1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 3-6-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 302 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 giugno 1991- 18 maggio 1992
N. 302 Ordinanza emessa il 13 giugno 1991 (pervenuta alla Corte costituzionale il 18 maggio 1992) dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, sul ricorso proposto da Massi Emidio ed altri contro il procuratore generale della Corte dei conti ed altri. Responsabilita' patrimoniale - Responsabilita' di amministratori e dipendenti delle regioni - Limitazione della responsabilita' derivante dalla violazione di obblighi di funzioni o di servizio ai casi di incidenza del danno sull'erario delle regioni - Mancata previsione della responsabilita' anche nei casi di incidenza del danno sull'erario dello Stato o di altri enti (fattispecie: fissazione di criteri di inquadramento del personale delle uu.ss.ll. diversi da quelli previsti dalla tabella di equiparazione in allegato al d.P.R. n. 761/1979 con conseguente danno all'erario degli enti locali) - Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni omogenee con incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Ingiustificata sottrazione alla Corte dei conti di controversie ad essa spettanti. (Legge 19 maggio 1976, n. 335, art. 30). (Cost., artt. 3, 97 e 103). (092C0630) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 3-6-1992)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
6205/90 del r.g. aa.cc. proposto da Massi Emilio, Bassotti Alfio,
Recchi Gaetano, Polenta Paolo, Tambroni Rodolfo, Diletti Pietro,
Manieri Alessandro, Capodaglio Elio, Marconi Lorenzo, Venarucci
Patrizio, Paolucci Giuseppe, Giacchini Dario, tutti elettivamente
domiciliati in Roma, via G. Paisiello, n. 55, preso lo studio
dell'avv. Giulio Correale che li rappresenta e difende unitamente
all'avvocato Bruno Brusciotti giusta delega a margine del ricorso
ricorrenti; contro procuratore generale della Corte dei conti, per la
carica domiciliato in via Baiamonti, n. 25, controricorrente; nonchè
il presidente della seconda sezione giurisdizionale ordinaria della
Corte dei conti, Galdi Domenico, Severini Giovanni, Mattutini
Domenico, Cingolani Bruna, Gioia Natale intimati.
Per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al
giudizio pendente innanzi alla Corte dei conti iscritto al n.
11243/EL.
Udita nella pubblica udienza tenutasi il giorno 13 giugno 1991 la
relazione della causa svolta dal cons. rel. dott. Taddeucci.
Uditi gli avvocati G. Correale e B. Bruscotti.
Udito il p.m., nella persona del dott. M. Di Renzo avv. generale
presso la Corte suprema di cassazione che ha concluso per la
giurisdizione del giudice ordinario.
RITENUTO DI FATTO:
che con atto di citazione notificato il 24 novembre 1989, il
procuratore generale della Corte dei conti ha evocato in giudizio
davanti a quel consesso in sede giurisdizionale Elidio Massi, Alfio
Dassotti, Elio Capodaglio, Carlo Giacchini, Alessandro Manieri,
Lorenzo Marconi, Giuseppe Paolucci, Gaetano Recchi, Patrizio
Venarucci, Pietro Diletti, Paolo Polenta e Rodolfo Armaroli Tambroni,
quali componenti della Giunta della regione Marche, per sentirli
condannare, unitamente agli ex amministratori dell'ente ospedaliero
Santa Lucia di Recanati e ciascuno in proporzione al suo apporto
concausale, al risarcimento del danno arrecato alla U.S.L. di
Recanati (e quantificato nel totale di lire ottantuno milioni), per
effetto di maggiori emolumenti corrisposti a cinque funzionari
provenienti dal sunnominato soppreso ente ospedaliero, ed inquadrati
nella unità sanitaria di nuova costituzione; funzionari ai quali era
stata attribuita una posizione giuridica più avanzata rispetto a
quella loro spettante ai sensi dell'art. 64 del d.P.R. n. 761/1979
con conseguente lievitazione del livello retributivo;
che, ad avviso della procura generale della Corte dei conti,
secondo la norma ora citata, i funzionari in questione avrebbero
dovuto essere collocati, dall'amministrazione ospedaliera di
provenienza, all'ottavo livello di retribuzione; con l'entrata in
vigore del d.P.R. n. 761/1979 quella amministrazione non poteva
rimodellare la pianta organiza dell'ente onde attribuire nuove
qualifiche dirigenziali; la attribuzione di posizioni giuridiche più
avanzate nei ruoli della U.S.L. manifestava, da parte degli
amministratori dell'ente ospedaliero di provenienza e da parte dei
membri della Giunta regionale un comune intento di doloso
favoritismo, scollegato da qualsiasi esigenza di funzionalità e di
pubblica utilità;
che pendente il giudizio di responsabilità davanti al giudice
contabile, i sopra nominati componenti della Giunta della regione
Marche hanno proposto ricorso ex art. 41 del c.p.c. davanti a queste
sezioni unite (con atto notificato il 31 maggio 1990) per sentir
dichiarare, nei loro limitati confronti, il difetto di giurisdizione
della Corte dei conti;
CONSIDERATO IN DIRITTO:
che secondo la contestazione dell'addebito del danno
patrimoniale sofferto dalla U.S.L. (quale branca autonoma del comune)
dovrebbero rispondere, unitamente agli amministratori del disciolto
ente ospedaliero, anche i componenti della Giunta della regione
Marche poichè solo attraverso la premeditata connivenza tra gli uni
e gli altri (i primi riconoscendo ad personam qualifiche e funzioni
non rispondenti ad esigenze di servizio; i secondi adottando criteri
generali per la iniziale formazione dei ruoli nominativi del
personale delle U.S.L. in contrasto con il disposto dell'art. 64 del
d.P.R. n. 761/1979) sarebbe stato posssibile determinare
artificiosamente, a favore di alcuni, il conseguimento di posizioni
di carriera ingiustificate e foriere di maggiori esborsi retributivi;
che controdeducano gli amministratori regionali ricorrenti la
inesistenza di quel rapporto di impiego o di servizio, tra ente
danneggiato e danneggiante, il quale concreterebbe il presupposto
indispensabile per la stessa configurabilità di una responsabilaità
patrimoniale/contabile (di natura contrattuale) devoluta alla
cognizione della Corte dei conti;
che in effetti, a norma degli artt. 30 e 31 della legge 19 maggio
1976, n. 335, gli amministratori ed i dipendenti delle regioni sono
tenuti a risarcire all'ente i danni derivanti da violazione di
obblighi di funzioni o di servizio, secondo le norme vigenti per le
amministrazioni dello Stato, (con conseguente soggezione alla
giurisdizione della Corte dei conti); e secondo la corrente
interpretazione della normativa sopra riportata - cfr. cass. s.u. n.
6437/1985, n. 8368/1990; Corte dei conti, s.r. n. 664/ a/1990 -
l'esercizio della funzione giurisdizionale da parte del giudice
contabile postula la esistenza di un rapporto di impiego o quanto
meno di servizio, caratterizzato dall'inserimento del soggetto
danneggiato nella struttura organizzativa dell'amministrazione
pubblica danneggiata (venendo in evidenza comportamenti contrari a
quei doveri di prestazione nascenti da un vincolo interno di
collegamento tra amministratore ed ente);
che la limitazione dell'area della responsabilità
patrimoniale/contabile, nascente dal collegamento ora menzionato,
suscita perplessità non facilmente rimuovibili, di legittimità
costituzionale rispetto ai precedenti di cui agli artt. 3, 97 e 103
della Costituzione allorchè, come nel caso di specie, gli
amministratori della regione siano investiti di funzioni dal cui
irregolare o scorretto esercizio sia derivato un danno incidente non
sulle finanze regionali bensì sull'erario dello Stato;
che infatti non sembra revocabile in dubbio la spettanza alla
Regione di una sua propria potestà legislativa ed amministrativa,
garantita ex artt. 117 e 118 della Costituzione, in materia di
organizzazione, gestione e funzionamento delle U.S.L. e dei loro
servizi (cfr. art. 15, nono comma della legge n. 833/1973) ed in
materia di formazione e di disciplina degli organici delle U.S.L., in
attuazione del compito di unificazione dell'organizzazione sanitaria
su base territoriale, con adeguamento della normativa alle esigenze
delle singole situazioni regionali (cfr. art. 11 della legge citata);
che se per un verso è pacificamente ricevuto l'insegnamento
secondo cui le unità sanitarie sono strutture operative dei comuni
(o delle comunità montane) semplici od associati, e non delle
regioni, di modo che al personale di esse non si addice la qualifica
di dipendenti regionali, nè il loro trattamento economico è a
carico della finanza regionale, per altro verso è incontestabile la
riserva alla regione di mansioni volte all'inquadramento del
personale delle U.S.L. in ruoli regionali, alla tenuta dei relativi
albi, all'assunzione ed al trasferimento degli addetti sulla base dei
ruoli così formati;
che attraverso lo svolgimento dei compiti ora ricordati, agli
amministratori regionali viene consentito, nei risultati, di incidere
sulle qualifiche professionali e sui livelli retributivi di personale
non dalla Regione dipendente, e di inflazionare il costo complessivo
del servizio sanitario nazionale; dato che le deliberazioni con le
quali la singola U.S.L. introduca modificazioni qualitative o quanti-
tative della propria pianta organica non acquista efficacia se non
con la approvazione della regione, e dato che sinanche i poteri
sostitutivi dello Stato nei confronti della regione, in materia di
organizzazione di piante organiche, incontra un limite qualora i
criteri di indirizzo governativo e di coordinamento siano privi di
adeguata copertura legislativa (cfr. Corte costituzionale sentenza n.
338/1989);
che la frequenza stessa dei ricorsi alla giustizia
amministrativa per controversie occasionate dalla introduzione, da
parte delle regioni, di criteri di inquadramento del personale delle
U.S.L. diversi da quelli cui esse debbono attenersi in base alle
tabelle di equiparazione allegate al d.P.R. n. 761 del 20 dicembre
1979 ex art. 64 dello stesso d.P.R), e la reiterazione stessa di
interventi legislativi volti a vietare, a pena di nullità, la
stipulazione di "accordi integrativi" da parte delle Regioni, ad
introdurre un regime transitorio degli organici delle U.S.L., ad
instaurare il così detto blocco delle assunzioni, manifestano nel
loro complesso questa realtà, che la limitazione della
responsabilità patrimoniale, contabile degli amministratori
regionali, emergente dal tenore letterale dell'art. 30 della legge n.
335/1976, rende i destinatari del precetto meno sensibili alle
conseguenze del loro comportamento, attivo od omissivo, allorchè
esso sia suscettivo di arrecare danno ad ente pubblico diverso da
quello di loro appartenenza;
che la sacca di esonero da responsabilità patrimoniale
contabile di cui, nella predetta prospettiva, gli amministratori
regionali godrebbero (oltre tuto in un settore nel quale,
sovrapponendosi i problemi della sanità nazionale con quelli del
pubblico impiego emerge più acuto il rischio di disquilibrio per il
bilancio statale) viene vistosamente a contrastare con chiare linee
di tendenza emerse in sede di politica legislativa - mediante la
introduzione di norme sanzionatrici di una personale responsabilità
dei componenti dei comitati regionali di controllo nei confronti
degli enti locali per i danni a questi arrecati con dolo o colpa
grave nell'esercizio delle loro funzioni: cfr. art. 16 della legge 27
febbraio 1978, n. 43 ed art. 58 della legge 8 giugno 1990, n. 142 - e
viene a collidere altresì contro una sintesi ricognitiva dell'intero
sistema proveniente da magistero della Corte costituzionale, ad
avviso della quale spetta allo Stato, e per esso al procuratore
generale della Corte dei conti, promuovere l'azione di
responsabilità nei confronti degli amministratori e dei dipendenti
delle regioni per l'accertamento di eventuali danni connessi
all'esercizio delle loro funzioni, senza accenno ad ulteriori
condizionamenti (cfr. tra le altre le sentenze nn. 421 e 995 del
1988);
che introdurre, pertanto, nell'area di responsabilità così
razionalmente individuata, un elemento di esenzione, rappresentato
dall'essere l'ente pubblico danneggiato diverso dall'ente regione, si
appalesa contrastante non soltanto con il principio di eguaglianza
(di cui all'art. 3 della Costituzione) ma altresì con quello
dell'art. 97, laddove per assicurare il buon andamento e
l'imparzialità dell'amministrazione si è affermata la esigenza di
disciplinare armonicamente sfere di competenze, di attribuzioni e di
responsabilità; ed infine con il principio di cui all'art. 103,
secondo comma;
che in effetti, una volta devoluta,' legislativamente, alla
Corte dei conti la materia della responsabilità patrimoniale degli
amministratori e dei dipendenti della regione per i danni derivanti
dalla violazione di obblighi di funzioni o di servizio, un
restringimento della devoluzione, costituito dalla lesione dello
stesso ente pubblico di appartenenza e non di altro ente pubblico,
risulta artificioso e disarmonico nella assenza di una incolmabile
separazione tra forme e modi di utilizzazione delle risorse
finanziarie regionali e risorse finanziarie regionali e nella
innegabile ricaduta finale, a carico dell'erario statale anche
dell'operato di organi regionali chiamati a collaborare in materia di
impiego di denaro pubbico;
che in definitiva risulta rilevante ai fini del decidere e non
manifestamente infondata la questione se con i principi della Carta
costituzionale sopra ricardati sia conciliabile il disposto dell'art.
30 della legge 19 maggio 1976 n. 335, nella parte in cui correla la
responsabilità patrimoniale degli amministratori e dipendenti della
regione (responsabilità assegnata dal successivo art. 31 alla
cognizione della Corte dei conti) alla incidenza del danno, derivante
da violazione di obblighi di funzione o di servizio, sull'erario
dell'ente regione e non anche dello Stato o di altro ente pubblico;
che l'esame di tale questione deve essere rimessa al vaglio del
giudice delle leggi;

P. Q. M.
La Corte suprema di cassazione: visti gli artt. 134, della
Costituzione, 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11
marzo 1953, n. 887;
Ritentua rilevante e non manifestamente infondata la questione
della legittimità costituzionale dell'art. 30 della legge n.
335/1976, ai sensi di cui in motivazione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Sospende il giudizio sino alla decisione di quella Corte;
Manda alla cancelleria di provvedere alla notificazione di questa
ordinanza ale parti in causa, ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, monchè alla sua comunicazione ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni
unite civili il 13 giugno 1991.
Il presidente: ZUCCONI GALLI FONSECA
Il Consigliere rel: TADDEUCCI
Depositato in canelleria in Roma, il 29 novembre 1991.
Il collaboratore di cancelleria: (firma illeggibile)

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