1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 27-8-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 39 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 19 luglio 1997
N. 39 Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria il 19 luglio 1997 (della provincia autonoma di Trento) Tribunali amministrativi - Rideterminazione, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, della dotazione organica del personale amministrativo del TAR di Trento, con riduzione del totale generale da 24 a 14 unita', e con rilevanti modifiche anche nell'articolazione delle qualifiche - Rilevata violazione dei principi dello statuto speciale, nonche' delle norme di attuazione statutaria, e delle stesse leggi sull'ordinamento della giustizia amministrativa, secondo i quali i provvedimenti relativi alla materia de qua, debbono essere adottati, come infatti era avvenuto, riguardo allo stesso personale del TAR di Trento, per la tabella A, fissata in precedenza in base agli artt. 12 e 14, d.P.R. 6 aprile 1984, n, 426, e per la rideterminazione della dotazione organica del personale amministrativo della sezione autonoma del TAR per la provincia di Bolzano, operata con il d.lgs. 6 luglio 1993, n. 291, con le speciali forme e procedimento richiesti per le norme di attuazione dello Statuto regionale, assicuranti la partecipazione della regione e delle province autonome all'elaborazione della disciplina da emanare, e non, quindi, con l'impugnato atto unilaterale - Istanza di sospensione. (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 28 aprile 1997, num. tab. A, q. 3). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 90 e 107; legge 27 aprile 1982, n. 186, art. 56; d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426, artt. 12 e 14). (097C0898) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 27-8-1997)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della Giunta provinciale
pro-tempore dott Carlo Andreotti, autorizzato con deliberazione della
Giunta provinciale n. 7470 dell'11 luglio 1997 (all 1), rappresentata
e difesa - come da procura speciale del 14 luglio 1997 (rep. n.
020929) rogata dall'ufficiale rogante dott. Tommaso Sussarellu,
dirigente del Servizio affari generali della provincia autonoma di
Trento (all 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi
Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio
dell'avv. Manzi, via Confalonieri 5, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri, per la dichiarazione che non spetta allo
Stato di stabilire unilatermente, al di fuori delle procedure
statuariamente previste, la dotazione organica del personale
amministrativo del tribunale regionale di giustizia amministrativa di
Trento; nonchè per il conseguente annullamento, previa sospensione,
del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 aprile 1997,
pubblicato in Gazzetta Ufficiale, supplemento ordinario n. 149 del 28
giugno 1997, nella parte in cui alla tabella A, quadro 3,
determinata tale dotazione organica; per violazione:
degli artt. 90 e 107 dello Statuto di autonomia, come nel testo
unico emanato con il d.P.R. n. 670 del 1972;
delle norme di attuazione emanate con d.P.R. 6 aprile 1984, n.
426;
della legislazione ordinaria ricognitiva del quadro statutario,
ed in particolare dell'art. 56 della legge 27 aprile 1982 n. 186;
per i profili e nei modi di seguito illustrati.
F a t t o
È pacifico, ed è ricordato nelle stesse premesse del decreto
oggetto del presente conflitto, che la dotazione organica del TRGA di
Trento era fino ad oggi fissata dalla tabella A allegata al d.P.R. 6
aprile 1984, n. 426, la quale prevedeva una dotazione totale di 24
unità, distribuite nei diversi ruoli.
Non è invece ricordato nelle premesse dell'impugnato decreto - ma
è ugualmente certo - che il d.P.R. n. 426 del 1984 aveva natura
giuridica di norma di attuazione dello Statuto di autonomia della
regione e delle province autonome. Esso dunque era stato approvato
con le procedure previste dall'art. 107 dello stesso Statuto
D'altronde, l'uso di tali procedure non era certo una discrezionale
concessione alle autonomie del Trentino-Alto Adige, ma era invece la
diretta conseguenza della assunzione dell'intera materia nell'ambito
statutario operata dall'art. 90 del d.P.R. n. 670 del 1972: il quale,
dopo aver disposto che "nel Trentino-Alto Adige è istituito un
tribunale regionale di giustizia amministrativa", precisa che ciò
avverrà "secondo l'ordinamento che verrà stabilito al riguardo". In
attuazione di tale disposizione era stato appunto emanato, nella
veste e secondo la procedura delle norme di attuazione, il d.P.R. n.
426 del 1984.
Così stando le cose, appare ovvio che anche le eventuali
successive modifiche delle tabelle dovessero seguire la stessa via:
come infatti sin qui accaduto nella sola occasione in cui vi si è
addivenuti, operandosi con il d.lgs. 6 luglio 1993, n. 291, una
variazione alla tabella B allegata al predetto d.P.R. n. 426 del
1984, relativa alla sezione autonoma per la provincia di Bolzano.
Inopinatamente dunque la provincia autonoma di Trento ha dovuto
constatare che con la tabella A, quadro 3, allegata al d.P.C.M. 28
aprile 1997 si è provveduto ad una complessiva revisione della
dotazione organca del TRGA di Trento che non solo risulta
quantitativamente restrittiva, portando le relative unità dal numero
di 24 al numero di 14, ma inoltre anche nell'articolazione delle
qualifiche appare - come meglio si dirà - qualitativamente inadatta
alle specifiche esigenze di inquadramento del personale attualmente
operante in modo qualificato e con piena soddisfazione dell'interesse
pubblico.
Tale nuova determinazione della dotazione organica in senso
restrittivo è dunque per il suo contenuto palesemente limitativa
della efficienza e della capacità operativa del TRGA di Trento,
lesiva degli interessi rappresentati dalla provincia autonoma di
Trento. Essa, inoltre, in quanto assunta al di fuori delle procedure
statutariamente previste, è illegittima per violazione delle
complessive garanzie assicurate dallo Statuto: garanzie che (giova
sottolinearlo) in questo come in altri casi non si limitano al
positivo conferimento alle istitizioni autonome di dirette competenze
e risorse, ma comprendono altrettanto essenzialmente l'assicurazione
di un determinato modo di essere anche degli apparati che rimangono
statali, o che nel quadro dello statuto vengono istituiti come
apparati statali, e la garanzia del rispetto delle particolati
procedure previste per le norme di attuazione dello Statuto.
D i r i t t o
Come esposto in narrativa la dotazione organica del TRGA di Trento
era fino ad oggi stabilita con norma di attuazione dello Statuto, e
precisamente con il d.P.R. 6 aprile 1984 n. 426, che con la allegata
tabella A prevedeva una dotazione totale di 24 unità, distribuite
nei diversi ruoli.
La tabella A, quadro 3, del decreto qui impugnato prevede invece
una dotazione di soltanto 14 unità. È dunque palese che quanto
disposto dalle norme di attuazione è stato modificato in senso
restrittivo, sopprimendo la previsione di ben 10 unità di personale.
Constatato che le nuove disposizioni modificano quanto disposto
dalle norme di attuazione, la provincia autonoma di Trento ritiene
che da questa circostanze discenda inevitabilmente la violazione
delle proprie prerogative statutarie, e l'illegittimità in parte qua
del decreto impugnato.
Infatti, lo Stato non può disporre con un semplice decreto
unilateralmente concepito ed emanato della materia che ha formato
oggetto di normativa di attuazione dello Statuto, secondo quanto
previsto dall'art. 90 di questo.
Non si tratta soltanto di affermare - sul piano della competenza
delle fonti - che la materia richiede di per sè, data la
collocazione statutaria del TRGA di Trento, la procedura di
attuazione, ma anche di constatare che, una volta che le norme di
attuazione abbiano anche concretamente disciplinato la materia,
nessuna modifica di tale normazione può conseguire - sul piano della
stesso ordinamento gerarchico delle fonti - con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Quanto ora esposto risulta non solo non contraddetto, ma al
contrario confermato dalla legislazione ordinaria statale.
Se infatti è vero che l'art. 6, comma 3, del decreto legislativo
n. 29 del 1993, dispone che "nelle amministrazioni di cui al comma 1,
la consistenza delle piante organiche è determinata previa verifica
dei carichi di lavoro ed è approvata con decreto del Presidente del
Consiglio dei Minrstri, su proposta del Ministro competente formulata
d'intesa con il Ministero del tesoro e con il Dipartimento della
funzione pubblica", limitandosi il ricorso alla legge
all'eventualità che "la definizione delle piante organiche comporti
maggiori oneri finanziari", è palese che tale disposizione, proprio
per il suo carattere di normazione generale, non incide per nulla
sulla specialità di quanto disposto per il Trentino-Alto Adige.
Puntuale conferma di ciò si ottiene considerando la normativa
specifica relativa al personale delle giurisdizioni ammistrative.
Infatti l'art. 18 del d.P.R. 25 novernbre 1995, n. 580 (cui pure
l'impugnato decreto sotto diverso profilo si riporta) espressamente
dispone in relazione alle "piante organiche di cui alla legge 27
aprile 1982, n. 186" che le relative variazioni saranno disposte con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (su proposta del
presidente del Consiglio di Stato, d'intesa con i ministri del tesoro
e della funzione pubblica). Ma la legge 27 aprile 1982, n. 186, cui
tale normativa espressamente si riporta, puntualmente stabilisce
all'art 56 che "l'ordinamento e la disciplina degli organi di
giustizia amministrativa nella regione Trentino-Alto Adie sono
regolati dal Titolo IX del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative
norme di attuazione".
Dunque anche nella legislazione ordinaria e regolamentare dello
Stato è codificato quel principio di specialità della condizione
giuridica del TRGA di Trento che discende dalla sua collocazione
statutaria, e dall'essere esso ricompreso nel pacchetto delle
speciali garanzie date al Trentino-Alto Adige.
D'altronde, nella logica propria del sistema statutario e delle
norme di attuazione non poteva essere diversamente. È chiaro infatti
che la fonte "norme di attuazione", benchè abbia nella gerarchia
delle fonti rango legislativo per evidenti ragioni di necessità
giuridica nel rapporto con le altre fonti dell'ordinamento, dal punto
di vista delle garanzie statutarie si caratterizza non tanto in
relazione al valore suo proprio come fonte, quanto in relazione allo
speciale procedimento previsto per la sua emanazione, procedimento
che assicura la partecipazione della regione e delle province
autonome all'elaborazione della normativa attuativa.
È chiaro dunque che non solo si tratta di fonte normativa
tutt'affatto particolare, che non essendo "legge" neppure può essere
coinvolta dai processi di "delegificazione" (in un certo senso, si
tratta già in sè di una delegificazione, essendosi generata una
stabile competenza normativa del Governo), ma che soprattutto si
tratta di una fonte specialissima in ciò, che essa è destinata ad
ospitare al proprio interno la collaborazione tra lo Stato e le
autonomie interessate nella redazione delle norme. Ed è evidente che
una siffatta funzione non può essere abbandonata in vista di una
generica "delegificazione", nè sostituita da questa.
Di qui la palese illegittimità del decreto impugnato, nella parte
in cui dispone in relazione alla dotazione organica del TRGA di
Trento, ed il suo contrasto con il sistema delle garanzie statutarie.
Sull'istanza di sospensione.
Il buon fondamento del ricorso emerge, ad avviso della ricorrente
provincia autonoma di Trento, da quanto svolto nei motivi in diritto.
Per illustrare qui in particolare i gravi motivi che giustificano
la richiesta di sospensione cautelare del provvedimento, conviene
ricordare che l'organizzazione amministrativa del TRGA di Trento si
trova attualmente in una delicata situazione di transizione. In
effetti, tutto il personale di cui esso si avvale è stato ad esso
destinato - in applicazione degli artt. 12 e 15 del d.P.R. 6 aprile
1984, n. 426 - in una situazione che per 14 persone è di comando
(parte dalla regione Trentino-Alto Adige, parte dalla provincia
autonoma di Trento, parte dal comune di Trento), mentre per una
ulteriore unità è di distacco temporaneo (dal TAR della Calabria).
