1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 16-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 93 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 marzo 1993- 14 febbraio 1994
N. 93 Ordinanza emessa il 31 marzo 1993 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 febbraio 1994) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Izzo Aniello ed altri contro l'I.N.P.D.A.I. Impiego pubblico - Benefici combattentistici - Interpretazione, con la norma impugnata, dell'art. 1 della legge 24 maggio 1970, n. 336, che ha previsto detti benefici, nel senso (difforme dalla interpretazione della giurisprudenza) che non si debba procedere al computo della maggiore anzianita' per gli ex combattenti in sede di successiva ricostruzione economica prevista da disposizioni di carattere generale e che gli eventuali maggiori trattamenti spettanti o in godimento siano conservati ad personam e debbano essere riassorbiti - Incidenza sul principio di eguaglianza sotto il profilo della lesione del principio della salvezza dei diritti quesiti nonche' sui principi della retribuzione proporzionata ed adeguata, delle imparzialita' e buon andamento della p.a. e della soggezione dei giudici solo alla legge - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 155 e 380 del 1990, 455/1992 e 39/1993. (Legge 23 dicembre 1992, n. 498, art. 4, quinto comma). (Cost., artt. 3, 36, 97, 101 e seguenti). (094C0219) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 16-3-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1519/91
proposto da Izzo Aniello, Ragusa Salvatore, Caputo Fiorella, Buzzanca
Elisabetta, Savoiardi Paolo, Mari Fedora, Raiata Carlo Rodolfo,
Castelli Alberto, Lattanzi Renato, Bianchetti Clara, Mazzoccoli
Luigi, Castelli Anna, Giuliattini Anna, Di Cesare Carmelo, Radich
Paola, Coia Gino, Ragusa Andrea, Carboni Renato, Mazzilli Marcello,
rappresentati e difesi dall'avv. Giovanni Di Gioia ed elettivamente
domiciliati presso il medesimo in Roma, piazza Mazzini, 27, contro
l'Istituto nazionale di previdenza dei dirigenti di aziende
industriali (I.N.P.D.A.I.), in persona del legale rappresentante
pro-tempore, rappresentato e difeso dal dott. proc. Paola Quaranta ed
elettivamente domiciliato presso la medesima in Roma, corso
Rinascimento, 11, per ottenere:
a) la declaratoria del diritto dei ricorrenti al computo
dell'anzianità convenzionale di servizio di cui all'art. 1 della
legge n. 336/1970, ai fini della determinazione del trattamento
economico ad essi spettante in base al d.P.R. n. 411/1976, al d.P.R.
n. 509/1979, al d.l. n. 681/1982, convertito nella legge n.
869/1982, al d.P.R. n. 346/1983, al d.P.R. n. 267/1987 ed alla
successiva normativa, con il conseguente obbligo dell'amministrazione
di rideterminazione del loro trattamento economico;
b) la condanna dell'amministrazione al pagamento delle maggiori
somme dovute con rivalutazione monetaria ed interessi sulle somme
rivalutate, questi ultimi riferiti agli importi al lordo delle
ritenute previdenziali e fiscali ed esenti essi stessi da tali
ritenute;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore alla pubblica udienza del 31 marzo 1993 il
consigliere Evasio Speranza e uditi, altresì, il dott. proc.
Gabriele Federico per i ricorrenti e l'avv. Salvatore Accione,
delegato della dott.ssa Quaranta per l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con il ricorso all'esame, notificato il 10 maggio 1991 e
depositato il 17 successivo, i nominati in epigrafe, dipendenti
dell'I.N.P.D.A.I. ed appartenenti alla categoria degli ex combattenti
ed equiparate, hanno chiesto:
a) la declaratoria del diritto al computo dell'anzianità
convenzionale di servizio attribuita ex art. 1 della legge n.
336/1970, ai fini della determinazione del trattamento economico ad
essi spettante in base al d.P.R. n. 411/1976, al d.P.R. n. 509/1979,
al d.l. n. 681/1982 convertito nella legge n. 869/1982, al d.P.R. n.
346/1983, al d.P.R. n. 267/1987 ed alla successiva normativa, con
conseguente obbligo per l'amministrazione di rideterminare il loro
trattamento economico;
b) la condanna dell'amministrazione al pagamento in favore dei
ricorrenti, delle maggiori somme dovute, con rivalutazione monetaria
ed interessi sulle somme rivalutate decorrenti dai singoli ratei,
rivalutazione ed interessi riferiti agli importo dovuti al lordo
delle ritenute fiscali e previdenziali ed esenti essi stessi da tali
ritenute.
A sostegno del gravame hanno dedotto:
1) violazione dell'art. 1 della legge n. 336/1970, in relazione
ai dd.PP.RR. nn. 411/1976, 509/1979, 346/1983 e 267/1987 ed alla
successiva normativa, nonchè dei principi generali vigenti in
materia. Eccesso di potere per illogicità, errata valutazione dei
presupposti, contraddittorietà;
2) altra violazione dell'art. 1 della legge n. 336/1970, in
relazione ai dd.PP.RR. nn. 411/1976, 509/1979, 346/1983 e 267/1957
nonchè dei principi generali vigenti in materia. Eccesso di potere
per illogicità, errata valutazione dei presupposti,
contraddittorietà, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento.
In sostanza, i ricorrenti sostengono che nella complessiva
anzianità di servizio, in base alla quale deve essere determinato il
loro trattamento economico ex citati dd.PP.RR., dovrebbe computarsi
anche il biennio di anzianità già ad essi riconosciuto ex art. 1
della legge n. 336/1970, sia perchè la disciplina del nuovo
trattamento economico dei pubblici dipendenti non esclude la
valutazione dei benefici economici già conseguiti; sia perchè la
perdurante applicabilità dei benefici combattentistici e la
accelerazione della progressione economica prevista dal citato art.
1, configura un diritto soggettivo acquisito al patrimonio degli
interessati e valido anche in caso di rideterminazione del
trattamento stesso per disposizioni di carattere generale e non
sopprimibile se non per espressa disposizione dei benefici
combattentistici stabilito dall'art. 3 della legge n. 824/1971
opererebbe solo in caso di modificazione della posizione soggettiva
del dipendente (passaggi di qualifica, di carriera, ecc.) e non in
caso di nuova disciplina del trattamento economico.
Pertanto il comportamento dell'I.N.P.D.A.I., che ha omesso di
valutare l'anzidetto biennio ai fini di cui sopra, avrebbe violato
anche i principi di perequazione e di omogeneizzazione del
trattamento economico dei pubblici dipendenti ex combattenti e
assimilati di cui alla legge 29 marzo 1983, n. 93, posto che altre
amministrazioni hanno riconosciuto valutabile nei confronti dei loro
dipendenti, l'anzianità convenzionale in parola ai fini del
trattamento economico stabilito dal d.P.R. n. 411/1976 e dalle norme
successive in materia.
Con memoria depositata il 10 marzo 1993, l'amministrazione
intimata ha opposto, in rito, l'inammissibilità del ricorso
collettivo de quo, per non avere nessuno degli interessati indicato
le specifiche rispettive posizioni giuridiche e, in subordine, la sua
infondatezza in merito.
Con memoria depositata il 19 marzo 1993, i ricorrenti hanno
insistito per l'accoglimento del gravame, sottolineando che, ai fini
dell'attribuzione dei benefici in parola, rileva esclusivamente
l'appartenenza alla categoria degli ex combattenti ed assimilati,
mentre non avrebbero rilievo, allo stesso fine, le qualifiche
rivestite dagli istanti, nè tanto meno la loro posizione di
carriera.
Essi hanno aggiunto che in pendenza del presente giudizio è
intervenuta la legge 23 dicembre 1992, n. 498, che, all'art. 4, punto
5, ha interpretato l'art. 1 della legge n. 336/1970 nel senso che
"per i dipendenti pubblici del pubblico impiego non si procede al
computo delle maggiori anzianità ivi previste in sede di successiva
ricostruzione economica prevista da disposizioni di carattere
generale" e che "gli eventuali maggiori trattamenti spettanti o in
godimento, conseguenti ad interpretazioni difformi, sono conservati
ad personam e siano riassorbiti con la normale progressione economica
di carriera e con i futuri miglioramenti dovuti sul trattamento di
quiescenza".
Tale disposizione, che avrebbe, però, falsa natura interpretativa
e il cui vero scopo è quello di abrogare con effetto retroattivo
l'art. 1 della legge n. 336/1970, violerebbe gli artt. 3, 36, 52, 101
e segg. della Costituzione.
D I R I T T O
1. - Con il presente ricorso viene sottoposta all'esame del
collegio una questione già esaminata, con riguardo al pubblico
impiego dell'area statale, da questo tribunale (sezione seconda) che,
con varie sentenze (nn. 621 e 673 del 1988, 82 e 826 del 1990, 569 e
575 del 1991, 18, 31 e 1105 del 1992) ha accolto i relativi ricorsi
con cui - in analoghe controversie - si sosteneva che la disciplina
del trattamento economico prevista dalla contrattazione collettiva di
pertinenza, non escludeva ai fini della determinazione
dell'anzianità complessiva di servizio, il computo dell'anzianità
convenzionale già riconosciuta ai dipendenti ex combattenti ed
equiparati per effetto dell'art. 1 della legge n. 336/1970.
Alle stesse conclusioni perveniva il Consiglio di Stato (VI, 19
marzo 1990, n. 388) il quale - pur ribadendo che il beneficio della
legge n. 336/70 cit. non può essere ricalcolato nelle ipotesi di
modificazione della posizione giuridica del dipendente per passaggi
di carriera, di qualifica e per ricostruzione di carriera -
discriminava da tali ipotesi quella del mero mutamento degli elementi
retributivi da prendere a base della progressione economica,
concludendo che il ricalcolo del beneficio predetto deve essere
applicato in occasione dell'inquadramento operato in base alla
disciplina contrattuale. Lo stesso Consiglio, inoltre, ha ancora
precisato che (VI, n. 917 del 20 ottobre 1990; IV, n. 342 del 7
maggio 1991 e n. 1132 del 17 dicembre 1991) che, in sede di
ricostruzione economica prevista da leggi a carattere generale, vanno
computati nell'anzianità effettiva i periodi connessi alla
concessione dei benefici combattentistici ai sensi dell'art. 1 della
legge n. 336/1970 anche se fruiti, in precedenza, in qualifica e
livello diverso da quello di inquadramento alla data di ricostruzione
economica. Nello stesso senso risultano orientate le sentenze (n.
342/1991 citata e, V, 23 gennaio 1991, n. 331) del Consiglio di Stato
invocate infondatamente dalla amministrazione a sostegno delle
proprie difese.
2. - Ciò premesso, l'eccezione di inammissibilità del ricorso
sollevata dall'amministrazione, deve essere disattesa. E, ciò, sia
perchè i ricorrenti - nel sottolineare (ved. pag. 6 del ricorso) che
il divieto di reiterazione dei benefici combattentistici stabilito
dall'art. 3 della legge n. 824/1971 opera solo in caso di
modificazione della posizione giuridica del dipendente -
implicitamente, ma univocamente affermano di essere nella condizione
legittimante la richiesta del beneficio stesso; sia perchè, come
già evidenziato, il beneficio stesso opera anche se fruito, in
precedenza, in qualifica o livello diverso da quello di inquadramento
alla data di ricostruzione economica; sia perchè, infine,
l'amministrazione - che gestisce le posizioni giuridiche e di
carriera dei propri dipendenti ed è, quindi, in condizione di dare
certezza alle vicende dei rapporti di lavoro dei singoli interessati
- avrebbe ben potuto dimostrare, sulla base di appositi concreti atti
di ufficio, che i ricorrenti, in effetti, non si trovino nelle
posizioni da essi affermate per fruire del beneficio, anzichè
limitarsi alla mera contestazione circa la sussistenza delle stesse
da parte degli interessati.
3. - Quanto al merito, il ricorso si appalesa inaccoglibile in
base alla legge 23 dicembre 1992, n. 492, sopravvenuta in pendenza
del giudizio.
Questa difatti ha disposto che (art. 4, quinto comma) "l'art. 1
della legge 24 maggio 1970, n. 336, va interpretato nel senso che per
i dipendenti del pubblico impiego, ivi compresi i dirigenti ed
equiparati, nonchè per il personale di magistratura ed equiparato,
non si procede al computo delle maggiori anzianità ivi previste in
sede di successiva ricostruzione economica prevista da disposizioni
di carattere generale", aggiungendo che "gli eventuali maggiori
trattamenti spettanti o in godimento, conseguenti ad interpretazioni
difformi sono conservati ad personam e sono riassorbiti con la
normale progressione economica di carriera o con i futuri
miglioramenti dovuti sul trattamento di quiescenza".
Si tratta di vedere se tale norma abbia effettiva natura
interpretativa, ovvero innovativa, sottoponendola, nel secondo caso,
al vaglio della Corte costituzionale.
Il collegio ritiene che tale norma violi gli artt. 3, 36, 97, 101
e segg. della Costituzione e che alla Corte stessa debba essere
rimesso l'esame della relativa questione di costituzionalità, che
appare sicuramente rilevante (in quanto soltanto la rimozione della
norma che si censura consentirebbe di dare esito positivo alla
pretesa dei ricorrenti) e non manifestamente infondate, per le
considerazioni che seguono.
Le numerose sentenze di questo tribunale e del Consiglio di Stato
sopra citate, nonchè della Corte dei conti (SS.RR. n. 46 del 26
ottobre 1983; sezione controllo, n. 1428 del 16 marzo 1984, n. 1822
del 15 ottobre 1987, n. 1931 del 14 aprile 1988) - che hanno
concordemente affermato in sostanza, che l'anzianità attribuita ai
sensi dell'art. 1 della legge n. 336/1970 non differisce, quanto agli
effetti, da quella derivante dall'effettivo servizio - escludono
proprio il presupposto (incertezza interpretativa ovvero applicazioni
contrastanti dell'art. 1 testè citato) la cui effettiva sussistenza
avrebbe potuto giustificare l'intervento legislativo chiarificatore
in ordine all'esatto significato ed alla portata da attribuire alla
norma nella specie "interpretata".
La stessa Corte costituzionale (sentenze nn. 155 e 380 del 1990,
455/1992 e 39/1993) ha avuto occasione di ribadire che, ai fini di
accertare se una disposizione possa in effetti qualificarsi di
interpretazione autentica, rileva non tanto la qualificazione
riportata nel titolo della norma, quanto la sua reale rispondenza al
contenuto dispositivo: è di interpretazione autentica quella norma
che si riferisca e si colleghi con quella da interpretare ed
intervenga esclusivamente sul significato normativo di quest'ultima
senza però intaccare o integrarne il dato testuale, ma solo
chiarendone il contenuto ovvero escludendo od enucleando uno dei
significati possibili.
Nel caso di specie il legislatore si è invece sostituito
all'interprete (giudice) attraverso l'emanazione di disposizione
dissimulata come interpretativa ma, in realtà, abrogativa con
efficacia retroattiva, per cui la norma censurata è illegittima in
quanto interferisce nell'esercizio delle funzioni attribuite ad altro
potere costituzionale. Ciò comporta (ved. Corte costituzionale,
sentenza n. 187 del 10 dicembre 1981) uno sviamento strumentale della
funzione legislativa, certamente non conforme al sistema
costituzionale; nè fa buon uso della sua potestà il legislatore che
si sostituisca al potere cui è riservato il compito istituzionale di
interpretare la legge, dichiarandone mediante altra legge l'autentico
significato con valore obbligatorio per tutti e, quindi, vincolante
anche per il giudice, quando non ricorrano quei casi in cui la legge
anteriore riveli gravi ed insuperabili anfibologie o abbia dato luogo
a contrastanti applicazioni, specie in sede giurisprudenziale. Il
compito precipuo del legislatore non è di interpretare, bensì di
creare nuove normative, mentre la funzione interpretativa è
istituzionalmente propria del giudice (artt. 24, 101, 104, 111 e 113
della Costituzione).
La norma di cui alla citata legge n. 498/1992 si risolve,
pertanto, in una nuova manifestazione del potere dispositivo del
legislatore con efficacia retroattiva, che viola anche il principio,
anche se non assoluto (art. 11 delle preleggi) in virtù del quale la
legge non dispone per l'avvenire.
D'altra parte una nuova disposizione, come quella di specie che
incida sulle situazioni sostanziali poste in essere nella vigenza di
quella precedente, frustra l'affidamento di una vasta categoria di
cittadini nella certezza giuridica che costituisce elemento
fondamentale dello Stato di diritto (Corte costituzionale nn.
349/1985, 822/1988 e 155/1990).
Nè la finalità della contrazione della spesa pubblica sottesa
alla disposizione in esame è ragione sufficiente a giustificare le
evidenziate violazioni dei suddetti precetti costituzionali.
L'intervento di interpretazione autentica con efficacia
retroattiva di cui all'art. 4, punto 5, della legge n. 498/1992 è,
pertanto, illegittimo per contrasto con gli artt. 3, 36, 97, 101 e
segg. della Costituzione.
La norma, infatti, crea un'ingiustificata disparità di
trattamento fra i dipendenti pubblici appartenenti alla categoria
degli ex combattenti ed equiparati nei cui confronti è stato già
applicato l'art. 1 della legge n. 336/1970 e i dipendenti che, come i
ricorrenti, verrebbero esclusi dall'attribuzione del beneficio.
Si ha, altresì, violazione dei principi di cui agli artt. 103 e
104 della Costituzione in quanto, come già rilevato, viene sottratto
al giudice il compito istituzionale di interpretare ed applicare
autonomamente una disposizione di legge.
In definitiva, pare necessario rimettere l'art. 4, quinto comma,
della legge 23 dicembre 1992, n. 498, alla Corte costituzionale
affinchè ne sia controllata la legittimità alla luce degli artt. 3,
36, 97, 101 e segg. della Costituzione.
Nel frattempo va sospeso il presente giudizio.

P. Q. M.
Sospende il giudizio sul ricorso in epigrafe;
Solleva, per possibili contrasti con gli artt. 3, 36, 97, 101 e
segg. della Costituzione la questione di costituzionalità dell'art.
4, quinto comma, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, per le ragioni
di cui in motivazione;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
trasmessa alla Corte costituzionale, sia notificata alle parti in
causa, nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri; sia
notificata ai Presidenti delle due Camere.
Così deciso in Roma, il 31 marzo 1993.
Il presidente: BALBA
Il consigliere: CAPPUGI
Il consigliere estensore: SPERANZA
94C0219