1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 27-12-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 439 ORDINANZA 12 - 20 dicembre 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Reato di realizzazione di opere su beni sottoposti a vincolo paesaggistico in assenza di autorizzazione o in difformita' da essa - Rimessione in pristino prima della condanna - Effetto estintivo del reato ambientale - Mancata estensione al reato edilizio - Denunciata ingiustificata disparita' di trattamento - Questione analoga ad altra gia' dichiarata manifestamente infondata - Manifesta infondatezza. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 181, comma 1-quinquies, aggiunto dall'art. 1, comma 36, lettera c), della legge 15 dicembre 2004, n. 308. - Costituzione, art. 3. (007C1426) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 27-12-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Ordinanza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 181, comma
1-quinquies, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice
dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della
legge 6 luglio 2002, n. 137), comma aggiunto dall'art. 1, comma 36,
lettera c), della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo
per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione
in materia ambientale e misure di diretta applicazione), promosso con
ordinanza del 26 giugno 2006 dal Tribunale di Grosseto nel
procedimento penale a carico di Ricci Graziana ed altri, iscritta al
n. 676 del registro ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 6, 1ª serie speciale, dell'anno 2007.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 24 ottobre 2007 il giudice
relatore Paolo Maddalena.
Ritenuto che, con ordinanza del 26 giugno 2006, il Tribunale di
Grosseto, in composizione monocratica ha sollevato, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 181, comma 1-quinquies, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137), comma aggiunto dall'art. 1, comma 36, lettera c), della
legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il
coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia
ambientale e misure di diretta applicazione), nella parte in cui non
prevede l'estinzione anche del reato edilizio di cui all'art. 44,
comma 1, lettera b), del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia), «in caso di demolizione
dell'opera abusiva ad opera del trasgressore prima che venga disposta
d'ufficio dall'autorità amministrativa, e comunque prima che
intervenga la condanna»;
che, in punto di fatto, il Tribunale di Grosseto riferisce di
stare giudicando tre soggetti imputati del reato di cui all'art. 44,
comma 1, lettera b), del d.P.R. n. 380 del 2001, per avere realizzato
opere in totale difformità dalla concessione edilizia;
che, in ordine alla rilevanza della questione, il giudice a quo
sviluppa, in due distinte parti dell'ordinanza, articolate
argomentazioni ed, in particolare, osserva:
a) che dall'istruttoria da esso svolta risulta provata
l'avvenuta completa riduzione in pristino dell'immobile oggetto
dell'intervento edilizio in conformità alla concessione edilizia;
b) che tale rimessione in pristino sarebbe idonea a determinare
l'estinzione del reato paesistico-ambientale previsto dall'art. 181,
comma 1-quinquies, del decreto legislativo n. 42 del 2004
(applicabile retroattivamente, quale norma di maggiore favore),
«mentre analoga fattispecie estintiva non è contemplata per il reato
edilizio oggetto di contestazione»;
c) che tale effetto estintivo del reato paesistico-ambientale
si verificherebbe anche ove fosse da seguire l'orientamento (che
peraltro il rimettente contesta come eccessivamente restrittivo)
espresso dalla Corte di cassazione (sentenza n. 3945 del 2006),
secondo cui la riduzione in pristino deve avvenire prima
dell'ingiunzione in tal senso dell'autorità amministrativa, non
essendo sufficiente, ai fini dell'estinzione del reato, che essa
avvenga dopo tale ingiunzione, ma prima della demolizione d'ufficio;
d) che la riduzione in pristino da parte degli imputati è,
infatti, intervenuta prima della condanna giudiziale e prima della
stessa ingiunzione alla demolizione da parte dell'autorità comunale;
e) che dall'eventuale accoglimento della sollevata questione di
legittimità costituzionale deriverebbe l'estinzione anche del reato
edilizio contestato agli imputati, con conseguente declaratoria di
non procedibilità dell'azione penale;
f) che, d'altra parte, l'intervenuta rimessione in pristino non
gioverebbe altrimenti agli imputati, nè, in particolare, potrebbe
determinarne l'assoluzione, posto che la condotta ripristinatoria,
per la giurisprudenza di legittimità, non fa venire meno la
oggettività giuridica del contestato reato edilizio, ma potrebbe
incidere unicamente al fine di escludere il danno o di comprovare la
buona fede degli imputati, circostanze entrambe tuttavia da escludere
nel caso di specie;
che, in ordine alla non manifesta infondatezza, il Tribunale di
Grosseto richiama, anzitutto, la giurisprudenza della Corte di
cassazione, la quale (sezione III penale, sentenze n. 9749 del 1994 e
n. 10557 del 1995) esclude l'assorbimento del reato edilizio di cui
all'art. 20 della legge n. 47 del 1985 (ora art. 44 del d.P.R. n. 380
del 2001) nel reato ambientale di cui all'art. 163 del decreto
legislativo n. 490 del 1999 (ora art. 181, comma 1, del decreto
legislativo n. 42 del 2004), sull'assunto della diversa obiettività
giuridica delle due fattispecie criminose, e parimenti esclude, per
le stesse ragioni, che l'estinzione del reato edilizio a seguito
della concessione (ora permesso) in sanatoria determini l'estinzione
di quello ambientale (sezione III penale, sentenza n. 7541 del 1994);
che il rimettente ricorda, poi, la giurisprudenza della Corte
costituzionale (sono citate le ordinanze n. 46 del 2001 e n. 327 del
2000), la quale ha dichiarato manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 13
e 22 della legge n. 47 del 1985, nella parte in cui non prevedono che
il rilascio della concessione edilizia in sanatoria estingua, oltre
alle violazioni di natura strettamente urbanistica, anche il reato
ambientale;
che, in particolare, il Tribunale di Grosseto richiama il passo
della citata ordinanza n. 46 del 2001, nel quale si afferma che il
diverso trattamento normativo trova giustificazione nella peculiare
esigenza di tutela dei beni paesaggistico-ambientali «considerata tra
i principi fondamentali della Costituzione come forma di tutela della
persona umana nella sua vita, sicurezza e sanità, con riferimento
anche alle generazioni future, in relazione al valore
estetico-culturale assunto dall'ordinamento quale valore primario ed
assoluto insuscettibile di essere subordinato a qualsiasi altro»;
che, in ordine alla questione specifica della riduzione in
pristino dell'opera abusiva, il rimettente ricorda come, prima
dell'entrata in vigore del decreto legislativo n. 42 del 2004, fosse
principio consolidato in giurisprudenza che l'eliminazione delle
opere abusive non comporta l'estinzione del reato commesso con la
loro costruzione, in quanto nei reati urbanistici ha rilevanza penale
anche l'elusione del controllo che l'autorità amministrativa è
chiamata ad esercitare, in via preventiva e generale, sull'attività
edilizia assoggettata al regime concessorio, ed in quanto
l'eliminazione spontanea del manufatto abusivo non vale ad eliminare
l'antigiuridicità sostanziale del fatto reato, avendo il territorio
comunque subito un vulnus
;
che il rimettente ricorda, inoltre, la vicenda normativa
dell'art. 8-quater del decreto-legge 23 aprile 1985, n. 146 (Proroga
di taluni termini di cui alla legge 28 febbraio 1985, n. 47,
concernente norme in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
abusive), convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 1985,
n. 298, il quale esclude la punibilità nei confronti di coloro che
abbiano demolito o eliminato le opere abusive entro il 7 luglio 1985;
che, al riguardo, il rimettente richiama la giurisprudenza della
Corte di cassazione (sezione III penale, sentenza n. 10199 del 1998),
che ha ritenuto tale disposizione testualmente riferita e limitata
sotto il profilo temporale alle demolizioni di opere eseguite entro
detta data;
che il Tribunale di Grosseto ricorda, altresì, la sentenza
n. 167 del 1989 della Corte costituzionale, la quale ha escluso che
tale interpretazione limitativa data dalla giurisprudenza penale a
questa disposizione contrasti con la Costituzione, in quanto la
demolizione dell'opera abusiva non elimina l'antigiuridicità del
fatto e la configurazione e la disciplina di cause speciali di
estinzione del reato o della pena rientrano nella discrezionalità
del legislatore;
che, anche alla luce dei riferiti orientamenti giurisprudenziali
ed in particolare dell'esigenza di tutela dell'ambiente, il giudice
rimettente ritiene che sia irragionevole la mancata estensione al
reato edilizio dell'effetto estintivo del reato ambientale,
estensione non possibile in via ermeneutica, stante il carattere
tassativo e di stretta interpretazione delle previsioni estintive dei
reati;
che il rimettente ritiene, in particolare, «francamente
sprovvista di ogni ragionevole giustificazione» la previsione
dell'estinzione del reato ambientale a seguito della riduzione in
pristino e non di quello edilizio, stante la maggiore rilevanza del
bene giuridico protetto dal reato ambientale;
che d'altra parte, per il rimettente, la denunciata
differenziazione non sarebbe giustificabile in ragione di una diversa
natura del reato, trattandosi in entrambi i casi di reati di pericolo
e non essendo necessario, per giurisprudenza costante del giudice di
legittimità (sezione III penale, sentenze n. 12863 del 2003,
n. 14461 del 2003 e n. 19761 del 2003), un effettivo pregiudizio per
l'ambiente ai fini della configurabilità del reato;
che il rimettente sostiene, poi, che l'autonomia delle due
fattispecie di reato non impedisce di ravvisare lo schema «ternario»
necessariamente presupposto dal giudizio di ragionevolezza ai sensi
dell'art. 3 della Costituzione;
che, per il rimettente, il principio di uguaglianza può
ritenersi violato non solo nell'ipotesi di trattamento differenziato
di situazioni identiche, bensì pure in quella di trattamento
identico di fattispecie dotate di offensività diversa e quindi, a
maggior ragione, anche nel caso di specie, dove un trattamento più
sfavorevole viene riservato alla fattispecie penale oggettivamente
meno grave;
che il carattere derogatorio della disposizione di cui
all'articolo 181, comma 1-quinquies, del decreto legislativo n. 42
del 2004 non renderebbe la stessa inidonea alla funzione di tertium
comparationis
;
che il rimettente ricorda, al riguardo, le ordinanze n. 185 del
1995 e n. 484 del 1994, con le quali la Corte costituzionale ha
ritenuto possibile estendere l'ambito di una previsione eccezionale o
derogatoria quando tra il caso ricompreso e quello escluso ricorra
l'eadem ratio
derogandi, non potendo ritenersi che la salvaguardia della
discrezionalità legislativa esima il Giudice delle leggi dal
valutare se non vi siano manifesti motivi di irrazionalità;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha concluso per l'infondatezza della questione;
che, secondo la difesa erariale, proprio la notevole rilevanza,
anche costituzionale, del bene giuridico tutelato dalla disposizione
censurata, rende del tutto ragionevole che la potestà punitiva dello
Stato receda dinanzi all'esigenza di celere tutela del bene stesso;
che la ratio
del denunciato art. 181, comma 1-quinquies, del decreto legislativo
n. 42 del 2004 sarebbe da ravvisare, secondo l'Avvocatura generale,
proprio nella incentivazione del ripristino immediato dello status
quo ante, ratio che troverebbe conferma anche nei commi 1-ter ed
1-quater dello stesso articolo, per i quali la sanzione prevista non
si applica quando l'autorità amministrativa competente accerti
successivamente la compatibilità paesaggistica dell'opera realizzata
in assenza di autorizzazione od in difformità da quanto disposto;
che parimenti ragionevole sarebbe, secondo l'Avvocatura
generale, la scelta legislativa di non estendere il medesimo effetto
estintivo al reato di cui all'art. 44, comma 1, lettera b), del
d.P.R. n. 380 del 2001, stante la diversità dei beni giuridici
tutelati dalle due norme incriminatrici;
che la difesa erariale rileva, oltretutto, che tale ipotetica
estensione avrebbe determinato il paradossale effetto di consentire
l'estinzione del reato edilizio ove commesso su area sottoposta a
vincolo paesaggistico e di negarla in caso di assenza del vincolo
stesso;
che la scelta legislativa di non estendere l'effetto estintivo
sarebbe, invece, ragionevole, dacchè eviterebbe che l'art. 181,
comma 1-quinquies, del d.lgs. n. 42 del 2004 possa risolversi in una
incentivazione alla commissione di violazioni paesaggistiche, in
quanto anche in caso di riduzione in pristino residua comunque la
punibilità del soggetto attivo in relazione al reato di cui all'art.
44, comma 1, lettera b), del d.P.R. n. 380 del 2001.
Considerato che il Tribunale di Grosseto ha sollevato, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 181, comma 1-quinquies, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137), comma aggiunto dall'art. 1, comma 36, lettera c), della
legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il
coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia
ambientale e misure di diretta applicazione), nella parte in cui non
prevede l'estinzione anche del reato edilizio di cui all'art. 44,
comma 1, lettera b), del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia -
Testo A), «in caso di demolizione dell'opera abusiva ad opera del
trasgressore prima che venga disposta d'ufficio dall'autorità
amministrativa, e comunque prima che intervenga la condanna»;
che, per il rimettente, sarebbe irragionevole la mancata
estensione al reato edilizio dell'effetto estintivo previsto per il
reato paesaggistico, stante la maggiore rilevanza, anche
costituzionale, del bene giuridico paesaggistico rispetto a quello
tutelato dalla normativa penale in materia edilizia;
che il rimettente, in definitiva, utilizza l'argomento logico a
fortiori, ritenendo «francamente sprovvista di ogni ragionevole
giustificazione» la circostanza che un trattamento più sfavorevole
venga riservato alla fattispecie penale oggettivamente meno grave;
che analoga questione è stata già scrutinata da questa Corte e
decisa nel senso della manifesta infondatezza con l'ordinanza n. 144
del 2007;
che, anche in quel caso, il rimettente chiedeva l'estensione di
una previsione, quella dell'art. 181, comma 1-quinquies del decreto
legislativo n. 42 del 2004, avente, per sua stessa ammissione, natura
derogatoria;
che, per giurisprudenza costante di questa Corte, non è
possibile una pronuncia additiva tesa ad estendere una disposizione
derogatoria ed eccezionale, a meno che non sussista piena identità
di funzione tra le discipline poste a raffronto (v., ex multis,
sentenza n. 149 del 2005);
che, nella specie, tale estensione non è possibile, trattandosi
di fattispecie criminose analoghe, ma non identiche, tanto è vero
che possono essere in concorso tra di loro (v. Cassazione, sezione
III, 10 gennaio 2007, n. 231)
che infatti, come chiarito dalla costante giurisprudenza di
questa Corte (v. ordinanze n. 46 del 2001 e n. 327 del 2000) e dalla
giurisprudenza della Corte di cassazione (v. Cassazione, sezione V,
31 marzo 1999, n. 10514), e come riconosciuto dallo stesso
rimettente, il reato edilizio previsto dall'articolo 44 del d.P.R.
n. 380 del 2001 ed il reato paesaggistico previsto dall'art. 181 del
decreto legislativo n. 42 del 2004, hanno oggetti giuridici diversi;
che i reati paesistici ed ambientali tutelano il paesaggio e
l'ambiente e cioè dei beni materiali (cfr. sentenze numeri 367 e 378
del 2007), mentre i reati edilizi tutelano il rispetto di un bene
astratto, e cioè la disciplina amministrativa dell'uso del
territorio;
che, pertanto, pur avendo entrambi i reati la natura di reati di
pericolo (avendo il legislatore in ambo i casi ritenuto necessario
anticipare al massimo livello possibile la soglia di tutela degli
interessi), la diversità degli oggetti «finali» protetti dai due
reati giustifica discipline sanzionatorie e fattispecie estintive
differenziate;
che, in particolare, la materialità del bene
paesaggistico-ambientale conferisce un valore essenziale alla
rimessione in pristino del paesaggio e dell'ambiente, alla quale, in
definitiva, tende l'intero sistema sanzionatorio in questa materia;
che, proprio in considerazione della straordinaria importanza
della tutela «reale» dei beni paesaggistici ed ambientali, il
legislatore, nell'ambito delle sue scelte di politica legislativa, ha
deciso di incentivarla in varie forme: sia riconoscendo attenuanti
speciali a favore di chi volontariamente ripari le conseguenze
dannose dei reati previsti a tutela delle acque (art. 140 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia
ambientale»), sia subordinando alla riduzione in pristino il
beneficio della sospensione condizionale della pena nei reati
collegati alla gestione del ciclo dei rifiuti (artt. 139, 255, 257 e
260 del decreto legislativo n. 152 del 2006), sia, infine,
riconoscendo, come nel caso in esame, valore prevalente al ripristino
del bene paesaggistico rispetto alla stessa pretesa punitiva dello
Stato;
che, invece, nell'ambito della repressione degli illeciti
edilizi, la rimessione in pristino dello stato dei luoghi, con
demolizione delle opere abusivamente realizzate, rappresenta solo uno
dei possibili esiti sanzionatori dell'illecito, essendo prevista, in
alternativa ad essa, (art. 31, comma 5, del d.P.R. n. 380 del 2001)
la possibilità per il Comune di mantenere, a determinate condizioni,
l'opera coattivamente acquisita;
che, pertanto, non sussistendo tra le ipotesi criminose poste a
raffronto la piena identità ritenuta dal giudice rimettente, la
questione deve essere dichiarata manifestamente infondata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 181, comma 1-quinquies, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137), comma aggiunto dall'art. 1, comma 36, lettera c), della
legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il
coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia
ambientale e misure di diretta applicazione), sollevata, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, dal Tribunale di Grosseto,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 dicembre 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola