1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 16-12-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 175 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 ottobre 2020
Ordinanza del 1° ottobre 2020 del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento sul ricorso proposto da Consorzio Shop Center Valsugana, Consorzio Cavalli e Habitat Arredamenti di Cavalli Virginio Srl contro Provincia Autonoma di Trento, Baby Store Srl e Macelleria Sighel Srl.. Commercio - Norme della Provincia autonoma di Trento - Disciplina delle aperture nei giorni domenicali e festivi delle attivita' commerciali - Previsione che gli esercizi di vendita al dettaglio osservano la chiusura domenicale e festiva - Previsione che la Giunta provinciale individua con propria deliberazione i Comuni a elevata intensita' turistica o attrattivita' commerciale e turistica nei quali e' ammessa l'apertura degli esercizi di vendita al dettaglio anche nelle giornate domenicali e festive - Previsione che i Comuni possono derogare all'obbligo di chiusura domenicale e festiva per un massimo di diciotto giornate annue in occasione di grandi eventi o manifestazioni, nonche', in prima applicazione per l'anno 2020, per un massimo di dodici giornate - Casi di inapplicabilita' della disciplina - Sanzioni amministrative. - Legge della Provincia autonoma di Trento 3 luglio 2020, n. 4 (Disciplina delle aperture nei giorni domenicali e festivi delle attivita' commerciali), art. 1. (20C00292) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 16-12-2020)

IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA DI TRENTO
(Sezione unica)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 110 del 2020, proposto da:
Consorzio Shop Center Valsugana, in persona del suo legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Flavio Maria Bonazza, con domicilio digitale come da PEC da registri
di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Flavio
Maria Bonazza in Trento, piazza Ezio Mosna n. 8;
contro la Provincia Autonoma di Trento, in persona del suo legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Nicolò Pedrazzoli, Marialuisa Cattoni e Sabrina Azzolini, con
domicilio digitale come da PEC, da registri di Giustizia e domicilio
eletto presso l'Avvocatura della Provincia in Trento, piazza Dante n.
15, Trento;
nei confronti di Baby Store S.r.l. unipersonale, non costituitasi
in giudizio;
sul ricorso di registro generale 111 del 2020 proposto da:
Consorzio Cavalli e Habitat Arredamenti di Cavalli Virginio S.r.l.,
in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentati e
difesi dall'avvocato Flavio Maria Bonazza, con domicilio digitale
come da PEC da registri di Giustizia e domicilio eletto- presso lo
studio avv. Flavio Maria Bonazza in Trento, piazza Ezio Mosna n. 8;
contro la Provincia Autonoma di Trento, in persona del suo legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Nicolò Pedrazzoli, Maria Elena Merlino e Sabrina Azzolini, con
domicilio digitale come da PEC da registri di Giustizia e domicilio
eletto presso l'Avvocatura della Provincia in Trento, piazza Dante n.
15, Trento;
nei confronti di Macelleria Sighel S.r.l., non costituitasi in
giudizio;

Per l'annullamento

quanto al ricorso n. 110 del 2020 per:
la declaratoria di nullità od, in subordine, per
l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia ed all'occorrenza
declaratoria di illegittimità costituzionale, dell'art. 1, commi 1 e
2, della legge provinciale n. 4/2020, della deliberazione n. 891/2020
della Giunta della Provincia Autonoma di Trento, pubblicata in data 3
luglio 2020, con cui sono stati individuati i Comuni ad elevata
densità turistica e di attrazione commerciale/turistica nei quali è
ammessa l'apertura degli esercizi commerciali anche nelle giornate
domenicali e festive;
quanto al ricorso n. 111 del 2020 per:
la declaratoria di nullità od, in subordine, per
l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia ed all'occorrenza
declaratoria di illegittimità costituzionale, dell'art. 1, commi 1 e
2, della legge provinciale n. 4/2020, della deliberazione n. 891/2020
della Giunta della Provincia Autonoma di Trento, pubblicata in data 3
luglio 2020, con cui sono stati individuati i Comuni ad elevata
densità turistica e di attrazione commerciale/turistica nei quali è
ammessa l'apertura degli esercizi commerciali anche nelle giornate
domenicali e festive;
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto gli atti di costituzione in giudizio della Provincia
Autonoma di Trento;
Visti l'art. 1 della legge costituzionale n. 9 febbraio 1948, n.
1 e l'art. 23 della legge n. 11 marzo 1953, n. 87;
Visto il decreto del Presidente del T.R.G.A. di Trento n. 24 del
31 agosto 2020;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 settembre 2020
il Consigliere Cecilia Ambrosi e uditi per le parti i difensori:
avvocato Flavio Maria Bonazza, per i ricorrenti, e avvocato Sabrina
Azzolini per la Provincia autonoma di Trenta, come specificato nel
verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue
1. Con la legge provinciale di Trento 3 luglio 2020, n. 4, è
stata introdotta la «Disciplina delle aperture nei giorni domenicali
e festivi delle attività commerciali». La legge in argomento, al suo
art. 1, dispone quanto segue:
«Art. 1.
Disciplina delle aperture nei giorni damenicali e festivi delle
attività commerciali.
1. Per favorire la conservazione delle peculiarità
socio-culturali, e paesaggistico - ambientali, gli esercizi di
vendita al dettaglio osservano la chiusura domenicale e festiva,
fatto salvo quanto previsto da quest'articolo in relazione
all'attrattività turistica dei territori e a garanzia del pluralismo
nella concorrenza.
2. La Giunta provinciale individua con propria deliberazione i
Comuni ad elevata intensità turistica o attrattività
commerciale/turistica nei quali è ammessa l'apertura degli esercizi
di vendita al dettaglio anche nelle giornate domenicali e festive. La
deliberazione può individuare i periodi di apertura degli esercizi,
con riferimento alla vocazione turistica dei territori, o specifiche
aree dei territori comunali in cui si limita la possibilità di
apertura, sempre nel rispetto degli obiettivi del comma 1.
3. La Giunta provinciale entro il 31 ottobre 2020, quale
modalità ordinaria, modifica o integra la deliberazione prevista dal
comma 2 acquisendo preventivamente il parere del consiglio delle
autonomie locali, delle associazioni dei consumatori riconosciute a
livello locale, delle associazioni datoriali del commercio e delle
associazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello locale.
4. In occasione di grandi eventi o manifestazioni che richiamano
un notevole afflusso di persone i comuni possono derogare all'obbligo
di chiusura domenicale e festiva per un massimo di diciotto giornate
annue. I comuni acquisiscono il parere delle associazioni dei
consumatori riconosciute a livello locale, delle associazioni
datoriali del commercio e delle organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative a livellò locale in ordine alla programmazione di
queste deroghe.
5. Quest'articolo non si applica a:
a) i soggetti e le attività indicati dagli articoli 2 e 27,
comma 2, della legge provinciale 30 luglio 2010, n. 17 (legge
provinciale sul commercio 2010);
b) gli esercizi commerciali interni ai campeggi, villaggi e
complessi turistici e alberghieri che effettuano la vendita
esclusivamente a favore delle persone alloggiate;
c) gli esercizi di vendita al dettaglio situati nelle aree di
servizio lungo le autostrade, nelle stazioni ferroviarie, di
autolinee e aeroportuali;
d) gli impianti di distribuzione automatica di carburante;
e) le ulteriori attività individuate dalla Giunta provinciale.
6. La violazione di quest'articolo è punita con la sanzione
amministrativa del pagamento di una somma da 200 a 1.200 euro e
contestualmente con la sanzione amministrativa accessoria della
sospensione dell'attività per un periodo da uno a sette giorni; in
caso di recidiva la sanzione accessoria è raddoppiata. Per
l'applicazione delle sanzioni si osserva la legge 24 novembre 1981,
n. 689 (Modifiche al sistema penale); l'emissione
dell'ordinanza-ingiunzione o dell'ordinanza di archiviazione di cui
all'art. 18 della legge n. 689 del 1981 nonchè l'adozione della
sanzione amministrativa accessoria spettano al comune
territorialmente competente. Le somme riscosse ai sensi di questo
comma sono introitate nel bilancio del comune competente.
6-bis. In prima applicazione per l'anno 2020, i comuni possono
derogare all'obbligo di chiusura domenicale e festiva per Un massimo
di dodici giornate, previo parere delle associazioni dei consumatori
riconosciute a livello locale, delle associazioni datoriali del
commercio e delle organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative a livello locale in ordine alla programmazione di
queste deroghe. L'art. 1, comma 4, si applica a decorrere dal 1°
gennaio 2021».
2. In forza dell'art. 1, comma 2, della citata legge provinciale
3 luglio 2020, n. 4, la Giunta della Provincia Autonoma di Trento ha
approvato la deliberazione 3 luglio 2020, n. 891, con la quale sono
stati individuati i Comuni ad elevata intensità turistica o
attrattività commerciale/turistica nei quali, in deroga, al divieto
disposto al comma 1, «è ammessa l'apertura degli esercizi di vendita
al dettaglio anche nelle giornate domenicali e festive». Nel novero
dei Comuni di cui agli elenchi allegati alla deliberazione non è
incluso nè il Comune di Pergine Valsugana (TN) nè il Comune di
Civezzano (TN).
3. Il Consorzio Shop Center Valsugana è costituito dagli
operatori commerciali che sono insediati nell'omonimo centro
commerciale situato nel Comune di Pergine Valsugana (TN). Il
Consorzio Cavalli è costituito dai proprietari di tutte le superfici
a vocazione commerciale insediate nel centro commerciale «Europa»
situato nel Comune di Civezzano (TN), gestite dallo stesso Consorzio,
mentre Habitat Arredamenti di Cavalli Virginio S.r.l. costituisce una
delle attività commerciali facenti capo al medesimo Consorzio
Cavalli, Con i ricorsi, rubricati sub. RG. 110 e RG. 111, riuniti con
ordinanza di questo Tribunale n. 34 del 2020, il Consorzio Shop
Center Valsugana, nonchè il Consorzio Cavalli e Habitat Arredamenti
di Cavalli Virginio S.r.l. hanno rispettivamente instaurato l'odierna
controversia.
4. In particolare, oggetto, di impugnativa è la deliberazione
della Giunta provinciale n. 891 del 2020 già richiamata al punto 2,
che approva gli elenchi dei comuni per i quali vige la deroga al
divieto previsto nell'art. 1, comma 1 della legge provinciale n. 4
del 2020 senza peraltro includere nella deroga medesima il Comune di
Pergine Valsugana (TN) ed il Comune di Civezzano (TN), nel cui
territorio sono situati gli esercizi commerciali facenti capo ai
ricorrenti. Pertanto, per l'effetto del complessivo quadro normativo
ed attuativo sopra indicato, i ricorrenti medesimi non hanno facoltà
di aprire al pubblico le attività commerciali nelle giornate
domenicali e festive: situazione della quale si dolgono con i gravami
oggetto di odierno scrutinio.
5.1 ricorsi illustrano in premessa la localizzazione e le
caratteristiche di ciascun centro commerciale, atte a valorizzare la
peculiare e distinta vocazione turistica/commerciale del Comune di
Pergine Valsugana e del Comune di Civezzano, viceversa disconosciute
dal provvedimento impugnato, ed enfatizzano l'effetto discorsivo
della concorrenza complessivamente derivante dalla norma di legge
provinciale cui il provvedimento impugnato dà attuazione, con
evidenza dell'elevato pregiudizio economico che grava sui ricorrenti.
Quindi censurano la legittimità del provvedimento impugnato,
avanzando i seguenti motivi di gravame:
«1) Nullità della deliberazione della Giunta provinciale di
Trento n. 891/2020 per difetto assoluto di attribuzione (art.
21-septies della legge n. 241/1990). Inesistenza e conseguente
inconfigurabilità di funzioni amministrative provinciali in materia
di determinazione dei luoghi, dei giorni e degli orari di apertura
degli esercizi commerciali situati in Provincia di Trento (art. 118
Cost.; articoli 10 e 11 del decreto legislativo n. 59/2010, emanato
in attuazione della direttiva n. 2006/123/Ce; art. 3, comma 1, lett.
d-bis), del decreto legge n. 223/2006, come modificato dall'art. 31,
comma I, del decreto legislativo n. 201/2011; art. 1, comma II, del
decreto-legge n. 1/2012). Illegittimità costituzionale dell'art. 1,
della legge provinciale n. 4/2020 per contrasto con l'art. 117, comma
11, lett. e), anche in relazione agli articoli 41 e 120 della
Costituzione, nonchè gli articoli 4, 5 e 9 dello statuto Autonomia
della Regione Trentino Alto Adige e della Provincia Autonoma di
Trento). In subordine, illegittimità della deliberazione impugnata e
conseguente annullabilità della stessa a fronte dei profili di
violazione di legge che la contraddistinguono, in relazione a tutte
le disposizioni normative sopra richiamate».
Con il primo motivo sub. I, si deduce la nullità della
deliberazione impugnata per «difetto assoluto di attribuzioni
amministrative in capo alla Provincia Autonoma di Trento in materia
di individuazione dei luoghi, dei giorni e degli orari di apertura
degli esercizi commerciali nella sola Provincia di Trento», ex art.
21-septies della legge 7 agosto 1990, n. 241, in quanto il
complessivo ordinamento giuridico statuale (costituito dal combinato
disposto degli articoli 10, e 12 del decreto legislativo n. 59 del
2010, art. 31; commi 1 e 2, del decreto-legge n. 201 del 2011 - c.d.
«Decreto Salva Italia», convertito nella legge n. 214 del 2011 -
nonchè art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 1 del 2012 c.d.
«Decreto Cresci Italia», convertito in legge n. 27 del 2012),
«esprime un divieto di fonte normativa di introdurre limiti agli
orari ed ai giorni di apertura domenicale è festiva degli esercizi
commerciali presenti in tutto il territorio italiano non derogabile
in forza di prescrizioni legislative o regolamentari regionali» e,
secondo quanto deciso dalla Corte costituzionale (citando, tra le
altre, la sentenza n. 38 del 2013), in tesi dei ricorrenti, «a fronte
dell'assenza di un potere legislativo regionale o provinciale di
limitazione degli orari e dei giorni di apertura degli esercizi
commerciali, sia parallelamente da escludere l'esistenza di potestà
amministrative in materia», cosi come sarebbe confermato dalla
giurisprudenza amministrativa.
Con il primo motivo sub. II, in via subordinata, si chiede
l'annullamento dell'atto impugnato, previo riscontro, a tali fini,
dell'incostituzionalità dell'art. 1, comma 1, della legge
provinciale n. 4 del 2020, che, imponendo la chiusura domenicale e
festiva degli esercizi commerciali al dettaglio, si pone in contrasto
con il disposto dell'art. 117, comma 2, lettera e) della
Costituzione, così come si chiede il riscontro ai fini della
declaratoria di incostituzionalità, in via consequenziale, anche del
comma 2 del medesimo articolo. Infatti, le richiamate norme statali
sono espressione della competenza esclusiva del legislatore statale
nella materia della «tutela della concorrenza» di cui all'anzidetta
lettera e), avente natura trasversale, emanate anche nell'ottica di
garantire l'uniforme accesso al mercato da parte degli operatori
economici e dei consumatori, il quale risulterebbe, altrimenti,
frustrato da una frammentata differenziazione della disciplina
commerciale a livello regionale (o provinciale nel caso di specie).
Inoltre, l'art. 31, comma 2, del decreto-legge n. 201 del 2011, così
come gli articoli 10 e 12 del decreto legislativo n. 59 del 2010,
costituiscono espressione di un principio generale dell'ordinamento
nazionale nonchè di norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica, limiti ai quali il legislatore
provinciale è vincolato (sentenze n. 299/2012, n. 38/2013, n.
104/2014, n. 98/2017), a norma dell'art. 4, 5 e 9 dello statuto di
autonomia, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670, con conseguente violazione anche del principio
di libertà di iniziativa economica sottesa all'art. 41 della Carta
Costituzionale e, quindi, del principio di eguaglianza solennemente
sancito dall'art. 3 della Costituzione. In ogni caso la potestà
legislativa esercitata non appare giustificata, sempre
nell'illustrazione del motivo di ricorso, «da concrete esigenze di
tutela di valori costituzionali di livello pari a quelli di
salvaguardia della garanzia di un'effettiva apertura concorrenziale e
di una libertà di iniziativa economica, quali la tutela della
salute, dei lavoratori, dell'ambiente (anche urbano) e dei beni
culturali», non rilevandosi l'idoneità, a tal fine, delle generiche,
irrazionali e pretestuose esigenze di salvaguardia delle
«peculiarità socio-culturali» e «paesaggistico - ambientali».
Infine, il potere demandato alla Giunta provinciale di
individuare i comuni in cui è operativa una deroga al divieto di
apertura, assume i connotati di una «delega in bianco», senza la
precisazione dei presupposti del potere, per contro necessari stante
sente l'eccezionalità dell'attribuzione.
Violazione di legge (articoli 10, 11 e 12 del decreto legislativo
n. 59/2010). Carattere «antieuropeo» del regolamento impugnato per
contrasto con i principi desumibili dagli articoli 34 e 35 ed
all'art. 56 del TFUE e dall'art. 41 Cost. Violazione di legge (art.
3, comma I, lett. d-bis), del decreto-legge n. 223/2006, come
modificato dall'art. 31, comma I, del decreto legislativo n.
201/2011; art. 1, comma II, del decreto-legge n. 1/2012). Dovere di
disapplicazione della legge provinciale n. 4/2020 per contrasto con
gli articoli 34, 35 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione
europea».
Con il secondo motivo di gravame è chiesto l'annullamento del
provvedimento impugnato, in quanto, in tesi dei ricorrenti, sarebbero
direttamente disapplicabili le norme provinciali citate, ove ritenute
confliggenti con le disposizioni contenute negli articoli 34, 35 e 56
del vigente Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) in
materia di libera circolazione di merci e servizi nel mercato comune,
nonchè con le disposizioni della direttiva 2006/123/CE (c.d.
«Direttiva Bolkenstein») attuate nell'ordinamento italiano dagli
articoli 10, 11 e 12 del decreto legislativo n. 59 del 2010, con
conseguente, diretta violazione del diritto europeo da parte della
delibera impugnata. «La disapplicazione della richiamata disposizione
della legge provinciale n. 4/2020 implica, infatti, che l'unico
parametro utilizzabile per verificare la legittimità del potere
regolamentare esercitato dalla Giunta sia individuabile nel decreto
legislativo n. 59/2010 e negli stessi principi di derivazione europea
ad essa sottesi, con conseguente annullabilità dell'atto per palese
violazione di legge».
«3) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, conseguente
travisamento della realtà, illogicità manifesta e carenza di
motivazione o, comunque, perplessità della medesima, nonchè
contraddittorietà con precedenti provvedimenti che riconoscevano al
Comune di Pergine Valsugana la natura di Comune turistico (va
incidentalmente denotato quest'ultimo rilievo è introdotto solo con
riguardo al ricorso proposto dal Consorzio Shop Center Valsugana sub.
RG. 110 e che con esso si deduce la contraddittorietà con i
precedenti provvedimenti che, viceversa avevano riconosciuto la
rilevanza turistica del medesimo Comune di Pergine Valsugana);
disparità di trattamento. Violazione del principio di
proporzionalità dell'azione amministrativa e di legge (art. 1, comma
II, della legge provinciale n. 4/2020)».
Con il terzo motivo di ricorso, espresso in via subordinata, si
mira all'annullamento dell'atto impugnato, in quanto inficiato
dall'illegittimo esercizio del potere affidato alla Giunta
provinciale quanto ai criteri di individuazione della rilevanza
turistica e commerciale dei comuni collocati nel territorio
provinciale, con illegittima esclusione di quelli che costituiscono
il territorio in cui sono insediati gli esercizi commerciali dei
ricorrenti - Comune di Pergine Valsugana e di Civezzano - quale si
desume dai plurimi profili di eccesso di potere, dagli evidenti
deficit istruttori e di motivazione, con conseguente disparità di
trattamento, e di violazione di legge, nonchè mancando nella specie
qualsivoglia bilanciamento degli interessi contrapposti.
6. La Provincia Autonoma di Trento si è costituita in giudizio
e, con memoria depositata in data 5 settembre 2020, ha
preliminarmente eccepito l'inammissibilità dei ricorsi per mancata
notificazione all'asserito, unico contro-interessato in ciascuno di
essi, rispettivamente da identificarsi - secondo la prospettazione
della Provincia medesima - nel Comune di Pergine Valsugana e nel
Comune di Civezzano; in subordine la stessa Provincia ha chiesto che
i ricorsi siano respinti nel merito, in quanto infondati. In
particolare, nella propria difesa l'Amministrazione provinciale
chiarisce che, con la delibera impugnata e la legge provinciale n. 4
del 2020 - che ne costituisce il presupposto - essa ha inteso
legittimamente operare, in conformità con quanto previsto dall'art.
41 della Costituzione «il migliore bilanciamento tra l'esercizio del
diritto di iniziativa economica e i fini sociali», non sussistendo
alcuna normativa europea che rechi la regola della liberalizzazione
degli orari di apertura degli esercizi commerciali o il divieto per
gli Stati membri di introdurre una disciplina degli orari di apertura
degli esercizi commerciali, come confermato dalla sentenza della
Corte costituzionale n. 239 del 2016. La regolazione degli orari di
apertura degli esercizi commerciali è espressione della competenza
legislativa residuale delle Regioni in materia di commercio, le
quali, pur incontrando un limite all'esercizio di questa potestà
legislativa nella scelta del legislatore statale di liberalizzazione
recata dall'art. 31, comma 1, del decreto-legge n. 201 del 2011;
tuttavia conservano la possibilità di valutare se intervenire a
coordinare l'esercizio della libera iniziativa economica a fini di
utilità sociale, ai sensi dell'art. 41, comma terzo della
Costituzione. Ciò sarebbe espressamente consentito dall'art. 31,
comma 2, del decreto-legge n. 201 del 2011 convertito con legge n.
214 del 2011, con riferimento al diritto di apertura di nuovi
esercizi commerciali: disposizione che, in tesi della resistente,
può essere estesa anche alle modalità di esercizio dell'attività
commerciale «qualora vi sia la necessità di garantire la tutela
della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente
urbano, e dei beni culturali».
Nell'approfondimento delle proprie difese l'Amministrazione
provinciale sostiene che il primo motivo di ricorso non può essere
condiviso quanto alla censura di nullità della delibera della Giunta
provinciale n. 891 del 2020, in quanto l'organo esecutivo ha
esercitato un potere affidatogli espressamente dall'art. 1, comma 2,
della legge provinciale n. 4 del 2020, e le ipotesi di nullità, per
difettò assoluto di attribuzione, devono ritenersi eccezionali alla
luce della giurisprudenza amministrativa. Nel merito della richiesta
di sollevare l'incidente di costituzionalità; la Provincia Autonoma
di Trento afferma di aver inteso esercitare la competenza legislativa
primaria riconosciuta dall'art. 8, comma 1, nn. 3, 4 e 6, dello
statuto speciale di autonomia, in materia di tutela e conservazione
del patrimonio storico, artistico e culturale (3), usi e costumi
locali (4), tutela del paesaggio (6). Nel dettaglio, il legislatore
provinciale; con l'art. 1 della legge n. 4 del 2020, non avrebbe
reintrodotto un generalizzato divieto di apertura festiva ma, stante
le ampie possibilità di apertura ivi previste (commi 2, 4, 5 e
6-bis), un divieto di carattere residuale, e tanto varrebbe a
distinguere la legge provinciale di Trento n. 4 del 2020 da quella
della Provincia Autonoma di Bolzano oggetto di scrutinio nella
sentenza della Corte costituzionale n. 38 del 2013. In secondo luogo,
la regolazione provinciale introdotta, sarebbe giustificata da
finalità sociali, riconducibili a valori protetti dalla
Costituzione, da ritenere prevalenti secondo l'ordine di priorità
dettato dalla stessa Carta costituzionale, così come sarebbe
consentito dalle sentenze della Corte costituzionale (n. 38 del
2013). In particolare, in tesi della Provincia Autonoma di Trento:
«L'identità culturale tradizionale propria della popolazione
trentina e altoatesina è legata al rispetto di un principio di
matrice religiosa, ma di radicamento sociale, del riposo domenicale e
festivo, un principio che trova comunque conferma anche a livello
nazionale, nella frequente coincidenza delle festività riconosciute
dal Legislatore nazionale con le festività cristiane. Questo
connotato proprio della tradizione culturale trentina imprime al
tessuto urbano degli abitati, nelle giornate festive, una precisa
immagine di quiete, di astensione dai commerci, essendo l'attività
commerciale al dettaglio quella che, in quanto aperta alla
frequentazione del pubblico, maggiormente incide, conformandolo, sul
paesaggio, urbano o extra-urbano, che la ospita, a prescindere dalla
frequentazione turistica o commerciale dello stesso. In questi
termini il Legislatore provinciale, con l'introduzione del principio
della chiusura domenicale degli esercizi commerciali, ha inteso
«favorire la conservazione delle peculiarità socio-culturali e
paesaggistico - ambientali». Che la chiusura domenicale degli
esercizi commerciali rappresenti un'espressione radicata nella
cultura della popolazione locale risulta ulteriormente dimostrato dal
fatto che analoga regola si trova stabilita nella legislazione
austriaca (§ 3 «Verkaufsstellen müssen zu folgenden Zeiten für
geschäftlichen Verkehr mit Kunden geschlossen sein: 1. an Sonn und
Feiertagen») oltre che nella legislazione federale tedesca (§ 5 «An
Samstagen nach 18 Uhr, an Sonntagen, an Feiertagen und an Montagen
bis 6 Uhr dürfen die Verkaufsstellen nur für Verkaufstätigkeiten
offen gehalten werden, für die durch Verordnungen gemäβ Abs. 2 bis 4
bestimmte Offenhaltezeiten festgelegt wurden»), ossia nella,
legislazione di quei territori ai quali le popolazioni della Regione
speciale Trentina - Alto Adige risultano vicine per ragioni di
comunanza di percorsi storici e istituzionali, oltre che di
collaborazione per la valorizzazione del patrimonio culturale comune.
Alla luce di queste considerazioni si deve concludere, che il
Legislatore provinciale ex art. 41 della Costituzione, si è fatto
carico di coordinare a fini sociali l'esercizio dell'attività
commerciale, tutelando il proprio patrimonio culturale, all'interno
del quale Si iscrive il riconoscimento della chiusura domenicale e
festiva degli esercizi commerciali, quale misura volta a non impedire
il godimento del riposo settimanale congiuntamente ai propri cari,
l'adempimento dei doveri di educazione dei figli, la tutela della
famiglia, e, in generale, l'espressione della propria personalità in
un contesto sociale rispettoso del patrimonio culturale tradizionale
proprio della popolazione locale (valori questi riconducibili - come
sopra visto - a diritti che la Costituzione pone in posizione
prioritaria rispetto al diritto riconosciuto dall'art. 41 della
Costituzione, come risulta evidente dall'ordine espositivo seguito
dal Costituente), escludendosi, in tal senso, anche la violazione
dell'art. 3 della Costituzione.
Infondato è, altresì, il secondo motivo di ricorso in quanto la
direttiva 2006/123/UE non contiene alcun divieto rivolto agli Stati
membri di regolare gli Orari di apertura degli esercizi commerciali,
conformemente alla giurisprudenza della Corte di Giustizia in
materia; la direttiva interviene invece allo scopo di rimuovere gli
ostacoli all'esercizio del diritto di stabilimento e di libera
prestazione dei servizi.
Da ultimo, sempre in tesi della Provincia resistente, anche il
terzo motivo deve essere dichiarato inammissibile, in quanto mira
alla sostituzione, del Giudice amministrativo all'Autorità
amministrativa, nell'esercizio della propria discrezionalità. In
ogni caso è comunque infondato, poichè la Giunta provinciale ha
posto a giustificazione della propria decisione dati oggettivi idonei
allo scopo di selezionare i comuni ad elevata intensità turistica o
attrattività commerciale/turistica, e, i ricorrenti non sono stati
in grado di dimostrarne, in tal senso, «la manifesta illogicità, la
manifesta irragionevolezza, l'evidente sproporzionalità e il
travisamento del fatto».
7. Alla camera di consiglio del 10 settembre 2020, con ordinanza
11 settembre 2020, n. 34, questo Tribunale ha sospeso il
provvedimento impugnato «Considerata la fondatezza della domanda
cautelare, sotto il profilo del fumus boni iuris, poichè questo
Tribunale, come da decisione assunta nell'odierna camera di
consiglio, intende sollevare la ai sensi dell'art. 23 della legge 11
febbraio 1953, n. 87, questione di legittimità costituzionale della
legge provinciale 3 luglio 2020, n. 4, esposta anche nel motivo 1
sub. II degli atti introduttivi del presente giudizio, in quanto
rilevante ai fini del decidere e non manifestamente infondata, per le
ragioni che saranno esposte nella separata ordinanza di rimessione
alla Corte costituzionale».
8. Infine, con ordinanza 24 settembre 2020, n. 163, questo
Tribunale, su istanza della Provincia Autonoma di Trento avanzata con
ricorso rubricato sub R.G. n. 123/2020, ha reso i chiarimenti
richiesti sulle modalità esecutive dell'ordinanza cautelare n. 34,
ai sensi del combinato disposto degli articoli 112, comma 5 e 114,
comma 5 del c.p.a., precisando «che la sospensione della
deliberazione della Giunta provinciale n. 891 del 2020 disposta dalla
medesima ordinanza cautelare n. 34 del 2020 opera essenzialmente "in
parte qua", ovvero "nel solo interesse delle parti ricorrenti", con
l'effetto che la misura consente solo alle medesime l'apertura
domenicale e/o festiva degli esercizi commerciali» sino all'esito del
giudizio costituzionale.
9. Ciò detto, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), con il presente atto questo Tribunale rimette alla
Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale
delle disposizioni dell'intero art. 1 della legge provinciale di
Trento 3 luglio 2020, n. 4, che ritiene presentino profili di
illegittimità costituzionale rispetto all'art. 117, commi 1 e 2
lett. e), della Costituzione.
Il Collegio rimette - altresì - alla Corte costituzionale il
medesimo art. 1 della legge provinciale rilevando il contrasto della
stessa con il combinato disposto degli articoli 4 e 8 dello statuto
di autonomia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670, per le motivazioni qui sviluppate nei successivi
punti.
10. Le disposizioni dell'art. 1 della legge provinciale in
questione sono, innanzitutto, rilevanti nel presente giudizio.
Invero, non sussistono le ragioni di inammissibilità del ricorso
avanzate dall'Amministrazione intimata, in quanto nel provvedimento
impugnato non si individua la sussistenza di contro-interessati
cc.dd. «formali», poichè tali non possono considerarsi i Comuni di
Pergine Valsugana e di Civezzano, cui si dirige espressamente la
delibera della Giunta provinciale n. 891 del 2020, escludendoli dal
novero dei comuni ad attrattività turistica: e ciò in quanto nei
loro confronti non può rilevarsi la sicura sussistenza di un
interesse qualificato alla conservazione dell'efficacia degli effetti
del provvedimento impugnato e di natura uguale e 'contraria a quello
dei ricorrenti. Viceversa, può semmai sussistere in capo ai comuni
medesimi un interesse adesivo a quello dei ricorrenti, in termini di
rilevanza turistica del comune, piuttosto che di interesse alla
tutela della concorrenza ed ai conseguenti effetti sullo sviluppo
economico della comunità amministrata. Inoltre, quanto ai
contro-interessati sostanziali, i ricorsi sono stati comunque
notificati, «in via cautelativa», ad almeno uno dei soggetti aventi
un interesse contrapposto, individuati turisticamente negli esercizi
commerciali che operano nei comuni contemplati a vario titolo nella
delibera impugnata e nei quali vige, allo stato, la deroga alla
chiusura domenicale e festiva degli esercizi, tra i quali sono stati
scelti - per l'appunto, in via meramente cautelativa - quelli
indicati in epigrafe. Non è altresì fondato il primo motivo di
ricorso parte I, quand'anche ammissibile, che contesta, in termini
gradatamente prioritari alla questione posta con la presente
ordinanza, la nullità dell'atto impugnato per assoluto difetto di
attribuzione in capo alla Provincia Autonoma di Trento, in quanto il
potere di approvare la deliberazione oggi impugnata è espressamente
affidato alla Giunta provinciale dall'art. 1, comma 2, della legge
medesima.
Proprio in ragione del fatto che la delibera della Giunta
provinciale n. 891 del 2020, oggetto di impugnativa, costituisce
espressione del potere attribuito con il richiamato art. 1, comma 2,
della legge provinciale n. 4 del 2020, l'accoglimento della questione
di legittimità costituzionale sollevata con riguardo alla medesima
disposizione, e quella relativa all'art. 1, comma 1, presupposta,
determina il venir meno delle disposizioni in base al quale è stata
adottato il provvedimento impugnato.
11. Con riferimento al presupposto della non manifesta
infondatezza; il Collegio ritiene violato anzitutto il parametro
costituzionale costituito dall'art. 117, comma 2, lett. e) della
Costituzione che attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato la
materia della «tutela della concorrenza». Detta competenza, in tema
di orari degli esercizi commerciali; è stata esercitata con l'art.
31, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti
pubblici) - convertito con modificazioni, dalla legge 22 dicembre
2011, n. 214 -, che modifica l'art. 3, comma 1, lettera d-bis), del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale) - convertito con
modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 -, già introdotta
dall'art. 35, comma 6, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 -
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111. Al
riguardo l'art. 3, comma 1 citato, che costituisce la norma
interposta, testualmente prevede: «1. Ai sensi delle disposizioni
dell'ordinamento comunitario in materia di tutela della concorrenza e
libera circolazione delle merci e dei servizi ed al fine di garantire
la libertà di concorrenza secondo condizioni di pari opportunità ed
il corretto ed uniforme funzionamento del mercato, nonchè di
assicurare ai consumatori finali un minimo ed uniforme di condizioni
di accessibilità all'acquisto di prodotti e servizi sul territorio
nazionale, ai sensi dell'art. 117, comma secondo, lettere e) ed m),
della Costituzione, le attività commerciali, come individuate dal
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e di somministrazione di
alimenti e bevande sono svolte senza i seguenti limiti e
prescrizioni»: omissis «d-bis) il rispetto degli orari di apertura e
di chiusura, l'obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonchè
quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale
dell'esercizio».
11.1 Anzitutto la portata della norma provinciale in questione,
sopra testualmente trascritta, al contrario di quanto sostenuto
dall'Amministrazione resistente, depone per il carattere generale del
divieto di apertura domenicale e festiva degli esercizi commerciali
al dettaglio, imposto all'art. 1, comma 1, della legge provinciale n.
4 del 2020. Infatti, le deroghe previste dai commi successivi, sia
quelle demandate alla Giunta provinciale in relazione
all'individuazione dei Comuni con connotazione turistica o
turistico/commerciale, sia quelle affidate alla discrezionalità dei
Comuni dai successivi commi 4 e 6-bis, così come da ultimo quelle
stabilite nel comma 5, con riferimento ad attività puntualmente
individuate, si caratterizzano come eccezioni rispetto alla regola
generale, e tanto tenuto conto sia della discrezionalità della
relativa attivazione, sia della specificità delle attività
disciplinate al comma 5 del medesimo art. 1. In ogni caso
l'orientamento della giurisprudenza costituzionale, come si vedrà,
ha censurato anche norme regionali che prevedevano limitate eccezioni
alle aperture domenicali (cfr. sentenza n. 98 del 2017).
11.2. La Corte costituzionale ha da tempo stabilito che il tema
degli orari degli esercizi commerciali afferisce alla materia del
commercio (cfr. sentenza n. 299 del 2012, nonchè le sentenze e
l'ordinanza ivi citate: n. 288 e n. 247 del 2010, ordinanza n. 199
del 2006) è ciò consente fin d'ora di ritenere infondata la tesi
della Provincia Autonoma di Trento circa il presunto esercizio, con
la legge provinciale aggi impugnata, delle attribuzioni previste
dall'art. 8, comma 1, nn. 3, 4 e 6, dello statuto speciale di
autonomia, in materia di tutela e conservazione del patrimonio
storico, artistico e culturale (3), usi e costumi locali (4), tutela
del paesaggio (6). Al riguardo deve precisarsi che lo statuto
speciale di autonomia testualmente attribuisce alla Provincia
autonoma di Trento una potestà legislativa concorrente in materia di
commercio (art. 9, primo comma, numero 3), e che peraltro la
revisione del titolo V, parte seconda, della Costituzione, ad opera
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha riconosciuto
alle Regioni a statuto ordinario la competenza residuale nella stessa
materia del commercio, dell'art. 117, comma quarto, salvo il
«commercio con l'estero» che ricade espressamente in quella
concorrente. Ciò comporta il riconoscimento anche alla Provincia
Autonoma di Trento del medesimo tipo e ampiezza della potestà
legislativa delle Regioni ordinarie con riferimento all'ambito
materiale considerato, in forza dell'art. 10 della medesima legge
costituzionale n. 3 del 2001, recante la cd. «clausola di
applicazione della normativa più favorevole» (cfr. punto 6.4 della
sentenza della Corte n. 98 del 2017 e, quanto alle attribuzioni
statutarie trentine, sentenza n. 183 del 2012).
11.3 Ciò significa che i limiti cui è soggetta la competenza
legislativa della Provincia Autonoma di Trento, sono anzitutto quelli
individuati dall'art. 117, comma 1 della Costituzione, il quale
dispone espressamente che «La potestà legislativa è esercitata
dallo Stato e dalle regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali». Pertanto la competenza residuale del legislatore
provinciale di Trento in materia di commercio non può che essere
esercitata anche nel rispetto dell'art. 117, comma 2 lett. e) della
Costituzione che riserva allo Stato la competenza esclusiva in
materia di «tutela della concorrenza».
Al riguardo è parimenti consolidata la considerazione del
carattere trasversale della competenza esclusiva dello Stato in
materia di tutela della concorrenza, qualificata come
«materia-funzione» che, pur non individuando un preciso ambito
materiale, tuttavia è idonea a costituire un limite all'esercizio
delle competenze regionali (e, nel caso oggetto di scrutinio,
provinciali) anche nelle materie di competenza esclusiva (o
residuale) (cfr. Corte cost., n. 272 del 2004) che la portano ad
intrecciarsi inevitabilmente con una pluralità di competenze e ad
escluderne un'applicazione circoscritta e delimitata (cfr. Corte
cost., n. 407 del 2002). Infatti la sentenza n. 299 del 2012 citata,
e di cui meglio si dirà nei successivi punti, (punto 6.1 del
Considerato in diritto) espressamente statuisce: "Per costante
giurisprudenza costituzionale la nozione di concorrenza - di cui
all'art. 117, secondo comma, lett. e), Cost. - «riflette quella
operante in ambito comunitario e comprende: a) sia gli interventi
regolatori che a titolo principale incidono sulla concorrenza, quali
le misure legislative di tutela in senso proprio, che contrastano gli
atti ed i comportamenti delle imprese che incidono negativamente
sull'assetto concorrenziale dei mercati e che ne disciplinano le
modalità di controllo, eventualmente anche di sanzione; b) sia le
misure legislative di promozione, che mirano ad aprire un mercato o a
consolidarne l'apertura, eliminando barriere all'entrata, riducendo o
eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacità
imprenditoriale e della competizione tra imprese, rimuovendo cioè,
in generale, i vincoli alle modalità di esercizio delle attività
economiche (ex multis: sentenze N. 270 e n. 45 del 2010, n. 160 del
2009, n. 430 e n. 401 del 2007)»; 2) la materia «tutela della
concorrenza», dato il suo carattere finalistico, non è una materia
di estensione certa o delimitata, ma è configurabile come
trasversale, «corrispondente ai mercati di riferimento delle
attività economiche incise dall'intervento e in grado di influire
anche su materie attribuite alla competenza legislativa, concorrente
o residuale, delle regioni (sentenze n. 80 del 2006, n. 175 del 2005,
n. 272 e n. 14 del 2004)». Dalla natura trasversale della competenza
esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza questa
Corte ha tratto la conclusione «che il titolo competenziale delle
Regioni a statuto speciale in materia di commercio non è idoneo ad
impedire il pieno esercizio della suddetta competenza statale e che
la disciplina statale della concorrenza costituisce un limite alla
disciplina che le medesime Regioni possono adottare in altre materie
di loro competenza»". Questa argomentazione è ripresa, poi, dal
punto 3 della sentenza n. 38 del 2013 che dichiara l'illegittimità
costituzionale di una norma della Provincia Autonoma di Bolzano che
escludeva il commercio al dettaglio nelle zone destinate ad attività
produttive.
11.4 La Consulta, inoltre, ha riconosciuto espressamente nelle
citate disposizioni della normativa dello Stato, specificamente
rivolte alla eliminazione dei limiti agli orari di apertura degli
esercizi commerciali, fin dallo scrutinio della legittimità
costituzionale dell'art. 31, comma 1, del decreto-legge n. 201 del
2011, la corretta esplicazione della competenza esclusiva statuale in
materia di tutela della concorrenza in quanto "la normativa statale
volta all'eliminazione dei limiti agli orari e ai giorni di apertura
al pubblico degli esercizi commerciali, oltre ad attuare un principio
di liberalizzazione, rimuovendo vincoli e limiti alle modalità di
esercizio delle attività economiche a beneficio dei consumatori,
favorisce «la creazione di un mercato più dinamico e più aperto
all'ingresso di nuovi operatori e amplia la possibilità di scelta
del consumatore. Si tratta, dunque, di misure coerenti con
l'obiettivo di promuovere la concorrenza, risultando proporzionate
allo scopo di garantire l'assetto concorrenziale del mercato di
riferimento relativo alla distribuzione commerciale»" (cfr. sentenza
n. 299 del 2012).
Quanto sopra esposto, è stato anche ribadito dalla sentenza
della Corte costituzionale n. 65 del 2013 che ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale di una norma limitativa dell'orario
della Regione Veneto del tutto simile a quella oggetto dell'odierno
scrutinio (cfr. ivi al paragrafo 2: "La questione relativa all'art. 3
della legge reg. n. 30 del 2011 è fondata. La norma impugnata detta
una serie di rilevanti limitazioni e restrizioni degli orari e delle
giornate di apertura e di chiusura al pubblico delle attività di
commercio al dettaglio. Essa, infatti, prevede, che «Le attività di
commercio al dettaglio possono restare aperte al pubblico in tutti i
giorni della settimana dalle ore sette alle ore ventidue e osservano
la chiusura domenicale e festiva. Nel rispetto di tali limiti,
l'esercente può liberamente determinare l'orario di apertura e di
chiusura del proprio esercizio». (comma 2); «Le attività di
commercio al dettaglio derogano all'obbligo di chiusura settimanale e
festiva di cui al comma 2 nel mese di dicembre, nonchè, in via
sperimentale, in ulteriori sedici giornate nel corso dell'anno,
scelte dai comuni interessati entro il 30 novembre dell'anno
precedente, sentite le organizzazioni di cui al comma 1 e favorendo
la promozione di iniziative di marketing territoriale concertate con
la piccola, media e grande distribuzione, finalizzate alla
valorizzazione del tessuto commerciale urbano» (comma 4). Tali
disposizioni si pongono in contrasto con la disciplina statale in
materia di orari e giornate di apertura e chiusura degli esercizi
commerciali e, in particolare, con l'art. 3, comma 1, lettera d-bis),
del decreto-legge 14 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, così come
modificato dall'art. 31, comma 1, del decreto-legge n. 201 del 2011,
che ha stabilito che le attività commerciali, come individuate dal
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina
relativa al settore del commercio; a norma dell'art. 4, comma 4,
della legge 15 marzo 1997, n. 59), e di somministrazione di alimenti
e bevande siano svolte senza il limite del rispetto degli orari di
apertura e di chiusura, l'obbligo della chiusura domenicale e
festiva, nonchè quello della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale dell'esercizio. Tale ultima modifica è stata
oggetto di impugnazione da parte di numerose Regioni che hanno
lamentato la violazione della competenza legislativa residuale in
materia di commercio ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Questa Corte, con sentenza n. 299 del 2012, ha ritenuto non fondate
le questioni di costituzionalità sollevate dalle Regioni ricorrenti,
dovendosi inquadrare l'art. 31, comma 1; del decreto-legge n. 201 del
2011 nella materia «tutela della concorrenza». Ne consegue che l'art.
3 della legge regionale n. 30 del 2011 viola l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.)."
Nello stesso senso, più di recente, la sentenza n. 98 del 2017,
ha dichiarato l'illegittimità delle disposizioni della legge
provinciale della Regione Friuli-Venezia Giulia che disponevano nei
medesimi ambiti, con norme che si ritengono di portata meno
limitativa rispetto a quella nella specie prevista dal legislatore
provinciale, ed ha ivi richiamato l'omologa decisione riguardante
un'analoga disposizione della legge della Regione Valle d'Aosta
(sentenza n. 104 del 2014) (cfr. sentenza n. 98 del 2017, ivi:
«Questa Corte, con la sentenza n. 299 del 2012, ha ritenuto no
illegittima tale norma, (id est l'art. 31, comma 1, del decreto-legge
n. 201 del 2011) ascrivendola alla materia «tutela della concorrenza»
(art. 117, secondo comma, lettera e, Cosi.). Successivamente, con la
sentenza n. 239 del 2016, ha nuovamente valorizzato il principio di
liberalizzazione, contenuto in detta norma interposta, che esonera
gli esercizi commerciali dall'obbligo di rispettare gli orari e i
giorni di chiusura. Peraltro, è opportuno rilevare che il contenuto
precettivo dell'impugnato art. 1, coincide, per i profili qui
rilevanti, con l'art. 4, della legge della Regione Autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, 25 febbraio 2013, n. 5, recante
«Modificazioni alla legge regionale 7 giugno 1999, n. 12 (Principi e
direttive per l'esercizio dell'attività commerciale)», dichiarato
illegittimo da questa Corte con la sentenza n. 104 del 2014. In
questa pronuncia è stato rimarcato che la normativa statale volta
all'eliminazione dei limiti agli orari e ai giorni di apertura al
pubblico degli esercizi commerciali, oltre ad attuare un principio di
liberalizzazione, rimuovendo vincoli e limiti alle modalità di
esercizio delle attività economiche a beneficio dei consumatori,
favorisce «la creazione di un mercato più dinamico e più aperto
all'ingresso di nuovi operatori e amplia la possibilità di scelta
del consumatore. Si tratta, dunque, di misure coerenti con
l'obiettivo di promuovere la concorrenza, risultando proporzionate
allo scopo di garantire l'assetto concorrenziale del mercato di
riferimento relativo alla distribuzione commerciale» (sentenza n. 104
del 2014, che riprende le sentenze n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012).
Queste considerazioni, che vanno qui ribadite, rendono palese la
fondatezza delle censure aventi ad oggetto l'impugnato art. 1, in
quanto interviene nella disciplina delle giornate di apertura degli
esercizi commerciali, ascrivibile appunto alla «tutela della
concorrenza», di competenza esclusiva dello Stato.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1, della legge regionale n. 4 del 2016, che modifica l'art.
29, della legge regionale n. 29 del 2005).
11.5 Vero è che la Corte costituzionale ha pur sempre
riconosciuto il permanere di una competenza del legislatore locale
anche nei siffatti ambiti materiali di liberalizzazione (nella
sentenza n. 98 del 2017; ad esempio, il giudice delle leggi afferma
recisamente che «il riferimento alla tutela della concorrenza non
può essere così pervasivo da assorbire, aprioristicamente, le
materie di competenza regionale»), cui sono indirizzate anche le
norme che eliminano le restrizioni di orario. Tuttavia, se è
pacifico il riconoscimento della competenza regionale qualora
indirizzata a consentire maggiori aperture alla concorrenza (cfr.
sentenza n. 288 del 2010), l'orientamento consolidato della
giurisprudenza costituzionale, ad avviso del Collegio, non può
portare al riconoscimento di uno spazio di competenza in termini
limitativi (della concorrenza) in questo specifico ambito, ossia
mediante disposizioni che riducono le possibilità di apertura degli
orari medesimi (cfr. sentenze già citate). Tale assunto è
confermato, in particolare, dal punto 6.1. del considerato in diritto
della sentenza n. 239 del 2016 che, se mostra aperture con
riferimento al disposto dell'art. 31, comma 2, del decreto-legge n.
201 del 2011, non altrettanto sembra riconoscere con specifico
riguardo alla disciplina degli orari. Vi si legge infatti: «In
riferimento al citato comma 2 dell'art. 31, la Corte costituzionale
(sentenza n. 104 del 2014) ha ritenuto che si tratta di un legittimo
intervento del legislatore statale nell'esercizio della competenza
esclusiva in materia di concorrenza. Tuttavia, la disposizione non
preclude ogni ulteriore intervento normativo regionale sul punto.
Occorre, infatti, osservare che, a differenza di quanto avvenuto con
riferimento agli orari degli esercizi commerciali, pure espressione
della competenza statale a tutela della concorrenza, la legge dello
Stato, non pone divieti assoluti di regolazione, nè obblighi
assoluti di liberalizzazione, ma, al contrario, consente alle Regioni
e agli enti locali la possibilità di prevedere «anche aree
interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove
possano insediarsi, attività produttive e commerciali», purchè ciò
avvenga «senza discriminazioni tra gli operatori» e a tutela di
specifici interessi di adeguato rilievo costituzionale, quali la
tutela, della salite, lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso
l'ambiente urbano, e dei beni culturali».
11.6 Sotto altro profilo, la Corte costituzionale ha ammesso la
possibilità che il legislatore statale detti una disciplina anche
diversa rispetto a quella attualmente prevista dalla norma interposta
(che, allo stato, sancisce un'illimitata facoltà di apertura al
pubblico degli orari), come risulta dalla più volte richiamata
sentenza della Corte costituzionale n. 239 del 2016, la quale al
paragrafo 3.5 della sua motivazione in diritto, afferma che «La
totale liberalizzazione degli orari degli esercizi commerciali non
costituisce una soluzione imposta dalla Costituzione, sicchè lo
Stato potrà rivederla in tutto o in parte, temperarla o mitigarla.
Nondimeno, nel vigore del divieto di imporre limiti e prescrizioni
sugli orari, stabilito dallo Stato nell'esercizio della sua
competenza esclusiva a tutela della concorrenza, la disciplina
regionale che intervenga per attenuare il divieto risulta illegittima
sotto il profilo della violazione del riparto di competenze». Tale
argomentazione esclude implicitamente, o quantomeno non affronta
espressamente, la sussistenza di specifici principi dell'ordinamento
eurounitario che impongano l'introduzione della disciplina in materia
di orari nei termini già attualmente previsti (come del resto
confermato dall'esistenza di discipline in parte difformi nel
panorama europeo). Tuttavia tale eventuale differente normazione è
affidata al legislatore statale, si ritiene proprio in relazione agli
effetti pro-concorrenziali che essa induce nel mercato interno a
tutela dei consumatori e della libera circolazione di merci e servizi
(cfr. articolo 3, comma 1, del decreto-legge n. 226 del 2003).
11.7 Sotto altro profilo, la Provincia Autonoma di Trento ritiene
di disporre competenza legislativa provinciale, che ha inteso
esercitare, in questo specifico ambito, nel solco della tutela degli
interessi declinati nel (diverso) comma 2, dell'art. 31, del
decreto-legge n. 201 del 2011, che dispone: «2. Secondo la disciplina
dell'Unione europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà
di stabilimento e libera prestazione di servili, costituisce
principio generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura
di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti,
limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura,
esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori,
dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali.
Le Regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti alle
prescrizioni del presente comma entro il 30 settembre 2012, potendo
prevedere al riguardo, senza discriminazioni tra gli operatori, anche
aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad,
aree dove possano insediarsi attività produttive e commerciali solo
qualora vi sia la necessità di garantire la tutela della salute, dei
lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni
culturali»; e ciò anche con riguardo all'apertura espressa dalla
Corte nella sentenza già citata n. 98 del 2017, ove si legge,
seppure - merita sottolineare - non con specifico riferimento ai
limiti di orario - : «i principi di liberalizzazione presuppongono
che le Regioni seguitino ad esercitare le proprie competenze in
materia di regolazione delle attività economiche», sia pure «in base
ai principi indicati dal legislatore statale» e consente «le
regolamentazioni giustificate da un interesse generale,
costituzionalmente rilevante e compatibile con l'ordinamento
comunitario» che siano «adeguate e proporzionate alle finalità
pubbliche perseguite», così da «garantire che le dinamiche
economiche non si svolgano in contrasto con l'utilità sociale e con
gli altri principi costituzionali». In tale contesto, tuttavia,
ritiene il Collegio che un'eventuale disposizione legislativa
provinciale, ove anche ammissibile, dovrebbe rendere percepibile, in
termini sufficientemente definiti, l'interesse, anche territoriale,
che esige la tutela proposta e l'adeguatezza e proporzionalità della
scelta operata. Tale Connotazione non si riconosce nella laconica
previsione, che trovasi nell'incipit dell'art. 1, comma 1, della
legge provinciale n. 4 del 2020 «Per favorire la conservazione delle
peculiarità socio-culturali e paesaggistico - ambientali» che,
stante la sua vaghezza e genericità, non vale, a giudizio del
Collegio, ad identificare quelle esigenze di pubblico interesse e di
pari rilievo costituzionale che possano costituire il fondamento
della prerogativa che il legislatore provinciale ha inteso
esercitare.
11.8 Sotto altro punto di vista, sempre ove fondata la tesi della
Provincia autonoma di Trento circa la sussistenza di uno spazio
all'autonomia legislativa provinciale nell'ambito della competenza
prevista dall'art. 8, comma 1, nn. 3, 4 e 6, dello Statuto speciale
di autonomia, in materia di tutela e conservazione del patrimonio
storico, artistico e culturale (3), usi e costumi locali (4), nonchè
tutela del paesaggio (6), anche le predette attribuzioni incontrano
comunque i limiti (più stringenti) previsti dall'articolo medesimo
laddove richiama l'art. 4 del medesimo statuto (cfr. sul punto la
richiamata sentenza della Corte n. 38 del 2013 resa sulla legge
provinciale di Bolzano; ivi «Alla resistente non giova il richiamo
all'art. 8, n. 3, 5, 6, dello statuto di autonomia, che attribuisce
alla Provincia Autonoma competenza primaria in tema (tra l'altro) di
tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare,
di urbanistica e piani regolatori nonchè di tutela del paesaggio.
Infatti, come lo stesso art. 8, comma primo, stabilisce, la potestà
della Provincia di emanare norme legislative si esercita entro i
limiti indicati dall'art. 4 della statuto medesimo, cioè «in armonia
con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli
interessi nazionali [...] nonchè delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica»; e, come dianzi si è
già rilevato, il disposto dell'art. 31, comma 2, del decreto-legge
n. 201 del 2011, (poi convertito), deve essere ricondotto nell'ambito
della tutela della concorrenza, rientrante nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera e, Cost., norma in presenza della quale i titoli
competenziali delle Regioni, anche a statuto speciale, in materia di
commercio e di governo del territorio non sono idonei ad impedire
l'esercizio della detta competenza statale (ex multis, sentenza n.
299 del 2012 citata, punto 6.1. del Considerato in diritto)».
12. Le considerazioni sopra svolte pongono la questione di
legittimità costituzionale non solo dell'art. 1, comma 1 della legge
provinciale n. 4 del 2020 ma, per conseguenza necessaria, anche del
comma 2 - e del comma 3 correlato - del medesimo articolo, che
demanda alla Giunta provinciale il compito di individuare «i comuni
ad elevata intensità turistica attrattività commerciale/turistica
nei quali è ammessa l'apertura degli esercizi di vendita al
dettaglio anche nelle giornate domenicali e festive», nonchè del
comma 5, che ab origine sottrae al divieto le attività ivi
individuate. È infatti evidente che il venir meno del primo comma
dell'art. 1 priva di qualsiasi ragion d'essere anche i commi secondo,
terzo e quinto del medesimo testo legislativo, stante l'effetto
conseguente di liberalizzazione; e, ciò, dunque, anche in ragione
della disciplina contenuta nell'art. 76, comma 5-bis della legge
provinciale 30 luglio 2010; ne 17 recante - per l'appunto -
«Disciplina dell'attività commerciale», che non è stata coordinata
con la previsione della attuale legge provinciale n. 4 del 2020 e
quindi rimane in vigore, rendendo per l'effetto applicabile la
disciplina di liberalizzazione degli orari anche nel territorio
provinciale, cfr. precedenti sentenze di questo Tribunale n. 227, 228
del 2013.
13. Le ragioni poste a fondamento della ritenuta insussistenza
della competenza provinciale esercitata con riguardo al comma 1
dell'art. 1 della legge provinciale n. 4 del 2020 si pongono,
parimenti, anche relativamente ai successivi commi 4 e 6-bis che, in
quanto consentono l'introduzione da parte dei Comuni dì una
disciplina derogatoria al generale divieto di apertura domenicale o
festiva, devono ritenersi, a maggior ragione, non conformi all'art.
117, comma 2, lett. e) della Costituzione.
14. Infine anche il comma 6, che dispone in ordine alle sanzioni
correlate al mancato rispetto del divieto, deve intendersi affetto da
illegittimità costituzionale derivata.
15. Per tutte le ragioni innanzi indicate, il Collegio ritiene
non manifestamente infondata la seguente questione di legittimità
costituzionale: «se le disposizioni dell'art. 1 della legge
provinciale 3 luglio 2020, n. 4, siano costituzionalmente,
illegittime, per contrasto con l'art. 117, comma 1 e 2 lett. e),
della Costituzione oppure con i limiti all'esercizio della potestà
normativa primaria della Provincia Autonoma di Trento nella materia
di tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e
culturale (3), usi e costumi locali (4), nonchè tutela del paesaggio
(6); espressi dal combinato disposto degli articoli 8 e 4 dello
Statuto di autonomia della Regione Trentino - Alto Adige / Südtirol,
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972,
n. 670)».
16. Conseguentemente, va rimessa alla Corte costituzionale, ai
sensi del sopra citato art. 23, legge n. 87 del 1953, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge provinciale n. 4
del 2020 sopra circoscritta ed il giudizio va sospeso sino alla
definizione del giudizio costituzionale.

P. Q. M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione
Autonoma Trentino - Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale indicata in motivazione.
Sospende, per l'effetto, il presente giudizio fino alla
definizione dell'incidente di costituzionalità.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente della Giunta
provinciale e al Presidente del Consiglio provinciale della Provincia
Autonoma di Trento.
Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 10
settembre 2020, con l'intervento dei magistrati:
Fulvio Rocco, Presidente;
Carlo Polidori, consigliere;
Cecilia Ambrosi, consigliere, estensore.

Il Presidente: Rocco


L'estensore: Ambrosi