1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 22-11-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 493 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 dicembre 2005
Ordinanza emessa il 13 dicembre 2005 (pervenuta alla Corte costituzionale l'11 ottobre 2006) dal tribunale di Grosseto nel procedimento penale a carico di Cinci Valerio ed altre Edilizia e urbanistica - Opere su beni paesaggistici eseguite in assenza di autorizzazione o in difformita' da essa - Prevista estinzione del reato, c.d. di danno ambientale, in caso di rimessione in pristino - Mancata previsione di estinzione anche del reato edilizio conseguente alla realizzazione delle stesse opere, di cui all'art. 44, lett. c), del d.P.R. n. 380/2001 (gia' art. 20 lett. c), legge n. 47/1985) - Ingiustificata disparita' di trattamento. - Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, art. 181, comma 1-quinquies, aggiunto dall'art. 1, comma 36, della legge 15 dicembre 2004, n. 308. - Costituzione, art. 3. (06C01022) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 22-11-2006)

IL TRIBUNALE

Nel procedimento penale a carico di Cinci Valerio, Vallini Katia
e Novelli Antonella in ordine ai reati di cui agli artt. 20, lett.
c), legge n. 47/1985 e 163 d.lgs. n. 490/1999, alla pubblica udienza
del 13 dicembre 2005, sentite le parti, ha pronunciato la seguente
ordinanza.
È rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 181, comma 1-quinquies, d.lgs.
n. 42 del 2004, nei termini di seguito indicati.
1. - Cinci Valerio (in qualità di comproprietario), Novelli
Antonella (in qualità di comproprietaria) e Vallini Katia (quale
direttore dei lavori) sono stati citati a giudizio al fine di
rispondere dei reati di cui agli artt. 20, lett. c), legge n. 47/1985
e 163 d.lgs. n. 490/1999 per aver realizzato alcune opere edilizie in
zona sottoposta a vincolo paesaggistico in assenza di concessione
edilizia (oggi permesso di costruire) e del nulla osta dell'autorità
preposta alla tutela del vincolo.
All'odierna udienza, il difensore degli imputati ha avanzato
istanza di patteggiamento in ordine ad ogni reato contestato ivi
compresa la imputazione nei confronti del Cinci e della Novelli e
relativa alla realizzazione del servizio tecnologico con relativo
sistema di smaltimento ad esso allacciato, costituito da un
prefabbricato in legno poggiato su platea di calcestruzzo delle
dimensioni di metri 1,64x 1,64, ed il p.m. ha prestato il proprio
consenso.
2. - Ai fini della rilevanza, si osserva che questo giudice è
tenuto a verificare che non sussistano i presupposti per l'emissione
di una sentenza di proscioglimento, come si ricava dal combinato
disposto di cui agli artt. 444, comma 2, e 129 c.p.p. Ebbene,
l'accoglimento della questione di legittimità costituzionale, nei
termini che seguono, imporrebbe l'emissione della pronuncia di non
doversi procedere per estinzione dei reati edilizio ed ambientale
conseguente alla realizzazione del manufatto suddetto, mentre con il
regime normativo vigente può essere ravvisata la estinzione del solo
reato ambientale e non anche di quello edilizio.
Infatti, dalla attestazione di conformità in sanatoria
rilasciata dal dirigente dell'ufficio urbanistica del Comune di
Monterotondo Marittimo in data 2 ottobre 2004, in ordine alle
imputazioni diverse da quella relativa alla realizzazione del bagno,
si evince che i comproprietari hanno provveduto sia alla rimozione
del sistema fognante allacciato al manufatto in legno (già alla data
del 31 ottobre 2002) sia del manufatto appoggiato al suolo nonchè
della base di appoggio di detto manufatto (come accertato nel
sopralluogo del 2 ottobre 2004).
Pertanto, a seguito di tali attività di demolizione, il reato
ambientale contestato agli imputati Cinci e Novelli e relativo alla
realizzazione del manufatto adibito a bagno è da ritenere estinto ex
art. 181, comma 1-quinquies, d.lgs. n. 42/2004, mentre non può
considerarsi estinto il reato edilizio conseguente alla realizzazione
dello stesso manufatto in quanto non è prevista esplicitamente
l'estinzione anche di tale reato. Nè, sotto altro profilo, il reato
edilizio suddetto può ritenersi estinto a seguito del rilascio del
permesso in sanatoria, posto che l'accertamento di conformità è
stato formulato proprio sul presupposto della totale demolizione
dell'opera abusiva in esame.
Di conseguenza, sussiste la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale nei termini che si vanno ad indicare.
3. - In ordine al requisito della non manifesta infondatezza,
appare opportuno prendere le mosse da una disamina dei principi
giurisprudenziali elaborati in relazione alla disciplina vigente
prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 42 del 2004.
3.1. - In primo luogo, è principio pacifico nella giurisprudenza
di legittimità che non sussiste assorbimento tra il reato edilizio
di cui all'art. 20, legge n. 47/1985 (oggi art. 44 d.P.R.
n. 380/2001) ed il reato c.d. di danno ambientale di cui all'art.
163, d.lgs. n. 490/1999 (oggi art. 181, comma 1, d.lgs. n. 42/2004),
trattandosi di reati con diversa obiettività giuridica (v., tra le
tante, Cass. 24 ottobre 1995, n. 10557; 9 settembre 1994, n. 9749).
3.2. - Così, è stato più volte ribadito che la fattispecie
estintiva conseguente al rilascio della concessione in sanatoria
(oggi permesso in sanatoria) di cui al combinato disposto degli artt.
36 e 45 d.P.R. n. 380/2001 (già artt. 13 e 22 legge n 47/1985)
riguarda esclusivamente il reato edilizio e non anche quello
ambientale (v., per tutte, Cass., sez. III, 2 luglio 1994, n. 7541).
A tal riguardo, la Corte costituzionale ha avuto modo di
dichiarare la manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale del combinato disposto degli artt. 13 e 22, legge
n. 47/1985 nella parte in cui non prevede che il rilascio della
concessione edilizia in sanatoria estingua, oltre alle violazioni di
natura strettamente urbanistica, anche il reato di danno ambientale
(Corte cost., ord. 6 marzo 2001, n. 46; ord. 21 luglio 2000, n. 327).
In particolare, la Corte ha osservato che il diverso trattamento
normativo trova giustificazione nella particolare esigenza di tutela
dei beni paessaggistico-ambientali considerata tra i principi
fondamentali della Costituzione come forma di tutela della persona
umana nella sua vita, sicurezza e sanità, con riferimento anche alle
generazioni future, in relazione al valore estetico-culturale assunto
dall'ordinamento quale valore primario ed assoluto insuscettibile di
essere subordinato a qualsiasi altro (Corte cost. ord. n. 46/2001).
3.3. - In ordine alla questione specifica della riduzione in
pristino dell'opera abusiva, prima della entrata in vigore del d.lgs.
n. 42/2004, era principio consolidato in giurisprudenza quello
secondo cui l'eliminazione delle opere abusive non comportava
l'estinzione del reato commesso con la loro costruzione, potendo la
stessa essere soltanto valutata ai fini sia della mancanza di un
danno penalmente rilevante, sia della buona fede dell'imputato (v.,
per tutte, Cass., sez. III, 29 settembre 1998, n. 10199; 14 marzo
1992, n. 2706). In particolare, è interessante riportare un passo
della motivazione della prima pronuncia richiamata, in cui si afferma
che la demolizione delle opere abusive non comporta l'estinzione del
reato commesso con la loro costruzione, in quanto nei reati
urbanistici ha rilevanza penale anche l'elusione del controllo che
l'autorità amministrativa è chiamata ad esercitare, in via
preventiva e generale, sull'attività edilizia assoggettata al regime
concessorio ed allorchè un'attività siffatta venga iniziata senza
il preventivo assenso dell'amministrazione comunale si ha inesistenza
di un danno urbanistico soltanto nell'ipotesi di cui all'art. 13
legge n. 47/1985, mentre al di fuori di tali ipotesi l'eliminazione
spontanea del manufatto abusivo non vale ad eliminare
l'antigiuridicità sostanziale del fatto reato: il territorio,
infatti, ha comunque subito un vulnus, pur se vi è stata una
successiva attività spontanea rivolta ad elidere le conseguenze
dannose del reato (Cass., 29 settembre 1998, n. 10199).
Relativamente al disposto di cui all'art. 8-quater, legge n. 298
del 1985, che escludeva la punibilità nei confronti di coloro che
avevano demolito o eliminato le opere abusive entro la data di
entrata in vigore della legge di conversione (5 luglio 1985), la
Cassazione ha affermato che si trattava di una disposizione
testualmente riferita e limitata sotto il profilo temporale alle
demolizioni di opere abusive eseguite entro la data di entrata in
vigore suddetta (Cass., sez. III, 29 settembre 1998, n. 10199).
Tale ultima conclusione riceveva l'autorevole avallo della Corte
costituzionale, che con la sentenza n. 167 del 1989 osservò che la
interpretazione limitativa non era da considerare illegittima sotto
il profilo costituzionale in quanto la demolizione dell'opera abusiva
non eliminava l'antigiuridica del fatto. In altri termini, secondo la
Consulta, la norma in questione integrava una causa di non
perseguibilità con esenzione di pena per ragioni di politica
criminale e non certo come effetto della caduta di antigiuridicità
per cause intrinseche attinenti al nucleo sostanziale dell'illecito,
con la conseguenza che la indicazione di limiti temporali a taluni
effetti di estinzione del reato o della pena, o di non
procedibilità, doveva ritenersi riservata alla discrezionalità del
legislatore (Corte cost. sent. n. 167 del 1989).
Pertanto, prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 42 del 2004,
la giurisprudenza di legittimità affermava con orientamento
consolidato che la demolizione dell'opera abusiva non comportava
l'estinzione nè del reato edilizio nè di quello c.d. di danno
ambientale, potendo la demolizione rilevare solo ai fini della buona
fede dell'imputato o della sussistenza del danno.
A tal proposito, e ad integrazione di quanto osservato sub. 2 in
punto di rilevanza della questione, si rileva come nella fattispecie
la natura del manufatto, il lasso di tempo trascorso tra la
realizzazione e la demolizione, ed il comportamento degli imputati
non consentano di ritenere l'insussistenza del danno, in quanto
l'opera ha certamente determinato un vulnus al territorio; nè,
d'altra parte, vi sono elementi per ravvisare la buona fede degli
imputati, per cui gli stessi - in difetto della esplicita previsione
di estinzione del reato edilizio conseguente alla rimessione in
pristino - non potrebbero beneficiare di una pronuncia di non doversi
procedere ex art. 129 c.p.p. in ordine allo stesso.
4. - Con l'entrata in vigore del d.lgs. n. 42 del 2004, il
legislatore ha previsto esplicitamente l'estinzione del reato di cui
all'art. 181, comma 1 (già art. 163, d.lgs. n. 490/1999) a seguito
della rimessione in pristino delle aree o degli immobili soggetti a
vincoli paesaggistici, a condizione che ciò avvenga a cura del
trasgressore prima che sia disposta d'ufficio dall'autorità
amministrativa e comunque prima che intervenga la condanna (art. 181,
comma 1-quinquies).
Tale norma deve ritenersi applicabile anche agli abusi commessi
prima dell'entrata in vigore della stessa disposizione, in virtù del
principio ex art. 2, comma 2, c.p. (per l'applicazione della speciale
ipotesi di depenalizzazione sancita dai commi 1-ter e 1-quater agli
abusi pregressi, v. Cass. sent. n. 18205/2005).
La fattispecie estintiva de qua è da ritenere applicabile a
qualsiasi abuso, a prescindere dalla natura e dalla gravità dello
stesso, essendo solo prevista la rimessione in pristino in epoca
precedente alla demolizione d'ufficio ed alla emissione della
condanna.
Di conseguenza, nella fattispecie, gli imputati possono
certamente beneficiare di tale disposizione più favorevole per
quanto riguarda la contestazione del reato ambientale ex art. 163,
d.lgs. n. 490/1999, posto che dagli atti risulta la totale rimessione
in pristino del manufatto oggetto di contestazione, avvenuta ad opera
dei proprietari in epoca anteriore sia alla demolizione d'ufficio sia
alla sentenza di condanna.
Diversamente, gli stessi non possono beneficiare della medesima
disposizione in ordine al reato edilizio ex art. 20, lett. c), legge
n. 47/1985 (oggi art. 44, lett. c), d.P.R. n. 380/2001) in quanto la
causa estintiva è stata prevista solo in ordine al reato c.d. di
danno ambientale, con implicita esclusione (attesa la tassatività
delle previsioni estintive di reati) dei reati edilizi, logicamente e
normativamente distinti ed autonomi rispetto alle violazioni della
legge ambientale (quest'ultima considerazione è contenuta nella
ordinanza n. 46 del 2001 della Corte costituzionale).
Si tratta, pertanto, di valutare la ragionevolezza del diverso
trattamento normativo.
Ebbene, la valutazione deve partire dalle considerazioni
riportate in precedenza sub. 3.2. in ordine alla particolare esigenza
di tutela del bene ambientale, motivazioni che avevano condotto il
legislatore, da un lato, a tenere distinte, ai fini dell'estinzione
conseguente all'accertamento di conformità, le ipotesi del reato
edilizio e di quello ambientale, e la Consulta, dall'altro, ad
affermare la legittimità di tale diverso trattamento normativo.
Muovendo da tale premessa, appare francamente sprovvista di ogni
ragionevole giustificazione la previsione dell'estinzione del reato
ambientale a seguito della rimessione in pristino e non anche del
reato edilizio, in considerazione proprio della maggiore rilevanza
del bene giuridico protetto dal reato ambientale.
Il diverso trattamento normativo non si giustifica in relazione
alla natura del reato: a diversa conclusione, infatti, si sarebbe
potuti pervenire nella ipotesi in cui il reato edilizio, a differenza
di quello ambientale, fosse stato considerato di mero pericolo, ma la
giurisprudenza di legittimità può dirsi consolidata
nell'orientamento secondo cui il reato ambientale ha natura di reato
di pericolo per la cui configurabilità non è necessario un
effettivo pregiudizio per l'ambiente (v., tra le tante, Cass. 20
marzo 2003, n. 12863; 28 marzo 2003, n. 14461; 29 aprile 2003,
n. 19761).
Sotto altro profilo, si può obiettare che proprio l'autonomia
tra le due fattispecie di reato (v. supra subb. 3.1. e 3.2.) non
permette di ravvisare quello schema «ternario» necessariamente
presupposto dal giudizio di ragionevolezza ex art. 3 della
Costituzione.
A tale obiezione, tuttavia, si può agevolmente replicare che il
principio di uguaglianza non può ritenersi violato solo nella
ipotesi classica del trattamento differenziato di situazioni
sostanzialmente identiche, ma anche in quella di trattamento identico
di fattispecie dotate di offensività diversa e quindi, a maggior
ragione, pure nel caso di trattamento più sfavorevole riservato alla
fattispecie penale oggettivamente meno grave.
Ebbene, è proprio quest'ultima ipotesi a ricorrere nella vicenda
che ci occupa, in quanto il regime normativo attualmente vigente
prevede, in caso di rimessione in pristino, l'estinzione del reato
c.d. di danno ambientale e non anche di quello edilizio, nonostante
che il bene giuridico tutelato da quest'ultimo non abbia la rilevanza
costituzionale propria del bene tutelato dall'altra fattispecie
penale, ed in assenza di altri elementi atti a giustificare in
qualche modo il diverso trattamento normativo.
Infine, potrebbe obiettarsi che la disposizione di cui all'art.
181, comma 1-quinquies, deve qualificarsi come derogatoria alla
disciplina generale circa la punibilità di ogni forma di
trasformazione del territorio a prescindere dall'effettivo
pregiudizio procurato, con il conseguente richiamo di
quell'orientamento secondo cui il principio di uguaglianza in questi
casi potrebbe essere invocato solo al fine di ripristinare la
disciplina generale, ingiustificatamente derogata da quella
particolare, e non già al fine di estendere ad altri casi
quest'ultima (v. Corte cost. sent. n. 383 del 1992).
Anche a tale eccezione, però, si deve replicare che la Consulta
ha precisato che è possibile estendere l'ambito di una previsione
eccezionale o derogatoria quando tra il caso ricompreso e quello
escluso ricorra l'eadem ratio derogandi (ord. n. 484 del 1994), non
potendo allora ritenersi che la salvaguardia della discrezionalità
legislativa esima la Corte dal valutare se non vi siano manifesti
motivi di irrazionalità, e di discriminazioni prive di fondamento
giustificativo (Corte cost. sent. n. 185 del 1995), soprattutto in
considerazione del fatto che in questo caso la valutazione di
irragionevolezza non condurrebbe ad una interpretazione in malam
partem in materia penale.
In definitiva, non essendo possibile una interpretazione
adeguatrice sulla base del diritto vigente, stante la tassatività
delle ipotesi estintive, non rimane che sottoporre la questione al
vaglio della Consulta.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 23 e segg., legge n. 87 del 1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 181, comma 1-quinquies, d.lgs.
n. 42 del 2004, in relazione all'art. 3 della Costituzione, nella
parte in cui non prevede l'estinzione anche del reato edilizio di cui
all'art. 44, lett. c), d.P.R. n. 380/2001 (già art. 20, lett. c),
legge n. 47/1985) in caso di rimessione in pristino delle aree o
degli immobili soggetti a vincoli paessaggistici da parte del
trasgressore, prima che venga disposta d'ufficio dall'autorità
amministrativa, e comunque prima che intervenga la condanna;
Sospende il giudizio in corso e dispone la immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza, a cura della cancelleria, sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere.
Grosseto, addì 13 dicembre 2005
Il giudice: Compagnucci
06C01022