1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 15-5-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 febbraio 1996
N. 4 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depostato in cancelleria il 23 febbraio 1996 (della provincia autonoma di Bolzano) Edilizia e urbanistica - Edilizia scolastica - Nuove norme in materia - Concessione di finanziamenti direttamente ai comuni - Assoggettamento della programmazione provinciale al controllo preventivo del Ministro della pubblica istruzione - Osservanza degli "indirizzi" formulati dall'Osservatorio per l'edilizia scolastica - Perentorieta' dei termini fissati per l'approvazione dei piani e dei progetti esecutivi - Controllo sostitutivo del commissario del Governo - Adozione di norme tecniche da parte del Ministro dei lavori pubblici - Realizzazione delle articolazioni dell'Anagrafe nazionale dell'edilizia scolastica conformemente agli indirizzi dell'Osservatorio - Lamentata violazione della competenza provinciale in materia di edilizia scolastica, viabilita', acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale, della autonomia finanziaria - Lesione del principio di legalita' (in relazione all'esercizio della funzione statale di indirizzo e coordinamento), dei principi costituzionali concernenti l'esercizio dei poteri di controllo sostitutivo dello Stato, la leale collaborazione, i rapporti tra fonti statali e provinciali, la funzione statale di indirizzo e coordinamento - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 150/1982, 177 e 1111 del 1988, 37, 49, 98, 204, 343, 359, 386, 391, 453 e 465 del 1991, 123, 352 e 366 del 1992, 45 e 359 del 1993, 21, 26, 165 e 166 del 1994, 69, 293, 333 e 373 del 1995. (Legge 11 gennaio 1996, n. 23, artt. 4, 5 e 7, quarto comma). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1, 17 e 28, 16, 69 e segg., tit. VI, 79, tit. VI, primo comma e 104; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 3, primo e secondo comma). (096C0292) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 15-5-1996)

Ricorso per questione di legittimità costituzionale della
provincia autonoma di Bolzano, in persona del presidente della Giunta
provinciale pro-tempore dott. Luis Durnwalder, giusta deliberazione
della giunta n. 451 del 12 febbraio 1996, rappresentata e difesa - in
virtù di procura speciale del 13 febbraio l996, rogata dal
segretario generale della giunta avv. Adolf Auckenthaler (rep. n.
17866) - dagli avv.ti proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz e presso
il primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese
n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
presidente del Consiglio in carica; per la dichiarazione
d'incostituzionalità degli artt. 4, 5 e 7, quarto comma, della legge
11 gennaio 1996, n. 23, recante "Norme per l'edilizia scolastica".
F a t t o
1. - In base agli artt. 8, n. 28 e 16, dello statuto speciale
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) la provincia
autonoma di Bolzano è titolare di competenze legislative ed
amministrative di tipo esclusivo in materia di "edilizia scolastica";
essa è inoltre titolare, in base all'art. 8, n. 1 e n. 17, del
medesimo tipo di competenze anche in materia di "ordinamento degli
uffici provinciali e del personale ad essi addetto" e di "lavori
pubblici di interesse provinciale". Tali competenze sono nella sua
piena disponibilità, anche a seguito della emanazione delle relative
norme d'attuazione statutarie, fra cui si ricordano in particolare
quelle contenute nel d.P.R. 1 novembre 1973, n. 687, in materia di
edilizia scolastica.
Per l'esercizio delle suddette competenze alla provincia è
costituzionalmente garantita anche una autonomia finanziaria, ai
sensi del titolo sesto (artt. 69 e segg.) dello statuto speciale
Trentino-Alto Adige, come modificato ed integrato dalla legge 30
novembre 1989, n. 386, e dalle relative norme d'attuazione, fra cui
si ricordano in particolare quelle di cui all'art. 4, terzo comma,
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, e del decreto
legislativo in pari data n. 268.
La provincia autonoma di Bolzano ha ampiamente esercitato le
suddette competenze, in particolare dettando una organica disciplina
della edilizia scolastica. Tale materia, oltre ad essere stata
oggetto di particolari disposizioni contenute nelle leggi provinciali
11 giugno 1975, n. 27 (in materia di opere pubbliche), 12 giugno
1980, n. 18 (in materia di mutui ai comuni), e 10 novembre 1993, n.
