1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 5-8-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 183 ORDINANZA 21 - 30 luglio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento penitenziario - Benefici penitenziari - Inserimento del delitto di favoreggiamento dell'immigrazione clandestina nell'elenco dei reati ostativi alla concessione del permesso premio, in assenza di collaborazione con la giustizia - Disciplina transitoria che limiti l'applicabilita' della novella ai fatti successivi alla sua entrata in vigore - Omessa previsione - Denunciata irragionevolezza, violazione della finalita' rieducativa della pena e del principio, anche convenzionale, di irretroattivita' della legge penale sfavorevole - Sopravvenuta sentenza della Corte costituzionale - Restituzione degli atti al giudice rimettente. - Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 4-bis, comma 1. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 27, primo e terzo comma, 25, secondo comma, e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 7. (T-200183) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 5-8-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4-bis,
comma 1, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta'), promosso dal Magistrato di sorveglianza di Lecce nel
procedimento di sorveglianza nei confronti di A. S., con ordinanza
del 5 aprile 2019, iscritta al n. 200 del registro ordinanze 2019 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione di A. S., nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 luglio 2020 il giudice
relatore Francesco Viganò;
uditi gli avvocati Ladislao Massari e Gianfrancesco Castrignanò
per A. S. e l'avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 21 luglio 2020.
Ritenuto che, con ordinanza del 5 aprile 2019, il Magistrato di
sorveglianza di Lecce ha sollevato - in riferimento agli artt. 25,
secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo
in relazione all'art. 7 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) - questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 4-bis, comma 1, della legge 26
luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla
esecuzione delle misure privative e limitative della liberta'),
«così come interpretato nel "diritto vivente"», nella parte in cui
esclude che il condannato per il delitto di cui all'art. 12, commi 1
e 3, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero), commesso e giudicato prima
dell'entrata in vigore della legge 17 aprile 2015, n. 43 (Conversione
in legge, con modificazioni, del decreto-legge 18 febbraio 2015, n.
7, recante misure urgenti per il contrasto del terrorismo, anche di
matrice internazionale, nonchè proroga delle missioni internazionali
delle Forze armate e di polizia, iniziative di cooperazione allo
sviluppo e sostegno ai processi di ricostruzione e partecipazione
alle iniziative delle Organizzazioni internazionali per il
consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione), possa
fruire del beneficio del permesso premio in assenza della prova di
collaborazione con la giustizia;
che il giudice a quo ha altresì sollevato - in riferimento agli
artt. 3, primo comma, e 27, primo e terzo comma, Cost. - questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 4-bis, comma 1, ordin. penit.,
nella parte in cui impone ai condannati per il delitto di cui
all'art. 12, commi 1 e 3, t.u. immigrazione il divieto di fruire del
beneficio del permesso premio in assenza della prova di
collaborazione con la giustizia;
che il rimettente è chiamato a delibare l'istanza di concessione
di permesso premio, ex art. 30-ter ordin. penit., avanzata da A. S.,
detenuto dal 22 giugno 2017 in espiazione della pena di tre anni,
nove mesi e diciotto giorni di reclusione, risultante dal cumulo -
previa applicazione di tre anni di condono e detrazione di sette mesi
e diciotto giorni di custodia cautelare - di tre condanne per il
delitto di favoreggiamento dell'immigrazione clandestina;
che, in punto di rilevanza, il Magistrato di sorveglianza osserva
che, ove fosse applicabile la disciplina penitenziaria vigente al
momento della commissione dei fatti di reato, A. S. potrebbe fruire
del permesso premio, avendo già scontato (tenuto conto della
custodia cautelare già subita e della liberazione anticipata
maturata) assai più del limite minimo di un quarto della pena
richiesto dall'art. 30-ter, comma 4, lettera b), ordin. penit., e
soddisfacendo gli ulteriori requisiti della regolare condotta e
dell'assenza di pericolosità sociale;
che tuttavia, per effetto dell'entrata in vigore della legge n.
43 del 2015, che ha convertito, con modificazioni, il d.l. n. 7 del
2015, il reato di favoreggiamento dell'immigrazione clandestina di
cui all'art. 12, commi 1 e 3, t.u. immigrazione è stato incluso nel
catalogo di cui all'art. 4-bis, comma 1, ordin. penit., sicchè la
concessione dei benefici penitenziari e delle misure alternative alla
detenzione è ora subordinata alla collaborazione del condannato con
la giustizia, ai sensi dell'art. 58-ter ordin. penit.; requisito,
quest'ultimo, che non può dirsi realizzato in capo ad A. S.;
che, in ordine alla non manifesta infondatezza della prima
questione sollevata, il giudice a quo rammenta che, secondo il
diritto vivente, le disposizioni concernenti l'esecuzione delle pene
detentive e le misure alternative alla detenzione soggiacciono al
principio tempus regit actum, con conseguente immediata
applicabilità, a tutti i rapporti esecutivi non ancora esauriti, di
eventuali modifiche normative di segno peggiorativo (sono citate
Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 17 luglio 2006,
n. 24561; sezione prima penale, sentenza 9 dicembre 2009, n. 46924);
che, nel caso di specie, l'art. 3-bis del d.l. n. 7 del 2015,
come convertito - che ha incluso il delitto di favoreggiamento
dell'immigrazione clandestina nell'elenco di cui all'art. 4-bis,
comma 1, ordin. penit. - non reca alcuna disciplina transitoria,
volta a limitare l'applicabilità della modifica normativa ai fatti
di reato commessi successivamente alla sua entrata in vigore;
che nemmeno potrebbe evocarsi il principio di matrice
costituzionale che, a fronte di sopravvenute modifiche di segno
restrittivo dei presupposti per la concessione dei benefici
penitenziari, salvaguarda la già realizzata progressione
trattamentale del condannato, vietando l'immotivata regressione nella
fruizione dei benefici stessi (sentenze n. 137 del 1999, n. 445 del
1997, n. 504 del 1995 e n. 306 del 1993), poichè nel caso di specie,
alla data dell'entrata in vigore della legge n. 43 del 2015, A. S.
non aveva nemmeno iniziato ad espiare la pena;
che, tuttavia, l'affermata natura processuale dell'art. 4-bis
ordin. penit. - cui consegue l'applicazione retroattiva
dell'ampliamento del catalogo dei reati "ostativi" ivi contemplati -
si porrebbe in contrasto con la garanzia di irretroattività della
legge penale sfavorevole di cui all'art. 7 CEDU; garanzia che,
secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo,
abbraccerebbe anche la fase di esecuzione delle sanzioni penali (è
citata la sentenza 21 ottobre 2013, Del Rio Prada contro Spagna);
che le modifiche ampliative al catalogo dei reati di cui all'art.
4-bis, comma 1, ordin. penit. «decidono i margini di compressione
della libertà personale, frustrando la possibilità di conoscere e
calcolare, prima di agire, le conseguenze della propria condotta»,
sicchè «[r]iconoscere [all'art. 4-bis] natura processuale, così
precludendo l'applicazione del principio di irretroattività della
legge penale, appare contrario al principio di ragionevolezza»;
che, quanto alla non manifesta infondatezza della seconda
questione sollevata - attinente alla prospettata contrarietà agli
artt. 3, primo comma, e 27, primo e terzo comma, Cost.
dell'inserimento, nell'art. 4-bis ordin. penit., del riferimento al
delitto di favoreggiamento dell'immigrazione clandestina - il giudice
a quo osserva che la sottoposizione a un regime penitenziario di
particolare rigore si giustifica per i condannati per reati di
matrice associativa, per i quali la collaborazione con la giustizia
«è certamente indice di rescissione del legame con gli altri
appartenenti al sodalizio»;
che invece, per gli autori di reati di tipo non associativo, «il
recupero sociale non deve passare attraverso una rescissione drastica
di alcun vincolo», sicchè sarebbe irragionevole sottoporre al
medesimo regime ostativo delineato dall'art. 4-bis, comma 1, ordin.
penit. condotte delittuose tanto diverse tra loro, «precludendo ad
una categoria così ampia e diversificata di condannati il diritto di
ricevere un trattamento penitenziario rivolto alla risocializzazione,
senza che sia data al giudice la possibilità di verificare in
concreto la permanenza o meno di condizioni di pericolosità
social[e] tali da giustificare percorsi penitenziari non aperti alla
realtà esterna»;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale
siano dichiarate inammissibili o infondate;
che, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, il rimettente
avrebbe erroneamente censurato l'art. 4-bis ordin. penit., in luogo
dell'art. 30-ter della medesima legge, che delinea condizioni più
rigorose per la concessione di permessi premio ai condannati per uno
dei reati ostativi contemplati nella prima disposizione, di talchè
le questioni sarebbero inammissibili;
che, sempre secondo l'Avvocatura generale dello Stato, le
questioni sarebbero in ogni caso infondate, poichè la selezione dei
reati da includere nel catalogo di cui all'art. 4-bis, comma 1,
ordin. penit. rientrerebbe nell'insindacabile discrezionalità del
legislatore;
che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (sono citate la
sentenza n. 273 del 2001 e l'ordinanza n. 280 del 2001), la
collaborazione con la giustizia, quale presupposto per la concessione
dei benefici penitenziari, sarebbe «estranea alla sfera di
operatività del principio di irretroattività della legge penale, di
cui all'art. 25, secondo comma, Costituzione»;
che si è costituito in giudizio A. S., richiamando le
argomentazioni esposte nell'ordinanza di rimessione e chiedendo
l'accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale
sollevate dal Magistrato di sorveglianza di Lecce;
che, nella memoria illustrativa depositata il 22 giugno 2020, A.
S., alla luce dell'intervenuta sentenza n. 32 del 2020 - ove questa
Corte ha ritenuto sottratti alla garanzia di irretroattività
dell'art. 25, secondo comma, Cost. i riverberi sulla concedibilità
del permesso premio derivanti dall'inclusione di nuovi titoli di
reato nel catalogo di cui all'art. 4-bis, comma 1, ordin. penit. - ha
insistito per l'accoglimento della sola questione relativa alla
contrarietà agli artt. 3, primo comma, e 27, primo e terzo comma,
Cost. dell'inserimento del delitto di cui agli artt. 12, commi 1 e 3,
t.u. immigrazione nel catalogo di cui all'art. 4-bis ordin. penit.;
che, con riferimento a tale questione, A. S. richiama la sentenza
n. 253 del 2019, ove questa Corte ha ritenuto costituzionalmente
illegittima la presunzione assoluta di perdurante pericolosità
sociale collegata dall'art. 4-bis, comma 1, ordin. penit. alla
mancata collaborazione con la giustizia a norma dell'art. 58-ter
della medesima legge, così consentendo la concessione del permesso
premio ai condannati per i reati contemplati da detta disposizione
anche in assenza di collaborazione, allorchè siano stati acquisiti
elementi tali da escludere sia l'attualità di collegamenti con la
criminalità organizzata, terroristica o eversiva, sia il pericolo
del ripristino di tali collegamenti;
che detta pronuncia - ad avviso della parte - non sarebbe
dirimente per la soluzione della questione in esame, atteso che
«sarebbe [...] del tutto estemporaneo - a fronte di un condannato per
il reato di favoreggiamento dell'immigrazione clandestina -
l'accertamento in ordine alla sussistenza di "elementi tali da
escludere, sia l'attualità di collegamenti con la criminalità
organizzata, terroristica o eversiva, sia il pericolo del ripristino
di tali collegamenti"»;
che la questione dovrebbe invece essere esaminata nel merito e
accolta, alla luce dei rilievi svolti da questa Corte nella sentenza
n. 331 del 2011, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 12, comma 4-bis, t.u. immigrazione, nella parte in cui
stabiliva una presunzione assoluta di adeguatezza della sola custodia
cautelare in carcere, in presenza di gravi indizi di colpevolezza in
ordine ai delitti previsti dal comma 3 del medesimo articolo,
osservando che i reati di favoreggiamento dell'immigrazione
clandestina non presuppongono il necessario collegamento dell'agente
con una struttura associativa permanente, tantomeno di tipo mafioso;
che nella memoria illustrativa depositata il 26 giugno 2020
l'Avvocatura generale dello Stato, alla luce della sentenza n. 253
del 2019, ha chiesto la declaratoria di manifesta inammissibilità
delle questioni di legittimità costituzionale per sopravvenuta
carenza di oggetto (sono richiamate le ordinanze n. 321 e n. 177 del
2013, n. 315 e n. 182 del 2012), sul rilievo che «[p]er effetto di
tale pronuncia è venuta meno la preclusione alla fruizione dei
permessi premio anche per i soggetti condannati per il delitto di cui
all'art. 12, comma 1, del d.lvo. n. 286/1998, in assenza della prova
di collaborazione con la giustizia, disposta dalla norma giuridica
che costituisce l'oggetto della presente questione di legittimità
costituzionale».
Considerato che il Magistrato di sorveglianza di Lecce ha
sollevato - in riferimento agli artt. 25, secondo comma, e 117, primo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 7 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU) - questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4-bis, comma 1, della legge 26 luglio 1975,
n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle
misure privative e limitative della liberta'), «così come
interpretato nel "diritto vivente"», nella parte in cui esclude che
il condannato per il delitto di cui all'art. 12, commi 1 e 3, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), commesso e giudicato prima
dell'entrata in vigore della legge 17 aprile 2015, n. 43 (Conversione
in legge, con modificazioni, del decreto-legge 18 febbraio 2015, n.
7, recante misure urgenti per il contrasto del terrorismo, anche di
matrice internazionale, nonchè proroga delle missioni internazionali
delle Forze armate e di polizia, iniziative di cooperazione allo
sviluppo e sostegno ai processi di ricostruzione e partecipazione
alle iniziative delle Organizzazioni internazionali per il
consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione), possa
fruire del beneficio del permesso premio in assenza della prova di
collaborazione con la giustizia;
che il giudice a quo ha altresì sollevato - in riferimento agli
artt. 3, primo comma, e 27, primo e terzo comma, Cost. - questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 4-bis, comma 1, ordin. penit.,
nella parte in cui impone ai condannati per il delitto di cui
all'art. 12, commi 1 e 3, t.u. immigrazione il divieto di fruire del
beneficio del permesso premio in assenza della prova di
collaborazione con la giustizia;
che è infondata l'eccezione dell'Avvocatura generale dello Stato
di inammissibilità delle questioni per erronea individuazione della
norma censurata;
che, infatti, le censure del giudice a quo non si appuntano sulla
previsione di un periodo di espiazione di pena più lungo di quello
ordinariamente necessario per la concessione del permesso premio ai
condannati per i delitti indicati dai commi 1, 1-ter e 1-quater
dell'art. 4-bis ordin. penit. (art. 30-ter, comma 4, lettera c,
ordin. penit.), bensì sull'inclusione del reato di favoreggiamento
dell'immigrazione clandestina nel catalogo dell'art. 4-bis, comma 1,
sicchè correttamente sono state sollevate questioni di legittimità
costituzionale di quest'ultima disposizione;
che va altresì disattesa l'eccezione dell'Avvocatura generale
dello Stato di inammissibilità delle questioni per sopravvenuta
carenza dell'oggetto, in ragione dell'intervenuta pronuncia della
sentenza n. 253 del 2019;
che, per effetto di detta pronuncia, l'art. 4-bis, comma 1,
ordin. penit. è stato caducato nella parte in cui non prevedeva che,
ai detenuti per i delitti ivi previsti, potessero essere concessi
permessi premio anche in assenza di collaborazione con la giustizia a
norma dell'art. 58-ter del medesimo ordin. penit., allorchè siano
stati acquisiti elementi tali da escludere, sia l'attualità di
collegamenti con la criminalità organizzata, terroristica o
eversiva, sia il pericolo del ripristino di tali collegamenti;
che, dalla motivazione dell'ordinanza di rimessione in esame,
emerge che il giudice a quo non ha inteso censurare in sè la
rigidità del meccanismo di collaborazione con la giustizia previsto
dall'art. 4-bis, comma 1, ordin. penit. (nella formulazione
antecedente alla sentenza n. 253 del 2019) per la fruizione del
permesso premio, ma ha appuntato i propri dubbi di legittimità
costituzionale sull'inclusione nell'elenco delle fattispecie
"ostative", contemplate da tale disposizione, del delitto di
favoreggiamento dell'immigrazione clandestina di cui all'art. 12,
commi 1 e 3, t.u. immigrazione;
che, dunque, il frammento normativo dell'art. 4-bis, censurato
dall'ordinanza di rimessione, è diverso da quello colpito dalla
declaratoria di illegittimità costituzionale della sentenza n. 253
del 2019, sicchè le odierne questioni non possono ritenersi
inammissibili per sopravvenuta carenza dell'oggetto;
che è peraltro innegabile che le censure del rimettente - e, in
particolare, la doglianza relativa all'irragionevolezza e
contrarietà alla funzione rieducativa della pena dell'inserzione del
delitto di favoreggiamento dell'immigrazione clandestina nel catalogo
di cui all'art. 4-bis, comma 1, ordin. penit., che è opportuno
esaminare per prima - muovano dal presupposto interpretativo
dell'imprescindibilità della collaborazione con la giustizia per
l'ottenimento del permesso premio;
che il rimettente osserva come l'indefettibile necessità della
collaborazione si giustifichi con riguardo ai condannati per reati di
matrice associativa, per i quali sarebbe «certamente indice di
rescissione del legame con gli altri appartenenti al sodalizio», ma
risulti contraria agli artt. 3, primo comma, e 27, primo e secondo
comma, Cost. in relazione ai condannati per reati non necessariamente
rivelatori di legami con forme di criminalità organizzata, per i
quali «il recupero sociale non deve passare attraverso una
rescissione drastica di alcun vincolo»;
che da tale incedere argomentativo risulta evidente che le
censure sono strettamente intrecciate con il tema dell'assolutezza
della presunzione di perdurante pericolosità sociale del condannato,
che l'art. 4-bis, comma 1, ordin. penit. riconnetteva alla mancata
collaborazione con la giustizia;
che, tuttavia, il presupposto interpretativo da cui muove il
rimettente risulta profondamente modificato dalla sopravvenuta
sentenza n. 253 del 2019, che ha dichiarato parzialmente
incostituzionale l'art. 4-bis, comma 1, ordin. penit. proprio per
quel che attiene all'assolutezza di tale presunzione, così
consentendo la concessione del permesso premio anche in assenza di
collaborazione con la giustizia, a norma dell'art. 58-ter ordin.
penit., allorchè siano stati acquisiti elementi tali da escludere,
sia l'attualità di collegamenti con la criminalità organizzata,
terroristica o eversiva, sia il pericolo del ripristino degli stessi;
che, «secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, a
fronte del sopraggiungere di pronunce di illegittimità
costituzionale (ordinanza n. 26 del 2009) spetta al giudice
rimettente valutare in concreto l'incidenza delle sopravvenute
modifiche sia in ordine alla rilevanza, sia in riferimento alla non
manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale
sollevate (ex plurimis, ordinanze n. 182 del 2019 e n. 154 del 2018)»
(ordinanza n. 49 del 2020);
che tale verifica assume rilievo pregiudiziale rispetto all'esame
dell'ulteriore vizio di legittimità costituzionale dedotto
nell'ordinanza di rimessione e relativo alla mancata previsione di
una disciplina transitoria volta a limitare l'applicabilità del
disposto dell'art. 4-bis, comma 1, ordin. penit., modificato
dall'art. 3-bis, comma 1, del d.l. n. 7 del 2015, come convertito, ai
fatti di reato successivi alla modifica stessa, posto che anche
questa seconda censura muove dal presupposto che sarebbe
costituzionalmente illegittima l'applicazione retroattiva della
«presunzione assoluta di pericolosità [...] inserita nell'art. 4-bis
ord. pen.»;
che, pertanto, deve essere disposta la restituzione degli atti al
rimettente per un nuovo esame della rilevanza e della non manifesta
infondatezza delle questioni, alla luce del mutato contesto
normativo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

ordina la restituzione degli atti al giudice rimettente.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 luglio 2020.

F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 30 luglio 2020.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA