1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 26-11-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 382 ORDINANZA 17 - 20 novembre 2008
Parchi e riserve naturali - Regione Puglia - Legge-provvedimento istitutiva di Parco naturale regionale - Omessa considerazione di quanto stabilito in precedenti decisioni del Tribunale amministrativo regionale(rimettente), in relazione alla fase del procedimento amministrativo propedeutico all'adozione della legge - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione ed asserita irragionevolezza - Questione identica ad altra gia' dichiarata non fondata - Assenza di profili o argomenti diversi o ulteriori rispetto a quelli gia' esaminati - Manifesta infondatezza. - Legge della Regione Puglia 28 maggio 2007, n. 13. - Costituzione, artt. 3 e 97. (008C0919) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 26-11-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Puglia 28 maggio 2007, n. 13 (Istituzione del Parco naturale
regionale «Litorale di Ugento»), promosso con ordinanza del 20
dicembre 2007 dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia,
sezione staccata di Lecce, sul ricorso proposto da Labbate Ettore
contro la Regione Puglia ed altri, iscritta al n. 128 del registro
ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 19, 1ª serie speciale, dell'anno 2008.
Visto l'atto di costituzione di Labbate Ettore, della Provincia di
Lecce, del Comune di Ugento e della Regione Puglia;
Udito nella Camera di consiglio del 22 ottobre 2008 il giudice
relatore Paolo Maria Napolitano.
Ritenuto che, con ordinanza depositata il 20 dicembre 2007, il
Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di
Lecce, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale della legge
della Regione Puglia 28 maggio 2007, n. 13 (Istituzione del Parco
naturale regionale «Litorale di Ugento»);
che il giudice rimettente, dopo aver premesso che i ricorsi,
proposti da soggetti proprietari di beni immobili siti in zona
interessata dalla istituzione del Parco naturale, hanno ad oggetto il
verbale della conferenza dei servizi del 24 novembre 2006 inerente la
istituzione del Parco naturale in questione, nonchè ogni altro atto
connesso relativo al procedimento per la predetta istituzione,
precisa che la legge Regione Puglia 24 luglio 1997, n. 19 (Norme per
l'istituzione delle aree naturali protette nella Regione Puglia), ha
previsto per la creazione delle aree naturali protette di interesse
regionale un articolato procedimento, suddiviso in due fasi da
svolgersi in sequenza: l'una, di natura amministrativa, diretta a
«realizzare la partecipazione ed il concorso dei soggetti pubblici e
privati portatori dei molteplici interessi coinvolti», l'altra, di
carattere legislativo, che inizia con la presentazione al Consiglio
regionale, da parte della Giunta, dello schema definitivo di disegno
di legge per l'approvazione della legge-provvedimento;
che, chiarisce il rimettente, tale duplicità risulta conservata
anche a seguito della intervenuta modifica dell'art. 6 della legge
reg. Puglia n. 19 del 1997 - realizzata tramite l'art. 22 della legge
della Regione Puglia 19 luglio 2006, n. 22 (Assestamento e prima
variazione al bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2006) - il quale, prescrivendo la pubblicazione nel Bollettino
ufficiale della Regione Puglia dello schema di disegno di legge,
richiede, se correttamente interpretato, che, dopo questo
adempimento, si tenga un'ulteriore conferenza dei servizi, per la
valutazione degli «apporti partecipativi» conseguenti a tale
pubblicazione;
che, tanto premesso, il Tribunale amministrativo
regionalerimettente osserva che gli originari ricorsi dovrebbero
essere dichiarati improcedibili poichè, durante il giudizio, è
stata approvata, promulgata ed è entrata in vigore la legge reg.
Puglia n. 13 del 2007, istitutiva del ricordato Parco naturale.
Infatti, sopravvenuta la legge-provvedimento, il sindacato del
giudice amministrativo trova un limite insormontabile nell'avvenuta
legificazione del preesistente provvedimento amministrativo;
che, prosegue l'ordinanza, tale fenomeno non comporta, peraltro,
il sacrificio degli interessi dei cittadini, trasferendosi la tutela
di questi dal piano della giurisdizione amministrativa a quello della
giustizia costituzionale;
che, esaminate perciò le eccezioni di legittimità
costituzionale sollecitate dalla parte privata ricorrente, il
rimettente ritiene che sia rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale della legge regionale
n. 13 del 2007;
che detta legge regionale sarebbe, infatti, irragionevole
poichè «la stessa non ha tenuto conto del mancato rispetto delle
regole dettate [dal suddetto] Tribunale amministrativo
regionale(nelle sentenze nn. 1184, 1185, 1186 e 1187/2006) in
relazione alla fase del propedeutico procedimento amministrativo, in
particolare per ciò che attiene al (corretto) contraddittorio con
gli interessati»;
che, riguardo alla rilevanza della questione, il rimettente
richiama la problematica connessa alla garanzia giurisdizionale in
caso di legge-provvedimento di approvazione, connotata sia dal
vincolo funzionale che lega questa a precedenti provvedimenti
amministrativi, sia dal concorso della volontà legislativa con
quella amministrativa nella definizione del contenuto dispositivo
sostanziale, contenuto in cui confluiscono gli atti amministrativi
assorbiti nell'atto legislativo, di cui acquistano valore e forza;
che, aggiunge, pertanto, il rimettente, per un verso l'incidente
di costituzionalità è l'unico strumento di tutela nei confronti dei
provvedimenti amministrativi impugnati e assorbiti dalla legge
regionale, per altro verso, solo ove la legge censurata fosse
dichiarata incostituzionale, il giudizio a quo non sarebbe
improcedibile;
che, quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente
premette, riguardo alle leggi-provvedimento, che il riconoscimento in
capo al legislatore di un vasto ambito di discrezionalità deve
essere bilanciato dalla sua sottoposizione ad un controllo di
costituzionalità - tanto più rigoroso quanto più marcata è la
natura provvedimentale dell'atto - sotto il profilo della non
arbitrarietà e ragionevolezza; controllo che investe anche gli atti
amministrativi che sono il presupposto di quello legislativo;
che, sulla base di ciò, il Tribunale amministrativo regionale
della Puglia, sezione staccata di Lecce, ritiene che la legge
regionale n. 13 del 2007 sia in contrasto con gli artt. 3 e 97 della
Costituzione in quanto il Consiglio regionale, nell'approvarla, non
avrebbe tenuto conto del mancato rispetto delle regole dettate dallo
stesso T.A.R., con le quattro sentenze prima ricordate, in relazione
alla fase del procedimento amministrativo propedeutico alla adozione
degli atti legislativi;
che ciò si sarebbe verificato riguardo alla non corretta
attivazione del «contraddittorio con gli interessati», in quanto, ad
avviso del rimettente, non sarebbe stata data adeguata pubblicità a
tale fase del procedimento onde consentire ai soggetti interessati di
partecipare ad esso;
che, in particolare, non sarebbe stato chiarito nè che, prima
della convocazione della conferenza dei servizi del 24 novembre 2006,
vi era la possibilità per gli interessati di formulare osservazioni,
nè il termine entro cui queste dovevano essere presentate;
che si è costituito in giudizio l'originario ricorrente, Ettore
Labbate, eccependo preliminarmente la manifesta irrilevanza della
questione di legittimità costituzionale e chiedendone, pertanto, la
dichiarazione di inammissibilità;
che, ad avviso della costituita difesa, la quale richiama le
precedenti sentenze numeri 225 e 226 del 1999 della Corte
costituzionale, la legge censurata, pur caratterizzandosi come legge
provvedimento, non è una legge «in sanatoria o in approvazione», che
si sostituisce, assorbendoli, a precedenti provvedimenti
amministrativi, ma sarebbe una legge di mera «copertura politica»,
costituendo elemento di sola integrazione dell'efficacia degli atti
amministrativi presupposti, per i quali rimarrebbe integro il potere
di sindacato del giudice amministrativo;
che ciò si verificherebbe ogni qual volta sia lo stesso
legislatore a riconoscere in capo alla Amministrazione la funzione
amministrativa, riservando a sè «esclusivamente il ruolo (di
copertura politica e) di istituzione e quindi di integrazione
dell'efficacia alle determinazioni assunte in sede amministrativa»;
che siffatta ipotesi ricorrerebbe nella fattispecie in quanto la
legge regionale n. 19 del 1997, all'art. 6, prevede che il
procedimento per la istituzione e la definizione delle aree naturali
protette si articoli in una fase amministrativa tesa alla
individuazione dei confini dell'area e alla sua regolamentazione, ed
in una successiva fase legislativa volta alla «finale copertura
politica con mera determinazione istitutiva»;
che la difesa della parte privata prosegue rilevando che, se è
vero che nelle ipotesi tipiche di legge provvedimento a contenuto
sostitutivo gli strumenti di tutela del cittadino si spostano sul
versante della giustizia costituzionale, ciò non può valere nelle
ipotesi, quale quella in esame, in cui è lo stesso legislatore a
riconoscere le particolari attribuzioni del potere amministrativo,
riservando a sè un compito di sola copertura politica, in quanto
escludere in tali casi la giustiziabilità della fase amministrativa
verrebbe a contraddire la stessa volontà del legislatore, che, nel
riconoscere la autonomia di questa, ne ha escluso la sottrazione al
controllo di legittimità;
che, diversamente ragionando, soggiunge la difesa privata,
l'art. 6 della legge regionale n. 19 del 1997 avrebbe un contenuto
contraddittorio poichè da un lato assegnerebbe alla Amministrazione
un determinato potere, soggetto agli ordinari controlli, dall'altro,
prevedendo un successivo intervento legislativo, consentirebbe
l'azzeramento di ogni garanzia procedimentale e di verifica della
precedente fase;
che, diversamente da quanto ritenuto dal rimettente, nel caso in
questione gli atti amministrativi prodromici alla determinazione
legislativa non sono stati posti nel nulla da questa, così rimanendo
integra la giurisdizione del giudice amministrativo su di essi;
che, qualora la questione non sia ritenuta inammissibile, la
difesa della parte privata conclude, in via subordinata, nel senso
della fondatezza della questione sollevata;
che, in particolare, è dedotta la contrarietà della legge
censurata al principio di eguaglianza e a quello di imparzialità e
buon andamento dell'agere amministrativo nonchè la irrazionalità
della medesima;
che l'art. 3 della Costituzione sarebbe violato in quanto il
legislatore regionale avrebbe «fatto proprio» un procedimento
espressione di discrezionalità arbitraria e, perciò,
discriminatoria, mentre l'art. 97 della Costituzione sarebbe violato
in quanto la mancata attivazione del contraddittorio fra le parti,
indice di scarsa trasparenza della azione amministrativa, si
tradurrebbe, in quanto in contrasto con la regola del giusto
procedimento, nel vizio di parzialità e cattivo andamento della
amministrazione;
che si è, altresì, costituita la Regione Puglia, concludendo,
in via preliminare, per la inammissibilità e, nel merito, per
l'infondatezza della questione;
che, per la difesa regionale, infatti, la questione sarebbe
inammissibile per difetto di motivazione in quanto nelle ordinanze
con la quali la medesima è stata sollevata non si rinviene alcun
riferimento a violazioni da parte delle disposizioni regionali
censurate sia dell'art. 97 che dell'art. 3 della Costituzione: il
richiamo alle norme costituzionali sarebbe svolto, difatti, con
estrema genericità senza alcuna analisi «dei profili di rilevanza
costituzionali sollevati»;
che, aggiunge la medesima difesa, la questione sarebbe anche
inammissibile per difetto di rilevanza in quanto, essendo stati i
provvedimenti impugnati emanati in base a disposizioni legislative,
non oggetto di autonome censure, le quali non prevedono la
partecipazione dei cittadini interessati alla fase amministrativa
della procedura, anche se le norme censurate dovessero essere
dichiarate incostituzionali, la amministrazione dovrebbe adottare
nuovamente gli atti impugnati reiterandone i medesimi contenuti;
che, quanto al merito della questione, la Regione Puglia
contesta la sussistenza di qualsivoglia vizio procedimentale nella
fase a monte della adozione della legge censurata, in particolare
osservando come, a mente di quanto previsto dall'art. 13 della legge
7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e diritto di accesso ai documenti amministrativi), in
caso di atti generali di pianificazione e programmazione territoriale
(ambito nel quale sono compresi quelli aventi ad oggetto la
istituzione di Parchi naturali), sono derogate le disposizioni
contenute nella medesima legge in tema di partecipazione degli
interessati al procedimento, essendo, viceversa, a tale fine
applicabili le particolari discipline di settore, discipline che,
aggiunge la Regione, sono state nel caso di specie rispettate;
che, escluso il vizio presupposto, risulterebbe in tal modo
l'infondatezza delle censure formulate dal rimettente quanto alla
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione;
che si è costituita in giudizio la Provincia di Lecce, la quale
ha preliminarmente eccepito la inammissibilità della questione per
difetto di rilevanza, stante il difetto assoluto di giurisdizione del
rimettente;
che a tale conclusione la difesa provinciale è giunta sulla
base di quanto stabilito dalla Corte di cassazione, con l'ordinanza
n. 2439 del 1° febbraio 2008, allorchè affermò che gli atti del
tipo di quelli impugnati «in quanto espressione di esercizio della
potestà legislativa dell'ente Regione, sono sottratti al sindacato
giurisdizionale, sia del giudice ordinario che di quello
amministrativo»;
che la medesima difesa deduce un ulteriore motivo di irrilevanza
della questione sulla scorta di quanto affermato dalla Corte
costituzionale nelle già menzionate sentenze n. 225 e n. 226 del
1999: potendo, infatti, i giudizi a quibus essere definiti
indipendentemente dalla risoluzione del quesito sottoposto alla
Corte, la relativa questione sarebbe inammissibile;
che la difesa provinciale contesta, altresì, la ammissibilità
della questione per non aver il rimettente indicato con precisione
quali disposizioni della legge regionale si assumono essere
costituzionalmente illegittime;
che, ad avviso della provincia, il rimettente, utilizzando la
locuzione del tutto generica «artt. 1 e seguenti della legge
regionale pugliese 28 maggio 2007, n. 13», viene ad identificare, in
definitiva, l'oggetto della censura col testo della intera legge;
che altro profilo di inammissibilità concerne il vizio della
motivazione sulla non manifesta infondatezza, non essendo sul punto
le argomentazioni del rimettente sostenute da un adeguato corredo
motivazionale sia per ciò che concerne l'asserita violazione
dell'art. 3 della Costituzione sia per ciò che riguarda la
violazione dell'art. 97 della medesima;
che la difesa della Provincia di Lecce ritiene che la questione
sarebbe comunque priva di rilevanza, poichè il suo accoglimento non
recherebbe alcun concreto vantaggio ai ricorrenti, stanti le misure
di salvaguardia previste dagli artt. 6 e 8 della legge regionale
n. 19 del 1997, le quali inibiscono qualsiasi trasformazione del
territorio;
che, infine, nel merito la questione sarebbe infondata, attesa
la legittimità della fase amministrativa del procedimento, la quale
si è svolta nel rispetto dei principi fissati sia dalla legge n. 394
del 1991 che dalla legge regionale n. 19 del 1997, che non prevedono
la partecipazione dei privati alla conferenza dei servizi;
che si è, infine, costituito nel giudizio di fronte alla Corte
anche il Comune di Ugento il quale, richiamando anch'esso l'ordinanza
della Corte di cassazione n. 2439 del 1° febbraio 2008, ha
preliminarmente eccepito la inammissibilità della questione stante
il difetto assoluto di giurisdizione del giudice a quo;
che la questione sarebbe, anche per altri motivi, inammissibile
e, comunque, infondata;
che l'inammissibilità sarebbe motivata dalla circostanza che il
rimettente non avrebbe chiarito in quale modo dal difetto di
partecipazione degli interessati al procedimento amministrativo
sarebbe scaturita una violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione da parte della successiva legge regionale n. 13 del
2007;
che ulteriore profilo di inammissibilità deriverebbe dal
difetto di rilevanza della questione di legittimità costituzionale
rispetto alla decisione da assumere nel giudizio a quo. Infatti, al
di là del dedotto vizio formale, il rimettente non avrebbe indicato
alcuna lesione sostanziale alla posizione del ricorrente in tale
giudizio che possa essere sanata attraverso l'eventuale declaratoria
di incostituzionalità della legge censurata: peraltro tale
declaratoria non comporterebbe alcun concreto risultato in favore di
questo, attesa la persistenza delle misure di salvaguardia dettate
dagli artt. 6 e 8 della legge regionale n. 19 del 1997 in forza delle
quali è, comunque, preclusa ogni attività di trasformazione del
territorio;
che, quanto al merito, il Comune di Ugento fa derivare
l'infondatezza della questione dalla insussistenza dei vizi
procedimentali lamentati dal rimettente: in particolare rileva che,
data la tipologia del provvedimento da assumere, volto alla
istituzione di un'area naturale protetta, non vi era alcuna
necessità di coinvolgere in esso i proprietari dei terreni inclusi
nel perimetro dell'area stessa;
che l'insussistenza del vizio procedimentale escluderebbe la
sussistenza del vizio di costituzionalità;
che, nell'imminenza della data fissata per la trattazione della
causa in camera di consiglio, la difesa della Regione Puglia ha fatto
pervenire una memoria illustrativa nella quale, richiamata le recente
sentenza n. 241 del 2008 di questa Corte e i principi in essa
contenuti, ha chiesto che la questione di legittimità costituzionale
sollevata dal Tribunale amministrativo regionalesalentino sia
dichiarata, in applicazione di tali principi, manifestamente
inammissibile o, comunque, manifestamente infondata;
che, in via subordinata, la predetta difesa ha chiesto che la
questione, difettando sostanzialmente in essa il requisito della
incidentalità, posto che il giudizio a quo avrebbe come suo unico
effettivo oggetto il dubbio di costituzionalità sollevato dal
rimettente, sia in ogni caso dichiarata inammissibile.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale della
Puglia, sezione staccata di Lecce, con ordinanza depositata il 20
dicembre 2007 ha sollevato, con riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale della legge
della Regione Puglia 28 maggio 2007, n. 13 (Istituzione del Parco
naturale regionale «Litorale di Ugento»);
che il Tribunale amministrativo regionalesalentino, essendo
stati impugnati di fronte a lui atti pertinenti al procedimento
amministrativo prodromico alla adozione della indicata legge
regionale, dubita della legittimità costituzionale della medesima,
sospettandone il contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione,
essendo la stessa viziata da irragionevolezza e lesiva del principio
di buona amministrazione poichè approvata da parte del Consiglio
regionale pugliese senza che si fosse adeguatamente tenuto conto di
quanto, in precedenza, stabilito dal medesimo T.A.R., con taluni
provvedimenti giurisdizionali, in merito alle modalità di
attivazione, nel corso delle fasi amministrative preordinate alla
istituzione del Parco naturale, del contraddittorio con i soggetti
interessati;
che il Tribunale amministrativo regionalerimettente, con altre
ordinanze pronunziate nel corso di separati giudizi promossi da
diversi soggetti titolari anch'essi, come il ricorrente nell'attuale
giudizio a quo, di diritti su beni immobili ricadenti nel perimetro
dell'istituito Parco naturale, ha sollevato, in base profili identici
a quelli ora in esame, questione di legittimità costituzionale della
medesima legge reg. Puglia n. 13 del 2007;
che tali ordinanze già sono state vagliate da questa Corte la
quale, con la recente sentenza n. 241 del 2008 - rigettate le
eccezioni di inammissibilità formulate dalle parti costituite - ha
dichiarato la infondatezza dei sollevati dubbi di costituzionalità
relativi alla predetta legge regionale;
che, non risultando addotti profili o argomenti diversi o
ulteriori rispetto a quelli già valutati nella citata sentenza
n. 241 del 2008, la questione deve essere dichiarata manifestamente
infondata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale della legge della Regione Puglia 28 maggio 2007, n. 13
(Istituzione del Parco naturale regionale «Litorale di Ugento»),
sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo della Puglia, sezione staccata di Lecce, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 novembre 2008.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Napolitano
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 novembre 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola