1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 15-10-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 167 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 marzo 2014
Ordinanza del 3 marzo 2014 emessa dal Tribunale di Firenze nel procedimento civile promosso da Ghetti Paolo contro Ministero della giustizia. Ordinamento giudiziario - Vice procuratori onorari - Spettanza di un'indennita' giornaliera di euro 98 per l'espletamento delle seguenti attivita', anche se svolte cumulativamente: a) partecipazione ad una o piu' udienze in relazione alle quali e' conferita la delega; b) ogni altra attivita', diversa da quella di cui alla lettera a), delegabile a norma delle vigenti disposizioni di legge - Violazione del principio di uguaglianza per irragionevolezza. - Decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 273, art. 4, comma 2, sostituito dall'art. 24-ter del decreto-legge 24 novembre 2000, n. 341, convertito nella legge 19 gennaio 2001, n. 4, come modificato dall'art. 52, comma 44, della legge 28 dicembre 2001, n. 448. - Costituzione, art. 3. (14C00255) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 15-10-2014)

TRIBUNALE DI FIRENZE

Il Tribunale di Firenze, Sezione 1 civile, in composizione
monocratica in persona del Giudice dott. Domenico Paparo, ha
pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al n.
17867/12 R.G. promossa da Ghetti Paolo, rappresentato e difeso dagli
avv. Ottaviano Colzi e Alexey Colzi ed elettivamente domiciliato
presso il loro studio in Firenze Attore
Contro Ministero della Giustizia, rappresentato e difeso per
legge dell'Avvocatura distrettuale di Firenze ed elettivamente
domiciliato presso il suoi uffici in Firenze Convenuto
1. Con ricorso ex art. 702-bis c.p.c. Ghetti Paolo esponeva:
che dal 2 dicembre 2004, il Procuratore della Repubblica di
Prato gli aveva affidato, quale Vice Procuratore Onorario, la
trattazione dei fascicoli di competenza del Giudice di Pace;
che sino al 31 maggio 2006 era stato l'unico VPO incaricato
presso il Giudice di Pace di Prato;
che per gli anni 2005 e 2006 aveva svolto le sue funzioni
delegate ai sensi dell'art. 50 decreto legislativo n. 274/00, fra le
quali quelle di provvedere all'archiviazione, esercitare l'azione
penale, formulando l'imputazione e provvedendo alla citazione
dell'imputato avanti al Giudice di Pace nonchè di verifica dei
ricorsi proposti ex art. 21 decreto legislativo n. 274/00,
dichiarandoli inammissibili o infondati ovvero formulando
l'imputazione e provvedendo alla citazione dell'imputato avanti al
Giudice di Pace;
che nel 2005 e 2006 per lo svolgimento di tali funzioni aveva
svolto attività preparatorie l'udienza di citazione dell'imputato
per complessivi 107 giorni;
che, per i suindicati 107 giorni di attività, la Cancelleria
gli aveva liquidato a titolo di indennità ex art. 4 d.lgs. 273/89,
l'importo di € 10.499,91 oltre IVA e CAP, detraendo la ritenuta
d'acconto), per un pagamento totale netto di 10.751,90;
che in data 14 novembre 2012 gli era stata notificata, ai
sensi dell'art. 187 TU Spese di Giustizia, ingiunzione di pagamento,
da parte del Direttore Amministrativo della Procura della Repubblica
di Prato con la quale si richiedeva la restituzione di quanto pagato
indebitamente all'attore per gli anni 2005 e 2006 al lordo della
ritenuta di acconto, pari ad € 12.851,87;
che l'ingiunzione veniva giustificata dalla circolare della
Direzione Generale del Giustizia Civile, che riteneva che l'art.
3-bis della I. 186/08, recante la nuova disciplina dell'indennità
dovute ai VPO a modificazione dell'art. 4 d.lgs n. 273/89, non
prevedendo alcuna disposizione transitoria che disciplinasse
l'indennità dovuta per attività svolta fuori udienza dal VPO prima
dell'entrata in vigore del citato art. 3-bis, escludeva il diritto
all'indennità per l'anno 2005 e 2006 relativamente all'attività
svolta fuori udienza dal VPO;
che le sue ragioni per contestare la pretesa
dell'Amministrazione erano contenute nella Circolare del 21 febbraio
2002 del Ministero di Grazia e Giustizia (confermata da altra del
2006) che individuava tutte le attività delegabili ai VPO ed
indicava espressamente indica quelle di cui al combinato disposto
degli artt. 15, 20, 21, 25 e 50 d.lgs. 274/00 -ossia quelle poste in
essere dall'attore quale VPO - e chiariva la ragione che impone il
riconoscimento ai VPO del diritto all'indennità anche nell'ipotesi
di attività posta in essere fuori dall'udienza superando una
interpretazione restrittiva, affermando che era irragionevole la
mancata previsione espressa di un diritto al compenso dei VPO per
funzioni giudiziarie diverse dalla partecipazione ad udienze,
comportando una distinzione priva di obiettiva giustificazione tra
attività giudiziarie tutte delegabili ai magistrati onorari, delle
quali alcune ingenerano il diritto ad un compenso ed altre no, con
una disuguaglianza di trattamento tale da dare adito a dubbi di
legittimità costituzionale della normativa vigente, con riferimento
sia all'art. 3 che all'art. 36 della Costituzione;
che l'incostituzionalità dell'art. 4 d.lgs. 273/89
interpretato nel senso di escludere l'indennità per l'attività
fuori udienza dei VPO imponeva di ricercare una via ermeneutica
costituzionalmente orientata;
che l'art. 4, comma 2, nella formulazione previgente alla
novella del 2008, non aveva mai collegato il diritto all'indennità
dei VPO al concetto letterale di partecipazione all'udienza,
prevedendo che "ai vice procuratori onorari spetta un'indennità di L
150.000 per ogni udienza in relazione alla quale è conferita la
delega";
che l'art. 4, al comma 1, stabiliva che "ai giudici onorari
di tribunale spetta un'indennità di L. 150.000 per ogni udienza"
mentre il comma 2 prevedeva che "ai vice procuratori onorari spetta
un'indennità di L. 150.000 per ogni udienza in relazione alla quale
è conferita la delega";
che poichè sia i giudici onorari che i vice procuratori
onorari svolgono la loro attività secondo la delega,
rispettivamente, del Presidente del Tribunale, e del Procuratore
della Repubblica era utile chiarire la differenza di formulazione
letterale prevista tra i GOT ed i VPO;
che per i primi la norma inequivocabilmente richiamava il
concetto dì partecipazione all'udienza, mentre per i VPO la norma
disponeva "per ogni udienza in relazione alla quale è conferita la
delega"
che, poichè l'attività delegabile al VPO può essere sia
quella della partecipazione all'udienza sia quella di preparazione
dell'udienza (mediante la formulazione dell'imputazione e della
citazione a giudizio dell'imputato) il riferirsi della norma
all'udienza "in relazione" alla delega consente all'interprete di
poter considerare dovuto l'indennizzo sia per l'attività prodromica
dell'udienza che per quella di partecipazione;
che per non rendere inutile la precisazione della norma
inerente i soli VPO "per ogni udienza in relazione alla quale è
conferita la delega" anche il principio ermeneutico di conservazione
nonchè quello di lettura sistematica delle norme, imponeva di
valorizzare la succitata distinzione, attribuendo all'espressione
usata un duplice significato, quello dell'attività preparatoria
l'udienza posta dal VPO e quella della sua partecipazione alla
stessa;
che l'art. 11 delle Preleggi imponeva di interpretare le
norme anche secondo l'intenzione del legislatore, rinvenibile anche a
livello sistematico, per cui era ovvio che se il legislatore aveva
voluto ampliare le attività delegabili ai VPO anche alle attività
preparatorie dell'udienza era ragionevole interpretare le espressioni
letterali della norma nel senso di prevedere l'indennizzo anche per
tali attività;
che dalla medesima norma risultava chiaro che l'espressione
"udienza" non aveva niente ha che vedere con la 'sedutà giornaliera
del Giudice;
che infatti l'art. 4, stabilito che spetta "un'indennità per
ogni udienza", stabilisce, sia per i GOT che per i VPO, che "non
possono essere corrisposte più di due indennità al giorno";
che se l'udienza fosse la seduta giornaliera del Giudice
poichè è prevista un'indennità per udienza sarebbe possibile solo
una indennità;
che poichè il concetto di "udienza" indicato dalla norma non
è quello della seduta giornaliera del Giudice, era possibile, al
fine di offrire una soluzione ermeneutica costituzionalmente
orientata, riferirsi al concetto di udienza in modo più ampio,
quindi anche all'attività preparatoria;
che una simile interpretazione, risolvendo i problemi di
costituzionalità, eviterebbe nel caso de quo una rimessione alla
Corte costituzionale che comunque chiedeva in subordine;
che gli argomenti usati dalla circolare citata
nell'ingiunzione erano infondati e comunque non superavano
l'incostituzionalità rilevata dallo stesso Ministero nella circolare
del 2002;
che la mancanza di disposizioni transitorie lasciava spazio
alla diversa interpretazione, posto che essa avrebbe riguardato il
futuro e la mancanza di previsione di irripetibilità di tali somme
avrebbe avuto un senso solo se il legislatore avesse ritenuto che la
vecchia formulazione non contemplava le attività in questione;
che la novella dei 2008 non prevedeva nuove ipotesi di delega
e dunque di indennizzo, ma solo un criterio orario di attribuzione
della doppia indennità;
che l'aver precisato nel 2008 che sono delegabili ed
indennizzabili sia attività di udienza che fuori della medesima, non
vuole certamente significare che per il legislatore prima del 2008
non erano egualmente indennizzabili;
che spesso il legislatore ha disciplinato la medesima materia
con novelle che semplicemente chiarivano i dubbi applicativi
precedentemente sorti;
che i Lavori Parlamentari preparatori della novella
confermavano dell'effettivo intento del legislatore che era quello di
razionalizzare la disciplina contenuta nel d.lgs. 273/89 a seguito
delle nuove competenze attribuibili per delega ai VPO che aveva
portato ad una disomogeneità dei criteri di quantificazione delle
indennità;
che era leso un suo diritto quesito ed il suo affidamento
nelle corrette interpretazioni offerte dalle circolari succitate del
2002 e dei 2006, dunque della regolarità dei suoi compensi;
che egli aveva accettato di svolgere le funzioni di VPO
presso il Giudice di Pace ed in particolare l'attività svolta fuori
udienza sul presupposto che queste fossero indennizzate come
l'attività d'udienza;
che, nell'ipotesi in cui non si dovesse accogliere la
interpretazione proposta, il contratto d'opera professionale
intercorso tra l'attore e la Pubblica Amministrazione doveva essere
annullato per errore essenziale ex art. 1429, nn. 1 e 4, cc;
che, in ipotesi di rigetto delle sue difese sussistevano le
condizioni per l'accoglimento della domanda di arricchimento senza
causa.
Appare assurdo infatti che l'Amministrazione pretenda di far
prestare la loro
L'attore chiedeva pertanto, in accoglimento dell'opposizione
all'ingiunzione, l'accertamento del suo diritto a percepire le
indennità in questione, eventualmente previa remissione alla Corte
costituzionale della questione di costituzionalità dell'art. 4
d.lgs. 273/89, conseguentemente dichiarare non dovute le somme
ingiunte all'attore; in ipotesi di rigetto, annullare il contratto
sorto fra l'attore ed il Ministero della Giustizia, e
conseguentemente condannare il Ministero convenuto al pagamento
dell'indennizzo ai sensi dell'art. 2041 e seguenti cc.
2. Il Ministero convenuto resisteva alle domande assumendo:
che doveva anzitutto osservarsi che la normativa in esame si
inserisca nel settore della finanza pubblica, caratterizzato da
delicate scelte di carattere strettamente politico/economico
finalizzate al contenimento della spesa pubblica;
che in particolare l'art. 4 costituiva il frutto di delicate
valutazioni (in relazione all'obbligo di copertura ex art. 81 C.
delle singole voci di spesa pubblica) devolute al solo legislatore;
che si trattava di scelte, fondate su considerazioni
politico-discrezionale che, in quanto tali e ai sensi dell'art. 28
della legge n. 87/1953, non possono neppure costituire oggetto del
sindacato della Corte costituzionale, essendo ammissibile il suo
intervento nelle forme della pronuncia additiva solo qualora
l'addizione si concretizzi in una soluzione interpretativa logica e
costituzionalmente obbligata e non siano presenti profili rimessi in
via esclusiva alla solo discrezionalità del Legislatore;
che nel caso vi erano innumerevoli ipotesi tutte possibili e
legittime la cui valutazione spettava solo al legislatore (per
esempio, nella scelta dei criteri di quantificazione dell'indennità
o dell'imposizione di massimi e minimi giornalieri;
che una lettura costituzionalmente orientata dell'art. 3
d.lgs. n. 273/89 che riconoscesse ai vice procuratori onorari
l'indennità per le attività svolte fuori udienza era irragionevole
e illegittima in quanto, non solo estendeva l'ambito applicativo
della disposizione al di là del chiaro dettato normativo ma
addirittura giungeva una soluzione interpretativa inibita anche alla
Corte costituzionale;
che la stessa conclusione si prospettava in riferimento
all'analisi letterale della norma, in quanto il riferimento alla
"delega" distingueva tale disposizione da quella relativa ai giudici
onorari ma tale differenza non si fondava in un necessario rinvio a
tutte le attività delegabili e dunque anche a quelle svolte fuori
udienza, ma semplicemente sulle diverse modalità in base alle quali
i VPO e i GOT esercitano le proprie funzioni (i primi soggetti ad una
specifica disciplina che richiede un provvedimento di delega che
legittimi ed individui i limiti del loro operato mentre i secondi
hanno funzioni predefinite direttamente dalla legge);
che pertanto l'espressione "in relazione alla quale è
conferita delega" precisa che sono oggetto di indennizzo solo quelle
attività d'udienza svolte in funzione di una specifica delega e non
ipotizza un'estensione applicativa delle norma cosi come invece
auspicato dal ricorrente;
che la giurisprudenza concorde ritiene che le circolari
amministrative sono atti che non hanno di per sè valore normativo,
che assumono carattere vincolante solo se legittime, potendo essere
disapplicate qualora siano contra legem e che non vincolano
l'autorità giudiziaria;
che era il provvedimento di liquidazione delle somme a titolo
di indennità a favore dell'attore per le attività svolte fuori
udienza, in quanto contrario al dettato normativo, ad essere una
prassi contra legem che non poteva fondare la sua legittimità su una
circolare amministrativa;
che era erronea l'affermazione di controparte che la novella
sia dovuta alla volontà del legislatore di fare chiarezza in merito
all'ambito applicativo della normativa previgente attraverso un
intervento che ha permesso di far emergere direttamente quello che
precedentemente era già comunque insito nella disciplina seppur in
termini meno espliciti.;
che invece il legislatore, attraverso una valutazione di
nuovi elementi quali l'aumento negli ultimi anni del carico di lavoro
dei magistrati onorari, aveva ritenuto necessario, sulla base di una
propria insindacabile discrezionalità, una modifica legislativa del
precedente regime dell'indennità;
che tale valutazione, operata su delicati profili di
copertura finanziaria, ha imposto un intervento specifico che
prevedesse un'estensione dell'indennità anche alle attività fuori
udienza e che la portata innovatrice dell'art. 3-bis legge 186/2008
verrebbe vanificata se si attribuisse alla normativa previgente,
attraverso un opera ermeneutica, la stessa portata che la riforma ha
riconosciuto solo nel 2008;
che quanto alla domanda di annullamento per errore del
contratto, eccepiva la nullità della domanda per indeterminatezza
della stessa, in relazione all'onere di indicazione in merito alla
qualificazione della domanda, non adempiuto, attesa la genericità
dell'espressione "annullamento per errore" e vista la complessa e
ramificata disciplina dettata dall'art. 1429 c.c. in ordine ai
diversi presupposti di rilevanza previsti per le diverse tipologie di
errore ivi considerati; - che la domanda di arricchimento senza causa
era improponibile oltre che infondata sia di in relazione ai
requisiti strutturali individuati dal dettato normativo sia del
principio di sussidiarietà;
che invero l'art. 2041 cc postula l'assenza di una causa che
si ponga come giustificazione dell'arricchimento di una parte e della
perdita patrimoniale subita dall'altra con la conseguenza che la
sussistenza di un contratto valido ed efficace è la ragione
giuridica che fonda e legittima uno spostamento patrimoniale tra le
due parti con conseguente improponibilità dell'azione;
che il codice qualifica espressamente in termini di
residualità l'azione di ingiustificato arricchimento con conseguente
esperibilità della stessa solo laddove non vi sia una specifica
azione che possa produrre il medesimo effetto di tutela per il
depauperato e che nel caso vi è un rimedio astrattamente esperibile
coincidente con quello azionato in via principale dall'attore.
3. L'attore ha chiesto in udienza, in ipotesi di ritenuta
nullità della domanda di annullamento, la concessione di un termine
per una "memoria integrativa ex art. 184 c.p.c. per sanare la
contestata nullita'".
4. Su tale ultimo punto, preliminare al merito, rileva il
giudicante che la richiesta -corretto l'errore nella indicazione
dell'articolo del codice di rito che consente la sanatoria della
nullità della citazione, che è l'art. 164- non è ammissibile,
posto che il rito sommario di cognizione ex art. 702bis cpc non
prevede il richiamo a tale disposizione.
5. Ritiene il giudicante rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale sollevata dall'attore
dell'art. 4 d.lgs. 273/89 in relazione all'art. 3 Cost.
5.1. La questione è certamente rilevante, in quanto nella
fattispecie all'attore viene richiesto di restituire quanto percepito
proprio in relazione al disposto della norma indicata, interpretata
nel senso che non prevede che al VP0 sia dovuta indennità per
l'attività extra udienza delegatagli ex artt. 15 e 25 d.lgs
274/2000, incontestatamente svolte.
5.2. La questione non può dirsi manifestamente infondata nè è
possibile l'interpretazione della norma costituzionalmente orientata
sostenuta dall'attore.
5.2.1. li testo dell'articolo 4 del Dlgs 28 n. 273/1989 vigente
all'epoca, a seguito delle modifiche disposte dall'art. 24 ter della
1. 4/2001 e dall'art. 52, comma 44, della legge n. 448/2001 era il
seguente:
«1. Ai giudici onorari di tribunale spetta un'indennità di
E. 190.000 per ogni udienza, anche se tenuta in camera di consiglio.
Non possono essere corrisposte più di due indennità al giorno.
2. Ai vice procuratori onorari spetta un'indennità di L
190.000 per ogni udienza in relazione alla quale è conferita la
delega a norma dell'articolo 72 del regio decreto 30 gennaio 1941, n.
12, e successive modificazioni. L'indennità è corrisposta per
intero anche se la delega è conferita soltanto per uno o per alcuni
dei processi trattati nell'udienza. Non possono essere corrisposte
più di due indennità al giorno.»
5.2.2. Non pare invero conforme al principio di ragionevolezza
sotteso all'art. 3 Costi ritenere che al VPO spetti una indennità
solo per alcune delle attività delegategli -e che ovviamente non
può rifiutarsi di prestare- ed affermare che per le altre non gli
spetta alcunchè.
5.2.3. Nè è possibile ritenere, come fa l'attore, che la
fissazione di un limite di due indennità al giorno (tanto per i GOT
che per i VPO) consenta -sull'assunto che 'udienzà non equivale a
'sedutà perchè altrimenti il GOT non potrebbe per definizione farne
più di una al giorno- di superare la dizione letterale e ritenere
che per i VPO nella nozione di 'udienzà (ai fini del riconoscimento
della relativa indennita') possano rientrare le attività, pure esse
delegategli, che non consistono nella partecipazione all'udienza.
Invero, a smentire la tesi che, per quanto or ora esposto,
'udienzà non equivale a 'sedutà, basta il secondo periodo del comma
2, laddove si fa espresso riferimento ai processi trattati
nell'udienza, che dunque, vuoi dire proprio 'sedutà.
Il limite, allora, deve essere inteso ad escludere che in un
giorno possano aversi più di due 'udienzè (conferenti il diritto
all'indennita') mediante chiusura dell'udienza (intesa proprio come
'sedutà del giudice) -ad es. al mattino- ed apertura di altra
udienza al pomeriggio.
5.2.4. Una interpretazione che ritenesse che anche per le
attività delegate in questione al VPO spetti l'indennità prevista
per l'udienza non costituirebbe una interpretazione analogica (non
essendo per definizione uguali le prestazioni, dell'un tipo e
dell'altro).
5.2.4. li richiamo del ministero convenuto all'obbligo di
copertura in bilancio di cui all'art. 81 Cost. 'prova troppò, non
parendo possibile affermare che il legislatore possa violare norme
costituzionali e la Corte costituzionale non possa intervenire in
ragione di tale norma.
Analogamente, l'assunto del ministero convenuto secondo cui,
trattandosi di scelte "fondate su considerazioni
politico-discrezionale che, in quanto tali e ai sensi dell'art. 28
della legge n. 87/1953, non possono neppure costituire oggetto del
sindacato della Corte costituzionale, essendo ammissibile il suo
intervento nelle forme della pronuncia additiva solo qualora
l'addizione si concretizzi in una soluzione interpretativa logica e
costituzionalmente obbligata e non siano presenti profili rimessi in
via esclusiva alla sola discrezionalità del Legislatore" postula una
discrezionalità del legislatore che possa non tener conto del
principio di uguaglianza.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
1) solleva questione di legittimità costituzionale dell'art.
4, comma 2, del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 273, come
modificato dall'art. 24-ter della legge 19 gennaio 2001 n. 4 e
dell'art. 52, comma 44, della legge 28 dicembre 2001 n. 448 per
contrasto con l'art. 3 Cost.;
2) dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il procedimento in corso;
3) ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza
sia notificata alle parti in causa nonchè al Presidente del
Consiglio dei ministri;
4) dispone che la presente ordinanza sia comunicata dalla
Cancelleria al Presidente della Camera dei deputati e al Presidente
dei Senato della Repubblica.
Firenze, 22 febbraio 2014

Il Giudice: Domenico Paparo