1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 17-10-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 57 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 agosto 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 agosto 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Basilicata - Estensione all'anno 2018 del periodo di copertura degli oneri relativi al contributo regionale per il funzionamento dell'Ente di Governo per i Rifiuti e le Risorse Idriche della Basilicata (E.G.R.I.B.). Appalti pubblici - Norme della Regione Basilicata - Rimborso spese ai componenti delle Commissioni giudicatrici. Acque pubbliche - Norme della Regione Basilicata - Disposizioni urgenti in materia di concessioni per lo sfruttamento di acque minerali e termali. Miniere, cave e torbiere - Norme della Regione Basilicata - Disciplina della coltivazione di cave e torbiere e di inerti degli alvei dei corsi d'acqua. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Basilicata - Modifiche all'art. 5 della legge regionale 24 luglio 2017, n. 19 - Completamento di opere edilizie realizzate in assenza o in difformita' del titolo abilitativo. Sanita' pubblica - Norme della Regione Basilicata - Mobilita' sanitaria interregionale. - Legge della Regione Basilicata 29 giugno 2018, n. 11 (Collegato alla Legge di stabilita' regionale 2018), artt. 30; 36; 38; 42; 43; 44; 45; 47, comma 2 [recte: art. 47]; e 74, comma 2. (18C00202) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 17-10-2018)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri (C.F.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio attualmente in
carica, rappresentata e difesa per mandato ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F.
80224030587), presso i cui uffici ha domicilio in Roma, via dei
Portoghesi 12 (fax 0696514000 - PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), ricorrente;
Contro la Regione Basilicata, in persona del Presidente della
giunta regionale attualmente in carica, resistente;
Per l'impugnazione e la dichiarazione di incostituzionalità
degli articoli 30, 36, 38, comma 1, 42, 43, 44, 45, 47, comma 2 e 74,
comma 2, della legge regionale 29 giugno 2018 n. 11, avente ad
oggetto «Collegato alla legge di stabilità regionale 2018»,
pubblicata nel BUR n. 26 del 29 giugno 2018.
Il consiglio regionale della Basilicata ha approvato in data 29
giugno 2018 la legge n. 11 («Collegato alla legge di stabilità
regionale 2018») contenente, divisi in tre Capi, ben 78 articoli.
Si tratta di un complesso normativo che provvede a modificare
numerose disposizioni regionali nelle materie più varie (sanità,
sicurezza, industria ed energia, ambiente e paesaggio, turismo,
risorse idriche, agricoltura, edilizia, traposto pubblico locale), ma
che - in alcune della materie trattate - ad avviso della Presidenza
del Consiglio dei ministri presenta evidenti vizi di
costituzionalità.
Per tale ragione, la Presidenza del Consiglio dei ministri deve
impugnare la legge regionale in questione, deducendo i seguenti vizi
di illegittimità costituzionale:
1) Illegittimità dell'art. 30 della legge regionale 29 giugno 2018
n. 11 per violazione dell'art. 81, comma 3, della Costituzione.
L'art. 15, comma 1, della legge regionale Basilicata 8 gennaio
2016 n. 1 prevedeva che per gli anni 2016 e 2017 alla copertura degli
oneri relativi al contributo regionale per il funzionamento dell'ente
di Governo per i rifiuti e le risorse idriche della Basilicata -
stimati in un milione di euro per esercizio - si provvedesse mediante
corrispondente variazione in diminuzione della voce di bilancio
«Missione 20».
L'art. 30 della legge regionale qui censurato ha esteso di un
ulteriore anno il periodo di copertura degli oneri in questione,
prevedendo che essa funzioni anche per l'anno 2018 e quindi
comportando nuovi oneri finanziari per il l'esercizio 2018 del
bilancio regionale.
Sennonchè la Presidenza del Consiglio ha accertato che la
previsione difetta della necessaria copertura finanziaria, e quindi
essa contrasta con il terzo comma dell'art. 81 della Costituzione che
quella copertura impone a tutte le leggi.
2) Illegittimità dell'art. 36 della legge regionale 29 giugno 2018
n. 11 per violazione dell'art. 81, comma 3, della Costituzione.
L'art. 28 della legge regionale n. 1/2004 disciplina
l'aggiudicazione degli appalti regionali mediante il criterio
dell'offerta economicamente più vantaggiosa previsto dall'allora
vigente Codice dei contratti di cui al decreto legislativo n.
163/2006. In questo sistema di scelta del contraente la valutazione
dell'offerta è demandata ad una commissione giudicatrice, i cui
componenti - qualora dipendenti della regione o degli enti del
sistema regionale - sono retribuiti con un'indennità determinata ai
sensi del comma 3 dell'articolo stesso.
La norma regionale qui censurata introduce il comma 3-bis, in
base al quale ai componenti la commissione giudicatrice nelle gare
gestite dalla SUA-RB sono riconosciute in aggiunta le spese di
viaggio, vitto ed alloggio nella misura spettante secondo le norme
che regolano il trattamento di missione nelle rispettive
amministrazioni di appartenenza.
Anche questa norma, che comporta oneri aggiuntivi, è ad avviso
della Presidenza del Consiglio dei ministri priva della necessaria
copertura finanziaria, ed è quindi lesiva del principio sancito
dall'art. 81, comma 3, della Costituzione.
3) Illegittimità dell'art. 38 della legge regionale 29 giugno 2018
n. 11 per violazione dell'art. 117, comma 1 e comma 2, lettere e) e
s), della Costituzione.
La norma in questione proroga al 31 dicembre 2018 il termine del
30 giugno 2018 già previsto dall'art. 14, comma 2, della legge
regionale n. 39/2017 (il riferimento è letteralmente alla legge n.
38/2017 ma è frutto di errore materiale) in tema di concessioni per
lo sfruttamento di acque minerali e termali.
La norma modificata prevedeva una prossima legge regionale volta
ad adeguare alle regole della concorrenza le procedure regionali in
materia di ricerca e coltivazione delle acque minerali, termali e di
sorgente e nelle more dell'entrata in vigore della nuova disciplina e
dei conseguenti nuovi affidamenti concedeva proroga alle concessioni
in essere.
L'art. 38 della legge regionale qui censurato determina un
differimento per ulteriori sei mesi della scadenza delle concessioni
in corso, e quindi determina un prolungamento del tempo di non
operatività dei principi comunitari e nazionali che garantiscono la
tutela della concorrenza.
In primo luogo viene violato il primo comma dell'art. 117 della
Costituzione che, come noto impone (anche) alle regioni
nell'esercizio della potestà legislativa il rispetto dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario.
In secondo luogo viene invasa la sfera riservata dall'art. 117,
secondo comma, lettera e) della Costituzione alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della
concorrenza.
In terzo luogo viene invasa la potestà legislativa esclusiva
statale in tema di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, attribuita
dall'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, laddove
ulteriori proroghe al vigente assetto concessorio finiscono per
cristallizzare gli oneri imposti al concessionario per un tempo
maggiore di quello originariamente previsto, pregiudicando quel
doveroso aggiornamento degli strumenti di tutela ambientale posti a
presidio della risorsa che il carattere temporaneo della concessione
necessariamente implica.
Con la norma in esame la Regione Basilicata ha leso i principi
già affermati dalla giurisprudenza costituzionale in materia di
proroga delle concessioni (nel caso di specie, per lo sfruttamento
termominerale), laddove si è censurata la proroga automatica delle
concessioni stesse in quanto contrarie alla regola del necessario
rispetto delle procedure ad evidenza pubblica imposte dalla normativa
comunitaria e nazionale di attuazione (Corte Cost. n. 117/2015).
4) Illegittimità degli articoli 42, 43 e 44 della legge regionale 29
giugno 2018 n. 11 per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s),
della Costituzione.
L'art. 42 della legge regionale qui impugnata interviene nella
materia della coltivazione delle cave, delle torbiere e degli inerti
degli alvei dei corsi d'acqua, aggiungendo due commi (1-bis e 1-ter)
al comma 1 della precedente legge regionale n. 12/1979 nei quali
commi è previsto - tra l'altro - che il recupero delle cave
abbandonate o dismesse sia eseguito da imprese del settore estrattivo
previa presentazione di un progetto di recupero ambientale e
coltivazione validato e autorizzato dalla (sola) Regione Basilicata.
Nessun richiamo è dalla norma effettuato, ai fini di questa
autorizzazione, alla legislazione statale vigente nella materia,
considerando che la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema rientra
nella competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'art.
117, comma 2, lettera s) della Costituzione.
Come noto, la coltivazione delle cave è attività che presenta
forti riflessi di natura ambientale (e il «recupero ambientale» è
infatti uno degli obiettivi del progetto previsto dalla norma
regionale), tanto da rendere non eludibile la necessità
dell'osservanza delle normative preposte alla tutela dell'ambiente, e
alla verifica della compatibilità ambientale degli interventi da
progettare. La validazione del progetto presentato dall'operatore
privato e la sua autorizzazione a cura della sola regione esaurisce
il procedimento, secondo la norma in esame, in ambito esclusivamente
regionale, senza alcun richiamo alla normativa statale che tutela
l'ambiente.
E questa previsione è costituzionalmente illegittima.
Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale,
l'assoggettamento alla disciplina statale in materia di V.I.A. deve
essere espresso, e addirittura fungere da presupposto condizionante
il provvedimento regionale (Corte Cost. 26 febbraio 2010 n. 67, si
trattava di norma della Regione Campania in tema di prosecuzione di
attività estrattive).
Il successivo art. 43 riguarda il rispristino dell'officiosità
degli alvei fluviali regionali, prevedendo - fra l'altro - che
l'estrazione dei materiali litoidi nel corsi d'acqua e nel demanio
fluviale ricadenti nel territorio regionale debba essere autorizzata
dalla Regione Basilicata.
Anche in questo caso va censurata la mancata previsione della
necessaria osservanza della legislazione statale in una competenza
autorizzatoria che si esaurisce solo in ambito regionale.
Oltre alla normativa posta a tutela dell'ambiente, gli alvei dei
corsi d'acqua sono sottoposti alla tutela specifica di cui all'art.
142, lettera c), del decreto legislativo n. 42/2004 e seguono, ove
applicabili in ragione dell'entità paesaggistica dell'intervento, le
procedure semplificate previste dal decreto del Presidente della
Repubblica n. 33/2017.
Inoltre, la norma in questione prevede che l'autorizzazione
regionale debba essere resa in coerenza con il piano stralcio di
assetto idrogeologico della Basilicata e con il piano di bacino. Ma
così disponendo, comporta un'evidente diminuzione degli standard
uniformi di tutela ambientale dettati dal legislatore statale: non è
contemplato infatti il Piano di gestione delle acque adottato
dall'Autorità di distretto ex art. 11, comma 1, del decreto
legislativo n. 152/2006, con il quale le autorità di bacino
predispongono il programma di gestione dei sedimenti a livello di
bacino idrografico in ottemperanza agli obiettivi fissati dalle
Direttive 2000/60/CE e 2007/60/CE.
Ancora, la norma regionale prevede che, in assenza dei piani cui
dovrebbe uniformarsi l'autorizzazione all'attività estrattiva,
possono essere prese a base semplici «valutazioni preventive e studi
di impatto». Ma ciò si pone in conflitto con l'art. 5, comma 2,
della legge statale n. 37/1994 che, pur consentendo l'autorizzazione
regionale in assenza dei piani di bacino, la subordina a ben più
stringenti presupposti.
È infatti necessario, secondo la legge statale, che le
valutazioni preventive e gli studi di impatto siano redatti sotto la
responsabilità dell'amministrazione competente al rilascio
dell'autorizzazione, che il rilascio delle autorizzazioni e delle
concessioni sia subordinato al rispetto preminente del buon regime
delle acque, alla tutela dell'equilibrio geostatico e geomorfologico
dei terreni interessati, alla tutela degli aspetti naturalistici e
ambientali coinvolti dagli interventi progettati.
Il secondo comma dell'art. 43 prevede poi che non costituiscono
attività estrattive le estrazioni in ambito fluviale da realizzare
nell'ambito di interventi di manutenzione idraulica specificamente
finalizzati al ripristino del buon regime idraulico, alla riduzione
dei fenomeni di sovralluvionamento dell'alveo o necessari a seguito
di calamità naturali ovvero per prevenire situazioni di pericolo.
Questa disposizione ha l'effetto di sottrarre un gran numero di
interventi alla disciplina delle attività estrattive, sganciandole
quindi dalle misure di tutela per esse previste, a partire dalla
valutazione della conformità delle autorizzazioni agli atti di
pianificazione e di programmazione rilevanti.
Il che si traduce, in definitiva, in una violazione degli
standard uniformi di tutela ambientale previsti dal legislatore
statale.
Infine l'art. 44 della legge qui censurata, riguardante gli
interventi di manutenzione urgenti per il ripristino
dell'officiosità dei corsi d'acqua, prevede che gli interventi
stessi siano eseguiti previa presentazione di un progetto di
manutenzione dell'asta fluviale, da validarsi ed autorizzarsi dal
(solo) ufficio regionale competente.
Anche in questo caso, la totale mancanza di richiamo alla
disciplina legislativa statale costituisce motivo di illegittimità,
richiamandosi le ragioni di censura dedotte contro il precedente art.
43, comma 1, e ricordando che i corsi d'acqua sono sottoposti alla
specifica tutela di cui al decreto legislativo n. 42/2004 e al
rispetto degli strumenti di programmazione previsti dalle norme
statali che una previsione di validazione ed autorizzazione meramente
regionale non può ignorare.
Per queste ragioni, tutte le norme denunziate in rubrica sono
costituzionalmente illegittime perchè invadono, discostandosi dalle
norme statali che regolano la materia, la sfera di potestà
legislativa esclusiva dello Stato garantita dall'art. 117, comma 2,
lettera s) della Costituzione.
5) Illegittimità dell'art. 47 della legge regionale 29 giugno 2018
n. 11 per violazione dell'art. 117, comma 3, della Costituzione.
La norma regionale qui censurata sostituisce l'art. 5 della legge
regionale 24 luglio 2017 n. 19, peraltro già oggetto di impugnativa
avanti alla Corte costituzionale (udienza pubblica fissata per il 4
dicembre 2018).
Essa dispone che il completamento funzionale delle opere edilizie
realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo vengono
autorizzate dai comuni, attraverso i responsabili dei propri uffici
tecnici, anche nel caso di immobili ed aree tutelate
paesaggisticamente.
La disposizione, esattamente come quella sostituita, si pone in
contrasto con gli articoli 31, 33, 34 e 36 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001 (recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia»), in base ai quali
è sempre prevista la demolizione o il ripristino dello stato dei
luoghi in caso di interventi eseguiti in assenza o difformità del
permesso di costruire.
La sostituzione di tali sanzioni ripristinatorie con una sanzione
pecuniaria è prevista nei soli casi di cui all'art. 33, comma 2,
mentre la sanatoria è consentita (art. 36) solo «se l'intervento
risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia
al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della
presentazione della domanda».
Orbene, la disposizione impugnata si pone in contrasto con le
citate disposizioni in quanto introduce nuove ipotesi in cui è
possibile sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria, e
introduce nuove ipotesi di sanatoria degli abusi edilizi, diversi da
quelli previsti dall'art. 36 decreto del Presidente della Repubblica
n. 380/2001, indebitamente creando forme di condono edilizio, anche
se solo ai fini del completamento, non consentite.
Ora, la giurisprudenza costituzionale ha già affermato che
l'art. 31 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001
costituisce principio fondamentale della disciplina di governo del
territorio (Corte Cost. sentenza n. 140/2018; sentenza n. 277/2013;
sentenza n. 233/2015), poichè «l'aver previsto che, a fronte delle
violazioni più gravi della normativa urbanistico-edilizia... si
debba far luogo... alla demolizione dell'opera abusiva esprime una
scelta fondamentale del legislatore statale. Quest'ultimo, in
considerazione della gravità del pregiudizio recato all'interesse
pubblico dai menzionati abusi, ha inteso imporne la rimozione - e,
con essa, il ripristino dell'ordinato assetto del territorio - in
modo uniforme in tutte le regioni». Ogni deviazione regionale da
questo principio, soprattutto sotto il profilo della previsione di
misure alternative alle demolizioni, deve ritenersi interdetta per
effetto della non eludibile vincolatività del principio fissato
dalla norma statale, che agisce come limite invalicabile alla
potestà legislativa regionale in tema di governo del territorio.
Il fatto che il mancato completamento di un'opera abusiva possa
costituire pregiudizio alla qualità urbana dell'area non può
legittimare non solo l'opera non completata, ma addirittura la sua
ultimazione. Nè può esonerare dalla demolizione l'eventuale
pregiudizio strutturale alle opere esistenti, posto che secondo la
legge statale - e solo in caso di opera acquisita al patrimonio
comunale - la demolizione è evitata solo in presenza di rilevanti
interessi pubblici e sempre che non ostino interessi ambientali o di
rispetto dell'asseto idrogeologico (art. 31, comma 5, decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001).
Per questa ragione, la norma regionale qui censurata deve
ritenersi costituzionalmente illegittima per violazione dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione.
6) Illegittimità degli articoli 45 e 74, comma 2, della legge
regionale 29 giugno 2018 n. 11 per violazione dell'art. 81 e
dell'art. 117, comma 3, della Costituzione.
L'art. 45 della legge regionale prevede che la giunta regionale
adotti gli atti amministrativi necessari affinchè le prestazioni di
specialistica ambulatoriali erogate dalle strutture sanitarie
regionali a cittadini non residenti in Basilicata non siano
computabili nel tetto di spesa regionale al fine di regolare le
necessarie compensazioni nell'ambito delle disponibilità finanziarie
del Servizio sanitario nazionale.
Il successivo art. 74 prevede al secondo comma che per le
prestazioni erogate in eccedenza al tetto di spesa i relativi
pagamenti saranno effettuati solo dopo la definizione degli accordi
assunti in sede di conferenza delle regioni e delle province autonome
di Trento e Bolzano.
Secondo la Presidenza del Consiglio dei ministri dette norme si
pongono in contrasto con la legislazione nazionale in quanto, ai
sensi dell'art. 1, comma 574, della legge n. 208/2015 le regioni
possono programmare, in deroga ai tetti di spesa, solo l'acquisto di
prestazioni di assistenza ospedaliera di alta specialità, e di
prestazioni erogate da parte di istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico a favore di cittadini residenti in regioni
diverse ricomprese negli accordi per la compensazione della mobilità
regionale.
Ed in ogni caso, per garantire l'invarianza dell'effetto
finanziario connesso a questa deroga, le regioni devono adottare
misure alternative volte, in particolare, a ridurre le prestazioni
inappropriate di bassa complessità erogate in regime ambulatoriale,
di pronto soccorso, in ricovero ordinario e in riabilitazione e
lungodegenza acquistate dagli erogatori privati accreditati, in
misura tale da assicurare il rispetto degli obiettivi di riduzione di
cui al DL n. 95/2012.
Le norme in esame, dunque, introducono una deroga al rispetto dei
tetti di spesa non prevista dalle norme statali, suscettibile di
determinare oneri non quantificabili e non coperti. Ciò in
violazione dei principi di contenimento della spesa sanitaria, di
coordinamento della finanza pubblica e della necessaria copertura
finanziaria sanciti dagli articoli 81 e, in qualità di limite alla
legislazione regionale, dall'art. 117, comma 3, della Costituzione.

P.Q.M.

Per tutte le esposte ragioni, la Presidenza del Consiglio dei
ministri, come sopra rappresentata e difesa, conclude affinchè la
Corte costituzionale voglia accogliere il presente ricorso e per
l'effetto dichiarare l'illegittimità costituzionale delle norme
della legge regionale della Basilicata n. 11/2018 in epigrafe
elencate e nel presente atto specificamente censurate.

Roma, 23 agosto 2018

L'Avvocato dello Stato: Corsini