1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 1-2-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 luglio 2011
Ordinanza del 7 luglio 2011 emessa dal Giudice di pace di Roma sul ricorso proposto da Guidoni Franco. Giurisdizione ordinaria - Giudice di pace - Controversie sulle spettanze economiche del Giudice di pace - Devoluzione, secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione, costituente "diritto vivente", al giudice competente per valore - Devoluzione al Tribunale in funzione di giudice del lavoro - Mancata previsione - Irragionevolezza - Lesione del diritto al lavoro - Violazione del principio del giudice naturale - Violazione dei principi di tutela del lavoro e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Lesione del principio di non discriminazione tra magistrati nominati con concorso pubblico e magistrati nominati con modalita' alternative al concorso pubblico. - Legge 21 novembre 1991, n. 374, art. 11, comma 1. - Costituzione, artt. 3, commi primo e secondo, 4, primo comma, 25, primo comma, 35, primo comma, 97, comma terzo, e 106, commi primo e secondo. (012C0003) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 1-2-2012)

IL GIUDICE DI PACE

Ha pronunciato la seguente ordinanza, con atto di ricorso
depositato nella cancelleria di questo Ufficio in data 19 maggio
2011, procedimento iscritto al n. 62248/2011 R.A.Cont., il dott.
Franco Guidoni, giudice di pace presso l'Ufficio di Verona, difeso
dall'Avv. Luciano Bonomo del foro di Verona e dall'Avv. Carlo
Innocenzo Frugoni del foro di Roma, elett. dom/to presso lo Studio
legale di quest'ultimo in Roma, Viale Mazzini n. 120, ha chiesto al
giudice di pace di Roma l'emissione di decreto ingiuntivo per la
somma complessiva di € 4.381,79, oltre interessi legali dalle
scadenze al saldo, oltre alle spese legali, il tutto entro e non
oltre la competenza per valore del giudice adito, per l'indebita
decurtazione parziale negli anni 2003 - 2011 dell'indennità
forfettaria mensile di € 258,23, prevista, "a titolo di rimborso
spese per l'attività di formazione, aggiornamento e per
l'espletamento dei servizi generali di istituto" da parte del giudice
di pace, dall'articolo 11, comma 3 della legge n. 374 del 21 novembre
1991 e successive modificazioni.
Per consolidata ed univoca giurisprudenza della cassazione
(vedasi sezioni unite n. 11272/1998, sezione lavoro nn. 1189/1999,
1202/1999, altre sezioni nn. 5523/2004, 12026/2004, 9155/2005,
10611/2005 - non si rinvengono pronunce contrarie), in materia di
indennità spettanti al giudice di pace, come previste dal richiamato
articolo 11 della legge n. 374 del 21 novembre 1991 e successive
modificazioni, il giudice competente a dirimere ogni correlata
questione e controversia è quello individuato dalla legge secondo il
criterio generale del valore della causa.
"La competenza per le cause aventi ad oggetto il trattamento
economico indennitario spettante ai funzionari onorari - non legati
all'ente pubblico da un rapporto professionale di servizio e
qualificabili come organi dello stesso ente - va determinata (nel
caso in cui, in relazione alla posizione giuridica fatta valere,
sussista la giurisdizione del giudice ordinario) in base al valore
della causa, poichè non sussistono gli elementi della figura
giuridica della parasubordinazione delineata dall'art. 409 n. 3 cod.
proc. civ. (Fattispecie relativa alla rivendicazione dell'indennità
cosiddetta giudiziaria da parte di giudici di pace)" (Cass. ss.uu. n.
11272/1998).
Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale,
l'orientamento costante ed univoco della Suprema Corte di Cassazione,
anche a sezioni unite, nella sua inalienabile funzione nomofilattica,
integra vero e proprio diritto vivente, con relativa ammissibilità
della questione di legittimità costituzionale di una norma di legge
come interpretata dalla giurisprudenza di Cassazione, la quale non
lasci al giudice di merito margine alcuno di apprezzamento
discrezionale.
L'articolo 11 della legge n. 374 del 21 novembre 1991, come
univocamente interpretato dalla Suprema Corte di Cassazione, pone
questioni rilevanti e non manifestamente infondate di legittimità
costituzionale, in relazione agli articoli 3, commi 1 e 2, 4, comma
1, 25, comma 1, 35, comma 1, 97, comma 3, e 106, commi 1 e 2, della
Costituzione, nella parte in cui non prevede che il giudice
competente per materia a dirimere ogni controversia sulle spettanze
economiche del giudice di pace ivi previste è il Tribunale in
funzione di Giudice del lavoro.

Rilevanza delle questioni

Le questioni sono rilevanti per la definizione del procedimento
in oggetto; la pronuncia della Corte costituzionale, infatti,
produrrà effetti decisivi in ordine alla questione pregiudiziale
sulla competenza del giudice adito, nonchè sul merito: a) in caso di
declaratoria di inammissibilità o infondatezza della questione, il
giudice rimettente si dichiarerà competente per valore ai sensi del
combinato disposto degli articoli 7, comma 1 e 14, comma 1, c.p.c.,
nonchè per territorio, ai sensi dell'articolo 25 c.p.c., dovendo
l'obbligazione essere eseguita, ai sensi del regio decreto n. 2440
del 18 novembre 1923 e successive modifiche, nel luogo in cui si
trovano gli uffici amministrativi centrali dello Stato competenti ad
autorizzare il pagamento, ed emetterà il decreto ingiuntivo,
evidenziando l'allegata documentazione - attestazione del direttore
amministrativo dell'Ufficio del giudice di pace di Verona delle
indennità forfettarie mensili corrisposte negli anni di riferimento
2003/2011 - la decurtazione parziale o totale in alcuni mesi
dell'indennità in oggetto senza che emerga dagli atti alcun
legittimo motivo che ne giustifichi l'omessa corresponsione
integrale, con specifico riferimento ai requisiti previsti
dall'articolo 11, comma 3, della legge n. 374 del 21 novembre 1991;
b) nel caso, al contrario, di declaratoria di incostituzionalità
parziale della disposizione in oggetto, nel senso sopra specificato,
per uno o più dei profili di dubbia costituzionalità di seguito
esplicati, il giudice rimettente dovrà dichiararsi funzionalmente
incompetente, con relativo onere del ricorrente di ripresentare
l'istanza dinanzi al Tribunale in funzione di Giudice del Lavoro
territorialmente competente.

Impossibilità di interpretazione della legge in senso
costituzionalmente orientato.

La richiamata giurisprudenza della Suprema Corte di cassazione
preclude al giudice rimettente la possibilità di un'interpretazione
diversa e costituzionalmente orientata della norma in oggetto,
escludendo categoricamente la configurabilità in capo al giudice di
pace, contemporaneamente ricompreso nell'ampia categoria dei
funzionari onorari ed in quella più circoscritta dei giudici
onorari, non solo di un rapporto di pubblico impiego, ma anche di un
diverso e/o atipico rapporto di subordinazione o parasubordinazione,
anche solo in via di fatto (rilevante in materia giuslavoristica).
La categoricità della giurisprudenza univoca della cassazione
non consente al giudice rimettente alcun margine di discrezionalità
nella valutazione della natura giuridica del rapporto di servizio del
giudice di pace, giammai assimilabile ad un rapporto di lavoro,
subordinato o parasubordinato, in ragione della pregiudiziale
invalicabile dell'onorarietà della funzione, ritenuta,
conclusivamente, dalla cassazione preclusiva di qualsiasi diversa
qualificazione giuridica del rapporto ("La figura del funzionario
onorario, che ha carattere residuale rispetto a quella del pubblico
dipendente senza che pertanto possa ipotizzarsi un "tertium genus"
neppure sotto il profilo della parasubordinazione, si configura ogni
qualvolta esista un rapporto di servizio con attribuzione di funzioni
pubbliche ma manchino gli elementi caratterizzanti dell'impiego
pubblico"; Cass. ss.uu. n. 3129/1997).

Non manifesta infondatezza delle questioni

1. Violazione dell'articolo 3, commi I e 2, della Costituzione.
La disposizione in oggetto (articolo 11 della legge n. 374 del 21
novembre 1991), come univocamente interpretata dalla Suprema Corte di
Cassazione, nel denegare che il rapporto di servizio onorario del
giudice di pace (comma 1), il quale dà origine ai correlati rapporti
obbligatori di natura pecuniaria ivi previsti (commi 2 e seguenti),
integri un rapporto di lavoro subordinato o parasubordinato, così
escludendo il giudice di pace dalle garanzie processuali e
sostanziali previste dal diritto del lavoro, in attuazione di
inviolabili precetti costituzionali (articoli 4 e 35 ss. della
Costituzione) si pone in violazione con il principio di
ragionevolezza sul quale si fonda l'articolo 3 della Costituzione: in
tanto è ammissibile una diversa regolamentazione legislativa dello
status giuridico, con particolare riferimento alle garanzie
processuali e sostanziali dei diritti patrimoniali da esso nascenti,
di un funzionario pubblico il quale, pur formalmente qualificato
dalla legge come "onorario", sia assoggettato, al pari di qualsiasi
altro funzionario dello Stato, ai tipici vincoli di subordinazione
che caratterizzano il rapporto di pubblico impiego (assoggettamento
al potere organizzativo, direttivo e disciplinare dei superiori
gerarchici), in quanto tale anomalo status giuridico sia
ragionevolmente compatibile con il principio di eguaglianza
solennemente sancito dall'articolo 3 della Costituzione, ovvero con
l'esigenza di rimozione degli ostacoli di natura sociale od economica
che limitano di fatto la libertà ed uguaglianza dei cittadini.
1.1. Le figure tipiche di funzionario onorario previste nella
Costituzione e nell'ordinamento giuridico in generale.
È ragionevolmente compatibile con i criteri tassativi
individuati dall'articolo 3 della Costituzione una diversa
disciplina, rispetto al rapporto di pubblico impiego, del rapporto di
servizio pubblico tipicamente onorario, ossia caratterizzato dagli
elementi tipici dell'assenza di un concorso pubblico e della carenza
di vincoli di subordinazione nei confronti di soggetti terzi (potere
di autodeterminazione ed autodisciplina).
In tal senso sono funzionari onorari tipici le più alte cariche
dello Stato, quali il Presidente della Repubblica, i giudici della
Corte costituzionale, i componenti del Consiglio Superiore della
Magistratura, i Parlamentari, i Ministri ed i Sottosegretari, sino ad
arrivare agli incarichi per nomina politica, in quanto tale non
sindacabile dinanzi ad un'autorità giurisdizionale, riservata al
Potere Esecutivo; le persone fisiche che ricoprono tali funzioni sono
investiti della potestà pubblica per elezione diretta del popolo (i
Parlamentari) o per elezione "mediata" da parte di predeterminate
categorie di funzionari pubblici, per lo più individuate da
specifiche norme costituzionali, che rappresentano i poteri
fondamentali dello Stato, senza che la loro nomina possa, di regola,
essere sindacata nel merito dinanzi ad un'autorità giurisdizionale.
Al di fuori delle specifiche disposizioni previste dalla
Costituzione, la legge deve sempre garantire che l'organizzazione e
la disciplina, ai fini del corretto funzionamento degli organi
istituzionali ai quali i predetti funzionari sono preposti, siano
espressione del loro potere di autogoverno, in attuazione del
principio fondamentale di separazione ed indipendenza di tutti i
Poteri fondamentali dello Stato, previo riconoscimento di esclusive
potestà regolamentari interne ed istituzione di autonomi organi di
autodisciplina, composti da funzionari pubblici nominati all'interno
dello stesso Corpo di appartenenza.
Non essendo tali categorie di funzionari onorari in alcun modo
assimilabili ai pubblici impiegati, ne discende la ragionevolezza
delle disposizioni di legge che prevedono che le controversie sui
compensi economici loro spettanti siano rimesse all'autorità
giudiziaria individuata secondo gli ordinari criteri di competenza
per valore, esclusa la competenza funzionale del Tribunale in
funzione di Giudice del Lavoro.
1.2. Il magistrato ordinario di carriera.
Nell'ambito dei vari Ordini di pubblici funzionari investiti
delle più alte cariche dello Stato, una delle poche figure non
elevabile al rango di funzionario onorario è rappresentata,
conformemente al dettato costituzionale (articolo 106, comma 1,
Costituzione), dai magistrati ordinari di carriera, i quali, sotto il
profilo funzionale, sono tutti investiti della potestà
giurisdizionale piena (ossia di uno dei tre poteri supremi dello
Stato), senza vincoli di sudditanza.
Diversa è, tuttavia, la condizione giuridica dei magistrati di
carriera sotto il profilo economico, organizzativo e disciplinare,
pur nell'ambito di un sistema ordinamentale ampiamente garantista che
mira a preservare l'indipendenza della funzione mediante un sistema
di parziale autogoverno degli organi preposti all'organizzazione
degli uffici ed alla persecuzione degli illeciti disciplinari (il
Consiglio Superiore della Magistratura è composto, per due terzi, da
magistrati di carriera); in tal senso, i magistrati di carriera sono
assimilati dalla legge, sotto il profilo dello status economico e
previdenziale, ai pubblici impiegati, caratterizzandosi, anche sotto
il profilo dell'organizzazione del lavoro e dei poteri disciplinari
del C.S.M., dal vincolo di subordinazione, ossia da precisi doveri di
Osservanza delle tabelle di composizione degli Uffici di appartenenza
(le quali prestabiliscono le date e gli orari delle udienze ed i
criteri di individuazione degli affari civili o penali ai quali
ciascun singolo giudice è preposto), degli ordini di servizio del
Capo dell'Ufficio, dei provvedimenti organizzativi generali del
Consiglio Superiore della Magistratura, su parere dei Consigli
Giudiziari, della reperibilità costante, salvo giustificato
impedimento, nonchè da precisi doveri di Osservanza di tutte le
regole professionali e deontologiche desumibili dall'ordinamento
giudiziario e dal decreto legislativo di tipizzazione degli illeciti
disciplinari (produttività, laboriosità, diligenza, correttezza,
stile di vita consono all'alta funzione svolta.).
Ne discende la piena ragionevolezza dell'assimilazione al
pubblico impiego del rapporto di servizio del magistrato di carriera,
considerato il suo penetrante assoggettamento, sotto il profilo
organizzativo e disciplinare, al potere direttivo degli alti organi
della Magistratura a ciò preposti (Capi degli Uffici, Consigli
Giudiziari, Consiglio Superiore della Magistratura), con
un'organizzazione degli uffici di natura strettamente gerarchica.
1.3. Non assimilabilità del giudice di pace al funzionario onorario
- assimilabilità del giudice di pace al magistrato di carriera.
La figura del giudice di pace, pur essendo dalla legge ricompresa
nell'ambito dei rapporti pubblici di servizio onorario (articoli 1,
comma 2 ed 11, comma 1, legge n. 374 del 21 novembre 1991), si
caratterizza per delle peculiarità sue esclusive, che non hanno
alcun punto di contatto con le figure tipiche ed atipiche di
funzionari onorari previste nel nostro ordinamento giuridico, ivi
comprese le altre categorie di giudici onorari, connotandosi, al
contrario, per le sue incontrovertibili similitudini con la figura
del magistrato di carriera sotto il profilo dei doveri d'ufficio e
deontologici (tipici parametri di valutazione della natura
subordinata del rapporto), sostanzialmente identici, differenziandosi
solo per l'esclusione dai diritti costituzionali fondamentali di
autogoverno (i giudici di pace sono esclusi dal C.S.M., malgrado
l'espressa previsione dell'articolo 104 della Costituzione), di
progressione di carriera, di stabilità del rapporto e di tutela
previdenziale ed assistenziale.
I) Il giudice di pace è un giudice ordinario (articolo I
dell'ordinamento giudiziario) titolare dell'Ufficio Giudiziario di
appartenenza (articolo 1, comma 2, legge n. 374 del 21 novembre
1991), al pari del magistrato di carriera.
II) A differenza degli altri magistrati onorari, ed al pari
dei magistrati di carriera, i giudici di pace, quali titolari di
autonome attribuzioni giurisdizionali, sono incardinati all'interno
dell'ordinamento giudiziario e distribuiti nel territorio sulla base
di piante organiche predeterminate dalla legge e dai provvedimenti
amministrativi attuativi.
III) "Il giudice di pace è tenuto all'Osservanza dei doveri
previsti per i magistrati ordinari" (articolo 10, comma 1, legge n.
374 del 21 novembre 1991).
IV) Il giudice di pace è tenuto all'Osservanza delle tabelle
di composizione dell'ufficio di appartenenza, al pari del magistrato
di camera, con applicabilità diretta dell'articolo 7-bis
dell'ordinamento giudiziario (da ultimo, circolare del C.S.M. n.
P/25967 del 28 ottobre 2008 "relativa alla formazione delle tabelle
di composizione degli uffici del giudice di pace per il triennio
2009/2011").
V) Il giudice di pace è tenuto all'Osservanza degli ordini
di servizio del Capo dell'Ufficio (il giudice di pace coordinatore ai
sensi dell'articolo 15, comma 2, legge n. 374 del 21 novembre 1991 -
vedasi anche delibere del C.S.M. del 10 aprile 1996 e del 23 aprile
1997 in risposta a quesiti, e circolare del C.S.M. n. P/15880/2002
del 1° agosto 2002 e successive modifiche - "il ruolo dei
coordinatori, soprattutto negli uffici di medie e grandi dimensioni,
presenta caratteristiche analoghe a quelle dei dirigenti degli
uffici", capo XIV, paragrafo 1, quarto capoverso; "Il giudice di pace
nominato coordinatore assume, a tutti gli effetti, le funzioni di
capo dell'ufficio", capo XIV, paragrafo 1, primo capoverso), al pari
del magistrato di carriera.
VI) Il giudice di pace è assoggettato alla sorveglianza del
Presidente del Tribunale (articolo 16, legge n. 374 del 21 novembre
1991, circolare del C.S.M. n. 8029 del 27 maggio 1995), il quale, di
fatto, ha poteri di direzione e controllo su tutti giudici ordinari,
di pace e di carriera, del suo circondario ("(omissis)
l'individuazione del Presidente di Tribunale come punto di
riferimento di una sorveglianza estesa anche alla organizzazione
degli uffici di giudice di pace del circondario"; delibera del C.S.M.
del 16 luglio 2009).
VII) Il giudice di pace è tenuto all'Osservanza dei
provvedimenti organizzativi speciali e generali del Consiglio
Superiore della Magistratura, su parere del Consiglio Giudiziario
(articoli 10, comma 1 e 15, comma 1, lett. e), decreto legislativo n.
25 del 27 gennaio 2006 e successive modifiche), al pari dei
magistrati di carriera.
VIII) Senza trascurare i penetranti poteri organizzativi
previsti dalla legge in capo al Ministero della Giustizia, con
effetti immediati sul lavoro dei giudici di pace (potere di
accorpamento di sedi e di istituzione di sedi distaccate - articolo 2
della legge n. 374 del 21 novembre 1991 -; potere di revisione delle
piante organiche degli uffici -articoli 3 e I 0-ter, comma 2, della
legge n. 374 del 21 novembre 1991), oltre alle più generali potestà
interpretative ed applicative del Ministero, in particolare in
materia di prestazioni economiche, unilateralmente suscettibili di
incidere immediatamente sul reddito del giudice di pace a mezzo di
circolari o anche di semplici note.
IX) Il giudice di pace è tenuto a garantire la propria
costante reperibilità (rapporto di servizio a tempo pieno), al pari
del magistrato di carriera.
"I giudici di pace sono infatti in servizio non soltanto quando
svolgono le attività da ultimo descritte, ma in ogni momento,
dovendo essi, al pari dei magistrati ordinari, assicurare la loro
immediata reperibilità anche quando non si trovano presso i locali
dell'ufficio" (Circolare 15 marzo 2006 del Dipartimento per gli
Affari di giustizia in materia di "Razionalizzazione e contenimento
delle spese di giustizia", paragrafo 4.3).
X) Il giudice di pace è sottoposto, in caso di inosservanza
dei suoi doveri deontologici e d'ufficio, al pari dei magistrati di
carriera, al potere disciplinare del Consiglio Superiore della
Magistratura, senza, peraltro, avere le stesse garanzie ordinamentali
di difesa che dovrebbero competere a chiunque eserciti, al livello
più alto, uno dei tre poteri fondamentali dello Stato (la
giurisdizione ordinaria).
XI) Il giudice di pace è retribuito con lo stesso sistema
previsto per i magistrati di carriera (ruoli di spesa fissa, tramite
il sistema informatizzato GiudiciNet; vedasi nota del 12 febbraio
2007 a firma congiunta del Direttore generale della giustizia civile
e del Direttore generale del bilancio e della contabilita').
XII) Le certificazioni reddituali del giudice di pace sono
rilasciate con le stesse modalità previste per gli altri pubblici
impiegati (previa obbligatoria iscrizione ed accesso al sito
istituzionale Internet "Stipendi Pubblica Amministrazione", gestito
dal Dipartimento dell'Amministrazione Generale del personale e dei
servizi, che "si occupa degli approvvigionamenti per le pubbliche
amministrazioni e dell'elaborazione ed erogazione degli stipendi dei
dipendenti delle amministrazioni dello Stato", come esplicato nella
home page del servizio in oggetto).
XIII) Fiscalmente il reddito del giudice di pace è
assimilato al reddito da lavoro dipendente (articolo 50, comma 1,
lett. f) del TUIR - d.P.R. n. 917/1986 -, sub Capo IV, "Redditi di
lavoro dipendente"), con applicazione delle stesse trattenute del
pubblico impiegato (escluse ovviamente quelle previdenziali, in
assenza di tutela).
XIV) "È indubbio che l'attività del giudice di pace, in
quanto espletata nell'ambito di un rapporto di servizio, sia pur
onorario, prevede obblighi di prestazione disciplinati dalla legge,
dalle disposizioni di circolari e ministeriali e dagli ordini di
servizio che promanano dai coordinatori degli uffici del giudice di
pace con la previsioni di turni, udienze, adempimenti procedurali,
senza che vi sia la possibilità effettiva di organizzare in modo
autonomo il proprio lavoro" (delibera del 27 luglio 2006 del
Consiglio Superiore della Magistratura in risposta a quesiti).
1.4. Conclusioni - Carenza di discrezionalità in capo al
Legislatore.
In conclusione, il giudice di pace ha gli stessi, identici doveri
del magistrato di carriera (dal quale si distingue solo per un regime
meno rigoroso di incompatibilita'), con assoggettamento al potere
organizzativo, direttivo e disciplinare del Ministero della
Giustizia, del Capo dell'Ufficio, del Presidente del Tribunale, del
Presidente della Corte di Appello, del Consiglio Giudiziario e del
Consiglio Superiore della Magistratura, senza che, al di fuori delle
prestazioni indennitarie previste dal richiamato articolo 11, legge
n. 374 del 21 novembre 1991, sia ammesso al godimento degli altri
fondamentali ed inalienabili diritti ordinamentali e della persona
riconosciuti al magistrato ordinario di carriera (potestà di
autogoverno, ossia elettorato attivo e passivo per la nomina dei
componenti del C.S.M.; tutela previdenziale; tutela della maternità
e della famiglia; tutela del diritto alla salute; assicurazione
obbligatoria per gli infortuni sul lavoro; etc.), pur trattandosi di
diritti inviolabili garantiti dalla Costituzione, senza distinzione
alcuna fra giudici onorari e di carriera.
Non ci si allontana dal vero laddove si affermi che l'unica reale
differenza fra la figura del giudice di pace e quella del di
magistrato di carriera stia nella carenza, in capo al giudice di
pace, dei predetti diritti, ossia di posizioni giuridiche soggettive
attive che mai, nel nostro ordinamento giuridico, sono state prese in
considerazione al fine di qualificare la natura giuridica del
rapporto a fini giuslavoristici (i parametri per l'individuazione
della natura subordinata del rapporto sono rappresentati, per
consolidata giurisprudenza di legittimità e di merito,
costituzionale ed amministrativa, dai doveri, dagli obblighi, dalle
responsabilità disciplinari, dalla condizione oggettiva di
sudditanza o di scarso potere contrattuale, ossia da qualsiasi
elemento di fatto o diritto che sia rilevatore dell'assoggettamento
del prestatore al potere direttivo, organizzativo e disciplinare del
datore di lavoro o degli altri soggetti od organi a ciò preposti).
Non si può non ragionevolmente rilevare, nella sostanza, che la
natura onoraria del rapporto del giudice di pace, lungi dall'essere
caratterizzata dai requisiti tipici della figura in oggetto
(peraltro, a tutti i funzionari onorari è riconosciuta la tutela
previdenziale ed assistenziale, ivi compresi i giudici onorari di
Tribunale ed i vice procuratori onorari, ossia organi giurisdizionali
e requirenti con mere funzioni di supplenza il cui reddito è
assimilato a quello di Avvocato) costituisca solo il "pretesto"
adottato dal Legislatore ordinario per denegare i più elementari
diritti costituzionali giuslavoristici e le fondamentali garanzie
ordinamentali di imparzialità ed indipendenza.
Il principio di ragionevolezza sul quale si fonda l'articolo 3
della Costituzione impone, con specifica comparazione alla figura del
magistrato di carriera, che il rapporto di servizio del giudice di
pace, magistrato ordinario a tempo pieno (reperibilità costante)
assoggettato agli stessi identici doveri del magistrato di carriera e
connessi poteri direttivi e disciplinari, sia rimesso, quanto alle
controversie che involgono la sua condizione giuridica lavorativa, a
partire dalla corresponsione delle indennità previste dall'articolo
11 della legge n. 374 del 21 novembre 1991, alla competenza del
Tribunale, in funzione di Giudice del Lavoro, in presenza di tutti i
requisiti di subordinazione o parasubordinazione previsti
dall'articolo 409 c.p.c., tenuto conto che la giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo sulle controversie di lavoro che involgono
i magistrati di carriera, lungi dal trovare il suo fondamento
giuridico nell'articolo 103, comma 1, della Costituzione, con il
quale, al contrario, collide insanabilmente alla luce della più
recente giurisprudenza costituzionale (assenza, di norma, di atti
autoritativi della p.a. nelle controversie di lavoro), trae
giustificazione esclusivamente dal disposto inviolabile dell'articolo
111, comma 2, della Costituzione, al fine di garantire la terzietà
del giudice nelle controversie che attengono ad interessi
patrimoniali del magistrato di carriera direttamente connessi
all'esercizio della giurisdizione (potenziale interesse di qualsiasi
magistrato ordinario alla risoluzione favorevole di una controversia
sullo status giuridico di un collega).
Non ponendosi tale esigenza anche nei confronti del giudice di
pace, il quale, al contrario, sotto il profilo delle posizioni
giuridiche soggettive attive, non presenta, come sopra già
ampiamente evidenziato, alcuna comunanza di interessi con il
magistrato di carriera, l'unica soluzione compatibile con i
richiamati precetti costituzionali, senza che residui margine alcuno
di discrezionalità in capo al Legislatore, è rappresentata
dall'attribuzione delle controversie di lavoro del giudice di pace
alla competenza del Tribunale in funzione di giudice del lavoro.
In particolare, con specifico riferimento alle controversie sulle
indennità del giudice di pace, l'articolo 103 della Costituzione
preclude la loro devoluzione alla giurisdizione del giudice
amministrativo, in assenza, di regola, di atti unilaterali ed
autoritativi della p.a. (come, per l'appunto, nel caso di specie, ove
il giudice di pace ricorrente lamenta l'omessa corresponsione
dell'indennità forfettaria mensile nella sua interezza, senza
menzione alcuna ad atti o provvedimenti contrari della p.a.); le
indennità del giudice di pace, infatti, sono predeterminate dalla
legge ed ingenerano posizioni giuridiche di diritto soggettivo pieno,
senza alcun margine di discrezionalità in capo alla p.a., la quale,
nella veste di Ente debitore, nel riconoscere o disconoscere tali
posizioni giuridiche soggettive non esercita alcuna potestà
pubblicistica (natura paritetica e tipicamente civilistica dei
rapporti giuridici nascenti dall'applicazione dell'articolo 11 della
legge n. 374 del 21 novembre 1991).
In tal senso, la mancata previsione nell'articolo 11 della legge
n. 374 del 21 novembre 1991, come univocamente interpretato dalla
Suprema Corte di Cassazione, della competenza funzionale del
Tribunale, in funzione di Giudice del Lavoro, si appalesa come
un'anomala ed irragionevole deviazione dal sistema ordinario
giuslavoristico, che ricomprende nell'ambito delle controversie di
lavoro tutti i rapporti giuridici ad esso assimilabili, a prescindere
dalla loro denominazione convenzionale o legislativa, tenuto
esclusivamente conto della natura sostanziale del rapporto, con
particolare riferimento all'assoggettamento del lavoratore, anche a
tempo determinato, parziale o stagionale, persino se in prova o a
finalità formative, al potere direttivo/organizzativo ed al potere
disciplinare del datore di lavoro o degli altri organi comunque a lui
preposti.
La devoluzione della competenza sulle controversie in oggetto al
Tribunale in funzione di Giudice del Lavoro non comporta
necessariamente, peraltro, la preliminare ricomprensione del rapporto
di servizio del giudice di pace nell'ambito del rapporto di pubblico
impiego, sia per l'esplicita previsione normativa di onorarietà del
rapporto (pur nella sua assai dubbia effettività e legittimità
costituzionalita'), sia per l'assenza di una formale investitura
(anch'essa, poi, sostanzialmente dubbia, essendo la nomina del
giudice di pace assoggettata ad un concorso pubblico, ad un periodo
obbligatorio di tirocinio, alla deliberazione positiva del Consiglio
Superiore della Magistratura, su parere del Consiglio Giudiziario, ed
all'emissione del formale atto di nomina da parte del Ministro della
Giustizia, in maniera non dissimile dalla nomina del magistrato di
carriera).
La Corte costituzionale, già con sentenza n. 121 del 29 marzo
1993, ha avuto modo di affermare la configurabilità di un rapporto
di subordinazione o parasubordinazione con un'Amministrazione dello
Stato anche al di fuori del rapporto di pubblico impiego: "Nè è di
ostacolo la norma contenuta nell'art. 12, secondo cui "Le prestazioni
rese in applicazione della medesima legge non fanno sorgere, in ogni
caso, rapporto di pubblico impiego". Con tale formula, infatti, il
legislatore ha inteso escludere non già la natura subordinata dei
rapporti di lavoro in questione, ma solo l'applicabilità ai medesimi
delle particolari norme sostanziali che disciplinano il rapporto di
pubblico impiego: ciò è reso evidente, del resto, dal fatto che la
norma si riferisce anche ai contratti a termine rinnovabili, per i
quali la qualificazione come rapporti di lavoro subordinato non può
essere messa in discussione. Ed è da precisare che non sarebbe
comunque consentito al legislatore negare la qualificazione giuridica
di rapporti di lavoro subordinato a rapporti che oggettivamente
abbiano tale natura, ove da ciò derivi l'inapplicabilità delle
norme inderogabili previste dall'ordinamento per dare attuazione ai
principi, alle garanzie e ai diritti dettati dalla Costituzione a
tutela del lavoro subordinato".
Non dissimile è la questione oggetto del presente sindacato di
legittimità costituzionale: il legislatore del 1991, a mezzo della
dicitura "onorario", ha solo inteso "negare la qualificazione
giuridica di rapporti di lavoro subordinato a rapporti che
oggettivamente abbiano tale natura", allo scopo di determinare
"l'inapplicabilità delle norme inderogabili previste
dall'ordinamento per dare attuazione ai principi, alle garanzie e ai
diritti dettati dalla Costituzione a tutela del lavoro subordinato".
Fra le menzionate norme inderogabili non possono non essere
ricomprese le disposizioni speciali di favore, sostanziali e
processuali, previste nel rito di lavoro, a garanzia di una piena
tutela dei diritti giuslavoristici (esenzione da tributi e contributo
unificato; principio di semplificazione ed accelerazione degli atti
processuali; debenza della rivalutazione monetaria, unitamente agli
interessi legali; immediata esecutività del dispositivo letto in
udienza, etc.).
2. Violazione degli articoli 4, comma 1, e 35, comma 1, 97, comma 3 e
106, commi l e 2, della Costituzione.
La Costituzione tutela ogni forma di lavoro, a prescindere dalla
sua durata (tutela del lavoro a tempo determinato, anche stagionale o
in prova) e dalla sua esclusività o meno (tutela del lavoro
part-time).
Nel caso di specie, peraltro, almeno per un quadriennio (e per
ulteriori due quadrienni, nel caso di valutazione positiva di
idoneità del C.S.M. in sede di conferma), il giudice di pace svolge
l'attività giudiziaria a tempo pieno ed in via continuativa (obbligo
di Osservanza delle tabelle dell'Ufficio, che coprono, senza
soluzione di continuità, un intero triennio di attività del
giudice; reperibilità costante; obbligo di produttività commisurato
al carico di lavoro dell'Ufficio, che notoriamente ha raggiunto,
sulla base delle stime ufficiali del Ministero della Giustizia, una
consistenza comparabile a quella dei Tribunali).
Aggiungasi che la conferma, sostanziandosi in un giudizio di
idoneità di merito, laddove determini una vera e propria novazione
dell'incarico (discontinuità del rapporto, come pur affermato in
numerosi atti del C.S.M. e sentenze della Cassazione), integrerebbe
un nuovo concorso del giudice, non più per titoli, bensì per esame
(articolo 7, comma 2-bis, legge n. 374 del 21 novembre 1991),
perdendo i presunti connotati meramente politico-discrezionali
evidenziati dalla cassazione per assumere il carattere
tecnico-amministrativo che, sempre alla luce della richiamata
giurisprudenza (Cass. ss.uu. n. 11272/1998), caratterizza le
procedure concorsuali in senso proprio ("giudizio di idoneità del
giudice di pace a svolgere le funzioni per il successivo quadriennio
(omissis) sulla base dell'esame a campione delle sentenze e dei
verbali redatti dal giudice onorario oltre che della quantità
statistica del lavoro svolto").
Tutti i giudici di pace attualmente in servizio hanno superato,
con esito positivo, da uno a tre giudizi di idoneità emessi dal
C.S.M. ai sensi dell'articolo 7, comma 2-bis, legge n. 374 del 21
novembre 1991, tenuto conto che a partire dall'entrata in vigore
della legge n. 271 del 12 novembre 2004, di conversione del decreto
legge n. 241 del 14 settembre 2004, tutte le procedure concorsuali
sono state sospese (articolo 10-ter, comma 2, legge n. 374 del 21
novembre 1991, come modificato dall'articolo 1, comma 6-ter del
richiamato decreto legge), con relativa inesistenza di nuove nomine a
giudice di pace negli ultimi sette anni e mezzo.
Sotto tale profilo, ma già in un momento anteriore, in sede di
prima nomina, come già accennato al punto 1, il rapporto di servizio
del giudice di pace presenta tutti i requisiti formali e sostanziali
per il riconoscimento dell'esistenza di un vero e proprio rapporto di
pubblico impiego, alla luce della stessa giurisprudenza della
Cassazione, ogni qual volta essa si è pronunciata nell'ambito di
rapporti instaurati dalla p.a. con soggetti ad essa estranei, non
espressamente qualificati dalla legge come rapporti di servizio
"onorario" (ad ulteriore riprova della pregiudiziale di natura
esclusivamente formale posta dalla cassazione al riconoscimento dei
diritti fondamentali giuslavoristici in capo al giudice di pace).
Nè, in materia di pubblico impiego, gli articoli 97 e 106 della
Costituzione, nel prevedere, come modalità alternativa al concorso,
l'accesso alla p.a. ed alla magistratura ordinaria secondo modalità
diverse prestabilite dalla legge, discriminano fra funzionario e
funzionario, sia con riferimento alla costituzione del rapporto di
pubblico impiego, sia con riferimento alla tutela dei fondamentali
diritti giuslavoristici.
"Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in
relazione alle controversie, recanti pretese di carattere
patrimoniale e previdenziale, promosse da un soggetto, estraneo alla
p.a., nominato "esperto" con D.P.C.M (ai sensi degli artt. 30 e 31
della legge n. 400 del 1988), poichè tale rapporto, sorto ed
esaurito prima del 30 giugno 1998, è qualificabile come pubblico
impiego, essendovi un continuativo e non occasionale inserimento del
lavoratore in regime di subordinazione nell'organizzazione
pubblicistica della p.a. (Presidenza del Consiglio dei Ministri), a
nulla rilevando l'apposizione di termini alla durata della
prestazione ovvero le modalità onnicomprensive pattuite per il
compenso". "Nè per andare in contrario avviso e riconoscere la
giurisdizione del giudice ordinario vale addurre la temporaneità del
rapporto lavorativo del Tavani e le modalità del compenso pattuito
tra le parti, avendo queste Sezioni Unite più volte affermato che
non ostano alla configurazione del rapporto di pubblico impiego ne'la
mancanza dell'atto formale di nomina, ne'la mancanza di stabilità,
qualora risulti il continuativo e non occasionale inserimento del
lavoratore, in regime di subordinazione, nell'organizzazione
pubblicistica dell'ente, a nulla rilevando l'apposizione di termini
alla durata della prestazione lavorativa ovvero le modalità pattuite
per il compenso (Cass., sez. Un. , 21 giugno 21995 n. 7011, cui.
afide Cass., sez. Un. , 16 novembre 1998 n. 11548 ed in epoca più
recente, Cass., sez. Un. , 18 marzo 2004 n. 5536). Al riguardo va
sottolineato come in una fattispecie - relativa al conferimento dello
incarico di "project manager" da parte di un ente pubblico - con
profili di analogia con quella in esame, è stata negata da queste
Sezioni Unite la configurabilità di un contratto di lavoro autonomo
relativo ad un'attività di collaborazione esterna, riconducibile ad
un'ipotesi di "parasubordinazione", ma è stato invece riaffermato
che il conferimento dell'incarico comportava l'inserimento, con
carattere di continuità, nella struttura dell'ente e l'attribuzione
della relativa responsabilità, correlata anche allo svolgimento
delle funzioni pubbliche delegate, il che risultava sufficiente per
riconoscere la sussistenza di rapporto di lavoro alle dipendenze di
una pubblica amministrazione (Cass., sez. Un. , 18 marzo 2004 n. 5536
cit)". (Massima ed estratto di motivazione della sentenza della
cassazione a sezioni unite n. 19509 del 16 luglio 2008).
Nel caso di specie, la cassazione ha riconosciuto la qualità di
pubblico impiegato ad un altissimo funzionario dello Stato,
direttamente nominato, con scelta politico-discrezionale, dal Potere
Esecutivo (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri), ossia,
di fatto, ad un funzionario onorario tipico (vedasi capitolo 1.1.),
pur in assenza di un'espressa qualifica legislativa.
Risulta, in conclusione, davvero arduo, e proprio alla luce della
consolidata giurisprudenza delle sezioni unite della Suprema Corte
dì Cassazione, non riconoscere nella figura del giudice di pace la
condizione di un vero e proprio pubblico impiegato, laddove si
pervenga al superamento del corollario della cassazione medesima
(vedasi pronunce richiamate in premessa), apparentemente contrario ai
richiamati parametri costituzionali, alla luce del quale è
sufficiente la mera qualificazione formale di funzionario "onorario"
operata dalla legge a pregiudicare il riconoscimento di qualsiasi
diritto giuslavoristico al giudice di pace, senza che al rimettente
sia lasciato alcun margine di apprezzamento, neanche in punto di
fatto (impossibilità di interpretare la legge, come cristallizzata
dalla cassazione in materia di funzionario "onorario" in generale, e
di giudice di pace in particolare, in senso costituzionalmente
orientato).
Resta, quindi, anche sotto i richiamati profili costituzionali
(articoli 4, 35, 97 e 106 della Costituzione), il grave dubbio di
legittimità costituzionale di una norma di legge (l'articolo 11,
comma 1, legge n. 374 del 21 novembre 1991), come univocamente
interpretata dalla Cassazione, che alla luce di una mera definizione
formale ("onorario"), pur in costanza di un rapporto di lavoro
subordinato o parasubordinato, sia in punto di diritto (vedasi le
già richiamate fonti normative, di primo e secondo grado), sia in
punto di fatto, comporti la negazione dei diritti fondamentali della
persona, ivi comprese le garanzie processuali e sostanziali che
caratterizzano il rito del lavoro.
3. Violazione dell'articolo 25, comma 1, della Costituzione.
In materia di controversie relative a posizioni giuridiche
soggettive nascenti da rapporti giuridici o di fatto di lavoro
subordinato o parasubordinato il giudice naturale precostituito per
legge è individuato nel Tribunale, in funzione di Giudice del
Lavoro, mediante una disciplina processuale (ma anche sostanziale -
vedasi articolo 429, comma 3, c.p.c.) di favore, come già
ripetutamente evidenziato.
Ne discende, in assenza di ragionevoli motivi che legittimino una
diversa regolamentazione del rapporto (vedasi punto 1), che il
Giudice del Lavoro integra, ad ogni effetto, il giudice naturale
precostituito per legge anche nell'ambito delle controversie sulle
prestazioni economiche dovute al giudice di pace, quali corrispettivi
per le attività compiute, non potendo la diversa qualificazione
legislativa del compenso, in costanza di un rapporto di
subordinazione o parasubordinazione, comportare l'esclusione del
vincolo di sinallagmaticità fra le prestazioni economiche medesime
ed il lavoro del giudice di pace, vincolo, peraltro, ulteriormente
rafforzato dal diretto collegamento, quanto a buona parte delle
indennità previste dall'articolo 11 della legge n. 374 del 21
novembre 1991, all'effettiva produttività e laboriosità del
giudice.

P. Q. M.

Visti gli artt. 134 e 137 della Costituzione, le leggi
costituzionali nn. 1/1948, 1/1953 e 1/1989 e la legge ordinaria n.
87/1953:
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 11 della legge n. 374 del
21 novembre 1991, nella parte in cui non prevede che il giudice
competente per materia a dirimere ogni controversia sulle spettanze
economiche del giudice di pace ivi previste è il Tribunale in
funzione di Giudice del Lavoro, per violazione e contrasto con
articoli 3, commi 1 e 2, 4, comma 1, 25, comma 1, 35, comma 1, 97,
comma 3, e 106, commi 1 e 2, della Costituzione;
Ordina che, a cura della cancelleria, copia della presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa (ricorrente e Ministero
della Giustizia) ed alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, sia
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento e sia
consegnata per conoscenza al Coordinatore di questo Ufficio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, ordinando la sospensione del procedimento in corso.

Roma, addì 30 giugno 2011

Il Giudice di pace: Rossi