1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 12-7-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 409 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 marzo 2000
Ordinanza emessa il 16 marzo 2000 dalla Corte dei conti sez. giur. per la regione Sicilia sul ricorso proposto da Baldi Iolanda contro I.N.P.D.A.P. - sede di Palermo Corte dei conti - Ricorsi in materia di pensioni civili o militari - Possibilita' di proposizione personale da parte del ricorrente senza il patrocinio di un avvocato - Ingiustificata diversa disciplina rispetto al processo civile in cui vige il principio generale dell'assistenza legale obbligatoria, salvo limitate eccezioni relative a controversie di competenza del giudice di pace e alle controversie in materia di lavoro e previdenza quando il valore della causa non ecceda le 250.000 lire - Incidenza sul diritto di difesa, suscettibile di irrimediabile compromissione in primo grado per la complessita' tecnica dei giudizi di competenza della Corte dei conti. In subordine: Corte dei conti - Ricorsi in materia di pensioni - Possibilita' di proposizione senza patrocinio legale solo per le cause di valore inferiore a quello predeterminato per legge o prudentemente apprezzato dal giudice anche con riferimento alla natura della controversia - Incidenza sul principio di uguaglianza, per l'ingiustificata diversa disciplina rispetto al processo civile e segnatamente a quello del lavoro e previdenziale - Lesione del diritto di difesa. - D.L. 15 novembre 1993, n. 453 (conv., con modif., in legge 14 gennaio 1994, n. 19), art. 6, comma 5. - Costituzione, artt. 3 e 24. (000C0662) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 12-7-2000)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di pensione
civile iscritto al n. 4244/C del registro di segreteria promosso ad
istanza di Baldi Iolanda nei confronti della Direzione provinciale
del Tesoro di Palermo (ora I.N.P.D.A.P. - sede di Palermo).
Visto l'atto introduttivo del giudizio depositato il 25 gennaio
1992.
Visti gli atti e documenti tutti del fascicolo processuale.
Uditi alla pubblica udienza del 16 marzo 2000 il relatore
consigliere Pino Zingale ed il dott. Giovanni Dino per l'I.N.P.D
A.P.. Non rappresentata la ricorrente.

F a t t o

La direzione provinciale del Tesoro di Palermo con nota
n. 12344344, del 20 dicembre 1991 disponeva, a carico del
trattamento di quiescenza erogato a Iolanda Baldi, un recupero di
L. 3.583.291 per quote di pensione ed I.I.S. indebitamente
percepite dal 1o settembre 1988 al 31 gennaio 1992.
Avverso il suddetto provvedimento l'interessata proponeva ricorso
con atto depositato il 25 gennaio 1992, con contestuale istanza di
sospensiva delle ritenute in corso.
Questa sezione con ordinanza n. 65/92/ORD del 14 aprile 1992
accoglieva la richiesta di provvedimento cautelare e disponeva la
sospensione delle ritenute afferenti il recupero dell'allegato
credito erariale sino alla concorrenza complessiva di L. 3.583.291.
Con atto memoria depositata il 3 novembre 1999 si è costituito
l'I.N.P.D.A.P. - sede di Palermo, subentrato ex lege alla D.P.T. di
Palermo ed ha chiesto il rigetto del ricorso.
Alla pubblica udienza di trattazione del 16 marzo 2000, non
rappresentata la ricorrente, il dott. Giovanni Dino, in
rappresentanza dell'I.N.P.D.A.P., ha insistito per il rigetto del
ricorso.

D i r i t t o

La sezione ritiene di dovere preliminarmente esaminare l'attuale
sistema dell'assistenza tecnico-legale innanzi a questa Corte,
così come configurato dal legislatore, al fine di verificarne la
compatibilità con i principi in tema di ragionevolezza e tutela
del diritto alla difesa presenti nella Carta Costituzionale.
Ai sensi dell'art. 6, comma 5, del decreto-legge 15 novembre
1993, n. 453, convertito, con modificazioni, in legge 14 gennaio
1994, n. 19, i ricorsi in materia pensionistica possono essere
proposti anche senza patrocinio legale che, se richiesto, può
essere svolto da professionisti iscritti all'albo degli avvocati.
Alla predetta norma, espressione di una riforma ampia e generale
del contenzioso pensionistico, va riconosciuta un'efficacia
tacitamente abrogativa di ogni altra disposizione in precedenza
disciplinante tale specifico aspetto processualistico.
Ne consegue che lo ius postulandi nel sistema processuale testè
delineato, è attribuito direttamente alla parte la quale solo in
via eventuale e volontaria può fare ricorso al patrocinio legale
ove lo ritenesse opportuno: in sintesi, quindi, è principio
generale che la parte possa stare in giudizio personalmente, mentre
costituisce mera possibilità il ricorso all'assistenza tecnica.
Radicalmente diversa appare l'impostazione di fondo nel processo
civile, al quale quello innanzi questo giudice si collega in via
dinamica ai sensi dell'art. 26 del regolamento di procedura
approvato con R.D. 13 agosto 1993, n.1038 e perquanto non
diversamente disciplinato.
Ai sensi dell'art. 82 c.p.c.. infatti, ad eccezione del giudice
di pace, innanzi al quale le parti possono stare in giudizio
personalmente nelle cause il cui valore non eccede lire un milione,
negli altri casi le parti non possono stare in giudizio se non col
ministero o con l'assistenza di un difensore; il giudice di pace
tuttavia, in considerazione della natura ed entità della causa,
con decreto emesso anche su istanza verbale della parte, può
autorizzarla a stare in giudizio di persona.
L'art. 417 c.p.c., poi, per le controversie in materia di lavoro
e, quindi, anche quelle in materia previdenziale di competenza
dell'A.G.O., dispone che in primo grado la parte possa stare in
giudizio personalmente quando il valore della causa non ecceda le
lire 250 mila.
In sintesi, quindi, nel processo civile è principio generale che
la parte non possa stare in giudizio personalmente, mentre
costituisce eccezione che ciò possa accadere e quando tale
eventualità è ammessa le è in relazione al valore della causa,
predeterminato per legge o rimesso all'apprezzamento del giudice.
A questo stesso criterio appare ispirato il vigente sistema
processuale tributario nel quale solo per le controversie di valore
inferiore ai cinque milioni è consentito alla parte stare in
giudizio personalmente.
Ne consegue che il sistema delle garanzie processuali sub specie
della regolamentazione dell'assistenza tecnica innanzi a questa
Corte nei giudizi in materia pensionistica, appare del tutto
divaricato rispetto non solo al prototipo pensionistico ma anche ad
altri (quale quello processualistico tributario) che parimenti
consentono, solo in limitati casi, l'esercizio dello ius postulandi
direttamente alla parte.
Non ignora il collegio che la Corte costituzionale, anche in sue
recenti pronunce, ha escluso che ogni deroga al principio
dell'onere del patrocinio, ovvero della difesa tecnica, possa
porsi, di per sè, in contrasto con l'art. 24 della Costituzione
(Corte cost., sent. n. 428 del 1995), in quanto eccezioni che
configurano una pluralità di modelli diversamente valutabili,
sotto il profilo della costituzionalità, con riferimento alla fase
o al grado del processo (Corte cost., sent. nn. 201 e 151 del
1971).
Ha tuttavia chiarito il giudice delle leggi che il diritto di
difesa può essere diversamente regolato, anche attraverso una
totale o parziale eliminazione dell'onere del patrocinio, là dove
ricorrano plausibili giustificazioni (Corte cost., sent. n. 428 del
1995).
Orbene, posto che l'apprezzamento del legislatore per una
compiuta tutela del diritto alla difesa appare orientato, come
principio generale verso la previsione dell'obbligatorietà
dell'assistenza tecnica e della previsione solo in via di eccezione
della sua facoltatività, la diversa previsione nell'art. 6. comma
5, del d.l. 15 novembre 1993, n. 451 convertito con modificazioni,
in legge 14 gennaio 1994, n. 19 senza che sia possibile rinvenire
una ragionevole motivazione di tale deroga, parrebbe essere in
contrasto con gli artt. 3 e 24 della Costituzione.
Poichè infatti il processo pensionistico innanzi a questa Corte,
con le innovazioni introdotte proprio dal d.l. 15 novembre 1993
n. 453, convertito, con modificazioni, in legge 14 gennaio 1994.
n. 19 e l'abrogazione di tutte le disposizioni che prevedevano e
disciplinavano le conclusioni e l'intervento del procuratore
generale in questo tipo di processo, si è trasformato in un
ordinario processo di parti, strutturato sul modello dispositivo
del tipo di quello civile e con il giudice in rigorosa posizione di
terzietà, non si comprende per quale ragione qui il diritto di
difesa del privato (generalmente non idoneo alla cura della propria
difesa, diversamente dal funzionario della p.a. legittimato a
rappresentare l'ente in giudizio - Corte Cost., sent. n. 428 del
1995) possa considerarsi compiutamente tutelato anche in assenza
del patrocinio legale obbligatorio e pur in presenza di questioni
di elevatissima complessità tecnica, mentre innanzi al giudice
ordinario, pure in funzione di giudice delle analoghe controversie
previdenziali di sua competenza, lo stesso diritto debba ritenersi
compiutamente tutelato solo attraverso l'assistenza tecnica
obbligatoria o, comunque se facoltativa, limitatamente alle
controversie di valore inferiore ad un limite legislativamente
predeterminato o, per il giudice di pace, prudentemente apprezzato
dallo stesso giudice anche con riferimento alla natura della
controversia.
A ciò si aggiunge un ulteriore elemento di irragionevolezza
della disposizione in questione, scaturente dalla previsione
normativa di cui all'art. 1, comma 5-bis del d.l. 15 novembre 1993,
n. 453 convertito con modificazioni, in legge 14 gennaio 1994,
n. 19, il quale. innanzi alle Sezioni d'appello di questa Corte,
non solo prevede come tuttora obbligatorio il patrocinio legale, ma
lo riserva solo agli avvocati c.d. cassazionisti, ai sensi
dell'art. 3 della legge 21 marzo 1953, n. 161.
Ritiene questo collegio infatti, che debba potersi rinvenire un
critero di ragionevole gradualità, una costante proporzione, in
relazione al grado di giudizio, negli strumenti di regolamentazione
e tutela del diritto alla difesa e se il condivisibile
apprezzamento del legislatore, per il giudizio d'appello innanzi a
questa Corte, è tale da ravvisare come indispensabile il
patrocinio di un avvocato cassazionista, non può, poi, ritenersi
ragionevole che in primo grado, laddove è possibile che siano già
irrimediabilmente compromessi processualmente taluni aspetti della
controversia, la parte possa fare del tutto a meno dell'assistenza
tecnica.
Nè, d'altronde, la particolare qualifica di "cassazionista"
richiesta all'esercente l'assistenza tecnica innanzi ad un giudice
può trovare compiuta e ragionevole giustificazione con esclusivo
riferimento alla connotazione di "giurisdizione superiore"
dell'organo giudicante: infatti, al di là del puro nominalismo di
una tale classificazione del giudice, peraltro legata al mutamento
degli assetti giuridico-ordinamentali della magistratura alla quale
esso appartiene - le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte
dei Conti, ad esempio, pur configurandosi come mera articolazione
per gradi di un'unica Corte e mantenendo, quindi la loro formale
appartenenza ad una c.d. "giurisdizione superiore" non richiedono
più agli avvocati esercenti innanzi ad esse l'iscrizione all'albo
dei "cassazionisti" - la scelta legislativa che abilita alla
rappresentanza e difesa delle parti avanti ad un giudice soltanto
gli avvocati iscritti nell'albo dei c.d. "cassazionisti" mira ad
assicurare il possesso di requisiti attitudinali in garanzia di
un'efficienza della difesa tecnica in armonia con l'art. 24 della
Costituzione, in ragione del particolare livello
tecnico-professionale, consistente in requisiti attitudinali e di
esperienza, ritenuto necessario per una più corretta trattazione
delle questioni delle quali quel giudice è chiamato a conoscere e
decidere (Corte Cost., 31 maggio 1996, n. 173).
Orbene, se si pone attenzione alla circostanza che, sotto il
profilo del rito, innanzi alle Sezioni giurisdizionali d'appello
della Corte dei Conti si applica, con alcune varianti (artt. 98 -
105 del regolamento di procedura) di trascurabile rilevanza
tecnica, lo stesso procedimento previsto dal codice di procedura
civile innanzi alla Corte d'appello (giudice, quest'ultimo, innanzi
al quale possono difendere anche gli avvocati non "cassazionisti"),
appare evidente che la complessità delle questioni in relazione
alla quale, per la Corte dei Conti, la specifica qualificazione
dell'assistenza tecnica viene richiesta dal legislatore, afferisce
non la procedura del giudizio ma il merito e la refluenza sociale e
patrimoniale delle vicende trattate (si pensi alla conseguenza
dell'ottenimento a meno di un trattamento pensionistico o alla
determinazione più o meno congrua della sua misura).
E poichè il merito è lo stesso sia in primo grado che in
appello, se per un verso giustifica la necessaria presenza del
"cassazionista" in sede di revisio prioris istantiae, non si
giustifica ragionevolmente la possibile totale assenza di
assistenza tecnica in sede di primo esame, assenza che non solo
potrebbe ledere sostanzialmente il corretto uso del diritto
d'azione e difesa, ma anche stimolare un processo inflattivo del
ricorso in appello (pur con i limiti in atto posti dall'art. 1,
comma 5, del d.l. n. 453/1993, poi ampliati in via
giurisprudenziale attraverso il sindacato sul vizio del difetto di
motivazione e le distorsioni legate all'ampia applicazione del
rinvio al primo giudice ai sensi dell'art. 105, comma 2, del
regolamento di procedura), nell'intento di recuperare quanto già
incautamente perduto (per l'assenza di un'assistenza tecnica)
innanzi ai giudici di prime cure.
Non appare, quindi, palesemente infondata, in relazione agli
artt. 3 e 24 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 5, del d.l. 15 novembre 1993,
n. 453, convertito, con modificazioni, in legge 14 gennaio 1994,
n. 19, nella parte in cui prevede che i ricorsi possano essere
proposti anche senza patrocinio legale ed, in subordine, nella
parte in cui non prevede che i ricorsi possano essere proposti
senza patrocinio legale solo per le cause di valore inferiore a
quello predeterminato per legge o prudentemente apprezzato dal
giudice anche con riferimento alla natura della controversia.
La questione è rilevante al fine del decidere, poichè
dall'accoglimento della questione di costituzionalità nei termini
qui prospettati potrebbe profilarsi la perdita dello ius postulandi
da parte della ricorrente con conseguente preclusione della
pronuncia di merito e le connesse necessarie statuizioni in rito da
parte di questa Corte.
Il processo deve pertanto, essere sospeso ai sensi dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87 e gli atti rimessi alla Corte
costituzionale per il giudizio di competenza.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 5, del d.l. 15
novembre 1993, n.453, convertito, con modificazioni, in legge 14
gennaio 1994, n. 19, in relazione agli artt. 3 e 24 della
Costituzione, nei termini di cui in parte motiva;
Ordina la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della segreteria,
notificata alla ricorrente, all'I.N.P.D.A.P. ed alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri è comunicata al Presidente della Camera dei
deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.
Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 16 marzo
2000.
Il presidente: Topi
Il consigliere relatore: Zingale
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