1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 22-4-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 246 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 ottobre 1997
N. 246 Ordinanza emessa il 21 ottobre 1997 dal Consiglio di Stato, sez. IV giurisdizionale sul ricorso proposto dal Consorzio di bonifica dell'Aso ed altri contro la regione Marche ed altri Consorzi - Regione Marche - Soppressione dei consorzi di bonifica operanti esclusivamente nel territorio regionale e trasferimento delle loro competenze, affidate in via provvisoria a commissari liquidatori, alla regione e successivamente, per decentramento, alle province - Violazione dei principi di uguaglianza, di liberta' di iniziativa economica privata, di proprieta' privata, di razionale sfruttamento del suolo, di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Violazione dei principi stabiliti dalla legislazione statale in materia - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 66 del 1992. (Legge regione Marche 9 maggio 1997, n. 30). (Cost., artt. 3, 41, 42, 44, 97 e 117). (098C0375) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 22-4-1998)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la presente ordinanza nella camera di consiglio del
21 ottobre 1997;
Visto l'art. 21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n. 1034;
Visto l'appello proposto dal Consorzio di bonifica dell'ASO, Bovara
Giuseppe, Marilungo Aldo, rappresentato e difeso dall'avv. Alessandro
Pace, avv. Giovanni Compagno con domicilio eletto in Roma, via
Isonzo, 50, presso lo studio del secondo; contro regione Marche, in
persona del presidente della Giunta regionale pro-tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Paolo Costanzi e avv. Simonella Coen
con domicilio eletto in Roma, via F. Borghese, 35, serv. leg. reg.
presso la sede della regione Marche e nei confronti della Presidenza
del Consiglio dei Ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi n.
12, presso la sua sede in Roma; provincia di Ascoli Piceno,
Fontanazza Francesco comm. liquid. Consorzio bonifica ASO non
costituitisi; per l'annullamento dell'ordinanza del t.a.r. Marche -
Ancona n. 428/1997, resa tra le parti, concernente la delibera della
Giunta regionale delle Marche 21 luglio 1997, n. 1916, con la quale
il sig. Francesco Fontanazzo è stato nominato commissario
liquidatore del Consorzio di bonifica dell'ASO;
Visti gli atti e documenti depositati con l'appello;
Vista l'ordinanza di reiezione della domanda incidentale di
sospensione della esecuzione dei provvedimenti impugnati in primo
grado;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei Ministri, regione Marche;
Udito il relatore cons. Gennaro Ferrari e uditi altresì per le
parti gli avv.ti Pace, Compagno, l'avv.to Costanzi per la regione
Marche e l'avvocato dello Stato Linguiti;
Ritenuto che vadano svolte, in fatto ed in diritto, le seguenti
considerazioni sul piano della rilevanza, anche in questa sede
cautelare, e della non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità, tenuto anche conto di quanto prospettato dalla
parte agente, rispetto ai parametri di seguito precisati, riferita
alla legge della regione Marche 9 maggio 1997, n. 30, ad oggetto
"Disciplina regionale della bonifica. Attribuzione di funzioni alle
province in attuazione della legge 8 giugno 1990, n. 142.
Soppressione dei consorzi di bonifica".
1. - Con la legge regionale n. 30 del 1997 la regione Marche ha
disposto la soppressione dei Consorzi di bonifica operanti
esclusivamente nel proprio territorio ed il trasferimento delle loro
competenze, prima a se stessa e poi, per decentramento, alle province
(per i consorzi super provinciali, alle province dove è posta la
maggior parte dei bacini), passando per una fase di liquidazione
affidata ad appositi commissari liquidatori, nelle persone dei
presidenti in carica dei consorzi.
Con deliberazione della Giunta regionale delle Marche 16 giugno
1997, n. 1597, si è dato avvio, attraverso la costituzione di un
gruppo di lavoro, al procedimento che deve condurre alla concreta
estinzione degli enti con apposita delibera regionale.
Nella presente fase cautelare tale delibera e l'atto di nomina del
commissario liquidatore sono stati impugnati dal Consorzio ASO e da
due consorziati.
Degli accennati atti organizzativi è stata chiesta innanzi al
t.a.r. Marche la sospensione, ma il t.a.r. ha negato la pronuncia di
sospensione richiesta, per assenza del danno.
Con appello notificato in data 1 ottobre 1997 è stata richiesta la
riforma della pronuncia eventualmente previa remissione della legge
davanti alla Corte costituzionale.
2. - La richiesta di invio degli atti a detta Corte è da
assecondare, con conseguente sospensione del presente giudizio.
3. - Sul piano della rilevanza, il procedimento di estinzione ha
bisogno di atti organizzativi a formazione progressiva e una volta
pronunciata l'estinzione non vi sarebbe più neppure la figura
dell'ente abilitato a ricorrere; sicchè si potrebbe intravedere già
in atto la situazione di danno accampata; senonchè il testo della
normativa regionale, che sorregge gli atti amministrativi impugnati,
impedirebbe di intravedere, a legislazione vigente, il fumus dunque
la legge regionale si propone come regola che pregiudica la soluzione
della vertenza anche sul piano cautelare.
4. - Sotto l'aspetto della non manifesta infondatezza, è da
ricordare che, dopo rinvio governativo e riapprovazione, la
deliberazione legislativa marchigiana fu impugnata dal Presidente del
Consiglio, ai sensi dell'art. 127 Cost.; il gravame fu, però,
respinto in rito, per mancato rispetti dei termini per il deposito,
dalla Corte con ordinanza 6 maggio 1997, n. 126; tuttavia le
argomentazioni in quella sede rappresentate possono essere condivise,
quanto meno nella prospettiva del semplice dubbio di
costituzionalità appartenente ai giudici a quibus.
5. - La legge non pare conforme all'art. 117 Cost.: con i suoi
artt. 3, 7, 8, e 13 essa opera, come si diceva, il trasferimento alle
province delle funzioni e poteri relativi alla realizzazione e
gestione delle opere di bonifica e irrigazione, in violazione di
quanto stabilito dagli artt. 13, 14 e 59 r.d. 13 febbraio 1933, n.
215 e dell'art. 27, legge quadro sulle risorse idriche 5 gennaio
1994, n. 36, che attribuiscono quelle funzioni ai consorzi di
bonifica, con disposizioni che, almeno per la legislazione del 1933
la Corte costituzionale ha già individuato come recanti principi
fondamentali della materia (cfr. sent. 24 febbraio 1992, n. 66).
6. - Inoltre il transito delle attribuzioni dei consorzi verso la
sfera provinciale implica la potenziale lesione di altro principio
della legislazione, questa volta in tema di autonomie locali (art.
14 legge 18 giugno 1990, n. 142) posto che non vi è corrispondenza
tra la circoscrizione provinciale e quella dei consorzi di bonifica,
la quale ultima segue il bacino idrico ed ha quindi, nella maggior
parte dei casi, ambito super provinciale; al che si può aggiungere
il possibile pregiudizio al principio del buon andamento, ai sensi
dell'art. 97 Cost., dato che la provincia cui affluiranno le nuove
competenze potrebbe essere indotta a favorire la parte di territorio
consortile che le appartiene più istituzionalmente, dovendosi allora
prevedere l'insorgere di non certo plausibili contrasti all'interno
dell'unico bacino idrografico.
7. - Le norme che più specificamente prevedono la soppressione dei
consorzi (artt. 3, terzo comma, e 9) paiono in contrasto con altro
principio statale desumibile dall'art. 73, d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, che - come segnalato di nuovo dalla citata sentenza della Corte
costituzionale n. 66/1992 - consente la soppressione di singoli
consorzi, ma non sembra permettere una eliminazione dell'intera
categoria di enti, ai quali si riconosce il ruolo istituzionale di
"difesa del suolo, di risanamento delle acque, di fruizione e
gestione del patrimonio idrico".
8. - In violazione dell'art. 117 della Costituzione appare anche
l'art. 4 della legge regionale: secondo il ricordato principio
generale della legislazione statale ricavabile dall'art. 73, d.P.R.
616 del 1977, alle regioni sono transitate le sole funzioni statali
concernenti i consorzi, non anche quelle dei consorzi medesimi; tali
enti, del resto, potrebbero essere individuati come strumento di
autogoverno delle categorie interessate, quelle dei proprietari delle
aree; la disposizione regionale comprime, invece, il ruolo, oggi
operativo e di gestione (tramite rappresentanti eletti), dei titolari
dell'interesse, trasformandolo in quello di soggetti chiamati ad
esprimere (sempre tramite rappresentanti) atti puramente consultivi.
È probabilmente vero, al riguardo, quanto supposto con il secondo
mezzo di costituzionalità esposto in questa sede dalla parte
appellante: vale a dire che, mentre la regione ha colto nei consorzi
di bonifica esclusivamente la loro funzione di enti strumentali, i
consorzi, alla stregua degli artt. 13, 18, 54, 55, 59 e 60 della
legge di base di cui al r.d. 215 del 1933 e successive modifiche,
sono anche e principalmente enti autonomi e strumenti di
ammi-nistrazione diretta, da parte dei proprietari interessati, delle
funzioni di bonifica e di irrigazione: donde un eventuale contrasto
della intera legge rispetto agli artt. 41, 42 e 44, laddove questi
parametri dettano i principi: di libera iniziativa economica; di
garanzia dell'istituto della proprietà; di equità nei rapporti
sociali e di razionale sfruttamento del suolo in agricoltura, pure
mediante la bonifica dei terreni, sebbene nel quadro della disciplina
parapublicistica della proprietà terriera; nel sistema ideato dalla
regione Marche, e da essa sola, infatti, i proprietari vedono
drasticamente ridotto il loro controllo e la loro cointeressenza
nella costruzione e conduzione delle opere incidenti sullo
sfruttamento dei loro suoli.
9. - Il pregiudizio all'art. 117 Cost., attraverso l'incisione dei
principi generali nella materia degli strumenti organizzativi della
bonifica, validi, in quanto tali, su tutto il territorio nazionale,
può essere letto anche come lesione dell'art. 3 Cost., in quanto
portatore dei principi di eguaglianza fra tutti i cittadini e di
ragionevolezza, non trovandosi giustificazione di un distinto
trattamento delle opere di bonifica a seconda che interessino i
bacini marchigiani ovvero quelli di tutte le altre regioni.
10. - Quanto all'effetto della dovuta remissione della questione
alla Corte costituzionale, occorre sospendere, in via precaria,
l'efficacia degli atti impugnati, con ricostituzione precaria degli
organi consortili ordinari, ma unicamente allo scopo di rendere
operativo il principio dell'incidentalità del giudizio di
costituzionalità, salvo restando il futuro giudizio definitivo (per
quanto definitiva possa essere una pronuncia cautelare) sulla
richiesta di sospensione, una volta riassunta la causa dalla parte
più diligente a seguito della decisione della Corte costituzionale;
l'effetto della sospensione precaria deve essere limitato fino alla
prima camera di consiglio utile successiva alla restituzione degli
atti da parte della Corte costituzionale.

P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione IV),
interlocutoriamente pronunciando sull'appello cautelare in epigrafe;
Ritiene rilevante e non manifestamente infondata, nei sensi di cui
in motivazione, la questione di costituzionalità della legge della
regione Marche 9 maggio 1997, n. 30 sia nel suo testo integrale, sia
in particolare nei suoi artt. 3, (specialmente terzo comma), 4, 7, 8,
9, 13, per il potenziale contrasto con gli artt. 3, 41, 42, 44, 97 e
117 (per violazione di vari principi della legislazione nazionale,
pure in motivazione evidenziati);
Sospende in via precaria i provvedimenti impugnati in primo grado
con ricostituzione precaria degli organi consortili ordinari al solo
fine di consentire lo svolgimento del giudizio incidentale di
costituzionalità;
Riserva ogni altra pronuncia definitiva sulla domanda cautelare in
questa sede di appello, il cui giudizio contestualmente sospende,
fino alla prima camera di consiglio utile successiva alla
restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria della Sezione, gli atti di
causa siano trasmessi alla Corte costituzionale e la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri ed
al Presidente della Giunta regionale, nonchè comunicata al
Presidente del Consiglio regionale ed alle parti in causa.
Roma, addì 21 ottobre 1997
Il presidente: Iannotta
L'estensore: Ferrari
98C0375