1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 7-6-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 332 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 febbraio 1995
N. 332 Ordinanza emessa il 15 febbraio 1995 dal pretore di Udine, sezione distaccata di Tarcento nel procedimento penale a carico di Sclippa Ferruccio Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Rifiuti (nella specie: residui ferrosi e trucioli) - Esclusione dalla categoria in caso di possibilita' di riutilizzo o se quotati in borse merci o in listini mercuriali istituiti presso le locali camere di commercio - Conseguente inapplicabilita' della disciplina penale in tema di rifiuti a seguito di scelta amministrativa - Disparita' di trattamento a seconda che il materiale sia o meno incluso nei listini ufficiali della camera di commercio nelle diverse regioni - Lesione del principio di tutela del paesaggio in senso ampio; della salubrita' dell'ambiente, nonche' di adeguamento dell'ordinamento giuridico italiano alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute e, in particolare, con le direttive CEE - Lamentata eccessiva reiterazione per decreti-legge con conseguente esautoramento dei poteri delle Assemblee parlamentari in materia penale. (D.-L. 7 gennaio 1995, n. 3, artt. 2, quarto e quinto comma, e 12, terzo comma). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 10, 25, 32 e 77). (095C0675) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 7-6-1995)

IL PRETORE
Esaminati gli atti del procedimento n. 9137/94 r.g. dib.;
Rilevato che in pendenza del presente giudizio è stato emanato il
d.-l. 7 gennaio 1995, n. 3, recante "disposizioni in materia di
riutilizzo dei residui derivanti da cicli di produzione o di consumo
in un processo produttivo o in un processo di combustione, nonchè in
materia di smaltimento dei rifiuti", che incide sulle disposizioni,
anche penali, di cui al d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915 ed al d.-l.
9 settembre 1988 convertito con modificazioni nella legge 9 novembre
1988, n. 475;
Ritenuto che il decreto-legge sopra richiamato appare in contrasto
con gli artt. 3, 9, 10, 25, 32 e 77 della Costituzione e che tale
questione è rilevante ai fini della decisione del presente giudizio;
Considerata l'opportunità di sottoporre d'ufficio al giudizio
della Corte costituzionale la questione di legittimità degli artt.
2, quarto e quinto comma, e 12, terzo comma, del d.-l. 7 gennaio 1995
n. 3 per violazione delle norme costituzionali sopra indicate;
OSSERVA
Acker Georg Hermann e Sclippa Ferruccio venivano tratti a giudizio
innanzi a questo pretore per rispondere del reato di cui all'art.
9-octies della legge 475/1988 in relazione all'art. 3, comma quinto,
perchè nelle loro rispettive qualità di presidente del consiglio di
amministrazione e di amministratore delegato della S.I.M.A.C. S.p.a.
di Tarcento, non ottemperavano all'obbligo di corretta tenuta dei
registri di cui all'art. 3, comma quinto, della legge n. 475/1988,
relativamente ai rifiuti speciali rottami ferrosi e non ed a
trucioli, non registrati sull'apposito registro; e del reato di cui
all'art. 9-octies della legge n. 475/1988 in relazione all'art. 3,
comma terzo, perchè nelle qualità predette omettevano di
ottemperare all'obbligo della comunicazione di cui all'art. 3, comma
terzo, della legge n. 475/1988 relativamente ai rifiuti speciali
indicati al capo A), per l'anno 1991. Accertati in Tarcento nel
febbraio 1993.
Preliminarmene veniva stralciata la posizione dell'Acker per
irritualità della notifica del decreto di citazione ed il processo
proseguiva nei confronti dello Sclippa.
Dall'istruttoria dibattimentale è emerso che la ditta S.I.M.A.C.
S.p.a. è produttrice di varie tipologie di rifiuti fra i quali
devono annoverarsi i rottami ferrosi ed i trucioli che vengono
venduti e conferiti alla ditta Corte Roberto di Tavagnacco
regolarmente autorizzata per lo stoccaggio provvisorio di materiali
ferrosi e non e per veicoli da demolire. È risultato altresì che la
predetta ditta non ha tenuto aggiornato il registro dei rifiuti
speciali anzidetti nè ha ottemperato all'obbligo della comunicazione
alla regione della quantità e qualità dei residui prodotti e
smaltiti.
La difesa dell'imputato eccepiva che i materiali sopra indicati
erano tra quelli quotati nei listini e mercuriali della camera di
commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano come
risultava dai listini della C.C.I.A.A. di data 5 ottobre 1992, 25
giugno 1993, 18 ottobre 1993 prodotti in causa ed acquisiti agli
atti.
Rilevato quindi che essendo applicabili al caso di specie le
disposizioni di cui agli artt. 2, comma quarto e quinto, e 12, comma
terzo, del d.-l. n. 3/1995 in quanto, essendo i rottami ferrosi ed i
trucioli ricompresi nei listini merci ufficiali delle camere di
commercio, gli stessi non sarebbero più soggetti alla normativa dei
rifiuti/residui e quindi neppure ai conseguenti obblighi di
comunicazione e di registrazione, questo pretore ritiene rilevante ai
fini della definizione del presente giudizio la questione di
costituzionalità in epigrafe prospettata.
Quanto alla non manifesta infondatezza va osservato quanto segue:
1. - Il decreto-legge disciplina le attività finalizzate al
riutilizzo come materia prima o come fonte di energia in un processo
produttivo o in un processo di combustione, dei residui derivanti da
cicli di produzione, specificando che le attività relative ai
residui derivanti da cicli di produzione o di consumo che non siano
finalizzate al riutilizzo rimangono sottoposte alle regole di cui al
d.P.R. n. 915/1982.
Dall'ambito di applicazione della sopra indicata normativa sono
esclusi "i materiali quotati con precise specifiche merceologiche in
borse merci o in listini e mercuriali ufficiali istituiti presso le
camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, sotto la
vigilanza del Ministero dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, e comunicati al Ministero dell'ambiente entro l'11
novembre 1993, nonchè i semilavorati non costituenti residui di
produzione o di consumo".
Una disposizione analoga a quella sopra indicata si rinviene nel
decreto del Ministero dell'ambiente 26 gennaio 1990 dove, all'art. 1,
comma quarto, già si prevedeva l'esclusione delle merci dalla sfera
di applicazione della normativa sui rifiuti.
Va osservato preliminarmente che gli anzidetti materiali, una
volta quotati dalle camere di commercio acquisiscono la qualifica di
merci o prodotti e, in quanto tali nonchè in assenza di ulteriori
provvedimenti del Ministero, esclusi dalla disciplina del
decreto-legge sino a quando verrà, e "se" verrà, adottata la
ricognizione ministeriale.
Con d.m. 5 settembre 1994 (i cui effetti sono fatti salvi
dall'art. 21 del d.-l. n. 3/1995) si è provveduto in ottemperanza
all'art. 2, comma quarto, del d.-l. n. 438/1994, a seguito di
ricognizione fra le amministrazioni concertanti, alla formazione di
un elenco nazionale dei materiali quotati presso le camere di
commercio dei capoluoghi di regione che, continueranno ad essere
esclusi dal campo di applicazione del decreto legge (art. 1, allegato
I) nonchè di quelli ai quali l'esclusione non si applica (art. 2,
allegato 2).
Il problema non può certo dirsi risolto con l'emanazione del
predetto decreto che non provvede ad altro se non ad una nuova ed
arbitraria classificazione dei materiali già "identificati" dalle
camere di commercio e, poichè non risulta specificato alcun criterio
di selezione che i Ministeri competenti devono rispettare nella
formazione degli elenchi, potrà verificarsi l'ipotesi che la stessa
sostanza per un periodo circoli come "merce", senza i controlli
previsti per i residui, in quanto quotata in borsa od inserita in
listini e mercuriali (e non soggetta ad alcuna normativa) e poi, a
seguito di ricognizione ministeriale, qualificata come residuo e,
perchè no, magari tossico e nocivo e pertanto, improvvisamente,
sottoposta alla prescritta normativa amministrativae penale.
La classificazione a "strati successivi" dei vari prodotti
prevista dal meccanismo sopra indicato si appalesa in evidente
contrasto con il principio di riserva di legge in quanto
l'applicazione della norma penale dipende dalle eventuali modifiche
di atti amministrativi in particolare dalle variazioni di cui è
suscettibile, in qualunque momento, il decreto ministeriale in
relazione all'attività delle camere di commercio nonchè dalle
discrezionali determinazioni di questi enti in ordine all'inserimento
delle merci nelle quotazioni in borsa o nei listini e mercuriali.
2. - L'art. 12, comma terzo, del d.-l. n. 3/1995 prevede una causa
di estinzione dei reati commessi in passato in materia di rifiuti e
precisamente nell'esercizio di attività qualificate come operazioni
di raccolta, trasporto, sotoccaggio, trattamento recupero o
riutilizzo dei residui qualora i soggetti interessati si siano
uniformati alle disposizioni del d.m. 26 gennaio 1990 ovvero alle
norme regionali.
Ora con il decreto-legge in esame si "rivitalizza" un
provvedimento ministeriale ritenuto costantemente inapplicabile nella
parte in cui non era già stato caducato in sede di pronuncia
d'incostituzionalità.
Nel caso di specie trova applicazione la già richiamata
esclusione dall'ambito della disciplina dei residui/rifiuti dei
materiali quotati in borsa-merci o listini prevista dall'art. 1,
comma quarto, del d.m. del 1990, con la conseguenza di eliminare la
rilevanza penale di condotte omissive degli obblighi sanciti dalla
normativa sui rifiuti in presenza di un atto amministrativo della
camera di commercio che inserisca il bene fra le "merci".
La Corte costituzionale ha annullato gli artt. 4, comma primo, 6,
comma primo, del decreto del Ministero dell'ambiente 26 gennaio 1990
("Individuazione delle materie prime secondarie e determinazione
delle norme tecniche generali relative alle attività di stoccaggio,
trasporto, trattamento e riutilizzo delle materie prime secondarie",
limitatamente alle disposizioni relative alle procedure autorizzative
ivi considerate (artt. 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13) sotto un duplice
profilo: sia in quanto impongono statuizioni che esorbitano dai
limiti propri del potere ministeriale di adottare le norme tecniche
generali, sia in quanto impongono adempimenti in materie che la
Costituzione sottopone a riserva di legge o al principio di legalità
sostanziale (cfr. Corte costituzionale, 30 ottobre 1990, n. 512).
Pertanto l'emanazione mediante decreto ministeriale della
anzidetta normativa è illegittima in quanto adottata, conclude la
Corte, senza la dovuta copertura legale e con un atto (decreto
ministeriale) inidoneo a validamente porre norme diverse da quelle
tecniche generali (cfr. sent. cit.).
Le disposizion del decreto-legge in oggetto fanno addirittura
dipendere l'obbligatorietà dell'adempimento di determinate attività
imposte agli operatori del settore e penalmente sanzionate nonchè
l'operatività della causa di estinzione del reato da atti
amministrativi delle camere di commercio e del Ministero competente.
Pertanto, nel caso di specie, sono illegittimi per violazione del
principio di riserva di legge penale, sia l'art. 2, commi quattro e
quinto, e 12, comma terzo e ventunesimo del decreto-legge in quanto
rimettono al potere discrezionale delle camere di commercio e/o del
Ministero dell'ambiente la facoltà di togliere rilevanza penale a
certi comportamenti mediante l'inserimento in borse merci o in
listini e mercuriali di determinati prodotti nonchè mediante la
formazione degli elenchi dei materilai da escludere dall'applicazione
del decreto e di quelli ai quali l'esclusione stessa non si applica,
sia gli artt. 1 e 2 del d.-m. 5 settembre 1994 in quanto
costituiscono l'esercizio del potere illegittimo anzidetto.
Inoltre la causa di estinzione del reato di cui all'art. 1, comma
4, del d.m. del 1990 è operativa in riferimento alle decisioni delle
camere di commercio dei vari capoluoghi di regione producendo quindi
delle disparità di trattamento fra le diverse località in quanto lo
stesso residuo può essere oggetto di differente valutazione da parte
dell'organo amministrativo e quindi potenzialmente, la relativa
condotta, di diversa sanzione anche penale.
Tale disparità è inconciliabile con i principi di cui all'art. 3
della Costituzione.
3. - Il legislatore, con la decretazione d'urgenza, ha inteso
sottrarre dall'ambito della disciplina prevista per le materie prime
secondarie e per i rifiuti una serie non ben definita di materiali e
ciò in contrasto con quanto previsto dall'art. 2 lettere A) e K) del
regolamento Cee n. 259/1993, entrato in vigore il 10 maggio 1994 e
direttamente applicabile nel territorio nazionale, che richiama le
nozioni di rifiuto e di rifiuto destinato al recupero di cui all'art.
1 lettera A) ed F) di cui alla direttiva n. 75/442/CEE così come
modificata dalla successiva n. 91/156/CEE e che non contempla
sostanze, come quelle indicate nel decreto ministeriale, escluse
dalla sua applicazione. Anzi, nell'allegato II al citato regolamento
(lista verde di rifiuti) i rottami ferrosi ed i trucioli di cui al
presente procedimento sono qualificati espressamente come "Rifiuti" e
quindi ricompresi nella relativa disciplina. Il decreto-legge in
esame deve quindi ritenersi emanato in violazione dell'art. 10 della
Costituzione, per mancata conformazione alle citate norme del diritto
internazionale.
4. - La giurisprudenza italiana ha costantemente affermato che le
materie prime secondarie, proprio perchè si tratta pur sempre di
sostanze di cui il detentore si disfa o ha l'intenzione di disfarsi,
lungi dal rappresentare una categoria autonoma ed alternativa dei
rifiuti veri e propri, ne costituiscono solo una specie, sia pure
particolare, attesa la loro provenienza e la loro attitudine ad
essere utilizzate come materie prime in altri processi produttivi"
(cfr. Cass. Sez. Un. 27 maggio 1992, imp. Viezzoli).
La nozione di rifiuto deve riferirsi quindi a qualunque sostanza
od oggetto ormai inservibile alla sua funzione originaria, dismesso o
destinato ad essere dismesso da colui che lo detiene, anche mediante
un negozio giuridico (cfr. Cass., Sez. III, 26 febbraio 1991, imp.
Lunardi).
Appare palese il contrasto delle sopra richiamate definizioni,
conformi alla normativa comunitaria ed alla giurisprudenza della
Corte europea di giustizia, con la previsione di sottrarre alla
normativa sui rifiuti dei materiali solo perchè inseriti nelle
quotazioni delle borse merci o in listini e mercuriali e/o dopo la
"ricognizione positiva" del Ministero dell'ambiente.
5. - Si ritiene ancora che l'ormai interminabile reiterazione dei
decreti-legge (il primo risale al 9 novembre 1993), che ha comportato
di fatto l'esautoramento delle assemblee parlamentari della propria
ed esclusiva competenza a disporre in materia penale, si ponga
anch'essa in conflitto con il principio di riserva di legge in
materia penale nonchè con il dettato dell'art. 77 della
Costituzione.
In proposito la "rituale" mancata conversione dei decreti ha
determinato l'estromissione del Parlamento, al quale la Costituzione
riserva il potere esclusivo in tema di politica criminale, dalle
scelte di politica legislativa nella materia dell'inquinamento con la
conseguenza che il sistema sanzionatorio è il risultato della mera
volontà del potere esecutivo e ciò in contrasto con i principi
sanciti dalla Carta costituzionale.
Pertanto il modus operandi anzidetto risulta in contraddizione con
l'art. 25 della Costituzione e con i principi di cui all'art. 77
della Costituzione.
6. - Come sopra esposto il sistema creato dà luogo ad una
situazione di effettiva incertezza del diritto con conseguente
difficoltà, o meglio impossibilità, di applicazione della tutela
penale con l'inevitabile conseguenza di favorire l'inquinamento ed il
degrado dell'ambiente naturale in senso lato.
Sotto questo aspetto si può ravvisare la violazione degli artt.
9, comma secondo, e 32 della Costituzione.
Infatti l'esclusione di qualsiasi tipo di controllo per
determinati materiali comporta il pericolo che gli stessi vengano
smaltiti con sistemi non idonei se non addirittura abbandonati
nell'ambiente con coneguente grave pregiudizio per la tutela del
paesaggio, da intendersi non solo nel suo aspetto estetico-panoramico
ma comprensivo della valorizzazione delle peculiarità naturali del
territorio e del mantenimento degli ecosistemi.
Di conseguenza essendo la tutela del paesaggio funzionalmente
collegata alla tutela del diritto alla salute inteso come diritto
alla salubrità dell'ambiente in cui l'uomo abita o lavora, la
normativa in esame, contemplando una vera e propria depenalizzazione
rispetto a condotte volte a pregiudicare la preservazione
dell'integrità delle condizioni oggettive del suolo, dell'aria e
dell'acqua a fronte dell'inquinamento, si pone in palese
contraddizione rispetto all'art. 32 della Costituzione (cfr. Corte
costituzionale 31 dicembre 1987 n. 641; Corte costituzinale 16 marzo
1990 n. 127; Cass. Sez. Un. 6 ottobre 1979 n. 517; Cass. Sez. Un., 3
luglio 1991 n. 7318).
La questione di legittimità costituzionale degli art. 2 e 12 del
d.-l. n. 3/95 appare pertanto non manifestamente infondata in
relazione agli artt. 3, 9, 10, 25 e 32 della Costituzione è
rilevante ai fini della decisione del giudizio perchè
dall'applicazione delle anzidette regole, come sopra esposto, dipende
l'immediato proscioglimento dell'imputato.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge n. 1/1948 e 23 della legge n.
1/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 2, commi quarto e quinto, e
12, comma terzo, del d.-l. 7 gennaio 1995, n. 3 recante "Disposizioni
in materia di riutilizzo dei residui derivanti da cicli di produzione
o di consumo in un processo produttivo o in un processo di
combustione, nonchè in materia di smaltimento dei rifiuti" in
relazione agli artt. 3, 9, 10, 25, 32 e 77 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei Ministri e la comunicazione ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Tarcento, addì, 15 febbraio 1995
Il pretore: BELTRAME

95C0675