1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 1-6-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 567 SENTENZA 11 - 19 maggio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblico interesse - Ripartizione delle competenze fra gli organi della regione - Funzioni espropriative attribuite al presidente della giunta regionale - Estensione Limitazione dei poteri della giunta - Non fondatezza. (Legge regione Piemonte 5 dicembre 1977, n. 56, art. 72, primo comma). (Statuto regionale, artt. 31, 36, 39 e 41; Cost., artt. 121 e 123) (088C0814) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 1-6-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 72, comma
primo, della legge della Regione Piemonte 5 dicembre 1977, n. 56
("Tutela ed uso del suolo"), promosso con ordinanza emessa il 22
gennaio 1980 dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte
sul ricorso proposto da Venere Giuseppe ed altro contro la Regione
Piemonte ed altri, iscritta al n. 460 del registro ordinanze 1980 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 222 dell'anno
1980;
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1988 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte - nel
corso di un giudizio avente ad oggetto l'impugnativa di un
provvedimento del Presidente della Giunta regionale piemontese che
aveva autorizzato l'occupazione d'urgenza di un terreno di proprietà
privata, per la costruzione di un edificio scolastico su richiesta
della Provincia di Torino - ha sollevato, con ordinanza 22 gennaio
1980, questione di legittimità costituzionale dell'art. 72, primo
comma, della l. reg. Piemonte 5 dicembre 1977, n. 56.
Secondo il Tribunale amministrativo regionale remittente tale
articolo attribuisce al Presidente della Giunta l'esercizio di
funzioni espropriative rendendolo titolare del relativo potere. Con
ampia e dettagliata motivazione, nell'ordinanza si respinge in quanto
ermeneuticamente non consentita, l'interpretazione della norma nel
senso che tale potere spetti alla Giunta - mentre al suo Presidente
competerebbe il potere di esternare il deliberato della Giunta
medesima - e se ne deduce l'illegittimità costituzionale in
riferimento agli artt. 31, 36, 39 e 41 dello Statuto ed in relazione
agli artt. 121 e 123 Cost.
Nell'ordinanza di rimessione si deduce al riguardo che
l'organigramma fondamentale delle regioni a statuto ordinario è
determinato dall'art. 121 della Costituzione, che individua nel
Consiglio, nella Giunta e nel Presidente i tre organi essenziali,
elencandone le funzioni. Lo Statuto della Regione Piemonte riproduce
tale normativa, specificando per ciascuno dei tre organi le
competenze, secondo quanto prescrive l'art. 123 Cost. (che riserva
allo Statuto di stabilire le norme relative all'organizzazione
interna della regione).
Alla Giunta, "organo esecutivo" della regione, sono conferite le
attribuzioni relative all'attuazione delle leggi, dei regolamenti,
dei programmi e dei provvedimenti di alta amministrazione deliberati
dall'organo legislativo, nonchè quelle relative alla predisposizione
dei bilanci e dei piani di sviluppo generali e settoriali, cui va
aggiunto un generale potere di iniziativa delle funzioni
amministrative demandate alla regione (art. 39).
Al Presidente della Giunta spettano, invece, la rappresentanza
generale della regione (art. 41) e le funzioni che caratterizzano e
sono connesse alla presidenza di un organo collegiale. Egli dirige
quindi e coordina l'attività della Giunta, distribuisce i compiti
tra gli assessori, assicura l'unità dell'indirizzo politico,
amministrativo e la collegiale responsabilità di decisione della
Giunta, cui può influire in modo determinante, in caso di parità di
voti, con il suo voto che è considerato decisivo, ma non ha poteri
di adottare atti amministrativi suoi propri (art. 36).
A completamento delle competenze espressamente indicate, lo
Statuto della Regione Piemonte prevede che il Consiglio, la Giunta e
il Presidente della Giunta esercitano, altresì, ogni altra funzione
loro demandata dalle leggi dello Stato, e dalle leggi regionali.
Secondo il giudice a quo, la previsione di ulteriori attribuzioni
di competenze che possono essere disposte con leggi regionali, non
rende legittima la norma impugnata.
Lo Statuto, infatti, disponendo quanto sopra, avrebbe unicamente
consentito alle leggi statali e regionali di aggiungere, alle
funzioni da esso direttamente attribuite al Consiglio, alla Giunta e
al Presidente della Giunta, ulteriori funzioni. Non avrebbe
consentito, invece, di mutare l'ordine delle competenze da esso
ripartite tra i su detti organi, sulla base del sistema tracciato
dall'art. 121 Cost. La norma impugnata, pertanto, avendo alterato
l'attribuzione di competenze stabilite dagli artt. 31, 36, 39 e 41
dello Statuto, sarebbe illegittima, perchè in contrasto con essi e
con gli artt. 121 e 123 Cost.
2. - Davanti a questa Corte si è costituita la Regione Piemonte
chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.
Considerato in diritto
3. - La questione sottoposta alla Corte consiste nello stabilire
se l'art. 72, primo comma, della legge della Regione Piemonte 5
dicembre 1977, n. 56 ("Tutela ed uso del suolo"), attribuendo al
Presidente della Giunta regionale l'esercizio di funzioni
espropriative e rendendolo titolare dei relativi poteri (nella
specie, l'organo aveva adottato un provvedimento di occupazione di
urgenza), contrasti con gli artt. 31, 36, 39 e 41 dello Statuto e 121
e 123 Cost., avendo alterato l'attribuzione delle competenze
spettanti, rispettivamente, alla Giunta e al Presidente.
Precisando, è da esaminare la legittimità del primo comma
dell'art. 72 cit. Tale norma dispone che "restano riservate alla
regione ed esercitate dal Presidente della Giunta regionale le
funzioni espropriative non delegate ai sensi del precedente art. 71
nonchè quelle attinenti alle opere regionali e quelle dello Stato,
ove esse siano delegate alle regioni, compresi in questo caso i
provvedimenti di accesso e di occupazione temporanea ed urgente".
La norma trova il suo fondamento nel terzo comma dell'art. 41
dello Statuto della Regione Piemonte (l. 22 maggio 1971, n. 338) che
così statuisce: "Il Presidente della Giunta sopraintende agli uffici
e servizi regionali.....; esercita ogni altra funzione che gli sia
attribuita dalle leggi dello Stato, dallo Statuto e dalle leggi
regionali".
L'ordinanza di rimessione non censura quest'ultima norma, che,
anzi, viene proposta, insieme con gli artt. 31, 36 e 39 dello Statuto
e con gli artt. 121 e 123 della Costituzione, come parametro per la
valutazione della legittimità costituzionale dell'art. 72 della l.
r. n. 56 cit., impugnato dall'ordinanza.
Il Tribunale amministrativo regionale rileva, infatti, che il
sistema risultante dalla distribuzione delle funzioni tra gli organi
regionali, determinato dall'art. 121 Cost. e riprodotto dalle norme
dello Statuto della Regione Piemonte (cfr. artt. 10, 31 e 41) - alla
luce dell'art. 123 Cost., che riserva agli statuti regionali la
potestà normativa concernente l'organizzazione interna della regione
- è caratterizzato dall'attribuzione di una posizione di preminenza
al Consiglio, e, nel suo ambito, alla Giunta. Ne conseguirebbe
l'illegittimità del conferimento normativo di ogni funzione che
alteri tale sistema di attribuzioni, non disposto dalla stessa
Costituzione o da altra norma di rango costituzionale.
Non compete, infatti, nè allo Statuto derogare ai concetti
informatori fondamentali sulla ripartizione delle competenze tra gli
organi necessari della regione, enunciata nella Costituzione (cfr.
art. 123, il quale dispone che lo Statuto deve essere in armonia con
la Costituzione e con le leggi della Repubblica); nè alle leggi
della regione porsi in contrasto con lo Statuto.
2. - È da osservare preliminarmente che la posizione del
Presidente della Regione Piemonte si inserisce nell'equilibrato
riparto di funzioni tra gli organi regionali, stabilito nel titolo II
dello Statuto, approvato dalla l. 22 maggio 1971, n. 338. Tale
riparto si colloca, nella sua strutturazione, nella disciplina degli
artt. 121 e 123 Cost.
Disegnando il quadro delle attribuzioni appartenenti alle diverse
istanze regionali, l'ordinanza pone in rilievo la posizione di
preminenza attribuita dallo Statuto piemontese al Consiglio (artt. 16
e 17 St.), investito, oltre che della funzione normativa, anche di
funzioni amministrative di particolare rilievo.
La Giunta si qualifica come "organo esecutivo della regione" (art.
39 St.).
Le "competenze e attribuzioni" del Presidente sono fissate dall'
art. 41 St. e l'ordinanza - come si è già rilevato - ne contesta
ogni ulteriore estensione, come produttiva di una limitazione dei
poteri e, conseguentemente, della posizione della Giunta.
Emerge, così, il tema dei rapporti tra Giunta e Presidente.
Anche se l'ordinamento tipico delle regioni a statuto ordinario
riflette normalmente il modello collegiale, in molte di tali regioni
il Presidente assume la veste di capo dell'amministrazione, come si
desume, ad esempio, dall'espressione iniziale del terzo comma
dell'art. 41 St. Reg. Piemonte, secondo il quale "il Presidente della
Giunta sopraintende agli uffici e servizi regionali".
Questa funzione che, alla stregua dell'art. 121 Cost., non rientra
nell'ambito dei suoi poteri necessari, può ben essere attribuita
all'organo presidenziale da norme statutarie (e ciò in effetti
ricorre non infrequentemente in vari statuti). Sì che il principio
posto dal terzo comma dell'art. 121 Cost., secondo il quale "la
Giunta regionale è l'organo esecutivo della regione", è stato
rettamente inteso nel senso che tale organo è titolare di una
competenza amministrativa generale, implicitamente estesa ad ogni
provvedimento che la legge regionale non affidi al Presidente stesso
o a singoli assessori oppure non deleghi ad enti autonomi minori.
A maggior ragione, dunque, tali poteri possono essere conferiti al
Presidente dallo Statuto regionale, direttamente o attraverso rinvio
alla legge regionale.
Non vale in contrario osservare che viene in tal modo alterato
l'equilibrio del sistema dei poteri determinato dallo Statuto della
Regione Piemonte. Invero l'attribuzione è consentita proprio dalla
fonte statutaria, che determina le competenze dei vari organi
regionali; essa, inoltre, accomuna tali organi come destinatari di
attribuzioni "ulteriori", conferibili da leggi dello Stato e
regionali. Siffatta devoluzione, che l'art. 41, terzo comma, St.
regola con riguardo al Presidente, è attuabile, infatti, anche nei
confronti del Consiglio regionale (art. 16, primo comma, lett. a St.)
e della Giunta (art. 39, quarto comma St. cit.).
La ricordata norma del terzo comma dell'art. 41 St., come si è
già rilevato, costituisce il fondamento dell'art. 72, primo comma,
della l.r. n. 56 del 1977, che devolve al Presidente della regione
particolari funzioni espropriative. Questa devoluzione si inscrive in
un sistema omogeneo, che non viene, nel suo complesso, ad essere
inciso per quanto attiene alle attribuzioni dei diversi organi della
Regione Piemonte. Sulla base della norma statutaria, la legge
regionale può ben conferire altre funzioni a tali organi; infatti lo
Statuto, per la peculiarità degli interessi regolati con l'apposito
procedimento di formazione (art. 123, secondo comma, Cost.), assume
una posizione prevalente rispetto alle leggi regionali e ne può ben
fissare l'oggetto, anche con riferimento (come avviene nella specie)
alle attribuzioni degli organi della Regione.
4. - In considerazione della non differenziata possibilità di
ampliamento delle competenze dei diversi organi regionali,
l'affermazione centrale dell'ordinanza di rimessione è destituita di
fondamento.
Secondo l'ordinanza, il termine "esercizio", da parte del
Presidente della regione, delle funzioni espropriative (usato dal
citato primo comma dell'art. 72 della l.r. n. 56 del 1977) non
potrebbe essere interpretato altrimenti che come riconoscimento al
Presidente della Giunta dell'effettiva titolarità di tali funzioni.
Siffatto riconoscimento non sarebbe consentito dall'equilibrio delle
competenze degli organi regionali e, in particolare, dalle
"preminenti" attribuzioni del Consiglio regionale.
Rileva la Corte che allo Statuto piemontese compete anche la
normativa dell'organizzazione interna della regione (in conformità
del precetto dell'art. 123, primo comma, Cost.) ed in questa materia
si collocano i rapporti tra gli organi necessari della regione. Nel
quadro di tali rapporti si inserisce la possibilità del conferimento
ai singoli organi di particolari attribuzioni; pertanto lo Statuto
non si pone, con tale previsione, in contrasto nè con i princi'pi
fissati dalla Costituzione nè con le leggi della Repubblica.
L'attribuzione di funzioni amministrative al Consiglio regionale,
ai sensi del secondo comma dell'art. 121 Cost., si concreta in una
mera potenzialità, identificata dalla generica espressione "esercita
le altre attribuzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi".
Siffatta previsione non preclude il conferimento di attribuzioni
amministrative agli altri organi regionali da parte delle stesse
fonti normative, nelle quali sono compresi gli statuti e le leggi
regionali.
Nella legittimazione degli statuti e delle leggi regionali a
regolare l'esercizio di altre funzioni amministrative (non vincolata
in direzione di uno specifico organo regionale) sta il fondamento
dell'art. 41, ultimo comma dello Statuto della Regione Piemonte e,
conseguentemente, dell'art. 72, primo comma, della l.r. 5 dicembre
1977, n. 56.
È legittima, dunque, l'attribuzione al Presidente (che
sopraintende agli uffici e servizi regionali ex art. 41, primo comma
St.) dell'esercizio di "ogni altra funzione" (compresa quella
amministrativa) che gli sia conferita, oltre che da leggi statali e
dallo Statuto, da leggi regionali (art. 41 cit., terzo comma). Ne
consegue che l'art. 72, primo comma, della l. reg. n. 56 del 1977 non
soltanto non contrasta, ma è pienamente coerente con la Costituzione
e con lo Statuto regionale. L'art. 123 della Costituzione, conferendo
allo Statuto regionale la potestà di disciplinare l'organizzazione
interna della regione, lo legittima a devolvere direttamente (o a
prevedere che leggi regionali, che sono da esso condizionate,
devolvano) altre competenze agli organi regionali necessari, nei
limiti segnati dal suo primo comma.
Non ha, pertanto, consistenza l'affermazione del giudice a quo
circa il necessario conferimento al Consiglio (nella qualità di
organo "preminente") dei poteri espropriativi, della titolarità dei
quali è questione.
La legittimazione del Presidente non si pone in "palese contrasto"
con le norme dello Statuto, ma è da esso prevista; inoltre, essendo
attribuita da legge regionale, è da ricondurre alla volontà dello
stesso Consiglio.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 72, primo comma, della legge della Regione Piemonte 5
dicembre 1977, n. 56 ("Tutela ed uso del suolo"), in riferimento agli
artt. 31, 36 39 e 41 dello Statuto regionale e agli artt. 121 e 123
della Costituzione, sollevata dal Tribunale amministrativo regionale
per il Piemonte, con ordinanza del 22 gennaio 1980 (r.o. n. 460 del
1980).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 maggio 1988.
Il Presidente e redattore: SAJA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 19 maggio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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