1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 22-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 3 settembre 1993
N. 27 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 3 settembre 1993 (della regione Lazio). Sanita' pubblica - Definizione dei livelli di assistenza sanitaria - Determinazione delle prestazioni di assistenza sanitaria (collettiva, di base, specialistica, semiresidenziale e territoriale, ospedaliera, ecc.) che devono essere garantite dalle regioni a decorrere dal 1 gennaio 1993 - Mancata previsione del riferimento di dette prestazioni alla previsione di spesa sanitaria per l'anno 1993 e alle quote di finanziamento assegnate alle regioni per l'attivita' sanitaria - Accollo alle regioni dell'onere economico conseguente all'erogazione di livelli di assistenza sanitaria superiori a quelli uniformi e all'adozione di modelli organizzativi diversi da quelli assunti come base per la determinazione del parametro capitario di finanziamento - Invasione della sfera di attribuzioni regionali in materia di assistenza sanitaria e lesione dell'autonomia finanziaria della regione. (D.P.R. 24 dicembre 1992 (Gazzetta Ufficiale n. 153 del 2 luglio 1993)). (Cost., artt. 117, 118 e 119). (093C0956) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 22-9-1993)

Ricorso per conflitto di attribuzioni, della regione Lazio, in
persona del presidente della giunta rappresentata e difesa dal prof.
avv. Achille Chiappetti ed elettivamente domiciliata presso il suo
studio in Roma, alla via Paolo Emilio n. 7, giusta procura a margine
del presente ricorso contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore per l'annullamento del decreto del Presidente della
Repubblica 24 dicembre 1992, concernente la definizione dei livelli
uniformi di assistenza sanitaria, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 153 del 2 luglio 1993.
F A T T O
1. - Come è noto, in attuazione degli artt. 117 e 118 della
Cost., che prevedono la competenza amministrativa (teoricamente)
esclusiva delle regioni a statuto ordinario nella materia assistenza
sanitaria, le attribuzioni regionali sono state definite in sede
legislativa ordinaria, dapprima nel d.P.R. n. 616/1977 e quindi nella
legge istitutiva del servizio sanitario nazionale, n. 833/1978.
Le recenti modifiche, in corso di introduzione, del sistema
sanitario, avviate dalla legge di delegazione 23 ottobre 1992, n.
421, salvaguardano sostanzialmente gli spazi dell'autonomia garantita
alle regioni ordinarie dalla Costituzione, tanto che queste ultime
dovranno pure essere sentite in sede di adozione dei decreti
legislativi delegati (art. 1, primo comma).
Per quanto, in particolare, attiene ai livelli di prestazioni
sanitarie la legge di delegazione stabilisce, in maniera coerente,
che nei decreti delegati sarà individuata la "soglia minima di
riferimento da garantire a tutti i cittadini e il parametro capitario
di finanziamento da assicurare alle regioni e alle province autonome
per l'organizzazione di detta assistenza, in coerenza con le risorse
stabilite dalla legge finanziaria" (art. 1, primo comma, lett. g).
Il decreto delegato 30 dicembre 1992, n. 502, emanato in
attuazione della predetta legge, ha introdotto una serie di
disposizioni coerenti con i principi della delega.
In particolare esso ha sancito:
a) che "gli obiettivi fondamentali di prevenzione, cura e
riabilitazione e le linee generali di indirizzo del servizio
sanitario nazionale nonchè i livelli di assistenza da assicurare in
condizioni di uniformità sul territorio nazionale sono stabiliti con
il piano sanitario nazionale" (art. 1, primo comma) e che il piano è
adottato "d'intesa con la conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome";
b) che "le linee dell'organizzazione dei servizi e delle
attività destinate alla tutela della salute, i criteri di
finanziamento delle unità sanitarie locali e delle aziende
ospedaliere, le attività di indirizzo tecnico, promozione e supporto
nei confronti delle predette unità sanitarie locali ed aziende
ospedaliere, anche in relazione al controllo di gestione e alla
valutazione della qualità delle prestazioni sanitarie, rientrano
nella competenza delle regioni" (art. 2);
c) che "le regioni fanno fronte con risorse proprie agli
effetti finanziari conseguenti all'erogazione di livelli di
assistenza sanitaria superiori a quelli uniformi di cui all'art. 1,
all'adozione di modelli organizzativi diversi da quelli assunti come
base per la determinazione del parametro capitario di finanziamento
di cui al medesimo art. 1, nonchè agli eventuali disavanzi di
gestione delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere
con conseguente esonero di interventi finanziari da parte dello
Stato" (art. 13, primo comma).
2. - Precedentemente all'introduzione della normativa di cui si è
appena detto, era stato emanato il d.l. 19 settembre 1992, n. 384,
convertito in legge 14 novembre 1992, n. 438 e portante "Misure
urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego,
nonchè disposizioni fiscali".
Tale atto d'urgenza ha, tra l'altro, stabilito che "entro il 30
novembre 1992 il governo, d'intesa con la conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, definisce i livelli uniformi di assistenza sanitaria da
garantire a tutti i cittadini a decorrere dal 1 gennaio 1993. Ove
tale intesa non intervenga, il governo provvede direttamente entro il
15 dicembre 1992" (art. 6, primo comma).
È stato quindi adottato il d.P.R. 24 dicembre 1992, portante
"definizione dei livelli di assistenza sanitaria", il cui schema era
stato sottoposto alla conferenza Stato-regioni, nell'ambito della
quale queste ultime avevano esclusivamente contestato che non vi era
correlazione tra i livelli di prestazione sanitaria obbligatoriamente
imposti alle strutture sanitarie operanti nelle regioni e le risorse
finanziarie assegnate alle regioni.
Cio'nondimeno il d.P.R. in parola è stato emanato e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 2 luglio 1993, n. 153.
Pertanto, in relazione a tale provvedimento, gravemente lesivo
dell'autonomia regionale, la regione Lazio propone il presente
ricorso per conflitto di attribuzioni ai sensi dell'art. 134, secondo
comma, della Costituzione per i seguenti
M O T I V I
Violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.
Invasione della sfera di attribuzioni regionali in materia sanitaria
e lesione dell'autonomia finanziaria regionale.
1. - Il d.P.R. 24 dicembre 1992 ha stabilito autoritativamente le
prestazioni di assistenza sanitaria (collettiva, di base,
specialistica, semiresidenziale e territoriale, ospedaliera, ecc.)
che dovranno essere garantite in tutte le regioni a decorrere dal 1
gennaio 1993.
Come è stato denunciato, in sede di concerto dalle regioni prima
dell'emanazione del decreto impugnato, le diverse prestazioni
previste (che costituiscono i livelli uniformi di assistenza
sanitaria) sono state rese obbligatorie senza la previa prefissione
di un parametro capitario di finanziamento.
Le prestazioni previste dal d.P.R., infatti non sono in alcun modo
riferite alla previsione della spesa sanitaria per l'anno 1993 e alle
quote di finanziamento che vengono assegnate alle regioni per
l'attività sanitaria.
Ne consegue la impossibilità effettiva e concreta della regione
Lazio di svolgere le proprie attribuzioni in materia sanitaria, come
previste nella stessa legislazione statale.
L'attuale riparto delle attribuzioni, come configurato negli artt.
1 e 2 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e la stretta correlazione
ivi prevista per il riparto tra l'autofinanziamento regionale e
l'intervento finanziario da parte dello Stato (art. 12 dello stesso
d.lgs.), rende evidente che la mancata previsione della congruità
tra i livelli uniformi e la spesa posta effettivamente a carico dello
Stato vanifica gli spazi di autonomia regionale.
Basti por mente al fatto che, mentre alle regioni competono "le
linee dell'organizzazione dei servizi e delle attività destinate
alla tutela della salute" (e "i criteri di finanziamento delle unità
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere") (art. 2 del d.lgs. n.
502/1992), alle stesse è imposto di far "fronte con risorse proprie
agli effetti finanziari conseguenti all'erogazione di livelli di
assistenza sanitaria superiori a quelli uniformi, all'adozione di
modelli organizzativi diversi da quelli assunti come base per la
determinazione del parametro capitario di finanziamento".
In mancanza di tale occorrente riferimento, le scelte di esclusiva
spettanza delle regioni (livelli assistenziali superiori, modelli
organizzativi diversi), ma anche le scelte operative concernenti
l'ordinaria attività di gestione del servizio sanitario, di
competenza regionale, risultano in realtà non attuabili.
2. - Nè è consentita alla regione la possibilità di una
concreta pianificazione dei suoi interventi dato che il sistema di
finanziamento dell'attività sanitaria pubblica vede oggi affiancata
la spesa a carico della regione a quella a carico dello Stato ai
sensi dell'art. 13 del d.lgs. n. 502/1992.
3. - In tali condizioni è evidente che l'arbitraria previsione di
livelli uniformi di assistenza sanitaria lede anche l'autonomia
finanziaria regionale, stante che la regione si troverebbe comunque
nella necessità di finanziare le strutture sanitarie in essa
operanti al fine di garantirne comunque - come di sua attribuzione -
il funzionamento.
Si avrebbe ineluttabilmente uno storno dei fondi di competenza
regionale che dovrebbero consentire alla regione di svolgere una
propria linea politica-amministrativa nella materia.
4. - Va rilevato infine che il governo non ha tenuto in alcun
conto la sopravvenuta legislazione nazionale che impone oggi
l'innesto della previsione di livelli uniformi di assistenza nel
contesto globale della pianificazione sanitaria.
Nè tale distacco può apparire giustificato dalle ragioni di
urgenza che stanno a fondamento del d.l. n. 384/1992.
Ragioni di urgenza che hanno pure spinto il governo a vanificare
la previsione del d.l. laddove imponeva la previa intesa tra Stato e
regioni, tanto più necessaria nel caso di specie.
In realtà le regioni non hanno contestato le scelte operate dal
Governo ma hanno evidenziato l'inadeguatezza la carenza dell'emanando
decreto nella parte in cui non ha definito la occorrente previsione
di spesa a carico dello Stato. Obiezione, questa, che - a quanto
sembra - è stata sollevata anche dalla Corte dei conti in sede di
registrazione del decreto impugnato.
In tal modo è avvenuto che il provvedimento impugnato non è
stato emanato con i contenuti (copertura finanziaria) che
costituivano il presupposto della raggiunta intesa tra Stato e
regioni.

CONCLUSIONI
Si chiede l'accoglimento del ricorso con il conseguente
annullamento del d.P.R. 24 dicembre 1992 impugnato.
Roma, addì 24 agosto 1993
Prof. avv. Achille CHIAPPETTI

93C0956