1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 16-3-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 67 SENTENZA 8 febbraio - 11 marzo 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Politiche sociali - Assegno per il nucleo familiare - Nozione di nucleo familiare - Esclusione del coniuge, dei figli ed equiparati di cittadino straniero che non abbiano la residenza nel territorio della Repubblica, salva la clausola di reciprocita' ovvero sia stata stipulata convenzione internazionale - Contrasto, accertato dalla Corte GUE adita con rinvio pregiudiziale, della norma censurata con il diritto dell'Unione europea - Denunciata violazione degli obblighi derivanti dall'ordinamento comunitario - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto-legge 13 marzo 1988, n. 69, convertito, con modificazioni, nella legge 13 maggio 1988, n. 153, art. 2, comma 6-bis. - Costituzione, artt. 11 e 117, primo comma; direttiva 2003/109/CE, artt. 2, paragrafo 1, lettere a), b), e c), e 11, paragrafo 1, lettera d); direttiva (UE) 2011/98, artt. 3, paragrafo 1, lettere b) e c), e 12, paragrafo 1, lettera e). (T-220067) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 16-3-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
6-bis, del decreto-legge 13 marzo 1988, n. 69 (Norme in materia
previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti
portuali ed altre disposizioni urgenti), convertito, con
modificazioni, nella legge 13 maggio 1988, n. 153, promossi dalla
Corte di cassazione, sezione lavoro, con due ordinanze dell'8 aprile
2021, iscritte, rispettivamente, ai numeri 110 e 111 del registro
ordinanze 2021 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 33, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione di R. M, di S. B.G. e
dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), nonchè gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2022 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Alberto Guariso per R. M e altro, Mauro
Sferrazza per l'INPS e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 febbraio 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza dell'8 aprile 2021, iscritta al n. 110 del
registro ordinanze 2021, la Corte di cassazione, sezione lavoro ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
6-bis, del decreto-legge 13 marzo 1988, n. 69 (Norme in materia
previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti
portuali ed altre disposizioni urgenti), convertito, con
modificazioni, nella legge 13 maggio 1988, n. 153, per contrasto con
gli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione, in relazione
agli artt. 2, paragrafo 1, lettere a), b), e), e 11, paragrafo 1,
lettera d), della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25
novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che
siano soggiornanti di lungo periodo, nella parte in cui, anche «per i
cittadini non appartenenti all'Unione europea titolari di permesso di
lungo soggiorno», prevede che non fanno parte del nucleo familiare di
cui al comma 6, del medesimo art. 2, il coniuge, i figli ed
equiparati che non abbiano la residenza nel territorio della
Repubblica, salvo che dallo Stato di cui lo straniero è cittadino
sia riservato un trattamento di reciprocità nei confronti dei
cittadini italiani ovvero sia stata stipulata convenzione
internazionale, diversamente da quanto previsto per gli altri
beneficiari dell'assegno per il nucleo familiare non cittadini
stranieri.
2.- Dinanzi al giudice a quo pende il procedimento introdotto
dall'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) per la
cassazione della sentenza con la quale la Corte d'appello di Brescia
ha confermato l'accoglimento del ricorso di R. M, cittadino pakistano
titolare di permesso di lungo soggiorno, che ha domandato
l'accertamento del carattere discriminatorio del mancato
riconoscimento dell'assegno per nucleo familiare nel periodo compreso
tra settembre 2011 ed aprile 2014, durante il quale i suoi familiari
erano rientrati nel Paese d'origine, e la condanna dell'INPS e del
datore di lavoro al pagamento delle relative somme, con
predisposizione di un piano di rimozione degli effetti negativi della
discriminazione, ai sensi dell'art. 28 del decreto legislativo 1°
settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di
procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei
procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54 della
legge 18 giugno 2009, n. 69).
2.1.- La Corte rimettente riferisce che la sentenza oggetto del
ricorso per cassazione ha riconosciuto a R. M. l'assegno per il
nucleo familiare anche nei periodi di assenza dei familiari dal
territorio italiano, previa disapplicazione dell'art. 2, comma 6-bis,
del d.l. n. 69 del 1988, in quanto norma contrastante con il diritto
dell'Unione europea.
Il giudice di merito ha rilevato che l'art. 11, paragrafo 1,
lettera d), della direttiva 2003/109/CE impone agli Stati membri di
riconoscere al soggiornante di lungo periodo il medesimo trattamento
previsto dalla disciplina nazionale per i cittadini, quanto alle
prestazioni sociali, all'assistenza sociale e alla protezione
sociale, e che la disciplina dell'assegno per il nucleo familiare
applicabile al cittadino italiano, contenuta nell'art. 2, comma 2,
del d.l. n. 69 del 1988, riconosce detto assegno indipendentemente
dal luogo di residenza dei componenti il nucleo stesso.
Con l'art. 1 del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3
(Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di
cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo), il
legislatore è intervenuto sull'art. 9 del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), prevedendo, al comma 12, che lo straniero titolare del
permesso di soggiorno di lungo periodo può usufruire delle
prestazioni di assistenza sociale, di previdenza sociale ed altro,
salvo che sia diversamente disposto e sempre che sia dimostrata
l'effettiva residenza dello straniero sul territorio nazionale.
Infine, il giudice di merito ha escluso che l'assegno per il
nucleo familiare rientri tra le misure per le quali la direttiva
2003/109/CE ha riconosciuto agli Stati membri la facoltà di limitare
l'equiparazione.
2.2.- La Corte rimettente dà conto altresì del contenuto del
ricorso dell'INPS.
L'Istituto ha censurato la decisione di merito per violazione o
falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 2, comma 6-bis,
del d.l. n. 69 del 1988, come convertito, 43 e 44 del d.lgs. n. 286
del 1998, anche in relazione all'art. 12 delle Preleggi. Ha anche
contestato che l'assegno per il nucleo familiare abbia natura
assistenziale ed essenziale, tale da impedire la derogabilità
all'obbligo di parità di trattamento, evidenziando peraltro che il
dubbio interpretativo riguardo alla facoltà del legislatore statale
di limitare la parità di trattamento avrebbe comportato il rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia, oppure il promovimento della
questione di legittimità costituzionale.
2.3.- La Corte rimettente riferisce di avere disposto, con
ordinanza n. 9021 del 2019, rinvio pregiudiziale alla Corte di
giustizia ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE), come modificato dall'art. 2 del trattato
di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto
2008, n. 130, per chiarire la portata dell'art. 11, paragrafo 1,
lettera d), della direttiva 2003/109/CE, essendo sorto il «dubbio
interpretativo relativo alla eventualità che il principio di parità
di trattamento ivi previsto comporti che i familiari del cittadino di
Paese terzo lungo soggiornante e titolare del diritto alla erogazione
dell'assegno per il nucleo familiare di cui alla legge n. 153 del
1988, art. 2, pur risiedendo di fatto fuori dal territorio dello
Stato membro ove questi presta la sua attività, siano inclusi nel
novero dei familiari sostanziali beneficiari del trattamento». Si
deve ritenere, infatti, che il nucleo familiare individuato dall'art.
2 della legge n. 153 del 1988, non è solo preso in considerazione
per la base di calcolo dell'importo relativo al trattamento familiare
in oggetto, ma ne è anche il beneficiario, per il tramite del
titolare della retribuzione o della pensione cui lo stesso accede
(pag. 5 dell'ordinanza di rimessione).
2.3.1.- Nel rinvio pregiudiziale, prosegue la Corte rimettente,
è stato precisato che l'assegno per il nucleo familiare si
configura, dal punto di vista strutturale, come integrazione
economica di cui beneficiano tutti i prestatori di lavoro presenti
nel territorio italiano (nonchè i titolari di pensioni e di
prestazioni economiche previdenziali derivanti da lavoro subordinato,
i lavoratori assistiti da assicurazione contro le malattie, i
dipendenti e i pensionati degli enti pubblici), purchè abbiano un
nucleo familiare che produce redditi non superiori ad una determinata
soglia; che l'importo dell'assegno viene quantificato in proporzione
al numero dei componenti, al numero dei figli e al reddito familiare;
che l'assegno ha natura sia previdenziale, per il meccanismo
finanziario che ne è alla base (Corte di cassazione, sezioni unite,
sentenza 7 marzo 2008, n. 6179), sia assistenziale, tenuto conto
dell'incidenza del numero e delle condizioni psico-fisiche dei
componenti del nucleo familiare (Corte di cassazione, sezione lavoro,
sentenze 30 marzo 2015, n. 6351 e 9 febbraio 2018, n. 3214).
In conclusione, si tratterebbe di prestazione che rientra
nell'ambito della previsione di cui all'art. 11, paragrafo 1, lettera
d), della direttiva 2003/109/CE.
2.4.- Il giudice rimettente riferisce, quindi, che la Corte di
giustizia, con la sentenza 25 novembre 2020, in causa C-303/109,
INPS, ha dichiarato che l'art. 11, paragrafo 1, lettera d), della
direttiva 2003/109/CE deve essere interpretato nel senso che esso
osta a una disposizione come l'art. 2, comma 6-bis, della legge n.
153 del 1988, secondo il quale non fanno parte del nucleo familiare
di cui a tale legge il coniuge nonchè i figli ed equiparati di
cittadino di paese terzo che non abbiano la residenza nel territorio
della Repubblica italiana, salvo reciprocità o convenzione
internazionale, posto che la Repubblica italiana non si è avvalsa
della deroga consentita dall'art. 11, paragrafo 2, della medesima
direttiva, non essendo stata espressa una tale intenzione in sede di
recepimento della direttiva 2003/109/CE nel diritto nazionale.
2.5.- Conclusa la descrizione della fattispecie sottoposta al suo
giudizio, la Corte di cassazione argomenta sulla rilevanza della
questione di legittimità costituzionale, osservando in primo luogo
che «occorre dare esecuzione alla sentenza della Corte di giustizia»,
stante il vincolo da essa derivante per la definizione della
controversia principale (sono richiamate le sentenze 3 febbraio 1977,
in causa C-52/76, Benedetti, e 5 marzo 1986, in causa C-69/85,
Wünsche Handelsgesellschaft).
Sul tema specifico della rimozione degli effetti discriminatori
derivanti da atti normativi, la rimettente richiama la giurisprudenza
della Corte di giustizia (sentenza 14 marzo 2018, in causa
C-482/2016, Stollwitzer), che ha riconosciuto la discrezionalità del
legislatore nella scelta dei rimedi, e quindi osserva che nella
fattispecie in esame, «ai fini dell'eliminazione dell'effetto
discriminatorio, non è tanto significativa la condotta osservata
dall'INPS nel negare la prestazione economica dell'assegno per il
nucleo familiare oggetto di ricorso, quanto la formulazione della
disposizione italiana che disciplina la fattispecie concreta».
Secondo il giudice a quo, il rilevato contrasto tra l'art. 2,
comma 6-bis e il diritto dell'Unione non potrebbe essere risolto
facendo ricorso all'interpretazione conforme, poichè non esiste
margine di scelta tra due interpretazioni possibili della norma
interna, che presenta significato chiaro ed univoco, e sarebbe
impraticabile anche la tecnica della disapplicazione della norma
interna, in assenza di una disciplina self executing direttamente
applicabile alla fattispecie oggetto del giudizio principale. Il
diritto dell'Unione, infatti, non disciplina direttamente la materia
dei trattamenti di famiglia.
La direttiva 2003/109/CE impone agli Stati membri di non
differenziare il trattamento degli stranieri con permesso di lungo
soggiorno da quello riservato ai propri cittadini, ma «non contiene
una disciplina completa che consenta di affermare in via diretta il
primato della (inesistente) disciplina euro unitaria sulla disciplina
nazionale».
In conclusione, in assenza dei presupposti per realizzare la
sostituzione della norma interna con la disciplina dettata
dall'Unione, la disapplicazione della norma interna si risolverebbe
in una «modifica della norma nazionale mediante sostituzione del
criterio della reciprocità ovvero della specifica convenzione
internazionale con quello della parità di trattamento, ove i
destinatari diretti della prestazione siano cittadini di paesi non
europei titolari di un permesso di lungo soggiorno ai sensi della
citata direttiva». Si tratterebbe di un intervento manipolativo non
consentito al giudice di legittimità, con la conseguente necessità
di promuovere l'incidente di costituzionalità.
2.6.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, la
rimettente osserva che l'incompatibilità dell'art. 2, comma 6-bis,
del d.l. n. 69 del 1988 con il diritto dell'Unione, come accertata
dalla Corte di giustizia, renderebbe evidente il contrasto della
norma interna con i parametri evocati.
È richiamata la giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 227
del 2010, n. 232 del 1975, n. 183 del 1973, n. 98 del 1965 e n. 14
del 1964) che ha individuato nell'art. 11 Cost. il parametro di
riferimento nel rapporto tra ordinamento nazionale e diritto europeo,
riconoscendo il principio di prevalenza di quest'ultimo, ed il
conseguente potere-dovere in capo al giudice di dare immediata
applicazione alla norma provvista di effetto diretto, ovvero di
sollevare questione di legittimità costituzionale per violazione del
predetto parametro quando la norma interna contrasti con la norma
comunitaria sprovvista di effetto diretto. L'obbligo del rispetto dei
vincoli derivanti dall'ordinamento europeo è stato poi ribadito dal
novellato art. 117, primo comma, Cost., confermando espressamente
quanto già ricollegato in via interpretativa all'art. 11 Cost.
La Corte rimettente segnala poi che la stessa giurisprudenza
costituzionale ha negato efficacia diretta all'art. 12 del Trattato
che istituisce la Comunità economica europea (CEE), firmato a Roma
il 25 marzo 1957, entrato in vigore il 1° gennaio 1958, oggi art. 18
TFUE, che vieta ogni discriminazione in base alla nazionalità nel
campo di applicazione del Trattato, ritenendo necessario il
promovimento della questione di legittimità costituzionale per
rimuovere la discriminazione. In particolare, si è affermato
(sentenza n. 227 del 2010) che il contrasto con il principio di non
discriminazione non sarebbe «sempre di per sè sufficiente» a
consentire la disapplicazione della norma interna confliggente, dal
momento che il legislatore nazionale può prevedere limitazioni alla
parità di trattamento tra il proprio cittadino ed il cittadino di
altro Stato membro, a condizione che la limitazione sia proporzionata
e adeguata.
2.7.- Alla luce degli argomenti svolti, la Corte di cassazione
ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 6-bis citato, che
assoggetta ad un regime peculiare, regolato dal principio della
reciprocità o della apposita convenzione, i beneficiari dell'assegno
per il nucleo familiare non cittadini italiani (o europei) che non
risiedono nel territorio nazionale, per contrasto con gli artt. 11 e
117, primo comma, Cost. in relazione alla direttiva 2003/109/CE, che
all'art. 11, paragrafo 1, lettera d), prevede il diritto dei
cittadini di paesi terzi titolari del permesso di lungo soggiorno e
dei loro familiari di cui all'art. 2, paragrafo 1, lettere a), b) ed
e), di beneficiare dello stesso trattamento riservato ai cittadini
dello Stato membro in cui soggiornano per quanto concerne i settori
della sicurezza sociale definiti nel regolamento (CE) n. 883/2004 del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al
coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale.
3.- Con atto depositato il 6 settembre 2021, si è costituito nel
giudizio incidentale l'INPS, parte ricorrente nel giudizio
principale, ed ha chiesto che la questione sia dichiarata
inammissibile o, in subordine, manifestamente infondata.
3.1.- L'Istituto ricostruisce la normativa nazionale e quella
dell'Unione per evidenziare, a sostegno dell'inammissibilità, che il
giudizio di cassazione avrebbe potuto essere definito senza sollevare
la questione di costituzionalità.
La norma censurata, comunque, si sottrarrebbe ai prospettati
dubbi di legittimità costituzionale, in quanto rispettosa dei
principi di proporzionalità e ragionevolezza, oltre che giustificata
nelle finalità.
3.2.- Muovendo dal presupposto che beneficiari sostanziali
dell'assegno per il nucleo familiare siano i componenti del nucleo
stesso che fanno riferimento al lavoratore, l'INPS ritiene che la
norma censurata legittimamente esiga la loro presenza effettiva nel
territorio nazionale, ai fini del riconoscimento della prestazione.
In ogni caso, fuori dell'ambito dei diritti fondamentali
riconosciuti dalla Costituzione, il principio di eguaglianza può
avere «un'operatività più sfumata», in ragione della diversità del
rapporto che il cittadino e lo straniero instaurano con lo Stato.
L'Istituto rileva quindi che in sede di attuazione della
direttiva 2003/109/CE, avvenuta con il d.lgs. n. 3 del 2007, che ha
riformulato l'art. 9 del d.lgs. n. 286 del 1998, il legislatore
nazionale ha espressamente previsto, al comma 12, lettera c), del
citato art. 9, che il titolare di permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo può «usufruire delle prestazioni di
assistenza sociale, di previdenza sociale [...] salvo che sia
diversamente disposto e sempre che sia dimostrata l'effettiva
residenza dello straniero sul territorio nazionale».
L'Istituto sottolinea che l'integrazione dei cittadini dei Paesi
terzi, che costituisce la finalità della direttiva citata, si può
realizzare soltanto se i familiari soggiornano anch'essi regolarmente
nel territorio nazionale.
3.3.- Sotto diverso profilo, l'INPS richiama il principio
dell'equilibrio di bilancio previsto dall'art. 81 Cost., nel quadro
dei valori di rilievo costituzionale, in funzione del quale il
legislatore nazionale può prevedere la graduazione degli interventi
assistenziali sulla base del maggiore radicamento territoriale del
nucleo familiare.
In tale contesto, e con riferimento alle limitazioni alla parità
di trattamento consentite dall'art. 11, paragrafo 2, della direttiva
2003/109/CE, si sarebbe già espressa questa Corte nella sentenza n.
222 del 2013, in cui si è affermato l'obbligo di rispettare la
parità di trattamento tra cittadini italiani e comunitari da un
lato, e cittadini extracomunitari dall'altro, riguardo a servizi e
prestazioni che soddisfano un bisogno primario dell'individuo,
ovvero, secondo quanto precisato dalla successiva sentenza n. 50 del
2019, «riflettano il godimento dei diritti inviolabili della
persona».
Nella prospettiva indicata, sarebbe esclusa la violazione
dell'art. 11 della direttiva 2003/109/CE, essendo consentito al
legislatore nazionale di riservare talune prestazioni assistenziali
ai soli cittadini e alle persone ad essi equiparate soggiornanti nel
territorio nazionale, il cui status vale di per sè a generare un
adeguato nesso tra la partecipazione alla organizzazione politica,
economica e sociale della Repubblica, e l'erogazione delle
provvidenze (sono citate le sentenze n. 222 del 2013, n. 308 e n. 148
del 2008).
4.- R. M., parte resistente nel giudizio di cassazione, si è
costituita nel giudizio incidentale, con atto depositato il 7
settembre 2021, ed ha chiesto che la questione sia dichiarata
inammissibile per difetto di rilevanza, o, in subordine, fondata.
