1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 8-4-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 30 marzo 1992
N. 7 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 30 marzo 1992 (della regione Lombardia) Finanza pubblica allargata - Obbligo di limitazione media al 25% degli stanziamenti per l'assunzione di impegni nel primo semestre dell'anno relativamente alle spese discrezionali per acquisti di beni e servizi - Limitazione circa le spese per trasferimenti nel primo semestre alle sole assegnazioni espressamente autorizzate da leggi specifiche - Subordinazione dell'impegno delle autorizzazioni di competenza, per capitali aventi residui di stanziamento al 31 dicembre 1991, al completo utilizzo di tali residui - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria della regione per la disposta fissazione di vincoli alla prima ed immediata disponibilita' da parte delle regioni delle somme di loro pertinenza - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 162/1982, 307/1983, 243 e 244 del 1985. (Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri sulla gestione del bilancio dello Stato e degli enti del settore pubblico allargato per il 1992). (092C0391) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 8-4-1992)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Lombardia, in
persona del presidente della giunta regionale ing. Giuseppe
Giovenzana, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n.
19363 del 27 febbraio 1992, rappresentato e difeso dagli avvocati
prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato
presso quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, come da delega in
calce al presente atto contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri pro-tempore, in relazione alla "direttiva del Presidente del
Consiglio dei Ministri sulla gestione del bilancio dello Stato e
degli enti del settore pubblico allargato per il 1992, ai sensi
dell'art. 5 della legge 23 agosto 1988, n. 400", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 15 del 20 gennaio 1992.
La "direttiva" in oggetto prende le mosse da una breve analisi
della manovra economico-finanziaria per il 1992 e della situazione
della gestione del bilancio statale del 1991, per affermare che per
il 1992 occorre assicurare "fin dall'inizio comportamenti vincolanti
per tutte le amministrazioni dello Stato e del più ampio comparto
pubblico, in coerenza con l'esigenza di intervenire sulla
distribuzione temporale delle spese", comportamenti che "dovrano
riguardare anche le gestioni decentrate di spesa svolte tramite
funzionari delegati o istituzioni dotate di autonomia amministrativo-
contabile per conseguire gli obiettivi stabiliti nella manovra decisa
dal Parlamento" (punto 1).
La direttiva afferma poi che "i ministri e le altre autorità
istituzionali dovranno assicurare .. la piena osservanza da parte
delle amministrazioni dello Stato e degli enti del settore pubblico
allargato nella gestione della spesa per il 1992" una serie di
"comportamenti" (punto 2, lettere da a) a h)).
Di tali "comportamenti" prescritti, alcuni sembrerebbero
riguardare solo procedure di pertinenza di organi dello Stato. Così
per la lett. d), ove si prescrive, in ordine all'utilizzo degli
accantonamenti per provvedimenti legislativi, inseriti nei fondi
speciali, che i relativi disegni di legge siano sottoposti
all'approvazione del Consiglio dei Ministri solo previa
autorizzazione del Presidente del Consiglio, sentito il Ministro del
tesoro, e che analoga autorizzazione sia richiesta per emendamenti
governativi da proporre o per l'assenso da parte del Governo ad
iniziative parlamentari.
Lo stesso sembra debba dirsi della lett. h), che in riferimento
alle spese del conto capitale previste da leggi pluriennali impone di
adottare "comportamenti funzionali al rispetto integrale del disposto
dell'art. 2, ottavo comma, della legge finanziaria n. 415/1991", ai
cui sensi le amministrazioni dello Stato e gli enti pubblici possono
assumere impegni nel 1992, a carico di esercizi futuri, nei limiti
massimi di impegnabilità indicati per ciascuna disposizione
legislativa in apposita colonna della tabella allegata alla stessa
legge finanziaria.
Così è pure per la lett. f), in cui si prescrive che gli atti
della Cassa depositi e prestiti siano regolati in modo da delimitare
nel primo semestre dell'anno la concessione di mutui al 30% di quelle
complessivamente autorizzate per il 1992, e che le erogazioni in
termini di cassa siano contenute entro il limite del 40% dell'importo
previsto per il 1992. O ancora per la lett. h), in cui si prescrive,
quanto alle gestioni fuori bilancio delle amministrazioni dello Stato
e degli enti ed organismi che gestiscono fondi per conto dello Stato,
di limitare nel primo semestre i prelievi dai rispettivi conti di
tesoreria mediamente all'importo dello stesso periodo dell'anno
precedente.
Altri dei "comportamenti" prescritti, viceversa, appaiono di per
sè suscettibili di riguardare anche la gestione finanziaria di enti
autonomi come le regioni. Così la lett. a) impone di limitare
mediamente al 25% degli stanziamenti complessivi l'assunzione di
impegni nel primo semestre dell'anno relativamente alle spese
discrezionali per acquisti di beni e servizi, con esclusione di
alcuni tipi di spese; la lett. c) impone, relativamente alle spese
per trasferimenti, di limitare per il primo semestre l'assunzione di
impegni alle sole assegnazioni espressamente autorizzate da leggi
specifiche; la lett. e) impone di subordinare l'impegno delle
autorizzazioni di competenza per i capitoli aventi residui di
stanziamento al 31 dicembre 1991 al completo utilizzo di tali
residui; la lett. g), con riguardo alle disponibilità degli enti
pubblici regolati dalle norme sulla tesoreria unica, prescrive di
"applicare puntualmente le istruzioni emanate in data 10 febbraio dal
Ministro del tesoro".
L'ultimo capoverso della direttiva è del seguente tenore: "Per
quanto riguarda gli enti del settore pubblico allargato dotati di
particolare autonomia (regioni, province, comuni), la presente
direttiva costituisce indirizzo volto al conseguimento di obiettivi
di interesse nazionale per la cui attuazione le amministrazioni
interessate sono tenute ad adottare atti coerenti, da emanarsi entro
trenta giorni dalla data di pubblicazione della presente direttiva".
Si stabilisce dunque espressamente per le regioni un "indirizzo"
per la cui attuazione queste sono "tenute ad adottare atti coerenti".
Ora, l'unico fondamento legislativo dichiarato della "direttiva"
in questione è l'art. 5 della legge n. 400/1988, il quale, come è
noto, nell'elencare i poteri e le attribuzioni del Presidente del
Consiglio dei Ministri, prevede fra l'altro che il Presidente stesso
"indirizza ai Ministri le direttive politiche ed amministrative in
attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri nonchè
quelle connesse alla propria responsabilità di direzione della
politica generale del Governo" (secondo comma, lett. a); "adotta le
direttive per assicurare l'imparzialità, il buon andamento e
l'efficienza degli uffici pubblici "s'intende, dello Stato" e
promuove le verifiche necessarie"; potendo in casi di particolare
rilevanza "richiedere al Ministro competente relazioni e verifiche
amministrative" (secondo comma, lett. e); "promuove l'azione dei
Ministri per assicurare che le aziende e gli enti pubblici svolgano
la loro attività secondo gli obiettivi indicati dalle leggi che ne
definiscono l'autonomia e in coerenza con i conseguenti indirizzi
politici e amministrativi del Governo" (secondo comma, lett. f);
"promuove e coordina l'azione del Governo per quanto attiene ai
rapporti con le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano" (terzo comma, lett. h).
È chiaro peraltro che nessuna di tali attribuzioni (alle quali
può ricondursi la direttiva in questione) autorizza il Presidente
del Consiglio ad adottare "indirizzi" vincolanti nei confronti delle
regioni per l'esercizio di competenze loro proprie: posto che, come
è noto, gli atti di indirizzo e coordinamento dell'attività
amministrativa delle regioni debbono essere, sulla base di specifiche
disposizioni legislative, deliberati dal Consiglio dei Ministri ai
sensi dell'art. 2, terzo comma, lett. d), della stessa legge n.
400/1988.
In ogni caso, anche dato e non concesso che qualcuna delle
richiamate disposizioni dell'art. 5, della legge n. 400/1988
prevedesse anche indirizzi rivolti alle regioni, si tratterebbe di
disposizioni di carattere solamente procedimentale, inidonee a
fondare il relativo potere in assenza di specifiche disposizioni di
legge che conferiscano tale potere e ne delimitino adeguatamente
l'oggetto, i fini, le modalità e i criteri di esercizio: così come
questa Corte ha affermato, fra l'altro, con riguardo alla previsione
degli atti di indirizzo e coordinamento di cui all'art. 2, terzo
comma, lett. d), della stessa legge n. 400/1988 (sentenza n.
242/1989).
L'atto impugnato, in quanto si rivolge alle regioni, è dunque
privo di fondamento legislativo e pertanto illegittimo per violazione
del principio di legalità sostanziale.
Il contenuto della direttiva, reso vincolante per le regioni,
appare poi per molti versi lesivo dell'autonomia regionale.
Se in qualche caso le "prescrizioni" della direttiva appaiono
prive di autonomo contenuto precettivo (come quando si richiede la
"puntuale applicazione" di istruzioni già emanate in tema di
tesoreria unica: lett. g), in altri casi invece i comportamenti
prescritti determinano una concreta restrizione dell'autonomia della
regione nella gestione del proprio bilancio e delle proprie risorse.
Così è, all'evidenza, per il limite all'assunzione di impegni
nel primo semestre per determinate spese (lett. a)), fissato nel 25%
dello stanziamento, fra l'altro in contraddizione letterale con
l'art. 6, primo comma, del d.-l. n. 65/1989, alla cui applicazione
pure si afferma che sarevbbe rivolta detta misura, e che stabilisce
invece un limite del 50% dello stanziamento (con disposizione
peraltro a sua volta da ritenersi incostituzionale per quanto
riguarda le regioni, cui non può negarsi piena autonomia, anche
temporale, nell'impiego delle risorse acquisite al proprio bilancio).
Parimenti appaiono indebitamente compressive dell'autonomia
regionale la prescrizione sulla limitazione delle spese per
trasferimento (lett. c)) e quella sull'utilizzo dei residui come
condizione per l'assunzione di impegni di competenza sullo stesso
capitolo (lett. e)); come pure lo sarebbero le prescrizioni di cui
alla lett. b) (limite agli impegni su gli esercizi futuri), alla
lett. d) (utilizzo dei forni speciali), e alla lett. h) (prelievi dai
conti di tesoreria), ove mai esse dovessero ritenersi riferibili,
come "indirizzi", anche alle regioni.
Basterà ricordare in proposito come questa Corte abbia
costantemente ribadito, anche nel giudicare legittime le disposizioni
legislative che disciplinano il sistema della tesoreria unica e i
trasferimenti dei fondi dallo Stato alle regioni, che le procedure
contemplate non debbono tradursi in limiti alla "piena e immediata
disponibilita'" da parte delle regioni delle somme di loro pertinenza
(sentenze nn. 162/1982, 307/1983, 243 e 244 del 1985).
Nella specie le prescrizioni che si vorrebbero imporre alle
regioni comportano precisamente un limite alla facoltà delle regioni
stesse di disporre, in conformità alle proprie leggi e ai propri
indirizzi, delle risorse stanziate nei rispettivi bilanci.

P. Q. M.
Chiede che la Corte voglia dichiarare che non spetta allo Stato, e
per esso al Presidente del Consiglio dei Ministri, rivolgere, senza
base legislativa specifica, alle regioni una "direttiva" costiuente
"indirizzo volto al conseguimento di obiettivi di interesse nazionale
per la cui attuazione le amministrazioni interessate sono tenute ad
adottare atti coerenti, da emanarsi entro trenta giorni dalla data di
pubblicazione" della direttiva medesima, in tema di gestione del
bilancio e della spesa; e per l'effetto annullare, in parte qua, "la
"direttiva" impugnata.
Roma, addì 20 marzo 1992
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

92C0391