1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 17-4-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 113 SENTENZA 28 marzo - 12 aprile 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte in genere - Patrimonio immobiliare pubblico - Tassazione - Immobili di proprieta' degli istituti autonomi case popolari - Esenzione dall'ICI - Disciplina differenziata - Omessa previsione - Indeterminatezza della norma relativamente alla sua pertinenza al giudizio di costituzionalita' - Richiesta di sentenza additiva - Inammissibilita' - Natura patrimoniale dell'ICI non basata su indici di produttivita' - Non fondatezza. (D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, artt. 1, 6 e 7; legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 4, primo comma, lett. a), nn. 1, 2, 3, 6 e 7). (Cost., artt. 2, 3 e 53). (096C0559) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 17-4-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, primo comma,
lettera a), numeri 1, 2, 3, 6 e 7, della legge 23 ottobre 1992, n.
421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza
e di finanza territoriale) e degli artt. 1, 6 e 7, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli
enti territoriali), promosso con ordinanza emessa il 2 giugno 1995
dalla Commissione tributaria di primo grado di Como sul ricorso
proposto dall'Istituto autonomo case popolari della Provincia di Como
contro la Direzione regionale delle entrate per la Lombardia, sezione
staccata di Como, iscritta al n. 666 del registro ordinanze 1995 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima
serie speciale, dell'anno 1995;
Visto l'atto di costituzione dello I.A.C.P. della provincia di
Como, nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella udienza pubblica del 20 febbraio 1996 il giudice
relatore Francesco Guizzi;
Uditi gli avvocati Gianfranco Gaffuri e Mario Giuliani per lo
I.A.C.P. della Provincia di Como e l'Avvocato dello Stato Carlo
Bafile per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Commissione tributaria di primo grado di Como, giudicando
sul ricorso proposto dall'Istituto autonomo case popolari di quella
Provincia contro la Direzione regionale delle entrate per la
Lombardia, sezione staccata di Como, al fine di ottenere il rimborso
dell'ICI versata per l'anno 1993, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 2, 3 e 53 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 6 e 7 del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti
territoriali), e dell'art. 4, primo comma, lettera a), numeri 1, 2,
3, 6 e 7, della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per
la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale), nella parte in cui non prevedono l'esenzione dall'ICI
o, comunque, un trattamento differenziato per gli immobili degli
Istituti autonomi case popolari.
Il giudice a quo fa presente che il legislatore aveva tenuto conto
delle peculiari funzioni degli Iacp, esentando il loro patrimonio
immobiliare sia dall'ISI, sia dall'INVIM, e quindi osserva che l'ICI
assorbe il 34 per cento dell'importo complessivo dei canoni di
locazione percepiti, superando la quota destinata a coprire le spese
generali, di amministrazione e per le tasse e imposte; per provvedere
al pagamento di essa, soggiunge, si è fatto ricorso a somme iscritte
in bilancio per altri fini (e qui si richiamano le note n. 146/F del
22 luglio 1993 e n. 9044/A del 14 ottobre 1993 del Ministero dei
lavori pubblici). Nè l'Istituto può aumentare le entrate, dal
momento che la misura del canone di locazione è rigidamente
predeterminata, sì che la conseguenza è un grave pregiudizio per
l'espletamento dei compiti istituzionali dell'Ente.
Le norme denunciate sarebbero incostituzionali, conclude il
collegio rimettente, alla luce dell'art. 53 e degli artt. 2 e 3 della
Costituzione, sia perchè non vengono considerati gli scopi sociali
perseguiti, nè i vincoli che gravano sull'azione dell'Istituto, sia
perchè manca quel trattamento esentivo, o quanto meno differenziato,
che sarebbe necessario.
2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo nel senso della non fondatezza.
L'Avvocatura ricorda che all'imposta sono soggetti non solo i
fabbricati in locazione, ma anche gli altri, e in particolare quelli
destinati alla vendita e non ancora trasferiti (fabbricati-merce); il
tributo è quindi dovuto in ragione dell'esistenza del patrimonio, e
non del reddito. Nè ha rilievo la circostanza che in altri casi il
legislatore abbia esentato gli immobili degli Istituti autonomi,
poichè ogni imposta ha proprie caratteristiche. D'altra parte, nel
caso di assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica
con diritto al riscatto - questa la conclusione - l'ICI grava
sull'assegnatario (circolare del Ministero delle finanze 26 novembre
1993, n. 35).
3. - Si è costituito nel giudizio innanzi a questa Corte
l'Istituto autonomo case popolari della Provincia di Como, sostenendo
la fondatezza della questione e sottolineando che l'Istituto è mero
gestore del patrimonio edilizio pubblico, come risulta anche dalle
norme che dispongono la devoluzione alla Cassa depositi e prestiti
dei canoni di locazione, fatta eccezione della parte destinata alle
spese di gestione (art. 61 della legge n. 865 del 1971; art. 10 del
d.P.R. n. 1036 del 1972; art. 25 della legge n. 513 del 1977).
Secondo indagini svolte dall'associazione degli enti di edilizia
residenziale pubblica, nel 1993 è stata pagata un'imposta
patrimoniale di 290 miliardi rispetto ai 901 miliardi di canoni
percepiti: onde un effetto occulto di tipo espropriativo.
Le norme denunciate sarebbero perciò illegittime per violazione
dell'art. 53 della Costituzione, giacchè non sussiste, per gli
Istituti autonomi case popolari, quella congruenza tra prelievo
fiscale e disponibilità di strumenti economici che è richiesta dal
principio di attitudine contributiva; e vi sarebbe lesione, altresì,
dei doveri di solidarietà e dei principi di eguaglianza e
ragionevolezza (artt. 2 e 3 della Costituzione).
4.1. - Nell'imminenza dell'udienza l'Istituto autonomo case
popolari di Como ha presentato memoria, insistendo sulla funzione di
utilità collettiva espletata dagli Istituti e rammentando la
normativa sulla destinazione del canone di locazione percepito (art.
19 del d.P.R. n. 1035 del 1972). Osserva, poi, come il tributo
comunale sugli immobili, qui in esame, abbia un oggetto identico a
quello dell'imposta straordinaria (salvo qualche variazione di
dettaglio inerente ai terreni e non ai fabbricati) e un contenuto
simile a quello dell'imposta che colpisce i plusvalori immobiliari.
Circa il tributo decennale sull'incremento del valore degli immobili
- da non confondere con quello prelevato all'atto del trasferimento,
che ha tutt'altro carattere - si ricorda che esso attiene a un
elemento patrimoniale, cui il soggetto passivo deve far fronte con la
rendita dell'immobile plusvalente. È dunque pertinente il richiamo
al regime di esenzione che, per tali due imposte, il legislatore ha
statuito a favore degli Istituti autonomi.
È estranea al tema, infine, la menzione fatta dall'Avvocatura
generale della disciplina degli alloggi a riscatto, dove l'imposta
patrimoniale è assolta dal beneficiario dell'assegnazione. Il caso,
invero, concerne il beneficiario che abbia già esercitato il
riscatto e sia quindi diventato proprietario dell'immobile,
usufruendo peraltro di un pagamento rateale.
4.2. - Ha presentato memoria anche l'Avvocatura generale dello
Stato, ribadendo che l'ICI, in quanto imposta patrimoniale, non ha
alcun riferimento con il reddito ed è dovuta in misura
predeterminata, indipendentemente dalla condizione dell'immobile,
senza alcuna considerazione delle circostanze di produttività. Per i
fabbricati adibiti ad abitazione principale del soggetto passivo è
concessa soltanto una detrazione, e per quelli inagibili o
inabitabili, incapaci di produrre reddito, l'imposta è ridotta del
50 per cento. Per le aree fabbricabili, essa è stabilita con
riguardo al valore venale in comune commercio; il che è coerente con
l'imposizione di tipo patrimoniale.
Considerato in diritto
1. - La Commissione tributaria di primo grado di Como solleva, per
lesione degli artt. 2, 3 e 53 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1, 6 e 7 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli
enti territoriali), e dell'art. 4, primo comma, lettera a), numeri 1,
2, 3, 6 e 7, della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo
per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia
di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale), nella parte in cui non prevedono l'esenzione
dall'imposta comunale sugli immobili (ICI) o, quanto meno, una
disciplina differenziata per quelli di proprietà degli Istituti
autonomi case popolari.
2. - La questione è inammissibile, nella parte che attiene agli
articoli 2 e 3 della Costituzione, e non fondata con riferimento
all'art. 53.
L'ordinanza segnala, in premessa, i problemi che l'introduzione
dell'ICI ha comportato per gli Istituti autonomi, mettendo in
evidenza come la nuova imposta comunale assorba una quota rilevante
dell'importo complessivo dei canoni di locazione percepiti; e su
questo punto richiama gli articoli 2 e 3 della Costituzione,
censurando la mancata adozione, da parte del legislatore, di quel
trattamento esentivo, o quanto meno differenziato, che la natura
degli Istituti autonomi avrebbe imposto. E, tuttavia, su tale profilo
l'ordinanza nulla aggiunge: si invoca l'art. 3 della Costituzione,
ma non si accenna neppure a quale sia, nel caso in esame, il tertium
comparationis; quanto all'art. 2 della Costituzione, la norma è
appena indicata e non si definisce in termini sufficientemente chiari
la sua pertinenza al giudizio di costituzionalità così introdotto.
L'addizione normativa chiesta alla Corte ha peraltro carattere
ambivalente, dal momento che il giudice a quo individua due
soluzioni: la completa esenzione, ai sensi dell'art. 7 del decreto
legislativo n. 504, o una qualche "differenziazione" (con ciò
alludendo, probabilmente, a una possibile riduzione dell'imposta),
senza reputare nessuna delle due costituzionalmente obbligata.
Le censure mosse sulla base dei due parametri costituzionali testè
menzionati devono, quindi, ritenersi inammissibili.
3. - Si invoca, poi, l'art. 53 della Costituzione in ragione dei
vincoli posti all'Istituto, che non può aumentare le entrate,
poichè la misura del canone di locazione è fissa. La doglianza si
fonda sul principio di capacità contributiva, secondo una
prospettiva sviluppata, in memoria e nell'udienza pubblica,
dall'Istituto autonomo case popolari di Como, parte ricorrente nel
giudizio a quo, costituitosi innanzi a questa Corte.
I redditi provenienti agli Istituti dai canoni di locazione non
consentirebbero di far fronte alla nuova imposta comunale; e non vi
sarebbe dunque quella congruenza tra prelievo fiscale e
disponibilità di strumenti economici - questa la tesi adombrata -
che è richiesta dal principio di capacità contributiva.
In proposito bisogna osservare, però, che l'ICI è conformata
quale imposta patrimoniale, è dovuta in misura predeterminata e non
si basa su indici di produttività (anche se è vero che esiste una
riduzione per i fabbricati dichiarati inagibili o inabitabili, e di
fatto non utilizzati, e che vi è una detrazione per le unità
immobiliari adibite ad abitazione principale del soggetto passivo:
art. 8 del citato decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504). E
si può aggiungere che per le aree fabbricabili l'imposta è
stabilita con riguardo al valore venale in comune commercio al 1
gennaio dell'anno di imposizione, facendo riferimento alla zona di
ubicazione, all'indice di edificabilità, alla destinazione d'uso e
ai prezzi medi della vendita di aree aventi analoghe caratteristiche
(art. 5 del citato decreto legislativo n. 504, in particolare comma
5), perchè qui rilevano le potenzialità edilizie, come ha
sottolineato l'Avvocatura dello Stato, che realizzano un valore
spesso elevato rispetto a un reddito per lo più modesto.
Circa il regime delle esenzioni, di cui all'art. 7 del decreto
legislativo n. 504, non si può invocare l'art. 53 della Costituzione
affinchè questa Corte rivaluti le scelte di merito compiute dal
legislatore o, con apprezzamento equitativo, introduca comunque una
qualche differenziazione, ricalcando eventualmente il meccanismo
delle riduzioni d'imposta introdotto dall'art. 8 del decreto
legislativo n. 504. In tal caso vi sarebbe, infatti, una evidente
intromissione nell'ambito della discrezionalità politica riservata
alle Camere (sulla quale v. da ultimo, in questa materia, la sentenza
n. 21 del 1996). Nè l'ordinanza di rimessione adduce argomenti sulla
manifesta irragionevolezza di siffatta disciplina, tanto da indurre
questa Corte a uno scrutinio di razionalità che abbia come esito una
giustificata addizione normativa.
Quanto alla situazione gestionale degli Istituti autonomi case
popolari, va ricordato come l'art. 66, comma 9, del decreto-legge 30
agosto 1993, n. 331, convertito, con modificazioni, nella legge 29
ottobre 1993, n. 427, disponga l'adeguamento dei canoni di locazione
degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, prevedendo a tal
fine l'intervento delle Regioni. Il Comitato interministeriale per la
programmazione economica, con la deliberazione 13 marzo 1995, ha
tenuto conto della "grave situazione finanziaria in cui versano detti
Istituti, anche a causa della mancata attuazione, da parte di molte
Regioni, del disposto del citato art. 66, comma 9", e ha dettato i
criteri per la determinazione dei nuovi canoni, autorizzando gli enti
gestori ad applicarli ove ancora manchino i provvedimenti regionali
attuativi (v. il punto 8 e, segnatamente, il punto 8.7 della citata
delibera del CIPE). In tal modo, le difficoltà finanziarie in cui si
trovano attualmente gli Istituti potrebbero essere in parte superate,
anche se bisogna soggiungere che la materia, per la sua estrema
delicatezza e il particolare rilievo sociale, merita l'urgente,
attenta considerazione del Parlamento, del Governo e delle Regioni.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 1, 6 e 7 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
504 (Riordino della finanza degli enti territoriali), e dell'art. 4,
primo comma, lettera a), numeri 1, 2, 3, 6 e 7, della legge 23
ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la
revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale), sollevata, in
riferimento agli artt. 2 e 3 della Costituzione, dalla Commissione
tributaria di primo grado di Como con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
Dichiara non fondata detta questione, in riferimento all'art. 53
della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 marzo 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Guizzi
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 12 aprile 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C0559