4.1.- La difesa della parte privata osserva che la definizione
generale di nucleo familiare contenuta nell'art. 2, comma 6, del d.l.
n. 69 del 1988, come convertito, è priva di riferimenti, sia alla
nazionalità dei componenti, sia al luogo di residenza degli stessi.
L'art. 2, al comma 6-bis oggetto di censura, individua invece un
"sottogruppo", costituito dai nuclei familiari per i quali il
richiedente l'assegno sia cittadino straniero (compresi i cittadini
UE), e ad esso riserva un regime diverso.
La questione sollevata dalla Corte rimettente avrebbe dunque a
oggetto una norma che definisce diversamente, e con conseguenze meno
vantaggiose, la nozione di nucleo familiare a seconda della
nazionalità del componente-richiedente.
Si tratta di questione che non è mai stata esaminata dai giudici
comuni con riferimento all'eventuale contrasto con gli artt. 3 e 31
Cost., ma soltanto sotto il profilo della conformità con l'art. 11
della direttiva 2003/109/CE. Tale profilo, risolto dai giudici di
merito prevalentemente nel senso della non conformità, ha costituito
l'oggetto del rinvio pregiudiziale disposto nel giudizio principale,
definito dalla Corte di giustizia nel senso della incompatibilità
dell'art. 2, comma 6-bis citato con il diritto dell'Unione.
Il giudizio incidentale promosso dalla stessa Corte di cassazione
si caratterizzerebbe, quindi, per il fatto che la non conformità
della norma interna con quella dell'Unione è stata già accertata in
maniera incontrovertibile e vincolante e pertanto, come chiarito
dalla stessa rimettente, occorre "soltanto" dare esecuzione alla
sentenza della CGUE.
4.2.- La difesa della parte privata reputa la questione di
legittimità costituzionale inammissibile in quanto, dopo la sentenza
nella causa 303/19 della Corte di giustizia, l'art. 2, comma 6-bis
non potrebbe trovare applicazione nel giudizio principale, in ragione
del vincolo sorto dalla richiamata sentenza.
Nella fattispecie in esame, del resto, non verrebbe in evidenza
una ipotesi di "doppia tutela", in cui «la violazione di un diritto
della persona infranga, ad un tempo, sia le garanzie presidiate dalla
Costituzione italiana sia quelle codificate dalla Carta dei diritti
dell'Unione» (sono citate l'ordinanza n. 117 del 2019 e la sentenza
n. 20 del 2019 di questa Corte).
La violazione e la tutela invocate nel giudizio principale
atterrebbero unicamente al diritto derivato dell'Unione, in
particolare al rispetto dell'obbligo di parità di trattamento, che
costituisce uno dei capisaldi del diritto europeo, anche in materia
di immigrazione.
Con l'attribuzione ai soggiornanti di lungo periodo del diritto
ad un trattamento eguale ai cittadini dello Stato membro, l'Unione
disciplina i diritti di costoro, esercitando le competenze ad essa
attribuite dall'art. 79, comma 2, lettera b), TFUE.
4.3.- Nel contesto normativo così delineato, secondo la parte
privata, la Corte di cassazione avrebbe erroneamente ricercato una
disciplina compiuta dell'Unione in grado di sostituirsi a quella
nazionale dei trattamenti di famiglia, anzichè valorizzare il
diritto alla parità di trattamento previsto dalla direttiva, e
disapplicare la disciplina nazionale là dove questa prevede un
trattamento "diseguale" per i cittadini stranieri.
In questa prospettiva, la verifica dei requisiti richiesti ai
fini della diretta applicazione delle norme dell'Unione - precetto
chiaro, preciso e incondizionato - avrebbe dovuto essere condotta con
riferimento all'obbligo della parità di trattamento, che sicuramente
tali caratteri possiede.
La diversa ricostruzione fatta propria dalla Corte rimettente
condurrebbe al risultato inaccettabile e comunque contrario ai dicta
della Corte di giustizia, che il diritto dell'Unione non possa mai
autonomamente garantire un trattamento uguale a due gruppi sociali,
se non nelle materie oggetto di specifica disciplina da parte del
diritto derivato.
4.4.- La difesa della parte privata esamina poi la citata
sentenza della Corte di giustizia Stollwitzer, richiamata dalla Corte
rimettente a sostegno della discrezionalità del legislatore
nazionale nella individuazione delle modalità di rimozione delle
discriminazioni, ed osserva che il tema della discrezionalità non è
pertinente. Nella fattispecie oggi in discussione il legislatore non
ha ancora adottato misure che ristabiliscano la parità di
trattamento, pertanto il senso e l'efficacia dell'obbligo di parità
di trattamento può essere garantito solo attraverso l'estensione ai
soggetti svantaggiati del trattamento riservato ai soggetti
privilegiati.
4.5.- Ulteriormente la difesa della parte privata contesta
l'affermazione del giudice rimettente, secondo cui sarebbe consentito
al legislatore di prevedere una limitazione alla parità di
trattamento tra il proprio cittadino e il cittadino straniero,
purchè adeguata e proporzionata.
Nella fattispecie oggi in esame non verrebbe in rilievo il
divieto di discriminazione di cui all'art. 18 TFUE, richiamato dalla
Corte rimettente, ma l'obbligo di parità di trattamento previsto
dall'art. 11, paragrafo 1, lettera d) della direttiva 2003/109/CE,
che non consente deroghe "purchè proporzionate", ma esclusivamente
deroghe a condizione che la relativa facoltà sia stata espressamente
esercitata. La sentenza della Corte di giustizia nella causa C-303/19
ha accertato che l'Italia non ha esercitato la facoltà di deroga.
5.- Con atto depositato il 7 settembre 2021, è intervenuto nel
giudizio incidentale il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per
chiedere il rigetto della questione.
5.1.- Dopo avere proceduto alla ricostruzione del contesto
normativo interno e dell'Unione, richiamando in particolare l'art. 9,
commi 1 e 12, del d.lgs. n. 286 del 1998, la disciplina dell'assegno
familiare contenuta nell'art. 2 del d.l. n. 69 del 1988, come
convertito, e la direttiva 2003/86/CE del 22 settembre 2003 del
Consiglio, relativa al diritto al ricongiungimento familiare, la
difesa statale concentra l'attenzione sul tema della adeguatezza e
proporzionalità della norma censurata, e della possibile limitazione
alla parità di trattamento, secondo quanto previsto dall'art. 11,
paragrafo 2, della direttiva 2003/109/CE, come riconosciuto dalla
Corte di giustizia nella sentenza resa in causa C-303/19, che ha
definito il rinvio pregiudiziale.
La difesa dello Stato richiama quindi l'ordinanza di rimessione
(in particolare, il paragrafo 27) e con essa la giurisprudenza
costituzionale ivi citata, per sottolineare che l'incompatibilità
della norma interna con il principio di non discriminazione potrebbe
derivare solo da un difetto di proporzionalità e di adeguatezza del
trattamento differenziato rispetto alle finalità della direttiva e
degli altri valori costituzionali e del diritto dell'Unione. Nella
specie, non vi sarebbero i presupposti per ritenere manifestamente
irragionevole il trattamento differenziato riguardo al riconoscimento
dell'assegno per il nucleo familiare.
5.2.- In particolare, la difesa statale osserva che all'assegno
in oggetto, in quanto misura rientrante nel novero delle prestazioni
sociali, si applica l'art. 11, paragrafo 2, della direttiva
2003/109/CE, che consente agli Stati membri di limitare la parità di
trattamento garantita ai soggiornanti di lungo periodo «ai casi in
cui il soggiornante di lungo periodo, o il familiare per cui questi
chiede la prestazione, ha eletto dimora o risiede abitualmente nel
suo territorio».
Tale previsione sarebbe connessa al considerando n. 2 della
direttiva 2003/109/CE, che configura la parità di trattamento in
termini non assoluti ma tendenziali e, soprattutto, in stretto
collegamento con il requisito della residenza effettiva del cittadino
straniero nello Stato membro, presupposto quest'ultimo necessario per
ottenere lo status di lungo soggiornante e per conservarlo.
Quanto ai familiari dello straniero, la medesima direttiva,
all'art. 2, lettera e), li definisce attraverso il rinvio alla
direttiva 2003/86/CE, relativa al ricongiungimento familiare. Ciò
comporta che costoro possono essere presi in considerazione al fine
del diritto alle prestazioni in materia familiare soltanto se
«ricongiunti», vale a dire se stabilmente conviventi con il
soggiornante nel territorio dello Stato membro (direttiva 2003/86/CE,
considerando n. 4 e art. 2).
Del resto, prosegue la difesa statale, la Corte di giustizia,
nella sentenza nella causa 303/19 (punto 29), ha chiarito che
l'assenza del familiare dal territorio nazionale non può precludere
il diritto all'assegno per il nucleo familiare se è riferibile ad un
periodo «che può essere temporaneo», laddove l'art. 2, comma 6-bis,
del d.l. n. 69 del 1988, esclude il diritto all'assegno familiare nei
soli casi in cui l'assenza da temporanea sia diventata definitiva.
Sotto tale profilo, la norma interna non contrasterebbe con il
sistema e con la finalità della direttiva 2003/109/CE, in quanto
proporzionata e adeguata, mentre sarebbe apodittica l'affermazione
contenuta al punto 35 della sentenza 303/19, secondo cui sarebbero
irrilevanti le difficoltà di controllo della condizione reddituale
dei soggetti rientrati nei paesi d'origine, e non pertinente il
richiamo alla sentenza della Corte GCE 26 maggio 2016, in causa
C-300/15, Kholl e Kholl-Schlesser, in materia di discriminazioni
fiscali al diritto fondamentale alla libera circolazione tra gli
Stati membri. Nella fattispecie in esame, infatti, non si discute di
libertà fondamentali garantite dal Trattato, come nel precedente
richiamato, ma di diritti particolari riconosciuti dal diritto
derivato, e di movimenti tra Unione e Paesi terzi.
5.3.- La proporzionalità della disciplina nazionale sarebbe
confermata, secondo la difesa statale, anche dal fatto che essa non
nega in toto il trattamento - come nel caso deciso dalla sentenza
della CGUE 21 giugno 2017, in causa C-449/16, Martinez Silva, - ma si
limita a ridurre nel quantum la prestazione previdenziale.
La norma censurata sarebbe proporzionata e adeguata al diritto
dell'Unione, e rispettosa di altri valori costituzionali e del
diritto dell'Unione, primo tra tutti l'equilibrio di bilancio di cui
all'art. 81 Cost., attuativo a sua volta di precisi vincoli europei.
L'art. 153, paragrafo 4, TFUE stabilisce, infatti, che le
disposizioni del diritto dell'Unione in materia di politica sociale
non compromettono la facoltà riconosciuta agli Stati membri di
definire i principi fondamentali del loro sistema di sicurezza
sociale, e non devono incidere sensibilmente sull'equilibrio
finanziario dello stesso.
5.4.- La difesa statale contesta poi che la deroga al principio
della parità di trattamento, prevista dall'art. 11, paragrafo 2,
della direttiva 2003/109/CE non sarebbe applicabile, in quanto non vi
è stata espressa dichiarazione dello Stato di volersene avvalere in
sede di recepimento della direttiva, operato con il d.lgs. n. 3 del
2007.
In realtà, al momento del recepimento della direttiva
2003/109/CE, la condizione procedurale consistente nella
dichiarazione espressa di volersi avvalere della deroga non esisteva,
essendo stata introdotta solo in via giurisprudenziale con la
sentenza 24 aprile 2012, in causa C-571/10, Kamberaj, (punto 87), e
comunque, stante l'assenza di termini, la deroga sarebbe ancora
esercitabile, sicchè, come ritenuto nell'ordinanza di rimessione,
qualsiasi intervento sulla norma interna avrebbe contenuto
manipolativo.
5.5.- Con riferimento ai parametri evocati, la difesa dello Stato
reputa erroneo il richiamo all'art. 11 Cost., poichè si discuterebbe
di una competenza ripartita, quella inerente alla disciplina
dell'immigrazione, ai sensi dell'art. 79, paragrafo 2, lettera b),
TFUE, che non comprenderebbe, come rilevato anche dalla Corte
rimettente, la disciplina della prestazione sociale dell'assegno per
il nucleo familiare.
6.- In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato memoria per illustrare gli argomenti già svolti
nell'atto di intervento a sostegno della non fondatezza della
questione.
7.- Ai sensi dell'art. 4-ter delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, vigente ratione temporis,
l'ASGI - Associazione studi giuridici sull'immigrazione ha depositato
opinione scritta a titolo di amicus curiae.
L'opinione, ammessa con decreto presidenziale del 4 gennaio 2022,
richiama il quadro normativo e giurisprudenziale anche con
riferimento al più ampio contenzioso riguardante il diritto dei
cittadini di Paesi terzi alle prestazioni di assistenza e sicurezza
sociale, e quindi si associa alle argomentazioni svolte dalla difesa
della parte privata in punto di inammissibilità della questione, per
difetto di rilevanza.
8.- Con ordinanza in data 8 aprile 2021, iscritta al n. 111 del
registro ordinanze 2021, la Corte di cassazione, sezione lavoro ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
6-bis, del d.l. n. 69 del 1988, come convertito, per contrasto con
gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 3,
paragrafo 1, lettere b) e c), e 12, paragrafo 1, lettera e), della
direttiva (UE) 2011/98 del Parlamento e del Consiglio del 13 dicembre
2011, relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un
permesso unico che consente ai cittadini di paesi terzi di
soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un
insieme comune di diritti per i lavoratori di paesi terzi che
soggiornano regolarmente in uno Stato membro.
L'art. 2, comma 6-bis citato è oggetto di censura nella parte in
cui, «anche per i cittadini non appartenenti all'Unione europea
titolari di permesso unico di soggiorno e di lavoro, prevede che non
fanno parte del nucleo familiare di cui al comma 6, il coniuge ed i
figli ed equiparati [...] che non abbiano la residenza nel territorio
della Repubblica, salvo che dallo Stato di cui lo straniero è
cittadino sia riservato un trattamento di reciprocità nei confronti
dei cittadini italiani ovvero sia stata stipulata convenzione
internazionale in materia di trattamenti di famiglia, diversamente
dagli altri beneficiari non cittadini stranieri».
8.1.- Dinanzi alla rimettente pende il procedimento introdotto
dall'INPS per la cassazione della sentenza della Corte d'appello di
Torino che ha accolto il ricorso con il quale S. B.G., cittadino
srilankese titolare di permesso unico di soggiorno e di lavoro, ha
chiesto l'accertamento del carattere discriminatorio del mancato
riconoscimento dell'assegno del nucleo familiare per il periodo
gennaio-giugno 2014 e giugno-luglio 2016, durante il quale i suoi
familiari erano rientrati nel Paese d'origine, e la conseguente
condanna dell'INPS e del datore di lavoro al pagamento delle relative
somme. Ha chiesto anche che siano rimossi gli effetti negativi della
discriminazione, ai sensi dell'art. 28 del d.lgs. n. 150 del 2011.
8.2.- La Corte rimettente riferisce che la sentenza oggetto di
ricorso per cassazione ha riconosciuto l'assegno per il nucleo
familiare previa disapplicazione dell'art. 2, comma 6-bis, sul
rilievo che la norma indicata sarebbe discriminatoria.
Il giudice di merito ha rilevato che l'art. 12, paragrafo 1,
lettera e), della direttiva 2011/98/UE, prevede che i lavoratori di
paesi terzi di cui all'art. 3, paragrafo 1, lettere b) e c),
beneficiano dello stesso trattamento riservato ai cittadini dello
Stato membro in cui soggiornano, quanto ai settori della sicurezza
sociale definiti nel regolamento (CE) n. 883/2004. L'assegno per il
nucleo familiare rientrerebbe nei settori della sicurezza sociale,
come confermato dalla Corte di giustizia nella sentenza Martinez
Silva, riguardante l'analoga misura di cui all'art. 65 della legge 23
dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la
stabilizzazione e lo sviluppo).
Il giudice di merito ha rilevato, inoltre, che il legislatore
nazionale non aveva esercitato la facoltà di deroga prevista
dall'art. 12, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2011/98/UE, e
che la disposizione contenuta nell'art. 12, paragrafo 1, lettera e),
della direttiva sarebbe sufficientemente precisa e priva di
condizioni, tale da imporre la disapplicazione della norma interna
contrastante.
8.3.- La Corte rimettente richiama in sintesi il contenuto del
ricorso per cassazione dell'INPS, che ha censurato la sentenza di
merito per violazione o falsa applicazione del combinato disposto
degli artt. 2, comma 6-bis, del d.l. n. 69 del 1988, come convertito,
43 e 44 del d.lgs. n. 286 del 1998, 12 della direttiva 2011/98/UE e
del decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 40 (Attuazione della
direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il
rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi
terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e
a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che
soggiornano regolarmente in uno Stato membro), anche in relazione
all'art. 12 delle Preleggi.
In particolare, l'Istituto ha contestato l'interpretazione della
direttiva 2011/98/UE alla base della sentenza di merito, avuto
riguardo alla diversa posizione dei titolari di permesso unico di
soggiorno e di lavoro rispetto ai titolari di permesso di lungo
soggiorno di cui alla direttiva 2003/109/CE, e ha osservato che
l'assegno per il nucleo familiare ha natura previdenziale, non
assistenziale.
8.4.- La Corte rimettente riferisce di avere disposto, con
ordinanza n. 9022 del 2019, rinvio pregiudiziale alla Corte di
giustizia ai sensi dell'art. 267 TFUE, per chiarire la portata del
principio fissato dall'art. 12, paragrafo 1, lettera e), della
direttiva 2011/98/UE, che prevede che i lavoratori di Paesi terzi
beneficiano dello stesso trattamento riservato ai cittadini dello
Stato membro in cui soggiornano, avuto riguardo ai settori della
sicurezza sociale definiti nel regolamento n. 883 del 2004.
Il «dubbio interpretativo» riguardava l'eventualità che il
principio di parità di trattamento previsto dall'art. 11, paragrafo
1, lettera d), comportasse che i familiari del cittadino di Paese
terzo lungo soggiornante e titolare del diritto alla erogazione
dell'assegno per il nucleo familiare, pur risiedendo di fatto fuori
dal territorio dello Stato membro ove questi presta la sua attività,
fossero inclusi nel novero dei familiari sostanziali beneficiari del
trattamento, e ciò sul presupposto che il nucleo familiare
individuato dall'art. 2, del d.l. n. 69 del 1988, non rileva soltanto
quale base di calcolo dell'importo relativo al trattamento familiare,
ma ne è anche il beneficiario, per il tramite del titolare della
retribuzione o della pensione cui lo stesso accede.
8.5.- Lo schema argomentativo del rinvio pregiudiziale risulta in
larga parte coincidente con quello adottato nel rinvio avente ad
oggetto la direttiva 2003/109/CE, richiamato nell'ordinanza di
rimessione n. 110 del 2021.
8.6.- Il giudice a quo riferisce che la Corte di giustizia, con
la sentenza 25 novembre 2020 in causa C-302/109, INPS, ha dichiarato
che l'art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2011/98/UE
deve essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa di
uno Stato membro in forza della quale, ai fini della determinazione
dei diritti a una prestazione di sicurezza sociale, non vengono presi
in considerazione i familiari del titolare di permesso unico di
soggiorno e di lavoro, ai sensi dell'art. 2, lettera c), della stessa
direttiva, che risiedano non già nel territorio di tale Stato
membro, bensì in un Paese terzo, mentre vengono presi in
considerazione i familiari del cittadino di detto Stato membro
residenti in un Paese terzo.
8.7.- All'esito del rinvio pregiudiziale, e sulla base di
argomentazioni coincidenti con quelle esposte nell'ordinanza n. 110
del 2021, in precedenza sintetizzate, la Corte di cassazione ritiene
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 6-bis, d.l. n. 69 del 1988, come
convertito, per violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.
in relazione agli artt. 3, paragrafo 1, lettere b) e c), e 12,
paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2011/98/UE.
9.- Con atto depositato il 6 settembre 2021 si è costituito nel
giudizio incidentale l'INPS, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile o, in subordine, manifestamente infondata.
9.1.- Come già dedotto nell'atto di costituzione depositato nel
giudizio incidentale promosso con l'ordinanza n. 110 del 2021
(sintetizzato al punto 3), l'Istituto ritiene che la Corte rimettente
avrebbe dovuto senz'altro accogliere il ricorso per cassazione, dal
momento che il giudice di merito aveva fatto ricorso alla tecnica
della disapplicazione in assenza di una disciplina eurounitaria
direttamente applicabile.
L'INPS svolge rilievi critici alla sentenza C-302/19 della CGUE,
e conclusivamente evidenzia che la natura previdenziale della
prestazione in oggetto, al di fuori del novero delle prestazioni
essenziali a tutela dei diritti fondamentali della persona,
imporrebbe di ritenere che il legislatore nazionale possa graduare il
riconoscimento di tale prestazione in funzione del radicamento
territoriale del nucleo familiare, anche alla luce del criterio
dell'equilibrio di bilancio previsto dall'art. 81 Cost.
10.- Con atto depositato il 7 settembre 2021, si è costituita
nel giudizio incidentale la parte privata S. B.G., resistente nel
giudizio principale, e ha chiesto che la questione sia dichiarata
inammissibile per carenza di rilevanza o, in subordine, fondata.
10.1.- L'atto di costituzione si presenta coincidente con quello
depositato nel giudizio incidentale promosso con l'ordinanza n. 110
del 2021, alla cui sintesi si può rinviare (punto 4).
11.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel
giudizio incidentale con atto depositato il 7 settembre 2021,
chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata sulla base
delle medesime argomentazioni esposte a sostegno della non fondatezza
della questione sollevata con l'ordinanza n. 110 del 2021, già
sintetizzate (punto 5).
12.- In prossimità della decisione, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato memoria illustrativa di contenuto coincidente con
quello della memoria depositata nel giudizio incidentale promosso con
l'ordinanza n. 110 del 2021.

Considerato in diritto

1.- Con le ordinanze indicate in epigrafe (r.o. n. 110 e n. 111
del 2021), la Corte di cassazione, sezione lavoro, solleva questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 6-bis, del
decreto-legge 13 marzo 1988, n. 69 (Norme in materia previdenziale,
per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre
disposizioni urgenti), convertito, con modificazioni, nella legge 13
maggio 1988, n. 153.
La disposizione censurata, collocata all'interno della disciplina
dell'assegno per il nucleo familiare, prevede che «non fanno parte
del nucleo familiare di cui al comma 6 il coniuge, i figli ed
equiparati di cittadino straniero che non abbiano la residenza nel
territorio della Repubblica, salvo che lo Stato di cui lo straniero
è cittadino riservi un trattamento di reciprocità nei confronti dei
cittadini italiani ovvero sia stata stipulata convenzione
internazionale in materia di trattamenti di famiglia».
1.1.- L'ordinanza n. 110 del 2021 prospetta la violazione degli
artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione agli artt. 2, paragrafo 1, lettere a), b), c), e 11,
paragrafo 1, lettera d), della direttiva n. 2003/109/CE del
Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini
di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo.
1.2.- Anche l'ordinanza n. 111 del 2021 prospetta la violazione
degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione
agli artt. 3, paragrafo 1, lettere b), e c), e 12, paragrafo 1,
lettera e), della direttiva (UE) 2011/98 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 13 dicembre 2011, relativa ad una procedura unica di
domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai
cittadini di paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di
uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di
paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro.
1.2.1. Nè l'una nè l'altra ordinanza evocano la violazione
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e in
particolare l'art. 34.
1.3.- Come riferito dalla Corte rimettente, il contrasto della
norma censurata con il diritto dell'Unione è stato accertato dalla
Corte di giustizia dell'Unione europea, adita con rinvio
pregiudiziale nel corso di entrambi i giudizi a quibus.
1.3.1. - Con la sentenza 25 novembre 2020, nella causa C-303/19,
INPS, la Corte di giustizia ha affermato che l'art. 11, paragrafo 1,
lettera d), della direttiva 2003/109/CE impone agli Stati membri di
riconoscere ai cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo
le prestazioni di sicurezza sociale alle stesse condizioni previste
per i cittadini dello Stato membro, qualora lo Stato - come accaduto
per la Repubblica italiana - non abbia espresso, in sede di
recepimento della direttiva, l'intenzione di avvalersi della deroga
alla parità di trattamento consentita dall'art. 11, paragrafo 2,
della direttiva stessa.
1.3.2.- Con la sentenza 25 novembre 2020, in causa C-302/19,
INPS, la Corte di giustizia ha affermato che l'art. 12, paragrafo 1,
lettera e), della direttiva 2011/98/UE, del 13 dicembre 2011 del
Parlamento europeo e del Consiglio, relativa a una procedura unica di
domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai
cittadini di paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di
uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di
paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro, deve
essere interpretato nel senso che esso impone agli Stati membri di
riconoscere ai cittadini di paesi terzi titolari di permesso unico le
prestazioni di sicurezza sociale, tra cui rientra l'assegno per il
nucleo familiare, alle stesse condizioni previste per i cittadini
dello Stato membro.
2.- Le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dalla
Corte di cassazione con le due ordinanze, sostanzialmente analoghe,
si prestano a una trattazione congiunta mediante la riunione dei
giudizi.
3.- Preliminarmente si dà atto che, con decreto del Presidente
della Corte costituzionale del 4 gennaio 2022, ai sensi dell'art.
4-ter delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, vigente ratione temporis, sono state ammesse le
opinioni scritte presentate dall'Associazione per gli studi giuridici
sull'immigrazione (ASGI), in qualità di amici curiae, opinioni che
offrono elementi utili alla conoscenza e alla valutazione del caso
sottoposto a questa Corte.
4.- Le ordinanze di rimessione sono state pronunciate nell'ambito
di due giudizi introdotti dall'Istituto nazionale della previdenza
sociale (INPS) per la cassazione delle relative sentenze di merito,
che hanno riconosciuto il diritto all'assegno per il nucleo familiare
a due cittadini di paesi terzi, l'uno proveniente dal Pakistan e
l'altro dallo Sri Lanka, titolari rispettivamente di permesso di
lungo soggiorno e di permesso unico di soggiorno e di lavoro, anche
per il periodo in cui i loro familiari avevano fatto rientro nei
paesi d'origine.
I giudici di merito avevano proceduto alla disapplicazione della
disposizione contenuta nell'art. 2, comma 6-bis, del d.l. n. 69 del
1988, come convertito, ostativa al riconoscimento del diritto
all'assegno per il nucleo familiare per i periodi di assenza dei
familiari dal territorio italiano, in quanto contrastante con il
diritto derivato dell'Unione, che, all'art. 11, paragrafo 1, lettera
d), della direttiva 2003/109/CE e all'art. 12, paragrafo 1, lettera
e) della direttiva 2011/98/UE, impone agli Stati membri di
riconoscere ai cittadini di paesi terzi il medesimo trattamento
previsto per i propri cittadini in materia di prestazioni sociali.
4.1.- Nei giudizi dinanzi a questa Corte si sono costituiti
l'INPS e le parti private.
4.2.- L'Istituto ha chiesto che le prospettate questioni di
legittimità costituzionale siano dichiarate inammissibili o,
comunque, non fondate, assumendo l'erroneità delle decisioni di
merito che hanno proceduto a disapplicare la norma interna e la
legittimità del trattamento differenziato, una volta che i familiari
del richiedente l'assegno si siano allontanati dal territorio
nazionale.
4.3.- Le parti private hanno chiesto la declaratoria di
inammissibilità delle questioni per difetto di rilevanza o, in
subordine, l'accoglimento delle stesse.
Esse assumono che l'antinomia tra la norma interna e il diritto
derivato dell'Unione, già accertata dalla Corte di giustizia in sede
di rinvio pregiudiziale, debba essere risolta con la disapplicazione
della norma interna. Per un verso, l'obbligo di parità di
trattamento, previsto dalle direttive 2003/109/CE e 2011/98/UE
sarebbe dotato di effetto diretto, per altro verso, non residuerebbe
alcuna discrezionalità del legislatore con riferimento alla
rimozione della discriminazione già realizzata. Quanto poi alla
possibilità per il legislatore di prevedere limitazioni all'obbligo
di parità di trattamento purchè adeguate e proporzionali -
prospettata dal giudice rimettente - la difesa delle parti private
evidenzia che la Corte di giustizia ha chiarito che la facoltà di
deroga prevista dalle citate direttive non risulta essere stata
esercitata in sede di recepimento.
In subordine, la stessa difesa insiste per l'accoglimento delle
questioni sulla base dell'accertamento dell'incompatibilità
dell'art. 2, comma 6-bis, del d.l. n. 69 del 1988 con il diritto
dell'Unione, effettuato in sede di rinvio pregiudiziale.
5.- Prima di procedere all'esame delle questioni, è opportuno
richiamare brevemente la disciplina dell'assegno per il nucleo
familiare.
5.1.- Istituito dalla legge n. 153 del 1988, di conversione e
parzialmente modificativa del d.l. n. 69 del 1988, l'assegno per il
nucleo familiare (da ora: ANF) è una prestazione economica a
sostegno del reddito delle famiglie dei lavoratori dipendenti o dei
pensionati da lavoro dipendente, calcolata in relazione alla
dimensione del nucleo familiare e alla sua tipologia, nonchè in
considerazione del reddito complessivo prodotto al suo interno.
La legge n. 153 del 1988, nel segnare un passaggio terminologico
da «assegni familiari» (d.P.R. 30 maggio 1955, n. 797, recante «Testo
unico delle norme concernenti gli assegni familiari») ad «assegni per
il nucleo familiare», ne accentua la duplice natura previdenziale e
di sostegno a situazioni di bisogno (Corte di cassazione, sezioni
unite, sentenza 7 marzo 2008, n. 6179; Corte di cassazione, sezione
lavoro, sentenza 30 marzo 2015, n. 6351).
In luogo del requisito della «vivenza a carico», condizione per
la concessione della provvidenza, è lo stato di bisogno del nucleo
nel suo complesso, che qualifica il nucleo stesso quale destinatario
della tutela.
L'assegno in oggetto, funzionale all'integrazione del reddito del
nucleo familiare, e quindi corrisposto non in favore dei familiari
singolarmente considerati come beneficiari, ma in favore del nucleo
complessivamente considerato, si calcola in relazione a un
accertamento in concreto del reale bisogno economico della famiglia,
riferito al rapporto tra il numero dei suoi componenti e l'ammontare
del reddito complessivo.
I soggetti, in relazione ai quali il nuovo trattamento è stato
riconosciuto, sono qualificati dall'appartenenza al nucleo familiare,
anche se non conviventi e non a carico del richiedente, poichè
fruitori di redditi propri. Ciò che rileva, ai fini della percezione
della prestazione in capo al richiedente, è il reddito familiare
complessivamente considerato.
5.2.- La normativa in esame individua la nozione di nucleo
familiare, con valenza generale, all'art. 2, comma 6, del d.l. n. 69
del 1988, come convertito, che prevede: «[i]l nucleo familiare è
composto dai coniugi, con esclusione del coniuge legalmente ed
effettivamente separato, e dai figli ed equiparati, ai sensi
dell'art. 38 del d.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, di età inferiore a
18 anni compiuti ovvero, senza limite di età, qualora si trovino, a
causa di infermità o difetto fisico o mentale, nell'assoluta e
permanente impossibilità di dedicarsi ad un proficuo lavoro. Del
nucleo familiare possono far parte, alle stesse condizioni previste
per i figli ed equiparati, anche i fratelli, le sorelle ed i nipoti
di età inferiore a 18 anni compiuti ovvero senza limiti di età,
qualora si trovino, a causa di infermità o difetto fisico o mentale,
nell'assoluta e permanente impossibilità di dedicarsi ad un proficuo
lavoro, nel caso in cui essi siano orfani di entrambi i genitori e
non abbiano conseguito il diritto a pensione ai superstiti».
Lo stesso art. 2, al comma 6-bis, introduce una diversa nozione
di nucleo familiare riferita ai cittadini stranieri, prevedendo che
«[n]on fanno parte del nucleo familiare di cui al comma 6 il coniuge
ed i figli ed equiparati di cittadino straniero che non abbiano la
residenza nel territorio della Repubblica, salvo che dallo Stato di
cui lo straniero è cittadino sia riservato un trattamento di
reciprocità nei confronti dei cittadini italiani ovvero sia stata
stipulata convenzione internazionale in materia di trattamenti di
famiglia. L'accertamento degli Stati nei quali vige il principio di
reciprocità è effettuato dal Ministro del lavoro e della previdenza
sociale, sentito il Ministro degli affari esteri».
Pertanto, ai fini del riconoscimento del diritto all'assegno
familiare, il requisito della residenza nel territorio italiano non
è richiesto per i familiari del cittadino italiano, mentre lo è per
i familiari del cittadino straniero, salvo che sussista un regime di
reciprocità o sia in vigore una convenzione internazionale con il
paese d'origine di quest'ultimo.
5.3.- Il legislatore è recentemente intervenuto a disciplinare
nuovamente la materia. La legge 1° aprile 2021, n. 46 (Delega al
Governo per riordinare, semplificare e potenziare le misure a
sostegno dei figli a carico attraverso l'assegno unico e universale),
«[a]l fine di favorire la natalita'», ha delegato il Governo
all'adozione di «uno o più decreti legislativi volti a riordinare,
semplificare e potenziare, anche in via progressiva, le misure a
sostegno dei figli a carico attraverso l'assegno unico e universale»,
improntato a un «principio universalistico» e modulato - secondo un
criterio di progressività - in rapporto alle condizioni economiche
del nucleo familiare (art. 1).
La delega è stata attuata con il decreto legislativo 29 dicembre
2021, n. 230 (Istituzione dell'assegno unico e universale per i figli
a carico, in attuazione della delega conferita al Governo ai sensi
della legge 1° aprile 2021, n. 46), che, a decorrere dal 1° marzo
2022, ha istituito «l'assegno unico e universale per i figli a
carico, che costituisce un beneficio economico attribuito, su base
mensile, per il periodo compreso tra marzo di ciascun anno e febbraio
dell'anno successivo, ai nuclei familiari sulla base della condizione
economica del nucleo» (art. 1).
5.3.1.- Le nuove norme in tema di assegno unico universale -
prestazione, come si è detto, erogata a decorrere dal 1° marzo 2022
- non incidono sui giudizi a quibus, concernenti fattispecie che si
sono perfezionate nel vigore della disciplina anteriore.
6.- La Corte di cassazione ha chiarito, sia in sede di rinvio
pregiudiziale, sia nelle ordinanze che sollevano le questioni di
legittimità costituzionale, che l'ANF presenta caratteristiche tali
da essere ricompreso nell'ambito delle previsioni di cui agli artt.
11, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2003/109/CE e 12,
paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2011/98/UE.
Entrambe le disposizioni citate impongono la parità di
trattamento tra le categorie in esse indicate e i cittadini italiani,
avuto riguardo alle prestazioni sociali.
L'art. 11, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2003/109/CE
prevede che «il soggiornante di lungo periodo» gode dello stesso
trattamento dei cittadini nazionali per quanto riguarda le
prestazioni sociali, l'assistenza sociale e la protezione sociale ai
sensi della legislazione nazionale.
L'art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2011/98/UE
prevede che «i lavoratori dei paesi terzi di cui all'art. 3,
paragrafo 1, lettere b) e c)» beneficiano dello stesso trattamento
riservato ai cittadini dello Stato membro in cui soggiornano per
quanto concerne i settori della sicurezza sociale definiti nel
regolamento (CE) n. 883 del 2004 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi
di sicurezza sociale.
7.- Nel contesto normativo delineato, connotato dalla perdurante
vigenza dell'art. 2, comma 6-bis, del d.l. n. 69 del 1988, anche dopo
il recepimento delle direttive richiamate, avvenuto rispettivamente
con il decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3 (Attuazione della
direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi
terzi soggiornanti di lungo periodo) e con il decreto legislativo 4
marzo 2014, n. 40 (Attuazione della direttiva 2011/98/UE, relativa ad
una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico
che consente ai cittadini di paesi terzi di soggiornare e lavorare
nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti
per i lavoratori di paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno
Stato membro), la Corte di cassazione si è rivolta alla Corte di
giustizia, con lo strumento del rinvio pregiudiziale interpretativo,
ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea (TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona
del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130,
e ha posto un quesito riguardo alla compatibilità del citato art. 2,
comma 6-bis, con le direttive 2003/109/CE e 2011/98/UE.
8.- In entrambe le sentenze rese a seguito del duplice rinvio
pregiudiziale la Corte di giustizia ha concluso nel senso della
incompatibilità dell'art. 2, comma 6-bis, con le disposizioni
contenute negli artt. 11, paragrafo 1, lettera d), della direttiva
2003/109, e con l'art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva
2011/98/UE.
8.1- Nella sentenza nella causa C-303/19, riferita alla direttiva
2003/109/CE, si afferma che il diritto dell'Unione non limita la
facoltà degli Stati membri di organizzare i loro sistemi di
sicurezza sociale. Tuttavia, nell'esercitare tale facoltà, essi sono
tenuti a conformarsi al diritto dell'Unione (punto 20).
La Corte di giustizia ha chiarito che, in favore dei cittadini di
paesi terzi soggiornanti di lungo periodo, l'art. 11 della direttiva
prevede, come regola generale, il diritto alla parità di trattamento
nei settori individuati e alle condizioni ivi previste, ed elenca poi
le deroghe a tale diritto che gli Stati membri hanno facoltà di
stabilire. Tali deroghe devono essere interpretate restrittivamente e
possono essere invocate solo qualora gli organi competenti nello
Stato membro interessato per l'attuazione della direttiva abbiano
chiaramente espresso l'intenzione di avvalersi delle stesse (punto
23, con richiamo alla sentenza 24 aprile 2012, in causa C-571/10,
Kamberaj).
La Corte ha quindi accertato che non è stata espressa
l'intenzione di avvalersi della deroga in sede di recepimento della
direttiva nel diritto italiano (punti 37 e 38).
Quanto al dubbio prospettato dal giudice del rinvio, la Corte di
giustizia ha precisato che, «se è vero che sono i familiari che
beneficiano di detto assegno, ciò che costituisce l'oggetto stesso
di una prestazione familiare [...], risulta che l'assegno è versato
al lavoratore o pensionato, componente a propria volta del nucleo
familiare» (punto 36).
Pertanto, in assenza di esercizio della facoltà di deroga
consentita dall'articolo 11, paragrafo 2, il beneficio di una
prestazione di sicurezza sociale al soggiornante di lungo periodo non
può essere rifiutato o ridotto per il motivo che i suoi familiari o
taluni di essi risiedano in un paese terzo, quando invece tale
beneficio è riconosciuto ai cittadini italiani indipendentemente dal
luogo in cui i loro familiari risiedono.
8.2.- Nella sentenza nella causa C-302/19, avente ad oggetto la
direttiva 2011/98/UE, dopo avere svolto argomentazioni analoghe
quanto alla facoltà degli Stati membri di organizzare i propri
regimi di sicurezza sociale, la Corte di giustizia ha richiamato
l'art. 12, paragrafo 1, lettera e), che impone agli Stati membri di
far beneficiare della parità di trattamento, nei settori della
sicurezza sociale di cui al regolamento n. 883/2004, i cittadini di
paesi terzi ammessi a fini lavorativi, quali sono i titolari di un
permesso unico, ai sensi dell'art. 2, lettera c), della direttiva
medesima.
L'assegno per il nucleo familiare costituisce, infatti, una
prestazione di sicurezza sociale, che rientra nel novero delle
prestazioni familiari di cui all'art. 3, paragrafo 1, lettera j), del
regolamento n. 883/2004 (punto 40, con richiamo alla sentenza 21
giugno 2017, in causa C-449/16 Martinez Silva).
Analogamente a quanto riferito con riguardo alla sentenza nella
causa C-303/19, la Corte di giustizia ha chiarito che, se anche si
ritenga che i sostanziali beneficiari dell'assegno in oggetto siano i
familiari, è vero altresì che l'assegno è versato al lavoratore o
pensionato, componente a propria volta del nucleo familiare (punto
45).
A proposito della limitazione del diritto alla parità di
trattamento, la Corte ha precisato anche in questo caso che le
deroghe elencate dalla direttiva, da interpretare restrittivamente,
sono invocabili solo qualora gli organi competenti nello Stato membro
interessato per l'attuazione della direttiva abbiano chiaramente
espresso l'intenzione di avvalersene (punto 26, con richiamo alla
sentenza Martinez Silva).
La stessa Corte ha poi affermato che «non risulta da alcuna delle
deroghe ai diritti conferiti dall'articolo 12, paragrafo 1, lettera
e), della direttiva 2011/98/UE, previste all'art. 12, paragrafo 2, di
quest'ultima, una possibilità per gli Stati membri di escludere dal
diritto alla parità di trattamento il lavoratore titolare di un
permesso unico i cui familiari risiedono non già nel territorio
dello Stato membro interessato, bensì in un paese terzo» (punto 27).
Richiamate le finalità della direttiva, la Corte ha sottolineato
che, nel garantire un obbligo di parità di trattamento dei
lavoratori provenienti da paesi terzi, si riconosce il contributo di
costoro all'economia dell'Unione, attraverso «il loro lavoro e i loro
versamenti di imposte», e si contrasta la concorrenza sleale tra i
cittadini di uno Stato membro e i cittadini di paesi terzi causata
dall'eventuale sfruttamento di questi ultimi (punti 34 e 35).
9.- Concluso l'iter del rinvio pregiudiziale con le due decisioni
della Corte di giustizia, la Corte di cassazione ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 6-bis,
del d.l. n. 69 del 1988, come convertito, per contrasto con i
parametri che sovraintendono al rapporto tra l'ordinamento nazionale
e il diritto dell'Unione, gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo con l'interposizione delle direttive indicate.
10.- Le questioni così prospettate devono essere dichiarate
inammissibili per carenza di rilevanza, come eccepito anche dalla
difesa delle parti private.
10.1.- La Corte rimettente assume di non poter dare attuazione al
diritto dell'Unione, come interpretato nelle sentenze rese dalla
Corte di giustizia in risposta al duplice rinvio pregiudiziale da
essa stessa disposto.
Dopo avere escluso il ricorso allo strumento dell'interpretazione
conforme, per l'univoco contenuto della disciplina di cui all'art. 2,
comma 6-bis, del d.l. n. 69 del 1988, come convertito, la Corte di
cassazione ritiene di non poter procedere alla disapplicazione della
disposizione citata poichè, con riferimento alla prestazione sociale
in oggetto, il diritto europeo non detta una disciplina in sè
compiuta, da applicare in luogo di quella dichiarata incompatibile.
10.2.- Per confutare quest'ultimo argomento, è opportuno
prendere le mosse dalla scelta, operata dalla Corte di cassazione, di
rivolgersi alla Corte di Lussemburgo, prima di sollevare la questione
di costituzionalità dinanzi a questa Corte.
Tale scelta si colloca all'interno di una procedura che
identifica nella Corte di giustizia l'interprete del diritto
dell'Unione, al fine di garantirne l'uniforme applicazione in tutti
gli Stati membri (art. 267 TFUE).
La competenza esclusiva della Corte di giustizia
nell'interpretazione e nell'applicazione dei Trattati, riconosciuta
da questa Corte in sede di rinvio pregiudiziale (da ultimo ordinanze
n. 116 e n. 117 del 2021, rispettivamente punto 8 e punto 7 del
Considerato; ordinanza n. 182 del 2020, punto 3.2. del Considerato),
comporta, in virtù del principio di effettività delle tutele, che
le decisioni adottate sono vincolanti, innanzi tutto nei confronti
del giudice che ha disposto il rinvio (Corte di giustizia, sentenza
16 giugno 2015, in causa C-62/14, Gauweiler e altri, punto 16; e già
sentenza 3 febbraio 1977, in causa 52/76, Benedetti, punto 26).
Nel sistema così disegnato, la procedura pregiudiziale, oltre a
rappresentare un canale di raccordo fra giudici nazionali e Corte di
giustizia per risolvere eventuali incertezze interpretative, concorre
ad assicurare e rafforzare il primato del diritto dell'Unione.
A partire dalla sentenza Simmenthal (sentenza 9 marzo 1978, in
causa 106/77, Amministrazione delle finanze dello Stato), la Corte di
giustizia ha affermato che il giudice nazionale ha l'obbligo di
garantire la piena efficacia delle norme europee dotate di effetto
diretto, «disapplicando all'occorrenza, di propria iniziativa,
qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale,
anche posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa
rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento
costituzionale» (punto 24).
In tempi molto più vicini, la stessa Corte è tornata ad
affermare la centralità del rinvio pregiudiziale, al fine di
garantire piena efficacia al diritto dell'Unione e assicurare
l'effetto utile dell'art. 267 TFUE, cui si salda il potere di
«disapplicare» la contraria disposizione nazionale (sentenza 20
dicembre 2017, in causa C-322/16, Global Starnet Ltd., punti 21 e 22;
sentenza 24 ottobre 2018, in causa C-234/17, XC e altri, punto 44;
sentenza 19 dicembre 2019, in causa C-752/18, Deutsche Umwelthilfe,
punto 42; sentenza 16 luglio 2020, in causa C-686/18, OC e altri,
punto 30). La Corte di giustizia ha inoltre precisato che la mancata
disapplicazione di una disposizione nazionale ritenuta in contrasto
con il diritto europeo viola «i principi di uguaglianza tra gli Stati
membri e di leale cooperazione tra l'Unione e gli Stati membri,
riconosciuti dall'art. 4, paragrafi 2 e 3, TUE, con l'articolo 267
TFUE, nonchè [...] il principio del primato del diritto dell'Unione»
(sentenza 22 febbraio 2022, in causa C430/21, RS, punto 88).
11.- Il principio del primato del diritto dell'Unione e l'art. 4,
paragrafi 2 e 3, TUE costituiscono dunque l'architrave su cui poggia
la comunità di corti nazionali, tenute insieme da convergenti
diritti e obblighi. Questa Corte, ha costantemente affermato tale
principio, valorizzandone gli effetti propulsivi nei confronti
dell'ordinamento interno. In tale sistema il sindacato accentrato di
costituzionalità, configurato dall'art. 134 Cost., non è
alternativo a un meccanismo diffuso di attuazione del diritto europeo
(sentenza n. 269 del 2017, punti 5.2 e 5.3 del Considerato; sentenza
n. 117 del 2019, punto 2 del Considerato), ma con esso confluisce
nella costruzione di tutele sempre più integrate.
12.- Nella prospettiva del primato del diritto dell'Unione,
diversamente da quanto assume la Corte di cassazione, alle norme di
diritto europeo contenute negli artt. 11, paragrafo 1, lettera d),
della direttiva 2003/109/CE e 12, paragrafo 1, lettera e), della
direttiva 2011/98/UE, deve riconoscersi effetto diretto nella parte
in cui prescrivono l'obbligo di parità di trattamento tra le
categorie di cittadini di paesi terzi individuate dalle medesime
direttive e i cittadini dello Stato membro in cui costoro
soggiornano.
Si tratta di un obbligo cui corrisponde il diritto del cittadino
di paese terzo -rispettivamente titolare di permesso di lungo
soggiorno e titolare di un permesso unico di soggiorno e di lavoro -
a ricevere le prestazioni sociali alle stesse condizioni previste per
i cittadini dello Stato membro. La tutela riconosciuta al diritto in
questione e la sua azionabilità richiamano le condizioni che la
costante giurisprudenza della Corte di giustizia individua per
affermare l'efficacia diretta delle disposizioni su cui tali diritti
si fondano (a partire dalla sentenza 19 novembre 1991, in cause
riunite C-6/90 e C-9/90, Francovich).
Non è quindi la disciplina delle prestazioni sociali - nella
specie dell'assegno per il nucleo familiare - l'oggetto delle
direttive citate. Come ha chiarito la Corte di giustizia nelle
sentenze rese a seguito del duplice rinvio pregiudiziale,
l'organizzazione dei regimi di sicurezza sociale rientra tra le
competenze degli Stati membri, che possono conformare e modificare il
sistema delle provvidenze in coerenza con esigenze interne di
sostenibilità complessiva.
Le richiamate direttive si limitano a prescrivere l'obbligo di
parità di trattamento, in forza della previsione di cui all'art. 79,
comma 2, lettera b), TFUE, che consente al Parlamento europeo e al
Consiglio, in sede di procedura legislativa ordinaria, di adottare
misure nel settore della «definizione dei diritti dei cittadini di
paesi terzi regolarmente soggiornanti in uno Stato membro».
L'intervento dell'Unione si sostanzia, dunque, nella previsione
dell'obbligo di non differenziare il trattamento del cittadino di
paese terzo rispetto a quello riservato ai cittadini degli stati in
cui essi operano legalmente.
Si tratta di un obbligo imposto dalle direttive richiamate in
modo chiaro, preciso e incondizionato, come tale dotato di effetto
diretto.
12.1.- In relazione a prestazioni in favore di talune categorie
di cittadini di paesi terzi, questa Corte si è, peraltro, già
espressa per dichiarare la manifesta inammissibilità delle questioni
sollevate. In particolare, con riferimento all'art. 65, comma 1,
della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per
la stabilizzazione e lo sviluppo), come modificato dall'art. 13,
comma 1, della legge 6 agosto 2013, n. 97 (Disposizioni per
l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea - Legge europea 2013), e dell'art. 74, comma 1,
del decreto legislativo 26 marzo 2021 (Testo unico delle disposizioni
legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della
paternità, a norma dell'articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n.
53), è stata evidenziata l'incompleta ricostruzione del quadro
normativo, poichè il rimettente non aveva preso in esame la
direttiva 2011/98/UE - in particolare il principio di parità di
trattamento (art. 12) riconosciuto a determinate categorie di
cittadini di paesi terzi, come interpretato dalla Corte di giustizia
europea - e non ne aveva valutato l'applicabilità nel caso
sottoposto al suo giudizio (ordinanza n. 52 del 2019).
12.2.- Alla luce di quanto sin qui detto, si può affermare che
le disposizioni censurate, ritenute dalla Corte di giustizia
incompatibili con il diritto europeo, si prestano a essere
disapplicate dal giudice rimettente.
13.- L'ulteriore argomento prospettato dalla Corte di cassazione,
a sostegno della impraticabilità della disapplicazione della norma
interna in contrasto con il diritto dell'Unione, risiede nella
valorizzazione della discrezionalità del legislatore. A quest'ultimo
spetterebbe la scelta dei rimedi con cui rimuovere gli effetti
discriminatori e quella di limitare la parità di trattamento.
Anche questo argomento non può essere condiviso.
13.1.- Ben può il legislatore scegliere le modalità con cui
eliminare l'accertata discriminazione anche per il passato. Tuttavia,
il compito della rimozione degli effetti discriminatori già
verificatisi rimane affidato al giudice.
Come affermato dalla Corte di giustizia nella sentenza 14 marzo
2018, in causa C-482/16, Stollwitzer punto 30, l'eliminazione della
discriminazione deve essere assicurata mediante il riconoscimento
alle persone appartenenti alla categoria sfavorita degli stessi
vantaggi di cui beneficiano le persone della categoria privilegiata.
Il regime applicato alla categoria privilegiata costituisce il solo
riferimento normativo da prendere in considerazione fino a quando il
legislatore nazionale non abbia provveduto a ristabilire la parità
di trattamento, e con essa la conformità del diritto interno a
quello dell'Unione.
13.2.- Quanto poi ai possibili limiti da apporre alla parità di
trattamento, la Corte di cassazione richiama una decisione di questa
Corte in cui si è affermato che «il contrasto con il principio di
non discriminazione di cui all'art. 12 del Trattato CE, non è sempre
di per sè sufficiente a consentire la "non applicazione" della
confliggente norma interna da parte del giudice comune», e «[a]l
legislatore dello Stato membro [...] è consentito di prevedere una
limitazione di parità di trattamento tra il proprio cittadino e il
cittadino di altro Stato membro, a condizione che sia proporzionata e
adeguata» (sentenza n. 227 del 2010).
Il richiamo non è pertinente.
13.3.- La sentenza n. 227 del 2010, citata dalla Corte
rimettente, aveva a oggetto l'art. 18, comma 1, lettera r), della
legge 22 aprile 2005, n. 69 (Disposizioni per conformare il diritto
interno alla decisione quadro 2005/584/GAI del Consiglio, del 13
giugno 2002, relativa al mandato di arresto europeo e alle procedure
di consegna degli Stati membri).
Diversamente da tale decisione quadro, priva di effetti diretti,
le direttive 2003/109/CE e 2011/98/UE impongono come regola generale
la parità di trattamento, in relazione alla prestazione sociale in
esame, e riconoscono agli Stati membri la facoltà di limitare tale
parità, esprimendo chiaramente l'intenzione di volersi avvalere
della facoltà di deroga.
A tale proposito, la Corte di giustizia, nel rispondere ai rinvii
pregiudiziali, ha accertato che il legislatore nazionale non si è
avvalso della facoltà di limitare il trattamento paritario prevista
dall'art. 11, paragrafo 2, della direttiva 2003/109/CE (sentenza
nella causa C-303/19, punto 38), ed ha osservato che l'art. 12,
paragrafo 2, della direttiva 2011/98/UE non consente di escludere dal
diritto alla parità di trattamento il lavoratore titolare di un
permesso unico di soggiorno e di lavoro i cui familiari risiedono non
già nel territorio dello Stato membro interessato, bensì in un
paese terzo (sentenza C-302/19, punto 27, che richiama il punto 24).
Il vincolo, generato dalle sentenze della Corte di giustizia nei
confronti dei giudici del rinvio, riguarda anche tali affermazioni,
che concorrono a sorreggere il giudizio di incompatibilità dell'art.
2, comma 6-bis, con il diritto derivato dell'Unione.
14.- Si può inoltre osservare che, sul tema delle deroghe alla
parità di trattamento previste dalla direttiva 2011/98/UE, la difesa
statale ha segnalato che nella sentenza della Grande camera 2
settembre 2021, in causa 350/20, O.D. e altri, successiva alla
sentenza nella causa C-302/19, è stato affermato che «la Repubblica
italiana non si è avvalsa della facoltà offerta agli Stati membri
di limitare la parità di trattamento come previsto dall'art. 12,
paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2011/98» (punto 64). Vi
sarebbe pertanto sul punto una contraddizione interna alla
giurisprudenza della Corte di giustizia.
Dopo la pronuncia della Corte di giustizia ora citata, resa a
seguito di rinvio pregiudiziale, questa Corte ha affermato che
l'esercizio della facoltà di deroga «si correla non soltanto alla
salvaguardia dell'effetto utile della direttiva, ma anche a una
fruttuosa e trasparente fase di recepimento, che lo stesso
legislatore dell'Unione europea vuole contraddistinta dall'impegno
degli Stati membri a una costante interlocuzione con la Commissione»
(sentenza n. 54 del 2022, punto 9.4.1 Considerato in diritto).
Peraltro, nel senso appena indicato - del mancato esercizio della
facoltà di deroga in sede di recepimento della direttiva 2011/98/UE
- la Corte di giustizia si era pronunciata già nella sentenza
Martinez Silva (punto 30), precisando che la normativa limitativa del
diritto alla parità di trattamento era contenuta in disposizioni
adottate prima del recepimento della direttiva (art. 65 della legge
n. 448 del 1998), che non potevano essere considerate istitutive
delle limitazioni consentite dalla medesima direttiva.
Una situazione analoga si registra con riferimento alla
disciplina dell'ANF prevista dal d.l. n. 69 del 1988, come
convertito, anch'essa antecedente al recepimento della direttiva,
sicchè, in assenza di deroga, la disposizione contenuta nell'art. 2,
comma 6-bis, del citato decreto realizza una discriminazione in
contrasto con il diritto dell'Unione.
15.- In conclusione, questa Corte deve rilevare che nei giudizi a
quibus ricorrono le condizioni per fare luogo alla disapplicazione
dell'art. 2, comma 6-bis, del d.l. n. 69 del 1988, come convertito.
Pertanto, le questioni di legittimità costituzionale aventi ad
oggetto tale disposizione devono essere dichiarate inammissibili per
difetto di rilevanza.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 6-bis, del decreto-legge 13 marzo
1988, n. 69 (Norme in materia previdenziale, per il miglioramento
delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti),
convertito, con modificazioni, nella legge 13 maggio 1988, n. 153,
sollevate, in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, della
Costituzione - quest'ultimo in relazione agli artt. 2, paragrafo 1,
lettere a), b), e c), e 11, paragrafo 1, lettera d), della direttiva
2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status
dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo,
e agli artt. 3, paragrafo 1, lettere b), e c), e 12, paragrafo 1,
lettera e), della direttiva (UE) 2011/98 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 13 dicembre 2011, relativa ad una procedura unica di
domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai
cittadini di paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di
uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di
paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro - dalla
Corte di cassazione, sezione lavoro, con le ordinanze indicate in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta l'8 febbraio 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'11 marzo 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA