1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 16-12-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 291 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 giugno 2015
Ordinanza del 23 giugno 2015 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Ray Way Spa, RAI - Radiotelevisione Italiana Spa, contro Roma Capitale, Regione Lazio, Provincia di Roma. Edilizia e urbanistica - Prevista possibilita' per il Comune di Roma di istituire un contributo straordinario nella misura massima del 66 per cento del maggior valore immobiliare realizzabile per valorizzazioni immobiliari previste dallo strumento urbanistico generale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica), convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 14, comma 16, lett. f). (15C00412) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 16-12-2015)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

Ha pronunciato la presente ordinanza di rimessione alla Corte
Costituzionale sul ricorso numero di registro generale 1367 del 2012,
proposto da: Rai Way S.p.A., Rai - Radiotelevisione Italiana Spa,
entrambe rappresentate e difese dagli avv.ti Giuseppe Lavitola, Maria
Enrica Cavalli, con domicilio eletto presso Lavitola Studio Legale in
Roma, Via Costabella, 23;
Contro Roma Capitale, Regione Lazio, Provincia di Roma, non
costituiti in giudizio, per la riforma della sentenza del T.A.R.
Lazio - Roma: Sezione II bis n. 05887/2011, resa tra le parti,
concernente adozione del piano regolatore generale del Comune di Roma
- nuova destinazione fabbricati - imposizione contributo
straordinario.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 maggio 2015 il Cons.
Giulio Veltri e uditi per le parti gli avvocati Maria Enrica Cavalli.
Svolgimento del Processo.
Con ricorso straordinario originariamente proposto al Capo dello
Stato, e successivamente trasposto innanzi al Tar Lazio Sezione
Seconda Bis (n. 9986/2008) a seguito di atto di opposizione
notificato dal Comune di Roma in data 18 settembre 2008, RAI S.p.a. e
RAI Way S.p.a., società questa controllata dalla stessa RAI,
chiedevano l'annullamento dei provvedimenti relativi all'adozione del
piano regolatore generale del Comune di Roma.
In particolare le ricorrenti lamentavano l'illegittimità della
previsione del contributo straordinario di cui al combinato disposto
degli artt. 102 comma 5 e 20 comma 3 N.T.A., nella parte in cui
assoggettano le "valorizzazioni" urbanistiche frutto della
pianificazione, a contributo straordinario, deducendo la carenza
della necessaria base legislativa, nonchè (con successiva memoria)
censure di incostituzionalità dell'art. 14 comma 16 lett. f) della
Legge n. 122/2010 - nelle more del giudizio di primo grado entrata in
vigore - per violazione degli artt. 3, 23, 53, 47, 97 della
Costituzione. Il Tar Lazio Sezione Seconda Bis con sentenza n.
5887/2011 dichiarava inammissibile il ricorso per "carenza di un
interesse attuale e concreto a proporre l'impugnazione in esame,
posto che il pregiudizio lamentato potrà in futuro verificarsi in
modo del tutto eventuale e aleatorio, solo qualora le ricorrenti
effettivamente dismettano le aree e le stesse vengano successivamente
adibite ad una delle specifiche utilizzazioni che impongono il
contributo straordinario, divenendo solo in tal caso apprezzabile il
loro decremento di valore economico-commerciale, allo stato del tutto
ipotetico ed eventuale". In sintesi, ad avviso del giudice di prime
cure, pur non potendo essere ritenute manifestamente infondate le
questioni di costituzionalità sollevate, le stesse risultavano
precluse, in base al parametro della rilevanza, dalla necessità di
definire previamente le eccezioni di inammissibilità sollevate da
parte resistente.
Con appello notificato in data 13 febbraio 2012, le società
ricorrenti denunciavano violazione e/o falsa applicazione dell'art.
100 c.p.c. sostenendo: da un lato che la dismissione delle aree,
presupposto applicativo della norma impugnata, costituirebbe un
passaggio certo ed obbligato per le ricorrenti, e dall'altro, che
l'interesse all'impugnazione sussisterebbe anche nel caso in cui il
pregiudizio non si sia ancora verificato, ma si abbia la elevata
probabilità e/o certezza del suo verificarsi in futuro. Le società
appellanti riproponevano altresì le censure di illegittimità
costituzionale dell'art. 14 comma 16 lett. f) della Legge n.
122/2010, attraverso il quale il legislatore statale avrebbe
asseritamente inteso fornire copertura legislativa all'imposizione
del contributo straordinario di urbanizzazione introdotto dal Comune
di Roma con il nuovo piano regolatore generale. Con tale norma -
secondo le appellanti - si sarebbe sostanzialmente sanato e
ratificato, riproducendone il contenuto, ciò che il Comune di Roma
aveva determinato in sede di N.T.A. (art. 20 comma 3). Infine, le
ricorrenti denunciavano anche l'illegittimità costituzionale
dell'art. 17 comma 1 lett. g) della Legge n. 164/2014 (c.d. Sblocca
Italia) il quale, ferma restando la salvezza delle diverse
disposizioni delle legislazioni regionali e degli strumenti
urbanistici generali, avrebbe aggiunto ai criteri già previsti per
la determinazione degli oneri di urbanizzazione, anche un criterio di
valutazione del maggior valore generato su aree o immobili in
variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d'uso
che si porrebbe, ad avviso delle parti appellanti, in contrasto con
gli artt. 3,23 e 53 Costituzione nella parte in cui:
a) sono fatte salve le diverse previsioni regionali e degli
strumenti urbanistici generali;
b) è rimessa all'illimitata discrezionalità dell'
Amministrazione Comunale stabilire di volta in volta la specifica
misura del contributo da applicare in concreto.
La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza
del 5 maggio 2015.
Motivi della decisione.
Ritiene il collegio che sussistano i presupposti per la
rimessione degli atti alla Corte costituzionale in ordine alla
legittimità dell' art. 14 comma 16 lett. f) della legge n. 122/2010.
1. La questione è rilevante.
1.1. In proposito si anticipa che l'eccezione di inammissibilità
proposta in prime cure dagli enti resistenti, accolta dal TAR, ed
avversata a mezzo del gravame in decisione, è infondata, in aderenza
alla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato.
È noto che l'interesse ad agire, individuato quale presupposto
dell'azione, dall'art. 100 c.p.c., da sempre applicabile anche al
processo amministrativo, ora anche in virtù del rinvio esterno
operato dall'art. 39, comma 1, c.p.a. è scolpito nella sua
tradizionale definizione di "concreto bisogno di tutela
giurisdizionale", nel senso che, il ricorso al giudice deve
presentarsi come indispensabile per porre rimedio alla lesione
(azioni demolitorie, risarcitorie e d'adempimento), alla sua minaccia
(azioni inibitorie), od anche alla negazione della posizione
giuridica vantata dall'amministrato (azione atipica di accertamento):
è dunque espressione di economia processuale, manifestando
l'esigenza che il ricorso alla giustizia rappresenti extrema ratio;
da qui i suoi caratteri essenziali costituiti dalla serietà,
concretezza ed attualità o elevata probabilità della lesione (ex
multis Cons. Stato Sez. V, 02-04-2014, n. 1572).
Nel caso di specie, le appellanti assumono che la dismissione
delle aree cui farà seguito il mutamento di destinazione oggetto di
contributo straordinario, costituisce un passaggio sicuro ed
obbligato talchè, la lesione derivante dalle norme, oltre che
concreta, è suscettibile di verificarsi con un elevato grado di
probabilità nel prossimo futuro.
In proposito precisano, per quanto riguarda il complesso
immobiliare in loc. Prato Smeraldo, che nell'Accordo di Programma
stipulato in data 8.8.2003, nel quadro delle disposizioni di legge
vigenti, tra il Ministero delle Comunicazioni e la Rai per il
passaggio delle trasmissioni radiotelevisive alla tecnologia digitale
terrestre, è espressamente previsto all'art. 9 che i servizi rivolti
agli italiani all'estero debbano essere svolti "con strumenti e
sistemi di più evoluta tecnologia anche multimediale, diversi da
quelli attualmente utilizzati, con facoltà di alienare le aree in
cui questi ultimi sono localizzati, destinandone in tutto o in parte
i proventi al finanziamento del progetto di cui al presente accordo e
alle fonti in esso richiamate" (tanto ciò sarebbe vero che il centro
in località Prato Smeraldo ha cessato il servizio per gli italiani
all'estero in onde corte già dal 30.9.2007); per quanto invece
riguarda il complesso sito in loc. Santa Palomba, il contratto di
servizio stipulato tra il Ministero delle Comunicazioni e la Rai in
data 23.01.2003 prevede, all'art. 18, la riduzione dei servizi in
onda media ad un'unica rete, che trasmetta programmi delle tre reti
radiofoniche nazionali. Obbligo questo, richiamato anche all'art. 10
del ricordato Accordo di Programma che testualmente dispone: "Ai fini
dell'approvazione del piano di riduzione della modulazione di
ampiezza in onda media che la concessionaria del servizio pubblico
radio televisivo è tenuta a presentare ai sensi dell'art. 18, comma
3, del Contratto, il Ministero tiene conto anche delle forme più
idonee a potenziare il servizio con altre tecniche trasmissive ed a
ridurre al minimo il grado di modulazione di ampiezza in onda media
da parte della concessionaria pubblica".
Proprio in considerazione dell'anzidetta certa dismissione nel
quadro di progressivo trasferimento dei servizi svolti con tecnologia
tradizionali, su nuovi vettori, le società RAI WAY S.p.A. e RAI
S.p.A. a suo tempo avevano formulato osservazioni al Nuovo PRG di
Roma affinchè le due aree sopra citate fossero assoggettate, a
seguito della dismissione, a strumento urbanistico attuativo,
chiedendo, per Prato Smeraldo, una destinazione prevalentemente
residenziale e, per Santa Palomba, una destinazione commerciale e a
servizi.
Le osservazioni sono state parzialmente accolte sicchè, l'art.
102, in particolare, il quinto comma, ha previsto il riuso della
edificazione dismessa con le seguenti destinazioni d'uso:
a) commerciali e servizi (a CU/b e CU/m);
b) turistico-ricettive limitatamente a "strutture ricettive
alberghiere ed extra-alberghiere";
c) produttive, in misura non inferiore al 30% della SUL
dismessa.
Tuttavia la norma in questione ha previsto anche
l'assoggettamento a contributo straordinario di cui all'art. 20 delle
stesse NTA, per la SUL destinata alle funzioni di cui alle lett. a) e
b) innanzi richiamate, escluse le destinazioni "servizi alle persone"
e "attrezzature collettive".
Non v'è dubbio che la previsione sia immediatamente lesiva,
nella misura in cui incide, sin da subito, sulla convenienza
economica delle programmate operazioni di dismissione, tra l'altro
poste a base delle osservazioni al PRG proposte dalle due società, e
prese espressamente e specificatamente in considerazione dalle norme
tecniche impugnate aventi proprio ad oggetto il "riuso della
edificazione dismessa".
1.2. Quanto sopra non è ancora sufficiente per comprovare la
rilevanza della questione ai fini della proposizione della questione
di costituzionalità, poichè è onere del collegio, secondo gli
insegnamenti della Corte costituzionale, indicare, una volta che il
gravame è stato ritenuto ammissibile in relazione alle condizioni
dell'azione, anche quali siano motivi per i quali la norma di legge
contestata sia ritenuta rilevante ai fini della decisione nel merito.
Invero, pur potendo affermarsi - come già questa Sezione ha
fatto (Cons. Stato Sez. IV, 13-07-2010, n. 4545) - che disposizioni
quali quelle contestate, costituiscano espressione della potestà
conformativa del territorio nell'esercizio della propria attività di
pianificazione concretizzatasi attraverso il ricorso a modelli
privatistici e consensuali, ex art. 11 legge 241/90, è del tutto
evidente, per l'ambito di applicazione, il periodo di sua emanazione,
ed i specifici contenuti, che l'art. 14, comma 16, lettera f) della
Legge n. 122/2010 debba esser inteso quale "copertura" legislativa
del contributo straordinario in contestazione, ossia quale norma
emanata al preciso scopo di legittimare ex post la previsione del
contributo straordinario da parte del Comune di Roma.
Una volta che la legge è intervenuta a disciplinare istituti,
previamente sperimentati, in ragione della mancanza della stessa, su
base consensuale, il giudice non può ritenere la nuova fonte
irrilevante, ininfluente o superflua, ma deve rivalutare la
fattispecie alla luce dell'innovazione ordinamentale, vieppiù quando
- com'è nel caso di specie - l'innovazione disciplini e tipizzi un
potere amministrativo generale, individuandolo nei suoi presupposti
applicativi, nelle sue condizioni di esercizio e nei suoi limiti,
conferendogli un'efficacia potenziale che prescinde dalla ricerca del
consenso.
Tale disposizione normativa, specificatamente dedicata a Roma
capitale, testualmente prevede: "in considerazione della specificità
di Roma quale Capitale della Repubblica, e fino alla compiuta
attuazione di quanto previsto ai sensi dell'art. 24 della legge 5
maggio 2009, n. 42, per garantire l'equilibrio economico-finanziario
della gestione ordinaria, il Comune di Roma può adottare le seguenti
apposite misure:
...
f) contributo straordinario nella misura massima del 66 per
cento del maggior valore immobiliare conseguibile, a fronte di
rilevanti valorizzazioni immobiliari generate dallo strumento
urbanistico generale, in via diretta o indiretta, rispetto alla
disciplina previgente per la realizzazione di finalità pubbliche o
di interesse generale, ivi comprese quelle di riqualificazione
urbana, di tutela ambientale, edilizia e sociale. Detto contributo
deve essere destinato alla realizzazione di opere pubbliche o di
interesse generale ricadenti nell'ambito di intervento cui accede, e
può essere in parte volto anche a finanziare la spesa corrente, da
destinare a progettazioni ed esecuzioni di opere di interesse
generale, nonchè alle attività urbanistiche e servizio del
territorio. Sono fatti salvi, in ogni caso, gli impegni di
corresponsione di contributo straordinario già assunti dal privato
operatore in sede di accordo o di atto d'obbligo a far data
dall'entrata in vigore dello strumento urbanistico generale vigente".
Che la nuova norma sia diretta a conferire base legale e
caratteristiche autoritative ad un potere (quello dell'imposizione
patrimoniale conseguente a conformazioni vantaggiose per gli
interessi privati), innanzi esercitato esclusivamente a mezzo della
ricerca del consenso, emerge chiaramente proprio dall'ultimo periodo
della stessa, nella parte in cui sono fatti salvi (solo e soltanto),
"gli impegni di corresponsione di contributo straordinario già
assunti dal privato operatore in sede di accordo o di atto d'obbligo
a far data dall'entrata in vigore dello strumento urbanistico
generale vigente".
Dunque, al di la degli impegni già assunti dal privato a mezzo
di un accordo già formalizzato, le procedure urbanistiche di
valorizzazione citate dalla norma - e solo quelle - ancora in itinere
sono ormai disciplinate dalla norma citata, ed alla luce di questa
devono essere giudicate.
1.3. Deve darsi altresì rilievo ad un'ulteriore vicenda
normativa, questa volta interessante l'intero territorio nazionale:
la legge n. 164/2014 (Sblocca Italia) che ha introdotto il contributo
straordinario di urbanizzazione In particolare, l'art. 17 comma 1
lett. g) nel modificare l'art. 16 comma 4 del D.P.R. n. 380/2001, ha
aggiunto ai criteri già previsti per la determinazione degli oneri
di urbanizzazione, anche un criterio di valutazione del maggior
valore generato su aree o immobili in variante urbanistica, in deroga
o con cambio di destinazione d'uso.
La nuova norma dispone che: "tale maggior valore, calcolato
dall'Amministrazione comunale, venga suddiviso in misura non
inferiore al 50% tra il Comune e la parte privata ed erogato da
quest'ultima al Comune stesso sotto forma di contributo
straordinario, che attesta l 'interesse pubblico, in versamento
finanziario, vincolato a specifico centro di costo per la
realizzazione di opere pubbliche e servizi da realizzare nel contesto
in cui ricade l'intervento, cessioni di aree o immobili da destinare
a servizi di pubblica utilità, edilizia residenziale sociale o opere
pubbliche".
Il successivo comma 4-bis dell'art. 16 del D.P.R. n. 380/2001
introdotto dal nuovo numero 3-bis della lettera g) della legge n.
164/2014, fa salve le diverse disposizioni delle legislazioni
regionali e, ai fini che qui interessano, degli strumenti urbanistici
generali.
Conseguentemente, è fatto salvo l'art. 20 delle N.T.A. del Nuovo
P.R.G. di Roma, che ha introdotto il contributo straordinario.
Soprattutto, ed a maggior ragione in quanto norma speciale, è fatto
implicitamente salvo l'art. 14, comma 16, lettera f) della Legge n.
122/2010.
2. Oltre che rilevante la questione di costituzionalità appare
anche non manifestamente infondata per violazione degli artt. 3, 23,
53 e 97 cost.
2.1. Giova preliminarmente precisare che non v'è possibilità di
un'interpretazione costituzionalmente orientata, essendo qualsivoglia
approccio esegetico inibito dal carattere perentorio della norma,
nonchè dalla mancanza nell'ordinamento di norme e principi, anche in
materia perequativa, la cui tenuta costituzionale si possa dire certa
al punto consentire di colmare le lacune o emendare le norme con
l'ausilio dell'analogia.
2.2. Di seguito si espongono i motivi di possibile
incostituzionalita':
a) Violazione dell'art. 23 cost.
La misura individuata dalla legge è finalizzata a "garantire
l'equilibrio economico-finanziario della gestione ordinaria del
Comune di Roma" ed è denominata "contributo straordinario".
Quest'ultimo consegue a nuove previsioni urbanistiche ispirate alla
realizzazione di finalità pubbliche o di interesse generale (ivi
comprese quelle di riqualificazione urbana, di tutela ambientale,
edilizia e sociale) dalle quali derivi, in via diretta od anche
indiretta, un incremento di valore per le aree interessate dalla
modifiche urbanistiche citate.
Non c'è dubbio che, secondo lo schema della norma, le previsioni
urbanistiche citate sono e rimangono il frutto del tradizionale
potere pianificatorio. Ciò che muta rispetto all'ordinamento
previgente è che, ove le finalità della pianificazione siano quelle
indicate, e gli effetti siano economicamente stimabili in termini di
incremento di valore dell'immobile interessato dalla pianificazione,
il proprietario di quest'ultimo è soggetto all'imposizione di un
contributo straordinario nella misura massima del 66 per cento del
maggior valore immobiliare conseguibile.
Si tratta chiaramente di una prestazione patrimoniale imposta,
seppur collegata ad un beneficio derivante dall'attività
istituzionale dell'ente che tale prestazione impone, e ciò seconda
la logica tipica della contribuzione in materia edilizia.
Del resto la giurisprudenza della Corte costituzionale ha
allargato la nozione di "prestazione patrimoniale imposta", ai sensi
dell'art. 23 della Costituzione, sino a ricondurvi anche prestazioni
di natura non tributaria, e aventi funzione di corrispettivo, quando,
per i caratteri e il regime giuridico dell'attività resa, sia pure
su richiesta del privato, a fronte della prestazione patrimoniale è
apparso prevalente l'elemento della imposizione legale (cfr. ad es.
sentenze n. 55 del 1963, n. 72 del 1969, n. 127 del 1988, n. 236 del
1994, n. 215 del 1998).
Assodato che trattasi di prestazione patrimoniale imposta,
occorre dunque verificare se sia rispettato l'art. 23 della
Costituzione, nell'interpretazione che ne ha dato la Corte.
In proposito, la Corte ha chiarito, anche di recente, che se per
un verso è indubbio che la riserva di legge di cui all'art. 23 della
Costituzione abbia carattere relativo, nel senso che lascia
all'autorità amministrativa consistenti margini di regolazione delle
fattispecie, essa, per altro verso "non relega tuttavia la legge
sullo sfondo, nè può costituire giustificazione sufficiente per un
rapporto con gli atti amministrativi concreti ridotto al mero
richiamo formale ad un prescrizione normativa "in bianco",
genericamente orientata ad un principio-valore, senza una
precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e modi dell'azione
amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei
cittadini" (sentenza n. 115 del 2011 e, da ultimo, sentenza 15 maggio
2015, n. 83 ).
I particolare, la Corte ha affermato che per rispettare la
riserva relativa di cui all'art. 23 Cost., è quanto meno necessaria
la preventiva determinazione di "sufficienti criteri direttivi di
base e linee generali di disciplina della discrezionalità
amministrativa" (sentenze n. 350 del 2007 e n. 105 del 2003),
richiedendo in particolare che "la concreta entità della prestazione
imposta sia desumibile chiaramente dagli interventi legislativi che
riguardano l'attività dell'amministrazione" (sentenze n. 190 del
2007 e n. 115 del 2011), e specificando che "è pur possibile che i
criteri direttivi, di natura oggettiva o tecnica, atti a vincolare la
determinazione quantitativa dell'imposizione, si desumano
dall'insieme della disciplina considerata e ciò può verificarsi, in
particolare, quando la prestazione imposta costituisca il
corrispettivo di un'attività il cui valore economico sia
determinabile sulla base di criteri tecnici, e il corrispettivo debba
per legge essere determinato in riferimento a tale valore"(cfr.
sentenze n. 72 del 1969, n. 507 del 1988, 83 del 2015, cit.).
La Corte - ancora - in alcuni casi ha valorizzato l'esistenza di
elementi o moduli procedimentali considerati idonei a restringere
l'ambito di discrezionalità dell'amministrazione escludendone
l'arbitrio (cfr., da ultimo, sentenza n. 215 del 1998, nonchè, con
riguardo alla materia dei c.d. diritti sanitari, sentenza n. 180 del
1996),
Le riportate coordinate costituzionali - negli anni tracciate
dalla Corte - non appaiono, invero, rispettate dalla norma in
valutazione.
Infatti, la norma censurata, individuando il fatto rilevatore di
capacità contributiva nel maggior valore immobiliare conseguibile a
fronte di rilevanti valorizzazioni immobiliari generate dallo
strumento urbanistico generale, in via diretta o indiretta, rispetto
alla disciplina previgente, pone criteri vaghi ed imprecisi (vaga è
la nozione di "rilevanti valorizzazioni immobiliari" e imprecisata è
la riferibilità di tali valorizzazioni a fatti generatori
"indiretti") inidonei a delimitare la discrezionalità dell'autorità
amministrativa nell' esercizio del potere impositivo.
Inesistenti sono poi i criteri in ordine al quantum.
L'indicazione di una misura massima del 66%, solo apparentemente
costituisce una limitazione idonea a limitare la potestà, ove solo
si consideri che essa è percentuale così elevata da lasciare
all'amministrazione un margine amplissimo (da 0 a 66%) in cui la
fissazione dell'aliquota risulta lasciata totalmente alla libera
determinazione dell'ente, in assenza di qualsivoglia parametro o
criterio.
Nè sono previsti meccanismi di consultazione, procedimenti
partecipativi, o pareri obbligatori dai quali possa scaturire una
qualche indicazione vincolante od orientativa, frutto di
partecipazione.
b) Altri elementi depongono per la violazione, sotto altro
profilo dell'art. 23 Cost. ove letto alla luce del principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 e dei principi di imparzialità e
buon andamento di cui all'art. 97 cost.
La particolare gravosità dell'imposizione patrimoniale non si
spiega se non con riferimento al principio della derivazione del
beneficio dall'esercizio del potere amministrativo di conformazione
della proprieta': l'ente è legittimato a chiedere una somma così
alta perchè essa è, in definitiva, il frutto di una previa
attività amministrativa dell'ente, creativa di un plus valore ancora
più rilevante. La somma, tuttavia, non può essere il "prezzo" della
valorizzazione, per ovvie ragioni di preservazione e tutela
dell'effettività dell'interesse pubblico perseguito a mezzo del
potere di pianificazione, e con esso dell'imparzialità e buon
andamento dell'amministrazione: principi che non ammettono che le
finalità di una corretta pianificazione possano cedere il passo ad
un pianificazione "lucrativa". L'obbligazione pecuniaria citata, ha
un senso solo se connessa al principio di perequazione. Poichè
l'amministrazione nel perseguimento di una corretta ed imparziale
pianificazione del futuro assetto del territorio, genera, per alcuni
proprietari, rilevanti valorizzazioni rispetto ad altri, è equo che
i proprietari beneficiati restituiscano, quanto meno in parte, il
plus valore a favore del territorio, così che anche gli altri
proprietari ne possano indirettamente beneficiare. Le esigenze di
restituzione, in sintesi, devono essere quelle proprie dei
proprietari non beneficiati, in funzione perequativa, non già quelle
dell'amministrazione quale compenso o contributo per la generazione
del beneficio.
Se così è, allora è evidente che la norma è incostituzionale
nella parte in cui consente di destinare promiscuamente il gettito
derivante dal contributo straordinario, non solo "alla realizzazione
di opere pubbliche o di interesse generale ricadenti nell'ambito
dell'intervento cui accede" ma, anche ed in parte (in misura, invero,
nient'affatto precisata dalla norma), a "finanziare la spesa
corrente, da destinare a progettazioni ed esecuzioni di opere di
interesse generale, nonchè alle attività urbanistiche e servizio
del territorio". La formula è così ampia e vaga da legittimare,
nella sostanza, la generica utilizzabilità del gettito per
qualsivoglia esigenza del Comune di Roma, ove si consideri ad es. che
potrebbero rientrare nella spesa corrente di Roma Capitale anche gli
oneri del personale amministrativo e le spese generali in qualche
modo correlate al "servizio del territorio".
c) Violazione dell'art. 53 Cost.
La norma censurata sembra porsi altresì in contrasto con l'art.
53 Costituzione. Nella giurisprudenza della Corte costituzionale si
è dato risalto all'esigenza che il collegamento tra fatto rivelatore
di capacità contributiva e tributo sia effettivo e non apparente o
fittizio. Aspetto della effettività è l'attualità della capacità
contributiva: il tributo, nel momento in cui trova applicazione, deve
colpire una capacità contributiva in atto, non una capacità
contributiva futura.
La norma in esame, invece, identifica il fatto imponibile nel
maggior valore immobiliare "conseguibile" e non già in quello
effettivamente conseguito, prescindendo dal concreto sfruttamento
edilizio del terreno e così trascurando che il proprietario
"beneficiato" dall'incremento di valore potrebbe non avere intenzione
di sfruttare le potenzialità edilizie, nè di vendere l'immobile ad
altri che possano farlo.
Il pagamento anticipato rispetto al presupposto concretamente
generante ricchezza avrebbe potuto essere preteso - in ossequio ai
puntuali insegnamenti della Corte costituzionale - solo con il
rispetto di determinate condizioni:
a) che l'obbligo di versamento non sia incondizionato (con
possibilità del contribuente di non versare se prevede di non
produrre reddito);
b) che al prelievo anticipato si saldi la previsione di
meccanismi di riequilibrio (Corte Cost. n. 77/1967).
Requisiti che invece il legislatore non ha previsto nel caso di
specie.
d) Violazione degli artt. 3 e 53 cost. sotto altri profili.
d.1) Il contributo in questione risulta ancora in contrasto con
il combinato disposto degli artt. 53 e 3 Costituzione, ovverosia
sotto il profilo del principio di eguaglianza tributaria in base al
quale a situazioni uguali devono corrispondere uguali regimi
impositivi e, correlativamente, a situazioni diverse un trattamento
tributario differenziato.
La disposizione in esame differenzia, senza fornire criteri
oggettivi che possano fornire sufficiente giustificazione, tra
titolare di aree valorizzate "rilevantemente" e titolari di aree
edificabili valorizzate, anche se "non rilevantemente", sottoponendo
solo i primi a gravosa imposizione patrimoniale e consentendo invece
ai secondi il pieno ed esclusivo godimento della rendita generata,
con esenzione totale dall'imposizione.
d.2) La norma è discriminatoria anche sotto il profilo
dell'ambito applicativo e dei contenuti della previsione urbanistica
"valorizzante". Essa genera obbligazioni pecuniarie in funzione
tendenzialmente perequativa solo per le ipotesi di varianti
finalizzate alla realizzazione di finalità pubbliche o di interesse
generale, ivi comprese quelle di riqualificazione urbana, di tutela
ambientale, edilizia e sociale, che ovviamente comportino rilevante
valorizzazione in favore del proprietario, e del tutto
irragionevolmente non le genera invece per le varianti o per i nuovi
piani che siano semplicemente ispirate ad una logica di fisiologica
espansione urbanistica.
d.3) Crea ancora sperequazione tra soggetti già oggettivamente
beneficiati dalle previsioni del Piano urbanistico "originario, che
rimangono fuori dall'ambito di applicazione della legge e continuano
a godere integralmente della rendita, e soggetti interessati dalle
varianti o dal nuovo piano che, per ciò solo, sono obbligati al
contributo, anche e paradossalmente in favore degli altri proprietari
originariamente beneficiati.
Conclusivamente, vanno dichiarate rilevanti, e non manifestamente
infondate le questioni di legittimità costituzionale riguardanti 14
comma 16 lett. f) della legge n. 122/2010 per contrasto, sotto
diversi e concorrenti profili, con gli artt. 3, 23, 53, 97 Cost.,
secondo quanto in premessa specificato.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta);
Visti gli artt. 134 Cost.; 1 legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1,
23 legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 14 comma 16 lett. f) della
legge n. 122/2010 per violazione, sotto diversi profili, dell'art. 3
23, 53, 97 Cost., secondo quanto in premessa specificato;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio;
Ordina che a cura della Segreteria della Sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5
maggio 2015 con l'intervento dei magistrati:
Goffredo Zaccardi, Presidente;
Raffaele Potenza, Consigliere;
Silvestro Maria Russo, Consigliere;
Antonio Bianchi, Consigliere;
Giulio Veltri, Consigliere, Estensore.

Il Presidente: Zaccardi


L'Estensore: Veltri