1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 49 ORDINANZA 13 - 20 marzo 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Amministrazione pubblica - Pagamento di contributi previdenziali - Mancanza, ritardo, evasione - Sanzioni - Trattamento esonerativo per le amministrazioni statali, locali e periferiche e per gli enti locali - Mancata estensione anche alle aziende sanitarie locali - Asserita violazione del principio di eguaglianza per disparita' di trattamento - Asserita violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Manifesta infondatezza della questione. - Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, comma 219. - Costituzione, artt. 3 e 97. (T-130049) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 219, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), promosso dal Tribunale
ordinario di Alessandria nel procedimento vertente tra l'Azienda
Sanitaria Locale (ASL) di Alessandria e l'Istituto Nazionale per
l'Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro (INAIL) ed altra con
ordinanza dell'8 marzo 2011, iscritta al n. 174 del registro
ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 36, prima serie speciale, dell'anno 2011.
Visto l'atto di costituzione dell'INAIL nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 27 febbraio 2013 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi l'avvocato Lorella Frasconà per l'INAIL e l'avvocato dello
Stato Diana Ranucci per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che, con ordinanza dell'8 marzo 2011, il Tribunale
ordinario di Alessandria, in funzione di giudice del lavoro, ha
sollevato questione incidentale di legittimità costituzionale
dell'articolo 1, comma 219, della legge 23 dicembre 1996, n. 662
(Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), nella parte in
cui prevede l'esonero dal pagamento delle somme aggiuntive, delle
maggiorazioni e degli interessi legali, previsti dal comma 217 del
medesimo articolo 1 della legge n. 662 del 1996, nel caso di omesso
versamento di contributi previdenziali, esclusivamente in favore
delle amministrazioni dello Stato, centrali e periferiche, e degli
enti locali e non anche in favore delle Aziende sanitarie locali (di
seguito ASL);
che il rimettente riferisce di essere chiamato a giudicare sulla
opposizione proposta dalla ASL di Alessandria avverso due cartelle
esattoriali, aventi ad oggetto il pagamento di sanzioni civili ed
interessi, emesse a seguito di un accertamento, eseguito
dall'Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro gli Infortuni sul
Lavoro (di seguito INAIL) nel giugno 2001, nel corso del quale era
emerso che la predetta ASL aveva commesso delle irregolarità nelle
dichiarazioni relative alle attività svolte dai propri dipendenti
con conseguente omissione di versamenti previdenziali;
che, nell'opporsi a tali atti la ASL - oltre a contestare la
sussistenza dell'omesso versamento, riconoscendo esclusivamente
l'esistenza di irregolarità formali irrilevanti quanto all'ammontare
dei versamenti dovuti, ed a formulare altre eccezioni di carattere
preliminare - contestava la legittimità costituzionale del comma 219
dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, in quanto non applicabile ad
essa ASL, assumendo che la detta disposizione fosse lesiva del
principio di uguaglianza, di cui all'art. 3 Cost., e di quello di
buon andamento della pubblica Amministrazione, di cui all'art. 97
Cost., poichè comportava lo sviamento dai fini istituzionali delle
somme necessarie per il pagamento delle intimate sanzioni pecuniarie
ed interessi;
che, prosegue il rimettente, nel costituirsi nel giudizio a quo
l'INAIL, oltre a contestare la fondatezza delle eccezioni formulate
dalla parte ricorrente, negava l'applicabilità alla fattispecie
dell'art. 1, comma 219, della legge n. 662 del 1996 in quanto la ASL
ricorrente non era nè un'amministrazione dello Stato nè un ente
locale;
che il rimettente, ritenuta negativa la prognosi sulla fondatezza
delle residue eccezioni formulate dalla ASL, si concentra su quella
relativa alla possibile illegittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 219, della legge n. 662 del 1996;
che, riguardo alla non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale di detta norma, il Tribunale di
Alessandria osserva che non vi è dubbio che la ASL non sia nè
un'amministrazione dello Stato nè un ente locale, nell'accezione,
presupposta dalla disposizione in questione, di ente locale
territoriale;
che, pertanto, ad avviso del rimettente, la disposizione in
questione, esonerando dal pagamento di sanzioni civili ed interessi
gli enti locali e non le ASL, ha l'effetto di determinare un
deteriore trattamento normativo di queste ultime;
che nella giurisprudenza della Corte costituzionale, con
riferimento al regime di pignorabilità dei rispettivi beni, sulla
base dell'affermata omogeneità fra enti locali e unità sanitarie
locali prima e aziende sanitarie locali poi, è stata dichiarata la
illegittimità costituzionale delle diverse discipline applicabili
agli uni e alle altre;
che, ribadita tale omogeneità fra enti locali e ASL, il
rimettente ritiene non manifestamente infondato il dubbio di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 219, della legge n.
662 del 1996, nella parte in cui non prevede, come per gli enti
locali, anche per le ASL l'esonero dal pagamento di somme aggiuntive,
maggiorazioni ed interessi;
che, ad avviso del rimettente, essendo le aziende sanitarie
locali preposte alla cura di interessi pubblici, la destinazione di
risorse finanziarie al pagamento delle predette somme aggiuntive e
degli interessi, comportando il mancato utilizzo di quelle per
l'espletamento dei fini istituzionali, «giustifica anche il dubbio di
violazione dell'art. 97 Cost. quale principio di buon andamento della
Pubblica amministrazione sotto il profilo della allocazione delle
risorse per gli scopi istituzionali del soggetto pubblico»;
che, riguardo alla rilevanza della questione, il rimettente
osserva che solo ove fosse dichiarata la illegittimità
costituzionale della norma censurata, con l'estensione del regime di
esonero anche a favore della ASL, il ricorso dalla stessa presentato
sarebbe accolto;
che, ancora con riferimento alla rilevanza nel giudizio a quo
della presente questione, il rimettente ritiene privo di rilievo il
fatto che, secondo l'opinione prevalente, a seguito della entrata in
vigore dell'art. 116, comma 11, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria per il 2001), il regime esonerativo
sia venuto meno anche per amministrazioni statali ed enti locali;
che infatti, chiarisce il giudice a quo, l'assoggettamento alle
sanzioni civili ed agli interessi per lo Stato e gli enti locali si
verifica per le omissioni contributive intervenute a partire dal 1°
gennaio 2001, data di entrata in vigore della citata legge n. 388 del
2000, mentre i crediti portati dalle cartelle di pagamento sono
precedenti a tale data;
che, da ultimo, il rimettente osserva che non vi è spazio per
un'interpretazione costituzionalmente orientata della norma che
estenda la portata dell'art. 1, comma 219, anche alle aziende
sanitarie locali, in quanto, trattandosi di norma eccezionale, essa
non è suscettibile di interpretazione estensiva;
che si è costituita in giudizio l'INAIL, concludendo per la
inammissibilità ovvero per l'infondatezza della questione;
che secondo la difesa dell'Istituto il legislatore,
nell'esercizio della sua discrezionalità, ha esentato, con
disposizione avente i caratteri della eccezionalità, le
amministrazioni centrali e gli enti locali dal pagamento delle somme
in questione;
che tale ricordata disposizione esonerativa non può dirsi
irragionevole atteso che essa si applica ad una serie di soggetti «i
cui pagamenti ricadono sul bilancio dello Stato»;
che, stante l'oggettiva diversità esistente fra le
amministrazioni dello Stato e gli enti locali, da una parte, e le
aziende sanitarie dall'altra, non può dirsi esistente una disparità
di trattamento costituzionalmente rilevante;
che, segnala la difesa dell'INAIL, sebbene sia vero che le
aziende sanitarie fanno parte della pubblica amministrazione,
tuttavia in tale locuzione sono comprese numerose altre entità, per
lo più escluse dal campo di applicazione della norma;
che, precisa la difesa dell'INAIL, imporre alle amministrazioni
statali il pagamento delle sanzioni in questione si ridurrebbe,
trattandosi di un ente strumentale dell'amministrazione statale, ad
una "partita di giro" entro il bilancio dello Stato;
che lo stesso risultato si otterrebbe riguardo agli enti locali,
essendo questi parte del «bilancio pubblico allargato»;
che analoga ratio non sarebbe, invece, ravvisabile in relazione
alle aziende sanitarie, che, a decorrere dal 1993, hanno perso il
carattere di enti strumentali delle Regioni e degli Enti locali,
acquisendo autonomia imprenditoriale, cosa che induce a ritenere che
si tratti di enti pubblici economici;
che, aggiunge la difesa dell'ente previdenziale, le precedenti
decisioni della Corte costituzionale richiamate dal rimettente non
sarebbero pertinenti, in quanto relative alla normativa applicabile
ai rapporti fra enti locali e aziende sanitarie da una parte e
soggetti privati dall'altra, mentre il soggetto con cui la ASL ora si
relaziona è un altro ente pubblico;
che l'eventuale accoglimento della questione determinerebbe il
rischio di un ulteriore allargamento della disciplina esonerativa in
favore degli altri enti pubblici economici;
che, relativamente all'infondatezza della questione di
legittimità costituzionale argomentata con riferimento all'art. 97
Cost., la difesa dell'INAIL osserva che il rimettente non ha
considerato che dall'eventuale accoglimento di essa conseguirebbe uno
scompenso nel bilancio dell'ente previdenziale;
che, nell'equilibrare le opposte esigenze, il legislatore avrebbe
tenuto, ragionevolmente, in maggiore considerazione le esigenze
dell'ente previdenziale rispetto a quelle della azienda sanitaria,
ente economico con gestione privatistica, tenuta al pagamento di
somme aggiuntive e di interessi a causa della sua scarsa diligenza
gestionale;
che è intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
infondata;
che l'Avvocatura, richiamata sia la giurisprudenza della Corte
costituzionale che quella del giudice amministrativo, rileva che
effettivamente non è errato attribuire la medesima natura agli enti
locali territoriali ed alle aziende sanitarie;
che la questione di legittimità costituzionale sollevata dal
rimettente sarebbe però, comunque, infondata in quanto, basandosi
sulla pretesa di estendere a soggetti non riguardati dalla norma
censurata il regime dalla medesima previsto, non considera che il
diverso trattamento normativo riveniente dalla norma censurata -
avente peraltro il carattere della eccezionalità - è frutto di una
scelta discrezionale del legislatore, insindacabile ove non trasmodi
nella arbitrarietà, in questo caso non ravvisabile se si consideri
che gli enti locali sono soggetti ad una normativa specifica,
ontologicamente diversa rispetto a quella delle ASL.
Considerato che il Tribunale ordinario di Alessandria, in
funzione di giudice del lavoro, dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 219, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), secondo
il quale sono esonerate dal pagamento delle somme aggiuntive e delle
maggiorazioni previste dal comma 217 dello stesso art. 1 della legge
n. 662 del 1996 - nel caso di mancato o ritardato pagamento di
contributi o premi previdenziali ovvero di evasione di essi connessa
a registrazioni e denunce non veritiere - le amministrazioni statali,
locali e periferiche, nonchè gli enti locali, e non anche le aziende
sanitarie locali (di seguito ASL);
che il Tribunale rimettente, ritenuta omogenea la situazione
giuridica di enti locali e di ASL, ravvisa in siffatta disciplina i
caratteri della ingiustificata disparità di trattamento, in
violazione dell'art. 3 Cost.;
che il rimettente ritiene altresì che l'assoggettamento delle
ASL al predetto obbligo costituirebbe anche violazione dell'art. 97
Cost., sotto il profilo della necessaria salvaguardia del buon
andamento della pubblica amministrazione, in quanto comporterebbe lo
sviamento delle risorse finanziarie delle ASL per scopi diversi da
quelli propri di tali enti e la sottrazione di tali risorse al
soddisfacimento di detti scopi;
che, quanto al profilo della rilevanza, deve ritenersi non
implausibile l'interpretazione del giudice rimettente, il quale
afferma che essa non è venuta meno per effetto dell'art. 116, comma
11, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2001), in base al quale, secondo la lettura datane dal
rimettente, a decorrere dalla sua entrata in vigore, non sarebbe più
applicabile alle amministrazioni dello Stato ed agli enti locali il
precedente più favorevole regime esonerativo;
che a tale conclusione si giunge poichè, concernendo
l'accertamento eseguito dall'INAIL nei confronti della ASL di
Alessandria un periodo temporale precedente alla entrata in vigore
della disposizione ultima citata, la quale non esplica un'efficacia
retroattiva, la asserita disparità di trattamento sarebbe, con
riferimento al detto periodo, ancora riscontrabile;
che la questione di legittimità costituzionale ora in esame trae
origine dall'assunto, enunciato dal giudice a quo, secondo il quale
sussisterebbe una sostanziale omogeneità soggettiva fra gli enti
locali, diretti destinatari della disposizione legislativa oggetto di
censura, e le ASL;
che corollario di tale assunto sarebbe la illegittimità
costituzionale della disposizione legislativa medesima che,
accordando un particolare trattamento, esonerativo dalla applicazione
di determinati obblighi, alle sole amministrazioni dello Stato,
centrali e periferiche, ed agli enti locali - nella riconosciuta
accezione di enti locali territoriali -, violerebbe in maniera
ingiustificata il principio di eguaglianza non accordando il medesimo
trattamento di favore alle aziende sanitarie locali;
che l'assunto in questione non è fondato;
che, anzi, è evidente la distinzione fra le due tipologie di
soggetti, pur ambedue appartenenti al più ampio genere della
soggettività pubblica, sol che si consideri, fra i numerosi indici
di diversità riscontrabili fra essi, che gli uni, gli enti locali
territoriali, sono soggetti giuridici esponenziali di una determinata
comunità radicata su di un territorio e sono costituiti a fini
amministrativi di carattere tendenzialmente generale, mentre le
aziende sanitarie, soggetti funzionali aventi evidentemente finalità
di carattere esclusivamente settoriale, non sono espressive di alcuna
comunità;
che, ancora, mentre gli enti locali territoriali sono dotati, sia
pure in forma meno spiccata rispetto allo Stato, di poteri
autoritativi che esercitano attraverso gli strumenti del diritto
amministrativo, le aziende sanitarie si caratterizzano, secondo il
prevalente e consolidato orientamento interpretativo, per essere enti
pubblici economici esercenti la loro attività utendo iure privatorum
(Corte di cassazione, sezioni unite, 30 gennaio 2008, n. 2031;
Consiglio di Stato, sez. VI, 14 dicembre 2004, n. 5924; Consiglio di
Stato, sez. V, 9 maggio 2001, n. 2609);
che non conduce ad una diversa conclusione l'analisi di
precedenti decisioni assunte da questa Corte, ed invocate dal giudice
a quo a sostegno della sua tesi (si tratta delle sentenze n. 211 del
2003, n. 69 del 1998 e n. 285 del 1995) - nelle quali si richiama la
«omogeneità delle situazioni giuridiche riferibili, rispettivamente
alle unità sanitarie locali e agli enti locali» (sentenza n. 211 del
2003) - laddove si consideri che la richiamata omogeneità non deve
intendersi, come invece fatto dal rimettente, riferita ad una pretesa
omogeneità soggettiva fra gli enti in esame ma alla omogeneità
della situazione giuridica in cui essi si trovavano rispetto alla
disciplina normativa allora scrutinata, essendo ambedue da ascriversi
nell'ambito dei debitori inadempienti nei confronti di un terzo
assoggettati, in ragione di tale rapporto obbligatorio non adempiuto,
a procedura esecutiva;
che, infatti, il predetto richiamo deve essere inquadrato, onde
coglierne il reale significato e la effettiva portata, come
pertinente al particolare contesto normativo allora oggetto di
scrutinio, in quanto nell'occasione si esaminava la compatibilità
costituzionale del diverso regime di pignorabilità di somme di
spettanza di enti locali e di aziende sanitarie - nell'ottica del
diverso grado di tutela apprestato nel corso della procedura
esecutiva ai terzi che rivestivano la qualifica di creditore degli
uni o delle altre - al fine di garantire il rispetto del principio
della par condicio creditorum;
che, pertanto, esclusa la sovrapponibilità fra le due tipologie
di enti pubblici in discorso, deve escludersi che sia riscontrabile
un vizio di costituzionalità nel fatto che il legislatore, facendo
uso dei propri poteri, abbia inteso applicare solo a taluno di essi
un regime più favorevole di quello generalmente applicato;
che neppure può essere fonte di discriminazione
costituzionalmente rilevante il fatto che il legislatore non abbia
esteso ad altri soggetti tale privilegio, in quanto, per costante
giurisprudenza di questa Corte, non è fonte di illegittimità
costituzionale il limite alla estensione di norme che, come quella
ora in esame, costituiscono deroghe a principi generali (ex multis:
sentenza n. 131 del 2009);
che, esclusa la violazione dell'art. 3 Cost. da parte della
disposizione censurata, deve, parimenti, escludersi che essa,
imponendo, a determinate condizioni, alle ASL il pagamento delle
somme previste dal comma 217 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996,
determini - per il solo fatto che le somme necessarie per fare fronte
agli impegni finanziari derivanti dall'applicazione del citato comma
217 siano sottratte agli scopi istituzionali delle ASL - la
violazione del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97 Cost.;
che tale principio, infatti, non può dirsi violato dal
compimento di alcun atto la cui esecuzione sia imposta ad una
pubblica amministrazione da una disposizione di legge di per sè
legittima, atteso che, a pena di un'insanabile contraddizione ed
incoerenza dell'ordinamento, cardine fondamentale su cui ruota il
concetto di buon andamento della pubblica amministrazione deve essere
il rispetto da parte di quest'ultima dei legittimi precetti
legislativi.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 219, della legge 23 dicembre
1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica),
sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., dal Tribunale
ordinario di Alessandria, in funzione di giudice del lavoro, con
l'ordinanza in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 marzo 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 marzo 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI