1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 27-10-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 54 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 settembre 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 settembre 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Paesaggio - Norme della Regione Siciliana - Rilascio di concessioni demaniali marittime - Modifiche all'art. 2 della legge regionale n. 32 del 2020 - Emergenza epidemiologica da COVID-19 - Previsione che, per consentire all'amministrazione concedente la conclusione dei procedimenti amministrativi, consente, in relazione alle istanze presentate sino al 18 dicembre 2020, di derogare alle previsioni del Piano di utilizzo del demanio marittimo. - Legge della Regione Siciliana 21 luglio 2021, n. 17 (Termine ultimo per la presentazione delle istanze di proroga delle concessioni demaniali marittime), art. 3. (21C00240) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 27-10-2021)

Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Siciliana, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 3 della legge regionale siciliana n. 17/2021
del 21 luglio 2021, recante «Termine ultimo per la presentazione
delle istanze di proroga delle concessioni demaniali marittime», come
da delibera del Consiglio dei ministri in data 23 settembre 2021.
Sul B.U.R. della Regione Siciliana n. 32 del 26 luglio 2021, è
stata pubblicata la legge regionale n. 17/2021 del 21 luglio 2021,
recante «Termine ultimo per la presentazione delle istanze di proroga
delle concessioni demaniali marittime».
L'art. 3 della predetta legge regionale, recante «Proroga termini
mancata previsione di coerenza delle concessioni demaniali marittime
con i Piani di utilizzo del demanio marittimo (PUDM)», recita:
1. Il comma 1-bis dell'art. 2 della legge regionale 16 dicembre
2020, n. 32 e successive modificazioni è sostituito dal seguente:
«1-bis. Attesa l'emergenza epidemiologica da COVID-19, al
fine di consentire all'amministrazione concedente la conclusione dei
procedimenti amministrativi, la coerenza con le previsioni del Piano
di utilizzo del demanio marittimo di cui al comma 1 non è prevista
per le istanze già protocollate alla data di entrata in vigore della
presente legge.».
Il Presidente del Consiglio ritiene che detta disposizione in
materia di concessioni demaniali sia censurabile, in quanto eccede
dalle competenze attribuite alla Regione Siciliana dallo Statuto
speciale di autonomia, regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n.
455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2,
ponendosi in contrasto con gli articoli 14, lettere f) ed n), 32
dello stesso statuto, e viola la Costituzione, in riferimento agli
articoli 3, 9, 117, primo e secondo comma, lettera s).
Pertanto, si propone questione di legittimità costituzionale ai
sensi dell'art. 127, comma 1 Cost. per i seguenti

Motivi

1) Illegittimità dell'art. 3 della legge regionale siciliana n.
17/2021 per contrasto con gli articoli 135, 143, 145 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 «Codice dei beni culturali e del
paesaggio» (norme interposte con valore di grande riforma
economico-sociale), con l'art. 6, lettere D ed E, della Convenzione
europea del paesaggio, cui è stata data esecuzione dalla legge 9
gennaio 2006, n. 14 (norme interposte), con gli articoli 9 e 117,
primo e secondo comma, lettera s) della Costituzione, nonchè 14,
lettere f) ed n) dello Statuto speciale di autonomia, regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
Si ritiene opportuno, preliminarmente, ricostruire il quadro
normativo entro cui si inserisce la disposizione impugnata in tema di
demanio marittimo e tutela del paesaggio.
La materia oggetto del contendere, infatti, si colloca nell'alveo
delle competenze legislative della Regione Siciliana, delle quali
bisogna, tuttavia, precisarne i limiti.
Ai sensi dell'art. 14, comma 1, lettera n) dello statuto
regionale, la Regione Siciliana ha potestà legislativa esclusiva in
materia di tutela del paesaggio e di conservazione delle antichità e
delle opere artistiche, nonchè, ai sensi della lettera f), di
urbanistica; inoltre, l'art. 32 dello statuto le attribuisce la
titolarità dei beni demaniali presenti nel territorio regionale.
Il decreto del Presidente della Repubblica 30 agosto 1975, n.
637, recante le «Norme di attuazione dello statuto della Regione
Siciliana in materia di tutela del paesaggio e di antichità e belle
arti» precisa ancora che «l'Amministrazione regionale esercita nel
territorio della regione tutte le attribuzioni delle amministrazioni
centrali e periferiche dello Stato in materia di antichità, opere
artistiche e musei, nonchè di tutela del paesaggio» (art. 1) e che
tutti gli atti previsti da ogni disposizione concernente tali materie
sono adottati dall'Amministrazione regionale.
In ogni caso, tale potestà legislativa della Regione va
esercitata «nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato, senza
pregiudizio delle riforme agrarie e industriali, deliberate dalla
Costituente del popolo italiano», secondo quanto previsto dall'art.
14 dello Statuto di autonomia.
In tal senso, il particolare grado di autonomia legislativa in
materia riconosciuto alla Regione Siciliana deve trovare un limite
nelle previsioni del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
«Codice dei beni culturali e del paesaggio» che, secondo un
consolidato orientamento della Corte costituzionale, rappresentano
«norme di grande riforma economico-sociali» (sentenza n. 238 del
2013) e, pertanto, costituiscono un argine alla discrezionalità del
legislatore regionale.
L'art. 3 della legge regionale, rubricato «Proroga termini
mancata previsione di coerenza delle concessioni demaniali marittime
con i Piani di utilizzo del demanio marittimo-PUDM» sostituisce il
comma 1-bis dell'art. 2 della legge regionale n. 32/2020 (che era
stato introdotto dalla legge regionale n. 9/2021) con il seguente,
che testualmente prevede: «Attesa l'emergenza epidemiologica da
COVID-19, al fine di consentire all'amministrazione concedente la
conclusione dei procedimenti amministrativi, la coerenza con le
previsioni del Piano di utilizzo del demanio marittimo di cui al
comma 1 non è prevista per le istanze già protocollate alla data di
entrata in vigore della presente legge».
La disposizione in esame, dunque, consente - in relazione alle
nuove istanze di concessioni demaniali marittime presentate fino al
18 dicembre 2020 (data di entrata in vigore della legge regionale 32
del 2020) - di derogare alle previsioni dei Piani di utilizzo delle
aree demaniali marittime.
Tali Piani sono disciplinati dalla legge regionale 29 novembre
2005, n. 15, recante «Disposizioni sul rilascio delle concessioni di
beni demaniali sull'esercizio diretto delle funzioni amministrative
in materia di demanio marittimo».
In particolare, il Piano di utilizzo delle aree demaniali
marittime (PUDM) rappresenta il documento dì pianificazione
comunale, disciplinato dall'art. 4 della legge regionale n. 15 del
2005, che regola le modalità di utilizzo della fascia costiera
demaniale e del litorale marino, sia per finalità pubbliche che per
iniziative connesse ad attività di tipo privatistico, in conformità
ai principi definiti dall'Unione europea ed alla vigente legislazione
statale e regionale di settore.
Il Piano, in sostanza, costituisce lo strumento che disciplina
l'utilizzazione dei territori costieri, cioè dì beni che, ai sensi
dell'art. 142, comma 1, lettera a) del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 «Codice dei beni culturali e del paesaggio», sono
sottoposti ex lege a vincoli di tutela.
In questa prospettiva, il Piano di utilizzazione del demanio
marittimo rappresenta uno strumento indispensabile per garantire le
prioritarie esigenze di tutela paesaggistica e ambientale del
territorio marittimo e appare strettamente ricollegato al Piano
paesaggistico - che ha carattere sovraordinato agli strumenti di
pianificazione territoriale - del quale deve declinare le previsioni
di indirizzo e di direttiva.
I Piani di utilizzazione devono infatti recepire le eventuali
prescrizioni del piano paesaggistico aventi un contenuto precettivo
determinato (come i vincoli di inedificabilita') e rendere concrete,
in relazione al contesto territoriale, le disposizioni di indirizzo e
le direttive del Piano paesaggistico, volte alla tutela dell'ambiente
e del paesaggio.
A tal proposito, va evidenziato che, in assenza del relativo
Piano paesaggistico, il Piano di utilizzazione del demanio marittimo
può rappresentare l'unica fonte di pianificazione e tutela
dell'ambiente marittimo, come accade in Sicilia per le province di
Palermo, Messina ed Enna, i cui territori risultano ancora essere
sforniti del relativo Piano paesaggistico. Rispetto a tali territori
la disposizione impugnata appare ancor più pregiudizievole, in
quanto la deroga al PUDM consentirebbe il rilascio di concessioni
praticamente senza alcun vincolo.
L'art. 4, comma 1, della legge regionale 19 maggio 2005, n. 15,
stabilisce che «le attività e le opere consentite sul demanio
marittimo, ai sensi dell'art. 4, comma 1 della presente legge,
possono essere esercitate e autorizzate solo in conformità alle
previsioni di appositi piani di utilizzo delle aree demaniali
marittime, approvati dall'Assessorato regionale del territorio e
dell'ambiente su proposta dei comuni costieri».
Con la disposizione oggetto del presente ricorso, la Regione
Siciliana consente il rilascio di autorizzazione alle richieste di
concessioni demaniali presentate fino al 18 dicembre 2020, in deroga
alle prescrizioni dei relativi Piani di utilizzo, in tal modo
violando l'art. 117, primo e secondo comma, lettera s) Cost. nonchè
gli articoli 14, lettere f) ed n), 32 dello Statuto di autonomia, in
relazione agli articoli 135, 143 e 145 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 e dell'art. 6, lettera d) ed e) della Convenzione
europea del paesaggio, a cui è stata data esecuzione dalla legge 9
gennaio 2006, n. 14.
La norma denunciata, infatti, pur collocandosi in materia di
competenza esclusiva della Regione Siciliana, appare in contrasto con
i limiti delle leggi costituzionali dello Stato, in particolar modo
con le «norme di grande riforma economica-sociale» contenute negli
articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio.
Quest'ultimi sono espressione del principio della necessaria
pianificazione dei beni sottoposti a vincolo paesaggistico (articoli
135 e 143) e del principio della necessaria prevalenza del piano
paesaggistico rispetto ad ogni altro strumento di pianificazione e la
sua inderogabilità «da parte di piani, programmi e progetti
nazionali o regionali di sviluppo economico» (art. 145).
Tali principi sono anche diretta espressione degli obblighi
assunti dall'Italia con l'adesione alla Convenzione europea del
paesaggio, tra i cui obiettivi vi è «la pianificazione del
paesaggio» (art. 3). Tale convenzione impegna le parti aderenti:
ad «integrare il paesaggio nelle politiche di pianificazione
del territorio, urbanistiche e in quelle di carattere culturale,
ambientale, agricolo, sociale ed economico, nonchè nelle altre
politiche che possono avere un'incidenza diretta o indiretta sul
paesaggio» (art. 5, lettera D);
a «stabilire degli obiettivi di qualità paesaggistica
riguardanti i paesaggi individuati e valutati, previa consultazione
pubblica, conformemente all'art. 5.c» (art. 6, lettera D);
ad «attivare gli strumenti di intervento volti alla
salvaguardia, alla gestione e/o alla pianificazione dei paesaggi»
(art. 6, lettera E).
La Corte ha più volte chiarito che il legislatore statale,
rispetto alle regioni ad autonomia speciale, «conserva il potere,
nella materia "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali", di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, comprensiva tanto della tutela del paesaggio quanto
della tutela dei beni ambientali o culturali di vincolare la potestà
legislativa primaria delle regioni a statuto speciale, così che le
norme qualificabili come "riforme economico-sociali" si impongono al
legislatore di queste ultime» (da ultimo, sentenza n. 160/2021) ed in
particolar modo ne ha affermato il potere in relazione alla
competenza primaria proprio della Regione Siciliana in materia di
tutela di paesaggio (sentenze 130/2020 e 172/2018).
Ciò appare piena espressione di quanto precedentemente affermato
nella sentenza 113/2018 secondo cui «la conservazione ambientale e
paesaggistica spetta, in base all'art. 117, secondo comma, lettera s)
Cost., alla cura esclusiva dello Stato e ciò in aderenza all'art. 9
Cost., che sancisce quale principio fondamentale quello della tutela
del paesaggio, inteso come morfologia del territorio, cioè
l'ambiente nel suo aspetto visivo».
Inoltre, per quanto rileva ai fini del presente ricorso, la
stessa Corte ha espressamente qualificato come «norme di grande
riforma economico-sociale», idonee a vincolare anche le regioni a
statuto speciale, le disposizioni del codice dei beni culturali e del
paesaggio che disciplinano la gestione dei beni soggetti a tutela: in
particolare le disposizioni in materia di pianificazione di cui agli
articoli 135 e 143 (sentenza 178/2018) e l'art. 146 (sentenza
101/2021).
Poichè è indubbio che il demanio marittimo costituisca un bene
paesaggistico, tutelato ope legis dalla normativa di riferimento, la
possibilità di assentire all'utilizzazione degli arenili, in deroga
alle previsioni vigenti di Piani di utilizzazione del demanio
marittimo, comporta una grave lesione della tutela paesaggistica, la
cui importanza, come sopra evidenziato, assume valore di rango
costituzionale.
Infatti la mancata applicazione delle prescrizioni e dei limiti
del Piano di utilizzo del demanio marittimo si riflette negativamente
sul Piano paesaggistico, di cui il primo è specificazione. La
deroga, infatti, andrebbe a precludere la diretta applicazione delle
disposizioni, aventi contenuto determinato e immediata portata
precettiva inserite nel piano paesaggistico, o quantomeno minerebbe
l'applicazione di quelle norme di indirizzo o di direttiva del Piano
paesaggistico che sono state tradotte in specifiche prescrizioni
dalla pianificazione subordinata, nel caso degli ambienti costieri
proprio dal Piano di utilizzazione del demanio marittimo.
Ancor più grave è quanto si verrebbe a determinare negli ambiti
del territorio regionale che risultano ancora oggi - nonostante siano
trascorsi dieci anni dall'obbligo di adozione - sprovvisti della
pianificazione paesaggistica. In tal contesti infatti, come già
rilevato, il Piano di utilizzazione del demanio marittimo costituisce
l'unico strumento di pianificazione regionale, in cui sono state
prese in considerazione le esigenze di tutela paesaggistica.
Conseguentemente, se la deroga generalizzata a tale strumento
può comportare nel primo caso, a seconda dell'interpretazione, una
mera «attenuazione» della tutela paesaggistica, nel secondo
comporterebbe che gli interventi negli ambiti costieri restino del
tutto sottratti alla pianificazione paesaggistica e alla sua tutela.
Posto che, anche di recente, la Corte ha ribadito come «il
principio di prevalenza della tutela paesaggistica deve essere
declinato nel senso che al legislatore regionale è impedito ...
adottare normative che deroghino o contrastino con norme di tutela
paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di
tutela in senso stretto» (sentenza 141/2021; nello stesso senso anche
n. 101, 74, 54 e 9/2021), non si può che insistere per la
declaratoria di illegittimità costituzionale della norma impugnata
per la violazione dell'art. 117, primo e secondo comma, lettera s)
Cost, con i parametri interposti degli articoli 14 e 32 dello statuto
di autonomia e gli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni
culturali.
Parimenti la previsione regionale, consentendo la deroga
generalizzata ai Piani di utilizzo del demanio marittimo, senza che
tale deroga sia giustificata dalla cura di un altro interesse di
rango costituzionale primario, comporta anche un ingiustificato
abbassamento del livello della tutela del paesaggio, con conseguente
violazione anche dell'art. 9 Cost.
2) Illegittimità dell'art. 3 della legge regionale siciliana n.
17/2021 per contrasto con l'art. 3 Cost.
La disposizione regionale in esame appare, infine, in contrasto
anche con l'art. 3 Cost. per irragionevolezza.
La deroga alle disposizioni a tutela del paesaggio viene infatti
giustificata allo scopo «di consentire all'amministrazione concedente
la conclusione dei procedimenti amministrativi».
Si tratta di istanze di nuove concessioni e, al riguardo, non
emerge alcuna ragionevole correlazione tra la possibilità per
l'Amministrazione di concludere i procedimenti amministrativi e la
deroga a norme di legge che tutelano rilevanti interessi pubblici
correlati al demanio marittimo. La disposizione si fonda sull'erroneo
presupposto secondo cui i procedimenti potrebbero concludersi solo
omettendo la cura dei fondamentali interessi pubblici a cui sono
preordinati anche i Piani di utilizzo.
Risulta, altresì, irragionevole la connessione tra la deroga ai
piani di utilizzo del demanio marittimo e l'emergenza epidemiologica
in quanto, trattandosi di nuove concessioni, queste ultime non
verrebbero comunque rilasciate per un periodo strettamente correlato
alla durata dell'emergenza sanitaria, bensì per la durata
ordinariamente prevista.
Una deroga sarebbe stata - in ipotesi - ammissibile soltanto in
relazione a concessioni già in essere e qualora fosse stata
strettamente connessa alle esigenze di distanziamento interpersonale,
con la possibilità - proporzionata al fine e contenuta nel tempo -
di deroghe alle previsioni di Piano connesse con l'esigenza di
rispetto degli obblighi derivanti dalle norme volte a contrastare la
diffusione della pandemia.
Con la norma impugnata invece, la Regione legittima mediante un
improprio riferimento alla pandemia in corso una sostanziale deroga
sine die alle previsioni di tutela contenute nei Piani dì
utilizzazione del demanio marittimo, accantonando il rispetto dei
profili di interesse pubblico connessi alla tutela paesaggistica, e
violando anche l'art. 3 Cost., in ragione dell'irragionevolezza e
mancanza di proporzionalità della misura.

P. Q. M.

Si chiede che l'Eccellentissima Corte voglia dichiarare
costituzionalmente illegittimo e conseguentemente annullare l'art. 3
della legge regionale siciliana n. 17/2021, per i motivi illustrati
nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositera':
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri del 23
settembre 2021.
Roma, 24 settembre 2021

Il vice avvocato generale dello Stato: De Bellis


L'avvocato dello Stato: Garofoli