1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 1-4-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 187 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 gennaio 1998
N. 187 Ordinanza emessa l'8 gennaio 1998 dal tribunale amministrativo regionale di Trento sul ricorso proposto dall'Impresa costruzioni f.lli Azzolini s.r.l. contro la provincia autonoma di Trento ed altre Giustizia amministrativa - Giudizi dinanzi ai Tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato aventi ad oggetto provvedimenti di aggiudicazione, affidamento ed esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilita', ivi comprese le procedure di occupazione ed espropriazione delle aree ad essa destinate - Pronuncia sull'istanza di sospensione - Previsione della possibilita' di definizione immediata del giudizio nel merito con motivazione abbreviata - Riduzione a meta' di tutti i termini processuali e, in particolare, di quello di decadenza per la proposizione del ricorso - Deteriore trattamento del ricorrente rispetto alla pubblica amministrazione e al controinteressato - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio della tutela giurisdizionale. (D.-L. 25 marzo 1997, n. 67, art. 19, convertito, con modifiche, nella legge 23 maggio 1997, n. 135). (Cost., artt. 3, 24, 103, primo comma, 113 e 125, secondo comma). (098C0290) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 1-4-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 555 del 1997
proposto dall'Impresa costruzioni f.lli Azzolini s.r.l.,
rappresentata e difesa dall'avv. Mario Maccaferri ed elettivamente
domiciliata presso il suo studio in Trento, via Grazioli n. 31;
contro la provincia autonoma di Trento, in persona del presidente in
carica della Giunta provinciale, rappresentata e difesa dagli
avvocati Damiano Florenzano, Nicolò Pedrazzoli e Fernando Spinelli
ed elettivamente domiciliata in Trento presso il servizio legale per
gli affari contenziosi della provincia autonoma di Trento, via
Romagnosi n. 9; e nei confronti dell'Impresa Chini costruzioni
s.p.a., rappresentata e difesa dall'avv. Giulio Giovannini ed
elettivamente domiciliata presso il suo studio in Trento, via
Serafini n. 9 e delle Imprese I.R.E.S. s.r.l. e A.T.I. Iobstraibizer
Marcello C. e Sabbia Ghiaia Calcestruzzi s.n.c., non costituitesi in
giudizio; per l'annullamento, previa sospensione, del verbale di
licitazione n. di rep. 21208 del 23 ottobre 1997 relativo alla gara
di appalto mediante licitazione privata per i lavori di recupero di
Palazzo Tambosi, p. ed, 962 C.C. Trento (II e III stralcio unificato
esecutivo) con cui la commissione giudicatrice nominata dalla
provincia autonoma di Trento ha dichiarato aggiudicataria dei lavori
l'Impresa Chini costruzioni s.p.a., nonchè di tutti gli atti
presupposti e/o conseguenti al provvedimento impugnato, in
particolare dei verbali della Commissione preposta alla gara.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della provincia autonoma
di Trento e della ditta controinteressata e le annesse produzioni;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi sulla domanda incidentale di sospensione nella Camera di
consiglio dell'8 gennaio 1998, relatore il consigliere Luigi
Antonini, l'avv. Mario Maccaferri per la società ricorrente, l'avv.
Damiano Florenzano per l'amministrazione resistente, l'avv. Giulio
Giovannini per la controinteressata;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Con ricorso notificato il 17 e il 18 dicembre e depositato il 24
dicembre 1997 la ricorrente società costruzioni f.lli Azzolini
s.r.l. ha impugnato il verbale 23 ottobre 1997 con il quale la
commissione giudicatrice della licitazione privata per l'affidamento
dei lavori di recupero di Palazzo Tambosi ha aggiudicato l'appalto
all'impresa Chini costruzioni s.p.a., chiedendone l'annullamento
previa sospensione.
Con unico motivo di ricorso, la ricorrente sostiene la
irregolarità delle offerte della aggiudicataria, del raggruppamento
Iobstraibizer s.n.c. e Sabbia Ghiaia Calcestruzzi s.n.c. nonchè
della I.R.E.S. s.r.l., rilevando come la esclusione anche di una
sola delle offerte delle tre ditte farebbe decadere la vincitrice
Chini a vantaggio della ricorrente che risulterebbe così
aggiudicataria.
Si è costituita in giudizio la provincia intimata che, dopo aver
sollevato eccezione di irricevibilità del ricorso notificato oltre i
30 giorni previsti dall'art. 19, comma 2, del d.-l. 25 marzo 1997, n.
67, convertito con modificazioni in legge 23 maggio 1997, n. 135, ne
ha chiesto il rigetto per infondatezza.
Anche la aggiudicataria si è costituita in giudizio, eccependo la
tardività del ricorso e chiedendone comunque la reiezione nel
merito.
Alla camera di consiglio dell'8 gennaio 1998, fissata per la
discussione della istanza di sospensione del provvedimento impugnato,
le parti hanno insistito nelle rispettive tesi; il difensore di parte
ricorrente ha dato atto che la provincia autonoma di Trento ha
depositato in giudizio tutti gli atti necessari ai fini del decidere.
La causa è stata quindi tattenuta in decisione.
D i r i t t o
1. - Il ricorso in esame è rivolto all'annullamento, previa
sospensione, di un provvedimento di aggiudicazione di opera pubblica
e ricade quindi sotto la disciplina dell'art. 19 del d.-l. 25 marzo
1997, n. 67 (contenente "Disposizioni urgenti per favorire
l'occupazione"), convertito con modificazioni nella legge 23 maggio
1997, n. 135.
Ora, il comma 2 del citato art. 19 (recante "Norme sul processo
amministrativo") dispone che "il Tribunale amministrativo regionale,
chiamato a pronunciarsi sulla domanda di sospensione, può definire
immediatamente il giudizio nel merito, con motivazione in forma
abbreviata. Le medesime disposizioni si applicano davanti al
Consiglio di Stato in caso di domanda di sospensione della sentenza
appellata" (mentre nella versione originaria del d.-l. questa
facoltà era prevista soltanto nel caso in cui il Tribunale
amministrativo regionale avesse accertato l'irricevibilità o
l'inammissibilità o l'infondatezza del ricorso); da parte sua il
comma 3 dispone che "tutti i termini processuali sono ridotti della
metà ed il dispositivo della sentenza è pubblicato entro sette
giorni dalla data dell'udienza con deposito in cancelleria".
Tali disposizioni normative, consentendo al giudice amministrativo
di superare la richiesta fase cautelare con una pronuncia sul merito
attraverso una procedura sommaria, consistente anche nel dimezzamento
di tutti i termini processuali (pure nel grado d'appello), fanno
sorgere al Collegio, in sede applicativa delle stesse, seri dubbi di
legittimità costituzionale con riferimento agli artt. 3, 24, 103,
primo comma, 113 e 125, secondo comma, Cost.
2. - Il Collegio ritiene in primo luogo non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità, che sollevasi d'ufficio,
per contrasto con le citate disposizioni costituzionali, dell'art.
19, comma 1 e 3, del decreto legislativo n. 67 del 1997, come
modificato con la legge di conversione 23 maggio 1997, n. 135 in base
al quale, come si è più sopra evidenziato, il Tribunale
amministrativo regionale, chiamato a pronunciarsi, come nella
fattispecie, sulla domanda di sospensione dell'atto impugnato, può
passare direttamente alla decisione di merito, saltando la fase
cautelare, senza una specifica concorde richiesta delle parti in tal
senso.
Nessun dubbio sussiste, poi, sulla rilevanza della questione di
legittimità costituzionale di cui trattasi, dato che la pronuncia in
ordine alla stessa inciderà in maniera determinante sulla
possibilità o meno da parte di questo giudice di assumere l'indicata
pronuncia nell'attuale fase processuale.
Con particolare riguardo al comma 2, il Collegio non può non
rilevare che una siffatta facoltà attribuita al giudice al di fuori
ed indipendentemente da una previa e specifica fissazione della
udienza di discussione nel merito del ricorso (essendo soltanto
fissata la camera di consiglio per la discussione e la decisione
della istanza di sospensione) appare lesiva del diritto di difesa,
garantito dagli artt. 3, 24 e 113 Cost. e si risolve, altresì, in
una illegittima limitazione della facoltà di richiedere ed ottenere
un provvedimento cautelare.
Il carattere essenziale ed ineliminabile del procedimento cautelare
e la sua intima compenetrazione con il processo di merito nell'ambito
del sistema di giustizia amministrativa è stato più volte
evidenziato dalla Corte costituzionale (sentenze nn. 284/1974;
227/1975; 8/1982; 190/1985; 249/1996), la quale ha anche sottolineato
la illegittimità della esclusione o della limitazione del potere
cautelare con riguardo a determinate categorie di atti o al tipo di
vizio denunciato e la necessità, alla stregua dei principi
costituzionali, del procedimento cautelare anche in sede di appello
(sent. n. 8/1982 citata), giudizio questo che risulta del tutto
soppresso nel grado d'appello alla luce del secondo periodo contenuto
nel comma 2 in esame il quale prevede che "le medesime disposizioni
si applicano davanti al Consiglio di Stato in caso di domanda di
sospensione della sentenza appellata".
In ogni caso va ribadito che nel giudizio di primo grado, rilevante
nel caso di specie, il ricorrente, ove si determini, nella materia di
cui trattasi, a richiedere un provvedimento cautelare, potrà vedere
convertita, ad esclusiva opera del giudice e quindi in aperto
contrasto con il generale principio dell'impulso di parte proprio del
processo amministrativo, la sua istanza cautelare in una (richiesta)
di trattazione e decisione immediata nel merito del ricorso, peraltro
con procedura sommaria.
In altre parole, il legislatore ha previsto che, ai fini di
celerità del processo amministrativo nella materia in questione, il
giudice abbia la facoltà di sopprimere la fase cautelare e di
definire il giudizio nel merito ed ha attribuito tale facoltà di
scelta senza individuare modalità e presupposti in presenza dei
quali il giudice stesso possa legittimamente esercitarla. Si tratta,
quindi, di una illegittima soppressione dell'essenziale giudizio
cautelare o quanto meno di una sua grave compromissione,
inaccettabile anche alla luce della direttiva comunitaria 665/89
(c.d. direttiva ricorsi), in base alla quale "gli Stati membri
prendono i provvedimenti necessari per garantire che, per quanto
riguarda le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici
disciplinati dalle direttive 71/305/CEE e 76/62/CEE, le decisioni
prese dalle autorità aggiudicatrici possano essere oggetto di un
ricorso efficace e, in particolare, quanto più rapido possibile...".
Con siffatta direttiva, infatti, si intende perseguire la "efficacia"
mediante la attuazione delle disposizioni contenute nell'art. 2.1
della stessa direttiva 665/89 e quindi mediante la adozione con la
massima sollecitudine e con procedura di urgenza di "provvedimenti
provvisori intesi a riparare la violazione o impedire che altri danni
siano causati agli interessi coinvolti, compresi i provvedimenti
intesi a sospendere o a far sospendere la procedura di aggiudicazione
pubblica di un appalto o l'esecuzione di qualsiasi decisione presa
dalle autorità aggiudicatrici" (lettera a)); provvedimenti
provvisori, quindi, da prevedersi necessariamente negli ordinamenti
giuridici degli Stati membri.
Per contro, nel sistema emergente dall'art. 19, comma 2, del
decreto legislativo n. 67 del 1997 (e della legge di conversione) al
ricorrente che intenda avere, come è suo diritto, un p"ocedimento
ordinario non resta altra alternativa che rinunciare alla
proposizione dell'istanza di provvedimento cautelare al fine di
impedire al giudice di convertirla in richiesta meritale a carattere
sommario: in tal modo il ricorrente viene anche posto in una
posizione processuale deteriore rispetto a quella
dell'amministrazione e del controinteressato, con palese violazione,
dell'art. 3 in relazioine all'art. 24 Cost.
D'altra parte, una rinuncia (obbligata) alla fase cautelare (per
ottenere un normale giudizio di merito nel quale esplicare appieno il
diritto di difesa) può comportare la definitiva compromissione della
posizione giuridica del ricorrente, senza che sia sempre possibile
una reintegrazione della stessa attraverso il risarcimento del danno
subi'to (reintegrazione che comunque non può mai porsi sopra
illustrata direttiva comunitaria). Il risarcimento del danno, in
materia di appalti pubblici di lavori o di forniture, è, infatti,
previsto solo in relazione a lesioni causate da atti compiuti in
violazione del diritto comunitario o delle relative norme di
recepimento (art. 13, legge 19 febbraio 1992, n. 142), mentre
l'analoga previsione, contenuta originariamente nell'art. 32, legge
n. 109 del 1994 (e relativa alle lesioni derivanti da atti compiuti
in violazione della stessa legge e del relativo regolamento) è stata
eliminata ad opera dell'art. 9-bis del decreto legislativo n. 101 del
1995.
La rinuncia obbligata alla fase cautelare per ottenere un ordinario
giudizio di merito nel quale esplicare appieno il diritto di difesa,
nel senso sopra illustrato, non è stata mai, del resto, prevista in
precedenza: tanto è vero che la Corte costituzionale con la sentenza
16 luglio 1996, n. 249 ha dichiarato infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 31-bis della legge n. 109 del
1994 (come introdotto dall'art. 9 del decreto legislativo n.
101/1995, convertito in legge n. 216/1995) in quanto tale norma, al
comma 3, attribuendo all'amministrazione ed al controinteressato la
facoltà di chiedere la trattazione urgente del merito, non esclude
comunque che il giudice sia tenuto a pronunciarsi sulla domanda di
sospensione del provvedimento impugnato.
3. - La sollevata eccezione di tardività del ricorso, in quanto
notificato il 17 e il 18 dicembre 1997 e quindi oltre il termine di
trenta giorni (previsto dall'art. 19, comma 2, del d.-l. 25 marzo
1997, n. 67, convertito, con modificazioni, in legge 23 maggio 1997,
n. 135) dalla piena conoscenza dell'atto impugnato, induce il
Collegio a sollevare d'ufficio, la questione di legittimità
costituzionale, per contrasto con gli artt. 3, 24 e 113 Cost.,
dell'art. 19 citato, nella parte in cui dispone la riduzione alla
metà di tutti i temini processuali ivi compreso anche il termine
decadenziale per la proposizione del ricorso previsto dall'art. 21,
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, questione senz'altro rilevante e non
manifestamente infondata.
Si è già sottolineato come nella versione originaria del
decreto-legge in parola era prevista al comma 3 la riduzione alla
metà dei "termini processuali" nei giudizi aventi ad oggetto
provvedimenti di aggiudicazione, affidamento ed esecuzione di opere
pubbliche o di pubblica utilità, ivi comprese le procedure di
occupazione ed espropriazione delle aree ad esse destinate.
La legge di conversione n. 135 del 23 maggio 1997, ha, invece,
ampliato la portata del comma 3, precisando, che la riduzione alla
metà riguarda "tutti" i termini processuali.
Tanto premesso, non sembra possa dubitarsi che la riduzione a metà
dei suddetti termini debba riguardare anche i sessanta giorni
previsti dall'art. 21, legge 6 dicembre 1971, n. 1034 per la notifica
del ricorso giurisdizionale all'Amministrazione e ai
controinteressati, tanto più che il comma 6 prevede la riduzione da
sessanta a trenta giorni, decorrenti dalla notificazione della
sentenza, del termine per la proposizione dei motivi di appello.
Siffatta giurisdizionale è, però, idonea a frapporre un serio
ostacolo alla instaurazione del processo, in ragione della brevità
del termine medesimo, ed è quindi lesiva in concreto del diritto di
difesa garantito dagli artt. 24, 103, primo comma, 113 e 125, secondo
comma, Cost.; e tale dimidiazione del (già contenuto) termine
decadenziale è posta solo a carico di determinate categorie di
soggetti (fra cui i partecipanti a gare d'appalto e cittadini
espropriati), con violazione quindi dell'art. 3 Cost. La
dimidiazione, inoltre, ed è ciò che più conta ai fini del rilevato
contrasto con le indicate norme costituzionali, è prevista per
l'impugnativa di provvedimenti conclusivi soltanto di taluni
procedimenti (come quelli relativi a gare di appalto e quelli
espropriativi), procedimenti che, proprio per la complessità,
eterogeneità e quantità degli atti che intervengono nel relativo
iter, richiedono un tempo notevole perchè si possa valutare la
eventuale illegittimità dell'atto che li conclude, con ulteriore
violazione delle richiamate norme costituzionali.
Oltre tutto la individuazione di termini per la proposizione del
ricorso e di altri termini decadenziali, talmente ridotti da rendere
irragionevolmente difficoltosa per i concorrenti ad una gara la
tutela giurisdizionale, si pone obiettivamente come limitativa della
concorrenza e quindi in contrasto con la citata direttiva comunitaria
n. 665/1989 la quale, proprio per promuovere la più ampia
partecipazione alle gare di appalto, ha individuato i principi per
assicurare la pienezza e l'effettività della tutela giurisdizionale.
La evidenziati incongruità del termine per la proposizione del
ricorso principale sotto il profilo delle idoneità a garantire, nel
rispetto dei richiamati articoli della Costituzione, la pienezza del
diritto di difesa e la completezza del contraddittorio, si ripropone
con tutta la sua palmare evidenza in relazione agli altri termini.
Basti citare, a titolo meramente esemplificativo: 1) il termine per
il deposito, ridotto a 15 giorni, fermi restando gli altri
adempimenti previsti per la parte ricorrente dall'art. 21; 2) i
termini previsti dall'art. 36 del regio decreto n. 642 del 1907 per
la fissazione della istanza cautelare, ridotti a 5 giorni dalla
notifica; 3) i termini per proporre ricorso incidentale che sono sora
di 15 giorni e di 5 per il deposito; 4) i termini per la costituzione
dell'organo che ha emesso l'atto impugnato e delle altre parti
interessate ridotti a 10, termine, peraltro, ordinatorio; 5) il
termine per il deposito del notificato intervento che è di 10 giorni
(art. 22, comma 2) e si riduce ad un solo giorno nell'ipotesi di
intervento solo in grado d'appello (art. 38 del regio decreto n. 642
del 1907); 6) il termine per evitare la perenzione ridotto ad un anno
(più i termini feriali); 7) i temini per il deposito di documenti
che è di 10 giorni liberi e per le memorie di 5 giorni liberi prima
dell'udienza di merito; 8) nell'ipotesi di interruzione del processo,
i termini per la riassunzione ridotti della metà e, quindi, a 3 mesi
della conoscenza legale dell'evento interruttivo; 9) i termini per
l'appello e per la revocazione ridotti della metà.
Peraltro, la riduzione alla metà prevista dalla norma in esame non
riguarda il termine (non processuale) di 120 giorni stabiliti per
proporre ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (ex
art. 9 d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199) nè quello di sessanta
giorni, anch'esso non "processuale", assegnato ai controinteressati a
all'amministrazione (art. 10 citato decreto del Presidente della
Repubblica n. 1199 el 1971 e Corte costituzionale 29 luglio 1982, n.
148) per chiedere la trasposizione in sede giurisdizionale. Con il
che, considerato che è pacificamente affermata dal Consiglio di
Stato in sede consultiva (Commissione speciale per il pubblico
impiego n. 16 del 3 maggio 1991 e sez. III, 5 marzo 1996, n. 253) la
proponibilità della domanda di sospensione in sede di ricorso
straordinario al Capo dello Stato, le disposizioni sospettate specie
nel caso di trasposizione risultano facilmente eludibili, e quindi
sono chiaramente vanificate le stesse finalità, perseguite con il
decreto-legge n. 67 del 1997, di accelerazione della esecuzione delle
opere pubbliche o di pubblica utilità, ed emerge, con più forza, la
denunciata lesione al diritto di difesa nella fase di tutela
giurisdizionale recata dalla dimidiazione prevista dalla suddetta
disposizione legislativa.
4. - Appare quindi evidente che le riportate prescrizioni normative
dell'art. 19 del decreto-legge n. 67 del 1997 (con la relativa legge
di conversione), introducendo una procedura sommaria del tutto
anomala, vengono a ledere il fondamentale principio delle difesa e
della più ampia tutela giurisdizionale, con peculiare riguardo alla
fase cautelare: e ciò anche in riferimento ai termini processuali
(la cui natura è tendenzialmente decadenziale), non potendosi
disconoscere la stretta correlazione fra i comma 2 e 3 della citata
norma. Risulta così palese il contrasto fra tali prescrizioni e la
portata generale del giudizio cautelare così come fissato dall'art.
21, ultimo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, con
conseguente violazione, per l'ingiustificata ed irrazionale procedura
(soppressiva) introdotta in materia, delle sopra richiamate norme
costituzionali.
Alla luce delle considerazioni esposte, il Collegio ritiene non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 19, comma 2 e 3, del d.-l. 25 marzo 1997, n. 67 (convertito
con la legge 23 maggio 1997, n. 135) innegabile essendo d'altra parte
la sua rilevanza ai fini della decisione, in via cautelare o nel
merito, del ricorso in epigrafe.

P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Trentino-Alto Adige, sede
di Trento, visti gli artt. 134 Cost.; 1 legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1; 23 e segg, legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevanti e non manifestamente infondata - con riferimento agli artt.
3, 24, 103, primo comma, 113 e 125, secondo comma, Cost. - le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 19 del d.-l. 25
marzo 1997, n. 67, convertito con modificazioni nella legge 23 maggio
1997, n. 135 nella parte in cui prevede che il Tribunale
amministrativo regionale, chiamato a pronunciarsi sulla istanza di
sospensione, può definire immediatamente il giudizio nel merito con
motivazione in forma abbreviata (comma 2) e nella parte in cui
prevede la dimidiazione anche del termine decadenziale per la
proposizione del ricorso giurisdizionale (comma 3).
Sospende il giudizio in corso ed ordina la immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina alla segreteria di questo tribunale di provvedere alla
notifica della presente ordinanza alle parti in cauda ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè alla comunicazione
della stessa al Presidente delal Camera dei deputati ed al Presidente
del Senato della Repubblica.
Così deciso in Trento, nella Camera di Consiglio dell'8 gennaio
1998.
Il presidente: Marzano
98C0290