1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 12-6-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 136 ORDINANZA 3 - 7 giugno 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Filiazione - Procedura per la verifica dello stato di abbandono di un minore - Apertura d'ufficio da parte del Presidente del Tribunale per i minorenni o di un Giudice da lui delegato - Mancata previsione - Petitum eccentrico rispetto al sistema vigente che attribuisce al pubblico ministero il munus in questione - Intervento che presenta i connotati di una "novita' di sistema", spettante in via esclusiva alle scelte del legislatore - Manifesta inammissibilita' della questione - Legge 4 maggio 1983, n. 184, art. 10, comma 1, nel testo sostituito dall'art. 10 della legge 28 marzo 2001, n. 149. - Costituzione, artt. 2, 3, 30, secondo comma, 31, secondo comma, e 32, primo comma. (T-130136) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 12-6-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 10,
comma 1, della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Diritto del minore ad una
famiglia), nel testo sostituito dall'art. 10 della legge 28 marzo
2001, n. 149 (Modifiche alla legge 4 maggio 1983, n. 184 recante
«Disciplina dell'adozione e dell'affidamento dei minori», nonchè al
titolo VIII del libro primo del codice civile), promosso dal
Tribunale per i minorenni di Trieste con ordinanza del 25 maggio
2012, iscritta al n. 207 del registro ordinanze 2012 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie
speciale, dell'anno 2012.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio dell'8 maggio 2013 il Giudice
relatore Paolo Grossi.
Ritenuto che il Tribunale per i minorenni di Trieste solleva, in
riferimento agli articoli 2, 3, 30, secondo comma, 31, secondo comma,
e 32, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 1, della legge 4 maggio 1983, n.
184 (Diritto del minore ad una famiglia), nel testo sostituito
dall'art. 10 della legge 28 marzo 2001, n. 149 (Modifiche alla legge
4 maggio 1983, n. 184 recante «Disciplina dell'adozione e
dell'affidamento dei minori», nonchè al titolo VIII del libro primo
del codice civile), «nella parte in cui non prevede che il Presidente
del Tribunale per i minorenni o un giudice da lui delegato possa
procedere d'ufficio all'apertura della procedura per la verifica
dello stato di abbandono di un minore»;
che il giudice rimettente premette di essere stato investito il
13 dicembre 2007 da un ricorso urgente del pubblico ministero, con il
quale si chiedeva di disporre l'affidamento di un minore, nato il 4
settembre 2003, presso un ente locale, per sostegno, controllo ed
eventuale collocamento comunitario, anche unitamente alla madre, se
consenziente, formulando nella specie «espressa riserva di richiedere
provvedimenti ben più limitativi della potestà genitoriale nel caso
di mancata collaborazione dei genitori»;
che, nel corso della procedura, traspariva una situazione di
generale degrado - nella quale si inseriva la condanna del padre per
maltrattamenti nei confronti della madre - con importanti carenze sul
versante della funzione genitoriale, che induceva il Tribunale a
collocare presso una struttura comunitaria anche il secondogenito
della coppia, nato il 28 maggio 2008;
che la perdurante mancanza di collaborazione da parte dei
genitori induceva il Tribunale a disporre, con decreto del 21 luglio
2011, la misura dell'affidamento all'ente locale anche a tutela
dell'ultimogenito, nato il 17 maggio 2011, con nomina di un curatore
speciale e prescrizione ai genitori di consentire agli operatori
sociali di effettuare i necessari controlli sul neonato;
che, con successive relazioni, gli operatori mettevano in luce
l'impossibilità di contatti con i genitori e la drammatica
situazione psicologica dei minori, nonchè il rischio di uno sviluppo
psico-patologico e di squilibrio nelle dinamiche interpersonali;
che all'esito dell'udienza - nella quale il pubblico ministero
aveva chiesto «la mera conferma delle statuizioni precedentemente
emesse» a tutela dei minori - e della discussione in camera di
consiglio, il Tribunale disponeva, in via di urgenza, il collocamento
dei minori presso idonea famiglia affidataria, sollevando nel
contempo, con separato atto, la presente questione di legittimità
costituzionale;
che il Tribunale osserva come, a seguito della modifica apportata
all'art. 9 della legge n. 184 del 1983 ad opera della legge n. 149
del 2001, sia scomparsa la previsione secondo la quale «la situazione
di abbandono può essere accertata anche d'ufficio dal giudice»;
che la nuova disciplina sarebbe, invece, univoca nell'individuare
nel pubblico ministero il titolare esclusivo del potere di impulso
della procedura, risultando in linea con tale scelta quella di aver
concentrato in capo al pubblico ministero le informative relative
allo stato di abbandono;
che l'esclusività della valutazione di un organo monocratico
precluderebbe qualsiasi controllo da parte del collegio
specializzato, con la conseguenza che, in caso di inerzia del
pubblico ministero minorile, i minori che versino in condizione di
sostanziale abbandono non riceverebbero «la necessaria tutela da
parte dell'ordinamento giuridico italiano»;
che ciò comporterebbe la violazione dell'art. 2 Cost., in
riferimento ai diritti inviolabili del minore, a tutela dei quali il
secondo comma dell'art. 30 Cost. «prevede un dovere da parte dello
Stato affinchè vengano comunque assolti i compiti dei genitori in
tutti i casi di loro perdurante incapacita'»;
che sarebbe violato anche l'art. 30, secondo comma, Cost., in
quanto la norma censurata «non predispone un efficace apparato di
tutela atta a sopperire alla condotta pregiudizievole dei genitori,
laddove la stessa sia così grave da integrare gli estremi di una
sostanziale situazione di abbandono del minore»;
che sussisterebbe altresì violazione dell'art. 3 Cost., in
quanto, mentre l'art. 336 del codice civile prevede, in ipotesi
d'urgenza, interventi d'ufficio per l'adozione dei provvedimenti
limitativi o ablativi in tema di potestà genitoriale, di cui
all'art. 330 e seguenti cod. civ., analogo potere officioso non è
previsto per la verifica dello stato di abbandono, derivandone una
«illogicità del sistema», dal momento che lo strumento officioso
sarebbe previsto in riferimento a situazioni meno gravi
(riconducibili allo scorretto esercizio della potestà genitoriale) e
sarebbe invece escluso per situazioni più gravi (in ipotesi
destinate a integrare uno stato di irreversibile abbandono materiale
e morale);
che si deduce, inoltre, la possibile violazione dell'art. 31,
secondo comma, Cost., in quanto non si offrirebbe adeguata protezione
ai diritti dei minori, potendo sfuggire dal perimetro di tutela
situazioni gravi di sostanziale abbandono, per le quali il pubblico
ministero non si sia attivato;
che risulterebbe compromesso anche il diritto alla salute, di cui
all'art. 32 Cost., in quanto l'eventuale inerzia del pubblico
ministero nel promuovere il procedimento di verifica dello stato di
abbandono, «comporta il concreto rischio di una grave ed irreparabile
lesione del diritto alla salute - inteso quale pretesa all'integrità
psicofisica e a vivere in un ambiente familiare idoneo - del bambino
che si trova in uno stato di fatto di abbandono morale e materiale»;
che la normativa censurata si porrebbe, poi, in contrasto con «i
principi vigenti in ambito europeo ed internazionale» - si citano, al
riguardo, l'art. 6, comma 2, del Trattato sull'Unione europea («nel
testo risultante dal Trattato sottoscritto ad Amsterdam il 2 ottobre
1997»), in tema di rispetto dei diritti fondamentali garantiti dalla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali; la Convenzione europea sull'esercizio dei
diritti dei fanciulli (firmata a Strasburgo il 25 gennaio 1996, e
resa esecutiva dalla legge 20 marzo 2003, n. 77), il cui art. 8
prevede che «nei procedimenti che riguardano un minore, l'autorità
giudiziaria ha il potere, nei casi in cui il diritto interno ritenga
che il benessere del minore sia seriamente minacciato, di procedere
d'ufficio»; l'art. 19 della Convenzione sui diritti del fanciullo
(adottata a New York il 20 novembre 1989 e ratificata e resa
esecutiva dalla legge 27 maggio 1991, n. 176), il quale sancisce
l'obbligo per gli Stati aderenti di adottare ogni misura anche
legislativa per tutelare il fanciullo contro ogni forma di abbandono
o di negligenza, con adozione di misure di protezione che dovranno
includere eventuali procedure di intervento giudiziario; l'art. 20
della medesima Convenzione sui diritti del fanciullo, che prevede, se
del caso, una protezione sostitutiva che può realizzarsi anche
attraverso l'istituto della adozione; l'art. 24 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea, il quale stabilisce il
principio che in tutti gli atti relativi ai bambini, siano essi
compiuti da autorità pubbliche o da istituzioni private, l'interesse
superiore del bambino deve essere considerato preminente -;
che, in punto di rilevanza, il Tribunale sottolinea come nel
corso del procedimento, aperto - come si è ricordato - nel 2007, il
pubblico ministero non abbia mai formulato ricorso per la verifica
dell'eventuale stato di abbandono dei minori, mentre il collegio
reputa che «limitarsi ad accogliere le richieste del Pmm in sede di
conferma dei decreti sinora emessi a tutela dei tre minori non
consenta di apprestare una sufficiente tutela dei bambini»;
che, infatti, si reputa che «solamente attraverso l'apertura
della procedura per la verifica dell'eventuale stato di abbandono
possano essere da un lato fornite ai minori le risposte adeguate al
fine di sopperire alle carenze presentate dai genitori e dall'altro
assicurare a questi ultimi le massime garanzie di difesa ai sensi
della Legge 184/83»;
che, al contrario, il perdurare del collocamento extrafamiliare
dei minori, privo di progettualità e di sbocchi in tempi brevi,
contrasterebbe con gli artt. 2 e 4 della legge n. 184 del 1983, che
prevedono il collocamento extrafamiliare come misura del tutto
contingente, in luogo di «un progetto a lungo termine, di natura
adozionale» che deve essere riguardato come misura elettiva, in
mancanza della possibilità di collocamento nella famiglia di
origine, secondo i principi «elaborati in ambito europeo ed
efficacemente riassunti alla lettera G della Risoluzione del
Parlamento europeo sull'adozione internazionale nell'Unione Europea»;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
comunque infondata;
che, secondo la difesa erariale, la questione sarebbe
inammissibile per aberratio ictus, in quanto la novità, introdotta
dalla richiamata novella del 2001 a proposito dell'apertura del
procedimento per l'accertamento dello stato di abbandono del minore,
sarebbe enunciata non nell'art. 10 denunciato ma nell'art. 9 della
stessa legge;
che la questione sarebbe comunque manifestamente infondata, dal
momento che la riforma del 2001 avrebbe trasformato il procedimento
di adottabilità da procedura di volontaria giurisdizione in
procedimento camerale contenzioso, con il contraddittorio dei
soggetti interessati e con l'assistenza legale, sin dall'inizio, del
minore, dei genitori o degli altri parenti;
che la previsione del potere di iniziativa soltanto in capo al
pubblico ministero, peraltro destinatario delle varie segnalazioni
circa lo stato di abbandono, non risulterebbe dunque irragionevole e
nessun vulnus alla tutela dei minori ed alla loro integrità
psicofisica potrebbe, pertanto, derivare dalla vigente disciplina
della materia.
Considerato che il Tribunale per i minorenni di Trieste solleva,
in riferimento agli articoli 2, 3, 30, secondo comma, 31, secondo
comma, e 32, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 1, della legge 4
maggio 1983, n. 184 (Diritto del minore ad una famiglia), nel testo
sostituito dall'art. 10 della legge 28 marzo 2001, n. 149 (Modifiche
alla legge 4 maggio 1983, n. 184 recante «Disciplina dell'adozione e
dell'affidamento dei minori», nonchè al titolo VIII del libro primo
del codice civile), «nella parte in cui non prevede che il Presidente
del Tribunale per i minorenni o un Giudice da lui delegato possa
procedere d'ufficio all'apertura della procedura per la verifica
dello stato di abbandono di un minore»;
che, a parere del Tribunale, la disposizione impugnata
contrasterebbe con l'art. 2 Cost., che riconosce i diritti
fondamentali dell'uomo, a tutela dei quali l'art. 30, secondo comma,
della stessa Carta prevede che, in base alla legge, vengano comunque
assolti i compiti dei genitori in tutti i casi di loro perdurante
incapacità;
che violato sarebbe del pari l'art. 30, secondo comma, Cost., in
quanto la disciplina censurata non predisporrebbe un efficace
apparato di tutela atto a sopperire alla condotta pregiudizievole dei
genitori, laddove la stessa sia così grave da integrare gli estremi
di una sostanziale situazione di abbandono del minore;
che sussisterebbe un contrasto pure con l'art. 3 Cost., in quanto
l'art. 336 del codice civile consente al Tribunale per i minorenni,
in situazioni di grave pregiudizio per i minori, di adottare anche
d'ufficio, in caso di urgente necessità, i provvedimenti limitativi
o ablativi della potestà dei genitori, di cui agli artt. 330 e
seguenti del codice civile, mentre analogo potere officioso non è
previsto con riferimento all'apertura del procedimento per la
verifica dello stato di abbandono di un minore, con conseguente
illogicità del sistema, che garantisce nel caso di situazioni meno
gravi (scorretto esercizio della potesta') uno strumento di
intervento officioso che non è invece previsto nelle situazioni più
gravi (che possono integrare un vero e proprio irreversibile
abbandono morale e materiale);
che risulterebbe vulnerato anche l'art. 31, secondo comma, Cost.,
dal momento che la norma censurata non sarebbe congegnata in modo
adeguato a soddisfare le esigenze di protezione dell'infanzia, non
salvaguardando situazioni gravi di sostanziale abbandono di minori
per le quali il pubblico ministero non si sia attivato promuovendo il
relativo procedimento;
che si appaleserebbe un contrasto pure con l'art. 32, primo
comma, Cost., in quanto l'eventuale inerzia del pubblico ministero
nel promuovere il procedimento di verifica dello stato di abbandono
«comporta il concreto rischio di una grave ed irreparabile lesione
del diritto alla salute - inteso quale pretesa all'integrità
psicofisica e a vivere in un ambiente familiare idoneo - del bambino
che si trova in uno stato di fatto di abbandono morale e materiale»;
che sarebbero inoltre violati «i principi vigenti in ambito
europeo ed internazionale», richiamandosi, a tal proposito, via via,
l'art. 6, comma 2, del Trattato sull'Unione europea («nel testo
risultante dal Trattato sottoscritto ad Amsterdam il 2 ottobre
1997»), in tema di rispetto dei diritti fondamentali garantiti dalla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali; la Convenzione europea sull'esercizio dei
diritti dei fanciulli (firmata a Strasburgo il 25 gennaio 1996, e
resa esecutiva dalla legge 20 marzo 2003, n. 77), il cui art. 8
prevede che «nei procedimenti che riguardano un minore, l'autorità
giudiziaria ha il potere, nei casi in cui il diritto interno ritenga
che il benessere del minore sia seriamente minacciato, di procedere
d'ufficio»; l'art. 19 della Convenzione sui diritti del fanciullo
(adottata a New York il 20 novembre 1989 e ratificata e resa
esecutiva dalla legge 27 maggio 1991, n. 176), il quale sancisce
l'obbligo per gli Stati aderenti di adottare ogni misura anche
legislativa per tutelare il fanciullo contro ogni forma di abbandono
o di negligenza, con adozione di misure di protezione che dovranno
includere eventuali procedure di intervento giudiziario; l'art. 20
della stessa Convenzione sui diritti del fanciullo, che prevede, se
del caso, una protezione sostitutiva che può realizzarsi anche
attraverso l'istituto della adozione; l'art. 24 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea, il quale stabilisce il
principio che in tutti gli atti relativi ai bambini, siano essi
compiuti da autorità pubbliche o da istituzioni private, l'interesse
superiore del bambino deve essere considerato preminente; la
Risoluzione, infine, del Parlamento europeo del 19 gennaio 2011
sull'adozione internazionale nell'Unione europea, ove, alla lettera G
del «considerando», si enuncia che «qualora sia impossibile affidare
minori alla custodia primaria della famiglia, l'adozione dovrebbe
essere una delle scelte secondarie naturali, mentre il collocamento
di un minore in un istituto dovrebbe essere l'ultima opzione in
assoluto»;
che la questione proposta mirerebbe ad introdurre una nuova
ipotesi di apertura del procedimento relativo alla verifica dello
stato di abbandono del minore, in vista dei conseguenti
provvedimenti, tanto di ordine provvisorio che definitivo, intesi a
salvaguardare le esigenze di tutela del minore e ad assicurare al
medesimo il "diritto ad una famiglia", come paradigmaticamente recita
la stessa intitolazione della legge n. 184 del 1983, dopo le
modifiche intervenute ad opera dell'art. 1 della richiamata legge n.
149 del 2001;
che, infatti, il Tribunale rimettente formula un petitum volto a
consentire che il Presidente del Tribunale per i minorenni o un
giudice da lui delegato possa procedere, anche d'ufficio, alla
apertura del procedimento di cui si è detto, senza, evidentemente,
eliminare la concorrente possibilità che il procedimento stesso
venga promosso dal pubblico ministero, unico soggetto legittimato in
base anche alla disciplina oggetto di censura;
che la pronuncia richiesta, peraltro, aspira a risultati di segno
opposto rispetto al sistema normativo delineato ed agli obiettivi in
esso perseguiti, atteso che, con la novella introdotta dalla predetta
legge n. 149 del 2001, il procedimento per l'adozione è stato
modellato in funzione di uno schema di tipo
contenzioso-partecipativo, contrassegnato dal contraddittorio fra i
soggetti interessati, dalla partecipazione difensiva, dai connotati
decisori della relativa statuizione terminativa, che assume la forma
della sentenza, dall'introduzione del relativo regime di
impugnazioni, nonchè dall'attribuzione al giudice - ed è questo il
profilo qui maggiormente rilevante - di una posizione di assoluta
terzietà, che presuppone la devoluzione ad altro organo (appunto, il
pubblico ministero) del potere-dovere di esercitare l'"azione",
promuovendo il procedimento stesso;
che, nel configurare in capo al pubblico ministero il munus di
presentare il ricorso di cui all'art. 9, comma 2, della citata legge
n. 184 del 1983, il legislatore ha coerentemente designato lo stesso
organo come quello che diviene ex lege destinatario di tutte le
informative provenienti da soggetti privati o pubblici e concernenti
situazioni di abbandono di minori di età, rendendo, dunque,
sistematicamente eccentrica l'ipotesi, coltivata dal Tribunale
rimettente, di un procedimento attivato ex officio da un organo
giurisdizionale, il quale, solo occasionalmente ed incidentalmente,
possa essere venuto a "conoscenza" della situazione di minori che
versino in una condizione di abbandono (profili, quelli accennati,
non sfuggiti, del resto, allo stesso giudice rimettente, quando - in
riferimento al principio della terzietà del giudicante - ha
auspicato l'introduzione, in via consequenziale, di uno specifico
meccanismo di incompatibilita');
che, pertanto, l'intervento richiesto assume i connotati di una
"novità di sistema" non costituzionalmente imposta e colloca il
quesito proposto - come riconosciuto dalla costante giurisprudenza di
questa Corte - «al di fuori dell'area del sindacato di legittimità
costituzionale, per rimetterlo alle eventuali e future soluzioni di
riforma, affidate in via esclusiva alle scelte del legislatore»
(sentenza n. 252 del 2012, nonchè, ex plurimis, sentenza n. 274 del
2011);
che, infine, la stessa grave situazione denunciata dal giudice
rimettente, anzichè essere diretta conseguenza della disposizione
sospettata di illegittimità costituzionale, si rivela piuttosto come
una patologia di mero fatto, derivante dalla (in ipotesi, colpevole)
inerzia del pubblico ministero nel promuovere il procedimento,
rimuovibile attraverso i meccanismi ordinamentali inerenti alla
organizzazione del relativo ufficio, senza che ciò possa implicare
alcun vizio "intrinseco" della disposizione censurata e restando
comunque impregiudicato il profilo relativo alla sua applicabilità
nel giudizio principale;
che, di conseguenza, la questione proposta deve essere dichiarata
manifestamente inammissibile.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 1, della legge 4
maggio 1983, n. 184 (Diritto del minore ad una famiglia), nel testo
sostituito dall'art. 10 della legge 28 marzo 2001, n. 149 (Modifiche
alla legge 4 maggio 1983, n. 184 recante «Disciplina dell'adozione e
dell'affidamento dei minori», nonchè al titolo VIII del libro primo
del codice civile), «nella parte in cui non prevede che il Presidente
del Tribunale per i minorenni o un Giudice da lui delegato possa
procedere d'ufficio all'apertura della procedura per la verifica
dello stato di abbandono di un minore», sollevata, in riferimento
agli articoli 2, 3, 30, secondo comma, 31, secondo comma, e 32, primo
comma, della Costituzione, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 7 giugno 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI