1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 4-8-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 273 SENTENZA 13 - 27 luglio 2004
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Sanita' pubblica - Cure dei soggetti portatori di handicap in centri all'estero di elevata specializzazione - Concorso a carico delle Regioni e Province autonome, alle spese di soggiorno dell'assistito e dei loro eventuali accompagnatori - Criteri dettati con atto di indirizzo e coordinamento del Presidente del Consiglio dei ministri - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Asserita lesione delle prerogative statutarie riguardanti gli atti di indirizzo e coordinamento - Lamentato contrasto con il parere reso dalla Provincia - Inosservanza dell'obbligo dell'emanazione dell'atto con decreto del Presidente della Repubblica - Applicabilita', nella specie, della clausola di salvaguardia, contenuta nell'atto impugnato, che vincola la Provincia di Trento solo al raggiungimento dell'obiettivo stabilito - Conseguente mancanza di lesivita' della disposizione censurata - Inammissibilita' del ricorso. - D.P.C.M. 1° dicembre 2000, art. 3. - D.Lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 3, commi 2 e 3; legge 12 gennaio 1991, n. 13, art. 1, comma 1, lettera ii). (004C0956) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 4-8-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito
dell'art. 3 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
1° dicembre 2000 (Atto di indirizzo e coordinamento concernente il
rimborso delle spese di soggiorno per cure dei soggetti portatori di
handicap in centri all'estero di elevata specializzazione), promosso
con ricorso della Provincia autonoma di Trento, notificato il
19 luglio 2001, depositato in cancelleria il 26 successivo ed
iscritto al n. 24 del registro conflitti 2001.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 2004 il giudice
relatore Annibale Marini;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 19 luglio 2001 e depositato presso
la cancelleria di questa Corte il successivo 26 luglio, la Provincia
autonoma di Trento ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione
all'art. 3 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
1° dicembre 2000 (Atto di indirizzo e coordinamento concernente il
rimborso delle spese di soggiorno per cure dei soggetti portatori di
handicap in centri all'estero di elevata specializzazione), di cui
chiede l'annullamento.
Premette la Provincia ricorrente di essere dotata, ai sensi
dell'art. 9, numero 10), del decreto del Presidente della Repubblica
31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), di potestà legislativa in materia di igiene e sanità
nonchè, in forza dell'art. 16 del medesimo decreto del Presidente
della Repubblica, delle correlate potestà amministrative.
In detta materia rientrerebbe - secondo la medesima ricorrente -
la disciplina del rimborso delle spese affrontate all'estero dai
portatori di handicap per fruire delle prestazioni sanitarie di
centri di altissima specializzazione, non erogabili dal Servizio
sanitario nazionale in maniera adeguata o tempestiva.
Espone la parte ricorrente che la normativa statale in materia,
costituita dalla legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per
l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone
handicappate), prevede, all'art. 11, comma 1, che sia rimborsabile il
soggiorno dell'assistito, e di un suo accompagnatore, in alberghi o
strutture collegate con il centro estero di altissima
specializzazione, qualora non sia previsto il ricovero per tutta la
durata degli interventi autorizzati, e, al comma successivo, che
sulla richiesta di rimborso è espresso un parere da una Commissione
istituita presso il Ministero della sanità (le cui funzioni sono, in
realtà, attualmente esercitate direttamente dalle regioni e dalle
province autonome per effetto dell'art. 1 del decreto ministeriale
13 maggio 1993, recante «Modificazioni al decreto ministeriale
3 novembre 1989 concernente i criteri per la fruizione di prestazioni
assistenziali presso centri di altissima specializzazione
all'estero») sulla base di criteri fissati con atto di indirizzo e
coordinamento emanato ai sensi dell'art. 5, primo comma, della legge
23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario
nazionale).
Tale ultima norma, a sua volta, prevede che la funzione di
indirizzo e coordinamento delle attività amministrative regionali in
materia sanitaria sia esercitata dallo Stato attraverso atti che, se
non aventi natura legislativa, sono adottati con deliberazione del
Consiglio dei ministri, su proposta del suo Presidente d'intesa con
il Ministro della sanità, sentita la Conferenza Stato-regioni.
Nella specie, prosegue la ricorrente, l'atto di indirizzo e
coordinamento è contenuto nel decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 1° dicembre 2000, oggetto di impugnazione, il quale, per
quanto interessa, prevede, all'art. 3, che «le regioni e le province
autonome» rimborsino le spese di cura all'estero attenendosi ai
seguenti criteri: «a) un concorso pari al 100 per cento della spesa
rimasta a carico, qualora trattasi di un nucleo familiare per il
quale l'indicatore della situazione economica equivalente sia
inferiore a 62 milioni; b) un concorso pari all'80 per cento della
spesa rimasta a carico, qualora trattasi di un nucleo familiare per
il quale l'indicatore della situazione economica equivalente sia
inferiore a 100 milioni; c) un concorso pari al'80 per cento delle
spese di soggiorno, [...] qualora trattasi di un nucleo familiare per
il quale l'indicatore della situazione economica equivalente sia
superiore a 100 milioni».
2. - Tali dettagliate prescrizioni sono ritenute lesive delle
prerogative costituzionali della provincia ricorrente, la quale muove
dalla premessa della inoperatività, nella specie, della clausola di
salvaguardia, contenuta nell'art. 7 del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri in questione, secondo la quale «le regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano
provvedono alle finalità del presente atto di indirizzo e
coordinamento nell'ambito delle proprie competenze secondo quanto
previsto dai rispettivi ordinamenti». Inoperatività desumibile dalla
circostanza che, fra i destinatari dell'art. 3, sono espressamente
indicate le province autonome.
2.1. - Il citato art. 3 violerebbe in primo luogo l'art. 3,
comma 2, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento), secondo il quale gli atti di indirizzo e
coordinamento «vincolano la regione e le province autonome solo al
conseguimento degli obbiettivi e risultati in essi stabiliti»: la
disposizione oggetto del conflitto, conformemente alla giurisprudenza
della Corte, non potrebbe infatti definirsi «di indirizzo e di
coordinamento» stante la rigidità della disciplina in essa
contenuta, così dettagliata da doversi considerare direttamente
applicativa. Il che, aggiunge la ricorrente, costituirebbe violazione
anche dell'art. 2 dello stesso decreto legislativo il quale prevede
una separazione fra legislazione statale e provinciale, nel senso che
la prima, nelle materie di competenza locale, non sarebbe
immediatamente applicabile, creando solamente un vincolo di
conformazione della legislazione provinciale ai principi in essa
contenuti.
2.2. - Con il secondo motivo di ricorso, la Provincia di Trento
lamenta che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del
1° dicembre 2000 sia stato adottato - in violazione dell'art. 3,
comma 3, del decreto legislativo n. 266 del 1992 - senza
l'acquisizione del prescritto parere di essa provincia autonoma.
Precisa al riguardo la ricorrente che, sebbene il verbale della
seduta del 12 ottobre 2000 della Conferenza Stato-regioni citi quale
parere della provincia autonoma una nota del precedente 17 aprile, in
realtà essa si era espressa sullo schema di decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, da ultimo, con nota dell'8 giugno 2000,
contestandone la compatibilità statutaria e chiedendone la modifica.
La ricorrente rileva, a questo punto, che, seppure è vero che
nell'adozione degli atti di indirizzo essa è chiamata a rendere solo
un parere di conformità alle previsioni statutarie dell'atto
sottoposto al suo esame e che tale parere può essere disatteso
dall'organo che emana l'atto, sarebbe tuttavia lesivo delle sue
prerogative sia il dare per acquisito un parere di conformità, reso
in realtà in senso negativo, sia il disattenderne o, meglio,
l'ignorarne il contenuto senza motivazione alcuna.
2.3. - Quanto al terzo motivo di ricorso, la provincia autonoma
osserva che, in forza di quanto stabilito dall'art. 5 della legge
n. 833 del 1978, gli atti di indirizzo e coordinamento nella materia
in questione sono emanati, su proposta del Presidente del Consiglio,
d'intesa con il Ministro della sanità, sentita la Conferenza
Stato-regioni, nella forma del decreto del Presidente della
Repubblica, secondo la regola generale di cui all'art. 1, comma 1,
lettera ii), della legge 12 gennaio 1991 n. 13 (Determinazione degli
atti amministrativi da adottarsi nella forma del decreto del
Presidente della Repubblica).
Nel caso dell'atto impugnato, invece, il provvedimento è stato
emanato nella forma del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, secondo una prassi invalsa a decorrere dal 1997, ma che, a
seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 408 del 1998 -
con la quale è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, nella parte in cui
disponeva l'abrogazione dell'art. 2, comma 3, lettera d), della legge
n. 400 del 1988 - appare illegittima.
L'adozione, quindi, dell'atto impugnato nella forma del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, alterando l'ordine delle
competenze e «trasponendo» la deliberazione governativa collegiale in
un atto del Presidente del Consiglio dei ministri, sottrarrebbe alla
provincia la garanzia, ritenuta di sicuro livello costituzionale,
dell'intervento nel procedimento di emanazione dell'atto di un organo
rappresentante l'unità nazionale ed in grado di formulare, al
momento della emanazione, gli eventuali rilievi sulla legittimità
dell'atto.
Peraltro, nel caso di specie, sarebbe riscontrabile un ulteriore
vizio procedimentale, in quanto il provvedimento sarebbe stato
emanato non su proposta del Presidente del Consiglio ma direttamente
da questo; il legislatore della riforma sanitaria ha invece previsto
che, in materia sanitaria, gli atti di indirizzo e coordinamento
siano emanati su proposta del Presidente del Consiglio e non
dell'amministrazione competente, proprio per mantenerne la funzione
generale e sottrarli all'essere espressione dell'interesse
dell'amministrazione direttamente coinvolta, titolare non di una
potestà di proposta ma solo di una potestà d'intesa.
La dedotta illegittimità dell'atto si tradurrebbe, ad avviso
della ricorrente, in una violazione delle sue prerogative
costituzionali.
3. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'inammissibilità o comunque per
l'infondatezza del ricorso.
Osserva la difesa erariale, quanto al primo motivo di ricorso,
che, interpretando il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri impugnato alla luce di quanto disposto dall'art. 3, comma 2,
del d.lgs n. 266 del 1992 - secondo cui gli atti di indirizzo e di
coordinamento vincolano le Province autonome solo al conseguimento
degli obbiettivi e dei risultati che in essi sono stabiliti -
emergerebbe chiaramente che l'art. 7 del medesimo decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, secondo il quale le Province
di Trento e Bolzano provvedono alle finalità dell'atto di indirizzo
«nell'ambito delle proprie competenze secondo quanto previsto nei
rispettivi statuti», si riferisce a tutte le disposizioni contenute
nel provvedimento, così limitando l'ambito dell'impugnato art. 3,
che, perciò, non troverebbe applicazione riguardo alle dette
province autonome.
Sotto tale aspetto il ricorso sarebbe dunque inammissibile, in
quanto investirebbe una disciplina riguardante le sole regioni
ordinarie.
Relativamente agli altri motivi di ricorso, l'Avvocatura osserva,
in primo luogo, che ambedue attengono a profili di regolarità
formale dell'atto che non potrebbero essere dedotti in sede di
conflitto di attribuzione, potendo soltanto essere azionati di fronte
al giudice amministrativo.
Non risponderebbe comunque al vero, ad avviso ancora
dell'Avvocatura, che l'atto sia stato emanato in assenza del parere
della provincia ricorrente, regolarmente richiesto e reso, ancorchè
non richiamato nel testo del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri oggetto del conflitto, mentre, per quanto riguarda l'ultimo
motivo di ricorso, assume la difesa erariale che la funzione di
indirizzo e coordinamento, se non esercitata con atti legislativi,
deve far capo all'organo collegiale di Governo, come chiarito dalla
stessa Corte con la sentenza n. 408 del 1998.
4. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica ambedue le parti hanno
depositato memorie illustrative.
La provincia ricorrente riferisce che, successivamente alla
proposizione del ricorso, è intervenuto l'accordo 6 febbraio 2003
(Accordo tra il Governo, le regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano, relativo alla definizione di alcune modalità
applicative degli articoli 3, comma 1, 4, comma 1, 7, comma 2,
dell'atto di indirizzo e coordinamento approvato con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 1 dicembre 2000, per il
rimborso delle spese di soggiorno per cure dei soggetti portatori di
handicap in centri all'estero di elevata specializzazione) il quale,
nel dichiarato intento di dettare modalità applicative dell'art. 3
del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri impugnato,
stabilisce, all'art. 2, criteri di rimborso ritenuti sostitutivi di
quelli dettati dal citato art. 3. Peraltro lo stesso art. 2 indica
come destinatari delle disposizioni in esso contenute solo le regioni
e non anche le province autonome, il che porta la ricorrente ad
ipotizzare che la norma impugnata possa essere venuta meno;
ciononostante, a suo avviso, non sarebbe venuto meno l'interesse al
ricorso, sia in relazione alle possibili applicazioni del
provvedimento già intervenute, sia in vista dell'interesse
all'affermazione della illegittimità del modus operandi seguito
dallo Stato.
Insiste pertanto nelle conclusioni già rassegnate, ritenendo il
provvedimento oggetto del conflitto non suscettibile della
interpretazione adeguatrice prospettata dalla controparte.
5. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria
illustrativa, sostanzialmente ribadendo le difese svolte in sede di
costituzione.

Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Trento ha sollevato, nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri, conflitto di attribuzione
in relazione all'art. 3 del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 1° dicembre 2000 (Atto di indirizzo e coordinamento
concernente il rimborso delle spese di soggiorno per cure dei
soggetti portatori di handicap in centri all'estero di elevata
specializzazione), chiedendone l'annullamento.
L'atto impugnato, con il quale sono dettati criteri dettagliati
per il riconoscimento, nei confronti dei soggetti portatori di
handicap che necessitano di cure all'estero, del concorso alle spese
di soggiorno dell'assistito e dei loro eventuali accompagnatori, è
ritenuto dalla ricorrente lesivo delle proprie prerogative, sia in
quanto contrastante con l'art. 3, comma 2, del decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento), secondo il quale gli atti di indirizzo
e coordinamento «vincolano la regione e le province autonome solo al
conseguimento degli obbiettivi o risultati in essi stabiliti», sia in
quanto adottato, senza alcuna motivazione, in contrasto col parere da
essa reso, sia, infine, perchè emanato nella forma del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri anzichè in quella del decreto
del Presidente della Repubblica, secondo la regola generale di cui
all'art. 1, comma 1, lettera ii), della legge 12 gennaio 1991, n. 13
(Determinazione degli atti amministrativi da adottarsi nella forma
del decreto del Presidente della Repubblica).
2. - Il ricorso è inammissibile.
La provincia autonoma ricorrente muove dall'esplicita premessa
che la cosiddetta clausola di salvaguardia, contenuta nel comma 3
dell'art. 7 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
secondo la quale «le regioni a statuto speciale e le Province
autonome di Trento e Bolzano provvedono alle finalità del presente
atto di indirizzo e coordinamento nell'ambito delle proprie
competenze secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti», non
sia riferibile all'impugnato art. 3 del medesimo decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri.
Siffatta opzione interpretativa, tuttavia, si basa esclusivamente
sull'argomento, di carattere letterale, secondo cui il richiamato
art. 3 indica anche le «Province autonome» fra i destinatari della
disciplina in esso contenuta, trascurando in tal modo gli altri
argomenti, di carattere sistematico, desumibili dal successivo
art. 7, che fa salve le competenze statutarie delle province
autonome.
La «clausola di salvaguardia» risulterebbe, infatti,
sostanzialmente vanificata se potesse essere oggetto di deroga
proprio nella materia, certamente centrale, dei criteri per il
concorso alle spese, tanto più che l'introduzione della suddetta
clausola nell'articolato del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 1° dicembre 2000 deriva proprio dal recepimento delle
specifiche osservazioni formulate dalla Provincia autonoma di Trento
in sede di parere sulla conformità statutaria.
A chiarire l'effettiva portata dell'atto di indirizzo e
coordinamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 1° dicembre 2000 sta, d'altra parte, il fatto che, in sede
di definizione delle modalità applicative dello stesso, attuata con
l'accordo del 6 febbraio 2003 (Accordo tra il Governo, le regioni e
le Province autonome di Trento e di Bolzano, relativo alla
definizione di alcune modalità applicative degli articoli 3,
comma 1, 4, comma 1, 7, comma 2, dell'atto di indirizzo e
coordinamento approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 1° dicembre 2000, per il rimborso delle spese di soggiorno
per cure dei soggetti portatori di handicap in centri all'estero di
elevata specializzazione), è stata soppressa, all'art. 2, la
menzione delle Province autonome tra i soggetti destinatari della
disciplina sul concorso nelle spese, proprio al fine di risolvere i
dubbi interpretativi originati dal testo del citato art. 3.
Deve, in conclusione, ritenersi che l'atto impugnato si applichi,
nei confronti della Provincia autonoma di Trento, solo per quanto
concerne l'obbiettivo in esso stabilito, rappresentato dalla
partecipazione alle spese di soggiorno per cure affrontate all'estero
dai portatori di handicap.
Escluso, dunque, che anche la disciplina analitica di cui
all'art. 3 del citato decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri sia riferibile alla provincia ricorrente, va dichiarata
l'inammissibilità del ricorso in quanto proposto avverso un atto
privo di lesività.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato
dalla Provincia autonoma di Trento nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 luglio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Marini
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 27 luglio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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