1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 29-5-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 59 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 maggio 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 maggio 2013 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Norme della Provincia di Bolzano - Edilizia abitativa agevolata - Previsione di un contributo a fondo perduto per i danni subiti in seguito agli eventi calamitosi nel Comune di Badia nel dicembre 2012 - Ricorso del Governo - Denunciata mancata quantificazione dei limiti di spesa e omessa indicazione dei mezzi di copertura, per ciascun esercizio coinvolto, per una fattispecie non ascrivibile alla categoria delle spese continuative e ricorrenti - Violazione del principio di copertura finanziaria. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 8 marzo 2013, n. 3, art. 2. - Costituzione, art. 81, comma quarto. Commercio - Norme della Provincia di Bolzano - Commercio al dettaglio nelle zone produttive - Previsione che la valutazione e la decisione circa l'idoneita' all'esercizio del commercio al dettaglio delle aree nelle zone produttive sono effettuate dai Comuni territorialmente competenti - Previsione che la Giunta provinciale emana criteri e modalita' vincolanti per la valutazione e la decisione da assumere da parte dei Comuni - Previsione di limitazioni all'apertura di un esercizio commerciale, nelle more dell'emanazione di detti criteri - Ricorso del Governo - Denunciata riproposizione in parte di norme dichiarate incostituzionali con sentenza della Corte costituzionale n. 38 del 2013 - Introduzione di ingiustificate restrizioni della concorrenza tra esercenti attivita' commerciale - Eccedenza dai limiti statutari - Contrasto con la norma statale di principio in materia - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia "tutela della concorrenza". - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 8 marzo 2013, n. 3, art. 3, commi 2 e 3. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. e); decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 31, comma 2. (013C0192) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 29-5-2013)

Ricorso nell'interesse della Presidenza del Consiglio dei
ministri (c.f. 80188230587), presso i cui uffici domicilia ex lege in
Roma, Via dei Portoghesi n. 12, contro la Provincia autonoma di
Bolzano, in persona del suo Presidente pro-tempore, avverso la legge
8 marzo 2013, n. 3, pubblicata nel B.U.R. n. 11 del 12 marzo 2013,
recante modifica della legge provinciale 19 febbraio 2001, n. 5,
"Ordinamento della professione di maestro di sci e delle scuole di
sci" e di altre leggi provinciali.

F a t t o

La legge della provincia di Bolzano in epigrafe, che modifica
alcune leggi provinciali in materia di ordinamento della professione
di maestro di sci, edilizia abitativa agevolata, urbanistica, di
commercio e di agevolazioni nell'ambito di imposte municipali
presenta diversi aspetti di illegittimità costituzionale.
Occorre dar conto, primariamente, come la disposizione contenuta
nell'articolo 2 inserisca l'articolo 131-bis nella legge provinciale
n. 13/1998 in materia di edilizia abitativa agevolata, concedendo un
contributo a fondo perduto per i danni subiti in seguito agli eventi
calamitosi nel Comune di Badia nel dicembre 2012.
Tale previsione stabilisce una spesa di carattere continuativo e
ricorrente che non viene quantificata ed i cui relativi mezzi di
copertura non vengono indicati, in violazione, quindi, dell'articolo
81, quarto comma, della Costituzione.
Come affermato da codesta Ecc.ma Corte costituzionale, da ultimo
con la sentenza n. 26/2013, le leggi istitutive di nuove spese
debbono contenere una «esplicita indicazione» del relativo mezzo di
copertura; a tale obbligo non sfuggono le norme regionali e solo per
le spese continuative e ricorrenti è consentita l'individuazione dei
relativi mezzi i di copertura al momento della redazione e
dell'approvazione del bilancio annuale.
La fattispecie in esame non è ascrivibile alla categoria delle
spese continuative e ricorrenti, le quali sono caratterizzate da una
costante incidenza su una pluralità indefinita di esercizi
finanziari, e pertanto la norma provinciale, come ciascuna legge che
produce nuovi o maggiori oneri, avrebbe dovuto indicare
espressamente, per ciascun esercizio coinvolto, il limite di spesa e
la specifica copertura.
In secondo luogo, la norma contenuta nell'articolo 3 sostituisce
l'articolo 44-ter della legge provinciale n. 13/1997, che era stato
sostituito dall'articolo 5 della legge provinciale 16 marzo 2012, n.
7, in materia di commercio al dettaglio nelle zone produttive, la cui
illegittimità costituzionale è stata dichiarata di recente con
sentenza dell'11 marzo 2013, n. 38 da codesta Ecc.ma Corte.
Al riguardo, si rappresenta che la novella introdotta con
l'articolo 3 della legge in esame non risolve i problemi di
incostituzionalità già rilevati sulla norma provinciale previgente,
in quanto ripropone in buona parte il contenuto della disposizione
dichiarato incostituzionale, confermandosi pertanto come una norma
tendenzialmente restrittiva della concorrenza.
In particolare, il comma 2 rimette ai comuni territorialmente
competenti la valutazione e la decisione circa l'idoneità
all'esercizio del commercio al dettaglio delle aree nelle zone
produttive.
Tenuto conto della specifica autonomia riconosciuta alla
Provincia e del riparto di competenze legislative Stato/Regioni,
"stante la scarsità di aree idonee all'esercizio di attività
produttive e del commercio all'ingrosso e in considerazione del
prevalente interesse generale di salvaguardia delle esigenze
dell'ambiente urbano, della pianificazione territoriale e del
traffico, degli interessi sociali ambientali e culturali finalizzati
all'integrazione del commercio al dettaglio nelle zone residenziali"
ed in considerazione delle esigenze di pianificazione territoriale
sovra comunale, la Giunta provinciale è quindi delegata ad emanare,
entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge medesima,
indirizzi, criteri e modalità vincolanti per la valutazione e la
decisione circa l'idoneità all'esercizio del commercio al dettaglio
nelle zone produttive da parte dei comuni.
Il successivo comma 3 del medesimo articolo 3, stabilisce, sino
all'emanazione degli indirizzi e alla decisione circa l'idoneità
delle aree, limitazioni al commercio al dettaglio nelle zone
produttive, riproponendo le medesime disposizioni già contenute
nell'articolo 5 della legge provinciale n. 7/2012, dichiarato
incostituzionale dalla citata sentenza.
La norma provinciale, dunque, pone vincoli all'apertura di un
esercizio commerciale che determinano restrizioni ingiustificate
della concorrenza tra gli esercenti con riguardo all'insediamento
dell'attività commerciale; esse restrizioni, costituiscono un
ostacolo all'adozione di strategie differenziate da parte degli
stessi esercenti e, quindi, in ultima analisi, all'ampliamento
dell'offerta a beneficio dei consumatori.
Si tratta, dunque, di disposizione tendenzialmente restrittiva
che, come si desume anche dalla stessa sentenza n. 38/2013, non può
trovare giustificazione nello Statuto di autonomia, che attribuisce
alla Provincia competenza primaria in tema (tra l'altro) di tutela e
conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare, di
urbanistica e piani regolatori, nonchè di tutela del paesaggio.
Infatti, come stabilito dallo stesso Statuto, la potestà della
Provincia di emanare norme legislative si esercita entro i limiti
indicati dallo Statuto medesimo, cioè "in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali (...) nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica".
Ne deriva che, anche in tal caso, risulta violato il disposto
dell'art. 31, comma 2, del decreto-legge n. 201 del 2011, convertito
con modificazioni dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, posto a
presidio della tutela della, concorrenza, rientrante nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato, di cui ex art. 117, secondo comma,
lettera e) Cost. Norma in presenza della quale le competenze delle
Regioni, anche a statuto speciale, nonchè delle Province autonome in
materia di commercio e di governo del territorio non possono incidere
sull'esercizio di detta competenza statale (ex multis: sentenza n.
299 del 2012 della Corte costituzionale), che assume quindi carattere
prevalente.
Nè d'altra parte, le richiamate "esigenze di pianificazione
territoriale sovra comunale" possono essere utili a ricondurre la
norma nel novero degli interventi di governo del territorio. Come
già evidenziato nella sentenza n. 38 del 2013, la normativa in esame
è diretta a disciplinare le zone idonee all'esercizio di attività
produttive.
Tali zone, infatti, sono già in possesso di una vocazione
commerciale, onde non si giustifica la compressione dell'assetto
concorrenziale del mercato, realizzata attraverso la drastica
riduzione della possibilità di esercitare in dette aree il commercio
al dettaglio, la cui negativa incidenza sull'ambiente non è,
peraltro, individuabile.
Riguardo alla previsione di cui al comma 3, essa rende temporanee
(dalla data di entrata in vigore della legge fino all'emanazione
degli specifici indirizzi da parte della Giunta provinciale che ha un
anno di tempo per emanarli) le specifiche limitazioni merceologiche
al commercio al dettaglio nelle zone produttive, che sono già state
dichiarate incostituzionali dalla sentenza n. 38/2013.
Seppure le linee guida vincolanti, che la Giunta provinciale è
demandata ad adottare, non dovessero tradursi nella violazione dei
principi pro-concorrenziali posti dal legislatore nazionale ed anche
se in base alla nuova formulazione le specifiche limitazioni
merceologiche esse sono state concepite come temporanee, risulta
comunque il carattere restrittivo e limitativo della disposizione
che, senza precise prescrizioni, demanda alla Giunta provinciale
l'individuazione di limiti e modalità vincolanti per le future
decisioni e valutazioni circa l'idoneità all'esercizio del commercio
al dettaglio nelle zone produttive da parte dei comuni.
Inoltre, quand'anche si voglia considerare il carattere
transitorio delle disposizioni provinciali in esame, che nella
sostanza, prevedono l'adozione, entro un anno dalla data di entrata
in vigore della legge, di un provvedimento di Giunta recante
indirizzi e criteri vincolanti per i Comuni chiamati a decidere
l'idoneità all'esercizio del commercio al dettaglio delle zone
produttive, applicando durante tale periodo i limiti di cui al comma
2 dell'articolo 3, si evidenzia che il termine annuale indicato,
peraltro meramente ordinatorio, non appare sufficientemente
supportato dalla indicazione di criteri specifici e dettagliati dei
quali tenere conto ai fini dell'emanazione del provvedimento
provinciale, nonchè dalla prescrizione che, in assenza, entro il
termine indicato del predetto provvedimento di Giunta, i limiti
elencati al comma 3 della medesima norma non siano più applicabili.
Alla luce delle considerazioni esposte le norme provinciali
contenute nell'articolo 3, commi 2 e 3, eccedono dalle competenze
provinciali riconosciute dallo Statuto speciale di autonomia,
ponendosi in contrasto con il dettato normativo nazionale preposto
alla tutela della concorrenza, configurando quindi la violazione
dell'articolo 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione.

P.Q.M.

Si conclude, pertanto, per l'accoglimento del presente ricorso
con ogni conseguente statuizione.
Si depositano:
1) estratto del Bollettino Ufficiale;
2) estratto della delibera del Consiglio dei Ministri.
Roma, 29 aprile 2013

L'Avvocato dello Stato: Nunziata