1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 18-8-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 645 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 aprile 2004
Ordinanza emessa il 14 aprile 2004 dal giudice di pace di Cesena nel procedimento civile vertente tra D'Antona Fabrizio contro Sindaco di Roncofreddo Circolazione stradale - Infrazioni al codice della strada - Ricorso al giudice di pace avverso il verbale di accertamento - Condizioni di ammissibilita' - Onere per il ricorrente di versare presso la cancelleria una somma pari alla meta' del massimo edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore - Disparita' di trattamento fra soggetti abbienti e non abbienti, nonche' fra cittadino e Pubblica Amministrazione - Limitazione di fatto della liberta' e dell'uguaglianza - Contrasto con il valore assoluto della persona umana e con i diritti fondamentali dell'individuo - Violazione del diritto di azione e difesa - Ingiustificato vantaggio per la P. A. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 204-bis, comma 3, introdotto dalla legge 1° agosto 2003, n. 214, che ha convertito in legge, con modifiche, il d.l. 27 giugno 2003, n. 151. - Costituzione, artt. 2, 3, 24 e 113. (004C0833) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 18-8-2004)

IL GIUDICE DI PACE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta
al n. 117/A/04 R.G., promossa da D'Antona Fabrizio, con
avv. Massimiliano Pompignoli, ricorrente;
Contro Sindaco di Roncofreddo pro tempore, resistente; in punto
a: opposizione a sanzione amministrativa.
Conclusioni del ricorrente: «... che 1'Ill.mo Giudice di Pace di
Cesena, contrariis reiectis, voglia accogliere le seguenti
conclusioni: in via preliminare, sospendere l'esecuzione del verbale
n. AX 3282/03; nel merito accertare e dichiarare, in accoglimento dei
motivi esposti, il verbale in oggetto è infondato, ingiusto ed
illegittimo e, per l'effetto, revocarne l'efficacia. Con vittoria di
spese competenze ed onorari di causa. In subordine, qualora l'ill.mo
signor giudice di pace ritenga fondato il verbale della Polizia
municipale di Forlì, compensare le spese in giudizio in
considerazione della buona fede del ricorrente e dei contrasti
giurisprudenziali in materia. Con riserva di ulteriormente dedurre e
produrre e con sentenza provvisoriamente esecutiva».

Fatto

Con atto del ricorso avanti l'intestato ufficio del giudice di
pace, il sig. D'Antona Fabrizio, a mezzo del di lui procuratore,
esponeva che in data 10 ottobre 2003, alla guida del veicolo a lui
intestato tg. BF372 SW, mentre percorreva la E 45 3-bis con direzione
di marcia Ravenna, veniva accertata a suo carico ad opera della
Sezione della Polizia stradale di Roncofreddo, mediante
apparecchiatura Velomatic 512, la violazione dell'art. 142 comma 1 e
8 c.d.s.
All'accertamento de quo, tuttavia, non seguiva una immediata
contestazione in quanto «trattasi di strada, ovvero singolo tratto di
essa, per la quale non è possibile il fermo del veicolo ai sensi
dell'art. 201 comma 1-bis, lett. e)».
A seguito della notificazione dell'impugnato verbale, il
procuratore della parte ricorrente, oltre ad eccepire
l'illegittimità della sanzione per motivi di merito, sollevava
anche, in via preliminare, la questione di incostituzionalità della
norma 204-bis d.lgs n. 285/1992, così come introdotto dalla legge
n. 214/2003 in relazione agli artt. 3 e 24 Cost. e concludeva,
quindi, come sopra riportato.

D i r i t t o

Esaminati gli atti, questo giudice rileva come il ricorso in
opposizione alla sanzione amministrativa, contestata all'odierno
ricorrente, sia stato depositato in cancelleria in data 7 febbraio
2004, senza il versamento della somma richiesta a titolo di deposito
cauzionale in ragione della metà del massimo edittale della sanzione
inflitta dall'organo accertatore.
Detto obbligo, previsto a pena di inammissibilità del ricorso,
scaturisce dall'art. 204-bis del decreto legislativo 30 aprile 1992
n. 285, introdotto dalla legge 1° agosto 2003 n. 214 che ha
convertito in legge, con modificazioni, il decreto legge 27 giugno
2003 n. 151.
Questo giudice ritiene che l'art. 204-bis del decreto legislativo
30 aprile 1992 n. 285, introdotto dalla legge 1° agosto 2003, n. 214
che ha convertito in legge, con modificazioni, il decreto legge
27 giugno 2003 n. 151, non sia conforme a Costituzione.
Difatti, la maggioranza dei commentatori della legge de quo, e
con essi la scrivente, ha ritenuto che l'obbligo de quo costituisca
un «ostacolo grave e discriminatorio» per l'accesso alla giustizia in
violazione degli artt. 3, 24, primo e terzo comma, nonchè l'art. 113
della Costituzione.
Nella sostanza non si può limitare l'accoglimento dei ricorsi,
negando la possibilità di proporli.
In tal modo si danneggiano i cittadini, e particolarmente i non
abbienti, e non si eliminano i pericoli paventati nei casi più
gravi: so scoraggiati, infatti, dalla presentazione del ricorso al
giudice gli automobilisti che hanno commesso piccole infrazioni, i
quali sono indotti a pagare ed a non fare ricorsi pur di evitare
lungaggini ed adempimenti; non sono scoraggiati, invece, quelli che
sono incolpati di avere commesso infrazioni più gravi e rischiano di
subire pene pecuniarie ed accessorie più pesanti, quali il ritiro
della patente e l'attribuzione di penalità di punteggio
pregiudizievoli.
Lo spirito della legge, quindi, verrebbe in tal modo realizzato
mediante un ingiusto «taglieggiamento» tra la generalità dei
multati, anzichè introducendo un sistema sanzionatorio e di
accertamento giurisdizionale più rigoroso, specie per coloro che si
macchiano delle infrazioni più gravi che mettono in pericolo
l'incolumità degli utenti della strada.
La censurata norma, infatti, si distingue, sotto il profilo
dell'accertamento della costituzionalità o meno, come una palese
violazione dei dettati fondamentali, in quanto realizza un ostacolo
grave, eccessivo nell'importo (il doppio del minimo edittale) e
discriminatorio per i non abbienti, applicabile solo ad una parte dei
ricorsi.
Per i superiori motivi, pertanto, intende sollevare, come in
effetti solleva, incidente di costituzionalità nei termini che
seguono:

Sulla rilevanza della questione

Nel caso che ci occupa il collegamento giuridico, e non già di
mero fatto, tra la res giudicanda e le norme ritenute
incostituzionali, appare del tutto evidente.
Difatti, ove si ritenesse l'art. 204-bis del decreto legislativo
30 aprile 1992 n. 285, introdotto dalla legge 1° agosto 2003 n. 214
che ha convertito in legge, con modificazioni, il decreto legge
27 giugno 2003 n. 151 conforme a costituzione, il ricorso andrebbe
dichiarato inammissibile mentre ove, per contro, si ritenesse il
predetto disposto in contrasto con la Costituzione la suddetta
opposizione dovrà essere esaminata nel merito.

Sulla non manifesta infondatezza

Violazione degli artt. 2, 3 e 113 Cost.
Per ritenere l'art. 204-bis del decreto legislativo 30 aprile
1992 n. 285, introdotto dalla legge 1° agosto 2003 n. 214 che ha
convertito in legge, con modificazioni, il decreto legge 27 giugno
2003 n. 151 conforme a Costituzione occorrerebbe affermare che la
diversa posizione che il legislatore ha riservato a cittadino e
pubblica amministrazione, oltre che a cittadino abbiente e cittadino
non abbiente, non violi alcun precetto costituzionale.
Tale assunto, tuttavia, non viene condiviso da questo giudice in
quanto la normativa in parola lede il diritto fondamentale
dell'individuo espressamente tutelato dall'art. 3 della Costituzione
della Repubblica italiana, ponendo i soggetti abbienti e non abbienti
su un piano di disuguaglianza fra loro permettendo esclusivamente al
soggetto che sia in possesso di una somma di denaro addirittura
doppia rispetto a quella che gli consentirebbe di definire la
pendenza mediante pagamento in misura ridotta, di potere tutelare i
propri diritti proponendo ricorso al giudice di pace.
Nè è sostenibile la tesi che al soggetto non abbiente sarebbe
comunque possibile presentare ricorso al prefetto in quanto tale
procedura non prevede il versamento di alcuna cauzione, sia in quanto
a maggior ragione ciò evidenzierebbe come il ricorso al giudice di
pace si trasformerebbe in un mezzo di tutela riservato esclusivamente
a soggetti facoltosi, sia in quanto la scelta della sede ove tutelare
i propri diritti distinguerebbe o meglio discriminerebbe i cittadini
sul piano economico e sociale limitando di fatto la libertà e
l'uguaglianza degli stessi.
Del tutto evidente, alla luce di quanto sopra, come il disposto,
che questo giudice ritiene incostituzionale, si presti a tale censura
in quanto l'art. 3 della Costituzione della Repubblica italiana
prevede che compito della Repubblica è rimuovere, non già creare,
ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la
libertà e l'uguaglianza dei cittadini, impediscano il pieno sviluppo
della persona umana.
Peraltro, il disposto, della cui costituzionalità si dubita,
lede altresì l'art. 2 Cost. che sancisce il valore assoluto della
persona umana, frustrando uno dei diritti fondamentali
dell'individuo.
Inoltre, il fatto che la p. a. cerchi di assicurarsi il recupero
coattivo della somma esigenda condizionando, comunque, l'impugnazione
alla dazione di una somma comprensiva della sanzione patrimoniale
erogata, costituisce una forma alternativa di recupero «obtorto
collo» in violazione di ogni tutela di difesa dei diritti del
cittadino.
Tale limitazione difficilmente potrebbe sottrarsi ad un sindacato
di costituzionalità.
Difatti, senza scomodare l'ordinamento francese,
l'inammissibilità legata al pagamento del tributo o della sanzione
per la quale si ricorre era un istituto ben noto al nostro
ordinamento, previsto dalla legge 20 marzo 1865 n. 2248 lett. E
sull'abolizione del contenzioso amministrativo sotto il nome di solve
et repete.
Si prevedeva la necessità di pagare prima di potere avere
giustizia.
Le norme che si ispiravano a questo principio sono state
eliminate da più di 40 anni dal nostro ordinamento attraverso vari
interventi della Corte costituzionale (allora composta da Giuseppe
Ambrosiani, Giuseppe Castelli Avorio, Nicola Jaeger, Giuseppe Branca,
Michele Fragali, Aldo Sandulli, Costantino Mortalie Giuseppe
Chiarelli, ed altri) che eliminò l'istituto del solve et repete in
quanto contrastante con gli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione.
La Corte rilevò che l'esclusione del solve et repete non fa
venire meno il principio delle esecutività dell'atto amministrativo,
per cui la pubblica amministrazione, indipendentemente da un ricorso
in corso, può procedere esecutivamente contro il cittadino.
Alla luce di quanto sopra, il superiore trattamento differenziato
appare oltremodo sproporzionato rispetto allo scopo perseguito da
questa disposizione.
Dice la giurisprudenza di quella Corte che proprio l'esistenza
dell'esecutorietà dell'atto amministrativo indebolisce l'efficacia
del principio del solve et repete.
Un'amministrazione efficiente può chiedere al cittadino il
pagamento immediato della sanzione.
La Corte ci ricorda che, già prima dell'avvento della
Costituzione, si dubitava dell'opportunità di mantenere il principio
del solve et repete quale forma particolarmente efficace ed energica
per attuare il pubblico interesse e si riteneva che l'istituto fosse
in contrasto con la moderna concezione a cui andavano improntati i
rapporti tra cittadini e Stato nella società.
Secondo la sentenza n. 21 del lontano 1961 la imposizione
dell'onere del pagamento del tributo (leggi sanzione), regolato quale
presupposto imprescindibile dell'esperibilità dell'azione
giudiziaria diretta ad ottenere la tutela del diritto ... mediante
l'accertamento giudiziale della legittimità del tributo stesso, è
in contrasto con tutti i principi contenuti negli artt. della
Costituzione enunciati (3, 24 e 113 della Costituzione).
«Essa è in contrasto con la norma dell'art. 3 perchè è
evidente la differenza tra il trattamento che ne consegue tra il
contribuente che sia in grado di pagare immediatamente l'intero
tributo (sanzione) ed il contribuente che non abbia i mezzi
sufficienti per fare il pagamento, nè possa procurarseli agevolmente
ricorrendo al credito.
Al primo è consentito, proprio in conseguenza delle sue
condizioni economiche di chiedere giustizia e di ottenerla, ove possa
provare di avere ragione, al secondo questa facoltà è resa
difficile e talvolta impossibile, non solo di fatto, ma anche in base
al diritto, in forza di un presupposto processuale stabilito dalla
legge e consistente nell'onere del versamento di una somma
eventualmente assai ingente».
«Le stesse condizioni, secondo la Corte, valgono a giustificare
il richiamo alle norme contenute negli artt. 24, primo comma, e 113
della Costituzione, nei quali l'uso delle parole «tutti» e «sempre»
ha chiaramente lo scopo di ribadire l'uguaglianza di diritto e di
fatto di tutti i cittadini per quanto concerne la possibilità di
richiedere e ottenere la tutela giurisdizionale, sia nei confronti di
altri privati, sia in quelli dello Stato e di Enti pubblici minori».
Violazione dell'art. 24 Cost.
L'ingiustificato ostacolo imposto per la tutela dei diritti del
cittadino nella sola sede giurisdizionale contrasta con l'art. 24
Cost. il quale espressamente prevede che tutti possano agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi ed
aggiunge che la difesa è un diritto inviolabile in ogni stato e
grado del procedimento.
La sola lettura della norma costituzionale fa apparire palese il
netto contrasto di quest'ultima con l'art. 24-bis del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285, introdotto dalla legge 1° agosto
2003, n. 214 che ha convertito in legge, con modificazioni, il
decreto legge 27 giugno 2003 n. 151.
Infatti, l'imposizione del versamento della cauzione previsto per
la tutela dei diritti del ricorrente nella sola sede giurisdizionale
oltre a rappresentare un ingiustificato, quanto un ingiusto vantaggio
per l'amministrazione opposta che, a differenza dell'opponente, in
caso di vittoria ha immediatamente a propria disposizione quanto
eventualmente dovuto, non assicura la possibilità di agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi a
coloro i quali non dispongono di una sufficiente agiatezza economica,
in tal modo ledendo gravemente il diritto di difesa.
Peraltro, è indubbio che l'art. 204-bis del decreto legislativo
30 aprile 1992 n. 285, introdotto dalla legge 1° agosto 2003 n. 241
che ha convertito in legge, con modificazioni, il decreto legge
27 giugno 2003 n. 151 nell'indurre il ricorrente, di fatto, a
desistere dal tutelare i propri diritti in sede giurisdizionale,
scoraggia l'unico mezzo di tutela che quest'ultimo ha a propria
disposizione soggetto al principio della soccombenza, costringendo o
comunque inducendo i meno facoltosi a presentare ricorso al prefetto
per la tutela dei propri diritti, sede in cui in caso di accoglimento
dell'opposizione il ricorrente non viene affatto rifuso non solo
delle eventuali spese sostenute per l'assistenza di un
professionista, ma neppure delle spese vive sostenute.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost. e 23 legge n. 87/1953, ritenuta la
rilevanza e non manifesta infondatezza, solleva d'ufficio la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 204-bis del
decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285, quest'ultimo in
particolare introdotto dalla legge 1° agosto 2003 n. 214 che ha
convertito in legge, con modificazioni, il decreto legge 27 giugno
2003 n. 151 per contrasto con gli artt. 2, 3, 24 e 113 Cost. della
Repubblica italiana, nella parte in cui prevede che il ricorrente, di
qualunque stato sia, debba comunque procedere al deposito del ricorso
previo versamento nella cancelleria del giudice di pace, a pena di
inammissibilità del ricorso, una somma pari alla metà del massimo
edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore;
Sospende il presente giudizio, n. 117/A/2004, nonchè
l'esecutività della sanzione odiernamente opposta.
Manda alla cancelleria per l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Manda alla cancelleria di comunicare la presente ordinanza alle
parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri.
Manda alla cancelleria di comunicare la presente ordinanza ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Cesena, addì 30 marzo 2004
Il giudice di pace: Pepoli
04C0833