1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 30-7-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 296 SENTENZA 9 - 25 luglio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Trasporto - Trasporto di persone sulle ferrovie dello Stato - Azioni giudiziarie derivanti dal contratto di trasporto - Proponibilita' condizionata alla previa presentazione del reclamo in via amministrativa, salvo il caso di danno alla persona del viaggiatore - Lamentata violazione del principio di uguaglianza e del diritto di difesa - Eccezione di inammissibilita' per supposta impugnazione di regolamento - Reiezione. - R.D.L. 11 ottobre 1934, n. 1948, convertito in legge 4 aprile 1935, n. 911, allegato, art. 15, primo comma, riprodotto nell'art. 17 del d.m. 13 dicembre 1956. - Costituzione, artt. 3 e 24. Trasporto - Trasporto di persone sulle ferrovie dello Stato - Azioni giudiziarie derivanti dal contratto di trasporto - Proponibilita' condizionata alla previa presentazione del reclamo in via amministrativa, salvo il caso di danno alla persona del viaggiatore - Lamentata violazione del principio di uguaglianza e del diritto di difesa - Lamentata violazione del principio di uguaglianza e del diritto di difesa - Eccezione di inammissibilita' per insufficiente descrizione della fattispecie - Reiezione. - R.D.L. 11 ottobre 1934, n. 1948, convertito in legge 4 aprile 1935, n. 911, allegato, art. 15, primo comma, riprodotto nell'art. 17 del d.m. 13 dicembre 1956. - Costituzione, artt. 3 e 24. Trasporto - Trasporto di persone sulle ferrovie dello Stato - Azioni giudiziarie derivanti dal contratto di trasporto - Proponibilita' condizionata alla previa presentazione del reclamo in via amministrativa, salvo il caso di danno alla persona del viaggiatore - Indebita deroga al principio generale dell'accesso immediato alla giurisdizione ordinaria - Violazione del principio di uguaglianza e del diritto di difesa -Illegittimita' costituzionale. - R.D.L. 11 ottobre 1934, n. 1948, convertito in legge 4 aprile 1935, n. 911, allegato, art. 15, primo comma, riprodotto nell'art. 17 del d.m. 13 dicembre 1956. - Costituzione, artt. 3 e 24. (008C0656) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 30-7-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15, primo
comma, dell'allegato al regio decreto-legge 11 ottobre 1934, n. 1948
(Nuovo testo delle condizioni e tariffe per il trasporto delle
persone sulle ferrovie dello Stato), convertito in legge 4 aprile
1935, n. 911 (Conversione in legge del r.d.l. 11 ottobre 1934,
n. 1948, concernente l'approvazione di nuove «Condizioni e tariffe
per il trasporto delle persone sulle Ferrovie dello Stato») e
riprodotto dall'art. 17 del decreto ministeriale del 13 dicembre 1956
(Approvazione del nuovo testo delle Condizioni e Tariffe per i
trasporti delle persone sulle ferrovie dello Stato), promosso con
ordinanza del 31 luglio 2007 dal giudice di pace di Roma nel
procedimento civile vertente tra Raguso Girolamo e Trenitalia s.p.a.
ed altra, iscritta al n. 34 del registro ordinanze 2008 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie
speciale, dell'anno 2008.
Visti l'atto di costituzione di Trenitalia s.p.a. nonchè l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 giugno 2008 il Giudice relatore
Alfio Finocchiaro;
Uditi l'avvocato Fabio Cintioli per Trenitalia s.p.a. e l'avvocato
dello Stato Luca Ventrella per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 31 luglio 2007, il Giudice di pace di Roma
- nel corso di giudizio per il risarcimento dei danni materiali
subiti in conseguenza di un furto avvenuto a bordo di una vettura
letto sulla tratta Lecce-Milano - ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 15, primo comma, dell'allegato
al regio decreto-legge 11 ottobre 1934, n. 1948 (Nuovo testo delle
condizioni e tariffe per il trasporto delle persone sulle ferrovie
dello Stato), convertito in legge 4 aprile 1935, n. 911 (Conversione
in legge del r.d.l. 11 ottobre 1934, n. 1948, concernente
l'approvazione di nuove «Condizioni e tariffe per il trasporto delle
persone sulle Ferrovie dello Stato»), e riprodotto nell'art. 17 del
decreto ministeriale 13 dicembre 1956 (Approvazione del nuovo testo
delle Condizioni e Tariffe per i trasporti delle persone sulle
ferrovie dello Stato), per violazione degli artt. 3 e 24 della
Costituzione.
Riferisce il remittente che la norma citata - subordinando
obbligatoriamente la proposizione dell'azione giudiziaria alla
preventiva presentazione del reclamo in via amministrativa -
imporrebbe la necessità di accogliere l'eccezione di
inammissibilità della domanda, sollevata da Trenitalia s.p.a., per
avere l'attore omesso di presentare il preventivo reclamo
amministrativo nelle forme previste, ma che tale norma è
incostituzionale in quanto «costituisce una condizione di
proponibilità fortemente lesiva del diritto di difesa, nonchè un
ingiustificato privilegio dell'Ente (tanto più che oggi questo è
stato privatizzato) in relazione al principio di uguaglianza delle
parti del contratto, considerata la natura tipicamente privatistica
del rapporto instaurato con il contratto di trasporto ferroviario».
La questione di costituzionalità, non superabile per via
interpretativa, sarebbe inoltre rilevante in quanto la norma
denunciata, ove venisse dichiarata incostituzionale, non potrebbe
essere applicata nel giudizio a quo, con conseguente reiezione
dell'eccezione preliminare avanzata dalla difesa di Trenitalia s.p.a.
e prosieguo dell'esame del merito del giudizio stesso.
2. - Si è costituita in giudizio Trenitalia s.p.a., chiedendo che
la questione venga dichiarata inammissibile o infondata.
La questione sarebbe innanzitutto inammissibile per avere il
rimettente indicato la norma di legge impugnata in maniera perplessa
e priva di congrua motivazione, nonchè per essere state impugnate
una norma di rango legislativo ed una di rango regolamentare, senza
una precisa indicazione del rapporto intercorrente tra esse.
La questione sarebbe altresì infondata in quanto la Corte
costituzionale ha affermato che il diritto di difesa non è un valore
assoluto, essendo sottoposto al contemperamento con altri valori
costituzionali. Pertanto, il previo esperimento di un reclamo non si
porrebbe in contrasto con gli artt. 3 e 24 della Costituzione,
purchè se ne dimostri la ragionevolezza e purchè sia sorretto da
corrispondenti ragioni di ordine costituzionale, quali ragioni di
economia processuale e la salvaguardia di interessi generali non
contrastanti con i diritti costituzionali di azione e di difesa.
Nel caso di specie, l'onere di esperire il reclamo preventivo
sarebbe coerente con la finalità di livello costituzionale di
assicurare la ragionevole durata del processo, perchè eviterebbe un
sovraccarico dell'apparato giudiziario, sarebbe imperniato su limiti
e modalità assolutamente ragionevoli e non gravose, non essendo
soggetto a termini di decadenza, sarebbe strumentale ad un interesse
generale impersonato dal concessionario del servizio pubblico di
trasporto ferroviario che è gravato dagli oneri del servizio
universale, e sarebbe altresì strumentale alla tutela del
consumatore, al quale viene offerta la possibilità della
soddisfazione immediata delle sue ragioni senza dover attendere i
tempi lunghi del processo. Il giudice rimettente avrebbe dunque
dovuto procedere ad un'interpretazione costituzionalmente orientata
della norma e rendersi conto che si trattava semplicemente di una
condizione di mera procedibilità dell'azione. Inoltre, al
legislatore sarebbe consentito di regolare in modo non rigorosamente
uniforme i modi della tutela giurisdizionale a condizione che non
siano vulnerati i principi fondamentali di garanzia ed effettività
della tutela medesima, come anche la più recente legislazione, sia
italiana che dell'Unione europea, starebbe a testimoniare. Inoltre,
la disciplina impugnata, dando vita ad un istituto avente finalità
deflattiva, andrebbe altresì favorevolmente valutata alla luce del
fondamentale canone della ragionevole durata del processo di cui
all'art. 111 della Costituzione.
3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
infondata.
Secondo la difesa erariale, la questione sarebbe innanzitutto
inammissibile per avere il rimettente descritto in maniera
insufficiente la fattispecie, non risultando se il viaggiatore abbia
riportato un danno alla persona.
La questione sarebbe altresì infondata in quanto l'onere di
preposizione del reclamo preventivo non si tradurrebbe in uno
svantaggio per la parte privata, risolvendosi, al contrario, in una
modalità di soddisfazione della pretesa sostanziale più pronta e
meno dispendiosa. Inoltre, la natura di servizio pubblico propria
dell'attività di trasporto ferroviario non sarebbe contraddetta
dall'assunzione da parte dell'ente esercente della forma di società
per azioni e renderebbe non irragionevole la scelta discrezionale del
legislatore di prevedere a carico della parte privata il previo
esperimento del reclamo amministrativo.
Considerato in diritto
1. - Il Giudice di pace di Roma dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 15, comma primo, dell'allegato al regio
decreto-legge 11 ottobre 1934, n. 1948 (Nuovo testo delle condizioni
e tariffe per il trasporto delle persone sulle ferrovie dello Stato),
convertito in legge 4 aprile 1935, n. 911 (Conversione in legge del
R.D.L. 11 ottobre 1934, n. 1948, concernente l'approvazione di nuove
«Condizioni e tariffe per il trasporto delle persone sulle Ferrovie
dello Stato»), nella parte in cui, salvo il caso di danno alla
persona del viaggiatore, non prevede che possono essere promosse
contro l'Amministrazione le azioni basate sulle disposizioni dello
stesso regio decreto se l'avente diritto, non abbia presentato
reclamo in via amministrativa e non siano trascorsi 120 giorni dalla
presentazione del reclamo stesso, per violazione dell'art. 3 della
Costituzione, in relazione al principio di uguaglianza delle parti,
considerata la natura tipicamente privatistica del contratto di
trasporto ferroviario; nonchè per violazione dell'art. 24 della
Costituzione, in quanto, come rilevato dalla Corte costituzionale con
la sentenza di accoglimento n. 40 del 1993, tale norma costituirebbe
una condizione di proponibilità fortemente lesiva del diritto di
difesa.
2. - L'eccezione, sollevata da Trenitalia s.p.a., di
inammissibilità della questione per avere il remittente impugnato un
regolamento e non la legge, non è fondata. Il giudice a quo,
infatti, ha impugnato l'art. 15, primo comma, dell'allegato al regio
decreto legge n. 1948 del 1934, ed ha solo aggiunto e precisato che
tale disposizione è riprodotta da un successivo regolamento del 1956
(che è esattamente identico alla legge del 1934), senza in alcun
modo esporre di voler impugnare il regolamento, o la legge e il
regolamento congiuntamente.
3. - Parimenti non fondata è l'eccezione proposta dalla difesa
erariale secondo cui il rimettente avrebbe descritto in maniera
insufficiente la fattispecie, non risultando se il viaggiatore abbia
riportato un danno alla persona. Il rimettente dice chiaramente che
l'attore ha citato in giudizio Trenitalia «al fine di ottenere il
risarcimento dei danni materiali subiti in conseguenza di un furto ad
opera di ignoti»: è dunque evidente che l'attore chiede solo i danni
relativi al furto del bagaglio, non altro.
4. - Nel merito, la questione è fondata.
4.1. - Questa Corte, con la sentenza n. 40 del 1993, ha dichiarato
la illegittimità costituzionale dell'art. 58 del d.P.R. 30 marzo
1961, n. 197 (Revisione delle condizioni per il trasporto delle cose
sulle ferrovie dello Stato), nella parte in cui, in tema di trasporto
ferroviario delle merci, non prevedeva l'esperibilità dell'azione
avanti gli organi della giurisdizione ordinaria in mancanza del
preventivo reclamo in via amministrativa.
A sostegno della pronuncia - nel richiamare la diversità
esistente fra la norma impugnata e l'art. 443, primo comma, del
codice di procedura civile, secondo cui la domanda relativa alle
controversie in materia di previdenza e assistenza obbligatorie non
è procedibile se non quando siano stati esauriti i procedimenti
prescritti dalle leggi speciali per la composizione in sede
amministrativa o siano decorsi i termini ivi fissati per il
componimento dei procedimenti stessi - la Corte ha affermato che
l'art. 58 del d.P.R. citato integra «una condizione di proponibilità
che menoma fortemente il diritto di difesa garantito dall'art. 24
della Costituzione», nonchè «un privilegio ingiustificato, come tale
lesivo del principio di uguaglianza stabilito dall'art. 3 della
Costituzione». Ed ha concluso che «l'adeguamento della norma
impugnata ai principi costituzionali, secondo quanto ampiamente
motivato nella sentenza n. 15 del 1991, non può non seguire il
modello già tratteggiato con la sentenza n. 530 del 1989, rimettendo
all'interessato la scelta tra il preventivo esperimento del reclamo
in via amministrativa (fatta salva, nel contempo, la successiva
attivazione dell'impugnativa innanzi al magistrato) oppure
l'immediato ricorso all'azione giudiziaria».
Queste stesse considerazioni stanno alla base della dichiarazione
d'illegittimità costituzionale dell'art. 15, primo comma, allegato
al r.d.l. 11 ottobre 1934, n. 1948, convertito in legge 4 aprile
1935, n. 911, attesa l'identità sostanziale tra il trasporto di cose
spedite (disciplinato dalle norme in tema di trasporto di cose) e il
trasporto di cose portate dal viaggiatore con sè, (disciplinato
dalle norme in tema di trasporto di persone).
Siffatte conclusioni sono, peraltro, conformi alle altre decisioni
di questa Corte in tema di cosiddetta "giurisdizione condizionata",
dalle quali emerge che il principio generale è quello dell'accesso
immediato alla giurisdizione ordinaria, che può essere
ragionevolmente derogato da norme ordinarie, di stretta
interpretazione (sentenza n. 403 del 2007), solo in presenza di
"interessi generali" o di pericoli di abusi (sentenze nn. 403 del
2007 e 82 del 1992) o di interessi sociali (sentenza n. 251 del 2003)
o di superiori finalità di giustizia (sentenza n. 406 del 1993);
circostanze che sono state ravvisate nel caso di controversie
nascenti da rapporti di lavoro (sentenza n. 82 del 1992) o di
assicurazioni obbligatorie (sentenza n. 251 del 2003), ma che non
possono certo ravvisarsi nel caso di controversie con le Ferrovie,
come non sono stati ravvisati in tema di attivazione di linea
telefonica (sentenza n.403 del 2007) e in tema di ricorsi alle poste
(sentenza n. 15 del 1991).

per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 15, primo
comma, dell'allegato al regio decreto-legge 11 ottobre 1934, n. 1948
(Nuovo testo delle condizioni e tariffe per il trasporto delle
persone sulle ferrovie dello Stato), convertito in legge 4 aprile
1935, n. 911 (Conversione in legge del r.d.l. 11 ottobre 1934,
n. 1948, concernente l'approvazione di nuove «Condizioni e tariffe
per il trasporto delle persone sulle Ferrovie dello Stato»).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 luglio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 25 luglio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola