1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 29-5-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 487 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 gennaio 1996
N. 487 Ordinanza emessa il 24 gennaio 1996 dal tribunale amministrativo regionale dell'Umbria sul ricorso proposto da Paris Mario contro il Ministero delle finanze ed altri Impiego pubblico - Concorso a primo dirigente nei ruoli centrali e periferici del Ministero delle finanze mediante scrutinio per merito comparativo - Limitazione della facolta' di partecipazione ai funzionari delle qualifiche ad esaurimento che alla data di entrata in vigore della legge, abbiano svolto nell'ultimo quadriennio, per almeno due anni e dietro formale incarico, funzioni di reggente di uffici di livello dirigenziale - Esclusione dei funzionari appartenenti alla nona qualifica nella stessa situazione giuridica - Disparita' di trattamento disituazioni omogenee con incidenza sui principi di tutela del lavoro, di retribuzione proporzionata ed adeguata, di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 29 dicembre 1990, n. 408, art. 20, quarto comma). (Cost., artt. 3, 35, 36 e 97). (096C0712) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 29-5-1996)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 813/1991
proposto da Paris Mario rappresentato e difeso dall'avv. Lietta
Calzoni con domicilio eletto in Perugia, nello studio del difensore,
via L. Bonazzi n. 9;
Contro il Ministero delle finanze, in persona del ministro
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avvocatura distrettuale
dello Stato ex lege domiciliata in Perugia, via degli Offici n. 14; e
nei confronti di Rossi Salvatore, Bonnici Giovanni, Leonzio Vittorio
e Firmando Alfredo, con costituitisi in giudizio; per l'annullamento
del provvedimento in data 12 settembre 1991 comunicato il 18
settembre 1991, con il quale il Ministero delle finanze ha escluso il
ricorrente dalla partecipazione allo scrutinio per merito comparativo
per il conferimento di n. 54 posti disponibili nella qualifica di
primo dirigente della carriera direttiva della Amministrazione
periferica delle tasse ed imposte indirette sugli affari, ruolo del
personale degli uffici del registro e degli ispettori
compartimentali, indetto con decreto ministeriale 14 marzo 1991
registrato alla Corte dei conti l'11 aprile 1991, registro n. 12,
foglio 98; di tutti gli atti presupposti, connessi e/o conseguenti;
Ed incidentalmente affinchè il tribunale adito voglia sollevare
questione di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma
quattro, della legge 24 dicembre 1990 n. 408, per contrasto con gli
artt. 3, 35, 36 e 97 della Costituzione, nella parte in cui limita
l'accesso, con la procedura dello scrutinio per merito comparativo,
alla nomina a primo dirigente nei ruoli centrali e periferici del
Ministero delle finanze, in favore dei funzionari delle qualifiche ad
esaurimento, che alla data di entrata in vigore della legge abbiano
svolto nell'ultimo quadriennio, per almeno due anni e dietro formale
incarico, funzioni di reggente di uffici di livello dirigenziale,
escludendo i direttori appartenenti alla nona qualifica funzionale,
reggenti anch'essi nel quadriennio e da almeno due anni, dietro
formale ricorso, uffici finanziari sedi di prima dirigenza,
appartenenti ad un profilo superiore o, quantomeno, equivalente.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle
finanze;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 24 gennaio 1996 la relazione del
dr. Bruno Mollica e uditi, altresi l'avv. Nicoletta Baleani,
sostituzione di Lietta Calzoni, per la parte ricorrente e l'avv.
Francesca Morici per l'Amministrazione statale resistente.
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto;
F a t t o
Con ricorso rubricato al n. 813 del 1991, Paris Mario chiede
l'annullamento del provvedimento del Ministero delle finanze in data
18 settembre 1991, di esclusione dell'istante dalla partecipazione
allo scrutinio per merito comparativo per il conferimento di n. 54
posti disponibili nella qualifica di primo dirigente.
Espone di prestare servizio alle dipendenze del detto Ministero
come "direttore nella nona qualifica funzionale" e di essere stato
nominato "reggente" dal 18 maggio 1987 dell'ufficio del registro di
Perugia, ufficio finanziario sede di prima dirigenza.
Deduce l'illegittimità della disposta esclusione per violazione ed
errata applicazione del decreto ministeriale 14 marzo 1991, che
consentirebbe la partecipazione allo scrutinio non solo degli
impiegati delle qualifiche ad esaurimento, ma anche di quelli della
carriera direttiva.
Sostiene altresì, col secondo mezzo, la illegittimità
costituzionale dell'art. 20, quarto comma, legge 29 dicembre 1990, n.
408, per contrasto con gli artt. 3, 35, 36 e 97 Cost., nella parte in
cui limita l'accesso alla nomina a primo dirigente, in favore dei
funzionari delle qualifiche ad esaurimento che alla data di entrata
in vigore della legge abbiano svolto nell'ultimo quadriennio, per
almeno due anni e dietro formale incarico, funzioni di reggente di
uffici di livello dirigenziale, escludendo i direttori appartenenti
alla nona qualifica funzionale, reggenti anch'essi uffici finanziari
sede di prima dirigenza.
L'amministrazine intimata sostiene la infondatezza del ricorso e ne
chiede in conclusione il rigetto.
All'udienza pubblica del 24 gennaio 1996 la causa è stata ritenuta
in decisione.
D i r i t t o
I. - Il Collegio ritiene, preliminarmente, di sollevare la
questione di legittimità costituzione dell'art. 20, quarto comma,
legge 29 dicembre 1990, n. 408, di cui è fatta applicazione nella
specie.
La questione è sicuramente rilevante nel giudizio in corso.
Il Paris chiede l'annullamento del provvedimento di esclusione
dalla partecipazione allo scrutinio per merito comparativo per il
conferimento di posti disponibili nella qualifica di primo dirigente,
effettuato in applicazione dell'art. 20, legge n. 408 del 1990 cit..
L'esclusione viene disposta dall'intimato Ministero delle finanze
in quanto il Paris non appartiene alle "qualifiche ad esaurimento"
beneficiarie della precitata disposizione.
Ed invero, destinatari dello scrutinio per l'accesso alla qualifica
di primo dirigente ai sensi della norma calendata sono
dichiaratamente i funzionari delle "qualifiche ad esaurimento" che,
alla data di entrata in vigore della legge, abbiano svolto,
nell'ultimo quadriennio, per almeno due anni e dietro formale
incarico, funzioni di reggente di uffici di livello dirigenziale;
l'odierno ricorrente, pur essendo in possesso del requisito dello
svolgimento delle funzioni - in quanto dal 18 maggio 1987 reggente,
in forza di formale incarico, dell'ufficio del registro di Perugia,
di livello dirigenziale - appartiene alla nona qualifica funzionale,
e non alle qualifiche ad esaurimento.
La chiarezza della previsione normativa comporterebbe quindi -
nonostante le "acrobazie" interpretative del decreto ministeriale 14
marzo 1991, tentate dalla difesa del ricorrente col primo mezzo (il
secondo è inteso a prospettare la illegittimità costituzionale
della norma) - necessariamente il rigetto dell'impugnativa in
mancanza di una declaratoria di incostituzionalità.
Un'eventuale pronuncia di incostituzionalità della norma de qua
nei termini richiesti consentirebbe del resto all'odierno ricorrente
l'ammissione allo speciale procedimento selettivo ex art. 1, primo
comma, lett. a), legge 10 luglio 1984, n. 301 previsto dall'art. 20
cit. in concorrenza con le qualifiche ad esaurimento.
Donde la sicura rilevanza della questione nel giudizio in corso.
II. - La questione, oltre che rilevante, appare al collegio non
manifestamente infondata.
Va ricordato, in primo luogo, che i ruoli ad esaurimento, previsti
col d.P.R. n. 748/1972, hanno trovato una definitiva connotazione con
la legge 11 luglio 1980, n. 312, istitutiva delle qualifiche
funzionali, il cui art. 155 ha previsto l'inquadramento in
soprannumero dei direttori aggiunti di divisione che rivestivano la
qualifica di direttore di 2a classe al 31 dicembre 1972.
La posizione funzionale di tale personale delle qualifiche ad
esaurimento restava definita dall'art. 7 ottavo comma, d.-l. 30
settembre 1982, n. 688 convertito in legge n. 872/1982, secondo cui,
in caso di assenza del titolare, dovuta a vacanza del posto od a
qualsiasi altra causa, può essere affidata a titolo di reggenza
temporanea al personale medesimo la direzione degli uffici delle
Amministrazioni periferiche del Ministero delle finanze che "per
legge spetta ad un funzionario con qualifica di primo dirigente"; non
già la reggenza temporanea di uffici spettanti a funzionari con
qualifica di dirigente superiore, attribuita, a norma del primo comma
art. 17 legge n. 146 cit., a funzionari con qualifica di primo
dirigente.
La posizione funzionale degli appartenenti alla nona qualifica -
come il Paris - è stata definita con l'art. 20 del successivo d.P.R.
n. 8 maggio 1987, n. 266, secondo cui rientra nelle attribuzioni del
personale medesimo la sostituzione del dirigente in caso di assenza o
impedimento nonchè la reggenza dell'ufficio in attesa della
destinazione del dirigente titolare (lett. a e b).
Orbene, dal richiamato quadro normativo discende che rientra nelle
attribuzioni primarie sia dei funzionari delle qualifiche ad
esaurimento che di quelli appartenenti alla nona qualifica la
funzione di "reggenza temporanea" degli uffici; anzi, a ben guardare,
mentre la funzione di reggenza è espressamente circoscritta, per i
funzionari dei ruoli ad esaurimento, a norma dell'art. 17, secondo
comma, legge n. 146/1980, agli uffici il cui titolare rivesta la
qualifica di primo dirigente, tale limitazione non è rinvenibile
nella disciplina relativa ai funzionari di nona qualifica, ai sensi
dell'art. 20 d.P.R. n. 266/1987, la cui lett. b) fa riferimento alla
reggenza dell'ufficio in attesa della destinazione del "dirigente"
titolare, in quanto tale del tutto svincolata dal livello
dell'ufficio medesimo (di titolarità, cioè, indifferentemente, di
primo dirigente o di dirigente superiore).
Le posizioni in commento appaiono quindi, quantomeno equiordinate,
ove non si ritenga di accedere alla tesi della poziorietà della
posizione del funzionario di nona qualifica sotto il profilo delle
funzioni e delle responsabilità.
Se ciò è vero, sembra al Collegio che non rientri nei canoni
della razionalità legislativa la previsione dell'art. 20, legge n.
408 del 1990 cit. nella parte in cui costituisce in favore dei
funzionari del ruolo ad esaurimento una ingiustificata posizione di
privilegio, sostanzialmente escludendo dall'accesso alla posizione di
primo dirigente i funzionari di nona qualifica.
Se infatti si riconosce la (quantomeno) equiparabilità delle
posizioni funzionali di cui trattasi, non sembra possa poi
disconoscersi che le stesse, per ciò solo, devono concorrere
paritariamente all'accesso a tutti i posti dirigenziali disponibili:
in tale quadro non appare conforme ai richiamati principi
costituzionali nè la limitazione alle qualifiche ad esaurimento
dello eccezionale sistema di accesso ex art. 1, primo comma, lett. a)
legge 10 luglio 1984, n. 301, nè la riserva di "tutti" i posti
disponibili alle qualifiche medesime nè quella relativa al 50% dei
posti disponibili nel quinquennio, atteso che all'esito di un
unitario procedimento selettivo ben potrebbero gli appartenenti alle
qualifiche ordinarie risultare vincitori per una quota maggiore di
posti, in danno dei funzionari delle qualifiche ad esaurimento.
Sotto altro profilo, va osservato che non è di poco conto la
sottrazione al regime ordinario di accesso alla dirigenza di tutti i
posti disponibili nella qualifica di primo dirigente e del 50% dei
posti che si renderanno disponibili fino al 31 dicembre 1995 (la
legge n. 408/90 è entrata in vigore il 1 gennaio 1991); nè
l'asserita finalizzazione del beneficio alla graduale soppressione
delle qualifiche ad esaurimento giustifica comunque l'esclusione
delle qualifiche ordinarie in posizione paritaria dall'accesso in
misura di siffatta rilevanza.
La "gradualita'" dell'intervento sarebbe presumibilmente idonea ad
attenuare, in astratto, l'impatto sul sistema di avanzamento in
carriera, ma non sembra certamente "graduale" l'assorbimento di
"tutti" i posti disponibili al 1 gennaio 1991 e, addirittura, della
"meta'" dei posti disponibili nel quinquennio per la definizione di
posizioni
di carriera la cui non necessitata urgenza di sistemazione è
testimoniata dalla stessa permanenza di tali figure nell'ordinamento
fin dal 1972.
Non si intende qui ovviamente negare la discrezionalità del
legislatore nel definire le posizioni del personale ad esaurimento:
si vuole peraltro meditatamente sostenere che l'affermato intento di
graduare la soppressione delle dette figure non sembra in ogni caso
trovare riscontro nelle modalità, anche temporali e di riserva
percentuale, concretamente prescelte, a tutto danno dei dipendenti
dei ruoli ordinari di pari livello funzionale, i quali, da un lato,
vedono sottrarre all'accesso ordinario tutti i posti disponibili alla
detta data e, per il quinquennio successivo, possono aspirare
all'accesso medesimo nel solo residuale limite del 50 per cento dei
posti e, dall'altro, si vedono comunque esclusi dall'accesso speciale
disciplinato dall'art. 20 cit. nonostante la paritaria posizione
rivestita.
I ruoli ad esaurimento, che nel quadro organizzativo dei pubblici
uffici dovrebbero trovare, per loro stessa natura ed eziologia,
considerazione e valenza residuale, vengono così a beneficiare di un
ingiustificato trattamento privilegiato a tutto danno dei ruoli
ordinari, che rappresentano, invece, nel sistema ordinamentale della
pubblica amministrazione, una posizione di centralità per stessa
scelta organizzativa dell'amministrazione medesima.
Le evidenziate discrasie appaiono al Collegio, per le esposte
considerazioni, in contrasto non solo con l'art. 3 Cost., per il
trattamento ingiustificatamente discriminatorio nei confronti di
posizioni di livello superiore o, quantomeno, equiordinato, ma
altresì in violazione dell'art. 97 Cost., in quanto lesive del
principio di buon andamento ed imparzialità dei pubblici uffici,
anche sotto il profilo della realizzazione delle condizioni per
l'accesso dei "più meritevoli" alle posizioni dirigenziali.
Per i riflessi della scelta legislativa sull'aspetto della
elevazione professionale del dipendente e dell'equo trattamento
retributivo sembra altresì ipotizzabile la contestuale violazione
dei principi di cui agli artt. 35 e 36 Cost..
III. - Per tutte le suesposte considerazioni, va sollevata la
questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt.
3, 97, 35 e 36 Cost., dell'art. 20, quarto comma, legge 29 dicembre
1990 n. 408, nella parte in cui limita l'accesso, con la procedura
dello scrutinio per merito comparativo, alla nomina a primo dirigente
nei ruoli centrali e periferici del Ministero delle finanze, in
favore dei funzionari delle qualifiche ad esaurimento che, alla data
di entrata in vigore della legge, abbiano svolto nell'ultimo
quadriennio, per almeno due anni e dietro formale
incarico, funzioni di reggente di uffici di livello dirigenziale, con
ciò escludendo i funzionari appartenenti alla nona qualifica
funzionale reggenti anch'essi nell'ultimo quadriennio, e da almeno
due anni, in virtù di formale incarico, uffici finanziari sede di
prima dirigenza.
Il giudizio deve essere pertanto sospeso e gli atti trasmessi alla
Corte costituzionale per l'esame delle questioni sopra prospettate.

P. Q. M.
Dichiara rilevante ai fini del decidere e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 20,
quarto comma, della legge 29 dicembre 1990, n. 408, per contrasto con
gli artt. 3, 97, 35 e 36 della Costituzione, nella parte in cui
limita l'accesso, con la procedura dello scrutinio per merito
comparativo, alla nomina a primo dirigente nei ruoli centrali e
periferici del Ministero delle finanze, in favore dei funzionari
delle qualifiche ad esaurimento che, alla data di entrata in vigore
della legge, abbiano svolto nell'ultimo quadriennio, per almeno due
anni e dietro formale incarico, funzioni di reggente di uffici di
livello dirigenziale, con ciò escludendo i funzionari appartenenti
alla nona qualifica funzionale reggenti anch'essi nell'ultimo
quadriennio, e da almeno due anni, in virtù di formale incarico,
uffici finanziari sede di prima dirigenza;
Sospende il giudizio ed ordina alla segreteria di trasmettere gli
atti di causa alla Corte costituzionale e di effettuare le
pubblicazioni, comunicazioni e notificazioni previste dalla legge.
Così deciso in Perugia, nella camera di consiglio del 24 gennaio
1996.
Il presidente: Rosa
Il consigliere est: Mollica
96C0712