1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 18-12-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 48 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 novembre 1996
N. 48 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 novembre 1996 (della regione Basilicata) Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Criteri da osservarsi riguardo alla compensazione tra le maggiori o minori quantita' di prodotto consegnate - Espletamento di procedure di compensazione nazionale, con effetto dal periodo 1995-1996, da parte dell'AIMA - Inapplicabilita' della compensazione gestita a base provinciale dalle Associazioni di produttori, gia' consentita dall'art. 5, commi da 5 a 9, legge 26 novembre 1992, n. 468, con conseguente sancita inefficacia degli adempimenti gia' svolti in base ad essi per il suddetto periodo - Obbligo per gli acquirenti che abbiano gia' restituito ai produttori, in seguito alle compensazioni operate a livello di associazioni, l'effettuato prelievo, di procedere a nuove trattenute, con conseguente possibile esperibilita', a loro carico, di una riscossione coattiva - Adozione di tale normativa in seguito ad apertura di procedura di infrazione, con lettera 20 maggio 1996 della Commissione CEE, per inottemperanza alle modifiche al regime di "prelievo supplementare" disposte con il regolamento CEE n. 3950/1992 - Predisposizione del decreto-legge senza alcuna partecipazione delle regioni, ancorche' fortemente interessate al problema, neppure nella forma minimale dell'intervento della Conferenza Stato-Regioni, in contrasto, fra l'altro, con il principio di leale cooperazione - Penalizzazione, aggravata, per il periodo 1995-1996, dalla retroattivita' della norma, per le produzioni programmate in base alla abrogata disciplina, e per le regioni, come la Basilicata, dove, a differenza di quelle con forte eccedenza di produzione lattiera, non si sono superate complessivamente le quote concesse, e per le stesse Associazioni di produttori, la cui rilevanza e' stata riconosciuta anche da normative comunitarie quali il regolamento CEE n. 1360/1978, con violazione, fra l'altro, dei principi di liberta' di associazione e di iniziativa economica - Richiamo a sentenze nn. 520/1995, 194/1976 e 822/1988. (D.-L. 23 ottobre 1996, n. 542, art. 11). (Cost., artt. 3, 5, 18, 41, 117 e 118 in relazione alla legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 12). (096C1828) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 18-12-1996)

Ricorre il presidente della giunta regionale di Basilicata, prof.
Angelo Raffaele Dinardo, a tanto autorizzato con d.g.r. n. 7152 del 5
novembre 1996, rappresentato e difeso, in virtù di mandato a margine
del presente atto, degli avvocati Cecilia Salvia e Mirella Viggiani
ed elettivamente domiciliato in Roma presso l'ufficio di
rappresentanza della regione Basilicata alla via Nizza, 56, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri per la declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 11 del d.-l. 23 ottobre 1996,
n. 542, concernente "Differimento di termini previsti da disposizioni
legislative in materia di interventi in campo economico e sociale".
Il regolamento CEE 804/1968, modificato dal successivo regolamento
CEE 856/1984, all'art. 5-quater, istituisce un regime di prelievo
supplementare a carico dei produttori o degli acquirenti di latte al
fine di mantenere sotto controllo la crescita della produzione
lattiera.
Stabilisce altresì che il regime del prelievo è attuato in
ciascuna regione del territorio degli Stati membri secondo due
formule alternative:
Formula A, il prelievo è dovuto dai produttori che superino il
proprio quantitativo di riferimento;
Formula B, il prelievo è dovuto dagli acquirenti che superino il
quantitativo di riferimento, trasferendolo poi sui produttori che
hanno contribuito al superamento di tale quantitativo.
Lo Stato italiano, con la legge 26 novembre 1992, n. 468, ha
dettato norme per realizzare il prelievo istituito dal regolamento
CEE 804/1968, adottando di fatto la formula A e facendo riferimento
alle modalità applicative stabilite dal successivo regolamento CEE
857/1984 (oggi abrogato, ma allora vigente) che, tra l'altro,
individuava tra i produttori le associazioni di produttori e loro
unioni riconosciute ai sensi del regolamento CEE 1360/1978.
All'art. 5, commi 5, 6, 7, 8 e 9 della citata legge si è stabilita
la possibilità per le associazioni dei produttori di cui all'art. 3
di operare per i propri associati la compensazione fra le maggiori e
minori produzioni consegnate, raffrontate con i quantitativi
individuali di riferimento.
Con regolamento CEE 3950/1992 è stato abrogato il regolamento CEE
857/1984 col quale erano state date le modalità applicative del
prelievo, statuendosi che il meccanismo di compensazione fosse
applicato o a livello di acquirente o a livello nazionale.
Con il d.-l. 8 agosto 1996, n. 440, già impugnato dinanzi a
codesta ecc.ma Corte era stato disposto all'art. 11:
1) la cessazione, a partire dal periodo 1995-96,
dell'applicazione della procedura di compensazione prevista dall'art.
5, commi 5, 6, 7, 8 e 9 della legge n. 468/1992;
2) l'inefficacia degli adempimenti già svolti ai sensi delle
predette disposizioni;
3) l'espletamento, da parte dell'AIMA, delle procedure di
compensazione nazionale, completate le quali, si sarebbe proceduto ai
versamenti e alle restituzioni delle somme trattenute dagli
acquirenti a titolo di prelievo supplementare;
4) l'effettuazione, qualora gli acquirenti avessero già disposto
la restituzione delle somme ai produttori, ai sensi del comma 8
dell'art. 5 della legge n. 468/1992, di nuove trattenute pari
all'ammontare delle somme restituite.
L'emanazione di tale provvedimento normativo si ricollegava alla
contestazione sollevata dalla Commissione europea nei confronti
dell'Italia in ordine al meccanismo di compensazione in associazione
adottato con la legge n. 468/1992, ritenuto in contrasto col
regolamento CEE 3950/1992 che consentirebbe l'opzione esclusivamente
fra compensazione a livello di acquirente o nazionale.
Con il suddetto decreto-legge veniva pertanto introdotta la
compensazione a livello nazionale, ad opera dell'AIMA, con efficacia
retroattiva, attesochè la stessa era resa operante anche per la
campagna 1995-96, iniziata il 1 aprile 1995 e chiusa il 30 marzo
1996.
Il decreto-legge n. 440/1996 non è stato convertito nei termini e
l'art. 11 di esso è stato reiterato senza alcuna modifica con l'art.
11 del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 542, che col presente ricorso si
impugna.
Per quanto propriamente attiene alla regione Basilicata gli effetti
che l'impugnato provvedimento determinerà avranno una ricaduta assai
negativa sui produttori che avevano programmato in anticipo i livelli
produttivi da conseguire nella citata, decorsa campagna.
La legge n. 468/1992, infatti, consentiva loro anche di superare la
quota di produzione lattiera assegnata purchè si fossero sottoposti
al pagamento del prelievo supplementare che, sulla scorta dei dati
produttivi storici, è sempre stato restituito agli interessati dopo
compensazione fra gli aderenti alle associazioni dei produttori di
latte.
Nella regione Basilicata, per la campagna 95/96, la circostanza si
sarebbe ripetuta perchè, a fronte di una quota da bollettino AIMA
pari a 109 milioni di kg circa, la produzione di latte consegnata è
stata di circa 93 milioni di kg.
I produttori che hanno superato, nel corso del suddetto periodo, la
quota loro assegnata vedono pertanto assai concreta la possibilità
di versare congruo prelievo supplementare in virtù del meccanismo
introdotto dal decreto-legge n. 542/1996, mentre nulla dovevano in
conseguenza della già esaurita compensazione delle A.P.L., ai sensi
della legge n. 468/1992.
Con il presente ricorso si deduce l'illegittimità dell'art. 11 del
d.-l. 23 ottobre 1996, n. 542 in riferimento agli artt. 5, 117 e 118
della Costituzione, con riferimento all'art. 12 della legge 23 agosto
1988, n. 400, nonchè per violazione del principio di leale
cooperazione tra lo Stato e le Regioni.
L'art. 12 della legge n. 400/1988, istitutivo della Conferenza
permanente Stato-Regioni, attribuisce a quest'organismo compiti di
informazione, consultazione e raccordo in relazione agli indirizzi di
politica generale suscettibili di incidere nelle materie di
competenza regionale.
Essa viene sentita, tra l'altro, sugli indirizzi generali relativi
all'elaborazione ed attuazione degli atti comunitari che riguardano
le competenze regionali (comma 5, lettera b).
Nel caso de quo il provvedimento legislativo è stato emanato
omettendosi qualsiasi consultazione della conferenza, pur vertendosi
in materia di competenza regionale, nonchè trattandosi di normativa
posta in essere in esecuzione del regolamento CEE 3950/1992.
Con esso, infatti, scegliendo tra le due soluzioni previste dal
regolamento citato, si trasferiscono a livello nazionale le procedure
di compensazione già svolte a livello locale ai sensi della legge n.
468/1992.
Quest'ultima affida alle Regioni specifici e rilevanti compiti
attinenti all'applicazione della normativa comunitaria sulle quote
latte e sul prelievo supplementare e ciò rendeva necessario un loro
coinvolgimento allorchè si modificava, per di più con efficacia
retroattiva, il regime di compensazione finora utilizzato.
Trattandosi poi di un trasferimento che, per quanto si è già
detto, incide inevitabilmente sull'economia delle singole Regioni,
comportando una consistente lievitazione del prelievo supplementare a
carico dei produttori, in particolare del Centro-Sud, ancor più
evidente era la necessità della consultazione della Conferenza
permanente Stato-Regioni al fine di individuare concordemente una
soluzione che contemperasse le ragioni che richiedevano di rispondere
alla contestazione formulata dalla Commissione europea con le
esigenze di soggetti che hanno operato nel rispetto di una legge, la
n. 468/1992, mai abrogata, nemmeno dal decreto-legge impegnato e che
sono gravemente pregiudicati dalle nuove norme.
Deve richiamarsi, riguardo alla censura formulata, una recente
sentenza di codesta ecc.ma Corte (n. 520 del 15-28 dicembre 1995)
intervenuta sul regime quote latte, sia pure con riferimento ad altra
normativa, la legge n. 46/1995, che ha ritenuto fondata l'eccezione
avanzata dalle regioni Lombardia e Veneto in ordine al mancato
coinvolgimento della Conferenza o delle singole regioni.
L'ecc.mo Collegio ha infatti ritenuto ingiustificata la completa
esclusione delle Regioni dal procedimento di riduzione delle quote
latte che, pur non attribuito a queste, ma all'AIMA, involgeva
valutazioni spettanti alla sfera dei poteri regionali e richiedeva
conseguentemente che le stesse fossero almeno consultate per i
riflessi che il provvedimento legislativo avrebbe determinato sulla
loro economia.
Si deduce altresì l'illegittimità costituzionale dell'art. 11 del
d.-l. 23 ottobre 1996, n. 542, con riferimento agli artt. 3, 18 e 41
della Costituzione.
Come si è avuto modo di rilevare il suddetto provvedimento fa
cessare con efficacia retroattiva l'applicazione dell'art. 5, commi
5, 6, 7, 8 e 9 della legge n. 468/1992, ponendo nel nulla gli
adempimenti già svolti in ottemperanza alle citate disposizioni.
È noto che, secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte,
"l'irretroattività della legge assurge a principio di livello
costituzionale solo per quanto riguarda la materia penale, mentre per
le restanti materie l'osservanza del principio è rimessa alla
prudente valutazione del legislatore, semprechè la retroattività
non comporti la violazione di uno specifico precetto costituzionale".
È stato anche affermato dalla stessa giurisprudenza che il
principio tradizionale della irretroattività della legge non penale
dovrebbe, in linea di massima, essere osservato, essendo la garanzia
della certezza dei rapporti giuridici uno dei cardini della
tranquillità sociale e del vivere civile.
Ma è anche vero aggiunge la Corte "che la validità di tale
affermazione non può non essere condizionata alla insorgenza di casi
che eccezionalmente impongono l'estensione retroattiva" (sentenza n.
194/1976).
Ancora, le disposizioni retroattive "non possono trasmodare in un
regolamento irrazionale e arbitrariamente incidere sulle situazioni
poste in essere da leggi precedenti ..." (sentenza 14 luglio 1988, n.
822).
Risulta quindi che la legittimità di una norma retroattiva deve
essere valutata in relazione a parametri quali l'eccezionalità della
situazione, l'inesistenza di un contrasto con specifici precetti
costituzionali, nonchè l'assenza di un'arbitraria violazione di
situazioni determinatesi in base a leggi precedenti.
Nella fattispecie non ricorre nessuno dei suddetti presupposti
giustificativi.
Il decreto de quo è stato emanato al fine di risolvere la
procedura di infrazione comunitaria avviata con una lettera della
Commissione europea del 20 maggio 1996, ovvero quando la campagna
95-96 si era già conclusa, in cui si contestava la conformità alla
normativa comunitaria del meccanismo di compensazione in
associazione.
Questa contestazione, intervenuta a quattro anni di distanza dalla
emanazione della legge n. 468/1992, di cui si eccepisce
l'illegittimità rispetto alle previsioni del regolamento CEE
3950/1992, non giustifica l'imposizione, con uno strumento, il
decreto-legge, che secondo la Costituzione presuppone la
straordinarietà, la necessità e l'urgenza, di un sistema che
sconvolge procedure già concluse in attuazione di una normativa
consolidata e tuttora vigente.
La norma in parola si pone poi in contrasto con i principi
costituzionali di cui agli artt. 18 e 41 che tutelano la libertà di
associazione e di iniziativa economica, penalizzando soggetti, quali
le associazioni di produttori, la cui rilevanza è riconosciuta anche
da normative comunitarie quali il regolamento CEE 1360/1978.
Da ultimo ma non per ultimo si rileva che le aziende agricole
avevano fatto affidamento, anche per la campagna 95-96, per
determinare il livello da raggiungere con la propria produzione,
sulle previsioni fornite dalle proprie associazioni che, in base ai
meccanismi della legge n. 468/1992, potevano valutare anticipatamente
il monte quote non utilizzato da trasferire in compensazione.
Ora l'adozione del nuovo sistema finisce irrazionalmente per
avvantaggiare le aziende che hanno "splafonato", danneggiando quelle
che più si sono attenute, alle regole del sistema.

P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte, per le ragioni esposte accogliere il
presente ricorso e conseguentemente dichiarare l'illegittimità
costituzionale del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 542, art. 11.
Potenza-Roma, addì 18 novembre 1996
I procuratori ed avvocati: Salvia - Viggiani
96C1828