1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 23-3-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 7 febbraio 2011
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 7 febbraio 2011 (della Regione Puglia). Ambiente - Parchi - Decreto del Ministro dell'Ambiente con il quale "L'avvocato Stefano Sabino Francesco Pecorella e' confermato Commissario Straordinario dell'Ente Parco Nazionale del Gargano per la durata di tre mesi a decorrere dalla data del 2 novembre 2010 e comunque non oltre la nomina del Presidente" - Lamentata mancanza della preventiva intesa richiesta dalla legge - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Puglia - Denunciata violazione delle competenze legislative regionali nelle materie concorrenti del governo del territorio e della valorizzazione dei beni culturali e ambientali, delle competenze legislative regionali nelle materie residuali dell'agricoltura, del turismo, della caccia e della pesca, delle competenze amministrative, violazione dei principi di leale collaborazione, trasparenza, imparzialita' e buon andamento, riserva di legge - Richiesta di dichiarare che non spetta al Ministro dell'ambiente provvedere alla nomina del Commissario straordinario e, conseguentemente, di annullare il decreto ministeriale impugnato. - Decreto del Ministro dell'Ambiente e della tutela del territorio e del mare 27 ottobre 2010, n. 1045. - Costituzione, artt. 5, 97, 117, commi terzo e quarto, e 118; legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 9, comma 3. (011C0102) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 23-3-2011)

Ricorso della Regione Puglia, con sede in Bari al Lungomare
Nazario Sauro n. 31, in persona del Presidente della Giunta Regionale
e legale rappresentante pro tempore, dott. Nicola Vendola,
elettivamente domiciliato in Roma, presso la Delegazione romana della
Regione Puglia, alla via Barberini n. 36, rappresentato e difeso
dall'avv. Marina Altamura e dall'avv. Tiziana T. Colelli, come da
procura speciale, conferita in virtù di delibera di G.R. n. 1
dell'11 gennaio 2011, a margine del presente atto a firma del
Presidente della G.R. pro tempore, dott. Nicola Vendola;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore e per
quanto possa occorrere, contro il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare;
Avverso il decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare del 27 ottobre 2010 prot. 1045 con il quale
«L'Avvocato Stefano Sabino Francesco Pecorella è confermato
Commissario Straordinario dell'Ente Parco Nazionale del Gargano per
la durata di tre mesi a decorrere dalla data del 2 novembre 2010 e
comunque non oltre la nomina del Presidente».
La proposizione del presente ricorso è stata decisa dalla Giunta
Regionale della Puglia nella seduta dell'11 gennaio 2011 (si
depositerà all'atto di costituzione in giudizio la relativa delibera
n. 1 di G.R.).
Con decreto n. 1045 del 27 ottobre 2010, acquisito al protocollo
della Regione Puglia, Gabinetto del Presidente, in data 23 novembre
2010 al n. 14430, il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare - preso atto dell'approssimarsi della scadenza
dell'incarico - ha «confermato» Commissario Straordinario dell'Ente
Parco Nazionale del Gargano l'avv. Stefano Sabino Francesco Pecorella
«per la durata di tre mesi a decorrere dalla data del 2 novembre 2010
e comunque non oltre la nomina del Presidente».
Tale nomina, tuttavia, non è stata preceduta (ancora una volta)
dall'avvio e dall'effettivo perseguimento dell'intesa prevista
dall'art. 9, comma 3, della legge n. 394 del 1991 per la nomina del
Presidente dell'Ente Parco.
Per una migliore comprensione della fattispecie occorre
ripercorrere il breve scambio di corrispondenza da ultimo intercorso
fra il Presidente della Regione Puglia e il Ministro.
Con nota del 25 ottobre 2010 prot. 13060, il Presidente della
Regione, con riferimento sia all'Ente Parco dell'Alta Murgia sia
all'Ente Parco del Gargano - ha rappresentato l'esigenza di «definire
nel più breve tempo possibile, gli organi di gestione dei due parchi
nazionali della Puglia, a cominciare dalle figure dei presidenti»,
auspicando la nomina di figure «nuove, esperte e competenti - ovvero
- in grado di indirizzare verso percorsi di sviluppo e di tutela,
territori ricchissimi di biodiversità e paesaggi naturali, paesi
ricchi di storia e di giacimenti culturali».
La nota termina con l'invito a «cercare insieme due figure
fortemente qualificate e competenti che possano, da subito,
impegnarsi per rilanciare gli indirizzi della legge quadro sui parchi
e le attività degli Enti» e la dichiarazione di disponibilità «fin
da subito a verificare le migliori personalità per questo incarico».
L'incontro richiesto al fine di affrontare l'argomento, tuttavia,
non si è mai tenuto.
In riscontro alla missiva del 25 ottobre 2010, è stato inviato
il decreto di conferma dell'incarico di Commissario straordinario
all'avv. Stefano Sabino Francesco Pecorella.
La gravità della mancanza di preventiva istruttoria, finalizzata
al raggiungimento dell'intesa richiesta dalla legge per la nomina del
presidente dell'Ente parco, è accentuata dalle vicende che hanno
preceduto l'ultimo decreto di proroga dell'incarico commissariale.
Non si ritiene tuttavia, opportuno riportare in questo atto il
carteggio intercorso fra il Ministro e il Presidente della Regione
Puglia, trattandosi di questione nota a codesta ecc.ma Corte in
quanto oggetto di precedente ricorso per conflitto di attribuzioni
contrassegnato dal n. 7/2010.
Preme, nondimeno, rilevare come, ancora una volta - nonostante la
Regione Puglia abbia invocato anche la tutela giurisdizionale al fine
di rappresentare la fondamentale esigenza che l'intesa prescritta
dall'art. 9, comma 3, legge n. 394 del 1991 finalizzata alla nomina
del Presidente dell'Ente parco non costituisca adempimento di natura
meramente formale - l'incarico commissariale sia stato reiterato dal
Ministero dell'ambiente (dapprima con il decreto 722 del 6 agosto
2010 e, successivamente, con il decreto 1045 del 27 ottobre 2010),
senza effettuare (in entrambi casi) alcun tentativo di scelta
condivisa per il ripristino della gestione ordinaria nell'Ente.
A tal proposito è bene precisare che gli incarichi del Consiglio
Direttivo dell'Ente parco nazionale del Gargano sono venuti
definitivamente in scadenza in data 27 giugno 2008 e che, dopo un
regime di «prorogatio legis» (dal 14 giugno 2008 al 29 luglio 2009),
ha avuto inizio la gestione commissariale straordinaria, con
conseguenti inammissibili effetti di durata e «ordinarieta'».
Dall'esposizione dei fatti appare plateale la portata lesiva del
decreto n. 1045 del 25 ottobre 2010, oggetto del presente giudizio,
con riferimento alle competenze legislative attribuite alle regioni
in materie concorrenti e in materie esclusive in via residuale
nonchè alle competenze amministrative e ai principi di leale
collaborazione, trasparenza, imparzialità e buon andamento che
dovrebbero permeare i rapporti fra Stato e autonomie, soprattutto
nelle materie poste al confine delle reciproche competenze
istituzionali.
1. - In via preliminare (e ancora una volta) si ritiene opportuno
precisare che il ricorso a codesta ecc.ma Corte, nonostante
l'approssimarsi della scadenza dell'incarico di Commissario
straordinario conferito con il decreto oggetto del presente giudizio
costituzionale, non determina carenza di interesse (sopravvenuta) in
quanto «in materia di conflitto fra enti, la lesione delle
attribuzioni costituzionali ben può concretarsi anche nella mera
emanazione dell'atto invasivo della competenza, potendo perdurare
l'interesse dell'ente all'accertamento del riparto costituzionale
delle competenze» (cfr. sentenza Corte n. 287 del 2006).
Il reiterato rinnovo degli incarichi commissariali (cfr. decreto
n. 384 del 12 maggio 2010, decreto n. 722 del 6 agosto 2010 e decreto
n. 1045/2010), non preceduto dal necessario tentativo di ricerca di
intesa finalizzata alla nomina di un presidente che consenta il
ritorno al regime ordinario dell'Ente parco (pure auspicato più
volte dal Presidente della Regione Puglia), cristallizza un
comportamento immediatamente stigmatizzato dall'amministrazione
regionale.
Al fine di evitare che tale condotta venga ancora replicata (e,
allo stato, sussistono tutti i presupposti perchè ciò accada in
quanto, nonostante l'approssimarsi della scadenza dell'incarico
commissariale, non si è tenuto alcun incontro nè vi è stato
scambio di corrispondenza finalizzato a far convergere verso un unico
nominativo - scelto fra più candidati qualificati - la scelta
codeterminata di Stato e Regione), la questione viene nuovamente
sottoposta a codesta ecc.ma Corte affinchè affermi, anche in linea
di principio, che la previsione dell'art. 9, comma 3, legge n. 394
del 1991 costituisce (non già sterile formalita') ma condizione di
legittimità della nomina del Commissario straordinario, in
considerazione del mancato raggiungimento di codeterminazione sul
nominativo del presidente.
2. - Chiarita la sussistenza e il perdurante interesse ad una
pronuncia di codesta ecc.ma Corte, la Regione Puglia con il presente
atto solleva nuovamente il conflitto di attribuzione nei confronti
del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro del'ambiente
e della tutela del territorio e del mare in relazione al decreto di
quest'ultimo del 27 ottobre 2010 n. 1045.
Tale decreto viola le competenze regionali delineate dall'art.
117, comma 3, Cost. in via concorrente nelle materie del governo del
territorio e della valorizzazione dei beni culturali e ambientali;
dall'art. 117, comma 4, Cost. in via residuale nelle materie
dell'agricoltura, del turismo, della caccia e della pesca; dall'art.
118 Cost. concernente la ripartizione delle competenze
amministrative, nonchè i principi di riserva di legge, buon
andamento ed imparzialità dei pubblici uffici in relazione all'art.
97 Cost. e il principio di leale collaborazione derivante dall'art. 5
Cost. (come conseguenza del contemperamento dei principi di unità ed
autonomia in esso sanciti) in relazione all'art. 9, comma 3, della
legge n. 394/1991 (legge - quadro sulle aree protette).
La disposizione legislativa da ultimo indicata recita
testualmente: «Il Presidente è nominato con decreto del Ministro
dell'ambiente, d'intesa con i presidenti delle regioni o delle
province autonome di Trento e Bolzano (...)».
L'importanza e la necessità dell'intesa espressamente prevista
dalla disposizione su richiamata (ed univocamente interpretata come
forma di paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto)
risultano evidenti considerando la inevitabile interferenza fra le
scelte che il Presidente dell'Ente parco deve compiere - nella
regolamentazione delle attività consentite all'interno dell'area
protetta con riferimento alla tipologia, alle modalità di
costruzione di opere e manufatti, alle attività artigianali,
commerciali, agro-silvo-pastorali, sportive e ricreative - e le
competenze costituzionalmente riservate alla potestà legislativa
concorrente e esclusiva delle regioni.
La ratio di tale disposizione normativa, posta a salvaguardia
delle previsioni costituzionali, rende indispensabile attribuire al
meccanismo dell'intesa carattere di effettività, non già di mero
adempimento cui fare formale riferimento nel decreto ministeriale di
nomina del commissario straordinario ovvero omettere del tutto.
Codesto supremo Collegio ha avuto modo di precisare più di una
volta (con riferimento alla nomina del Presidente dell'Ente Parco
nazionale dell'arcipelago toscano) che, pur rientrando nei poteri del
Ministro dell'ambiente la nomina del commissario straordinario
nell'esercizio dei poteri di vigilanza sulla gestione delle aree
protette, è necessario il preventivo avvio e il successivo
perseguimento dell'intesa finalizzata alla nomina del presidente.
Solo a seguito del mancato perfezionamento della stessa è
possibile procedere alla nomina commissariale (cfr. sentenza 20
gennaio 2004 n. 27).
Tale principio è stato ripreso in una successiva pronuncia
costituzionale che definisce illegittima la nomina del commissario
straordinario per «il mancato rispetto della necessaria
procedimentalizzazione per la nomina del Presidente», specificandone
le modalità e i principi ispiratori (sentenza n. 21 del 27 gennaio
2006, con specifico richiamo alla sentenza n. 27/2004).
Nel conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Puglia con
l'odierno (e con il precedente ricorso n. 7/2010), il Presidente del
Consiglio dei Ministri (e, per esso, il Ministro dell'ambiente) - in
modo speculare rispetto alle fattispecie esaminate nelle sentenze
richiamate - ha tenuto un comportamento non rispondente ai principi
costituzionali su indicati nell'interpretazione e applicazione
dell'art. 9, comma 3, della legge n. 394/1991, applicando la
prescrizione in esso sancita in modo meramente formale e,
conseguentemente, svuotando il procedimento dell'intesa del suo
profondo ed imprescindibile significato.
Alla reale e concreta volontà più volte manifestata
espressamente dal Presidente della Regione Puglia di concordare un
incontro al fine di addivenire ad una scelta condivisa, è stata
reiteratamente contrapposta da parte del Ministro dell'ambiente una
sterile interpretazione della procedura delineata dalla legge-quadro
sulle aree protette, che ha di fatto determinato la violazione dei
principi costituzionali indicati.
Se, peraltro, in passato il decreto di nomina del commissario
straordinario era stato preceduto dalla formale richiesta diretta al
Presidente della Regione di esprimere «intesa» sul nominativo
indicato (senza di fatto offrire all'ente regionale la possibilità
di far pervenire il proprio orientamento in quanto, prima ancora
della ricezione della richiesta di intesa, il Ministro dell'ambiente
aveva già provveduto alla nomina), nel procedimento oggetto del
presente giudizio tale passaggio è stato addirittura del tutto
omesso.
Così come è stato omesso nel decreto di proroga che ha
preceduto quello oggetto della presente impugnativa (n. 722 del 6
agosto 2010), «tollerato» e non impugnato della Regione Puglia, nella
(infondata) speranza di un ravvedimento per il trimestre successivo.
Poichè così non è stato e in considerazione del fatto che la
cd. intesa «forte» è stata dapprima ridotta a mera clausola di stile
(finalizzata unicamente a precostituire la legittimità del
successivo decreto di nomina del Commissario straordinario) e
successivamente del tutto omessa, la Regione Puglia evidenzia la
violazione, tra l'altro, del principio costituzionale di leale
collaborazione fra Stato e Regioni.
Riportando le parole di codesta ecc.ma Corte, lo strumento
dell'intesa «si sostanzia in una paritaria codeterminazione del
contenuto dell'atto (...) senza alcuna possibilità di un
declassamento (...) in una mera attività consultiva non vincolante
(cfr. sentenza n. 351 del 1991). Nella specie, non realizza la
richiesta condizione di legittimità il rifiuto d'intesa sul
nominativo proposto dal Ministero, seguito dalla mera richiesta
d'incontro, fra le parti, non seguita da alcuna altra attivita'»
(sentenza n. 27 del 2004).
Consentire una differente condotta significherebbe attribuire al
Governo il potere di «aggirare l'art. 9, comma 3, legge n. 394 del
1991, scegliendo come commissario una persona non gradita dal
Presidente della regione».
La Regione Puglia, alla luce di quanto esposto, chiede che venga
accertata e dichiarata la illegittimità del decreto n. 1045 del 27
ottobre 2010 del Ministro dell'ambiente recante la conferma dell'avv.
Stefano Sabino Francesco Pecorella a commissario straordinario
dell'Ente parco del Gargano, in quanto emesso in totale carenza della
preventiva intesa finalizzata alla nomina del presidente, risultando
illegittima una procedura «alternativa» destinata a consentire, nei
fatti, all'Amministrazione statale la possibilità di aggirare la
previsione legislativa in evidente violazione dei principi
costituzionali in precedenza richiamati.

P.Q.M.

Promuove conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri e del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, affinchè codesta ecc.ma Corte
costituzionale - previa dichiarazione che, in mancanza della leale
collaborazione necessaria per addivenire all'intesa ex art. 9, comma
3 della legge n. 394/1991 con la Regione Puglia per la nomina del
Presidente dell'Ente parco nazionale del Gargano, non spetta al
Ministro dell'ambiente provvedere alla nomina del Commissario
straordinario - annulli il decreto ministeriale n. 1045 del 27
ottobre 2010.
Bari - Roma

Avv.: Colelli