1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 1-12-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 334 SENTENZA 15 - 24 novembre 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Lavoro e occupazione - Istruzione - Norme della Regione Abruzzo - Disciplina regionale dell'apprendistato - Struttura e contenuti della formazione formale interna all'azienda - Ricorso del Governo - Lamentata interferenza in materia riservata alla contrattazione collettiva, con conseguente violazione della competenza esclusiva statale in materia di "ordinamento civile" - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30, artt. 6, comma 4, e 29, commi 1, 2 e 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l). Lavoro e occupazione - Istruzione - Norme della Regione Abruzzo - Disciplina regionale dell'apprendistato - Attivita' di formazione formale esterna all'impresa, correlata all'apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione - Riserva ai giovani ed agli adolescenti che abbiano compiuto i quindici anni di eta' e che non siano in possesso di una qualifica professionale - Contrasto con la disciplina statale sull'obbligo di istruzione, che rientra tra le "norme generali sull'istruzione", la quale fissa l'eta' per l'accesso all'apprendistato al compimento del sedicesimo anno di eta' - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30, art. 25, comma 1. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. n); legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 622. Lavoro e occupazione - Istruzione - Norme della Regione Abruzzo - Disciplina regionale dell'apprendistato - Attribuzione alla Giunta regionale della competenza a disciplinare unilateralmente, anziche' codeterminare, la formazione formale esterna all'impresa, indicando anche la durata dell'attivita' formativa, nonche' i profili formativi dell'apprendistato professionalizzante - Violazione del principio di leale collaborazione - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli ulteriori profili di censura. - Legge della Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30, artt. 25, comma 2, e 28, comma 1. - D.lgs. 10 settembre 2003, n. 276, artt. 48, comma 4, e 49, comma 5; (Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. l), e terzo). (010C0856) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 1-12-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 6, comma 4,
25, commi 1 e 2, 28, comma 1, 29, commi 1, 2 e 3, della legge della
Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30 (Disciplina
dell'apprendistato), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 13-17 febbraio 2010, depositato in
cancelleria il 23 febbraio 2010 ed iscritto al n. 24 del registro
ricorsi 2010.
Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 2010 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Udito l'avvocato dello Stato Beatrice Gaia Fiduccia per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in via principale ritualmente notificato e
depositato (reg. ric. n. 24 del 2010), il Presidente del Consiglio
dei ministri ha proposto questione di legittimità costituzionale
degli articoli 6, comma 4, 25, commi 1 e 2, 28, comma 1, 29, commi 1,
2 e 3, della legge della Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30
(Disciplina dell'apprendistato), per contrasto con gli articoli 117,
commi secondo, lettere l) e n), e terzo, della Costituzione, nonchè
del principio di leale collaborazione.
2. - La suddetta legge contiene la disciplina regionale delle tre
diverse tipologie di apprendistato: per l'espletamento del
diritto-dovere di istruzione e formazione, professionalizzante, per
l'acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione.
2.1. - In particolare, l'art. 6, comma 4, della legge della
Regione Abruzzo n. 30 del 2009, nel regolare la formazione formale e,
dunque, la formazione organizzata e strutturata, attuata mediante
specifica progettazione, fissa alcuni requisiti generali di
esplicazione della stessa con riferimento sia alla formazione esterna
sia a quella interna all'impresa.
Allo stesso modo, l'art. 29, commi 1, 2 e 3, della medesima legge
regionale, relativo all'apprendistato professionalizzante, indica
alcuni requisiti essenziali per la formazione formale, con
particolare riferimento alla formazione interna all'impresa.
2.2. - L'art. 25, comma 1, della citata legge regionale prevede
che «L'attività di formazione formale esterna all'impresa, correlata
all'apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere d'istruzione
e formazione, è riservata ai giovani ed agli adolescenti che abbiano
compiuto i quindici anni di età e che non siano in possesso di una
qualifica professionale».
2.3. - Il comma 2 del medesimo articolo stabilisce che «La Giunta
regionale, nelle more della regolamentazione dei profili formativi
dell'apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere di
istruzione e formazione prevista dall'articolo 48, comma 4, d.lgs. n.
276/2003, provvede a disciplinare la formazione formale esterna
all'impresa, indicando la durata, in coerenza con la qualifica da
conseguire, le ore medie per ogni anno del contratto, nonchè la
durata minima annuale, secondo le modalità ed i contenuti
rispondenti ai diversi livelli di formazione posseduti dagli
apprendisti al momento dell'avviamento al lavoro».
2.4. - L'art. 28, comma 1, della legge della Regione Abruzzo n.
30 del 2009, concernente i profili formativi dell'apprendistato
professionalizzante, dispone che «I profili formativi
dell'apprendistato professionalizzante sono disciplinati, sentita la
Commissione regionale per l'Apprendistato, con provvedimento della
Giunta regionale, nel rispetto dei livelli essenziali stabiliti a
livello nazionale e delle disposizioni contenute nell'articolo 49,
comma 5, d.lgs. n. 276/2003, e successive modifiche ed integrazioni,
tenuto conto di quanto previsto dai contratti collettivi nazionali e
dagli accordi interconfederali. Con il medesimo provvedimento sono
individuati i profili formativi, i quali sono regolati per competenze
ed attività in coerenza con il repertorio nazionale delle
professioni».
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, solleva quattro motivi
di ricorso.
3.1. - La prima censura investe gli artt. 6, comma 4, e 29, commi
1, 2, e 3, della legge della Regione Abruzzo n. 30 del 2009. Tali
disposizioni violerebbero la competenza legislativa dello Stato in
materia di ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.), perchè, nel regolare la formazione formale, si riferiscono
non soltanto alla formazione esterna, ma anche alla formazione
interna alle aziende, la cui disciplina è rimessa alla
contrattazione collettiva. In particolare, la lettera b) dell'art. 6,
comma 4, interverrebbe a definire la valutazione della capacità
formativa delle aziende, che è rimessa alla contrattazione
collettiva. Allo stesso modo, i primi tre commi dell'art. 29,
stabilendo i requisiti ritenuti necessari per l'erogazione della
formazione formale all'interno delle imprese, finirebbero anch'essi
per definire la valutazione della capacità formativa delle aziende.
3.2. - La seconda censura concerne l'art. 25, comma 1, della
suddetta legge regionale. Questa norma fissa in quindici anni l'età
per iniziare l'attività di formazione formale esterna all'impresa,
correlata all'apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere
d'istruzione e formazione. Tale previsione violerebbe le norme
generali sull'istruzione (art. 117, secondo comma, lettera n), Cost.)
e i principi fondamentali della materia (art. 117, terzo comma,
Cost.), dal momento che contrasterebbe con l'art. 1, comma 622, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), che ha
elevato a sedici anni l'età per l'accesso al lavoro, estendendo
l'obbligo di istruzione a dieci anni.
3.3. - La terza censura riguarda l'art. 25, comma 2, della legge
della Regione Abruzzo n. 30 del 2009. Tale disposizione prevede che,
nelle more dell'attuazione dell'art. 48, comma 4, del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in
materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14
febbraio 2003, n. 30), la Giunta regionale disciplini la formazione
formale esterna all'impresa, indicando anche la durata dell'attività
formativa. Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri questa
disposizione violerebbe, da un lato, la competenza esclusiva dello
Stato in materia di ordinamento civile e i principi fondamentali in
materia di istruzione e di tutela e sicurezza del lavoro e,
dall'altro, il principio di leale collaborazione, dal momento che
eluderebbe il meccanismo dell'intesa previsto dal suddetto art. 48,
comma 4.
3.4. - La quarta censura ha ad oggetto l'art. 28, comma 1, della
citata legge regionale, la quale stabilisce che sia la Giunta
regionale, con proprio provvedimento, a fissare i profili formativi
dell'apprendistato professionalizzante. La disposizione impugnata, ad
avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, invaderebbe la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile, dal momento che i profili formativi
dell'apprendistato professionalizzante atterrebbero al sinallagma
contrattuale e, dunque, sarebbero devoluti alla contrattazione
collettiva. Inoltre, la disposizione impugnata, seguirebbe una
procedura diversa rispetto a quella indicata dalla norma statale
(regioni d'intesa con le associazioni dei datori di lavoro
comparativamente più rappresentative sul piano regionale), pur
richiamando espressamente l'art. 49, comma 5, del d.lgs. n. 276 del
2003, che prevede proprio il meccanismo dell'intesa per comporre gli
interessi compresenti.
4. - Con memoria depositata il 13 ottobre 2010, il Presidente del
Consiglio dei ministri, dopo aver ribadito le argomentazioni
sostenute nel ricorso, ha svolto ulteriori considerazioni a sostegno
delle censure prospettate. In particolare, in riferimento alla prima
questione sollevata, ha richiamato, a sostegno della fondatezza della
questione sollevata, l'impianto motivazionale della sentenza di
questa Corte n. 176 del 2010.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale degli artt. 6, comma 4, 25,
commi 1 e 2, 28, comma 1, 29, commi 1, 2 e 3, della legge della
Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30 (Disciplina
dell'apprendistato), per contrasto con gli articoli 117, commi
secondo, lettere l) e n), e terzo, della Costituzione, nonchè del
principio di leale collaborazione.
2. - Ad avviso del ricorrente, che solleva quattro motivi di
censura, le suddette norme violerebbero la competenza legislativa
esclusiva dello Stato: in particolare, l'art. 25, comma 1, della
citata legge regionale invaderebbe la competenza statale sulle norme
generali sull'istruzione, mentre le restanti disposizioni impugnate
lederebbero la competenza esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile. Gli artt. 25, comma 2, e 28, comma 1, inoltre,
violerebbero i principi fondamentali in materia di istruzione e di
tutela e sicurezza del lavoro e il principio di leale collaborazione.
3. - Prima di esaminare le singole censure, è opportuno
ricostruire la disciplina legislativa relativa all'apprendistato e la
giurisprudenza di questa Corte.
La normativa statale di riferimento in materia è contenuta nel
d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia
di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio
2003, n. 30), nel titolo VI (artt. 47-53). In particolare, l'art. 47
di tale decreto legislativo contempla tre tipologie di apprendistato:
a) qualificante, per l'espletamento del diritto-dovere di istruzione
e formazione, volto al conseguimento di una qualifica professionale;
b) professionalizzante (attivabile tra i 18 e i 29 anni), diretto al
conseguimento di una qualificazione attraverso una formazione sul
lavoro e un apprendimento tecnico-professionale; c) specializzante,
per l'acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione.
L'attività formativa in apprendistato consta di una parte
interna all'azienda e di una parte esterna ad essa, presso istituti
di istruzione e formazione e soggetti accreditati (la sola eccezione
è contemplata dall'art. 49, comma 5-ter, del d.lgs. n. 276 del 2003,
che ha previsto forme di apprendistato con formazione esclusivamente
interna all'azienda).
Nella disciplina dell'apprendistato si incrociano più materie
(sentenza n. 24 del 2007): ordinamento civile per ciò che attiene al
rapporto contrattuale e alla formazione interna all'azienda (art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.); per ciò che attiene, in
particolare, l'apprendistato qualificante e quello specializzante,
istruzione per le norme generali e i principi fondamentali (art. 117,
commi secondo, lettera n), e terzo, Cost.); istruzione e formazione
professionale per quanto riguarda la formazione esterna all'azienda
(art. 117, quarto comma, Cost.); tutela e sicurezza del lavoro per
quanto concerne la tutela degli apprendisti (art. 117, terzo comma,
Cost.).
Le competenze statali e regionali in materia non si presentano
«allo stato puro, ossia separate nettamente tra di loro e da altri
aspetti dell'istituto. Occorre perciò tener conto di tali
interferenze» (sentenza n. 50 del 2005). A queste ultime si provvede
attraverso il criterio della prevalenza, oppure tramite gli strumenti
della leale collaborazione, laddove non sia possibile procedere con
il primo criterio. Nel caso in cui il legislatore opti per lo
strumento dell'intesa, occorre rispettarne il regime giuridico,
fondato essenzialmente sui criteri di codeterminazione dell'atto e di
equivalenza delle volontà dei soggetti coinvolti (sentenza n. 24 del
2007).
Alle Regioni è, dunque, attribuito, in materia, un ruolo
significativo, sia per ciò che attiene alla definizione dei profili
formativi, sia per quanto riguarda i compiti di verifica e di
controllo degli standard che le aziende devono rispettare. Questa
Corte (sentenza n. 176 del 2010) ha precisato che, anche nei casi di
formazione formale esclusivamente interna all'azienda, la disciplina
dei profili formativi dell'apprendistato non possa essere rimessa
«integralmente ai contratti collettivi di lavoro stipulati a livello
nazionale». Di qui la declaratoria di illegittimità costituzionale
del termine «integralmente», contenuto nell'art. 49, comma 5-ter, del
d.lgs. n. 276 del 2003.
La legge della Regione Abruzzo n. 30 del 2009 riproduce sia
nell'art. 6, comma 7, sia nell'art. 28, comma 2, l'originaria
formulazione («sono rimessi integralmente ai contratti collettivi di
lavoro») dell'art. 49, comma 5-ter, del d.lgs. n. 276 del 2003. Il
termine «integralmente» rimosso dall'atto legislativo statale, a
seguito della sentenza n. 176 del 2010, è tuttora in vigore nella
citata legge regionale.
4. - Ciò premesso, può passarsi all'esame delle singole
censure.
4.1. - La prima questione non è fondata.
Ad avviso del ricorrente, gli artt. 6, comma 4, e 29, commi 1, 2
e 3, della legge della Regione Abruzzo n. 30 del 2009, nella parte in
cui disciplinano la «formazione formale interna» all'azienda,
avrebbero invaso la sfera di competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di ordinamento civile (art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.).
L'art. 48, comma 4, lettera c), del d.lgs. n. 276 del 2003
stabilisce, in relazione all'apprendistato qualificante, che la
disciplina delle «modalità di erogazione della formazione aziendale»
è rimessa ai contratti collettivi di lavoro. L'art. 49, comma 5,
lettera b), del medesimo decreto legislativo, in relazione
all'apprendistato professionalizzante, rinvia alla contrattazione
collettiva la determinazione «delle modalità di erogazione e della
articolazione della formazione, esterna e interna alle singole
aziende, anche in relazione alla capacità formativa interna rispetto
a quella offerta dai soggetti esterni».
Gli stessi artt. 48, comma 4, e 49, comma 5, del d.lgs. n. 276
del 2003 prevedono che i contratti collettivi di lavoro, nel definire
le modalità di erogazione della formazione aziendale per
l'apprendistato qualificante, rispettino gli «standard generali
fissati dalle regioni competenti» (art. 48, comma 4, lettera c), del
d.lgs. n. 276 del 2003). Alle Regioni deve essere riconosciuto un
ruolo «di stimolo e di controllo dell'attività formativa» (sentenza
n. 176 del 2010).
Le disposizioni impugnate non invadono le competenze legislative
esclusive dello Stato. Da un lato, sia l'art. 6, comma 4, lettere da
a) a d), sia l'art. 29, commi 1 e 2, della legge della Regione
Abruzzo n. 30 del 2009 si limitano a formulare indicazioni generali
relative alla capacità formativa dell'azienda, che riprendono, a
grandi linee, criteri e requisiti già previsti dalla legislazione
statale (nei più volte citati artt. 48, comma 4, e 49, comma 5, del
d.lgs. n. 276 del 2003). Dall'altro, gli artt. 6, comma 4, lettera
e), e 29, comma 3, sono espressione del potere di controllo delle
Regioni in materia (come indicato dalla sentenza n. 176 del 2010),
perchè definiscono i criteri e le modalità di verifica della
formazione aziendale, non la capacità formativa dell'impresa.
4.2. - La seconda questione è fondata.
Ad avviso del ricorrente, l'art. 25, comma 1, della legge della
Regione Abruzzo n. 30 del 2009, nel prevedere che l'apprendistato
qualificante, mediante «formazione formale esterna» all'azienda,
possa essere svolto da chi abbia compiuto il quindicesimo anno di
età e non sia in possesso di una qualifica professionale, avrebbe
invaso la competenza esclusiva dello Stato in materia di norme
generali sull'istruzione.
L'art. 1, comma 622, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge
finanziaria 2007), nell'estendere a dieci anni l'obbligo di
istruzione, da assolvere nel percorso liceale o in quello di
istruzione e formazione professionale, ha portato da quindici a
sedici anni l'età per l'accesso al lavoro. In tal modo, il
legislatore statale, seguendo l'esperienza di altri paesi europei, ha
inteso elevare il livello di istruzione dei cittadini.
Da ciò deriva che si può accedere all'apprendistato
qualificante soltanto dopo il compimento del sedicesimo anno di età
e, cioè, dopo aver assolto l'obbligo di istruzione. La disposizione
impugnata, dunque, fissando in quindici anni l'età minima per
accedere all'apprendistato, è in contrasto con la su richiamata
disciplina statale sull'obbligo di istruzione, che rientra tra le
norme generali sull'istruzione (sentenza n. 309 del 2010). Ne
discende la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera n),
della Costituzione.
4.3. - La terza e la quarta questione sono fondate.
Ad avviso del ricorrente, gli artt. 25, comma 2, e 28, comma 1,
della legge regionale abruzzese, nel prevedere che la Giunta
regionale possa disciplinare in via autonoma i profili formativi
dell'apprendistato, violerebbero la competenza legislativa esclusiva
dello Stato in materia di ordinamento civile e quella concorrente
relativa ai principi fondamentali dell'istruzione e della tutela e
sicurezza del lavoro, nonchè il principio di leale collaborazione.
In particolare, le disposizioni impugnate contrasterebbero con gli
artt. 48, comma 4, e 49, comma 5, del d.lgs. n. 276 del 2003, che
richiedono l'intesa tra la Regione, il Ministero del lavoro e delle
politiche sociali e il Ministero dell'istruzione, dell'università e
della ricerca, nonchè le associazioni dei datori di lavoro e dei
prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano
nazionale.
Le disposizioni censurate violano, in effetti, il principio di
leale collaborazione, in quanto dispongono che la Regione possa
provvedere unilateralmente a regolare la materia, anzichè
codeterminare i profili formativi dell'apprendistato per il tramite
dello strumento (l'intesa) appositamente contemplato dalla
legislazione statale.
Le altre censure restano assorbite.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 25, commi 1
e 2, e 28, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 4 dicembre
2009, n. 30 (Disciplina dell'apprendistato);
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 6, comma 4, e 29, commi 1, 2 e 3, della legge della
Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30 (Disciplina
dell'apprendistato), promossa, in riferimento agli articoli 117,
comma secondo, lettera l), della Costituzione, dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 novembre 2010.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Cassese


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 24 novembre 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola