1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 28-5-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 159 SENTENZA 7 - 20 maggio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Ricorsi della Regione Veneto e della Provincia autonoma di Bolzano - Impugnazione di numerose disposizioni della legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1 - Trattazione delle sole questioni relative ai commi 721 e 722, da 725 a 730 e da 733 a 735 dell'art. 1 - Rinvio a separate pronunce sulle altre questioni. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 721 e 722, da 725 a 730 e da 733 a 735. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Misure per il contenimento della spesa pubblica delle Regioni e delle Province autonome - Riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati amministrativi - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata lesione della competenza legislativa primaria della Provincia in materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni» - Evocazione di parametro estraneo alla sfera di competenza provinciale - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi da 725 a 730 e da 733 a 735. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, art. 4, numero 3. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Misure per il contenimento della spesa pubblica delle Regioni e delle Province autonome - Riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati amministrativi - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata lesione del principio di leale collaborazione nell'esercizio del procedimento legislativo statale nonche' della disciplina in tema di potesta' statale di indirizzo e coordinamento - Evocazione di parametri inconferenti - Inammissibilita' della questione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi da 725 a 730 e da 733 a 735. - D.Lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 3, commi 2 e 3. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Misure per il contenimento della spesa pubblica delle Regioni e delle Province autonome - Riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati amministrativi - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata violazione degli artt. 81 e 116 Cost. - Genericita' delle censure - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi da 725 a 730 e da 733 a 735. - Costituzione, artt. 81 e 116. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Misure per il contenimento della spesa pubblica delle Regioni e delle Province autonome - Riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati amministrativi - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale nelle materie «ordinamento e organizzazione dello Stato e degli enti pubblici nazionali» e «ordinamento civile» - Evocazione di parametri estranei all'attribuzione della competenza della Provincia - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi da 725 a 730 e da 733 a 735. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettere g) e l). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Misure per il contenimento della spesa pubblica delle Regioni e delle Province autonome - Riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati amministrativi - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata violazione dei principi espressi dagli artt. 3 e 97 Cost. - Evocazione di parametri non ridondanti in violazione di competenze della Provincia - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi da 725 a 730 e da 733 a 735. - Costituzione, artt. 3 e 97. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Misure per il contenimento della spesa pubblica nelle Regioni - Riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati amministrativi, limiti a compensi ed indennita' dei componenti degli organi rappresentativi e al numero dei medesimi, soppressione degli enti inutili, fusione delle societa' partecipate, ridimensionamento delle strutture organizzative - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata violazione delle competenze regionali residuali nelle materie «organizzazione amministrativa» o «disciplina del personale» nonche' asserita violazione dell'autonomia finanziaria - Esclusione - Individuazione di obiettivi finanziari di carattere «globale» senza imposizione di precetti specifici e puntuali - Qualificabilita' delle disposizioni denunciate quali principi fondamentali in materia di «coordinamento della finanza pubblica» - Non fondatezza delle questioni. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 721 e 722. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Societa' partecipate dalle Regioni - Limitazioni ai compensi degli amministratori e al numero massimo dei componenti del consiglio di amministrazione - Ricorso della Regione Veneto e della Provincia autonoma di Bolzano - Introduzione di disposizioni analitiche e di dettaglio in violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 730. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 119 (artt. 117, comma quarto, 118; statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 80 e 81; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, artt. 16 e 17). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Misure per il contenimento della spesa pubblica delle Regioni e delle Province autonome - Non applicabilita' della disciplina impugnata alle societa' quotate in borsa - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Questioni prive di autonoma motivazione - Inammissibilita'. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 733. - Costituzione, artt. 3 e 97. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Misure per il contenimento della spesa pubblica delle Regioni e delle Province autonome - Modalita' partecipative dell'ente locale alla societa' tramite la nomina degli amministratori - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata indebita compressione dell'autonomia finanziaria dei propri enti locali - Esclusione - Prevalenza di profili di tipo ordinamentale anziche' finanziario - Evocazione di parametri estranei alla sfera di competenza provinciale - Inammissibilita' della questione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 729. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 5 e 80. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Misure per il contenimento della spesa pubblica delle Regioni e delle Province autonome - Riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati amministrativi - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata indebita compressione dell'autonomia finanziaria dei propri enti locali - Legittimazione della Provincia al ricorso. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 725, 726, 727 e 728. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 5 e 80. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Misure per il contenimento della spesa pubblica delle Regioni e delle Province autonome - Riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati amministrativi - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Indebita compressione dell'autonomia finanziaria degli enti locali della Provincia - Violazione dell'autonomia finanziaria provinciale ad opera di disposizioni a carattere analitico e dettagliato - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Estensione degli effetti della declaratoria a salvaguardia delle identiche competenze statutarie della Provincia autonoma di Trento - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 725, 726, 727 e 728. - Costituzione, art. 117, comma terzo (artt. 117, comma quarto, 81 e 119; statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, numero 3, 80 e 81; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, artt. 16 e 17; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 3, commi 2 e 3). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Misure per il contenimento della spesa pubblica delle Regioni e delle Province autonome - Limiti alla possibilita' di nomina di amministratore di ente, istituzione, azienda pubblica societa' a totale o parziale capitale pubblico - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata indebita compressione dell'ordinamento dei propri enti locali - Evocazione di parametro estraneo alla sfera di competenza provinciale - Inammissibilita' della questione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 734. - Costituzione, artt. 81, 117, comma terzo, 118 e 119; statuto Regione Trentino-Alto Adige, Titolo VI (in particolare artt. 80 e 81); d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, artt. 16 e 17. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Misure per il contenimento della spesa pubblica delle Regioni e delle Province autonome - Limiti alla possibilita' di nomina di amministratore di ente, istituzione, azienda pubblica societa' a totale o parziale capitale pubblico - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Riferibilita' della disposizione anche alle Regioni e Province autonome - Interferenza della disciplina nella materia «organizzazione amministrativa» riservata alla competenza residuale delle Regioni e delle Province - Introduzione di vincoli specifici e puntuali per il contenimento della spesa regionale e provinciale con violazione dell'autonomia finanziaria della Provincia - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 734. - Costituzione, art. 117, comma quarto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Misure per il contenimento della spesa pubblica delle Regioni e delle Province autonome - Obbligo di pubblicazione degli incarichi di amministratore delle societa' di totale o parziale capitale pubblico nonche' dei relativi compensi - Sanzione amministrativa in caso di violazione dell'obbligo - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Ritenuta violazione dell'autonomia regionale - Esclusione - Riconducibilita' della disciplina censurata alla materia «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale regionale e locale» - Inerenza dei profili sanzionatori alla disciplina sostanziale - Non fondatezza delle questioni. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 735. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 119; statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, numero 1, 80 e 18; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, artt. 16 e 17. (008C0396) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 28-5-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK Giudice, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 721
e 722 da 725 a 730 e da 733 a 735 della legge 27 dicembre 2006,
n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), promossi con
ricorsi della Regione Veneto e della Provincia autonoma di Bolzano
notificati il 23 febbraio 2007, depositati in cancelleria il 1° e il
15 marzo 2007 ed iscritti ai nn. 10 e 12 del registro ricorsi 2007;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 2008 il giudice relatore
Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi per la Regione Veneto,
Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la Provincia autonoma di
Bolzano e gli avvocati dello Stato Giuseppe Fiengo, Massimo
Salvatorelli e Michele Dipace per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 23 febbraio 2007 e depositato il
successivo 1° marzo (iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2007), la
Regione Veneto ha promosso, tra le altre, questione di legittimità
costituzionale, dell'art. 1, commi 721, 722 e 730 della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), in
riferimento agli artt. 117, commi terzo e quarto, 118 e 119 della
Costituzione.
1.1. - L'art. 1, comma 721, stabilisce che «ai fini del
contenimento della spesa pubblica, le regioni, entro sei mesi dalla
data di entrata in vigore della presente legge, adottano
disposizioni, normative o amministrative, finalizzate ad assicurare
la riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati
amministrativi, con particolare riferimento alla diminuzione
dell'ammontare dei compensi e delle indennità dei componenti degli
organi rappresentativi e del numero di questi ultimi, alla
soppressione degli enti inutili, alla fusione delle società
partecipate e al ridimensionamento delle strutture organizzative». Il
successivo comma 722, qualifica il comma 721 come «principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, ai fini del
rispetto dei parametri stabiliti dal patto di stabilità e crescita
dell'Unione europea».
La ricorrente, invece, ascrive il censurato comma 721 alla materia
«organizzazione amministrativa della Regione», di competenza
residuale. Pertanto, a suo avviso, risulterebbe «palese» la
violazione dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione, «e,
conseguentemente, degli artt. 118 e 119 della Costituzione,
concernenti rispettivamente l'autonomia amministrativa e finanziaria
della Regione».
1.2. - Avendo lo stesso legislatore statale qualificato la
disposizione di cui al comma 721 quale «principio fondamentale» in
materia di «coordinamento della finanza pubblica», la Regione
ricorrente denuncia, in via subordinata, la violazione dell'art. 117,
terzo comma, della Costituzione. Essendo intervenute in un ambito
materiale di competenza concorrente, le disposizioni oggetto di
doglianza non si sarebbero limitate a porre principi fondamentali,
bensì avrebbero fissato una disciplina normativa di dettaglio
«fortemente invasiva dell'autonomia (legislativa, amministrativa e
finanziaria) regionale».
Le stesse disposizioni, inoltre, violerebbero l'art. 119 della
Costituzione, il quale «impedisce allo Stato di individuare le
singole voci di spesa da limitare, pur se in vista del rispetto dei
vincoli comunitari di politica economica e monetaria».
1.3. - Il comma 730 dello stesso art. 1 dispone che «le Regioni e
le Province autonome di Trento e di Bolzano adeguano ai principi di
cui ai commi da 725 a 735 la disciplina dei compensi degli
amministratori delle società da esse partecipate, e del numero
massimo dei componenti del consiglio di amministrazione di dette
società. L'obbligo di cui al periodo che precede costituisce
principio di coordinamento della finanza pubblica».
Per la ricorrente, i richiamati commi da 725 a 729 fisserebbero
«limiti puntuali» sia al numero dei componenti del consiglio di
amministrazione, sia al compenso degli stessi e del relativo
presidente, nelle società a totale partecipazione di Comuni o
Province, nelle società a totale partecipazione pubblica di una
pluralità di enti locali, nelle società a partecipazione mista di
enti locali e di altri soggetti pubblici o privati.
Dal canto loro, i commi 731 e 732 modificano rispettivamente
l'art. 82 e l'art. 234 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), e cioè due
disposizioni che non avrebbero alcun riferimento con gli oggetti di
cui al comma 730.
Analogamente dovrebbe concludersi per i commi da 733 a 735. Il
comma 735 stabilisce che le disposizioni precedenti non si applicano
alle società quotate in borsa. Inoltre, per il comma 734, non può
essere nominato amministratore di ente, istituzione, azienda
pubblica, società a totale o parziale capitale pubblico chi, avendo
ricoperto nei cinque anni precedenti incarichi analoghi, abbia chiuso
in perdita tre esercizi consecutivi. Infine, il comma 735 prevede che
gli incarichi di amministratore delle società di cui ai commi da 725
a 734 conferiti da soci pubblici ed i relativi compensi siano
pubblicati nell'albo e nel sito informatico dei soci pubblici. La
pubblicità è soggetta ad aggiornamento semestrale. La violazione
dell'obbligo di pubblicazione e la mancata comunicazione da parte
degli amministratori societari dei loro incarichi e compensi o
indennità sono punite con la sanzione amministrativa pecuniaria fino
a 10.000 euro, irrogata dal prefetto nella cui circoscrizione ha sede
la società.
Il denunciato comma 730, dunque, «palesemente» violerebbe l'art.
117, quarto comma, della Costituzione, essendo intervenuto nella
materia, di competenza residuale, delle «società partecipate dalle
Regioni», e, «conseguentemente», contrasterebbe anche con gli artt.
118 e 119 della Costituzione.
Anche accedendosi, in via subordinata, alla autoqualificazione
della prescrizione come «principio di coordinamento della finanza
pubblica», ne discenderebbe comunque l'inosservanza del dettato
costituzionale e, precisamente, dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, non essendosi il legislatore statale limitato ad
enunciare norme di principio.
Così inquadrato, inoltre, il comma 730 violerebbe altresì l'art.
119 della Costituzione, avendo identificato singole voci di spesa.
«Da quanto da ultimo detto» conseguirebbe de plano la violazione
anche dell'art. 118 della Costituzione.
2. - Con atto depositato il 15 marzo 2007 si è costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
La difesa erariale contesta, innanzitutto, l'inquadramento
materiale formulato nel ricorso, trattandosi al contrario di
disposizioni riconducibili alla materia, di competenza concorrente,
del «coordinamento della finanza pubblica».
Per il resistente, pertanto, non sussisterebbe la lamentata
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
trattandosi di mere norme di principio. In questo ambito materiale,
il legislatore statale è legittimato ad imporre vincoli agli enti
locali, allorchè questi siano resi necessari da «ragioni di
coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
comprensivi, dunque, della c.d. "finanza pubblica allargata", a loro
volta condizionati dagli obblighi comunitari» (viene richiamata la
sentenza della Corte costituzionale n. 35 del 2005).
In coerenza con la giurisprudenza costituzionale, il comma 721 non
avrebbe fatto altro che indicare un obiettivo di contenimento della
spesa pubblica secondo criteri volti, in particolare, a ridurre il
numero ed i compensi dei componenti degli organi rappresentativi. Le
denunciate disposizioni avrebbero, infatti, espressamente rimesso
alle stesse Regioni la necessaria attività normativa e
amministrativa per la concreta gestione della spesa.
Quanto al comma 730, l'Avvocatura dello Stato ribadisce, in via
preliminare, che tale norma si collocherebbe nella materia
concorrente della «armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario». Il
legislatore statale si sarebbe, dunque, limitato a enunciare principi
e criteri direttivi di coordinamento della finanza pubblica,
«principi destinati alle Regioni quali limiti all'esercizio della
potestà legislativa da esse in concreto esercitata».
3. - Con ricorso notificato il 23 febbraio 2007 e depositato il
successivo 5 marzo (iscritto al n. 12 del registro ricorsi 2007), la
Provincia autonoma di Bolzano ha promosso, tra le altre, questione di
legittimità costituzionale, dell'art. 1, commi da 725 a 730 e da 733
a 735, della legge n. 296 del 2006, in riferimento agli artt. 3, 81,
97, 116, 117, commi secondo, lettere g) e l), terzo e quarto, e 119
della Costituzione, in relazione all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), nonchè in riferimento agli artt.
4, numero 3), 8, numero 1), ed al Titolo VI, «con particolare
riferimento agli artt. 80 e 81», del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), all'art. 3, commi 2
e 3, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè
la potestà statale di indirizzo e coordinamento), ed agli artt. 16 e
17 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza
regionale e provinciale), ed infine al principio di leale
collaborazione.
3.1. - L'art. 1, comma 730, della legge n. 296 del 2006, ed i
commi ivi richiamati - «con particolare riferimento ai commi da 725 a
729 e da 733 a 735», -anche ove si condividesse la autoqualificazione
di norma di principio in materia di «armonizzazione dei bilanci
pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario», violerebbero, per la Provincia ricorrente, innanzitutto,
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, dal momento che
fisserebbero norme di dettaglio in luogo dei principi fondamentali.
Ciò sarebbe reso evidente dal contenuto del tutto analitico delle
diverse disposizioni.
3.2. - Inoltre, le censurate disposizioni violerebbero gli artt.
81 e 119 della Costituzione, nonchè il Titolo VI dello statuto
speciale della Regione Trentino-Alto Adige Südtirol (con particolare
riferimento agli artt. 80 e 81) e gli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 268
del 1992. Alla luce della giurisprudenza costituzionale, il
legislatore statale, abilitato nella suddetta materia ad enunciare
esclusivamente norme di principio, sarebbe legittimato a fissare
soltanto un limite complessivo, lasciando agli enti territoriali
ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti ed
obiettivi di spesa.
3.3. - Secondo la ricorrente, inoltre, «per tali motivi» le
denunciate previsioni limiterebbero illegittimamente anche il
peculiare ambito di autonomia riconosciuto dagli Statuti e dall'art.
116 della Costituzione alle Province autonome. In particolare, ai
sensi dell'art. 8, numero 1), del predetto statuto speciale, spetta
in via esclusiva alle Province autonome la potestà legislativa in
materia di ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad
essi addetto. Questa potestà esclusiva risulterebbe compromessa
anche dall'ipotetico esercizio, da parte dello Stato, della funzione
legislativa sia in materia di «ordinamento civile» (art. 117, secondo
comma, lettera l, Cost.), sia in materia di «ordinamento ed
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali» (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.). Disposizioni
del genere determinerebbero una «evidente compressione» della
predetta potestà legislativa esclusiva delle Province autonome,
trattandosi «di limitazioni alla generalità delle attività
provinciali, riconducibili alle attribuzioni statutarie, suscettibili
di essere svolte attraverso lo strumento delle società a capitale
totalmente o parzialmente pubblico».
Dalle precedenti considerazioni si evincerebbe, per la ricorrente,
anche la violazione dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione,
attesa la natura residuale della potestà legislativa regionale in
ordine alla disciplina dell'organizzazione amministrativa regionale e
provinciale.
3.4. - La Provincia autonoma di Bolzano deduce, altresì, la
violazione dell'art. 4, numero 3), dello statuto speciale. In forza
del combinato disposto degli artt. 117, secondo comma, lettera p),
Cost., e 10 della legge cost. n. 3 del 2001, il legislatore statale
non è abilitato a legiferare in ordine alla «organizzazione e
funzionamento degli enti locali». Al riguardo, il già citato art. 17
del d.lgs. n. 268 del 1992 demanda alle stesse Province autonome il
potere di disciplinare con legge i criteri per assicurare un
equilibrato sviluppo della finanza locale.
3.5. - Inoltre, i commi da 725 a 730 violerebbero il principio di
leale collaborazione, risultando pretermessa «qualunque reale sede di
confronto con la Provincia ricorrente». Risulterebbe analogamente
contraddetto il principio di cui all'art. 3, comma 3, del d.lgs.
n. 266 del 1992, in virtù del quale la Regione o le Province
autonome di Trento e di Bolzano, secondo le rispettive competenze,
sono consultate, a cura della Presidenza del Consiglio dei ministri,
su ciascun atto di indirizzo e di controllo, ai fini della verifica
della compatibilità dello stesso con lo statuto speciale e le
relative norme di attuazione (sempre che «tali atti statali possano
ritenersi ammissibili; cosa peraltro da escludersi, a seguito della
revisione del Titolo V, che non ammette una funzione statale di
indirizzo e coordinamento»).
Come comprovato dalla previsione del comma 729, le denunciate
disposizioni risulterebbero difformi rispetto a quanto stabilito
dall'art. 3, comma 2, del succitato d.lgs. n. 266 del 1992, il quale
stabilisce che «l'emanazione delle norme di organizzazione
eventualmente occorrenti per l'attuazione degli atti predetti (...)
è riservata, per quanto di rispettiva competenza, alla regione o
alle province autonome». Tale previsione appare, a detta della
ricorrente, elusa da tutte quelle disposizioni che - come il comma
729 - disciplinano provvedimenti amministrativi vincolanti.
Per la ricorrente, non varrebbe a superare le suesposte censure la
circostanza che il medesimo comma 729 introduca un momento di
confronto e coordinamento tra lo Stato e le autonomie locali,
nell'ambito del procedimento finalizzato alla determinazione, con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, dell'importo di
riferimento del capitale sociale rilevante ai fini di individuare il
numero massimo di componenti del consiglio di amministrazione delle
società in oggetto, «in quanto la previsione di un intervento di
matrice statale, neppure di natura legislativa, nella materia
esaminata è viziata in radice: l'emissione di tale decreto non può
sostituire l'esercizio di una potestà legislativa costituzionalmente
affidata alla Provincia autonoma di Bolzano».
3.6. - La disciplina censurata risulterebbe anche in contrasto con
gli artt. 3 e 97 della Costituzione, «in quanto palesemente
irragionevole e contraria al principio di buon andamento». A sostegno
di tale doglianza, la ricorrente osserva che le disposizioni di cui
ai commi da 725 a 729 e da 733 a 735, imponendo regole uniformi per
tutti gli enti locali, inciderebbero sulla autonomia finanziaria
riconosciuta alle Province autonome dall'art. 119 della Costituzione
e, in particolare, per quanto direttamente rileva, dal Titolo VI
dello statuto speciale e dall'art. 116 della Costituzione, nonchè
sulla potestà provinciale in materia di finanza locale, «nella
misura in cui impon[gono] vincoli di spesa agli enti locali della
provincia senza tenere conto delle risorse effettivamente disponibili
e dello stato dei bilanci, nonchè delle peculiarità delle realtà
di riferimento».
Al riguardo, la Provincia ricorrente sottolinea che tanto lo
statuto quanto le relative norme di attuazione (nella specie, l'art.
8 ed il Titolo VI dello statuto, con particolare riferimento agli
artt. 80 e 81, nonchè le norme attuative contenute nei decreti
legislativi n. 266 e n. 268 del 1992), si trovano in una posizione
gerarchicamente sovraordinata rispetto alle leggi statali e,
prevalendo sulle stesse, «compongono un quadro non suscettibile di
essere inciso unilateralmente dal legislatore statale».
3.7. - Inoltre, il comma 735, oltre a determinare una illegittima
ingerenza nella materia esclusiva dell'organizzazione amministrativa
regionale e provinciale, parrebbe contraddire anche il disposto degli
artt. 81 e 119 della Costituzione. Infatti, il controllo
centralizzato prescritto dal comma in esame non solo realizzerebbe
un'indebita ingerenza dello Stato nelle competenze provinciali, in
quanto configurerebbe un'ipotesi di vigilanza da parte di un organo
statale in materie che sono riconducibili all'alveo della predetta
potestà legislativa esclusiva provinciale, ma «non è giustificabile
nemmeno alla luce dei principi di cui agli artt. 81 e 119 della
Costituzione», i quali vietano al legislatore statale di comprimere
l'ambito di autonomia della Provincia disciplinando nel dettaglio gli
strumenti da utilizzare per raggiungere gli obiettivi di equilibrio
di bilancio e coordinamento della finanza pubblica ad esso afferenti.
È ben vero - continua la ricorrente - che la Corte costituzionale
avrebbe escluso l'illegittimità di prescrizioni comportanti
specifici poteri di controllo statali sull'attività di Regioni e
Province autonome sulla base di peculiari presupposti, quali la
configurabilità dell'intervento di vigilanza statale come
«espressione di un coordinamento meramente informativo» (sentenza
n. 376 del 2003) e la natura mista dell'organo di controllo (sentenza
n. 412 del 1994). Tuttavia, tali ipotesi non ricorrerebbero nel caso
di specie.
Il comma 735 in esame violerebbe, infine, il disposto dell'art. 4,
del d.lgs. n. 266 del 1992, in virtù del quale «nelle materie di
competenza propria della regione o delle province autonome la legge
non può attribuire agli organi statali funzioni amministrative,
comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di
accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle
spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme
di attuazione».
4. - Con atto depositato il 14 marzo 2007 si è costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
Le censurate disposizioni - a detta della difesa erariale -
costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica. Nè le stesse previsioni potrebbero considerarsi di
dettaglio, trattandosi, al contrario, di principi generali «la cui
incisività ed il livello di specificazione deve essere commisurata a
quanto il Parlamento stesso, nella propria discrezionalità politica,
che nel caso in esame attiene alla politica economica generale,
reputa rispondente alle esigenze unitarie della comunità nazionale».
D'altro canto - prosegue l'Avvocatura dello Stato - le contestate
previsioni non sarebbero neppure ascrivibili alla materia
dell'organizzazione degli uffici provinciali e del relativo
personale, atteso che gli enti dalle stesse contemplati sono enti
esterni all'organizzazione delle amministrazioni locali, «quali
strumenti di attuazione di servizi pubblici con regole di
organizzazione di tipo privatistico».
5. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica le parti hanno
depositato memorie, ribadendo le argomentazioni già svolte ed
insistendo sulle conclusioni già formulate.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto ha promosso, tra le altre, questione di
legittimità costituzionale, dell'art. 1, commi 721, 722 e 730 della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007),
in riferimento agli artt. 117, commi terzo e quarto, 118 e 119 della
Costituzione.
La ricorrente, riferendo il comma 721 alla materia «organizzazione
amministrativa della Regione», di propria competenza residuale,
reputa «palese» la violazione dei suddetti parametri costituzionali.
In via subordinata, la Regione denuncia la violazione degli artt.
117, terzo comma, e 119 della Costituzione, poichè le disposizioni
impugnate non si sarebbero limitate a porre principi fondamentali, ma
avrebbero fissato una disciplina normativa di dettaglio fortemente
invasiva dell'autonomia regionale.
Il comma 730 dello stesso art. 1, imponendo che le Regioni
adeguino «ai principi di cui ai commi da 725 a 735 la disciplina dei
compensi degli amministratori delle società da esse partecipate, e
del numero massimo dei componenti del consiglio di amministrazione di
dette societa», violerebbe in modo palese l'art. 117, quarto comma,
della Costituzione, e quindi anche gli artt. 118 e 119 della
Costituzione, essendo intervenuto nella materia, di competenza
residuale, delle «società partecipate dalle Regioni».
Anche ove la disposizione potesse essere ascritta alla materia
«coordinamento della finanza pubblica», comunque sarebbe leso l'art.
117, terzo comma, della Costituzione, non essendosi il legislatore
statale limitato ad enunciare norme di principio. Di conseguenza
risulterebbero anche violati gli artt. 118 e 119 della Costituzione.
2. - La Provincia autonoma di Bolzano ha promosso, tra le altre,
questione di legittimità costituzionale, dell'art. 1, commi da 725 a
730 e da 733 a 735, della medesima legge finanziaria per il 2007, in
riferimento agli artt. 3, 81, 97, 116, 117, commi secondo, lettere g)
e l), terzo e quarto, e 119 della Costituzione, in relazione all'art.
10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione), nonchè in
riferimento agli artt. 4, numero 3), 8, numero 1), ed al Titolo VI,
«con particolare riferimento agli artt. 80 e 81», del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), all'art. 3, commi 2 e 3, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento), ed agli artt. 16 e 17 del d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino
Alto-Adige in materia di finanza regionale e provinciale), ed infine
al principio di leale collaborazione.
Il comma 730, in particolare, richiamando gli analitici commi da
725 a 729 e da 733 a 735, anche ove riconducibile alla materia
«coordinamento della finanza pubblica», violerebbe innanzitutto
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, fissando norme di
dettaglio in luogo dei richiesti principi fondamentali.
Inoltre, sarebbero violati gli artt. 81 e 119 della Costituzione,
nonchè il Titolo VI dello statuto speciale della Regione
Trentino-Alto Adige Südtirol (con particolare riferimento agli artt.
80 e 81) e gli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 268 del 1992. Infatti, il
legislatore statale sarebbe abilitato ad enunciare esclusivamente
norme di principio, fissando soltanto limiti complessivi di spesa, ma
lasciando agli enti territoriali ampia libertà di allocazione delle
risorse fra i diversi ambiti ed obiettivi di spesa.
Inoltre, le denunciate previsioni limiterebbero illegittimamente
il peculiare ambito di autonomia riconosciuto dagli Statuti e
dall'art. 116 della Costituzione alle Province autonome: ai sensi
dell'art. 8, numero 1), dello statuto speciale, spetta in via
esclusiva alle Province autonome la potestà legislativa in materia
di ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto. Potestà legislativa non comprimibile neppure
nell'esercizio, da parte dello Stato, della funzione legislativa in
materia di «ordinamento civile» o in materia di «ordinamento ed
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali» (art. 117, secondo comma, lettere l e g, della
Costituzione).
Dalle precedenti considerazioni si evincerebbe anche la violazione
dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione, attesa la natura
residuale della potestà legislativa provinciale in ordine alla
disciplina dell'organizzazione amministrativa.
La ricorrente rileva, altresì, che lo statuto speciale riserva
alla Provincia la disciplina della finanza locale. Inoltre l'art. 17
del d.lgs. n. 268 del 1992 demanda alle leggi provinciali la
determinazione dei «criteri per assicurare un equilibrato sviluppo
della finanza comunale».
L'assenza nei commi da 725 a 730 di ogni forma «di confronto con
la Provincia ricorrente» contrasterebbe con il principio di leale
collaborazione, già espresso nell'art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 266
del 1992, in virtù del quale la Regione o le Province autonome di
Trento e di Bolzano, secondo le rispettive competenze, sono
consultate, a cura della Presidenza del Consiglio dei ministri, su
ciascun atto di indirizzo e di coordinamento ai fini della verifica
della compatibilità dello stesso con lo statuto speciale e le
relative norme di attuazione.
Illegittimo sarebbe anche il comma 729, nonostante vi si introduca
un momento di confronto tra lo Stato e le autonomie locali,
nell'ambito del procedimento finalizzato alla determinazione, con
decreto Presidente del Consiglio dei ministri, dell'importo del
capitale sociale rilevante ai fini di individuare il numero massimo
di componenti del consiglio di amministrazione delle società
partecipate oggetto delle disposizioni: ciò perchè anche
«l'emissione di tale decreto non può sostituire l'esercizio di una
potestà legislativa costituzionalmente affidata alla Provincia
autonoma di Bolzano».
La disciplina censurata, imponendo regole uniformi per tutti gli
enti locali, inciderebbe sulla autonomia finanziaria riconosciuta
alle Province autonome, nonchè sulla potestà provinciale in materia
di finanza locale, per di più senza tenere conto delle risorse
effettivamente disponibili e dello stato dei bilanci, con conseguente
ed «evidente violazione altresì dei principi espressi dagli artt. 3
e 97 della Costituzione».
Infine, il comma 735 sarebbe illegittimo in quanto finalizzato a
comprimere l'ambito di autonomia riconosciuto alla Provincia autonoma
di Bolzano in materia di ordinamento ed organizzazione amministrativa
delle proprie strutture e degli enti pubblici provinciali e del
personale ad essi addetto. Nè il legislatore statale potrebbe
disciplinare nel dettaglio gli strumenti da utilizzare per
raggiungere l'equilibrio di bilancio ed il coordinamento della
finanza pubblica. (viene richiamata la sentenza di questa Corte
n. 390 del 2004).
Il riconoscimento, da parte della giurisprudenza costituzionale,
della legittimità di alcuni specifici poteri di controllo statali
sull'attività di Regioni e Province autonome sarebbe possibile solo
sulla base di peculiari presupposti, nella specie non esistenti.
Inoltre, la previsione di una sanzione amministrativa prefettizia
violerebbe il disposto dell'art. 4, del d.lgs. n. 266 del 1992.
3. - In considerazione dell'identità della materia e della
parziale identità dei profili di illegittimità fatti valere, i
ricorsi possono essere riuniti per essere decisi con un'unica
pronuncia, quanto alle norme censurate sopra indicate, riservandosi
invece a separate pronunce la decisione delle ulteriori e diverse
questioni di legittimità costituzionale con essi promosse.
4. - In via preliminare, occorre procedere alla dichiarazione di
inammissibilità di alcune delle censure avanzate dalla ricorrente
Provincia di Bolzano, in parte basate su parametri palesemente
estranei alla sfera di competenza provinciale.
Anzitutto non è ammissibile che la Provincia ricorrente evochi,
quale parametro delle censure relative a tutte le disposizioni
impugnate che si riferiscono all'ordinamento degli enti locali,
l'art. 4, numero 3 dello statuto regionale, che attribuisce
competenza legislativa primaria in tema di «ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni» alla sola Regione (sentenza
n. 132 del 2006). Non essendo la Provincia legittimata a promuovere
questioni di legittimità costituzionale al di fuori della propria
specifica area di competenza, vanno dichiarate inammissibili tutte le
censure basate su tale parametro, anche con riferimento al comma 729
ed ai commi 734 e 735 (in questi due ultimi casi, per la parte in cui
le disposizioni censurate si riferiscono agli enti locali).
Palesemente inammissibile è, inoltre, la questione con cui si
lamenta che la disciplina impugnata sarebbe stata posta «in spregio
del principio di leale collaborazione, nonchè in violazione del
principio di cui all'art. 3, comma 3, d.lgs. n. 266/1992»: è
giurisprudenza pacifica di questa Corte che l'esercizio
dell'attività legislativa sfugge alle procedure di leale
collaborazione (da ultimo, sentenza n. 401 del 2007), nè appare
conferente, in ordine al procedimento legislativo, il richiamo
all'art. 3, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 266 del 1992 (e ciò senza
considerare il superamento della figura degli atti di indirizzo e
coordinamento, sancito espressamente dall'art. 8, comma 6, della
legge 5 giugno 2003, n. 131, nelle materie di competenza concorrente
o residuale delle Regioni: sentenza n. 329 del 2003).
La palese estraneità al caso di specie dei parametri in tal modo
invocati si traduce in radice nell'inammissibilità della relativa
questione.
Sono inoltre inammissibili, per assoluta genericità, le censure
basate sugli artt. 81 e 116 della Costituzione.
Infine, appare inammissibile che la ricorrente indichi fra i
molteplici parametri che sarebbero violati dalle disposizioni
impugnate anche l'art. 117, comma secondo, lettera g), in relazione
alla competenza esclusiva in tema di «ordinamento e organizzazione
dello Stato e degli enti pubblici nazionali», e lettera l), in
relazione alla competenza esclusiva dello Stato in tema di
«ordinamento civile», della Costituzione, relativi a titoli di
competenza legislativa dello Stato e non delle Regioni e Province
autonome. Questa Corte ha già avuto occasione di affermare che «il
perimetro entro il quale assumono rilievo gli interessi al cui
perseguimento è tesa l'attività legislativa risulta rigorosamente
conformato dalle norme attributive di competenza» (sentenza n. 116
del 2006).
Analogamente è inammissibile che vengano addotti dalla ricorrente
come parametri violati i «principi espressi dagli artt. 3 e 97 della
Costituzione», essendo evidente che si tratta di disposizioni del
tutto estranee alle materie di competenza della Provincia autonoma di
Bolzano.
5. - Venendo al merito delle questioni poste, le censure relative
ai commi 721 e 722 sollevate dalla Regione Veneto non sono fondate.
Il comma 721 prescrive che, «ai fini del contenimento della spesa
pubblica, le regioni, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge, adottano disposizioni, normative o
amministrative, finalizzate ad assicurare la riduzione degli oneri
degli organismi politici e degli apparati amministrativi, con
particolare riferimento alla diminuzione dell'ammontare dei compensi
e delle indennità dei componenti degli organi rappresentativi e del
numero di questi ultimi, alla soppressione degli enti inutili, alla
fusione delle società partecipate e al ridimensionamento delle
strutture organizzative». Questa disposizione è espressamente
qualificata dal comma 722, anch'esso impugnato, come «principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, ai fini del
rispetto dei parametri stabiliti dal patto di stabilità e crescita
dell'Unione europea». Coerentemente a questa qualificazione, il comma
723 (non impugnato dalla ricorrente) quantifica «i risparmi di spesa
derivanti dall'attuazione del comma 721» nel dieci per cento rispetto
ai saldi dell'anno precedente.
Dinanzi ad un intervento legislativo statale di coordinamento
della finanza pubblica riferito alle Regioni, e cioè nell'ambito di
una materia di tipo concorrente, è naturale che ne derivi una, per
quanto parziale, compressione degli spazi entro cui possano
esercitarsi le competenze legislative ed amministrative di Regioni e
Province autonome (specie in tema di organizzazione amministrativa o
di disciplina del personale), nonchè della stessa autonomia di spesa
loro spettante (fra le molte, si vedano le sentenze n. 169 e n. 162
del 2007; n. 353 e n. 36 del 2004).
L'incidenza delle misure prefigurate dalle norme impugnate
sull'autonomia organizzativa e di spesa della ricorrente non è
pertanto risolutiva della questione di legittimità costituzionale,
ove tali disposizioni siano state legittimamente poste dallo Stato
nell'esercizio della propria competenza a dettare principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica.
Nel caso di specie, è rispettato il limite, che questa Corte ha
costantemente ribadito, che le disposizioni statali pongano solo
criteri ed obiettivi cui dovranno attenersi le Regioni e gli enti
locali nell'esercizio della propria autonomia finanziaria, senza
invece imporre loro precetti specifici e puntuali (fra le molte, si
vedano le sentenze n. 95 del 2007, n. 449 del 2005 e n. 390 del
2004).
Difatti, le disposizioni impugnate non vanno oltre la
individuazione di obiettivi finanziari globali (comma 723) e la
indicazione che le Regioni intervengano, entro sei mesi, in via
legislativa od anche solo amministrativa, per ridurre le spese nella
vasta e, in certa misura, perfino eterogenea area dell'organizzazione
regionale individuata dalla disposizione impugnata.
6. - Le questioni relative al comma 730 sono fondate nei termini
di seguito indicati.
6.1. - Sia la Regione Veneto sia la Provincia autonoma di Bolzano
hanno impugnato il comma 730, secondo il quale «le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano adeguano ai principi di cui
ai commi da 725 a 735 la disciplina dei compensi degli amministratori
delle società da esse partecipate, e del numero massimo dei
componenti del consiglio di amministrazione di dette società.
L'obbligo di cui al periodo che precede costituisce principio di
coordinamento della finanza pubblica».
La Regione Veneto, in via prioritaria, asserisce che questa
disposizione sarebbe illegittima costituzionalmente perchè lesiva di
una materia di propria competenza residuale, definita «società
partecipata dalle Regioni»: tesi manifestamente infondata, dal
momento che semmai si opera all'interno della più ampia materia
dell'organizzazione e funzionamento della Regione, anch'essa
riconducibile al quarto comma dell'art. 117 Costituzione, salve le
competenze che l'art. 123 della Costituzione assegna in tale ambito
materiale alla fonte statutaria (sentenza n. 387 e n. 188 del 2007;
n. 233 del 2006).
Peraltro - come espresso al punto precedente - ciò non esclude
che una disposizione statale di principio in tema di coordinamento
della finanza pubblica, ove costituzionalmente legittima, possa
incidere su una materia di competenza della Regione e delle Province
autonome (sentenze n. 188 del 2007, n. 2 del 2004 e n. 274 del 2003),
come l'organizzazione ed il funzionamento dell'amministrazione
regionale e provinciale.
Infatti, la Provincia di Bolzano deduce l'illegittimità del comma
730 anche sulla base della propria speciale autonomia legislativa di
tipo primario in tema di «ordinamento degli uffici provinciali e del
personale ad essi addetto» (art. 8, numero 1 dello statuto),
eventualmente integrata (ove non si reputi di ricomprendere in questa
competenza l'ordinamento degli enti e delle società partecipate
dalla Provincia) dalla materia relativa alla organizzazione
amministrativa autonoma, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione, applicabile ai sensi dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001. Anche in tal caso deve affermarsi che
questo tipo di argomentazione non è risolutivo, dal momento che una
disposizione statale di principio in tema di coordinamento della
finanza pubblica, ove costituzionalmente legittima, ben può incidere
su una materia regionale come l'organizzazione ed il funzionamento
amministrativo, fermo, per di più, quanto già rilevato in ordine al
difetto di competenze statutarie della Provincia in materia di
ordinamento degli enti locali.
La Regione Veneto sostiene altresì, seppur in via subordinata,
che illegittimo sarebbe stato comunque anche l'esercizio da parte
dello Stato del proprio potere legislativo in tema di coordinamento
della finanza pubblica, dal momento che, lungi dal determinare
principi, attraverso il richiamo delle analitiche norme contenute nei
commi da 725 a 735, esso finirebbe, «nei fatti, per individuare una
singola voce di spesa da limitare, in palese contrasto sia con l'art.
117, comma 3, della Costituzione, il quale impone che lo Stato nelle
materie di potestà legislativa concorrente, quale è, per l'appunto,
il «coordinamento della finanza pubblica», si limiti a fissare norme
di principio, sia con l'art. 119 della Costituzione, che garantisce
piena autonomia di spesa alle Regioni, autonomia che si traduce nello
scegliere quali spese limitare a vantaggio di altre».
A sua volta, la Provincia autonoma di Bolzano sviluppa una
argomentazione analoga a quest'ultima, allorchè rileva che
l'esercizio da parte dello Stato del proprio potere in tema di
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica», pacificamente riferibile anche alle Regioni a statuto
speciale (tra le molte, si veda la sentenza n. 353 del 2004), sarebbe
stato esercitato in contrasto con l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, dal momento che il comma 730 porrebbe una disciplina
non già di principio, bensì molto dettagliata. Lo stesso rinvio ad
una legge regionale o provinciale non esclude «la evidente
incostituzionalità delle previsioni censurate, in quanto non lascia
a livello regionale e provinciale alcuna facoltà di desumere dalle
previsioni stesse i principi cui ispirare ed adeguare la propria
produzione legislativa, essendo le disposizioni sostanziali di cui ai
commi 725-729 e 733-735 di estremo dettaglio». Del pari analogo alla
tesi sostenuta dalla Regione Veneto è il riferimento all'altro
parametro asseritamene leso e cioè l' autonomia finanziaria della
Provincia, agevolmente deducibile dalla speciale disciplina contenuta
nel Titolo VI dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto
Adige Südtirol (con particolare riferimento agli artt. 80 e 81) e
dagli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 268 del 1992.
6.2. - In effetti, il contenuto del comma 730 rende evidente la
impossibilità di ricondurre la disposizione censurata ad un
esercizio del potere legislativo di determinazione di principi
fondamentali, nel rispetto del tipo di legislazione concorrente di
cui al terzo comma dell'art. 117 della Costituzione.
Dal «principio di coordinamento della finanza pubblica»
discenderebbe l'obbligo per il legislatore regionale o provinciale di
adeguare i compensi ed il numero massimo degli amministratori delle
società partecipate «ai principi di cui ai commi da 725 a 735».
Peraltro, le disposizioni normative sono tutte assai
particolareggiate ed anche in parte tra loro eterogenee. In effetti,
i commi da 725 a 729 contengono una serie di norme del tutto
analitiche e strettamente riferite all'ordinamento degli enti locali,
mentre i commi 731 e 732 modificano addirittura disposizioni del
testo unico sugli enti locali di cui al d.lgs. n. 267 del 2000
relativamente ad istituti del tutto estranei alle società
partecipate; infine, il contenuto dei commi 733, 734 e 735 rende
evidente che si tratta di disposizioni che non possono non applicarsi
integralmente, senza spazi per adeguamento alcuno, anche a Regioni e
Province autonome.
Tutto ciò porta a concludere che il comma 730 è
costituzionalmente illegittimo perchè irriducibile a quanto
prescritto nell'ultimo periodo del terzo comma dell'art. 117 della
Costituzione: quand'anche la norma impugnata venga collocata
nell'area del coordinamento della finanza pubblica, è palese che il
legislatore statale, vincolando Regioni e Province autonome
all'adozione di misure analitiche e di dettaglio, ne ha compresso
illegittimamente l'autonomia finanziaria, esorbitando dal compito di
formulare i soli principi fondamentali della materia.
Le altre censure risultano assorbite.
7. - La sola Provincia autonoma di Bolzano impugna anche i commi
da 725 a 729 e da 733 a 735 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006.
La decisione di tali questioni esige un loro esame distinto, a
seconda dei soggetti destinatari delle disposizioni impugnate e
quindi considerando i differenziati titoli di competenza in base ai
quali le norme censurate sono state adottate.
Va, peraltro, premesso che la ricorrente non ha specificato che
interesse essa abbia ad impugnare il comma 733, il quale, limitandosi
ad affermare che le norme censurate non trovano applicazione alle
società quotate in borsa, con ogni evidenza circoscrive
semplicemente il campo operativo delle disposizioni di cui si chiede
la declaratoria di illegittimità costituzionale: le questioni
relative a tale norma, peraltro prive di autonoma motivazione,
debbono quindi ritenersi inammissibili.
7.1. - I comma da 725 a 729 definiscono in modo analitico il
numero complessivo, i compensi e le indennità dei componenti del
consiglio di amministrazione delle «società a totale partecipazione
di comuni o province» o delle «società a partecipazione mista di
enti locali e altri soggetti pubblici o privati», non quotate in
borsa.
Le norme impugnate hanno evidente attinenza sia con l'autonomia
finanziaria, sia con i profili organizzativi degli enti locali, posto
che esse coinvolgono le modalità con cui tali enti perseguono,
quand'anche nelle forme del diritto privato, le proprie finalità
istituzionali.
Queste disposizioni vengono ritenute dall'Avvocatura generale
dello Stato espressive di «principi di coordinamento della finanza
pubblica» sulla base della qualificazione in tal senso operata dal
legislatore statale nel comma 730, peraltro riferibile alle sole
società partecipate dalle Regioni e dalle Province autonome.
Non meno significativi sono, tuttavia, i profili organizzativi:
d'altra parte, se nel secondo comma dell'art. 119 della Costituzione
ci si riferisce anche per gli enti locali al coordinamento della
finanza pubblica, ciò non esclude che l'esercizio delle competenze
che comportino una spesa avvenga entro le coordinate organizzative
tracciate dalla legge competente in materia.
In altre parole, con riferimento alle Regioni a statuto ordinario,
spetta al legislatore statale sia disciplinare i profili
organizzativi concernenti l'ordinamento degli enti locali (sentenza
n. 377 del 2003), sia adottare la disciplina quadro, entro cui, in
attuazione dell'art. 119, secondo comma, della Costituzione, si
esplicherà l'autonomia finanziaria dell'ente.
D'altra parte, è il contenuto dei commi censurati che mette in
evidenza il loro stretto rapporto con la legislazione sugli enti
locali preesistente (in particolare con il testo unico sugli enti
locali, alcune delle cui disposizioni vengono estese o richiamate),
con anche il coinvolgimento nella procedura di cui al comma 729 degli
stessi soggetti istituzionali preposti a livello nazionale al settore
dell'amministrazione locale.
È invece da escludere che questi commi siano espressivi del
potere legislativo statale in tema di ordinamento civile di cui
all'art. 117, comma secondo, lettera l), della Costituzione (per le
Regioni ad autonomia speciale ci si dovrebbe riferire al cosiddetto
limite del «diritto civile»): ciò perchè queste disposizioni
pongono semplicemente alcuni ulteriori limiti alle forme di
partecipazione degli enti locali in società di diritto privato
rispetto a quelli già ampiamente previsti dalle speciali
disposizioni legislative sull'amministrazione locale (art. 4 del
decreto-legge 31 gennaio 1995, n. 26, recante «Disposizioni urgenti
per la ripresa delle attività imprenditoriali», convertito con
modificazioni dall'art. 1, comma 1, della legge 29 marzo 1995, n. 20,
d.P.R. 16 settembre 1996, n. 533 recante «Regolamento recante norme
sulla costituzione di società miste in materia di servizi pubblici
degli enti territoriali»; artt. 113-bis, 115 e 116 del d.lgs. 18
agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali»), mentre le società partecipate
dagli enti locali restano, dal punto di vista civilistico,
disciplinate dalle pertinenti disposizioni del codice civile ed in
particolare - per quanto qui rileva - dall'art. 2449 c.c.
Spetterà ai rappresentanti dell'ente locale, sulla base delle
nuove prescrizioni legislative, operare per le modifiche
eventualmente necessarie al fine dell'adeguamento statutario o della
adozione delle deliberazioni assembleari richieste in tema di numero
e di compenso degli amministratori.
7.2. - Quanto in precedenza ricordato, ove rapportato alla
normativa statutaria della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol,
esige che si consideri la distinta attribuzione nello statuto
regionale della potestà legislativa di tipo primario in materia di
«ordinamento degli enti locali» (art. 4, numero 3) alla Regione,
mentre alle Province l'art. 80 dello statuto attribuisce la potestà
legislativa di tipo concorrente «in materia di finanza locale».
Inoltre, questa competenza delle Provincie è stata specificata
dall'apposita norma di attuazione, nel senso che le Provincie
«disciplinano con legge i criteri per assicurare un equilibrato
sviluppo della finanza comunale, ivi compresi i limiti all'assunzione
di personale, le modalità del ricorso all'indebitamento, nonchè le
procedure per l'attività contrattuale» (art. 17, comma 3, del d.lgs.
16 marzo 1992, n. 268).
Pertanto occorre, in presenza di un ricorso della sola Provincia
di Bolzano, valutare se siano rilevabili distinti titoli di
competenza per i singoli commi censurati, dal momento che solo su
questa base può anzitutto valutarsi la stessa legittimazione della
Provincia a promuovere la questione di legittimità costituzionale, e
poi considerare il suo fondamento.
Come anticipato, nei commi da 725 a 729 sembra evidente la
compresenza di esigenze sia ordinamentali, sia di disciplina della
spesa degli enti locali: si è già rilevato che la Provincia è
abilitata a dedurre la lesione della sola autonomia finanziaria
dell'ente locale, in quanto spetta alla Regione la competenza in
materia ordinamentale.
Peraltro, non appare dubbio che nei commi 725, 726, 727 e 728
prevalgono le esigenze di tipo finanziario, implicate dal livello di
spesa direttamente conseguente alla determinazione del compenso degli
amministratori, mentre nel comma 729 appaiono prevalenti le esigenze
di tipo ordinamentale, che si esprimono nelle modalità partecipative
dell'ente alla società, tramite la nomina degli amministratori.
Da queste qualificazioni deriva anzitutto la inammissibilità
dell'impugnativa da parte della Provincia del comma 729 (come
argomentato al punto 4).
Peraltro, la prevalenza delle esigenze di tipo finanziario nei
commi 725, 726, 727 e 728 legittima la Provincia, ai sensi degli
articoli 5 e 80 dello Statuto, a dedurre in questa sede la indebita
compressione dell'autonomia finanziaria dei propri enti locali da
parte della legge statale.
La questione è fondata: il carattere analitico e molto
dettagliato delle norme impugnate è già stato posto in rilievo e ne
comporta l'illegittimità costituzionale, per il territorio della
sola Provincia di Bolzano e, data l'identità delle competenze
statutarie, della Provincia di Trento, cui si estendono gli effetti
della presente declaratoria.
Le residue censure risultano assorbite.
8. - Le questioni relative al comma 734, sollevate dalla sola
Provincia autonoma di Bolzano, sono solo in parte fondate, secondo
quanto di seguito chiarito.
8.1. - Il comma 734 pone un limite alla possibilità di nominare
ad «amministratore di ente, istituzione, azienda pubblica, società a
totale o parziale capitale pubblico chi, avendo ricoperto nei cinque
anni precedenti incarichi analoghi, abbia chiuso in perdita tre
esercizi consecutivi».
La ricorrente avanza anche a questo proposito una eterogenea serie
di censure a tutela della autonomia finanziaria ed organizzativa sia
degli enti locali sia della stessa Provincia: ipotizzandosi che la
disposizione venga giustificata come principio in tema di
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario», si obietta che si tratterebbe di
una disciplina non di principio, bensì di dettaglio, con conseguente
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.; analogamente, ove si
intendesse in tal modo determinare una legislazione di cornice in
tema di finanza locale, sarebbero in tal caso lesi gli artt. 81 e 119
della Costituzione, nonchè il Titolo VI dello statuto speciale della
Regione Trentino-Alto Adige (con particolare riferimento agli artt.
80 e 81) e gli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 268 del 1992. Inoltre, si
afferma che anche questa disposizione lederebbe la autonomia
organizzativa della Provincia autonoma, garantita dall'art. 116 della
Costituzione e dall'art. 8, numero 1), dello statuto speciale della
Regione Trentino-Alto Adige, che riserva in via esclusiva alle
Province autonome la potestà legislativa in materia di ordinamento
degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto, se non
anche dall'art. 117, quarto comma, della Costituzione, attesa la
natura residuale della potestà legislativa regionale in ordine alla
disciplina dell'organizzazione amministrativa regionale e
provinciale. Infine, la ricorrente deduce la violazione dell' art. 4,
numero 3), dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige,
che precluderebbe al legislatore statale di legiferare in materia di
«organizzazione e funzionamento degli enti locali».
Per valutare le censure dedotte, occorre preliminarmente
considerare il contenuto effettivo della disposizione impugnata: essa
è riferita all'intera pubblica amministrazione, statale, regionale e
locale e deve essere pertanto valutata in relazione ai diversi titoli
di competenza del legislatore nazionale. Al tempo stesso, occorre
verificare la legittimazione della Provincia autonoma ad impugnare in
via principale i differenziati profili della disposizione.
Non si può evidentemente negare la competenza del legislatore
statale in tema di organizzazione amministrativa dello Stato e degli
enti pubblici nazionali (art. 117, secondo comma, lettera g, della
Costituzione); per quanto riguarda gli enti locali presenti nelle
Regioni ad autonomia ordinaria, viene in rilievo la competenza
esclusiva prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera p), della
Costituzione (ma già diverso è il problema nelle Regioni ad
autonomia speciale, i cui statuti attribuiscono alle leggi regionali
la competenza in tema di ordinamento degli enti locali). Per ciò che
concerne, invece, i profili organizzativi delle Regioni e delle
Province autonome, sembra evidente che il legislatore statale non
dispone in materia di una propria competenza, la quale appartiene,
invece, alle stesse Regioni e Province autonome.
8.2. - Il ricorso della Provincia di Bolzano non si riferisce
all'impatto della disposizione sulle nomine che riguardino enti e
società a partecipazione statale. Esso non è ammissibile per quanto
concerne la sua incidenza sull'ordinamento degli enti locali (come
argomentato al punto 4), avendo lo statuto regionale attribuito la
competenza in materia alla Regione e non alla Provincia.
Fondata è, invece, la censura riferita alla lesione apportata dal
comma 734 alla autonomia organizzativa di Regioni e Province. Tale
autonomia è, infatti, garantita non solo dalle loro speciali
disposizioni statutarie, ma altresì dall' art. 117, quarto comma,
della Costituzione, da intendersi applicabile a tutte le Regioni, ai
sensi dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, il quale riserva
alla potestà legislativa residuale regionale la disciplina
dell'autonomia dell'organizzazione amministrativa.
Peraltro, anche ove si volesse accedere all'interpretazione
prospettata dall'Avvocatura dello Stato, secondo cui il comma 734
atterrebbe alla materia del coordinamento della finanza pubblica,
resta non superabile il rilievo, costante nella giurisprudenza di
questa Corte, che disposizioni di principio in tema di coordinamento
della finanza pubblica possono prescrivere solo criteri ed obiettivi,
ma non imporre vincoli specifici e puntuali.
Il comma 734 va quindi dichiarato costituzionalmente illegittimo,
nella parte in cui si riferisce alle Regioni e alle Province
autonome.
9. - Le questioni relative al comma 735, promosse dalla sola
Provincia autonoma di Bolzano in riferimento all'autonomia delle
Regioni e delle Province autonome, non sono fondate.
Questa Corte ha più volte affermato la non lesività rispetto
all'autonomia regionale degli «obblighi di trasmissione
all'amministrazione centrale di dati ed informazioni a scopo di
monitoraggio» (sentenza n. 36 del 2004) ed equivalenti appaiono
prescrizioni, come quelle impugnate, relative al conferimento di
piena pubblicità per alcune categorie di dati. Inoltre, questa Corte
ha più volte ritenuto riferibile anche alle autonomie regionali
speciali la titolarità esclusiva statale in tema di «coordinamento
informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione
statale, regionale e locale», di cui all'art. 117, comma secondo,
lettera r) (sentenze n. 240 del 2007 e n. 35 del 2005).
Peraltro, se si opera nell'ambito di una competenza esclusiva
statale, spetta al legislatore statale prevedere eventualmente
sanzioni amministrative, in coerenza con la costante giurisprudenza
di questa Corte secondo la quale la disciplina in tema di sanzioni
accede alla disciplina sostanziale (fra le molte, si vedano le
sentenze n. 240 del 2007, n. 384 del 2005 e n. 12 del 2004).
Nè può condividersi la tesi della ricorrente secondo la quale
l'attribuzione di funzioni amministrative di tipo sanzionatorio al
prefetto contrasta con quanto previsto dall'art. 4 del d.lgs. n. 266
del 1992 (in virtù del quale «nelle materie di competenza propria
della regione o delle province autonome la legge non può attribuire
agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di
vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione»), dal momento che
nel caso di specie si opera invece in una materia di competenza
esclusiva dello Stato.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle restanti
questioni di legittimità costituzionale della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), promosse con i
ricorsi indicati in epigrafe;
Riuniti i giudizi,
1) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
730, della legge n. 296 del 2006;
2) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi
725, 726, 727 e 728, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui
essi trovano applicazione per gli enti locali delle Province autonome
di Trento e di Bolzano;
3) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
734, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui esso si
riferisce alle Regioni e alle Province autonome di Trento e di
Bolzano;
4) Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 721 e 722, della legge n. 296 del
2006, promosse, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Regione
Veneto, in riferimento agli articoli 117, terzo e quarto comma, 118 e
119 della Costituzione;
5) Dichiara inammissibili le questioni di legittimità dell'art.
1, commi 725, 726, 727, 728, 729, 730, 733, 734 e 735, promosse, con
il ricorso indicato in epigrafe, dalla Provincia autonoma di Bolzano,
in riferimento agli articoli 3, 81, 97, 116, 117, secondo comma,
lettere g) e l), della Costituzione, nonchè in riferimento all'art.
4, numero 3) del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), all'articolo 3, commi 2 e 3,
del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento), e al principio di
leale collaborazione;
6) Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 735, della legge n. 296 del 2006,
promosse, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Provincia
autonoma di Bolzano, in riferimento agli articoli 117, terzo e quarto
comma, e 119 della Costituzione, agli articoli 8, numero 1), 80 e 81
del d.P.R. n. 670 del 1972, all'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, e
agli articoli 16 e 17 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino Alto-Adige in
materia di finanza regionale e provinciale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 maggio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola