1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 30-12-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 421 SENTENZA 14 - 23 dicembre 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Enti locali - Province autonome di Trento e Bolzano - Finanza locale - Vincolo alla spesa da parte dello Stato - Monitoraggio degli andamenti dei pagamenti delle regioni e degli enti locali - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia (vedi sentenza n. 412/1994 e 359/1993) - Inesistenza di vincoli giuridicamente obbligatori - Non fondatezza. (D.-L. 31 dicembre 1996, n. 669, art. 8, commi 1 e 5, cosi' come convertito dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, 9, 16, 54, 104 e 107). (098C1397) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 30-12-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 8, commi 1 e 5,
del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669, recante "Disposizioni urgenti in
materia tributaria, finanziaria e contabile a completamento della
manovra di finanza pubblica per l'anno 1997", convertito in legge 28
febbraio 1997, n. 30, promossi con ricorsi delle Province di Trento e
di Bolzano, notificati il 27 ed il 28 marzo 1997, depositati in
cancelleria il 3 ed il 4 aprile 1997, ed iscritti ai nn. 30 e 31 del
registro ricorsi 1997.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 13 ottobre 1998 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Uditi gli avv.ti Giandomenico Falcon per la Provincia di Trento,
Roland Riz per la Provincia di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Carlo
Bafile per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 28
marzo 1997 e depositato il successivo 4 aprile, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 8, commi 1 e 5,
del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669 (Disposizioni urgenti in materia
tributaria, finanziaria e contabile a completamento della manovra di
finanza pubblica per l'anno 1997), convertito, con modificazioni, con
legge 28 febbraio 1997, n. 30, per violazione della propria autonomia
finanziaria nonchè delle "potestà legislative ed amministrative
provinciali".
La Provincia di Trento premette che, ai sensi dell'art. 8, comma 1,
del predetto d.-l. n. 669 del 1996, gli enti soggetti all'obbligo di
tenere le disponibilità liquide presso la Tesoreria dello Stato
debbono assumere i propri impegni ed effettuare i pagamenti sulla
base della disciplina contenuta nei commi successivi del medesimo
articolo. Il comma 5 dispone che il Governo procede al "monitoraggio
degli andamenti dei pagamenti delle regioni e degli enti locali ...
allo scopo di verificare che essi non eccedano mensilmente, in modo
cumulato, quelli effettuati nel 1996, incrementati del tasso
programmato di inflazione" e, "qualora dalle verifiche mensili ...
risultino scostamenti significativi", "predispone tutte le misure,
anche di carattere legislativo, necessarie a ricondurre i flussi di
spesa entro i limiti programmati, nel rispetto dei principi
costituzionali in materia di autonomie".
Entrambe le misure previste - sia quella, conoscitiva, del
monitoraggio delle spese da parte del Governo, sia quella,
sanzionatoria, diretta a ricondurre le spese entro i limiti
programmati - sono state dettate, secondo la ricorrente, in
attuazione della regola che le spese della Provincia dovrebbero
essere contenute nel limite di quelle effettuate nel precedente
esercizio. Ma tale regola, a suo avviso, "non esiste affatto, nè
potrebbe legittimamente esistere", in quanto le entrate provinciali
sono previste, anche nell'entità, da regole statutarie e sono
"istituzionalmente destinate ad essere spese, direttamente o
attraverso gli enti che compongono il complessivo sistema
amministrativo governato e sostenuto dall'autonomia provinciale",
sicchè l'imposizione di limiti generalizzati alla propria capacità
di spesa costituisce una surrettizia introduzione di limiti alla
utilizzabilità delle risorse finanziarie.
La ricorrente sostiene, infine, che anche il mero preannuncio di
misure atte a ricondurre nei limiti predetti le spese delle regioni e
degli enti locali vulnera le proprie prerogative statutarie, in
quanto esse sono "incompatibili nella loro stessa previsione" con
l'autonomia finanziaria provinciale.
2. - La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il 28
marzo 1997 e depositato il successivo 4 aprile, ha anch'essa
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'articolo 8
del d.-l. n. 669 del 1996, limitatamente al comma 5, in riferimento
agli articoli 8, 9, 16, 54, 69, 80, 83, 84, 104 e 107 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino
Alto-Adige), nonchè agli articoli 8 e 16 del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino Alto-Adige in materia di finanza regionale e provinciale),
ed alle disposizioni del decreto legislativo 24 luglio 1996, n. 432
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige recanti modifiche ed integrazioni al d.lgs. 16
marzo 1992, n. 268, concernente la finanza regionale e provinciale).
Secondo la Provincia di Bolzano, la norma impugnata stabilisce "un
vero e proprio vincolo, giuridicamente obbligatorio", dalla cui
inosservanza conseguono le misure, anche a carattere legislativo, che
la medesima norma autorizza il Governo ad adottare. Essa, di
conseguenza, lede l'autonomia provinciale, in primo luogo, perchè
preclude alla Provincia "la piena utilizzabilità dei fondi suoi
propri"; in secondo luogo, perchè viola la sua capacità di
programmazione degli interventi nei settori di competenza
provinciale, che presuppongono la capacità di disporre dei relativi
flussi finanziari; in ultimo, perchè pone un vincolo alla spesa dei
comuni e degli enti locali, che spetta semmai ad essa stabilire, e
riserva al Governo centrale un potere di controllo sulla spesa di
detti enti, che è di competenza provinciale.
Ad avviso della ricorrente il potere dello Stato di coordinare la
finanza nazionale con quella locale non può trasformarsi in una
forma di surrettizio controllo sulla gestione finanziaria delle
Province autonome, quale è invece quello stabilito dalla
disposizione impugnata, mediante il divieto di effettuare per il 1997
spese superiori a quelle dei mesi corrispondenti dell'anno anteriore.
La disposizione, secondo la Provincia, è inoltre irragionevole in
quanto premia gli enti più proclivi alla spesa, senza considerare
che, nell'esercizio finanziario in corso la spesa può aumentare in
conseguenza di impegni sopravvenuti che non hanno gravato il
precedente bilancio, come si è verificato a seguito del decreto
legislativo di attuazione statutaria 24 luglio 1996, n. 434 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige recanti
modifiche ed integrazioni al d.P.R. 10 febbraio 1983, n. 89,
concernente l'ordinamento scolastico in Provincia di Bolzano), il
quale le ha attribuito nuove funzioni, gravandola dei relativi oneri.
La Provincia eccepisce infine la violazione dell'art. 8, comma
4-bis del decreto legislativo di attuazione statutaria n. 268 del
1992, il quale, nel disciplinare le modalità dei prelievi delle
Province autonome dai conti di propria spettanza presso la tesoreria
dello Stato, configura, quale unico limite, il numero e non l'entità
dei prelievi stessi, mentre la norma impugnata pone invece un limite
quantitativo, da ritenersi quindi illegittimo anche perchè stabilito
in violazione della procedura di attuazione dello statuto prevista
all'art. 107 dello statuto stesso.
3. - In entrambi i giudizi si è costituito il Presidente del
Consiglio dei Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale
dello Stato, che, con distinti atti di identico contenuto, ha chiesto
il rigetto dei ricorsi.
La difesa erariale, a conforto delle conclusioni, eccepisce che la
disposizione legislativa impugnata "fa salvo il rispetto dei principi
costituzionali in materia di autonomie", e ritiene sia inesatto
l'assunto secondo il quale il principio del contenimento della spesa
per l'esercizio finanziario 1997 nei limiti del fabbisogno dell'anno
precedente vulneri di per se stesso il principio della autonomia
impositiva provinciale.
4. - In prossimità dell'udienza le Province ricorrenti hanno
depositato memorie difensive, in cui esaminano, in particolare, la
sopravvenuta previsione dell'art. 48 della legge 27 dicembre 1997, n.
448, recante "Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica".
La suddetta disposizione, nello stabilire, per il triennio dal 1998
al 2000, che il fabbisogno finanziario del sistema delle autonomie
locali non deve superare, per ciascun anno, quello dell'anno
precedente, dispone che, per le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome di Trento e Bolzano, l'obbiettivo deve essere
realizzato d'intesa tra il Governo centrale e quelli locali,
nell'ambito delle procedure previste negli statuti e nelle relative
norme di attuazione. La norma, secondo le ricorrenti, non incide sul
giudizio di costituzionalità, in quanto riguarda esercizi finanziari
diversi da quello oggetto della disposizione impugnata, che difatti
non risulta espressamente abrogata.
La Provincia di Bolzano sostiene, infine, che la delega di nuove
funzioni da parte del decreto legislativo 2 settembre 1997, n. 320
(Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione speciale
Trentino Alto-Adige recanti modifiche ed integrazioni al decreto del
Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381, e delega alle
province autonome di Trento e Bolzano di funzioni amministrative
dello Stato in materia di viabilita') determina un ulteriore aggravio
del suo bilancio rispetto all'esercizio finanziario del 1996 e,
quindi, conforta la censura concernente il limite introdotto dalla
norma impugnata.
5. - Nella udienza pubblica le parti si sono riportate alle
conclusioni rassegnate nelle memorie scritte.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimità costituzionale sollevate con due
distinti ricorsi dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Provincia
autonoma di Bolzano hanno ad oggetto l'art. 8, commi 1 e 5, del d.-l.
31 dicembre 1996, n. 669, convertito con modificazioni nella legge 28
febbraio 1997, n. 30 (Disposizioni urgenti in materia tributaria,
finanziaria e contabile a completamento della manovra di finanza
pubblica per l'anno 1997), nelle parti in cui si ricava - secondo le
ricorrenti - il principio che alle predette Province è vietato
spendere nell'esercizio finanziario 1997 una somma maggiore di quella
spesa nell'esercizio finanziario precedente.
In particolare, la Provincia di Trento sostiene che il citato art.
8, commi 1 e 5, nelle parti in cui prevede che il Governo procede al
"monitoraggio degli andamenti dei pagamenti delle regioni e degli
enti locali" e che il Governo stesso "predispone tutte le misure,
anche di carattere legislativo, necessarie a ricondurre i flussi di
spesa entro i limiti programmati" si risolve in una surrettizia
introduzione di limiti alle risorse finanziarie disponibili, con
conseguente violazione della propria autonomia finanziaria, nonchè
delle "potestà legislative ed amministrative provinciali".
La Provincia autonoma di Bolzano, da parte sua, sostiene che il
predetto art. 8, comma 5, stabilisce "un vero e proprio vincolo,
giuridicamente obbligatorio", che è irragionevole e preclude alla
Provincia "la piena utilizzabilità dei fondi suoi propri" e la
propria capacità di programmazione degli interventi nei settori di
competenza provinciale, con conseguente violazione degli artt. 8, 9,
16, 54, 69, 80, 83, 84, 104 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige), nonchè dei decreti di
attuazione statutaria 16 marzo 1992, n. 268 (artt. 8 e 16) e 24
luglio 1996, n. 432, in materia di finanza regionale e provinciale.
2. - I due ricorsi riguardano, sotto profili in larga misura
coincidenti, la medesima disposizione legislativa, cosicchè i
relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi con un'unica
sentenza.
3. - Le questioni non sono fondate.
La disposizione censurata fa parte del d.-l. 31 dicembre 1996, n.
669, che si inserisce nel quadro della manovra di finanza pubblica
per l'anno 1997, proponendosi l'obiettivo - come si ricava dai
relativi lavori preparatori - di risanamento dei conti pubblici,
anche attraverso la formulazione di specifiche disposizioni - come
appunto il citato art. 8 - finalizzate al contenimento della spesa
pubblica attraverso non solo forme di blocco degli impegni di spesa
per il 1997, ma anche attraverso strumenti di "monitoraggio" e
controllo dei conti statali, anche con riferimento ai trasferimenti
alle autonomie locali.
È proprio la previsione di questi strumenti di monitoraggio e
controllo a determinare, secondo le Province ricorrenti, la
violazione, sotto diversi profili, della loro autonomia finanziaria.
Ma si tratta di una censura destituita di fondamento.
Secondo la giurisprudenza costituzionale in materia, in via di
principio non sono considerate invasive della sfera costituzionale
regionale (o provinciale) le attività centralizzate di acquisizione
e di elaborazione di elementi informativi (sentenza n. 412 del 1994),
anche quando si tratti di rilevazione dei flussi finanziari delle
pubbliche amministrazioni e dei costi imputabili alle stesse, in
quanto attività "previste in funzione del controllo sulla spesa
pubblica e sul costo del personale tanto in sede nazionale che
locale" (sentenza n. 359 del 1993); o anche quando si tratti di
"acquisire dati relativi ai bilanci consuntivo e preventivo degli
enti locali, da compilare secondo schemi e modelli uniformi"
(sentenza n. 279 del 1992).
Nell'ambito del consolidato indirizzo giurisprudenziale sui limiti
del potere di coordinamento della finanza regionale e provinciale con
quella nazionale, non può rappresentare pertanto, in un quadro di
leale collaborazione tra Stato e regioni, un anomalo strumento di
controllo statale la disposizione del predetto art. 8, comma 5, le
cui due statuizioni, una di tipo conoscitivo (appunto il
"monitoraggio" dei flussi finanziari), l'altra di tipo operativo (le
"misure" che il Governo potrebbe assumere) non possono costituire, di
per sè, un vincolo obbligatorio di contenimento della spesa, lesivo
dell'autonomia di bilancio e contabile delle Province ricorrenti. Ed
invero, anche se la finalità di contenere il perdurante disavanzo
della spesa pubblica potrebbe giustificare limiti di spesa, a
carattere temporaneo, posti globalmente, a livello regionale e
provinciale, in previsione complessiva (sentenza n. 416 del 1995), la
disposizione impugnata non impedisce certo alle Province di
utilizzare le proprie risorse finanziarie effettuando pagamenti
eccedenti quelli relativi all'anno 1996.
D'altronde, la prevista attività di monitoraggio, oltre tutto
temporanea, non risulta che si esplichi attraverso l'esecuzione di
gravosi accertamenti ispettivi "scarsamente appropriati nei confronti
di enti dotati di una speciale posizione di autonomia
costituzionalmente garantita" (sentenza n.182 del 1997), ma
presuppone moduli di verifica concordati nell'ambito della Conferenza
Stato-regioni e adottati d'intesa con le associazioni rappresentative
degli enti locali.
Neppure la previsione di eventuali "misure", anche di natura
legislativa, di riconduzione della spesa entro i limiti prestabiliti
appare lesiva dell'autonomia delle Province ricorrenti. Si tratta
infatti di una previsione che, pur finalizzata al contenimento della
spesa, non impone certo un "vincolo giuridicamente obbligatorio" alle
Province, ma soltanto autorizza il Governo ad interventi di
monitoraggio dell'andamento dei pagamenti, sostanzialmente rinviando
la precisa definizione delle diverse fattispecie a successivi
provvedimenti, per il momento assolutamente indeterminati, qualora si
riscontrassero scostamenti - che peraltro debbono essere
"significativi" - rispetto ai pagamenti effettuati nel 1996. Oltre
tutto, l'eventuale adozione di "misure" di "carattere legislativo"
non si fonderebbe certo sulla norma in oggetto, risultando il
Governo, per Costituzione, titolare del potere di iniziativa
legislativa e di decretazione di urgenza.
In ogni caso, queste "misure" dovrebbero essere adottate solo "nel
rispetto dei principi costituzionali in materia di autonomie",
quindi, programmaticamente, in modo non lesivo delle attribuzioni
costituzionali delle Province ricorrenti. In questo senso può essere
significativo l'art. 48 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, che ha
dato attuazione a questo dovere di rispetto delle autonomie
costituzionali, prescrivendo lo strumento dell'intesa con i
Presidenti delle Giunte provinciali, ai fini del contenimento delle
spese provinciali.
Essendo dunque questo il contenuto del comma 5 dell'art. 8 citato,
è evidente che non sussiste alcuna violazione dell'autonomia
finanziaria delle Province ricorrenti, nè della loro competenza a
disciplinare la finanza e la contabilità degli enti dipendenti e
degli enti locali provinciali (art. 80 statuto speciale), nè infine
della procedura per la emanazione e modifica delle norme di
attuazione (art. 107 statuto speciale).
4. - Privo di effetti lesivi per la ricorrente è poi l'art. 8,
comma 1 - impugnato dalla sola Provincia di Trento - poichè contiene
una norma che, ai fini della disciplina degli impegni e dei pagamenti
delle spese dello Stato e degli enti soggetti al regime di tesoreria
unica, si limita a rinviare alle disposizioni dei commi seguenti
dello stesso articolo impugnato, cosicchè risulta infondata la
censura proposta contro di esso (sentenza n. 137 del 1998).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 8, commi 1 e 5, del d.-l. 31
dicembre 1996, n. 669 (Disposizioni urgenti in materia tributaria,
finanziaria e contabile a completamento della manovra di finanza
pubblica per l'anno 1997), così come convertito dalla legge 28
febbraio 1997, n. 30, sollevate, in riferimento al Titolo VI, nonchè
agli artt. 8, 9, 16, 54, 104 e 107 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige e alle relative norme di attuazione, dalle
Province autonome di Trento e di Bolzano con i ricorsi indicati in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 dicembre 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 dicembre 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
98C1397