1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 21-8-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 337 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 marzo 2002
Ordinanza emessa il 5 marzo 2002 dal giudice di pace di Trino nel procedimento civile vertente tra Grandotti Giovanni e Prefettura di Savona Sanzioni amministrative - Giudizio di opposizione all'ordinanza ingiunzione - Controversie devolute al giudice di pace - Prevista competenza territoriale del giudice del luogo della commessa violazione, anziche' del luogo di residenza dell'opponente - Violazione del diritto di difesa - Contrasto con i principi del giusto processo e della buona e imparziale amministrazione della giustizia - Irragionevole penalizzazione della parte processuale "debole" (in contrasto con l'esigenza di riequilibrio perseguita in altri casi dal legislatore). - Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 22 e successive modificazioni. - Costituzione, artt. 3, 24, 25 e 111, comma secondo. (002C0704) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 21-8-2002)

IL GIUDICE DI PACE

Ha pronunciato la seguente ordinanza.

Osservato in fatto

Con ricorso ex art. 22 della legge n. 689/1981, ritualmente
depositato il 13 novembre 2001 il sig. Grandotti Giovanni ha
presentato opposizione alla ordinanza - ingiunzione n. 2001/2714-2o
Sett. della Prefettura di Savona, relativa al verbale n. 3323 del 15
luglio 2001 del Comando Polizia municipale di Cairo Montenotte
perchè ometteva di regolare la velocità in prossimità di
intersezione stradale.
All'udienza del 5 marzo 2002 la parte ribadisce quanto già in
atti.
A questo punto il giudice, rilevato che il ricorrente risulta
residente e domiciliato in località diversa da quella in cui è
stata commessa la violazione ascrittagli, ritiene che tale
circostanza possa avere rilevanza ai fini di sollevare la questione
di costituzionalità di cui all'art. 22 (rectius 22-bis) della legge
24 novembre 1981 n. 689 e ss.mm., in relazione agli artt. 3, 24 e 25
della Costituzione italiana. Conseguentemente sospende d'ufficio il
giudizio per trasmettere gli atti alla Corte costituzionale e di ciò
prende atto il ricorrente.
Per le motivazioni in diritto del giudice di pace di Orbetello
sul ricorso proposto da Di Tarsia di Belmonte Francesco Edoardo
contro la prefettura di Grosseto, pubblicato nella G.U. 1a serie
speciale, n. 6 del 7 febbraio 2001, che qui si intendono interamente
trascritte, e che vengono così sunteggiate:
Per effetto dell'art. 98 del d.lgs. 30 dicembre 1999 n. 507,
con il quale è stato introdotto l'art. 22-bis della legge
n. 689/1981 e ss.mm., il legislatore ha riattribuito al giudice di
pace la competenza in materia di opposizione alle ordinanze -
ingiunzione di cui all'art. 22. Contro il provvedimento sanzionatorio
irrogato dall'autorità amministrativa, gli interessati possono
proporre opposizione davanti al giudice del luogo in cui è stata
commessa la violazione entro il termine di 30 gg. dalla notificazione
del provvedimento, mediante deposito in cancelleria del ricorso con
allegata l'ordinanza notificata. Secondo la prevalente giurisprudenza
della suprema Corte, il ricorso deve essere materialmente consegnato
al personale dell'ufficio giudiziario, e quindi non può formare
oggetto di invio per posta o con altre forme di trasmissione, ad
esempio via fax (Cass. Sez. un. 17 giugno 1988 n. 4120) . Nel ricorso
l'opponente ove non abbia in loco un suo procuratore per il giudizio
de quo, è obbligato a dichiarare o eleggere domicilio nel comune in
cui ha sede il giudice adito, ed a presentarsi alla prima udienza,
per evitare la convalida del provvedimento opposto (art. 23, comma
5), a differenza dell'ordinario rito civilistico per quanto riguarda
la cancellazione della causa dal ruolo (art. 181 c.p.c.).
A parere di questo organo giudicante la descritta normativa non
sembrerebbe garantire agli "interessati", ove non siano assistiti da
un legale, la concreta possibilità di difendersi, tenuto conto dei
gravami procedurali che vengono ad essi imposti per opporsi ad
addebiti peraltro di modesta offensività, con particolare riguardo
l'obbligo di adire il giudice del luogo in cui è stata commessa la
presunta violazione, anzichè di quello di residenza del ricorrente.
Proprio nel caso all'esame di questo giudice, si è rilevato come un
signore abitante a Ronsecco per contestare un'infrazione stradale
elevatagli nel comune di Cairo Montenotte, debba presentare
personalmente nella cancelleria del giudice di pace di Cairo
Montenotte il suo ricorso, e quindi, comparire successivamente in
udienza, sopportando un notevole costo, sia in termini economici che
di tempo, che gli sarebbe risparmiato, se la competenza in materia
fosse del giudice del suo luogo di residenza. Tale procedura in
effetti, privilegiando il foro dell'"amministrazione repressiva"
rende particolarmente difficoltoso al ricorrente esercitare
direttamente il suo fondamentale diritto di difesa, ai sensi non solo
dell'art. 24 ("tutti possono agire in giudizio"), ma ora, anche,
dell'art. 111 - secondo comma, della Costituzione (legge
costituzionale 23 novembre 1999 n. 2), per effetto del quale "ogni
processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di
parità, davanti a giudice terzo e imparziale.".
Nella circostanza, l'attribuzione della competenza territoriale
al giudice del locus delicti, in pratica coincidente con il luogo
dell'accertamento dell'infrazione, potrebbe essere in contrasto con i
principi del giusto processo e della buona ed imparziale
amministrazione della giustizia, di cui anche alla Convenzione di
Roma per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, ciò in quanto al presunto incolpato non è garantita
una posizione processuale paritaria rispetto all'amministrazione e
quindi mancano i presupposti perchè il suo ricorso abbia valenza
effettiva e non solo teorica, tanto più considerando come le pretese
dell'autorità che ha irrogato la sanzione siano, tra l'altro,
immediatamente esecutive. Siffatta procedura, di chiara origine
penalistica, che aveva come destinatario l'allora pretore ed il suo
particolare rito, potrebbe non essere più conforme alla vigente
disciplina del "procedimento davanti al giudice di pace", che
prevede, in particolare, all'art. 320 c.p.c., l'obbligatorio
interrogatorio libero delle parti subito "nella prima udienza", ciò
al fine di acquisire dagli "interessati" utili elementi per la
trattazione della causa, e quindi incentiva un rapporto diretto
dell'organo giudicante con i protagonisti processuali, tanto più,
se, come nel caso di specie, il ricorrente può stare in giudizio
senza l'assistenza di un legale.
Va, inoltre, sottolineato, che lo stesso rito della legge
n. 689/1981, imponendo al giudice di valutare la "personalita'" e le
eventuali "condizioni economiche disagiate" dell'autore
dell'infrazione, in sede di applicazione delle sanzioni (art. 11) e
concessione del pagamento rateale della pena irrogata (art. 26),
postula comunque la necessaria presenza personale dell'incolpato in
giudizio.
Sotto questo aspetto è significativo, altresì, l'art. 23,
settimo comma, della legge n. 698/1981 che stabilisce la lettura in
udienza del dispositivo da parte del giudice, proprio allo scopo di
rappresentare oralmente al ricorrente l'autorità della decisione.
Tale fondamentale attività processuale, prevista proprio
nell'interesse difensivo del trasgressore, è da ritenersi di dubbia
realizzazione nel caso in cui l'opponente si trovi a risiedere in una
località molto lontana dal punto in cui sarebbe stata commessa
l'addebitata violazione stradale e non abbia mezzi economici per
rivolgersi ad un legale del posto, onde sostenere colà in giudizio
le proprie ragioni contro l'"amministrazione repressiva". Tra
l'altro, poi, l'ammontare della sanzione irrogata, in genere non è
tale da giustificare la spesa dell'assistenza di un professionista,
anche nell'ipotesi in cui fosse macroscopica la non colpevolezza del
verbalizzato, considerata, inoltre, la diffusa tendenza dei giudici
de quibus a compensare le spese o liquidarle in via equitativa in
misura simbolica. È indubbio che l'attribuita competenza
territoriale al giudice del luogo in cui è stata commessa
l'infrazione sua unicamente a vantaggio dell'amministrazione nei cui
confronti viene presentato ricorso, in quanto i suoi funzionari,
verosimilmente agevolati dalla vicinanza con gli uffici giudiziari,
risultano facilitati nel reperimento delle prove e, quindi, più in
generale nell'attività processuale. In particolare, poi, l'autorità
verbalizzante, in sede del ricorso amministrativo, è addirittura
destinataria per legge degli scritti difensivi indirizzati all'organo
giudicante. Ma questa opportunità logistica, se può ammettersi per
le controversie di maggiore offensività all'esame ora del tribunale,
la cui istruttoria spesso comporta l'ammissione di consulenze
tecniche di complessi riscontri documentali nei luoghi
dell'accertamento dell'infrazione, non sembra ragionevole nel caso di
ricorsi affidati ai giudici di pace, in quanto proprio la relativa
minore gravità dell'illecito contestato non giustifica la competenza
territoriale del giudice del locus delicti, ossia, in pratica, a
favore dei verbalizzati ed è sicuramente penalizzante per il
ricorrente, ove la sua causa si svolga in una località fuori della
provincia di residenza o di domicilio.
Al riguardo non si può escludere che il legislatore, in sede di
emanazione del menzionato d.lgs. n. 507/1999, abbia voluto
riconoscere una competenza di carattere generale al giudice di pace
per gli illeciti di minore allarme sociale, per i quali, se non è
richiesta l'assistenza (tecnica) di un legale, è però
indispensabile la presenza del presunto trasgressore
nell'istruttoria, per cui relativamente a questo comparto la norma di
cui all'art. 22-bis della legge n. 689/1981 potrebbe essere
interpretata nel senso che il giudice adito è più propriamente
quello del luogo in cui si trova il ricorrente.
Sono state, infatti, escluse dalla sua competenza, ed attribuite
ai giudici togati, le opposizioni avverso le sanzioni pecuniarie
superiori a 30 milioni, ed alcune tipologie di violazione (lavoro,
urbanistica, ambiente, valutario, tributario e societario), di
particolare complessità giuridica, per la cui definizione assume
specifico rilievo il momento tecnico dell'istruttoria, e quindi la
necessità per il ricorrente di doversi fare assistere da un legale.
La materia del riciclaggio, nonostante la sua contiguità al
valutario ed al monitoraggio fiscale - procedura contenziosa ex testo
unico 31 marzo 1988 n. 148 - non è stata demandata alla competenza
esclusiva dei giudici del tribunale, ma riconosciuta di pertinenza
anche dei giudici di pace per le sanzioni comminate dal Ministero del
Tesoro fino a 30 milioni. Tale scelta legislativa può essere
determinata dal fatto che gli illeciti di cui trattasi sono
prevalentemente di carattere formale, in quanto provocati da
ignoranza delle norme e da semplice disattenzione, per cui si è
ritenuto che un giudice onorario fosse idoneo a valutare tali
circostanze, proprio per il suo istituzionalizzato rapporto diretto
con l'incolpato (cfr. A. Simonetti in "Affari e Finanza" di La
Repubblica del 14 febbraio 2000 "Ai giudici di pace le liti tra il
Tesoro e i distratti" e A. Mengali in Il controllo del movimento dei
capitali. IPSOA, Milano).
Peraltro non si può non osservare che anche il giudizio di
opposizione ai provvedimenti sanzionatori del Ministero del tesoro,
analogamente a quello in materia di infrazioni stradali, espone il
verbalizzato all'onerosa procedura di doversi difendere nel luogo in
cui risulta commessa la presunta violazione, che diventa ancora più
gravosa, nel caso in cui l'oggetto del contenzioso riguarda assegni
privi di requisiti di legge, in quanto il titolo, essendo
suscettibile di essere presentato in pagamento presso qualsiasi
intermediario finanziario, radica la competenza nel luogo in cui è
avvenuto tale regolamento, per lo più sconosciuto all'interessato al
momento dell'emissione, e che può essere ubicato in una zona molto
lontana da quella di residenza del traente.
Per le ragioni suesposte si ha motivo di ritenere che, per
effetto della vigente procedura di opposizione alle sanzioni
amministrative, le parti in giudizio non siano in una posizione di
parità, e sussiste, invece, uno squilibrio a danno del soggetto
processualmente debole, ossia l'opponente, che normalmente rinuncia
ad esercitare il suo diritto di difesa per i costi eccessivi cui deve
sottoporsi, mentre invece l'amministrazione, grazie ai suoi uffici
periferici, o in mancanza, di quelli di Prefettura, è
istituzionalmente in grado di resistere con i suoi funzionari
sull'intero territorio nazionale. Del resto, proprio considerando
l'articolazione territoriale degli uffici di prefettura, l'eventuale
trasferimento della competenza al giudice del luogo di residenza del
ricorrente non avrebbe conseguenze negative per l'amministrazione
opposta, i cui uffici periferici potrebbero correttamente
rappresentarla nelle cause di cui trattasi.
Si sottolinea, altresì, come ancor prima dell'avvento del
"giusto processo", l'evoluzione normativa fosse già nel senso di
valorizzare il foro del ricorrente, rispetto a quello dell'opposto,
proprio al fine di riequilibrare le posizioni dei soggetti
considerati normativamente deboli rispetto alle parti processuali
forti. Sono da ritenersi espressioni di tale esigenza non solo il
tradizionale rito del lavoro o il procedimento di opposizione al
decreto penale di condanna dal quale proprio la procedura della legge
n. 689/1981 è largamente ispirata, ma più recentemente la
complessiva normativa a tutela del consumatore, con particolare
riguardo all'art. 25 della legge 6 febbraio 1996 n. 56 (Disposizioni
per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alla Comunità europea - legge comunitaria 1991), il quale parrebbe
avere introdotto il cosiddetto foro esclusivo del consumatore, ai
sensi dell' art. 1469-bis n. 13 del codice civile (clausole
vessatorie) (cfr. giudice di pace di Prato, sentenza 28 gennaio 1999
in Foro It. I, 1695), o anche all'art. 12 d.l. n. 50/1992 sui
contratti negoziati fuori dei locali commerciali e, infine,
all'art. 10 d.l. n. 427/1998 in materia di multiproprietà.
Nè tali deroghe all'ordinaria competenza territoriale possono
essere qualificate, come ritiene un'autorevole dottrina, un "eccesso
di zelo" nella protezione del consumatore. Esse, piuttosto, mirano ad
assicurare al soggetto, ritenuto normativamente debole in una lite,
la possibilità (economica) di potersi difendere nel suo luogo di
residenza, dove verosimilmente gli è meno oneroso rappresentare le
proprie ragioni, emancipandolo da dispendiosi spostamenti,
sicuramente penalizzanti in termini di costi e di tempo.

P. Q. M.
Visti gli artt. 3, 24, 25 e 111, secondo comma, della
Costituzione, e la legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara di ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale con riguardo alla parte
dell'art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 e ss. mm., che
attribuisce al giudice del luogo in cui è stata commessa la
violazione, individuato a norma dell'art. 22-bis, la competenza sulle
controversie contro per ordinanze-ingiunzioni.
Ordina:
la sospensione del procedimento per pregiudizialità
costituzionale, con immediata trasmissione di copia autentica del
fascicolo d'ufficio e dei fascicoli delle parti alla Corte
costituzionale, a cura della cancelleria;
la notificazione del presente provvedimento a cura della
cancelleria alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed alle parti
in causa;
la comunicazione della presente ordinanza, a cura della
cancelleria, alla Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Trino, addì 5 marzo 2002
Il giudice di pace: Bolognesi
02C0704