1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 gennaio 2023
Ordinanza del 30 gennaio 2023 della Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per il Lazio sul ricorso proposto da Ernesto Stajano contro Istituto nazionale della previdenza sociale - INPS . Amministrazione pubblica - Pensioni - Attribuzione al personale trasferito ex lege, dalla Scuola superiore dell'economia e delle finanze (SSEF) alla Scuola nazionale dell'amministrazione (SNA), dello stato giuridico di professore universitario - Rideterminazione del relativo trattamento economico demandata a una fonte regolamentare - Mancata previsione della neutralizzazione, ai fini del trattamento previdenziale, della minore retribuzione spettante al personale trasferito o di un altro meccanismo di tutela del trattamento pensionistico dovuto al predetto personale. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114, art. 21, comma 4. (23C00028) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-2023)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio

In composizione monocratica nella persona del cons. Benedetta
Cossu, in funzione di giudice unico delle pensioni, ha pronunciato la
seguente ordinanza;
Nel giudizio iscritto al n. 79212 del registro di segreteria
proposto da Ernesto Stajano, nato il 7 settembre 1953
(STJRST53P07F839C), rappresentato e difeso, sia congiuntamente che
disgiuntamente, giusta procura rilasciata su foglio separato allegato
al ricorso, dagli avvocati Maria Paola Gentili
(mariapaola.gentili@pec-ordineavvocatiancona.it) e Davide Losi (pec:
davidelosi@pec.ordineavvocatisiena.it), elettivamente domiciliato
presso lo studio di questi ultimi, in Roma, via Boncompagni n. 16;
Contro INPS, in persona del legale rappresentante p.t., con sede
in Roma via Ciro il Grande n. 21, rappresentato e difeso, come da
procura generale alle liti, dall'avvocato Andrea Botta
(avv.andrea.botta@postacert.gov.inps.it), elettivamente domiciliato
in Roma, via C. Beccaria n. 29;
Visto l'atto introduttivo del giudizio;
Visti gli altri atti e documenti di causa;
Uditi, all'udienza del 15 dicembre 2022, celebrata con
l'assistenza del segretario d'udienza, Federica Sperapani, gli
avvocati Maria Paola Gentili per il ricorrente (presente in aula) e
Andrea Botta per l'INPS.

Fatto

Con ricorso depositato l'11 novembre 2021 il ricorrente, titolare
di pensione di anzianità liquidata con il sistema retributivo a
decorrere dal 31 dicembre 2016, ha convenuto in giudizio l'INPS al
fine di sentir accogliere le seguenti conclusioni:
1) in via principale, accertare e dichiarare il diritto del
ricorrente al ricalcolo ed alla riliquidazione del trattamento
pensionistico in godimento liquidatogli con decorrenza dal 31
dicembre 2016, neutralizzando, ai fini della determinazione della
retribuzione pensionabile da prendere in considerazione per il
calcolo della quota retributiva della pensione, le minori
retribuzioni percepite dallo stesso nel corso dell'ultimo anno di
lavoro subordinato (quello dal 1° gennaio 2016 al 30 dicembre 2016),
ovvero quelle relativi al periodo, maggiore o minore, che dovesse
essere ritenuto di giustizia;
2) sempre in via principale, accertare e dichiarare, in ogni
caso, che l'INPS è tenuto a rideterminare le voci di calcolo della
pensione di cui è titolare l'odierno ricorrente, ad oggi
erroneamente considerate in misura inferiore rispetto al dovuto, ed a
ricalcolare integralmente il trattamento pensionistico spettante;
3) per l'effetto, condannare l'INPS a dette riliquidazioni,
corrispondendo al ricorrente tutte le relative differenze sui ratei
di pensione, a partire dalla data di decorrenza della stessa,
maggiorati da interessi legali;
4) in via subordinata, pronunciare ordinanza di sospensione
del procedimento e di remissione degli atti alla Corte costituzionale
ex art. 23 della legge n. 87/1953 con cui, previo accertamento dei
requisiti di rilevanza e non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale in questa sede sollevata, venga
sottoposta alla Corte costituzionale la suddetta questione di
legittimità costituzionale, in relazione agli articoli 2, 3, comma
1, e 38, commi 1 e 2 della Costituzione, dell'art. 21, decreto-legge
n. 90/2014, convertito in legge n. 114/2014, nella parte in cui non
ha previsto che la rideterminazione del trattamento economico dei
docenti ordinari a esaurimento della SNA non avesse effetti sulle
modalità di calcolo della media pensionabile utile ai fini del
calcolo della quota retributiva della pensione degli interessati;
5) con vittoria di spese, competenze ed onorari del presente
giudizio.
A fondamento della domanda il ricorrente ha dedotto:
di aver maturato i periodi di anzianità contributiva,
accreditati nella Gestione dipendenti pubblici dell'INPS, per
l'attività di magistrato ordinario svolta dal 1° giugno 1979 al 2001
e di professore ordinario, svolta dal 2001 al 2014, presso la Scuola
superiore dell'economia e delle finanze (Scuola o SEEF), e dal 2014
al 2016, presso la Scuola nazionale dell'amministrazione (SNA);
di aver maturato periodi di anzianità contributiva anche in
dipendenza del riscatto del corso di laurea e del servizio militare,
risultando, pertanto, iscritto all'INPS - Gestione dipendenti
pubblici dal 1° novembre 1971;
di essersi avvalso, all'atto di assunzione in servizio presso
la SSEF, dell'opzione di cui all'art. 3, comma 3 del decreto
ministeriale 28 settembre 2000, n. 301, che consente la conservazione
del diritto alla percezione del trattamento economico relativo alla
qualifica di magistrato;
di essere stato trasferito ex lege nei ruoli della Scuola
nazionale dell'amministrazione (SNA), come docente stabile e di ruolo
con impegno a tempo definito, a seguito della soppressione della SSEF
disposta con l'art. 21 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90,
convertito, con modificazioni, in legge 11 agosto 2014, n. 114;
di aver ingiustamente subito, in applicazione dell'art. 21,
comma 4 del decreto-legge citato (che ha attribuito ai docenti
ordinari e ricercatori dei ruoli ad esaurimento della SSEF lo stato
giuridico dei professori o dei ricercatori universitari) e dell'art.
2 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 25
novembre 2015, n. 202 (recante il trattamento economico dei docenti a
tempo pieno e a tempo indeterminato della SNA), la decurtazione della
retribuzione, passata da euro 263.131,06 lordi annui nel 2015 ad euro
130.090,43 lordi annui nel 2016;
di aver maturato il requisito contributivo ventennale
previsto ratione temporis (decreto legislativo n. 503/1992 e legge n.
335/1995) ai fini dell'accesso a pensione già al 31 dicembre 1994;
di aver presentato il 19 giugno 2014 domanda di collocamento
in quiescenza, avvalendosi della disposizione di cui all'art. 2,
comma 11, lettera a), decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito,
con modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 135, che prevede, in
favore del personale in soprannumero rispetto alle riduzioni
organiche previste dal citato decreto-legge, la perdurante
applicazione della disciplina pensionistica previgente rispetto
all'art. 24 del decreto-legge n. 201/2011 (cd. Riforma Fornero);
di aver presentato una nuova domanda di collocamento in
quiescenza il 30 ottobre 2015, ottenendo un riscontro negativo il 26
novembre 2015 da parte del presidente della SNA;
di aver ottenuto il riconoscimento del diritto al trattamento
di quiescenza, ai sensi dell'art. 2, comma 11 del decreto-legge n.
95/2012, con sentenza del TAR Lazio n. 301/2017 che ha accertato la
maturazione del requisito dell'anzianità contributiva al 31 dicembre
2015, mentre l'INPS ha fatto decorrere il trattamento pensionistico
solo dal 31 dicembre 2016;
di aver riscontrato nel provvedimento di liquidazione della
pensione, conosciuto solo il 20 luglio 2021, oltre alla mancata
neutralizzazione ai fini pensionistici delle minori retribuzioni
percepite nel 2016, errori di calcolo negli importi della
«retribuzione pensionabile alla cessazione» e della «retribuzione
media» indicati a pagina 4 del provvedimento di liquidazione che
appaiono riferiti ad un'altra persona;
di aver presentato all'INPS un formale atto di diffida a
provvedere volto alla riliquidazione ed al ricalcolo del trattamento
pensionistico;
con memoria del 7 dicembre 2022 si è costituito in giudizio
l'INPS, rilevando l'inapplicabilità del principio espresso dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 264/1994 in quanto riferito ad
una norma (art. 3, legge n. 297/1982) applicabile solo
nell'assicurazione generale obbligatoria e richiamando la disciplina
prevista dall'art. 1, comma 13, legge n. 335/1995, oltre che quella
transitoria di cui al decreto legislativo n. 503/1992;
all'odierna udienza la difesa del ricorrente ha eccepito la
tardività della costituzione dell'INPS ed ha insistito
nell'accoglimento del ricorso. In relazione al profilo della cd.
neutralizzazione della retribuzione percepita nell'ultimo anno di
lavoro (2016), ha evidenziato che il principio espresso nella
sentenza della Corte costituzionale n. 264/1994 è un principio di
carattere generale applicabile anche alle pensioni dei dipendenti
pubblici. La difesa dell'INPS ha evidenziato di non avere
informazioni dalla sede territoriale sugli errori lamentati dal
ricorrente nel provvedimento di liquidazione della pensione ed ha
ribadito l'inapplicabilità del principio espresso dalla sentenza
della Corte costituzionale a gestioni diverse dall'AGO.

Diritto

1. Preliminarmente questo giudice unico evidenzia che il petitum
oggetto del presente giudizio è costituito dalla riliquidazione del
trattamento pensionistico del ricorrente (ex magistrato ordinario e
professore a tempo indeterminato della SNA), mentre la causa petendi
riguarda sia la richiesta di neutralizzazione della retribuzione
percepita nell'ultimo anno di lavoro (2016) presso la SNA, sia la
correzione di errori (valorizzazione di periodi contributivi riferiti
ad un altro assicurato) contenuti nel provvedimento di liquidazione
della pensione.
2. In particolare, la pretesa di escludere dal computo della base
pensionabile la retribuzione percepita nel 2016 presso la SNA, in
quanto inferiore a quella percepita negli anni precedenti, si fonda
sull'applicazione analogica del principio della cd. neutralizzazione
dei periodi contributivi successivi alla soglia minima di anzianità
contributiva prevista per legge, ove comportanti un trattamento
pensionistico deteriore. La neutralizzazione, ai fini del calcolo
della pensione, di minori retribuzioni percepite durante l'ultimo
quinquennio lavorativo, precedente la data di maturazione del diritto
a pensione costituisce, secondo le prospettazioni del ricorrente, un
principio affermato più volte dalla Corte costituzionale, in
particolare nella sentenza n. 264/1994 in relazione all'art. 3, comma
8, legge n. 297/1982, che l'INPS avrebbe dovuto applicare nel
liquidare il suo trattamento pensionistico. Nel caso di specie
sussisterebbero tutti i requisiti richiesti dalla Corte
costituzionale per l'applicazione del predetto principio, costituiti
dalla percezione della minore retribuzione nell'ultimo quinquennio di
contribuzione, dall'effetto deflattivo sul trattamento pensionistico,
dalla non necessarietà del periodo di retribuzione di cui si chiede
la neutralizzazione ai fini del requisito dell'anzianità
contributiva minima.
3. Dagli atti di causa si ricava che la pensione anticipata (ex
anzianita') del ricorrente è stata liquidata con il sistema
interamente retributivo a decorrere dal 31 dicembre 2016 e che,
avendo maturato al 31 dicembre 1995 un'anzianità contributiva
maggiore di 18 anni di servizio (ai periodi di servizio presso il
Ministero della giustizia vanno aggiunti il riscatto della laurea e
il servizio militare come risulta dal quadro I- Servizio utile ai
fini del diritto del provvedimento di liquidazione della pensione
depositato in atti), l'importo della pensione è la risultante della
quota «A» e della quota «B». Viceversa, nessuna quota di pensione è
stata computata secondo il sistema di calcolo contributivo per le
anzianità successive al 1° dicembre 2012, essendosi il ricorrente
avvalso della clausola di salvaguardia prevista dall'art. 21, comma
3, decreto-legge n. 201/2011.
La quota «A» è stata computata, in applicazione degli articoli
13, lettera a), decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 e 43
decreto del Presidente della Repubblica n. 1092/1973, in relazione
alla retribuzione spettante all'atto del collocamento a riposo ed
all'anzianità maturata al 31 dicembre 1992.
La quota «B», relativa all'anzianità di servizio maturata dal
1993 sino alla cessazione, è stata calcolata, in applicazione degli
articoli 7, comma 2, e 13, lettera b), decreto legislativo n.
503/1992, sulla base della retribuzione riferita agli ultimi dieci
anni di contribuzione antecedenti la decorrenza della pensione.
Dagli atti di causa, come già indicato nelle premesse in fatto,
si ricava, altresì, che il ricorrente, avvalendosi della
disposizione contenuta nell'art. 2, comma 11, lettera a)
decreto-legge n. 95/2012, ha presentato due domande di collocamento
in quiescenza (la prima il 19 giugno 2014, la seconda il 26 novembre
2015), entrambe respinte dalla SNA, per poi ottenere dal Tribunale
amministrativo regionale Lazio, con sentenza n. 301/2017
l'annullamento dei provvedimenti di rigetto delle predette domande e
l'accertamento del diritto al prepensionamento.
4. Ciò premesso, questo Giudice unico solleva questione di
legittimità costituzionale, per violazione degli articoli 2, 3,
comma 1, 36, comma 1 e 38, comma 2, Cost., dell'art. 21, comma 4,
decreto-legge n. 90/2014 nella parte in cui, nell'attribuire al
personale trasferito ex lege dalla SSEF alla SNA lo stato giuridico
di professore universitario e nel demandare alla fonte regolamentare
la determinazione del trattamento economico, non ha previsto la
neutralizzazione, ai fini del trattamento previdenziale, della minore
retribuzione spettante al personale trasferito o un altro meccanismo
di tutela del trattamento pensionistico spettanti al predetto
personale.
4.1. La disposizione sopra richiamata prevede che «I docenti
ordinari e i ricercatori dei ruoli ad esaurimento della Scuola
Superiore dell'economia e delle finanze, di cui all'art. 4-septies,
comma 4, del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97, convertito, con
modificazioni, dalla legge 2 agosto 2008, n. 129, sono trasferiti
alla Scuola nazionale dell'amministrazione e agli stessi è applicato
lo stato giuridico dei professori o dei ricercatori universitari. Il
trattamento economico è rideterminato con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, al fine di renderlo omogeneo a quello degli
altri docenti della Scuola nazionale dell'Amministrazione, che viene
determinato dallo stesso decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri sulla base del trattamento economico spettante,
rispettivamente ai professori o ai ricercatori universitari a tempo
pieno con corrispondente anzianità. [....]».
In attuazione della predetta disposizione, il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 25 novembre 2015, n. 202,
all'art. 2, ha stabilito che «ai docenti a tempo pieno scelti tra
dirigenti di amministrazioni pubbliche, magistrati ordinari,
amministrativi e contabili, avvocati dello Stato e consiglieri
parlamentari, nonchè ai docenti a tempo indeterminato, si applica il
trattamento economico annuo lordo dei professori universitari di
prima fascia a tempo pieno, come fissato dall'art. 3, comma 2, del
decreto del Presidente della Repubblica 15 dicembre 2011, n. 232, e
successive modificazioni.»
4.2. Con sentenza 21 novembre 2019, n. 241 la Corte
costituzionale si è già pronunciata su diverse questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 21, comma 4, decreto-legge cit.
sollevate dal Consiglio di Stato, giudicandole in parte inammissibili
ed in parte infondate.
In particolare, la Corte costituzionale ha dichiarato
inammissibile le censure prospettate dal giudice a quo rispetto agli
articoli 3, 36 e 38 Cost. in relazione al trattamento previdenziale
spettante ai docenti della SNA, evidenziando che «tutte le ordinanze
di rimessione si limitano a sostenere che la disposizione non
prevederebbe, in riferimento a "docenti aventi qualifiche e
provenienze diverse nell'ambito del più generale rapporto di lavoro
con le pubbliche amministrazioni", che sia loro conservato il
trattamento previdenziale attualmente previsto [...], consentendo
invece, attraverso il richiamo allo status giuridico ed economico del
professore universitario l'applicazione "agli stessi" del trattamento
previdenziale di quest'ultimo». Ha, altresì aggiunto che «[ ... ] le
ordinanze di rimessione non ricostruiscono in alcun modo il quadro
normativo che, nell'ambito del sistema previdenziale, condurrebbe
alla produzione degli effetti lamentati i quali risultano, in tal
modo, apoditticamente ipotizzati ma non dimostrati. Sarebbe stato
anche necessario, al fine di prospettare correttamente la violazione
dei parametri costituzionali evocati, operare una valutazione
specifica delle singole posizioni delle parti in giudizio, in ipotesi
diverse l'una dall'altra e tra loro potenzialmente variabili, ad
esempio, quanto al regime di riferimento - contributivo, retributivo
o misto - per il calcolo del trattamento previdenziale, o quanto alla
decorrenza del relativo diritto, oppure, ancora, in ordine alla
natura delle somme spettanti al termine del rapporto di lavoro
(trattamento di fine servizio o trattamento di fine rapporto).»
(parte in diritto, punto, n. 10).
La pronuncia di inammissibilità per le ragioni soprariportate
consente, pertanto, di poter sottoporre alle valutazioni della Corte
costituzionale la prospettata questione di legittimità
costituzionale.
5. Non ritiene questo Giudice unico che il dubbio di legittimità
costituzionale possa essere superato mediante un'interpretazione
adeguatrice o secundum constitutionem per le seguenti considerazioni.
In primo luogo i principi espressi nelle sentenze della Corte
costituzionale (n. 264/1994 per i lavoratori subordinati; n. 173/2018
per i lavoratori autonomi; n. 224/2022 per i lavoratori marittimi)
che hanno dichiarato l'illegittimità costituzionale di norme nella
parte in cui non prevedevano la neutralizzazione delle ultime
retribuzioni di minor importo si riferiscono a disposizioni
applicabili in un sistema pensionistico (AGO) diverso da quello nel
quale è accreditata la contribuzione del ricorrente (Gestione
Stato).
Ne deriva, pertanto, che non è consentita l'applicazione
analogica dei principi espressi dalla Corte costituzionale in tema di
neutralizzazione di periodi di anzianità contributiva in un sistema
previdenziale diverso da quello nel quale i predetti principi sono
stati espressi.
In secondo luogo, il sistema di calcolo da utilizzare per la
liquidazione e, l'eventuale riliquidazione in caso di accoglimento
del ricorso, della pensione del ricorrente è quello retributivo,
avendo maturato al 31 dicembre 1992 un'anzianità contributiva
maggiore di 18 anni. Nel predetto sistema di calcolo, secondo la
disciplina contenuta negli articoli 7 e 13 decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 503, 1, comma 13 legge n. 335/1995 e art. 43
decreto del Presidente della Repubblica n. 1092/1973, sia nella
determinazione della quota A e B di pensione si prende come base di
calcolo l'ultima retribuzione percepita; non è pertanto possibile
prendere come base di calcolo una retribuzione pensionabile riferita
ad un anno precedente (2015) rispetto alla data di cessazione
dell'attività lavorativa, avvenuta, nel caso di specie, nel 2016.
6. In ordine ai presupposti previsti dall'art. 23, secondo comma,
della legge 11 marzo 1953, n. 87 la questione di legittimità
costituzionale che viene sollevata è rilevante in quanto il
giudizio, seppur limitatamente alla prima causa petendi sopra
indicata, non può essere definito indipendentemente dalla sua
risoluzione.
La questione di legittimità costituzionale, oltre che rilevante,
è anche non manifestamente infondata. Ritiene questo Giudice unico
che, pur essendo rimessa alla discrezionalità del legislatore
l'individuazione del periodo di riferimento da prendere in
considerazione per la retribuzione pensionabile, la disposizione
contenuta nell'art. 21, comma 4, decreto-legge n. 90/2014 sia
contraria ai principi di legittimo affidamento in materia
previdenziale di cui all'art. 2 Cost., di razionalità di cui
all'art. 3 della Costituzione, oltre che degli articoli 36, comma
primo e 38, secondo comma, Cost, che, rispettivamente, prevedono il
principio di proporzionalità tra trattamento pensionistico e
quantità e qualità di lavoro prestato durante il servizio attivo
(art. 36, comma primo) e il principio di adeguatezza delle
prestazioni previdenziali (art. 38, secondo comma Cost).
Il legislatore, con la predetta disposizione, nell'estendere lo
stato giuridico ed economico dei professori e ricercatori
universitari ai docenti ordinari ad esaurimento della SSFE,
trasferiti ex lege alla SNA, e nel demandare alla fonte regolamentare
la rideterminazione del trattamento economico, non ha valutato gli
effetti della predetta modifica sul trattamento di quiescenza del
personale che, in quanto proveniente da altri settori del pubblico
impiego, aveva un diverso e più elevato trattamento economico.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio,
in composizione monocratica di Giudice unico delle pensioni, non
definitivamente pronunciando sul giudizio RG. n. 79212 proposto da
Ernesto Stajano contro l'INPS:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 21, comma 4, del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni,
in legge 11 agosto 2014, n. 114 per contrasto con gli articoli 2, 3,
comma 1, 36, comma 1 e 38, comma 2 della Costituzione per le
motivazioni espresse in parte motiva;
dispone la sospensione del giudizio in corso sino alla
comunicazione della decisione da parte della Corte costituzionale;
dispone la trasmissione degli atti del presente giudizio alla
Corte costituzionale per la pronuncia sulla questione di legittimità
costituzionale di cui in premessa;
dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente
del Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti del
Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma, all'esito della Camera di consiglio del 15
dicembre 2022.

Il Giudice: Cossu