Serie Generale n. 280 del 10-11-2020
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
CORTE DEI CONTI
CORTE DEI CONTI
DELIBERA 7 ottobre 2020
Linee guida e schema di relazione per il referto annuale del sindaco dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, del sindaco delle citta' metropolitane e del presidente delle province sul funzionamento del sistema dei controlli interni nell'esercizio 2019 (articolo 148 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267). (Delibera n. 19/SEZAUT/2020/INPR). (20A06032) (GU Serie Generale n.280 del 10-11-2020)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione delle autonomie

Nell'adunanza del 7 ottobre 2020;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con
la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il
testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali e le
successive modificazioni;
Visto, in particolare, l'art. 148 del citato decreto legislativo n.
267/2000, novellato dalla lettera e) del comma 1, dell'art. 3, del
decreto-legge n. 174/2012, così come modificato dall'art. 33 del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito con modificazioni
dalla legge 11 agosto 2014, n. 116;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, ed in particolare
l'art. 11-bis;
Visto l'art. 1, comma 50 della legge n. 56/2014;
Vista la deliberazione della Sezione delle autonomie n.
1/SEZAUT/2020/INPR, depositata il 23 gennaio 2020, con la quale è
stato approvato il programma delle attività di controllo per l'anno
2020;
Vista la nota del Presidente della Corte dei conti n. 807 del 30
settembre 2020 di convocazione dell'odierna adunanza della Sezione
delle autonomie;
Udito il relatore, consigliere Francesco Uccello;

Delibera:

di approvare gli uniti documenti, che costituiscono parte integrante
della presente deliberazione, riguardanti le linee guida e il
relativo questionario per le relazioni annuali del sindaco dei comuni
con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, del sindaco delle
città metropolitane e del presidente delle province sul
funzionamento del sistema integrato dei controlli interni
nell'esercizio 2019.
La presente deliberazione sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Così deliberato nell'adunanza del 7 ottobre 2020.

Il presidente: Carlino

Il relatore: Uccello

Depositato in segreteria il 27 ottobre 2020
Il dirigente: Prozzo

Allegato

LINEE GUIDA PER LE RELAZIONI ANNUALI DEL SINDACO DEI COMUNI CON
POPOLAZIONE SUPERIORE AI 15.000 ABITANTI, DEL SINDACO DELLE CITTÀ
METROPOLITANE E DEL PRESIDENTE DELLE PROVINCE SUL FUNZIONAMENTO DEL
SISTEMA INTEGRATO DEI CONTROLLI INTERNI NELL'ESERCIZIO 2019 (ai
sensi dell'art. 148 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(TUEL))

1. Il corretto funzionamento del sistema dei controlli interni
costituisce il miglior presidio per l'osservanza degli obblighi di
finanza pubblica posti a tutela dei principi di equità
intergenerazionale e di stabilità finanziaria, oltrechè per la
salvaguardia dell'integrità e della trasparenza della gestione delle
risorse finanziarie pubbliche assegnate alle autonomie territoriali.
In un contesto di crescenti difficoltà economiche e finanziarie,
l'adozione di un efficace sistema di controlli interni rappresenta,
altresì, lo strumento migliore per rispondere alle esigenze
conoscitive del management e per soddisfare i bisogni della
collettività amministrata. Attivando il processo di autovalutazione
dei propri sistemi di pianificazione-programmazione e controllo
nonchè dei cicli erogativi in termini di apporto quantitativo e
qualitativo, l'ente può, infatti, ottimizzare le proprie performance
attraverso un articolato flusso informativo che, partendo dagli
obiettivi strategici, è in grado di individuare ed alimentare gli
obiettivi operativi in un quadro organizzativo più strutturato e
consapevole.
È noto, peraltro, che il mancato esercizio della funzione
pubblica di controllo interno, di converso, aumenta il rischio di
alterazioni nei processi decisionali e programmatori, indebolisce le
scelte gestionali ed organizzative, riduce il presidio sugli
equilibri di bilancio e la regolarità della gestione, ed impedisce,
in ultima analisi, al controllore esterno di fare assegnamento sulla
qualità della rendicontazione economica e finanziaria dell'ente.
Allo scopo di promuovere modelli di governance più innovativi e
responsabili, le presenti linee guida e lo schema di
relazione-questionario sul funzionamento del sistema dei controlli
interni nell'esercizio 2019 intendono offrire ai sindaci delle città
metropolitane e dei comuni con popolazione superiore ai 15.000
abitanti, nonchè ai presidenti delle province uno strumento
ricognitivo approfondito, stabile e ricorrente per la raccolta di
dati omogenei e comparabili basati su criteri univoci idonei a
fornire una visione d'insieme su cui fondare valutazioni di
adeguatezza, affidabilità ed efficacia circa il sistema dei
controlli realizzato nel corso del tempo dai singoli enti.
2. L'esigenza di stabilità e di omogeneità del dato
ricognitivo, utile anche per i necessari raffronti in serie storica,
non può, tuttavia, prescindere da un adeguato riferimento al
contesto organizzativo e gestionale nel quale trovano attuazione le
diverse tipologie di controlli interni. In questa prospettiva, le
ripercussioni prodotte dall'emergenza legata alla crisi
epidemiologica da COVID-2019 sembrano essere destinate ad incidere in
modo particolarmente significativo sul quadro di detti controlli, in
considerazione principalmente dell'esigenza di adattarne la struttura
organizzativa e le modalità di gestione delle prestazioni lavorative
allo scopo di garantire la tutela della salute del relativo personale
dipendente.
Per affrontare la complessità, l'estensione e le criticità
conseguenti a tale situazione emergenziale, la Sezione delle
autonomie ha inteso offrire un ulteriore supporto operativo agli
organi e alle strutture di controllo interno degli enti territoriali
attraverso l'adozione di specifici criteri di indirizzo e
orientamento volti a dotare i controlli di più adeguati strumenti
(organizzativi, informatici e metodologici) per contrastare
efficacemente le emergenze attuali e future.
In particolare, con la deliberazione n. 18/SEZAUT/2020/INPR,
recante «Linee di indirizzo per i controlli interni durante
l'emergenza da Covid-19», la Corte dei conti ha voluto evidenziare
alcuni alert su aree o aspetti significativi della gestione i cui
esiti potrebbero rischiare di compromettere, in assenza di opportune
interazioni sinergiche tra i controlli, il perseguimento degli
equilibri di bilancio, con pesanti ricadute sul sistema economico e
finanziario dell'ente.
Il mutato contesto organizzativo e gestionale, infatti, ha
indotto gli enti a cercare di contenere gli effetti, diretti ed
indiretti, dell'emergenza epidemiologica con ripetuti interventi sul
piano della programmazione di bilancio, onde evitare possibili
squilibri finanziari conseguenti alla crisi del sistema produttivo
territoriale ed ai provvedimenti di rinvio delle scadenze dei
principali adempimenti contabili.
Cruciale, in questo frangente, è il ruolo del responsabile del
servizio economico-finanziario, chiamato non soltanto ad effettuare
una prudente ricognizione delle risorse finanziarie disponibili, ma
anche ad individuare il fabbisogno finanziario dell'ente nonchè
l'eventuale disavanzo prospettico emergente dal quadro di riferimento
gestionale. Ad esso è altresì affidato il difficile compito di
garantire il finanziamento delle spese obbligatorie e indifferibili,
oltrechè degli interventi richiesti dall'emergenza in corso, senza
compromettere la corretta contabilizzazione e l'effettivo utilizzo
dei finanziamenti con vincolo di destinazione.
Alla struttura dedicata al controllo sugli organismi partecipati
compete, invece, l'adozione consapevole e ragionata dei provvedimenti
«adeguati» richiesti dall'art. 14 del TUSP, al fine di garantire la
continuità dei servizi pubblici di interesse generale e predisporre
piani di risanamento idonei a sostenere il sistema socioeconomico
territoriale.
Allo stesso modo, sul piano del controllo strategico, occorrerà
esaminare le varianti all'impostazione originaria del bilancio di
previsione ed individuare le risorse e gli interventi ritenuti
prioritari, con valutazione degli impatti strategici e operativi dei
relativi rischi.
L'esigenza di adeguare gli obiettivi assegnati alle mutate
esigenze e modalità di svolgimento delle attività riguarda anche il
controllo di gestione, nell'ambito del quale sarebbe utile stimare
gli effetti della prosecuzione delle modalità di «lavoro agile»
rispetto alle tradizionali modalità di lavoro e il possibile impatto
dei processi di lavoro a distanza sull'intera organizzazione di
lavoro. In questa fase, accanto alla necessità di potenziare gli
strumenti di accesso e di monitoraggio delle attività e dei servizi
a garanzia della sicurezza degli ambienti e delle persone, andrebbero
altresì effettuate opportune analisi dirette a verificare la
coerenza degli obiettivi di gestione e dei risultati raggiunti con
l'evoluzione in atto, nonchè l'appropriatezza degli indicatori
adottati e il livello degli standard di qualità programmati.
Il tempestivo aggiornamento del modello organizzativo, prodotto
dalla necessità di conformarsi alle modifiche del quadro normativo
di riferimento o di revisione degli assetti operativi dell'ente,
richiede più frequenti interlocuzioni tra gli organi di controllo
interno e l'amministrazione, al fine sia di mitigare i rischi di
contagio tra i lavoratori sia di fornire una più chiara visione
delle reali possibilità di interventi di spesa o di rinvio/riduzione
di entrate tributarie e tariffarie conseguenti alle forti
sollecitazioni provenienti dal territorio.
Per questi ed altri temi gestionali legati all'emergenza da
Covid-19, qui succintamente richiamati, si fa rinvio alla più
diffusa trattazione contenuta nella citata deliberazione n.
18/SEZAUT/2020/INPR, approvata dalla Sezione delle autonomie in data
7 ottobre 2020.
3. La circolarità delle informazioni e il progressivo
miglioramento dei processi di analisi interna rispondono all'esigenza
di procedere più speditamente lungo il percorso di evoluzione dei
sistemi di pianificazione, misurazione e valutazione della
performance a supporto dei processi decisionali. In questa direzione,
è essenziale implementare una sinergica collaborazione fra le
diverse metodologie di controllo, con relativo affinamento dei metodi
e dei contenuti delle tipologie di controllo coinvolte nel processo
integrativo.
Nell'intento di promuovere tale processo sinergico, l'ottica
delle presenti linee guida continua ad insistere su un'analisi più
integrata, volta a mettere in relazione le funzionalità delle
singole tipologie di controllo. A questo scopo, i diversi controlli
vengono osservati come un unico sistema di misurazione integrato, in
grado cioè di raccordare tra loro, per ciascuna attività
gestionale, l'insieme dei diversi indicatori di cui ciascun tipo di
controllo è dotato. Affinchè tale integrazione sia effettiva, è
necessario, però, che i loro contenuti siano coerenti e conseguenti,
come fasi successive di elaborazione di un report unitario su cui
fondare, in modo sostanziale, i processi decisionali dell'ente.
In quest'ottica, si è inteso dare al questionario una
impostazione idonea ad assicurare evidenza tanto alla fase di
pianificazione degli obiettivi quanto alla fase di rendicontazione
dei risultati. Al centro di questa impostazione vi è soprattutto
l'esigenza di far emergere, attraverso il raffronto tra i diversi
ambiti operativi del controllo, il profilo caratteristico del sistema
attuato dal singolo ente, la sua conformità al disposto normativo e
la capacità di incidere efficacemente sui processi in atto
sviluppando nuove sinergie. Ciò anche al fine di incoraggiare le
Amministrazioni ad individuare le criticità e le lacune del sistema,
valutarne il complessivo rischio di controllo e proporre le soluzioni
correttive più adeguate.
È essenziale, infatti, che le attività di controllo portino ad
evidenza il livello di errore, di difformità e di mancato
raggiungimento degli obiettivi che è connaturato a ciascuna
attività gestionale, affinchè tale livello possa essere valutato
nel suo complesso, compreso nelle sue determinanti causali e preso in
considerazione nei processi decisionali dell'ente.
Il rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità
dell'azione amministrativa, d'altronde, dipende da queste buone
pratiche, alle quali è strettamente legata la capacità dell'ente di
realizzare gli obiettivi programmati rispettando i tempi e
valorizzando le risorse assegnate attraverso il continuo
miglioramento della qualità e della quantità dei servizi.
4. Benchè il sistema dei controlli interni necessiti di
opportuni adeguamenti per renderlo più rispondente alle esigenze
nascenti dalla crisi indotta dall'emergenza epidemiologica, lo schema
di relazione-questionario per l'esercizio 2019 conserva inalterate le
caratteristiche di forma e contenuto delle linee guida approvate gli
scorsi anni. Ciò in quanto il questionario risponde, principalmente,
all'esigenza di cogliere le principali modalità attuative del
sistema dei controlli interni che le diverse realtà territoriali
hanno adottato nell'anno di riferimento, permettendo così di
analizzarne il funzionamento ed i risultati raggiunti. Esso, quindi,
non necessita di particolari adattamenti dato che il contesto
organizzativo e gestionale dei controlli effettuati nel 2019 non
poteva essere stato ancora inciso dagli effetti dirompenti prodotti
dalla pandemia da COVID-2019.
Il nuovo schema di relazione, strutturato in un questionario a
risposta sintetica, continua, dunque, ad essere organizzato in otto
Sezioni, dedicate alla raccolta di informazioni uniformi per ciascuno
dei profili di seguito indicati:
la prima Sezione (Sistema dei controlli interni) mira ad una
ricognizione dei principali adempimenti comuni a tutte le tipologie
di controllo; i quesiti attengono alla verifica della piena ed
effettiva operatività dei controlli in conformità alle disposizioni
regolamentarie, statutarie o di programmazione, cui si aggiungono
particolari riferimenti al numero dei report da produrre e
ufficializzare, alle criticità emerse e alle azioni correttive
avviate;
la seconda Sezione (Controllo di regolarità amministrativa e
contabile) è volta ad intercettare le eventuali problematiche
presenti nell'esercizio del controllo di regolarità tecnica e
contabile sugli atti aventi rilevanza finanziaria e/o patrimoniale,
nel funzionamento dei processi a monte e a valle dei report adottati
nell'esercizio e nell'adozione delle misure consequenziali facenti
capo ai responsabili dei settori in cui l'amministrazione locale
risulta articolata;
la terza Sezione (Controllo di gestione) contiene domande
correlate a profili di carattere eminentemente organizzativo e di
contesto, con approfondimenti sull'utilizzo dei report periodici,
sulla natura degli indicatori adottati, sul tasso medio di copertura
dei costi dei servizi a domanda individuale e sul grado complessivo
di raggiungimento degli obiettivi operativi dell'azione
amministrativa;
la quarta Sezione (Controllo strategico) è intesa, invece, a
sondare il livello di attenzione delle verifiche in ordine
all'attuazione dei programmi e delle tecniche adottate per orientare
le decisioni dei vertici politici nella individuazione degli
obiettivi delle scelte strategiche da operare a livello di
programmazione;
la quinta Sezione (Controllo sugli equilibri finanziari) mira a
verificare il rispetto delle prescrizioni normative e regolamentari
da parte dei responsabili del servizio finanziario, ai quali compete
l'adozione delle linee di indirizzo e di coordinamento per l'ordinato
svolgimento dei controlli finanziari e per l'attuazione delle misure
di salvaguardia degli equilibri di bilancio;
la sesta Sezione (Controllo sugli organismi partecipati)
contiene domande dirette a verificare il grado di operatività della
struttura dedicata al controllo sugli organismi partecipati, con
specifici approfondimenti sugli indirizzi adottati, l'ambito del
monitoraggio, i profili organizzativi e finanziari, la valutazione
del rischio aziendale e la tipologia degli indicatori applicati;
la settima Sezione (Controllo sulla qualità dei servizi) è
diretta, infine, ad evidenziare se i controlli di qualità si
spingono ad esaminare le dimensioni effettive delle prestazioni
erogate, in termini di prontezza, coerenza ed esaustività, con
approfondimenti sull'appropriatezza degli indicatori adottati, il
livello degli standard di qualità programmati, la misurazione della
soddisfazione percepita dagli utenti, l'effettuazione di indagini di
benchmarking ed il coinvolgimento attivo degli stakeholders;
l'ottava Sezione (Note) chiude il questionario con uno spazio
dedicato ai chiarimenti necessari per la miglior comprensione delle
informazioni ovvero all'inserimento di informazioni integrative di
carattere generale, commenti o altri dettagli informativi riferiti a
specifici quesiti, ritenuti utili a rappresentare situazioni
caratteristiche o peculiari.
5. Dagli esiti del monitoraggio condotto dalla Sezione delle
autonomie sulle risposte fornite dagli enti al questionario allegato
alle linee guida per l'esercizio 2018 è emersa, tuttavia, la diffusa
tendenza a fornire risposte talvolta discordanti tra loro (se non
addirittura inconciliabili), tali da richiedere ripetute indagini
istruttorie da parte di questa Sezione e delle Sezioni regionali
interessate intese ad ottenere chiarimenti ed eventuali rettifiche da
parte dei relativi compilatori.
In ordine a tali esigenze, si è ritenuto di eseguire sul
questionario un limitato numero di interventi correttivi volti a
precisare il contenuto di alcuni quesiti e a guidare il compilatore
verso una più agevole e consapevole scelta tra le opzioni di
risposta.
Inoltre, poichè tale scelta risulta circoscritta ad un limitato
numero di opzioni obbligate per l'esigenza di riversare le
informazioni raccolte in un apposito database, la regola generale
della compilazione integrale del questionario è stata temperata
dalla individuazione di alcune eccezioni in cui viene consentito di
omettere la risposta al sussistere di determinati presupposti. Tale,
ad es., è il caso degli enti locali che solo nel corso del 2018
abbiano registrato, secondo le rilevazioni demografiche ISTAT, una
popolazione residente superiore a 15.000 abitanti e che,
conseguentemente, non siano ancora tenuti ad attuare, nel 2019, le
disposizioni relative al controllo sulla qualità dei servizi
erogati, al controllo strategico ed al controllo sulle società
partecipate non quotate, in virtù del disposto di cui all'art. 156,
comma 2, del TUEL.
Resta comunque inteso che le Sezioni regionali competenti,
laddove dalle risposte degli Enti dovessero ravvedere gli estremi di
un ridotto grado di affidabilità nel funzionamento del sistema di
controlli interni da essi adottato, impegneranno le suddette
Amministrazioni in controlli più serrati diretti a ridurre il
rischio di possibili ricadute sugli equilibri di bilancio e sulla
sana gestione finanziaria dell'ente.
6. Resta ferma, altresì, la facoltà per le Sezioni regionali di
controllo di integrare le informazioni contenute nel presente schema
di relazione con la richiesta di separati ed ulteriori elementi
informativi, a maggiore illustrazione dei profili esaminati. Tali
integrazioni istruttorie non dovranno, comunque, compromettere
l'integrità del contenuto e del formato originale del documento
scaricabile dall'applicativo «Con.Te.» (Contabilità territoriale),
che garantisce, come detto, il riversamento delle informazioni in uno
specifico database.
Nella stessa ottica, presso le Sezioni giurisdizionali regionali,
in forza del comma 4 dell'art. 148 del Tuel, potranno essere attivati
giudizi per l'irrogazione di sanzioni agli amministratori nel caso le
Sezioni di controllo dovessero rilevare l'assenza o l'inadeguatezza
degli strumenti e delle metodologie di controllo interno adottati
dagli Enti.
Appare utile ribadire, infine, che, in ottemperanza a quanto
previsto dal combinato disposto di cui agli articoli 148 e 156 TUEL,
il presente referto sul sistema dei controlli interni relativi al
2019 si applica a tutti i comuni che alla data del 31 dicembre 2018
hanno registrato, secondo le rilevazioni demografiche ISTAT, una
popolazione superiore a 15.000 abitanti. Sono tenuti all'invio del
questionario anche gli eventuali comuni che, avendo superato il
predetto limite di popolazione nel corso del 2018, non fossero tenuti
ad applicare, nel 2019, le disposizioni di cui agli articoli 147,
comma 2, lettera e), 147-ter e 147-quater, commi 1, 2 e 3, del TUEL,
relativamente al controllo sulla qualità dei servizi erogati, al
controllo strategico ed al controllo sulle società partecipate non
quotate.
Ai sensi dell'art. 11-bis del decreto-legge n. 174/2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 213/2012, l'obbligo di
invio del questionario alla Corte dei conti deve intendersi riferito,
altresì, ai comuni ed alle province e città metropolitane
ricomprese nel territorio delle regioni a statuto speciale nonchè
agli enti locali delle Province autonome di Trento e di Bolzano.
7. In ordine alle modalità di compilazione e di invio della
relazione-questionario sul funzionamento del sistema integrato dei
controlli interni nell'esercizio 2019, come per l'anno passato, sarà
necessario accedere al sistema «Con.Te.», dal quale scaricare e,
successivamente, trasmettere compilato il documento contenente lo
schema di relazione sempre mediante l'applicativo «Con.Te.».
A tal fine, occorre entrare nel sito della Corte dei conti,
accedere all'area «Servizi» e selezionare il link al portale «FITNET»
(Finanza territoriale network) per poi accedere, con le proprie
credenziali SPID di secondo livello, al sistema «Con.Te.», da cui
scaricare l'allegato questionario dal box «Documenti - questionari»
presente nella homepage. Gli utenti sprovvisti di un «profilo» sui
sistemi FITNET saranno automaticamente indirizzati ad una pagina di
profilazione per l'accreditamento.
Prima della compilazione della relazione-questionario, occorre
procedere alla denominazione del file secondo il seguente schema:
REGIONE_SIGLA PROVINCIA_ENTE_Controlli_Interni_2019
es. 1 EMILIA_ROMAGNA_MO_MODENA_Controlli_Interni_2019;
es. 2 EMILIA_ROMAGNA_MO_A.P. MODENA_Controlli_Interni_2019;
es. 3 LAZIO_RM_C.M.ROMA_Controlli_Interni_2019.
Per la restituzione della relazione, occorrerà invece
selezionare, sempre attraverso il sistema «Con.Te», la funzione
«Invio da EETT» presente nel menù «Documenti».
Nel caso dovesse essere necessario il ricaricamento di documenti
già trasmessi che abbiano in comune, con la precedente versione,
identiche caratteristiche (quali: esercizio, fase, utente, ente, tipo
documento, nome file, estensione), le versioni successive del file
già trasmesso dovranno essere rinominate aggiungendo in calce,
rispettivamente, il suffisso: V2, V3 etc. (es.
EMILIA_ROMAGNA_MO_MODENA_Controlli_Interni_2019_V2).
In proposito, si richiama l'attenzione sulla necessità che la
presente relazione-questionario riguardante i controlli svolti
nell'anno 2019 sia trasmessa alla Corte dei conti, con le suindicate
modalità, entro il 31 dicembre 2020, salvo termine più breve
eventualmente stabilito dalle Sezioni regionali per gli Enti
territoriali di rispettiva competenza.

SCHEMA PER IL REFERTO ANNUALE DEL SINDACO DEI COMUNI
CON POPOLAZIONE SUPERIORE AI 15.000 ABITANTI, DEL SINDACO
DELLE CITTÀ METROPOLITANE E DEL PRESIDENTE DELLE PROVINCE
SUL FUNZIONAMENTO DEL SISTEMA INTEGRATO DEI CONTROLLI INTERNI
NELL'ESERCIZIO 2019
(ART. 148 TUEL)

Parte di provvedimento in formato grafico