1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 9-1-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 294 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 agosto 2012
Ordinanza del 6 agosto 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo - sez. staccata di Pescara sul ricorso proposto da Agamennone Mariangela ed altri contro Universita' degli studi di Chieti G. D'Annunzio e Presidenza del Consiglio dei ministri.. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Dipendenti delle amministrazioni pubbliche (nella specie, professori e ricercatori universitari) - Trattamento economico - Prevista riduzione, per i trattamenti economici superiori a 90.000 euro lordi e a 150.000, rispettivamente del 5 per cento e del 10 per cento dei predetti importi - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Prevista conferma dell'applicazione della disposizione di cui sopra dal 1° gennaio 2011 al 31 dicembre 2013 - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2; decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 2, comma 1. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 36 e 53. (012C0509) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 9-1-2013)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente sentenza sul ricorso numero di
registro generale n. 428 del 2011, proposto da: Agamennone
Mariangela, Mariangela Agamennone, Nerino Francesca Romana Alparone,
Gianluca Amato, Luigi Amoroso, Rosa Amoroso, Fabio Andreazza, Antonio
Angelini, Flavia Antonacci, Maria Giulia Aurigemma, Patrizia
Ballerini, Roberto Benedetti, Fabio Benzi, Monica Bertè, Lucia
Bertolini, Rossella Bianchi, Paolo Boncio, Mario Bonomini, Aldo Bove,
Francesco Brozzetti, Ines Bucci, Marcello Buccolini, Roberto
Buonaguidi, Francesco Caccamo, Marisa Adriana Cacchio, Ivana
Cacciatore, Emanuele Cafagna, Alessandro Cama, Marina Camodeca,
Cristina Campestre, Leonardo Cangelmi, Erminia Cadetti, Iole
Carletttni, Giuseppe Caducei, Norberto Catenacci, Giacomo Cavuta,
Maria Silvana Celentano, Lucia Centurione, Virgilio Cesarone,
Eleonora Cianci, Renata Ciccarelli, Mario Cimini, Giuseppe Cipollone,
Cecilia Coletti, Giorgia Committeri, Agostino Consoli, Luciano
Corbellini, Maria Cristina Curia, Gaetano Curzi, Guglielmo D'Amico,
Adriana D'Angelo, Gabriella D'Orazi, Raffaele De Caterina, Barbara De
Filippis, Vincenzo De Laurenzi, Maria Grazia Del Fuoco, Massimo Del
Gatto, Cosimo Del Gratta, Antonella Del Signore, Fausto Di Biase,
Giuseppe Di Biase, Giovanni Di Bonaventura, Viviana Di Giacomo, Mario
Di Gioacchino, Patrizia Di Iorio, Luisa Di Marzio, Maria Luigia Di
Marzio, Rosalia Di Matteo, Marta Di Nicola, Decio Di Nuzzo, Roberta
Di Pietro, Sergio Di Sano, Patrizio Domenicucci, Francesco Epifano,
Diana liberata Esposito, Katia Falasca, Stefano Fanali, Giorgio
Fanò, Maria Luigia Fantacuzzi, Elisabetta Fazzini, Luca Federici,
Claudio Ferrante, Antonio Ferretti, Giuseppe Fidelibus, Antonella
Fontana, Lata Fontanella, Irene Fosi, Pier Enrico Gallenga, Francesco
Gambi, Salvatore Genovese, Domenico Genovesi, Mario Giaccio, Andrea
Gialloreto, Letizia Giampietro, Valeria Giannantonio, Patricia
Giuliani, Rossella Grande, Maria Teresa Guagnano, Simone Guarnieri,
Stefano Iacobelli, Paolo Innocenti, Piergiorgio Landini, Domenico
Lapenna, Francesco Leone, Maria Rita Leto, Marco Liberati, Lucio
Lobefalo, Marcello Locatellì, Alessandra Lugaresi, Grazia Luisi,
Cristina Maccallini, Andrea Mariani, Renato Mariani-Costantini, Maria
Addolorata Mariggiò, Rita Martella, Elia Mascitelli, Luigi Menghini,
Oliva Menozzi, Maria Chiara Meo, Arcangelo Merla, Ilaria Miarelli
Mariani, Gabriella Mincione, Adriano Mollica, Fabrizio Monaco,
Antonio Moretti, Luca Moscardelli, Luisa Mucciante, Felice Mucilli,
Raffaella Mutato, Giorgio Napolitano, Luca Maria Napolitano, Paola
Nardone, Clara Natoli, Giampiero Neri, Mauro Nicoletti, Daniela
Novembre, Gian Gabriele Ori, Giustino Orlando, Roberto Paganelli,
Giorgio Pagannone, Alessandro Pancheri, Alessandro Pandimiglio,
Assunta Pandolfi, Cecilia Paolini, Antonio Pasculli, Luciana
Pasquini, Paola Patrtgnani, Antonia Patruno, Flavia Petrtni, Tommaso
Piacentini, Mauro Piantelli, Maurizio Piattelli, Laura Picconi, Sante
Donato Pterdomenico, Paola Pierucci, Monica Pivetti, Alberto Pizzi,
Eligio Pizzigallo, Giovanni Pizzorusso, Monica Pondrelli,
Pierfrancesco Porena, Paolo Postiglione, Davide Quaglione, Giancarlo
Quiriconi, Isabella Raffi, Mario Luigi Rainone, Marcello Rapinese,
Marcella Reale, Lucia Recinella, Natascia Ridolfi, Gian Luca Romani,
Pietro Rovigatti, Sergio Rusi, Paolo Sacchetta, Aristide Saggino,
Cristina Anna Maria Salvioni, Francesca Santilli, Alessandro Sarra,
Cosima Schiavone, Dario Sciulli, Francesca Scozzati, Michael Segre,
Maria Carla Somma, Piera Sozio, Lorenza Speranza, Luca Stirpe, Carlo
Tedeschi, Nicola Tinari, Alessandro Tornei, Marco Tommasi, Rossana
Torlontano, Lisa Toto, Stefano Trinchese, Oriana Trubiani, Sante
Ucchino, Edilio Valenttni, Jacopo Vecchiet, Fabio Verginelli, Giovina
Vianale, Luciano Vitacolonna, Paolo Vitale, Filippo Zappasodi,
Michele Zito, rappresentati e difesi dagli avv. Andrea Sortino,
Federico Dinelli, con domicilio eletto presso Giovanni M. Bucci in
Pescara, via Puccini n. 3;
Contro Università degli studi di Chieti «G. D'Annunzio»;
Presidenza del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per
legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in
L'Aquila, via Buccio di Ranallo presso il complesso S. Domenico; e
con l'intervento di ad adiuvandum:
Sergio Caputi, Renato Celletti, Camillo D'Arcangelo, Michele
D'Attilio, Marco Dolci, Felice Festa, Giovanna Murmura, Michele
Paolantonio, Giorgio Perfetti, Antonio Scanno, Liborio Stuppia,
Stefano Tetè, Domenico Tripodi, rappresentati e difesi dagli avv.
Federico Dinelli, Andrea Sortino, con domicilio eletto presso
Giovanni M. Bucci in Pescara, via Puccini n. 3;
Per l'accertamento del diritto dei ricorrenti, professori o
ricercatori di ruolo in servizio presso l'Università degli studi G.
D'Annunzio di Chieti-Pescara, a considerare utili, ai fini della
maturazione delle classi e degli scatti di stipendio loro spettanti,
gli anni 2011-2012-2013.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Presidenza del
Consiglio dei ministri;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 maggio 2012 il dott.
Alberto Pasi e uditi per le parti i difensori gli avv. Andrea Sortino
e Federico Dinelli per le parti ricorrenti e l'avv. distrettuale
dello Stato Domenico Pardi per la Presidenza del Consiglio dei
ministri intimata.
I ricorrenti, docenti e ricercatori universitari dell'Università
degli studi «G. D'Annunzio» di Chieti, hanno richiesto che sia
sollevata la questione di legittimità costituzionale della norma
prevista dall'art. 9, comma 2, decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78,
convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122, che blocca, per gli
anni 2011, 2012 e 2013, i meccanismi di adeguamento retributivo per
il personale non contrattualizzato e per quello di cui all'art. 3,
decreto legislativo n. 165/2001, di cui fa parte il personale
universitario in parola.
Tale disposizione prevede, fra l'altro, che per il personale di
cui all'art. 3 decreto legislativo n. 165/2001 le progressioni di
carriera eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 abbiano
effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici e non
economici.
Essa viene ritenuta illegittima in quanto asseritamente in
contrasto con l'art. 3 Cost., per violazione del principio di
uguaglianza; con l'art. 9, comma 1, Cost., per violazione del
principio per cui la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e
la ricerca scientifica e tecnologica; con l'art. 36, comma 1, Cost.,
per violazione del principio per cui il lavoratore ha diritto ad una
retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e
in ogni caso sufficiente ad assicurare a se e alla famiglia
un'esistenza libera e dignitosa; con l'art. 53 Cost. per violazione
dei principi di progressività e capacità contributiva. La
disposizione contestata è stata emanata nell'ambito di misure in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica
urgenti, quindi nella logica del contenimento della spesa pubblica,
che ha riguardato diversi settori economici ed in particolare tutto
il pubblico impiego, senza eccezioni.
La misura colpisce i soli dipendenti pubblici, tra cui i docenti
universitari, anche col blocco di ogni meccanismo di adeguamento
retributivo e di progressione stipendiale, con esclusione del settore
privato e dei lavoratori autonomi, i quali sono esentati dal concorso
economico straordinario, pur beneficiando della spesa pubblica
generale.
La discriminazione è ritenuta irragionevole e lo stesso
legislatore aveva divisato dì superare tale ingiusta sperequazione
con l'istituzione di un «contributo di solidarieta'» erga omnes.
La preventivata abolizione della decurtazione, di cui al citato
art. 9, comma secondo, prevista dall'art. 2, comma primo,
decreto-legge n. 38/2011, non ha trovato l'avallo parlamentare, con
conferma della normativa preesistente.
La misura ha i connotati del «prelievo forzoso» e si risolve in
una «tassazione aggiunta» per i dipendenti pubblici.
Il Tribunale, valutate le ragioni di diritto, ritiene prioritario
l'esame delle sollevate eccezioni di costituzionalità, atteso che le
previsioni normative trovano immediata e diretta applicazione, per il
triennio 2011-2013, a carico dei ricorrenti; in merito è già stata
sollevata analoga questione con ordinanza n. 701/2011.
La normativa richiamata (art. 9, comma secondo, decreto-legge n.
78/2010, convertito in legge n. 122/2010 e confermata dall'art. 2,
comma primo, decreto-legge n. 138/2001, convertito in legge n.
148/2011), stante il suo automatico carattere cogente, pone una
lesione patrimoniale non mediata da alcun provvedimento
dell'Amministrazione, sospendibile e/o annullabile in quanto tale,
venendo a dare esclusiva e decisiva rilevanza alla sollevata
questione di legittimità costituzionale, in quanto la caducazione,
anche parziale, dei citati articoli, determinerebbe l'accoglimento
del gravame, con statuizione della piena tutela giurisdizionale.
Le censure concernono l'art. 9, comma secondo, decreto-legge n.
78/2010, quale convertito in legge n. 122/2010, e vanno estese anche
all'art. 2, comma primo, decreto-legge n. 138/2011, convertito in
legge n. 148/2011, che riafferma in maniera testuale ed autonoma, le
stesse precedenti disposizioni le quali «continuano ad applicarsi nei
termini, ivi previsti», recependone integralmente il contenuto.
Vengono in rilievo, per la loro violazione, gli articoli 2, 3,
23, 36, 53 della Costituzione.
Le misure economiche stabilite ex lege si sostanziano in una
«prestazione economica imposta» in via duratura (triennio), attuata
mediante blocchi stipendiali gravanti solo sui dipendenti pubblici,
lasciando indenni sia i lavoratori privati, sia quelli autonomi che,
pur beneficiando di pari fasce retributive possono liberamente
incrementare ulteriormente il proprio reddito. Ciò nonostante la
ratio legis che, è nella necessità di un concorso generalizzato al
contenimento delle spese pubbliche, che inevitabilmente richiama il
principio di solidarietà economica e della capacità contributiva
individuale dei cittadini; le ragioni di equità sociale, infatti,
possono far comprendere la scelta selettiva di livelli retributivi
medio-alti, resta, invece, inspiegabile la limitazione, della sfera
soggettiva dei destinatari, ai dipendenti pubblici che, quali
percettori di redditi fissi, notoriamente non sfuggono ad alcuna
tassazione, stante la piena conoscenza degli introiti stipendiali ed
il pagamento fiscale contestuale alla liquidazione mensile.
La diversa denominazione del prelievo e l'eccezionalità della
situazione, per nulla di breve durata, non muta la natura del
sacrificio patrimoniale, che rappresenta, per le finanze pubbliche,
sempre un'entrata pecuniaria, utilizzata per finalità generali; il
punto ineludibile è la parità di trattamento e la non
ragionevolezza di gravose soluzioni unidirezionali e plurime su una
stessa categoria (blocco degli adeguamenti retributivi e della
normale progressione economica nel triennio) che, invero, vengono
illogicamente collegate anche alla lotta all'evasione fiscale,
certamente non imputabile ai percettori di un reddito fisso, tassato
alla fonte.
La delicatezza della situazione economico-finanziaria nazionale
ed europea può giustificare politiche di riequilibrio, ma
l'intervento normativa deve rispettare i canoni di cui agli articoli
2, 3 e 53 Cost., che non ammettono soluzioni arbitrarie e
sbilanciate, specie se non sono circoscritte ai periodi di breve
durata ed addossano l'intero sacrificio ai soli dipendenti pubblici.
Il legislatore ha imposto sacrifici economici che si risolvono in
una reformatio in peius dell'intero trattamento economico dei
