1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 31-7-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 395 ORDINANZA 10 - 25 luglio 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte sui redditi - Plusvalenze da esproprio o cessione volontaria di aree fabbricabili - Lamentato effetto espropriativo della tassazione, con incidenza sul principio di capacita' contributiva e disparita' di trattamento per equiparazione di situazioni diverse e differenziazione di situazioni omogenee - Manifesta infondatezza della questione. - Legge 30 dicembre 1991, n. 413, art. 11. - Costituzione, artt. 3, 42 e 53. (002C0799) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 31-7-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11 della legge
30 dicembre 1991, n. 413 (Disposizioni per ampliare le basi
imponibili, per razionalizzare, facilitare e potenziare l'attività
di accertamento; disposizioni per la rivalutazione obbligatoria dei
beni immobili delle imprese, nonchè per riformare il contenzioso e
per la definizione agevolata dei rapporti tributari pendenti; delega
al Presidente della Repubblica per la concessione di amnistia per
reati tributari; istituzione dei centri di assistenza fiscale e del
conto fiscale), promosso con ordinanza emessa il 23 dicembre 2000
dalla Commissione tributaria provinciale di Padova sul ricorso
proposto da Consorzio Zona industriale e porto fluviale di Padova ed
altro contro il Dipartimento regionale delle entrate per il Veneto
sezione di Padova ed altro, iscritta al n. 251 del registro ordinanze
2001 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15, 1a
serie speciale, dell'anno 2001.
Visti l'atto di costituzione del Consorzio Zona industriale e
porto fluviale di Padova ed altro nonchè l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 2002 il Giudice relatore
Franco Bile;
Uditi l'avvocato Luigi Manzi per il Consorzio Zona industriale e
porto fluviale di Padova e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che la Commissione tributaria provinciale di Padova, con
ordinanza emessa il 23 dicembre 2000, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 11 della legge 30 dicembre
1991, n. 413 (Disposizioni per ampliare le basi imponibili, per
razionalizzare, facilitare e potenziare l'attività di accertamento;
disposizioni per la rivalutazione obbligatoria dei beni immobili
delle imprese, nonchè per riformare il contenzioso e per la
definizione agevolata dei rapporti tributari pendenti; delega al
Presidente della Repubblica per la concessione di amnistia per reati
tributari; istituzione dei centri di assistenza fiscale e del conto
fiscale), nella parte in cui, estendendo le previsioni dell'art. 81
del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 (Approvazione del testo unico
delle imposte sui redditi), assoggetta a tassazione, come redditi
diversi, le plusvalenze da esproprio, corrisposte nel caso di
espropriazione o cessione volontaria di aree fabbricabili;
che la questione di legittimità costituzionale è stata
sollevata nel corso di un giudizio proposto dal Consorzio Zona
industriale e porto fluviale di Padova, quale sostituto d'imposta, e
dall'Istituto diocesano per il sostentamento del clero, quale
soggetto passivo d'imposta, avverso il silenzio rifiuto sull'istanza
di rimborso delle c.d. "plusvalenze da esproprio", a dire dei
ricorrenti illegittimamente versate, in seguito alla cessione
volontaria di alcuni terreni dell'Istituto al Consorzio espropriante;
che, secondo il giudice rimettente, il presupposto
impositivo, individuabile nel fatto economico rivelatore di capacità
contributiva nel caso di traslazione di beni per effetto di procedure
di tipo ablativo-espropriativo, ivi compresa la cessione volontaria,
poteva ritenersi giustificato finchè la misura dell'indennizzo
espropriativo era commisurata al valore venale dei terreni
edificabili;
che la giustificazione era venuta meno dopo l'entrata in
vigore dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333 (Misure
urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con
modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, che - commisurando
l'indennità, approssimativamente, alla metà del valore venale
(ovvero alla semisomma di questo con un valore convenzionale prossimo
allo zero, quale il reddito dominicale rivalutato), con ulteriore
decurtazione del 40% nell'ipotesi di mancata stipulazione di cessione
volontaria alle condizioni stabilite dall'espropriante - approdava ad
un risultato finale pari a circa il 30% del valore;
che, secondo il rimettente, la tassazione prevista
dall'art. 11 della legge n. 413 del 1991 contrasterebbe con l'art. 53
della Costituzione, poichè non sarebbe assunto a presupposto
dell'imposta un reale incremento di ricchezza, dato che l'indennità
per l'esproprio di aree edificabili (ed il prezzo della cessione
volontaria) determinati secondo il criterio riduttivo dell'art. 5-bis
della legge n. 359 del 1992, indurrebbe a qualificare
l'espropriazione come grave impoverimento del contribuente rispetto
al valore patrimoniale prima posseduto, e non come reale e
riscontrabile manifestazione di capacità contributiva;
che la tassazione dell'indennità di esproprio determinata
secondo l'art. 5-bis comporterebbe altresì la violazione
dell'art. 42, con riferimento all'art. 53 Cost., per l'effetto
doppiamente espropriativo della tassazione dell'indennizzo
determinato in misura sensibilmente inferiore al valore di mercato,
in contrasto con il principio costituzionale per cui il sacrificio
della proprietà privata per motivi d'interesse generale, deve essere
serio e non meramente simbolico, mentre in presenza di un sistema di
tassazione da "plusvalenze da esproprio", rimasto immutato nonostante
la sopravvenienza di un nuovo sistema di determinazione
dell'indennizzo, sarebbe stato necessario un intervento del
legislatore fiscale per un sostanziale riequilibrio patrimoniale;
che il sistema di tassazione dell'indennità espropriativa
comporterebbe anche la violazione dell'art. 3 Cost., quanto alla
ragionevolezza e coerenza della disciplina, venendo equiparate sotto
il profilo tributario fattispecie diverse (riguardo a chi è stato
tassato, prima dell'introduzione dell'art. 5-bis per un valore
prossimo a quello corrente di mercato) e nel contempo differenziate
situazioni omogenee (riguardo ad espropriazioni che rimarrebbero
indenni da tassazione, come nel caso di ablazioni di edifici, a
valore venale, e di aree edificabili in zone urbanistiche E o F);
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo dichiararsi l'inammissibilità della questione -
sotto il profilo che con essa si solleciterebbe un sindacato sul
mancato esercizio del potere legislativo per correggere la
distorsione del sistema introdotto dalla norma impugnata scaturita
dalla sopravvenuta entrata in vigore dell'art. 5-bis del
decreto-legge n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, nella
legge n. 359 del 1992 - e comunque la sua infondatezza;
che nel giudizio si è costituito il Consorzio Zona
industriale e porto fluviale di Padova, che, con riserva di più
ampie argomentazioni, chiede dichiararsi l'illegittimità
costituzionale dell'art. 11 della legge n. 413 del 1991, per
contrasto con i parametri indicati dal giudice a quo.
Considerato, riguardo all'eccezione di inammissibilità della
questione sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato, che la
possibilità di interventi riequilibratori rimessi alla
discrezionalità del legislatore, non toglie che la legittimità
costituzionale di una norma possa esser valutata alla luce di un
mutato quadro normativo (sentenza n. 124 del 1991);
che nel merito occorre ribadire l'orientamento di questa
Corte, secondo cui - ferma l'esigenza di ricondurre alla medesima
ratio legislativa la tassazione per ogni tipo di trasferimento di
beni (sentenze nn. 315 del 1994 e 324 del 1996, ordinanza n. 109 del
2002) - non è irragionevole la tassazione delle plusvalenze
derivanti da cessione volontaria, per l'oggettiva lievitazione del
prezzo dei suoli derivante non da un'attività produttiva del
proprietario, ma dalla destinazione edificatoria in sede di
programmazione urbanistica (sentenze nn. 533 del 1995 e 171 del 2000,
ordinanza n. 109 del 2002);
che del resto la Corte ha più volte affermato - da un lato -
che l'individuazione degli indici di ricchezza e della capacità
contributiva è rimessa alla discrezionalità legislativa (sentenze
nn. 362 del 1995, 111 del 1997, 412 del 2000, 155 e 156 del 2001), e
- dall'altro - che per la nozione di reddito occorre far riferimento
a ciò che, nei limiti della ragionevolezza, è dal legislatore
qualificato tale (sentenza n. 410 del 1995, ordinanze nn. 452 del
1995, n. 109 del 2002);
che, riguardo alla lamentata assenza di un reale incremento
di ricchezza per effetto dell'espropriazione, in sostanza
indennizzata secondo valori lontani dal prezzo di mercato, la
facoltà, attribuita al contribuente dal comma 7 dell'impugnato
art. 11 della legge n. 413 del 1991, di optare per la tassazione
ordinaria, gli consente di dimostrare la non configurabilità, di
fatto, di una plusvalenza da esproprio;
che - riguardo alla prospettata violazione dell'art. 42 (con
riferimento all'art. 53) Cost., per il preteso effetto doppiamente
espropriativo della tassazione dell'indennizzo - il parametro
costituzionale non è correttamente richiamato, poichè occorre
distinguere gli aspetti fiscali da quelli sostanziali-indennitari,
con rigorosa delimitazione dei rispettivi ambiti di riferimento, nel
senso che la questione circa la congruità dell'indennizzo è
estranea all'area di operatività dell'art. 53 Cost. (sentenze
nn. 283 del 1993 e 148 del 1999) e, all'inverso, quando sia censurata
una misura fiscale alla stregua di provvedimento ablatorio, la
denuncia di incostituzionalità è disattesa ove sia rinvenibile una
giustificazione economica alla specifica imposizione,
indipendentemente dall'incidenza sul patrimonio del soggetto passivo,
purchè sussista il collegamento oggettivo del tributo ad un concreto
presupposto impositivo (sentenza n. 21 del 1996);
che - riguardo ai vari profili di irragionevolezza e
disparità di trattamento - il mero decorso del tempo, secondo che la
tassazione sia intervenuta prima o dopo l'entrata in vigore della
nuova disciplina indennitaria di cui all'art. 5-bis della legge
n. 359 del 1992, non può esser considerato rilevante ai fini del
sindacato sul rispetto del principio di uguaglianza (sentenze nn. 322
del 1985 e 21 del 1996);
che inoltre non sussiste un rapporto di omogeneità, quanto
ai presupposti impositivi, tra espropriazione di aree fabbricabili,
oggetto della norma censurata, e espropriazione di aree edificate,
posta da un lato l'eccezionalità dell'esproprio di queste ultime,
per la quale non è neppure dettata una disciplina specifica sulla
indennità di esproprio (sulla non comparabilità di situazioni
eccezionali: sentenze nn. 272 e 298 del 1994 e 295 del 1995), e
dall'altro la non ravvisabilità, per i fabbricati, di una
lievitazione del prezzo, paragonabile a quella che caratterizza i
terreni cui sia assegnata destinazione edificatoria;
che l'inidoneità di situazioni disomogenee a costituire
tertia comparationis è altresì ravvisabile riguardo alle aree
agricole (zona E) per le quali la destinazione urbanistica non
edificatoria esclude che si determini una lievitazione di valore,
tanto che l'indennizzo è calcolato con un metodo diverso (criterio
del valore agricolo medio di cui all'art. 16 della legge n. 865 del
1971);
che, riguardo alle aree destinate a impianti, servizi e
attrezzature pubbliche (zona F) l'affermazione della loro
generalizzata edificabilità non trova riscontro nella giurisprudenza
delle sezioni unite della Corte di cassazione, secondo le quali
invece (sentenze nn. 172 e 173 del 2001) quelle aree sono in genere
inedificabili, ove la destinazione sia riconducibile alla
ripartizione del territorio in zone omogenee, in base a criteri
topografici generali e astratti, onde valgono per esse le
considerazioni esposte per i terreni in zona E; mentre, in caso di
destinazione a utilizzazioni pubblicistiche all'interno di zone
edificabili (c.d. localizzazione), le singole aree, di cui sia
prevista l'inedificabilità in base a determinazioni a titolo
particolare, vengono indennizzate secondo le caratteristiche della
zona, a prescindere dall'incidenza del vincolo e quindi con
riferimento alla disciplina urbanistica vigente prima della sua
imposizione;
che, pertanto, la questione sollevata deve reputarsi
manifestamente infondata, sotto ogni profilo.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 11 della legge 30 dicembre
1991, n. 413 (Disposizioni per ampliare le basi imponibili, per
razionalizzare, facilitare e potenziare l'attività di accertamento;
disposizioni per la rivalutazione obbligatoria dei beni immobili
delle imprese, nonchè per riformare il contenzioso e per la
definizione agevolata dei rapporti tributari pendenti; delega al
Presidente della Repubblica per la concessione di amnistia per reati
tributari; istituzione dei centri di assistenza fiscale e del conto
fiscale), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 42 e 53 della
Costituzione, dalla Commissione tributaria provinciale di Padova, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 luglio 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Bile
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in Cancelleria il 25 luglio 2002.
Il cancelliere: Fruscella
02C0799