1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 27-6-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 202 SENTENZA 6 - 18 giugno 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Norme della legge finanziaria 2006 - Ricorsi delle Regioni Campania, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia - Prospettazione di pluralita' di questioni - Trattazione delle questioni concernenti i commi 337, 339 e 340 dell'art. 1 - Riserva di ulteriori decisioni. Imposte e tasse - Norme della legge finanziaria 2006 - Imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) - Destinazione della quota del 5 per mille per finanziare, a scelta del contribuente, il volontariato, la ricerca scientifica e l'universita', la ricerca sanitaria, o altre attivita' sociali svolte dal comune di residenza del contribuente - Disciplina, ad opera di fonte statale non regolamentare, delle modalita' di richiesta del finanziamento - Ricorsi delle Regioni Campania, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia - Eccezione di inammissibilita' per carenza di interesse al ricorso - Reiezione, stante l'intervenuta applicazione della normativa impugnata. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 337, 339 e 340. - Costituzione, artt. 114, 117, 118 e 119. Imposte e tasse - Norme della legge finanziaria 2006 - Imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) - Destinazione della quota del 5 per mille per finanziare, a scelta del contribuente, il volontariato, la ricerca scientifica e l'universita', la ricerca sanitaria, o altre attivita' sociali svolte dal comune di residenza del contribuente - Ricorsi delle Regioni Campania, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia - Asserita creazione di fondo patrimoniale statale vincolato con conseguente invasione della competenza legislativa residuale ed esorbitanza dalla fissazione di principi fondamentali in materia di competenza concorrente - Erroneo presupposto interpretativo - Non fondatezza delle questioni. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 337, 339 e 340. - Costituzione, artt. 114, 117, 118 e 119. (007C0797) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 27-6-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 337,
339 e 340 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2006), promossi con ricorsi delle Regioni Campania,
Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia, notificati il 27 febbraio
2006, depositati in cancelleria il 3 e il 4 marzo 2006 ed iscritti ai
nn. 36, 39 e 41 del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 aprile 2007 il giudice
relatore Franco Gallo;
Uditi gli avvocati Vincenzo Cocozza per la Regione Campania,
Giandomenico Falcon e Franco Mastragostino per la Regione
Emilia-Romagna, Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia
Giulia e l'avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
Udito nuovamente nell'udienza pubblica del 5 giugno 2007,
rifissata in ragione della intervenuta modifica della composizione
del collegio, il giudice relatore Franco Gallo;
Uditi nuovamente nell'udienza pubblica del 5 giugno 2007 gli
avvocati Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e Andrea Manzi per
la Regione Emilia-Romagna, Giandomenico Falcon per la Regione
Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato dello Stato Antonio Tallarida per
il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Campania, nell'impugnare numerose disposizioni
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2006), ha promosso questioni di legittimità costituzionale dei
commi 337, 339 e 340 dell'art. 1 della suddetta legge, in riferimento
agli artt. 114, 117, 118 della Costituzione.
1.1. - Premette la ricorrente che il comma 337 prevede
finanziamenti vincolati finalizzati al sostegno del volontariato e di
attività nel settore sociale e della ricerca; che il comma 339 ne
definisce i meccanismi di quantificazione; e che il comma 340
attribuisce la gestione e la ripartizione delle relative risorse ad
organi statali, senza alcun coinvolgimento delle Regioni.
Ad avviso della Regione, le norme censurate incidono nel settore
della politica sociale, di esclusiva competenza regionale ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost., attraverso finanziamenti
vincolati.
Sostiene la ricorrente che, nelle materie spettanti alla
competenza legislativa delle Regioni, esclusiva o concorrente, non è
consentita l'erogazione di nuovi finanziamenti a destinazione
vincolata, perche': a) in primo luogo, il ricorso a questo tipo di
finanziamenti può divenire uno strumento di ingerenza dello Stato
nell'esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali
ovvero di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati
centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli
ambiti materiali di propria competenza; b) in secondo luogo, il
riparto delle materie fra Stato e Regioni di cui all'art. 117 Cost.
«vieta comunque che in una materia di competenza legislativa
regionale, in linea generale, si prevedano interventi finanziari
statali seppur destinati a soggetti privati, poichè ciò
equivarrebbe a riconoscere allo Stato potestà legislative e
amministrative sganciate dal sistema costituzionale di riparto delle
rispettive competenze».
La medesima ricorrente afferma, inoltre, che le norme censurate
violano il sesto comma dell'art. 117 Cost. - il quale prevede che la
potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di
legislazione esclusiva e alle Regioni in ogni altra materia -,
perchè «il legislatore attribuisce, in un settore materiale così
caratterizzato, a una fonte ministeriale il compito di definire parte
della disciplina procedimentale».
1.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, rilevando che: a) il comma 337 ha per oggetto un'imposta
statale e non pone alcun vincolo di destinazione che violi la sfera
regionale, «perchè allo stesso debitore di imposta è lasciata la
scelta senza vincoli della destinazione della quota di quanto deve»;
b) il comma 340 non pone vincoli di destinazione, perchè «regola il
procedimento per l'erogazione in conformità delle scelte fatta dai
contribuenti, quindi al di fuori di ogni potere di intervento da
parte della Regione».
1.3. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione ricorrente ribadisce che il citato comma 337 interviene in
ambiti riservati in via esclusiva (promozione sociale) o concorrente
(ricerca scientifica e tecnologica) alle Regioni e, perciò, viola la
sfera di competenza a queste riservata. La Regione richiama, in
proposito, la giurisprudenza della Corte costituzionale circa
l'illegittimità costituzionale di norme statali che prevedono, in
dette materie, vincoli di destinazione relativi a finanziamenti
(sentenze n. 231, n. 51 e n. 31 del 2005; n. 423, n. 320, n. 49,
n. 37 e n. 16 del 2004; n. 370 del 2003) ovvero ad agevolazioni
(sentenza n. 118 del 2006, secondo cui la quota di un fondo lesivo,
per tali ragioni, dell'autonomia finanziaria ed amministrativa delle
Regioni, dovrà essere a queste assegnata «genericamente per
finalità sociali, senza il suindicato vincolo di destinazione
specifica»). Quanto ai commi 339 e 340, la ricorrente osserva che
tali disposizioni dettano - rinviando a fonti di rango
subregolamentare - una disciplina di dettaglio per la
quantificazione, gestione e ripartizione delle risorse, senza
predisporre alcuno strumento di collaborazione con le Regioni e,
quindi, violando anche il principio di leale cooperazione.
2. - La Regione Emilia-Romagna, nell'impugnare numerose
disposizioni della legge n. 266 del 2005, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale del comma 340 dell'art. 1 della suddetta
legge, in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost. e al principio di
leale collaborazione.
2.1. - La ricorrente premette che il comma 337 del citato art. 1
della legge n. 266 del 2005 dispone che, per l'anno finanziario 2006
ed a titolo iniziale e sperimentale, una quota pari al 5 per mille
dell'imposta sul reddito delle persone fisiche è destinata, in base
alla scelta del contribuente, alle seguenti finalita': a) sostegno
del volontariato e delle altre organizzazioni non lucrative di
utilità sociale, nonchè delle associazioni di promozione sociale
iscritte in determinati registri, e delle associazioni e fondazioni
riconosciute che operano nei settori di cui all'art. 10, comma 1,
lettera a), del decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460; b)
finanziamento della ricerca scientifica e dell'università; c)
finanziamento della ricerca sanitaria; d) attività sociali svolte
dal comune di residenza del contribuente. Ad avviso della Regione,
tutte le finalità richiamate attengono a materie di competenza
regionale, sia essa concorrente (come la ricerca scientifica) o
esclusiva (come le politiche sociali). La ricorrente precisa,
inoltre, che i settori di cui all'art. 10, comma 1, lettera a), del
d.lgs. n. 460 del 1997, nei quali operano le associazioni a cui fa
riferimento la lettera a) del comma censurato, ricadono anch'essi
nella competenza legislativa esclusiva o concorrente della Regione,
in quanto riguardanti l'«assistenza sociale e socio-sanitaria»,
l'«assistenza sanitaria», la «beneficenza», l'«istruzione», la
«formazione», lo «sport dilettantistico», la «tutela, promozione e
valorizzazione delle cose d'interesse artistico e storico», la
«tutela e valorizzazione della natura e dell'ambiente», la
«promozione della cultura e dell'arte», la «tutela dei diritti
civili» e la «ricerca scientifica di particolare interesse sociale».
La ricorrente riferisce, poi, che la disposizione censurata
stabilisce che, con decreto «di natura non regolamentare» del
Presidente del Consiglio del ministri, su proposta del Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca e del Ministro
della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, «sono stabilite le modalità di richiesta, le liste dei
soggetti ammessi al riparto e le modalità del riparto delle somme
stesse, sentite le Commissioni parlamentari competenti relativamente
alle finalità di cui al comma 337, lettera a)» e che «il Ministro
dell'economia e delle finanze è autorizzato a provvedere, con propri
decreti, alla riassegnazione ad apposite unità previsionali di base
dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze
delle somme affluite all'entrata per essere destinate ad alimentare
un apposito fondo».
Secondo la Regione, lo Stato avrebbe, pertanto, istituito «un
fondo settoriale in materia regionale, destinato a finanziare
direttamente i soggetti di cui al comma 337».
