1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 27-10-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 59 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 ottobre 1993
N. 59 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 ottobre 1993 (della regione Calabria) Prorogatio - Disciplina della proroga degli organi amministrativi - Obbligo delle regioni a statuto ordinario di adeguare i rispettivi ordinamenti ai principi fondamentali stabiliti dal decreto-legge impugnato ed applicabilita' immediata delle norme del medesimo fino all'assolvimento di detto obbligo da parte delle regioni - Previsione altresi': a) della cessazione dalle funzioni con la scadenza del mandato; b) di un periodo massimo di proroga di quarantacinque giorni; c) della sostituzione da parte del presidente del collegio nei confronti del collegio inadempiente - Asserita invasione della sfera di competenza regionale in materia di organizzazione degli uffici (gia' esercitata dalla regione ricorrente con legge 5 agosto 1992, n. 13) con incisione sulle norme legislative e statutarie che assegnano competenze ad organi collegiali regionali, nonche' sulla potesta' statutaria delle regioni e sulla disciplina costituzionale del consiglio, della giunta e del presidente - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 208/1992 nonche' ai ricorsi nn. 17, 28, 30 e 33 del 1993 proposti dalla stessa regione avverso decreti-legge (decaduti) di contenuto sostanzialmente identico a quello in questione. (D.L. 17 settembre 1993, n. 363). (Cost., artt. 77, ultimo comma, 117, 118, 121, 122 e 123). (093C1076) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 27-10-1993)

Ricorre la regione Calabria, in persona del presidente della giunta
regionale, on. Guido Rhodio, in forza di delibera 27 settembre 1993,
n. 3351 della giunta regionale immediatamente esecutiva,
rappresentato e difeso, giusta procura speciale a margine del
presente atto, dall'avv. Federico Sorrentino e nel suo studio di
Roma, Lungotevere delle Navi, 30, elettivamente domiciliato, contro
lo Stato e per esso il Presidente del Consiglio dei Ministri, per la
dichiarazione d'illegittimità costituzionale del d.l. 17 settembre
1993, n. 363, recante "Disciplina della proroga degli organi
amministrativi", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 220 del 18 settembre 1993.
F A T T O
1. - Con la sentenza 4 maggio 1992, n. 208, la Corte, chiamata a
pronunciarsi sulla legittimità costituzionale di una norma di legge
regionale che prevede la "decadenza" dei comitati regionali di
controllo non rinnovati entro 60 giorni dalla loro scadenza,
affermava importanti e, sotto certi aspetti, innovativi principi in
materia di prorogatio di organi amministrativi. In particolare,
esclusa l'esistenza di norme dalle quali possa trarsi la generalità
di tale istituto, essa concludeva che "ogni proroga, in virtù dei
principi desumibili dal citato art. 97 della Costituzione, può
aversi soltanto se prevista espressamente dalla legge e nei limiti da
questa indicati".
"Un'organizzazione caratterizzata da un abituale ricorso alla
prorogatio - proseguiva la Corte - sarebbe difatti ben lontana dal
modello costituzionale. Se è previsto per legge che gli organi
amministrativi abbiano una certa durata e che quindi la loro
competenza sia temporalmente circoscritta, un'eventuale prorogatio di
fatto sine die - demandando all'arbitrio di chi debba provvedere alla
sostituzione di determinarne la durata pur prevista a termine dal
legislatore ordinario - violerebbe il principio della riserva di
legge in materia di organizzazione amministrativa, nonchè quelli
dell'imparzialità e del buon andamento".
Escluso, quindi, che alla prorogatio possa atribuirsi valenza di
"principio di carattere generale", il Governo - non ritenendo
sufficiente lo strumento legislativo ordinario - decideva di
provvedere conformemente ai suggerimenti della Corte ed a tal fine
adottava una lunga serie di decreti-legge (nn. 381 e 439 del 1992, 7,
69, 150, 239 e 363 del 1993): i primi sei decaduti e l'ultimo oggetto
del presente giudizio.
In tutti e sette i provvedimenti viene dichiarata la perentorietà
della scadenza legislativamente fissata degli organi amministrativi
dello Stato e degli enti pubblici (esclusi quelli elettivi e quelli a
rilevanza costituzionale), stabilendosi peraltro un periodo di
proroga non superiore a 45 giorni durante i quali gli organi scaduti
possono adottare soltanto gli atti di ordinaria amministrazione e
quelli urgenti e indifferibili.
Si prevede, infine, che, allorchè la competenza alla
ricostituzione spetti ad organi collegiali, questa venga trasferita
al Presidente del collegio, qualora essa non sia stata esercitata
sino a tre giorni prima del suddetto periodo di proroga.
Relativamente alle nomine di competenza delle regioni e delle
province autonome di trento e di Bolzano i primi tre decreti legge
(poi decaduti), all'art. 9, stabilivano che "entro un anno dalla data
di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto,
le regioni a statuto ordinario, nonchè le regioni a statuto speciale
e le province autonome di Trento e di Bolzano, provvedono ad adeguare
i rispettivi ordinamenti alle disposizioni del presente decreto".
Tale formulazione lasciava intendere un dovere di adeguamento da
parte degli ordinamenti regionali a tutte le disposizioni del decreto
legge ed intanto la loro immediata vincolatività in violazione della
competenza legislativa e statutaria delle regioni interessate.
Pur avendo almeno in parte recepito, nella formulazione dell'art.
9, le osservazioni critiche rivolte dalle regioni, neanche il
successivo d.l. n. 69/1993 si sottraeva del tutto alle censure di
invasione della competenza regionale: sotto la rubrica "Adeguamento
della normativa regionale", l'indicato articolo stabiliva, al primo
comma, che "entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge
di conversione del presente decreto, le regioni a statuto ordinario
regolano le materie disciplinate dal decreto stesso nel rispetto dei
principi fondamentali posti dalle disposizioni in esso contenute.
Tali disposizioni operano direttamente nei riguardi delle regioni
fino a quando esse non abbiano legiferato in materia".
Sicchè la regione Calabria, che già aveva impugnato sotto
diversi profili il d.l. n. 7/1993 con ricorso discusso dinanzi a
codesta ecc.ma Corte all'udienza dello scorso 25 maggio, egualmente
impugnava il d.l. n. 69/1993. Anche il ricorso relativo a questa
seconda impugnativa è già stato discusso, nella camera di consiglio
del 7 luglio, e, con ordinanza n. 331/1993, la Corte ne ha dichiarato
la manifesta inammissibilità per mancata conversione nei termini del
decreto-legge.
Infine tutti i decreti legge successivi al primo, tra le norme
finali e transitorie, hanno inserito una disposizione secondo la
quale "restano confermati gli atti di ricostituzione di organi
scaduti anteriormente alla data di entrata in vigore del presente
decreto, che siano stati adottati, in sostituzione degli organi
collegiali competenti, dai rispettivi presidenti, in conformità alle
disposizioni vigenti alla data di compimento degli atti stessi"
(cioe': in conformità alle disposizioni dei decreti-legge decaduti).
2. - Decaduto dunque il precedente per mancata conversione nei
termini, il Governo ha emesso altri tre decreti di eguale contenuto,
il 150 ed il 239 del 1993, contro i quali pure ha proposto ricorso la
regione Calabria, ed il 363/1993, che viene con il presente atto
impugnato; tali tre ultimi provvedimenti, riproducendo quasi negli
stessi sostanziali termini i precedenti, se ne discostano ancora una
volta per la parte relativa all'adeguamento della normativa regionale
alle disposizioni da essi recate.
Stabilisce, infatti, l'art. 9 al primo comma, che "Le disposizioni
di cui al presente decreto operano direttamente nei riguardi delle
regioni a statuto ordinario fino a quando esse non avranno adeguato i
rispettivi ordinamenti ai principi generali ivi contenuti".
Prescindendo dal discutibile riferimento ai "principi generali"
contenuti nel decreto, tale articolo, pur formulato in materia
parzialmente differente rispetto al corrispondente articolo dei
precedenti decreti, se per un verso, come già si osservava
relativamente al quarto d.l., attenua l'impatto sul sistema
regionale delle nuove disposizioni legislative, non elimina tuttavia
la lesione della competenza regionale denunciata con i precedenti
ricorsi; sicchè la regione Calabria, richiamando le considerazioni
già svolte nei confronti dei d.d.l.l. nn. 150 e 239 del 1993, il
cui testo è stato integralmente riprodotto dal provvedimento che ora
si impugna, deve ancora rivolgersi all'ecc.ma Corte per denunciare
l'illegittimità del d.l. 17 settembre 1993, n. 363, sotto i
seguenti profili di
D I R I T T O
Violazione degli artt. 117, 118, 122 e 123, anche in riferimento
all'art. 77 ultimo comma della Costituzione. Invasione della
competenza regionale.
3. - Preliminarmente deve sottolinearsi che la regione ricorrente,
ancor prima che il Governo intervenisse con i decreti legge di cui in
narrativa a precisare e a specificare i principi costituzionali
richiamati dalla Corte, ha adottato una propria disciplina, passata
indenne al controllo governativo, del fenomeno della prorogatio, con
l.r. 5 agosto 1992, n. 13, recante "Disciplina delle nomine di
competenza della regione" (B.U.R. 10 agosto 1992, n. 104). L'art. 8
di questa legge, in particolare, stabilisce, al primo comma, che
"tutte le nomine e le designazioni di competenza della regione
cessano con la scadenza della legislatura nel corso della quale si è
proceduto alle nomine o alle designazioni e sono rinnovabili per una
sola volta"; al secondo comma dispone che, "trascorsi novanta giorni
dall'insediamento del consiglio regionale neo eletto, le persone nom-
inate o designate negli organismi indicati nell'art. 1 (organi
regionali, enti dipendenti dalla regione, USL, eccettuati gli organi
elettivi e i pubblici dipendenti) non possono continuare ad
esercitare la funzione istituzionale e, nel caso in cui il Consiglio
regionale non effetui le nomine o le designazioni entro il predetto
termine ai sensi dell'art. 5 della presente legge (che disciplina il
relativo procedimento), provvede la giunta regionale ai sensi
dell'art. 28 dello statuto" (cioè in via d'urgenza e con obbligo di
ratifica entro trenta giorni).
La legge regionale, dunque, per un verso, è rispettosa dell'art.
97 della Costituzione sotto i profili indicati dalla sentenza n.
208/1992 della Corte: esclude la proroga di fatto a tempo
indeterminato e provvede a interventi sostitutivi e di urgenza in
caso di inadempimento dell'organo competente (il Consiglio
regionale); per altro verso essa anticipa mediantà il sopra
descritto meccanismo le disposizioni dei decreti legge adottati dal
Governo.
Di qui la conclusione che il decreto oggi impugnato, che obbliga
le regioni ad adeguare i propri ordinamenti ai "principi generali" da
esso posti, non dovrebbe incidere sull'art. 8 della l.r. n. 13/1992,
il quale contiene disposizioni di dettaglio, bensì diverse, ma
sicuramente rispettose dei medesimi principi. Invero, fermo restando
il rispetto dell'art. 97 della Costituzione, i decreti governativi
stabiliscono:
la cessazione delle funzioni con la scadenza del mandato;
la previsione di un periodo massimo di proroga di 45 giorni;
la sostituzione da parte del Presidente del Collegio nei
confronti del collegio inadempiente.
Queste disposizioni corrispondono ad un principio fondamentale che
vuole la cessazione delle funzioni dell'organo alla sua scadenza
naturale e prevede meccanismi sostitutivi rigidamente articolarti in
caso di inerzia dell'organo competente alla ricostituzione.
Non par dubbio quindi che la legge regionale n. 13/1992 sia
coerente con i principi enunciati dal d.l. n. 363/1993, e che la
diretta operatività delle disposizioni di cui al decreto stesso, non
abbia modo di esplicarsi nei riguardi della regione Calabria per
quanto già da questa disciplinato, mentre le altre disposizioni del
d.l. relative al regime degli atti ed alla responsabilità per
mancata ricostituzione nei termini, potranno valere anche per la
regione ricorrente come riferimento per i principi fondamentali della
materia.
Qualora però il primo comma dell'art. 9 non dovesse essere inteso
nel senso che i "principi" cui le regioni a statuto ordinario sono
tenute ad adeguare i rispettivi ordinamenti, ed in quanto non vi
abbiano già provveduto, siano solo quelli, già esistenti, da
ricavarsi dall'art. 97 della Costituzione, secondo le indicazioni
della Corte (ciò che sembrerebbe essere confermato dal riferimento
ai principi "generali" anzichè fondamentali del d.l. in questione),
bensì come abrogativo della disciplina regionale già adottata e i
meccanismi di ricostituzione degli organi scaduti direttamente
applicabili alla regione, non può che dedursene
l'incostituzionalità per le ragioni accennate in rubrica.
4. - Per tale ipotesi viene immediatamente in considerazione il
secondo comma dell'art. 4, a termini del quale "Nei casi in cui i
titolari della competenza alla ricostituzione siano organi collegiali
e questi non procedano alle nomine o designazioni ad essi spetanti
almeno tre giorni prima della scadenza del termine di proroga, la
relativa competenza è trasferita ai rispettivi presidenti, i quali
debbono comunque esercitarla entro la scadenza del termine medesimo".
Questa disposizione viola tanto la competenza regionale in materia
di "ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalle regioni"
(art. 117) quanto la competenza statutaria delle regioni di diritto
comune (art. 123), incidendo essa sulle norme legislative e
statutarie che assegnano competenze ad organi collegiali. La
disposizione impugnata, invero, crea una competenza nuova in capo ai
presidenti di organi collegiali, sottraendo ai collegi stessi i
corrispondenti poteri. Ed è evidente che una statuizione siffatta
potrebbe provenire, per gli uffici e gli enti dipendenti dalla
regione e per gli stessi organi regionali, dalla legge o dallo
statuto regionale.
Di più la disposizione in esame viola, insieme con la potestà
statutaria delle regioni, gli artt. 121 e 122 della Costituzione,
allorchè essa venga riferita a nomine di competenza del consiglio
regionale. Infatti, secondo la norma costituzionale, il presidente
del consiglio regionale non ha una posizione per così dire autonoma
dal consiglio stesso dal quale è eletto per dirigerne i lavori (122,
terzo comma) nè, a differenza del consiglio, della giunta e del suo
presidente (art. 121, primo comma), possiede una propria ed autonoma
rilevanza esterna.
Naturalmente ciò potrebbe non escludere che al presidente del
consiglio regionale vengano conferite funzioni di rilevanza esterna,
purchè non incompatibili con il suo compito di direzione dei lavori
del consiglio, ma tale attribuzione, innovando specificamente
all'organizzazione regionale, non può che competere alla fonte
statutaria (art. 123) e, sulla base di questa, al regolamento
consiliare.
Ne discende allora l'incostituzionalità, in riferimento ai citati
parametri, di una norma statale che trasferisce una competenza
attribuita al consiglio regionale al suo presidente e che fa di
questo un organo titolare di poteri amministrativi esterni.
5. - Ugualmente sulla competenza delle regioni in materia di
organizzazione dei loro uffici e degli enti da esse dipendenti
incidono le disposizioni relative al regime di proroga degli organi
amministrativi scaduti e degli atti da questi emanati (art. 3). Tali
disposizioni, limitando la competenza degli organi prorogati e
sanzionando come illegittimi gli atti posti in essere al di fuori dei
limiti da esse indicati, incidono sulla competenza regionale in
materia, in violazione quindi dell'art. 117 della Costituzione.
Tale censura va estesa al successivo art. 6 che sancisce la
nullità di diritto degli atti compiuti dagli organi scaduti.
6. - Da ultimo deve denunciarsi l'art. 8 del decreto impugnato,
nella parte in cui convalida e mantiene fermi gli atti di
ricostituzione adottati dai presidenti di organi collegiali,
anteriormente all'entrata in vigore del decreto, in sostituzione dei
competenti collegi (secondo comma).
Questa disposizione viola, non solo l'art. 77, ultimo comma, della
costituzione, in relazione anche all'art. 15, secondo comma, lett. d)
della legge n. 400/1988, ma anche, ed inscindibilmente, le competenze
regionali in materia di organizzazione di uffici ed enti regionali.
Invero, ove anche dovesse sostenersi che il d.l. impugnato possa
comprimere, nei sensi che si sono appena contestati, le competenze
regionali in materia, esso sicuramente non può convalidare ciò che
in base alla costituzione è invalido e quindi non può sottrarre al
legislatore nè all'amministrazione regionale il potere di
qualificare come invalidi atti applicativi di decreti-legge non
convertiti.
In altre parole la disposizione impugnata non solo incide sulla
potestà legislativa regionale e su quella statutaria al di là di
quanto consentirebero gli artt. 117 e 123, ma incide altresì sulla
competenza degli organi collegiali, ai quali sarebbe così impedito
di revocare gli ellegittimi atti dei loro presidenti e di provvedere
diversamente in ordine agli organi scaduti.
Va poi aggiunto che la convalida degli atti compiuti sotto il
vigore dei precedenti decreti, i quali, a differenza di quello qui
impugnato e dei tre che lo hanno preceduto, obbligavano le regioni ad
adeguarsi alla totalità delle loro disposizioni, fa sì che atti
costituzionalmente illegittimi - quali quelli adottati in esecuzione
dei precedenti decreti legge invasivi della competenza regionale
garantita dall'art. 117 - vengano ritenuti validi ed efficaci, senza
che la regione possa porvi rimendio, ripristinando l'ordine naturale
delle competenze.

P. Q. M.
Si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, il d.l.
impuganto venga dichiarato incostituzionale in riferimento agli artt.
77, 117, 118, 121, 122 e 123 della Costituzione.
Roma, addì 8 ottobre 1993
Avv. Federico SORRENTINO

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