dipendenti pubblici investiti di maggiori impegni e responsabilità,
facendone una speciale categoria di cittadini che avrebbero una
capacità contributiva oltre ogni logica equitativa, tanto è vero
che lo stesso legislatore, in sede di elaborazione del decreto-legge
n. 138/2011, ha avvertito la discriminazione perpetrata, proponendo,
senza esito, la soluzione del «contributo di solidarieta'» per la
generalità dei contribuenti.
Il principio di proporzionalità non può essere aggirato dalla
retorica linguistica di un generico prelievo forzoso che nella sua
effettività si sostanzia in una diminuzione retributiva
costituzionalmente sbilanciata; in realtà si è in presenza di un
contributo eccezionale e straordinario che penalizza una ristretta
categoria di soggetti sia per la sua durata, sia per l'entità delle
trattenute. È da chiedersi: le misure adottate, estese, con la
dovuta gradualità, a tutta la platea dei contribuenti, non sarebbero
state più produttive, di minore incidenza e di più breve durata?
In sostanza (trattandosi obiettivamente, come non è dato di
dubitare anche alla luce del contesto normativo in cui è stata
codificata, di prestazione patrimoniale imposta di natura
sostanzialmente tributaria, come tale assoggettata ai vincoli di cui
agli articoli 23 e 53 della Carta costituzionale), la sua previsione
(esclusivamente rimessa, al di là del nomen juris utilizzato, alla
normativa primaria, in forza dei principi di legalità e
sostanzialità dei tributi) avrebbe dovuto gravate, a parità di
redditi incisi, su «tutti» i cittadini (c.d. principio di generalità
delle imposte), in ragione della loro capacità contributiva, in un
sistema informato a criteri di progressività (c.d. principio di
progressivita'); per tal via - avuto riguardo al comune e condiviso
intendimento del requisito della capacità contributiva scolpito
all'art. 53 Cost. quale «valore» diretto ad orientare, nel quadro di
una complessiva «razionalita'» impositiva, la discrezionalità del
legislatore in ordine alla prefigurazione e configurazione dei
fenomeni tributari - deve ritenersi che limite espresso all'azione
impositiva sia quello per cui «a situazioni uguali corrispondano
tributi uguali»: di tal che, anche alla luce del correlato principio
di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost. e del principio solidaristico
di cui all'art. 2, il sacrificio patrimoniale che - per non
implausibili e contingenti ragioni di contenimento della spesa
pubblica - incida soltanto sulla condizione e sul patrimonio di una
determinata categoria di pubblici impiegati, lasciando indenni, a
parità di capacità reddituale, altre categorie di lavoratori
(essenzialmente e segnatamente privati e autonomi), risulterebbe
arbitrario ed irragionevole (arg. ex Corte cost. ORD. 14 febbraio
1999, n. 299 e 18 luglio 1997, n. 245).
Inoltre la non recuperabilità degli incrementi (non corrisposti
nel triennio) neanche per il futuro, fa si che la misura impatti sul
trattamento retributivo di tutta la vita lavorativa, sul TFR e sul
trattamento di quiescenza, venendo a mancare anche quel requisito di
provvisorietà stigmatizzato dalla Corte costituzionale
nell'ordinanza n. 228/99 «norme di tale natura possono ritenersi non
lesive del principio di cui all'art. 3 Cost. (sotto il duplice
aspetto della non contrarietà sia al principio di uguaglianza
sostanziale, sia a quello della non irragionevolezza) a condizione
che i suddetti sacrifici sino eccezionali, transeunti, non arbitrari
e consentanei allo scopo».
Va ricordato che ogni situazione di eccezionalità
economico-finanziaria deve trovare soluzione nell'ambito dei principi
sovrani di ragionevolezza, generalità, gradualità e certezza
giuridica; di qui la non manifesta infondatezza dell'eccezione di
costituzionalità dell'art. 9, commi 2 e 22, del decreto-legge n.
138/2011 (legge n. 148/2011); essa, invero, si pone rilevante ed
attuale, ai fini di ogni tipo di decisione, circa la domanda in punto
di integrità del trattamento retributivo dei ricorrenti, che è
possibile solo all'esito del giudizio di costituzionalità.
Visto l'art. 23 legge n. 87/1953 e riservata ogni decisione, si
solleva l'eccezione di costituzionalità come da motivazione, con
rimessione degli atti alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

Dichiara la proposta questione di costituzionalità non
manifestamente infondata, rilevante ed attuale, nei termini
prospettati; sospende il presente giudizio; ordina la notificazione,
da parte della segreteria del Tribunale, dell'ordinanza a tutte le
parti in causa, alla Presidenza del Consiglio, al Senato della
Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati; dispone
l'immediata trasmissione degli atti, da parte della segreteria del
Tribunale, alla Corte costituzionale.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 10
maggio 2012.

Il Presidente: Zuballi


L'estensore: Pasi


IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L'ABRUZZO
Sezione staccata di Pescara

Ha pronunciato il presente

DECRETO COLLEGIALE

Vista la domanda depositata in data 6 novembre 2012 da Agamennone
Mariangela, rappresentato e difeso dagli avv. Andrea Sortino,
Federico Dinelli, con domicilio eletto presso Giovanni M. Bucci in
Pescara, via Puccini, n. 3,

per la correzione

della sentenza n. 378 del 2012 pronunciata da questa Sezione sul
ricorso 428 del 2011;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2012 il
dott. Massimiliano Balloriani e uditi per le parti i difensori l'avv.
G.Maria Bucci, su delega degli avv.ti Andrea Sonino e Federico
Dinelli per le parti ricorrenti e l'avv. distrettuale dello Stato
Anna Buscemi per l'Amministrazione resistente;
Vista la sentenza n. 378 del 2012, con cui questa Sezione ha
sollevato la questione di costituzionalità dell'articolo 9 comma 21
del d.l. n. 78 del 2010, nel ricorso in epigrafe.
Vista l'istanza di correzione di errore materiale depositata il 6
novembre 2012;
Visto l'art. 86, comma 1, cod. proc. amm.;
Rilevato che l'istanza di correzione di errore materiale,
depositata il 6 novembre 2012, non è stata notificata all'Avvocatura
dello Stato (come richiesto invece dalla giurisprudenza, cfr.
Consiglio di Stato, sentenza n. 5009 del 28 settembre 2007, Tar
Lazio, sentenza n. 9577 del 6 dicembre 2011), la quale, tuttavia, si
è costituita in giudizio, accettando il contraddittorio e
dichiarando a verbale di aderire all'istanza di correzione medesima.
Ritenuto, pertanto, sanato il difetto di notifica, e rilevato
che, in virtù del consenso delle parti, si può provvedere con
decreto collegiale.
Considerato che, dalla lettura della motivazione della sentenza e
dalle argomentazioni in essa espresse, è rilevabile ictu oculi che
il Collegio abbia voluto riferirsi all'articolo 9 comma 21 del d.l.
n. 78 del 2010, condividendo la prospettazione delle parti ricorrenti
di non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità
dell'unica disciplina ad esse applicabile nella fattispecie.

P.Q.M.

Dispone che, nella motivazione (pagine 5, 6, 7, 11) della
sentenza di questo Tribunale amministrativo n. 378 del 2012 e, in
particolare, nelle conclusioni contenute a pag. 11, al 17esimo rigo,
i riferimenti normativi, indicati come sospetti di illegittimità
costituzionale, siano sostituiti con l'indicazione del seguente:
«articolo 9 comma 21 del d.l. n. 78 del 2010».
Nulla spese (Cassazione s.u., sentenza n. 9438 del 27 giugno
2002; Tar Napoli, sentenza n. 2970 del 31 marzo 2005).
Ordina alla Segreteria l'effettuazione delle annotazioni di cui
all'art. 86, comma 3, cod. proc. amm..
Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 22
novembre 2012.

Il Presidente: Eliantonio


L'estensore: Balloriani