1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 17-11-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 174 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 luglio 2021
Ordinanza del 15 luglio 2021 del Tribunale di Lucca nel procedimento civile promosso da La Franca Paola Maria c/ Comune di Massarosa. Impiego pubblico - Abrogazione dei diritti di rogito del segretario comunale e provinciale - Previsione che limita l'attribuzione di una quota di tali diritti, spettanti all'ente locale, ai segretari privi di qualifica dirigenziale o in servizio in enti locali privi di personale con tale qualifica, anziche' prevederla per tutti i segretari comunali e provinciali. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114, art. 10, comma 2-bis, anche in combinato disposto con il comma 1 del medesimo articolo (21C00253) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 17-11-2021)

TRIBUNALE ORDINARIO
di LUCCA

Sezione Lavoro

Nella causa civile iscritta al N.R.G. 1093/2020 promossa da:
Paola Maria La Franca ricorrente;
Contro Comune di Massarosa resistente.
Il Giudice Dott.ssa Alfonsina Manfredini, a scioglimento della
riserva assunta all'udienza del 20/05/2021, ha pronunciato la
seguente ordinanza
Rilevato che:
- la ricorrente ha opposto censure all'articolo io, comma
2-bis del D.L n. 90 del 2014 (recante "Misure urgenti per la
semplificazione e la traqarenza amministrativa e per l'efficienza
degli giudiziari", convertito, con modificazioni, in Legge 11 agosto
2014, n. 114), anche in combinato disposto con il comma 1, nella
parte in cui prevede che i diritti di segreteria (di rogito) possano
essere erogati solo ai segretari privi di qualifica dirigenziale o in
servizio in enti locali privi di dipendenti con qualifica
dirigenziale;
- ella ritiene che tale norma sia in contrasto e in
violazione dei principi di cui all'articolo 3 della Costituzione
tanto sotto il profilo dell'uguaglianza, quanto sotto il profilo
della ragionevolezza, agli articoli 36 e 97 della Costituzione,
nonchè dei principi di certezza del diritto e di legittimo
affidamento, anche in considerazione di quanto stabilito
dall'articolo 37 CCNL dei Segretari, e, infine, per violazione
dell'articolo 77 della Costituzione.
Ciò posto, questo Giudice ritiene di accogliere la richiesta
avanzata dai difensori della ricorrente Avvocati Andrea Pertici e
Domenico Iaria, di rimettere la questione al vaglio della Consulta
osservando che non appare condivisibile la posizione del Comune di
Massarosa che ha chiesto, in via incidentale, di rigettare l'istanza
della controparte per il ricorso alla Corte Costituzionale,
ritenendola manifestamente infondata per quanto detto dal Giudice
delle Leggi nella sentenza del 7.04.2016, n. 75, in cui la Corte,
esprimendosi sulla non illegittimità costituzionale dell'art. 11
della Legge Regionale della Regione Autonoma del Trentino-Alto Adige
n. 11 del 2014, ha ricondotto alla "sfera di legittimità
costituzionale" l'articolo 10 D.L. n. 90 del 2014, individuando la
platea dei beneficiari dei diritti di rogito, limitatamente ai
segretari di fascia "C", privi di qualifica dirigenziale, e a quelli
che, pur rivestendo qualifica dirigenziale, prestano l'attività di
rogito presso enti privi di dipendenti con qualifica dirigenziale. Ad
avviso di questo giudicante, infatti, la legittimità costituzionale,
o meno, della disposizione citata non era oggetto del thema
decidendum sottoposto dal Giudice rimettente al vaglio della
Consulta.
Sulla rilevanza quella questione di legittimità costituzionale.
Rilevato che:
- nel periodo di tempo tra il 2.1.2016 e il 3.11.2019 Paola
Maria La Franca ha svolto le funzioni di segretario comunale di prima
fascia (con qualifica dirigenziale e abilitazione a prestare servizio
presso gli enti territoriali di classe 1^A e 1^B) presso il Comune di
Massarosa (Lu) e, nell'esercizio delle sue funzioni, ha rogato un
significativo numero di atti, per i quali l'Amministrazione Comunale
ha incassato la somma complessiva di euro 30.731,66 (euro 9.565,61
per l'anno 2016, euro 5.169, 52 per il 2017, euro 6.713,44 per il
2018, euro 2.238,09 per il 2019) e, tuttavia, la ricorrente non ha
ricevuto alcun diritto di rogito da parte dell'ente locale e,
nonostante le sue espresse sollecitazioni, il Comune di Massarosa ha
negato di poter dare seguito alla richiesta in forza di quanto
previsto dall'articolo 10 D.L n. 90 del 2014;
- Paola Maria La Franca, mediante ricorso ex art. 414 c.p.c.,
presentato dinanzi al Tribunale di Lucca in funzione del Giudice del
Lavoro, ha incardinato il presente giudizio R.G. n. 1093/2020 nei
confronti del Comune di Massarosa, nella persona del Sindaco pro
tempore Alberto Coluccini, al fine di vedersi riconosciuti dall'ente
i diritti di rogito per l'attività prestata in qualità di
segretario comunale;
- i difensori della ricorrente contestano la legittimità
costituzionale del D.L. n. 90 del 2014, convertito, con
modificazioni, in Legge n. 114 del 2014, relativamente all'art. 10,
comma 2-bis, anche in combinato disposto con il comma 1, nella parte
in cui tale norma limita l'attribuzione di una quota dei diritti di
rogito spettanti all'ente locale ai segretari comunali che non
abbiano qualifica dirigenziale o che prestino servizio in enti locali
privi di personale con qualifica dirigenziale, anzichè prevederla
per tutti i segretari comunali e provinciali. Essi ritengono tale
norma violativa dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza di
cui all'articolo 3 della Costituzione, ovvero di quelli espressi agli
articoli 36, 77, 97 della Costituzione, nonchè dei principi di
certezza del diritto e di legittimo affidamento, anche in
considerazione di quanto previsto dall'articolo 37 CCNL dei
Segretari.
Ritenuto che:
- l'articolo 10, comma 2-bis, D.L. n. 90 del 2014, così come
formulato, appare disconoscere il valore dell'attività di rogito
degli atti del segretario comunale, in qualità di pubblico
ufficiale, potendo giungere a negare qualunque specifico compenso per
la stessa;
- lo stesso crea significative discriminazioni prive di
ragionevolezza e financo rimesse alla casualità (non essendoci
regole che ancorino la presenza di dirigenti all'interno degli enti
locali a fattori oggettivi) e non sempre prevedibili, e disincentiva
dal rogare gli atti, Incidendo negativamente sull'efficienza della
Pubblica Amministrazione;
- il contenuto dell'art. 10 suddetto, in parte qua, appare
disomogeneo rispetto al contenuto del D.L n. 90 del 2014 e privo di
ragioni idonee a giustificare il ricorso al Decreto-Legge,
manifestamente carente di un caso straordinario di necessità e di
urgenza;
- il caso all'esame di questo giudice è tale per cui la
norma in oggetto si appalesa dirimente, poichè impedisce, così come
formulata, di accogliere le pretese avanzate dalla ricorrente, come
pacificamente inteso anche dal resistente che non ha riconosciuto le
pretese della ricorrente proprio in forza del disposto della norma in
esame;
- il giudizio di merito non possa essere definito a
prescindere dalla risoluzione della sollevata questione di
legittimità costituzionale in merito all'articolo 10, comma 2-bis,
D.L n. 90 del 114, essendo particolarmente pregnanti i requisiti del
difetto della qualifica dirigenziale del segretario comunale o
provinciale e dell'assenza di dipendenti con qualifica di dingente
nell'organico dell'ente locale, al fine di riconoscere al segretario
comunale o provinciale, che presti attività di rogazione degli atti
in favore dell'Amministrazione Comunale o Provinciale, i diritti di
rogito come compenso per l'attività di rogazione svolta;
- conclusivamente debba ritenersi sussistere nel presente
procedimento la concreta rilevanza della questione di legittimità
costituzionale della disposizione legislativa di cui all'articolo 10,
comma 2-bis, D.L. n. 90 del 114, convertito, con modificazioni, in
Legge n. 114 del 2014.
Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale.
Ritenuto che non sia possibile offrire un'interpretazione
costituzionalmente conforme della norma in esame, in quanto il suo
tenore letterale, chiaro e specifico, non lascia margini per
addivenire a un'interpretazione difforme - costituzionalmente
orientata - della norma stessa.
Rilevato che:
- la questione attiene, primariamente, alla necessità di
ripristinare la parità di trattamento sotto il profilo del
riconoscimento dei diritti di rogito tra i segretari comunali e
provinciali c.d. di prima fascia e quelli di fascia inferiore e tra
quelli operanti in enti locali privi di personale con qualifiche
dirigenziali e quelli prestando la propria attività presso
un'Amministrazione Comunale o Provinciale avente nel proprio organico
dipendenti con qualifica dirigenziale;
- la competenza dei segretari comunali e provinciali a rogare
gli atti dell'ente locale risale al R.D. 3 marzo 1934, n. 383: in
particolare, dall'art. 89 emergeva il carattere autonomo
dell'attività di rogito esercitata dai segretari rispetto alle altre
competenze degli stessi in servizio presso l'ente, e la conseguente
attribuzione di un autonomo - e ragionevole - compenso;
- la Sezione V del Consiglio di Stato con la sentenza del
12.11.2015, n. 5183, ha affermato che "i diritti di rogito hanno una
funzione di remunerazione di una particolare attività alla quale è
correlata una responsabilità di ordine speciale e sorgono con
l'effettiva estrinsecazione dellafunzione di rogante la quale,
ancorchè di carattere obbligatorio, eccede l'ambito delle
attribuzioni di lavoro normalmente riconducibili al pubblico
impiego", non apparendo ragionevole dedurre l'omnicomprensività del
trattamento;
- l'esercizio di detta competenza, sin dall'origine e a
tutt'oggi (se pur con riguardo ad alcuni segretari comunali), si è
posta come autonoma e del tutto peculiare rispetto alle altre
funzioni che il segretario esercita alle dipendenze dell'ente locale,
rappresentando l'eventuale alternativa al ricorso a un Notaio, ovvero
implicando - detta funzione - anche diverse e specifiche
responsabilità, eccedenti l'ambito delle attribuzioni riconducibili
al segretario in base al rapporto di Pubblico Impiego;
Ritenuto che:
- così formulato, la limitazione contenuta nell'articolo 10,
comma 2-bis, D.L. n. 90 del 2014, ove riconosce ai segretari una
quota dei diritti di segreteria, seppure entro complessivamente il
quinto dello stipendio, ma a condizione che l'attività di rogito
degli atti agli enti locali sia prestata da segretari privi della
qualifica dirigenziale o, comunque, operanti in Comuni privi di
dirigenti, risulta confliggere con il diritto di detti segretari
comunali a ricevere una retribuzione per le proprie prestazioni,
commisurata alla quantità e alla qualità del lavoro, secondo quanto
sancito dall'articolo 36 della Costituzione;
- in tal modo i segretari comunali, a cui per effetto della
suddetta norma non viene riconosciuto alcun diritto di rogito, vedono
di fatto neutralizzata l'attività di rogito che è invece attività
specifica e ultronea rispetto a quella ordinariamente prestata dai
segretari;
- la proporzionalità e la sufficienza della retribuzione è
normalmente verificata avuto riguardo al CCNL che, nella specie,
prevede la corresponsione dei diritti di segreteria (il cui ammontare
è poi determinato dalla legge) e l'eliminazione del diritto a
percepire i diritti di segreteria per gli atti rogati ad avviso di
questo giudice, viola i principi di certezza del diritto e legittimo
affidamento, nella misura in cui, in virtù dell'art. 37 del CCNL dei
Segretari, l'intera categoria dei segretari comunali e provinciali fa
affidamento su tale voce stipendiale;
- la norma in esame risulta in contrasto con l'articolo 3
della Costituzione, tanto in relazione al profilo dell'uguaglianza,
quanto per quello della ragionevolezza, poichè idonea a creare, tra
i segretari comunali e provinciali, allorquando svolgano la medesima
funzione, trattamenti differenziati senza che ciò possa essere
giustificato in base ad alcuna ratio, non comprendendosi il motivo
per cui un segretario comunale o provinciale sia costretto a vedersi
riconosciuti i diritti di segreteria soltanto quando appartenga a una
fascia inferiore o svolga la sua attività in un ente privo di
dirigenti;
- come argomentato dalla difesa della ricorrente, in maniera
efficiente e condivisibile, non appare che la presente disparità di
trattamento discendente dalla norma censurata possa essere
giustificata dalla presunta funzione "perequativa" di differenti
trattamenti retributivi, ossia rispetto alle posizioni con
retribuzione inferiore, nè appare questa la ratio della
corresponsione dei diritti di segreteria, considerando che non
potrebbe assegnarsi una funzione "perequativa" a una voce di per sè
variabile e, comunque, potenzialmente assente, qualora la presente
attività venisse a mancare o a ridursi;
- sia condivisibile l'argomentazione di parte ricorrente
circa l'erroneità dei presupposti dell'asserita funzione perequativa
e, in particolare, sull'applicazione dell'istituto del c.d.
''galleggiamento", osservandosi che tale principio non opera
automaticamente, essendovi casi in cui non opera, pur in presenza di
dirigenti, e casi in cui si applica a tutti i segretari, anche di
fascia inferiore c.d. "C". Inoltre il "galleggiamento", potendo un
segretario comunale prestare le proprie attività anche in più
Comuni, può avvenire per la presenza di dirigenti anche in uno solo
dei Comuni presso i quali il segretario presta servizio e, in tale
situazione, in forza della norma in oggetto il segretario non riceve
i diritti di rogito nel Comune ove sono presenti i dirigenti,
consentendogli, però, il "galleggiamento", ma, nonostante la sua
retribuzione abbia "galleggiato" con la posizione economica
dirigenziale più elevata e, non ravvisandosi alcuna esigenza
"perequativa", riceve - come nel caso di specie - comunque i diritti
di rogito negli altri Comuni privi di dirigenti nei quali presta
servizio. Pertanto, tale segretario finisce per avere una
retribuzione equiparata in tutte le voci contrattuali al dirigente e,
al contempo, percepisce anche i diritti di rogito, maturati per
l'espletamento della funzione rogatoria nei Comuni convenzionati
privi di dirigenti; per converso, un segretario comunale o
provinciale di analoga fascia professionale, dipendente in uno o più
Comuni con dirigenti, sicuramente non riceve i diritti di rogito,
anche se non beneficia del "galleggiamento";
- dunque, la norma non assolve una funzione "perequativa",
bensì è tale da determinare un'irragionevole disparità di
trattamento fra i consiglieri comunali e provinciali, quindi
un'irragionevole difformità in grado di inficiare la progressione in
carriera dei lavoratoti pubblici, così violando i principi di cui
all'articolo 97 della Costituzione;
- la norma censurata si palesa disomogenea rispetto al
contenuto del Decreto-legge n. 90 del 2014 diretto a intervenire in
tema di "Misure nrgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari", mancando
una situazione di necessità e di urgenza tale da giustificare
l'utilizzo da parte del legislatore della decretazione di urgenza per
introdurre - in sede di conversione - la norma in esame.
Ritenuto, conclusivamente e in presenza dei presupposti della
rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione, che sia
necessario sollevare la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 10, comma 2-bis, D.L n. 90 del 2014, convertito, con
modificazioni in Legge n. 114 del 2014.

P.T.M.

Ritenuta la rilevanza nel presente giudizio e la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 10 comma 2-bis del DL n. 90 del 2014 convertito con
modificazioni in Legge n. 114/2014 nei termini che seguono:
nella parte in cui tale norma, anche in combinato disposto
con il comma 1, limita l'attribuzione di una quota dei diritti di
rogito spettanti all'ente locale ai segretari comunali che non
abbiano qualifica dirigenziale o che prestino servizio in enti locali
privi di personale con qualifica dirigenziale, anzichè prevederla
per tutti i segretari comunali e provinciali.
Sospende il presente procedimento.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale
affinchè ove ne ravvisi i presupposti, voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 10 comma 2-bis, anche in
combinato disposto con il comma I del medesimo articolo, del D.L. n.
90 del 2014 convertito con modificazioni in Legge n. 114/2014.
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente
del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Manda la Cancelleria per gli adempimenti di sua competenza.
Si comunichi.
Lucca, 15 luglio 2021

Il Giudice: Manfredini