1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 ottobre 2020
Ordinanza del 7 ottobre 2020 del Giudice di pace di Massa nel procedimento civile promosso da Macovila Dorjan e Davidikova Jana contro Prefettura Massa Carrara - Ufficio territoriale del Governo di Massa Carrara. Circolazione stradale - Modifiche al codice della strada, di cui al d.lgs. n. 285 del 1992, in materia di circolazione di veicoli immatricolati all'estero - Previsto divieto, per chi ha stabilito la residenza in Italia da oltre sessanta giorni, di circolare con un veicolo immatricolato all'estero - Possibilita' di circolazione dei veicoli immatricolati all'estero solamente se risultino intestati a imprese prive di sedi in Italia e ove risultino da queste concessi in leasing, locazione senza conducente o comodato a un soggetto residente in Italia - Obbligo per l'intestatario, nell'ipotesi di cui all'art. 93, comma 1-bis, del codice della strada, di richiedere al competente ufficio della motorizzazione civile, previa consegna del documento di circolazione e delle targhe estere, il rilascio di un foglio di via e della relativa targa, al fine di condurre il veicolo oltre i transiti di confine - Applicazione, per la violazione delle disposizioni di cui al comma 1-bis dell'art. 93 suddetto, della sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 711 ad euro 2.842, oltre al sequestro amministrativo del veicolo - Previsione della confisca amministrativa qualora, entro il termine di centottanta giorni decorrenti dalla data della violazione, il veicolo non sia immatricolato in Italia o non sia richiesto il rilascio di un foglio di via per condurlo oltre i transiti di confine - Applicazione di ulteriori sanzioni e del fermo amministrativo per la violazione delle disposizioni di cui all'art. 93, comma 1-ter, primo periodo, del codice della strada. - Decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata), convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, art. 29-bis [, comma 1, lettera a), numeri 1) e 2)]. (21C00016) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-2021)

IL GIUDICE DI PACE DI MASSA

In persona del dott. avv. Alfredo Bassioni, ritiratosi in camera
di consiglio il 5 giugno 2019, nel procedimento n. 183/2019;
Attori: signori Macovila Dorjan (c.f. MCVDJN80P28Z100G), nato il
28 settembre 1980 a Lezhe (AL) e residente a Seravezza (LU), via Don
Minzoni n. 211/O e Davidikovà Jana (c.f. DIVRJNA82H50Z155V), nata il
10 giugno 1982 in Slovacchia e residente a Zilina, via Jasenova n.
16.
Con:
il prof. avv. Alfonso Celotto (c.f. CLTLNS66B23C129E), del
Foro di Roma, con studio professionale in Roma (00198-RM), via
Salaria n. 89 e
l'avv. Margherita Kosa (c.f. KSOMGR80T45Z129R), del Foro di
Milano, con studio professionale in Milano (20146-MI), via Washington
n. 98.
Contro:
convenuta: Prefettura di Massa Carrara - Ufficio territoriale
del Governo di Massa Carrara (c.f. n. 80003940451), con sede in
piazza Aranci n. 35, Massa (54100-MS).
1. Procedimento principale
1. Esposizione succinta del procedimento.
Con ricorso depositato in data 27 febbraio 2019, i ricorrenti
signori Macovila Dorjan e Davidikovà Jana promuovevano un giudizio
nei confronti della Prefettura di Massa Carrara per sentire
dichiarare la nullità della contravvenzione n. 700013778275 del 17
febbraio 2019, elevata dalla Polizia stradale di Massa Carrara, sulla
base del comma 1-bis dell'art. 93 del codice della strada.
La domanda dei ricorrenti è diretta all'accertamento della
nullità della suindicata contravvenzione, in quanto, ad avviso degli
stessi, veniva elevata sulla base di una norma in palese contrasto
con la Costituzione italiana e quindi in violazione dei diritti
fondamentali della persona.
La convenuta, costituitosi in giudizio, riteneva infondata la
domanda attorea e conseguentemente richiedeva la conferma del verbale
impugnato.
2. Breve illustrazione dei fatti di causa.
I ricorrenti, Macovila Dorjan e Davidikovà Jana, sono coniugi.
Il sig. Macovila è residente in Italia, mentre la di lui moglie
vive in Slovacchia e risulta residente solo in Slovacchia.
Il giorno in cui la signora si trovava in Italia e precisamente
in data 17 febbraio 2019, i coniugi decidevano di recarsi presso un
supermercato al fine di fare la spesa.
A tal fine utilizzavano l'auto della sig.ra Davidikovà
immatricolata in Slovacchia.
Il mezzo veniva condotto inizialmente dalla sig.ra Davidikovà e
successivamente dal sig. Macovila.
In questa occasione i coniugi venivano fermati dalla Polizia
stradale di Massa Carrara e veniva elevato al ricorrente, nonchè
alla moglie, in quanto proprietaria del mezzo, il verbale di
contravvenzione n. 700013778275 e contestualmente veniva disposto il
sequestro dell'auto, per violazione dell'art. 93 comma 1-bis del CdS,
in quanto il sig. Macovila, residente da più di sessanta giorni in
Italia conduceva un'auto targata all'estero.
2. La Norma in relazione alla quale si solleva il dubbio
1. Disposizioni di legge ritenute in contrasto con la Costituzione.
Con il « Decreto di Sicurezza » (legge 1° dicembre 2018, n. 132,
recante la conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
4 ottobre 2018, n. 113), in vigore dal 4 dicembre 2018, veniva
modificato il codice della strada ed in particolare veniva aggiunto
all'art. 93 il comma 1-bis e 1-ter.
Secondo il succitato comma 1-bis:
« Salvo quanto previsto dal comma 1-ter, è vietato, a chi ha
stabilito la residenza in Italia da oltre sessanta giorni, circolare
con un veicolo immatricolato all'estero ».
Il comma 1-ter prevede che:
« Nell'ipotesi di veicolo concesso in leasing o in locazione
senza conducente da parte di un'impresa costituita in un altro Stato
membro dell'Unione europea o dello Spazio economico europeo che non
ha stabilito in Italia una sede secondaria o altra sede effettiva,
nonchè nell'ipotesi di veicolo concesso in comodato a un soggetto
residente in Italia e legato da un rapporto di lavoro o di
collaborazione con un'impresa costituita in un altro Stato membro
dell'Unione europea o aderente allo Spazio economico europeo che non
ha stabilito in Italia una sede secondaria od altra sede effettiva
nel rispetto delle disposizioni contenute nel codice doganale
comunitario, a bordo del veicolo deve essere custodito un documento,
sottoscritta dall'intestatario e recante data certa, dal quale
risultino il titolo e la durata della disponibilità del veicolo. In
mancanza di tale documento, la disponibilità del veicolo si
considera in capo al conducente ».
Secondo la succitata norma, quindi, al soggetto residente da più
di sessanta giorni in Italia è vietato condurre un'auto targata
all'estero (a chiunque fosse intestata) e gli è consentito di
condurre solo auto immatricolate in Italia, salvo pochi casi
eccezionali, peraltro palesemente discriminatori.
Le sanzioni previste per la violazione del comma 1-bis, ex comma
7-bis, sono:
« ...la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da
euro 712 a euro 2.848.
L'organo accertatore trasmette il documento di circolazione
all'ufficio della motorizzazione civile competente per territorio,
ordina l'immediata cessazione della circolazione del veicolo e il suo
trasporto e deposito in luogo non soggetto a pubblico passaggio.
Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell'art.
213 (ndr. relative al sequestro). Qualora, entro il termine di
centottanta giorni decorrenti dalla data della violazione, il veicolo
non sia immatricolato in Italia o non sia richiesto il rilascio di un
foglio di via per condurlo oltre i transiti di confine, si applica la
sanzione accessoria della confisca amministrativa ai sensi dell'art.
213 ».
La « residenza », come defunta dall'art. 43 del codice civile, «
è nel luogo in cui la persona ha la dimora abituale ».
Secondo le suddette previsioni, il cittadino europeo che
soggiorna in maniera continuativa per più di sessanta giorni in
Italia ha l'obbligo di immatricolare la propria auto targata in un
altro Stato europeo, al fine di poterla utilizzare, in Italia ovvero
di utilizzare in Italia esclusivamente auto targate in Italia.
Costituiscono eccezioni i casi in cui le dette auto sono
intestate a delle imprese europee senza sede principale, secondaria o
di fatto in Italia e sono concesse in leasing o in locazione senza
conducente a soggetti residenti in Italia, nonchè i casi in cui le
auto sono concesse in comodato d'uso, sempre e solo da parte di
imprese europee, a soggetti residenti in Italia e legati alle stesse
da un rapporto di lavoro o di collaborazione.
2. Giurisprudenza sul punto e pronunce della Suprema Corte.
L'art. 93, comma 1-bis del codice della strada è in vigore
relativamente da poco tempo.
Nonostante le innumerevoli contravvenzioni elevate sulla base
della citata norma, soprattutto all'inizio dell'anno 2019, risultano
poche le impugnazioni.
Tale dato statistico è indubbiamente dovuto alla ulteriore
previsione normativa di cui all'art. 207, comma 3 del codice della
strada, secondo cui, in mancanza di pagamento immediato in loco della
contravvenzione (o versamento della cauzione - alternativa meno
illustrata dagli accertatori):
"viene disposto il fermo amministrativo del veicolo fino a
quando non sia stato adempiuto il predetto onere e, comunque, per un
periodo non superiore a sessanta giorni.
Il veicolo sottoposto a fermo amministrativo è affidato in
custodia, a spese del responsabile della violazione, ad uno dei
soggetti individuati ai sensi del comma 1 dell'art. 214-bis".
Ciò tradotto in pratica significa che se il "trasgressore" non
paga immediatamente la contravvenzione nelle mani degli accertatori
l'auto viene sottoposta a fermo amministrativo e quindi il
"trasgressore" viene spossessato sul posto dalla propria auto (e
lasciato letteralmente mezzo la strada ed a piedi).
Inoltre, la custodia dell'auto sottoposta a fermo amministrativo
non può essere affidata al "trasgressore" (o altre persone aventi
diritto sul mezzo), ma solo ai custodi autorizzati ed a spese del
"trasgressore" ed eventualmente dell'obbligato in solido.
Per ovvie ragioni, quindi, i contravvenienti decidono di
effettuare il pagamento della contravvenzione immediatamente in loco.
Ciò significa, secondo le previsioni di cui agli articoli 203 e
204-bis del codice della strada, che i relativi verbali e sanzioni
non possono essere più impugnati.
Un altro motivo per cui le impugnazioni sono relativamente poche
è che la categoria colpita (composta soprattutto da persone di
nazionalità estera - non italiana e/o abitanti all'estero) ha
maggiore difficoltà nel far valere i propri diritti (a causa di
limiti linguistici, di informazione e di distanza).
Risultano a conoscenza del presente giudicante tre pronunce
rilevanti sul punto:
sentenza n. 846/2019 del 19 giugno 2019 del Giudice di Pace
di Reggio Emilia;
sentenza n. 123/2020 del 28 febbrio 2020 del Giudice di Pace
di Pistoia;
ordinanza RG. n. 38850/2020 del 31 agosto 2020 del Tribunale
di Roma.
