1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 10-4-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 marzo 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1 marzo 2002 (della Regione Toscana) Credito (Istituti di) - Disciplina delle fondazioni "bancarie" - Modifiche introdotte dalla legge finanziaria 2002 - Previsioni relative ai settori di attivita' "ammessi" e alla composizione dell'organo di indirizzo - Attribuzione all'Autorita' di vigilanza (transitoriamente, al Ministero dell'economia e delle finanze) del potere di emanare regolamenti attuativi delle nuove disposizioni - Denunciata invasione della potesta' legislativa regionale concorrente in materia di casse di risparmio - Violazione della potesta' regolamentare spettante alle Regioni nelle materie non riservate alla legislazione statale esclusiva. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 11 (modificativo degli artt. 1, 2, 4, 6 e 25 del d.lgs. 17 maggio 1999, n. 153). - Costituzione, art. 117, commi terzo, quarto e sesto. Impiego pubblico - Contrattazione integrativa di comparto - Previsione, nella legge finanziaria 2002, di controlli statali in merito alle implicazioni finanziarie dei contratti integrativi - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva spettante alle Regioni in materia di ordinamento e organizzazione regionale. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 17, comma 2, che introduce l'art. 40-bis, commi 1, 2 e 3, nel d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165. - Costituzione, art. 117, comma quarto. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2002 - Patto di stabilita' interno per province e comuni - Fissazione di limiti percentuali di incremento delle spese correnti degli enti locali, nonche' previsione di obblighi informativi e di riduzioni degli stanziamenti a titolo di sanzione per gli enti inadempienti - Denunciata lesione della potesta' legislativa regionale concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica - Incidenza sul rispetto delle previsioni regionali relative all'esercizio delle funzioni amministrative comunali e provinciali. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 24, commi 2, 4 e 9. - Costituzione, art. 117. Amministrazione pubblica - Misure di efficienza previste nella legge finanziaria 2002 - Previsione del ricorso a forme di autofinanziamento allo scopo di ridurre l'entita' dei trasferimenti statali - Applicabilita' alle regioni -Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria regionale. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 29, comma 2. - Costituzione, art. 119. Lavoro - Attivita' di supporto al Ministero del lavoro e delle politiche sociali previste dalla legge finanziaria 2002 - Avvalimento di "Italia s.p.a." nel campo delle politiche attive del lavoro - Denunciata invasione di competenze riservate alle Regioni e agli enti locali. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 30. - Costituzione, art. 117. Patrimonio storico e artistico (tutela del) - Servizi dei beni culturali - Possibilita', prevista dalla legge finanziaria 2002, che siano dati in concessione a soggetti diversi da quelli statali, secondo modalita', criteri e procedure determinati con regolamento ministeriale - Denunciata violazione della competenza legislativa concorrente e della potesta' regolamentare spettanti alle Regioni in materia di valorizzazione dei beni culturali. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 33, che aggiunge la lett. b-bis) all'art. 10, comma 1, del d.lgs. 20 ottobre 1998, n. 368. - Costituzione, art. 117. Enti locali - Servizi pubblici locali - Distinzione, nella legge finanziaria 2002, fra servizi di rilevanza industriale e privi di rilevanza industriale, disciplina delle relative forme di organizzazione e gestione, ed attribuzione di poteri regolamentari al Governo - Violazione della potesta' legislativa esclusiva e della potesta' regolamentare delle Regioni. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 35, che sostituisce l'art. 113 ed aggiunge l'art. 113-bis al d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267. - Costituzione, art. 117, commi quarto e sesto. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2002 relative alla finanza degli enti territoriali - Potere del Ministro dell'economia e delle finanze di coordinare l'accesso al mercato dei capitali degli enti locali e delle Regioni, nonche' di regolare con proprio decreto le modalita' del coordinamento - Conseguente obbligo per i suddetti enti di comunicare i dati relativi alla loro situazione finanziaria - Impossibilita' per le Regioni di rinegoziare i mutui contratti prima del 1997 - Denunciata invasione della competenza legislativa regionale concorrente e della potesta' regionale regolamentare - Irragionevole preclusione di un alleggerimento di oneri finanziari. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 41, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 117 e 119. Fiere e mercati - Norme della legge finanziaria 2002 - Esclusione delle fiere a carattere religioso, benefico o politico dall'ambito di applicazione della legge n. 426/1971 e s.m., relativa all'esercizio dell'attivita' commerciale - Denunciata invasione di competenza regionale esclusiva. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 52, comma 17. - Costituzione, art. 117, comma quarto. Salute (Tutela della) - Divieto di fumare in luoghi determinati - Modificazione, da parte della legge finanziaria 2002, delle sanzioni amministrative applicabili - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale concorrente. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 52, comma 20, che sostituisce l'art. 7 della legge 11 novembre 1975, n. 584. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Zootecnia - Quote latte - Poteri attribuiti dalla legge finanziaria 2002 al Ministro delle politiche agricole e forestali in ordine alle modalita' di versamento del prelievo - Denunciata invasione della potesta' legislativa esclusiva delle Regioni in materia di agricoltura - Lesione dei principi relativi all'allocazione di funzioni amministrative. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 52, comma 10. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, e 118. Agricoltura e foreste - Norme della legge finanziaria 2002 - Attribuzione al Ministro delle politiche agricole e forestali del potere di individuare, con proprio decreto, le tipologie di investimenti per le imprese agricole ammesse agli aiuti di Stato - Denunciata invasione della potesta' legislativa esclusiva e della potesta' regolamentare delle Regioni - Lesione dei principi relativi all'allocazione di funzioni amministrative. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 60, comma 1, lett. d), che aggiunge il comma 7-bis all'art. 8 della legge 23 dicembre 2000, n. 388. - Costituzione, art. 117, commi quarto e sesto. Agricoltura e foreste - Regime sanzionatorio e regolarizzazione dei vigneti impiantati abusivamente - Modifiche introdotte dalla legge finanziaria 2002 - Denunciata invasione della potesta' legislativa esclusiva delle Regioni. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 64, commi 1 e 2, che sostituisce il comma 3 ed aggiunge i commi 3-bis e 3-ter all'art. 2 del d.lgs. 10 agosto 2000, n. 260. - Costituzione, art. 117. Zootecnia - Interventi previsti dalla legge finanziaria 2002 per la protezione dall'influenza catarrale dei ruminanti (blue tongue) - Denunciata invasione di potesta' legislativa esclusiva delle Regioni in materia di agricoltura - Lesione dei principi relativi all'allocazione di funzioni amministrative. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 66. - Costituzione, artt. 117, comma secondo, e 118, primo comma. Agricoltura e foreste - Programmazione negoziata in agricoltura - Norme della legge finanziaria 2002 relative al finanziamento di patti territoriali e di contratti di programma - Denunciata invasione di potesta' legislativa esclusiva delle Regioni - Lesione dei principi relativi all'allocazione di funzioni amministrative. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 67, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 117 e 119. Previdenza e assistenza sociale - Disposizioni della legge finanziaria 2002 in materia di asili nido - Dichiarazione che gli asili nido rientrano fra le competenze fondamentali dello Stato (oltreche' delle Regioni e degli enti locali) - Istituzione di un apposito fondo nello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, disciplina delle relative modalita' di ripartizione e determinazione della dotazione finanziaria - Attribuzione allo Stato e agli enti pubblici nazionali del potere di istituire micronidi nell'ambito dei propri uffici, secondo standard organizzativi determinati dalla Conferenza unificata Stato-Regioni-autonomie locali - Denunciata invasione della sfera di competenza regionale esclusiva - Lesione dell'autonomia finanziaria regionale. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 70, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 8. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, e 119. Demanio e patrimonio dello Stato - Trasferimento di beni demaniali ai comuni per la successiva cessione ai privati - Applicabilita', disposta dalla legge finanziaria 2002, della legge n. 177/1992 alle aree demaniali ricadenti nel territorio nazionale e non destinate all'esercizio della funzione pubblica, sulle quali siano state eseguite opere di urbanizzazione e di costruzione prima del 31 dicembre 1990 - Denunciata sanatoria generalizzata di abusi edilizi - Violazione della potesta' legislativa regionale esclusiva in materia edilizia e di quella concorrente in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 71. - Costituzione, art. 117. (002C0151) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 10-4-2002)

Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 75
del 28 gennaio 2002, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dagli avvocati Vito Vacchi, Lucia Bora e Fabio
Lorenzoni e presso lo studio di quest'ultimo elettivamente
domiciliato in Roma, via del Viminale n. 43,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 11, 17
comma 2; 24 commi 2, 4 e 9; 29 comma 2; 30; 33; 35; 41, commi 1 e 2;
52 commi 10, 17 e 20; 60, comma 1, lett. d); 64, commi 1 e 2; 66; 67,
commi 1 e 2; 70, commi 1, 2, 3, 4, 5, e 8; 71 della legge 28 dicembre
2001 n. 448, recante disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato.
Sul supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 301 del 29
dicembre 2001 è stata pubblicata la legge finanziaria 2002 (n. 448
del 28 dicembre 2001). Nel testo, oltre a non essere state recepite
istanze espresse dalle regioni in sede di Conferenza unificata, sono
state inserite disposizioni che incidono su normative di settore
attinenti a materie di competenza regionale, con profili di
illegittimità costituzionale, specie alla luce delle innovazioni,
introdotte dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 che,
com'è noto, ha modificato le disposizioni del titolo V, parte
seconda, della Costituzione. Da qui la necessità della proposizione
del presente ricorso, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale delle disposizioni di seguito indicate:
1) illegittimità costituzionale dell'art. 11 per violazione
delIart. 117 della Costituzione.
L'art. 11 riguarda le fondazioni e, modificando alcune
disposizioni del decreto legislativo n. 153/1999, disciplina i c.d.
"settori ammessi" in cui può esplicarsi l'attività delle
fondazioni, i criteri di composizione dell'organo di indirizzo,
l'attribuzione all'autorità di vigilanza del compito di dettare il
regolamento per l'attuazione delle nuove disposizioni.
La norma si pone in contrasto con le attribuzioni regionali
riconosciute dall'art. 117, terzo e quarto comma della Costituzione.
Le fondazioni, infatti, tutt'ora esercitano attività creditizia
e bancaria, con la conseguenza che la relativa disciplina rientra
nella materia delle casse di risparmio che il nuovo art. 117, terzo
comma, attribuisce alla legislazione concorrente dello Stato e delle
regioni.
Inoltre i "settori ammessi" in cui può esplicarsi l'attività
delle fondazioni, rientrano, in assoluta prevalenza, nelle materie
ora attribuite alla potestà legislativa regionale concorrente o,
addirittura, esclusiva: al legislatore statale è precluso, quindi,
organizzare le modalità di esercizio delle funzioni che dovranno
essere oggetto unicamente delle specifiche leggi regionali.
La norma (al secondo comma) incide poi sulla composizione
dell'organo di indirizzo di tali enti, intervenendo cosi in maniera
rilevante a menomare la potestà legislativa riservata in materia
alla regione.
La norma è altresì incostituzionale per violazione
dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione perchè ai commi 1 e
14 attribuisce il potere regolamentare (finalizzato a dettare le
norme attuative della nuova legge e a modificare i settori ammessi)
all'Autorità di vigilanza (le cui funzioni sono esercitate in via
transitoria dal Ministro, ex art. 1 lett e) del decreto legislativo
n. 153/1999), mentre il potere regolamentare è attribuito alle
regioni in tutte le materie che, come quella in questione,
appartengono alla competenza regionale.
2) Incostituzionalità dell'art. 17, comma 2, per violazione
dell'art. 117 della Costituzione.
L'art. 17, comma 2, inserisce una ulteriore norma dopo l'art. 40
del decreto legislativo n. 165/2001 (Norme sull'ordinamento del
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), la quale
prevede la verifica da parte del Governo e dei Comitati di settore in
merito alle implicazioni finanziarie della contrattazione integrativa
di compatto e la definizione di metodologie e criteri di riscontro
anche a campione sui contratti integrativi delle singole
amministrazioni (regioni comprese).
Pertanto si introducono nuove forme di controllo sulle previsioni
della contrattazione integrativa di comparto e si richiede l'invio di
informazioni in merito ai costi della contrattazione stessa,
addirittura in base al modello di rilevazione predisposto dal
Ministero: tutto ciò contrasta con l'art. 117 della Costituzione in
base al quale la materia della contrattazione collettiva è riservata
allo Stato solo con riferimento all'ordinamento e all'organizzazione
dello Stato e degli enti pubblici nazionali (art. 117, secondo comma,
lett. g)), mentre è di esclusiva competenza regionale nelle restanti
ipotesi.
Le citate forme di controllo interferiscono dunque con la
suddetta autonomia regionale costituzionalmente garantita in tema di
ordinamento ed organizzazione regionale dal citato art. 117, quarto
comma della Costituzione, con conseguente illegittimità
costituzionale dell'art. 40-bis, commi 1, 2 e 3, introdotti
dall'art. 17, comma 2, della legge finanziaria in esame.
3) Incostituzionalità dell'art. 24, commi 2, 4 e 9, per
violazione dell'art. 117 della Costituzione.
L'art. 24 disciplina il patto di stabilità interno per province
e comuni, stabilendo il limite del disavanzo per l'anno 2002 (comma
1) e per gli anni 2003 e 2004 (comma 5).
Per quanto qui interessa, il comma 2 dell'art. 24 pone un tetto
alle spese correnti, prevedendo che per l'anno 2002 il complesso
delle spese correnti, al netto degli interessi passivi e di quelle
finanziate da programmi comunitari, non può superare l'ammontare
degli impegni a tale titolo assunti nell'anno 2000 aumentato del 6
per cento.
Il comma 4 dello stesso articolo dispone che le suddette
limitazioni percentuali di incremento si applicano anche al complesso
dei pagamenti per spese correnti con riferimento ai pagamenti
effettuati nell'esercizio finanziario 2000.
Il comma 9 prevede poi la sanzione per il mancato rispetto dei
limiti di cui al comma 4, stabilendo che l'importo dei trasferimenti
spettanti agli enti locali "inadempienti" è ridotto in misura pari
alla differenza tra gli obiettivi assegnati ed i risultati
conseguiti. Il medesimo comma 9 prevede ancora che gli enti locali
sono tenuti a trasmettere al Ministero dell'economia e delle finanze,
secondo modalità e tempi stabiliti con decreto dello stesso
Ministero, le informazioni concernenti il rispetto dei tetti di
spesa; in caso di mancata trasmissione delle informazioni l'ente
viene considerato inadempiente ai fini del raggiungimento
dell'obiettivo ed i trasferimenti ad esso spettanti sono
ulteriormente ridotti dell'1 per cento rispetto alla prevista
riduzione dei trasferimenti erariali a valere sui fondi di cui
all'art. 34 comma 1 lettere a), b) e c) del decreto legislativo
n. 504/1992 (fondo ordinario, fondo consolidato e fondo perequativo
degli squilibri di fiscalità locale).
Le suddette disposizioni appaiono lesive delle attribuzioni
regionali di cui all'art. 117 della Costituzione.
Innanzitutto, infatti; il nuovo art. 117 annovera il
"coordinamento della finanza pubblica" tra le materie a legislazione
concorrente, in cui, quindi, compete alle regioni la potestà
legislativa. Lo Stato dovrebbe pertanto limitarsi solo a determinare
i principi fondamentali, mentre nelle disposizioni impugnate sono
dettate in modo analitico norme direttamente regolanti la materia.
Inoltre la riforma costituzionale, com'è noto, ha modificato il
previgente principio del parallelismo tra la funzione legislativa ed
amministrativa; oggi mentre la potestà legislativa è regionale in
un cospicuo e rilevante numero di materie, le funzioni amministrative
devono di regola essere allocate in capo ai comuni, ad eccezione di
quelle insuscettibili a restare a tale livello, secondo il criterio
di adeguatezza
Ne consegue che la regione, nell'ambito della propria potestà
legislativa, disciplina l'esercizio di funzioni di titolarità degli
enti locali; ma tale legislazione regionale sarà del tutto
vanificata dal fatto che i comuni non potranno poi concretamente
esercitare le loro funzioni per il previsto limite di spesa.
L'introduzione di tale tetto all'effettuazione delle spese correnti,
calcolato in riferimento alla spesa storica del 2000 (neanche a
quella dell'anno precedente, rispetto alla quale si sarebbe
determinata, almeno, una linea di continuità con il livello dei
servizi e delle funzioni esercitate al momento dell'approvazione del
bilancio 2002), a prescindere dalle risorse di cui ciascun ente può
in concreto disporre, anche in forza delle entrate derivanti dalla
sua autonomia finanziaria, si risolve in una predeterminazione dal
centro del livello massimo delle funzioni e dei compiti esercitabili
dagli enti locali, con la conseguenza di costringere gli enti stessi
a tagliare servizi e funzioni e a non rispettare le previsioni
contenute nelle leggi regionali circa l'esercizio delle funzioni
medesime.
Di qui l'incostituzionalità dell'art. 24, commi 2, 4 e 9.
4) Incostituzionalità dell'art. 29, comma 2, per violazione
dell'art. 119 della Costituzione.
L'art. 29 disciplina le misure di efficienza delle pubbliche
amministrazioni ed è espressamente applicabile anche alle regioni.
Il comma 2 della norma prevede che le amministrazioni pubbliche
possono ricorrere a forme di autofinanziamento con entrate proprie,
cessione dei servizi prodotti o compartecipazione alle spese da parte
degli utenti del servizio. Tale disposizione si pone in contrasto con
l'art. 119 della Costituzione: essa infatti collega le indicate forme
di autofinanziamento alla finalità di ridurre progressivamente
l'entità degli stanziamenti e dei trasferimenti pubblici a carico
del bilancio dello Stato. Ciò comporta che lo Stato può ridurre i
trasferimenti alle regioni invocando l'autofinanziamento in
questione, cosi non garantendo la necessaria copertura finanziaria
delle competenze regionali, in violazione dell'art. 119 della
Costituzione, che, al comma 5, ha costituzionalizzato il principio
del congruo finanziamento delle funzioni attribuite alle regioni.
La disposizione impugnata contrasta altresì con il secondo comma
dell'art. 119, ai sensi del quale lo Stato è chiamato a dettare i
principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario: lo Stato, al di fuori ed in assenza di tale normativa di
coordinamento, non può stabilire specifiche e puntuali disposizioni
che limitano l'autonomia finanziaria garantita alle regioni dalla
citata norma costituzionale.
5) Incostituzionalità dell'art. 30 per violazione dell'art.
117 della Costituzione.
L'art. 30 prevede che il Ministro del lavoro e delle politiche
sociali si avvale di Italia Lavoro S.p.a., istituita con la direttiva
del presidente del Consiglio dei ministri del 13 maggio 1997, per la
promozione e la gestione di azioni nel campo delle politiche attive
dei lavoro e dell'assistenza tecnica ai servizi per l'impiego.
Dalla norma si ricava che il Ministero, e per esso Italia Lavoro
S.p.a., svolge compiti di politiche attive del lavoro, mentre
l'art. 117 della Costituzione riserva allo Stato la sola definizione
di principi e di standard in materia di lavoro, con la conseguenza
che la legislazione e la gestione in materia sono riservate alle
regioni, dotate di proprie aziende ed enti strumentali, e agli enti
locali.
6) Incostituzionalità dell'art. 33 per violazione dell'art.
117 della Costituzione.
L'art. 33 riguarda i servizi dei beni culturali ed integra
l'art. 10 del decreto legislativo 20 ottobre 1998 n. 368 (istitutivo
dei Ministero per i beni e le attività culturali), prevedendo che il
Ministero, al fine della valorizzazione dei beni culturali ed
ambientali, possa dare in concessione, a soggetti diversi da quelli
statali, la gestione di servizi finalizzati al miglioramento della
fruizione pubblica e della valorizzazione del patrimonio artistico.
Ciò secondo le modalità, i criteri e le garanzie definiti con
regolamento adottato con decreto ministeriale che dovrà, tra
l'altro, fissare le procedure di affidamento del servizio (mediante
licitazione privata), i compiti dello Stato e dei concessionari
riguardo alle questioni relative ai restauri e all'ordinaria
manutenzione dei beni, i parametri di offerta al pubblico e di
gestione dei siti culturali. La norma stabilisce altresì che
costituisce titolo di preferenza, per la concessione della gestione
dei servizi di valorizzazione del patrimonio, la presentazione da
parte dei soggetti concorrenti di progetti di gestione e
valorizzazione complessi e plurimi che includano - accanto a beni e
siti di maggiore rilevanza - anche beni e siti definiti "minori"
collocati in centri urbani con popolazione pari o inferiore a 30.000
abitanti, purchè sia comunque salvaguardata l'autonomia scientifica
e di immagine individuale del museo minore.
Tale articolo interviene anche sulla disciplina della gestione
dei servizi volti alla valorizzazione dei beni culturali. Per tale
profilo la norma presenta due profili di illegittimità
costituzionale.
Il primo riguarda il fatto che, com'è noto, nel nuovo art. 117
della Costituzione, mentre la tutela dei beni culturali è materia
riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, la
valorizzazione del beni culturali medesimi è materia di legislazione
concorrente e, perciò, per la valorizzazione lo Stato deve limitarsi
a determinare con legge i principi fondamentali, mentre la potestà
legislativa nella materia compete alle regioni.
La norma in esame disciplina invece anche modalità di gestione
dei servizi volti alla valorizzazione dei beni suddetti ignorando il
nuovo assetto delle attribuzioni costituzionali.
Il secondo profilo attiene al rinvio al futuro regolamento di
aspetti anch'essi attinenti la valorizzazione dei beni culturali: la
previsione contrasta con l'art. 117, sesto comma, della Costituzione
in base al quale la potestà regolamentare compete allo Stato solo
nelle materie di legislazione esclusiva, mentre in ogni altra materia
(compresa quindi quella della valorizzazione dei beni culturali)
compete alle regioni.
Inoltre il regolamento previsto dalla norma è adottato, ai sensi
dell'art. 17, comma 3 della legge n. 400/1988, con decreto
ministeriale ammesso dalla giurisprudenza costituzionale, già nel
vigore della precedente Costituzione (tra le varie, sent.
n. 204/1991), solo nelle materie di competenza statale e non in
quelle regionali, come invece avviene nel caso in oggetto, per quanto
attiene alla valorizzazione dei beni culturali.
Per tali motivi l'art. 33 è in contrasto con l'art. 117 della
Costituzione.
7) Incostituzionalità dell'art. 35 per violazione dell'art.
117 della Costituzione.
L'art. 35 sostituisce l'art. 113 del decreto legislativo 18
agosto 2000 n. 267 (ordinamento degli enti locali), inserisce
l'art. 113-bis nello stesso decreto legislativo e modifica
profondamente la disciplina delle forme di gestione dei servizi
pubblici locali. Schematicamente:
è introdotta la distinzione fra servizi a rilevanza
industriale - per i quali si prevedono trasformazioni societarie,
privatizzazioni e gare - da quelli privi di rilevanza industriale per
i quali si conferma la gestione con affidamento diretto a
istituzioni, aziende speciali, società di capitali costituite o
partecipate dagli enti locali, ovvero in economia in base alle
modeste dimensioni o alle caratteristiche del servizio;
sarà un regolamento statale ad individuare, entro sei mesi,
i servizi a rilevanza industriale e a dettare le disposizioni
necessarie per l'esecuzione e l'attuazione della nuova normativa
(comma 16);
è affermato il principio della separazione della proprietà
e gestione delle reti, impianti ed altre dotazioni (gli enti locali
non possono cedere la proprietà di tali reti ed impianti, mentre
possono conferire detta proprietà a S.p.a. di cui detengano la
maggioranza che è incedibile) dall'erogazione del servizio da
consegnarsi alla concorrenza del mercato (deve essere conferita la
titolarità del servizio a società di capitali da individuarsi
attraverso l'espletamento di gare con procedure ad evidenza
pubblica);
se le norme che regolano i singoli settori non prevedono un
congruo periodo di transizione, il regolamento governativo di
attuazione che definirà i servizi pubblici locali di rilevanza
industriale indicherà pure i termini - non inferiori a tre anni e
non superiori a cinque anni - di scadenza o di anticipata cessazione
della concessione rilasciata con procedure diverse dall'evidenza
pubblica. A far data dal termine del periodo di transizione, è
vietato alle società di capitali in cui la partecipazione pubblica
è superiore al 50%, se ancora affidatarie dirette, di partecipare ad
attività imprenditoriali al di fuori del proprio territorio;
entro il 31 dicembre 2002 gli enti locali trasformano in
società di capitali le aziende speciali ed i consorzi cui sono
affidati i servizi pubblici di rilevanza industriale;
il quinto comma detta poi disposizioni specifiche per il
servizio idrico integrato, prevedendo che i soggetti competenti
individuati dalle regioni possono affidare tale servizio a società
di capitali partecipate unicamente dagli enti locali per un periodo
non superiore a 5 anni; entro due anni da tale affidamento, anche se
già avvenuto alla data di entrata in vigore della legge, gli enti
locali procedono ad applicare le procedure dell'evidenza pubblica,
pena la perdita immediata dell'affidamento del servizio stesso alla
società da essi partecipata.
L'intera disposizione è costituzionalmente illegittima in quanto
l'art. 117 della Costituzione non contempla i servizi pubblici locali
tra le materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato, nè
tra quelle a legislazione concorrente, con la conseguenza che i
medesimi rientrano nella potestà legislativa c.d. "esclusiva"
regionale, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione.
D'altra parte anche la materia "industria" (rilevante ai fini in
esame, poichè i servizi pubblici locali hanno spesso natura
industriale) è di competenza esclusiva regionale, in base al
medesimo quarto comma dell'art. 117.
Conseguentemente compete alle regioni disciplinare
l'organizzazione e le modalità di gestione dei servizi pubblici
locali, nel rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
Tale conclusione resta ferma anche esaminando quelle competenze
di natura c.d. "trasversale" che l'art. 117 secondo comma della
Costituzione riserva allo Stato in via esclusiva.
Ci si riferisce, per quanto qui rileva, alla "tutela della
concorrenza" (art. 117 lett. e)), alla "determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale"
(art. 117 lett. m)) e alle "funzioni fondamentali di comuni, province
e città metropolitane" (art. 117, lett. p)).
Non è pertinente il richiamo alla lettera e), perchè la
disciplina dei servizi pubblici locali implica la promozione della
concorrenza che non è riservata allo Stato; similmente non è
rilevante il riferimento all'art 117, lett. m), che non riguarda i
servizi aventi natura industriale, ma solo quelli sociali. Per questi
ultimi, poi, la competenza statale è limitata alla determinazione
dei livelli essenziali e quindi degli standards minimi delle
prestazioni, e ciò non preclude la competenza regionale a
disciplinare gli aspetti concernenti l'organizzazione del servizio.
Infine non rileva neppure la citata lettera p) dell'art. 117
della Costituzione, in quanto la gestione del servizio pubblico non
costituisce una funzione fondamentale dell'ente locale, ma
un'attività di regola esercitata in regime di concorrenza e quindi
sottratta ad una gestione effettuata con gli strumenti del potere
pubblico.
Per i suddetti motivi la norma è illegittima.
L'art. 35 è altresì incostituzionale per violazione
dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione: come sopra già
rilevato, il comma 16, infatti, attribuisce ad un regolamento
governativo l'adozione delle disposizioni necessarie per l'esecuzione
e l'attuazione della norma e l'individuazione dei servizi a rilevanza
industriale, mentre allo Stato spetta la potestà regolamentare solo
nelle materie di legislazione esclusiva. Tra queste non rientra la
materia dei servizi pubblici locali, con conseguente competenza
regolamentare regionale.
8) Incostituzionalità dell'art. 41, commi 1, e 2, per
violazione dell'art. 117 e dell'art. 119 della Costituzione.
L'art. 41 comma 1 - inserito nel capo VI concernente gli
strumenti di gestione del debito pubblico - dispone che, per
contenere il costo dell'indebitamento e per monitorare gli andamenti
della finanza pubblica, il Ministero dell'economia e delle finanze
coordina l'accesso al mercato dei capitali degli enti e delle
regioni: a tal fine gli enti locali e le regioni devono comunicare al
Ministero i dati relativi alla propria situazione finanziaria. Il
contenuto e le modalità di tale coordinamento e dell'invio dei dati
saranno stabiliti con decreto ministeriale, il quale approverà anche
le norme relative all'ammortamento del debito e all'utilizzo degli
strumenti derivati da parte degli enti locali e delle regioni.
La disposizione, nella parte in cui si applica anche alle
regioni, si pone in contrasto con gli art. 117 e 119 del nuovo testo
costituzionale.
Vero è infatti che l'art. 117 inserisce la materia del
coordinamento della finanza pubblica tra quelle a legislazione
concorrente, in cui, quindi, lo Stato puo determinare i principi
fondamentali ed è altrettanto vero che l'art. 119 della Costituzione
relativo all'autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle
regioni fa salvi i principi di coordinamento della finanza pubblica.
Tuttavia nel caso in esame non vengono dettati i principi
fondamentali del coordinamento della finanza pubblica: la norma,
infatti, prevede un coordinamento operativo del Ministero sugli enti
locali e sulle regioni ed un controllo sui dati finanziari.
Inoltre appare lesivo delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite in materia anche la determinazione con
un decreto ministeriale del contenuto e delle modalità del previsto
coordinamento a tale proposito, già nel vigore del precedente testo
costituzionale, la Corte costituzionale ha più volte affermato che
non è consentito allo Stato, con decreti ministeriali, interferire
nell'esercizio di competenze regionali costituzionalmente garantite.
Il comma 2 dello stesso art. 41 prevede poi che gli enti locali e
le regioni possano convertire i mutui contratti dopo il 31 dicembre
1996 anche con la rinegoziazione dei medesimi: in tale parte la
previsione - irragionevole perchè non è dato comprendere il senso
del limite temporale posto - si pone in contrasto con l'art. 119
della Costituzione, perchè, non consentendo di rinegoziare i mutui
antecedenti la suddetta data, preclude il minor onere finanziario che
questa rinegoziazione componerebbe, per l'avvenuta diminuzione dei
tassi di interesse.
9) Incostituzionalità dell'art. 52 commi 17 e 20, per
violazione dell'art. 117 della Costituzione.
L'art. 52 intitolato "Interventi vari" contiene alcune
disposizioni lesive delle competenze regionali costituzionalmente
garantite dall'art. 117 della Costituzione. In particolare:
il comma 17 sottrae dall'applicabilità del decreto
legislativo. n. 114/1998, sull'esercizio dell'attività commerciale,
le fiere a carattere religioso, benefico o politico. La materia delle
fiere rientra tra le attribuzioni esclusive regionali ai sensi
dell'art. 117, quarto comma della Costituzione e pertanto in tale
materia è ora precluso al legislatore statale dettare norme
legislative, riservate integralmente all'autonomia della regione;
il comma 20 modifica le sanzioni amministrative già
stabilite dall'art. 7 della legge 11 novembre 1975, n. 584,
applicabili in caso di violazioni al divieto di fumo in determinati
locali e su mezzi di trasporto pubblico. Qui si verte in materia di
tutela della salute e quindi concorrente, ai sensi dell'art. 117,
terzo comma della Costituzione: ne discende che lo Stato deve
limitarsi a porre i principi fondamentali della materia, con la
conseguenza che determinare le sanzioni amministrative concretamente
applicabili per le singole violazioni rientra tra le attribuzioni
regionali.
10) Incostituzionalità degli artt. 52, comma 10; 60, comma
1, lett. d); 64, commi 1 e 2; 66; 67, commi 1 e 2 per violazione
degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.
Un gruppo di norme della legge finanziaria disciplina aspetti
attinenti l'agricoltura che, dopo la modifica dell'art. 117 della
Costituzione, rientra tra le materie a potestà legislativa esclusiva
della regioni. Da ciò consegue che in tale materia non è più
ammesso l'intervento del legislatore ordinario, ma solo quello della
legge regionale, nel rispetto della Costituzione e dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali. In contrasto con tale nuovo assetto di competenze, si
pongono le seguenti disposizioni:
il comma 10 dell'art. 52, ai sensi del quale il Ministro
delle politiche agricole e forestali può consentire, d'intesa con la
Conferenza Stato-regioni, per periodi di produzione lattiera in cui
si verifichino eventi di particolare gravità, che il versamento del
prelievo per le quote latte avvenga con le modalità previste
dall'art. 1, commi 15 e 16, del d.l. n. 43/1999, convertito in legge
n. 118/1999 (che disciplinano il beneficio della rateizzazione). La
norma interferisce con la potestà legislativa esclusiva regionale in
materia di agricoltura: il rispetto di tale potestà impone che ormai
lo Stato si astenga del tutto dal legiferare in materia; invece si
continuano a prevedere funzioni ministeriali esercitate di intesa con
la Conferenza Stato-regioni, come se non esistesse la competenza
esclusiva regionale di cui al citato art. 117, quarto comma della
Costituzione. La disposizione lede anche l'art. 118 della
Costituzione, perchè l'attribuzione delle funzioni previste dal
citato comma 10 dell'art. 52 in capo al Ministro non trova
giustificazione nelle esigenze di carattere unitario, nè nei
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza che
devono costituire il parametro costituzionale per l'allocazione delle
funzioni amministrative;
l'art. 60, comma 1, lett. d), il quale inserisce il comma
7-bis nell'art. 8 della legge 23 dicembre 2000 n. 388 (legge
finanziaria 2001), disponendo che con decreto del Ministro delle
politiche agricole e forestali, d'intesa con la Conferenza permanente
per i rapporti Stato-regioni, sono stabilite le tipologie di
investimento per le imprese agricole e per quelle della prima
trasformazione e commercializzazione ammesse agli aiuti, in
osservanza del piano di sviluppo rurale di cui al regolamento (CE)
n. 1257/1999 e dell'art. 17 del decreto legislativo n. 228/2001
concernente il trasferimento del vantaggio economico ai produttori
agricoli. La norma incide quindi sulla disciplina di aspetti
rientranti nella materia dell'agricoltura, con invasione delle
competenze legislative regionali. La disposizione è altresì lesiva
in quanto rinvia la disciplina concreta ad un atto ministeriale,
mentre, come già rilevato sopra, lo Stato, ex art. 117, sesto comma,
non può emanare regolamenti in materie in materie diverse da quelle
rientranti nella sua legislazione esclusiva (e l'agricoltura non è
tra queste), nè un decreto ministeriale può essere fonte di per sè
idonea a dettare norme che interferiscono con le attribuzioni
regionali costituzionalmente garantite.
l'art. 64, comma 1 e 2, modificando l'art. 2 del decreto
legislativo n. 260/2000, prevedono le sanzioni amministrative
applicabili in caso di vigneti abusivamente impiantati ed i casi in
cui gli stessi debbano intendersi a tutti gli effetti regolarizzati.
Anche per tale fattispecie si propongono i motivi di censura di cui
al precedente punto: la materia dell'agricoltura è attribuita in via
esclusiva alla potestà legislativa della regione, alla quale perciò
compete determinare le sanzioni amministrative in questione. Nè a
ciò può obiettarsi che per il particolare aspetto dei vigneti
abusivamente impiantati viene in considerazione la normativa
comunitaria di cui al regolamento n. 1493/1999, perchè l'attuazione
di detta normativa nelle materie regionali compete, ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione, alle regioni stesse, nel solo
rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
l'art. 66 disciplina l'esercizio di funzioni amministrative,
con riferimento alla predisposizione di interventi per la protezione
dall'influenza catarrale dei ruminanti e la gestione del fondo per
l'emergenza "blue tongue", che interferiscono nella materia
dell'agricoltura di competenza regionale, senza che sussista alcuna
possibilità di ricondurre le medesime nelle attribuzioni statali ex
art. 117, secondo comma della Costituzione. La norma viola altresì
l'art. 118 primo comma della Costituzione perchè l'attribuzione a
livello centrale delle funzioni amministrative prevista nella norma
impugnata non trova giustificazione nelle esigenze di carattere
unitario, nè nei principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza;
l'art. 67, commi 1 e 2 prevede che i finanziamenti revocati
dal C.I.P.E. ad iniziative nel settore agroalimentare e della pesca
sono assegnati al finanziamento di nuovi patti territoriali e
contratti di programma nel settore medesimo; a tale fine con decreto
ministeriale sono predisposti contratti di programma ed emanati bandi
di gara per patti territoriali, attivabili e finanziabili su tutto il
territorio nazionale secondo gli orientamenti comunitari in materia
di aiuti di Stato per l'agricoltura, nei limiti delle risorse rese
disponibili con le revoche suddette. Anche in tale ipotesi si
verifica una lesione delle attribuzioni regionali in materia di
agricoltura: il rispetto di tali competenze imporrebbe infatti, ai
sensi degli artt. 117 e 119 della Costituzione, il trasferimento
delle risorse finanziarie disponibili alle regioni, alle quali poi
compete disciplinare la procedura per l'erogazione delle risorse
stesse agli aventi diritto.
11) Incostituzionalità dell'art. 70, commi 1, 2, 3, 4, 5 e
8, per violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione.
L'art. 70 contiene disposizioni sugli asili nido. In particolare
il comma 2 dispone che gli asili nido, quali strutture dirette a
garantire la formazione e la socializzazione delle bambine e dei
bambini di età compresa fra i tre mesi ed i tre anni ed a sostenere
le famiglie ed i genitori, rientrano fra le competenze fondamentali
dello Stato, delle regioni e degli enti locali.
La disposizione si pone in contrasto con l'art. 117 della
Costituzione che non prevede gli asili nido e, in generale, i servizi
sociali tra le materie a potestà esclusiva statale nè tra quelle a
potestà legislativa concorrente, con la conseguenza che la materia
rientra nella potestà esclusiva regionale ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, senza che possa essere prevista dal legislatore
ordinario una competenza fondamentale dello Stato nel settore.
I commi 1, 3, 4 ed 8, disciplinando l'istituzione del fondo per
gli asili nido, la sua ripanizione e dotazione, si pongono in
contrasto con l'art. 119 della Costituzione: tale norma infatti non
ammette fondi a destinazione vincolata, in quanto gli stessi ledono
l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa costituzionalmente
garantita alle regioni. Anche in tale ipotesi - come già rilevato al
precedente punto per le risorse finanziarie in agricoltura - il
rispetto degli artt. 117 e 119 della Costituzione imporrebbe il
trasferimento non vincolato delle risorse finanziarie alle regioni,
le quali poi dovrebbero disciplinare la procedura di erogazione delle
risorse stesse.
Il comma 5 prevede che lo Stato e gli enti pubblici nazionali
possono istituire, nell'ambito dei propri uffici, dei micronidi,
quali strutture destinate alla cura e all'assistenza dei figli dei
dipendenti. La norma dispone poi che gli standard minimi
organizzativi di questi micro nidi siano definiti in sede di
Conferenza unificata.
Così formulata la disposizione del comma 5 è incostituzionale,
perchè interferisce nella materia riservata alle regioni, ex
art. 117, quarto comma, dei servizi sociali e dell'assistenza.
Nessuno contesta la possibilità per lo Stato di istituire micronidi
nei propri uffici, ma la disciplina di questi dovrà essere soggetta
alla normativa regionale, come quella di tutti gli asili-nido: è
incostituzionale quindi prevedere che per detti micronidi vi siano
appositi e specifici standard organizzativi detenninati dalla
Conferenza, perchè - si ripete - tali standard saranno quelli
previsti dalla legislazione regionale per tutti gli asili nido.
12) Incostituzionalità dell'art. 71 per violazione
dell'art. 117 della Costituzione.
L'art. 71 estende l'applicabilità della legge 5 febbraio 1992
n. 177 (Norme riguardanti aree demaniali nelle province di Belluno,
Como, Bergamo e Rovigo per il trasferimento al patrimonio disponibile
e successiva cessione a privati) alle aree demaniali ricadenizi nel
territorio nazionale e non destinate all'esercizio della funzione
pubblica e su cui siano state eseguite opere di urbanizzazione e di
costruzione in epoca anteriore al 31 dicembre 1990.
L'art. 6 della legge n. 177/1992 - la cui applicabilità viene
estesa dal citato art. 71 a tutte le aree demaniali trasferite al
patrimonio disponibile comunale - stabilisce che l'acquisto delle
aree da parte dei privati ha valore di sanatoria agli effetti
urbanistici e fa venir meno le pretese per canoni pregressi e per
compensi richiesti a qualsiasi titolo in dipendenza dell'occupazione
stessa e dalla data della domanda di acquisto sono sospesi i
procedimenti di ingiunzione o di rilascio delle aree comunque
motivati.
La suddetta previsione di una generalizzata sanatoria agli
effetti urbanistici degli abusi commessi è fortemente lesiva delle
attribuzioni regionali costituzionalmente garantite in materia di
edilizia, che rientra tra le materia affidate alla potestà
legislativa esclusiva delle regioni.
Nella previgente formulazione dell'art. 117 della Costituzione,
l'edilizia era compresa tra le materie sottoposte a competenza
concorrente delle regioni, all'interno dell'urbanistica. Con la
riforma della norma costituzionale tutte le materie contemplate nel
vecchio testo sono state "derubricate" cioè attribuite in via
esclusiva alla competenza regionale, ai sensi dell'art. 117, quarto
comma.
Da ciò consegue che oggi la legge statale non può stabilire una
sanatoria generalizzata degli abusi edilizi commessi, pena altrimenti
la lesione della competenza regionale: di qui la violazione della
norma impugnata.
Lo stesso art. 71, là dove consente la prevista sanatoria degli
abusi edilizi commessi, viola altresì la competenza concorrente
regionale in materia di governo del territorio e di valorizzazione
dei beni ambientali.
Si pensi al fatto che la norma impugnata comporta l'alienazione
del demanio marittimo oggi in concessione ai privati per fini
turistico-ricettivi; la sanatoria suddetta permette di condonare
abusi commessi sulle coste che invece dovrebbero essere valorizzate e
protette anche per la prevenzione dei rischi idrogeologici. Tali
aspetti rientrano, con evidenza, nelle materie del governo del
territorio e della valorizzazione dei beni ambientali, attribuite
alla potestà legislativa concorrente, con la conseguenza che lo
Stato deve limitarsi alla sola determinazione dei principi
fondamentali.
La norma in questione non contiene invece principi fondamentali -
da intendersi, com'è noto, come criteri di carattere generale ai
quali si ispira la disciplina nazionale della materia - ma una
previsione specifica, di dettaglio, riferita ad un particolare
aspetto della materia, ormai preclusa al legislatore statale, per
effetto del nuovo rapporto Stato-regioni delineato dal terzo comma
dell'art. 117 della Costituzione nell'ambito della potestà
legislativa concorrente.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità
costituzionale degli artt. 11; 17 comma 2; 24, commi 2, 4 e 9; 29,
comma 2; 30; 33; 35; 41, commi 1 e 2; 52, commi 10, 17 e 20; 60,
comma 1, lett. d); 64, commi 1 e 2; 66; 67, commi 1 e 2; 70, commi 1,
2, 3, 4, 5 ed 8; 71 della legge 28 dicembre 2001 n. 448, recante
disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato, perchè in contrasto con gli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione.
Firenze-Roma, addì 22 febbraio 2002
Avv. Lucia Bora - Avv. Vito Vacchi - Avv. Fabio Lorenzoni
02C0151