Tale situazione (che era prevista per un periodo di 4 anni) si è
poi consolidata di fatto, in assenza di una norma a regime che,
definendo le modalità di copertura dei posti, consentisse il
passaggio del personale nell'organico. Ciò significa che, mentre da
un lato il personale interessato ha acquistato un'alta
professionalità, dall'altro esso opera ancora in una posizione di
totale precarietà.
Per rimediare a tale situazione - alla lunga non più sopportabile
- la provincia autonoma di Trento ha operato in sintonia con il TRGA
per giungere a nuove norme di attuazione (attualmente in corso di
elaborazione) per la definizione della questione.
Ora, l'impugnato decreto non solo, come detto, decurta in modo
drastico ed eccessivo la dotazione organica del TRGA di Trento ma -
quel che è forse peggio - la struttura in modo tale da creare un
ostacolo pressochè insormontabile all'inquadramento del suo
qualificato personale, che per conseguire l'inquadramento dovrebbe
accettare un rilevante ridimensionamento stipendiale e la precisione
di qualunque minima possibilità di carriera.
In altre parole, il decreto impugnato fa esattamente il contrario
di ciò che dal punto di vista locale è necessario: anzichè
modificare la dotazione esistente in meglio - che non significa
aumento numerico, ma riqualificazione delle posizioni funzionali
previste - la modifica in peggio, operando un complessivo
depauperamento delle funzioni superiori. Tutto ciò mentre è in
corso il delicato processo delle opzioni per il futuro transito. Ora
la situazione derivante dal d.P.C.M. qui impugnato non solo
"tradisce" gli affidamenti anche soggettivi che nel corso del tempo
sono evidentemente andati maturando ma - ciò che conta anche di più
- oggettivamente rischia di compromettere in modo irrimediabilmente
la funzionalità operativa del tribunale, che è invece fino ad oggi
risultata estremamente soddisfacente.
Vi sarebbe infatti l'imminentissimo pericolo - quasi la certezza -
di un mancato esercizio delle opzioni di inquadramento, e perciò che
il tribunale regionale di giustizia amministrativa si trovi
d'improvviso senza dipendenti di segreteria, con la conseguente
immediata paralisi anche dell'attività giurisdizionale. Infatti, la
sostituzione del personale oggi operante non potrebbe essere che
difficoltosa e lentissima: sia perchè non risulta vi siano esuberi
in altro settore dell'amministrazione Consiglio di Stato - TAR, sia
perchè la mobilità del personale di altre amministrazioni
richiederebbe tempi non prevedibili e comunque condurrebbe a Trento
personale necessariamente privo della formazione specifica necessaria
per la speciale attività di una amministrazione della giustizia.
Nè a questa situazione, una volta che si fosse determinata,
potrebbero in alcun modo rimediare sul piano dei fatti le eventuali
norme di attuazione che fossero emanate a seguito delle procedure
attualmente in corso presso la Commissione dei 12.

Tutto ciò premesso, la ricorrente provincia autonoma di Trento,
come sopra rappresentata e difesa, chiede voglia l'eccellentissima
Corte costituzionale in via cautelare sospendere l'atto impugnato in
via definitiva dichiarare che non spetta allo Stato di stabilire
unilateralmente, al di fuori delle procedure statutariamente
previste, la dotazione organica del personale amministrativo del
tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento; nonchè
conseguentemente annullare il d.P.C.M. 28 aprile 1997, nella parte in
cui alla tabella A, quadro 3, determina tale dotazione organica per
violazione delle disposizioni aventi rango costituzionale, attuativo
ed ordinario indicate in premessa.
Padova-Roma, addì 16 luglio 1997
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
97C0898