Serie Generale n. 81 del 8-4-2015
LEGGI ED ALTRI ATTI NORMATIVI
MINISTERO DELL'AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO E DEL MARE
MINISTERO DELL'AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO E DEL MARE
DECRETO 24 febbraio 2015, n. 39
Regolamento recante i criteri per la definizione del costo ambientale e del costo della risorsa per i vari settori d'impiego dell'acqua. (15G00053) (GU Serie Generale n.81 del 08-04-2015)
Nota: note: Entrata in vigore del provvedimento: 23/04/2015

IL MINISTRO DELL'AMBIENTE E DELLA
TUTELA DEL TERRITORIO E DEL MARE

Visto l'articolo 117 della Costituzione;
Vista la direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 23 ottobre 2000 che istituisce un quadro per l'azione
comunitaria in materia di acque e prevede che «Gli Stati membri
tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi
idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse,
prendendo in considerazione l'analisi economica effettuata in base
all'allegato III e, in particolare, secondo il principio: "chi
inquina paga"», ritenendo l'analisi economica uno degli strumenti
fondamentali per agevolare un utilizzo idrico sostenibile;
Visto il decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, recante la
definizione e l'ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province autonome e
dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali;
Visto il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, recante il
conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59, in particolare l'articolo 88;
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, di riforma
dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della legge
15 marzo 1997, n. 59, e successive norme di attuazione;
Visto il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, di attuazione,
tra l'altro, della direttiva 2000/60/CE, recante norme in materia
ambientale e successive modificazioni, in particolare gli articoli
119 e 154;
Visto l'articolo 21, comma 19 del decreto-legge del 6 dicembre
2011, n. 201, convertito con modificazioni con legge del 22 dicembre
2011, n. 214;
Visto l'articolo 1 del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del 20 luglio 2012 recante l'individuazione delle funzioni
dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas attinenti alla
regolazione e al controllo dei servizi idrici, ai sensi dell'articolo
21, comma 19 del decreto-legge del 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214;
in particolare il comma 1 lettera d) che disciplina l'adozione da
parte del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare dei «Criteri per la definizione del costo ambientale e del costo
della risorsa per i vari settori d'impiego dell'acqua, anche in
proporzione al grado di inquinamento ambientale derivante dai diversi
tipi e settori d'impiego e ai costi conseguenti a carico della
collettività in attuazione del principio del recupero integrale del
costo del servizio e del principio "chi inquina paga"»;
Considerato che è necessario stabilire i criteri tecnici e
metodologici per determinare i costi ambientali e della risorsa
tenendo conto dei diversi utilizzi;
Acquisito il parere della Conferenza Unificata n. 140/2014 reso
nella seduta del 13 novembre 2014;
Visto l'articolo 17, commi 3 e 4, della legge 23 agosto 1988, n.
400 di disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei ministri e successive modificazioni;
Udito il parere del Consiglio di Stato n. 4269/2014 espresso dalla
Sezione consultiva per gli atti normativi nell'adunanza del 18
dicembre 2014;
Visto il nulla osta del Dipartimento per gli Affari Giuridici e
Legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri, espresso con
nota DAGL 1354 del 16 febbraio 2015;

A d o t t a


il seguente regolamento:

Art. 1


Approvazione dei criteri di valutazione del costo ambientale e del
costo della risorsa

1. Sono approvati i criteri riportati nell'Allegato A "linee guida
per la definizione del costo ambientale e del costo della risorsa per
i vari settori d'impiego dell'acqua, in attuazione degli obblighi di
cui agli articoli 4, 5 e 9 della direttiva comunitaria 2000/60/CE" e
nel relativo allegato tecnico n. 1 "Proposta metodologica per la
rendicontazione (reporting) degli aspetti economici" con le annesse
tabelle 1, 2, 3 e 4, che costituiscono parte integrante del presente
decreto.

Art. 2


Disposizioni transitorie e finali

1. Nelle fasi di pianificazione e programmazione dei piani di
gestione le Autorità competenti adeguano gli approcci metodologici
di determinazione dei costi ambientali e della risorsa al presente
regolamento.
2. Fermo restando, in ogni caso, il rispetto di quanto disposto
dall'articolo 4 della direttiva 2000/60/CE del Parlamento e del
Consiglio europeo del 23 ottobre 2000 (Direttiva Quadro Acque - di
seguito DQA ), come modificato dall'articolo 3 della direttiva
2013/64/UE, nonchè dagli articoli 5 e 9 della direttiva stessa, per
la programmazione 2015 - 2021 le metodologie disciplinate dal
presente decreto si applicano progressivamente nei casi in cui le
Autorità già utilizzano metodologie che consentono di conseguire
risultati equivalenti.
Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sarà inserito
nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica
italiana. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e farlo
osservare.
Roma, 24 febbraio 2015

Il Ministro: Galletti
Visto, il Guardasigilli: Orlando

Registrato alla Corte dei conti il 2 aprile 2015
Ufficio controllo atti Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
e del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare, registro n. 1, foglio n. 1246

Allegato A
LINEE GUIDA PER LA DEFINIZIONE DEL COSTO AMBIENTALE E DEL COSTO DELLA
RISORSA PER I VARI SETTORI D'IMPIEGO DELL'ACQUA, IN ATTUAZIONE DEGLI
OBBLIGHI DI CUI AGLI ARTICOLI 4, 5 E 9 DELLA DIRETTIVA COMUNITARIA
2000/60/CE
****************************************************************


Introduzione

La Direttiva 2000/60/CE (DQA) stabilisce obiettivi di qualità e
disciplina le modalità per conseguirli, anche attraverso
l'attuazione di una idonea politica dei prezzi dell'acqua che
incentivi un uso razionale della risorsa idrica e, in applicazione
del principio chi inquina paga, consenta un adeguato contributo al
recupero dei costi, compresi quelli ambientali e della risorsa. Il
recupero dei costi nei vari settori d'impiego costituisce altresì un
requisito di condizionalità ex ante per la politica di Coesione e
l'accesso ai fondi strutturali del prossimo ciclo di programmazione.

Ai sensi del'art. 1, comma 1 lett.d) del DPCM 20 luglio 2012,
pubblicato in Gazzetta ufficiale 3 ottobre 2012, n. 231, i criteri
omogenei per la determinazione dei costi ambientali e della risorsa
(Environmental and Resource Costs, di seguito ERC) devono essere
disciplinati dal Ministero dell'Ambiente e della Tutela del
Territorio e del Mare.

Il documento si articola in tre sezioni dedicate rispettivamente a:
1. definizioni necessarie ad individuare gli ERC,
2. metodologia di stima degli ERC,
3. individuare l'approccio generale per l'internalizzazione degli
ERC.

Lo scopo del presente documento è pertanto quello di fornire un
riferimento tecnico in grado di supportare le Amministrazioni
competenti ad effettuare la ricognizione degli ERC già
internalizzati negli esistenti strumenti di recupero dei costi,
l'identificazione degli ERC da internalizzare e di quelli residui,
come riportato nella rappresentazione schematica delle linee guida a
pagina 3.

Nella fase di pianificazione e programmazione dei piani di gestione,
relativa al periodo 2015-2021, sono fatte salve eventuali metodologie
di determinazione dei costi ambientali e della risorsa già impiegate
dalle Autorità competenti nell'approntare l'aggiornamento
dell'analisi economica il cui risultato sia equivalente a quello
conseguente all'applicazione delle presenti linee guida, con
l'obbligo di implementazione progressiva della nuova metodologia.

Per quanto non espressamente indicato nelle presenti linee guida si
rimanda ai documenti guida elaborati nel contesto della Common
Implemetation Strategy per la DQA e in particolare: Documento Guida
n.1 "Economics and the environment" (2003), Drafting Group ECO1 e
ECO2 (2007) e Guidance Reporting 2016 (2014), pubblicati su CIRCABC
nella sezione "Biblioteca" della direttiva quadro sulle acque:
https://circabc.europa.eu/faces/jsp/extension/wai/navigation/containe
r.jsp

Parte di provvedimento in formato grafico
Tabella 1 - Rappresentazione schematica delle linee guida


1. DEFINIZIONI

Con riferimento al quadro normativo nazionale, alla DQA e ai
documenti tecnici redatti ufficialmente a livello comunitario in
materia di analisi economica e costi ambientali e della risorsa, ai
fini delle presenti linee guida, si forniscono le seguenti
definizioni:

1.1 Utilizzi
Sono utilizzi idrici tutte le attività che impiegano la risorsa e/o
impattano sullo stato delle acque e che potrebbero impedire il
raggiungimento degli obiettivi ambientali previsti dalla DQA. I vari
utilizzi devono essere individuati secondo l'analisi delle pressioni
e degli impatti elaborata conformemente all'articolo 5 ed allegato II
della DQA. In conformità al disposto dell'art. 2 punto 39 della DQA
e dell'art. 74 comma 2 lett. pp) del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152,
gli utilizzi comprendono gli usi idrici ed i servizi idrici.
Usi idrici
Sono usi idrici quelli indicati dall'art. 6 del R.D. 11 dicembre
1933, n.1775 (T.U. 1775/1933), soggetti al regime della concessione e
gli usi soggetti ad autorizzazione, permessi o altro atto dispositivo
o costitutivo di diritti1 .
Anche ai fini dell'applicazione del principio chi inquina paga, sono
considerati i seguenti usi:
- potabile;
- produzione forza motrice (idroelettrico);
- agricolo di irrigazione;
- industriale;
- estrazione acque minerali e termali;
- ogni altro uso che l'Autorità competente, in sede di
pianificazione di bacino, ha identificato come significativo
(ittiogenico, navigazione, balneazione, innevamento artificiale,
ecc.).
Servizi idrici
Sono servizi idrici tutte le attività - pubbliche o private - di
prelievo, contenimento, stoccaggio, trattamento e distribuzione di
acque sotterranee e/o superficiali, di gestione delle acque
meteoriche, di raccolta e trattamento delle acque reflue nonchè le
attività finalizzate a preservare la risorsa idrica e tutelare le
persone, i beni e le attività umane dai rischi connessi ad eventi
estremi (alluvioni, siccita').
Sono servizi idrici:
a. il Servizio idrico integrato (di seguito SII) di cui all'art.
141, comma 2 del D.lgs 152/2006 costituito, ai sensi della Delibera
dell'Autorità per l'energia elettrica, il gas ed il sistema idrico
(AEEGSI) del 27 dicembre 2013, n. 643/2013/R/idr (relativo allegato
A), "dall'insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e
distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e depurazione
delle acque reflue, ovvero da ciascuno di suddetti singoli servizi,
compresi i servizi di captazione e adduzione a usi multipli e i
servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali; include
anche i seguenti servizi:
1. la realizzazione di allacciamenti idrici e fognari, che
consistono nelle condotte idriche e fognarie derivate dalla
principale e dedicate al servizio di uno o più utenti; include
l'installazione dei relativi accessori, le separazioni di rete, la
rimozione dei punti presa, la realizzazione di pozzetti di
derivazione;
2. le attività di raccolta e allontanamento delle acque
meteoriche e di drenaggio urbano mediante la gestione e manutenzione
di infrastrutture dedicate (fognature bianche), incluse la pulizia e
la manutenzione delle caditoie stradali; tuttavia, ai fini della
determinazione dei corrispettivi, laddove non già incluse nel SII
alla data di pubblicazione del presente provvedimento, dette
attività sono da considerarsi incluse tra le "attività non idriche
che utilizzano anche infrastrutture del servizio idrico integrato";
b. Servizio Idrico di gestione delle reti bianche: costituito
dall'insieme dei servizi pubblici di gestione delle condotte urbane
separate a servizio delle sole acque meteoriche di dilavamento
(fognatura bianca), comprese quelle che utilizzano infrastrutture del
Servizio Idrico di bonifica e ad esclusione di quelle già ricomprese
nel Servizio Idrico Integrato;
c. il Servizio idrico industriale: costituito dall'insieme dei
servizi di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi
industriali, di fognatura e depurazione di acque reflue industriali,
ad esclusione di quello ricompreso nel servizio idrico integrato;
d. il Servizio idrico di irrigazione: costituito dall'insieme dei
servizi di captazione, accumulo, adduzione e distribuzione di acqua
ad usi agricoli, di irrigazione;
e. il Servizio idrico di regolazione dei laghi Maggiore, di Como,
d'Iseo e di Garda: costituito dall'insieme dei servizi pubblici di
regolazione del livello idrometrico dei grandi laghi, delle portate
derivate e della gestione delle opere di regolazione dei medesimi,
finalizzati alla tutela degli ecosistemi connessi all'ambiente
lacustre, alla ripartizione della risorsa idrica per l'irrigazione ed
alla distribuzione su aree vaste della risorsa idrica che svolge
anche un ruolo di rimpinguamento della falda;
f. il Servizio di gestione degli invasi e di altre opere di
laminazione, accumulo, adduzione e/o vettoriamento delle acque:
costituito dall'insieme dei servizi di regolazione degli invasi e
delle altre opere di laminazione, accumulo, adduzione e/o
vettoriamento delle acque, comprendente la regolazione degli usi
plurimi (ad esempio: produzione programmata di energia elettrica,
balneazione, navigazione, pesca sportiva, oltre che vendita di acqua
all'ingrosso), il mantenimento della capacità d'invaso, la gestione
delle opere di scarico, la laminazione delle piene;
g. il Servizio idrico di gestione della rete e delle opere di
bonifica ai fini di difesa idraulica e di presidio idrogeologico:
costituito dall'insieme dei servizi di progettazione, realizzazione e
gestione delle opere di bonifica con destinazione d'uso (esclusiva o
promiscua) di scolo e allontanamento delle acque di origine meteorica
nonchè delle opere di bonifica montana per la regimazione dei
deflussi del territorio collinare e montano2 ;
h. Servizio idrico di gestione dei corsi d'acqua naturali e delle
opere idrauliche: costituito dall'insieme dei servizi pubblici
finalizzati alla sicurezza, alla salvaguardia ambientale, al
risanamento delle acque (ad esempio: riqualificazione fluviale,
potenziamento delle capacità di auto - depurazione; rinaturazioni e
ripristino ambientale; vivificazione specchi acquei lagunari e
vallivi; ecc.) nonchè alla manutenzione ordinaria e straordinaria:
1. delle opere di sistemazione idraulica e di riduzione del
rischio connesso con eventi meteorologici estremi e pertinenze
idrauliche;
2. delle aree golenali, greto, aree o beni destinati alla tutela
idraulica;
3. alvei fluviali.
i. Servizio idrico multisettoriale: costituito dall'insieme delle
opere di approvvigionamento idrico e di adduzione che, singolarmente
o perchè parti di un sistema complesso, siano suscettibili di
alimentare, direttamente o indirettamente, più aree territoriali o
categorie differenti di utenti.
Al fine di attuare il principio generale di copertura dei costi si
devono considerare sia i servizi idrici, sia le attività che
comportano importanti livelli di sfruttamento della risorsa idrica o
di impatto su questa e sugli ecosistemi connessi. Con riferimento a
queste ultime devono essere esaminate e valutare compiutamente le
specifiche del settore idroelettrico (produzione forza motrice) nei
distretti ove ciò sia rilevante.


---------------------------------------------------------------------
Scheda 1 - Servizi ecosistemici
Alcuni ecosistemi acquatici naturali e ricostruiti sono in grado di
esplicare delle funzioni (ritenzione idraulica, laminazione delle
piene, abbattimento dei nutrienti, fitodepurazione, ricarica della
falda, etc.) che, in determinate condizioni, possono configurarsi
come "servizi" suscettibili di remunerazione o compensazione (in
analogia ai servizi idrici sopra definiti, caratterizzati,
generalmente, da un'obbligazione reciproca tra il soggetto gestore,
che eroga il servizio o una prestazione, e l'utente beneficiario
tenuto a pagare il relativo corrispettivo, che sia canone, tariffa o
tributo). Tuttavia, il riconoscimento e la determinazione dei
pagamenti di tali funzioni (Payments for Ecosystem Services - PES)
richiede almeno l'esistenza di una consolidata struttura di relazioni
tra risorse ambientali, sistemi economici e azione di governance e la
possibilità, nonchè la capacità di definire una idonea
contabilità ambientale in grado di valorizzare in termini economici
le esternalità in un dato territorio di riferimento (es. bacino
idrografico, sottobacino, area protetta ecc.).
Nel caso le condizioni sopra riportate siano soddisfatte, i PES
possono essere contemplati nel contesto dell'analisi economica dei
piani di gestione coerentemente alle indicazioni fornite in queste
linee guida, in assenza di tali essenziali condizioni risulta invece
impossibile considerare i PES.
---------------------------------------------------------------------


Utilizzatori
Sono utilizzatori:
a. i titolari di una concessione di derivazione d'acqua ai sensi
del T.U. 1775/1933 successive modifiche ed integrazioni o di
qualsiasi altra autorizzazione, permesso o altro atto dispositivo o
costitutivo di diritti sulla base di normative nazionali o regionali,
escluse eventuali autorizzazioni o licenze rilasciate dai consorzi di
bonifica agli utenti del servizio idrico di irrigazione di cui alla
lett. d) del precedente elenco sub "servizi idrici";
b. i soggetti beneficiari ed utenti dei servizi idrici.


---------------------------------------------------------------------
Scheda 2 - Beneficiari ed utenti dei servizi idrici
A titolo esemplificativo, si identificano per ciascun servizio idrico
i seguenti soggetti:
a. Servizio idrico integrato: gli utenti del servizio idrico
integrato;
b. Servizio Idrico di gestione delle reti bianche: cittadini
serviti;
c. Servizio idrico industriale: le aziende che si avvalgono del
servizio (consorziate, in convenzione, ecc.);
d. Servizio idrico di irrigazione: aziende agricole e agricoltori
consorziati;
e. Servizio idrico di regolazione dei Laghi Maggiore, di Como,
d'Iseo e di Garda: soggetti ai quali sono primariamente indirizzate
le attività di regolazione dei grandi laghi (consorzi irrigui,
produttori di energia, ecc);
f. Servizio di gestione degli invasi e di altre opere di
laminazione, accumulo, adduzione e/o vettoriamento: tutti i soggetti
che, a vario titolo, beneficiano delle opere di regolazione e della
adduzione e distribuzione d'acqua ad usi plurimi;
g. Servizio idrico di gestione della rete e delle opere di bonifica
ai fini di difesa idraulica e di presidio idrogeologico: i soggetti
proprietari di immobili che beneficiano di tali attività;
h. Servizio idrico di gestione dei corsi d'acqua naturali e delle
opere idrauliche: la generalità della popolazione del territorio
interessato dalle attività di tutela (comunità territoriali);
i. Servizio idrico multisettoriale: tutti i soggetti che, a vario
titolo, beneficiano delle opere di approvvigionamento idrico, della
adduzione e distribuzione d'acqua per diversi servizi idrici e
diversi usi;
---------------------------------------------------------------------

1.2 Costi finanziari, costi ambientali e costi della risorsa
Costi finanziari
Sono i costi legati alla fornitura ed alla gestione degli usi e dei
servizi idrici. Sono i costi imputabili a un'attività o transazione
economica (produzione o servizio) che si avvale della risorsa idrica
sia come bene di consumo finale sia come bene (fattore) di
produzione. I costi finanziari comprendono i costi operativi di
gestione e di manutenzione (costi O&amp;M) e i costi di capitale. I costi
finanziari possono, relativamente ai precedenti cicli di
pianificazione e programmazione, contenere anche costi riferibili a
misure di rilievo ambientale che dovranno essere identificati ed
esplicitati come costi ambientali internalizzati in sede di analisi
economica3 .
Costi ambientali
Sono i costi legati ai danni che l'utilizzo stesso delle risorse
idriche causa all'ambiente, agli ecosistemi o ad altri utilizzatori,
nonchè costi legati alla alterazione/riduzione delle funzionalità
degli ecosistemi acquatici o al degrado della risorsa sia per le
eccessive quantità addotte sia per la minore qualità dell'acqua,
tali da danneggiare gli usi dei corpi idrici o il benessere derivante
dal valore assegnato al non-uso di una certa risorsa.
È, quindi, "costo ambientale" qualsiasi spesa, intervento o obbligo
(vincoli e limiti nell'uso) per il ripristino, la riduzione o il
contenimento del danno prodotto dagli utilizzi per raggiungere gli
obiettivi di qualità delle acque previsti nei piani di gestione,
imputabile direttamente al soggetto che utilizza la risorsa e/o
riceve uno specifico servizio idrico.
Per il Servizio Idrico Integrato si richiamano le definizioni, in
quanto compatibili con le presenti linee guida, contenute nella
deliberazione 27 dicembre 2013 643/2013/R/IDR dell'AEEGSI.


---------------------------------------------------------------------
Scheda 3 - Danno
Ai fini delle presenti linee guida, in particolare per la valutazione
economica dei costi ambientali, il concetto di danno va
esclusivamente ricondotto ad una perdita qualitativa o quantitativa
della risorsa (deterioramento/depauperamento), ovvero ad
un'alterazione o modificazione della stessa, ancorchè in assenza di
dolo, negligenza o colpa grave da parte del soggetto che utilizza il
bene acqua. Quindi, è da considerare danno il riferimento,
quantificabile anche in termini di costo, per il ripristino o il
mantenimento quali quantitativo del bene che subisce o abbia subito
una qualsiasi perdita per il solo fatto dell'utilizzo o per il quale,
ai fini delle necessarie misure da approntare, sia riscontrato il
nesso di causalità tra l'utilizzo e la sua alterazione quali
quantitativa.
Il danno derivante da un utilizzo si ha, pertanto, quando l'utilizzo
stesso provoca una qualsiasi alterazione dello stato ambientale di un
corpo idrico discostandolo dagli obiettivi definiti nei piani di
gestione e/o pregiudicandone il futuro raggiungimento.
Pertanto, l'analisi delle pressioni e degli impatti diventa
necessaria per la caratterizzazione fisica delle situazioni
descriventi il danno ambientale e per determinare se il corpo idrico,
in conseguenza degli utilizzi, sia a rischio di non raggiungere
l'obiettivo ambientale.
---------------------------------------------------------------------


Costi della risorsa
Sono i costi delle mancate opportunità imposte ad altri utenti in
conseguenza dello sfruttamento intensivo delle risorse al di là del
loro livello di ripristino e ricambio naturale tenendo conto: della
disponibilità idrica spazio - temporale, dei fabbisogni attuali e
futuri, della riproducibilità della risorsa e della qualità della
stessa, dei vincoli di destinazione e degli effetti economico -
sociali e ambientali producibili dai diversi usi e non usi.
Concorreranno, cioè, alla scelta dell'uso o non uso a cui destinare
l'acqua, la scarsità della risorsa da utilizzare, la qualità della
stessa e la rinuncia ai benefici dell'uso alternativo rispetto a
quello scelto4 .
Tali costi si generano in sede di allocazione della risorsa idrica se
la differenza tra il valore economico (attuale e futuro) che si
avrebbe nel caso del suo migliore utilizzo alternativo ed il valore
economico (attuale e futuro) dell'acqua nelle attività a cui è
stata assegnata è positiva.
Il costo della risorsa, quindi, esiste solo se l'alternativa d'uso
dell'acqua genera un valore economico (d'uso e di non uso) maggiore
rispetto all'uso corrente dell'acqua ed è determinato dallo
spiazzamento (sottrazione/indisponibilità di risorsa) che gli usi
attuali determinano in rapporto:
• a una domanda inevasa a maggiore valore aggiunto;
• a volumi presuntivamente utili al raggiungimento degli obiettivi di
qualità.



2. METODO DI STIMA DEI COSTI

La valutazione delle tre tipologie di costo sopra definite, su cui si
articola l'analisi economica della DQA, necessita di informazioni
differenziate, non sempre note o accertabili con procedure omogenee.
I costi definiti "finanziari", sono di norma rilevabili come costi
diretti già contabilizzati o possono essere stimati (quantificati)
sulla base di procedure e parametri noti.
Diverso è il caso dei costi ambientali, per la valutazione dei quali
è per lo più necessario procedere attraverso metodi indiretti
(proxy). In proposito, le presenti linee guida adottano un metodo di
stima "cost based", basato cioè sulla valutazione dei costi di
intervento per la riparazione del danno ambientale nonchè per il
miglioramento e la protezione del bene ambientale, comunque
funzionali al raggiungimento di obiettivi dati di qualità
ambientale5 .
Questa opzione traduce la considerazione che il costo necessario al
mantenimento di un certo livello di qualità del bene ambientale sia
una stima plausibile del valore del bene stesso, sebbene
tendenzialmente sottostimato per effetto della difficoltà di
calcolare il "valore totale" del bene in questione. Il recupero del
costo ambientale non coperto potrà avvenire, ove sia sostenibile,
per fasi successive di revisione dei programmi di misure attraverso i
vari cicli di programmazione e attuazione dei piani di gestione.
Peraltro, il sistema concessorio italiano impone agli utilizzatori
della risorsa idrica anche obblighi di tutela e salvaguardia
ambientale che contribuiscono a controllare la eventuale formazione
di costi ambientali.
Diverso ancora è il caso del costo della risorsa la cui stima, in
base alla definizione adottata di "costo di scarsita'", è affidata
al possesso di svariate informazioni (quantità scambiate,
allocazioni, prezzi) e ad un calcolo relativamente complesso.

2.1 Stima dei costi finanziari
In base alla definizione datane, per il relativo calcolo o stima, si
rinvia alle metodologie in essere o a quelle che saranno definite dai
soggetti competenti nei vari settori di impiego della risorsa o di
gestione dei servizi. Per la valutazione, si rinvia ai consueti
metodi di accertamento di equilibrio gestionale, sostenibilità e
convenienza.

2.2 Stima dei costi ambientali
La stima dei costi ambientali è un passaggio cruciale
nell'elaborazione dei piani di gestione e avviene attraverso il
processo di seguito schematizzato.

Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 1- Procedura di individuazione dei costi ambientali (adattato
da: WFD CIS Drafting Group ECO2 - Information sheet - 2004)


Dunque, una volta rilevata la natura e le cause del danno, a seguito
dell'analisi delle pressioni e degli impatti elaborata conformemente
all'articolo 5 della DQA, sulla base del complesso di misure
(obblighi, restrizioni e/o interventi diretti ecc.) necessarie,
realizzabili ed effettivamente funzionali al ripristino dello
stato-obiettivo atteso dal piano di gestione per ciascun corpo
idrico, occorre:
- procedere alla quantificazione dei costi da sostenere per la
riduzione o rimozione del danno stesso;
- attribuire gli oneri di copertura in applicazione dei principi "chi
inquina paga" e "chi usa paga".

Sulla base di tale approccio, i costi ambientali potranno
considerarsi internalizzati quando il programma di misure sarà stato
attuato e i relativi costi (ritenuti efficienti) sostenuti o
compensati. In tal caso, è necessario identificarli ed esplicitarli
nell'analisi economica.
Nel caso residui una parte di costo ambientale questo potrà essere
recuperato, in tutto o in parte, nelle fasi successive di
pianificazione (proroghe) o, purchè economicamente sostenibile,
attraverso la programmazione di ulteriori misure supplementari
necessarie a raggiungere l'obiettivo ambientale non altrimenti
conseguibile. La persistenza di un costo ambientale residuo può
altresì essere ritenuta inevitabile o accettabile in base a
parametri tecnici o socio-economici, coerentemente con quanto
previsto dai criteri di deroga di cui all'articolo 4 della Direttiva,
in particolare i punti 4.3, 4.4 e 4.5. (cfr. cd exemptions).


---------------------------------------------------------------------
Scheda 4 - Costi finanziari e costi ambientali: una precisazione

Può essere utile illustrare la particolare interconnessione tra
costi finanziari e costi ambientali che emerge dalla DQA e in
particolare dalle definizioni e dagli schemi processuali proposti dal
documento guida N. 1 (Economics and the Environment).
Con riferimento all'attuale ciclo di pianificazione distrettuale
(2015):
• Costi finanziari: spese sostenute dai servizi idrici per
l'esercizio delle attività di protezione ambientale sulle acque e
gli ecosistemi connessi. Dovrebbero corrispondere grosso modo ai
costi delle misure attuative delle direttive precedenti la DQA,
denominate misure di base.
• Costi ambientali: valore economico del danno ambientale in essere,
approssimato dal costo degli interventi necessari a colmare il gap
tra "stato iniziale" e "stato-obiettivo". Dovrebbero corrispondere al
costo delle misure supplementari.
Con riferimento ai cicli successivi (2021 o 2027):
• Costi finanziari: spese sostenute dai servizi idrici per
l'esercizio delle attività di protezione delle acque e degli
ecosistemi connessi, una volta ottenuti gli standard di qualità
assegnati. Dovrebbero corrispondere ai nuovi "costi di sistema",
includendo i costi addizionali del programma di misure supplementari
ormai a regime (ammortamento misure + costi di gestione).
• Costi ambientali: valore economico del danno ambientale residuo
(esternalità ambientali negative), ritenuto inevitabile o
accettabile in base a parametri tecnici o socio-economici, in
analogia con quanto previsto dai criteri di deroga di cui
all'Articolo 4 della Direttiva, in particolare ai punti 4.3, 4.4 e
4.5.
In questa logica, i costi ambientali possono essere internalizzati
come componente attuale o futura della tariffa dei servizi e/o dei
canoni di concessione d'uso, a copertura del costo economico di una
esternalità da recuperare a carico del soggetto che la produce o a
compensazione di chi la subisce. Essi si traducono in costi
finanziari se e quando assumono la forma di "spesa" (uscita di cassa)
per il soggetto chiamato o a sostenere direttamente un intervento di
protezione ambientale o ad acquistare un servizio parimenti
finalizzato.
---------------------------------------------------------------------


2.3 Stima dei costi della risorsa
Il costo della risorsa, assunto come "costo di scarsita'", non può
essere trattato in modo simmetrico al costo ambientale, cioè come
una componente di costo da trasferire tout court nel prezzo
dell'acqua. Il costo della risorsa è infatti generato da una
"inefficienza allocativa", è cioè un costo economico che può
prodursi sotto condizioni di mercato inefficiente6 .
Trattandosi di un costo opportunità, può presentare variazioni
rispetto a contesti territoriali e temporali diversi e nei casi in
cui non vi sia competizione tra gli utilizzi il costo della risorsa
è nullo.
Il costo della risorsa va pertanto accertato attraverso un complesso
di azioni concatenate e conseguenti:
- conoscere adeguatamente la ripartizione amministrativa dei diritti
di prelievo (concessioni) e dei consumi reali; i consumi devono
essere tarati in termini di bilancio (oltre che di prelievo),
prendendo in considerazione i tassi di restituzione, almeno per macro
usi (fino ai cosiddetti "usi - non consumi", come nei casi di
restituzione quasi integrale dei volumi derivati);
- verificare la convenienza del rapporto tra funzioni idriche
differenti (usi) e dei relativi rapporti tra queste e i rispettivi
consumi, anche attraverso l'elaborazione di standard di riferimento
(ad esempio la dotazione idrica ottimale pro-capite per gli usi
domestici, la dotazione specifica per ettaro per gli usi irrigui, ecc
);
- analizzare gli squilibri più evidenti, identificare le cause
valutando se siano addebitabili alla mappa "storica" dei diritti,
alle priorità di uso stabilite dalla legge o anche - e in che misura
- a carenze tecnologiche o inefficienze dei sistemi di distribuzione
ecc. (le perdite di rete sono una componente del costo di scarsità,
così come lo sono le inefficienze gestionali);
- stabilire quale volume di prelievi, in sottrazione ai livelli
attuali di concessione/consumo, sarebbe sufficiente a supportare un
regime idrologico coerente con il raggiungimento degli obiettivi di
qualità biologica (deflusso minimo vitale - DMV di cui alla vigente
legislazione, flusso ecologico), a costi comparativamente
convenienti.

Ognuno di questi passaggi può restituire una quantità idrica e/o un
moltiplicatore per calcolare segmenti di costo della risorsa, in
relazione a fattori di inefficienza differenziati.
Si deve essere consapevoli che in assenza di dati e riferimenti come
quelli su elencati, qualsiasi tentativo di stabilire un costo della
risorsa in termini di "differenza tra valore economico del beneficio
netto degli usi attuali e valore delle migliori alternative attuali o
future" sarebbe privo di fondamento.

Una volta stabilito il principio di compensazione e di copertura del
consumo di risorsa idrica, si presentano in primo luogo due opzioni
strategiche:
- disincentivare e tendenzialmente ridimensionare gli usi
inefficienti;
- ridurre i consumi e approssimare un rendimento ottimale e
sostenibile della risorsa7 .
In altre parole, accertare un costo della risorsa e "tenerne conto"
(to take account) nella copertura del costo dei servizi significa,
almeno tendenzialmente, agire in modo da comprimere quanto più
possibile il costo marginale della risorsa, risolvendo e superando
progressivamente le inefficienze strutturali del sistema dei diritti
d'uso (concessioni). Nella determinazione del costo della risorsa
entrano, tuttavia, in gioco anche ragioni di superiore pubblico
interesse rispondenti a specifiche strategie politico - economiche.
Ovvero, l'efficiente allocazione della risorsa non significa sic e
sempliciter che tutti gli usi e il non uso siano soddisfatti, nè che
i sacrifici siano equamente ripartiti tra gli uni e gli altri, o tra
i concessionari e gli utenti dei servizi; si tratterà piuttosto
della migliore allocazione possibile in termini di efficacia
ambientale, considerata ottimale sotto l'aspetto economico e sociale
e contemperati gli interessi coinvolti.

In ragione della causa, l'Autorità competente procederà ad
applicare gli istituti normativi previsti o ad adottare le misure
idonee a conseguire la migliore allocazione possibile della risorsa
come riportato nella Scheda 6 sottostante, fatta salva l'azione di
regolazione dei grandi laghi alpini ad opera dei consorzi di
regolazione che provvedono annualmente alla ripartizione della
risorsa per i vari usi, in ragione della disponibilità di risorsa e
delle derivazioni regolarmente assentite.


---------------------------------------------------------------------
Scheda 5 - Gestione delle inefficienze allocative e gestionali.

Al fine del raggiungimento dell'obiettivo ambientale fissato nel
piano di gestione e allo scopo di soddisfare gli usi possibili e i
fabbisogni dei concessionari, fatto salvo il rispetto del DMV7bis e
dell'equilibrio del bilancio idrico, l'autorità competente, al
verificarsi di una o più delle cause sotto elencate, può in
presenza di:
a) inefficienza allocativa temporale:
I. ai sensi dell'art. art. 43, comma 3, del T.U. 1775/1933,
nominare un regolatore governativo;
II. ai sensi dell'art. 168 del D.lgs. 152/2006, comma 1, lett.b),
imporre al concessionario di derivazioni idroelettriche, servite da
invasi, rilasci sufficienti a soddisfare, oltre che il DMV7bis, i
bisogni minimi delle derivazioni regolarmente assentite a valle degli
invasi;
b) inefficienza allocativa ciclica o stagionale e/o inefficienza
allocativa strutturale, oltre alle misure di cui al punto a):
I. ai sensi dell'art. 95, comma 5, del d.lgs.152/2006,
nell'ambito della pianificazione del bilancio idrico, disporre
prescrizioni o limitazioni temporali o quantitative ai concessionari
(revisione delle concessioni senza indennizzo);
II. ai sensi dell'art. 45 del T.U. 1775/1933, ricorrere
all'istituto della sottensione;
III. ai sensi dell'art. 48, co. 3, del T.U. 1775/1933, imporre la
cessazione o la modifica della derivazione;
c) inefficienze gestionali: prevedere nel programma di misure
interventi di recupero perdite, riutilizzo, ravvenamento della falda,
ecc., i cui costi saranno a carico del settore responsabile.

Nota 7bis: Occorre tener conto, oltre che del DMV anche del "deflusso
ecologico", ove definito, necessario per evitare alterazioni degli
habitat fluviali e delle loro componenti biotiche.
---------------------------------------------------------------------



Nella figura seguente è illustrato schematicamente l'approccio per
l'individuazione dei costi della risorsa.

Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 2 - Individuazione dei costi della risorsa.



3. INTERNALIZZAZIONE DEI COSTI
I costi, anche quelli ambientali e della risorsa, sono internalizzati
quando trovano compensazione nella corrispondente contabilità
dell'utilizzatore e tale compensazione può avvenire attraverso:
1. politiche dei prezzi (es. canoni, tariffe) ;
2. strumenti fiscali (es. tasse, tributi, contributi);
3. fissazione di obblighi come da normativa vigente di settore o da
disciplinare di concessione (es. rilasci di DMV, scale di risalita
dei pesci, riqualificazione fluviale, ecc.) ed altri obblighi
normativi imposti da situazioni contingenti (es. maggiori rilasci in
alveo, ecc.)
In ragione di quanto innanzi, la copertura finanziaria del costo
delle misure dovrà essere garantita attraverso:
• una quota parte dei canoni di concessione per la derivazione di
acqua ai sensi del R.D. 1755/1933, con vincolo di destinazione. Il
canone di concessione sarà determinato tenendo conto della
destinazione e della qualità della risorsa, della quantità
prelevata e della stagionalità;
• una quota parte dei canoni per le autorizzazioni e le licenze
idrauliche ai sensi del R.D. 523/1904;
• una quota parte dei di canoni di concessione, autorizzazione e
licenza sul demanio di bonifica ai sensi del R.D. 368/1904;
• una quota parte dei canoni di concessione per occupazione delle
aree del demanio idrico.
Per quanto riguarda le misure che interessano, in particolare, i
servizi idrici la copertura finanziaria dovrà essere garantita
attraverso:
• la tariffa del servizio idrico integrato;
• la tariffa del servizio idrico industriale;
• i contributi irrigui;
• i contributi di bonifica destinati allo scolo ed alla difesa
idraulica nonchè al presidio idrogeologico ai sensi del R.D.
215/1933;
• i contributi per il recapito di scarichi nei canali di bonifica
ai sensi dell'art. 166 del D.lgs 152/2006;
• la fiscalità generale;
• i contributi pubblici.

Altre misure necessarie al conseguimento degli obiettivi ambientali
che non siano riconducibili alle ipotesi precedenti o che interessino
in particolar modo le derivazioni, autorizzazioni o altro diritto
d'uso potranno tradursi in obblighi e modalità di prelievo nell'atto
autorizzativo o nel disciplinare di concessione e saranno a totale
carico del titolare della concessione, dell'autorizzazione o del
diritto d'uso.
Al fine di evitare il doppio conteggio dei costi ambientali e della
risorsa sia nei canoni che nella tariffe, nei ruoli, nei contributi,
ecc. (secondo l'esemplificazione di cui ai punti sopra riportati),
sarà cura delle Autorità competenti esplicitare quale quota di
costo ambientale è internalizzata a monte attraverso i canoni di
concessione.


3.1 Adeguatezza della copertura dei costi
La Direttiva richiede che gli obiettivi ambientali siano conseguibili
anche attraverso lo strumento fondamentale di un'adeguata politica
dei prezzi che tenga tuttavia conto degli effetti che ne conseguono
in termini di sostenibilità ambientale, economica e sociale. In tale
contesto si coniuga il principio di adeguatezza della copertura dei
costi con l'obiettivo di un uso efficiente della risorsa con
contestuale riduzione delle pressioni sulle risorse naturali. Pur non
fissando specifiche configurazioni di equilibrio
economico-finanziario valide per tutti i piani, la direttiva
subordina il raggiungimento degli obiettivi ambientali alla
sostenibilità. Pertanto, posto che lo scopo principale è
raggiungere gli obiettivi quali - quantitativi, occorre trovare la
combinazione di misure che diano il miglior risultato in termini di
efficacia al minor prezzo, garantendo, contestualmente, la
sostenibilità socioeconomica e l'equilibrio economico-finanziario
alla gestione dei servizi idrici.
Mediante l'analisi economica vengono individuati gli obiettivi
conseguibili in ogni ciclo di programmazione ed i relativi costi
(finanziari, ambientali e della risorsa). Il recupero di tali costi
deve essere garantito, nel rispetto dei principi stabiliti dall'art.9
della DQA, attraverso la contribuzione dei singoli utilizzatori della
risorsa in coerenza con il principio del chi inquina paga, ma anche
del chi utilizza paga.
I costi residui, comunque individuati ma non sostenibili socialmente
ed economicamente, saranno oggetto di riesame nei successivi cicli di
programmazione.
L'adeguatezza del recupero dei costi discende da una corretta
definizione degli obiettivi ambientali (comprensiva delle deroghe
previste dall'art. 4 della DQA) e, soprattutto, dall'applicazione
dell'analisi economica. Nell'applicare tale approccio la DQA permette
agli Stati membri di tenere conto delle ripercussioni sociali,
ambientali, ed economiche, consentendo perfino di non applicare il
principio di un adeguato contributo al recupero dei costi per una
determinata attività di impiego delle acque, qualora ciò non
comprometta il raggiungimento degli obiettivi della DQA.
Tali valutazioni devono necessariamente essere condotte con la
massima trasparenza e supportate da fondate valutazioni ed analisi al
fine di fornire le relative motivazioni e giustificazioni nei Piani
di gestione dei distretti idrografici.

Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 3 - Interpretazione del concetto di "Full Cost Recovery"
(FCR). Legenda: O&amp;M= Operativi di gestione e di Manutenzione


L'adeguatezza va, quindi, vista sotto due profili: capacità di
copertura finanziaria delle misure ritenute efficaci e garanzia
dell'equilibrio economico - finanziario della gestione dei servizi.
In merito al primo profilo, la direttiva non impone specifiche
modalità di copertura dei costi, ma lascia agli Stati membri la
potestà decisionale di adottare politiche di finanziamento e
contribuzione pubblica che, a margine del residuo non coperto dai
canoni, dalle tariffe, dai ruoli, ecc., ovvero non sostenuto dal
settore d'impiego che ha generato l'impatto, concorrano alla
copertura dei costi delle misure.
Per quanto riguarda il secondo aspetto, tenuto conto della relazione
tra gli obiettivi ambientali identificati nei piani di gestione e
settoriali, della selezione degli interventi necessari al
raggiungimento degli stessi e dell'entità dei relativi
corrispettivi, è necessario che la politica tariffaria consenta,
oltre al conseguimento di un razionale utilizzo della risorsa, anche
l'equilibrio economico - finanziario, ovvero l'autosufficienza della
gestione raggiungibile attraverso l'equilibrio fra i costi dei
fattori produttivi ed i ricavi risultanti dalla gestione.



3.2 Sostenibilità economica-finanziaria
L'analisi della sostenibilità deve articolarsi almeno sui seguenti
punti:
• descrizione qualitativa e quantitativa degli impatti delle misure
di intervento (policy);
• valutazione della convenienza economica della misura, attraverso
un bilancio costi - benefici calcolato nella prospettiva analitica
del costo pieno;
• valutazione della sostenibilità finanziaria, relativa sia alle
ipotesi di ripartizione dei costi (costi diretti o spesa) tra enti,
settori o soggetti in genere chiamati a contribuire, sia alle
modalità strettamente finanziarie della provvista (tasse, titoli di
debito ecc.)
L'analisi della sostenibilità include, pertanto, la valutazione
della sproporzionalità in ordine alla verifica della quale è
necessario che:
• siano state esaminate più combinazioni costo-efficacia e non ve
ne sia nessuna esente da limiti di sostenibilità;
• i costi superino abbondantemente i benefici, mediante
dimostrazione evidente e affidabile;
• siano considerati e valorizzati anche aspetti qualitativi
dell'operazione, tenendo conto della particolare configurazione dei
beni naturali o ambientali (valore di opzione, di esistenza ecc.).
È evidente che la valutazione di sostenibilità
economico-finanziaria delle misure è in ultima analisi di tipo
"politico", esito di un ragionamento ponderato su strategie
ambientali ed economiche. Per quanto riguarda in particolare il
principio della "copertura dei costi", l'opportunità di tenere in
considerazione, oltre al contesto ambientale, anche il contesto
socio-economico complessivo, è sancita come principio dalla stessa
DQA che all'articolo 9, comma 4, stabilisce che "Gli Stati membri non
violano la ... direttiva qualora decidano, per prassi consolidata, di
non applicare ..." il principio di copertura dei costi per una
determinata attività d'impiego delle acque purchè ciò "non
comprometta i fini e gli obiettivi ambientali della direttiva". Le
linee guida Reporting 2016" (versione n.4 del 7 luglio 2014) e più
precisamente il capitolo 11 "Reporting at RBD/Sub-unit level for
economic analysis and cost recovery", richiedono di indicare nello
Schema element: ServiceArticle9_4 per quali utilizzi è stato fatto
ricorso al disposto dell'art. 9, co.4, fornendo i necessari dettagli
e giustificazioni nei documenti concernenti i presupposti istruttori
dei piani di gestione.



3.3 Deroghe (exemptions) e costi sproporzionati
La Direttiva prevede la possibilità di ricorrere a deroghe (indicate
con il termine "exemption") a condizione che non si verifichi un
ulteriore deterioramento del corpo idrico.
Le deroghe, ai sensi dell'art.4 della DQA, devono intendersi:
1) come dilazione temporale della scadenza fissata per il
raggiungimento dell'obiettivo (proroga), a condizione che ricorra
almeno uno dei seguenti presupposti:
• non fattibilità tecnica, che attiene ad ostacoli, impedimenti
e problematiche di natura tecnica o procedimentale, alla mancanza di
soluzioni rinvenibili allo stato attuale delle conoscenze tecniche
e/o alla scarsa conoscenza del problema ambientale;
• condizioni naturali limitanti, da intendersi tutte quelle
situazioni legate al ripristino della naturalità del corpo idrico
che non consentono miglioramenti dello stato del corpo idrico nei
tempi richiesti;
• costo sproporzionato, da intendere - nel contesto della proroga
- quale scarto tra il costo delle misure necessarie a raggiungere
l'obiettivo ambientale nei tempi ordinari (2015) e le risorse
disponibili nel sistema vigente di gestione della risorsa idrica; si
tratta pertanto di uno scarto di natura transitoria, che si suppone
possa essere superato e reso sostenibile (affordable) operando
adeguatamente sui tempi (timescales) e sui modi di attuazione delle
misure (Art. 4, comma 4/a(ii)).
2) come deroga rispetto al raggiungimento degli obiettivi
ambientali:
l'Articolo 4, comma 5, della DQA statuisce la possibilità di
definire un obiettivo meno stringente, quindi una deroga di tipo
sostanziale, per particolari corpi idrici, per i quali le necessità
ambientali ed economiche cui sono finalizzate le attività umane che
impediscono il raggiungimento del buono stato e non possano essere
soddisfatte con altri mezzi che costituiscono un'opzione ambientale
significativamente migliore la quale non preveda costi
sproporzionati8 .
Alla base della deroga, c'è un equilibrio incerto o negativo tra
vantaggi e svantaggi, che mette in discussione l'obiettivo stesso. In
linea di principio, il ricorso all'obiettivo meno stringente e quindi
alla deroga è consentito quando tutte le misure tecnicamente
fattibili e non sproporzionate dal punto di vista dei costi sono
state attuate. Qui i "costi sproporzionati" scaturiscono tipicamente
dall'analisi costi-benefici, ove il valore economico dei benefici
associabili all'obiettivo ambientale di base (stato buono) si riveli
significativamente inferiore al valore dei benefici perduti con
l'adozione della misura. Tutto questo, per quanto attiene alla fase
pianificatoria, si traduce in un approccio graduale e calibrato
("stepwise") che considera le varie opzioni sopra definite non
escludendo l'applicazione contemporanea dei commi 4 e 5 dell'art.4
della DQA stessa.
Inoltre, i successivi commi 6 e 7 prevedono rispettivamente la
possibilità di ricorrere a deroghe sostanziali dovute a circostanze
eccezionali e deroghe per nuove modificazioni di interesse pubblico
prioritario (modifiche fisiche per i corpi idrici superficiali,
alterazioni del livello per i corpi idrici sotterranei) che
impediscano o abbiano impedito il raggiungimento dell'obiettivo
ambientale.

In questo contesto più stringente, il costo sproporzionato,
costituisce un giudizio basato sulle risultanze dell'analisi
economica e supportato da un'analisi costi benefici che qualifica un
intervento per il miglioramento della qualità ambientale come
eccessivamente costoso qualora:
• i costi superino i benefici (condizione necessaria, ma non
sufficiente);
• il margine con cui i costi superano i benefici sia apprezzabile
ed abbia un elevato grado di attendibilità;
• i soggetti chiamati a contribuire all'implementazione delle
misure non siano in grado di sopportarne i relativi costi (
"affordability": concetto quest'ultimo che poggia non solo sulla
capacità di pagare in termini di sostenibilità ad affrontare una
spesa (ability to pay) ma che richiama anche una disponibilità a
pagare in senso lato ( willingness to pay), cioè in mancanza di
disponibilità anche in relazione agli effettivi benefici che si
ottengono a fronte del sacrificio richiesto).

Tutto ciò va dimostrato anche mediante un'analisi adeguata delle
alternative di finanziamento, specificando con chiarezza tempi e modi
di soluzione del problema.
Si evidenzia che, in questo contesto, i costi delle misure
obbligatorie computati ai sensi dell'attuazione della legislazione
comunitaria antecedente la DQA non possono rientrare nel calcolo di
"costo sproporzionato" nè concorrere perciò alla motivazione della
dilazione temporale. Il concetto di "affordability" laddove supporti
la motivazione al ricorso alla proroga dovrà tenere in
considerazione i meccanismi di finanziamento alternativi.


---------------------------------------------------------------------
Scheda 6 - Corpi idrici fortemente modificati e artificiali
I corpi idrici fortemente modificati o artificiali di cui all'art.
4.3 della DQA, così come identificati ai sensi del DM Ambiente 27
novembre 2013, n.156 (pubblicato in GU Serie Generale n.10 del
14-1-2014), sono caratterizzati da situazioni in cui i benefici
economico-sociali che causano le modificazioni o l'artificialità del
corpo idrico, non potrebbero essere raggiunti con altri mezzi
caratterizzati da un migliore assetto ambientale (art. 4.3. b). La
motivazione va cercata sia nell' impossibilità tecnica sia nei costi
sproporzionati. Come nel caso sopra riportato (applicazione della
deroga ex art. 4.5), la sproporzione non è tanto tra il costo
(diretto) di realizzazione della misura e il valore dei benefici
indotti, quanto tra i benefici economici persi e i benefici economici
acquistati con l'operazione complessiva. La condizione posta per
questa casistica è che, seppure i costi sproporzionati concorrano a
classificare il corpo idrico come "fortemente modificato",
l'eccezione all'obiettivo è limitata al raggiungimento del
potenziale ecologico.
---------------------------------------------------------------------



---------------------------------------------------------------------
Scheda 7 - Approccio sequenziale per l'analisi degli ERC
Riassumendo, per conseguire un'analisi attendibile dei costi
ambientali e della risorsa è possibile identificare una sequenza di
fasi o passi:
1. descrivere lo stato dell'ambiente e le interazioni che
intercorrono tra attività umane e natura;
2. quantificare attraverso il bilancio idrico la disponibilità di
risorsa, il fabbisogno attuale e futuro, la risorsa "prelevata" e
quella utilizzata, la risorsa restituita;
3. stimare i costi di gestione e finanziari connessi con i
possibili utilizzi della risorsa. Tale stima si concentrerà
soprattutto su quegli usi che si traducono poi in un servizio idrico,
dove esistono strumenti ulteriori di pianificazione e programmazione
(piano d'ambito, piano di sviluppo rurale, ecc.) e da cui è
possibile desumere le informazioni economiche e finanziarie. Per
quanto riguarda gli usi che non si traducono nei servizi idrici
propriamente detti (es. uso idroelettrico ad acqua fluente, con o
senza derivazione, non collegato al Servizio di gestione invasi), si
rimanda ai documenti a corredo delle domande di concessione quali il
piano finanziario (ai sensi del combinato disposto degli artt. 7 del
T.U. 1775/1933 successive modifiche ed integrazioni e 9 del R.D.
1285/1920, nonchè delle disposizioni contenute nel D.M. 16 dicembre
1923 (G.U. n. 151 del 2 giugno 1978), relativo alle "Norme per la
compilazione dei progetti di massima e di esecuzione a corredo di
domande per grandi e piccole derivazioni d'acqua" e ai sensi dei
regolamenti regionali) o ad analisi ed indagini economiche e
statistiche di settore effettuate da organismi preposti allo scopo
(ISTAT, INEA, ecc.) che abbiano una base attendibile di contributi ed
informazioni e i cui dati siano stati validati.
4. quantificare gli impatti ambientali delle attività umane,
individuare le criticità ambientali e identificare gli elementi alla
base delle criticità in ragione dei vari usi possibili tenendo conto
della specifica destinazione della risorsa idrica;
5. determinare i costi ambientali conseguenti alle tipologie
dell'utilizzo, al netto di esternalità positive quantificate (PES).
In questa fase si elaborano gli obblighi e i limiti o divieti al
prelievo da imporre agli usi regolarmente assentiti, le misure
necessarie al ripristino del danno ove accertato e quelle necessarie
al mantenimento e salvaguardia dello stato qualitativo dei corpi
idrici già in linea con gli obiettivi di piano.
6. effettuare una valutazione economica sulla migliore combinazione
di misure per il raggiungimento degli obiettivi di qualità. Questa
fase è cruciale ai fini decisionali poichè concerne l'adeguatezza
della copertura dei costi e la sostenibilità economico-finanziaria
dei programmi di misure. La valutazione di sostenibilità
(razionalità economica) dei programmi è da condurre in via
ordinaria con l'applicazione di analisi costi-efficacia o
equivalenti; quando il raggiungimento dello stato "buono" comporti
costi manifestamente sproporzionati, è necessario un supplemento di
valutazione attraverso analisi di tipo costi-benefici. Qualora sia
accertato un chiaro difetto di sostenibilità (affordability), si
colloca in questa fase la formulazione di proroghe o di deroghe
rispetto agli obiettivi ambientali. Il caso della proroga concerne un
deficit di sostenibilità finanziaria, sostanzialmente riconducibile
alla relazione tra tempi di conseguimento dell'obiettivo ambientale e
costi di realizzazione della misura.
7. verificare l'esistenza di costi della risorsa imputabili alle
modalità di utilizzazione esistenti e quantificarne il valore. In
questa fase deve essere effettuata l'analisi del bilancio idrico e in
caso di squilibrio va quantificato il costo della risorsa che può
essere azzerato operando mediante misure di riequilibrio e
riallocazione delle quantità disponibili tra l'uso e il non uso e/o
misure gestionali.
8. pianificare utilizzi sostenibili ricorrendo anche ad analisi
comparative tra le possibili opzioni d'uso, tenendo conto del
migliore impiego della risorsa, che comporti cioè il minor impatto
ambientale, sociale ed economico;
9. monitorare i progressi di politiche e strategie adottate per la
conservazione, il ripristino e la tutela dell'ambiente e della
risorsa, verificando il grado di attuazione delle misure e i
risultati conseguiti.
---------------------------------------------------------------------


Allegato Tecnico - Proposta metodologica per la rendicontazione
(reporting) degli aspetti economici



-------------------------
1 Altri usi, disciplinati da norme diverse dal T.U. 1775/1933, sono,
a titolo esemplificativo: acquacoltura; acque minerali e termali;
navigazione; balneazione; pesca; uso ricreativo e sportivo; uso di
pertinenze idrauliche; concessione di spiagge lacuali.
2 la Corte Costituzionale con la sentenza n.66/92, ha affermato che
le attività di bonifica fanno parte della più ampia azione pubblica
per la difesa del suolo, la tutela, la valorizzazione e il corretto
uso delle risorse idriche, la tutela dell'ambiente come ecosistema,
in una concezione globale degli interventi sul territorio. Azione che
coinvolge preminenti interessi pubblici facenti capo alle comunità
territoriali nel loro complesso più che a singole categorie di
soggetti privati.
3 Per maggiori dettagli, si rimanda alla scheda 4 del capitolo 2.
4 Si tenga conto che la normativa vigente pone dei vincoli alla
destinazione della risorsa idrica in funzione della qualità della
stessa preferendo, tra tutti gli usi concorrenziali, quello potabile
e, in subordine, l'irriguo.
5 Nel caso specifico, si tratta degli obiettivi di qualità delle
acque attesi dalla DQA e assunti dai piani di gestione idrografici.
6 In un modello astratto, trasferire un "costo di scarsita'" sul
prezzo di vendita del bene o servizio avrebbe lo scopo di correggere
la distorsione creata dall'assenza di mercato (prezzo come segnale di
equilibrio); se tale componente si traduce in compensazione a favore
dei soggetti economici spiazzati e danneggiati dalla distorsione,
l'equilibrio è ristabilito. Insomma, stabilire un costo di scarsità
ed esigerne l'equivalente monetario dall'utilizzatore inefficiente -
cioè tradurlo in un costo finanziario, per quanto sia difficile
immaginarne il computo e l'esigibilità - avrebbe in astratto lo
scopo di ristabilire il "giusto" prezzo di equilibrio tra domanda e
offerta. Possiamo anche pensare che un costo della risorsa,
corrisposto nel prezzo pagato dal consumatore inefficiente, vada a
finanziare una qualche misura a favore dell'ecosistema idrico e dei
suoi utilizzatori; vada cioè a compensare il costo della risorsa
attraverso benefici complementari.
7 Che si tratti in primo luogo di prendere in considerazione azioni
di "riduzione" del costo della risorsa, più che di compensazione
economica, è suggerito dallo stesso Articolo 9 della DQA che, dopo
avere posto la copertura del costo dei servizi in una prospettiva di
Valore economico totale (VET) di un bene ambientale (almeno
tendenziale), passa poi a una richiesta di adeguato riscontro
(accounting) circa le politiche di prezzo in atto e gli obiettivi di
risparmio idrico e di efficienza di sistema.
8 Ovvero, ai sensi dell'art. 4, comma 5, della Direttiva 2000/60
"...qualora, a causa delle ripercussioni dell'attività umana,
definita ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 1, o delle loro
condizioni naturali, il conseguimento di tali obiettivi sia non
fattibile o esageratamente oneroso, e ricorrano le seguenti
condizioni:
a) i bisogni ambientali e socioeconomici cui sono finalizzate dette
attività umane del corpo idrico non possono essere soddisfatti con
altri mezzi i quali rappresentino un'opzione significativamente
migliore sul piano ambientale e tale da non comportare oneri
esagerati;
b) gli Stati membri garantiscono: per le acque superficiali, il
raggiungimento del migliore stato ecologico e chimico possibile,
tenuto conto degli impatti che non avrebbero potuto ragionevolmente
essere evitati data la natura dell'attività umana o
dell'inquinamento, per le acque sotterranee, le minime modifiche
possibili allo stato delle acque sotterranee, tenuto conto degli
impatti che non avrebbero potuto ragionevolmente essere evitati data
la natura dell'attività umana o dell'inquinamento;
c) non si verifica alcun ulteriore deterioramento dello stato del
corpo idrico in questione;
d) gli obiettivi ambientali meno rigorosi e le relative motivazioni
figurano espressamente nel piano di gestione del bacino idrografico
prescritto dall'articolo 13 e tali obiettivi sono rivisti ogni sei
anni."

Allegato Tecnico

Proposta metodologica per la rendicontazione (reporting) degli
aspetti economici

Premessa

In merito agli obblighi di rendicontazione alla Commissione
Europea, partendo da quanto già indicato nel primo Report ex
articolo 5 della Direttiva 2000/60/CE e nei piani di gestione
vigenti, è necessario aggiornare i quadri conoscitivi esistenti per
la parte delle caratteristiche economiche e sociali qualora non
sufficientemente approfonditi in precedenza o perchè dalla prima
pianificazione ad oggi sono avvenuti profondi cambiamenti.
Le principali componenti economiche per le quali risulta
opportuno effettuare integrazioni e aggiornamenti sostanziali sono:
• analisi economica degli utilizzi idrici;
• trend socio-economici;
• valutazione degli attuali livelli di recupero dei costi degli
utilizzi (usi e servizi idrici).
Le analisi che si propongono di effettuare dovrebbero essere
strettamente correlate alle parti del Report art. 5 che riguardano
l'analisi delle pressioni e degli impatti degli utilizzi e
dell'individuazione della loro significatività. Per quanto riguarda
l'analisi economica questa è funzionale alla valutazione degli
utilizzi idrici rilevanti, sia per la comprensione delle probabili
scelte di trade-off, nonchè dei conflitti tra sviluppo
socio-economico, ambiente e protezione delle acque che dovranno
essere inseriti nel processo di informazione e di partecipazione
pubblica, di decisione e riparto della risorsa.
L'analisi economica degli utilizzi idrici dovrebbe essere
improntata principalmente a:
• valutare l'importanza dell'acqua per l'economia e lo sviluppo
economico-sociale del distretto idrografico;
• costruire il profilo economico generale del bacino
idrografico e degli utilizzi idrici più rilevanti in relazione alle
pressioni più significative;
• creare le condizioni per la valutazione della sostenibilità
(ambientale, sociale ed economica) degli utilizzi idrici.
L'analisi andrebbe effettuata a scala distrettuale, di bacino o
sottobacino per gli utilizzi idrici individuati come significativi
sulla base degli esiti dell'esame delle pressioni e degli impatti e,
qualora necessario, per particolari settori economici.
Risulta altresì importante determinare dei trend socio-economici
con un riferimento temporale al 2015, al 2021 e al 2027 che tengano
conto delle previsioni a lungo termine, come richiesto dall'art. 9
della DQA, e, ove possibile, dei cambiamenti climatici, analizzando
ad esempio:
• l'offerta e la domanda di acqua in ragione dei fabbisogni
attuali e futuri e della disponibilità;
• l'andamento demografico nel bacino distrettuale compresa la
popolazione fluttuante;
• la variazione dell'estensione della superficie irrigata e
coltivazioni prevalenti e previsioni del fabbisogno irriguo per
tipologia colturale;
• il consumo di suolo (distinguendo tra aree urbanizzate,
insediamenti urbani - insediamenti produttivi - aree agricole -
altro)


Rendicontazione economica e del recupero dei costi

La valutazione degli attuali livelli del recupero dei costi dei
servizi idrici costituisce la base minima per l'applicazione
dell'articolo 9 della DQA e per garantire la trasparenza oltre che
l'attendibilità occorrono informazioni sui costi e sulle leve di
recupero come tariffe, sussidi, sussidi incrociati, ecc.
A tale scopo per poter arrivare a fornire i dati e le
informazioni richieste dalla Commissione Europea è necessario
individuare gli utilizzi per i quali effettuare le analisi e
successivamente valutarne lo stato e il livello di copertura dei
costi.
La Commissione Europea riconosce che la definizione dei servizi
idrici è interpretata in modo differente dagli Stati membri. Il
documento guida "Reporting 2016" (versione n. 4 del 7 luglio 2014)
chiarisce in proposito che, ai fini della rendicontazione, gli Stati
membri sono tenuti a riferire sulla base della loro interpretazione
dei servizi idrici. Pertanto, se uno Stato membro non ritiene che un
certo utilizzo sia un servizio non è tenuto a rendicontare in merito
al recupero dei costi. Le presenti linee guida nazionali distinguono
gli utilizzi tra usi e servizi in ragione del fatto che alcuni usi,
sebbene non si configurino come servizi, impattano sensibilmente
sullo stato di qualità del corpo idrico.
Per tale specifico aspetto si evidenzia che la guida "Reporting
2016" (versione n. 4 del 7 luglio 2014) e più precisamente il
capitolo 11 "Reporting at RBD/Sub-unit level for economic analysis
and cost recovery", pur prevedendo una lista chiusa di "servizi"
(Schema element: Service) inserisce la categoria "other" da
utilizzare nel caso in cui uno Stato membro preferisca rendicontare
sulla base di una combinazione di servizi - usi che va specificata
nello "Schema elelemt: serviceOther". In questo modo, coerentemente
con le presenti linee guida, è possibile contemplare quegli usi che,
a seguito dell'analisi degli impatti e delle pressioni pur non
essendo servizi, sono identificati come significativi (es. uso
idroelettrico, uso ittiogenico o estrazione di acque minerali) e
devono, pertanto, essere sottoposti ad analisi economica e, per il
principio chi inquina paga e chi usa paga, concorrere alla copertura
dei costi delle misure.
Per poter arrivare a fornire i dati e le informazioni richieste
è, quindi, necessario individuare gli usi e i servizi idrici, ergo
gli utilizzi, per i quali effettuare le analisi e successivamente
valutarne lo stato e il livello di copertura dei costi. Le attività
minime da sviluppare sono:
• Operare la scelta degli utilizzi idrici per i quali
effettuare l'analisi tenendo conto anche del contesto ambientale e
socio-economico, nonchè delle condizioni geografiche e climatiche
del territorio di riferimento.
• Analizzare gli aspetti economici e finanziari dell'utilizzo,
esplicitando i costi finanziari, ambientali e della risorsa.
• Effettuare la ricognizione degli strumenti di recupero dei
costi (tariffe, canoni, sovracanoni, contributi, ecc..).
• Verificare l'adeguatezza della copertura dei costi1 .
La figura 1 mostra le informazioni richieste dal documento
Reporting 2016 per l'analisi economica e il recupero dei costi,
organizzate in Schema element

Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 1 - Schema sketch economic analysis and cost recovery
(vignetta schematica relativa all'analisi economica e alla copertura
dei costi)


Di seguito si riporta una proposta di organizzazione dei dati e delle
informazioni secondo gli Schema element della guida Reporting 2016" .
N.B. Il termine servizi va inteso nell'accezione ampia di utilizzo
significativo, utilizzando il campo "other" quando appropriato.

Tabella 1 Servizi idrici - dati ed informazioni relative al
recupero dei costi

Parte di provvedimento in formato grafico


Tabella 2 Utilizzi idrici - dati ed informazioni relative alla
presenza di tassazione ambientale ed alle relative entrate

Parte di provvedimento in formato grafico


Tabella 3 Utilizzi idrici - dati ed informazioni relativi ai costi
ambientali e ai costi della risorsa

Parte di provvedimento in formato grafico


Tabella 4 Servizi idrici e usi

Parte di provvedimento in formato grafico



--------------------
1 Il capitolo 11 "Reporting at RBD/Sub-unit level for economic
analysis and cost recovery" allo Schema element:
ServiceEnviromentalChargeRevenuesUse chiede, per ciascun utilizzo, se
il gettito derivante dall'applicazione di un'eventuale tassa
ambientale è dedicato al finanziamento di misure finalizzate al
raggiungimento degli obiettivi ambientali della DQA (es. sovracanoni
bacini imbriferi montani - BIM, contributo alle comunità montane,
ecc.).