1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 21-9-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 48 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 luglio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 luglio 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Rideterminazione, per ciascuno degli esercizi finanziari dal 2022 al 2038, dell'autorizzazione di spesa di cui al comma 21 dell'art. 3 della legge reg. n. 27 del 2016. Bilancio e contabilita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Incremento delle risorse destinate ai fondi per i trattamenti accessori del personale dell'Amministrazione regionale - Integrazione, ai fini della modifica del sistema di classificazione del personale, delle risorse gia' stanziate per il rinnovo contrattuale del personale del comparto non dirigenziale. Paesaggio - Autorizzazione paesaggistica - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Modifiche all'art. 25 della legge reg. n. 16 del 2016 - Procedimento per la regolarizzazione di concessioni edilizie rilasciate in assenza di autorizzazione paesaggistica - Applicazione a condizione che le istanze di concessione siano state presentate al Comune di competenza anteriormente alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Regione del decreto istitutivo del vincolo di cui all'art. 140 del d.lgs. n. 42 del 2004. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Copertura degli oneri finanziari derivanti dalla legge reg. n. 8 del 2022 (Istituzione della giornata della memoria dell'eruzione dell'Etna del 1669). Impiego pubblico - Impiego regionale - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Estensione ai dipendenti regionali in quiescenza delle disposizioni di cui all'art. 23 del decreto-legge n. 4 del 2019, convertito, con modificazioni, nella legge n. 26 del 2019 - Previsione che consente l'erogazione dell'anticipo del TFS o del TFR anche per il tramite di Irfis-FinSicilia S.p.A. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Autorizzazione di spesa in favore del Comune di Sciacca destinata al pagamento delle imposte comunali ICI/IMU relative al procedimento di liquidazione della fondazione "Pardo". Paesaggio - Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Modifiche all'art. 1 della legge reg. n. 15 del 2005 - Opere connesse all'esercizio di attivita' nei beni demaniali marittimi - Applicazione della disciplina prevista per le opere ed impianti destinati alla diretta fruizione del mare. Bilancio e contabilita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Procedure di reclutamento, da parte dei Comuni, coerentemente ai piani di fabbisogno, per l'assunzione a tempo indeterminato di assistenti sociali. Impiego pubblico - Impiego regionale - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Modifiche alla legge reg. n. 9 del 2021 - Modificazioni di norme concernenti le modalita' attuative, la quantificazione e la copertura finanziaria delle misure di stabilizzazione e di fuoriuscita del personale utilizzato in attivita' socialmente utili (ASU) - Previsione riguardante le condizioni per la riammissione nell'elenco di cui all'art. 30, comma 1, della legge reg. n. 5 del 2014. Edilizia e urbanistica - Titoli edilizi - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Abrogazione della lettera b) del comma 1 dell'art. 2 della legge reg. n. 2 del 2022, modificativa dell'art. 5 della legge reg. n. 16 del 2016 - Interventi subordinati a permesso di costruire - Abrogazione della previsione che limitava sotto il profilo temporale la portata degli interventi di recupero abitativo realizzati in deroga alle disposizioni vigenti. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Modifiche all'art. 55 della legge reg. n. 3 del 2016 - Estensione ai soci delle cooperative agricole, che hanno favorevolmente ottenuto i benefici di cui all'art. 179 cod. pen., dei benefici, previsti dall'art. 2, comma 1, della legge reg. n. 37 del 1994, riguardanti l'assunzione a carico della Regione delle garanzie prestate da tali soggetti in favore delle cooperative. Sanita' pubblica - Dirigenza sanitaria - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Modifiche all'art. 122 della legge reg. n. 2 del 2002 - Requisiti per l'iscrizione negli elenchi regionali degli idonei alla direzione amministrativa delle aziende sanitarie regionali - Possesso di comprovata esperienza nella qualifica di dirigente, almeno quinquennale, nel settore sanitario o settennale in altri settori. Sanita' pubblica - Autorizzazione e accreditamento di strutture sanitarie - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Modalita' di calcolo, per l'anno 2022, dei trasferimenti extrabudget in favore dei soggetti convenzionati con il Servizio sanitario regionale - Possibilita' per le strutture pubbliche e private accreditate eroganti prestazioni specialistiche e di diagnostica di laboratorio di raggiungere gli standard organizzativi e di personale, richiesti dall'art. 29, comma 1, del decreto-legge n. 73 del 2021, convertito, con modificazioni, nella legge n. 106 del 2021, anche attraverso la costituzione di reti di impresa. Bilancio e contabilita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Modifiche all'art. 60, comma 1, della legge reg. n. 9 del 2021 - Assunzioni di personale a tempo indeterminato presso i consorzi di bonifica - Riferimento al limite massimo del 50 per cento dei posti resisi vacanti al 31 dicembre 2021- Copertura degli oneri finanziari. Bilancio e contabilita' pubblica - Sanita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Riconoscimento dell'Istituto zootecnico sperimentale per la Sicilia quale ente di ricerca della Regione. Impiego pubblico - Impiego regionale - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Modifiche all'art. 12 della legge reg. n. 9 del 2021 - Assunzioni di personale dirigenziale a tempo determinato - Abrogazione del limite del venti per cento per l'assegnazione, da parte della Regione, del personale contrattualizzato, in distacco, presso enti locali e Comuni. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Modifiche all'art. 54, comma 6, della legge reg. n. 19 del 2020 - Norme per il governo del territorio - Misure di salvaguardia - Proroga delle misure di salvaguardia adottate dai Comuni, anteriormente all'entrata in vigore della legge reg. n. 19 del 2020, fino alla data di entrata in vigore del Piano Territoriale Regionale (P.T.R.) e comunque non oltre tre anni dalla loro entrata in vigore. Sanita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Stabilizzazione di personale precario del ruolo sanitario, tecnico e amministrativo assunto a tempo determinato - Individuazione di presupposti e criteri. Edilizia e urbanistica - Titoli edilizi - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Modifiche all'art. 49 della legge reg. n. 16 del 2017 - Proroga fino al 31 dicembre 2025 del termine di ultimazione dei lavori rispetto ai quali i permessi a costruire siano stati rilasciati prima della pubblicazione della legge reg. n. 16 del 2016 e per i quali sia stato comunicato l'inizio dei lavori. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Estensione delle disposizioni di cui all'art. 1, comma 1, della legge reg. n. 7 del 2004 recanti interventi a favore dei figli delle vittime del disastro aereo di Montagna Longa anche al disastro aereo verificatosi in Etiopia il 10 marzo 2019. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale per il triennio 2022-2024 - Rideterminazione del limite massimo dell'autorizzazione di spesa di cui all'art. 13 della legge reg. n. 9 del 2021 (Stabilizzazione personale ex dipartimento foreste). - Legge della Regione Siciliana 25 maggio 2022, n. 13 (Legge di stabilita' regionale 2022-2024), intero testo e, in ogni caso, artt. 3, commi 1 e 2; 12, commi 11 e 58; 13, commi 6, 14, 15, 21, 22, 32, 50, 53, 55, 57, 58, 68, 90, 91 e 93; 14, commi 19, 20 e 21; 15, comma 6; e 18, comma 5. (22C00149) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 21-9-2022)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione per il
Presidente del Consiglio dei ministri (codice fiscale n.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio pro tempore,
rappresentato e difeso in virtù di legge dall'Avvocatura Generale
dello Stato (fax: 06/96514000; indirizzo PEC:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici è
legalmente domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
contro la Regione Siciliana (codice fiscale n. 80012000826), in
persona del Presidente pro tempore della Giunta provinciale, con sede
a Palermo in piazza Indipendenza n. 21 presso il Palazzo D'Orleans e
con domicilio digitale presso i seguenti indirizzi PEC tratti dal
registro «IPA»: segreteria.generale@certmail.regione.sicilia.it e
presidente@certmail.regione.sicilia.it;
per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'intera
legge della Regione Siciliana 25 maggio 2022, n. 13, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana 28 maggio 2022, n. 24,
giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta
del giorno 22 luglio 2022, in quanto priva di adeguata copertura
finanziaria, e - in ogni caso - degli articoli 3, commi 1 e 2, 12,
commi 11 e 58, 13, commi 6, 14, 15, 21, 22, 32, 50, 53, 55, 57, 58,
68, 90, 91 e 93, 14, commi 19, 20 e 21, 15, comma 6, e 18, comma 5,
in quanto eccedono dalle competenze riservate alla Regione Siciliana
dallo Statuto di autonomia e violano numerose norme e principi
costituzionali.

Premesse di fatto

Sulla Gazzetta ufficiale della Regione Siciliana n. 24 del 28
maggio 2022 è stata pubblicata la legge regionale n. 13 del 25
maggio 2022, intitolata «Legge di stabilità regionale 2022-2024».
L'intera legge e, comunque, le disposizioni indicate in epigrafe
violano norme e principi costituzionali direttamente applicabili
anche alle autonomie speciali eccedendo dalle competenze attribuite
alla Regione Siciliana dallo Statuto speciale di autonomia approvato
con il regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito
in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, e successive
modifiche e integrazioni.
Pertanto, l'intera legge e, comunque, le suddette disposizioni
vengono impugnate con il presente ricorso ex art. 127 della
Costituzione, affinchè ne sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente annullamento per i
seguenti

Motivi di diritto

I - Art. 18, comma 5
In premessa, si censura l'illegittimità costituzionale
dell'intera legge regionale impugnata, stante l'inadeguatezza della
copertura finanziaria indicata dall'art. 18, comma 5.
Ed invero, tale articolo ridetermina in diminuzione, per ciascuno
degli esercizi finanziari dal 2022 al 2038, l'importo
dell'autorizzazione di spesa della Missione 20, Programma 3, capitolo
215754, relativo al Fondo per garantire i percorsi di
stabilizzazione, che si riduce, pertanto, a 184.682 migliaia di euro.
La relativa riduzione di spesa risulta tra le fonti di copertura
degli oneri discendenti dalla legge in esame (Sezione A2 del
Prospetto degli effetti finanziari della manovra finanziaria).
Tuttavia, i risparmi di spesa discendenti dalla norma in esame
sono destinati alla realizzazione del piano decennale di rientro del
disavanzo e, in quanto tali, non sono disponibili per altre finalità
o diversi utilizzi, rendendo di fatto privi di copertura finanziaria
gli oneri indicati nel prospetto allegato e determinando l'evidente
violazione dei principi costituzionali di cui all'art. 81, comma 3,
della Costituzione, applicabili anche alla Regione Siciliana (cfr.
sentenza n. 226 del 2021). I segnalati profili di incostituzionalità
connessi alla inidoneità della copertura finanziaria investono
conseguentemente l'intera legge regionale, non essendo la copertura
indicata nel citato prospetto («Totale maggiori risorse»)
direttamente correlabile ad uno specifico onere discendente dalla
legge censurata.
Si confida, pertanto, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale della medesima nella sua interezza; in ogni caso,
restano costituzionalmente illegittimi gli articoli indicati in
epigrafe che si esamineranno specificamente nei seguenti paragrafi.
II - Art. 3, commi 1 e 2
- L'art. 3 della legge oggetto di censura stabilisce che «1. Al
fine di recepire la normativa statale di cui all'art. 1, comma 604,
della legge 30 dicembre 2021, n. 234 in materia di incremento dei
trattamenti economici accessori del personale delle pubbliche
amministrazioni, le risorse destinate ai fondi per i trattamenti
accessori del personale dell'Amministrazione regionale, anche di
livello dirigenziale, sono incrementati, complessivamente, di euro
1.600.000,00 a decorrere dall'anno 2022, nel rispetto del limite
massimo pari allo 0,22 per cento del monte salari 2018 previsto dalla
citata disposizione statale e dei contenuti previsti dal punto 2,
lettera e) dell'«Accordo tra Stato e Regione Siciliana per il ripiano
decennale del disavanzo» sottoscritto in data 14 gennaio 2021
(Missione 1 Programma 10 capitolo 212017). Alla conseguente copertura
dell'onere, pari ad euro 1.600.000,00 a decorrere dall'anno 2022, si
provvede a valere sui risparmi di spesa di cui ai commi 3 e 4.
2. Al fine di recepire la normativa statale in materia di
revisione del sistema di classificazione professionale da applicare
al personale dell'Amministrazione regionale, nel rispetto di quanto
previsto dall'art. 1, comma 612, della legge 30 dicembre 2021, n. 234
e dei contenuti previsti dal punto 2, lettera e) dell'«Accordo tra
Stato e Regione Siciliana per il ripiano decennale del disavanzo»
sottoscritto in data 14 gennaio 2021, le risorse finanziarie per i
rinnovi dei contratti collettivi di lavoro relativi al triennio
2019/2021, stanziate dalla legge regionale 15 aprile 2021, n. 10 e
dall'art. 14 della legge regionale 27 dicembre 2021, n. 35, sono
integrate, a decorrere dall'anno 2022, di un importo, comprensivo
degli oneri riflessi a carico dell'amministrazione e dell'IRAP, nel
limite massimo di euro 1.350.000,00 per l'esercizio finanziario 2022
e nel limite massimo di euro 2.700.000,00 a decorrere dall'esercizio
finanziario 2023, da destinare al rinnovo contrattuale del personale
del comparto non dirigenziale. All'onere di cui al presente comma si
provvede con i risparmi di spesa di cui ai commi 3 e 4.
3. A decorrere dall'anno 2022, in attuazione di quanto previsto
dall'art. 49, commi 3 e 4, della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9
e successive modificazioni e dall'art. 13, comma 3, della legge
regionale 17 marzo 2016, n. 3 e successive modificazioni e dalla
delib. G.R. n. 108 del 10 marzo 2022 nonchè al fine di dare
attuazione al punto 2, lettere d) ed e) dell'«Accordo tra Stato e
Regione Siciliana per il ripiano decennale del disavanzo»
sottoscritto in data 14 gennaio 2021, in materia di contenimento del
trattamento economico accessorio, il fondo per il finanziamento della
retribuzione di posizione, parte variabile e di risultato del
personale dell'area della dirigenza dell'amministrazione regionale è
ridotto di un importo pari ad euro 3.841.000,00 (Missione 1,
Programma 10, capitolo 212019) rispetto all'ammontare del fondo
medesimo del 2021 come formalmente quantificato e costituito
dall'amministrazione regionale. Le economie di pari importo
registrate nel fondo di cui al primo periodo e relative all'anno
2021, costituiscono in via definitiva e strutturale risparmi a
beneficio del bilancio regionale.
4. A decorrere dall'anno 2022, in attuazione di quanto previsto
dall'art. 49, commi 3 e 4, della legge regionale n. 9/2015 e
successive modificazioni, dall'art. 10 comma 1 della legge regionale
15 aprile 2021, n. 9, come attuati con decreto presidenziale n.
608/2022, nonchè al fine di dare attuazione al punto 2, lettere d)
ed e) dell'«Accordo tra Stato e Regione Siciliana per il ripiano
decennale del disavanzo» sottoscritto in data 14 gennaio 2021, in
materia di contenimento del trattamento economico accessorio, il
fondo risorse decentrate del personale del comparto non dirigenziale
dell'amministrazione regionale è ridotto di un importo pari ad euro
544.134,00 (Missione 1, Programma 10, capitolo 212015) rispetto
all'ammontare del fondo medesimo del 2021, come formalmente
quantificato e costituito dall'amministrazione regionale.
5. A decorrere dall'anno 2022, sono fatti salvi gli effetti di
cui all'art. 1, commi 604 e 612, della legge 30 dicembre 2021, n.
234».
Dunque, l'articolo sopra trascritto incide sul trattamento
accessorio (comma 1) e sul sistema di classificazione (comma 2) del
personale regionale, finanziando le relative spese con le risorse
derivanti dalla riduzione dei fondi indicati nei commi 3 e 4.
In particolare, l'art. 3:
a) al comma 1, prevede l'incremento dei fondi per il
trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale,
di complessivi 1,6 mln di euro, utilizzando a copertura di tali
oneri, con decorrenza dall'anno 2022, i risparmi di spesa di cui ai
successivi commi 3 e 4;
b) al comma 2, integra - al fine di modificare il sistema di
classificazione del personale regionale - le risorse già stanziate
per il rinnovo del C.C.R.L. 2019-2021 di un importo pari a 1,35 mln
di euro per l'anno 2022 e di 2,7 mln di euro, con decorrenza
dall'anno 2023, utilizzando - anche in questo caso - a copertura del
relativo onere i risparmi di spesa di cui ai successivi commi 3 e 4;
c) al comma 3, prevede che, con decorrenza dall'anno 2022, al
fine di dare attuazione al punto 2), lettere d) ed e), dell'Accordo
sottoscritto dalla Regione Siciliana in data 14 gennaio 2021, il
Fondo per la retribuzione di posizione e di risultato della dirigenza
regionale è ridotto di un importo pari a 3,841 mln di euro rispetto
all'ammontare del medesimo Fondo nell'anno 2021;
d) al comma 4, stabilisce che, con decorrenza dall'anno 2022,
al fine di dare attuazione al punto 2), lettere d) ed e),
dell'Accordo sottoscritto dalla Regione Siciliana in data 14 gennaio
2021, il Fondo risorse decentrate del personale non dirigenziale è
ridotto di un importo pari a 0,544 mln di euro rispetto all'ammontare
del medesimo Fondo nell'anno 2021.
Ed invero, mediante tale Accordo, la Regione Siciliana si è
impegnata «ad adottare interventi di riduzione della spesa corrente
attraverso provvedimenti legislativi e/o amministrativi regionali»
(punto 2), tra i quali vengono indicati:
1) alla lettera d), «il recepimento della normativa statale e
delle correlate direttive in materia di applicazione del lavoro agile
al personale regionale e degli enti strumentali; il contenimento
dell'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al
trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale,
nei limiti di quanto previsto per le amministrazioni pubbliche
dall'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75,
nonchè una più efficace utilizzazione di tali risorse finalizzata
al miglioramento qualitativo e quantitativo dei servizi erogati alla
collettivita'» (enfasi aggiunte);
2) alla lettera e), «la riorganizzazione e lo snellimento della
struttura amministrativa della Regione, al fine di ottenere una
riduzione significativa degli uffici di livello dirigenziale e, in
misura proporzionale, delle dotazioni organiche del personale
dirigenziale e del comparto, nonchè dei contingenti di personale
assegnati ad attività strumentali; il rafforzamento della gestione
unitaria dei servizi strumentali, attraverso la costituzione di
uffici comuni; il riordino degli uffici e organismi al fine di
eliminare duplicazioni o sovrapposizioni di strutture o funzioni; il
contenimento della spesa del personale in servizio, al netto delle
spese per i rinnovi contrattuali nei limiti minimi di quelli previsti
per il medesimo periodo a livello nazionale, e del personale in
quiescenza. Ai fini del computo dei risparmi di spesa derivanti dalle
cessazioni dal servizio del personale destinabili alle nuove
assunzioni, sono esclusi, a decorrere dal 2021 e fino al 2029, i
risparmi per cessazioni del personale al quale si applica il c.d.
contratto 1 cessato dal servizio nel medesimo periodo. Dalle risorse
assunzionali relative al personale dirigenziale è altresì detratto,
per il triennio 2021 /2023, l'importo dei trasferimenti al Fondo di
quiescenza per il pagamento dell'indennità di buonuscita del
personale dirigenziale cessato nel medesimo periodo, con conseguente
sospensione del reclutamento di profili dirigenziali per il medesimo
triennio» (enfasi aggiunte).
In altri termini, con le clausole dell'Accordo sopra trascritte,
la Regione Siciliana si è espressamente impegnata a ripianare il
disavanzo regionale mediante una serie di interventi, tra cui la
riduzione strutturale delle spese di personale.
Ebbene, le disposizioni oggetto di censura si pongono in evidente
contrasto con tale impegno, dato che le risorse derivanti dalla
riduzione dei Fondi indicati nei commi 3 e 4, che - ai sensi
dell'Accordo sopramenzionato - dovrebbero essere destinate al piano
di rientro decennale dal disavanzo, vengono impiegate - invece - per
finanziare l'incremento del trattamento accessorio del personale
regionale, nonchè la revisione del sistema di classificazione del
medesimo.
Esse, quindi, si pongono in contrasto:
a) da un lato, con i principi di coordinamento della finanza
pubblica, tra i quali rientrano anche le disposizioni di contenimento
dei costi di personale (cfr. sentenza n. 69 del 2011 e n. 169 del
2007), di cui costituisce espressione il punto 2), lettere d) ed e),
dell'Accordo sottoscritto dalla Regione Siciliana in data 14 gennaio
2021;
b) dall'altro, con il principio dell'equilibrio dei bilanci
pubblici e della sostenibilità del debito delle pubbliche
amministrazioni (cfr. sentenza n. 26 del 2013), nella misura in cui
esse pregiudicano la corretta attuazione e, quindi, l'efficacia del
piano di rientro decennale dal disavanzo.
Peraltro, qualora si ritenesse che le disposizioni censurate non
sottraggono risorse destinate all'attuazione del suddetto piano di
rientro, esse sarebbero comunque costituzionalmente illegittime, in
quanto prive di adeguata copertura finanziaria. In tal caso, invero,
le misure disposte nei commi 1 e 2 dovrebbero trovare copertura
finanziaria nei Fondi indicati dai commi 3 e 4, ma - in
considerazione delle riduzioni previste dai medesimi commi - tali
Fondi non sarebbero affatto sufficienti per garantire gli incrementi
dei costi di personale disposti dal legislatore regionale.
Per questa ragione, si ritiene che le disposizioni censurate
eccedano dalle competenze legislative riservate dallo Statuto di
autonomia alla Regione Siciliana e violino gli impegni assunti dalla
stessa in materia di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi
dell'art. 117, comma 3, della Costituzione, nonchè il principio
dell'equilibrio dei bilanci pubblici e della sostenibilità del
debito delle pubbliche amministrazioni, desumibili dagli articoli 81,
97, e 119 della Costituzione e applicabili - per univoca
giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte - anche alle Regioni a Statuto
speciale (cfr. sentenza n. 226 del 2021).
III - Art. 12, comma 11
- L'art. 12, comma 11, della legge oggetto di censura dispone che
"All'art. 25 della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16 e successive
modificazioni dopo il comma 2 è inserito il seguente: «2-bis. La
procedura di cui ai commi 1 e 2 si applica anche per la
regolarizzazione di concessioni edilizie rilasciate in assenza di
autorizzazione paesaggistica, sempre che le relative istanze di
concessione siano state presentate al comune di competenza prima
della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Regione del
decreto istitutivo del vincolo di cui all'art. 140 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni»".
La disposizione, quindi, riproduce in maniera identica quella di
cui al comma 3 dell'art. 25 della legge regionale n. 16 del 2016, nel
testo previgente alle modifiche introdotte dall'art. 20, comma 1,
lettera b), della legge della Regione Siciliana 6 agosto 2021, n. 23,
già oggetto di censura da parte dello Stato.
Ed invero, con il ricorso n. 63 del 2021, il Presidente del
Consiglio dei ministri aveva impugnato il suddetto articolo, con il
quale il legislatore regionale - nel sostituire il comma 3 dell'art.
25 della legge della Regione Siciliana n. 16 del 2016 - aveva
stabilito che: «La procedura di cui ai commi 1 e 2 si applica anche
per la regolarizzazione di concessioni edilizie rilasciate in assenza
di autorizzazione paesaggistica per i beni individuati dalle lettere
a) e b) del comma 1 dell'art. 134 del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 e successive modificazioni, sempre che le relative
istanze di concessione siano state presentate al comune di competenza
prima dell'apposizione del vincolo».
Ebbene, in pendenza del giudizio di costituzionalità, la cui
udienza pubblica è fissata per il giorno 22 novembre 2022, l'Ente
regionale aveva disposto l'abrogazione della disposizione impugnata,
mediante l'art. 6, comma 1, della legge regionale 18 marzo 2022, n.
2.
Tuttavia, con l'articolo oggetto di censura, è stata
reintrodotta nell'ordinamento regionale la norma previgente, a sua
volta costituzionalmente illegittima per le medesime ragioni di
diritto esposte nel menzionato ricorso n. 63 del 2021.
Essa, infatti, pur avendo effetti meno «dirompenti» di quelli
derivanti dall'art. 20, comma 1, lettera b), della legge regionale n.
23 del 2021 - che estendeva la possibilità di sanatoria ex post
anche alle aree con vincolo paesaggistico ope legis a far data dalla
legge 8 agosto 1985, n. 431 - si pone ugualmente in contrasto con il
generale divieto di sanatoria ex post, stabilito dal decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
In particolare, l'art. 146, comma 4, del menzionato decreto
legislativo, dispone - innovando rispetto al precedente regime
normativo - che: «Fuori dai casi di cui all'art. 167, commi 4 e 5,
l'autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria
successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli
interventi»; l'art. 167, commi 4 e 5, delimita i ristrettissimi casi,
di natura eccezionale, in cui la sanatoria paesaggistica ex post
resta possibile, disciplinando il relativo procedimento
amministrativo; infine, l'art. 182, comma 3-bis, contiene la
disciplina transitoria, stabilendo il termine finale, ormai
ampiamente scaduto, entro il quale l'amministrazione è tenuta a dar
corso alle domande di sanatoria, anche laddove improcedibili a causa
del sopravvenuto divieto di sanatoria ex post.
La Regione Siciliana, quindi, reintroducendo nell'ordinamento
regionale una disposizione analoga a quella recata dall'abrogato
comma 3 dell'art. 25 della legge regionale n. 16 del 2016, ha
ripristinato una normativa che già si poneva in contrasto con i
suddetti articoli del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42;
nonchè, per il tramite di tali norme interposte, con l'art. 117,
comma 2, lettere m) e s), della Costituzione, che riservano allo
Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale» e di «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e
dei beni culturali».
Peraltro, la normativa regionale oggetto di impugnazione,
determinando un evidente "abbassamento" di tutela dei valori
paesaggistici e ambientali si pone anche in contrasto con i principi
fondamentali sanciti dall'art. 9 della Costituzione, che affida alla
Repubblica (e, quindi, impone anche alle Regioni a Statuto speciale)
la tutela del paesaggio, del patrimonio storico e artistico della
Nazione, dell'ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche
nell'interesse delle future generazioni.
Ancora, la normativa regionale - nel "riaprire" i termini della
sanatoria con effetti retroattivi - appare altresì irragionevole e
priva di proporzionalità, ponendosi dunque in palese contrasto con i
principi stabiliti dagli articoli 3 e 97 della Costituzione. In
effetti, codesta Ecc.ma Corte ha più volte affermato che la
retroattività delle disposizioni legislative deve «trovare adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza attraverso un puntuale
bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i
valori, costituzionalmente tutelati, al contempo potenzialmente lesi
dall'efficacia a ritroso della norma adottata» (sentenza n. 73 del
2017).
Ebbene, nel caso di specie, la sanatoria con efficacia
retroattiva disposta dall'Ente regionale appare del tutto priva di
giustificazione e - per tale ragione - si pone in contrasto con i
principi di ragionevolezza, buon andamento e imparzialità della
pubblica amministrazione, previsti dalle sopra citate disposizioni
costituzionali.
Si osserva, infine, che la norma censurata eccede - in ogni caso
- dalle competenze riservate alla Regione Siciliana dallo Statuto di
autonomia.
Se da un lato è vero che l'art. 14 dello Statuto attribuisce
alla Regione resistente la competenza legislativa esclusiva in
materia di urbanistica (lettera f), tutela del paesaggio e
conservazione delle antichità e delle opere artistiche (lettera n);
è altrettanto vero che tale competenza incontra il limite delle
«norme di grande riforma economico-sociale», che si impongono - per
univoca giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte - anche alle autonomie
speciali (sentenza n. 238 del 2013). Ebbene, non vi è dubbio che tra
le norme in questione siano ricomprese anche le previsioni del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, che - al fine di tutelare
il paesaggio, l'ambiente e l'ecosistema - hanno introdotto il
principio generale del divieto di sanatoria ex post delle opere
realizzate nelle aree soggette a vincolo.
Si confida, pertanto, nella declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 12, comma 11, della legge regionale n. 13
del 2022.
IV - Art. 12, comma 58
- L'art. 12, comma 58, della legge oggetto di censura dispone che
"58. Dopo l'art. 4 della legge regionale 13 aprile 2022, n. 8 è
aggiunto il seguente: «Art. 4-bis. Norma finanziaria.
1. Alla copertura degli oneri finanziari derivanti dalla presente
legge si fa fronte nei limiti degli stanziamenti del bilancio della
Regione, con risorse regionale ed extraregionali. Il Ragioniere
generale della Regione è autorizzato ad apportare le opportune
variazioni al bilancio della Regione»".
Come noto, la legge regionale 13 aprile 2022, n. 8, ha istituito
la Giornata della Memoria dell'eruzione dell'Etna del 1669; tuttavia,
essa è stata impugnata dal Presidente del Consiglio dei Ministri con
il ricorso n. 40 del 2022, in quanto - nel suo complesso - non
risulta rispettosa dell'obbligo di copertura finanziaria delle leggi
di spesa di cui all'art. 81, comma 3, della Costituzione.
Difatti, tale legge regionale - a fronte delle iniziative da
intraprendere per commemorare l'evento sopraindicato - non indica la
quantificazione dei relativi oneri finanziari a carico dell'Ente
regionale nè i mezzi per farvi fronte.
Pertanto, essa si pone in contrasto con l'obbligo di copertura
finanziaria delle norme (anche regionali) che comportano nuovi o
maggiori oneri a carico dei bilanci pubblici, previsto dall'art. 81,
comma 3, della Costituzione, declinato ulteriormente dagli articoli
19, comma 2, della legge n. 196 del 2009 e 38, comma 1, del decreto
legislativo n. 118 del 2011, applicabili - per univoca giurisprudenza
di codesta Ecc.ma Corte - anche alla Regione Siciliana (cfr. sentenza
n. 226 del 2021).
Del resto, lo stesso «Testo coordinato delle norme in materia di
bilancio e contabilità applicabili alla Regione siciliana»,
approvato con decreto del Presidente della Regione in data 17 marzo
2004, prevede - all'art. 14 - norme dettagliate che disciplinano
l'obbligo di quantificare gli oneri derivanti dalle norme di spesa e
le relative modalità di copertura, che - nella specie - sono state
del tutto pretermesse dall'Ente regionale.
Ebbene, come già esposto nel precedente ricorso proposto dal
Presidente del Consiglio dei ministri, le suddette censure di
illegittimità costituzionale non appaiono affatto superate dall'art.
12, comma 58, della legge n. 13 del 2022.
Tale previsione finanziaria, infatti, da un lato conferma che la
legge regionale n. 8 del 2022 comporta oneri finanziari a carico del
bilancio regionale; dall'altro - tuttavia - risulta estremamente
generica, in quanto non quantifica i suddetti oneri e non individua
la missione, il programma e il titolo ove imputare le relative spese.
In altri termini, tale disposizione non assicura alcuna copertura
finanziaria agli oneri finanziari inequivocabilmente discendenti
dalla legge regionale n. 8 del 2022, in violazione dei menzionati
articoli 19, comma 2, della legge n. 196 del 2009 e 38, comma 1, del
decreto legislativo n. 118 del 2011; nonchè - per il tramite di tali
disposizioni - dell'art. 81, comma 3, della Costituzione,
disposizione - peraltro - direttamente applicabile alla Regione
Siciliana anche a prescindere dalle suddette norme interposte (cfr.
sentenza n. 26 del 2013).
Si confida, pertanto, nella declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 12, comma 58, della legge n. 13 del 2022,
oltre che - in accoglimento del ricorso n. 40 del 2022 - dell'intera
legge della Regione Siciliana 13 aprile 2022, n. 8, in quanto priva
di adeguata copertura finanziaria.
V - Art. 13, comma 6
- L'art. 13, comma 6, della legge oggetto di censura prevede che
«Le disposizioni di cui all'art. 23 del decreto legge 28 gennaio
2019, n. 4, convertito con modificazioni dalla legge 28 marzo 2019,
n. 26, trovano applicazione per il personale regionale collocato in
quiescenza, anche per il tramite di Irfis FinSicilia S.p.A., che
provvede all'erogazione delle relative risorse nell'ambito delle
disponibilità dei fondi di propria spettanza, previa stipula di
convenzione con il Dipartimento regionale della funzione pubblica».
- La norma, quindi, estende al personale regionale collocato in
quiescenza la facoltà prevista per i dipendenti pubblici dall'art.
23 del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, convertito con
modificazioni dalla legge 28 marzo 2019, n. 26, di richiedere
l'anticipo di una quota di T.F.S./T.F.R. entro il limite di 45.000
euro.
Tuttavia, in violazione della suddetta disposizione statale, la
norma adottata dalla Regione Siciliana ammette ope legis siffatta
possibilità anche per il tramite della «Irfis FinSicilia S.p.A.»,
senza che essa debba assicurare i requisiti e le condizioni previste
dal menzionato art. 23 per tutti gli altri istituti bancari e
finanziari.
Infatti, il comma 2 dell'art. 23 stabilisce che, sulla base di
apposite certificazioni rilasciate dall'ente responsabile per
l'erogazione del T.F.S./T.F.R., i dipendenti pubblici ammessi al
beneficio possono presentare una richiesta di finanziamento per una
somma di importo pari all'indennità di fine servizio maturata «alle
banche o agli intermediari finanziari che aderiscono a un apposito
accordo quadro da stipulare, entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto,
tra il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, il Ministro
dell'economia e delle finanze, il Ministro per la pubblica
amministrazione e l'Associazione bancaria italiana, sentito l'INPS.
Ai fini del rimborso del finanziamento e dei relativi interessi,
l'ente che corrisponde l'indennità di fine servizio, comunque
denominata, trattiene il relativo importo da tale indennità, fino a
concorrenza dello stesso. Gli importi trattenuti ai sensi del periodo
precedente non sono soggetti a procedure di sequestro o pignoramento
e, in ogni caso, a esecuzione forzata in virtù di qualsivoglia
azione esecutiva o cautelare. Il finanziamento è garantito dalla
cessione pro solvendo, automatica e nel limite dell'importo
finanziato, senza alcuna formalità, dei crediti derivanti dal
trattamento di fine servizio maturato che i lavoratori [...] vantano
nei confronti degli enti che corrispondono l'indennità di fine
servizio» (enfasi aggiunte).
Inoltre, ai sensi del comma 5, «L'importo finanziabile è pari a
45.000 euro ovvero all'importo spettante ai soggetti di cui al comma
2 nel caso in cui l'indennità di fine servizio comunque denominata
sia di importo inferiore. Alle operazioni di finanziamento di cui al
comma 2 si applica il tasso di interesse indicato nell'accordo quadro
di cui al medesimo comma» (enfasi aggiunte).
In attuazione delle disposizioni sopra trascritte, sono stati
emanati il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 22
aprile 2020, n. 51, e il successivo decreto 19 agosto 2020 del
Dipartimento della funzione pubblica, con cui è stato approvato
l'Accordo Quadro tra Governo e A.B.I. per la disciplina delle
condizioni economiche e contrattuali applicabili all'anticipo del
T.F.S./T.F.R. in favore dei dipendenti pubblici ammessi al beneficio.
In particolare, tale Accordo definisce:
a) i termini e le modalità di adesione da parte delle banche
all'iniziativa;
b) le modalità delle modifiche contrattuali relative
all'adeguamento dei requisiti pensionistici alla speranza di vita;
c) le specifiche tecniche di sicurezza dei flussi informativi;
nonchè,
d) le modalità di determinazione del tasso di interesse da
corrispondere sull'anticipo.
Ebbene, l'art. 13, comma 6, della legge regionale impugnata - in
contrasto con le menzionate disposizioni statali - ammette ope legis
tra i soggetti finanziatori la «Irfis -Finsicilia S.p.A.» - una
società partecipata al 100% dalla Regione Sicilia che ha per oggetto
l'esercizio, nei confronti degli operatori pubblici, dell'attività
di concessione di finanziamenti - senza prevedere, tuttavia, la sua
necessaria adesione all'Accordo Quadro stipulato dal Governo con
l'A.B.I., nonchè l'osservanza delle procedure e delle modalità per
l'erogazione dell'anticipo, disciplinate dall'art. 23 del
decreto-legge n. 4 del 2019, n. 4, in modo particolarmente rigoroso e
articolato.
Tale disciplina è stata adottata dallo Stato nell'esercizio
della propria competenza legislativa esclusiva in materia di
«ordinamento civile»; pertanto, per il tramite di siffatte norme
interposte, l'art. 13, comma 6, della legge regionale n. 13 del 2022
- eccedendo dalle competenze legislative riservate dallo Statuto di
autonomia alla Regione Siciliana - si pone altresì in contrasto con
l'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione.
Si insiste, quindi, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale del medesimo.
VI - Art. 13, comma 14
- L'art. 13, comma 14, della legge regionale oggetto di censura
prevede che «Per l'esercizio finanziario 2022 è autorizzata la spesa
di 160 migliaia di euro in favore del Comune di Sciacca, destinata al
pagamento delle imposte comunali ICI/IMU relative al procedimento di
liquidazione della fondazione "Pardo" al fine di permettere
l'immediato utilizzo delle risorse, già stanziate, destinate alla
realizzazione del museo interdisciplinare di cui all'art. 2 della
legge regionale 15 maggio 1991, n. 17 e successive modificazioni, nel
complesso monumentale di Santa Margherita a Sciacca».
Occorre premettere che la disposizione in esame appare poco
chiara nella sua formulazione letterale e nella sua ratio, in quanto
non si evince il soggetto a carico del quale è posto l'onere,
quantificato in 160 mila euro, che sembrerebbe l'amministrazione
regionale, il soggetto debitore delle imposte comunali, che
sembrerebbe la Fondazione "Pardo", e - infine - il rapporto
intercorrente fra il Comune di Sciacca e la Fondazione stessa.
Posto che la norma appare volta ad assicurare al Comune di
Sciacca la dotazione finanziaria con cui provvedere al pagamento dei
debiti per le imposte comunali ICI/IMU maturati nei confronti della
Fondazione "Pardo", attualmente posta in liquidazione, e nel
presupposto che quest'ultima sia soggetto partecipato dal Comune di
Sciacca, la disposizione appare in contrasto - per le ragioni di
seguito esposte - con gli articoli 97 e 117 della Costituzione.
Al fine di dimostrare l'illegittimità costituzionale della
disposizione impugnata, si rammenta che, ai sensi dell'art. 12 del
codice civile, «Le associazioni, le fondazioni e le altre istituzioni
di carattere privato acquistano la personalità giuridica mediante il
riconoscimento concesso con decreto del Presidente della Repubblica».
Al riconoscimento della personalità giuridica consegue
l'autonomia patrimoniale perfetta dei suddetti soggetti, cui consegue
l'esclusione di ogni forma di responsabilità, per le obbligazioni da
essi contratte, nei confronti dei finanziatori.
In altri termini, la personalità giuridica comporta che le
vicende dell'organizzazione incidono esclusivamente sul patrimonio
dell'ente e non su quello dei soggetti che - in qualsiasi forma - lo
partecipino.
Ebbene, nel caso in esame, la Regione Siciliana ha disposto che
dell'obbligazione sorta in capo alla fondazione "Pardo", risponda il
Comune di Sciacca, sovvertendo, di fatto, il principio dell'autonomia
patrimoniale perfetta recato dall'art. 12 del codice civile.
Inoltre, la norma regionale - nel prevedere che delle
obbligazioni della fondazione risponda il soggetto pubblico, ovvero
la collettività, attraverso un sostanziale accollo del debito,
peraltro, con provvista finanziaria fornita dalla stessa Regione -
viola altresì il principio di sana gestione finanziaria, espresso
dall'art. 14, comma 5, del decreto legislativo 19 agosto 2016, n.
175.
Secondo la giurisprudenza contabile, l'art. 14, comma 5, del
T.U.S.P. sancisce il cosiddetto «divieto di soccorso finanziario» da
parte di un soggetto pubblico rispetto ai suoi organismi partecipati
e impone l'abbandono della logica del «salvataggio a tutti i costi»
degli enti partecipati che versano in situazione di dissesto (cfr.,
tra le altre, Sezione regionale di controllo per la Toscana,
deliberazione n. 84/2018, Sezione regionale di controllo per il
Lazio, deliberazione n. 1/2019, Sezione regionale di controllo per la
Puglia, deliberazione n. 47/2019, Sezione regionale di controllo per
la Lombardia, deliberazione n. 296/2019, nonchè Sezione regionale di
controllo per le Marche, deliberazione n. 123/2019).
La ratio di tale norma, in effetti, è quella di porre «un freno
alla prassi, ormai consolidata, seguita dagli enti pubblici e in
particolare dagli enti locali, di procedere a ricapitalizzazioni e ad
altri trasferimenti straordinari per coprire le perdite strutturali
(tali da minacciare la continuità aziendale); prassi che, come noto,
da un lato finisce per impattare negativamente sui bilanci pubblici
compromettendone la sana gestione finanziaria; dall'altro si
contrappone alle disposizioni dei trattati (art. 106 TFUE, già art.
86 TCE), le quali vietano che soggetti che operano nel mercato comune
possano beneficiare di diritti speciali o esclusivi, o comunque di
privilegi in grado di alterare la concorrenza nel mercato, in
un'ottica macroeconomica» (cfr. Sezione regionale di controllo per
l'Abruzzo, deliberazione n. 279/2015).
In tale contesto, l'art. 14, comma 5, del T.U.S.P. ha stabilito
un generale divieto di disporre, a qualsiasi titolo, erogazioni
finanziarie «a fondo perduto» in favore di enti in grave situazione
deficitaria, «relegando l'ammissibilità di trasferimenti
straordinari ad ipotesi derogatoria e residuale, percorribile con
finalità di risanamento aziendale e per il solo perseguimento di
esigenze pubblicistiche di conclamato rilievo, in quanto sottendenti
prestazioni di servizi di interesse generale ovvero la realizzazione
di programmi di investimenti affidati e regolati convenzionalmente,
secondo prospettive di continuita'» (cfr. Sezione regionale di
controllo Lazio, deliberazione n. 66/2018/PAR).
Sebbene il perimetro di diretta applicazione della norma non
contempli le fondazioni, ma si riferisce esclusivamente agli
organismi aventi struttura societaria; tuttavia, dal tenore della
medesima, si evince un principio generale di «divieto di soccorso
finanziario», fondato su esigenze di tutela dell'economicità
gestionale e della concorrenza, estensibile anche agli altri
organismi partecipati dagli enti pubblici.
In altri termini, il divieto in esame «appare espressivo di un
vero e proprio principio di ordine pubblico economico, fondato su
esigenze di economicità e razionalità nell'utilizzo delle risorse
pubbliche e di tutela della concorrenza e del mercato. Tale principio
s'impone alle amministrazioni pubbliche prescindendo, a tutela
dell'effettività del precetto, dalle forme giuridiche prescelte per
la partecipazione in organismi privati che finirebbero, altrimenti,
col prestarsi a facile elusione del chiaro dettato normativo» (cfr.
Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n.
296/2019, enfasi aggiunte).
Tale conclusione - peraltro - resta certamente valida anche con
riferimento alle operazioni di ripiano del deficit finanziario in
fase di liquidazione, assimilabili - di fatto - ad un accollo, da
parte dell'ente locale, dei debiti di un soggetto terzo, con la
conseguenza che «se chi si accolla un debito altrui è un soggetto di
diritto pubblico, quest'ultimo ha il dovere di porre in evidenza la
ragione economica - giuridica dell'operazione, altrimenti essa
rappresenterebbe un ingiustificato favor verso i creditori della
società incapiente» (cfr. Sezione regionale di controllo per la
Lombardia n. 98/2013 e n. 64/2021).
Ebbene, la disposizione regionale in commento produce l'effetto
di ripianare un debito contratto da una fondazione di diritto privato
in fase di liquidazione, trasferendo il relativo onere finanziario a
carico della collettività, senza alcuna ragionevole giustificazione.
Per questa ragione, essa eccede dalle competenze legislative
riservate alla Regione Siciliana dallo Statuto di autonomia e -
ponendosi in contrasto con le disposizioni statali sopra esaminate -
viola altresi':
1) l'art. 97 della Costituzione, il quale stabilisce che «Le
pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione
europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del
debito pubblico» (comma 1, enfasi aggiunte) e che «I pubblici uffici
sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano
assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione»
(comma 2, enfasi aggiunte);
2) nonchè, l'art. 117 della Costituzione, il quale prevede che
«La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni
nel rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali» (comma
1, enfasi aggiunte) e che allo Stato sia riservata tanto la
disciplina in materia di «tutela della concorrenza» (comma 2, enfasi
aggiunte) quanto la determinazione dei principi fondamentali in
materia di «coordinamento della finanza pubblica» (comma 3, enfasi
aggiunte).
Si confida, pertanto, nella declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 14, della legge regionale n. 13
del 2022.
VII - Art. 13, comma 15
- L'art. 13, comma 15, della legge regionale impugnata stabilisce
che «All'art. 1 della legge regionale 29 novembre 2005, n. 15 e
successive modificazioni, sono apportate le seguenti modiche:
a) al comma 1, lettera f-ter) le parole «on air» sono
sostituite dalle parole «open air»;
b) al comma 4 sono apportate le seguenti modiche:
1) dopo le parole «nei piani di utilizzo delle aree demaniali
marittime approvati ai sensi della presente legge», sono aggiunte le
parole «o realizzate negli stabilimenti balneari autorizzati su
terreni privati»;
2) le parole «validi per tutta la durata delle concessioni
demaniali marittime» sono sostituite dalle parole «validi nel caso di
concessioni demaniali marittime per tutta la durata delle stesse». Al
fine di comprendere l'esatta portata della disposizione sopra
trascritta, appare indispensabile esaminare il testo dell'art. 1
della legge regionale 29 novembre 2005, n. 15, come risultante
all'esito delle modifiche apportate dal legislatore regionale.
In particolare, il comma 1 della suddetta disposizione recita
attualmente quanto segue: «1. La concessione dei beni demaniali
marittimi può essere rilasciata, oltre che per servizi pubblici e
per servizi e attività portuali e produttive, per l'esercizio delle
seguenti attivita':
a) gestione di stabilimenti balneari e di strutture relative ad
attività sportive e ricreative;
b) esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi
precotti e generi di monopolio;
c) costruzione, assemblaggio, riparazione, rimessaggio anche
multipiano, stazionamento, noleggio di imbarcazioni e natanti in
genere, nonchè l'esercizio di attività di porto a secco, cantieri
nautici che possono svolgere le attività correlate alla nautica ed
al diporto, comprese le attività di commercio di beni, servizi e
pezzi di ricambio per imbarcazioni;
d) esercizi diretti alla promozione e al commercio nel settore
del turismo, dell'artigianato, dello sport e delle attrezzature
nautiche e marittime; [...]
f) porti turistici, ormeggi, ripari, darsene in acqua o a
secco, ovvero ricoveri per le imbarcazioni e natanti da diporto;
f-bis) eventi e cerimonie, anche a carattere religioso, con
possibilità di svolgimento o durante o dopo l'orario dedicato alla
balneazione;
f-ter) ricettività diffusa e ricettività «open air»».
A sua volta, il testo del comma 4 - dopo le modifiche apportate
dal legislatore regionale - dispone che «Ai fini delle disposizioni
di cui all'art. 15, lettera a), della legge regionale 12 giugno 1976,
n. 78, le opere connesse all'esercizio delle attività di cui al
comma 1 sono considerate opere destinate alla diretta fruizione del
mare quando previste nei piani di utilizzo delle aree demaniali
marittime approvati ai sensi della presente legge o realizzate negli
stabilimenti balneari autorizzati su terreni privati e sono soggette
ai provvedimenti edilizi abilitativi nei comuni competenti per
territorio, validi nel caso di concessioni demaniali marittime per
tutta la durata delle stesse, anche se rinnovate senza modifiche
sostanziali».
Ebbene, l'art. 15 della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78,
stabilisce che «Ai fini della formazione degli strumenti urbanistici
generali comunali debbono osservarsi, in tutte le zone omogenee ad
eccezione delle zone A e B, in aggiunta alle disposizioni vigenti, le
seguenti prescrizioni:
a) le costruzioni debbono arretrarsi di metri 150 dalla
battigia; entro detta fascia sono consentite opere ed impianti
destinati alla diretta fruizione del mare, nonchè la
ristrutturazione degli edifici esistenti senza alterazione dei volumi
già realizzati».
Dunque, per effetto delle modifiche apportate all'art. 1, comma
4, della legge regionale n. 15 del 2005, si considerano «opere
destinate alla diretta fruizione del mare» anche le costruzioni
funzionali all'esercizio delle attività connesse a quelle indicate
nel comma 1 della medesima disposizione; sicchè - ai sensi della
citata lettera a) - esse non devono più essere arretrate di 150
metri dalla battigia.
In altri termini, la disposizione oggetto di censura considera
«opere destinate alla diretta fruizione del mare», con le conseguenze
sopra indicate, tutte le costruzioni funzionali all'esercizio delle
attività connesse a quelle elencate all'art. 1, comma 1, della legge
regionale n. 15 del 2005, non soltanto quando tali opere siano
previste nei piani di utilizzo delle aree demaniali marittime
approvati con le modalità stabilite dalla medesima legge, ma anche
quando esse vengano realizzate, al di fuori di tali piani,
nell'ambito di stabilimenti balneari autorizzati su terreni privati.
Come noto, i piani di utilizzo delle aree demaniali (denominati
anche «P.U.D.M.»), sono stati introdotti dalla legge regionale n. 15
del 2005 quale strumento di pianificazione comunale delle modalità
di utilizzo della fascia costiera e del litorale marino, anche al
fine di salvaguardare le risorse paesaggistiche e ambientali.
Il «P.U.D.M.» si pone, dunque, in stretta connessione con il
piano paesaggistico, del quale deve recepire le eventuali
prescrizioni aventi contenuto precettivo determinato (come i vincoli
di inedificabilita') a tutela dell'ambiente e del paesaggio. D'altra
parte, in assenza del piano paesaggistico, il «P.U.D.M.» potrebbe
addirittura rappresentare l'unica fonte di pianificazione e tutela
dell'ambiente marittimo, come accade per alcune Province della
Regione Sicilia, i cui territori risultano ancora privi di piano
paesaggistico.
Di conseguenza, siccome il demanio marittimo rappresenta un bene
paesaggistico tutelato ope legis, l'introduzione di una deroga al
divieto di edificare nel limite di 150 metri dalla battigia, al di
là dei limiti imposti dalle previsioni contenute nei «P.U.D.M.»,
comporta una grave lesione della tutela paesaggistica.
La deroga potrebbe infatti paralizzare la stessa applicazione del
piano paesaggistico, di cui il «P.U.D.M.» è strumento di
specificazione e attuazione.
Tale lesione - peraltro - è ancora più grave nei territori
privi di pianificazione paesaggistica, per i quali - come s'è detto
- il «P.U.D.M.» costituisce l'unico strumento di pianificazione
regionale vocato alla tutela paesaggistica.
È vero che la Regione Siciliana ha competenza legislativa
esclusiva in materia di urbanistica, tutela del paesaggio e
conservazione delle antichità e delle opere artistiche, ai sensi
dell'art. 14, comma 1, lettere f) e n), dello Statuto di autonomia;
ma è altrettanto vero che tale competenza si esplica pur sempre nei
limiti delle leggi costituzionali e, comunque, senza pregiudizio per
le «norme di grande riforma economico sociale» dello Stato, che si
impongono anche alle autonomie speciali (cfr. sentenza n. 238 del
2013).
Ebbene, non vi è dubbio che tra le suddette norme rientrino
anche le previsioni del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,
recante il «Codice dei beni culturali e del paesaggio».
In effetti, codesta Ecc.ma Corte ha spesso sottolineato che
l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica «è assunta a
valore imprescindibile non derogabile dal legislatore regionale in
quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia
uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali
e paesaggistici sull'intero territorio nazionale» (cfr. sentenza n.
182 del 2006, enfasi aggiunte; nonchè, sentenza n. 272 del 2009).
Ne deriva che, anche nell'ambito della Regione Siciliana, il
piano paesaggistico assume carattere necessariamente sovraordinato
agli altri strumenti di pianificazione territoriale, in applicazione
degli articoli 135, 143 e 145 del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42.
Tali articoli, infatti, costituiscono certamente «norme di grande
riforma economico-sociale», nella misura in cui codificano:
a) il principio della necessaria pianificazione dei beni
sottoposti a vincolo paesaggistico;
b) e il principio della necessaria prevalenza del piano
paesaggistico rispetto ad ogni altro strumento di pianificazione, cui
consegue la non derogabilità del medesimo da parte di piani,
programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico.
A ciò si aggiunga che i suddetti principi, codificati dal
legislatore nazionale, attuano in Italia le disposizioni della
Convenzione europea del paesaggio, anche detta «Convenzione di
Firenze», adottata il 20 ottobre 2000, allo scopo di promuovere in
tutti i Paesi del Consiglio di Europa la protezione, la gestione e la
pianificazione del paesaggio, nonchè la cooperazione internazionale
in tale ambito.
Pertanto, la disposizione impugnata - nell'eccedere dalle
competenze riservate alla Regione Siciliana dallo Statuto di
autonomia - si pone anzitutto in contrasto con l'art. 117, comma 1,
della Costituzione, nella parte in cui vincola anche il legislatore
regionale all'osservanza degli obblighi internazionali assunti
dall'Italia. Inoltre, comportando un abbassamento del livello di
tutela dei valori paesaggistici e ambientali - non giustificato da
alcun altro interesse di rango costituzionale - la medesima
disposizione si pone altresì in contrasto:
1) con l'art. 9 della Costituzione, che affida alla Repubblica
(e, quindi, impone anche alle Regioni a Statuto speciale) la tutela
del paesaggio, del patrimonio storico e artistico della Nazione,
dell'ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche
nell'interesse delle future generazioni; nonchè,
2) con l'art. 117, comma 2, lettere m) e s), della
Costituzione, che riservano allo Stato la competenza legislativa
esclusiva in materia di «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale» e di «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali». Si confida,
quindi, nella declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art.
13, comma 15, della legge regionale n. 13 del 2022.
VIII - Art. 13, comma 21
- L'art. 13, comma 21, della legge regionale impugnata prevede
che «Per le finalità previste dai commi 797 e 798 dell'art. 1 della
legge 30 dicembre 2020, n. 178 nonchè dai commi 734 e 735 dell'art.
1 della legge 30 dicembre 2021, n. 234, i comuni, per l'assunzione a
tempo indeterminato degli assistenti sociali, sono autorizzati ad
avviare, coerentemente ai piani di fabbisogno, procedure di
reclutamento, prevedendo la valorizzazione con apposito punteggio
dell'esperienza professionale maturata con contratto a tempo
determinato ovvero con contratto di collaborazione coordinata e
continuativa ovvero con contratto di collaborazione autonoma libero
professionale ovvero con altre forme contrattuali di lavoro
flessibile nella pubblica amministrazione».
Dunque, la norma sopra trascritta interviene in materia di
assunzioni a tempo indeterminato degli assistenti sociali,
sovrapponendosi alla recente normativa statale e determinando, nella
sostanza, un ulteriore reclutamento del suddetto personale. Al
riguardo, occorre premettere che l'art. 1, comma 801, della legge n.
178 del 2020, come modificato dalla legge n. 234 del 2021, prevede
che i Comuni, anche per le finalità di cui al comma 797 e sia pure
con le deroghe ivi previste, possono effettuare assunzioni di
assistenti sociali, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, nel
limite delle risorse destinate a tale scopo e fermo restando
l'obiettivo del pareggio di bilancio.
Ebbene, la norma oggetto di censura si sovrappone e deroga alla
menzionata disciplina statale, nonchè alle disposizioni recate:
a) dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
b) dall'art. 20 del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75;
c) dall'art. 33, comma 2, del decreto-legge 30 aprile 2019, n.
34, convertito con modificazioni dalla legge 28 giugno 2019, n. 58.
Pertanto, invadendo la competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di «ordinamento civile», essa si pone in evidente
contrato con l'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione.
Al riguardo, occorre altresì precisare che la suddetta
disposizione non trova alcuna copertura normativa nello Statuto di
autonomia; quest'ultimo, infatti, all'art. 14, comma 1, lettera q),
attribuisce alla Regione la competenza a disciplinare lo «stato
giuridico ed economico degli impiegati e funzionari della Regione»;
mentre, nella specie, viene in rilievo personale in servizio presso
gli enti locali.
Infine, la norma regionale è priva di adeguata copertura
finanziaria e, pertanto, si pone in contrasto anche con i principi
recati dall'art. 81, comma 3, della Costituzione.
In effetti, codesta Ecc.ma Corte ha più volte precisato che
l'omessa considerazione degli oneri di spesa rende una legge
regionale costituzionalmente illegittima per assenza di copertura
finanziaria, anche quando vengono in rilievo oneri «ipotetici».
In altri termini, l'art. 81 della Costituzione «impone che,
ogniqualvolta si introduca una previsione legislativa che possa,
anche solo in via ipotetica, determinare nuove spese, occorr[e]
sempre indicare i mezzi per farvi fronte» (cfr. sentenze n. 155 del
2022, n. 163 del 2020 e n. 307 del 2013); ne consegue
l'illegittimità costituzionale di tutte quelle leggi in cui
«l'individuazione degli interventi e la relativa copertura
finanziaria, è stata effettuata dal legislatore regionale in modo
generico» (cfr. sentenza n. 227 del 2019).
Nel caso di specie, il legislatore regionale non ha quantificato
l'onere finanziario nè ha indicato i mezzi per farvi fronte; si
confida, quindi, anche per tale ragione, nella declaratoria di
illegittimità costituzionale della disposizione impugnata.
IX - Art. 13, comma 22
- L'art. 13, comma 22, della legge oggetto di censura dispone che
"Al comma 4 dell'art. 36 della legge regionale 15 aprile 2021, n. 9 e
successive modificazioni, dopo la parola «fuoriuscita» aggiungere le
parole «ancorchè senza formale atto di dimissioni»".
Dunque, la disposizione modifica il comma 4 dell'art. 36 della
legge regionale 15 aprile 2021, n. 9, prevedendo che - per i soggetti
che possono chiedere di essere riammessi nell'elenco di cui all'art.
30, comma 1, della legge regionale n. 5 del 2014 pur avendo optato
per la fuoriuscita - quest'ultima possa essere considerata tale
ancorchè non vi sia stato un formale atto di dimissioni.
Ebbene, occorre premettere che l'art. 36 della legge regionale n.
9 del 2021 è stato già impugnato dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso n. 33 del 2021, sia nella parte in cui
disponeva la stabilizzazione del personale «ASU» sia nella parte
relativa alla quantificazione e alle modalità di copertura delle
spese a carico della finanza pubblica.
Difatti, con la suddetta disposizione, il regime delle assunzioni
a tempo indeterminato previsto dal legislatore statale è stato
esteso anche ai lavoratori inseriti nell'elenco di cui all'art. 30,
comma 1, della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5, che ricomprende
non soltanto i soggetti già titolari di un contratto di lavoro, ma
anche quelli impiegati in attività socialmente utili in forza di
convenzioni o protocolli e, quindi, senza la previa instaurazione di
un rapporto di lavoro.
Inoltre, il legislatore regionale, pur richiamando le misure di
stabilizzazione previste dalla normativa statale, non ha fatto salva
- in alcun modo - l'applicazione dei numerosi vincoli e requisiti
richiesti dall'art. 1, comma 292, della legge n. 178 del 2020 per
procedere alla stabilizzazione del personale in questione.
Per questa ragione, l'art. 36 della legge regionale n. 9 del 2021
è stato censurato innanzi a codesta Ecc.ma Corte, in quanto -
ampliando l'ambito di applicazione soggettivo e oggettivo delle
procedure di stabilizzazione del personale "ASU" previste dalla
normativa nazionale - eccede dalle competenze legislative attribuite
alla Regione Siciliana dall'articolo 14, lettera q), dello Statuto di
autonomia e viola l'art. 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione, che riserva alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato la materia dell'«ordinamento civile», comportando altresì una
evidente violazione del principio di uguaglianza previsto dall'art. 3
della Costituzione rispetto al personale non rientrante nell'ambito
di applicazione della disposizione regionale.
Inoltre, l'art. 36 della legge regionale n 9 del 2021 è stato
impugnato anche in relazione all'inidoneità della copertura
finanziaria disposta dall'Ente regionale e, quindi, per la violazione
del principio dell'equilibrio di bilancio delle pubbliche
amministrazioni di cui all'articolo 97, comma 1, della Costituzione e
di quello relativo alla necessaria copertura delle leggi di spesa di
cui all'art. 81, comma 3.
Per le medesime ragioni, con il ricorso n. 8 del 2022, è stata
altresì impugnata la successiva legge regionale n. 29 del 2021 che,
all'art. 4, comma 1, ha modificato, ma in modo non adeguato, le
suddette modalità di copertura degli oneri.
Ebbene, la disposizione in esame, nell'apportare un'ulteriore
modifica all'art. 36 della legge regionale 15 aprile 2021, n. 9,
continua a porsi in contrasto con le norme di rango costituzionale
sopra richiamate; ed in particolare, con il principio dell'equilibrio
dei bilanci pubblici di cui costituisce un indefettibile corollario
la regola che impone la necessaria copertura finanziaria delle leggi
di spesa (cfr. sentenze n. sentenze n. 155 del 2022, n. 163 del 2020
e n. 307 del 2013).
Difatti, "copertura finanziaria ed equilibrio integrano «una
clausola generale in grado di operare pure in assenza di norme
interposte quando l'antinomia [con le disposizioni impugnate]
coinvolga direttamente il precetto costituzionale»" (sentenze n. 155
del 2022 e n. 274 del 2017); di qui, l'illegittimità costituzionale
di tutte quelle leggi in cui - come nel caso in esame -
"l'individuazione degli interventi e la relativa copertura
finanziaria, è stata effettuata dal legislatore regionale in modo
generico" (cfr. sentenze n. 155 del 2022 e n. 227 del 2019).
Si confida, pertanto, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 22, per le medesime ragioni
indicate nei ricorsi n. 33 del 2021 e n. 8 del 2022; in particolare,
per la violazione degli articoli 81, comma 3, 97, comma 1, e - per il
tramite delle norme interposte di cui agli articoli 19 della legge n.
196 del 2009 e 38 del decreto legislativo n. 118 del 2011, che
disciplinano le modalità di quantificazione degli oneri di spesa e
le relative modalità di copertura - dell'art. 117, comma 3, che
riserva allo Stato la determinazione dei principi fondamentali in
materia di «coordinamento della finanza pubblica», nonchè dell'art.
119, comma 1, della Costituzione, nella parte in cui ribadisce
l'obbligo per tutti gli enti territoriali, ivi compresi quelli ad
autonomia speciale, di osservare il principio dell'equilibrio di
bilancio e i «vincoli economici e finanziari derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea».
X - Art. 13, comma 32
- L'art. 13, comma 32, della legge oggetto di censura stabilisce
che: «All'art. 2, comma 1, della legge regionale 18 marzo 2022, n. 2
la lettera b) è abrogata».
Al fine di valutare gli effetti della suddetta abrogazione,
occorre premettere che l'art. 2 della legge regionale 18 marzo 2022,
n. 2, introduce delle importanti modifiche all'art. 5 della legge
regionale 10 agosto 2016, n. 16.
In particolare, al comma 1, lettera b), essa prevedeva che: "alla
lettera d), punto 4), dopo la parola «ammezzati» sono aggiunte le
parole «esistenti alla data di entrata in vigore della presente
legge»" (enfasi aggiunte).
Le modifiche apportate dalla legge n. 18 del 2022 intervenivano,
quindi, sulle disposizioni introdotte dalla legge regionale n. 23 del
2021, che all'art. 6, comma 1, prevedeva che: "L'art. 5 della legge
regionale 10 agosto 2016, n. 16 è sostituito dal seguente:
«Costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia
del territorio e sono subordinati a permesso di costruire: [...]
d) le opere di recupero volumetrico ai fini abitativi e per il
contenimento del consumo di nuovo territorio, come di seguito
definite: [...]
4) il recupero abitativo delle pertinenze, dei locali accessori,
degli interrati e dei seminterrati e degli ammezzati aventi altezza
minima di m. 2,20 è consentito in deroga alle norme vigenti e
comunque per una altezza minima non inferiore a m. 2,20. Si
definiscono pertinenze, locali accessori, interrati e seminterrati i
volumi realizzati al servizio degli edifici, anche se non computabili
nella volumetria assentita agli stessi [...]»" (enfasi aggiunte).
Tale disposizione è stata già oggetto di impugnazione davanti a
codesta Ecc.ma Corte, in quanto volta a consentire il recupero
abitativo di qualsivoglia pertinenza, dei locali accessori, degli
interrati e dei seminterrati e degli ammezzati senza alcun limite
temporale e in deroga alla pianificazione urbanistica in qualunque
tempo emanata, anche se realizzati, a rigore, addirittura dopo
l'entrata in vigore della norma de qua, attribuendo premialità
volumetriche ulteriori e distinte rispetto a quelle consentite dalla
disciplina urbanistico-edilizia.
La legge regionale n. 18 del 2022 introduceva, quindi, un
importante correttivo alla legge regionale n. 23 del 2021, in quanto
limitava la portata degli interventi di recupero abitativo realizzati
in deroga alle prescrizioni vigenti soltanto a quelli già esistenti
alla data di entrata in vigore della legge stessa.
Per contro, le modifiche introdotte con la legge n. 13 del 2022
ripristinano la formulazione dell'art. 5, comma 1, lettera d), n. 4,
della legge regionale n. 16 del 2016, così come introdotta dalla
legge regionale n. 23 del 2021.
Per tale via, si contravviene - ancora una volta - al principio
fondamentale in materia di governo del territorio, sotteso all'intero
impianto della legge urbanistica n. 1150 del 1942 e successive
modifiche e integrazioni - secondo il quale gli interventi di
trasformazione edilizia e urbanistica sono consentiti soltanto nel
quadro degli strumenti di pianificazione. Costituiscono, infatti,
principi fondamentali in materia di governo del territorio, che si
impongono anche alle Regioni a Statuto speciale, quelli posti
dall'art. 41-quinquies della legge urbanistica 17 agosto 1942, n.
1150, e successive modifiche e integrazioni, tra i quali il
necessario rispetto degli standard urbanistici, che il "recupero" a
fini abitativi previsto dalla norma regionale è per forza di cose
destinato a stravolgere.
È inoltre violato anche il principio di cui all'art. 14 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, ove prevede
che la realizzazione di interventi in deroga alla pianificazione
urbanistica può essere assentita solo previa valutazione fatta caso
per caso da parte del Consiglio comunale, sulla base di una
ponderazione di interessi riferita alla fattispecie concreta. A ciò
si aggiunga che i suddetti strumenti di pianificazione urbanistica
devono tener conto delle previsioni del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, recante il «Codice dei beni culturali e del
paesaggio».
Ed invero, come chiarito da codesta Ecc.ma Corte, l'impronta
unitaria della pianificazione paesaggistica «è assunta a valore
imprescindibile non derogabile dal legislatore regionale in quanto
espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia
uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali
e paesaggistici sull'intero territorio nazionale» (cfr. sentenza n.
182 del 2006; nonchè, sentenza n. 272 del 2009).
Ne deriva che, anche nell'ambito della Regione Siciliana, il
piano paesaggistico assume carattere necessariamente sovraordinato
agli altri strumenti di pianificazione territoriale, in applicazione
degli articoli 135, 143 e 145 del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42.
Per questa ragione, si ritiene che la disposizione impugnata
determini - inter alia - un notevole "abbassamento" del livello di
tutela dei valori ambientali e paesaggistici, in contrasto con
l'articolo 9 della Costituzione, ai sensi del quale il paesaggio e
l'ambiente costituiscono valori primari e assoluti (cfr. sentenza n.
367 del 2007).
Si tratta, peraltro, di valori che trovano specifico
riconoscimento anche in sede internazionale nell'ambito della già
menzionata Convenzione europea del paesaggio, adottata il 20 ottobre
2000.
Pertanto, la norma regionale impugnate viola altresì l'art. 117,
comma 1, della Costituzione, nella parte in cui vincola anche il
legislatore regionale all'osservanza degli obblighi internazionali
assunti dall'Italia; nonchè, il comma 2, lettera s), del medesimo
articolo che attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato la «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali», e il successivo comma 3, che riserva parimenti allo Stato
la determinazione dei principi fondamentali in materia di «governo
del territorio», tra i quali rientrano anche le menzionate
disposizioni della legge urbanistica n. 1150 del 1942, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 e del decreto
legislativo n. 42 del 2004.
Infine, si osserva che la Regione Siciliana ha certamente
competenza legislativa esclusiva in materia di urbanistica, tutela
del paesaggio e conservazione delle antichità e delle opere
artistiche, ai sensi dell'art. 14, comma 1, lettere f) e n), dello
Statuto di autonomia; tuttavia, tale competenza si esplica pur sempre
nei limiti delle leggi costituzionali e, comunque, senza pregiudizio
per le «norme di grande riforma economico sociale» dello Stato, che
si impongono anche alle autonomie speciali (cfr. sentenza n. 238 del
2013). Ebbene, non vi è dubbio che, tra le suddette norme, rientrino
anche le sopramenzionate disposizioni statali, in quanto poste a
salvaguardia dell'ordinato sviluppo edilizio-urbanistico, nonchè a
tutela dell'ambiente e del paesaggio.
Si confida, pertanto, nella declaratoria di illegittimità
costituzionale della disposizione impugnata, tenuto altresì conto di
come essa si ponga finanche in contrasto con il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, ammettendo ex
post interventi di recupero che - al momento della loro realizzazione
- erano in contrasto con gli strumenti urbanistici ed edilizi
comunali, con conseguente pregiudizio per la certezza del diritto e
per il legittimo affidamento dei potenziali controinteressati.
XI - Art. 13, comma 50
- L'art. 13, comma 50, della legge impugnata dispone che
"All'art. 55 della legge regionale 17 marzo 2016, n. 3, dopo le
parole «liquidazione coatta amministrativa» sono aggiunte le parole
«nonchè ai soci che hanno favorevolmente ottenuto i benefici di cui
all'art. 179 del codice penale»". Ne consegue che il testo dell'art.
55 della legge n. 3 del 2016 - attualmente vigente - dispone che "Il
comma 3 dell'art. 2 della legge regionale 10 ottobre 1994, n. 37 si
interpreta nel senso che i benefici previsti dal comma 1 dell'art. 2
della suddetta legge si applicano ai soci delle cooperative agricole,
già utilmente inserite in graduatoria per il godimento dei suddetti
benefici, per le quali sia stato dichiarato lo stato di insolvenza
ovvero siano pendenti o già definite le procedure di fallimento o
liquidazione coatta amministrativa nonchè ai soci che hanno
favorevolmente ottenuto i benefici di cui all'art. 179 del codice
penale" (enfasi aggiunte).
Ebbene, la norma reca evidenti oneri finanziari a carico del
bilancio regionale, dato che l'art. 2, comma 3, della legge regionale
10 ottobre 1994, n. 37, ammette i soci delle cooperative agricole per
le quali sia stato già dichiarato lo stato di insolvenza o il
fallimento o sia stata già avviata la liquidazione coatta
amministrativa ai benefici previsti dal comma 1 della medesima
disposizione: vale a dire, l'assunzione a carico del bilancio della
Regione Siciliana delle garanzie prestate da tali soggetti in favore
delle cooperative stesse.
Pertanto, sulla base dei principi costituzionali già menzionati
e ampiamente esaminati nei precedenti capi del presente atto, l'Ente
regionale avrebbe dovuto quantificare i suddetti oneri ed individuare
i mezzi finanziari per farvi fronte; tuttavia, tali adempimenti non
sono stati soddisfatti.
Di qui, l'evidente violazione dell'art. 81, terzo comma, della
Costituzione, direttamente applicabile - per univoca giurisprudenza
di codesta Ecc.ma Corte - anche alla Regione Siciliana (cfr. sentenza
n. 226 del 2021).
XII - Art. 13, comma 53
- L'art. 13, comma 53, della legge impugnata dispone che "Il
comma 1-bis dell'art. 122 della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2 e
successive modificazioni è sostituito dal seguente: «1-bis. Gli
elenchi regionali degli idonei alle cariche di direttore
amministrativo sono aggiornati almeno ogni due anni. Alla selezione
sono ammessi i candidati che non abbiano compiuto sessantacinque anni
di età in possesso di:
a) diploma di laurea di cui all'ordinamento previgente al
decreto ministeriale 3 novembre 1999, n. 509 oppure laurea
specialistica o magistrale;
b) comprovata esperienza nella qualifica di dirigente, almeno
quinquennale, nel settore sanitario o settennale in altri settori,
con autonomia gestionale e diretta responsabilità delle risorse
umane, tecniche e/o finanziarie, maturata nel settore pubblico o nel
settore privato»".
Al fine di comprendere l'illegittimità costituzionale della
disposizione sopra trascritta, appare indispensabile ricostruire le
disposizioni legislative statali vigenti in materia di conferimento
dell'incarico di direttore amministrativo e di direttore sanitario.
In particolare, l'art. 3 del decreto legislativo 4 agosto 2016, n
171, relativamente al conferimento dell'incarico di direttore
amministrativo e di direttore sanitario, attesa la specificità delle
funzioni amministrative e igienico-sanitari che i citati direttori
sono chiamati a svolgere, conferma i requisiti già previsti
dall'art. 3, comma 7, e dall'art. 3-bis, comma 9, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modifiche e
integrazioni.
Nello specifico, il citato decreto legislativo n. 502 del 1992,
per la figura professionale del direttore amministrativo, prevede -
all'art. 3, comma 7 - che la nomina possa essere conferita ad «un
laureato in discipline giuridiche o economiche che, all'atto del
conferimento dell'incarico, non abbia compiuto il sessantacinquesimo
anno di età e che abbia svolto per almeno cinque anni una
qualificata attività di direzione tecnica o amministrativa in enti o
strutture sanitarie pubbliche o private di media o grande dimensione»
(enfasi aggiunte).
Di contro, la disposizione regionale impugnata introduce una
deroga alle citate disposizioni legislative prevedendo che l'incarico
di direttore amministrativo possa essere conferito anche a coloro che
abbiano acquisito l'esperienza professionale settennale in settori
non sanitari.
Orbene, le citate disposizioni statali che prescrivono specifici
requisiti per l'iscrizione negli elenchi dei soggetti idonei alla
nomina di direttore amministrativo delle aziende sanitarie regionali
costituiscono un principio fondamentale della legislazione statale in
materia di tutela della salute.
Difatti, come già chiarito da codesta Ecc.ma Corte, la
disciplina in esame è evidentemente ispirata dall'intento di
circoscrivere la scelta dei dirigenti de quibus ai «candidati in
possesso di comprovati titoli e capacità professionali, iscritti in
appositi elenchi, allo scopo di affrancare la dirigenza sanitaria da
condizionamenti di carattere politico e di privilegiare criteri di
selezione che assicurino effettive capacità gestionali e un'elevata
qualità manageriale» (cfr. sentenza n. 155 del 2022).
In altri termini, si ritiene che, nella materia «tutela della
salute», rientrino tra i principi fondamentali, la cui determinazione
è riservata allo Stato, anche le disposizioni relative ai requisiti
per l'accesso alla dirigenza sanitaria e amministrativa, in quanto
essi si collocano in una prospettiva di miglioramento del
«rendimento» e della «qualita'» del servizio offerto, oltrechè
dell'imparzialità e del buon andamento dell'attività amministrativa
(cfr. sentenza n. 209 del 2021, n. 87 del 2019, n. 159 del 2018, n.
190 del 2017, n. 124 del 2015, n. 295 del 2009, n. 449 del 2006 e n.
422 del 2005).
Pertanto, la norma regionale impugnata si pone in evidente
contrasto con le menzionate disposizioni di principio dettate dal
legislatore statale, atteso che essa modifica la tipologia del
requisito culturale e dell'esperienza richiesta ai soggetti che
aspirano ad accedere all'incarico di direttore amministrativo,
ampliando l'area in cui la citata esperienza può essere acquisita
fino a ricomprendere settori del tutto estranei all'ambito sanitario.
Di qui, la violazione - per il tramite delle citate norme
interposte - dell'art. 117, comma 3, della Costituzione, nella parte
in cui riserva allo Stato la determinazione dei principi fondamentali
in materia di «tutela della salute».
Inoltre, si osserva che il rapporto di lavoro instaurato con il
direttore amministrativo rientra nell'ambito del pubblico impiego
privatizzato.
Pertanto, la disciplina dei requisiti per l'instaurazione del
suddetto rapporto di lavoro rientra non solo nella materia relativa
alla «tutela della salute», ma anche in quella concernente il cd.
«ordinamento civile».
Di qui, l'illegittimità costituzionale della disposizione
censurata, nella misura in cui interviene in una materia che l'art.
117, comma 2, lettera l), della Costituzione riserva alla competenza
esclusiva dello Stato.
Si soggiunge, infine, che la norma in esame, prevedendo requisiti
di qualificazione meno rigorosi e selettivi rispetto a quelli
prescritti dall'art. 3, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, si pone finanche in contrasto con i principi di buon
andamento e imparzialità della pubblica amministrazione, previsti
dall'art. 97, comma 2, della Costituzione.
Si confida, pertanto, nella declaratoria di illegittimità
costituzionale l'art. 13, comma 53, della legge regionale n. 13 del
2022, dato che esso si pone in contrasto con le menzionate
disposizioni costituzionali, eccedendo dall'ambito delle competenze
legislative riservate alla Regione Siciliana dallo Statuto di
autonomia e, in particolare, dall'art. 17 che - in materia di
«sanità pubblica» - fa comunque salva l'osservanza dei «principi ed
interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato» (cfr.
sentenze n. 155 del 2022, n. 159 del 2018, n. 430 del 2007 e n. 448
del 2006).
XIII - Art. 13, comma 55
- L'art. 13, comma 55, legge regionale n. 13/2022 dispone quanto
segue: «55. Le strutture pubbliche e private accreditate eroganti
prestazioni specialistiche e di diagnostica di laboratorio possono
raggiungere gli standard organizzativi e di personale richiesti
dall'articolo 29, comma 1, del decreto legge 25 maggio 202 1, n. 73,
convertito con modificazioni con legge 23 luglio 2021, n. 1061, anche
attraverso la costituzione di reti di impresa di cui all'articolo 3
del decreto legge 10 febbraio 2009, n. 5 convertito con modificazioni
con legge 9 aprile 2009, n. 33. Per l'anno 2022 i trasferimenti
extrabudget in favore dei soggetti privati convenzionati con il
Servizio sanitario regionale sono calcolati sul consolidato dell'anno
2019».
La norma è censurabile, presentando due profili di
incostituzionalità.
In primo luogo, la previsione della legge regionale secondo la
quale «Per l'anno 2022 i trasferimenti extrabudget in favore dei
soggetti privati convenzionati con il Servizio sanitario regionale
sono calcolati sul consolidato dell'anno 2019», non è conforme al
vigente ordinamento in materia e si pone, pertanto, in contrasto con
il riparto che l'art. 117, comma 3, Costituzione, opera ratione
materiae, attribuendo al legislatore statale la competenza in materia
di principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica.
Per giurisprudenza costituzionale ormai costante i principi
fondamentali di tale materia vincolano anche le autonomie speciali,
poichè essi sono funzionali «a preservare l'equilibrio
economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche e
anche a garantire l'unità economica della Repubblica, come richiesto
dai principi costituzionali e dai vincoli derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea (sentenza n. 82 del 2015, nonchè, ex
multis, sentenza n. 62 del 2017) (sentenza n. 151 del 2017; con
specifico riferimento alla Regione Siciliana, sentenza n. 159 del
2018)» (sentenza n. 130 del 2020; nello stesso senso, tra le tante,
sentenze n. 241, n. 172 e n. 103 del 2018, n. 154 del 2017).
Del resto, anche la finanza delle Regioni a statuto speciale è
considerata parte della finanza pubblica allargata (sentenza n. 231
del 2017).
La potestà legislativa concorrente delle regioni nel settore
della tutela della salute (ivi inclusa quella riconosciuta alla
Regione siciliana dall'art. 17 del regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455, convertito nella legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 2) incontra limiti alla luce degli obiettivi di
finanza pubblica e del contenimento della spesa, in connessione con
il perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati anche da
obblighi euro-unitari (cfr. ex multis Corte costituzionale, sentenza
n. 180 del 2013, sentenza n. 91 del 2012, n. 163 del 2011).
La norma in esame è quindi incostituzionale, per prevedere la
possibilità di «trasferimenti extrabudget» a dispetto dei principi
in materia.
Così come è stato chiarito anche dal Consiglio di Stato,
sezione III, nella sentenza n. 8161 del 7 dicembre 2021, l'art.
8-quinquies, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, in
materia di accordi e contratti con le strutture sanitarie e
sociosanitarie accreditate, non consente la remunerazione delle
prestazioni che eccedono il tetto di spesa, in quanto la
funzionalità del sistema di programmazione della spesa sanitaria
presuppone il rispetto dei limiti di spesa stabiliti.
Nella medesima sentenza, è richiamato anche l'orientamento della
Corte di Cassazione secondo il quale tanto la fissazione del tetto
massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo sanitario (per
singola istituzione o per gruppi di istituzioni), quanto la
determinazione dei preventivi annuali delle prestazioni, risultano
rimessi «ad un atto autoritativo e vincolante di programmazione
regionale, e non già ad una fase concordata e convenzionale», dal
momento che «tale attività di programmazione, tesa a garantire la
corretta gestione delle risorse disponibili, assume valenza
imprescindibile in quanto la fissazione dei limiti di spesa
rappresenta l'adempimento di un preciso ed ineludibile obbligo che
influisce sulla possibilità stessa di attingere le risorse
necessarie per la remunerazione delle prestazioni erogate» (Cass.
civ., sez. III, n. 27997 del 2019, che richiama peraltro la decisione
del Cons. St., Ad. Plen., 12 aprile 2012, n. 3).
Ciò comporta che «l'osservanza del tetto di spesa in materia
sanitaria rappresenta un vincolo ineludibile che costituisce la
misura delle prestazioni sanitarie che il Servizio sanitario
nazionale può erogare e che può permettersi di acquistare da
ciascun erogatore privato», con la conseguenza che si è ritenuta
persino «giustificata (anche) la mancata previsione di criteri di
remunerazione delle prestazioni extrabudget», e ciò in ragione della
«necessità di dover comunque rispettare i tetti di spesa e, quindi,
il vincolo delle risorse disponibili» (così, in motivazione, Cass.
civ., sez. III, n. 27608 del 2019, la quale richiama Cons. St., sez.
III, 10 febbraio 2016, n. 566; id. 10 aprile 2015, n. 1832).
Del resto, «in condizioni di scarsità di risorse e di necessario
risanamento del bilancio, così come chiarito dalla Corte di
Cassazione, anche il sistema sanitario non può prescindere
dall'esigenza di perseguire obiettivi di razionalizzazione
finalizzati al raggiungimento di una situazione di equilibrio
finanziario attraverso la programmazione e la pianificazione
autoritativa e vincolante dei limiti di spesa dei vari soggetti
operanti nel sistema» (in tal senso, Cass. civ., sez. III, n. 27608
del 2019, cit.).
Ciò che rileva in tale ambito, infatti, è «un potere connotato
da ampi margini di discrezionalità, posto che deve bilanciare
interessi diversi e per certi versi contrapposti, ovvero l'interesse
pubblico al contenimento della spesa, il diritto degli assistiti alla
fruizione di adeguate prestazioni sanitarie, le aspettative degli
operatori privati che si muovono secondo una legittima logica
imprenditoriale e l'assicurazione della massima efficienza delle
strutture pubbliche che garantiscono l'assistenza sanitaria a tutta
la popolazione secondo i caratteri tipici di un sistema
universalistico». Il tutto, però, sempre nella prospettiva «che il
perseguimento degli interessi collettivi e pubblici compresenti nella
materia» non resti «subordinato e condizionato agli interessi privati
i quali, per quanto meritevoli di tutela, risultano cedevoli e
recessivi rispetto a quelli pubblici» (vedi Cass. civ., sez. III, n.
27608 del 2019, cit.), giacchè, in definitiva, gli «operatori
privati restano liberi di valutare la convenienza a continuare ad
operare in regime di accreditamento accettando le limitazioni
imposte, oppure di collocarsi al di fuori del servizio sanitario
nazionale e continuare ad operare privatamente» (Corte
costituzionale, 26 maggio 2005, n. 200).
La disposizione in esame presenta un'ulteriore criticità, nella
parte in cui prevede che «le strutture pubbliche e private
accreditate eroganti prestazioni specialistiche e di diagnostica di
laboratorio possono raggiungere gli standard organizzativi e di
personale richiesti dall'art. 29, comma 1, del decreto-legge 25
maggio 2021, n. 73, convertito con modificazioni con legge 23 luglio
2021, n. 106, anche attraverso la costituzione di reti di impresa di
cui all'art. 3 del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5 convertito
con modificazioni con legge 9 aprile 2009, n. 33».
La disposizione, infatti, non sembra assicurare, in modo chiaro,
la coerenza con le indicazioni di riferimento al livello nazionale,
di cui ai «Criteri per la riorganizzazione delle reti di offerta di
diagnostica di laboratorio» approvati con Accordo in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome (Rep. Atti 61 /CSR del 23 marzo 2011, allegato A).
Detti criteri, infatti, impegnano le regioni alla attivazione di
«meccanismi di reale aggregazione fra strutture di laboratorio, volte
non tanto alla sopravvivenza delle stesse, ma ad un reale progetto di
miglioramento della qualità complessiva» (pag. 4, enfasi aggiunte).
La norma si espone allora anche al profilo di incostituzionalità
per violazione dei principi stabiliti dal legislatore statale in
materia di tutela della salute, ai sensi dell'art. 117, comma 3,
della Costituzione, dal momento che la stessa non chiarisce se lo
standard relativo al numero minimo di 200.000 prestazioni da
garantire quale requisito di accreditamento per le strutture eroganti
prestazioni di laboratorio (ai sensi dell'art. 29, comma 1, del
decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73, cui il legislatore regionale
deve attenersi), sia, in ogni caso, da intendersi con riferimento a
ciascuna struttura in senso fisico e non al complesso delle strutture
interessate e, quindi, in forma aggregata, nè precisa se tale
aggregazione debba essere conforme ai criteri di cui all'Accordo
sopra citato.
XIV - Art. 13, comma 57
- L'art. 13, comma 57 modifica l'art. 60, comma 1, della legge
regionale n. 9 del 2021, stabilendo l'assunzione a tempo
indeterminato per il personale ivi disciplinato con riferimento al 50
per cento dei posti resisi vacanti al 31 dicembre 2021 invece che al
31 dicembre 2020.
Al riguardo, tenuto conto che si tratta di finanziamenti
destinati a stabilizzazioni di personale precario e, pertanto, di
assunzioni a tempo indeterminato, gli oneri conseguenti vanno coperti
a regime anche se si tratta di trasferimenti di risorse dalla Regione
ai consorzi a tale fine destinati.
I relativi oneri sono quantificati in euro 991.566,71 per
l'esercizio finanziario 2022, alla cui copertura si provvede a valere
della Missione 16, Programma 1, capitolo 147320.
Tuttavia, a decorrere dal 2023 la disposizione comporta oneri non
quantificati e privi di copertura finanziaria, pertanto, in contrasto
con l'art. 81, terzo comma, della Costituzione.
Sul punto, si richiama la costante giurisprudenza di codesta
Corte Costituzionale, secondo cui [...] la mancata considerazione
degli oneri vale a rendere la legge costituzionalmente illegittima
per mancanza di copertura non soltanto per spese obbligatorie, ma
anche se si tratta di oneri solo "ipotetici", in quanto l'art. 81
della Costituzione «impone che, ogniqualvolta si introduca una
previsione legislativa che possa, anche solo in via ipotetica,
determinare nuove spese, occorr[e] sempre indicare i mezzi per farvi
fronte» (ex multis, sentenze n. 155 del 2022, n. 163 del 2020 e n.
307 del 2013).
Nel caso in esame manca del tutto non solo la copertura, ma anche
la quantificazione degli oneri gravanti sulla Regione a partire dal
2023.
La norma in esame si pone dunque in violazione dell'art. 81,
terzo comma, della Costituzione.
XV - Art. 13, comma 58
- L'art. 13, comma 58 reca la disposizione relativa al
riconoscimento dell'Istituto zootecnico sperimentale per la Sicilia
quale ente di ricerca della Regione; agli oneri discendenti dalla
norma in questione per l'esercizio finanziario 2022, quantificati in
euro 929.593,79, si provvede a valere sulla Missione 16, Programma 1,
cap. 143328 e, a decorrere dall'esercizio finanziario 2025, si
provvede ai sensi dell'art. 38, comma 1, decreto legislativo n.
118/2011 in materia di copertura delle leggi regionali di spesa.
La copertura finanziaria della maggiore spesa a carico del
bilancio regionale è prevista dal comma in esame limitatamente
all'anno 2022.
La norma è dunque incostituzionale per violazione dell'obbligo
di copertura finanziaria delle leggi di spesa sancito dall'art. 81,
terzo comma, della Costituzione, così come declinato dall'art. 38,
comma 1, del decreto legislativo n. 118 del 2011, che richiede al
legislatore regionale di assicurare, alle spese a carattere
obbligatorio e continuativo (quali quelle del caso di specie,
caratterizzate da una costante incidenza su una pluralità indefinita
di esercizi finanziari), immediata copertura per tutti e tre gli
esercizi considerati dal bilancio di previsione pluriennale e di
indicare l'onere a regime, potendo rinviare la quantificazione alla
legge di bilancio nel solo caso in cui si tratti di spese non
obbligatorie.
Si rammenta nuovamente che secondo la costante giurisprudenza di
codesta Corte costituzionale, la mancata considerazione degli oneri
vale a rendere la legge costituzionalmente illegittima per mancanza
di copertura non soltanto per spese obbligatorie, ma anche se si
tratta di oneri solo "ipotetici", in quanto l'art. 81 della
Costituzione «impone che, ogniqualvolta si introduca una previsione
legislativa che possa, anche solo in via ipotetica, determinare nuove
spese, occorr[e] sempre indicare i mezzi per farvi fronte» (sentenze
n. 155/2022, n. 163 del 2020 e n. 307 del 2013).
XVI - Art. 13, comma 68
- L'art. 13, comma 68 (Assunzioni di trecento unità di personale
di livello dirigenziale), nel modificare l'art. 12 della legge
regionale n. 9/2021, prevede l'assunzione di trecento unità di
personale di livello dirigenziale a tempo determinato in luogo delle
altrettante trecento unità di personale non dirigenziale indicate
nella disposizione oggetto di modifica.
Inoltre, viene soppresso il limite del 20% per l'assegnazione da
parte della Regione del personale contrattualizzato, di cui al
medesimo art. 12, in distacco, previa convenzione, presso i comuni e
gli altri enti locali e senza oneri a loro carico, in relazione al
fabbisogno di personale, ai progetti da realizzare e agli obiettivi
da raggiungere, al fine di assicurare un incremento della capacità
di gestione tecnico-amministrativa dei progetti finanziati dalle
risorse della politica unitaria di coesione per gli enti
territoriali.
La norma in esame presente profili di incostituzionalità in
relazione all'art. 81, terzo comma (copertura finanziaria), all'art.
97, secondo comma (buon andamento e imparzialità
dell'amministrazione), all'art. 117, secondo comma, lettera l) e
terzo comma (ordinamento civile e determinazione dei principi
fondamentali riservati alla legislazione dello Stato), all'art. 119,
primo comma (principi di coordinamento della finanza pubblica) della
Costituzione, e all'art. 14 del regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455, convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 2.
Al riguardo, si rappresenta che la disposizione oggetto di
modifica, concernente l'assunzione di trecento unità di personale
non dirigenziale a tempo determinato per una spesa, pari a 27 milioni
di euro annui, a valere sulle «risorse destinate ai programmi della
politica unitaria di coesione», in sede di esame della legge
regionale n. 9/2021, aveva costituito oggetto di richiesta di
chiarimenti, in relazione alla sovrastima del relativo onere che, per
la sua entità, appariva riconducibile al trattamento economico del
personale con qualifica dirigenziale, con ciò incidendo in misura
significativa sulle risorse destinate alla realizzazione dei predetti
programmi comunitari.
A fronte di tale richiesta, la Regione aveva assicurato che le
assunzioni in esame erano destinate unicamente al reclutamento di
personale, per la durata massima di trentasei mesi, da inquadrare
nella categoria D - Posizione economica D1, con un onere medio
pro-capite annuo pari ad euro 45.000, ed un costo complessivo annuo
di 13,5 milioni di euro, inferiore, in ogni caso, al limite massimo
di spesa previsto per le finalità complessive della disposizione in
questione, evidenziando altresì che le risorse eccedenti il costo
del personale erano invece destinate alle finalità di espletamento
delle procedure concorsuali per l'assunzione delle suddette trecento
unità di personale non dirigenziale a tempo determinato.
La Regione Siciliana ha inoltre affermato che, al fine di
reperire le risorse extra regionali necessarie per l'attuazione del
citato art. 12 della legge regionale n. 9/2021, nella scheda
progettuale redatta per l'Agenzia per la Coesione territoriale, è
stato stimato un onere complessivo nel triennio pari a euro 43
milioni, di cui euro 2,5 milioni nel primo anno da destinare alle
procedure di reclutamento ed euro 13,5 milioni per ciascuno dei tre
anni di riferimento quali oneri di personale.
L'attuale modifica contenuta nell'art. 13, comma 68, legge n. 13
del 2022, pertanto, si pone in antitesi con quanto precedentemente
affermato e con la scheda progettuale redatta per l'Agenzia per la
Coesione territoriale in quanto, nel finalizzare le predette trecento
assunzioni al reclutamento di personale di livello dirigenziale
anzichè di personale del comparto, contraddice integralmente quanto
affermato precedentemente dalla Regione e determina il raddoppio
degli oneri, con ciò sottraendo in misura significativa risorse di
derivazione U.E. destinate in via prioritaria alla realizzazione dei
predetti programmi comunitari.
Inoltre, la modifica normativa in esame si pone in contrasto con
quanto stabilito dall'Accordo Stato-Regione Siciliana del 14 gennaio
2021 per il ripiano decennale del disavanzo, che ha previsto, al
punto 2, lettera e), lo snellimento della struttura ammnistrativa
della Regione, al fine di ottenere una riduzione significativa degli
uffici di livello dirigenziale e, in misura proporzionale, delle
dotazioni organiche del personale dirigenziale, nonchè la
sospensione del reclutamento dei profili dirigenziali per il triennio
2021-2023.
Al riguardo, si rammenta che con decreto Presidenziale Regione
Siciliana n. 9 del 5 aprile 2022, attuativo dell'art. 13, comma 3,
della legge regionale n. 3/2016, sono stati rimodulati gli assetti
organizzativi dell'amministrazione regionale, riducendo il numero
delle strutture dirigenziali da 1227 a 832 con una diminuzione pari
al 32,19%, mentre con decreto Presidenziale Regione Siciliana n. 109
del 30 aprile 2021, in attuazione dell'art. 10, comma 1, lettera b,)
della legge regionale n. 9/2021, la dotazione organica della
dirigenza per l'anno 2022 è stata rideterminata in
ottocentoquarantasette unità pari alle unità effettivamente in
servizio.
Ciò posto, si evidenzia che l'assunzione di ulteriori trecento
dirigenti - seppure a tempo determinato - prevista dal comma in
esame, determina la creazione di posizioni soprannumerarie, tenuto
conto che non esistono le corrispondenti e necessarie strutture di
livello dirigenziale.
Per completezza di analisi, si richiamano anche le reiterate
osservazioni in materia di dirigenza regionale formulate annualmente
dalla Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per la
Sicilia, in sede di parifica del rendiconto generale, laddove la
Magistratura contabile ha ritenuto il numero dei dirigenti regionali
lontano dalla media nazionale, pur considerando e solo in parte
giustificando tale discrasia in relazione all'autonomia differenziata
di cui gode la Regione siciliana ed alle funzioni altrove allocate a
livello statale (v. ad esempio Relazione delle Sezioni Riunite della
Corte dei conti per la Regione siciliana sul Rendiconto generale
della Regione Siciliana esercizio 2019, pagg. 121-122).
La medesima Sezione regionale ha, altresì, evidenziato come
appaia assai problematico, allo stato attuale, procedere
all'assunzione di nuovo personale dirigenziale senza aver prima posto
fine alla situazione di stallo determinata dal mancato superamento
della terza fascia dirigenziale che, secondo le previsioni dell'art.
6 della legge regionale n. 10 del 2000, doveva essere mantenuta solo
in una fase di prima applicazione. Invece la cristallizzazione della
terza fascia, a quasi vent'anni dalla sua transitoria previsione,
continua a perpetrare una grave distonia rispetto al contesto
normativo della dirigenza pubblica degli altri comparti, cui invece
occorrerebbe omogeneizzarsi, dando vita a incancrenite situazioni di
palese distonia tra inquadramento e funzioni espletate.
Aderendo, infatti, alla natura transitoria della terza fascia,
sconosciuta nel panorama nazionale, rischia di crearsi il paradosso
di unità dirigenziali neo assunte, inquadrate direttamente in
seconda fascia, e quindi in posizione prioritaria rispetto
all'attribuzione degli incarichi dirigenziali nei confronti della
generalità dei dirigenti attualmente collocati in terza fascia,
molti dei quali già titolari da anni di incarichi dirigenziali
generali o di strutture dirigenziali quali aree e servizi.
Ciò posto, anche in considerazione degli autorevoli orientamenti
della Magistratura contabile sopra richiamati, si evidenzia che le
citate assunzioni di dirigenti non risultano nemmeno essere coerenti
con quanto previsto dal punto 2, lettera j) del richiamato Accordo
Stato-Regione Siciliana del 14 gennaio 2021, in materia di
recepimento dei principi di dirigenza pubblica già applicati in via
ordinaria dalle comparabili amministrazioni pubbliche di cui al
decreto legislativo n. 165/2001.
Sulla base della certificazione relativa all'anno 2021 per la
verifica dell'attuazione dei punti 1 e 2 dell'Accordo Stato-Regione
Siciliana del 14 gennaio 2021, per quanto riguarda il punto 2,
lettera j) - recepimento dei principi in materia di dirigenza
pubblica - la Regione ha confermato di non aver predisposto alcun
provvedimento normativo per armonizzare/equiparare all'ordinamento
delle altre Regioni l'anomala situazione della dirigenza regionale,
attualmente articolata su tre livelli dirigenziali, di cui i primi
due livelli quasi senza dirigenti in servizio ed il terzo livello -
ad esaurimento - con la presenza della quasi totalità dei dirigenti
in servizio.
Inoltre, la norma regionale assume natura asistematica e
microsettoriale se confrontata con la corrispondente normativa
statale in materia di reclutamento di personale finalizzato al
rafforzamento della capacità ammnistrativa delle pubbliche
amministrazioni per l'attuazione dei progetti del PNRR e al
tempestivo utilizzo delle corrispondenti risorse di derivazione
comunitaria. Infatti, l'art. 1 del decreto-legge n. 80/2021 prevede
la possibilità di effettuare assunzioni a tempo determinato
solamente di personale non dirigenziale ovvero di conferire incarichi
di collaborazione, nei limiti degli importi previsti dalle
corrispondenti voci di costo del quadro economico dei progetti.
Per quanto concerne le assunzioni di personale dirigenziale la
vigente normativa consente la deroga, fino al raddoppio, delle
percentuali di cui all'art. 19, comma 6, del decreto legislativo n.
165/2001, ai fini della copertura delle posizioni dirigenziali
vacanti relative a compiti strettamente e direttamente finalizzati
all'attuazione dei progetti, a valere sulle risorse finanziarie
disponibili e nei limiti delle facoltà assunzionali vigenti per le
amministrazioni interessate.
Appare, pertanto, chiaro il contrasto della norma regionale in
esame con il quadro normativo generale di riferimento in materia di
impiego pubblico, tenuto conto che per espressa previsione statutaria
(art. 14, comma 1, lettera q) del regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455, convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 2), l'esercizio della competenza esclusiva della Regione Siciliana
sullo stato giuridico ed economico del proprio personale deve
comunque avvenire in armonia con i principi generali dell'ordinamento
giuridico della Repubblica e può essere esercitata entro i limiti
delle leggi costituzionali dello Stato, di quelli stabiliti dalle
norme fondamentali di riforma economico-sociale, dei principi
comunitari e delle norme internazionali.
La disciplina degli incarichi dirigenziali, per quanto attiene ai
profili normativi del rapporto, è materia attratta all'ordinamento
civile e, in quanto tale, rimessa alla potestà esclusiva dello Stato
dall'art. 117 della Costituzione, secondo comma, lettera l),
(sentenze Corte costituzionale n. 324 del 2010, n. 62 del 2019).
Come affermato da codesta Corte costituzionale (sentenze n. 77
del 2013, n. 151 del 2010, n. 95 del 2007), "la disciplina del
rapporto lavorativo dell'impiego pubblico privatizzato è rimessa
alla competenza legislativa statale di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, in quanto riconducibile alla
materia «ordinamento civile», che vincola anche gli enti ad autonomia
differenziata".
In particolare, la già richiamata sentenza di codesta Corte
costituzionale n. 324/2010 ha sancito che la disciplina relativa al
conferimento degli incarichi dirigenziali non attiene a materie di
competenza concorrente (coordinamento della finanza pubblica) o
residuale regionale (organizzazione delle Regioni e degli uffici
regionali, organizzazione degli enti locali), bensì alla materia
dell'ordinamento civile di competenza esclusiva statale per cui, in
ragione del principio di unità e indivisibilità dell'ordinamento
civile dello Stato tali precetti sono direttamente applicabili anche
alla Regione Siciliana. Tanto premesso, la norma regionale in
argomento determina una violazione dell'articolo 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione in materia di ordinamento civile, cui
la Regione, pur nel rispetto della propria autonomia, non può
derogare. Sul punto va altresì rilevato che il consolidato
orientamento giurisprudenziale di codesta Corte costituzionale
risulta condiviso anche dalla Corte dei conti - Sezione
Giurisdizionale di Appello per la Regione Siciliana, che lo ha
richiamato nella sentenza n. 150/A del 15 settembre 2021.
Tanto premesso, il comma 68 in esame è incostituzionale, per
violazione dell'art. 81, terzo comma (copertura finanziaria),
dell'art. 97, secondo comma (buon andamento e imparzialità
dell'amministrazione), dell'art. 117, secondo comma, lettera l) e
terzo comma (ordinamento civile e determinazione dei principi
fondamentali riservati alla legislazione dello Stato), dell'art. 119,
primo comma (principi di coordinamento della finanza pubblica) della
Costituzione, e dell'art. 14 del regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455, convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 2.
XVII - Art. 13, comma 90
- L'art. 13, al comma 90 stabilisce che: «All'art. 54, comma 6,
della legge regionale 13 agosto 2020, n. 19 e successive
modificazioni, le parole "non oltre cinque anni" sono sostituite
dalle parole "non oltre tre anni".»
Per effetto di tali modifiche, l'art. 54, comma 6, della legge
regionale n. 19 del 2020, recante «Norme per il governo del
territorio», nella formulazione attualmente vigente, prevede che: «Le
misure di salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati dai
comuni, vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge,
sono prorogate fino alla data di entrata in vigore del PTR e comunque
non oltre tre anni dalla loro entrata in vigore».
Si tratta, tuttavia, di una disciplina che presenta significativi
profili di difformità rispetto a quella contenuta nel testo unico
per l'edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica
n. 380 del 2001.
- L'art. 12, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica
n. 380 del 2001 prevede, infatti, che: «In caso di contrasto
dell'intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le
previsioni di strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni
determinazione in ordine alla domanda. La misura di salvaguardia non
ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello strumento
urbanistico, ovvero cinque anni nell'ipotesi in cui lo strumento
urbanistico sia stato sottoposto all'amministrazione competente
all'approvazione entro un anno dalla conclusione della fase di
pubblicazione».
Il termine di durata delle misure di salvaguardia è stato,
dunque, fissato dal legislatore statale in tre anni dalla data della
delibera di adozione del piano. Tale termine è stato protratto sino
a cinque anni per quei Comuni che abbiano presentato il piano alla
Regione per l'approvazione.
Detti termini hanno un carattere perentorio, atteso che
l'esigenza sottesa a tali misure è la salvaguardia degli assetti
urbanistici in itinere. In altri termini, esse hanno finalità di
carattere conservativo, che devono essere rinvenute nella necessità
di scongiurare il rischio che le richieste dei privati, fondate su
una pianificazione ritenuta non più attuale, in quanto in fieri, e
quindi potenzialmente modificata, finiscano per alterare
profondamente la situazione di fatto e, di conseguenza, per
pregiudicare definitivamente proprio gli obiettivi generali cui
invece è finalizzata la programmazione urbanistica, rendendo
estremamente difficile, se non addirittura impossibile, l'attuazione
del piano urbanistico in itinere (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 20
gennaio 2014, n. 257).
Nell'istituto di salvaguardia delineato dall'art. 12 del citato
decreto del Presidente della Repubblica convergono due interessi: da
un lato, quello del privato all'edificazione, secondo gli strumenti
urbanistici vigenti; dall'altro, quello pubblico, teso a realizzare
l'effettività delle previsioni urbanistiche fin dal momento della
loro adozione.
Di qui il carattere obbligatorio e vincolato della misura,
sicchè, in costanza di un procedimento di approvazione di un piano
urbanistico o sue varianti, grava sull'amministrazione comunale
l'onere di sospendere ogni determinazione sulla domanda di rilascio
del permesso di costruire in attesa della definitiva approvazione del
piano (cfr. ex pluribus, Cons. Stato, Sez. IV, 23 luglio 2009, n.
4660; Cons. Stato, Sez. IV, 28 febbraio 2005, n. 764; Cons. Stato,
Sez. IV, 6 marzo 1998, n. 382).
La disposizione regionale riduce, del tutto arbitrariamente, da
cinque a tre anni il termine di durata delle misure di salvaguardia,
peraltro svincolandole dall'adozione dei relativi piani territoriali,
e introduce così nell'ordinamento regionale una disposizione
derogatoria alle norme statali in tema di pianificazione urbanistica
comunale e paesaggistica, agevolando la trasformazione edificatoria
del territorio con il conseguente grave abbassamento del livello
della tutela del paesaggio.
La Regione Siciliana ha una competenza legislativa esclusiva in
materia di tutela del paesaggio e di conservazione delle antichità e
delle opere artistiche, ai sensi dell'art. 14, comma 1, lettera n),
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito
nella legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, nonchè di
urbanistica, ai sensi della lettera f), del medesimo art. 14:
tuttavia tale competenza si esplica «nei limiti delle leggi
costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme agrarie e
industriali, deliberate dalla Costituente del popolo italiano».
La legislazione regionale primaria trova un preciso limite nelle
«norme di grande riforma economico-sociale», come quelle dettate dal
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137), e quelle in tema di pianificazione condivisa.
Come rilevato da codesta Corte costituzionale (sentenza n.
172/20189: «Quanto, poi, alla problematica dei rapporti tra lo Stato
e le Regioni a statuto speciale relativamente al riparto di
competenze in materia di tutela paesaggistica, sono state dichiarate
costituzionalmente illegittime norme regionali che si ponevano in
contrasto con disposizioni previste dal codice dei beni culturali e
del paesaggio, qualificate norme di grande riforma economico-sociale
(sentenze n. 207 e 66 del 2012; n. 226 e n. 164 del 2009, n. 232 del
2008 e n. 51 del 2006)» (sentenza n. 238 del 2013).
Al riguardo, la Corte ha anche sottolineato che il legislatore
statale, tramite l'emanazione di tali norme, conserva il potere,
"nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, comprensiva tanto della tutela del paesaggio quanto
della tutela dei beni ambientali o culturali (per tutte, sentenza n.
51 del 2006) ... di vincolare la potestà legislativa primaria delle
Regioni a statuto speciale, così che le norme qualificabili come
"riforme economico-sociali" si impongono al legislatore di queste
ultime (sentenza n. 238 del 2013). Gli articoli 143 e 146 del Codice
dei beni culturali debbono, pertanto, essere qualificati come norme
di grande riforma economico-sociale che anche le Regioni a statuto
speciale debbono osservare (in questo senso, anche la sentenza n. 189
del 2016).
La Regione autonoma Siciliana non può dunque esercitare
unilateralmente la propria potestà legislativa statutaria nella
materia edilizia e urbanistica, quando vengano in rilievo interessi
generali riconducibili alla competenza esclusiva statale nella
materia della conservazione ambientale e paesaggistica, con ciò
peraltro realizzando altresì l'invasione della sfera di competenza
legislativa esclusiva dello Stato relativa alla «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni valevoli sull'intero territorio
nazionale».
Per tali motivi, la disposizione di cui all'art. 13, comma 90
presenta profili di contrasto con gli articoli 9 e 117, comma primo
in relazione alla Convenzione europea sul paesaggio, e secondo
lettera s), Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme
interposte gli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali
e del paesaggio, e l'art. 12, comma 3 del testo unico per l'edilizia
di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n.
380, con l'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione e
con l'art. 14 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455,
convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
XVIII - Art. 13, comma 91
- L'art. 13, comma 91 (Stabilizzazione personale precario del
ruolo sanitario, tecnico e ammnistrativo degli enti del Sevizio
sanitario nazionale) dispone: «Ai fini dell'attuazione dell'art. 1,
comma 268, lettera b), della legge 30 dicembre 2021 n. 234 e
successive modificazioni, gli enti del Servizio sanitario regionale
procedono preliminarmente, entro il 31 dicembre 2022, ad una
ricognizione dei fabbisogni di personale, anche nel periodo
pandemico, ed applicano i CCNNLL dell'ambito sanitario aggiornando,
anche in deroga, il piano triennale del fabbisogno di personale,
applicando le previsioni di legge anche al personale
contrattualizzato a qualunque titolo del ruolo sanitario, tecnico ed
amministrativo, selezionato attraverso prove selettive per titoli e/o
colloquio, e che abbia maturato o che maturerà alla data del 31
dicembre 2022 i diciotto mesi previsti dalla legge n. 234/2021».
In via preliminare, si evidenzia che l'art. 1, comma 268, lettera
b) della legge n. 234/2021, al fine di rafforzare strutturalmente i
servizi sanitari regionali e di consentire la valorizzazione della
professionalità acquisita dal personale che ha prestato servizio
anche durante l'emergenza sanitaria da COVID-19, ha disciplinato una
apposita procedura di stabilizzazione, segnatamente disponendo che:
«(...) gli enti del Servizio sanitario nazionale (...) ferma restando
l'applicazione dell'art. 20 del decreto legislativo 25 maggio 2017,
n. 75, dal 10 luglio 2022 e fino al 31 dicembre 2023 possono assumere
a tempo indeterminato, in coerenza con il piano triennale dei
fabbisogni di personale, il personale del ruolo sanitario e del ruolo
sociosanitario, anche qualora non più in servizio, che siano stati
reclutati a tempo determinato con procedure concorsuali, ivi incluse
le selezioni di citi all'art. 2-ter del decreto-legge 17 marzo 2020,
n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n.
27, e che abbiano maturato al 30 giugno 2022 alle dipendenze di Uil
ente del Servizio sanitario nazionale almeno diciotto mesi di
servizio, anche non continuativi, di citi almeno sei mesi nel periodo
intercorrente tra il 31 gennaio 2020 e il 30 giugno 2022, secondo
criteri di priorità definiti da ciascuna regione. Alle iniziative di
stabilizzazione del personale assunto mediante procedure diverse da
quelle sopra indicate si provvede previo espletamento di prove
selettive».
Ciò premesso, emerge come l'art. 13, comma 91, pur nel
dichiarato intanto di dare attuazione all'art. 1, comma 268, lettera
b), della legge 30 dicembre 2021 n. 234, abbia invero elaborato
criteri propri, come la possibilità di derogare al pieno triennale
dei fabbisogni del personale, nonchè di ampliare l'ambito soggettivo
di applicazione anche al personale del ruolo tecnico e
amministrativo, ovvero di estendere al 31 dicembre 2022 la finestra
temporale utile ai fini della maturazione dei diciotto mesi di
servizio; ciò in palese difformità con quanto stabilito dal
legislatore statale.
- Il comma 91 infatti prevede che, ai fini dell'attuazione
dell'art. 1, comma 268, lettera b), della legge 30 dicembre 2021 n.
234, gli enti del Servizio sanitario regionale procedono
preliminarmente, entro il 31 dicembre 2022, ad una ricognizione dei
fabbisogni di personale, anche nel periodo pandemico. Inoltre, è
prevista l'applicazione dei CCNNLL dell'ambito sanitario aggiornando,
anche in deroga, il piano triennale del fabbisogno di personale,
nonchè il rispetto delle previsioni di legge anche per il personale
contrattualizzato a qualunque titolo del ruolo sanitario, tecnico ed
amministrativo, selezionato attraverso prove selettive che abbia
maturato o che maturerà alla data del 31 dicembre 2022 i diciotto
mesi previsti dalla legge n. 234/2021.
Al riguardo, la norma regionale in esame contempla una ulteriore
forma di stabilizzazione rispetto a quella prevista all'art. 20 del
decreto legislativo n. 75 del 2017. Tale forma di stabilizzazione è
rivolta al solo personale del ruolo sanitario e del ruolo
sociosanitario degli enti del Servizio sanitario nazionale che sia
stato reclutato a tempo determinato con procedure concorsuali, ivi
incluse le selezioni con contratto di lavoro subordinato a tempo
determinato di cui all'art. 2-ter del decreto-legge n. 18/2021, e che
abbia maturato al 30 giugno 2022 alle dipendenze di un ente del
Servizio sanitario nazionale specifici requisiti (almeno diciotto
mesi di servizio, anche non continuativi, di cui almeno sei mesi nel
periodo intercorrente tra il 31 gennaio 2020 e il 30 giugno 2022
degli enti del Servizio sanitario nazionale).
Detta procedura avviene in coerenza con il piano triennale dei
fabbisogni di personale e nel rispetto del limite di spesa di
personale previsto per gli enti del Servizio sanitario nazionale
dall'art. 11, comma 1, del decreto-legge n. 35/2019 (legge n.
60/2019).
La norma regionale in esame, invece, è diretta ad introdurre una
forma di stabilizzazione avulsa dal citato quadro normativo, in
quanto prevede maggiori limiti temporali per la maturazione dei
requisiti per partecipare alle procedure selettive rispetto a quelli
stabiliti dal citato comma 268 ed include tra il personale
destinatario anche il personale contrattualizzato a qualunque titolo
del ruolo sanitario, tecnico ed amministrativo in luogo del solo
personale del ruolo sanitario e del ruolo sociosanitario. Viene
introdotta, inoltre, una previsione che consente agli enti del
Servizio sanitario nazionale di stabilizzare il personale ivi
previsto anche in deroga al piano triennale dei fabbisogni di
personale e quindi anche in deroga al limite di spesa di personale
cui soggiacciono gli enti del Servizio sanitario nazionale (art. 11,
comma 1 del decreto-legge n. 35 del 2019). La disciplina in questione
è riconducibile alla materia dell'ordinamento civile, di competenza
esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera l)
della Costituzione, posto che la norma regionale incide sulla
regolamentazione del rapporto precario (in particolare, sugli aspetti
connessi alla sua durata) e determina, al contempo, la costituzione
di altro rapporto giuridico (il rapporto di lavoro a tempo
indeterminato, destinato a sorgere proprio per effetto della
stabilizzazione).
In tale prospettiva codesta Corte costituzionale ha chiarito che
la disciplina della fase costitutiva del contratto di lavoro, così
come quella del rapporto sorto per effetto dello stesso, si
realizzano mediante la stipulazione di un contratto di diritto
privato e, pertanto, appartengono alla materia dell'ordinamento
civile (cfr. ex multis sentenza n. 324 del 2010 e n. 69 del 2011).
Ciò posto, si ritiene che il comma 91 in esame, non essendo
coerente con il citato quadro normativo vigente in materia, pur in
presenza della previsione dell'attribuzione alla Regione Siciliana
della competenza esclusiva in materia di ordinamento degli uffici e
degli enti regionali (art. 14, lettera p) del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455), si ponga in contrasto con l'art.
81 e con l'art. 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione che
riserva alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e,
quindi, i rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile
(contratti collettivi).
In tema di stabilizzazione del personale c.d. precario si
rammenta come codesta Corte Costituzionale abbia più volte
qualificato le norme statali in materia come principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, poichè si ispirano alla
finalità del contenimento della spesa pubblica nello specifico
settore del personale (ex plurimis, sentenze n. 310, 108, 69 e 68 del
2011; 51 del 2012; 277/2013; 231/2017; n. 194/2020).
Più nello specifico, codesta Corte «ha riconosciuto come
principi di coordinamento della finanza pubblica le disposizioni
statali che stabiliscono limiti e vincoli al reclutamento del
personale delle amministrazioni pubbliche ovvero relative alla
stabilizzazione del personale precario, in quanto incidono sul
rilevante aggregato di finanza pubblica costituito dalla spesa per il
personale» (sentenze nn. 277 e 18 del 2013, 148 e 139 del 2012; 251
del 2020).
In ragione di quanto sopra esposto emerge, pertanto, anche una
violazione dell'art. 117, comma terzo, della Costituzione che riserva
allo Stato la competenza a porre principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
XIX - Art. 13, comma 93
- L'art. 13, al comma 93, stabilisce che «Al comma 2 dell'art. 49
della legge regionale 11 agosto 2017, n. 16 e successive
modificazioni la parola "2020" è sostituita dalla parola "2025".»
- L'art. 49, della legge regionale n. 16 del 2017, al comma 2
prevede che: «Per i permessi a costruire rilasciati prima della
pubblicazione della legge regionale n. 16/2016, per i quali sono
stati già comunicati l'inizio dei lavori, il termine di ultimazione
degli stessi è prorogato fino al 31 dicembre 2025. Dopo l'art. 21
del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 200 1, n. 380,
come recepito dall'art. I della legge regionale n. 16/2016,
aggiungere il seguente:
«Art. 21-bis - I. Limitatamente agli interventi sostitutivi
disposti dall'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente ai
sensi dell'art. 2 della legge regionale 21 agosto 1984, n. 66 e
successive modifiche ed integrazioni e dell'art. 31, comma 8, del
decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 e
successive modifiche ed interazioni, come recepito dall'art. 1 della
legge regionale 10 agosto 2016, n. 16, nei confronti delle
amministrazioni comunali inadempienti, devono intendersi riferiti
esclusivamente agli organi istituzionali di governo dell'ente locale
(sindaco, giunta e consiglio comunale)».
In buona sostanza con la legge regionale in esame si proroga,
sino al 31 dicembre 2025, il termine di ultimazione dei lavori
rispetto ai quali i permessi a costruire siano stati rilasciati prima
della pubblicazione della legge regionale n. 16 del 2016, e per i
quali siano stati già comunicati l'inizio dei lavori.
Tale proroga, tuttavia, oltre a creare in maniera ingiustificata
forti disparità di trattamento tra cittadini a livello nazionale -
per i quali il termine a livello statale, rimane fermo, ad oggi, al
2020 - realizza altresì l'invasione da parte del legislatore
regionale della sfera di competenza legislativa esclusiva dello
Stato. Infatti, la Regione autonoma Siciliana non può esercitare
unilateralmente la propria potestà legislativa nella materia
edilizia e urbanistica, quando vengano in rilievo interessi generali
riconducibili alla competenza esclusiva statale nella materia della
conservazione ambientale e paesaggistica; diversamente, si
realizzerebbe l'invasione della sfera di competenza legislativa
esclusiva dello Stato relativa alla «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni valevoli sull'intero territorio
nazionale».
Per tali motivi, innanzi tutto, la disposizione di cui all'art.
13, comma 93, della legge regionale in esame presenta profili di
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione che stabilisce la competenza esclusiva dello Stato in
materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale.
In particolare, il predetto termine di ultimazione dei lavori,
originariamente fissato al 31 dicembre 2017, in conseguenza delle
modifiche via via apportate al comma 2 dell'art. 49 della legge
regionale n. 16 del 2017, era già stato prorogato:
al 31 dicembre 2018, per effetto dell'art. 33, comma 2, della
legge regionale n. 8 del 2018;
al 31 dicembre 2019, per effetto dell'art. 2, comma 1, della
legge regionale n. 28 del 2018;
al 31 dicembre 2020, per effetto dell'art. 5, comma 1, della
legge regionale n. 25 del 2019.
La disposizione in commento, sopra richiamata (con applicabilità
dal 1° gennaio 2022, ai sensi di quanto disposto dall'art. 19, comma
2, della suddetta legge n. 13/2022), contiene, quindi, una proroga
automatica fino al 31 dicembre 2025 del termine di ultimazione lavori
per i permessi a costruire rilasciati prima della pubblicazione della
legge regionale n. 16/2016, per i quali sono stati già comunicati
l'inizio dei lavori stessi.
Mediante siffatto intervento, si introduce nell'ordinamento
regionale una disciplina sostitutiva di quella statale sulla proroga
dei titoli che si diversifica in maniera sostanziale dalla disciplina
statale stessa, sia in relazione all'oggetto (permessi a costruire
rilasciati prima della pubblicazione della legge regionale n. 16/2016
per i quali sono stati già comunicati l'inizio dei lavori), sia in
relazione alla durata della proroga (termine di ultimazione dei
lavori prorogato fino al 31 dicembre 2025).
Ciò, in violazione dell'art. 14, primo comma, lettera f) dello
statuto della Regione Siciliana approvato con regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
Infatti, benchè la Regione Siciliana abbia competenza
legislativa esclusiva in materia di urbanistica, ai sensi della
lettera f), del comma 1, dell'art. 14, dello Statuto di autonomia,
tale competenza si esplica pur sempre «nei limiti delle leggi
costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme agrarie e
industriali, deliberate dalla Costituente del popolo italiano».
La competenza legislativa di tipo primario trova un preciso
limite nelle «norme di grande riforma economico-sociale», che si
impongono anche alle Autonomie speciali (Corte costituzionale,
sentenza n. 238 del 2013), tra le quali sono comprese le norme
statali in materia di governo del territorio recanti principi di
grande riforma.
Tra questi ultimi devono, invero, essere certamente annoverate le
previsioni legislative statali sulla proroga dei titoli, dettate
nell'ambito delle misure per fronteggiare l'emergenza epidemiologica
da COVID-19 e per contrastare gli effetti economici e umanitari della
crisi ucraina.
Soccorrono, in tal senso le dirimenti indicazioni fornite da
codesta Corte costituzionale nella sentenza n. 245 del 2021, della
quale si ritiene necessario riportare alcune affermazioni.
« ... 4.1. - È opportuno ricostruire diacronicamente il
succedersi degli interventi statali, ispirati, sia pure nella diversa
modulazione tra la prima e la seconda fase dell'emergenza
epidemiologica da COVID-19, dall'impellente esigenza di preservare,
su tutto il territorio nazionale, la validità e l'efficacia dei
titoli abilitativi altrimenti compromessa dal blocco delle attività.
4.1.1. - Con l'art. 103, comma 1, del decreto-legge n. 18 del
17 marzo 2020 (cosiddetto Decreto cura Italia), il legislatore ha
approntato il primo intervento urgente. La paralisi dell'attività
amministrativa e l'esigenza di garantire la protezione della salute e
gli interessi collegati all'azione della pubblica amministrazione,
hanno indotto il legislatore a prevedere la sospensione dei termini
di tutti i procedimenti amministrativi.
In larga parte sovrapponibile è la ratio che sorregge la
previsione contenuta nel successivo comma 2, rilevante in questo
giudizio, che dispone la proroga della validità degli atti e
provvedimenti e titoli abilitativi già perfezionati, nonchè lo
slittamento dei termini in essi previsti.
Al di là del riferimento agli atti amministrativi di certazione
(certificati, attestati), il catalogo riguarda provvedimenti
ampliativi della sfera giuridica dei destinatari, quali i titoli
abilitativi, che conformano lo ius aedificandi, e nascono
temporalmente limitati. Lo scopo che la proroga si prefigge è
mantenere intatta la posizione dei destinatari fino alla fine
dell'emergenza.
In sede di conversione in legge, si è stabilito che gli atti e i
titoli in scadenza tra il 31 gennaio e il 31 luglio 2020 conservano
«validita'» per i novanta giorni successivi alla data della
dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza, con previsione
espressamente estesa ai termini di inizio e di ultimazione dei lavori
di cui all'art. 15 del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)», alle
segnalazioni certificate di inizio attività (SCIA), alle
segnalazioni di agibilità, alle autorizzazioni paesaggistiche e alle
autorizzazioni ambientali, comunque denominate.
4.1.2. - Nel luglio 2020, nel permanere dell'emergenza, il
legislatore è tornato a occuparsi di alcuni provvedimenti specifici
- i permessi di costruire - per ricalibrare la proroga automatica e
generalizzata inizialmente disposta con l'art. 103, comma 2, del
decreto-legge n. 18 del 2020.
- L'art. 10, comma 4, del decreto-legge n. 76 del 2020
(cosiddetto Decreto semplificazioni), come convertito nella legge n.
120 del 2020, ha previsto che i termini di inizio e ultimazione dei
lavori di cui all'art. 15 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 380 del 2001, come indicati nei permessi di costruire formatisi
fino al 31 dicembre 2020, sono prorogati, se l'interessato comunica
di volersi avvalere ditale proroga. Al momento della comunicazione i
termini non devono essere già decorsi e il titolo deve risultare
conforme agli strumenti urbanistici approvati o adottati.
Questa disciplina è stata espressamente estesa alle segnalazioni
di inizio attività presentate entro lo stesso termine (31 dicembre
2020).
4.1.3. - A causa del protrarsi dell'emergenza epidemiologica,
il legislatore è nuovamente intervenuto.
- L'art. 3, comma 1, lettera a), del decreto-legge n. 125 del
2020, come convertito, ha modificato l'art. 103, comma 2, sostituendo
la data del «31 luglio 2020» con «la data della dichiarazione di
cessazione dello stato di emergenza», così prorogando la validità
di tutti gli atti e titoli in scadenza nell'intero periodo
emergenziale, a partire dal 31 gennaio 2020.
- L'art. 3-bis, comma 1, lettera b), del medesimo decreto-legge
n. 125 del 2020, ha introdotto nell'art. 103 il comma 2-sexies, in
cui si prevede che tutti gli atti e provvedimenti indicati al comma 2
dell'art. 103 «scaduti» tra il 1° agosto 2020 e la data di entrata in
vigore della legge di conversione n. 159 del 2020 (27 novembre 2020),
e non rinnovati, «si intendono validi e sono soggetti alla disciplina
di cui al medesimo comma 2».
In questo modo, è stata recuperata la validità degli atti in
scadenza nel periodo successivo al 31 luglio 2020, non compresi nella
prima proroga.
La disciplina dettata dall'art. 10, comma 4, del decreto-legge n.
76 del 2020 è riferita ai permessi di costruire e alla SCIA, mentre
gli altri titoli abilitativi sono assoggettati alla previsione
dell'art. 103, comma 2, del decreto-legge n. 18 del 2020, come
modificato.
4.1.4. - Infine, con il decreto-legge 23 luglio 2021, n. 105
(Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da
COVID-19 e per l'esercizio in sicurezza di attività sociali ed
economiche), convertito, con modificazioni, in legge 16 settembre
2021, n. 126, l'emergenza da COVID-19 è stata prorogata fino al 31
dicembre 2021.
5. - La disposizione regionale oggetto della questione di
legittimità costituzionalità deve ricondursi alla materia «governo
del territorio», di competenza legislativa concorrente. Tale
questione si incentra sulla pretesa violazione delle disposizioni
statali relative alla proroga generalizzata dei titoli abilitativi in
ragione della emergenza epidemiologica, qualificate come disposizioni
contenenti principi fondamentali della materia, vincolanti per le
Regioni.
5.1. - L 'art. 28, comma 1, lettera a), della legge regionale
della Lombardia n. 18 del 2020, nel disporre la proroga dei titoli
abilitativi in modo difforme da quanto previsto nella disciplina
statale (articoli 103, comma 2, decreto-legge n. 18 del 2020, come
convertito, e 10, comma 4, decreto-legge n. 76 del 2020, come
convertito), entra in collisione con un principio fondamentale.
Il raffronto tra le norme statali interposte e la disciplina
regionale rende palese la diversità della proroga automatica
disposta dalla Regione Lombardia, con riferimento sia all'oggetto -
individuato in «tutti i certificati, attestati, permessi,
concessioni, autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque
denominati» in scadenza dal 31 gennaio 2020 fino al 31 dicembre 2021,
laddove l'art. 103, comma 2, del decreto-legge n. 18 del 2020,
prevedeva la proroga automatica degli atti e titoli abilitativi in
scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020 - sia alla durata
della proroga, che la disposizione regionale ha indicato in tre anni
dalla scadenza, mentre la norma statale ha individuato il termine
finale nel novantesimo giorno successivo alla dichiarazione di
cessazione dello stato di emergenza.
La difformità si riscontra anche con riferimento alla previsione
integrativa dettata dall'art. 10, comma 4, del decreto-legge n. 76
del 2020, che ha previsto una disciplina specifica della proroga dei
termini di inizio e di ultimazione dei lavori indicati nei permessi
di costruire di cui all'art. 15 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, eliminando l'automatismo e subordinando
la concessione della proroga alla richiesta dell'interessato, nonchè
alla perdurante compatibilità del titolo oggetto di proroga con gli
strumenti urbanistici approvati o adottati.
Inoltre, nel testo che risulta a seguito della legge di
conversione, è previsto un termine differenziato di proroga dei
suddetti termini, rispettivamente di un anno e di tre anni.
La disciplina regionale è, pertanto, affatto differente rispetto
a quella statale.
Al disallineamento dei termini di proroga si affianca una
disciplina strutturalmente diversa, giacchè il decreto-legge n. 76
del 2020, intervenuto nella seconda fase dell'emergenza, ha superato
l'automatismo della prima generalizzata proroga, introducendo gli
elementi condizionali sopra indicati.
5.2. - Come già detto, la Regione contesta che la disciplina
dettata dalle norme interposte assurga al rango di normazione di
principio.
Per contrastare tale prospettazione si deve innanzi tutto
richiamare l'orientamento di questa Corte, secondo cui la competenza
legislativa concorrente non è contraddistinta da una netta
separazione di materie, ma dal limite «mobile» e «variabile»
costituito dai principi fondamentali, limite che «è incessantemente
modulabile dal legislatore statale sulla base di scelte
discrezionali, ove espressive di esigenze unitarie sottese alle varie
materie» (sentenza n. 68 del 2018, punto 12.1.1. del Considerato in
diritto, che richiama le sentenze n. 16 del 2010 e n. 50 del 2005).
5.3. - La riconducibilità delle norme che disciplinano i
titoli abilitativi al rango di principi fondamentali della materia
«governo del territorio» è stata ripetutamente affermata da questa
Corte (ex plurimis, sentenze n. 2 del 2021, n. 125 del 2017, n. 49
del 2016 e n. 309 del 2011). Di recente si è ribadito che anche «la
definizione delle categorie di interventi edilizi a cui si collega il
regime dei titoli abilitativi costituisce principio fondamentale
della materia concorrente "governo del territorio" (sentenze n. 68
del 2018 e n. 231 del 2016). L'obbligo di non iniziare i lavori prima
di trenta giorni dalla segnalazione, stabilito dall'art. 23, comma 1,
testo unico edilizia, concorre a caratterizzare indefettibilmente il
regime del titolo abilitativo della «superSCIA», e costituisce
anch'esso principio fondamentale della materia» (sentenza n. 2 del
2021, punto 2.3.2. del Considerato in diritto).
5.4. - Il principio fondamentale che viene ora in rilievo
riguarda la durata dei titoli abilitativi, nella cui determinazione
si ravvisa un punto di equilibrio fra i contrapposti interessi
oggetto di tutela, inerenti alla realizzazione di interventi di
trasformazione del territorio compatibili con la tutela dell'ambiente
e dell'ordinato sviluppo urbanistico, per ciò stesso assegnato a
titolo esclusivo al legislatore statale, secondo il sistema delineato
dal decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001.
L'obiettivo perseguito dall'intervento statale, nello svolgersi
di una inusitata emergenza epidemiologica come quella da COVID-19, è
consistito nel prorogare i titoli abilitativi in termini omogenei su
tutto il territorio nazionale.
Incidendo sulla durata, le norme statali interposte partecipano
della natura di «principio fondamentale» che connota la disciplina
dei titoli abilitativi, con l'effetto di vincolare le Regioni. Le pur
gravi difficoltà che investono il settore delle costruzioni in
Lombardia, peraltro riscontrabili anche in altre realtà regionali,
non giustificano l'introduzione di un regime regionale difforme.
Nè risulta pertinente il richiamo della difesa regionale alla
proroga dei termini di inizio e di ultimazione dei lavori prevista
dal legislatore statale con l'art. 30, comma 3, del decreto-legge 21
giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio
dell'economia), convertito, con modificazioni, in legge 9 agosto
2013, n. 98. In quel caso, era la stessa normativa statale di proroga
che, sorretta dalla diversa ratio di rilancio dell'intero settore
delle costruzioni, consentiva alle Regioni di dettare termini
diversi, in funzione delle diverse esigenze dei territori.
5.5. - Con la disciplina richiamata a parametro interposto, lo
Stato ha disposto la proroga generalizzata dei titoli abilitativi,
seguendo lo sviluppo dell'emergenza epidemiologica e delle sue
ricadute, nel bilanciamento di interessi potenzialmente confliggenti
che connotano gli interventi sul territorio: l'interesse dei
beneficiari dei titoli abilitativi a esercitare i diritti ivi
conformati, da un lato, e l'interesse pubblico a non vincolare l'uso
del territorio per un tempo eccessivo, dall'altro.
L'intervento statale ha inteso rispondere a esigenze che
riguardano l'intero territorio nazionale, colpito dalla pandemia, con
effetti drammatici che hanno inciso il tessuto sociale ed economico.
Successivamente alla citata sentenza della Consulta, il legislatore
statale è nuovamente intervenuto, nella materia de qua, con l'art.
10-septies, comma 1, del decreto-legge 21 marzo 2022, n. 21,
convertito, con modificazioni, dalla legge 20 maggio 2022, n. 51.
In particolare, detta disposizione ha stabilito che:
«. In considerazione delle conseguenze derivanti dalle
difficoltà di approvvigionamento dei materiali nonchè dagli
incrementi eccezionali dei loro prezzi, sono prorogati di un anno:
a) i termini di inizio e di ultimazione dei lavori, di cui
all'art. 15 del testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, relativi ai permessi di
costruire rilasciati o formatisi fino al 31 dicembre 2022, purchè i
suddetti termini non siano già decorsi al momento della
comunicazione dell'interessato di volersi avvalere della presente
proroga e sempre che i titoli abilitativi non risultino in contrasto,
al momento della comunicazione del soggetto medesimo, con nuovi
strumenti urbanistici approvati nonchè con piani o provvedimenti di
tutela dei beni culturali o del paesaggio, ai sensi del codice di cui
al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. La disposizione di cui
al periodo precedente si applica anche ai termini relativi alle
segnalazioni certificate di inizio attività (SCIA), nonchè delle
autorizzazioni paesaggistiche e alle dichiarazioni e autorizzazioni
ambientali comunque denominate. Le medesime disposizioni si applicano
anche ai permessi di costruire e alle SCIA per i quali
l'amministrazione competente abbia accordato una proroga ai sensi
dell'art. 15, comma 2, del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 200 1, n. 380, o ai sensi
dell'art. 10, comma 4, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76,
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120,
e dell'art. 103, comma 2, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27;
b) il termine di validità nonchè i termini di inizio e fine
lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui all'art. 28
della legge 17 agosto 1942, n. 1150, o dagli accordi similari
comunque denominati dalla legislazione regionale, nonchè i termini
concernenti i relativi piani attuativi e qualunque altro atto ad essi
propedeutico, formatisi fino al 31 dicembre 2022, purchè non siano
in contrasto con piani o provvedimenti di tutela dei beni culturali o
del paesaggio, ai sensi del codice di cui al decreto legislativo n.
42 del 2004. La presente disposizione si applica anche ai diversi
termini relativi alle convenzioni di lottizzazione di cui all'art. 28
della legge 17 agosto 1942, n. 1150, o agli accordi similari comunque
denominati dalla legislazione regionale, nonchè ai relativi piani
attuativi che hanno usufruito della proroga di cui all'art. 30, comma
3-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, e della proroga di
cui all'art. 10, comma 4-bis, del citato decreto-legge n. 76 del
2020.». Tutto quanto sopra premesso, si osserva che codesta Corte
costituzionale nella citata sentenza n. 245 del 2021, nel riconoscere
la disciplina statale sulla durata dei titoli abilitativi riveste
natura di principio fondamentale nella materia "governo del
territorio", ha chiaramente evidenziato che «...L'obiettivo
perseguito dall'intervento statale, nello svolgersi di una inusitata
emergenza epidemiologica come quella da COVID-19, è consistito nel
prorogare i titoli abilitativi in termini omogenei su tutto il
territorio nazionale...» e che «... L'intervento statale ha inteso
rispondere a esigenze che riguardano l'intero territorio nazionale,
colpito dalla pandemia, con effetti drammatici che hanno inciso il
tessuto sociale ed economico...»".
Analoghe finalità sono alla base dell'ulteriore intervento
legislativo che ha disposto un'ulteriore proroga quale misura
indispensabile per contrastare gli effetti economici e umanitari
della crisi ucraina.
Orbene, la previsione regionale in argomento si pone in chiaro
contrasto con le disposizioni statali che, in quanto «norme di grande
riforma economico-sociale», non possono non trovare applicazione
sull'intero territorio nazionale, con conseguente illegittimità
costituzionale della stessa.
- Il comma 93 dell'art. 13 si pone dunque in contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera m) e terzo comma della Costituzione in
materia rispettivamente di determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale e di governo del
territorio.
La disposizione esorbita, anche, dalle competenze di cui alla
lettera f) dell'art. 14, comma 1, dello Statuto speciale della
Regione Siciliana poichè tali competenze devono essere esercitate
«nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio
delle riforme agrarie e industriali, deliberate dalla Costituente del
popolo italiano».
XX - Art. 14, commi 19, 20 e 21
- L'art. 14, commi 19, 20 e 21 prevede l'applicazione degli
interventi di sostegno previsti dalla legge regionale n. 7/2004 in
favore dei figli delle vittime del disastro aereo di Montagna Longa
(nell'anno 1972), anche al disastro aereo verificatosi in Etiopia il
10 marzo 2019; per le connesse finalità assunzionali viene
autorizzata la spesa di euro 77.992,00 a decorrere dall'esercizio
finanziario 2022.
Ai relativi oneri si provvede con parte delle risorse
assunzionali di cui all'art. 4 della legge regionale n. 14/2019 e
successive modificazioni.
L'onere a regime, tuttavia, viene considerato nel prospetto
riepilogativo degli effetti finanziari complessivi allegato alla
legge in esame limitatamente all'anno 2022, e difetta pertanto di
copertura finanziaria.
Le norme in esame sono quindi in contrasto con l'art. 81, terzo
comma, della Costituzione.
XXI - Art. 15, comma 6
- L'art. 15, comma 6 dispone la rideterminazione in euro
311.964,80 del limite massimo dell'autorizzazione di spesa destinata
alla stabilizzazione del personale dell'ex Dipartimento regionale
foreste, che viene così incrementata rispetto a quella autorizzata
dall'art. 13, legge regionale n. 9/2021 (Disposizioni programmatiche
e correttive per l'anno 2021. Legge di stabilità regionale).
Il conseguente maggior onere di 182.543,36 di euro non trova
considerazione nel prospetto riepilogativo degli effetti finanziari
complessivi allegato alla legge in esame, e pertanto difetta di
copertura finanziaria.
La norma in esame è quindi in contrasto con l'art. 81, terzo
comma, della Costituzione.

P. T. M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittima, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
indicati ed illustrati, l'intera legge della Regione Siciliana 25
maggio 2022, n. 13, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione
Siciliana 28 maggio 2022, n. 24, giusta deliberazione del Consiglio
dei ministri assunta nella seduta del giorno 22 luglio 2022, e - in
ogni caso - gli articoli 3, commi 1 e 2, 12, commi 11 e 58, 13, commi
6, 14, 15, 21, 22, 32, 50, 53, 55, 57, 58, 68, 90, 91 e 93, 14, commi
19, 20 e 21, 15, comma 6, e 18, comma 5.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. l'attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 22 luglio 2022,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Siciliana 25
maggio 2022, n. 13;
2. la copia della legge regionale impugnata pubblicata nella
Gazzetta ufficiale della Regione Siciliana del 28 maggio 2022, n. 24.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 25 luglio 2022

Gli Avvocati dello Stato: Feola - D'Ascia