1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 27-5-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 147 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 marzo 2009
Ordinanza del 10 marzo 2009 emessa dal Commissario regionale per gli usi civici per la Regione di Sardegna sul ricorso proposto dal Comune di Teulada contro Ministero della difesa ed altra. Usi civici - Procedimento amministrativo per l'espropriazione, per opere militari, di terreni gravati da usi civici e ubicati nel territorio della Regione Sardegna - Acquisizione del parere non vincolante della Regione - Mancata previsione - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge 25 giugno 1865, n. 2359, artt. 74 e 75. - Costituzione, artt. 3 e 97; statuto della Regione Sardegna, artt. 3 e 6. (009C0346) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 27-5-2009)

IL COMMISSARIO REGIONALE PER GLI USI CIVICI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento iscritto al
numero 1 del ruolo generale relativo all'anno 2005, promosso da
Comune di Teulada, elettivamente domiciliato in Cagliari, presso lo
studio degli avv. Francesco Macis e Valentina Macis, che lo
rappresentano per effetto di procura speciale a margine del ricorso
introdutivo e lo difendono, ricorrente;
Contro Ministero della difesa, legalmente domiciliato in
Cagliari, presso gli uffici dell'Avvocatura Distrettuale dello Stato,
che lo rappresenta per legge e lo difende, resistente e contro
Regione autonoma della Sardegna - Assessorato dell'agricoltura e
riforma agro-pastorale, elettivamente domiciliata presso gli uffici
dell'avvocatura della regione, rappresentata dagli avv. Alessandra
Camba e Sandra Trincas per effetto di procura speciale a margine
della comparsa di costituzione e risposta e dagli stessi difesa,
resistente.
M o t i v a z i o n e
Con ricorso depositato il 6 maggio 2005 il Comune di Teulada,
premesso che negli anni 1957 e 1958 taluni terreni, ivi
dettagliatamente indicati, ricompresi nella sua circoscrizione,
facenti parte del demanio civico ed assegnati con decreto
commissariale, 4 dicembre 1939, n. 255, alla categoria A), «bosco o
pascolo», erano stati oggetto di espropriazione per opere militari e
di successiva occupazione da parte del Ministero della difesa, ha
sostenuto che la predetta espropriazione fosse illegittima perchè
attuata senza la, a suo parere necessaria, previa autorizzazione
della Regione autonoma della Sardegna e che, di conseguenza, la
suddetta natura dei terreni de quibus non fosse in realtà mai venuta
meno. Pertanto ha chiesto che fosse accertata e dichiarata l'attuale
appartenenza al demanio civico dei terreni medesimi.
Il contraddittorio si è quindi instaurato con la Regione
autonoma della Sardegna, che ha sollecitato l'accoglimento del
ricorso, e col Ministero della difesa, che, invece, ne ha chiesto il
rigetto.
La causa, istruita con produzioni documentali, all'udienza del 6
giugno 2008 è stata riservata per la decisione con assegnazione alle
parti di termini per il deposito di comparse conclusionali e
repliche.
Esaminati gli atti del procedimento, ritiene il giudicante di
dover sollevare d'ufficio, in via incidentale, questione di
legittimità costituzionale - in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione e 3 e 6 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
3 - degli artt. 74 e 75 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, nella
parte in cui, disciplinando il procedimento amministrativo per
l'espropriazione di terreni per opere militari, non prevedono che
l'organo statale, investito della domanda di espropriazione, debba,
prima di adottare gli atti definitivi - qualora i terreni stessi
siano ubicati nel territorio della Regione autonoma della Sardegna e
siano altresì assoggettati al regime giuridico dei beni demaniali,
di cui agli artt. 11 e 12 della legge 16 giugno 1927, n. 1766 -
necessariamente acquisire il previo parere non vincolante della
regione medesima.
La questione non appare invero manifestamente infondata.
Infatti, la circostanza che l'espropriazione determini, come
effetto necessario ed ineluttabile, la sdemanializzazione delle terre
civiche (art. 52 della legge n. 2359 del 1865, cit., richiamato dal
secondo comma del successivo art. 75), comporta che, nel relativo
procedimento amministrativo, l'autorità espropriante sia chiamata a
ponderare l'interesse pubblico, sotteso alla realizzazione delle
opere militari, con quello opposto, di pari rango pubblicistico, alla
conservazione del regime giuridico delle terre stesse (cfr. Corte
cost., 10 maggio 1995, n. 156).
Ora, titolare e gestrice di tale secondo interesse, laddove,
ovviamente, le terre civiche espropriande siano ubicate nel suo
territorio, è la Regione autonoma della Sardegna, siccome dotata di
potestà legislativa ed amministrativa esclusiva in materia di usi
civici (artt. 3 e 6 della legge cost. 28 febbraio 1948, n. 3),
nonchè del potere di autorizzare il mutamento della destinazione
delle terre civiche medesime nell'ambito delle procedure di
sdemanializzazione per atto volontario della pubblica amministrazione
(art. 12 della legge n. 1766 del 1927, cit).
Dalle prerogative testè richiamate e dal principio di buona
amministrazione discende dunque che, nell'attuale assetto
costituzionale, non è ammissibile la totale estromissione della
Regione autonoma della Sardegna dal procedimento di espropriazione,
laddove esso imponga la valutazione dei motivi che dovrebbero
giustificare la cessazione di usi civici.
Ciò posto, va peraltro osservato che la partecipazione al
procedimento, della quale si tratta, non potrebbe attuarsi in forme
che subordinino al consenso dell'ente territoriale la realizzazione
delle opere per la difesa militare, dato che, sensi del primo comma
dell'art. 3 dello Statuto speciale, la potestà legislativa ed
amministrativa della regione deve attuarsi in armonia con la
Costituzione e nel rispetto degli interessi nazionali.
Pertanto, la necessità - imposta, si ripete, dall'assegnazione
alla regione, con legge costituzionale, del governo esclusivo della
materia degli usi civici nonchè dal principio di buon andamento
della pubblica amministrazione - che quest'ultima partecipi al
procedimento amministrativo di espropriazione delle terre civiche non
può che trovare attuazione con la previsione dell'obbligo, in capo
all'amministrazione statale, di acquisire dalla regione medesima un
parere non vincolante, a mezzo del quale vengano rappresentate le
esigenze di tutela e cura dei beni ad essa affidati, così da poter
infine prendere, con adeguata consapevolezza degli interessi in
gioco, le sue decisioni definitive.
Consegue che gli artt. 74 e 75 della legge n. 2359 del 1865,
cit., si pongono in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione
e 3 e 6 della legge cost. n. 3 del 1948, cit., in quanto, di fronte
al riconoscimento, operato nello statuto speciale, della titolarità,
in capo alla Regione autonoma della Sardegna, dell'interesse alla
tutela delle terre civiche ed alla gestione delle modifiche della
loro natura giuridica, non prevedono, del tutto irrazionalmente ed in
dispregio del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione, la partecipazione della regione medesima al
procedimento di espropriazione - che quelle modifiche necessariamente
comporta - tramite un parere non vincolante, unica forma consentita
dall'attuale ordinamento costituzionale, suscettibile di permettere
all'organo statale, investito della domanda di esproprio, di porre in
essere la doverosa comparazione degli interessi coinvolti, con piena
cognizione di causa.
La questione, inoltre, è rilevante nel presente processo.
Invero, come si è già accennato, i terreni in questione,
all'esito del procedimento amministrativo di cui all'art. 12 del
r.d.l. 22 maggio 1924, n. 751, erano stati, con decreto del
Commissario per gli usi civici, 4 dicembre 1939, n. 255, assegnati
alla categoria A) (terreni convenientemente utilizzabili come bosco e
come pascolo permanente - art. 9 r.d.l., cit.).
Secondo la giurisprudenza (Cass., 22 novembre 1990, n. 11265),
l'atto di assegnazione a categoria «è elemento di accertamento
costitutivo del regime normativo dei beni del demanio civico».
Pertanto, poichè non consta che il richiamato decreto sia mai
stato impugnato nelle sedi competenti, talchè è da tempo divenuto
definitivo, l'originaria natura demaniale dei terreni oggetto del
presente processo non pare seriamente discutibile.
È di poi pacifico in causa ed è, comunque, rimasto
documentalmente provato (v. gli atti prodotti dallo stesso Ministero
resistente), che, alla fine degli anni cinquanta, i terreni in
questione fossero stati espropriati per opere militari.
Inoltre, non risulta alcun coinvolgimento della Regione autonoma
della Sardegna nel relativo procedimento.
Infine, neppure risulta che siano sopraggiunte altre cause di
sdemanializzazione (e non, in particolare, la, pretesa,
sdemanializzazione tacita derivata dalla concreta realizzazione delle
opere militari, realizzazione di cui, invero, a prescindere dalla
astratta ammissibilità ditale forma di estinzione del diritto di uso
civico, non è stata fornita prova alcuna).
In ultima analisi, dunque, considerato che la modifica della
natura della originaria qualitas soli delle terre demaniali oggetto
del presente giudizio sarebbe derivata esclusivamente dagli atti di
esproprio, gli atti stessi, qualora la sollevata questione di
legittimità costituzionale fosse accolta, dovrebbero essere
considerati affetti dal vizio di violazione di legge, in quanto
adottati senza la previa necessaria acquisizione del parere non
vincolante della Regione autonoma della Sardegna, e potrebbero essere
quindi disapplicati da questo Commissario, con consequenziale
accoglimento delle domande avanzate dal comune e dalla regione, che,
altrimenti, rebus sic stantibus, dovrebbero essere senz'altro
rigettate.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge cost. 9
febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, solleva
d'ufficio, in via incidentale, questione di legittimità
costituzionale - in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione
e 3 e 6 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 - degli
artt. 74 e 75 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, nella parte in
cui, disciplinando il procedimento amministrativo per
l'espropriazione di terreni per opere militari, non prevedono che
l'organo statale, titolare del potere di espropriazione, debba, prima
di adottare gli atti finali - nell'ipotesi in cui i terreni medesimi
siano ubicati nel territorio della Regione autonoma della Sardegna e
siano altresì assoggettati al regime giuridico dei beni demaniali,
di cui agli artt. 11 e 12 della legge 16 giugno 1927, n. 1766 -
necessariamente acquisire il parere non vincolante della regione
stessa; per l'effetto, dispone l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale; sospende il giudizio in corso ed ordina
che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia notificata
alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Cagliari, addì 7 marzo 2009
Il Commissario per gli usi civici: Poddighe