1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 18-1-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 766 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 ottobre 1994
N. 766 Ordinanza emessa l'11 ottobre 1994 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia sul ricorso proposto da Morreale Giuseppe contro l'ufficio elettorale circoscrizionale presso la pretura di Caltanissetta Regione Sicilia - Elezioni comunali e provinciali - Previsione della impugnabilita' delle decisioni della commissione elettorale mandamentale con ricorso, anche di merito, al Consiglio di giustizia amministrativa, dopo la proclamazione degli eletti e non oltre un mese dalla stessa (fattispecie: esclusione da una lista elettorale di un candidato per irregolarita' di documentazione) - Violazione del principio ormai affermatosi nella giurisprudenza del Consiglio di Stato della immediata impugnabilita', ancor prima della proclamazione degli eletti, del decreto di indizione delle elezioni, dell'ammissione od esclusione di lista o di candidati dalla competizione elettorale - Eccesso dai limiti della competenza legislativa della regione - Incidenza sul diritto di difesa in giudizio, sul principio della tutela giurisdizionale, nonche' sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge regione Sicilia 5 aprile 1952, n. 11, art. 22). (Cost., artt. 3, 24, 97 e 113; statuto Sicilia, artt. 14 e 15). (095C0045) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 18-1-1995)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2630/1994
r.g., proposto da Morreale Giuseppe, rappresentato e difeso dall'avv.
Renato Schifani, presso il cui studio, in Palermo, piazza Virgilio n.
4 è elettivamente domiciliato, contro l'ufficio elettorale
circoscrizionale presso la pretura di Caltanissetta, rappresentato e
difeso, come per legge, dall'avvocatura distrettuale dello Stato,
domiciliataria, per l'annullamento, del verbale n. 4 del 19 maggio
1994, dell'ufficio elettorale circoscrizionale presso la pretura di
Caltanissetta, con il quale si è provveduto a non ammettere alla
competizione elettorale per il rinnovo del consiglio provinciale di
Caltanissetta, collegio di Caltanissetta, il ricorrente, candidato
nella lista n. 4 denominata "Forza Italia";
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'ufficio elettorale
intimato;
Vista l'ordinanza di sospensione della esecuzione del
provvedimento impugnato;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il cons. Filippo Giamportone;
Uditi, alla pubblica udienza dell'11 ottobre 1994, l'avv. Renato
Schifani per il ricorrente e l'avvocatura dello Stato per
l'amministrazione resistente;
F A T T O
Con atto ritualmente depositato e notificato alla controparte
(unitamente al pedissequo decreto presidenziale n. 174/1994 di
fissazione di udienza) in data 25 maggio 1994, il ricorrente, impugna
la decisione (di cui al verbale n. 4 del 20 maggio 1994) con cui
l'ufficio elettorale circoscrizionale presso la pretura di
Caltanissetta l'ha escluso dalla lista dei candidati, denominata
"Forza Italia", presentata per la competizione elettorale per il
rinnovo del Consiglio provinciale di Caltanissetta, collegio di
Caltanissetta.
La motivazione di tale esclusione è basata sulla circostanza che
la data di nascita delricorrente, indicata nella dichiarazione di
presentazione della lista (11 gennaio 1957), non corrisponde con
quella riportata nella dichiarazione di accettazione della
candidatura, nella dichiarazione redatta ai sensi dell'art. 7, nono
comma, della l.r. n. 7/1992 e nel certificato di iscrizione nelle
liste elettorali (15 gennaio 1957).
Con l'unico mezzo di gravame, si deduce violazione ed errata
applicazione dell'art. 12 della legge reg. sic. 9 maggio 1969, n.
14, quale risulta sostituito ed integrato dall'art. 13 della legge
reg. sic. 1 settembre 1993, n. 26) nonchè illogicità manifesta e
difetto di istruttoria.
Il ricorrente lamenta, in sostanza, la omessa applicazione del
secondo comma dell'art. 12 della legge reg. sic. 9 maggio 1969 n.
14, come integrato e modificato dall'art. 13 della legge reg. sic. 1
febbraio 1993, n. 26, che farebbe carico all'Ufficio elettorale
circoscrizionale di assegnare un termine di 24 ore ai presentatori
delle liste per regolarizzare la documentazione prodotta.
Contestualmente al ricorso veniva proposta istanza di sospensione
della esecuzione del provvedimento impugnato, accolta con ordinanza
di questa sezione n. 1122 del 27 maggio 1994 (che non risulta essere
stata gravata di appello).
Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, l'intimato
ufficio elettorale circoscrizionale presso la pretura di
Caltanissetta, che con rituale brevissima memoria difensiva contesta
l'addotta censura chiedendo la reiezione del ricorso con ogni
conseguente statuizione sulle spese.
Alla pubblica udienza dell'11 ottobre 1994, le parti si sono
riportate alle già esposte difese insistendo nelle relative
conclusioni. Nella stessa udienza è stata data lettura del
dispositivo come per legge.
D I R I T T O
1. - Avuto riguardo all'oggetto del giudizio, il collegio ritiene,
preliminarmente, di doversi porre il problema dell'ammissibilità del
ricorso.
2. - A tale scopo è necessario partire dalla seguente premessa.
La disciplina nazionale in materia di elezione degli organi delle
amministrazioni comunali è contenuta nel t.u. approvato con d.P.R.
16 maggio 1960 n. 570. Tale disciplina, che interessa anche la
materia del contenzioso elettorale, ha subito varie novelle e tra
esse quelle recate dalla legge 23 dicembre 1966, n. 1147, avente ad
oggetto: "modificazioni alle norme sul contenzioso elettorale".
Tali norme (oggi peraltro in parte superate dalla legge legge 25
marzo 1993, n. 81) si applicano anche alle elezioni provinciali in
forza della norma di chiusura con tenuta nell'art. 8, secondo comma,
della legge 8 marzo 1951, n. 122 (Norme per l'elezione dei consigli
provinciali), secondo cui "Per quanto non è previsto dalla presente
legge si applicano, in quanto siano con essa compatibili, le norme
stabilite per le elezioni dei consigli comunali".
Sempre nella materia in argomento, è intervenuta anche la Corte
costituzionale che con sentenza n. 49/1968 ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 23 dicembre
1966, n. 1147, che - introducendo nell'articolato del d.P.R. 16
maggio 1960, n. 570, gli artt. da 83 a 83/12 - aveva, tra l'altro,
istituito le sezioni provinciali dei tt.aa.rr. per il contenzioso
elettorale.
Successivamente, l'art. 19 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034
(istitutiva dei tt.aa.rr.) ha operato un espresso richiamo alle norme
sul contenzioso elettorale di cui alla predetta legge n. 1147/1966.
In tale contesto cronologico-normativo, la giurisprudenza
amministrativa ha ritenuto che la illegittimità costituzionale
dell'art. 2 della suddetta legge n. 1147 (sentenza Corte
costituzionale n. 49 del 1968 cit.), era da riferirisi esclusivamente
alla composizione delle sezioni provinciali per il contenzioso
elettorale e non anche alle regole procedurali nello stesso articolo
contemplate, pervenendo, in tal modo, alla conclusione che le dette
disposizioni procedurali dovevano trovare applicazione anche nei
giudizi elettorali davanti ai tt.aa.rr, proprio in virtù del rinvio
ad esse operato dall'art. 19 della successiva legge 6 dicembre 1971,
n. 1034 (cfr., tra le tante: Consiglio Stato, sez. V, 12 agosto 1991,
n. 1114). Inoltre, si è ritenuto che, per quanto non previsto dalla
legge 23 dicembre 1966, n. 1147, come richiamata dal predetto art.
19, nei giudizi elettorali avanti al t.a.r., dovessero applicarsi le
norme relative al processo amministrativo ordinario di primo grado
(Consiglio Stato, sez. V, 7 settembre 1989, n. 526).
In sostanza, una volte espunte dall'ordinamento (per effetto della
ricordata dichiarazione di incostituzionalita') le sezioni
provinciali dei tt.aa.rr. per il contenzioso elettorale, le norme
della legge n. 1447/1966, modificative del t.u. n. 570/1960, sono
rimaste in vigore ed in atto regolano il procedimento elettorale ed
il contenzioso ad esso relativo; ed in tale ultimo caso in
concorrenza con le norme generali sul processo amministrativo.
3. - La superiore premessa tende a dimostrare la indubbia natura
processuale di molte delle norme di cui all'art. 2 della legge n.
1147/1966 ed in particolare dell'art. 83/11 (dallo stesso art. 2
introdotto nell'articolato della precedente legge n. 570/1960) il
quale espressamente dispone: "contro le operazioni per l'elezione dei
consiglieri comunali, successive alla emanazione del decreto di
convocazione dei comizi, qualsiasi cittadino elettore del comune, o
chiunque altro vi abbia diretto interesse, può proporre impugnativa
.. con ricorso che deve essere depositato .. entro il termine di
giorni trenta dalla proclamazione degli eletti".
4. - Orbene, tale disposizione ha dato luogo a diversità di
interpretazioni con riferimento al problema della immediata
impugnabilità di taluni atti infraprocedimentali del procedimento
elettorale quali: il decreto di convocazione dei comizi, l'ammissione
o la esclusione di liste o di candidati dalla competizione
elettorale. Atti, cioè, che si pongono quali presupposti della
futura proclamazione degli eletti, che nella lettera dell'art. 83/11.
cit. segna il dies a quo per proporre il ricorso giurisdizionale.
Il Consiglio di Stato, per un certo tempo, ha seguito l'indirizzo
- per così dire restrittivo - secondo il quale, nel procedimento
amministrativo elettorale unico atto impugnabile sarebbe la
proclamazione degli eletti, con conseguente inammissibilità del
ricorso proposto - come nel caso oggi in esame - avverso l'atto di
esclusione di un candidato da una lista elettorale (Consiglio Stato,
sez. V, 14 febbraio 1984, n. 122; 14 dicembre 1971, n. 1460; 27
agosto 1971, n. 745).
E ciò al fine - come è stato affermato - di evitare il
frazionamento di risultati unitari del procedimento ed in conformità
al principio generale secondo cui i vizi degli atti preparatori ed
intermedi del procedimento sono suscettibili di opposizione in
occasione dell'impugnazione dell'atto finale e conclusivo (Consiglio
Stato, sez. V, 7 marzo 1986, n. 158).
In un secondo tempo, la stessa Sez. V del Consiglio di Stato,
rilevato che la lettura dell'art. 83/11 non esclude l'impugnazione
immediata degli atti preparatori della proclamazione degli eletti e
che per principio di ordine generale gli atti preparatori sono
immediatamente impugnabili ove aventi "attitudine direttamente
lesiva", ha ritenuto di rimettere la suddetta questione all'esame
dell'adunanza plenaria (ordinanza 7 novembre 1988, n. 659).
L'adunanza plenaria, tuttavia, non ha affrontato il problema,
avendo dichiarato l'improcedibilità dell'appello nel cui contesto la
questione era stata proposta (cfr. Consiglio di Stato, A.P., n. 9 del
10 aprile 1989).
Ad ogni modo, la stessa sezione V, successivamente alla predetta
ordinanza, ha superato i dubbi con la stessa sollevati, ritenendo ed
affermando che oggetto del giudizio elettorale ben può essere la
singola fase del procedimento e che, pertanto, sono immediatamente e
autonomamente impugnabili, ancor prima della proclamazione degli
eletti, il decreto di indizione delle consultazioni elettorali e
l'esclusione di un candidato o di una lista (Consiglio di Stato, sez.
V, 3 aprile 1990, n. 322).
Tale nuovo indirizzo è stato successivamente riaffermato, anche
con riferimento alla riforma del procedimento elettorale di cui legge
25 marzo 1993, n. 81 (elezione diretta del sindaco, del presidente
della provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale).
E di fatti, con sentenza 31 dicembre 1993, n. 1408 la stessa V
sezione del Consiglio di Stato, pur partendo dal principio che i
ricorsi in materia elettorale devono di regola essere proposti contro
l'atto finale della sequenza procedimentale (ossia contro la
proclamazione degli eletti), ha ammesso in via di eccezione la
immediata impugnabilità di atti iniziali o intermedi immediatamente
lesivi, come la esclusione delle liste o i decreti di convocazione
dei comizi (Consiglio di Stato, sez. V, 31 dicembre 1993, n. 1408).
L'orientamento si è ulteriormente consolidato, precisandosi, in
particolare, che deve ritenersi ammissibile la immediata impugnazione
della indizione delle elezioni e della esclusione delle liste, ma non
anche l'impugnazione dell'ammissione di una lista da parte di
controinteressati (Consiglio di Stato, Sez. V, 30 marzo 1994, n. 217;
15 febbraio 1994, n. 92).
A fronte di tutto questo, sembrava che il suddetto principio (di
evidente valenza giurisdizionale-processuale) fosse da ritenersi jus
receptum, tanto che ad esso si era già uniformato il t.a.r. Sicilia
(sez. di Catania) con le recenti sentt. 13 luglio 1993, nn. 452 e
462; 6 dicembre 1993, n. 867, riconoscendo la immediata
impugnabilità degli atti infraprocedimentali del procedimento
elettorale, come quelli relativi alla esclusione delle liste.
5. - Senonchè, il Consiglio di giustizia amministrativa per la
regione siciliana in s.g. ancora più recentemente (sent. 29 gennaio
1994, n. 16) ha ritenuto di dovere riconfermare l'indirizzo
restrittivo sopra ricordato (peraltro sempre seguito da quest'Organo:
cfr. Cons. giust. amm. reg. sic. 3 giugno 1981, n. 31; 11 febbraio
1986 n. 3), basando il proprio argomentare su di una specifica
disposizione regionale: l'art. 18, ultimo comma, del t. u. di cui al
decr. pres. reg. sic. 20 agosto 1960, n. 3, il quale recita: contro
le decisioni della commissione elettorale mandamentale " .. è
ammesso ricorso, anche di merito, al Consiglio di giustizia
amministrativa dopo la proclamazione degli eletti, ma non oltre un
mese dalla stessa".
Non v'è dubbio, pertanto, che alla stregua di detta disposizione
regionale, come ancora oggi interpretata ed applicata dal giudice di
secondo grado sedente in Sicilia, il ricorso in esame (avente ad
oggetto l'esclusione del ricorrente, candidato nella lista "Forza
Italia", dalla competizione elettorale relativa al rinnovo del
consiglio provinciale di Caltanissetta) dovrebbe essere dichiarato
inammissibile, in quanto proposto avverso un atto intermedio del
procedimento elettorale, prima della proclamazione degli eletti.
6. - Ma a fronte di tale prospettiva, e considerato che
verosimilmente analoga sorte il ricorso non avrebbe in nessun'altra
parte d'Italia, alla stregua dell'evoluzione della giurisprudenza del
Consiglio di Stato sopra ricordata. questo Collegio non può non
avvertire, d'ufficio, la rilevanza e la non manifesta infondatezza
della questione di incostituzionalità della norma sopra richiamata,
in quanto norma regionale incidente direttamente sulla disciplina del
diritto di azione in materia di contenzioso elettorale; disciplina
che:
a) non rientra nella elencazione tassativa delle materie
devolute alla competenza legislativa esclusiva della regione (artt.
14 e 15 dello Statuto);
b) spetta, in base ai principi che informano la Carta
costituzionale, esclusivamente allo Stato, sotto il duplice profilo:
dell'incidenza della stessa sul procedimento giurisdizionale e sulla
capacità di agire dei soggetti dell'ordinamento (art. 24 e 113 della
Costituzione); della necessità di assicurare uniformità di
trattamento a tutti i cittadini della Repubblica (art. 3 della
Costituzione).
In sostanza, questo Collegio è dell'avviso che ben può la
regione siciliana dettare le norme relative alle elezioni degli
organi degli enti locali siciliani ai sensi dell'art. 14, lett. o) e
dell'art. 15 dello statuto regionale, ma l'esercizio di detta
potestà legislativa deve riguardare il procedimento elettorale in
sè, quale insieme di norme regolanti l'espressione della volontà
politica del corpo elettorale e che, di conseguenza, non può
spingersi fino al punto di incidere sulle regole proprie del
contenzioso elettorale ed in particolare sui modi ed i termini (anche
dilatori) delle impugnazioni, quali individuati dalle leggi statali e
dalla giurisprudenza sopra richiamate ai paragrafi 2. 3. e 4.
Sul punto appare utile ricordare l'insegnamento della Corte
costituzionale, secondo cui gli organi legislativi delle regioni, nel
disciplinare le materie rientranti nella propria competenza, debbono
astenersi dall'interferire con la normativa dello Stato
sull'ordinamento giurisdizionale e sulla regolamentazione processuale
dei giudizi dinnanzi all'autorità giudiziaria ordinaria o
amministrativa (Corte costituzionale 28 maggio 1987, n. 203).
A ciò si aggiunga che la differente disciplina dettata in Sicilia
per le impugnazioni degli atti infraprocedimentali del procedimento
elettorale (immediatamente lesivi) finisce per creare una palese
discriminazione della posizione giuridica dei cittadini siciliani che
si pone in contrasto con il principio di eguaglianza sancito
dall'art. 3 della Costituzione e che, in definitiva. contrasta anche
con il principio di buon andamento della p.a. (art. 97 della
Costituzione), dato che il differire l'impugnazione dei predetti atti
all'esito della competizione elettorale finisce col far gravare
sull'Amministrazione il rischio della invalidità dell'intero
procedimento, della invalidità dell'insediamento dei nuovi organi
rappresentativi, della illegittimità derivata degli atti
successivamente posti in essere da tali organi.
Ai fini della rilevanza della sollevata questione e della
sindacabilità costituzionale della disposizione censurata, va ancora
precisato:
che il decr. pres. reg. sic. 20 agosto 1960, n. 3, è stato
emanato in forza della delega legislativa contenuta nell'art. 4,
secondo comma, della legge reg. sic. 25 luglio 1960, n. 28; ma non
essendo - come è noto - ammessa in Sicilia la delegazione della
potestà legislativa in favore del Governo delle regione (in tal
senso: Corte costituzionale sentt. n. 32/1961 e n. 51/1962), il
suddetto decreto ha valore di atto amministrativo e come tale non è
direttamente sindacabile sotto il profilo della costituzionalità
(Corte costituzionale sent. n. 45/1967);
che l'art. 18, ultimo comma, del decr. pres. reg. sic. 20 agosto
1960, n. 3, è interamente riproduttivo dell'art. 22, ultimo comma,
della legge reg. sic. 5 aprile 1952, n. 11 (Composizione ed elezione
degli organi delle amministrazioni comunali della regione siciliana -
G.U.R.S. 5 aprile 1952, n. 20), e che, di conseguenza, la sollevata
questione di incostituzionalità va riferita direttamente all'art.
22, ultimo comma, della legge reg. sic. 5 aprile 1952, n. 11, come
riprodotto nell'art. 18, ultimo comma del predetto decr. pres. reg.
sic. 20 agosto 1960, n. 3;
che le norme di legge inserite dal presidente della regione
siciliana nella raccolta denominata t.u., approvato con decreto n.
3/1960, si applicano alle elezioni provinciali in forza dell'art. 8
della legge reg. sic. 4 giugno 1970, n. 9, il quale, per quanto non
prevista dalla legge regionale 9 maggio 1969, n. 14 (avente ad
oggetto: elezioni dei consigli delle amministrazioni straordinarie
delle province siciliane) rinvia espressamente alla disciplina delle
elezioni dei consigli comunali.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge
regionale 5 aprile 1952, n. 11, nella parte riprodotta nell'ultimo
comma dell'art. 18 del t.u. approvato con d.p. reg. sic. 20 agosto
1960, n. 3, in relazione agli artt. 14 e 15 dello statuto siciliano
ed agli artt. 3, 24, 97 e 113 della Costituzione;
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Sospende il giudizio in corso ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale perchè si pronunci sulla
questione di legittimità costituzionale delle norme di legge
sopraindicate;
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al presidente della
giunta regionale siciliana e comunicata al presidente dell'assemblea
regionale siciliana.
Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio dell'11 ottobre
1994.
Il presidente: GIALLOMBARDO
Il consigliere esterno: GIAMPORTONE
Il referendario: MODICA
95C0045