1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 14-7-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 209 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 aprile 2010
Ordinanza del Tribunale di Torre Annunziata - Sez. distaccata di Gragnano - del 28 aprile 2009 nel procedimento civile promosso da Comune di S. Antonio Abate c/ Comune di Gragnano ed altri. Giustizia amministrativa - Giurisdizione esclusiva - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie «comunque attinenti alla complessiva gestione dei rifiuti» - Esclusione delle controversie, anche sub specie di regresso, ripetizione ovvero ingiustificato arricchimento nei rapporti interni tra Enti condebitori, concernenti il pagamento di indennita', canoni ed altri corrispettivi connessi alla complessiva azione di gestione dei rifiuti - Mancata previsione - Violazione dei principi sul riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, difettando l'esercizio di poteri amministrativi della pubblica amministrazione in materia. - Decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, convertito nella legge 14 luglio 2008, n. 123, art. 4. - Costituzione, art. 103, primo comma. (010C0551) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 14-7-2010)

IL TRIBUNALE

Il Giudice, dott. Gian Andrea Chiesi;
Letti gli atti;
Sciogliendo la riserva che precede;

O s s e r v a

Con atto di citazione in riassunzione, notificato in data 24/25
novembre 2008 nei confronti del comune di Lettere, del comune di
Gragnano e del comune di S. Maria la Carità, il comune di S. Antonio
Abate, premesso che: 1) a seguito della chiusura della discarica di
Panzano 2 Tufino e della successiva comunicazione proveniente dalla
A.S.L. Napoli 5 circa la grave situazione igienico-sanitaria
derivatane in conseguenza, i sindaci della allora costituenda Unione
dei Monti Lattari e Pedemontani (Gragnano, Pimonte, Casola di Napoli,
Lettere, S. Maria La Carità e S. Antonio Abate - cfr. art. 32,
d.lgs. n. 267/2000), riunitisi in data 23 gennaio 2001 presso la Casa
Comune del comune di S. Antonio Abate sottoscrissero un protocollo di
intesa (cfr. l'art. 30, d.lgs. n. 267/2000) decidendo di chiedere
alla A.S.L. Napoli 5 un parere sull'individuazione del nuovo sito
destinato allo smaltimento dei rifiuti, contestualmente deliberando,
una volta individuato il sito, di ripartire i costi inerenti
l'occupazione, la raccolta e lo stoccaggio tra i Comuni in relazione
al numero di abitanti di ciascuno ed affidando alla società L'Igiene
Urbana S.r.l. l'espletamento delle operazioni di raccolta dei R.S.U.
e di successivo stoccaggio degli stessi nel detto sito; 2) il sito in
questione fu quindi individuato in un capannone sito in S. Antonio
Abate, alla via Marna n. 145, nella disponibilità della Sistem Box
S.a.s. di Abagnale Anna &amp; C., a fronte del pagamento di un canone di
occupazione dell'immobile pari a Lit. 2.500.000 per i primi dieci
giorni e di Lit. 2.000.000 per i giorni successivi; 3) l'ASL Napoli 5
espresse il proprio parere favorevole: sicchè ciascun Comune della
costituenda Unione (ivi inclusi gli odierni convenuti - cfr. atto di
citazione, p. 3, sub 7) assunse le deliberazioni consequenziali,
anche sub specie di impegno di spesa; 4) esso comune di S. Antonio
Abate, disposta l'occupazione d'urgenza dell'immobile indicato sub 2,
ex art. 13, d.lgs. n. 22/1997 (disciplina applicabile ratione
temporis) ed instaurato per conto della Unione i relativi rapporti
con la società Sistem Box S.a.s. di Abagnale Anna &amp; C. e con la
società L'Igiene Urbana S.r.l. (cfr. doc. 4 della produzione del
comune di S. Maria la Carita'), provvide al pagamento delle fatture
emesse dall'una e dall'altra relativamente alla occupazione del
capannone indicato sub 2, all'espletamento del servizio di
smaltimento dei rifiuti solidi urbani ed alla sanificazione dei
locali oggetto di occupazione all'esito dello stoccaggio, così
anticipando anche gli esborsi di spettanza degli altri Enti locali
sottoscrittori dell'originario protocollo d'intesa; 5) inutilmente è
stata richiesta ai Comuni oggi convenuti la ripetizione delle somme
di competenza di ciascuno (pari ad €_105.696,08 per il comune di
Lettere; ad €_38.154,43 per il comune di Gragnano; ad € 291.73,75,
per il comune di S. Maria la Carita'), importo calcolato in base agli
accordi indicati in precedenza sub 2 e recepiti nello statuto
dell'Unione (cfr. doc. 10 della produzione di parte attrice, art. 27,
comma 2); tanto premesso, il comune di S. Antonio Abate convenne in
giudizio, innanzi al Tribunale di Torre Annunziata, sezione
distaccata di Gragnano, il comune di Lettere, il comune di Gragnano
ed il comune di S. Maria la Carità, ciascuno in persona del
rispettivo legale rappresentante p.t., al fine di sentire condannare
gli stessi alla ripetizione, in favore di esso Ente attore, delle
quote di debito di competenza di ciascuno ed anticipate dal primo. Si
costituirono il comune di Gragnano ed il comune di S. Maria la
Carità i quali, contestata la fondatezza, in fatto ed in diritto,
dell'avversa domanda, hanno infine concluso per il rigetto della
stessa. Restò contumace, benchè ritualmente evocato in giudizio, il
comune di Lettere.
All'udienza del 10 aprile 2009, sulla questione preliminare di
giurisdizione, sottoposta alla discussione delle parti (cfr. art.
183, comma 4, novella formulazione, cod. proc. civ.) e, in ogni caso,
eccepita dalla difesa del comune di S. Maria la Carità, il Giudice
si riservava.
Orbene, appare preliminare evidenziare come il comune di S.
Antonio Abate abbia inteso agire nei confronti degli Enti odierni
convenuti al fine di ripetere da parte di questi ultimi la quota di
spettanza di ciascuno, relativamente all'unico debito che tutti
contrassero, per il tramite di esso Comune attore, con la Sistem Box
S.a.s. di Abagnale Anna &amp; C., nonchè con la società L'Igiene Urbana
S.r.l. (cfr. docc. 4-7 della produzione di parte attrice, nonchè
doc. 10, art. 27): debito che esso attore provvide, anticipando anche
le somme ascrivibili agli odierni convenuti, ad estinguere.
Trattasi, dunque, di fattispecie riconducibile al novero dei
rapporti negoziali di carattere privatistico tra gli enti predetti,
conseguenti all'assunzione (in solido tra loro - cfr. art. 1292 1294
cod. civ.) di un debito nei confronti dei comuni creditori (nel caso
di specie, la Sistem Box S.a.s. di Abagnale Anna &amp; C. e la società
L'Igiene Urbana S.r.l.) e con adempimento richiesto (ed eseguito), in
anticipazione per tutti i condebitori, da parte di uno solo di essi
(i.e., l'odierno attore).
Sennonchè, l'esame nel merito della res controversa da parte del
Tribunale è attualmente precluso alla luce del chiaro ed inequivoco
tenore dell'art. 4, d.l. 23 maggio 2008, n. 90, convertito in legge
14 luglio 2008, n. 123, applicabile ratione temporis al caso di
specie (cfr. art. 5 cod. proc. civ.), alla cui stregua sono devolute
alla giurisdizione esclusiva del G.A. «tutte le controversie...
comunque attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti,
seppure posta in essere con comportamenti dell'amministrazione
pubblica o dei soggetti alla stessa equiparati».
Dubita, tuttavia, il Tribunale, della conformità al dato
costituzionale della richiamata disposizione di legge nella parte in
cui devolve alla giurisdizione esclusiva del G.A. anche le
controversie connesse alla azione di gestione dei rifiuti e che -
quale quella in esame - hanno carattere meramente patrimoniale,
concernendo il pagamento, anche tra Enti condebitori, sub specie di
regresso, ripetizione ovvero ingiustificato arricchimento, di canoni,
indennità e corrispettivi.
1. Sulla rilevanza della questione.
Sotto il profilo della rilevanza della sollevanda questione ai
fini della decisione cui è chiamato il Tribunale, va da sè che
l'applicazione, al caso in esame, del richiamato art. 4 - la cui
omnicomprensiva e generale formulazione impedisce di distinguere a
seconda del tipo di situazione giuridica soggettiva sottesa alla
domanda, sia essa ascrivibile al novero dei diritti soggettivi
piuttosto che degli interessi legittimi - imporrebbe la declaratoria
di difetto di giurisdizione da parte di questo Giudicante in favore
del G.A. Di talchè, nonostante si verta in ipotesi di petium e causa
petendi pacificamente riconducibili all'avere azionato un diritto
soggettivo (di credito) del Comune attore nei confronti dei Comuni
convenuti, sarebbe precluso a questo Giudice l'esame del merito della
res controversa.
Nè, invero, appare possibile una diversa interpretazione della
disposizione in commento, tale da consentire il radicamento della
giurisdizione del G.O. (e, dunque, di questo Tribunale).
Precisamente, non ignora questo Giudicante che alcuna
disposizione di legge può essere dichiarata costituzionalmente
illegittima solo perchè suscettibile di essere interpretata in
contrasto con precetti costituzionali: deve, piuttosto, esserlo
allorquando non sia possibile attribuirle un significato che la renda
conforme a Costituzione (cfr. Corte Cost., sent. n. 188 del 1995;
Corte Cost., ord. nn. 272, 187, 143 e 57 del 2006, n. 464 del 2007 e
n. 440 del 2008). In tale prospettiva, di fronte ad una pluralità di
interpretazioni di una medesima disposizione, il Giudice è
certamente tenuto a ricercare e preferire quella costituzionalmente
adeguata, dovendosi rimettere la questione al Giudice delle leggi
solo quando accerti l'impossibilità di un'interpretazione conforme
al dettato costituzionale. Ciò, tuttavia, implica che la
disposizione sia concretamente suscettibile di una varietà di
interpretazioni posto che, diversamente - laddove, cioè, si volesse
per forza dare una diversa lettura della norma, anche quando la
stessa materialmente non consenta tale esegesi - il giudice non
opererebbe più nei limiti di una - pur legittima - interpretazione
conforme, arrogandosi piuttosto un potere (quello di disapplicare una
disposizione di legge per l'illegittimità costituzionale della
stessa) che ad esso non compete.
Orbene, tanto premesso va anzitutto chiarito che il riferimento
al concetto di «azione di gestione dei rifiuti» contenuto nell'art. 4
in esame non può assolutamente prescindere dal dettato di cui agli
artt. 177 e ss., d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in
materia ambientale» e, in specie, da quanto disposto dall'art. 183,
comma 1, lett. d) - inserito nella parte quarte, recante «norme in
materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati» -
laddove, nella nozione di «gestione» il legislatore ha espressamente
ricompreso «la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento
dei rifiuti, compreso il controllo di queste operazioni, nonchè il
controllo delle discariche dopo la chiusura».
Ebbene - come detto - il richiamato articolo 4 devolve
indistintamente alla giurisdizione del G.A. «tutte le controversie»
concernenti l'azione di gestione dei rifiuti posta in essere dalla
pubblica amministrazione, senza operare alcuna distinzione,
limitazione o precisazione; l'ultimo periodo del comma 1, inoltre,
precisa che la giurisdizione è devoluta al G.A. finanche in ipotesi
di «controversie relative a diritti costituzionalmente tutelati»;
anzi, a voler essere ancora più precisi la norma, utilizzando
l'avverbio «comunque» e ricomprendendo nel proprio campo di
applicazione anche i «comportamenti» (e, dunque, attività che non
sono riconducibili - nemmeno mediatamente - all'esercizio di poteri
autoritativi della P.A.), rende inequivocabile - a parere di questo
Giudice - che l'intenzione del legislatore sia stata quella di
attribuire indiscriminatamente alla cognizione del G.A. la totalità
delle controversie attinenti alla attività posta in essere nel campo
della «gestione» - nei termini innanzi indicati - dei rifiuti.
Le conclusioni che precedono appaiono confermate, per altro
verso, anche dall'esame dei lavori preparatori aventi ad oggetto la
legge di conversione n. 123/2008, del d.l. n. 90/2008: ed infatti, in
sede di esame del disegno di legge di iniziativa governativa n. 1145,
già la I e la II Commissione Permanente della Camera dei Deputati
(rispettivamente, Affari Costituzionali e Giustizia) avevano
sollecitato la Commissione di merito a valutare, sulla scorta della
consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale in materia di
riparto di giurisdizione tra G.O. e G.A., l'opportunità di precisare
che i comportamenti della pubblica amministrazione, oggetto delle
controversie devolute alla competenza del giudice amministrativo,
dovessero essere comunque riconducibili all'esercizio di un pubblico
potere (cfr. Atti Parlamentari n. 1145-A, nonchè n. 1145-A/R; in
particolare dal resoconto della II Commissione - Mercoledì 11 giugno
2008, si ricava che la Commissione Giustizia, nel rendere parere
favorevole, sollecitava la Commissione di merito a valutare
l'opportunità di specificare che la giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo in materia di gestione dei rifiuti comprende i
«comportamenti» della pubblica amministrazione o dei soggetti
equiparati solo qualora essi siano collegati all'esercizio, pur se
illegittimo, di un pubblico potere).
Nondimeno, siffatte indicazioni non sono state recepite nel testo
finale, tanto che l'art. 4 è rimasto inalterato nella propria
formulazione, così palesando in maniera inequivoca (e non
diversamente interpretabile) la volontà del legislatore di conferire
allo stesso portata generale ed omnicomprensiva.
Le considerazioni che precedono, tra l'altro, consentono
agevolmente di superare anche il tentativo - posto in essere da parte
della giurisprudenza amministrativa - di «salvare» in via
interpretativa la disposizione in questione (cfr., ex
plurimis, T.A.R. Lazio - Roma, 18 febbraio 2009, n. 1655, pure
richiamata dalla difesa del comune di S. Maria la Carità, nonchè
Cons. St., 27 marzo 2009, n. 1845), essendo ciò avvenuto mediante
una esegesi di essa che, tuttavia, appare essere andata decisamente
ben al di là di quanto il dato normativo consenta.
Sicchè, in ultima analisi, ritiene questo Giudicante che, il
legislatore con formulazione (e volontà - cfr. lavori preparatori
della legge di conversione supra riprodotti) inequivoca, non
suscettibile di diversa (e costituzionalmente orientata)
interpretazione, abbia inteso devolvere alla giurisdizione esclusiva
del G.A., ai sensi dell'art. 4, d.l. 23 maggio 2008, n. 90,
convertito in legge 14 luglio 2008, n. 123, tutte le controversie
attinenti alla «gestione» dei rifiuti (tra le quali rientra anche
quella oggetto del presente giudizio: si verte, infatti, in ipotesi
di rapporti tra amministrazioni in ordine al pagamento delle spese di
raccolta, trasporto, e smaltimento dei rifiuti - cfr. l'art. 183,
comma 1, lett. d), d.lgs. n. 152/2006), indipendentemente dalla
situazione sostanziale (attività - sia pure mediatamente -
provvedimentale o comportamento; diritto soggettivo o interesse
legittimo) sottesa alla attività concretamente posta in essere
dall'Amministrazione ovvero dei soggetti ad essa equiparati.
Devoluzione, tuttavia, che per ampiezza coinvolge anche attività e
rapporti totalmente estranei all'esercizio di un potere autoritativo
della P.A. (come ricorre nel caso di specie, in cui si controverte in
ordine a mere pretese di pagamento tra Enti, conseguenti a rapporti
obbligatori derivanti da pattuizioni di tipo negoziale tra gli stessi
intercorrenti) ed alla naturale sfera di cognizione di quel Giudice.
Ciò che implicherebbe, come detto, la declinatoria di
giurisdizione da parte di questo Tribunale (ed impossibilità di
esame, nel merito, della res controversa), con contestuale
attribuzione di potestas iudicandi al G.A.
2. Sulla non manifesta infondatezza.
Quanto alla non manifesta infondatezza della proponenda questione
di legittimità costituzionale, ricostruito nei termini che precedono
il tenore della norma in rassegna, risulta evidente il contrasto
della stessa rispetto al precetto contenuto all'art. 103, comma 1,
Cost.
Invero, già con la nota sentenza n. 204/2004 la Corte
costituzionale, nel dichiarare la parziale illegittimità dell'art.
33, commi 1 e 2, d.lgs. n. 80/1998 come sostituito dall'art. 7, lett.
a), della legge n. 205/2000, ha precisato che l'art. 103, comma 1,
Cost. non ha conferito al legislatore ordinario un'assoluta ed
incondizionata discrezionalità nell'attribuzione al giudice
amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva,
avendogli piuttosto conferito esclusivamente il potere di indicare
«particolari materie» rispetto alle quali la cognizione del G.A.
investe anche le posizioni di diritto soggettivo. Dette materie,
tuttavia, devono essere «particolari» rispetto a quelle devolute alla
giurisdizione generale di legittimità, nel senso che devono
partecipare della loro medesima natura, la quale è contrassegnata
dalla circostanza che l'amministrazione pubblica agisce come
autorita': ciò implica che la mera partecipazione
dell'amministrazione al giudizio o il generico coinvolgimento di un
interesse pubblico nella controversia non possono considerarsi di per
sè sufficienti a radicare la giurisdizione esclusiva del G.A. In
detta occasione, peraltro, rendendo una pronunzia additiva, il
Supremo Consesso ha chiarito che la disposizione allora sottoposta al
proprio vaglio doveva intendersi costituzionalmente illegittima nella
parte in cui devolveva alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo «tutte le controversie in materia di pubblici servizi,
ivi compresi quelli» anzichè «le controversie in materia di pubblici
servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle
concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi ...» (cfr.
anche la formulazione dell'art. 5, comma 1, legge n. 1034/1971).
Sulla scorta, dei medesimi principi, quindi, la Corte ha
successivamente dichiarato l'illegittimità dell'art. 53 del d.P.R.
n. 327/2001 nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione
esclusiva del G.A. le controversie relative anche ai comportamenti
delle pubbliche amministrazioni nella materia espropriativa non
esclude quei comportamenti che non siano riconducibili, neppure
mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere (cfr. Corte cost.,
sent. n. 191 del 2006).
La più recente giurisprudenza costituzionale ha dunque chiarito
come la possibilità, per il legislatore, di attribuire in talune
materie al G.A. anche la cognizione sui diritti soggettivi (oltre
quella generale su interessi legittimi) non possa tradursi in una
ripartizione di giurisdizione per «blocchi di materie», essendo una
simile opzione contrastante con la ratio di fondo sottesa all'art.
103, comma 1, della Costituzione.
Orbene, le considerazioni svolte mostrano come la previsione
dell'art. 4, d.l. 23 maggio 2008, n. 90, convertito in legge 14
luglio 2008, n. 123, fondando un'amplissima devoluzione di materie
alla giurisdizione esclusiva del G.A., devoluzione peraltro finanche
sganciata da qualsivoglia collegamento con l'esercizio di poteri
autoritativi della P.A. (il riferimento è ai pagamenti ed
comportamenti) e radicata piuttosto - come supra evidenziato - sulla
mera inerenza della controversia alla complessiva attività di
gestione dei rifiuti, contrasti - già in astratto - con il sistema
di riparto della giurisdizione contemplato a livello costituzionale
dall'art. 103, comma 1, Cost. In concreto, poi, tale contrasto emerge
con ancora maggiore evidenza in casi, quale quello sottoposto oggi al
vaglio del Tribunale, in cui si versa in ipotesi di esperimento di
un'azione di ripetizione (e, dunque, di mero pagamento) nei rapporti
interni tra Enti condebitori rispetto all'unico debito contratto nei
confronti di terzi per la raccolta, lo smaltimento e lo stoccaggio di
rifiuti.
3. Conclusioni: questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, d.l. 23 maggio 2008, n. 90, convertito in legge 14
luglio 2008, n. 123 per violazione dell'art. 103, comma 1, Cost.
Pertanto, essendo rilevante e non manifestamente infondata la
prospettata questione di legittimità costituzionale, deve
sospendersi il giudizio e devono rimettersi gli atti alla Corte
costituzionale, affinchè stabilisca se l'art. 4, d.l. 23 maggio
2008, n. 90, convertito in legge 14 luglio 2008, n. 123, nella parte
in cui non esclude dalla giurisdizione esclusiva del G.A. le
controversie, anche sub specie di regresso, ripetizione ovvero
ingiustificato arricchimento nei rapporti interni tra Enti
condebitori, concernenti il pagamento di indennità, canoni ed altri
corrispettivi connessi alla complessiva azione di gestione dei
rifiuti, contrasti o meno con l'articolo 103, comma 1, della
Costituzione.

P. Q. M.

Il Tribunale di Torre Annunziata, sezione distaccata di Gragnano,
in persona del G.M. dott. Gian Andrea Chiesi, sospende il giudizio;
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
per la decisione della questione di legittimità indicata in
motivazione; ordina alla Cancelleria di notificare la presente
ordinanza al Presidente del Consiglio dei Ministri nonchè di
comunicarla ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Si comunichi altresì alle parti costituite.
Gragnano, 27 aprile 2009

Il Giudice: Chiesi