1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 30-11-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 311 ORDINANZA 21 - 23 novembre 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero e apolide - Espulsione amministrativa - Applicazione di sanzioni penali detentive per il solo fatto dell'inottemperanza all'ordine di allontanamento impartito dal questore - Denunciata violazione dei vincoli derivanti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e dall'ordinamento comunitario - Sopravvenute vicende modificative della norma censurata - Necessita' di valutare la perdurante rilevanza delle questioni sollevate - Restituzione degli atti al giudice rimettente. - D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 5-ter, come modificato dall'art. 1, comma 22, lett. m), della legge 15 luglio 2009, n. 94. - Costituzione, art. 117, primo comma; Convenzione europea dei diritti dell'uomo, art. 5, primo comma, lett. f); direttiva 18 dicembre 2008, n. 2008/115/CE. (011C0733) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 30-11-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 14, comma
5-ter, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero), come modificato dall'art. 1,
comma 22, lettera m), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni
in materia di sicurezza pubblica), promosso dal Tribunale di Bergamo
con ordinanza del 21 febbraio 2011, iscritta al n. 101 del registro
ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 25, prima serie speciale, dell'anno 2011.
Udito nella camera di consiglio del 18 ottobre 2011 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri.
Ritenuto che il Tribunale di Bergamo in composizione monocratica,
con ordinanza del 21 febbraio 2011, ha sollevato - in riferimento
all'articolo 117, primo comma, della Costituzione, ed in relazione
all'art. 5, primo comma, lettera f) della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
adottata a Roma il 4 novembre 1950 e ratificata con legge 4 agosto
1955, n. 848 (Convenzione edu) - questione di legittimità
costituzionale dell'art. 14, comma 5-ter, del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), come modificato dall'art. 1, comma 22, lettera m) della
legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza
pubblica);
che nel giudizio a quo è contestata all'imputato
l'inottemperanza ad un ordine di allontanamento, notificatogli in
esecuzione del decreto di espulsione emesso, nei suoi confronti, per
aver fatto ingresso illegale nel territorio dello Stato;
che la previsione di una «sanzione penale» per il solo fatto
della disobbedienza ad un provvedimento adottato nell'ambito di una
procedura amministrativa di espulsione - a parere del rimettente -
contrasta sia con l'ordinamento comunitario, sia con la Convenzione
edu, il cui art. 5, comma 1, lettera f), andrebbe interpretato «alla
luce» della direttiva 18 dicembre 2008, n. 2008/115/CE (direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio recante «Norme e procedure comuni
applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi
terzi il cui soggiorno è irregolare)»;
che dai suddetti parametri dovrebbe dedursi - sempre secondo
il rimettente - che la «privazione della libertà personale» in danno
dello straniero sia consentita solo al fine di eseguire il
provvedimento di espulsione, mentre la norma censurata sanziona un
mero fatto di disobbedienza e non è comunque strumentale
all'estromissione dello straniero dal territorio dello Stato, la
quale, anzi, risulta concretamente ostacolata;
che, alla luce della giurisprudenza costituzionale in materia
di rapporti tra ordinamento interno e diritto dell'Unione europea
(sono citate le sentenze n. 389 del 1989, nn. 284 e 348 del 2007 e n.
28 del 2010), dovrebbe attribuirsi alla direttiva n. 2008/115/CE una
diretta efficacia nell'ordinamento nazionale, dato il carattere di
dettaglio delle indicazioni normative per gli Stati membri e posto
che da tali indicazioni scaturiscono, per i singoli, posizioni
giuridiche vantaggiose nei confronti delle Autorità nazionali;
che, secondo il Tribunale, dalla citata direttiva emerge la
preferenza per forme volontarie di rimpatrio, con congrui termini a
disposizione per l'adempimento, e con la previsione che provvedimenti
coercitivi vengano adottati solo al fine di dare esecuzione coattiva
all'espulsione, e solo fino a quando tale esecuzione non appaia
impossibile per una qualunque ragione;
che il rimettente, in esito ad un'analoga ricognizione della
disciplina nazionale (ed in particolare degli artt. 13 e 14 del
d.lgs. n. 286 del 1998), individua alcuni profili essenziali di
incompatibilità con la normativa comunitaria;
che, in particolare, la legge nazionale punisce con sanzione
penale detentiva l'inottemperanza all'ordine di allontanamento,
mentre la disciplina sovranazionale consentirebbe solo la coercizione
utile ad eseguire l'espulsione contro la volontà dell'interessato,
legittimandone il trattenimento al fine esclusivo di effettuare il
rimpatrio, e sempre che sussista un rischio di fuga;
che tuttavia - a parere del rimettente - l'art. 2 della
direttiva permette di non fare applicazione delle norme contenute
nella direttiva medesima riguardo a stranieri che abbiano fatto
ingresso illegale nei rispettivi territori, e non pone un divieto di
sanzionare penalmente le condotte di soggiorno irregolare;
che, in tale situazione, dovrebbe constatarsi la
«impossibilità di disapplicare in via diretta l'art. 14, comma
5-ter, d.lgs. n. 286 del 1998 per contrasto con la direttiva n.
2008/115/CE»;
che d'altra parte la norma censurata, sempre a parere del
giudice a quo, non potrebbe essere disapplicata per la ritenuta
illegittimità dei provvedimenti amministrativi presupposti
all'inottemperanza, posto che detti provvedimenti erano stati
adottati prima della data in cui l'adeguamento del diritto interno
alla direttiva è divenuto «obbligatorio» (cioè il 24 dicembre
2010);
che, pur dovendo riconoscersi l'efficacia retroattiva della
direttiva come norma integratrice del precetto penale, andrebbe
ancora rilevato come, nel caso di specie, l'imputato avesse di fatto
«usufruito» delle garanzie previste in sede comunitaria, divenendo
destinatario, senza subire restrizioni della libertà personale,
dell'ordine di rimpatriare con mezzi propri entro un termine
rivelatosi in concreto ben superiore a quello previsto dalla citata
direttiva, essendo il suo arresto intervenuto a 77 giorni dalla
notifica dell'ordine di allontanamento;
che la tolleranza manifestata nel caso concreto esprimerebbe,
secondo il Tribunale, «una modalità di adeguamento alla direttiva,
che impedisce la disapplicazione della norma interna nel caso di
specie»;
che per altro - ribadisce il giudice a quo - la norma
censurata contrasterebbe anche con la disposizione di cui alla
lettera f) del primo comma dell'art. 5 della Convenzione edu, la
quale consente l'adozione di misure restrittive in danno di persone
nei cui confronti sia in atto un procedimento di espulsione;
che, infatti, la Corte europea dei diritti dell'uomo avrebbe
precisato come tali misure debbano essere applicate «in buona fede»
ed al fine essenziale di «impedire ad una persona di entrare
clandestinamente sul territorio» (è citata la sentenza 1° dicembre
2009, Hokic e Hrustic c. Italia), stabilendo, in altra occasione, che
la detenzione dello straniero può essere giustificata, alla luce
della norma convenzionale citata, solo quando sia pertinente ad un
procedimento di espulsione sviluppato «con la dovuta diligenza» (è
citata la sentenza 25 ottobre 1996, Chahal c. Regno Unito);
che dunque, a parere del rimettente, l'art. 5, comma 1,
lettera f), della Convenzione edu assumerebbe un significato
corrispondente al contenuto normativo della direttiva n. 2008/115/CE,
inibendo la previsione di misure restrittive non immediatamente
strumentali all'espulsione;
che l'art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998
contrasterebbe con il parametro appena evocato, e sarebbe di
conseguenza norma illegittima per violazione del primo comma
dell'art. 117 Cost. (sono citate le sentenze della Corte
costituzionale nn. 348 e 349 del 2007);
che il denunciato contrasto non sarebbe superabile alla luce
di quanto disposto alla lettera a) del primo comma dell'art. 5 della
stessa Convenzione edu, ove si consente la detenzione di persone che
siano state regolarmente condannate da un tribunale in base alla
legge;
che infatti, secondo l'orientamento della giurisprudenza
costituzionale (è citata la sentenza n. 22 del 2007), la norma
censurata avrebbe il solo scopo di regolare i flussi migratori, senza
esplicare una diversa funzione di tutela, e rappresenterebbe dunque
«un mero intervento incidentale del diritto penale nell'ambito della
procedura di espulsione amministrativa»;
che non vi sarebbero differenze apprezzabili, secondo il
rimettente, tra i presupposti di fatto che conducono, per un verso,
all'irrogazione di una sanzione detentiva in applicazione della norma
oggetto di censura e, per altro verso, alle restrizioni della
libertà consentite dall'art. 15 della direttiva 2008/115/CE;
che dunque la pena detentiva prevista dalla norma interna,
non mirando in alcun modo all'espulsione dello straniero (che anzi
ostacola), ed avendo esclusive finalità sanzionatorie, non sarebbe
riconducibile alla previsione «autorizzatoria» della norma
comunitaria, che giustifica restrizioni della libertà personale solo
in quanto - e fino a quando - necessarie per eseguire l'espulsione;
che il contrasto tra la norma censurata e la disciplina
comunitaria, posta la coincidenza di contenuto precettivo tra
quest'ultima e la disposizione di cui alla lettera f) del primo comma
dell'art. 15 della Convenzione edu, si risolverebbe in contrasto con
la disposizione convenzionale, determinando l'illegittimità
costituzionale della norma in questione.
Considerato che il Tribunale di Bergamo in composizione
monocratica, con ordinanza del 21 febbraio 2011, ha sollevato - in
riferimento all'articolo 117, primo comma, della Costituzione, ed in
relazione all'art. 5, comma primo, lettera f), della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, adottata a Roma il 4 novembre 1950 e ratificata con
legge 4 agosto 1955, n. 848 (Convenzione edu) - questione di
legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 5-ter, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), come modificato dall'art. 1, comma 22, lettera m),
della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di
sicurezza pubblica);
che il citato art. 5, comma 1, lettera f), della Convenzione
edu andrebbe interpretato, secondo il rimettente, «alla luce» della
direttiva 18 dicembre 2008, n. 2008/115/CE (direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio recante «Norme e procedure comuni applicabili
negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui
soggiorno è irregolare)»;
che contrasterebbe pertanto con la norma convenzionale una
normativa che preveda, come quella censurata, l'applicazione di
sanzioni penali, e comunque di sanzioni detentive, per il solo fatto
dell'inottemperanza all'ordine di allontanamento, posto che la citata
direttiva europea consentirebbe restrizioni di libertà, nei
confronti dello straniero, solo al fine di dare concreta esecuzione
al provvedimento di espulsione;
che, in epoca successiva all'ordinanza di rimessione, la
Corte di giustizia dell'Unione europea ha pronunciato la sentenza 28
aprile 2011, nella causa C-61/11 PPU, avente ad oggetto la domanda di
rinvio pregiudiziale per l'interpretazione delle norme contenute
nella direttiva n. 2008/115/CE, il cui termine di attuazione era
scaduto in data 24 dicembre 2010 senza che il legislatore italiano
avesse provveduto ad adeguare l'ordinamento interno;
che la Corte di giustizia, nella citata sentenza, ha
affermato che gli artt. 15 e 16 della direttiva ostano
all'applicazione negli Stati membri di disposizioni che prevedano
«l'irrogazione della pena della reclusione al cittadino di un paese
terzo il cui soggiorno sia irregolare per la sola ragione che questi,
in violazione di un ordine di lasciare entro un determinato termine
il territorio di tale Stato, permane in detto territorio senza
giustificato motivo»;
che inoltre, secondo la stessa Corte, è compito del giudice
nazionale «disapplicare ogni disposizione del decreto legislativo n.
286 del 1998 contraria al risultato della direttiva 2008/115/CE,
segnatamente l'art. 14, comma 5-ter, di tale decreto legislativo»,
tenendo altresì in debito conto il principio «dell'applicazione
retroattiva della pena più mite, il quale fa parte delle tradizioni
costituzionali comuni agli Stati membri»;
che, ancora più di recente, la norma incriminatrice
contenuta nell'art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998 è
stata sostituita dall'art. 3, comma 1, lettera d), numero 5), del
decreto-legge 23 giugno 2011, n. 89 (Disposizioni urgenti per il
completamento dell'attuazione della direttiva 2004/38/CE sulla libera
circolazione dei cittadini comunitari e per il recepimento della
direttiva 2008/115/CE sul rimpatrio dei cittadini di Paesi terzi
irregolari), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 2 agosto 2011, n. 129;
che, nel testo vigente, l'art. 14, comma 5-ter, sanziona con
la sola pena della multa la condotta di inottemperanza all'ordine di
allontanamento, sia pure distinguendo, con diversi valori edittali,
tra le varie ipotesi che legittimano la pregressa adozione di un
provvedimento espulsivo;
che dunque, relativamente alla norma censurata, si sono
succedute nel tempo due vicende modificative, costituite
rispettivamente dalla incompatibilità sopravvenuta con la disciplina
comunitaria e dalla successiva riforma, con la sostituzione di pene
pecuniarie alla sanzione detentiva originariamente comminata;
che il richiamato ius superveniens, alla luce dei principi
che governano la successione di leggi penali nel tempo, pone la
questione della perdurante applicabilità della norma incriminatrice
contenuta nel testo previgente dell'art. 14, comma 5-ter, del d.lgs.
n. 286 del 1998, e comunque delle sanzioni detentive in esso
previste, così investendo ogni aspetto delle censure proposte dal
rimettente;
che occorre dunque rimettere al giudice a quo la valutazione
circa l'attuale rilevanza delle questioni sollevate.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Ordina la restituzione degli atti al Tribunale di Bergamo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 novembre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Silvestri


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 23 novembre 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti