1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 4-2-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 101 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 dicembre - 27 novembre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 dicembre 2008 (della Regione Abruzzo). Istruzione - Inserimento del comma 6-bis all'art. 64 del d.l. n. 112 del 2008, convertito nella legge n. 133 del 2008 - Organizzazione scolastica - Piani di ridimensionamento delle istituzioni scolastiche da adottarsi dalle Regioni e dagli enti locali a decorrere dall'anno scolastico 2009-2010 e comunque non oltre il 30 novembre di ogni anno - Inadempienza - Procedura di diffida ed eventuale nomina di commissario ad acta - Lamentata previsione di potere sostitutivo statale nella materia concorrente dell'istruzione, al di fuori delle ipotesi consentite e in assenza di esigenze cogenti di carattere unitario - Ricorso della Regione Abruzzo - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nella materia dell'istruzione, lesione del principio di leale collaborazione e dei principi di ragionevolezza e proporzionalita'. - Decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154, art. 3. - Costituzione, artt. 114, 117 e 118. (009C1066) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 4-2-2009)

Ricorso della Regione Abruzzo, in persona del suo legale
rappresentante pro tempore il Presidente Vicario Enrico Paolini,
rappresentata e difesa, ai sensi della legge regionale n. 9 del 2000
e della deliberazione della Giunta regionale n. 1002 del 29 ottobre
2008, congiuntamente e disgiuntamente dagli avvocati Sandro Pasquali
dell'Avvocatura regionale e dal prof. avv. Nino Longobardi,
elettivamente domiciliata in Roma presso e nello studio del prof.
avv. Nino Longobardi, viale Mazzini, n. 134, sc. B, int. 27 - 00195
Roma, come da procura a margine del presente ricorso;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 3 del
decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154, di modifica della legge 6
agosto 2008, n. 133, di conversione del d.l. 25 giugno 2008, n. 112,
recante «Disposizioni urgenti per lo sviluppo, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria», per violazione degli artt. 114, 117, 118
Cost., del principio di leale collaborazione, nonchè dei principi di
ragionevolezza e proporzionalità.
Fatto
1. - L'art. 3 del decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154,
intitolato «Definizione dei piani di dimensionamento delle
istituzioni scolastiche rientranti nelle competenze delle regioni e
degli enti locali», dispone: «1. All'articolo 64 del decreto-legge
25giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni dalla legge 6
agosto 2008, n. 133, dopo il comma 6 è inserito il seguente: «6-bis.
I piani di ridimensionamento delle istituzioni scolastiche,
rientranti nelle competenze delle regioni e degli enti locali devono
essere in ogni caso ultimati in tempo utile per assicurare il
conseguimento degli obiettivi di razionalizzazione della rete
scolastica previsti dal presente comma, già a decorrere dall'anno
scolastico 2009/2010 e comunque non oltre il 30 novembre di ogni
anno. Il Presidente del Consiglio dei ministri, con la procedura di
cui all'articolo 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca,
sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, diffida le regioni
e gli enti locali inadempienti ad adottare, entro quindici giorni,
tutti gli atti amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a
garantire il conseguimento degli obiettivi di ridimensionamento della
rete scolastica. Ove le regioni e gli enti locali competenti non
adempiano alla predetta diffida, il Consiglio dei ministri su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca,
sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, nomina un
commissario ad acta. Gli eventuali oneri derivanti da tale nomina
sono a carico delle regioni e degli enti locali».
Viene in tal modo ulteriormente e pesantemente aggravata la
lesione dell'autonomia regionale arrecata dall'art. 64 della legge 6
agosto 2008, n. 133, di conversione del d.l. 25 giugno 2008, n. 112,
in particolare dal comma 4 del predetto articolo, disposizione in
ordine alla quale pende il ricorso a codesta ecc.ma Corte di numerose
regioni.
L'art. 64 citato detta «Disposizioni in materia di organizzazione
scolastica», prevedendo al comma 3 un piano programmatico di
interventi volti ad una maggiore razionalizzazione dell'utilizzo
delle risorse umane e strumentali disponibili.
Nel quadro di esso, tuttavia, la revisione dell'attuale assetto
ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico,
risulta in concreto, ai sensi del comma 4 dell'art. 64 citato,
affidata, solo sentita la Conferenza Unificata, alla potestà
regolamentare statale («uno o più regolamenti»), abilitata a
modificare anche disposizioni di legge, secondo i seguenti criteri:
a) razionalizzazione ed accorpamento delle classi di concorso
per la flessibilità nell'impiego dei docenti;
b) ridefinizione di curricula vigenti nei diversi ordini di
scuola;
c) revisione dei criteri di formazione delle classi;
d) rimodulazione della organizzazione didattica della scuola
primaria;
e) revisione dei criteri per determinare la consistenza
complessiva degli organici del personale docente ed Ata;
f) ridefinizione dell'assetto organizzativo-didattico dei
centri di istruzione per adulti;
f-bis) definizione dei criteri, tempi e modalità per la
determinazione e l'articolazione dell'azione di ridimensionamento
della rete scolastica, prevedendo, nell'ambito delle risorse
disponibili, l'attivazione di servizi qualificati per la migliore
fruizione dell'offerta formativa;
f-ter) nel caso di chiusura o accorpamento di istituiti
scolastici aventi sede nei piccoli comuni, lo Stato, le regioni e gli
enti locali possono prevedere misure per ridurre il disagio degli
utenti.
Il regolamento ministeriale è pertanto chiamato a disciplinare
profili del sistema scolastico per i quali sussiste la competenza
concorrente regionale, ovvero spetta alle regioni dettare la relativa
disciplina normativa nel rispetto dei principi posti dalla
legislazione statale.
In particolare, il regolamento statale stabilirà perfino
criteri, tempi e modalità per la determinazione e l'articolazione
dell'azione di ridimensionamento della rete scolastica, prevalendo,
ai sensi del citato comma 4, sulle leggi regionali legittimamente
emanate per la disciplina di questi aspetti strettamente collegati
alla realtà del territorio.
Su questa disciplina, non conforme con l'assetto costituzionale
delle competenze, la disposizione censurata ha innestato la
previsione di un potere sostitutivo statale, non solo in tal modo
perfezionando l'azzeramento delle competenze regionali, bensì anche
senza una adeguata giustificazione e secondo modalità contrastanti
con la Costituzione e la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte.
2. - Codesta ecc.ma Corte ha già avuto modo di rigettare le
censure attraverso le quali il governo rivendicava allo Stato la
competenza a stabilire i criteri per la definizione
dell'organizzazione scolastica, ivi compresi i parametri dimensionali
delle istituzioni scolastiche, in quanto sarebbero da ritenere
collegati alla finalità di assicurare livelli unitari di fruizione
del diritto allo studio e ad individuare elementi comuni al sistema
scolastico nazionale.
Confermando la precedente sentenza n. 13 del 2004, codesta Corte
ha sottolineato quanto segue: «l'ampio decentramento delle funzioni
amministrative delineato dalla legge del 15 marzo 1997, n. 59 ed
attuato con il decreto legislativo del 31 marzo 1998, n. 112, ha
visto delegare importanti e nuove funzioni alle regioni, fra cui
anzitutto quelle di programmazione dell'offerta formativa integrata
tra istruzione e formazione professionale (art.138, comma 1, lettera
a), e di programmazione della rete scolastica (art 138, comma 1,
lettera b). Ed è in tale quadro che il d.P.R. del 18 giugno 1998, n.
233, ha disposto, all'art. 3, comma 1, che: ''I piani di
dimensionamento delle istituzioni scolastiche previsti dall'art. 21,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, alfine dell'attribuzione
dell'autonomia e personalità giuridica, sono definiti in conferenze
provinciali di organizzazione della rete scolastica, nel rispetto
degli indirizzi di programmazione e dei criteri generali, riferiti
anche agli ambiti territoriali preventivamente adottati dalle
regioni''.
Sicchè, proprio alla luce del fatto che già la normativa
antecedente alla riforma del Titolo V prevedeva la competenza
regionale in materia di dimensionamento delle istituzioni
scolastiche, e quindi postulava la competenza sulla programmazione
scolastica di cui all'art. 138 del d.lgs. n. 112 del 1998, è da
escludersi che il legislatore costituzionale del 2001 "abbia voluto
spogliare le regioni di una funzione che era già ad esse conferita"
(così ancora la sentenza n. 13 del 2004)».
Il censurato art. 3 del d.l. n. 154 del 2008 interviene, dunque,
a prevedere un potere sostitutivo statale in una materia, quella
dell'istruzione, che è di competenza concorrente regionale e nella
quale lo Stato deve limitarsi a stabilire principi («norme generali
sull'istruzione»); per di più, interviene in ambiti nei quali
codesta ecc.ma Corte è stata costretta a riaffermare una competenza
regionale che risultava già assegnata prima della riforma
costituzionale del 2001.
Al regolamento statale destinato ad azzerare lo spazio proprio
della legislazione regionale, in violazione dell'art. 117 cost. -
regolamento ammissibile solo laddove sussista la competenza
legislativa esclusiva dello Stato e comunque, anche in presenza di
esigenze di unità giuridica dell'ordinamento (che nel caso di specie
non sussistono), giammai abilitabile a degradare le fonti regionali a
fonti subordinate ai regolamenti statali o a questi condizionate
(Corte cost., sent. n. 303/2003) - viene da ultimo affiancato un
potere sostitutivo statale che aggrava ulteriormente la denunciata
violazione degli artt. 114, 117 e 118 Cost.
3. - Il potere sostitutivo previsto dalla disposizione censurata
non ha in primo luogo il suo parametro nell'art. 120 Cost., dal
momento che evidentemente non trova giustificazione nelle esigenze
indicate da tale disposizione, ovvero in esigenze di tutela
dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare di
tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti
civili e sociali.
Ciò sarebbe sufficiente a ravvisare la qui denunciata violazione
degli artt. 114, 117 e 118 Cost. da parte dell'art. 3 del d.l. n.
154/2008, derivante dal mancato rispetto dell'art. 120 Cost. Questa
disciplina sembra, tuttavia, essere stata ritenuta da codesta ecc.ma
Corte non esaurire ogni ipotesi di potere sostitutivo statale in un
ordinamento caratterizzato dal principio di sussidiarietà.
È però da sottolineare che con riguardo alla disciplina portata
all'attenzione di codesta ecc.ma Corte, da un canto, non sembrano
ravvisabili apprezzabili esigenze di tutela delle istanze unitarie,
dall'altro, la conformazione del potere sostitutivo si rivela non
rispettosa delle prerogative costituzionali e legislative
riconosciute alle regioni. Cosicchè il previsto potere sostitutivo
non è nemmeno in linea con le condizioni richieste da codesta ecc.ma
Corte prima della riforma costituzionale del 2001 (Corte cost., sent.
n. 177/1988; v. anche successivamente sent. n. 43/2004).
In particolare, l'incostituzionalità del censurato art. 3, d.-l.
n. 154 del 2008 deriva:
a) dalla circostanza che il previsto potere sostitutivo
interviene in materia di competenza regionale, in assenza di
apprezzabili esigenze di tutela delle istanze unitarie che possono
legittimarlo (Corte cost., sentt. nn. 177/1988 e n. 43/2004), non
potendo esse essere ravvisate in una genericamente presunta
razionalizzazione;
b) dalla circostanza che l'assunzione di funzioni regionali
da parte dello Stato non può non ritenersi nel caso di specie
irragionevole, avendo ad oggetto una congerie di attività regionali
e degli enti locali (:«tutti gli atti amministrativi, organizzativi e
gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi di
ridimensionamento della rete scolastica») (9, che presuppongono
un'attenta valutazione delle esigenze collegate ai territori
interessati (cfr. Corte cost., sent. n. 303/2003);
c) dalla circostanza che la previsione censurata deve
ritenersi in contrasto con il principio di proporzionalità,
trattandosi non solo di misura inidonea al raggiungimento
dell'obiettivo, ma anche palesemente eccessiva e che poteva ben
essere sostituita da altre misure, relative ad es. alla dotazione dei
mezzi finanziari in ordine alla rete scolastica (cfr. ancora ad es.
Corte cost., sent. n. 303/2003);
d) dalla circostanza che in modo manifesto la disposizione
censurata contrasta con il principio di leale collaborazione, non
risultando apprestate le congrue garanzie procedimentali che codesta
ecc.ma Corte ha ritenuto necessarie sin dalla sentenza n. 177/1998.
La previa diffida «ad adottare, entro quindici giorni» la
congerie di complessi atti di cui alla disposizione censurata non
solo non appresta alcuna garanzia procedimentale, ma anche si rivela,
in considerazione dell'oggetto cui è diretta, previsione del tutto
irragionevole.
Nè alcunchè aggiunge il richiamo alla procedura di cui all'art.
8 della legge n. 131/2003 che solo prevede una mera partecipazione
del Presidente della Giunta regionale alla riunione del Consiglio dei
ministri nella quale si procede alla nomina di un commissario ad
acta.
Soprattutto nella materia de qua è invece da ritenere
assolutamente necessario un pieno coinvolgimento delle regioni
interessate, ovvero «una disciplina che prefiguri un iter in cui
assumono il dovuto risalto le attività concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealta» (Corte cost., sent. n.
03/2003). Fa del tutto difetto, invece, nel caso di specie, una
disciplina che assicuri i principi di lealtà costituzionale e di
leale collaborazione.
e) dalla circostanza, infine, che il previsto termine di
quindici giorni (che potrebbe ritenersi al più adeguato per il
compimento di un adempimento a carattere semplice e puntuale) è
manifestamente termine non congruo, in violazione ancora dei principi
di ragionevolezza e proporzionalità, nonchè del vigente art. 5 del
d.lgs. n. 112/1998.
È appena il caso di accennare che la materia dei piani di
ridimensionamento delle istituzioni scolastiche investe nel
territorio della regione ricorrente problemi oggettivi
particolarmente complessi, quali l'estensione territoriale, i comuni
montani, la viabilità e le condizioni climatiche. È una materia,
quindi, che non tollera una rigida uniformità e l'imposizione di
vincoli che non tengono conto delle realtà territoriali e
sacrificano la garanzia dei servizi nelle zone più disagiate

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 del decreto-legge 7
ottobre 2008, n. 154, di modifica della legge 6 agosto 2008, n. 133,
di conversione del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, recante «Disposizioni
urgenti per lo sviluppo, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria»
per violazione degli artt. 114, 117, 118 Cost., del principio di
leale collaborazione, nonchè dei principi di ragionevolezza e
proporzionalità.
Si allega deliberazione della Giunta regionale n. 1002 del 29
ottobre 2008.
L'Aquila-Roma, addì 27 novembre 2008
Prof. avv. Nino Longobardi - Avv. Sandro Pasquali