1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 8-8-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 32 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 maggio 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 maggio 2001 (della Regione autonoma Valle d'Aosta) Previdenza e assistenza sociale - Nuova disciplina per gli istituti di patronato e assistenza sociale - Attribuzione del potere di costituire e gestire detti istituti alle sole confederazioni e associazioni nazionali di lavoratori,costituite ed operanti in almeno un terzo delle regioni e in un terzo delle province del territorio nazionale, che dimostrino di possedere i necessari mezzi finanziari e tecnici e perseguano, secondo i rispettivi statuti,finalita' assistenziali - Ricorso proposto dalla Regione Valle d'Aosta - Dedotta sottrazione alla regione diqualsivoglia competenza in materia di istituti di patronato e assistenza sociale - Deteriore trattamento della Regione Valle d'Aosta rispetto alle Province di Trento e Bolzano espressamente escluse da alcuni limiti imposti alle regioni - Violazioni della sfera di competenza regionale in materia, di istituti di patronato e assistenza sociale - Incidenza su principia di uguaglianza e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge 30 marzo 2001, n. 152, artt. 2, 3, 14 e 15. - Costituzione, artt. 3, 97 e 116; Statuto di autonomia speciale della Valle d'Aosta, di cui alla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, artt. 3, 4 e 38. (001C0613) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 8-8-2001)

Ricorso della Regione autonoma Valle d'Aosta, in persona
dell'on.le presidente della Giunta regionale, signor Dino Vierin,
autorizzato con delibera della Giunta regionale n. 1634 del 14
maggio 2001, rappresentato e difeso (in virtù di procura
autenticata dal notaio Ottavio Bastrenta di Aosta del 24 maggio
2001, rep. 19.250) dall'avv.prof. Gustavo Romanelli, e presso lo
studio del medesimo elettivamente domiciliato in Roma, via
Cosseria, n. 5;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona
dell'on. Presidente del Consiglio pro tempore, domiciliato per la
carica in Roma, Palazzo Chigi, nonchè presso l'Avvocatura generale
dello Stato, via dei Portoghesi n. 12, per la declaratoria di
illegittimità costituzionale legge 30 marzo 2001, n. 152, recante
"Nuova disciplina per gli istituti di patronato e di assistenza
sociale" (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - serie generale -
parte I, n. 97 del 27 aprile 2001).

Premesso in fatto

1. - Lo Statuto di autonomia speciale della Regione Valle d'Aosta
(legge costituzionale n. 26 febbraio 1948, n. 4) all'art. 3, comma
1, lett. h) attribuisce alla regione competenza legislativa
integrativa e di attuazione in materia di "previdenza e
assicurazioni sociali". Inoltre, l'art. 4 del medesimo statuto
dispone che la regione ha competenza amministrativa su tutte le
materie su cui essa ha competenza legislativa, e dunque, anche,
evidentemente, in ordine alla "previdenza e assicurazioni sociali".
Il d.lgs. 28 dicembre 1989, n. 430 ha dettato le norme di
attuazione dello Statuto speciale per la regione Valle d'Aosta in
materia di previdenza ed assicurazioni sociali. In particolare,
l'art. 5, comma 1, di tale decreto legislativo ha previsto che "Nei
casi in cui per la formazione degli organi locali degli enti
nazionali operanti nella materia della previdenza e delle
assicurazioni sociali sia prevista la rappresentanza di lavoratori
designati dalle associazioni sindacali più rappresentative, il
riferimento a detta rappresentatività deve essere inteso con
riguardo alle organizzazioni sindacali esistenti nella Valle
d'Aosta". Il successivo comma 2 dello stesso art. 5 del d.lgs.
28 dicembre 1989, n. 430 ha precisato che "I diritti riconosciuti
da norme di legge alle associazioni sindacali aderenti alle
confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale
nella materia di cui al comma 1 e, in particolare, in ordine
all'esercizio delle attività di patronato e di assistenza sociale
di cui alla legge 29 luglio 1947, n. 804, e successive
modificazioni, sono estesi alle associazioni sindacali maggiormente
rappresentative operanti nel territorio della regione per la tutela
dei lavoratori dipendenti". Infine, il terzo comma ha rimesso al
Consiglio regionale l'accertamento circa la rappresentatività
delle organizzazioni sindacali suddette.
2. - Su tali competenze regionali è venuto ad illegittimamente
incidere la legge 30 marzo 2001, n. 152, chiamata a dettare "i
principi e le norme per la costituzione, il riconoscimento e la
valorizzazione degli istituti di patronato e di assistenza sociale
quali persone giuridiche di diritto privato che svolgono un
servizio di pubblica utilita'" (art. 1).
In particolare, l'art. 2 della legge in questione, al comma 1,
individua i soggetti che possono "costituire e gestire gli istituti
di patronato e di assistenza sociale, su iniziativa singola o
associata".
Tali soggetti sono così individuati: "le confederazioni e le
associazioni nazionali di lavoratori che:
a) siano costituite ed operino in modo continuativo da almeno
tre anni;
b) abbiano sedi proprie in almeno un terzo delle regioni e in
un terzo delle province del territorio nazionale;
c) dimostrino di possedere i mezzi finanziari e tecnici
necessari per la costituzione e la gestione degli istituti di
patronato e di assistenza sociale;
d) perseguano, secondo i rispettivi statuti, finalità
assistenziali".
Come si può constatare dalla sua formulazione, tenuto conto
dell'ambito territoriale in cui devono essere strutturati i
soggetti che possono costituire gli istituti di patronato e di
assistenza, tale disciplina non tiene in alcun conto della
specificità della regione autonoma della Valle d'Aosta. Di fatto,
la regione odierna ricorrente si vede privata di qualsivoglia
competenza e viene meno la possibilità per le organizzazioni
sindacali maggiormente rappresentative sul piano regionale di
costituire e gestire gli istituti di patronato e di assistenza
sociale.
Per di più, la regione odierna ricorrente si vede discriminata
rispetto alle province autonome di Trento e di Bolzano, per le
quali il comma 2 dello stesso art. 2 della legge 30 marzo 2001,
n. 152 prevede una deroga espressa dai requisiti territoriali
previsti al comma 1: "Il requisito di cui alla lettera b) del comma
1 non è necessario per le confederazioni e le associazioni
operanti nelle province autonome di Trento e di Bolzano".
La discriminazione rispetto alle province autonome di Trento e di
Bolzano è confermata ed aggravata dal successivo art. 3.
Quest'ultimo detta la disciplina delle modalità di costituzione e
riconoscimento degli istituti di patronato e di assistenza sociale.
Il comma 1 prevede la competenza del Ministro del lavoro e della
previdenza sociale a ricevere le domande di costituzione e
riconoscimento degli istituti di patronato e di assistenza
sociale(i commi 3 e 4 attribuiscono altresì al Ministero del
lavoro e della previdenza sociale la competenza all'approvazione
degli istituti ed all'accertamento della realizzazione del progetto
di cui al comma 2 ed al riconoscimento definitivo); ai sensi del
comma 2, alla domanda deve essere allegato un progetto contenente
tutte le indicazioni finanziarie, tecniche e organizzative per
l'apertura di sedi in almeno un terzo delle regioni e in un terzo
delle province del territorio nazionale: il comma 7 dello stesso
art. 2 della legge n. 152 del 2001 esonera dalla presentazione del
progetto di cui al comma 2 le associazioni operanti nelle province
autonome di Trento e di Bolzano, che intendano promuovere la
costituzione di istituti di patronato e di assistenza sociale a
norma dell'art. 2, comma 2.
Ulteriori incisive competenze del Ministero del lavoro e della
previdenza sociale sono poi affermate negli artt. 14 e 15 con
esclusione di ogni competenza regionale.
L'art. 14, lett. b) prevede la comunicazione al Ministero del
lavoro e della previdenza sociale, da parte degli istituti di
patronato e di assistenza sociale, entro tre mesi dalla chiusura
dell'esercizio annuale, del rendiconto dell'esercizio stesso e dei
nominativi dei componenti degli organi di amministrazione e di
controllo. La successiva lett. c) prevede, da parte degli istituti
di patronato e di assistenza sociale, la fornitura entro il 30
aprile di ciascun anno, al Ministero del lavoro e della previdenza
sociale, dei dati riassuntivi e statistici dell'attività
assistenziale svolta nell'anno precedente, nonchè di quelli
relativi alla struttura organizzativa in Italia e all'estero.
L'art. 15, comma 1, attribuisce il potere di vigilanza al
Ministero del lavoro e della previdenza sociale; il comma 2 prevede
il concerto per la vigilanza con il Ministero competente, per gli
istituti di patronato e di assistenza sociale che non rientrino
nelle competenze dello stesso Ministero del lavoro e della
previdenza sociale. Al medesimo Ministero è poi attribuito il
potere di commissariamento e di scioglimento degli istituti di
patronato e di assistenza sociale che non abbiano realizzato il
progetto di cui all'art. 3, comma 2, ovvero che non abbiano
ottenuto il riconoscimento definitivo, o per i quali siano venuti
meno i requisiti di legge (comma 2, lett. a), o che abbiano
presentato per due esercizi consecutivi un disavanzo patrimoniale e
lo stesso non sia ripianato dall'organizzazione promotrice entro il
biennio successivo (comma 2, lett. b), o che, infine, non siano
più in grado di funzionare (comma 2, lett. c).

i n d i r i t t o
3. - La legge oggi all'esame di codesta ecc.ma Corte appare
illegitittima sotto una pluralità di profili.
È da lamentarsi la violazione del combinato disposto
dell'art. 3, comma 1, lett. h), nonchè dell'art. 4 dello Statuto
di autonomia speciale. Non è dubbio che nell'ambito delle
competenze in materia di "previdenza e di assicurazioni sociali"
rientrano anche quelle concernenti gli istituti di patronato e di
assistenza sociale. Si tratta di un aspetto che è reso evidente
dalla stessa legge impugnata, il cui art. 7, comma 1, definisce le
funzioni degli istituti in questione nei termini che seguono: "Gli
istituti di patronato e di assistenza sociale esercitano
l'attività di informazione, di assistenza e di tutela, anche con
poteri di rappresentanza, a favore dei lavoratori dipendenti e
autonomi, dei pensionati, dei singoli cittadini italiani, stranieri
e apolidi presenti nel territorio dello Stato e dei loro superstiti
e aventi causa, per il conseguimento in Italia e all'estero delle
prestazioni di qualsiasi genere in materia di sicurezza sociale, di
immigrazione e emigrazione, previste da leggi, regolamenti,
statuti, contratti collettivi ed altre fonti normative, erogate da
amministrazioni e enti pubblici, da enti gestori di fondi di
previdenza complementare o da Stati esteri nei confronti dei
cittadini italiani o già in possesso della cittadinanza italiana,
anche se residenti all'estero".
Il comma 2 dello stesso art. 7 precisa inoltre che "Rientra tra
le attività degli istituti di patronato e di assistenza sociale
l'informazione e la consulenza ai lavoratori e ai loro superstiti e
aventi causa relative all'adempimento da parte del datore di lavoro
degli obblighi contributivi e della responsabilità civile anche
per eventi infortunistici". I successivi artt. 8, 9, 10 e 11
specificano poi le attività di consulenza, di assistenza e di
tutela da un lato, quelle d'altro lato di assistenza in sede
giudiziaria, le altre attività di sostegno, informative, di
servizio e di assistenza tecnica che possono svolgere senza scopo
di lucro, ed infine le attività di supporto alle autorità
diplomatiche e consolari italiane all'estero.
4. - È da ricordare che la competenza della regione Valle
d'Aosta era stata riconosciuta anche dal ricordato art. 5 del
d.lgs. 28 dicembre 1989, n. 430 che, dettando norme di attuazione
dello Statuto speciale, ha previsto, fra l'altro (comma 3) la
competenza del Consiglio regionale in ordine al riconoscimento
della personalità giuridica degli istituti operanti in ambito
regionale. Con una legge ordinaria si è così venuta ad abrogare
una disciplina recata da una fonte sovraordinata, qual è quella
che reca attuazione di uno Statuto di autonomia speciale, senza che
vi sia stata alcuna intesa o coordinamento preventivo con la
regione interessata.
In realtà, la legge impugnata viene a privare integralmente la
regione ricorrente dalle proprie competenze normative e dalle
proprie attribuzioni amministrative in materia di costituzione,
riconoscimento e vigilanza sugli istituti di patronato. La
disciplina in questione ignora del tutto la posizione della regione
odierna ricorrente, per di più operando un'ingiustificata
discriminazione in suo danno rispetto alla posizione delle province
autonome di Trento e di Bolzano. Discriminazione che appare anche
più incomprensibile, se si considera che, in base all'art. 6,
comma 1, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5) è la regione e non le
province autonome, cui sono attribuite competenze legislative (e
quindi funzioni amministrative) in materia di previdenza ed
assicurazioni sociali. E, d'altra parte, la Valle d'Aosta è una
regione mistilingue, al pari del Trentino Alto Adige, ed è in
ragione di ciò che nel suo Statuto di autonomia speciale si è
vista apprestare specifiche garanzie, di cui certamente non si è
tenuto conto nell'adozione del provvedimento normativo impugnato.
È appena il caso di rilevare che, secondo quanto è stato
espressamente affermato dalla decisione della ecc.ma Corte
costituzionale n. 156 del 22 dicembre 1969 (in Cons. Stato, 1969,
II; 209), in Valle d'Aosta, contrariamente a quanto accade in altre
regioni a Statuto speciale o provincie autonome (ed in particolare
nel Friuli Venezia Giulia e nella provincia di Bolzano), si ha un
bilinguismo perfetto: la "parificazione della lingua francese a
quella italiana ... è fondata sulla constatazione di una
situazione di pieno bilinguismo sussistente di fatto nella regione,
dalla quale si sono fatti discendere effetti costituzionalmente
garantiti circa l'uguale uso delle due lingue".
E, nella motivazione della medesima sentenza, la Corte
costituzionale ha anche posto in evidenza come il principio di
bilinguismo pieno postula che "mentre ... il regime di tutela in
favore dei cittadini alloglotti del Trentino Alto Adige e del
Friuli Venezia Giulia dà luogo ad una situazione di separatismo
linguistico, il regime di tutela della comunità valdostana
determina una situazione di bilinguismo totale".
È del tutto evidente che se tali garanzie devono essere
apprestate rispetto agli uffici pubblici, non può non tenersene
conto anche rispetto ad attività, che pur svolte da soggetti di
diritto privato, hanno indubbiamente un grande rilievo
pubblicistico (costituendo "un servizio di pubblica utilita'", ai
sensi dell'art. 1 della stessa legge 30 marzo 2001, n. 152), quali
sono quelle svolte dagli istituti di patronato.
5. - È appena il caso di osservare, poi, che le competenze
normative integrative ed attuative ex art. 3 Stat. aut. spec. della
Valle incontrano gli stessi limiti di quelle del precedente art. 2.
("rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali"). Per le competenze amministrative dell'art. 4
non è dettato dallo Statuto alcun limite espresso; tuttavia
rispetto ad esse va riconosciuta anche per le regioni a statuto
speciale la funzione statale di indirizzo e coordinamento (Corte
cost., 17 luglio 1998, n. 273; Corte cost., 10 febbraio 1997,
n. 18; Corte cost. 28 aprile 1989 n. 242), che, evidentemente non
può estendersi fino al punto di esautorare completamente la
regione dall'esercizio del potere che le è attribuito da una norma
di rango costituzionale. E che, d'altronde, la disciplina statale
impugnata non sia stata intesa dallo stesso legislatore statale nè
come norma di riforma economico-sociale nè come norma di indirizzo
e coordinamento è comprovato dalla presenza di una norma
derogatoria espressa relativa alla posizione delle due province
autonome di Trento e di Bolzano.
E certamente non sono norme che prevedono poteri di indirizzo e
coordinamento quelle che escludono la possibilità (precedentemente
ammessa) del riconoscimento di istituti di patronato che possano
operare nell'ambito esclusivo della regione Valle d'Aosta, tenuto
conto delle particolarità del territorio e della popolazione
regionale, e che, per di più, attribuiscono al Ministro i poteri
di riconoscimento, di vigilanza e di commissariamento. Il venir
meno del riconoscimento delle prerogative regionali sul territorio
della Valle d'Aosta, oltre che evidenziare una violazione del
principio di uguaglianza rispetto alle province autonome (con
violazione dell'art. 3 Cost.) finisce infine per necessariamente
riflettersi in maniera negativa sullo stesso andamento della
pubblica amministrazione, cui gli istituti di patronato, pur
soggetti di diritto privato, sono chiamati a collaborare, tanto da
essere chiamati dall'art. 1 della stessa legge oggi impegnata a
svolgere "un servizio di pubblica utilita'". E, per svolgere
siffatto servizio di pubblica utilità, gli istituti di patronato
in questione si vedono persino riconoscere l'accesso alle banche
dati degli enti eroganti le prestazioni (art. 12).
Tenuto conto di quelle che sono le peculiarità della Valle
d'Aosta, perchè tale funzioni di interesse pubblico possano essere
svolte in maniera soddisfacente, conforme alle finalità di cui
all'art. 97 Cost., è necessario che gli istituti di patronato
abbiano un adeguato radicamento sul territorio, condizione che può
essere garantita solo da un riconoscimento su base regionale.

P. Q. M.
Si chiede pertanto:
Piaccia all'ecc.ma Corte dichiarare costituzionalmente
illegittima, per violazione degli artt. 3, 97 e 116 Cost., nonchè
per violazione dello Statuto di autonomia speciale della Valle
d'Aosta, di cui alla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4,
ed in particolare dei suoi artt. 3, 4 e 38, la legge 30 marzo 2001,
n. 152, recante "Nuova disciplina per gli istituti di patronato e
di assistenza sociale", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - Serie
generale - parte I, n. 97 del 27 aprile 2001, ed in particolare il
suo art. 2, nonchè degli artt. 3, 14 e 15.
Roma, addì 24 maggio 2001.
Avv. Prof.: Romanelli
01C0613