1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 20-1-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 2 SENTENZA 17 novembre 2020- 13 gennaio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Toscana - Immobili ricadenti all'interno dei centri storici - Mutamento di destinazione - Introduzione dell'alternativa tra permesso di costruire e segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA), anche in assenza di opere edilizie - Obbligo di iniziare i lavori decorsi trenta giorni dalla segnalazione - Omessa previsione - Violazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Toscana - Interventi in zone sismiche - Procedimento per il rilascio dell'autorizzazione - Termini e ambito di applicazione - Violazione dei principi fondamentali in materia di protezione civile e di governo del territorio - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Toscana - Interventi in zone sismiche - Individuazione degli interventi strutturali privi di rilevanza - Assenza dei relativi controlli - Violazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Toscana - Interventi in zone sismiche - Disciplina della realizzazione dei lavori - Obblighi di trasmissione documentale in capo al direttore dei lavori - Violazione dei principi fondamentali in materia di protezione civile - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Toscana - Interventi in zone sismiche - Accertamento di conformita' in sanatoria, mediante segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA) - Necessita' della c.d. doppia conformita' tecnica - Omessa previsione - Violazione dei principi fondamentali in materia di protezione civile - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Toscana - Interventi in zone sismiche - Istanze di autorizzazione e di preavviso per l'inizio dei lavori - Disciplina transitoria - Violazione dei principi fondamentali in materia di protezione civile - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Toscana - Interventi su immobili ricadenti all'interno dei centri storici - Introduzione dell'alternativa tra permesso di costruire e segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA), anche in assenza di opere edilizie - Controlli su opere e costruzioni in zone a rischio sismico - Disciplina generale della SCIA regionale - Interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformita' o con variazioni essenziali, in difformita' dalla SCIA o dalle norme urbanistiche comunali - Interventi di attivita' edilizia libera - Interventi di recupero dei sottotetti - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi fondamentali in materia del governo del territorio - Non fondatezza delle questioni. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Toscana - Disciplina generale della segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA) regionale - Interventi in zone a rischio sismico - Controlli sulle opere e sulle costruzioni - Procedimento per il rilascio dell'autorizzazione - Termini e ambito di applicazione - Interventi di minore rilevanza - Modalita' di deposito dei relativi progetti e di svolgimento delle conseguenti verifiche - Individuazione degli interventi strutturali privi di rilevanza - Realizzazione dei lavori - Obblighi di trasmissione documentale in capo al direttore dei lavori - Istanze di autorizzazione e di preavviso per l'inizio dei lavori - Disciplina transitoria - Interventi di recupero dei sottotetti - Computo delle superfici recuperate ai fini del rispetto dei requisiti igienico-sanitari fissati per le unita' immobiliari residenziali - Esclusione - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento, del diritto alla salute, nonche' dei principi fondamentali in materia del governo del territorio e della tutela della salute - Inammissibilita' delle questioni. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Toscana - Interventi in zone sismiche - Individuazione degli interventi strutturali privi di rilevanza - Disciplina, mediante regolamenti, delle modalita' di effettuazione e svolgimento dei compiti di vigilanza e verifica - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento, nonche' dei principi fondamentali in materia di protezione civile e di governo del territorio - Cessazione della materia del contendere. - Legge della Regione Toscana 22 novembre 2019, n. 69, artt. 30, commi 1, 4 e 5, 34, commi 1 e 2, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 44, 45, 46, comma 1, 51, comma 6, 53, comma 3, 54, comma 1, 66, 67, comma 2, e 73. - Costituzione, artt. 3, 32, 97 e 117, terzo comma. (T-210002) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 20-1-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 30, commi
1, 4 e 5, 34, commi 1 e 2, da 36 a 41, da 44 a 46, comma 1, 51, comma
6, 53, comma 3, 54, comma 1, 66, 67, comma 2, e 73 della legge della
Regione Toscana 22 novembre 2019, n. 69 (Disposizioni in materia di
governo del territorio. Adeguamenti alla normativa statale in materia
di edilizia e di sismica. Modifiche alla legge regionale n. 65/2014,
alla legge regionale n. 64/2009, alla legge regionale n. 5/2010 e
alla legge regionale n. 35/2015), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 24-29 gennaio 2020,
depositato in cancelleria il 30 gennaio 2020, iscritto al n. 9 del
registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 9, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
udito nella udienza pubblica del 17 novembre 2020 il Giudice
relatore Francesco Viganò;
uditi l'avvocato dello Stato Giammario Rocchitta per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti
per la Regione Toscana;
deliberato nella camera di consiglio del 17 novembre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 24-29 gennaio 2020 e depositato il
30 gennaio 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato - per i motivi che saranno analiticamente indicati nel
Considerato in diritto - plurimi articoli della legge della Regione
Toscana 22 novembre 2019, n. 69 (Disposizioni in materia di governo
del territorio. Adeguamenti alla normativa statale in materia di
edilizia e di sismica. Modifiche alla legge regionale n. 65/2014,
alla legge regionale n. 64/2009, alla legge regionale n. 5/2010 e
alla legge regionale n. 35/2015), assumendone il contrasto, a seconda
dei casi, con gli artt. 3, 32 e 97 della Costituzione, nonchè con
l'art. 117, terzo comma, Cost., quest'ultimo in relazione ai principi
fondamentali della materia «governo del territorio» stabiliti dal
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)».
2.- Con memoria del 28 febbraio 2020, depositata il 2 marzo 2020,
si è costituita in giudizio la Regione Toscana, la quale ha chiesto
che tali questioni di legittimità costituzionale degli articoli
sopra indicati siano dichiarate inammissibili e, comunque, infondate,
per i motivi che saranno parimenti illustrati nel Considerato in
diritto.
3.- Con memoria illustrativa depositata il 27 ottobre 2020, la
Regione Toscana ha ribadito e ulteriormente chiarito quanto sostenuto
nell'atto di costituzione, richiamando altresì l'attenzione su
taluni fatti nuovi nel frattempo intervenuti, dei quali si darà
conto più innanzi, nella sede di volta in volta opportuna.
4.- Il 28 ottobre 2020 è stata infine depositata - fuori termine
- una memoria illustrativa dell'Avvocatura generale dello Stato.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato plurime disposizioni della legge
della Regione Toscana 22 novembre 2019, n. 69 (Disposizioni in
materia di governo del territorio. Adeguamenti alla normativa statale
in materia di edilizia e di sismica. Modifiche alla legge regionale
n. 65/2014, alla legge regionale n. 64/2009, alla legge regionale n.
5/2010 e alla legge regionale n. 35/2015).
Più in particolare, sono impugnate le seguenti disposizioni,
elencate nell'ordine in cui appaiono nel ricorso:
- l'art. 30, commi 1, 4 e 5, che introducono rispettivamente la
lettera e-bis) del comma 1, il comma 2-bis e il comma 2-ter nell'art.
134 della legge della Regione Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme
per il governo del territorio), per violazione dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, in ragione del loro contrasto con il
principio fondamentale della materia «governo del territorio»
espresso dall'art. 10, comma 1, lettera c), del d.P.R. 6 giugno 2001,
n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia (Testo A)», in combinato disposto
con l'art. 23 dello stesso d.P.R. (infra, punto 2);
- l'art. 36, comma 1, che sostituisce il testo dell'art. 167
della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, per violazione degli artt. 3
e 97 Cost. nonchè, in via subordinata, dell'art. 117, terzo comma,
Cost., in ragione del suo contrasto con i principi fondamentali delle
materie «protezione civile» e «governo del territorio» espressi dagli
artt. 93, commi 2 e 5, 94, comma 4, e 94-bis, comma 3, del d.P.R. n.
380 del 2001 (di seguito: t.u. edilizia) (infra, punto 3);
- l'art. 34, comma 1, che modifica l'art. 145, comma 2, lettera
d), della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, per le medesime ragioni
(infra, punto 4);
- l'art. 37, comma 1, che sostituisce l'art. 168 della legge reg.
Toscana n. 65 del 2014, limitatamente alla nuova formulazione dei
commi 3 e 4, per violazione degli artt. 3 e 97 Cost. nonchè, in via
subordinata, dell'art. 117, terzo comma, Cost., in ragione del loro
contrasto con i principi fondamentali delle materie «protezione
civile» e «governo del territorio» espressi dall'art. 94, comma 2, e
94-bis, comma 2, t.u. edilizia (infra, punto 5);
- l'art. 38, che sostituisce l'art. 169 della legge reg. Toscana
n. 65 del 2014, limitatamente alla nuova formulazione dei commi 1, 2,
lettera a), 4 e 5, per le medesime ragioni (infra, punto 6);
- l'art. 34, comma 2, che introduce il comma 2-bis nell'art. 145
della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, per le medesime ragioni
(infra, punto 7);
- l'art. 39, comma 1, che sostituisce l'art. 170 della legge reg.
Toscana n. 65 del 2014, per violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
nonchè, in via subordinata, dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
ragione del suo contrasto con i principi fondamentali delle materie
«protezione civile» e «governo del territorio» espressi dall'art.
94-bis, comma 2, t.u. edilizia (infra, punto 8);
- l'art. 40, comma 1, che introduce l'art. 170-bis nella legge
reg. Toscana n. 65 del 2014, limitatamente ai commi 1 e 5 della nuova
disposizione, per violazione degli artt. 3 e 97 Cost. nonchè, in via
subordinata, dell'art. 117, terzo comma, Cost., in ragione del loro
contrasto con i principi fondamentali delle materie «protezione
civile» e «governo del territorio» espressi dall'art. 94-bis, commi e
5, t.u. edilizia (infra, punto 9);
- l'art. 41, comma 1, che introduce l'art. 170-ter nella legge
reg. Toscana n. 65 del 2014, per violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
nonchè, in via subordinata, dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
ragione del suo contrasto con i principi fondamentali delle materie
«protezione civile» e «governo del territorio» espressi dall'art.
94-bis, comma 2, t.u. edilizia (infra, punto 10);
- l'art. 44, comma 1, che sostituisce il testo dell'art. 174
della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, limitatamente alla nuova
formulazione dei commi 4 e 5, per violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
nonchè, in via subordinata, dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
ragione del loro contrasto con i principi fondamentali delle materie
«protezione civile» e «governo del territorio» espressi dall'art. 65,
comma 6, t.u. edilizia (infra, punto 11);
- l'art. 45, comma 1, che sostituisce il testo dell'art. 181
della legge reg. Toscana n. 65 del 2014 - limitatamente alla nuova
formulazione del comma 2, lettere d), e), f), g) e i) - per
violazione degli artt. 3 e 97 Cost. nonchè, in via subordinata,
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in ragione del loro contrasto con
i principi fondamentali delle materie «protezione civile» e «governo
del territorio» espressi dall'art. 94-bis, commi 1 e 2, t.u. edilizia
(infra, punto 12);
- l'art. 73, per violazione degli artt. 3 e 97 Cost. nonchè, in
via subordinata, dell'art. 117, terzo comma, Cost., in ragione del
suo contrasto con i principi fondamentali delle materie «protezione
civile» e «governo del territorio» espressi dall'art. 94-bis, commi 1
e 2, t.u. edilizia (infra, punto 13);
- l'art. 46, comma 1, che modifica l'art. 182, comma 2, della
legge reg. Toscana n. 65 del 2014, per violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., in ragione del suo contrasto con i principi
fondamentali della materia «governo del territorio"» espressi dagli
artt. 36, comma 1, e 37, comma 4, t.u. edilizia (infra, punto 14);
- l'art. 51, comma 6, che inserisce la lettera b-bis) nell'art.
196, comma 8, della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in ragione del suo contrasto con i
principi fondamentali della materia «governo del territorio» espressi
dall'art. 31 t.u. edilizia (infra, punto 15);
- gli artt. 53, comma 3, che inserisce il comma 6-bis) nell'art.
200 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, e 54, comma 1, che
inserisce il comma 2-bis nell'art. 201 della legge reg. Toscana n. 65
del 2014, per la medesima ragione (infra, punto 16);
- l'art. 66, comma 1, che inserisce il comma 2-bis nell'art. 2
della legge della Regione Toscana 8 febbraio 2010, n. 5 (Norme per il
recupero abitativo dei sottotetti), per violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., in ragione del suo contrasto con i principi
fondamentali della materia «governo del territorio» espressi dal
«combinato disposto dell'art. 10, comma 1, lettera c), dell'art. 23,
comma 1, lettera a), e dell'art. 22, comma 1, lettera c)» t.u.
edilizia (infra, punto 17);
- l'art. 67, comma 2, che inserisce il comma 4-bis nell'art. 3
della legge reg. Toscana n. 5 del 2010, per violazione degli artt. 3
e 32 Cost., nonchè - in via subordinata - dell'art. 117, terzo
comma, Cost., in ragione del suo contrasto con i principi
fondamentali delle materie «governo del territorio» e «tutela della
salute» espressi dal decreto ministeriale 5 luglio 1975, recante
«Modificazioni alle istruzioni ministeriali 20 giugno 1896
relativamente all'altezza minima ed ai requisiti igienico sanitari
principali dei locali d'abitazione» (infra, punto 18).
2.- È anzitutto impugnato l'art. 30, rubricato «Disposizioni per
l'adeguamento alla normativa statale della disciplina sui mutamenti
di destinazione d'uso senza opere. Modifiche all'articolo 134 della
L. R. 65/2014», nei suoi commi 1, 4 e 5.
Il comma 1 dell'art. 30 recita: «[d]opo la lettera e) del comma 1
dell'art. 134 della L. R. 65/2014, è inserita la seguente: "e bis) i
mutamenti urbanisticamente rilevanti della destinazione d'uso di
immobili, o di loro parti, anche nei casi in cui non siano
accompagnati dall'esecuzione di opere edilizie, ove ricadenti
all'interno delle zone omogenee "A" di cui al D.M. 1444/1968 o ad
esse assimilate dagli strumenti comunali di pianificazione
urbanistica;"».
Il comma 4 dispone: «[d]opo il comma 2 dell'art. 134 della L. R.
65/2014, è inserito il seguente: "2 bis. Possono altresì essere
realizzati mediante SCIA in alternativa al permesso di costruire i
mutamenti urbanisticamente rilevanti della destinazione d'uso di cui
al comma 1, lettera e bis)"».
Infine, il comma 5 prevede: «[d]opo il comma 2-bis dell'art. 134
della L.R. n. 65/2014, è inserito il seguente: "2-ter. Nei casi di
cui ai commi 2 e 2-bis, il procedimento si svolge secondo quanto
disposto dall'articolo 145, restando ferme le sanzioni penali
previste dal D.P.R. 380/2001."».
2.1.- Secondo il ricorrente, tali disposizioni violerebbero
l'art. 117, terzo comma, Cost. in relazione al principio fondamentale
della materia «governo del territorio» espresso dall'art. 10, comma
1, lettera c), t.u. edilizia, in combinato disposto con l'art. 23
dello stesso testo unico, che disciplinano il rapporto tra permesso
di costruire e la segnalazione certificata di inizio attività (di
seguito: SCIA).
Le disposizioni impugnate estenderebbero infatti ai mutamenti di
destinazione d'uso di immobili ricadenti all'interno delle zone
omogenee "A" di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444
(Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza
fra fabbricati e rapporti massimi tra gli spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici a
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della
legge 6 agosto 1967, n. 765) la possibilità di ricorrere alla SCIA
in alternativa al permesso di costruire.
Tale disciplina si porrebbe in contrasto con il combinato
disposto dell'art. 10, comma 1, lettera c), e dell'art. 23 t.u.
edilizia. La prima disposizione prescrive il permesso di costruire
per tale tipo di interventi, mentre la seconda consente, per gli
stessi interventi, la SCIA in alternativa al permesso di costruire
(cosiddetta "super SCIA"), alla condizione, tra l'altro, che
l'interessato la presenti la almeno trenta giorni prima
dell'effettivo inizio dei lavori.
Le disposizioni regionali impugnate invece, nel rinviare
semplicemente alla disciplina procedimentale della SCIA "ordinaria"
di cui all'art. 145 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, non
contemplerebbero tale termine, risultando così incompatibili con il
menzionato principio fondamentale fissato dal t.u. edilizia.
2.2.- La difesa regionale ritiene che la censura sia infondata,
non sussistendo alcun contrasto tra la disciplina impugnata e le
disposizioni del t.u. edilizia assunte a parametro interposto.
La Regione invoca anzitutto l'art. 10, comma 2, t.u. edilizia, a
tenore del quale «[l]e regioni stabiliscono con legge quali
mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell'uso
di immobili o di loro parti, sono subordinati a permesso di costruire
o a segnalazione certificata di inizio attivita'».
Osserva inoltre che le disposizioni regionali impugnate sarebbero
conformi anche all'art. 23, comma 01, t.u. edilizia, che
contemplerebbe la possibilità di realizzare modifiche di
destinazione d'uso mediante SCIA in alternativa al permesso di
costruire.
La difesa regionale rileva, infine, che lo stesso decreto
legislativo 25 novembre 2016, n. 222, recante «Individuazione di
procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di
inizio di attività (SCIA), silenzio assenso e comunicazione e di
definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate
attività e procedimenti, ai sensi dell'articolo 5 della legge 7
agosto 2015, n. 124» - il quale, al suo art. 3, comma 1, lettera g),
numero 2), ha introdotto, inserendo il comma 01 all'art. 23 t.u.
edilizia, la SCIA alternativa al permesso di costruire, o "super
SCIA", per determinati interventi - ha altresì previsto, all'art. 5,
la facoltà per le Regioni di prevedere ulteriori livelli di
semplificazione nella disciplina dei regimi amministrativi di loro
competenza. La norma regionale impugnata sarebbe dunque «espressione
della potestà che il legislatore statale ha attribuito alle Regioni
di prevedere ulteriori forme di semplificazioni: la norma non muta il
titolo edilizio, ma attua solo, limitatamente al momento iniziale del
procedimento, una facoltà di snellimento procedurale che l'art. 5
del d.lgs. n. 222/2016 ha previsto». Il che avverrebbe in coerenza
con la giurisprudenza di questa Corte, che ha ricondotto la
disciplina della SCIA ai livelli essenziali delle prestazioni di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. (sono citate le
sentenze n. 121 del 2014, n. 203 e n. 164 del 2012), livelli rispetto
ai quali sarebbe consentito alle Regioni introdurre ulteriori
semplificazioni oltre la soglia minima prescritta dalla legge statale
(sono citate le sentenze n. 246 del 2018, n. 387 del 2007 e n. 248
del 2006).
2.3.- Le questioni relative ai commi 1 e 4 dell'art. 30 della
legge reg. Toscana n. 69 del 2019 non sono fondate, mentre è fondata
la questione relativa al comma 5.
2.3.1.- I commi 1 e 4 dell'art. 30 della legge reg. Toscana n. 69
del 2019, che inseriscono rispettivamente nell'art. 134 della legge
reg. Toscana n. 65 del 2014 la lettera e-bis), nel comma 1, e il
nuovo comma 2-bis, si limitano a stabilire che i mutamenti di
destinazione d'uso di immobili o di loro parti, compresi nei centri
storici, sono soggetti a permesso di costruire (art. 134, comma 1,
lettera e-bis) o a SCIA «in alternativa» (art. 134, comma 2-bis),
anche nel caso in cui non siano accompagnati dall'esecuzione di opere
edilizie.
Tali norme regionali sono pienamente conformi al t.u. edilizia,
anche alla luce della giurisprudenza amministrativa e di legittimità
che impone il permesso di costruire per i mutamenti di destinazione
d'uso nei centri storici anche in assenza di opere (ex multis,
Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 20 novembre 2018, n.
6562; Corte di cassazione, sezione terza penale, sentenza 26 giugno
2018, n. 40678).
Dal che l'infondatezza delle relative questioni.
2.3.2.- Il comma 5 dell'art. 30 della legge reg. Toscana n. 69
del 2019 si pone, invece, in contrasto con l'art. 117, terzo comma,
Cost., e deve pertanto essere dichiarato costituzionalmente
illegittimo.
Tale disposizione, introducendo il comma 2-ter nell'art. 134
della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, prevede che per tutti gli
interventi soggetti a SCIA alternativa al permesso di costruire, di
cui ai precedenti commi 2 e 2-bis - ivi compresi i mutamenti di
destinazione d'uso senza opere nei centri storici - si applichi il
procedimento stabilito per la SCIA dall'art. 145 della stessa legge
reg. Toscana n. 65 del 2014, il quale non prevede l'obbligo di
iniziare i lavori (ovvero, nel caso di mutamenti di destinazione
senza opere, di dare effettivo avvio al mutamento d'uso) decorsi
trenta giorni dalla segnalazione, come invece stabilito dall'art. 23,
comma 1, t.u. edilizia.
Come più volte rilevato da questa Corte, «la definizione delle
categorie di interventi edilizi a cui si collega il regime dei titoli
abilitativi costituisce principio fondamentale della materia
concorrente «governo del territorio», vincolando così la
legislazione regionale di dettaglio» (ex multis, sentenze n. 68 del
2018 e n. 231 del 2016). D'altra parte, non v'è dubbio che l'obbligo
di non iniziare i lavori prima di trenta giorni dalla segnalazione
stabilito dall'art. 23, comma 1, t.u. edilizia, concorra a
caratterizzare indefettibilmente il regime del titolo abilitativo
della "super SCIA", e costituisca anch'esso principio fondamentale
della materia.
Nè l'art. 5 del d.lgs. n. 222 del 2016, invocato dalla Regione,
può essere interpretato nel senso di derogare a tale obbligo, il
quale è espressione di un bilanciamento tra gli interessi privati e
pubblici coinvolti nella disciplina e che non può essere modificato
dal legislatore regionale, come riconosciuto del resto dalla stessa
Conferenza delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano nel documento allegato all'intesa del 29 settembre 2015,
raggiunta sullo schema di decreto legislativo, poi approvato con il
n. 222 del 2016.
3.- Impugnato è poi, in materia di interventi antisismici,
l'art. 36, comma 1, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019,
rubricato «Richiesta di autorizzazione per gli interventi rilevanti.
Sostituzione dell'articolo 167 della L.R. 65/2014», il quale
sostituisce l'art. 167 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014 con il
seguente testo:
«1. Fermo restando l'obbligo dei titoli abilitativi non si
possono iniziare i lavori relativi agli interventi di cui
all'articolo 94-bis, comma 1, lettera a), del d.P.R. 380/2001, senza
la preventiva autorizzazione della struttura regionale competente.
2. Con la richiesta di autorizzazione, da presentare allo
sportello unico in via telematica, sono trasmessi: a) il progetto,
debitamente firmato da un ingegnere, un architetto, un geometra o un
perito edile, nei limiti delle rispettive competenze, nonchè dal
direttore dei lavori; b) l'asseverazione di cui all'articolo 173.
3. Il progetto trasmesso con la richiesta di autorizzazione è
esauriente per planimetria, piante, prospetti e sezioni e
accompagnato da una relazione tecnica, dal fascicolo dei calcoli
delle strutture portanti, sia in fondazione, sia in elevazione, e dai
disegni dei particolari esecutivi delle strutture.
4. La trasmissione della richiesta e del relativo progetto
allegato nei modi e nei termini indicati nel presente articolo è
valida anche agli effetti dell'articolo 65 del d.P.R. 380/2001, se
sottoscritta dal costruttore.
5. I lavori per la realizzazione degli interventi sono diretti da
un ingegnere, un architetto, un geometra o un perito edile, nei
limiti delle rispettive competenze».
3.1.- Il ricorrente lamenta la «sovrapposizione della normativa
regionale a quella statale», in particolare rappresentata dagli artt.
93, commi 2 e 5, 94, comma 4, e 94-bis, comma 3, t.u. edilizia;
sovrapposizione che causerebbe «ambiguità e incertezza in ordine
alla disciplina applicabile in concreto».
Ciò determinerebbe anzitutto il contrasto della norma impugnata
con gli artt. 3 e 97 Cost.
In via subordinata, il ricorrente si duole della violazione dei
principi fondamentali delle materie «protezione civile» e «governo
del territorio» espressi dalle menzionate disposizioni del t.u.
edilizia.
3.2.- La difesa regionale eccepisce l'inammissibilità delle
censure, in quanto carenti «dei requisiti di chiarezza e completezza
necessari per sollevare la questione di legittimità costituzionale».
Nel merito, le censure statali sarebbero infondate. La norma
regionale si limiterebbe, infatti, ad adeguare l'indicato art. 167
all'art. 93 t.u. edilizia, dopo le modifiche a questo apportate dal
decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32 (Disposizioni urgenti per il
rilancio del settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione
degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di
ricostruzione a seguito di eventi sismici), convertito, con
modificazioni, nella legge 14 giugno 2019, n. 55, apportando
«specificazioni di minimo rilievo e di natura organizzativa (quali la
trasmissione in via telematica e la conseguente inutilità del doppio
esemplare), senza alcuna violazione dei principi della materia posti
dagli artt. 93, 94 e 94 bis» t.u. edilizia.
Nè potrebbe rinvenirsi una violazione di un principio
inderogabile della materia «protezione civile» nella differenza di
disciplina rappresentata dall'espressa indicazione, nel comma 4 del
nuovo art. 167 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, della
necessaria firma anche del costruttore nella richiesta di
autorizzazione per le finalità di cui all'art. 65 t.u. edilizia.
Quest'ultima disposizione, sostiene la Regione resistente, del resto
prevede espressamente l'indicazione del costruttore nella denuncia
dei lavori per opere di conglomerato cementizio armato.
Privo di pregio, poi, sarebbe il riferimento del ricorrente al
comma 2 dell'art. 94-bis t.u. edilizia, in cui si rinvia alla futura
adozione delle linee guida ministeriali per l'elencazione delle
categorie di opere rilevanti, di minor rilevanza o prive di rilevanza
a fini sismici, stabilendo, al contempo, che le Regioni possono nel
frattempo confermare le disposizioni vigenti. Il che sarebbe per
l'appunto avvenuto nel caso di specie.
Il ricorrente, dunque, avrebbe citato «impropriamente la
giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di applicazione
distorta o ambigua della legge statale, perchè la lettura della
norma impugnata e delle norme statali permette di verificare
agevolmente che tutti i principi posti dal legislatore statale in
merito agli interventi in zone sismiche sono rispettati dalla
disposizione in esame, la quale si limita a contenere specificazioni
e norme di mero dettaglio, senza modificare le categorie degli
interventi nelle zone sismiche, nè la disciplina per essi prevista a
livello nazionale».
3.3.- La censura formulata in riferimento alla violazione degli
artt. 3 e 97 è inammissibile, per carenza di adeguata motivazione,
mentre non è fondata quella formulata in riferimento all'art. 117,
terzo comma, Cost.
3.3.1.- Come più volte rammentato da questa Corte, «l'esigenza
di un'adeguata motivazione a fondamento della richiesta declaratoria
di illegittimità costituzionale si pone in termini perfino più
pregnanti nei giudizi proposti in via principale rispetto a quelli
instaurati in via incidentale» (ex plurimis, sentenze n. 198 del
2019, n. 32 del 2017 e n. 141 del 2016). Nel caso odierno, il
ricorrente non spiega in alcun modo quali sarebbero le «ambiguità e
incertezze» derivanti dalla sovrapposizione delle normative, capaci
di inficiare la loro intelligibilità e, pertanto, il buon andamento
della pubblica amministrazione. Nè l'ampia citazione della sentenza
n. 107 del 2017 contenuta nel ricorso vale a colmare tale lacuna
motivazionale, posto che in quel caso il ricorrente aveva chiarito
quale fosse il principio fondamentale della materia rispetto al quale
la norma regionale andava a sovrapporsi, e aveva concretamente
individuato i rischi di elusione di tale principio derivanti da tale
sovrapposizione.
Dal che l'inammissibilità delle censure formulate in riferimento
agli artt. 3 e 97 Cost.
3.3.2.- Quanto invece alla censura formulata in riferimento alla
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., per violazione dei
principi fondamentali delle materie «protezione civile» e «governo
del territorio», essa - come anticipato - non è fondata.
Occorre invero premettere che gli artt. 93, 94 e 94-bis t.u.
edilizia sono già stati ritenuti espressivi di principi fondamentali
di quelle materie (ex multis, sentenze n. 264 del 2019, n. 232 e n.
60 del 2017), in particolare per ciò che concerne la necessità di
dare il preavviso degli interventi edilizi in zona sismica o, a
seconda dei casi, di chiederne l'autorizzazione preventiva
all'amministrazione regionale competente. Espressiva di un principio
fondamentale è altresì la necessità per le Regioni - posta
dall'art. 94-bis t.u. edilizia, introdotto dal d.l. n. 32 del 2019,
come convertito - di rispettare le definizioni di interventi
«rilevanti», «di minore rilevanza» o «privi di rilevanza» contenute
al comma 1 di tale disposizione. A ciò si aggiunge l'obbligo per le
Regioni, parimenti costitutivo di un principio fondamentale, di
adeguare le proprie elencazioni di detti interventi alle linee guida
ministeriali cui rinvia il successivo comma 2, consentendosi
semplicemente alle stesse Regioni di confermare, nelle more, le
elencazioni vigenti.
Tuttavia, le disposizioni regionali impugnate si limitano a
introdurre norme di dettaglio, che non contraddicono i principi
fondamentali posti dalla legge statale, non potendo essere
considerato tale, in particolare, l'obbligo di presentare un «doppio
esemplare» (art. 93, comma 2, t.u. edilizia). Nè la mancata
previsione, nella legge statale, della firma del costruttore sul
preavviso scritto di cui all'art. 93, comma 5, t.u. edilizia può
ragionevolmente essere intesa come un divieto, per la legge
regionale, di prevedere un tale adempimento.
Quanto poi all'omesso riferimento, nelle disposizioni regionali,
all'iscrizione all'albo del professionista responsabile degli
interventi, correttamente la Regione obietta che il divieto di
esercitare la professione in assenza di iscrizione all'albo è
comunque imposto da altre norme dell'ordinamento statale, certamente
applicabili anche ai fini della normativa impugnata.
4.- È poi impugnato l'art. 34, comma 1, della legge reg. Toscana
n. 69 del 2019, il quale inserisce nell'art. 145 della legge reg.
Toscana n. 65 del 2014, che detta la disciplina regionale della SCIA,
in riferimento al successivo art. 167, come modificato dall'appena
esaminato art. 36.
Le censure del Presidente del Consiglio dei ministri sono qui
formulate meramente per relationem rispetto a quanto sostenuto nel
ricorso a proposito dell'art. 36 della legge reg. Toscana n. 69 del
2019.
Esse vanno pertanto risolte nel medesimo senso della
inammissibilità in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., e della non
fondatezza in riferimento all'art. 117, comma terzo, Cost.
5.- Impugnato è altresì l'art. 37, comma 1, della legge reg.
Toscana n. 69 del 2019, che sostituisce l'art. 168 della legge reg.
Toscana n. 65 del 2014, rubricato «Procedimento per il rilascio
dell'autorizzazione e verifiche della struttura regionale»,
limitatamente ai soli commi 3 e 4 del nuovo art. 168.
5.1.- Il ricorrente ritiene anche in questo caso che la
disposizione si porrebbe «in sovrapposizione e in contrasto» con la
normativa dettata dal t.u. edilizia; ciò che determinerebbe in via
principale la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., e in via
subordinata dell'art. 117, terzo comma, Cost., in riferimento ai
principi fondamentali delle materie «protezione civile» e «governo
del territorio».
Sotto quest'ultimo profilo, il ricorrente osserva che il comma 3
dell'art. 168 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, come
modificato dalla disposizione impugnata, stabilisce che
l'autorizzazione relativa a interventi in zone sismiche di cui al
precedente art. 167 «è rilasciata entro sessanta giorni dalla
richiesta ed è trasmessa al richiedente per via telematica». Tale
disposizione risulterebbe in contrasto con quanto stabilito dall'art.
94, comma 2, t.u. edilizia, a tenore del quale, nel testo vigente al
momento del ricorso, «[l]'autorizzazione è rilasciata entro sessanta
giorni dalla richiesta, ed entro quaranta giorni dalla stessa in
riferimento ad interventi finalizzati all'installazione di reti di
comunicazione elettronica a banda ultralarga, e viene comunicata al
comune, subito dopo il rilascio, per i provvedimenti di sua
competenza».
Inoltre, il comma 4 del novellato art. 168 della legge reg.
Toscana n. 65 del 2014 - stabilendo che «[g]li adempimenti di cui al
presente articolo sono prescritti anche per le varianti comportanti
mutamenti sostanziali alle strutture portanti che, nel corso dei
lavori, si intenda apportare al progetto originario» - si porrebbe in
sovrapposizione e in contrasto con l'art. 94-bis, comma 2, t.u.
edilizia.
5.2.- La Regione ritiene che le censure siano infondate.
Anzitutto, quanto al nuovo comma 3 dell'art. 168 citato, essa
osserva che la disposizione regionale impugnata nulla prevede quanto
allo specifico procedimento relativo all'installazione di reti di
comunicazione elettronica a banda ultra larga, dovendosi pertanto
applicare la disposizione statale invocata nel ricorso.
Quanto al nuovo comma 4 dell'art. 168 della legge reg. Toscana n.
65 del 2014, la Regione eccepisce, da un lato, che esso si riferisce
alle «varianti comportanti mutamenti sostanziali», mentre la norma
statale invocata come parametro interposto (l'art. 94-bis, comma 2,
t.u. edilizia) si riferirebbe alle varianti di carattere non
sostanziale; e, dall'altro, che la norma statale riconoscerebbe
comunque alle Regioni la possibilità di confermare le disposizioni
vigenti sino all'emanazione delle future linee guida disciplinate
dalla stessa norma statale.
5.3.- Come riferito dalla difesa regionale nella memoria
depositata in prossimità dell'udienza, nelle more del giudizio è
entrata in vigore la legge della Regione Toscana 6 luglio 2020, n. 51
(Legge di manutenzione dell'ordinamento regionale 2019), la quale,
all'art. 76, comma 1, ha nuovamente modificato l'indicato art. 168.
In particolare, il vigente art. 168, comma 3, della legge reg.
Toscana n. 65 del 2014 oggi recita: «[l]'autorizzazione è rilasciata
entro sessanta giorni dalla richiesta, ed entro quaranta giorni dalla
stessa in riferimento ad interventi finalizzati all'installazione di
reti di comunicazione elettronica a banda ultra larga, ed è
trasmessa per via telematica al comune e al richiedente».
La difesa regionale ha pertanto chiesto che sia dichiarata
cessata la materia del contendere con riguardo al nuovo comma 3
dell'art. 168 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014.
Quanto invece alla censura relativa al nuovo comma 4 dell'art.
168 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, la difesa regionale ha
osservato che la legittimità della disposizione impugnata avrebbe
trovato conferma nelle linee guida ministeriali approvate nelle more
del giudizio, le quali stabiliscono che «una variante si può
definire non sostanziale se interviene solo su singole parti o
elementi dell'opera, senza produrre concrete modifiche sui parametri
che determinano il comportamento statico o dinamico della struttura
nel suo complesso, quali ad esempio: il periodo fondamentale T1, il
taglio alla base VR, le sollecitazioni massime (M, N. T) sugli
elementi strutturali». La disposizione impugnata, ad avviso della
Regione, sarebbe conforme a tale criterio delle linee guida.
5.4.- Le censure formulate avverso l'art. 37 della legge reg.
Toscana n. 69 del 2019, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., sono
inammissibili, in ragione della loro assoluta genericità.
Sono invece fondate quelle formulate in relazione all'art. 117,
terzo comma, Cost. in riferimento ai principi fondamentali nelle
materie «protezione civile» e «governo del territorio», espressi
dagli artt. 94, comma 2, e 94-bis, comma 2, t.u. edilizia.
5.4.1.- Quanto al nuovo comma 3 dell'art. 168 della legge reg.
Toscana n. 65 del 2014, come modificato dall'indicato art. 37, va
infatti subito rilevato che lo ius superveniens introdotto con la
legge reg. Toscana n. 51 del 2020, pur avendo natura chiaramente
satisfattiva delle censure del ricorrente, non può condurre alla
cessazione della materia del contendere. La difesa regionale infatti,
interpellata a tal proposito in udienza, non è stata in grado di
fornire elementi che facciano ritenere che la norma regionale
originariamente impugnata non abbia avuto nel frattempo applicazione.
Inoltre, la mancata previsione - da parte della disposizione
nella sua versione in questa sede impugnata (poi spontaneamente
modificata dalla Regione) - di un termine differenziato, e più breve
di quello ordinario, per gli interventi finalizzati all'installazione
di reti di comunicazioni elettronica a banda larga (evidentemente in
un'ottica di favor per questi ultimi interventi, considerati
strategici dal legislatore statale) si poneva, in effetti, in
contrasto con una disposizione statale - il comma 2 dell'art. 94 t.u.
edilizia - costituente parte integrante del principio fondamentale
della necessaria autorizzazione preventiva per gli interventi
rilevanti in zona sismica, espresso dal comma 1 dello stesso art. 94.
La normativa statale stabilisce infatti doveri procedimentali in capo
all'amministrazione regionale che rappresentano essi stessi il punto
di equilibrio di un bilanciamento tra tutti i molteplici interessi in
gioco, che non può essere modificato dal legislatore regionale.
5.4.2.- Quanto al nuovo comma 4 dell'art. 168 della legge reg.
Toscana n. 65 del 2014, l'esclusivo riferimento compiuto dalla
disciplina censurata ai mutamenti sostanziali concernenti le
«strutture portanti» degli edifici non risulta conforme ai criteri,
assai più articolati e complessi, indicati dall'art. 94-bis, comma
1, t.u. edilizia per distinguere tra interventi «rilevanti», «di
minore rilevanza» e «privi di rilevanza».
Le linee guida ministeriali nel frattempo adottate confermano, in
effetti, che il criterio rilevante per il legislatore statale non è
semplicemente quello dell'attinenza della variazione progettuale alle
sole strutture portanti dell'opera, bensì quello dell'incidenza su
una molteplicità di ulteriori parametri rilevanti ai fini della
tutela dell'incolumità pubblica in caso di eventi sismici. Tali
parametri, lungi dall'essere stati introdotti per la prima volta
dalle citate linee guida ministeriali, ben potevano già desumersi
dal combinato disposto dei commi 1 e 2 dell'art. 94-bis t.u.
edilizia.
Come già affermato in un caso analogo da questa Corte, non
sembra dunque esservi «coincidenza fra il criterio di
differenziazione degli interventi adottato dal legislatore statale,
che si fonda sull'idoneità degli stessi ad arrecare nocumento
all'incolumità pubblica, e quello adottato dal legislatore
regionale, basato sull'incidenza del progetto sugli elementi
strutturali della costruzione» (sentenza n. 264 del 2019).
Pertanto, se è vero - come osservato dalla difesa regionale -
che l'art. 94-bis, comma 2, t.u. edilizia autorizzava le Regioni a
«confermare le disposizioni vigenti» nelle more dell'adozione delle
linee guida ministeriali, è anche vero che tale clausola non può
essere intesa come legittimante le Regioni ad adottare normative
incompatibili con i principi fondamentali desumibili dallo stesso
art. 94-bis a tutela della sicurezza pubblica in caso di eventi
sismici, come - segnatamente - la dispensa dall'obbligo di
autorizzazione di tutte indistintamente le varianti non comportanti
mutamenti alle strutture portanti degli edifici.
6.- È poi impugnato l'art. 38, comma 1, della legge reg. Toscana
n. 69 del 2019, che sostituisce l'art. 169 della legge reg. Toscana
n. 65 del 2014, rubricato «Deposito dei progetti relativi ad
interventi di minore rilevanza», limitatamente ai commi 1, 2, lettera
a), 4 e 5 di tale nuovo art. 169.
6.1.- Il ricorrente ritiene, anche in questo caso, che la
disposizione si porrebbe «in sovrapposizione e in contrasto» con la
normativa dettata dal t.u. edilizia; ciò che determinerebbe in via
principale la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., e in via
subordinata dell'art. 117, terzo comma, Cost. in riferimento ai
principi fondamentali delle materie «protezione civile» e «governo
del territorio».
Sotto quest'ultimo profilo, l'Avvocatura generale dello Stato
osserva che la nuova disposizione ha una formulazione sostanzialmente
identica a quella di cui all'art. 167 della legge reg. Toscana n. 65
del 2014, come novellato dal già esaminato art. 36 della legge
regionale impugnata, esponendosi così alle medesime censure di
illegittimità costituzionale.
6.2.- La difesa regionale eccepisce l'inammissibilità di tutte
le censure perchè generiche e prive di requisiti minimi di chiarezza
e completezza, sì da risultare incomprensibile. Nel merito, sostiene
la loro infondatezza, non sussistendo alcun contrasto con la
normativa statale invocata in relazione alle doglianze relative al
già esaminato art. 36 della legge regionale impugnata.
6.3.- L'eccezione di inammissibilità formulata dalla difesa
regionale è fondata in relazione a tutti i parametri invocati, non
avendo il ricorso indicato in alcun modo sotto quali specifici
profili la disposizione impugnata risulti contrastare con le norme
del t.u. edilizia, qui invocate meramente per relationem a sostegno
della richiamata censura relativa al menzionato art. 36.
7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, poi l'art.
34, comma 2, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che, nel
novellare l'art. 145 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, vi
aggiunge un comma 2-bis, il quale richiama il successivo art. 169,
come modificato dall'appena esaminato art. 38 della stessa legge reg.
Toscana n. 69 del 2019. Nell'effettuare tale richiamo, la
disposizione si esporrebbe, secondo l'Avvocatura generale dello
Stato, alle medesime censure formulate nei confronti dell'art. 38.
Dal momento che, come appena chiarito, le censure formulate nei
confronti dell'art. 38 devono ritenersi inammissibili, la
dichiarazione di inammissibilità non può che estendersi anche alle
censure - meramente ancillari - formulate nei confronti dell'art 34,
comma 2, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019 ora all'esame.
8.- È poi impugnato l'art. 39, comma 1, della legge reg. Toscana
n. 69 del 2019, che sostituisce l'art. 170 della legge reg. Toscana
n. 65 del 2014, dedicato alle modalità di svolgimento delle
verifiche da parte della struttura regionale relativamente ai
progetti soggetti a deposito per gli interventi di «minore rilevanza»
di cui all'art. 94-bis, comma 1, lettera b), t.u. edilizia.
8.1.- Secondo la difesa statale, tale disposizione risulterebbe
«in sovrapposizione e in contrasto» con l'art. 94-bis t.u. edilizia,
e in particolare con il suo comma 2, violando così gli artt. 3, 97 e
- in via subordinata - 117, terzo comma, Cost.
8.2.- La Regione eccepisce l'inammissibilità delle censure per
genericità e difetto di chiarezza. Nel merito, esse sarebbero
comunque infondate, non risultando alcun contrasto tra la
disposizione regionale e il parametro interposto invocato.
8.3.- Le censure sono inammissibili per difetto assoluto di
motivazione, non avendo il ricorso chiarito in alcun modo in che cosa
consista il lamentato contrasto tra la disposizione regionale - che
disciplina un procedimento - e la norma statale invocata quale
parametro interposto, che fissa i criteri sostanziali per la
definizione degli interventi «di minore rilevanza».
9.- È impugnato, ancora, l'art. 40, comma 1, della legge reg.
Toscana n. 69 del 2019, che introduce un nuovo art. 170-bis nella
legge reg. Toscana n. 65 del 2014.
In particolare, oggetto di censure è anzitutto il comma 1 di
tale art. 170-bis, che disciplina il procedimento attraverso il quale
la Regione dovrà individuare, sentito il Comitato tecnico
scientifico per il rischio sismico di cui all'art. 3-bis della legge
della Regione Toscana 16 ottobre 2009, n. 58 (Norme in materia di
prevenzione e riduzione del rischio sismico), gli «interventi
strutturali privi di rilevanza» nei riguardi della pubblica
incolumità di cui all'art. 94-bis, comma 1, lettera c), t.u.
edilizia, così come «elencati dal regolamento di cui all'art. 181»
della legge reg. Toscana n. 65 del 2014.
In secondo luogo, il comma 5 dell'art. 170-bis della legge reg.
Toscana n. 65 del 2014, come introdotto dalla disposizione impugnata,
dispone che «[i] progetti al comma 1 non sono assoggettati a
controllo».
9.1.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, il comma
1 dell'art. 170-bis della legge reg. Toscana n. 65 del 2014 si
porrebbe «in sovrapposizione e in contrasto» con l'art. 94-bis, comma
2, t.u. edilizia, mentre il comma 5 della medesima disposizione
sarebbe incompatibile con l'art. 94-bis, comma 5, t.u. edilizia, il
quale prevede che anche per gli interventi indicati come «di minore
rilevanza» ovvero «privi di rilevanza» nei riguardi della pubblica
incolumità «le regioni possono istituire controlli anche con
modalità a campione». Ciò determinerebbe il contrasto della
disposizione impugnata con gli artt. 3 e 97 Cost. nonchè, in via
subordinata, con l'art. 117, terzo comma, Cost. in relazione alle
materie «protezione civile» e «governo del territorio».
9.2.- Secondo la difesa regionale, il comma 1 sarebbe invece
conforme alla legislazione statale, dal momento che il regolamento di
cui all'art. 181 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014 - cui la
disposizione impugnata rinvia - sarebbe comunque emanato in
conformità con le linee guida nazionali.
Quanto al comma 5, neppure sussisterebbe alcun contrasto, dal
momento che l'art. 94-bis, comma 5, t.u. edilizia dispone che le
Regioni «possono» istituire controlli anche a campioni, ma non
sarebbero tenute a farlo: si tratterebbe dunque di «una facoltà che
rende legittima anche l'esclusione del controllo stesso».
9.3.- Nelle more del giudizio, come sottolineato dalla difesa
regionale nella memoria depositata in prossimità dell'udienza,
l'art. 77, comma 1, della legge reg. Toscana n. 51 del 2020 ha
modificato l'art. 181 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014.
L'indicato art. 181, come già modificato dall'art. 45 della
legge reg. Toscana n. 69 del 2019 (oggetto di separata censura:
infra, punto 12), disciplina i «regolamenti aventi ad oggetto le
modalità di effettuazione e svolgimento dei compiti di vigilanza e
di verifica sulla realizzazione delle opere e delle costruzioni»
interessati dalla normativa antisismica. Le modifiche apportate alla
disposizione ad opera dello ius superveniens - rappresentato
dall'art. 77 della citata legge reg. Toscana n. 51 del 2020 -
indicano ora espressamente che i regolamenti ivi disciplinati sono
tenuti a individuare sia le varianti non sostanziali ai progetti già
autorizzati e depositati, ai sensi dell'art. 170-ter, sia - per ciò
che rileva rispetto alla censura ora all'esame - gli interventi privi
di rilevanza nei riguardi della pubblica incolumità di cui all'art.
170-bis «nel rispetto delle linee guida emanate dal Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti di cui all'art. 94-bis, comma 2», t.u.
edilizia.
Lo ius superveniens dunque, richiamando espressamente le linee
guida previste dall'art. 94-bis, comma 2, t.u. edilizia - a loro
volta adottate d'intesa con la Conferenza unificata Stato e Regioni -
quale criterio cui i regolamenti regionali in materia debbono
attenersi, ha evidente carattere satisfattivo rispetto alle censure
statali.
Dal momento che la difesa regionale ha affermato in udienza che i
regolamenti previsti dall'art. 181 della legge reg. Toscana n. 65 del
2014, nella versione in origine modificata dalla legge regionale
impugnata, non sono stati mai adottati, e che la difesa statale non
ha contestato tale affermazione, deve concludersi che la versione
impugnata dell'art. 181, ora modificata dalla Regione in senso
satisfattivo per lo Stato, non ha mai trovato applicazione.
Va dunque dichiarata la cessazione della materia del contendere
relativamente alle censure concernenti l'art. 40 della legge reg.
Toscana n. 69 del 2019, nella parte in cui introduce il comma 1
dell'art. 170-bis della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, impugnato
dal Presidente del Consiglio dei ministri esclusivamente in quanto
richiamante l'art. 181 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, che
è ora certamente conforme alle previsioni della legge statale.
9.4.- Quanto invece alle censure concernenti l'art. 40, comma 1,
della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, nella parte in cui introduce
il comma 5 dell'art. 170-bis della legge reg. Toscana n. 65 del 2014,
debbono essere dichiarate inammissibili quelle formulate in
riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., in ragione della loro assoluta
genericità; mentre è fondata quella formulata in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost. in relazione all'art. 94-bis, comma
5, t.u. edilizia.
È vero, infatti, che tale disposizione statale - assunta qui
come parametro interposto espressivo di un principio fondamentale
nella materia «governo del territorio» - stabilisce soltanto che le
Regioni «possono» istituire controlli, anche con modalità a
campione, rispetto agli interventi «di minore rilevanza» e «privi di
rilevanza» per la pubblica incolumità. Tuttavia, la radicale
previsione, da parte della disposizione regionale impugnata, che i
progetti relativi agli interventi strutturali privi di rilevanza per
la pubblica incolumità «non sono assoggettati a controllo» finisce
per escludere a priori qualsiasi possibilità di verifica da parte
dell'amministrazione della conformità degli interventi al progetto e
- quindi - per offrire carta bianca al privato che intenda
illegittimamente discostarsene, mentre la disposizione statale è
ragionevolmente da intendersi come autorizzativa di forme di
controllo regionale semplicemente a campione, ferma restando la
doverosità - in linea di principio - dei controlli medesimi.
10.- È poi impugnato l'art. 41, comma 1, della legge reg.
Toscana n. 69 del 2019, che introduce l'art. 170-ter (rubricato
«Varianti non sostanziali al progetto, realizzate in corso d'opera»)
nella legge reg. Toscana n. 65 del 2014.
10.1.- Anche qui il Presidente del Consiglio dei ministri si
limita ad affermare che tale disposizione si porrebbe «in
sovrapposizione e in contrasto» con l'art. 94-bis, comma 2, t.u.
edilizia, e violerebbe pertanto gli artt. 3, 97 e - in via
subordinata - 117, terzo comma, Cost.
10.2.- La difesa regionale ritiene infondate tali censure,
negando che sussista alcuna violazione della disciplina statale.
10.3.- Dal momento che l'unico plausibile motivo di contrasto tra
la disposizione impugnata e quella individuata come parametro
interposto dalla difesa statale consiste nel rinvio, operato dal
nuovo art. 170-ter della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, all'art.
181 della medesima legge regionale, come modificato dall'art. 45
della legge reg. Toscana n. 69 del 2019 (oggetto quest'ultimo di
distinte censure: infra, punto 12), anche in questo caso - non
essendo stato emanato nelle more alcun regolamento regionale in
attuazione dell'art. 181, che dunque non ha trovato attuazione nella
formulazione in questa sede impugnata - si deve ritenere che la
modifica dello stesso art. 181 di cui si è detto poc'anzi abbia
effetto satisfattivo rispetto alle pretese del ricorrente, e che
debba pertanto essere dichiarata la cessazione della materia del
contendere, per le medesime ragioni già evidenziate a proposito dei
profili di censura concernenti l'art. 40 della legge reg. Toscana n.
69 del 2019 (supra, punto 9.3).
11.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna poi l'art.
44, comma 1, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che sostituisce
l'art. 174 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, che disciplina la
realizzazione dei lavori rispetto a opere e costruzioni in zone
soggette a rischio sismico. In particolare, oggetto delle censure
sono i commi 4 e 5 del nuovo art. 174.
Il comma 4 del nuovo art. 174 della legge reg. Toscana n. 65 del
2014 dispone: «[a] struttura ultimata e, comunque, entro sessanta
giorni dal termine dei lavori, il direttore dei lavori trasmette allo
sportello unico la relazione di cui all'art. 65 del D.P.R. 380/2001,
fermo restando quanto previsto dall'art. 170-bis per gli interventi
privi di rilevanza».
Il comma 5 della medesima disposizione, dal canto suo, prevede:
«[l]a relazione di cui al comma 4 è trasmessa allo sportello unico,
unitamente ai certificati sui materiali di cui all'art. 65 del D.P.R.
380/2011 e al giornale dei lavori strutturali».
11.1.- Secondo il ricorrente, la disciplina degli indicati due
commi, come sostituita dall'art. 44 impugnato, si porrebbe «in
sovrapposizione e in contrasto» con l'art. 65, comma 6, t.u.
edilizia, e violerebbe dunque gli artt. 3, 97 e - in via subordinata
- 117, terzo comma, Cost.
11.2.- Secondo la difesa regionale, le censure sarebbero
inammissibili in quanto generiche e prive della necessaria chiarezza.
Nel merito, esse sarebbero infondate, in ragione dell'espresso
richiamo contenuto nelle medesime alla disciplina di cui all'art. 65
t.u. edilizia.
11.3.- Le censure formulate in riferimento agli artt. 3 e 97
Cost. devono essere dichiarate inammissibili in ragione della loro
assoluta genericità.
Sono invece fondate le censure formulate a proposito dei nuovi
commi 4 e 5 dell'art. 174 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014,
come sostituito dall'art. 44 della legge impugnata, in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost.
Il nuovo comma 4 del menzionato art. 174, disponendo l'obbligo di
trasmissione da parte del direttore dei lavori della sola «relazione
di cui all'art. 65 del D.P.R. 380/2011», omette di precisare che
l'obbligo si deve estendere anche ai documenti e informazioni che
l'art. 65, comma 6, t.u. edilizia elenca alle lettere da a) a c),
disponendo il loro deposito quali allegati alla relazione stessa.
Tale omissione non è sanata dal successivo comma 5 dello stesso art.
174, che - menzionando espressamente i soli «certificati sui
materiali di cui all'art. 65 del D.P.R. 380/2011» e il «giornale dei
lavori strutturali» - fornisce anzi un'indicazione incompleta della
documentazione da trasmettere allo sportello unico, e comunque non
esattamente coincidente con quella prescritta dalla norma statale, la
quale deve ritenersi enunciare - in parte qua - principi fondamentali
nella materia della protezione civile, in ragione della funzionalità
delle prescrizioni in parola alla tutela dell'incolumità pubblica,
che potrebbe risultare compromessa dall'impiego di determinate
tecniche e materiali edilizi, e che deve essere garantita in maniera
uniforme su tutto il territorio nazionale (ex multis, sentenza n. 232
del 2017).
12.- È poi impugnato l'art. 45, comma 1, della legge reg.
Toscana n. 69 del 2019, che sostituisce il già citato art. 181 della
legge reg. Toscana n. 65 del 2014 - limitatamente alla nuova
formulazione del comma 2, lettere d), e), f), g) e i) -, che
disciplina i regolamenti regionali aventi ad oggetto le modalità di
effettuazione e svolgimento dei compiti di vigilanza e verifica sulla
realizzazione delle opere e delle costruzioni in zone soggette a
rischio sismico.
Come più volte rilevato, la ragione essenziale di tale
impugnazione appare essere il mancato richiamo, da parte della
disposizione impugnata, delle linee guida emanate dal Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con la Conferenza unificata
Stato e Regioni, di cui all'art. 94-bis, comma 2, t.u. edilizia.
Il testo dell'art. 181 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014 è
stato, tuttavia, nuovamente emendato dalla legge reg. Toscana n. 51
del 2020, che contiene ora l'espressa indicazione del necessario
rispetto, da parte dell'emanando regolamento regionale, delle
indicazioni contenute nelle linee guida medesime. Tale ius
superveniens ha certamente carattere satisfattivo delle doglianze
statali; di talchè, non essendo stato emanato nelle more alcun
regolamento regionale in attuazione dell'art. 181, e non avendo
dunque la disposizione regionale trovato attuazione nella
formulazione in questa sede impugnata (supra, punto 9.3), deve essere
dichiarata cessata la materia del contendere anche relativamente alle
censure in esame.
13.- Impugnato è anche l'art. 73 della legge reg. Toscana n. 69
del 2019, il quale, al comma 1, detta una disciplina transitoria per
le istanze di autorizzazione per l'inizio lavori nelle zone sismiche
e di quelle di preavviso per l'inizio dei lavori nelle zone a bassa
sismicità, stabilendo che a tali istanze, presentate prima
dell'entrata in vigore del d.l. n. 32 del 2019, come convertito,
«continuano ad applicarsi le disposizioni vigenti al momento della
presentazione dell'istanza», chiarendo altresì che «[i] relativi
procedimenti sono conclusi secondo tali disposizioni».
13.1.- Secondo la difesa statale, la norma impugnata si porrebbe
«in sovrapposizione e in contrasto» con l'art. 94-bis, commi 1 e 2,
t.u. edilizia, con conseguente violazione degli artt. 3, 97 e 117,
terzo comma, Cost.
13.2.- Secondo la difesa regionale, le censure sarebbero
inammissibili in quanto generiche e prive dei requisiti minimi di
chiarezza; e comunque infondate nel merito, non sussistendo alcuna
disposizione di principio nell'art. 94-bis t.u. edilizia che vieti
previsioni come quella censurata, la quale si limiterebbe a
disciplinare procedimenti gestiti dagli uffici regionali, «dando
certezza alle situazioni giuridiche sorte e pendenti e
all'affidamento dei soggetti interessati che hanno presentato
l'istanza».
13.3.- Le censure formulate in riferimento agli artt. 3 e 97
Cost. sono inammissibili in ragione della loro assoluta genericità.
Pur a fronte della laconicità del ricorso statale, deve invece
ritenersi fondata la censura formulata in riferimento all'art. 117,
terzo comma, Cost.
La norma regionale, in sostanza, regola l'applicabilità della
nuova disciplina statale agli interventi in zona sismica di cui
all'art. 94-bis t.u. edilizia, distinguendo i procedimenti già
avviati alla data di entrata in vigore del d.l. n. 32 del 2019 da
quelli ancora da avviare, stabilendo che per i primi valgono le
disposizioni regionali previgenti, attuative della disciplina del
t.u. edilizia previgente. In questo modo, il legislatore regionale
toscano ha preteso di graduare, sia pur indirettamente, l'immediata
entrata in vigore di norme statali contenenti (nuovi) principi
fondamentali delle materie «protezione civile» e «governo del
territorio», ricorrendo all'inserimento di norme intertemporali che
il legislatore statale ha scelto di non inserire.
Una tale facoltà di graduazione dell'immediata vigenza di norme
statali contenenti principi fondamentali in materie di competenza
concorrente - peraltro in difformità dal principio generale tempus
regit actum, che impone alle pubbliche amministrazioni di tener
conto, ai fini dell'adozione del provvedimento finale, anche delle
norme sopravvenute nel corso del procedimento - esorbita
evidentemente dalle competenze regionali.
14.- Il Presidente del Consiglio dei Ministri impugna poi l'art.
46, comma 1, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che sostituisce
il comma 2 dell'art. 182 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, il
quale disciplina la procedura per l'accertamento di conformità in
sanatoria per interventi in zone sismiche, rinviando, mediante il
richiamo al precedente comma 1, alla disciplina generale
dell'accertamento di conformità di cui all'art. 209 della stessa
legge regionale.
14.1.- Secondo il ricorrente, la disposizione si porrebbe in
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost. in relazione alla
materia «governo del territorio». Essa infatti, lungi dall'adeguare
la normativa regionale a quella statale, come indicato nella rubrica,
sembrerebbe in realtà «introdurre un titolo in sanatoria non
contemplato dalla legislazione statale», dal momento che la SCIA in
sanatoria non sarebbe ammissibile nelle ipotesi di cui all'art. 23,
comma 1, t.u. edilizia, stante il disposto di cui all'art. 36, comma
1, che prevede, per tali ipotesi, il permesso di costruire in
sanatoria, mentre sarebbe ammessa nei soli casi previsti dall'art. 37
del medesimo testo unico.
Il ricorrente aggiunge che la disposizione censurata
contrasterebbe con «il principio della "doppia conformita'" dal
momento che la disciplina regionale non sembra prevedere il rispetto
anche della normativa sismica sia al momento della realizzazione
dell'intervento, sia al momento della presentazione della domanda».
14.2.- La difesa regionale ritiene infondate tali censure.
La norma impugnata non avrebbe introdotto un titolo edilizio in
sanatoria non contemplato dalla legge statale, come sostenuto dal
ricorrente, posto che la SCIA in sanatoria è espressamente prevista
dall'art. 37 t.u. edilizia sia per le opere compiute (comma 4), sia
per quelle in corso di esecuzione (comma 5). La stessa SCIA in
sanatoria sarebbe, poi, contemplata nella Tabella A allegata al già
citato d.lgs. n. 222 del 2016, al punto n. 41 della Sezione II -
Edilizia. L'istituto in questione troverebbe, poi, conferma nella
prassi giurisprudenziale (è citata Consiglio Stato, sezione quinta,
sentenza 31 marzo 2014, n. 1534).
Nè potrebbe sostenersi che la disciplina regionale impugnata sia
contraria al principio della "doppia conformita'". L'art. 182, comma
1, della legge reg. Toscana n. 65 del 2014 farebbe infatti
riferimento all'art. 209 della stessa legge regionale, in cui il
duplice accertamento di conformità sarebbe preteso per tutti gli
interventi, compresi quelli in zone sismiche.
14.3.- La censura è fondata, per l'assorbente ragione del
contrasto della disposizione impugnata con il principio della "doppia
conformita'" degli interventi oggetto di SCIA in sanatoria.
Questa Corte ha già avuto occasione di precisare che la regola
della doppia conformità vale anche per la normativa antisismica,
costituendo, per gli interventi in zona sismica, un principio
fondamentale delle materie «governo del territorio» e «protezione
civile» (sentenza n. 101 del 2013, nonchè - con riferimento alla
portata generale del principio nella materia del governo del
territorio - sentenza n. 290 del 2019).
Nel caso ora in esame, l'art. 46 sostituisce il comma 2 dell'art.
182 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, dettando la seguente
disposizione: «[n]ei casi di cui al comma 1, la struttura regionale
competente rilascia l'autorizzazione in sanatoria oppure l'attestato
di avvenuto deposito in sanatoria entro sessanta giorni dalla data di
trasmissione della relativa istanza. Oltre che al soggetto
interessato, la struttura regionale competente trasmette tali atti al
comune ai fini del rilascio dei titoli in sanatoria o ai fini delle
verifiche di propria competenza nel caso di SCIA in sanatoria, fermo
restando quanto previsto al comma 3».
Il comma 1 dell'art. 182, cui la disposizione impugnata rinvia,
dopo aver richiamato la disciplina generale sull'accertamento di
conformità operato ai sensi dell'art. 209 della legge reg. Toscana
n. 65 del 2014, chiarisce che gli interventi in zone sismiche
realizzati in assenza di autorizzazione e per i quali l'interessato
formuli richiesta di autorizzazione in sanatoria ovvero istanza di
deposito in sanatoria devono «risultare conformi alla normativa
tecnica», ossia alla normativa antisismica, senza espressamente
stabilire anche in riferimento a tale normativa la necessità della
cosiddetta "doppia conformita'", tanto al momento della realizzazione
dell'intervento, quanto a quello della presentazione della domanda.
Dal combinato disposto dei commi 1 e 2 dell'art. 182 deriva
dunque una situazione di incertezza, per il destinatario della norma,
se la conformità alla normativa tecnica debba intendersi quale
"doppia conformita'", come inderogabilmente richiesto dalla
legislazione statale, ovvero quale mera conformità al momento della
presentazione della domanda. Tale incertezza non può ritenersi
eliminata, come sostiene la difesa regionale, dalla norma generale di
cui all'art. 209 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, che prevede
espressamente la doppia conformità, costituendo la disposizione di
cui all'art. 182 lex specialis rispetto al successivo art. 209.
Ne consegue l'illegittimità costituzionale, per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., della disposizione impugnata.
15.- È poi impugnato l'art. 51, comma 6, della legge reg.
Toscana n. 69 del 2019, che inserisce la lettera b-bis) nell'art.
196, comma 8, della legge reg. Toscana n. 65 del 2014.
Il menzionato art. 196 disciplina le conseguenze sanzionatorie
degli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in
totale difformità o con variazioni essenziali. Il suo comma 8
stabilisce che non si applicano le disposizioni di cui ai precedenti
commi 3, 4 e 5 (relativi, in particolare, alla sanzione
dell'acquisizione gratuita al patrimonio del comune del bene e
dell'area di sedime interessati dall'abuso, nel caso di mancata
demolizione e mancato ripristino dello stato dei luoghi nel termine
di novanta giorni dalla relativa ingiunzione da parte del
proprietario e del responsabile dell'abuso) in una serie di ipotesi
tra le quali figura oggi, in seguito all'inserimento della nuova
lettera b-bis), quella dei «mutamenti urbanisticamente rilevanti
della destinazione d'uso di immobili, non accompagnati
dall'esecuzione di opere edilizie, ove ricadenti all'interno delle
zone omogenee "A" di cui al D. M. 1444/1968 o ad esse assimilate
dagli strumenti comunali di pianificazione urbanistica».
15.1.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la nuova
previsione si porrebbe in contrasto con l'art. 31 t.u. edilizia, che
stabilirebbe principi fondamentali in materia di governo del
territorio, risultando così incompatibile con l'art. 117, terzo
comma, Cost.
15.2.- Secondo la difesa regionale, la doglianza sarebbe
infondata, non sussistendo alcun contrasto con l'art. 31 t.u.
edilizia: la disposizione regionale, anzi, attuerebbe i principi
fissati dalla legislazione statale in relazione ai mutamenti
urbanisticamente rilevanti della destinazione d'uso degli immobili
nei centri storici, quando tali mutamenti non siano accompagnati da
opere. Non essendovi opere realizzate, infatti, non vi sarebbe
alcunchè da demolire, ma un mero uso abusivo, che può essere
semplicemente oggetto di un ordine di cessazione, secondo quanto
previsto dal nuovo comma 2-bis dell'art. 196 della legge reg. Toscana
n. 65 del 2014, parimenti introdotto dalla legge reg. Toscana n. 69
del 2019, ma non impugnato dal Presidente del Consiglio dei ministri.
15.3.- La censura non è fondata.
L'art. 31 t.u. edilizia, invocato nel ricorso quale parametro
interposto, si riferisce infatti soltanto a interventi eseguiti in
assenza di permesso di costruire, o in totale difformità rispetto ad
esso, che comportano la realizzazione di un organismo edilizio
integralmente diverso da quello oggetto del permesso, ovvero
l'esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto
che dia vita a un organismo edilizio (o parte di esso) autonomamente
utilizzabile: ipotesi ben distinte da quelle della mera modificazione
dell'uso senza opere edilizie di un'unità immobiliare, cui si
riferisce la disposizione regionale impugnata.
Non sussiste dunque alcun contrasto tra quest'ultima e l'invocato
parametro interposto.
16.- Sono poi congiuntamente impugnati l'art. 53, comma 3, e 54,
comma 1, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019.
Il primo inserisce il comma 6-bis nell'art. 200 della legge reg.
Toscana n. 65 del 2014, che detta la disciplina sanzionatoria per gli
interventi compiuti in assenza di SCIA o in difformità da essa. Il
nuovo comma 6-bis dispone, in particolare, che nel caso di mutamenti
urbanisticamente rilevanti della destinazione d'uso eseguiti senza
opere edilizie, «in assenza o in difformità dalla SCIA e in
difformità dalle norme urbanistiche o dalle prescrizioni degli
strumenti della pianificazione urbanistica comunali, oppure della
disciplina di cui all'articolo 98, il comune ordina la cessazione
dell'utilizzazione difforme dell'immobile, disponendo che questa
avvenga entro il termine massimo di sei mesi».
La seconda disposizione impugnata inserisce invece il comma 2-bis
nell'art. 201 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, che disciplina
gli interventi di attività edilizia libera realizzati in difformità
dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti
urbanistici dei Comuni. Il nuovo comma 2-bis stabilisce, in
particolare, che «[n]el caso dei mutamenti della destinazione d'uso
di immobili, o di loro parti, eseguiti all'interno della stessa
categoria funzionale, in assenza di opere edilizie, in difformità
dalle norme urbanistiche o dalle prescrizioni degli strumenti della
pianificazione urbanistica comunali, oppure dalla disciplina di cui
all'art. 98, il comune ordina la cessazione dell'utilizzazione
difforme dell'immobile, disponendo che questa avvenga entro il
termine massimo di sei mesi».
16.1.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, le due
disposizioni si porrebbero in contrasto con la già esaminata norma
di principio nella materia «governo del territorio» di cui all'art.
31, comma 2, t.u. edilizia, che dispone l'acquisizione gratuita al
patrimonio del Comune del bene e dell'area di sedime, nel caso in cui
il responsabile dell'abuso non provveda alla demolizione e al
ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni
dall'ingiunzione.
16.2.- Secondo la difesa regionale, le censure sarebbero
infondate, dal momento che le disposizioni impugnate sarebbero in
realtà conformi alla disciplina dettata dall'art. 37 t.u. edilizia,
che non prevede l'acquisizione del bene e dell'area di sedime al
patrimonio del comune per gli interventi eseguiti in assenza o in
difformità dalla SCIA.
16.3.- Le censure non sono fondate, in ragione dell'insussistenza
di alcun contrasto tra le disposizioni impugnate e il parametro
interposto invocato dalla difesa statale (l'art. 31 t.u. edilizia),
per le medesime ragioni già illustrate a proposito della questione
relativa all'art. 51, comma 6, della legge reg. Toscana n. 69 del
2019 (supra, punto 15.3.).
17.- È poi impugnato l'art. 66, comma 1, della legge reg.
Toscana n. 69 del 2019, che inserisce il comma 2-bis nell'art. 2
della legge della Regione Toscana 8 febbraio 2015, n. 5 (Norme per il
recupero abitativo dei sottotetti), con specifico riferimento
all'ipotesi di cui alla lettera b) della nuova disposizione.
Il nuovo comma 2-bis dispone che «[q]ualora consentita dagli
strumenti urbanistici comunali, la destinazione d'uso residenziale
può essere conseguita anche contestualmente alla realizzazione degli
interventi di cui alla presente legge, fermo restando quanto previsto
all'articolo 3, comma 4 bis. In tal caso gli interventi diretti al
recupero dei sottotetti sono soggetti: a) a permesso di costruire ai
sensi dall'articolo 134, comma 1, lettera e bis), della L. R.
65/2014, fermo restando quanto disposto dall'articolo 134, comma
2-bis, della medesima legge regionale, ove ricadenti all'interno
delle zone omogenee "A" di cui al D. M. 1444/1968 lavori pubblici o
ad esse assimilate dagli strumenti comunali di pianificazione
urbanistica; b) a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA)
nei casi diversi da quelli di cui alla lettera a)».
17.1.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la prima
disposizione contrasterebbe con «il combinato disposto dell'art. 10,
comma 1, lettera c), dell'art. 23, comma 1, lettera a), e dell'art.
22, comma 1, lettera c)», t.u. edilizia, in violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., in relazione alla materia «governo del
territorio». Ciò in quanto gli interventi diretti al recupero dei
sottotetti sarebbero inquadrabili nella categoria degli interventi di
ristrutturazione edilizia.
17.2.- Secondo la difesa regionale, la censura sarebbe infondata.
Gli interventi di recupero dei sottotetti rientrerebbero tra gli
interventi di ristrutturazione cosiddetta "leggera", assoggettabili
alla SCIA "ordinaria" di cui all'art. 22 t.u. edilizia, che
comprenderebbe «quelle attività edilizie di ristrutturazione che non
alterano la sagoma dell'edificio qualora sottoposto a vincolo ai
sensi del D. Lgs. n. 42/2004». La legge reg. Toscana n. 5 del 2010
avrebbe pertanto disciplinato gli interventi ammissibili per il
recupero dei sottotetti in modo da ritenerli riconducibili alla
ristrutturazione edilizia "leggera" di cui all'art. 135, comma 2,
lettera d), della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, come confermato
dalla previsione che non è ammessa modifica della sagoma (art. 1,
comma 2, della legge reg. Toscana n. 5 del 2010), nè alcuna
modificazione delle altezze di colmo e di gronda delle superfici o
delle linee di pendenza delle falde, nè, infine, alcun aumento delle
unità immobiliari esistenti (art. 3, comma 3 e 4, della legge reg.
Toscana n. 5 del 2010). Proprio per tali ragioni, questi interventi
sarebbero stati già soggetti a mera SCIA "ordinaria" (art. 2, comma
2, della legge reg. Toscana n. 5 del 2010).
17.3.- La censura non è fondata.
La norma regionale impugnata, in sostanza, consente che, per il
tramite degli interventi di recupero abitativo dei sottotetti e
contestualmente a tali interventi, si possa far transitare - mediante
SCIA "ordinaria" - l'unità immobiliare (cui il sottotetto accede)
alla categoria funzionale «residenziale». La stessa norma regionale
precisa che ciò non può avvenire nei centri storici, per i quali
essa impone il permesso di costruire o la "super SCIA", secondo
quanto stabilito dal t.u. edilizia.
Ora, l'art. 10, comma 2, t.u. edilizia consente alle Regioni di
stabilire «con legge quali mutamenti, connessi o non connessi a
trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro parti, sono
subordinati a permesso di costruire o a segnalazione certificata di
inizio attivita'»; e ciò fermo il vincolo, stabilito dall'art. 10,
comma 1, t.u. edilizia, della necessità del permesso (tra l'altro)
per i mutamenti di destinazione d'uso nei centri storici (permesso
eventualmente sostituibile con la "super SCIA", ex art. 23, comma 01,
lettera a, dello stesso testo unico).
La Regione ha fatto uso di tale facoltà. La norma regionale
impugnata, dopo aver richiesto il permesso o la "super SCIA" per gli
interventi di recupero dei sottotetti da cui possa originare il
mutamento di destinazione d'uso per immobili siti nei centri storici,
ha stabilito che per gli immobili esterni ai centri storici è
sufficiente la SCIA "ordinaria". Il che, in assenza di alterazioni
dell'edificio originario tali da costituire interventi di
ristrutturazione "pesante", non appare in contrasto con alcun
principio fondamentale stabilito dal t.u. edilizia.
18.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, infine,
l'art. 67, comma 2, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che
introduce il comma 4-bis dell'art. 3 della legge reg. Toscana n. 5
del 2010, il quale dispone che «[l]e superfici dei locali sottotetto
derivanti dagli interventi di recupero di cui alla presente legge non
sono computate ai fini del rispetto delle superfici minime e dei
requisiti igienico-sanitari fissati dalla normativa vigente per le
unità immobiliari residenziali».
18.1.- Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata si
porrebbe «in contrasto con il parametro interposto rappresentato dal
decreto ministeriale 5 luglio 1975, recante "Modificazioni alle
istruzioni ministeriali 20 giugno 1896 relativamente all'altezza
minima ed ai requisiti igienico-sanitari principali dei locali
d'abitazione"», e, in particolare, con i suoi artt. 2 e 3. Tale
contrasto determinerebbe la violazione del principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e dell'art. 32 Cost. nonchè,
in via subordinata, dell'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione
alle materie «governo del territorio» e «tutela della salute».
18.2.- Secondo la difesa regionale, le censure sarebbero
infondate, in quanto frutto di un fraintendimento sulla lettura della
disposizione impugnata. Sarebbe infatti erronea l'interpretazione del
ricorrente, per cui tale disposizione sarebbe diretta a derogare alle
superfici minime e ai requisiti igienico sanitari fissati per le
unità immobiliari residenziali in caso di recupero dei sottotetti.
Dal tenore della disposizione impugnata si evincerebbe invece che le
«superfici dei sottotetti derivanti dagli interventi di recupero non
sono computate ai fini del rispetto delle superfici minime e dei
requisiti igienico-sanitari fissati dalla normativa vigente per le
unità immobiliari residenziali». Ciò significherebbe «che le
superfici minime e i requisiti igienico-sanitari devono già essere
presenti negli immobili interessati dagli interventi di recupero dei
sottotetti, i quali, diversamente, non sarebbero ammissibili per le
destinazioni residenziali». La corretta lettura della norma regionale
in questione la renderebbe, pertanto, pienamente legittima.
18.3.- Ad avviso di questa Corte, le censure in esame sono
inammissibili, in quanto del tutto oscure nel loro significato. In
effetti, dalla disposizione impugnata si evince inequivocabilmente
che i requisiti minimi di superficie posti dalla normativa
regolamentare del d.m. del 5 luglio 1975 devono preesistere
all'intervento di recupero, senza che l'apporto di superficie
scaturente dall'intervento stesso comporti l'acquisizione
dell'abitabilità delle unità immobiliari cui accedono, qualora tale
abitabilità fosse originariamente assente. Di talchè non è dato
comprendere quali siano i profili di incompatibilità con il
principio di ragionevolezza, con la tutela della salute ovvero con i
principi fondamentali in materia di governo del territorio lamentati
dalla difesa statale.
19.- In conclusione:
- quanto alle questioni promosse nei confronti dell'art. 30,
commi 1, 4 e 5, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che
introducono rispettivamente la lettera e-bis) del comma 1, il comma
2-bis e il comma 2-ter nell'art. 134 della legge reg. Toscana n. 65
del 2014, è fondata quella relativa al comma 5, e non sono fondate
quelle relative ai commi 1 e 4;
- quanto alle questioni promosse nei confronti dell'art. 36,
comma 1, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che sostituisce il
testo dell'art. 167 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, sono
inammissibili quelle in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., e non è
fondata quella in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.;
- quanto alle questioni promosse nei confronti dell'art. 34,
comma 1, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che modifica l'art.
145, comma 2, lettera d), della legge reg. Toscana n. 65 del 2014,
sono inammissibili quelle in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., e
non è fondata quella in riferimento all'art. 117, terzo comma,
Cost.;
- quanto alle questioni promosse nei confronti dell'art. 37,
comma 1, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che sostituisce
l'art. 168 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, impugnato
limitatamente alla nuova formulazione dei commi 3 e 4, sono
inammissibili quelle in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., ed è
invece fondata quella in riferimento all'art. 117, terzo comma,
Cost.;
- le questioni promosse nei confronti dell'art. 38, comma 1,
della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che sostituisce l'art. 169
della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, impugnato limitatamente alla
nuova formulazione dei commi 1, 2, lettera a), 4 e 5, sono
inammissibili;
- le questioni promosse nei confronti dell'art. 34, comma 2,
della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che introduce il comma 2-bis
nell'art. 145 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, sono
inammissibili;
- le questioni promosse nei confronti dell'art. 39, comma 1,
della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che sostituisce l'art. 170
della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, sono inammissibili;
- quanto alle questioni promosse nei confronti dell'art. 40,
comma 1, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che introduce
l'art. 170-bis della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, impugnato
limitatamente ai commi 1 e 5, va dichiarata la cessazione della
materia del contendere con riguardo al comma 1 del nuovo art. 170-bis
della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, mentre, con riguardo al
comma 5 dello stesso art. 170-bis, sono inammissibili le censure
formulate in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., ed è invece
fondata la censura formulata in riferimento all'art. 117, terzo
comma, Cost.;
- quanto alle questioni promosse nei confronti dell'art. 41,
comma 1, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che introduce
l'art. 170-ter della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, va dichiarata
la cessazione della materia del contendere;
- quanto alle questioni promosse nei confronti dell'art. 44,
comma 1, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che sostituisce
l'art. 174 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, impugnato
limitatamente ai commi 4 e 5, sono inammissibili quelle in
riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., ed è invece fondata quella in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.;
- quanto alle questioni promosse nei confronti dell'art. 45,
comma 1, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che sostituisce
l'art. 181 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, impugnato
limitatamente alla nuova formulazione del comma 2, lettere d), e),
f), g) e i), va dichiarata la cessazione della materia del
contendere;
- quanto alle questioni promosse nei confronti dell'art. 73 della
legge reg. Toscana n. 69 del 2019, sono inammissibili quelle in
riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., ed è invece fondata quella in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.;
- la questione promossa nei confronti dell'art. 46, comma 1,
della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che modifica l'art. 182,
comma 2, della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, è fondata;
- la questione promossa nei confronti dell'art. 51, comma 6,
della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che inserisce la lettera
b-bis) nell'art. 196, comma 8, della legge reg. Toscana n. 65 del
2014, non è fondata;
- le questioni promosse nei confronti dell'art. 53, comma 3,
della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che inserisce il comma 6-bis
nell'art. 200 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, e dell'art.
54, comma 1, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che inserisce
il comma 2-bis nell'art 201 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014,
non sono fondate;
- la questione promossa nei confronti dell'art. 66, comma 1,
della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che inserisce il comma 2-bis
nell'art. 2 della legge reg. Toscana n. 5 del 2010, non è fondata;
- le questioni promosse nei confronti dell'art. 67, comma 2,
della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, che inserisce il comma 4-bis
nell'art. 3 della legge reg. Toscana n. 5 del 2010, sono
inammissibili.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dall'art. 30, comma
5, della legge della Regione Toscana 22 novembre 2019, n. 69
(Disposizioni in materia di governo del territorio. Adeguamenti alla
normativa statale in materia di edilizia e di sismica. Modifiche alle
leggi regionali 65/2014, 64/2009, 5/2010 e 35/2015);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 37, comma
1, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, limitatamente ai commi 3
e 4 dell'art. 168 della legge della Regione Toscana 10 novembre 2014,
n. 65 (Norme per il governo del territorio), come da esso
riformulato;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 40, comma
1, limitatamente al comma 5 del nuovo art. 170-bis della legge reg.
Toscana n. 65 del 2014, come da esso introdotto;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 44, comma
1, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, limitatamente ai commi 4
e 5 dell'art. 174 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, come da
esso riformulato;
5) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 46, comma
1, della legge reg. Toscana n. 69 del 2019;
6) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 73 della
legge reg. Toscana n. 69 del 2019;
7) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 30, commi 1 e 4, 36, comma 1, 34, comma 1,
51, comma 6, 53, comma 3, 54, comma 1 e 66, comma 1, della legge reg.
Toscana n. 69 del 2019, promosse, in riferimento all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri
con il ricorso indicato in epigrafe;
8) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 34, commi 1 e 2, 36, comma 1, 37, comma 1,
38, comma 1, 39, comma 1, 40, comma 1, nella parte in cui ha
introdotto il comma 5 del nuovo art. 170-bis della legge reg. Toscana
n. 65 del 2014, 44, comma 1, 67, comma 2, e 73 della legge reg.
Toscana n. 69 del 2019, promosse, in riferimento complessivamente
agli artt. 3, 32, 97 e 117, terzo comma, Cost., dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
9) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 40, comma 1,
nella parte in cui ha introdotto il comma 1 del nuovo art. 170-bis
della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, 41, comma 1, e 45, comma 1,
della legge reg. Toscana n. 69 del 2019, promosse, in riferimento
agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, Cost., dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 novembre 2020.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 gennaio 2021.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE