1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 7-4-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 marzo 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 marzo 2010 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Imposte e tasse - Norme della Provincia di Trento - Modifica dell'art. 3 della legge provinciale 28 marzo 2009, n. 2 - Aliquota dell'imposta regionale sulle attivita' produttive (IRAP) - Proroga dell'aliquota agevolata per gli imprenditori agricoli e della piccola pesca fino a tutto il 2011 - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tributi statali, violazione della normativa statale, esorbitanza dai limiti statutari. - Legge della Provincia di Trento 28 dicembre 2009, n. 19, art. 20, comma 1, lett. a), che modifica l'art. 3 della legge della Provincia di Trento 28 marzo 2009, n. 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e); statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8 e 9; d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 16. Appalti pubblici - Norme della Provincia di Trento - Lavori pubblici i cui bandi e inviti sono stati pubblicati o inviati prima dell'entrata in vigore della legge provinciale n. 20 del 2005 - Prevista applicazione delle disposizioni statali in materia di adeguamento dei prezzi - Lamentato intervento in una materia riservata alla competenza esclusiva dello Stato, violazione di una norma fondamentale di riforma economico-sociale posta dalla disciplina statale di settore - Ricorso del Governo - Denunciata esorbitanza dai limiti statutari, violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile. - Legge della Provincia di Trento 28 dicembre 2009, n. 19, art. 45, comma 5. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l); statuto della Regione Trentino Alto Adige, artt. 8 e 9; d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, artt. 4, comma 3, e 133. (010C0298) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 7-4-2010)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui
uffici è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12, contro la
provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente della
Provincia pro-tempore, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale degli artt. 20, comma 1, lett. a) e 45, comma 5, della
legge provinciale 28 dicembre 2009, n. 19, come da delibera del
Consiglio dei ministri in data 10 febbraio 2010.
Sul B.U.R. Trentino-Alto Adige 29 dicembre 2009, n. 19, è stata
pubblicata la legge provinciale 28 dicembre 2009, n. 19, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2010 e
pluriennale 2010-2012 della Provincia autonoma di Trento (legge
finanziaria provinciale 2010)».
Il Governo ritiene che tale legge sia censurabile nelle
disposizioni contenute negli artt. 20, comma 1, lett. a) e 45 comma
5; pertanto propone questione di legittimità costituzionale ai sensi
dell'art. 127, comma 1 Cost. per i seguenti

M o t i v i

L'art. 20 («Modificazioni dell'articolo 3 della legge provinciale
28 marzo 2009, n. 2, in materia di aliquota dell'imposta regionale
sulle attività produttive (IRAP)») così dispone:
1. All'art. 3 della legge provinciale n. 2 del 2009 sono
apportate le seguenti modificazioni:
a) nel comma 2 le parole: «per il» sono sostituite dalle
seguenti: «fino al»;
b) dopo il comma 3 è inserito il seguente:
«3-bis. Per le nuove iniziative produttive intraprese nel
2010 sul territorio provinciale da soggetti diversi da quelli
indicati nell'art. 45, commi 1 e 2, del decreto legislativo n. 446
del 1997, l'aliquota dell'IRAP è determinata nella misura del 2,98
per cento. Non si considerano nuove iniziative produttive quelle
derivanti da trasformazione, fusione o scissione, nonchè da altre
operazioni che determinano la mera prosecuzione di un'attività già
esercitata sul territorio provinciale. L'aliquota prevista da questo
comma si applica per il primo anno d'imposta e per i due successivi.»
2. Alla copertura delle minori entrate relative all'applicazione
di quest'articolo si provvede con le modalità indicate nella tabella
C.
Per effetto di tali modifiche l'art. 3 della legge provinciale 28
marzo 2009, n. 9 così recita (sono riportate in corsivo le novità
introdotte):
«1. Per il periodo d'imposta in corso alla data di entrata in
vigore di questa legge e per quello successivo l'aliquota dell'IRAP,
prevista dall'articolo 16, comma 1, del decreto legislativo 15
dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell'imposta regionale sulle
attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e
delle detrazioni dell'IRPEF e istituzione di una addizionale
regionale a tale imposta, nonchè riordino della disciplina dei
tributi locali), è fissata nella misura del 2,98 per cento.
2. L'aliquota IRAP determinata secondo quanto disposto
dall'art. 6, comma 2, della legge provinciale 31 dicembre 2001, n.
11, è prorogata [per il] fino al periodo d'imposta in corso al 1°
gennaio dell'anno successivo a quello fissato dall'art. 1, comma 43,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e dalle relative proroghe
previste con legge statale.
3. Le riduzioni previste ai commi 1 e 2 non spettano per il
periodo d'imposta in cui il contribuente sia incorso in provvedimenti
di sospensione dell'attività imprenditoriale ai sensi dell'articolo
14 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, in conseguenza di
violazioni in materia di contrasto del lavoro irregolare e di tutela
della salute e sicurezza dei lavoratori.
3-bis. Per le nuove iniziative produttive intraprese nel 2010
sul territorio provinciale da soggetti diversi da quelli indicati
nell'art. 45, commi 1 e 2, del decreto legislativo n. 446 del 1997,
l'aliquota dell'IRAP è determinata nella misura del 2,98 per cento.
Non si considerano nuove iniziative produttive quelle derivanti da
trasformazione, fusione o scissione, nonchè da altre operazioni che
determinano la mera prosecuzione di un'attività già esercitata sul
territorio provinciale. L'aliquota prevista da questo comma si
applica per il primo anno d'imposta e per i due successivi.
4. Alla copertura delle minori entrate relative
all'applicazione di quest'articolo si provvede con le modalità
indicate nella tabella C.».
In sostanza la nuova legge all'art. 20, comma 1, lettera a), nel
precisare i limiti temporali di applicazione dell'imposta agli
imprenditori agricoli e della piccola pesca, stabilisce che la
relativa aliquota (già ridotta di un punto percentuale rispetto alla
normativa statale di riferimento di cui all'art. 45, comma 1 del
d.lgs. n. 446/1997) si applica sino al periodo d'imposta in corso al
1° gennaio 2011, ovvero all'anno successivo a quello fissato
dall'art. 3, comma 43 della legge n. 244/2007 (corrispondente al 1°
gennaio 2010 ex art. 42, comma 7, del d.l. n. 207/2008).
Ciò premesso, è opportuno precisare l'art. 3 della legge
provinciale n. 2/2009 (sul cui comma 2 è intervenuta la disposizione
impugnata) è già stato oggetto di ricorso (il relativo giudizio è
pendente davanti a codesta Corte con il n. 216/09 di r.g. con udienza
fissata per il prossimo 13 aprile 2010), per i motivi di seguito
riprodotti:
«Per quanto concerne le disposizioni in tema di I.R.A.P.
contenute nell'art. 3, comma 2, della legge in esame, occorre
preliminarmente evidenziare che la Provincia non ha alcuna competenza
statutaria (nè esclusiva nè integrativa) in materia tributaria, in
guisa che la legittimità costituzionale della norma deve essere
valutata alla stregua delle regole sul riparto di funzioni
legislative tra Stato e Regioni comunemente applicabili. Orbene, la
riduzione di aliquota prevista dal citato art. 3, secondo comma,
della legge provinciale in esame non è conforme alla legislazione
statale di riferimento, la quale consente alle Regioni di variare in
aumento o in diminuzione, entro il limite dello 0,92 per cento,
soltanto la misura dell'aliquota ordinaria, e non già la misura
delle aliquote speciali stabilite nei confronti di particolari
categorie di soggetti passivi. Ed invero, lo jus variandi
riconosciuto alle Regioni dall'art. 16, comma 3, del d.lgs. n.
446/1997, riguarda esclusivamente l'aliquota base stabilita dal comma
1 dello stesso articolo. La variazione di aliquote per particolari
categorie di soggetti (tra cui rientrano anche gli imprenditori del
settore agricolo (ai quali si riferisce la norma censurata) è
riservata al legislatore statale, ai sensi dell'art. 16, comma 1, del
d.lgs. n. 446/1997, in relazione a quanto disposto dall'art. 45,
comma 1, dello stesso decreto.
È vero che il legislatore provinciale è già intervenuto negli
anni precedenti nella materia di cui sopra, riducendo l'aliquota per
gli imprenditori che operano nel settore agricolo allo 0,9%, e che in
quella occasione il Governo non ha proposto questione di legittimità
costituzionale; ma tale circostanza si giustificava perchè,
all'epoca, non esisteva una disposizione statale che prevedesse "a
regime" un'aliquota fissa per gli imprenditori agricoli. Infatti a
quel tempo il legislatore statale interveniva anno per anno,
prevedendo di volta in volta una disciplina transitoria particolare,
con riduzioni d'aliquota per questa categoria. In tale fase, anche i
legislatori provinciali e regionali potevano, nei limiti della
forbice stabilita dall'articolo 16 del d.lgs. n. 446/1997,
intervenire in favore delle suddette categorie.
Questo regime è stato tuttavia modificato dall'art. 2, comma 1,
della legge n. 203/2008 (legge finanziaria 2009), con il quale il
legislatore statale ha posto fine al periodo transitorio ed ha
determinato stabilmente, nella misura dell'1,9%, l'aliquota per i
soggetti che operano nel settore agricolo e per le cooperative della
piccola pesca e loro consorzi.
A tal punto deve ritenersi preclusa al legislatore regionale e
provinciale la potestà di derogare a tale previsione (adesso a
regime) dell'ordinamento statale, perchè l'IRAP è un'imposta
istituita e disciplinata con legge dello Stato.
Giova precisare, a tal riguardo, che la deroga introdotta dal
legislatore provinciale, al di là e al di fuori delle deroghe
consentite dalla legge statale, non può essere giustificata per il
fatto che il gettito dell'imposta è devoluto alle Regioni o alle
Province Autonome.
Come ripetutamente affermato da codesta ecc.ma Corte
costituzionale in numerose precedenti occasioni, devono considerarsi
«tributi propri» delle Regioni i soli tributi autonomamente da esse
istituiti con leggi proprie, e non pure quelli che - pur essendo
devoluti a loro favore - siano istituiti e disciplinati con legge
dello Stato (in tal senso, in via generale, Corte cost., 26 gennaio
2004, n. 37; Corte cost., 13 gennaio 2004, n. 29).
In base a tale presupposto ed alla stregua dei criteri di
coordinamento stabiliti dall'art. 119, secondo comma, Cost., deve
ritenersi preclusa in via generale alle Regioni la possibilità di
incidere sulla disciplina sostanziale di queste ultime imposte, fatte
salve le sole determinazioni che la legge statale espressamente
attribuisca a quella regionale. In mancanza di deroghe espresse,
dunque, la disciplina dei tributi statali rientra nella potestà
legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lett. e), Cost. (cfr., ex pluribus, Corte cost. 21 dicembre
2007, n. 451; Corte cost., 14 dicembre 2006, nn. 412 e 413; Corte
cost., 23 dicembre 2005, n. 455).
Questi principi sono stati ripetutamente affermati, in analoghe
controversie, con specifico riferimento all'IRAP. Codesta ecc.ma
Corte ha infatti ripetutamente statuito che "l'istituzione dell'IRAP
con legge statale e l'attribuzione alle Regioni a statuto ordinario,
destinatarie del tributo, di competenze di carattere solo attuativo,
rendono palese che l'imposta non può considerarsi un "tributo
proprio della Regione", nel senso in cui oggi tale espressione è
adoperata dall'art. 119, secondo comma, Cost., dovendosi intendere il
riferimento della norma ai soli tributi istituiti dalla Regione con
legge propria" (Corte cost., 14 dicembre 2004, n. 381); con la
conseguenza che devono ritenersi incostituzionali, perchè invasive
della competenza esclusiva dello Stato in materia, le norme di leggi
regionali che contengano disposizioni di carattere sostanziale
inerenti a tale imposta (Cfr. Corte cost. n. 193 del 2007, n. 155 del
2006, Corte cost., n. 431 e n. 241 del 2004; Corte cost., nn. 296 e
297 del 2003).
È appena il caso di precisare che - al fine di valutare la
legittimità costituzionale della norma provinciale in esame - non
assumono rilevanza le previsioni dell'art. 1, comma 43, legge 24
dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008), secondo cui
"l'imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) assume la
natura di tributo proprio della Regione". La stessa norma ha
sottoposto infatti la "regionalizzazione" al termine del 1° gennaio
2009 (termine poi prorogato al 1° gennaio 2010 dall'art. 42, settimo
comma, del d.l. 3 dicembre 2008, n. 207, convertito, in legge dalla
legge 27 febbraio 2009, n. 14) ed ha espressamente fissato a tale
data la decorrenza del nuovo riparto delle potestà legislative dello
Stato e delle Regioni inerenti alla disciplina dell'imposta.
Le conclusioni sulla illegittimità della norma censurata non
muterebbero neppure se si volesse prescindere dal problema
dell'efficacia temporale dell'art. 1, comma 43, legge n. 244/2007, e
si volesse valutare in via generale ed astratta la questione di
costituzionalità prospettata, in rapporto alle previsioni di
quest'ultima disposizione.
Il predetto art. 1, comma 43, legge n. 244/2007 non attribuisce,
a regime, una potestà legislativa illimitata alle Regioni in materia
di IRAP, ma precisa che tali Enti "non possano modificare la base
imponibile" e possano "modificare l'aliquota, le detrazioni e le
deduzioni» o «introdurre speciali agevolazioni", nel rispetto dei
"limiti stabiliti dalle leggi statali". Rimane dunque riservata allo
Stato la potestà di disciplinare la base imponibile e sussiste una
limitata potestà legislativa regionale, entro i limiti stabiliti
dalla legge statale, nella determinazione delle aliquote, delle
detrazioni e delle deduzioni, nonchè di eventuali agevolazioni. Da
ciò consegue che non è consentito attualmente alle Regioni
introdurre modificazioni alla misura delle aliquote, perchè non è
stata ancora emanata la legge - cornice, nel cui ambito potrà
esplicarsi tale potere modificativo.
Per tutte queste ragioni la norma provinciale in esame, nel
ridurre di un punto percentuale l'aliquota per i soggetti che operano
nel settore agricolo, delle cooperative della piccola pesca e dei
loro consorzi e nel mantenere tale riduzione fino al primo gennaio
dell'anno successivo a quello fissato dall'art. 1, comma 43, della
legge n. 244/2007, eccede la competenza statutaria provinciale di cui
agli articoli 8 e 9 dello Statuto di autonomia e si pone in contrasto
con l'art. 16, d.lgs. n. 446/1997 e conseguentemente viola l'art.
117, comma 2, lett. e) della Costituzione in materia di sistema
tributario».
Per le medesime ragioni deve ritenersi illegittima anche la nuova
disposizione contenente la proroga dell'aliquota agevolata fino a
tutto il 2011, in quanto la Provincia non ha alcuna competenza
statutaria (nè esclusiva nè integrativa) in materia tributaria e la
riduzione prevista non risulta conforme alla legislazione statale di
riferimento, la quale consente alle regioni di variare soltanto la
misura dell'aliquota ordinaria e non già la misura delle aliquote
speciali stabilite nei confronti di particolari categorie di soggetti
passivi.
Come ha precisato codesta Corte al riguardo «Va al riguardo
considerato che l'IRAP è stata istituita, ed è interamente
disciplinata, dal decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446
(Istituzione dell'imposta regionale sulle attività produttive,
revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni
dell'Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta,
nonchè riordino della disciplina dei tributi locali). L'art. 15 del
suddetto decreto legislativo (sotto la rubrica "Spettanza
dell'imposta") individua come destinatarie del tributo le regioni
"nel cui territorio il valore della produzione netta è realizzato".
Alle medesime regioni è attribuita una limitata facoltà di
variazione dell'aliquota (art. 16, comma 3) ed il potere di
disciplinare, con legge, "nel rispetto dei principi in materia di
imposte sul reddito e di quelli recati dal presente titolo, le
procedure applicative dell'imposta" (art. 24, comma 1).
La circostanza che l'imposta sia stata istituita con legge
statale e che alle regioni a statuto ordinario, destinatarie del
tributo, siano espressamente attribuite competenze di carattere solo
attuativo, rende palese che l'imposta stessa - nonostante la sua
denominazione - non può considerarsi "tributo proprio della
regione", nel senso in cui oggi tale espressione è adoperata
dall'art. 119, secondo comma, della Costituzione, essendo indubbio il
riferimento della norma costituzionale ai soli tributi istituiti
dalle regioni con propria legge, nel rispetto dei principi del
coordinamento con il sistema tributario statale» (sentenza 26
settembre 2003, n. 296, i cui principi sono stati ribaditi nella
sentenza 14 luglio 2009, n. 216).
Pertanto la disposizione impugnata nel mantenere la riduzione di
aliquota fino al 2011 eccede dalla competenza statutaria provinciale
di cui agli artt. 8 e 9 dello statuto di autonomia, si pone in
contrasto con l'art. 16 del d.lgs. n. 446/1997 e, conseguentemente,
viola l'art. 117, comma 2, lett. e) Cost. in materia di sistema
tributario.
L'art. 45 della legge provinciale n. 19/2009 (recante
«Disposizioni in materia di realizzazione di lavori pubblici») così
dispone al comma 5: «Per i lavori pubblici i cui bandi e inviti sono
stati pubblicati o, rispettivamente, inviati prima della data di
entrata in vigore della legge provinciale 29 dicembre 2005, n. 20,
trovano applicazione le disposizioni statali in materia di
adeguamento dei prezzi».
Così disponendo la Provincia interviene in una materia riservata
alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 4, comma 3,
del d.lgs. n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici, il cui art.
133 disciplina la materia dell'adeguamento prezzi).
In forza del citato art. 4 infatti «Le regioni, nel rispetto
dell'art. 117, comma secondo, della Costituzione, non possono
prevedere una disciplina diversa da quella del presente codice in
relazione: alla qualificazione e selezione dei concorrenti; alle
procedure di affidamento, esclusi i profili di organizzazione
amministrativa; ai criteri di aggiudicazione; al subappalto; ai
poteri di vigilanza sul mercato degli appalti affidati all'Autorità
per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture; alle attività di progettazione e ai piani di sicurezza;
alla stipulazione e all'esecuzione dei contratti, ivi compresi
direzione dell'esecuzione, direzione dei lavori, contabilità e
collaudo, ad eccezione dei profili di organizzazione e contabilità
amministrative; al contenzioso. Resta ferma la competenza esclusiva
dello Stato a disciplinare i contratti relativi alla tutela dei beni
culturali, i contratti nel settore della difesa, i contratti
segretati o che esigono particolari misure di sicurezza relativi a
lavori, servizi, forniture».
In materia si è di recente pronunciata codesta Corte
evidenziando come la legislazione statale sul punto «possegga i
caratteri sostanziali identificativi delle norme fondamentali di
riforma economico-sociale, al di là della autoqualificazione
effettuata dall'art. 1 della stessa legge n. 109 del 1994, secondo il
quale «i principi desumibili dalle disposizioni» contenuti nella
predetta legge «costituiscono norme fondamentali di riforma
economico-sociale» (v. sentenza n. 482 del 1995).
È indubbio, infatti, che l'istituto della revisione prezzi
risponda ad un interesse unitario, afferendo a scelte legislative di
carattere generale che implicano «valutazioni politiche e riflessi
finanziari, che non tollerano discipline differenziate nel
territorio» (sentenza n. 308 del 1993).
Ne consegue che al legislatore statale, nella materia de qua,
deve riconoscersi, nella regolamentazione del settore, il potere di
vincolare la potestà legislativa primaria anche delle Regioni a
statuto speciale e delle Province autonome (sentenza 28 dicembre
2007, n. 446; cfr. al riguardo anche la più recente sentenza 17
dicembre 2008, n. 411).
Con la disposizione impugnata quindi il legislatore provinciale
eccede dalla sua competenza di cui agli articoli 8 e 9 dello statuto
di autonomia e viola una norma fondamentale dl riforma
economico-sociale posta dalla disciplina statale di settore.
Eccedendo dalla sua competenza di cui alle norme statutarie
richiamate, la Provincia invade inoltre la competenza esclusiva
statale in materia di ordinamento civile, violando l'art. 117, comma
2, lett. i) Cost.

P. Q. M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi e conseguentemente
annullare gli articoli artt. 20, comma l, lett. a) e 45, comma 5,
della legge provinciale 28 dicembre 2009, n. 19, nelle parti e per i
motivi illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei Ministri 10
febbraio 2010.
Roma, addì 27 febbraio 2010

L'Avvocato dello Stato: De Bellis