1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 8-6-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 maggio 1994
N. 44 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 maggio 1994 (del commissario dello Stato per la regione siciliana) Regione Sicilia - Pesca - Provvidenze per l'acquisto e la gestione di uno stabilimento ittico a Lampedusa - Interventi in favore della cooperazione - Previsione che le garanzie concesse, entro la data di entrata in vigore del d.l. n. 149/1993, convertito in legge n. 237/1993, da soci e/o amministratori di cooperative agricole, a favore delle cooperative stesse, nei cui confronti siano in corso ingiunzioni o intimazioni di pagamento per debiti scaduti, procedure esecutive e/o concorsuali in dipendenza anche di una delle suddette garanzie, sono assunte a carico del bilancio della regione, con facolta' di rivalsa di quest'ultima nei confronti della cooperativa debitrice - Indebito accollo alla regione dell'onere finanziario derivante dalle pregresse passivita' di gestione delle cooperative agricole e giovanili - Illegittimo ampliamento della portata della normativa statale in materia (legge n. 237/1993) - Ingiustificato trattamento di privilegio delle cooperative agricole senza precisa indicazione della copertura finanziaria - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge regione Sicilia 10 maggio 1994, n. 675). (Cost., artt. 3, 81, quarto comma, e 97). (094C0627) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 8-6-1994)

L'assemblea regionale siciliana, nella seduta del 10 maggio 1994,
ha approvato il disegno di legge n. 675 dal titolo "Provvidenze per
l'acquisto e la gestione di uno stabilimento ittico a Lampedusa.
Interventi in favore della cooperazione", successivamente comuniato a
questo commissariato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello
statuto speciale, il 13 maggio 1994.
Nel testo del provvedimento legislativo, originariamente destinato
ad apportare una sostanziale modifica all'art. 54 della legge
regionale n. 25/1993, concernente il finanziamento per l'acquisto di
uno stabilimento ittico di Lampedusa, sono stati inseriti nel corso
del dibattito in aula taluni emendamenti, che costituiscono gli
attuali artt. 2, 3 e 4, i quali riguardano settori diversi della
cooperazione.
Come si è avuto modo di porre già in evidenza nel contesto di
altri recenti ricorsi avverso provvedimenti legislativi regionali la
disposizione di cui all'art. 2 è frutto di un'iniziativa
estemporanea di singoli deputati senza che su di essa sia stata
predisposta una esauriente istruttoria da parte e della
amministrazione e delle competenti commissioni (come in via normale
prevede l'art. 12 dello statuto) le quali hanno potuto soltanto in
aula esprimere il proprio parere.
Orbene, la norma contenuta nell'art. 2 del disegno di legge, che
di seguito si trascrive, dà adito a censure di carattere
costituzionale sotto il profilo del mancato rispetto dei principi di
cui agli artt. 3, 97 e 81, quarto comma, della Costituzione.
"1. - Le garanzie concesse, entro la data di entrata in vigore del
d.l. 20 maggio 1993, n. 149, convertito con modificazioni dalla
legge 19 luglio 1993, n. 237, da soci e/o da amministratori di
cooperative agricole, a favore delle cooperative stesse, nei cui
confronti siano in corso ingiunzioni o intimazioni di pagamento per
debiti scaduti, procedure esecutive e/o concorsuali in dipendenza
anche di una delle suddette garanzie, sono assunte a carico del
bilancio della regione, con facoltà di rivalsa di quest'ultima nei
confronti della cooperativa debitrice.
2. - Le disposizioni di cui al primo comma si applicano anche alle
cooperative giovanili costituite a norma della legge 1 giugno 1977,
n. 285, per i progetti finanziati ai sensi della legge regionale 18
agosto 1978, n. 37.
3. - Le garanzie dovranno risultare da certificazioni rilasciate
da istituti di credito e da enti pubblici finanziari.
4. - Le istanze per godere delle agevolazioni di cui al primo
comma, dovranno essere presentate dalle cooperative o dai
fidejussori, entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della
presente legge all'assessorato regionale della cooperazione, del
commercio, dell'artigianato e della pesca, il quale provvede
all'istruttoria e alla definizione della prativa entro i successivi
centoventi giorni.
5. - I benefici previsti dai commi precedenti non si estendono ai
fidejussori di cooperative agricole che hanno i requisiti per
beneficiare dell'articolo 1-bis del d.l. 20 maggio 1993, n. 149,
convertito con modificazioni dalla legge 19 luglio 1993, n. 237".
La regione siciliana nel solco di una tradizione normativa
improntata ad assicurare sostegno ed impulso alla Costituzione ed
all'attività di imprese in forma cooperativa, con la disposizione in
esame amplia, rispetto alle preesistenti norme di leggi statali e
regionali, senza la necessaria ponderatezza, l'ambito del proprio
intervento ponendo in pratica l'onere finanziario derivante dalle
pregresse passività di gestione delle cooperative agricole e
giovanili illimitatamente a carico delle proprie risorse, in quanto
non viene indicato, nè l'ammontare massimo delle somme destinate,
nè il periodo entro il quale l'assunzione delle garanzie viene
dilazionato.
La norma de qua trae spunto dall'art. 1 della legge n. 237/1993
ove si prevede che lo Stato assume a carico del proprio bilancio le
garanzie concesse, antecedentemente alla data di entrata in vigore
della suddetta disposizione, dai soci delle cooperative agricole a
favore delle stesse e previo accertamento dello stato di insolvenza.
Dall'esame comparato delle due norme emergono ictu oculi i diversi
intenti e finalità perseguiti dal legislatore nazionale e da quello
siciliano.
Infatti, mentre lo Stato assume l'onere di procedere al pagamento
dei debiti garantiti dai soli soci delle cooperative agricole dopo
l'accertamento della situazione di insolvenza delle stesse,
presumibilmente al fine di non gravare sul sistema creditizio già
caratterizzato da un alto tasso di sofferenza, la regione siciliana
amplia categoria dei destinatari del beneficio includendovi anche le
cooperative giovanili e modifica i presupposti ed i criteri
dell'intervento che, fatta salva la facoltà di rivalsa, viene
accordato, prescindendo da in'insolvenza accertata, limitandosi a
richiedere che siano in corso ingiunzioni o intimazioni di pagamento
per debiti scaduti, seppure in dipendenza della garanzia prestata da
uno solo dei soci della cooperativa.
In buona sostanza mentre lo Stato pone in essere dei ragionevoli e
bilanciati meccanismi di tutela a sostegno dell'economia e del
credito, la regione con la norma de qua assume a suo carico,
pressochè automaticamente, ogni passività derivante da impegni
assunti da singoli soci e/o amministratori indipendentemente dalla
situazione di effettiva difficoltà economica dell'impresa e della
crisi di mercato dei settori in cui essa opera.
Dalla generica ed imprecisa formulazione della norma non è dato
infatti evincere se le garanzie approntate dalla regione siano
supportate da adeguate valutazioni sulla natura, origini, entità dei
debiti nè tanto meno se l'ammissione ai benefici sia ancorata a
precisi e precostituiti parametri concernenti l'effettiva necessità
di sostegno economico.
Nei fatti la previsione legislativa potrebbe determinare, con ogni
verosimiglianza, il lievitare incontrollato della spesa pubblica la
cui erogazione è svincolata da precisi limiti e da criteri
predeterminati.
Ora è palesemente in contrasto con il principio di buona
amministrazione destinare particolare tutela alla posizione debitoria
dei singoli soci e/o amministratori garantiti delle cooperative in
questione, unici ed effettivi beneficiari della disposizione de qua,
senza tenere in altrettanta considerazione il prevalente interesse di
tutta la collettività al rilancio o alla promozione di attività
economiche ugualmente bisognevoli di aiuti e sostegno.
È altresì nella logica delle cose che la consapevolezza della
illimitata garanzia finanziaria apprestata dall'ente regione possa
indurre gli operatori interessati a proseguire ulteriormente in
iniziative anche temerarie in quanto non supportate da regionevoli
previsioni di successo, che in condizioni normali condurrebbero alla
necessaria riconversione se non addirittura alla scomparsa dal
mercato delle loro aziende.
Non ininfluente nel giudizio di illegittimità della norma è,
ancora, la considerazione che i finanziamenti a carico del bilancio
regionale sono molto verosimilmente a fondo perduto.
La previsione della facoltà di rivalsa delle somme esborsate nei
confronti del capitale sociale della cooperativa appare invero
puramente teorica e quindi di difficile effettiva attivazione. In
proposito si osserva che il creditore, secondo l'id quod plerumque
accidit, esclute il garante ed avvia la procedura esecutiva dopo aver
constatato l'impossibilità ad adempiere del suo debitore principale.
Da ciò è facile argomentare che se il garante originario del
debito è uno dei soci e/o amministratori di una cooperativa, il cui
patrimonio sociale sia già stato sottoposto a verifica negativa da
parte del creditore, l'azione di rivalsa, se esercitata, sarebbe
destinata a sicuro insuccesso.
Inoltre, la norma così come strutturata, potrebbe ragionevolmente
indurre i creditori delle società cooperative, in previsione
dell'intervento regionale, ad escutere in prima istanza il socio
garante, e quindi la regione, anzicchè la cooperativa, debitore
principale a meno che non sia previsto il beneficium excussionis.
È comunque certo che un tale tipo di intervento agevolativo non
stimola l'impresa cooperativa ad una gestione oculata ed efficiente,
improntata ad una razionale organizzazione dei fattori della
produzione, spingendo, al contrario, gli amministratori a riversare
il peso dei debiti aziendali sulla collettività, che si vedrebbe
danneggiata dallo spreco di ingenti somme che potrebbero essere
destinate a finalità produttive o di carattere sociale a vantaggio
di soggetti più deboli e quindi meritevoli di maggior tutela.
Il legislatore regionale con la norma in questione di fatto si
sottrae al principio generale di sana economia del rapporto
costo/beneficio, che legittima l'impiego di pubblico denaro in
previsione di un'effettiva utilità sociale di ritorno.
Unico effetto invece derivante dall'applicazione della
disposizione oggetto di censura sarebbe soltanto quello di estinguere
debiti altrui senza possibilità per l'amministrazione di distinguere
interventi meritevoli di tutela da quelli che non lo sono.
Deve inoltre osservarsi, sotto il diverso profilo della disparità
di trattamento, l'incongruenza del legislatore che pone in essere una
normativa premiale soltanto per determinate categorie di imprenditori
in difficoltà, peraltro senza un'approfondita ed adeguata
valutazione delle cause che ne hanno prodotto lo stato di insolvenza,
non tenendo in altrettanta considerazione, come sopra si è detto, le
esigenze di aziende operanti in altri settori o costituiti in forma
societaria diversa dalle cooperative, eventualmente in eguale misura
meritevoli di sostegno e tutela.
Nel corso del breve dibattito tenutosi in aula non è emersa
infatti alcuna particolare analisi delle cause del fenomeno
dell'insolvenza nel settore delle cooperative agricole e giovanili,
costituite ai sensi della legge n. 285/1977, che giustifichino un
sostegno di tale misura nei confronti di soggetti economici che,
peraltro, si sono già avvalsi di finanziamenti pubblici al momento
della loro costituzione.
La previsione legislativa in argomento configura invero, ad avviso
del ricorrente, una violazione palese della ratio della precedente
normativa di incentivazione allo sviluppo della imprenditoria
agricola e giovanile, laddove concede particolari aggiuntive
provvidenze ad aziende soggette a procedure esecutive, e quindi in
evidente stato di difficoltà e prossime all'uscita dal mercato,
implicando al contempo un'inammissibile disparità di trattamento
rispetto ai titolari di aziende sane, che contribuiscono invece al
rilancio dell'economia siciliana i quali possono accedere alle
agevolazioni finanziarie regionali soltanto a condizioni ben più
restrittive ed onerose (C.C. n. 12/1987).
E seppure è vero che le disposizioni che contengono agevolazioni
e benefici hanno palese carattere derogatorio e costituiscono il
frutto di una scelta del legislatore, cui soltanto spetta di valutare
e di decidere in ordine all' an ed al quantum, è altrettanto vero
che tali scelte debbono essere sorrette da criteri di ragionevolezza
e non arbitrarietà (C.C. n. 108/1983).
Appare invero non ragionevole che l'amministrazione regionale si
faccia garante, senza alcuna predeterminazione di limiti quantitativi
e temporali, di debiti di cui non è dato conoscere e valutare le
cause del mancato pagamento.
L'ufficio legislativo e legale della Presidenza (all. 1 e 2), a
seguito della richiesta di chiarimenti formulata da questo Ufficio ai
sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 488/1969, inoltre, ha rappresentato
che i competenti assessorati alla cooperazione ed al bilancio non
hanno operato una preventiva e correlata valutazione dell'entità del
fenomeno e non sono conseguentemente in grado di poter quantificare
l'onere finanziario nè di determinare le risorse occorrenti per
farvi fronte.
E proprio sotto questo ultimo profilo, la norma de qua dà adito
ad ulteriore censura di costituzionalità per quanto attiene al
mancato rispetto del principio di cui all'art. 81, quarto comma della
Costituzione.
Una nuova o maggiore spesa, come quella derivante dalla
disposizione in esame, e di cui non è facilmente prevedibile la
reale entità, non può trovare la sua copertura mediante la mera
imputazione ad un capitolo di spesa, peraltro destinato ai sensi
degli artt. 22 e 23 della legge regionale n. 32/1991 a finalità ben
diversa, quale quella di contribuire all'adeguamento e miglioramento
della struttura aziendale delle cooperative agricole. Il legislatore
regionale infatti, nello statuire l'assunzione delle garanzie
prestate dai soci delle cooperative, avrebbe dovuto indicare
positivamente i mezzi con cui farvi fronte (C.C. nn. 6 e 104/1961).
Esso, invece, non solo introduce una nuova spesa suscettibile di
incontrollabile lievitazione, ma non indica, pur trattandosi
chiaramente di norma a regime, su quali esecizi finanziari futuri
essa gravi, limitandosi a rinviare genericamente alle leggi di
approvazione dei bilanci, in palese difformità da quanto richiesto
da codesta Corte (sentenza nn. 150/1976 e 384/1991) ai fini della
puntuale osservanza del precetto di cui all'art. 81 della
Costituzione.
Ed ancora, ulteriore aspetto di incostituzionalità può desumersi
dall'irrituale imputazione dell'intera spesa su un capitolo
attualmente destinato, come prima rilevato, a ben diverse finalità
ed in favore delle sole cooperative agricole, che comporterebbe,
qualora la norma de qua entrasse in vigore, l'utilizzazione dello
stesso da parte di due assessorati diversi (agricoltura e presidenza)
per il perseguimento di fini non omogenei.

P. Q. M.
e con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto prefetto Vittorio Piraneo commissario dello
Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello statuto
speciale con il presente atto impugna l'art. 2 del disegno di legge
n. 675 dal titolo "Provvidenze per l'acquisto e la gestione di uno
stabilimento ittico a Lampedusa. Interventi in favore della
cooperazione", approvato dall'assemblea regionale siciliana nella
seduta del 10 maggio 1994, per violazione degli artt. 3, 97 ed 81,
quarto comma della Costituzione.
Palermo, addì 17 maggio 1994
Il commissario dello Stato per la regione siciliana: PIRANEO

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