20 (in materia di esecuzione di lavori pubblici), è stata
specificamente disciplinata dalla legge provinciale 21 luglio 1977,
n. 21 ("Piano quadriennale per il finanziamento delle opere
scolastiche"), dalla legge provinciale 18 novembre 1978, n. 60
("Disposizioni in materia di edilizia scolastica") e dalla legge
provinciale 16 ottobre 1992, n. 37 ("Nuove norme in materia di
patrimonio scolastico"); inoltre una disciplina particolarmente
minuziosa della materia, anche per ciò che riguarda gli aspetti
tecnici, è stata dettata con il D.P.G.P. 14 gennaio 1992, n. 2,
recante il regolamento previsto dall'art. 10 della suddetta legge
provinciale n. 21/1977.
2. - Ciò premesso, nella Gazzetta Ufficiale n. 15 del 19 gennaio
u.s., è stata pubblicata la legge 11 gennaio 1996, n. 23, recante
"Norme per l'edilizia scolastica". Con tale legge il Parlamento ha
inteso riordinare organicamente la disciplina già vigente in
materia, caratterizzata dalla sovrapposizione di norme di diversa
origine, nonchè meglio definire i compiti e le competenze della
diverse autorità interessate.
La legge n. 23/1996, dopo avere definito all'art. 1 le sue
finalità, stabilito all'art. 2 quali sono gli interventi da essa
finanziati, ed individuato all'art. 3 nei comuni e nelle province gli
enti che di norma provvedono alla realizzazione e manutenzione degli
edifici scolastici, all'art. 4 stabilisce le norme riguardanti
"Programmazione, procedure di attuazione e finanziamento degli
interventi".
Ai fini del presente ricorso, in particolare si debbono porre in
evidenza i seguenti aspetti della disciplina contenuta nell'art. 4
della legge n. 23/1996:
in base al primo, quinto e sesto comma, per gli interventi
previsti dalla legge i finanziamenti sono concessi dalla Cassa
depositi e prestiti direttamente ai comuni (competenti ai sensi
dell'art. 3);
il secondo, terzo, quarto ed ottavo comma, disciplinano la
programmazione regionale (nel Trentino-Alto Adige provinciale)
dell'edilizia scolastica in modo estremamente minuzioso e vincolante,
sottoponendola al controllo preventivo del Ministro della pubblica
istruzione. In particolare il quarto comma stabilisce che i piani
generali triennali (contenenti i progetti preliminari, la valutazione
dei costi e l'indicazione degli enti competenti per i singoli
interventi) debbono osservare gli "indirizzi" formulati
dall'Osservatorio per l'edilizia scolastica, di cui all'art. 6 della
stessa legge n. 23/1996;
il nono comma stabilisce che i termini previsti nei commi
precedenti per l'approvazione dei piani triennali ed annuali e la
loro trasmissione al Ministro, per la loro modifica in conformità
agli eventuali rilievi ministeriali, e per la loro pubblicazione
(quarto e ottavo comma), nonchè i termini per l'approvazione dei
progetti esecutivi degli interventi, per la presentazione alla Cassa
depositi e prestiti delle richieste di concessione di mutui, e per
l'affidamento dei lavori da parte degli enti territoriali competenti
(quinto e settimo comma), sono tutti termini "perentori"; ed inoltre
stabilisce che "qualora gli enti territoriali non provvedono agli
adempimenti di loro competenza, provvedono automaticamente in via
sostitutiva le regioni o le province autonome di Trento e di Bolzano,
in conformità alla legislazione vigente. Decorsi trenta giorni, in
caso di inadempienza delle regioni o delle province autonome di
Trento e di Bolzano, provvede automaticamente in via sostitutiva il
commissario del Governo".
Viene ancora in evidenza, ai fini del presente ricorso, anche il
successivo art. 5 della legge n. 23/1996, intitolato "Norme
tecniche". Questo, al primo comma, attribuisce al Ministro della
pubblica istruzione, di concerto con il Ministro dei lavori pubblici,
il potere di adottare con proprio decreto le "norme tecniche-quadro
contenenti gli indici minimi e massimi di funzionalità urbanistica,
edilizia e didattica indispensabile a garantire indirizzi progettuali
di riferimento adeguati e omogenei nel territorio nazionale"; mentre
al successivo secondo comma riconosce alle regioni e province
autonome il potere di adottare soltanto "specifiche norme tecniche
per la progettazione esecutiva degli interventi".
Inoltre, al terzo comma, l'art. 5 stabilisce che fino
all'approvazione delle suddette norme regionali o provinciali di cui
al secondo comma, si applicano quali indici di riferimento quelli
contenuti nel decreto del Ministro dei lavori pubblici 18 dicembre
1975 (in Gazzetta Ufficiale n. 29 del 2 febbraio 1976).
Vi è, infine, l'art. 7 della legge n. 23/1996, intitolato
L'"Anagrafe dell'edilizia scolastica". Al primo comma vi si prevede
la realizzazione, a cura del Ministero della pubblica istruzione, di
una anagrafe nazionale dell'edilizia scolastica, articolata per
regioni, diretta ad accertare la consistenza, la situazione e la
funzionalità del patrimonio edilizio scolastico; ed al quarto comma,
in particolare, la legge impone alle regioni e province autonome di
realizzare, entro due anni, le rispettive articolazioni dell'anagrafe
nazionale di cui al primo comma conformandosi "agli indirizzi
definiti dall'Osservatorio per l'edilizia scolastica".
Le suddette disposizioni della legge n. 23/1996 sono
incostituzionali e lesive delle competenze costituzionalmente
spettanti alla provincia autonoma di Bolzano, onde essa le impugna
con il presente ricorso per i seguenti motivi di
D i r i t t o
La provincia autonoma ricorrente è ben consapevole che il secondo
comma dell'art. 11 della legge n. 23/1996 impugnata stabilisce che
"le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di
Bolzano provvedono alle finalità della presente legge in base allo
statuto speciale d'autonomia e alle relative norme d'attuazione
..". Essa tuttavia, pur senza volere escludere che codesta ecc.ma
Corte possa ritenere superabile la controversia ritenendo che,
proprio in virtù del secondo comma dell'art. 11, le disposizioni
legislative impugnate non siano applicabili alle regioni a statuto
speciale ed alle province autonome, non ritiene che sia questo il
significato di quella disposizione. Almeno per quanto riguarda le
particolari norme legislative impugnate col presente ricorso, la loro
immediata applicabilità anche alla provincia ricorrente sembra
infatti confermata dagli espressi riferimenti alla medesima che in
esse sono contenuti: v. infatti, art. 4, nono comma; art. 5, secondo
comma; ed art. 7, quarto comma.
Ciò premesso, i motivi di incostituzionalità delle disposizioni
legislative impugnate sono dunque i seguenti:
1. - Violazione, da parte dell'art. 4 della legge impugnata, delle
competenze provinciali di cui agli artt. 8, n. 28 e n. 17, 16 e 104
dello statuto speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670), e relative norme d'attuazione; violazione dei principi di
autonomia finanziaria di cui al titolo VI (artt. 69 e segg., e 79)
dello statuto e relative norme di attuazione (specie in relazione
all'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386, ed all'art. 4,
ultimo comma, del decreto legislativo l6 marzo 1992, n. 266);
Violazione dei principi costituzionali relativi all'esercizio della
funzione statale di indirizzo e coordinamento (spec. principio di
legalità ed art. 3, primo comma, decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 266).
1.1. - Il primo e più evidente profilo di incostituzionalità
dell'art. 4 è dato dal fatto che esso viola l'autonomia finanziaria
provinciale ed il suo potere di programmazione degli interventi in
materia di edilizia scolastica.
Codesta ecc.ma Corte ha più volte sottolineato - ed anche di
recente in occasione di una controversia per più aspetti analoga
(sent. n. 293/1995, da cui è tratto il passo successivamente
riportato) - lo stretto rapporto che lega l'erogazione di fondi a
favore della provincia alla sua attività di programmazione,
ponendone in evidenza il valore strumentale rispetto alla stessa
autonomia, "considerato che la realizzazione delle attribuzioni
costituzionalmente garantite impone, non soltanto la disponibilità
effettiva delle risorse, ma anche la capacità di manovra e i mezzi
finanziari da parte di soggetti che, come le regioni a statuto
speciale ed anche le ricorrenti province autonome, si pongono quali
punti di riferimento della programmazione locale (v. sentt. nn. 343 e
98 del 1991 e n. 1111 del 1988)".
Orbene, la disciplina contenuta nell'art. 4 della legge impugnata,
da un lato viola l'autonomia finanziaria provinciale perchè - come
si è visto (primo, quinto e sesto comma) - assegna i finanziamenti
ai comuni anzichè soltanto alla provincia cui essi invece competono
e cui spetta successivamente di ripartirli fra i comuni; dall'altro
viola le competenze provinciali in materia di edilizia scolastica e
di lavori pubblici soprattutto limitando i suoi poteri di
programmazione degli interventi. E tale lesione delle competenze
programmatorie provinciali consegue, per un verso, dalla stessa
sottrazione della diretta disponibilità delle risorse finanziarie
(indispensabile secondo quanto affermato dalla già richiamata
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte); e per altro verso dalle
limitazioni che ulteriormente
vengono stabilite anche da altre disposizioni dell'art. 4 (spec.
secondo, quarto, ottavo e nono comma) nei confronti del potere della
provincia di programmare autnomamente degli interventi che pure
appartengono ad una propria competenza esclusiva.
Non occorre spedere molte parole per illustrare tali censure.
È incontestabile, infatti, che gli interventi finanziati ai sensi
dell'art. 4 rientrano integralmente nella competenza esclusiva della
provincia in materia di edilizia scolastica, e di lavori pubblici di
interesse provinciale.
I finanziamenti in questione - per i quali il terzo comma dell'art.
4 prevede una "ripartizione" fra le regioni - non debbono dunque
essere erogati direttamente ai comuni della provincia di Bolzano
(come previsto dal quinto e sesto comma) ma invece alla provincia
stessa, secondo quanto è espressamente previsto - in modo non
derogabile dalla legge ordinaria - dal secondo comma dell'art. 5
della legge 30 novembre 1989, n. 386 ("Norme per il coordinamento
della finanza della regione Trentino-Alto Adige e delle province
autonome di Trento e di Bolzano con la riforma tributaria"), secondo
cui "i finanziamenti recati da qualunque altra disposizione di legge
statale, in cui sia previsto il riparto o l'utilizzo a favore delle
regioni, sono assegnati alle province autonome ed affluiscono al
bilancio delle stesse per essere utilizzati, secondo normative
provinciali, nell'ambito del corrispondente settore, con riscontro
nei conti consuntivi delle rispettive province".
I fondi per i mutui in questione, dunque, debbono essere assegnati
alla provincia poichè questa - come dice la norma dell'art. 5 della
legge n. 386/1989 - possa utilizzarli "secondo normative provinciali"
(e non già statali) in base a criteri di programmazione
autonomamente stabiliti.
Nè possono sussistere dubbi sul fatto che i finanziamenti per gli
interventi previsti dalla legge n. 23/1996 rientrino fra quelli di
cui al secondo comma dell'art. 5 della citata legge n. 386/1989.
Art. 5 cui codesta ecc.ma Corte ha più volte riconosciuto il
carattere di norme d'attuazione dello statuto Trentino-Alto Adige,
non modificabile nè derogabile al di fuori del meccanismo
dell'accordo Stato-province autonome ex art. 104 dello statuto
(sentenze n. 123 e n. 366/92, e sentenza n. 166/1994); e la cui
automatica ed inderogabile applicabilità è stata del resto
confermata dall'art. 12 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268
(contenente le ultime norme d'attuazione dello statuto Trentino-Alto
Adige in materia finanziaria), secondo cui "le disposizioni in ordine
alle procedure e alla destinazione dei fondi di cui all'art. 5,
secondo e terzo comma, della legge 30 novembre 1989 n. 386, si
applicano con riferimento alle leggi statali di intervento ivi
previste, anche se le stesse non sono espressamente richiamate".
E neppure si potrebbe ritenere, infine, che il trasferimento alla
provincia ricorrente dei fondi in questione sia precluso dalla
disciplina stabilita dall'art. 4, terzo comma, del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 ("Norme d'attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento"), secondo cui "fermo
restando quanto disposto dallo statuto e dalle relative norme
d'attuazione, nelle materie di cui al primo comma (cioè di
competenza propria della regione o delle province autonome) le
amministrazioni statali, comprese quelle autonome, e gli enti
dipendenti dallo Stato non possono disporre spese nè concedere,
direttamente o indirettamente, finanziamenti o contributi per
attività nell'ambito del territorio regionale o provinciale". Come
infatti è stato chiarito da codesta ecc.ma Corte con la sentenza n.
165/1994, scopo e significato di quella norma non e già quello di
determinare il blocco della finanza "derivata" provinciale (secondo
una tesi che era stata sostenuta dallo Stato), essendo invece essa
"volta a garantire l'ente locale da possibili invasioni della sua
sfera di competenza a mezzo di interventi diretti di spesa, non certo
a precludere il finanziamento di attività amministrative dell'ente
stesso ...".
1.2. - Come si è visto, il quarto comma dell'art. 4 della legge
impugnata subordina gli atti di programmazione della provincia
ricorrente in materia di interventi di edilizia scolastica agli
"indirizzi" formulati dall'Osservatorio per l'edilizia scolastica di
cui all'art. 6. Secondo la disciplina stabilita da quest'ultimo
articolo l'Osservatorio è un organo statale, costituito presso il
Ministero della pubblica istruzione e presieduto dal Ministro,
composto da rappresentanti dalle amministrazioni statali, regionali e
locali competenti in materia.
Dunque, la impugnata disciplina dell'art. 4 (spec. quarto comma)
della legge n. 23/1996 sottopone gli atti di programmazione
provinciali, in una materia di competenza esclusiva della provincia,
ad un potere di indirizzo e coordinamento statale affidato al
suddetto Osservatorio. Ma tale disciplina è lesiva delle competenze
provinciali già indicate, perchè non rispettosa dei principi che
presiedono al potere governativo di indirizzo e coordinamento, sotto
il profilo sia formale che sostanziale.
Soprattutto sotto il primo profilo, infatti, la disciplina
impugnata è incostituzionale per il fatto stesso di affidare il
potere di indirizzo ad un organo - quale è appunto l'Osservatorio ex
art. 6 - che non è l'organo governativo stabilito dall'art. 3,
secondo comma, lett. d), della legge 23 agosto 1988 n. 400; come
invece è necessario per il legittimo esercizio da parte del Governo,
nei confronti della provincia ricorrente, della attività di
indirizzo e coordinamento in via amministrativa, secondo un costante
insegnamento di codesta ecc.ma Corte (sent. nn. 453/1991, 45/1993, e
26/1994), e secondo quanto espressamente stabilito, del resto, dalla
specifica norma d'attuazione dello statuto Trentino-Alto Adige
vigente in materia (art. 3, primo comma, decreto legislativo l6 marzo
1992, n. 266).
Ma anche sotto il profilo sostanziale risulta violato il principio
di legalità, secondo cui la legge, nell'affidare al Governo il
potere di indirizzo e coordinamento, deve anche disciplinarne
l'esercizio: sia individuando le esigenze unitarie da tutelare, sia
stabilendo i criteri e principi cui il Governo darà concreto
svolgimento con i singoli atti di indirizzo (per tutte sentt. nn.
150/82, 359/91, 45/93). Nel caso in questione, invece, nulla di tutto
ciò è dato rinvenire nella disciplina della legge n. 23/1996: da
qui un ulteriore profilo di incostituzionalità dell'art. 4, quarto
comma.
2. - Ancora violazione da parte dell'art. 4, sotto ulteriori
profili, delle competenze provinciali di cui alle norme già indicate
nel motivo precedente. Violazione dei principi costituzionali
relativi all'esercizio dei poteri di controllo sostitutivo dello
Stato, e del principio di leale collaborazione.
2.1. - L'art. 4 della legge impugnata, ai commi quinto e segg.
disciplina anche l'attività degli "enti territoriali competenti" ex
art. 3, e quindi anche dei comuni della provincia autonoma di
Bolzano: attività relative all'approvazione di progetti di
intervento, alle deliberazioni di richiesta di concessione di mutui,
all'affidamento dei lavori, gli interventi sostitutivi in caso di
inadempienza, ecc. Esso, cioè, disciplina in modo analitico una
attività dei comuni - lavori pubblici ed edilizia scolastica - che
rientra nella competenza legislativa esclusiva della provincia.
Una siffatta disciplina di legge statale non sembra però essere
rispettosa dell'autonomia legislativa provinciale, alla quale non
residua praticamente spazio alcuno di intervento in materia. Le
disposizioni impugnate, infatti, non costituiscono certamente "norme
fondamentali di legge di riforma economico-sociale". Nè il loro
carattere di norme di dettaglio potrebbe trovare giustificazione e
fondamento nell'interesse nazionale: un fondamento che, nel caso in
questione, non sarebbe possibile ravvisare alla stregua della
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte e della particolare severità
dello scrutinio che - secondo essa - deve venire esercitato in ordine
alla sua effettiva sussistenza (sentt. nn. 177/88 e 373/95).
2.2. - Come già si è visto, il nono comma dell'impugnato art. 4
della legge n. 23/1996 stabilisce che la provincia autonoma provvede
"automaticamente in via sostitutiva" qualora i comuni non provvedano
tempestivamente agli adempimenti di propria competenza di cui ai
precedenti commi dello stesso art. 4. Il nono comma stabilisce
altresì che, ove la provincia non provveda in via sostitutiva, entro
trenta giorni "provvede automaticamente in via sostitutiva il
commissario del Governo".
La legge, dunque, prevede un controllo sostituivo dello Stato in
ordine all'esercizio, da parte della provincia, di una competenza ad
essa costituzionalmente spettante (infatti l'art. 54, primo comma, n.
5), dello statuto Trentino-Alto Adige attribuisce alla giunta
provinciale l'esercizio del potere di controllo sulle amministrazioni
comunali). Ma esso e disciplinato dall'art. 4 in modo difforme
rispetto ai principi che - secondo il costante insegnamento di
codesta ecc.ma Corte (per tutte v. sentt. nn. 177/88, 37, 49 e
386/91, 352/92) - presiedono all'esercizio del potere statale di
controllo sostitutivo nei confronti delle regioni e delle province
autonome.
Al riguardo, almeno due profili di incostituzionalità vanno
sottolineati. Il primo consistente nella attribuzione del potere
sostitutivo al Commissario del Governo, che peraltro non è
legittimato alla titolarità di tale potere non essendo esso una
"autorità di Governo" (sentt. n. 177/88 e n. 386/91). Il secondo
consistente in particolare nella violazione del principio di leale
collaborazione, prevedendo la disposizione legislativa impugnata un
esercizio del tutto "automatico" del potere sostitutivo: non solo
senza una previa deliberazione governativa (come invece richiesto
dall'art. 2, secondo comma, lett. f), della legge n. 400/1988
addirittura in caso di inattività regionali nell'esercizio delle
funzioni semplicemente delegate), ma senza neppure una previa
consultazione o messa in mora dell'autorità regionale o provinciale
inadempiente (sentt. nn. 37 e 49/1991).
3. - Violazione, da parte dell'art. 5 della legge impugnata delle
competenze provinciali di cui alle norme già indicate nel primo
motivo. Violazione dei principi costituzionali relativi ai rapporti
fra fonti statali e provinciali; nonchè dei principi costituzionali
relativi all'esercizio della funzione statale di indirizzo e
coordinamento (e dell'art. 3, secondo comma, decreto legislativo n.
266/1992).
3.1. - In quanto titolare di competenze legislative ed
amministrative esclusive in materia di edilizia scolastica (e di
lavori pubblici di interesse provinciale), spetta alla provincia
autonoma ricorrente anche la competenza ad emanare le relative norme
tecniche, ivi comprese quelle relative agli "indici di funzionalità
didattica, edilizia ed urbanistica da osservarsi nell'esecuzione di
opere di edilizia scolastica", come è infatti espressamente previsto
dall'art. 10 della citata legge provinciale n. 21/1977, che al
riguardo rinviava ad un apposito regolamento provinciale. Ed infatti
con D.P.G.P. 14 gennaio 1992, n. 2, la provincia autonoma di Bolzano
ha adottato il regolamento contenente appunto le norme tecniche da
applicarsi per tutte le opere di edilizia scolastica: regolamento che
disciplina in modo organico e dettagliato ogni aspetto della materia.
Ma, come già si è visto, il primo comma dell'art. 5 della legge n
23/1996 attribuisce al Ministro della pubblica istruzione, di
concerto con il Ministro dei lavori pubblici, il potere di emanare
"norme tecniche-quadro, contenenti gli indici minimi e massimi di
funzionalità urbanistica, edilizia e didattica" da osservare su
tutto il territorio nazionale per le opere di edilizia scolastica. A
sua volta il secondo comma dell'art. 5 della legge impugnata
stabilisce che, entro centottanta giorni dalla entrata in vigore del
suddetto decreto ministeriale, le regioni e le province autonome
approvano proprie "specifiche norme tecniche" in materia di edilizia
scolastiche, ma ciò per la sola progettazione "esecutiva".
Tale disciplina è anch'essa incostituzionale e lesiva delle
competenze provinciali. Infatti il decreto ministeriale da essa
previsto, diretto a limitare l'esercizio della competenza esclusiva
spettante in materia alla provincia, può avere natura o di atto
normativo regolamentare, o di atto amministrativo non regolamentare,
o di vero e proprio atto di indirizzo e coordinamento.
Se si trattasse di un atto di natura regolamentare (come è anche
il già richiamato decreto del presidente della giunta provinciale n.
2/1992 vigente in materia) la incostituzionalità dell'art. 5 (spec.
primo comma) sarebbe evidente per il fatto che esso consentirebbe ad
un regolamento (oltretutto neppure governativo, ma ministeriale) di
intervenire in una materia di competenza esclusiva della provincia.
Mentre è principio fermo nella giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte (sentt. nn. 204, 391 e 465 del 1991, 359/1993, 69 e 333 del
1995) che, in base ai principi costituzionali che presiedono ai
rapporti fra Stato e regioni - e specialmente ai rapporti fra fonti
statali e regionali - ciò non è consentito ai regolamenti
governativi (e meno che mai ministeriali), con conseguente
incostituzionalità della legge che li abbia ciò autorizzati. Nè
tale conseguenza verrebbe meno se il decreto in questione non avesse
natura propriamente regolamentare: infatti anche per gli atti
amministrativi non regolamentari emanati da un Ministro (e che non
siano atti di indirizzo e coordinamento, di cui si dirà fra breve)
valgono le stesse ragioni che impediscono ai regolamenti ministeriali
di intervenire nelle materie di competenza regionale o provinciale.
Qualora, invece, il decreto ministeriale in questione fosse da
qualificarsi come atto di indirizzo e coordinamento, allora la
disciplina legislativa impugnata risulterebbe incostituzionale
perchè incompatibile con i già richiamati principi che presiedono a
tale funzione ove essa sia svolta in forma amministrativa (supra n.
1.2.), ed in contrasto anche con la specifica norma d'attuazione
dello statuto Trentino-Alto Adige stabilita dall'art. 3 del decreto
legislativo n. 266/1992 (nel testo corretto con l'avviso pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale 18 maggio 1992, n. 114) che appunto
stabilisce la disciplina degli atti amministrativi di indirizzo e
coordinamento del Governo nei confronti della regione Trentino-Alto
Adige e delle province autonome di Trento e di Bolzano. Infatti, non
solo si tratterebbe di un atto di indirizzo non deliberato dal
Consiglio dei Ministri (sentt. nn. 453/1991, 45/1993, 21/1994), ma si
tratterebbe anche di un atto che anzichè limitarsi ad indirizzare,
appunto, la competenza provinciale in materia di regolamentazione
tecnica (cfr. anche art. 3, secondo comma, del decreto legislativo
n. 266/1992), sottrae alla provincia tale competenza: infatti ad essa
residuerebbe solo il compito di adottare norme di minuto dettaglio
relative alla sola progettazione "esecutiva" (e per di più con un
contenuto fortemente vincolato già dallo stesso art. 4, secondo
comma, là dove esso prescrive anche "indici diversificati riferiti
alla specificità dei centri storici e delle aree metropolitane"). Ne
risulterebbe palesemente violata, in particolare, la speciale
disciplina degli atti amministrativi statali di indirizzo contenuta
nel secondo comma del citato art. 3 del decreto legislativo n.
266/1992, secondo cui gli atti governativi di indirizzo "vincolano la
regione e le province autonome solo al conseguimento degli obiettivi
o risultati in essi stabiliti. L'emanazione delle norme di
organizzazione eventualmente occorrenti per l'attuazione degli atti
predetti è riservata, per quanto di rispettiva competenza, alla
regione o alle province autonome.
3.2. - Incostituzionale è anche il terzo comma dell'art. 5. Come
si è visto, infatti, in base alla disciplina da esso stabilita, in
mancanza delle nuove norme tecniche provinciali "specifiche" emanate
ai sensi del secondo comma, anche nella provincia di Bolzano si
dovrebbero applicare all'edilizia scolastica provinciale le norme
tecniche stabilite dal decreto del Ministro dei lavori pubblici 18
dicembre 1975. A quanto pare, dunque, il terzo comma dell'art. 5
della legge impugnata stabilisce che, una volta emanate le "norme
tecniche quadro" statali di cui al primo comma, il regolamento
emanato con il citato D.P.G.P. di Bolzano 14 gennaio 1992, n. 2,
contenente le norme tecniche provinciali, non sia più applicabile.
Ma è chiaro che - in base ai principi che regolano i rapporti fra
fonti statali e provinciali già richiamati in precedenza - il
decreto ministeriale di cui al primo comma non può abrogare, nè
comunque rendere inapplicabile un regolamento provinciale. Se anche,
in ipotesi, il decreto ministeriale in questione fosse un (valido)
atto di indirizzo e coordinamento, esso potrebbe determinare a carico
della provincia un obbligo di adeguare le proprie norme tecniche alle
norme tecniche-quadro statali, ma non potrebbe determinare la
cessazione di efficacia delle norme regolamentari della provincia
ricorrente. Ciò è del resto precluso espressamente dalla già
richiamata norma d'attuazione contenuta nell'art. 3, secondo comma,
del decreto legislativo n. 266/1992, dove non solo è stabilita che
gli atti di indirizzo e coordinamento vincolano la provincia solo "al
conseguimento" degli obiettivi e dei risultati in essi stabiliti, ma
è anche detto - come si è appena visto - che l'emanazione delle
norme di organizzazione eventualmente occorrenti per l'attuazione
degli atti predetti è riservata, per quanto di rispettiva
competenza, alla regione alle province autonome".
4. - Violazione, da parte dell'art. 7, quarto comma, della legge
impugnata, delle competenze provinciali di cui alle norme già
indicate nel primo motivo, ed all'art. 8, primo comma, n. 1), dello
statuto speciale Trentino-Alto Adige. Violazione dei principi
costituzionali gà indicati relativi alla funzione statale di
indirizzo e coordinamento.
Come si è visto, l'art. 7 della legge impugnata disciplina la
realizzazione di una anagrafe dell'edilizia scolastica articolata per
regioni e province autonome. In particolare il quarto comma,
dell'art. 7 stabilisce che queste ultime debbono realizzare le
rispettive articolazioni dell'anagrafe nazionale "in base agli
indirizzi definiti dall'Osservatorio per l'edilizia scolastica" (di
cui all'art. 6).
Ordunque, l'impugnato quarto comma dell'art. 7 prevede l'esercizio
da parte della provincia ricorrente della propria competenza
legislativa ed amministrativa esclusiva in materia di "ordinamento
degli uffici provinciali" (art. 8, n. 1, statuto); ma subordina
l'esercizio di tale competenza agli indirizzi dell'Osservatorio per
l'edilizia scolastica. Anche a questo riguardo si ripropongono,
dunque, le censure già formulate in precedenza (n. 1.2.) in
relazione alla norma dell'art. 4, quarto comma, della legge
impugnata, che sottopone agli indirizzi del medesimo Osservatorio i
piani provinciali per l'edilizia scolastica. Qui con l'aggravante,
però, che gli indirizzi dell'Osservatorio inciderebbero addirittura
sulla funzione legislativa provinciale.
Anche in questo caso, comunque, la disposizione legislativa
impugnata non rispetta i principi che presiedono al potere
governativo di indirizzo e coordinamento sia sotto il profilo formale
che sostanziale: perchè l'Osservatorio non è organo del Governo, e
perchè la legge non disciplina contenutisticamente l'esercizio del
potere di indirizzo ad esso affidato. Al riguardo si richiama
integralmente quanto già detto in precedenza, a proposito
dell'analoga censura rivolta nei confronti del quarto comma dell'art.
4 (n. 1.2.).

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte, in accoglimento del presente ricorso,
dichiarare la incostituzionalità delle disposizioni della legge 11
gennaio 1996, n. 23, indicate in epigrafe.
Roma, addì 19 febbraio 1996
Prof. avv. Sergio Panunzio - prof. avv. Roland Riz
96C0292