1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 11-12-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 42 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 19 novembre 1991
N. 42 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 19 novembre 1991 (della provincia autonoma di Trento) Sanita' pubblica - Regolamento dei corsi di qualificazione per l'accesso al profilo professionale di operatore tecnico addetto all'assistenza - Disciplina dei requisiti di accesso, dei criteri di ammissione, delle modalita' di svolgimento dei corsi e dei relativi programmi, degli attestati di qualificazione che vengono rilasciati a seguito del superamento delle prove cui sono ammessi coloro che portano a termine il corso - Competenza a sottoscrivere gli attestati predetti e partecipazione alla commissione esaminatrice, di un rappresentante del Ministro della sanita', oltre che di un rappresentante della provincia autonoma - Istituzione nelle piante organiche delle uu.ss.ll. di posti di operatore tecnico addetto all'assistenza nella misura massima del 35% di posti di ausiliario specializzato addetto ai servizi socio- assistenziali gia' in organico - Asserita indebita invasione della sfera di competenza provinciale in materia di igiene e sanita', di assistenza sanitaria ed ospedaliera e di addestramento e formazione professionale. (Decreto del Ministro della sanita' 26 luglio 1991, n. 295). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 29; 9, n. 10; 16, primo comma). (091C1261) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 11-12-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore, sig. Mario
Malossini, giusta deliberazione della giunta provinciale n.
14909/1991 dell'8 novembre 1991, rappresentata e difesa - in virtù
di procura speciale dell'11 novembre 1991 per atto notaio Pierluigi
Mott, in Trento (rep. n. 56912 - dall'avv. prof. Sergio Panunzio e
presso di esso elettivamente domiciliato in Roma, piazza Borghese n.
3; contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di competenza
in relazione al decreto del Ministro della sanità 26 luglio 1991, n.
295, recante "Regolamento dei corsi di qualificazione per l'accesso
al profilo professionale di operatore tecnico addetto all'assistenza
in applicazione dell'art. 40, terzo comma, del d.P.R. 28 novembre
1990, n. 384", spec. artt. 1, secondo comma, ed allegato 3; 5; 6 e
10.
F A T T O
In base allo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670), la provincia autonoma ricorrente è titolare
di competenze legislative ed amministrative di tipo esclusivo in
materia di "addestramento e formazione professionale" (art. 8, n. 29,
ed art. 16, primo comma, del d.P.R. n. 670/1972, citato). Inoltre,
essa è titolare di competenze legislative ed amministrative di tipo
concorrente in materia di "igiene e sanità, ivi compresa
l'assistenza sanitaria ed ospedaliera", art. 9 n. 10, ed art. 16,
primo comma, del d.P.R. n. 670/1972).
Tali competenze sono nella piena disponibilità della provincia
ricorrente, anche in virtù della intervenuta emanazione delle rela-
tive norme di attuazione; in particolare di quelle di cui ai d.P.R.
1º novembre 1973, n. 689; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.P.R. 26
gennaio 1980, n. 197, e successive modifiche. Nell'esercizio di tali
competenze la provincia stessa ha fra l'altro disciplinato
organicamente la materia, in particolare per quanto riguarda la
formazione e riqualificazione professionale del personale sanitario.
Al riguardo (oltre alla legge provinciale 3 settembre 1987, n. 21,
recante "Ordinamento della formazione professionale") ricordiamo
specialmente la legge provinciale 20 marzo 1978, n. 14 ("Interventi
della provincia autonoma di Trento per la formazione, l'aggiornamento
e la riqualificazione professionale del personale dei servizi socio-
sanitari"), e poi le leggi provinciali 1º settembre 1981, n. 18; 27
agosto 1982, n. 22; 29 agosto 1983, n. 30; 5 novembre 1984, n. 9; 13
gennaio 1986, n. 1; 4 agosto 1986, n. 24; 3 settembre 1987, n. 24;
24 agosto 1989, n. 5.
Ciò premesso, dobbiamo ancora ricordare che con d.P.R. 28
novembre 1990, n. 384, è stato emanato il "Regolamento per il
recepimento delle norme risultanti dalla disciplina prevista
dall'accordo del 6 aprile 1990 concernente il personale del comparto
del Servizio sanitario nazionale, di cui all'art. 6 del d.P.R. 5
marzo 1986, n. 68".
Tale regolamento contiene un art. 40 (intitolato "Profili
professionali"), il cui terzo comma così recita: "Nell'ambito della
posizione funzionale corrispondente al quarto livello retributivo, è
istituito il profilo professionale di 'operatore tecnico addetto
all'assistenzà, al quale accedono gli ausiliari specializzati del
contingente addetto ai servizi socio assistenziali ovvero candidati
esterni, previo superamento di un apposito corso annuale le cui
modalità, requisiti di accesso, percentuali di ammissione per
candidati interni ed esterni sono stabiliti, nell'ambito della
programmazione sanitaria, con decreto del Ministro della sanità da
emanarsi entro sessanta giorni dall'entrata in vigore del presente
regolamento. Nell'ammissione ai corsi va data priorità ai dipendenti
già ausiliari socio sanitari specializzati. Le attribuzioni
dell'operatore tecnico addetto all'assistenza sono descritte
nell'allegato 2) che fa parte integrante del presente regolamento".
Successivamente, nella Gazzetta Ufficiale n. 295 del 19 dicembre
u.s. è stato pubblicato il decreto del Ministro della sanità 26
luglio 1991, n. 295, meglio indicato in epigrafe.
Con tale decreto, che ha natura regolamentare (come si evince dal
suo stesso titolo), il Ministro dell'industria ha inteso disciplinare
i corsi di qualificazione di cui appunto al terzo comma dell'art. 40
del d.P.R. n. 384/1990, i relativi requisiti di accesso, i criteri di
ammissione, le modalità di svolgimento dei corsi ed i relativi
programmi, gli attestati di qualificazione che vengono rilasciati a
seguito del superamento delle prove cui sono ammessi coloro che
portano a termine il corso (cfr. art. 1, primo e secondo comma, del
regolamento in questione). Tale decreto si applica anche nel
territorio e nei confronti delle province autonome di Trento e
Bolzano, come risulta espressamente dagli artt. 2, secondo comma; 5,
secondo comma; e dal modello di cui all'allegato n. 3.
Il decreto ministeriale in questione incide su di una materia che
è di competenza provinciale, ed in particolare talune sue
disposizioni ledono le attribuzioni costituzionali della provincia
autonoma di Trento, che pertanto le impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui agli artt.
8, n. 29; 9, n. 10; 16, primo comma, dello statuto speciale T.-A.A. e
relative norme d'attuazione, con particolare riguardo all'art. 1,
secondo comma, ed allegato n. 3, ed all'art. 10 del decreto
ministeriale impugnato.
Ai fini del presente ricorso viene prima di tutto in evidenza, e
va censurata la disciplina, di estremo dettaglio, contenuta nel
decreto in questione relativamente al modello di attestato di
qualificazione di operatore tecnico addetto all'assistenza, contenuta
nell'art. 1, secondo comma, ed allegato n. 3 del decreto impuganto;
nonchè quella relativa alla composizione della commissione innanzi
alla quale vengono sostenuti gli esami conclusivi del corso (col
superamento dei quali si ottiene l'attestato di qualificazione di cui
sopra), che è a sua volta contenuta nell'art. 10 del decreto
impugnato.
In relazione al primo aspetto osserviamo infatti che nella
competenza eslcusiva della provincia in materia di formazione
professionale certamente rientra anche la disciplina degli attestati
dei corsi di formazione e qualificazione professionale ed il rilascio
dei medesimi attestati (come infatti è confermato dalla già
ricordata disciplina provinciale della materia: per es. si veda
l'art. 4, quarto comma, della citata legge provinciale 20 marzo 1978,
n. 14). Pertanto è palesemente illegittima e lesiva delle
attribuzioni provinciali in materia la circostanza che con l'art. 1,
secondo comma, e con l'allegato n. 3 del regolamento impugnato il
Ministro della sanità pretenda di approvare il modello
dell'attestato di qualifica: infatti, per i corsi che si svolgono nel
territorio della provincia ricorrente, l'approvazione del relativo
modello di attestato rientra nella competenza esclusiva della
provincia medesima. Inoltre è del pari lesiva delle competenze
provinciali il fatto che il modello di attestato contenuto
nell'allegato n. 3 preveda la sottoscrizione, oltre che del
rappresentante della provncia, anche di un rappresentante del
Ministro della sanità. Infatti, stante la esclusiva competenza
provinciale in materia, non spetta a rappresentanti del Ministro
della sanità di firmare l'attestato in questione.
Per quanto riguarda poi l'art. 10 del decreto impugnato, è
parimenti illegittima e lesiva delle attribuzioni provinciali la
circostanza che ivi si stabilisce che nella commissione esaminatrice
debba essere presente anche un rappresentante del Ministero della
sanità. Una tale presenza, e la relativa norma dell'art. 10, è
infatti incompatibile con la esclusiva competenza della provincia in
materia (così come, del resto, essa è incompatibile con la
disciplina già stabilita in materia dalla provincia stessa: v. art.
16, primo comma, della legge provinciale 20 marzo 1978, n. 14, dove
il rappresentante del Ministro della sanità è sostituito da quello
della provincia).
2. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui alle norme
statutarie (e d'attuazione) già indicate, con particolare riguardo
agli artt. 5 e 6 del decreto ministeriale impugnato. Violazione del
principio di legalità.
L'art. 5, primo comma, del regolamento impugnato stabilisce la
istituzione nelle piante organiche delle uu.ss.ll. (e delle
istituzioni di cui agli artt. 39, 41 e 42 della legge n. 833/1978) di
posti di operatore tecnico addetto alla assistenza nella misura
massima del 35% dei posti di ausiliario specializzato addetto ai
servizi socio-assistenziali già in organico. A sua volta l'art. 6
dello stesso regolamento stabilisce che contestualmente
all'inquadramento nella nuova qualifica di operatore tecnico addetto
all'assistenza del personale già in servizio come ausiliario
specializzato addetto ai servizi socio assistenziali, a seguito del
conseguimento dell'attestato di qualificazione, i relativi posti di
ausiliario specializzato sono trasformati in posti di operatore
tecnico addetto all'assistenza.
Infine, altra norma che viene in evidenza ai fini del presente
ricorso è quella del secondo comma dell'art. 5 del regolamento
impugnato. Questo stabilisce infatti che, in relazione al fabbisogno
di operatori tecnici addetti all'assistenza, risultante della
proporzione stabilita dal già ricordato primo comma, dell'art. 5 "le
regioni e le province autonome determinano annualmente il numero
totale dei posti da istituire pressole scuole di cui al primo comma
dell'art. 2".
Orbene, la surriferita disciplina regolarmente, nella parte in cui
ponenorme, anche di estremo dettaglio, in materia di piante organiche
delle uu.ss.ll. (artt. 5, primo comma, e 6) sono lesive delle
attribuzioni della provincia ricorrente (non solo di quelle in
materia di formazione professionale, ma anche di quelle in materia di
piante organiche del personale sanitario, ex art. 9, n. 10, dello
statuto). In base ad esse spetta infatti alla provincia, e non già
al Ministro della sanità, di individuare le concrete necessità di
operatori tecnici addetti all'assistenza nell'ambito del servizio
sanitario provinciale e di istituire i relativi posti.
Tanto più grave ed evidente risulta, sotto questo profilo, la
illegittimità delle impugnate disposizioni del regolamento e la
lesione delle attribuzioni provinciali per il fatto che il Ministro
della sanità non aveva il potere legale di stabilire con il decreto
impugnato la disciplina delle piante organiche in questione. Infatti
si tratta di materia del tutto estranea a quella tassativamente
prevista dal terzo comma dell'art. 40 del d.P.R. n. 384/1990, e per
la quale ivi si prevede appunto una ulteriore disciplina stabilita
dal Ministro della sanità con proprio decreto. Sotto questo
particolare aspetto, dunque, il regolamento impugnato contrasta con
il principio di legalità, ed è quindi lesivo delle attribuzioni
costituzionali della provincia ricorrente.
Considerazioni analoghe a quelle ora svolte in relazione alla
disciplina stabilita dall'art. 5, primo comma, e dall'art. 6 valgono
anche in relazione alla disciplina contenuta nel secondo comma
dell'art. 5 del regolamento impugnato. Invero, spetta esclusivamente
alla provincia ricorrente di determinare sulla base di propri criteri
e di una autonoma valutazione il numero dei posti da istituire presso
le scuole di formazione professionale (come del resto è già
previsto dalla legislazione provinciale: v. art. 4, quarto comma,
della legge prov. 20 marzo 1978, n. 14). Pertanto il vincolo
stabilito dal secondo comma dell'art. 5 per la determinazione del
numero dei posti delle scuole, fondate su di una "proporzione" rigida
con numero dei posti di operatore di cui al primo comma, è
palesemente lesivo delle attribuzioni provinciali (in particolare di
quelle esclusive in materia di formazione professionale). Anche a
questo riguardo, infine, vi è violazione del principio di legalità,
poichè il terzo comma dell'art. 40 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 384/1990 non comprende fra gli aspetti della
organizzazione dei corsi che possono essere disciplinati dal decreto
del Ministro della sanità quello del "numero totale" dei posti da
istituire presso le scuole (ma solo la percentuale fra candidati
"interni ed esterni".
3. - Violazione, sotto ulteriore profilo, delle attribuzioni
provinciali di cui alle norme statutarie (e d'attuazione) già indi-
cate. Violazione dei principi costituzionali relativi alla funzione
di indirizzo e coordinamento e sul riparto delle competenze
normative. Violazione del principio di legalità.
Per i motivi già esposti, le impegnate disposizioni del decreto
ministeriale n. 295/1991 sono lesive delle attribuzioni della
provincia ricorrente. Tali disposizioni, infatti pretendono di
stabilire una disciplina di estremo dettaglio, ed applicabile anche
nella provincia di Trento, in una materia che non è invece di
esclusiva competenza della provincia ricorrente (e che essa ha già
disciplinato con proprie leggi).
Al riguardo sembra opportuno aggiungere che l'impugnato decreto
ministeriale con potrebbe certamente essere considerato neppure come
una legittima espressione del potere di indirizzo e coordinamento del
Governo nei confronti dell'esercizio delle competenze provinciali. In
primo luogo, infatti, per il suo stesso carattere analitico e
puntuale (che non lascia alcun margine di scelta autonoma alla
provincia) al decreto in questione mancano i caratteri strutturali
che sono propri degli atti di indirizzo. In secondo luogo il decreto
stesso, anche dal punto di vista formale della autoqualificazione
dell'atto e del procedimento, espressamente esclude la natura di atto
di indirizzo nel momento in cui si pone invece come atto
regolamentare.
Ma comunque, anche a volore ammettere in denegata ipotesi che si
tratti di un atto di indirizzo, comunque esso sarebbe egualmente
illegittimo e lesivo delle attribuzioni provinciali. Infatti il
decreto ministeriale in questione sarebbe incompatibile con i
principi costituzionali che - secondo l'insegnamento di codesta
ecc.ma Corte - presiedono alla funzione statale di indirizzo e
coordinamento quando questa venga esercitata in via amministrativa.
In particolare esso risulta in contrasto, sotto un ulteriore profilo,
con il principio di legalità, cui pure sottostanno gli atti di
indirizzo del Governo. Infatti si tratterebbe di un atto di indirizzo
privo di un proprio specifico fondamento legislativo, essendo esso
fondato, come già si è visto, su di una semplice norma
regolamentare (è pacifico, infatti, che i decreti presidenziali di
recepimento degli accordi sindacali di cui alla legge n. 93/1983 sono
degli atti normativi regolamentari).
Osserviamo infine che tanto più grave ed evidente risulta la
lesione delle attribuzioni provinciali operata dal decreto
ministeriale impugnato (anche in relazione a quanto già dedotto nei
due precedenti motivi del ricorso) per il fatto che le disposizioni
impugnate, pur riguardando materie di competenza esclusiva della
provincia ricorrente sono state emanate con un semplice regolamento
ministeriale. La qual cosa - secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma
Corte (sentenza n. 204/1991 è incompatibile con i principi che
scaturiscono dalle regole costituzionali sull'ordine delle fonti
(ribaditi anche dall'art. 17, primo comma, lette. b), e terzo comma,
della legge n. 400/1988), secondo cui un regolamento ministeriale non
può validamente intervenire in materie riservate alla competenza
provinciale (o regionale).
Per di più, si tratta nel caso in questione di un regolamento
ministeriale privo di fondamento legale, fondandosi esso su di una
norma a sua volta regolamentare (art. 40, terzo comma, del d.P.R. n.
384/1990), e non su di una norma di legge (come richiesto ancora dal
terzo comma dell'art. 17 della legge n. 400/1988). Si tratta dunque
di un regolamento che è in contrasto con i principi costituzionali
che presiedono all'esercizio delle potestà normative del Governo, ed
in particolare, anche sotto questo profilo, con il principio di
legalità.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare al competenza della provincia autonoma ricorrente
e, per l'effetto, annullare in parte qua il decreto del Ministro
della sanità 26 luglio 1991, n. 295, come meglio indicato in
epigrafe.
Roma, addì 12 novembre 1991
Prof. avv. Sergio PANUNZIO

91C1261