1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 17-3-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 93 SENTENZA 8 - 12 marzo 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Costituzione e leggi costituzionali - Potesta' legislativa - Limite del rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117, primo comma, Cost.) - Obblighi derivanti dalla Convenzione europea per i diritti dell'uomo (CEDU) - Eventuale contrasto di norma interna con norma CEDU - Impossibilita' di interpretare la norma interna in modo conforme alla disposizione convenzionale - Necessita' di proposizione della questione di legittimita' costituzionale in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost. - Legge 27 dicembre 1956, n. 1423, art. 4; legge 31 maggio 1965, n. 575, art. 2-ter. - Costituzione, artt. 111, primo comma, e 117, primo comma; Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6, par. 1. Misure di prevenzione - Procedimento per l'applicazione delle misure di prevenzione - Gradi di merito - Svolgimento, su istanza degli interessati, nelle forme dell'udienza pubblica - Preclusione - Violazione del principio di pubblicita' delle udienze giudiziarie garantito dall'art. 6 della CEDU, come interpretato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento dell'ulteriore motivo di censura. - Legge 27 dicembre 1956, n. 1423, art. 4; legge 31 maggio 1965, n. 575, art. 2-ter. - Costituzione, art. 117, primo comma; Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6, par. 1; (Costituzione, art. 111, primo comma). (010C0234) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 17-3-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge
27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle
persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralita') e
dell'art. 2-ter della legge 31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni
contro la mafia), promosso dal Tribunale di S. Maria Capua Vetere nel
procedimento di prevenzione relativo a S.V. con ordinanza del 18
dicembre 2008, iscritta al n. 176 del registro ordinanze 2009 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, 1ª serie
speciale, dell'anno 2009.
Visti l'atto di costituzione di S.V. nonchè l'atto di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 2010 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo;
Uditi l'avvocato Andrea R. Castaldo per S.V. e l'avvocato dello
Stato Massimo Bachetti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 18 dicembre 2008, il Tribunale di S. Maria
Capua Vetere ha promosso, in riferimento agli artt. 111, primo comma,
e 117, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423
(Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la
sicurezza e per la pubblica moralita') e dell'art. 2-ter della legge
31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni contro la mafia), nella parte in
cui «non consentono che la procedura di applicazione delle misure di
prevenzione si svolga, su istanza degli interessati, nelle forme
dell'udienza pubblica».
Il giudice a quo premette di essere investito del procedimento
per l'applicazione di una misura di prevenzione personale e
patrimoniale, nel corso del quale era stato disposto, ai sensi
dell'art. 2-ter della legge n. 575 del 1965, il sequestro di un ampio
complesso di beni (partecipazioni societarie, impianti di carburante,
immobili, conti correnti e libretti di risparmio), ritenuti nella
disponibilità della persona nei cui confronti era stata proposta la
misura. Riferisce altresì che, in udienza, il difensore del proposto
aveva chiesto che la procedura fosse trattata in forma pubblica,
eccependo l'illegittimità costituzionale delle disposizioni che ne
prevedono lo svolgimento in camera di consiglio.
A tale riguardo, il rimettente osserva che, in forza dell'art. 4,
sesto comma, della legge n. 1423 del 1956, il tribunale provvede
sulle proposte di applicazione delle misure di prevenzione «in camera
di consiglio, [...] osservando, in quanto applicabili, le
disposizioni degli articoli 636 e 637 del codice di procedura penale»
(il richiamo si riferiva al codice del 1930, vigente al tempo
dell'entrata in vigore di detta legge). A sua volta, l'art. 2-ter
della legge n. 575 del 1965, nel disciplinare l'applicazione delle
misure di prevenzione patrimoniali nei confronti degli indiziati di
appartenenza ad associazioni di tipo mafioso, opera un espresso
riferimento al procedimento previsto dalla legge n. 1423 del 1956,
statuendo, inoltre, al quinto comma, che ove i beni oggetto di
sequestro adottato in via cautelare appartengano a terzi, questi sono
chiamati dal tribunale ad intervenire nel procedimento e «possono,
anche con l'assistenza di un difensore, [...] svolgere in camera di
consiglio le loro deduzioni».
Il dettato normativo risulterebbe, pertanto, inequivoco nello
stabilire che il procedimento per l'applicazione delle misure di
prevenzione, tanto personali che patrimoniali, abbia luogo «in camera
di consiglio»: formula che - alla luce di un consolidato orientamento
della giurisprudenza di legittimità - implicherebbe attualmente un
rinvio alla disciplina generale dettata dall'art. 127 cod. proc.
pen., il quale prevede espressamente, al comma 6, che l'udienza in
camera di consiglio - e, dunque, anche quella del procedimento che
interessa - si svolge «senza la presenza del pubblico».
Ciò premesso, il rimettente rileva che, con due recenti pronunce
- la sentenza 13 novembre 2007, emessa nella causa Bocellari e Rizza
contro Italia, e la sentenza 8 luglio 2008, emessa nella causa Pierre
ed altri contro Italia - la Corte europea dei diritti dell'uomo ha
affermato che la procedura di applicazione delle misure di
prevenzione prevista dall'ordinamento italiano si pone in contrasto,
sotto il profilo considerato, con l'art. 6, paragrafo 1, della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950 e
resa esecutiva in Italia con legge 4 agosto 1955, n. 848.
Richiamando la propria giurisprudenza, la Corte di Strasburgo ha
nell'occasione ribadito che la pubblicità delle procedure
giudiziarie, garantita dalla citata norma della Convenzione, tutela
le persone soggette ad una giurisdizione contro una giustizia
segreta, che sfugge al controllo del pubblico, e costituisce uno dei
mezzi idonei per preservare la fiducia nei giudici. Con particolare
riguardo ai procedimenti in discussione, la Corte non ha negato
validità ai rilievi svolti, nelle sue difese, dal Governo italiano,
per giustificare la deroga alla pubblicità delle udienze: e, cioè,
che le procedure per l'applicazione delle misure di prevenzione - in
specie patrimoniali - possono assumere un carattere altamente
tecnico, in quanto basate essenzialmente su documenti e indagini
finanziarie, e possono implicare, al tempo stesso, esigenze di
protezione della vita privata di terze persone, anche minori,
coinvolte quali intestatari formali dei beni. La Corte europea ha
rilevato, tuttavia, che è necessario tener conto della «posta in
gioco» nelle procedure in esame, le quali mirano alla confisca di
«beni e capitali», nonchè degli effetti che esse possono produrre
sulle persone coinvolte: in questa prospettiva non è possibile
affermare che il controllo del pubblico non rappresenti una
condizione necessaria alla garanzia dei diritti dell'interessato. Di
conseguenza, ha giudicato «essenziale», ai fini del rispetto del
citato art. 6, paragrafo 1, della Convenzione, che i soggetti
coinvolti nelle procedure stesse «si vedano almeno offrire la
possibilità di sollecitare una pubblica udienza davanti alle sezioni
specializzate dei tribunali e delle corti d'appello».
Dalle affermazioni ora ricordate si dovrebbe necessariamente
dedurre - ad avviso del rimettente - che le norme censurate violino,
in parte qua, l'art. 117, primo comma, Cost., che, nel nuovo testo
introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
impone al legislatore il rispetto dei vincoli derivanti dagli
obblighi internazionali: parametro rispetto al quale - secondo quanto
chiarito dalle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007 della Corte
costituzionale - le disposizioni della CEDU, nell'interpretazione
datane dalla Corte di Strasburgo, assumono il ruolo di «norme
interposte».
