1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 9-3-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 96 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 novembre 2004
Ordinanza emessa il 17 novembre 2004 dal G.I.P. del Tribunale di Verona nel procedimento penale a carico di Pirana Maria Reati tributari - Definizione automatica per gli anni pregressi - Prevista non punibilita' per i reati commessi in materia tributaria - Natura di amnistia «condizionata» di tale condono fiscale - Inosservanza della procedura prevista per la concessione dell'amnistia - Insussistenza del presupposto dell'eccezionalita' - Contrasto con il principio di uguaglianza - Violazione del principio di capacita' contributiva - Incidenza sul dovere di osservanza della Costituzione e delle leggi - Lesione del principio di obbligatorieta' dell'esercizio dell'azione penale. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 9. - Costituzione, artt. 1, 3, 53, 54, 79 e 112. (005C0259) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 9-3-2005)

IL TRIBUNALE

Decidendo in ordine alla richiesta di archiviazione avanzata dal
p.m. nel p.p. n. 1361/04 RG NR, pendente davanti a questa a.g. nei
confronti di Pirana Maria, ha pronunziato la seguente ordinaza.
Il presente procedimento ha ad oggetto il reato tributario di cui
all'art. 4 d.lgs. n. 74/2000 con riferimento alla presentazione di
una dichiarazione dei redditi infedele, per omessa indicazione di
elementi attivi per importo tale che l'imposta evasa è risultata
superiore ad euro 103.291,38, e si riferisce quindi a reato non
ancora prescritto; la notizia di reato risulta apparentemente
fondata, in esito alle ispezioni contabili ed agli accertamenti
eseguiti dalla Guardia di Finanza presso la ditta di oreficieria
gestita dalle indagate; in relazione al suddetto reato non si
ravvisano pertanto allo stato elementi utili all'archiviazione per
infondatezza della notizia di reato, ed il p.m. invero chiede
l'archiviazione avendo l'Agenzia delle Entrate segnalato che la
società in oggetto ha definito quanto oggetto del processo verbale
di constatazione ai sensi dell'art. 9 della legge n. 289/2002, che
prevede la sanatoria (ad istanza dell'interessato e dietro pagamento
di una somma costituente una ridottissima percentuale, prefissata
dalla norma, dell'imposta dovuta per gli anni precedenti in base alle
ultime dichiarazioni dei redditi presentate), dei reati tributari di
dichiarazione fraudolenta, mediante uso di fatture o altri documenti
per operazioni inesistenti (art. 2 d.lgs. n. 74/2000), di
dichiarazione fraudolenta mediante altri artifizi (art. 3 medesimo
d.lgs), di dichiarazione infedele (art. 4), di omessa dichiarazione
(art. 5), di occultamento o distruzione di documenti contabili
(art. 10).
Poichè il reato oggetto del procedimento è rientrante appunto
tra quelli che l'art. 9 della suddetta legge n. 289/2002 consente
vengano estinti per effetto del descritto meccanismo condonatorio,
questo giudice è chiamato a fare applicazione della normativa
indicata ai fini della propria decisione in ordine alla
archiviabilità o meno del procedimento, che a giudizio di questo
giudice, alla stregua degli elementi considerati, può essere
disposta solo per effetto del disposto del citato art. 9 del d.lgs
n. 289/2003.
In realtà, a parere di questo giudicante, si pone una questione
relativa alla legittimità costituzionale, per evidente contrasto con
gli artt. 3, 53 e 79 della Costituzione, delle leggi di condono, o
sanatoria che dir si voglia, in materia tributaria e penale;
questione che deve essere seriamente affrontata stante l'abuso
dell'istituto negli ultimi anni, atteso che il «condono» di cui alla
predetta legge n. 289/2002 (e successive modificazioni),
originariamente previsto per i periodi di imposta in relazione ai
quali, alla data del 31 ottobre 2002, fosse già scaduto il termine
per la presentazione delle dichiarazioni redditi ed Iva, è stato
esteso - giusta la espressa previsione di cui all'art. 44 della legge
n. 350/2003 - anche al periodo fiscale in corso al 31 dicembre 2002,
per il quale le dichiarazioni siano state presentate entro il 31
ottobre 2003: di talchè, per la prima volta nella storia della
Repubblica, l'efficacia di un condono fiscale è stata estesa anche
all'anno fiscale in corso all'atto della sua emanazione, e cioè
all'anno immediatamente successivo a quello cui era originariamente
limitata la sua originaria vigenza, così ingenerando nel
contribuente l'ovvia aspettativa del ricorso a condoni anche per gli
anni fiscali immediatamente successivi ed ancora in corso: con grave
danno alla certezza del diritto ed alle ragioni fiscali dello Stato,
oggetto di tutela diretta, sia pure implicita, ad opera dell'art. 53
della Costituzione.
Analoga - ma ovviamente non coincidente - questione di
illegittimità costituzionale è già stata sollevata da questo
giudice in altri procedimenti con riferimento al c.d. condono
edilizio disciplinato dalla, legge n. 326/2003, per ritenuto
contrasto con gli artt. 3 e 79 della Costituzione, con ordianze
depositate in data 5 dicembre 2003; e la Corte costituzionale, con
l'ordinanza n. 197 del 24 - 28 giugno 2004, ha disposto la
restituzione degli atti a questo giudice, ritenendo di avere operato
una modifica sostanziale della disciplina impugnata con l'emanazione,
in quelle stesse date, della sentenza n. 196/2004, che aveva
dichiarato la parziale illegittimità costituzionale dell'art. 32
della legge n. 326/2003; di talchè, a giudizio della Corte, si
poneva il problema di «un nuovo esame dei termini delle questioni e
della loro perdurante rilevanza nei giudizi a quibus».
Osserva il giudicante che la Corte, con la sentenza n. 196/2004,
che non decideva sulle ordinanze di rimessione pronunziate da questo
giudice, non appare aver tuttavia vagliato le specifiche censure che
questo giudice aveva mosso alla legittimità in sè delle leggi di
condono o sanatoria, avendo la Corte osservato che, nel sollevare la
questione, le (altre) autorità rimettenti non avevano svolto
argomentazioni diverse da quella già confutate dalla Corte con
proprie precedenti sentenze, alle quali pertanto riteneva di doversi
uniformare.
Ritiene questo giudice di avere invece ulteriori argomentazioni
da sottoporre al vaglio della Corte, e tali che dovrebbero
verosimilmente indurla a rivedere le sue pur argomentate pregresse
decisioni in ordine a compatibilità costituzionale delle leggi di
condono con effetti estintivi del reato.
Preliminarmente è da osservarsi che la legge n. 289/2003, pur
prevedendo agli artt. 8, 9 e 15 un procedimento di sanatoria cui
consegue la «esclusione della punibilità ad ogni effetto», non
appare introdurre ex post e con effetto solo retroattivo una nuova
scriminante, nè altra atipica causa di non punibilità operante solo
per il passato (nelle quali ipotesi, la norma si porrebbe senz'altro
in evidente contrasto con l'art. 3 Cost., nella parte in cui esclude
la possibilità di ricorrere ad una procedura di «liceizzazione» del
fatto anche a coloro che non hanno già commesso il reato), ma, di
fatto, una evidente causa di estinzione del reato.
Tanto premesso, può quindi passarsi all'esame particolareggiato
delle rilevabili cause di illegittimità costituzionale della
normativa indicata.
Il contrasto con l'art. 79 della Costituzione
Va quindi prima di tutto ricordato, quanto al contrasto con
l'art. 79 comma 1 della Costituzione, che tale norma affida la
potestà di estinguere i reati con atto legislativo solo alla legge
di amnistia, che deve essere approvata con la maggioranza qualificata
di 2/3 dei membri di ciascuna Camera. Tale puntualizzazione appare di
tutto rilievo, atteso che la previsione di un procedimento estintivo
di tutti i reati di una determinata specie, purchè già commessi
entro una data prefissata, subordinata al pagamento di somme ed altri
comportamenti del reo entro altra data prefissata, altro non è che
un'amnistia condizionata come disciplinata dall'art. 151 comma 4
c.p.; e ciò a prescindere dal nomen iuris («condono», «sanatoria» et
similia) prescelto dal legislatore ordinario e che non può valere a
mascherare l'effettiva natura del provvedimento emanato, a meno che
non si voglia ritenere che i limiti posti dalla Costituzione al
legislatore ordinario si concretino solo nel divieto di utilizzare
determinati nomina piuttosto che altri. Infatti, opinare diversamente
significa accettare la frustrazione delle garanzie e dei vincoli
posti dalla Costituzione in relazione all'oggetto, allo scopo ed alla
funzione di quei provvedimenti che - come quelli che, dichiarando
l'estinzione di determinati reati, purchè già commessi, sono
disciplinati nelle forme della legge di amnistia - appaiono dotati di
particolare rilevanza costituzionale (operando sulla eguaglianza dei
cittadini davanti alla legge penale), sicchè non a caso la legge
fondamentale dello Stato li disciplina operando una attenta,
ragionata e non casuale ripartizione di competenze tra i poteri dello
Stato e, nell'ambito delle attribuzioni dello stesso potere, prevede
altresì procedure e limiti per l'esercizio dello stesso.
Va quindi ricordato che analoghe questioni di incostituzionalità
per violazione dell'art. 79 Cost., sollevate in relazione a
precedenti leggi di «condono», furono ritenute non fondate dalla
Corte costituzionale, che escluse - anche in ragione
dell'eccezionalità dell'istituto - che le leggi di condono potessero
essere equiparate ad amnistie condizionate, anche in ragione della
complessità delle fattispecie di sanatoria; ciò, tuttavia, in forza
di argomentazioni che, a distanza di tempo, ed alla luce
dell'esperienza maturatasi in questi anni in ordine all'uso ed abuso
degli strumenti di condono e sanatoria, appaiono meritevoli di
riconsiderazione, almeno in relazione al caso in oggetto, atteso che:
a) è proprio dell'amnistia c.d. «condizionata» vedere
l'effetto estintivo del reato promanare non già in via diretta ed
immediata dal provvedimento di clemenza, ma dall'adempimento da parte
dell'interessato di obblighi od oneri specificati dal suddetto
provvedimento di clemenza, oltre che dal verificarsi di condizioni
eventualmente esterne alla volontà dello interessato: sicchè la
circostanza che l'effetto estintivo previsto dalla richiamata legge
n. 289/2002 consegua ad una fattispecie talora complessa (ex artt. 8
e 9 essendo necessario anche la presentazione di una dichiarazione
integrativa, ed eventualmente una regolarizzazione delle scritture
contabili, oltre al versamento di una somma di danaro generalmente -
ma non nel caso di cui all'art. 9 - commisurata all'imposta evasa),
peraltro tutta consistente di obblighi il cui adempimento è rimesso
alla volontà dell'imputato, appare attagliarsi perfettamente alla
figura dell'amnistia condizionata; non a caso, si osserva, in
un'epoca in cui le forme costituzionali erano forse oggetto di
maggior rispetto, analoghi effetti di esrnzione di reati tributari (e
per altro con ampiezza ben inferiore a quanto previsto dalla legge
n. 289/2002) furono perseguiti con la legge delega di amnistia e
successivo d.P.R. n. 23/1992; è per tale complesso di ragioni che
non convincono, ed appaiono superate dall'effetto dell'abuso
dell'istituto nel giro di un decennio, le diverse argomentazioni
proprie di Corte costituzionale 369/1988 e 427/1995, che comunque
sembravano poggiare sul rilievo dell'eccezionalità dell'istituto
(eccezionalità negata appunto dall'abuso dell'istituto e su cui
comunque, ampiamente si dirà oltre, per negarne la sussistenza); nè
può diversamente opinarsi in forza della circostanza che la legge
n. 289/2002 non estingua i reati in relazione ai quali sia già
intervenuta una sentenza di condanna anche solo in primo grado, in
quanto tanto non priva detta legge delle caratteristiche fondamentali
proprie della legge di amnistia, atteso che tale peculiare disciplina
attiene allo specifico atteggiarsi della condizione (presentazione di
dichiarazione integrativa e pagamento di una somma prima della
conoscenza formale della richiesta di rinvio a giudizio) al cui
verificarsi gli effetti del provvedimento di clemenza sono
assoggettati;
b) in ogni caso, quand'anche volesse ritenersi, reiterando
l'insegnamento di cui alle due pronunzie della Corte costituzionale
citate da ultimo, che la complessità (peraltro eventuale) della
fattispecie estintiva delineata dalle procedure di cui agli artt. 8,
9 e 15 della legge n. 289/2002 mal si attagli alla figura
dell'amnistia condizionata, non può comunque non dubitarsi
fortemente della legittimità costituzionale di provvedimenti
legislativi aventi effetti estintivi del reato ma diversi
dall'amnistia, atteso che quello di emanare quest'ultima (con un
procedimento particolarmente garantito dalla necessaria sussistenza
del voto positivo della maggioranza dei 2/3 dei componenti di
ciascuna delle Camere su ogni articolo oltre che sul testo finale) è
l'unico potere che la Carta costituzionale assegni al Parlamento come
strumento ed espressione di una potestà assolutamente eccezionale
(di talchè è lo stesso insegnamento della Corte costituzionale a
ricordare che presupposti legittimanti devono esserne situazioni
particolari) di paralisi dell'azione penale, che l'art. 112 Cost.
