1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 12-10-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 83 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 agosto 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 agosto 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Puglia - Gestione del servizio idrico integrato - Affidamento a una azienda pubblica regionale che realizza la parte prevalente della propria attivita' con l'ente pubblico che la controlla - Lamentato affidamento in via diretta mediante una norma di legge anziche' mediante una gara concorrenziale rivolta al libero mercato, in contrasto con la regola comunitaria dell'affidamento a terzi mediante gara ad evidenza pubblica e della eccezionalita' dell' "in house providing" - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza e di tutela dell'ambiente, violazione dell'obbligo di osservanza delle norme comunitarie. - Legge della Regione Puglia 20 giugno 2011, n. 11, art. 2, comma 1. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e) ed s); Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), artt. 14 e 106. Ambiente - Amministrazione pubblica - Norme della Regione Puglia - Istituzione dell'azienda pubblica regionale denominata "Acquedotto Pugliese" (AQP) - Previsto subentro nel patrimonio ed in tutti i rapporti attivi e passivi della societa' Acquedotto Pugliese s.p.a., nonche' nei compiti istituzionali e nell'esercizio della attivita' precedentemente svolta dalla stessa societa' - Lamentata incidenza sulla societa' Acquedotto Pugliese s.p.a. disciplinata con legge statale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza e di tutela dell'ambiente. - Legge della Regione Puglia 20 giugno 2011, n. 11, art. 5. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. e) ed s). Impiego pubblico - Norme della Regione Puglia - Previsione che tutto il personale in servizio presso l'Acquedotto pugliese s.p.a. venga trasferito nell'organico dell'AQP - Lamentato inquadramento generalizzato con stabilizzazione di personale non di ruolo, in contrasto con la normativa statale costituente disposizione di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione dei principi di eguaglianza, del pubblico concorso, di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Puglia 20 giugno 2011, n. 11, art. 9. - Costituzione, artt. 3, 51, 97 e 117, comma terzo; d.l. 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, art. 17, commi 10, 11, 12 e 13. (011C0570) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 12-10-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato e presso
la stessa domiciliato in Roma alla Via dei Portoghesi 12, giusta
delibera del Consiglio dei Ministri adottata nella riunione del 22
luglio 2011, ricorrente;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta
Regionale in carica, con sede in Bari alla via Lungomare N. Sauro,
33, intimata;
Per la dichiarazione dell'illegittimità costituzionale dell'art.
2, comma 1; dell'art. 5; e dell'art. 9, comma 1, della legge della
Regione Puglia del 20 giugno 2011, n. 11, pubblicata nel B.U.R.
Puglia del 20 giugno 2011, n. 96, recante «Gestione del servizio
idrico integrato - Costituzione dell'Azienda Pubblica Regionale -
Acquedotto Pugliese (AQP)»;
Per violazione degli artt. 3; 51; 97, e 117, commi 1, 2, lett. e)
ed s), e 3, Cost.

Fatto

Con legge regionale del 20 giugno 2011, n. 11, pubblicata sul BUR
del 20 giugno 2011, n. 96, la Regione Puglia ha disciplinato la
gestione del servizio idrico integrato nel proprio territorio,
istituendo a tal fine l'Azienda pubblica regionale - Acquedotto
Pugliese.
In particolare, l'art. 2, comma 1, di tale legge dispone che: «Il
servizio idrico integrato della Puglia è affidato a un'azienda
pubblica regionale che realizza la parte prevalente della propria
attività con l'ente pubblico che la controlla, anche per beneficiare
delle economia di scala e di scopo e favorire una maggiore efficienza
ed efficacia nell'espletamento dei servizio e con l'obbligo del
reinvestimento nel servizio di almeno l'80 per cento degli avanzi
netti di gestione. Ai fini della presente legge, per avanzo netto di
gestione si intende il risultato economico di esercizio del soggetto
di cui all'articolo 5 al netto degli ammortamenti, accantonamenti,
interessi, imposte e tasse».
In attuazione dei suddetti principi, l'art. 5 della l.r. in esame
istituisce poi l'Azienda pubblica regionale denominata «Acquedotto
Pugliese (AQP)». Ai sensi del comma 5 di tale articolo, l'Azienda
così istituita «subentra nel patrimonio e in tutti i rapporti attivi
e passivi di "Acquedotto pugliese s.p.a.", istituito con decreto
legislativo dell'11 maggio 1999, n. 141 (Trasformazione dell'Ente
autonomo acquedotto pugliese in società per azioni, a norma
dell'articolo 11, comma 1, lettera b) , della legge 15 marzo 1997, n.
59), conservandone tutti i compiti istituzionali, compatibilmente con
i principi e gli obiettivi posti dalla presente legge». Il successivo
comma 6 stabilisce inoltre che «l'AQP svolge tutte le attività già
attribuite alla società "Acquedotto Pugliese s.p.a." dal d.lgs. n.
141/1999 e dalle leggi della Regione Puglia».
L'art. 9, comma 1, della legge regionale in esame prevede infine
che «il personale in servizio presso l'Acquedotto pugliese s.p.a.
alla data di costituzione dell'AQP transita nell'organico dell'AQP
alla data della costituzione della medesima, conservando tutti i
diritti giuridici ed economici acquisiti, senza ulteriori e maggiori
oneri. Nell'attuazione di tale progetto sono assicurate le relazioni
sindacali».
Le suddette disposizioni si espongono a censure di illegittimità
costituzionale per i seguenti motivi di

Diritto

1. Sull'incostituzionalità dell'art. 2, comma 1, della l.r. Puglia
n. 11 del 2011.
L'art. 2, comma 1, della l.r. Puglia n. 11 del 2011 appare
costituzionalmente illegittimo, perchè affida in via diretta
mediante una norma di legge, piuttosto che con atto amministrativo,
la gestione del servizio idrico integrato.
1.1. A tal riguardo, giova preliminarmente osservare che la
gestione integrata delle risorse idriche rientra nella categoria
generale dell'erogazione dei servizi pubblici locali (SPL) «a
rilevanza economica», che - come costantemente affermato da codesta
ecc.ma Corte Costituzionale (cfr., tra le tante, Corte cost., n. 272
del 2004; Corte cost., n. 325 del 2010, punti 6.1 e 9.1) - è del
tutto omologa alla categoria del «servizio di interesse economico
generale» (SIEG) prevista dall'ordinamento comunitario e definita
attraverso l'elaborazione giurisprudenziale della Corte di Giustizia
U.E. (ex multis, Corte di Giustizia UE, 18 giugno 1998, in causa
C-35/96) e gli atti di indirizzo della Commissione Europea (cfr., in
particolare, la Comunicazione in tema di servizi di interesse
generale in Europa del 26 settembre 1996 e del 19 gennaio 2001, ed il
Libro verde su tali servizi del 21 maggio 2003). I caratteri
essenziali del servizio idrico integrato (SII) corrispondono infatti
perfettamente agli elementi costitutivi della nozione di «servizio
pubblico locale a rilevanza economica» (ovvero quella, del tutto
equivalente, di «servizio di interesse economico generale»); e ciò
in quanto, in conformità con le comuni definizioni di queste
categorie generali, il servizio idrico integrato:
a) è diretto a realizzare «fini sociali», e cioè bisogni
essenziali della generalità indifferenziata dei cittadini,
indipendentemente dalle loro particolari condizioni (cfr. Corte di
Giustizia UE, 21 settembre 1999, in causa C67/96, Albany
International BV);
b) è erogato attraverso l'esercizio - sotto forma di impresa
pubblica o privata - di un'attività economica, intesa come «una
qualsiasi attività che consista nell'offrire beni o servizi su un
determinato mercato» (Corte di Giustizia 18 giugno 1998, cit.; ID.,
10 gennaio 2006, in causa C-222/04; ID, 16 marzo 2004, in cause
riunite C264/01, C-306/01, C-354/01 e C-355/01).
La qualificazione del SII come «servizio pubblico locale a
rilevanza economica» si desume peraltro chiaramente dalle
disposizioni contenute nel d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, secondo cui
esso deve essere gestito secondo criteri «di efficienza, efficacia ed
economicita'» (art. 141, comma 2, ed art. 147, comma 2) ed è
remunerato con una tariffa che ne costituisce il corrispettivo e che
è determinata «in modo che sia assicurata la copertura integrale dei
costi di investimento e di esercizio secondo il principio del
recupero dei costi e secondo il principio "chi inquina paga"» (art.
154, comma l). I principi dell'efficienza e dell'efficacia della
gestione, della corrispettività della tariffa e dell'equilibrio di
bilancio determinato dalla corrispondenza tra costi e ricavi,
costituiscono elementi emblematici della natura imprenditoriale
dell'attività e, conseguentemente, della rilevanza economica del
servizio; e tale qualificazione non viene certamente meno a causa
della mancanza dell'elemento (non essenziale) della rimuneratività
del capitale investito (cfr., al riguardo, Corte cost., n. 26 del
2011), o per la circostanza che l'affidamento della gestione possa
avvenire anche in via diretta a favore di un'Azienda direttamente
controllata dall'Ente erogatore, piuttosto che mediante una gara
concorrenziale rivolta al libero mercato (in tal senso, cfr. Corte
cost., n. 325 del 2010 cit., punto 9.1).
La natura del SII come «servizio pubblico locale a rilevanza
economica» è d'altronde confermata dalla recente sentenza di codesta
ecc.ma Corte del 15 giugno 2011, n. 187, secondo cui «il legislatore
statale, in coerenza con la ... normativa comunitaria e
sull'incontestabile presupposto che il servizio idrico integrato si
inserisce in uno specifico e peculiare mercato (come riconosciuto da
questa Corte con la sentenza n. 246 del 2009), ha correttamente
qualificato tale servizio come di rilevanza economica,
conseguentemente escludendo ogni potere degli enti infrastatuali di
pervenire ad una diversa qualificazione».
1.2.1. Dalla rilevanza economica del servizio idrico integrale
deriva la necessità di rispettare i principi comunitari in tema di
concorrenza e di mercato applicabili a tutte le attività esercitate
sotto forma di impresa per la produzione di beni o di servizi di
pubblica utilità e di rilevanza sociale. Ed invero la natura
pubblicistica delle finalità perseguite attraverso attività
esercitate in forma di impresa, non determina la loro sottrazione
alla comune disciplina di tutte le attività economicamente
organizzate per la produzione di beni o servizi, salve le eccezioni e
le deroghe che si rendano indispensabili per consentire agli Stati
membri di perseguire efficacemente i propri compiti.
L'art. 106 (ex 86), secondo comma, del Trattato sul Funzionamento
dell'Unione europea (TFUE), specificando le disposizioni contenute
nel precedente art. 14 (ex 16), stabilisce infatti che «le imprese
incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale
o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme
dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti
in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in
linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata».
In applicazione di questi principi di carattere generale, la
giurisprudenza comunitaria ha costantemente affermato che gli Stati
hanno la potestà di provvedere all'affidamento diretto della
gestione dei servizi di interesse economico generale, derogando alle
comuni regole della concorrenza e del mercato (e, quindi, alla comune
regola dell'affidamento a terzi mediante una gara ad evidenza
pubblica), solo quando ritengano che l'applicazione di tali regole
possa ostacolare, in fatto o in diritto, la «speciale missione» ad
essi attribuita dall'ordinamento giuridico (ex pluribus, Corte di
Giustizia U.E., 11 gennaio 2005, in causa C-26/03, Stadt Halle, punti
48 e 49; ID., 10 settembre 2009, in causa C-573/07, Sea s.r.l.).
Si deve quindi ritenere che l'ipotesi ordinaria sia quella
dell'affidamento a terzi mediante una procedura concorrenziale ad
evidenza pubblica, avendo invece natura eccezionale l'ipotesi
dell'affidamento diretto del servizio «in deroga», che si identifica
nella forma di gestione denominata «in house».
Tale interpretazione trova ampie conferme nella giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte costituzionale. Essa ha infatti conformemente
affermato che, in base alla normativa comunitaria, «le condizioni
integranti tale tipo di gestione ed alle quali è subordinata la
possibilità del suo affidamento diretto (capitale totalmente
pubblico; controllo esercitato dall'aggiudicante sull'aggiudicatario
«di contenuto analogo a quello esercitato dall'aggiudicante stesso
sui propri uffici; svolgimento della parte più importante
dell'attività dell'affidatario in favore dell'aggiudicante) debbono
essere interpretate restrittivamente, costituendo "in house
providing" un'eccezione rispetto dalla regola generale
dell'affidamento a terzi mediante gara ad evidenza pubblica» (Corte
cost., n. 325 del 2010, cit., punto 6.1).
La natura derogatoria ed eccezionale degli affidamenti dei
servizi di interesse economico generale ad Aziende pubbliche
controllate, rispetto alle ordinarie ipotesi di affidamento a terzi
mediante gara concorrenziale, comporta infine che tali affidamenti
debbano avvenire sempre in forme aperte e trasparenti, mediante un
provvedimenti suscettibili di controllo giurisdizionale e sorretti da
una congrua e logica motivazione che manifesti le ragioni che
giustificano una tale scelta, secondo canoni di ragionevolezza, di
proporzionalità e di adeguatezza.
1.2.2. La disposizione contenuta nell'art. 5, comma 1, della 1.r.
Puglia n. 11 del 2011 si pone in contrasto con gli anzidetti principi
comunitari, nella misura in cui individua ex lege il soggetto
affidatario della gestione del servizio. Il ricorso allo strumento
legislativo, che è espressione della discrezionale volontà
politica, non consente infatti di verificare e di sindacare le
ragioni che giustificano la deroga alle ordinarie regole della
concorrenza e del mercato. La rilevanza economica dei servizi in
questione - che non dipende dalle forme dell'affidamento, ma inerisce
alle modalità della gestione impone invece di esternare
congruamente, attraverso un provvedimento amministrativo debitamente
motivato e nel rispetto dei principi di trasparenza e di
proporzionalità sopra richiamati, gli argomenti che sostengono la
scelta dell'«in house providing», prescindendo dal ricorso alle forze
del libero mercato, che costituisce invece l'ipotesi ordinaria.
Da ciò consegue l'incostituzionalità della norma impugnata per
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., per contrasto con i
principi comunitari vigenti nella materia.
1.3.1. Un ulteriore effetto della qualificazione del S.I.I. quale
servizio pubblico locale a rilevanza economica è rappresentato dal
fatto che le disposizioni che regolano il suo affidamento sono
riconducibili alla materia della «tutela della concorrenza», rimessa
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lett. e), Cost. È infatti evidente che tali
disposizioni hanno quale funzione principale la disciplina delle
forme e delle condizioni per accedere all'esercizio delle attività
di impresa nel settore, in guisa che esse incidono immediatamente
sulla regolamentazione del relativo mercato.
A tal riguardo, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha
costantemente affermato che «la disciplina concernente le modalità
dell'affidamento della gestione dei servizi pubblici locali di
rilevanza economica va ricondotta.., all'ambito della materia, di
competenza esclusiva dello Stato, "tutela della concorrenza",
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., tenuto
conto degli aspetti strutturali e funzionali suoi propri e della sua
diretta incidenza sul mercato (ex pluribus, sentenze n. 314, n. 307,
n. 304 e n. 160 del 2009; n. 326 del 2008; n. 401 del 2007; n. 80 e
n. 29 del 2006; n. 272 del 2004). Di conseguenza la competenza
statale viene a prevalere sulle invocate competenze legislative
regionali e regolamentari degli enti locali e, in particolare, su
quella in materia dì servizi pubblici locali, proprio perchè
l'oggetto e gli scopi che caratterizzano detta disciplina attengono
in via primaria alla tutela e alla promozione della concorrenza
(sentenze n. 142 del 2010, n. 246 e n. 148 del 2009, n. 411 e n. 322
del 2008)» (Corte cost., n. 325 del 2010, cit., punto 7).
Tali principi sono stati più volte ribaditi con specifico
riferimento al settore del servizio idrico integrato, in relazione al
quale codesta ecc.ma Corte ha affermato che «forma di gestione del
servizio idrico integrato e le procedure di affidamento dello stesso,
disciplinate dall'art. 150 del d.lgs. n. 152 del 2006, sono da
ricondurre alla materia della tutela della concorrenza, di competenza
legislativa esclusiva statale, trattandosi di regole dirette ad
assicurare la concorrenzialità nella gestione del servizio idrico
integrato, disciplinando le modalità del suo conferimento e i
requisiti soggettivi del gestore, al precipuo scopo di garantire la
trasparenza, l'efficienza, l'efficacia e l'economicità della
gestione medesima» (Corte cost., n. 325 del 2010, punto 7, che
richiama a propria volta i principi già affermati dalle sentenze n.
142 e n. 29 del 2010, e n. 246 del 2009).
Per tali motivi, la disciplina statale della materia costituisce
un parametro di riferimento vincolante, al quale al legislatore
regionale non è consentito derogare.
1.3.2. La normativa statale in materia ha subito numerose
modifiche, che hanno interessato sia le forme di gestione, sia la
individuazione degli organi e l'attribuzione delle competenze
amministrative.
Sotto il primo profilo, occorre considerare che le originarie
previsioni dell'art. 150 del d.lgs. n. 152 del 2006, che rinviava
alle disposizioni contenute nell'art. 113, comma 5, del d.lgs. 18
agosto 2000, n. 267, sono state implicitamente abrogate dall'art.
23-bis del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, poi modificato dall'art. 15, comma
1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito con modificazioni
dalla legge 20 novembre 2009, n. 166 (cfr., in tal senso, la sentenza
di codesta ecc.ma Corte n. 325 del 2010, punto 18.2); ed il suddetto
art. 23-bis è stato infine a sua volta abrogato a seguito di
consultazione referendaria. Ne consegue che, allo stato, in mancanza
di una specifica norma interna regolatrice della materia, deve
ritenersi applicabile tout-court la normativa comunitaria a cui si è
fatto riferimento innanzi.
Per quanto riguarda invece le competenze e le modalità
dell'affidamento, che maggiormente interessano ai fini del presente
giudizio di costituzionalità, giova considerare che l'originario
testo dell'art. 142, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006 ha previsto
che gli enti locali svolgono le funzioni di scelta della forma di
gestione e di affidamento della gestione stessa attraverso le
Autorità d'Ambito, costituite con la loro partecipazione
obbligatoria; e tale disposizione trovava originariamente conferma
nell'art. 148, commi 1 e 2, secondo cui le competenze spettanti agli
enti locali erano trasferite a tali Autorità, che provvedevano
quindi, tra l'altro, alle attività di affidamento del servizio. Da
ultimo, l'art. 2, comma 186-bis, della legge 23 dicembre 2009, n.
191, aggiunto dall'art. 1, comma l-quinquies, d.l. 25 gennaio 2010,
n. 2, nel testo integrato dalla legge di conversione del 26 marzo
2010, n. 42, ha previsto la soppressione delle Autorità d'Ambito e
l'abrogazione dell'art. 148 del d.lgs. n. 152 del 2006, ed ha
disposto che «le regioni attribuiscono con legge le funzioni già
esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza».
Quest'ultima disposizione, attualmente vigente, non può essere
interpretata - come sembra aver fatto il legislatore regionale con la
norma impugnata - nel senso che le Regioni adottano con legge i
provvedimenti precedentemente adottati dalle Autorità d'Ambito (e,
in particolar modo, quelli relativi all'affidamento della gestione
del servizio), ma esclusivamente nel senso che le Regioni, nella
propria autonomia e nel rispetto dei principi di sussidiarietà,
adeguatezza e differenziazione, individuano gli Enti e gli Organi ai
quali devolvere le funzioni già esercitate dalle soppresse Autorità
d'Ambito, fermo restando che rimane affidato alla legge statale il
compito di individuare tali funzioni e di disciplinarne l'esercizio.
Questa interpretazione è confermata:
a) sotto il profilo letterale, dalla circostanza che il
citato art. 2, comma 186-bis, della legge n. 191 del 2009 afferma che
le regioni «attribuiscono», ma non «determinano», le funzioni già
esercitate dalle soppresse Autorità d'Ambito;
b) sotto il profilo logico, dal riferimento normativo ai
principi della sussidiarietà, dell'adeguatezza e della
differenziazione, che esprimono un'esigenza di allocazione di
competenze, e non di determinazione di funzioni;
c) dalla ratio legis, che va individuata nell'intenzione del
legislatore di operare soltanto una semplificazione amministrativa,
attraverso la soppressione delle Autorità d'Ambito e l'attribuzione
delle stesse competenze da loro esercitate ai nuovi soggetti
individuati dalle Regioni;
d) in un'ottica costituzionalmente orientata, dalla
circostanza che l'individuazione delle forme di affidamento e di
gestione rientra - come si è già detto - nelle materie della
disciplina della concorrenza e della tutela dell'ambiente, di
competenza statale, e che è perciò contraria ai principi
costituzionali un'interpretazione che attribuisse alle Regioni il
compito di individuare «per legge» le modalità di affidamento del
servizio.
Tali considerazioni sono confortate dalla recente sentenza di
codesta ecc.ma Corte costituzionale n. 128 del 2011, che attribuisce
all'art. 1, comma l-quinquies, del d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, la
sola funzione di consentire alle Regioni la scelta «dei moduli
organizzativi più adeguati a garantire l'efficienza del servizio
idrico integrato», e non fa alcuna menzione di altri possibili
significati, attinenti alla definizione delle funzioni.
Se a queste considerazioni si aggiunge il fatto che non è mai
stato modificato ed è rimasto sempre in vigore l'art. 142, comma 3,
del d.lgs. n. 152 del 2006 - secondo cui «gli enti locali, attraverso
l'Autorità d'ambito di cui all'art. 148, comma 1, svolgono la
funzione di organizzazione del servizio idrico integrato, di scelta
della forma di gestione..., di affidamento della gestione e relativo
controllo» - emerge con chiarezza che l'avvenuta soppressione delle
Autorità d'Ambito e la contestuale abrogazione dell'art. 148 del
d.lgs. n. 152 del 2006 non ha affatto inciso sulla disciplina
sostanziale dettata dalla normativa statale sul tema della scelta
della forma di gestione e dell'affidamento del servizio.
Si deve dunque ritenere, sulla base di tale disciplina, che
spetta agli enti locali interessati il compito di determinare in via
amministrativa le forme della gestione e le modalità
dell'affidamento (art. 142, comma 3, cit.); con la precisazione che
questo compito - che in passato veniva esercitato per il tramite
delle Autorità d'Ambito, alle quali gli Enti locali partecipavano ed
alle quali conferivano i propri poteri, ai sensi del citato art. 148,
comma 1 è oggigiorno devoluto alle unità organizzative individuate
dalla Regione ai sensi dell'art. 2, comma 186-bis, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, aggiunto dall'art. 1, comma l-quinquies del
d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, nel testo integrato dalla legge di
conversione del 26 marzo 2010, n. 42.
1.3.3. Il legislatore della Regione Puglia è apparso pienamente
consapevole del sistema normativo innanzi delineato.
Con 1.r. 30 maggio 2011, n. 9, si è infatti adeguato alle
disposizioni del predetto art. 2, comma 186-bis, della legge n. 191
del 2009, ed ha istituito l'Autorità idrica pugliese, a cui ha
conferito le funzioni amministrative già esercitate dalle soppresse
Autorità d'Ambito, tra cui, in particolare, «l'affidamento della
gestione del servizio idrico integrato» (art. 2, comma 2, lett. f),
1.r. cit.).
In manifesta contraddizione con tale norma, con la disposizione
impugnata in questa sede lo stesso legislatore regionale si è poi
sostituito all'Amministrazione designata ed ha provveduto egli stesso
ad affidare direttamente i compiti di gestione del SII alla Agenzia
all'uopo costituita. In tal modo, non solo ha contraddetto la norma
di legge emanata appena qualche giorno prima, ma ha violato anche le
disposizioni contenute nella legge statale di riferimento, che
conferiscono tale funzione all'Autorità amministrativa competente (e
cioè al soggetto designato dalla Regione in sostituzione delle
Autorità d'Ambito, alla quale sono trasferiti i poteri attribuiti
agli Enti locali dall'art. 142, comma 3, d.lgs. n. 152 del 2006).
Il contrasto con la legge statale assume rilevanza sotto vari
profili, in quanto:
a) il conferimento delle funzioni con atto legislativo,
anzichè con provvedimento amministrativo, è espressione di volontà
politica e non è sorretto da una congrua motivazione, attraverso cui
si dovrebbero esternare, nel rispetto dei principi di ragionevolezza
e di proporzionalità, le ragioni dell'opzione per l'affidamento
diretto, anzichè mediante procedura concorrenziale;
b) il conferimento non è sindacabile da parte del giudice
amministrativo, in violazione delle regole di trasparenza dell'azione
della p.A.;
c) il conferimento avviene a tempo indeterminato, anzichè
per un predeterminato periodo di tempo, ed è revocabile in ogni
tempo con analogo atto legislativo, con violazione delle regole della
concorrenza «per» il mercato e senza nessuna garanzia per la stessa
Agenzia affidataria del servizio.
Da tutto ciò consegue che la norma in esame eccede i limiti
della competenza legislativa della regione, in violazione dell'art.
117, comma 2, lett. e) ed s).
2. Sull'incostituzionalità dell'art. 5 della l.r. Puglia n. 11 del
2011.
L'art. 5 della l.r. Puglia n. 11 del 2011 prevede altresì che la
nuova Azienda pubblica regionale denominata «Acquedotto pugliese
(AQP)» subentra nel patrimonio ed in tutti i rapporti attivi e
passivi della società «Acquedotto Pugliese s.p.a.», nonchè nei
compiti istituzionali e nell'esercizio della attività
precedentemente svolte dalla predetta società.
Anche questa disposizione incorre in manifesti vizi di
illegittimità costituzionale.
Invero, la società «Acquedotto Pugliese s.p.a.» è stata
istituita con il d.lgs. 11 maggio 1999, n. 141, in attuazione della
delega conferita al Governo dall'articolo 11, comma 1, lettera b),
della legge 15 marzo 1997, n. 59. Tale d.lgs. ha disposto il subentro
della nuova società in tutti i rapporti attivi e passivi del
disciolto Ente autonomo per l'acquedotto pugliese (art. 1, comma 3),
trasferendole i beni pubblici in suo godimento (art. 1, commi 4) ed
attribuendole le sue funzioni fino al termine del 31 dicembre 2018
(art. 2, comma 1); ha altresì disposto che «La società provvede
alla gestione del ciclo integrato dell'acqua e, in particolare, alla
captazione, adduzione, potabilizzazione, distribuzione di acqua ad
usi civili, di fognatura e depurazione delle acque reflue» (art. 2,
comma 2, d.lgs. cit.).
Il d.lgs. in esame, istituendo una società incaricata di
svolgere attività economiche nel settore del servizio idrico
integrato, che afferisce alla tutela ambientale, è riconducibile
alle materie della concorrenza e della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, rimesse alla competenza esclusiva dello Stato ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. e) ed s), Cost.
La norma regionale impugnata non abroga formalmente il citato
d.lgs. n. 141 del 1999, nè dichiara la formale estinzione della
s.p.a. con esso istituita; tuttavia, disponendo il trasferimento del
suo patrimonio, dei suoi rapporti e dei suoi compiti istituzionali
alla nuova Azienda pubblica regionale, finisce per svuotare di
qualsiasi efficacia la legge statale e per privare di qualsiasi
funzione la società che, in base ad essa, avrebbe dovuto provvedere
fino al 31 dicembre 2018 alla cura degli interessi pubblici in esame,
ed in particolar modo all'esercizio delle attività di captazione,
adduzione, potabilizzazione, distribuzione di acqua ad usi civili,
nonchè di fognatura e depurazione delle acque reflue, nelle quali si
articola il servizio idrico integrato.
La norma regionale impugnata ha finito perciò per incidere
inammissibilmente sulla disciplina dettata dal legislatore statale
sulle competenze e sulle modalità di funzionamento della società
Acquedotto Pugliese s.p.a., e cioè su questioni riconducibili alle
materie della disciplina della concorrenza e della tutela
dell'ambiente, appartenenti alle sfere della legislazione esclusiva
dello Stato.
3. Sull'incostituzionalità dell'art. 9 della 1.r. Puglia n. 11 del
2011.
Parimenti illegittimo è l'art. 9 della legge regionale
impugnata, che prevede che tutto il personale in servizio presso
l'Acquedotto pugliese s.p.a. venga trasferito nell'organico dell'AQP,
a prescindere dalla circostanza che esso sia stato inquadrato nel
comparto pubblico con procedura selettiva concorsuale o meno.
3.1. Tale disposizione non è coerente con l'art. 17, commi da 10
a 13, del d.l. 10 luglio 2009, n. 78, convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 che, con riferimento
alla generalità delle amministrazioni pubbliche, stabilisce, per il
personale non dirigente, tassative modalità di valorizzazione
dell'esperienza professionale acquisita attraverso l'espletamento di
concorsi pubblici con parziale riserva di posti, precludendo quindi
alle amministrazioni ogni diversa procedura di stabilizzazione del
personale non di ruolo, a decorrere dal gennaio 2010. La predetta
norma statale di riferimento costituisce disposizione di principio ai
fini del coordinamento della finanza pubblica, alla quale il
legislatore regionale è tenuto ad adeguarsi, ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, Cost. Da ciò consegue l'illegittimità costituzionale
della norma regionale impugnata che, nel prevedere l'inquadramento
generalizzato nei ruoli della nuova Autorità del personale a tempo
indeterminato in servizio presso il soppresso ATO, contrasta con le
predette norme di principio della legislazione statale.
3.2. La norma regionale in esame viola anche il principio di
uguaglianza dettato dall'art. 3 Cost. perchè, senza nessun
ragionevole motivo, consente al solo personale in servizio presso la
soc. Acquedotto Pugliese s.p.a. di essere inquadrato nei ruoli della
neo-istituita Azienda pubblica regionale, prescindendo dalla regola
della selezione concorsuale che si impone invece per la generalità
dei pubblici dipendenti.
3.3. Nel privilegiare il personale già in servizio presso la
soc. Acquedotto Pugliese s.p.a., rispetto ad altri possibili
aspiranti all'assunzione presso la neo-istituita Agenzia pubblica
regionale, la norma viola anche l'art. 51 Cost., secondo cui «tutti i
cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono accedere agli uffici
pubblici...in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti
stabiliti dalla legge».
3.4. L'automatico e generalizzato inquadramento di tutti i
dipendenti in servizio presso la soc. Acquedotto Pugliese s.p.a. nei
ruoli dell'istituenda APQ viola altresì la regola di accesso agli
impieghi pubblici tramite concorso pubblico stabilita dall'art. 97,
comma 3, Cost., a tutela non solo del diritto dei potenziali
aspiranti a poter partecipare alla relativa selezione, ma anche
dell'interesse pubblico alla scelta dei candidati migliori mediante
una selezione aperta alla partecipazione di coloro che siano in
possesso dei prescritti requisiti, a garanzia dell'imparzialità e
del buon andamento della Pubblica Amministrazione.
Con specifico riferimento a tale principio, codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha costantemente affermato che «il principio del
pubblico concorso costituisce la regola per l'accesso all'impiego
alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni pubbliche, da
rispettare allo scopo di assicurare la loro imparzialità ed
efficienza. Tale principio si è consolidato nel senso che le
eventuali deroghe possono essere giustificate solo da peculiari e
straordinarie ragioni di interesse pubblico»; nè la deroga a questo
principio può essere giustificata dalla semplice esistenza di un
pregresso rapporto di servizio con il personale interessato alla
stabilizzazione, atteso che «al di là della personale aspettativa
degli aspiranti, non risulta sussistere alcun motivo di pubblico
interesse che possa legittimare una deroga al principio del concorso
aperto a soggetti esterni all'amministrazione. In particolare, non è
desumibile dalle funzioni amministrative ed esecutive svolte da
questo personale alcuna peculiarità che possa giustificare una
prevalenza dell'interesse ad una sua stabilizzazione presso gli
uffici consiliari rispetto a quello di assicurare l'accesso
all'impiego pubblico dei più capaci e meritevoli ed, in tal senso,
l'imparzialità ed il buon andamento della amministrazione regionale»
(Corte cost., 3 marzo 2006, n. 81, che richiama, tra le altre, le
sentenze n. 159 del 2005 e nn. 205 e 34 del 2004. Nello stesso senso,
da ultimo, Corte cost., 18 febbraio 2011, n. 52).

P.Q.M.

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimi l'art. 2, comma 1; l'art. 5, e l'art.
9, comma 1, della legge della Regione Puglia del 20 giugno 2011, n.
11, pubblicata nel B.U.R. Puglia del 20 giugno 2011, n. 96, recante
«Gestione del servizio idrico integrato - Costituzione dell'Azienda
Pubblica Regionale - Acquedotto Pugliese (AQP)», per violazione degli
artt. 3, 51, 97, e 117, commi 1, 2, lett. e) ed s), e 3, Cost.
Unitamente all'originale notificato del presente ricorso, si
depositano:
1) copia della legge regionale impugnata;
2) copia conforme della delibera del Consiglio dei Ministri
adottata nella riunione del 22 luglio 2011, recante la determinazione
di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione
illustrativa.
Roma, addì 4 agosto 2011

L'Avvocato dello Stato: De Stefano