1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 15-1-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 49 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 20 dicembre 1991
N. 49 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 20 dicembre 1991 (della provincia autonoma di Bolzano) Turismo ed industria alberghiera - Determinazione delle modalita' di trasmissione e di pubblicizzazione dei prezzi dei servizi delle strutture ricettive, nonche' delle attivita' turistiche ad uso pubblico gestite in regime di concessione - Previsione dell'obbligo di comunicazione dei prezzi delle strutture ricettive, della utilizzazione di appositi modelli e fissazione di termini - Asserita indebita invasione della sfera di competenza provinciale (gia' esercitata con leggi Provincia di Bolzano n. 59/1988, n. 3/1982 e n. 22/1982) - Riferimento al ricorso n. 44/1991, con il quale la provincia ricorrente ha impugnato la legge 25 agosto 1991, n. 284 ("liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e interventi di sostegno alle imprese turistiche") - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 517/1987 e 204/1991. (Decreto del Ministro del turismo e dello spettacolo 16 ottobre 1991, pubblicato il 28 ottobre 1991). (Statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 9; 9, n. 7; 16, primo comma; 99; 100 e 101). (092C0002) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 15-1-1992)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro-tempore della giunta regionale dott. Luis Durnwalder,
giusta deliberazione della giunta provinciale n. 6948/1991 del 18
novembre 1991, rappresentata e difesa, tanto unitamente quanto
disgiuntamente, in virtù di procura speciale del 18 novembre 1991,
rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, vice segretario generale
della giunta ed ufficiale rogante (rep. n. 16240), dagli avv.ti prof.
Sergio Panunzio e prof. Roland Riz, e presso il primo di essi
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, ricorrente;
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidentre del Consiglio in carica; per il regolamento di competenza
in relazione al decreto del Ministero del turismo e dello spettacolo
16 ottobre 1991, pubblicato il 28 ottobre 1991, recante
"Determinazione delle modalità di trasmissione e di pubblicazione
dei prezzi dei servizi delle strutture ricettive, nonchè delle
attività turistiche ad uso pubblico gestite in regime di
concessione".
F A T T O
1. - Con il decreto impugnato il 16 ottobre 1991 il Ministero del
turismo e dello spettacolo facendo richiamo alla legge 31 luglio
1959, n. 617, alla legge 17 maggio 1983, n. 217, al regio decreto-
legge 24 ottobre 1935, n. 2049, alla legge 26 marzo 1936, n. 526,
alla legge 25 agosto 1991, n. 284 ed alla legge 25 agosto 1991, n.
284, ha stabilito le modalità di trasmissione e di pubblicazione dei
prezzi dei servizi delle strutture ricettive, nonchè delle attività
turistiche ad uso pubblico gestite in regime di concessione.
2. - Giova precisare subito che il presente ricorso per
regolamento di competenza si ricollega ad un precedente ricorso della
provincia autonoma di Bolzano, tuttora pendente, con cui è stata
impugnata per illeggittimità costituzionale la legge 25 agosto 1991,
n. 284 (Liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e
interventi di sostegno alle imprese turistiche).
Con quest'ultimo ricorso (notificato il 1 ottobre 1991) la
provincia autonoma di Bolzano aveva impugnato l'art. 1, primo,
secondo, terzo e quarto comma, della legge n. 284/1991, che prevede,
con una disciplina procedurale compiutamente definita l'emanazione di
decreti del Ministro del turismo e dello spettacolo anche nei
confronti della provincia autonoma di Bolzano per stabilire le
modalità di trasmissione e di pubblicazione dei prezzi di
pernottamento nelle strutture alberghiere e dei prezzi dei servizi
turistici delle altre strutture ricettive.
Nell'ambito di tale ricorso è stato, inoltre, impugnato il quarto
comma dell'art. 1 della legge 25 agosto 1991, n. 284, che dispone:
"Il Ministro del turismo e dello spettacolo, entro trenta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge, stabilisce, con
proprio decreto, le modalità di trasmissione e di pubblicazione dei
prezzi di cui al secondo comma".
Tale disposizione è palesemente illegittima in quanto contiene il
"trasferimento" di attribuzioni primarie delle province autonome di
Trento e Bolzano al Ministro del turismo e dello spettacolo.
Secondo la provincia autonoma di Bolzano la legge n. 284/1991 lede
la sua autonomia ed invade le sue competenze esclusive cercando di
sottrarre alla provincia e di riservare allo Stato la disciplina sui
prezzi nel settore turistico.
La provincia autonoma di Bolzano ha motivato il suo ricorso
richiamandosi al fatto che essa ha potestà legislativa primaria in
materia di turismo ed industria alberghiera compresi le guide, i
portatori alpini, i maestri e le scuole di sci (art. 8, cifra 20 del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670,
statuto speciale) e potestà secondaria in materia di esercizi
pubblici (art. 9, cifra 7 decreto del Presidente della Repubblica n.
670/1972).
L'ambito di tali competenze risulta poi chiaramente delieneato da
due dettagliate norme di attuazione che regolano la materia del
turismo e dell'industria alberghiera (decreto del Presidente della
Repubblica 22 marzo 1974, n. 278), nonchè la materia degli esercizi
pubblici e degli spettacoli pubblici (decreto del Presidente della
Repubblica 1 novembre 1973, n. 686).
Nel ricorso surrichiamato è stato anche detto che la provincia
ricorrente ha pienamente esercitato le sue attribuzioni, dettando tra
l'altro un ampia ed organica disciplina relativa all'intero settore
turistico, in particolare con la legge provinciale 14 dicembre 1988,
n. 58, che detta "Norme i materia di esercizi pubblici", con la legge
provinciale 15 gennaio 1982, n. 3, che disciplina l'attività di
affittacamere e con la legge provinciale 7 giugno 1982, n. 22, che
prevede la "Disciplina dei rifugi alpini - Provvidenze a favore del
patrimonio alpinistico provinciale".
In particolare è stata anche richiamata la legge provinciale 15
gennaio 1982, n. 3, che detta una specifica disciplina in materia di
determinazione e comunicazione dei prezzi.
3. - Riveste particolare importanza il fatto che l'art. 1 della
norma di attuazione surrichiamata decreto del Presidente della
Repubblica 22 marzo 1974, n. 278, prevede espressamente che: "Le
attribuzioni dell'amministrazione dello Stato in materia di turismo e
industria alberghiera, comprese le guide, i portatori alpini, i
maestri e le scuole di sci, esercitate sia direttamente dagli organi
centrali e periferici dello Stato sia per il tramite di enti e di
istituti pubblici a carattere nazionale o sovraprovinciale e quelle
già spettanti alla regione Trentino-Alto Adige nella stessa materia
sono esercitate, per il rispettivo territorio, dalle province di
Trento e Bolzano, ai sensi e nei limiti di cui all'art. 16 del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e con
l'osservanza delle norme contenute negli articoli seguenti".
La stessa norma di attuazione (decreto del Presidente della
Repubblica 278/1974) prevede all'art. 5 che sono rimaste di
competenza statale solamente le seguenti materie (citiamo
testualmente): "5. Restano riservati allo Stato: 1) i rapporti
internazionali nelle materie di cui al precedente art. 1; 2)
l'istituzione e gestione di uffici di rappresentanza, di informazioni
e di promozione all'estero, nonchè degli uffici turistici di
frontiera; 3) la promozione all'estero a favore del turismo
nazionale, che viene esercitata dallo Stato per mezzo dell'Ente
nazionale italiano per il turismo (E.N.I.T.), eslusa l'attività
promozionale turistica all'estero per iniziative da realizzare nel
territorio delle due province, le quali a tal fine possono avvalersi
dall'Ente nazionale italiano per il turismo".
Va rilevato a questo punto che l'avantiestesa disciplina era
frutto di un'intesa nell'ambito delle trattative sul pacchetto e che
essa aveva trovato approvazione unitaria e consenso comune
nell'elaborazione ed approvazione dello statuto di autonomia e delle
relative norme di attuazione. Essa non poteva quindi essere superata
unilateralmente da un inciso di una legge ordinaria o da un decreto
ministeriale che verrebbe a scardinare il sistema legislativo ed
amministrativo creato nelle province autonome di Bolzano e Trento.
4. - In esecuzione delle proprie competenze così determinate la
provincia autonoma di Bolzano ha compiutamente definita una
disciplina procedurale che regola la materia e che ha dato ottimi
risultati come possono del resto constatare tutti coloro che
conoscono l'ambiente turistico delle due province autonome.
5. - Nelle more del giudizio per la dichiarazione di
incostituzionalita'della legge n. 284/1991 il Ministro del turismo e
dello spettacolo senza attendere il giudizio della Corte ecc.ma ha
emesso il decreto 16 ottobre 1991, relativo alla determinazione delle
modalità di trasmissione e di pubblicazione dei prezzi dei servizi
delle strutture ricettive.
Tale decreto è lesivo delle attribuzioni costituzionalmente
garantite dalla provincia autonoma di Bolzano, e la stessa si vede
quindi costretta a proporre ricorso per regolamento di competenza per
i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione delle attribuzioni della provincia di Bolzano di cui
agli artt. 8, cifra 20; 9, cifra 7; 16, primo comma; 99; 100 e 101
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione
approvate con decreti del Presidente della Repubblica 1 novembre
1973, n. 686, e 22 marzo 1974, n. 278, da parte del decreto del
Ministro del turismo e dello spettacolo 16 ottobre 1991 in toto ed in
particolare riguardo agli artt. 2, primo comma; 4, secondo e terzo
comma; 5, terzo comma; e 6, primo e secondo comma - Violazione del
principio di legalità.
1. - Il decreto ministeriale prevedendo un intervento da parte di
un organo statale quale il Ministro del turismo e dello spettacolo
nei settori che sono in parte di competenza esclusiva della provincia
autonoma di Bolzano (art. 8, cifra 20 dello statuto) ed in parte di
competenza concorrente (art. 9, cifra 8 dello statuto) viola le
attribuzioni spettanti alla provincia stessa.
Già in precedenza si è avuta una invasione delle sfere di
competenza della provincia autonoma di Bolzano da parte dello stesso
Ministro del turismo e dello spettacolo su una questione non
identica, ma analoga, risolta dall'ecc.ma Corte costituzionale con la
sentenza n. 517/1987 che ha statuito che il Ministro del turismo e
dello spettacolo non può spettare alcun potere per gli interventi
sugli impianti necessari per soddisfare le esigenze dei campionati
delle varie discipline e per promuovere l'esercizio dello Sport:
("Quando l'art. 1, quarto e quinto comma (legge 6 marzo 1987, n. 65),
disciplina tali interventi attribuendone la programmazione allo
Stato, nella persona del Ministro per il turismo e lo spettacolo, si
pone in stridente contrasto con l'art. 9, n. 11, dello statuto
Trentino-Alto Adige, del d.P.R., n. 745/1975, che affida
all'autonomia legislativa provinciale la disciplina e la
programmazione delle attività sportive, agonistiche e non, che non
hanno un carattere programmato e non sono regolate dall'ordinamento
sportivo internazionale").
Visto che nella fattispecie il potere attribuito dal decreto
impugnato al Ministro del turismo e dello spettacolo è ancor più
specificamente lesivo, e tenuto conto che esso viene ad incidere su
materie assegnate alla provincia autonoma di Bolzano quale competenza
primaria, la violazione delle attribuzioni provinciali appare ancora
più grave.
2. - Sotto un ulteriore profilo, osserviamo che il decreto
impugnato del Ministro del turismo e dello spettacolo ha natura di
regolamento ministeriale. Ne risulta così confermata la
illegittimità, posto che (come già affermato da codesta ecc.ma
Corte nella sentenza n. 204/1991) in base ad un principio derivante
delle regole costituzionali - ed oggi espressamente sancito dall'art.
17, primo comma, lett. c), e terzo comma, della legge n. 400/1988 - i
regolamenti ministeriali non possono in alcun modo intervenire nelle
materie riservate alla competenza esclusiva della provincia
ricorrente.
3. - Se si volesse, considerare il presente decreto impugnato come
un atto di indirizzo e coordinamento, la sua illegittimità e lesione
delle competenze provinciali apparirebbe altrettanto evidente.
In tal caso, infatti, risulterebbero violati i principi che
presiedono allo svolgimento della funzione statale di indirizzo e
coordinamento: in particolare il principio della legalità
sostanziale, mancando nella disciplina legislativa qualsivoglia
criterio od indicazione che valga a guidare e circoscrivere il potere
del Ministro.
4. - Anche nel dettaglio l'impugnato decreto del Ministro del
turismo e dello spettacolo è lesivo delle competenze provinciali,
così in particolare le disposizioni relative all'obbligo di
comunicazione dei prezzi delle strutture ricettive, all'imposizione
di appositi modelli e alle fissazioni di termini.
Si tratta, infatti, di argomenti già compiutamente disciplinati
con la legislazione provinciale in forza delle attribuzioni di cui
allo statuto speciale (art. 8, cifra 20, e art. 9, cifra 7) e delle
specifiche norme di attuazione (in particolare d.P.R. n. 278/1974 e
d.P.R. n. 686/1973).
5. - L'art. 2, primo comma, del decreto impugnato individua i
soggetti obbligati alla comunicazione dei prezzi, stabilendo le
modalità della comunicazione stessa. Agli operatori turistici aventi
sede nelle province autonome di Trento e Bolzano: "È fatto obbligo
della comunicazione dei prezzi, secondo le modalità di cui ai
successivi articoli, agli operatori delle strutture ricettive di cui
all'art. 6 della legge 17 maggio 1983, n. 217" .. "nonchè agli
operatori di altre strutture destinate alla ricettività turistica,
individuate e disciplinate dalle regioni e dalle province autonome di
Trento e di Bolzano ai sensi dell'art. 6, ultimo comma della
richiamata legge n. 217/1983 e nel rispetto della normativa nazionale
e regionale vigente che disciplina l'attivita'".
L'articolo in oggetto non prevede un semplice obbligo di
comunicazione dei prezzi (già contenuto nella legge n. 284/1991
impugnata per incostituzionalita'), ma precisa che ciò debba
avvenire secondo le modalità di cui ai successivi articoli e nel
rispetto della normativa nazionale e regionale vigente, anzichè fare
richiamo alla normativa provinciale (cioè della provincia autonoma
di Bolzano che è competente e che ha specificatamente legiferato in
questa materia).
Anzichè rispettarla, viene addirittura esclusa la normativa
provinciale già emanata in materia.
6. - La lesione delle competenze della provincia autonoma di
Bolzano diventa ancor più evidente se l'art. 2, primo comma, è
letto in combinazione con gli articoli successivi. L'art. 4, secondo
e terzo comma, stabilisce infatti i termini entro i quali devono
avvenire le comunicazioni e determina le modalità di comunicazione
mediante appositi moduli "ministeriali" ed identifica infine
addirittura i singoli soggetti ai quali la comunicazione deve essere
fatta anche nelle province di Trento e Bolzano.
Non solo, ma esso disciplina minuziosamente l'uso che deve essere
fatto dalle provincie autonome di Trento e Bolzano dei certificati
così inviati.
Ribadiamo a tale proposito che la provincia autonoma di Bolzano ha
già compiutamente disciplinato tale materia che rientra nella sua
competenza in parte esclusiva, in parte secondaria.
All'art. 43, terzo comma, della legge provinciale n. 58/1988 è
stabilito, infatti, in tema della pubblicità dei prezzi: "Copia del
listino dei prezzi giornalieri è comunicata, entro il 10 settembre
di ogni anno, all'assessorato provinciale del turismo, che provvede
alla notifica ai sindaci competenti, e i prezzi stessi hanno effetto
dal successivo 1 dicembre al 30 novembre dell'anno seguente.
Variazioni possono essere apportate entro il 31 marzo di ogni anno, e
con effetto dal 1 giugno al 30 novembre, con comunicazione di nuovo
listino dei prezzi. In caso di subingresso o di nuova apertura o di
riclassificazione, la comunicazione del listino dei prezzi deve
essere effettuata nel termine dei sessanta giorni successivi. In caso
di mancata comunicazione sono prorogati i prezzi precedenti".
Per quanto riguarda poi la determinazione e comunicazione dei
prezzi di pernottamento delle stanze degli affittacamere esso avviene
ai sensi della legge provinciale 15 gennaio 1982, n. 3.
L'art. 2 di tale legge n. 3/1982 prevede al primo comma: "Chi
intende esercitare l'attività di cui all'art. 1, primo comma, della
presente legge, ne deve dar dichiarazione scritta al sindaco
competente per territorio, indicando i prezzi massimi per le
prestazioni offerte, riferite eventualmente a determinati periodi
stagionali".
Ai sensi dell'art. 4 della legge n. 3/1982, anche una eventuale
modifica dei prezzi soggiace alla stessa disciplina.
All'art. 9 della legge n. 3/1982, è poi previsto che i comuni
tengano un elenco degli affittacamere e trasmettono copia alle
organizzazioni turistiche locali.
Per quanto riguarda invece la denuncia delle tariffe dei rifugi
alpini ai sensi dell'art. 5 della legge provinciale n. 22/1982, essa
deve essere effettuata in provincia di Bolzano congiuntamente alla
domanda annuale di rinnovo dell'autorizzazione o per quanto riguarda
le modifiche entro il 30 giugno di ogni anno.
La disciplina dettata dal decreto si sovrappone e si contrappone
alla normativa provinciale ed interviene quindi sulla stessa.
7. - Parimenti lesiva delle competenze della provincia autonoma di
Bolzano è l'inciso che spetta alla provincia di individuare gli enti
ai quali essa intende delegare l'adempimento degli obblighi sanciti
con il decreto (art. 4, terzo comma), quando per statuto e norme di
attuazione (d.P.R. n. 278/1974 e d.P.R. n. 686/1973) la provincia è
competente e quindi essa non può essere costretta a delegare le sue
competenze.
8. - Anche l'art. 5 del decreto impugnato non fa altro che
intervenire su una legge provinciale modificandola, anzi
semplicemente "riproponendola", forzando però nel contempo le
competenze provinciali. Basta confrontare l'art. 43 della legge
provinciale n. 58/1988 con l'art. 5 del decreto impugnato per vedere
che tutti e due trattano e disciplinano la stessa ed identica
materia.
L'art. 43 della legge provinciale n. 58/1988 dispone infatti: "43.
Pubblicità dei prezzi. 1) I conduttori di esercizi di
somministrazione di pasti o bevande, esclusi gli spacci interni e le
mense aziendali, sono tenuti a esporre o a distribuire all'interno
dei locali le liste dei pasti e delle bevande, con l'indicazione dei
prezzi praticati. 2) I conduttori di esercizi ricettivi, escluse le
case per ferie, sono tenuti ad esporre, in modo ben visibile,
all'entrata o nell'atrio, il listino dei prezzi giornalieri, minimi e
massimi in quanto previsti, praticati per i singoli servizi, e in
ogni camera o unità abitativa un apposito cartellino, redatti su
moduli predisposti dall'assessorato provinciale al turismo:
l'indicazione dei prezzi deve essere comprensiva di ogni diritto o
tassa".
L'art. 5 del decreto impugnato detta una disciplina quasi analoga,
prescrivendo: "È fatto obbligo di tenere esposta, in modo ben
visibile al pubblico, nell'ufficio di ricevimento degli ospiti, una
tabella sulla quale siano indicati i prezzi conformemente all'ultima
comunicazione vidimata di cui al precedente art. 4. È fatto altresì
obbligo di tenere esposto in modo ben visibile al pubblico, nel luogo
di prestazione dei servizi, un cartellino contenente il prezzo dei
servizi medesimi, conformemente ai contenuti della sopracitata
tabella. La tabella ed il cartellino dei prezzi recanti le
indicazioni relative in italiano, inglese, francese e tedesco sono
predisposti secondo le indicazioni delle regioni e delle province
autonome di Trento e di Bolzano o degli enti delegati".
9. - Del tutto illegittima e lesiva è anche la disposizione di
cui al comma 3 dell'art. 5 del decreto impugnato, che prevede che la
provincia autonoma di Bolzano (o gli enti dalla stessa delegata) deve
emanare disposizioni in ordine alla predisposizione della tabella e
del cartellino dei prezzi, come previsto dal decreto impugnato.
Viene ribadito a proposito quanto già ampiamente esposto al punto
1 del presente ricorso con l'aggiunta che qui si violano anche gli
obblighi derivanti alla provincia autonoma di Bolzano dagli artt. 99,
100 e 101 dello statuto.
Al Ministro del turismo e dello spettacolo non può spettare alcun
potere in materia e tanto meno può obbligare la provincia autonoma
di Bolzano a dettare nuove norme in materia di sua competenza e
tantomeno può prescrivere che le tabelle ed i cartellini debbono
essere redatti solo e, comunque in quattro lingue (italiano, inglese,
francese e tedesco), dimenticandosi delle norme che regolano l'uso
della lingua (artt. 99 e 100 dello statuto) e che in zona vive anche
una popolazione di lingua ladina (art. 101 dello statuto).
10. - Per quanto riguarda, infine, l'art. 6 del decreto impugnato,
esso è lesivo delle attribuzioni provinciali stabilite dalle norme
statutarie già indicate anche per violazione del principio di
legalità. L'art. 1, quarto comma, della legge 25 agosto 1991, n.
284, conferisce al Ministro soltanto il potere di stabilire le
modalità di trasmissione e di pubblicazione dei prezzi, ma nulla
dice riguardo alla vigilanza sull'osservanza dei prezzi comunicati.
Pertanto, il decreto impugnato sul punto della vigilanza è anche
privo di copertura legislativa e quindi emesso in palese violazione
del principio di legalità.
È principio ormai pacifico, secondo la giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte (da ultimo sentenza n. 204/1991, ed ivi riferimenti alla
giurisprudenza precedente), quello secondo cui la carenza di idonea
base legislativa del provvedimento statale impugnato sia un vizio
deducibile in sede di conflitto di attribuzione fra Stato e regioni
(o province autonome).
E non potrebbe argomentarsi che il Ministro non detta una propria
normativa ma si limiti a rinviare semplicemente alla normativa
provinciale. La mancanza di una qualsiasi copertura legislativa sul
punto fa sì che anche un semplice rinvio esula dalle competenze
ministeriali.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare la competenza
della provincia autonoma di Bolzano ricorrente e per l'effetto,
annullare in parte qua il decreto ministeriale 16 ottobre 1991, come
in epigrafe meglio indicato.
Si depositano con il presente atto:
1) autorizzazione a stare in giudizio (deliberazione giunta
provinciale di Bolzano n. 6948/91 del 18 novembre 1991);
2) procura speciale rep. n. 16240, del 18 novembre 1991.
Roma, addì 9 dicembre 1991
Avv. prof. Roland RIZ - Avv. prof. Sergio PANUNZIO

92C0002