1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 18-12-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 304 SENTENZA 4 - 12 dicembre 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Personale della carriera diplomatica - Previsione secondo cui le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici - Asserita irragionevole disparita' di trattamento all'interno del personale della carriera diplomatica - Asserita lesione del diritto ad una retribuzione proporzionata alla qualita' e quantita' del lavoro prestato - Asserita lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Asserita violazione del principio di capacita' contributiva e del principio di progressivita' - Insussistenza - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 9, comma 21, terzo periodo. - Costituzione, artt. 2, 3, 36, 53 e 97. (T-130304) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 18-12-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21,
terzo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122, promossi dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio con un'ordinanza del 19 giugno,
quattro ordinanze del 6 luglio e una ordinanza del 3 luglio 2012,
rispettivamente iscritte ai nn. 218, 219, 243, 244, 245 e 246 del
registro ordinanze 2012 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 41 e 44, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Visti gli atti di costituzione di Adriana Apollonio ed altri, di
Massimo Lavezzo Cassinelli ed altro e di Sandro De Bernardin, nonchè
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 2013 e nella camera di
consiglio del 6 novembre 2013 il Giudice relatore Paolo Maria
Napolitano;
uditi gli avvocati Monica Scongiaforno per Adriana Apollonio ed
altri, Ugo Sgueglia per Massimo Lavezzo Cassinelli ed altro e per
Sandro De Bernardin e l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per
il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con sei
ordinanze di identico tenore (reg. ord. nn. 218, 219, 243, 244, 245 e
246 del 2012) ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 36, 53 e
97 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 21, terzo periodo, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitività economica), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122.
1.1.- I giudizi a quibus hanno tutti ad oggetto ricorsi avverso
provvedimenti di nomina di personale della carriera diplomatica nei
quali è specificato che il provvedimento, ai sensi della norma
impugnata, ha effetto a fini esclusivamente giuridici. I
provvedimenti impugnati, infatti, sono attuativi del terzo periodo
del comma 21 dell'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010; comma che si
riporta integralmente: «I meccanismi di adeguamento retributivo per
il personale non contrattualizzato di cui all'articolo 3, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, così come previsti dall'articolo
24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, non si applicano per gli
anni 2011, 2012 e 2013 ancorchè a titolo di acconto, e non danno
comunque luogo a successivi recuperi. Per le categorie di personale
di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e
successive modificazioni, che fruiscono di un meccanismo di
progressione automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013
non sono utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti
di stipendio previsti dai rispettivi ordinamenti. Per il personale di
cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e
successive modificazioni le progressioni di carriera comunque
denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno
effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici. Per
il personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque
denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposte negli
anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini
esclusivamente giuridici».
I giudizi a quibus si differenziano perchè in uno il ricorso si
riferisce alla nomina a consigliere di ambasciata (ordinanza n. 218),
in altri i ricorsi traggono origine dalla nomina a ministro
plenipotenziario (ordinanze nn. 219, 243, 244, 245), e infine,
nell'ultimo, dalla nomina ad ambasciatore (ordinanza n. 246).
Il rimettente, con riferimento alle nomine a ministro
plenipotenziario e ad ambasciatore ritiene infondata la tesi dei
ricorrenti secondo la quale tali nomine non costituirebbero una
progressione di carriera, ma un vero e proprio cambiamento di status,
restando, pertanto, estranee alla regolazione discendente dal citato
art. 9, comma 21, che presuppone, invece, proprio la progressione di
carriera.
Il Tar del Lazio ritiene che, nell'ambito dell'unicità del ruolo
prevista dall'art. 101 del decreto del Presidente della Repubblica 5
gennaio 1967, n. 18 (Ordinamento dell'Amministrazione degli affari
esteri), il passaggio tra i predetti gradi realizzi un vero e proprio
sviluppo della carriera, rendendo irrilevante la circostanza,
segnalata dai ricorrenti, che le successive disposizioni prevedano
l'accesso ai primi tre gradi mediante «promozione» (artt. 103, 107,
108) e l'accesso ai due gradi apicali per «nomina» (artt. 109 e
109-bis), in quanto tali modalità riflettono esclusivamente
l'esistenza di un diverso rapporto fiduciario con l'istituzione di
appartenenza tra il promosso ed il nominato. Osserva, poi, che in
ogni caso l'art. 9, comma 21, terzo periodo, del d.l. n. 78 del 2010,
con la locuzione «progressioni di carriera comunque denominate», fa
riferimento a qualsiasi tipo di avanzamento di carriera
ricomprendendo anche quelle che presuppongono l'esercizio di una
elevata discrezionalità nella scelta tra i candidati provenienti dai
gradi inferiori.
Il rimettente ritiene infondata anche la tesi avanzata nei
ricorsi secondo la quale la disposizione impugnata, quale norma di
carattere generale, non possa derogare, modificandola, alla
disciplina speciale che regola il trattamento economico dei
diplomatici, di cui agli artt. 101 e 112 del predetto d.P.R. n. 18
del 1967 ed all'art. 1 e seguenti del d.P.R. 13 agosto 2010, n. 206
(Recepimento dell'accordo sindacale per il personale della carriera
diplomatica, relativamente al servizio prestato in Italia - Biennio
giuridico ed economico 2008-2009).
Nei ricorsi, infatti, si evidenzia, in particolare, che il
personale appartenente alla carriera diplomatica è retto dal proprio
specifico ordinamento, regolato dal d.P.R. n. 18 del 1967, il cui
art. 112 - siccome sostituito dall'art. 14 del d.lgs. 24 marzo 2000,
n. 85 (Riordino della carriera diplomatica, a norma dell'articolo 1
della legge 28 luglio 1999, n. 266) - ha introdotto il sistema della
contrattazione, da trasfondere successivamente in un atto
regolamentare, emanato sotto forma di decreto del Presidente della
Repubblica. Attualmente, l'atto di recepimento è rappresentato dal
citato d.P.R. n. 206 del 2010, successivo allo stesso d.l. n. 78 del
2010, che, recependo l'ipotesi di accordo, ne ha espressamente
decretato l'applicazione al personale appartenente alla carriera
diplomatica. Pertanto, l'art. 112 del d.P.R. 18 del 1967 assegnerebbe
al d.P.R n. 206 del 2010 la funzione di atto regolamentare speciale,
che non può essere eterointegrato da prescrizioni pur contenute in
una fonte di grado superiore, ma di carattere generale.
Anche tale percorso argomentativo viene confutato dal rimettente,
sempre al fine di motivare la rilevanza delle questioni di
costituzionalità sollevate. Afferma, infatti, che la delegificazione
di una materia, effettuata mediante un atto avente forza e valore di
legge, non esclude che altre norme dello stesso grado possano
integrare, con previsioni generali o speciali, la disciplina della
materia delegificata: in altre parole, la delegificazione comporta
che la materia trovi la sua disciplina ordinaria in una fonte
inferiore, non che questa sia l'unica fonte costituzionalmente
legittima per la disciplina della materia stessa.
Nel caso di specie, l'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010, per il
tenore delle prescrizioni in esso contenute, e per la finalità che
esso persegue - e, dunque, per la lettera e la ratio delle stesse -
si prefigge lo scopo di intervenire su tutti i rapporti d'impiego con
le pubbliche amministrazioni, quale sia la loro struttura e la fonte
principale che li disciplina. Tanto che lo stesso comma 21 dispone
che le progressioni di carriera, comunque denominate, ed i passaggi
tra le aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013
abbiano effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente
giuridici non solo per il personale pubblico non contrattualizzato di
cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (in
cui rientra il personale della carriera diplomatica), ma anche per il
personale contrattualizzato.
Il Tar del Lazio ritiene, pertanto, estremamente chiara la
volontà del legislatore di escludere, per il periodo in oggetto,
efficacia economica a qualsiasi progressione di carriera, a
prescindere dalla fonte che regola direttamente o indirettamente il
rapporto stesso.
Per questi motivi, secondo il rimettente, acquista rilevanza, ai
fini della decisione, la questione di costituzionalità dell'art. 9,
comma 21, terzo periodo, del d.l. n. 78 del 2010.
Nel motivare la non manifesta infondatezza, il rimettente
premette che il concreto effetto della disposizione in questione,
secondo cui «le progressioni di carriera comunque denominate
eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto,
per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici», è quello
della corresponsione al dipendente, per il triennio in questione, non
delle somme corrispondenti agli emolumenti, al netto d'imposta,
stabiliti per la posizione attuale, ma degli importi corrispondenti
alla precedente qualifica di appartenenza, da cui il dipendente è
cessato. In altri termini, per effetto della disposizione de qua, il
dipendente, pur svolgendo un lavoro presuntivamente di maggiore
complessità ed impegno, continua a percepire un corrispettivo
equivalente al precedente trattamento economico, che si deve
presumere adeguato invece ad una prestazione meno onerosa.
Secondo il rimettente, sussistono distinti profili di
illegittimità costituzionale, non confliggenti, ma subordinati tra
loro, nel rispetto, quindi, del principio, affermato dalla Corte
costituzionale, che considera inammissibili le questioni di
costituzionalità, della stessa disposizione di legge, poste tra loro
in forma alternativa ed incompatibile.
L'art. 9, comma 21, terzo periodo, del d.l. n. 78 del 2010, nella
parte d'interesse, determinerebbe anzitutto, in violazione dell'art.
2 (recte: 3) Cost., un'irragionevole disparità di trattamento
all'interno del personale della carriera diplomatica.
Infatti, a parità di qualifica e con mansioni conseguentemente
corrispondenti - con incarichi complessi e responsabilità di uffici
apicali - tali dipendenti percepiscono o no lo stesso trattamento
economico (a prescindere dalle maggiorazioni per la diversa
anzianità nella qualifica stessa), in relazione ad un elemento del
tutto aleatorio, costituito dall'anno in cui la qualifica è stata ad
essi attribuita; situazione che non ha evidentemente relazione alcuna
con il lavoro prestato.
Inoltre, risulterebbe violato anche l'art. 36 Cost., in quanto il
lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla
quantità e qualità del suo lavoro (dato che si deve presumere che
tale sia la retribuzione tabellare stabilita in conseguenza di una
specifica trattativa con la parte datoriale pubblica, poi recepita
nel decreto presidenziale più volte richiamato). Tale adeguata
retribuzione, che continua ad essere corrisposta a coloro che sono
stati promossi prima del 2011, è invece negata ai ricorrenti,
oltretutto per un lungo intervallo di tempo, corrispondente ad oltre
trentasei mensilità.
L'obiettivo perseguito dal legislatore con la disposizione
impugnata sarebbe, secondo il Tar del Lazio, quello della riduzione
del passivo del bilancio statale, ma tale obiettivo dovrebbe comunque
armonizzarsi, secondo proporzionalità e ragionevolezza e nel
rispetto dei principi di eguaglianza formale e sostanziale di cui
agli artt. 2 e 3 Cost. con gli altri valori tutelati dalla
Costituzione, tra cui appunto quelli definiti dall'art. 36 Cost..
Tale evenienza non si verificherebbe, invece, nella specie, in quanto
«l'eliminazione del miglior trattamento economico, riferibile alla
nuova posizione acquisita, contrast[erebbe] con il principio di
proporzionalità, che il legislatore, pur nella sua discrezionalità,
è tenuto a rispettare».
Per altro verso, poi, la differenziazione del trattamento
economico tra colleghi, non in ragione delle mansioni e delle
conseguenti responsabilità, ma in relazione ad un elemento casuale
come il momento in cui la qualifica è stata conferita,
interferirebbe negativamente sui rapporti tra i colleghi stessi,
alcuni dei quali ingiustamente discriminati, e ciò si riverbererebbe
sull'organizzazione degli uffici, incidendo negativamente sul loro
buon andamento, in violazione dell'art. 97 Cost.
Sotto un diverso profilo, ed in subordine rispetto alle censure
precedentemente dedotte, l'art. 9, comma 21, sebbene letteralmente
prescriva di non accrescere il trattamento economico dovuto a
determinate categorie di pubblici dipendenti, con un conseguente
risparmio di spesa per l'Erario, sotto un profilo sostanziale e degli
effetti, imporrebbe a quegli stessi dipendenti una prestazione
patrimoniale costituita dalla trattenuta da parte dello Stato di una
parte dei compensi maturati con la promozione. L'art. 9, comma 21,
terzo periodo, imponendo agli interessati un peculiare concorso alle
spese pubbliche, istituirebbe un tributo anomalo, in contrasto con i
principi costituzionali in materia, quali quelli stabiliti dagli
artt. 2, 3 e 53 Cost. Sarebbe, in tal modo, violato il principio di
capacità contributiva, poichè il sacrificio sarebbe richiesto non
in relazione ad uno specifico indice di ricchezza, ma al dato,
economicamente insignificante, del momento in cui la qualifica è
stata acquisita e senza alcuna considerazione del principio di
progressività. Il Tar aggiunge che, in evidente violazione dei
principi costituzionali prima richiamati, il tributo colpirebbe solo
una parte dei dipendenti che hanno raggiunto una determinata
qualifica e, comunque, soltanto i redditi dei pubblici dipendenti,
senza invece gravare, a parità di capacità contributiva, su
analoghe categorie di lavoratori, o di redditi.
Poichè un limite espresso all'azione impositiva, invece, è
quello per cui a situazioni uguali devono corrispondere tributi
uguali, ne consegue che sarebbe arbitrario ed irragionevole un
sacrificio patrimoniale il quale incida soltanto sulla condizione e
sul patrimonio di una determinata categoria di pubblici impiegati,
lasciando altre categorie di lavoratori (essenzialmente e
segnatamente autonomi) indenni, o, comunque, colpendoli più
leggermente, a parità di capacità reddituale, in violazione del
principio di uguaglianza ai sensi dell'art. 3 Cost. e del principio
solidaristico di cui all'art. 2 Cost.
2.- È intervenuto nei giudizi di costituzionalità il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non
fondata.
L'Avvocatura dello Stato, innanzi tutto, esclude che la
disposizione censurata violi gli artt. 2 e 3 Cost., in quanto la
Corte costituzionale ha già avuto occasione di affermare che misure
di «blocco» dello stipendio adottate in un momento delicato della
vita nazionale e segnate dalla finalità di realizzare, con
immediatezza, un contenimento della spesa pubblica rispetto degli
obiettivi fondamentali di politica economica e dei vincoli derivanti
dal processo di integrazione europea possono ritenersi non lesive del
principio di cui all'articolo 3 Cost. - sotto il duplice aspetto
della non contrarietà al principio di uguaglianza sostanziale e di
irragionevolezza - a condizione che siano eccezionali, transeunti,
non arbitrarie e consentanee allo scopo prefissato (sentenze n. 245
del l997, n. 417 del 1996, n. 99 del 1995 e n. 6 del 1994; ordinanza
n. 299 del 1999).
Il «blocco» introdotto dalla norma impugnata presenterebbe,
all'evidenza, carattere provvedimentale, risultando disposto per un
periodo contenuto nei limiti temporali dell'intervento emergenziale
stabilito dal legislatore (e cioè per gli anni dal 2011 al 2013), al
fine di impedire erogazioni per esigenze di riequilibrio di bilancio,
e renderebbe, perciò, irrilevante, secondo la giurisprudenza della
Corte costituzionale, la diseguaglianza casuale collegata al momento
di maturazione delle progressioni.
Quanto, invece, alla violazione degli articoli 2, 36 e 97 Cost.,
la parte resistente osserva che l'ordinanza di rimessione non
contiene riferimenti utili a stabilire se la progressione di carriera
comporti necessariamente lo svolgimento di incarichi «superiori»,
diversi e più onerosi di quelli svolti in precedenza, nè se ciò
sia avvenuto con riguardo ai ricorrenti.
La questione, dunque, prima ancora che infondata, risulterebbe
irrilevante.
Con riguardo alla violazione degli artt. 2, 3 e 53 Cost.,
l'Avvocatura dello Stato rileva che, nel caso in esame, la norma
censurata non prevede una decurtazione di una componente retributiva
già dovuta e in godimento, parificabile ad un prelievo tributario,
bensì opera un differimento del momento di maturazione di tale
componente, che vale anche a fini contributivi.
Si tratterebbe, in altri termini, di un mero «blocco» stipendiale
che deve essere considerato legittimo. Il differimento, peraltro,
concerne tanto il personale non contrattualizzato di cui all'art. 3
del d.lgs. n. 165 del 2001 quanto il personale contrattualizzato, sì
che va escluso in radice qualunque profilo di disparità di
trattamento nell'ambito del settore omogeneo e confrontabile dei
lavoratori che prestano la loro attività alle dipendenze della
pubblica amministrazione.
3.- Con riferimento all'ordinanza n. 218 del 2012, si sono
costituiti i ricorrenti del giudizio a quo, chiedendo che la Corte,
in accoglimento delle questioni sollevate dal Tar del Lazio, dichiari
l'illegittimità costituzionale del terzo periodo del comma 21
dell'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010.
4.- Con riferimento alle ordinanze n. 245 e n. 246 del 2012, si
sono costituiti i ricorrenti dei giudizi a quibus, eccependo, in
primo luogo, l'inammissibilità delle questioni sollevate e, in
subordine, chiedendone l'accoglimento.
Secondo tali parti private, infatti, la norma censurata dal Tar
del Lazio non dovrebbe applicarsi, in quanto le nomine nel grado,
rispettivamente, di ministro plenipotenziario e di ambasciatore non
costituiscono una progressione di carriera, ma un cambiamento di
status.
Infatti, la carriera diplomatica retta dall'unitarietà del ruolo
prevede i gradi di: segretario di legazione, consigliere di
legazione, consigliere d'Ambasciata, ministro plenipotenziario e
ambasciatore, ma solo per i primi tre gradi sarebbe prevista una
normale progressione di carriera mediante una specifica procedura di
promozione, mentre ai successivi due gradi si accederebbe solo
mediante una nomina con decreto del Presidente della Repubblica,
previa deliberazione del Consiglio dei ministri.
Sarebbe dunque errata la tesi del rimettente che, in punto di
rilevanza, ha ritenuto non fondato il motivo di ricorso attinente a
questi profili, con conseguente inammissibilità delle questioni
sollevate.
Un ulteriore profilo di inammissibilità deriverebbe
dall'applicazione del criterio di specialità, in quanto al personale
della carriera diplomatica non si applicherebbe la disciplina del
d.l. n. 78 del 2010, ma quella specifica di cui al d.P.R. n. 206 del
2010.
In subordine, le parti private chiedono l'accoglimento delle
questioni sollevate dal Tar del Lazio con argomentazioni analoghe a
quelle delle ordinanze di rimessione.
5.- Con memorie depositate in prossimità dell'udienza,
l'Avvocatura dello Stato insiste nelle proprie richieste, ribadendo
le proprie argomentazioni in ordine all'infondatezza delle questioni
sollevate.
6.- Con memorie depositate in prossimità dell'udienza, le parti
private insistono nelle richieste formulate negli atti di
costituzione.

Considerato in diritto

1.- Con sei ordinanze di identico tenore (reg. ord. nn. 218, 219,
243, 244, 245 e 246 del 2012) il Tribunale amministrativo del Lazio
ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 9,
comma 21, terzo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, in riferimento agli
artt. 2, 3, 36, 53 e 97 della Costituzione.
1.1.- In considerazione dell'identità delle questioni, deve
essere disposta la riunione dei giudizi, al fine di definirli con
un'unica pronuncia.
1.2.- Secondo il rimettente, la norma censurata, nella parte in
cui dispone che «Per il personale di cui all'articolo 3 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni le
progressioni di carriera comunque denominate eventualmente disposte
negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai
fini esclusivamente giuridici», determinerebbe, in violazione
dell'art. 3 Cost., un'irragionevole disparità di trattamento
all'interno del personale della carriera diplomatica, in quanto, a
parità di qualifica e con mansioni conseguentemente corrispondenti,
tali dipendenti percepirebbero un diverso trattamento economico, in
relazione ad un elemento del tutto aleatorio costituito dall'anno in
cui la qualifica è stata ad essi attribuita.
La norma indicata, inoltre, violerebbe l'art. 36 Cost., ledendo
il diritto del lavoratore ad una retribuzione proporzionata alla
quantità e qualità del lavoro prestato (dato che si deve presumere
che il rispetto di questo precetto costituzionale sia stato alla base
della determinazione della retribuzione tabellare delle varie
qualifiche), nonchè gli artt. 2, 3 e 36 Cost., in quanto la
riduzione del passivo del bilancio statale si deve comunque
armonizzare, secondo proporzionalità e ragionevolezza, oltre che con
i principi di eguaglianza formale e sostanziale, con gli altri valori
tutelati dalla Costituzione, tra cui appunto quelli definiti
dall'art. 36 Cost.
Risulterebbe violato anche l'art. 97 Cost., perchè la
differenziazione del trattamento economico non per le mansioni
espletate ma in relazione ad un elemento casuale come il momento in
cui la qualifica è stata conferita, interferirebbe negativamente sui
rapporti tra i colleghi stessi, alcuni dei quali ingiustamente
discriminati, determinando un effetto negativo sull'organizzazione
degli uffici e sul loro buon andamento.
In via subordinata, il Tar del Lazio ritiene che il terzo periodo
dell'art. 9, comma 21, violi anche gli artt. 2, 3 e 53 Cost. in
quanto, trattenendo una parte dei compensi maturati con la
promozione, imporrebbe ai dipendenti una prestazione patrimoniale in
violazione del principio di capacità contributiva e senza alcuna
considerazione del principio di progressività.
Il sacrificio patrimoniale imposto verrebbe in tal modo ad
acquisire la veste di «tributo anomalo» che, incidendo soltanto sulla
condizione e sul patrimonio di una determinata categoria di pubblici
impiegati, lasciando altre categorie di lavoratori indenni, o,
comunque, colpendoli più leggermente a parità di capacità
reddituale, sarebbe arbitrario ed irragionevole e violerebbe il
principio di uguaglianza fissato dall'art. 3 Cost. ed il principio
solidaristico di cui all'art. 2 Cost.
2.- In via preliminare, i ricorrenti dei giudizi a quibus di cui
alle ordinanze n. 245 e n. 246 del 2012 eccepiscono
l'inammissibilità, in relazione al requisito della rilevanza, delle
questioni sollevate dal rimettente, perchè la norma impugnata non
troverebbe applicazione per le nomine a ministro plenipotenziario e
ad ambasciatore che costituirebbero non una promozione o progressione
di carriera, ma un cambiamento di status.
Inoltre i medesimi ricorrenti eccepiscono un ulteriore motivo di
inammissibilità assumendo che la norma censurata, in quanto a
carattere generale, non potrebbe derogare la disciplina speciale che
regola il rapporto di lavoro del personale della carriera
diplomatica, che oramai può ritenersi interamente contrattualizzato.
2.1.- Entrambe le eccezioni non sono fondate.
Tali eccezioni sono già state proposte nel corso dei giudizi a
quibus quali motivi di illegittimità dei provvedimenti impugnati.
Il Tribunale rimettente, nel motivare la rilevanza della
questione, ha ritenuto di non aderire alla prima delle tesi dei
ricorrenti innanzi indicata, in ragione dell'unitarietà del ruolo
prevista dall'art. 101 del decreto del Presidente della Repubblica 5
gennaio 1967, n. 18 (Ordinamento dell'Amministrazione degli affari
esteri). Il passaggio tra i gradi, secondo il Tar del Lazio, realizza
un vero e proprio sviluppo della carriera, rendendo irrilevante la
diversa disciplina delle modalità di progressione, ovvero
«promozione» con decreto del Ministro degli esteri per i primi tre
gradi (artt. 103, 107 e 108) e «nomina» (artt. 109 e 109-bis) con
decreto del Presidente della repubblica, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, su proposta motivata del Ministro degli
affari esteri.
In ogni caso, in questa sede deve rilevarsi che l'art. 9, comma
21, terzo periodo, del d.l. n. 78 del 2010, con la locuzione
«progressioni di carriera comunque denominate», fa riferimento a
tutti i tipi di avanzamento di carriera, ricomprendendo anche quelli
che presuppongono l'esercizio di una elevata discrezionalità nella
scelta tra i candidati provenienti dai gradi inferiori, che, però,
non può estendersi fino a comprendere funzionari che abbiano
un'anzianità nel grado di provenienza inferiore ai minimi
legislativamente previsti o a persone estranee alla carriera stessa.
In relazione all'altra eccezione di inammissibilità, non vi è
dubbio che la norma censurata trovi applicazione in tutti i rapporti
d'impiego con le pubbliche amministrazioni, quale sia la loro
struttura e la fonte che li disciplina.
3.- La questione di costituzionalità dell'art. 9, comma 21,
terzo periodo, del d.l. n. 78 del 2010, sollevata in riferimento alla
violazione dell'art. 3 Cost., non è fondata.
Il trattamento economico e funzionale del personale diplomatico,
al contrario di quanto sostiene il rimettente, non è eguale per
tutti i dipendenti posizionati nel medesimo grado. Al riguardo,
occorre osservare, sia che la voce retributiva oggetto della presente
questione è solo una delle voci che costituiscono il trattamento
complessivo dei funzionari della carriera diplomatica, sia che
nell'ordinamento di tale personale non è prevista l'obbligatoria
corrispondenza tra grado e funzioni e, conseguentemente, tra grado e
trattamento economico collegato all'esercizio delle funzioni.
Per ciò che concerne il primo dei punti innanzi evidenziati, vi
è da considerare che l'art. 3 del d.P.R. 13 agosto 2010, n. 206
(Recepimento dell'accordo sindacale per il personale della carriera
diplomatica, relativamente al servizio prestato in Italia), prevede
che la voce relativa allo stipendio tabellare conviva, per il periodo
in cui detti funzionari prestano la loro attività in Italia, con
altre due voci, retribuzione di posizione e di risultato, e che per
il personale che svolge le sue funzioni all'estero è prevista la
corresponsione di indennità e misure di favore disciplinate dagli
artt. 170 e seguenti del d.P.R. n. 18 del 1967 (tra le quali ha
particolare rilievo quella «di servizio all'estero»), sulle quali non
opera, ovviamente, la cristallizzazione stipendiale di cui si tratta.
Ed è opportuno, al riguardo, tenere presente, con riferimento a
quest'ultima voce, che per il personale della carriera diplomatica lo
svolgimento del servizio all'estero non costituisce un dato
occasionale, ma un normale adempimento delle funzioni relative allo
svolgimento dei «compiti spettanti allo Stato in materia di rapporti
politici, economici, sociali e culturali con l'estero» attribuiti al
Ministero dall'art.12 del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma
dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della legge
15 marzo 1997, n. 59).
Quanto al secondo aspetto, vale a dire la presenza di
disposizioni legislative che escludono l'obbligatoria corrispondenza
tra grado e svolgimento delle funzioni, deve richiamarsi l'art. 101
del d.P.R. n. 18 del 1967, che prevede, al quarto comma, che: «Il
funzionario diplomatico che consegua l'avanzamento al grado superiore
può continuare ad esercitare le precedenti funzioni per il tempo
richiesto dalle esigenze di servizio»; al quinto comma, che: «In
deroga a quanto stabilito dal terzo comma, lettera b) del presente
articolo, i funzionari diplomatici, purchè compresi in ordine di
ruolo nei primi due terzi dell'organico del grado, possono essere
destinati, per esigenze di servizio, a coprire posti all'estero cui
corrispondono funzioni del grado immediatamente superiore, ai sensi
della tabella 1, in sedi individuate con decreto del Ministro degli
affari esteri, di concerto con quello del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica, fatto salvo quanto è disposto nel
successivo sesto comma per i capi di rappresentanza diplomatica»; e,
al sesto comma, che: «Con il medesimo decreto di cui al quinto comma
del presente articolo sono altresì individuate le rappresentanze
diplomatiche a cui possono essere preposti, per ragioni di servizio,
consiglieri d'ambasciata compresi nei primi due terzi dell'organico
del grado».
Risulta evidente, pertanto, che l'assunto da cui muove il
rimettente circa l'uniformità del trattamento retributivo del
personale della carriera diplomatica in relazione al grado o alle
funzioni ricoperte e la necessaria corrispondenza tra le funzioni
esercitate e il grado ricoperto, non trova alcuna conferma nella
disciplina del personale della carriera diplomatica.
Inoltre, deve rilevarsi che, pur in presenza di un principio di
carattere generale di tendenziale allineamento stipendiale, per
evitare, tra gli appartenenti alla medesima qualifica o al medesimo
grado, disparità di trattamento, nel caso di specie manca uno degli
elementi cui è connessa l'esigenza dell'identico trattamento
retributivo, vale a dire il possesso della medesima anzianità di
servizio. Infatti, coloro che hanno maturato il diverso trattamento
connesso alla progressione in carriera avvenuta prima del 2011 hanno
comunque una maggiore anzianità di servizio, la quale già di per
sè può giustificare un diverso trattamento retributivo.
Va sottolineato, infine, che, secondo la giurisprudenza di questa
Corte, è ammessa una disomogeneità delle retribuzioni anche a
parità di qualifica e di anzianità nelle ipotesi di conservazione
di elementi retributivi derivanti da posizioni personali di stato,
ovvero spettanti per effetto di incarichi o funzioni non aventi
carattere di generalità, ovvero derivanti dal mantenimento di più
favorevoli trattamenti economici comunque conseguiti in settori
diversi dell'amministrazione. Sulla base di queste motivazioni si è
ritenuta legittima la disciplina (di cui all'art. 7 del decreto-legge
19 settembre 1992, n. 384, recante «Misure urgenti in materia di
previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonchè disposizioni
fiscali», convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 14
novembre 1992, n. 438) che ha determinato l'abrogazione del
cosiddetto istituto dell'allineamento stipendiale, già introdotto
dall'art. 4, terzo comma, del decreto-legge 27 settembre 1982, n. 681
(Adeguamento provvisorio del trattamento economico dei dirigenti
delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e
del personale ad essi collegato), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 20 novembre 1982, n. 869, «proprio al fine di
ovviare a situazioni di disparità di trattamento retributivo
determinatesi nell'ambito di una stessa qualifica in relazione al
riconoscimento di trattamenti "personalizzati", non collegati a
specifiche situazioni di stato del beneficiario e conseguenti al
"trascinamento" di anzianità pregresse maturate in qualifiche e
ruoli diversi» (sentenza n. 6 del 1994). Può, quindi, addirittura
verificarsi che, in casi particolari, nella stessa amministrazione
dipendenti con minore anzianità di servizio e, presumibilmente, con
incarichi di minor rilievo percepiscano retribuzioni più elevate.
4.- Le questioni di costituzionalità dell'art. 9, comma 21,
terzo periodo, del d.l. n. 78 del 2010, per violazione degli artt. 2,
3 e 36 97 Cost., sono parimenti non fondate.
In riferimento agli artt. 36 e 97 Cost. questa Corte si è
ripetutamente espressa nel senso che «la proporzionalità e
sufficienza della retribuzione devono essere valutate considerando la
retribuzione nel suo complesso, non in relazione ai singoli elementi
che compongono il trattamento economico (ordinanza n. 368 del 1999;
sentenza n. 15 del 1995), mentre il principio di buon andamento
dell'amministrazione non può essere richiamato per conseguire
miglioramenti retributivi (ordinanza n. 205 del 1998; sentenza n. 273
del 1997)» (ordinanza n. 263 del 2002).
Risulta evidente, pertanto, l'infondatezza delle censure relative
alla lesione del diritto del lavoratore ad una retribuzione
proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato, quale
quella che si deve presumere in relazione alla retribuzione tabellare
attuale dei ricorrenti nei giudizi principali, e alla lesione del
buon andamento della pubblica amministrazione.
Con riferimento ai restanti parametri, deve evidenziarsi che, nel
caso in esame, la misura adottata è giustificata dall'esigenza di
assicurare la coerente attuazione della finalità di temporanea
"cristallizzazione" del trattamento economico dei dipendenti pubblici
per inderogabili esigenze di contenimento della spesa pubblica,
realizzata con modalità per certi versi simili a quelle già
giudicate da questa Corte non irrazionali ed arbitrarie (sentenze n.
496 e n. 296 del 1993; ordinanza n. 263 del 2002), anche in
considerazione della limitazione temporale del sacrificio imposto ai
dipendenti (ordinanza n. 299 del 1999).
Va in questa sede ribadito il principio, affermato più volte da
questa Corte, secondo il quale dalla disciplina costituzionale in
vigore non è dato desumere, per i diritti di natura economica
connessi a rapporti di durata, anche nel pubblico impiego, una
specifica protezione contro l'eventualità di norme retroattive: di
talchè, su questo piano, il vero limite nei confronti di norme di
tale natura non può essere ricercato altro che nell'esigenza del
rispetto del principio generale di ragionevolezza comprensivo della
tutela dell'affidamento (ex plurimis, sentenze n. 31 e n. 1 del 2011;
n. 302 del 2010; n. 228 del 2010; n. 74 del 2008).
In assenza di un'esigenza costituzionale di parità di
trattamento ed a fronte di una situazione di fatto in cui lo stesso
verificarsi della "progressione di carriera" rappresenta
un'eventualità di non sicura attuazione, pertanto, la norma
censurata non può dirsi irragionevole viste le sue finalità di
contenimento della spesa pubblica per far fronte alla grave crisi
economica. Spetta infatti al legislatore, nell'equilibrato esercizio
della sua discrezionalità e tenendo conto anche delle esigenze
fondamentali di politica economica (sentenze n. 477 e n. 226 del
1993), bilanciare tutti i fattori costituzionalmente rilevanti.
Nelle ordinanze da n. 243 a n. 246 del 2012, il rimettente
afferma, con riferimento alla ipotizzata violazione dell'art. 36
Cost., che «la disposizione non regola la posizione di coloro tra
essi che, nominati Ministri Plenipotenziari [o «Ambasciatori»:
ordinanza n. 246] nel considerato triennio 2011/2013, saranno,
nell'arco dello stesso periodo, collocati a riposo per raggiunti
limiti di eta'». Poichè la questione non costituiva oggetto dei
giudizi principali, il rimettente formula la sopra riportata
considerazione, con la quale imputa al legislatore un'omissione
(quella cioè di non aver regolato situazioni che presentavano
determinate peculiarita'), senza però farne, correttamente, oggetto
di una specifica richiesta atta a promuovere su questo diverso
aspetto il giudizio incidentale. Il punto, quindi, esula dal presente
procedimento.
5.- Anche la questione di costituzionalità dell'art. 9, comma
21, terzo periodo, del d.l. n. 78 del 2010, per violazione degli
artt. 2, 3 e 53 Cost., non è fondata.
La giurisprudenza di questa Corte ha costantemente precisato che
gli elementi indefettibili della fattispecie tributaria sono tre: la
disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare
una (definitiva) decurtazione patrimoniale a carico del soggetto
passivo; la decurtazione non deve integrare una modifica di un
rapporto sinallagmatico; le risorse, connesse ad un presupposto
economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione,
debbono essere destinate a sovvenire pubbliche spese.
Un tributo consiste in un «prelievo coattivo che è finalizzato
al concorso alle pubbliche spese ed è posto a carico di un soggetto
passivo in base ad uno specifico indice di capacità contributiva»
(sentenza n. 102 del 2008); indice che deve esprimere l'idoneità di
tale soggetto all'obbligazione tributaria (sentenze n. 91 del 1972,
n. 97 del 1968, n. 89 del 1966, n. 16 del 1965, n. 45 del 1964).
La norma censurata, sulla base degli indici ora riportati, non ha
natura tributaria in quanto non prevede una decurtazione o un
prelievo a carico del dipendente pubblico. Pertanto, in assenza di
una decurtazione patrimoniale o di un prelievo della stessa natura a
carico del soggetto passivo, viene meno in radice il presupposto per
affermare la natura tributaria della disposizione. Inoltre, viene a
mancare anche il requisito relativo all'acquisizione delle risorse al
bilancio dello Stato, in quanto la disposizione non realizza
un'acquisizione che, anche in via indiretta, venga a fornire
copertura a pubbliche spese, ma determina un risparmio di spesa.
Anche tale ultima censura non è, quindi, fondata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 21, terzo periodo, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitività economica), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, sollevata,
in riferimento agli articoli 2, 3, 36, 53 e 97 della Costituzione,
dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio con le ordinanze
indicate in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 dicembre 2013.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 dicembre 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI