1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 19-1-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 784 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 ottobre 1993
N. 784 Ordinanza emessa il 20 ottobre 1993 dalla corte d'appello di Trieste nel procedimento civile vertente tra l'amministrazione provinciale di Trieste e l'amministrazione del tesoro ed altri Opere pubbliche - Contributi dei comuni per le opere di competenza statale ai porti di prima e seconda categoria, prima classe (nella specie: porti di Trieste e Monfalcone) - Fissazione della quota di spettanza comunale nella misura del venti per cento della spesa - Incidenza sul principio dell'autonomia degli enti locali nonche' sul principio della determinazione in base alla legge delle imposizioni di prestazioni patrimoniali e sul principio della capacita' contributiva - Riferimento alla ordinanza della Corte costituzionale n. 892/1988 (di manifesta infondatezza di analoga questione) ritenuta superabile dal giudice rimettente per effetto della sopravvenuta normativa sugli enti locali (legge n. 142/1990). (R.D. 2 aprile 1885, n. 3095, artt. 4, 7 e 8; r.d. 3 marzo 1934, n. 383, art. 91, lett. E), n. 5; legge 9 luglio 1967, n. 589, art. 4, primo comma, n. 1). (Cost., artt. 5, 23, 53 e 128). (094C0007) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 19-1-1994)

LA CORTE DI APPELLO
Esaminati gli atti, ha pronunciato la seguente ordinanza nella
causa civile in grado di appello, iscritta al n. 439/91 r.g. promossa
dall'amministrazione provinciale di Trieste, appellante,
rappresentata e difesa dagli avvocati E. Volli e I. Cacciavillani,
contro:
1) Amministrazione del tesoro, appellata, rappresentata e difisa
dall'avvocatura dello Stato;
2) Amministrazione dei lavori pubblici, appellata, rappresentata
e difesa dall'avvocatura dello Stato;
3) ente autonomo del porto di Trieste, appellato, rappresentato
e difeso dall'avv. G.B. Verbari;
4) aziende speciale per il porto di Monfalcone, appellata,
rappresentata e difesa dall'avv. D. Mazzarini;
RITENUTO IN FATTO
Con citazione 11 luglio 1991, l'amministrazione provinciale di
Trieste proponeva appello avverso la sentenza 20 febbraio 1991, n.
337/91, del tribunale di Trieste reiettiva della sua domanda di
condanna dell'Amministrazione del tesoro a corrispondere quanto
abusivamente trattenuto sulla dotazione di istituto di essa provincia
a titolo di contributo di complessive L. 1.469.650.823 per le opere
eseguite nei porti di Trieste e Monfalcone, ai sensi degli artt. 4, 7
ed 8 del r.d. 2 aprile 1885, n. 3095, e successive disposizioni,
deducendo in via principale l'intervenuta abrogazione implicita
dell'indicata normativa per effetto del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, che avrebbe ridisciplinato ex novo e radicalmente l'intera
materia della portualità ed in subordine sollevando l'eccezione di
incostituzionalità delle suddette norme sotto il duplice profilo
della violazione degli artt. 5 e 128 della Costituzione,
rispettivamente della violazione degli artt. 23 e 53 della stessa
Costituzione.
Le appellate Amministrazioni del tesoro e dei lavori pubblici,
dopo aver precisato che alcuna trattenuta sulla dotazione d'istituto
della provincia era stata eseguita, essendosi l'Amministrazione del
tesoro limitata alla notifica dei prospetti di spesa, a norma
dell'art. 356 delle Istituzioni generali sui servizi del Tesoro,
resistevano al gravame, sostenendo fra l'altro, la manifesta
infondatezza delle eccezioni d'illegittimità costituzionale.
L'appellato ente autonomo del porto di Trieste, resistendo al
gravame, eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario,
sul riflesso che la domanda dell'appellante non riguardava un diritto
soggettivo in ordine all'insussistenza del debito per contributo di
spese, quanto, invece, un interesse legittimo tra due soggetti,
entrambi pubbliche amministrazioni.
L'appellata azienda speciale per il porto di Monfalcone eccepiva
il proprio difetto di legittimazione passiva.
D I R I T T O
In piena conformità con la decisione 6 luglio 1988, n. 701/88,
del t.a.r. del Friuli-Venezia Giulia, che, investito, prima
dell'inizio della presente causa, della stessa domanda da parte
dell'amministrazione provinciale di Trieste, ebbe a declinare la
propria giurisdizione, ritiene questa Corte di dover respingere la
rinnovata eccezione in tema giurisdizionale, a cura dell'ente
autonomo del porto di Trieste.
Pur dovendosi prendere atto, invero, della non ancora eseguita
trattenuta da parte dell'Amministrazione del tesoro sulla dotazione
d'istituto della provincia di Trieste, della somma di L.
1.469.650.823 a titolo di contributo per le menzionate opere
portuali, con la conseguenza che la domanda di condanna formulata
dall'appellante non potrebbe essere, allo stato attuale, accolta, non
va trascurato, tuttavia, che la stessa domanda comprende, altresì,
una vera e propria azione di accertamento negativo dell'obbligo
all'indicato contributo, che troverebbe la sua fonte nella legge ed
è determinabile nel suo ammontare al di fuori di ogni apprezzamento
discrezionale dell'amministrazione interessata.
Per cui, conformemente anche a quanto ritenuto dal Tribunale nella
qui impugnata sentenza, 20 febbraio 1991, n. 337/91, il petitum
sostanziale, gravitante sulla prospettata insussistenza del debito,
attiene perfettamente ad un diritto soggettivo, di certa competenza
dell'autorità giudiziaria ordinaria.
Non può neppure essere accolta la tesi principale della
appellante di estinzione dell'indicato debito a seguito di presunta
abrogazione della normativa di cui al r.d. 2 aprile 1885, n. 3095, ed
opera del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Il semplice susseguirsi, invero, di disposizioni legislative
ispirate a nuovi criteri informatori non comporta, ai sensi dell'art.
15 delle disposizioni sulla legge in generale, il venir meno della
validità della vecchia legge non espressamente abrogata, ovvero le
cui disposizioni, in tutto o in parte non contrastino con la
sopravvenuta regolamentazione normativa.
Ora, nel caso concreto, è ben vero che l'art. 88 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, assegna allo Stato le funzioni amministrative
concernenti le opere marittime relative ai porti di prima categoria e
seconda categoria, prima classe (fra i quali ultimi sono compresi il
porto di Trieste e quello di Monfalcone) ed alle regioni (a statuto
ordinario) le funzioni amministrative relative alle opere marittime
delle altre classi.
Ma, tale suddivisione delle funzioni amministrative dello Stato,
rispettivamente delle regioni non contrasta in modo alcuno con il
principio fissato degli artt. 4, 7 ed 8 del citato r.d. 2 aprile
1885, n. 3095, secondo cui per le opere portuali a carico dello
Stato, è previsto il contributo anche delle province e dei comuni.
La questione del resto è stata autorevolmente già risolta dalla
Corte costituzionale con la sentenza 29 settembre 1983, n. 276, che
ha riconosciuto come ancora vigente, pur dopo la emanazione del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, la precedente richiamata normativa,
"pur vetusta" ed "appartenente ad una stagione normativa superata".
Ma, respinta la tesi principale dell'opponente, risulta fondata,
invece, quella subordinata, attinente alle due eccezioni di
illegittimità costituzionale, che si muovono su piani del tutto
diversi rispetto alla prima.
Va premesso al riguardo che, per l'art. 5 della Costituzione, la
Repubblica "riconosce e promuove le autonomie locali" ed "adegua i
principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze della
autonomia e del decentramento"; e che per l'art. 128 della
Costituzione "Le province ed i comuni sono enti autonomi nell'ambito
dei principi fissati, da leggi generali della Repubblica, che ne
determinano le funzioni".
Riconosciuta, quindi, l'autonomia dei suddetti enti locali, con
riferimento al rispetto ambito territoriale, non v'è dubbio che
l'imposizione agli stessi dell'onere di contributo per sopperire alle
spese relative ad opere portuali in aree del demanio dello Stato
incide in misura oltremodo rilevante su detta autonomia, a cui è
estranea la funzione amministrativa, riservata dall'art. 88, n. 1,
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, allo Stato.
E tale compromissione dell'autonomia incide sopratutto nel settore
finanziario contabile degli indicati enti locali territoriali, prima
impostato sul sistema della cosidetta "finanza partecipativa" dei
tributi, ora, invece, sul sistema "a finanza derivata", collegata a
parametri fissi e prestabiliti, secondo cui il contributo statale non
è più rapportato al principio dello "spesa storica", ma al criterio
relativo a requisiti obiettivi (valore numerico della popolazione
residente, consistenza della rete stradale, dimensioni territoriali,
reddito medio pro-capite), con il cenno ulteriore che la legge 8
giugno 1990, n. 142, all'art. 54 riconosce ai comuni ed alle
province, nell'ambito della finanza pubblica, "autonomia finanziaria
fondata su certezze di risorse proprie e trasferite", che sicuramente
verrebbe compressa in funzione della propria politica di investimento
nella gestione delle entrate e delle uscite ed in particolare di
quest'ultime, se riferite a spese per le opere portuali su aree
demaniali dello Stato, a beneficio non certo solo dei comuni e
province ad essi territorialmente collegati, ma all'intera
collettività nazionale, in considerazione sia dell'ormai facilità
di accesso a tutti i porti, sia della raggiunta specializzazione dei
tipi d'imbarchi, che rendono ormai superato ed inattuale il criterio
della vetusta precedente legislazione, improntato a giustificare
l'onere di contribuzione alle spese degli enti locali per le opere
portuali in considerazione dell'utilità e dei vantaggi economici che
ne potevano allora derivare e che attualmente, invece, sono
estensibili a tutta le comunità nazionale.
Ora, è ben vero che analoga eccezione con riferimento al
contributo del comune, sollevata con l'ordinanza 11 giugno 1984 dal
tribunale di Genova è stata dalla Corte costituzionale, con
l'ordinanza 7-26 luglio 1988, n. 892, dichiarata manifestamente
infondata, ma, alla stregua anche della legge 8 giugno 1990, n. 142,
sull'ordinamento delle autonomie locali, non allora in vigore, è
opportuno che la questione sia nuovamente sottoposta al giudizio
della Corte costituzionale per un più approfondito esame, in
relazione anche alla mutata situazione nel ramo dei trasporti
marittimi.
Non manifestamente infondata si appalesa l'ulteriore eccezione di
illegittimità costituzionale sollevata dall'appellante con
riferimento agli artt. 23 e 53 della Costituzione, secondo i quali
"ogni prestazione patrimoniale non può essere imposta se non in base
alla legge", rispettivamente "tutti sono tenuti a concorrere alle
spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva".
Ebbene, in ordine all'art. 23 della Costituzione, se l'art. 4 del
r.d. 2 aprile 1885, n. 3095, fissa il contributo delle province e
comuni per le opere portuali in ragione del 20%, deve convenirsi che,
essendo, tuttavia, indeterminato il cespite imponibile sul quale
detta aliquota va conteggiata, la mancanza di una previsione
legislativa che comunque fissi opportuni limiti all'ente impositore
che di fatto è delegato a fissare il quantum del contributo,
l'indicata norma è affetta da palese incostituzionalità.
Per quanto attiene poi all'art. 53 della Costituzione sulla
capacità contributiva, considerato che, a seguito dell'introduzione
per gli enti locali del nuovo sistema della "finanza derivata", essi
ricevono la dotazione d'istituto direttamente dallo Stato in base a
determinati requisiti oggettivi, è evidente che, in presenza
dell'onere del contributo per le spese portuali non incluse nei
suddetti requisiti oggettivi di calcolo della dotazione di istituto,
e comunque di entità ed ammontare preventivamente non deducibili,
detta capacità contributiva risulta fortemente contenuta, con
corrispondente impossibilità di programmazione ed organizzazione
d'esercizio dell'attività amministrativa in generale.
Per le indicate ragioni, appaiono non manifestamente infondate le
sollevate questioni di legittimità costituzionale e poichè la
definizione della causa è strettamente subordinata alla loro
risoluzione, il presente procedimento va necessariamente sospeso.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale con riferimento agli artt. 5, 128,
rispettivamente 23 e 53 della Costituzione delle seguenti
disposizioni:
artt. 4, 7 ed 8 del r.d. 2 aprile 1885, n. 3095 (serie 3);
artt. 91, lett. E), n. 5, del r.d. 3 marzo 1934, n. 383;
artt. 4, primo comma, n. 1, della legge 9 luglio 1967, n. 589;
Sospende il procedimento e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura del cancelliere, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Trieste, addì 20 ottobre 1993
Il presidente estensore: LUGNANI
Il direttore di divisione di cancelleria r.e.: BARBERA
Depositato in cancelleria il 28 ottobre 1993.
Il cancelliere: BARBERA

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