1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 15-3-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 gennaio 2023
Ordinanza del 17 gennaio 2023 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da De Vincenzo Gerardo ed altri contro Comune di Pescopagano . Edilizia e urbanistica - Proprieta' - Trasferimento di alloggi costruiti dallo Stato - Previsione che non contempla la cessione gratuita in proprieta', ai relativi assegnatari, degli alloggi prefabbricati acquistati dai Comuni della Campania e della Basilicata, quali concessionari del Commissario straordinario per il terremoto del 1980, ai sensi del decreto-legge n. 776 del 1980, come convertito. - Decreto-legge 23 giugno 1995, n. 244 (Misure dirette ad accelerare il completamento degli interventi pubblici e la realizzazione dei nuovi interventi nelle aree depresse, nonche' disposizioni in materia di lavoro e di occupazione), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1995, n. 341, art. 21-bis, comma 1, primo periodo. (23C00045) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 15-3-2023)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Seconda sezione civile

Composta dai magistrati:
Luigi Giovanni Lombardo - Presidente;
Antonello Consentino - consigliere rel.;
Aldo Carrato - consigliere;
Luca Varrone. - consigliere;
Stefano Oliva - consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
n. 22831/2017 proposto da De Vincenzo Gerardo, Lanza Maria Donata,
Lanza Gerardo (eredi di Cilenti Lina), Angiolillo Carmine, Capasso
Antonio (erede di Capasso Lorenzo), De Vincenzo Caterina (erede di
Maria Giovanna Schettino ), elettivamente domiciliati in Roma viale
Giulio Cesare 95, presso lo studio dell'avvocato Bruno Rita
(BRNRTI51E62B381W) rappresentati e difesi dall'avvocato Ciliento
Lorenzo (CLNLNZ46B22E506Q) - ricorrenti - ;
Contro il Comune di Pescopagano, in persona per sindaco pro
tempore -intimato -;
avverso la sentenza n. 61/2017 della Corte d'appello di Potenza,
depositata il 6 febbraio 2017;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
9 giugno 2022 dal consigliere dott. Antonello Cosentino;
Udito il P.M, in persona del sostituto Procuratore generale dott.
Alessandro Pepe, che chiede il rigetto del ricorso, in conformità
alla requisitoria scritta depositata;

Ragioni in fatto e in diritto della decisione

1. Con citazione notificata il 23 marzo 2001 il sig. Vincenzo De
Gerardo ed altri dodici detentori di prefabbricati allestiti per
l'emergenza seguita al terremoto dell'Irpinia del 1980, loro
assegnati dal Comune di Pescopagano (che li aveva acquistati con
fondi statali), convennero tale comune davanti al Tribunale di Melfi
chiedendo tra l'altro, per quanto qui interessa, una pronuncia di
trasferimento gratuito della proprietà degli alloggi in favore dei
rispettivi occupanti ai sensi dell'art. 21-bis del decreto-legge 23
giugno 1995, n. 244, convertito in legge, con modificazioni, dalla
legge 8 agosto 1995, n. 341.
2. La suddetta domanda, accolta dal Tribunale, è stata rigettata
dalla Corte di appello di Potenza, che, con la sentenza n. 61/2017,
ha accolto l'appello proposto dal Comune di Pescopagano.
2.1. A fondamento della propria decisione la Corte lucana ha
posto - oltre ad alcune argomentazioni esplicitamente definite «ad
abuntantiam» e, comunque, relative alla posizione di alcuni soltanto
degli appellati - due rationes decidendi, distinte ma convergenti.
2.2. Sotto un primo profilo, la Corte distrettuale ha affermato
che la disposizione di cui al comma 1 del menzionato art. 21-bis del
decreto-legge n. 244/1995 - che prevede la cessione agli assegnatari,
a titolo gratuito, della proprietà degli alloggi prefabbricati
costruiti dallo Stato ai sensi del decreto-legge 19 marzo 1981, n.
75, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 1981, n. 219
- non si applicherebbe ai prefabbricati occupati dagli attori perchè
il relativo acquisto era stato effettuato dal comune, e non dallo
Stato, e con fondi stata li stanziati con un atto legislativo - il
decreto-legge 26 novembre 1980, n. 776, convertito con modificazioni
dalla legge 22 dicembre 1980, n. 874 - diverso da quello richiamato
dal suddetto art. 21-bis. Peraltro, si argomenta nella sentenza
impugnata, la natura degli interessi pubblicistici coinvolti dalla
disposizione di cui all'art. 21-bis del decreto-legge n. 244/1995
precluderebbe una interpretazione estensiva o, ancor più, analogica
del relativo disposto.
2 .3. In secondo luogo, nell'impugnata sentenza si argomenta che
- pur se si ritenesse l'art. 21-bis del decreto-legge n. 244/1995
applicabile anche in relazione a prefabbricati realizzati con fondi
statali diversi da quelli stanziati dal decreto-legge ivi
espressamente richiamato - dovrebbe comunque rilevarsi il difetto di
legittimazione passiva del Comune di Pescopagano, giacchè i commi 3
e 4 del ripetuto art. 21-bis indicano nello Stato - nella sua
articolazione rappresentata dall'Amministrazione finanziaria - il
soggetto che deve stipulare gli atti di trasferimento della
proprietà degli alloggi prefabbricati ai rispettivi occupanti che
gliene abbiano fatto richiesta.
3. Vincenzo De Gerardo e alcuni altri appellati (o loro aventi
causa), nominati in epigrafe, hanno proposto ricorso, sulla scorta di
quattro motivi, per la Cassazione della sentenza della Corte
d'appello.
4. La questione centrale del contenzioso, ossia l'applicabilità
alla fattispecie in esame del disposto dell'art. 21-bis del
decreto-legge n. 244/1995 (introdotto dalla menzionata legge di
conversione n. 341/1995), e affontata nei motivi secondo e terzo del
ricorso per cassazione, nei quali i ricorrenti richiamano, facendole
proprie, le argomentazioni svolte dall'Avvocatura generale dello
Stato in una nota del 19 aprile 1999, di risposta ad un quesito posto
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Salerno.
4.1. Quanto all'argomento dell'impugnata sentenza sopra esposto
nel paragrafo 2.2, i ricorrenti lo censurano nel secondo mezzo di
impugnazione, sostenendo che l'art. 21-bis del decreto-legge n.
244/1995 dovrebbe formare oggetto di una interpretazione estensiva,
che ne predichi l'applicabilità non soltanto nella ipotesi di
alloggi prefabbricati costruiti dallo Stato con fondi stanziati dal
decreto-legge n. 75/1981, ma anche nella ipotesi che la realizzazione
degli alloggi prefabbricati sia stata disposta da enti territoriali
minori utilizzando fondi, pur sempre statali, stanziati con atti
legislativi diversi dal decreto-legge n. 275/1981, trattandosi, in
ogni caso, di interventi tutti accomunati dallo scopo di sovvenire le
popolazioni colpite dal terremoto dell'Irpinia del 1980.
4.2. Quanto. all'argomento dell'impugnata sentenza sopra esposto
nel paragrafo 2.3, i ricorrenti lo censurano nel terzo mezzo di
impugnazione, sostenendo, che, quando l'art. 21-bis del decreto-legge
n. 244/1995 vada applicato in relazione ad alloggi prefabbricati di
proprietà di enti territoriali diversi dallo Stato, secondo
l'interpretazione estensiva propugnata nel secondo motivo di ricorso
e tratteggiata nel paragrafo che precede, l'obbligo di trasferire la
proprietà dell'alloggio all'occupante che ne abbia fatto richiesta
non può che gravare sull'ente territoriale proprietario, al quale,
quindi, va riconosciuta la legittimazione passiva rispetto alla
domanda giudiziale di pronuncia traslativa.
5. Prima di procedere all'esame delle questioni di diritto
sollevate dai· ricorrenti è opportuno precisare che questi ultimi
non hanno in alcun modo censurato i seguenti accertamenti di fatto
operati dalla Corte territoriale:
5.1. gli alloggi prefabbricati per cui è causa sono stati
acquistati dal Comune di Pescopagano, che ne è l'attuale
proprietario, quale concessionario del Commissario straordinario del
Governo per le zone terremotate;
5.2. il contratto di acquisto dei suddetti alloggi è stato
stipulato il 28 luglio 1981 «ai sensi della legge n. 874/1980»;
5.3. la provvista per l'acquisto dei suddetti alloggi
prefabbricati è stata fornita al Comune di Pescopagano dal
Commissario straordinario del Governo per le zone terremotate con
imputazione della spesa sul fondo di contabilità speciale aperto in
favore di quest'ultimo ai sensi dell'art. 2 del decreto-legge n.
776/1980, convertito con modificazioni dalla legge n. 874/1980.
6. Tanto premesso, il nucleo della questione si risolve nello
stabilire se gli alloggi prefabbricati acquistati ed installati dai
comuni della Campania e della Basilicata, quali concessionari dello
Stato, con i fondi di cui al decreto-legge 776/1980, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 874/1980, possano essere compresi nel
perimetro applicativo della disposizione che l'art. 21-bis del
decreto-legge n. 244/1995 detta con espresso riferimento agli alloggi
prefabbricati costruiti dallo Stato, nei territori dei suddetti
comuni, ai sensi del decreto-legge n. 75/1981, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 219/1981.
7. In senso favorevole a tale soluzione si è espressa, come già
accennato, l'Avvocatura generale dello Stato, la quale, nella nota
del 19 aprile 1999 menzionata nel precedente paragrafo 4, ha
sostenuto che l'espressione «alloggi prefabbricati costruiti dallo
Stato» si presterebbe a ricomprendere anche le ipotesi di costruzioni
prefabbricate realizzate «in regime di concessione di costruzione ma
con finanziamento a totale carico dello Stato e persino realizzate in
regime di mero finanziamento a totale carico dello Stato a favore di
enti minori diversi realizzatori».
7 .1. Secondo l'Avvocatura generale dello Stato
«l'interpretazione letterale e restrittiva, invero, limiterebbe
l'applicazione della disposizione di legge a casi, del tutto rari, di
realizzazione cioè di prefabbricati mediante appalto direttamente
attribuito e gestito da organi statali; ciò che, con ogni
verosimiglianza, finirebbe col vanificare lo scopo prefissosi dal
legislatore; oltre a creare un'assai difficilmente giustificabile
disparità di trattamento, tra assegnatari gli alloggi, su di un
fondamento di natura meramente formale, quale la costruzione diretta
da parte dello Stato anzichè con totale onere e carico dello Stato
stesso».
7 .2. Prendendo poi specificamente in esame il disposto dei commi
3 e 4 dell'art. 21-bis del decreto-legge n. 244/1995, ai quali si è
fatto cenno nel paragrafo 2.3 che precede, l'Avvocatura generale
dello Stato afferma, nella nota in esame, che, allorchè i
prefabbricati in questione, ancorchè costruiti con fondi statali,
siano di proprietà di enti pubblici diversi dallo Stato, non vi
sarebbe ragione di dare corso alla procedura descritta in detti
commi, giacchè «gli alloggi potranno e dovranno essere gratuitamente
ceduti dagli enti stessi ai soggetti (ovviamente legittimati a
termini del citato decreto-legge) che ne abbiano fatto richiesta e
ciò secondo le procedure proprie di ciascun ente previste per i casi
in cui o a seguito di volontaria determinazione o (come nei casi
presenti) per legge essi siano tenuti a cedere bene i loro proprietà
ad altri soggetti».
8. In sintonia con le posizioni dell'Avvocatura Generale dello
Stato e degli odierni ricorrenti si è espressa anche la stessa Corte
d'appello di Potenza, che con la sentenza n. 223/2018 - emessa da
altro collegio poco più di un anno dopo la sentenza impugnata in
questa sede - ha ritenuto applicabile il disposto dell'art. 21-bis
del decreto-legge n. 244/1995 in una fattispecie perfettamente
sovrapponibile a quella oggetto del presente giudizio.
8.1. La sentenza della Corte luvana n. 223/2018 ha fatto proprie
le argomentazioni dell'Avvocatura generale dello Stato riportate nei
precedenti paragrafi 7.1 e 7 .2, arricchendole con due ulteriori
considerazioni.
8.2. Sotto un primo profilo, la suddetta sentenza n. 223/2018
sostiene la sostanziale equivalenza tra il riferimento dell'art.
21-bis del decreto-legge n. 244/1995 ad alloggi prefabbricati
«costruiti» dallo Stato ed il riferimento dell'art. 2 del
decreto-legge 27 febbraio 1982 n. 57 ad alloggi prefabbricati
«acquistati» con i fondi stanziati nel bilancio dello Stato (dei
quali prevede il trasferimento in proprietà dei comuni nel cui
territorio sono installati). In proposito, nella sentenza n. 223/2018
si sostiene che l'espressione «costruiti dallo Stato» varrebbe in
sostanza a significare «costruiti con oneri a carico dello Stato», «a
prescindere, quindi, dalla circostanza che l'acquisto degli alloggi
sia operato direttamente dallo Stato ovvero dagli enti pubblici sul
cui territorio gli stessi prefabbricati debbano essere installati».
8 .3. Sotto un secondo profilo, la ripetuta sentenza n. 223/2018
afferma l'irrilevanza della circostanza che i commi 3 e 4 dell'art.
21-bis indichino nell'Amministrazione finanziaria dello Stato il
destinatario delle domande di trasferimento della proprietà dei
prefabbricati avanzate dei relativi assegnatari e pongano in capo a
tale Amministrazione l'obbligo di procedere alla stipula dei contatti
di trasferimento. A riguardo si afferma che la valenza persuasiva di
tale circostanza risulterebbe elisa dal rilievo che nel secondo
periodo del comma 1 del medesimo art. 21-bis - che estende la
previsione del trasferimento gratuito dei prefabbricati in favore
degli assegnatari anche a quei prefabbricati che siano stati
realizzati con parziale ricorso a tecniche di edilizia tradizionale -
si fa espresso riferimento al «comune cedente», riservando a
quest'ultimo la potestà di determinare un prezzo di cessione
commisurato agli eventuali oneri di manutenzione sostenuti .
9. Prima di affrontare la questione se all'art. 21-bis del
decreto-legge n. 244/1995 possa riconoscersi un ambito operativo tale
da comprendere anche la fattispecie dedotta nel presente giudizio è
necessario sgombrare il campo dalla questione - posta a fondamento
della seconda ratio decidendi della sentenza impugnata e discussa nel
terzo motivo del ricorso per cassazione - della legittimazione
passiva del Comune di Pescopagano; legittimazione che la Corte
distrettuale ha escluso sul rilievo che i commi 3 e 4 dell'art.
21-bis del decreto-legge n. 244/1995 indicano nell'Amministrazione
finanziaria dello Stato il soggetto al quale gli assegnatari dei
prefabbricati devono richiedere il trasferimento della proprietà dei
medesimi e che a tale trasferimento ha l'obbligo di provvedere,
stipulando gli atti traslativi (vedi sopra, § 2.3) .
10. La suddetta argomentazione non può essere condivisa, perchè
la legittimazione a resistere alla domanda di trasferimento della
proprietà di un bene compete esclusivamente al relativo
proprietario. La legittimazione passiva sostanziale in relazione alla
domanda giudiziale di trasferimento della proprietà di uno dei
prefabbricati de quibus non può competere, quindi, che all'ente che
di tale fabbricato abbia la proprietà al momento della domanda. Su
tale premessa, devono svolgersi le due seguenti considerazioni.
10.1. Sotto un primo profilo, va osservato che non vi è
necessaria identità tra il soggetto che ha acquistato (con fondi
comunque statali) prefabbricati destinati a fronteggiare l'emergenza
del terremoto dell'Irpinia e il soggetto che ne sia proprietario al
momento della domanda di trasferimento avanzata dal relativo
assegnatario; ai sensi dell'art. 2, comma 1, del decreto-legge 27
febbraio 1982, n. 57, convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 29 aprile 1982, n. 187, infatti, «Gli alloggi
prefabbricati, acquistati con i fondi stanziati nel bilancio dello
Stato e quelli pervenuti in dono tramite il commissario per le zone
terremotate, o che pervengano in dono, tramite il Ministro per il
coordinamento della protezione civile, con destinazione alle zone
terremotate sono trasferiti in proprietà ai comuni nel cui
territorio sono installati».
10.2. In disparte la questione della sovrapponibilità tra
l'espressione «alloggi prefabbricati acquistati con i fondi stanziati
nel bilancio dello Stato», contenuta in questa disposizione, e
l'espressione «alloggi prefabbricati costruiti dallo Stato»,
contenuta nel primo periodo del comma l dell'art. 21-bis del
decreto-legge n. 244/1995 (su cui vedi sopra, 8.2), è comunque
certo, anche ritenendo che le due espressioni abbiano una portata
semantica diversa, che un prefabbricato «acquistato» con fondi
stanziati nel bilancio dello Stato, anche se acquistato dallo stesso
dallo Stato (e non da un comune) è passato in proprietà del comune
in cui esso è stato installato per effetto del decreto-legge n. 57
/1982; con la conseguenza che, pur trattandosi di prefabbricato
acquistato dallo Stato, è al comune in cui esso è stato installato
che compete la legittimazione passiva sulla domanda di trasferimento
avanzata dal relativo assegnatario.
10.3. Sotto un secondo profilo, va poi ulteriormente osservato
che, quale che sia il perimetro applicativo del disposto del primo
periodo del comma l dell'art. 21-bis del decreto-legge n. 244/1995,
le regole procedimentali fissate nei commi 3 e 4 del medesimo art.
21-bis non possono che riferirsi esclusivamente all'ipotesi in cui i
prefabbricati appartengano allo Stato. Contrariamente a quanto
argomentato nella sentenza impugnata, infatti, le disposizioni
contenute in tali commi non impediscono di ritenere che - come
persuasivamente sostenuto nella nota del 19 aprile 1999
dell'Avvocatura generale dello Stato - in relazione a prefabbricati
appartenenti ad enti territoriali diversi dallo Stato la richiesta di
trasferimento della relativa proprietà, da parte di chi ne sia
assegnatario, vada rivolta all'ente proprietario e che su tale ente
gravi l'obbligo ex lege di provvedere alla cessione gratuita della
proprietà dei medesimi, nelle modalità e forme risultanti dalla
disciplina propria dell'ente stesso.
10.4. In altri termini, il fatto che i commi 3 e 4 dell'art.
21-bis del decreto-legge n. 244/1995 regolino il trasferimento della
proprietà dei prefabbricati indicando nell'Amministrazione
finanziaria dello Stato il soggetto al quale tale trasferimento deve
essere richiesto (e che tale trasferimento deve disporre) può
costituire, ed in effetti costituisce, un argomento per affermare che
la previsione della cessione gratuita dei prefabbricati ai rispettivi
assegnatari, contenuta nel primo periodo del primo comma del ripetuto
art. 21-bis, si riferisce esclusivamente ai prefabbricati «costruiti
dallo Stato».
10.5. Ma, ove al contrario si ritenga, nonostante tale contrario
argomento, che la previsione relativa al trasferimento gratuito del
prefabbricato ai rispettivi assegnatari sia riferibile, secondo una
interpretazione estensiva della disposizione, anche ai prefabbricati
acquistati da enti territoriali diversi dallo Stato (sia pure con
fondi statali), l'ambito applicativo delle disposizioni di cui ai
commi 3 e 4 non può che restare circoscritto alle ipotesi in cui la
richiesta di trasferimento riguardi prefabbricati di proprietà dello
Stato; mentre per le ipotesi in cui la richiesta di trasferimento
riguardi prefabbricati in proprietà di un comune - perchè dal
medesimo originariamente acquistati (sia pure con fondi statali) o
perchè al medesimo trasferiti per effetto del disposto dell'art. 2,
comma 1, del decreto-legge n. 57/1982 - i suddetti commi 3 e 4
risulteranno inapplicabili e la richiesta dell'assegnatario andrà
rivolta all'ente proprietario, che provvederà sulla stessa secondo
la disciplina che ne regola l'attività.
11. Evidenziata la marginalità del tema della legittimazione
passiva rispetto alla definizione dell'ambito applicativo del
disposto del primo periodo del comma 1 dell'art. 21-bis del
decreto-legge n. 244/1995, può ora affrontarsi il nucleo della
questione posta dai ricorrenti, che consiste, come già evidenziato
nel precedente paragrafo 6, nello stabilire se gli alloggi
prefabbricati acquistati ed installati dai comuni delle zone colpite
dal terremoto dell'Irpinia del 1980 con i fondi di cui al
decreto-legge n. 776/1980 possano essere compresi nel perimetro
applicativo della disposizione di cui all'art. 21-bis del
decreto-legge n. 244/1995.
12. È opportuno trascrivere integralmente l'art. 21-bis del
decreto-legge n. 244/1995:
«l. Gli alloggi prefabbricati costruiti dallo Stato nei
territori dei comuni della Campania e della Basilicata, ai sensi del
decreto-legge 19 marzo 1981, n. 75, convertito, con modificazioni,
dalla legge 14 maggio 1981, n. 219, e successive modificazioni, sono
ceduti in proprietà, a titolo gratuito, insieme alle parti comuni, a
coloro che ne hanno avuto formale assegnazione, ancorchè
provvisoria. Le disposizioni di cui al precedente periodo si
applicano anche agli alloggi prefabbricati che siano stati realizzati
con parziale ricorso a tecniche di edilizia tradizionale, fatta salva
la facoltà del comune cedente di determinare un prezzo di cessione
commisurato agli eventuali oneri di manutenzione sostenuti.
2. All'assegnatario è equiparato l'eventuale subentrante per
legittimo titolo.
3. Le domande per ottenere la cessione in proprietà degli
alloggi di cui al comma 1 debbono essere presentate dagli interessati
all'ufficio del territorio dall'Amministrazione finanziaria della
provincia territorialmente competente entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto.
4. Esaminata la domanda ed acquisita la documentazione dai
competenti uffici, il responsabile dell'ufficio del territorio
stipula nei successivi tre mesi dalla presentazione della domanda
stessa l'atto di cessione in proprietà dell'immobile assegnato a
ciascun avente diritto.
5. Gli alloggi ceduti in proprietà agli aventi diritto devono
conservare, a pena di nullità dell'atto di cessione, la loro
destinazione abitativa, non sono cedibili in locazione, permuta,
usufrutto o comodato e non sono alienabili per venti anni a decorrere
dalla data di accatastamento.
6. Il divieto di cui al comma 5 non si applica qualora il
contratto sia volto al successivo acquisto di altro alloggio ubicato
nei centri storici dei comuni per quanti vi risiedevano fino al 23
novembre 1980.
7. Per quanto non disposto dal presente articolo si osservano,
in quanto applicabili, le norme dell'art. 28 della legge 8 agosto
1977, n. 513, e successive modificazioni».
Il tenore letterale della prima parte del comma 1 di tale
articolo limita inequivocabilmente l'applicabilità della
disposizione concernente la cessione agli alloggi prefabbricati che
posseggano i seguenti tre requisiti:
essere stati «costruiti dallo Stato»;
essere situati «nei territori dei comuni della Campania e della
Basilicata»;
essere stati realizzati «ai sensi del decreto-legge 19 marzo
1981, n. 75, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio
1981, n. 219, e successive modificazioni».
I prefabbricati per cui è causa posseggono solo il secondo di
tali requisiti, pacifico essendo che essi non sono stati «costruiti
dallo Stato», bensì acquistati dal Comune di Pescopagano, e non sono
stati realizzati ai sensi del decreto-legge n. 75/1981, bensì ai
sensi del decreto-legge n. 776/1980. Essi quindi non rientrano nella
lettera della previsione normativa in esame.
12.1. La conclusione ·appena enunciata risulta confortata, come
accennato nel precedente paragrafo 10.4, dalle previsioni dei commi 3
e 4 del medesimo art. 21-bis, che indicano nell'Amministrazione
finanziaria dello Stato il soggetto che deve trasferire la proprietà
dei prefabbricati ai rispettivi assegnatari.
L'espressa regolazione delle modalità di trasferimento della
proprietà dei prefabbricati da parte· dell'Amministrazione
finanziaria dello Stato, infatti, da un lato corrobora una lettura di
tale articolo che ne limiti l'ambito applicativo ai prefabbricati in
proprietà statale e, d'altro lato, pone un problema di coordinamento
con la disposizione di cui all'articolo 2, comma 1, del decreto-legge
n. 57/1982 (trascritta nel precedente paragrafo 10.1).
12.2. Se, infatti, si ritenesse che - come argomentato nella
sentenza della Corte di appello di Potenza n. 223/2018 (vedi sopra, §
8.2) - i prefabbricati di cui all'art. 21-bis del decreto-legge n.
244/1995 («costruiti» dallo Stato) si identificano con quelli di cui
all'art. 2, comma l, del decreto-legge n. 57/1982 («acquistati» -
senza precisazioni in ordine all'ente pubblico acquirente - con i
fondi stanziati nel bilancio dello Stato), prefabbricati di cui
all'art. 21-bis del decreto-legge n. 244/1995 sarebbero in ogni caso
di proprietà dei comuni, cosicchè nessuno spazio applicativo
residuerebbe per le disposizioni di cui ai commi 3 e 4 di tale ultimo
articolo. Donde la necessità, per dare un significato a queste
ultime disposizioni, di ritenere che i prefabbricati «costruiti dallo
Stato» di cui al primo comma dell'art. 21-bis del decreto-legge n.
244/1995, ai quali dette disposizioni si applicano, siano rimasti in
proprietà dello Sato e, quindi, siano diversi da quelli «acquistati
con i fondi stanziati nel bilancio dello Stato» di cui all'art. 2,
comma 1, del decreto-legge n. 57/1982.
12.3. La lettera dell'art. 21-bis del decreto-legge n. 244/1995
impone quindi di ritenere, in definitiva, che la disposizione
relativa al trasferimento gratuito dei prefabbricati in proprietà
dei rispettivi assegnatari concerna soltanto quei fabbricati
costruiti dallo Stato ai sensi del decreto-legge n. 75/1981 e che
siano rimasti in proprietà statale per non essere contemplati nella
previsione di cui all'art. 2, comma 1, del decreto-legge n. 57/1982.
13. Tale conclusione non può essere sovvertita in forza delle,
pur innegabilmente ragionevoli, considerazioni svolte dai ricorrenti
sulla scorta dei rilievi sviluppati nella nota del 19 aprile 1999
dell'Avvocatura generale dello Stato e nella sentenza n. 223/2018
della Corte d'appello di Potenza.
14. Ed invero, va in primo luogo esclusa qualunque ipotesi di
interpretazione analogica, difettando manifestamente i relativi
presupposti; ai fini della soluzione della vicenda dedotta nel
presente giudizio non è infatti necessario colmare alcuna lacuna
normativa; si veda, in proposito, Cassazione SSUU n. 38596/2021, §
5.2.3, ove si precisa che «l'analogia postula, anzitutto, che sia
correttamente individuata una «lacuna», tanto che al giudice sia
impossibile decidere, secondo l'incipit del precetto («se una
controversia non può essere decisa con una precisa disposizione ...
»); l'art. 12, comma 2, preleggi si spiega storicamente soltanto nel
senso di evitare, in ragione del principio di completezza
dell'ordinamento giuridico, che il giudice possa pronunciare un non
liquet, a causa la mancanza di norme che disciplinino la fattispecie.
La regola, secondo cui l'applicazione analogica presuppone la
carenza di una norma nella indispensabile disciplina di una materia o
di un caso (cfr. art. 14 preleggi), discende dal rilievo per cui,
altrimenti, la scelta di riempire un preteso vuoto normativo sarebbe
rimessa all'esclusivo arbitrio giurisdizionale, con conseguente
compromissione delle prerogative riservate al potere legislativo e
del principio di divisione dei poteri dello Stato. Onde non
semplicemente perchè una disposizione normativa non preveda una
certa disciplina, in altre invece contemplata, costituisce ex se una
lacuna normativa, da colmare facendo ricorso all'analogia ai sensi
dell'art. 12 preleggi»;
15. Nè al risultato ermeneutico propugnato dai ricorrenti
potrebbe pervenirsi adottando una interpretazione asseritamente
estensiva - ma, in effetti, eversiva - del significato della
formulazione letterale del primo periodo del comma l dell'art. 21-bis
del decreto-legge n. 244/1995. Secondo l'insegnamento delle Sezioni
unite di questa Corte, infatti, «l'interpretazione giurisprudenziale
non può che limitarsi a portare alla luce un significato precettivo
(un comando, un divieto, un permesso) che è già interamente
contenuto nel significante (l'insieme delle parole che compongono una
disposizione, il carapace linguistico della norma) e che il giudice
deve solo scoprire. L'attività interpretativa, quindi, non può
superare i limiti di tolleranza ed elasticità dell'enunciato, ossia
del significante testuale della disposizione che ha posto,
previamente, il legislatore e dai cui plurimi significati possibili
(e non oltre) muove necessariamente la dinamica dell'inveramento
della norma nella concretezza dell'ordinamento ad opera della
giurisprudenza» (così Cassazione SSUU n. 24413/2021, dove si
aggiunge: «Proprio detti limiti, in definitiva, segnano la
distinzione dei piani sui quali operano, rispettivamente, il
legislatore e il giudice, cosicchè il «precedente»
giurisprudenziale, pur se proveniente dalla Corte della nomofilachia
[e, dunque, integrativo del parametro legale: art. 360-bis, n. 1, del
codice di procedura civile], non ha lo stesso livello di cogenza che
esprime, per statuto, la fonte legale [cfr. anche Corte cost.,
sentenza n. 230 del 2012], alla quale [soltanto] il giudice è
soggetto [art. 101, secondo comma, della Costituzione]. E in tal
senso, pertanto, che la funzione assolta dalla giurisprudenza è di
natura «dichiarativa», giacchè riferita ad una preesistente
disposizione di legge, della quale è volta a riconoscere l'esistenza
e l'effettiva portata, con esclusione di qualunque efficacia
direttamente creativa»).
16. Esclusa, dunque, la possibilità di pervenire, tramite una
interpretazione costituzionalmente orientata, al risultato
ermeneutico di estendere ai prefabbricati acquistati dai comuni ai
sensi del decreto-legge n. 776/1980 la regola della cessione a titolo
gratuito ai relativi assegnatari dettata dall'art. 21-bis del
decreto-legge n. 244/1995 per i prefabbricati costruiti dallo Stato
ai sensi del decreto-legge n. 75/1981, il Collegio rileva che la
disposizione posta dal primo periodo del comma 1 del suddetto art.
21-bis suscita un dubbio di legittimità costituzionale, con
riferimento al principio di ragionevolezza emergente dall'art. 3
della Costituzione, nella parte in cui esso non prevede, appunto, che
la suddetta regola della cessione dei prefabbricati a titolo gratuito
ai relativi assegnatari operi anche in relazione ai prefabbricati
acquistati dai comuni con fondi statali stanziati per fronteggiare
l'emergenza determinata dal sisma dell'Irpinia del 1980 con il
decreto-legge n. 776/1980.
17. La disposizione in esame, infatti, discrimina gli assegnatari
degli alloggi prefabbricati realizzati con fondi statali per
soddisfare le esigenze abitative primarie delle popolazioni colpite
dal sisma del 1980, per un verso, in ragione dell'ente pubblico
territoriale - lo Stato e non un comune (pur sempre operante con
fondi statali) - che ne ha acquisito la disponibilità per metterli a
disposizione dei terremotati e, per altro verso, in ragione dell'atto
legislativo di stanziamento dei fondi statali utilizzati per
sostenere il relativo costo.
18. Nei termini definiti dal suo insuperabile tenore letterale,
infatti, l'art. 21-bis del decreto-legge n. 244/1995 attribuisce il
diritto all'acquisizione gratuita della proprietà di detti alloggi
prefabbricati a coloro che siano assegnatari di alloggi prefabbricato
costruiti dallo Stato (evidentemente tramite contratti di appalto
d'opera conclusi con imprese commerciali) e finanziati con i fondi
stanziati dal decreto-legge n. 75/1981; mentre non riconosce tale
diritto a coloro che siano assegnatari di alloggi prefabbricati
costruiti o acquistati (evidentemente tramite contratti di appalto
d'opera o di compravendita) dai comuni quali concessionari del
Commissario straordinario per il terremoto del 1980 con fondi, pur
sempre statali, stanziati con il decreto-legge n. 776/1980.
19. Ad avviso del Collegio, questa disparità di trattamento
appare ingiustificata e sembra determinare la violazione del
principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione. Se,
infatti, rientra innegabilmente nella sfera dell'autonomia
legislativa l'individuazione dei soggetti privati meritevoli di un
beneficio economico - quale l'acquisizione gratuita della proprietà
di un alloggio prefabbricato - volto a attenuare gli effetti
economici ed esistenziali di un evento drammatico come il terremoto,
cosicchè deve ritenersi che il legislatore possa legittimamente
circoscrivere la platea dei relativi beneficiari, anche in ragione
della limitatezza delle risorse destinate al finanziamento di tali
provvidenze, deve tuttavia rilevarsi come la selezione dei
beneficiari non possa essere svolta senza il rispetto del principio
di ragionevolezza ex art. 3 della Costituzione.
20. La Corte costituzionale ha infatti affermato che «i criteri
adottati dal legislatore per la selezione dei beneficiari dei servizi
sociali devono presentare un collegamento con la funzione del
servizio [...] Il giudizio sulla sussistenza e sull'adeguatezza di
tale collegamento - fra finalità del servizio da erogare e
caratteristiche soggettive richieste ai suoi potenziali beneficiari -
è operato da questa Corte secondo la struttura tipica del sindacato
svolto ai sensi dell'art. 3, primo comma, della Costituzione, che
muove all'identificazione della ratio della norma di riferimento e
passa poi alla verifica della coerenza con tale ratio del filtro
selettivo introdotto» (così, Corte costituzionale n. 44 del 2020;
nello stesso senso, anche le sentenze n. 166 e n. 107 del 2018, n.
168 del 2014, n. 172 e n. 133 del 2013 e n. 40 del 2011, nonchè, da
ultimo, la sentenza n. 52 del 2021). I l principio di non
discriminazione può, dunque, ritenersi rispettato solo qualora
esista una «causa normativa» della differenziazione, che sia
«giustificata da una ragionevole correlazione tra la condizione cui
è subordinata l'attribuzione del beneficio e gli altri peculiari
requisiti che ne condizionano il riconoscimento e ne definiscono la
ratio» (ex plurimis, sentenze n. 166 e n. 107 del 2018; nello stesso
senso, sentenza n. 168 del 2014 e, ancora, sentenza n. 52 del 2021).
21. Nel caso in esame, l'esito di tale verifica sembra portare a
riconoscere l'irragionevolezza dei criteri normativamente posti quali
condizioni per l'accesso al beneficio, giacchè si tratta di criteri
completamente scollegati tanto dalle condizioni soggettive del
beneficiario quanto dalla situazione oggettiva dei territori in cui i
prefabbricati sono stati collocati. I criteri individuati dal
legislatore l'essere stati gli alloggi prefabbricati realizzati ad
opera dello Stato invece che ad opera di un comune operante quale
concessionario dello Stato e finanziati ton fondi statali. stanziati
con un atto legislativo invece che con un altro - risultano infatti
meramente formali e interni all'organizzazione degli apparati
pubblici e, in sostanza, privi di qualunque collegamento con la
funzione della provvidenza da erogare, così da contraddire alla
stessa ratio della disposizione attributiva del beneficio.
22. Appare dunque non manifestamente infondata, in relazione
all'art. 3 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 21-bis, comma l, primo periodo, del
decreto-legge 23 giugno 1995, n. 244, convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1995, n. 341, nella parte in cui
non prevede la cessione gratuita in proprietà, ai relativi
assegnatari, degli alloggi prefabbricati acquistati dai comuni della
Campania e della Basilicata, quali concessionari del Commissario
straordinario per il terremoto del 1980, ai sensi del decreto-legge
26 novembre 1980, n. 776, convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 1980, n. 874.
23. La questione di legittimità costituzionale indicata nel
paragrafo che precede risulta altresì rilevante nel presente
giudizio, giacchè, ove essa fosse ritenuta fondata, il disposto
dell'art. 21-bis, comma l, primo periodo, del decreto-legge 23 giugno
1995, n. 244, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 8
agosto 1995, n. 341, risulterebbe applicabile anche in relazione agli
alloggi prefabbricati, come quelli per cui è causa, acquistati dal
Comune di Pescopagano, quale concessionario del Commissario
straordinario per il terremoto del 1980, ai sensi del decreto-legge
26 novembre 1980, n. 776, convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 1980, n. 874.

P.Q.M.

La Corte, visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente
infondata, in relazione all'art. 3 della Costituzione, la questione
di legittimità costituzionale del l'art. 21-bis, comma 1, primo
periodo, del decreto-legge 23 giugno 1995, n. 244, convertito in
legge, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1995, n. 341, nella
parte in cui non prevede la cessione gratuita in proprietà, ai
relativi assegnatari, degli alloggi prefabbricati acquistati dai
comuni della Campania e della Basilicata, quali concessionari del
Commissario straordinario per il terremoto del 1980, ai sensi del
decreto-legge 26 novembre 1980, n. 776, convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 1980, n. 874.
Dispone la sospensione del presente giudizio.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti del giudizio di cassazione, al pubblico
ministero presso questa Corte ed al Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ordina, altresì, che l'ordinanza venga comunicata dal
cancelliere ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della II Sezione
civile della Corte di cassazione, il 9 giugno 2022.

Il Presidente: Lombardo