Contrariamente a quanto sostenuto dal pubblico ministero nel
procedimento a quo, non sarebbe possibile, d'altra parte,
interpretare le norme sottoposte a scrutinio in senso conforme alla
Convenzione tramite l'applicazione analogica dell'art. 441, comma 3,
cod. proc. pen., il quale, nel prevedere che il giudizio abbreviato
si svolge di regola in camera di consiglio, stabilisce, tuttavia, che
esso viene trattato in udienza pubblica «quando ne fanno richiesta
tutti gli imputati». Mancherebbero, infatti, i presupposti per tale
operazione ermeneutica, sia perchè il ricorso all'analogia è
consentito solo in presenza di una lacuna normativa, nella specie non
ravvisabile; sia in ragione della diversità strutturale e funzionale
tra il giudizio abbreviato e il procedimento di prevenzione: essendo
il primo volto all'accertamento della responsabilità dell'imputato
per un determinato «fatto-reato» e il secondo, invece, alla verifica
della sussistenza di indizi di appartenenza ad associazioni criminali
del soggetto proposto per l'applicazione della misura, nonchè della
riconducibilità dei beni, di cui il proposto medesimo dispone, a
fenomeni di reimpiego dei proventi di attività illecite.
Il giudice comune, d'altronde - sempre alla luce dei dicta delle
citate sentenze n. 348 e n. 349 del 2007 - non è abilitato a
disapplicare la disciplina interna contrastante con quella
convenzionale: onde non resterebbe altra via, per rimuovere il
rilevato contrasto, che quella di sollevare questione di legittimità
costituzionale.
Le ricordate affermazioni della Corte europea dei diritti
dell'uomo inducono, per altro verso, il rimettente a dubitare della
legittimità costituzionale delle norme censurate anche con
riferimento all'art. 111, primo comma, Cost., in forza del quale la
giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla
legge.
Sebbene, infatti, il procedimento disciplinato dalle leggi n.
1423 del 1956 e n. 575 del 1965 appaia strutturato, nel complesso, in
maniera tale da assicurare l'effettività del diritto di difesa, la
previsione del suo svolgimento nella forma dell'udienza camerale non
garantirebbe un controllo sull'esercizio dell'attività
giurisdizionale adeguato alla gravità dei provvedimenti adottabili,
idonei ad incidere in modo definitivo sul diritto di proprietà «di
beni e di capitali». In tale prospettiva, anche ai fini
dell'attuazione di un «processo equo», dovrebbe essere prevista la
possibilità di svolgere il procedimento in forma pubblica almeno su
richiesta degli interessati.
Quanto, infine, alla rilevanza della questione, essa risulterebbe
indubbia, giacchè il difensore del soggetto proposto, nel formulare
l'eccezione di incostituzionalità, ha espressamente chiesto che il
procedimento prosegua in pubblica udienza.
2. - Nel giudizio di costituzionalità è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, con un atto nel quale si è
limitato a chiedere che la questione sia dichiarata inammissibile o
infondata.
Con una successiva memoria, la difesa erariale ha, poi, esposto
le proprie argomentazioni, rilevando - circa la censura di violazione
dell'art. 117, primo comma, Cost. - che, secondo quanto precisato
dalle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007 e n. 317 del 2009,
l'attitudine delle norme della CEDU, come interpretate dalla Corte
europea dei diritti dell'uomo, ad integrare il citato parametro non
comporta una loro «sovraordinazione» sul piano della gerarchia delle
fonti. Di conseguenza, benchè la Corte costituzionale non possa
sostituire la propria interpretazione di una disposizione della CEDU
a quella della Corte di Strasburgo, è comunque tenuta a valutare
come tale interpretazione si inserisca - anche in termini di
«bilanciamento» di valori - nell'ordinamento costituzionale italiano,
avuto riguardo, soprattutto, al complesso dei diritti fondamentali.
Nella specie, la previsione, per l'applicazione delle misure di
prevenzione, di una procedura in camera di consiglio senza presenza
del pubblico troverebbe la sua ratio nelle esigenze di celerità e
nelle finalità di sicurezza, e di conseguente riservatezza, che
caratterizzano i procedimenti in questione, i quali spesso
coinvolgono forme di criminalità ad «alto tasso di pericolosita'».
Nè, d'altro canto, ciò comporterebbe pregiudizi al diritto di
difesa, come sarebbe reso palese dal fatto che essa risulta parimenti
prevista dal codice di procedura penale per lo svolgimento
dell'udienza preliminare, del giudizio abbreviato e per alcune
categorie di giudizi in appello e dinanzi alla Corte di cassazione,
senza che ciò abbia mai dato adito a dubbi di legittimità
costituzionale.
Quanto, poi, alla censura di violazione dell'art. 111, primo
comma, Cost., essa sarebbe palesemente infondata, in quanto la
nozione costituzionale di «giusto processo» non ricomprenderebbe
anche la garanzia della partecipazione del pubblico alle udienze.
3. - Si è costituito, altresì, S. V., persona nei cui confronti
è stata proposta la misura di prevenzione nel procedimento a quo,
chiedendo che la questione venga accolta.
Nell'aderire alle argomentazioni svolte nell'ordinanza di
rimessione, la difesa della parte privata ribadisce, in particolare,
che, se è vero che il legislatore deve ritenersi abilitato a
prevedere, in relazione all'oggetto della causa e alle diverse fasi
dei procedimenti, differenti forme processuali, proprio la gravità
dei provvedimenti che l'autorità giudiziaria può adottare in
materia di prevenzione patrimoniale imporrebbe la pubblicità
dell'udienza, soprattutto se richiesta dagli interessati, quale
garanzia di trasparenza e di attuazione di un processo equo.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di S. Maria Capua Vetere dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 27 dicembre 1956,
n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose
per la sicurezza e per la pubblica moralita') e dell'art. 2-ter della
legge 31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni contro la mafia), nella
parte in cui «non consentono che la procedura per l'applicazione di
una misura di prevenzione si svolga, su istanza degli interessati,
nelle forme dell'udienza pubblica».
Ad avviso del giudice a quo, le norme censurate - prevedendo che
le procedure per l'applicazione di misure di prevenzione personali e
patrimoniali si svolgano, senza alcuna eccezione, in camera di
consiglio e, dunque, senza la partecipazione del pubblico -
violerebbero l'art. 117, primo comma, della Costituzione, ponendosi
in contrasto con il principio di pubblicità dei procedimenti
giudiziari, sancito dall'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), così come interpretato dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo proprio con specifico riferimento ai procedimenti
in esame. Secondo la Corte di Strasburgo, infatti - pur a fronte
dell'elevato grado di tecnicismo proprio di tali procedimenti e delle
esigenze, in esse sovente presenti, di protezione della vita privata
di terzi indirettamente interessati da controlli finanziari -
l'entità della «posta in gioco» e gli effetti che le procedure
stesse possono produrre impongono di ritenere che il controllo del
pubblico sull'esercizio della giurisdizione rappresenti una
condizione necessaria ai fini del rispetto dei diritti dei soggetti
coinvolti, onde dovrebbe essere offerta ai medesimi «almeno la
possibilità di sollecitare una pubblica udienza davanti alle sezioni
specializzate dei tribunali e delle corti d'appello» competenti.
Le norme sottoposte a scrutinio lederebbero, altresì, l'art.
111, primo comma, Cost., in quanto - a causa della gravità delle
misure adottabili dall'autorità giudiziaria a seguito delle
procedure considerate - l'attribuzione agli interessati della
facoltà di richiederne la trattazione in udienza pubblica
risulterebbe indispensabile ai fini dell'attuazione di un «equo
processo».
2. - In via preliminare, va rilevato che, malgrado la generica
formulazione del quesito, il dubbio di costituzionalità sottoposto
all'esame della Corte deve ritenersi circoscritto alla mancata
previsione della possibilità di trattazione in udienza pubblica dei
procedimenti di prevenzione nei gradi di merito (prima istanza ed
appello).
A questi soltanto risulta, infatti, riferito il principio
affermato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nelle decisioni
poste a fondamento delle censure; nè, d'altro canto, si rinviene
nell'ordinanza di rimessione alcuna argomentazione a sostegno di una
loro eventuale estensione al giudizio di cassazione (aspetto che
resterebbe, peraltro, irrilevante nel procedimento a quo).
3. - Così definita, la questione, in riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost., è fondata.
4. - A partire dalle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, la
giurisprudenza di questa Corte è costante nel ritenere che le norme
della CEDU - nel significato loro attribuito dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo, specificamente istituita per dare ad esse
interpretazione ed applicazione (art. 32, paragrafo 1, della
Convenzione) - integrano, quali «norme interposte», il parametro
costituzionale espresso dall'art. 117, primo comma, Cost., nella
parte in cui impone la conformazione della legislazione interna ai
vincoli derivanti dagli «obblighi internazionali» (sentenze n. 317 e
n. 311 del 2009, n. 39 del 2008).
Nel caso in cui si profili un eventuale contrasto tra una norma
interna e una norma della CEDU, il giudice nazionale comune deve,
quindi, preventivamente verificare la praticabilità di una
interpretazione della prima conforme alla norma convenzionale,
ricorrendo a tutti i normali strumenti di ermeneutica giuridica
(sentenza n. 239 del 2009), e, ove tale soluzione risulti
impercorribile (non potendo egli disapplicare la norma interna
contrastante), deve denunciare la rilevata incompatibilità
proponendo questione di legittimità costituzionale in riferimento al
parametro dianzi indicato.
A sua volta, nel procedere al relativo scrutinio, la Corte
costituzionale, pur non potendo sindacare l'interpretazione della
CEDU data dalla Corte di Strasburgo, resta legittimata a verificare
se la norma della Convenzione, come da quella Corte interpretata -
norma che si colloca pur sempre ad un livello sub-costituzionale - si
ponga eventualmente in conflitto con altre norme della Costituzione:
ipotesi eccezionale nella quale dovrà essere esclusa la idoneità
della norma convenzionale a integrare il parametro considerato
(sentenze n. 311 del 2009, n. 349 e n. 348 del 2007).
5. - Nella specie, il giudice rimettente muove da una lettura
della disciplina censurata adeguata al vigente quadro normativo, dal
quale emerge con chiarezza che il procedimento per l'applicazione
delle misure di prevenzione, personali e patrimoniali - del quale
questa Corte ha avuto modo di rimarcare il carattere giurisdizionale
(tra le altre, sentenza n. 77 del 1995) - si svolge in camera di
consiglio, senza la partecipazione del pubblico.
La trattazione della procedura in camera di consiglio è,
infatti, espressamente prevista - con riguardo, rispettivamente, al
primo grado e al giudizio di impugnazione davanti alla corte
d'appello - dal sesto e dall'undicesimo comma dell'art. 4 della legge
n. 1423 del 1956. Tale disciplina, relativa all'applicazione delle
misure di prevenzione personali, opera, d'altronde, anche in rapporto
a quelle patrimoniali nei confronti degli indiziati di appartenenza
ad associazioni di tipo mafioso previste dalla legge n. 575 del 1965,
il cui art. 2-ter richiama specificamente, al primo comma, il
procedimento previsto dalla legge del 1956 e, al quinto comma, fa
ulteriore riferimento alla trattazione in camera di consiglio, nel
regolare il diritto di intervento riconosciuto ai terzi cui
eventualmente appartengano i beni sequestrati.
La previsione per cui la procedura si svolge «in camera
consiglio» comporta, per altro verso - in conformità ad un indirizzo
interpretativo avallato anche dalle sezioni unite della Corte di
cassazione (sentenza 28 maggio 2003-18 giugno 2003, n. 26156) -
l'operatività, ove non diversamente disposto, della disciplina
generale in materia di «procedimento in Camera di consiglio» dettata
dall'art. 127 cod. proc. pen.: e, dunque - in mancanza di previsioni
derogatorie sul punto - anche della disposizione del comma 6 di tale
articolo, in forza della quale «l'udienza si svolge senza la presenza
del pubblico».
6. - Tale assetto ha indotto, tuttavia, a dubitare della
compatibilità della disciplina italiana del procedimento applicativo
delle misure di prevenzione con l'art. 6, paragrafo 1, della CEDU, il
quale stabilisce - per la parte conferente - che «ogni persona ha
diritto che la sua causa sia esaminata [...], pubblicamente e in un
tempo ragionevole, da parte di un tribunale indipendente e imparziale
[...]», soggiungendo, altresì, che «il giudizio deve essere
pubblico, ma l'ingresso nella sala di udienza può essere vietato
alla stampa e al pubblico durante tutto o parte del processo
nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza
nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli
interessi dei minori o la protezione della vita privata delle parti
in causa, o nella misura giudicata strettamente necessaria dal
tribunale, quando in circostanze speciali la pubblicità può
pregiudicare gli interessi della giustizia».
Sullo specifico tema, la Corte europea dei diritti dell'uomo si
è espressa in maniera uniforme - tanto da potersi parlare di
indirizzo consolidato - oltre che nelle due pronunce diffusamente
richiamate nell'ordinanza di rimessione (la sentenza 13 novembre
2007, nella causa Bocellari e Rizza contro Italia, e la sentenza 8
luglio 2008, nella causa Pierre ed altri contro Italia), anche nella
successiva sentenza 5 gennaio 2010, nella causa Bongiorno contro
Italia.
Ravvisando una violazione della citata norma della Convenzione,
la Corte di Strasburgo ha ritenuto, in specie, «essenziale», ai fini
della realizzazione della garanzia prefigurata dalla norma stessa,
«che le persone [...] coinvolte in un procedimento di applicazione
delle misure di prevenzione si vedano almeno offrire la possibilità
di sollecitare una pubblica udienza davanti alle sezioni
specializzate dei tribunali e delle corti d'appello».
A tale conclusione la Corte europea è pervenuta richiamando, in
via preliminare, la propria giurisprudenza, in forza della quale la
pubblicità delle procedure giudiziarie tutela le persone soggette
alla giurisdizione contro una giustizia segreta, che sfugge al
controllo del pubblico e costituisce anche uno strumento per
preservare la fiducia nei giudici (tra le altre, sentenza 14 novembre
2000, nella causa Riepan contro Austria). Con la trasparenza che essa
conferisce all'amministrazione della giustizia, contribuisce, quindi,
a realizzare lo scopo dell'art. 6, paragrafo 1, della CEDU: ossia
l'equo processo (ex plurimis, sentenza 25 luglio 2000, nella causa
Tierce e altri contro San Marino).
Come attestano le eccezioni previste dalla seconda parte della
norma, questa non impedisce, in assoluto, alle autorità giudiziarie
di derogare al principio di pubblicità dell'udienza, in rapporto
alle particolarità della vicenda sottoposta al loro esame: ma
l'udienza a porte chiuse, per tutta o parte della durata, deve essere
comunque «strettamente imposta dalle circostanze della causa». La
stessa Corte europea ha ritenuto, in effetti, che alcune circostanze
eccezionali, attinenti alla natura delle questioni da trattare -
quale, ad esempio, il carattere «altamente tecnico» del contenzioso -
possano giustificare che si faccia a meno di un'udienza pubblica. Ma
nella maggior parte dei casi in cui la Corte è pervenuta a tale
conclusione in rapporto a procedimenti davanti ad autorità
giudiziarie «civili» chiamate a decidere nel merito, il ricorrente
aveva avuto, comunque, la possibilità di sollecitare che la causa
fosse trattata in udienza pubblica.
