1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 10-10-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 136 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 aprile 2018
Ordinanza del 12 aprile 2018 del Tribunale di Roma nel procedimento civile promosso da Capilli Amelia contro Inps - Istituto nazionale previdenza sociale. Previdenza - Impiego pubblico - Trattamenti di fine servizio, comunque denominati, spettanti a seguito di cessazione dall'impiego - Termini e modalita' di corresponsione. - Decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79 (Misure urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 1997, n. 140, art. 3, comma 2, e successive modificazioni; decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica), convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 12, comma 7, e successive modificazioni. (18C00192) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 10-10-2018)

IL TRIBUNALE DI ROMA
2ª Sezione Lavoro

nella persona del giudice Alessandro Nunziata, all'esito della
Camera di consiglio del 12 aprile 2018, ha pronunciato la seguente
ordinanza nella causa civile in I grado iscritta al n. 4942-17 RGAC,
vertente tra Capilli Amelia, rappresentata e difesa dall'avv. Irene
Manfroni, ricorrente e Inps - Istituto nazionale della previdenza
sociale, rappresentato e difeso dall'avv. Flavia Incletolli.

Ritenuto in fatto

Capilli Amelia, ex dipendente del Ministero della giustizia in
pensione per anzianità dal 1° settembre 2016, lamenta
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2, decreto-legge
n. 79 del 1997, convertito in legge n. 140 del 1997, e successive
modificazioni e dell'art. 12, comma 7 decreto-legge n. 98 del 2010,
convertito con modificazioni in legge 30 luglio 2010 n. 122, e
successive modificazioni in quanto in contrasto con i principi
costituzionali di cui agli articoli 2, 3, 36, 53 e 97 della
Costituzione. Chiede pertanto il riconoscimento del suo diritto ad
ottenere il pagamento del dovuto senza dilazione e/o rateizzazioni
previste dalla normativa, così come previsto dalla legge n. 1032 del
1973, e, comunque con riconoscimento degli interessi legali dal
dovuto al saldo, e la condanna dell'Inps al pagamento della somma
dovuta a titolo di indennità di buonuscita in ragione di quanto
spettante per gli anni di servizio riconosciuti ed effettivamente
prestati alle dipendenze della P.A. e delle retribuzioni percepite,
oltre interessi o rivalutazione dal dovuto al saldo, con ogni previa
conseguenza di legge a ciò strumentale; il tutto previa
disapplicazione e/o annullamento di tutti i provvedimenti
presupposti, conseguenti ovvero comunque altrimenti connessi.
Si è costituito l'Inps che ha dedotto la manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale sollevata ed ha
chiesto il rigetto della domanda nel merito.

Ritenuto in diritto

Il trattamento di fine servizio (TFS) è il sistema di calcolo
della liquidazione di fine rapporto applicato ai dipendenti pubblici
assunti prima del 1° gennaio 2001 ed ha la denominazione di
indennità di buonuscita (IBU, regolata dal D.P.R. n. 1032/1973) per
i dipendenti statali civili e militari già iscritti all'ENPAS e di
indennità prestazione di fine servizio (IPS, regolata dalla legge n.
152/1968) per i dipendenti degli enti locali e del SSN già iscritti
all'INADEL.
La base contributiva è costituita dal 80% dello stipendio, paga
o retribuzione annui, considerati al lordo. In sintesi, l'indennità
lorda è calcolata sul 80% dello stipendio mensile percepito
nell'ultimo giorno dì servizio (comprensivo di 13ª mensilita')
moltiplicato per gli anni di servizio. La contribuzione è pari al
9,60%, di cui 2,50% a carico del lavoratore.
Per i dipendenti pubblici a tempo indeterminato assunti dal 1°
gennaio 2001 o prima di tale data che hanno optato per il tfr o a
tempo determinato con contratto in essere al 30 maggio 2000 o
stipulato successivamente e per i dipendenti privati la liquidazione
è denominata trattamento di fine rapporto (TFR). Tuttavia, mentre
per i dipendenti privati il calcolo è regolato dall'art. 2120 cc,
per i dipendenti pubblici è regolato dal decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 20 dicembre 1999, che recepisce la disciplina
dell'accordo del 29 luglio 1999.
Quest'ultima disciplina segue sostanzialmente le regole del TFR
dei dipendenti privati, come stabilite dall'art. 2120 cc, in merito
al calcolo dei periodi (i servizi frazionati sono considerati a mese
con arrotondamento superiore dei 15 giorni di servizio) e della
prestazione (pari alla retribuzione anno per anno maturata divisa
13,5 e rivalutata dell'1,5% fisso e del 75% dell'indice ISTAT di
rivalutazione).
Il TFR ha carattere di retribuzione differita; il TFS ha
carattere sia di retribuzione differita che previdenziale.
L'art. 26 D.P.R. n. 1032 del 1973 stabilisce che: l'indennità di
buonuscita, spettante al dipendente statale e ai superstiti, è
liquidata di ufficio; a tal fine l'amministrazione alla quale il
dipendente appartiene o apparteneva trasmette all'amministrazione del
Fondo di previdenza un progetto di liquidazione, a favore del
dipendente stesso o dei suoi superstiti, corredato della copia
autentica dello stato di servizio; in caso di cessazione dal servizio
per limite di età, gli atti suddetti devono essere predisposti
dall'amministrazione competente tre mesi prima ed essere inviati
almeno un mese prima del raggiungimento del limite predetto
all'amministrazione del Fondo, la quale è tenuta ad emettere il
mandato di pagamento in modo da rendere possibile la effettiva
corresponsione dell'indennità immediatamente dopo la data di
cessazione dal servizio e comunque non oltre quindici giorni dalla
data medesima; non occorre, in ogni caso, alcuna comunicazione da
parte dell'amministrazione statale, alla quale compete soltanto la
tempestiva segnalazione dell'eventuale esistenza di motivi ostativi;
nei casi suddetti, ai fini della liquidazione e della corresponsione
dell'indennità di buonuscita, non occorre che sia preventivamente
perfezionato il provvedimento di cessazione dal servizio; nei casi di
cessazione dal servizio per qualsiasi altra causa, l'amministrazione
statale competente è tenuta a trasmettere all'amministrazione del
Fondo di previdenza gli atti nel termine massimo di quindici giorni
dalla data di cessazione dal servizio, in modo che l'amministrazione
del Fondo predetto possa eseguire, nei confronti del dipendente
statale, la effettiva corresponsione dell'indennità nel più breve
tempo possibile e comunque non oltre trenta giorni dalla data di
ricezione della documentazione; questo ultimo termine vale anche per
la corresponsione dell'indennità di buonuscita ai superstiti del
dipendente. La legge 20 marzo 1980, n. 75 ha disposto (con l'art. 7,
comma 3) che «I termini stabiliti dal terzo e quinto comma dell'art.
26 del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n.
1032, per la effettiva corresponsione dell'indennità di buonuscita
ai dipendenti statali sono entrambi elevati a novanta giorni».
L'art. 3, comma 2, decreto-legge n. 79/1997, convertito con
modificazioni nella legge n. 140/1991, statuisce, ai fini che qui
interessano, che, alla liquidazione dei trattamenti di fine servizio,
comunque denominati, per i dipendenti pubblici, loro superstiti o
aventi causa, che ne hanno titolo, l'ente erogatore provvede decorsi
ventiquattro mesi dalla cessazione del rapporto di lavoro e, nei casi
di cessazione dal servizio per raggiungimento dei limiti di età o di
servizio previsti dagli ordinamenti di appartenenza, per collocamento
a riposo d'ufficio a causa del raggiungimento dell'anzianità massima
di servizio prevista dalle norme di legge o di regolamento
applicabili nell'amministrazione, decorsi dodici mesi dalla
cessazione del rapporto di lavoro; alla corresponsione agli aventi
diritto l'ente provvede entro i successivi tre mesi, decorsi i quali
sono dovuti gli interessi. L'art. 12, comma 7 del decreto-legge n.
78/2010, convertito con modificazioni nella legge n. 122/2010,
statuisce che, a titolo di concorso al consolidamento dei conti
pubblici attraverso il contenimento della dinamica della spesa
corrente nel rispetto degli obiettivi di finanza pubblica previsti
dall'aggiornamento del programma di stabilità e crescita, dalla data
di entrata in vigore del presente provvedimento, con riferimento ai
dipendenti delle amministrazioni pubbliche come individuate
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3
dell'art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196: il riconoscimento
dell'indennità di buonuscita, dell'indennità premio di servizio,
del trattamento di fine rapporto e di ogni altra indennità
equipollente corrisposta una tantum comunque denominata spettante a
seguito di cessazione a vario titolo dall'impiego è effettuato: a)
in un unico importo annuale se l'ammontare complessivo della
prestazione, al lordo delle relative trattenute fiscali, è
complessivamente pari o inferiore a 50.000 euro; b) in due importi
annuali se l'ammontare complessivo della prestazione, al lordo delle
relative trattenute fiscali, è complessivamente superiore a 50.000
euro ma inferiore a 100.000 euro e, in tal caso, il primo importo
annuale è pari a 50.000 euro e il secondo importo annuale è pari
all'ammontare residuo; c) in tre importi annuali se l'ammontare
complessivo della prestazione, al lordo delle relative trattenute
fiscali, è complessivamente uguale o superiore a 100.000 euro e, in
tal caso, il primo importo annuale è pari a 50.000 euro, il secondo
importo annuale è pari a 50.000 euro e il terzo importo annuale è
pari all'ammontare residuo.
La parte ricorrente, collocata a riposo dal 1° settembre 2016, ha
pacificamente diritto al trattamento in esame in maniera rateale e
dilazionata, con pagamento dell'ultima rata al settembre del 2020.
La retribuzione, in ragione della natura sinallagmatica del
contratto di lavoro, costituisce il corrispettivo dell'attività
lavorativa svolta e deve quindi, strutturalmente, essere connessa a
tale attività. In questa prospettiva, nell'ambito del rapporto di
lavoro privato, il trattamento di fine rapporto, in quanto
retribuzione, seppure differita, deve essere corrisposto al momento
della risoluzione del rapporto stesso ai sensi dell'art. 2120 cc,
senza attendere il decorso dei tempi tecnici dell' azienda per
quantificare l'importo dovuto.
L'art. 36 Cost. statuisce che il lavoratore ha diritto ad una
retribuzione proporzionata alla qualità e quantità del suo lavoro e
in ogni caso sufficiente ad assicurare e a sè ed alla sua famiglia
una esistenza libera e dignitosa.
Tale principio esprime la funzione sociale della retribuzione,
consistente nel rappresentare la stessa, per i lavoratori
subordinati, il mezzo prevalente di soddisfacimento dei bisogni di
vita. La proporzionalità e la sufficienza della retribuzione vanno
pertanto considerate come un'endiadi, essendo l'una il completamento
dell'altra ed esprimendo un unico principio, che implica, in
particolare, la garanzia di effettività del credito retributivo, e
quindi l'esigenza di approntarne la struttura in modo tale da
garantirne l'effettivo soddisfacimento.
Il carattere dell'adeguatezza, strettamente collegato allo
strutturale carattere corrispettivo della retribuzione, mira a
garantire al lavoratore una utilità congrua rispetto al valore
professionale dell'attività prestata. Tale carattere, considerato
sotto l'aspetto funzionale sopra individuato, attiene non solo alla
entità della retribuzione, ma anche alla tempestività della sua
corresponsione.
È infatti evidente che una retribuzione corrisposta con ampio
ritardo ha per il lavoratore una utilità inferiore a quella
corrisposta tempestivamente. In questa ottica, la corresponsione
tardiva della retribuzione, anche se nella giusta entità, non
risponde alla quantità e qualità del lavoro tempestivamente fornito
e può anche essere di ostacolo ad una esistenza libera e dignitosa.
Anzi, in certe situazioni di necessità, dal pagamento tempestivo di
una retribuzione incongrua può anche derivare, per il lavoratore,
una maggiore utilità al fine di assicurarsi una esistenza libera e
dignitosa.
La retribuzione, pertanto, da una parte, non deve mai perdere il
suo collegamento con la prestazione lavorativa svolta e, dall' altro,
deve essere adeguata e sufficiente ai sensi dell'art. 36 Cost.
Essa deve dunque essere corrisposta tempestivamente e non può
essere diluita strutturalmente oltre la fuoriuscita dal mondo del
lavoro.
Il ritardo, infatti, comporta sia un'attenuazione di detto
strutturale collegamento, fino, in alcuni casi, ad eliderlo, sia
l'inadeguatezza ed insufficienza del corrispettivo, non per la sua
entità, ma per la sua minore attitudine a garantirne la congruità
in rapporto alla tempestività del lavoro svolto e ad assicurare una
esistenza libera e dignitosa. In particolare, in relazione al secondo
profilo, un retribuzione corrisposta in ampio ritardo non è adeguata
rispetto ad una prestazione lavorativa tempestivamente fruita: la
tempestività della prestazione è infatti uno degli aspetti che
influiscono sulla sua qualità.
In questa prospettiva la corresponsione, anch'essa successiva,
degli accessori non ha alcuna rilevanza.
Ciò a maggior ragione nel settore del pubblico impiego, per il
quale vige, in via generale, il divieto di cumulo ai sensi del
combinato disposto degli articoli 16 comma 6, legge n. 412/1991 e 22,
comma 36, legge n. 724/1994, e, nel caso di specie, la sola
corresponsione di interessi dopo tre mesi; corresponsione, pertanto,
senz'altro incongrua ai fini della garanzia dell'adeguatezza e
sufficienza della retribuzione di cui all'art. 36 Cost.
Anche il trattamento per la cessazione del rapporto di lavoro
deve, pertanto - in quanto retribuzione, seppure differita - essere
restituito in tale momento, solo così potendosi configurare la sua
adeguatezza e sufficienza in relazione al periodo lavorativo
pertinente. Ciò a maggior ragione se si considera che, notoriamente,
il lavoratore, sia pubblico che privato, specie se in età avanzata,
in molti casi si propone - proprio attraverso l'integrale ed
immediata percezione di detto trattamento - di recuperare una somma
già spesa o in via di erogazione per le principali necessità di
vita (per esempio, acquisto di una casa, spese per il matrimonio di
un figlio, necessità di cure mediche, ecc.), ovvero di fronteggiare
o adempiere in modo definitivo ad impegni finanziari già assunti,
magari da tempo (per esempio, estinzione di un mutuo).
L'art. 3 Cost. statuisce l'eguaglianza dei cittadini dinanzi alla
legge.
La Corte costituzionale ha ritenuto che, malgrado la progressiva
assimilazione del rapporto di lavoro contrattualizzato alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni con quello alle dipendenze
dei datori di lavoro privati, sussistono ancora differenze
sostanziali che rendono le due situazioni non omogenee. In
particolare, il processo di omogeneizzazione incontra il limite
«della specialità del rapporto e delle esigenze di perseguimento
degli interessi generali (sent. n. 275 del 2001), conservando la
pubblica amministrazione, anche in presenza di un rapporto di lavoro
ormai contrattualizzato, una "connotazione peculiare", essendo tenuta
"al rispetto dei principi costituzionali di legalità, imparzialità
e buon andamento cui è estranea ogni logica speculativa» (sent. n.
82 del 2003). La specificità del «lavoro pubblico, per il quale
rileva l'art. 97 Cost.» (sent. n. 367 del 2006), legittima
differenziazioni di trattamento rispetto al lavoro privato e «le
peculiarità del contratto collettivo nel pubblico impiego, che è
efficace erga omnes, è funzionale all'interesse pubblico di cui
all'art. 97 Cost. ed è inderogabile sia in peius che in melius, è
oggetto di diretto sindacato da parte della Corte di cassazione per
violazione e falsa applicazione» influiscono anche sul piano
processuale determinando «l'impossibilità di ritenere a priori
irrazionali le peculiarita'» (sent. n. 199/2003).
Nel caso in esame, la disparità di trattamento tra il settore
pubblico e quello privato contrattualizzato può trovare la sua unica
giustificazione, a livello costituzionale, nell'art. 81, che tutela
l'equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio statale, «tenendo
conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo
economico».
Si tratta quindi di valutazione incentrata sul contemperamento
del diritto tutelato dall'art. 36 Cost. con l'interesse collettivo al
contenimento della spesa pubblica; interesse quest'ultimo al quale fa
riferimento l'art. 12 censurato e che deve essere adeguatamente
ponderato nel pertinente contesto.
La direttiva 8 novembre 2011, n. 2011/85/UE (Direttiva del
Consiglio relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati
membri) corrobora la necessità di considerare le politiche di
bilancio in una dimensione pluriennale, puntualizzando che «la
maggior parte delle misure finanziarie hanno implicazioni sul
bilancio che vanno oltre il ciclo di bilancio annuale» e che «una
prospettiva annuale non costituisce pertanto una base adeguata per
politiche di bilancio solide» (considerando n. 20).
Si tratta, invero, di provvedimenti che, pur diversamente
modulati, si applicano all'intero comparto pubblico ed impongono
limiti e restrizioni generali in una dimensione che la Corte
costituzionale ha connotato in senso solidaristico (sentenza n. 310
del 2013, punto 13.5. del Considerato in diritto).
La ragionevolezza delle misure varate deve tuttavia trovare il
proprio fondamento nella particolare gravità della situazione
economica e finanziaria del momento, concomitante con l'intervento
normativo, che deve inserirsi in un disegno organico improntato a una
dimensione programmatica, scandita su un periodo determinato, in
linea con l'esigenza di governare una voce rilevante della spesa
pubblica, quale è il costo delle retribuzioni nel pubblico impiego
contrattualizzato, anche in relazione all'eventuale crescita
registrata in confronto all'incremento delle retribuzioni del settore
privato.
L'emergenza economica, in linea di principio, pur potendo
giustificare un intervento temporaneo e mirato sui trattamenti di
fine rapporto, non può infatti avvalorare un irragionevole
protrazione, in via permanente, della dilazione e scaglionamento
degli stessi. Si finirebbe, in tal modo, per oscurare il criterio di
proporzionalità della retribuzione, riferito alla quantità e alla
qualità del lavoro svolto (arg. da sentenza n. 178/2015, sentenza n.
124/1991).
Ne consegue che una corresponsione dilazionata e rateale del
trattamento di fine rapporto nell'ambito del pubblico impiego
contrattualizzato può essere disposta in via congiunturale e
programmatica, comunque temporanea, con specifico riferimento alla
gravità della situazione economica in un determinato periodo di
crisi, e non in via generale, permanente e definitiva - come avvenuto
con la normativa in esame - verificandosi, in tal modo sia una
violazione dei principi di adeguatezza e sufficienza della
retribuzione di cui all'art. 36 Cost. che una violazione del
principio di parità di trattamento di cui all'art. 3 Cost. con
riferimento alla situazione del rapporto di lavoro privato.
Quanto alla rilevanza della questione di legittimità proposta,
è evidente che il suo accoglimento renderebbe illegittima la
dilazione e rateizzazione della indennità di buonuscita e
consentirebbe alla parte ricorrente di richiedere l'accoglimento
delle pretese azionate.

P.Q.M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli articoli 3 e 36 della Costituzione, la questione di legittimità
degli articoli 3, comma 2, decreto-legge n. 79/1997, convertito con
modificazioni nella legge n. 140/1997, e successive modificazioni, e
12, comma 7, decreto-legge n. 78/2010, convertito con modificazioni
nella legge n. 122/2010, e successive modificazioni.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso.
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri e per
la comunicazione della stessa ordinanza ai presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Roma, 12 aprile 2018

Il Giudice: Nunziata