1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 30-10-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 7 agosto 2002
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 7 agosto 2002 (della Provincia autonoma di Trento) Sanita' pubblica - Organizzazione e funzionamento dei servizi per le tossicodipendenze delle aziende unita' sanitarie locali e delle relative attivita' di volontariato - Decreto ministeriale recante disposizioni di principio - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Provincia autonoma di Trento - Dedotta applicabilita', secondo una ipotizzabile interpretazione, alla Provincia ricorrente - Previsione di normativa anche di dettaglio - Violazione delle competenze legislative e delle correlate potesta' amministrative spettanti alla provincia in materia di igiene e sanita' ed in materia di assistenza e beneficenza pubblica - Illegittimo ed arbitrario esercizio del potere regolamentare statale - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione. In subordine: Eccepita illegittimita' costituzionale sopravvenuta dell'art. 118, comma 1, del d.P.R. n. 309 del 1990, in quanto prevede un potere regolamentare statale non piu' consentito. - Decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali del 14 giugno 2002, artt. 1 e 2. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 25, 9, n. 10, e 16; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 469; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267; legge 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Costituzione, art. 117, comma sesto; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17; d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, artt. da 115 a 118. (002C0841) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 30-10-2002)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale Lorenzo Dellai, autorizzato con
deliberazione della giunta provinciale n. 1711 del 19 luglio 2002
(all. 1), rappresentata e difesa, come da procura speciale rogata dal
dott. Tommaso Sussarellu, nella sua veste di ufficiale rogante della
Provincia stessa, con atto 24 luglio 2002, n. di rep. 25648 (all. 2),
dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma,
ed elettivamente domiciliata in Roma nello studio dell'avv. Luigi
Manzi, via Confalonieri, 5.
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione che non spetta allo Stato dettare con decreto
ministeriale disposizioni di principio o di dettaglio
sull'organizzazione e sul funzionamento dei servizi per le
tossicodipendenze delle aziende unità sanitarie locali - Ser.T., e
per il conseguente annullamento degli artt. 1 e 2 del decreto del
ministro della salute, di concerto con il ministro del lavoro e delle
politiche sociali, 14 giugno 2002, recante "Disposizioni di principio
sull'organizzazione e sul funzionamento dei servizi per le
tossicodipendenze delle aziende unità sanitarie locali - Ser.T., di
cui al decreto ministeriale 30 novembre 1990, n. 444", pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 147 del 25 giugno 2002,
per violazione:
dell'art. 8, n. 25, dell'art. 9, n. 10, dell'art. 16 d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670, e delle relative norme di attuazione, fra le
quali, in particolare, il d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, il d.P.R. 28
marzo 1975, n. 469, l'art. 2 d.lgs. n. 266/1992 e l'art. 2 d.lgs.
n. 267/1992;
dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in
quanto richiama a favore della provincia autonoma le maggiori
autonomie stabilite per le regioni a statuto ordinario dal nuovo
testo dell'art. 117 Cost., con particolare riferimento al sesto comma
di esso;
del principio costituzionale di legalità degli atti
secondari;
dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988;
degli artt. 115-118 d.P.R. n. 309/1990;
del principio di leale collaborazione.

F a t t o

La Provincia autonoma di Trento è dotata di competenza
legislativa in materia di assistenza e beneficenza pubblica, ai sensi
dell'art. 8, n. 25, ed in materia di igiene e sanità, ivi compresa
l'assistenza sanitaria e ospedaliera, ai sensi dell'art. 9, n. 10,
del P.R. 31 agosto 1972, n. 670. Essa è inoltre dotata delle
correlative potestà amministrative ai sensi dell'art. 16 dello
statuto, come attuato dalle relative norme di attuazione.
Fra queste si segnalano, in particolare, il d.P.R. 28 marzo 1975,
n. 469, norme di attuazione dello statuto per la Regione
Trentino-Alto Adige in materia di assistenza e beneficenza pubblica,
e il d.P.R 28 mazzo 1975, n. 474, norme di attuazione dello statuto
per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità.
L'art. 3 di quest'ultimo decreto (modificato da ultimo dal d.lgs.
n. 267/1992) elenca competenze che restano allo Stato in materia
sanitaria ma nel pur numeroso elenco non è disposta alcuna riserva
di competenza a favore della Stato in ordine all'organizzazione e al
finanziamento dei servizi per le tossicodipendenze delle U.S.L.
Al contrario, lo stesso fatto che l'art. 3, n. 6, tenga ferma la
competenza statale in ordine "alla coltivazione, produzione, impiego,
commercio all'ingrosso, importazione, esportazione e transito,
acquisto, detenzione e somministrazione di sostanze stupefacenti e di
sostanze psicoattive e loro derivati" conferma, per esclusione, che
non rientrano nella competenza statale l'organizzazione ed il
funzionamento dei Ser.T. Ugualmente l'art. 7 d.P.R. n. 469/1975, che
elenca le competenze che restano allo Stato in materia di assistenza
e beneficenza, non comprende nulla che possa riferirsi all'attività
dei Ser.T.
Dal canto suo, l'art. 2 d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267, stabilisce
che "le attività di volontariato da svolgersi nell'ambito delle
materie di competenza della regione e delle province autonome, e le
relative organizzazioni, sono disciplinate dalla legge regionale o
provinciale nel rispetto dei limiti relativi alle materie medesime".
In queste materie interviene ora il decreto ministeriale qui
impugnato, i cui artt. 1 e 2 disciplinano in via regolamentare e in
modo estremamente dettagliato i criteri e le modalità organizzative
e d'azione dei Ser.T. e della relativa attività di volontariato,
ponendo tra i propri destinatari, secondo una ipotizzabile
interpretazione, anche la Provincia di Trento.
Analiticamente, l'art. 1 di tale decreto detta i principi
generali sui Ser.T., stabilendo al comma 1 che essi "sono unità
operative delle aziende - Unità sanitarie locali - A.S.L. coordinate
nell'ambito di uno specifico dipartimento per le dipendenze
patologiche". La disposizione poi detta varie norme relative
all'organizzazione ed alle competenze del dipartimento e, in
particolare, lo stesso comma l prevede che il dipartimento sia
"organizzato con modalità di integrazione interistituzionale, che
prevedono la diretta partecipazione a livello operativo e decisionale
del privato sociale accreditato o autorizzato ... (enti ausiliari,
associazioni di volontariato, associazioni di promozione sociale e
"no profit , associazioni famiglie e simili)". A tali entità, "con
specifici provvedimenti di accreditamento delle regioni e delle
aziende sanitarie locali, viene riconosciuto un ruolo strategico
determinante nell'ambito dello sviluppo di un moderno sistema di
prevenzione e di protezione della salute nell'area dipartimentale
delle dipendenze patologiche".
Inoltre, l'art. 1, comma 1, precisa che il "Dipartimento per le
dipendenze patologiche" debba essere competente sia "per il
trattamento ... dei problemi correlati all'uso di sostanze psicotrope
legali ed illegali", che "per i comportamenti assimilabili e
correlati (disturbi dell'alimentazione, gioco d'azzardo,
videodipendenze, etc.)", e che esso partecipi a progetti relativi
agli "ambiti di confine, quali alcolismo, problemi dell'adolescenza,
doppia diagnosi, disturbi dell'alimentazione, gioco d'azzardo".
Dal comma 2 risulta poi che i Ser.T. si occupano dei problemi non
solo dei tossicodipendenti ma anche "delle loro famiglie". Anche da
ciò risulta chiaramente come il decreto impugnato non attenga solo
alla materia della sanità, di competenza concorrente della Provincia
autonoma di Trento, ma anche alla materia dell'assistenza, di
potestà piena della Provincia ai sensi già dell'art. 8, n. 25,
dello statuto e, ora, del combinato disposto dell'art. 117, comma 4,
cost. e dell'art. 10 legge Cost. n. 3/2001.
Il comma 3 dell'art. 1 prevede la possibilità di articolare i
Ser.T. in unità funzionali, menzionando qui espressamente le
province autonome come destinatarie della disciplina in questione. I
commi 4, 5 e 6 dettano ulteriori norme dettagliate sulle funzioni di
competenza dei Ser.T.
L'art. 2 è intitolato "Norme di principio sul funzionamento dei
Ser.T.". Esso contiene in realtà norme dettagliate sui criteri e le
modalità dell'attività dei Ser.T. e sugli specifici compiti ad essi
spettanti. Fra questi alcuni non hanno carattere propriamente
sanitario ma attengono, piuttosto, alla materia dell'assistenza: si
veda, a tal proposito, il "sostegno psicologico" (comma 4, lett. d),
l'attività di orientamento e di sostegno in ambito sociale ed
educativo" (lett. f), gli "specifici programmi destinati alle donne"
comprensivi "in particolare" di "interventi relativi a gravidanza,
prostituzione, episodi di violenza" (lett. h).
Poichè, come detto, l'art. 1, comma 3, del decreto qui impugnato
menziona le province autonome quali destinatarie della disciplina ivi
dettata (sia pure con riferimento ad una disposizione puramente
facoltizzante) si prospetta qui l'ipotesi che esso intenda rivolgersi
anche alla Provincia autonoma di Trento. Naturalmente, ove codesta
ecc.ma Corte ritenesse possibile un'interpretazione "adeguatrice",
che escludesse l'insorgere per la Provincia di vincoli di qualunque
genere, verrebbe meno l'interesse provinciale alla presente
contestazione.
Qualora, invece, si dovesse ritenere fondata la più diretta
interpretazione del decreto nel senso della sua applicabilità alla
Provincia autonoma di Trento, esso e le sue singole disposizioni
risulterebbero lesivi della sfera costituzionale di competenza della
Provincia stessa per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Incostituzionalità ed invasività per violazione dell'art.
117, sesto comma, della Costituzione, esteso alle autonomie speciali
dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, e dell'art. 2
d.lgs. n. 266/1992, in quanto sono esercitate competenze
regolamentari costituzionalmente inesistenti.
Il decreto qui impugnato dichiara di essere stato adottato sulla
base dell'art. 118, comma 1, d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, secondo
il quale, "in attesa di un riordino della normativa riguardante i
servizi sociali, il ministro della sanità, di concerto con il
ministro per gli affari sociali, sentita la Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento
e di Bolzano, determina con proprio decreto l'organico e le
caratteristiche organizzative e funzionali dei servizi per le
tossicodipendenze da istituire presso ogni unità sanitaria locale".
In realtà, come in seguito si dirà, il concreto contenuto del
decreto impugnato eccede l'ambito del potere conferito da tale legge.
Ma il fatto è che questo stesso potere oggi non esiste e non può
essere legittimamente esercitato.
Il potere così istituito infatti ha chiaramente carattere
regolamentare, tanto è vero che il primo decreto adottato sulla sua
base (o, meglio, sulla base dell'art. 27 legge n. 162/1990, poi
trasfuso nell'art. 118, comma 1, del testo unico), il d.m. 30
novembre 1990, n. 444, era intitolato espressamente "Regolamento
concernente la determinazione dell'organico e delle caratteristiche
organizzative e funzionali dei servizi per le tossicodipendenze da
istituire presso le unità sanitarie locali": e coerentemente con
tali premesse era stato adottato previo parere del Consiglio di
Stato.
Il nuovo atto è ovviamente anch'esso un atto normativo, sia per
il potere che asserisce di esercitare che per il contenuto e
l'intitolazione. In questo senso, il titolo del decreto (e degli
artt. 1 e 2) risulta persino sorprendentemente "sincero", là dove
con il riferimento del titolo alle "disposizioni di principio" rende
esplicito tale carattere, del resto, il decreto 14 giugno 2002
sostituisce, in pratica, parte del precedente decreto. Il nuovo atto
tuttavia, benchè sia un regolamento, non è denominato come tale e
non è stato sottoposto al parere del Consiglio di Stato. Esso è
stato dunque posto in essere in violazione delle stesse regole
formali di esercizio del potere regolamentare statale, dove esso
esiste: e sia consentito ricordare che con il parere 11 aprile 2002,
n. 1/2002, l'Adunanza generale dello stesso Consiglio di Stato ha
già escluso la sopravvivenza di poteri regolamentari statali in
materia di sanità dopo la riforma costituzionale.
In effetti, tale violazione di regole procedurali nasconde una
ben più grave arbitrarietà e incostituzionalità della nuova
disciplina, dovendosi negare che nella materia qui considerata - che
riguarda l'assistenza sanitaria, l'assistenza sociale e
l'organizzazione dei relativi servizi - possa esercitarsi un potere
regolamentare statale.
Ciò va escluso, in primo luogo, secondo le regole che valgono
per tutte le autonomie regionali, contenute ora nel nuovo Titolo V
della parte seconda della Costituzione.
Tali regole, come ben noto, in virtù dell'art. 10 legge cost.
n. 3/2001 valgono anche per le autonomie speciali, ove più
favorevoli di quelle contenute nei rispettivi statuti.
In base a tali regole generali è evidente e netta l'assenza di
qualunque potere regolamentare statale. Infatti l'art. 117, sesto
comma, della Costituzione, nel testo introdotto dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001, espressamente stabilisce che "la
potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di
legislazione esclusiva", mentre "spetta alle Regioni in ogni altra
materia".
Ora, la disciplina del decreto qui impugnato non attiene nè alla
"determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale" (art. 117, comma 2, lett. m), nè ad altre
materie di legislazione esclusiva statale; essa riguarda, invece,
come detto (e come appare evidente) le materie della "tutela della
salute" (art. 117, comma 3) e dell'assistenza sociale (art. 117,
comma 4), cioè materie di competenza legislativa regionale e
provinciale.
È dunque necessitata la conclusione che il potere già istituito
dall'art. 118, comma 1, d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, è venuto meno
in forza dell'art. 117, comma 6, Cost., esattamente come ritenuto dal
Consiglio di Stato nel già citato parere (sulla legittimazione
regionale a contestare la mancanza di fondamento legislativo dei
regolamenti v. le sentt. di codesta Corte n. 266 del 2001 e n. 204
del 1991).
Si noti che alla stessa conclusione si dovrebbe arrivare ove si
ragionasse in termini di sopravvenuta illegittimità costituzionale
delle disposizioni che prevedevano poteri regolamentari, anzichè di
loro abrogazione.
La ricorrente Provincia non ritiene che vi sia ragione di
ricorrere a tale costruzione, data la nettezza del contrasto e la
piena sufficienza, per riportare la situazione a normalità
costituzionale, del criterio abrogativo, senza che vi sia bisogno di
ricorrere ad operazioni interpretative o manipolative dei testi
legislativi. Ma anche ove si ragionasse in tali termini, risulta
evidente l'incompatibilità del sopravvivere di tali poteri con il
nuovo sistema costituzionale. Per tale ipotesi, dunque, in subordine
(ed in conformità all'indicazione data da codesta ecc.ma Corte nella
recente sent. n. 376 del 23 luglio 2002, punto 4 del Diritto) qui si
eccepisce la sopravvenuta illegittimità costituzionale della
disposizione dell'art. 118, comma 1, del d.P.R. n. 309/1990, in
quanto essa prevede un potere regolamentare statale ormai non più
consentito.
La disciplina regolamentare di materie di competenza regionale è
a maggiore ragione esclusa nei confronti della Provincia autonoma di
Trento.
Come noto, infatti, il rapporto fra le fonti statali e le fonti
provinciali è regolato dall'art. 2 d.lgs. n. 266/1992 secondo lo
schema della tendenziale separazione fra la legislazione statale e
quella regionale e provinciale. A tale stregua, al sopraggiungere di
nuova legislazione statale "la legislazione regionale e provinciale
deve essere adeguata ai principi e norme costituenti limiti indicati
dagli artt. 4 e 5 dello statuto speciale e recati da atto legislativo
dello Stato entro i sei mesi successivi alla pubblicazione dell'atto
medesimo nella Gazzetta Ufficiale", mentre "restano nel frattempo
applicabili le disposizioni legislative regionali e provinciali
preesistenti".
Dunque, non solo le leggi statali non si applicano direttamente
in provincia di Trento, ma solo le leggi possono far sorgere un
obbligo di adeguamento, ad esclusione delle fonti secondarie, nessun
vincolo di adeguamento essendo previsto in relazione agli atti
regolamentari.
Dunque, qualora il decreto qui impugnato intendesse far sorgere
un obbligo di adeguamento nei confronti delle province autonome, esso
sarebbe illegittimamente invasivo delle prerogative costituzionali
della provincia; e qualora intendesse applicarsi direttamente in
provincia di Trento, esso lo sarebbe a doppio titolo, in quanto
disciplina regolamentare e in quanto rivolto a produrre un effetto
precluso anche alle leggi.
Infine, va ricordato che, secondo l'interpretazione che appare
più attendibile, il potere regolamentare statale era già venuto
meno attraverso l'evoluzione della legislazione ordinaria: sicchè
anche sotto questo profilo l'atto qui impugnato risulta
incostituzionale e privo di fondamento.
Si deve infatti ricordare che il sistema previsto dall'art. 118,
comma 1, d.P.R. n. 309/1990 era stato già modificato nel 1992-1993,
a seguito dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 502/1992. L'art. 2,
comma 2, e l'art. 3, comma 5, di tale decreto - nel testo modificato
dal d.lgs. n. 517/1993 - disponevano (e dispongono tuttora) che
"spettano in particolare alle regioni la determinazione dei principi
sull'organizzazione dei servizi e sull'attività destinata alla
tutela della salute", e che "le regioni disciplinano ... le modalità
organizzative e di funzionamento delle unità sanitarie locali
prevedendo tra l'altro: ... g) i criteri per la definizione delle
dotazioni organiche". Pare indubbia infatti la sostanziale
incompatibilità con queste norme dell'art. 118, comma 1, d.P.R
n. 309/1990, che affidava al ministro il compito di determinare
"l'organico e le caratteristiche organizzative e funzionali dei
servizi per le tossicodipendenze da istituire presso ogni unità
sanitaria locale".
Tale conclusione è del resto confermata dall'Accordo
Stato-Regioni per la riorganizzazione del sistema di assistenza ai
tossicodipendenti del 21 gennaio 1999, citato dallo stesso decreto
qui impugnato. Infatti, il punto 2 dell'accordo prevede che "le
amministrazioni regionali definiscono: ... b) il modello
organizzativo tipo che le aziende devono adottare per il
conseguimento degli obiettivi [di assistenza ai tossicodipendenti];
c) le regole e modalità di instaurazione di un ottimale rapporto tra
le aziende sanitarie e gli enti e associazioni privati".
Le modifiche apportate al d.lgs. n. 502/1992 dal d.lgs. 19 giugno
1999, n. 229, hanno ulteriormente ribadito le competenze regionali.
Infatti, in base all'art. 3-quater d.lgs. n. 502/1992 "la legge
regionale disciplina l'articolazione in distretti dell'unità
sanitaria locale" (comma 1); inoltre, in base all'art. 3-quinquies da
una parte "le regioni disciplinano l'organizzazione del distretto"
dall'altra "il distretto garantisce: ... b) attività o servizi per
la prevenzione e la cura delle tossicodipendenze" (commi 1 e 2).
Se, come pare chiaro, l'organizzazione ed il funzionamento dei
Ser.T, quali articolazioni delle A.S.L., devono essere disciplinati
dalle Regioni (salvi i principi fondamentali delle leggi statali in
materia), l'art. 118, comma 1, d.P.R. n. 309/1990 è da ritenersi
abrogato già nel 1992-1993; risulta quindi del tutto privo di
fondamento legislativo il d.m. qui impugnato, con conseguente lesione
per la sfera costituzionale di competenza della Provincia.
Nè il fondamento legislativo può essere ritrovato nell'art. 4,
comma 3, legge 18 febbraio 1999, n. 45 (citato dal d.m. 14 giugno
2002), in base al quale, "entro novanta giorni dalla data di entrata
in vigore della presente legge, il ministro della sanità, con
proprio decreto, sentite le commissioni parlamentari competenti,
provvede alla revisione del decreto di cui all'art. 118 del testo
unico sulle tossicodipendenze, al fine della rideterminazione
dell'organico dei SERT". Infatti, tale disposizione riguarda
esclusivamente la rideterminazione dell'organico dei SERT, che, fra
l'altro, non costituisce oggetto del decreto qui impugnato.
Anche sotto questo profilo, dunque, il provvedimento impugnato
appare arbitrario ed illegittimamente invasivo.
2. - Incostituzionalità ed invasività del decreto 14 giugno
2002 in relazione al suo contenuto sia di principio che di dettaglio.
L'atto qui impugnato è comunque affetto da ulteriori ragioni di
illegittimità ed invasività delle prerogative costituzionali della
Provincia di Trento.
Esso dichiara di dettare "disposizioni di principio", "principi
generali" e "norme di principio" (v. il titolo dell'atto e degli
artt. 1 e 2).
Ora, è evidente che se ciò fosse vero, si tratterebbe di
principi disposti con fonte regolamentare, in violazione di pacifiche
regole costituzionali (su ciò v. anche il punto 1). Inoltre, norme
statali di principio non potrebbero comunque ammettersi nella materia
dell'assistenza sociale (secondo quanto evidenziato nel punto 1),
essendo questa una materia di potestà regionale piena, soggetta
ormai solo al limite costituzionale e a quello degli obblighi
internazionali e comunitari ex art. 117 Cost. e art. 10 legge cost.
n. 3/2001.
È vero che - al di là dell'intitolazione - il decreto
ministeriale contiene in pratica (accanto a quanto di seguito si
dirà sui rapporti con le strutture private) solo norme di dettaglio:
la sola che abbia carattere di principio essendo la prima frase
dell'art. 1, comma 1, che peraltro contrasta con il d.lgs.
n. 502/1992, prevedendo che i Ser.T. siano coordinati in uno
specifico dipartimento per le dipendenze patologiche (mentre
l'art. 3-quinquies del decreto legislativo stabilisce, come visto,
che sia il distretto ad occuparsi della prevenzione e cura delle
tossicodipendenze).
Ma ovviamente il contenuto di dettaglio del provvedimento
costituisce una ulteriore ragione di illegittimità, venendo a
sovrapporsi comunque alla competenza sotto questo profilo piena ed
esclusiva della ricorrente Provincia. Arbitraria infatti è la
pretesa di vincolare la Provincia autonoma di Trento con norme di
dettaglio in una materia, quella sanitaria, di competenza
concorrente, o addirittura, come l'assistenza sociale, di competenza
primaria.
3. - Specifica illegittimità in relazione alla disciplina dei
rapporti tra struttura pubblico e strutture private.
Una specifica censura, ulteriore rispetto alle precedenti, va
rivolta alla parte del decreto qui impugnato che disciplina il ruolo
dei soggetti privati nella direzione e nella gestione del servizio
pubblico.
L'accentuato ruolo dei privati costituisce la principale
innovazione del d.m. 14 giugno 2002 rispetto alla corrispondente
disciplina del d.m. n. 444/1990. Infatti, l'art. 1, comma 1, del
decreto impugnato prevede "la diretta partecipazione a livello
operativo e decisionale del privato sociale accreditato o autorizzato
... (enti ausiliari, associazioni di volontariato, associazioni di
promozione sociale e "no-profit , associazioni famiglie e simili)",
aggiungendo che "con specifici provvedimenti di accreditamento delle
regioni e delle aziende sanitarie locali, viene riconosciuto [agli
enti privati] un ruolo strategico determinante nell'ambito dello
sviluppo di un moderno sistema di prevenzione e di protezione della
salute nell'area dipartimentale delle dipendenze patologiche".
È però evidente, ad avviso della ricorrente Provincia, che
anche il potere di disciplinare "le caratteristiche organizzative e
funzionali", dei Ser.T., se pure fosse attualmente esistente, non
comprenderebbe affatto quello di "innestare" nell'organizzazione dei
Ser.T. le associazioni private, conferendo loro un ruolo "operativo e
decisionale". Esso infatti è chiaramente riferito, nell'ottica del
legislatore del 1990, alle caratteristiche della struttura pubblica
in quanto tale.
Invece, il rapporto fra pubblico e privato nell'ambito della
prevenzione e cura della tossicodipendenza è già definito dagli
artt. 115 ss. del d.P.R. n. 309/1990. Essi prevedono che i Ser.T.
possano "avvalersi" della collaborazione di enti privati iscritti in
appositi albi e anche che le U.S.L. possano stipulare con i medesimi
enti delle convenzioni per l'esercizio delle funzioni di prevenzione
e reinserimento.
In tale materia, poi, sono intervenuti il già citato accordo del
21 gennaio 1999 (il cui punto 2, lett. c) prevede che "le
amministrazioni regionali definiscono ... le regole e modalità di
instaurazione di un ottimale rapporto tra le aziende sanitarie e gli
enti e associazioni privati") ed il Provv. Conf. Stato-Regioni 5
agosto 1999 (pure citato nel d.m. 14 giugno 2002), recante intesa in
materia di requisiti minimi per l'autorizzazione al funzionamento e
per l'accreditamento dei servizi privati di assistenza alle persone
dipendenti da sostanze di abuso. Tale intesa conferma la competenza
delle regioni sul rapporto fra strutture pubbliche e private: in
essa, infatti, si premette che "le disposizioni proposte non
intendono regolamentare in modo esaustivo i rapporti tra pubblico e
privato, ma fornire un chiaro quadro di riferimento per le regioni,
alle quali compete, pertanto, la definizione di dettaglio, con
appositi provvedimenti, delle modalità e procedure che regoleranno a
livello locale il settore delle dipendenze" (v. la relazione
introduttiva; enfasi nostra); nell'art. 21, poi, si prevede che "gli
enti gestori accreditati partecipano alla programmazione degli
interventi regionali e alla verifica dei risultati conseguiti dalle
singole strutture accreditate nell'ambito di appositi organismi
consultivi misti pubblico-privato, da costituirsi presso le singole
amministrazioni regionali"; che "la composizione, compiti specifici e
modalità di funzionamento di tali organismi è stabilita con
apposite disposizioni regionali"; e che "tali disposizioni
disciplinano parimenti le modalità di partecipazione delle strutture
accreditate alla programmazione degli interventi e alla
ottimizzazione dell'utilizzo delle risorse delle aziende sanitarie,
come pure le modalità dell'integrazione tra il lavoro svolto dal
servizio pubblico e quello degli enti e strutture accreditate".
Da tutto ciò risulta che le linee fondamentali della
collaborazione pubblico-privato in materia di tossicodipendenza sono
definite dalla legge e che ulteriori regole integrative e attuative
possono essere dettate dalle regioni; nè un supporto al decreto qui
impugnato risulta dalla disciplina generale dei rapporti fra Servizio
sanitario nazionale e soggetti privati che svolgono attività
sanitarie e socio-sanitarie, contenuta negli artt. 8-bis ss. del
d.lgs. n. 502/1992, come modificato dal d.lgs. n. 229/1999. Inoltre,
è opportuno ricordare che, in base all'art. 2 d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 267, "le attività di volontariato da svolgersi nell'ambito delle
materie di competenza della regione e delle province autonome, e le
relative organizzazioni, sono disciplinate dalla legge regionale o
provinciale nel rispetto dei limiti relativi alle materie medesime".
Dunque, il decreto 14 giugno 2002, nella misura in cui disciplina
e accentua il ruolo degli enti privati, risulta specificamente
illegittimo e lesivo delle prerogative costituzionali della Provincia
autonoma di Trento.
4. - Violazione del principio di leale collaborazione dell'art.
118, comma 1, d.P.R. n. 309/1990.
Se pure non esistessero i vizi sopra denunciati, che comportano
la radicale illegittimità ed arbitrarietà del provvedimento
impugnato, questo sarebbe pur sempre illegittimo per la evidente
violazione dell'art.118, comma 1, d.P.R. n. 309/1990, là dove
prevede che il decreto ivi contemplato sia adottato "sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano". Tale parere non è stato
acquisito e non risulta neppure che sia stato chiesto (come si ricava
dalle premesse del decreto).
La violazione dell'art. 118 d.P.R. n. 309/1990 e del principio di
leale collaborazione si traduce indubbiamente in lesione delle
prerogative costituzionali della Provincia autonoma di Trento,
essendo il parere previsto proprio a tutela delle competenze
costituzionali delle Regioni.
Nè il parere della Conferenza può considerarsi "surrogato"
dagli accordi citati nelle premesse del decreto, che hanno tutt'altro
oggetto. Anzi, questi stessi accordi risultano violati dall'atto
impugnato, con conseguente ulteriore violazione del principio di
leale collaborazione. Si è già ricordato, infatti, che, l'accordo
del 21 gennaio 1999 attribuiva alle amministrazioni regionali il
compito di definire "il modello organizzativo tipo che le aziende
devono adottare per il conseguimento degli obiettivi" di assistenza
ai tossicodipendenti e "le regole e modalità di instaurazione di un
ottimale rapporto tra le aziende sanitarie e gli enti e associazioni
privati", e che il Provv. Conf. Stato-Regioni 5 agosto 1999
valorizzava il ruolo delle regioni nella disciplina dei rapporti fra
pubblico e privato in materia di tossicodipendenze.
5. - Violazione dell'art. 17, legge n. 400/1988.
Si è già accennato che il d.m. 14 giugno 2002 viola le regole
formali di esercizio del potere regolamentare statale, non essendo
denominato "regolamento" e non essendo stato chiesto il parere del
Consiglio di Stato.
Si ritiene che la violazione dell'art. 17, legge n. 400/1988 si
traduca in lesione delle prerogative costituzionali della Provincia
autonoma di Trento perchè tale lesione si produce non solo quando lo
Stato violi una norma posta a specifica garanzia di quelle
prerogative ma in ogni caso in cui vincoli in modo illegittimo
l'attività provinciale. I limiti "generali" dell'attività normativa
dell'esecutivo garantiscono non solo l'interesse pubblico ma, di
volta in volta, anche i soggetti incisi dal regolamento. Nel caso
concreto, il parere del Consiglio di Stato assolve indubbiamente
anche ad una funzione di garanzia delle regioni, perchè le regioni
rientrano fra i soggetti incisi dal regolamento.

P. Q. M.
La Provincia autonoma di Trento, come sopra rappresentata e
difesa,
Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
che non spetta allo Stato dettare con decreto ministeriale
disposizioni di principio o di dettaglio sull'organizzazione e sul
funzionamento dei servizi per le tossicodipendenze delle aziende
unità sanitarie locali - Ser.T.,
E conseguentemente annullare gli artt. 1 e 2 del decreto del
ministro della salute, di concerto con il ministro del lavoro e delle
politiche sociali, 14 giugno 2002, "disposizioni di principio
sull'organizzazione e sul funzionamento dei servizi per le
tossicodipendenze delle aziende unità sanitarie locali - Ser.T., di
cui al decreto ministeriale 30 novembre 1990, n. 444", per contrasto
con le norme indicate in premessa.
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
02C0841