1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 29-7-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 187 ORDINANZA 24 giugno - 23 luglio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite - Applicabilita' in caso di estinzione del reato per prescrizione. - D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo A), art. 44, comma 2. - (T-150187) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 29-7-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 44, comma
2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo A), promosso
dal Tribunale ordinario di Rieti, sezione penale, nel procedimento
penale a carico di R.M. ed altri, con ordinanza del 29 luglio 2014,
iscritta al n. 235 del registro ordinanze 2014 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 54, prima serie speciale,
dell'anno 2014.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 24 giugno 2015 il Giudice
relatore Giorgio Lattanzi.
Ritenuto che il Tribunale ordinario di Rieti, sezione penale, con
ordinanza depositata il 29 luglio 2014 (reg. ord. n. 235 del 2014),
ha sollevato una questione di legittimità costituzionale dell'art.
44, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo
A), in riferimento agli artt. 2, 9, 25, 32, 41, 42 e 117, primo
comma, della Costituzione, nella parte in cui, in forza
dell'interpretazione della Corte europea dei diritti dell'uomo, tale
disposizione «non può applicarsi nel caso di dichiarazione di
prescrizione del reato anche qualora la responsabilità penale sia
stata accertata in tutti i suoi elementi»;
che il giudice a quo premette che sta procedendo nei confronti di
alcune persone imputate del reato di lottizzazione abusiva e che è
già decorso il termine di prescrizione;
che ciò renderebbe «altamente probabile» che il giudizio penale
debba concludersi con una pronuncia di non doversi procedere, posto
che gli imputati non hanno rinunciato alla prescrizione;
che gli atti compiuti non consentirebbero, «al momento, di avere
l'evidenza della innocenza degli imputati»;
che dovrebbe pertanto trovare applicazione l'art. 44, comma 2,
del d.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui «La sentenza definitiva del
giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva,
dispone la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle
opere abusivamente costruite»;
che a tale proposito il rimettente osserva che la confisca
urbanistica, sulla base della giurisprudenza di legittimità, della
sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo 20 gennaio 2009,
Sud Fondi srl e altri contro Italia, e della sentenza di questa Corte
n. 239 del 2009, deve ritenersi una sanzione amministrativa, soggetta
alle garanzie proprie della "pena" ai sensi dell'art. 7 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (d'ora in avanti «CEDU»), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto
1955, n. 848, e può essere disposta con una sentenza di
proscioglimento, ove siano stati accertati il fatto e la
responsabilità di chi subisce la misura;
che la sentenza della Corte EDU del 29 ottobre 2013, resa nel
caso Varvara contro Italia (ric. n. 17475 del 2009), avrebbe
modificato il contenuto della disposizione censurata;
che secondo questa sentenza, infatti, in base all'art. 7 della
CEDU e all'art. 1 del relativo Primo Protocollo addizionale, la
confisca non potrebbe essere disposta quando non è pronunciata una
sentenza di condanna per il reato di lottizzazione abusiva, e in
particolare quando si è verificata l'estinzione di tale reato;
che il giudice a quo ricorda che la Corte di cassazione ha
sollevato una questione di legittimità costituzionale dell'art. 44,
comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, nel significato da attribuirgli
in base alla sentenza Varvara, in quanto sarebbe in contrasto con gli
artt. 2, 9, 32, 41, 42 e 117, primo comma, Cost., i quali impongono
che il paesaggio, l'ambiente, la vita e la salute siano tutelati
quali valori costituzionali oggettivamente fondamentali, cui
riconoscere prevalenza nel bilanciamento con il diritto di
proprietà;
che anche per il giudice a quo, che svolge in modo autonomo
analoghe censure, il significato assunto dalla norma impugnata
contrasterebbe con i parametri costituzionali appena indicati,
perchè potrebbe determinare il sacrificio dei valori da questi
tutelati, a vantaggio del diritto di proprietà;
che la norma impugnata contrasterebbe anche con l'art. 25,
secondo comma, Cost., secondo il quale nessuno può essere punito se
non in forza di una legge;
che, infatti, l'art. 44, comma 2 non potrebbe essere reputato, a
tal fine, una legge, posto che esso «non ha introdotto una sanzione
penale» ma una mera sanzione amministrativa;
che la questione sarebbe rilevante, «atteso che le norme in
esame, delle quali si chiede il vaglio di costituzionalità,
costituiscono l'immediato paradigma normativo di riferimento per la
decisione dei reati contestati»;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che questa Corte interpreti la norma impugnata nel
senso che essa impone la confisca urbanistica quando il reato, pur
dichiarato estinto per prescrizione, è stato accertato anche con
riferimento all'elemento soggettivo;
che l'Avvocatura generale ritiene che ai fini della confisca
urbanistica debba ritenersi sufficiente l'accertamento della
responsabilità e che la sentenza Varvara possa essere letta in senso
conforme a questa regola;
che in tal caso la questione potrebbe essere dichiarata non
fondata «con una sentenza interpretativa di rigetto»;
che, ove la giurisprudenza della Corte EDU dovesse invece essere
intesa nel senso che occorre la condanna penale, si determinerebbe un
contrasto con gli artt. 2, 9, 32, 41 e 42 Cost., perchè verrebbe
attribuita un'ingiustificata prevalenza al diritto di proprietà
rispetto ai valori espressi da tali parametri costituzionali.
Considerato che il Tribunale ordinario di Rieti, sezione penale,
ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 44,
comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia -Testo
A), in riferimento agli artt. 2, 9, 25, 32, 41, 42 e 117, primo
comma, della Costituzione, nella parte in cui, in forza
dell'interpretazione della Corte europea dei diritti dell'uomo, tale
disposizione «non può applicarsi nel caso di dichiarazione di
prescrizione del reato anche qualora la responsabilità penale sia
stata accertata in tutti i suoi elementi»;
che un'analoga questione, sollevata dalla Corte di cassazione con
riferimento ai medesimi parametri, eccezion fatta per l'art. 25
Cost., è stata giudicata inammissibile da questa Corte con la
sentenza n. 49 del 2015, sopravvenuta all'ordinanza di rimessione;
che il giudice a quo incorre nei medesimi vizi di
inammissibilità;
che, in particolare, viene erroneamente censurato l'art. 44,
comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, anzichè la legge 4 agosto 1955,
n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il
4 novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952), nella parte in cui determinerebbe
l'introduzione nell'ordinamento di una norma reputata di dubbia
costituzionalità, cioè del divieto di applicare la confisca
urbanistica se non è pronunciata una condanna penale;
che nei casi in cui si dubita della legittimità costituzionale
della norma convenzionale, per come essa vive nella giurisprudenza
della Corte di Strasburgo, oggetto della questione di
costituzionalità non può che essere tale legge di ratifica ed
esecuzione (sentenze n. 49 del 2015, n. 311 del 2009, n. 349 e n. 348
del 2007);
che la questione è inammissibile anche per difetto di
motivazione sulla rilevanza;
che, infatti, il divieto di applicare la confisca in caso di
estinzione del reato per prescrizione, tratto dalla sentenza Varvara,
non sarebbe rilevante ai fini della decisione, ove tale misura non
dovesse essere disposta dal giudice a quo;
che al fine di disporre la confisca urbanistica è necessario
accertare la responsabilità della persona che sarebbe colpita dalla
misura (sentenza n. 239 del 2009);
che il rimettente in proposito si limita ad osservare che gli
atti compiuti «non consentono, al momento, di avere l'evidenza della
innocenza degli imputati»;
che in tal modo non è stata superata la presunzione di non
colpevolezza degli imputati, e non è perciò stata data un'adeguata
motivazione della ritenuta rilevanza della questione di legittimità
costituzionale;
che la questione è inammissibile anche per erroneità di un
presupposto interpretativo;
che la sentenza della Corte EDU nel caso Varvara può essere
letta nel senso che la confisca urbanistica non esige una sentenza di
condanna da parte del giudice penale, posto che il rispetto delle
garanzie previste dalla CEDU richiede solo un pieno accertamento
della responsabilità personale di chi è soggetto alla misura
ablativa;
che i canoni dell'interpretazione costituzionalmente e
convenzionalmente conforme avrebbero dovuto orientare il giudice a
quo verso tale soluzione;
che, infatti, esigere la condanna penale per l'applicazione di
una sanzione di carattere amministrativo (quale è, secondo la
giurisprudenza costante, la confisca di una lottizzazione abusiva),
per quanto assistita dalle garanzie della "pena" ai sensi dell'art. 7
della CEDU, determina l'integrale assorbimento della misura
nell'ambito del diritto penale e rappresenta una soluzione di dubbia
compatibilità con il «principio di sussidiarietà, per il quale la
criminalizzazione, costituendo l'ultima ratio, deve intervenire
soltanto allorchè, da parte degli altri rami dell'ordinamento, non
venga offerta adeguata tutela ai beni da garantire» (sentenza n. 487
del 1989; in seguito, sentenza n. 49 del 2015);
che ai fini dell'osservanza della CEDU rileva non la forma della
pronuncia con cui è applicata una misura sanzionatoria ma la
pienezza dell'accertamento di responsabilità, tale da vincere la
presunzione di non colpevolezza;
che tale accertamento è compatibile con una pronuncia di
proscioglimento per estinzione del reato conseguente alla
prescrizione (sentenze n. 49 del 2015, n. 239 del 2009 e n. 85 del
2008);
che perciò il rimettente ha proposto la questione sulla base di
un erroneo presupposto, relativo al significato da attribuire alla
sentenza Varvara;
che la questione è inammissibile anche per l'erroneità di un
secondo presupposto interpretativo;
che il giudice a quo infatti è convinto di essere vincolato a
recepire l'art. 7 della CEDU, nel significato che la sentenza Varvara
gli avrebbe attribuito e di cui contesta la conformità alle norme
costituzionali richiamate;
che la sentenza Varvara però non costituisce espressione di una
giurisprudenza consolidata della Corte di Strasburgo;
che il coordinamento tra gli obblighi derivanti dall'art. 117,
primo comma, Cost., e la libertà interpretativa assicurata al
giudice comune dall'art. 101, secondo comma, Cost., comporta che
questo, al di là dei casi di esecuzione di una sentenza pronunciata
dalla Corte EDU, sia tenuto a conformarsi alla sola giurisprudenza
consolidata di Strasburgo e alle sentenze pilota in senso stretto
(sentenza n. 49 del 2015);
che, pertanto, la difettosa valutazione in ordine al vincolo
ricavabile dalla sentenza Varvara si risolve nella erroneità di tale
presupposto interpretativo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 44, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n.
380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia - Testo A), sollevata, in riferimento agli artt. 2,
9, 25, 32, 41, 42 e 117, primo comma, della Costituzione, dal
Tribunale ordinario di Rieti, sezione penale, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 giugno 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI