1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 26-4-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 78 ORDINANZA 23 marzo - 20 aprile 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Esecuzione forzata - Divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive ed inefficacia dei pignoramenti nei confronti degli enti del servizio sanitario della Regione Calabria fino al 31 dicembre 2025 - Denunciata violazione del diritto alla tutela esecutiva e a quella giurisdizionale innanzi agli organi di giustizia amministrativa - Sopravvenuta carenza di oggetto - Manifesta inammissibilita' delle questioni. - Decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146, convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2021, n. 215, art. 16-septies, comma 2, lettera g). - Costituzione, artt. 24 e 113. (T-230078) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 26-4-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 16-septies,
comma 2, lettera g), del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146
(Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e
per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 dicembre 2021, n. 215, promossi dal Tribunale amministrativo
regionale per l'Emilia-Romagna, sezione seconda, in funzione di
giudice dell'ottemperanza, con ordinanze del 1° e del 10 giugno 2022,
iscritte, rispettivamente, ai numeri 84 e 89 del registro ordinanze
2022 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 34
e 35, prima serie speciale, dell'anno 2022, la cui trattazione è
stata fissata per l'adunanza in camera di consiglio del 22 marzo
2023.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 23 marzo 2023 il Giudice
relatore Stefano Petitti;
deliberato nella camera di consiglio del 23 marzo 2023.
Ritenuto che, con distinti atti del 1° e del 10 giugno 2022,
entrambi intestati come «sentenza», rispettivamente iscritti ai
numeri 84 e 89 del registro ordinanze 2022, il Tribunale
amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, sezione seconda, in
funzione di giudice dell'ottemperanza, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 16-septies, comma 2, lettera
g), del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146 (Misure urgenti in
materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze
indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 17
dicembre 2021, n. 215, per violazione degli artt. 24 e 113 della
Costituzione;
che, sulla premessa che la disposizione censurata si applichi
anche ai giudizi di ottemperanza concernenti provvedimenti definitivi
del giudice civile, quali i decreti ingiuntivi nella specie azionati
da società fornitrici di beni e servizi nei confronti delle Aziende
sanitarie provinciali di Reggio Calabria e di Catanzaro, il
rimettente ne prospetta il contrasto con l'art. 24 Cost.;
che, secondo il giudice a quo, il citato art. 16-septies, comma
2, lettera g), stabilendo il blocco delle azioni esecutive e
l'inefficacia dei pignoramenti nei confronti degli enti del servizio
sanitario della Regione Calabria fino al 31 dicembre 2025,
paralizzerebbe la tutela giudiziale esecutiva «per un lunghissimo
periodo di quattro anni», non prevedrebbe «una procedura concorsuale
idonea a garantire la soddisfazione, quanto meno pro quota, delle
pretese dei creditori» e creerebbe «un'ingiustificata disparità tra
debitore pubblico e creditori privati»;
che, ad avviso del rimettente, la dedotta violazione dell'art. 24
Cost. si apprezzerebbe, «trattandosi di giudizio di ottemperanza
davanti al giudice amministrativo, anche in combinato disposto con
l'art. 113 Cost.», che assicura la tutela giurisdizionale dei diritti
innanzi agli organi di giustizia amministrativa;
che in entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le sollevate questioni siano
dichiarate inammissibili o manifestamente infondate;
che, a parere dell'interveniente, la norma censurata è
finalizzata ad assicurare, in attuazione della sentenza di questa
Corte n. 168 del 2021, un'ordinata gestione della liquidità degli
enti sanitari della Regione Calabria, e pertanto, «quale disposizione
funzionale a sanare il dissesto finanziario della sanità calabrese,
non può definirsi manchevole di una ponderazione tra l'interesse
alla tutela del credito e quello della tutela della salute, in
un'ottica di dovere di solidarietà sociale che richiede il
temporaneo sacrificio di alcuni interessi a beneficio di altri
maggiormente esposti»;
che «a causa del grave disordine amministrativo-contabile
venutosi a creare» - deduce l'Avvocatura - «si sono verificate
duplicazioni di pagamenti, con conseguente danno erariale», e «il
riordino della contabilità, necessario al fine di evitare siffatti
non dovuti pagamenti, richiede[re] un congruo lasso di tempo»;
che nel giudizio iscritto al n. 84 reg. ord. 2022 l'Associazione
Coordinamento Ospedalità Privata (ACOP), ente rappresentativo di
strutture sanitarie accreditate con il Servizio sanitario nazionale,
ha depositato opinione in qualità di amicus curiae, ammessa con
decreto presidenziale del 23 gennaio 2023;
che l'opinione denuncia il carattere elusivo della disposizione
censurata, che avrebbe sostanzialmente riproposto un blocco esecutivo
già dichiarato costituzionalmente illegittimo dalle sentenze di
questa Corte n. 186 del 2013 e n. 236 del 2021, riproposizione
avvenuta, per di più, solo riguardo agli enti sanitari calabresi e
con una durata abnorme.
Considerato che, con atti entrambi intestati come «sentenza» (n.
84 e n. 89 reg. ord. 2022), il TAR Emilia-Romagna, sezione seconda,
in funzione di giudice dell'ottemperanza, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 16-septies, comma 2, lettera
g), del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, per violazione degli
artt. 24 e 113 Cost.;
che, ad avviso del rimettente, la disposizione censurata,
stabilendo il blocco delle azioni esecutive e l'inefficacia dei
pignoramenti nei confronti degli enti del servizio sanitario della
Regione Calabria fino al 31 dicembre 2025, violerebbe l'art. 24
Cost., in quanto paralizzerebbe la tutela giudiziale esecutiva «per
un lunghissimo periodo di quattro anni», senza prevedere «una
procedura concorsuale idonea a garantire la soddisfazione, quanto
meno pro quota, delle pretese dei creditori», con conseguente
«ingiustificata disparità tra debitore pubblico e creditori
privati»;
che sarebbe altresì violata la garanzia della tutela
giurisdizionale dei diritti innanzi agli organi di giustizia
amministrativa, come assicurata dall'art. 113 Cost.;
che, attesa l'identità delle questioni, i giudizi devono essere
riuniti;
che, pur entrambi intestati come «sentenza», gli atti di
rimessione hanno natura sostanziale di ordinanza, in quanto,
all'esito della positiva valutazione della rilevanza e non manifesta
infondatezza delle questioni, dispongono la sospensione del giudizio
principale e la trasmissione del fascicolo alla cancelleria di questa
Corte, in conformità con quanto previsto dall'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale), sicchè la discrasia formale non inficia
l'ammissibilità delle sollevate questioni (tra molte, sentenze n.
128 e n. 75 del 2022, n. 218 del 2021 e n. 153 del 2020);
che, tuttavia, le questioni medesime sono manifestamente
inammissibili per carenza di oggetto, essendo sopravvenuta la
declaratoria di illegittimità costituzionale della stessa
disposizione censurata (ex plurimis, ordinanze n. 226, n. 206, n. 204
e n. 172 del 2022);
che infatti questa Corte, con la sentenza n. 228, depositata l'11
novembre 2022, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 16-septies, comma 2, lettera g), del d.l. n. 146 del 2021,
come convertito, per violazione degli artt. 24 e 111 Cost., con
assorbimento di altre censure riferite agli artt. 3 e 113 Cost.;
che tale sentenza ha richiamato il principio per cui la tutela
giurisdizionale garantita dall'art. 24 Cost. comprende anche la fase
dell'esecuzione forzata, in quanto necessaria a rendere effettiva
l'attuazione del provvedimento giudiziale, sicchè una misura
legislativa che incida sull'efficacia dei titoli esecutivi di
formazione giudiziale è legittima solo se limitata a un ristretto
periodo temporale e compensata da disposizioni sostanziali che
prospettino un soddisfacimento alternativo dei diritti portati dai
titoli;
che in difetto di queste condizioni la misura stessa, oltre a
vulnerare l'effettività della tutela giurisdizionale in executivis
presidiata dall'art. 24 Cost., determina uno sbilanciamento tra
l'esecutante e l'esecutato, in violazione del principio di parità
delle parti di cui all'art. 111 Cost.;
che questa Corte, con la menzionata sentenza, ha riscontrato tali
vizi nella disposizione censurata, sia perchè essa estende
l'improcedibilità ai titoli esecutivi aventi ad oggetto crediti di
natura non commerciale, sia perchè, anche riguardo ai crediti
commerciali, la durata quadriennale della misura è sproporzionata
per eccesso rispetto ai dichiarati obiettivi di ricostruzione della
contabilità regionale, sia perchè, infine, non è stata contemplata
alcuna procedura di saldo basata su criteri oggettivi rispettosi
della par condicio creditorum;
che la norma censurata dal TAR Emilia-Romagna è quindi venuta
meno per effetto della citata sentenza n. 228 del 2022, e che non
rileva qui la sopravvenienza dell'art. 2, comma 3-bis, del
decreto-legge 8 novembre 2022, n. 169 (Disposizioni urgenti di
proroga della partecipazione di personale militare al potenziamento
di iniziative della NATO, delle misure per il servizio sanitario
della regione Calabria, nonchè di Commissioni presso l'AIFA e
ulteriori misure urgenti per il comparto militare e delle Forze di
polizia), convertito, con modificazioni, nella legge 16 dicembre
2022, n. 196, che, in dichiarata ottemperanza della medesima
sentenza, ha disposto un nuovo blocco esecutivo nei confronti degli
enti sanitari calabresi, limitandone tuttavia la durata fino al 31
dicembre 2023 ed escludendo dalla sua sfera applicativa i crediti
risarcitori da fatto illecito e quelli retributivi da lavoro.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 11, comma 2, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 16-septies, comma 2, lettera
g), del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146 (Misure urgenti in
materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze
indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 17
dicembre 2021, n. 215, sollevate, in riferimento agli artt. 24 e 113
della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per
l'Emilia-Romagna, sezione seconda, in funzione di giudice
dell'ottemperanza, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 marzo 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Stefano PETITTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 20 aprile 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA