1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 12-6-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 87 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 febbraio 2019
Ordinanza del 13 febbraio 2019 del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo sul ricorso proposto da Bianchi Pieremidio e altri contro Ministero dell'interno. Ordinamento militare - Revisione dei ruoli delle Forze di polizia ai sensi dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015 - Disposizioni transitorie per la Polizia di Stato - Istituzione del ruolo direttivo ad esaurimento della Polizia di Stato - Accesso alla qualifica di vice commissario previo concorso interno, per titoli, riservato ai sostituti commissari - Nomina dei vincitori con decorrenza giuridica ed economica dalla data di inizio del primo corso di formazione. - Decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95 (Disposizioni in materia di revisione dei ruoli delle Forze di polizia, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), art. 2, comma 1, lettera t), punto (recte: numero) 1. (19C00153) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 12-6-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L'ABRUZZO
Sezione prima

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale n. 174 del 2018, proposto da Pieremidio Bianchi,
Danilo Ciucci, Luigi Di Massimo, Daniela Palmieri, Danila Razzano,
Attilio Santella, Domenica Stagno, rappresentati e difesi
dall'avvocato Pietro Celli, con domicilio digitale come da pec da
Registri di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio, in
Firenze via Masaccio n. 219;
Contro il Ministero dell'interno, in persona del Ministro
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale
dello Stato, sua domiciliataria ex lege in L'Aquila, via Buccio da
Ranallo;
Per l'accertamento:
del diritto dei ricorrenti ad essere inquadrati nel ruolo
direttivo ad esaurimento della Polizia di Stato di cui all'art. 2,
comma 1, lettera t), del decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95,
con decorrenza giuridica dall'anno rispetto al quale ciascuno è
stato dichiarato vincitore del concorso indetto con decreto del capo
della Polizia - direttore generale della pubblica sicurezza dell'11
ottobre 2017, con conseguente condanna del Ministero dell'interno ad
inquadrare correttamente in ruolo ciascun ricorrente;
previa rimessione alla Corte costituzionale della questione
di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera t),
punto 1), del decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95, nella parte
in cui prevede che i vincitori del concorso sono nominati vice
commissari del ruolo direttivo ad esaurimento con decorrenza (anche)
giuridica dalla data di inizio del primo corso di formazione, per
violazione dell'art. 76 della Costituzione e del principio di
ragionevolezza delle leggi;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'interno;
Vista la sentenza non definitiva n. 99/2019 del TAR Abruzzo -
L'Aquila;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2018 la
dott.ssa Maria Colagrande;
Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
I ricorrenti appartengono al ruolo direttivo ad esaurimento di
cui all'art. 2, comma 1, lettera t) del decreto legislativo 29 maggio
2017, n. 95, con qualifica di vice-commissario cui hanno avuto
accesso con «concorso interno, per titoli di servizio, a
millecinquecento posti per la nomina alla qualifica di
vice-commissario della Polizia di Stato del ruolo direttivo ad
esaurimento» indetto con decreto del capo della Polizia - direttore
generale della pubblica sicurezza dell'11 ottobre 2017 in attuazione
dell'art. 2, comma 1, lettera t) del decreto legislativo 29 maggio
2017, n. 95.
In sintesi l'art. 2, comma 1, lettera t) del decreto legislativo
29 maggio 2017, n. 95, prevede:
1) l'istituzione del ruolo direttivo ad esaurimento in
sostituzione del ruolo direttivo speciale - istituito con il decreto
legislativo n. 334/2000 - che viene contestualmente soppresso (...
nell'ambito dei ruoli del personale che espleta finzioni di polizia,
in sostituzione del ruolo direttivo speciale e tenuto conto di quanto
disposto dall'art. 1, comma 261 della legge 23 dicembre 2005, n. 266,
è istituito il ruolo direttivo ad esaurimento della Polizia di
Stato, articolato nelle qualifiche di vice-commissario, anche durante
la frequenza del corso di formazione, di commissario e di commissario
capo, con funzioni analoghe a quelle delle corrispondenti qualifiche
della carriera dei funzionari, con una dotazione organica complessiva
di milleottocento unita');
2) la copertura di millecinquecento unità del ruolo ad
esaurimento «attraverso un unico concorso, per titoli, ... riservato
ai sostituti commissari, in servizio al 1° gennaio 2017, che potevano
partecipare, rispettivamente, a ciascuno dei concorsi previsti per le
annualità dal 2001 al 2005, di cui all'art. 25 del decreto
legislativo 5 ottobre 2000, n. 334, nel testo vigente il giorno
precedente alla data di entrata in vigore del presente decreto, per i
seguenti posti: trecento per l'annualità 2001; trecento per
l'annualità 2002; trecento per l'annualità 2003; trecento per
l'annualità 2004; trecento per l'annualità 2005» (art. 2, comma 1,
lettera t), punto 1) e delle restanti trecento unità «attraverso un
concorso, per titoli, ... da bandire entro il 30 marzo 2019,
riservato ai sostituti commissari del ruolo degli ispettori che
potevano partecipare al concorso di cui all'art. 16 del decreto
legislativo 5 ottobre 2000, n. 334, nel testo vigente il giorno
precedente alla data di entrata in vigore del presente decreto, in
possesso dei requisiti ivi previsti» (art. 2, comma 1, lettera t),
punto 2);
3) l'adozione di modalità attuative per l'accesso al ruolo
direttivo ad esaurimento con «decreto del capo della Polizia -
direttore generale della pubblica sicurezza, ... anche sulla base di
quanto previsto in attuazione degli articoli da 14 a 20 e dall'art.
25 del decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334, nel testo vigente
il giorno precedente alla data di entrata in vigore del presente
decreto [...]» (art. 2, comma 1, lettera t), punto 3);
4) la nomina dei vincitori nella qualifica di
vice-commissario del ruolo direttivo ad esaurimento con decorrenza
giuridica ed economica dalla data di inizio del primo corso di
formazione (art. 2, comma 1, lettera t), punto 1).
I ricorrenti agiscono dichiaratamente per l'accertamento del
diritto ad essere inquadrati nel ruolo direttivo ad esaurimento con
la qualifica di vice-commissario con decorrenza dall'anno nel quale
sono stati individuati in organico i posti della qualifica di
vice-commissario e rispetto al quale ciascuno di loro è stato
dichiarato vincitore del concorso bandito per la copertura di detti
posti vacanti e disponibili (di cui trecento per l'annualità 2001;
trecento per l'annualità 2002, trecento per l'annualità 2003,
trecento per l'annualità 2004, trecento per l'annualità 2005)
previa rimessione alla Corte costituzionale della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera t), punto
1) del decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95, che dispone la
diversa decorrenza giuridica dell'inquadramento dalla data d'inizio
del primo corso di formazione, in concreto stabilita alla data del 26
febbraio 2018 come comunicato con la nota n. 333-C/9041-2/80 del 15
febbraio 2018 del Ministero dell'interno - Dipartimento della
pubblica sicurezza.
A. La questione sottoposta al giudice rimettente.
I ricorrenti, già appartenenti alla qualifica al ruolo degli
ispettori della Polizia di Stato, inquadrati dal 26 febbraio 2018
nella qualifica di vice-commissario del ruolo direttivo ad
esaurimento, cui hanno avuto accesso in esito alla partecipazione al
concorso interno per titoli di servizio indetto con decreto del capo
della Polizia - direttore generale della pubblica sicurezza dell'11
ottobre 2017, con ricorso presentato al TAR Abruzzo - L'Aquila R.G.
n. 174/2018 hanno chiesto accertarsi il loro diritto alla decorrenza
giuridica dell'inquadramento nella qualifica di vice-commissario
dalla data in cui i posti banditi con il concorso, al quale ciascuno
di loro ha preso parte, sono risultati disponibili per ciascuna delle
annualità dal 2001 al 2005.
Premettono una ricognizione delle fonti normative rilevanti in
specie:
a) il processo di riforma dell'ordinamento delle Forze di
polizia avviato con legge n. 78/2000, da attuarsi anche mediante
soppressione o istituzione di nuovi ruoli e qualifiche, aveva
previsto l'istituzione del ruolo direttivo speciale in tutti i
comparti delle Forze di polizia;
b) in attuazione dell'art. 5 della legge delega n. 78/2000
con l'art. 14 del decreto legislativo n. 334/2000 è stato istituito
il ruolo direttivo speciale della carriera dei funzionari direttivi
della Polizia di Stato comprendente le qualifiche di
vice-commissario, commissario, commissario capo e vicequestore
aggiunto con dotazione organica pari a mille unità, oltre trecento
unità derivanti dalla corrispondente riduzione del ruolo degli
ispettori;
c) i concorsi per l'accesso alle qualifiche del ruolo
direttivo speciale dovevano essere indetti a partire dal 2001 per la
copertura del sessanta per cento delle vacanze complessive esistenti
al 31 dicembre di ogni anno (art. 24);
d) in sede di prima attuazione alla qualifica di
vice-commissario del ruolo direttivo speciale potevano accedere,
mediante concorso per titoli ed esame - da indire annualmente dal
2001 al 2005 per il numero dei posti disponibili ai sensi dell'art.
24 - gli ispettori della Polizia di Stato con la qualifica di
ispettore superiore - sostituto ufficiale di pubblica sicurezza, in
possesso di determinati requisiti;
e) in attuazione del decreto legislativo 5 ottobre 2000, n.
334, con decreto del Ministero dell'interno 2 dicembre 2002, n. 276,
è stato adottato il regolamento recante norme per la disciplina dei
concorsi per l'accesso ai ruoli dei commissari, dei direttori tecnici
e dei direttori medici della Polizia di Stato e dei concorsi per
l'accesso al ruolo direttivo speciale ed al ruolo speciale ad
esaurimento dei direttori tecnici della Polizia di Stato;
f) con decreto ministeriale n. 55 del 7 febbraio 2003 - è
stata confermata la dotazione organica della qualifica di
vice-commissario del ruolo direttivo speciale in numero pari a
ottocentocinquanta unità alla data di adozione del decreto,
dotazione già prevista nella tabella A allegata al decreto
legislativo n. 334/2000 attuativa dell'art. 14, comma 2;
g) ciononostante i concorsi per l'accesso al ruolo direttivo
speciale non sono stati mai banditi, finchè l'art. 1, comma 261
della legge n. 266/2005 ha sospeso l'applicazione dell'art. 24 del
decreto legislativo n. 334/2000 e ha stabilito di far fronte alle
esigenze di carattere funzionale mediante l'affidamento agli
ispettori superiori - sostituti ufficiali di pubblica sicurezza
«sostituti commissari» delle funzioni di cui all'art. 31-quater,
comma 6 del decreto del Presidente della Repubblica n. 335/1982
(vice-dirigente di uffici o di unità organiche);
h) in tutti gli altri Corpi di Polizia il ruolo direttivo
speciale è stato istituito e attuato e ad esso hanno avuto accesso
gli appartenenti ai ruoli inferiori dai quali era previsto di
attingere per concorso ai fini della copertura dei posti disponibili;
i) il decreto legislativo n. 95/2017 ha quindi soppresso il
ruolo direttivo speciale della Polizia di Stato ed ha istituito il
ruolo direttivo ad esaurimento (art. 2, comma 1, lettera t) per una
dotazione organica complessiva di milleottocento unità, articolato
nelle qualifiche di vice-commissario (anche durante la frequenza del
corso di formazione), di commissario e di commissario capo, con
funzioni analoghe a quelle delle corrispondenti qualifiche della
carriera dei funzionari direttivi, a sua volta articolata nelle
qualifiche di vice-commissario, commissario, commissario capo e
vice-questore;
l) ai fini dell'istituzione del ruolo direttivo ad
esaurimento l'art. 2 del decreto legislativo n. 95/2017 stabilisce:
ll) l'inquadramento, per merito comparativo, nella
qualifica di «sostituto commissario», con decorrenza dal 1° gennaio
2017, degli appartenenti alla qualifica di «ispettore superiore
sostituto ufficiale di pubblica sicurezza» in possesso dei requisiti
per partecipare a ciascuno dei concorsi per trecento posti di
vice-commissario previsti per le annualità dal 2001 al 2005 (art. 2,
comma 1, lettera l);
lll) di bandire un unico concorso per titoli riservato ai
sostituti commissari per la copertura di millecinquecento posti (pari
alla dotazione riservata ai concorsi che avrebbero dovuto essere
banditi, ai sensi dell'art. 25 del decreto legislativo n. 334/2000)
di vice-commissario da avviare, una volta utilmente selezionati, ad
un corso di formazione con esame finale per l'accesso alla qualifica
di commissario (art. 2, comma 1, lettera t) n. 1);
llll) d'inquadrare «i sostituti commissari» utilmente
selezionati nella qualifica di «vice-commissari» con decorrenza
dall'inizio del corso di formazione in concreto stabilita alla data
del 28 febbraio 2018 (art. 2, comma 1, lettera t) n. 1).
I ricorrenti sostengono che l'attuale assetto normativo, sebbene
disponga l'istituzione del ruolo direttivo ad esaurimento della
Polizia di Stato, non restituisca loro le opportunità di
progressione in carriera frustrate dalla mancata attuazione del ruolo
direttivo speciale, opportunità delle quali, invece, gli
appartenenti agli altri Corpi di Polizia si sono potuti avvalere a
seguito dell'istituzione del rispettivo ruolo direttivo speciale e
dell'indizione senza ritardo dei concorsi per la copertura dei posti
del relativo contingente.
La decisione del legislatore delegato di indire per la Polizia di
Stato il concorso per l'accesso alle qualifiche dell'ex ruolo
direttivo speciale con circa diciassette anni di ritardo e di
inquadrare i vincitori con decorrenza giuridica nella qualifica
iniziale di vice-commissario su posti che erano disponibili e vacanti
in organico rispettivamente negli anni dal 2001 al 2005, avrebbe
realizzato, in contrasto con i principi e i criteri direttivi della
legge di delegazione e in violazione del principio di ragionevolezza
delle leggi, una palese disparità di trattamento rispetto agli altri
Corpi di Polizia, parimenti interessati dal progetto di riforma
varato con la legge di delegazione n. 78/2000, per i quali invece
esso ha invece trovato attuazione mediante l'istituzione del ruolo
direttiva speciale e la copertura dei posti ad esso afferenti.
Ritengono quindi che la sostanziale equiordinazione fra gli
appartenenti alle Forze di polizia, indicata dal legislatore
delegante fra i criteri direttivi, non abbia avuto attuazione, in
quanto il decreto legislativo n. 95/2017 mancherebbe di misure
transitorie in grado di restituire agli appartenenti ai ruoli della
Polizia di Stato le stesse opportunità di avanzamento in carriera
delle quali hanno usufruito gli appartenenti agli altri Corpi di
Polizia.
B. I presupposti processuali dell'ordinanza di rimessione.
Sussiste la giurisdizione del tribunale rimettente, in quanto la
causa ha ad oggetto una questione inerente al rapporto d'impiego in
regime di diritto pubblico ex art. 2 del decreto legislativo n.
165/2001.
Essa appartiene inoltre alla competenza territoriale del TAR
adito ai sensi del secondo comma l'art. 13 del c.p.a., che dispone:
per le controversie riguardanti pubblici dipendenti è
inderogabilmente competente il tribunale nella cui circoscrizione
territoriale è situata la sede di servizio.
Resta ferma la competenza del TAR adito se si considera che il
giudizio - avente dichiaratamente ad oggetto l'accertamento
dichiarativo del diritto alla retrodatazione dell'inquadramento
giuridico - introduce sostanzialmente anche il gravame avverso un
provvedimento di inquadramento con la decorrenza contestata nel
ricorso, annunciato con nota n. 333-C/9041-2/80 del 15 febbraio 2018
del Ministero dell'interno - Dipartimento della pubblica sicurezza,
che evidentemente già esiste e produce effetti lesivi, sicchè il
ricorso ha in parte qua (punto 2 della parte in fatto e punto II
della parte in diritto) un chiaro contenuto impugnatorio
riconoscibile ai sensi dell'art. 32 del c.p.a.
Lo si evince dal combinato disposto del secondo comma dell'art.
13 del c.p.a. che stabilisce competenza territoriale del tribunale
nella cui circoscrizione si trova la sede di servizio del ricorrente
ove si faccia questione di un rapporto d'impiego in regime di diritto
pubblico, e del terzo comma dello stesso articolo che, nel sancire la
competenza del TAR Lazio per i gravami avverso gli atti statali,
esordisce con la locuzione «negli altri casi», a voler chiaramente
significare l'esclusione, dalla regola in esso contenuta, di quanto
appena prima stabilito dal secondo comma.
Ne consegue che un atto statale è correttamente (e
inderogabilmente) impugnato davanti al tribunale della sede di
servizio se afferisce alla gestione di un rapporto di pubblico
impiego, mentre negli altri casi, se cioè il gravame avverso lo
stesso atto ha titolo in una situazione giuridica diversa da quella
afferente ad un rapporto di impiego pubblico, la controversia resta
inderogabilmente attratta alla cognizione del TAR Lazio.
C. La rilevanza della questione di costituzionalità.
Il responso della Corte sulla questione di costituzionalità
consentirà di definire il giudizio.
Se infatti la questione sarà dichiarata fondata, verranno meno
la decorrenza giuridica posta da una fonte di rango primario con
disposizione particolare e concreta, direttamente conformativa del
rapporto dedotto in giudizio (come si spiegherà al successivo punto
D sub I), con conseguente caducazione o illegittimità derivata degli
atti amministrativi che ne costituiscono pedissequa attuazione -
quali il bando di concorso e le note con le quali l'amministrazione
ha comunicato che l'inquadramento avrà la decorrenza giuridica
coincidente con l'inizio del corso di formazione - e di conseguenza
il ricorso rebus sic stantibus sarà accolto.
Il ricorso invece sarà respinto se la questione sarà dichiarata
inammissibile o infondata.
D. Le ragioni dell'ordinanza di rimessione della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera t) del
decreto legislativo n. 95/2017 per violazione degli articoli 76, 3,
sotto il profilo della ragionevolezza, e 97 della Costituzione.
L'art. 8, comma 1, lettera a), n. 1) della legge di delegazione
(d'iniziativa governativa) n. 124/2015 stabilisce: il Governo è
delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per
modificare la disciplina della Presidenza del Consiglio dei ministri,
dei Ministeri, delle agenzie governative nazionali e degli enti
pubblici non economici nazionali. I decreti legislativi sono adottati
nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi [...];
1) la revisione della disciplina in materia di reclutamento,
di stato giuridico e di progressione in carriera, tenendo conto del
merito e delle professionalità, nell'ottica della semplificazione
delle relative procedure, prevedendo l'eventuale unificazione,
soppressione ovvero istituzione di ruoli, gradi e qualifiche e la
rideterminazione delle relative dotazioni organiche, comprese quelle
complessive di ciascuna Forza di Polizia, in ragione delle esigenze
di funzionalità e della consistenza effettiva alla data di entrata
in vigore della presente legge, ferme restando le facoltà
assunzionali previste alla medesima data, nonchè assicurando il
mantenimento della sostanziale equiordinazione del personale delle
Forze di polizia e dei connessi trattamenti economici, anche in
relazione alle occorrenti disposizioni transitorie, fermi restando le
peculiarità ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna
Forza di Polizia, nonchè i contenuti e i principi di cui all'art. 19
della legge 4 novembre 2010, n. 183, e tenuto conto dei criteri di
delega della presente legge, in quanto compatibili.
Secondo la costante giurisprudenza della Corte costituzionale il
controllo di conformità della norma delegata alla norma delegante
presuppone l'interpretazione comparata fra norme che determinano
l'oggetto, i principi ed i criteri direttivi indicati dalla delega -
da svolgere tenendo conto del complessivo contesto in cui si
collocano ed individuando le ragioni e le finalità poste a
fondamento della legge di delegazione - e le norme poste dal
legislatore delegato, da interpretarsi nel significato compatibile
con i principi ed i criteri direttivi della delega (tra le tante, si
vedano le sentenze n. 194 del 2015, n. 229 del 2014).
Nel processo di interpretazione delle norme poste dalla legge
delega e dal decreto delegato, sono considerati conferenti, i lavori
preparatori (sentenze n. 308 e n. 193 del 2002) e i pareri delle
Commissioni parlamentari che, sebbene non vincolanti, nè fonti
d'interpretazione autentica (sentenza n. 173 del 1981), costituiscono
pur sempre elementi che, in generale, possono contribuire ad una
corretta esegesi delle disposizioni di legge.
La relazione illustrativa allegata allo schema di decreto
legislativo nella parte dedicata alla sezione II, contenente
disposizioni transitorie e comuni per la Polizia di Stato, illustra,
nei seguenti termini, la disposizione soggetta al sindacato di
costituzionalita': in particolare la disciplina di cui alla lettera
t), concernente il ruolo direttivo ad esaurimento in sostituzione del
ruolo direttivo speciale, di cui agli articoli 14 e seguenti del
decreto legislativo 5 ottobre 2000, è conseguente alla sospensione
dell'alimentazione del ruolo direttiva speciale della Polizia di
Stato, ai sensi dell'art. 1, comma 261, della legge 23 dicembre 2005,
n. 266, in attesa del riordino dei ruoli. L'allungamento dei tempi
per l'approvazione di una legge per il riordino dei ruoli e,
conseguentemente, per il superamento della «sospensione»
dell'alimentazione del ruolo direttivo speciale della Polizia di
Stato, ha determinato una oggettiva penalizzazione del personale
interessato rispetto a quello dei corrispondenti ruoli delle altre
Forze di polizia, nonchè originato un contenzioso che ha investito
anche il T.A.R. e il Consiglio di Stato. Conseguentemente, in
attuazione del principio di delega sulla sostanziale equiordinazione
degli ordinamenti - venuta meno la possibilità di alimentare un
ruolo direttivo speciale superato per tutte le Forze di polizia dal
nuovo riordino dei ruoli - con lo schema di decreto, anche al fine di
corrispondere alle aspettative del personale che non ha avuto accesso
da oltre 15 anni al ruolo direttivo, quasi tutto vicino al
collocamento a riposo d'ufficio, sono state introdotte, accogliendo
le osservazioni e le raccomandazioni della Camera dei Deputati e del
Senato, nuove misure compensative, al fine di consentire allo stesso
personale, vincitore del relativo concorso, di accedere al ruolo e
alla qualifica di vice-commissario, con decorrenza dalla data di
inizio del primo corso di formazione, fermo restando che gli effetti
per la progressione in carriera decorrono dall'avvio dei rispettivi
periodi di formazione articolati su cinque annualità differite di
almeno sei mesi l'una dall'altra. Il periodo formativo è preceduto
da un periodo applicativo di un mese decorrente per tutti dall'avvio
del primo corso di formazione. La disciplina del nuovo ruolo ad
esaurimento, con una dotazione organica superiore a quella del ruolo
direttivo speciale, di cui millecinquecento unità riservate
esclusivamente al personale destinatario della disciplina transitoria
di cui al citato art. 25 del decreto legislativo n. 334 del 2000,
prevede, in particolare, misure compensative anche per superare il
disallineamento determinatosi nel tempo, quali le procedure
semplificate per l'accesso al ruolo (concorsi per soli titoli e
riduzione della durata del corso di formazione), nonchè
l'accelerazione della progressione in carriera, atteso, tra l'altro,
che una gran parte degli interessati sono vicini al collocamento a
riposo per limiti di età (relazione cit., pag. 16).
Il Governo ha quindi riconosciuto che il ritardo nell'istituzione
del ruolo direttivo speciale, cui appartiene la qualifica di
vice-commissario, nella quale i ricorrenti sono inquadrati, ha
penalizzato il personale che già aveva maturato i requisiti per
accedervi, realizzando al contempo una disparità di trattamento
rispetto agli appartenenti alle altre Forze di polizia che hanno
invece avuto l'opportunità di progredire nella corrispondente
carriera.
L'obiettivo dichiarato del legislatore delegato è quello di
pervenire a realizzare la finalità della legge delega alla
sostanziale equiordinazione degli appartenenti alla Polizia di Stato,
in possesso dei requisiti per l'accesso al ruolo direttivo speciale,
e gli appartenenti alle altre Forze di polizia che hanno avuto
accesso al ruolo direttivo speciale senza ritardo.
Il ritardo in questione è stato stimato dal Governo in almeno
quindici anni nella relazione allegata allo schema del decreto
legislativo.
I. Preliminarmente il rimettente osserva che le disposizioni in
rassegna non si rivolgono a una generalità indeterminata di persone,
ma a coloro che avevano i requisiti per partecipare al concorso da
bandirsi ai sensi dell'art. 25 del decreto legislativo n. 334/2000 in
sede di prima applicazione del ruolo direttiva speciale per l'accesso
ai posti del ruolo direttivo ad esaurimento, posti che non sono di
nuova istituzione, ma corrispondono alle vacanze nelle dotazioni
organiche nel ruolo dei sovrintendenti, degli ispettori e nel ruolo
dei funzionari dovute alla mancata istituzione del ruolo direttivo
speciale (cfr. relazione tecnica pedissequa alla relazione
illustrativa dello schema di decreto legislativo n. 95/2017, pag.
99).
Chiaramente, dunque, la disposizione in rassegna detta la
regolamentazione particolare e concreta e altresì transitoria della
situazione giuridica che originato un contenzioso che ha investito
anche il TA.R. e il Consiglio di Stato (relazione di accompagnamento
allo schema del decreto legislativo n. 95/2017, pag. 16) che fa capo
ad un numero determinato di persone.
L'art. 2, comma 1, lettera t), punto 1, del decreto legislativo
n. 95/2017, nella parte in cui dispone la decorrenza giuridica
dell'inquadramento dei vincitori del concorso per l'accesso alla
qualifica di vice-commissario del ruolo direttivo ad esaurimento
della Polizia di Stato alla data d'inizio del corso di formazione, è
chiaramente destinata ad esaurire i suoi effetti con la gestione dei
concorsi per l'accesso alla qualifica di vice-commissario del ruolo
ad esaurimento riservato ad un numero determinato di persone, ovvero
agli appartenenti del ruolo degli ispettori della Polizia di Stato
che avevano i requisiti per partecipare ai concorsi previsti
dall'art. 24 del citato decreto legislativo.
La Corte costituzionale ha da tempo affermato che i diritti di
difesa del cittadino, in caso di approvazione con legge di un atto
amministrativo lesivo dei suoi interessi, non vengono sacrificati, ma
si trasferiscono, secondo il regime di controllo proprio del
provvedimento normativo medio tempore intervenuto, dalla
giurisdizione amministrativa, nelle forme della rimessione
dell'incidente di costituzionalità, alla giustizia costituzionale
(Corte costituzionale, 16 febbraio 1993, n. 62) che ne valuterà il
rispetto dei limiti entro in quali è consentito alla legge, in
assenza di una riserva di amministrazione, di tener luogo del
provvedimento amministrativo e fra detti limiti annovera il rispetto
del principio di ragionevolezza e di non arbitrarietà (Corte
costituzionale, sentenze 4 maggio 2009, n. 137, 2 aprile 2009, n. 94,
13 luglio 2007, n. 267).
Si è ritenuto infatti che la legittimità costituzionale delle
leggi-provvedimento deve essere valutata in relazione al loro
specifico contenuto e che, in considerazione del pericolo di
disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare o
derogatorio, è soggetta ad uno scrutinio rigoroso di
costituzionalità essenzialmente sotto i profili della non
arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del
legislatore (Corte costituzionale 4 maggio 2009, n. 137, e sentenze
n. 241/2008 e n. 429/2002).
Occorre pertanto chiedersi se le misure compensative adottate dal
legislatore delegato sono ragionevolmente idonee a realizzare la
sostanziale equiordinazione del personale delle Forze di polizia in
attuazione della delega legislativa e nel solco del principio di
uguaglianza sostanziale ex art. 3 della Costituzione.
II. Non lo è a parere del rimettente la prima delle misure
adottate consistente in una dotazione organica superiore a quella del
ruolo direttiva speciale (cfr. relazione citata).
Aumentare i posti in organico costituisce una misura che potrebbe
ampliare le chances degli aspiranti di accedere al ruolo ma, poichè
la probabilità presuppone la possibilità di un certo risultato,
favorirne l'aumento non colma certo il ritardo, ritenuto penalizzante
dal legislatore delegato, con il quale la stessa possibilità di
avanzamento in carriera viene realizzata.
Inoltre le maggiori chances conseguenti al maggior numero di
posti da coprirsi mediante concorso attengono alla fase concorsuale
non già all'inquadramento di coloro che ne sono risultati vincitori,
inquadramento che avviene comunque con un ritardo di oltre quindici
anni, rispetto agli appartenenti alle altre Forze di polizia.
II.I. Nessuna utilità ha poi l'aumento della dotazione organica
per coloro che avrebbero superato (non lo si può escludere) il
concorso, ove tempestivamente indetto per l'accesso alla qualifica di
vice-commissario del ruolo direttivo speciale stabilita dal decreto
legislativo n. 334/2000.
Infatti solo escludendo irragionevolmente tale eventualità
potrebbe apparire verosimile che un aumento dei posti determini un
aumento generalizzato di chances per tutti gli appartenenti alla
Polizia di Stato che furono penalizzati dalla mancata indizione dei
concorsi.
In altri termini, considerato che è più probabile che una
procedura concorsuale si concluda con l'assegnazione dei posti messi
a concorso che non il contrario, deve anche ammettersi che per coloro
che avrebbero potuto superare la selezione - e fra questi non può
escludersi che avrebbero potuto esservi i ricorrenti - l'aumento
della dotazione organica non può essere considerata un'utilità
compensativa.
La disposizione in rassegna non appare quindi in grado di
superare il vaglio di ragionevolezza - da condursi in concreto data
la sua natura sostanzialmente provvedimentale - in quanto essa pone
misure compensative la cui utilità è del tutto ipotetica e
indimostrata a fronte di una perdita certa - il disallineamento
determinatosi nel tempo rispetto ai corrispondenti ruoli delle altre
Forze di polizia - subita dal personale destinatario della disciplina
transitoria di cui al citato art. 25 del decreto legislativo n. 334
del 2000 che mai fu avviato alle procedure concorsuali per l'accesso
al ruolo direttivo speciale.
II.II. Lo stesso è a dirsi per le procedure semplificate di
accesso al ruolo perchè, per potersi affermare che le aumentate
chances di accesso al ruolo costituiscono un'utilità certa per tutti
coloro che vi accedono con un ritardo di quindici anni, occorrerebbe
affermare - irragionevolmente - che nessuno sarebbe riuscito ad
accedervi con le procedure originarie stabilite di regolamenti
attuativi del decreto legislativo n. 334/2000.
Ne consegue che le misure che il legislatore delegato considera
compensative e tali da emendare la penalizzazione subita dal
personale della Polizia di Stato, sono in realtà misure neutre e del
tutto incerte nelle premesse e nell'esito, che non hanno alcuna
idoneità a colmare il divario conseguente al conclamato ritardo che
invece è certo e riconosciuto.
L'accelerazione della progressione in carriera nelle qualifiche
del vice-commissario, commissario e commissario capo, parimenti
indicato nella relazione fra le misure compensative, costituisce una
deroga al sistema di accesso alle corrispondenti qualifiche del ruolo
ordinario dei funzionari risultante dalle modifiche introdotte
dall'art. 1 del decreto legislativo n. 95/2017 all'ordinamento della
Polizia di Stato.
Tuttavia non appare al rimettente che la riduzione attuale e per
il futuro dei tempi di avanzamento in carriera possa essere
considerata una misura compensativa della perdita dovuta al ritardo
delle occasioni passate di progressione.
Non lo è di certo per i ricorrenti i quali lamentano la perdita
assoluta della possibilità di avere accesso senza ritardo alla
qualifica iniziale del ruolo direttivo speciale equivalente alla
qualifica inziale del ruolo direttivo ad esaurimento.
Per loro, che occupavano la posizione apicale del ruolo degli
ispettori e avevano dunque maturato i requisiti per accedere alla
qualifica di vice-commissario per le annualità 2001-2005, la
progressione in carriera coincide istantaneamente con la promozione a
vice-commissario dalla qualifica apicale del ruolo degli ispettori.
È dunque con riferimento al tempo di detta promozione - allora
possibile, sussistendone le condizioni sul piano normativo e
organizzativo (istituzione del ruolo ricognizione degli organici
adozione dei regolamenti per l'espletamento del concorso, scansione
annuale dei concorsi) - che deve valutarsi l'adeguatezza di una
misura compensativa.
Chiaramente l'aver riconosciuto da parte del Governo un ritardo
di quindici anni nell'indizione del concorso per l'accesso alla
posizione inziale del ruolo dei funzionari, id est ruolo direttiva, e
l'avervi posto rimedio istituendo ora, ma non per allora, il
corrispondente ruolo direttivo ad esaurimento, è incompatibile con
la stessa ipotesi di accelerazione della progressione in carriera,
apprezzabile come avanzamento in tempi ridotti da una posizione
iniziale ad una superiore, ma costituisce viepiù una contraddizione
se, come in specie, permangono gli effetti del ritardo nell'approdo
alla posizione inziale.
È nella stessa relazione di accompagnamento al decreto
legislativo che si trova conferma del fatto che la lesione subita dai
ricorrenti non è redimibile con l'accelerazione della progressione
in carriera laddove viene rilevato che una gran parte di coloro che
avevano i requisiti per accedere al ruolo direttivo speciale sono
prossimi al collocamento a riposo.
III. Infine le misure compensative predette appaiono, alla prova
di resistenza, inefficaci in concreto e tali da porsi in contrasto
con il principio di buon andamento di cui all'art. 97 della
Costituzione, al quale il legislatore è vincolato tanto più se
autore, come in specie, di una norma-provvedimento.
La legge n. 124/2015 e il successivo decreto delegato n. 177/2016
hanno soppresso il Corpo forestale dello Stato e hanno disposto il
trasferimento degli appartenenti ai relativi ruoli nelle altre Forze
di polizia (art. 12 del decreto legislativo n. 177/2016) in data
precedente all'emanazione del decreto legislativo n. 95/2017.
Il riconosciuto divario nella progressione in carriera fra coloro
che avevano i requisiti per accedere al soppresso ruolo direttivo
speciale nella Polizia di stato - che per oltre quindici anni sono
stati privati di tale opportunità - e gli appartenenti al Corpo
forestale dello Stato per i quali detto ruolo fu istituito e
alimentato senza ritardo, comporta che un appartenente al Corpo
forestale, il quale abbia percorso i gradi di detta carriera
transitando nei ruoli della Polizia di Stato, potrebbe sopravanzare
per grado e anzianità coloro che, se non vi fosse stato il ritardo
in questione, si troverebbero in posizione equiparata o anche
superiore, considerato il lungo lasso di tempo inutilmente trascorso
durante il quale essi avrebbero potuto progredire nella carriera.
Il sopravanzamento ab externo di un dipendente del Corpo
forestale - che aveva la stessa qualifica di un dipendente della
Polizia di Stato, ma, al contrario di questo, ha avuto la
possibilità di accedere alla posizione iniziale del ruolo direttivo
speciale - appare chiaramente un vistoso effetto distorsivo derivante
dalla mancata attuazione del ruolo direttivo speciale nella Polizia
di Stato.
IV. Come detto lo stesso legislatore delegato ha ritenuto iniquo
l'effetto di disallineamento determinatosi nel tempo per il personale
destinatario della disciplina transitoria di cui al citato art. 25
del decreto legislativo n. 334 del 2000 (vedasi relazione citata,
pag. 16) rispetto agli appartenenti alle diverse Forze di polizia che
hanno avuto l'occasione di progredire in carriera con l'accesso al
ruolo direttivo speciale.
Proprio al fine di evitare, per il personale appartenente al
Corpo della polizia penitenziaria, analogo disallineamento e
scavalcamenti interni, conseguenti alle diverse anzianità maturate
in qualifiche iniziali equivalenti di altri corpi in ragione delle
differenze ordinamentali, l'art. 44, comma 21 del decreto legislativo
n. 95/2017 ha previsto, per ottocentonovantotto unità di personale
«disallineato», che la decorrenza giuridica della nomina è
anticipata al 31 dicembre 2000 (cfr. relazione di accompagnamento del
decreto legislativo n. 95/2017, pag. 84).
Sebbene il legislatore non sia vincolato ad applicare identiche
misure per rimuovere analoghe sperequazioni, la Corte costituzionale
ha tuttavia ritenuto che quando vi è la possibilità di scegliere
fra più mezzi per realizzare l'obiettivo indicato nella legge di
delegazione, la soluzione adottata deve rispettare il canone della
ragionevolezza (sentenza n. 59/2016) sotto il profilo, rilevante nel
caso in esame, dell'esigenza di conformità dell'ordinamento a valori
di giustizia e di equità (sentenze n. 264/1994 e n. 51/1994).
Alla luce di detti principi appare al collegio, non ragionevole,
per intrinseca contraddittorietà, aver adottato misure perequative
diverse e non parimenti efficaci, per porre rimedio alle stesse -
quanto agli effetti - situazioni di disparità di trattamento, con
simultanea lesione anche del principio di imparzialità declinato
dall'art. 97 della Costituzione, poichè altre più efficaci misure,
previste per ricondurre ad equità il disallineamento di alcune
situazioni soggettive, non sono estese ad altre ad esse comparabili e
ciò anche in contrasto con la tradizione normativa (cfr. in
proposito Corte costituzionale n. 340/2007) applicata dal legislatore
in casi analoghi che hanno superato il vaglio di legittimità
costituzionale proprio in considerazione dei sottesi intenti
correttivi delle sperequazioni derivanti dalle diverse normative
(Corte costituzionale n. 314/1994).
V. Ulteriore conferma del fatto che la retrodatazione
dell'inquadramento ai soli fini giuridici è comunque una misura ad
efficacia transitoria compatibile con il buon andamento della
pubblica amministrazione, ragionevolmente percorribile se consente
anche di ristabilire l'uguaglianza sostanziale nel trattamento dei
pubblici dipendenti ai quali è stata preclusa la progressione in
carriera in condizioni di parità rispetto ai pari qualifica degli
altri Corpi di polizia, si coglie nell'art. 20-quater, comma 7 del
decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 337 (come
modificato dall'art. 1, comma 2, lettera m) del decreto legislativo
n. 95/2017) che ammette la decorrenza dell'inquadramento giuridico
nella qualifica iniziale del ruolo dei sovrintendenti tecnici della
Polizia di Stato dal 1° gennaio dell'anno successivo a quello nel
quale si sono verificate le vacanze (comma 1), decorrenza che ben
potrebbe essere retroattiva in ragione del tempo in cui le vacanze in
organico si sono verificate.
VI. Il rimettente trae poi ulteriori argomenti indicativi della
non manifesta infondatezza della prospettata questione di
costituzionalità, in relazione alla violazione del principio della
sostanziale equiordinazione posto dalla legge di delegazione e
dell'art. 3 della Costituizione, nel parere sullo schema del decreto
legislativo n. 95/2017, reso dalle Commissioni parlamentari riunite
affari costituzionali e difesa -Resoconto sommario n. 13 del 11
maggio 2017.
Il parere si chiude con la seguente raccomandazione al Governo:
c) valuti il Governo, anche in un secondo momento e con risorse
aggiuntive, di tenere conto della posizione giuridica differenziata
in cui si è venuto a trovare il personale della Polizia di Stato che
alla data del 31 agosto 1995 rivestiva una delle qualifiche
dell'originario ruolo degli ispettori e alla data del 1° gennaio 2017
prestava servizio con la qualifica di ispettore superiore s.u.p.s.
«sostituto commissario» e che per effetto della mancata indizione dei
concorsi ex art. 25 del decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334,
è risultato privato della possibilità di progredire gerarchicamente
nel superiore ruolo direttivo, come invece regolarmente avvenuto per
il personale degli altri Corpi di polizia civili e militari e per le
Forze armate, prevedendo altresì che, a seguito del concorso per
titoli, acceda integralmente e direttamente, anche in sovrannumero
riassorbibile rispetto alle millecinquecento unità indicate (le
trecento ulteriori alle millecinquecento sono destinate a sanare
altra posizione soggettiva), alla qualifica di commissario capo del
ruolo direttivo ad esaurimento, con decorrenza giuridica dal 1°
gennaio 2017 e decorrenza economica dal 1° gennaio 2018, ed avviato
alla frequenza di un corso di aggiornamento non superiore a tre mesi,
da effettuare in modalità e-learning.
Il Parlamento ha in sostanza, da un lato, considerato come
differenziata la posizione degli appartenenti al ruolo degli
ispettori della Polizia di Stato in conseguenza della mancata
indizione dei concorsi ex art. 25 del decreto legislativo 5 ottobre
2000, n. 334, e della conseguente privazione della possibilità di
progredire gerarchicamente nel superiore ruolo direttivo e,
dall'altro, ha ritenuto che, tra le misure compensative, il Governo
dovesse altresì valutare di prevedere per coloro che, come i
ricorrenti, appartenevano al ruolo degli ispettori, l'accesso
diretto, per saltum e con retrodatazione giuridica, alla qualifica
apicale (commissario capo) del ruolo direttivo ad esaurimento dei
commissari che si articola, come detto, nella qualifiche di
vice-commissario, commissario e commissario capo.
Il Governo, che pure nella relazione di accompagnamento (pag.
17), più volte citata, afferma di aver accolto le osservazioni e le
raccomandazioni della Camera dei deputati e del Senato, non ha dato
seguito all'invito del Parlamento delegante, ma ha previsto, al
contrario e non ragionevolmente a parere del rimettente, che la
stessa decorrenza dell'inquadramento nella qualifica iniziale del
ruolo direttivo ad esaurimento (vice-commissario) coincidesse con
l'inizio del corso di formazione, di fatto applicando alla posizione
differenziata degli appartenenti alla qualifica apicale del ruolo
degli ispettori della Polizia di Stato il normale regime di
progressione in carriera di tutti i dipendenti pubblici e
riconducendo nell'alveo della gestione ordinaria di un concorso
pubblico la progressione in carriera di coloro che invece sono
riconosciuti titolari di una posizione differenziata meritevole, come
tale, di un trattamento differenziato ai sensi dell'art. 3 della
Costituzione.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo - L'Aquila,
visti gli articoli 134, 136 e 137 della Costituzione, l'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948 e l'art. 23, legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera t), punto 1
del decreto legislativo n. 95/2017 per violazione dell'art. 8,
lettera a) della legge n. 124/2015 (legge di delegazione) e
mediatamente dell'art. 76 della Costituzione, nonchè per violazione
degli articoli 3 e 97 della Costituzione;
Rimette per l'effetto la questione alla Corte costituzionale per
le determinazioni di competenza;
Sospende il giudizio in corso fino all'esito della definizione
della questione incidentale di costituzionalità;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti
nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento;
Dispone che all'esito il fascicolo sia trasmesso, con le prove
delle avvenute notifiche e comunicazioni, alla Corte costituzionale;
Manda alla segreteria per gli adempimenti di competenza.
Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 19
dicembre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Antonio Amicuzzi, Presidente;
Paola Anna Gemma Di Cesare, consigliere;
Maria Colagrande, primo referendario, estensore.

Il Presidente: Amicuzzi


L'estensore: Colagrande