1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 3-12-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 267 ORDINANZA 17 - 26 novembre 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Locazione di immobili urbani - Disciplina dei contratti di locazione ad uso abitativo non registrati entro il termine stabilito dalla legge, ovvero registrati per un importo inferiore a quello effettivo, e dei contratti di comodato fittizio registrati - Sostituzione sanzionatoria della disciplina convenzionalmente stabilita dalle parti. - Decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale), art. 3, commi 8, 9 e 10. - (T-140267) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 3-12-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo Maria NAPOLITANO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 8,
9 e 10 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in
materia di Federalismo Fiscale Municipale), promossi dal Tribunale di
Napoli, sezione di Casoria, con ordinanza del 7 novembre 2013, dal
Tribunale di Tivoli con due ordinanze del 17 dicembre 2013 e dal
Tribunale di Palermo con ordinanza del 20 giugno 2013,
rispettivamente iscritte ai numeri 68, 81, 82 e 92 del registro
ordinanze 2014 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
numeri 20, 23 e 25, prima serie speciale, dell'anno 2014.
Udito nella camera di consiglio del 5 novembre 2014 il Giudice
relatore Paolo Grossi.
Ritenuto che, con ordinanza del 20 giugno 2013 (r.o. n. 92 del
2014), il Tribunale di Palermo ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 42, 70, 76 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 8 e 9, del decreto legislativo 14
marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di Federalismo Fiscale
Municipale);
che la questione viene proposta in riferimento ad «alcuni dei
profili evidenziati dalla parte attrice», che aveva eccepito il
«contrasto con gli artt. 70, 76, 24, 97, 102, 42, 53 e 3 della Carta
Costituzionale»;
che il giudice a quo premette di essere chiamato a pronunciarsi
su un'azione di risoluzione del contratto di locazione concluso
successivamente all'entrata in vigore del predetto d.lgs. n. 23 del
2011 e registrato tardivamente dalla locatrice a seguito della
denuncia di omessa registrazione da parte del conduttore, poi
oppostosi alla convalida sul presupposto di aver provveduto, appunto,
a denunciare l'omessa registrazione del contratto e di aver
corrisposto da quella data il canone rideterminato ai sensi del
richiamato comma 8;
che, rievocando il contenuto di altra ordinanza di rimessione
pronunciata dallo stesso Tribunale, il giudice rimettente deduce
l'assenza, nella legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione), di principi o criteri direttivi che abilitassero il
Governo ad adottare le misure oggetto di censura, e, d'altra parte,
sottolinea come le disposizioni impugnate tradiscano, anzi, gli
intendimenti della delega, «sostituendo al canone pattuito dai
contraenti l'irrisorio importo commisurato al triplo della rendita
catastale e riducendo in tal modo la base imponibile del tributo
persino nelle ipotesi in cui sia stato registrato un contratto di
locazione per un canone inferiore a quello effettivo, ma pur sempre
superiore a quello "sostitutivo"», con conseguente riduzione del
gettito dell'imposta di registro e di quelle sul reddito;
che, inoltre, si ravviserebbe un contrasto con l'art. 2, comma 2,
lettera c), della predetta legge di delega, che impone il rispetto
dei principi sanciti dallo statuto dei diritti del contribuente, tra
i quali quello secondo cui la violazione di norme tributarie non può
determinare la nullità del contratto, che, invece, scaturirebbe dal
meccanismo di sostituzione ex lege oggetto di censura, per di più in
assenza di qualsiasi contestazione, pur prevista dallo stesso
statuto;
che sarebbe violato anche l'art. 42 Cost., in quanto il diritto
di proprietà verrebbe sacrificato attraverso l'imposizione, per
almeno quattro anni - prorogabili, in determinate condizioni, di
altri quattro -, di una locazione ad un canone «assolutamente
irrisorio»;
che si lamenta anche la violazione dell'art. 3 Cost., dal momento
che, da un lato, la disciplina in questione si applicherebbe solo ai
contratti di locazione per uso abitativo e non a quelli per uso
commerciale, pur essendo identici gli obblighi tributari e l'esigenza
di contrastare l'evasione, e che, d'altro lato, il previsto
«meccanismo» risulterebbe «"premiante" per i conduttori e "punitivo"
per i locatori», generando una vistosa disparità di trattamento fra
parti pur ugualmente obbligate sul piano tributario, tanto più
quando la registrazione sia avvenuta d'ufficio e non su «delazione»
del conduttore;
che, inoltre, la disciplina in questione, estendendosi «alle
ipotesi di "simulazione relativa parziale" del contratto, in cui
viene celata all'Erario soltanto una parte del corrispettivo
pattuito», determinerebbe l'equiparazione fra situazioni differenti
(evasione totale ed evasione parziale dei medesimi tributi),
«riducendo così l'entrata tributaria con nocumento per l'Erario e
avvantaggiando il solo conduttore»;
che, con ordinanza del 7 novembre 2013 (r.o. n. 68 del 2014), il
Tribunale di Napoli, sezione di Casoria - investito da una domanda di
sfratto per morosità alla quale l'intimato si era opposto deducendo
l'instaurazione di un rapporto locatizio a norma dell'art. 3, comma
8, del d.lgs. n. 23 del 2011 - ha sollevato questione di legittimità
costituzionale del citato art. 3, commi 8 e 10, del d.lgs. n. 23 del
2011, per contrasto con gli artt. 3 e 76 Cost.;
che, analizzata la disciplina di cui alla normativa denunciata e
sottolineato come la questione di legittimità sia rilevante ai fini
del decidere, il giudice rimettente osserva come dall'analisi delle
disposizioni di cui alla legge di delegazione n. 42 del 2009, sulla
cui base è stata adottata la disposizione oggetto di censura, non
possa essere rinvenuta - in particolare negli articoli richiamati nel
preambolo dello stesso d.lgs. n. 23 del 2011 - alcuna norma
conferente delega relativamente agli oggetti poi disciplinati dal
decreto delegato;
che, in particolare, in base ai previsti principi e criteri
direttivi, l'azione di contrasto dell'evasione fiscale dovrebbe
avvenire tramite il ricorso a meccanismi premiali in favore delle
Regioni e degli enti locali che abbiano recuperato gettito mediante
la lotta all'evasione, ovvero tramite l'integrazione delle basi
informative a disposizione dei vari enti impositori, non risultando
previsto alcunchè a proposito della possibilità di introdurre una
disciplina sanzionatoria in grado di incidere sui rapporti tra
privati, «ponendo nel nulla le pattuizioni da questi stabilite
nell'esercizio della loro autonomia contrattuale»;
che, inoltre, la norma delegata non sarebbe rispondente alla
delega anche nella parte in cui questa ha fatto riferimento al
rispetto dei principi sanciti dallo statuto dei diritti del
contribuente, il quale, all'art. 10, comma 3, della legge 27 luglio
2000, n. 212 (Disposizioni in materia di statuto dei diritti del
contribuente), prevede che «Le violazioni di disposizioni di rilievo
esclusivamente tributario non possono essere causa di nullità del
contratto»;
che sarebbe violato anche l'art. 3 Cost., in quanto la disciplina
censurata, da un lato, troverebbe applicazione solo in riferimento ai
contratti di locazione ad uso abitativo e non a quelli per uso
diverso e, d'altro canto, genererebbe una disparità di trattamento
tra locatore e conduttore, pur entrambi solidalmente obbligati alla
registrazione, sanzionando il primo e premiando il secondo;
che il Tribunale di Tivoli, con due ordinanze del 17 dicembre
2013, di contenuto pressochè identico (r.o. numeri 81 e 82 del 2014)
- emesse nell'ambito di altrettanti giudizi di sfratto per morosità,
nei quali l'intimato si era opposto alla convalida deducendo
l'insussistenza della morosità in virtù della previsione oggetto di
denuncia -, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 76 Cost.
(«per eccesso di delega» e «contrasto con il principio di
ragionevolezza»), questione di legittimità costituzionale dell'art.
3, comma 8, del d.lgs. n. 23 del 2011;
che la disposizione oggetto di censura non troverebbe rispondenza
in nessuna delle disposizioni dettate dalla legge di delega, mentre
una adeguata sanzione, operante sul piano civilistico, sarebbe quella
introdotta dall'art. 1, comma 346, della legge 30 dicembre 2004, n.
311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), secondo cui sono
nulli i contratti di locazione che, ricorrendone i presupposti, non
siano stati registrati;
che la norma denunciata, inoltre, si caratterizzerebbe per «una
sua intrinseca irragionevolezza», in quanto, determinando la
riduzione della base imponibile per calcolare l'imposta di registro
nonchè dell'ammontare del canone annuo, finirebbe per danneggiare
proprio gli enti locali, in termini di minor gettito fiscale;
che verrebbe al tempo stesso a generarsi un ingiustificato
beneficio per uno solo dei soggetti coobbligati all'adempimento della
registrazione, con conseguente disparità di trattamento tra locatore
e conduttore, mentre, applicandosi la norma soltanto ai contratti di
locazione di immobili per uso abitativo, si realizzerebbe
un'ulteriore ingiustificata disparità di trattamento rispetto ai
contratti di locazione di immobili per uso commerciale, ove «il
locatore sia una persona fisica che effettua la locazione non in
regime di impresa o di lavoro autonomo»;
che, inoltre, applicandosi la sanzione di nullità, di cui al
citato art. 1, comma 346, della legge n. 311 del 2004, in combinato
disposto con la previsione censurata, «si arriverebbe alla
paradossale e contraddittoria conclusione di un contratto
insanabilmente nullo ed improduttivo di effetti, eccezion fatta per
la durata e per il canone di locazione, predeterminati dalla legge»;
che il canone commisurato sulla rendita catastale risulterebbe
del tutto inadeguato «al fine di assicurare risultati uniformi»,
senza che nè le parti nè il giudice possano diversamente disporre
quando il criterio imposto ex lege risulti «completamente svincolato
dal valore dell'immobile», «dal canone di mercato e risulti,
comunque, palesemente irrisorio, come nella fattispecie»;
che il previsto «"regime vincolistico"» sbilancerebbe
«irragionevolmente il contemperamento tra i contrapposti interessi»,
eccessivamente premiando i conduttori ed eccessivamente punendo i
locatori, senza «che sussista alcun ulteriore obiettivo interesse
pubblico, oltre quello di far emergere il sommerso», peraltro già
soddisfatto mediante l'applicazione delle previste sanzioni civili e
tributarie.
Considerato che il Tribunale di Palermo ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 42, 70, 76 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 8 e 9, del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di
Federalismo Fiscale Municipale);
che il Tribunale di Napoli, sezione di Casoria, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale del citato art. 3, commi 8 e
10, del d.lgs. n. 23 del 2011, per contrasto con gli artt. 3 e 76
Cost.;
che anche il Tribunale di Tivoli, con due ordinanze di contenuto
pressochè identico, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 76
Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 8,
del d.lgs. n. 23 del 2011;
che, proponendo le ordinanze una medesima questione, i relativi
giudizi vanno riuniti per essere definiti con un'unica pronuncia;
che, successivamente ai provvedimenti di rimessione, questa Corte
ha dichiarato, con la sentenza n. 50 del 2014, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 8 e 9, del d.lgs. n. 23 del 2011;
che ancora successivamente a quest'ultima pronuncia, la legge 23
maggio 2014, n. 80 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47, recante misure urgenti per
l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo
2015), convertendo, con modificazioni, il decreto-legge 28 marzo
2014, n. 47 (Misure urgenti per l'emergenza abitativa, per il mercato
delle costruzioni e per Expo 2015), ha stabilito, all'art. 5, comma
1-ter, che «Sono fatti salvi, fino alla data del 31 dicembre 2015,
gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base dei
contratti di locazione registrati ai sensi dell'articolo 3, commi 8 e
9, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23»;
che, alla luce di tale nuova disciplina, evidentemente destinata
a regolare, in via transitoria, situazioni giuridiche connesse a
contratti di locazione registrati ai sensi di disposizioni poi
dichiarate costituzionalmente illegittime, occorre che i giudici
rimettenti valutino se e in quali termini i prospettati dubbi di
costituzionalità presentino rilevanza attuale ai fini della
definizione dei giudizi a quibus;
che, d'altra parte, la censura dell'art. 3, comma 10, del d.lgs
n. 23 del 2011 appare rivolta verso una disposizione che, nella
prospettazione del giudice rimettente, risulta, in ragione del suo
carattere transitorio, priva di effettiva autonomia quanto
all'oggetto del giudizio a quo.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, commi 1 e 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
ordina la restituzione degli atti al Tribunale di Palermo, al
Tribunale di Napoli, sezione di Casoria, e al Tribunale di Tivoli.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 novembre 2014.

F.to:
Paolo Maria NAPOLITANO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 26 novembre 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI