1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 22-5-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 39 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 marzo 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 marzo 2019 (della Provincia autonoma di Trento). Bilancio e contabilita' pubblica - Sanita' pubblica - Legge di bilancio 2019 - Misure quantitative per la realizzazione degli obiettivi programmatici - Anticipazioni di liquidita' agli enti territoriali e rispetto dei tempi di pagamento dei debiti commerciali - Enti del Servizio sanitario nazionale - Individuazione di un obiettivo specifico di risultato per la dirigenza sanitaria - Relazione al Tavolo di verifica degli adempimenti - Raddoppio delle sanzioni. - Legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), art. 1, commi 857, 865 e 866. (19C00093) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 22-5-2019)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento (cod. fisc.
00337460224), in persona del Presidente della Giunta provinciale pro
tempore dott. Maurizio Fugatti, autorizzato con deliberazione della
Giunta provinciale del 22 febbraio 2019, n. 261 (doc. 1),
rappresentata e difesa, come da procura speciale di data 28 febbraio
2019, n. 45531 di raccolta, n. 28556 di repertorio, redatta
dall'ufficiale rogante della Provincia dott. Guido Baldessarelli
(doc. 2), dall'avvocato professore Giandomenico Falcon (cod. fisc.
FLCGDM45C06L736E) di Padova, dall'avvocato Nicolò Pedrazzoli
dell'Avvocatura provinciale e dall'avvocato Luigi Manzi (cod. fisc.
MNZLGU34E15H501Y) di Roma, con domicilio eletto presso lo studio di
quest'ultimo in via Confalonieri, n. 5, Roma;
contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato,
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. l,
commi 857, 865, 866, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, recante
«Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e
bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre 2018, n. 302, supplemento
ordinario n. 62/L, per violazione:
dell'art. 8 (in particolare n. l), dell'art. 9 (in
particolare n. 10), dell'art. 16 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale) e delle relative
norme di attuazione (decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo
1975, n. 474);
del titolo VI dello Statuto speciale, in particolare art. 79;
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare
art. 2;
dell'art. 117 e dell'art. 119 Cost., in combinato disposto
con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
del principio di leale collaborazione, in relazione all'art.
120 della Costituzione, e dell'accordo 15 ottobre 2014;
dell'art. 3 della Costituzione e del principio di
ragionevolezza.

Fatto

Nella Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre 2018, n. 302,
supplemento ordinario n. 62/L, è stata pubblicata la legge 30
dicembre 2018, n. 145, «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019 - 2021».
La prima sezione («misure quantitative per la realizzazione degli
obiettivi programmatici») della legge, consistente in un articolo
composto da 1143 commi, contiene una serie eterogenea di disposizioni
di carattere prevalentemente finanziario.
Tra queste, i commi da 857 a 872 dettano delle misure dirette a
rafforzare l'obbligo, in capo alle amministrazioni, di pagare
tempestivamente e regolarmente i debiti commerciali, obbligo già
sancito dalla legislazione in vigore.
Sia consentito fin da subito ricordare che la Provincia autonoma
e i suoi enti, tra cui quelli del servizio sanitario provinciale, non
sono interessati dal fenomeno del ritardo nei pagamenti dei debiti
commerciali, dal momento che la Provincia ha messo in atto, da molti
anni, buone prassi, che hanno condotto l'ente e le sue agenzie ad
avere, fin dal 2016, un indicatore di tempestività dei pagamenti
negativo, cioè dimostrativo di un anticipo dei pagamenti sulla
scadenza delle fatture, indicatore ulteriormente e costantemente
migliorato negli anni successivi, fino al dato del 2018, che espone
un indice annuale di -7,26, cioè un anticipo medio dei pagamenti di
oltre sette giorni sulla data scadenza delle fatture (i dati si
leggono nella pagina web dell'amministrazione trasparente).
Considerazioni analoghe valgono specificamente per l'ente
sanitario provinciale, ossia l'Azienda provinciale per i servizi
sanitari, che ha un indicatore costantemente negativo - cioè
dimostrativo di anticipo - fin dal 2015 (-4,45), e che nei quattro
semestri del 2018 ha raggiunto i seguenti indici: -12,77; -8,27;
-10,05; -11,65.
Anche tali dati sono pubblicati ed accessibili nella sezione in
amministrazione trasparente.
Tali norme della legge n. 145 del 2018, che l'art. 1, comma 858,
qualifica espressamente come «principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica, ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e
119, secondo comma, della Costituzione», hanno in parte come
destinatarie le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2,
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, diverse dalle amministrazioni
dello Stato (commi 859, 862, 863, 869, 870, 871) e in parte gli enti
del servizio sanitario nazionale (commi 850 e 865).
Taluni di queste disposizioni, poi, sanciscono - con norme di
dettaglio e dal contenuto analitico e minuzioso - obblighi specifici
anche in capo alle Province autonome, menzionando espressamente tali
enti quali destinatari della norma e dunque, in tali casi, si deve
ritenere che non operi la clausola di salvaguardia contenuta
nell'art. 1, comma 1130, per cui le disposizioni della legge medesima
«sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province
autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con i rispettivi
statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3», stante la prevalenza del
contenuto precettivo delle singole disposizioni rispetto alla
generale clausola di garanzia delle competenze degli enti ad
autonomia differenziata.
La Provincia autonoma di Trento, che pure condivide la piena
vigenza ed operatività, anche in relazione alla sua amministrazione,
del principio di tempestività dei pagamenti dei debiti commerciali
delle pubbliche amministrazioni, traducendolo in pratica
applicazione, ritiene però che le misure dettate nei commi 865 e 866
dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018, rivolti ad imporre anche
alle Province autonome, in relazione agli enti del sistema sanitario,
specifiche misure (comma 865) e i correlativi obblighi informativi
(comma 866), invadano le competenze provinciali e siano
costituzionalmente illegittimi per i motivi in diritto che si
espongono sotto.
La Provincia autonoma contesta inoltre l'art. 1, comma 857, ai
sensi del quale «nell'anno 2020, le misure di cui ai commi 862, 864 e
865 sono raddoppiate nei confronti degli enti di cui al comma 849 che
non hanno richiesto l'anticipazione di liquidità entro il termine di
cui al comma 853 e che non hanno effettuato il pagamento dei debiti
entro il termine di cui al comma 854».
Premesso che tale disposizione raddoppia misure sanzionatone,
essa è qui impugnata in via prudenziale, nella ipotesi
interpretativa - emersa in via amministrativa - secondo cui le
condizioni per l'applicazione della sanzione (mancata richiesta di
liquidità e mancato pagamento in termini dei debiti) sarebbero
previste dalla disposizione come alternative, e non come cumulative,
con la conseguenza che sarebbe sufficiente non richiedere
l'anticipazione della liquidità per incorrere nel raddoppio delle
sanzioni. Ugualmente, peraltro, la disposizione sarebbe illegittima
anche ove si dovesse ritenere che il raddoppio delle sanzioni scatti
per il solo fatto di non aver richiesto anticipazioni di liquidità
in presenza di debiti scaduti, se tali debiti non vengono poi pagati
nel termine, anche se l'ente non è in carenza di liquidità e quindi
il ritardo nel pagamento è determinato da altri fattori.
Le disposizioni sopra indicate, intese nei termini ora esposti,
sono ad avviso della ricorrente Provincia lesive della propria
competenza autonoma e costituzionalmente illegittime per le seguenti
ragioni di

Diritto

I. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 865, per
violazione degli articoli 8, numero 1, 9, numero 10, 79 dello
statuto, nonchè degli art. 117, terzo comma, e 119 Cost, in
combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
Violazione dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992.
Ad avviso della Provincia autonoma di Trento è
costituzionalmente illegittimo, anzitutto, l'art. 1, comma 865, che
impone alle regioni ed anche, testualmente, alle province autonome,
il preciso obbligo di inserire nei contratti con i direttori generali
e con i direttori amministrativi degli enti del servizio sanitario un
obiettivo, che ha ad oggetto i tempi di pagamento e che condiziona il
riconoscimento della indennità di risultato per una percentuale non
inferiore al 30%.
Precisamente, l'art. 1, comma 865, stabilisce quanto segue:
«Per gli enti del Servizio sanitario nazionale che non rispettano
i tempi di pagamento previsti dalla legislazione vigente, le regioni
e le province autonome provvedono ad integrare i contratti dei
relativi direttori generali e dei direttori amministrativi inserendo
uno specifico obiettivo volto al rispetto dei tempi di pagamento ai
fini del riconoscimento dell'indennità di risultato. La quota
dell'indennità di risultato condizionata al predetto obiettivo non
può essere inferiore al 30 per cento. La predetta quota
dell'indennità di risultato:
a) non è riconosciuta qualora l'ente sanitario registri
ritardi superiori a sessanta giorni oppure in caso di mancata
riduzione di almeno il 10 per cento del debito commerciale residuo;
b) è riconosciuta per la metà qualora l'ente sanitario
registri ritardi compresi fra trentuno e sessanta giorni;
c) è riconosciuta per il 75 per cento qualora l'ente
sanitario registri ritardi compresi fra undici e trenta giorni;
d) è riconosciuta per il 90 per cento qualora l'ente
sanitario registri ritardi compresi fra uno e dieci giorni».
La Provincia autonoma ritiene che tale disposizione sia
illegittima sotto molteplici profili:
(i) in quanto norma di coordinamento della finanza pubblica,
come essa è espressamente qualificata, (a) perchè l'art. 79 dello
statuto consente, nelle materie di competenza provinciale, norme di
coordinamento finanziario nei limiti di cui agli articoli 4 e 5 dello
statuto, (b) perchè in materia sanitaria lo Stato non ha comunque
titolo per dettare norme di coordinamento finanziario rivolte alla
Provincia autonoma, trattandosi di settore integralmente finanziato
con risorse proprie della Provincia, e (c) perchè la norma ha
comunque carattere di mero dettaglio e non di principio fondamentale;
(ii) in quanto norma che incide sulla organizzazione
amministrativa e sanitaria della Provincia, per violazione degli
articoli 8, numero 1, e 9, numero 10, dello statuto, di nuovo in
ragione del carattere dettagliato della disposizione;
(iii) in ogni caso, come norma immediatamente applicabile,
per violazione dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992.
Le considerazioni seguenti illustrano quanto affermato.
1.1. L'art. 1, comma 858, della legge n. 145 del 2018 accredita
le disposizioni di cui ai commi da 859 a 872, e quindi anche l'art.
1, comma 865, come «principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica, ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119,
secondo comma, della Costituzione».
Se tale qualificazione normativa del comma 865 è esatta e
corrisponde, per il profilo finalistico, alla ratio delle
disposizioni in esame, che non ha alcun legame con la tutela della
salute e che invece è funzionale al riorientamento della spesa
pubblica (in tal senso, in relazione a misure di contrasto al ritardo
nei pagamento, si veda per il primo profilo la sentenza n. 272 del
2015) e ad evitare che i bilanci pubblici siano minati da situazioni
debitorie non onorate tempestivamente (in questi termini la sentenza
n. 250 del 2013), palese è il contrasto con l'art. 79, comma 4,
dello Statuto speciale, giacchè la disposizione statutaria consente
allo Stato di dettare norme di coordinamento finanziario
condizionanti le potestà legislative delle Province autonome solo
nella misura in cui tali norme articolino limiti statutari alle
competenze provinciali.
Infatti, il citato comma 4 dell'art. 79 dello Statuto - come
sostituito in seguito all'accordo del 15 ottobre 2014 dall'art. 1,
comma 407, lettera e), n. 3), della legge 23 dicembre 2014, n. 190,
con il procedimento di cui all'art. 104 dello statuto stesso -
dispone al secondo periodo che «la regione e le province provvedono,
per sè e per gli enti del sistema territoriale regionale integrato
di rispettiva competenza, alle finalità di coordinamento della
finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni legislative
dello Stato, adeguando, ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 266, la propria legislazione ai principi
costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 o 5, nelle materie
individuate dallo statuto, adottando, conseguentemente, autonome
misure di razionalizzazione e contenimento della spesa, anche
orientate alla riduzione del debito pubblico, idonee ad assicurare il
rispetto delle dinamiche della spesa aggregata delle amministrazioni
pubbliche del territorio nazionale in coerenza con l'ordinamento
dell'Unione europea».
In secondo luogo, dal momento che la disposizione impugnata
incide ratione materiae sulla organizzazione del sistema sanitario,
si osserva che lo Stato, nei confronti delle Province autonome, non
potrebbe comunque pretendere di condizionare la disciplina
provinciale accampando la competenza di principio sul coordinamento
finanziario, giacchè il sistema sanitario provinciale è
integralmente finanziato con risorse proprie della Provincia, ai
sensi dell'art. 34, comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n. 724
«Misure di razionalizzazione della finanza pubblica», il quale
stabilisce che «la regione Valle d'Aosta e le province autonome di
Trento e Bolzano provvedono al finanziamento del Servizio sanitario
nazionale nei rispettivi territori, senza alcun apporto a carico del
bilancio dello Stato».
Secondo il costante indirizzo di codesta ecc.ma Corte, in questo
caso «non vale richiamare la potestà legislativa statale in materia
di coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost.: questa Corte ha infatti precisato che "lo Stato, quando
non concorre al finanziamento della spesa sanitaria, neppure ha
titolo per dettare norme di coordinamento finanziario (sentenza n.
341 del 2009)" (sentenza n. 133 del 2010; nello stesso senso,
successivamente, sentenze n. 115 e n. 187 del 2012)» (così la
sentenza n. 125 del 2015).
In terzo luogo, e in ogni caso, la disposizione impugnata risulta
illegittima per violazione dell'art. 79 dello statuto o comunque
degli art. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost., nelle parti
applicabili alle Province autonome ex art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, sotto l'ulteriore profilo del
superamento della limitazione della competenza statale alla
determinazione dei principi fondamentali delle materie concorrenti.
Infatti, l'impugnato comma 865 non si articola in enunciati
generali riconducibili alla categoria dei principi e quindi eccede
dalla competenza statale sul coordinamento finanziario, che è
limitata, appunto, alla statuizione di principi.
Supera dunque tale limitazione una norma che ha la caratteristica
di un minuto precetto di dettaglio e che non lascia all'ente autonomo
alcuna libertà in ordine ai modi con i quali conseguire il risultato
(per la conferma, consolidata nella giurisprudenza costituzionale,
che le previsioni puntuali e specifiche, che non lasciano alcun
margine di attuazione alle stesse regioni, esulano dalla competenza
statale limitata ai principi di coordinamento della finanza pubblica,
si veda da ultimo la sentenza n. 87 del 2018).
Peraltro, proprio con riferimento a misure di contrasto al
fenomeno del ritardo dei pagamenti della pubblica amministrazione
codesta Corte costituzionale ha già avuto occasione di censurare per
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., disposizioni statali
eccessivamente analitiche e dettagliate eccessivamente, come è
avvenuto, ad esempio, nella sentenza n. 156 del 2010 (dove è
sottolineato che la norma allora impugnata «non detta principi, ma
prevede modalità di pagamento delle spese dettagliate sia sotto il
profilo organizzativo, sia sotto l'aspetto procedurale»).
Nel presente caso, l'eccesso dalla norma di principio è
confermato, sotto il profilo della struttura della norma, dalla
circostanza che il legislatore statale non si è limitato a sancire
la necessità di prevedere, tra gli obiettivi assegnati ai dirigenti
sanitari, anche uno specifico obiettivo rapportato al rispetto dei
tempi di pagamento dei debiti commerciali, ma anche ha regolato
minuziosamente il modo in cui tale obiettivo deve essere strutturato
(si veda, in particolare, la disciplina recata dalle lettere a, b, c,
d).
1.2. Ancora, deve essere evidenziato il contrasto del contenuto
del comma 865 con gli articoli 8, numero 1, e 9, numero 10, e 16
dello tatuto, ovvero, se più favorevole, con l'art. 117, terzo
comma, Cost., con riferimento alla materia della «tutela della
salute», in combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n.
3 del 2001.
Guardando all'ambito materiale regolato dalla norma impugnata si
osserva che questa incide direttamente nelle materie di competenza
legislativa primaria della organizzazione amministrativa della
Provincia e del personale e nella materia di competenza concorrente
della igiene e sanità, comprensiva dell'assistenza sanitaria e
ospedaliera, oggetto di trasferimento già con le norme di attuazione
cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474
«Norme di attuazione dello statuto per la Regione Trentino-Alto Adige
in materia di igiene e sanita'», ovvero in quella della tutela della
salute, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. (se più
favorevole, ai sensi dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001), e conforma in modo diretto l'esercizio delle funzioni
amministrative che l'art. 16 dello statuto riserva alle Province,
trattandosi di materie provinciali.
Trattasi di un settore già compiutamente regolato dalla
Provincia autonoma di Trento, che nella legge provinciale 23 luglio
2010, n. 16, «Tutela della salute in Provincia di Trento»,
disciplina, nella sezione II (art. 27 e ss.), regola l'organizzazione
della Azienda provinciale per i servizi sanitari e che,
specificamente, con riferimento alla posizione del direttore
generale, affida alla Giunta provinciale sia il compito di approvare
lo schema di contratto, sia il compito di stabilire «criteri e
modalità per la valutazione dell'attività del direttore generale,
con riferimento agli obiettivi assegnatigli e alla qualità
complessiva dell'offerta assistenziale assicurata dall'azienda» (art.
28, commi 6 e 7).
Dunque, il comma 865, in ragione del suo carattere estremamente
preciso e dettagliato dell'enunciato normativo e per l'assenza di
collegamento teleologico con le specifiche materie interessate dalla
misura, certamente non può essere avvalorato nè come norma
fondamentale di grande riforma e nemmeno come principio fondamentale
della materia «igiene e sanita'» o «tutela della salute».
Del resto, se si guarda al contenuto precettivo della
disposizione impugnata risulta subito evidente che essa da un lato
non ha alcuno specifico «contenuto riformatore», dall'altro che essa
nemmeno persegue interessi collegati con la tutela della salute, i
quali vengono invece sacrificati in nome di un interesse finanziario
che la Provincia e le sue agenzie, e in particolare quella sanitaria,
hanno dimostrato di saper perseguire in modo efficiente con altri
mezzi, come risulta dagli indicatori di tempestività dei pagamenti
degli ultimi anni, che sono sempre negativi, cioè dimostrativi di un
anticipo rispetto alla scadenza delle fatture.
1.3. Infine, ad avviso della Provincia risulta anche evidente, in
ogni caso, il contrasto con l'art. 2 del decreto legislativo n. 266
del 1992, in quanto il comma impugnato ha sicuramente carattere
autoapplicativo, rivolgendosi direttamente alla amministrazione
provinciale e imponendo a questa un determinato comportamento, là
dove la richiamata disposizione di attuazione statutaria prevede un
mero obbligo di adeguamento della legislazione provinciale «ai
principi e norme costituenti limiti indicati dagli articoli 4 e 5
dello statuto speciale e recati da atto legislativo dello Stato entro
i sei mesi successivi alla pubblicazione dell'atto medesimo nella
Gazzetta Ufficiale o nel più ampio termine da esso stabilito»,
mentre «restano nel frattempo applicabili le disposizioni legislative
regionali e provinciali preesistenti».
Dunque, anche ammesso che il contenuto precettivo del comma 865
in relazione all'obbligo di inserire nei contratti del direttore
generale e del direttore amministrativo sanitario l'obiettivo di
risultato relativo al pagamento dei debiti commerciali potesse avere
carattere cogente per la Provincia autonoma, tale contenuto
dispositivo avrebbe dovuto essere formulato nei termini di un obbligo
di conformazione della legislazione locale e non come norma
immediatamente applicabile.
II. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 866, in
collegamento con le censure sviluppate al punto precedente e per
irragionevolezza, nonchè per violazione del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120, secondo comma, Cost.
La Provincia autonoma impugna anche l'art. 1, comma 866, della
legge n. 145 del 2018.
La disposizione stabilisce, al primo periodo, che «le regioni
trasmettono al Tavolo di verifica degli adempimenti regionali di cui
all'art. 12 dell'intesa tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, del 23 marzo 2005, pubblicata nel
supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 105 del 7 maggio
2005, una relazione in merito all'applicazione e agli esiti del comma
865. La trasmissione della relazione costituisce adempimento anche ai
fini e per gli effetti dell'art. 2, comma 68, lettera c), della legge
23 dicembre 2009, n. 191, le cui disposizioni continuano ad
applicarsi a decorrere dall'esercizio 2013 ai sensi dell'art. 15,
comma 24, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135». Il terzo periodo
aggiunge che «le regioni a statuto speciale e le province autonome di
Trento e di Bolzano relazionano al citato tavolo sullo stato di
applicazione del comma 865».
Oggetto di impugnazione è tale terzo periodo, nella parte in cui
si riferisce alle Province autonome.
La ricorrente osserva che la disposizione, pur facendo
riferimento alla intesa tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, sancita in Conferenza permanente in
data 23 marzo 2005, in realtà elude il significato di quell'accordo,
in cui l'assenso delle Province autonome era stato condizionato
all'inserimento di una clausola di salvaguardia delle competenze
provinciali. Tale clausola, inserita nell'art. 13 dell'atto di
intesa, prevede che «i contenuti della presente intesa si applicano
alle regioni a statuto speciale e alle province Autonome
compatibilmente con gli statuti di autonomia e le relative norme di
attuazione».
Per tale ragione la Provincia autonoma di Trento non è mai stata
vincolata alla trasmissione dei dati al tavolo tecnico e la
comunicazione di dati da parte dell'ente è sempre avvenuta su base
volontaria e per mero spirito di collaborazione.
Ora, la disposizione impugnata, pur distinguendo la posizione
delle regioni a statuto ordinario da quella delle regioni speciali e
delle due province autonome, per cui le prime «trasmettono la
relazione» al tavolo tecnico, mentre le seconde «relazionano al
citato tavolo», e non ripetendo, per gli enti ad autonomia
differenziata, la precisazione che la trasmissione della relazione
«costituisce adempimento anche ai fini e per gli effetti dell'art. 2,
comma 68, lettera c), della legge 23 dicembre 2009, n. 191», vale a
dire ai fini della erogazione della quota di finanziamento del fondo
sanitario condizionata alla positiva verifica degli adempimenti
regionali, si presta ad essere intesa come prescrittiva di un vero e
proprio obbligo, sia pure non presidiato dal meccanismo premiale di
cui alla disposizione citata della legge n. 191 del 2009 (anche in
ragione del fatto che le province autonome non partecipano al fondo
sanitario regionale, come si è ricordato sopra).
Per tale ipotesi, e quindi per il caso in cui la disposizione
possa essere intesa come statuente un vero e proprio obbligo a carico
della provincia autonoma, la norma è quindi impugnata dalla
ricorrente, che ne denuncia la illegittimità costituzionale sotto i
seguenti profili.
Anzitutto, la norma appare illegittima in via consequenziale e
per gli stessi motivi enunciati sopra al punto I, in quanto essa
sancisce un obbligo che si collega strutturalmente inscindibilmente a
quello sancito dal comma precedente.
Per tale ragione, una volta che codesta Corte abbia accertato e
dichiarato che la provincia autonoma non è tenuta ad applicare il
comma 865, lo stesso obbligo di presentare una specifica relazione
diventa privo di oggetto o comunque del tutto irragionevole, con
violazione dell'art. 3, primo comma, Cost.
In secondo luogo, la norma appare elusiva dell'intesa del 23
marzo 2005 sancita in Conferenza permanente, in quanto neutralizza la
clausola di cui all'art. 13 della intesa, rendendo direttamente
applicabile un monitoraggio che tale intesa non prevedeva come
obbligatorio.
Di qui la lesione del principio di leale collaborazione radicato
nell'art. 120, secondo comma, Cost. e di nuovo la lesione del
principio di ragionevolezza ricavabile dall'art. 3, primo comma,
Cost.
Se è vero che una intesa non è di per sè opponibile alla legge
ordinaria dello Stato è altresì vero che una norma legislativa non
può strumentalizzare un istituto che è stato previsto da una intesa
(il tavolo tecnico di monitoraggio) neutralizzando le condizioni
specifiche in base alle quali esso è stato attivato, pena la
violazione del principio di lealtà e del canone di ragionevolezza,
che esige coerenza.
Si precisa che la denunciata irragionevolezza ridonda
sull'esercizio delle funzioni provinciali, in particolare su quelle
in materia di organizzazione e di sanità (art. 8, numero 1; art. 9,
numero 10; art. 16 dello statuto; art. 117, terzo comma, Cost.),
costringendo la provincia ad una attività di monitoraggio e di
redazione di particolari relazioni non correlata ad una esigenza
propria della funzione provinciale.
III Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 857, della legge
n. 145 del 2018, per irragionevolezza e contrasto con il principio di
proporzionalità, con violazione dell'art. 3 Cost. e per violazione
dell'autonomia finanziaria della provincia autonoma, garantita dal
titolo VI dello statuto e dall'art. 119 Cost., anche in combinazione
con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001. Ridondanza
della violazione sulla autonomia finanziaria e sulle competenze
provinciali, garantite dagli articoli 8, 9 e 16 dello statuto e
dell'art. 117, terzo comma, Cost., combinato con l'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001.
La Provincia autonoma impugna per scrupolo difensivo anche l'art.
1, comma 857.
Tale disposizione stabilisce che, «nell'anno 2020, le misure di
cui ai commi 862, 864 e 865 sono raddoppiate nei confronti degli enti
di cui al comma 849 che non hanno richiesto l'anticipazione di
liquidità entro il termine di cui al comma 853 e che non hanno
effettuato il pagamento dei debiti entro il termine di cui al comma
854».
A sua volta, il comma 849 prevede che, «al fine di garantire il
rispetto dei tempi di pagamento di cui all'art. 4 del decreto
legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, le banche, gli intermediari
finanziari, la Cassa depositi e prestiti Spa e le istituzioni
finanziarie dell'Unione europea possono concedere ai comuni, alle
province, alle città metropolitane, alle regioni e alle province
autonome, anche per conto dei rispettivi enti del Servizio sanitario
nazionale, anticipazioni di liquidità da destinare al pagamento di
debiti, certi, liquidi ed esigibili, maturati alla data del 31
dicembre 2018, relativi a somministrazioni, forniture, appalti e a
obbligazioni per prestazioni professionali», con la precisazione che
l'anticipazione di liquidità per il pagamento di debiti fuori
bilancio è subordinata al relativo riconoscimento.
Il termine per richiedere la anticipazione di liquidità agli
istituti finanziari di cui al comma 849 è fissato dal comma 853 al
28 febbraio 2019.
Il comma 854 stabilisce poi che «gli enti debitori effettuano il
pagamento dei debiti per i quali hanno ottenuto l'anticipazione di
liquidità entro quindici giorni dalla data di effettiva erogazione
da parte dell'istituto finanziatore», termine che per il pagamento
dei debiti degli enti del Servizio sanitario nazionale è invece
fissato in «trenta giorni dalla data di effettiva erogazione da parte
dell'istituto finanziatore».
Come si è anticipato in narrativa, il timore della provincia
autonoma è che la disposizione possa essere intesa nel senso che il
raddoppio delle sanzioni - tra le quali è espressamente inclusa la
previsione di cui al comma 865, sopra impugnato - sia disposto per il
solo fatto della assenza della richiesta di anticipazione della
liquidità, con la conseguenza che vi sarebbe un obbligo di ricorrere
a tali anticipazioni al solo fine di evitare la responsabilità per
il tardivo pagamento dei debiti.
Tale temuta interpretazione porterebbe a leggere la norma nel
modo seguente: le sanzioni sono raddoppiate (a) agli enti che non
hanno richiesto l'anticipazione di liquidità entro il termine di cui
al comma 853 e (b) agli enti che non hanno effettuato il pagamento
dei debiti entro il termine di cui al comma 854.
Tale lettura - che pure non è giustificata dal testo della
disposizione (richiedendo l'inserimento di parole non presenti nella
disposizione, come evidenziato sopra in corsivo) - è suggerita dal
fatto che le condizioni descritte come (a) e (b) non sembrano poter
essere cumulative, posto che il termine di cui ragiona il comma 854
decorre dalla erogazione della liquidità e quindi logicamente non
può applicarsi agli enti che tale liquidità non hanno richiesto.
Intesa nel senso temuto, la norma, per quanto funzionale a
spingere gli enti a chiedere l'anticipazione di liquidità, sarebbe
irragionevole e sproporzionata, e quindi lesiva dell'art. 3, primo
comma, Cost., con riflesso sull'autonomia finanziaria dell'ente
(protetta nelle norme del titolo VI dello statuto) e sull'esercizio
delle funzioni attribuite alle province autonome dallo statuto
speciale dagli articoli 8, 9 e 16 dello statuto e dall'art. 117,
terzo comma, Cost., per effetto dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, con particolare riferimento alle
funzioni in punto di organizzazione degli uffici e alle funzioni di
sanità (in relazione a queste ultime, il raddoppio della previsione
di cui al comma 865 significherebbe centrare l'obiettivo del
direttore della azienda sanitaria in modo prevalente, almeno al 60%
sui pagamenti commerciali e non sulla tutela della salute).
Il comma così interpretato sarebbe altresì direttamente
incompatibile con la autonomia finanziaria e di bilancio riconosciuta
alla provincia dal titolo VI dello statuto speciale e dall'art. 119
Cost., anche in relazione all'art. 10 della legge costituzionale n. 3
del 2001.
In tale ipotesi, infatti, la provincia e i suoi enti strumentali,
tra cui l'azienda provinciale sanitaria, si vedrebbero costrette, in
presenza di debiti commerciali, a richiedere agli istituti di cui al
comma 849 anticipazioni di liquidità al solo fine di evitare le
sanzioni in caso di ritardo nel pagamento.
Ora, se è vero che parecchi enti territoriali e diverse aziende
sanitarie hanno problemi di liquidità, è altrettanto vero che tale
non è la situazione attuale della provincia autonoma e della sua
azienda sanitaria, sicchè è del tutto irragionevole e
sproporzionato, rispetto alle stesse finalità della norma, che tali
enti siano costretti, in presenza di debiti scaduti, ad attivare la
procedura di anticipazione di liquidità, e comunque quando tale
anticipazione può essere efficacemente sostituita con le
anticipazioni di tesoreria. In caso di carenza di liquidità, la
conseguenza sarebbe di inibire la possibilità dell'utilizzo
dell'anticipazione di tesoreria, anche a tassi vantaggiosi e con
procedure più snelle per l'attivazione, quando invece, come ha
ricordato più volte codesta Corte, «le anticipazioni di liquidità
altro non costituiscono che anticipazioni di cassa di più lunga
durata temporale rispetto a quelle ordinarie» (sentenza n. 181 del
2015, ripresa dalle sentenze n. 279 del 2016 e n. 89 del 2017).

P. Q. M.

La Provincia autonoma di Trento, come sopra rappresentata e
difesa, chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. l, commi 857,
865 e 866, della legge n. 145 del 2018, per le parti e per i profili
indicati nel presente ricorso.
Padova - Trento - Roma, 1° marzo 2019

Avv. prof. Falcon - Avv. Pedrazzoli - Avv. Manzi