1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 27-9-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 428 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 aprile 1989
N. 428 Ordinanza emessa il 24 aprile 1989 dalla Corte dei conti sui ricorsi riuniti proposti dal p.g. contro Iovino Attilio ed altri Corte dei conti - Esclusione dal controllo preventivo di legittimita' della Corte dei conti dei decreti del Presidente della Repubblica adottati su deliberazione del Consiglio dei Ministri, ai sensi degli artt. 76 e 77 della Costituzione - Asserita violazione della competenza costituzionalmente attribuita alla Corte dei conti in materia di controllo preventivo degli atti del Governo. (Legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 16; d.-l. 24 marzo 1989, n. 102). (Cost., art. 100) (089C0990) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 27-9-1989)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi prodotti in via
principale dal procuratore generale della Corte dei conti contro i
seguenti decreti del Ministero della difesa riguardanti la
riliquidazione di pensione nei confronti degli ufficiali appresso
indicati;
1) decreto n. 186/P in data 7 aprile 1986 per Iovino Attilio
(0128267);
2) decreto n. 32/P in data 16 gennaio 1986 per Berruti Battista
(0128377);
3) decreto n. 23/P in data 16 gennaio 1986 per Alterio Aldo
(0128378);
4) decreto n. 25/P in data 16 gennaio 1986 per Spagnolo Domenico
(0128380);
5) decreto n. 214/P in data 12 aprile 1986 per Barosini Bruno
(0129072).
F A T T O
Gli ufficiali in epigrafe indicati sono stati collocati in
ausiliaria, a domanda, anticipatamente rispetto al limite di età
raggiungibile, in relazione al grado, ai sensi dell'art. 17, quinto
comma, della legge 10 dicembre 1973, n. 804.
In accoglimento dei ricorsi da loro proposti avverso il diniego
del Ministero della difesa, il t.a.r. per il Lazio con sentenza n.
89 del 21 gennaio 1985 (relativa a Iovino Attilio e Barosini Bruno)
ed il t.a.r. per il Piemonte con sentenza n. 58 del 6 marzo 1984
(relativa a Spagnolo Domenico, Berruti Battista e Alterio Aldo)
hanno, tra l'altro, riconosciuto il diritto dei prenominati al
trattamento di pensione che sarebbe loro spettato ove fossero rimasti
in servizio sino al limite di età e, per l'effetto, hanno ritenuto
che il trattamento economico doveva essere loro rideterminato in
relazione alla retribuzione corrisposta al personale in servizio e,
in particolare, alla retribuzione concessa dal 1º gennaio 1979 a
favore dei generali e dei colonnelli ai sensi del combinato disposto
degli artt. 52 e 44 del d.-l. 29 maggio 1979, n. 163 (non convertito
in legge, ma dei cui effetti è stata data sanatoria con la legge 13
agosto 1979, n. 374) e successivamente determinata, sempre con
decorrenza dal 1º gennaio 1979, secondo il combinato disposto degli
artt. 142 e 113 della legge 11 luglio 1980, n. 312.
Tali decisioni sono state seguite da altre sentenze dei medesimi
t.a.r. che hanno accolto i ricorsi dei predetti ufficiali per
ottenere che il Ministero della difesa adempisse l'obbligo di
conformarsi alle sentenze nn. 89 e 58 prima citate, passate in
giudicato.
Con i decreti indicati in epigrafe il Ministero della difesa ha
provveduto nei confronti degli ufficiali in parola alla
rideterminazione del trattamento di quiescenza in relazione ed in
base agli incrementi della retribuzione ed agli emolumenti resi
pensionabili successivamente al congedo, previsti dalla legge 11
luglio 1980, n. 312 e 6 agosto 1981, n. 432, per il personale in
servizio con riserva di nuova e diversa liquidazione sulla base delle
attribuzioni stipendiali da rideterminare alle varie scadenze con
riferimento agli aumenti periodici già attribuiti in unica soluzione
all'atto del collocamento a riposo.
Il procuratore generale ha impugnato i citati decreti con vari
singoli ricorsi ritenendo che l'art. 1- bis, terzo comma, della legge
n. 52 del 1979 non debba essere interpretato nel senso che gli
ufficiali sfollati hanno diritto alla riliquidazione del trattamento
pensionistico in occasione degli incrementi della retribuzione
concessi al personale in servizio ovvero in base ad eventuali
maggiori benefici pensionistici sopravvenuti.
Secondo il procuratore generale l'accennata norma doveva essere
intesa nel senso che in base ad essa i predetti ufficiali avevano
titolo a fruire dell'anzianità teoricamente maturabile, nonchè
della progressione economica individuale, pure in via teorica
conseguibile fino al limite di età.
Lo stesso procuratore generale ha rilevato che i decreti impugnati
erano illegittimi, perchè inesattamente pretendevano di ottemperare
all'obbligo di eseguire giudicati emanati in contrasto con la
concorde affermazione della giurisdizione esclusiva della Corte dei
conti in materia di pensione statale.
Il procuratore generale ha concluso chiedendo l'annullamento dei
decreti in ordine alla rideterminazione della pensione.
I ricorsi del p.g. sono stati notificati a ciascun rispettivo
interessato ed al Ministero della difesa presso l'Avvocatura generale
dello Stato.
Si sono costituiti in giudizio i signori Iovino, Berruti,
Spagnolo, Barosini Bruno, nonchè la signora Barbera Angelina, vedova
del col. Alterio Aldo, deducendo preliminarmente l'inammissibilità
dei ricorsi del procuratore generale sia per l'esistenza nei casi in
esame del giudicato in ordine al trattamento economico spettante agli
ufficiali al termine della loro carriera sia per avere egli impugnato
atti posti in essere dal commissario ad acta, ausiliario del giudice,
senza avere preliminarmente impugnato l'atto presupposto.
Nel merito i resistenti hanno fatto riferimento alla decisione
delle sezioni riunite della Corte dei conti n. 69/C in data 3
febbraio 1988 e alla decisione numeri 72540/72572 in data 4 luglio
1988 di questa sezione per chiedere la reiezione dei ricorsi
principali del procuratore generale, in quanto, sulla base delle
argomentazioni delle citate sentenze giuridicamente infondati.
I signori Iovino e Barosini hanno proposto ricorso incidentale
affinchè la Corte riconosca loro il diritto a fruire dei benefici
economici derivanti dall'applicazione delle norme sopravvenute alla
decisione del t.a.r., dei quali benefici essi resistenti avrebbero
fruito ove fossero rimasti in servizio fino al limite di età.
In via di ricorso incidentale i resistenti hanno chiesto inoltre
il riconoscimento del diritto alla rivalutazione monetaria delle
somme già attribuite loro in seguito al provvedimento di
riliquidazione impugnato.
I signori Berruti e Spagnolo, nonchè la signora Barbera, ved. del
col. Alterio Aldo, nelle memorie di costituzione in giudizio, hanno
richiamato la decisione in data 4 luglio 1988 di questa sezione
relativamente a quanto vi si afferma in tema di svalutazione
monetaria e di interessi legali per rilevare che in tal modo la
giurisprudenza di questa Corte veniva a coincidere con le
affermazioni del t.a.r. nella sentenza n. 58/1984.
I resistenti hanno poi osservato che con le leggi 19 maggio 1986,
n. 224, del 14 novembre 1987 n. 468, sono stati attribuiti agli
ufficiali in servizio miglioramenti economici con decorrenza,
rispettivamente, dal 1º gennaio 1980, e dal 1º gennaio 1979, per cui
anche detti benefici debbono essere loro corrisposti.
I resistenti hanno precisato al riguardo di avere già richiesto
l'applicazione dei cennati miglioramenti al Ministero della difesa.
Poichè i relativi provvedimenti non risultavano emanati alla data
di costituzione in giudizio, i resistenti hanno ritenuto che tale
silenzio debba essere interpretato come rifiuto da parte del
Ministero a concedere i benefici in parola.
Conseguentemente, i signori Berruti, Spagnolo e la signora Barbera
hanno dichiarato di proporre ricorso in via incidentale per,
l'accertamento da parte della Corte in ordine alla spettanza di tali
benefici.
Nella odierna pubblica udienza il procuratore generale ha
preliminarmente ricordato che con d.-l. 24 marzo 1989, n. 102, è
stata data l'interpretazione autentica dell'art. 1- bis del
decreto-legge 23 dicembre 1978, n. 814, convertito, con
modificazioni, dalla legge 19 febbraio 1979, n. 52, nel senso che il
computo degli anni intercorrenti tra la data di cessazione effettiva
dal servizio permanente degli ufficiali dell Forze armate e dei Corpi
di polizia dello Stato e la data del raggiungimento dei limiti di
età previsti per il collocamento in congedo va effettuato
considerando il trattamento economico spettante al momento della
suddetta cessazione dal servizio.
Quanto alla eccezione di giudicato il p.m. si è riportato a
quanto già ampiamente esposto nel ricorso ed ai principi affermati
dalle stesse pronunce di questa Corte che hanno riconosciuta
l'ammissibilità del ricorso del p.g. in materia di pensione statale,
per trarne motivo di richiesta di reiezione della stessa eccezione.
Relativamente, poi, ai ricorsi incidentali proposti dai
resistenti, il p. g. ne ha chiesto l'inammissibilità per decorrenza
dei termini, ai sensi dell'art. 75, ultimo comma, del regolamento
approvato con r.d. 13 agosto 1933, n. 1038.
Ha concluso insistendo nella declaratoria di annullamento dei
decreti impugnati.
L'avv. Antonio Cochetti ha sostenuto che in base all'art. 4,
ultimo comma, del recente d.-l. n. 102/1989, i resistenti da lui
rappresentati avrebbero titolo di conservare il trattamento
attribuito loro con il decreto impugnato, dacchè tale norma consente
la conservazione delle somme a tale titolo in godimento o spettanti e
pertanto il ricorso del p.g. dovrebbe essere respinto.
Ha sottolineato, altresì, il difensore che l'atto impugnato,
esecutivo di una decisione su giudizio di ottemperanza è stato
emesso da commissario ad acta per cui rivestirebbe il carattere di
atto vincolato tutelato dal doppio giudicato nei cui confronti il
ricorso del p.g. sarebbe inammissibile.
Nel merito l'avv. Cochetti ha insistito nella interpretazione data
dalle sezioni riunite di questa Corte alla normativa in materia con
la nota decisione prima richiamata anche in presenza dell'art. 4 del
d.-l. n. 102/1989, mentre, in accoglimento del ricorso incidentale
proposto, ha insistito affinchè la sezione interpreti le norme nel
senso dichiarativo della spettanza degli ulteriori benefici e
conceda, altresì, la rivalutazione monetaria delle somme
riconosciute dovute dal decreto impugnato, rimettendosi alla sezione
l'opportunità di sospendere il giudizio in attesa della definitiva
conversione in legge del d.-l. n. 102/1989.
In proposito ha osservato che, come emerge dal resoconto della
seduta del 19 aprile 1989, il Senato della Repubblica - in
conformità del parere della prima commissione, condiviso dal
Ministro del tesoro - ha soppresso, in sede di conversione in legge
del d.-l. n. 102/1989, il secondo comma dell'art. 4 del ripetuto
decreto-legge.
L'avv. Mario Contaldi si è richiamato agli argomenti esposti
nella memoria di costituzione in giudizio ed ha posto in risalto
l'aticipità del d.-l. n. 102/1989, sotto il profilo dell'organo che
ha dato l'interpretazione autentica della legge n. 52/1979. Tale
organo, secondo il difensore, avrebbe dovuto essere il Parlamento che
emanò la legge citata, non già il Governo.
Si è poi soffermato sulla circostanza che il decreto-legge non
era stato sottoposto al controllo preventivo di legittimità della
Corte dei conti ed al riguardo ha richiamato la deliberazione della
sezione del controllo della Corte dei conti n. 2095 del 6 marzo 1989,
con la quale ha sollevato il conflitto di attribuzione nei confronti
delle Camere e del Governo, previa risoluzione della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16, primo comma, della legge 23
agosto 1988, n. 400 (che ha soppresso il controllo preventivo di
legittimità della Corte dei conti sui decreti legislativi e sui
decreti-legge) per contrasto con l'art. 100 della Costituzione.
IL difensore ha insistito nella richiesta di reiezione del ricorso
del procuratore generale, rimettendosi alla Corte sull'opportunità
di sospendere i giudizi.
D I R I T T O
La sezione ritiene innanzi tutto di procedere alla riunione in
rito dei ricorsi ai sensi dell'art. 274 del c.p.c. (reso applicabile
in virtù dell'art. 26 del regolamento di procedura per i giudizi
innanzi alla Corte dei conti) essendo manifesta l'esigenza di
decidere contemporaneamente le pendenti controversie, tutte
incentrate nella soluzione del medesimo quesito giuridico.
Passando alla richiesta di sospensione del giudizio in ragione
dell'opportunità di attendere la conversione in legge del d.-l. 24
marzo 1989, n. 102, la Sezione deve respingerla, perchè il
decreto-legge, ancorchè soggetto a modifiche od anche alla sua
eventuale caducazione in sede di conversione in legge da parte del
Parlamento, è pur sempre legge dello Stato nel periodo della sua
vigenza e, come tale, deve trovare piena applicazione da parte del
giudice.
Ancora è da respingere l'altra eccezione relativa ad una sorta di
incompetenza del Governo di dare un'interpretazione autentica ad una
norma di legge emanata dal Parlamento: a parte ogni altra più
sottile considerazione dibattuta in dottrina, è ovvio che, nelle
verificatesi o addotte ipotesi di necessità e di urgenza, il Governo
è autorizzato, secondo Costituzione, ad adottare provvedimenti,
quali i decreti-legge, aventi "forza di legge", e quindi equiparati
alla legge senza limitazione alcuna, non esclusa anche
l'interpretazione autentica di una precedente norma legislativa. La
natura oggettiva del decreto-legge che lo rende equiparabile alla
legge non può essere sminuita dalla diversità dei soggetti da cui
promanano sia l'uno che l'altro provvedimento normativo.
Ciò premesso, si osserva che l'art. 4, comma secondo e quarto,
del quale la sezione deve fare applicazione per la soluzione delle
controversie iniziate dal procuratore generale è contenuto nel d.-l.
n. 102/1989, entrato in vigore il 24 marzo 1989, data di
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
La difesa dei ricorrenti, con il sottolineare le singolarità e le
manchevolezze, delle quali a suo dire il decreto-legge sarebbe
inficiato, sollecita la verifica - che in ogni caso si sarebbe
imposta - della regolarità formale dell'atto di normazione emanato
dal Governo in via d'urgenza.
Trattasi, come è evidente, di provvedimento provvisorio con forza
di legge adottato dal Governo, ai sensi dell'art. 77 della
Costituzione, quindi, di un atto del Governo.
Come tale, esso avrebbe dovuto essere assoggettato al controllo
preventivo di legittimità della Corte dei conti, ai sensi dell'art.
100, secondo comma, della Costituzione.
Ciò non è avvenuto perchè la legge 23 agosto 1988, n. 400,
sulla disciplina dell'attività di Governo e sull'ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha statuito, con l'art. 16,
che "non sono soggetti al controllo preventivo di legittimità della
Corte dei conti i decreti del Presidente della Repubblica, adottati
su deliberazione del Consiglio dei Ministri, ai sensi degli artt. 76
e 77 della Costituzione".
La sezione non ignora il dibattito dottrinario sul contenuto da
attribuire alla locuzione "atti del Governo" enunciato nell'art. 100
della Costituzione ed in particolare sul se in tale categoria di atti
debbono essere compresi quelli mediante i quali il Governo partecipa
alla funzione legislativa, tuttavia è certo, in base ai lavori
preparatori e alle dichiarazioni dei costituenti, che l'art. 100,
citato, non ha innovato alle disposizioni precedenti che imponevano
la presentazione alla Corte dei conti dei decreti del Capo dello
Stato qualunque ne fosse l'oggetto, eccezion fatta per quelli
elencati nel regio decreto 27 luglio 1934, n. 1332.
In tale contesto vanno ricordati l'art. 13 della legge 14 agosto
1862, n. 800 "tutti i decreti reali, qualunque sia il Ministero da
cui emanano e qualunque ne sia l'obietto, sono presentati alla Corte
perchè vi si apponga il visto e ne sia fatta registrazione" e l'art.
17, avente il medesimo contenuto, del testo unico approvato con il
r.d. 12 luglio 1934, n. 1214.
Sulla base della enunciata interpretazione dell'art. 100 della
Costituzione, la mancata sottoposizione del d.-l. n. 102/1989,
costituendo violazione della ricordata norma statutaria, renderebbe
invalido l'intero atto di normazione in via d'urgenza e, quindi,
inapplicabile l'art. 4 alle fattispecie dedotte nel presente
processo.
Tuttavia, la verifica della valida formazione dell'atto avente
forza di legge è riservata alla Corte costituzionale, come è reso
evidente dall'art. 134 della Costituzione a mente del quale detta
magistratura giudica "sulle controversie relative alla legittimità
costituzionale... degli atti aventi forza di legge", i quali vanno
precipuamente individuati nei decreti legislativi (art. 76 della
Costituzione) e nei decreti-legge (art. 77 della Costituzione).
Nè la particolare natura dei decreti-legge, soggetti a
conversione del Parlamento entro i brevi termini fissati dall'art.
77, citato, è ostativa all'ammissibilità della impugnativa, perchè
nella prospettazione qui enunciata non si fa questione della
sopravvivenza o meno del ripetuto art. 4, bensì della regolarità
formale dell'intero atto di normazione, affinchè ad esso possa
riconoscersi il carattere dell'obbligatorietà generale nel periodo
della sua vigenza.
Poichè, come prima si è detto, la mancata sottoposizione al
controllo preventivo di legittimità discende dall'esistenza
dell'art. 16 della legge n. 400/1988, pure tale norma è sospetta di
illegittimità costituzionale per contrasto con l'art. 100, secondo
comma, della Costituzione.
Per quanto sopra esposto la sezione ritiene di dover sollevare
d'ufficio, perchè rilevante e non manifestamente infondata, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 16 della legge 23
agosto 1988, n. 400, laddove dispone che non sono soggetti al
controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti i decreti
del Presidente della Repubblica adottati su deliberazione del
Consiglio dei Ministri ai sensi dell'art. 77 della Costituzione
nonchè il d.-l. 24 marzo 1989, n. 102, perchè in conformità al
citato art. 16 non è stato sottoposto al controllo preventivo di
legittimità, in riferimento all'art. 100, secondo comma, della
Costituzione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 maro 1953,
n. 87;
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale affinchè venga risolta la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16 della legge 23 agosto 1988, n. 400 e del
d.-l. 24 marzo 1989, n. 102, non sottoposto al controllo preventivo
di legittimità della Corte dei conti, in relazione all'art. 100,
secondo comma, della Costituzione;
Ordina la notificazione, a cura della segreteria, della presente
ordinanza alle parti in causa ed al pubblico ministero, nonchè al
Presidente del Consiglio dei Ministri e sia, inoltre, comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento;
Ordina la sospensione del presente giudizio fino alla definizione
della proposta questione di legittimità costituzionale.
Così deliberato in Roma, nella camera di consiglio del 24
aprile 1989.
Il presidente: PISCIOTTA

89C0990