La stessa Regione precisa però di non impugnare il comma 337 -
che pur ritiene «elusivo della giurisprudenza costituzionale che ha
vietato i finanziamenti statali diretti dei privati in materie
regionali» - ma solo il comma 340, attinente alla gestione del fondo,
nella parte in cui, «invece di prevedere il riparto delle risorse fra
le regioni, contempla una gestione accentrata del fondo e la sua
regolamentazione con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri». La gestione accentrata violerebbe, infatti, l'autonomia
legislativa ed amministrativa delle Regioni «nelle materie di cui al
comma 337, tutte di competenza regionale, non sussistendo alcuna
esigenza di esercizio unitario che giustifichi la competenza
statale». La Regione chiede, dunque, che la Corte costituzionale
pronunci «una sentenza sostitutiva che affidi alle regioni la
gestione concreta (e la relativa disciplina) dei finanziamenti
previsti dal comma 337».
Sostiene, infine, la ricorrente che, se anche si dovesse ritenere
giustificata - per esigenze unitarie - tale forma di gestione dei
finanziamenti, il censurato comma 340 sarebbe comunque illegittimo
per violazione del principio di leale collaborazione, perchè esso
prevede l'emanazione di un decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri senza alcun coinvolgimento delle Regioni. Chiede pertanto,
in via subordinata, che detto comma sia dichiarato illegittimo almeno
nella parte in cui non prevede che il decreto in questione sia
adottato d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
2.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, rilevando che il censurato comma 340 non pone vincoli di
destinazione, perchè «regola il procedimento per l'erogazione in
conformità delle scelte fatta dai contribuenti, quindi al di fuori
di ogni potere di intervento da parte della Regione».
2.3. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri rileva l'inammissibilità e
l'infondatezza delle sollevate questioni.
In punto di ammissibilità, la difesa erariale sostiene che: a)
le censure hanno per oggetto le sole modalità di riparto del fondo
istituito con il comma 337 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, e
non le finalità del fondo stesso, e, pertanto, «non avrebbe [...]
senso prevedere un previo riparto tra le Regioni, tenute poi a
rispettare dette finalita»; b) il decreto per la ripartizione del
fondo è stato emanato il 20 gennaio 2006 ed «ha esplicato i suoi
effetti in maniera irreversibile, considerato anche il sistema
stabilito di assegnazione delle somme».
In punto di fondatezza, la stessa difesa erariale sottolinea che:
a) l'attribuzione della quota del tributo in questione avviene non ad
opera del censurato comma 340, ma direttamente ad opera del
contribuente, con volontà manifestata nella dichiarazione dei
redditi, secondo «un meccanismo (indicato nel comma 337) neanche
censurato e comunque non censurabile, essendo riservato alla volontà
del cittadino, titolare della sovranità popolare (art. 1 Cost.)»; b)
la legge non ha istituito un fondo vero e proprio, ma ha solo
previsto una «appostazione contabile», allo scopo di consentire la
riassegnazione delle somme destinate dai contribuenti ai beneficiari,
con un meccanismo analogo a quello dell'8 per mille, di cui alla
legge n. 222 del 1985; c) la quota del tributo è destinata in parte
al finanziamento di attività non riconducibili a materie di
competenza regionale, quali il sostegno alle ONLUS, riconducibile
all'ordinamento civile, la ricerca scientifica ed universitaria, di
competenza legislativa statale, le attività sociali svolte dai
comuni, di competenza comunale ai sensi dell'art. 118, quarto comma,
Cost; d) la norma censurata risponde alle esigenze unitarie delle
politiche socioeconomiche generali ed è volta a promuovere la
sussidiarietà orizzontale, ai sensi dell'art. 118, quarto comma,
Cost.
2.4. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Emilia-Romagna rileva che: a) il fatto che il denunciato
comma 337 riguardi un'imposta statale «non vale ad evitare il divieto
di finanziamenti diretti in materia regionale»; b) il fatto che la
norma censurata preveda che la scelta della destinazione del 5 per
mille dell'imposta sul reddito è rimessa ai contribuenti non esclude
la lesione delle competenze regionali, perchè la scelta degli
interventi finanziari da compiere non è affidata alle Regioni, ma
allo Stato ed ai contribuenti.
2.5. - Con una seconda memoria, depositata in prossimità
dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri ribadisce
quanto già precedentemente rilevato in punto di infondatezza delle
sollevate questioni, precisando che: a) il meccanismo previsto dai
commi 337 e 340 è assimilabile a quello delle detrazioni previste
nel d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 (Approvazione del testo unico
delle imposte sui redditi), e consente al contribuente «di fare
l'intervento di sostegno non in via preventiva, vale a dire con
esborso prima della maturazione del suo debito, ma nello stesso
momento in cui doveva provvedere al pagamento dell'imposta»; b)
l'attribuzione della quota del tributo in questione avviene non già
ad opera del censurato comma 340, ma direttamente ad opera del
contribuente, con la conseguenza che il «fondo» nel quale tale quota
confluisce - cui fa riferimento lo stesso comma 340 - rappresenta
solo «una formalità contabile per consentire la rapida e corretta
destinazione della somme ai soggetti che ne hanno diritto»; c) il
d.P.C.m. 20 gennaio 2006, emanato ai sensi del comma 340, ha la
funzione di rendere noti i possibili beneficiari della dazione del
contribuente, stabilendo che essi siano inclusi in elenchi nazionali,
anche allo scopo di consentire al contribuente stesso la più ampia
scelta possibile; d) l'operazione di riparto delle somme fra i
beneficiari, avendo per oggetto le quote del 5 per mille «loro
direttamente destinate dai contribuenti», si risolve in un mero
calcolo aritmetico, al quale «è estraneo qualsiasi profilo di
discrezionalita»; e) tale mancanza di discrezionalità non lascia
spazio per la leale collaborazione invocata dalla ricorrente per la
determinazione dei criteri e delle modalità di riparto; f) la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del comma 340 non
avrebbe come conseguenza la destinazione del 5 per mille alle
Regioni, perchè «le somme fanno parte di un debito dei contribuenti
nei confronti dello Stato» e che «lo Stato mette a disposizione dei
contribuenti, mantenendosi in una sfera nella quale non ci sono
poteri delle Regioni».
3. - La Regione Friuli-Venezia Giulia, nell'impugnare numerose
disposizioni della legge n. 266 del 2005, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dei commi 337 e 340 dell'art. 1 della
suddetta legge, in riferimento agli artt. 117 e 118 e 119 Cost., «in
collegamento con l'art. 10, legge cost. n. 3/2001», al principio di
leale collaborazione, all'art. 4, 5, 8, 48 «e seguenti», dello
statuto speciale per il Friuli-Venezia Giulia.
3.1. - Lamenta la ricorrente che il censurato comma 337 vincola,
in base alla scelta del contribuente, una quota dell'imposta sul
reddito delle persone fisiche a finalità attinenti «a materie di
competenza regionale, o concorrente (ricerca scientifica) o piena
(politiche sociali), in virtù dell'art. 117 Cost. e dell'art. 10
legge cost. n. 3/2001», oltre che dell'art. 4, n. 14, dello statuto
di autonomia, che attribuisce alla Regione la potestà legislativa
primaria in materia di «istituzioni culturali, ricreative e sportive;
musei e biblioteche di interesse locale e regionale». A tali materie
si aggiungono - a detta della stessa ricorrente - quelle, anch'esse
di competenza regionale, di cui all'art. 10, comma 1, lettera a), del
d.lgs. n. 460 del 1997, richiamato dalla disposizione censurata, e
cioe': l'«assistenza sociale e socio-sanitaria», l'«assistenza
sanitaria», la «beneficenza», l'«istruzione», la «formazione», lo
«sport dilettantistico», la «tutela, promozione e valorizzazione
delle cose d'interesse artistico e storico», la «tutela e
valorizzazione della natura e dell'ambiente», la «promozione della
cultura e dell'arte», la «tutela dei diritti civili» e la «ricerca
scientifica di particolare interesse sociale».
Ad avviso della Regione, il legislatore statale, nel consentire
ai contribuenti di scegliere «nell'ambito di una cerchia ben definita
di finalita» la destinazione di una quota dell'imposta sul reddito
delle persone fisiche, avrebbe istituito «un fondo settoriale in
materia regionale, destinato a finanziare direttamente i soggetti di
cui al comma 337» e, così facendo, avrebbe eluso il divieto di
«finanziamenti statali diretti dei privati in materie regionali»
stabilito dalla giurisprudenza costituzionale. Il comma 337, «nella
parte in cui non destina i fondi così resi disponibili alle regioni
per il finanziamento delle rispettive politiche», violerebbe,
perciò, gli evocati parametri, ledendo l'autonomia legislativa,
amministrativa e finanziaria della Regione nelle materie sopra
indicate.
La stessa Regione denuncia, con riferimento agli evocati
parametri, anche il comma 340, nella parte in cui, «invece di
prevedere il riparto delle risorse fra le regioni, contempla una
gestione accentrata del fondo e la sua regolamentazione con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri», svolgendo sul punto
considerazioni analoghe a quelle formulate dalla Regione
Emilia-Romagna nel ricorso da questa proposto.
3.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, riservando ad una successiva memoria ogni deduzione.
3.3. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri deduce l'inammissibilità e
l'infondatezza delle promosse questioni.
In punto di ammissibilità, la difesa erariale sottolinea che il
decreto per la ripartizione del fondo è già stato emanato il
20 gennaio 2006 ed «ha esplicato i suoi effetti in maniera
irreversibile, considerato anche il sistema stabilito di assegnazione
delle somme».
In punto di fondatezza, la stessa difesa erariale svolge
considerazioni analoghe a quelle formulate nella memoria depositata
in prossimità dell'udienza nel giudizio introdotto con ricorso della
Regione Emilia-Romagna e sopra riportate al punto 2.3.
3.4. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Friuli-Venezia Giulia deduce, in via preliminare,
l'infondatezza dell'eccezione di inammissibilità formulata dalla
difesa erariale.
Ad avviso della ricorrente, infatti, la circostanza - affermata
dalla controparte - che il d.P.C.m. del 20 gennaio 2006 ha già
irreversibilmente prodotto i suoi effetti è irrilevante, perchè le
norme censurate hanno comunque trovato applicazione, producendo la
lesione della sfera di competenza regionale, e non sono state
abrogate.
Nel merito, la Regione sostiene che il fatto che la scelta della
destinazione del 5 per mille dell'imposta sul reddito sia rimessa ai
contribuenti non esclude la lesione delle competenze regionali,
perchè «quello che conta - dal punto di vista dell'autonomia
regionale - è che in materie di competenza regionale la scelta degli
interventi finanziari da compiere non è affidata alle Regioni ma si
effettua in altra sede». Sul piano dell'individuazione delle materie
sulle quali le norme denunciate incidono, rileva che: a) il
comma 337, lettera a), non è riconducibile all'ordinamento civile,
perchè si limita a prevedere un sostegno finanziario alle ONLUS,
senza incidere sul loro ordinamento, al fine di realizzare una
«politica pubblica di aiuto»; b) il finanziamento della ricerca
scientifica rientra fra le materie di competenza legislativa
concorrente ed è, perciò, ammissibile solo entro i ristretti limiti
individuati dalla giurisprudenza costituzionale; c) le attività
sociali svolte dal comune di residenza del contribuente rientrano
nella materia delle politiche sociali, di competenza legislativa
regionale.
3.5. - Con una seconda memoria, depositata in prossimità
dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri ribadisce
quanto già precedentemente rilevato in punto di fondatezza delle
sollevate questioni e svolge considerazioni analoghe a quelle
formulate nella seconda memoria depositata in prossimità
dell'udienza nel giudizio introdotto con ricorso della Regione
Emilia-Romagna, sopra riportate al punto 2.5.
4. - All'udienza di discussione del 17 aprile 2007 i giudizi di
cui in epigrafe sono stati trattati e posti in decisione.
A seguito della intervenuta modifica della composizione del
collegio, le cause sono state rinviate, per il rinnovo della
discussione, all'udienza del 5 giugno 2007.
5. - Nell'imminenza della nuova udienza, le Regioni
Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia hanno depositato memorie, con
le quali ribadiscono quanto già precedentemente sostenuto.

Considerato in diritto

1. - Con i ricorsi indicati in epigrafe, proposti in via
principale nell'anno 2006, rispettivamente, dalle Regioni Campania
(n. 36), Emilia-Romagna (n. 39) e Friuli-Venezia Giulia (n. 41) del
2006, sono stati censurati - unitamente ad altre disposizioni di
legge - i commi 337, 339 e 340 dell'art. 1 della legge 23 dicembre
2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006).
Il comma 337 (censurato dalle Regioni Campania e Friuli-Venezia
Giulia) dispone che, per l'anno finanziario 2006 ed a titolo iniziale
e sperimentale, una quota pari al 5 per mille dell'imposta sul
reddito delle persone fisiche è destinata, in base alla scelta del
contribuente, alle seguenti finalita': a) sostegno del volontariato e
delle altre organizzazioni non lucrative di utilità sociale di cui
all'art. 10 del decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460, nonchè
delle associazioni di promozione sociale iscritte in determinati
registri, e delle associazioni e fondazioni riconosciute che operano
nei settori di cui all'art. 10, comma 1, lettera a), del decreto
legislativo n. 460 del 1997; b) finanziamento della ricerca
scientifica e dell'università; c) finanziamento della ricerca
sanitaria; d) attività sociali svolte dal comune di residenza del
contribuente.
Il comma 339 (censurato dalla sola Regione Campania) stabilisce
che: «Le somme corrispondenti alla quota di cui al comma 337 sono
determinate sulla base degli incassi in conto competenza relativi
all'imposta sul reddito, sulla base delle scelte espresse dai
contribuenti, risultanti dal rendiconto generale dello Stato».
Il comma 340 (censurato da tutte le ricorrenti) prevede che: «Con
decreto di natura non regolamentare del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro dell'istruzione, dell'università
e della ricerca e del Ministro della salute, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, sono stabilite le modalità
di richiesta, le liste dei soggetti ammessi al riparto e le modalità
del riparto delle somme stesse, sentite le Commissioni parlamentari
competenti relativamente alle finalità di cui al comma 337,
lettera a). Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato
a provvedere, con propri decreti, alla riassegnazione ad apposite
unità previsionali di base dello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze delle somme affluite all'entrata per
essere destinate ad alimentare un apposito fondo».
1.1. - La Regione Campania promuove questione di legittimità -
in riferimento agli articoli 114, 117 e 118 della Costituzione - dei
suddetti tre commi perchè essi incidono nel settore della politica
sociale, di esclusiva competenza regionale, attraverso finanziamenti
erogati con un vincolo di scopo.
Con riguardo al comma 340, la Regione denuncia la violazione
dell'articolo 117, sesto comma, Cost., perchè il legislatore
attribuisce «a una fonte ministeriale» di natura non regolamentare,
in un settore materiale nel quale lo Stato non ha competenza
legislativa esclusiva, «il compito di definire parte della disciplina
procedimentale».
1.2. - La Regione Emilia-Romagna promuove - in riferimento agli
articoli 117 e 118 Cost. - questione di legittimità del solo
comma 340, perchè lede l'autonomia legislativa e amministrativa
delle Regioni, disciplinando la regolamentazione di un fondo che
opera in materie di competenza legislativa concorrente o esclusiva
delle Regioni stesse.
In via subordinata, censura lo stesso comma per violazione del
principio di leale collaborazione, perchè non prevede che il decreto
del Presidente del Consiglio per la regolamentazione del fondo di cui
al precedente comma 337 «sia adottato d'intesa con la Conferenza
Stato-regioni».
1.3. - La Regione Friuli-Venezia Giulia promuove - in riferimento
agli articoli 4, 5, 8, 48 «e seguenti», dello statuto speciale per il
Friuli-Venezia Giulia, nonchè agli articoli 117, 118, 119 Cost., in
relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) -
questione di legittimità dei commi 337 e 340, perchè ledono
l'autonomia legislativa e amministrativa regionale, istituendo e
disciplinando un fondo che opera in materie di competenza legislativa
della Regione stessa.
In via subordinata, censura il comma 340 per gli stessi motivi
fatti valere, parimenti in via subordinata, dalla Regione
Emilia-Romagna.
2. - Per ragioni di omogeneità di materia, la trattazione delle
indicate questioni di legittimità costituzionale viene qui separata
da quella delle altre questioni, promosse con i medesimi ricorsi e
per le quali è opportuno procedere ad un esame distinto. I giudizi,
così separati e delimitati nell'oggetto, vanno riuniti per essere
congiuntamente trattati e decisi, in considerazione della rilevata
parziale identità delle norme censurate e delle questioni
prospettate.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha eccepito
l'inammissibilità delle promosse questioni, rilevando che il decreto
per la ripartizione del fondo è stato emanato il 20 gennaio 2006 ed
ha già esplicato i suoi effetti in modo irreversibile, essendo già
avvenuta l'assegnazione delle somme.
L'eccezione deve essere rigettata. Infatti, proprio la
circostanza che le norme censurate hanno già irreversibilmente
prodotto i loro effetti, a seguito dell'attuazione delle stesse norme
disposta dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
20 gennaio 2006 (Definizione delle modalità di destinazione della
quota pari al 5 per mille dell'imposta sul reddito delle persone
fisiche, in base alla scelta del contribuente, per finalità di
volontariato, ricerca scientifica e dell'università, ricerca
sanitaria e attività sociali svolte dal comune di residenza),
dimostra che esse hanno trovato applicazione anche nei confronti
delle Regioni ricorrenti ed esclude, pertanto, che sia venuto meno
l'interesse al ricorso.
4. - Nel merito, le questioni non sono fondate.
4.1. - Tutte le Regioni ricorrenti muovono dal presupposto
interpretativo che le norme censurate creano e disciplinano un fondo
statale, alimentato da una quota del gettito dell'imposta sul reddito
relativo al 2005 e destinato al finanziamento: a) delle attività
«sociali» svolte dalle associazioni di promozione sociale o dalle
ONLUS o da associazioni e fondazioni riconosciute che operano nei
medesimi settori nei quali operano le ONLUS; b) delle università e
degli altri soggetti che effettuano ricerca scientifica e sanitaria;
c) delle attività sociali svolte dai comuni di residenza dei
contribuenti. Le ricorrenti assumono, poi, che le attività così
finanziate dal fondo sono riconducibili a materie di competenza
legislativa esclusiva o concorrente delle Regioni e ne traggono la
conseguenza che la normativa impugnata viola gli evocati parametri
costituzionali o perchè invade la sfera di competenza legislativa
residuale delle Regioni o perchè non si limita a fissare principi
fondamentali in materia di competenza legislativa concorrente o,
comunque, perchè non rispetta il principio di leale collaborazione.
Detto presupposto interpretativo è erroneo, perchè si fonda
esclusivamente sulla formulazione letterale del secondo periodo del
censurato comma 340, per il quale «le somme affluite all'entrata»
sono riassegnate «ad apposite unità previsionali di base dello stato
di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze [...] per
essere destinate ad alimentare un apposito fondo», e non tiene conto
del sistema risultante dal complesso delle norme censurate e di
quelle - contenute nel citato d.P.C.m. del 20 gennaio 2006 - che ad
esse danno attuazione.
Dalla lettura sistematica delle norme denunciate emerge
chiaramente che il titolo di acquisto della quota del 5 per mille
dell'IRPEF incassata dall'erario subisce una trasformazione nel caso
in cui il contribuente - con apposita dichiarazione di volontà - si
sia avvalso della facoltà prevista dalla legge di finanziare i
soggetti di cui al censurato comma 337. Infatti, per effetto di tale
dichiarazione, la pretesa tributaria dello Stato si riduce della
quota del 5 per mille degli «incassi in conto competenza relativi
all'IRPEF» (comma 339) del singolo contribuente e il relativo importo
viene trattenuto dallo Stato non più a titolo di tributo erariale,
ma come somma che lo Stato medesimo è obbligato, come mandatario
necessario ex lege, a corrispondere ai soggetti indicati dal
contribuente stesso, svolgenti attività ritenute meritevoli
dall'ordinamento (comma 337) ed inclusi in apposite liste (comma
340). Il finanziamento di detti soggetti è, perciò, direttamente
ascrivibile alla volontà del contribuente (commi 337, alinea, e 339)
e la quota del 5 per mille dell'IRPEF perde la natura di entrata
tributaria erariale ed assume quella di provvista versata
obbligatoriamente all'erario per tale finanziamento. Ne deriva che
l'obbligo del contribuente di corrispondere la suddetta quota non
viene meno, ma è da lui adempiuto a favore del beneficiario per il
tramite necessario dell'erario. Da una parte, dunque, detta quota si
imputa direttamente al patrimonio del beneficiario medesimo e,
dall'altra, il «fondo» cui fa riferimento il censurato comma 340 non
è vincolato a finanziare una determinata spesa pubblica, ma
costituisce una mera evidenza contabile, strumentale alla
ripartizione delle somme fra i destinatari del finanziamento.
Tale conclusione è confermata dall'esame del suddetto d.P.C.m.
del 20 gennaio 2006, il quale ha un rilievo interpretativo
essenziale, perchè è diretto ad attuare norme destinate a valere
solo per l'ormai trascorso anno finanziario 2006, «a titolo iniziale
e sperimentale» (comma 337), limitatamente «al periodo di imposta
2005» (come stabilito, in via di interpretazione autentica,
dall'art. 31 del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 273, recante
«Definizione e proroga di termini, nonchè conseguenti disposizioni
urgenti», convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio
2006, n. 51) e che, per l'anno finanziario 2007, sono state
sostituite da una disciplina simile, ma non uguale, contenuta nei
commi da 1234 a 1237 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007). In particolare, il citato
d.P.C.m., nel regolare, a norma del censurato comma 340, «le
modalità di richiesta, le liste dei soggetti ammessi al riparto e le
modalità del riparto delle somme», stabilisce che: a) l'Agenzia
delle entrate tiene gli elenchi dei soggetti che intendono
partecipare al riparto della quota del 5 per mille dell'imposta
(artt. 1 e 2); b) il singolo contribuente effettua la scelta di
destinazione del 5 per mille della sua imposta sul reddito delle
persone fisiche (art. 4, comma 1), apponendo la firma in uno dei
quattro riquadri che figurano nei modelli per la dichiarazione dei
redditi, corrispondenti rispettivamente alle quattro finalità
individuate dal censurato comma 337, e, soprattutto, indicando il
codice fiscale dello specifico soggetto cui intende destinare
direttamente detta quota (artt. 3 e 4); c) se il contribuente non
appone la firma in uno dei quattro riquadri, il 5 per mille della sua
imposta sul reddito non è destinato a nessuna delle corrispondenti
finalità (art. 5); d) nel caso in cui il contribuente abbia
destinato il suo 5 per mille ad una delle finalità di cui alle
lettere a), b) e c) del comma 337 dell'art. 1, ma non abbia indicato
il codice fiscale del soggetto beneficiario o abbia indicato un
codice errato, detta somma è ripartita, nell'ambito delle medesime
finalità, in proporzione al numero complessivo delle destinazioni
dirette, espresse mediante apposizione del codice fiscale, conseguite
da ciascuno dei soggetti di cui alle medesime lettere a), b) e c)
(art. 5, comma 2); e) le quote del 5 per mille dell'imposta sul
reddito sono iscritte in bilancio su un apposito fondo dello stato di
previsione del Ministero dell'economia e delle finanze e sono
ripartite, sulla base dei dati comunicati dall'Agenzia delle entrate,
con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, tra gli stati
di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, del
Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca
scientifica, del Ministero della salute, del Ministero dell'interno,
che provvedono a corrispondere ai beneficiari le somme, per le
finalità, rispettivamente, di cui alle lettere a), b), c) e d) del
comma 337 (art. 6).
Dall'intero decreto attuativo risulta, perciò, confermato quanto
desumibile dalla lettura sistematica delle norme censurate, e cioè
che la devoluzione della quota del 5 per mille dell'IRPEF ai soggetti
beneficiari si realizza in base alla volontà del contribuente, sia
pure con la necessaria mediazione dello Stato, il quale non effettua
una spesa, ma si limita, in esecuzione del vincolo di destinazione
impresso dal medesimo contribuente, a corrispondere l'indicata quota
d'imposta ad un soggetto svolgente un'attività considerata
dall'ordinamento socialmente o eticamente meritevole. Solo in
mancanza di un'idonea manifestazione di volontà del contribuente in
tal senso, la quota del 5 per mille mantiene la sua originaria natura
di entrata tributaria erariale e resta, perciò, destinata al
complesso della spesa pubblica statale.
4.2. - Il sistema così delineato dalla legge e dalle norme di
attuazione è per molti versi analogo, nel meccanismo e nelle
finalità perseguite, sia a quello previsto dall'abrogata legge
2 gennaio 1997, n. 2 (Norme per la regolamentazione della
contribuzione volontaria ai movimenti o partiti politici), sia a
quello previsto dall'art. 19, rubricato de tax, del decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo
sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326,
disposizioni, queste, non impugnate.
La citata legge n. 2 del 1997 consentiva al contribuente di
destinare il 4 per mille dell'IRPEF al finanziamento dei movimenti e
partiti politici rappresentati in Parlamento. Il citato art. 19 del
d.l. n. 269 del 2003 consente al consumatore di manifestare l'assenso
alla destinazione, da parte dello Stato, in favore di associazioni,
organizzazioni od enti svolgenti «attività etiche», di una quota
pari all'1 per cento dell'IVA relativa ai prodotti acquistati dal
medesimo consumatore in esercizi commerciali convenzionati con detti
enti.
Tali norme sono dirette ad evitare che la scelta del singolo
cittadino di effettuare un esborso con finalità riconosciute come
«etiche» o «sociali» possa incontrare ostacoli o disincentivi. Questo
obiettivo viene perseguito, appunto, mediante una «detassazione»
corrispondente all'entità dell'esborso «etico» o «sociale», così da
rendere economicamente indifferente per il cittadino e, quindi, non
onerosa, la scelta se effettuare o no detto esborso.
Anche nel caso disciplinato dalle disposizioni censurate opera un
meccanismo fiscale di de tax diretto a favorire, mediante una
riduzione dell'imposta, il finanziamento delle attività eticamente o
socialmente meritevoli, svolte dal soggetto indicato dal contribuente
quale beneficiario del finanziamento. Tale riduzione del tributo
erariale è coerente con l'intento del legislatore di perseguire una
politica fiscale diretta a valorizzare, in correlazione con un
restringimento del ruolo dello Stato, la partecipazione volontaria
dei cittadini alla copertura dei costi della solidarietà sociale e
della ricerca. Per la concreta attribuzione del finanziamento, lo
Stato, agendo - come si è visto - quale mandatario del contribuente,
svolge un controllo non solo sulla qualità dei soggetti destinatari
della quota d'imposta (attraverso la tenuta degli elenchi dei
potenziali beneficiari di cui al d.P.C.m. 20 gennaio 2006), ma anche
sull'effettività dell'esborso «etico-sociale» (attraverso lo
smistamento, secondo le indicazioni dei contribuenti, delle quote
riscosse).
4.3. - In considerazione di quanto sopra esposto, deve ribadirsi
che le norme censurate, nel condizionare la riduzione del 5 per mille
dell'IRPEF alla scelta del contribuente, attribuiscono le
corrispondenti quote ai soggetti che svolgono attività etico-sociali
indicati dal contribuente medesimo e, quindi, escludono che tali
quote siano qualificabili come entrate tributarie erariali. Ne
consegue che queste norme non istituiscono un fondo patrimoniale
statale vincolato al finanziamento di una determinata spesa pubblica
nelle materie di competenza legislativa regionale richiamate dalle
ricorrenti, ma si limitano a conferire una mera evidenza contabile
alle quote del 5 per mille incassate. Non sussistendo detto fondo,
non sussistono nemmeno le denunciate lesioni dell'autonomia delle
Regioni, con riferimento alla violazione sia dei parametri statutari
sia degli altri parametri costituzionali evocati.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle restanti
questioni di legittimità costituzionale della legge 23 dicembre
2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), promosse con i
ricorsi indicati in epigrafe;
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dei commi 337, 339 e 340 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005,
promosse in riferimento agli artt. 114, 117, 118 e 119 della
Costituzione, al principio di leale collaborazione e agli artt. 4, 5,
8, 48 «e seguenti», dello statuto speciale per il Friuli-Venezia
Giulia, dalle Regioni Campania, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia
Giulia, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 giugno 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Gallo
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 18 giugno 2007.
Il cancelliere: Fruscella
07C0797