1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 5-9-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 160 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 aprile 2012
Ordinanza del 19 aprile 2012 emessa dalla Corte d'appello di Torino nel procedimento civile promosso da INPS contro Boeri Michelina ed altri. Previdenza - Contributo di solidarieta' sulle prestazioni integrative dell'assicurazione generale obbligatoria - Previsione con norma autoqualificata interpretativa che il contributo stesso e' dovuto sia dagli ex dipendenti gia' collocati a riposo che dai lavoratori ancora in servizio - Violazione dei principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione dei vincoli derivanti dalla CEDU. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 18, comma 19. - Costituzione, artt. 3, 24, 102, 111, e 117, primo comma, in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (012C0284) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 5-9-2012)

LA CORTE D'APPELLO

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa di lavoro
iscritta al n. 481/2011 R.G.L. promosso da INPS, appellante, avv.
Fernando Bagnasco;
Contro Boeri Michelina più quindici, appellanti, avv. Marta
Lanzilli.
Con ricorso al Tribunale di Torino Boeri Michelina ed altri 15
ex-dipendenti dell'INPS, cessati dal servizio in varie date comprese
tra il 1.8.2003 ed il 1.8.2006, convenivano in giudizio l'Istituto
chiedendo, tra le altre domande, la condanna dell'ex-datore di lavoro
alla restituzione delle somme trattenute sulle loro retribuzioni, a
titolo di contributo di solidarietà del 2% ai sensi dell'art. 64,
quinto comma, della legge n. 144/1999 (che recita: «A decorrere dalla
medesima data di cui al comma 2 [1.10.1999] è applicato un
contributo di solidarietà pari al 2 per cento sulle prestazioni
integrative dell'assicurazione generale obbligatoria erogate o
maturate presso i fondi e la gestione speciale di cui al comma 2»),
in quanto aventi diritto, per il periodo successivo al 1.10.1999, al
trattamento pensionistico integrativo erogato dal Fondo per la
Previdenza Integrativa gestito dall'INPS; sostenevano i ricorrenti
che tale contributo di solidarietà avrebbe dovuto essere applicato
soltanto sulle prestazioni integrative successive alla cessazione del
servizio e non anche sulle retribuzioni percepite in costanza del
servizio medesimo.
Con sentenza del 29.11.2010 - 4.2.2011 il Tribunale adito
accoglieva la domanda dando atto che sulla questione si era «ormai
consolidato l'indirizzo interpretativo della Suprema Corte ... ove ha
ritenuto che il contributo del 2% deve gravare solo sulle pensioni
integrative e non sulla retribuzione («l'art. 64, comma 5, legge
17.5.1999 n. 144 si interpreta nel senso che il contributo di
solidarietà del 2% ivi introdotto si applica, a decorrere
dall'1.10.1999, soltanto sulle prestazioni integrative, contemplate
dai soppressi fondi per la previdenza integrativa dell'assicurazione
generale obbligatoria, per le quali sussistano tutti i presupposti
voluti dalla legge e dalle disposizioni regolamentari, nel cui ambito
va ricompresa l'intervenuta cessazione dal servizio. Ne consegue che
tale contributo di solidarietà va applicato sulle prestazioni
integrative 'erogatè, nonchè sulle prestazioni 'maturatè... »:
così Cass. 11732/2009)».
Avverso detta sentenza interponeva appello l'INPS, con ricorso
depositato il 14.4.2011, chiedendone la riforma sulla base delle
stesse argomentazioni già svolte in primo grado: secondo l'Istituto,
il contributo di solidarietà graverebbe anche sui dipendenti ancora
in servizio, per il periodo decorrente dal 1.10.1999, secondo un
meccanismo che prevede il calcolo virtuale della pensione integrativa
maturata a tale data, l'applicazione della percentuale del 2%
sull'importo risultante e la corrispondente trattenuta operata sulla
retribuzione.
Gli appellati, costituitisi, resistevano al gravame e - dato atto
che successivamente al deposito della sentenza impugnata era entrato
in vigore l'art. 18, comma 9, del d.l. n. 98/2011, conv. in legge n.
111/2011, che ha stabilito testualmente: «Le disposizioni di cui
all'art. 64, comma, 5 della legge 17 maggio 1999 n. 144 si
interpretano nel senso che il contributo di solidarietà sulle
prestazioni integrative dell'assicurazione generale obbligatoria è
dovuto sia dagli ex dipendenti già collocati a riposo che dai
lavoratori ancora in servizio. In questo ultimo caso il contributo è
calcolato sul maturato di pensione integrativa alla data del 30
settembre 1999 ed è trattenuto sulla retribuzione percepita in
costanza di attività lavorativa» - chiedevano la disapplicazione di
tale disposizione in quanto confliggente con l'art. 6 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
All'udienza del 19.4.2012 la causa veniva discussa oralmente e,
all'esito della camera di consiglio, la Corte pronunciava la presente
ordinanza.
L'interpretazione data dal Tribunale all'art. 64, quinto comma,
della legge n. 144/1999, già più volte condivisa da questa Corte,
è conforme alla giurisprudenza assolutamente consolidata della Corte
di cassazione (v., ex plurimis, Cass. 10872/2009, Cass. 11732/2009,
Cass. 12526/2009, Cass. 12734/2009, Cass. 12735/2009, Cass.
12905/2009, Cass. 13265/2010, Cass. 13454/2010, Cass. 17621/2010,
Cass. 18254/2010, Cass. 489/2011; non constano pronunce in senso
contrario).
L'art. 18, comma 9, del d.l. n. 98/2011, conv. in legge n.
111/2011, dichiaratamente di interpretazione autentica dell'art. 64,
quinto comma, della legge n. 144/1999, si pone in contrasto frontale
con l'orientamento del tutto uniforme della giurisprudenza della
S.C., legittimando ex post, con efficacia retroattiva, l'operato
dell'INPS, che dal 1.10.1999 ha trattenuto il contributo di
solidarietà del 2% anche sulle retribuzioni dei suoi dipendenti in
servizio.
La Corte costituzionale ha più volte affermato che una norma di
interpretazione autentica «non può dirsi costituzionalmente
illegittima qualora si limiti ad assegnare alla disposizione
interpretata un significato già in essa contenuto, riconoscibile
come una delle possibili letture del testo originario (ex plurimis:
sentenze n. 271 e n. 257 del 2011, n. 209 del 2010, n. 24 del 2009).
In tal caso, infatti, la legge interpretativa ha lo scopo di chiarire
«situazioni di oggettiva incertezza del dato normativo», in ragione
di «un dibattito giurisprudenziale irrisolto» (sentenza n. 311 del
2009), o di «ristabilire un'interpretazione più aderente alla
originaria volontà del legislatore» (ancora sentenza n. 311 del
2009) a tutela della certezza del diritto e dell'eguaglianza dei
cittadini, cioè di principi di preminente interesse costituzionale»
(Corte cost., sent. n. 15/2012).
Alla luce di tali principi, l'art. 18, comma 9, del d.l. n.
98/2011, conv. in legge n. 111/2011, appare in contrasto con l'art. 3
Cost. - diversamente da quanto ritenuto da Cass. ord. nn. 22973/2011
e 1497/2012 - avendo introdotto nella disposizione interpretata
elementi ad essa estranei, quali il riferimento ai «lavoratori ancora
in servizio» ed il concetto di «maturato di pensione integrativa alla
data del 30 settembre 1999», che non erano in alcun modo desumibili
dal testo originario dell'art. 64, quinto comma, della legge n.
144/1999, non limitandosi, pertanto, ad enucleare una delle possibili
opzioni ermeneutiche dell'originario testo normativo, ma
modificandolo in maniera sostanziale.
Inoltre, la norma interpretativa è intervenuta in una situazione
in cui non vi era alcuna «oggettiva incertezza del dato normativo»,
atteso che l'art. 64, quinto comma, cit. prescriveva,
«inequivocabilmente, che il contributo di solidarietà ... deve
essere applicato sulle 'prestazioni integrativè cioè sui
trattamenti pensionistici contemplati dal Fondo, e non già sulle
retribuzioni percepite dai dipendenti ancora in attività di
servizio», dovendosi rilevare che «le aggettivazioni 'erogatè e
'maturatè si riferiscono indiscutibilmente alle predette
'prestazioni integrativè e non già ... al 'diritto all'importo del
trattamento pensionisticò riconosciuto dal precedente comma 3»
(così Cass. 12526/2009, a cui si rinvia per un'ampia motivazione
sull'interpretazione letterale dell'art. 64, quinto comma, cit.);
nè, tantomeno, si era in presenza di «un dibattito giurisprudenziale
irrisolto» bensì, come si è ricordato, di un orientamento
assolutamente uniforme della Corte di cassazione, ribadito in
numerose occasioni, nel senso che il contributo di solidarietà
doveva essere applicato soltanto sulle prestazioni pensionistiche
integrative e non anche sulle retribuzioni percepite in costanza di
servizio.
L'art. 18, comma 9, del d.l. n. 98/2011, conv. in legge n.
111/2011, appare in contrasto anche con gli artt. 24, 102 e 111
Cost., perchè lede la sfera delle funzioni costituzionalmente
riservate al potere giudiziario ed il principio della parità delle
parti nel processo, venendo ad incidere intenzionalmente su concrete
fattispecie sub iudice (il diffuso contenzioso in corso in tutta
Italia, promosso dai dipendenti dell'INPS che contestano
l'applicazione del contributo di solidarietà sulle loro
retribuzioni, a decorrere dal 1.10.1999), rispetto alle quali lo
Stato-legislatore vorrebbe imporre una soluzione generalizzata delle
controversie in senso favorevole allo Stato-amministrazione.
L'art. 18, comma 9, del d.l. n. 98/2011, conv. in legge n.
111/2011, infine, appare in contrasto anche con l'art. 117, primo
comma, Cost., per violazione degli obblighi internazionali dello
Stato e, in particolare, dell'art. 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
ratificata e resa esecutiva in Italia con legge n. 848/1955.
Con riguardo all'art. 6 della CEDU, la Corte di Strasburgo ha
più volte affermato che «se, in linea di principio, il legislatore
può regolamentare in materia civile, mediante nuove disposizioni
retroattive, i diritti derivanti da leggi già vigenti, il principio
della preminenza del diritto e la nozione di equo processo sancito
dall'art. 6 ostano, salvo che per ragioni imperative d'interesse
generale, all'ingerenza del legislatore nell'amministrazione della
giustizia allo scopo di influenzare la risoluzione di una
controversia. L'esigenza della parità delle armi comporta l'obbligo
di offrire ad ogni parte una ragionevole possibilità di presentare
il suo caso, in condizioni che non comportino un sostanziale
svantaggio rispetto alla controparte» (tra le più recenti, v. sent.
7.6.2011, in causa Agrati ed altri c. Italia e sent. 14.2.2012, in
causa Arras e altri c. Italia).
In un caso per molti aspetti analogo a quello oggetto del
presente giudizio - che riguardava un'altra norma di interpretazione
autentica pro INPS, in materia di calcolo della pensione per periodi
di lavoro prestati in Svizzera, introdotta dal legislatore per
superare una giurisprudenza di Cassazione consolidata in senso
favorevole ai pensionati - la Corte EDU ha constatato che lo Stato
italiano aveva violato l'art. 6 della CEDU intervenendo in modo
decisivo per garantire che l'esito dei procedimenti in cui esso
stesso era parte gli fosse favorevole, in assenza di «impellenti
motivi di interesse generale», non essendo tali nè «il fine di
rafforzare un'interpretazione soggettiva e parziale, favorevole a un
ente dello Stato, quale parte nel procedimento, ... in particolare
quando tale interpretazione era stata ritenuta fallace nella
maggioranza delle occasioni dai tribunali nazionali, compresa la
Corte di cassazione», nè la necessità di «ristabilire un equilibrio
nel sistema pensionistico» (sent. 31.5.2011, in causa Maggio e altri
c. Italia).
In un'altra occasione, la Corte EDU ha affermato che le «ragioni
imperative d'interesse generale» non possono desumersi dalle
motivazioni di finanza pubblica, che non sono idonee a dare risalto
ad un interesse generale evidente che giustifichi l'effetto
retroattivo di una nuova disposizione legislativa (v. sent.
23.3.2006, in causa Scordino c. Italia).
Nel caso dell'art. 18, comma 9, del d.l. n. 98/2011, conv. in
legge n. 111/2011, non paiono davvero ravvisabili quelle «ragioni
imperative d'interesse generale» che, sole, possono giustificare
«l'ingerenza del legislatore nell'amministrazione della giustizia
allo scopo di influenzare la risoluzione di una controversia»: la
norma, infatti, risponde unicamente ad una finalità di contenimento
della spesa pubblica, comprensibile ma del tutto contrastante con il
diritto di ogni persona ad un «giusto processo» davanti ad un
«tribunale indipendente e imparziale», solennemente consacrato
dall'art. 6 della CEDU.
Com'è noto, la Corte costituzionale (a partire dalle sentenze
nn. 348 e 349/2007) è costante nel ritenere che le norme della CEDU
integrano, quali norme interposte, il parametro costituzionale
espresso dall'art. 117, primo comma, Cost., nella parte in cui impone
la conformazione della legislazione interna ai vincoli derivanti
dagli obblighi internazionali. Nel caso in cui si profili un
contrasto tra una norma interna e una norma della CEDU (che deve
essere applicata nel significato attribuito dalla Corte EDU), il
giudice nazionale comune deve preventivamente verificare la
praticabilità di un'interpretazione della prima conforme alla norma
convenzionale, ricorrendo a tutti i normali strumenti di ermeneutica
giuridica. Se questa verifica dà esito negativo e il contrasto non
può essere risolto in via interpretativa, il giudice comune, non
potendo disapplicare la norma interna nè farne applicazione,
avendola ritenuta in contrasto con la CEDU, e pertanto con la
Costituzione, deve denunciare la rilevata incompatibilità proponendo
questione di legittimità costituzionale in riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost. (per questa ricostruzione, v. Cass. n.
23834/2011).
La questione di legittimità costituzionale dell'art. 18, comma
9, del d.l. n. 98/2011, conv. in legge n. 111/2011, è senza dubbio
rilevante nel presente processo: infatti, dalla sua applicazione
discenderebbe il rigetto delle domande degli attuali appellati che,
viceversa, sarebbero state indubbiamente accolte prima della sua
entrata in vigore, in continuità con la costante giurisprudenza di
legittimità sopra ricordata.

P. Q. M.

Visti gli artt. 134 Cost. e 23 legge 11.3.1953 n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 18, comma 9, del d.l. n.
98/2011, conv. in legge n. 111/2011, in relazione agli artt. 3, 24,
102, 111 e 117 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti nonchè al Presidente del Consiglio dei
Ministri, e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e
del Senato della Repubblica;
Sospende il giudizio in corso.
Così deciso all'udienza del 19 aprile 2012

Il Presidente: Mariani