1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 20-4-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 136 SENTENZA 6 - 15 aprile 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Unione europea - Attuazione della decisione istitutiva di Eurojust per rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalita' - Attribuzione al Ministro della giustizia del potere di scelta del membro nazionale presso l'Eurojust tra i giudici o i magistrati del pubblico ministero, che esercitano funzioni giudiziarie, o fuori del ruolo organico della magistratura, con almeno venti anni di anzianita' di servizio, previa acquisizione delle valutazioni del Consiglio superiore della magistratura in ordine ad una rosa di candidati - Eccezione di inammissibilita' della questione per carente motivazione sulla non manifesta infondatezza - Reiezione. - Legge 14 marzo 2005, n. 41, art. 2, comma 1. - Costituzione, artt. 105 e 110. Unione europea - Attuazione della decisione istitutiva di Eurojust per rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalita' - Attribuzione al Ministro della giustizia del potere di scelta del membro nazionale presso l'Eurojust tra i giudici o i magistrati del pubblico ministero, che esercitano funzioni giudiziarie, o fuori del ruolo organico della magistratura, con almeno venti anni di anzianita' di servizio, previa acquisizione delle valutazioni del Consiglio superiore della magistratura in ordine ad una rosa di candidati - Denunciata violazione delle attribuzioni del Consiglio superiore della magistratura in materia di provvedimenti incidenti sullo status dei magistrati ordinari - Esclusione, attesa la natura non giudiziaria delle funzioni dell'Eurojust e dei membri nazionali - Non fondatezza della questione. - Legge 14 marzo 2005, n. 41, art. 2, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 105 e 110. (011C0257) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 20-4-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1 e 2,
della legge 14 marzo 2005, n. 41 (Disposizioni per l'attuazione della
decisione 2002/187/GAI del 28 febbraio 2002 del Consiglio dell'Unione
europea, che istituisce l'Eurojust per rafforzare la lotta contro le
forme gravi di criminalita'), promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio nel procedimento vertente tra Carmen
Manfredda, il Ministero della giustizia ed altri con ordinanza
depositata il 21 giugno 2010, iscritta al n. 268 del registro
ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 39, 1ª serie speciale, dell'anno 2010.
Visti gli atti di costituzione di Carmen Manfredda, del Consiglio
superiore della magistratura e di Francesco Lo Voi, nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 2011 il Giudice relatore
Franco Gallo.
Uditi gli avvocati Angelo Clarizia per Carmen Manfredda, Massimo
Luciani per il Consiglio superiore della magistratura, Salvatore
Pensabene Lionti per Francesco Lo Voi e l'avvocato dello Stato Enrico
Arena per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio riguardante l'impugnazione del
provvedimento del Ministro della giustizia con il quale è stato
designato il membro nazionale presso l'Eurojust, della deliberazione
del Consiglio superiore della magistratura e del decreto del suddetto
Ministro con i quali è stato, rispettivamente, deliberato e
decretato il collocamento fuori del ruolo organico della magistratura
del magistrato designato quale membro nazionale presso l'Eurojust, il
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con ordinanza
depositata il 21 giugno 2010, ha sollevato, in riferimento agli
articoli 105 e 110 della Costituzione, questione di legittimità dei
commi 1 e 2 dell'art. 2 della legge 14 marzo 2005, n. 41
(Disposizioni per l'attuazione della decisione 2002/187/GAI del 28
febbraio 2002 del Consiglio dell'Unione europea, che istituisce
l'Eurojust per rafforzare la lotta contro le forme gravi di
criminalita'), per i quali: «Il membro nazionale distaccato presso
l'Eurojust è nominato con decreto del Ministro della giustizia tra i
giudici o i magistrati del pubblico ministero, che esercitano
funzioni giudiziarie, o fuori del ruolo organico della magistratura,
con almeno venti anni di anzianità di servizio. Il magistrato che
esercita funzioni giudiziarie è collocato fuori del ruolo organico
della magistratura» (comma 1); «Ai fini della nomina, il Ministro
della giustizia, acquisite le valutazioni del Consiglio superiore
della magistratura in ordine ad una rosa di candidati nell'ambito
della quale provvederà ad effettuare la nomina stessa, richiede al
medesimo Consiglio il collocamento del magistrato designato fuori del
ruolo organico della magistratura o, nel caso di magistrato già in
posizione di fuori ruolo, comunica al Consiglio superiore della
magistratura la propria designazione» (comma 2).
1.1. - Il giudice rimettente premette, in punto di fatto, che: a)
l'impugnazione è stata proposta da un magistrato che, a seguito
dell'interpello del Ministro della giustizia, aveva presentato la
propria candidatura a membro nazionale presso l'Eurojust; b) la
ricorrente ha dedotto due motivi di ricorso: 1) carenza di
motivazione e manifesta illogicità della nomina del magistrato
designato; 2) illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 2 e 3,
della legge n. 41 del 2005, per contrasto con gli articoli 101, 104,
107 e 110 Cost.; c) a sostegno dell'illegittimità costituzionale, la
ricorrente argomenta che l'Eurojust - le cui funzioni di
coordinamento delle indagini e delle azioni penali tra le autorità
nazionali competenti degli Stati membri dell'Unione europea sarebbero
analoghe a quelle attribuite, a livello nazionale, alla Direzionale
nazionale antimafia - svolge una attività di natura giudiziaria e
non amministrativa e che i poteri del membro nazionale hanno
anch'essi natura giudiziaria, di talchè l'attribuzione al Ministro
della giustizia, da un canto, dei poteri di nomina, di revoca e di
proroga del mandato del membro nazionale e, d'altro canto, del potere
di indirizzargli direttive (comma 3 dell'art. 2 della legge n. 41 del
2005), si pongono in contrasto con i principi posti dalla
Costituzione a garanzia dell'indipendenza della magistratura e della
separazione dei poteri; d) il resistente Ministero della giustizia ha
dedotto l'irrilevanza della questione di legittimità costituzionale
del comma 3 dell'art. 2 della legge n. 41 del 2005, giacchè tale
comma non riguarda la nomina del membro nazionale, e, nel merito,
l'infondatezza della questione di legittimità prospettata dalla
ricorrente, poichè l'Eurojust, agendo - diversamente dalla Direzione
nazionale antimafia - a livello sovranazionale, affiancherebbe alle
funzioni giudiziarie, «che pure possono essere in parte riconosciute
[...], le funzioni amministrative che involgono i rapporti tra gli
Stati membri, di elevato significato politico»; e) il resistente
Consiglio superiore della magistratura ha chiesto che sia sollevata
questione di legittimità costituzionale dei commi 1 e 2 dell'art. 2
della legge n. 41 del 2005 in quanto lesivi «dell'autonomia
costituzionale conferita al Consiglio» e in contrasto con gli
articoli 3, 104, 105, 107, 110 e 112 Cost.; f) il magistrato
controinteressato nel giudizio principale ha dedotto l'irrilevanza
della questione relativa al comma 3 dell'art. 2 e la manifesta
infondatezza di quella relativa al comma 2 dello stesso articolo, sul
rilievo che l'«Eurojust esercita una funzione amministrativa diretta
semplicemente a ''stimolare e migliorare'' il coordinamento delle
indagini tra le competenti autorità degli Stati membri, "prestando
assistenza" in varie attivita'».
1.2. - Il medesimo giudice rimettente premette poi, in punto di
diritto, che: a) i commi 1 e 2 dell'art. 2 della legge n. 41 del
2005, «attribuiscono al Ministro della Giustizia il sostanziale
potere di scelta del membro nazionale presso l'Eurojust», atteso che,
se è vero che il Ministro della giustizia sceglie il membro
nazionale nell'ambito di una rosa di candidati sulla quale ha
acquisito le valutazioni del Consiglio superiore della magistratura,
tale scelta rappresenta comunque un «potere tipicamente
discrezionale»; b) dalla disciplina dettata dall'Unione europea - in
particolare, dagli articoli 6, 7, 9, par. 3, 9-bis e 9-ter, della
decisione 2002/187/GAI del 28 febbraio 2002 (Decisione del Consiglio
che istituisce l'Eurojust per rafforzare la lotta contro le forme
gravi di criminalita'), nel testo modificato dalla decisione
2009/426/GAI del 16 dicembre 2008 (Decisione del Consiglio relativa
al rafforzamento dell'Eurojust e che modifica la decisione
2002/187/GAI che istituisce l'Eurojust per rafforzare la lotta contro
le forme gravi di criminalita') e dall'art. 85 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea - risulta «come sia fortemente
presente la connotazione giudiziaria» dell'attività del membro
nazionale e come egli «sia chiamato a svolgere attività
sostanzialmente proprie del magistrato, sia pure nell'ambito di
un'organizzazione di cooperazione internazionale».
1.3. - Poste tali premesse, il giudice a quo afferma che dalle
disposizioni costituzionali «che vengono maggiormente in rilievo
nella fattispecie», cioè dagli articoli 104, primo comma, 105, 107 e
110 Cost., si ricava «che, in ragione del principio di separazione
tra i poteri dello Stato, i provvedimenti afferenti allo status dei
magistrati [...] spettano necessariamente all'organo di autogoverno
[della magistratura], mentre i provvedimenti afferenti
all'organizzazione e al funzionamento dei servizi relativi alla
giustizia spettano necessariamente all'organo politico, vale a dire
al Ministero della giustizia». Poichè il membro nazionale presso
l'Eurojust svolge «attività sostanzialmente proprie del magistrato»,
sia pure nell'ambito di un organismo sovranazionale, il provvedimento
di nomina dello stesso «sembra incidere sullo status del magistrato».
Pertanto, «il bilanciamento dei valori costituzionali affermati dagli
articoli 105 e 110 della Costituzione dovrebbe portare ad escludere
ogni intervento determinante del potere esecutivo sulla deliberazione
[di nomina], con conseguente attribuzione del potere di scelta [del
membro nazionale] all'organo di autogoverno nel rispetto delle
competenze differenziate e nell'ambito di un rapporto di
collaborazione tra i due poteri dello Stato, come evidenziato dalla
[...] sentenza della Corte costituzionale 30 dicembre 2003, n. 380».
Il giudice rimettente afferma, quindi, la non manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale dei commi 1 e 2
dell'art. 2 della legge n. 41 del 2005, «almeno in relazione agli
articoli 105 e 110 Cost.», articoli ai quali fa esclusivo riferimento
nella parte dispositiva dell'ordinanza.
1.4. - Quanto alla rilevanza, il Tribunale rimettente specifica
che, dei due motivi di ricorso avanzati dalla ricorrente - manifesta
illogicità e carenza di motivazione della nomina del
controinteressato, da un lato, ed illegittimità costituzionale dei
commi 2 e 3 dell'art. 2 della legge n. 41 del 2005, dall'altro - il
secondo è logicamente prioritario rispetto al primo, «involgendo una
questione di competenza all'emanazione del provvedimento impugnato».
La dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme
censurate, inoltre, comporterebbe «l'illegittimità dell'atto in
quanto adottato da un organo incompetente, e [...] la fondatezza del
ricorso e il suo accoglimento».
2. - La parte ricorrente nel giudizio principale si è costituita
nel giudizio di legittimità costituzionale, riportandosi alle
argomentazioni svolte nell'ordinanza di rimessione e chiedendo che la
questione sia dichiarata fondata.
3. - Anche il magistrato controinteressato nel giudizio
principale si è costituito nel giudizio di costituzionalità,
chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente infondata.
Il suddetto controinteressato fonda tale richiesta su due
argomenti. In primo luogo, i parametri evocati dal rimettente - in
particolare, l'art. 105 Cost. - non sarebbero applicabili alla
fattispecie, dal momento che essi «hanno riguardo esclusivamente ai
componenti la magistratura ordinaria» e, sul piano oggettivo,
all'«esercizio della funzione giudiziaria o giurisdizionale affidata
a tali giudici nell'ambito dell'ordinamento interno» e non anche alle
ipotesi nelle quali, come nel caso dell'Eurojust, pur trattandosi
della nomina di un magistrato ordinario e dell'esercizio di una
funzione giudiziaria, quest'ultima è esercitata nell'ambito «di un
organismo [...] dell'Unione europea», «nel quale gli Stati membri
sono rappresentati dai Governi». La scelta del membro nazionale
dell'Eurojust compete, quindi, al potere esecutivo - che presiede ai
rapporti internazionali - e, specificamente, al Ministro della
giustizia e non al Consiglio superiore della magistratura, «che non
ha potere di rappresentanza "esterna ed internazionale"». In secondo
luogo, in base alla legislazione interna e dell'Unione europea
antecedente alla decisione 2009/426/GAI (alla quale gli Stati membri
devono conformare la propria legislazione, «se necessario», entro il
termine, non ancora scaduto, del 4 giugno 2011), l'Eurojust
eserciterebbe funzioni amministrative e non giudiziarie.
4. - Si è costituito, altresì, il Consiglio superiore della
magistratura, resistente nel giudizio principale, chiedendo che la
questione sia dichiarata fondata.
Secondo tale parte, gli articoli 104, 105, 107, primo comma, e
110 Cost. riservano al Consiglio superiore della magistratura, a
garanzia dell'indipendenza e dell'autonomia della magistratura da
ogni altro potere, tutti i provvedimenti di assegnazione e
destinazione dei magistrati a qualsivoglia incarico, ufficio o
funzione ed escludono che tali provvedimenti possano essere adottati
dal Ministro della giustizia. Da tali disposizioni costituzionali e
dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (sono citate le
sentenze n. 379 del 1992 e n. 380 del 2003) risulterebbe
l'illegittimità delle norme censurate, le quali, nel riservare al
Ministro della giustizia la scelta del membro nazionale presso
l'Eurojust, attribuirebbero all'Esecutivo il potere di nominare un
magistrato a un delicato ufficio, con conseguente suo obbligatorio
collocamento fuori dal ruolo organico della magistratura.
L'illegittimità costituzionale delle norme censurate, con
riferimento agli articoli 105, 110 e 112 Cost. - illegittimità già
«palese» alla stregua della decisione 2002/187/GAI, che, sempre
secondo il suddetto Consiglio superiore, attribuirebbe all'Eurojust
«funzioni strettamente connesse alla giurisdizione» (articoli 6, 7 e
9, commi 3 e 4, nel loro testo originario) - emergerebbe ancora più
chiaramente alla luce dei «caratteri giudiziari (e non solo
amministrativi) delle funzioni assolte» dall'Eurojust in forza sia
della decisione 2009/426/GAI (modificativa della decisione istitutiva
dell'organo) sia dell'art. 85 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (il quale contempla la possibilità che, mediante
regolamenti, sia attribuito all'Eurojust il compito di «esercitare
direttamente l'azione penale»).
5. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dell'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata «inammissibile ovvero
infondata».
Secondo l'intervenuto, i parametri evocati non sono violati dalle
norme censurate, ove si consideri che la destinazione del magistrato
all'incarico di membro nazionale dell'Eurojust non deriva da un atto
meramente discrezionale del Ministro, incidente sullo status del
magistrato, ma da un più complesso iter, nel quale il decreto di
nomina presuppone non solo il vaglio del Consiglio superiore della
magistratura sulla richiesta di collocamento fuori ruolo «proveniente
da altra amministrazione», ma anche la delibera dello stesso
Consiglio che, sola, può determinare tale collocamento fuori ruolo.
Nè dagli articoli 105 e 110 Cost. potrebbe desumersi l'esistenza, in
capo al Consiglio superiore della magistratura, «di un potere di
individuazione dei magistrati dei quali altre amministrazioni
intendano avvalersi»; potere che l'ordinamento positivo mai prevede.
La conformità alla Costituzione delle norme censurate si
desumerebbe, infine, dal carattere «internazionale» dell'Eurojust;
carattere che imporrebbe «di non ritenere applicabili tout court le
stesse regole che disciplinano la composizione degli uffici
giudiziari nazionali» e, quindi, di escludere che il Consiglio
superiore della magistratura abbia «il potere di vincolare la
composizione di un organismo di diritto internazionale». Ad avviso
del Presidente del Consiglio dei ministri, le argomentazioni del
rimettente si baserebbero su un erroneo inquadramento delle funzioni
e della natura dell'Eurojust, che - come dimostrato dalla decisione
istitutiva 2002/187/GAI, dalla legge n. 41 del 2005 e dalla decisione
2009/426/GAI - «non ha poteri sovrapponibili a quelli dell'autorità
giudiziaria», ma «esercita in prevalenza compiti di natura
amministrativa». «Decisive», infine, sarebbero le differenze tra
l'Eurojust e la Direzione nazionale antimafia, derivanti dalla
diversità del «contesto in cui si inquadrano le due entita':
esclusivamente interno quello della Direzione Nazionale Antimafia, i
cui compiti, proprio per tale ragione, non possono avere altro che
finalità giudiziarie; internazionale quello di Eurojust, per il
quale invece risultano decisamente prevalenti le funzioni
amministrative che involgono i rapporti tra gli Stati membri:
rapporti che tra l'altro, possono anche avere elevato significato
politico».
6. - In prossimità della pubblica udienza, la ricorrente nel
giudizio principale ha depositato una memoria illustrativa, con la
quale ribadisce la richiesta di dichiarare non fondata la questione.
Ad avviso di tale parte privata, alla luce sia della decisione
istitutiva - in particolare, dell'art. 9, paragrafi 1 (secondo cui
«nessuna deroga è prevista per lo status giuridico dei magistrati»),
3 e 4 - sia dell'art. 85 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, l'Eurojust «svolge a livello internazionale lo stesso tipo
di attività di coordinamento esplicato in Italia dalla Direzione
Nazionale Antimafia», cosicchè non si comprenderebbe come detta
attività «possa essere dal nostro stesso legislatore fatta
regredire, con la legge n. 41/2005, alla stregua di funzione
amministrativa». D'altro canto, dalla stessa legge n. 41 del 2005
emergerebbe la natura giudiziaria delle funzioni svolte dal membro
nazionale dell'Eurojust, come sarebbe confermato: a) dai poteri che
gli sono riconosciuti dall'art. 5; b) dalla possibilità di accedere
alle informazioni giudiziarie prevista dall'art. 7, comma 1, lettera
a); c) dal fatto che solo l'assistente del membro nazionale che sia
un magistrato e non anche quello che sia un funzionario
dell'amministrazione della giustizia può sostituire il membro
nazionale. L'esclusiva competenza del Ministro della giustizia in
ordine alla designazione ad un incarico di natura giudiziaria,
incidente, quindi, sullo status del magistrato, e la limitazione
delle funzioni del Consiglio superiore della magistratura «a mero
riscontro di idoneita'», si porrebbero quindi, all'evidenza, in
contrasto «con il titolo IV della Costituzione» che assicura
l'autonomia e l'indipendenza della magistratura e che esclude che «un
magistrato sia nominato soltanto dal Ministro della Giustizia, che è
organo del Governo».
7. - In prossimità della data fissata per la discussione in
udienza pubblica, anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha
depositato una memoria, nella quale ribadisce le conclusioni
precedentemente formulate.
7.1. - La parte pubblica deduce, anzitutto, la carenza della
motivazione in ordine alla non manifesta infondatezza della questione
relativa al comma 1 dell'art. 2 della legge n. 41 del 2005,
osservando che il rimettente «non ha indicato alcun motivo per il
quale [...] sarebbe costituzionalmente illegittima la nomina
effettuata con decreto del Ministro della giustizia».
7.2. - Detta questione sarebbe comunque manifestamente infondata,
«sia perchè il decreto ministeriale è la forma tipica di emanazione
di numerosissimi atti e provvedimenti pubblici (anche relativi alla
nomina di magistrati [...]), sia perchè nel caso in esame la norma
di cui [...] si chiede la dichiarazione di incostituzionalità è in
realtà quella riguardante la procedura che conduce alla nomina del
membro nazionale, e non già l'atto finale della procedura medesima».
7.3. - Quanto alla infondatezza dei dubbi di legittimità
costituzionale già dedotta nell'atto di intervento, essa troverebbe
conferma nelle seguenti ulteriori considerazioni: a) l'Eurojust è un
organo dell'Unione europea - nel contesto del quale il membro
nazionale «è destinato a rappresentare lo Stato» - le cui funzioni
sono disciplinate e sono svolte nell'ambito dell'ordinamento
dell'Unione Europea, con la conseguenza che le norme della
Costituzione, in quanto poste «a garanzia dell'indipendenza dei
magistrati nell'esercizio delle funzioni giurisdizionali nazionali
[...] non trovano [...] identica applicazione quando si procede alla
nomina di un magistrato destinato a svolgere funzioni in un
ordinamento diverso da quello italiano»; b) le direttive del Ministro
della giustizia ai magistrati, vietate nell'ordinamento nazionale,
«sono perfettamente legittime» in «quello comunitario di Eurojust»;
c) la procedura di nomina del membro nazionale è stata «fissata
proprio dal Consiglio Superiore della Magistratura»; d) gli obiettivi
dell'Eurojust sono soltanto di «"sostegno" alle autorità nazionali
degli Stati membri»; e) le funzioni dell'Eurojust, anche se
«ampliate» dalla decisione 2009/426/GAI (il cui termine di attuazione
nell'ordinamento interno non è, peraltro, ancora scaduto), «sono
prevalentemente amministrative», mentre, in ogni caso, «quelle
giudiziarie non sempre sono di esclusiva prerogativa dei magistrati
e, comunque, possono trovare applicazione fuori dall'Italia», con la
conseguenza che esse «non impongono [...] che la nomina del membro
nazionale debba essere effettuata direttamente dal Consiglio
Superiore della Magistratura, anzichè dal Ministro della Giustizia
[...] organo dello Stato italiano che cura gli interessi, anche
politici, nei rapporti internazionali e comunitari».

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio dubita -
in riferimento agli articoli 105 e 110 della Costituzione - della
legittimità dei commi 1 e 2 dell'art. 2 della legge 14 marzo 2005,
n. 41 (Disposizioni per l'attuazione della decisione 2002/187/GAI del
28 febbraio 2002 del Consiglio dell'Unione europea, che istituisce
l'Eurojust per rafforzare la lotta contro le forme gravi di
criminalita'), i quali, nel disciplinare la nomina del membro
nazionale dell'Eurojust, prevedono che: a) «Il membro nazionale
distaccato presso l'Eurojust è nominato con decreto del Ministro
della giustizia tra i giudici o i magistrati del pubblico ministero,
che esercitano funzioni giudiziarie, o fuori del ruolo organico della
magistratura, con almeno venti anni di anzianità di servizio. Il
magistrato che esercita funzioni giudiziarie è collocato fuori del
ruolo organico della magistratura» (comma 1); b) «Ai fini della
nomina, il Ministro della giustizia, acquisite le valutazioni del
Consiglio superiore della magistratura in ordine ad una rosa di
candidati nell'ambito della quale provvederà ad effettuare la nomina
stessa, richiede al medesimo Consiglio il collocamento del magistrato
designato fuori del ruolo organico della magistratura o, nel caso di
magistrato già in posizione di fuori ruolo, comunica al Consiglio
superiore della magistratura la propria designazione» (comma 2).
Ad avviso del Tribunale rimettente, le norme denunciate violano
gli evocati parametri perchè attribuiscono al Ministro della
giustizia, anzichè al Consiglio superiore della magistratura, «il
sostanziale potere di scelta del membro nazionale presso l'Eurojust».
Secondo il giudice a quo, infatti, la designazione di tale membro
implica la destinazione di un magistrato ordinario a svolgere
attività di natura giudiziaria, «sostanzialmente proprie del
magistrato» del pubblico ministero, e pertanto si risolve in un
provvedimento che, in quanto incidente sullo status del magistrato,
la Costituzione riserva al Consiglio superiore della magistratura.
2. - In via preliminare, l'Avvocatura generale dello Stato ha
eccepito l'inammissibilità della questione avente ad oggetto il
comma 1 dell'art. 2 della legge n. 41 del 2005, per carente
motivazione sulla non manifesta infondatezza. Al riguardo,
l'Avvocatura sostiene che il rimettente «non ha indicato alcun motivo
per il quale [...] sarebbe costituzionalmente illegittima la nomina
effettuata con decreto del Ministro della giustizia».
L'eccezione non può essere accolta.
Il giudice rimettente denuncia il comma 1 dell'art. 2 della legge
n. 41 del 2005 in ragione non della forma del provvedimento previsto
da tale disposizione («decreto del Ministro della giustizia»), ma
della esclusiva attribuzione al Ministro - e non al Consiglio
superiore della magistratura - del potere sostanziale di «nomina»;
attribuzione stabilita, secondo l'interpretazione del medesimo
rimettente, dal combinato disposto dei commi 1 e 2 del suddetto
articolo. Ne deriva che la questione sollevata investe entrambi i
commi denunciati e che, pertanto, l'ordinanza di rimessione risulta
adeguatamente motivata anche in relazione al comma 1 del citato art.
2.
3. - Nel merito, la questione non è fondata.
Il rimettente propone le sue censure seguendo una precisa
scansione argomentativa. Egli interpreta: a) gli articoli 105 e 110
Cost., nel senso che riservano al Consiglio superiore della
magistratura, e non al Ministro della giustizia, l'effettiva
decisione in ordine ai provvedimenti che, conferendo funzioni proprie
della magistratura ordinaria a magistrati ordinari, incidono sul loro
status; b) le disposizioni denunciate, nel senso che riservano al
Ministro della giustizia l'effettiva decisione sulla nomina del
membro italiano presso l'Eurojust; c) il quadro normativo riguardante
l'Eurojust, nel senso che al membro nazionale presso tale organo sono
attribuite (come componente dell'organo o come membro dotato di
«poteri giudiziari» da esercitarsi nel territorio statale) funzioni
«sostanzialmente proprie del magistrato» del pubblico ministero. Lo
stesso rimettente conclude affermando che la nomina del membro
italiano da parte del Ministro, invece che del Consiglio superiore
della magistratura, si pone in contrasto con gli evocati parametri,
perchè costituisce «assegnazione», ai sensi dell'art. 105 Cost., di
un magistrato del pubblico ministero per l'esercizio delle funzioni
requirenti sue proprie.
Tali presupposti interpretativi devono essere distintamente
esaminati.
4. - Il presupposto interpretativo di cui alla lettera a) del
punto 3, relativo alla sostanziale spettanza al Consiglio superiore
della magistratura della decisione in ordine alle assegnazioni dei
magistrati ordinari che svolgono le loro funzioni nell'ordinamento
giudiziario italiano, è coerente con l'interpretazione che questa
Corte ha costantemente fornito dei parametri evocati. Essa ha
precisato, infatti, che i provvedimenti previsti dall'art. 105 Cost.
riguardanti i magistrati ordinari - esercitino essi funzioni
giudicanti o requirenti - rientrano nelle competenze del Consiglio
superiore della magistratura, anche se sono adottati nella forma del
decreto del Capo dello Stato controfirmato dal Ministro ovvero, nei
casi stabiliti dalla legge, del decreto del Ministro (ex plurimis,
sentenza n. 168 del 1963). È sufficiente, sotto questo profilo,
ribadire quanto affermato nella sentenza n. 142 del 1973, secondo cui
l'autonomia dell'ordine giudiziario, cui fa riferimento l'art. 104,
primo comma, Cost., «indica [...] la disciplina diversificata che la
Costituzione riserva, e vuole sia riservata, per quanto attiene allo
stato giuridico dei magistrati dell'ordine giudiziario, sia
garantendo loro direttamente l'inamovibilità, nei sensi e alle
condizioni di cui all'art. 107, comma primo, sia sottraendoli, anche
per quel che concerne tutte le vicende del predetto stato, ad ogni
dipendenza da organi del potere esecutivo. Strumento essenziale di
siffatta autonomia, e quindi della stessa indipendenza dei magistrati
nell'esercizio delle loro funzioni, che essa è istituzionalmente
rivolta a rafforzare, sono le competenze attribuite al Consiglio
superiore dagli articoli 105, 106 e 107 Cost., nelle quali deve
rientrare ogni provvedimento che direttamente o indirettamente possa
menomarla».
5. - Con l'interpretazione di cui alla lettera b) del punto 3, il
rimettente assume che, in base alla legge italiana attuativa della
decisione istitutiva, il «sostanziale potere di scelta del membro
nazionale presso l'Eurojust» compete al Ministro della giustizia; e
ciò in quanto spetta a quest'ultimo sceglierlo nell'ambito di una
rosa di candidati - formata dallo stesso Ministro, secondo la prassi
finora seguita -, dopo l'acquisizione del parere obbligatorio, ma non
vincolante, del Consiglio superiore della magistratura in ordine ai
candidati.
Tale interpretazione è corretta, perchè corrisponde alla
lettera ed alla ratio dei commi 1 e 2 dell'art. 2 della legge n. 41
del 2005, i quali non solo attribuiscono espressamente al Ministro
della giustizia il potere di «nomina» del membro nazionale presso
l'Eurojust, ma precisano anche che tale potere è esercitato dopo
l'acquisizione delle «valutazioni» espresse dal Consiglio superiore
della magistratura su una rosa di candidati e, quindi, evidenziano
che la nomina costituisce l'esito di una scelta operata dal Ministro.
Del resto, nè il rimettente nè le parti del giudizio principale nè
la prassi finora seguita nell'applicazione della legge n. 41 del 2005
hanno mai posto in dubbio che l'individuazione del membro nazionale
presso l'Eurojust sia effettuata, anche sul piano sostanziale, dal
Ministro.
6. - La premessa interpretativa di cui alla lettera c) del punto
3, che riveste un ruolo centrale nel complessivo argomentare del
giudice a quo, è invece priva di fondamento. Infatti, contrariamente
all'assunto del rimettente, le funzioni proprie del membro nazionale
presso l'Eurojust non possono essere ricondotte a quelle giudiziarie
«sostanzialmente proprie del magistrato» del pubblico ministero.
Per giungere a tale conclusione è necessario individuare le
funzioni che la decisione istitutiva e la normativa di attuazione
attribuiscono all'Eurojust ed ai suoi membri, considerati questi sia
come componenti dell'organo sia come autorità esercitanti «poteri
giudiziari» nell'ambito territoriale statale. Una volta individuate
tali funzioni, occorrerà valutare se esse siano riconducibili a
quelle giudiziarie che il magistrato del pubblico ministero esercita
nel nostro ordinamento e se siano conseguentemente applicabili le
norme interne previste per l'assegnazione di dette funzioni e, in
particolare, anche quelle che la Costituzione pone a garanzia
dell'indipendenza della magistratura (ivi compreso l'art. 105 Cost.).
Al riguardo, va precisato che i limiti del thema decidendum
impongono di circoscrivere l'esame alle norme applicabili nel
giudizio principale (testo originario della decisione 2002/187/GAI
del 28 febbraio 2002, recante «Decisione del Consiglio che istituisce
l'Eurojust per rafforzare la lotta contro le forme gravi di
criminalita'»; legge n. 41 del 2005), senza considerare la normativa
dell'Unione europea citata dalle parti, ma non ancora attuata, e
cioe': a) la decisione 2009/426/GAI del 16 dicembre 2008 (Decisione
del Consiglio relativa al rafforzamento dell'Eurojust e che modifica
la decisione 2002/187/GAI che istituisce l'Eurojust per rafforzare la
lotta contro le forme gravi di criminalita'), per la quale il termine
di attuazione concesso agli Stati membri scadrà il 4 giugno 2011; b)
l'art. 85, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, secondo cui «il Parlamento europeo e il Consiglio,
deliberando mediante regolamenti», allo stato non ancora adottati,
«determinano la struttura, il funzionamento, la sfera d'azione e i
compiti» dell'Eurojust.
Ciò premesso, occorre ora esaminare, in primo luogo, le norme di
fonte europea e successivamente quelle interne di attuazione.
6.1. - Muovendo dalla normativa dell'Unione europea, va rilevato
che l'Eurojust è un organo dell'Unione dotato di personalità
giuridica, istituito dalla decisione 2002/187/GAI del 28 febbraio
2002, secondo cui tale organo è composto da membri nazionali,
distaccati da ciascuno Stato «in conformità del proprio ordinamento
giuridico», aventi «titolo di magistrato del pubblico ministero,
giudice o funzionario di polizia con pari prerogative» (art. 2,
paragrafo 1). Le funzioni dell'Eurojust possono essere esercitate
tramite un collegio, composto dai membri nazionali (art. 10,
paragrafo 1), oppure tramite i singoli componenti del collegio
medesimo, che agiscono in nome e per conto dello stesso Eurojust. La
decisione istitutiva non attribuisce a detto organo alcuna funzione
giudicante nè prevede che svolga attività strumentali all'esercizio
di funzioni giudicanti di altri organi sovranazionali. Dispone,
invece, che l'Eurojust assuma come referenti gli uffici requirenti o
giudicanti dei singoli Stati e si rivolga a tali uffici per favorire
il coordinamento delle indagini e delle azioni penali, avanzare
istanze non vincolanti e proporsi come ausilio per la cooperazione
(articoli 5, 6 e 7). A differenza degli organi giurisdizionali
attualmente previsti dall'ordinamento dell'Unione europea o
internazionale, l'Eurojust opera, dunque, in via strumentale rispetto
all'attività delle autorità giudiziarie degli Stati, sollecitandole
a svolgere in modo più efficace e coordinato la «lotta contro le
forme gravi di criminalita'».
La decisione, oltre ad attribuire le suddette funzioni
all'Eurojust in quanto organo sovranazionale, prevede, al paragrafo 3
dell'art. 9, che ciascuno Stato «definisce la natura e la portata» di
ulteriori poteri (definiti «giudiziari»), che esso «conferisce» al
proprio membro nazionale. Tali poteri, secondo quanto osservato nella
nota n. 9404/02, JAI, Eurojust 16, emessa dal Segretariato generale
del Consiglio dell'Unione europea in data 14 giugno 2002, sono
esercitati dal membro nazionale nell'ambito territoriale statale «in
[..] nome e per conto del proprio Stato».
Ai fini dello scrutinio di costituzionalità, assume poi
particolare rilievo il fatto che il paragrafo 1 dell'art. 2 della
decisione istitutiva stabilisce che il «distacco» dei membri
nazionali presso l'Eurojust deve avvenire «in conformita'»
dell'ordinamento giuridico di ciascuno Stato.
Dal carattere strumentale dei compiti dell'Eurojust rispetto
all'attività delle autorità giudiziarie statali, dalla menzione di
«poteri giudiziari» conferibili ai membri nazionali nei rispettivi
ambiti territoriali, nonchè dal rinvio agli ordinamenti interni per
il "distacco" dei membri nazionali, consegue la necessità di
accertare se nelle funzioni attribuite all'Eurojust ed ai suoi membri
siano rinvenibili quegli elementi che, nell'ordinamento
costituzionale italiano, consentono di qualificare come giudiziarie -
e non amministrative - le funzioni esercitate dal pubblico ministero
e giustificano, quindi, la previsione di garanzie di autonomia e di
indipendenza; e cioè l'esercizio dell'azione penale e le attività
ad esso preordinate.
6.1.1. - In particolare, per quanto riguarda l'Eurojust quale
organo sovranazionale, va osservato che la decisione istitutiva, agli
articoli 6, 7 e 9, attribuisce ad esso, per quel che qui interessa:
a) il potere di richiedere provvedimenti alle autorità competenti
degli Stati membri interessati, senza che tali richieste abbiano
effetto vincolante per dette autorità; b) funzioni di assistenza
alle autorità nazionali (informative; di coordinamento delle
indagini e delle azioni penali, su richiesta delle suddette
autorita'); c) funzioni di «sostegno», nei casi espressamente
previsti, a indagini o azioni penali riguardanti le autorità
competenti di un solo Stato membro; d) il potere di «accesso alle
informazioni contenute nel casellario giudiziale nazionale o in
qualsiasi altro registro del proprio Stato membro come previsto
dall'ordinamento interno del suo Stato per un magistrato del pubblico
ministero, un giudice o un funzionario di polizia con pari
prerogative» (art. 9, paragrafo 4).
Tali poteri e funzioni non sono riconducibili a quelli giudiziari
propri dei magistrati del pubblico ministero.
Innanzitutto, con riferimento alle richieste indirizzate alle
competenti autorità nazionali, la loro natura non vincolante
impedisce di riscontrare in esse i connotati propri dell'autonomo
esercizio di funzioni giudiziarie requirenti, costituendo, invece,
espressione di poteri strumentali all'esercizio di dette funzioni,
che restano riservate, in via esclusiva, alle autorità giudiziarie
nazionali.
Inoltre, con riferimento alle indicate attività di «assistenza»,
«collaborazione», «sostegno» o «coordinamento» svolte dall'Eurojust
nei confronti delle autorità nazionali in ordine alle indagini ed
alle azioni penali, la genericità di tali formule linguistiche,
nonchè la carenza dei suddetti connotati delle funzioni giudiziarie
requirenti inducono a qualificare tali attività come amministrative.
In particolare, quanto alla funzione di «coordinamento», essa -
contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente nel giudizio
principale - è qualitativamente diversa da quella, di natura
giudiziaria, affidata in Italia al Procuratore nazionale antimafia in
base all'articoli 371-bis del codice di procedura penale. È
sufficiente al riguardo sottolineare che, nell'esercizio
dell'attività di «coordinamento», l'Eurojust non dispone di poteri
analoghi a quelli - ben più incisivi - propri del Procuratore
nazionale, il quale puo': a) applicare temporaneamente magistrati
della Direzione nazionale e delle direzioni distrettuali antimafia;
b) impartire ai procuratori distrettuali «specifiche direttive alle
quali attenersi per prevenire o risolvere contrasti riguardanti le
modalità secondo le quali realizzare il coordinamento nell'attività
di indagine»; c) riunire «i procuratori distrettuali interessati al
fine di risolvere i contrasti che, malgrado le direttive specifiche
impartite, sono insorti e hanno impedito di promuovere o di rendere
effettivo il coordinamento»; d) disporre «con decreto motivato [...]
l'avocazione delle indagini relative a taluno dei delitti indicati
nell'art. 51 comma 3-bis quando non hanno dato esito le riunioni
disposte al fine di promuovere o rendere effettivo il coordinamento e
questo non è stato possibile» (lettere b, f, g, h del comma 3
dell'art. 371-bis cod. proc. pen.).
Con riferimento, infine, alle informazioni giudiziarie desumibili
da pubblici registri, si è già osservato che, in base alla
decisione istitutiva, il membro nazionale dell'Eurojust può accedere
ad esse «come previsto dall'ordinamento interno del suo Stato per un
magistrato del pubblico ministero, un giudice o un funzionario di
polizia con pari prerogative» (art. 9, paragrafo 4). Va tuttavia
rilevato che la possibilità di accesso diretto a tali informazioni -
opportunamente limitata a soggetti qualificati, allo scopo di
ostacolare una incontrollata diffusione di dati - non integra, di per
sè, esercizio di funzioni giudiziarie e non le caratterizza, ma
costituisce solo un ausilio utile all'autorità procedente,
amministrativa o giudiziaria che sia. Ciò è confermato dalla
circostanza che diversi ordinamenti nazionali (tra cui proprio quello
italiano, in base all'art. 118 cod. proc. pen.) consentono anche ad
autorità non giudiziarie l'accesso alle suddette informazioni, in
misura più o meno ampia, senza che ciò muti la natura
amministrativa dell'attività da esse svolta.
6.1.2. - Quanto alle attribuzioni del membro dell'Eurojust quale
autorità che esercita poteri nel territorio dello Stato, si è già
ricordato che, in forza dell'art. 9, paragrafo 3, della decisione:
«Ciascuno Stato membro definisce la natura e la portata dei poteri
giudiziari che conferisce al proprio membro nazionale sul proprio
territorio. Esso definisce inoltre il diritto del membro nazionale di
agire nei confronti delle autorità giudiziarie straniere,
conformemente agli impegni assunti sul piano internazionale». Tale
formulazione consente di ritenere facoltativa per gli Stati
l'attribuzione di tali poteri, dovendo il verbo «definisce» essere
inteso nel senso che spetta allo Stato precisare l'an ed il quantum
dell'attribuzione dei «poteri giudiziari». La decisione - vincolante,
ma priva di effetti diretti, secondo il disposto dell'art. 34,
paragrafo 2, lettera c, del Trattato sull'Unione europea, nel testo
in vigore dal 1° febbraio 2003 al 30 novembre 2009, applicabile
ratione temporis alla fattispecie - lascia perciò ai singoli Stati
la scelta, in sede di attuazione, di attribuire o no ai membri
nazionali poteri giudiziari.
6.1.3. - Resta pertanto dimostrato che la decisione istitutiva -
diversamente da quanto sostenuto dal giudice rimettente - non
attribuisce alcun potere tipicamente giudiziario all'organo
sovranazionale, nè impone ai singoli Stati di attribuire ai loro
membri nazionali «poteri giudiziari» da esercitare nei rispettivi
territori.
6.2. - Passando ora all'esame delle fonti normative interne, va
osservato che la legge n. 41 del 2005, nell'attuare la decisione del
Consiglio 2002/187/GAI, non ha attribuito funzioni giudiziarie nè
all'organo Eurojust nè al membro di questo quale autorità
esercitante poteri nel territorio nazionale. Infatti, secondo quanto
dichiarato nella relazione illustrativa al disegno di legge
governativo (Atti Camera dei deputati, XIV legislatura, n. 4293), il
legislatore, per un verso, ha riconosciuto che i poteri dell'Eurojust
quale organo sovranazionale «differiscono profondamente ed
ontologicamente da quelli di direttiva e di intervento diretto [...]
attribuiti, nell'ambito dell'ordinamento nostrano, alla Direzione
nazionale antimafia»; per altro verso, ha inteso confinare in una
dimensione meramente amministrativa i poteri del membro italiano
dell'Eurojust («non ha ritenuto di conferire [...] poteri
giudiziari»).
6.2.1. - Riguardo all'organo sovranazionale, la legge di
attuazione attribuisce al membro italiano di esso, quale componente
del collegio, poteri che corrispondono sostanzialmente a quelli
previsti dalla decisione istitutiva e che, per le ragioni sopra
dette, non sono riconducibili a quelli propri dei magistrati del
pubblico ministero (punto 6.1.1.).
In particolare, quanto alle informazioni giudiziarie, va rilevato
che: a) innanzitutto, l'accesso ad esse da parte del membro nazionale
dell'Eurojust avviene non in via diretta, ma solo per il tramite di
una decisione dell'autorità giudiziaria competente, la quale può
rigettare la relativa richiesta con decreto ricorribile per
cassazione (art. 7, commi 1 e 2, della legge n. 41 del 2005); b) in
secondo luogo, come visto, nell'ordinamento italiano (al pari
dell'ordinamento dell'Unione europea), il potere di accesso alle
informazioni giudiziarie, anche nell'ipotesi in cui sia riservato al
pubblico ministero (come per il registro degli indagati), non
costituisce un elemento caratterizzante della funzione giudiziaria;
c) in terzo luogo, come pure già accennato, il medesimo potere non
sempre è riservato all'autorità giudiziaria, con la conseguenza che
la sua attribuzione al membro nazionale presso l'Eurojust non sarebbe
sufficiente, da sola, a qualificare come giudiziarie le funzioni
svolte da tale membro. Il comma 1 dell'art. 118 cod. proc. pen.
consente, invero, anche al Ministro dell'interno - cioè ad
un'autorità che, senza alcun dubbio, non può essere qualificata
come giudiziaria - di ottenere, «anche in deroga al divieto stabilito
dall'art. 329, copie di atti di procedimenti penali e informazioni
scritte sul loro contenuto, ritenute indispensabili per la
prevenzione dei delitti per i quali è obbligatorio l'arresto in
flagranza», nonchè l'autorizzazione «all'accesso diretto al registro
previsto dall'art. 335».
6.2.2. - Per quel che concerne le attribuzioni del membro
dell'Eurojust da esercitare nell'ambito del territorio italiano, si
è visto (al punto 6.2.) che il legislatore - facendo uso della
facoltà accordatagli dalla normativa dell'Unione europea ricordata
al punto 6.1.2. - ha preferito attuare la decisione del Consiglio nel
senso di non conferire a detta autorità alcun «potere giudiziario»
nel territorio dello Stato. Coerente con questa impostazione è la
previsione della possibilità, per il Ministro della giustizia, di
indirizzare al membro nazionale, tramite il Capo del Dipartimento per
gli affari di giustizia, direttive per l'esercizio delle sue funzioni
(art. 2, comma 3, della legge n. 41 del 2005); direttive che
sarebbero evidentemente incompatibili con il riconoscimento al membro
nazionale dell'Eurojust della qualità di autorità giudiziaria,
dotata di autonomia ed indipendenza costituzionalmente garantite.
7. - Esclusa, sulla base delle argomentazioni svolte in
precedenza, la natura giudiziaria delle funzioni dell'Eurojust e dei
membri nazionali, viene meno la premessa principale su cui si fonda
la censura formulata dal rimettente e, con essa, la fondatezza della
sollevata questione di legittimità costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dei commi 1 e 2 dell'art. 2 della legge 14 marzo 2005, n. 41
(Disposizioni per l'attuazione della decisione 2002/187/GAI del 28
febbraio 2002 del Consiglio dell'Unione europea, che istituisce
l'Eurojust per rafforzare la lotta contro le forme gravi di
criminalita'), sollevata, in riferimento agli articoli 105 e 110
della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 aprile 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Gallo


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 15 aprile 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti