1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 30-8-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 461 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 dicembre 1994- 3 luglio 1995
N. 461 Ordinanza emessa il 15 dicembre 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 3 luglio 1995) dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto da Bella Salvatore ed altri contro il comune di Acireale. Impiego pubblico - Dipendenti degli enti locali - Previsione della validita' ed efficacia dei provvedimenti deliberativi riguardanti il trattamento del personale di detti enti, adottati prima del 31 agosto 1993, che abbiano previsto profili professionali ed operato inquadramenti in modo difforme dal d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347, e successive modifiche e integrazioni - Conseguente effetto estintivo dei giudizi in corso - Arbitrarieta' della norma - Lesione del principio di eguaglianza nell'ambito del lavoro subordinato pubblico - Compressione del diritto di difesa e/o di resistenza avverso i provvedimenti della p.a. - Mancata possibilita' di adire (o di resistere innanzi) il giudice naturale - Abuso del procedimento legislativo previsto per i decreti-legge - Elusione del principio di copertura finanziaria per i maggiori oneri - Trasgressione del principio di buon andamento e di imparzialita' della p.a. - Mancata tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi avverso gli atti della p.a., in particolare, per l'esclusione dalla tutela di coloro che siano stati pretermessi da un inquadramento illegittimo. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 3, comma 6-bis). (Cost., artt. 3, 24, 25, 77, 81, 97 e 113). (095C1030) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 30-8-1995)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1153/1994,
proposto dai signori Salvatore Bella, Giuseppe Longo, Antonino
Messina, Cirino Sorace, Vincenzo Leotta Anastasi, Gaetano Sorbello e
Salvatore Grasso, tutti rappresentati e difesi dal prof. Enzo
Silvestri e dall'avv. Stefano Massimino e domiciliati per legge in
Catania, presso la segreteria di questo tribunale amministrativo
regionale, contro il comune di Acireale, in persona del sig. sindaco
pro-tempore, rappresentato e difeso dal prof. Michele Alì e
dall'avv. Gaetano Grasso Romeo ed elettivamente domiciliato in
Catania, alla via Crociferi n. 60, per l'annullamento previa
sospensione, della deliberazione della giunta municipale di Acireale
n. 1146 del 14 ottobre 1993, con la quale sono stati annullati in
autotutela i provvedimenti d'inquadramento dei ricorrenti nella
qualifica di "Vicebrigadiere dei VV.UU." ex art. 40 del d.P.R. 25
giugno 1983, n. 347; nonchè d'ogni altro atto presupposto, connesso
o conseguenziale, ivi compresa la deliberazione della giunta
municipale di Acireale n. 571 del 7 giugno 1993;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione nel presente giudizio dell'intimata
amministrazione comunale datrice di lavoro;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla camera di consiglio del 15 dicembre 1994 il
consigliere dott. Silvestro Maria Russo e uditi altresì, per i
ricorrenti, l'avv. Massimino e, per il comune di Acireale, il prof.
Alì;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
1. - Gli odierni ricorrenti, tutti dipendenti del convenuto comune
di Acireale ed appartenenti al locale Corpo dei VV.UU., furono
inquadrati, à sensi dell'art. 40 del d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347,
nella qualifica di "Vicebrigadiere dei VV.UU." (sesta q.f.), in forza
delle deliberazioni della giunta municipale nn. 21, 23, 24, 25, 27,
26 e, rispettivamente 29 del 4 gennaio 1989.
Nondimeno, con sentenza n. 37/1992 del 10 marzo 1992 - e pervenuta
in copia dalla segreteria per l'esecuzione, in data 8 luglio 1992 -,
la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione siciliana
condannò alcuni
ex-amministratori comunali, in solido tra loro, al pagamento, a
favore dello stesso comune di Acireale, delle somme colà indicate
per il danno derivante dall'adozione delle citate deliberazioni ed in
violazione dell'art. 40 del d.P.R. n. 347/1983, per aver riconosciuto
agli odierni ricorrenti un inquadramento superiore a quello loro
giuridicamente spettante, in relazione a pretese mansioni superiori
da loro stessi effettuate. In relazione a ciò e dietro conforme
parere dei legali dell'ente in ordine alla necessità di restituire i
ricorrenti ala qualifica funzionale in effetti loro spettante, veniva
emanata l'impugnata deliberazione giuntale n. 571 del 7 giugno 1993,
con la quale, prendendo atto della citata sentenza della Corte dei
conti, il comune convenuto iniziava il procedimento amministrativo
per l'annullamento in autotutela delle predette deliberazioni
giuntali del 1989, dandone formale comunicazione agli interessati à
sensi degli artt. 7 e 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241. I
ricorrenti, con nota prot. n. 17734 del 14 luglio 1993, produssero
alla p.a. procedente un'unica memoria difensiva della loro posizione
giuridica e di lavoro, significando, per un verso, che essi erano
rimasti estranei nel giudizio di responsabilità reso dal giudice
contabile e, quindi, nessuna valenza poteva inferirsi da esso in
ordine agli inquadramenti; per altro verso, che la motivazione resa
dalla Corte dei conti era erronea e, perciò, non inficiava gli
inquadramenti stessi; e, infine, l'eventuale annullamento di questi
ultimi, ben lungi dall'arrecare alcun beneficio all'interesse
pubblico, ne avrebbe determinato solo un grave danno, fermo comunque
restando che il lungo periodo di tempo ormai trascorso aveva di già
consolidato le loro posizioni di lavoro.
Il comune intimato, con l'impugnata deliberazione giuntale n. 1146
del 14 ottobre 1993, statuiva l'annullamento in autotutela degli
inquadramenti dei ricorrenti, non solo in relazione alle vicende
testè descritte ed alla ormai pacifica giurisprudenza
sull'illegittimità degli inquadramenti ricognitori di mansioni
superiori svolte di fatto dai dipendenti, ma anche in relazione
all'effetto permanente dannoso sul denaro pubblico derivante
dall'eventuale mantenimento degli inquadramenti illegittimi, ferma,
però, restando l'insussistenza di altrettanto valide ragioni di
pubblico interesse alla ripetizione delle maggioni somme finora
percette dai ricorrenti grazie al loro maggior inquadramento.
2. - Avverso le deliberazioni giuntali n. 571/1993 e 1146/1993, i
ricorrenti, con gravame notificato il 28 febbraio 1994 e depositato
il successivo 2 marzo, adiscono questo Tribunale amministrativo
regionale, deducendo in punto di diritto:
A) violazione dei principi generali in materia d'efficacia
delle sentenze giurisdizionali e dell'art. 40 del d.P.R. n. 347/1983
ed eccesso di potere per difetto d'istruttoria, carenza dei
presupposti e per travisamento dei fatti in quanto la p.a. convenuta
non ha dato un autonomo apprezzamento della fattispecie - in ordine,
cioè, alla legittimità delle deliberazioni d'inquadramento -, ma
s'è limitata a prender atto della citata sentenza della Corte dei
conti - che solo incidentalmente ha reputato illegittime le
deliberazioni stesse -, fermo restando che, per un verso, l'oggetto
del giudizio di responsabilità non era incentrato su dette
deliberazioni, bensì sul comportamento dannoso degli amministratori
comunali e, per altro verso, che non sussiste un'estensione del
relativo giudicato nei confronti degli odierni ricorrenti, rimasti
estranei al relativo giudizio;
B) violazione dei principi generali in materia d'autotutela,
carenza dell'interesse pubblico e travisamento dei fatti, atteso che,
nella specie, non può ravvisarsi nel perdurante esborso di pubblico
denaro un interesse pubblico in re ipsa all'annullamento in
autotutela, perchè esso non è sine titulo, ma è fondato
sull'effettività della prestazione lavorativa, nella misura in cui
la p.a. convenuta trae vantaggio dalla maggiore qualità del lavoro
prestato dai ricorrenti, mentre l'eventuale loro declassamento
implicherebbe uno stravolgimento della pianta organica, con
conseguente eventuale soprannumerarietà di quei dipendenti che
avevano occupato le posizioni lasciate libere dai ricorrenti stessi
per effetto del loro maggior inquadramento;
C) eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta,
per difetto assoluto di motivazione e per travisamento dei fatti,
considerato che, con l'impugnata deliberazione, la p.a. convenuta ha
reputato di rimettere in discussione ogni altro inquadramento ex art.
40 del d.P.R. n. 347/1983, di talchè l'atto gravato è perlomeno
intempestivo, perchè non ha tenuto conto dell'intera situazione di
tutti i dipendenti e non s'è basato su alcun vero motivo di
necessità ed urgenza del provvedere, fermo restando che l'eventuale
retrocessione dei ricorrenti non determinerebbe analoghe statuizioni
nei riguardi di altri dipendenti che versino in situazione
d'inquadramento illegittimo.
Resiste nel presente giudizio l'intimato comune di Acireale, il
quale conclude per la manifesta infondatezza della pretesa attorea,
anche ai fini della concessione dell'invocata misura cautelare,
segnatamente considerato che non si procedette alla ripetizione dei
maggiori emolumenti a suo tempo concessi ai ricorrenti.
3. - La Sezione, con propria ordinanza n. 770/1994 del 25 marzo
1994 ha rigettato la domanda di sospensione cautelare - posta à
sensi dell'art. 21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, dai
sigg. Bella e consorti in una con il ricorso in epigrafe -, per
l'infondatezza di quest'ultimo e per difetto di danno grave ed
irreparabile.
Tuttavia, i ricorrenti hanno prodotto una nuova istanza di
sospensione cautelare, notificata in data 14 novembre 1994, intesa ad
ottenere la sospensione dei provvedimenti impugnati, in relazione
alla sopravvenienza dell'art. 3, comma 6- bis della legge 24 dicembre
1993, n. 537, nel testo introdotto dall'art. 2, comma 1, del d.-l. 27
agosto 1994, n. 515, convertito, con modificazioni, dalla legge 28
ottobre 1994, n. 596, recante provvedimenti urgenti in materia di
finanza locale per l'anno 1994. Invero, la disposizione in parola
stabilisce che i provvedimenti deliberativi riguardanti il personale
degli enti locali che, adottati prima del 31 agosto 1993, abbiano
previsto profili professionali od operato inquadramenti in modo
difforme dalle disposizioni contenute nel d.P.R. n. 347/1983 e suc-
cessive modificazioni ed integrazioni, sono validi ed efficaci; la
disposizione stessa s'applica a tutti gli enti locali, ancorchè
dissestati, i cui organici, per effetto dei provvedimenti
d'inquadramento di cui sopra, non superino i rapporti dipendenti-
popolazione previsti dall'art. 3, comma 14, della legge n. 537/1993,
così come modificato dall'art. 2 del d.-l. n. 515/1994. Tale ius
superveniens si rende ex se applicabile, ad avviso dei ricorrenti,
anche alla loro situazione, risolvendola favorevolmente (per loro) in
punto di diritto e conferendo al contempo legittimità agli atti del
loro inquadramento. A tale domanda s'è opposto il convenuto comune
di Acireale, eccependo che la norma sopravveniente non è efficace a
modificare un assetto di interessi determinato, grazie alla
deliberazione giuntale n. 1146/1993, oltre un anno prima della sua
entrata in vigore. Pertanto, la nuova domanda cautelare, sulla cui
ammissibilità nessun dubbio può esprimere il Collegio - stante la
rilevanza e l'importanza del jus superveniens, tale da rimettere in
discussione il predetto assetto di interessi -, è stata rimessa al
giudizio del Collegio alla camera di consiglio del 15 dicembre 1994,
nella quale i patroni di parte insistono nelle rispettive tesi
difensive e, su loro conforme richiesta, la domanda stessa è assunta
in decisione dal Collegio, à sensi del citato art. 21 della legge
n. 1034/1971.
4. - Con l'ordinanza n. 3269/1994 del 15 dicembre 1994, la
Sezione, pur nella consapevolezza della sussistenza del danno grave e
irreparabile arrecato ai ricorrenti dagli atti impugnati, ha
purtuttavia ritenuto che, essendo nelle more del giudizio intervenuto
il citato art. 3, comma 6- bis della legge n. 537/1993, tale norma di
"sanatoria" implica un giudizio di validità e d'efficacia degli atti
d'inquadramento dei ricorrenti e di conseguente illegittimità
sopravvenuta dell'impugnato annullamento in autotutela.
Ma la predetta disposizione, vigente ed al contempo rilevante ai
fini della decisione cautelare - nella misura in cui essa è il
parametro di legittimità dell'impugnata deliberazione giuntale n.
1046/1993, per tutti gli altri versi legittima - s'appalesa pure
manifestamente irretita da svariati vizi di legittimità
costituzionale, per cui il Collegio ha deliberato la presente
ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale. Pertanto, la
Sezione ha nuovamente rigettato la questione incidentale di
sospensione dei provvedimenti impugnati con il ricorso in epigrafe
per la parte diversa dalla domanda d'applicazione dell'art. 3, comma
6- bis della legge n. 537/1993, rinviando la trattazione inerente
quest'ultima parte alla prima camera di consiglio immediatamente
successiva all'intervenuto giudizio in soggetta materia da parte
della Corte costituzionale e la restituzione dei relativi atti,
senz'uopo d'ulteriore disamina della domanda cautelare prima di
quella data, nonchè sospendendo il giudizio cautelare fino a quella
data stessa.
In tal caso, la sezione non potrà procedere in tale giudizio, nè
tampoco spogliarsi della propria potestas iudicandi sulla nuova
domanda cautelare posta dai ricorrenti, prima dell'incidentale
giudizio di legittimità costituzionale sull'art. 3, comma 6- bis
della legge n. 537/1993.
D I R I T T O
1. - Come già diffusamente accennato in epigrafe e nelle premesse
in fatto, la presente controversia concerne essenzialmente l'adizione
di questo giudice da parte degli odierni ricorrenti, tutti dipendenti
del convenuto comune di Acireale ed appartenenti al locale Corpo dei
VV.UU., per l'annullamento, previa sospensione, dei provvedimenti
comunali di revoca (rectius, d'autoannullamento) dei loro illegittimi
inquadramenti, à sensi dell'art. 40 del d.P.R. 25 giugno 1983, n.
347, nella qualifica di "Vicebrigadiere dei VV.UU." (quarta q.f.), in
forza delle deliberazioni della giunta municipale nn. 21, 23, 24, 25,
27, 26 e rispettivamente 29 del 4 gennaio 1989.
2. - In relazione ai fatti di causa, reputa necessario il Collegio
sollevare la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 6- bis della legge 24 dicembre 1993, n. 537,nel testo
introdotto dall'art. 2, comma 1, del d.-l. 27 agosto 1994, n. 515,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 ottobre 1994, n. 596,
recante provvedimenti urgenti in materia di finanza locale per l'anno
1994, di cui i ricorrenti hanno richiesto l'applicazione ai fini
della risoluzione, a loro favorevole della nuova domanda cautelare in
data 14 novembre 1994. Invero, la disposizione in parola stabilisce
che i provvedimenti deliberativi riguardanti il personale degli enti
locali che, adottati prima del 31 agosto 1993, abbiano previsto
profili professionali od operato inquadramenti in modo difforme dalle
disposizioni contenute nel d.P.R. n. 347/1983 e successive
modificazioni ed integrazioni, sono validi ed efficaci; la
disposizione stessa s'applica a tutti gli enti locali, ancorchè
dissestati, i cui organici, per effetto dei provvedimenti
d'inquadramento di cui sopra, non superino i rapporti dipendenti-
popolazione previsti dall'art. 3, comma 14, della legge n. 537/1993,
così come modificato dall'art. 2 del d.-l. n. 515/1994. Tale jus
superveniens si rende ex se applicabile, ad avviso dei ricorrenti,
anche alla loro situazione, risolvendola favorevolmente (per loro) in
punto di diritto e conferendo al contempo legittimità agli atti del
loro inquadramento. A tale domanda s'è opposto il convenuto comune
di Acireale, eccependo che la norma sopravveniente non è efficace a
modificare un assetto di interessi determinato, grazie alla
deliberazione giuntale n. 1146/1993, oltre un anno prima della sua
entrata in vigore. Pertanto, la nuova domanda cautelare, sulla cui
ammissibilità nessun dubbio può esprimere il Collegio - stante la
rilevanza e l'importanza del jus superveniens, tale da rimettere in
discussione il predetto assetto interessi -, è stata rimessa al
giudizio del Collegio alla camera di consiglio del 15 dicembre 1994,
nella quale i patroni di parte insistono nelle rispettive tesi
difensive e, su loro conforme richiesta, la domanda stessa è assunta
in decisione dal Collegio, à sensi del citato art. 21 della legge
n. 1034/1971. Con l'ordinanza n. 3269/1994 del 15 dicembre 1994, la
sezione ritiene che la sopravvenienza, in corso di giudizio, del
citato art. 3, comma 6- bis, della legge n. 537/1993, a guisa di
norma di "sanatoria" implica un giudizio di validità e d'efficacia
degli atti d'inquadramento dei ricorrenti e di conseguente
illegittimità sopravvenuta dell'impugnato annullamento in
autotutela. Si tratta d'una disposizione vigente ed al contempo
rilevante ai fini della decisione cautelare, essendo appunto il
parametro di legittimità dell'impugnata deliberazione giuntale n.
1046/1993, che, però, s'appalesa pure manifestamente irretita da
svariati vizi di legittimità costituzionale, tali da indurre il
Collegio a deliberare la presente ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale. Da ciò discende la ragione per cui, pur sussistendo
il presupposto del danno grave e irreparabile, la Sezione ha
nuovamente rigettato la questione incidentale di sospensione dei
provvedimenti impugnati con il ricorso in epigrafe per la parte
diversa dalla domanda d'applicazione dell'art. 3, comma 6- bis, della
legge n. 537/1993, rinviando la trattazione inerente quest'ultima
parte alla prima camera di consiglio immediatamente successiva
all'intervenuto giudizio in soggetta materia da parte della Corte
costituzionale e la restituzione dei relativi atti, senz'uopo
d'ulteriore disamina della domanda cautelare prima di quella data,
nonchè sospendendo il giudizio cautelare fino a quella data stessa.
Pertanto, la Sezione non potrà procedere in tale giudizio, nè
tampoco spogliarsi della propria potestas iudicandi sulla nuova
domanda cautelare posta dai ricorrenti, prima dell'incidentale
giudizio di legittimità costituzionale sull'art. 3, comma 6- bis,
della legge n. 537/l993 (cfr., per tutti, Corte cost., 12 ottobre
1990, n. 444).
3. - Tale jus superveniens si rende ex se applicabile, ad avviso
del Collegio, indipendentemente dalle ragioni specifiche per cui gli
atti d'inquadramento furono disposti o per cui gli stessi vennero
annullati dagli organi tutori, in quanto tali atti vengono
considerati ope legis validi (ossia, comunque conformi al modello
legale proprio dei procedimenti amministrativi d'inquadramento del
personale degli ee.ll., aldilà dell'applicazione nella specie del
d.P.R. n. 347/1983 o di altre disposizioni limitative al reclutamento
ed agli inquadramenti del personale stesso) ed efficaci (ossia,
aldilà delle regole proprie d'esecutività e di quelle inerenti ai
loro controlli). Con ciò s'oblitera, per l'evidente funzione di
diritto speciale e transitorio che si può riconoscere alla norma
sopravveniente, ogni vizio di legittimità che potrebbe affliggere
gli atti de quibus, per cui, ogniquavolta non si sia verificata
l'esaurimento della fattispecie inerente all'inquadramento, la
predetta norma esclude l'applicabilità alla fattispecie stessa delle
norme, per così dire "ordinarie" che reggono il procedimento
amministrativo d'inquadramento e, quindi, essa non può essere
disattesa da questo giudice, ma, anzi, applicata in sostituzione
d'ogni altra difforme. E a tale risultato si perviene anche nel caso
in cui, come nella specie, l'inquadramento illegittimo sia stato
eliminato da un atto d'autotutela tempestivamente impugnato, perchè
la norma sopravveniente ha sanato integralmente l'inquadramento
stesso, rendendosi applicabile al procedimento amministrativo di
secondo grado in autotutela non ancora definito e determinando allo
stesso tempo tanto la cessazione del presupposto dell'annullamento in
autotutela, quanto l'illegittimità sopravvenuta del relativo
provvedimento. La norma sopravveniente ben può definirsi a guisa di
"condono tombale" degli inquadramenti illegittimi (o, comunque,
inefficaci) operati fino al 31 agosto 1993, purchè non definiti in
altro modo e con contestuale abbandono da parte della p.a. di tutti i
giudizi inerenti all'inquadramento del personale degli enti locali e,
ovviamente, con conseguente elisione d'ogni responsabilità giuridica
e patrimoniale in capo agli amministratori che hanno disposto gli
atti sanati con il jus superveniens. L'unico presupposto minimo per
l'applicazione dell'art. 3, comma 6- bis, della legge n. 537/1993,
oltre il termine ad quem dianzi accennato, s'individua
nell'illegittimità degli inquadramenti disposti per violazione del
d.P.R. n. 347/1983 e delle altre norme collaterali. Gli enti locali
dissestati (e, per assimilazione à sensi dell'art. 2, comma 2, del
d.-l. n. 515/l994, gli enti che hanno dichiarato il dissesto, ma non
hanno ancora ottenuto dal Ministero dell'interno l'ipotesi di
bilancio riequilibrato) possono godere del predetto "condono" al pari
degli altri enti, a condizione, però, che i loro organici, come
integrati dalle assunzioni "condonate", non superino il rapporto
medio dipendenti-popolazione, fissato per ciascuna categoria
demografica di comune o provincia dall'art. 3, comma 14, della legge
n. 537/1993, come novellato dall'art. 2, comma 1, del d.-l. n.
515/1994. La disposizione non è perspicua e tale non immediata
intellegibilità, che si segnala per corroborare (ove mai ve ne fosse
ancora bisogno) la non manifesta infondatezza del dubbio di
incostituzionalità del ripetuto jus superveniens per le ragioni in-
dicate infra, non consente di verificare se il beneficio da essa
recato possa o no concernere gli enti locali dissestati, il cui
rapporto dipendenti-popolazione sia eccedentario, ma di cui si sia
già provveduto a disporne la mobilità. Ciò premesso, deve il
Collegio sollevare, d'ufficio, la questione di legittimità
costituzionale della disposizione in parola, essendo rilevante e non
manifestamente infondata, nei limiti e per le considerazioni qui di
seguito indicati.
4. - Per quanto concerne la rilevanza della norma sopravveniente,
non è chi non veda come essa vada valutata allo stato degli atti,
ossia nella sua attualità in relazione alla domanda cautelare
notificata dai ricorrenti il 14 novembre 1994, nonchè ai poteri che
a questo giudice attribuisce nel processo cautelare ex art. 21, u.c.,
della legge n. 1034/1971. E, invero, il tenore della nuova domanda
cautelare attorea, nella sua duplice accezione di petitum (il bene
della vita preteso, ossia la sospensione dei provvedimenti impugnati
e meglio specificati in epigrafe) e di causa petendi (il fatto
determinativo dell'azione: la lesione, rectius, il danno grave ed
irreparabile che l'esecuzione attuale dei provvedimenti stessi
provoca sulla posizione di lavoro e sul prestigio personale dei
ricorrenti), e inequivocabilmente tutto basato sull'applicabilità
nella specie dell'art 3, comma 6- bis, della legge n. 537/1993, con
assorbimento di altre censure (che neppure vengono menzionate). E
ciò per l'evidente ragione che la citata disposizione sarebbe in
grado, ad avviso dei ricorrenti stessi e del Collegio, di ribaltare
il giudizio d'insussistenza del fumus boni juris (la cui totale
assenza condiziona, per pacifica giurisprudenza, ogni altra e/o
diversa considerazione sul danno grave ed irreparabile), a suo tempo
formulato sulla prima domanda di sospensione. In altri termini, i
ricorrenti reputano ed il Collegio afferma che la disposizione
invocata sia l'unica rilevante per decidere (addirittura, in senso
positivo per la pretesa attorea) la sospendibilità, o meno degli
atti impugnati: in suo difetto del quid novi individuato dal ripetuto
art. 3, comma 6-bis, la nuova domanda cautelare del 14 novembre 1994
sarebbe non solo infondata, ma manifestamente improponibile. Quanto
all'applicabilità che questo giudice deve fare nella specie della
disposizione in argomento, essa è fuori discussione, posto che la
fattispecie d'inquadramento dei ricorrenti corrisponde integralmente
al modello legale colà individuato, fermo restando che, una volta
tale fattispecie soggetta alla disposizione stessa, concorrerebbero i
presupposti per l'accoglimento della domanda cautelare. Ciò
s'appalesa vieppiù necessario nella specie, ove questo giudice, che
dubita della costituzionalità della norma, non potrebbe risolvere
senza di essa il presente giudizio cautelare, il quale, pur essendo a
sommaria cognitio, non per questo è arbitrario o di mero fatto.
Infatti, il citato art. 3, comma 6-bis, per la sua stessa ratio, ha
recato un beneficio, un ampliamento della sfera giuridica dei
destinatari, i quali restano, così, svincolati dalle rigorose regole
d'inquadramento ex art. 40 del d.P.R. n. 347/1983. Si tratta d'un
beneficio, che induce una sorta d'illegittimità sopravvenuta (cfr.,
per tutti, Cons. St., IV, 6 marzo 1989, n. 1150; Cass. I, 7 marzo
1989, n. 1231) dei provvedimenti impugnati in questa sede - a causa
della definitiva loro incompatibilità con la nuova valutazione ex
lege degli inquadramenti stessi - posto che alla stregua di tale
consolidato orientamento giurisprudenziale anche nel giudizio di
annullamento o di legittimità il giudice amministrativo deve
applicare il jus superveniens vigente al momento in cui la causa
perviene a decisione (sia in sede di merito che nella fase cautelare)
allorchè la normativa sopravvenuta sia retroattiva e più favorevole
per gli interessati. L'effetto di tale applicazione, nella specie,
importerebbe o l'accoglimento della domanda attorea, oppure, secondo
un'altra scuola di pensiero presente in giurisprudenza, la
declaratoria, sostanzialmente satisfattoria, d'improcedibilità per
sopravvenuta carenza d'interesse (avendo la legge sostituito ex se
l'assetto di interessi, dapprima spettante agli atti impugnati):
nell'uno come nell'altro caso, il risultato sarebbe un ribaltamento
dell'esito reso a suo tempo dalla Sezione con l'ordinanza n. 770/1994
e perverrebbe al sostanziale soddisfacimento della pretesa cautelare
attorea. Ora, ritiene il Collegio che, in assenza della citata norma
sopravveniente, il ricorso in epigrafe e la domanda cautelare
proposta non sfuggirebbero ad un giudizio di manifesta infondatezza,
in applicazione dell'ormai pacifica giurisprudenza sull'art. 40 del
d.P.R. n. 347/1983, che esclude ogni giuridica rilevanza, ai fini del
corretto e legittimo inquadramento del personale dipendente degli
enti locali, delle mansioni superiori svolte di fatto (tra cui vanno
comprese quelle inutili all'attività dell'ente, quelle illecite e
quelle invito domino) da detti dipendenti; e che, viceversa,
l'applicazione della norma stessa determinerebbe un giudizio affatto
diverso, fermo, però, restando che detta norma appare irretita da
numerosi vizi d'incostituzionalità, che non consentono al Collegio
di prestarvi la doverosa applicazione con siffatta consapevolezza,
per cui occorre sollevarne d'ufficio la relativa questione di
legittimità. Non sfugge al Collegio che, nella specie, il giudizio
cautelare amministrativo non è che una mera anticipazione del
giudizio sul merito della controversia, la quale, pur essendo assunta
nell'ambito della giurisdizione esclusiva in materia di pubblico
impiego, afferisce a provvedimenti autoritativi innanzi ai quali non
si possono configurare che situazioni soggettive d'interesse
legittimo, per cui è dubbio che questo giudice possa direttamente
conoscere del rapporto giuridico sottostante ai provvedimenti
impugnati. Nondimeno, nella specie, la controversia, pur
manifestandosi comunque in forma di pretesa, ha per oggetto
essenziale la tutela di interessi oppositivi, di talchè
l'applicazione dell'art. 3, comma 6- bis, della legge n. 537/1993
darebbe luogo al soddisfacimento dell'interesse attoreo, senz'uopo
d'ulteriore attività (neppure interianale) di riemanzione da parte
della p.a. convenuta, la quale si vedrebbe così confermati ope
legis gli inquadramenti dei sigg. Bella e consorti, a disdoro
dell'esborso maggiore di pubblico denaro e delle posizioni di lavoro
degli altri dipendenti comunali. Non può, perciò, il Collegio non
darsi carico della presente questione di legittimità costituzionale,
essendo nella specie prevedibile non solo la necessità
dell'applicazione del ripetuto art. 3, comma 6- bis, della legge n.
537/1993, ma addirittura che quest'ultimo diventi la fonte normativa
dell'assetto di interessi favorevole ai ricorrenti.
5. - La questione de qua s'appalesa, ad avviso del Collegio, non
manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3, 24, 25, 77, 81,
97 e 113 della Costituzione, che sono immediatamente violati dal
tenore e dagli effetti dell'art. 3, comma 6-bis, della legge n.
537/1993. A parte ciò, non può fin d'ora il Collegio esimersi
dall'osservare che la predetta disposizione esprima un caso esemplare
di sviamento della funzione legislativa e ciò per due distinte, ma
collegate ragioni. Nel definire "validi ed efficaci" gli atti
d'inquadramento ex art. 40 del d.P.R. n. 347/1983 purchessiano - non
importa, cioè, se attuali o risalenti, impugnati o definiti,
annullati o revocati, sub judice o già decisi, con efficacia di
giudicato, oppure no -, in realtà dà a tali atti una qualificazione
definitiva, sostanzialmente pari alla legge, che li sottrae a
qualsivoglia controllo, della giurisdizione ordinaria (quanto agli
eventuali reati loro sottesi, oppure a responsabilità civili per
danno da loro provocate), contabile ed amministrativa, ciascuno nel
proprio ambito. Nè basta: la disposizione in parola è stata emanata
in un contesto normativo estemporaneo ed estraneo (la legge per la
finanza locale per l'anno 1994), all'evidente scopo d'influire su
tutti i giudizi ancora pendenti in soggetta materia - quale quello di
specie -, parecchi dei quali ancora si trascinano grazie a
compiacenti ritardi con cui molti comuni hanno applicato il ripetuto
decreto n. 347 e ad attività defatigatorie di molti dipendenti, ad
onta della copiosissima e fermissima giurisprudenza del giudice
amministrativo sulla irrilevanza giuridica alle mansioni superiori
svolte di fatto, ai fini dell'attribuzione della relativa qualifica
(ferma restando, com'è noto, la loro eventuale rilevanza ai fini
meramente conomici, ai sensi e per gli effetti dell'art. 57, secondo
comma, del d.P.R. 3 febbraio 1993, n. 29, e dell'art. 2126 del c.c.).
Non sfugge al Collegio remittente che, nella specie, non si possa
parlare, secondo canoni di logica formale, di vera e propria
"irragionevolezza", perchè il fine cui il legislatore tende è fin
troppo ben comprensibile, essendo appunto rivolto a ribaltare
l'interpretazione corrente dell'art. 40 del d.P.R. n. 347/1983 da
parte dei giudici che, ciascuno per la propria competenza, se ne son
dovuti occupare. Ma la scelta operata dal legislatore è meramente
arbitraria sotto il profilo giuridico, non tanto (o non solo) perchè
essa mira a sovvertire un certo qual indirizzo ermeneutico,
evidentemente sgradito, ancorchè ictu oculi corretto e coerente con
i principi costituzionali dell'organizzazione amministrativa e del
pubblico concorso quale strumento sia per l'accesso agli impieghi,
sia per l'accertamento del grado di professionalità e d'attitudine
agli impieghi stessi; ma soprattutto perchè il risultato che si
prefigge si fonda su un valore giuridico negativo, ossia quello di
far lucrare ai dipendenti (e, di regola, ad alcuni dipendenti,
piuttosto che ad altri, o a tutti) l'ingiusto vantaggio d'un
inquadramento superiore a quello da loro ritraibile in base alla loro
preparazione culturale e/o attitudinale ed in relazione
all'organizzazione della p.a. datrice di lavoro. E tale arbitrarietà
s'appalesa tanto più evidente, sol che si pensi che, in materia
d'organizzazione del lavoro subordinato pubblico, il legislatore,
oltrechè dai vincoli di ragionevolezza e dai canoni ex artt. 3 e 97
della Costituzione, non sarebbe legato ad alcune strutture giuridico-
organizzatorie, piuttosto che ad altre: ebbene, nella specie, la
norma censurata non propone un assetto che, seppur parzialmente o
episodicamente, intende superare il sistema degli inquadramenti ex
d.P.R. n. 347/1983 (che discendono dalla legge 11 luglio 1980, n. 312
e dalla legge 29 marzo 1983, n. 93), proponendone una forma
alternativa, ma si limita soltanto ad elidere l'antigiuridicità di
inquadramenti che ontologicamente restano pur sempre illegittimi,
oltrechè forieri di gravi problemi organizzativi nelle piante
organiche degli enti. Di ciò si ha prova, se mai ce ne fosse
bisogno, grazie ai resoconti parlamentari, da cui ben può evincersi
che la finalità perseguita non è certo quella di non rimettere in
discussione inquadramenti risalenti (cfr., p.es., C. cost., 30
dicembre 1994, n. 459, su cui appresso). La norma in questione è
stata inserita nel corso della discussione, in aula al Senato della
Repubblica, del disegno di legge di conversione del d.-l. n. 515/1994
(Atto Senato n. 969), dopo che già esso era stato approvato dalla
Camera di deputati il 10 ottobre 1994 (Atto Camera n. 1179). Ebbene,
nella seduta del 19 ottobre 1994 - senza che di ciò vi fosse stato
sentore nella sede referente presso la VI Commissione permanente
"Finanze" (sedute dell'11 e del 12 ottobre 1994) -, il sen. Napoli
(Gruppo "Polo del buon governo") illustrò l'emendamento n. 2.100 il
cui contenuto è appunto quello dell'art. 3, comma 6- bis, della
legge n. 537/1993, da lui firmato insieme ai senatori Campo (Gruppo
"Progressista-federativo"), La Russa (Gruppo "Alleanza nazionale"),
Belloni (Gruppo "Polo del buon governo"), De Corato (Gruppo "Alleanza
nazionale"), Di Benedetto (Gruppo "Centro cristiano-democratico"),
Manis (Gruppo "Polo del buon governo"), Grippaldi (Gruppo "Polo del
buon governo"), Briccarello (Gruppo "Polo delle liberta'"), Favilla
(Gruppo "Patto per l'Italia") e Florino (Gruppo "Polo delle
Liberta'"), ottenendo il parere favorevole del sen. Costa (Gruppo
"Patto per l'Italia"), relatore del provvedimento. Nonostante il
parere contrario dell'on. Gasparri, sottosegretario di Stato per
l'interno, per il Governo, l'assemblea approvò il predetto
emendamento, anche con il voto favorevole del (Gruppo "Progressista-
federativo"), che, a bocca del rappresentante sen. Londei, manifestò
disappunto nei riguardi del predetto parere contrario. Al riguardo,
il sen. Napoli ebbe modo di far presente che un analogo emendamento
fu già (infruttuosamente) votato nel corso della discussione del
precedente d.-l. 27 giugno 1994, n. 410, non tempestivamente
convertito, con conforme parere della V Commissione permanente
"Bilancio", all'uopo affermando che esso non avrebbe comportato oneri
aggiuntivi e che sarebbe servito agli enti locali per regolare
situazioni giuridiche pregresse, evitando un dispendioso contenzioso
giurisdizionale. Dai lavori parlamentari, non solo non evincesi la
ragione per cui mantenere inquadramenti superiori a quelli effettivi
(o, addirittura, ricostituirli) non dovrebbe implicare maggiori oneri
al pubblico erario, ma soprattutto non è chiaro come una
giurisprudenza ben rigorosa contro i predetti inquadramenti (e,
quindi, contro i dipendenti che vorrebbero lucrarli) costituirebbe un
"dispendioso" contenzioso, piuttosto che la tutela delle scelte
legittime (o viceversa, la repressione di quelle illegittime o
illecite). La tacitiana brevità, con cui il Parlamento nazionale ha
trattato la materia - peraltro contemporaneamente alla sessione di
bilancio per il 1995 - dimostra, ad avviso del Collegio, che il
legislatore, pur muovendosi in un ambito di scelte normative
strutturalmente discrezionali, non s'è curato di non oltrepassare
gli estremi limiti logico-giuridici che sono contenuti dalle pur
elastiche formule dell'art. 97 della Costituzione, nella misura in
cui ha assimilato a legittimità vicende che, sempre, sono state
giudicate e sentite esattamente all'opposto e che, si badi, tali
permangono tuttora in qualunque altro contesto identico a quello
della disciplina per qualifiche funzionali del lavoro subordinato
pubblico, come stabilito dalla legge n. 93/1983 o, da ultimo, dal
d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29. Certo, non è in contestazione
l'eventuale (e, oggidì, auspicabile) scelta legislativa, per cui la
struttura del lavoro subordinato pubblico, aldilà di alcuni principi
comuni, dovrebbe essere parte integrante dell'(auto)organizzazione
amministrativa e, quindi, dovrebbe morfologicamente aderire alle
strutture degli uffici, queste ultime, a loro volta variabili
dipendenti delle funzioni pubbliche. In altri termini, sarebbe stato
nella discrezione del legislatore prevedere una tipologia di rapporti
d'impiego tipici per le autonomie locali, tali, dunque, da superare
il divieto sancito dall'art. 2, comma 2, e dell'art. 57, comma 2, del
d.lgs. n. 29/1993 e da permettere l'applicazione dell'art. 2103 del
codice civile. Ma non è questo il tenore della scelta operata: il
legislatore ha semplicemente estrapolato il dato riguardante i
dipendenti degli enti locali, inquadrati in qualifiche loro non
spettanti e, senza dar una diversa configurazione al loro rapporto di
lavoro, ha "condonato", peraltro senza alcuna contropartita,
l'illegittimità de qua, con ciò arbitrariamente preferendo (e
premiando) costoro, a detrimento di tutti gli altri dipendenti e
delle altre amministrazioni locali, più ligi ai valori
d'organizzazione e d'equità sottesi alla legge n. 93/1983 ed al
d.P.R. n. 347. È per questo che la disposizione censurata non è
(soltanto) inopportuna, è del tutto arbitraria, perchè appare
rivolta a bilanciare o a conciliare non una serie di valori
costituzionali tra loro interferenti, nè tampoco ad esprimere una
possibilità tra le scelte libere ipotizzabili in soggetta materia,
ma cerca di pervenire alla legittimazione di comportamenti, il cui
disvalore è palese e non è giuridicamente eliso. Si tratta, cioè,
di dar prestigio a pratiche del più vieto e deteriore clientelismo,
il quale, com'è noto, è uno dei più poderosi ostacoli (da
rimuovere e non da ribadire) che limitano di fatto la libertà e
l'eguaglianza dei cittadini e dei lavoratori (artt. 3, secondo comma,
e 4, primo comma, della Costituzione). Si tratta, inoltre, della
volontà del legislatore di svincolarsi dalla regola del pubblico
concorso - che, invece, è la regola essenziale per l'accertamento
della professionalità dell'aspirante ad un impiego pubblico e della
di lui attitudine al lavoro pubblico -, attribuendo, in buona
sostanza, a ciascuna p.a. datrice di lavoro la fattuale
discrezionalità d'attribuire ai propri dipendenti, secondo schemi
tutt'altro che trasparenti (perchè non conoscibili a priori e non
verificabili ex post), la qualifica funzionale che più le aggrada,
non solo indipendentemente, ma anche contro le risultanze della
propria dotazione organica e, quindi, le proprie stesse scelte
organizzative. Nè si potrebbe, nella specie, invocare una sorta
d'interpretazione ad usum Delphini del principio di buon andamento,
nel senso, cioè, d'escludere ogni irragionevolezza della disciplina
censurata rispetto al fine indicato dal precetto costituzionale.
Infatti, è appena da far presente che, in virtù dell'art. 97, terzo
comma, della Costituzione e dell'art. 36 del d.-l. n. 29/1993,
l'accesso ai pubblici impieghi deve avvenire o per pubblico concorso,
oppure nelle forme espressamente (cioè, effettivamente dettate ai
soli ed esclusivi fini del pubblico impiego) stabilite dalla legge;
mentre, dal canto loro, gli artt. 2, comma 3, e 56 dello stesso
decreto n. 29 regolano il rapporto individuale di lavoro subordinato
pubblico, individuandone le fonti, tra l'altro, nel contratto
individuale, in cui ciascun dipendente ritrova il titulus della sua
prestazione lavorativa e, più precisamente, la corrispondenza tra
inquadramento ad un certo livello retributivo (e di
professionalita'), mansioni proprie del livello e oggetto concreto
della prestazione lavorativa nell'ambito dell'organizzazione in cui
egli è incardinato. Pertanto, fuori dai casi or ora mentovati e
coerenti con il disposto costituzionale, nessun'altra possibilità
lecita (ma si potrebbe dire, di comune buon senso) esiste
nell'attribuire a chicchessia un livello di professionalità più
alto di quello che la sua cultura e la sua formazione lavorativa
potrebbero dargli, che, in caso contrario, tale dipendente dovrebbe
essere obbligato a fare quanto la nuova qualifica gli impone, con
obbligo per la p.a. di risolvere il rapporto laddove egli non se ne
mostri capace. Tale conclusione appare ineludibile agli occhi del
Collegio, in quanto in ogni caso è preminente l'interesse pubblico
sotteso dal combinato disposto dei commi primo e terzo dell'art. 97
della Costituzione su ogni forma anomala e/o fattuale di costituzione
del rapporto di pubblico impiego o di ribellione all'art. 56 del
d.lgs. n. 29/1993. Da una parte, riconducibile al valore
costituzionale del "buon andamento", v'è l'interesse delle
amministrazioni di provvedersi di impiegati solo attraverso le proce-
dure concorsuali, o forme equipollenti, mediante cui l'idoneità
all'impiego venga accertata con procedure formali ed aperte ad
un'indefinita pluralità di concorrenti, dalle quali, in base ad una
graduatoria, possano essere avviati al lavoro i soggetti
presumibilmente più idonei, capaci e meritevoli. Dall'altra parte,
riconducibile al valore dell'"imparzialita'", v'è l'interesse di
tutti coloro i quali (dipendenti o esterni), possedendo i prescritti
requisiti e titoli, sono i potenziali candidati alla selezione per il
livello di professionalità reclutando, che possono, così,
parteciparvi in condizioni di parità, senza dover sottostare a/o
senza dover sollecitare pratiche clientelari, oppure mendicare
protezioni politiche. Inoltre, se è principio costituzionale che i
pubblici uffici siano organizzati in modo da assicurare il buon
andamento e l'imparzialità della p.a., è perciò necessario
affermare l'attuazione del valore costituzionale dell'eguaglianza
nell'ambito del lavoro subordinato pubblico, valore che costituisce
il cardine del relativo ordinamento come, da ultimo, regolato dal
d.lgs. n. 29/1993, il quale, a sua volta, è il momento di
collegamento tra struttura e funzione. Oltre che ad obbedire ad
obbiettive esigenze di perequazione, il principio d'eguaglianza mira
a prevenire e/o ad eliminare, nella disciplina del lavoro subordinato
pubblico, posizioni soggettive differenziate (a parità di situazioni
giuridicamente prottette o regolate), suscettibili di determinare
rendite a favore di alcuni, piuttosto che di altri dipendenti, oppure
di influire negativamente sul rendimento complessivo dei dipendenti
dell'ente locale (a causa d'un inquadramento a posizioni di lavoro
superiori e, perciò, non sostenibili dalla professionalità,
dall'esperienza e dal livello culturale dell'interessato). Non è chi
non veda come una siffatta - e improvvida - scelta, ossia come il
mantenere comunque posizioni di lavoro immeritate, non solo determini
situazioni sperequative nocive nell'ambiente di lavoro, ma
soprattutto si riverberi negativamente sulla capacità di rendimento
dell'ente, a detrimento di tutta la collettività.
6. - Insegna la Corte costituzionale, nella dianzi citata sentenza
n. 459/1994 che non è fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 della legge 21 febbraio 1989, n. 63, per
irragionevolezza in relazione all'art. 97 della Costituzione, perchè
tale norma si proponeva d'attribuire stabilità agli assetti
organizzativi delle strutture delle Università della Repubblica,
considerando ormai irreversibili, a distanza di anni, gli effetti dei
provvedimenti d'inquadramento del personale adottati à sensi
dell'art. 85 della legge n. 312/1980, all'evidente scopo d'evitare la
caducazione di provvedirmenti in base ai quali è stato comunque
garantito lo svolgimento della funzione pubblica. Giova, però,
osservare che il predetto art. 2 dispone il mantenimento
dell'efficacia dei provvedimenti d'inquadramento nelle qualifiche
funzionali e nei relativi profili professionali del personale
amministrativo delle università originariamente adottati, con
conseguente inefficacia di altri e/o eventuali provvedimenti, anche
successivi, tranne che non abbiano già prodotto effetti più
favorevoli ai dipendenti. La dizione della norma, il cui contenuto
non è omogeneo, anzi, è di gran lunga più sommesso rispetto a
quello dell'art. 3, comma 6- bis, della legge n. 537/1993,
giustifica, ad avviso del Collegio, il rigetto della predetta
questione, atteso che proprio l'osservanza del principio del buon
andamento rende prevalente nella comparazione degli interessi, il
mantenimento degli effetti ormai consolidatisi nel tempo, con il
sicuro vantaggio d'un servizio garantito, rispetto all'eventuale
recupero della pura regolarità formale degli inquadramenti. La norma
in parola ha una sua valenza del tutto straordinaria ed eccezionale
(in tal senso, cfr., da ultimo, Corte conti, sez. contr., 26 aprile
1993, n. 66), considerato, peraltro, che l'inquadramento ex art. 2
della legge n. 63/1989 si basa sulle mansioni superiori
effettivamente e stabilmente svolte (t.a.r. Bologna, II, 18 marzo
1993, n. 97) e fermo restando che esso non ha efficacia retroattiva
(Corte cost., 27 maggio 1992, n. 236; t.a.r. Veneto, I, 8 ottobre
1991, n. 883), con effetti non deteriori per il pubblico erario.
Inoltre, la più parte delle Università della Repubblica, appunto in
relazione alla rilevanza dell'attività lavorativa effettivamente
prestata dai singoli addetti in un ambito assai delicato ed in
continua trasformazione qual è quello universitario - la cui
organizzazione è condizionata, tra l'altro, dalle necessità della
ricerca scientifica e dalle esigenze (e dal numero) dei discenti -,
provvide opportunamente ad assumere le misure organizzatorie più
acconce all'esatta valutazione, anche comparativa, delle singole
posizioni di lavoro, di talchè, in questo caso, tecnicamente non si
sarebbe mai potuto parlare di "riconoscimento" di mansioni superiori
svolte di fatto, quanto, piuttosto, d'inquadramento del personale
secondo la sua esperienza e professionalità maturate. D'altronde,
lo stesso art. 1 della legge n. 63/1989 stabiliva, nei riguardi del
personale tecnico ed amministrativo delle Università della
Repubblica (e di altre amministrazioni), che i dipendenti possono
produrre istanza di (re)inquadramento per il profilo professionale
per cui essi ritengono d'aver titolo sulla base del lavoro svolto,
anche a prescindere dal possesso del titolo di studio richiesto per
l'accesso a detto profilo. E ciò implica un accertamento, di tipo
costitutivo, da parte del consiglio d'amministrazione
dell'Università sulla congruenza tra le mansioni espletate ed il
profilo preteso, mercè l'espletamento d'una prova idoneativa diretta
ad accertare la formazione culturale e la specifica esperienza
lavorativa. Tutto ciò non esiste nè nella legge n. 93/1983, nè nel
d.P.R. n. 347/1983, nè tampoco nel d.lgs. n. 29/1993: insomma, ciò
che qui rileva non è la discrezionalità organizzatoria del
legislatore in ordine alla strutturazione del lavoro subordinato
pubblico, bensì, in realtà, l'uso strumentale di tale
discrezionalità per il raggiungimento di fini irrazionali e
sperequativi. L'art. 3, comma 6- bis, della legge n. 537/1993,
invece, non tende a risolvere alcunchè di tutto ciò e possiede un
rigore logico-giuridico ben inferiore alla legge n. 63/1989, in
quanto, sebbene sia intervenuto formalmente undici anni dopo
l'entrata in vigore del d.P.R. n. 347/1983, in realtà non può certo
regolare quell'ampio ventaglio di situazioni pregresse ed ormai
fattualmente stabilizzate per il lungo decorso del tempo. Sebbene, è
ovvio, non tutti gli inquadramenti illegittimi del personale degli
enti locali siano stati soggetti al controllo del giudice contabile o
amministrativo, essi hanno purtuttavia determinato reazioni da parte
o degli organi regionali di controllo, o degli stessi enti locali
datori di lavoro, o delle pronunce giurisdizionali, le quali mai,
come in soggetta materia, sono state compattamente rivolte a denegare
le pretese di maggior inquadramento. In parole semplici, l'efficacia
di questi ultimi non solo è sempre stata precaria, ogniqualvolta
essa sia stata attratta nell'orbita d'uno dei predetti controlli; ma
soprattutto non ha avuto mai modo di stabilizzarsi realmente e per
lungo tempo, a causa soprattutto dei lunghi ritardi con cui gli enti
datori di lavoro hanno dato applicazione al d.P.R. n. 347/1983, non
considerando i tempi dei controlli e delle liti. Anzi, si può
tranquillamente affermare che solo la più parte di queste ultime è
intervenuta da gran tempo alla data d'entrata in vigore della novella
alla legge n. 537/1993, per cui, se del caso, la stabilizzazione
concerne la cosa giudicata sfavorevole agli inquadramenti
illegittimi. E poichè la richiesta di maggior inquadramento s'è
rivelata inattuabile, o precaria, o destituita di fondamento - e,
perciò, è rimasta praticamente inefficace verso coloro i quali la
pretendevano -, di regola non ha dato luogo ad alcuna diversa e
maggiore prestazione di lavoro, nè all'accertamento fattuale d'una
maggior (rispetto alla qualifica) professionalità, fermo restando
che non consta al Collegio l'esistenza, neppure in sede di
contrattazioni atipiche con le organizzazioni sindacali, di formule
organizzatorie tendenti ad accertare con serietà le mansioni
superiori, secondo metodologie analoghe a quelle testè accennate in
ambito universitario. Inoltre, la questione problematica, pur
presente perlomeno già in sede di formazione del c.c.n.l. del
personale degli enti locali poi approvato con il d.P.R. 3 agosto
1990, n. 333, non venne affrontata in quella sede e, anzi, fu risolta
dalla legge 23 ottobre 1992, n. 421 e dal d.lgs. n. 29/1993 in senso
diametralmente opposto a quello qui censurato. Nè sfugge
all'attenzione di chiunque come, nella più parte dei casi, le
mansioni c.d. "superiori", in virtù delle quali i dipendenti
interessati hanno preteso il maggior inquadramento, non siano altro
che l'espletamento mero del contenuto proprio del profilo e delle
qualifiche funzionali spettanti in relazione alla loro
professionalità ed al loro livello culturale. Da ciò discende che
quella, dell'art. 3, comma 6- bis, della legge n. 537/1993, è una
situazione esattamente opposta a quella cui faceva riferimento l'art.
2 della legge n. 63/1989: la norma censurata non solo non darebbe
stabilizzazione formale a situazioni illegittime, seppur sussistenti
e come tali seriamente accertate secondo scelte autoorganizzative
della p.a. datrice di lavoro; ma addirittura contrasterebbe ed
annullerebbe i nuovi provvedimenti di diniego o di revoca degli
inquadramenti illegittimi, facendo vivere o rivivere ex novo questi
ultimi, ancorchè ormai da tempo abbandonati dalla p.a. stessa.
D'altronde, se l'intendimento della norma censurata fosse stato
veramente quello di stabilizzare le situazioni illegittime ormai
convalescenti per il lungo tempo decorso, la legge sarebbe stata un
mezzo di gran lunga sovradimensionato alla bisogna, poichè, per
costante e fermissima giurisprudenza (si potrebbe dire, per diritto
vivente), l'eliminazione in autotutela di atti illegittimi da gran
lungo tempo efficaci, se non addirittura esauriti, resta subordinata
al serio e congruamente motivato accertamento di un interesse
pubblico specifico, concreto ed attuale, diverso dal mero riprostino
della legalità violata. Se poi, fosse stata intenzione del
legislatore creare una causa di giustificazione ex lege quale
scriminante di responsabilità, per il danno erariale derivante dagli
inquadramenti illegittimi, allora sarebbe bastata una norma che,
senza modificare il modello legale dell'inquadramento del personale
degli enti locali ex d.P.R. n. 347/1983 o rimettere in discussione i
giudicati negativi già emanati, dichiarasse estinti i procedimenti
di responsabilità - eventualmente esclusi quelli discendenti da
reati -, in relazione anche ai problemi interpretativi sorti in sede
di prima applicazione dell'art. 40 dello stesso decreto n. 347.
Nell'un caso, come nell'altro, l'art. 3, comma 6- bis, della legge n.
537/1993 si mostra a guisa d'irragionevole privilegium, che, in
violazione all'art.3 della Costituzione, si prefigge di salvare
inquadramenti illegittimi (quando non illeciti) e d'elidere le
conseguenti responsabilità, senza, però, modificare al contempo i
principi regolatori del lavoro subordinato pubblico, nè tampoco lo
stesso giudizio di disvalore che, in altri campi della medesima
materia, è formulato avverso gli inquadramenti illegittimi.
7. - Ritiene il Collegio che la norma del ripetuto art. 3, comma
6-bis, della legge n. 537/1993 vada censurata anche sotto il profilo
della violazione degli artt. 24 e 25, primo comma, della
Costituzione. Osserva, anzitutto, il Collegio che l'effetto
estintivo dei procedimenti giurisdizionali in corso sugli
inquadramenti illegittimi depriva di fatto il convenuto comune di
Acireale, in particolare e, più in generale, le amministrazioni
interessate - siano esse le datrici di lavoro, oppure gli organi di
controllo - d'ogni argomento di difesa e/o di resistenza avverso i
provvedimenti d'inquadramento, indipendentemente dall'eventuale loro
abnormità, con ciò determinandone la violazione del relativo
diritto, in questo come in altri giudizi. Ma la paradossalità della
norma censurata è così evidente che, nella sua formulazione, elide
in radice in chiunque la possibilità d'adire il (o d'eccepire
innanzi al) proprio giudice naturale, pure nel caso in cui la p.a.
datrice di lavoro avesse stabilito un inquadramento inferiore o del
tutto irrazionale, purchè in difformità all'art. 40 del d.P.R. n.
347/1983. È proprio l'argumentum a contrariis, ossia non già la
mera violazione del diritto di difesa delle predette amministrazioni
anche per i giudizi in corso (se non anche per quelli ormai
definiti), ma soprattutto l'impossibilità di difesa pratica e
giuridica anche in capo al dipendente avverso i provvedimenti
"sanati" dalla norma censurata, a confortare il Collegio nel suo
giudizio di non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale nei riguardi d'una norma, che,
estinguendo la lesività degli atti illegittimi, svuota la tutela
della posizione giuridica soggettiva dei soggetti destinatari
(privato, o, a seconda dei casi, p.a.) degli effetti negativi degli
atti stessi. Osserva altresì il Collegio che tale effetto estintivo
non concerne soltanto la posizione delle parti nel presente, o in
analoghi giudizi, nè tampoco la loro situazione sostanziale fatta
valere in via d'azione o d'eccezione; ma si riverbera anche sulla
stessa precostituzione di questo Tribunale amministrativo, giudice
naturale della presente lite, e del giudice amministrativo
nell'esercizio della sua competenza esclusiva in materia di pubblico
impiego, negli ovvi limiti di cui all'art. 68 del d.lgs. n. 29/1993.
Infatti, l'art. 25, primo comma, della Costituzione possiede una
doppia valenza garantistica, tanto a favore delle parti (mercè
l'assicurazione della precostituzione dell'organo giudicante e
dell'immodificabilità ex post della competenza, al fine di rendere
effettiva l'obiettività e l'imparzialità del giudizio), quanto nei
riguardi dello stesso giudice (merce l'impossibilità di sottrargli
la causa innanzi a lui instaurata secundum jus). È ben noto il
fermissimo orientamento della Corte costituzionale, teso a denegare
alla legge retroattiva sulla competenza del giudice, la quale in
linea di principio non è ex se censurabile, di fissare deroghe in
vista di una o più determinate e specifiche controversie, a
differenza dell'ipotesi, non ravvisabile nella specie, in cui venga
fissato una nuova ed organica disciplina della materia devoluta alla
competenza di questo giudice. Insomma, esiste un unico filo
conduttore che lega, per evidente omogeneità logico-giuridica, il
principio d'eguaglianza con il diritto di difesa e le norme sul
regolare svolgimento del processo, in modo che alla legge ordinaria
sia inibito di porre, come nella specie, eccezioni radicali e non
razionali alle regole sulla girisdizione e/o la competenza di questo
(come d'ogni altro) giudice. Non sfugge al Collegio che vi possano
essere ragionevoli motivi di contemperamento dei valori testè
accennati con l'esigenza, non meno rilevante, della continuità e
della prontezza dell'azione amministrativa, ma nella specie la norma
censurata, che ha natura di legge-provvedimento (e, quindi, è
sostanzialmente priva delle caratteristiche di generalità ed
astrattezza) tenderebbe proprio a spezzettare e ad ingolfare la
funzionalità della p.a., determinando al contempo una variazione
(vera e propria lex in privos lata) della capacità di questo giudice
di conoscere delle liti sugli inquadramenti, a differenza di ciò che
accade nei comparti del pubblico impiego diverso dagli enti locali.
In ciò risiede, peraltro, la violazione dell'art. 113 della
Costituzione, nella misura in cui la norma censurata esclude la
tutela, in capo a chi comunque è stato pretermesso da un
inquadramento illegittimo nelle proprie situazioni giuridiche
soggettive d'interesse legittimo. Non è chi non veda come la
formulazione della predetta norma, nel determinare la legittimità
(validita') dei provvedimenti d'inquadramento, ha escluso in radice
che colui, il quale abbia a dolersene, non possa trovare alcuna forma
di giustizia amministrativa od ordinaria. E ciò per l'evidente
ragione che la norma stessa non discrimina gli effetti del "condono"
da essa recato, cioè tra quelli che intendono sanare situazioni
pregresse e quelle che, invece, chiudono sic et simpliciter le
controversie con gli enti locali datori di lavoro, ancorchè
producano risultati deteriori in capo ai dipendente.
8. - Osserva il Collegio che la norma censurata si pone in
contrasto anche con l'art. 77, secondo comma, della Costituzione.
Invero, il suo oggetto, pur se latamente inerente alla finanza lo-
cale - non foss'altro per gli effetti deteriori che implica nei conti
pubblici delle autonomie locali -, non ha nulla a che vedere con il
contenuto precipuo del d.-l. n. 515/1994, che il Governo emanò
affermandone la straordinaria necessità ed urgenza e per il quale
esso impegnò la propria responsabilità, fermo restando che su tali
dati le Camere riconobbero la sussistenza dei presupposti di
costituzionalità. Ora, è ben noto che, per prassi costituzionale
ormai consolidata, le Camere hanno considerato il disegno di legge di
conversione d'un decreto-legge come una qualunque iniziativa
legislativa, da loro liberamente modificabile, indipendentemente da
(e senza conseguenzialità con) ciò che, per straordinari motivi di
necessità e urgenza, ha formato oggetto, da parte del Governo, del
provvedimento provvisorio con forza di legge. Tuttavia, l'inserzione
forzata in un decreto legge di novelle estemporanee, ossia non legate
all'oggetto, costituisce un uso non soltanto impropri o d'una sedes
materiae altrettanto impropria o inopportuna, ma soprattutto
strumentale del procedimento d'urgenza, stabilito dai regolamenti per
i decreti-legge, per materie o fattispecie per le quali i regolamenti
potrebbero non prevedere procedure abbreviate o sottoporle ad
apposite deliberazioni. In altri termini - e a parte ogni censura
sulla ragionevolezza dei decreti-legge c.d. omnibus, o così
trasformati in sede di conversione -, nella specie i parlamentari
proponenti hanno strumentalmente utilizzato la procedura d'urgenza
specificamente dettate dalla Costituzione e dai regolamenti per la
conversione del d.-l. n. 515/1994, allo scopo di far deliberare le
Camere su una questione che, sotto il profilo procedimentale, sarebbe
meglio dovuta essere anzitutto consacrata in un'apposita iniziativa e
quindi sottoposta alla procedura all'uopo stabilita per i disegni o
progetti di legge ordinari. La circostanza che, poi, una siffatta
iniziativa abbia avuto il voto conforme delle Camere, nulla aggiunge
o toglie alla censurabilità dell'uso inaccettabile che, nella spe-
cie, è stato fatto della procedura di conversione del decreto n.
515, posto che la discrezionalità del legislatore ordinario,
contrariamente al comune sentire circa siffatta locuzione, non può
spingersi, aldilà dell'oggetto (anch'esso ex se censurabile), fino
all'utilizzazione fungibile di procedure diverse e funzionalmente
rivolte a scopi non omogenei. Diversamente argomentando, si dovrebbe
concludere nel senso che l'attività legislativa, che di regola non
è costituente (se non nelle forme e nei limiti ex art. 138 della
Costituzione), bensì è costituita - e, perciò, è soggetta alle
forme sostanziali previste dalla Costituzione -, possa concretare un
abuso del diritto d'iniziativa ex art. 71, primo comma, della
Costituzione, nel senso d'ammettere quest'ultima anche per ottenere
vantaggi altrimenti non perseguibili con le procedure ordinarie,
segnatamente per ciò che attiene al reperimento delle nuove e
maggiori risorse occorrenti alla relativa copertura. La questione,
come si vede, non consiste punto nella limitazione del potere
d'emendabilità dei decreti-legge, la quale in linea di principio non
potrebbe essere modificata se non attraverso una revisione
costituzionale. La vicenda concerne, piuttosto, l'osservazione per
cui l'emendabilità stessa non appare sorretta da dati testuali
omogenei e perspicui - tranne che per tali non si vogliano
considerare la prassi ed una dottrina, invero non prevalente - che le
consentano disvincolarsi assolutamente tanto dalla procedura, quanto
dal senso e/o dall'oggetto recato dal decreto-legge.
9. - Risulta violato dall'art. 3, comma 6- bis, della legge n.
537/1993, ad avviso del Collegio, anche l'art. 81, quarto comma,
della Costituzione, nella misura in cui l'effetto "condonatorio"
recato dalla norma censurata non è sorretto da alcuna previsione
sulla copertura finanziaria dei maggiori oneri che esso implica.
Anzi, siffatta copertura, nella specie, non solo non è stata
considerata dai lavori parlamentari, ma è stata deliberatamente
omessa, nella considerazione (cfr. Senato della Repubblica, 68
resoconto delle Commissioni permanenti, 19 ottobre 1994, pag. 44) che
l'emendamento, che recava la norma censurata, non comportasse oneri
aggiuntivi. Giova al riguardo far presente che l'obbligo di
copertura non è stato rispettato nella specie, in sede di
conversione del d.-l. n. 515/1994, posto che le Camere sono partite
dall'indimostrato e rigido presupposto che la norma censurata fesse a
costo zero per l'erario pubblico, pur se essa definisce
ineluttabilmente illegittime posizioni di lavoro maggiori (e, quindi,
suscettibili di più alte retribuzioni) anche contro la volontà
dell'ente datore di lavoro e, perciò, vale a dire anche senza la
previsione di bilancio del le maggiori spese. Già solo
quest'osservazione, la quale discende dalla circostanza che in molti
casi, la norma censurata determinerebbe la reviviscenza di
inquadramenti illegittimi (come nella specie), dimostra come il
presupposto testè accennato fosse manifestamente infondato. E tale
nocivo risultato s'è evidenziato, atteso che il legislatore,
nell'innegabile fretta d'approvare la norma "condonatoria" censurata,
non s'è evidentemente reso conto del relativo effetto finanziario a
cascata sui bilanci degli enti locali, pure su quelli di enti che,
rigettando le pretese dei propri dipendenti e revisionandone le
posizioni di lavoro, oppure conformandosi alle decisioni giustiziali
o degli organi tutori, nulla avevano a tal proposito stanziato o
previsto. Ciò implica l'aggravio dei costi di personale a carico
degli enti locali, ancorchè dissestati o strutturalmente deficitari
ex art. 45, comma 2, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, giusta
quanto stabilito dallo stesso art. 3, comma 6- bis, della legge n.
537/1993. Non foss'altro per questa ragione, appare evidente come
l'affermazione, nei lavori parlamentari, che la norma censurata non
implicasse nuove o maggiori spese s'appalesa come una mera petizione
di principio, del tutto irrealistica, nella misura in cui il
legislatore, per primo, non ha reso espliciti (oggi si direbbe:
"trasparenti") i parametri di riferimento attraverso cui s'è
pervenuto a quantificare gli oneri (o, nella specie, i mancati oneri)
finanziari. È ben vero che non vi sarebbe stata elusione o
violazione del citato art. 81, quarto comma, della Costituzione,
qualora il d.-l. n. 515/1994 avesse rinviato al bilancio per l'anno
1995, ai fini della copertura; ma è altrettanto indubbio che una
tale scelta è stata del tutto disattesa, perchè il legislatore
s'era pervicacemente (e fallacemente) convinto dell'insussistenza di
nuovi o maggiori oneri a carico degli enti locali datori di lavoro.
L'ovvia conclusione di ciò consiste nel fatto che il personale, che
gode della norma censurata, resterebbe intatto da ogni questione
sulla ristrutturazione delle piante organiche e sull'eventuale
mobilità dei dipendenti eccedentari di cui al combinato disposto
dell'art. 25, comma 5, del d.-l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 aprile 1989, n. 144 e degli artt. 16-
bis e 21, comma 4, del d.-l. 18 gennaio 1993, n. 8, convertito, con
modificazioni, dalla legge 19 marzo 1993, n. 68, con le ovvie
eccezioni ed agevolazioni di cui al combinato disposto dell'art. 3
del d.-l. 9 dicembre 1994, n. 676 e dell'art. 22, commi 11 (per gli
enti "normali") e 14 (per gli enti dissestati che hanno ottenuto
l'approvazione della pianta organica, del piano di risanamento e del
bilancio riequilibrato) della legge 23 dicembre 1994, n. 724. Tanto a
differenza, ad avviso del Collegio, del restante personale - specie
se di anzianità di ruolo inferiore a quella dei dipendenti
destinatari degli inquadramenti illegittimi - che rimarrebbe invece
coinvolto nei procedimenti testè accennati, a causa delle minori
disponibilità finanziarie in capo agli enti datori di lavoro, con
ulteriore evidenziazione della loro posizione illegittimamente
deteriore rispetto ai soggetti beneficiari della norma censurata.
10. - In definitiva, ritiene il Collegio che ricorrano nella spe-
cie i presupposti per la rimessione degli atti della presente causa
alla Corte costituzionale, essendo rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale sull'art. 3,
comma 6- bis, della legge n. 537/1993. Va, perciò, disposta la
sospensione del presente giudizio cautelare e la trasmissione degli
atti stessi alla Corte costituzionale, ai fini della risoluzione
della sopra prospettata questione di costituzionalità.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione
staccata di Catania, sezione terza, visti l'art. 134 della
Costituzione e l'art. 1 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n.
1, dichiara la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale sull'art. 3, comma 6- bis
della legge n. 537/1993, nei sensi di cui in motivazione e per
contrasto con gli artt. 3, 24, 25, 77, 81, 97 e 113 della
Costituzione;
Sospende il giudizio cautelare proposto, in relazione al ricorso
n. 1154/1994, con la domanda notificata il 14 novembre 1994 fino alla
prima camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti,
conseguenti al giudizio della Corte costituzionale sulla presente
questione;
Ordina l'immediata rimessione degli atti alla Corte
costituzionale;
Manda alla segreteria di questa terza sezione di curare la
notificazione della presente ordinanza alle parti ed al sig.
Presidente del Consiglio dei Ministri e di darne comunicazione ai
sigg. Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Così deciso in Catania, nella camera di consiglio del 15 dicembre
1994.
Il presidente f.f.: CARUSO
L'estensore: RUSSO
95C1030