La situazione - ha osservato la Corte di Strasburgo - è,
tuttavia, diversa quando, sia in primo grado che in appello, una
procedura «sul merito» si svolge a porte chiuse in virtù di una
norma generale ed assoluta, senza che la persona soggetta alla
giurisdizione fruisca di quella facoltà. Una procedura siffatta non
può essere, invero, considerata conforme all'art. 6, paragrafo 1,
della CEDU, giacchè, salvi casi del tutto eccezionali, l'interessato
deve avere almeno la possibilità di chiedere un dibattimento
pubblico; richiesta che potrà essere eventualmente disattesa,
qualora lo svolgimento a porte chiuse risulti giustificato «dalle
circostanze della causa e per i motivi sopra richiamati» (al
riguardo, sentenza 12 aprile 2006, nella causa Martinie contro
Francia).
Con particolare riguardo alla fattispecie sottoposta al suo
esame, la Corte europea non ha contestato che il procedimento per
l'applicazione delle misure di prevenzione - di cui, come detto, è
previsto lo svolgimento in camera di consiglio tanto in primo grado
che in appello (art. 4 della legge n. 1423 del 1956), senza che alle
parti sia riconosciuta la facoltà di chiedere l'udienza pubblica -
possa presentare «un elevato grado di tecnicita'», in quanto tendente
(nel caso di misure patrimoniali) al controllo «delle finanze e dei
movimenti di capitali»; ovvero possa coinvolgere «interessi
superiori, quali la protezione della vita privata di minori o di
terze persone indirettamente interessate dal controllo finanziario».
Non è, tuttavia, possibile - secondo la Corte europea - non
considerare l'entità della «posta in gioco» nelle procedure di
prevenzione, le quali mirano alla confisca di «beni e capitali»,
coinvolgendo così direttamente la situazione patrimoniale della
persona soggetta a giurisdizione, nonchè gli effetti che esse
possono produrre sulle persone: situazione, questa, a fronte della
quale «non si può affermare che il controllo del pubblico» - almeno
su sollecitazione del soggetto coinvolto - «non sia una condizione
necessaria alla garanzia del rispetto dei diritti dell'interessato».
7. - Da quanto precede si deve trarre la necessaria conseguenza
che le norme censurate violano, in parte qua, l'art. 117, primo
comma, Cost.
Al riguardo, va senz'altro escluso che la norma internazionale
convenzionale, così come interpretata dalla Corte europea, contrasti
con le conferenti tutele offerte dalla nostra Costituzione.
L'assenza di un esplicito richiamo in Costituzione non scalfisce,
in effetti, il valore costituzionale del principio di pubblicità
delle udienze giudiziarie: principio che - consacrato anche in altri
strumenti internazionali, quale, in particolare, il Patto
internazionale di New York relativo ai diritti civili e politici,
adottato il 16 dicembre 1966 e reso esecutivo con legge 25 ottobre
1977, n. 881 (art. 14) - trova oggi ulteriore conferma nell'art. 47,
paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
(cosiddetta Carta di Nizza), recepita dall'art. 6, paragrafo 1, del
Trattato sull'Unione europea, nella versione consolidata derivante
dalle modifiche ad esso apportate dal Trattato di Lisbona del 13
dicembre 2007 ed entrata in vigore il 1° dicembre 2009.
Questa Corte ha avuto modo, in effetti, di affermare in più
occasioni che la pubblicità del giudizio, specie di quello penale,
costituisce principio connaturato ad un ordinamento democratico
fondato sulla sovranità popolare, cui deve conformarsi
l'amministrazione della giustizia, la quale - in forza dell'art. 101,
primo comma, Cost. - trova in quella sovranità la sua legittimazione
(sentenze n. 373 del 1992; n. 69 del 1991; n. 50 del 1989; n. 212 del
1986; n. 17 e 16 del 1981; n. 12 del 1971 e n. 65 del 1965). Il
principio non ha valore assoluto, potendo cedere in presenza di
particolari ragioni giustificative, purchè, tuttavia, obiettive e
razionali (sentenza n. 212 del 1986), e, nel caso del dibattimento
penale, collegate ad esigenze di tutela di beni a rilevanza
costituzionale (sentenza n. 12 del 1971).
Le osservazioni della Corte di Strasburgo colgono, d'altro canto,
le specifiche peculiarità del procedimento di prevenzione, che
valgono a differenziarlo da un complesso di altre procedure camerali.
Si tratta, cioè, di un procedimento all'esito del quale il giudice
è chiamato ad esprimere un giudizio di merito, idoneo ad incidere in
modo diretto, definitivo e sostanziale su beni dell'individuo
costituzionalmente tutelati, quali la libertà personale (art. 13,
primo comma, Cost.) e il patrimonio (quest'ultimo, tra l'altro,
aggredito in modo normalmente «massiccio» e in componenti di
particolare rilievo, come del resto nel procedimento a quo), nonchè
la stessa libertà di iniziativa economica, incisa dalle misure anche
gravemente «inabilitanti» previste a carico del soggetto cui è
applicata la misura di prevenzione (in particolare, dall'art. 10
della legge n. 575 del 1965). Il che conferisce specifico risalto
alle esigenze alla cui soddisfazione il principio di pubblicità
delle udienze è preordinato.
8. - Sotto diverso profilo, il giudice a quo ha correttamente
escluso che sia possibile allineare la disciplina censurata alle
pronunce della Corte europea per via d'interpretazione. In
particolare, ha escluso che a tale risultato si possa pervenire per
il tramite dell'applicazione analogica - al procedimento di
prevenzione - dell'art. 441, comma 3, cod. proc. pen., il quale
prevede che il giudizio abbreviato - normalmente trattato in camera
di consiglio - si svolga in udienza pubblica quando ne fanno
richiesta tutti gli imputati.
Il rimettente ha rilevato, infatti, che difettano le condizioni
legittimanti tale operazione ermeneutica, sia perchè il ricorso
all'analogia presuppone il riconoscimento di un vuoto normativo, qui
non ravvisabile in presenza di una specifica disposizione contraria
(il citato art. 127, comma 6, cod. proc. pen.); sia a fronte delle
marcate differenze strutturali e funzionali dei procedimenti in
questione (giudizio abbreviato e procedimento di prevenzione).
9. - Le censure relative all'art. 111, primo comma, Cost. restano
assorbite.
10. - Gli artt. 4 della legge n. 1423 del 1956 e 2-ter della
legge n. 575 del 1965 devono essere, pertanto, dichiarati
costituzionalmente illegittimi per violazione dell'art. 117, primo
comma, della Costituzione nella parte in cui non consentono che, su
istanza degli interessati, il procedimento per l'applicazione delle
misure di prevenzione si svolga, davanti al tribunale e alla corte
d'appello, nelle forme dell'udienza pubblica.
In conformità alle indicazioni della Corte europea dei diritti
dell'uomo, resta fermo il potere del giudice di disporre che si
proceda in tutto o in parte senza la presenza del pubblico in
rapporto a particolarità del caso concreto, che facciano emergere
esigenze di tutela di valori contrapposti, nei limiti in cui, a norma
dell'art. 472 cod. proc. pen., è legittimato lo svolgimento del
dibattimento penale a porte chiuse.

Per questi motivi


LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 della legge
27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle
persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralita') e
dell'art. 2-ter della legge 31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni
contro la mafia), nella parte in cui non consentono che, su istanza
degli interessati, il procedimento per l'applicazione delle misure di
prevenzione si svolga, davanti al tribunale e alla corte d'appello,
nelle forme dell'udienza pubblica.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 marzo 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Frigo


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 12 marzo 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola