1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 10-3-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 71 SENTENZA 23 febbraio - 2 marzo 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Puglia - Formazione professionale - Riforma - Province inadempienti rispetto ad atti dovuti o a termini previsti - Disciplina dei poteri sostitutivi regionali - Ricorso governativo - Prospettata indebita attribuzione alla Regione dei poteri esercitabili dal Governo, con violazione del principio della riserva di legge statale per la disciplina relativa - Sussistenza di condizioni legittimanti gli interventi previsti - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Puglia 7 agosto 2002, n. 15, art. 15. - Costituzione, artt. 114, 117, secondo comma, lettera p), e 120, secondo comma. (004C0269) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 10-3-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 15 della
legge della Regione Puglia 7 agosto 2002, n. 15, recante «Riforma
della formazione professionale», promosso con ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri, notificato l'8 ottobre 2002, depositato
in cancelleria il 14 successivo ed iscritto al n. 72 del registro
ricorsi 2002.
Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 2003 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Udito l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura dello Stato, con ricorso notificato
l'8 ottobre 2002 e depositato il 14 ottobre 2002, ha impugnato
l'art. 15 della legge della Regione Puglia 7 agosto 2002, n. 15
(Riforma della formazione professionale), per violazione degli
artt. 114, 117, secondo comma, lettera p), e 120, secondo comma,
della Costituzione.
Ai sensi della disposizione regionale impugnata «qualora le
Province non ottemperino agli adempimenti di propria competenza,
omettendo atti dovuti o non rispettandone i termini, la regione
esercita il potere sostitutivo con le modalità e procedure previste
all'articolo 14 della legge regionale n. 22 del 2000».
Secondo la difesa erariale tale disposizione violerebbe
l'art. 120, secondo comma, Cost., che attribuisce al Governo il
potere sostitutivo nei confronti delle città metropolitane, delle
province e dei comuni e riserva alla legge, nel rispetto dei principi
di sussidiarietà e di leale collaborazione, la definizione delle
procedure a tali fini necessarie. Ciò in quanto tale norma
costituzionale, unitamente alle disposizioni contenute nell'art. 114
Cost., nonchè alla considerazione dell'attribuzione allo Stato, da
parte dell'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., della potestà
legislativa esclusiva in relazione alla materia «organi di governo e
funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane»,
indurrebbe a ritenere che la legge cui è demandata la disciplina dei
poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali non potrebbe
essere che quella dello Stato. In tal senso deporrebbe anche «la
cogente esigenza di una disciplina unica o quanto meno fortemente
coordinata delle modalità di esercizio dei poteri sostitutivi».
Pertanto, ritiene l'Avvocatura, in mancanza di una legge statale
attuativa dell'art. 120, le regioni non avrebbero potestà
legislativa in tema di poteri sostitutivi, e dunque la legge
regionale non potrebbe autonomamente disporre in materia, in assenza
di una previa normativa statale.
Sulla base di tali premesse, nel ricorso dello Stato si ritiene
l'art. 15 della legge della Regione Puglia n. 15 del 2002
contrastante con la disciplina costituzionale sotto due profili: in
primo luogo, perchè attribuirebbe alla regione un generale potere
sostitutivo in violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost; in
secondo luogo, in quanto rinvia ad una legge regionale per quel che
concerne la individuazione delle modalità di esercizio del potere,
mentre i parametri costituzionali evocati riserverebbero alla legge
statale la disciplina dei poteri sostitutivi.
2. - L'Avvocatura dello Stato ha depositato, in data 28 ottobre
2003, una memoria con la quale insiste per la declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 15 della legge della Regione
Puglia n. 15 del 2002, specificando ulteriormente le argomentazioni
poste a fondamento del ricorso.
In particolare, l'Avvocatura ritiene che l'art. 120 della
Costituzione prevederebbe una sostituzione «di organi e non tra
soggetti», e che quindi solo il Governo potrebbe sostituirsi agli
organi delle regioni, delle città metropolitane, delle province e
dei comuni. Gli atti formati dal Governo a seguito dell'intervento
sostitutivo non sarebbero imputabili allo Stato, ma al singolo ente
che sarebbe dovuto intervenire, quest'ultimo diventando soggetto dei
rapporti giuridici conseguenti; in ciò si vedrebbe quindi
l'applicazione del principio di proporzionalità che integra quello
di sussidiarietà previsto all'art. 118 della Costituzione.
L'art. 120 - prosegue la memoria - andrebbe posto in relazione
con l'art. 114, secondo comma, della Costituzione. La norma
costituzionale tutelerebbe l'autonomia nella sua accezione
tradizionale, considerata come complesso delle funzioni
amministrative di cui l'ente è dotato, trovando la potestà
legislativa della regione altrove - nell'art. 117 Cost. - la sua
disciplina; e sarebbe in ragione di quanto appena affermato «che
anche la regione è richiamata nel secondo comma dell'art. 120 della
Costituzione» insieme agli altri enti territoriali.
Il Governo potrebbe quindi sostituirsi agli organi regionali
inadempienti sul piano amministrativo comprimendo l'autonomia
riconosciuta dall'art. 114 Cost. nei casi in cui ciò sia
giustificato dagli interessi contemplati dall'art. 120 Cost.;
viceversa resterebbe precluso alla legge ordinaria disporre ulteriori
limitazioni a tale autonomia, mediante la previsione di fattispecie
di poteri sostitutivi diverse da quelle regolate da tale disposizione
costituzionale.
La legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3), all'art. 8 seguirebbe, sempre secondo
l'Avvocatura, questa interpretazione, attribuendo alle regioni e agli
enti locali il potere di proposta e così attenendosi ai principi di
sussidiarietà e di leale collaborazione «il cui rispetto è imposto
dalla norma costituzionale».
Da ultimo, la difesa erariale osserva che il principio della
leale collaborazione, «tipico dei rapporti tra Stato e regione», non
sarebbe stato richiamato dall'art. 120 della Costituzione se la
regione avesse potuto per legge prevedere un suo autonomo potere
sostitutivo.
3. - La Regione Puglia non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 15 della legge
Regionale della Puglia 7 agosto 2002, n. 15 (Riforma della formazione
professionale), per violazione degli articoli 114, 117, secondo
comma, lettera p), e 120, secondo comma, della Costituzione.
La disposizione impugnata violerebbe i menzionati parametri
costituzionali in quanto da essi sarebbe desumibile la norma secondo
la quale sarebbe riservata alla legge statale la disciplina dei
poteri sostitutivi. In secondo luogo, l'art. 120, secondo comma,
Cost., sarebbe violato perchè l'art. 15 della legge della Regione
Puglia n. 15 del 2002 attribuirebbe agli organi della regione un
potere sostitutivo di carattere generale, in contrasto con quanto
dispone la citata disposizione costituzionale. Infine, prevedendo il
potere sostitutivo della regione nei confronti della provincia, la
norma oggetto del presente giudizio avrebbe leso l'autonomia
riconosciuta a tale ente dall'art. 114, secondo comma, della
Costituzione.
2. - La soluzione della presente questione di legittimità
costituzionale non può prescindere da un richiamo all'assetto
costituzionale dei poteri sostitutivi, sul quale questa Corte ha di
recente avuto modo di soffermarsi nella sentenza n. 43 del 2004.
Come si è messo in luce in tale decisione, i poteri che
comportano la sostituzione nel compimento di atti di organi di un
ente rappresentativo ordinariamente competente da parte di organi di
un altro ente, ovvero la nomina da parte di questi ultimi di organi
straordinari dell'ente «sostituito» per il compimento degli stessi
atti, concorrono a configurare e a limitare l'autonomia dell'ente nei
cui confronti opera la sostituzione, e devono quindi trovare
fondamento esplicito o implicito nelle norme o nei principi
costituzionali che tale autonomia prevedono e disciplinano.
Tali affermazioni erano sottese anche alla giurisprudenza
formatasi prima della riforma del Titolo V della Costituzione operata
dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, sia pure con prevalente
riferimento ad ipotesi di sostituzione dello Stato nei confronti
delle regioni, previste per la tutela di interessi unitari allora
affidati alla finale responsabilità dello Stato. In quel contesto,
come è noto, spettavano alle regioni le funzioni amministrative
nelle materie di cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione,
mentre le funzioni degli enti locali territoriali erano determinate
in termini di principio dalle leggi generali della Repubblica di cui
all'art. 128 della Costituzione, e la puntuale individuazione delle
stesse era demandata alle leggi dello Stato per le materie di
competenza statale e per le funzioni di «interesse esclusivamente
locale» pur inerenti alle materie di competenza regionale. La
eventualità della sostituzione di organi regionali agli enti locali,
esclusa nelle materie in cui la regione non aveva competenze
legislative e amministrative (sentenza n. 104 del 1973), poteva
invece fondarsi sulle leggi regionali di delega o di «conferimento»
di funzioni per le materie in cui, in base agli articoli 117 e 118
della Costituzione, le regioni erano costituzionalmente titolari
delle competenze amministrative, oltre che legislative.
Nel sistema del nuovo Titolo V, invece, l'art. 117, secondo
comma, lettera p), comprende nella competenza legislativa esclusiva
dello Stato la determinazione delle sole «funzioni fondamentali» di
comuni, province e città metropolitane, mentre l'art. 118, primo
comma, attribuisce in via di principio ai comuni, in tutte le
materie, «le funzioni amministrative», salva la possibilità che
esse, al fine di assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a
province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
Pertanto, in virtù dell'art. 118 Cost., sarà sempre la legge,
statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze
legislative, ad operare la concreta allocazione delle funzioni, in
conformità alla generale attribuzione costituzionale ai comuni o in
deroga ad essa per esigenze di «esercizio unitario», a livello
sovracomunale, delle funzioni medesime.
In questo quadro, anche l'eventuale previsione di eccezionali
sostituzioni di un livello di governo ad un altro per il compimento
di specifici atti o attività, considerati dalla legge necessari per
il perseguimento degli interessi di livello superiore coinvolti, e
non posti in essere tempestivamente dall'ente competente, non può
che rientrare, in via di principio e salvi i limiti e le condizioni
di cui si dirà, nello stesso schema logico, affidato nella sua
attuazione al legislatore competente per materia, sia esso quello
statale o quello regionale. Ragionando altrimenti, infatti, si
giungerebbe all'assurda conseguenza che, per evitare la
compromissione di interessi di livello superiore che richiedono il
compimento di determinati atti o attività, derivante dall'inerzia
anche solo di uno degli enti competenti, il legislatore (statale o
regionale) non avrebbe altro mezzo se non allocare la funzione ad un
livello di governo più comprensivo: conseguenza evidentemente
sproporzionata e contraria al criterio generale insito nel principio
di sussidiarietà (si veda ancora, al riguardo, la sentenza n. 43 del
2004).
3. - Il nuovo art. 120 della Costituzione - il quale non può che
essere letto in tale contesto - deriva invece dalla preoccupazione di
assicurare comunque, in un sistema di più largo decentramento di
funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di
tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie
coinvolte e del riparto costituzionale delle funzioni amministrative,
taluni interessi essenziali che il sistema costituzionale attribuisce
alla responsabilità dello Stato, quali sono il rispetto degli
obblighi internazionali e comunitari, il mantenimento dell'ordine e
della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali, nonchè il mantenimento dell'unità giuridica ed economica
del complessivo ordinamento repubblicano.
Gli interventi governativi contemplati dall'art. 120, terzo
comma, hanno dunque carattere «straordinario» ed «aggiuntivo», come
risulta sia dal fatto che esso allude alle emergenze istituzionali di
particolare gravità, che comportano rischi di compromissione
relativi ad interessi essenziali della Repubblica, sia dalla
circostanza che nulla, nella norma, lascia pensare che si sia inteso
con essa smentire la consolidata tradizione legislativa che ammetteva
pacificamente interventi sostitutivi, nei confronti degli enti
locali, ad opera di organi regionali.
4. - Come più ampiamente evidenziato nella già citata sentenza
n. 43 del 2004, l'art. 120 Cost., quindi, non esaurisce,
concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio
di poteri sostitutivi, ma si limita a prevedere un potere sostitutivo
straordinario, da esercitarsi da parte del Governo nei casi e per la
tutela degli interessi ivi indicati; viceversa, tale norma lascia
impregiudicata l'ammissibilità di altri casi di interventi
sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o
regionale, in capo ad organi dello Stato o delle regioni, o di altri
enti territoriali. Poichè però, come si è detto, tali interventi
sostitutivi costituiscono una eccezione rispetto al normale
svolgimento di attribuzioni degli enti locali, soggetti
rappresentativi dotati di autonomia politica, attribuzioni definite
dalla legge sulla base di criteri oggi assistiti da garanzia
costituzionale, debbono valere nei confronti di essi condizioni e
limiti non diversi da quelli elaborati nella ricordata giurisprudenza
di questa Corte in relazione ai poteri sostitutivi dello Stato nei
confronti delle regioni.
In primo luogo, dunque, le ipotesi di esercizio di poteri
sostitutivi devono essere previste e disciplinate dalla legge
(sentenza n. 338 del 1989), che deve altresì definirne i presupposti
sostanziali e procedurali; in secondo luogo, la sostituzione può
essere prevista solo per il compimento di atti o attività «prive di
discrezionalità nell'an (anche se non necessariamente nel quid o nel
quomodo)» (sentenza n. 177 del 1988), la cui obbligatorietà sia il
riflesso degli interessi di livello superiore alla cui salvaguardia
provvede l'intervento sostitutivo; ancora, il potere sostitutivo deve
essere esercitato da un organo di governo della regione o sulla base
di una decisione di questo, a causa dell'attitudine dell'intervento
ad incidere sull'autonomia costituzionale dell'ente sostituito
(sentenze n. 460 del 1989 e n. 313 del 2003); da ultimo, è
necessario che la legge predisponga congrue garanzie procedimentali
per l'esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio
di leale collaborazione: dovrà dunque essere previsto un
procedimento nel quale l'ente sostituito sia messo in grado di
interloquire e di evitare la sostituzione attraverso l'autonomo
adempimento (sentenza n. 416 del 1995 e ordinanza n. 53 del 2003).
5. - Alla luce di tali considerazioni, è possibile affrontare la
questione di legittimità costituzionale concernente l'art. 15 della
legge della Regione Puglia n. 15 del 2002.
Le censure proposte non sono fondate.
Come prima argomentato, l'art. 120 Cost. si limita a disciplinare
una specifica ipotesi di carattere straordinario, mentre ulteriori
ipotesi di poteri sostitutivi possono essere regolate dalla legge
statale, ovvero dalla legge regionale, «secondo l'ordine delle
competenze rispettivamente [...] fissato dalla Costituzione»
(sentenza n. 313 del 2003). Nel caso in esame lo Stato non ha svolto
alcuna considerazione volta a contestare la competenza della regione
a disciplinare la materia regolata dalla legge della Regione Puglia
n. 15 del 2002.
Ai sensi della disposizione in esame, «qualora le province non
ottemperino agli adempimenti di propria competenza, omettendo atti
dovuti o non rispettandone i termini, la regione esercita il potere
sostitutivo» con le modalità e procedure previste dall'art. 14 della
legge regionale 30 novembre 2000, n. 22 (Riordino delle funzioni e
dei compiti amministrativi della regione e degli enti locali).
Quest'ultima norma, a sua volta, prevede che «in caso di
inadempienza degli enti locali nell'esercizio delle funzioni e
compiti amministrativi conferiti, la giunta regionale, su proposta
dell'assessore competente per materia, invita gli stessi a
provvedervi entro congruo termine, trascorso il quale ne dispone
l'esercizio in sostituzione degli enti medesimi, con la conseguente
attribuzione degli oneri finanziari agli enti inadempienti».
Pertanto, in relazione al primo dei requisiti che devono
caratterizzare le norme che disciplinano ipotesi di poteri
sostitutivi affinchè queste ultime rispettino le prescrizioni
costituzionali, si constata che l'esercizio del potere sostitutivo
nel caso di specie è adeguatamente disciplinato dalla legge, anche
attraverso il rinvio, quanto ai profili procedurali, all'art. 14
della legge della Regione Puglia n. 22 del 2000, cui espressamente la
disposizione impugnata fa rinvio.
Anche il secondo requisito risulta rispettato da quanto previsto
dalla disposizione oggetto del presente giudizio, la quale esige che
i casi in cui possano essere attivati i poteri sostitutivi siano
caratterizzati dalla omissione di atti dovuti o dal mancato rispetto
dei termini per il compimento di questi ultimi.
Quanto al terzo, esso appare soddisfatto dall'attribuzione di
tali poteri alla giunta regionale effettuata dall'art. 14 citato,
mentre per quel concerne il quarto, la necessarietà dell'invito - ai
sensi della medesima disposizione - rivolto dalla giunta regionale
all'ente inadempiente, di provvedere al compimento dell'atto entro un
congruo termine, sì che possa essere evitata la sostituzione per
effetto del tempestivo attivarsi dell'ente in tal modo sollecitato,
è idonea a soddisfare il principio di leale collaborazione.
Come è evidente, tale principio dovrà essere rispettato anche
nel concreto esercizio dei poteri sostitutivi, dovendo quindi guidare
la valutazione di congruità del termine assegnato dalla giunta
all'ente inadempiente. E nel caso in cui - alla luce del principio di
leale collaborazione - il termine assegnato appaia in concreto
inadeguato, in quanto troppo breve, potranno naturalmente essere
attivati da parte dell'ente diffidato i rimedi previsti
dall'ordinamento.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 15 della legge della Regione Puglia 7 agosto 2002, n. 15
(Riforma della formazione professionale), sollevata dal Presidente
del Consiglio dei ministri, in riferimento agli articoli 114, 117,
secondo comma, lettera p), e 120, secondo comma, della Costituzione,
con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 2 marzo 2004.
Il cancelliere: Fruscella
04C0269