1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 30-11-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 29 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 10 novembre 2005
Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti depositato in cancelleria il 10 novembre 2005 (della Regione Veneto) Consiglio regionale - Immunita' dei consiglieri regionali per le opinioni espresse e i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni - Sentenza del Tribunale civile di Venezia di condanna al risarcimento del danno del Presidente-consigliere della Regione Veneto Giancarlo Galan, in relazione alle dichiarazioni da questi rese nei confronti dei giornalisti Giuseppe Casagrande e Roberto Reale - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Veneto - Ritenuta sussistenza del nesso funzionale tra attivita' consiliare e dichiarazioni, espressione, nel caso di specie, in ogni caso, del «potere di esternazione» di cui e' titolare il Presidente della Regione - Lesione delle competenze regionali costituzionalmente garantite - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza allo Stato e per esso al Tribunale di Venezia del potere di accertare la responsabilita' civile del Presidente-consigliere regionale e, conseguentemente, di annullare la relativa sentenza del Tribunale civile di Venezia. - Sentenza Tribunale di Venezia, III sezione civile, 30 aprile 2005, n. 1715. - Costituzione, artt. 121, 122, comma quarto, e 123. (005C1155) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 30-11-2005)

Ricorso della Regione Veneto, in persona del Presidente pro
tempore della giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione
della giunta stessa n. 2490 del 13 settembre 2005, rappresentata e
difesa, come da procura speciale a margine del presente atto, dagli
avv.ti prof. Mario Bertolissi di Padova e Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto, agli effetti del presente giudizio, presso lo
studio di quest'ultimo in Roma, via F. Confalonieri, n. 5;

Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri in persona del
Presidente in carica, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato, per regolamento di competenza in seguito alla
sentenza del Tribunale di Venezia, III sez. civ., 30 aprile 2005,
n. 1715, depositata in cancelleria l'8 agosto 2005, notificata il 5
ottobre 2005, con la quale il consigliere-Presidente della Regione
Veneto dott. Giancarlo Galan è stato condannato al risarcimento del
danno in relazione a dichiarazioni apparse sulla stampa (a partire
dall'intervista sul quotidiano Libero del giorno 7 febbraio 2002,
intitolata: «Qui in Veneto dove la Rai come un soviet») considerate
offensive della loro reputazione dai giornalisti Rai (presso la
redazione di Venezia) dott. Giuseppe Casagrande e dott. Roberto
Reale.

F a t t o

1. - Con atto di citazione notificato il 26 novembre 2002 i
dottori Roberto Reale e Giuseppe Casagrande, giornalisti Rai presso
la redazione di Venezia, convenivano avanti al Tribunale di Venezia
il Presidente pro tempore della giunta regionale del Veneto, dott.
Giancarlo Galan.
Gli attori lamentavano che il 7 febbraio 2002 sul quotidiano
Libero era apparsa un'intervista al dott. Galan dal seguente titolo:
«Qui in Veneto dove la Rai è come un soviet». Nel corso
dell'articolo erano riportate tra virgolette le seguenti
affermazioni: «"La Rai? In Veneto è gestita da un soviet"; e, poco
più avanti: "A me basterebbe che nella sede Veneta della Rai ci
fossero semplicemente dei giornalisti che facessero informazione.
Invece lì c'è un soviet. Fanno riunioni del comitato di redazione
per decidere come tagliare fuori Galan dalle immagini e dai servizi".
[domanda:] Per esempio ... "La consegna del buono scuola: siamo stata
la prima regione in Italia a consegnarlo alle famiglie e sa quanto
spazio ha dedicato il TG3 del Veneto? La bellezza di 23 secondi
nell'edizione delle 14. Ma I casi si sprecano. Si arrampicano sui
vetri per escludermi dalle immagini e per non citarmi, magari
riferendo dichiarazioni di assessori che non erano neppure presenti
alle manifestazioni di cui si parla"» (v. doc. 2).
A tali affermazioni facevano seguito le dimissioni del dott.
Casagrande dall'incarico di capo redattore del Tg3, poi respinte dal
direttore della testata, dott. Antonio Di Bella.
Le dichiarazioni del dott. Galan venivano precisate ed integrate
l'8 febbraio 2002 e poi ancora il 9 e l'11, sui quotidiani Libero
(«Adesso quei signori non si rendano ridicoli con la storia di
rendere note le percentuali delle mie presenze ai telegiornali, lo
sappiamo tutti che ci sono mille modi per far apparire una persona in
televisione dando un effetto negativo alla sua presenza. Così
facendo possono pensare di incantare al massimo qualche sprovveduto
pastore del Gennargentu»); su La Nuova Venezia («Tutto questo chiasso
per cose che ho sempre detto ... Sono stato anche troppo signore: cos
`ho detto in fin dei conti? Che mi è basta avere di fronte dei
giornalisti»); similmente su Il Gazzettino, Il Secolo d'Italia, Il
giornale di Vicenza, L'Unità, Il Manifesto, La Repubblica, nonchè
sulle Agenzia di Stampa ADNkronos e Ansa (cfr. doc. 3).
Il 7 marzo 2002 l'agenzia ADNkronos diffondeva le ulteriori
dichiarazioni del Presidente con le quali ribadiva «che il
comportamento della Rai dal punto di vista della qualità è stato
vergognoso. Non mi dimentico l'infamia della campagna elettorale
fatta per le elezioni regionali. Io non me ne dimentico e sarebbe
bene che non se ne dimenticasse neppure il vice direttore del Tg3
Roberto Reale. ... E qui c'entra la libertà del giornalista che alla
Rai del Veneto non c'è ed è per questo che io chiedo che alla Rai
arrivino dei giornalisti. Non mi interessa se sono di una o
dell'altra parte, l'importante è che facciano i giornalisti. Qui
invece per anni hanno fatto i propagandisti politici ...».
La notizia veniva diffusa, il giorno successivo, su il Gazzettino
«Basta con i propagandisti politici, servono solo giornalisti che non
parlino male degli altri ... Rai Tre è fallita e il suo
comportamento è stato vergognoso soprattutto in campagna elettorale.
Ho le prove quando dico che non è solo questione di tempo ma di
qualità dell'informazione), Il Mattino di Padova, La Nuova Venezia
(doc. 3).
Assumendo gli attori di essere stati ingiustamente pregiudicati
da tali affermazioni, chiedevano la condanna al risarcimento del
danno patrimoniale e non patrimoniale) per lesione dell'identità
personale, dell'onore e della reputazione, nonchè la pubblicazione
della sentenza di condanna nella stampa medesima.
Il convenuto, costituitosi in giudizio, eccepiva
l'umproponibilità della domanda ex art. n. 122, comma quarto, Cost.,
chiedendo in ogni caso la relezione delle domande attoree siccome
inammissibili e infondate; o, in via strettamente subordinata, la
riduzione dell'entità dei danni richiesti e la rifusione delle spese
di causa.
Con sentenza n. 1715 del 30 aprile 2005 - 8 agosto 2005 il
Tribunale civile di Venezia, reietta ogni altra eccezione,
accogliendo, in parte qua la domanda attorea, condannava il convenuto
al pagamento in favore di ciascun attore della somma di Euro
120.000,00 a titolo di risarcimento del danno non patrimoniale, oltre
agli interessi dalla sentenza al saldo; di Euro 10.000,00 a titolo di
riparazione pecuniaria ex art. 12, legge n. 47/1948; alla
pubblicazione per estratto della sentenza per una volta ed in un
giorno feriale con gli stessi caratteri e con lo stesso risalto sui
quotidiani Il Gazzettino, La Nuova Venezia, Il Corriere della Sera,
La Repubblica, Il Giornale di Vicenza; infine, accollava al
soccombente la rifusione delle spese di causa (v. doc. 4).
La sentenza veniva gravata in appello con contestuale istanza di
sospensione della provvisoria efficacia esecutiva ex art. 283 c.p.c.
La Regione Veneto, dopo aver autorizzato il suddetto appello, con
delibera della Giunta regionale 13 settembre 2005, n. 2490 (doc. 1),
autorizzava, altresì, a proporre il giudizio per conflitto di
attribuzione avanti codesta ecc.ma Corte, ritenendo che
«l'attivazione del procedimento civile e la pronuncia emessa in primo
grado hanno inciso in via diretta sull'autonomia del Presidente della
Regione ed in via mediata sulla autonomia costituzionalmente
garantita alla Regione, in violazione degli artt. 121 - 122 e 123
della Costituzione» e che «più in generale risulta compromesso il
principio secondo il quale l'esercizio delle funzioni di Presidente
della Regione (stante il rilievo costituzionale dell'autonomia
regionale) non può essere sindacato da organi giurisdizionali».
Tutto ciò premesso il presente ricorso è per le seguenti
ragioni di diritto.

D i r i t t o

1. - È insegnamento di codesta Corte e, con l'avallo della
migliore dottrina, può considerarsi jus receptum che:
a) «l'esonero da responsabilità dei componenti dell'organo
[Consiglio regionale] (sulla scia di consolidate giustificazioni
dell'immunità parlamentare) è vista funzionale alla tutela delle
più elevate funzioni di rappresentanza politica» sent. n. 69/1985;
in dottrina, v. L. Paladini, Diritto regionale, Padova, 1997, 325,
per il quale l'irresponsabilità comune ai parlamentari e ai
consiglieri regionali si pone a «garanzia che tende ad assicurare
(tanto per lo Stato quanto per le Regioni) l'indipendenza funzionale
dell'organo in questione»);
b) attraverso la lesione delle prerogative stabilite
dall'art. 122, quarto comma, rimangono violate anche altre della
Costituzione: quelle degli artt. 121 e 123, poichè l'alterazione
delle attribuzioni accordate dalla legge fondamentale al consigliere
regionale che esprime opinioni e dà voti si riverbera sull'intera
organizzazione dell'ente e sull'esercizio delle relative funzioni,
entrambi costituzionalmente protetti;
c) le guarentigie di cui all'art. 122, quarto comma e quelle
previste - peraltro in una più ampia prospettiva - dall'art. 68,
primo comma, Cost. costituiscono «eccezionali deroghe all'attuazione
della funzione giurisdizionale»: queste ultime sono poste «a
salvaguardia dell'esercizio delle funzioni sovrane spettanti al
Parlamento», le prime, invece, pur non esprimendosi «a livello di
sovranita», «si inquadrano ... nell'esplicazione di autonomie
costituzionalmente garantite» (sent. n. 81/1975; n. 382/1998);
d) la prerogativa prevista dall'art. 68, primo comma, Cost. e
quella di cui all'art. 122, quarto comma, Cost., salva la
summenzionata differenza (il fatto che l'immunità, in un caso,
inerisca alla sovranità dello Stato, di cui il Parlamento è organo;
nell'altro, attenga ad aspetti dell'autonomia della regione)
soggiacciono a principi analoghi, a fronte dell'identico tenore delle
disposizioni che, rispettivamente, le regolano (in dottrina, cfr. R.
Tosi, Nota a Corte cost. sent. n. 81/1975 in Le Regioni, 1975, 765,
per la quale «le due disposizioni [l'art. 68, primo comma e
l'art. 122, quarto comma, Cost.] che sottraggono al sindacato
dell'autorità giudiziaria i membri delle Camere e dei Consigli hanno
lo stesso contenuto: i problemi che si pongono per l'una non possono
non interessare anche l'altra e allo stesso modo devono essere
risolti»);
e) l'immunità (parlamentare e) dei consiglieri regionali
comporta «la carenza di potere giurisdizionale»: quindi, la pretesa
di esercitare, ciò nonostante, la funzione del jus dicere «si
traduce ... in un'alterazione dell'ordine costituzionale delle
competenze», in quanto «comporta l'invasione della sfera di autonomia
costituzionalmente riservata alla Regione . .., alla quale
esclusivamente spetta l'esercizio delle funzioni che i magistrati
hanno inteso condizionare» (sent n. 70/1985; in dottrina v. P. Di
Muccio, L'insindacabilità dei parlamentari: una introduzione allo
studio dell'art. 68, primo della Costituzione, in Diritto e società.
1986, 681, secondo cui tale prerogativa costituisce «un caso di
esenzione dalla giurisdizione»;
f) l'immunità (parlamentare e) dei consiglieri regionali
riguarda ogni tipo di responsabilità, civile, penale,
amministrativa, contabile erariale (cfr. sent. n. 100/1986: «di
questa guarentigia i consiglieri regionali fruiscono anche nella
sfera della responsabilità patrimoniale»; v. anche S. Bartole et
alii, Diritto regionale. Dopo le riforme, Bologna, 2003, 93 e,
seppure a commento dell'art. 68, R. Moretti, in V. Crisafulli - L.
Paladin (a cura di) Commentario breve alla Costituzione, Padova,
1990, 410, secondo cui «non vi è alcun ragionevole dubbio
sull'ambito di applicazione della prerogativa, essendo unanime il
riconoscimento che essa opera sia nella sfera penale, che in quella
civile e amministrativa»). La stessa riforma dell'art. 68, primo
comma, operata con legge n. 3/1993, nel modificare la formula
originaria (i membri del Parlamento, per le opinioni espresse e i
voti dati nell'esercizio delle loro funzioni, «non possono essere
chiamati a rispondere» anzichè «non possono essere perseguiti» ha
chiarito che la prerogativa riguarda ogni tipo di responsabilità e
non solamente quella penale;
g) in particolare, benchè statuito a proposito deIl'art. 68,
primo comma Cost., si è precisato che la norma costituzionale limita
«la possibilità di far valere in giudizio una ipotetica
responsabilità del parlamentare per le opinioni espresse
nell'esercizio della funzione ... Siffatta limitazione ... vale
egualmente in ordine a qualunque sede giurisdizionale nella quale si
pretenda di far valere una responsabilità del parlamentare, e dunque
anche in sede di giudizio civile» (sent. n. 265/1997, ma v. già
sent. n. 1150/1988);
h) all'originaria configurazione soggettiva del conflitto
(come vindicatio potestatis) se ne è aggiunta una oggettiva, più
ampia, «riguardante non la spettanza della competenza ma il modo di
esercizio (sostanziale e procedurale) di essa» (così G. Zagrebelsky,
Giustizia costituzionale Bologna, 1988, 339): conseguentemente, «la
figura dei conflitti di attribuzione non si restringe alla sola
ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del medesimo potere,
che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per sè, ma si
estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio
di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro soggetto» (v.
sent. n. 110/1970);
i) per orientamento costante (a partire dalla sent. n. 110
del 1970, ( ribadita in successive pronunce: cfr. sentt. nn. 211 del
1972, 178 del 1973, 289 del 1974, 75 del 1977, 183 del 1981, 70 del
1985), «nulla vieta che un conflitto di attribuzione tragga origine
da un atto giurisdizionale, se ed in quanto si deduca derivarne una
invasione della competenza costituzionalmente garantita alla regione»
(sent. n. 285/1990). Pertanto, «si sono ritenuti "idonei a dar luogo
a conflitti di attribuzioni fra Stato e Regioni" "anche atti
giurisdizionali o comunque strumentalmente inerenti all'esplicazione
di funzioni giurisdizionali" "quante volte si assuma che ridondino in
una invasione o menomazione della sfera di competenza
costituzionalmente garantita alla Regione ricorrente"» (sent.
n. 70/1985).
3. - Ora, il Presidente-consigliere Galan è stato condannato dal
Tribunale civile di Venezia per dichiarazioni per le quali, dato il
suo status, gode dell'eccezionale guarentigia dell'irresponsabilità
prevista dall'art. 122, quarto comma, Cost.
Richiesta di riconoscere ed attivare siffatto regime di
immunità, la Regione, zitenendo sussistenti gli estremi
dell'irresponsabilità, ha deciso positivamente per la sua
applicazione.
Pare arduo sottrarsi alla conclusione che il giudice di primo
grado, e per esso, lo Stato, con la succitata decisione, ha violato
la posizione di autonomia e di indipendenza costituzionalmente
garantita ai componenti il Consiglio regionale e, loro tramite, al
Consiglio stesso.
È sufficiente attualizzare al caso di specie i punti fermi
pocanzi evidenziati, per accorgersi che: a) si è violata «la più
ampia libertà di valutazione e di decisione» riservata ai
consiglieri regionali (per dirla con T. Martines, Diritto
costituzionale, Milano, 1994, 294); b) si preteso di esercitare la
giurisdizione anzichè provvedere a declinarla; c) si è invasa la
sfera di autonomia costituzionalmente riservata ai consiglieri e alla
regione.
4. - A scanso di equivoci, bene precisare che, nel radicare
(l'ammissibilità del presente conflitto sull'assunto della carenza
del potere da parte di chi l'ha esercitato e sull'effetto del
pregiudizio dell'autonomia regionale, non si intende affatto
contestare, qui anzichè davanti al giudice dell'impugnazione, gli
errori in judicando commessi dal giudice di prime cure laddove non ha
dichiarato il difetto di giurisdizione o non ha sospeso il giudizio,
come pure avrebbe dovuto: si denuncia, piuttosto, l'illegittimo
convincimento che ha indotto il Tribunale di Venezia ad esercitare un
potere che non gli competeva e non gli compete.
Se si vuole, l'errore di cui ci si duole è «sui confini stessi
della giurisdizione e non sul concreto esercizio di essa» (cfr. sent.
n. 285/1990); non si chiede, pertanto, un sindacato sul merito
dell'attività giurisdizionale, quanto piuttosto di dichiarare come
l'esercizio della giurisdizione sia (stato) lesivo in sè,
indipendentemente dal quomodo, delle competenze costituzionalmente
assegnate alla regione.
È stato chiarito, sia dalla sentenza n. 289 del 1974, che, se,
da una parte, è inammissibile l'impugnazione, mediante conflitto, di
atti giurisdizionali quando si chieda in sostanza la correzione di
eventuali errori in judicando nei quali il giudico sia incorso,
mirando ad ottenere nel merito la revisione della sentenza, d'altra
parte il conflitto è pienamente ammissibile quando sia denunciata
una lesione derivante «dal solo fatto di esercitare la giurisdizione
nei confronti di atti ... che si affermino ad essa sottratti da norme
costituzionali».
5. - Il caso di specie presenta peculiarità del tutto singolari,
peculiarità dalle quali discende, quale naturale corollario, la
scarsa pertinenza (o, quanto meno, la non automatica attinenza) dei
precedenti giurisprudenziali elaborati in tema di condizioni di
applicazione della guarentigia di cui all'art. 122, quarto comma,
Cost. (e, parallelamente di cui all'art. 68, primo comma).
Esso involge, innanzi tutto, non già la posizione di un
«semplice» consigliere regionale, bensì quella di un
consigliere-Presidente di regione. Dal che derivano, a tacer d'altro,
due significative specificità da non pretermettere o confondere
troppo frettolosamente nel crogiolo dei casi già decisi. Non va
dimenticato, infatti: a) che la funzione di rappresentanza della
Regione e di direzione della politica della giunta (cfr. artt. 121,
comma 4, Cost. e 30 statuto Veneto) si accompagna istituzionalmente
(e comunque per prassi eretta a consuetudine facoltizzante) alla
possibilità di «esternazione politica»; b) che tale potere in ogni
caso va al di là delle puntuali competenze affidate dalla legge al
Presidente ed è, si può dire, quasi connaturato al suo ruolo.
Non si può, dunque, revocare in dubbio che per un presidente di
regione, tanto più oggi che la sua elezione avviene a suffragio
universale e diretto (cfr. art. 122 come novellato dalla legge cost.
n. 2/2001), la manifestazione di valutazioni e di orientamenti sui
temi dell'attualità politica è diretta espressione del munus
publicum di cui è titolare: ha, il Presidente, una sorta di diritto
di parlare per chiarire pubblicamente, avendone la responsabilità
politica diffusa, il significato e la ragione degli atti propri e del
proprio «governo».
Devono, pertanto, considerarsi coperte dall'immunità le
dichiarazioni presidenziali (quali quelle in oggetto), ascrivibili e
non ascrivibili a funzioni tipizzate, (per il solo fatto di essere)
riferibili o genericamente connesse alla sua carica rappresentativa e
alla realizzazione dell'indirizzo politico sul quale il corpo
elettorale a suo tempo votandolo nominativamente, ha espresso la sua
preferenza.
6. - A tal riguardo l'intervista «madre» del dott. Galan (la
prima, quella del 7 febbraio su Libero) va necessariamente
contestualizzata, perchè, letta per excerpta, acquista connotati che
non le sono propri.
Galan, allora, non parlò solo di Rai, ma, con la stessa vis
polemica, anche di buoni scuola, di sanità, di grandi opere, di
ambiente, di statuto regionale: cioè di obiettivi del suo programma
di governo realizzati e da realizzare; e, ancora, relativamente alla
Rai regionale, il tono sferzante nasceva dall'incombente rinnovo del
consiglio di amministrazione e, perciò, era funzionale, ad ottenere,
per la sede regionale, una maggiore «rappresentanza» di colore.
Diventa così evidente che si tratta di dichiarazioni strumentali
alla posizione pubblica ed istituzionale del Predidente, di indubbia
valenza politica: per definizione (vale a dire, proprio per l'alto
tasso di politicita), non sindacabili, a meno di non voler
compromettere alla radice, contrariamente alla stessa ratio sottesa
dalla prerogativa in esame, la garanzia dell'indipendenza
dell'autonomia regionale.
Tornano alla mente le parole scritte da Carlo Esposito, già nel
1960 (voce Capo dello Stato, in Enc. dir., VI, Milano, 236), a
proposito dell'area dell'irresponsabilità del Presidente della
Repubblica: «... la tesi del Capo dello Stato come organo politico
imparziale o supra partes appartiene al mondo delle ricostruzioni
mistiche e non a quello delle definizioni realistiche ... Secondo
ogni seria ricostruzione realistica, quando si attribuiscono poteri
al Capo dello Stato (e in particolare quando si attribuiscono poteri
sottratti alla prevalente volontà ministeriale) questi non sono dati
alla «Dea Ragione», ma ad un uomo con i suoi vizi e con le sue
virtù, con le sue passioni e con i suoi inevitabili orientamenti...
L'unica distinzione qualitativa tra il potere del Capo dello Stato
irresponsabile, salvo i casi di grave illegalità ... e quello degli
altri organi politici, in regime parlamentare, non è nella
imparzialità del Capo dello Stato, ma se mai nella
"personalizzazione" del suo potere».
Nel dibattito politico i limiti della libertà di manifestazione
del pensiero diventano massimamente labili: chi sceglie di dedicarsi
alla vita politica attiva opera sempre una scelta di parte e,
necessariamente (per la funzione che esclude l'indifferenza, la quale
è possibile solo all'interno della società civile), assume un punto
di vista, abbraccia una fazione, diventa fazioso.
7. - L'oggetto reale dell'invettiva, invero, consiste in uno dei
cardini del sistema del potere politico locale, vale a dire la
gestione e/o la riforma del servizio radiotelevisivo regionale.
Ed infatti, gli stessi articoli di giornale che si sono
soffermati sulle esternazioni di Galan, di esse, danno, apertis
verbis, una lettura squisitamente politica, ben più fine rispetto al
«peso» delle parole in concreto usate, ricordando, appunto, che di
lì a pochi giorni, si sarebbe provveduto al rinnovo dei vertici Rai:
Il Manifesto (8 febbraio 2002): «probabilmente il governatore
del Veneto ha anche un altro obiettivo. La Lega, quella Lega che
appunto vuole infilare le sedi Rai del Nord nel suo bottino di
guerra. A livello regionale ultimamente si sono registrare parecchie
frizioni tra Il Presidente e il Carroccio. Alla vigilia delle nomine
Rai il messaggio dell'intemperante Galan sembra dunque rivolto alla
coalizione: fate in modo che non mi pestino i piedi»;
Il Corriere della Sera (8 febbraio 2002): «Umberto Bossi si
sente tranquillo: "la Lega avrà il suo rappresentante". Ma sul
rinnovo del consiglio di amministrazione della Rai le acque restano
agitate. Perchè l'offensiva portata avanti dal Carroccio sta
provocando non pochi problemi a chi deve proporre la rosa dei cinque
nomi che governeranno l'azienda pubblica televisiva. ... Alla fine
del Consiglio dei ministri il leader del Carroccio fa notare che in
Rai c'è sempre stato un posto per tutti". E quindi "questa volta ci
sarà un posto anche per la Lega: ci mancherebbe a1tro". È vero che
alla fine il ministro per la Devolution si potrebbe anche
accontentare di qualche direzione dei Tg regionali del Nord. Ma il
problema è politico e deve trovare una soluzione politica»;
La Nuova Venezia (9 febbraio 2002): «Peccato che il 17 ci sia
all'ordine del giorno il rinnovo del cda della Rai e, a cascata, dei
vertici regionali. Meccanismi di compensazione tra Forza Italia e
Lega prevedono che i capiredattori di Milano, Torino e Venezia siano
uomini di Bossi ... Max Parisi .... sarebbe designato per Venezia.
... Se fosse lui la vera preoccupazione di Giancarlo Galan»;
Il Giornale di Vicenza (9 febbraio 2002): «... Giuseppe
Giulietti sostiene che quello di Galan non è solo un attacco ai
giornalisti del Tg3 Veneto ma era un parlare a nuora perchè suocera
intenda. Mi è parso ... un tentativo di sparare contro gli accordi
sul futuro della gestione Rai già presi con la Lega Nord. Galan ...
ha voluto attaccare una delle intese principali: quella in base alla
quale, se alla Lega non dovesse venir concesso un posto nel Consiglio
di amministrazione della Rai, le verrebbe comunque riconosciuto il
condirettore della testata Tgr per il Nord, nonchè il governo di
alcune sedi regionali, ovvero Torino, Venezia e Genova o Trieste"»;
Il Messaggero (16 febbraio 2002): partendo dalle parole di
Piero Vigorelli, che guidò la testata giornalistica regionale nel
`94 «rispetto ai miei tempi ... alle redazioni regionali è stata
fatta una lottizzazione selvaggia. Solo tre su ventuno sono in mano a
uomini del centro destra», l'articolista (Alberto Guarnieri) chiosa:
«il dato vien contestato dagli attuali vertici. Secondo loro
sarebbero "ben" sette su ventuno le regioni targate Polo. Qualcuno
potrebbe notare che è ben triste trattare dei giornalisti
professionisti con alta qualifica come dei lottizzati. Ma a Saxa
Rubra non si scandalizza nessuno. È noto che per la nomina di un
capo di sede regionale ministri e politici che contano spendono molte
più telefonate che non per un caporedartore del Tg1. ... La Tgr è
tornata in seno al Tg3 dal 1996. Fu Nuccio Fava a traghettare i suoi
800 giornalisti (la più grande redazione d'Europa) nel seno dell'ex
Telekabul. Ennio Chiodi, Nino Rizzo Nervo e Antonio Di Bella hanno
proseguito l'attuale andazzo e tutti e tre vi direbbero che è giusto
così. Ma sanno benissimo di non avere quasi nessun potere su un capo
di sede regionale ... Per accrescere il controllo ci sono oggi
quattro commissari, Roberto Reale (diessino) per il Nord Est. Sarebbe
la sua testa il vero obiettivo delle proteste del presidente della
Regione Galan, che hanno invece portato alle dimissioni [respinte]
del capo della sede Veneta, Roberto Casagrande».
Lo stesso Galan, secondo quanto battuto dall'agenzia ANSA, il
giorno successivo alla famigerata intervista, chiariva il senso della
polemica: «la mia accusa è che il telegiornale del Veneto non dà
informazioni sul Veneto. Non tanto sul suo Presidente ... Un servizio
nato e pagato dal contribuente per dare informazioni al cittadino si
perde più in piccole beghe di cortile che nei grandi fatti che
succedono in questa Regione ... dimostrando oltretutto una
incapacità assoluta di trasferire i grandi fatti che questa Regione
produce a livello nazionale. In questo sta il vero fallimento del
Tg3». E, nelle pagine de Il Gazzettino (8 febbraio), dichiarava:
«Dobbiamo registrare il fallimento di RaiTre in questi anni. Era
stata fondata per essere una televisione regionale, ma lo spazio
dedicato al Veneto, così come alle altre Regioni, è una miseria
rispetto ad un palinsesto che invece è stato concepito come
strumento per fare concorrenza alle televisioni emergenti».
Di recente, tornando sull'argomento, Galan ha precisato il suo
pensiero: «Io non voglio accendere RaiTre e vedere la diretta da Roma
del concorso ippico nazionale, o cose che vedo su altre reti
nazionali. Rai Tre esiste ed è pagata dal contribuente per
valorizzare le specificità regionali. ... È mai possibile che il
palinsesto nazionale occupi il 95% della programmazione di RaiTre?»
(Il Mattino di Padova, 5 ottobre 2005: doc. 4).
Del resto, la domanda del cronista di Libero che ha aperto il
varco alle dichiarazioni contestate è già di per se stessa,
illuminante sullo stato dei fatti, se non addirittura suggestiva:
«Parliamone Presidente, parliamone della RAI. Adesso cambieranno i
vertici e dovrebbero venire tempi migliori per il centro destra»
(doc. 2). Per giungere a formulare quello specifico quesito
evidentemente il giornalista era ben consapevole della mancanza di
equilibrio nella distribuzione degli spazi di informazione della
televisione locale, inducendo il Presidente Galan a prendere
posizione: la risposta che ne è scaturita non è che l'auspicio che
con il rinnovo dei vertici aziendali vi fosse un diverso modo di fare
informazione.
Altre latitudini, identità di contenuti: ne L'espresso del 6
ottobre ( 2005 (p. 62) alla domanda «Romano Prodi ha detto che
l'informazione tv non è imparziale nè su Rai nè su Mediaset. Cosa
ne pensa?», Giovanni Minoli risponde: «È iniziata la campagna
elettorale. Prodi non ha televisioni nè di proprietà nè in uso.
Sente il rischio di un'informazione partigiana, e lo ha denunciato.
Penso sia legittimo farlo» (doc. 67). Gli esempi come questo
potrebbero sprecarsi.
Ove si rifletta, anche un istante, su tutto ciò, non può che
concludersi che il Presidente Galan, con l'intervista in esame e con
le dichiarazioni a seguire, ha inteso partecipare alla discussione su
un tema politico all'ordine del giorno, illustrare il suo punto di
vista di governatore-consigliere del gruppo politico di maggioranza e
prospettare le proprie valutazioni soggettive, avvalendosi del
diritto di critica politica, con il linguaggio vivido, se si vuole
polemico e provocatorio, proprio della politica.
È massima ricorrente, in giurisprudenza, che «nelle
manifestazioni di vita politica o amministrativa, un dato evento può
essere la risultante di molteplici condizioni, tutte analogamente
plausibili, che a loro volta interagiscono tra loro o con altre
concause. Qui sarebbe davvero azzardato parlare di verità e
pretendere di ricostruire il senso politico di una vicenda attraverso
gli ordinari strumenti di accertamento giudiziario per il solo fatto
che, anche ad ammettere che sia oggettivamente conseguibile un
obiettivo di verità, sarebbero quanto meno configurabili molteplici
verità, tutte altrettanto valide, secondo le disponibilità
dell'interprete ad accordare, stando ai propri personali metri di
giudizio, maggiore valenza a una piuttosto che ad altra ragione
determinante» (Cass. pen., sez. V, sent. n. 23223/03).
8. - La lettura dei giornali di allora porta alla luce un altro
dato fattuale non trascurabile: se di attacco si vuole parlare, esso
sicuramente non fu diretto alle persone dei dottori Reale e
Casagrande, bensì al sistema televisivo regionale nel suo insieme.
In particolare, nell'intervista del 7 febbraio non è menzionato
nè il dott. Casagrande nè il dott. Reale: destinatari
dell'invettiva sono entità plurisoggettive. quali la «sede veneta»
[della Rai], il «comitato di redazione» (che, peraltro, potrebbe
alludere tanto alla redazione regionale, quanto all'omonimo organismo
sindacale), Rai 3, il Tg3. Il nome di Casagrande e di Reale compare
solo nei giorni successivi - con toni vivaci ma non diffamatori - o
in relazione al fatto delle dimissioni di Casagrande, o insieme al
nome di altre persone (Zaccaria, l'intero c.d.a.. della Rai):
diversamente opinando, si altera la scansione temporale degli eventi
(il riferimento a Casagrande contenuto nell'intervista dell'8 avviene
su sollecitazione del giornalista e a commento delle dimissioni di
quello, ma, ovviamente non prova che il generico attacco alla Rai
regionale del giorno prima era diretto a Casagrande), o si opera una
selezione arbitraria fra i giornalisti della redazione regionale di
cui non è traccia nelle parole di Galan (il quale si limita a
dichiarare, di fronte alla notizia delle dimissioni di Casagrande,
che attendeva che seguissero altre dimissioni, quelle di Reale, di
Zaccaria, del c.d.a. della Rai: il tono non è ingiurioso, semmai
ironico. Sotto questo profilo la flotizia, per come è riportata in
Libero dell'8 febbraio, «si dimette solo Casagrande? Reale non
ancora?» non riporta affatto fedelmente il pensiero espresso dal
Governatore, come dimostrano gli altri quotidiani usciti lo stesso
giorno: «si dimette Casagrande? mi aspettavo che seguissero altre
dimissioni: Reale, Zaccaria il c.d.a. della Rai» oppure «mi auguro
che per solidarietà si dimetta anche il presidente della Rai,
Zaccaria»: cfr. La Nuova Venezia, l'Unità, Il Gazzettino, il
Giornale di Vicenza e le agenzie di stampa ADNkronos e ANSA sempre
dell'8 febbraio).
Non solo esce confermata la valenza politica dell'intervista. Ma
è lecito dubitare, con riserva di più approfonditamente dedurre sul
punto, che laddove Casagrande e Reale abbiano inteso agire non uti
singuli ma nella veste di soggetti esponenziali di interessi super
individuali, l'uno e l'altro, come non avevano titolo ieri ad
instaurare il giudizio civile, non avrebbero titolo oggi ad
intervenire nel presente giudizio (nonostante la «storica» sent.
n. 76/2001), spettando la legittimazione unicamente al soggetto
munito di rappresentanza esterna dell'organo pretesamente molestato
(e non serve in questa sede approfondire se si tratta del direttore
del Tg3, Antonio di Bella, del direttore della testata giornalistica
regionale, Angela Buttiglione, del direttore generale della Rai,
Alfredo Meocci).
9. - V'è di più. Il caso sub judice presenta un ulteriore
aspetto di novità rispetto a quelli appartenenti al passato: la
sopravvenuta interpositio legislatoris, intervenuta a chiarire e ad
attuare l'istituto dell'insindacabilità parlamentare (e, quindi,
consiliare), a riprova della circolarità del diritto «in quanto
sistema i cui gradi inferiori si saldano con quelli superiori per
esserne integrati e per integrarli» (L. Paladin, Le fonti del diritto
italiano, Bologna, 1996, 111, cui adde G. Zagrebelsky, Il diritto
mite, Torino, 1992, 210, per il quale «il riconoscimento della
legislazione come funzione originaria e non derivata dipende
necessariamente dalla concezione della Costituzione non come un
sistema chiuso di principi ma come un contesto aperto di elementi, la
cui determinazione storico-concreta, entro i limiti di elasticità
che tale contesto permette, è lasciata al legislatore»).
Devono, in particolare, essere tenuti in debito conto alcuni
recenti interventi legislativi, i quali hanno condotto alla
definizione normativa (quindi, vincolante per qualsiasi giudice,
anche costituzionale) sia dell'ambito di applicazione sostanziale
della garanzia dell'art. 68, primo comma, Cost. (e, quindi, del
corrispondente art. 122., quarto comma) sia del suo rilievo
processuale.
In linea di ideale continuità con una serie ininterrotta di
diciannove decreti-legge (non convertiti) approvati in materia di
attuazione dell'art. 68 Cost. tra il 1993 e il 1996, l'art. 3 della
dispone che l'art. . 68, primo comma Cost. [e, dunque, con i dovuti
aggiustamenti, anche l'art. 122, quarto comma] si applica in ogni
caso per la presentazione di disegni o proposte di legge,
emendamenti, ordini del giorno, mozioni e risoluzioni, per le
interpellanze e le interrogazioni, per gli interventi nelle Assemblee
e negli altri organi delle Camere, per qualsiasi espressione di voto
comunque formulata, per ogni altro atto parlamentare, per ogni altra
attività di ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia
politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche
fiori del Par1amento». Appunto, come deve essere nel caso de quo, la
garanzia copre la divulgazione, la critica e la denuncia politica
espressa in connessione con i compiti istituzionali anche all'infuori
dalle mura del Palazzo.
Ai fini dell'applicazione della guarentigia, per il legislatore,
non ha (piu) rilievo il fatto che si discorra di atti tipici ovvero
di atti non tipici e, quanto a questi ultimi, è sufficiente che
siano contrassegnati da una semplice connessione (non più da uno
specifico nesso funzionale) con la funzione pubblica esercitata. Un
tanto basta a destituire di fondamento ogni dubbio, potendosi
senz'altro convenire che le dichiarazioni di Galan esprimono
essenzialmente l'uomo pubblico (non il privato cittadino) nell'atto
di manifestare il suo ruolo di rappresentante e di guida politica.
Ma la legge citata introduce anche misure di natura processuale,
configurando una sorta di «pregiudizialità parlamentare». L'art. 3,
infatti, prevede: a) l'obbligo per il giudice di investire
preliminarmente la Camera della decisione circa l'applicabilità
dell'art. 68, primo comma, Cost., qualora il parlamentare nei cui
riguardi è chiamato a pronunciarsi proponga in giudizio la relativa
eccezione, sospendendo il giudizio in corso e rimanendo vincolato
alla decisione da quella adottata; b) la facoltà, per il
parlamentare che assuma che il fatto per il quale è in corso un
procedimento giurisdizionale di responsabilità nei suoi confronti è
coperto dall'immunità, di investire della questione la Camera, la
quale può chiedere al giudice, sempre con effetto vincolante, di
sospendere il procedimento.
Del resto, è stata questa stessa Corte ad affermare e a ribadire
che «le prerogative parlamentari non possono non implicare un potere
dell'organo a tutela del quale sono disposte» (sentenze n. 265 del
1997; n. 443 del 1993; n. 1150 del 1988), facendone derivare che «la
prerogativa in questione attribuisce alla Camera di appartenenza il
potere di valutare la condotta addebitata ad un proprio membro, con
l'effetto, qualora sia qualificata come esercizio delle funzioni
parlamentari, di inibire in ordino ad essa una difforme pronuncia
giudiziale di responsabilita».
Dato un siffatto impianto normativo-giurisprudenziale, non è
affatto peregrino concludere (pur nella consapevolezza che si tratta
di tesi assolutamente minoritaria) che, analogamente alla delibera
della Camera, anche l'atto con cui la regione interviene a tutela del
consigliere regionale (come quello adottato, nel caso qui rubricato,
dalla Regione Veneto con d.g.r. n 2490/2005 che autorizza ad
interpellare la Corte) abbia un'efficacia inibitoria del procedimento
giurisdizionale in corso, deI quale il giudice non può che prendere
atto (salvo il conflitto di attribuzioni) per non debordare dai
limiti della propria competenza spingendosi in quanto gli è
costituzionalmente sottratto.
Quest'ultima soluzione pare necessitata: a) stante il medesimo
tenore letterale dell'art. 122, quarto comma, Cost. e dell'art. 68,
primo comma; b) avendo la premessa del ragionamento («le prerogative
parlamentari non possono non implicare un potere dell'organo a tutela
del quale sono disposte») contorni generali applicabili tanto
all'organo nazionale che a quello regionale; c) godendo oggi (i.e.: a
seguito della legge cost. n. 3/2001) tutti i soggetti della
Repubblica di pari dignità costituzionale (cfr. art. 114 ss. Cost.).
10. - In ogni caso, anche a voler superare gli argomenti che
precedono, la garanzia di cui all'art. 122, quarto comma, Cost. deve
ora e doveva allora essere riconosciuta perchè le dichiarazioni
rilasciate extra moenia dal Presidente-consigliere Galan sono
funzionalmente connesse con le tipiche funzioni legislativa e di
indirizzo e controllo politico.
Codesta Corte «più volte ... ha affermato che l'esonero da
responsabilità, previsto dall'art. 122, quarto comma, della
Costituzione quale salvaguardia dell'autonomia costituzionalmente
riservata al Consiglio regionale, ricomprende tutte quelle attività
che costituiscono esplicazione di una funzione affidata a tale organo
dalla stessa Costituzione o da altre fonti normative cui la prima
rinvia» (cfr. ex plurimis, sentt. un. 76/2001; 391/1999; 276/2001).
Ha, altresì, precisato, in via generale, «che le funzioni
legislative e di indirizzo politico, nonchè quelle di controllo e di
autorganizzazione, connotano il livello costituzionale dell'autonomia
garantita alle regioni e che l'esercizio di esse, riservato al
consiglio regionale, non può essere sindacato da organi giudiziari
al fine di accertare l'eventuale responsabilità dei soggetti
deputati ad adempierle» (sentenze nn. 69 e 70 del 1985).
Vigilare e vagliare il corretto esercizio dell'informazione
televisiva, da sempre al centro del più acceso dibattito pubblico e
politico sia, in sè, per la natura «sensibile» del mezzo
(televisione come strumento del pluralismo), sia per l'influenza che
può avere nell'orientare anche politicamente gli spettatori
(televisione come strumento di potere), non può ritenersi estraneo
alle funzioni e al campo di azione del Presidente della Regione. Non
solo, per quanto sopra già si è scritto, per il ruolo istituzionale
che questi riveste, ma anche e soprattutto perchè non può affatto
sostenersi che la materia del servizio radiotelevisivo sia del tutto
estranea alle competenze delle Regioni, avendo esse potestà
legislativa concorrente in materia di «ordinamento della
comunicazione» (art. 117, terzo comma, Cost.: cfr., inier alia Corte
cost., sentenze nn. 307/2003; 312/2003; 324/2003; 336/2005). Non a
caso, gli stessi attori Reale e Casagrande avevano pacificamente
ricondotto le interviste del dr. Galan al suo ruolo istituzionale
tanto da avere provveduto a notificare l'atto di citazione non già,
come prevede il codice di rito, nella residenza del convenuto, bensì
al dott. Giancarlo Galan nella sua qualità di «Presldente pro
tempore della giunta regionale - Palazzo Balbi (VE)».
Sotto questo profilo, le dichiarazioni di Galan, sono
oggettivamente correlabili sia alla posizione istituzionale del
Presidente-consigliere, sia alle competenze tipiche dell'ente di cui
fa parte e che rappresenta.
11. - In via riassuntiva, deve farsi applicazione della
prerogativa costituzionale di cui all'art. 122, quarto comma, Cost, e
quoad effectus riconoscersi che la sentenza del giudice veneziano
viola i limiti esterni imposti alla sua giurisdizione, perchè le
dichiarazioni del Presidente-consigliere Galan:
a) sono funzionalmente connesse alle tipiche funzioni
legislativa e di indirizzo e controllo politico;
b) in ogni caso, rientrano nel potere, non importa se tipico
o no, di esternazione (naturalmente orientata) proprio dell'organo di
rappresentanza e di indirizzo della Regione;
c) sono caratterizzate ex se da un alto grado di politicità,
insindacabile soprattutto laddove non sia possibile distinguere, a
pena di sterili formalismi, il soggetto-persona fisica dalla carica
che ricopre (non v'è chi non veda che le stesse riflessioni condotte
sugli organi collegiali, quali il Parlamento o il Consiglio
regionale, non sono riproducibili sic et simpliciter per gli organi
monocratici);
d) rientrano nell'ambito di applicazione dell'art. 122,
quarto comma, Cost. per come, sia pure indirettamente (con riguardo
all'art. 68, primo comma Cost.), è stato definito dal legislatore
ordinario.
Essendo, poi, sopravvenuta la delibera con cui la Giunta
regionale, autorizzando la regione alla proposizione del conflitto
avverso la sentenza di primo grado, ha ritenute lese le proprie
competenze costituzionalmente definite, si deve concludere inoltre
per l'attuale improcedibilità del giudizio ordinario, sia di
cognizione che di esecuzione, in attesa degli esiti del procedimento
avanti codesto ecc.mo Collegio.
Da tutto quanto fin qui si esposto si evince, con evidenza, la
violazione dell'art. 122, quarto comma e, suo tramite, degli
artt. 121 e 123 Cost. di disciplina dell'organizzazione e delle
funzioni dei supremi organi regionali.

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte:
1) dichiari che non spettava allo Stato e, per esso, al
Tribunale di Venezia accertare la responsabilità civile del
Presidente-consigliere regionale Giancarlo Galan per l'intervista
apparsa sul quotidiano Libero del giorno 7 febbraio 2002, e per le
successive dichiarazioni ad essa correlate;
2) per l'effetto, annulli la sentenza del Tribunale di
Venezia, III sez. civ., 30 aprile 2005, n. 1715, in applicazione
degli artt. 41 e 38, legge 11 marzo 1953, n. 87.
A fini istruttori si producono i seguenti documenti:
1) delibera di autorizzazione a proporre conflitto di
attribuzioni avanti la Corte costituzionale della Giunta regionale
veneta 13 settembre 2005, n. 2490;
2) copia dell'intervista a Galan su Libero del 7 febbraio
2002;
3) copia di tutti gli articoli apparsi sui quotidiani citati
in memoria;
4) copia della sentenza n. 1715 del 30 aprile 2005-8 agosto
2005 del Tribunale civile di Venezia;
5) intervista a Galan, Il Mattino di Padova, 5 ottobre 2005;
6) intervista a Giovanni Minoli, L'espresso, 6 ottobre 2005,
62.
Padova-Roma, addì 28 ottobre 2005
Avv. prof. Mario Bertolissi - Avv. Luigi Manzi
05C1155