1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 29-3-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 167 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 gennaio 1995
N. 167 Ordinanza emessa il 17 gennaio 1995 dal pretore di Perugia, sezione distaccata di Assisi nel procedimento penale a carico di Manini Arnaldo Inquinamento - Rifiuti (nella specie: residui da ciclo produttivo) - Esclusione dalla categoria se quotati in borse merci o in listini mercuriali istituiti presso le camere di commercio - Conseguente inapplicabilita' della disciplina penale in tema di rifiuti - Lamentata reiterazione a catena di decreti-legge anche con modifiche - Disparita' di trattamento - Lesione del principio di tutela dell'ambiente e della salute, di certezza e di riserva di legge in materia penale nonche' di adeguamento dell'ordinamento giuridico italiano alle norme CEE, in particolare direttive nn. 156 e 689 del 1991 - Denunciata carenza dei presupposti di necessita' ed urgenza per l'emissione del decreto-legge. (D.-L. 7 gennaio 1995, n. 3, art. 12). (Cost., artt. 3, 9, 10, 25, 32 e 77). (095C0366) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 29-3-1995)

IL PRETORE
Ha pronunziato la seguente ordinanza nel processo di cui in
epigrafe a carico di Manini Arnaldo.
O S S E R V A
All'odierno processo l'avv. Quinto De Santis, quale difensore di
Manini Arnaldo, chiedeva emettersi sentenza di assoluzione perchè il
fatto non è preveduto dalla legge come reato, in ordine ai reati di
cui ai capi b) e c) dell'imputazione, ai sensi e per gli effetti di
cui all'art. 12 del d.-l. 7 gennaio 1995, n. 3.
Ritiene il giudicante che la decisione sul punto, che non può
essere scissa dall'analisi del reato di cui al capo a), merita
preliminarmente l'esame della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 12 del d.-l. 7 gennaio 1995, n. 3.
R i l e v a n z a
Dalle emergenze processuali sembra risultare, salva ogni
successiva determinazione, la presenza nell'odierna vicenda di
rifiuti classificabili come residui anche in forza delle
determinazioni amministrative di cui al decreto del Ministero
dell'ambiente datato 5 settembre 1994.
In forza di queste attuali emergenze processuali rileva il
giudicante come l'ipotesi accusatoria in esame attiene ad attività
riguardanti sostanze classificabili, ex art. 1 del d.-l. n. 3 del
1995, come "residui". Per l'effetto sembra applicabile all'odierna
fattispecie l'art. 12, sesto comma, del d.-l. n. 3 del 1995, che
realizza una abrogazione della normativa penale dell'originario
impianto sanzionatorio di cui al d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915.
Non manifesta infondatezza
Ciò premesso si nota, conformemente a quanto testualmente
ritenuto dalla Corte costituzionale 9 marzo 198810 marzo 1988, n.
302, che "in via di principio la reiterazione dei decreti-legge
suscita gravi dubbi relativamente agli equilibri istituzionali e ai
principi costituzionali, tanto più gravi allorchè gli effetti sorti
in base al decreto reiterato sono praticamente irreversibili (come,
ad esempio, quando incidono sulla libertà personale dei cittadini) o
allorchè gli stessi effetti sono fatti salvi, nonostante
l'intervenuta decadenza, ad opera dei decreti successivamente
riprodotti".
Tali dubbi appaiono particolarmente fondati nell'odierna vicenda
in cui il d.-l. n. 3 del 1995 fa seguito ai decretilegge, non
convertiti nei termini e ripresentati anche con modifiche, di seguito
indicati, d.-l. 9 novembre 1993, n. 443, d.-l. 7 gennaio 1994, n. 12,
d.-l. 10 marzo 1994, n. 169, d.-l. 6 maggio 1994, n. 279, d.-l. 8
luglio 1994, n. 438, d.-l. 7 settembre 1994, n. 530 e d.-l. 7
novembre 1994, n. 619.
Sorge il fondato sospetto che la reiterazione così ostinata di
decreti-legge non convertiti nei termini e talvolta contenenti anche
profonde modifiche l'uno dall'altro con rilevanti effetti in tema di
abrogazione o meno delle norme contenenti fattispecie penali,
costituisca una palese violazione del combinato disposto degli artt.
25 e 77 della Costituzione in materia penale, infatti non si
comprende come la necessità ed urgenza della decretazione normativa
e la connessa provvisorietà della normativa nonostante la naturale
vocazione del decreto-legge a disporre anche in via definitiva, possa
conciliarsi, in materia penale, con la mancanza di alcuna scadenza
temporale o di limite al legislatore in sede di conversione. Tale
contrasto si acuisce allorchè la precarietà legislativa si
protragga, come nel caso di specie, per l'arco di oltre un anno,
sempre che l'attuale decreto-legge venga finalmente convertito o
defitivamente abbandonato. In pratica questo pretore potrebbe
emettere una sentenza assolutoria per un fatto che, pur essendo in
ipotesi offensivo di un bene, quale la salute pubblica, tutelato al
massimo rango costituzionale viene depenalizzato in forza di una
normativa non solo provvisoria, ma costantemente reiterata,
addirittura con modifiche, nel tempo in mancanza di conversione
legislativa.
A prescindere dall'eventuale contrasto tra la normativa interna in
esame e quella comunitaria, segnatamente con le direttive CEE 156/91
e 689/91, il dettato dell'art. 12 del d.-l. n. 3 del 1995,
astrattamente applicabile al caso di specie, sembra in conflitto con
i principi costituzionali che statuiscono il principio di legalità e
la riserva di legge in materia penale.
Sul punto del rispetto del principio di legalità, la situazione
di incertezza legislativa cagiona perniciosi effetti in tema di
prevedibilità delle decisioni giudiziarie in quanto gli imputati
sottoposti a processo penale per un medesimo fatto vengono giudicati
in forza di una normativa precaria e mutevole nel tempo.
Ciò è tanto più grave in materia ove è doveroso stabilire un
discrimine certo tra condotta lecita e comportamento illecito, come
ricordato in generale anche dalla giurisprudenza costituzionale (per
tutte v. Corte cost. 24 marzo 1988 n. 364).
Per quanto riguarda il secondo profilo, la ratio della riserva di
legge consiste nell'attribuire al potere legislativo il monopolio
penale col duplice scopo di evitare l'arbitrio del potere giudiziario
e di quello del potere esecutivo.
Non si contesta certo la natura di fonte legale di diritto al
decreto-legge, sancita dall'art. 77 della Costituzione, ma si vuole
ricordare come l'appartenenza di una propria potestà legislativa al
Governo presupponga la sussistenza di casi straordinari di necessità
ed urgenza. In effetti per il decreto-legge si tratta - come
riconosciuto dalla dottrina la cui citazione nominativa degli autori
è preclusa da un'opportuna applicazione analogica del disposto
dell'art. 118, terzo domma, r.d. 18 dicembre 1941 n. 1368 contenente
le disposizioni per l'attuazione del codice di procedura civile - di
una fonte assolutamente unica nel suo genere in quanto subordinata
alla conversione legislativa. Si pensi ai problemi che può suscitare
il passaggio in giudicato, per mancata impugnazione nei termini di
rito, di una sentenza penale del giudice di primo grado che abbia
applicato la norma abrogata da un decreto-legge non convertito nei
termini di sessanta giorni.
Sebbene la prassi della rinnovazione dei decreti-legge sia
divenuta pressochè costante, al punto che decreti-legge vengono
modificati nelle more del procedimento di conversione con separato
decreto-legge (v. d.-l. 15 dicembre 1994 n. 684 il cui art. 1
modifica l'art. 1 del d.-l. 25 novembre 1994 n. 649 in una materia la
cui attuale disciplina va individuata nel dettato dell'art. 39, legge
23 dicembre 1994 n. 724), questo pretore non ritiene che l'unico
strumento di garanzia per il cittadino sia costituito da un'eventuale
revisione costituzionale sul punto che riformuli i presupposti per
l'esercizio della decretazione d'urgenza.
Infatti, è pacifico, in primo luogo, che i decreti-legge possono
essere sindacati sotto il profilo dei vizi propri che ne inficiano la
legittimità, ancor prima dell'intervento dell'eventuale legge di
conversione; per tale motivo è ammesso, qualora ne sussistono i
presupposti, sollevare una questione di legittimità costituzionale
avverso un decreto-legge non ancora convertito.
Ma oltre a ciò si ricorda che ai sensi dell'art. 77, secondo
comma, della Costituzione il Governo si assume la responsabilità
dell'adozione del decreto-legge. Le sanzioni a cui l'esecutivo
soggiace in caso di mancata conversione del decreto-legge non
consistono esclusivamente in quelle di natura politica, che per loro
natura ovviamente esulano dall'odierno esame, ma si riflettono anche
nell'ambito strettamente giuridico. Infatti va considerato che la
facoltà, di cui all'art. 77, terzo comma, della Costituzione, di
regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti
non convertiti è meramente eventuale e non obbligatoria. Sembra
perciò logico ritenere che, qualora il decreto-legge venga emanato
in assenza dei presupposti giustificativi, non è necessario
attendere l'intervento del legislatore, ma il giudice può dichiarare
l'illegittimità della norma, contenuta nel decreto-legge. Tale
pronuncia, che non spetta naturalmente al giudice di merito, deve
essere eventualmente pronunciata dalla Corte costituzionale, qualora
ritenga, come sostiene questo pretore, che il decreto-legge non
poteva essere presentato o, come nel caso di specie, reiteratamente
presentato, con o senza modifiche, essendo venuto meno il presupposto
giustificativo della decretazione d'urgenza.
Nel caso di specie, dunque, sussistendo i presupposti questo
giudice può sollevare la questione con riferimento al menzionato
dettato costituzionale.
In ogni caso il disposto dell'art. 12 del d.-l. n. 3 del 1995
sembra confliggere con il dettato costituzionale anche sotto altri
parametri, che qui per brevità espositiva possono intendersi
sostanzialmente indicati nei seguenti:
con il combinato disposto degli articoli 3 e 25 della
Costituzione, in quanto il decreto in esame, che sembra reintrodurre
il contenuto del d.m. 26 gennaio 1990 già parzialmente dichiarato
illegittimo costituzionalmente (Corte cost. 25 ottobre 1990 n. 512),
sottrae la disciplina dei rifiuti a quelle sostanze che la camera di
commercio inserisce nei listini ufficiali, con ciò creando un
contrasto di fatto coi principi costituzionali di parità di
trattamento e riserva di legge penale (cfr. decreto Ministero
dell'ambiente 5 settembre 1994 pubblicato in Gazzetta Ufficiale 10
settembre 1994 n. 212, supplemento ordinario);
con l'art. 10 per il contrasto di fondo fra il decreto-legge in
esame e la normativa comunitaria, segnatamente direttive CEE n. 156
del 18 marzo 1991, n. 689 del 12 dicembre 1991 e regolamento n. 259
del 1 febbraio 1993, ancora da recepire;
con il combinato disposto degli articoli 9 e 32 della
Costituzione che tutelano l'ambiente e la salute come ambiente
naturale in senso lato.
Per queste considerazioni la questione nel presente processo è
rilevante e non manifestamente infondata per cui deve essere
sollevata anche d'ufficio.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli articoli 3, 9, 10, 25, 32 e 77 della Costituzione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 12 del decreto-legge 7
gennaio 1995 n. 3, nei sensi di cui in motivazione;
Sospende il giudizio in corso;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, ordina che a cura
della cancelleria gli atti del presente giudizio vengano trasmessi
alla Corte costituzionale e che la presente ordinanza, letta
all'odierna pubblica udienza, venga trasmessa al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente della Camera dei
deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.
Assisi, addì 17 gennaio 1995
Il pretore: SOTTANI

95C0366