1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 16-2-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 gennaio 2005
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 gennaio 2005 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario - Norme della Regione Umbria - Divieto di sanatoria per tutti i «nuovi edifici» realizzati in contrasto con gli strumenti urbanistici - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciato contrasto con il principio di sanabilita' delle «nuove costruzioni residenziali» posto dalla legislazione statale sul condono - Esorbitanza dalla potesta' legislativa regionale concorrente in materia di «governo del territorio» - Lesione di competenze statali esclusive (in materia di rapporti con l'Unione europea, «moneta», «sistema tributario e contabile dello Stato», «ordinamento civile e penale») - Incidenza sulla funzione di coordinamento della finanza pubblica, sul gettito finanziario del condono e sulla connessa copertura di spese pubbliche e minori entrate - Violazione del principio di eguaglianza - Richiamo alla sent. n. 196/2004 della Corte costituzionale. - Legge della Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21, art. 21, comma 1, lettera d). - Costituzione, artt. 3, primo comma, 81, 117, commi secondo, lett. a), e), l), e terzo, e 119, comma secondo; d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche nella legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 32, comma 25. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario - Norme della Regione Umbria - Sanatoria di «ampliamenti di edifici esistenti» realizzati in contrasto con gli strumenti urbanistici - Previsione di limiti quantitativi differenziati in base alla destinazione (residenziale o produttiva) dell'unita' immobiliare e riferiti alla superficie utile coperta anziche' alla volumetria - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciata irrazionale ed eccessiva riduzione delle volumetrie massime sanabili fissate dalla normativa statale sul condono - Violazione di principio fondamentale in materia di «governo del territorio» - Invasione della competenza statale esclusiva in materia di «ordinamento civile e penale» - Richiamo alla sent. n. 196/2004 della Corte costituzionale. - Legge della Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21, art. 20, comma 1, lettera a). - Costituzione, artt. 3, primo comma, 81, 117, commi secondo, lett. a), e), l), e terzo, e 119, comma secondo; d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche nella legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 32, comma 25. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario - Norme della Regione Umbria - Divieto di sanatoria di ampliamenti ed opere abusive che comportino «utilizzo di aree in zona agricola per usi del suolo diversi da quello agricolo» - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciato possibile impedimento della sanatoria straordinaria nelle zone agricole - Contrasto la legislazione statale di principio - Contraddittorieta' rispetto ad altra disposizione regionale. - Legge della Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21, art. 21, comma 1, lettera c). - (Costituzione, artt. 3, primo comma, 81, 117, commi secondo, lett. a), e), l), e terzo, e 119, comma secondo; d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche nella legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 32, comma 25). Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario - Norme della Regione Umbria - Divieto di sanatoria di ampliamenti di edifici la cui intera costruzione sia stata in passato sanata in base a «precedenti condoni edilizi» - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciata disuguaglianza non sorretta dai principi determinati dalla legislazione statale - Discriminazione in danno dei proprietari attuali, diversi dagli autori degli abusi precedenti - Invasione della competenza statale esclusiva in materia di «ordinamento civile e penale» - Irrazionalita'. - Legge della Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21, art. 21, comma 1, lettera e). - Costituzione, artt. 3, 42, 117, comma secondo, lettera l). Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario - Norme della Regione Umbria - Divieto di sanatoria per gli interventi «di ampliamento nelle zone omogenee A di cui al D.M. n. 1444/1968, nonche' nei centri storici» - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciata irrazionale equiparazione dei centri storici ai «siti archeologici» e dei relativi edifici a quelli sottoposti a vincolo extraurbanistico - Incompatibilita' con i principi determinati dalla legislazione statale. - Legge della Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21, art. 21, comma 1, lettera h). - (Costituzione, artt. 3, primo comma, 42, 81, 117, commi secondo, lett. a), e), l), e terzo, e 119, comma secondo; d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche nella legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 32, comma 25). Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario - Norme della Regione Umbria - Limiti, condizioni e modalita' per il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria - Riserva alla disciplina regionale - Applicabilita', per quanto da essa non disposto, delle leggi n. 47/1985 e n. 724/1994, nonche' (relativamente ai termini temporali, alle modalita' e alle procedure) del d.l. n. 269/2003 e della legge di conversione n. 326/2003 - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciato difetto di chiarezza - Possibilita' di incertezze e controversie in ordine alla disposizione censurata - Invito alla Regione ad offrirne l'interpretazione sistematica. - Legge della Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21, art. 19, commi 1 e 2. - (Costituzione, artt. 3, primo comma, 81, 117, commi secondo, lett. a), e), l), e terzo, e 119, comma secondo; d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche nella legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 32, comma 25). Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario - Norme della Regione Umbria - Ampliamenti di edifici costituiti da piu' unita' immobiliari non autonome dello stesso avente titolo - Limiti alla sanatoria - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciato possibile contrasto con la legislazione statale di principio. - Legge della Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21, art. 27, comma 4. - (Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. a), e), l), e terzo; d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche nella legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 32, comma 25). Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario - Norme della Regione Umbria - Possibilita' di sanatoria per opere (di ristrutturazione, restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) «realizzate in conformita' o in difformita' dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici alla data del 2 ottobre 2003» - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciato ipotetico contrasto con il limite temporale massimo di realizzazione delle opere (31 marzo 2003) fissato dalla legislazione statale di principio - Invasione della competenza statale esclusiva in materia di «ordinamento civile e penale» - Richiamo alla sent. n. 196/2004 della Corte costituzionale. - Legge della Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21, art. 20, comma 1, lettera c). - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. a), e), l), e terzo; d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche nella legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 32, comma 25. (005C0048) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 16-2-2005)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato;

Nei confronti della Regione Umbria, in persona del suo presidente
della giunta, avverso l'art. 20 comma 1 lettera a) e c), l'art. 21
comma 1 lettere c), d), e), ed h), e - per connessione - l'art. 19 e
l'art. 27 comma 4, della legge regionale 3 novembre 2004 n. 21
intitolata «norme sulla vigilanza, responsabilità, sanzioni e
sanatoria in materia edilizia», pubblicata nel Bollettino ufficiale
n. 47 dell'8 novembre 2004.
Le determinazioni di proposizione del presente ricorso è stata
approvata dal Consiglio dei ministri nella riunione del 23 dicembre
2004 (si depositerà estratto del relativo verbale).
L'art. 32 comma 25 del d.l. 30 settembre 2003 n. 269 convertito
nella legge 24 novembre 2003 n. 326 ammette al cosiddetto condono
edilizio anche le «nuove costruzioni residenziali» non superiori ai
limiti volumetrici ivi indicati. L'art. 21 comma 1 lettera d) della
legge regionale in esame invece esclude dalla sanatoria straordinaria
tutti i «nuovi edifici, salvo quanto previsto dall'art. 20 comma 1
lettera b)».
Inoltre l'anzidetto art. 32 comma 25 ammette alla sanatoria
straordinaria gli ampliamenti di fabbricati esistenti purchè non
superiori al 30 per cento della volumetria della costruzione
originaria o, in alternativa, a 750 metri cubi. L'art. 20 comma 1
lettera a) della legge regionale in esame invece, oltre ad esprimere
i «limiti» in metri quadri di superficie utile coperta (definita nel
successivo art. 27 comma 1), discrimina tra unità immobiliari
destinate ad attività produttive od a servizi ed altre unità
immobiliari, essenzialmente residenziali (surrettiziamente
penalizzate anche dall'adozione di «limiti» emessi in misure di
superficie anzichè di volume), ed inoltre stabilisce «limiti» che
irrazionalmente ed eccessivamente si discostano da quelli previsti
dalla legislazione statale. Ad esempio, i 30 metri quadrati indicati
all'art. 20 comma 1 lettera a) numero 1 equivalgono mediamente a 100
metri cubi.
L'art. 20 comma 1 lettera a) e l'art. 21 comma 1 lettera d)
citati contrastano con l'art. 117 e l'art. 119 Cost. Nella
fondamentale sentenza n. 196 del 2004 codesta Corte ha affermato che
la disciplina amministrativa del condono edilizio (non anche la
repressione penale degli abusi più gravi) rientra nella materia di
competenza concorrente «governo del territorio» (art. 117, comma
terzo, Cost.). Ne consegue che la regione tenuta ad attenersi ai
principi posti dalla legislazione statale. La sanabilità delle
«nuove costruzioni residenziali» di relativamente modeste dimensioni
realizzate in contrasto con gli strumenti urbanistici (non anche in
contrasto con vincoli extraurbanistici) principio cui ogni regione
deve attenersi. Parimenti costituisce principio la sanabilità in
misure non irrisorie degli ampliamenti realizzati indifferentemente
su edifici di qualsiasi titologia.
La regione può specificare i limiti (quantitativi e non) della
sanabilità, e persino «limare» entro margini di ragionevole
tollerabilità (come qualche altra regione ha fatto) le volumetrie
massime previste del legislatore statale; non può invece negare in
toto o in misura prevalente (rispetto al quantum di volumetria
ammesso dalla legge statale) la sanabilità di dette nuove
costruzioni. Un diniego totale ed aprioristico, quale quello
contenuto nell'art. 21 comma 1 lettera d), contraddice uno dei
principi fondamentali determinati dal legislatore statale e persino
la configurabilità - ammessa anche da codesta Corte - di una
sanatoria straordinaria degli illeciti urbanistici. Anche una
drastica ed eccessiva riduzione degli ampliamenti sanabili, quale
quella disposta dall'art. 20 comma 1 lettera a), risulta
incompatibile con detti principi.
Le menzionate due disposizioni regionali contrastano inoltre con
gli artt. 117, comma secondo, e 119 Cost. L'art. 117 comma secondo
lettera a ed E attribuisce allo Stato la competenza esclusiva in
materia di rapporti con l'Unione europea (e relativi stringenti
«vincoli») e di «moneta» (oggi moneta unica difesa dai noti parametri
di Maastricht) nonchè in materia di «sistema tributario e contabile
dello Stato». D'altro canto, l'art. 117, comma terzo e l'art. 119,
comma secondo, attribuiscono allo Stato il compito - particolarmente
arduo - di coordinare la «finanza pubblica» (al singolare).
Notoriamente, più leggi del Parlamento fanno affidamento sul gettito
del condono edilizio per la copertura 8 art. 81 Cost.) di spese
pubbliche e di minori entrate; comprimere in misura oggettivamente
eccessiva le possibilità di accedere alla sanatoria straordinaria
riduce sensibilmente quel gettito, lede le potestà statali di
governo della finanza pubblica e potrebbe persino essere considerato
indebita turbativa dell'equilibrio finanziario del Paese nel suo
insieme. Del resto, la regione non assume a proprio carico l'onere
conseguente alla riduzione del predetto gettito, non sposta cioè
prelievo da coloro che hanno commesso gli abusi edilizi alla
generalità dei cittadini che in essa risiedono.
Parimenti grave appare la lesione del principio di eguaglianza
(art. 3, comma primo, Cost.) delle persone rispetto alla legge e
della competenza esclusiva ex art. 117 comma secondo lettera L Cost.
(ordinamento civile e penale). Indubbiamente i giudici comuni devono
applicare anche le leggi regionali; conseguentemente l'eccessiva
restrizione, ad opera del legislatore umbro dell'ambito di
applicazione del legislatore statale in tema di condono edilizio
obbliga i giudici comuni a rendere, a carico dei proprietari ed
autori di illeciti (e di eventuali controinteressati e parti offese),
pronunce quanto meno asistematiche.
Identiche doglianze per inosservanza dei dianzi evocati parametri
costituzionali devono essere mosse anche nei confronti dell'art. 21
comma 1 lettera c), lettera e), e - in parte - lettera h) della legge
in esame.
La lettera c) esclude la sanabilità di ampliamenti e in genere
di opere abusive che comportino «utilizzo di aree in zona agricola
per usi del suolo diversi da quello agricolo ...» (il resto della
disposizione sembra riguardare campi da tennis e simili opere). La
disposizione, come formulata, può - con qualche discrezionalità -
impedire la sanatoria straordinaria nelle zone agricole, oltretutto
in contraddizione con il precedente art. 20 comma 1 lettera a) numero
3 ove si parla di zone E.
La predetta lettera e) esclude la sanabilità dell'ampliamento di
edifici la cui «intera» costruzione è stata in passato sanata per
«precedenti condoni edilizi». La disposizione, ancorchè non dia
rilevanza anche ai minori abusi edilizi in passato sanati, introduce
una disuguaglianza non sorretta da principio determinato dalla
legislazione statale, ed inoltre contrastante con gli artt. 3, 42 e
117 comma secondo lettera L Cost. Premesso che gli attuali
proprietari degli edifici di che trattasi possono essere soggetti
diversi dagli autori dei precedenti abusi edilizi e dai proprietari
all'epoca in cui questi sono stati commessi (e quindi la
penalizzazione non ha giustificazione etica), la discriminazione tra
proprietà edilizie e relativi attuali proprietari appare invasiva
della competenza esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento
civile e penale», ed anche irrazionale e contrastante con gli altri
parametri costituzionali dianzi evocati. Una azione di contrasto
della «recidiva» e/o della «abitualita» nella commissione degli
illeciti urbanistici dovrebbe essere mirata, anzichè contro gli
attuali proprietari, contro le imprese di costruzione non di rado
protagoniste più che complici dell'abusivismo (e però in pratica
sollevate dalle obbligazioni da condono edilizio).
La successiva lettera h) dell'art. 21 esclude persino minuscoli
interventi di ampliamento (e contraddittoriamente non anche la
chiusura di logge e portici) nei centri storici e/o zone A. Non si
nega che il legislatore regionale possa differenziare tra edifici in
zona A ed edifici siti in altre zone dell'abitato; però irrazionale
e non compatibile con i principi determinati dalla legislazione
statale equiparare i centri storici ai «siti archeologici» e tutti i
relativi edifici a quelli sottoposti a vincolo extraurbanistico,
considerato anche che la legislazione statale salvaguarda
adeguatamente gli edifici e le porzioni di territorio sottoposti a
vincolo. Pertanto, nella lettera h) in esame dovrebbero essere
demolite le parole «o di ampliamento nelle zone omogenee di cui al
d.m. n. 1444/1968 nonchè nei centri storici» ed anche - per palese
incoerenza - le parole «con esclusione di quelli di cui all'art. 20
comma 2».
Per connessione con le doglianze sin qui formulate doveroso
soffermarsi anche sull'art. 19 (entrambi i commi) e sull'art. 27
comma 4 della legge in esame.
L'art. 19 recita al comma 1 «i limiti, le condizioni e le
modalità per il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria ...
sono disciplinate dal presente titolo» (la sentenza n. 196 del 2004
non parla di «limiti») e al comma 2 «per quanto non disposto dal
presente titolo, si applicano» le norme statali del 1985 e del 1994,
«nonchè i termini temporali, le modalità e le procedure previste
(rectius previsti) dalle norme statali del 2003». L'insieme dei due
commi sembra poco chiaro, malgrado la precisazione contenuta
nell'art. 20 comma 3, che peraltro sarebbe stato opportuno estendere
ai «limiti» non volumetrici ed alla lettera c) numero 1 del comma 1.
In effetti, l'art. 19 al comma 1 sembra voler definire
autosufficiente ed esaustivo il «presente titolo» e al comma 2 invece
aprire - non però per i «limiti» e le «condizioni» - alla
integrazione con la normativa statale. Inoltre, questo comma 2 forse
involontariamente menziona le norme statali del 1985 e del 1994 senza
aggiungere «e successive integrazioni e modificazioni»; cosa può
ingenerare incertezze e controversie.
La Regione potrà, nel costituirsi in questo giudizio, fornire
una sua interpretazione possibilmente sistematica dell'art. 19.
L'art. 27 comma 4 sembra recare una precisazione concernente
soltanto il caso di un unico proprietario di più unità immobiliari
comprese in unico edificio e non autonome, e non anche i casi di più
proprietari di unità immobiliari comprese in edificio condominiale o
di unico proprietario di più unità immobiliari autonome; e sembra
escludere soltanto per il caso considerato l'applicabilità del più
elevato «limite» (3000 metri cubi) previsto dall'art. 32 comma 25 del
d.l. 30 settembre 2003 n. 269, come convertito. La disposizione può
essere reputata una utile puntualizzazione, se così interpretata;
non anche se ad essa fosse attribuita una portata più ampia.
Una doglianza diversa e, per così dire, di segno opposto deve
essere formulata nei riguardi dell'art. 20 comma 1, lettera c) comma
che - nello incipit - appare di non agevole interpretazione. Se le
parole «alla data del 2 ottobre 2003» sono riferite agli «strumenti
urbanistici», non è formulato dubbio di legittimità costituzionale.
Se invece, come pare, quelle parole fossero collegate alla
espressione «siano esse (opere) realizzate» si avrebbe una palese
illegittimità costituzionale per grave contrasto con il fondamentale
principio posto dall'art. 32 comma 25 del citato d.l. 30 settembre
2003 n. 269 («opere abusive che risultino ultimate entro il 31 marzo
2003»).
Se e per quanto estenda l'ambito della sanabilità, detta
disposizione contrasta con principio posto dalla legislazione
statale, come riconosciuto nella sentenza n. 196 del 2004, ove «il
limite temporale massimo di realizzazione delle opere» è
espressamente indicato. Essa inoltre invade palesemente la competenza
esclusiva del Parlamento nazionale in materia di «ordinamento civile
e penale» (art. 117 comma secondo lettera L Cost.); nei giudizi
civili e penali i proprietari (imputati o convenuti) beneficiari di
sanatoria solo «regionale» chiederebbero pronunce non consentite
dalla legislazione statale (con prevedibili questioni di legittimità
costituzionale in via incidentale).
La demolizione delle disposizioni sin qui considerate non produce
lacune, posto che essa consente il espandersi della normativa
statale. Si confida peraltro in un nuovo sollecito intervento
legislativo della Regione, intervento che - se effettivamente idoneo
a superare la controversia - potrebbe non essere reputato tardivo.

P. Q. M.
Si chiede pertanto che sia dichiarata la illegittimità
costituzionale delle disposizioni legislative sottoposte a giudizio,
con ogni conseguenziale pronuncia e con invito alla regione a non
procedere alla attuazione delle disposizioni stesse in pendenza del
giudizio.
Roma, addì 28 dicembre 2004
Vice Avvocato generale: Franco Favara
05C0048