1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 10-2-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 ottobre 2020
Ordinanza del 28 ottobre 2020 del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sul ricorso proposto da Cavallo Sara Silvana contro Comune di Gela, Consiglio Comunale di Gela, Ufficio Centrale Elettorale del Comune di Gela e altri.. Elezioni - Norme della Regione Siciliana - Interpretazione autentica del comma 6 dell'art. 4 della legge regionale n. 35 del 1997, recante norme sull'elezione del Consiglio comunale nei Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti - Prevista interpretazione nel senso che, nei casi in cui la percentuale del 60 per cento dei seggi non corrisponda ad una cifra intera ma a un quoziente decimale, l'arrotondamento si effettua per eccesso in caso di decimale uguale o superiore a 50 centesimi e per difetto in caso di decimale inferiore a 50 centesimi. - Legge della Regione Siciliana 3 marzo 2020, n. 6 (Rinvio delle elezioni degli organi degli enti di area vasta. Disposizioni varie), art. 3. (21C00020) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 10-2-2021)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA
Sezione Prima

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1362 del 2019, proposto da Sara Silvana Cavallo,
rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Polizzotto, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio
eletto presso il suo studio in Palermo, via Torquato Tasso, 4;
contro:
Comune di Gela, Consiglio comunale di Gela non costituiti in
giudizio;
Ufficio centrale elettorale del Comune di Gela, in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via
Valerio Villareale, 6;
nei confronti di Cristoforo Lucio Greco, Salvatore Sammito,
Rosario Trainito, Giuseppe Morselli, Romina Adriana Morselli, Gaetano
Orlando, Alessandra Elisa Ascia, Diego Iaglietti, Davide Sincero,
Rosario Domenico Terenzio Faraci, Giuseppe Guastella, Valeria Chiara
Caci, Luigi Giuseppe Di Dio, Vincenzo Cascino, Giuseppe Romano,
Giuseppe Terenziano Di Stefano, Nadia Gnoffo, Grazia Maria Concetta
Robilatte, Florinda Iudici, Ivan Filippo Maria Liardi, rappresentati
e difesi dagli avvocati Girolamo Rubino, Giuseppe Impiduglia, Maria
Teresa Greco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
per l'annullamento:
del verbale delle operazioni dell'Ufficio centrale elettorale
per il turno di ballottaggio di Gela - elezioni comunali per il
rinnovo del sindaco e del Consiglio comunale di Gela del 28 aprile
2019 - Mod. n. 41 - Sb, chiuso il 23 maggio 2019, a mezzo del quale
sono stati riassunti i voti riportati dai candidati alla carica di
sindaco e di consigliere comunale ed i voti di lista, nella parte in
cui in data 22 maggio 2019 è stata illegittimamente proclamata
eletta alla carica di consigliere comunale per la lista «Un'altra
Gela» la sig.ra Morselli Romina Adriana;
del verbale delle operazioni dell'Ufficio centrale elettorale
per il turno di ballottaggio di Gela - elezioni comunali per il
rinnovo del sindaco e del Consiglio comunale di Gela del 28 aprile
2019 - Mod. n. 41 - Sb, chiuso il 23 maggio 2019, nella parte in cui
sono stati illegittimamente attribuiti alle liste «Un'altra Gela»,
«Uniti Siamo Gelesi», «Una Buona Idea», «Impegno Comune - Il Popolo
della Famiglia», «Azzurri per Gela», collegate al candidato sindaco
eletto Greco Cristoforo, n. 15 seggi anzichè 14, per cui è stata
proclamata illegittimamente eletta alla carica di consigliere la
sig.ra Morselli Romina Adriana della lista «Un'altra Gela»;
del verbale delle operazioni dell'Ufficio centrale elettorale
per il turno di ballottaggio di Gela - elezioni comunali per il
rinnovo del sindaco e del Consiglio comunale di Gela del 28 aprile
2019 - Mod. n. 41 - Sb, chiuso il 23 maggio 2019, nella parte in cui
sono stati illegittimamente attribuiti alle liste «Un'altra Gela»,
«Uniti Siamo Gelesi», «Una Buona Idea», «Impegno Comune - Il Popolo
della Famiglia», «Azzurri per Gela», collegate al candidato sindaco
eletto Greco Cristoforo ulteriori n. 4 seggi per attribuzione del 60
dei seggi, per cui è stata proclamata illegittimamente eletta al
Consiglio comunale la sig.ra Morselli Romina Adriana per la lista
«Un'altra Gela»;
nonchè per la correzione del risultato elettorale relativo alla
consultazione elettorale in questione, secondo quanto specificato
infra, dichiarando decaduta dalla carica di consigliere la sig.ra
Morselli Romina Adriana per la lista «Un'altra Gela» e dichiarando
proclamata eletta alla carica di consigliere comunale per la lista
«Avanti Gela», collegata al candidato sindaco non eletto Giuseppe
Spata, la sig.ra Cavallo Sara Silvana, odierna ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto il decreto presidenziale n. 387 del 18 giugno 2019;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Cristoforo Lucio
Greco, di Salvatore Sammito, di Rosario Trainito, di Giuseppe
Morselli, di Romina Adriana Morselli, Gaetano Orlando, di Alessandra
Elisa Ascia, di Diego Iaglietti, di Davide Sincero, di Rosario
Domenico Terenzio Faraci, di Giuseppe Guastella, di Valeria Chiara
Caci, di Luigi Giuseppe Di Dio, di Vincenzo Cascino, di Giuseppe
Romano, di Giuseppe Terenziano Di Stefano, di Nadia Gnoffo, di Grazia
Maria Concetta Robilatte, di Florinda Iudici, di Ivan Filippo Maria
Liardi, dell'Ufficio centrale elettorale del Comune di Gela;
Visto l'art. 79, comma 1, cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2020 il
dott. Roberto Valenti e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
1. - Con ricorso depositato il 18 giugno 2019, notificato in data
25 giugno 2019 unitamente al decreto presidenziale n. 387 del 20
giugno 2019, e quindi nuovamente depositato con attestazione
dell'avvenuta notifica in data 1° luglio 2019, la ricorrente Cavallo
Sara Silvana ha impugnato, chiedendone l'annullamento, i verbali
delle operazioni dell'Ufficio centrale elettorale e gli altri
provvedimenti in epigrafe indicati relativi alle elezioni
amministrative per il rinnovo del Consiglio comunale di Gela e
l'elezione diretta del relativo sindaco, nella parte in cui sarebbe
stata illegittimamente dichiarata eletta alla carica di consigliere
comunale per la lista «Un'altra Gela» la sig.ra Morselli Romina
Adriana. Contesta altresì il verbale delle operazioni dell'Ufficio
centrale elettorale per il turno di ballottaggio di Gela nella parte
in cui sono stati illegittimamente attribuiti alle liste «Un'altra
Gela», «Uniti Siamo Gelesi», «Una Buona Idea», «Impegno Comune - Il
Popolo della Famiglia», «Azzurri per Gela», collegate al candidato
sindaco eletto Greco Cristoforo, n. 15 seggi anzichè 14, per cui è
stata proclamata illegittimamente eletta alla carica di consigliere
la sig.ra Morselli Romina Adriana della lista «Un'altra Gela».
Parimenti, è impugnato il verbale delle operazioni dell'Ufficio
centrale elettorale per il turno di ballottaggio nella parte in cui
sono stati illegittimamente attribuiti alle liste «Un'altra Gela»,
«Uniti Siamo Gelesi», «Una Buona Idea», «Impegno Comune - Il Popolo
della Famiglia», «Azzurri per Gela», collegate al candidato sindaco
eletto Greco Cristoforo ulteriori n. 4 seggi per attribuzione del 60%
dei seggi, per cui è stata proclamata illegittimamente eletta al
Consiglio comunale la sig.ra Morselli Romina Adriana per la lista
«Un'altra Gela».
1.1 - Con il presente gravame, la ricorrente chiede la correzione
del risultato elettorale, con declaratoria di decadenza dalla carica
di consigliere la sig.ra Morselli Romina Adriana per la lista
«Un'altra Gela» e con conseguente sua proclamazione alla carica di
consigliere comunale quale eletta per la lista «Avanti Gela»,
collegata al candidato sindaco non eletto Giuseppe Spata.
1.2 - Premette la ricorrente di aver partecipato alle elezioni
amministrative in parola, svoltesi in data 28 aprile 2019,
concorrendo per la carica di consigliere comunale nell'ambito della
lista denominata «Avanti Gela», collegata al candidato sindaco non
eletto Giuseppe Spata.
1.3 - Osserva quindi che nel primo turno le liste collegate al
candidato sindaco n. 4 Greco avevano ottenuto le seguenti cifre
elettorali:
lista n. 3 avente contrassegno «Un'altra Gela» voti 4.556;
lista n. 6 avente contrassegno «Uniti Siamo Gelesi» voti
2.328;
lista n. 7 avente contrassegno «Una Buona Idea» voti 2.984;
lista n. 9 avente contrassegno «Impegno Comune - Il Popolo
della Famiglia» voti 1.958;
lista n. 12 avente contrassegno «Azzurri per Gela» voti
3.260;
per un totale di n. 15.086, quale cifra complessiva dei voti
delle predette liste collegate.
Di contro, le liste collegate al candidato sindaco n. 3, Spata
Giuseppe, hanno ottenuto le seguenti cifre elettorali:
lista n. 2 avente contrassegno «Avanti Gela» voti 4.299;
lista n. 5 avente contrassegno «Fratelli d'Italia» voti
2.705;
lista n. 8 avente contrassegno «Italia UDC» voti 2.068;
lista n. 10 avente contrassegno «Lega Salvini Sicilia» voti
2.805;
per un totale quindi di n. 11.877 quale cifra complessiva di voti
liste dette collegate.
1.4 - In esito al turno di ballottaggio veniva proclamato eletto
alla carica di sindaco il candidato Greco.
1.5 - Con la ripartizione dei seggi spettanti a ciascuna lista o
gruppo di liste, ai sensi dell'art. 4, comma 4, legge regionale n.
35/1997, venivano quindi assegnati n. 11 seggi al gruppo di liste
collegate al sindaco eletto Greco; inoltre, ai sensi del comma 6 art.
4 legge regionale n. 35/1997, veniva attribuito il così detto premio
di maggioranza, assegnando al gruppo di liste collegate al sindaco
eletto n. 4 ulteriori seggi, per un totale complessivo pari quindi a
15 seggi.
2. - Ciò premesso, la ricorrente lamenta l'errore in cui sarebbe
incorso l'Ufficio centrale elettorale nel rideterminare, in modo
ritenuto illogico ed arbitrario, la ripartizione dei seggi tra le
liste concorrenti.
2.1 - Sotto tale profilo, la ricorrente deduce che il 60% dei 24
seggi di cui si compone il Comune di Gela è pari a 14,4, e non già
a 15.
2.2 - Ed invero, dopo aver assegnato, ai sensi di legge, un primo
seggio al candidato sindaco non eletto che aveva riportato il miglior
secondo piazzamento nella competizione elettorale, la Commissione
elettorale, non solo non avrebbe preso a riferimento come criterio di
calcolo i n. 23 seggi residuali (anzichè 24 di cui si compone
l'assemblea consiliare), ma avrebbe altresì illegittimamente
arrotondato per eccesso il dato numerico di 14,4 con cifra decimale
derivante dalla applicazione della percentuale del 60% al numero di
componenti l'assemblea consiliare (24), assegnando, in modo ritenuto
illegittimo, n. 15 consiglieri al gruppo di liste collegate al
sindaco risultato eletto.
