1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 28-12-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 285 SENTENZA 18 ottobre - 21 dicembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Interventi per la tutela degli animali d'affezione e la prevenzione del randagismo - Affidamento in concessione del servizio di gestione di canili e gattili comunali - Riserva alle sole associazioni protezionistiche o animaliste iscritte all'Albo regionale presso l'Assessorato alle politiche della salute. - Legge della Regione Puglia 3 aprile 1995, n. 12 (Interventi per la tutela degli animali d'affezione e prevenzione del randagismo), art. 14, comma 2-bis. - (T-160285) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 28-12-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma
2-bis, della legge della Regione Puglia 3 aprile 1995, n. 12
(Interventi per la tutela degli animali d'affezione e prevenzione del
randagismo), aggiunto dall'art. 45 della legge della Regione Puglia
25 febbraio 2010, n. 4 (Norme urgenti in materia di sanità e servizi
sociali), promosso dal Consiglio di Stato nel procedimento vertente
tra la Società Mapia srl e il Comune di Acquaviva delle Fonti, la
Regione Puglia e altra, con ordinanza del 22 dicembre 2014, iscritta
al n. 95 del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie speciale, dell'anno
2015.
Visti gli atti di costituzione della Società Mapia srl e della
Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 18 ottobre 2016 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi gli avvocati Mariangela Bux per la Società Mapia srl e
Maria G. Scattaglia per la Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 22 dicembre 2014, il Consiglio di Stato, in
funzione di giudice di appello, ha sollevato la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 2-bis, della legge
della Regione Puglia 3 aprile 1995, n. 12 (Interventi per la tutela
degli animali d'affezione e prevenzione del randagismo), introdotto
dall'art. 45 della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4
(Norme urgenti in materia di sanità e servizi sociali), in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e) e s), e terzo
comma, della Costituzione.
Il giudice rimettente premette, in fatto, che la parte
appellante, Mapia srl, aveva proposto ricorso innanzi al Tribunale
Amministrativo regionale per la Puglia, impugnando il bando e l'atto
di aggiudicazione della gara indetta dal Comune di Acquaviva delle
Fonti per l'affidamento del servizio di gestione del canile comunale,
del quale la detta società era il gestore uscente, nella parte in
cui tale atto restringeva la partecipazione alla procedura selettiva
alle sole associazioni protezionistiche o animaliste iscritte
all'albo regionale. Peraltro, poichè la clausola del bando in
contestazione dava applicazione, riproducendone il dettato letterale,
all'art. 14, comma 2-bis, della legge reg. Puglia n. 12 del 1995,
come introdotto dall'art. 45 della legge reg. Puglia n. 4 del 2010
(«Il ricovero e la custodia dei cani sono assicurati dai comuni
mediante apposite strutture; la gestione è esercitata in proprio o
affidata in concessione, previa formale convenzione, alle
associazioni protezionistiche o animaliste iscritte all'albo
regionale depositato presso l'Assessorato alle politiche della
salute»), la ricorrente aveva eccepito, già innanzi al giudice di
primo grado, l'incostituzionalità di tale disposizione, con
riferimento agli artt. 3, 41, 97 e 117 della Costituzione.
All'esito del giudizio, in cui si era costituita anche la Regione
Puglia, il TAR adito aveva, tuttavia, rigettato il ricorso, ritenendo
manifestamente infondate le questioni di costituzionalità
prospettate dalla Mapia srl.
Avverso tale decisione, la società soccombente aveva proposto
appello innanzi al Consiglio di Stato, riproponendo le domande e le
eccezioni di incostituzionalità disattese dal giudice di primo
grado.
2.- Il giudice a quo, preliminarmente, argomenta la rilevanza
delle questioni sollevate evidenziando che, ove la norma regionale
censurata dovesse essere dichiarata costituzionalmente illegittima,
ne conseguirebbe l'annullamento della clausola del bando preclusiva
della partecipazione alla gara della società appellante e, quindi,
l'accoglimento del gravame di questa; mentre, nel caso opposto,
sottolinea che non potrebbe che essere confermata la decisione di
primo grado.
Sotto il profilo della non manifesta infondatezza, il Consiglio
di Stato rappresenta, poi, che con la norma prevista dall'art. 4,
comma 1, della legge 14 agosto 1991, n. 281 (Legge quadro in materia
di animali di affezione e prevenzione del randagismo), «il
legislatore statale ha espresso con sufficiente chiarezza
l'intenzione di non operare alcuna riserva in favore delle predette
associazioni, ammettendo a concorrere ai fini dei relativi
affidamenti, a tutela appunto della concorrenza, anche ogni altro
soggetto privato (pur con il temperamento costituito dalla inserzione
nelle loro strutture di volontari delle associazioni stesse per la
gestione di specifiche aree di attivita')»; e che a detta
disposizione deve attribuirsi la natura di una specifica misura
legislativa di promozione della concorrenza, per cui la disposizione
regionale contenuta nell'art. 14, comma 2-bis, della legge reg.
Puglia n. 12 del 1995, confliggendo con essa, verrebbe ad operare
come misura anti-concorrenziale, invadendo così l'ambito della
potestà legislativa esclusiva dello Stato stabilita dall'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.
A conferma di tale assunto, il rimettente richiama la
giurisprudenza della Corte costituzionale, sottolineando come questa
abbia ribadito, anche in recenti pronunce, che «"è alla competenza
esclusiva dello Stato che spetta tale regolamentazione, ex art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.", essendo inibiti alle Regioni
interventi normativi diretti ad incidere sulla disciplina dettata
dallo Stato, finanche in modo interamente riproduttivo della stessa
(sentenza nr. 245 del 2013, che richiama le sentenze n. 18 del 2013,
n. 271 del 2009, 153 e 29 del 2006)» (sentenza n. 49 del 2014); e che
è stato confermato dalla stessa giurisprudenza costituzionale che
«la tutela della concorrenza, attesa la sua natura trasversale,
assume carattere prevalente e funge, quindi, da limite alla
disciplina che le Regioni possono dettare in forza della competenza
in materia di commercio (sentenze n. 38 del 2013 e n. 11 del 2012) o
in altre materie» (sentenza n. 165 del 2014).
Infine, il giudice a quo rileva che, laddove la detta
disposizione regionale dovesse essere, invece, ricondotta dalla Corte
costituzionale esclusivamente alla materia della tutela della salute,
il precetto da essa violato ben potrebbe essere considerato
espressione di un principio fondamentale della legislazione statale,
con la conseguente lesione dell'art. 117, terzo comma, Cost. ovvero -
in caso di sua qualificazione come norma di tutela ambientale -
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
In conclusione, il Consiglio di Stato solleva, di ufficio, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 2-bis,
della legge reg. Puglia n. 12 del 1995, introdotto dall'art. 45 della
legge reg. Puglia n. 4 del 2010, per contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. e, in via subordinata, in
conformità alle istanze di parte, per contrasto con l'art. 117,
terzo comma, e secondo comma, lettera s), Cost.
3.- Si è costituita in giudizio, con atto depositato in data 11
giugno 2015, la Regione Puglia, sostenendo la manifesta infondatezza
della questione, sulla base dell'assunto che la possibilità di
riservare alle associazioni protezionistiche la gestione del ricovero
e del mantenimento degli animali trovi specifico fondamento e
giustificazione nella previsione del secondo comma dell'art. 41 Cost,
che rinviene nell'utilità sociale un limite all'iniziativa economica
privata; utilità sociale che, nel caso in esame, sarebbe
rappresentata dalla garanzia del migliore trattamento possibile nella
gestione e nel mantenimento degli animali.
Rileva, infatti, la Regione Puglia, che se «si opera una semplice
comparazione degli interessi in gioco si può rilevare come
quest'ultima risulti superiore alla finalità di lucro che l'impresa
con la sua attività mira a realizzare. Infatti, i moduli aziendali
sono improntati alla riduzione dei costi di esercizio per conseguire
l'aumento dei profitti, in modo tale da conciliarsi difficilmente con
la finalità di assicurare al meglio la vita degli animali che,
ricoverati, abbisognano di assistenza. Per questo motivo l'esistenza
di strutture quali quelle protezionistiche, sorte con la precipua
finalità statutaria di assumere la cura e la tutela della razza
animale, impone di riservare ad esse i servizi di ricovero e di
mantenimento dei cani randagi. Nel caso di specie, quindi, non può
giungersi ad affermare che il principio di libertà, che deve
informare l'iniziativa economica, sia stato inciso oltre i limiti
costituzionali in quanto, se un limite è ravvisabile nel caso di
specie, esso è sicuramente contenuto e supportato da ragioni che
travalicano il mero calcolo economico».
4.- Si è costituita in giudizio, con atto depositato in data 25
giugno 2015, anche la Mapia srl, insistendo per l'accoglimento della
questioni sollevate dal Consiglio di Stato. Con ordinanza
dibattimentale, la costituzione della srl Mapia è stata dichiarata
ammissibile, nonostante la sua tardività, in relazione alla dedotta
irregolarità della notifica dell'ordinanza di rimessione della
questione.
5.- In prossimità dell'udienza di discussione, in data 23
settembre 2016, la Mapia srl ha depositato una ulteriore memoria, con
cui ha ribadito le conclusioni già formulate.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 22 dicembre 2014, il Consiglio di Stato, in
funzione di giudice di appello, ha sollevato la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 2-bis, della legge
della Regione Puglia 3 aprile 1995, n. 12 (Interventi per la tutela
degli animali d'affezione e prevenzione del randagismo), introdotto
dall'art. 45 della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4
(Norme urgenti in materia di sanità e servizi sociali).
2.- La legge reg. Puglia n. 12 del 1995, all'art. 14, comma
2-bis, prevede che «Il ricovero e la custodia dei cani sono
assicurati dai comuni mediante apposite strutture; la gestione è
esercitata in proprio o affidata in concessione, previa formale
convenzione, alle associazioni protezionistiche o animaliste iscritte
all'albo regionale depositato presso l'Assessorato alle politiche
della salute», riservando quindi il ricovero e la custodia dei cani
esclusivamente alle associazioni protezionistiche o animaliste che
abbiano ottenuto l'iscrizione all'albo regionale.
La norma statale di riferimento (art. 4, comma 1, della legge 14
agosto 1991, n. 281, recante «Legge quadro in materia di animali di
affezione e prevenzione del randagismo») prevede, invece, che «I
comuni, singoli o associati, e le comunità montane provvedono a
gestire i canili e gattili sanitari direttamente o tramite
convenzioni con le associazioni animaliste e zoofile o con soggetti
privati che garantiscano la presenza nella struttura di volontari
delle associazioni animaliste e zoofile preposti alla gestione delle
adozioni e degli affidamenti dei cani e dei gatti», consentendo
quindi non solo alle associazioni animaliste la gestione dei canili
ma anche ad altri soggetti privati, a condizione che siano in grado
di garantire la presenza di volontari delle associazioni animaliste e
zoofile.
L'ordinanza del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale ha
rimesso la questione di costituzionalità essenzialmente sotto il
profilo della violazione della tutela della concorrenza ex art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.
In subordine, il giudice a quo ritiene che, laddove la detta
disposizione venga, invece, ricondotta alla materia della tutela
della salute o dell'ambiente, debba, comunque, ritenersi in contrasto
con l'art. 117, terzo comma, Cost., per violazione del principio
fondamentale della legislazione statale posto dall'art. 4, comma 1,
della legge n. 281 del 1991, ovvero con l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., che stabilisce la potestà legislativa esclusiva
dello Stato in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali.
La difesa della Regione Puglia ha sostenuto la manifesta
infondatezza della questione rivendicando la possibilità di
riservare alle associazioni protezionistiche il ricovero degli
animali, essendo tale attività ricompresa nel principio di utilità
sociale che può quindi costituire un limite all'iniziativa economica
privata; laddove un'attività di impresa, che mira al profitto,
difficilmente è conciliabile con la finalità di assicurare al
meglio la vita degli animali ricoverati.
3.- La questione è fondata.
4.- La giurisprudenza costituzionale che si è occupata «della
legittimità di disposizioni regionali in tema di "tutela della
concorrenza" ha costantemente sottolineato - stante il carattere
"finalistico" della stessa - la "trasversalita'" che caratterizza
tale materia, con conseguente possibilità per essa di influire su
altre materie attribuite alla competenza legislativa concorrente o
residuale delle Regioni, ed, in particolare, il possibile intreccio
ed interferenza con la materia "commercio" [...]. Infatti, la materia
"tutela della concorrenza" non ha solo un ambito oggettivamente
individuabile che attiene alle misure legislative di tutela in senso
proprio, quali ad esempio quelle che hanno ad oggetto gli atti e i
comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull'assetto
concorrenziale dei mercati e ne disciplinano le modalità di
controllo, ma, dato il suo carattere "finalistico", anche una portata
più generale e trasversale, non preventivamente delimitabile, che
deve essere valutata in concreto al momento dell'esercizio della
potestà legislativa sia dello Stato che delle Regioni nelle materie
di loro rispettiva competenza» (sentenza n. 291 del 2012; nello
stesso senso, sentenza n. 299 del 2012).
Nel caso in questione, quindi, la disposizione regionale
censurata, pur rientrando nella disciplina dettata in tema di animali
di affezione e di prevenzione del randagismo, appare riconducibile,
per il suo specifico contenuto e le finalità perseguite, alla
materia della tutela della concorrenza, in quanto misura volta, in
concreto, a limitare la promozione del principio della concorrenza
nel settore dell'affidamento in concessione dei canili e dei gattili.
5.- La giurisprudenza di questa Corte è costante, infatti,
nell'affermare che laddove la materia «tutela della concorrenza», di
cui al secondo comma, lettera e), dell'art. 117 Cost., interferisca
«con materie attribuite alla competenza legislativa residuale delle
Regioni, queste ultime potrebbero dettare solo discipline con
"effetti pro-concorrenziali", purchè tali effetti siano indiretti e
marginali e non si pongano in contrasto con gli obiettivi posti dalle
norme statali che tutelano e promuovono la concorrenza (sentenze n.
43 del 2011 e n. 431 del 2007)» (sentenza n. 97 del 2014).
Analogamente, la sentenza di questa Corte n. 165 del 2014, sempre
con riferimento al tema della competenza esclusiva statale in materia
di tutela della concorrenza, ha evidenziato che «L'eventuale esigenza
di contemperare la liberalizzazione del commercio con quelle di una
maggiore tutela della salute, del lavoro, dell'ambiente e dei beni
culturali deve essere intesa sempre in senso sistemico, complessivo e
non frazionato (sentenze n. 85 del 2013 e n. 264 del 2012), all'esito
di un bilanciamento che deve compiere il soggetto competente nelle
materie implicate, le quali nella specie afferiscono ad ambiti di
competenza statale, tenendo conto che la tutela della concorrenza,
attesa la sua natura trasversale, assume carattere prevalente e
funge, quindi, da limite alla disciplina che le Regioni possono
dettare in forza della competenza in materia di commercio (sentenze
n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012) o in altre materie».
A fronte della costante giurisprudenza di questa Corte, nessun
concreto rilievo può, invece, attribuirsi all'argomentazione
formulata dalla Regione Puglia, secondo cui la norma regionale
troverebbe giustificazione nel limite dell'utilità sociale, posto
all'iniziativa economica privata dal comma secondo dell'art. 41
Cost., e rappresentata, nel caso in questione, dall'esigenza di
garantire il migliore trattamento possibile degli animali.
L'argomento in esame, non considera, infatti, che l'art. 4, comma
1, della legge n. 281 del 1991 si fa già carico di tale esigenza,
imponendo ai soggetti privati di garantire la presenza, nella loro
struttura, di volontari delle associazioni animaliste e zoofile, allo
scopo evidente di contemperare l'esigenza di non sottrarre alle
regole di mercato l'affidamento dei canili e dei gattili, in una
prospettiva di economicità ed efficienza della loro gestione, con
quella di assicurare il coinvolgimento in tali attività di soggetti
particolarmente sensibili ed esperti nella protezione degli animali.
Conseguentemente, deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 14, comma 2-bis, della legge reg. Puglia n.
12 del 1995, introdotto dall'art. 45 della legge reg. Puglia n. 4 del
2010, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
6.- Le questioni di legittimità costituzionale sollevate in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma
Cost. restano assorbite.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma
2-bis, della legge della Regione Puglia 3 aprile 1995, n. 12
(Interventi per la tutela degli animali d'affezione e prevenzione del
randagismo), nella parte in cui non consente a soggetti privati, che
garantiscono la presenza nella struttura di volontari delle
associazioni animaliste e zoofile preposti alla gestione delle
adozioni e degli affidamenti dei cani e dei gatti, di concorrere
all'affidamento di servizi di gestione di canili e gattili.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 ottobre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Carmelinda MORANO, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2016.

Il Cancelliere
F.to: Carmelinda MORANO


Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 18 ottobre 2016

ORDINANZA

Rilevato che, nel giudizio di cui al n. 95 del reg. ord. 2015,
Mapia srl, parte nel giudizio principale, ha depositato atto di
costituzione in data 25 giugno 2015.
Considerato che, ai sensi dell'art. 3, comma 1, primo periodo,
delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, «La costituzione delle parti nel giudizio davanti
alla Corte ha luogo nel termine di venti giorni dalla pubblicazione
dell'ordinanza nella Gazzetta Ufficiale, mediante deposito in
cancelleria della procura speciale, con la elezione del domicilio, e
delle deduzioni comprensive delle conclusioni»;
che la predetta ordinanza n. 95 del 2015 è stata pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 21, prima serie speciale, del 27 maggio
2015;
che, benchè detto termine abbia natura perentoria (ex multis,
sentenze n. 57 del 2016 e n. 190 del 2006), si riscontrano ragioni
che giustificano il mancato rispetto del termine medesimo, in
relazione alla dedotta irregolarità della notifica;
che, pertanto, deve essere dichiarata ammissibile la costituzione
in giudizio di Mapia srl, parte nel giudizio a quo.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara ammissibile la costituzione in giudizio di Mapia srl.

F.to: Paolo Grossi, Presidente