vuole obbligatoria e, secondo il comune insegnamento della dottrina
costituzionale, irretrattabile; alla luce ditali considerazioni, e
dello stesso insegnamento della Corte costituzionale ricordato da
ultimo, appare invero da negarsi l'attribuzione al Legislatore di un
potere di estinzione del reato o di esclusione della punibilità
mediante leggi ordinarie quali espressione di un potere «atipico» che
invero non risulta affatto previsto dalla Costituzione;
b-bis) invero, anche l'esegesi storica della Carta
costituzionale conduce allo stesso risultato interpretativo:
nell'impianto originario, il potere di emanare amnistia era assegnato
al Presidente della Repubblica, sia pure su legge di delega del
Parlamento: legge, tuttavia, che costituiva in capo al Presidente
della Repubblica un potere, e non già un obbligo (di emanare
l'amnistia); potere, a sua volta, che era assegnato al Capo dello
Stato perchè, nella sua veste di garante super partes delle
istituzioni e della Costituzione, valutasse l'opportunità di emanare
un provvedimento di amnistia, che la Costituzione evidentemente non
voleva assegnato all'arbitrio delle contingenti maggioranze
politiche, stante l'ovvio ed evidente pericolo di abusi della
maggioranza e della realizzazione di privilegi di esenzione
dall'obbligatorietà dell'azione penale, e quindi in violazione di
tale ultimo principio, dalla Costituzione istituito a garantire
l'effettività del principio di eguaglianza dei cittadini anche nel
processo penale.
Nell'impianto successivo alla modifica apportata dalla legge
costituzionale n. 1/1992, all'emanazione dell'amnistia è necessaria
una legge votata con maggioranza altamente qualificata (2/3 dei
componenti di ciascuna Camera, per ogni articolo e sul testo
complessivo), al fine precipuo di realizzare quella stessa garanzia
la cui tutela era prima affidata al Presidente della Repubblica,
atteso che - sottratto il relativo potere a quest'ultimo (anche al
fine di accentuarne la deresponsabilizzazione politica) - solo il
concorso di maggioranze altamente qualificate, statisticamente di
gran lunga eccedenti quelle proprie delle maggioranze di governo,
poteva garantire da quel pericolo di abusi cui già si è accennato;
b-ter) ne consegue che, come premesso, le leggi di «condono»
o «sanatoria», in cui l'effetto estintivo o comunque di esclusione
della responsabilità penale per fatti già commessi è collegata
all'adempimento di condizioni od obblighi da parte dell'imputato, sia
o meno detto adempimento sottoposto a controllo da parte di organi
amministrativi, sono senz'altro costituzionalmente illegittime se non
adottate con le maggioranza qualificate di cui all'art. 79 Cost.:
infatti, se non costituiscono provvedimenti di amnistia condizionata
«mascherata», senz'altro si pongono oltre i limiti dei poteri
assegnati dalla Costituzione al Parlamento, e sono pertanto comunque
illegittimi costituzionalmente.
A prescindersi dal nomen iuris attribuibile agli istituti
estintivi disciplinati dagli artt. 8, 9 e 15 della legge n. 289/2002,
questi appaiono comunque costituzionalmente illegittimi: se è
un'amnistia, è in concreto incostituzionale perchè deliberata senza
la maggioranza qualificata imposta dall'art. 79 comma 1 Cost.; se non
è un provvedimento di amnistia mascherata, è incostituzionale
perchè la Costituzione appare aver volutamente ed scientemente
previsto solo l'amnistia - in forza del suo particolare procedimento
deliberativo, prima rimesso ad un potere del Capo dello Stato pur se
su delega del Parlamento, poi ad una maggioranza altamente
qualificata - come unico strumento per paralizzare per via normativa
l'esercizio dell'azione penale e derogare al principio
dell'eguaglianza dei cittadini davanti alla legge penale.
Il contrasto con gli artt. 3 e 53 della Costituzione
(Principio di eguaglianza dei cittadini davanti alla legge e
principio della doverosità del concorso alla spesa pubblica secondo
la propria capacità contributiva).
Effetto principe di ogni legge di condono o sanatoria, ed anche
delle leggi di amnistia, è quello di operare una disparità di
trattamento tra i cittadini: sia perchè coloro che hanno violato la
legge vengono trattati come coloro che non l'hanno violata (ed anzi,
talora, addirittura meglio, come è nel caso in oggetto, in cui il
reo, inadempiente dell'obbligazione tributaria, si libera delle
conseguenze penali e tributarie della sua violazione pagando una
somma non corrispondente alla sua obbligazione tributaria ed anzi
sensibilmente inferiore alla stessa); sia perchè, tra cittadini
entrambi contravventori della legge, alcuni beneficiano del
provvedimento di clemenza, altri no (ad esempio, in dipendenza del
tempus commissi delicti o del titolo del reato loro ascrivibile e non
ricompreso - pur eventualmente a parità di pena edittale - tra
quelli oggetto del provvedimento di clemenza).
È per tale ragione che, anche con riferimento alle leggi di
amnistia, la Corte costituzionale ha nel passato rilevato che le
stesse debbano giustificarsi in relazione a circostanza particolari,
nelle quali possa trovarsi ragionevole fondamento e giustificazione
della previsione di una simile disparità di trattamento; e la
previsione costituzionale di maggioranze altamente qualificate
(addirittura più ampie di quelle necessarie per una legge di riforma
costituzionale) per l'emanazione della legge di amnistia sembra
appunto assolvere in buona parte alla stessa esigenza.
Nel caso di leggi di condono o sanatoria che, come quella in
oggetto, sono state adottate senza le maggioranze previste
dall'art. 79 della Costituzione, l'effetto di disparità di
trattamento diviene di assoluta evidenza; e ciò tanto più con
riferimento proprio alla specifica normativa prevista dagli artt. 15
e 9 della legge n. 289/2002, come meglio oltre si dirà.
Va subito sgombrato il campo da ogni possibile equivoco in ordine
alla pretesa assimilabilità dei condoni all'istituto dell'oblazione
disciplinato dagli artt. 162 e 162-bis del codice penale, dalla quale
sia l'amnistia che il provvedimento di condono tributario, al di là
dei nomina iuris scelti dal legislatore, profondamente si
differenziano. Infatti, l'oblazione è un mezzo di estinzione del
reato previsto dal legislatore in via ordinaria, generale ed astratta
per tutti i reati, generalmente ancora da commettere e non già
commessi, rientranti in una determinata tipologia (contravvenzioni
puniti con pena pecuniaria, da sola o in alternativa a quella
detentiva), che li caratterizza come reati di ridotta gravità, per i
quali è già in via ordinaria prevista la pena pecuniaria, come
unica pena o come alternativa alla pena detentiva; l'effetto
estintivo del reato è ricollegato al pagamento di una somma che,
essendo una quota rilevante del massimo della pena pecuniaria
prevista per tali reati (tant'è che non è prevista oblazione per i
reati per i quali la pena da irrogarsi abbia natura detentiva),
assolve nel concreto alle finalità proprie della condanna a pena
pecuniaria, e non appare pertanto porsi in violazione con i principi
di eguaglianza dei cittadini davanti alla legge penale.
Rileva pertanto che, invece, sia l'amnistia (condizionata o meno)
che il condono tributario disciplinato dalle norme richiamate sono
rivolti solo a reati già commessi prima dell'emanazione del
provvedimento estintivo, essendo peraltro il c.d. «condono» connesso
al pagamento di somme che non costituiscono quota parte della pena
prevista per i reati «condonabili» (ordinariamente, ed in particolare
nel caso in oggetto, puniti solo con pena detentiva e non già con
pena detentiva) sicchè, anche per tal via, il suddetto «condono» si
presta ad assurgere a lesione del principio di eguaglianza tra i
cittadini (tra quelli che hanno rispettato la legge e quelli che non
l'hanno rispettata, e tra quelli che sono stati condannati con pena
di legge e quelli che, magari per la maggior capacità di rendere
difficoltoso l'accertamento della loro responsabilità, ancora non
sono stati condannati a pena di legge, e mai lo saranno grazie
proprio al «condono»): principio di eguaglianza peraltro che la
stessa legge di amnistia rispetta - in quel che appare essere
l'insegnamento della Corte costituzionale - ove ancorata ad eventi e
situazioni eccezionali, mentre l'attuale legge di condono sembra
essere ancorata solo ad una eccezionale difficoltà (apparentemente
politica, più che oggettiva) di reperire altrimenti fonti
finanziarie sufficienti a coprire le spese dello Stato.
Da ultimo, va osservato che, per quel che poi più specificamente
è proprio del procedimento di cui all'art. 9 della legge n. 289/2002
- nemmeno appare invocabile il precedente (ove mai dal mancato
sindacato di una norma ordinaria possa farsi derivare la legittimità
o meno di altra norma) apparentemente costituito dal d.lgs.
n. 218/1997, che egualmente estingueva i reati laddove il contribente
aderisse all'accertamento eseguito dall'ufficio finanziario: ed
invero, tale ultimo istituto non solo aveva effetti estintivi della
punibilità estremamente più limitati di quelli propri della legge
n. 289/2002 (in pratica, estingueva solo le contravvenzioni di cui
all'art. 1 della legge n. 516/1982), ma inoltre non si poneva in
contrasto con gli artt. 3 e 53 Cost. a differenza di quanto invece
accade nel caso del procedimento di cui all'art. 9 della legge
n. 289/2002: infatti, nel caso di accertamento con adesione, il
contribuente pagava pressocchè integralmente le maggiori imposte
dovute, e godeva dell'esenzione solo parziale dalle sanzioni
pecuniarie previste in via tributaria per le violazioni contestate,
sicchè il principio di eguaglianza davanti alla legge, anche
tributaria, era sostanzialmente rispettato; invece, nell'ipotesi di
cui all'art. 9 della legge n. 289/2002, il contribuente infedele è
esonerato da ogni sanzione, ed è tenuto a versare una percentuale
(pari alla miserrima somma dell'8% dell'imposta di cui all'ultima
dichiarazione) della maggiore imposta accertata.
Concludendo, la disciplina di cui all'art. 9 della legge
n. 289/2002 (nonchè di cui all'art. 8 della legge, secondo un
meccanismo che con accenti di ancor maggior gravità si ravvisa nel
procedimento di cui all'art. 15 della stessa legge: norme che qui
tuttavia non vengono in immediato rilievo, se non per segnalare la
filosofia di fondo di un provvedimento normativo di manifesta
incostituzionalita), realizza con tutta evidenza un trattamento di
ingiustificato ed iniquo favore (estinzione della responsabilità
penale e dell'obbligazione tributaria mediante pagamento di una quota
- compresa tra il 30 ed il 35% delle maggiori imposte dovute - di
detta obbligazione) nei confronti del cittadino e contribuente
disonesto rispetto al contribuente corretto e fedele, con conseguente
manifesta violazione degli artt. 3 e 53 della Costituzione, che
predicano l'eguaglianza dei cittadini davanti alla legge in generale,
a quella tributaria in particolare, e non ammettono pertanto che il
cittadino infedele possa ricevere un trattamento di maggior favore
rispetto al cittadino fedele, atteso che è insegnamento costante
della Corte costituzionale che ogni disparità di trattamento deve
rinvenire una ragionevole giustificazione, e la commissione di un
illecito (penale e/o tributario) non può evidentemente assurgere a
giustificazione di un privilegio o comunque di un trattamento di
favore proprio in materia penale e fiscale.
Violazione dell'art. 54 della Costituzione
Va inoltre osservato che, pur espressamente sancendo lo stesso
art. 54 della Costituzione che tutti i cittadini hanno il dovere di
osservare la Costituzione e le leggi, la legge di condono tributario
si pone invece a premio (come appena osservato) di chi la legge abbia
violato, ed addirittura a disincentivazione del cittadino onesto al
rispetto per il futuro delle norme di legge: così ravvisando questo
giudice nella normativa di condono una violazione anche del citato
art. 54 della Costituzione; ed infatti, se l'art. 54 Cost. impone ai
cittadini di osservare la legge, con detto comando vincola anche il
Legislatore ordinario sia non premiare chi la legge non osservi, sia
a non creare le condizioni che favoriscano - mediante i descritti
effetti di disincentivazione - future inosservanza della Legge; si
osservi che recenti notizie di cronaca riferiscono di come
determinati ambienti politici, evidentemente raccogliendo aspirazioni
ed aspettative ormai diffusesi tra contribuenti inadempimenti -
abbiano suggerito di emanare nuove leggi di condono tributario, o di
ampliare l'estensione temporale di quelle già promulgate.
Confutazione della ricorrenza di casi di «eccezionalita»
La stessa Corte costituzionale, peraltro, come si accennava, ha
sempre strettamente collegato la legittimità costituzionale delle
leggi di condono alla ricorrenza di situazioni particolari ed a
carattere eccezionale, che, uniche, avrebbero assicurato la
legittimità costituzionali di leggi estintive della punibilità
penale e non aventi le caratteristiche delle leggi di amnistia;
premesso che da ciò si evince che secondo la stessa Corte
costituzionale, pertanto, le leggi di sanatoria e condono non sono
ordinariamente legittime costituzionalmente, ma possono diventarlo
solo in dipendenza di situazioni eccezionali, e riservando al
successivo sviluppo di questa ordinanza alcune doverose riflessioni
sulla dignità costituzionale della categoria della «eccezionalita»
quale ipotesi di deroga ai principi costituzionali, vale la pena qui
richiamare - perchè espressive di principi che, mutatis mutandis
(sostituendo, ad es., le parole «condono tributario» a «condono
edilizio», «evasione fiscale» a «abusivismo edilizio»; «tutela delle
ragioni fiscali dello Stato e del principio di obbligo di
partecipazione secondo la propria capacità contributiva» a «tutela
del paesaggio»), appaiono validi anche nel caso in oggetto - le
parole che ancora con la citata sentenza n. 196/2004, la Corte ha
pronunziato, affermando che:
«Questa Corte, nella già richiamata giurisprudenza in tema
di condono edilizio, ha più volte messo in evidenza che fondamento
giustificativo di questa legislazione è stata la necessità di
"chiudere un passato illegale" in attesa di poter infine giungere ad
una repressione efficace dell'abusivismo edilizio, pur se non sono
state estranee a simili legislazioni anche "ragioni contingenti e
straordinarie di natura finanziaria" (tra le altre, cfr. sentenze
n. 256 del 1996, n. 427 del 1995 e n. 369 del 1988, nonchè ordinanza
n. 174 del 2002).
