1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 5-3-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 52 SENTENZA 12 - 28 febbraio 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Regione Sicilia - Aspettative, permessi e indennita' degli amministratori locali - Collocamento in aspettativa dell'eletto ad ufficio pubblico - Disciplina della ineleggibilita' e incompatibilita' per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere - Riferimento alle sentenze della Corte nn. 35 e 194 del 1981 - Discrezionalita' del legislatore - Esigenza che la disciplina in materia rispetti criteri di adeguatezza in funzione dell'agevolazione alla partecipazione dei lavoratori all'organizzazione politica del paese - Non fondatezza. (Legge 27 dicembre 1985, n. 816, art. 3, secondo comma, cosi' come recepito dalla legge regione Sicilia 24 giugno 1986, n. 31). (Cost., artt. 3 e 51). (097C0210) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 5-3-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, secondo
comma, della legge 27 dicembre 1985, n. 816 (Aspettative, permessi e
indennità degli amministratori locali), e dell'art. 1 della legge
regionale della Sicilia 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per
l'applicazione nella regione siciliana della legge 27 dicembre 1985,
n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli
amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i
componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in
materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri
comunali, provinciali e di quartiere), promosso con ordinanza emessa
il 21 aprile 1995 dal tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia, sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto da Angelo
Scandurra contro il comitato regionale di controllo sugli enti
locali, sezione centrale di Palermo, iscritta al n. 147 del registro
ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 9, prima serie speciale, dell'anno 1996;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri e del presidente della regione siciliana;
Udito nella camera di consiglio del 27 novembre 1996 il giudice
relatore Massimo Vari.
Ritenuto in fatto
1. - Il tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - con
ordinanza emessa il 21 aprile 1995, nel giudizio promosso da Angelo
Scandurra contro il provvedimento con il quale il comitato regionale
di controllo sugli enti locali, sezione centrale di Palermo, aveva
annullato la deliberazione del consiglio comunale di Valverde n. 57
del 27 ottobre 1994, che stabiliva l'indennità di carica del sindaco
- ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, secondo comma,
della legge 27 dicembre 1985, n. 816, "così come recepito" dalla
legge regionale della Sicilia 24 giugno 1986, n. 31.
2. - Il rimettente, premesso che la dichiarazione di
incostituzionalità dell'art. 3, secondo comma, della legge n. 816
del 1985, "renderebbe accoglibile il ricorso", rileva che la
disposizione, applicabile in Sicilia in forza dell'art. 1 della legge
regionale n. 31 del 1986, prevede la corresponsione ai sindaci di una
indennità di carica, deliberata dal consiglio comunale, entro i
limiti previsti per ciascuna classe di comuni nella tabella A
allegata alla stessa legge; detti limiti sono raddoppiati per i
sindaci dei comuni con popolazione superiore a diecimila abitanti che
svolgono attività lavorativa non dipendente, o che, quali lavoratori
dipendenti, siano collocati in aspettativa non retribuita. La norma
non prevede, invece, che detti limiti possano essere raddoppiati, a
prescindere dalla dimensione abitativa del comune, anche in favore di
coloro che, dipendenti dello stesso ente presso il quale aspirano a
ricoprire la carica pubblica, debbano "necessariamente" essere
collocati in aspettativa senza assegni, per poter rimuovere la causa
di ineleggibilità (come risulta dal complesso della normativa
vigente e dalla sent. n. 111 del 1994 della Corte costituzionale),
senza la possibilità di optare per il mantenimento del rapporto di
servizio e della retribuzione.
3. - Ci si duole, perciò che l'art. 3, secondo comma, della legge
n. 816 del 1985, ponendosi in contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, discrimini "irragionevolmente il dipendente comunale
eletto presso il comune di appartenenza, rispetto agli altri
dipendenti pubblici, che siano tutti eletti in un comune con
popolazione non superiore a diecimila abitanti", che hanno, infatti,
la possibilità di conservare il trattamento economico di cui
godevano anteriormente, potendo permanere in servizio e percepire la
relativa retribuzione.
Sarebbero violati anche l'art. 51 e l'art. 3, secondo comma, della
Costituzione, in riferimento al principio che vuole l'accesso alle
cariche pubbliche non limitato dalle condizioni economiche degli
eleggibili, in quanto i dipendenti comunali "non abbienti"
troverebbero ostacolo all'accesso alla carica di sindaco e sarebbero
scoraggiati dal candidarsi a causa della perdita di reddito connessa
al necessario collocamento in aspettativa senza assegni, qualora,
come nel caso di specie, l'indennità di carica rappresenti un
peggioramento nel trattamento economico: sostenere che il dipendente
deve accollarsi il rischio della perdita del tenore di vita vuol dire
mantenere in piedi, nella sostanza, la causa di ineleggibilità.
Ulteriore violazione dell'art. 3, primo comma, della Costituzione
discenderebbe, poi, dall'irragionevole discriminazione fra la
situazione del dipendente comunale eletto alla carica di sindaco in
un comune con un numero di abitanti inferiore a diecimila rispetto a
quella del dipendente comunale eletto in un comune con popolazione
superiore a diecimila abitanti, entrambi costretti a collocarsi in
aspettativa senza assegni, in quanto solo nel secondo caso la norma
consente la maggiorazione dell'indennità di carica fino al
raddoppio. La misura della indennità di carica spettante al sindaco
"non può ragionevolmente ancorarsi alla diversa dimensione abitativa
del comune", in quanto, non avendo natura retributiva, non può
essere commisurata nè alla complessità delle funzioni, nè al tempo
necessario al loro espletamento, dovendo tendere esclusivamente ad
assicurare il libero accesso alle cariche pubbliche. Non appare,
pertanto, giustificata la mancata previsione del raddoppio
dell'indennità in favore di tutti i cittadini eletti, che vengano a
perdere un guadagno dall'attività lavorativa a causa della elezione,
a prescindere dalla dimensione del comune.
4. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale sono
intervenuti il Presidente del Consiglio dei Ministri e il presidente
della regione siciliana, entrambi rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, deducendo la inammissibilità e
l'infondatezza della questione.
Secondo l'Avvocatura, il mancato mantenimento del tenore di vita in
precedenza goduto non rappresenta affatto una situazione esclusiva
dei dipendenti comunali eletti alla carica di sindaco nei comuni con
popolazione inferiore a diecimila abitanti, ma una circostanza
ipotizzabile per tutti gli eletti alla carica di sindaco, anche
laddove è previsto il raddoppio dell'indennità di carica.
Quanto alla differenziazione della indennità di carica in base
alla dimensione del comune, questa sarebbe "congruamente giustificata
dal più rilevante impegno richiesto nei comuni di più vaste
dimensioni abitative, e ciò in ragione della evidente maggiore
complessità dei compiti che l'eletto è chiamato a svolgere".
Inoltre, i bilanci degli enti locali sono proporzionati alle
dimensioni degli stessi, per cui non sarebbe legittimo fissare
indiscriminatamente, per tutti gli enti e nella stessa misura, le
indennità degli amministratori.
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza in epigrafe, il tribunale amministrativo
regionale per la Sicilia ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, secondo comma, della legge 27 dicembre
1985, n. 816 (Aspettative, permessi e indennità degli amministratori
locali), "così come recepito dalla legge regionale (siciliana) 24
giugno 1986, n. 31" (Norme per l'applicazione nella regione siciliana
della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative,
permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione
delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni
provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e
incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di
quartiere).
2. - Il giudice rimettente, in riferimento al caso di chi, eletto
sindaco in un comune con meno di diecimila abitanti, sia costretto a
collocarsi in aspettativa per far cessare la causa di ineleggibilità
derivante dal rapporto di dipendenza in atto nei confronti dello
stesso comune ove è chiamato a svolgere l'ufficio pubblico elettivo,
ritiene che il predetto art. 3, secondo comma, della legge n. 816 del
1985 contrasti con l'art. 3 della Costituzione per la irragionevole
discriminazione che subirebbe il predetto dipendente rispetto a tutti
gli altri dipendenti pubblici che, eletti in un comune di analoghe
dimensioni demografiche, hanno la possibilità di permanere in
servizio e di percepire la relativa retribuzione, conservando il
trattamento economico di cui godevano anteriormente; donde
l'illegittimità della disposizione nella parte in cui non prevede un
trattamento economico adeguato e sufficiente a garantire il
mantenimento del tenore di vita in precedenza goduto.
Si denuncia altresì violazione:
- degli artt. 51 e 3, secondo comma, della Costituzione, in
quanto la perdita di reddito, connessa al necessario collocamento in
aspettativa senza assegni, ostacolerebbe l'accesso alla carica di
sindaco per i dipendenti comunali "non abbienti", qualora, come nella
specie, l'indennità di carica rappresenti una modifica in peius del
trattamento economico goduto in precedenza dal dipendente eletto;
- del medesimo art. 3, primo comma, della Costituzione, sotto il
profilo dell'ulteriore discriminazione che il dipendente comunale
eletto alla carica di sindaco in un comune con un numero di abitanti
inferiore a diecimila, subirebbe rispetto al dipendente comunale
eletto alla stessa carica in un comune con popolazione superiore a
diecimila abitanti, nel caso in cui l'uno e l'altro siano costretti a
collocarsi in aspettativa senza assegni, giacchè solo nel secondo
caso la norma consente la maggiorazione, fino al raddoppio, della
indennità di carica.
3. - Onde chiarire il quadro normativo nell'ambito del quale si
colloca la questione sollevata dal rimettente, occorre prendere le
mosse dalla congiunta considerazione, da un canto, delle disposizioni
che disciplinano le ipotesi di ineleggibilità e di aspettativa per
coloro che sono chiamati a rivestire cariche elettive nell'ambito
degli enti locali e, dall'altro, di quelle che determinano le
indennità ad essi spettanti.
Quanto alle prime, la materia trova la sua attuale regolamentazione
nella legge 23 aprile 1981, n. 154, il cui art. 2, nell'annoverare
(primo comma), fra le cause di ineleggibilità (estensibili anche ai
sindaci in forza dell'art. 6 del testo unico 16 maggio 1960, n.
570), l'ipotesi di chi venga eletto consigliere del comune di cui è
dipendente, prevede (terzo comma), a seguito dell'intervento della
sentenza della Corte costituzionale n. 111 del 1994, che la causa di
ineleggibilità possa cessare con il collocamento in aspettativa
dell'interessato.
In ordine al trattamento economico, la materia ha formato oggetto
di vari interventi legislativi, a partire dal decreto legislativo
luogotenenziale 7 gennaio 1946, n. 1, che prevedeva una mera facoltà
per il comune di fissare l'indennità di carica.
Fra i provvedimenti successivi, va poi rammentata la legge 12
dicembre 1966, n. 1078, con la quale si attribuì ai dipendenti
pubblici eletti a talune cariche, tra cui quella di sindaco di comuni
con più di 50.000 abitanti, collocati a loro richiesta in
aspettativa, oltre all'indennità di carica, un assegno nella cui
commisurazione si teneva conto anche dello stipendio già fruito. La
legge n. 816 del 1985 ha stabilito, al primo comma dell'art. 3, la
corresponsione ai sindaci di una indennità mensile di carica
deliberata "dal consiglio comunale entro i limiti previsti per
ciascuna classe di comuni" in apposita tabella. Detti limiti vengono
(secondo comma) raddoppiati per i sindaci dei comuni con popolazione
superiore a diecimila abitanti che svolgano attività lavorativa non
dipendente o che, quali lavoratori dipendenti, siano collocati in
aspettativa non retribuita.
Va ricordato altresì, quanto alla legislazione statale in
argomento, che, successivamente alla normativa che qui viene in
rilievo, l'art. 31 della legge 25 marzo 1993, n. 81 ha stabilito il
raddoppio dei limiti delle indennità mensili di carica previsti per
ciascuna classe di comuni e di province, nelle tabelle A e B allegate
alla legge n. 816 del 1985, e che entro tali limiti i consigli
comunali e provinciali possono deliberare l'adeguamento delle
indennità stesse.
4. - Le censure, tutte imperniate su una presunta discriminazione
derivante dal differente trattamento riservato a situazioni che il
rimettente reputa fra loro comparabili, ovvero dagli ostacoli che
l'attuale disciplina porrebbe per i non abbienti che intendano
concorrere a cariche pubbliche elettive, non sono fondate.
Per ragioni di priorità logica e alla luce del particolare rilievo
dei problemi sollevati, merita di essere esaminata anzitutto la
censura con la quale, lamentando la violazione dell'art. 51 e
dell'art. 3, secondo comma, della Costituzione, si assume che il
trattamento proprio dell'indennità di carica, meno favorevole di
quello goduto in precedenza, porrebbe un ostacolo all'accesso alle
cariche elettive da parte dei soggetti meno dotati di mezzi
economici. La Corte, già a suo tempo, pur considerando "un fatto non
positivo" che la maggiore agiatezza o ricchezza costituisca un
vantaggio che consente più agevolmente di dedicare tempo
all'attività pubblica (sentenza n. 193 del 1981), ha rilevato
nondimeno che i principi costituzionali si limitano a garantire
soltanto la conservazione del posto di lavoro, restando per il resto
affidato al legislatore di stabilire se il tempo impiegato debba
essere o meno compensato, in quale misura e se ciò debba avvenire a
carico del datore di lavoro ovvero della collettività (sentenza n.
35 del 1981).
5. - Dell'ampia discrezionalità di cui gode in materia il
legislatore è espressione proprio la disciplina dell'indennità di
carica su cui si appuntano le censure del rimettente; indennità
regolata dal legislatore stesso con criteri del tutto peculiari che,
nell'escludere qualsiasi assimilazione alla retribuzione connessa al
rapporto di pubblico impiego (in tal senso v. sentenza n. 289 del
1994) e qualsiasi riferimento, quanto alla commisurazione, al
trattamento concretamente fruito in precedenza come stipendio (a
differenza di quella a suo tempo prevista dalla legge n. 1078 del
1966), portano a configurare la stessa come un ristoro forfettario
per le funzioni svolte, raddoppiato nell'importo limitatamente
all'ipotesi da reputare eccezionale attese le dimensioni della
maggior parte dei comuni italiani - dei liberi professionisti e dei
lavoratori dipendenti che, già pregiudicati sotto il profilo
economico - in particolare, quanto a questi ultimi, ove dipendenti
del medesimo ente presso il quale intendano candidarsi, a causa
dell'obbligatorietà dell'aspettativa si trovino a dover affrontare
anche la maggiore gravosità degli impegni connessa
all'amministrazione degli enti di maggiori dimensioni.
Si tratta di scelte discrezionali di per sè non irragionevoli che,
una volta esclusa la fondatezza della sopra richiamata censura, non
consentono nemmeno di rinvenire, nell'assetto dato alla materia,
quegli elementi arbitrariamente discriminatori, che vengono
prospettati anzitutto con la prima delle altre due doglianze al fine
di sollecitare, come si deduce dall'ordinanza di rimessione, una
declaratoria di illegittimità costituzionale della disposizione, per
la parte in cui non prevede l'integrazione del trattamento fruito,
eventualmente con un assegno volto a coprire la differenza tra la
retribuzione già in godimento e l'ammontare dell'indennità
spettante.
Infatti, se la finalità precipua dell'indennità è quella di un
ristoro economico per le funzioni svolte e non quella di un
trattamento sostitutivo del mancato stipendio, non risulta fondata la
censura centrata sulla disparità di trattamento di cui, nell'ambito
dei comuni con meno di diecimila abitanti, soffrirebbe il dipendente
chiamato alla carica di sindaco presso l'ente al quale è legato da
rapporto di impiego, rispetto agli altri pubblici dipendenti.
Non diverse sono le conclusioni anche per la terza ed ultima
censura e cioè quella relativa alla pretesa disparità di
trattamento che si verificherebbe quando si tratta di due soggetti
che, costretti entrambi a collocarsi in aspettativa, siano, chiamati
però, ad esercitare le funzioni in comuni di differenti dimensioni.
Si può, in aggiunta a quanto sopra osservato, rilevare, infatti, che
per tutti coloro che vengono eletti alla carica di sindaco, sussiste,
in presenza delle previste cause di ineleggibilità, la perdita della
retribuzione, anche quando sia previsto il raddoppio dell'indennità
in ragione della maggiore gravosità di funzioni.
La Corte ritiene, dunque, che i dubbi sollevati dal rimettente non
siano fondati. Ciò malgrado, non può esimersi dal segnalare
l'esigenza che la disciplina in materia, in armonia con le moderne
legislazioni che tendono ad attenuare la gratuità delle funzioni
pubbliche, rispetti criteri di adeguatezza e risponda all'obiettivo,
già altre volte richiamato, di agevolare quanto più possibile la
partecipazione dei lavoratori all'organizzazione politica del Paese
(sentenza n. 194 del 1981).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, secondo comma, della legge 27 dicembre 1985, n. 816
(Aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali),
"così come recepito" dalla legge regionale della Sicilia 24 giugno
1986, n. 31 (Norme per l'applicazione nella regione siciliana della
legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e
indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure
dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di
controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità
per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), sollevata,
in riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione, dal tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 febbraio 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 28 febbraio 1997.
Il cancelliere: Fruscella
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