1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 15-7-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 137 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 marzo 2015
Ordinanza del 25 marzo 2015 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Toscana sul ricorso proposto da Del Medico Marco contro Comune di Firenze. Edilizia ed urbanistica - Norme della Regione Toscana - Segnalazione certificata di inizio di attivita' (SCIA) - Previsione che l'amministrazione comunale possa adottare provvedimenti inibitori e sanzionatori anche dopo la scadenza del trentesimo giorno dalla presentazione della SCIA sul presupposto della riscontrata difformita' dell'intervento che ne e' oggetto dalle norme urbanistiche o dalle previsioni degli strumenti urbanistici generali, degli atti di governo del territorio o dei regolamenti urbanistici - Violazione dei livelli essenziali delle prestazioni stabiliti in materia di SCIA dalla legislazione statale (art. 19 legge n. 241/1990) - Lesione dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia di governo del territorio. - Legge della Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1, art. 84-bis, comma 2, lett. b). - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. m), e terzo. (15C00206) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 15-7-2015)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA


(Sezione Terza)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 823 del 2014, proposto da:
Marco Del Medico, rappresentato e difeso dall'avv. Alessandro
Cecchi nel cui studio in Firenze, via Masaccio 172 è elettivamente
domiciliato;
contro Comune di Firenze, rappresentato e difeso per legge dagli
avv. Antonella Pisapia, Annalisa Minucci, Francesca De Santis,
domiciliato in Firenze presso l'Ufficio legale in Palazzo Vecchio -
piazza Signoria;
per l'annullamento
- dell'ordinanza n. 130/2014 del 28.2.2014, notificata in data 8
marzo 2014, con la quale è stata dichiarata l'inefficacia della
D.I.A./S.C.I.A. n. 6319/2012 presentata dal ricorrente, con
contestuale ordine di rimessa in pristino ex art. 135, comma 2,
L.R.T. n. 1/2005;
- di tutti i provvedimenti comunque connessi, anche se incogniti,
compresi gli atti istruttori e la comunicazione di avviso del
procedimento prot. n. 28116 del 25.6.2013.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Firenze in
Persona del Sindaco P.T.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2015 il dott.
Raffaello Gisondi e uditi per le parti i difensori A. Cecchi e A.
Pisapia;
1. Il ricorrente, proprietario di una unità immobiliare ad uso
civile abitazione ricadente in zona urbanisticamente classificata
come agricola nel comune di Firenze, intendendo avvalersi dei
benefici dalla normativa regionale sul cd. "piano casa" (L.R. 08
maggio 2009 n. 24), ha presentato in data 10 settembre 2012 una SCIA
finalizzata alla realizzazione di un ampliamento della predetta
abitazione mediante chiusura di un preesistente loggiato.
Successivamente alla presentazione della segnalazione nessuna
comunicazione ostativa è pervenuta da parte del Comune di Firenze;
sicchè i lavori sono stati eseguiti e ne è stata comunicata
l'ultimazione in data 25 febbraio 2013.
Con nota del 25 giugno 2013 il Comune di Firenze ha comunicato
l'avvio di un procedimento di accertamento edilizio ai sensi
dell'art. 84 bis della L.R. 1/2005 in quanto l'ampliamento non
rientrerebbe fra quelli consentiti dalla L.R. 24 del 2009. In
particolare, poichè l'intera superficie della abitazione del Sig.
Del Medico sarebbe stata originariamente legittimata mediante condono
edilizio, la stessa, giusto il disposto dell'art. 5 comma 4 della
citata L.R. 24/09, non sarebbe ammessa a beneficiare degli incrementi
straordinari previsti dalla normativa regionale sul "piano casa".
Con successivo provvedimento in data 28 febbraio 2014 il
Responsabile della direzione urbanistica del Comune di Firenze
dichiarava inefficace la s.c.i.a. n. 6319/2012 ed ordinava al
ricorrente ai sensi dell'art. 135 comma 2 della L.R. 1/05 la
rimessione in pristino mediante rimozione del tamponamento della
loggia.
Avverso tale atto l'interessato ha proposto ricorso innanzi a
questo Tribunale amministrativo affermando con il terzo e quarto
motivo che l'ampliamento realizzato rientrerebbe fra quelli ammessi
dall'art. 5 della L.R. 24/2009 e, comunque sarebbe conforme alle
previsioni degli strumenti urbanistici del comune di Firenze.
Entrambi i motivi sono stati dichiarati infondati con sentenza
parziale emessa in Camera di consiglio contestualmente alla presente
ordinanza.
Con il primo motivo di ricorso il Sig. Del Medico afferma che
l'art. 84 bis della legge regionale toscana 3 gennaio 2005 n. 1 nella
parte in cui consente alle amministrazioni comunali di adottare
provvedimenti inibitori e sanzionatori anche dopo la scadenza del
termine di trenta giorni dalla presentazione della s.c.i.a. in tutti
i casi in cui venga riscontrata una difformità dell'intervento dalle
norme urbanistiche o dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici
generali, degli atti di governo del territorio o dei regolamenti
edilizi, non sarebbe conforme ai principi fondamentali previsti in
materia di segnalazione certificata di inizio attività dalla legge
dello Stato in base ai quali, dopo il decorso del termine di trenta
giorni dalla presentazione della s.c.i.a. le amministrazioni
potrebbero esercitare i propri poteri sanzionatoti solo in presenza
di un pericolo per gli interessi "sensibili" di cui al comma 4°
dell'art. 19 della L. 241 del 1990 o nel caso in cui la segnalazione
certificata di inizio attività sia basata su dichiarazioni
sostitutive di atto di notorietà false o mendaci.
Con il secondo motivo di ricorso viene denunciata la violazione
dell'art. 19 comma 3 della L. 241/90 in quanto con il provvedimento
impugnato l'amministrazione avrebbe dichiarato inefficace la s.c.i.a.
presentata in data 10 settembre 2012 senza dar conto nella
motivazione dei presupposti previsti dall'art. 21 nonies della
predetta legge per l'esercizio del potere di autotutela.
2. Ritiene il Collegio che la questione di costituzionalità
posta con il secondo motivo di ricorso non sia manifestamente
infondata.
Ritiene altresì il Collegio, per le ragioni che appresso
verranno specificate, che la decisione sul secondo motivo di ricorso
sia subordinata al giudizio relativo alla legittimità costituzionale
dell'art. 84 bis della L.R. 1/2005.
3. Premesso che l'art. 84 bis della L.R, 1/2005 è stato
introdotto dall'art. 22 della L.R. 5 agosto 2011, n. 40, occorre
muovere dalla ricostruzione di quale fosse il quadro normativo
nazionale alla data di entrata in vigore della predetta. legge
regionale.
In proposito va ricordato che l'art. 19 della L. 241 del 1990 è
stato integralmente riscritto dal comma 4 bis dell'art. 49 del D.L.
31 maggio 2010 n. 78, convertito in L. legge 30 luglio 2010, n. 122,
il quale ha sostituito l'istituto della dichiarazione di inizio
attività con quello della segnalazione certificata di inizio
attività.
Per quanto qui interessa il testo dell'art. 19 introdotto dalla
predetta norma prevede che la segnalazione debba essere corredata:
a) da dichiarazioni sostitutive (di certificazione e di atto
di notorieta') attestanti la sussistenza dei fatti stati e delle
qualità personali "autocertificabili" ai sensi degli artt. 46 e 47
del d.P.R. 445 del 2000;
b) dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati
"relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti"
"richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale"
per "il rilascio" delle autorizzazioni, licenze, concessioni,
permessi o nulla osta sostituiti dalla s.c.i.a. Attestazioni ed
asseverazioni che devono, peraltro, essere "corredate dagli elaborati
tecnici necessari per consentire le verifiche di competenza
dell'amministrazione".
Ai sensi del comma terzo della norma l'amministrazione deve
accertare l'eventuale "carenza dei requisiti e dei presupposti di cui
al comma 1" entro il termine di sessanta giorni dalla presentazione
della s.c.i.a. (ridotto a trenta nel caso di s.c.i.a. edilizia).
La scadenza di tale termine, ancorchè priva di valenza
provvedimentale, costituisce un evento decadenziale che preclude la
adozione di provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e
di rimozione dei suoi effetti, salvo che le "dichiarazioni
sostitutive" attestanti i fatti, le qualità e gli stati personali
posti alla base della s.c.i.a. si rivelino, successivamente, essere
"false o mendaci", oppure nel caso in cui l'attività intrapresa in
assenza dei requisiti e dei presupposti previsti dalla legge metta in
pericolo il patrimonio artistico e culturale, l'ambiente, la. salute,
la sicurezza pubblica o la difesa nazionale.
Ove non ricorrano le due ipotesi in cui il termine per l'adozione
dei provvedimenti di divieto di prosecuzione e rimozione degli
effetti della attività non opera, l'amministrazione non perde ogni
possibilità di intervento tardivo, ma il potere che essa può
esercitare non è più correlato alla semplice verifica della assenza
dei requisiti ed ai presupposti previsti dalla legge o da atti
amministrativi generali per l'esercizio della attività ma alle
valutazioni di opportunità ed al bilanciamento degli interessi
proprie della attività di "autotutela" così come codificate dagli
artt. 21 quinquies e nonies della L. 241 del 1990.
La disciplina della s.c.i.a. introdotta con il D.L. 78 del 2010
effettua, quindi, un preciso riparto fra gli oneri certificativi che
ricadono sul privato autore della segnalazione e gli obblighi
istruttori che competono alla p.a. in ordine alla verifica dei
requisiti e presupposti sostanziali per l'intrapresa della attività,
riparto dal quale sono fatte derivare puntuali conseguenze in ordine
al limite entro cui l'affidamento del privato riceve protezione.
Dalla lettura del testo della norma appare chiaro che il corredo
di dichiarazioni sostitutive e di asseverazioni che devono
accompagnare la s.c.i.a. non esime l'amministrazione dall'obbligo di
effettuare entro il termine di sessanta (o trenta) giorni le
verifiche sulla sussistenza dei requisiti e dei presupposti per
l'esercizio della attività nè riducono tali verifiche ad un
controllo meramente formale.
Se da un lato, infatti, l'amministrazione è dispensata
dall'effettuare entro il termine predetto accertamenti in ordine alla
verità dei fatti, degli stati e delle qualità personali attestati
nelle dichiarazioni sostitutive ad essa allegate, altrettanto non
può tuttavia affermarsi in relazione al contenuto delle
asseverazioni ed attestazioni dei tecnici abilitati le quali, invece,
non possono essere sic et simpliciter essere prese per buone, ma
devono essere verificate entro il termine all'uopo previsto.
Ciò si evince sia dal comma 3 dell'art. 19, nella parte in cui
riconnette la inoperatività del termine per disporre la cessazione
della attività e della rimozione dei suoi effetti alla sola scoperta
della falsità o mendacità delle dichiarazioni sostitutive e non
anche delle attestazioni e delle asseverazioni tecniche (che il comma
secondo della norma ha cura di distinguere), sia dal comma 2 del
medesimo articolo laddove viene prescritto che le attestazioni e le
asseverazioni debbano essere corredate dagli elaborati tecnici "per
consentire le verifiche di competenza dell'amministrazione".
Dalla analisi della norma emerge, quindi, un sistema equilibrato
nel quale il principio di autoresponsabilità del privato autore
della segnalazione non si spinge fino al punto di addossare allo
stesso anche il rischio che i giudizi tecnici o le qualificazioni
giuridiche derivanti dalla interpretazione di testi legislativi e
regolamentari (spesso locali), che formano oggetto di asseverazione
da parte dei tecnici abilitati, risultino, a posteriori, disattese
dalle amministrazioni anche a notevole distanza di tempo dalla
presentazione della s.c.i.a. Tali giudizi e tali qualificazioni
devono, quindi, essere verificate dall'amministrazione entro il
termine previsto dalla legge la cui scadenza fa, pertanto, insorgere
in capo al privato il ragionevole affidamento sulla conformità della
attività intrapresa ai requisiti ed i presupposti che la
legittimano; affidamento che, a quel punto, l'amministrazione può
disattendere solo nel caso di messa in pericolo degli interessi
sensibili di cui al comma 4 dell'art. 19 della L. 241/90 o
esercitando le prerogative proprie dell'autotutela.
Del resto se fosse consentito alle amministrazioni fare appello
alla inesattezza o alla erroneità dei giudizi espressi nelle
asseverazioni tecniche per intervenire anche dopo la scadenza del
termine, qualora ritenga insussistenti i requisiti per l'esercizio
della attività, sia la previsione di cui al comma 4 dell'art. 19 sia
quella relativa all'esercizio del potere di autotutela (contenuta nel
comma 2) sarebbero private di ogni senso e pratica utilità.
Sul punto occorre, infine, osservare che seppure anche la
falsità delle asseverazioni tecniche sia penalmente punita (art. 10
comma 6 L. 241/90), ciò non significa che tali atti abbiano una
efficacia fidefacente che esonera l'amministrazione a cui essi sono
diretti dall'effettuare le prescritte verifiche in ordine alla
sussistenza dei requisiti tecnici e giuridici asseverati.
Prova ne è che tali asseverazioni devono essere allegate anche
alla domanda di permesso di costruire (art. 20 comma 1 DPR 380/01) il
cui rilascio presuppone senza dubbio alcuno l'effettuazione di
autonome verifiche da parte del responsabile del procedimento.
4. Il sistema dei controlli sulla s.c.i.a. sancito dai commi 2, 3
e 4 dell'art. 19 della L. 241/90 risulta, peraltro, pacificamente
applicabile nella sua integralità alla materia edilizia.
Infatti, l'art. 5 comma 2 lett. b) del citato D.L. 78/2010 ha
aggiunto al testo dell'art. 19 il comma 6 bis in base al quale
l'istituto della scia viene dichiarato applicabile anche alla
predetta materia con la sola differenza consistente nel fatto che il
termine per l'intervento inibitorio o repressivo della p.a. è
ridotto da 60 a 30 giorni.
Successivamente, il comma 6 bis dell'art. 19 è stato modificato
dall'art. 6, comma 1, lettera b), del D.L. 13 agosto 2011, n. 138 con
il quale il legislatore ha voluto precisare che l'esercizio dei
poteri sanzionatori e di vigilanza previsti dal d.P.R. 6 giugno 2001,
n. 380 e dalle leggi regionali, già fatti salvi dal testo precedente
della norma, debba avvenire entro i limiti in cui il comma 4 del
medesimo articolo consente l'intervento tardivo della p.a. a tutela
di interessi sensibili.
5. Al fine di vagliare la conformità al quadro normativo
nazionale della disciplina regionale toscana relativa ai "poteri di
vigilanza in caso di scia" contenuta nell'art. 84 bis della L.R. 1/05
(legge oggi abrogata ma che risulta comunque applicabile ai fini
della decisione sul ricorso in quanto vigente al momento della
adozione del provvedimento impugnato), occorre preliminarmente
offrirne una ricostruzione ermeneutica.
Le previsioni contenute nell'art. 84 bis della L.R. 1/05 si
differenziano a seconda delle diverse tipologie di intervento
edilizio che possono essere oggetto di s.c.i.a.
Il primo comma stabilisce, infatti, che "con riferimento agli
interventi di cui all'articolo 79, comma 1, lettera a) e a quelli di
ristrutturazione edilizia di cui all'articolo 79, comma 2, lettera
d), decorso del termine di cui all'articolo 84, comma 6, non preclude
la potestà di controllo, anche a campione, del comune nell'ambito
dell'attività di vigilanza di cui all'articolo 129", mentre il
secondo comma si riferisce agli interventi di cui "all'articolo 79,
comma 1, lettere b), d), e) ed f) e di cui all'articolo 79, comma 2,
lettere a), b), c) ed e)", prevedendo che, in tali ipotesi, "decorso
il termine di trenta giorni di cui all'articolo 84, comma 6, possono
essere adottati provvedimenti inibitori e sanzionatori qualora
ricorra uno dei seguenti casi: a) in caso di falsità o mendacia
delle asseverazioni, certificazioni, dichiarazioni sostitutive di
certificazioni o degli atti di notorietà allegati alla SCIA
medesima; b) in caso di difformità dell'intervento dalle norme
urbanistiche o dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici
generali, degli atti di governo del territorio o dei regolamenti
edilizi; c) qualora dall'esecuzione dell'intervento consegua pericolo
di danno per il patrimonio storico-artistico, culturale e
paesaggistico, per l'ambiente, per la salute, per la sicurezza
pubblica o la difesa nazionale.
La norma consente, quindi, all'amministrazione di esercitare i
poteri sanzionatori previsti per la repressione degli abusi edilizi
anche oltre il termine di trenta giorni dalla presentazione della
s.c.i.a. in un numero di ipotesi molto più ampio di quello previsto
dai commi 3 e 4 dell'art. 19 della L. 241/90.
Nel caso degli interventi di cui all'articolo 79, comma 1,
lettera a) e di quelli di ristrutturazione edilizia di cui
all'articolo 79, comma 2, lettera d), la possibilità di intervento
tardivo è praticamente illimitata, mentre con riguardo agli
interventi di cui all'articolo 79, comma 1, lettere b), d), e) ed f)
e di cui all'articolo 79, comma 2, lettere a), b), c) ed e),
l'intervento repressivo tardivo è ammesso non solo al fine di
prevenire un pregiudizio a determinati interessi sensibili
(coincidenti con quelli tipizzati nel comma 4 dell'art. 19 della L.
241/90), o in caso di falsità o mendacio delle dichiarazioni
sostitutive, ma anche in ipotesi non contemplate dall'art. 19 della
L. 241/90, fra le quali rientrano la "falsità e la mendacia" delle
asseverazioni tecniche e, soprattutto, la riscontrata difformità
dell'intervento oggetto di s.c.i.a. dalle norme urbanistiche o dalle
prescrizioni degli strumenti urbanistici generali, degli atti di
governo del territorio o dei regolamenti edilizi.
Peraltro, nei predetti casi, l'adozione dei provvedimenti
sanzionatori oltre il termine di trenta giorni dalla presentazione
della s.c.i.a. non è subordinata ad un bilanciamento di interessi
che tenga conto dell'affidamento del privato.
L'art. 84 bis della L.R. 1/05 non contiene, infatti, alcun
richiamo al potere di autotutela.
Manca, inoltre, nell'impianto della legge regionale, lo stesso
presupposto affinchè possa insorgere in capo all'autore della
segnalazione un affidamento in ordine alla sua conformità
sostanziale alla legge; presupposto che, come si è sopra
evidenziato, consiste nel dovere dell'amministrazione di effettuare
entro il trentesimo giorno dalla presentazione della s.c.i.a. un
controllo sostanziale sulla sussistenza dei requisiti e dei
presupposti legali per l'esercizio della attività. L'art. 84 comma 6
della citata legge prevede, infatti, che la p.a. debba farsi carico
nei trenta giorni che seguono alla presentazione della segnalazione
di una verifica puramente formale sulla completezza della
documentazione ad essa allegata (verifica della "l'assenza di uno o
più degli atti di cui al comma 2").
Nel contesto della legge regionale non vi può quindi essere
alcun affidamento su un tempestivo controllo pubblico dei requisiti
ed i presupposti della attività segnalata perchè non è previsto
che un siffatto controllo debba avvenire entro trenta giorni dalla
presentazione della s.c.i.a.
L'inizio della attività avviene, quindi, "a rischio e pericolo"
del suo autore che può trovarsi esposto anche a notevole distanza.
di tempo ad un accertamento di segno opposto della p.a. ed ai
conseguenti provvedimenti di ripristino.
Queste considerazioni inducono il Collegio a ritenere che il
richiamo al potere di autotutela contemplato dall'art. 3 dell'art. 19
della L. 241 del 1990 non sia trasponibile in via interpretativa
nell'ambito della disciplina della s.c.i.a. dettata dalla legge
toscana n. 1/05 la quale è il frutto di una scelta di politica
legislativa autonoma irriducibilmente diversa rispetto a quella
compiuta dal legislatore nazionale che il giudice non ha il potere di
disattendere dovendo limitarsi a prospettarne la possibile
incostituzionalità che spetta, in ultima analisi alla Corte
costituzionale accertare.
6. Tutto ciò chiarito occorre ancora osservare, in punto di
rilevanza della questione di costituzionalità dell'art. 84 bis della
L.R. 1/05, che il provvedimento impugnato appare del tutto legittimo
se vagliato alla luce del disposto della sopra richiamata norma
regionale.
Infatti, il Comune di Firenze ha ritenuto - senza che sul punto
vi sia stata contestazione alcuna - che l'intervento contemplato
dalla s.c.i.a. presentata dal ricorrente rientrasse nella tipologia
del restauro e risanamento conservativo prevista dall'art. 79 comma 2
lett. c) della. L.R. 1/05 (cfr. doc. 6 dei documenti prodotti in data
23 maggio 2014) ed ha, quindi, applicato la sanzione della rimessione
in pristino a cura e spese del contravventore prevista dall'art. 135
comma 2 della medesima legge per l'esecuzione di tale categoria di
interventi "in difformità dalle norme urbanistiche o dalle
prescrizioni degli strumenti urbanistici generali, degli atti di
governo del territorio, o dei regolamenti edilizi".
L'applicazione della predetta sanzione, che l'art. 135 della L.R.
prevede per il caso di "interventi eseguiti in assenza di SCIA o in
difformità da essa", anche ad una ipotesi in cui l'intervento era,
invece, conforme alla s.c.i.a. presentata è stata resa possibile
proprio dal disposto del comma 2 lettera b) dell'art. 84 bis in base
al quale i poteri repressivi degli abusi edilizi rientranti nella
categoria del risanamento e restauro conservativo possono essere
esercitati senza limiti di tempo anche nel caso in cui i lavori
contemplati dalla segnalazione certificata non risultino conformi
norme urbanistiche o alle prescrizioni degli strumenti urbanistici
generali, degli atti di governo del territorio o dei regolamenti
edilizi.
Ove alla fattispecie fosse stata applicata la normativa nazionale
il risultato sarebbe stato diverso atteso che:
a) la mera constatazione della non conformità urbanistica
dell'intervento (anche alla luce della LR. 24/09) non avrebbe potuto
di per sè legittimare un intervento repressivo successivo alla
scadenza del trentesimo giorno dalla presentazione della s.c.i.a.;
b) la s.c.i.a. non si basava su dichiarazioni false o mendaci
nè su omissioni fraudolente (cosa, peraltro, mai contestata dal
Comune) ma, anzi, del tutto correttamente evidenziava (come può
evincersi dai documenti depositati dal Comune in data 17 giugno 2014)
che la superficie dell'immobile era stata legittimata
urbanisticamente mediante rilascio di una concessione in sanatoria
(permettendo così al Comune di vagliare immediatamente la rilevanza
di tale circostanza in ordine alla ammissibilità dell'intervento di
ampliamento);
c) non risulta agli atti la sussistenza di un pericolo per
interessi sensibili, avendo, anzi, l'intervento ottenuto la
prescritta autorizzazione paesaggistica.
7. Acclarata la sussistenza di una difformità fra l'art. 19
della L. 241/90 e l'art. 84 bis comma 2 della L.R. 1/05 e messa in
evidenza la rilevanza della stessa ai fini della decisione sul
ricorso, rimane da esaminare la questione se il contrasto fra le due
fonti comporti una non manifestamente infondata questione di
incostituzionalità della legge regionale per violazione con l'art.
117 secondo o terzo comma della Costituzione.
Ritiene il collegio che la questione di costituzionalità non sia
manifestamente infondata con riferimento sia alla possibile
violazione dei principi fondamentali della materia edilizia
(rientrante in quella più generale del governo del territorio
oggetto di competenza concorrente ai sensi dell'art. 117 comma 2
Cost.) sia al mancato rispetto dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali stabiliti con
legge dello Stato ai sensi dell'art. 117 comma 2 lett. m) Cost.
Con riguardo al primo profilo occorre innanzitutto rammentare che
la disciplina statale dei titoli edilizi è pacificamente ritenuta
dalla Corte Costituzionale essere norma di principio (Corte Cost.
203/2003).
La regolamentazione dei titoli edilizi è, inoltre, strettamente
connessa con profili della disciplina edilizia attinenti ai poteri di
vigilanza, sul corretto uso del territorio.
In particolare, come ha osservato la Corte costituzionale nella
sentenza 188 del 2012, il comma 6 bis dell'art. 19 della L. 241 del
1990 è stato introdotto proprio allo scopo di raccordare la
"configurazione normativa dei poteri amministrativi di repressione
dell'abuso edilizio" previsti dalla legislazione edilizia nazionale e
da quelle regionali con "la riforma dei titoli abilitativi
all'edificazione, culminata con l'introduzione della segnalazione
certificata di inizio attivita'".
"L'interesse costituzionale al controllo pubblico volto a
preservare l'armonico sviluppo e l'integrità del territorio"
necessitava, infatti, essere contemperato con "l'affidamento
ingenerato dalla SCIA stessa" e tale contemperamento è avvenuto da
un lato fissando un termine perentorio per la verifica della
conformità urbanistica della s.c.i.a. edilizia dopo il quale gli
interventi conformi alla segnalazione certificata non sono più
sanzionabili e dall'altro attribuendo alla p.a. rimedi che
consentano, nei "casi di più grave sacrificio del bene pubblico", di
"compensare il potenziale pregiudizio insito nella contrazione dei
modi e dei tempi dell'attività amministrativa" inerente la
vigilanza.
Tali rimedi non sono, peraltro, limitati al solo potere
finalizzato a prevenire i pericoli che possono riguardare interessi
pubblici particolarmente sensibili, previsto dal comma 4 dell'art. 19
della L. 241/90, ma comprendono anche il generale potere di
autotutela contemplato dal comma 3 del medesimo articolo il quale,
anche se non espressamente richiamato nel comma 6 bis, "si adatta
compiutamente alla materia dell'edilizia, alla quale non vi è
ragione per ritenere che non si riferisca"; anche perchè "si
esporrebbe a censura di manifesta irragionevolezza una
interpretazione contraria, che venisse a sottrarre gli interessi
implicati dal governo del territorio all'applicabilità di un
generale istituto del diritto amministrativo, la cui compatibilità
con la SCIA è stata riconosciuta dallo stesso legislatore con il
citato comma 3".
L'equilibrio raggiunto dall'art. 19 della L. 241/90 fra
l'interesse pubblico al corretto uso del territorio e l'affidamento
del privato assume a, giudizio, del Collegio rango di principio
fondamentale che deve essere rispettato da parte delle legislazioni
regionali che intervengano nell'ambito della materia di competenza
concorrente del governo del territorio.
Il carattere "fondamentale" dei principi è dato dall'essere gli
stessi il risultato di una precisa scelta di politica attinente il
bilanciamento dei diversi interessi in gioco che, costituendo momenti
chiave della disciplina di una determinata materia, sono inderogabili
da parte delle legislazioni regionali.
L'art. 84 bis comma 2 lettera b. della L.R. 1/05 nel momento in
cui consente l'esercizio dei poteri sanzionatori relativi a
determinate categorie di interventi edilizi che hanno formato oggetto
di s.c.i.a. anche oltre il termine di 30 giorni dalla sua
presentazione sulla base del mero riscontro della difformità dalle
norme urbanistiche o dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici
generali, degli atti di governo del territorio o dei regolamenti
edilizi, altera gravemente l'equilibrio fra i due valori sopra
menzionati a tutto sfavore della tutela dell'affidamento del privato
che la norma non tiene in alcun considerazione, equiparando in tutto
e per tutto le opere conformi alla s.c.i.a. a quelle realizzate in
modo del tutto abusivo.
Sotto diverso profilo l'art. 84 bis comma 2 lettera b) della L.R.
1/05 incorre in una possibile violazione dell'art. 117 comma 2
lettera m) della Costituzione non osservando i livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali dei
cittadini nell'ambito del procedimento amministrativo.
Ai sensi del comma 4 ter del D.L. 78/2010, infatti, l'intera
disciplina della s.c.i.a. contenuta nel comma 4-bis si inquadra nel
predetto titolo di competenza esclusiva dello Stato.
Costituiscono, pertanto, livelli essenziali delle prestazioni
tutti i profili della disciplina della s.c.i.a. che riguardano il
rapporto fra amministrazione e cittadino ivi compresi quelli
afferenti alla posizione in cui si viene a trovare l'autore della
segnalazione allo scadere del trentesimo giorno dalla sua
presentazione, posizione connotata dalla garanzia che
l'amministrazione non possa più adottare i provvedimenti di
inibizione della attività e di rimozione dei suoi effetti se non nei
casi contemplati dalla norma medesima.
È appena il caso di ricordare che la Corte costituzionale con la
sentenza 164 del 2012, nel respingerei ricorsi proposti dalle regioni
avverso la suddetta norma, ha stabilito che la disciplina della
s.c.i.a. ben si presta ad essere ricondotta al parametro di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. che permette una
restrizione dell'autonomia legislativa delle Regioni, giustificata
dallo scopo di assicurare un livello uniforme di godimento dei
diritti civili e sociali tutelati dalla stessa Costituzione, in
quanto l'attività amministrativa può assurgere alla qualifica di
"prestazione", della quale lo Stato è competente a fissare un
livello essenziale a fronte di uno specifico diritto di individui,
imprese, operatori economici e, in genere, soggetti privati.
In particolare, ha affermato la Corte, tutto il meccanismo su cui
si basa la segnalazione certificata di inizio attività per cui "al
soggetto interessato si riconosce la possibilità di dare immediato
inizio all'attività.., fermo restando l'esercizio dei poteri
inibitori da parte della pubblica amministrazione, ricorrendone gli
estremi" e "fatto salvo il potere della stessa pubblica
amministrazione di assumere determinazioni in via di autotutela, ai
sensi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241 del
1990", costituisce "prestazione specifica" anche laddove viene
tutelato "il diritto dell'interessato ad un sollecito esame, da parte
della pubblica amministrazione competente, dei presupposti di diritto
e di fatto che autorizzano l'iniziativa medesima".
8. Per le suddette ragioni il Collegio ritiene rilevante e non
manifesta.mente infondata la questione della legittimità
costituzionale dell'art. 84 bis comma 2 lettera b) della legge
regionale toscana 3 gennaio 2005 n. 1 nella parte in cui consente
alla amministrazione comunale di adottare provvedimenti inibitori e
sanzionatori anche dopo la scadenza del trentesimo giorno dalla
presentazione della s.c.i.a. sulla base del solo presupposto della
riscontrata difformità dell'intervento che ne è oggetto dalle norme
urbanistiche o dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici
generali, degli atti di governo del territorio o dei regolamenti
edilizi.
In particolare, la Sezione dubita che la predetta norma possa
ritenersi conforme ai principi fondamentali della materia contenuti
nei commi secondo terzo e quarto dell'art. 19 della L. 241 del 1990
in tema di s.c.i.a. concernenti anche la s.c.i.a. edilizia in forza
del disposto del comma 6 ter del predetto articolo, e, quindi,
incorra nella violazione dell'art. 117 comma 3 della Costituzione.
La Sezione dubita altresì della costituzionalità della predetta
norma sotto il profilo della violazione dell'art. 117 comma 2 lett.
m) Cost. in quanto non rispetta i livelli essenziali delle
prestazioni dei diritti civili e sociali stabiliti in materia di
segnalazione certificata di inizio attività dai menzioni comma
dell'art. 19 della L. 241/90.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione
III,
Visti gli articoli 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 e 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 84 bis comma 2 lett. b) della
legge regionale toscana 3 gennaio 2005 n. 1 in riferimento all'art.
117 comma 3 e all'art. 117 comma 2 lett, m) della Costituzione
SOSPENDE IL GIUDIZIO;
Ordina, a cura della Segreteria, la trasmissione degli atti alla
Corte Costituzionale.
Ordina la notifica della presente ordinanza alle parti in causa
nonchè al Presidente della Giunta regionale della Toscana.
Ordina che della presente ordinanza sia data comunicazione, dalla
Segreteria, al Presidente del Consiglio regionale della Toscana.
Così deciso in Firenze nelle camere di consiglio dei giorni 9
gennaio 2015, 17 febbraio 2015, con l'intervento dei magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Rosalia Messina, Consigliere
Raffaello Gisondi, Primo Referendario, Estensore

Il Presidente: Nicolosi


L'Estensore: Gisondi