1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 27-6-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 82 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 maggio 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 maggio 2012 (della Regione Toscana) . Concorrenza - Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita' - Previsione che l'adeguamento degli ordinamenti regionali, provinciali e comunali e delle citta' metropolitane al principio della liberalizzazione delle attivita' economiche costituisce elemento di valutazione della virtuosita' ex art. 20, comma e, del D.L. n. 98/2011 - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della sfera delle attribuzioni legislative regionali sia concorrenti che esclusive - Denunciata introduzione di un ulteriore parametro di virtuosita' estraneo alla finalita' di coordinamento della finanza pubblica. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 2012, n. 27, art. 1, comma 4. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 119. Concorrenza - Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita' - Soppressione dell'intesa con le Regioni ai fini dell'adozione dell'atto di indirizzo per il conseguimento degli obiettivi di politica fiscale di cui all'art. 59 del d.lgs. n. 300/1999 - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della sfera di competenza concorrente regionale in materia di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione - Denunciata violazione del principio di compartecipazione delle Regioni al gettito dei tributi erariali riferibili al proprio territorio - Denunciata mancanza dei requisiti di necessita' ed urgenza per l'adozione del decreto-legge. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 2012, n. 27, art. 35, comma 7. - Costituzione, artt. 77, 117, comma terzo, 118, primo comma, e 119, comma secondo. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo e la competitivita' - Previsione a decorrere dall'entrata in vigore del decreto-legge (24 gennaio 2012) e fino al 31 dicembre 2014, della sospensione del regime di tesoreria mista, introdotto dal d.lgs. n. 279/1997 - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della sfera di autonomia finanziaria regionale - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di coordinamento della finanza pubblica per l'imposizione di vincoli puntuali all'utilizzazione di risorse regionali. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 2012, n. 27, art. 35, commi 8, 9 e 10. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 119, commi primo, secondo e quarto. (012C0218) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 27-6-2012)

Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con delibera della Giunta regionale n. 437 del
21 maggio 2012, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dallʼavv. Lucia Bora, domiciliato presso lo studio
dellʼavv. Marcello Cecchetti, in Roma, via A. Mordini n. 14;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 1,
comma 4; e 35, commi 7, 8, 9 e 10 del decreto-legge n. 1/2012,
convertito dalla legge di conversione 24 marzo 2012, n. 27, per
violazione degli artt. 77, 117, 118 e 119 Cost. e per contrasto con
il principio della leale collaborazione.
Sulla G.U. Serie generale n. 71 del 24 marzo 2012 è stata
pubblicata la legge 24 marzo 2012, n. 27 di conversione, con
modificazioni, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 27 recante
Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitività.
Le disposizioni impugnate sono lesive delle prerogative regionali
costituzionalmente garantite per i seguenti motivi di

Diritto

1) Illegittimità costituzionale dellʼart. 1, comma 4, nella parte in
cui prevede che lʼadeguamento degli ordinamenti regionali al
principio della liberalizzazione delle attività economiche
costituisca elemento di valutazione della virtuosità ex art. 20,
comma 3, del DL 98/2011, per violazione degli artt. 117, commi 3 e 4,
e 119 della Costituzione.
Lʼart. 1, comma 4, stabilisce che lʼadeguamento delle Regioni al
principio liberista previsto dallo stesso art. 1, commi l, 2 e 3,
rappresenti un ulteriore parametro per la valutazione della c.d.
«virtuosita'» degli Enti territoriali, secondo il meccanismo
introdotto per la prima volta dal combinato disposto dei commi 2 e 3
dell'art. 20, DL 98/2011, in base al quale - al fine di ripartire
lʼammontare del concorso alla realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica fissati, a decorrere dallʼanno 2012, tra gli enti
del singolo livello di governo - i predetti enti sono ripartiti (con
decreto del Ministro dellʼeconomia e delle finanze, di concerto con
il Ministro dellʼinterno e con il Ministro per gli affari regionali e
per la coesione territoriale, dʼintesa con la Conferenza unificata)
in quattro classi, sulla base di parametri di virtuosità ivi
stabiliti.
Secondo il citato articolo 20, comma 3, in particolare, «gli enti
che, in esito a quanto previsto dal comma 2, risultano collocati
nella classe più virtuosa, fermo lʼobiettivo del comporto, non
concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica
fissati, a decorrere dallʼanno 2012, dal comma 5, nonchè
dallʼarticolo 14 del decreto-legge n. 78 del 2010. Gli enti locali di
cui al primo periodo conseguono lʼobiettivo strutturale realizzando
un saldo finanziario pari a zero. Le regioni di cui al primo periodo
conseguono un obiettivo pari a quello risultante dallʼapplicazione
alle spese finali medie 2007-2009 della percentuale annua di
riduzione stabilita per il calcolo dellʼobiettivo 2011 dal
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. Le spese finali medie di cui al
periodo precedente sono quelle definite dallʼarticolo 1 commi 128 e
129 della legge 13 dicembre 2010, n. 220. Inoltre, il contributo dei
predetti enti alla manovra per lʼanno 2012 è ridotto con decreto del
Ministro dellʼeconomia e delle finanze, dʼintesa con la Conferenza
unificata di cui allʼarticolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, in modo tale che non derivino effetti negativi, in
termini di indebitamento netto e fabbisogno, superiori a 200 milioni
di euro».
Ebbene, nel caso di specie, come detto, lʼarticolo 1 comma 4
prevede che - a decorrere dallʼanno 2013 - lʼadeguamento di Comuni,
Province e Regioni al principio della liberalizzazione delle
attività economiche (stabilito ai commi 1, 2 e 3 dello stesso
articolo 1 del DL 1/2012), costituisca elemento di valutazione della
virtuosità dei predetti enti: è di tutta evidenza che il
legislatore, con lʼart. 1, comma 4, qui contestato, ha individuato,
quale ulteriore parametro di virtuosità, un elemento del tutto
estraneo alle finalità di coordinamento della finanza pubblica ed ha
quindi esorbitato dai limiti che il legislatore statale incontra in
tale materia.
Infatti lʼistituto della virtuosità, nato nellʼambito del
contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica, nel caso in
esame diviene uno strumento di «coartazione» della volontà delle
Regioni, che prescinde totalmente dalle finalità di coordinamento
della finanza pubblica. In altri termini, con la disposizione in
oggetto si ha lʼeffetto di vincolare lʼesercizio della potestà
legislativa regionale, in materia di competenza delle Regioni, per
finalità del tutto estranee allʼobiettivo di contenimento della
spesa, in tal modo realizzandosi una surrettizia ed inammissibile
ingerenza dello Stato nella sfera delle attribuzioni legislative
regionali, sia concorrenti che esclusive; ciò in violazione degli
artt. 117, comuni 3 e 4, e 119 Cost.
2) Illegittimità costituzionale dellʼart. 35, comma 7, nella parte
in cui prevede la soppressione dellʼintesa con le Regioni ai fini
dellʼadozione dellʼatto di indirizzo per il conseguimento degli
obiettivi di politica fiscale di cui allʼarticolo 59 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 300, in violazione degli artt. 77;
117, comma 3; 118, primo comma e 119, comma 2, Cost. nonchè per
contrasto con il principio della leale collaborazione.
2.1) Con la norma in esame viene soppresso lʼart. 10, comma 1,
d.lgs. 68/2011, secondo cui «Lʼatto di indirizzo per il conseguimento
degli obiettivi di politica fiscale di cui allʼarticolo 59 del
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, è adottato dal Ministro
dellʼeconomia e delle finanze, dʼintesa con le regioni e sentita la
Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, di
cui allʼarticolo 5 della citata legge n. 42 del 2009».
Dunque, viene eliminata la prevista intesa con le Regioni in
relazione al documento di indirizzo sulla politica fiscale e
allʼattività delle agenzie fiscali.
La relazione governativa illustrativa del DL 1/2012, in relazione
al comma 7 in esame, testualmente afferma che «Il comma 7 dispone
lʼabrogazione, in tema di gestione dei tributi regionali, della norma
che prevede che lʼatto dʼindirizzo per il conseguimento degli
obiettivi di politica fiscale di cui allʼarticolo 59 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 300, è adottato dal Ministro
dellʼeconomia e delle finanze, dʼintesa con le regioni e sentita la
Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica».
In particolare detta intesa aveva la finalità di determinare -
in concertazione con le Regioni - gli obiettivi in tema di contrasto
allʼevasione fiscale, rappresentando lʼopportunità per le stesse
Regioni di indicare specifici indirizzi territoriali, ciò in
unʼottica di collaborazione istituzionale per la gestione dei
tributi, delle compartecipazioni e della lotta allʼevasione ed
elusione fiscale, conformemente a quanto disposto dallʼart. 117,
comma 3, Cost. che attribuisce alla competenza concorrente delle
Regioni la materia del coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario.
La norma appare lesiva delle competenze regionali
costituzionalmente garantite in quanto lʼintesa di cui si tratta
consentiva alle Regioni di esprimersi sulle direttive che annualmente
il Ministero dellʼeconomia e delle finanze dà allʼAgenzia delle
entrate sugli sviluppi della politica fiscale, le linee generali e
gli obiettivi della gestione tributaria, le grandezze finanziarie e
le altre condizioni nelle quali si sviluppa lʼattività delle agenzie
fiscali.
Le direttive sopra citate ricomprendono anche gli indirizzi in
tema di lotta all'evasione.
In altri termini, lʼintesa di cui allʼart. 10, comma l, d.lgs.
68/2011 - oggi abrogato - consentiva alle Regioni di svolgere un
ruolo incisivo in ordine alla successiva attività delle Agenzie
delle Entrate con riferimento al proprio territorio.
Con lʼabrogazione di detta previsione si ritorna invece ad un
sistema sostanzialmente accentrato «Ministero dellʼeconomia e delle
finanze - Agenzia delle Entrate», che prescinde da un attivo ruolo
regionale nella definizione degli indirizzi di politica fiscale ed in
particolare nellʼattività di contrasto allʼevasione fiscale.
È noto che le Regioni ricevono i proventi della lotta
allʼevasione, su tributi propri derivati e compartecipazioni (si veda
artt. 9 e 10 d.lgs. 68/2011); detta intesa era quindi volta a
determinare a monte il concorso di codeterminazione degli obiettivi e
azioni per la lotta allʼevasione anche relativi ai suddetti tributi e
compartecipazioni, per i quali è previsto lʼobbligo di gestione
tramite convenzioni tra le Regioni e la stessa Agenzia delle entrate.
Il contenuto di dette convenzioni, peraltro, oggi - in mancanza
dellʼintesa - viene ad essere predeterminato in modo unilaterale da
parte del Ministero dellʼeconomia e delle finanze, così ledendo le
competenze regionali in tema di coordinamento del sistema tributario
di cui all'art. 117, comma 3, Cost.
Inoltre la disposizione viola altresì lʼart. 118, primo comma,
Cost., anche sotto il profilo della violazione del principio di leale
collaborazione, poichè, in una materia di competenza concorrente tra
Stato e Regioni, quale è il coordinamento della finanza pubblica e
del sistema tributario, attribuisce una funzione amministrativa allo
Stato (indirizzi alle Agenzie delle entrate per la lotta
allʼevasione), prevedendo che questʼultimo la possa esercitare in
modo totalmente unilaterale.
In tali casi, per costante giurisprudenza costituzionale (si
vedano per tutte le sentenze n. 6 del 2004, n. 383 del 2005 e n. 11
del 2011), è invece necessario disporre che le funzioni siano
esercitate mediante modalità procedimentali che garantiscano la
paritarietà tra lo Stato e la Regione interessata, in particolare,
prevedendo la necessità dellʼintesa e/o comunque predisponendo
strumenti di controllo della correttezza (e del rispetto della leale
collaborazione) della decisione finale adottata che si caratterizzino
per la loro terzietà (come avveniva nella vigenza dellʼabrogato art.
10, comma 1, d.lgs. 68/2011).
Infine, la norma viola altresì lʼart. 119, comma 2, della
Costituzione: il comma 7 in esame precludendo la partecipazione, sin
dallʼinizio, delle Regioni alla definizione delle strategie di
gestione del sistema tributario e di contrasto allʼevasione fiscale,
appare lesivo del principio costituzionale sancito dallʼinvocato art.
119, comma 2, Cost., secondo cui le Regioni dispongono delle
compartecipazioni al gettito dei tributi erariali riferibile al
proprio territorio. Prescindere dalle specificità presenti nelle
diverse parti del paese, significa, infatti, incidere negativamente
sulla fonte di entrata fiscale riconosciuta di spettanza regionale,
così come stabilito dalla Costituzione, la quale - ad oggi -
assicura il maggior gettito, trattandosi di tributi propri
«derivati».
2.2) Ed ancora, la modifica al d.lgs. 68/2011 di cui si tratta è
incostituzionale anche sotto lʼulteriore profilo della violazione
dell'art. 77, comma 2, Cost. nonchè del principio di leale
collaborazione.
A tal fine si rileva che il d.lgs. 68/2011, recante appunto
Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a
statuto ordinario e delle province, nonchè di determinazione dei
costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario (c.d. decreto
sul federalismo regionale e provinciale), è stato approvato con
procedura rafforzata, nel rispetto delle norme sul procedimento di
approvazione contenute nella relativa legge delega n. 42 del 2009
(intesa Regioni ed Enti Locali, parere Commissioni).
Per contro, non sono ravvisabili - in parte qua - le ragioni di
straordinaria necessità e urgenza richieste dall'art. 77 Cost.: il
comma 7 in esame detta infatti la disciplina ordinaria applicabile,
per il futuro, ai fini dellʼadozione dellʼatto di indirizzo per il
conseguimento degli obiettivi di politica fiscale.
A tal fine si richiama preliminarmente la giurisprudenza
costituzionale che ammette, nei giudizi in via principale promossi da
ricorsi delle Regioni, lʼinvocazione di parametri esterni al Titolo V
della Parte seconda della Costituzione, qualora la violazione di essi
si traduca in una lesione delle competenze costituzionali dellʼente
ricorrente (sentenza n. 116 del 2006): nel caso di specie, come sopra
esposto, la disposta soppressione della intesa con le Regioni
determina una sicura lesione delle competenze regionali in materia di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario ai
sensi dell'art. 117, comma 3, Cost., oltre che un vulnus
allʼautonomia finanziaria regionale ex art. 119 Cost.
È inoltre utile richiamare in proposito la recente
giurisprudenza costituzionale in terna di illegittimità del
decreto-legge per difetto dei presupposti di necessità e urgenza
(sentenze n. 128 del 2008 e n. 171 del 2007): ai fini in esame, con
la sentenza n. 128 del 2008, la Corte ha precisato che «la
preesistenza di una situazione di fatto comportante la necessità e
lʼurgenza di provvedere tramite lʼutilizzazione di uno strumento
eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di
validità costituzionale dellʼadozione del predetto atto, di modo che
lʼeventuale evidente mancanza di quel presupposto configura in primo
luogo un vizio di illegittimità costituzionale del decreto-legge che
risulti adottato al di fuori dellʼambito applicativo
costituzionalmente previsto. [...] lo scrutinio di costituzionalità
ʽʽdeve svolgersi su un piano diversoʼʼ rispetto allʼesercizio del
potere legislativo, in cui ʽʽle valutazioni politiche potrebbero
essere prevalentiʼʼ, avendo ʽʽla funzione di preservare lʼassetto
delle fonti normative e, con esso, il rispetto dei valori a tutela
dei quali tale compito è predispostoʼʼ; ha aggiunto che ʻʻil difetto
dei presupposti di legittimità della decretazione dʼurgenza, in sede
di scrutinio di costituzionalitaʼʼ deve ʻʻrisultare evidenteʼʼ, e che
tale difetto di presupposti, ʻʻuna volta intervenuta la conversione,
si traduce in un vizio in procedendo della relativa leggeʼʼ ed ha
escluso, con ciò, lʼeventuale efficacia sanante di questʼultima, dal
momento che ʻʻaffermare che tale legge di conversione sana in ogni
caso i vizi del decreto, significherebbe attribuire in concreto al
legislatore ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale
delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione
delle fonti primarieʼʼ». Ciò premesso la Corte, nel caso allʼesame,
ha escluso il requisito della straordinarietà del caso di necessità
ed urgenza di provvedere, sul presupposto che «Lʼepigrafe del decreto
reca lʼintestazione ʻʻDisposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziariaʼʼ ed il preambolo è così testualmente formulato:
ʻʻRitenuta la straordinaria necessità ed urgenza di interventi di
carattere finanziario per il riequilibrio dei conti pubblici, nonchè
di misure per il riordino di settori della pubblica amministrazione
[....]ʼʼ.
Nessun collegamento è ravvisabile tra tali premesse e la
previsione dellʼesproprio del teatro Petruzzelli, [...] In
definitiva, il collegamento formale dellʼesproprio alle tematiche
della finanza pubblica non solo non è individuabile, ma neppure è,
in un modo o nellʼaltro, indicato. In particolare, riguardo alla
finalità, indicata dalla norma nella sua premessa, ʻʻdi garantire la
celere ripresa delle attività culturali di pubblico interesse presso
il teatro Petruzzelli di Bariʼʼ, la riorganizzazione dellʼattività
di una fondazione lirica, che intervenga anche sul regime della
titolarità degli immobili adibiti a teatro, non presenta di per sè
il carattere della straordinaria necessità ed urgenza, risolvendosi
invece in una ordinaria modificazione degli assetti stabiliti per la
gestione delle attività culturali in ambito locale; e la ripresa
dellʼattività culturale non appare collegata, quanto meno secondo un
rapporto di immediatezza qualificabile in termini di urgenza, sia
pure relativa, alla titolarità di beni immobili utilizzati per lo
svolgimento delle attività teatrali, e quindi alla esigenza di
convertire in proprietà pubblica quella dei privati».
È di tutta evidenza come i principi enunciati nella su
richiamata sentenza siano utilmente invocabili anche con riferimento
ai profili rilevati con la presente censura, trattandosi, anche nel
caso allʼodierno esame, di una normativa che non interviene su una
situazione di fatto preesistente che presenta ragioni di urgenza
specifica, ma prevede, invece, una disciplina a regime.
Sul punto si richiama ulteriormente una recentissima sentenza
della Corte costituzionale n. 22 del 2012 che, in un caso analogo, ha
escluso la sussistenza del carattere di necessità e di urgenza,
rilevando che «Questa Corte, con giurisprudenza costante, ha ritenuto
ammissibili le questioni di legittimità costituzionale prospettate
da una Regione, nellʼambito di un giudizio in via principale, in
riferimento a parametri diversi da quelli, contenuti nel Titolo V
della Parte seconda della Costituzione, riguardanti il riparto delle
competenze tra lo Stato e le Regioni, quando sia possibile rilevare
la ridondanza delle asserite violazioni su tale riparto e la
ricorrente abbia indicato le specifiche competenze ritenute lese e le
ragioni della lamentata lesione (ex plurimis, sentenze n. 128 del
2011, n. 326 del 2010, n. 116 del 2006, n. 280 del 2004).
Con riferimento allʼart. 77 Cost., questa Corte ha ribadito in
parte qua la giurisprudenza sopra ricordata, riconoscendo che le
Regioni possono impugnare un decreto-legge per motivi attinenti alla
pretesa violazione del medesimo art. 77, «ove adducano che da tale
violazione derivi una compressione delle loro competenze
costituzionali» (sentenza n. 6 del 2004).
Nella fattispecie, la Regione Liguria, che ha sollevato questione
di legittimità costituzionale per violazione dell'art. 77, secondo
comma, Cost., motiva la ridondanza della suddetta censura sulle
proprie attribuzioni costituzionali, facendo leva sul fatto che le
norme impugnate incidono su un ambito materiale di competenza
legislativa concorrente (ʻʻprotezione civileʼʼ). Attraverso il
ricorso al decreto-legge, lo Stato avrebbe vincolato le Regioni
utilizzando uno strumento improprio, ammesso dalla Costituzione per
esigenze del tutto diverse; inoltre, lʼapprovazione di una nuova
disciplina ʻʻa regimeʼʼ, attraverso la corsia accelerata della legge
di conversione, pregiudicherebbe la possibilità per le Regioni di
rappresentare le proprie esigenze nel procedimento legislativo.
Questa Corte condivide lʼindividuazione, operata dalla suddetta
ricorrente, dellʼambito materiale di incidenza delle norme impugnate,
con la conseguenza che la violazione denunciata risulta
potenzialmente idonea a determinare una lesione delle attribuzioni
costituzionali delle Regioni (in tal senso, ex plurimis, sentenze n.
6 del 2004 e n. 303 del 2003).
Ricorrono, quindi, le condizioni per prendere in esame la
questione relativa alla pretesa violazione dell'art. 77, secondo
comma, Cost. da parte delle norme statali impugnate.
[...] Va rilevato altresì che le disposizioni di cui sopra
regolano i rapporti finanziari tra Stato e Regioni in materia di
protezione civile non con riferimento ad uno o più specifici eventi
calamitosi, o in relazione a situazioni già esistenti e bisognose di
urgente intervento normativo, ma in via generale e ordinamentale per
tutti i casi futuri di possibili eventi calamitosi, di cui allʼart.
2, comma 1, lettera c), della legge n. 225 del 1992. Si tratta quindi
di una normativa ʻʻa regimeʼʼ, del tutto slegata da contingenze
particolari [...]».
In conclusione, si osserva come lʼutilizzo improprio dello
strumento della decretazione dʼurgenza, in un ambito materiale di
potestà legislativa concorrente, quale è quello in esame, abbia -
di fatto - privato le Regioni della possibilità di far valere le
proprie ragioni.
In altri termini, una modifica così rilevante del d.lgs.
68/2011, quale è evidentemente la soppressione della prevista intesa
di cui allʼart. 10, comma l, citato, non avrebbe potuto prescindere
dalla procedura rafforzata imposta dalla L. delega 42/2009 per
lʼapprovazione del d.lgs 68 medesimo e, quindi, anche per le sue
modificazioni; lʼabrogazione disposta attraverso la procedura
accelerata del decreto-legge e della relativa legge di conversione ha
pregiudicato, di fatto, la possibilità per le Regioni di
rappresentare le proprie esigenze nel procedimento legislativo di cui
si tratta e, per tale profilo, si eccepisce lʼulteriore motivo di
incostituzionalità della norma per violazione del principio di leale
collaborazione.
3) Illegittimità costituzionale dellʼart. 35, commi 8, 9 e 10, nella
parte in cui prevede che a decorrere dalla data di entrata in vigore
del decreto-legge (24 gennaio 2012) e fino al 31 dicembre 2014, il
regime di tesoreria mista introdotto dal d.lgs. 279/1997 è sospeso,
in violazione dellʼart. 117, commi 3 e 4, e dellʼart. 119, commi 1, 2
e 4, della Costituzione.
3.1) Il comma 8 dellʼart. 35 in esame dispone, ai pretesi fini
della tutela dellʼunità economica della Repubblica e del
coordinamento della finanza pubblica, che, a decorrere dalla data di
entrata in vigore del decreto-legge (24 gennaio 2012) e fino al 31
dicembre 2014, sia sospeso il regime di tesoreria mista introdotto
dal d.lgs. 279/1997.
Il sistema di cui al su citato d.lgs. 279/1997 riconosceva agli
enti (Regioni comprese) la piena disponibilità di quanto incassato a
titolo di entrate tributarie ed extratributarie, canoni, indennizzi
(ma anche dalla vendita di immobili), che veniva gestito pertanto
attraverso proprie banche tesoriere; i soli trasferimenti da parte
dello Stato erano tenuti in un conto infruttifero presso la Banca
dʼItalia.
In altri termini, il d.lgs. 279/1997 ha consentito alle Regioni
di gestire fuori dalla tesoreria dello Stato, tutte le c.d. entrate
proprie: da ciò, evidentemente, è derivata una maggiore capacità
di programmazione delle risorse proprie, dovuta ad un maggior
controllo delle risorse liquide e disponibili, oltre che nuove
opportunità di autofinanziamento; ciò in coerenza con il ruolo
delle Regioni nel nuovo assetto costituzionale delineato a seguito
della riforma del Titolo V della Costituzione.
Ebbene, con la disposizione oggetto dellʼodierna questione di
incostituzionalità, viene imposta lʼapplicazione della vecchia legge
n. 720 del 1984, la quale prevedeva di accentrare tutte le liquidità
in capo alla Banca dʼItalia, a cui dʼora in poi dovranno rivolgersi
le pubbliche amministrazioni, ivi comprese le Regioni, per ogni
mandato di pagamento. In particolare, lʼart. 35, comma 8 del DL
1/2012 (convertito con modifiche con legge n. 27, del 24 marzo 2012)
ha stabilito la sospensione, fino al 31 dicembre 2014, del regime di
tesoreria mista che consentiva agli Enti il deposito delle risorse
proprie presso le proprie banche tesoriere, con la sola esclusione da
tale sistema delle risorse dei predetti enti e organismi pubblici
rivenienti da operazioni di mutuo, prestito e ogni altra forma di
indebitamento non sorrette da alcun contributo in conto capitale o in
conto interessi da parte dello Stato, delle Regioni e delle altre
pubbliche amministrazioni. In ogni caso, vale la regola secondo cui
dette risorse debbano essere utilizzate prioritariamente allʼutilizzo
delle risorse infruttifere.
In conseguenza di tali disposizioni, due sono le principali
ricadute sulle Regioni e sugli Enti locali:
a) la remunerazione delle giacenze fruttifere viene stabilita
con decreto del Ragioniere dello Stato (attualmente con Decreto del
Ragioniere Generale dello Stato 13 maggio 2011 è fissata allʼ1%);
tale remunerazione risulterà inferiore rispetto a quella prevista
dagli specifici contratti regolanti i servizi di tesoreria regionale;
b) diviene impossibile il temporaneo impiego della liquidità
eccedente con prodotti finanziari (es. pronti contro termine).
Inoltre, dallʼapplicazione della nuova disciplina consegue una
diminuzione di risorse fruttifere di interessi, tenuto conto che i
trasferimenti tra Enti soggetti al regime della tesoreria unica (es.
trasferimenti a Comuni/Province, alle Asl, ecc.) affluiscono sempre
sulle disponibilità infruttifere dellʼEnte beneficiario.
I successivi commi 9 e 10 dellʼart. 35 in esame, regolano poi gli
adempimenti conseguenti al richiamato regime della tesoreria unica,
prevedendo lʼobbligo anche per le Regioni [rectius le proprie banche
tesoriere] di versare immediatamente il 50% dei depositi liquidi ed
esigibili tenuti in banca sulle rispettive contabilità speciali,
sotto conto fruttifero, aperte presso la tesoreria unica, mentre la
restante parte dovrà essere riversata entro il 16 aprile; tutti gli
investimenti finanziari degli enti (che saranno dettagliati dal
Ministero dellʼeconomia e delle finanze con decreto da emanare entro
il 30 aprile), inoltre, dovranno essere smobilizzati entro il 30
giugno ad eccezione di quelli in titoli di stato italiani e
affluiranno sulle contabilità speciali presso la Banca dʼItalia.
Alla luce di tutto quanto sopra è pertanto evidente che, con il
ritorno al vecchio sistema di tesoreria unica le Regioni, non avranno
più disponibilità diretta delle proprie risorse depositate presso
il sistema bancario: il tesoriere di ciascun ente potrà e dovrà
soltanto curare pagamenti e riscossioni, senza potere gestire, però,
la liquidità dellʼente, secondo le disposizioni e le decisioni di
quest'ultimo.
Si tratta evidentemente di una grave limitazione dellʼautonomia
delle Regioni e degli Enti Locali così privati di un importante
strumento di gestione finanziaria oltre che di una notevole
liquidità.
Non solo, verrà a mancare unʼulteriore entrata derivante dai
minori interessi attivi che tali somme, depositate presso il sistema
bancario, riuscivano a produrre grazie ai tassi maggiormente
vantaggiosi, ottenuti a seguito di procedure di gara per
lʼaffidamento del servizio di tesoreria, superiori al tasso dellʼ1%
previsto per il conto fruttifero aperto presso la Banca dʼItalia per
ciascun Ente. La Regione poi si troverà a dover rinegoziare i
contratti di tesoreria già stipulati, nei quali la disponibilità di
liquidità rappresenta senzʼaltro uno degli elementi centrali.
Il previsto accentramento presso la Banca dʼItalia delle risorse
ed entrate proprie delle Regioni, alle condizioni stabilite
unilateralmente dalla Ragioneria dello Stato, presenta diversi
profili di lesione dellʼautonomia regionale.
3.2) Innanzitutto le disposizioni impugnate arrecano un vulnus
allʼautonomia finanziaria delle Regioni ed in particolare
dellʼautonomia di gestire dette risorse, in contrasto con lʼart. 119,
comma 1, della Costituzione il quale stabilisce lʼautonomia di
entrata e di spesa di Regioni ed Enti Locali.
Il su richiamato principio costituzionale, di previsione
dellʼautonomia decisionale delle Regioni in materia finanziaria, è
leso dalla norma in esame, la quale impone, del tutto
illegittimamente, alle Regioni puntuali vincoli e modalità di
gestione ed utilizzo delle risorse proprie (si veda in tal senso la
recentissima sentenza della Corte costituzionale n. 22/2012).
3.3) La norma poi è ulteriormente lesiva delle prerogative
regionali costituzionalmente garantite in materia di coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario, materia affidata
alla potestà concorrente delle Regioni, per contrasto con lʼart.
117, comma 3, nonchè con lʼart. 119, comma 2, della Costituzione, in
base al quale le Regioni hanno risorse autonome e stabiliscono ed
applicano tributi ed entrate proprie.
È noto infatti che la materia di coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario è soggetta alla potestà
legislativa concorrente Stato-Regioni, per cui è ammesso
lʼintervento statale nei limiti dei principi fondamentali.
La denunciata lesione sussiste nel caso di specie in quanto con
le norme di cui si tratta sono imposti alle Regioni vincoli puntuali
di utilizzo delle risorse proprie, prevedendo lʼobbligo di gestione
unicamente attraverso la Banca dʼItalia, alle condizioni
predeterminate unilateralmente dalla Ragioneria dello Stato.
La giurisprudenza costituzionale ha a riguardo chiarito che
attraverso lʼimposizione di vincoli specifici di utilizzo delle
risorse si violano i criteri e limiti che presiedono allʼattuale
sistema di autonomia finanziaria regionale, delineato dal nuovo art.
119 Cost. (sent. n. 423/2004, 118/2006); in particolare è stato
rilevato, ad esempio, che le norme che fissano vincoli puntuali
rispetto a singole voci di spesa dei bilanci della Regione e degli
enti locali non costituiscono principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica, ai sensi dellʼarticolo 117, terzo comma,
della Costituzione, e ledono, pertanto, lʼautonomia finanziaria di
spesa garantita dallʼarticolo 119 della Costituzione ( cfr. Corte
cost. sent. 36/2004, 417/2005, 449/2005).
Quindi, la legge statale non può fissare vincoli puntuali
relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle Regioni, perchè
altrimenti sarebbe lesa lʼautonomia finanziaria di spesa garantita
dallʼart. 119 Cost. (sentenze n. 297 del 2009; n. 120 del 2008; n.
169 del 2007).
In altri termini, le norme impugnate non si prestano in alcun
modo, per il loro livello di dettaglio, ad individuare un principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, ma introducono
vincoli puntuali nella gestione e nellʼutilizzo delle risorse
finanziarie regionali, determinando così unʼinammissibile ingerenza
nellʼautonomia finanziaria delle Regioni medesime, tanto più ove si
consideri la norma di cui si tratta è destinata ad investire risorse
non trasferite dallo Stato ma autonomamente reperite dalla Regione.
3.4) Ancora, la norma, condizionando in maniera rilevante
lʼautonomia delle Regioni nella gestione delle proprie risorse
comporta evidenti ricadute nellʼesercizio delle funzioni di spettanza
regionale, esclusiva e/o concorrente, in violazione anche dellʼart.
117, commi 3 e 4, Cost. e del principio posto dallʼart. 119, comma 4,
il quale sancisce la corrispondenza tra le risorse finanziarie
disponibili e le funzioni attribuite in titolarità a ciascun ente
territoriale. Tali norme costituzionali, di cui si eccepisce la
lesione, consentono infatti alle Amministrazioni regionali lʼutilizzo
dei mezzi finanziari riconosciuti per lʼesercizio delle competenze
loro affidate.
Condizionando perciò lʼuso delle risorse di spettanza regionale,
si limita anche la sfera di autonomia normativa ed amministrativa
regionale. Detto ritorno al centralismo nella gestione delle risorse
appare poi un inammissibile passo indietro rispetto allʼassetto in
vigore già prima della riforma del Titolo V (si ricorda a tal
proposito che il regime della tesoreria mista era stato introdotto
con legge del 1997), ciò in contrasto con lʼorientamento espresso in
tal senso dalla Corte costituzionale (cfr. sentenza n. 200/2009).
Non solo, la Corte costituzionale, con specifico riferimento
allʼart. 119 Cost. ha chiarito che, se pure il sistema delineato da
detto articolo non è in grado di dispiegare pienamente i propri
effetti sino al momento in cui non sarà pienamente operante la legge
statale espressamente prevista per il coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario, ciò tuttavia non significa che,
anche prima della sua attuazione legislativa, lʼart. 119 Cost. non
sia in grado di imporre alcuni precetti direttamente operanti. Tra
questi è stato individuato anche quello consistente nel «divieto
imposto di procedere in senso inverso a quanto oggi prescritto
dallʼart. 119 della Costituzione, e così di sopprimere
semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di autonomia già
riconosciuti dalle leggi statali in vigore, alle Regioni e agli enti
locali, o di procedere a configurare un sistema finanziario
complessivo che contraddica i principi del medesimo art. 119» (così
la sent. n. 423 del 2004, par. 3.3 del Considerato in diritto, che
richiama le sentt. nn. 320, 241 e 37 del 2004). Ebbene, le
disposizioni qui contestate hanno invece - evidentemente - lʼeffetto
di sopprimere spazi di autonomia finanziaria già riconosciuti alle
Regioni e pongono delle norme direttamente contrastanti con i
principi desumibili dallʼart. 119 Cost.
I commi 9 e 10 dellʼart. 35 in parola sono meramente
consequenziali rispetto alla disposta sospensione del regime della
c.d. tesoreria mista, e pertanto sono affetti dai medesimi vizi sin
qui evidenziati in relazione al comma 8.

P.Q.M.

Si conclude affinchè piaccia allʼEcc.ma Corte costituzionale
dichiarare lʼillegittimità costituzionale degli art. 1, comma 4;
art. 35, commi 7, 8, 9 e 10, del decreto-legge n. 1/2012, così come
convertito dalla legge di conversione 24 marzo 2012, n. 27, per
violazione degli artt. 77, 117, commi 3 e 4, 118, 119, commi 1 , 2 e
4, Cost. nonchè per violazione del principio della leale
cooperazione.
Si deposita la delibera della Giunta Regionale n. 437 del 21
maggio 2012.

Firenze-Roma, 22 maggio 2012

Avv. Bora