1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 15-11-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 756 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 maggio 1995
N. 756 Ordinanza emessa il 3 maggio 1995 dalla Corte dei conti sezione giurisdizionale per la regione Puglia nel giudizio sui conti resi dal tesoriere del comune di Terlizzi Responsabilita' contabile e amministrativa - Controllo della Corte dei conti, in sede giurisdizionale, limitato al conto della gestione dei tesorieri degli enti locali - Mancata previsione del controllo anche sul rendiconto della gestione stessa - Incidenza sui principi di uguaglianza e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Violazione delle attribuzioni della Corte dei conti in materia di giudizio contabile. Responsabilita' contabile e amministrativa - Abrogazione delle norme che prevedevano il diretto riscontro della Corte dei conti del conto consuntivo degli enti locali e della documentazione ad esso allegata - Conseguente sottrazione al controllo di atti relativi a debiti fuori bilancio - Incidenza sui principi di uguaglianza e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Violazione della sfera di attribuzione della Corte dei conti in materia di giudizio contabile. (Legge 8 giugno 1990, n. 142, artt. 58, secondo comma, e 64, primo comma). (Cost., artt. 3, primo comma, 97, primo e secondo comma, e 103, secondo comma). (095C1397) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 15-11-1995)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronuciato la seguente ordinanza nel giudizio sui conti resi dal
tesoriere del comune di Terlizzi per gli esercizi 1986/1992;
Vista la relazione depositata in data 22 dicembre 1994, con la
quale il magistrato relatore sui conti della Provincia di Bari ha
chiesto che fosse demandata al giudizio della sezione la cognizione
sui conti predetti, iscritta al n. 320/G.C. EL del registro di
segreteria;
Visti gli altri atti e documenti di causa;
Uditi nella pubblica udienza del 3 maggio 1995 il relatore cons.
Vito Minerva ed il Pubblico Ministero nella persona del vice
procuratore generale dott. Francesco Paolo Romanelli.
Ritenuto in fatto
Il magistrato relatore sui conti della provincia di Bari ha
ritenuto di portare, con un'unica relazione, alla cognizione ed alle
valutazioni del Collegio - anche perchè incidenti sulla stessa
ampiezza della istruttoria che si dovrebbe esperire - la esistenza di
taluni aspetti gestionali afferenti i conti in epigrafe, in parte
relativi alla gestione del tesoriere (quali il pagamento di spese
oltre i fondi stanziati in bilancio sia in conto residui che sulla
competenza per gli esercizi 1986, 87, 88, 89, 92 punto 10 del
verbale) ed altri invece attienti alla gestione
amministrativo-finanziaria dell'ente.
In particolare, fa rilevare il magistrato relatore, sotto
quest'ultimo aspetto, che dalla verifica effettuata risultano
costantemente contabilizzati in tutti gli esercizi "debiti fuori
bilancio" ed "interessi passivi" negli esercizi dal 1986 al 1990, che
appaiono di notevole entità rispetto ai fondi amministrativi dal
comune, oltre alla iscrizione in bilancio di residui attivi di
notevole importo.
Risulta, inoltre, negli esercizi 1990 e 1992 la esistenza
rispettivamente di spese legali derivanti da pignoramenti sulla
tesoreria per oltre 32 milioni e pagamenti per passività pregresse a
seguito di atti di pignoramento per oltre 233 milioni; pagamenti nel
1992 di residui perenti per oltre 231 milioni.
Nonostante ciò - fa rivelare il magistrato relatore - il risultato
finale della gestione dell'ente è sempre stato costantemente
positivo, chiudendo con un avanzo di amministrazione.
La esistenza di tali partite induce il relatore a dubitare della
esattezza dei dati esposti in bilancio (contrassegnato peraltro da
numerose anomalie; correzione dei dati di consuntivo, mancata
coincidenza nelle riprese dei residui attivi e passivi etc.), potendo
il costante emergere di debiti fuori bilancio, il pagamento di
interessi passivi, gli atti di pignoramento essere aspetti
sintomatici di una gestione invece gravemente deficitaria.
A corrobare questi dubbi concorre, peraltro, la relazione dei
revisori sull'esercizio 1992, in cui si sottolinea che:
a) il risultato positivo del 1992 dovrà "necessariamente essere
rettificato alla luce delle passività pregresse";
b) per i trasferimenti regionali, è necessario accertarne la
reale consistenza, stante il dissesto finanziario dell'ente.
Osserva ulteriormente l'organo di controllo interno che:
il gettito dei proventi contravvenzionali, previsto in
145.000.000, "evidenzia un totale accertamento di L. 54.000.000
circa, di cui solo 1.069.563 risultano versate";
la eseguità dei proventi dei beni di proprietà comunale (cat.
2, titolo 3), è tale per cui "si appalesa la necessità di una
inventariazione dei beni con il conseguente adeguamento dei relativi
canoni";
per i servizi a domanda individuale, la contribuzione "appare
inferiore alla norma e comunque non adeguata alle condizioni
finanziarie dell'ente".
Il predetto magistrato, affermata la necessità di accertamenti
sulla esistenza di responsabilità di carattere contabile in ordine
alla eventuale non acquisizione o tardivo versamento delle somme di
cui ai proventi contravvenzionali (lett. c), rileva che il quadro
descritto e le osservazioni dell'organo di controllo interno
ingenerano il dubbio che l'avanzo esposto in bilancio non corrisponda
alla reale situazione di bilancio e che addirittura il comune possa
trovarsi in condizioni di dissesto.
Si fa rilevare in proposito che lo stesso collegio dei revisori
sembra muovere, a seguito dell'esame delle poste attive, un richiamo
agli amministratori, quando osserva che "l'effettiva consistenza di
tali poste (attive) costituisce elemento essenziale per una corretta
gestione finanziaria dell'ente, giacchè la loro preventiva
determinazione è posta a base per l'assunzione di impegni finanziari
e per il sostanziale pareggio di bilancio.
Il venir meno di tale presupposto può determinare squilibri di
gestione con conseguenti disavanzi di amministrazione, che, ove non
opportunamente gestiti, potrebbero portare ad una dichiarazione di
dissesto finanziario".
E la situazione di stato di dissesto sembre emergere anche dagli
interventi di alcuni consiglieri, resi in sede di esame ed
approvazione della delibera di approvazione del conto 1992, conto che
è stato controllato senza rilievi dall'organo regionale di
controllo.
In ordine ai fatti segnalati, il predetto magistrato non ha
ritenuto di potere espletare l'istruttoria volta ad accertare la
reale situazione finanziaria dell'ente, anche al fine della
individuazione di eventuali responsabilità di gestione degli
amministratori (autonome o connesse con quelle del tesoriere), per
mancato o inadeguato accertamento ed acquisizione di entrate (vedasi
punti a, c, d del verbale di verifica) o per l'omessa registrazione
delle spese alla voce impegni (debiti fuori bilancio) o per il
risultato effettivo della gestione, apparentemente in avanzo
(pignoramenti in tesoreria, interessi passivi eccessivi), ritenendo
sia ciò impedito dalla sopravvenuta legge n. 142ÿ/ÿ1990, che, nel
ricondurre sotto un unico giudice le responsabilità degli
amministratori e dei dipendenti degli enti locali, sembra avere
ristretto il presente giudizio alla gestione di cassa.
Deve ritenersi, infatti, che, a seguito della disciplina introdotta
dal combinato disposto dall'art. 58, secondo comma, e 64 della legge
n. 142/1990, che ha abrogato le norme del t.u.l.c.p. n. 383/1934 e
del relativo regolamento di esecuzione approvato con r.d. 12 febbraio
1911, n. 297, (rispettivamente artt. 310 e segg.ti e 226 reg.) in
materia di giudizi sui conti consuntivi degli enti locali, l'oggetto
del giudizio di conto si è ristretto alla gestione del tesoriere.
A fronte del riemergere poderoso del debito sommerso degli enti
locali - segnalato più volte dalla stessa sezione di controllo della
Corte di conti sulle gestioni degli enti locali istituita con l'art.
13 della legge n. 51/1982 e nelle dichiarazioni rese alla stampa
anche da autorità di Governo (che hanno stimato in ben oltre i due
milioni di miliardi di disavanzo, alla quale previsione potrebbe
contribuire in maniera massiccia il disavanzo palese o occulto delle
regioni - a quanto risulta, ad es., la regione Puglia avrebbe oltre
5.000 miliardi di debiti fuori bilancio, - e degli enti locali), il
magistrato ha osservato di non potersi sottrarre al dovere di
sollecitare una verifica di legittimità costituzionale delle nuove
norme, laddove si interpretino nel senso che sarebbero venute a
limitare l'oggetto del giudizio e ciò proprio in una fase storica in
cui è sempre più avvertita la esigenza di assicurare, a giusto
titolo, la piena autonomia (anche impositiva) degli enti locali, in
un contesto, tuttavia, il risanamento della finanza pubblica, che
richiede certamente come presupposto che siano osservati sia per
l'entrata che per la spesa i principi dell'universalità ed
integrità (art. 55, secondo comma, della legge n. 142/1990) nella
stesura dei conti degli enti facenti parte della c.d. finanza
pubblica allargata, individuati nell'art. 1, secondo comma, del
decreto legislativo n. 29/1993.
Ritiene conclusivamente il magistrato relatore che le norme
suddette, in quanto limitative del giudizio di conto alla sola
gestione di cassa, appaiono confliggenti con gli artt. 3, 97 e 103
della Costituzione. In data 2 marzo 1995 si è costituito in
giudizio il tesoriere, Banca Cattolica S.p.a., con l'avv.to Mario
Boccardi, il quale - premesso che il tesoriere ha effettuato
pagamenti su mandato e nei limiti dei fondi stanziati in bilancio sia
in conto residui che sulla competenza - non si oppone ad una verifica
di legittimità costituzionale sulle limitazioni dell'oggetto del
giudizio, determinato principalmente dall'art. 64 della legge
142/1990, nella parte in cui ha abrogato l'art. 226 del regolamento
approvato con r.d. del 1911. Venuto il giudizio in discussione
all'udienza del 2 marzo 1995, il pubblico Ministero ne chiedeva il
rinvio in considerazione della imminente pubblicazione del
regolamento avente ad oggetto il nuovo ordinamento finanziario e
contabile degli enti locali e dell'intendimento da parte della
procura di acquisire gli atti della Commissione parlamentare
d'inchiesta sul fenomeno della mafia, risultando l'amministrazione
del comune di Terlizzi sciolta per infiltrazioni mafiose. In data 21
aprile la procura depositava la nota n. 1945 del 14 marzo 1995 con la
quale la presidente della predetta commissione parlamentare ha
trasmesso copia della documentazione libera in possesso della stessa.
Nell'odierna pubblica udienza, sia il pubblico ministero che la
difesa del tesoriere manifestavano la loro adesione alla richiesta
avanzata dal magistrato relatore di deferire la questione concernente
l'ambito del giudizio di conto all'esame della Corte costituzionale.
Il pubblico ministero, sottolineava, in particolare, la estrema
incertezza venutasi a determinare nella materia, dopo la legge n.
142/1990, la quale, abrogando l'art. 226 del regolamento del 1911, ha
ristretto la verifica giudiziale al solo conto di cassa; ha
sottolineato come gli artt. 67 e seguenti del decreto legislativo 25
febbraio 1955, n. 77, hanno espressamente previsto - contrariamente a
quanto affermato dalla Corte dei conti con costante giurisprudenza -
l'invio, ai fini del giudizio necessario di conto, da parte delgi
enti locali del solo conto del tesoriere; ciò, oltre a determinare
effetti preclusivi sulla attività istruttoria del magistrato
competente a norma degli artt. 27 e seguenti del t.u. approvato con
r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, farà venir meno per la stessa procura
la possibilità di cognizione dei fatti di gestione.
Considerato in diritto
Preliminarmente, viene disposta la riunione dei giudizi di conto ex
art. 274 c.p.c..
La sezione ritiente rilevante, in relazione all'ambito degli
accertamenti da eseguire in ordine ai fatti di gestione evidenziati
nella relazione del magistrato relatore ed alla conseguente pronuncia
sul conto, oltre che non manifestamente infondata, la questione di
costituzionalità sollevata dallo stesso magistrato, condividendola
nei seguenti termini.
A seguito della entrata in vigore del combinato disposto degli
artt. 58, secondo comma e 64, primo comma, della legge 8 giugno 1990,
n. 142, che ha abrogato, tra l'altro, l'art. 310 del t.u.l.c.p.
approvato con r.d. 3 marzo 1934, n. 383, e l'art. 226 del regolamento
di esecuzione, approvato con r.d. 12 febbraio 1911, n. 297, l'oggetto
del giudizio di conto con riferimento agli enti locali, come già
affermato da questa sezione con sentenza n. 48 del 30 marzo/19 marzo
1994, in conformità all'indirizzo seguito dalle sezioni prima e
seconda, che hanno ritenuto tale disciplina applicabile anche ai
giudizi pendenti relativi agli esercizi antecedenti alla entrata in
vigore della legge n. 142, si è ristretto alla gestione del
tesoriere, ossia a quella sola parte, già individuata nel citato
art. 226, riguardante la definizione dei "rapporti di credito e di
debito", fra il tesoriere ed l'ente locale.
Con la citata sentenza, questa sezione, peraltro, ha affermato il
perdurante obbligo per gli enti locali, anche ai fini del mero
giudizio sulla gestione di cassa, di provvedere al deposito del conto
consuntivo, del quale fa parte integrante il conto del tesoriere,
conto che deve essere previamente sottoposto a verifica ed
approvazione da parte del consiglio comunale o provinciale.
Ciò perchè, la gestione del tesoriere trova necessariamente il
suo supporto, fondamento, legittimazione e limite nella impostazione
del bilancio di previsione e nei relativi provvedimenti di
assestamento, nel bilancio di cassa, e nei relativi dati esposti nel
consuntivo.
Costituendo la gestione di tesoreria la parte conclusiva della
gestione dell'ente e trovando essa legittimazione e limite negli atti
autorizzativi posti in essere dagli amministratori, oltre che negli
stanziamenti di bilancio, non risulta possibile emettere una
pronuncia di regolarità sulla gestione di cassa, prescindendo dalla
cognizione e dalla valutazione degli atti medesimi e dal raffronto
accertamenti/riscossioni per le entrate ed impegni/pagamenti per le
spese.
Aggiungeva la sezione che, poichè ben possono verificarsi ipotesi
di responsabilità solidali tra tesorerie e amministratori (ad. es.
nel caso di pagamenti senza disponibilità di fondi in bilancio),
l'acquisizione dell'intero consuntivo era condizione necessaria per
la pronuncia. La gestione dell'ente, invero, si compone di due
momenti essenziali, ma intimamente connessi ed inscindibili: quello
in cui sorge il diritto alla riscossione o l'obbligo al pagamento e
quello meramente esecutivo che si traduce nella acquisizione della
entrata stessa e nel pagamento della spesa deliberata; ma la gestione
in se è chiaramente unitaria: la gestione di cassa non è che
l'aspetto terminale di quella dell'ente; l'accertamento di eventuali
responsabilità (conseguenti ai fatti su esposti ed allo stesso
dissesto finanziario che è logico risultato di una gestione
scriteriata in quanto tende a spendere oltre che le possibilità di
bilancio) non può essere frantumata in diversi giudizi, (sempre che
poi possa aversi cognizione di tali fatti al di fuori del conto
consuntivo) e ciò anche al fine di meglio puntualizzare le
responsabilità distinte o viceversa connesse del tesoriere e degli
amministratori.
Deve, dunque, riaffermarsi, la imprenscindibile necessità della
trasmissione, a cura, dell'ente, non del mero conto del tesoriere, ma
del conto consuntivo, che è l'unico strumento valido conoscitivo
della gestione.
La acquisizione di tale documento - deve sottolinearsi - è
divenuta ancor più determinante agli effetti conoscitivi della
gestione a seguito della sottrazione al controllo preventivo di
legittimità degli organi regionali di controllo degli atti di
gestione degli enti (adottati dalla Giunta) operata dall'art. 45
della 142/1990.
Deve, peraltro, rappresentarsi che nelle more del giudizio è
intervenuto il decreto legislativo n. 77 del 25 febbraio 1995, che,
nel dettare il nuovo ordinamento finanziario e contabile degli enti
locali, ha previsto, all'art. 67, l'obbligo "per il legale
rappresentante dell'ente" di depositare ai fini del giudizio presso
la segreteria della sezione giurisdizionale il solo "conto del
tesoriere", olre che dei suoi allegati e ogni altro atto o documento
richiesto dalla Corte stessa.
Ciò premesso, la sezione rileva che, sulla base della disciplina
abrogata dall'art. 64 citato, il giudizio sui conti degli enti
locali, oltre che avere ad oggetto la definizione dei rapporti di
credito-debito tra l'ente ed il tesoriere, era finalizzato anche ad
accertare la regolarità della gestione finanziaria dell'ente e
quindi la esattezza dei risultati di bilancio (in evidente
parallelismo con la funzione accertativa esercitata dalla Corte dei
conti riguardo al bilancio dello Stato in sede di giudizio di
parificazione ex art. 40 del t.u. 12 luglio 1934, n. 1214).
In questa sede poteva anche addivenirsi alla modifica di quelle
partite del conto che si rivelavano giuridicamente o contabilmente
inesatte, con la cancellazione, ad es., dal novero dei residui
passivi o attivi di quelle partite che non trovavano alcun
fondamento, anche quando ciò non era connesso alla posizione
contabile del tesoriere (cfr. Sez. I, 13 luglio 1961, n. 36).
In sede di tale giudizio, a norma dell'art. 226 citato, occorreva,
infatti, esaminare "il merito giuridico e contabile di ciascuna
partita del conto, i rapporti di credito e di debito tra il tesoriere
ed il comune, e tutte le questioni che dai medesimi possono nascere".
Inoltre, sempre ai sensi dell'art. 226 citato, l'esame ed il
giudizio potevano estendersi (quindi ciò costituiva una mera
eventualita') - previa contestazione specifica - agli amministratori
responsabili ai sensi di legge per i danni derivanti da atti di
gestione; tali responsabilità possono risultare connesse con quelle
del tesoriere, donde la affermazione del vincolo di solidarietà
nella condanna al risarcimento.
L'art. 310 t.u. poneva, in particolare, l'obbligo della
trasmissione del conto consuntivo al consiglio di prefettura
(sostituito da questa Corte e seguito della sentenza della Corte
costituzionale n. 55/1966), ai fini della sottoposizione al giudizio
di conto.
Le norme predette (310 e 226) sono state abrogate espressamente
dall'art. 64 della legge n. 142, di tal che deve ritenersi che il
giudizio non ha più ad oggetto la gestione dell'ente, ma la verifica
della regolarità di quella parte di essa che è espressa dai
movimenti della cassa, che rappresenta l'aspetto esecutivo (e
peraltro marginale) della medesima gestione, con preclusione di
qualsiasi accertamento in sede di questo giudizio sulla veridicità
della gestione finanziaria dell'ente, quale rappresentata nel cont
consuntivo (cfr. ss.rr. n. 721/1991).
Ciò determina, tra l'altro, la impossibilità in sede di giudizio
di conto di verificare la effettiva consistenza dei residui, il
corretto e puntuale accertamento delle entrate, il rispetto del
principio della integrità e della universalità del bilancio e
soprattutto la effettività del risultato di amministrazione.
Per quanto, in particolare, riguarda le entrate, è da sottolineare
che solo il raffronto tra previsioni ed accertamenti, e la verifica
del grado di attendibilità di questi ultimi, è idonea ad
evidenziare, a consuntivo, l'eventuale esistenza di comportamenti
compiacenti o elusivi della normativa che richiede l'applicazione dei
tributi e la copertura dei servizi a domanda individuale secondo le
aliquote previste nelle leggi finanziarie.
L'esposizione, poi, di un presunto avanzo di amministrazione
(raggiungibile anche attraverso la sovraestimazione delle previsioni
di entrata) serve alla amministrazione a giustificare una imposizione
fiscale modesta e di contro livelli elevati di spesa.
Nella fattispecie, dunque, sembra inibito a questo giudice di
compiere accertamenti istruttori (come ritenuto dal magistrato
relatore) volti a verificare la corretta gestione del bilancio del
comune di Terlizzi, sia sotto il profilo del mancato accertamento
delle entrate che della effettiva consistenza dei residui attivi sia
sotto il profilo della integrale annotazione degli impegni di spesa;
è, in conseguenza impedito di accertare se l'avanzo di
amministrazione esposto nel conto sia effettivo oppure, come paventa
il magistrato relatore sulla base di alcuni dati sintomatici
evidenziati dall'esame del suo collaboratore, funzionario di
revisione, e dei rilievi effettuati dal collegio dei revisori
dell'ente, (che non hanno avuto alcun seguito da parte dell'organo di
controllo) se trattasi di amministrazione di disavanzo, condizione
che potrebbe essere estesa a tutti o buona parte gli esercizi in
giudizio.
In conseguenza, viene anche ad essere impedito l'accertamento di
eventuali responsabilità degli amministratori.
E ciò è tanto più grave nella fattispecie in quanto, oltre che
alla irregolarità addotte dal magistrato relatore ed a quelle
evidenziate dal collegio dei revisori dell'ente, dagli atti liberi
versati nel giudizio, in data 21 aprile 1995, dal presidente della
Commissione parlamentare di inchiesta sui fenomeni della mafia,
risulta che il consiglio comunale di Terlizzi è stato sciolto con
decreto del Presidente della Repubblica in data 30 marzo 1993 per
forme di infiltrazione e condizionamenti della criminalità
organizzata, che hanno compromesso "il buon andamento della
amministrazione" ed il "regolare funzionamento dei servizi", sulla
base di una relazione del Ministro dell'interno, datata 24 marzo
1993, in cui viene denunciata "la palese inosservanza del principio
di legalità e l'uso distorto della cosa pubblica utilizzata per il
perseguimento di fini estranei al pubblico interesse". Inoltre, la
sezione enti locali della Corte dei conti, secondo quanto si rileva
dallo stralcio versato dallo stesso presidente, in riferimento al
triennio 1989/91, della relazione diretta al Parlamento, rileva "una
evidente carenza organizzativa nella gestione delle funzioni connesse
all'accertamento ed alla riscossione delle entrate; funzioni affidate
ad imprese private, ivi compresa quella dei controlli e della
emissione dei ruoli".
Ciò posto, la sezione ritiene le limitazioni poste al giudizio de
quo, nei sensi sopra riferiti, a seguito dell'intervenuto art. 64
della legge n. 142/1990, che ha abrogato gli artt. 310 t.u.l.c.p. n.
383/1934 e 226 del regolamento citato di attuazione, confliggenti con
le seguenti norme della Costituzione:
1) il limite dell'oggetto introdotto dalla 142 appare incoerente
ed irrazionale (e quindi di dubbia costituzionalità per contrasto
con l'art. 3, sotto il profilo del difetto del requisito di
ragionevolezza che una norma deve possedere), specie se confrontato
con gli obiettivi fissati dal legislatore nella stessa legge 142, ed
in altre disposizioni normative:
a) il legislatore, in diverse occasioni, ha introdotto l'obbligo
per gli amminstratori di perseguire condizioni di equilibrio nella
gestione degli enti locali: la legge 142, art. 55, secondo comma,
(confermando i principi posti con il d.P.R. n. 421/1979, artt. 3 e 4)
ha posto l'obbligo di osservare nel bilancio di previsione i principi
dell'universalità, dell'integrità e del pareggio economico e
finanziario; gli artt. 1-bis del d.-l. 1 luglio 1986, n. 318 nel
testo come risultante dalle leggi di conversione n. 488 del 9 agosto
1986, e 12-bis della legge n. 80 del 15 marzo 1991 (che ha convertito
con modificazioni il d.-l. 12 gennaio 1991, n. 6) hanno previsto il
rispetto del pareggio finanziario e degli equilibri stabili per la
copertura della spesa corrente e per il finanziamento degli
investimenti, con l'onere della adozione di provvedimenti di
riequilibrio sia in corso di esercizio che successivamente, ove il
consuntivo si chiuda in disavanzo o rechi la indicazione di debiti
fuori bilancio.
Ora solo la verifica del consuntivo (da cui è dato rilevare il
comparire di debiti fuori bilancio o la iscrizione di residui attivi
privi di valido titolo giuridico e contabile che ne legittima la
iscrizione o carenze nell'accertamento delle entrate) consente di
evidenziare se tali principi siano stati rispettati.
Vero è che la stessa legge prevede il controllo sul consuntivo da
parte del Comitato regionale di controllo, ma il suo intervento - in
disparte il limite rappresentato dalla carenza dei necessari
requisiti di indipendenza dell'organo - non può considerarsi
sostitutivo o alternativo di quello del giudice contabile, sia
perchè l'esercizio di forme di controllo amministrativo non può
condizionare la attività giurisdizionale, che "tende a garantire
l'interesse oggettivo alla regolarità della gestione finanziaria e
patrimoniale dell'ente, evitando, tra l'altro, il sospetto di
compiacenti omissioni e di pratiche lassiste, in ottemperanza al
duplice principio della imparzialità e del buon andamento di cui
all'art. 97 della Costituzione, (Corte costituzionale n. 68/1971),
sia perchè l'esercizio di tale controllo (art. 46, ottavo comma,
della legge n. 142) è subordinato al mancato decorso del termine di
quaranta giorni e quindi rischia di divenire meramente eventuale;
b) diverse disposizioni di legge riconducono gravi e rilevanti
conseguenze alla assunzione di impegni oltre le disponibilità di
bilancio ed hanno comminato effetti sanzionatori per i comuni che si
trovano in stato di dissesto.
La stessa legge n. 142/1990, art. 55, quinto comma, ha sancito che
"gli impegni di spesa non possono essere assunti senza intestazione
della relativa copertura finanziaria da parte del responsabile del
servizio; senza tale attestazione l'atto è nullo di diritto".
Senza fermarsi a considerare quali possano essere le problematiche
interpretative connesse a tale disciplina, non può sfuggire che la
nullità di tale atto di impegno, dovrebbe o potrebbe comportare la
responsabilità degli amministratori per gli effetti derivanti dalla
violazione della norma, e solo eventualmente (nella ipotesi in cui la
irregolarità avrebbe potuta essere rilevata) la responsabilità del
tesoriere, per avere dato luogo a pagamenti disposti sulla base di
atti nulli e quindi improduttivi di effetti, con la probabile
conseguenza di dover stralciare dal discarico i relativi pagamenti,
operazione che dovrebbe essere fatta in sede di giudizio di conto;
c) ancora, l'art. 23, primo comma, della legge 24 aprile 1989,
n. 144, ha fatto divieto alle amministrazioni - che presentino
nell'ultimo conto consuntivo deliberato disavanzo di amministrazione
o debiti fuori bilancio - di assumere impegni e pagare spese per
servizi non espressamente previsti per legge; comminando la nullità
delle relative deliberazioni.
Nel caso ciò non di meno avvenga, ai sensi del successivo quarto
comma, "il rapporto obbligatorio intercorre tra il privato fornitore
e l'amministratore o il funzionario che abbiano consentita la
fornitura".
L'applicazione della norma a fortiori comporta verfiche sulla
esposizione nel conto di debiti fuori bilancio o sulla veridicità
del risultato di amministrazione esposto nel consuntivo, verifiche
che non possono essere fatte se non in sede di giudizio di conto.
Non si può, infatti, dubitare che, se si accertasse che l'avanzo
esposto in bilancio in uno degli esercizi considerati non
corrispondesse alla realtà (e ciò al fine di evitare la
applicazione della rigorosa disciplina indicata) per avere le
amministrazioni esposto residui attivi inconsistenti o sopravalutate
le entrate o non iscritti in bilancio i debiti (come può far
supporre il dato del continuo riemergere di passività pregresse),
dovrebbero ritenersi affette da nullità le delibere di impegno di
spese per servizi non espresssamente previsti dalla legge.
In questo caso, è evidente che la responsabilità della
conseguente declaratoria di nullità dei pagamenti eseguiti non
potrebbe ricadere sull'ignaro tesoriere, ma essere imputata agli
amministratori.
Ora, in disparte ogni problematica derivante dalla applicazione di
siffatta innovativa disciplina, sembra rispondente a creteri di
razionalità che le diverse responsabilità - anche per ragioni di
economia processuale, per evitare contrasti di giudicati o
duplicazioni di istruttoria - siano accertate in un simultaneus
processus, fermo restando l'obbligo - a garanzia del diritto di
difesa - della contestazione degli specifici addebiti ai soggetti
ritenuti responsabili, nelle forme previste dal regolamento di
procedura per i giudizi dinanzi alla Corte dei conti.
Se così non fosse, le predette e le altre disposizioni che
introducono siffatti limiti di gestione, nel proposito di pervenire
al contenimento della spesa pubblica, sia in relazione ai principi di
coordinamento previsti, dall'art. 119 della Costituzione sia in
armonia con la linea di tendenza di limitare l'indebitamento
complessivo, anche in ossequio allo ratio di cui all'art. 81, quarto
comma, della Costituzione, si ridurrebbero a puri manifesti di buone
intenzioni.
Tanto più che è di frequente rilevazione il tentativo di molte
amministrazioni di sottrarsi alle gravi conseguenze previste dal
legislatore - quali l'obbligo del riconoscimento di tali debiti
limitatamente alle spese derivanti da espletamento di pubbliche
funzioni e servizi, con conseguente indicazione dei mezzi di
copertura (art. 24, secondo comma, del d.-l. n. 66/1989, convertito
con legge n. 144 del 24 aprile 1989); le limitazioni in tema di
assunzione di personale e di mutui per investimenti, a far tempo
dalla deliberazione di rateizzazione (art. 24, nono comma, d.-l. n.
66) - ricorrendo all'occultamento del disavanzo o iscrivendo nel
consuntivo le spese una volta indicate come facoltative e tenendo
fuori bilancio quelle strettamente riferite a servizi essenziali (ad.
es. le spese per fonitura di elettricita'), per le quali la legge
consente il finanziamento tardivo.
Ora sembra a questa Corte che il giudizio sul consuntivo - che
tende ad accertare la veridicità dei dati della gestione finanziaria
dell'ente e la non elusione di siffatte prescrizioni - costituisca
uno strumento necessario al conseguimento di quegli obiettivi
(integrità, universalità del bilancio, contenimento della spesa
pubblica) perseguiti o dichiarati dal legislatore, per cui appare
contrastante con il principio di razionalità introdurre un limite
cosi ' grave ed incomprensibile all'oggetto del giudizio de quo,
quale fin qui storicamente si era venuto a delineare.
La irrazionalità del richiamato assetto legislativo risulta anche
evidente dal confronto con la norma di cui all'art. 25, dodicesimo
comma, del d.-l. 2 marzo 1989, n. 66, nel testo che risulta dalla
legge di conversione 24 aprile 1989, n. 144, in base alla quale il
ricostituirsi, dopo l'intervento di provvedimento di riequilibrio
previsti dalla legge stessa, di disavanzi di amministrazione o di
debiti fuori bilancio "comporta il rinvio a giudizio della Corte dei
conti dei fatti di gestione che hanno determinato i nuovi squilibri e
l'accertamento delle relative responsabilità con tutti gli effetti
conseguenti".
Tale effetto dovrebbe, appunto, conseguire all'accertamento delle
condizioni previste dalla legge, effettuato in sede di giudizio di
conto;
2) la sottrazione del conto consuntivo al giudizio necessario di
conto appare in contrasto anche con l'art. 103, secondo la lettura a
questo data dalla Corte costituzionale (nelle sentenze nn. 68/1971;
63/1973; 114ÿ/ÿ1974; 129/1981; 185/1982; 189/1984; 1007/1988) e dalla
Corte di cassazione (per tutte cfr. ss.uu. sentenze nn. 2616/1968;
3375/3384 del 19 luglio 1989); entrambi, infatti, hanno affermato da
un parte che la norma predetta, nel riservare alla Corte dei conti le
materie di contabilità pubblica, sotto l'aspetto oggettivo, ne ha
accolto la nozione tradizionalmente accolta, comprensiva del giudizio
di responsabilità e del giudizio di conto, e dall'altra che questo
costituisce insopprimibile momento di garanzia della correttezza
della gestione degli amministratori degli enti locali a tutela dei
contribuenti.
In particolare, nella sentenza n. 114 citata si afferma che è
principio generale del nostro ordinamento il necessario
assogettamento del pubblico denaro (proveniente dalla generalità dei
contribuenti e destinato al soddisfacimento dei pubblici bisogni) al
giudizio necessario di conto; infatti "a nessun ente gestore di mezzi
di provenienza pubblica e a nessun agente contabile che abbia
comunque maneggio di denaro e valori di proprietà dell'ente è
consentito sottrarsi alla garanzia costituzionale della correttezza
della gestione, garanzia che si attua con lo strumento del rendiconto
giudiziale".
Tali principi sono stati confermati con la sentenza n. 1007/1988
citata della Corte costituzionale che ha ritenuto illegittimo l'art.
122, primo comma, del d.-l. del presidente della regione siciliana
del 29 ottobre 1955, n. 6, convalidato con l.r. 15 marzo 1963, n.
16, per contrasto con l'art. 103, nella parte in cui si attribuiva al
consiglio comunale il potere di deliberare in conto consuntivo con
effetti sostitutivi della decisione della Corte dei conti: da tale
sentenza si evince in maniera chiara che ciò che deve essere
sottoposto a giudizio è non solo il conto di cassa, ma il conto
consuntivo, e ciò corrisponde ad un "principio fondamentale dello
Stato di diritto", recepito dall'art. 103.
Con gli indicati interventi normativi (che peraltro non appaiono il
risultato di un complessivo ed approfondito esame sulle conseguenze
della limitazione del giudizio de quo), in sostanza, come in udienza
ha denunciato il pubblico ministero, rimuovendo il potere - conferito
a questo giudice prima della entrata in vigore della 142 - di diretta
rilevazione dei fatti di gestione dal consuntivo, si sta trasferendo
alla sede amministrativa ed a quella politica un potere di verifica e
di iniziativa che viene a condizionare l'attività giurisdizionale de
quo, di fatto disattivando una funzione accertativa giudiziale che è
stata ritenuta una garanzia effettiva dell'interesse dei cittadini
alla correttezza delle gestioni degli enti locali.
Riprova di ciò la si può rinvenire nella disposizione di cui
all'art. 25, tredicesimo comma, della citata legge n. 144/1989, che
demanda al Ministero dell'interno, in sede di esame degli atti
relativi ai debiti fuori bilancio, il potere di contestare i fatti
agli amministratori o funzionari ritenuti responsabili; detta norma,
poi, conferisce allo stesso dicastero, "qualora rilevi dall'esame
degli atti dolo o colpa grave... ed ove non trovi giustificate le
deduzioni dagli stessi presentate il potere di rimettere agli atti
alla procura della Corte dei conti"; in tal modo, una volta travolto
il principio del diretto esame consuntivo da parte del giudice
contabile, il Ministero stesso verrebbe a costituire l'unica fonte
conoscitiva di siffatti atti di gestione fuori bilancio,
subordinatamente, per di più, alla valutazione positiva della
sussistenza dell'elemento soggettivo della responsabilità,
valutazione che non può che essere riservata al giudice.
Ora, in disparte il problema della costituzionalità di tale norma
derivante anche dal fatto che tali valutazioni sono rimesse ad organi
burocratici sprovvisti dei requisiti di neutralità necessari (cfr.
sent. Corte costituzionale n. 55/1966), è di tutta evidenzia che
(cfr. sent. Corte costituzionale n. 114/1975) le riferite
disposizioni hanno introdotto un sistema che viene a condizionare
l'effettiva operatività dell'organo giurisdizionale contabile nella
materia.
Peraltro, chi ha proposto tale norma non ha considerato che la
sussistenza dell'elemento soggettivo che fonda la responsabilità
contabile e la stessa configurabilità del danno erariale non possono
essere accertate in riferimento solo alla natura della spesa fuori
bilancio (equivoco in cui qualche volta cade lo stesso giudice
contabile) dato che gli amministratori sono molto attenti in genere a
porre fuori bilancio - sottovalutando nelle previsioni le effettive
necessità - proprio le spese riferite ai servizi necessari al
funzionamento dell'ente o strettamente istituzionali; e proprio
grazie a tale sottovalutazione possono trovare copertura in bilancio
le spese riconducibili a servizi non necessari.
Pertanto, è solo ponendo a raffronto - come avveniva prima della
legge n. 142 - tali partire con le altre contenute nel conto relativo
all'esercizio di riferimento che possono evidenziarsi i comportamenti
degli amministratori che, così operando, si sono sottratti alla
regola del pareggio di bilancio; in disparte il problema della
necessità per il giudice contabile di riconsiderare, alla luce del
grave disavanzo dello Stato e delle rigorose norme di contabilità
introdotte negli ultimi anni, la stessa nozione di danno erariale,
provocato dalla elusione dell'obbligo di copertura delle spese.
È, dunque, ravvisabile una evidente violazione dell'art. 103 della
Costituzione, nella interpretazione data dalla stessa Corte
costituzionale, con le sentenze nn. 114/1975 e 1007/1988, in base
alla quale è il conto consuntivo, nella sua interezza, che deve
essere sottoposto al giudizio della Corte e non può la Corte stessa
venire a conoscenza della esistenza di poste contabili (quali debiti
fuori bilancio, la esistenza di disavanzi di amministrazione, etc)
attraverso la indeterminazione dell'autorità politica; esso deve
poterlo fare tramite il diretto riscontro del predetto documento
contabile e della documentazione ad esso allegata.
In definitiva, sembra a questo giudice che l'assetto dato dal
legislatore alla materia non sembra razionale e soprattutto
funzionale al perseguimento dell'obiettivo primario di predisporre
incisive attività di verifiche della gestione contabile a garanzia
effettiva dell'interesse dei cittadini alla correttezza della
gestione e a garanzia dell'esercizio responsabile del munus pubblico
di amministratore.
Viene con la richiamata disciplina abrogativa assegnato alla Corte,
nella sua espressione giurisdizionale, un ruolo meramente notarile
sulla regolarità formale di atti che sono terminali di una gestione,
un ruolo, cioè, non sostanziale nella verifica del processo
gestionale delle risorse finanziarie pubbliche;
3) ancora detta limitazione dell'oggetto del giudizio de quo
sembra contrastare anche con i principi di imparzialità e di buon
andamento della amministrazione previsti all'art. 97, perchè la
sottrazione al giudizio necessario di conto pregiudica l'accertamento
della effettiva situazione di bilancio e non ostacola, consentendo
pratiche lassiste e rendendo problematico il perseguimento delle
relative responsabilità, l'ampliarsi progressivo del disavanzo
finanziario fino al (e non prevedendolo) dissesto; in tal modo si
viene a favorire il ricrearsi di quelle situazioni di dissesto
finanziario generalizzato degli enti locali, che oggi risultano di
nuovo indebitati per cifre imprecisate, nonostante il tentativo di
risanamento della finanza locale perpetrata con la normativa
"Stammati".
Il decreto legislativo n. 77/1995 costituisce la conferma che
l'operazione di risanamento della finanza locale non è finora
avvenuta; con tale provvedimento si procede ad un nuovo ripianamento
delle gestioni dissestate degli enti locali, con l'accensione di
mutui, secondo la disciplina prevista all'art. 96, disciplina che non
risulta rispondente al principio costituzionale di copertura delle
leggi di spesa indicato all'art. 81 della Costituzione, secondo
quanto affermato dalle ss.rr. della Corte dei conti con il parere n.
303 s.r.d. reso sul provvedimento stesso in data 19 dicembre 1994.
Ora, in disparte ogni considerazione sulla sufficienza o meno - in
relazione agli accresciuti gravosi compiti - dei mezzi finanziari
trasferiti o attribuiti agli enti locali, valutazione che non compete
a questo giudice, deve ritenersi che la gestione della spesa senza
che si tenga in alcun conto dei limiti di bilancio, il mancato
rispetto del principio della integrità del bilancio (con la
conseguenza di scaricare gli oneri - attraverso la non
contabilizzazione di essi tra gli impegni - sui futuri esercizi e
quindi sulle future generazioni) si pongano in contrasto con il
rispetto del principio di buon andamento; la sottrazione della
verifica di tali limiti al giudizio di conto non può che determinare
situazioni di maggiori cedimenti sul piano della spendita non
ponderata delle risorse, ed in definitiva vulnera profondamente la
stessa autonomia degli enti, in quanto impedisce ai nuovi
amministratori di realizzare i fini istituzionali ed i programmi
sulla base dei quali sono stati eletti, a causa della situazione di
bilancio ereditata; aggrava, infine, l'onere a carico dello Stato,
che è costretto a intervenire, facendo ricorso ad ulteriore
indebitamento, vanificando nel concreto peraltro quella azione di
coordinamento della finanza regionale e locale demandata dall'art.
119 della Costituzione al legislatore nazionale e quella esigenza di
contenimento del disavanzo espressa dall'art. 81, quarto comma, della
Costituzione.
Con conseguenze che ricadono necessariamente al livello di
indebitamento complessivo dello Stato, dato che la esistenza di
risultati di amministrazione apparentemente positivi negli enti
appartenenti alla finanza pubblica costituiscono oneri latenti,
destinati a incidere sul livello di indebitamento previsto dalle
leggi finanziarie.
La rimozione di verifiche quali quelle considerate fa venir meno
uno strumento di garanzia essenziale, anche in relazione alla azione
preventiva che esplica, della fedele rappresentazione delle gestioni,
senza considerare che la stessa attività referente al Parlamento
conferita dall'art. 13 della legge n. 51/1982 alla apposita sezione
della Corte dei conti potrebbe risultare vulnerata ogni qual volta si
fondasse su rappresentazioni contabili non corrispondenti alla reale
situazione finanziaria.
Le stesse censure vanno mosse al citato art. 67 del decreto
legislativo n. 77/1995, che deve intendersi meramente esecutivo della
norma di cui all'art. 58, secondo comma, della legge n. 142, nella
parte in cui pone a carico del rappresentante legale dell'ente
l'obbligo di trasmissione alla sezione giurisdizionale del solo conto
del tesoriere e non anche del rendiconto della gestione previsto dal
successivo art. 69.
Le suddette considerazioni fanno ritenere non manifestamente
infondata e rilevante la questione di legittimità costituzionale
proposta.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Sospende il giudizio in corso e solleva di ufficio questione di
legittimità costituzionale degli artt. 58, secondo comma, e 64,
primo comma, della legge 1990 n. 142, nella parte in cui il primo
limita il giudizio di conto alla gestione del tesoriere ed il secondo
abroga gli artt. 310, quarto comma, del r.d. 3 marzo 1934, n. 383, e
226 del r.d. 12 febbraio 1911, n. 297, in relazione agli artt. 3,
primo comma, 97, primo e secondo comma, 103, secondo comma, della
Costituzione;
Dispone che, a cura della segreteria, gli atti siano trasmessi alla
Corte costituzionale per la decisione della questione di legittimità
costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al tesoriere, al commissario straordinario del comune di
Terlizzi, al pubblico ministero, nonchè al Presidente del Consiglio
dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deliberato in Bari, nella camera di consiglio del 3 maggio
1995.
Il presidente: Minerva
95C1397