1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 13-10-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 298 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 giugno 2010
Ordinanza del 3 giugno 2010 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto da Alles - Azienda Lavori Lagunari Escavo Smaltimenti S.p.a. ed altra contro Regione Veneto ed altri. Ambiente - Rifiuti - Norme della Regione Veneto - Smaltimento dei «rifiuti speciali non pericolosi di provenienza extraregionale» - Limitazione ad una quota non superiore al venticinque per cento della capacita' ricettiva dell'impianto - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo dell'irrazionalita' - Violazione del principio di liberta' d'iniziativa economica privata - Lesione della sfera di competenza statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Lesione del principio di libera circolazione delle cose tra le Regioni. - Legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3, art. 33, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 41, 117, comma secondo, lett. s), e 120. Ambiente - Rifiuti - Norme della Regione Veneto - Smaltimento dei «rifiuti speciali non pericolosi di provenienza extraregionale» - Limitazione alla sola ipotesi in cui nel territorio della Regione in cui sono prodotti manchino impianti piu' vicini adeguati allo smaltimento - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo dell'irrazionalita' - Violazione del principio di liberta' d'iniziativa economica privata - Lesione della sfera di competenza statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Lesione del principio di libera circolazione delle cose tra le Regioni. - Legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3, art. 33, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 41, 117, comma secondo, lett. s), e 120. (010C0708) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 13-10-2010)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso n. 2114 del 2009
proposto da Alles S.p.a. e Geo Nova S.p.a., in persona dei rispettivi
legali rappresentanti «pro tempore», rappresentati e difesi
dall'avvocato Vincenzo Pellegrini ed elettivamente domiciliati presso
lo studio dell'avv. Eamnuela Rizzi, in Venezia, S. Croce n. 312/A;
contro la Regione Veneto, in persona del legale rappresentante «pro
tempore», costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli
avvocati Ezio Zanon ed Emanuele Mio dell'Avvocatura regionale, ed
elettivamente domiciliata presso la sede della sessa in Venezia,
Cannaregio, 23; nei confronti di della Provincia di Treviso e del
Comune di Loria, non costituitisi in giudizio; per l'annullamento 1)
del decreto del Segretario Regionale Ambiente e Territorio della
Regione Veneto (DSRA1) n. 41 del 30 giugno 2009, avente a oggetto
autorizzazione ambientale integrata rilasciata alla società Alies ai
sensi del d.lgs. n. 59/2005 relativamente alla discarica per rifiuti
speciali non pericolosi ex cava ai Ronchi in comune di Loria, nella
parte in cui, al p. 7.3., viene prescritto che «il quantitativo
massimo di rifiuti in conto terzi ammissibile nella discarica in
parola sarà pari al 25 % del quantitativo complessivamente
concesso»; e 2) della nota prot. n. 607846 del 14 novembre 2008, del
Presidente della Commissione Regionale VIA, nella parte in cui si
precisa che «la discarica in argomento deve intendersi in conto
proprio, con la possibilità di conferimento di rifiuti conto terzi
secondo quanto previsto dall'art. 33, commi 2 e 3, della legge
regionale n. 3/00».
Visto il ricorso, notificato il 15 ottobre 2009 e depositato in
segreteria il 2 novembre 2009, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Veneto,
con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, all'udienza del 18 febbraio 2010 (relatore il consigliere
Marco Buricelli), gli avvocati Pellegrini per le ricorrenti e Mio per
la Regione Veneto;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto

1.1. - Le ricorrenti espongono:
di avere avviato, di comune accordo, un procedimento per
l'approvazione e la realizzazione di un impianto di smaltimento di
rifiuti non pericolosi nel comune di Loria (Treviso). Geo Nova ha
messo a disposizione di Alles un terreno di sua proprietà affinchè
la stessa avviasse le procedure per l'approvazione di un impianto di
smaltimento di rifiuti non pericolosi ex art. 33, commi 2 e 3, della
legge regionale n. 3/2000, assumendo, Geonova, l'incarico di
progettare, realizzare e gestire sotto il profilo tecnico l'impianto
medesimo. La discarica, secondo accordi, avrebbe dovuto ricevere
rifiuti prodotti da terzi, eventualmente provenienti da fuori
regione, per il 40 % «dei volumi autorizzati nella discarica» (v.
art. 3 del contratto di appalto sub doc. 3 fasc. ric.), rimanendo la
restante capacità ricettiva della discarica dedicata ai rifiuti
prodotti da Alles;
che nel corso della procedura per il rilascio
dell'autorizzazione integrata ambientale (AIA) il dirigente
competente della Provincia di Treviso, con nota del 22 ottobre 2008,
aveva puntualizzato che alla discarica «verranno conferiti
esclusivamente fanghi e terre provenienti dai lavori di scavo e
bonifica della Laguna di Venezia pretrattati presso l'impianto Alies
di Malcontenta», sembrando così escludere la possibilità di
conferire in discarica rifiuti in conto terzi anche, ove del caso,
prodotti al di fuori della Regione;
che con nota del 14 novembre 2008 il Presidente della
Commissione regionale VIA, considerato che Geo Nova intende mantenere
il diritto di conferire rifiuti di terzi in misura pari al 40 % della
capacità ricettiva della discarica; che fra i codici per i quali la
discarica è autorizzata ve ne sono alcuni relativi a rifiuti
provenienti da conferitori diversi da Aries, e che nè la delibera
regionale di approvazione del progetto, nè l'AIA provvisoria per la
discarica riportano limitazioni in merito al conferimento di rifiuti
da parte di terzi, precisava che «la discarica deve intendersi in
conto proprio, con la possibilità di conferimento di rifiuti conto
terzi secondo quanto previsto dall'art. 33, commi 2 e 3, della legge
regionale n. 3/2000»;
che è quindi sopraggiunto il decreto di rilascio dell'AIA
relativa alla discarica, denominata «ex cava ai Ronchi» (v. DSRAT n.
41/2009), con il quale, al p. 7.3., è stato prescritto che «il
quantitativo massimo di rifiuti in conto terzi ammissibile nella
discarica sarà pari al 25% del quantitativo complessivamente
concesso», in conformità a quanto previsto dall'art. 33 della legge
regionale n. 3/2000;
che la prescrizione sopra trascritta viene impugnata, qualora
si ritenga che la stessa abbia introdotto un limite al conferimento
in discarica di rifiuti speciali non pericolosi in conto terzi, in
particolare se provenienti da fuori regione, ma anche regionali,
dovendosi viceversa considerare, in primo luogo, che il conferimento
dei rifiuti suddetti è consentito dalla legge senza alcun limite.
Ciò premesso in fatto, con la censura sub 1) le ricorrenti
rilevano l'illegittimità degli atti impugnati giacchè, in
violazione delle disposizioni di cui all'art. 33, commi 2 e 3, della
legge regionale n. 3/2000, correttamente intese, gli atti stessi
sembrano limitare il conferimento di rifiuti in conto terzi al 25 %
della capacità ricettiva dell'impianto, includendo nella quota
anzidetta sia i rifiuti provenienti da fuori regione, sia i rifiuti
regionali.
Premesso che l'art. 33 della legge regionale n. 3/2000 - norme
particolari per le discariche di rifiuti speciali, prevede, ai commi
2 e 3, che (comma 2) «nelle discariche di cui al comma 1 (si tratta
delle nuove discariche per rifiuti speciali) è riservata una quota,
non superiore al venticinque per cento della capacità ricettiva, per
lo smaltimento di rifiuti speciali conferiti da soggetti diversi da
quelli indicati al medesimo comma»; e (comma 3) «in attuazione del
principio per il quale i rifiuti devono essere smaltiti presso gli
impianti appropriati più vicini al luogo di produzione dei rifiuti
stessi, previsto dalla direttiva 91/156/CE e dal decreto legislativo
n. 22/1997, i rifiuti speciali prodotti al di fuori del territorio
regionale possono essere smaltiti nelle discariche di cui al comma 1
a condizione che nella Regione nel cui territorio gli stessi sono
stati prodotti manchino impianti più vicini adeguati, allo
smaltimento»; Premesso tutto ciò le società ricorrenti esprimono
l'avviso che il citato art. 33, comma 3, letto alla luce di alcune
sentenze della Corte costituzionale pronunciate su questa materia (in
particolare vengono richiamate le sentenze nn. 335/2001, 505/2002 e
10/2009), vada interpretato nel senso che deve ritenersi consentito
lo smaltimento in discarica di rifiuti speciali non pericolosi in
conto terzi, provenienti da fuori regione, senza alcun limite
quantitativo. Nel ricorso si legge che l'art. 33, comma 3,
correttamente inteso, «non pone alcun limite predeterminato allo
smaltimento in impianti regionali di rifiuti provenienti da fuori
regione».
In particolare, con la censura sub 1) si evidenzia:
che il limite del 25% della capacità ricettiva della
discarica, di cui all'art. 33, comma 2, non riguarda i rifiuti da
fuori regione, i quali sono disciplinati in via esclusiva dal comma 3
del medesimo articolo;
che la lettura dell'art. 33, comma 3, nel senso della
conferibilità in discarica di rifiuti speciali non pericolosi in
conto terzi provenienti da fuori regione, senza alcun limite
quantitativo, discende «de plano» dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 505/2002, «canone interpretativo costituzionalmente
orientato» della disposizione in esame. Nel ricorso si rammenta che
con la sentenza n. 505/2002 la Corte costituzionale, nel dichiarare
costituzionalmente illegittimo, per contrasto con l'art. 120 della
Costituzione, l'originario comma 3 dell'art. 33, il quale stabiliva
che i rifiuti speciali di provenienza extraregionale potevano essere
conferiti in discariche ubicate nel Veneto e già in servizio
all'entrata in vigore della legge regionale, solo entro il limite del
quindici per cento della loro capacità ricettiva residua a quella,
data esistente, ha statuito quanto segue: «la questione è fondata.
Questa Corte è già intervenuta in tema di limiti imposti dalla
legislazione regionale allo smaltimento dei rifiuti di provenienza
extraregionale. Ed in particolare ha precisato che il principio
dell'autosufficienza locale nello smaltimento dei rifiuti in ambiti
territoriali ottimali vale, ai sensi dell'art. 5, comma 3, lettera a)
del citato decreto legislativo n. 22 del 1997, per i soli rifiuti
urbani non pericolosi (ai quali fa riferimento l'art. 7, commi 1 e 4,
dello stesso d.lgs.) e non anche per altri tipi di rifiuti, per i
quali vige invece il diverso criterio della vicinanza di impianti di
smaltimento appropriati, per ridurre il movimento dei rifiuti stessi,
correlato a quello della necessità di impianti specializzati per il
loro smaltimento, ai sensi della lettera b) del medesimo comma 3: a
siffatto criterio sono stati ritenuti soggetti i rifiuti speciali
(definiti dall'art. 7, commi 3 e 4), sia pericolosi (sentenza n. 281
del 2000) che non pericolosi (sentenza n. 335 del 2001). Sulla base
di questi rilievi, una legge della Regione Friuli-Venezia Giulia che
vietava lo smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale è
stata, nella parte relativa a rifiuti diversi da quelli urbani non
pericolosi, ritenuta dalla citata sentenza n. 335 del 2001 in
contrasto con l'art. 120 della Costituzione, sotto il profilo
dell'introduzione di ostacoli alla libera circolazione di cose tra le
regioni (considerando che la Corte di giustizia delle Comunità
europee ha qualificato i rifiuti come ''prodotti''), oltre che con i
principi fondamentali delle norme di riforma economico-sociale
introdotte dal decreto legislativo n. 22 del 1997. 4. - L'impugnata
legge regionale pone allo smaltimento di rifiuti di provenienza
extraregionale un divieto non assoluto, ma relativo, commisurato
cioè ad una percentuale della capacità ricettiva delle discariche,
peraltro diversamente calcolata secondo che si tratti di discariche
nuove o già esistenti. Ma questa particolarità non giustifica una
valutazione diversa da quella riservata dalle citate sentenze alle
norme allora scrutinate, che imponevano un divieto assoluto.
L'art. 33, commi 3 e 4, (censurato dal rimettente solo con
riguardo alle discariche già esistenti all'atto dell'entrata in
vigore della legge regionale) - in quanto prevede limitazioni, seppur
relative, all'introduzione di rifiuti speciali nel territorio della
regione - viola infatti l'art. 120 della Costituzione, il quale - sia
nel testo originario, sia in quello introdotto dalla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ... vieta alle regioni di
adottare provvedimenti ostacolanti la libera circolazione delle cose;
e così pone un limite assoluto, correlato ai beni in quanto tali e
non soltanto ad una loro quantità, che la norma impugnata determina
del resto in misura decisamente esigua. Il rilevato contrasto della
norma impugnata con l'art. 120 della Costituzione è determinante al
fine di ritenere infondate le contrarie argomentazioni che la Regione
ricava dagli articoli 19, comma 1, lettera b), e 22 del decreto
legislativo n. 22 del 1997.
5. - Conclusivamente, l'art. 33, commi 3 e 4, della legge della
Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3, deve essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui dispone che i
rifiuti speciali di provenienza extraregionale possono essere
conferiti in discariche ubicate nel Veneto e già in servizio
all'entrata in vigore della legge regionale, solo entro il limite del
quindici per cento della loro capacità ricettiva residua a quella
data esistente.
Rimane assorbito ogni altro profilo di censura».
Con la censura sub 1) le ricorrenti sottolineano inoltre, e in
particolare:
che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 505/2002,
dopo avere riepilogato la posizione della giurisprudenza
costituzionale in materia (v. C. cost. n. 335/2001 e 12/2007 sulla
inapplicabilità del principio della autosufficienza locale, e del
connesso divieto di smaltimento di rifiuti di provenienza
extraregionale, nell'ambito dello smaltimento dei rifiuti in ambiti
territoriali ottimali, con riguardo ai rifiuti speciali non
pericolosi), ha statuito come non l'entità del limite, ma la stessa
esistenza di un limite prescritto con legge contrastasse con l'art.
120 Costituzione;
che, pertanto, alla luce dei principi esposti, la Corte
costituzionale, in particolare con la sentenza n. 505/2002, ha
sancito che lo smaltimento, in impianti regionali, di rifiuti
speciali non pericolosi provenienti da fuori regione, non è
assoggettato ad alcun limite e quindi, «a fortiori», nemmeno al
limite, indicato al comma 2, costituito dalla quota non superiore al
25% della capacità ricettiva (percentuale «che riguarda all'evidenza
soltanto i rifiuti regionali»);
che gli atti impugnati sono perciò illegittimi in quanto
erroneamente limitano il conferimento dei rifiuti in conto terzi al
25% della capacità ricettiva della discarica, senza considerare che
l'impianto deve ritenersi invece autorizzato a ricevere rifiuti in
conto terzi, regionali e/o provenienti da fuori regione, senza alcun
limite quantitativo predeterminato, e ciò «ai sensi dell'art. 33,
comma 3, correttamente interpretato». Nel corso della discussione del
ricorso nel merito il difensore delle ricorrenti ha specificato che
l'art. 33, comma 3, letto secondo criteri costituzionalmente
orientati, «assorbe», o «ingloba» la norma di cui all'art. 33, comma
2;
che, in ogni caso, il citato art. 33, comma 3, deve ritenersi
abrogato per effetto della entrata in vigore, ai sensi del nuovo art.
117 della Costituzione (v. 1. cost. n. 3/2001), dell'art. 1, comma 2,
della legge n. 131/2003, e del sopravvenuto t. u. n. 152/2006, per
contrasto della legge regionale con i principi della legge statale in
materia.
Nel ricorso si soggiunge:
che la disciplina sui rifiuti rientra nella materia della
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», rispetto alla quale lo
Stato ha competenza legislativa esclusiva ai sensi dell'art. 117,
comma 2, lettera s) Costituzione;
che l'art. 1, comma 2, della legge n. 131/2003 prevede che
«le disposizioni normative regionali vigenti alla data di entrata in
vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla
legislazione esclusiva statale continuano ad applicarsi fieno alla
data di entrata in vigore delle disposizioni statali in materia,
fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte
costituzionale»;
che il d.lgs. n. 152/2006, recante norme in materia
ambientale (il c. d. codice dell'ambiente), disciplina in modo
compiuto la materia della gestione dei rifiuti, e costituisce
espressione della competenza legislativa statale primaria nella
materia della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» ex art. 117,
comma 2, lettera s) Costituzione cit. Poichè l'art. 33, comma 3,
legge regionale cit., previgente rispetto al codice dell'ambiente,
contrasta con l'art. 182, comma 3, lettera b) del codice medesimo, il
quale stabilisce che «lo smaltimento dei rifiuti è attuato con il
ricorso ad una rete integrata ed adeguata di impianti di smaltimento,
attraverso le migliori tecniche disponibili e tenuto conto del
rapporto tra i costi e i benefici complessivi, al fine di ... b)
permettere lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti
appropriati più vicini ai luoghi di produzione o raccolta, al fine
di ridurre i movimenti dei rifiuti stessi, tenendo conto del contesto
geografico o della necessità di impianti specializzati per
determinati tipi di rifiuti», lo stesso art. 33, comma 3, deve
ritenersi abrogato, alla luce dei principi generali sulla successione
di leggi nel tempo, e della citata legge n. 131/2003, per effetto
della entrata in vigore della disposizione statale successiva. Nel
ricorso si puntualizza che una norma di una legge regionale della
Puglia (l'art. 3, comma 1, della legge regionale n. 29/2007), avente
un contenuto identico al citato art. 33, comma 3, e successiva alla
entrata in vigore del codice dell'ambiente, è stata dichiarata
costituzionalmente illegittima con la sentenza Corte cost. n.
10/2009. In particolare, vengono in rilievo i punti da 7. a 10. della
sentenza, che conviene trascrivere anche in sintesi:
al p. 7. la Corte cost. ha ribadito che il principio di
autosufficienza locale e il connesso divieto di smaltimento dei
rifiuti di provenienza extraregionale non possono valere per i
rifiuti speciali non pericolosi, dato che «per tali tipologie di
rifiuti non è possibile preventivare in modo attendibile la
dimensione quantitativa e qualitativa del materiale da smaltire, cosa
che, conseguentemente, rende impossibile ''individuare un ambito
territoriale ottimale che valga a garantire l'obiettivo della
autosufficienza nello smaltimento'' (sentenza n. 335 del 2001)»;
al p. 8. è stato ribadito «il vincolo generale imposto
alle Regioni dall'art. 120, primo comma, della Costituzione, che
vieta ogni misura atta ad ostacolare la libera circolazione delle
cose e delle persone fra le Regioni» (sentenza n. 161 del 2005).
Sulla base di tali rilievi, questa Corte ha ritenuto che numerose
disposizioni regionali, le quali vietavano lo smaltimento di rifiuti
di provenienza extraregionale diversi da quelli urbani non
pericolosi, fossero in contrasto con l'art. 120 della Costituzione,
sotto il profilo dell'introduzione di ostacoli alla libera
circolazione di cose tra le regioni, oltre che con i principi
fondamentali delle norme di riforma economico-sociale introdotti dal
decreto legislativo n. 22 del 1997, e riprodotti dal d.lgs. n. 152
del 2006»;
al p. 9. è stato ripetuto (conf. Corte cost. n. 505/2002)
che «anche se l'impugnata disposizione regionale pone allo
smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale un divieto non
assoluto, ma relativo - in quanto consente lo smaltimento dei rifiuti
speciali pericolosi e non pericolosi extraregionali ''a condizione
che quelli siti nella regione Puglia siano gli impianti di
smaltimento appropriati più vicini al luogo di produzione dei
medesimi rifiuti speciali'' - non viene meno l'illegittimità
costituzionale della disposizione impugnata. Questa Corte ha,
infatti, già ritenuto che lo stabilire, da parte di una norma
regionale, un divieto sia pur relativo e non assoluto, come quello
del caso in esame, non ''giustifica una valutazione diversa da quella
riservata dalle citate sentenze alle norme allora scrutinate, che
imponevano un divieto assoluto'' (sentenza n. 505 del 2002).
Pertanto, l'art. 3, comma 1, della legge della Puglia n. 29 del 2007
- in quanto prevede limitazioni, seppur relative, all'introduzione di
rifiuti speciali nel territorio della regione - viola l'art. 120
della Costituzione, il quale vieta alle Regioni di adottare
provvedimenti che siano di ostacolo alla libera circolazione delle
cose».
Conviene poi trascrivere il p. 10. della citata sentenza n.
10/2009: «parimenti fondata è la censura relativa alla violazione
della competenza esclusiva statale nella materia de qua. La
disciplina dei rifiuti si colloca, per consolidata giurisprudenza di
questa Corte, nell'ambito della ''tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema'', di competenza esclusiva statale ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione. La norma
regionale impugnata - prevedendo un divieto, legato a limitazioni
territoriali, allo smaltimento extraregionale dei rifiuti speciali
pericolosi e non pericolosi - viene a porsi in contrasto con quanto
stabilito comma 3 dell'art. 182 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (che
riproduce l'espressione precedentemente contenuta nel comma 3
dell'art. 5 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22), che non prevede
specifici divieti, pur manifestando favore verso «una rete integrata
ed adeguata di impianti» «per permettere lo smaltimento dei rifiuti
in uno degli impianti appropriati più vicini ai luoghi di produzione
o raccolta al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti stessi».
Laddove nella disciplina statale l'utilizzazione dell'impianto di
smaltimento più vicino al luogo di produzione dei rifiuti speciali
viene a costituire la prima opzione da adottare, ma ne ''permette''
anche altre, nella disciplina regionale impugnata costituisce la
soluzione obbligata. Tale divieto viene, altresì, a contrastare con
lo stesso concetto di «rete integrata di impianti di smaltimento» che
presuppone una possibilità di interconnessione tra i vari siti che
vengono a costituire il sistema integrato e non ostruzioni
determinate da blocchi che impediscano l'accesso ad alcune sue parti.
Il divieto è legittimo, per quanto in precedenza rilevato al punto
7, con riferimento ai rifiuti urbani non pericolosi in quanto è la
normativa statale che lo prevede, mentre si pone in contrasto con la
Costituzione nella parte in cui una fonte di produzione legislativa
regionale lo venga a contemplare nei confronti degli altri tipi di
rifiuti di provenienza extraregionale. L'accoglimento della questione
di legittimità costituzionale con riferimento a questi parametri
assorbe le residue censure di illegittimità dedotte dai rimettenti».
Rispetto alla norma di principio, di cui all'art. 182, comma 3,
lettera b) del codice dell'ambiente, volta a incentivare «lo
smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini
ai luoghi di produzione o raccolta, al fine di ridurre i movimenti
dei rifiuti stessi, tenendo conto del contesto geografico o della
necessità di impianti specializzati per determinati tipi di
rifiuti», le ricorrenti puntualizzano che devono ritenersi abrogate
tutte le disposizioni di leggi regionali anteriori che, come il
ripetuto art. 33, comma 3, prevedono una limitazione alla libera
circolazione dei rifiuti speciali non pericolosi tra le regioni.
La questione, si soggiunge, va posta in termini di intervenuta
abrogazione della disposizione di legge regionale, in quanto
anteriore alla entrata in vigore del codice dell'ambiente. Nè la
Regione Veneto risulta avere adeguato il proprio ordinamento alle
disposizioni di tutela dell'ambiente contenute nella parte quarta del
decreto n. 152/2006.
Qualora, tuttavia, si ritenesse ancora vigente la norma in
argomento (e si giunge così alla censura sub 2), dovrebbe essere
sollevata questione di legittimità costituzionale del citato art.
33, comma 3, in relazione agli articoli 117, comma 2, lettera s) e
120 Costituzione.
A detta delle ricorrenti l'art. 33, comma 3, poichè
sostanzialmente identico all'art. 3, comma 1, della legge Regione
Puglia n. 29/2007, disposizione dichiarata incostituzionale con la
sentenza Corte cost. n. 10/2009, contrasterebbe in modo evidente con
gli articoli 117/S) e 120 Costituzione per le stesse ragioni
illustrate dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 10/2009.
Il motivo sub 3) si incentra:
in primo luogo, sulla avvenuta abrogazione dell'art. 33,
comma 2, della legge regionale n. 3/2000, nella parte in cui viene
introdotta una quota di riserva, non superiore al 25% della capacità
ricettiva, per lo smaltimento dei rifiuti speciali non pericolosi in
conto terzi;
in subordine, sull'illegittimità costituzionale dell'art.
33, comma 2, in relazione agli articoli 3, 41, 117/S) e 120
Costituzione, con conseguente illegittimità degli atti impugnati.
Quanto alla ritenuta abrogazione del comma 2, «nella misura in
cui contiene un limite allo smaltimento di rifiuti speciali,
dipendente dalla coincidenza tra produttore e titolare
dell'impianto», le ricorrenti rinviano al percorso argomentativo
proposto sub 1), in relazione alla affermata incompatibilità tra
l'art. 33, comma 3, e gli articoli 117/S) Costituzione, 1, comma 2,
legge n. 131/2003, e con il d.lgs. n. 152/2006. Nella specie viene
ipotizzato un contrasto con l'art. 182, comma 7, del codice
dell'ambiente, il quale rinvia alla disciplina, sullo smaltimento dei
rifiuti in discarica, di cui al d.lgs. n. 36/2003 (nel ricorso si
richiamano le disposizioni di cui agli articoli 4, 6 e 7 del citato
decreto e, in attuazione dell'art. 7, comma 5, il decreto
ministeriale 3 agosto 2005 sui criteri e le procedure di
ammissibilità dei rifiuti nelle discariche). Nel ricorso si ipotizza
un conflitto tra l'art. 33, comma 2, e «principi statali che
introducono una mera corrispondenza tecnica e oggettiva tra tipo di
impianto e tipo di rifiuto, rimanendo privi di rilievo gli aspetti
soggettivi». Di qui, l'asserito superamento dell'art. 33, comma 2,
nella parte in cui prevede un limite allo smaltimento in conto terzi.
Le ricorrenti proseguono osservando che l'introduzione del limite
sopra descritto si tradurrebbe, inoltre, in un incentivo alla
circolazione dei rifiuti, e ciò in violazione dell'art. 182, comma
3, lettera b) del d.lgs. n. 152/2006, che sancisce invece un
principio di segno opposto; in un incoraggiamento allo smaltimento
improprio o incontrollato, attività sanzionata anche penalmente; e
in uno stimolo alla proliferazione di impianti in conto proprio, in
violazione dell'art. 182, comma 3, del codice dell'ambiente, il quale
promuove, invece, l'attivazione di una razionale ed efficiente rete
integrata ed adeguata di impianti di smaltimento, attraverso le
migliori tecniche disponibili e tenendo conto del rapporto tra i
costi e i benefici complessivi.
In subordine, qualora si ritenesse tuttora vigente il citato art.
33, comma 2, dovrebbe essere sollevata questione di legittimità
costituzionale della disposizione in argomento, in riferimento agli
articoli 117/S), 3 e 41 Costituzione.
Con memoria depositata in prossimità della udienza di
discussione del ricorso nel merito, la difesa delle ricorrenti ha
approfondito l'argomentazione relativa alla eccezione di
illegittimità costituzionale dell'art. 33, concima 2, della legge
regionale n. 3/2000.
1.2. - La Regione si è costituita e ha sottolineato, tra
l'altro:
che la formulazione attuale dell'art. 33, comma 3, è il
risultato dell'intervento della Corte costituzionale (v. sent. n.
505/2002) e della successiva riscrittura del comma 3 da parte del
Legislatore regionale con la legge regionale n. 38/2004;
che consentire il conferimento di rifiuti in conto terzi
senza alcun limite significherebbe «tradire il senso» delle Direttive
2006/12/CE e 2008/98/CE;
che la disciplina in tema di rifiuti rientra nella materia
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», di cui all'art. 117/S)
Costituzione, considerata materia trasversale sulla quale hanno
potestà legislativa sia lo Stato, sia le Regioni.
2. - In via preliminare va specificato che, in base a quanto
emerge dagli atti di causa, le prescrizioni lesive ricavabili dai
provvedimenti impugnati risultano essere due.
La prima, e la più considerevole, riguarda la limitazione, al
25% della capacità ricettiva della discarica, anzi al 25 del
«quantitativo complessivamente concesso», della quantità di rifiuti
speciali non pericolosi conferibili in conto terzi. Si è già detto
sopra, al p. 1., che il contratto tra Alles e Geo Nova (v. doc. 3
fasc. ric.) prevede, all'art. 3, che Geo Nova avrà il diritto, in
esclusiva, di commercializzare a terzi il conferimento in discarica
di un volume di rifiuti pari al 40% «dei volumi autorizzati nella
discarica».
La seconda prescrizione direttamente pregiudizievole per
l'interesse delle ricorrenti può desumersi da un esame del decreto
impugnato nel suo complesso, e dalla nota del Presidente della
Commissione VIA - anch'essa impugnata - secondo la quale, tra le
limitazioni al conferimento di rifiuti in conto terzi vi è anche
l'Osservanza della previsione di cui all'art. 33, comma 3, della
legge regionale n. 3/2000, in base al quale «in attuazione del
principio per il quale i rifiuti devono essere smaltiti presso gli
impianti appropriati più vicini al luogo di produzione dei rifiuti
stessi, previsto dalla direttiva 91/156/CE e dal decreto legislativo
n. 22/1997, i rifiuti speciali prodotti al di fuori del territorio
regionale possono essere smaltiti nelle discariche di cui al comma 1,
a condizione che nella Regione nel cui territorio gli stessi sono
stati prodotti manchino impianti più vicini adeguati allo
smaltimento». Dunque, non solo i rifiuti in conto terzi conferibili
vanno limitati al 25% della capacità ricettiva, ma la
«concepibilita'» dei rifiuti in conto terzi di provenienza extra
regionale, si intende, sempre entro il limite anzidetto, è
subordinata all'avverarsi della condizione indicata all'art. 33,
comma 3.
Con gli atti impugnati, la Regione ha inteso insomma fare
applicazione non solo dell'art. 33, comma 2, ma anche dell'art. 33,
comma 3, legge regionale cit.
2.1. - Con riferimento a quest'ultimo, specifico profilo di
capacità lesiva del decreto impugnato, dev'essere precisato, in via
preliminare, che il collegio, nell'esercizio della funzione
giurisdizionale che gli è propria, verifica l'applicabilità delle
norme ai casi concreti accertando, in modo preventivo rispetto a ogni
possibile valutazione di legittimità costituzionale, se le norme che
viene chiamato ad applicare nel procedimento di sua competenza siano
ancora in vigore o, eventualmente, se siano state abrogate in modo
esplicito o implicito da leggi successive (cfr. Corte cost. n.
222/2007). Ciò precisato, il collegio condivide la tesi propugnata
dalle ricorrenti e ritiene che la surriferita condizione, indicata
all'art. 33, comma 3, ultima frase, all'avverarsi della quale la
legge regionale n. 3/2000 subordina la conferibilità di rifiuti
speciali non pericolosi provenienti da fuori regione, possa
considerarsi abrogata e, quindi, «tamquam non esset», e ciò in base
a quanto dispone l'art. 1, comma 2, della legge n. 131/2003, per
contrasto con il principio legislativo statale sopravvenuto
desumibile dall'art. 182, comma 3, lettera b) del codice
dell'ambiente.
A questo riguardo, il collegio concorda con il percorso
argomentativo proposto dalle ricorrenti e riassunto sopra, al p.
1.1., secondo cui:
la disciplina sui rifiuti rientra, in base alla consolidata
giurisprudenza della Corte costituzionale, nell'ambito della materia
della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», rispetto alla quale
lo Stato ha competenza legislativa esclusiva ai sensi dell'art. 117,
comma 2, lettera s) Costituzione;
l'art. 1, comma 2, della legge n. 131/2003 prevede che «le
disposizioni. normative regionali vigenti alla data di entrata in
vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla
legislazione esclusiva statale continuano ad applicarsi fino alla
data di entrata in vigore delle disposizioni statali in materia,
fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte
costituzionale»;
il d.lgs. n. 152/2006, recante norme in materia ambientale
(il c.d. codice dell'ambiente), disciplina in modo compiuto la
materia della gestione dei rifiuti, e costituisce espressione della
competenza legislativa statale primaria nella materia della «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» ex art. 117, comma 2, lettera s)
Costituzione cit. se una disposizione legislativa regionale
contrastante con il codice dell'ambiente venisse emanata dopo
l'entrata in vigore del decreto n. 152/2006, essa sarebbe
direttamente censurabile, dinanzi alla Corte costituzionale, per
violazione delle disposizioni costituzionali - e, segnatamente,
dell'art. 117, comma 2, lettera s), Costituzione - che riservano la
disciplina dei rifiuti alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato - quando invece, come nella fattispecie in esame, viene in
rilievo una disposizione legislativa regionale emanata prima della
entrata in vigore del codice dell'ambiente, può assumere risalto il
problema della eventuale abrogazione della norma regionale per
effetto della entrata in vigore di una disposizione statale
successiva incompatibile o contrastante con la prima, e ciò alla
luce dei principi generali sulla successione delle leggi nel tempo e
di quanto dispone, a questo riguardo, la legge n. 131/2003;
nel caso «de quo» l'art. 33, comma 3, della legge regionale
n. 3/00, norma introdotta dall'art. 1, comma 15, della legge
regionale n. 38/2004, in sede di «ristruttura» del citato comma 3 in
seguito alla sentenza n. 505/2002 della Corte costituzionale, nella
parte in cui subordina lo smaltimento dei rifiuti speciali non
pericolosi, provenienti da fuori Regione, alla condizione che «nella
regione nel cui territorio gli stessi sono stati prodotti manchino
impianti più vicini adeguati allo smaltimento», confligge con l'art.
182, comma 3, lettera b) del codice dell'ambiente, per le stesse
ragioni evidenziate dalla Corte costituzionale, con la sentenza n.
10/2009, a sostegno della dichiarazione di illegittimità
costituzionale, (anche) in riferimento all'art. 117/S) Costituzione,
di una disposizione legislativa regionale della Puglia (si trattava
dell'art. 3, comma 1, della 1egge regionale n. 29/2007) pressochè
identica, nel suo contenuto sostanziale, all'art. 33, comma 3, della
legge Regione Veneto n. 3/2000;
la Corte costituzionale, con la sentenza n. 10/2009 (v. p.
10.), nel dichiarare fondata la censura di incostituzionalità
relativa alla violazione della competenza legislativa esclusiva
statale nella materia «de qua», ha statuito: che «la disciplina dei
rifiuti si colloca, per consolidata giurisprudenza di questa Corte,
nell'ambito della ''tutela dell'ambiente e dell'ecosistema'', di
competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione; che la norma regionale impugnata -
nel prevedere un divieto, non assoluto, ma relativo, legato a
limitazioni territoriali, allo smaltimento extraregionale dei rifiuti
speciali pericolosi e non pericolosi - viene a porsi in contrasto con
quanto stabilito dal comma 3 dell'art. 182 del d.lgs. 3 aprile 2006,
n. 152 (che riproduce l'espressione precedentemente contenuta nel
comma 3 dell'art. 5 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22), che non
prevede specifici divieti, pur manifestando favore verso ''una rete
integrata ed adeguata di impianti'' ''per permettere lo smaltimento
dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini ai luoghi
di produzione o raccolta al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti
stessi'', che nella disciplina statale l'utilizzazione dell'impianto
di smaltimento più vicino al luogo di produzione dei rifiuti
speciali viene a costituire la prima opzione da adottare, ma ne
«permette» anche altre, mentre nella disciplina regionale impugnata
il criterio di vicinanza/prossimità dell'impianto costituisce la
soluzione obbligata; che il divieto di smaltimento extraregionale dei
rifiuti viene, altresì, a contrastare ''con lo stesso concetto di
'rete integrata di impianti di smaltimentò che presuppone una
possibilità di interconnessione tra i vari siti che vengono a
costituire il sistema integrato e non ostruzioni determinate da
blocchi che impediscano l'accesso ad alcune sue parti''»;
la disposizione legislativa regionale della Puglia, in quanto
emanata dopo la entrata in vigore del codice dell'ambiente, a
differenza dell'art. 33 della legge regionale Veneto n. 3/2000, non
poteva che essere sottoposta a scrutinio di costituzionalità.
Ritornando adesso alla fattispecie per cui è causa, la
condizione apposta alla norma regionale di cui al citato art. 33,
comma 3, pressochè identica all'art. 3, comma 1, della legge Regione
Puglia n. 29/2007, deve ritenersi venuta meno, in seguito alla
entrata in vigore del codice dell'ambiente, per le stesse ragioni di
contrasto con l'art. 182, comma 3, lettera b) del d.lgs. n. 152/20 06
manifestate dalla Corte costituzionale al p. 10. della sentenza n.
10/2009; sentenza che costituisce «canone interpretativo
costituzionalmente orientato» al quale conformarsi. Rispetto al
citato art. 182 che, come interpretato dalla Corte costituzionale,
sancisce la cedevolezza del criterio di vicinanza/prossimità
rispetto al criterio di appropriatezza/specializzazione
dell'impianto, devono ritenersi implicitamente abrogate le
disposizioni di leggi regionali anteriori che, come l'art. 33, comma
3, ultimo periodo, hanno previsto, come soluzione pressochè
obbligata, una disciplina che finisce con il limitare in maniera
notevolissima la movimentazione dei rifiuti extraregionale.
La difesa regionale Ritiene «inconferente qualsiasi analogia con
norme appartenenti ad altri distinti ordinamenti giuridici». Al
contrario, il collegio rileva che una sentenza della Corte
costituzionale su una norma di legge della Regione Puglia pressochè
identica all'art. 33, comma 3, in discussione sia tutt'altro che
irrilevante ai fini del decidere, costituendo, anzi, come si è già
detto, un «canone di interpretazione costituzionalmente orientato».
La difesa regionale Osserva inoltre che «la disciplina dei
rifiuti .è considerata materia trasversale sulla quale per le
rispettive competenze hanno potestà legislativa sia lo Stato sia le
Regioni». A questo proposito, è vero che, in termini generali, la
Corte costituzionale (v. sent. n. 249/09) ha sancito che «la
disciplina dei rifiuti si colloca ... nell'ambito della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza esclusiva statale ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Costituzione, anche
se interferisce con altri interessi e competenze, di modo che deve
intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di
tutela uniforme sull'intero territorio nazionale, restando ferma la
competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente
collegati con quelli propriamente ambientali («ex multis», sentenze
n. 62 del 2008) ... anche nel settore dei rifiuti, accanto ad
interessi inerenti in via primaria alla tutela dell'ambiente, possono
venire in rilievo interessi sottostanti ad altre materie, per cui la
«competenza statale non esclude la concomitante possibilità per le
Regioni di intervenire [...]», ovviamente nel rispetto dei livelli
uniformi di tutela apprestati dallo Stato (sentenza n. 62 del 2005,
altresì, sentenze n. 247 del 2006, n. 380 e n. 12 del 2007).
La disciplina ambientale, che scaturisce dall'esercizio di tale
competenza esclusiva dello Stato, viene a funzionare come un limite
alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in
altre materie di loro competenza, per cui queste ultime non possono
in alcun modo peggiorare il livello di tutela ambientale stabilito
dallo Stato (sentenza n. 378 del 2007).
La disciplina dei rifiuti, peraltro, in quanto rientrante
principalmente nella tutela dell'ambiente e, dunque, in una materia
che, per la molteplicità dei settori di intervento, assume una
struttura complessa, riveste un carattere di pervasività rispetto
anche alle attribuzioni regionali. Di conseguenza, ogniqualvolta sia
necessario verificare, come nella specie, la legittimità
costituzionale di norme statali che abbiano disciplinato il fenomeno
della gestione dei rifiuti, è necessario valutare se l'incidenza
della normativa sulle materie regionali immediatamente contigue sia
tale da compromettere il riparto costituzionale di cui al titolo V
della parte II della Costituzione, oltre il limite della adeguatezza,
rispetto alla citata finalità di fissazione dei livelli di tutela
uniformi».
Nella specie, il collegio ritiene tuttavia che il Legislatore del
Veneto, con l'art. 33, comma 3, abbia inteso incidere,
essenzialmente, su interessi che ineriscono, in via primaria, alla
tutela dell'ambiente. La previsione della conferibilità, in
discarica, di rifiuti speciali non pericolosi «extraregionali», «a
condizione che nella Regione nel cui territorio gli stessi sono stati
prodotti manchino impianti più vicini adeguati allo smaltimento»,
appare finalizzata a ridurre la movimentazione dei rifiuti,
considerata, evidentemente, elemento di rischio ambientale. Non
sembrano, cioè, venire in rilievo interessi che riguardano
competenze regionali (concorrenti: v. art. 117, comma 3,
Costituzione) sulla salute umana o sul governo del territorio.
Vanno perciò condivisi gli snodi dell'argomentazione sviluppata
dalle ricorrenti a sostegno della tesi della intervenuta abrogazione
della norma lesiva di cui l'art. 33, comma 3, esclusivamente nella
parte in cui si dispone che lo smaltimento in discarica di rifiuti
speciali non pericolosi extraregionali resta subordinato
all'avverarsi della condizione suindicata.
È appena il caso di ribadire che «il controllo sulla attuale
vigenza di una norma giuridica spetta istituzionalmente al giudice
comune e precede ogni possibile valutazione sulla legittimità
costituzionale della medesima norma» (Corte cost., 222/2007 cit.).
Non appare inutile aggiungere che, qualora il collegio avesse
ritenuto tuttora vigente la prescrizione relativa alla inesistenza
dell'impianto più vicino adeguato allo smaltimento, non avrebbe
potuto esimersi dal sollevare, in riferimento agli articoli 120 e
117/S) Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 33, comma 3 o, per dir meglio, del «divieto relativo di
smaltimento» introdotto con la norma stessa, e ciò sulla falsariga
delle statuizione esposte dalla Corte costituzionale, ai punti da 7.
a 10. della sentenza n. 10/2009, statuizioni idonee a riflettersi
sulla disciplina legislativa regionale di cui al menzionato art. 33,
comma 3.
2.2. - Quanto alla interpretazione, proposta dalle ricorrenti,
della disposizione di cui all'art. 33, comma 3, letta nella sua
interezza, alla luce del «canone interpretativo costituzionalmente
orientato» ricavabile da Corte cost., n. 505/2002, p. 4., per effetto
della quale dovrebbe giungersi alla conclusione che lo smaltimento in
discarica di rifiuti speciali non pericolosi provenienti da fuori
regione sarebbe consentito senza alcun limite quantitativo,
discendendo «de plano», la conclusione suddetta, da quanto statuito
al p. 4. della sentenza Corte cost. n. 505/2002 («l'art. 120 della
Costituzione ... sia nel testo originario, sia in quello introdotto
dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 ... vieta alle
regioni di adottare provvedimenti ostacolanti la libera circolazione
delle cose; e così pone un limite assoluto, correlato ai beni in
quanto tali e non soltanto ad una loro quantità, che la norma
impugnata determina del resto in misura decisamente esigua.»), la
lettura proposta, si diceva, secondo la quale non è l'entità del
limite, ma è la stessa esistenza di un limite prescritto con una
norma di legge a contrastare con la Costituzione, potrebbe essere
condivisa qualora non esistesse una disposizione - ci si riferisce
all'art. 33, comma 2, 1. reg. cit. - che, sulla base di una piana
interpretazione letterale, disciplina lo smaltimento in discarica di
rifiuti speciali conferiti da terzi, e ciò sia che i rifiuti
provengano da fuori regione, sia che siano stati prodotti all'interno
della regione, non mutando la natura di un rifiuto speciale a seconda
del luogo di origine. L'impugnato punto 7.3. del DSRAT n. 41/2009
costituisce a sua volta piana applicazione del citato art. 33, commi
2 e 3. Detto altrimenti, il riferimento, di cui all'art. 33, comma 2,
alla percentuale massima del 25% smaltibile in discarica, riguarda i
rifiuti speciali - conferibili in discarica da soggetti terzi e - di
provenienza sia extra - regionale sia intra - regionale.
Obietta la difesa delle ricorrenti che la disposizione di cui
all'art. 33, comma 3, assorbirebbe, o ingloberebbe, la disposizione
di cui al comma 2, sulla quota di riserva, non superiore al 25%,
relativa allo smaltimento di rifiuti speciali non pericolosi
conferiti comunque in conto terzi.
A questo proposito, il collegio non ritiene di poter condividere
la su esposta «tesi dell'assorbimento».
E infatti, le disposizioni di cui ai commi 2 e 3, oltre a essere,
ovviamente, collocate in posizioni diverse dal punto di vista, per
dir così, «topografico», si riferiscono a differenti presupposti
applicativi, relativamente al requisito soggettivo dei «soggetti
conferenti» (v. comma 2), e al criterio territoriale (il comma 3
riguarda, a differenza del comma 2, in via esclusiva i conferimenti
di rifiuti speciali provenienti da fuori Regione). Vi è, quindi, una
- perlomeno - parziale non coincidenza degli ambiti di applicazione
delle due norme, il che risulta confermato dalla circostanza che il
comma 3 è il risultato di una riscrittura della norma consequenziale
alla sentenza Corte cost. n. 505/2002, sentenza di
incostituzionalità che ha lasciato intatto l'art. 33, comma 2 senza
che si ritenesse applicabile alla fattispecie il disposto di cui
all'art. 27 della legge n. 87/1953 sulla illegittimità
costituzionale consequenziale. Sotto un altro profilo, però, va
ribadita la sussistenza di un collegamento tra le due disposizioni
nel senso che la quota riservata, non superiore al 25%, riguarda il
conferimento di rifiuti speciali in conto terzi di provenienza sia
regionale, sia extra - regionale. L'art. 33, comma 3, insomma, va
letto insieme al comma 2.
Orbene, alla luce di quanto evidenziato sopra, il combinato
disposto di cui all'art. 33, commi 2 e 3, nella parte in cui viene
disciplinato, limitandolo alla percentuale del 25% della capacità
ricettiva, lo smaltimento di rifiuti speciali provenienti da fuori
regione, sembra porsi in contrasto con l'art. 120 della Costituzione,
che «vieta alle regioni di adottare provvedimenti ostacolanti la
libera circolazione delle cose; e così pone un limite assoluto,
correlato ai beni in quanto tali e non soltanto ad una loro quantità
...» (v. Corte costituzionale n. 505/2002, sopra trascritta e alle
statuizioni della quale si rinvia). E sembra porsi altresì in
contrasto con gli articoli 117, 3 e 41 Costituzione secondo quanto
verrà osservato più sotto, con riferimento ai dubbi di
incostituzionalità riferiti all'art. 33, comma 2, legge cit., nella
parte in cui viene limitato a una quota, non superiore al 25%
dell'invaso, lo smaltimento in discarica di rifiuti speciali,
conferiti da terzi e di provenienza regionale.
In punto rilevanza, rammentato che in base a un accordo tra le
parti la discarica «ex cava ai Ronchi» potrebbe ricevere rifiuti,
prodotti da terzi, eventualmente provenienti da fuori regione, nella
percentuale del 40% dei volumi autorizzati nella discarica, appare
evidente che la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 33, commi 2 e 3, nella parte in cui viene limitata al 25%
della capacità ricettiva la quota massima smaltibile di rifiuti
speciali - conferiti da terzi e - di provenienza extra - regionale,
soddisferebbe in maniera adeguata l'interesse fatto valere dalle
ricorrenti (fermo quanto si dirà tra breve sui dubbi di
incostituzionalità dell'art. 33, comma 2, riferito allo smaltimento
di rifiuti speciali in conto terzi di provenienza intra -regionale).
Poichè la condizione sub p. 7.3. del DSRAT n. 41/2009 si fonda, come
detto, sull'art. 33, commi 2 e 3, della legge reg. n. 3/2000, appare
evidente che l'annullamento della disposizione contestata, per
l'effetto retroattivo che è proprio delle pronunce di
incostituzionalità, priverebbe la prescrizione impugnata del suo
presupposto normativo legittimante.
Va però aggiunto, anche in vista di quanto si dirà tra breve,
che se è vero che stando agli atti di causa l'interesse dedotto in
giudizio riguarda in modo preponderante l'incremento della quota di
rifiuti speciali smaltibili provenienti da fuori regione, è vero
anche che nulla esclude - e le stesse ricorrenti non escludono: v.
pag. 6 ric. - che l'interesse sostanziale perseguito possa riferirsi
anche a una estensione del conferimento, da parte di terzi, di
rifiuti speciali di provenienza «intra-regionale». È un fatto che la
prescrizione lesiva di cui le ricorrenti chiedono l'annullamento
riguarda la limitazione, al 25% del quantitativo complessivamente
concesso, della quantità massima di rifiuti in conto terzi
ammissibile in discarica, senza distinzioni di luogo di provenienza.
Se così è, prima di esaminare i dubbi ulteriori di legittimità
costituzionale che accomunano il combinato disposto di cui all'art.
33, commi 2 e 3, e la disposizione di cui all'art. 33, comma 2,
riferita al conferimento da parte di terzi di rifiuti speciali di
provenienza intra-regionale, appare corretto osservare, in punto
rilevanza della questione di legittimità costituzionale riferita
alla disposizione, di cui al citato art. 33, comma 2, relativa al
limite, fissato al 25%, dello smaltimento in discarica di rifiuti
speciali conferiti da terzi e di provenienza intra-regionale, che il
provvedimento impugnato si fonda (anche) sulla norma di cui al
menzionato comma 2, il cui annullamento renderebbe illegittimo il
provvedimento medesimo.
In definitiva, le disposizioni suddette limitano e ostacolano lo
smaltimento in discarica di rifiuti speciali non pericolosi conferiti
da terzi, di provenienza extra-regionale e intra-regionale.
Inoltre, l'interpretazione «abrogante» dell'art. 33, comma 3,
ultimo periodo, sopra accolta al p. 2.1., e dalla quale discende la
smaltibilità di rifiuti speciali extraregionali indipendentemente
dall'avverarsi della condizione enunciata nell'ultima parte del comma
3, non è sufficiente per soddisfare l'interesse delle ricorrenti: da
un lato, resta fermo il limite del 25% «in conto terzi» fissato in
via generale dall'art. 33, comma 2; dall'altro, la pretesa fatta
valere dalle ricorrenti risulta (in gran parte) correlata
all'annullamento della prescrizione di cui al p. 7.3. del DSRAT e
alla attuazione concreta della previsione contrattuale relativa alla
conferibilità in discarica in conto terzi di un volume di rifiuti
pari al 40% dei volumi autorizzati.
Se così è, appare evidente che l'accoglimento, da parte della
Corte costituzionale, della questione di legittimità costituzionale
del citato art. 33, con la conseguente eliminazione della quota di
riserva del 25%, sarebbe in grado di soddisfare in modo pieno
l'interesse dedotto in giudizio dalle ricorrenti.
Ritornando ai dubbi di incostituzionalità, e alle argomentazioni
addotte dalle ricorrenti, in maniera sostanzialmente simmetrica a
quanto visto sopra, circa l'affermata abrogazione dell'art. 33, comma
2, nella misura in cui prevede un limite (la quota del 25%
parametrata alla capacità ricettiva) allo smaltimento di rifiuti
speciali conferiti da soggetti terzi, anzichè consentire lo
smaltimento di rifiuti speciali, nelle discariche di cui al comma 1,
senza limitazioni quantitative di sorta, il collegio ritiene che il
percorso interpretativo delle ricorrenti non possa essere seguito e
che debba, invece, venire sollevata, in riferimento agli articoli
117, 3 e 41 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dello stesso art. 33, comma 2 (si intende, nella parte
in cui limita a una quota, non superiore al 25% della capacità
ricettiva, lo smaltimento in discarica di rifiuti speciali, conferiti
da terzi e di provenienza regionale).
A quest'ultimo proposito, da un lato, dall'esame della disciplina
legislativa statale (v., in particolare, gli articoli 177, 178, 182 e
199 del codice dell'ambiente, e il d.lgs. n. 36/2003); e della
normativa comunitaria, non viene in rilievo un principio,
incondizionato e sufficientemente preciso, secondo cui non è ammesso
lo smaltimento, nelle discariche per rifiuti speciali non pericolosi,
dì rifiuti conferiti da soggetti diversi dai produttori. In altre
parole, non è individuabile un principio che imponga di eliminare o,
comunque, di limitare le discariche in conto terzi. Risulta tuttora
consentito lo smaltimento di rifiuti per conto terzi (conf. art. 12
Direttiva 2006/12/CE).
D'altra parte, nel codice dell'ambiente non emerge neppure un
principio che preveda unicamente una corrispondenza tecnica tra
tipologia di impianto e origine e caratteristiche del rifiuto
conferito, togliendo rilievo ad aspetti di natura soggettiva quale
quello della coincidenza tra produttore dei rifiuti e titolare
dell'impresa, in modo tale da consentire in ogni caso il conferimento
in discarica di rifiuti speciali in conto terzi senza limiti.
Il collegio Ritiene invece non manifestamente infondata, in
riferimento agli articoli 117, 3 e 41 Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale sia del combinato disposto dell'art. 33,
commi 2 e 3, della legge regionale n. 3/2000, nella parte in cui
viene limitata a una quota non superiore al 25% della capacità
ricettiva dell'impianto lo smaltimento in discarica di rifiuti
speciali non pericolosi conferiti in conto terzi - vale a dire da
soggetti diversi da quelli indicati al comma 1 dello stesso art. 33 -
e di provenienza extra-regionale; sia dell'art. 33, comma 2, nella
parte in cui la norma limita a una quota, non superiore al 25%
dell'invaso, lo smaltimento in discarica di rifiuti speciali,
conferiti da terzi e di provenienza regionale.
Ad avviso del collegio, la circostanza che un rifiuto speciale
non pericoloso possa essere smaltito in un determinato impianto
soltanto entro il limite di una quota tutt'altro che considerevole,
poichè nell'impianto suddetto è ammesso, in linea tendenziale, lo
smaltimento di rifiuti del titolare - produttore e non, invece, di
terzi, se non, lo si ripete, entro limiti trascurabili determina la
creazione di un ostacolo allo smaltimento del rifiuto speciale non
pericoloso in uno degli impianti appropriati più vicini.
Sul divieto, assoluto o relativo, di smaltimento di rifiuti
speciali non pericolosi provenienti da fuori regione si è già detto
che la Corte costituzionale ha ormai maturato un coerente
convincimento decennale (su cui v., di recente, le sentenze nn.
10/2009 e 505/2002).
Invece, su norme come l'art. 33, comma 2, non constano pronunce
della Corte costituzionale.
Il collegio ritiene che la riserva ai terzi di una quota massima
non superiore al 25% della capacità ricettiva, per lo smaltimento di
rifiuti speciali non pericolosi conferiti da terzi, nell'introdurre
una limitazione generalizzata alla conferibilità dei rifiuti
speciali non pericolosi nelle discariche venete in funzione della
natura del soggetto gestore e non del perseguimento di una
programmata e razionale rete integrata di impianti idonei sul piano
tecnico, realizzata allo scopo di smaltire in modo adeguato ogni
rifiuto compatibile, contrasti con l'art. 117/S) Costituzione, con
riferimento al principio fondamentale della legislazione statale
attinente al perseguimento dell'obiettivo dello smaltimento presso
impianti specializzati, nella parte in cui viene previsto che si
tenga conto del principio di prossimità.
La disciplina di cui all'art. 33, comma 2, pregiudica il
conseguimento della finalità di consentire lo smaltimento di rifiuti
speciali non pericolosi in uno degli impianti appropriati più
vicini.
A questo riguardo, la difesa delle ricorrenti segnala le
distorsioni e le incongruenze - rilevanti anche per prospettare
l'irrazionalità della norma (cfr. art. 3 Costituzione) - che possono
derivare dalla applicazione del citato art. 33, comma 2.
Gli effetti di una disciplina come quella che si va a sottoporre
a vaglio di costituzionalità, fermo restando lo smaltimento dei
rifiuti speciali non pericolosi in impianti specializzati, potrebbero
consistere in un aumento, anzichè in una diminuzione, della
movimentazione dei rifiuti speciali. L'applicazione dell'art. 33,
comma 2, nella formulazione vigente, può comportare infatti lo
smaltimento di rifiuti speciali in impianti appropriati meno vicini
rispetto al luogo nel quale si trova l'impianto appropriato, sito nel
territorio regionale, destinatario dei rifiuti speciali.
Nel ricorso si fa l'ipotesi, tutt'altro che peregrina, di un
impianto già utilizzato, per il 25% della propria capacità
ricettiva, da rifiuti in conto terzi, e di un soggetto produttore di
rifiuti insediato nelle vicinanze della discarica il quale dovrebbe
smaltire i rifiuti in un impianto appropriato ben più lontano, o
comunque meno vicino, rispetto al luogo in cui si trova l'impianto
regionale, e ciò, nonostante la discarica più vicina abbia ancora
una quota rilevante dell'invaso disponibile, dedicata, però, al
titolare - produttore il quale potrebbe non avere rifiuti ulteriori
da conferire.
Sotto un diverso profilo, l'art. 33, comma 2, sembra porsi in
conflitto con il principio di libera iniziativa economica sancito
dall'art. 41 della Costituzione, in quanto la norma viene a incidere,
in maniera ingiustificata, sia sulla posizione dei gestori degli
impianti di smaltimento, i quali vengono a essere penalizzati dalla
creazione ingiustificata di ostacoli alla libera circolazione delle
merci, sia sulla posizione dei produttori dei rifiuti che, in un
settore in cui non è possibile, o è assai difficile la
programmazione della quantità di rifiuti da smaltire, sono soggetti
a un sistema di vincoli nella circolazione dei rifiuti non sorretto
da una corretta pianificazione e, quindi, fortemente soggetto a
inefficienze.
In base alle considerazioni su esposte il collegio - nel
precisare che i dubbi di incostituzionalità non vanno estesi
all'art. 33, comma 1, della legge regionale n. 3/2000 giacchè nella
fattispecie non viene in rilievo la realizzazione di nuove discariche
ma rilevano unicamente i limiti di smaltimento di rifiuti esterni -
ritiene che sussistano le condizioni indicate dall'art. 23 della
legge n. 87 del 1953 per la proposizione della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 33, commi 2 e 3, della legge
Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3, in riferimento agli articoli
120, 3, 117 e 41 della Costituzione.
Si deve quindi disporre la sospensione del presente giudizio e la
rimessione della questione, come sopra illustrata, all'esame della
Corte costituzionale, in base a quanto dispone l'art. 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87, per la decisione sulla prospettata questione di
costituzionalità.

P. Q.M

Solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 33,
commi 2 e 3, della legge Regione Veneto n. 3 del 2000 per contrasto
con gli articoli 120, 117, 3 e 41 della Costituzione, secondo quanto
stabilito in motivazione.
Sospende il giudizio in corso e dispone che, a cura della
segreteria della sezione, gli atti dello stesso siano trasmessi alla
Corte costituzionale per la risoluzione della prospettata questione,
e che la presente ordinanza sia notificata alle parti e al Presidente
della Giunta regionale, e comunicata al Presidente del Consiglio
regionale del Veneto.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 18
febbraio 2010.

Il Presidente: Di Nunzio


L'estensore: Buricelli