1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 29-9-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 144 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 maggio 2021
Ordinanza del 24 maggio 2021 del Tribunale di Piacenza nel procedimento civile promosso da Fino1 Securitisation (gia' Aspra Finance spa) e altri c/C. snc e altri. Esecuzione forzata - Misure connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Sospensione, fino al 30 giugno 2021, di ogni procedura esecutiva per il pignoramento immobiliare, di cui all'art. 555 cod. proc. civ., avente a oggetto l'abitazione principale del debitore - Sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo fino al 31 dicembre 2020 - Termine successivamente prorogato limitatamente ai provvedimenti di rilascio adottati per mancato pagamento del canone alle scadenze e ai provvedimenti di rilascio conseguenti all'adozione, ai sensi dell'articolo 586, secondo comma, cod. proc. civ., del decreto di trasferimento di immobili pignorati ed abitati dal debitore e dai suoi familiari - Denunciata preclusione per il giudice dell'esecuzione di esercitare poteri di valutazione dell'effetto sospensivo. - Decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 2020, n. 27, artt. 54-ter e 103, comma 6, e successive modificazioni e integrazioni. (21C00205) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 29-9-2021)

TRIBUNALE ORDINARIO DI PIACENZA

Sezione civile

Il giudice dell'esecuzione, dott. Antonino Fazio, nel
procedimento n. 91/2009 R.Es. Imm. tra:
Fino 1 Securitisation (già Aspra Finance S.p.a.), con l'avv.
Giampaolo Marcon;
Intesa San Paolo S.p.a. con l'avv. Michelangelo Camussi;
Cassa di risparmio di Parma e Piacenza con l'avv.
Michelangelo Camussi;
Fallimento Cereal Trade s.r.l. con l'avv. Elisabetta
Zangrandi;
Maior SPV con l'avv. Francesca Crivellari;
Consorzio agrario della Maremma toscana s.c. a r.l. con
l'avv. Silvia Muratori.
Creditori ed opposti e M.T. T.A. T.M., con l'avv. Giuseppe
Dametti debitori ed opponenti e nei confronti di A. con l'avv. Silvia
Covini terzo opponente pronuncia la seguente ordinanza di rimessione
alla Corte costituzionale della questione di legittimità
costituzionale degli articoli 54-ter e 103, comma 6 del decreto-legge
n. 18/2020, in relazione agli articoli 3, 24, 41, 77 e 111 della
Costituzione, nonchè all'art. 6 C.E.D.U.
1. Svolgimento del processo e rilevanza della questione
sollevata. Nel corso dell'esecuzione immobiliare, avviata con
pignoramento del 13 maggio 2009, che ha veduto plurimi esperimenti di
vendita dei 6 lotti - uno solo dei quali, il lotto 4, oggetto di
abitazione - e che si è pertanto protratta per una durata ben
superiore a quella indicativamente fissata dalla legge n. 89/2001, è
stata depositata in data 24 marzo 2021, dunque a ridosso della data
fissata per l'ulteriore esperimento di vendita giudiziale (13 aprile
2021), istanza di sospensione ex art. 54-ter del decreto-legge n.
18/2020. Uno dei debitori pacificamente abita uno dei 6 lotti sin da
prima del pignoramento; con la notifica del precetto e del
pignoramento stesso è stato messo legalmente a conoscenza del
rischio che il bene gli venisse giuridicamente sottratto per essere
liquidato e soddisfare il proprio creditore, con conseguente venir
meno del proprio diritto di abitazione; e invoca solo adesso una
disposizione in realtà entrata in vigore oltre quattordici mesi
prima, all'evidente scopo di impedire lo svolgimento della vendita
giudiziale - necessariamente da differire a data successiva al 30
giugno 2021, termine ultimo (al momento) della sospensione ex lege n.
18/2020 - e di mantenere pertanto, per qualche mese ancora, il pieno
godimento dell'immobile.
L'istanza, in ragione del carattere imperativo delle disposizioni
applicabili, era stata accolta in data 10 aprile 2021 per la
totalità dei lotti, avendo ritenuto questo giudice che l'art. 54-ter
della legge n. 18/2020 non consentisse una pronuncia di sospensione
parziale della procedura esecutiva, specialmente nei casi in cui
(come nella fattispecie) l'esperimento di vendita abbia ad oggetto il
compendio immobiliare nel suo complesso e pertanto sia programmata
un'attività processuale unitaria. L'interlocuzione, sorta ex art.
591-ter del codice di procedura civile, con il professionista
delegato - che chiedeva appunto chiarimenti circa l'effetto
sospensivo sui lotti non oggetto di diritto di abitazione -
costituiva l'occasione per il riesame ufficioso della questione,
ponendo mente al fatto che l'art. 103, comma 6 del decreto-legge n.
18/2020, complementare all'art. 54-ter predetto, inibisce unicamente
il decreto di trasferimento e l'ordine di liberazione dell'immobile,
non anche l'effettuazione della vendita giudiziale; e che non era
stata comunque svolta alcuna formale istanza di sospensione ex art.
103, comma 6 del decreto-legge n. 18/2020.
Va altresì precisato che, in sede di linee-guida del Tribunale
sulla gestione delle procedure esecutive immobiliari nel contesto di
emergenza sanitaria - elaborate dai due giudici delle esecuzioni di
concerto con i capi dell'ufficio e con i colleghi della sezione
civile - ed opportunamente circolarizzate, si era chiarito e diffuso
l'orientamento del Tribunale secondo cui, anche per la cospicua mole
di procedimenti pendenti, e secondo una esegesi costituzionalmente
orientata del nuovo dato normativo, la sospensione, proprio perchè
concessa dal legislatore a tutela del diritto di abitazione o
comunque della disponibilità dell'immobile in capo all'esecutato,
richiedeva per la sua pronuncia non l'iniziativa ufficiosa bensì
l'istanza di parte, al fine di consentire l'emanazione del
provvedimento in risposta ad un concreto ed effettivo interesse della
parte, non sempre e non a priori da darsi per scontato.
Rilevato pertanto che, nel caso di specie, era stata svolta
istanza di sospensione adducendo quale motivo il diritto di
abitazione sul lotto 4; che non si era da alcuno invocato il diverso
e connesso effetto sospensivo sancito dall'art. 103, comma 6 del
decreto-legge n. 18/2020; che non ricorrevano i presupposti nè le
condizioni per la diversa ed autonoma ipotesi di sospensione di cui
all'art. 586 del codice di procedura civile; ci si determinava, con
provvedimento del 4 maggio 2021 (comunicato dalla cancelleria l'11
maggio 2021) reso a parziale modifica e revoca del provvedimento del
10 aprile 2021, a confermare la sospensione dell'esecuzione
limitatamente al solo lotto 4, in quanto oggetto di diritto di
abitazione e ricadente pertanto nell'ambito previsionale dell'art.
54-ter del decreto-legge n. 18/2020. Si riteneva invece la piena
procedibilità dell'esecuzione per gli altri lotti: tre (quattro con
quello abitato) andati deserti; uno aggiudicato al miglior offerente,
a prezzo notevolmente superiore a quello di stima; e uno aggiudicato
all'unico offerente; di guisa che - per entrambi i lotti aggiudicati
- non si ravvisava altresì il presupposto della sospensione ex art.
586 del codice di procedura civile non avendo il g.e. motivo di
ritenere vile il prezzo di aggiudicazione.
Solo con l'opposizione agli atti esecutivi depositata dal
debitore in data 18 maggio 2021 e con l'opposizione di terzo
depositata in data 21 maggio 2021 veniva rappresentato al g.e. che,
per effetto dei provvedimenti adottati, e in particolare nutrendo sia
il debitore sia il terzo opponente il legittimo affidamento circa la
sospensione totale dell'esecuzione, alcuni offerenti, tra cui il
terzo opponente, avevano desistito dal partecipare al tentativo di
vendita giudiziale che, invece, si era regolarmente tenuto e che
aveva determinato l'aggiudicazione dei due lotti.
In entrambe le opposizioni endoesecutive si chiede la revoca dei
due decreti di trasferimento. Tale effetto sarebbe consequenziale
all'accertamento - dapprima nei limiti della cognizione incidentale
demandata al g.e. per la fase sommaria dell'opposizione, indi a
cognizione piena nel successivo eventuale giudizio di merito - della
illegittimità dell'aggiudicazione perchè avvenuta in un momento in
cui la procedura era, o comunque doveva ritenersi, sospesa; sicchè
sarebbe stato violato, o distorto, o eluso, il precetto degli
articoli 54-ter e 103.6 del decreto-legge n. 18/2020 che andrebbe
pertanto applicato, o applicato correttamente, «ora per allora». Ma
v'è di più. Anche indipendentemente dalla decisione sulle due
opposizioni - che riguardano comunque soltanto i lotti 1 e 6 del
compendio - si pone comunque il problema della rinnovazione della
delega di vendita per gli altri lotti, che sarebbe irrimediabilmente
preclusa se si ritenesse operativa, contrariamente a quanto statuito
nel provvedimento del 4-11 maggio 2021, la sospensione del processo
esecutivo.
Tanto induce questo giudice dell'esecuzione a sollevare
d'ufficio, ex art. 23, comma 3 della legge n. 87/1953, la questione
di costituzionalità delle due disposizioni - art. 54-ter e 103,
comma 6 del decreto-legge n. 18/2020 - che riveste natura ictu oculi
pregiudiziale nel giudizio a quo, in quanto ha ad oggetto norme che
devono essere necessariamente applicate in detta sede processuale
(cfr. Corte costituzionale n. 203/2016): essendo di tutta evidenza
che l'impugnazione del provvedimento del 4-11 maggio 2021, per i
motivi articolati, costringe il giudice al riesame della correttezza
della scelta ermeneutica che lo aveva indotto a sospendere
l'esecuzione limitatamente al solo lotto 4 oggetto di diritto di
abitazione; e che pertanto si dovrà in ogni caso decidere se
emettere il decreto di trasferimento e l'ordine di liberazione per i
lotti aggiudicati - il che parrebbe precluso dall'art. 103, comma 6
del decreto-legge n. 18/2020 - nonchè se rinnovare la delega di
vendita e se sia eventualmente possibile rinnovarla differendone
l'efficacia al termine del periodo di sospensione, posto che anche
questa opzione discende dall'applicazione, ex tunc o ex nunc che sia,
delle due disposizioni in commento.
Come si cercherà di illustrare nei paragrafi successivi, il
carattere imperativo dell'invocato precetto legislativo, che per la
sua formulazione non lascia alcun margine di discrezionalità al
giudice, non sembra conciliabile con i principi del vigente
ordinamento processuale; determina effetti ingiusti ed iniqui sul
piano dei rapporti civilistici e pesantemente distorsivi del sistema
economico; reca altresì grave nocumento all'efficienza del processo
esecutivo e della funzione giurisdizionale.
Questo giudice ben conosce la giurisprudenza della Corte, secondo
cui il sindacato di legittimità costituzionale si arresta dinanzi
alla discrezionalità del legislatore (cfr., proprio in tema di
sospensione dell'esecuzione, Corte costituzionale n. 81/1996);
tuttavia, per i modi e termini in cui la discrezionalità è stata
esercitata, resi manifesti da un precetto normativo che resiste ad
ogni sforzo esegetico teso a darne una lettura costituzionalmente
orientata (difficoltà, a quanto consta, rilevata anche da colleghi
di altri Tribunali), si ritiene che essa sia trasmodata in arbitrio.
Nei paragrafi che seguono si cercherà di esporre sinteticamente i
motivi di conflitto con i parametri costituzionali, considerando le
norme da diversi angoli prospettici in ragione della pluralità di
interessi lesi.
2. Il dato normativo. L'art. 54-ter del decreto-legge n. 18/2020
prevede, con formulazione incongrua, che «Al fine di contenere gli
effetti negativi dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, in tutto
il territorio nazionale è sospesa, fino al 30 giugno 2021, ogni
procedura esecutiva per il pignoramento immobiliare, di cui all'art.
555 del codice di procedura civile, che abbia ad oggetto l'abitazione
principale del debitore».
L'uso della preposizione «per» implica, in alternativa, un
complemento di fine o un complemento di mezzo. Nel vigente
ordinamento processualcivilistico, tuttavia, la procedura esecutiva
immobiliare non mira al risultato di consentire un pignoramento,
risultato che - al più - può essere inibito sospendendo, in sede di
opposizione ex art. 615 del codice di procedura civile, o con istanza
cautelare ex articoli 283 o 649 del codice di procedura civile
l'efficacia del titolo esecutivo azionato; nè convince la diversa
lettura, pur teoricamente prospettabile, secondo cui il legislatore
avrebbe inteso riferirsi alla «procedura esecutiva [che si realizza,
o si perfeziona, o procede] per il pignoramento immobiliare», vale a
dire mediante questo. Piuttosto, come chiaramente dispone l'art. 491
del codice di procedura civile, l'esecuzione immobiliare «si inizia
con il pignoramento», che è il primo atto della procedura esecutiva
ma non ne esaurisce la funzione.
Può allora più logicamente ritenersi che il legislatore abbia
voluto disporre sic et simpliciter la «sospensione di ogni procedura
esecutiva immobiliare». L'art. 54-ter del decreto-legge n. 18/2020
specifica che tale effetto deve intendersi limitato alle sole
procedure in cui l'immobile pignorato costituisca «l'abitazione
principale del debitore». Si è anche prospettata, nella prassi, una
interpretazione più lata, che consenta (ritenendo atecnico anche il
riferimento al «debitore») di tener conto anche dell'art. 604, comma
1 del codice di procedura civile, sicchè dovrebbe leggersi
«abitazione principale dell'esecutato», sia esso debitore o terzo
occupante. Da questo punto di vista la norma si porrebbe in linea di
continuità con la novella dell'art. 560 del codice di procedura
civile, sì da ritenere che l'emergenza da COVID-19, e le sue
ricadute di ordine economico e sociale, abbiano indotto il
legislatore a tutelare l'esecutato e il suo nucleo familiare dal
rischio di trovarsi, in un periodo di forti tensioni sociali per la
pandemia, privo di soluzione abitativa.
Tale esegesi, pur non irragionevole, è tuttavia smentita dal
dato normativo complessivo. Nel medesimo decreto-legge n. 18/2020
l'art. 103, comma 6, stabilisce infatti che «L'esecuzione dei
provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo,
è sospesa fino al 31 dicembre 2020», così integrando ed ampliando
l'effetto sospensivo - che poi discenda singolarmente dall'una o
dall'altra norma o dal loro combinato disposto è questione non
rilevante, attesa l'immediata efficacia di entrambe - anche per
situazioni in cui non venga in rilievo alcuna esigenza abitativa;
l'art. 13, comma 13, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2021, n. 21,
ha poi prorogato tale termine sino al 30 giugno 2021 «limitatamente
ai provvedimenti di rilascio adottati per mancato pagamento del
canone alle scadenze e ai provvedimenti di rilascio conseguenti
all'adozione, ai sensi dell'art. 586, comma 2, del codice di
procedura civile, del decreto di trasferimento di immobili pignorati
ed abitati dal debitore e dai suoi familiari»; così ponendo
nuovamente l'accento sul diritto di abitazione. A fronte però della
disposizione di cui all'art. 4, comma 1, secondo periodo,
decreto-legge n. 137/2020 che prevede un effetto ben più ampio:
l'inefficacia di «ogni procedura esecutiva che abbia ad oggetto
l'abitazione principale del debitore, effettuata dal 25 ottobre 2020
alla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto». Il che potrebbe esporre a censure di
illegittimità l'attività processuale compiuta in tale periodo
ancorchè non consistente nell'escomio del debitore.
Sul punto può osservarsi che sin dalla riforma dell'art. 560 del
codice di procedura civile la giurisprudenza, anche di questo
Tribunale, aveva cercato di contemperare - con una lettura
restrittiva e costituzionalmente orientata di detta norma -
l'interesse abitativo dell'esecutato e del suo nucleo familiare con
l'interesse privato del creditore alla propria soddisfazione e
pubblico dello Stato all'effettività della tutela giurisdizionale.
Il punto di equilibrio che si era ritenuto, pur faticosamente, di
trovare e mantenere consisteva proprio nella limitazione dell'effetto
sospensivo ai soli contesti in cui venisse in rilievo un concreto ed
attuale diritto di abitazione, ed una attività processuale di sua
compressione. Sicchè, nella prassi, la procedura esecutiva
proseguiva regolarmente il suo corso con tutte le attività inidonee,
di per sè, a sottrarre al debitore la disponibilità del bene -
perizia di stima, accessi in loco dei potenziali acquirenti,
esperimenti di vendita - arrestandosi solo al momento in cui
occorreva liberare l'immobile per consegnarlo all'aggiudicatario.
L'intervento legislativo, finalizzato ad annullare gli effetti di
provvedimenti giurisdizionali anche passati in giudicato (ciò che
nel tempo da illecito, o comunque sgarbo, costituzionale è divenuto
prassi, e che è stato stigmatizzato ad es. da Corte costituzionale
n. 364/2007), parrebbe precludere oggi anche l'attuazione dell'ordine
di liberazione quale che ne sia la causa o la fonte.
Si ravvisano pertanto molteplici profili di illegittimità
costituzionale, di seguito brevemente esposti.
3. Violazione dell'art. 77 della Costituzione. In primo luogo non
sembra corretto il ricorso alla decretazione d'urgenza. Al di là
dell'incipit dell'art. 54-ter e della sedes materiae dell'art. 103
del decreto-legge n. 18/2020, l'effetto sospensivo così ampio e
reiterato sancito dalle due disposizioni si risolve nella concessione
di un beneficio - mantenimento del godimento dell'immobile - del
tutto indipendente da ogni considerazione di ordine sanitario: sia
perchè vengono sospese attività che di per sè non sembra possano
implicare un rischio sanitario (o quantomeno un rischio
ingovernabile), sia perchè, trattandosi di norme applicabili a tutte
le procedure pendenti al momento della loro entrata in vigore, la
sospensione colpisce le procedure esecutive intraprese, o comunque
situazioni debitorie sorte, anche in epoca anteriore alla
dichiarazione dello stato di emergenza (31 gennaio 2020).
Giova sul punto rimarcare che le procedure esecutive immobiliari
non sono, di per sè, occasione di diffusione del contagio. Quanto
all'attività d'udienza, la comparizione personale delle parti - è
quasi superfluo rimarcare la diversità strutturale del processo di
esecuzione, in cui non si accerta alcunchè, rispetto al processo di
cognizione - non è affatto necessaria, nè all'udienza ex art. 569
del codice di procedura civile, nè a quelle, peraltro solo
eventuali, incidentali proprie dei procedimenti ex articoli 495, 496,
615, 617, 619 e 624 del codice di procedura civile. Quanto alla
comparizione dei difensori, la contromisura per abbattere il rischio
sanitario v'era gia': l'udienza da remoto o c.d. cartolare
(trattazione scritta). Quanto alla fase di vendita giudiziale, già
da prima del COVID ne era previsto lo svolgimento nelle forme della
vendita telematica. Le attività «in presenza» nell'esecuzione
immobiliare si riducono pertanto agli accessi sui luoghi da parte del
custode, dello stimatore, dei potenziali acquirenti, nonchè alla
presentazione delle offerte analogiche nei limitati casi in cui ciò
tuttora avviene; ma si tratta di attività in cui il rischio
sanitario era efficacemente contrastabile con gli ordinari
accorgimenti (dispositivi di protezione individuale, distanziamento
sociale) che hanno consentito la prosecuzione di attività molto più
idonee alla diffusione del virus e che nondimeno sono state ritenute
talmente essenziali da non conoscere sospensione (non così la
giurisdizione, ma questo è un altro profilo di illegittimità
costituzionale: v. infra, § 6). Sicchè l'effetto sospensivo
generalizzato accordato dalle disposizioni in commento appare un fuor
d'opera perchè sproporzionato rispetto alle reali esigenze di
cautela. Che non possono essere di ordine sanitario, poichè non si
comprenderebbero: a) la limitazione, operata dall'art. 54-ter, alle
sole procedure in cui l'immobile sia abitato; b) l'estensione,
operata dal successivo art. 103, alla liberazione degli immobili
anche ad uso non abitativo; c) l'estensione ad ogni situazione
debitoria, anche precedente l'emergenza sanitaria; d) l'estensione ad
ogni occupazione dell'immobile, quand'anche fondata su un titolo
inopponibile alla procedura, perchè anche questo sindacato viene
precluso al giudice.
Si tratta pertanto di un beneficio accordato a chi sia nella
giuridica disponibilità dell'immobile, la cui protrazione viene
autorizzata indipendentemente da una posizione di diritto soggettivo
- che anzi pare proprio affermata per factum principis, e quale
diritto soggettivo assoluto e incomprimibile - e da qualsiasi
concreto ed effettivo rischio epidemiologico; risolvendosi pertanto,
a ben guardare, in una misura assistenziale che risponde a logiche
politiche perfettamente sovrapponibili a quelle che avevano
determinato la riforma dell'art. 560 del codice di procedura civile e
che pertanto andava introdotta con legge ordinaria, non già con
decreto-legge. Tale conclusione è avvalorata dall'ulteriore
considerazione dell'arco temporale di vigenza del predetto effetto
sospensivo: per effetto delle successive e reiterate proroghe, con
termine ultimo al 30 giugno 2021 salvo che ne intervengano di
ulteriori (eventualità non da scartare a priori), la sospensione
delle procedure esecutive protrattasi senza soluzione di continuità
è di fatto sine die e in ogni caso stabilizza un effetto
«protettivo» di cui gli esecutati da data anteriore alle norme già
beneficiavano: sicchè non sembra che i relativi costi - giuridici,
economici, sociali - siano imposti da quelle ragioni di particolare
ed indifferibile urgenza che sono il presupposto indefettibile del
decreto-legge.
4. Violazione degli articoli 3 e 77 della Costituzione. L'art. 77
della Costituzione, oltre che in sè, pare violato anche in combinato
disposto con l'art. 3 della Costituzione, poichè - oltre a non
ricorrere le ipotesi di urgenza - viene fatta oggetto di intervento
sospensivo un'attività, quale quella porzione di attività
giurisdizionale consistente nel processo esecutivo, in sè certamente
non più pericolosa di altre considerate dal legislatore come
essenziali o insuscettibili di sospensione. La scelta legislativa,
piuttosto che operare un effettivo e ponderato bilanciamento degli
interessi confliggenti, appare avventuristica e poco meditata
risolvendosi in una irragionevole disparità di trattamento rispetto
a situazioni analoghe e, più in generale, andando a colpire e
sacrificare un ambito (la fase esecutiva della giurisdizione)
altrettanto delicato, sia per l'economia sia per la stessa coesione
del tessuto sociale, di altri che invece sono stati salvaguardati.
Gli articoli 54-ter e 103 del decreto-legge n. 18/2020 si pongono
pertanto in linea di continuità ideologica con l'altrettanto
discutibile misura di indiscriminata e stabile chiusura delle scuole
di ogni ordine e grado. Interessi di rango costituzionale come
l'iniziativa economica privata, la proprietà privata, la tutela
giurisdizionale, e nel caso delle scuole il diritto all'istruzione,
vengono sacrificati «a prescindere», indipendentemente dalla
connotazione della relativa attività in termini di pericolosità
sanitaria, dalle evidenze scientifiche disponibili, dall'efficacia
delle misure di contenimento pur adottabili in concreto.
V'è dunque la rinuncia aprioristica al bilanciamento tra
contrapposti interessi, accordandosi invece esclusivo rilievo ad uno
soltanto che peraltro, in tempi ordinari, sarebbe naturalmente
recessivo, trattandosi della posizione giuridica dell'inadempiente,
di naturale soggezione rispetto al creditore (v. infra, § 5). La
discrezionalità legislativa, esercitata senza alcuna ponderazione
degli interessi attinti, che vengono invece selezionati
aprioristicamente ed arbitrariamente, «facit de albo nigrum, originem
creat, aequat quadrata rotundis, naturalia sanguinis vincula et
falsum in verum mutat», con ulteriore e più grave distorsione dello
strumento della decretazione d'urgenza piegato a legittimare una
soluzione oggettivamente antigiuridica in nome di uno «stato
d'eccezione» di cui la pandemia ha costituito, a ben guardare, non la
causa ma l'occasione.
A ciò si aggiunga che il «privilegio» così accordato dal
legislatore stride con la struttura del processo esecutivo nel quale,
come già rammentato dalla Corte costituzionale, la condizione
soggettiva delle parti non ha alcun rilievo e non è pertanto
ammissibile alcun regime di favore connesso allo status (nella
specie, si discuteva della competenza territoriale in deroga, essendo
parte un magistrato: Corte costituzionale n. 444/2002).
5. Violazione degli articoli 34 e 41 della Costituzione. Le
disposizioni in commento si pongono altresì in conflitto con la
libertà di iniziativa economica privata riconosciuta e tutelata
dall'art. 41 della Costituzione non solo nel suo momento iniziale,
bensì per l'intero suo svolgimento (cfr. Corte costituzionale n.
35/1960 e n. 54/1962). «Secondo il principio più volte ribadito
nella giurisprudenza costituzionale, non è configurabile una lesione
della libertà d'iniziativa economica allorchè l'apposizione di
limiti di ordine generale al suo esercizio corrisponda all'utilità
sociale, come sancito dall'art. 41, secondo comma della Costituzione,
purchè, per un verso, l'individuazione di quest'ultima non appaia
arbitraria e, per altro verso, gli interventi del legislatore non la
perseguano mediante misure palesemente incongrue» (Corte
costituzionale n. 16/2017). Il concetto di utilità sociale
compendia, ed è mezzo al fine, la tutela di interessi c.d.
super-primari quali la libertà, la sicurezza, la dignità umana.
Posto che a venire in rilievo non è certo la sicurezza - per le
ragioni sopra delineate (retro, §§ 3,4) - occorrerebbe verificare
l'ipotesi per cui le due norme in commento porrebbero limitazioni
all'esercizio dell'attività economica (direttamente, se vi si fa
rientrare il recupero crediti; indirettamente, se si considera solo
l'effetto negativo sul patrimonio del creditore) giustificate da
ragioni di indefettibile tutela della libertà o della dignità
umana.
Orbene, quanto alla dignità umana, è chiaro che trovarsi senza
abitazione in tempo di pandemia vi rechi grave pregiudizio. Tuttavia,
valorizzando sia, sul piano contenutistico, la veduta continuità con
la riforma dell'art. 560 del codice di procedura civile, sia, sul
piano formale, l'intestazione dell'art. 54-ter del decreto-legge n.
18/2020 quale norma posta a tutela della «prima casa», l'interprete
si trova a non poter escludere a priori che il debitore abbia, anche
di fatto, la disponibilità di altri immobili che gli consentirebbero
di soddisfare l'esigenza abitativa determinando la caducazione del
presupposto applicativo della chiesta sospensione.
La qualità di debitore nel processo esecutivo, così come non
determina di per sè la perdita della dignità umana, implica
tuttavia la limitazione della liberta': egli non è libero di
disporre del proprio patrimonio, essendo pacifico che al pignoramento
consegua l'effetto di spossessamento. La ragione è nota.
La sospensione del processo esecutivo è un effetto che, giova
rammentarlo, colpisce un rapporto giuridico processuale instaurato
tra due parti in ragione del rapporto sostanziale sottostante;
rapporto che scaturisce dalla insolvenza del debitore. Ciò che
accomuna, sul piano economico, l'insolvenza in senso tecnico
(decozione attuale o prospettica del debitore imprenditore
commerciale) e l'insolvenza in senso civilistico (inadempimento alle
obbligazioni assunte dal debitore non imprenditore), è l'effetto
traslativo sul creditore del rischio economico del rapporto
originario. Per effetto dell'inadempimento, che lo priva della
controprestazione dovuta, il creditore si trova a subire il costo
dell'operazione economica programmata ed attuata, mentre il debitore,
che ha ottenuto la prestazione ed omette di eseguire la propria,
consegue l'intera utilità del negozio. Il creditore si trova
costretto ad attendere, allo stato invano, la liquidazione del
patrimonio del debitore per soddisfarsi sul ricavato, ovvero la
restituzione di un immobile di cui, in entrambi i casi, il debitore
continua a godere. Sicchè, con il proprio inadempimento - colpevole
o meno che sia - il debitore riqualifica il creditore in suo
finanziatore involontario, tenuto a sostenere il costo delle esigenze
abitative o dell'attività d'impresa del debitore. Nelle procedure
concorsuali questo giustifica l'attribuzione della governance sulle
sorti dell'impresa in crisi (in particolare nelle soluzioni
concordatarie e negoziali) ai creditori in proporzione all'entità e
in relazione al titolo del proprio credito. Nelle procedure esecutive
individuali questo giustifica la posizione di naturale soggezione del
debitore rispetto al creditore, proprio perchè non si discute più -
se non nei limiti dei fatti sopravvenuti, nelle opposizioni ex art.
615 del codice di procedura civile - del rapporto originario nè si
accerta alcunchè, ma si esegue il precetto non osservato. La
sospensione delle procedure esecutive e del rilascio degli immobili
sancita dalle due disposizioni in commento sovverte l'ordine delle
cose.
Il diritto di credito, che è il simbolo plastico della
«reintegrazione dell'ordine giuridico violato», viene compresso in
favore di una malintesa esigenza di tutela vuoi di chi con
l'inadempimento ha dato causa proprio al processo esecutivo, vuoi di
chi si trovi comunque nella disponibilità di un immobile non suo e
per qualunque ragione: non è previsto, ed è anzi precluso - l'uso
del presente indicativo («è sospesa», «sono sospese») è
incompatibile con qualsiasi discrezionalità del giudice -
l'accertamento sia pur incidentale della sussistenza o meno di un
titolo opponibile alla procedura. Il creditore è dunque soccombente
ex lege senza alcuna ragione, logica o giuridica, se non la volontà
legislativa di considerarlo tale. In tale prospettiva - che va ben
oltre il giuspositivismo e in cui la discrezionalità del legislatore
trasmoda in arbitrio - si legittima nient'altro che un indebito
arricchimento civilistico: il debitore elude il principio di
responsabilità patrimoniale, non essendo possibile aggredire il suo
patrimonio; sul creditore viene scaricato il costo dell'insolvenza,
con effetti anche di sistema sol che si consideri come nella
stragrande maggioranza delle procedure esecutive (oltre l'85% di
quelle sul ruolo di questo g.e.) il procedente sia un Istituto di
credito o una società finanziaria. La sospensione ex lege, così
come congegnata, si pone pertanto come fattore oggettivamente idoneo
ad aggravare la disfunzione del sistema economico costituita dai non
performing loans, rendendone più difficoltosa l'esazione. Può
pertanto individuarsi in termini di ragionevole certezza un primo ed
immediato effetto penalizzante per l'attività bancaria (perchè
sarà sul ceto bancario che si scaricherà il costo del mancato
recupero crediti conseguente all'inefficienza del processo esecutivo
disposta ex lege), attività d'impresa peraltro di particolare
rilevanza sociale. Ma ne discende altresì, come conseguenza non solo
logica ma imposta dal rigore della disciplina di settore, un
altrettanto prevedibile effetto di «stretta» sul credito posto che,
dovendo gli Istituti di credito rispettare i vincoli di bilancio e di
solidità finanziaria e patrimoniale, la concessione di finanziamenti
da parte di un Istituto che sia titolare di un consistente
portafoglio di crediti deteriorati sarà oggettivamente meno agevole.
Se ne desume, quale ulteriore implicazione, il fondato rischio che -
per l'eterogenesi dei fini - una normativa ispirata dal favor
debitoris finisca per avere effetti di sistema penalizzanti, in
ultima analisi, proprio per i debitori e per i soggetti meno
patrimonializzati, incentivandone il ricorso a canali alternativi di
finanziamento (le cui connotazioni sono facilmente intuibili).
Il pregiudizio per la libertà di iniziativa economica privata
sussiste, altresì, anche quando il creditore procedente non sia una
banca. Il mancato recupero del credito determina infatti, nei
rapporti tra imprenditori commerciali, il fenomeno dell'insolvenza a
catena, poichè il creditore insoddisfatto si ritrova a sua volta con
meno mezzi, e dunque meno possibilità, di adempiere le proprie
obbligazioni. Nei rapporti tra privati, poi, l'effetto sarà di
esporre il creditore e il suo nucleo familiare al rischio del
sovraindebitamento, nonchè di aggravare le già drammatiche
situazioni in cui il credito oggetto di recupero abbia natura
alimentare o di mantenimento.
Appare pertanto ben difficile ipotizzare che la sospensione
disposta dalle due norme denunciate risponda, al di là delle
intenzioni del legislatore, ad effettive esigenze di tutela della
libertà personale o della dignità umana del debitore, ovvero sia in
grado di assicurare detta tutela; non sono interessi che vengono in
tal modo soddisfatti, e dunque non sono operanti come limiti alla
libertà di iniziativa economica che viene compressa (cfr. per
l'illegittimità dei limiti apposti in assenza di utilità sociale ad
es. Corte costituzionale n. 244/2011).
Analoga considerazione si impone per l'altro noto limite posto
dall'art. 41 della Costituzione, ossia l'utilità sociale. A
beneficiare della sospensione è solo una parte del tessuto sociale,
cioè i debitori; sui creditori, proprietari del bene di cui non
possono ottenere la liberazione, o titolari della legittima
aspettativa alla liquidazione dell'altrui cespite preclusa ex lege,
grava il costo - ed è un costo valutabile anche come sociale,
acuendosi la frattura tra classi sociali - di tale iper-protezione.
Non sembra pertanto potersi ravvisare l'utilità sociale intesa quale
«concetto di valore» intriso di «giustizia sociale», che partecipa
dei caratteri dei valori costituzionali che connotano l'ordinamento,
e che quindi è teso alla realizzazione di quel progetto di
trasformazione della società italiana voluto dal 2° comma dell'art.
3 della Costituzione.
6. Violazione dell'art. 24 della Costituzione, anche in relazione
all'art. 6 C.E.D.U. e all'art. 1 Protocollo addizionale C.E.D.U. La
Corte costituzionale ha avuto modo di chiarire che «il diritto di
agire in giudizio per la tutela dei propri diritti (art. 24, primo
comma della Costituzione) comprende la fase dell'esecuzione forzata,
la quale è diretta a rendere effettiva l'attuazione dei
provvedimenti giurisdizionali» (Corte costituzionale n. 321/1998;
cfr. anche Corte costituzionale n. 198/2010). La giurisprudenza di
legittimità altresì rammenta che «La discrezionalità della p. a.
non può mai spingersi, se non stravolgendo ogni fondamento dello
Stato di diritto, a stabilire se dare o non dare esecuzione a un
provvedimento dell'autorità giudiziaria, a maggior ragione quando
questo abbia ad oggetto la tutela di un diritto riconosciuto dalla
Costituzione o dalla CEDU, come nel caso del diritto di proprietà,
tutelato dall'art. 41 della Costituzione e dall'art. 6 della CEDU e
dall'art. 1 del primo protocollo addizionale CEDU» (Cassazione n.
24198/2018); e che «le Sezioni unite di questa Corte (18 marzo 1988,
n. 2478) hanno diffusamente esposto le ragioni per le quali
l'autorità amministrativa richiesta di concorrere con la forza
pubblica all'esecuzione del comando contenuto nel titolo esecutivo
non è chiamata ad esercitare una potestà amministrativa, ma ha il
dovere di prestare i mezzi per l'attuazione in concreto dello stesso
onde realizzare il fine ultimo della funzione sovrana della
giurisdizione. Hanno inoltre affermato che si toglierebbe altrimenti
vigore alla protezione giurisdizionale garantita al cittadino, che
tutta l'attività giurisdizionale risulterebbe sostanzialmente
vanificata e che, in definitiva, lo Stato negherebbe se stesso come
ordinamento» (Cassazione n. 3873/2004): la colpevole inerzia
nell'attuazione del comando giurisdizionale «lungi dal potere essere
riguardata come fattore esimente da responsabilità per il danno
derivatone al privato, può invece costituirne lo stesso presupposto»
(Cassazione n. 24198/2018).
Il diritto alla tutela giurisdizionale è sottolineato con forza
anche nella giurisprudenza sovranazionale: l'esecuzione dei
provvedimenti giurisdizionali costituisce un corollario ineludibile
del diritto di accesso ad un Tribunale sancito dall'art. 6 CEDU,
diritto che diverrebbe «illusorio se gli Stati membri permettessero
che una decisione giudiziaria definitiva e vincolante restasse
lettera morta. L'esecuzione d'una sentenza, di qualunque
giurisdizione, deve essere considerata come facente parte integrante
del processo ai sensi dell'art. 6 CEDU» (CEDU 5 giugno 2007, Delle
Cave c. Italia; il principio è stato ripetutamente affermato a
partire da CEDU 19 marzo 1997, Hornsby c. Grecia). Da questi principi
- ha altresì osservato la Corte di Strasburgo «deriva l'obbligo per
gli Stati contraenti di assicurare che ciascun diritto rivendicato
trovi la sua effettiva realizzazione», e che «gli Stati hanno
l'obbligo positivo di mettere in atto un sistema che sia effettivo
tanto in pratica quanto in diritto, e che permetta di assicurare
l'esecuzione delle decisioni giudiziarie definitive tra persone
private» (CEDU, 7 giugno 2005, Fouklev c. Ucraina). Ed ha concluso
che «gli Stati possono essere considerati responsabili per quanto
riguarda l'esecuzione di una sentenza da parte di una persona di
diritto privato se le autorità pubbliche implicate nelle procedure
di esecuzione non danno prova della diligenza richiesta o se
impediscono l'esecuzione» (CEDU 19 novembre 2013, Sekul c. Croazia).
Or non v'è chi non veda come la sospensione sine die del
processo esecutivo, accordata al debitore in quanto tale -
beneficiandone, lo si ribadisce, anche chi sia tale da prima
dell'emergenza COVID-19, per qualsiasi ragione, ed indipendentemente
dal diritto di abitazione sul bene oggetto di espropriazione forzata
- si risolve in una denegata giustizia, poichè viene differita senza
termine l'attuazione del titolo esecutivo, anche quando consista in
un provvedimento giurisdizionale (emesso cioè a compimento del
giusto processo in cui il debitore è stato messo «in condizione di
difendersi sol che lo voglia») ed anche quando sia passato in
giudicato, così rendendo meramente virtuale la soccombenza del
debitore. Sottrarre al creditore procedente e titolato il potere di
impulso, e al giudice dell'esecuzione il controllo del processo
esecutivo e l'adozione dei provvedimenti prodromici alla vendita
giudiziale - perchè, lo si ribadisce, questo è l'effetto del più
che perentorio lessico legislativo: le procedure esecutive «sono»
sospese, «sono» inefficaci; non si dice «possono essere dichiarate»
tali - significa rendere lettera morta il titolo esecutivo e il
processo a conclusione del quale è stato emesso.
È poi da dire che l'esito non sarebbe diverso qualora ci si
orientasse sull'opzione ermeneutica opposta, ritenendo cioè che -
pur a fronte di tale formulazione imperativa - le norme denunciate
lascino comunque un margine di discrezionalità al giudice
dell'esecuzione nel valutare se e quali attività processuali
sospendere: perchè, come insegna la Corte, «è evidente che
qualsiasi interpretazione dell'ordinamento interno che lasciasse
alla p. a. la scelta se dare o non dare esecuzione ai provvedimenti
giurisdizionali sarebbe, per ciò solo, contrastante con l'art. 6
della CEDU e, di rimbalzo, con l'art. 6 del Trattato sull'Unione
europea, che i precetti della CEDU ha elevato a principi fondamentali
dell'ordinamento comunitario» (Corte di Cassazione n. 24198/2018).
7. Violazione dell'art. 111 della Costituzione. Last but not
least, le norme denunciate collidono altresì con il principio della
ragionevole durata del processo, elevato a canone costituzionale
dall'art. 111 della Costituzione così come riformato nel 1999, e
sancito dalla legge n. 89/2001. E ciò proprio in ragione della
conformazione delle norme come di necessaria e generale applicazione,
anche alle procedure più risalenti nel tempo e nelle quali pertanto
è più intenso il pregiudizio derivante al creditore dal ritardo
nella soddisfazione del proprio diritto. A tacer delle ulteriori
conseguenze per il bilancio dello Stato, derivanti dal prevedibile
conseguente incremento delle domande di riparazione ex legge n.
89/2001, va stigmatizzato l'effetto pesantemente distorsivo sul piano
processuale recato dalle due norme, che si sono rivelate generatrici
di contenzioso dando luogo a ben due procedimenti di opposizione
endoesecutiva. L'effetto distorsivo si coglie sia in relazione
all'incremento del contenzioso in sè, sia in ragione del presupposto
sostanziale, e cioè della obiettiva incertezza che l'applicazione
delle norme ha determinato, posto che entrambi gli opponenti
denunciano la lesione del proprio legittimo ed incolpevole
affidamento su un effetto giuridico che ritenevano sufficientemente
certo - la sospensione dell'esecuzione nella sua totalità - in
ragione della portata imperativa delle disposizioni invocabili, e che
invece, come si è tentato di evidenziare, tale non era.
Un terzo, ma non per questo marginale, profilo di pregiudizio si
rinviene considerando come la stasi forzata, quand'anche non
sopraggiungano ulteriori proroghe, avrà ripercussioni sull'attività
da compiersi successivamente determinandone il ritardo: si pensi alla
ricalendarizzazione di tutti gli esperimenti di vendita e alle sue
ricadute sull'organizzazione dell'ufficio (posto che anche il giudice
dell'esecuzione è vincolato all'attuazione degli obiettivi fissati
nel programma di gestione ex art. 37, e in particolare a dare
priorità alle procedure più risalenti nel tempo) e sulla
ragionevole durata del processo (nella migliore delle ipotesi,
occorrerà infatti differire gli esperimenti di vendita delle
procedure di più recente iscrizione, per cercare di portare a
compimento quelle più anziane).
8. Conclusioni. Si ritiene, in definitiva, censurabile di
illegittimità costituzionale il disposto degli articoli 54-ter e
103, comma 6 del decreto-legge n. 18/2020 nella parte in cui le due
norme, sia singolarmente considerate, sia nel loro combinato
disposto:
1) precludono al giudice: a) ogni valutazione
sull'anteriorità o meno dell'esposizione debitoria all'emergenza
sanitaria e, in ogni caso, al periodo di vigenza della sospensione;
b) ogni valutazione sulla opponibilità alla procedura del titolo
abitativo; c) la possibilità di limitare l'effetto sospensivo ai
soli beni oggetto di diritto di abitazione; d) la possibilità di
limitare l'effetto sospensivo alle sole attività processuali che
determinino la liberazione coattiva dell'immobile;
2) determinano l'irragionevole disparità di trattamento del
processo esecutivo rispetto ad altre attività, giurisdizionali e
non, non soggette a sospensione;
3) determinano un'irragionevole compressione della libertà
di iniziativa economica privata del creditore;
4) determinano un'irragionevole compressione del diritto di
difesa e dell'effettività della tutela giurisdizionale.

P.Q.M.

Visti gli articoli 134 della Costituzione, 23 e seguenti della
legge n. 87/1953;
Ritenuta ex officio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale degli articoli 54-ter e 103,
comma 6 del decreto-legge n. 18/2020 e successive modificazioni e
integrazioni, nei modi e termini di cui in parte motiva;
Sospende il procedimento in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, alla Presidenza del Consiglio dei
ministri, e comunicata alla Presidenza del Senato e della Camera dei
deputati.
Piacenza, 24 maggio 2021

Il Giudice dell'esecuzione: Fazio