1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 19-9-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 647 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 maggio 2001
Ordinanza emessa il 30 maggio 2001 dal tribunale per i minorenni di L'Aquila nel procedimento di adozione relativo a L. G. D. T. Adozione e affidamento - Adozione internazionale - Affido preadottivo di durata annuale - Riconoscimento quale principio fondamentale del diritto di famiglia e dei minori - Mancata previsione - Illogica discriminazione del minore straniero rispetto a quello italiano. - Legge 31 dicembre 1998, n. 476, artt. 34, comma 2, e 35, commi 3 e 6, in relazione alla legge 4 maggio 1983, n. 184, art. 33, primo e secondo comma, art. 22, 23 e 25, e successive modif.; legge 31 dicembre 1998, n. 476, art. 37-bis, e 35, comma 4. - Costituzione, art. 3. (001C0867) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 19-9-2001)

IL TRIBUNALE

Ha emesso la seguente ordinanza nel procedimento di adozione
internazionale n. 84/2000 relativo alla minore L. G. D. T., nata il
21 ottobre 1994 in Medellin (Colombia).
Letti gli atti, osserva in

Fatto e diritto

Con istanza del 4 dicembre 2000 i signori D. M. nato il 2
febbraio 1960 in Pescara e R. S., nata il 31 agosto 1962 in Pescara,
ivi residenti, chiedevano che questo Tribunale ordinasse la
trascrizione, nei registri dello stato civile del loro comune di
residenza, del provvedimento straniero di adozione dei minori L. G.
S. e L. G. D. T., pronunciato dal "Juzgado Catorce de Familia" di
Bogotà (Colombia) in data 17 novembre 2000.
Il 15 dicembre 2000 il P.M.M. esprimeva parere favorevole
all'accoglimento all'istanza.
Comparsi all'udienza del 14 maggio 2001 davanti al Presidente dr.
Manera, i coniugi D. e R. dichiaravano che i minori L. G. S. e L. G.
D. T. erano stati loro affidati dal Tribunale colombiano ed erano
entrati in Italia il 26 novembre 2000; che essi erano stati a Bogotà
tre settimane ed avevano visto i bambini per la prima volta
l'8 novembre 2000 e da tale data avevano convissuto con essi in un
appartamento trovato loro dall'Associazione C.I.F.A.; che il 24
novembre 2000 avevano ottenuto l'autorizzazione dalla C.A.I.
all'ingresso e alla permanenza dei minori in Italia; che i bambini
stavano bene e si erano presto e bene inseriti nella loro famiglia,
affezionandosi loro ancor prima di arrivare in Italia; e chiedevano
di nuovo che la sentenza straniera fosse subito riconosciuta in
Italia, con conseguente ordine di trascrizione nel registro dello
stato civile.
Il 25 maggio 2001 questo t.m. acquisiva nuovamente il parere del
p.m.m. e quindi deliberava nella camera di consiglio del 30 maggio
2001.
Rilevanza della questione
La soluzione del dubbio se l'affido preadottivo della durata di
un anno costituisca o meno un principio fondamentale del nostro
diritto di famiglia e dei minori relativamente all'adozione d'un
minore straniero è indubbiamente rilevante nel presente
procedimento, poichè solo se si ritiene che l'affido preadottivo non
costituisca un principio fondamentale il tribunale può (nel concorso
delle altre condizioni richieste dall'art. 35, commi 2, 3 e 6)
ordinare la trascrizione del provvedimento estero di adozione nel
registri dello stato civile italiano, mentre, in caso contrario,
mancando in concreto l'esperimento dell'affido, lo stesso tribunale
deve rifiutare la trascrizione e continuare a "manipolare" il
provvedimento straniero, riconoscendolo efficace come affidamento
preadottivo (come sostenuto da alcuni).
Non manifesta infondatezza
La questione di illegittimità costituzionale degli artt. 34,
comma 2 e 35, commi 3 e 6 della legge 476/1998, ad avviso del
Collegio, oltre ad essere rilevante, non è manifestamente infondata,
onde va rimessa al giudizio di codesta onorevole Corte.
È sufficiente rilevare, al riguardo, che la legge 476/1998,
attuativa della Convenzione dell'Aja del 29 maggio 1993, ha innovato
profondamente la previgente disciplina dell'adozione internazionale
introdotta dalla legge 184/1983, ma disegnando un quadro normativo
caratterizzato da poche certezze e da molti dubbi, ambiguità ed
incertezze.
Uno dei principi essenziali della nuova legge (che spesso viene
trascurato o passato sotto silenzio o non considerato nella sua
importanza fondamentale) è il principio di sussidiarietà
dell'adozione internazionale.
Un altro punto fermo della nuova disciplina (finalizzato a
contrastare il c.d. mercato dei minori) è l'obbligo imposto
dall'art. 31 agli aspiranti genitori adottivi di rivolgersi ad uno
degli Enti autorizzati (previsti dall'art. 39-ter) per farsi
assistere nello svolgimento delle pratiche di adozione
internazionale.
Anche tale obbligo (sanzionato penalmente dalla nuova ipotesi di
reato prevista dall'art. 72-bis della legge 476) ingenera qualche
perplessità sulla natura di tali Enti, non riuscendosi a comprendere
come gli stessi possano essere definiti senza fine di lucro
(art. 39-ter lettera d) quando i coniugi che sono costretti a
chiedere la loro assistenza spesso dichiarano apertamente di aver
dovuto versare per tale assistenza alcune decine di milioni.
Altro punto qualificante della nuova disciplina dell'adozione
internazionale è la diversità di effetti riconosciuti dalla legge
476 ai provvedimenti stranieri di adozione. Mentre, infatti, la legge
184/1983 stabiliva che i provvedimenti stranieri (di adozione,
d'affidamento ecc.) non avevano efficacia in Italia senza la loro
delibazione da parte del t.m. ai sensi dell'art. 32, invece la legge
476/1998 introduce una disposizione di maggior rispetto dei
provvedimenti stranieri, in quanto "l'adozione pronunciata all'estero
produce nell'ordinamento italiano gli effetti di cui all'art. 27",
ossia l'acquisto dello stato di figlio legittimo degli adottanti,
l'assunzione del loro cognome e la cessazione dei rapporti con la
famiglia di origine.
Mentre la c.d. "delibazione" del provvedimento straniero da parte
del t.m., ai sensi dell'art. 32 della legge 184, non era una vera
delibazione, in quanto il c.d. provvedimento straniero non veniva
riconosciuto come tale (cioè come provvedimento straniero) efficace
nel nostro ordinamento, ma tale provvedimento era assunto solo come
presupposto di fatto del decreto con il quale il giudice italiano
costituiva direttamente ed autonomamente l'adozione (dopo aver
desunto, dal provvedimento straniero, la sussistenza dello stato di
effettivo abbandono del minore straniero all'estero ed il consenso al
suo espatrio definitivo in Italia), invece in base alla nuova legge
è il provvedimento straniero in quanto tale che ha efficacia diretta
in Italia.
Ma, dato atto che a seguito della nuova disciplina il
provvedimento straniero di adozione pronunciato all'estero prima
dell'arrivo del minore in Italia (ex art. 35) ha efficacia diretta in
Italia, in quanto "l'adozione pronunciata all'estero produce
nell'ordinamento italiano gli effetti di cui all'art. 27"; dubbi,
incertezze e discussioni cominciano a sorgere sulla natura
dell'efficacia del provvedimento straniero, nel senso che è
controverso se il provvedimento straniero di adozione abbia o meno
efficacia automatica in Italia (ai sensi degli artt. 64, 65 e ss.
della legge n. 218 del 1995).
Nonostante la maggioranza dei commentatori della nuova legge
ritenga che il provvedimento straniero abbia efficacia automatica nel
nostro ordinamento, il Collegio ritiene di non poter condividere tale
opinione, in quanto essa riceve una smentita testuale ed
inequivocabile dal fatto che i commi 2 e 3 dell'art. 35 impongono al
t.m. di verificare che nel provvedimento straniero risulti la
sussistenza delle condizioni delle adozioni internazionali previste
dall'art. 4 della Convenzione (art. 35, comma 2) e di accertare che
l'adozione non sia contraria ai principi fondamentali che regolano in
Italia il diritto di famiglia e dei minori (art. 35, comma 3).
Il t.m. deve, cioè, verificare che le autorità competenti dello
Stato straniero abbiano stabilito che il minore era adottabile e che
abbiano constatato, dopo aver debitamente vagliato le possibilità di
affidamento del minore nello Stato di origine, che l'adozione
internazionale corrispondesse al suo superiore interesse (art. 4
Conv. e art. 35, comma 1 legge 476/1998) e deve, inoltre, accertare
che l'adozione non sia contraria ai principi fondamentali che
regolano in Italia il diritto di famiglia e dei minori (valutati in
relazione al superiore interesse del minore), onde, solo se tali
accertamenti siano positivi (e se la C.A.I. abbia certificato la
conformità dell'adozione alle disposizioni della Convenzione ed
autorizzato l'ingresso ed il soggiorno permanente del minore in
Italia), il t.m. può ordinare la trascrizione del provvedimento
straniero nei registri dello stato civile. Dalle superiori premesse
discende la conseguenza che il t.m. non può autorizzare la
trascrizione se dal provvedimento straniero non risulti la
sussistenza dello stato di abbandono del minore all'estero o la
constatata impossibilità di sistemazione del minore nel suo Paese di
origine (e, ad avviso del Collegio, dal provvedimento straniero
devono risultare e nello stesso devono essere indicati specificamente
i vari tentativi fatti in concreto per sistemare il minore nel suo
Paese ed evitare lo sradicamento dalla sua Nazione e l'espatrio
definitivo all'estero, consentito solo in caso di constatata
impossibilità di una sistemazione nel Paese di origine: il
fondamentale criterio di sussidiarietà dell'adozione internazionale
esige che siano davvero fatti e specificamente indicati nel
provvedimento i predetti tentativi di far restare il minore nel suo
Paese, e non ci si può appagare, per ritenere soddisfatto tale
principio, di una mera affermazione generica, che dichiari
l'impossibilità di sistemazione del minore nel suo Paese senza
indicare gli effettivi predetti tentativi, altrimenti tale
affermazione diventa una vuota clausola di stile). Ugualmente la
trascrizione non può essere disposta se manchino le predette
certificazioni della C.A.I. o se l'adozione si riveli contraria ai
principi fondamentali che regolano in Italia il diritto di famiglia e
dei minori (art. 35, comma 3). Sembra pacifico che la C.A.I. possa
dichiarare che l'adozione internazionale risponde al superiore
interesse del minore soltanto se dalla documentazione trasmessa
dall'autorità straniera risulti che il minore è adottabile (ossia
in stato di effettivo, dichiarato abbandono all'estero) e
l'impossibilità (nel senso dianzi precisato) di procedere ad
un'adozione o ad un affidamento del minore nello Stato di origine.
La mancanza della prova dello stato di abbandono del minore
all'estero o della inutile ricerca di una sistemazione del minore nel
Paese di origine devono bloccare il procedimento di adozione ed
indurre il t.m. a rifiutare la trascrizione. Alle stesse conseguenze
il t.m. deve pervenire quando accerti la mancanza dei requisiti
voluti dall'art. 35, comma 6 alle lettere da a) ad e), tutti ritenuti
pacificamente di importanza fondamentale. Poichè la verifica e
l'accertamento demandati al t.m. dall'art. 35, commi 2 e 3 integrano
una valutazione di merito circa la conformità o meno del
provvedimento straniero di adozione ai principi della Convenzione ed
ai principi fondamentali che regolano in Italia il diritto di
famiglia e dei minori (il cui esito condiziona la trascrivibilità o
meno del provvedimento di adozione nei registri dello stato civile),
è di tutta evidenza che il provvedimento straniero non può avere
efficacia automatica nel nostro ordinamento, in quanto solo il
positivo accertamento di tutti i predetti requisiti da parte del t.m.
autorizza la trascrivibilità del provvedimento di adozione nei
registri dello stato civile, trascrizione che il t.m. deve rifiutare
quando accerti l'insussistenza dei requisiti voluti dalla legge.
Ciò chiarito, resta da stabilire se tra i principi fondamentali
che regolano in Italia il diritto di famiglia e dei minori rientri o
meno quello di un anno di affidamento preadottivo, già richiesto
dalla nostra legge per l'adozione sia nazionale (artt. 22 e 25 legge
184/1983) che internazionale (art. 33, comma 1 della legge 184/1983)
e non più richiesto dall'art. 35, commi 3 e 6 e dall'art. 34, comma
2 della legge 476 per l'adozione internazionale.
La maggioranza degli autori ritiene che un periodo di affidamento
preadottivo (della durata di un anno) non costituisca più un
principio fondamentale del nostro diritto relativamente all'adozione
internazionale, a seguito della novella più volte citata (legge
476/1998).
Il Collegio ritiene di non poter condividere tale opinione,
considerata la ratio dell'istituto dell'affidamento preadottivo, che
è quella di verificare in concreto se l'inserimento del minore
adottabile (o in stato di dichiarato, definitivo abbandono e che ha
già subito seri pregiudizi dalla protratta mancanza di adeguate cure
parentali) nella nuova famiglia abbia o meno probabilità di
successo, tanto da poter poi procedere alla formale adozione. Invero
non ha senso pronunciare subito l'adozione senza una verifica in
concreto di una positiva integrazione di quel particolare minore in
quella nuova particolare famiglia, poichè se il "rodaggio"
costituito dal periodo di affido non ha esito positivo, non ha alcuna
utilità inserire formalmente il minore nella nuova famiglia,
occorrendo revocare l'affido preadottivo e procedere a nuovi
tentativi di altri affidi preadottivi, e cioè a successivi
inserimenti del minore adottabile (e privo di famiglia) in altri
nuclei familiari. Il "rodaggio" costituito dall'affido preadottivo,
ad avviso del Collegio, è sempre necessario in ogni tipo di adozione
legittimante (sia nazionale che internazionale), poichè, data la
situazione di abbandono in cui è vissuto il minore (condizione di
fatto indispensabile per poterlo dichiarare adottabile), è nozione
di comune esperienza che l'integrazione d'un minore (che ha
negativamente sperimentato sulla sua pelle le negative conseguenze
della carenza non temporanea di idonee cure parentali) in una
famiglia estranea è sempre difficile ed aleatoria (anche quando i
minori siano in tenera età, poichè secondo i cultori delle scienze
umane i bimbi risentono delle condizioni di vita sfavorevoli sin dal
seno materno ed anche nei primi mesi di vita), donde la necessità
d'un esperimento, che verifichi in concreto se l'integrazione di quel
particolare minore (adottabile) in quella nuova, peculiare famiglia
(non biologica, ma degli affetti) abbia o meno probabilità di
successo e consenta all'adottabile di inserirsi tanto proficuamente
nel nuovo nucleo da diventarne parte integrante e nuovo membro o
figlio legittimo a tutti gli effetti, come se fosse stato generato
biologicamente dagli adottanti.
La durata di almeno un anno dell'affido preadottivo integra una
verifica d'una situazione di fatto (integrazione piena d'un membro
estraneo in un nuovo nucleo familiare), che è ontologicamente
necessaria in ogni forma di adozione legittimante (nazionale ed
internazionale). Il "rodaggio" costituito dal periodo di un anno di
affido preadottivo (necessario per l'adozione nazionale) deve
ritenersi ugualmente indispensabile anche per l'adozione
internazionale, in quanto è evidente che, se è sempre difficile
l'inserimento di un minore adottabile italiano in una nuova famiglia
di accoglienza o "degli affetti", le difficoltà di inserimento d'un
minore straniero in una nuova famiglia sono ancora maggiori, in
quanto il minore straniero (oltre ai traumi derivanti dall'abbandono,
che sono comuni a quelli risentiti dal minore italiano adottabile) ha
altri gravi problemi, derivanti dalla sua diversa etnia, dalle
diverse caratteristiche somatiche e biopsichiche, dall'avulsione dal
suo ambiente e dal traumatico inserimento in un contesto sociale
completamente nuovo e diverso per lingua, costumi, tradizioni ecc.
È, pertanto, illogico ed assurdo ritenere che l'inserimento d'un
minore italiano adottabile in una nuova famiglia sia una situazione
difficile (che richiede l'esperimento positivo d'un congruo
"rodaggio" prima di potersi procedere all'adozione), mentre
l'inserimento d'un minore straniero adottabile in una nuova famiglia
di accoglienza rappresenti una situazione più facile o meno grave
(di quella del minore italiano adottabile) e per la quale sia
possibile pronunciare subito l'adozione senza farla precedere da una
congrua durata (che per l'adozione internazionale dovrebbe essere
anche maggiore di quella prevista per un minore italiano) di una
seria verifica della piena integrazione del minore nel nuovo nucleo
familiare. Occorre ricordare che, proprio per le difficoltà insite
in ogni inserimento d'un membro estraneo (quale un adottabile) in una
nuova famiglia di accoglienza, la legge impone, per l'adozione d'un
minore italiano (ed in passato anche per il minore straniero:
art. 33, comma 1 legge 184/1983) un periodo di affido preadottivo per
verificare se il trapianto o "innesto" del minore nel nuovo nucleo si
risolva positivamente o se si verifichino gravi difficoltà di
ambientamento (tali da far revocare l'affido) ma che, anche quando
l'affido preadottivo abbia esito negativo, la legge prevede che il
t.m. debba ricercare altre nuove famiglie disposte ad accogliere il
minore, e cioè di fare altri tentativi ponderati di nuovi affidi
preadottivi, non potendo il minore adottabile (e per definizione
privo di famiglia) restare solo e crescere e maturare senza una
"propria" idonea famiglia (cfr. artt. 2, 3, 29, 30, 31 Cost.).
Considerata la natura e la finalità dell'affido preadottivo, la
legge prevede in caso di suo esito negativo la revoca dello stesso,
proprio per consentire al t.m. di compiere ulteriori tentativi di
trovare per il minore adottabile un'idonea famiglia in grado di
corrispondere alle sue esigenze.
Invece, ritenendo possibile rendere efficace il provvedimento
straniero come adozione anche senza il preventivo esperimento d'un
congruo periodo di affido preadottivo, si introduce una ulteriore
disarmonia nel sistema, perchè si impedisce che il minore straniero
non integratosi nella nuova famiglia adottiva possa essere inserito
in altre famiglie adottive, in quanto la legge, mentre prevede la
revoca dell'affido preadottivo (v. art. 23 legge 184/1983) quale
conseguenza fisiologica della mancata positiva integrazione del
minore nel nuovo nucleo, giustamente non contempla la revoca
dell'adozione, in quanto, avendo l'adozione legittimante efficacia
piena, in nessun caso ne è consentita la revoca.
Perciò coloro che ritengono che il t.m. possa ordinare la
trascrizione del provvedimento straniero di adozione nei registri
dello stato civile italiano anche quando l'adozione non sia stata
preceduta da un anno di affidamento preadottivo, non considerano che
in tal modo viene attuata un'odiosa e perniciosa discriminazione a
danno del minore straniero adottabile rispetto a quello italiano.
Del resto il nostro legislatore forse si è reso conto di tali
disarmonie quando ha previsto (art. 34, comma 2) che "per almeno un
anno, ai fini di una corretta integrazione familiare e sociale, i
servizi socio-assistenziali degli enti locali e gli enti autorizzati,
assistono gli affidatari, i genitori adottivi ed i minori" e
riferiscono in ogni caso al t.m. sull'andamento dell'inserimento e su
eventuali difficoltà per gli opportuni interventi. Ma è da
sottolineare che l'assistenza per un anno è prevista solo su
richiesta degli interessati; che essa non equivale ad un vero affido
preadottivo e che tale assistenza non ha alcuna utilità dopo che sia
stata ordinata la trascrizione del provvedimento di adozione nei
registri dello stato civile, in quanto la trascrizione "produce gli
effetti di cui all'art. 27", ossia rende il minore figlio legittimo
degli adottanti (oltre che cittadino italiano) a tutti gli effetti,
onde non è più consentita la revoca dell'adozione nè una tutela
piena del minore straniero (garantita solo da altri inserimenti
adottivi, resi impossibili dall'acquisito status di figlio legittimo
ai sensi dell'art. 27).
È vero che l'art. 35, comma 6 lettera e) della legge 476 dispone
che il t.m. non può ordinare la trascrizione ... quando
"l'inserimento del minore nella famiglia adottiva si è manifestato
contrario al suo interesse", ossia quando si sono verificate gravi
difficoltà di idonea convivenza e non si è verificata una positiva
integrazione del minore straniero nella nuova famiglia. Ma, avendo la
legge 476 eliminato la necessità del periodo di un anno di
affidamento preadottivo (richiesta dall'an. 33, comma 1, della legge
184/1983) quale condicio sine qua non per poter riconoscere il
provvedimento straniero quale adozione e non avendo parlato mai tale
legge di affidamento preadottivo quale principio fondamentale del
nostro diritto di famiglia e dei minori (relativamente all'adozione
internazionale), il giudice richiesto dagli interessati (come nel
caso di specie) di ordinare subito la trascrizione del provvedimento
straniero di adozione nei registri dello stato civile agli effetti
dell'an. 27, non potrebbe rifiutare tale adempimento imponendo il
previo esperimento di un anno di affidamento preadottivo, che non è
previsto (e quindi è escluso) dalla legge 476.
Ad infirmare la validità delle considerazioni che precedono non
può valere il rilievo che il denunciato sospetto di illegittimità
costituzionale non potrebbe sussistere perchè l'adozione nazionale e
quella mternazionale riguarderebbero situazioni diverse, in quanto è
agevole replicare in contrario che la situazione di fatto
(difficoltà di inserimento d'un minore adottabile in una famiglia
estranea) è la stessa sia nell'adozione nazionale e sia in quella
internazionale, come identica è la situazione giuridica, in quanto
entrambe tali forme di adozione hanno efficacia piena o legittimante
(ai sensi dell'an. 27), onde la denunciata disparità di trattamento
appare illogica ed irrazionale e quindi evidente ed innegabile la
violazione del principio di uguaglianza consacrato nell'art, 3 della
Carta costituzionale.
La sottolineata disparità di trattamento appare ancor più
evidente, innegabile ed incomprensibile quando si ricordi che il
periodo di un anno di affidamento preadottivo è richiesto non solo
per l'adozione dei minori italiani (artt. 22 e 25 legge 184/1983
anche nel testo modificato dalla legge 149/2001), ma anche per i
minori stranieri adottandi a norma dell'art. 37 bis (ai quali si
applicano gli artt. 22 e 25 l. 184/1983) e per i minori stranieri
trasferiti in Italia in forza d'un provvedimento non di adozione, ma
di affidamento preadottivo ai sensi dell'art. 35, comma 4 della legge
476/1998.
L'unico rimedio per evitare le disarmonie sopra evidenziate ed
un'illogica e pregiudizievole discriminazione del minore straniero
rispetto a quello italiano è quello di sollevare la presente
eccezione di illegittimità costituzionale.

P. Q. M.
Visto l'art. 134 Cost;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 solleva,
d'ufficio, questione di legittimità costituzionale degli artt. 34,
comma 2; 35, conimi 3 e 6 della legge 476/1998, nella parte in cui
tali articoli non prevedono per l'adozione internazionale la durata
di un anno di affido preadottivo quale principio fondamentale del
nostro diritto di famiglia e dei minori, in relazione all'art. 33,
commi 1 e 2 della legge 184/1983 e succ. mod., agli artt. 22, 23 e 25
legge 184/1983 (come modificati dalla legge 149/2001) ed agli
artt. 37-bis e 35, comma 4 della legge 476/1998, per violazione
dell'art, 3 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso.
Ordina che a cura della cancelleria l'ordinanza di trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale sia notificata alle parti ed al
p.m. in sede nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata anche ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
L'Aquila, addì 30 maggio 2001.
Il Presidente estensore: Manera
01C0867