Secondo la prima sentenza il Giudice di Pace di Reggio Emilia ha
tenuto in debito conto l'elemento soggettivo della contravvenzione
impugnata, sostenendo che:
"Infitta le ragioni esposte dal ricorrente, pur contro le
risultanze oggettive disponibili (in particolare la dichiarazione
della PG) bastano per confermare (almeno ai fini che qui interessano)
la versione fornita dal ricorrente stesso, in particolare circa la
sussistenza di ragioni soggettive particolare di cui all'art. 3,
legge n. 689/81 e comunque l'insussistenza dell'elemento soggettivo
della violazione.
Lo parte ricorrente aveva la sede all'estero e pertanto poteva
circolare.
Non ha forse esibito il documento alla PG.
Ma non è possibile derubricare la violazione contestata.
O sussiste o non sussiste".
Secondo il citato Giudice la contravvenzione doveva dichiararsi
nulla, in quanto il ricorrente non poteva immaginare la sussistenza
delle disposizioni di cui alla normativa oggi contestata.
Il Giudice di Pace di Pistoia va oltre ciò e decide di
"interpretare" la norma in linea con la Costituzione, anche se, ad
avviso dello scrivente, di fatto si è di fronte ad una
disapplicazione della norma e non di una semplice interpretazione
conforme e quindi, anche per questa ragione, sarebbe opportuno una
modifica del dettato normativo.
Il citato giudicante ritiene legittima la circolazione della
ricorrente residente in Italia con l'auto targato in Austria di
proprietà del marito residente in Austria, in quanto le previsioni
del comma 1-ter devono essere estese anche alle persone fisiche ed il
contratto di comodato d'uso è da considerarsi implicito:
"... la vettura, come dichiarato dalla ricorrente, è di
proprietà del marito, residente in Austria e che le ha concesso la
possibilità di usarla in comodato gratuito.
Tale dichiarazione, seppur sfornita di documentazione attestante
la veridicità di quanto dichiarato, non è comunque confutata e
l'allegazione viene ritenuta fondata e rilevante ai sensi dell'art.
93, comma 1-ter dove si consente ad un veicolo straniero di circolare
in territorio italiano se è stato concesso il comodato d'uso come
nel caso di specie.
La vettura infine sottoposta a sequestro è intestata a persona
diversa dalla conducente pertanto la contestazione avrebbe dovuto
essere fatta anche al proprietario oltre che al conducente della
vettura il quale, non avendo alcun potere sul veicolo, non può in
via autonoma provvedere a nessuno degli adempimenti richiesti dalla
legge per evitare la confisca, adempimenti di pertinenza esclusiva
del proprietario che però è residente e si trova all'estero.
Alla luce di quanto sopra esposto si ritiene pertanto di
accogliere il ricorso annullando il verbale impugnato e la
conseguente sanzione accessoria del sequestro del veicolo".
Secondo il recentissimo provvedimento del Tribunale di Roma, "la
vicenda, vista nel suo complesso, non costituisce altro che
espressione dei diritti di proprietà - e della conseguente facoltà
di disporre liberamente dei propri beni - e di libera circolazione
sul territorio. Diritti chè risultano irrimediabilmente compromessi,
nel caso di specie, dall'applicazione (corretta, a stretto rigore
formale) dell'art. 93, comma 1-bis del codice della strada.
Che la norma pecchi di oggettiva irrazionalità, sottoponendo a
trattamento diverso condotte sostanzialmente analoghe e giungendo -
per una eterogenesi dei fini - a sanzionare condotte pienamente
lecite e meritevoli di tutela da parte dell'ordinamento, lo si
capisce bene laddove si pensi che, nella fattispecie in esame,
sarebbe bastato che il sig. ... affidasse il veicolo ad un altro
cittadino straniero, o, comunque, ad un soggetto non residente in
Italia da più di 60 giorni, per non incorrere in alcuna sanzione;
così come appare all'evidenza irragionevole ed ingiustamente
discriminatorio, differenziare i casi di veicolo di proprietà di una
società estera e quello di veicolo di proprietà di una persona
fisica straniera e residente all'estero, che pure potrebbe avere la
necessità o l'interesse di affidarlo (magari solo occasionalmente
(come in questo caso), ad un residente in Italia.
Tale irragionevolezza della norma costituisce violazione del
criterio riconducibile all'art. 3 della Costituzione, come più volte
chiarito dalla Corte delle Leggi, e determina altresì una lesione di
diritti fondamentali della persona, garantiti dalla Costituzione o da
norme di rango europeo ed internazionale, quali il diritto di
proprietà ed il diritto di libera circolazione (...).
Sanzionare la circolazione del veicolo legittimamente
immatricolato all'estero, sulla sola base del fatto che alla guida -
peraltro temporanea - vi sia un soggetto diverso dal proprietario, e
che ha residenza stabile in Italia, significa, in concreto,
comprimere tale facoltà di libera circolazione, essendo diverse le
ipotesi in cui il proprietario possa avere l'esigenza di affidare
occasionalmente il veicolo ad un terzo e che, però, non rientrando
nelle deroghe al divieto di cui all'art. 93, comma 1-ter CdS (si
pensi ai casi in cui il proprietario chieda ad un'altra persona di
guidare il veicolo perchè è stanco o vittima di infortunio o,
addirittura, perchè ha bevuto alcolici, onde evitare di incorrere
nelle sanzioni di cui all'art. 186 CdS; o anche alle ipotesi di
veicolo detenuto da un l'autofficina per riparazioni o da un
garage/parcheggio per il deposito, ove il detentore - residente in
Italia da più di 60 giorni - abbia la necessità di farlo circolare
su strada, ad esempio per verificare malfunzionamenti o difetti o
valutare l'efficacia delle riparazioni effettuate, o, in caso di
custodia presso un garage/parcheggio, per trasferirlo o anche
soltanto riconsegnarlo al proprietario nel luogo in cui si trova)".
Secondo la citata ordinanza, che il presente giudice ritiene di
condividere, la norma de quo sanziona in maniera del tutto palese
condotte lecite e meritevoli di tutela in totale contrasto con l'art.
3 della Carta costituzionale.
Non risultano pronunce della Suprema Corte sul punto.
3. Motivi della rimessione della questione alla Corte costituzionale
Il presente giudice ritiene, ex art. 23, legge n. 87/1953, che vi
siano sussistenti dei ragionevoli dubbi circa la compatibilità della
citata normativa con la Carta costituzione e che il giudizio
principale non possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale, che si
presenta, quindi, pregiudiziale rispetto al primo.
La normativa impugnata appare in contrasto con i seguenti
articoli e principi della Carta:
a) Articoli 3 e 42 della Costituzione:
a venire in evidenza è, anzitutto, l'art. 3 Cost., sotto
molteplici aspetti.
1.
Il primo, è quello della disparità di trattamento tra le
fattispecie previste ai commi 1-bis e 1-ter dell'art. 93.
Come si è visto, infatti, la norma in questione, come eccezioni
al divieto generalmente configurato al comma 1-bis, al comma 1-ter
consente la circolazione con veicoli immatricolati all'estero, da
parte di residenti da oltre sessanta giorni in Italia, solamente nel
caso in cui il veicolo in questione risulta concesso in leasing o in
locazione senza conducente da parte di un'impresa costituita in un
altro Stato membro dell'Unione europea o dello Spazio economico
europeo che non ha stabilito in Italia una sede secondaria o altra
sede effettiva, nonchè nell'ipotesi di veicolo concesso in comodato
a un soggetto residente in Italia e legato da un rapporto di lavoro o
di collaborazione con un'impresa costituita in un altro Stato membro
dell'Unione europea o aderente allo Spazio economico europeo che non
ha stabilito in Italia una sede secondaria od altra sede effettiva.
In sintesi è consentila la circolazione dei veicoli
immatricolati all'estero solamente nel caso in cui risultino
intestati ad imprese estere prive di sedi in Italia e che da
quest'ultime risultino concessi in leasing, locazione senza
conducente o comodato d'uso a soggetti residenti in Italia.
Non può non evidenziarsi come il principio di eguaglianza
sancito dalla norma costituzionale citata risulti violato dal punto
di vista della disparità di trattamento.
Invero, come la Corte costituzionale insegna fin dalla sentenza
n. 53/1958, la vera eguaglianza consiste nel trattare in maniera
eguale le situazioni eguali e in maniera differente le situazioni
differenti.
Ebbene, sotto tale profilo, appare irragionevole distinguere tra
veicoli europei immatricolati all'estero in proprietà di persone
fisiche residenti all'estero e in proprietà di persone giuridiche
con sede all'estero, in quanto si tratta pur sempre di veicoli
immatricolati all'esterno e circolanti in Italia.
La situazione è, dunque, la stessa, e come tale, in assenza di
motivi ragionevoli, andrebbe sottoposta alla medesima
regolamentazione.
Anche perchè, in applicazione dell'art. 93, se un cittadino
straniero non potrebbe, ad esempio, concedere in comodato d'uso
gratuito o locare la propria vettura ad un cittadino italiano, al
contrario potrebbe farlo se titolare di un'impresa intestataria
dell'automobile.
2.
Quanto detto offre, peraltro, lo spunto per evidenziare il
contrasto con l'art. 3 anche sotto il profilo della intrinseca
irrazionalità della normativa recata dal nuovo art. 93.
La norma, infatti, anzitutto, non pare agevolare il perseguimento
di quelle finalità di prevenzione e contrasto alla criminalità
mafiosa che il Capo II, Titolo II, del "Decreto sicurezza", nel cui
ambito risulta collocata, mira a tutelare.
Ma, in ogni caso, se anche fosse, comunque non pare rilevante
nell'ottica della risoluzione del problema dell'esterovestizione dei
veicoli, che è il vero fine principale per cui è stata introdotta.
È, infatti, sufficiente prendere un veicolo con targa estera in
leasing o in locazione senza conducente per potervi tranquillamente
circolare in Italia senza incorrere in alcun problema.
E non è che in questo modo si neutralizza il problema legato
alle difficoltà di raggiungere simili mezzi, allorchè si tratti di
procedere alla eventuale riscossione delle somme relative alle
contravvenzioni al codice della strada.
Inoltre è piuttosto palese che la norma impugnata sanzioni
comportamenti del tutto leciti e meritevoli di tutela giuridica.
Si pensi, ad esempio, al residente estero che per qualsiasi
ragione conceda la guida - spesso solo temporanea - del proprio mezzo
ad un residente da più di 60 giorni in Italia e non rientrante tra
le deroghe di cui al comma 1-ter (per es. perchè è stanco o vittima
di infortunio o, addirittura, perchè ha bevuto alcolici, onde
evitare di incorrere nelle sanzioni di legge o anche alle ipotesi di
veicolo detenuto da un'autofficina per riparazioni o da un
garage/parcheggio per il deposito, ove il detentore - residente in
Italia da più di 60 giorni - abbia la necessità di farlo circolare
su strada, ad esempio per verificare malfunzionamenti o difetti o
valutare l'efficacia delle riparazioni effettuate, o, in caso di
custodia presso un garage/parcheggio, per trasferirlo o anche
soltanto riconsegnarlo al proprietario nel luogo in cui si trova).
Inoltre, le asserite finalità della norma sono chiaramente
apparenti, in quanto alla luce della cooperazione amministrativa ed
assistenza reciproca operante tra gli Stati membri, regolate da note
Direttive e Regolamenti europei, non vi risulta alcuna difficoltà in
capo alle autorità italiane ad identificare l'obbligato e/o il
responsabile delle eventuali contravvenzioni commesse a guida di
un'auto targata in Europa e conseguentemente a riscuotere le relative
somme.
La citata cooperazione risulta anche concretamente ineccepibile,
tanto è vero che le contravvenzioni elevate in Italia vengono
regolarmente notificate in qualsiasi altro Stato membro e viceversa.
Il problema della riscossione è anche esso palesemente
insussistente, in quanto i soggetti sanzionati risultano tutti
residenti in Italia da più di 60 giorni e se sono insolventi li sono
a prescindere dalla targa italiana o estera della propria auto.
In ogni caso, le carenze organizzative della P. A. non possono di
certo pesare sui soggetti residenti che avrebbero la necessità di
condurre (a qualsiasi titolo o motivo) un'auto targata all'estero.
La problematica della esterovestizione deve invece riguardare
casi di evasione fiscale e nel caso in esame l'unica imposta evasa
potrebbe essere la tassa automobilistica di proprietà, prevista
dalla legge n. 190/2014.
Il fenomeno della esterovestizione risulta già regolato da
convenzioni internazionali per evitare le doppie imposizioni che, di
certo, non possono essere derogate / modificate in maniera
unilaterale. Il rimedio invece al citato illecito dovrebbe essere
l'accertamento fiscale (l'indagine e la verifica fiscale) che
permette la valutazione effettiva della sussistenza dell'evasione
della tassa automobilistica, a sopratutto a seguito di accertamento
in contraddittorio della residenza fiscale del proprietario del mezzo
(ed assolutamente non del conducente).
Anche alla luce delle suddette ragioni il comma 1-bis dell'art.
93 del CdS è di evidente irragionevolezza ed inutilità in relazione
alle finalità che sostiene di inseguire.
3.
Ad ogni modo, le criticità rispetto all'art. 3 Cost. non
finiscono qui.
Un ulteriore profilo di disparità di trattamento, oltre a quanto
già detto, può essere, infatti, rinvenuto nell'irragionevolezza
della normativa recata dai comma 1-bis e 1-quater, in quanto la
normativa risultante finisce per sottoporre ingiustificatamente ad
oneri, tanto per i cittadini italiani con vettura immatricolata
all'estero, quanto per i cittadini europei, quella libertà di
circolazione nello spazio unico europeo che, come visto, non dovrebbe
invece essere sottoposta a limitazioni, rispetto a quanto accade per
i cittadini italiani con veicolo immatricolato in Italia.
Mentre, infatti, questi ultimi, una volta ottenuta la targa
italiana, non sono sottoposti ad oneri aggiuntivi, potendo
liberamente circolare nel territorio italiano con il proprio veicolo.
Per contro il cittadino italiano o di altro Stato membro che per
qualsiasi motivo (ad esempio, la doppia cittadinanza e/o residenza,
italiana e francese, italiana e spagnola, ecc.) abbiano immatricolato
all'estero la propria vettura, ivi sopportando i relativi costi, sono
obbligati a sopportarli di nuovo per poter circolare con essa nel
nostro territorio nazionale.
L'immatricolazione delle auto in Italia, come detto, comporta dei
rilevanti costi (imposte, tasse, nuova revisione, nuova
assicurazione) ed anche delle complicazioni burocratiche, nonostante
l'auto rimanga intestata allo stesso proprietario e non vi risulti
alcun trasferimento del bene in oggetto.
4.
È da tener conto inoltre del profilo di contrasto che, sempre
con l'art. 3 Cost., viene in evidenza se si ha riguardo alle sanzioni
prescritte per il caso di mancata ottemperanza al divieto sancito al
comma 1-bis.
Si è visto, infatti, come il comma 7-bis dell'art. 93 preveda la
sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 712,00 ad
euro 2.848,00, oltre al sequestro amministrativo del veicolo ed
ulteriore pena, disposta per il caso in cui entro centottanta giorni
decorrenti dalla data della violazione non si proceda
all'immatricolazione del veicolo in Italia ovvero alla richiesta di
rilascio di un foglio di via per condurlo oltre i transiti di
confine, della confisca amministrativa dello stesso.
Tale previsione risulta inoltre in contrasto anche con l'art. 42
delle Costituzione che sancisce la garanzia della proprietà privata.
Ebbene, rispetto alla condotta che la norma del comma 1-bis
punisce, e che, si ripete, in sè non risulta affatto criminosa e/o
fraudolenta (non potendosi considerare tale la mera conduzione di
veicolo con targa estera nei confini nazionali), le sanzioni
prescritte dalla norma appaiono irragionevolmente spropositate, se
non addirittura illegittime ed abusive.
Come noto, la Corte costituzionale ha avuto modo, in plurime
occasioni, di pronunciarsi sulla proporzionalità della pena, dalla
stessa assunta alla stregua di un limite alla discrezionalità delle
scelte legislative (cfr., ex multis, Corte costituzionale, sentenza
n. 236/2016).
Il giudice delle leggi si è, cioè, espresso in materia penale
nel senso dell'esigenza di proporzionalità del sacrificio dei
diritti fondamentali cagionata dalla pena rispetto all'importanza del
fine perseguito attraverso l'incriminazione.
Sotto tale angolo di visuale, dunque, e applicando il principio
in questione al caso di specie, mi paiono ragionevoli i dubbi in
merito alla proporzionalità tra l'importanza del fine di contrastare
il fenomeno dell'esterovestizione dei veicoli e la sanzione che in
ipotesi potrebbe essere irrogata nella misura di euro 2.848,00, oltre
al sequestro ed eventuale confisca del veicolo (in ulteriore
contrasto, come detto, anche con l'art. 42 della Costituzione),
prevista dal comma 7-bis.
Dubbi che, a maggior ragione, devono dirsi sussistenti anche
rispetto alla pena della confisca del veicolo prevista per caso di
mancata immatricolazione in Italia, una volta elevata la prima
contestazione e si ribadisce senza un accertamento effettivo della
esterovestizione e quindi anche in presenza di una condotta del tutto
lecita.
Se si tiene in considerazione che la normativa è e, credo, sarà
inevitabilmente diretta in larga parte a colpire cittadini stranieri
in transito in Italia che potrebbero non conoscerla, o comunque avere
maggiori difficoltà nel farlo, mi pare tanto più evidente la
sproporzione tra la condotta punita e la sanzione prevista.
A ciò si aggiunge la gravissima circostanza secondo cui i
soggetti cittadini esteri e/o residenti all'estero hanno maggiore
difficoltà a vedersi garantita una effettiva tutela legale in Italia
a causa delle barriere linguistiche, di informazione e di distanza
dalla propria permanente abitazione.
b) Articolo 77 della Costituzione.
Ad ogni modo, cambiando parametro di riferimento, mi pare che le
disposizioni introdotte in sede di conversione del "Decreto
sicurezza" all'art. 93 del codice della strada possano essere
astrattamente sindacate anche alla stregua dell'art. 77 Cost., per
carenza dei presupposti di attivazione della decretazione d'urgenza,
nonchè per carenza del requisito dell'omogeneità delle misure
introdotte con il decreto in questione.
Ora, nel preambolo del decreto-legge n. 113/2018 si fa
riferimento:
(i) alla "necessità e urgenza di prevedere misure volte a
individuare i casi in cui sono rilasciati speciali permessi di
soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario, nonchè di
garantire l'effettività dell'esecuzione dei provvedimenti di
espulsione",
(ii) alla "necessità e urgenza di adottare nonne in materia
di revoca dello status di protezione internazionale in conseguenza
dell'accertamento della commissione di gravi reati e di norme idonee
a scongiurare il ricorso strumentale alla domanda di protezione
internazionale, a razionalizzare il ricorso al Sistema di protezione
per i titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri
non accompagnati, nonchè di disposizioni intese ad assicurare
l'adeguato svolgimento dei procedimenti di concessione e
riconoscimento della cittadinanza",
(iii) alla "straordinaria necessità e urgenza di introdurre
norme per rafforzare i dispositivi a garanzia della sicurezza
pubblica, con particolare riferimento alla minaccia del terrorismo e
della criminalità organizzata di tipo mafioso, al miglioramento del
circuito informativo tra le Forze di polizia e l'Autorità
giudiziaria e alla prevenzione e ai contrasto delle infiltrazioni
criminali negli enti locali, nonchè mirate ad assicurare la
funzionalità del Ministero dell'interno" e
(iv) alla "straordinaria necessità e urgenza di introdurre
strumenti finalizzati a migliorare l'efficienza e la funzionalità
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata,
attraverso il rafforzamento della sua organizzazione, nell'intento di
potenziare le attività di contrasto alle organizzazioni criminali".
Dall'elemento della collocazione, in sede di conversione,
dell'art. 29-bis recante "Modifiche al codice della strada, in
materia di circolazione di veicoli immatricolati all'estero", di
modifica dell'art. 93 del codice della strada, dei commi 1-bis,
1-ter, 1-quater, 7-bis e 7-ter, deve desumersi che il profilo di
necessità ed urgenza sotteso alla previsione della disciplina da
esso recata sia quello indicato al punto (iii), ossia quello relativo
alla lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata di tipo
mafioso.
Se così stanno le cose, al di là dell'inconferenza tra la
materia regolata e simili esigenze, non si riesce comunque a cogliere
il presupposto giustificativo del puntuale intervento normativo di
cui si discute.
Come noto, infatti, il governo può ricorrere allo strumento del
decreto-legge allorchè sia urgente provvedere, ovvero quando la
questione da affrontare sia imprevedibile, ossia nel momento in cui
risponda a un caso straordinario.
Escludendosi, per evidenti ragioni, tale fattispecie, rimane
quella dell'urgenza del provvedere che, tuttavia, nel caso in
questione, pare difficile cogliere.
Perchè risultava in quel momento urgente dettare una disciplina
sull'utilizzo in Italia di veicoli immatricolati all'estero quando
fino ad allora mai si era avvertita l'esigenza di intervenire in
materia, nonostante fosse noto il fenomeno dell'esterovestizione dei
veicoli?
La domanda è destinata, per il momento, a rimanere senza
risposta.
Sotto altro profilo, poi, come anticipato, si può far questione
anche per ciò che concerne il profilo dell'omogeneità nel rapporto
tra decreto-legge e legge di conversione.
Quello dell'omogeneità delle disposizioni del decreto è un
vincolo che la Corte ha mostrato di ritenere implicitamente previsto
dall'art. 77 della Cost. e che risulta espressamente contemplato
dall'art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400.
Tale disposizione, infatti, "là dove prescrive che il contenuto
del decreto-legge «deve essere specifico, omogeneo e corrispondente
al titolo» - pur non avendo, in sè e per sè, rango costituzionale,
e non potendo quindi assurgere a parametro di legittimità in un
giudizio davanti a questa Corte, costituisce esplicitazione della
ratio implicita nel secondo comma dell'art. 77 della Costituzione, il
quale impone il collegamento dell'intero decreto-legge al caso
straordinario di necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad
avvalersi dell'eccezionale potere di esercitare la funzione
legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento" (cfr.
Corte cost., sentenza n. 22/2012).
Ora, il requisito dell'omogeneità del decreto-legge vale anche
rispetto alle modifiche che il Parlamento può introdurre in sede di
conversione, nel senso che legge può sì modificare il contenuto del
decreto-legge, sopprimendo, modificando o aggiungendo disposizioni,
ma'a patto, però, di rimanere all'interno dei confini di quel
contenuto originario.
Il mancato rispetto di simili limiti rende la legge di
conversione, pro parte, illegittima.
Ebbene, sotto tale profilo, se, come si è detto, si è scettici
sul fatto che i nuovi commi 1-bis, 1-ter, 1-quater, 7-bis e 7-ter,
aggiunti all'art. 93 del codice della strada, afferiscano realmente
ad esigenze di lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata di
tipo mafioso, ecco allora che l'art. 29-bis del decreto, quale
aggiunto in sede di conversione, pare andare al di là delle
finalità perseguite dal "Decreto sicurezza", configurandosi quale
norma rispetto ad esso eterogenea, e quindi illegittima.
c) Articoli 11, 41 e 117 della Costituzione
Da ultimo, considerati i dubbi sopra espressi in ordine alla non
conformità del nuovo art. 93 con talune disposizioni contenute nel
TFUE, della norma potrebbe dubitarsi, sotto tale specifico profilo,
anche in ordine agli articoli 11 e 117 Cost., nella parte in cui si
prevede l'obbligo per lo Stato italiano di rispettare i vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario.
A tal fine si fa rilevare che la possibilità di potere disporre
di una auto nello spazio europeo, considerata la necessaria ed
inevitabile carattere mobile e dinamico della maggior parte delle
attività umane, è di estrema importanza.
Qualsiasi limitazione nell'utilizzo di un'auto, soprattutto sulla
base della nazionalità della stessa, comporta inevitabilmente la
limitazione di diritti, di alcuni cittadini europei, all'interno
dello spazio europeo.
Per tale motivo, la questione de quo, risulta rivestire
importanza anche a livello comunitario.
Secondo le previsioni della norma nazionale in esame, alle
persone che risiedono in Italia per più di sessanta giorni È
VIETATO L'UTILIZZO di un'auto targata in un altro Stato dell'U.E.
indifferentemente a chi sia intestata.
Per tale motivo i cittadini europei che intendono risiedere più
di sessanta giorni in Italia, al fine di evitare le ingenti sanzioni
previste, sono obbligati, come detto, ad:
1. immatricolare la propria auto targata all'estero in
Italia;
2. o, in alternativa, trasportare (esportare) l'auto nel
paese d'origine, mediante una procedura per niente semplice ed
immediata.
La nazionalizzazione di una auto in Italia, oltre alle spese
d'immatricolazione ed oltre alla piuttosto complessa strada
burocratica, obbliga il soggetto interessato a far ispezionare e
revisionare l'auto nuovamente in Italia, a pagare la tassa
automobilistica in Italia anche per l'anno in corso per il quale la
corrispondente tassa / imposta è stata già versata all'estero,
nonchè e soprattutto di acquistare una nuova polizza assicurativa di
una Compagnia italiana.
La norma ha conseguentemente un effetto protettivo verso le
Compagnie assicurative interne, notoriamente molto care e "fuori
mercato" (e potrebbe essere il motivo per cui molte persone hanno
scelto di non immatricolare le proprie auto in Italia).
Tale protezionismo occulto è palesemente in contrasto con il
mercato unico e con la politica di concorrenza dell'UE.
La procedura di esportazione prevede, invece, la consegna della
carta di circolazione e delle targhe alla competente autorità
italiana (alla Motorizzazione), la quale rilascia un documento
provvisorio e delle targhe provvisorie, con le quali è possibile
trasportare nel paese d'origine il veicolo.
Le nuove targhe devono essere necessariamente nuovamente
assicurate, mentre la carta di circolazione e le targhe originarie
potranno essere ritirate presso l'autorità competente del paese
d'origine dopo un lunghissimo tempo di attesa (di qualche mese - 3-4,
ma anche 6).
Si fa rilevare inoltre una circostanza piuttosto grave, che il
documento provvisorio e le targhe provvisorie non hanno alcuna
validità legale fuori dai confini italiani e conseguentemente queste
auto dovranno transitare Paesi membri illegittimamente ed i soggetti
interessati rischiando ulteriori sanzioni anche da parte delle
relative autorità estere.
Risulta piuttosto palese che le suddette operazioni presuppongono
costi e disagi rilevanti, nonchè una significante tempistica
burocratica, come già esposto anche sopra.
Per tale motivo, la norma in esame, potrebbe, in maniera
indiretta e/o "materiale":
da una parte, discriminare i cittadini europei in base alla
loro nazionalità e
dall'altra parte limitare il diritto degli stessi alla libera
circolazione e soggiorno, limitare la libera circolazione dei
lavoratori subordinati ed il diritto di libero stabilimento e libera
prestazione di servizi.
Sulla discriminazione: la norma nazionale potrebbe quindi
risultare discriminatoria, in quanto gli italiani (i quali vivendo
già in Italia hanno già un'auto immatricolata in Italia) non
dovranno sostenere ulteriori spese e/o subire ulteriori disagi al
fine di potere soggiornare / continuare di soggiornare in Italia (per
qualsiasi motivo) per più di sessanta giorni consecutivi.
Mentre gli altri cittadini europei, al fine di potere soggiornare
in Italia (per motivi professionali, lavorativi, di studio e/o
semplicemente per vacanza), per più di sessanta giorni, dovranno
sostenere spese rilevanti ed affrontare relativamente lunghe
procedure burocratiche.
D'altra parte, gli italiani che intendono soggiornare per più di
sessanta giorni in un altro Paese europeo (per qualsiasi motivo),
hanno il diritto e la possibilità di utilizzare nel detto Paese
europeo le proprie auto immatricolate in Italia, in quanto in
nessun'altro Stato europeo è previsto l'obbligo della
nazionalizzazione della auto dopo così breve tempo.
Tale fatto potrebbe creare una situazione di disparità.
Inoltre, se tutti i Paesi europei introdurrebbero una simile
norma si creerebbe una situazione insostenibile e di impasse (e delle
interminate file alla Motorizzazione) ed anche alla luce del fatto
che un cittadino europeo spesso risulta residente in più di uno
Stato europeo.
Sulla limitazione del diritto di libera circolazione e soggiorno,
libera circolazione dei lavoratori subordinati, libero stabilimento e
libera prestazione di servizi nello spazio europeo: L'obbligo di
immatricolare le auto in Italia (dopo un periodo di soggiorno
oggettivamente molto breve - sessanta giorni), potrebbe limitare i
cittadini europei nell'esercizio delle loro libertà previste dal
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (articoli 18, 21, 26,
45, 49-55, 56-62 del TFUE).
Si indicano quale esempio i lavoratori stagionali, i quali, per
motivi lavorativi, soggiornano in Italia per non più di 3-4-5 mesi
all'anno (per esempio l'istruttore di sci o il cuoco in Trentino Alto
Adige nella stagione invernale).
Detti lavoratori, dopo due mesi, dovrebbero immatricolare la loro
auto in Italia e successivamente al rientro nel proprio Paese
d'origine dovrebbero reimmatricolarla.
Tale procedura, oltre ad essere antieconomica, potrebbe
effettivamente impedire o quantomeno limitare il diritto alla libera
circolazione dei lavoratori nello spazio europeo ed in particolare in
Italia.
Il ragionamento è analogo anche in relazione al soggiorno per
motivi di studio o vacanze che durano più di sessanta giorni
consecutivi o per quanto riguarda la situazione dei professionisti /
società che hanno necessità di svolgere un lavoro / offrire un
servizio in Italia che potrebbe durare più di sessanta giorni e
successivamente desiderano rientrare nel proprio Paese d'origine.
La norma italiana in esame potrebbe effettivamente portare detti
soggetti a rinunciare alle relative facoltà e di orientarsi verso
altri Paesi che non prevedono simili limitazioni.
Per le ragioni di cui sopra risultano violati anche gli articoli
11, 41 e 117 della Costituzione.
d) Articolo 10 della Costituzione
Al fine di regolare la "esterovestizione" ovvero al fine di
stabilire la residenza fiscale di un soggetto ed il Paese di
tassazione dei beni e dei redditi esistono apposite "Convenzioni per
evitare la doppia imposizione", sulla base del Modello OCSE, fra
tutti i Paesi europei.
Dette Convenzioni, di sicuro, non possono essere modificate
mediante semplici norme interne.

P.Q.M.

Si ritiene che possano sussistere dei dubbi in relazione alla
violazione anche dell'art. 10 della Carta Costituzionale.
A ciò si aggiungono le garanzie sancite dalla Convenzione
internazionale sulla circolazione dei veicoli, sottoscritta in data 8
novembre 1968 e ratificata in Italia con la legge n. 308 del 1995 e
palesemente violate mediante la norma impugnata.
Vengono in rilievo in particolare le disposizioni dell'art. 3,
comma 3, secondo cui:
"le Parti contraenti saranno tenute ad ammettere in
circolazione internazionale sul loro territorio gli autoveicoli ed i
rimorchi che soddisfano alle condizioni definite dal capitolo III
della presente Convenzione ed i cui conducenti soddisfano alle
condizioni definite dal capitolo IV".
Sanzionare la circolazione dei veicoli legittimamente
immatricolati all'estero, sulla sola base del fatto che alla guida -
spesso temporanea - vi sia un soggetto diverso dal proprietario, e
che ha residenza stabile in Italia, oltre ad essere palesemente ed
oggettivamente irragionevole, significa in concreto, comprimere e/o
violare tale facoltà di circolazione, essendo diverse le ipotesi in
cui il proprietario possa avere esigenze di affidare il proprio
veicolo ad un terzo e non rientrante nelle deroghe di cui al comma
1-ter.
Considerato che risultano violate convenzioni internazionali
ratificati dall'Italia, la norma impugnata deve ritenersi in
contrasto anche con l'art. 10 della Costituzione.
Il Giudice di Pace di Massa, dato atto di quanto sopra, sospende
il procedimento n. 183/2019, fino alla pronuncia della Corte
costituzionale.
Massa, 14 settembre 2019

Il giudice di pace: Bassioni