1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 6-2-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 luglio 2018
Ordinanza del 5 luglio 2018 della Commissione tributaria regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da Online SIM spa contro Agenzia delle entrate - Direzione provinciale di Torino. Imposte e tasse - Imposta sul reddito delle societa' (IRES) - Applicazione, per il periodo di imposta in corso al 31 dicembre 2013, di un'addizionale di 8,5 punti percentuali per gli enti creditizi e finanziari, per la Banca d'Italia e per le societa' e gli enti che esercitano attivita' assicurativa. - Decreto-legge 30 novembre 2013, n. 133 (Disposizioni urgenti concernenti l'IMU, l'alienazione di immobili pubblici e la Banca d'Italia), convertito, con modificazioni, nella legge 29 gennaio 2014, n. 5, art. 2, comma 2. (19C00010) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 6-2-2019)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE PER IL PIEMONTE
Sezione 7

riunita con l'intervento dei signori:
Garino Vittorio - Presidente;
Massaglia Edoardo - relatore;
Borgna Paolo - giudice;
ha emesso la seguente ordinanza, sull'appello n. 1186/2017 depositato
il 13 ottobre 2017, avverso la pronuncia sentenza n. 216/2017 Sez: 1
emessa dalla Commissione tributaria provinciale di Torino;
Contro Agenzia delle entrate - Direzione provinciale I di Torino,
corso Bolzano n. 30 - 10121 Torino; proposto dagli appellanti: Online
SIM Società per azioni di intermediazione mobiliare Spa, via Piero
Capponi n. 13 - 20145 Milano (MI);
Difeso da De Francesco Marco, via Ettore De Sonnaz n. 19 - 10100
Torino (TO);
Difeso da Escalar Gabriele, via Ettore De Sonnaz n. 19 - 00197
Roma (RM);
Difeso da Ferrero Maurizio, via Ettore De Sonnaz n. 19 - 10121
Torino (TO).
Atti impugnati: SIL. Rifiuto Ires-Altro 2013.
Ordinanza 12 marzo 2018.
Presidente Vittorio Garino. Giudici: Edoardo Massaglia (rel.), Paolo
Borgna.

Svolgimento del processo

La controversia trae origine dal silenzio-rifiuto formatosi
sull'istanza di rimborso presentata da Online SIM SpA l'8 luglio 2014
per addizionale IRES versata per l'anno d'imposta 2013, € 132.911,00,
introdotta per l'anno d'imposta 2013 dall'art. 2, comma 2
decreto-legge n. 133/2013, posta a carico degli enti creditizi e
finanziari, della Banca d'Italia e degli enti che esercitano
attività assicurativa.
La società contribuente impugnò il provvedimento adducendo la
sussistenza dei requisiti di rilevanza e non manifesta infondatezza
della questione dì legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2
decreto-legge n. 133/2013 con riferimento ai seguenti aspetti:
1) violazione dell'art. 3 della Costituzione (principio di
uguaglianza) e dell'art. 53 della Costituzione (principio di
capacità contributiva);
2) violazione dell'art. 77 della Costituzione (presupposti
per l'adozione di un decreto-legge).
L'Agenzia delle entrate - Direzione provinciale I di Torino, si
costituì in giudizio ritenendo la doglianza infondata, osservando
che il sindacato della Corte costituzionale, nell'ipotesi in cui si
contesti la violazione dei principi di uguaglianza e di capacità
contributiva, è esclusivamente circoscritto alla verifica del
rispetto del limite della «non arbitrarieta'/irragionevolezza» della
norma contestata.
Il legislatore può legittimamente introdurre inasprimenti
fiscali a carico di determinate categorie di contribuenti senza
incorrere in una violazione del disposto costituzionale, salvo che le
misure adottate siano palesemente irrazionali o manifestamente
sproporzionate. La Corte costituzionale ha ripetutamente escluso
l'arbitrarietà e irragionevolezza di una disposizione se aveva
carattere transitorio ed eccezionale ed era supportata da una precisa
finalità solidaristica.
Secondo l'ufficio, contrariamente a quanto affermato dalla
società, secondo la quale l'inasprimento del trattamento fiscale nei
confronti delle imprese creditizie, finanziarie ed assicurative non
sarebbe stato in alcun modo giustificato, il Governo ed il
legislatore hanno precisato di aver imposto una tassazione
addizionale straordinaria a carico di tali soggetti per la necessità
di adottare politiche fiscali redistributive a favore delle famiglie
più deboli (famiglie titolari di prima casa non di lusso), mediante
l'abolizione della seconda rata dell'IMU.
L'aggravio fiscale a carico delle imprese bancarie, creditizie ed
assicurative di cui all'addizionale in esame è stato motivato dalla
necessità di reperire le risorse necessarie per la suddetta
abolizione in un brevissimo lasso di tempo e con ragionevole certezza
di incasso delle stesse, ma tale maggior onere non è irragionevole o
discriminatorio, dal momento che le imprese incise dal tributo sono
dotate di forza economica e finanziaria adeguata per sopportare il
temporaneo impatto detto stesso.
Nel caso in esame le eccezionali circostanze sono evidenti e
risultano dagli atti parlamentari con cui il Governo ha spiegato la
necessità di venire incontro ai bisogni delle fasce economicamente
più fragili della popolazione, riducendo gli oneri impositivi sulla
«prima casa» e con una tassazione finanziaria straordinaria,
temporanea ed eccezionale che permettesse in brevissimo tempo di
reperire risorse da quei contribuenti che meglio potevano sopportare,
una tantum, un onere aggiuntivo, in ragione della loro potenzialità
economica e finanziaria.
La Commissione tributaria provinciale di Torino, con la sentenza
n. 216/1/2017 depositata il 16 febbraio 2017, ha respinto il ricorso,
compensando tra le parti le spese di lite, motivando che il
legislatore può legittimamente introdurre specifiche tassazioni a
carico di determinate categorie di contribuenti senza incorrere in
una violazione del disposto costituzionale, salvo che le misure
adottate siano palesemente irrazionali o manifestamente
sproporzionate; i principi costituzionali non impongono infatti un
carico fiscale uniforme, con criteri assolutamente identici e
proporzionali per tutte le tipologie di Imposizione tributaria, ma
prescrivono il raccordo con la capacità contributiva dei diversi
soggetti, nel presupposto di un sistema informato ad un criterio di
progressività improntato a criteri di solidarietà sociale.
I giudici di primo grado non hanno ritenuto che l'introduzione
della norma contestata avesse dato luogo ad una differenziazione
ingiustificata ed arbitraria, dal momento che l'inasprimento
tributario è caratterizzato da profili di eccezionalità e di
transitorietà e persegue dichiaratamente un intento solidaristico e
redistributivo, come risulta dagli atti del Governo che giustifica la
norma con la necessità di reperire - in via straordinaria e
temporanea - le somme necessarie per alleggerire gli oneri fiscali
gravanti sulle fasce più deboli della popolazione mediante
l'abolizione della seconda rata dell'IMU per le abitazioni principali
e le fattispecie assimilate, attribuendone temporaneamente l'onere a
soggetti ritenuti economicamente e finanziariamente più forti.
In merito al secondo motivo di ricorso, con cui la società
lamentava che il comma 2 dell'art. 2 del decreto-legge n. 133 fosse
costituzionalmente illegittimo per violazione del comma 2 dell'art.
77 della Costituzione, per carenza dei requisiti di necessità e
urgenza, il Collegio di prime cure, condividendo la posizione
dell'ufficio, ritenne che la scelta governativa rispondesse ad una
precisa scelta di politica economica finalizzata a far fronte
all'eccezionale emergenza sociale del momento.
La società interpone appello riproponendo sostanzialmente i
motivi di ricorso originario:
1. incostituzionalità dell'art. 2, comma 2 del decreto-legge
n. 133/2013 per violazione degli articoli 3 e 53 della Costituzione
sotto vari profili:
1 - il principio di uguaglianza e di capacità contributiva
non ammetterebbero deroghe e le disparità di trattamento non
potrebbero essere giustificate dalla necessità del Governo di
reperire risorse per attuare il proprio programma politico;
2 - le imprese bancarie non sono enti economicamente più
forti rispetto alle altre imprese;
3 - l'abolizione dell'IMU sulla prima casa non
costituirebbe un vantaggio per i più deboli, ma per tutti i
proprietari, per cui non attuerebbe alcuna finalità redistributiva
della ricchezza;
4 - l'addizionale IRES colpirebbe una ricchezza soltanto
ipotetica, non essendo state svolte indagini empiriche volte a
misurarla;
5 - anche qualora le banche avessero manifestato una
maggiore capacità contributiva l'imposta sarebbe ugualmente
illegittima, in quanto incoerente con il presupposto d'imposta, in
quanto colpirebbe tutto il reddito e non l'indice di ricchezza
maggiore;
6 - la transitorietà del prelievo non giustificherebbe
l'illegittimità costituzionale della norma;
2. incostituzionalità dell'art. 2, comma 2 del decreto-legge
n. 133/2013 per violazione dell'art. 77 della Costituzione, in
assenza dei presupposti per la decretazione d'urgenza:
1 - non risponderebbe al vero che l'addizionale è stata
introdotta per porre un parziale rimedio alla generale crisi
economica;
2 - la necessità di reperire risorse economiche per
l'attuazione del programma politico del Governo non costituirebbe una
situazione straordinaria idonea a legittimare il ricorso alla
decretazione d'urgenza;
3 - anche se l'addizionale fosse stata introdotta per porre
rimedio alla generale crisi economica, il decreto-legge n. 133
sarebbe ugualmente incostituzionale per violazione dell'art. 77 della
Costituzione in quanto la crisi non rivestirebbe i caratteri della
straordinarietà;
4 - la ricorrenza dei requisiti di necessità e urgenza
andrebbe esclusa in quanto l'abolizione dell'IMU è stata contestuale
all'introduzione dell'addizionale IRES;
5 - i lavori parlamentari confermerebbero l'assunto
relativo all'assenza dei presupposti per la decretazione d'urgenza;
6 - l'approvazione della legge di conversione non sanerebbe
il vizio di cui sarebbe stato affetto il decreto-legge n. 133;
3. illegittimità della sentenza, per non aver i giudici di
primo grado considerato rilevante, pur se ritenuta infondata, la
questione di costituzionalità, al fine della sospensione del
giudizio e della rimessione al giudice costituzionale.
L'Agenzia delle entrate nelle proprie controdeduzioni eccepisce
che i motivi d'impugnazione vertono sull'asserita incostituzionalità
della norma istitutiva dell'Addizionale regionale IRES, con
conseguente richiesta di dichiarare non manifestamente infondata la
questione posta, con la richiesta di sottoporre la questione alla
Corte costituzionale previa sospensione del giudizio.
L'art. 3 della Costituzione, al comma 2, prevede che «È compito
della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico sociale,
che, limitando di fatto la libertà e l'uguaglianza dei cittadini,
impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva
partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica,
economica e sociale del Paese: il principio imprescindibile
dell'uguaglianza di fronte alla legge va inteso in senso sostanziale
e non formale.
In momenti di particolare congiuntura economica negativa, il
legislatore è chiamato a limitare, per quanto possibile, gli effetti
negativi sulle fasce più deboli. Tra gli strumenti a disposizione il
più utilizzato è sempre stato, storicamente, quello dell'aumento
della pressione fiscale, in quanto consente immediate maggiori
entrate, al fine di sopperire ad improcrastinabili esigenze di cassa
e di provvedere alla re distribuzione della ricchezza a favore dei
cittadini meno abbienti.
La scelta di quali soggetti debbano essere chiamati a contribuire
in maniera più forte appartiene alla sfera politica, nel rispetto
del principio di capacità contributiva (art. 53 della Costituzione),
garantendo anche principi della libera concorrenza e della libertà
di iniziativa economica.
L'unico limite per il legislatore è dato dalla non arbitrarietà
nella scelta dei soggetti da incidere maggiormente e ragionevolezza
nella misura dell'imposizione, che deve essere commisurata sulla base
della tipologia di reddito e sulla base della tipologia di
contribuente che va ad essere inciso.
Il legislatore era legittimato ad utilizzare uno strumento
eccezionale, peraltro operativo soltanto, una tantum per via di una
particolare situazione di crisi economica, che è andata
progressivamente peggiorando e che non ha colpito le banche in
maniera superiore rispetto agli altri contribuenti.
Non si tratta di violazione del principio di uguaglianza, ma di
attuazione di quello stesso principio, che va inteso come
ragionevolezza a tutela di una giustizia sostanziale, da realizzare
attraverso la solidarietà.
La società contribuente lamenta che il nuovo tributo istituito
avrebbe dovuto colpire in egual misura tutti soggetti passivi IRES, a
prescindere dall'esercizio di una diversa attività economica. In
realtà l'individuazione dei soggetti passivi non è avvenuta in modo
irrazionale o ingiustificato, ma, come si ricava dall'audizione del
Ministro delle finanze in Senato del 13 dicembre 2013, è stata
decisa sulla scorta della necessità - al fine dì trovare la
copertura finanziaria per l'abolizione della seconda rata dell'IMU
dovuta nel 2013 sull'abitazione principale - di «reperire risorse la
cui entità non fosse soggetta a incertezza in un lasso di tempo
estremamente breve».
Le categorie individuate hanno come tratti distintivi in comune:
1) lo svolgimento di attività in settori sottoposti a
stretta vigilanza pubblica;
2) la disponibilità di risorse finanziarie e di liquidità
tali da permettere il pagamento dell'imposta entro i termini di legge
con risorse proprie.
Tali peculiarità distinguono nettamente queste imprese dagli
altri soggetti passivi IRES che non hanno penetranti controlli da
parte delle Autorità e che non dispongono normalmente di liquidità
tali da garantire con certezza il pagamento nei termini prescritti.
Secondo gli orientamenti costantemente seguiti dalla Corte
costituzionale, non ogni modulazione della tipologia di contribuenti
e del sistema impositivo per settori produttivi costituisce
violazione dei principio di capacità contributiva e del principio di
eguaglianza, ma solo se attuata in modo irragionevole e arbitrario.
Il Governo ha precisato di «aver ritenuto necessario intervenire
con un decreto-legge per ragioni di urgenza e per assicurare certezza
sui tempi di applicazione di misure rilevanti per la manovra di
politica economica» e che trattasi di interventi che, seppur gravosi,
«riflettono la necessità di reperire risorse la cui entità non
fosse soggetta a incertezza in un lasso di tempo estremamente breve».
La situazione di emergenza economica e sociale posta a base del
decreto-legge n. 113 del 2013 consente di escludere che esso sia
stato adottato in una situazione di evidente mancanza dei requisiti
di necessità ed urgenza. Le contestate disposizioni, avendo
introdotto l'addizionale in esame per reperire nuove entrate al fine
di fronteggiare l'emergenza e re distribuire la pressione fiscale,
risultano coerenti con le finalità del provvedimento e con i
presupposti costituzionali su cui esso si fonda.
L'ufficio evidenzia come a tal fine come siano stati numerosi
negli anni i casi di temporaneo inasprimento dell'imposizione,
applicabile solo a determinati settori produttivi o a determinate
tipologie di redditi e cespiti e come tali fattispecie non siano
state ritenute illegittime dalla Corte proprio in forza della loro
limitata durata.
La previsione di una imposta una tantum, a carico di categorie
che ne garantissero l'effettivo e tempestivo assolvimento, al fine di
permettere l'adozione di «uno strumento per sostenere le famiglie in
questa difficile fase congiunturale», risulterebbe quindi dunque
congrua e ragionevoli.

Per questi motivi

Con il decreto-legge 30 novembre 2013, n. 133 il Governo ha
introdotto una serie di disposizioni «concernenti l'IMU,
l'alienazione di immobili pubblici e la Banca d'Italia», la cui
attuazione ha comportato la necessità di reperire risorse
finanziarie. Pertanto, con il medesimo decreto ed in deroga al
principio di irretroattività delle disposizioni impositive
tributarie ha introdotto un'addizionale dell'8,5 per cento a carico
delle imprese creditizie, finanziarie ed assicurative.
Il gettito derivante da tale addizionale è stato destinato al
finanziamento della copertura dell'abolizione della seconda rata
dell'IMU dovuta su una molteplicità di beni immobili.
Dell'abolizione della seconda rata dell'IMU hanno beneficiato tutti i
proprietari, a prescindere dal reddito, mentre le imprese colpite,
nel periodo d'imposta 2013, non erano necessariamente soggetti
economicamente più forti degli altri. Al riguardo non risulta siano
state effettuate analisi, anche empiriche, per sostenere che queste
imprese fossero effettivamente più forti.
La questione posta da questa controversia verte, in primo luogo,
sulla necessità di stabilire se le norme costituzionali consentano
al Governo di creare un «ammanco» di risorse finanziarie mediante
l'abolizione di un prelievo impositivo precedentemente introdotto
(IMU) e di fronteggiare tale ammanco di risorse chiamando a
contribuire soltanto taluni contribuenti; in secondo luogo se l'art.
77 della Costituzione, che impone al Governo di adottare
provvedimenti provvisori con forza di legge nel caso in cui sussista
la necessità di fronteggiare con urgenza una situazione
straordinaria, consenta di intervenire su «scoperture» non
preesistenti ma create con il medesimo provvedimento.
Il legislatore fiscale può attuare politiche solidaristiche e
redistributive della ricchezza, purchè ciò avvenga nel rispetto dei
principi costituzionali di uguaglianza, ragionevolezza e capacità
contributiva e cioè chiamando a contribuire «alle spese pubbliche»,
in egual misura, «tutti» i contribuenti.
Il comma 2 dell'art. 2 del decreto-legge n. 133 istituisce, per
il solo periodo d'imposta 2013, l'addizionale IRES dell'8,5 per cento
a carico delle imprese creditizie, finanziarie ed assicurative; tali
imprese, a parità di reddito complessivo con le altre imprese,
furono pertanto sottoposte ad un prelievo impositivo più elevato,
essendo obbligate a versare l'IRES con la maggiore aliquota del 36
per cento (aliquota ordinaria del 27,5 + addizionate dell'8,5 = 36),
mentre le altre imprese, a parità di reddito complessivo, erano
obbligate a versare l'IRES con l'aliquota del 27,5 per cento.
Va innanzi tutto rilevato che le norme che individuano il
presupposto dell'IRES non danno alcun rilievo al settore in cui tale
reddito è prodotto, considerando il solo aspetto quantitativo: il
comma 1 dell'art. 75 stabilisce infatti che «l'imposta si applica sui
reddito complessivo netto», senza fare distinzioni fondate sul
settore produttivo di appartenenza dell'impresa soggetto passivo
IRES.
La Corte costituzionale ha invece da sempre ritenuto che
l'importo del prelievo tributario debba essere lo stesso a parità di
presupposto impositivo, laddove ha espressamente statuito che a
situazioni uguali devono corrispondere uguali regimi impositivi.
Il fatto che le imprese bancarie, assicurative e finanziarie
operino «in settori sottoposti a stretta vigilanza pubblica» non
significa necessariamente che si trovino in una situazione di fatto
diversa rispetto alle altre imprese e non pare idoneo ad escludere
una disparità di trattamento, non essendo un fatto economico
sintomatico di una maggiore capacità di contribuire alle spese
pubbliche.
Neppure il fatto che le imprese creditizie, finanziarie ed
assicurative siano per legge sottoposte alla vigilanza di soggetti
pubblici a causa della particolare attività da esse svolta non
costituisce un indice di ricchezza e non manifesta una maggiore
idoneità a contribuire alla spesa pubblica e non pare in grado di
differenziare le imprese creditizie, finanziarie ed assicurative
dagli altri soggetti passivi IRES dal punto vista della capacità
contributiva.
Il gettito derivante dalla addizionale all'origine della
controversia è stato destinato al finanziamento della copertura
dell'abolizione della seconda rata dell'IMU dovuta su una
molteplicità di beni immobili e di tale abolizione hanno beneficiato
tutti i proprietari, a prescindere dal reddito, mentre le imprese
colpite, nel periodo d'imposta 2013, non erano necessariamente
soggetti economicamente più forti degli altri: all'addizionale non
pare pertanto possa attribuirsi una finalità solidaristica e
distributiva della ricchezza.
Anche il carattere «transitorio» del prelievo fiscale non pare
idoneo a sanare la disparità di trattamento operata tra contribuenti
che si trovano nella stessa situazione.
Per quanto concerne il secondo motivo di ricorso, relativo alla
carenza dei requisiti di necessità ed urgenza, la Corte
costituzionale ha chiarito che «i decreti-legge traggono la loro
legittimazione generale da casi straordinari e sono destinati ad
operare immediatamente, allo scopo di dare risposte normative rapide
a situazioni bisognose di essere regolate in modo adatto a
fronteggiare le sopravvenute e urgenti necessita'».
L'art. 77 della Costituzione stabilisce che l'adozione di
decreti-legge da parte dei Governo e la conseguente deroga alla
normale ripartizione dei poteri tra gli organi dello Stato, è
ammissibile unicamente «in casi straordinari di necessità ed
urgenza» e cioè soltanto qualora sussista la necessità di
provvedere con urgenza ad una situazione straordinaria sopravvenuta
ed imprevedibile.
Questo strumento eccezionale deve pertanto essere utilizzato dal
Governo soltanto quando esista una situazione di fatto straordinaria
ed imprevedibile che richiede celeri risposte normative che quindi
non possono essere fornite con la procedura legislativa ordinaria. Il
decreto-legge n. 133 emerge che l'addizionale è stata introdotta per
reperire le risorse necessarie per abolire l'IMU.
La situazione che dovrebbe giustificare il ricorso alla
decretazione d'urgenza non preesisteva al decreto-legge n. 133: la
situazione di fatto che ha determinato il Governo a ricorrere allo
strumento del decreto-legge per l'introduzione dell'addizionale
oggetto del presente giudizio e cioè la necessità di reperire in un
breve lasso temporale le risorse necessarie per procedere alla scelta
politica di abolire l'IMU non pare, a questo Collegio, una situazione
straordinaria idonea a legittimare l'esecutivo a ricorrere alla
decretazione d'urgenza ai sensi dell'art. 77 della Costituzione, in
quanto non preesisteva al decreto-legge n. 133 ma è stata creata
dallo stesso Governo nel momento in cui ha deciso di procedere
all'abolizione della seconda rata dell'IMU: la ricorrenza dei
requisiti di necessità e urgenza andrebbe pertanto esclusa in quanto
l'abolizione dell'IMU è stata contestuale all'introduzione
dell'Addizionale IRES.
Questo Collegio ritiene pertanto che sussistano fondati motivi
per riesaminare la legittimità costituzionale dell'art. 2 comma 2
del decreto-legge n. 133/2013:
sotto il profilo del rispetto del disposto degli articoli 3 e
53, (principii di uguaglianza e di capacità contributiva) poichè le
imprese bancarie non sono necessariamente soggetti economicamente
più forti rispetto alle altre imprese, e l'abolizione dell'IMU sulla
prima casa, per tutti i proprietari, non pare idonea a realizzare una
finalità redistributiva della ricchezza;
sotto il profilo del rispetto del disposto dell'art. 77 della
Costituzione, (presupposti per la decretazione d'urgenza) perchè
l'attuazione del programma politico del Governo non costituisce una
situazione straordinaria idonea a legittimare il ricorso alla
decretazione d'urgenza, e l'addizionale IRES oggetto della
controversia è stata introdotta proprio per coprire le minori
risorse disponibili a causa dell'abolizione contestuale dell'IMU.

P.Q.M.

La Commissione, vista la legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 23,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli articoli 3, 53, 77 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2 del decreto-legge n.
133/2013.
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale; ordina alla segreteria che la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente
della Camera dei deputati.
Torino, 12 marzo 2018

Il Presidente: Garino