2.2. - Ad avviso della ricorrente, il 15^ seggio sarebbe stato
illegittimamente assegnato alla lista «Un'altra Gela», così
individuando quale eletta la sig.ra Morselli Romina Adriana, avente
il maggiore quoziente elettorale; diversamente il seggio in parola
spetterebbe proprio alla ricorrente Cavallo Sara Silvana, prima dei
non eletti, in applicazione della corretta portata della norma.
3. - Nel ricorso si articolano le seguenti due censure:
i) violazione e falsa applicazione dell'art. 4, comma 6,
legge regionale n. 35/1997; violazione dell'art. 4 comma 3-ter e
comma 7 legge regionale n. 35/1997, violazione degli articoli 3 e 97
della Costituzione, eccesso di potere: il risultato elettorale
risulta viziato per l'errata attribuzione alle liste collegate al
candidato sindaco vincitore di un numero di seggi maggiore rispetto a
quello dovuto in applicazione del c.d. «premio di maggioranza»;
segnatamente il numero di seggi originariamente attribuito alle
predette liste in forza del solo risultato elettorale era pari a n.
11 seggi, poi aumentato a 15 in ragione del premio di maggioranza,
nonostante il fatto che i componenti dell'ufficio centrale avessero
determinato in 14,4 il valore corrispondente al 60% dei seggi del
Consiglio comunale; tuttavia ai fini del calcolo della «maggioranza
dei seggi» si sarebbero dovuti prendere in considerazione n. 23 seggi
e non 24, stante che un seggio spetta di diritto al candidato alla
carica di sindaco, tra quelli non eletti, che abbia ottenuto il
maggior numero di voti ed almeno il venti per cento dei voti; inoltre
si sarebbe proceduto ad un illegittimo arrotondamento per eccesso
della predetta percentuale, consentita solo ove la cifra decimale sia
maggiore a 50 centesimi;
ii) violazione e falsa applicazione dell'art. 4, comma 6,
legge regionale n. 35/1997, violazione articoli 3, 48 e 97 della
Costituzione; violazione dei principi in tema di ripartizione dei
seggi, con particolare riferimento al criterio dell'arrotondamento,
eccesso di potere: nel nostro ordinamento vige un principio generale
secondo cui l'arrotondamento alla cifra superiore può scattare solo
nel caso in cui il numero di consiglieri da assegnare alla lista o
gruppo di liste contenga una cifra decimale superiore a 50 centesimi.
4. - Resistono i controinteressati Greco Cristoforo Lucio,
Sammito Salvatore, Trainito Rosario, Morselli Giuseppe, Grisanti
Pierpaolo, Morselli Adriana Romina, Orlando Gaetano, Ascia Alessandra
Elisa, Iaglietti Diego, Sincero Davide, Faraci Rosario Domenico
Terenzio, Guastella Giuseppe, Caci Valeria Chiara, Di Dio Luigi
Giuseppe, Cascino Vincenzo, Romano Giuseppe, Di Stefano Giuseppe
Terenziano, Gnoffo Nadia, Robilatte Grazia Maria Concetta, Iudici
Florinda, Liardi Ivan Filippo Maria chiedendo il rigetto del ricorso,
richiamando il più recente orientamento della giurisprudenza
amministrativa in ordine all'applicazione del «premio di
maggioranza», depositando altresì documenti.
5. Con memoria del 6 ottobre 2020 i controinteressati Greco
Cristoforo Lucio e Morselli Adriana Romina:
hanno rappresentato che nelle more, successivamente alla
stessa proposizione del ricorso, il legislatore regionale,
«all'evidente fine di incidere sull'esito del giudizio», è
intervenuto in materia mercè l'art. 3 della legge regionale n. 6 del
3 marzo 2020, rubricato «interpretazione autentica del comma 6
dell'art. 4 della legge regionale 15 settembre 1997, n. 35»,
stabilendo che «Il comma 6 dell'art. 4. della legge regionale 15
settembre 1997, n. 35 e successive modifiche ed integrazioni si
interpreta nel senso che, per i casi nei quali la percentuale del 60
per cento dei seggi non corrisponda ad una cifra intera ma ad un
quoziente decimale, l'arrotondamento si effettua per eccesso in caso
di decimale uguale o superiore a 50 centesimi e per difetto in caso
di decimale inferiore a 50 centesimi»;
hanno quindi prospettato la sussistenza della rilevanza e non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
della norma sopravvenuta, art. 3 legge regionale 3 marzo 2020, n. 6,
in relazione agli articoli «3, 4, 24, 113, 97 e 117» della
Costituzione.
Sinteticamente, i controinteressati lamentano:
che la norma di legge erroneamente e surrettiziamente si
auto-qualifica come di «interpretazione autentica» in assenza dei
presupposti, non sussistendo alcun dubbio interpretativo sulla
portata della disposizione asseritamente interpretata, come da
granitico orientamento della giurisprudenza amministrativa di primo e
secondo grado, debitamente richiamata;
che la norma, inverso, assume un oggettivo carattere
innovativo, siccome introduce un meccanismo differente per
l'attribuzione dei seggi, prevedendo la possibilità, fino a quel
momento esclusa, di arrotondare per difetto (in caso di cifra
decimale inferiore a 0,5) la percentuale sopradetta e rendendo così
possibile che i seggi assegnati alla «maggioranza» siano inferiori
alla percentuale prevista dalla legge (id est: almeno il 60%)
rispetto al numero dei componenti dell'organo assembleare, il tutto
in spregio allo ratio legis della previsione normativa interpretata;
che la stessa amministrazione attiva, per altro, con la
circolare dell'Assessorato regionale delle Autonomie locali, prot n.
3675 del 26 marzo 2020, versata in atti, ha precisato che la
disciplina introdotta dall'art. 3 della legge regionale 3 marzo 2020,
n. 6, «trova applicazione dalla prossima tornata elettorale
amministrativa, in quanto non può incidere sull'assegnazione
numerica dei seggi corrispondenti ai premi di maggioranza, così come
già calcolati ed assegnati dagli Uffici centrali nelle precedenti
elezioni amministrative del 28 aprile 2019»;
che la disposizione normativa in parola, inoltre, ove
applicata retroattivamente (in quanto autoqualificata «di
interpretazione autentica»), inciderebbe sui giudizi pendenti e
quindi sull'esercizio della funzione giurisdizionale in corso, con
lesione sia degli art. 102 (rectis: 103), 117 e 111 della
Costituzione in correlazione all'art. 6 della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
6. - Parte ricorrente, con memoria del 10 ottobre 2020, ha
concluso per l'accoglimento del ricorso in applicazione della norma
di «interpretazione autentica» introdotta con il mentovato art. 3
legge regionale 3 marzo 2020, n. 6.
6.1 - Ad avviso di parte, nel caso di specie il legislatore
regionale non avrebbe introdotto alcuna nuova disposizione normativa,
essendosi limitato semplicemente a chiarire il dubbio su come
assegnare i seggi nel caso in cui, applicando la percentuale di legge
per l'assegnazione del premio di maggioranza, il risultato ottenuto
sia una cifra decimale.
6.2 - Sussisterebbero quindi, ad avviso di parte, entrambi i
presupposti per i quali, secondo i pronunciamenti della Corte
costituzionale, sarebbe del tutto legittimo il ricorso a leggi
interpretative (ossia: ambiguità della norma e molteplicità delle
posizioni interpretative degli operatori di diritto) ad opera del
legislatore con un «intervento autoritativo avente efficacia erga
omnes e retroattiva». Per altro, richiamando la sentenza della Corte
costituzionale n. 271 del 2011, parte ricorrente ritiene che sussista
una ulteriore ipotesi in cui il legislatore (qui regionale) possa
intervenire con norme interpretative: ossia per contrastare un
orientamento giurisprudenziale (c.d. diritto vivente) sfavorevole,
sempre che l'opzione ermeneutica prescelta rinvenga il proprio
fondamento nella cornice della norma interpretata.
7 - Alla pubblica udienza del 22 ottobre 2020, dopo ampia
discussione delle parti, che hanno insistito nelle relative
richieste, la causa è stata posta in decisione.
8. - Il Collegio, per le considerazioni che seguono, dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge regionale della
Regione Siciliana 3 marzo 2020, n. 6: non perchè fosse precluso al
legislatore regionale siciliano, nell'esercizio della propria
potestà legislativa esclusiva, di attribuire a una norma regionale
un significato diverso da quello che emergeva dalla sua formulazione
letterale, ma per l'attribuzione di una efficacia retroattiva
veicolata mediante la qualificazione della norma introdotta quale
norma interpretativa, a cui corrisponde una diretta e determinante
incidenza sui giudizi in corso.
9. - La questione sottoposta al vaglio del Collegio,
ricostruzione del contesto normativo di riferimento.
9.1 - Il Collegio, come sopra evidenziato, è chiamato a
risolvere il giudizio proposto dalla ricorrente volto a contestare la
legittimità dell'assegnazione dei seggi alle liste collegate al
candidato sindaco risultato eletto.
La questione centrale attiene al profilo di censura dedotto con
il secondo motivo, prospettata in termini più generici anche con la
prima censura, in relazione al criterio dell'arrotondamento, per
eccesso o per difetto, della cifra decimale risultata
dall'applicazione della percentuale prevista dalla legge sul numero
complessivo dei seggi di cui è composto l'organo consiliare.
Il Collegio osserva incidentalmente che in ordine al primo
profilo di censura dedotto con il ricorso (relativo alla operatività
e rilevanza del seggio spettante ope legis al miglior candidato
sindaco non risultato eletto) la Sezione si è già pronunciata. Con
sentenza n. 2676/2017 si è affermato che l'operazione di
«assegnazione» del seggio spettante al miglior candidato sindaco non
eletto operi solamente rispetto liste e coalizioni di liste non
collegate al sindaco eletto e, quindi, non comporta alcuna
prededuzione e/o riduzione del fattore (id est: il numero dei seggi
di cui si compone l'organo assembleare) cui applicare la percentuale
di legge del 60% per l'assegnazione del premio di maggioranza.
9.2 - Ciò posto, in relazione al restante profilo dedotto con la
prima censura ed in riferimento soprattutto alla seconda doglianza,
viene in rilievo il comma 6 dell'art. 4 legge regionale 15 settembre
1997, n. 35, ai sensi del quale si prevede che: «Alla lista o al
gruppo di liste collegate al candidato proclamato eletto che non
abbia già conseguito almeno il 60 per cento dei seggi del Consiglio
viene assegnato, comunque, il 60 per cento dei seggi, semprechè
nessun'altra lista o gruppo di liste collegate abbia già superato il
50 per cento dei voti validi. Salvo quanto previsto dal comma 3-ter,
i restanti seggi vengono assegnati alle altre liste o gruppi di liste
collegate, ai sensi del comma 4. Il premio di maggioranza previsto
per la lista o le liste collegate al sindaco eletto a primo turno
viene attribuito solo nel caso in cui la lista o le liste abbiano
conseguito almeno il quaranta per cento dei voti validi».
9.3 - La norma regionale, emanata nell'ambito della competenza
legislativa esclusiva del legislatore insulare, disciplina l'istituto
del così detto «premio di maggioranza» assegnato alle liste
collegate al candidato sindaco proclamato eletto e risponde
all'avvertita esigenza di garantire, agli organi comunali e al
sindaco eletto, le condizioni migliori per la governabilità
dell'Ente locale.
9.4 - Lo stesso istituto, in ambito nazionale, è disciplinato,
in modo del tutto analogo, dall'art. 73, comma 10, del T.U.E.L. di
cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 67, ai sensi del quale
si prevede, infatti, che «Qualora un candidato alla carica di sindaco
sia proclamato eletto al primo turno, alla lista o al gruppo di liste
a lui collegate che non abbia già conseguito, ai sensi del comma 8,
almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio, ma abbia ottenuto
almeno il 40 per cento dei voti validi, viene assegnato il 60 per
cento dei seggi, semprechè nessuna altra lista o altro gruppo di
liste collegate abbia superato il 50 per cento dei voti validi.
Qualora un candidato alla carica di sindaco sia proclamato eletto al
secondo turno, alla lista o al gruppo di liste ad esso collegate che
non abbia già conseguito, ai sensi del comma 8, almeno il 60 per
cento dei seggi del consiglio, viene assegnato il 60 per cento dei
seggi, semprechè nessuna altra lista o altro gruppo di liste
collegate al primo turno abbia già superato nel turno medesimo il 50
per cento dei voti validi. I restanti seggi vengono assegnati alle
altre liste o gruppi di liste collegate ai sensi del comma 8».
10. - Sulla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale, sull'applicabilità alla fattispecie dedotta in
giudizio della norma sopravvenuta «di interpretazione» e sulla
impossibilità di una interpretazione costituzionalmente orientata
della stessa.
10.1 - Come già evidenziato, nelle more del giudizio,
successivamente allo svolgimento della competizione elettorale e alla
proposizione dell' odierno ricorso, il legislatore regionale è
intervenuto con una norma qualificata come di interpretazione
autentica.
Con l'art. 3 della legge regionale 3 marzo 2020, n. 6, il
legislatore ha previsto che «Il comma 6 dell'art. 4 della legge
regionale 15 settembre 1997, n. 35 e successive modifiche ed
integrazioni si interpreta nel senso che, per i casi nei quali la
percentuale del 60 per cento dei seggi non corrisponda ad una cifra
intera ma ad un quoziente decimale, l'arrotondamento si effettua per
eccesso in caso di decimale uguale o superiore a 50 centesimi e per
difetto in caso di decimale inferiore a 50 centesimi».
10.2 - Sulla base della predetta ultima norma, il ricorso
andrebbe accolto stante l'applicazione retroattiva della disposizione
che deriva dalla natura «interpretativa» che il legislatore regionale
ha attribuito alla stessa.
10.3.0 - Di contro, in assenza della norma in parola, ovvero di
declaratoria di sua illegittimità costituzionale, il ricorso
dovrebbe essere invece rigettato atteso l'orientamento granitico
della giurisprudenza amministrativa.
Ed invero, ancora di recente il Consiglio di Stato (sez. III, 18
ottobre 2018 sentenza n. 5967), in relazione alla interpretazione del
dato normativo nazionale (comma 10, art. 73 T.U.E.L.), ha avuto modo
di precisare che «il dato testuale impone, nella fattispecie, di
assegnare alla coalizione vincente almeno di 60 per cento dei seggi,
con conseguente necessità, in caso di quoziente frazionario, di
arrotondamento all'unità superiore (cfr. Consiglio di Stato, Sezione
V Consiglio di Stato n. 4419/2015; 30 gennaio 2013, n. 571; 12
febbraio 2013, n. 810; 16 aprile 2013, n. 2086; 18 aprile 2013, n.
2155; 7 maggio 2013, n. 2468; 14 maggio 2013, n. 2618; 15 luglio
2013, n. 3793; 20 agosto 2013, n. 4196; 4 settembre 2013, n. 4417; 23
settembre 2013, n. 4680; 26 settembre 2013, n. 4762; 3 ottobre 2013,
n. 4885; 26 novembre 2013, n. 5608; 30 giugno 2014, n. 3269)».
Con la medesima sentenza, il Consesso di Palazzo Spada ha
rimarcato che il 60 % dei seggi, previsto dalla legge, costituisce
non il limite massimo bensì quello minimo dei seggi spettanti alla
coalizione vincente, stabilito dal legislatore per garantire la
governabilità dell'Ente locale.
10.3.1 - Tali principi sono stati ritenuti applicabili anche al
dato normativo regionale siciliano, atteso che tra le due norme
sussiste una sostanziale sovrapposizione (cfr. Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, sez. II sede staccata di Catania,
19 ottobre 2016 n. 2591; di recente Tribunale amministrativo
regionale Sicilia, Palermo, Sez. I, 25 ottobre 2019, n. 2465).
10.4 - Il Collegio non ritiene utilmente percorribile, in luogo
della rimessione della questione alla Consulta, alcuna ipotesi di
interpretazione «costituzionalmente orientata» della norma che
consenta la definizione del giudizio, non potendo questo decidente
incidere sulla contestata qualificazione che il legislatore regionale
ha assegnato alla norma da applicare alla presente controversia,
intesa quale norma di interpretazione autentica.
La risoluzione della controversia si sostanzia, in altri termini,
nella legittimità o meno, da parte del legislatore regionale,
dell'esercizio del potere normativo con l'introduzione di una norma,
ripetesi, qualificata di «interpretazione» ed in quanto tale
applicabile retroattivamente.
11. - Sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale e parametri costituzionali di
riferimento.
11.1 - Come sopra accennato, il Collegio dubita sulla
legittimità costituzionale della norma; sia in relazione alla
sussistenza dei presupposti, già indicati dalla giurisprudenza
costituzionale, per il legittimo esercizio del potere di normazione
interpretativa (atteso che, come già illustrato, il contesto
giurisprudenziale risultava invero granitico), sia per la diretta
incidenza della nuova norma «retroattiva» sui ricorsi pendenti.
11.2.0 - Il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente
infondata, in primo luogo, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3 della legge regionale n. 6/2020 per
lesione del principio di «ragionevolezza», come desumibile dal comma
2 dell'art. 3 della Costituzione.
Anche nell'esercizio del potere di normazione primaria, vieppiù
nell'ambito di una materia di competenza esclusiva, quale è in
specie la normativa in materia legge elettorale per il rinnovo degli
organi degli enti locali siciliani, il legislatore regionale non può
comunque prescindere dal principio di ragionevolezza intrinseca
introducendo disposizioni normative non coerenti con il predetto
canone desumibile, secondo l'insegnamento della Corte costituzionale,
proprio dall'art. 3, comma 2, della Carta fondamentale.
Con la sentenza n. 87/2012 la Corte costituzionale riafferma e
ripercorre la giurisprudenza che desume dall'art. 3 della
Costituzione un canone di «razionalita'» della legge svincolato da
una normativa di raffronto, rintracciato nell'«esigenza di
conformità dell'ordinamento a valori di giustizia e di equita'»
(sentenza n. 421 del 1991) ed a criteri di coerenza logica,
teleologica e storico-cronologica, che costituisce un presidio contro
l'eventuale manifesta irrazionalità o iniquità delle conseguenze
della stessa (sentenze n. 46 del 1993, n. 81 del 1992) (cfr.
relazione sulla Giurisprudenza costituzionale dell'anno 2012 del
Presidente della Corte costituzionale, riunione straordinaria della
Corte del 12 aprile 2013, pagg. 95 e ss.).
11.2.1 - Nel caso in esame, l'art. 3 della legge regionale n.
6/2020 assegna alla norma interpretata un significato che sembra
esulare dalle possibili varianti di senso dello stesso testo
normativo.
Applicando la disposizione normativa così come «interpretata»,
con arrotondamento per difetto del dato ottenuto, in presenza di
cifra decimale inferiore a 0,5, i seggi assegnati alla «maggioranza»
risulterebbero sempre pari ad una percentuale inferiore a quella
prevista dalla legge (60%), in spregio al dato letterale della norma.
Mercè l'emanazione della predetta disposizione normativa
«interpretativa», il Collegio dubita che legislatore regionale abbia
fatto buon governo del principio costituzionale sopra menzionato.
Ad avviso del Collegio, l'applicazione letterale dell'art. 4,
comma 6, della legge regionale n. 35/1997 dovrebbe comportare
l'applicazione della stessa norma e dell'istituto ivi previsto
relativo al «premio di maggioranza», anche nel caso in cui, in esito
al solo quoziente elettorale, il gruppo di liste collegate al
candidato sindaco avesse ottenuto n. 14 seggi, rispetto ai 24 di cui
si compone l'assemblea consiliare: infatti tale dato (14 seggi
rispetto ai 24) risulterebbe comunque inferiore al 60% previsto dall'
art. 4 comma 6 della legge regionale n. 35/1997; sicchè anche in
tale ipotesi dovrebbe scaturire un seggio in più.
Come sopra indicato, la giurisprudenza amministrativa ha da tempo
chiarito che il dato percentuale in questione (60%) costituisce il
limite minimo non suscettibile di ulteriori riduzioni, a causa di
arrotondamenti per difetto, del contingente di seggi spettanti (ove
non già scaturito dall'esito diretto del voto) al gruppo di lite
collegato al candidato sindaco risultato eletto.
Per altro, laddove il legislatore regionale ha ritenuto, nel
contesto della stessa legge regionale n. 35/1997, di dover fare
applicazione del criterio dell'arrotondamento per eccesso solo in
presenza di un dato decimale superiore allo 0,50, lo ha fatto
espressamente: infatti, seppur a differenti fini, al comma 1 dello
stesso art. 4 legge regionale n. 35/1997 il legislatore ha
chiaramente previsto che «Le liste per l'elezione del Consiglio
comunale devono comprendere un numero di candidati non superiore al
numero dei consiglieri da eleggere e non inferiore ai due terzi, con
arrotondamento all'unità superiore qualora il numero dei consiglieri
da comprendere nella lista contenga una cifra decimale superiore a
50».
In altri termini, ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit.
La stessa amministrazione, inoltre, con circolare
dell'Assessorato regionale delle Autonomie locali, prot n. 3675 del
26 marzo 2020, versata in atti, ha precisato che la disciplina
introdotta dall'art. 3 della legge regionale 3 marzo 2020, n. 6,
«trova applicazione dalla prossima tornata elettorale amministrativa,
in quanto non può incidere sull'assegnazione numerica dei seggi
corrispondenti ai premi di maggioranza, così come già calcolati ed
assegnati dagli Uffici centrali nelle precedenti elezioni
amministrative del 28 aprile 2019», così corroborando i dubbi sulla
effettiva valenza «interpretativa» della nuova disposizione
introdotta.
11.2.2 - Sussiste quindi la rilevanza e non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale della
norma per violazione dell'art. 3, comma 2, della Costituzione in
quanto la nuova disposizione appare del tutto irrazionale, in assenza
dei presupposti per un intervento chiarificatore, destinata inoltre a
regolare, con effetto sostanzialmente retroattivo, procedimenti
elettorali ancora non conclusi perchè sub iudice, come si avrà
altresì modo di precisare ulteriormente di seguito.
La norma appare in contrasto con il principio di ragionevolezza
enucleabile dall'art. 3, comma 2, della Costituzione in quanto, lungi
dall'esplicitare una possibile variante di senso della norma
interpretata, incongruamente le attribuisce un significato non
compatibile con la sua formulazione, così ledendo la coerenza e la
certezza dell'ordinamento giuridico.
Va, in particolare, sotto tale profilo, richiamato il consolidato
orientamento della Corte costituzionale (tra le tante, sentenze n.
167 del 2018, n. 73 del 2017, n. 170 del 2013, n. 78 del 2012 e n.
209 del 2010) secondo cui occorre che la retroattività (in specie
connessa alla natura interpretativa della nuova disposizione qui in
argomento) non contrasti con altri valori e interessi
costituzionalmente protetti (ex plurimis cfr. sentenze numeri 93 e 41
del 2011) tra cui «il rispetto del principio generale di
ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre
ingiustificate disparità di trattamento; la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell'ordinamento
giuridico; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario».
La Corte costituzionale ha anche rilevato come non possa
trascurarsi che, in relazione a leggi che pretendono di avere natura
meramente interpretativa, la palese erroneità di tale
auto-qualificazione può costituire un indice, sia pur non dirimente,
dell'irragionevolezza della disciplina censurata (di nuovo Corte
costituzionale sentenza n. 73 del 2017 e, in particolare, sentenze n.
103 del 2013 e n. 41 del 2011). La Corte ha altresì osservato che,
in direzione opposta, la natura realmente interpretativa della
disciplina sottoposta al suo esame potrebbe non risultare
indifferente ai fini dell'esito del controllo di legittimità
costituzionale, laddove sia censurata l'irragionevolezza della sua
retroattività. Tale natura risulterebbe rilevante, in particolare,
quando il principio costituzionale asseritamente leso dall'intervento
legislativo sia quello dell'affidamento dei consociati nella certezza
e nella stabilità di una disposizione normativa come ormai
consolidata anche nella sua interpretazione giurisprudenziale.
Secondo la Corte infatti, se l'interpretazione imposta dal
legislatore consiste effettivamente nell'assegnare alle disposizioni
interpretate un significato normativo in esse già realmente
contenuto, cioè riconoscibile come una delle loro possibili e
originarie varianti di senso, questo potrebbe deporre, sia per la non
irragionevolezza dell'intervento in questione, sia nella direzione
della non configurabilità di una lesione dell'affidamento dei
destinatari (sempre Corte costituzionale, sentenza n. 108 del 2019 e
n. 73 del 2017; sentenza n. 170 del 2008).
Tuttavia queste ultime ipotesi, per quanto sopra motivato, non
appaiono riscontrabili nel caso in esame.
11.3 - Vengono altresì in considerazione ulteriori profili di
rilevanza e non manifesta infondatezza di questioni di legittimità
costituzionale.
Occorre ribadire, come già evidenziato, che non è in
discussione la potestà del legislatore, anche quello regionale, di
intervenire ed approvare disposizioni normative di «interpretazione
autentica»; che chiariscono la portata precettiva della norma
interpretata fissandola in un contenuto plausibilmente già espresso
dalla stessa, ovvero norme «innovative con efficacia retroattiva»,
come per altro riconosciuto dalla stessa Corte costituzionale con la
sentenza n. 41/2011.
Tuttavia, in relazione ad ulteriori principi sanciti dalla Carta
fondamentale e, a livello sovranazionale, dalla stessa Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, la Corte costituzionale (sentenza n. 308/2013, cfr.
anche Corte costituzionale n. 73/2017 n. 174 e n. 108 del 2019) ha
precisato che «quello che rileva è, in entrambi i casi, che la
retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza, in una prospettiva di stretto controllo, da parte
della Corte, di tale requisito, e non contrasti con valori ed
interessi costituzionalmente protetti».
Ed invero, una norma legislativa solo apparentemente di
«interpretazione autentica», attesi gli effetti retroattivi che ne
discenderebbero (pur in assenza di «motivi imperativi di interesse
generale» tali da legittimare interventi di tal guisa da parte del
legislatore), si porrebbe in insanabile contrasto con l'art. 117,
comma 1 della Costituzione quale norma interposta per l'applicazione
degli articoli 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali che precludono
l'entrata in vigore di leggi a valenza retroattiva idonee ad incidere
sui giudizi in corso (cfr. sentenze della Corte di Strasburgo: 11
dicembre 2012, De Rosa; 14 febbraio 2012, Arrasa; 7 giugno 2011,
Agrati); inoltre risulterebbe violato l'esercizio del diritto di
difesa e tutela dei propri diritti (art. 24 della Costituzione)
considerato che la norma nel caso in esame è destinata ad incidere a
vantaggio di una delle due parti del giudizio pendente, precludendo
la stessa autonomia della funzione giurisdizionale assegnata al
giudice amministrativo (art. 103 della Costituzione), nonchè il
principio del giusto processo di cui all'art. 111 della Costituzione
declinato sotto il profilo della parità di trattamento tra tutte le
parti processuali.
11.4 - È indubbio che la nuova disposizione normativa
«interpretativa» sia stata emanata, rispetto ad una norma risalente
al 1997 (risultando neutre, ai fini che qui rilevano, le modifiche
apportate alla diposizione in parola, id est art. 4, comma 6 legge
regionale n. 35/1997, dall'art. 3, comma 2, lettera c, legge
regionale 11 agosto 2016, n. 17), solo a seguito dello svolgimento
delle consultazioni amministrative del 2019 e financo dopo la
proposizione dei giudizi elettorali pendenti, vertenti sulla medesima
questione di diritto sui cui è successivamente intervenuto il
legislatore regionale: con evidente non confutabilità dell'assunto
delle parti resistente secondo cui all'atto dell'approvazione della
legge contestata i suoi destinatari erano immediatamente e
aprioristicamente individuabili, tanto dal legislatore regionale,
quanto dalla pubblica amministrazione.
11.5 - Nel caso in esame, il Collegio dubita sulla effettiva
consistenza dei motivi imperativi d'interesse generale, come
individuati dalla Corte di Strasburgo («ragioni storiche epocali»,
ovvero necessità di porre rimedio ad una imperfezione tecnica della
legge interpretata ristabilendo una interpretazione più aderente
alla originaria voluntas legis: cfr. sentenza 23 ottobre 1997,
National &amp; Provincial Building Society ed altri contro Regno Unito;
sentenza 27 maggio 2004, Ogis-Institu Stanislas e altri contro
Francia), idonei a giustificare l'effetto retroattivo perseguito ed
operato dal legislatore regionale; con conseguente rilevanza e non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
della norma «interpretativa» per violazione anche del parametro
costituito dagli articoli 24, 103 comma 1, 111 comma 2 e 117 primo
comma, della Costituzione, in relazione all'art. 6 della Convenzione
europea, come interpretato dalla Corte di Strasburgo.
Tali dubbi trovano conforto nella pronuncia della stessa Corte
costituzionale di cui alla sentenza n. 78/12 (cfr. anche Corte
costituzionale n. 170/13).
Con detta sentenza la Consulta ha chiarito che «il principio
della preminenza del diritto e il concetto di processo equo sanciti
dall'art. 6 della Convenzione ostano, salvo che per imperative
ragioni di interesse generale, all'ingerenza del potere legislativo
nell'amministrazione della giustizia, al fine di influenzare l'esito
giudiziario di una controversia. Pertanto, sussiste uno spazio, sia
pur delimitato, per un intervento del legislatore con efficacia
retroattiva (fermi i limiti di cui all'art. 25 della Costituzione),
se giustificato da "motivi imperativi d'interesse generale", che
spetta innanzitutto al legislatore nazionale e a questa Corte
valutare, con riferimento a principi, diritti e beni di rilievo
costituzionale, nell'ambito del margine di apprezzamento riconosciuto
dalla giurisprudenza della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ai singoli
ordinamenti statali (sentenza n. 15 del 2012)».
Ancora di recente, la Corte costituzionale (sentenza n. 70/2020
del 24 aprile 2020) ha avuto ancora occasione di ribadire come siano
stati individuati «alcuni limiti generali all'efficacia retroattiva
delle leggi, relativi al "principio generale di ragionevolezza, che
si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di
trattamento; [al]la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; [al]la
coerenza e [al]la certezza dell'ordinamento giuridico; [a]l rispetto
delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario"
(sentenza n. 73 del 2013; ex plurimis, da ultimo anche sentenze n.
174 e n. 108 del 2019)... Questa Corte ha peraltro precisato che la
qualifica di norma (meramente) interpretativa va ascritta solo a
quelle disposizioni "che hanno il fine obiettivo di chiarire il senso
di norme preesistenti ovvero di escludere o di enucleare uno dei
sensi fra quelli ritenuti ragionevolmente riconducibili alla norma
interpretata, allo scopo di imporre a chi è tenuto ad applicare la
disposizione considerata un determinato significato normativo. Il
legislatore, del resto, può adottare norme di interpretazione
autentica non soltanto in presenza di incertezze sull'applicazione di
una disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche quando la
scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso
del testo originario, così rendendo vincolante un significato
ascrivibile ad una norma anteriore" (sentenza n. 73 del 2017)... La
distinzione tra norme interpretative e disposizioni innovative
rileva, ai fini dello scrutinio di legittimità costituzionale,
perchè "la palese erroneità di tale auto-qualificazione può
costituire un indice, sia pure non dirimente, della irragionevolezza
della disposizione impugnata" (sentenza n. 73 del 2017; ex plurimis,
anche sentenze n. 103 del 2013 e n. 41 del 2011)».
12 - In conclusione, ai fini del decidere, appare rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale,
che con la presente ordinanza viene rimessa alla Corte
costituzionale, in ordine all'art. 3 della legge regionale n. 6 del 3
marzo 2020 per violazione degli articoli 3 secondo comma; 24 primo
comma, 103 primo comma, 111 secondo comma e 117 primo comma della
Costituzione.
Il processo deve, pertanto, essere sospeso, con trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, per ogni conseguente
statuizione.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Sezione
Prima), non definitivamente pronunciando:
i) - dichiara rilevanti e non manifestamente infondate la
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge
regionale siciliana n. 6 del 3 marzo 2020 per violazione degli
articoli 3 secondo comma; 24 primo comma; 103 primo comma, 111
secondo comma e 117 primo comma della Costituzione;
ii) - sospende il presente giudizio ai sensi dell'art. 79,
primo comma, del cod. proc. amm.;
iii) - ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, per il competente controllo di legittimità sulle
questioni sollevate;
iv) - rinvia ogni definitiva statuizione nel merito e in rito
del ricorso, nonchè sulle spese di lite, all'esito del promosso
giudizio di legittimità costituzionale, ai sensi dell'art. 79 ed 80
del c.p.a.
Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente
ordinanza: a) sia notificata a tutte le parti in causa, ivi comprese
espressamente quelle intimate ancorchè non costituite, e al
Presidente della Regione Siciliana nonchè al Presidente del
Consiglio dei ministri; b) sia comunicata alla Presidenza
dell'Assemblea regionale siciliana e ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 22
ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati:
Calogero Ferlisi, Presidente;
Aurora Lento, consigliere;
Roberto Valenti, consigliere, estensore.

Il Presidente: Ferlisi


L'estensore: Valenti