1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 5-2-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 luglio 1996- 21 gennaio 1997
N. 33 Ordinanza emessa il 1 luglio 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale il 21 gennaio 1997) dal Consiglio di Stato, in adunanza plenaria sul ricorso proposto dal comune di Roma contro Cestelli Guidi Riccardo ed altri Edilizia e urbanistica - Vincoli di edificabilita' e vincoli preordinati all'espropriazione - Facolta' di riproduzione indefinita nel tempo dei vincoli senza la corresponsione di indennizzo - Incidenza sul principio di tutela del paesaggio e dell'ambiente, sul diritto alla salute, sul diritto di proprieta' e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 6/1966, 55/1968, 5/1980, 92/1982 e 575/1989. (Legge 17 agosto 1942, n. 1150, artt. 7, nn. 2, 3 e 4, e 40; legge 19 novembre 1968, n. 1187, art. 2, primo comma). (Cost., artt. 9, secondo comma, 32, primo comma, 42, terzo comma, e 97). (097C0086) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 5-2-1997)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio del
1 luglio 1996;
Visto l'appello n. 4939/94 R.G. proposto dal comune di Roma in
persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv.to
Mauro Martis e presso lo stesso elettivamente domiciliato in Roma,
via del Tempio di Giove n. 21;
Contro
Cestelli Guidi Riccardo, Panzironi Aristide, Garofalo Teresa e
Garofalo Ugo, rappresentati e difesi dall'avv. Giuseppe Lavitola
presso cui sono elettivamente domiciliati in Roma, via Costabella 23;
Censi Adele, Censi Petronilla, Palombi Emidio, Palombi Giorgio,
Garofalo Rosa, Garofalo Luigi, Garofalo Raffaele, Garofalo Antonio,
Garofalo Teresita, non costitiuiti in giudizio;
Per la riforma della sentenza del tribunale amministrativo
regionale del Lazio - sez. I, 14 aprile 1993, n. 600;
Visti gli atti e i documenti depositati con l'appello;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Cestelli Guidi e
litisconsorti;
Vista l'ordinanza della IV sezione 5 giugno 1995, n. 411 che ha
rimesso il ricorso all'adunanza plenaria;
Udito il relatore consigliere Stefano Baccarini, e uditi altresì
l'avv. Molinaro per il comune di Roma e l'avv. Lavitola per gli
appellati costituiti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Fatto
Con ricorso al TAR del Lazio notificato l'11 gennaio 1991 Censi
Adele ed i litisconsorti indicati in epigrafe, qualificandosi
proprietari di un'area sita in Roma, località Torricella e
Serpentara, di superficie pari a circa 160.000 mq., destinata parte a
zona N (verde pubblico) e parte a zona M/1 (servizi pubblici
generali) e M/3 (servizi pubblici locali), impugnavano la
deliberazione della g.m. di Roma 4 giugno 1990, n. 3622, con cui
erano stati reiterati i vincoli urbanistici divenuti inefficaci per
scadenza del quinquennio di legge.
Premesso che l'atto impugnato, adottato in via d'urgenza, avrebbe
perso efficacia in seguito all'abrogazione dell'art. 140 del t.u. n.
148/1915, deducevano comunque che il provvedimento impugnato:
1) in quanto reiterazione in blocco dei precedenti vincoli
urbanistici scaduti, costituiva elusione delle norme sulla
temporaneità dei vincoli e sull'obbligo di rivalutare la situazione
urbanistica in termini di fabbisogni attuali di aree a destinazione
pubblica e di fornire adeguata motivazione;
2) ometteva di compiere una adeguata ponderazione comparativa tra
interesse pubblico ed interesse privato sacrificato dalla variante,
in relazione alla esistenza di possibili alternative ed alla
necessità assoluta di utilizzazione dell'area per il perseguimento
di finalità pubblicistiche, nonchè alle prescrizioni regionali di
procedere per zone omogenee, di specificare le funzioni e di operare
una più funzionale localizzazione del verde;
3) ometteva di operare compensazioni tra superfici in esubero e
superfici in deficit e di computare negli standards alcuni
comprensori vincolati;
4) era affetta da sviamento di potere, essendo finalizzata ad
impedire l'applicazione del regime di standards di cui all'art. 4,
ultimo comma, lett. c) della legge 28 gennaio 1977, n. 10;
5) in quanto reiterazione del vincolo, ometteva di provvedere
alla corresponsione dell'indennizzo e di prevedere, in apposita
relazione finanziaria, i mezzi occorrenti all'attuazione del
provvedimento;
6) era stato adottato dalla giunta municipale senza che
sussistesse una situazione di necessità ed urgenza;
7) ometteva di considerare che l'area dei ricorrenti era
ricchissima di spazi destinati a zona N (verde pubblico) e che
interventi relativi alla destinazione a zona M/3 erano stati
sufficientemente realizzati su aree di terzi;
8) era affetto da disparità di trattamento ed ingiustizia
manifesta in quanto i ricorrenti avevano già subito un esproprio di
280.000 mq.
Resisteva al ricorso il comune di Roma.
Il TAR adito - Sez. I definiva il giudizio con sentenza 14 aprile
1993 n. 600, dichiarando il ricorso inammissibile nei confronti di
sei dei ricorrenti ed accogliendolo nei confronti degli altri
limitatamente al primo, secondo, quinto e settimo motivo.
In particolare, la sentenza affermava la necessità di una
motivazione specifica, anche in riferimento alle singole aree,
relativa: 1) all'attualità delle ragioni giustificative del vincolo;
2) alla mancanza di soluzioni alternative; 3) alla previsione delle
spese occorrenti e dei possibili mezzi di copertura; censurava
altresì il provvedimento impugnato per difetto di istruttoria e
omessa specificazione delle destinazioni a servizi.
Avverso tale sentenza il comune di Roma ha proposto appello a
questo Consiglio di Stato.
Gli appellati resistono, proponendo altresì motivi aggiunti contro
la deliberazione consiliare n. 203/1995 di controdeduzioni sulle
osservazioni alla variante.
La IV Sezione di questo Consiglio di Stato, con ordinanza 5 giugno
1995, n. 411, propendendo per l'affermazione, nei casi di
reiterazione di vincoli urbanistici, di un obbligo di motivazione
specifica, riferita alle singole aree, ma ritenendo la stessa fonte
di possibili contrasti giurisprudenziali, ha rimesso il ricorso a
questa adunanza plenaria.
All'odierna udienza, uditi i difensori delle parti, il ricorso è
passato in decisione.
D i r i t t o
1. - Va esaminata con priorità la questione dell'indenizzabilità
dei vincoli inaedificandi, sia perchè oggetto di uno specifico
motivo del ricorso di primo grado (il quinto), accolto dalla sentenza
impugnata, sotto il profilo della mancanza di previsione delle spese
e dei relativi mezzi di copertura, in un capo oggetto di appello, sia
perchè la soluzione di tale questione, attinente ai presupposti
costituzionali delle espropriazioni di valore, costituisce la
necessaria cornice concettuale ed argomentativa del problema
dell'estensione della motivazione.
2. - Non sembra inutile osservare che la cognizione di tale
questione, così come proposta dai ricorrenti in primo grado
nell'ambito dell'impugnazione del provvedimento di reiterazione del
vincolo, è devoluta al giudice amministrativo, involgendo questioni
di interesse legittimo.
Come avvertito dalla Corte di cassazione con giurisprudenza ormai
costante, infatti, la legge 19 novembre 1968, n. 1187, recante
modificazioni ed integrazioni alla legge urbanistica del 17 agosto
1942, n. 1150, conferisce ai comuni, in via permanente, il potere di
imporre, con i piani regolatori generali, vincoli di destinazione di
tipo espropriativo, anche in assenza della previsione di indennizzo,
salvo l'obbligo, a pena di inefficacia dei vincoli stessi, di
approvare nel quinquennio i suddetti strumenti urbanistici di
attuazione, con la conseguenza che, rispetto all'attività di
imposizione dei vincoli senza indennizzo, il proprietario interessato
è titolare di situazioni aventi la consistenza dell'interesse
legittimo e tutelabili in sede di giurisdizione generale di
legittimità, escludendosi che l'attività stessa, anche in caso di
reiterazione di vincoli scaduti, sia configurabile come espletata in
assoluta carenza di potere, così da fondare diritti soggettivi, di
contenuto risarcitorio, tutelabili davanti al giudice ordinario."
(Cass., sez. un., 28 ottobre 1995, n. 11308; 15 ottobre 1992, n.
11257; 10 giugno 1983, n. 3987).
3. - Va altresì osservato che la censura di ultrapetizione in
ordine a questo capo della sentenza è inammissibile perchè dedotta
dal comune di Roma non nell'atto di appello ma soltanto nella memoria
del 14 dicembre 1994 (v. p. 21).
4. - Nel merito, va osservato che la disciplina attuale dei vincoli
inaedificandi è il risultato di una complessa successione di
interventi normativi e di sentenze di legittimità costituzionale.
La sentenza della Corte costituzionale n. 55 del 1968 aveva avviato
tale processo dichiarando l'illegittimità costituzionale degli artt.
7 nn. 2, 3, 4 e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, nella parte
in cui non prevedevano un indennizzo per l'imposizione di limitazioni
operanti immediatamente ed a tempo determinato nei confronti del
diritto di proprietà, quando le limitazioni stesse avessero
contenuto espropriativo nei sensi indicati in motivazione.
Veniva conseguentemente approvata la legge 19 novembre 1968, n.
1187, il cui art. 2 dispone al comma 1: "Le indicazioni di piano
regolatore generale, nella parte in cui incidono su beni determinati
ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati
all'espropriazione od a vincoli che comportino l'inedificabilità,
perdono ogni efficacia qualora entro cinque anni dalla data di
approvazione del piano regolatore generale non siano stati approvati
i relativi piani particolareggiati od autorizzati i piani di
lottizzazione convenzionati. L'efficacia dei vincoli predetti non
può essere protratta oltre il termine di attuazione dei piani
particolareggiati e di lottizzazione."
L'efficacia delle indicazioni di piano veniva successivamente
prorogata (legge 30 novembre 1973, n. 756 e succ. proroghe) fino
all'entrata in vigore della legge concernente l'edificabilità dei
suoli e delle relative leggi regionali, sull'implicito presupposto
che la questione avrebbe trovato definitiva soluzione in quella sede.
Senonchè, la Corte costituzionale, con sentenza n. 5 del 1980, ha
avvertito che, anche nel sistema della legge 28 gennaio 1977, n. 10
sulla edificabilità dei suoli, lo ius aedificandi continua ad
inerire alla proprietà, restando così attuale il presupposto di
diritto delle espropriazioni di valore e del conseguente obbligo di
indennizzo.
In tal modo, la legge n. 1187/68 ha maturato un esito sociale
ulteriore rispetto a quello per cui era stata concepita, divenendo
norma permanente (in tal senso, cfr. Corte cost., sent. n. 92 del
1982).
Il fatto e, però, che il principio dell'alternatività tra
temporaneità ed indennizzabilità del vincolo, affermato dalla Corte
costituzionale fin dalle sentenze n. 55 del 1968 e n. 82 del 1982,
era stato attuato dalla legge n. 1187/68, sul presupposto del suo
carattere transitorio, nella sola parte della temporaneità del
vincolo, nulla disponendosi quanto all'indennizzabilità.
Ora, invece, la legge predetta deve essere applicata ad una nuova
fattispecie emergente nella prassi amministrativa: la reiterazione
dei vincoli divenuti inefficaci per scadenza del quinquennio, che
può collocarsi dall'una o dall'altra parte del crinale tra
temporaneità ed indennizzabilità del vincolo.
Investita del problema sotto il profilo della legittimità del
potere di reiterazione, la Corte costituzionale, con sentenza n. 575
del 1989, interpretativa di rigetto, ha avvertito:
a) che è propria della potestà pianificatoria la possibilità
di rinnovare illimitatamente nel tempo i vincoli su beni
indeterminati, purchè adeguatamente motivata in relazione alle
effettive esigenze urbanistiche;
b) che l'indeterminatezza temporale dei vincoli, resa possibile
dalla potestà di reiterarli indefinitamente nel tempo anche se con
diversa motivazione o con altri mezzi, è costituzionalmente
legittima a condizione che l'esercizio di detta potestà non
determini situazioni incompatibili con la garanzia della proprietà
secondo i principi affermati nelle sentenze n. 6 del 1966 e n. 55 del
1968.
5. - In tale cornice normativa, il collegio dubita della
legittimità costituzionale del sistema (artt. 7, nn. 2, 3, 4 e 40
della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e 2, comma 1 della legge 19
novembre 1968, n. 1187) posto a presidio dell'indennizzabilità dei
vincoli inaedificandi.
6. - Le questioni appaiono rilevanti, dovendo il giudice fare
applicazione delle norme predette per le ragioni esposte sub1) e
rientrando le questioni medesime, in base al diritto vivente
formatosi successivamente alla sentenza della Corte costituzionale n.
575 del 1989, nella giurisdizione del giudice amministrativo, come
rilevato sub2).
7. - Come esposto in precedenza, per effetto della legge n.
1187/68 e delle sue applicazioni, la problematica
dell'indennizzabilità dei vincoli inaedificandi si è trasferita
dalla fattispecie dell'imposizione di vincoli di durata indeterminata
- che la Corte costituzionale ha qualificato sostanzialmente
espropriativa, ricollegandovi l'obbligo dell'indennizzo - alla
diversa fattispecie della reiterazione di vincoli temporanei.
Tale reiterazione è ammissibile senza indennizzo a condizione di
non superare la soglia massima di tollerabilità del vincolo, oltre
la quale la reiterazione integra gli estremi della fattispecie
espropriativa e determina la corresponsione dell'indennizzo.
Tuttavia, questa soglia massima di tollerabilità non risulta
espressamente definita dalle disposizioni sopra menzionate, che non
prevedono il caso della reiterazione del vincolo.
Ecco, quindi, che nella specie confliggono posizioni contrapposte,
pretendendosi dai ricorrenti che una sola reiterazione del vincolo
sia sufficiente a determinare tassativamente il sorgere dell'obbligo
di indennizzo (cfr. p. 29 del ricorso di primo grado), opponendosi
dal comune, ed anche in precedenti giurisprudenziali, che a tal fine
siano necessarie plurime reiterazioni.
In tale situazione, l'accertamento dell'esistenza di una
fattispecie espropriativa tassativa è prioritario, ai fini della
pronuncia sulle domande dei ricorrenti, su quello dell'esistenza di
una fattispecie espropriativa elastica.
Ciò posto, il collegio dubita della legittimità costituzionale
del sistema sotto un triplice profilo.
8. - In primo luogo, la mancata determinazione per legge dei casi
in cui la reiterazione dei vincoli costituisce espropriazione di
valore e comporta la corresponsione dell'indennizzo appare non
conforme, sotto il profilo del difetto di tassatività della
fattispecie, alla riserva di legge di cui all'art. 42, terzo comma
della Cost., secondo cui la proprietà privata può essere
espropriata per motivi di interesse generale nei casi preveduti dalla
legge.
Vero è che la possibilità di reiterazione dei vincoli urbanistici
è propria della potestà pianificatoria, ma è vero altresi che
appare ineludibile la definizione specifica dei casi in cui alla
compressione del diritto di proprietà consegue, con
l'espropriazione, la corresponsione dell'indennizzo.
La proposizione generale di cui alla sentenza n. 575 del 1989 della
Corte costituzionale (l'indeterminatezza temporale dei vincoli, resa
possibile dalla potestà di reiterarli indefinitamente nel tempo
anche se con diversa motivazione o con altri mezzi, è
costituzionalmente legittima a condizione che l'esercizio di detta
potestà non determini situazioni incompatibili con la garanzia della
proprietà secondo i principi affermati nelle sentenze n. 6 del 1966
e n. 55 del 1968), sufficiente a risolvere la questione di
legittimità costituzionale della reiterazione dei vincoli
urbanistici ex se, non appare invece idonea a soddisfare il
presupposto della riserva di legge, una volta che la questione
dell'indennizzo sia, come qui appare, rilevante.
Diversamente opinando, l'accertamento degli estremi della
fattispecie espropriativa - di valore - sarebbe rimesso ad un
apprezzamento discrezionale - delle amministrazioni e dei giudici -
con compromissione della certezza del diritto in una materia che
esige uniformità di soluzioni.
9. - In secondo luogo, appare egualmente in contrasto con l'art.
42, terzo comma della Costituzione la mancanza di una previsione con
legge dei criteri di determinazione dell'indennizzo per i casi di
espropriazione di valore, necessaria per la concreta attuabilità del
diritto all'indennizzo, così come per la copertura amministrativa
della spesa.
10. - Infine, la questione è rilevante ai fini della pronuncia sui
motivi d'appello del comune di Roma, la mancata determinazione con
legge dei casi in cui la reiterazione dei vincoli costituisce
espropriazione e comporta la corresponsione dell'indennizzo appare
essere non soltanto in contrasto con la tutela costituzionale del
diritto di proprietà, ma altresì di ostacolo al bilanciamento tra
il diritto di proprietà e gli altri interessi costituzionalmente
protetti cui è preordinata l'attività di pianificazione
urbanistica.
I vincoli che qui vengono in considerazione, infatti, -
destinazioni a verde pubblico, a servizi pubblici generali e locali -
sono in via generale, salvo l'esame dei motivi di ricorso proposti in
primo grado, preordinati alla localizzazione di attività di
interesse collettivo secondo criteri di proporzionalità rispetto
agli insediamenti residenziali ed a quelli produttivi: costituiscono
quindi il contenuto di atti dovuti.
Ai sensi dell'art. 41-quinquies della legge 17 agosto 1942, n.
1150sub, art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, in tutti i
comuni, ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, debbono essere osservati limiti
inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i
fabbricati, nonchè rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti, residenziali e produttivi, e spazi pubblici o riservati
alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi".
Il buon andamento dell'attività di pianificazione urbanistica
viene dunque individuato dal legislatore ordinario in uno sviluppo
della comunità territoriale bilanciato tra insediamenti residenziali
e produttivi ed attività di interesse collettivo, verde pubblico e
parcheggi.
Qualora però, in considerazione della rilevanza demografica o
delle difficoltà finanziarie di un comune, l'attuazione dei vincoli
ritardi, la scadenza contemporanea e generalizzata dei vincoli
medesimi per decorso del quinquennio può determinare, in mancanza di
un meccanismo correttivo di graduazione temporale, l'impossibilità
di reperire le aree da destinare agli standards specifici di legge.
Da un lato, infatti, l'ente locale presumibilmente non dispone
delle risorse sufficienti per la corresponsione contemporanea e
generalizzata degli indennizzi a tutti gli aventi diritto;
dall'altro, gli standards generali previsti nei casi di mancanza
degli strumenti urbanistici generali (art. 4, ult. comma della legge
28 gennaio 1977, n. 10), applicabili anche nei casi di scadenza dei
vincoli (Ad. plen., 2 aprile 1984, n. 7), si rivelano idonei a
limitare incisivamente l'edificazione residenziale ma non ad
ostacolare la realizzazione di edifici, anche di rilevanti
dimensioni, commerciali e direzionali, compresi nella nozione di
edifici produttivi di cui alla lett. c) dell'art. 4 cit. (cfr. Cons.
Stato, sez. V, 15 marzo 1991, n. 262).
Valga per tutti il caso dell'impugnato provvedimento del comune di
Roma, la cui relazione tecnica dà atto che, in ordine alle aree
interessate dalla scadenza dei vincoli, erano state presentate
domande edilizie per una cubatura pari a 2.500.000 mc.
In situazioni siffatte, in mancanza di un adeguato meccanismo
correttivo di graduazione temporale ed in presenza di plurime
contemporanee iniziative edificatorie dei privati, l'ente locale
sarebbe impossibilitato a reiterare i vincoli, le aree necessarie per
il reperimento degli standards specifici sarebbero conseguentemente
destinate, con l'edificazione da parte dei privati, ad irrimediabile
compromissione ed il modello legale di sviluppo bilanciato a
sostanziale inattuazione.
Sotto questo aspetto, la mancanza di una legge che, nel prevedere i
casi in cui la reiterazione dei vincoli costituisce espropriazione e
comporta la corresponsione dell'indennizzo, attui, con un meccanismo
correttivo di graduazione, un bilanciamento tra interessi
costituzionalmente rilevanti, appare in contrasto con gli artt. 97
(in quanto deviazione dal modello di buon andamento della
pianificazione urbanistica), 9 comma secondo e 32 comma primo Cost.,
cui il regime degli standards, nella sua preordinazione "forte" alla
tutela del paesaggio e del diritto alla salute, appare principalmente
riconducibile.
Per le suesposte considerazioni, apparendo le suesposte questioni
di legittimità costituzionale rilevanti e non manifestamente
infondate, gli atti vanno rimessi alla Corte costituzionale e il
giudizio va sospeso.

P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in s.g. (Adunanza plenaria), visti gli artt.
1 della legge cost. 9 febbraio1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Solleva d'ufficio la questione di legittimità costituzionale degli
artt. 7, nn. 2, 3, 4 e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e 2,
comma primo, della legge 19 novembre 1968, n. 1187 in riferimento
agli artt. 42, comma terzo, 97, 9, comma secondo e 32, comma primo,
della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa nonchè al Presidente del Consiglio
dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Roma, addì 1 luglio 1996
Il presidente: Anelli
L'estensore: Baccarini
97C0086