Ciò a giustificazione di un provvedimento normativo senza dubbio
eccezionale e straordinario, che deve trovare la propria ratio sia
nella "persistenza del fenomeno dell'abusivismo, con conseguente
esigenza di recupero della legalita'", sia nella imputabilità di
tale fenomeno di abusivismo "almeno in parte, proprio alla scarsa
incisività e tempestività dell'azione di controllo del territorio
da parte degli enti locali e delle regioni" (cfr. sentenza n. 256 del
1996 e, analogamente, sentenze n. 302 del 1996 e n. 270 del 1996).
Su questo piano, non può negarsi che la legislazione statale
negli ultimi anni sia profondamente mutata, prevedendo ormai
strumenti preventivi e repressivi adeguati, e che abbia trovato anche
una sua relativa stabilizzazione nel recente testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia adottato
con d.P.R. n. 380 del 2001 (non a caso, il comma 2 dello stesso
art. 32 impugnato si riferisce appunto - seppur con norma contestata
dalle ricorrenti ed alla quale si farà riferimento oltre - a questo
testo unico come ad una fonte idonea a creare discontinuità nella
stessa legittimazione ad adottare un condono edilizio).
Al tempo stesso, non poche realtà comunali e regionali sembrano
aver assunto linee di politica amministrativa e legislativa coerenti
con un'azione di contrasto dell'abusivismo edilizio, anche se certo
non in modo omogeneo in tutto il territorio nazionale.
In realtà, la giurisprudenza di questa Corte ha sempre
considerato ogni condono edilizio, che incide - come si è
ripetutamente sottolineato - sulla sanzionabilità penale e sulla
stessa certezza del diritto, nonchè sulla tutela di valori
essenziali come il paesaggio e l'equilibrato sviluppo del territorio,
solo come un istituto "a carattere contingente e del tutto
eccezionale" (in tale senso, ad esempio, sentenze n. 427 del 1995 e
n. 416 del 1995), ammissibile solo "negli stretti limiti consentiti
dal sistema costituzionale" (sentenza n. 369 del 1988), dovendo in
altre parole "trovare giustificazione in un principio di
ragionevolezza" (sentenza n. 427 del 1995).
Pertanto questa Corte, specie dinanzi alla sostanziale
reiterazione - tramite l'art. 39 della legge n. 724 del 1994 - del
condono edilizio degli anni ottanta, più volte ha ammonito che non
avrebbe superato il vaglio di costituzionalità una ulteriore
reiterazione sostanziale della preesistente legislazione del condono
(fra le molte, cfr. sentenze n. 427 del 1995 e n. 416 del 1995,
nonchè ordinanze n. 174 del 2002, n. 45 del 2001 e n. 395 del 1996).
Tali affermazioni, tuttavia, non implicano l'illegittimità
costituzionale di ogni tipo di condono edilizio straordinario, mai
affermata da questa Corte.
Piuttosto, occorre uno stretto esame di costituzionalità del
testo legislativo che preveda un nuovo condono edilizio, al fine di
individuare un ragionevole fondamento, nonchè elementi di
discontinuità rispetto ai precedenti condoni edilizi, in modo da
evitare l'obiezione secondo cui si sarebbe in realtà prodotto un
vero e proprio ordinamento legislativo stabile, diverso e
contrapposto a quello ordinario, della cui gestione per di più sono
in larga parte titolari soggetti istituzionali diversi dallo Stato.
Sottoponendo l'art. 32 oggetto del presente giudizio all'esame se
sussista una giustificazione del condono, rileva il comma 2 di questo
articolo, il quale esprime - seppure con linguaggio in parte
improprio - l'opportunità che si preveda ancora una volta un
intervento straordinario di condono edilizio nelle contingenze
particolari della recente entrata in vigore del testo unico delle
disposizioni in materia edilizia (che - tra l'altro - disciplina
analiticamente la vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia e le
relative responsabilità e sanzioni), nonchè dell'entrata in vigore
del nuovo Titolo V della seconda Parte della Costituzione, che
consolida ulteriormente nelle regioni e negli enti locali la politica
di gestione del territorio».
Orbene deve assolutamente rilevarsi che, se senz'altro l'evasione
fiscale è un fenomeno radicato e quindi perdurante nella società
italiana, comunque non appare giustificarsi il ricorso al condono
fiscale, una volta che il d.lgs. n. 74/2000 ha già profondamente
ristretto le ipotesi di reati tributari, limitandone il numero e
subordinandone in genere la rilevanza al superamento di elevatissime
soglie di punibilità; infine, il condono in oggetto non appare
segnare alcuna discontinuità con i precedenti condoni, atteso che
non ne restringe, ma semmai amplia, l'ambito e l'oggetto, prevedendo
la «condonabilita» anche di reati che - come quelli di cui all'art. 4
della legge n. 516/1982, ora artt. 2, 3, e 10 del d.lgs. n. 74/2000 -
sono stati sempre tradizionalmente tenuti fuori dall'ambito dei
provvedimenti di clemenza.
Alla stregua delle considerazioni svolte, appare del tutto
conseguente ritenere quindi l'illegittimità costituzionale, in via
di principio, delle leggi di «sanatoria» o «condono», e senz'altro di
quella che qui interessa, in quanto la Costituzione - si ritiene
necessario ripeterlo - è chiara nel riservare alla legge di
amnistia, col suo particolare procedimento deliberativo (previsto a
garanzia del principio di eguaglianza dei cittadini davanti alla
legge penale e per sottrarre detto principio alla disponibilità ed
alle scelte di maggioranze contingenti), la possibilità di produrre
effetti estintivi del reato già commesso.
Nè, a parere di questo giudice, appare possibile affermare in
via di principio che detti effetti estintivi possano essere connessi
a differenti fonti e procedimenti normativi (appunto, le leggi c.d.
di «sanatoria» o «condono»), in dipendenza da pretese ragioni di
«eccezionalita»; perchè invero, anche laddove la suddetta categoria
della «eccezionalita», quale ipotesi di deroga ai principi
costituzionali, possa essere intesa come dotata di dignità
costituzionale, è dalla natura stessa della Costituzione che
discende l'impossibilità che, nel vigente assetto costituzionale, vi
sia posto per leggi di «condono» o «sanatoria» che abbiano effetti
estintivi dell'illecito penale, fuori dei casi disciplinati nelle
legittime forme delle leggi di amnistia.
Al fine di meglio motivare tali esiti ermeneutici cui questo
giudice è addivenuto, non appare inutile ripercorrere alcune nozioni
in ordine alla natura della Costituzione della Repubblica italiana,
pur se senz'altro ben note alla Corte, ma necessarie all'esplicazione
delle ragioni della presente decisione.
Come è noto, la Costituzione è la legge fondamentale dello
Stato: ciò non solo nel senso che si pone al vertice della gerarchia
delle fonti ma, prima di tutto, nel senso che la stessa è la legge
fondante dello Stato, nella sua veste di patto sociale che assicura
la pacifica convivenza dei cittadini pur se portatori di opposti
interessi: è infatti in forza di detto patto sociale che i convenuti
concordano nel sottomettersi al principio di maggioranza, e cioè di
vedersi vincolati dalle scelte da quest'ultima operate, in quanto
dette scelte comunque non potranno incidere - se non in casi
particolari, e con maggioranze talmente qualificate da manifestare
oggettivamente la necessità della modifica per il bene comune - sul
nucleo fondante di quel patto sociale, e sui diritti e le altre
situazioni personali di cui detto patto proclama la (almeno
tendenziale) inviolabilità.
Con la Costituzione, pertanto, si stabilisce un nucleo di
principi e valori comuni di cui si afferma l'assoluta rilevanza e che
pertanto si vogliono sottratti all'eventuale strapotere o dittatura
della maggioranza, la quale ultima è normalmente contingente e
transeunte; per tal verso, la Costituzione delinea pertanto l'anima e
l'identità di fondo di una nazione (e la ragion d'essere dello Stato
che ne è ente strumentale), che persiste nel tempo a prescindere da
quelle che siano le maggioranze contingenti.
Ne consegue l'assoluta delicatezza del tema delle deroghe
all'assetto costituzionale motivate da «ragioni di eccezionalita»:
deroghe che la Costituzione non ammette nè in alcuna forma prevede,
e che pertanto appare assolutamente rischioso ricavare in via
interpretativa da un vuoto normativo che non offre agganci, se non la
condivisa considerazione che, nell'ambito dei valori costituzionali,
è ravvisabile una sorta di «gerarchia», taluni principi apparendo
più importanti - per la più immediata e diretta pertinenza con la
tutela della persona - degli altri, pur tutti apparendo indefettibili
perchè oggetto di previsione costituzionale; il che, tuttavia, si è
sempre ritenuto giustificare al più una compressione - nella ricerca
di un equilibrio tra esigenze eventualmente contrapposte ma tutte di
rilievo costituzionale - del rispetto di un principio costituzionale,
ove assolutamente necessaria ad assicurare la tutela di un principio
di rango «sovraordinato»: e non già la sia pure momentanea negazione
del rispetto del principio «subordinato». Anzi, vale la pena
ricordare come con la citata sentenza n. 196/2004 la stessa Corte
costituzionale ha espressamente affermato che la «primarieta» non
legittima un primato assoluto in una ipotetica scala gerarchica dei
valori costituzionali, ma origimia la necessità che essi debbano
sempre essere presi in considerazione nei concreti bilanciamenti
operati dal legislatore ordinario e dalle pubbliche amministrazioni;
in altri termini, la «primarieta» degli interessi che assurgono alla
qualifica di «valori costituzionali» non può che implicare
l'esigenza di una compiuta ed esplicita rappresentazione di tali
interessi nei processi decisionali all'interno dei quali si esprime
la discrezionalità delle scelte politiche o amnministrative».
Appare quindi senz'altro legittimo che una legge ordinaria,
chiamata a disciplinare una materia in cui vengano in conflitto
beni-interessi entrambi oggetto di tutela costituzionale, possa
operare un contemperamento di detti interessi ricercando il punto di
equilibrio tra gli stessi nella ponderazione comparata della diversa
rilevanza ed importanza gerarchica dei principi coinvolti (come
ricorda la stessa sentenza n. 196/2004 della Corte costituzionale);
ma non che - a tutela di un principio costituzionale - in un
determinato ambito o in una determinata materia un altro principio
costituzionale, di rango asseritamente inferiore, venga sacrificato o
compresso drasticamente sino a svuotarlo sostanzialmente di tutela, e
cioè si «deroghi» a detto principio: e ciò perchè la Costituzione
e comunque quella legge fondamentale che nella sua unitarietà (e
quindi, in tutte le sue parti) delinea l'assetto di fondo dello Stato
che la comunità nazionale ha deciso di darsi come condizione della
sua pacifica esistenza e della legittimazione della istituzioni
statuali, e non ammette pertanto lesioni nemmeno parziali.
Tra i principii più importanti, e forse il più importante in
assoluto (come svelato anche dalla sua collocazione quasi in apertura
della Carta costituzionale), appare senz'altro essere il principio di
eguaglianza dei cittadini davanti alla legge, senza del quale non
appare nemmeno predicabile la nozione di costituzione come patto
sociale, perchè un patto è equo, ed è tale, solo se stipulato tra
eguali: e l'intera Costituzione appare ispirata dal principio di
eguaglianza ed equità, quali fondamenta dello Stato democratico di
diritto.
Per tal verso, si usa talora dire che la Costituzione appare
quindi assimilabile ad un trattato o contratto: con la differenza
che, nei trattati, gli Stati si riservano clausole di recesso o
sospensione dell'applicazione degli stessi, in situazioni
particolari, a tutela dell'interesse nazionale, così come nei
contratti ad ogni parte spetta il diritto di chiederne la risoluzione
per inadempimento dell'altra parte; mentre, nell'attuale assetto
Costituzionale, la tutela dell'eventuale «contraente debole» (e
cioè, la contingente minoranza) dagli eventuali abusi del
«contraente» di maggioranza, non riposa altro che nella indipendenza
ed imparzialità dei suoi giudici, ed in primis della Corte
costituzionale, chiamati a valutare la correttezza costituzionale
dell'operato della maggioranza.
Diversamente da quanto la stessa Corte ha ritenuto con la
sentenza n. 196/2004 in tema di reati edilizi, non può nel caso in
oggetto ritenersi che la tutela dei diritti dei cittadini al rispetto
dei principi «primari» possa essere rinvenuta in altre forme; se
infatti, quanto al rispetto degli artt. 117, 118, 119 (e, in parte,
9) Cost., va condivisa l'osservazione che «il doveroso riconoscimento
alla legislazione regionale di un ruolo specificativo - all'interno
delle scelte riservate al legislatore nazionale - delle norme in tema
di condono contribuisce senza dubbio a rafforzare la più attenta e
specifica considerazione di quegli interessi pubblici, come la tutela
dell'ambiente e del paesaggio, che sono - per loro natura - i più
esposti a rischio di compromissione da parte delle legislazioni sui
condoni edilizi», è peraltro del tutto evidente come manchino
istituzioni ulteriori legittimate a farsi titolari - e quindi ad
assurgere al ruolo di interlocutori del Governo o del Parlamento -
dell'interesse al rispetto del principio di cui all'art. 3 Cost. e di
quelli che ne sono corollari attuativi in tema di eguaglianza davanti
alla legge penale e tributaria: l'unica via aperta è quella
dell'eccezione di incostituzionalità rimessa al giudice, e del
sindacato della Corte costituzionale su detta eccezione, con
pronunzia abrogativa della norma eventualmente ritenuta
incostituzionale per violazione dei principi «primari».
Ritornando quindi al tema della possibilità o meno di fondare su
situazioni di «eccezionalita» le eventuali deroghe ai principi
costituzionali, e ricordato come l'unico appiglio all'accoglimento di
tale tesi possa rinvenirsi nella ipotetica gerarchia ravvisabile tra
i valori costituzionali (di talchè potrebbe al più - ammesso e non
concesso che ai principi costituzionali si possa «derogare» -
ipotizzarsi la possibilità di derogare ad un principio solo se
assolutamente necessario a tutelarne uno di rango maggiore), e
richiamate le considerazioni appena svolte in ordine alla natura
della Costituzione come patto sociale di garanzia contro gli abusi
della maggioranza, e la conseguente assoluta necessità di evitare
che tali abusi possano essere perpetrati dietro lo schermo di una
pretesa situazione di eccezionalità, ritiene questo giudice che,
anche a volersi ammettere la possibilità che situazioni di
eccezionalità possano giustificare una deroga (nel senso anzidetto)
ai principi costituzionali, non possano non trarsene le conseguenze
che seguono:
1) non sono suscettibili di deroga - se non a garanzia di
altri principi di rango ancora superiore (ad es. la intangibilità
della vita o salute umana), e sempre che il sacrificio sia contenuto
nei limiti dell'assolutamente indispensabile - i principi rientranti
tra quelli all'apice della scala gerarchica dei valori
costituzionali, posto che è a tutela di questi ultimi principi,
semmai, che può ipotizzarsi la possibilità di una deroga a principi
di rango inferiore; tra i principi di vertice, in primo luogo,
occorre evidenziare quello di eguaglianza dei cittadini davanti alla
legge e quelli che (come quello dell'obbligatorietà ed
irretrattabilità dell'azione penale, che pongono tutti cittadini in
posizione di parità avanti alla legge penale; quelli sulla capacità
contributiva, che detta parità realizzano avanti alle leggi fiscali
e tributarie) ne sono i corollari.
2) in un sistema di Costituzione rigida, quale è quello
vigente, le deroghe (nel senso di sia pure parziale negazione o
disapplicazione di un principio costituzionale), quand'anche
ipotizzabili, devono comunque essere limitate ai casi di assoluta
eccezionalità; questi ultimi devono essere tali in maniera
assolutamente oggettiva, indiscutibile, e non gia in forza di
valutazioni politiche o prospettazioni di parte (anche perchè queste
sfuggirebbero al sindacato della Corte costituzionale, giusta il
disposto dell'art. 28 della legge n. 87/1953: sicchè affermare il
contrario legittimerebbe la possibilità di violazioni anche
gravissime della Costituzione in forza di contingenti valutazioni
politiche), e tantomeno possono pertanto consistere in mere
situazioni di difficoltà cui si sarebbe potuto ovviare attraverso i
normali strumenti normativi;
3) la deroga (nel senso suddetto) a principi costituzionali
di rango subordinato a quello che si intende tutelare deve infatti
presentarsi come assolutamente necessaria, e la situazione non può
essere intesa come «eccezionale» se diversamente evitabile; la
«deroga» deve quindi essere l'unica via percorribile per la
salvaguardia di un principio costituzionale di valore assolutamente
essenziale;
4) non possono pertanto essere ritenuti casi di assoluta ed
oggettiva eccezionalità nemmeno quelli che potevano essere previsti
e cui si poteva ovviare per tempo in via ordinaria e con strumenti
costituzionalmente corretti perchè rispettosi di tutti i principi
costituzionali;
5) non è quindi eccezionale nemmeno quella situazione che
sia stata dolosamente o con colpa grave realizzata da scelte operate
da chi all'eccezionalità intenda far ricorso a giustificazione di
deroghe ai principi costituzionali, altrimenti si aprirebbe il varco
ad abusi incontrollabili della maggioranza, che potrebbe artatamente
creare situazioni di eccezionalità per giustificare le più odiose
violazioni dei principi costituzionali.
Specialmente l'ultimo dei punti affrontati, potendo involgere
accertamenti ed apprezzamenti che agevolmente può apparire che
sconfinino nell'ambito delle valutazioni politiche, svela appieno la
estrema delicatezza (almeno dal punto di vista della sindacabilità
per via giudiziaria) delle questioni attinenti alla possibilità di
derogare ai principi costituzionali per ragioni di eccezionalità; ma
non è tanto su questo (pur se rilevante), quanto sui punti 1, 2, 3 e
4 che occorre ed è sufficiente appuntare l'attenzione
dell'interprete nel valutare la legittimità costituzionale delle
leggi di condono o sanatoria, e cioè di quelle leggi che producono
effetti estintivi del reato senza assumere le forme garantite delle
leggi di amnistia (che, come gia sì e osservato, sono adottabili
solo con maggioranze estremamente qualificate, a garanzia appunto
dagli abusi della maggioranza contingente; così come, per la stessa
ragione, originariamente l'emanazione del provvedimento di amnistia
era affidato al Presidente della Repubblica, cui spettava
l'insindacabile valutazione in ordine alla opportunità
costituzionale di dar corso o meno alla legge delega di amnistia
emanata dalla maggioranza parlamentare).
Quanto al punto 1), come peraltro già accennato, le leggi di
condono e di sanatoria ledono il principio di eguaglianza, in quanto
derogano al principio della parità dei cittadini di fronte alla
legge penale, non solo sottoponendo taluni a pena (che per i reati di
cui all'art. 4 della legge n. 516/1982 che qui interessano, è
congiuntamente pecuniaria e detentiva; solo detentiva per il reato di
cui all'art. 2 del d.lgs. n. 74/2000) ed altri no (in quanto tenuti
solo a versare somme per lo più assolutamente irrisorie e senza
altri effetti penali), ma anche premiando il cittadino disonesto
rispetto quello onesto, estinguendo non solo il debito penale del
primo, ma garantendogli anche la conservazione di un bene di
rilevantissima importanza, che si vieta invece (si pensi alla spesso
ingente quota dei propri redditi, che si sottrae all'imposizione; si
pensi alle costruzioni in violazione degli strumenti urbanistici,
realizzabili solo in forza della predetta sanatoria di un abuso) al
cittadino onesto: dalla consumazione di un illecito, si permette
così che venga a discendere una situazione di maggior favore
nonnativo per il cittadino disonesto che per il cittadino onesto; il
tutto, quindi, in termini di estrema ed eccezionale ingiustizia per
disparità di trattamento: e per tale ragione, le leggi di condono
appaiono direttamente lesive di principi costituzionali di rango
assolutamente primario.
Quanto ai punti 2), 3) e 4) (che si trattano unitariamente stante
la loro strettissima interdipendenza logica), occorre rilevare come
tale lesione sia stata realizzata al di fuori dei casi di oggettiva
eccezionalità, e senza necessita': in realtà, le leggi di condono
(quelle di condono tributario come quelle di condono edilizio)
risultano oggettivamente essere state il frutto di una scelta di
politica economica e finanziaria non necessaria se non nell'ottica -
eminentemente politica, e cioè svincolata dalla necessità oggettiva
- di finanziare l'attività statale senza ricorrere alla leva fiscale
(quale alternativa a quei «tagli strutturali» della spesa pubblica la
cui necessità era stata più volte rimarcata dalle istituzioni
economiche internazionali, ma che oggettivamente era difficile
realizzare in tempi brevi), ed in assenza peraltro di situazioni di
disequilibrio finanziario di carattere eccezionale e non altrimenti
affrontabili.
Memore della necessità (propria non solo della Corte
costituzionale in forza dell'art. 28 della legge n. 87/1953, ma anche
di questo giudice, atteso che tale norma esprime senz'altro un
principio di ordine generale, cristallizzato anche dall'art. 101
comma 2 Cost., che vuole le decisioni del giudice essere vincolate
solo alla legge) di non fondare la propria decisione su valutazioni
politiche anzichè sui fatti, questo giudicante deve in primo luogo
evidenziare come il senso della norma sia di vietare che il giudice
decida in forza non già dell'applicazione della legge (ordinaria o
costituzionale), ma in forza di proprie personali scelte di valori od
opinioni: la legge, pertanto, deve essere oggetto (come peraltro ogni
res judicanda) di uno scrutinio al quale saranno estranee sia le
personali convinzioni del giudice, sia ragioni di politica
contingente, che pertanto nè dovranno condurre ad una conclusione di
incostituzionalità, nè salvare dall'abrogazione la norma che si
ponga in contrasto con la Costituzione.
Questo giudice è poi tenuto ad osservare come quanto qui si va
ad esporre non consta di valutazioni, ma di mero rilievo di fatti
della cronaca parlamentare degli ultimi anni, di cui i mass media
hanno dato diffusa notizia, e da cui si evince come i vari condoni
(fiscali, edilizi, ecc.) siano stati lo strumento prescelto per
perseguire l'equilibrio di bilancio nell'ambito dei c.d. parametri di
Maastricht senza intervenire nè sul lato della leva fiscale, nè su
quello strutturale della spesa, una volta che gli ordinari strumenti
finanziari a legislazione vigente si erano rivelati insufficienti,
per essere stata la crescita economica - e quindi l'ammontare del
gettito fiscale - inferiore alle previsioni del Governo, che la
cronaca permette di rilevare erano state sempre state ritenute
eccezionalmente ottimistiche dalle istituzioni internazionali, al cui
parere imparziale ci si è adeguati sempre con grande ritardo,
peraltro allorchè anche le stime più pessimistiche erano ormai
superate, per essere state le stesse ulteriormente riviste al ribasso
dai suddetti organismi internazionali. La riprova è nella
notevolissima entità della manovra finanziaria da approvarsi (che,
su indicazione del nuovo ministro competente, il DPEF approvato ha
stimato in circa 24 miliardi di euro) per rientrare nell'equilibrio
di bilancio: cifra il cui importo, attesane l'entità ragguardevole,
non è di certo maturato tutto ad un tratto, come si evince
esaustivamente non solo dall'entità dello sbilancio, ma anche
dall'avallo che a tale ricostruzione è peraltro offerto da
autorevolissimi esponenti della maggioranza (si segnala, ad es.
l'intervista rilasciata dall'on. Bondi e pubblicata dal Corriere
della Sera in data 4 luglio 2004, a pag. 6, ove si è testualmente
ammesso che sin dal 2002 sarebbe occorso essere più sinceri ed
ammettere che le stime di crescita erano irrealisticamente
ottimistiche).
Ancora una volta, si ricorda tuttavia che recenti notizie di
cronaca riferiscono di come determinati ambienti politici,
evidentemente raccogliendo aspirazioni ed aspettative ormai diffusesi
tra contribuenti inadempimenti, abbiano suggerito di emanare nuove
leggi di condono tributario, o di ampliare l'estensione temporale di
quelle già promulgate: il che appare dimostrare come ciò che
dovrebbe essere l'eccezionalità appaia sempre di più manifestarsi
come un rimedio ordinario ai problemi di finanza generale dello
Stato.
Quanto si è sin qui esposto, pertanto, permette di evidenziare
come la «deroga» ai principi di cui agli artt. 3 e 53 della
Costituzione sia stata realizzata per far fronte ad una situazione
economico-finanziaria delle casse dello Stato, che avrebbe potuto
essere agevolmente diversamente risolta senza compromettere i
suddetti principi costituzionali, semplicemente agendo per tempo e
sulla base di stime veritiere con la leva fiscale e tenendo sotto
controllo la spesa pubblica; la situazione di difficoltà finanziaria
che ha portato alla dichiarata necessità di una manovra di 24
miliardi euro (ingente, ma neanche questa di per sè valevole a
definire come «eccezionale» la presente situazione) non solo sarebbe
anch'essa affrontabile per vie ordinarie (lo Stato italiano ha nel
passato non remoto varato manovre anche più consistenti), ma di
certo non può essere definita eccezionale, se sono corretti - come a
questo giudicante pare - i «paletti» logici e normativi da porsi al
concetto di eccezionalità, elencati ai numeri 1, 2, 3 e 4 che
precedono.
A ben vedere, di veramente eccezionale nella situazione che
interessa appare esservi solo il grado di violazione dei principi
costituzionali coinvolti ed il trattamento di privilegio e favore
assicurato al reo: con le leggi di condono tributario, si è prevista
la possibilità di sanare le conseguenze di gravi violazioni fiscali,
e le connesse responsabilità penali ed amministrative, mediante il
pagamento di somme assolutamente risibili e costituenti una
percentuale ridottissima dell'originaria obbligazione tributaria.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1, legge cost. n. 1/1948, e 23 della legge
n. 87/1953;
Ritenuta d'uffico rilevante e non manifestaente infondata la
questione di costituzionalità dell'art. 9 della legge n. 289/2002,
per contrasto con gli artt. 1, 3, 53, 54, 79, 112 Costituzione, nella
parte in cui prevede la non punibilità per i reati (ed in
particolare, quello di cui all'art. 4 d.lgs. n. 74/2000 oggetto dl
presente procedimento) commessi in materia tributaria;
Ordina la trasmissione della presente ordinanza e degli atti del
procedimento alla Corte costituzionale per la decisione sulla
suddetta questione di costituzionalità;
Sospende il procedimento in corso;
Ordina la notificazione della presente ordinanza all'indagata, al
suo difensore, al p.m., ed al Presidente del Consiglio dei ministri,
e la sua comunicazione ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Verona, addì 17 novembre 2004
Il giudice: Sernia
05C0259