1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 22-5-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 aprile 1996
N. 8 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 aprile 1996 (del commissario dello Stato per la regione siciliana) Agricoltura - Regione siciliana - Attribuzione all'assessore regionale per la cooperazione, il commercio, l'artigianato e la pesca, anziche' alla giunta regionale, del potere di stabilire le modalita' di accesso alle provvidenze a favore dei consorzi di filiera del settore florivivaistico, di cui alla legge regionale 18 febbraio 1983, n. 3 - Violazione della sfera di competenza della giunta regionale - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 32/1961. Lavoro (collocamento al) - Regione siciliana - Inquadramento nella societa' Resais di un numero indeterminato di dipendenti in esubero della I.M.E.A. s.p.a. e di tutto il personale dipendente da non individuate societa' a totale partecipazione degli enti economici regionali - Adozione di un costoso ammortizzatore sociale in contrasto sia con la generale politica occupazionale prevista dalla legislatura nazionale sia con gli obiettivi (da perseguirsi da parte di tutti gli enti pubblici) di efficienza e razionalizzazione dei mezzi economici e della professionalita' dei dipendenti - Violazione del principio della copertura finanziaria - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 478/1995. Sanzioni amministrative - Regione siciliana - Individuazione di alcune fattispecie di illecito amministrativo in materia di artigianato e disciplina delle relative procedure di accertamento e delle conseguenti sanzioni in contrasto con i principi della legislazione nazionale di cui alla legge n. 689/1991 - Violazione dei principi di legalita', di imparzialita' e buon andamento della p.a. Impiego pubblico - Regione siciliana - Inquadramento, a domanda, del personale del corpo statale delle miniere con qualifica di ingegnere, comandato presso la regione, nei ruoli della regione stessa, nella qualifica di dirigenti tecnico-ingegnere, nei limiti di un terzo dei posti vacanti in organico - Disposizioni per i consorzi A.S.I. di Siracura e di Palermo per l'assunzione a contratto di personale - Ingiustificato trattamento di privilegio - Violazione del principio del concorso pubblico per l'assunzione ai pubblici impieghi, di imparzialita' e buon andamento della p.a., nonche' dei principi posti dalla legislazione in materia. Professioni - Regione siciliana - Istituzione di un registro speciale per gli esercenti la professione di ottico nonche' di un registro degli esercenti l'attivita' di tecnico audioprotesista - Invasione della sfera di competenza statale in materia di disciplina di professioni sanitarie - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 168/1987. Impiego pubblico - Regione siciliana - Attribuzione alle guardie forestali di automatica progressione in carriera e retributiva - Violazione dei principi di imparzialita', buon andamento della p.a., nonche' dei principi della legislazione statale in materia. (Legge regione Sicilia 24 marzo 1996, artt. 10, secondo comma, 27, 30, 31, 33, 35, 52, 53 e 56). (Cost., artt. 3, 25, 51, 81, quarta comma, 97 e 120; statuto regione Sicilia art. 12, terzo comma; legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 2, lettere o) e r); statuto regione Sicilia, art. 14; legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 6, lett. q); statuto regione Sicilia, art. 17, lett. b)). (096C0547) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 22-5-1996)

L'assemblea regionale siciliana, nella seduta del 24 marzo 1996, ha
approvato il disegno di legge n. 1172-1174-1175-1215 dal titolo
"Interventi urgenti per l'economia. Norme in materia di impresa,
agricoltura, artigianato, lavoro, turismo e pesca. Disposizioni su
altre materie, modifiche ed abrogazioni di norme", pervenuto a questo
commissariato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello statuto
speciale, il 27 marzo 1996.
Il provvedimento legislativo in argomento, ultimo approvato
dall'Assemblea regionale a conclusione della undicesima legislatura,
si connota come una nuova legge contenitore in cui sono confluiti gli
emendamenti attinenti alle più svariate materie il cui contenuto in
buona parte corrisponde a disegni di legge non tempestivamente
esitati dalle commissioni di merito.
Ciò è accaduto perchè, nonostante codesta ecc.ma Corte con
sentenza n. 94/1995 abbia avvertito che rientra nei poteri del
presidente dell'Assemblea regionale garantire "che non siano ammessi
emendamenti ritenuti eterogenei rispetto al progetto di legge cui
quelli si riferiscono", questi non è riuscito ad impedire che nel
corso del convulso dibattito in aula fossero esaminate ed approvate
decine di norme che non avevano alcuna attinenza con l'originario
disegno di legge in discussione.
L'inserimento repentino di disposizioni, come accennato, relative
ai più svariati settori di competenza regionale, senza alcun
preventivo approfondimento da parte delle competenti commissioni
permanenti dell'A. R.S. rende ancor più gravoso e difficile l'esame
delle iniziative legislative ai fini dell'esercizio del potere ex
art. 28 dello statuto speciale, specie in circostanze, come
l'attuale, in cui sono stati approvati ben ventisette provvedimenti
legislativi sulla conformità dei quali ai principi costituzionali lo
scrivente deve esprimersi entro il termine di cinque giorni dalla
ricezione.
Questo ufficio può soltanto auspicare che il nuovo parlamento
nazionale provveda a realizzare il necessario, tante volte rinviato
coordinamento delle norme statutarie con la Costituzione o che
codesta Corte (anche se in questo momento riesce difficile immaginare
gli strumenti processuali) alla prima occasione possa riconsiderare
le argomentazioni che nel 1957 (sentenza n. 38) portarono a ritenere
che, cessate le funzioni dell'Alta Corte, la specialità
dell'autonomia giustificava la modalità ed i termini per l'esercizio
del controllo preventivo di costituzionalità delle leggi approvate
dall'A. R.S.
In considerazione di quanto rappresentato, il presente atto di
gravame, come gli altri di pari data, si limita necessariamente ad
una succinta esposizione dei motivi su cui esso si fonda, facendo
riserva degli opportuni approfondimenti con separate memorie, in cui
si renderà edotta codesta ecc.ma Corte anche degli ulteriori
elementi di fatto desumibili dai chiarimenti già richiesti, ai sensi
dell'art. 3 d.P. R. n. 488/1969, agli organi regionali ed ancora non
pervenuti.
Ciò premesso, si rileva che le disposizioni contenute negli artt.
30, 31, 33, 35 e 56, tutte volte ad assicurare stabilità
occupazionale e progressioni di carriera o miglioramenti economici a
dipendenti pubblici o privati, si pongono in palese contrasto con i
principi di cui agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, nonchè
dell'art. 2 lett. o) e r) della legge n. 421/1992.
L'Assemblea regionale siciliana, a conclusione della XI
legislatura, ha approvato diversi disegni di legge con cui,
direttamente o indirettamente, si è disposta l'assunzione e/o la
stabilizzazione di oltre duemilacinquecento unità di personale
presso l'amministrazione regionale o enti dalla stessa vigilati o
finanziati.
Come già rilevato nel contesto degli altri ricorsi notificati in
data odierna, la regione siciliana non ha proceduto alla necessaria
preventiva verifica dei carichi di lavoro dei propri dipendenti nè,
tantomeno, al conseguente riordino degli uffici, in ottemperanza
all'obbligo previsto dalla vigente normativa statale di riferimento.
Appare, invero, evidente che il legislatore siciliano, piuttosto
che procedere all'attuazione dei principi posti dall'art. 2 della
legge n. 421/1992 ritenuti, per ormai consolidata giurisprudenza di
codesta Corte, vincolanti anche per le regioni a statuto speciale,
intenda proseguire nell'attuazione di una politica occupazionale
volta ad alleviare l'alto tasso di disoccupazione esclusivamente
mediante l'immissione di nuove unità nelle pubbliche
amministrazioni.
In particolare, gli artt. 30 e 31 dispongono l'inserimento nei
ruoli della società RESAIS, istituita ai sensi dell'art. 2 della
l.r. n. 54/1981, di un non quantificato numero di dipendenti ritenuti
in esubero dalla I.M.E.A. S.p.a. (società secondo i chiarimenti
forniti ex art. 3 d.P. R. n. 488/1969, a totale partecipazione
pubblica) e di tutto il personale dipendente da non individuate
società a totale partecipazione degli enti economici regionali, in
passato interessate da processi di ristrutturazione.
Le suddette norme suscitano dubbi di costituzionalità sotto il
profilo del mancato rispetto del principio del buon andamento della
p.a., in quanto si appalesa incongruo ed intempestivo il previsto
inserimento di ulteriori unità di personale nel contingente gestito
dalla RESAIC - società che dovrebbe anche essa essere liquidata in
tempi brevi, perchè costituita interamente con capitale dell'ESPI -
con conseguente implementazione dei dipendenti, di cui risulta
oltremodo ardua la prossima collocazione nel mercato del lavoro.
Le disposizioni in argomento, infatti, non tengono in preminente
considerazione, come dovrebbero, l'interesse pubblico alla corretta e
razionale utilizzazione delle risorse umane ed omettono, quindi, di
valutare preventivamente se ed in quale misura ulteriori unità di
personale possano essere utilizzate presso gli uffici pubblici, anche
se con rapporto di dipendenza dalla società.
Nella società RESAIS, infatti, sono confluite le maestranze delle
imprese collegate agli enti economici regionali che, in relazione
all'esecuzione di piani di risanamento e dei processi di
razionalizzazione, non hanno potuto trovare utile collocazione nei
processi produttivi.
Nel corso degli anni, la società in questione si è trovata a
gestire oltre 3.000 dipendenti di varia professionalità, che
soltanto in virtù dell'art. 1, sesto comma della l.r. n. 7/1986
hanno trovato collocazione effettiva presso enti eo organizzazioni
locali di carattere pubblico, nonchè presso la stessa
amministrazione regionale, per lo svolgimento dei servizi socialmente
utili o per la frequenza di corsi di qualificazione e quindi con un
minimo di utilità di ritorno per la regione che ne ha sostenuto
interamente (circa centottantacinque miliardi l'anno) l'onere
finanziario.
Il legislatore regionale adottando le norme censurate mostra di
dimenticare che proprio per porre argine alla continua immissione di
nuove unità di personale, a cui risultava sempre più difficile
trovare collocazione, con l'art. 2 della l.r. n. 18/1990, aveva
precluso la possibilità di ulteriore applicazione del cennato
meccanismo che ora stranamente intende riattivare.
È quasi superfluo rilevare che le norme in questione costituiscono
un costoso ammortizzatore sociale limitato ad una ristretta cerchia
di destinatari, in palese contrasto sia con la generale politica
occupazionale prevista dalla legislazione nazionale sia con gli
obiettivi - da perseguirsi unitariamente da tutti gli apparati
pubblici - di efficienza e razionalizzazione dei mezzi economici e
della professionalità dei dipendenti (C.C. n. 478/1995).
Ulteriore motivo di gravame è la mancata espressa previsione degli
oneri derivanti dall'iniziativa e della conseguente loro copertura
finanziaria, in palese violazione dell'art. 81, quarto comma, della
Costituzione.
Codesta ecc.ma Corte, con costante giurisprudenza, ha, infatti,
chiarito che una nuova o maggiore spesa, come indubbiamente quella in
questione, per la quale la legge di autorizzazione non indichi i
mezzi per farvi fronte, non può trovare la sua copertura mediante
l'iscrizione negli stati di previsione della spesa (cap. 65117 del
bilancio della regione), siano quelli già approvati o in corso di
attuazione, siao ancora quelli da predisporre, giacchè ad ogni
stanziamento di spesa per nuovi oneri da quantificare deve
corrispondere specificatamente l'indicazione positiva dei mezzi per
garantirne la copertura.
Anche la previsione dell'art. 33 si rivela consurabile sotto il
profilo della violazione dell'art. 97 della Costituzione, atteso che
consente l'inserimento a domanda nei ruoli della regione di ulteriori
unità di personale provenienti dal Corpo statale delle miniere, in
posizione di comando nel corrispondente Corpo regionale.
Con tale previsione, che si pone in contrasto con la normativa
nazionale di riferimento, infatti, si dispone l'immediato inserimento
a domanda di nuovo personale senza che prima l'amministrazione abbia
posto in essere, per colmare le vacanze organiche di taluni settori,
le ordinarie procedure di mobilità interna.
Siffatta inadempienza appare ancor più censurabile se si considera
che sussistono presso l'amministrazione regionale ruoli speciali
transitori in cui è confluita, a seguito di precedenti leggi, una
pletora di personale tecnico (ad es. legge r. n. 11/1990).
Si soggiunge che l'inquadramento dei dipendenti statali transitati
alla regione, operato in considerazione dell'anzianità di servizio,
anche fuori ruolo, maturata, pregiudicherebbe le aspettative del
personale già inserito nei ruoli della regione influendo
negativamente nella gestione dei relativi servizi.
Di dubbia costituzionalità, per arbitrarietà ed irragionevolezza,
si manifesta, altresì, la norma dell'art. 33 laddove si prevede la
stipula di contratti di lavoro da parte dei consorzi ASI di Siracusa
e Palermo, con onere a carico della regione per il corrente esercizio
finanziario, con il personale impiegatizio dipendente da società
private.
La disposizione cennata si configura come una esplicita
ingiustificata assunzione ad personam di determinati soggetti,
atteso che si fa espressa indicazione addirittura della data in cui
questi ultimi prestavano servizio, indipendentemente dalla
considerazione che gli stessi potrebbero avere nel frattempo trovato
occupazione e senza soprattutto, una preventiva verifica delle
esigenze effettive dell'ente e dei compiti da affidare a detto
personale non ritenendosi sufficienti le generiche indicazioni di cui
al primo comma.
L'art. 56, primo comma costituisce, infine, palese violazione
dell'art. 2, lett. o), della legge n. 421/1992, in quanto
conferisce alle guardie forestali una automatica, non più
ammissibile, progressoine in carriera e retributiva.
Illegittimo, per violazione dell'art. 12 dello statuto, si appalesa
il secondo comma dello stesso articolo con il quale si stabilisce che
con decreto dell'assessore del ramo (anzichè del presidente della
regione) verranno disciplinate le modalità di inquadramento.
Parimenti, il secondo comma dell'art. 10 si pone in palese
contrasto con l'art. 12 dello statuto speciale atteso che demanda
all'assessore la determinazione della disciplina della modalità
applicativa della norma contenuta nello stesso articolo.
Poichè detto decreto assessoriale avrebbe chiara natura
regolamentare, esso, alla stregua degli artt. 12 e 13 dello statuto
speciale, può essere emanato esclusivamente dal Governo della
regione (e quindi con decreto del presidente) non essendo, infatti,
ammissibile nel sistema delle fonti dell'ordinamento regionale un
atto normativo emanato dall'assessore (come peraltro riconosciuto da
codesta ecc.ma Corte con sentenza n. 32/1961 ed evidenziato più
volte dalla Corte dei conti e dal Consiglio di giustizia
amministrativa).
Suscitano censure di legittimità costituzionale anche le norme
contenute nell'art. 27 per violazione del principio di imparzialità
e di buon andamento della p.a. nonchè dell'art. 25 della
Costituzione.
La norma in questione intende integrare la precedente normativa
(legge regionale n. 3/1986) individuando alcune altre fattispecie di
illecito amministrativo in materia di artigianato e comminare le
relative sanzioni innovando procedure ed organi competenti.
L'intero impianto della norma di che trattasi è, a parere di
questo commissariato, irragionevole, lacunoso, non in grado di
raggiungere la finalità che si prefigge e formulato in palese
violazione del principio di legalità di cui all'art. 1 legge 24
novembre 1981 n. 689 ed all'art. 25 della Costituzione.
Oltre alla difficoltà di inquadrare esattamente le fattispecie di
illeciti, previsti sia dal punto di vista dei soggetti sia dal punto
di vista dei comportamenti che si intendono sanzionare, è da
rilevare che il legislatore regionale fatte salve le sanzioni
previste dalle normative vigenti (di carattere fiscale, igienico
sanitario ecc.), si discosta palesemente dai principi della legge n.
689/1981 individuando un procedimento del tutto anomalo, sia nella
fase dell'accertamento delle violazioni, sia nella fase
dell'applicazione delle previste sanzioni.
Al comma secondo vengono individuate le commissioni provinciali per
l'artigianato, già istituite con la l.r. n. 3/1986, quali organi cui
compete un indefinito potere di proposta formulato "a maggioranza",
(come se l'accertamento degli illeciti potesse non essere
un'operazione assolutamente neutra e non soggetta a valutazioni
discrezionali di organi collegiali), e la successiva segnalazione al
sindaco del comune territorialmente competente.
Danno adito a censure di costituzionalità, sotto il profilo della
violazione dell'art. 120 Cost. nonchè dell'art. 6, lett. q) della
legge n. 833/1978, gli artt. 52 e 53.
L'art. 52 integra la disposizione dell'art. 71 l.r. n. 25/1993 (di
cui si chiede a codesta ecc.ma Corte di voler dichiarare
l'illegittimità ai sensi dell'art. 27 della legge n. 87/1953) con
cui è stato istituito un registro speciale degli esercenti
l'attività di ottico, esplicitando che l'esercizio della professione
in questione è quello previsto dall'art. 140 r.d. n. 1265/1934 e dal
r.d. n. 1334/1928.
Orbene, con tale previsione, unitamente a quella del successivo
art. 53 (relativa all'istituzione del Registro degli esercenti
l'attività di tecnico audioprotesista), il legislatore esorbita
dalla sfera delle proprie competenze intervenendo nell'ambito della
disciplina delle professioni sanitarie ausiliarie che, per espressa
disposizione dell'art. 6, lett. q) della legge n. 933/1978, è di
esclusiva spettanza dello Stato.
La prescritta subordinazione all'iscrizione nei suddetti registri
speciali (addirittura effettuata d'ufficio per coloro che alla data
di entrata in vigore della norma esercitano di fatto l'attività di
tecnico audioprotesista, secondo il quarto comma dell'art. 55) per
l'esercizio di professioni non soggette ad alcuna limitazione nel
rimanente territorio nazionale costituisce anche palese violazione
del principio di cui all'art. 120 della Costituzione.
Secondo detta norma costituzionale è, infatti, posto espresso
divieto alle regioni, comprese quelle a statuto speciale, di limitare
il diritto dei cittadini di esercitare in qualunque parte del
territorio nazionale la loro professione, impiego o lavoro con
conseguente esclusione, per esse, della possibilità di introdurre
vincoli quali quello dell'iscrizione ai registri in questione, ignoti
alla legislazione nazionale (C.c. sent. n. 168/1987).
Le vigenti norme primarie e secondarie dello Stato disciplinano in
modo esaustivo la materia attinente a dette libere professioni, che
non possono essere assoggettate ad ulteriori norme regionali inutili,
oltre che illegittime per difetto di competenza.

P. Q. M.
e con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto prefetto dott. Vittorio Piraneo, commissario
dello Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello
statuto speciale, con il presente atto impugna i sottoelencati
articoli del disegno di legge n. 1172-1174-1175-1215 dal titolo
"Interventi urgenti per l'economia. Norme in materia di impresa,
agricoltura, artigianato, lavoro, turismo e pesca. Disposizioni su
altre materie, modifiche ed abrogazioni di norme"; approvato dall'A.
R.S. il 24 marzo 1996:
art. 10, secondo comma, per violazione dell'art. 12, terzo comma,
dello statuto speciale;
art. 27 per violazione degli artt. 25 e 97 della Costituzione;
artt. 30 e 31 per violazione degli artt. 3, 51, 81, quarto comma, e
97 della Costituzione;
artt. 33 e 35 per violazione degli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione nonchè dell'art. 2 lett. r) della legge n. 421/1992,
in relazione ai limiti posti dall'art. 14 dello statuto speciale;
artt. 52 e 53 per violazione dell'art. 120 della Costituzione
nonchè dell'art. 6, lett. q) della legge n. 833/1978, in relazione
ai limiti posti dall'art. 17 lett. b) dello statuto speciale;
art. 56 per violazione art. 97 della Costituzione nonchè dell'art.
2 lett. q) della legge n. 421/1992, in relazione ai limiti posti
dall'art. 14 dello statuto speciale.
Palermo, addì 1 aprile 1996
Il commissario dello Stato per la regione siciliana:
prefetto Vittorio Piraneo
96C0547