1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 26-5-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 180 SENTENZA 12 - 20 maggio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della Regione Emilia-Romagna - Inserimento dell'art. 8-bis nella legge regionale n. 9 del 2002 - Proroga, a domanda, delle concessioni demaniali marittime fino ad un massimo di 20 anni a partire dalla data di rilascio - Indebita introduzione di un rinnovo automatico per i possessori della concessione - Contrasto con i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario in tema di diritto di stabilimento e di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale, in parte qua. - Legge della Regione Emilia-Romagna 23 luglio 2009, n. 8, art. 1, nella parte in cui ha inserito nella legge regionale 31 maggio 2002, n. 9, l'art. 8-bis, comma 2. - Costituzione, art. 117, primo comma, in relazione agli artt. 43 (ora 49) e 81 (ora 101) del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea. (010C0453) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 26-5-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Emilia-Romagna 23 luglio 2009, n. 8 (Modifica della
legge regionale 31 maggio 2002, n. 9 - Disciplina dell'esercizio
delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e di
zone di mare territoriali - in attuazione della legge 27 dicembre
2006, n. 296), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 21-24 settembre 2009, depositato in cancelleria
il 24 settembre 2009 ed iscritto al n. 63 del registro ricorsi 2009.
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 2010 il Giudice relatore
Alfio Finocchiaro;
Uditi l'avvocato dello Stato Anna Lidia Caputi Iambrenghi per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Maria Chiara
Lista e Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 24 settembre 2009 il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato l'art. 1 della legge della Regione
Emilia-Romagna 23 luglio 2009, n. 8, (Modifica della legge regionale
31 maggio 2002, n. 9 - Disciplina dell'esercizio delle funzioni
amministrative in materia di demanio marittimo e di zone di mare
territoriali in attuazione della legge 27 dicembre 2006, n. 296), per
violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, anche in
relazione agli articoli 43 e 81 del Trattato dell'Unione europea,
nella parte in cui ha inserito, nella legge regionale n. 9 del 2002,
l'art. 8-bis, comma 2, il quale così dispone: « i titolari di
concessioni demaniali marittime di cui al decreto-legge 5 ottobre
1993, n. 400 (Disposizioni per la determinazioni dei canoni relativi
a concessioni demaniali marittime), convertito, con modificazioni,
dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, potranno chiedere, entro il 31
dicembre 2009, la proroga della durata della concessione fino ad un
massimo di 20 anni a partire dalla data di rilascio, secondo quanto
previsto dall'art. 1, comma 253, della legge n. 296 del 2006 ed in
conformità a quanto disposto dal presente articolo».
Riferisce il ricorrente che l'intervento legislativo della
Regione Emilia-Romagna si colloca nel solco di una normativa
preesistente che attiene alla disciplina dell'esercizio delle
funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e di zone di
mare territoriale. Tuttavia, disponendo nei termini sopra riportati,
la norma regionale impugnata violerebbe l'art. 117, primo comma,
della Costituzione, per la incoerenza con i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario in tema di libertà di stabilimento e
tutela della concorrenza (rispettivamente gli articoli 43 e 81 del
Trattato CE) cui detto parametro offre copertura. Ed infatti la norma
regionale prevede ed introduce un diritto di proroga in favore del
soggetto già possessore della concessione, consentendo il rinnovo
automatico della medesima. Detto automatismo determinerebbe una
disparità di trattamento tra gli operatori economici in violazione
dei principi di concorrenza e di libertà di stabilimento.
Non sono infatti previste nè procedure di gara nè forme idonee
di pubblicità afferenti la procedura relativa al rinnovo, al fine di
tutelare le esigenze concorrenziali di altre imprese presenti sul
mercato, in contrapposizione al titolare della concessione scaduta o
in scadenza.
Del resto - prosegue il ricorrente - la procedura selettiva è
del tutto auspicabile in funzione della più proficua utilizzazione
della concessione demaniale e del miglior uso della stessa
nell'interesse pubblico.
A conforto della tesi sostenuta, il ricorrente fa presente che è
già in corso, in danno dell'Italia, la procedura di infrazione n.
2008/4908. La Commissione, infatti, ha sollevato questioni di
compatibilità con il diritto comunitario della normativa italiana in
materia di concessioni del demanio marittimo, nonchè delle
conseguenti iniziative legislative regionali.
2. - Con memoria del 18 settembre 2009, si è costituita la
Regione Emilia-Romagna, chiedendo che la questione venga dichiarata
inammissibile o infondata.
Secondo la Regione resistente, la norma impugnata è dettata dal
fine di dare attuazione all'art. 1, commi 251 e 253, della legge n.
296 del 2006, e dalla volontà di collegare la durata delle
concessioni agli investimenti effettuati dal concessionario per la
valorizzazione del bene e delle relative infrastrutture, anzichè
mantenere il criterio vigente nella legislazione statale, che si
basa, invece, sul principio del rinnovo automatico per un periodo di
sei anni, come previsto dall'art. 1 del d.l. n. 400 del 1993, del
tutto svincolato da qualsivoglia adempimento, suscettibile di
migliorare, ottimizzandola, la qualità dei servizi offerti alla
collettività.
La norma regionale impugnata prevede la possibilità di una
proroga della durata della concessione a seguito della presentazione
di un programma di investimenti per la valorizzazione del bene dato
in concessione, che, se apprezzato dall'amministrazione di
riferimento, determinerà una maggiore durata del rapporto
concessorio, proporzionale alla tipologia di investimento proposto,
al fine di consentire l'ammortamento dei costi e l'equa remunerazione
dei capitali investiti. La ratio della norma - rileva la Regione - è
dunque la stessa della direttiva 2006/123 CE del 12 dicembre 2006 sui
servizi del mercato interno, al 62° «considerando», secondo cui la
durata delle concessioni deve essere tale da garantire l'ammortamento
degli investimenti e l'equa remunerazione dei capitali investiti.
Non è in particolare previsto un rinnovo automatico della
concessione, come lamentato dallo Stato, ma unicamente la
possibilità, subordinata alla presentazione di un piano di
investimenti e all'assunzione del relativo piano economico, da
esercitarsi, fra l'altro, entro un arco temporale circoscritto (entro
il 31 dicembre 2009), di agganciare la durata della concessione
all'investimento assunto e validato dalla competente autorità
comunale, per un termine, non concesso in maniera automatica e
proporzionale alla tipologia dell'investimento.
Non vi sarebbe, dunque, violazione del principio di concorrenza,
in quanto la norma impugnata è preordinata a tutelare il principio
dell'affidamento e le legittime aspettative dei concessionari in
ragione dei loro obiettivi di miglioramento delle infrastrutture
serventi il bene demaniale in concessione.
3. - Con memoria del 16 febbraio 2010, l'Avvocatura generale
dello Stato ha rilevato che l'impugnativa attiene al solo comma 2
dell'art. 8-bis della legge regionale n. 9 del 2002, come del resto
è reso palese dallo sviluppo argomentativo del ricorso.
In subordine, si rileva come la Regione Emilia-Romagna ometta di
considerare che l'oggetto del giudizio è costituito dalla
legittimità costituzionale di una norma regionale per
incompatibilità con i parametri comunitari - artt. 43 (ora 49) e 81
(ora 101) del Trattato 7 febbraio 1992 sull'Unione europea - invocati
quali elementi integrativi del parametro costituzionale di cui
all'art. 117, primo comma, Cost., e pertanto risulta inconferente il
richiamo al quadro normativo nazionale, cui è ancorata la difesa
regionale.
3.1. - Con memoria del 16 febbraio 2010, la Regione
Emilia-Romagna ribadisce che la norma impugnata non lede i principi
costituzionali a tutela della concorrenza, perchè aggancia la durata
dei termini della concessione alla consistenza e portata dei piani di
investimento e di valorizzazione del bene dato in concessione.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione
Emilia-Romagna 23 luglio 2009, n. 8 (Modifica della legge regionale
31 maggio 2002, n. 9 - Disciplina dell'esercizio delle funzioni
amministrative in materia di Demanio marittimo e di zone di mare
territoriali in attuazione della legge 27 dicembre 2006, n. 296),
nella parte in cui ha inserito, nella legge regionale n. 9 del 2002,
l'art. 8-bis, comma 2 - il quale dispone che «I titolari di
concessioni demaniali marittime di cui al d.l. 5 ottobre 1993, n. 400
(Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni
demaniali marittime), convertito, con modificazioni, dalla legge 4
dicembre 1993, n. 494, potranno chiedere, entro il 31 dicembre 2009,
la proroga della durata della concessione fino ad un massimo di venti
anni a partire dalla data di rilascio» - per violazione dell'art.
117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli articoli 43
(ora 49) e 81 (ora 101) del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, in quanto determinerebbe una disparità di trattamento tra
gli operatori economici in violazione dei principi di concorrenza e
di libertà di stabilimento, dal momento che non sono previste
procedure di gara al fine di tutelare le esigenze concorrenziali
delle imprese non titolari di una concessione scaduta o in scadenza.
Il ricorrente ritiene che la norma limiti illegittimamente la
concorrenza, mentre la Regione si difende affermando che la proroga
è necessaria per garantire l'ammortamento degli investimenti
effettuati dai gestori degli stabilimenti balneari e che la domanda
di proroga non sarà accettata in ogni caso, ma solo se corredata di
un adeguato piano di investimenti.
2. - La questione è fondata.
2.1. - La norma regionale impugnata viola l'art. 117, primo
comma, Cost., per contrasto con i vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario in tema di diritto di stabilimento e di tutela della
concorrenza. Infatti la norma regionale prevede un diritto di proroga
in favore del soggetto già possessore della concessione, consentendo
il rinnovo automatico della medesima. Detto automatismo determina una
disparità di trattamento tra gli operatori economici in violazione
dei principi di concorrenza, dal momento che coloro che in precedenza
non gestivano il demanio marittimo non hanno la possibilità, alla
scadenza della concessione, di prendere il posto del vecchio gestore
se non nel caso in cui questi non chieda la proroga o la chieda senza
un valido programma di investimenti.
Secondo la Regione Emilia-Romagna, invece, la norma impugnata si
giustifica perchè collega la durata delle concessioni agli
investimenti effettuati dal concessionario per la valorizzazione del
bene e delle relative infrastrutture. La norma regionale impugnata
prevederebbe, infatti, la possibilità di una proroga della durata
della concessione solo a seguito della presentazione di un programma
di investimenti per la valorizzazione del bene dato in concessione,
che, solo se apprezzato dall'amministrazione di riferimento,
determinerà una maggiore durata del rapporto concessorio,
proporzionale alla tipologia di investimento proposto, al fine di
consentire l'ammortamento dei costi e l'equa remunerazione dei
capitali investiti. Non vi sarebbe, dunque, violazione del principio
di libertà di concorrenza, in quanto la norma impugnata sarebbe
preordinata a tutelare il principio dell'affidamento e le legittime
aspettative dei concessionari, in ragione dei loro obiettivi di
miglioramento delle infrastrutture serventi il bene demaniale in
concessione.
Questo argomento, però, avrebbe un senso solo se - per ipotesi -
la norma impugnata avesse lo scopo di ripristinare la durata
originaria della concessione, neutralizzando gli effetti di una
precedente norma che, sempre per ipotesi, avesse arbitrariamente
ridotto la durata della stessa. Nel caso all'odierno esame, invece,
si tratta della proroga di una concessione già scaduta, e pertanto
non vi è alcun affidamento da tutelare con riguardo alla esigenza di
disporre del tempo necessario all'ammortamento delle spese sostenute
per ottenere la concessione, perchè al momento del rilascio della
medesima il concessionario già conosceva l'arco temporale sul quale
poteva contare per ammortizzare gli investimenti, e su di esso ha
potuto fare affidamento.
Al contempo, la disciplina regionale impedisce l'accesso di altri
potenziali operatori economici al mercato, ponendo barriere
all'ingresso tali da alterare la concorrenza tra imprenditori.
La norma impugnata determina, dunque, un'ingiustificata
compressione dell'assetto concorrenziale del mercato della gestione
del demanio marittimo, invadendo una competenza spettante allo Stato,
violando il principio di parità di trattamento (detto anche «di non
discriminazione»), che si ricava dagli artt. 49 e ss. del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea, in tema di libertà di
stabilimento, favorendo i vecchi concessionari a scapito degli
aspiranti nuovi.
La previsione di una proroga dei rapporti concessori in corso, in
luogo di una procedura di rinnovo che «apra» il mercato, è del tutto
contraddittoria rispetto al fine di tutela della concorrenza e di
adeguamento ai principi comunitari (sentenza n. 1 del 2008).
Queste conclusioni sono del resto avvalorate dai rilievi
formulati dalla Commissione europea nella suddetta procedura di
infrazione, secondo cui la Repubblica italiana è venuta meno «agli
obblighi che le incombono ai sensi dell'articolo 43 del Trattato CE»,
prevedendo un diritto di preferenza a favore del concessionario
uscente nell'ambito della procedura di attribuzione delle concessioni
del demanio pubblico marittimo.
Pertanto, deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge della Regione Emilia-Romagna n. 8 del 2009.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Emilia-Romagna 23 luglio 2009, n. 8 (Modifica della
legge regionale 31 maggio 2002 n. 9 - Disciplina dell'esercizio delle
funzioni amministrative in materia di Demanio marittimo e di zone di
mare territoriali - in attuazione della legge 27 dicembre 2006, n.
296), nella parte in cui ha inserito nella legge regionale n. 9 del
2002 l'art. 8-bis, comma 2.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 maggio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Finocchiaro


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 20 maggio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola