1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 16-11-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 385 SENTENZA 7 - 10 novembre 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Comune di Bologna - Dipendenti - Servizio militare prestato anteriormente al 30 gennaio 1987 - Ricostruzione della carriera - Corresponsione di maggiori trattamenti economici - Revoca di provvedimenti favorevoli ai dipendenti - Inesistenza di particolare protezione contro l'eventualita' di norme retroattive - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (cfr. sentenza n. 455/1992) - Non fondatezza - Inammissibilita'. (Legge 30 dicembre 1991, n. 412, art. 7, terzo comma, prima e seconda parte). (Cost., artt. 24, 25, 101, 102, 103, 104, primo comma, 108, secondo comma, e 113). (094C1219) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 16-11-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, terzo comma,
della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia di
finanza pubblica), promosso con ordinanza emessa l'8 gennaio 1993 dal
Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna sul ricorso
proposto da Preda Giuliano ed altro contro il Comune di Bologna,
iscritta al n. 53 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima serie speciale,
dell'anno 1994;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consigio del 6 luglio 1994 il Giudice
relatore Francesco Guizzi;
Ritenuto in fatto
1. - Preda Giuliano e Dardari Raniero, dipendenti di ruolo del
Comune di Bologna, proponevano ricorso giurisdizionale per ottenere
l'applicazione del disposto dell'art. 20 della legge 24 dicembre
1986, n. 958 (Norme sul servizio militare di leva e sulla ferma di
leva prolungata). Con sentenza n. 148 del 1991 il Tribunale
amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna riconosceva ai
ricorrenti il diritto alla ricostruzione della carriera, comprendendo
il periodo di servizio militare svolto da entrambi, e condannava il
Comune di Bologna al pagamento delle maggiori retribuzioni, in tal
modo dovute, e al versamento dei relativi contributi previdenziali.
La sentenza, ritualmente notificata, passava in giudicato e il Comune
di Bologna riconosceva ai due dipendenti il periodo di servizio
militare prestato.
2. - Con ricorso del maggio 1992, Preda e Dardari adivano
nuovamente il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna
per l'ottemperanza del giudicato derivante dalla già citata sentenza
n. 148 dello stesso Tribunale, che nel conoscere della controversia
ha sollevato in relazione agli artt. 24, 25, 101, 102, 103, 104,
primo comma, 108, secondo comma, e 113 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 3, della legge n.
412 del 1991.
3. - Premesso che tale articolo costituisce norma interpretativa
della disposizione di cui all'art. 20 della legge n. 958 del 1986, il
giudice a quo ha osservato che l'inciso "comunque in godimento",
contenuto nel comma 3, non distinguerebbe tra il caso in cui i
benefici siano stati accordati a seguito di un'errata interpretazione
del suddetto art. 20, da parte dell'amministrazione, e l'ipotesi in
cui un tale riconoscimento sia invece intervenuto, come nella
fattispecie in esame, per opera di una decisione giurisdizionale
passata in giudicato.
Ad avviso del tribunale rimettente, la norma contenuta nella
disposizione impugnata violerebbe i principi dell'intangibilità del
giudicato, del diritto di difesa e della stessa funzione
giurisdizionale, come deducibili dagli artt. 24, 25, 101, 102, 103,
104, primo comma, 108, secondo comma, e 113 della Costituzione. Nè
il caso risulterebbe risolubile alla luce della decisione della Corte
costituzionale n. 413 del 1988.
In quel caso, all'apparenza analogo, la Corte ritenne legittima la
norma di cui all'art. 10, secondo comma, della legge n. 425 del 1984
che consentiva il riassorbimento, con la normale progressione
economica e, se necessario, con detrazioni a carico dell'indennità
di buonuscita, per quei magistrati che avevano conseguito trattamenti
economici di maggior favore - rispetto al nuovo assetto retributivo
stabilito dalla legge - in virtù di provvedimenti giudiziari passati
in giudicato ancor prima dell'entrata in vigore della nuova
disciplina. La sentenza n. 413 del 1988 e la successiva ordinanza n.
501 del 1991 avrebbero ben definito i limiti (e la tutela) del
principio dell'intangibilità del giudicato, chiarendo che la
possibilità di una interferenza del legislatore nella sfera
giurisdizionale dev'essere relegata sul piano dell'assoluta
eccezionalità e deve trovare la propria ragione giustificatrice in
un "intento costituzionalmente legittimo" quale, nella specie,
l'obiettivo di evitare il protrarsi di intollerabili effetti
derivanti da pregresse disparità di trattamento. Solo in tal modo
troverebbe giustificazione l'invasione della sfera giurisdizionale,
quel vulnus al basilare principio del nostro ordinamento, cardine
dello Stato di diritto, consistente nel principio della divisione dei
poteri.
Nel caso in esame, non sarebbe dato scorgere alcuna superiore e
generale finalità perequativa, tendente a eliminare evidenti e
diffusi privilegi. Le ragioni dell'intervento legislativo,
apparentemente interpretativo, sarebbero infatti da ricercare in una
manovra correttiva di bilancio dovuta a una non calcolata previsione
di spesa da parte del legislatore nell'approvare l'art. 20 della
legge n. 958 del 1986; ma tanto non potrebbe legittimare la
vanificazione del fondamentale principio di salvaguardia del
giudicato. In caso contrario, il potere legislativo avrebbe sempre
una giustificazione per ingerirsi nell'esercizio della funzione
giurisdizionale, sostenendo ragioni di politica della spesa pubblica,
più o meno fondate, che non rientrano tra le finalità generali cui
è informata la Costituzione e che pongono solo un limite
all'esercizio del potere legislativo alla cui osservanza si può
diversamente ovviare.
La norma, inoltre, svuoterebbe del tutto i giudicati precedenti,
ponendosi oggettivamente in contrasto con le già citate decisioni
nn. 413 del 1988 e 501 del 1991. In ragione dell'art. 7, comma 3,
della legge in esame, non residuerebbe invero ai ricorrenti alcun
tipo di beneficio, neppure sotto forma di riassorbimento attraverso
nuove e generali previsioni migliorative, come sarebbe invece
avvenuto per la categoria dei magistrati. Lo svuotamento del
contenuto del giudicato sarebbe, qui, del tutto ingiustificato, anche
perchè la sentenza n. 455 del 1992 - nel respingere l'eccezione di
incostituzionalità dell'art. 7, comma 1, della stessa legge n. 412 -
ha testualmente affermato che: "non risultano lesi i giudicati
formatisi precedentemente, nè sono vulnerate le attribuzioni
giudiziarie, in quanto il legislatore ha agito su un piano diverso da
quello del giudice". Si tratterebbe perciò di ragioni che se sono
sussistenti con riguardo alla norma contenuta nel comma 1, sarebbero
carenti con riferimento a quella di cui al comma 3. Detta norma,
infatti, non si limiterebbe a operare sul piano delle fonti, ma
caducherebbe i rapporti precedenti, ancorchè "esauriti" e definiti
con sentenze passate in giudicato. La norma in questione si porrebbe
in contrasto con gli artt. 101, 102 e 104 della Costituzione (v.
sent. n. 155 del 1990) qualora venisse a ledere il giudicato già
formato o fosse intenzionalmente diretta ad incidere sui giudizi in
corso. Al contrario, le norme interpretative opererebbero "sul piano
delle fonti" e non escluderebbero nè comprimerebbero "la tutela
giurisdizionale delle posizioni giuridiche di cui il soggetto è
titolare".
La questione sarebbe pertanto rilevante per la parte in cui l'art.
7, comma 3, della legge n. 412 del 1991 non fa salvi i trattamenti in
godimento a seguito di pronunce giurisdizionali passate in giudicato.
4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per la manifesta infondatezza, osservando che - sulla base
della sentenza della Corte n. 455 del 1992 - la norma impugnata
avrebbe connotazione di norma interpretativa volta a eliminare i
dubbi insorti circa le modalità di applicazione dell'art. 20 della
già citata legge n. 958 del 1986. La Corte ha infatti ritenuto
conforme a Costituzione l'art. 7, comma 1, della legge n. 412 del
1991, che aveva precisato - riguardo al trattamento economico e di
fine rapporto - la valutabilità, senza oneri per il dipendente, del
servizio militare prestato a decorrere soltanto dalla data di entrata
in vigore della legge n. 958 e non per il periodo anteriore a tale
termine. come da alcune decisioni giurisprudenziali.
L'intervento legislativo si sarebbe reso necessario in ragione
degli oneri finanziari che - stabiliti dall'art. 52 della legge n.
958 in ottanta miliardi annui - sarebbero lievitati a mille miliardi
per la generalità dei pubblici dipendenti interessati. Il comma 3,
dell'art. 7, della legge n. 412, adeguandosi alla razionalizzazione
operata dal comma 1, avrebbe stabilito la cessazione dei maggiori
trattamenti per coloro che - esclusi dalla portata temporale della
norma - ne avrebbero "comunque" beneficiato, stabilendo altresì il
recupero sui miglioramenti futuri. La norma avrebbe pertanto
eliminato una palese e ingiustificata disparità di trattamento. Essa
sarebbe conforme a Costituzione per aver evitato - assicurando la
perequazione - il protrarsi di intollerabili effetti derivanti da
pretese disparità; e sarebbe ragionevole anche con riguardo allo
scopo perseguito dal legislatore di rendere compatibile il beneficio
con la gravosa situazione di bilancio, in ossequio all'art. 81 della
Costituzione.
Considerato in diritto
1. - Viene all'esame della Corte, per la questione di
costituzionalità dell'art. 7, comma 3, della legge 30 dicembre 1991,
n. 412 (Disposizioni in materia di finanza pubblica), nella parte in
cui non fa salvi i trattamenti in godimento (consistenti nella
valutazione del periodo di servizio militare prestato anteriormente
al 30 gennaio 1987 - data di entrata in vigore della legge n. 958 del
1986 - a fini retributivi e previdenziali, senza oneri per il
dipendente) conseguenti a pronunce giurisdizionali passate in
giudicato.
Anche se il giudice rimettente ha impugnato l'intero comma 3
dell'art. 7 citato non può non leggersi, al suo interno, l'esistenza
di due parti, logicamente e sintatticamente distinguibili: una prima,
che si limita a prevedere la cessazione della corresponsione dei
"maggiori trattamenti comunque in godimento"; una seconda, che
stabilisce il riassorbimento delle "somme già erogate" in conto dei
futuri miglioramenti.
2. - La questione è sorta in un giudizio per l'ottemperanza del
giudicato, cui l'amministrazione comunale aveva in un primo tempo
dato esecuzione e poi, in ossequio alla prima parte del comma 3
citato, revocando il provvedimento favorevole ai dipendenti in
precedenza adottato. È allora di tutta evidenza la rilevanza
soltanto della prima parte della disposizione impugnata:
l'amministrazione, infatti, non ha disposto alcun riassorbimento
delle somme in precedenza corrisposte, limitandosi alla revoca del
provvedimento adottato per i due dipendenti.
La seconda parte della disposizione impugnata, riguardante un
diverso tipo di provvedimenti non ancora adottati
dall'amministrazione, non ha trovato sostanzialmente ingresso nel
giudizio a quo e, di conseguenza, non può trovarlo nel giudizio
instaurato per la risoluzione dell'incidente di costituzionalità.
Del resto il rimettente non si è affatto premurato di motivare in
ordine alla rilevanza della norma così indicata. Per tale aspetto la
questione sollevata è, dunque, inammissibile.
3. - È invece pienamente ammissibile la questione con riferimento
alla sola prima parte della disposizione, quella riguardante la
cessazione della corresponsione dei "maggiori trattamenti comunque in
godimento", poichè - come s'è detto - un tale provvedimento è
stato adottato dalla civica amministrazione di Bologna e, proprio in
ragione di esso, è stato instaurato il giudizio principale.
4. - Nel merito, tuttavia, la questione è infondata.
Questa Corte ha di recente ribadito che - per i diritti di natura
economica connessi al rapporto di pubblico impiego - non è dato
desumere una particolare protezione contro l'eventualità di norme
retroattive, salvo il limite del principio generale di ragionevolezza
(sent. nn. 153 e 6 del 1994). E nella specie il legislatore, nello
stabilire l'immediata cessazione dei "maggiori trattamenti comunque
in godimento" (sia per interpretazione dell'amministrazione, sia per
decisione del giudice), ha operato analogamente a quelle situazioni
già ritenute legittime, con le sentenze di questa Corte sopra
ricordate, prendendo atto di una situazione di fatto, creatasi nello
spazio temporale intercorso fra l'entrata in vigore delle leggi nn.
958 del 1986 e 412 del 1991. Quest'ultima, con il comma 1, dell'art.
7, ha inteso fornire una interpretazione autentica di quell'altra
ritenuta pienamente legittima con la sentenza n. 455 del 1992. Nè si
può seriamente dubitare della rispondenza a ragionevolezza di questo
ulteriore intervento, ex comma 3, pienamente compatibile con la
natura interpretativa della disposizione introdotta dal comma 1
dell'art. 7 citato; e non si può far prevalere il "giudicato" sugli
equilibri cui conduce il canone del bilanciamento dei valori
costantemente applicato da questa Corte. Tale prevalenza
provocherebbe, infatti, disparità di trattamento fra dipendenti che
hanno svolto il servizio militare nello stesso periodo temporale e
infrangerebbe l'armonia del criterio già utilizzato o il "fluire del
tempo" che questa Corte giudica idoneo metro differenziatore delle
situazioni soggettive (cfr. sent. n. 455 del 1992).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, comma 3, prima parte, della legge 30 dicembre 1991, n.
412 (Disposizioni in materia di finanza pubblica) sollevata, in
riferimento agli artt. 24, 25, 101, 102, 103, 104, primo comma, 108,
secondo comma, e 113 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale per l'Emilia-Romagna con l'ordinanza in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, comma 3, seconda parte, della legge 30 dicembre 1991, n.
412 (Disposizioni in materia di finanza pubblica) sollevata, in
riferimento agli artt. 24, 25, 101, 102, 103, 104, primo comma, 108,
secondo comma, e 113 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale per l'Emilia-Romagna con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 novembre 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GUIZZI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 10 novembre 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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