1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 23-2-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 febbraio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 febbraio 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Armonizzazione dei bilanci pubblici - Norme della Regione Basilicata - Ripiano del disavanzo di amministrazione presunto riveniente dagli esercizi precedenti - Modalita' di copertura del disavanzo. - Legge della Regione Basilicata 2 dicembre 2021, n. 55 (Assestamento del bilancio di previsione finanziario per il triennio 2021-2023), art. 6 e allegato O2. (22C00021) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 23-2-2022)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione, per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Basilicata, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale della legge regionale Basilicata n. 55 del 2 dicembre
2021 recante «Assestamento del bilancio di previsione finanziario per
il triennio 2021- 2023», come da delibera del Consiglio dei ministri
del 31 gennaio 2022.
Sul B.U.R. Basilicata del 2 dicembre 2021, n. 85, numero speciale
3 marzo 2021, n. 19, è stata pubblicata la legge regionale 2
dicembre 2021, n. 55, recante «Assestamento del bilancio di
previsione finanziario per il triennio 2021- 2023».
L'art. 6 della predetta legge recita:
«Il disavanzo di amministrazione presunto riveniente dagli
esercizi precedenti viene ripianato secondo quanto previsto
nell'allegato O2, accluso alla presente legge».
Il Presidente del Consiglio ritiene che la disposizione contenuta
nell'art. 6 e le Tabelle relative alla composizione e copertura del
disavanzo presunto riprodotte nell'Allegato O2, siano
incostituzionali per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
e), della Costituzione, riguardante la potestà legislativa esclusiva
dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici.
Pertanto propone questione di legittimità costituzionale ai sensi
dell'art. 127, comma 1 Cost. per il seguente

Motivo

Illegittimità dell'art. 6, legge regionale Basilicata n. 55 del
2021 e del prospetto allegato relativo al ripiano del disavanzo
(allegato O2), per contrasto con l'art. 42, comma 12 del decreto
legislativo n. 118/2011 in relazione ai principi 9.11.7 dell'Allegato
4/1 al decreto legislativo n. 118/2011 e dei principi 9.2.27 e 9.2.28
dell'Allegato 4/2 - (norme interposte) e con l'art. 117, secondo
comma, lettera e) della Costituzione.
Attraverso il rinvio all' allegato O2 alla legge in esame, l'art.
6 prevede che il disavanzo di amministrazione presunto al 31 dicembre
2020 (derivante dalla gestione degli esercizi finanziari 2018 e 2019)
trovi copertura negli esercizi finanziari 2021, 2022 e 2023.
A sua volta, l'allegato O2 rappresenta un prospetto («Analisi e
modalità di copertura del disavanzo») nel quale sono indicate le
componenti del disavanzo al 31 dicembre 2020 (pari a complessivi euro
52.579.473,84) a loro volta costituite dal disavanzo derivante dalla
gestione dell'esercizio 2018 (euro 5.728.166,38) e dal disavanzo
derivante dalla gestione dell'esercizio 2019 (euro 46.851.307,46).
L'allegato O2 prevede inoltre, come modi di copertura del
disavanzo, le seguenti cifre: euro 3 milioni nel 2021, euro 30
milioni nel 2022 ed euro 19.579.473,84 nel 2023.
Si riproduce fotograficamente il predetto allegato O2:


Parte di provvedimento in formato grafico


Tanto premesso, ed in continuità con la legge regionale n.
20/2021 (Bilancio di previsione 2021-2023), impugnata con Delibera
della Presidenza del Consiglio dei ministri del 24 giugno 2021 (r.r.
34/2021, con udienza fissata per il 24 maggio 2022), i modi di
copertura del disavanzo di amministrazione presunto al 31 dicembre
2020 non appaiono conformi all'art. 42, comma 12 del decreto
legislativo n. 118/2011, il quale prevede che l'eventuale disavanzo
di amministrazione - accertato a seguito dell'approvazione del
rendiconto - è applicato al primo esercizio del bilancio di
previsione dell'esercizio in corso di gestione.
L'art. 42, comma 12 del decreto legislativo n. 118/2021 dispone
infatti che:
«L'eventuale disavanzo di amministrazione accertato ai sensi
del comma 1, a seguito dell'approvazione del rendiconto, al netto del
debito autorizzato e non contratto di cui all'art. 40, comma 1, è
applicato al primo esercizio del bilancio di previsione
dell'esercizio in corso di gestione. La mancata variazione di
bilancio che, in corso di gestione, applica il disavanzo al bilancio
è equiparata a tutti gli effetti alla mancata approvazione del
rendiconto di gestione. Il disavanzo di amministrazione può anche
essere ripianato negli esercizi considerati nel bilancio di
previsione, in ogni caso non oltre la durata della legislatura
regionale, contestualmente all'adozione di una delibera consiliare
avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel quale siano
individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio. Il
piano di rientro è sottoposto al parere del collegio dei revisori.
Ai fini del rientro, possono essere utilizzate le economie di spesa e
tutte le entrate, ad eccezione di quelle provenienti dall'assunzione
di prestiti e di quelle con specifico vincolo di destinazione,
nonchè i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali
disponibili e da altre entrate in c/capitale con riferimento a
squilibri di parte capitale».
Pertanto, in applicazione di tale disposizione, il disavanzo al
31 dicembre 2020 (derivante dalla gestione 2018 e dalla gestione 2019
e pari complessivamente ad euro 52.579.473,84) doveva essere
applicato all'esercizio 2021.
Tale difformità non rappresenta una questione meramente formale,
ma produce effetti sostanziali in termini di errate registrazioni
contabili che riguardano l'intero bilancio di previsione ed i suoi
allegati, rappresentando il Disavanzo di amministrazione la prima
voce della Spesa.
L'allegato O2 non appare, inoltre, conforme - sia per la
denominazione delle colonne della prima Tabella, sia per la
compilazione - al prospetto previsto dal principio applicato 9.11.7
(relativo agli enti che presentano un disavanzo di amministrazione
presunto in sede di approvazione del bilancio) dell'Allegato 4/1 al
decreto legislativo n. 118/2011.
Il principio 9.11.7 dispone infatti che:
«Gli enti che in sede di approvazione del bilancio presentano
un disavanzo di amministrazione presunto descrivono nella nota
illustrativa le cause che hanno determinato tale risultato e gli
interventi che si intende assumere al riguardo.
Nella nota illustrativa possono essere individuati i maggiori
accertamenti e/o i minori impegni che si prevede di registrare nel
corso di ciascun esercizio in attuazione degli eventuali piani di
rientro adottati. Tale indicazione consente annualmente di verificare
il ripiano del disavanzo effettuato e di individuare l'eventuale
ulteriore disavanzo che potrebbe formarsi nel corso di ciascun
esercizio.
Gli enti che erano già in disavanzo al 31 dicembre
dell'esercizio precedente illustrano altresì le attività svolte per
il ripiano di tale disavanzo, segnalando se l'importo del disavanzo
presunto al 31 dicembre è migliorato rispetto a quello risultante
nell'esercizio precedente di un importo almeno pari a quello iscritto
in via definitiva nel precedente bilancio di previsione alla voce
"Disavanzo di amministrazione".
Nel caso in cui tale miglioramento non sia stato realizzato, la
nota integrativa indica l'importo del disavanzo applicato al
precedente bilancio di previsione che non è stato ripianato,
distinguendolo dall'eventuale ulteriore disavanzo presunto formatosi
nel corso dell'esercizio, secondo le modalità previste dal paragrafo
9.2.27 del principio applicato della contabilità finanziaria
(allegato 4/2).
Con particolare riferimento al disavanzo derivante dal
riaccertamento straordinario dei residui l'art. 4, comma 6, del
decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministero dell'interno, del 2 aprile 2015, concernente i criteri e
le modalità di ripiano dell'eventuale maggiore disavanzo al 1°
gennaio 2015, prevede "La nota integrativa al bilancio di previsione
indica le modalità di copertura dell'eventuale disavanzo applicato
al bilancio distintamente per la quota derivante dal riaccertamento
straordinario rispetto a quella derivante dalla gestione ordinaria.
La nota integrativa indica altresì le modalità di copertura
contabile dell'eventuale disavanzo tecnico di cui all'art. 3, comma
13, del decreto legislativo n. 118 del 2011."».
Anche il principio applicato 9.2.27 dell'Allegato 4/2 del decreto
legislativo n. 118/2011 prevede che:
«Anche con riferimento al disavanzo di amministrazione
presunto, se non è migliorato rispetto al risultato di
amministrazione dell'esercizio precedente di un importo almeno pari a
quello iscritto alla voce "Disavanzo di amministrazione" del
precedente bilancio di previsione per il medesimo esercizio, le quote
del disavanzo applicate al bilancio e presumibilmente non recuperate
sono interamente applicate al primo esercizio del bilancio di
previsione nel quale è stato determinato il risultato di
amministrazione presunto, in aggiunta alle quote del recupero
previste dai piani di rientro in corso di gestione con riferimento a
tale esercizio, mentre l'eventuale ulteriore disavanzo presunto è
ripianato [...] dalle Regioni negli esercizi considerati nel bilancio
di previsione, in ogni caso non oltre la durata della
consiliatura/legislatura regionale». (1)
Inoltre, il principio applicato 9.2.28 del medesimo Allegato 4/2
del decreto legislativo n. 118/2011 dispone che:
"il disavanzo di amministrazione di un esercizio non applicato
al bilancio e non ripianato a causa della tardiva approvazione del
rendiconto o di una successiva rideterminazione del disavanzo già
approvato, ad esempio a seguito di sentenza, è assimilabile al
disavanzo non ripianato di cui alla lettera b) del paragrafo 9.2.26,
ed è ripianato applicandolo per l'intero importo all'esercizio in
corso di gestione. [...] È tardiva l'approvazione del rendiconto che
non consente l'applicazione del disavanzo al bilancio dell'esercizio
successivo a quello in cui il disavanzo si è formato" (2) .
Come si vede, anche l'applicazione dei principi applicati 9.2.27
e 9.2.28 dell'Allegato 4/2 del decreto legislativo n. 118/2011
comporta che il disavanzo non ripianato derivante dalla gestione 2018
e dalla gestione 2019, pari complessivamente ad euro 52.579.473,84,
debba essere ripianato e, quindi, applicato all'esercizio 2021.
Infine, l'allegato O2 indica l'importo di euro 66.338.950 quale
disavanzo di amministrazione al 31 dicembre 2019, che tuttavia non
coincide con quello di euro 46.851.307,46 riportato per la stessa
grandezza dalla DGR 428/2020 recante «Approvazione del Disegno di
Legge: Rendiconto generale per l'esercizio finanziario 2019 della
Regione Basilicata».
Per inciso, la suddetta DGR 428/2020 è indicata all'inizio del
paragrafo 5 («Risultato di amministrazione al 31 dicembre 2020»)
della Nota integrativa alla legge regionale in esame (Allegato n. 2)
erroneamente quale «disegno di legge di rendiconto 2020».
Quest'ultimo è invece oggetto della DGR 560/2021 recante
«Rendiconto generale per l'esercizio finanziario 2020 della Regione
Basilicata».
Per completezza, si precisa che il rendiconto per l'esercizio
2020 è stato approvato dalla Giunta regionale, ma ad oggi deve
essere ancora approvato dal Consiglio regionale.
In conclusione, con riferimento all'art. 6 della legge regionale
in esame, le Tabelle relative alla composizione e copertura del
disavanzo presunto riprodotte nell'Allegato O2 e le conseguenti
registrazioni contabili riguardanti l'applicazione del disavanzo
all'assestamento al bilancio di previsione 2021-2023, non appaiono
conformi all'art. 42, comma 12 del decreto legislativo n. 118/2011,
che disciplina l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi
di bilancio delle regioni.
Ciò a sua volta comporta una violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e) Cost., riguardante la potestà legislativa
esclusiva dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci
pubblici.
Conseguentemente, il ripiano del disavanzo rappresentato
nell'Allegato 1.3, laddove prevede il rientro del disavanzo 2018
entro il 2022, si pone in contrasto con il citato principio del
decreto legislativo n. 118/2011 e configura una violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera e) Cost., (potestà legislativa esclusiva
dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici)
giustificando la presente impugnazione ex art. 127 Cost.
Si richiama al riguardo la recente sentenza 12 dicembre 2021 n.
246, con la quale la Corte ha accolto i ricorsi dello Stato contro la
stessa Regione Basilicata, annullando l'art. 4, legge regionale n.
40/2020 (e relativo allegato O2), nonchè l'art. 1, legge regionale
n. 8/2021 (e relativo allegato 1.3).

(1) Il principio 9.2.27 per esteso prevede che «Anche con riferimento
al disavanzo di amministrazione presunto, se non è migliorato
rispetto al risultato di amministrazione dell'esercizio
precedente di un importo almeno pari a quello iscritto alla voce
"Disavanzo di amministrazione" del precedente bilancio di
previsione per il medesimo esercizio, le quote del disavanzo
applicate al bilancio e presumibilmente non recuperate sono
interamente applicate al primo esercizio del bilancio di
previsione nel quale è stato determinato il risultato di
amministrazione presunto, in aggiunta alle quote del recupero
previste dai piani di rientro in corso di gestione con
riferimento a tale esercizio, mentre l'eventuale ulteriore
disavanzo presunto è ripianato dagli enti locali secondo le
modalità previste dall'ultimo periodo dell'art. 188, comma 1,
del TUEL, non oltre la scadenza del piano di rientro in corso, e
dalle regioni negli esercizi considerati nel bilancio di
previsione, in ogni caso non oltre la durata della
consiliatura/legislatura regionale. Per le modalità di
determinazione del disavanzo non ripianato e dell'ulteriore
disavanzo si rinvia al precedente paragrafo. Nei casi in cui non
è ancora possibile verificare la realizzazione degli
accertamenti di entrata e delle economie di spesa previsti nel
piano di rientro, il disavanzo ripianato è pari alla riduzione
del disavanzo rappresentato dalla lettera E dell'allegato al
bilancio concernente il risultato di amministrazione rispetto a
quello della lettera E del rendiconto dell'esercizio precedente.
Se il rendiconto dell'esercizio precedente non è ancora stato
approvato si fa riferimento al rendiconto approvato in Giunta o a
dati di preconsuntivo. Ai fini della compilazione delle tabelle
di cui al paragrafo 9.11.7 del principio applicato della
programmazione (allegato 4/1), le quote del disavanzo ripianato
alle componenti del disavanzo di amministrazione in ordine di
anzianità di formazione del disavanzo stesso. Al riguardo si
rinvia all'esempio n. 13».

(2) Il principio 9.2.28 per esteso prevede che «Il disavanzo di
amministrazione di un esercizio non applicato al bilancio e non
ripianato a causa della tardiva approvazione del rendiconto o di
una successiva rideterminazione del disavanzo già approvato, ad
esempio a seguito di sentenza, è assimilabile al disavanzo non
ripianato di cui alla lettera b) del paragrafo 9.2.26, ed è
ripianato applicandolo per l'intero importo all'esercizio in
corso di gestione. Sono escluse dall'applicazione del principio
le sentenze che comportano la formazione di nuove obbligazioni
giuridiche per le quali non era possibile effettuare
accantonamenti. È tardiva l'approvazione del rendiconto che non
consente l'applicazione del disavanzo al bilancio dell'esercizio
successivo a quello in cui il disavanzo si è formato».

P.Q.M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittima e conseguentemente
annullare la legge regionale Basilicata 2 dicembre 2021, n. 55, per i
motivi e nei limiti illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri.
Roma, 31 gennaio 2022

L'avvocato dello Stato: Urbani Neri - Il Vice avvocato generale dello
Stato: De Bellis