1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 15-4-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 107 SENTENZA 1 - 9 aprile 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso della Regione Veneto - Impugnazione di numerose disposizioni della legge 24 dicembre 2007, n. 244 - Trattazione delle questioni riguardanti l'art. 2, commi da 46 a 49 - Decisione sulle altre disposizioni impugnate riservata a separate pronunce. - Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, commi da 46 a 49. - Costituzione, artt. 3, 32, 97, 117, 118 e 119, nonche' 5 e 120; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2008 - Interventi finanziari a carico dello Stato per il rientro dai deficit sanitari regionali - Ricorso della Regione Veneto - Asserito contrasto con i principi di ragionevolezza e buon andamento della pubblica amministrazione, con pregiudizio della «tutela della salute» - Questioni non implicanti lesione di competenze regionali - Inammissibilita'. - Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, commi da 46 a 49. - Costituzione, artt. 3, 32 e 97. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2008 - Interventi finanziari a carico dello Stato per il rientro dai deficit sanitari regionali - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata ingerenza dello Stato nell'esercizio della potesta' legislativa regionale - Genericita' della censura, con conseguente difetto di interesse, attuale e concreto, a proporre impugnazione - Inammissibilita' della questione. - Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, commi da 46 a 49. - Costituzione, art. 117; legge 9 febbraio 1948, n. 1, art. 2, primo comma; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 32. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2008 - Interventi finanziari a carico dello Stato per il rientro dai deficit sanitari regionali - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta indebita interferenza nella gestione organizzativa della sanita' - Insussistente incidenza sulle funzioni amministrative regionali - Inammissibilita' della questione. - Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, commi da 46 a 49. - Costituzione, art. 118. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2008 - Interventi finanziari a carico dello Stato per il rientro dai deficit sanitari regionali - Ricorso della Regione Veneto - Asserita lesione dell'autonomia finanziaria regionale - Esclusione - Inammissibilita' della questione. - Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, commi da 46 a 49. - Costituzione, art. 119. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2008 - Interventi finanziari a carico dello Stato per il rientro dai deficit sanitari regionali - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta violazione del principio di leale collaborazione - Insussistente obbligo di coinvolgimento delle Regioni nell'esercizio dell'attivita' legislativa - Inammissibilita' della questione. - Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, commi da 46 a 49. - Costituzione, artt. 5 e 120. (009C0261) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 15-4-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi da 46
a 49, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge
finanziaria 2008) promosso dalla Regione Veneto con ricorso
notificato il 26 febbraio 2008, depositato in cancelleria il 5 marzo
2008 ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2008;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 2009 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 26 febbraio 2008 e depositato in
cancelleria il successivo 5 marzo (ric. n. 19 del 2008), la Regione
Veneto ha promosso questione di legittimità costituzionale, tra
l'altro, dell'articolo 2, commi da 46 a 49, della legge 24 dicembre
2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2008), per violazione
degli artt. 3, 32, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, nonchè del
principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost. ed
all'art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
In via preliminare, la ricorrente precisa di censurare tali norme
nell'ambito di una più ampia impugnativa che investe numerose
disposizioni delle predetta legge n. 244 del 2007.
L'iniziativa della Regione Veneto si basa sull'assunto che detta
legge sarebbe, sotto vari profili, lesiva dell'autonomia che la
Costituzione riserva alle Regioni, non potendo invocarsi in senso
contrario - a dire della ricorrente - la previsione di cui all'art.
3, comma 162, secondo cui quelle contenute nella medesima legge n.
244 del 2007 «costituiscono norme di coordinamento della finanza
pubblica per gli enti territoriali».
Assume, difatti, la ricorrente che non può certo attribuirsi
rilievo decisivo a tale autoqualificazione, in quanto, «perchè una
norma statale sia di coordinamento della finanza pubblica, essa deve
essere di principio», come previsto dall'art. 117, terzo comma,
Cost., che assegna al legislatore statale il compito di dettare «i
soli principi fondamentali della materia» costituita dalla
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario».
Tale evenienza, tuttavia, non ricorrerebbe - secondo la Regione
Veneto - nel caso di specie.
1.2. - In tale prospettiva la ricorrente illustra, innanzitutto,
il contenuto delle impugnate disposizioni.
Evidenzia, pertanto, che, ai sensi del censurato comma 46
dell'art. 2 della legge n. 244 del 2007, lo Stato - in attuazione
degli accordi sottoscritti con «le regioni Lazio, Campania, Molise e
Sicilia ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, con i quali le regioni interessate si obbligano al
risanamento strutturale dei relativi servizi sanitari regionali,
anche attraverso la ristrutturazione dei debiti contratti» - è
«autorizzato ad anticipare alle predette regioni, nei limiti di un
ammontare complessivamente non superiore a 9.100 milioni di euro, la
liquidità necessaria per l'estinzione dei debiti contratti sui
mercati finanziari e dei debiti commerciali cumulati fino al 31
dicembre 2005, determinata in base ai procedimenti indicati nei
singoli piani e comunque al netto delle somme già erogate a titolo
di ripiano dei disavanzi».
Il successivo comma 47 dispone, per parte propria, che le
«regioni interessate, in funzione delle risorse trasferite dallo
Stato di cui al comma 46, sono tenute a restituire, in un periodo non
superiore a trenta anni, le risorse ricevute», aggiungendo che gli
«importi così determinati sono acquisiti in appositi capitoli del
bilancio dello Stato».
In forza, invece, di quanto previsto dal comma 48 del medesimo
art. 2, la «erogazione delle somme di cui ai commi 46 e 47, da
accreditare su appositi conti correnti intestati alle regioni
interessate», viene effettuata dallo Stato, «anche in tranche
successive, a seguito del riaccertamento definitivo e completo del
debito da parte delle regioni interessate, con il supporto
dell'advisor contabile, come previsto nei singoli piani di rientro, e
della sottoscrizione di appositi contratti, che individuano le
condizioni per la restituzione, da stipulare fra il Ministero
dell'economia e delle finanze e ciascuna regione»; è, inoltre,
stabilito che all'«atto dell'erogazione le regioni interessate
provvedono all'immediata estinzione dei debiti pregressi per
l'importo corrispondente e trasmettono tempestivamente la relativa
documentazione ai Ministeri dell'economia e delle finanze e della
salute».
Infine, secondo quanto stabilito dal comma 49, in «presenza della
sottoscrizione dell'accordo con lo Stato per il rientro dai deficit
sanitari, ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, alle regioni interessate che non hanno
rispettato il patto di stabilità interno in uno degli anni
precedenti il 2007 spetta l'accesso al finanziamento integrativo del
Servizio sanitario nazionale a carico dello Stato previsto per l'anno
di riferimento dalla legislazione vigente, nei termini stabiliti dal
relativo piano».
Orbene, la contestata disciplina - assume la ricorrente -
costituirebbe «l'ennesimo intervento statale di rientro di deficit
sanitari regionali», realizzato, questa volta, «in una duplice
forma»: per le Regioni Lazio, Campania, Molise e Sicilia, «che hanno
firmato gli accordi con lo Stato per il risanamento dei relativi
servizi, anche attraverso la ristrutturazione dei debiti contratti»,
è stata prevista «l'anticipazione dell'ingente somma di 9.100
milioni di euro (al netto delle somme già erogate a titolo di
ripiano dei disavanzi)» per l'estinzione dei debiti contratti sui
mercati finanziari e dei debiti cumulati fino al 31 dicembre 2005,
«con l'accordo che tali risorse saranno restituite entro trent'anni»;
per le Regioni «che non hanno rispettato il Patto di stabilità negli
anni antecedenti al 2007, la finanziaria prevede l'accesso ad un
finanziamento integrativo del Servizio sanitario nazionale a carico
dello Stato».
Nel premettere di avere «già impugnato forme del tutto similari
di intervento a ripiano di deficit sanitari regionali» (il
riferimento è ai due ricorsi promossi, rispettivamente, avverso il
decreto-legge 20 marzo 2007, n. 23, recante «Disposizioni urgenti per
il ripiano selettivo dei disavanzi pregressi nel settore sanitario» e
la relativa legge di conversione 17 maggio 2007, n. 64), la Regione
Veneto ribadisce le proprie doglianze dinnanzi a quello che definisce
come «un nuovo caso di ingiustificata elargizione di preziose risorse
pubbliche».
1.3. - In limine, la Regione Veneto reputa necessario rammentare
le linee essenziali, sul piano costituzionale ed ordinamentale, della
materia oggetto della contestata disciplina.
Nell'osservare che la salute (art. 32, primo comma, Cost.) è
configurata sia «come fondamentale diritto dell'individuo» (art. 2
Cost.), da intendere quale «benessere psico-fisico della persona, di
qualunque persona senza discriminazioni di sorta» (art. 3 Cost.), sia
alla stregua di un «interesse della collettivita», la cui tutela è
attribuita alla Repubblica, la ricorrente evidenzia che quest'ultima,
ai sensi dell'art. 114 Cost., nel testo come novellato dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001, sia ormai «costituita dai Comuni, dalle
Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato».
Ne deriva, pertanto, un assetto «di stampo federale» (sebbene in
senso lato) del sistema sanitario, nel quale «il centro procede alla
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni da assicurare
su tutto il territorio» nazionale e si fa, inoltre, «garante del
coordinamento della finanza pubblica ponendo i principi
fondamentali», mentre «alle autonomie» è riconosciuta - come
evidenziato a più riprese dalla Corte costituzionale - una
competenza legislativa che, «concernendo ora la "tutela della salute"
e non più la mera "assistenza ospedaliera"», risulta «assai più
ampia rispetto a quella precedente» (è citata, innanzitutto, la
sentenza n. 162 del 2007, nonchè le sentenze n. 134 del 2006, n. 270
del 2005 e n. 282 del 2002).
1.4. - Tanto premesso, la ricorrente illustra le specifiche
censure indirizzate nei confronti delle singole norme in
contestazione.
1.4.1. - In particolare, sul presupposto che i conflitti relativi
al ripiano dei disavanzi di gestione del Servizio sanitario nazionale
andrebbero valutati - secondo quanto affermato dalla Corte
costituzionale - «nel quadro della competenza legislativa regionale
concorrente in materia di tutela della salute» e «specialmente
nell'ambito di quegli obiettivi di finanza pubblica e di contenimento
della spesa, al cui rispetto sono tenute Regioni e Province autonome»
(sono citate le sentenze n. 98 del 2007 e n. 36 del 2005), la Regione
Veneto, in primo luogo, ipotizza la violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
Il legislatore, difatti, avrebbe ecceduto dalla propria
competenza a dettare, in tale materia, «solo i principi
fondamentali»; ciò in quanto la disciplina impugnata «si segnala,
invece, per il suo carattere minuzioso, dettagliato, autoapplicativo,
dal momento che indica quali Regioni e secondo quali modalità
potranno beneficiare del finanziamento statale per ripianare i propri
debiti sanitari».
1.4.2. - Viene, inoltre, dedotto il contrasto con l'art. 119
Cost., essendo stati previsti «dei finanziamenti a destinazione
vincolata in materie di potestà legislativa concorrente».
Ed invero, nell'evidenziare che «lo Stato può istituire e
disciplinare fondi a destinazione vincolata solo nelle materie di sua
competenza legislativa esclusiva» (sono richiamate le sentenze della
Corte costituzionale n. 118 del 2006; n. 107 e n. 77 del 2005; n. 49
e n. 16 del 2004; n. 423 e n. 370 del 2003), la ricorrente deduce
che, in linea generale, «solamente due tipologie di fondi possono
essere considerate rispettose del dettato dell'art. 119 Cost.».
Difatti, accanto al «fondo perequativo, senza vincoli di
destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per
abitante» (art. 119, terzo comma, Cost.), fondo che - «insieme ad
entrate e tributi propri e compartecipazione al gettito di tributi
erariali riferibile al proprio territorio» (art. 119, secondo comma,
Cost.) - «serve a finanziare integralmente le funzioni attribuite a
Regioni ed enti locali» (art. 119, quarto comma, Cost.), vengono in
rilievo le «risorse aggiuntive» e gli «interventi speciali» previsti
- sottolinea sempre la Regione Veneto - «in favore di determinate
Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni, al fine di
"promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà
sociale, (...) rimuovere gli squilibri economici e sociali, per
favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro
funzioni"» (art. 119, quinto comma, Cost.).
Nel caso di specie, tuttavia, neppure la seconda delle descritte
evenienze verrebbe in rilievo.
La Corte costituzionale, difatti, ha precisato che gli interventi
speciali di cui al quinto comma dell'art. 119 Cost. «non solo debbono
essere aggiuntivi rispetto al finanziamento integrale (...) delle
funzioni spettanti ai Comuni o agli altri enti, e riferirsi alle
finalità di perequazione e di garanzia enunciate nella norma
costituzionale, o comunque a scopi diversi dal normale esercizio
delle funzioni, ma debbono essere indirizzati a determinati Comuni o
categorie di Comuni (o Province, Città metropolitane, Regioni)». A
tale affermazione fa poi riscontro l'altra secondo cui «l'esigenza di
rispettare il riparto costituzionale delle competenze legislative fra
Stato e Regioni comporta altresì che, quando tali finanziamenti
riguardino ambiti di competenza delle Regioni, queste siano chiamate
ad esercitare compiti di programmazione e di riparto dei fondi
all'interno del proprio territorio» (sentenza n. 16 del 2004; è
citata anche la sentenza n. 222 del 2005).
Tanto premesso, quindi, rileva sempre la ricorrente, «l'ormai
costante sottostima del fabbisogno del sistema sanitario nazionale
operato dallo Stato in sede di distribuzione delle risorse
finanziarie» renderebbe impossibile riconoscere «carattere
"aggiuntivo"» a «tutte le somme distribuite a copertura dei
disavanzi». Inoltre, con «specifico riguardo agli stanziamenti di cui
al comma 49», deve notarsi che «essi non sono rivolti ad enti
determinati», nè «è dato comprendere a quali finalità siano
devoluti» (e, in particolare, se si tratti di una di quelle
tassativamente previste dall'art. 119, quinto comma, Cost.), ciò che
può ripetersi anche «per quanto attiene ai 9.100 milioni di euro,
che si aggiungono alle ingenti somme già distribuite alle regioni
Lazio, Campania, Molise e Sicilia gli anni scorsi».
Infine, la circostanza che per nessuno di tali finanziamenti le
Regioni siano state interpellate integrerebbe un autonomo vizio di
illegittimità costituzionale per violazione del principio di leale
collaborazione.
1.4.3. - Conclusivamente la Regione Veneto ipotizza anche altri
profili di incostituzionalità delle censurate disposizioni.
Viene, pertanto, dedotta la violazione dell'art. 3 Cost., «sia
sotto il profilo del rispetto del principio di eguaglianza, sia sotto
quello dell'irragionevolezza delle scelte del legislatore statale».
Ed invero, in relazione al primo di tali profili, si evidenzia
come la contestata disciplina venga a discriminare le Regioni
cosiddette «virtuose», cioè quelle - tra le quali rientrerebbe la
stessa ricorrente - «che hanno informato l'organizzazione e
l'erogazione del servizio sanitario a criteri di efficacia e di
efficienza», facendo fronte alla carenza di finanziamenti in materia
sanitaria attraverso l'imposizione, ai cittadini residenti nei
rispettivi territori, di sacrifici o «di natura prettamente fiscale»,
ovvero «nei termini di maggiore partecipazione al costo delle
prestazioni erogate».
Inoltre, la contestata disciplina sarebbe sia irragionevole, in
quanto «decide di dare nuovamente a chi ha già ricevuto in
abbondanza e non ha dimostrato di saper gestire le risorse
provenienti dalla fiscalità generale», sia irrazionale, perchè la
rinnovata elargizione non risulta accompagnata nè «da misure capaci
di incidere, eliminandole, sulle cause dei disavanzi», nè «da
adeguate forme di controllo sull'utilizzo delle risorse elargite».
La scelta compiuta, d'altra parte, nella misura in cui «toglie a
chi ha gestito oculatamente, talvolta con rigore, le finanze
pubbliche», dando, viceversa, «a chi ha male amministrato», si
porrebbe - secondo la ricorrente - in contrasto anche con il
«principio di buon andamento di cui all'art. 97 Cost.»; senza tacere,
poi, del fatto che lo «scialacquamento dei già scarsi mezzi
finanziari a disposizione» determinerà - si legge sempre nel ricorso
- «una contrazione dei livelli essenziali delle prestazioni»
sanitarie, con un «evidente danno riflesso sulla tutela della salute
garantita dall'art. 32 Cost.».
Infine, interventi del tipo di quelli previsti dalle norme
censurate - conclude la Regione Veneto - «si risolvono in un'indebita
interferenza nella gestione più propriamente organizzativa della
sanità, ossia, in concreto, nell'esercizio delle funzioni
amministrative che l'art. 118 Cost. vuole distribuire tra i diversi
enti territoriali "sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza"».
1.5. - Su tali basi, quindi, la ricorrente ha chiesto dichiararsi
l'illegittimità costituzionale dei commi da 46 a 49 dell'art. 2
della legge n. 244 del 2007, per violazione degli artt. 3, 32, 97,
117, 118 e 119 della Costituzione, nonchè del principio di leale
collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost. ed all'art. 11 della
legge costituzionale n. 3 del 2001.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
Evidenzia, difatti, come il contributo statale previsto dalle
contestate disposizioni risulti «assolutamente necessario ad
accompagnare finanziariamente le Regioni impegnate in piani di
rientro dai deficit strutturali, affinchè il peso del debito
pregresso non comprometta il raggiungimento dell'equilibrio economico
e finanziario della gestione corrente».
Esso, poi, oltre a giustificarsi in ragione «del principio di
leale collaborazione tra gli enti territoriali» (il quale «ha
accompagnato il consolidarsi nel settore sanitario di un nuovo
spirito cooperativo incentrato sulla stipula periodica di "patti di
stabilita'" tra lo Stato e le Regioni per la fissazione del
fabbisogno sanitario e il riparto delle spese disponibili»),
troverebbe il proprio fondamento costituzionale nella competenza
esclusiva statale nelle materie di cui alle lettere e) ed m) del
secondo comma dell'art. 117 Cost.
Del resto, rileva sempre la difesa dello Stato, la stessa
giurisprudenza costituzionale ha «in più occasioni affrontato le
problematiche afferenti al concorso statale alla riduzione del
deficit dei servizi sanitari regionali» ed ha riconosciuto che, pur
operando «in deroga all'obbligo espressamente previsto dalla
legislazione sul finanziamento del Servizio sanitario nazionale che
siano le Regioni a coprire gli eventuali deficit del servizio
sanitario regionale», è legittimo uno «speciale contributo
finanziario dello Stato», purchè sia «subordinato a particolari
condizioni finalizzate a conseguire un migliore o più efficiente
funzionamento del complessivo servizio sanitario».
Principio, questo, si precisa, già affermato sin dalla sentenza
n. 36 del 2005.
Pertanto, la disciplina censurata non integrerebbe «un'invasione
di competenze da parte dello Stato», dando vita, invece, ad un
intervento condizionato «al rispetto di obiettivi precisi stabiliti a
livello centrale», in vista del risanamento dei servizi sanitari di
alcune Regioni, «al fine di non pregiudicare il diritto alla salute
dei cittadini» ivi residenti, assicurando, così, l'omogeneità della
sua tutela, in conformità al disposto dell'art. 32, primo comma,
Cost.
3. - La Regione Veneto, con memoria depositata l'11 febbraio
2009, ha ribadito la dedotta illegittimità costituzionale delle
disposizioni censurate, sebbene consapevole che la Corte
costituzionale, con sentenza n. 216 del 2008, abbia dichiarato
l'inammissibilità dell'impugnazione, dalla medesima Regione
precedentemente promossa, avverso «forme del tutto similari di
intervento a ripiano dei deficit sanitari regionali».
In particolare, essa invita la Corte costituzionale ad astrarsi
dalle pur «puntuali e stringenti questioni di legittimità
costituzionale proposte» per considerare, soprattutto, le generali
ripercussioni che opzioni legislative come quella in esame
produrrebbero sul sistema complessivo di fruizione delle prestazioni
sanitarie.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto ha promosso - nell'ambito di una più
vasta impugnativa - questione di legittimità costituzionale, tra
l'altro, dell'articolo 2, commi da 46 a 49, della legge 24 dicembre
2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2008), per violazione
degli artt. 3, 32, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, nonchè del
principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost. ed
all'art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
2. - In particolare, la ricorrente - sul presupposto che i
conflitti relativi al ripiano dei disavanzi di gestione del Servizio
sanitario nazionale debbano essere valutati, secondo quanto affermato
da questa Corte, «nel quadro della competenza legislativa regionale
concorrente in materia di tutela della salute» e «specialmente
nell'ambito di quegli obiettivi di finanza pubblica e di contenimento
della spesa, al cui rispetto sono tenute Regioni e Province autonome»
(sono citate le sentenze n. 98 del 2007 e n. 36 del 2005) - ipotizza,
in primo luogo, la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Il legislatore, difatti, avrebbe ecceduto dalla propria
competenza a dettare, in tale materia, «solo i principi
fondamentali»; la disciplina impugnata «si segnala, invece, per il
suo carattere minuzioso, dettagliato, autoapplicativo, dal momento
che indica quali Regioni e secondo quali modalità potranno
beneficiare del finanziamento statale per ripianare i propri debiti
sanitari».
Viene dedotto, in secondo luogo, il contrasto con l'art. 119
Cost., essendo stati previsti «finanziamenti a destinazione vincolata
in materie di potestà legislativa concorrente».
Ed invero, nell'evidenziare che «lo Stato può istituire e
disciplinare fondi a destinazione vincolata solo nelle materie di sua
competenza legislativa esclusiva» (sono richiamate le sentenze n. 118
del 2006; n. 107 e n. 77 del 2005; n. 423, n. 49 e n. 16 del 2004; n.
370 del 2003), la ricorrente deduce che, in linea generale,
«solamente due tipologie di fondi possono essere considerate
rispettose del dettato dell'art. 119 Cost.». Infatti, è consentito,
da un lato, dare vita a «un fondo perequativo, senza vincoli di
destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per
abitante» (art. 119, terzo comma, Cost.), fondo che - «insieme ad
entrate e tributi propri e compartecipazione al gettito di tributi
erariali riferibile al proprio territorio» (art. 119, secondo comma,
Cost.) - «serve a finanziare integralmente le funzioni attribuite a
Regioni ed enti locali» (art. 119, quarto comma, Cost.); dall'altro,
invece, è possibile stanziare «risorse aggiuntive» e realizzare
«interventi speciali», entrambi - sottolinea sempre la ricorrente -
«in favore di determinate Regioni, Province, Città metropolitane e
Comuni, al fine di "promuovere lo sviluppo economico, la coesione e
la solidarietà sociale, (...) rimuovere gli squilibri economici e
sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della
persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle
loro funzioni"» (art. 119, quinto comma, Cost.).
Nessuna di tali evenienze - secondo la ricorrente - sarebbe,
però, ipotizzabile nel caso di specie.
Infine, vengono dedotti altri profili di incostituzionalità
delle censurate disposizioni, come di seguito precisati.
In primo luogo, si assume che per nessuno dei finanziamenti,
contemplati dalla disciplina in contestazione, le Regioni siano state
interpellate, ciò che integrerebbe un autonomo vizio di legittimità
costituzionale per violazione del principio di leale collaborazione.
In secondo luogo, viene dedotta la violazione dell'art. 3 Cost.,
«sia sotto il profilo del rispetto del principio di eguaglianza, sia
sotto quello dell'irragionevolezza delle scelte del legislatore
statale».
Ed invero, in relazione al primo di tali profili, si pone in
evidenza come la contestata disciplina venga a discriminare le
Regioni cosiddette «virtuose», cioè quelle «che hanno informato
l'organizzazione e l'erogazione del servizio sanitario a criteri di
efficacia e di efficienza», facendo fronte alla carenza di
finanziamenti in materia sanitaria attraverso l'imposizione, ai
cittadini residenti nei rispettivi territori, di sacrifici o «di
natura prettamente fiscale», ovvero «nei termini di maggiore
partecipazione al costo delle prestazioni erogate». Inoltre, la
contestata disciplina sarebbe irragionevole, in quanto «decide di
dare nuovamente a chi ha già ricevuto in abbondanza e non ha
dimostrato di saper gestire le risorse provenienti dalla fiscalità
generale»; essa, poi, sarebbe irrazionale, perchè la rinnovata
elargizione non risulta accompagnata nè «da misure capaci di
incidere, eliminandole, sulle cause dei disavanzi», nè «da adeguate
forme di controllo sull'utilizzo delle risorse elargite».
La scelta compiuta, d'altra parte, nella misura in cui «toglie a
chi ha gestito oculatamente, talvolta con rigore, le finanze
pubbliche», dando, viceversa, «a chi ha male amministrato», si
porrebbe - secondo la ricorrente - in contrasto anche con il
«principio di buon andamento di cui all'art. 97 Cost.»; senza tacere,
poi, del fatto che lo «scialacquamento dei già scarsi mezzi
finanziari a disposizione» determinerà - si legge sempre nel ricorso
- «una contrazione dei livelli essenziali delle prestazioni»
sanitarie, con un «evidente danno riflesso sulla tutela della salute
garantita dall'art. 32 Cost.».
Infine, interventi del tipo di quelli previsti dalle norme
censurate - conclude la Regione Venero - «si risolvono in un'indebita
interferenza nella gestione più propriamente organizzativa della
sanità, ossia, in concreto, nell'esercizio delle funzioni
amministrative che l'art. 118 Cost. vuole distribuire tra i diversi
enti territoriali "sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza"».
3. - Le questioni proposte sono inammissibili.
4. - Ad identica conclusione questa Corte è già pervenuta nel
decidere una questione di legittimità costituzionale - promossa, tra
l'altro, anche dall'odierna ricorrente - che presentava più di un
elemento di analogia con quella oggi al vaglio.
Nel giudicare, infatti, della legittimità costituzionale del
decreto-legge 20 marzo 2007, n. 23 (Disposizioni urgenti per il
ripiano selettivo dei disavanzi pregressi nel settore sanitario,
nonchè in materia di quota fissa sulla ricetta per le prestazioni di
assistenza specialistica ambulatoriale), impugnato dalle Regioni
Veneto e Lombardia, sia nel testo originario, che in quello
risultante all'esito delle modifiche apportate dalla relativa legge
di conversione 17 maggio 2007, n. 64, si è ritenuta inammissibile,
con sentenza n. 216 del 2008, l'iniziativa assunta dalle ricorrenti,
per carenza in capo ad esse dell'interesse ad agire.
Questa Corte ritiene - non senza rilevare che il ripetersi di
simili interventi legislativi statali di ripiano dei bilanci
regionali in materia mal si concilia con il principio del
«parallelismo fra responsabilità di disciplina e di controllo e
responsabilità finanziaria» enunciato dalla giurisprudenza
costituzionale (sentenza n. 355 del 1993) - che le motivazioni poste
a fondamento della citata decisione vadano ribadite anche nel
presente caso.
4.1. - In primo luogo, quanto alla dedotta violazione degli artt.
3, 32 e 97 Cost., va confermata - sulla scorta di un più che
consolidato orientamento giurisprudenziale di questa Corte - la
«inammissibilità delle questioni prospettate con riferimento ai
parametri diversi da quelli ricavabili dal titolo V della parte
seconda della Costituzione non attinenti specificamente alla
produzione di fonti normative, poichè la loro evocazione non
risulta, prima facie, destinata a far valere una menomazione delle
attribuzioni costituzionalmente spettanti» alla Regione ricorrente
(sentenza n. 216 del 2008, punto 4, del Considerato in diritto).
4.2. - Il medesimo esito processuale si impone, in secondo luogo,
in relazione all'ipotizzato contrasto con l'art. 117 Cost.
Anche nel censurare la disciplina di cui ai commi da 46 a 49
dell'art. 2 della legge n. 244 del 2007, la ricorrente non ha
lamentato alcuna «presunta ingerenza dello Stato» nell'esercizio
della potestà legislativa regionale. Non si è, infatti, dedotta -
come già in occasione dell'impugnativa definita dalla citata
sentenza n. 216 del 2008 - «la menomazione» di alcuna prerogativa
della stessa ricorrente «nella materia della tutela della salute»,
nè si è contestata l'assenza, in capo allo Stato, di «alcuna
legittimazione a dettare la normativa impugnata». La Regione Veneto
si è limitata a dolersi del contenuto della impugnata disciplina,
«senza l'affermazione» di un proprio «autonomo titolo ad emanare
quella stessa normativa».
Conseguentemente, sussistono gli elementi per pervenire ad una
pronuncia di inammissibilità, per difetto di interesse, delle
censure proposte, atteso che la ricorrente «nessuna utilità diretta
ed immediata» potrebbe «trarre, sul piano sostanziale, da una
eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale della
contestata disciplina legislativa statale, per violazione del
parametro in questione» (sentenza n. 216 del 2008, punto 7, del
Considerato in diritto).
Giova, invero, rammentare che nei giudizi di legittimità
costituzionale in via principale deve necessariamente sussistere, nel
soggetto ricorrente, un interesse attuale e concreto a proporre
l'impugnazione, in mancanza del quale il ricorso stesso è
inammissibile.
Questa Corte, infatti, ha già sottolineato che «ai sensi
dell'art. 127, secondo comma, Cost., la Regione è legittimata a
promuovere questione di legittimità costituzionale quando una legge
o un atto avente forza di legge, dello Stato o di altra Regione,
"leda la sua sfera di competenza". Allo stesso modo l'art. 2, primo
comma, della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, dispone che
quando una Regione "ritenga che una legge od atto avente forza di
legge della Repubblica invada la sfera della competenza ad essa
assegnata dalla Costituzione", può "promuovere l'azione di
legittimità costituzionale davanti alla Corte". E nella medesima
prospettiva si pone l'art. 32 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
secondo il quale la "questione della legittimità costituzionale di
una legge o di un atto avente forza di legge dello Stato può essere
promossa dalla Regione che ritiene dalla legge o dall'atto invasa la
sfera della competenza assegnata alla Regione stessa dalla
Costituzione e da leggi costituzionali. Analoga previsione, nei
giudizi per conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni è
contenuta nell'art. 39 della medesima legge n. 87 del 1953» (sentenza
n. 216 del 2008, punto 6, del Considerato in diritto).
Deve, dunque, ribadirsi che dall'esame delle suddette
disposizioni «emerge come l'unico interesse che le Regioni sono
legittimate a far valere sia quello alla salvaguardia del riparto
delle competenze delineato dalla Costituzione; esse, pertanto, hanno
titolo a denunciare soltanto le violazioni che siano in grado di
ripercuotere i loro effetti, in via diretta ed immediata, sulle
prerogative costituzionali loro riconosciute dalla Costituzione. Da
ciò consegue che è in tale quadro - caratterizzato dalla necessità
che l'iniziativa assunta dalle Regioni ricorrenti sia oggettivamente
diretta a conseguire l'utilità propria, ovviamente, del tipo di
giudizio che, di volta in volta, venga in rilievo - che deve essere
valutata la sussistenza dell'interesse ad agire, da postulare
soltanto quando esso presenti le caratteristiche della concretezza e
dell'attualità, consistendo in quella utilità diretta ed immediata
che il soggetto che agisce può ottenere con il provvedimento
richiesto al giudice» (sentenza n. 216 del 2008, punto 6, del
Considerato in diritto).
L'assenza, pertanto, in capo all'odierna ricorrente di un
interesse avente simili caratteristiche comporta la declaratoria di
inammissibilità della censura formulata a norma dell'art. 117 Cost.
4.3. - Considerazioni analoghe a quelle appena svolte debbono
ripetersi con riferimento alla dedotta violazione degli artt. 118 e
119 Cost.
4.3.1. - Quanto, in particolare, al primo di tali parametri, il
riconoscimento che, anche in relazione alla disciplina oggi in
contestazione, «si versi non in un'ipotesi di allocazione a livello
statale di funzioni regionali o di altri enti territoriali, bensì di
un intervento diretto dello Stato, a livello legislativo, destinato
ad interessare soggetti diversi» dalla Regione ricorrente, porta a
concludere che lo stesso risulta «privo di un'incidenza - se non
mediata - sulle funzioni» amministrative della ricorrente (sentenza
n. 216 del 2008, punto 7, del Considerato in diritto).
4.3.2. - In merito, invece, alla pretesa violazione dell'art. 119
Cost., deve essere, del pari, esclusa la sussistenza di «una astratta
idoneità della disciplina in contestazione ad influire
sull'autonomia finanziaria delle Regioni», e ciò, in particolare,
«limitando il reperimento di risorse da destinare alla gestione del
servizio sanitario regionale».
Anche quello previsto dalle norme ora impugnate, infatti, «è un
intervento che, da un lato, favorisce altre Regioni», rispetto alla
ricorrente, «e, dall'altro, è effettuato con oneri a carico della
fiscalità generale, sicchè la eventuale caducazione di tali norme
non comporterebbe» - stante l'assenza di un fondo sanitario nazionale
destinato esclusivamente al finanziamento della spesa sanitaria - «la
ridistribuzione di maggiori risorse in favore di tutte le Regioni»
(sentenza n. 216 del 2008, sempre al punto 7, del Considerato in
diritto).
Il tutto senza, peraltro, tacere come «nell'attuale fase di
perdurante inattuazione della citata disposizione costituzionale»
(art. 119 Cost.), «le Regioni siano legittimate a contestare
interventi legislativi dello Stato, concernenti il finanziamento
della spesa sanitaria, soltanto qualora lamentino una diretta ed
effettiva incisione della loro sfera di autonomia finanziaria;
evenienza, questa, neppure dedotta in giudizio».
4.4. - Infine, la descritta situazione di carenza di interesse al
ricorso comporta ex se anche l'inammissibilità della censura
formulata con riferimento al principio di leale collaborazione, e
ciò a prescindere dal rilievo - più volte espresso da questa Corte
- «che l'esercizio dell'attività legislativa sfugge alle procedure
di leale collaborazione» (sentenze n. 371, n. 222, n. 159 del 2008,
sentenza n. 401 del 2007).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale, promosse sempre dalla Regione Veneto
con il ricorso n. 19 del 2008.
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 2, commi da 46 a 49, della legge 24
dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2008), promosse
dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 3, 32, 97, 117, 118 e
119 della Costituzione, nonchè al principio di leale collaborazione,
di cui agli artt. 5 e 120 Cost. ed all'art. 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 1° aprile 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Melatti
Depositata in cancelleria il 9 aprile 2009.
Il cancelliere: Melatti