1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 14-3-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 85 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 ottobre 2006
Ordinanza emessa il 2 ottobre 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto da Comune di Comiso contro Presidenza del Consiglio dei ministri ed altri Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione della norma statutaria che attribuisce al Tribunale amministrativo regionale Sicilia le controversie di interesse regionale. - Decreto legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25 e 125; Statuto della Regione Siciliana art. 23. (007C0260) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 14-3-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23, comma
2, legge n. 87/1953, sul ricorso 594/2006 proposto dal Comune di
Comiso (Ragusa), rappresentato e difeso dall'avv. Claudia Virgadavola
con domicilio eletto in Catania, via Vagliasindi, 53 (presso l'avv.
Zizza Rossella) e relativi motivi aggiunti;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero
dell'interno, la Regione Siciliana, il Commissario delegato per
l'emergenza idrica, l'A.T.O. Ragusa Ambiente S.p.A., la Provincia
regionale di Ragusa, in persona dei rispettivi rappresentanti legali
pro tempore e tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello
Stato, con domicilio eletto in Catania, via Vecchia Ognina, 149,
presso la sua sede; per l'annullamento con il ricorso introduttivo:
del decreto coinmissariale n. 69 del 23 gennaio 2006,
pervenuto al Comune di Comiso il 30 gennaio 2006, avente ad oggetto
la nomina del Commissario ad acta al fine di provvedere in via
sostitutiva del Consiglio comunale di Comiso ad approvare, in
applicazione del decreto presidenziale n. 209 del 7 agosto 2001 le
modifiche apportate allo Statuto, all'atto costitutivo ed alla
Convenzione di gestione del Servizio idrico integrato dell'ATO di
Ragusa;
Con i motivi aggiunti al ricorso introduttivo:
della delibera n. 1 del 9 febbraio 2006 emanata dal
Commissario ad acta, avente ad oggetto «ATO idrico n. 4 Ragusa.
Revoca delibera di Consiglio comunale n. 94 del 28 novembre 2005.
Approvazione modifiche schema Atto costitutivo - Statuto e
Convenzione di gestione»;
di qualsiasi altro atto precedente, susseguente o comunque
collegato con il provvedimento impugnato, ivi compresa la diffida del
3 febbraio 2006, con la quale il Commissario ad acta diffidava il
Consiglio comunale di Comiso a revocare la delibera consiliare n. 94
del 28 novembre 2004 e procedere all'approvazione delle modifiche
apportate allo statuto, all'Atto costitutivo ed alla convenzione di
gestione;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione nel giudizio dell'Avvocatura di
Stato;
Visti i motivi aggiunti al ricorso introduttivo;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito nella Camera di consiglio dell'11 maggio 2006 il relatore,
referendario dott. Salvatore Gatto Costantino;
Uditi altresì gli avvocati delle parti, come da relativo
verbale;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue.

In fatto

Con ricorso notificato il 13 febbraio 2006 il Comune di Comiso
impugnava il decreto commissariale n. 69 del 23 gennaio 2006, con il
quale il Presidente della Regione Sicilia, n.q. di Commissario
delegato per l'emergenza idrica, aveva nominato il dott. Pietro Fina
come Commissario ad acta affinchè, in sostituzione del Consiglio
comunale del predetto Ente, provvedesse ad approvare le modifiche
allo statuto, Atto costitutivo e convenzione di gestione del Servizio
idrico integrato (S.I.I.) dell'ATO di Ragusa.
Con i motivi aggiunti il comune impugnava, poi, l'atto
commissariale di approvazione delle modifiche sopra indicate.
Espone, a tale proposito, la parte ricorrente che alla conferenza
dei sindaci del 15 settembre 2005 si era proposto di modificare
l'atto costitutivo, lo statuto e la convenzione di gestione del
S.I.I. a loro volta già approvati nella precedente conferenza del 20
dicembre 2002 ed in conformità, dalla delibera consiliare
n. 83/2004.
Il Comune di Comiso, con deliberazione consiliare n. 94 del 28
novembre 2005, deliberava di non ratificare tali proposte.
Interveniva così il commissariamento dell'Ente, ai fini della
approvazione dei suddetti atti, con i provvedimenti in epigrafe
contro i quali, ritenuti lesivi delle prerogative del Consiglio
comunale, sono state sollevate (sia con il ricorso che con i motivi
aggiunti) le seguenti censure:
violazione ed errata applicazione dell'art. 9, comma 3, legge
n. 36/1994 dell'art. 24, legge regionale n. 44/1991 - Eccesso di
potere per travisamento dei fatti e sviamento dall'interesse
pubblico;
violazione dell'art. 24. legge regionale n. 44/1991 - Eccesso
di potere.
L'Avvocatura distrettuale, costituitasi con memoria depositata il
6 marzo 2006, oltre a resistere al ricorso ed ai motivi aggiunti, ha
sollevato l'eccezione di incompetenza funzionale del Tribunale
amministrativo regionale adito in favore del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, a mente dell'art. 3 della legge 27 gennaio 2006,
n. 21, trattandosi del ricorso rivolto contro atti e provvedimenti
commissariali in una situazione di emergenza dichiarata a norma
dell'art. 5, comma 1 della legge n. 225/1992.
Nella Camera di consiglio dell'11 maggio 2006 la domanda
cautelare è stata trattenuta per la decisione.

D i r i t t o

La parte ricorrente lamenta la illegittimità del
commissariamento regionale e del conseguente provvedimento con il
quale è stata ratificata per il Comune di Comiso la modifica, della
costituzione degli organi dell'ATO per l'affidamento del Servizio
idrico integrato.
I) Il ricorso è rivolto avverso un provvedimento adottato
all'esito di una procedura posta in essere dal Presidente della
Regione Sicilia nell'esercizio dei poteri a questo conferiti in
qualità di Commissario delegato di protezione civile per l'emergenza
idrica. Pertanto, il Collegio deve affrontare la questione relativa
alla competenza inderogabile recentemente attribuita al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio per la cognizione di vicende quale
quella in esame, come sollevata dall'Avvocatura di Stato.
Tale competenza sorge per effetto della norma di cui alla legge
n. 21/2006, pubbl. nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio
2006, che, all'art. 3, per quel che qui rileva dispone:
... omissis... «2-bis. In tutte le situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, la competenza di primo grado a conoscere della
legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali
provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per
l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'articolo 26, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'articolo 23-bis della stessa
legge.
2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata può riproporre il ricorso».
Osserva il Collegio che la fattispecie in esame è attratta
nell'applicazione della citata legge n. 21/2006, art. 3, in quanto il
potere amministrativo posto in essere da parte del Presidente della
Regione Sicilia e del commissario ad acta da questi nominato è
esercitato come delegato dell'emergenza idrica, rientrante nel novero
delle situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5,
comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 e proprio l'esercizio
di tale potere ed i suoi limiti costituiscono l'oggetto principale
del ricorso.
Il collegio, pertanto, ritenendola rilevante ai fini della
decisione da assumere in ordine alla predetta trasmissione degli atti
al Tribunale amministrativo regionale Lazio e non manifestamente
infondata, solleva questione di legittimità costituzionale del
predetto art. 3, e segnatamente del comma 2 nelle sottonumerazioni
bis, ter, quater, come sarà esposto nei seguenti paragrafi e come
già fatto in ordine ad altra fattispecie per la cui decisione è
venuta in rilievo la medesima norma (cfr. Tribunale amministrativo
regionale Sicilia, I, ord. n. 90 del 7 marzo 2006).
I) La rilevanza della questione ai fini della decisione da
assumere è di tutta evidenza. Il collegio sarebbe tenuto, sulla base
della normativa sopravvenuta - ove non dubitasse della
incostituzionalità di essa e quindi non ritenesse necessario
investire il Giudice delle leggi della relativa questione - a
trasmettere gli atti al Tribunale amministrativo regionale Lazio, e
ciò per espressa disposizione della nuova disciplina che ne
prescrive l'applicazione ai procedimenti pendenti e quindi anche per
il procedimento odierno, trattenuto in decisione dopo l'entrata in
vigore della disciplina in esame (la quale è stata pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 23 gennaio 2006 ed è entrata in vigore il
giorno successivo alla sua pubblicazione).
Non vale a mutare la superiore considerazione il fatto che il
giudizio sia stato chiamato ad essere trattato in Camera di consiglio
per la sua sola domanda cautelare, posto che la chiara dizione delle
disposizioni in esame non lascia adito a dubbi e, per effetto del
combinato disposto di cui all'art. 21 e 26 della legge Tribunale
amministrativo regionale ivi richiamato, anche in sede di trattazione
cautelare il Collegio dovrebbe con sentenza breve dichiarare la
competenza del Tribunale amministrativo regionale Lazio e concludere
il giudizio, salva la riassunzione di esso di fronte al Tribunale
amministrativo regionale competente, normativamente prevista.
II) Circa la non manifesta infondatezza e le ragioni che fanno
sospettare le norme in esame di incostituzionalità, osserva il
collegio che la normativa introdotta dal legislatore con l'art.3,
comma 2, da bis a quater, della legge n. 21/2006, contrasta
innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, e segnatamente con il
principio della articolazione su base regionale degli organi statali
di giustizia amministrativa di primo grado ivi espressa («Nella
regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo
grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica» che
implica il rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di
competenza dei singoli organi predetti.
Non appaiono, all'evidenza, manifeste o comunque sufficienti
ragioni logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera
di competenze costituzionalmente garantita nella materia di cui
trattasi quando, come nel caso in esame, le singole situazioni di
emergenza hanno rilievo spiccatamente locale con conseguente
efficacia locale dei relativi provvedimenti adottati dai soggetti
delegati alla cura delle varie situazioni emergenziali, anche se
(arg. ex art. 2, comma 1, lett. c) della legge n. 225/1992,
richiamato dall'art. 5, comma 1, legge cit.) essi sono adottati per
fare fronte a situazioni che «per intensità ed estensione debbono
essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari».
III) Anzi, sotto questo aspetto, la norma è altresì
contraddittoria ed irrazionale in quanto sottopone al medesimo
trattamento processuale situazioni disparate e differenti tra di
loro.
In questo quadro, l'art. 5, comma 1 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, richiama, ai fini della applicazione dell'intera disposizione
normativa, i casi in cui (ex art. 2, comma 1, lett. c) della legge
n. 225/1992) sia necessario fare fronte con mezzi e poteri
straordinari alle calamità naturali, catastrofi o gli altri eventi
che richiedano tale intervento per intensità ed estensione. La
previsione di cui alla legge n. 21/2006 radica la competenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio in tutti i casi in cui sia
dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del comma 1 dell'art. 5
appena citato e quindi con esclusione dei casi di intervento di
protezione civile per gli eventi che possano essere affrontati
mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni
competenti in via ordinaria (art. 2, lett. a) e di quelli che
richiedano intervento coordinato di questi ultimi (art. 2, lett. b).
Quindi, il sistema della Protezione civile è articolato in vari
livelli di intervento, contraddistinti dal corrispondente grado di
ampiezza della situazione emergenziale. Sicchè per ogni tipologia
territoriale e «qualitativa» della situazione di emergenza è
chiamato ad intervenire in merito il «livello» di governo più vicino
alla concreta dimensione delle comunità colpite e della natura
dell'emergenza, secondo un chiaro criterio di sussidiarietà e senza
escludere - funzionalmente e residualmente - che determinate funzioni
siano «trasversali» ossia comprendano le competenze di più
amministrazioni o livelli di governo.
A fronte di questa multiformità possibile di manifestazioni
concrete dell'esercizio del potere, la regola generale di
ripartizione delle competenze delineata dagli artt. 2 e ss. della
legge Tribunale amministrativo regionale appresta una tutela coerente
con l'art. 125 della Costituzione: derogando ad essa, l'art. 3 della
legge n. 21/2006, contraddittoriamente ed immotivatamente assegna ex
lege rilevanza nazionale a qualsiasi controversia insorga
nell'esercizio del potere di protezione civile, facendo leva solo
sulla necessità che esso presupponga l'intervento extra ordinem e
quindi a dispetto dell'articolazione del potere previsto dalla legge
n. 225/1992, posto che assegna la competenza funzionale a conoscere
delle relative questioni al Tribunale amministrativo regionale Lazio
(e quindi spinge l'interprete a dover ritenere che il Legislatore
abbia cristallizzato una valutazione di rilevanza nazionale di
qualsiasi questione, inerente la Protezione civile, richieda
interventi extra ordinem). Vengono così attratte alla competenza
funzionale dell'unico giudice nazionale, anche tutte le questioni di
entità ed effetti manifestamente circoscritti alla sola parte di
territorio regionale interessata dall'emergenza locale, specialmente
quando si verte in ordine a provvedimenti commissariali applicativi o
esecutivi dell'ordinanza che dichiara l'emergenza ai sensi del più
volte citato art. 5, senza alcuna logica o esigenza reale che imponga
una valutazione «accentrata» di esse.
Il problema acquista uno spessore considerevole se solo si
riflette sul fatto che, «ordinariamente», tali provvedimenti extra
ordinem delegano quali commissari per l'emergenza il presidente della
regione o altri organi locali già titolari di poteri propri in
quella materia; in tal senso, spesso non fanno altro che «istituire»
poteri e programmi di emergenza affidandoli quindi (per nomina o
delega), a quegli stessi organismi regionali o comunque locali che
con i poteri ordinari loro conferiti dall'Ordinamento non hanno
saputo fare fronte alle cause che hanno determinato l'emergenza (come
il caso dell'emergenza rifiuti o dell'emergenza idrica, o
dell'emergenza traffico). Pertanto, l'effetto di tale prassi è
essenzialmente quello di rendere i provvedimenti degli organi
regionali «rafforzati» sotto il profilo della capacità di derogare a
norme dell'ordinamento; a tale già rilevante «alterazione»
dell'Ordinamento medesimo, si aggiunge quindi una ulteriore «tutela»
giurisdizionale, sottraendo la cognizione della lite ai Tribunale
amministrativo regionale regionali su provvedimenti che sono e
restano a tutti gli effetti locali per provenienza soggettiva oltre
che per effetti, per affidarla ad un unico giudice nazionale con il
quale essi non hanno alcun collegamento «naturale».
Appare utile rilevare, in questa sede, come la giurisprudenza
della Corte costituzionale abbia espressamente riconosciuto che:
con l'articolo 5 della legge n. 225 del 1992, è attribuito
al Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di
emergenza in ipotesi di calamità naturali, ed a seguito della
dichiarazione di emergenza, e per fare fronte ad essa, lo stesso
Presidente del Consiglio dei ministri o, su sua delega, il Ministro
dell'interno possano adottare ordinanze in deroga ad ogni
disposizione vigente, nel rispetto dei principi generali
dell'ordinamento giuridico;
l'art. 107, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), a sua volta,
chiarisce che tali funzioni hanno rilievo nazionale, escludendo che
il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della
legislazione vigente possa avvenire da parte di una legge regionale;
queste ultime due previsioni, inoltre, sono già stata
ritenute dalla Corte costituzionale (sentenza n. 327 del 2003) come
espressive di un principio fondamentale della materia della
protezione civile, sicchè deve ritenersi che esse delimitino il
potere normativo regionale, anche sotto il nuovo regime di competenze
legislative delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione).
Alla luce di quanto sopra ricordato, la Corte ha dichiarato
illegittimo l'articolo 4, comma 4, della legge della Regione Campania
n. 8 del 2004, nella misura in cui essa ha attribuito al Sindaco di
Napoli i poteri commissariali dell'ordinanza n. 3142 del 2001 del
Ministro dell'interno, dopo la scadenza della emergenza alla cui
soluzione tale ordinanza era preordinata, in quanto in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione (Corte cost. n. 82/2005).
Tale ragionamento comporta che, in relazione alla legge
n. 225/1992 ed all'art. 107, comma 1, lettere b) e c), d.lgs.
n. 112/1998, possiedono rilievo nazionale «solamente» il potere di
dichiarare lo stato di emergenza e quello, distinto dal primo seppure
ad esso finalisticamente connesso, di derogare a norme
dell'ordinamento.
Ne consegue dunque che, sotto questo profilo, la norma in esame
è irragionevole per contraddittorietà e disparità di trattamento
processuale, poichè utilizza lo stesso trattamento per situazioni
del tutto differenti quanto ad ambito territoriale e livello e
qualità degli interessi pubblici coinvolti, nonchè per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, poichè implicitamente, finisce
per attribuire rilievo nazionale anche alle questioni riservate alla
competenza regionale.
IV) Ancora, l'aggravio della tutela giurisdizionale, soprattutto
ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una effettiva
natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il territorio) dei
provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, comporta indubbia violazione
dell'art. 24 della Costituzione, in particolare della possibilità di
tutela dei propri diritti ed interessi enunciata al primo comma;
detta tutela ne risulta minorata, per la evidente maggiore
difficoltà di esercitare le relative azioni presso il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso gli organi
giurisdizionali localmente istituiti. Ciò vale sia per la fase
transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale
La Corte ha ritenuto, in un caso in cui il legislatore aveva
disposto l'estinzione ope legis di giudizi pendenti (art. 10, primo
comma, legge n. 425/1984), che siffatta disposizione, in quanto
«preclude al giudice la decisione di merito imponendogli di
dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi pendenti, in qualsiasi
stato e grado si trovino alla data di entrata in vigore della legge
sopravvenuta», perciò stesso «viola il valore costituzionale del
diritto di agire, in quanto implicante il diritto del cittadino ad
ottenere una decisione di merito senza onerose reiterazioni» (Corte
costituzionale, sentenza n. 123 del 1987).
Sebbene la fattispecie in esame sia diversa da quella oggetto
della citata pronuncia, il principio tuttavia, ad avviso del
collegio, è nello stesso modo applicabile. Accade infatti, nel caso
presente, che chi abbia già un giudizio pendente davanti al
Tribunale amministrativo regionale locale, ed addirittura abbia
ottenuto una decisione cautelare, debba proseguire altrove nella
propria iniziativa giudiziaria, addirittura (se ne parlerà più
diffusamente infra) rimanendo esposto ad una seconda pronuncia
cautelare sollecitata dalla parte soccombente davanti al giudice
adito prima dell'entrata in vigore della legge in questione.
V) Altro profilo di incostituzionalità va ravvisato, inoltre,
nella violazione del principio del giudice naturale precostituito per
legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. Nelle precedenti
ordinanze della Sezione, sollevate in ricorsi introdotti prima della
legge in esame, si è rilevato che la norma costituzionale ora
citata, stabilendo che «nessuno può essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge», esclude, come la stessa Corte
costituzionale afferma, «che vi possa essere una designazione tanto
da parte del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole
generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia
insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del 1967»;
il principio è in tali termini, e con tali citazioni dei precedenti,
richiamato nella sentenza della Corte n. 393 del 2002). Come la Corte
ha insegnato, perchè tale principio possa considerarsi rispettato
occorre che «... la regola di competenza sia prefissata rispetto
all'insorgere della controversia» (sentenza n. 193 del 2003); e basta
scorrere le numerose decisioni della Corte costituzionale in materia
di principio del giudice naturale per rilevare che è proprio la
preesistenza della regola che individua la competenza rispetto al
giudizio il criterio fondamentale in base al quale sono state
valutate le questioni sollevate.
Tale profilo di incostituzionalità si apprezza particolarmente,
ad avviso del Collegio, anche nel caso in cui il giudizio sia insorto
- come nel caso di specie - dopo la entrata in vigore della norma in
esame.
Infatti, come detto sopra, la ripartizione regionale del giudice
amministrativo è espressamente contemplata dalla Costituzione,
all'art. 125. Tale previsione consente di ritenere valorizzato a
livello costituzionale il principio del giudice naturale su base
«regionale» per le controversie inerenti la giurisdizione
amministrativa di primo grado e dunque una legge ordinaria che
sottragga a tale previsione la cognizione di una o più materie, per
concentrarle presso un unico giudice «nazionale» di primo grado senza
che sussista una effettiva e ragionevole necessità, in tal senso,
costituisce sicura violazione del principio del giudice naturale per
come così precostituito. Ricorrono palesemente, dunque, le medesime
considerazioni che, precisamente, la sentenza della Corte
costituzionale n. 41 del 2006 afferma, anzi, ribadisce (come
testualmente essa si esprime, citando sentenze precedenti in
termini), che «alla nozione del giudice naturale precostituito per
legge non è affatto estranea "la ripartizione della competenza
territoriale tra giudici, dettata da normativa nel tempo anteriore
alla istituzione del giudizio" (sentenze n. 251 del 1986 e n. 410 del
2005)» con l'ovvia precisazione che per normativa nel tempo anteriore
alla istituzione del giudizio si deve intendere non solo quella della
legge ordinaria, ma anche (ed a maggior ragione) quella
costituzionale.
VI) Da ultimo, si rileva un aspetto diverso che si riconnette
ancora al tema del giudice naturale, e che deriva in via immediata e
diretta dall'analisi appena esposta. La norma in esame, infatti,
viola l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia (legge
costituzionale n. 2 del 26 febbraio 1948) a norma del quale: «Gli
organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive
sezioni per gli affari concernenti la Regione. Le Sezioni del
Consiglio di Stato e della Corte dei conti svolgeranno altresì le
funzioni, rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e
contabile. I magistrati della Corte dei conti sono nominati, di
accordo, dai Governi dello Stato e della Regione. I ricorsi
amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti
amministrativi regionali, saranno decisi dal Presidente della Regione
sentite le Sezioni regionali del Consiglio di Stato». Tale norma è
stata «interpretata» dall'art. 5 del d.lgs 6 maggio 1948 n. 654,
contenente norme per l'esercizio delle funzioni spettanti al
Consiglio di Stato nella Regione Sicilia, il quale prevede che il
Consiglio di Giustizia esercita le attribuzioni devolute dalla legge
al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale nei confronti di atti e
provvedimenti definitivi «dell'amministrazione regionale e delle
altre autorità amministrative aventi sede nel territorio della
regione».
Osserva il Collegio che già con «la sentenza della Corte cost.
in data 12 marzo 1975 n. 61, dichiarando l'illegittimità
costituzionale delle limitazioni poste dall'art. 40, legge 6 dicembre
1971, n. 1034, alla competenza del Tribunale amministrativo regionale
Sicilia, è stato ritenuto che siano state a quest'ultimo conferite
tutte, le controversie d'interesse regionale considerate tali
dall'art. 23, comma 1, d.l. 15 maggio 1946 n. 455, comprendendosi in
tale categoria le controversie sorte da impugnazione di atti
amministrativi di autorità centrali aventi effetti limitati al
territorio regionale ovvero concernenti pubblici dipendenti in
servizio nella regione siciliana» (Consiglio Stato, sezione VI, 26
luglio 1979, n. 595).
Quindi la legge n. 21/2006, in esame, è costituzionalmente
illegittima anche nella sua parte in cui, in violazione dell'art. 23
dello Statuto regionale, sia nella sua formulazione letterale, che
nella interpretazione pacifica che di esso ha maturato la
giurisprudenza, anche costituzionale, riserva al Consiglio di
giustizia amministrativa ed in primo grado al Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, la competenza a conoscere circa le
controversie sorte da impugnazione di atti amministrativi di
autorità centrali aventi effetti limitati al territorio regionale.
Se le controversie quali quella in esame fossero sottratte alla
competenza del Tribunale amministrativo regionale Sicilia, in primo
grado e, affidate alla cognizione dal Tribunale amministrativo
regionale Lazio, fossero decise da quest'ultimo, si radicherebbe, per
tale motivo, la cognizione sulla lite in appello del Consiglio di
Stato e non della sua Sezione costituita dal Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Sicilia, avente competenza funzionale
sulle liti rientranti nella previsione statutaria siciliana appena
citata. Per mero scrupolo espositivo, si deve rilevare che in
proposito non potrebbe obiettarsi che la norma «sposta» solo la
cognizione della lite nel primo grado di giudizio, facendo salva
quella d'appello: se così fosse, per la Regione Sicilia, la norma
dovrebbe essere ulteriormente tacciata di irragionevolezza e
contraddittorietà perchè la medesima questione, decisa in primo
grado al Tribunale amministrativo regionale Lazio, quindi
«concentrata» in capo all'«unico giudice» per la sua (cristallizzata
dal Legislatore) rilevanza nazionale, tornerebbe ad essere poi decisa
in appello da una articolazione regionale del giudice di secondo
grado, senza quindi che abbia più valenza alcuna la ritenuta
«centralita» della vicenda, con evidenti ed incomprensibili
«trasmigrazioni» giudiziarie «vettoriali» della lite dalla Sicilia a
Roma (per il primo grado) e da Roma a Palermo (per il secondo grado).
Intuitivamente, dunque, questa ipotetica obiezione presterebbe il
fianco ad ulteriori argomenti di censura anche sotto il profilo della
effettività della tutela del diritto alla difesa già trattato prima
(nel senso di obbligo di non aggravamento) e, quindi, anche del
giusto processo ex art. 111 Cost. in termini di tempi decisionali ed
adempimenti del processo.
VII) Per tute le esposte considerazioni, deve sollevarsi la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006, per contrasto con gli
artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con
l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia.
Deve pertanto essere disposta la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la decisione della predetta questione di
legittimità costituzionale, sospendendosi il giudizio, sia cautelare
che di merito, instaurato con il ricorso in epigrafe, fino alla
restituzione degli atti da parte della medesima Corte.

P. Q. M.
Solleva, ritenutala rilevante e non manifestamente infondata,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006, per contrasto con gli
artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con
l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia.
Dispone, a norma dell'art. 23/2, legge n. 87/1953, l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Il giudizio, sia cautelare che di merito, resta sospeso sino alla
restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale.
Manda alla segreteria di notificare copia della presente
ordinanza alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Catania, in Camera di consiglio, in data 11
maggio 2006.
Il Presidente: Zingales
L'estensore: Gatto Costantino
07C0260