1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 8-11-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 199 ORDINANZA 10 ottobre - 3 novembre 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanzioni amministrative - Omesso versamento delle ritenute previdenziali e assistenziali - Omissione pari a un importo non superiore a euro 10.000 annui - Applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, da 10.000 a 50.000 euro - Denunciata irragionevole disparita' di trattamento - Sopravvenuta modifica normativa - Restituzione degli atti ai giudici a quibus. - Decreto-legge 12 settembre 1983, n. 463, convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638, art. 2, comma 1-bis, come sostituito dall'art. 3, comma 6, del decreto legislativo 15 gennaio 2016, n. 8. - Costituzione, art. 3. (T-230199) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 8-11-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,
Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria
SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
1-bis, del decreto-legge 12 settembre 1983, n. 463 (Misure urgenti in
materia previdenziale e sanitaria e per il contenimento della spesa
pubblica, disposizioni per vari settori della pubblica
amministrazione e proroga di taluni termini), convertito, con
modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638, come sostituito
dall'art. 3, comma 6, del decreto legislativo 15 gennaio 2016, n. 8
(Disposizioni in materia di depenalizzazione, a norma dell'articolo
2, comma 2, della legge 28 aprile 2014, n. 67), promossi dal
Tribunale ordinario di Verbania, in funzione di giudice del lavoro,
con ordinanza del 13 ottobre 2022, e dal Tribunale ordinario di
Brescia, in funzione di giudice del lavoro, con due ordinanze del 16
febbraio 2023, iscritte, rispettivamente, ai numeri 29, 35 e 36 del
registro ordinanze 2023, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica numeri 12 e 13, prima serie speciale, dell'anno 2023.
Visti gli atti di costituzione dell'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS) e di A. R., in proprio e nella qualità di
rappresentante di G. D. srl in liquidazione;
udito nell'udienza pubblica del 10 ottobre 2023 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Aurora Maria Romerio per A. R., in proprio e
nella qualità di rappresentante di G. D. srl in liquidazione e
Antonino Sgroi per l'INPS;
deliberato nella camera di consiglio del 10 ottobre 2023.
Ritenuto che con ordinanza del 13 ottobre 2022 (reg. ord. n. 29
del 2023) il Tribunale ordinario di Verbania, in funzione di giudice
del lavoro, ha sollevato la questione di legittimità costituzionale,
in riferimento all'art. 3 della Costituzione, dell'art. 3, comma 6,
del decreto legislativo 15 gennaio 2016, n. 8 (Disposizioni in
materia di depenalizzazione, a norma dell'articolo 2, comma 2, della
legge 28 aprile 2014, n. 67), nella parte in cui, sostituendo l'art.
2, comma 1-bis, del decreto-legge 12 settembre 1983, n. 463 (Misure
urgenti in materia previdenziale e sanitaria e per il contenimento
della spesa pubblica, disposizioni per vari settori della pubblica
amministrazione e proroga di taluni termini), convertito, con
modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638, punisce l'omesso
versamento delle ritenute previdenziali e assistenziali, con la
sanzione amministrativa pecuniaria da euro 10.000 a euro 50.000;
che il rimettente è investito dell'opposizione ad una ordinanza
ingiunzione, emessa e notificata dall'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), avente ad oggetto l'irrogazione della
sanzione amministrativa prevista dall'art. 3, comma 6, del d.lgs. n.
8 del 2016 per la condotta di «omesso versamento delle ritenute»
previdenziali ed assistenziali di importo inferiore alla soglia di
euro 10.000, liquidata in euro 17.500, che conseguiva l'omesso
pagamento, entro tre mesi dalla notifica di un precedente avviso di
accertamento, dei contributi ritenuti e non versati in misura di euro
190,52, relativi all'anno 2014;
che, in termini di rilevanza, il giudice a quo osserva che
l'avviso di accertamento era stato regolarmente notificato e
l'omissione contributiva risultava documentata dalla comunicazione
dei modelli DM10 da cui emergeva la retribuzione corrisposta ai
lavoratori;
che, in punto di non manifesta infondatezza, il rimettente
evidenzia che nella fissazione di un minimo e di un massimo della
sanzione amministrativa tra euro 10.000 ed euro 50.000, il
legislatore avrebbe determinato un'irragionevole disparità di
trattamento per i trasgressori per omessi versamenti contributivi
sotto la soglia di rilevanza penale di euro 10.000 che, pur violando
con diversa gravità il precetto normativo, non vedrebbero la
determinazione della sanzione graduata in relazione alla diversa
gravità;
che la norma censurata consentirebbe, infatti, in caso di
violazione del precetto normativo nel suo massimo valore sottosoglia,
l'applicazione di una sanzione amministrativa che, nella previsione
massima pari ad euro 50.000, rappresenta il quintuplo della
violazione, mentre al trasgressore, per una minima omissione, sarebbe
irrogata una sanzione di importo che potrebbe essere anche il
centuplo della violazione, ossia della ritenuta non versata;
che un minimo edittale così elevato non sarebbe, poi, superabile
con l'applicazione dei criteri di commisurazione della sanzione
amministrativa pecuniaria di cui all'art. 11 della legge 24 novembre
1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), nè la sproporzione
risulta eliminata dalla nota n. 3516 del 27 settembre 2022 con cui il
Direttore generale dell'INPS invitava le Articolazioni locali
dell'Istituto a «rivedere» la sanzione irrogabile limitandola nella
misura della metà per le omissioni relative al periodo antecedente
all'entrata in vigore della depenalizzazione;
che l'INPS si è costituito in giudizio, chiedendo che la
questione sia dichiarata inammissibile per insufficiente motivazione
sul parametro idoneo a garantire la proporzionalità, e comunque non
fondata;
che, a giudizio della difesa dell'Istituto, la disciplina
censurata sarebbe posta a tutela dell'art. 38, secondo comma, Cost.,
a garanzia che l'unico soggetto che ha la disponibilità delle somme
di denaro necessarie al corretto pagamento della contribuzione non le
sottragga a tale fine pubblico, sicchè il minimo edittale elevato
della pena pecuniaria avrebbe una evidente funzione di prevenzione
generale;
che, in prossimità della data fissata per la camera di
consiglio, l'INPS ha depositato una memoria integrativa nella quale
ha concluso per il sopravvenuto difetto di rilevanza della questione,
segnalando che, a far data dal 5 maggio 2023, l'art. 23, comma 1, del
decreto-legge 4 maggio 2023, n. 48 (Misure urgenti per l'inclusione
sociale e l'accesso al mondo del lavoro), convertito, con
modificazioni, nella legge 3 luglio 2023, n. 85, ha ulteriormente
modificato il comma censurato disponendo che le parole: «da euro
10.000 a euro 50.000» siano sostituite dalle parole: «da una volta e
mezza a quattro volte l'importo omesso».
Ritenuto che, altresì, con due analoghe ordinanze del 16
febbraio 2023 (reg. ord. numeri 35 e 36 del 2023), il Tribunale
ordinario di Brescia, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato
la medesima questione di legittimità costituzionale, in riferimento
all'art. 3 Cost., dell'art. 2, comma 1-bis, del d.l. n. 463 del 1983,
come convertito e come sostituito dall'art. 3, comma 6, del d.lgs. n.
8 del 2016, nella parte in cui prevede «[s]e l'importo omesso non è
superiore a euro 10.000 annui, si applica la sanzione amministrativa
pecuniaria da euro 10.000»;
che il Tribunale rimettente si trova a giudicare, quanto
all'ordinanza iscritta al n. 35 reg. ord. 2023, di una opposizione a
tre ordinanze ingiunzione, emesse e notificate dall'INPS, aventi ad
oggetto l'irrogazione delle sanzioni amministrative previste
dall'art. 3, comma 6, del d.lgs. n. 8 del 2016, per un totale di euro
73.000 complessivi, rispettivamente di euro 21.500 per il mancato
versamento di ritenute pari ad euro 3.809,55 relative all'anno 2013,
di euro 22.500 per il mancato versamento di ritenute pari ad euro
714,06 per l'anno 2014, e di euro 29.000 per il mancato versamento di
ritenute pari ad euro 2.628,73 per il 2015, e, quanto all'ordinanza
iscritta al n. 36 del r. o. 2023, di una opposizione ad un'ordinanza
ingiunzione, emessa e notificata dall'INPS, avente ad oggetto
l'identica sanzione per un importo complessivo di euro 17.500, a
fronte del mancato versamento di ritenute pari ad euro 221, relative
all'anno 2016;
che, premesso, in termini di rilevanza, che l'omissione
contributiva risultava documentata dalla comunicazione dei modelli
DM10 attestanti le retribuzioni corrisposte ai lavoratori e che la
responsabilità del datore di lavoro per omesso versamento delle
ritenute non poteva essere esclusa dalla situazione di crisi
economica in cui versava l'impresa o dalla circostanza che le
limitate risorse finanziarie fossero state destinate ai crediti
retributivi vantati dai lavoratori o comunque da altri creditori
privilegiati, il giudice a quo osserva che, pur rivestendo le
sanzioni natura sostanzialmente penale, non sarebbe possibile
procedere alla disapplicazione della norma interna per contrasto con
un principio generale del diritto dell'Unione europea, nè ad una
rimodulazione della sanzione alla gravità delle violazioni ed alle
circostanze del caso concreto, in presenza di un minimo edittale
così elevato;
che quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente
evidenzia che il minimo edittale fissato ad euro 10.000, per la
sanzione amministrativa sotto soglia penale, condurrebbe a risultati
sanzionatori sproporzionati rispetto alla gravità dell'illecito,
determinando una irrimediabile disparità di trattamento in relazione
alle condizioni economiche dell'autore del fatto, in violazione del
disposto dell'art. 3 Cost.;
che, richiamati i principi in tema di proporzionalità della
pena, applicabili anche alle sanzioni amministrative pecuniarie, il
giudice a quo rileva che la previsione di un così elevato minimo
edittale vincolerebbe il giudice ad infliggere pene che sono
chiaramente eccessive soprattutto per i casi in cui l'entità delle
ritenute di cui è stato omesso il versamento risulti di modesta
entità, con una sanzione che può raggiungere anche il centuplo
della violazione, con una irragionevole disparità di trattamento
rispetto ai trasgressori per le omissioni contributive sotto la
soglia di rilevanza penale, che possono soffrire al massimo una
sanzione pari al quintuplo della violazione, trasformando la
depenalizzazione in un privilegio per coloro che pongono in essere le
omissioni più rilevanti;
che la norma censurata renderebbe la sanzione amministrativa
prevista per le fattispecie sotto soglia, e quindi meno gravi,
maggiormente afflittiva di quella penale in quanto, applicando il
tasso di conversione della pena della reclusione, la sanzione
amministrativa minima "corrisponde" a 133 giorni di reclusione (euro
10.000/euro 75 giornalieri), ossia ad oltre quattro mesi, a fronte di
un minimo della sanzione penale fissato a 15 giorni di reclusione,
senza tener conto che, ai sensi dei nuovi e più favorevoli criteri
fissati dal decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150 (Attuazione
della legge 27 settembre 2021, n. 134, recante delega al Governo per
l'efficienza del processo penale, nonchè in materia di giustizia
riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti
giudiziari), il giudice penale, a differenza di quello civile, potrà
procedere a sostituire la pena detentiva breve con una pena
pecuniaria proporzionata anche alla situazione reddituale del suo
autore;
che il giudice a quo ritiene, infine, che l'accoglimento della
questione non determinerebbe un vuoto normativo, trovando
applicazione, in virtù del richiamo operato dall'art. 6 del d.lgs.
n. 8 del 2016, le Sezioni I e II del Capo I della legge n. 689 del
1981, e di conseguenza l'art. 10 che per la sanzione amministrativa
pecuniaria fissa il minimo di 10 euro, fermo restando il potere di
questa Corte di «reperire essa stessa soluzioni costituzionalmente
adeguate, già esistenti nel sistema» (sentenza n. 28 del 2022);
che l'INPS si è costituito anche in tali giudizi, chiedendo che
entrambe le questioni siano dichiarate inammissibili per
insufficiente motivazione, ai fini della rilevanza, sulle circostanze
del caso concreto che consentirebbero l'applicazione di una pena
inferiore al limite minimo, e comunque non fondate;
che, a sostegno del rigetto nel merito, l'Istituto evidenzia che
la norma censurata è posta a tutela del sistema di riscossione dei
contributi che si fonda su un meccanismo di autoliquidazione degli
importi da versare a seguito di dichiarazioni mensili del datore di
lavoro, che comprendono anche la quota a carico del lavoratore, ex
art. 19 della legge 4 aprile 1952, n. 218 (Riordinamento delle
pensioni dell'assicurazione obbligatoria per la invalidità, la
vecchiaia e i superstiti), trattenuta dalla retribuzione dovuta,
sicchè, con il versamento dei contributi, il datore di lavoro, da un
lato, assolve il proprio obbligo verso l'ente previdenziale e,
dall'altro, implementa la posizione assicurativa del lavoratore,
giustificando tale duplice funzione il disvalore maggiore che
l'ordinamento attribuisce a quest'omissione, rispetto a quella che
riguarda solo la quota a carico del datore di lavoro;
che, producendo l'illecito penale effetti distinti rispetto a
quello amministrativo, non sarebbe possibile confrontare e/o
paragonare, nè in astratto nè in concreto, le rispettive sanzioni,
anche in considerazione del fatto che per gli illeciti penali il
mancato pagamento della pena pecuniaria conduce alla reviviscenza
della pena detentiva;
che per la difesa dell'ente, risultando comunque garantito il
principio di proporzionalità della previsione di un minimo e un
massimo entro i cui confini, con una scelta discrezionale, graduare
la pena rispetto alla gravità della condotta e/o al comportamento
dell'autore, il giudice a quo non avrebbe effettuato alcun giudizio
di proporzionalità all'interno del sistema di depenalizzazione e di
quello della previdenza obbligatoria, individuando arbitrariamente il
nuovo minimo edittale - nel limite minimo a valenza generale fissato
dall'art. 10 della legge n. 689 del 1981 - senza verificare la sua
idoneità rispetto al bene tutelato, nè la presenza di altri tipi di
sanzioni pecuniarie già previste per fattispecie analoghe;
che, nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al n. 35 reg.
ord. 2023, si è costituita la parte ricorrente, formulando
argomentazioni a sostegno della illegittimità costituzionale della
norma censurata sostanzialmente sovrapponibili a quelle formulate dal
giudice rimettente;
che, in prossimità dell'udienza, l'INPS, in entrambi i giudizi,
ha depositato una memoria con cui ha segnalato che la questione
avrebbe perso di rilevanza alla luce dello ius superveniens di cui
all'art. 23 del d.l. n. 48 del 2023, come convertito;
che la parte ricorrente del giudizio di cui all'ordinanza
iscritta al n. 35 reg. ord. 2023, nella memoria depositata in
prossimità dell'udienza, si sofferma sull'applicabilità retroattiva
della novella legislativa di cui all'art. 23 citato per il principio
della retroattività della lex mitior, data per pacifica la natura
sostanzialmente afflittiva della sanzione amministrativa oggetto di
censura, ed insiste per la declaratoria di illegittimità
costituzionale della norma censurata anche nell'attuale formulazione,
escludendo l'idoneità del nuovo regime normativo a sanare il vulnus
costituzionale, avendo l'ordinanza di rimessione invocato la radicale
abrogazione del minimo edittale in modo da consentire l'applicazione
della lex generalis di cui all'art. 12 della legge n. 689 del 1981, e
che, in ogni caso, tenuto conto del diminuito tasso di conversione
tra la pena detentiva breve e la pena pecuniaria, permarrebbe quella
sproporzione che rende la sanzione amministrativa di nuovo conio
maggiormente afflittiva rispetto al corrispettivo penale previsto per
le violazioni più gravi.
Considerato che, in via preliminare, deve disporsi la riunione
dei predetti giudizi, atteso che le ordinanze di rimessione sollevano
le stesse questioni e si fondano su argomentazioni sostanzialmente
comuni;
che le questioni sono ammissibili, non presentando alcuna lacuna
motivazionale nè nell'individuazione del parametro idoneo a
garantire la proporzionalità fra i plurimi astrattamente possibili
(ex plurimis, sentenze n. 95 e n. 28 del 2022, n. 63 del 2021, n. 252
e n. 224 del 2020), essendo dirette a censurare la previsione del
minimo della sanzione amministrativa, ritenuta eccessivamente
elevata, nè nell'indicazione degli elementi descrittivi in merito al
procedimento principale e alla situazione personale delle parti
ricorrenti, che risultano sufficienti a suffragare l'applicabilità
della norma censurata ed il requisito della rilevanza del dubbio di
costituzionalità rispetto ad una eventuale riduzione in senso
favorevole della sanzione applicata dall'INPS (ex plurimis, sentenze
n. 152 e n. 59 del 2021);
che la sanzione prevista dalla legislazione previdenziale, per la
violazione del comma 1 dello stesso art. 2 del d.l. n. 463 del 1983,
come convertito, ha subito diverse modifiche e nel testo vigente al
momento del deposito delle ordinanze di rimessione, come modificato
dall'art. 3, comma 6, del d.lgs. n. 8 del 2016 a decorrere dal 6
febbraio 2016, prevedeva che: «L'omesso versamento delle ritenute di
cui al comma 1, per un importo superiore a euro 10.000 annui, è
punito con la reclusione fino a tre anni e con la multa fino a euro
1.032. Se l'importo omesso non è superiore a euro 10.000 annui, si
applica la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 10.000 a euro
50.000. Il datore di lavoro non è punibile, nè assoggettabile alla
sanzione amministrativa, quando provvede al versamento delle ritenute
entro tre mesi dalla contestazione o dalla notifica dell'avvenuto
accertamento della violazione»;
che da ultimo il d.l. n. 48 del 2023, come convertito, entrato in
vigore il 5 maggio 2023, ha ulteriormente modificato il comma
censurato nella parte indubbiata, disponendo all'art. 23 che le
parole «da euro 10.000 a euro 50.000» siano sostituite dalle parole:
«da una volta e mezza a quattro volte l'importo omesso»;
che la sanzione pecuniaria amministrativa per le violazioni sotto
la soglia dei 10.000 euro, prevista dal comma 1-bis dell'art. 2 del
d.l. n. 463 del 1983, come convertito e successivamente modificato,
condividendo la medesima portata afflittiva della sanzione penale pur
all'esito della depenalizzazione, mantiene natura sostanzialmente
penale ed è pertanto soggetta ai «principi enucleati dalla Corte di
Strasburgo a proposito della "materia penale" - ivi compreso, dunque,
il principio di retroattività della lex mitior» (sentenza n. 63 del
2019; nello stesso senso, sentenza n. 68 del 2021 e, in senso
contrario, sentenza n. 193 del 2016);
che nei giudizi a quibus, aventi tutti ad oggetto omissioni di
lieve entità, l'art. 23 del d.l. n. 48 del 2023, come convertito,
può trovare applicazione retroattiva per l'effetto favorevole che da
esso deriva rispetto al pregresso regime sanzionatorio;
che tale ius superveniens, ponendosi nella stessa direzione delle
ordinanze di rimessione, ha inciso sulla disposizione censurata
apportando una significativa modifica della dosimetria sanzionatoria
in termini proporzionali;
che, quando le modifiche normative «incidono così "profondamente
sull'ordito logico che sta alla base delle censure prospettate"
(ordinanze n. 97 del 2022 e n. 60 del 2021), [questa Corte] "è
costante nel ricavarne la necessità di restituire gli atti al
giudice a quo, spettando a quest'ultimo sia verificare l'influenza
della normativa sopravvenuta sulla rilevanza delle questioni
sollevate (ordinanza n. 243 del 2021), sia procedere alla
rivalutazione della non manifesta infondatezza, tenendo conto delle
intervenute modifiche normative (ordinanze n. 97 del 2022, n. 60 del
2021 e n. 185 del 2020)" (ordinanze n. 31 e n. 30 del 2023, n. 227
del 2022)» (ordinanza n. 72 del 2023; nello stesso senso, anche
ordinanza n. 231 del 2022);
che la disciplina sopravvenuta comunque prevede ancora una misura
minima della sanzione amministrativa, pur diversamente determinata;
che, alla luce del mutato quadro normativo, va, conclusivamente,
disposta la restituzione degli atti ai Tribunali rimettenti per una
nuova valutazione della rilevanza e non manifesta infondatezza delle
questioni sollevate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
ordina la restituzione degli atti al Tribunale ordinario di
Verbania e al Tribunale ordinario di Brescia.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 ottobre 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 3 novembre 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA