1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 12-12-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 173 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 agosto 2018
Ordinanza dell'8 agosto 2018 della Corte dei conti - Sezioni riunite per la Regione Trentino-Alto Adige nel giudizio di parificazione del rendiconto generale della Provincia autonoma di Bolzano per l'esercizio finanziario 2017.. Impiego pubblico - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Dirigenza dell'amministrazione provinciale - Trasformazione graduale dell'indennita' di funzione e di coordinamento e dell'indennita' per dirigenti sostituti degli enti, ai quali si applica il contratto collettivo intercompartimentale, in assegno personale pensionabile - Norme sulla qualificazione delle erogazioni e sulla conservazione degli effetti gia' maturati - Norme di interpretazione autentica. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 aprile 1992, n. 10 (Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia Autonoma di Bolzano), art. 28; legge provinciale 19 maggio 2015, n. 6 (Ordinamento del personale della Provincia), art. 47; legge provinciale 25 settembre 2015, n. 11 (Disposizioni in connessione con l'assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Bolzano per l'anno finanziario 2015 e per il triennio 2015-2017), art. 14, comma 6; legge provinciale 18 ottobre 2016, n. 21 (Modifiche di leggi provinciali in materia di procedimento amministrativo, enti locali, cultura, beni archeologici, ordinamento degli uffici, personale, ambiente, utilizzazione delle acque pubbliche, agricoltura, foreste, protezione civile, usi civici, mobilita', edilizia abitativa, dipendenze, sanita', sociale, lavoro, patrimonio, finanze, fisco, economia e turismo), art. 7; legge provinciale 6 luglio 2017, n. 9 (Disciplina dell'indennita' di dirigenza e modifiche alla struttura dirigenziale dell'Amministrazione provinciale), artt. 1, 2 e 17; legge provinciale 9 febbraio 2018, n. 1 (Norme in materia di personale), artt. 1 e 3. (18C00256) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 12-12-2018)

CORTE DEI CONTI
Sezioni riunite per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol

Presiedute dal Presidente Josef Hermann Rössler e composte dai
magistrati:
Anna Maria Rita Lentini, Presidente di sezione;
Irene Thomaseth, consigliere;
Alessandro Pallaoro, consigliere;
Tullio Ferrari, consigliere;
Massimo Agliocchi, primo referendario;
Alessia Di Gregorio, primo referendario,
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di parificazione
del rendiconto generale della Provincia autonoma di Bolzano per
l'esercizio finanziario 2017.
Visti gli articoli 100, secondo comma, e 103, secondo comma,
della Costituzione;
Visti gli articoli 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Visti gli articoli 3, 36, 81, 97, 101, secondo comma, 103, 108,
117, secondo comma, lettere l) e o), e 119, primo comma, della
Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol, approvato con
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e
relative norme di attuazione;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988,
n. 305, e successive modificazioni, recante norme di attuazione dello
statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol per
l'istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di
Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive
modificazioni;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Viste la legge provinciale 23 aprile 1992, n. 10, la legge
provinciale 19 maggio 2015, n. 6, la legge provinciale 25 settembre
2015, n. 11, la legge provinciale 18 ottobre 2016, n. 21, la legge
provinciale 6 luglio 2017, n. 9, e la legge provinciale 9 febbraio
2018, n. 1;
Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche);
Vista la nota n. 394050 del 13 giugno 2018, con la quale la
Provincia autonoma di Bolzano ha trasmesso alla Corte dei conti il
rendiconto generale per l'esercizio finanziario 2017, completo del
conto economico e dello stato patrimoniale, unitamente alla relazione
sulla gestione;
Visto il decreto n. 5 del 1° giugno 2018 con cui il Presidente
delle sezioni riunite per la Regione Trentino-Alto Adige/Sadtirol ha
convocato per il 20 giugno 2018 la Camera di consiglio per discutere
in contradditorio con la Provincia le osservazioni del magistrato
istruttore;
Visto il resoconto della suddetta riunione camerale (nota
n. 73821611 del 25 giugno 2018);
Vista l'ordinanza n. 2 del 1° giugno 2018 con cui il Presidente
delle sezioni riunite per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol ha
convocato le sezioni per il giorno 28 giugno 2018 per il giudizio di
parificazione del rendiconto generale della Provincia autonoma di
Bolzano per l'esercizio finanziario 2017;
Viste le memorie depositate dalla procura regionale presso la
sezione giurisdizionale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol, sede di
Bolzano nelle date del 22 e 25 giugno 2018;
Vista la decisione n. 1/PARI/2018 con cui le sezioni riunite
hanno parificato, parzialmente, il rendiconto per l'esercizio
finanziario 2017 della Provincia autonoma di Bolzano.

Ritenuto in fatto

Con nota n. 394050 del 13 giugno 2018 il Presidente della
Provincia autonoma di Bolzano ha trasmesso alla Corte dei conti, ai
fini della parifica, il rendiconto generale della Provincia per
l'esercizio 2017, completo del conto economico e dello stato
patrimoniale, unitamente alla relazione sulla gestione e al disegno
di legge approvato con delibera n. 372 dalla giunta provinciale nella
seduta del 24 aprile 2018.
L'esame della documentazione inviata dalla Provincia ha
consentito di evidenziare come nel corso del 2017 siano state
impegnate e pagate risorse a titolo di assegno personale pensionabile
in assenza di incarico di direzione e di coordinamento, per effetto
della trasformazione delle indennità di direzione (anche in qualità
di dirigenti sostituti) e di coordinamento, in applicazione dei
contratti collettivi di lavoro, per complessivi euro 825.788,05, di
cui euro 247.131,26 sul cap. U01101.0000, euro 70.205,62 sul cap.
U01101.0030, euro 176.188,60 sul cap. U04021.6120, euro 49.750,11 sul
cap. U04021.6150, euro 219.724,92 sul cap. U01111.0215, euro
62.787,54 sul cap. U01111.0210.
Sulla disciplina di siffatte erogazioni sono intervenute, nel
corso del 2017 e del 2018, la legge provinciale 6 luglio 2017, n. 9
(Disciplina dell'indennità di dirigenza e modifiche alla struttura
dirigenziale dell'Amministrazione provinciale), e segnatamente gli
articoli 1, 2 e 17, e la legge provinciale 9 febbraio 2018, n. 1
(Norme in materia di personale) e, in particolare, gli articoli 1 e
3.
L'art. 1 (Indennità di dirigenza) della legge provinciale n.
9/2017 stabilisce al comma 1 che «A far data dal 1° giugno 2018
l'indennità di dirigenza disciplinata dall'art. 28 della legge
provinciale 23 aprile 1992, n. 10, e dai contratti collettivi
intercompartimentali, di comparto e decentrati è trasformata in
indennità di posizione, composta da una parte fissa ed una parte
variabile. L'ammontare dell'indennità di posizione, di cui la parte
fissa è pari ai 40 per cento del valore complessivo dell'indennità
stessa, è determinato dai contratti collettivi nel rispetto dei
limiti e dei vincoli di cui alla legge provinciale 19 maggio 2015, n.
6, tenuto conto delle dimensioni della struttura dirigenziale, della
sua collocazione all'interno dell'organizzazione
dell'amministrazione, nonchè delle responsabilità, della
complessità e del grado di difficoltà dei compiti dirigenziali da
svolgere nella posizione ricoperta. Dopo almeno sei anni di incarico
dirigenziale, la sola parte fissa dell'indennità di posizione si
trasforma, alla cessazione dell'incarico, in assegno personale
pensionabile in base al sistema retributivo».
Al comma 3 il legislatore provinciale ha disposto che: «Sono
fatti salvi gli effetti giuridici già prodotti e gli effetti
economici già maturati, sino al 1° giugno 2018, a seguito dei
meccanismi di trasformazione graduale dell'indennità di dirigenza in
assegno personale pensionabile in base al sistema retributivo, in
applicazione dell'art. 28 della legge provinciale 23 aprile 1992, n.
10, e dei contratti collettivi. L'indennità di dirigenza già
maturata ai sensi del presente comma non è cumulabile con
l'indennità di posizione di cui al comma 1».
Analoga salvezza degli effetti derivanti dai contratti collettivi
è sancita dall'art. 2, comma 1, secondo periodo, della medesima
legge in materia di indennità di coordinamento e indennità per
dirigenti sostituti, benchè l'istituto sia stato abrogato a
decorrere dal 1° giugno 2018.
La successiva legge provinciale n. 1/2018 all'art. 1, con una
disposizione espressamente qualificata di interpretazione autentica,
ha stabilito che le norme preesistenti, puntualmente elencate, e le
disposizioni contrattuali in vigore «si interpretano nel senso che le
erogazioni avvenute in forza dei meccanismi di trasformazione
graduale dell'indennità di funzione e di coordinamento e di quella
per dirigenti sostituti per il personale degli enti facenti parte
dell'intercomparto provinciale in assegno personale pensionabile sono
da considerare, sin dalla sua istituzione, elemento fisso e
continuativo della retribuzione. A tal fine, conservano piena
legittimità ed efficacia, senza soluzione di continuità, le norme
in materia dei contratti collettivi, di comparto ed
intercompartimentali, anche in attuazione del principio di
conservazione dei trattamenti economici fondamentali ed accessori in
godimento alla loro data di entrata in vigore aventi natura
retributiva ordinaria o corrisposti con carattere di generalità per
ciascuna amministrazione o ente».
Le summenzionate erogazioni, tuttavia, appaiono illegittime in
ragione sia della nullità per contrasto con norme imperative delle
clausole dei contratti collettivi, sulle quali ci si sofferma meglio
infra, che prevedono la trasformazione, alla cessazione
dell'incarico, delle indennità di dirigenza e di coordinamento in
assegno personale fisso e pensionabile sia della sospetta
illegittimità costituzionale delle disposizioni di cui ai citati
articoli e, segnatamente dell'art. 1 della legge provinciale n.
1/2018, disposizione quest'ultima che eleva alla fonte di rango
legislativo il principio della trasformazione di indennità in
assegno personale, declinato finora solo in sede di contrattazione
collettiva, e salvaguarda l'assetto preesistente con riguardo agli
effetti prodotti dalle summenzionate illegittime disposizioni
contrattuali.
In particolare, le norme in esame risulterebbero
costituzionalmente illegittime per contrasto con gli articoli 3, 36,
81, 97, 101, comma 2, 103 e 108 e 117, comma 2, lettere l) e o), e
119, comma 1 della Costituzione.
Il magistrato istruttore ha rappresentato, in sede di giudizio di
parificazione, che «È proseguita anche nel 2017 la corresponsione
dell'indennità di funzione e di coordinamento (trasformata in
assegno fisso e continuativo) per complessivi giuro 0,8 ml a favore
dei funzionari provinciali senza il corrispondente incarico
direttivo. In particolare, nel corso del 2017 è stata approvata la
legge provinciale n. 9/2017 e successive modificazioni ed
integrazioni di riordino della struttura dirigenziale e di
ridisciplina dell'indennità medesima [omissis]. Nell'ambito dei
giudizi di parifica relativi ai rendiconti 2014, 2015 e 2016 le
sezioni riunite della Corte dei conti avevano dichiarato non regolare
le poste di spesa concernenti il pagamento di dette indennità ai
funzionari privi di incarico dirigenziale o di coordinamento. La
sezione giurisdizionale di Bolzano della Corte dei conti con sentenza
n. 52 del 21-22 settembre 2017 (depositata il 15 dicembre 2017) ha
pronunciato condanna a titolo di responsabilità amministrativa a
carico dei funzionari che per conto della parte pubblica avevano
stipulato i contratti collettivi in base ai quali sono stati disposti
i pagamenti dal 1° giugno 2011 al 31 marzo 2016 oggetto di
contestazione. Alla richiesta istruttoria volta a conoscere le misure
medio tempore adottate in considerazione dei possibili effetti
derivanti dall'esito del giudizio attualmente pendente in appello
avverso la citata sentenza (ricorso n. 53327 del 23 marzo 2018), la
Provincia ha fatto presente che successivamente alla legge
provinciale n. 9/2017 in data 9 febbraio 2018 è stata approvata la
legge provinciale n. 1/2018, entrata in vigore il 16 febbraio 2018
[omissis]».
La materia in esame rientrerebbe nell'ambito dell'ordinamento
civile, in quanto tale riservata allo Stato ai sensi dell'art. 117,
comma 2, lettera l), della Costituzione. Riserva esercitata, nel caso
di specie, mediante il decreto legislativo n. 165/2001, che sancisce
all'art. 7, comma 5, il principio, di immediata portata precettiva,
della corrispettività dei trattamenti economici accessori rispetto
alle prestazioni effettivamente rese.
Queste sezioni riunite, nel giudizio di parifica dei capitoli
concernenti la spesa del personale (per ciò che qui rileva, il cap.
U01101.0000, il cap. U01101.0030, il cap. U04021.6120, il cap.
U04021.6150, il cap. U01111.0215 e il cap. U01111.0210) devono
decidere dell'applicazione di norme di leggi provinciali, di cui si
contesta la legittimità costituzionale.
Qualora, infatti, fosse acclarata l'illegittimità costituzionale
delle norme sopra richiamate, rilevanti ai fini del bilancio
provinciale (in quanto, in particolare, l'art. 1 della legge
provinciale n. 1/2018 citata fa salve anche per l'esercizio
finanziario 2017 le trasformazioni di indennità in assegno personale
fisso e pensionabile per effetto di disposizioni contrattuali), le
corresponsioni dei relativi importi a dipendenti provinciali, alla
cessazione degli incarichi di direzione o coordinamento,
risulterebbero prive di copertura normativa sostanziale, con
possibilità di non parificare i relativi capitoli, attesa la
nullità delle disposizioni dei contratti collettivi.
Le indicate criticità sono state rappresentate da queste sezioni
riunite alla Provincia autonoma di Bolzano nel corso dell'udienza
camerale, svoltasi il 20 giugno 2018 con la partecipazione del
procuratore regionale.
La procura, intervenendo nella predetta udienza camerale del 20
giugno 2018, ha chiesto all'Amministrazione chiarimenti al riguardo.
Inoltre, la procura, nelle date del 22 e del 25 giugno 2018 ha
depositato memorie conclusionali, con le quali ha chiesto di
sollevare questione di legittimità costituzionale degli articoli 1 e
3 della legge provinciale n. 1/2018 e dell'art. 1 della legge
provinciale n. 9/2017, in relazione ai parametri costituzionali di
cui agli articoli 3, 36, 81, 97, 103, comma 2, 117 e 119 della
Costituzione.
Nella pubblica udienza del 28 giugno 2018 il contraddittorio si
è svolto con l'intervento del magistrato relatore, del procuratore
regionale, che ha confermato oralmente le conclusioni scritte, e del
Presidente della giunta provinciale.
Con la decisione n. 1/2018 di pari data è stato parificato il
rendiconto generale della Provincia autonoma di Bolzano per
l'esercizio 2017, approvato dalla giunta provinciale in data 24
aprile 2018, ad eccezione, per quel che in questa sede rileva, dei
capitoli U01101.0000, U01101.0030, U04021.6120, U04021.6150,
U01111.0215 e U01111.0210, sospendendo il giudizio di parifica al
fine di sollevare pregiudizialmente questione di legittimità
costituzionale dell'art. 28 della legge provinciale 23 aprile 1992,
n. 10, dell'art. 47 della legge provinciale 19 maggio 2015, n. 6,
dell'art. 14, comma 6, della legge provinciale 25 settembre 2015, n.
11, dell'art. 7 della legge provinciale 18 ottobre 2016, n. 21, degli
articoli 1, 2 e 17 della legge provinciale 6 luglio 2017, n. 9, e
degli articoli 1 e 3 della legge provinciale 9 febbraio 2018, n. 1.

Considerato in diritto

1. Il decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n.
305, recante «norme di attuazione dello statuto speciale per la
Regione Trentino-Alto Adige per l'istituzione delle sezioni di
controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il
personale ad esse addetto», dispone all'art. 10, comma 1, come così
sostituito dall'art. 1, comma 3, del decreto legislativo 14 settembre
2011, n. 166, che «Il rendiconto generale della Regione e quello
delle Province di Trento e di Bolzano sono parificati dalle sezioni
riunite nella Regione Trentino-Alto Adige con un collegio composto
dalle sezioni di controllo delle Province di Trento e di Bolzano in
adunanza congiunta».
Al giudizio di parificazione del rendiconto si applicano le
disposizioni di cui all'art. 1. comma 5, del decreto-legge 10 ottobre
2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre
2012, n. 213, secondo cui «Il rendiconto generale della regione è
parificato dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti
ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico di cui al regio
decreto 12 luglio 1934, n. 1214. Alla decisione di parifica è
allegata una relazione nella quale la Corte dei conti formula le sue
osservazioni in merito alla legittimità e alla regolarità della
gestione e propone le misure di correzione e gli interventi di
riforma che ritiene necessari alfine, in particolare, di assicurare
l'equilibrio del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza
della spesa. La decisione di parifica e la relazione sono trasmesse
al presidente della giunta regionale e al consiglio regionale».
Gli articoli del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti
richiamati si riferiscono alla parifica del rendiconto generale dello
Stato e disciplinano la procedura del giudizio di parificazione (art.
40), il profilo contenutistico (art. 39) e la contestualizzazione
dell'attività di parifica con una relazione sul rendiconto (art.
41). Nel corso del giudizio di parifica le sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti, quali in questa speciale
composizione le sezioni riunite, vale a dire il collegio composto
dalle sezioni di controllo delle Province di Trento e di Bolzano in
adunanza congiunta, svolgono il ruolo di «garante imparziale
dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico» che il
legislatore ha attribuito alla Corte dei conti e che è stato
confermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 60/2013,
nella quale, in linea con la pregressa giurisprudenza, è stato
ribadito che «alla Corte dei conti è attribuito il controllo
sull'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche a tutela dell'unità economica della
Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali (articoli 81,
119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea (articoli 11 e 117, primo comma, Cost.)».
Infatti, come puntualizza l'art. 1, comma 1, del citato
decreto-legge n. 174/2012, con riferimento al giudizio di parifica,
«ai fine di rafforzare il coordinamento della finanza pubblica, in
particolare tra i livelli di governo statale e regionale, e di
garantire il rispetto dei vincoli finanziari derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea, le disposizioni del
presente articolo sono volte ad adeguare, ai sensi degli articoli 28,
81, 97, 100 e 119 della Costituzione, il controllo della Corte dei
conti sulla gestione finanziaria delle regioni di cui all'art. 3,
comma 5, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e all'art. 7, comma 7,
della legge 5 giugno 2003, n. 131, e successive modificazioni».
2. Nel corso dell'esame del conto del bilancio del rendiconto
generale della Provincia autonoma di Bolzano per l'esercizio 2017, il
magistrato istruttore si è soffermato sulla verifica della spesa del
personale, con particolare attenzione ai compensi a titolo di assegni
personali, fissi e pensionabili, derivanti dalla trasformazione, alla
cessazione dell'incarico, delle indennità di dirigenza (anche ai
dirigenti sostituti) e di coordinamento, erogati a dipendenti
provinciali in virtù del previo esercizio di incarichi di
preposizione.
Dalle risultanze contabili è emerso che nel 2017 sono state
pagate, a tale titolo, risorse per complessivi euro 825.788,05, di
cui euro 247.131,26 sul cap. U01101.0000, euro 70.205,62 sul cap.
U01101.0030, euro 176.188,60 sul cap. U04021.6120, euro 49.750,11 sul
cap. U04021.6150, euro 219.724,92 sul cap. U01111.0215, euro
62.787,54 sul cap. U01111.0210.
3. Sul quadro contabile così descritto rilevano, in particolare,
le summenzionate disposizioni della legge provinciale n. 9/2017 e
della legge provinciale n. 1/2018, oltre a numerose altre norme
provinciali (infra specificate). Queste sezioni riunite dubitano
della legittimità costituzionale delle predette disposizioni, per
contrasto con gli articoli 3, 36, 81, 97, 101, comma 2, 103, 108,117,
comma 2, lettere l) e o), e 119, comma 1 della Costituzione.
Conseguentemente, le sezioni riunite non hanno potuto parificare i
capitoli di bilancio n. U01101.0000, n. U01101.0030, n. U04021.6120,
n. U04021.6150, n. U01111.0215 e n. U01111.0210, sui quali sono
imputati i pagamenti per corrispondere detti assegni derivanti dalla
trasformazione delle indennità di direzione e di coordinamento.
Tuttavia, prima di illustrare la non manifesta infondatezza di
tali dubbi, si ritiene necessario soffermarsi preliminarmente sulla
legittimazione di questa Corte ad adire il giudice delle leggi,
nonchè sulla rilevanza della questione nel giudizio in corso.
4. Per quanto riguarda la legittimazione delle sezioni riunite
per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol a sollevare questioni di
legittimità costituzionale in sede di parificazione del rendiconto,
si osserva che questo giudizio si svolge con le formalità della
giurisdizione contenziosa, prevede la partecipazione del procuratore
regionale in contraddittorio coni rappresentanti dell'Amministrazione
e si conclude con una pronunzia adottata in esito a pubblica udienza,
sicchè la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale
(sentenze n. 165/1963, n. 121/1966, n. 142/1968, n. 244/1995 e n.
213/2008) ha riconosciuto «alla Corte dei conti, in sede di giudizio
di parificazione del bilancio, la legittimazione a promuovere, in
riferimento all'art. 81 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale, avverso tutte quelle disposizioni di legge che
determinino effetti modificativi dell'articolazione del bilancio per
il fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle unità
elementari, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli equilibri di
gestione, disegnati con il sistema dei risultati differenziali»
(sentenza n. 213/2008).
Inoltre, si è formata negli anni una pacifica giurisprudenza
costituzionale, che ha riconosciuto in capo alle sezioni di controllo
la legittimazione a sollevare questioni di legittimità
costituzionale in sede di parifica del rendiconto delle regioni (tra
le più recenti, sentenze n. 181/2015, n. 107/2016, n. 89/2017). Se,
pertanto, appare indubbia la legittimazione di questa Corte a
sollevare questioni di legittimità costituzionale, rilevante è
l'individuazione dei parametri costituzionali che possono fungere da
riferimento per l'impugnazione delle norme incidenti sul giudizio di
parifica.
La risalente giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto la
legittimazione al ricorso per contrasto con l'art. 81 della
Costituzione delle norme sospette di illegittimità costituzionale.
Il giudice delle leggi, dopo aver premesso che la Corte dei conti
svolge «una funzione di garanzia dell'ordinamento», di «controllo
esterno, rigorosamente neutrale e disinteressato preordinato a tutela
del diritto oggettivo», ha affermato che «tali caratteri
costituiscono indubbio fondamento della legittimazione della Corte
dei conti a sollevare questioni di costituzionalità limitatamente a
profili attinenti alla copertura finanziaria di leggi di spesa,
perchè il riconoscimento della relativa legittimazione, legata alla
specificità dei suoi compiti nel quadro della finanza pubblica, si
giustifica anche con l'esigenza di ammettere al sindacato
costituzionale leggi che, come nella fattispecie in esame, più
difficilmente verrebbero per altra via, ad essa sottoposte» (sentenza
n. 226/1976).
Proprio in relazione a queste ipotesi la Corte costituzionale ha
auspicato (sentenza n. 406/1989) che, quando l'accesso al suo
sindacato sia reso poco agevole, come accade in relazione ai profili
attinenti all'osservanza dell'art. 81 della Costituzione, i
meccanismi di accesso debbano essere arricchiti sostenendo, quindi,
che la Corte dei conti è la sede più adatta a far valere quei
profili essenzialmente finalizzati alla verifica della gestione delle
risorse finanziarie, e ciò in ragione della peculiare natura delle
sue attribuzioni costituzionali (sentenza n. 384/1991).
Peraltro, il parametro di cui all'art. 81 della Costituzione deve
oggi essere attentamente modulato in considerazione della nuova
formulazione del precetto costituzionale, come modificato dalla legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1.
L'art. 81, nella parte in cui introduce il concetto di equilibrio
del bilancio, riconosce rilevanza primaria a un principio, immanente
nell'ordinamento finanziario delle amministrazioni pubbliche,
consistente nella «continua ricerca di un armonico e simmetrico
bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il
perseguimento delle finalità pubbliche» (sentenze n. 70/2012, n.
115/2012, n. 250/2013 e n. 266/2013).
Il valore dell'equilibrio dei bilanci presenti e futuri deve
essere declinato non secondo una visione statica, cristallizzata con
esclusivo riferimento al momento temporale dell'esame del singolo
rendiconto, bensì in una dimensione dinamica e prospettica, in modo
assolutamente coerente ed integrato, secondo esigenze meritevoli di
disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale, attraverso
altri parametri costituzionali, quali i citati articoli 3, 36, 117,
comma 2, lettere l) e o), e 119, comma 1, Cost., venendo ad assumere
consistenza di vera e propria «clausola generale in grado di colpire
direttamente tutti gli enunciati normativi causa di effetti
perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile» (sentenza n.
192/2012; in tal senso anche sentenze n. 184/2016 e n. 274/2017).
D'altra parte, il principio di sana gestione finanziaria richiede un
atteggiamento prudenziale del legislatore provinciale, evitando di
costruire gli equilibri del bilancio sulla base di poste prive di una
legittima copertura legislativa, con le possibili ripercussioni negli
esercizi futuri sulla sana gestione finanziaria e contabile dell'ente
pubblico.
Sarebbe irragionevole una lettura restrittiva del valore
costituzionalmente protetto dell'equilibrio presente e futuro del
bilancio, nel senso di valutare la legittimità costituzionale di
norme, solo nella misura in cui impattano su un risultato negativo
della gestione finanziaria dell'ente pubblico, e non anche quando,
pur in presenza di un saldo positivo, incidono comunque sul dato
quantitativo dell'equilibrio attuale e, in una prospettiva futura,
potrebbero comportare anche una variazione del segno di detto
risultato differenziale, per effetto delle molteplici e non
prevedibili variabili del ciclo economico.
5. Non può, d'altra parte, non rimarcarsi l'onere finanziario
derivante da siffatte disposizioni, che possono innescare una
dinamica espansiva della spesa di personale, considerato che «la
trasformazione di frazioni percentuali della retribuzione accessoria
in assegno personale fisso e continuativo, e cioè in retribuzione
fissa, costituisce uno dei principali fattori genetici della crescita
della spesa di personale laddove, in occasione della formazione del
bilancio, non si tenga debitamente conto della progressiva riduzione
delle disponibilità allocate per le retribuzioni accessorie per
effetto di meccanismi automatici di trasformazione di dette
disponibilità a sostegno della componente di spesa costituita dalle
retribuzioni fisse e continuative» (Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per il Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, sentenza
n. 52/2017, punto 27 della motivazione).
Il solo precetto di cui all'art. 81 Cost. non è, quindi, di per
sè sufficiente a garantire la tenuta degli equilibri finanziari, da
considerarsi anche in prospettiva futura, ed il rispetto dei principi
che regolano la gestione delle risorse pubbliche. Come osservato
dalla sezione di controllo per il Piemonte (ordinanza n. 49/2014) e,
più di recente, dalla sezione di controllo per la Liguria (ordinanza
n. 34/2017), in ordinanze di rimessione alla Corte di questioni di
legittimità costituzionale, le valutazioni relative all'esatta
individuazione dei parametri costituzionali - per lungo tempo
limitati all'art. 81 Cost. - devono essere «adeguate al mutato quadro
dell'ordinamento costituzionale [omissis] mentre al momento delle
pronunzie sopra richiamate l'unica norma della Costituzione in
materia di finanza pubblica era costituita dall'art. 81 e dalla legge
costituzionale n. 3/2001». La sezione piemontese ha, infatti, inteso
ricomprendere tra i parametri costituzionali anche altre norme, quali
l'art. 119 e l'art. 97 della Costituzione con riguardo, tra l'altro,
al coordinamento della finanza pubblica e dell'equilibrio dei
bilanci. Ma il ragionamento è stato sviluppato ancor più dai
giudici liguri, secondo i quali possono ed anzi devono essere evocate
tutte quelle norme costituzionali che, in modo diretto o indiretto,
involgono la materia della finanza pubblica, apprestando tutela alle
risorse pubbliche ed alla loro corretta utilizzazione.
Nel caso di specie, la Provincia autonoma di Bolzano, legiferando
in una materia riservata alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato, ha determinato un aumento della spesa del personale che
costituisce il più importante aggregato della spesa corrente, con la
conseguenza che le disposizioni relative al suo contenimento
assurgono a principio fondamentale della legislazione statale. E non
solo con riferimento a tetti di spesa e limiti alla stessa, ma anche
in termini di violazione di norme imperative che pongono, con
immediata forza precettiva, chiare regole di corrispettività tra
retribuzione e prestazioni effettivamente rese.
6. Infine, questo collegio non può non condividere quanto già
osservato dalla sezione di controllo per il Piemonte e dalla sezione
di controllo per la Liguria, laddove, nelle ordinanze di remissione
prima menzionate, hanno evidenziato come il giudizio di
parificazione, allo stato della legislazione vigente, sia l'unica
possibilità offerta dall'ordinamento per sottoporre a scrutinio di
costituzionalità in via incidentale, in riferimento ai principi
costituzionali in materia di finanza pubblica, le disposizioni
legislative che, incidendo sui singoli capitoli, modificano
l'articolazione del bilancio e ne possono alterare gli equilibri
complessivi.
Conseguentemente, ove si escludesse la legittimazione di questa
Corte a sollevare questioni di costituzionalità in riferimento ai
parametri sopra individuati, si verrebbe a creare di fatto, una sorta
di spazio legislativo immune dal controllo di costituzionalità
attivabile in via incidentale, laddove la giurisprudenza
costituzionale ha riconosciuto la legittimazione della sezione di
controllo a sollevare questioni di legittimità costituzionale anche
in relazione all'esigenza di assicurare al sindacato della Corte
costituzionale leggi provinciali che, come nella fattispecie in
esame, più difficilmente verrebbero, per altra via, ad essa
sottoposte (Corte costituzionale sentenza n. 226/1976). Ritengono,
pertanto, queste sezioni riunite di essere legittimate a sollevare
questioni di legittimità costituzionale, non solo con riferimento
all'art. 81 della Costituzione, ma anche con riferimento, nel caso di
specie, agli articoli 3, 36, 81, 97, 101, comma 2, 103, 108, 117,
comma 2, lettere l) e o), e 119, comma 1, della Costituzione.
7. La questione di costituzionalità si intende sollevare è
rilevante nel presente giudizio.
Come disposto dall'art. 39 del testo unico delle leggi sulla
Corte dei conti (regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214), al quale
l'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, rinvia,
l'oggetto del giudizio di parifica è il seguente: «La Corte verifica
il rendiconto generale dello Stato e ne confronta i risultati tanto
per le entrate, quanto per le spese, ponendoli a riscontro con le
leggi del bilancio. A tale etto verifica se le entrate riscosse e
versate ed i resti da riscuotere e da versare risultanti dal
rendiconto, siano conformi ai dati esposti nei conti periodici e nei
riassunti generali trasmessi alla Corte dai singoli Ministeri; se le
spese ordinate e pagate durante l'esercizio concordino con le
scritture tenute o controllate dalla Corte ed accerta i residui
passivi in base alle dimostrazioni allegate ai decreti ministeriali
di impegno ed alle proprie scritture. La Corte con eguali
accertamenti verifica i rendiconti, allegati al rendiconto generale,
delle aziende, gestioni ed amministrazioni statali con ordinamento
autonomo soggette al suo riscontro».
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 213/2008, ha
affermato la legittimazione della Corte dei conti in sede di giudizio
di parificazione a sollevare questione di legittimità costituzionale
«avverso tutte quelle disposizioni di legge che determinino effetti
modificativi dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di
incidere, in senso globale, sulle unità elementari, vale a dire sui
capitoli, con riflessi sugli equilibri digestione, disegnati con il
sistema dei risultati differenziali».
Nel caso di specie, le norme di cui si sospetta l'illegittimità
costituzionale incidono sull'articolazione della spesa e sul quantum
della stessa, poichè determinano un effetto espansivo della spesa,
anche in prospettiva futura, mediante un aumento delle risorse
destinate al trattamento accessorio, con cui la Provincia retribuisce
soggetti che non svolgono più gli incarichi di preposizione in
relazione ai quali quelle somme erano corrisposte.
Difatti, nel momento in cui queste sezioni riunite, nell'ambito
del giudizio di parifica, devono prendere in esame i capitoli
destinati al pagamento del trattamento accessorio, dovrebbero dare
applicazione a norme provinciali della cui legittimità
costituzionale si dubita. Pertanto, vi sarebbe una copertura della
spesa meramente formale, ma non sostanziale. Qualora fosse acclarata
l'illegittimità costituzionale di una norma che rileva ai fini del
bilancio provinciale, le spese sostenute per la corresponsione di
detti assegni sarebbero prive di copertura sostanziale, con
conseguente violazione del precetto costituzionale di cui all'art.
81, comma 4 (oggi comma 3), Cost.
8. Nella fattispecie de qua la parifica dei capitoli di bilancio
n. U01101.0000, n. U01101.0030, n. U04021.6120, n. U04021.6150, n.
U01111.0215 e n. 001111.0210 è incisa dalle contestate leggi
provinciali, soprattutto della legge provinciale n. 9/2017 e della
legge provinciale n. 1/2018, che, sia pure con un farraginoso
meccanismo di rinvii a norme preesistenti, salvezza di contratti
collettivi e previsione di effetti retroattivi, recano norme di
autorizzazione dei relativi impegni e pagamenti, con inferente
evidenza della rilevanza nel presente giudizio della questione di
costituzionalità che si intende sollevare.
Infatti, con riguardo all'art. 1, comma 3, della legge
provinciale n. 9/2017, la disposizione fa salvi gli effetti giuridici
già prodotti e analogamente prevede l'art. 2, comma 1, secondo
periodo, della medesima legge con riferimento all'indennità di
coordinamento e per dirigenti sostituti.
9. Al riguardo, non ignorano queste sezioni riunite che la
sezione giurisdizionale per il Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano,
con la sentenza n. 52/2017 (vedi infra punto 19), in un giudizio per
responsabilità erariale nei confronti dei componenti della
delegazione pubblica, firmatari dei locali contratti collettivi, ha
dichiarato il difetto di rilevanza nel giudizio della questione di
legittimità costituzionale prospettata con riferimento alla legge
provinciale n. 9/2017, articoli 1 e 2.
I giudici hanno, infatti, affermato che detta disciplina «fa
salvi, nel rispetto del regime dei diritti acquisiti, gli effetti
giuridici ed economici dei percettori delle indennità in
contestazione; con ciò tenendosi debitamente al di fuori della
vertenza in atto circa la legittima erogazione da parte della
Provincia, in modo del tutto automatico, degli assegni personali in
contestazione, spettanti sulla base del regime vigente. La salvezza
degli effetti giuridici ed economici, dunque, è posta a tutela del
dipendente percettore delle indennità impedendone la ripetibilità,
ma non legittima ex post le erogazioni effettuate, ove giudicate
illegittime; ne consegue il difetto di rilevanza, nel presente
giudizio, della questione di legittimità costituzionale
prospettata».
Si ritiene, tuttavia, alla luce del successivo sviluppo
normativo, che il legislatore provinciale volesse invece, in
attuazione della delega di cui all'art. 47 della legge provinciale n.
6/2015 (vedi infra punto 16), dare copertura normativa al principio
della trasformazione delle indennità - disciplinato fino ad allora
dai contratti collettivi - e non solo occuparsi della salvezza dei
diritti acquisiti dai percettori.
Tale tesi è avvalorata dall'approvazione della successiva legge
provinciale n. 1/2018, con la quale il legislatore provinciale
ribadisce e chiarisce meglio il significato delle disposizioni della
legge provinciale n. 9/2017.
L'art. 1 (rubricato «Interpretazione autentica» delle
preesistenti norme in materia di indennità connesse con incarichi
dirigenziali ed affini), il cui contenuto precettivo più che di
interpretazione autentica si prospetta, in realtà, innovativo con
efficacia retroattiva, in qualche modo «suggella» con fonte
normativa, salvaguardando al contempo l'assetto preesistente, un
principio (quello della costante trasformazione dell'indennità in
assegno personale, fisso e pensionabile, erogabile alla cessazione
dell'incarico) fino ad allora affidato alla contrattazione, a seguito
della abrogazione dell'art. 22 della legge provinciale n. 10/1992.
È illuminante, a tal riguardo, la relazione sul disegno di legge
provinciale n. 152/2018 del 2 febbraio 2018, in cui si legge che è
stata necessaria «un'interpretazione autentica delle leggi in materia
di personale e dirigenza, in modo da garantire la certezza del
diritto» (pag. 1) e ancora che «è necessario interpretare la norma
in modo da rendere giuridicamente efficace e valida tale disciplina e
da fornire agli amministratori la certezza giuridica di poter
continuare ad erogare questo elemento salariale (pag. 3),
10. Alla luce delle suesposte considerazioni, nella vigenza di
dette leggi provinciali, queste sezioni riunite dovrebbero parificare
il rendiconto della Provincia autonoma di Bolzano e, in particolare,
le poste di bilancio afferenti le indennità, la cui disciplina
nell'esercizio 2017 trova la sua fonte non più in clausole
contrattuali, ma direttamente nella legge.
Pertanto, la verifica della spesa del personale nell'ambito del
giudizio di parifica, con riferimento alle fattispecie evidenziate,
consente a queste sezioni riunite di ergersi a garante imparziale
dell'equilibrio economico-finanziario attuale e prospettico del
settore pubblico che il legislatore ha attribuito alla Corte dei
conti.
In tal senso, si giustifica una parifica parziale con esclusione,
quindi, delle poste di spesa esaminate. Nella fattispecie de qua, la
pacifica dei capitoli di spesa n. U01101.0000, n. U01101.0030, n.
U04021.6120, n. U04021.6150, n. U01111.0215 e n. U01111.0210 comporta
l'applicazione, soprattutto, dell'arti della legge provinciale n.
1/2018.
Ne deriva, in ordine al requisito della rilevanza, che queste
sezioni riunite, se non dubitassero della legittimità costituzionale
delle citate disposizioni provinciali, dovrebbero necessariamente
parificare i suddetti capitoli di bilancio.
Questo collegio ritiene, pertanto, di non poter applicare norme
provinciali di cui si sospetta l'illegittimità costituzionale e,
conseguentemente, di non poter parificare capitoli di spesa
richiamati.
Appare, pertanto, rilevante (e non manifestamente infondata, come
si vedrà al punto seguente), la questione di legittimità
costituzionale sollevata in rapporto agli articoli 3, 36, 81, 97,
101, comma 2, 103, 108, 117, comma 2, lettere l) e o), e 119, comma
1, della Costituzione.
11. Prima di soffermarsi sulla non manifesta infondatezza,
occorre delineare per esigenza di esaustività della trattazione il
quadro normativo in cui si inserisce la questione oggetto del
presente scrutinio.
Con legge provinciale 23 aprile 1992, n. 10 (Riordinamento della
struttura dirigenziale della Provincia autonoma di Bolzano) è stata
disciplinata la dirigenza a livello provinciale, introducendo un
modello alternativo a quello delle amministrazioni statali basato sui
meccanismi di accesso di cui all'art. 28 del decreto legislativo n.
165/2001.
Il capo II della citata legge provinciale prevede, infatti,
all'art. 14, quale unica modalità di accesso alle funzioni
dirigenziali in Provincia, il conferimento dell'incarico dirigenziale
a un dipendente iscritto nell'apposita sezione dell'albo di cui al
successivo art. 15. Quest'ultima disposizione, a sua volta,
istituisce l'albo degli aspiranti dirigenti, al quale sono iscritti i
dipendenti che hanno conseguito l'idoneità per l'assunzione di
incarichi dirigenziali.
Ancora, con l'art. 22 della citata legge provinciale n. 10/1992,
rubricato «Indennità di funzione», nella sua formulazione originaria
fino all'abrogazione per effetto dell'art. 11 del contratto di
comparto 6 agosto 2001, è stata prevista la corresponsione per la
durata dell'esercizio delle funzioni dirigenziali, in aggiunta al
trattamento economico di livello maturato, di un'apposita indennità
di funzione mensile.
In altri termini, il personale con incarico dirigenziale, pur
rimanendo inquadrato nella posizione giuridica ed economica
precedentemente in godimento presso la Provincia autonoma di Bolzano,
percepisce un trattamento economico commisurato alla rilevanza della
posizione dirigenziale ricoperta durante l'espletamento del relativo
incarico.
Tuttavia, il comma 5 del succitato articolo ha disposto che
«L'indennità è gradualmente trasformata in assegno personale
pensionabile quale distinto elemento fisso e continuativo di
retribuzione. La trasformazione avviene con cadenza annuale, per ogni
anno di godimento dell'indennità, nella misura dell'8% per il
direttore generale, per il vicedirettore generale e per i direttori
di dipartimento, nella misura del 6% per i direttori di ripartizione
e nella misura del 5% per i direttori di ufficio».
Per effetto di detta trasformazione, alla cessazione
dell'incarico dirigenziale, il funzionario continua, ciononostante, a
percepire l'indennità per funzione dirigenziale nella misura fino ad
allora maturata, senza che a ciò corrispondano lo svolgimento di un
incarico dirigenziale e l'assunzione delle relative responsabilità.
Analogo principio è espresso dall'art. 28 della suddetta legge
provinciale n. 10/1992 che, collocato nel capo IV tra le «norme
transitorie e finali», ha disposto: «L'indennità di dirigenza
spettante ai sensi dell'art. 47 della legge provinciale n. 11/1981, e
successive modifiche ed integrazioni, è trasformata in assegno
personale nella misura maturata ai sensi dell'art. 22, comma 5».
Il medesimo principio era, intanto, stato già trasfuso nel
contratto collettivo intercompartimentale per il personale
dirigenziale relativo al periodo 1999-2000 del 17 luglio 2000, che,
all'art. 8, comma 3, così ha previsto: «L'indennità di funzione è
gradualmente trasformata in un assegno personale pensionabile quale
distinto elemento fisso e continuativo di retribuzione. La
trasformazione avviene con cadenza annuale e per ogni anno di
godimento dell'indennita'».
Detta disposizione è stata riprodotta nel citato contratto di
comparto per il personale dirigenziale della Provincia autonoma di
Bolzano del 6 agosto 2001, che contestualmente ha «abrogato» all'art.
11 la disposizione di cui all'art. 22 della legge provinciale n.
10/1992. Infatti, nella vigente formulazione della legge provinciale
n. 10/1992 non si rinviene più alcuna disposizione che preveda detta
indennità e ne contempli la trasformazione in assegno fisso e
pensionabile, ad esclusione della norma transitoria di cui al citato
art. 28, in questa sede contestato.
Per effetto della riferita abrogazione, la fonte di disciplina di
questa graduale e costante trasformazione dell'indennità di funzione
dirigenziale in un assegno personale, quale elemento fisso della
retribuzione, fino alle recenti modifiche normative delle quali si
dà infra conto, è stata, pertanto, solo e soltanto la
contrattazione collettiva.
Analogo meccanismo è stato previsto per la corresponsione
dell'indennità di funzione ai dirigenti sostituti e dell'indennità
di coordinamento correlata all'esercizio di funzioni di
coordinamento.
12. Il principio della trasformazione di dette indennità in
assegno fisso e continuativo, principio che si ribadisce era solo
originariamente di fonte legislativa, è stato poi riproposto da una
serie di disposizioni di contratti collettivi di intercomparto e di
comparto, tra le quali l'art. 10, comma 1, del contratto di comparto
per il personale dirigenziale della Provincia autonoma di Bolzano
relativo al periodo 1999-2000, sottoscritto in data 6 agosto 2001
(indennità di funzione); art. 9, comma 3, contratto collettivo
intercompartimentale per il personale dirigenziale relativo al
periodo 2001-2004, sottoscritto in data 17 settembre 2003 (indennità
di funzione); art. 10 contratto collettivo di comparto per il
personale dirigenziale della Provincia autonoma di Bolzano relativo
al periodo 2005-2008 e sottoscritto l'11 novembre 2009 (indennità di
funzione); art. 62, comma 3, contratto collettivo
intercompartimentale per il periodo 1997-2000, sottoscritto il 29
luglio 1999 (indennità di coordinamento); art. 11, comma 5 e comma
6, contratto di comparto per il personale provinciale per il periodo
1999-2000, sottoscritto il 4 luglio 2002 (indennità di
coordinamento); art. 79, comma 3, contratto collettivo
intercompartimentale per il periodo 2001-2004 per la parte giuridica
e per il periodo 2001-2002 per la parte economica, sottoscritto il 1°
agosto 2002 (indennità di coordinamento); art. 84, comma 3, del
contratto collettivo intercompartimentale per il periodo 2005-2008
per la parte giuridica e per il periodo 2007-2008 per la parte
economica, sottoscritto il 12 febbraio 2008 (indennità di
coordinamento).
13. Intanto, queste sezioni riunite hanno dichiarato
incidentalmente, nel corso di tre giudizi di parifica (per gli
esercizi finanziari 2014, 2015 e 2016), la nullità di dette
disposizioni di contratti collettivi di intercomparto e di comparto.
Difatti, già in data 25 giugno 2015, nello svolgimento dei
giudizio di parifica, è stato accertato come considerevoli somme di
denaro fossero stanziate ed erogate annualmente in favore di
personale provinciale a titolo di indennità di funzione o di
coordinamento, benchè lo stesso personale risultasse privo del
relativo incarico dirigenziale o di coordinamento. Tale evidenza
sarebbe da ricondurre al tenore di alcune disposizioni della
contrattazione collettiva a livello intercompartimentale e
compartimentale che prevedevano la graduale trasformazione, su base
annua, delle indennità di funzione e di coordinamento in un elemento
fisso e continuativo della retribuzione; sicchè, personale ormai
privo di incarico dirigenziale o di coordinamento ha continuato a
percepire - in tutto o in parte - la relativa indennità sotto forma
di assegno personale, anche dopo la cessazione dell'incarico.
A conclusione di detto giudizio, ritenuta, incidentalmente, la
nullità delle predette disposizioni contrattuali, queste sezioni
riunite hanno parificato il rendiconto della Provincia, con
esclusione, tra gli altri, dei medesimi capitoli di spesa del
personale, nella parte in cui si riferiscono al pagamento delle
indennità di funzione e di coordinamento a dirigenti e funzionari
provinciali senza incarico, poichè erogati, in virtù della
descritta trasformazione, in favore di personale provinciale ormai
privo di incarico dirigenziale o di coordinamento (cfr. pag. 199
della relazione sul rendiconto generale della Provincia autonoma di
Bolzano - esercizio finanziario 2014).
14. Successivamente, il legislatore provinciale con la legge
provinciale 19 maggio 2015, n. 6 (Ordinamento del personale della
Provincia) ha rimesso mano alla disciplina del contestato meccanismo
di trasformazione delle indennità in esame.
Al riguardo, l'art. 47 (rubricato «Revisione della disciplina
sulla trasformazione graduale di indennità connesse con incarichi
dirigenziali ed affini») ha disposto nella sua formulazione
originaria che «Con contratto collettivo si provvede entro sei mesi
dall'entrata in vigore della presente legge alla revisione della
disciplina sulla trasformazione graduale dell'indennità di funzione
e di coordinamento e dell'indennità per dirigenti sostituti in
assegno personale pensionabile».
15. L'art. 47 è stato poi sostituito dall'art. 14, comma 6,
della legge provinciale 25 settembre 2015, n. 11, che ha previsto un
intervallo di diciotto mesi dall'entrata in vigore della legge per
riordinare la struttura dirigenziale della Provincia autonoma di
Bolzano e ha stabilito al comma 2 che «Con contratto collettivo si
provvede entro diciotto mesi dall'entrata in vigore della presente
legge alla revisione della disciplina sulla trasformazione graduale
dell'indennità di funzione e di coordinamento e dell'indennità per
dirigenti sostituti degli enti, ai quali si applica il contratto
collettivo intercompartimentale, in assegno personale pensionabile».
Tale disposizione è stata successivamente sostituita dall'art.
7, comma 1, della legge provinciale 18 ottobre 2016, n. 21, che ha
mutato la fonte della disciplina sulla trasformazione delle
indennità delle quali si tratta: la legge e non più il contratto
collettivo.
Pertanto, oggi, il ridetto art. 47, comma 2, della legge
provinciale n. 6/2015 si presenta così testualmente formulato: «Con
legge provinciale si provvede entro il 30 giugno 2017 alla revisione
della disciplina sulla trasformazione graduale dell'indennità di
funzione e di coordinamento e dell'indennità per dirigenti sostituti
degli enti, a. si applica il contratto collettivo
intercompartimentale, in assegno personale pensionabile. Fino alla
revisione menzionata trovano applicazione le disposizioni dei
contratti collettivi in materia».
16. Successivamente è stata approvata la legge provinciale 6
luglio 2017, n. 9 (Disciplina dell'indennità di dirigenza e
modifiche alla struttura dirigenziale dell'Amministrazione
provinciale, con vigenza dal 2 agosto 2017).
L'art. 1 (Indennità di dirigenza) dispone quanto segue: «1. A
far data dal 1° gennaio 2019 l'indennità di dirigenza disciplinata
dall'art. 28 della legge provinciale 23 aprile 1992, n. 10, e dai
contratti collettivi intercompartimentali, di comparto e decentrati
è trasformata in indennità di posizione, composta da una parte
fissa ed una parte variabile. L'ammontare dell'indennità di
posizione, di cui la parte fissa è pari al 40 per cento del valore
complessivo dell'indennità stessa, è determinato dai contratti
collettivi nel rispetto dei limiti e dei vincoli di cui alla legge
provinciale 19 maggio 2015, n. 6, tenuto conto delle dimensioni della
struttura dirigenziale, della sua collocazione all'interno
dell'organizzazione dell'amministrazione, nonchè delle
responsabilità, della complessità e del grado di difficoltà dei
compiti dirigenziali da svolgere nella posizione ricoperta. Dopo
almeno sei anni di incarico dirigenziale, la sola parte fissa
dell'indennità di posizione si trasforma, alla cessazione
dell'incarico, in assegno personale pensionabile in base al sistema
retributivo.
2. In ogni caso il trattamento economico complessivo di un/una
dirigente non può superare il limite massimo retributivo annuo di
240.000,00 euro, al lordo dei contributi previdenziali ed
assistenziali e degli oneri fiscali a carico del/della dipendente.
3. Sono fatti salvi gli effetti giuridici già prodotti e gli
effetti economici già maturati, sino al 1° gennaio 2019, a seguito
dei meccanismi di trasformazione graduale dell'indennità di
dirigenza in assegno personale pensionabile in base al sistema
retributivo, in applicazione dell'art. 28 della legge provinciale 23
aprile 1992, n.10, e dei contratti collettivi. L'indennità di
dirigenza già maturata ai sensi del presente comma non è cumulabile
con l'indennità di posizione di cui al comma 1».
17. In ordine alla conservazione degli effetti già maturati,
l'art. 17, comma 2, della citata legge provinciale n. 9/2017 ha
aggiunto, con riferimento alla figura del direttore generale di cui
al precedente comma 1, che «Per i fini di cui all'art. 1, comma 3, e
all'art. 2 si tiene conto delle rispettive indennità maturate alla
data del 31 dicembre 2018», termine in seguito anticipato al 31
maggio 2018 per effetto della modifica da parte dell'art. 3, comma 3,
della legge provinciale 9 febbraio 2018, n. 1.
18. Il legislatore provinciale del 2017 è intervenuto
espressamente anche sulle indennità di coordinamento e indennità
per dirigenti sostituti, così stabilendo al successivo art. 2: «1.
La trasformazione graduale in un assegno personale pensionabile
dell'indennità di coordinamento e dell'indennità per dirigenti
sostituti prevista dai contratti collettivi intercompartimentali, di
comparto e decentrati è abrogata e cessa di produrre effetti dal 1°
gennaio 2019. Sono fatti salvi gli effetti giuridici già prodotti e
gli effetti economici già maturati a tale data, in applicazione
dell'art. 28 della legge provinciale 23 aprile 1992, n. 10, e dei
predetti contratti collettivi».
19. Il 15 dicembre 2017 è stata pubblicata la sentenza n. 52
della sezione giurisdizionale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol,
sede di Bolzano, resa nell'ambito di un giudizio per responsabilità
erariale nei confronti dei componenti della delegazione pubblica,
firmatari dei locali contratti collettivi sopra citati, che
disciplinavano il meccanismo della trasformazione delle indennità
erogate in assenza del relativo incarico.
In particolare, i giudici hanno riconosciuto «fondata la
prospettazione della procura regionale che ravvisa un danno erariale
nella corresponsione di aumenti retributivi, indebitamente
autorizzati dai predetti contratti intercompartimentali e di
comparti, sulla base di un mero meccanismo automatico», con la
conseguenza che «tutti gli assegni personali, nel tempo acquisiti dai
dipendenti della Provincia a titolo di retribuzione fissa e
continuativa pensionabile, costituiti dal sedimentarsi nel tempo di
quote percentuali delle indennità di funzione e di coordinamento
erogate sulla base dei contratti collettivi intervenuti, sono stati
illecitamente corrisposti poichè sine causa e cioè senza che
all'incremento retributivo corrispondesse un accertato aumento della
produttività; donde, all'evidenza, il sussistere del danno
contestato dalla procura» (punto 26 della motivazione).
20. A distanza di poco più di un mese, con la già citata legge
provinciale n. 1/2018, la Provincia autonoma di Bolzano è
intervenuta ancora una volta sulla disciplina della trasformazione
delle indennità in assegno personale, fisso e pensionabile. In
particolare, l'art. 1, rubricato «Interpretazione autentica dell'art.
47 della legge provinciale 19 maggio 2015, n. 6, [...] così
stabilisce: «1. Le disposizioni di cui all'art. 47 della legge
provinciale 19 maggio 2015, n. 6, all'art. 14, comma 6, della legge
provinciale 25 settembre 2015, n. 11, all'art. 7, comma 1, della
legge provinciale 18 ottobre 2016, n. 21, ed agli articoli 1, comma
3, e 2, comma 1, della legge provinciale 6 luglio 2017, n. 9, dal
momento di entrata in vigore della legge provinciale 10 agosto 1995,
n. 16, si interpretano nel senso che le erogazioni avvenute in forza
dei meccanismi di trasformazione graduale dell'indennità di funzione
e di coordinamento e di quella per dirigenti sostituti per il
personale degli enti facenti parte dell'intercomparto provinciale in
assegno personale pensionabile sono da considerare, sin dalla sua
istituzione, elemento fisso e continuativo della retribuzione. A tal
fine, conservano piena legittimità ed efficacia, senza soluzione di
continuità, le norme in materia dei contratti collettivi, di
comparto ed intercompartimentali, anche in attuazione del principio
di conservazione dei trattamenti economici fondamentali ed accessori
in godimento alla loro data di entrata in vigore aventi natura
retributiva ordinaria o corrisposti con carattere di generalità per
ciascuna amministrazione o ente.
2. Nello stesso senso di cui al comma 1, si interpretano altresì
le disposizioni di cui all'art. 22 della legge provinciale 23 aprile
1992, n. 10, poi trasfuso nei contratti collettivi di comparto ed
intercompartimentali per effetto della legge provinciale 10 agosto
1995, n. 16, nonchè le disposizioni di cui all'art. 28 della legge
provinciale 23 aprile 1992, n. 10».
L'art. 3 ha anticipato al 1° giugno 2018 la decorrenza del
termine previsto dall'art. 1, commi 1 e 3, e dall'art. 2, comma 1, e
al 31 maggio 2018 del termine disposto dall'art. 17, comma 2, della
legge provinciale n. 9/2017.
21. Quanto alla non manifesta infondatezza, queste sezioni
riunite dubitano, innanzitutto, della legittimità costituzionale
delle norme provinciali citate per contrasto con l'art. 3 e con
l'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione, sotto un duplice
profilo. Le disposizioni della Provincia autonoma di Bolzano, qui
oggetto di scrutinio, disciplinano un aspetto della retribuzione dei
dipendenti provinciali e, per tale assorbente profilo, incidono
dunque sulla materia «ordinamento civile», riservata alla competenza
esclusiva dello Stato la cui regolamentazione deve essere uniforme su
tutto il territorio nazionale.
Al riguardo, in modo netto statuisce la Corte costituzionale
nella sentenza n. 18/2013 censurando una legge regionale (nella
specie della Regione Calabria, punto 5.2 del considerato in diritto):
«La disciplina del trattamento economico dei dirigenti di area
funzionale deve essere ritenuta compresa nella materia
dell'ordinamento civile, di competenza esclusiva statale, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.».
Ciò, di per sè, assume una valenza pregnante e comporta
l'illegittimità costituzionale delle disposizioni provinciali
oggetto del presente esame.
Tra le varie e consolidate sentenze della Corte costituzionale
che hanno classificato nell'ambito della materia dell'ordinamento
civile la disciplina degli aspetti retributivi del pubblico impiego,
appare particolarmente significativo citare la decisione n. 61/2014,
resa su un ricorso proposto in via principale dalla Provincia
autonoma di Bolzano, che lamentava la lesione della propria
competenza legislativa primaria in materia di «ordinamento degli
uffici provinciali e del personale ad essi addetti».
In essa si legge: «... tale disposizione (art. 9, comma 2, del
decreto-legge n. 78/2010, n.d.r.), attenendo alla retribuzione
spettante a lavoratori (come i dirigenti della ricorrente Provincia)
il cui rapporto è contrattualizzato, è riconducibile alla materia
dell'"ordinamento civile". La norma, pertanto, è stata
legittimamente emanata dallo Stato nell'esercizio della competenza
legislativa esclusiva attribuitagli dall'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. (questa Corte ha affermato che il trattamento
economico dei dirigenti pubblici è compreso nella materia
dell'"ordinamento civile" già nella sentenza n. 18 del 2013)».
Prosegue la Consulta con lo scrutinio dell'art. 9, comma 3, del
decreto-legge n. 78/2010 affermando che «Tale disposizione, nella
parte in cui concerne il personale dirigenziale regionale e
provinciale (i cui rapporti di impiego sono tutti contrattualizzati),
è riconducibile alla materia dell'"ordinamento civile"» (sentenza n.
173 del 2012).
Essa, stabilendo che nei confronti dei titolari di incarichi di
livello dirigenziale generale delle amministrazioni pubbliche non si
applicano le disposizioni normative e contrattuali che autorizzano la
corresponsione, a loro favore, di una quota dell'importo derivante
dall'espletamento di incarichi aggiuntivi, rafforza il principio già
affermato dall'art. 24 del decreto legislativo n. 165 del 2001, a
norma del quale il trattamento economico corrisposto ai dirigenti
pubblici remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai
dirigenti, nonchè qualsiasi incarico ad essi attribuito in ragione
del loro ufficio o comunque conferito dall'amministrazione presso cui
prestano servizio o su designazione della stessa.
Si tratta di disciplina diretta a conformare due degli istituti
del rapporto di lavoro che lega i dirigenti alle pubbliche
amministrazioni di appartenenza: il trattamento economico e il regime
di esclusivita'».
Ad analoghe conclusioni sono pervenute anche varie altre
decisioni della Corte costituzionale (cfr. sentenze n. 160/2017, n.
72/2017, n. 211/2014, n. 201/2013, n. 286/2013, n. 225/2013, n.
290/2012, n. 215/2012, n. 339/2011, n. 77/2011, n. 332/2010 e n.
151/2010).
22. D'altra parte, neppure le particolari prerogative
autonomistiche riconosciute dallo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670) e dalle relative norme di attuazione (in
particolare il decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266) consentono
di superare o derogare la competenza esclusiva dello Stato nella
materia in esame (ordinamento civile), come peraltro già evidenziato
dalla Corte costituzionale nella citata sentenza n. 61/2014.
Dispone infatti l'art. 8 dello statuto di autonomia che «Le
province hanno la potestà di emanare norme legislative entro i
limiti indicati dall'art. 4, nelle seguenti materie:
1) ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad
essi addetto [omissis]».
L'art. 4 dello statuto di autonomia precisa che «In armonia con
la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli
interessi nazionali - tra i quali è compreso quello della tutela
delle minoranze linguistiche locali - nonchè delle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica, la
regione ha la potestà di emanare norme legislative nelle seguenti
materie:
1) ordinamento degli uffici regionali e del personale ad essi
addetto».
Sono quindi fissati dallo statuto chiari limiti alla potestà
legislativa «primaria» della Provincia autonoma di Bolzano, anche
nella materia «ordinamento degli uffici provinciali e del personale»,
che, in particolare, richiama il legislatore provinciale (e
regionale) al rispetto delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica ed impone l'armonia con la
Costituzione ed i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica.
In tal senso, anche il decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento) all'art. 2 (Rapporti tra legislazione statale e
legislazione regionale) dispone esplicitamente l'obbligo per il
legislatore provinciale (e regionale) di adeguare la propria
legislazione ai principi e alle norme costituenti i limiti indicati
dal ridetto art. 4 dello statuto speciale.
Testualmente, così recita l'art. 2 del decreto legislativo n.
266/1992: «[Omissis] la legislazione regionale e provinciale deve
essere adeguata ai principi e norme costituenti limiti indicati dagli
articoli 4 e 5 dello statuto speciale e recati da atto legislativo
dello Stato entro i sei mesi successivi alla pubblicazione dell'atto
medesimo nella Gazzetta Ufficiale o nel più ampio termine da esso
stabilito. Restano nel frattempo applicabili le disposizioni
legislative regionali e provinciali preesistenti».
In tale prospettiva, appare quindi rilevante richiamare i
«principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica» e le «norme
fondamentali di riforma economico sociale della Repubblica» che hanno
regolato la materia in esame.
Assumono quindi rilevanza le disposizioni recate dalla legge 23
ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la
revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale), secondo cui
all'art. 2, comma 1, lettera o): «1. Il Governo della Repubblica è
delegato a emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge uno o più decreti legislativi, diretti
al contenimento, alla razionalizzazione e al controllo della spesa
per il settore del pubblico impiego, al miglioramento dell'efficienza
e della produttività, nonchè alla sua riorganizzazione; a tal fine
è autorizzato a: [omissis];
o) procedere alla abrogazione delle disposizioni che
prevedono automatismi che influenzano il trattamento economico
fondamentale ed accessorio, e di quelle che prevedono trattamenti
economici accessori, settoriali, comunque denominati, a favore di
pubblici dipendenti sostituendole contemporaneamente con
corrispondenti disposizioni di accordi contrattuali anche al fine di
collegare direttamente tali trattamenti alla produttività
individuale e a quella collettiva ancorchè non generalizzata ma
correlata all'apporto partecipativo raggiunte nel periodo, per la
determinazione delle quali devono essere introdotti sistemi di
valutazione e misurazione, ovvero allo svolgimento effettivo di
attività particolarmente disagiate ovvero obiettivamente pericolose
per incolumità personale o dannose per la salute; prevedere che
siano comunque fatti salvi i trattamenti economici fondamentali ed
accessori in godimento aventi natura retributiva ordinaria o
corrisposti con carattere di generalità per ciascuna amministrazione
o ente; prevedere il principio della responsabilità personale dei
dirigenti in caso di attribuzione impropria dei trattamenti economici
accessori».
In particolare, il successivo art. 2, comma 2, qualifica
espressamente le disposizioni recate dal testo di legge e dai
relativi decreti delegati, imponendone la natura di «principi
fondamentali» (ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, testo
previgente) e di «norme fondamentali di riforma economico-sociale
della Repubblica».
Testualmente cosa recita l'articolo, riferendosi proprio alle
regioni a statuto ed alle province autonome: «2. Le disposizioni del
presente articolo e dei decreti legislativi in esso previsti
costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione. I principi desumibili dalle disposizioni del presente
articolo costituiscono altresì per le regioni a statuto speciale e
per le Province autonome di Trento e di Bolzano norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica».
Analogamente, l'art. 1, comma 3, del decreto legislativo n.
165/2001, attuativo del citato art. 2 della legge n. 421/1992,
dispone quanto segue: «Le disposizioni del presente decreto
costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione. Le regioni a statuto ordinario si attengono ad essi
tenendo conto delle peculiarità dei rispettivi ordinamenti. I
principi desumibili dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421,
e successive modificazioni, e dall'art. 11, comma 4, della legge 15
marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni ed integrazioni,
costituiscono altresì, per le regioni a statuto speciale e per le
Province autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica».
Ne deriva che le contestate disposizioni provinciali, oltre ad
aver preteso di disciplinare una materia di esclusiva competenza
statale (ordinamento civile), hanno pure violato i limiti recati dal
ridetto art. 4 dello statuto di autonomia.
23. Lo stesso legislatore provinciale aveva già trasfuso il
disposto, di cui al citato art. 2, comma 1, lettera o), della legge
n. 421/1992, nell'ordinamento giuridico della Provincia con l'art. 5,
comma 6, della legge provinciale 10 agosto 1995, n. 16
(successivamente abrogata dall'art. 52, comma 2, lettera i), della
legge provinciale n. 6/2015).
Il citato art. 5, comma 6, così disponeva: «In sede di rinnovo
dei contratti e di determinazione del trattamento economico
costituiscono punti di riferimento della contrattazione: [omissis];
e) il divieto di automatismi che influenzano il trattamento
economico fondamentale ed accessorio, collegando tali trattamenti
alla produttività individuale e di gruppo».
Il legislatore provinciale, quindi, in attuazione di una norma
fondamentale di riforma economico sociale della Repubblica (art. 2,
comma 1, lettera o), della legge n. 421/1992), aveva introdotto
nell'ordinamento della Provincia il divieto di corrispondere ai
propri dipendenti maggiorazioni di emolumenti fissi od accessori
attraverso meccanismi meramente automatici, ancorando, invece, gli
aumenti retributivi a riscontrati incrementi di produttività,
esigendo che a fronte della prestazione «corrisponda, secondo
l'operare del sinallagma, una controprestazione economicamente
valutabile, qual è l'incremento della produttività. Nella
fattispecie in esame la trasformazione di una quota di indennità in
assegno personale pensionabile fisso e continuativo comporta, invece,
l'attribuzione al dipendente, all'atto della cessazione dell'incarico
dirigenziale o di coordinamento, di un incremento automatico della
retribuzione fondamentale, spesa priva di utilità per
l'amministrazione, in quanto non correlata: ad alcun incremento della
prestazione resa, ma, al contrario, alla sua diminuzione quantitativa
e qualitativa, svolgendo, il dipendente che è cessato dalle funzioni
dirigenziali, le ordinarie mansioni di funzionario» (sezione
giurisdizionale Trentino-Alto Adige, n. 52/2017 citata, punto 25.3
della motivazione).
24. Ancora, la qualificazione delle disposizioni statali citate
quali «principi fondamentali» e «norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica» è idonea a determinare altresì
la violazione dell'art. 3 della Costituzione (principi di uguaglianza
e ragionevolezza), nella parte in cui le contestate disposizioni
provinciali consolidano un ordinamento del tutto sui generis per i
dipendenti della Provincia autonoma di Bolzano che, diversamente da
tutti i dipendenti pubblici del restante territorio nazionale,
mantengono l'indennità di posizione e di direzione anche se non
ricoprono più le pertinenti posizioni apicali dirigenziali o
direttive.
È ben noto, per essere stato anche più volte riaffermato da
codesta ecc.ma Corte (Corte cost., sentenza n. 151/2010) che la
disciplina del rapporto di lavoro del dipendente pubblico, anche
regionale - ora contrattualizzato, rientra appunto nella materia
dell'ordinamento civile. Detta disciplina, ad evitare ingiustificate
disparità di trattamento tra i dipendenti di diversi soggetti
pubblici datoriali, deve essere «uniforme sul territorio nazionale e
imporsi anche alle regioni a statuto speciale» (Corte cost., sent.
cit.) A tale esigenza di uniformità si ispira evidentemente
l'espressa previsione contenuta nel ridetto art. 1, comma 3, del
decreto legislativo n. 165/2001, secondo la quale i principi
desumibili dalla legge di delega al Governo per la razionalizzazione
e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale (legge n. 421 del
1992, cit., art. 2, comma 1, lettera d), e comma 2) «costituiscono
[omissis] per le regioni a statuto speciale e per le Province
autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica».
Orbene, nel regolare questa peculiare conservazione da parte del
dipendente pubblico di indennità legate alle funzioni e
responsabilità dell'incarico precedentemente rivestito, le norme
provinciali si pongono in contrasto coni principi fondamentali
dell'ordinamento e le ora menzionate «norme fondamentali».
25. Sempre con riferimento all'art. 2 della legge n. 421/1992 ed
al conseguente art. 7, comma 5, del decreto legislativo n. 165/2001
in base al quale «Le amministrazioni pubbliche non possono erogare
trattamenti economici accessori che non corrispondano alle
prestazioni effettivamente rese» va evidenziato che lo Stato, ponendo
i basilari fondamenti normativi per coordinare la finanza pubblica
(art. 117, comma 3, Cost.) - incluse le norme generali sul
trattamento economico dei pubblici impiegali - sia titolare della
relativa potestà proprio al fine dell'esercizio della suddetta
funzione di coordinamento finanziario, anche in chiave di controllo
ed indirizzo degli effetti economici derivanti dalle norme in tema di
finanza pubblica.
Appare, pertanto, chiaro il senso del divieto, imposto dal
legislatore con la legge n. 421/1992 e con il decreto legislativo n.
165/2001, di automatismi, che influenzano il trattamento economico
fondamentale ed accessorio, e del correlativo obbligo di collegare i
trattamenti economici alla produttività individuale «per modo che a
fronte della prestazione (aumento retributivo fisso od accessorio)
corrisponda, secondo l'operare del sinallagma, una controprestazione
economicamente valutabile, qual è l'incremento della produttività.
Nella fattispecie in esame la trasformazione di una quota di
indennità in assegno personale pensionabile fisso e continuativo
comporta, invece, l'attribuzione al dipendente, all'atto della
cessazione dell'incarico dirigenziale o di coordinamento, di un
incremento automatico della retribuzione fondamentale, spesa priva di
utilità per l'amministrazione, in quanto non correlata ad alcun
incremento della prestazione resa, ma, al contrario, alla sua
diminuzione quantitativa e qualitativa, svolgendo, il dipendente che
è cessato dalle funzioni dirigenziali, le ordinarie mansioni di
funzionario. Infatti, in assenza della carriera dirigenziale, le
funzioni di dirigente sono assegnate a funzionari
dell'amministrazione provinciale che, al termine delle stesse,
tornano ad essere funzionari ed a svolgere le correlate mansioni»
(sentenza n. 52/2017, cit., punto 25.3 della motivazione).
26. Nei termini appena prospettati, le notate censurate con la
presente ordinanza si pongono altresì in contrasto con i principi
costituzionali dell'imparzialità e del buon andamento, declinato
come economicità, efficienza ed efficacia (art. 97, comma 2, Cost.),
nonchè di quello della proporzionalità della retribuzione rispetto
«alla quantità e alla qualità dell'attività prestata» (art. 36,
comma 1, Cost.).
In particolare, il concetto di giusta retribuzione di cui
all'art. 36 della Costituzione, che, interpretato inizialmente come
norma meramente programmatica, ha assunto negli anni una valenza di
norma immediatamente precettiva, deve essere inteso non solo nel
senso di garanzia di uno standard minimo di retribuzione per il
lavoratore, ma anche come fonte di un divieto di erogare nel rapporto
di lavoro pubblico (la cui disciplina è permeata dall'esigenza di un
uso rigoroso del denaro della collettività, in conformità al canone
costituzionale di economicità, efficienza ed efficacia dell'azione
della pubblica amministrazione) incrementi retributivi sulla base di
meri meccanismi automatici privi di ogni correlazione con l'attività
effettivamente prestata.
27. D'altro canto, il principio di effettività delle
prestazioni, quale corollario del valore costituzionale di
proporzionalità della retribuzione espresso dall'art. 36 Cost.
costituisce una prescrizione generale e di palese evidenza che crea
un nesso indibile di corrispettività tra le funzioni rese e la
retribuzione delle stesse.
Detto principio viene recepito, come già visto, a livello di
legislazione statale dall'art. 7, comma 5, del decreto legislativo n.
165/2001, che si configura come norma interposta, secondo cui: «Le
amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici
accessori che non corrspondano alle prestazioni effettivamente rese».
Questo principio è, tra l'altro, costantemente richiamato dalla
giurisprudenza amministrativa in materia di indennità di funzioni
dirigenziali.
Il Consiglio di Stato, al riguardo, ha infatti avuto modo di
statuire che: «l'indennità di funzione dirigenziale è connessa
all'effettivo esercizio delle funzioni e non può in nessun caso
essere mantenuta e corrisposta ad un dirigente che attraverso un
provvedimento di mobilità (quale, nel caso il comando presso altra
amministrazione) venga a perdere l'effettivo esercizio della funzione
stessa. [Omissis]. Essa ha, quindi, come presupposto che il dirigente
sia preposto alla direzione di una struttura, settore o servizio e ha
quale causa la remunerazione delle prestazioni svolte quale
responsabile della struttura. Non può, pertanto, essere attribuita
in mancanza dell'assegnazione di funzioni di direzione di struttura,
settore o servizio» (Consiglio di Stato, sezione V, sentenza n.
6686/2011).
Ma anche la giurisprudenza contabile in più occasioni affermato
tali principi. In particolare, appare utile citare la sentenza della
Corte dei conti, sezione giurisdizionale Regione Toscana, n.
523/2009, secondo cui «nell'attuale sistema di pubblico impiego
privatizzato le posizioni organizzative si traducono
nell'attribuzione (retribuita con specifica indennita') di compiti ad
impiegati apicali non dirigenti, che richiedono lo svolgimento di
funzioni con assunzione diretta di elevata responsabilità necessarie
o opportune per una migliore gestione organizzativa (Corte dei conti,
sezione giurisdizionale Regione Lombardia 10 marzo 2006, n. 172
[omissis]). È evidente la distinzione tra trattamento economico
fondamentale "emolumento fisso, continuativo, costante e generale" la
natura accessoria di altri emolumenti (nella specie indennità di
posizione) in cui è evidenziata la finalità retributiva sulla base
degli obiettivi e di altri parametri soggettivi (in termini sezione I
Centr. 15 luglio 2008, n. 322, sezione giurisdizionale Regione Veneto
7 dicembre 2006, n. 1158, e sezione giurisdizionale Regione Lombardia
8 luglio 2008, n. 457)».
28. Pare utile ricordare che, a livello di dirigenza statale,
l'art. 62 del C.C.N.L. della dirigenza dell'area I del 21 aprile
2006, recava la c.d. «clausola di salvaguardia», secondo cui i
dirigenti avevano diritto di conservare, in una determinata
percentuale, la retribuzione di posizione corrisposta in relazione al
precedente incarico, nel caso di attribuzione di incarico di fascia
inferiore. Si potrebbe qui riproporre l'efficace espressione
utilizzata dalla sezione di controllo per la Regione Sicilia che,
nella deliberazione n. 10/2010/prev., ha affermato, sia pure con
riferimento ad un contesto normativo differente, che le clausole di
salvaguardia avrebbero l'inammissibile effetto di trasformare di
fatto un «incarico» in «qualifica». Esattamente come si verifica nel
caso dei dipendenti provinciali che, pur cessando di ricoprire
incarichi apicali, continuano a percepire parte del trattamento
economico precedentemente in godimento.
Con specifico riferimento alla citata disposizione del C.C.N.L.
dirigenza, la Corte dei conti nel 2009, con la delibera n. 6 della
sezione di controllo sulla gestione, intitolata «L'attuazione della
clausola di salvaguardia di cui all'art. 62, comma 2, del C.C.N.L.
relativo al personale dirigenziale dell'area I», aveva sottolineato
la necessità di provvedere «al più presto alla cancellazione del
[...] art. 62 dall'ordinamento», rappresentando quanto segue: «È,
dunque, innegabile che la disposizione del contratto collettivo,
interrompendo il nesso esistente tra incarico e retribuzione
spettante, abbia fortemente inciso sul rapporto sinallagmatico tra
"funzioni attribuite e connesse responsabilita'" voluto dal
legislatore e stigmatizzato dall'art. 24 del decreto legislativo n.
165 del 2001 immettendo, come già evidenziato dalle sezioni riunite,
una sorta di "divieto di reformatio in peius", in palese contrasto
anche con l'ultimo periodo del primo comma del precedente art. 19 che
dispone l'inapplicabilità dell'art. 2103 del codice civile al
conferimento degli incarichi ed al passaggio ad incarichi diversi.
[Omissis] l'art. 62, a sua volta, contrasta con l'art. 19 del decreto
legislativo n. 165 del 2001, il cui primo comma, com'è noto,
sancisce l'inapplicabilità dell'art. 2103 del codice civile al
conferimento degli incarichi, ed il cui secondo comma richiama il
successivo art. 24, che impone la correlazione tra trattamento
economico accessorio da un lato, e funzioni attribuite e connesse
responsabilità, dall'altro. Tali norme, in virtù del comma 12-bis,
introdotto nel primo dei citati articoli dalla legge n. 145 del 2002,
sono da ritenere inderogabili dai contratti collettivi. Si tratta di
norme di particolare rilevanza, che, fra l'altro, non possono essere
violate dalla contrattazione collettiva in forza del comma 12-bis del
medesimo art. 19, che, introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera n)
della legge n. 145 del 2002, ha rafforzato tutte le disposizioni
dettate nel testo dell'articolo, e in quelli ivi richiamati,
prevedendone l'inderogabilità da parte della contrattazione
collettiva».
Detta clausola di salvaguardia risulta oggi eliminata per effetto
dell'art. 9, comma 32, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78,
secondo cui: «A decorrere dalla data di entrata in vigore del
presente provvedimento le pubbliche amministrazioni di cui all'art.
1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 che, alla
scadenza di un incarico di livello dirigenziale, anche in dipendenza
dei processi di riorganizzazione, non intendono, anche in assenza di
una valutazione negativa, confermare l'incarico conferito al
dirigente, conferiscono al medesimo dirigente un altro incarico,
anche di valore economico inferiore. Non si applicano le eventuali
disposizioni normative e contrattuali più favorevoli».
29. Il contrasto delle norme oggetto di scrutinio con l'art. 117,
comma 2, lettera l), della Costituzione si apprezza anche sotto un
secondo profilo.
Infatti, a seguito della privatizzazione del rapporto di lavoro
alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, la materia in esame
rientra, come è già stato sopra evidenziato, nell'ambito
dell'ordinamento civile riservato allo Stato ai sensi dell'art. 117,
comma 2, lettera l), della Costituzione. Riserva esercitata, nel caso
di specie, mediante il decreto legislativo n. 165/2001 che rinvia, al
riguardo, alla contrattazione collettiva.
Inoltre, secondo il costante orientamento di questa Corte, a
seguito della privatizzazione del rapporto di pubblico impiego -
operata dall'art. 2 della legge n. 421/1992, dall'art. 11, comma 4,
della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per
la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), e dai decreti legislativi emanati in attuazione di
dette leggi di delega - la disciplina del rapporto di lavoro alle
dipendenze della pubblica amministrazione è retta dalle disposizioni
del codice civile e dalla contrattazione collettiva.
In particolare, dall'art. 2, comma 3, terzo e quarto periodo, del
decreto legislativo n. 165/2001 emerge il principio per cui il
trattamento economico dei dipendenti pubblici è affidato ai
contratti collettivi, di tal che la disciplina di detto trattamento
e, più in generale, quella del rapporto di impiego pubblico rientra,
si ribadisce, nella materia «ordinamento civile» riservata alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato.
In argomento lo Stato risulta essere intervenuto, tra l'altro,
adottando l'art. 45 del decreto legislativo n. 165/2001 che ha
fissato il basilare principio per cui il trattamento economico
fondamentale e accessorio è definito dai contratti collettivi.
Dunque la scelta del legislatore statale, l'unico competente in
materia, è stata quella di sottrarre alla fonte legislativa ogni
diretta attribuzione al riguardo, demandando al procedimento di
contrattazione, con le correlate garanzie esistenti - anche in ordine
alla compatibilità dei relativi costi e, pertanto, alla
sostenibilità della spesa pubblica la possibilità di intervenire
anche su eventuali incrementi del trattamento accessorio. Anche la
posizione dei dipendenti provinciali è attratta dalla citata
disciplina del trattamento economico e giuridico dei dipendenti
pubblici, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n.
165/2001; per cui anche per il personale delle regioni (province
autonome) il rapporto di impiego è regolato dalla legge dello Stato
e, in virtù del rinvio da questa operato, dalla contrattazione
collettiva.
La stessa Provincia è consapevole della riserva di
contrattazione in materia, come dimostra quanto dichiarato in
occasione della riunione camerale del 20 giugno 2018. Così si legge
a pag. 21 della relazione allegata alla decisione n. 1/PARI/2018 di
queste sezioni riunite: «Nella riunione camerale del 20 giugno 2018 i
rappresentanti dell'amministrazione hanno, tra l'altro, fatto
presente che la trasformazione dell'indennità di funzione in
indennità di posizione [omissis] è oggetto di contrattazione
collettiva».
La possibilità, pertanto, che con legge regionale (provinciale)
si vada a modificare un aspetto fondamentale del rapporto di lavoro
subordinato, nell'ambito del pubblico impiego, quale è l'aspetto
retributivo, non risulta affatto ammissibile posto che operando in
tale modo si incide in ambito contrattuale, ovvero in un segmento
riconducibile all'ordinamento civile, di competenza esclusiva
statale, come già messo in luce, in più occasioni, dalla Corte
costituzionale (sentenza 22 dicembre 2011, n. 339). La Corte
costituzionale ha, infatti, statuito - occupandosi di una legge
regionale che disponeva l'aumento del trattamento economico
accessorio - che la norma impugnata «disciplina un aspetto del
trattamento economico dei dipendenti della regione, il cui rapporto
d'impiego è stato privatizzato (ex plurimis: sentenza n. 77 del
2011, punto 3 del considerato in diritto), sicchè rientra nella
materia dell'ordinamento civile, come si desume, del resto, dall'art.
45, comma 1, del citato decreto legislativo n. 165 del 2001, con
conseguente violazione dell'art. 117, comma 2, lettera l), Cost.»
(Corte cost. n. 339/2011).
La contrattazione collettiva non può, comunque, mai porsi in
contrasto con i principi fondamentali dettati dalla Costituzione e
dalle leggi, ivi compresi i vincoli imposti per fini di controllo
della spesa pubblica, ai sensi dell'art. 8 del decreto legislativo n.
165/2001, i cui precetti, quale quello della correlazione del
trattamento economico accessorio all'effettività delle prestazioni
rese, «costituiscono disposizioni a carattere imperativo», ai sensi
dell'art. 2, comma 2.
30. In tal senso, occorre richiamare gli ultimi tre giudizi di
parifica (per gli esercizi finanziari 2014, 2015 e 2016), nei quali
queste sezioni riunite hanno dichiarato la nullità di disposizioni
di contratti collettivi di intercomparto e di comparto per la
Provincia autonoma di Bolzano. Si poneva, difatti, «la questione
della compatibilità delle suddette norme di contrattazione
collettiva col divieto di erogare trattamenti economici accessori che
non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese», come da
disposizione di cui all'art. 7, comma 5, del decreto legislativo n.
165/2001 [omissis]. Le attuali previsioni contrattuali, limitatamente
alle indennità corrisposte ai funzionari senza incarico
dirigenziale, paiono affette da nullità alla luce del principio
espresso dal richiamato art. 7, comma 5, del decreto legislativo n.
165/2011, [omissis] con disposizione che ai sensi dell'art. 1, comma
3, del citato decreto costituiscono principio fondamentale ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione. Infatti, il comma 3-quinquies
dell'art. 40 del medesimo decreto legislativo, prevede espressamente
il divieto per le pubbliche amministrazioni di «... sottoscrivere in
sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con i
vincoli e con i limiti risultanti dai contratti collettivi nazionali
o che disciplinano materie non espressamente delegate a tale livello
negoziale ovvero che comportano oneri non previsti negli strumenti di
programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Nei
casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti
dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le clausole
sono nulle, non possono essere applicate [omissis]. E ancora «Il
giudicante, nel prendere atto che la materia è stata ora
ridisciplinata con norma che appare confliggere con la competenza
esclusiva dello Stato in materia, non ritiene di poter esprimere un
giudizio positivo in ordine alla regolarità degli impegni e dei
pagamenti effettuati nel corso del 2014, relativamente alle sole
indennità corrisposte in assenza di incarico dirigenziale» (pag. 199
e seguenti della relazione sul rendiconto generale della Provincia
autonoma di Bolzano - esercizio finanziario 2014).
31. Per dette ragioni appare possibile anche un conflitto delle
disposizioni provinciali con l'art. 119 letto in combinato disposto
con l'art. 117, comma 3, della Costituzione. Si evidenzia a riguardo
che lo Stato, ponendo i basilari fondamenti normativi per coordinare
la finanza pubblica, incluse le norme generali sul trattamento
economico dei pubblici impiegati, è titolare della relativa potestà
proprio al fine dell'esercizio della suddetta funzione di
coordinamento finanziario, anche in chiave di controllo ed indirizzo
degli effetti economici derivanti dalle norme in tema di finanza
pubblica.
Il legislatore statale è dunque chiamato a porre in essere
strumenti efficaci di coordinamento e controllo di tutte le
componenti della finanza pubblica, che, senza pregiudicare
l'autonomia degli enti territoriali, assicurino tuttavia
un'evoluzione delle entrate e delle spese (ivi compresa, soprattutto,
la spesa in tema di personale) coerente con gli obiettivi che il
Governo e il Parlamento hanno fissato negli strumenti di
programmazione economico-finanziaria a livello nazionale e
comunitario.
Nel caso di specie, infatti, la Provincia autonoma di Bolzano,
con le leggi in esame, ha incrementato la spesa pubblica in tema di
personale, spesa che, secondo la giurisprudenza costituzionale, non
è minuta voce di dettaglio delle spese, ma si presenta come
fondamentale aggregato della spesa corrente. In tal senso, emerge con
ancor maggior vigore l'importanza che assume il controllo della spesa
del personale al fine di conseguire obiettivi di finanza pubblica
interni e comunitari.
Dunque, le relative disposizioni legislative statali assurgono a
principio fondamentale, anche nel quadro dell'art. 117 Cost., atteso
il carattere finalistico dell'azione di coordinamento della finanza
pubblica (Corte cost., sentenza n. 108/2011; cfr. anche la sentenza
n. 217/2012 e la sentenza n. 61/2014).
Del resto è stato affermato, ripetutamente, che i vincoli
discendenti dal principio di coordinamento della finanza pubblica
devono essere rispettati anche dalle regioni ad autonomia speciale
(Corte cost., sentenza 18 gennaio 2013, n. 3, in merito a legge della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia). Dunque, se a livello statale
sono state disegnate predeterminate regole per la fissazione del
trattamento retributivo, anche accessorio, mediante istituti
peculiari, quale la contrattazione collettiva, è evidente che tale
meccanismo sia stato disegnato al fine della concreta realizzazione
di quel coordinamento voluto dalla Costituzione ed intestato
innanzitutto allo Stato e che lo stesso debba essere osservato da
parte dei legislatori regionali, posto che altrimenti la finalità di
coordinamento e controllo della spesa pubblica sarebbe frustrata.
32. Si profila altresì un contrasto tra le disposizioni recate
dagli articoli 1, 2 e 17 della legge provinciale n. 9/2017 e dagli
articoli 1 e 3 della legge provinciale n. 1/2018 rispetto ai
parametri costituzionali degli articoli 101, comma 2, 103 e 108 della
Costituzione.
Occorre, infatti, valorizzare la sequenza temporale delle leggi
provinciali in materia rispetto ai momenti rilevanti di esercizio dei
poteri intestati dalla Costituzione alla Corte dei conti
unitariamente intesa, con riferimento sia alla funzione di controllo
sia alla funzione giurisdizionale.
Il 25 giugno 2015 si svolgeva il primo dei tre giudizi di
parifica (trattasi dei giudizi gli esercizi finanziari 2014, 2015 e
2016), nel corso del quale le sezioni riunite pervenivano ad un
decisum di irregolarità dei capitoli di spesa relativi al pagamento
delle indennità di funzione e di coordinamento a dirigenti e
funzionari provinciali senza incarico, poichè erogati, in virtù
della descritta trasformazione, in favore di personale provinciale
ormai privo di incarico dirigenziale o di coordinamento. Analoghe
decisioni di non parifica venivano adottate dalle sezioni riunite
regionali anche con riferimento ai rendiconti per gli esercizi
finanziari 2015 e 2016.
Come emerge dalla lettura della citata sentenza n. 52/2017 della
sezione giurisdizionale di Bolzano, in data 29 giugno 2015 la procura
contabile disponeva l'apertura di un'indagine alla luce di quanto
emerso nel corso del giudizio di parifica. Il 25 settembre 2015
interveniva il legislatore provinciale con la legge provinciale n. 11
e, successivamente, con la legge provinciale 18 ottobre 2016, n. 21,
che novella il comma 2 dell'art. 47 della legge provinciale n.
6/2015, mutando la fonte di disciplina della trasformazione delle
indennità delle quali si tratta: la legge e non più il contratto
collettivo.
Il 30 gennaio 2017 (come si apprende dalla sentenza n. 52/2017
cit., punto 19 della motivazione) la procura regionale depositava
l'atto di citazione (G 1896/R.G.) per l'azione di responsabilità
erariale dei componenti della delegazione pubblica, firmatari dei
summenzionati contratti collettivi.
Il 6 luglio 2017 era approvata la legge provinciale n. 9. Il 21
settembre 2017 si svolgeva l'udienza pubblica nell'ambito del
predetto giudizio G 1896/R.G. e il 15 dicembre 2017 era depositata la
sentenza di condanna dei componenti la delegazione di parte pubblica
(vedi supra punto 19). Da ultimo, il legislatore provinciale
interveniva con la legge 9 febbraio 2018, n. 1.
33. È di tutta evidenza che, nonostante i ripetuti giudizi di
non parifica dei capitoli di spesa relativi alla corresponsione di
emolumenti accessori, privi di correlazione alcuna con la prestazione
svolta durante l'attività lavorativa, la Provincia autonoma di
Bolzano non ha disposto nè l'eventuale arresto di ogni ulteriore
pagamento dovuto ai dipendenti per i quali gli incarichi di direzione
e di coordinamento erano ormai cessati, nè tantomeno l'eventuale
recupero delle somme versate nel suddetto esercizio. Ha, invece,
confermato e salvaguardato l'asserita legittimità dell'assetto
precedente, intervenendo ripetutamente sulla materia, anche dopo il
deposito dell'atto di citazione e, soprattutto, dopo una chiara
sentenza di condanna per danno erariale a carico della delegazione di
parte pubblica firmataria dei contratti collettivi.
34. Sul punto, non si deve sottovalutare la disposizione di cui
all'art. 52, comma 6, del Codice di giustizia contabile (allegato 1
al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174), secondo cui, benchè
con riferimento all'amministrazione denunciante, sussiste «l'obbligo
per la pubblica amministrazione denunciante di porre in essere tutte
le iniziative necessarie a evitare l'aggravamento del danno,
intervenendo ove possibile in via di autotutela o comunque adottando
gli atti amministrativi necessari a evitare la continuazione
dell'illecito e a determinarne la cessazione».
35. Si ritiene, pertanto, che le disposizioni in esame -
segnatamente la legge provinciale n. 9/2017 e la legge provinciale n.
1/2018 - rechino un vulnus anche gli articoli 101, comma 2, 103 e 108
Cost., in quanto incidono sulle funzioni attribuite ai giudici
contabili. Le dette norme avrebbero avuto quale unico effetto quello
di limitare la responsabilità per danno erariale della delegazione
di parte pubblica firmataria dei contratti collettivi, considerando
altresì che la citata sentenza della sezione giurisdizionale di
Bolzano, n. 52/2017, sembra delineare un'ipotesi di responsabilità
ascrivibile anche alla giunta provinciale all'epoca dei fatti (non
evocata in giudizio dalla procura), nella parte in cui afferma che
«II diretto coinvolgimento dell'operato della giunta implica dunque
che i due terzi del danno complessivamente contestato dalla procura
(pari a circa euro 2.700.000,00) devono ritenersi ad essa causalmente
attribuibili» (punto 31 della motivazione).
36. Si dubita altresì della reale portata di legge di
interpretazione autentica della legge provinciale n. 1/2018. Al di
là dell'espressa rubrica dell'art. 1 della predetta legge
provinciale, si rammenta che nel caso di specie non v'erano norme di
dubbio o equivoco significato, per le quali fosse necessario
un'operazione ermeneutica da parte del legislatore provinciale.
Infatti, «il legislatore può adottare norme di interpretazione
autentica non soltanto in presenza di incertezze nell'applicazione di
una disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche quando la
scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso
del testo originario, così rendendo vincolante un significato
ascrivibile ad una norma anteriore (ex plurimis: sentenze n. 209 del
2010, n. 24 del 2009, n. 170 del 2008 e n. 234 del 2007)» (così,
Corte cost. n. 271/2011; in tal senso anche sentenza n. 227/2014).
La Corte, tuttavia, non si limita ad individuare le circostanze
giustificative dell'adozione di tali norme, sottolineando anche la
sussistenza di una serie di limiti all'efficacia retroattiva di tali
leggi, limiti che il giudice di legittimità costituzionale definisce
come «valori di civiltà giuridica», quali «il rispetto del principio
di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre
ingiustificate disparità di trattamento; la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell'ordinamento
giuridico; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario» (Corte cost. n. 397/1994; nello stesso senso,
più di recente, Corte cost. n. 69/2014, n. 308/2013 e n. 103/2013).
Illuminante al riguardo è, in particolare, il ragionamento
ricostruito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 209/2010,
nella quale, nel dichiarare l'incostituzionalità di una legge
provinciale urbanistica della Provincia di Bolzano - qualificata di
interpretazione autentica - ha evidenziato che, nella fattispecie,
«l'irragionevolezza risiede nella circostanza che il legislatore è
intervenuto per rendere retroattivamente legittimo ciò che era
illegittimo, senza che fosse necessario risolvere oscillazioni
giurisprudenziali e senza che il testo delle norme "interpretate"
offrisse alcun appiglio semantico nel senso delle rilevanti modifiche
introdotte. In tal modo non solo si è leso l'affidamento dei
consociati nella stabilità della disciplina giuridica della
fattispecie, che viene sconvolta dall'ingresso inopinato e immotivato
di norme retroattive che alternano rapporti pregressi, ma si rende
inutile e privo di effettività il diritto dei cittadini di adire i
giudici per ottenere la tutela delle proprie situazioni giuridiche
soggettive».
Ebbene, siffatte argomentazioni si attagliano perfettamente al
caso di specie, giacchè non sussistevano le condizioni necessarie a
giustificare l'adozione di una norma di interpretazione autentica,
appalesandosi il reale scopo del legislatore provinciale quale quello
di salvaguardare l'assetto preesistente rendendo «retroattivamente
legittimo ciò che era illegittimo».
37. Ad ogni buon conto, anche qualora si volesse riconoscere
effettiva valenza retroattiva all'art. 1 della legge provinciale n.
1/2018, avallando il senso letterale della disposizione, è opportuno
richiamare l'orientamento della Consulta in ordine alle interferenze
del potere legislativo con il potere giudiziario.
Sul punto, significativa appare la decisione n. 93/2011 nella
quale la Consulta ha ribadito che «Con riguardo al rispetto delle
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario ... la
retroattività della norma ... reca un vulnus alle stesse, quando
travolge gli effetti delle pronunce divenute irrevocabili (tra le
più recenti, sentenze n. 209 del 2010, n. 364 del 2007) e, comunque,
nel caso in cui la disposizione non stabilisce una regola astratta,
ma mira a risolvere specifiche controversie (ex plurimis, sentenza n.
94 del 2009), risultando diretta ad incidere sui giudizi in corso,
per determinarne gli esiti (sentenza n. 170 del 2008)».
Nel caso di specie il giudice delle leggi aveva dichiarato
infondata la questione di legittimità costituzionale in quanto la
disposizione statale era intervenuta mentre il giudizio di
responsabilità erariale si trovava ancora nella fase pre-processuale
dell'invito a dedurre e, pertanto, era stata riconosciuta
l'astrattezza e la generalità della norma impugnata in via
incidentale dal giudice contabile.
Orbene, nel caso all'odierno esame, come è già stato
diffusamente riferito, le norme provinciali impugnate intervengono
dopo ben tre consecutivi giudizi di non parifica per irregolarità
delle poste contabili, decisioni mai appellate dalla Provincia
autonoma di Bolzano (cfr. art. 11, comma 6, lettera e), del decreto
legislativo n. 174/2016) e pertanto divenute irretrattabili
acquisendo natura di «giudicato formale».
Ma l'interferenza con il potere giudiziario della Corte dei conti
si apprezza anche con riferimento al giudizio di responsabilità
radicato dalla procura contabile successivamente e conseguentemente
ai giudizi di parifica di cui si è detto.
In particolare, l'art. 2 e l'art. 17 della legge provinciale n.
9/2017 sono intervenuti a disciplinare la materia quando era già
stato emesso l'atto di citazione (quindi in fase processuale), mentre
l'art. 1 e l'art. 3 della legge provinciale n. 1/2018 sono stati
approvati addirittura successivamente alla sentenza di condanna n.
52/2017 emessa dalla sezione giurisdizionale della Corte dei conti di
Bolzano.
Chiarissime al riguardo sono le parole del segretario generale
della giunta provinciale di Bolzano, intervenuto all'udienza camerale
di contraddittorio svoltasi il giorno 20 giugno 2018 nell'ambito del
giudizio di parifica. Su specifica richiesta di un componente di
queste sezioni riunite, finalizzata ad avere chiarimenti sulle
ragioni che hanno indotto la Provincia autonoma di Bolzano ad
adottare una successiva legge provinciale (legge provinciale n.
1/2018) a così breve distanza dalla legge provinciale n. 9/2017,
l'alto funzionario ha esplicitamente affermato che tra la prima e la
seconda legge è intervenuta la sentenza di condanna della Corte dei
conti.
Le norme impugnate appaiono, quindi, aventi natura specifica e
concreta ed interferiscono palesemente con il potere giudiziario
della Corte dei conti (tanto in sede di controllo, quanto in sede
giurisdizionale) arrecando ad esso un grave vulnus.
38. Inoltre, si evidenzia che l'intervento retroattivo del
legislatore provinciale si pone in conflitto anche con l'art. 6 CEDU,
in tema di giusto processo, e con l'art. 1 del protocollo addizionale
da qualificarsi come parametri interposti.
Quando infatti la legge, disponendo in via retroattiva
(irrilevante se in forma di interpretazione autentica), devia il
corso del processo o, in altri termini, se vi è arbitraria
interferenza sul processo in corso da parte della legge, si profila
un abuso processuale con conseguente violazione dell'art. 6 CEDU.
Di abuso si parla perchè la funzione legislativa non trova più
alcuna giustificazione negli interessi generali ed astratti,
veicolati di regola nell'ordinamento con la forma legislativa.
«Infatti, i principi dello stato di diritto e la nozione di processo
equo, sancito dall'art. 6 della CEDU, vietano l'interferenza del
legislatore nell'amministrazione della giustizia destinata a
influenzare l'esito della controversia, fatta eccezione che per
motivi imperativi di interesse generale (ex plurimis, sentenze 11
dicembre 2012, De Rosa e altri contro Italia, 14 febbraio 2012, Arras
e altri contro Italia, 7 giugno 2011, Agrati e altri contro Italia,
21 giugno 2007, SCM Scanner de L'Ouest Lyonnais e altri contro
Francia)» (Corte cost., sentenza n. 127/2015).
Nel caso di specie il legislatore provinciale è intervenuto per
riqualificare (come lecito) un fatto già verificatisi nel mondo
empirico e qualificato - dai giudici di questa Corte con la citata
sentenza n. 52/2017 (supra, al punto 19) - come generatore di un
illecito contabile.
In una valutazione complessiva, che tenga altresì conto della
assenza di un assetto giurisprudenziale solcato da incertezze e
contrasti, preso atto del fatto che il legislatore provinciale ha
simulato, soprattutto con la legge n. 1/2018, un'interpretazione
autentica, giacchè la norma ribadisce definitivamente quanto le
preesistenti disposizioni in modo univoco già affermavano (senza
possibilità di duplicità di sensi o ambiguità dei significati),
unitamente alla constatazione, piuttosto, che le leggi provinciali
del 2017 e del 2018 siano state adottate in concomitanza con un certo
andamento del processo, tutto questo corrobora, quali indici
sintomatici, il sospetto che il legislatore provinciale abbia abusato
della funzione legislativa per orientare un giudizio.
La giurisprudenza costituzionale (e non solo quella europea)
addiviene ad una tendenziale riprovazione dell'intervento
legislativo, se e nella misura in cui la legge retroattiva è
connotata da una palese volontà di interferenza su rapporti
giuridici già definiti da pronunce giurisdizionali passate in
giudicato.
Nel presente caso, in conclusione, le leggi provinciali (fin dal
2015, a ben vedere) trasmodano in una forma di irragionevole
«ingerenza» rispetto a giudizi di parificazione dei rendiconti e di
responsabilità amministrativo-contabile, che hanno chiaramente - si
ribadisce - stigmatizzato con rigore giuridico la contrarietà alle
norme dell'ordinamento, sotto molteplici profili, del meccanismo di
trasformazione di indennità dirigenziali e di coordinamento in
assegni fissi, personali e pensionabili corrisposti a funzionari
privi ormai di dette funzioni e delle connesse responsabilità.
39. Le norme provinciali della cui legittimità costituzionale si
dubita si appalesano altresì in contrasto con l'art. 117, comma 2,
lettera o), della Costituzione, nella parte in cui prevedono la
trasformazione delle indennità, alla cessazione dell'incarico, in
assegno personale pensionabile in base al sistema retributivo.
Lo statuto speciale di autonomia non attribuisce alla Provincia
autonoma di Bolzano alcuna competenza nelle materie concernenti la
previdenza e le assicurazioni sociali, neanche con riferimento alla
previdenza integrativa (attribuita quest'ultima, invece,
esclusivamente alla Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol).
Conseguentemente, le disposizioni introdotte dalla legge
provinciale n. 9/2017 e dalla legge provinciale n. 1/2018 in esame
violano l'art. 117, comma 2, lettera o) della Costituzione, che
devolve alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia
della previdenza sociale.
Una simile previsione, del resto, comporta impatti significativi
sul meccanismo di calcolo del trattamento di quiescenza non
preventivati dal legislatore nazionale al momento della riforma del
sistema pensionistico. Tale disposizione, oltre a potere produrre
eventuali futuri effetti emulativi, contrasta con l'art. 3 della
Costituzione, per violazione del principio di uguaglianza; ciò in
quanto il personale di tutte le amministrazioni pubbliche e private
si troverebbe di fronte ad una diversità di trattamento.
In tema di previdenza, l'orientamento della Corte costituzionale
è stato omogeneo nel corso degli anni, nella chiara affermazione
della esclusiva competenza statale in materia. Da ultimo, con la
sentenza n. 98/2013, la Corte ha censurato il legislatore regionale
per il fatto di richiamare ed utilizzare «del tutto impropriamente
istituti tipici di previdenza sociale, congegnati dallo Stato
(nell'esercizio della sua competenza esclusiva) per soddisfare altre
finalita'».
La Consulta ha contestualmente ribadito che solo lo Stato può
estendere l'ambito soggettivo e/o oggettivo di applicazione di
disposizioni che rientrano in materie di competenza legislativa
esclusiva statale, tra cui specificamente quello della previdenza
sociale. Tale principio era, tra l'altro, già stato affermato nella
sentenza n. 325/2011, che censura l'estensione dell'ambito di
applicazione della disciplina previdenziale statale relativa al
personale delle pubbliche amministrazioni ai dipendenti pubblici
nominati assessori regionali, in quanto «non spetta alla legislazione
regionale disporre una equiparazione del trattamento previdenziale
degli assessori regionali non consiglieri con quello degli assessori
che ricoprano la carica di consigliere. Ove tale equiparazione fosse
effettuata con legge regionale, come nel caso in esame, non solo si
avrebbe una lesione della competenza legislativa esclusiva dello
Stato, ma si determinerebbero difformità nella disciplina del
trattamento previdenziale dei dipendenti pubblici da una regione
all'altra».
Il richiamo alla necessità di una disciplina necessariamente
unitaria è presente anche nella sentenza n. 189/2011, in merito
all'equiparazione, ai fini contributivi, al lavoro subordinato del
servizio prestato in via precaria dal personale assunto per chiamata
fiduciaria nelle segreterie particolari degli amministratori
regionali: tale disposizione, nell'attribuire ad un rapporto di
lavoro essenzialmente precario una qualificazione di lavoro
subordinato, ai fini pensionistici, incide in modo chiaro nella
materia della «previdenza sociale» che, in base a quanto disposto
dall'art. 117, comma 2, lettera o), Cost., rientra nella competenza
esclusiva dello Stato.
Già con la legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema
pensionistico obbligatorio e complementare), il sistema previdenziale
è stato ridefinito alla stregua di criteri di calcolo dei
trattamenti pensionistici commisurati alla contribuzione. E,
successivamente, il decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), dispone
all'art. 24, comma 2, che «a decorrere dal 1° gennaio 2012, con
riferimento alle anzianità contributive maturate a decorrere da tale
data, la quota di pensione corrispondente a tali anzianità è
calcolata secondo il sistema contributivo».
È di macroscopica evidenza l'illegittimità costituzionale di
una norma che correla il calcolo del trattamento pensionistico delle
suddette indennità dei dipendenti pubblici regionali al sistema
retributivo, invece che a quello contributivo, sistema di calcolo
quest'ultimo introdotto allo scopo di favorire il riequilibrio
finanziario e di rimuovere le sperequazioni e le diseguaglianze
provocate dal calcolo retributivo (vedi relazione dell'undicesima
commissione permanente, lavoro e previdenza sociale, al disegno di
legge di riforma del sistema pensionistico obbligatorio e
complementare del 1995). Un meccanismo così strutturato entra
ulteriormente in conflitto con l'art. 36, comma 1, della
Costituzione, norma che si declina anche nel principio di
proporzionalità fra trattamento pensionistico e quantità e qualità
del lavoro prestato durante il servizio attivo (Corte cost., sentenza
n. 82/2017).
Ed oltre a ciò, la determinazione, ai fini pensionistici, con il
sistema retributivo delle indennità percepite dai dipendenti
provinciali va inopinatamente ad impattare anche sugli equilibri di
bilancio dell'ente previdenziale del pubblico impiego (INPS) causando
un inutile aggravio di spesa pensionistica.
40. Siffatta prospettazione appare ulteriormente corroborata da
quanto si legge una nota dell'Agenzia per la rappresentanza negoziale
delle pubbliche amministrazioni (nota prot. 2863/07 del 14 marzo
2007), menzionata a pag. 201 della relazione di queste sezioni
riunite sul rendiconto generale della Provincia autonoma di Bolzano -
esercizio finanziario 2014: «L'Agenzia per la rappresentanza
negoziale delle pubbliche amministrazioni, con nota prot. n. 2863/07
del 14 marzo 2007, indirizzata alla procura regionale di Bolzano
della Corte dei conti, ha osservato - premesso che da una analisi dei
testi contrattuali vigenti non risultano in ambito nazionale
discipline di contenuto identico o analogo a quelle locali - che "...
come più volte evidenziato dall'INPDAP, non spetta alla sede
contrattuale esprimere giudizi in ordine alla pensionabilità o meno
dei vari trattamenti economici, in quanto trattasi di un aspetto che
rientra nella autonoma capacità di valutazione e decisione
riconosciuto all'ente previdenziale direttamente dalla legge"».
41. Da ultimo, in conformità alla consolidata giurisprudenza
della Corte costituzionale, queste sezioni riunite ritengono di dover
verificare se siano possibili ipotesi interpretative delle citate
disposizioni provinciali che consentano di superare i dubbi di
costituzionalità sopra esposti.
Si ritiene tuttavia, che non vi siano spazi per
un'interpretazione costituzionalmente orientata, poichè qualsivoglia
approccio esegetico è inibito dal carattere perentorio delle
disposizioni, alla stregua anche della chiara voluntas legis del
legislatore provinciale (espressa, peraltro, chiaramente e in modo
inequivoco dal presidente della giunta provinciale nel corso del
contraddittorio orale durante il giudizio di parifica) che detta una
disciplina di dettaglio per il futuro e salvaguarda l'assetto
contrattuale preesistente, nonchè dalla mancanza nell'ordinamento di
norme e principi in grado di consentire di emendare le norme
provinciali con l'ausilio dell'analogia.

P.Q.M.

La Corte dei conti, sezioni riunite per la Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol, visti gli articoli 81, 119 e 134 della Costituzione,
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e l'art.
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Visto l'art. 10 del decreto del Presidente della Repubblica 15
luglio 1988, n. 305.
Visto l'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n.
174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n.
213.
Solleva la questione di legittimità costituzionale, in
riferimento ai parametri stabiliti dagli articoli 3, 36, 81, 97, 101,
comma 2, 103, 108, 117, comma 2, lettere l) e o), e art. 119, comma
1, dei seguenti articoli di legge provinciale:
art. 28 della legge provinciale 23 aprile 1992, n. 10;
art. 47 della legge provinciale 19 maggio 2015, n. 6;
art. 14, comma 6, della legge provinciale 25 settembre 2015,
n. 11;
art. 7 della legge provinciale 18 ottobre 2016, n. 21;
art. 1, art. 2 e art. 17 della legge provinciale 6 luglio
2017, n. 9;
art. 1 e art. 3 della legge provinciale 9 febbraio 2018, n.
1.
Ordina la sospensione del giudizio per le voci non parificate e
dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione.
Dispone che, a cura della Segreteria delle sezioni riunite, ai
sensi dell'art. 23, ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
la presente ordinanza sia notificata al presidente della Provincia
autonoma di Bolzano e al procuratore regionale quali parti in causa e
sia comunicata al presidente del consiglio provinciale della
Provincia autonoma di Bolzano.
Così deciso in Bolzano, nella camera di consiglio del giorno 28
giugno 2018.

Il Presidente: Rössler


L'estensore: Lentini


Parte di provvedimento in formato grafico