1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 7-4-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 52 SENTENZA 9 - 31 marzo 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione autonoma Sardegna - Immobili di proprieta' regionale in cui siano svolte attivita' di valenza sociale e assistenziale, di aggregazione giovanile e di assistenza all'infanzia e alla terza eta' - Alienazione a prezzo simbolico alle associazioni del Terzo settore detentrici da almeno tre anni consecutivi, se iscritte nel registro regionale generale di volontariato - Ricorso del Governo - Lamentata irragionevole esclusione per le associazioni onlus a carattere nazionale - Non fondatezza della questione. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione autonoma Sardegna - Erogazione di un contributo in favore delle sole associazioni onlus operanti nelle attivita' di distribuzione di beni di prima necessita' e a favore degli indigenti per sostenere i costi di locazione di immobili adibiti in via esclusiva o principale ad esercizio di attivita' sociali - Violazione dei principi di uguaglianza e di sussidiarieta' orizzontale - Illegittimita' costituzionale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione autonoma Sardegna - Finanziamento dei centri antiviolenza promossi da enti, associazioni onlus e associazioni di volontariato - Ricorso del Governo - Lamentata esclusione delle associazioni di promozione sociale, con conseguente violazione dei principi di uguaglianza e di sussidiarieta' orizzontale - Non fondatezza delle questioni, nei sensi di cui in motivazione. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione autonoma Sardegna - Concessione di contributi per la sterilizzazione dei cani e la prevenzione del randagismo alle associazioni di volontariato iscritte nel registro regionale e alle cooperative sociali che si occupano statutariamente di randagismo, nonche' in favore delle associazioni di tutela degli animali di affezione iscritti nel registro regionale per l'assistenza veterinaria e sterilizzazione dei gatti appartenenti alle colonie feline censite nel territorio regionale - Ricorso del Governo - Successiva rinuncia, accettata dalla resistente costituita in giudizio - Estinzione del processo. - Legge della Regione Sardegna 28 dicembre 2018, n. 48, artt. 4, comma 26, che introduce il comma 2-bis all'art. 3 della legge della Regione Sardegna 5 dicembre 1995, n. 35, 8, commi 8, 18, 34 e 35, e 9. - Costituzione, artt. 3 e 118. (T-210052) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 7-4-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma
26, 8, commi 18, 34 e 35, e 9 della legge della Regione autonoma
Sardegna 28 dicembre 2018, n. 48 (Legge di stabilità 2019), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 7
marzo 2019, depositato in cancelleria l'8 marzo 2019, iscritto al n.
43 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 2021 il Giudice relatore
Giuliano Amato;
uditi l'avvocato dello Stato Ruggero Di Martino per il Presidente
del Consiglio dei ministri, in collegamento da remoto, ai sensi del
punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020,
e l'avvocato Massimo Luciani per la Regione autonoma Sardegna;
deliberato nella camera di consiglio del 9 marzo 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 7 marzo 2019 e depositato il giorno
successivo, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale di varie disposizioni della legge della
Regione Sardegna 28 dicembre 2018, n. 48 (Legge di stabilità 2019).
Fra di esse, vengono qui in considerazione gli artt. 4, comma 26,
8, commi 18, 34 e 35, nonchè 9, impugnati in riferimento agli artt.
3 e 118, ultimo comma, della Costituzione.
2.- La prima disposizione impugnata inserisce il comma 2-bis
nell'art. 3 della legge della Regione Sardegna 5 dicembre 1995, n. 35
(Alienazione dei beni patrimoniali) e stabilisce che «L'Azienda
regionale per l'edilizia abitativa (AREA) è autorizzata, con il
medesimo spirito di sussidiarietà e nell'ottica di valorizzare
l'interesse pubblico e sociale prevalente, ad alienare a prezzo
simbolico alle Onlus riconosciute dalla Regione, iscritte nel
Registro generale di volontariato previsto dalla legge regionale 13
settembre 1993, n. 39 (Disciplina dell'attività di volontariato e
modifiche alla L.R. 25 gennaio 1988, n. 4, e alla L.R. 17 gennaio
1989, n. 3), detentrici da almeno tre anni continuativi, gli immobili
di proprietà in cui siano svolte attività di valenza sociale e
assistenziale, di aggregazione giovanile e di assistenza all'infanzia
e alla terza età. La cessione avviene previa costituzione presso il
comune di localizzazione di un vincolo ventennale di destinazione
d'uso dello stesso immobile per le attività riconosciute meritevoli
ai sensi del presente comma [...]».
Ad avviso della parte ricorrente, sarebbe in questo modo
attribuito un trattamento di favore agli enti del Terzo settore
riconosciuti dalla Regione autonoma Sardegna ed iscritti nei suoi
registri, mentre sarebbero pretermesse le associazioni di promozione
sociale che, pur operando nel medesimo territorio, siano iscritte nel
registro nazionale. Ne deriverebbe, quindi, un'ingiustificata
discriminazione per le onlus a carattere nazionale, irragionevolmente
escluse dalle agevolazioni, in violazione del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 Cost.
Questa disparità di trattamento risulterebbe ancor più
irragionevole alla luce dell'art. 7, comma 3, della legge 7 dicembre
2000, n. 383 (Disciplina delle associazioni di promozione sociale).
2.1.- La seconda disposizione impugnata, l'art. 8, comma 18,
autorizza l'erogazione di contributi in favore delle associazioni
onlus «operanti nelle attività di distribuzione di beni di prima
necessità a favore degli indigenti, per sostenerne i costi di
locazione di immobili adibiti in via esclusiva o principale ad
esercizio di attività sociali».
Sarebbero così esclusi i soggetti con forma giuridica diversa da
quella associativa e ugualmente provvisti della qualifica di onlus,
nonchè le associazioni che - pur svolgendo le medesime attività -
sono prive di tale qualifica. Anche questa disparità di trattamento
sarebbe ingiustificata e lesiva del principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 Cost.
Inoltre, la limitazione dei contributi ai soli soggetti previsti
dalla disposizione impugnata si porrebbe in contrasto anche con
l'art. 118 Cost., che assegna agli enti territoriali il compito di
favorire l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati,
per lo svolgimento di attività di interesse generale, anche in
relazione al parametro interposto costituito dalle disposizioni del
decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante «Codice del Terzo
settore, a norma dell'articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6
giugno 2016, n. 106», volte ad assicurare la più ampia
partecipazione possibile, in condizioni di parità, di tutti gli enti
del Terzo settore.
2.2.- È inoltre denunciata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 8, comma 34, che limita la concessione dei contributi per
la sterilizzazione dei cani di proprietà alle sole associazioni di
volontariato iscritte nel registro regionale e alle cooperative
sociali che si occupano statutariamente di randagismo.
Sarebbero, pertanto, escluse le associazioni di promozione
sociale che svolgono le medesime attività di tutela degli animali e
prevenzione del randagismo, ai sensi dell'art. 5, comma 1, lettera
e), del d.lgs. n. 117 del 2017 e della legge 14 agosto 1991, n. 281
(Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del
randagismo), che fa riferimento non soltanto alle associazioni di
volontariato, ma anche alle associazioni protezioniste e zoofile che
svolgono le proprie attività con apporto prevalente degli associati.
Questa irragionevole disparità di trattamento determinerebbe la
violazione dell'art. 3 Cost.
Inoltre, nel limitare l'erogazione dei contributi alla specifica
categoria di soggetti sopra indicata, la disposizione regionale si
porrebbe in contrasto con l'art. 118 Cost., che assegna agli enti
territoriali il compito di favorire l'autonoma iniziativa dei
cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di
interesse generale.
2.3.- Il ricorrente denuncia, altresì, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 35, che limita la concessione di
contributi per assistenza veterinaria e sterilizzazione dei gatti
esclusivamente alle «associazioni di tutela degli animali d'affezione
iscritte nel registro generale del volontariato previsto dalla legge
regionale n. 39 del 1993».
Anche in questo caso, sarebbe stata introdotta una limitazione
irragionevole e discriminatoria, in violazione degli artt. 3 e 118,
ultimo comma, Cost.
2.4.- Infine, il ricorrente denuncia l'illegittimità
costituzionale dell'art. 9 della stessa legge reg. Sardegna n. 48 del
2018 che, nel prevedere iniziative regionali volte alla prevenzione e
contrasto della violenza di genere, favorisce la creazione di centri
specialistici, promossi da enti, associazioni di volontariato e
onlus, dedicati a queste finalità, ma non contempla le associazioni
di promozione sociale. Questa esclusione sarebbe ingiustificata e
lesiva dell'art. 3 Cost.
Inoltre, nel limitare l'erogazione dei contributi alle sole
specifiche categorie di soggetti indicata, la disposizione impugnata
sarebbe in contrasto con l'art. 118 Cost., che assegna agli enti
territoriali il compito di favorire l'autonoma iniziativa dei
cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di
interesse generale.
3.- Con atto depositato il 16 aprile 2019, si è costituita in
giudizio la Regione autonoma Sardegna, chiedendo che le questioni di
legittimità costituzionale promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri siano dichiarate inammissibili e, comunque, non fondate.
3.1.- La difesa regionale eccepisce, in primo luogo,
l'inammissibilità del ricorso, che non terrebbe in considerazione
l'ambito di autonomia riservata alla Regione autonoma Sardegna dalle
previsioni della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna). In particolare, il ricorrente non si
sarebbe confrontato con la competenza esclusiva regionale nella
materia «ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della
Regione e stato giuridico ed economico del personale», prevista
dall'art. 3, lettera a), dello statuto speciale, con quella
concorrente in materia di «assistenza e beneficenza pubblica», di cui
all'art. 4, lettera h), dello stesso statuto, nonchè con l'autonomia
economica e finanziaria spettante alla Regione, ai sensi del
successivo art. 7.
Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza pubblica del
6 ottobre 2020, la Regione autonoma Sardegna ha, inoltre, eccepito
l'inammissibilità per genericità, oscurità e difetto di
motivazione delle questioni aventi ad oggetto gli impugnati artt. 8,
commi 18, 34 e 35, e 9. La violazione del d.lgs. n. 117 del 2017
sarebbe stata denunciata senza illustrare perchè tale fonte debba
qualificarsi come norma interposta, nè specificare se tale pretesa
"interposizione" rilevi ai fini della violazione dell'art. 3 Cost. o
dell'art. 118, ultimo comma, Cost.
Infine, è eccepita l'inammissibilità di tutte le censure
riferite alla violazione dell'art. 118, ultimo comma, Cost., non
avendo il ricorrente indicato quale funzione di interesse generale
sia stata sottratta all'auto-organizzazione dei soggetti «singoli e
associati» della società civile e assunta dalla Regione.
3.2.- Nel merito, le questioni non sarebbero fondate.
3.2.1.- Quanto alla prima, che ha ad oggetto l'art. 4, comma 26,
della legge n. 48 del 2018, la difesa regionale osserva che il
principio di territorialità consente e impone alle Regioni di
regolare i fenomeni sociali che interessano il proprio ambito
territoriale. Infatti, l'art. 2 della legge della Regione Sardegna 13
settembre 1993, n. 39 (Disciplina dell'attività di volontariato e
modifiche alla L.R. 25 gennaio 1988, n. 4, e alla L.R. 17 gennaio
1989, n. 3) pone la disciplina delle «organizzazioni di volontariato
operanti nel territorio della Regione [...] in conformità con i
principi della legge [statale] 11 agosto 1991, n. 266». Ai sensi del
successivo art. 6, comma l, della stessa legge, «[p]ossono iscriversi
al Registro le organizzazioni di volontariato in possesso dei
requisiti previsti dall'articolo 3 della legge 11 agosto 1991, n.
266». Pertanto, i requisiti per l'iscrizione nel registro regionale
sono i medesimi che sono previsti dalla legge statale. Qualunque
soggetto del Terzo settore sarebbe, dunque, astrattamente legittimato
e la necessità dell'iscrizione nel registro regionale è la
conseguenza del richiamato principio di territorialità.
La difesa regionale sottolinea, inoltre, che la stessa legge n.
383 del 2000, all'art. 7, comma 4, riconosce non solo la rilevanza,
ma la doverosità dei registri regionali per le attività di
assistenza sociale prestate dalle associazioni di volontariato in
collaborazione con le Regioni e gli enti locali.
Inoltre, ai sensi dell'art. 7, comma 3, della legge n. 383 del
2000, le articolazioni territoriali degli enti del Terzo settore
iscritti nei registri nazionali, in quanto operanti in ambiti
regionali o provinciali specifici, hanno diritto a essere iscritte
nei medesimi registri delle Regioni e delle Province autonome in cui
svolgono la loro attività. Non vi sarebbe, dunque, alcuna
ingiustificata discriminazione derivante dalla disposizione regionale
impugnata (è richiamata la sentenza n. 27 del 2020).
3.2.2.- Parimenti non fondata sarebbe anche la seconda questione,
relativa all'art. 8, comma 18, della legge reg. Sardegna n. 48 del
2018.
Rientrerebbe, infatti, nella sfera dell'autonomia legislativa
regionale individuare i soggetti privati che, sulla base della loro
struttura associativa e del loro rapporto con le esigenze del
territorio regionale, siano meritevoli di un contributo economico per
l'esercizio di attività solidaristiche. In questo senso, la
struttura associativa e la qualificazione come onlus sarebbero
elementi che il legislatore regionale può ragionevolmente tenere in
considerazione, quali adeguati indici di meritevolezza, ai fini della
concessione del contributo. La destinazione dei contributi regionali
alle sole onlus si giustificherebbe in forza dei requisiti di cui
all'art. 10 del decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460 (Riordino
della disciplina tributaria degli enti non commerciali e delle
organizzazioni non lucrative di utilità sociale), che tuttora
giustificano l'applicazione nei loro confronti dei trattamenti
fiscali di favore. Il legislatore regionale si sarebbe, quindi,
limitato a prevedere misure temporanee d'intervento in ambito
sociale, in attesa della completa attuazione del Codice del Terzo
settore.
D'altra parte, la censura del ricorrente sarebbe basata su
un'errata interpretazione della disposizione impugnata. La formula
utilizzata, «associazioni Onlus», dovrebbe infatti essere
interpretata in maniera costituzionalmente orientata, così da
ricomprendere ogni ente qualificato come onlus. Ad avviso della
difesa regionale, se il legislatore avesse inteso escludere una
determinata categoria dal novero dei beneficiari, ciò sarebbe stato
espresso attraverso una clausola escludente, che viceversa non è
presente nel testo della legge.
Quanto alla denunciata violazione dell'art. 118, ultimo comma,
Cost., la disposizione impugnata non impedirebbe lo svolgimento di
attività di interesse generale da parte dei privati (singoli o
associati), poichè essa non pone oneri allo svolgimento delle stesse
attività, nè le riserva all'amministrazione pubblica.
D'altra parte, il principio di sussidiarietà non imporrebbe alla
Regione di estendere indiscriminatamente i benefici a qualsivoglia
ente del Terzo settore, poichè ciò significherebbe comprimere la
discrezionalità del legislatore regionale in ordine alla misura e
alle modalità degli interventi di sostegno all'autonoma iniziativa
dei cittadini. Ne discenderebbe anche il rischio di ottenere
l'effetto opposto a quello che l'art. 118, ultimo comma, Cost.
intende perseguire.
3.2.3.- Per i medesimi motivi, sarebbero parimenti non fondate le
censure relative all'art. 8, comma 34, della legge reg. Sardegna n.
48 del 2018.
Anche in questo caso, la difesa regionale sottolinea che è lo
stesso legislatore statale a prevedere che le Regioni e le Province
autonome tengano registri regionali e provinciali delle associazioni
di promozione sociale (art. 7, comma 4, della legge n. 383 del 2000).
Questa previsione statale dovrebbe essere interpretata nel senso di
legittimare le Regioni a fare riferimento alle strutture incluse
negli elenchi regionali per il coordinamento e l'incentivazione delle
attività solidaristiche private. Si osserva che, ove così non
fosse, i registri regionali e provinciali non avrebbero ragione di
esistere e la loro istituzione rappresenterebbe un inutile dispendio
di risorse pubbliche.
D'altra parte, la Regione autonoma Sardegna ritiene che il
riferimento alle «associazioni di tutela degli animali di affezione
iscritte nel Registro generale di volontariato previsto dalla legge
regionale 13 settembre 1993, n. 39» debba essere interpretato come
inclusivo di tutti i soggetti che svolgono tale attività, comprese
le associazioni di promozione sociale. Ciò sarebbe confermato dalla
modifica normativa introdotta, dopo la proposizione del ricorso,
dall'art. 4, comma 5, della legge Regione Sardegna 6 dicembre 2019,
n. 20 (Quarta variazione al bilancio 2019-2021 e disposizioni varie),
che ha espressamente inserito tra i beneficiari dei contributi delle
associazioni di promozione sociale, così fornendo l'interpretazione
autentica, con effetto retroattivo, della disposizione censurata.
3.2.4.- Per le stesse ragioni, non sarebbe fondato neppure il
quarto motivo di ricorso, proposto avverso l'art. 8, comma 35, legge
reg. Sardegna n. 48 del 2018.
La censura relativa alla violazione dell'art. 3 Cost. sarebbe
anzitutto inammissibile, per la mancata individuazione del tertium
comparationis, avendo il ricorrente omesso di specificare quali
sarebbero gli «altri soggetti» discriminati dalla disposizione
regionale.
D'altra parte, ove la doglianza si intenda riferita
all'esclusione delle associazioni di promozione sociale dall'accesso
ai contributi regionali, la censura sarebbe comunque infondata,
poichè la disposizione regionale impugnata non le escluderebbe
affatto. Infatti, anche le associazioni di promozione sociale che
svolgono le medesime attività di tutela degli animali d'affezione
nella Regione autonoma Sardegna avrebbero i requisiti per iscriversi
al registro regionale e ottenere il beneficio previsto dalla
disposizione impugnata.
Anche in questo caso, la successiva legge reg. Sardegna n. 20 del
2019, all'art. 4, comma 6, avrebbe fornito l'interpretazione
autentica, con effetto retroattivo, dell'art. 8, comma 35, da
intendersi comprensivo delle associazioni di promozione sociale tra i
beneficiari dei contributi.
Quanto alla violazione del principio di sussidiarietà, la
Regione autonoma Sardegna ribadisce che la disposizione in esame non
riserverebbe al settore pubblico attività d'interesse generale, nè
le ostacolerebbe in alcun modo. Al contrario, sarebbe agevolato
l'impegno sociale di alcuni soggetti privati, ritenuti
particolarmente meritevoli in considerazione dell'attività svolta e
della struttura organizzativa, fondata sull'apporto diretto,
personale e volontario degli associati.
3.2.5.- Quanto, infine, all'art. 9 della legge reg. Sardegna n.
48 del 2018, il riferimento agli «enti», ossia un'espressione
caratterizzata dalla massima generalità, dimostrerebbe che l'elenco
dei destinatari dei benefici non è tassativo e non esclude le
associazioni di promozione sociale dalla possibilità di accedere ai
finanziamenti previsti dalla disposizione impugnata.
4.- Con atto depositato il 18 settembre 2020, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha dichiarato di rinunciare al ricorso, nella
parte relativa all'impugnazione dell'art. 8, commi 34 e 35, della
legge reg. Sardegna n. 48 del 2018.
La rinuncia è stata accettata dalla Regione autonoma Sardegna
con atto depositato il 12 gennaio 2021.
5.- Le ulteriori questioni promosse dal Presidente del Consiglio
dei ministri, relative ad altre disposizioni della medesima legge
reg. Sardegna n. 48 del 2018, sono state decise con la sentenza n. 11
del 2021.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento agli artt. 3 e 118, ultimo comma, della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma 26, 8,
commi 18, 34 e 35, nonchè 9 della legge della Regione Sardegna 28
dicembre 2018, n. 48 (Legge di stabilità 2019).
2.- Con atto depositato il 18 settembre 2020, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha rinunciato al ricorso, limitatamente alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 8, commi 34 e 35,
della legge reg. Sardegna n. 48 del 2018, promosse in riferimento
agli artt. 3 e 118, ultimo comma, Cost.
Poichè la Regione autonoma Sardegna ha accettato la rinuncia con
atto depositato il 12 gennaio 2021, relativamente a tali questioni il
processo deve dichiararsi estinto, ai sensi dell'art. 23 delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale. Lo
scrutinio deve, pertanto, essere qui limitato ai soli artt. 4, comma
26, 8, comma 18, e 9.
3.- Le ulteriori questioni promosse dal Presidente del Consiglio
dei ministri, relative ad altre disposizioni della medesima legge
reg. Sardegna n. 48 del 2018, sono state decise con la sentenza n. 11
del 2021.
4.- In via preliminare devono essere esaminate le eccezioni
d'inammissibilità sollevate dalla difesa regionale, per la
genericità delle censure e la mancata indicazione delle competenze
statutarie.
4.1.- Con riferimento alla prima di tali eccezioni, secondo il
costante orientamento di questa Corte, «il ricorrente ha l'onere di
individuare le disposizioni impugnate e i parametri costituzionali
dei quali lamenta la violazione e di svolgere una motivazione che non
sia meramente assertiva», indicando le «ragioni per le quali vi
sarebbe il contrasto con i parametri evocati» (da ultimo, sentenze n.
273 e n. 194 del 2020). Tuttavia, allorquando l'atto introduttivo,
pur nella sua sintetica formulazione, consenta di individuare «con
sufficiente chiarezza [...] il parametro asseritamente violato [...]
e la ratio del prospettato contrasto della disposizione denunciata
con il parametro stesso» (sentenza n. 187 del 2020), l'impugnativa
proposta è ammissibile.
Nella specie, pur nell'evidente essenzialità
dell'argomentazione, da una lettura complessiva del ricorso emerge in
termini sintetici, ma sufficientemente chiari, la denuncia
dell'irragionevole limitazione della platea dei beneficiari degli
interventi regionali, in contrasto sia con il divieto di
discriminazione, sia con il principio di sussidiarietà orizzontale,
di cui all'art. 118, ultimo comma, Cost. Le questioni formulate dal
ricorrente risultano volte all'estensione della platea dei
beneficiari dell'intervento regionale, attraverso l'eliminazione dei
criteri limitativi introdotti dalla disciplina regionale impugnata.
In particolare, l'irragionevolezza degli stessi è ravvisata nel
fatto di fondarsi sullo status giuridico formale proprio di alcune
associazioni, con esclusione dei soggetti che non soddisfino questo
requisito.
Le censure del ricorrente superano dunque quella «soglia minima
di chiarezza [...] che rende ammissibile l'impugnativa proposta» (da
ultimo, sentenze n. 273 e n. 194 del 2020, n. 201 del 2018).
4.2.- La difesa regionale eccepisce, inoltre, un ulteriore motivo
di inammissibilità, dal quale sarebbero affette tutte le questioni,
per la mancata considerazione degli ambiti di autonomia statutaria
riconosciuti alla Regione autonoma Sardegna.
In particolare, il ricorrente non si sarebbe confrontato con la
competenza regionale esclusiva in materia di «ordinamento degli
uffici e degli enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed
economico del personale», prevista dall'art. 3, lettera a), della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), con quella concorrente in materia di «assistenza e
beneficenza pubblica», di cui all'art. 4, lettera h), dello stesso
statuto, nonchè con l'autonomia economica e finanziaria spettante
alla Regione, ai sensi del successivo art. 7.
Al riguardo, va rilevato che la censura relativa alla violazione
dell'art. 3 Cost. e del principio di non discriminazione - che
accomuna tutte le doglianze del ricorso statale - può prescindere
dalla considerazione degli ambiti di autonomia statutaria
riconosciuti alla Regione autonoma Sardegna. Si tratta, infatti, di
un principio fondamentale, che si impone a tutti i soggetti
dell'ordinamento, ivi comprese le autonomie speciali, e che non è
riferito al riparto di competenze legislative stabilite dal Titolo V
della Costituzione. È in ragione della natura del parametro evocato
che emerge l'inutilità di uno scrutinio operato alla luce delle
disposizioni statutarie, ciò che vale a esonerare il ricorrente dal
fornire una specifica argomentazione al riguardo (in questo senso, ex
plurimis, sentenze n. 11 del 2021, n. 279, n. 255, n. 194, n. 43, n.
25 e n. 16 del 2020, n. 153 del 2019, n. 109 del 2018, n. 103 del
2017, n. 151 del 2015, n. 288 del 2013 e n. 391 del 2006).
4.2.1.- D'altra parte, anche con riferimento alla denunciata
violazione dell'art. 118, ultimo comma, Cost., l'eccezione di
inammissibilità per mancata considerazione dell'autonomia statutaria
regionale non è fondata.
Infatti, benchè collocato sistematicamente all'interno del
Titolo V, neppure il principio di sussidiarietà orizzontale attiene
ai criteri di riparto delle competenze legislative. Esso si impone
allo stesso modo nei confronti di «Stato, Regioni, Città
metropolitane, Province e Comuni», indirizzandone l'azione, nel senso
di favorire «l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e
associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale».
Non viene in rilievo, quindi, il riparto di competenze tra Stato e
autonomie regionali, ma quello tra cittadini, singoli e associati, e
pubbliche amministrazioni e non è in discussione, pertanto, lo
speciale ambito di autonomia legislativa riconosciuto alla Regione
Sardegna dal suo statuto.
5.- Nel merito, non è fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 26, della legge reg. Sardegna n. 48
del 2018.
5.1.- La disposizione in esame inserisce il comma 2-bis nell'art.
3 della legge della Regione Sardegna 5 dicembre 1995, n. 35
(Alienazione dei beni patrimoniali). Esso dispone che «L'Azienda
regionale per l'edilizia abitativa (AREA) è autorizzata, con il
medesimo spirito di sussidiarietà e nell'ottica di valorizzare
l'interesse pubblico e sociale prevalente, ad alienare a prezzo
simbolico alle Onlus riconosciute dalla Regione, iscritte nel
Registro generale di volontariato previsto dalla legge regionale 13
settembre 1993, n. 39 (Disciplina dell'attività di volontariato e
modifiche alla L.R. 25 gennaio 1988, n. 4, e alla L.R. 17 gennaio
1989, n. 3), detentrici da almeno tre anni continuativi, gli immobili
di proprietà in cui siano svolte attività di valenza sociale e
assistenziale, di aggregazione giovanile e di assistenza all'infanzia
e alla terza età. La cessione avviene previa costituzione presso il
comune di localizzazione di un vincolo ventennale di destinazione
d'uso dello stesso immobile per le attività riconosciute meritevoli
ai sensi del presente comma [...]».
Ad avviso del ricorrente, sarebbe in questo modo attribuito un
trattamento di favore agli enti del Terzo settore riconosciuti dalla
Regione autonoma Sardegna ed iscritti nei suoi registri, mentre
sarebbero pretermesse le associazioni di promozione sociale che, pur
operando nel medesimo territorio, siano iscritte nel registro
nazionale. Ne deriverebbe, quindi, un'ingiustificata discriminazione
per le onlus a carattere nazionale, irragionevolmente escluse - in
violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost. -
dalle agevolazioni.
La discriminazione denunciata è, dunque, riferita alle
associazioni iscritte nel registro nazionale, poichè, pur avendo
finalità analoghe a quelle delle associazioni iscritte nel registro
regionale, non potrebbero accedere ai finanziamenti previsti dalla
disposizione impugnata.
5.2.- Come è noto, il d.lgs. n. 117 del 2017 ha provveduto «al
riordino e alla revisione organica della disciplina vigente in
materia di enti del Terzo settore» (art. 1), stabilendo le condizioni
alle quali gli enti del Terzo settore possono godere della disciplina
di favore accordata dall'ordinamento in ragione della funzione
esercitata.
Con il successivo decreto del Ministro del lavoro e delle
politiche sociali del 15 settembre 2020, n. 106 (Definizione delle
procedure di iscrizione degli enti, delle modalità di deposito degli
atti, delle regole per la predisposizione, la tenuta, la
conservazione del Registro unico nazionale del Terzo settore) sono
state individuate le procedure che gli enti dovranno seguire per
iscriversi nel Registro.
In via temporanea e fino al termine delle verifiche dei requisiti
per l'iscrizione nel Registro unico, gli enti iscritti nei registri
degli enti territoriali continuano a beneficiare dei diritti
derivanti dalla rispettiva qualifica (art. 54, comma 4, cod. terzo
settore e art. 31 del d.m. n. 106 del 2020). In attesa che il nuovo
Registro unico diventi operativo, il requisito dell'iscrizione è
soddisfatto attraverso l'iscrizione degli enti del Terzo settore ad
uno dei registri attualmente previsti (art. 101 del d.l.gs. n. 117
del 2017).
Pertanto, alle associazioni di promozione sociale è tuttora
applicabile la disciplina prevista dalla legge 7 dicembre 2000, n.
383 (Disciplina delle associazioni di promozione sociale), che ha
istituito, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento per gli affari sociali, un registro nazionale al quale
possono iscriversi le associazioni di promozione sociale a carattere
nazionale costituite ed operanti da almeno un anno. L'efficacia di
questa disciplina è destinata a cessare allorchè inizierà la piena
operatività dell'indicato Registro unico (artt. 101, comma 2, e 192,
comma 4, del d.lgs. n. 117 del 2017).
5.3.- In particolare, ai fini della questione in esame, viene in
rilievo l'art. 7, della richiamata legge n. 383 del 2000 che, al
comma 2, stabilisce che per associazioni di promozione sociale a
carattere nazionale si intendono quelle che svolgono attività in
almeno cinque Regioni e almeno venti Province del territorio
nazionale. Inoltre, il successivo comma 3 dello stesso art. 7
istituisce un collegamento tra il registro nazionale e quelli
regionali, stabilendo che «L'iscrizione nel registro nazionale delle
associazioni a carattere nazionale comporta il diritto di automatica
iscrizione nel registro medesimo dei relativi livelli di
organizzazione territoriale e dei circoli affiliati, mantenendo a
tali soggetti i benefici connessi alla iscrizione nei registri di cui
al comma 4», ossia i registri istituiti a livello regionale e
provinciale.
Questa Corte ha già riconosciuto che, in base a questo
collegamento tra l'iscrizione nei registri regionali e provinciali e
quella nel registro nazionale, «i livelli di organizzazione
territoriale e i circoli affiliati alle associazioni iscritte nel
registro nazionale hanno anch'essi, per tale qualità, il diritto di
automatica iscrizione nel medesimo registro» (sentenza n. 27 del
2020). Pertanto, tra i destinatari dei benefici previsti dalla
disposizione regionale impugnata, oltre alle associazioni iscritte
nei (soli) registri regionali, risultano comprese anche le
associazioni iscritte nel registro nazionale, che siano dotate di
articolazioni locali o circoli affiliati nel territorio regionale.
Anche nel caso in esame, «dalla platea dei beneficiari non sono
escluse le associazioni nazionali, come sostenuto dalla parte
ricorrente, ma soltanto quelle che non svolgano alcuna attività
istituzionale, neppure attraverso articolazioni locali o circoli
affiliati, nel territorio della Regione» (ancora sentenza n. 27 del
2020).
5.4.- Così ricostruito l'ambito applicativo della disposizione
regionale impugnata, la delimitazione dei beneficiari, da essa
introdotta, non è irragionevole. Essa trova, infatti,
giustificazione nella ratio del complessivo intervento legislativo
regionale, volto a promuovere, a livello locale, il ruolo di quelle
associazioni che - anche quali articolazioni territoriali o circoli
affiliati alle associazioni nazionali - svolgano «attività di
valenza sociale e assistenziale, di aggregazione giovanile e di
assistenza all'infanzia e alla terza eta'», dimostrata attraverso il
radicamento per tre anni continuativi nel territorio regionale. Del
resto, anche la necessità di costituire un vincolo ventennale di
destinazione d'uso dello stesso immobile alle attività riconosciute
meritevoli appare coerente con l'obiettivo di assicurare continuità
e effettività, nel territorio regionale, alla prestazione delle
attività socio-assistenziali che l'intervento della Regione intende
promuovere.
Pertanto, quella dell'art. 4, comma 26, della legge reg. Sardegna
n. 48 del 2018 costituisce una scelta non irragionevole, in quanto
volta a valorizzare «la specifica esperienza maturata nel contesto
locale di riferimento, in funzione di una maggiore efficacia
dell'intervento legislativo regionale» (sentenza n. 27 del 2020,
punto 2.4. del Considerato in diritto).
D'altra parte, l'importanza del collegamento degli enti del Terzo
settore con il territorio è già stata riconosciuta da questa Corte,
evidenziando che «[g]li ETS, in quanto rappresentativi della
"società solidale", [...] spesso costituiscono sul territorio una
rete capillare di vicinanza e solidarietà, sensibile in tempo reale
alle esigenze che provengono dal tessuto sociale, e sono quindi in
grado di mettere a disposizione dell'ente pubblico sia preziosi dati
informativi (altrimenti conseguibili in tempi più lunghi e con costi
organizzativi a proprio carico), sia un'importante capacità
organizzativa e di intervento: ciò che produce spesso effetti
positivi, sia in termini di risparmio di risorse che di aumento della
qualità dei servizi e delle prestazioni erogate a favore della
"società del bisogno"» (sentenza n. 131 del 2020).
Alla luce di queste considerazioni, la questione relativa
all'art. 4, comma 26, della n. 48 del 2018, proposta dal Presidente
del Consiglio dei ministri in riferimento all'art. 3 Cost., deve
essere ritenuta non fondata.
6.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 8,
comma 18, della legge reg. Sardegna n. 48 del 2018, è fondata, in
riferimento all'art. 3 Cost.
6.1.- La disposizione impugnata autorizza l'erogazione di
contributi in favore delle «associazioni onlus operanti nelle
attività di distribuzione di beni di prima necessità e favore degli
indigenti, per sostenerne i costi di locazione di immobili adibiti in
via esclusiva o principale ad esercizio di attività sociali».
Sono così esclusi dall'erogazione dei contributi regionali i
soggetti con forma giuridica diversa da quella associativa e
ugualmente provvisti della qualifica di onlus, nonchè le
associazioni che - pur svolgendo tali attività - sono prive di tale
qualifica. Ad avviso del ricorrente, questa disparità di trattamento
sarebbe ingiustificata e determinerebbe la violazione del principio
di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost.
6.2.- Al riguardo va rilevato, in primo luogo, che rientra nella
sfera dell'autonomia legislativa regionale l'individuazione di quei
soggetti privati che siano meritevoli di un contributo economico per
l'esercizio di attività solidaristiche. Il legislatore regionale
può legittimamente circoscrivere la platea dei beneficiari delle
provvidenze, anche in ragione della limitatezza delle risorse
destinate al loro finanziamento. Questa scelta, peraltro, non è
esente da vincoli di ordine costituzionale, primo fra tutti quello
imposto dal rispetto del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost.
In questo senso, la Corte ha affermato che «i criteri adottati
dal legislatore per la selezione dei beneficiari dei servizi sociali
devono presentare un collegamento con la funzione del servizio [...]
Il giudizio sulla sussistenza e sull'adeguatezza di tale collegamento
- fra finalità del servizio da erogare e caratteristiche soggettive
richieste ai suoi potenziali beneficiari - è operato da questa Corte
secondo la struttura tipica del sindacato svolto ai sensi dell'art.
3, primo comma, Cost., che muove dall'identificazione della ratio
della norma di riferimento e passa poi alla verifica della coerenza
con tale ratio del filtro selettivo introdotto» (così, da ultimo, la
sentenza n. 44 del 2020; nello stesso senso, anche le sentenze n. 166
e n. 107 del 2018, n. 168 del 2014, n. 172 e n. 133 del 2013 e n. 40
del 2011).
Il principio di non discriminazione può, dunque, ritenersi
rispettato solo qualora esista una «causa normativa» della
differenziazione, che sia «giustificata da una ragionevole
correlazione tra la condizione cui è subordinata l'attribuzione del
beneficio e gli altri peculiari requisiti che ne condizionano il
riconoscimento e ne definiscono la ratio» (ex plurimis, sentenze n.
166 e n. 107 del 2018; nello stesso senso, sentenza n. 168 del 2014).
6.3.- Nel caso in esame, l'esito di tale verifica porta a
riconoscere l'irragionevolezza del requisito della forma giuridica
previsto dalla disposizione censurata come condizione per l'accesso
al beneficio regionale. Se infatti non vi è dubbio che la ratio
della disposizione è la promozione di servizi sociali nel territorio
regionale attraverso un ampio coinvolgimento degli enti del Terzo
settore, la distinzione fondata esclusivamente sullo status giuridico
proprio di alcune associazioni (e l'esclusione dei soggetti che non
soddisfano il requisito) risulta priva di alcun collegamento con la
funzione delle prestazioni erogate, determinando conseguenze
incoerenti con la stessa ratio della disposizione impugnata. La
limitazione si incentra, infatti, su una particolare categoria di
soggetti, non distinguibile, ai fini che qui interessano, da tutte le
tipologie di enti che svolgono le medesime attività di interesse
generale e che rientrano nelle altre categorie previste dal Codice
del Terzo settore.
Proprio nell'ambito degli interventi regionali a sostegno delle
politiche sociali, questa Corte ha già ritenuto che il criterio
meramente formale della struttura giuridica dei beneficiari non
costituisca un adeguato indice di meritevolezza, ai fini della
concessione di contributi finanziari, e non giustifichi, sul piano
della ragionevolezza, la scelta regionale (sentenze n. 277 del 2019 e
n. 166 del 2018).
6.4.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 8,
comma 18, della legge reg. Sardegna n. 48 del 2018 è fondata anche
in riferimento all'art. 118, ultimo comma, Cost.
Il principio di sussidiarietà impegna le Regioni a favorire e
sostenere l'autonoma iniziativa e la partecipazione attiva dei
cittadini, singoli e associati, nello svolgimento di attività di
interesse generale. Tale impegno non può ritenersi rispettato dalla
circostanza, dedotta dalla difesa della Regione, che l'intervento
regionale si limiti a non ostacolare quelle stesse iniziative,
poichè le Regioni sono tenute a valorizzare e promuovere il ruolo
degli enti del Terzo settore, favorendone senza discriminazioni il
più ampio coinvolgimento, in conformità al loro ruolo nella
società civile.
7.- Infine, non sono fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 9 della legge reg. Sardegna n. 48 del 2018,
risultando possibile un'interpretazione della disposizione impugnata
in senso conforme alla Costituzione.
7.1.- L'art. 9 in esame, recante «Interventi rivolti agli autori
di violenza di genere e nelle relazioni affettive», prevede
iniziative regionali volte alla prevenzione e al contrasto di tale
violenza e favorisce - anche attraverso la concessione di contributi
finanziari - la creazione di centri specialistici, promossi da enti,
associazioni di volontariato e onlus, dedicati alla presa in carico
degli autori di violenza di genere. Tuttavia, essa non contempla le
associazioni di promozione sociale. Anche in questo caso, ad avviso
del ricorrente, l'esclusione sarebbe ingiustificata e lesiva degli
artt. 3 e 118 Cost.
7.2.- Dal tenore letterale della disposizione regionale impugnata
risulta che i contributi regionali sono diretti a finanziare
strutture e attività promosse «da enti, associazioni di volontariato
e organizzazioni non lucrative di utilità sociale (onlus)» (art. 9,
comma 1). Se è pur vero che, come evidenziato dal ricorrente, questo
elenco non contempla espressamente le associazioni di promozione
sociale, tuttavia la genericità della nozione di «enti» ivi
contenuta consente di interpretare la categoria dei beneficiari in
senso costituzionalmente conforme all'art. 3 Cost., nel senso di
ritenervi ricompresi anche altri enti del Terzo settore.
Nelle «Linee guida per l'attuazione dell'articolo 9 della legge
regionale 28 dicembre 2018, n. 48 (legge di stabilità 2019) recante
"Interventi rivolti agli autori di violenza di genere e nelle
relazioni affettive"», la Giunta regionale ha indicato tra i soggetti
attuatori delle attività finanziate in base al richiamato art. 9 i
«nuovi centri specialistici dedicati alla presa in carico degli
autori di violenza di genere promossi localmente da enti,
associazioni di volontariato e organizzazioni non lucrative di
utilità sociale (onlus) che dimostrino di avvalersi di personale
qualificato e che possano dimostrare un'esperienza nel lavoro con gli
autori di violenza». La Giunta si è dunque limitata a riportare le
medesime categorie previste dalla disposizione impugnata. Così
facendo, nell'applicazione di tale disposizione, la Regione autonoma
Sardegna non ha adottato scelte interpretative nel senso restrittivo
ed escludente che sono alla base del ricorso statale.
Ciò conferma e avvalora l'interpretazione della disposizione
impugnata come comprensiva, all'interno della generica categoria
degli «enti», anche di altri enti del Terzo settore e, in
particolare, delle associazioni di promozione sociale.
Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 9
risultano, quindi, non fondate, in riferimento ad entrambi i
parametri evocati dal ricorrente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 18,
della legge della Regione autonoma Sardegna 28 dicembre 2018, n. 48
(Legge di stabilità 2019);
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 26, della legge reg. Sardegna n. 48 del 2018,
promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 9 della legge reg.
Sardegna n. 48 del 2018, promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento agli artt. 3 e 118, ultimo comma, Cost., con
il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara estinto il processo, limitatamente alle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 8, commi 34 e 35, della legge
reg. Sardegna n. 48 del 2018 promosse, dal Presidente del Consiglio
dei ministri, in riferimento agli artt. 3 e 118, ultimo comma, Cost.,
con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 marzo 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 31 marzo 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA