1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 28-11-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 261 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 gennaio 2012
Ordinanza del 13 gennaio 2012 emessa dal Tribunale di Forli' nel procedimento civile promosso da Mazza Luana Paola contro Cossu Fabrizio e Fondiaria SAI Spa. Responsabilita' civile - Risarcimento dei danni causati dalla circolazione dei veicoli e natanti per i quali vi e' obbligo di assicurazione - Azione giudiziale nei confronti dell'impresa designata alla gestione dei sinistri in carico al Fondo di garanzia per le vittime della strada - Condizioni di proponibilita' - Preventiva comunicazione della richiesta risarcitoria - all'impresa designata e - alla CONSAP - Improponibilita' dell'azione nel caso di comunicazione inviata solo alla prima - Irragionevole limitazione del diritto di azione e difesa del danneggiato - Esorbitanza dai principi e criteri direttivi della delega per il "riassetto delle disposizioni vigenti" in materia di assicurazioni - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209, art. 287, comma 1. - Costituzione, artt. 24, 76 e 77; legge 29 luglio 2003, n. 229, art. 4. (012C0456) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 28-11-2012)

IL TRIBUNALE

Investito dalla decisione nella causa di appello distinta al
n.r.g. 4503/2009, pronunzia ordinanza.
Premesso che:
Luana Paola Mazza conveniva innanzi al giudice di pace di
Forlì Fabrizio Cossu e Fondiaria- S.A.I. s.p.a., impresa designata
per la liquidazione dei danni da sinistri stradali in carico al Fondo
di Garanzia per le vittime della strada, domandando il risarcimento
dei danni derivatile da un sinistro che attribuiva alla condotta del
primo, il quale circolava su veicolo sprovvisto di copertura
assicurativa;
con sentenza n. 90134/2009 il giudice di pace accoglieva la
domanda per quanto di ragione, attribuendo al Cossu la
responsabilità del sinistro con una quota di colpa pari ai 2/3 e
regolando di conseguenza il risarcimento del danno;
avverso tale decisione proponeva appello la Mazza articolando
due motivi di gravame; proponeva altresì appello incidentale
Fondiaria S.A.I.;
alla prima udienza di trattazione nel giudizio di appello,
Fondiaria S.A.I. eccepiva l'improcedibilità della domanda per
violazione dell'art. 287 co. I d.lgs. 205/2006; la causa veniva poi
trattenuta in decisione.
Quanto premesso, il Tribunale

Osserva

I. - L'eccezione sollevata dall'appellata si fonda sul rilievo
del fatto che la Mazza inviò la richiesta di risarcimento del danno
a mezzo raccomandata alla sola impresa designata e non anche alla
CONSAP, così come previsto dall'art. 287 co. I d.lgs. 209/2005- in
termini innovativi rispetto alla previgente disciplina dettata
dall'art. 22 1. 990/69- quale condizione dell'azione risarcitoria.
La materiale fondatezza del rilievo non è in discussione,
risultando da prova documentale ed essendo stata ammessa la
circostanza dalla stessa appellante, che pure nelle scritture
conclusive ha svolte considerazioni in ordine ad una possibile
interpretazione della norma in senso difforme da quello prospettato
dalla controparte.
L'eccezione è poi senza dubbio rilevante per la decisione della
lite, stante il suo carattere pregiudiziale.
La preventiva richiesta di risarcimento all'impresa designata e
alla Consap costituisce, in effetti, insieme al decorso del termine
dilatorio assegnato dallo stesso art. 287, condizione dell'azione
risarcitoria nei confronti dell'impresa designata per il Fondo di
garanzia; e la giurisprudenza di legittimità formatasi nella vigenza
della pregressa disciplina (per tutte v. Cass. Civ. sez. III, n.
10371/2008) ha costantemente affermato che il mancato rispetto della
condizione determina l'improponibilità della domanda, rilevabile -
anche dal giudice d'ufficio -in ogni stato e grado del processo.
Pertanto, poichè la comunicazione alla Consap è stata
pacificamente omessa, l'applicazione della disposizione in questione
condurrebbe ad esiti dirimenti. E tuttavia, per le motivazioni che si
esporranno, paiono sussistere profili di incostituzionalità della
disposizione posta a fondamento dell'eccezione pregiudiziale in
parola.
II. - Per vero, e come si è accennato, l'appellante ha suggerita
una diversa interpretazione della norma, richiamandosi a
considerazioni (anche di rilievo costituzionale) donde dovrebbero
intendersi fra loro alternativi gli obblighi di comunicazione alla
Consap ed all'impresa designata.
Il dato letterale è tuttavia inequivocabile.
Non può certo disconoscersi l'esistenza di precedenti nei quali
la giurisprudenza ha offerto interpretazioni di senso apparentemente
contrario al disposto letterale della norma; è il caso, ad esempio,
di quanto previsto dalla prima parte dell'art. 186 ter cpv. c.p.c.-
«l'ordinanza-ingiunzione è dichiarata provvisoriamente esecutiva ove
ricorrano i presupposti di cui all'art. 642 nonchè quelli di cui
all'art. 648 primo comma c.p.c.» - riletta in più occasioni nel
senso della concedibilità della provvisoria esecuzione ove ricorra
anche uno solo dei due presupposti, intesi dunque come alternativi.
E tuttavia, il fatto che con l'introduzione della norma in
questione il legislatore abbia modificato il regime previgente, nel
quale le comunicazioni erano previste come alternative, è ampiamente
indicativo dell'esistenza di una chiara voluntas legis di contenuto
conforme a quanto emerge dal dato letterale.
Ancora, l'appellante ha ipotizzato che al mancato invio di una
comunicazione ad entrambi i soggetti indicati non dovrebbe farsi
necessariamente conseguire la sanzione dell'improponibilità della
domanda, adombrando che la finalità della norma sarebbe unicamente
quella di consentire a Consap l'intervento ad adiuvandum nel processo
(art. 287 co. III).
In tal senso conviene tuttavia richiamare l'insegnamento della
giurisprudenza di legittimità (per un precedente in termini cfr.
Cass. civ. sez. III n. 6058/2010), pur riferito alla disciplina
previgente, in base al quale la condizione del decorso del termine di
sessanta giorni dal ricevimento della lettera raccomandata contenente
la richiesta del danneggiato risponde alla finalità di favorire il
soddisfacimento stragiudiziale delle istanze risarcitorie.
Lo stesso giudice delle leggi, nel dichiarare non fondate le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 22 l. 990/69
variamente proposte, ha più volte affermato che lo scopo perseguito
dalla norma in parola è quello «di rendere possibile, mediante gli
accertamenti da parte dell'impresa assicuratrice, la composizione
stragiudiziale sulla pretesa del danneggiato, evitandosi che il costo
di gestione del servizio assicurativo subisca l'aggravio di spese
giudiziali superflue» (in termini v. Corte Cost. 23 gennaio 1975 n.
19).
La comunicazione, in altre parole, consente alle imprese che
gestiscono la liquidazione del danno di provvedervi ante litem dopo
aver istruita la pratica per vie interne; e si svela così con
chiarezza l'intento deflattivo del legislatore.
In tal senso, del resto, si è attestata la giurisprudenza di
merito (ampiamente citata da parte appellata) che ha avuto occasione
di pronunziarsi sulla questione dopo l'entrata in vigore del d.lgs.
209/2005.
III. - Se questa è dunque la finalità della norma, un primo
profilo di incostituzionalità appare sussistere, nella forma di
un'irragionevole limitazione del diritto di difesa del danneggiato,
con riferimento alla posizione di Consap, della quale non è dato
ipotizzare un effettivo ruolo di gestione della liquidazione nella
fase anteriore al sinistro.
Invero, nell'istituire il Fondo di Garanzia per le vittime della
strada, l'art. 285 d.lgs. 209/2005 ne prevedeva l'amministrazione da
parte della Consap sotto la vigilanza del Ministero delle Attività
Produttive (oggi Sviluppo Economico), disponendo altresì che
quest'ultimo disciplinasse con regolamento le condizioni e le
modalità di amministrazione del fondo.
Tale regolamento è stato successivamente emanato (trattasi del
D.M. 28 aprile 2008 n. 98) e prevede espressamente che:
alla liquidazione dei sinistri provvedano le imprese
designate dall'Isvap, che eventualmente indica anche le società di
servizio di cui tali imprese possono avvalersi in via stragiudiziale
per le attività di accertamento e liquidazione dei danni posti a
carico del Fondo (art. 10);
tali imprese tengano una gestione separata dei sinistri
provvedendo a tutti gli adempimenti relativi all'istruttoria ed alla
liquidazione (art. 11);
i rapporti economici con il fondo siano poi regolati
attraverso una procedura di rendiconto a fine esercizio e partiti
meccanismi di rimborso (arti. 13-14).
Pertanto l'istruttoria e la liquidazione dei danni per i sinistri
di cui all'art. 283 co. I d.lgs. 209/2005 sono di esclusiva
competenza dell'impresa designata, non essendo previsto in tale fase
alcun intervento di Consap. Se così è, l'unica possibile finalità
della previsione in parola potrebbe essere quella di consentire a
Consap l'assunzione di informazioni preordinate alla già citata
partecipazione della stessa all'eventuale giudizio risarcitorio di
cui al comma III dell'art. 287; partecipazione che la norma prevede
come meramente facoltativa, disponendo che la società possa
intervenire ad adiuvandum nel processo anche in grado di appello. Dal
che si deve dedurre che attraverso la richiamata interpretazione
dell'art. 287 co. I d.lgs. 209/2005 si giunge ad affermare
l'improponibilità della domanda per effetto della mancata preventiva
comunicazione di una richiesta risarcitoria ad un soggetto che, in
realtà, è munito unicamente della possibilità (recte: della
facolta') di intervenire ad adiuvandum nell'eventuale processo, senza
alcun effettivo potere di gestione della pratica liquidatoria nella
fase stragiudiziale.
Siffatta interpretazione appare dunque irragionevolmente
limitativa del diritto di difesa del danneggiato, condizionando il
suo ricorso alla tutela giurisdizionale all'invio della richiesta
risarcitoria ad un soggetto sprovvisto di effettivo potere
istruttorio sulla stessa, nonchè sulla successiva liquidazione del
danno.
IV. - Vi è poi un ulteriore profilo di possibile
incostituzionalità della norma per violazione degli artt. 76 e 77
della Costituzione, sempre in relazione all'art. 24.
La delega conferita dal Parlamento al Governo (v. art. 4 l. 29
luglio 2003 n. 229) era infatti del seguente tenore:
«Il Governo è delegato ad adottare, entro due anni dalla
data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti
legislativi per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di
assicurazioni, ai sensi e secondo i principi e criteri direttivi di
cui all'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, come sostituito
dall'art. 1 della presente legge, e nel rispetto dei seguenti
principi e criteri direttivi:
a) adeguamento della normativa alle disposizioni
comunitarie e agli accordi internazionali;
b) tutela dei consumatori e, in generale, dei contraenti
più deboli, sotto il profilo della trasparenza delle condizioni
contrattuali, nonchè dell'informativa preliminare, contestuale e
successiva alla conclusione del contratto, avendo riguardo anche alla
correttezza dei messaggi pubblicitari e del processo di liquidazione
dei sinistri, compresi gli aspetti strutturali di tale servizio;
c) salvaguardia dell'effettiva concorrenza tra le imprese
autorizzate all'esercizio dell'attività assicurativa in Italia o
operanti in regime di libertà di prestazioni di servizi;
d) previsione di specifici requisiti di accesso e di
esercizio per le società di mutua assicurazione esonerate dal pieno
rispetto delle norme comunitarie, nonchè per le imprese di
riassicurazione;
e) garanzia di una corretta gestione patrimoniale e
finanziaria delle imprese autorizzate all'esercizio dell'attività
assicurativa, anche nell'ipotesi di una loro appartenenza ad un
gruppo assicurativo, nonchè con riferimento alle partecipazioni di
imprese assicurative in soggetti esercenti attività connesse a
quella assicurativa e di partecipazione di questi ultimi in imprese
assicurative;
f) armonizzazione della disciplina delle diverse figure di
intermediari nell'attività di distribuzione dei servizi
assicurativi, compresi i soggetti che, per conto di intermediari,
svolgono questa attività nei confronti del pubblico;
g) armonizzazione della disciplina sull'esercizio e sulla
vigilanza delle imprese di assicurazione e degli intermediari
assicurativi alla normativa comunitaria;
h) riformulazione dell'apparato sanzionatorio alla luce dei
principi generali in materia: 1) affiancando alle ipotesi di ricorso
alla sanzione amministrativa pecuniaria nei riguardi di imprese e
operatori del settore, la previsione di specifiche sanzioni penali,
modulate tra limiti minimi e massimi, nei casi di abusivo esercizio
di attività assicurativa, agenziale, mediatizia e peritale da parte
di imprese e soggetti non autorizzati o non iscritti ai previsti albi
e ruoli ovvero di rifiuto di accesso, opposto ai funzionari
dell'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di
interesse collettivo (ISVAP), agli uffici o alla documentazione
relativa alle anzidette attività, anche esercitate in via di fatto
o, infine, di truffa assicurativa; 1-bis) raddoppiando la misura
delle sanzioni penali e quintuplicando la misura massima delle
sanzioni amministrative pecuniarie determinate in una somma di
denaro, ad eccezione delle sanzioni previste dalla legge 12 agosto
1982, n. 576, e successive modificazioni; 2) prevedendo la facoltà
di difesa in giudizio da parte dell'ISVAP, a mezzo dei suoi
funzionari, nei ricorsi contro i provvedimenti sanzionatori di cui
all'art. 6 della legge 5 marzo 2001, n. 57;
i) riassetto della disciplina dei rapporti tra l'ISVAP e il
Governo, in ordine alle procedure di crisi cui sono assoggettate le
imprese di assicurazione».
Ed invero, l'introduzione di un'ulteriore condizione di
improponibilità della domanda conseguente alla modifica della
normativa previgente non pare annoverabile entro alcuno dei principi
e criteri direttivi della riportata delega.
È ben vero che quest'ultima conferiva al Governo attribuzioni
anche di tipo innovativo, concretizzandosi necessariamente il
«riassetto delle disposizioni vigenti» di cui al comma I in un
intervento trascendente la semplice ricostruzione, in chiave
ricognitiva, del complesso corpo normativo preesistente; ma è
altrettanto vero che tale riassetto doveva avvenire espressamente in
conformità ai principi e criteri direttivi specificamente dettati
per le singole materie, donde non emergono limitazioni di sorta per
l'esercizio dell'azione risarcitoria, nonchè a quelli di cui
all'art. 1 della stessa legge delega (essenzialmente fondati sullo
snellimento delle procedure, sugli incentivi alla concorrenzialità e
sulla semplificazione normativa).
Il giudizio non muta anche all'esito della doverosa applicazione
dei criteri che sovraintendono alle note e numerose pronunzie della
Corte Costituzionale (v. ad es. sent. n. 316/2008; brd. n. 213/2005;
sent. n. 199/2003; sent. n. 15/1999; sent. n. 418/1996) in punto alla
valutazione di pretesi vizi costituzionali di eccesso di delega, ed
in particolare all'affermata necessità di «tener conto del
complessivo contesto e delle finalità che hanno ispirato la legge
delega» e di considerare che «i principi stabiliti dal legislatore
delegante costituiscono non solo il fondamento ed il limite delle
norme delegate, ma anche un criterio interpretativo delle stesse»,
leggendoli perciò «fin tanto che ciò sia possibile, nel significato
compatibile con i principi della delega».
La delega, ad avviso della Corte, non esclude ogni
discrezionalità del legislatore delegato, «che può essere più o
meno ampia, in relazione al grado di specificità dei criteri fissati
nella legge delega» (cfr. in part. ord. n. 213/2005); «pertanto, per
valutare se il legislatore abbia ecceduto tali - più o meno ampi -
margini di discrezionalità, occorre individuare la ratio della
delega, per verificare se la norma delegata sia con questa coerente»
(cosi sent. n. 199/2003).
In particolare, con specifico riferimento alla legge delega che
qui occupa, la Corte (sent. n. 230/2010) ha osservato che
«nell'ambito del criterio costituito dalla "definizione del riassetto
normativo e codificazione della normativa primaria regolante la
materia" rientra l'obiettivo di ricondurre a sistema la disciplina
del settore, introducendo disposizioni di carattere sostanziale e
processuale che, per quanto non formino oggetto di espressa
previsione nella normativa delegante, siano però coerenti con la
ratio della delega e di essa costituiscano sviluppo».
Ciò posto, pare tuttavia che la modifica del preesistente quadro
normativo introdotta con l'art. 287 co. I d.lgs. 209/2005 non solo
non si collochi in un piano armonico rispetto alle finalità della
delega, ma presenti, rispetto ai principi indicati dalla stessa, un
evidente profilo di contrasto laddove la stessa (punto b) prefigge la
tutela del consumatore e del contraente debole.
Quest'ultimo, infatti, non può non ricavare un nocumento - in
forma di limitazione del proprio diritto alla difesa -
dall'introduzione di un ulteriore onere di preventiva comunicazione
(con connesso termine di dilazione dell'azione) cui consegue una
sanzione di portata dirimente quale quella dell'improponibilità
della domanda, avuto particolare riguardo al possibile rilievo, anche
officioso, della stessa in ogni stato e grado del giudizio.
Paiono pertanto sussistere profili di incostituzionalità, in
relazione agli artt. 24, 76 e 77 della Costituzione, dell'art. 287
co. I d.lgs. 209/2005, nella parte in cui dispone che l'azione
risarcitoria possa esser proposta solo dopo che siano trascorsi
sessanta giorni da quello in cui il danneggiato abbia chiesto il
risarcimento del danno, a mezzo raccomandata, all'impresa designata
nonchè alla Consap - Fondo di garanzia per le vittime della strada.

P. Q. M.

Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 1. 87/1953, solleva
questione di illegittimità costituzionale dell'art. 287 co. I d.
lgs. 209/2005, in relazione agli artt. 24, 76 e 77 della
Costituzione, nella parte in cui dispone che l'azione risarcitoria
possa esser proposta solo dopo che siano trascorsi sessanta giorni da
quello in cui il danneggiato abbia chiesto il risarcimento del danno,
a mezzo raccomandata, all'impresa designata ed alla Consap- Fondo di
garanzia per le vittime della strada, per le ragioni di cui in parte
motiva.
Dispone la trasmissione degli atti di causa alla Corte
costituzionale; sospende il procedimento in corso e manda alla
Cancelleria affinchè comunichi il presente provvedimento alle parti,
al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Presidente del Senato
della Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati.
Forlì, addì 13 gennaio 2012

Il Giudice: Cortesi