1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 27-6-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 465 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 marzo 2001
Ordinanza emessa il 27 marzo 2001 dal tribunale di Pisa nel procedimento civile vertente tra Martini Angiolo e I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Rendita INAIL e trattamento previdenziale INPS derivanti dal medesimo evento invalidante - Divieto di cumulo - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento rispetto alle ipotesi di invalidita' dello stesso grado percentuale complessivo derivante da piu' eventi, nonche' alla ipotesi di rendita INAIL ai superstiti cumulabile con il trattamento di riversibilita' INPS (art. 73 legge n. 338/2000) - Incidenza sulla garanzia previdenziale - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 240/1993 (recte 495/1993), 495/1994 (recte 240/1994). - Legge 8 agosto 1995, n. 335, art. 1, comma 43. - Costituzione, artt. 2, 3 e 38. (001C0556) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 27-6-2001)

IL TRIBUNALE

A scioglimento della riserva di cui al verbale di udienza in data
13 settembre 2000, nel procedimento promosso da Martini Angiolo (Avv.
Cerrai e Bartalena) contro I.N.P.S. (Avv. Pinto e Perani)

O s s e r v a

Angiolo Martini è titolare di rendita Inail rapportata ad una
percentuale inabilitante pari al 25% avendo contratto una tecnopatia
derivante dalla esposizione lavorativa ad anilina aromatica; in
considerazione della medesima patologia egli era anche titolare, dal
1993, dell'assegno ordinario di invalidità a carico dell'Inps, oggi
soppresso ai sensi dell'art. 1, comma 43, della legge n. 335/1995,
secondo cui "le pensioni di inabilità, di reversibilità o l'assegno
ordinario di invalidità a carico dell'assicurazione generale
obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti,
liquidati in conseguenza di infortunio sul lavoro o malattia
professionale, non sono cumulabili con la rendita vitalizia liquidata
per lo stesso evento invalidante a norma del testo unico delle
disposizioni per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, fino a concorrenza della rendita
stessa".
La ratio della disposizione (oggi modificata per quanto concerne
il cumulo delle pensioni di reversibilità con la rendita al
superstite dall'art. 73 della legge n. 338 del 2000) risiede nella
necessità di impedire che, per il medesimo evento invalidante, siano
corrisposte più prestazioni a carico di enti diversi (così in
motivazione Cass. 22 dicembre 2000, n. 16135), ancorchè si tratti di
forme distinte di assicurazione obbligatoria, aventi finalità e
natura diversa (risarcitoria quella gestita dall'Inail, previdenziale
quella gestita dall'Inps: v. Cass. n. 16135 cit.).
Come è noto, poi, le due provvidenze obbediscono a distinti (e
cumulati) sistemi di finanziamento, la rendita presupponendo il
pagamento del premio e la pensione o l'assegno il pagamento della
contribuzione, sicchè il divieto di cumulo in caso di medesimo
evento invalidante finisce per connotare di inutilità soggettiva il
versamento della contribuzione previdenziale.
Sul punto il giudice di legittimità (Cass. ult., cit.) così si
esprime: "Ciò risponde ad una scelta del legislatore, ispirata
essenzialmente ad un notevole rigore finanziario e giustificata
dall'esigenza di contenimento della spesa previdenziale, accentuatasi
all'epoca della riforma pensionistica. In mancanza di questa
previsione espressa opererebbe normalmente il cumulo, trattandosi di
due assicurazioni distinte (... omissis) alimentate da distinte
contribuzioni, tantopiù che le prestazioni a carico dell'Inail hanno
una connotazione marcatamente risarcitoria, che non hanno i
trattamenti di inabilità a carico dell'Inps. Però in un momento
contingente di difficoltà della finanza pubblica il legislatore può
porre la regola secondo cui il lavoratore assicurato e parimenti i
suoi superstiti possono, per così dire, spendere l'inabilità
conseguente ad infortunio sul lavoro o a malattia professionale una
sola volta, senza che da quella inabilità derivino, come conseguenze
sul piano previdenziale, due distinte attribuzioni patrimoniali in
senso lato compensative della medesima riduzione di capacità
lavorativa e di guadagno".
Dunque è chiaro che la ragione del divieto di cumulo risiede
esclusivamente nella esigenza di contenimento della finanza pubblica
previdenziale. È chiaro, cioè, che un diritto costituzionalmente
garantito (art. 38) viene sacrificato all'esigenza di limitare
l'esborso previdenziale. Non vi è altra motivazione.
È, allora, compito di questo giudice, così stando le cose,
verificare se la ragione di contenimento della spesa pubblica possa
immediatamente colpire provvidenze costituzionalmente garantite che
appartengono all'impianto fondamentale del nostro ordinamento, posto
che "l'Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro
(art. 1 Cost.), "richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di
solidarietà.., economica e sociale (art. 2 Cost.) e deve assicurare
ai lavoratori i mezzi adeguati "in caso di infortunio, malattia,
invalidità... " (art. 38 Cost.); o se l'incidere su attribuzioni
patrimoniali ispirate a criteri di tutela del reddito in caso di
invalidità, solidarietà sociale, non debba piuttosto ritenersi
quale extrema ratio.
Il nostro ordinamento costituzionale è, come è noto, ispirato
ai principia del c.d. stato sociale, ancorchè una trascorsa mala
gestio degli strumenti di tutela abbia posto in crisi, nei tempi
attuali, tale assetto; gli operatori del diritto conoscono le molte
vicende che hanno portato ad imporre rilevantissimi sacrifici proprio
alle categorie più deboli (cioè ai pensionati ed agli invalidi): la
vicenda della c.d. cristallizzazione e dell'integrazione al minimo
affidata all'autorevole interpretazione della Corte costituzionale
(nn. 240/1993 e 495/1994) ha visto una conclusione amara realizzata
attraverso l'estinzione dei giudizi in corso, la limitazione di parte
del diritto affermato dalla giurisprudenza consolidata, la
rateizzazione delle spettanze; la vicenda dei c.d. falsi invalidi (a
parte la catastrofe giudiziaria) ha visto una indiscriminata
operazione di vera e propria bonifica in danno di soggetti
debolissimi; la stessa interpretazione fornita dall'Inps sulla
questione del divieto di cumulo che ci occupa ha visto sopprimere
tutte le pensione di reversibilità sul presupposto - smentito dai
giudici di merito ed oggi anche dalla S.C. (v. loc. ult.cit.) - che
la "morte" fosse da ritenere "il medesimo evento invalidante" anche
nei confronti di chi avesse maturato in vita il diritto alla pensione
di vecchiaia.
Insomma tutto converge verso il convincimento che il risanamento
della finanza pubblica sia affidato quasi esclusivamente al
legislatore della previdenza e dell'assistenza ed in danno di quei
soggetti che, per ragioni di salute o di età, non sono in condizioni
di produrre redditi sufficienti.
Non sfugge a questo giudice che la Corte costituzionale in più
occasioni (da ultimo Corte costituzionale n. 495/2000) ha ritenuto
legittimo un tale tipo di intervento, sempre sul presupposto della
impellente necessità di governare correttamente la spesa pubblica;
ma non sfugge neppure che le descritte operazioni di profonda
chirurgia hanno finito per riguardare quasi sempre i soggetti più
deboli, quelli dotati di minore capacità di resistenza, colpendo
dove colpire è più semplice. Tutti, infatti, ricordiamo che quando
l'applicazione delle due note sentenze della Corte costituzionale in
tema di integrazione al minimo e ricalcolo della reversibilità si
diceva comportasse un esborso di circa trentaseimila miliardi, si
sapeva anche che l'evasione fiscale ammontava a duecentocinquantamila
miliardi: qui il legislatore di uno stato sociale - quale è il
nostro - non avrebbe dovuto aver alcun dubbio su dove ricavare la
provvista per risanare i conti pubblici. Ma, come sappiamo, la scelta
è caduta ancora una volta sui pensionati, probabilmente sull'onda di
istanze di tipo produttivistico che oggi tendono ad emarginare sempre
di più chi, per età o salute, non è più competitivo od efficiente
(ancorchè abbia per molti anni adempiuto, per un salario di
sopravvivenza, al dovere "di svolgere secondo le proprie possibilità
e la propria scelta, una attività od una funzione che concorra al
progresso materiale o spirituale della societa'" (Art. 4 Cost.)
È nozione certamente acquisita quella secondo la quale i
principia affermati dalla nostra costituzione si pongano secondo
criteri di priorità e sicuramente al vertice dell'impianto
costituzionale si collocano quelle regole rubricate nella parte prima
("principia fondamentali"): la valenza della partecipazione
lavorativa, il dovere di solidarietà sociale ed i principio di
eguaglianza "di fatto" connotano indubbiamente il nostro ordinamento
e lo qualificano come "stato sociale", nel senso di valorizzare come
assolutamente prioritarie le esigenze di intervento concreto in
favore dei soggetti più deboli.
Nè tale impianto può, oggi, essere posto in dubbio dalle
incalzanti istanze aziendalistiche e produttivistiche che pretendono
di suggerire diverse chiavi di lettura della nostra costituzione: la
scelta del costituente, infatti, originata dalla necessita di
equilibrare le ragioni dell'impresa con quelle del lavoratore (
art. 41 Cost.), di assicurare comunque al lavoratore una vita libera
e dignitosa (art. 36 Cost.), di approntare i mezzi di sopravvivenza
all'invalido (art. 38 Cost.), anche attraverso la tutela diretta
della salute (art. 32 Cost.), è chiara nel senso indicato e connota
i suoi fondamenti, fra l'altro, nel ripudio esplicito (art. 1 Cost.)
di forme di governo inspirate a criteri di puro liberismo. Il che si
traduce nella affermazione "forte" della necessità di assicurare
comunque ai soggetti deboli i mezzi necessari per una dignitosa
partecipazione alla vita sociale.
In tale contesto procurarsi la provvista finanziaria per le
necessità di bilancio pubblico attingendo indiscriminatamente nel
settore tutelato dagli artt. 2, 3 e 38 della Costituzione rappresenta
indubbiamente una operazione costituzionalmente scorretta, quando il
legislatore non dimostri di aver escusso inutilmente anche altri
settori della economia pubblica.
Se dobbiamo credere ai dati diffusi dai mezzi di comunicazione,
l'ammontare annuo dell'evasione fiscale, per esempio, basterebbe a
confezionare più di una finanziaria (o di una riforma pensionistica)
solo che il legislatore prendesse atto della sussistenza del fenomeno
e della possibilità di recuperare quanto l'evasore sottrae alla
collettività ed in particolare a quei soggetti deboli (pensionati,
lavoratori dipendenti, pubblici impiegati) che sono sottoposti ad un
regime rigido e severo di trattenuta alla fonte.
Ma a fronte di questa enorme provvista (il fenomeno è sotto gli
occhi di tutti ed appartiene alla nostra esperienza quotidiana) il
nostro "stato sociale" rincorre - con provvedimenti sempre più
ablativi - trattamenti pensionistici inferiori al milione al mese e
derivanti addirittura da infortunio sul lavoro o malattia
professionale, conseguenza cioè di un pregiudizio fisico cagionato
dalla partecipazione del soggetto alla vita lavorativa collettiva.
Dunque la scelta del legislatore del 1995 è caduta sul lavoratore
invalido, su quel soggetto, cioè, che lavorando ha perso parte della
sua capacità di produrre un reddito.
Per ciò solo l'art. 1, comma 43. della legge 8 agosto 1995,
n. 335, è sospetto di incostituzionalità con riferimento agli
artt. 2, 3, 38 Cost.
Ma vi è di più. Perchè la norma è connotata da una
macroscopica irrazionalità.
Il divieto di cumulo, infatti, opera solo se l'invalidità deriva
dal medesimo evento, non opera se gli eventi invalidanti sono
distinti.
Immaginiamo, allora, che un soggetto assicurato subisca un
infortunio sul lavoro da cui derivi una inabilità al 100%
determinata dalla perdita di capacità motoria ed immaginiamo che
questo stesso soggetto sia titolare di un assegno di invalidità Inps
per una patologia cardiaca extralavorativa. Questo soggetto cumulerà
le due prestazioni.
Immaginiamo, invece, che un diverso soggetto in conseguenza di un
grave infortunio perda completamente la capacità lavorativa: egli
non avrà diritto al trattamento Inps perchè l'invalidità deriva
dal medesimo evento invalidante.
Si avranno due soggetti entrambi privi di capacità lavorativa ai
quali saranno attribuiti trattamenti quantitativamente diversi solo
perchè in un caso gli eventi invalidanti sono stato diversi e
nell'altro si è trattato di un unico evento.
L'irrazionalità di una norma che affida praticamente al caso la
misura del trattamento previdenziale è, dunque, agli occhi di tutti.
Vi è, poi, un ultimo argomento che evidenzia altri aspetti di
asistematicità.
L'art. 73 della legge n. 338 del 2000 (legge finanziaria) ha
stabilito che "a decorrere dal 1o luglio 2001. Il divieto di cumulo
di cui all'art. 1, comma 43, della legge 8 agosto 1995, n. 335, non
opera tra il trattamento di reversibilità a carico
dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la
vecchiaia e i superstiti, nonchè delle forme esclusive esonerative e
sostitutive della medesima, e la rendita ai superstiti erogata
dall'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro o malattia professionale (Inail) spettante in caso di decesso
del lavoratore conseguente ad infortunio sul lavoro o malattia
professionale ai sensi dell'art. 85 del decreto del Presidente della
Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124".
Qui il legislatore della finanziaria, probabilmente prendendo
atto della evoluzione interpretativa fornita dai giudici di merito e
di legittimità, ha escluso il divieto di cumulo fra pensione di
reversibilità e rendita al superstite e lo ha fatto tout court,
senza conferire più alcun rilievo alla sussistenza del medesimo
evento invalidante. In tal modo il dante causa di chi in vita avesse
goduto dei due trattamenti cumulati (perchè decorrenti ante legge
n. 335) continuerà a percepire i due trattamenti di reversibilità
ancorchè attribuiti al de cuius in conseguenza del medesimo evento
invalidante.
Vero è che si tratta di una regola "ad esaurimento", poichè
vigendo il divieto di cumulo in vita fra qualche anno non si porrà
più il problema del cumulo della reversibilità, ma è altrettanto
vero che in attesa che il sistema operi "a regime" si viene a creare
una evidente disparità di trattamento fra soggetti che si trovino
nelle medesime condizioni, privilegiando il trattamento di
reversibilità rispetto a quello diretto.
La rilevanza della questione è in re ipsa essendo pacifico che
il ricorrente avesse maturato i due trattamenti in conseguenza del
medesimo evento invalidante.

P. Q. M.
Il giudice dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 43, della
legge 8 agosto 1995 n. 335, con riferimento agli artt. 2, 3 e 38
Cost., nella parte in cui prevede il divieto di cumulo fra rendita
Inail e trattamento previdenziali Inps derivanti dal medesimo evento
invalidante.
Manda alla cancelleria per la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il presente giudizio.
Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, dispone che la
presente ordinanza sia notificata a cura della cancelleria alle parti
ed al Presidente del Consiglio dei ministri.
Dispone, altresì, che la presente ordinanza sia comunicata ai
Presidenti delle due Camere.
Pisa, addì 27 marzo 2001
Il giudice: Nisticò
01c0556