1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 31-1-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 12 SENTENZA 10 - 26 gennaio 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Corte costituzionale - Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Ordinanza di remissione - Indicazione, nella sola motivazione, di un parametro costituzionale senza alcuna argomentazione circa la sua violazione - Necessita' di scrutinio della questione in relazione a detto parametro - Esclusione. - Legge della Regione Sardegna 24 aprile 2001, n. 6, art. 6, comma 19. - Costituzione, art. 120; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 23. Ambiente - Rifiuti - Regione Sardegna - Divieto di smaltimento di rifiuti pericolosi di provenienza extraregionale - Eccepita inammissibilita' della questione perche' sollevata in maniera perplessa - Reiezione. - Legge della Regione Sardegna 24 aprile 2001, n. 6, art. 6, comma 19. - Costituzione, art. 41; statuto della Regione Sardegna, artt. 3 e 4; d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, artt. 5, 11, 18 e 26. Ambiente - Rifiuti - Regione Sardegna - Divieto di smaltimento di rifiuti pericolosi di provenienza extraregionale - Eccepita inammissibilita' della questione per insufficiente motivazione circa la rilevanza - Reiezione. - Legge della Regione Sardegna 24 aprile 2001, n. 6, art. 6, comma 19. - Costituzione, art. 41; statuto della Regione Sardegna, artt. 3 e 4; d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, artt. 5, 11, 18 e 26. Ambiente - Rifiuti - Regione Sardegna - Divieto di smaltimento di rifiuti pericolosi di provenienza extraregionale - Eccepita inammissibilita' della questione per sopravvenuta abrogazione della normativa statale di principio asseritamente violata - Reiezione. - Legge della Regione Sardegna 24 aprile 2001, n. 6, art. 6, comma 19. - Costituzione, art. 41; statuto della Regione Sardegna, artt. 3 e 4; d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, artt. 5, 11, 18 e 26. Ambiente - Rifiuti - Regione Sardegna - Divieto di smaltimento di rifiuti pericolosi di provenienza extraregionale - Contrasto con il principio fondamentale della legislazione statale di non applicazione del criterio dell'autosufficienza regionale nello smaltimento dei rifiuti urbani ordinari ai rifiuti speciali pericolosi - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento della censura residua. - Legge della Regione Sardegna 24 aprile 2001, n. 6, art. 6, comma 19. - Statuto della Regione Sardegna, artt. 3 e 4; d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, artt. 5, 11, 18 e 26; Costituzione, art. 41. (007C0085) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 31-1-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 19,
della legge della Regione Sardegna 24 aprile 2001, n. 6 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione -
legge finanziaria 2001), promosso con ordinanza del 27 settembre 2004
dal Tribunale amministrativo regionale della Sardegna sul ricorso
proposto da Sipsa Ecologica S.r.l. contro la Regione Sardegna,
iscritta al n. 18 del registro ordinanze 2005 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, 1ª serie speciale,
dell'anno 2005;
Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 5 dicembre 2006 il giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Udito l'avvocato Salvatore Alberto Romano per la Regione
Sardegna.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Sardegna ha
sollevato, con ordinanza del 27 settembre 2004, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 19, della legge della
Regione Sardegna 24 aprile 2001, n. 6 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale della Regione - legge finanziaria
2001), in riferimento agli artt. 3 e 4 della legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), e in
relazione agli artt. 5, 11, 18 e 26 del decreto legislativo
5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui
rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), nonchè in riferimento
all'art. 41 della Costituzione.
Il Tribunale rimettente precisa che il giudizio a quo, promosso
da una società che gestisce, in territorio sardo, un impianto di
termodistruzione specializzato nello smaltimento di rifiuti sanitari
pericolosi, ha ad oggetto la legittimità del provvedimento regionale
con il quale la autorizzazione all'esercizio del detto impianto è
stata vincolata all'osservanza della previsione normativa contenuta
nell'art. 6, comma 19, della legge regionale n. 6 del 2001, in base
alla quale «è fatto divieto di trasportare, stoccare, conferire,
trattare o smaltire, nel territorio della Sardegna, rifiuti, comunque
classificati, di origine extraregionale».
Il rimettente, ricordato come il medesimo Tribunale
amministrativo già aveva sollevato in passato, in termini analoghi,
questione di legittimità costituzionale della stessa disposizione
ora censurata e che, in tale occasione, la Corte, con ordinanza n. 45
del 2004, ne aveva dichiarato la manifesta inammissibilità per non
avere, allora, il rimettente considerato che l'applicazione della
norma impugnata era stata sospesa per effetto di altra norma,
preesistente alla emissione della ordinanza con la quale la questione
era stata sollevata, rileva che, avendo, alla data in cui la
questione viene nuovamente trattata, cessato i suoi effetti la norma
che disponeva la sospensiva, la fattispecie sottoposta al suo esame
è regolata dall'art. 6, comma 19, della legge regionale n. 6 del
2001.
Nell'ordinanza di rimessione del 27 settembre 2004, così come
nella precedente, il Tribunale amministrativo regionale rileva,
preliminarmente, come la tematica dedotta in giudizio non possa
essere affrontata in termini di disapplicazione della legge regionale
impugnata (per asserito contrasto con le direttive 91/156/CEE,
91/689/CEE e 94/62/CE), in quanto la ricorrente individua il
contrasto non con la normativa comunitaria, ma con i principi statali
dettati dal d.lgs. n. 22 del 1997 (che ha dato attuazione alle
suddette direttive nell'ordinamento nazionale).
Il giudice a quo osserva, quanto alla non manifesta infondatezza
della questione, che più volte la Corte costituzionale ha affermato
che il principio di autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti
urbani non pericolosi, stabilito dall'art. 5, comma 5, del decreto
legislativo n. 22 del 1997 - il quale vieta lo smaltimento di tali
rifiuti in Regioni diverse da quella in cui sono stati prodotti - non
è applicabile rispetto ai rifiuti pericolosi, riguardo alla cui
eliminazione vale, viceversa, il criterio della necessaria
individuazione degli appropriati impianti specializzati, che non
consente di determinare a priori l'ambito territoriale ottimale di
smaltimento.
Aggiunge il rimettente che, sebbene le peculiari connotazioni
geografiche e socio-economiche della Regione Sardegna potrebbero
giustificare sul punto un diverso regime rispetto alle altre regioni
d'Italia, stanti anche i profili di diseconomicità che potrebbero
derivare dallo smaltimento di rifiuti pericolosi extraregionali in
stabilimenti ubicati in Sardegna, nondimeno la questione relativa
alla legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 19, della legge
regionale n. 6 del 2001 si pone in termini di non manifesta
infondatezza.
Infatti, prosegue il Tribunale amministrativo, la norma in
questione non è riconducibile ad alcuna di quelle, elencate
nell'art. 3 dello statuto di autonomia, per le quali la Regione
dispone di competenza legislativa primaria, potendo essere compresa,
peraltro solo in parte, in quella dell'«igiene e sanita», indicata
all'art. 4, lettera i), del medesimo statuto. Cioè fra quelle
riguardo alle quali la competenza legislativa regionale, essendo
concorrente, è assoggettata al rispetto dei principi stabiliti dalle
leggi dello Stato; limiti segnatamente individuati in quelli dettati
dagli artt. 5, 11, 18 e 26 del citato decreto legislativo n. 22 del
1997.
Infine, il rimettente ritiene la norma censurata in contrasto
anche con l'art. 41 della Costituzione, in quanto, «qualora si
ritenga l'insussistenza di condizioni che legittimerebbero la Regione
Sarda ad adottare una legislazione differente da quelle delle altre
regioni», resterebbe priva di giustificazione la compressione del
diritto di iniziativa economica della impresa ricorrente nonchè
delle altre imprese del settore.
2. - Si è tempestivamente costituita in giudizio la Regione
Sardegna sostenendo la inammissibilità della questione e, in
subordine, la sua infondatezza.
Quanto alla prima eccezione, ad avviso della difesa regionale il
rimettente avrebbe motivato sulla non manifesta infondatezza «in modo
perplesso ed equivoco», offrendo argomenti sia a favore sia contro la
pretesa illegittimità della norma.
Sulla infondatezza, la difesa regionale ritiene che la disciplina
di cui trattasi rientrerebbe nell'ambito della competenza legislativa
funzionalmente riservata alla Regione.
Infatti, rammentato come la materia connessa alla gestione e allo
smaltimento dei rifiuti è intrecciata con la complessa problematica
relativa alla duplice competenza legislativa in tema di «tutela
dell'ambiente» e di «valorizzazione dei beni ambientali» e che la
prima è considerata nella giurisprudenza della Corte non una
«materia» ma un «valore» cui sottendono una serie di competenze
legislative ora statali ora regionali, la Regione osserva che la
disciplina relativa alla gestione e allo smaltimento dei rifiuti si
interseca con le competenze, esclusive, relative a «agricoltura» e a
«acque minerali e termali» e con quelle, concorrenti, relative a
«commercio» e a «igiene e sanita».
Ciò detto, essa rileva che, caduto, per effetto dell'art. 10
della legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), per le materie di cui
all'art. 117, comma quarto, della Costituzione, il limite posto dalle
«norme di riforma economico-sociale» (sentenza n. 274 del 2003), la
sua competenza legislativa esclusiva è subordinata solo al rispetto
della Costituzione e delle norme comunitarie, mentre, quanto alla
competenza concorrente, la medesima è tenuta solo al rispetto dei
principi fondamentali della legislazione statale.
Riguardo allo smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi, il
principio fondamentale, prosegue la difesa regionale, è costituito
dal principio di autosufficienza, mentre, per quelli pericolosi, vige
il principio che lo smaltimento debba avvenire «in uno degli impianti
appropriati più vicini, al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti
stessi», integrandosi così il criterio della specializzazione con
quello della prossimità, onde ridurre il più possibile i rischi
connessi alla movimentazione dei rifiuti.
La Regione sostiene, pertanto, che, legittimamente, data la sua
peculiarità insulare, essa, nel bilanciare i due criteri, ha
valorizzato il secondo, considerati i rischi che potrebbero derivare
dal trasferimento via mare di rifiuti pericolosi.
Riguardo alla censura connessa alla violazione dell'art. 41 della
Costituzione, la difesa regionale osserva che questa è subordinata
alla presunta incompetenza regionale ad emanare la normativa
impugnata. Dimostrata, perciò, la infondatezza di tale primo
assunto, discenderebbe anche la infondatezza della seconda censura.
3. - Nell'imminenza della trattazione della questione in udienza
pubblica la Regione Sardegna ha depositato una memoria illustrativa
in cui ha ribadito le proprie conclusioni, anche alla luce delle
intervenute sopravvenienze normative, costituite dall'articolato del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), ritenute non incidenti in maniera significativa sulla
questione.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Sardegna dubita,
con riferimento agli artt. 3 e 4 della legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), e in
relazione agli artt. 5, 11, 18 e 26 del decreto legislativo
5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui
rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), nonchè con riferimento
all'art. 41 della Costituzione, della legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 19, della legge della Regione Sardegna 24 aprile
2001, n. 6 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione - legge finanziaria 2001), nella parte in
cui tale disposizione nel fare «divieto di trasportare, stoccare,
conferire, trattare o smaltire, nel territorio della Sardegna,
rifiuti, comunque classificati, di origine extraregionale», non
distingue, ai fini della applicabilità del divieto, fra rifiuti
urbani non pericolosi e rifiuti pericolosi (rectius: speciali).
Va, peraltro, detto che nella ordinanza di rimessione è anche
menzionato l'art. 120 della Costituzione; ma, per ciò che concerne
questo parametro, deve chiarirsi che nel provvedimento del giudice a
quo esso è solamente citato, senza alcuna argomentazione e con
formulazione che induce a ritenerlo riferito alla prospettazione
avanzata dal ricorrente nel giudizio a quo e non ai motivi di
impugnazione della norma. Esso, pertanto, neppure richiamato nel
dispositivo della ordinanza, non costituisce parametro di
costituzionalità invocato dal rimettente.
2. - Poichè la difesa della costituita Regione Sardegna ha
preliminarmente eccepito la inammissibilità della questione -
avendo, a suo avviso, il rimettente prospettato il dubbio di
costituzionalità in maniera perplessa, con argomenti destinati sia a
sostenere la possibile incostituzionalità della norma impugnata sia,
al contrario, volti a confermarne la compatibilità costituzionale -
questa Corte deve prioritariamente decidere su tale punto.
L'eccezione non è fondata.
Dall'esame della ordinanza di rimessione emerge con chiarezza che
il Tribunale amministrativo regionale, esaminata e richiamata la
giurisprudenza di questa Corte formatasi sulla specifica tematica,
ritiene la norma censurata inconciliabile con i principi dalla
medesima enunciati.
È ben vero che a tali considerazioni il giudice amministrativo
aggiunge che, stante la peculiarità geografica propria della
Sardegna, regione insulare, potrebbe essere difficile ipotizzare un
sito ubicato nell'isola quale luogo più appropriato per lo
smaltimento dei rifiuti pericolosi prodotti «nelle regioni
dell'Italia continentale».
Ma - a prescindere dalla circostanza che la presente questione
non viene sollevata sotto il profilo della ragionevolezza o meno del
divieto imposto dalla norma impugnata ma per una lamentata
inosservanza da parte del legislatore sardo dei limiti
costituzionalmente fissati alla sua autonomia normativa - tale
rilievo, attenendo, come riconosciuto dallo stesso rimettente, alla
«economicità complessiva del ciclo produttivo» connesso alla
attività di smaltimento dei rifiuti, si risolve in una osservazione
di tipo fattuale sulla opportunità di determinate scelte legislative
sulle quali, prosegue il rimettente, «la discussione è (al medesimo)
preclusa».
Si aggiunga che queste considerazioni vengono svolte dal
rimettente dopo aver concluso la sua disamina in ordine alla
sussistenza, alla luce della giurisprudenza costituzionale che viene
analizzata (sentenze n. 505 del 2002, n. 335 del 2001 e n. 281 del
2000), del requisito della «non manifesta infondatezza». Esse,
quindi, non si inseriscono nel processo decisionale che lo induce a
sottoporre alla Corte la questione di legittimità, ma sono
espressamente formulate come un contributo ex post rimesso alla
valutazione della Corte.
Per ciò che concerne le ulteriori questioni di ammissibilità,
va dato atto che il rimettente, chiamato a giudicare della
legittimità di un provvedimento amministrativo emanato in
applicazione della norma censurata, ha adeguatamente motivato in
ordine alla rilevanza nel giudizio a quo della prospettata questione,
dal cui esito dipende, infatti, la decisione della controversia
nell'ambito della quale l'incidente di costituzionalità si inscrive.
Va altresì osservato che non preclusiva dell'esame del merito
della presente questione è l'abrogazione delle norme statali
indicate dal rimettente come espressive dei principi fondamentali cui
il legislatore regionale deve attenersi nell'esplicazione della
competenza legislativa concorrente, avvenuta successivamente alla
adozione della ordinanza con la quale è stata sollevata la
questione.
Infatti, anche se l'intero decreto legislativo n. 22 del 1997 è
stato espressamente abrogato a seguito della entrata in vigore
dell'art. 264 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale), tuttavia deve rilevarsi che il contenuto
dell'art. 5, comma 5, del decreto legislativo n. 22 del 1997 -
individuato dal rimettente quale principio fondamentale violato - è
stato trasfuso, per quanto interessa, con corrispondenza sostanziale,
nel vigente art. 182, comma 5, del decreto legislativo n. 152 del
2006, il quale, non diversamente dalla previgente disposizione,
prevede per i soli rifiuti urbani non pericolosi il divieto di
smaltimento al di fuori della Regione ove gli stessi sono stati
prodotti.
3. - Nel merito, la questione è fondata.
Il titolo di legittimazione legislativa, riguardo alla disciplina
afferente allo smaltimento dei rifiuti, è rinvenibile, con
riferimento alla Regione Sardegna, nell'art. 4, lettera i), della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), il quale dispone che la Regione, in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento interno ed internazionale,
nonchè entro i principi stabiliti con legge dello Stato, ha
competenza legislativa in materia di «igiene e sanità pubblica». Si
verte, quindi, in materia in cui, alla luce dello speciale statuto di
autonomia, la Regione ha potestà legislativa concorrente.
La competenza primaria nelle materie dell' «agricoltura» e delle
«acque minerali e termali», invocata dalla Regione, non rileva se non
come limite esterno, nel senso che tali materie non debbono essere
negativamente incise dalla normativa relativa alla gestione dei
rifiuti. Si tratta, peraltro, di un'ipotesi che risulta estranea alla
questione in oggetto.
Occorre, pertanto, vedere se la disposizione censurata dal
Tribunale amministrativo, la quale, come detto, vieta in generale di
trasportare, stoccare, conferire o trattare nel territorio sardo,
anche al fine di ivi provvedere al loro smaltimento, rifiuti di ogni
genere, sia o meno in linea con i principi dettati in materia dallo
Stato.
Questa Corte già più volte è intervenuta sui limiti imposti
dalla legislazione regionale allo smaltimento dei rifiuti di
provenienza extraregionale, pervenendo sostanzialmente ad una duplice
soluzione in relazione alla tipologia dei rifiuti in questione.
Da un lato si è statuito che, alla luce del principio di
autosufficienza stabilito espressamente, ora, dall'art. 182, comma 5,
del decreto legislativo n. 152 del 2006, ma, già in passato,
affermato dall'art. 5, comma 5, del decreto legislativo n. 22 del
1997, il divieto di smaltimento dei rifiuti di produzione
extraregionale è applicabile ai rifiuti urbani non pericolosi;
mentre si è, d'altro canto, affermato che il principio
dell'autosufficienza locale ed il connesso divieto di smaltimento dei
rifiuti di provenienza extraregionale non possono valere per quelli
pericolosi - fra i quali sono compresi, fra gli altri, anche gran
parte di quelli di origine sanitaria (sentenza n. 281 del 2000) - nè
per quelli speciali non pericolosi (sentenza n. 335 del 2001).
Si è, infatti, rilevato che per tali tipologie di rifiuti -
pericolosi e speciali (sentenza n. 505 del 2002) - non è possibile
preventivare in modo attendibile la dimensione quantitativa e
qualitativa del materiale da smaltire, cosa che, conseguentemente,
rende impossibile «individuare un ambito territoriale ottimale che
valga a garantire l'obiettivo della autosufficienza nello
smaltimento» (sentenza n. 335 del 2001).
Tanto più che vi è la necessità, per determinate categorie di
rifiuti (quali quelli sanitari pericolosi), che lo smaltimento
avvenga in strutture specializzate, non presenti in maniera omogenea
sul territorio nazionale. Questa constatazione vale a superare le
argomentazioni della Regione che tendono a valorizzare il requisito
della «prossimita» rispetto a quello della «specializzazione». È
evidente, infatti, che l'ordine logico richiede che il requisito
della «specializzazione» preceda quello della «prossimita», posto che
solo dopo aver determinato la tipologia dei rifiuti può aversi un
quadro della dislocazione degli impianti che trattano del loro
smaltimento nel territorio nazionale. Del resto, questa Corte già si
è pronunciata nelle sentenze innanzi citate sulla impossibilità
che, per le tipologie di rifiuti che esulano dalla «ordinarieta», sia
predeterminato un ambito territoriale ottimale e sulla necessità che
lo smaltimento sia effettuato nella maniera più appropriata.
Dalle citate sentenze emerge che il principio
dell'autosufficienza regionale nello smaltimento dei rifiuti urbani
ordinari non si applica alle tipologie di rifiuti speciali
pericolosi.
Poichè la censurata disposizione, operando una indiscriminata
assimilazione di ogni genere di rifiuto di origine extraregionale, ne
vieta globalmente l'ingresso nel territorio regionale, anche se, come
nel caso in oggetto, finalizzato allo smaltimento di rifiuti speciali
pericolosi, ne deriva il suo contrasto con il principio fondamentale
rilevabile nella legislazione dello Stato e, quindi, la sua
incostituzionalità.
4. - L'accoglimento della questione con riferimento alla
violazione dei limiti fissati alla autonomia legislativa regionale,
assorbe la residua censura svolta dal rimettente riguardo alla
affermata lesione dell'art. 41 della Costituzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 19,
della legge della Regione Sardegna 24 aprile 2001, n. 6 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione -
legge finanziaria 2001), nella parte in cui, nel fare «divieto di
trasportare, stoccare, conferire, trattare o smaltire, nel territorio
della Sardegna, rifiuti, comunque classificati, di origine
extraregionale», non esclude dall'applicabilità del divieto i
rifiuti di provenienza extraregionale diversi da quelli urbani non
pericolosi.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 gennaio 2007.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Napolitano
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 26 gennaio 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
07C0085