1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 28-7-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 giugno 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 giugno 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Province, Comuni e Citta' metropolitane - Norme della Regione autonoma Sardegna - Riforma dell'assetto territoriale della Regione - Modifiche alla legge regionale n. 2 del 2016 - Accertamento della volonta' dei territori interessati - Previsione che ciascun Comune puo' esercitare l'iniziativa di distacco dalla Citta' metropolitana o Provincia nella quale e' incluso sulla base dello schema di assetto territoriale, con deliberazione del rispettivo Consiglio comunale adottata all'unanimita' - Prevista opzione per l'accorpamento alla circoscrizione territoriale di una Citta' metropolitana o di una Provincia limitrofa - Indizione del referendum consultivo delle popolazioni dei Comuni che hanno esercitato tale iniziativa qualora i rispettivi Consigli comunali abbiano deliberato senza raggiungere l'unanimita' e, in ogni caso, se ne faccia richiesta almeno un terzo degli elettori iscritti nelle liste elettorali del Comune - Previsione che tutte le espressioni di volonta' di distacco debbono manifestarsi entro termini perentori, decorrenti dalla pubblicazione, nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma Sardegna (BURAS), dello schema di riforma dell'assetto territoriale. - Legge della Regione autonoma Sardegna 12 aprile 2021, n. 7 (Riforma dell'assetto territoriale della Regione. Modifiche alla legge regionale n. 2 del 2016, alla legge regionale n. 9 del 2006 in materia di demanio marittimo e disposizioni urgenti in materia di svolgimento delle elezioni comunali), art. 6. (21C00148) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 28-7-2021)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (codice fiscale
80188230587), rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato (codice fiscale 80224030587) presso cui è domiciliato in Roma,
via dei Portoghesi n. 12 (ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - fax
06/96514000);
Contro la Regione Sardegna in persona del presidente pro tempore
(presidenza@pec.regione.sardegna.it);
Per la dichiarazione, giusta delibera del Consiglio dei ministri
del 10 giugno 2021, di illegittimità costituzionale della legge
regionale della Regione Sardegna del 12 aprile 2021, n. 7, pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione Sardegna n. 24 del 15 aprile
2021, relativamente all'art. 6.
Il presente ricorso attiene alla riforma dell'assetto
territoriale della Regione Sardegna, e in particolare alle modifiche
delle circoscrizioni delle province e città metropolitane.
La vicenda ebbe inizio, per limitarsi agli eventi più recenti e
significativi, con la legge regionale 4 febbraio 2016, n. 2
(«riordino del sistema delle autonomie locali della Sardegna»).
Questa previde all'art. 17, comma 1, l'istituzione della Città
metropolitana di Cagliari (1) , precisando ai commi 2 e 3 che:
«2. Fanno parte della città metropolitana, oltre al Comune
di Cagliari, i seguenti comuni: Assemini, Capoterra, Elmas,
Monserrato, Quartu Sant'Elena, Quartucciu, Selargius, Sestu,
Decimomannu, Maracalagonis, Pula, Sarroch, Settimo San Pietro,
Sinnai, Villa San Pietro, Uta.
3. Entro venti giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, i comuni di cui al comma 2 possono esercitare
l'iniziativa per il distacco dalla città metropolitana con
deliberazione del consiglio comunale adottata a maggioranza dei due
terzi dei consiglieri.».
All'art. 24 la legge regionale n. 2/2016 previde il «riordino
delle circoscrizioni provinciali», stabilendo nei commi 1 e 2 che:
«1. Il territorio della Sardegna, ad eccezione di quello
delle città metropolitane è suddiviso nelle province riconosciute
dallo statuto e dalla legge.
2. Le circoscrizioni territoriali provinciali sono
individuate dall'art. 25.».
E nell'art. 25 stabilì appunto che:
«1. Le circoscrizioni territoriali delle province della
regione, fino alla loro definitiva soppressione, sono disciplinate
dalla presente legge e corrispondono a quelle antecedenti alla data
di entrata in vigore della legge regionale 12 luglio 2001, n. 9
(Istituzione delle Province di Carbonia-Iglesias, del Medio
Campidano, dell'Ogliastra e di Olbia-Tempio) e dello schema di nuovo
assetto provinciale, approvato dal consiglio regionale con
provvedimento del 31 marzo 1999 (legge regionale 2 gennaio 1997, n. 4
- Riassetto generale delle province e procedure ordinarie per
l'istituzione di nuove province e la modificazione delle
circoscrizioni provinciali. Schema di nuovo assetto provinciale
approvato dal Consiglio regionale il 31 marzo 1999), pubblicato sul
Buras n. 11 del 9 aprile 1999, con le seguenti variazioni:
a) la circoscrizione territoriale della Provincia del Sud
Sardegna corrisponde a quella della Provincia di Cagliari, esclusi i
comuni appartenenti alla città metropolitana di Cagliari;
b) sono aggregati alla Provincia di Oristano, nel rispetto
della volontà già espressa dalle comunità locali, i Comuni di
Bosa, Flussio, Laconi, Magomadas, Modolo, Sagama, Suni e Tinnura e il
Comune di Montresta;
c) sono aggregati alla Provincia del Sud Sardegna, nel
rispetto della volontà già espressa dalle comunità locali, i
Comuni di Escalaplano, Escolca, Esterzili, Gergei, Isili, Nuragus,
Nurallao, Nurri, Orroli, Sadali, Serri, Seulo, Seui, Genoni e
Villanovatulo;
d) sono aggregati alla Provincia comprendente il Comune di
Olbia, i Comuni di Budoni e San Teodoro.
2. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, la giunta regionale approva lo schema di assetto
delle province che, secondo quanto previsto nel comma 1, articola il
territorio della regione nella Città metropolitana di Cagliari e
nelle Province di Sassari, Nuoro, Oristano e Sud Sardegna. Lo schema
è pubblicato nel Buras.».
Come emerge dal comma 2 appena trascritto, oltre alla
determinazione del numero, del nome e delle circoscrizioni delle
province e della città metropolitana operata direttamente dalla
legge, era prevista l'adozione da parte della giunta regionale di un
atto amministrativo denominato «schema di assetto delle province».
Questo atto venne in effetti adottato con la delibera del 20
aprile 2016, n. 23/5 (Buras n. 21 del 28 aprile 2021), intitolata
«Riordino del sistema delle autonomie locali della Sardegna». Art. 25
«Circoscrizioni provinciali. Schema assetto province e città
metropolitana.» che si trascrive:
L'assessore degli Enti locali, finanze e urbanistica riferisce
che la legge regionale 4 febbraio 2016, n. 2, al titolo III, capo II
ha dettato norme in materia di riordino, organi e funzioni delle
province.
In particolare, l'art. 25, primo comma, dispone che le province
della regione corrispondono a quelle antecedenti alla data di entrata
in vigore della legge regionale 12 luglio 2001, n. 9 (Istituzione
delle Province di Carbonia-Iglesias, del Medio Campidano,
dell'Ogliastra e di Olbia-Tempio) e dello schema approvato dal
consiglio regionale con provvedimento del 31 marzo 1999, con le
seguenti variazioni territoriali:
a) la circoscrizione territoriale della Provincia del Sud
Sardegna corrisponde a quella della provincia di Cagliari, ad
eccezione dei comuni appartenenti alla città metropolitana di
Cagliari;
b) sono aggregati alla Provincia di Oristano, nel rispetto
della volontà già espressa dalle comunità locali, i Comuni di
Bosa, Flussio, Laconi, Magomadas, Modolo, Sagama, Suni e Tinnura e il
Comune di Montresta;
c) sono aggregati alla Provincia del Sud Sardegna, nel
rispetto della volontà già espressa dalle comunità locali, i
Comuni di Escalaplano, Escolca, Esterzili, Gergei, Nuragus, Nurallao,
Nurri, Orroli, Sadali, Serri, Seulo, Seui, Genoni e Villanovatulo;
d) sono aggregati alla Provincia di Sassari i comuni di
Budoni e San Teodoro.
Soggiunge che il successivo comma dell'art. 25 stabilisce che la
Giunta regionale, entro trenta giorni dall'entrata in vigore della
legge regionale anzidetta adotta lo schema di assetto delle province
e articola il territorio della regione nella Città metropolitana di
Cagliari e nelle Province di Sassari, Nuoro, Oristano e Sud Sardegna.
Fa presente, altresì, che relativamente alla Città
metropolitana di Cagliari nessuno dei comuni facenti parte della
medesima, come indicati nell'art. 17, comma 2, della legge regionale
n. 2 del 2016, nei venti giorni successivi all'entrata in vigore
della stessa legge regionale ha esercitato l'iniziativa per il
distacco prevista dal successivo comma 4 dello stesso art. 17.
L'assessore, pertanto, propone l'approvazione dello schema di
assetto delle province e della città metropolitana secondo quanto
risulta dall'elenco allegato, che costituisce parte integrante e
sostanziale della presente deliberazione.
La giunta regionale, condividendo quanto rappresentato e proposto
dall'assessore degli Enti locali, finanze e urbanistica, constatato
che il direttore generale degli Enti locali e finanze ha espresso il
parere favorevole di legittimità sulla proposta in esame.

Delibera

di approvare che:
1. ai sensi dell'art. 25 della legge regionale 4 febbraio
2016, n. 2, il territorio della regione si articola nella città
metropolitana di Cagliari e nelle Province di Sassari, Nuoro,
Oristano e Sud Sardegna;
2. i comuni che costituiscono gli enti locali sopra indicati
sono elencati nell'allegato alla presente deliberazione che fa parte
integrante e sostanziale,
di dare atto che lo schema di assetto delle province,
risultante dalla presente deliberazione, sarà pubblicato nel
Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna.
Allegato
Città metropolitana di Cagliari
Assemini, Cagliari, Capoterra, Decimomannu, Elmas, Maracalagonis,
Monserrato, Pula, Quartu Sant'Elena, Quartucciu, Sarroch, Selargius,
Sestu, Settimo San Pietro, Sinnai, Uta, Villa San Pietro.
Provincia di Sassari
Aggius, Aglientu, Ala dei Sardi, Alghero, Anela, Ardara,
Arzachena, Badesi, Banari, Benetutti, Berchidda, Bessude, Bonnanaro,
Bono, Bonorva, Bortigiadas, Borutta, Bottidda, Buddusò, Budoni,
Bultei, Bulzi, Burgos, Calangianus, Cargeghe, Castelsardo, Cheremule,
Chiaramonti, Codrongianos, Cossoine, Erula, Esporlatu, Florinas,
Giave, Golfo Aranci, Illorai, Ittireddu, Ittiri, La Maddalena,
Laerru, Loiri Porto San Paolo, Luogosanto, Luras, Mara, Martis,
Monteleone Rocca Doria, Monti, Mores, Muros, Nughedu San Nicolò,
Nule, Nulvi, Olbia, Olmedo, Oschiri, Osilo, Ossi, Ozieri, Padria,
Padru, Palau, Pattada, Perfugas, Ploaghe, Porto Torres,
Pozzomaggiore, Putifigari, Romana, San Teodoro, Santa Maria Coghinas,
Santa Teresa Gallura, Sant'Antonio di Gallura, Sassari, Sedini,
Semestene, Sennori, Siligo, Sorso, Stintino, Telti, Tempio Pausania,
Tergu, Thiesi, Tissi, Torralba, Trinità d'Agultu e Vignola, Tuia,
Uri, Usini, Valledoria, Viddalba, Villanova Monteleone.
Provincia di Nuoro
Aritzo, Arzana, Atzara, Austis, Bari Sardo, Baunei, Beivi,
Birori, Bitti, Bolotana, Borore, Bortigali, Cardedu, Desulo, Dorgali,
Dualchi, Elini, Fonni, Gadoni, Gairo, Galtellì, Gavoi, Girasole,
Ilbono, Irgoli, Jerzu, Lanusei, Lei, Loceri, Loculi, Lode, Lodine,
Lotzorai, Lula, Macomer, Mamoiada, Meana Sardo, Noragugume, Nuoro,
Oliena, Ollolai, Olzai, Onanì, Onifai, Oniferi, Orani, Orgosolo,
Orosei, Orotelli, Ortueri, Orune, Osidda, Osini, Ottana, Ovodda,
Perdasdefogu, Posada, Sarule, Silanus, Sindia, Siniscola, Sorgono,
Talana, Tertenia, Teti, Tiana, Tonara, Torpè, Tortoli, Triei,
Ulassai, Urzulei, Ussassai, Villagrande Strisaili.
Provincia di Oristano
Abbasanta, Aidomaggiore, Albagiara, Ales, Aliai, Arborea,
Ardauli, Assolo, Asuni, Baradili, Baratili San Pietro, Baressa,
Bauladu, Bidoni, Bonarcado, Boroneddu, Bosa, Busachi, Cabras,
Cuglieri, Curcuris, Flussio, Fordongianus, Ghilarza, Gonnosoodina,
Gonnosnò, Gonnostramatza, Laconi, Magomadas, Marrubiu, Masullas,
Milis, Modolo, Mogorella, Mogoro, Montresta, Morgongiori, Narbolia,
Neoneli, Norbello, Nughedu Santa Vittoria, Nurachi, Nureci, Ollastra,
Oristano, Palmas Arborea, Pau, Paulilatino, Pompu, Riola Sardo,
Ruinas, Sagama, Samugheo, San Nicolò d'Arcidano, San Vero Milis,
Santa Giusta, Santu Lussurgiu, Scano di Montiferro, Sedilo, Seneghe,
Senis, Sennariolo, Siamaggiore, Siamanna, Siapiccia, Simala, Simaxis,
Sini, Siris, Soddì, Solarussa, Sorradile, Suni, Tadasuni, Terralba,
Tinnura, Tramatza, Tresnuraghes, Ula Tirso, Uras, Usellus, Villa
Sant'Antonio, Villa Verde, Villanova Truschedu, Villaurbana,
Zeddiani, Zerfaliu.
Provincia Sud Sardegna
Arbus, Armungia, Ballao, Barrali, Barumini, Buggerru, Burcei,
Calasetta, Carbonia, Carloforte, Castiadas, Collinas, Decimoputzu,
Dolianova, Domus de Maria, Domusnovas, Donori, Escalaplano, Escolca,
Esterzili, Fluminimaggiore, Furtei, Genoni, Genuri, Gergei, Gesico,
Gesturi, Giba, Goni, Gonnesa, Gonnosfanadiga, Guamaggiore, Guasila,
Guspini, Iglesias, Isili, Las Plassas, Lunamatrona, Mandas, Masainas,
Monastir, Muravera, Musei, Narcao, Nuragus, Nurallao, Nuraminis,
Nurri, Nuxis, Orroli, Ortacesus, Pabillonis, Pauli Arbarei,
Perdaxius, Pimentel, Piscinas, Portoscuso, Sadali, Samassi, Samatzai,
San Basilio, San Gavino Monreale, San Giovanni Suergiu, San Nicolò
Gerrei, San Sperate, San Vito, Sanluri, Santadi, Sant'Andrea Frius,
Sant'Anna Arresi, Sant'Antioco, Sardara, Segariu, Selegas, Senorbì,
Serdiana, Serramanna, Serrenti, Serri, Setzu, Seui, Seulo, Siddi,
Siliqua, Silius, Siurgus Donigala, Soleminis, Snelli, Teulada,
Tratalias, Tuili, Turri, Ussana, Ussaramanna, Vallermosa, Villacidro,
Villamar, Villamassargia, Villanov a Tulo, Villanovaforru,
Villanovafranca, Villaperuccio, Villaputzu, Villasalto, Villasimius,
Villasor, Villaspeciosa.
Come si vede, lo «schema di assetto delle province e città
metropolitane» altro non era che un riepilogo delle circoscrizioni
provinciali e della Città metropolitana di Cagliari, cioè dei
comuni rientranti nei territori di tali enti locali, quali già
risultanti dalla legge.
In questo contesto, è intervenuta la legge regionale n. 7 del
2021, che ha, innanzitutto, modificato le circoscrizioni provinciali
e delle città metropolitane determinato dalla legge n. 2/2016.
In particolare, l'art. 2 ha disposto:
«1. Dalla data di entrata in vigore della presente legge è
riformato l'assetto territoriale complessivo definito ai sensi
dell'art. 25 della legge regionale 4 febbraio 2016, n. 2 (Riordino
del sistema delle autonomie locali della Sardegna) secondo quanto
disposto dal presente articolo:
a) è istituita la Città metropolitana di Sassari con le
finalità generali previste dall'art. 1, comma 2, della legge 7
aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di comuni);
b) è modificata la circoscrizione territoriale della
Città metropolitana di Cagliari;
c) sono istituite le Province del Nord-Est Sardegna,
dell'Ogliastra, del Sulcis Iglesiente e del Medio Campidano;
d) è modificata la circoscrizione territoriale della
Provincia di Nuoro.
2. Conseguentemente a quanto disposto dal comma 1, sono
soppresse le Province di Sassari e del Sud Sardegna.
3. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, la giunta regionale aggiorna lo schema di riforma
dell'assetto territoriale della regione che risulta articolato nelle
Città metropolitane di Cagliari e Sassari e nelle Province di Nuoro,
Oristano, Nord-Est Sardegna, Ogliastra, Sulcis Iglesiente e Medio
Campidano. Lo schema, determinato in base a quanto previsto dagli
articoli 3, 4 e 5 è pubblicato nel Bollettino ufficiale della
Regione autonoma della Sardegna (BURAS).».
Negli articoli 3, 4, 5 la legge regionale n. 7/2021 ha allora
determinato le circoscrizioni degli enti locali così riformati,
individuando i comuni compresi nella Città metropolitana di Sassari
(art. 3), modificando la circoscrizione della Città metropolitana di
Cagliari con l'aggiungervi i comuni indicati nell'art. 4 (2) .
Come si vede, anche la legge regionale n. 7/2021 ha proceduto
indicando direttamente i comuni compresi nelle circoscrizioni dei
vari enti sovracomunali ora previsti, e ha confermato la competenza
della giunta regionale ad adottare, a seguito della legge, lo «schema
di riforma dell'assetto territoriale della regione» aggiornando lo
«schema» di cui alla trascritta delibera del 20 aprile 2016, n. 23/5.
In questo contesto, si inserisce l'impugnato art. 6 della legge
regionale n. 7/2021, giusta il quale:
1. Entro trenta giorni dalla data di pubblicazione sul BURAS
dello schema di riforma dell'assetto territoriale di cui all'art. 2,
comma 3, ciascun comune di cui all'art. 3, comma 1, all'art. 4, comma
1, e all'art. 5 può esercitare l'iniziativa per il distacco
rispettivamente dalla città metropolitana o dalla provincia nella
quale è incluso sulla base dello schema di assetto territoriale, con
deliberazione del rispettivo consiglio comunale adottata
all'unanimità e optare per l'accorpamento alla circoscrizione
territoriale di una città metropolitana o di una provincia
limitrofa; deve essere garantita la continuità territoriale tra il
comune che esercita l'iniziativa di distacco e l'ente al quale si
chiede di aderire. La deliberazione del consiglio comunale è
immediatamente comunicata alla giunta regionale.
2. Si procede a referendum consultivo delle popolazioni dei
comuni che hanno esercitato l'iniziativa per il distacco qualora i
rispettivi consigli comunali abbiano deliberato senza raggiungere
l'unanimità; in tal caso la deliberazione del consiglio comunale è
immediatamente comunicata alla giunta regionale e entro quindici
giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 1 , il presidente
della regione con proprio decreto indice, in un'unica tornata per
tutti i comuni interessati, i referendum e i relativi comizi che
devono svolgersi entro i trenta giorni successivi all'indizione. Per
la disciplina relativa all'avviso agli elettori si applica l'art. 24
della legge regionale 30 ottobre 1986, n. 58 (Norme per l'istituzione
di nuovi comuni, per la modifica delle circoscrizioni comunali e
della denominazione dei comuni e delle frazioni).
3. Si procede in ogni caso a referendum consultivo qualora vi
faccia richiesta almeno un terzo degli elettori iscritti nelle liste
elettorali del comune; in tal caso, il deposito delle relative
richieste con l'allegata documentazione deve avvenire presso gli
uffici del comune entro novanta giorni dalla scadenza del termine di
cui al comma 1; entro i successivi cinque giorni gli uffici del
comune, verificata l'iscrizione alle liste elettorali dei soggetti
richiedenti il referendum, trasmettono le richieste all'Ufficio
regionale del referendum di cui all'art. 6 della legge regionale 17
maggio 1957, n. 20 (Referendum popolare in applicazione degli
articoli 32, 43 e 54 dello statuto speciale per la Sardegna);
l'ufficio regionale del referendum, scaduto il termine per la
trasmissione delle richieste, verifica, entro i quarantacinque giorni
successivi, le operazioni di computo e controllo di regolarità delle
firme e la sussistenza dei requisiti di continuità territoriale di
cui al comma 1. Entro quindici giorni dalla scadenza del termine
previsto per la conclusione delle operazioni di verifica da parte
dell'ufficio regionale del referendum, il presidente della regione
con proprio decreto indice, in un'unica tornata per tutti i comuni
interessati, i referendum e i relativi comizi che devono svolgersi
entro i successivi trenta giorni.
4. Il quesito o i quesiti da sottoporre a referendum espressi
in un'unica scheda sono indicati, sulla base delle formule stabilite
ai sensi del comma 6, nella deliberazione del consiglio comunale o
nella richiesta di referendum da parte degli elettori nel caso in cui
il consiglio comunale non abbia deliberato entro il termine di cui al
comma 1. La proposta sottoposta a referendum è approvata se
partecipa al voto la metà più uno degli aventi diritto e se ottiene
la risposta affermativa della maggioranza dei voti validi.
5. Entro trenta giorni dalla data di svolgimento dei
referendum o dalla scadenza dell'ultimo termine utile per la loro
richiesta in caso di mancanza di istanze, la giunta regionale
conferma lo schema di riforma dell'assetto territoriale di cui
all'art. 2, comma 3 o lo approva con le modifiche derivanti dalle
volontà espresse dei consigli comunali o del corpo elettorale. Lo
schema di riforma dell'assetto territoriale definitivo è pubblicato
nel BURAS entro cinque giorni dalla data di approvazione.
6. Per quanto non previsto dalla presente legge, il
referendum si svolge secondo le disposizioni di cui all'art. 4, commi
terzo e quarto, all'art. 6, comma ottavo, all'art. 7 della legge
regionale n. 20 del 1957 e secondo le disposizioni di cui all'art.
22, comma 1, all'art. 23, commi 2, 6, 7, 8, agli articoli, 27, 28,
29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38 della legge regionale n. 58
del 1986 in quanto compatibili. Ove tali disposizioni prevedano
quesiti e voti affermativi e negativi il riferimento deve intendersi
alle formule alternative poste in votazione. Il modello della scheda
per il referendum, le formule alternative da porre in votazione, il
modello dei fogli per la raccolta delle firme, sono stabiliti con
deliberazione della giunta regionale su proposta dell'assessore
competente in materia di enti locali entro venti giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge.
Come si vede, in sintesi, l'art. 6 prevede quanto segue:
a) la volontà dei comuni interessati che siano contrari alle
modifiche delle circoscrizioni provinciali e metropolitane stabilite
dalla legge, e vogliano essere inclusi in altre circoscrizioni
provinciali o metropolitane, non si manifesta in relazione alle norme
della legge che hanno introdotto tali modifiche (gli articoli 3, 4,
5, già illustrati), bensì in relazione allo «schema di riforma
dell'assetto territoriale» adottato dalla giunta a seguito della
nuova legge (comma 1);
b) tale volontà va manifestata in primo luogo con delibere
dei consigli comunali adottate all'unanimità (ancora comma 1);
c) qualora non si raggiunga l'unanimità, le delibere
consiliari di distacco non unanimi comportano l'indizione di
referendum «consultivi» da parte del presidente della regione, al
quale tali delibere vanno trasmesse (comma 2);
d) alternativamente, e in ogni caso, si procede a referendum
«consultivo» finalizzato al distacco da una e all'adesione ad altra
circoscrizione qualora lo richieda almeno un terzo degli elettori del
comune interessato (comma 3);
e) tutte le espressioni della volontà di distacco di cui
alle lettere precedenti debbono manifestarsi entro termini perentori
(trenta giorni per le delibere consiliari di cui ai commi 1 e 2;
novanta giorni per la richiesta di referendum da parte di un terzo
degli elettori), tutti decorrenti dalla pubblicazione nel BURAS dello
«schema di riforma dell'assetto territoriale»;
f) qualora decorrano inutilmente tali termini, o qualora i
consigli comunali o i referendum si esprimano in senso modificativo
dello «schema», la giunta regionale, entro i successivi trenta
giorni, conferma lo schema nel primo caso, o lo modifica in
conformità alle volontà modificative espresse dai comuni o dai
referendum nel secondo caso.
Questa disciplina appare contraria all'art. 43, comma 2 dello
statuto di autonomia della Regione Sardegna approvato con legge
costituzionale n. 3 del 1948.
Questo prescrive: «Con legge regionale possono essere modificate
le circoscrizioni e le funzioni delle province, in conformità alla
volontà delle popolazioni di ciascuna delle province interessate
espressa con referendum».
Il senso della disposizione costituzionale, per quanto qui
interessa, è chiaro:
1) la volontà popolare, in caso di modifica delle
circoscrizioni provinciali (e metropolitane) deve esercitarsi
direttamente in relazione alle disposizioni di legge regionale che
hanno stabilito la modifica;
2) tale volontà deve manifestarsi attraverso l'istituto del
referendum.
E allora, l'art. 6 della legge regionale n. 7/2021 contrasta con
queste regole innanzitutto perchè non prevede, semplicemente, come
vogliono la chiara lettera e lo spirito dell'art. 43 statuto che,
approvata dal consiglio regionale una legge di modifica delle
circoscrizioni provinciali o metropolitane, il corpo elettorale
interessato sia direttamente chiamato, con tipico procedimento
legislativo «rinforzato», dalla regione stessa a manifestare il
proprio assenso o dissenso rispetto alle modifiche proposte.
A parte quanto si dirà subito dopo ad illustrazione degli
ulteriori profili di censura, è infatti evidente che l'art. 6
prevede, ben diversamente, che le popolazioni interessate possano
esprimere non, semplicemente, il proprio assenso o dissenso rispetto
alla modifica proposta dalla legge regionale; bensì che debbano
necessariamente manifestare una ben determinata volontà positiva
diversa da quella contenuta nella legge regionale, perchè saranno
consultate solo se vorranno (e, prima, potranno) «esercitare
l'iniziativa per il distacco rispettivamente dalla città
metropolitana o dalla provincia nella quale [il comune] è incluso
sulla base dello schema di assetto territoriale, ... e optare per
l'accorpamento alla circoscrizione territoriale di una città
metropolitana o di una provincia limitrofa».
La norma statutaria vuole che le popolazioni interessate possano,
puramente e semplicemente, dissentire dalla modifica di
circoscrizione stabilita dalla legge regionale, votando «no» al
referendum obbligatoriamente previsto dallo statuto; e che la legge
regionale possa entrare in vigore solo se abbia, invece, ottenuto la
maggioranza dei «si'» nel referendum stesso.
Essa è violata se, invece, si impone preventivamente alle
popolazioni interessate non solo di dissentire dalla modifica, ma
anche di «coagulare un consenso» sull'attribuzione ad una diversa
circoscrizione. La difficoltà di tale ultimo adempimento «positivo»
è tale che, in sostanza, la possibilità che le popolazioni
interessate si esprimano sulla legge regionale di modifica delle
circoscrizioni provinciali o metropolitane viene del tutto
vanificata.
Inoltre, e in subordine, la disciplina sopra riassunta viola
l'art. 43 dello statuto perchè riferisce la manifestazione della
volontà popolare non alle disposizioni della medesima legge
regionale (gli articoli 3, 4, 5) che hanno introdotto le modifiche
alle circoscrizioni provinciali e metropolitane, ma allo «schema di
riforma dell'assetto territoriale» che la giunta regionale dovrà
adottare in conseguenza delle modifiche introdotte con la legge.
Si è già visto che tale «schema» è un atto amministrativo
meramente ricognitivo, e sostanzialmente inutile, della
determinazione delle circoscrizioni provinciali e metropolitane già
direttamente operata dalla legge regionale. Nè potrebbe essere
diversamente, posto che, per chiaro dettato statutario, l'istituzione
e la modifica delle province e delle città metropolitane vanno
compiute esclusivamente con legge regionale (articoli 3, comma 1,
lettera b) e 43 statuto).
Sicchè la previsione che la volontà popolare si manifesti non
in relazione alla legge regionale, bensì a tale sua «appendice»
ricognitiva è comunque incostituzionale perchè frappone uno schermo
tra la volontà popolare e il suo oggetto costituzionalmente
determinato (la legge regionale); e ciò senza che vi sia alcuna
garanzia che la giunta regionale si attenga all'obbligo, chiaramente
derivante dal sistema, di fare dello «schema» un atto di mera
ricognizione del dato legislativo (come detto, un atto
sostanzialmente «inutile»). Non può infatti escludersi, in astratto,
che lo «schema» in qualche parte non coincida con la legge, il che si
tradurrebbe in un impedimento, o comunque in un ostacolo, al pieno
dispiegarsi della volontà popolare, giacchè implicherebbe, non è
chiaro con quali mezzi, la previa rimozione dello «schema»
illegittimo.
Ciò è incostituzionale perchè il referendum, quale istituto
principe della democrazia diretta, è una forma di concorso diretto
del corpo elettorale all'attività legislativa, per cui non può
essere deviato verso un oggetto di rango non legislativo, così
trasformandosi da strumento di democrazia diretta in strumento di
democrazia indiretta.
Che l'intento della disposizione impugnata sia quello di
«derubricare» in qualche modo il referendum, espungendolo dal
procedimento legislativo, è del resto fatto palese, in secondo
luogo, dalla qualificazione come «consultivi» dei referendum previsti
dall'art. 6; che è qualificazione a sua volta illegittima, posto che
un referendum come quello previsto dall'art. 43 dello statuto è
necessariamente legislativo, e non può essere ridotto a semplice
pronuncia consultiva.
Come ha già osservato codesta Corte costituzionale nella
sentenza n. 256/1989, «Lo statuto speciale per la Regione Sardegna
prevede tre referendum regionali: un referendum abrogativo (art. 32);
un referendum interno al procedimento legislativo regionale di
modifica delle circoscrizioni e delle funzioni delle province (art.
43); un referendum consultivo, inserito nel procedimento di modifica
dello statuto se il progetto di modifica sia stato approvato, in
prima deliberazione, da una delle Camere ed il parere del consiglio
regionale sia contrario (art. 54).».
Si vede, quindi, che viola l'art. 43 dello statuto attribuire
natura consultiva al referendum inerente alle modifiche delle
circoscrizioni provinciali o metropolitane. La qualificazione dei
referendum in esame come «consultivi» mira, infatti, a subordinarli
ad un atto di iniziativa (la delibera non unanime del consiglio
comunale; la richiesta di almeno un terzo degli elettori), da
adottare, per di più, entro termini perentori, in modo da renderli
meramente eventuali: laddove, come si vedrà in prosieguo (pag. 17),
tali referendum, quali parti integranti del procedimento legislativo
«rinforzato» voluto dall'art. 43 statuto, sono necessari e vanno
indetti d'ufficio dalla regione in seguito all'approvazione di una
legge regionale di modifica delle circoscrizioni provinciali o
metropolitane.
Inoltre, l'indebita interposizione dello «schema» quale oggetto
necessario del referendum comporta l'incertezza temporale sullo
svolgimento del referendum stesso. La giunta regionale non è infatti
soggetta ad alcun termine perentorio per l'adozione dello «schema»,
essendo meramente ordinatorio il termine di trenta giorni
dall'entrata in vigore della legge regionale n. 7/2021 prescritto
alla giunta dall'art. 2, comma 3 di questa. Non adottando lo
«schema», la giunta potrebbe quindi differire «sine die» la
consultazione delle popolazioni interessate.
In terzo luogo, l'art. 6 qui impugnato viola l'art. 43 statuto
nella parte in cui non prevede che il referendum costituisca, come
indiscutibilmente vuole l'art. 43 stesso, il solo mezzo di
manifestazione della volontà delle popolazioni interessate alla
modifica delle circoscrizioni provinciali o metropolitane.
Il primo mezzo di manifestazione previsto dalla legge è,
infatti, la delibera unanime dei consigli comunali. Che è previsione
incostituzionale sotto i profili che si passa ad illustrare.
Come già detto, il referendum è l'istituto principe della
democrazia diretta, con il quale il corpo elettorale manifesta
direttamente la propria volontà, sostituendosi a quella degli organi
rappresentativi. Una delibera di consiglio comunale, dunque, in
quanto atto proveniente da un organo rappresentativo, non può mai
costituire un equipollente del referendum perchè, comunque, anche
unanime, non è una manifestazione di democrazia diretta ma pur
sempre di democrazia rappresentativa.
Non potrebbe obiettarsi che il comma 3 dell'art. 6 prevede che
«Si procede in ogni caso a referendum consultivo qualora vi faccia
richiesta almeno un terzo degli elettori iscritti nelle liste
elettorali del comune», sicchè la possibilità di celebrare il
referendum sarebbe sempre fatta salva.
Infatti, sviluppando quanto già osservato a proposito dello
«schema», il referendum, per operare come autentico strumento di
democrazia diretta, deve essere incondizionato. Se, dunque, non può
essere condizionato dall'interposizione, tra esso e la legge
regionale, dello «schema», tanto meno può essere condizionato dalla
circostanza di essere stato preceduto dalla delibera unanime del
consiglio comunale.
Questa, dovendo intervenire entro trenta giorni dalla
pubblicazione dello «schema», necessariamente precederà la richiesta
di referendum proponibile dagli elettori; ciò per l'ovvia
complessità dell'iter necessario a raccogliere la richiesta di un
tale numero di elettori, tanto che il termine previsto in tal caso è
di novanta giorni. Ma è allora evidente che la presenza di un fatto
politico importante come una delibera unanime del consiglio comunale
si tradurrà in un obiettivo condizionamento della possibilità che
la volontà popolare si esprima mediante la richiesta diretta di
referendum. Gli elettori consenzienti alla delibera non saranno,
infatti, più interessati a promuovere il referendum; e quelli
contrari saranno indotti a rinunciare all'iniziativa presumendone il
fallimento, visto l'orientamento opposto unanimemente manifestato
dall'organo rappresentativo.
Si ha, insomma, un classico caso in cui la democrazia
rappresentativa ostacola la democrazia diretta; il che è l'esatto
contrario di quanto vuole l'art. 43 statuto nella materia de qua.
Mutatis mutandis, le medesime considerazioni vanno svolte anche a
proposito delle forme di celebrazione del referendum previste dai
commi 2 e 3 dell'art. 6.
Il comma 2 prevede, come si è visto, la delibera non unanime dei
consigli comunali. Questa conduce all'indizione del referendum da
parte del presidente della regione.
Anche in questo caso sono violati lo spirito e la lettera
dell'art. 43 statuto.
Questo, infatti, vuole, molto semplicemente, che le leggi
regionali di modifica delle circoscrizioni provinciali o
metropolitane siano sottoposte a referendum; sicchè il presidente
della regione dovrà indire direttamente il referendum delle
popolazioni interessate non appena il consiglio regionale abbia
approvato la legge di modifica delle circoscrizioni.
È dunque contrario all'art. 43 statuto interporre la delibera
non unanime del consiglio comunale, che di nuovo appare come un
passaggio procedurale inutilmente gravatorio, e potenzialmente idoneo
a condizionare la volontà o la partecipazione degli elettori al
referendum.
D'altra parte, l'interposizione delle delibere consiliari sia del
primo che del secondo comma (unanimi e non unanimi) comporterebbe
comunque un rischio di incertezza nell'assetto politico e
amministrativo del comune interessato tutte le volte in cui il
referendum popolare si esprima in senso contrario a quello in cui si
è espresso il consiglio comunale, e questa prospettiva appare di per
sè idonea a condizionare la volontà degli elettori partecipanti al
referendum.
Infine, anche il referendum a richiesta diretta di almeno un
terzo degli elettori del comune appare contrario all'art. 43 statuto,
traducendosi in un ulteriore, elevato, ostacolo alla manifestazione
della volontà popolare.
Si tratta, infatti di un numero minimo di proponenti molto alto,
da conseguire, per di più, entro soli novanta giorni dalla
pubblicazione dello «schema»; laddove, come già illustrato, il
referendum integrativo della legge regionale ex art. 43 statuto deve
potersi svolgere in modo «automatico» (mediante indizione d'ufficio
da parte del presidente della regione) perchè questa è la logica
del procedimento legislativo «rinforzato» in esame.
Inoltre, la previsione di un minimo di richiedenti pari ad un
terzo degli elettori contrasta con la previsione attuativa dell'art.
43 statuto attualmente vigente, cioè con l'art. 20, comma 3, legge
regionale n. 20/1957, giusta il quale «Qualora al referendum non
partecipi almeno un terzo degli elettori, la proposta sottoposta a
referendum si intende respinta.».
È evidente come la garanzia referendaria che l'art. 43 statuto
prevede in relazione alle leggi regionali di modifica delle
circoscrizioni provinciali o metropolitane venga del tutto vanificata
se si fa coincidere il numero minimo di richiedenti con il quorum
partecipativo vigente per tali referendum.
Sotto questo specifico aspetto, appare allora viziato anche il
comma 6 dell'art. 6 che, della legge regionale n. 20/1957 richiama
soltanto gli articoli 4, 6, 7, così volendo escludere
l'applicabilità dell'art. 20, che prevede, appunto, soltanto un
quorum partecipativo e nessun requisito minimo per l'indizione dei
referendum ex art. 43 statuto.

(1) «1. È istituita la Città metropolitana di Cagliari con le
finalità generali previste dall'art. 1, comma 2, della legge 7
aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane,
sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni).»

(2) Si tratta dei comuni di Armungia, Ballao, Barrali, Burcei,
Castiadas, Decimoputzu, Dolianova, Domus de Maria, Donori,
Escalaplano, Escolca, Esterzili, Genoni, Gergei, Gesico, Goni,
Guamaggiore, Guasila, Isili, Mandas, Monastir, Muravera, Nuragus,
Nurallao, Nuraminis, Nurri, Orroli, Ortacesus, Pimentel, Sadali,
Samatzai, San Basilio, San Nicolò Gerrei, San Sperate, San Vito,
Sant'Andrea Frius, Selegas, Senorbì, Serdiana, Serri, Seui,
Siliqua, Silius, Siurgus Donigala, Soleminis, Suelli, Teulada,
Ussana, Vallermosa, Villanova Tulo, Villaputzu, Villasalto,
Villasimius, Villasor e Villaspeciosa], e, infine, individuando i
comuni compresi nelle neoistitutite province del Nord Est
Sardegna, Ogliastra, Sulcis Iglesiente, Medio Campidano (art. 5,
comma 1, lettere a), b), c), d)), e modificando la circoscrizione
della provincia di Nuoro (art. 5, comma 2)[Art. 5, comma 2: «2.
In attuazione dell'art. 2, comma 1, lettera d), la circoscrizione
territoriale della Provincia di Nuoro risulta composta dai Comuni
di: Aritzo, Atzara, Austis, Belvì, Birori, Bitti, Bolotana,
Borore, Bortigali, Desulo, Dorgali, Dualchi, Fonni, Gadoni,
Galtellì, Gavoi, Irgoli, Lei, Loculi, Lodè, Lodine, Lula,
Macomer, Mamoiada, Meana Sardo, Noragugume, Nuoro, Oliena,
Ollolai, Olzai, Onanì, Onifai, Oniferi, Orani, Orgosolo, Orosei,
Orotelli, Ortueri, Orune, Osidda, Ottana, Ovodda, Posada, Sarule,
Seulo, Silanus, Sindia, Siniscola, Sorgono, Teti, Tiana, Tonara e
Torpè.».

P. Q. M.

Ciò premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri come
sopra rapp.to e difeso ricorre a codesta ecc.ma Corte costituzionale
affinchè voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale della
legge regionale della Regione Sardegna del 12 aprile 2021, n. 7,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Sardegna n. 24 del
15 aprile 2021, relativamente all'art. 6.
Si producono la legge regionale impugnata e, in estratto
conforme, la delibera del Consiglio dei ministri del 10 giugno 2021.
Roma, 14 giugno 2021

L'Avvocato dello Stato: Chiarina Aiello