1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 28-9-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 72 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 luglio 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 luglio 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Paesaggio - Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Veneto - Deroga al regime della autorizzazione paesaggistica - Zone territoriali omogenee escluse dalla tutela paesaggistica ex lege - Previsione che siano escluse anche quelle aree che alla data del 6 settembre 1985, risultino comprese in zone urbanizzate con le caratteristiche insediative e funzionali delle zone A e B, previa verifica della corrispondenza ai parametri quantitativi di cui all'art. 2 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero, alla medesima data, le aree a destinazione pubblica, quali strade, piazze ed aree a verde, purche' incluse nel territorio urbanizzato individuato ai sensi dell'art. 142, comma 2, del codice dell'ambiente - Lamentata introduzione di ulteriori deroghe ai vincoli paesaggistici ex lege, in contrasto con il regime vincolistico del codice dell'ambiente - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e tutela dei beni culturali. - Legge della Regione Veneto 26 maggio 2011, n. 10, art. 12, che inserisce l'art. 45-decies della legge Regione Veneto 23 aprile 2004, n. 11. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s); d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 142, 146 e 149. (011C0496) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 28-9-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i
cui Uffici domicilia in Roma, Via dei Portoghesi, 12 nei confronti
della Regione Veneto, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 12 della legge della Regione Veneto del 26
maggio 2011, n. 10, pubblicata sul B.U.R. Regione Veneto n. 38 del 31
maggio 2011 recante «Modifiche alla legge regionale 23 aprile 2004,
n. 11 "Norme per il governo del territorio" in materia di paesaggio».
L'art. 12 della legge della Regione Veneto n. 10 del 2011 viene
impugnato giusta delibera del Consiglio dei Ministri in data 6 luglio
2011 in allegato al presente ricorso.
La Regione Veneto con legge regionale 26 maggio 2011, n. 10 (in
B.U.R. Regione Veneto n. 38 del 31 maggio 2011) ha introdotto
modifiche alla legge regionale 23 aprile 2004 n. 11, recante «norme
per il governo del territorio» in materia di paesaggio.
Tra le novità normative introdotte viene in rilievo l'art. 12
della legge regionale n. 10/2011, che ha aggiunto l'art. 45-decies
alla legge regionale n. 11/2004.
Segnatamente l'art. 45-decies è stato aggiunto dall'art. 12
della citata legge regionale 26 maggio 2011, n. 10, a decorrere dal
giorno successivo a quello della sua pubblicazione (ai sensi di
quanto stabilito dall'art. 16 della stessa legge), nell'ambito del
titolo V-bis (aggiunto, a sua volta, dall'art. 4 della medesima
legge).
L'art. 12 è illegittimo per i seguenti

Motivi

L'art. 12 della legge della Regione Veneto n. 10/2011 viola
l'art. 117, comma 2, lett. s) della Costituzione sulla competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela ambientale.
L'art. 117 comma 2 lettera s) della Costituzione affida, come
noto, alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia
della «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.
Tale attribuzione da parte del Legislatore costituzionale trova
fondamento nella avvertita esigenza di offrire adeguata protezione a
beni giuridici di primario momento, la cui altissima rilevanza
sistematica, già per vero non revocabile in dubbio sulla scorta del
diritto vivente, ha ricevuto altresì evidente e definitiva
consacrazione per opera dell'art. 9 Cost., che vale a conferire loro
valore di principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale.
La materia ambientale, in particolare, è stata oggetto di
numerosi interventi da parte di codesta Ecc.ma Corte, che ne hanno,
nel corso del tempo, delineato i tratti principali e definito la
portata applicativa, con particolare riguardo al rapporto con le
altre materie ora sottoposte alla competenza legislativa concorrente
Stato-Regioni.
Così, si è dapprima affermato il carattere «primario» ed
«assoluto» del bene giuridico-ambiente (già a partire da C. cost. n.
151 del 1986), comportante per ciò stesso la sua necessaria
prevalenza rispetto ad ogni altro bene che non partecipi dei medesimi
requisiti, e dunque, in definitiva, la non intaccabilità da parte
dei poteri pubblici, sia pure nell'esercizio legittimo di funzioni
loro attribuite; è poi progressivamente andata delineandosi, specie
in seguito alla riformulazione dell'art. 117 cost. operata dalla
riforma del Titolo V del 2001 - ed alla conseguente citata
introduzione della «tutela dell'ambiente» tra le materie di
legislazione statale esclusiva - la natura «trasversale» della
materia, come precisato. in particolare, da C. cost. n. 380/2007,
senza che tale natura possa, peraltro, minimamente pregiudicare il
riparto di competenza legislativa, che rimane in via di esclusivo
appannaggio statale: "Al riguardo, è necessario sottolineare che
questa Corte, nel delineare, in via generale, i confini della materia
«tutela dell'ambiente», ha affermato ripetutamente che la relativa
competenza legislativa, pur presentandosi «sovente connessa e
intrecciata inestricabilmente con altri interessi e competenze
regionali concorrenti» (sent. n. 32 del 2006), tuttavia, rientra
nella competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma,
lettera s, Cost.) [.....] In realtà dalla giurisprudenza di questa
Corte, sia precedente che successiva alla nuova formulazione del
titolo V della parte seconda della Costituzione, è agevole ricavare
una configurazione dell'ambiente come "valore" costituzionalmente
protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia
"trasversale" (sentenza n. 32 del 2006, n. 336, n. 232, n. 214, n. 62
del 2005, n. 259 del 2004, n. 507 e n. 54 del 2000, n. 382 del 1999,
n. 273 del 1998)".
Ancor più significativamente, la stessa giurisprudenza di
codesta Corte ha proceduto a ricostruire in chiave sistematica le
nozioni di «tutela dell'ambiente» e di «tutela del paesaggio», di
cui, rispettivamente, agli artt. 117, secondo comma e 9 Cost.,
operando una sostanziale assimilazione semantica di tali concetti ed
escludendo per tal verso l'accoglimento di una diversa ipotesi
ricostruttiva, che alla mera difformità del dato letterale fra le
due norme potesse in qualche misura ricollegare una diversità di
significato precettivo o di ambito oggettivo di applicazione.
Il rapporto di osmosi giuridica tra la tutela ambientale e la
tutela paesaggistica, se per un verso può ritenersi elemento
costantemente caratterizzante i percorsi argomentativi seguiti da
codesta Corte, ogni volta che sia stata chiamata a pronunziarsi su
questioni attinenti ai rapporti, sovente conflittuali, tra gli
strumenti (contemplati nella normativa statale) di salvaguardia del
paesaggio e gli strumenti (di disciplina legislativa regionale) di
governo del territorio (cfr. ad esempio la recente sent. 5 maggio
2006, n. 182), è stato chiaramente esplicitato dalla sentenza C.
cost. 367/2007, nella quale si afferma inequivocabilmente che «il
concetto di paesaggio indica, innanzitutto, la morfologia del
territorio, riguarda cioè l'ambiente nel suo aspetto visivo. Ed è
per questo che l'art. 9 della Costituzione ha sancito il principio
fondamentale della «tutela del paesaggio» senza alcun'altra
specificazione. In sostanza, è lo stesso aspetto del territorio, per
i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per sè un
valore costituzionale. [.....] L'oggetto tutelato non è il concetto
astratto delle «bellezze naturali», ma l'insieme delle cose, beni
materiali, o le loro composizioni, che presentano valore
paesaggistico. Sul territorio gravano più interessi pubblici: quelli
concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura
spetta in via esclusiva allo Stato, e quelli concernenti il governo
del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali
(fruizione del territorio), che sono affidati alla competenza
concorrente dello Stato e delle Regioni.
La tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene
complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza
costituzionale un valore primario ed assoluto, e rientrando nella
competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un
limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla
competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del
territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali. In
sostanza, vengono a trovarsi di fronte due tipi di interessi pubblici
diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo
Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle
Regioni».
Se è incontestabile che la materia della tutela
dell'ambiente/paesaggio investe beni di carattere primario ed
assoluto, la cui cura è affidata in via esclusiva alla disciplina
dettata dallo Stato, senza che l'esercizio da parte delle Regioni di
potestà legislativa in materie ad essa strettamente correlate (quali
quella del governo del territorio) possa in alcun modo scalfire detto
carattere di esclusività, non può parimenti essere negato come la
principale normativa statale di riferimento, che concretamente attua
tale potestà esclusiva di tutela, sia costituita, anzitutto, dal
d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 ("Codice dei beni culturali e del
paesaggio"), «poichè la prima disciplina che esige il principio
fondamentale della tutela del paesaggio è quella che concerne la
conservazione della morfologia del territorio e dei suoi essenziali
contenuti ambientali» (C. cost. n. 367/07, cit.).
Il Codice dei beni culturali, all'art. 1, significativamente
esordisce: «In attuazione dell'art. 9 della Costituzione, la
Repubblica tutela e valorizza il patrimonio culturale in coerenza con
le attribuzioni di cui all'art. 117 della Costituzione e secondo le
disposizioni del presente codice» (comma 1). Soggiunge che lo Stato,
le regioni, le città metropolitane le province ed i comuni, nonchè
gli altri soggetti pubblici, nella misura delle loro rispettive
competenze, concorrono alle funzioni di conservazione, fruizione e
valorizzazione del patrimonio culturale e paesaggistico, ma precisa
che tali attività devono in ogni caso essere svolte in conformità
alla normativa di tutela (comma 6).
Pone poi, con specifico riguardo ai beni paesaggistici, una
compiuta elencazione, in cui figurano anche le eccezioni di stretta
interpretazione (art. 142).
Esige, in ultimo, che tutti gli interventi che i proprietari, i
possessori ovvero i detentori a qualsiasi titolo intendano eseguire
sui beni di interesse paesaggistico debbano essere preventivamente
sottoposti alla regione o ad altro ente locale delegato, ai fini del
rilascio della necessaria autorizzazione (art. 146), individuando
tassativamente le categorie di interventi che, per converso, non
necessitano di tale provvedimento ampliativo (art. 149).
Tale stringente e, tuttavia, opportuna disciplina viene dettata,
evidentemente, al fine precipuo di orientare l'utilizzo e la
fruizione del paesaggio a principi di qualità e sostenibilità
ambientale, come pure è affermato nel comma secondo dell'art. 131
del Codice (come recentemente modificato dall'art. 2, comma 1, lett.
a, d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63), quantomeno in relazione a quegli
aspetti e caratteri del paesaggio che costituiscono rappresentazione
materiale e visibile dell'identità nazionale, in quanto espressione
di valori culturali.
In questo contesto si inserisce l'art. 12 censurato.
Segnatamente, l'art. 12 così recita «1. Dopo l'art. 45-nonies
della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, come inserito dall'art.
11, è aggiunto il seguente:
«Art. 45-decies (Disposizioni in materia di zone territoriali
omogenee escluse dalla tutela paesaggistica). - 1. Nei comuni dotati,
alla data del 6 settembre 1985, di strumenti urbanistici generali
contenenti denominazioni di zone territoriali omogenee non
coincidenti con quelle indicate dal decreto ministeriale 2 aprile
1968, n. 1444, sono assimilate alle aree escluse dalla tutela ai
sensi dell'art. 142, comma 2, quelle aree che, alla suddetta data del
6 settembre 1985, risultino:
a) comprese in zone urbanizzate con le caratteristiche
insediative e funzionali delle zone A e B, previa verifica della loro
corrispondenza ai parametri quantitativi di cui all'art. 2 del
decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444;
b) a destinazione pubblica, quali strade, piazze ed aree a verde,
purchè incluse nel territorio urbanizzato individuato ai sensi
dell'art. 142, comma 2, del Codice e ai sensi della lettera a).
2. In sede di formazione o di aggiornamento del quadro
conoscitivo di cui all'art. 10, i comuni verificano ed eventualmente
aggiornano i dati relativi ai vincoli con i contenuti di cui al comma
1.
3. La Giunta regionale disciplina, sentita la competente
commissione consiliare, il procedimento e le modalità di
elaborazione dei dati di cui al comma 2, nonchè la loro acquisizione
da parte dell'Osservatorio regionale per il paesaggio di cui all'art.
48-septies.».
L'art. 142 del codice dei beni culturali e del paesaggio (d.l. n.
207/2008 conv. con legge n. 14/2009), di contro, così dispone:
«Art. 142. (Aree tutelate per legge). - 1. Sono comunque di
interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo
Titolo:
a) i territori costieri compresi in una fascia della profondità
di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul
mare;
b) i territori contermini ai laghi compresi in una fascia della
profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i
territori elevati sui laghi;
c) i fiumi, i torrenti, i corsi d'acqua iscritti negli elenchi
previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed
impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n.
1775, e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150
metri ciascuna;
d) le montagne per la parte eccedente 1.600 metri sul livello del
mare per la catena alpina e 1.200 metri sul livello del mare per la
catena appenninica e per le isole;
e) i ghiacciai e i circhi glaciali;
f) i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonchè i
territori di protezione esterna dei parchi;
g) i territori coperti da foreste e da boschi, ancorchè percorsi
o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di
rimboschimento, come definiti dall'art. 2, commi 2 e 6, del decreto
legislativo 18 maggio 2001, n. 227;
h) le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate
da usi civici;
i) le zone umide incluse nell'elenco previsto dal decreto del
Presidente della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448;
l) i vulcani;
m) le zone di interesse archeologico (221).
2. La disposizione di cui al comma 1, lettere a), b), c), d), e),
g), h), l), m), non si applica alle aree che alla data del 6
settembre 1985:
a) erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del
decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali
omogenee A e B;
b) erano delimitate negli strumenti urbanistici ai sensi del
decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali
omogenee diverse dalle zone A e B, limitatamente alle parti di esse
ricomprese in piani pluriennali di attuazione, a condizione che le
relative previsioni siano state concretamente realizzate;
c) nei comuni sprovvisti di tali strumenti, ricadevano nei centri
edificati perimetrati ai sensi dell'art. 18 della legge 22 ottobre
1971, n. 865.
3. ...
4. Resta in ogni caso ferma la disciplina derivante dagli atti e
dai provvedimenti indicati all'art. 157».
In sintesi:
l'art. 45-decies, introdotto dall'art. 12, prevede che nei
comuni della regione Veneto che alla data del 6 settembre 1985
risultano dotati di strumenti urbanistici generali contenenti
denominazioni di zone territoriali omogenee non coincidenti con
quelle indicate dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, sono
assimilate alle aree escluse dalla tutela ai sensi dell'art. 142,
comma 2, quelle aree che alla suddetta data del 6 settembre 1985
sono:
«a) comprese in zone urbanizzate con le caratteristiche
insediative e funzionali delle zone A e B, previa verifica della loro
corrispondenza ai parametri quantitativi di cui all'art. 2 del
decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444;
b) a destinazione pubblica, quali strade, piazze ed aree a verde,
purchè incluse nel territorio urbanizzato individuato ai sensi
dell'art. 142, comma 2, del Codice e ai sensi della lettera a).»
di contro, l'art. 142 al comma 1 individua le «aree tutelate
per legge» (cioè anche in assenza di vincoli imposti con atto
amministrativo) elencandole con le lettere dalla a) alla m).
Solo al comma 2 prevede che vincoli di cui al comma precedente
non si applicano alle aree che, alla data del 6 settembre 1985,
avevano le caratteristiche indicate ai punti alle lettere a), b) e
c).
Ed in particolare alla lett. a) del comma 2, indica tra le
esclusioni quelle aree che: «a) erano delimitate negli strumenti
urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n.
1444, come zone territoriali omogenee A e B;».
Dal semplice raffronto tra i due articoli appare allora,
innanzitutto, evidente che l'art. 1, lett. a) dell'art. 45-decies
introdotto dall'art. 12 modifica la menzionata norma statale di cui
all'art. 142, comma 2, lett. a) ampliandone l'ambito di applicazione.
Per volontà regionale sono, infatti, esclusi dal vincolo
paesaggistico ex lege anche le «denominazioni di zone territoriali
omogenee non coincidenti con quelle indicate dal decreto ministeriale
2 aprile 1968, n. 1444» purchè comprese in zone urbanizzate con le
caratteristiche insediative e funzionali delle zone A e B.
E ciò malgrado l'anzidetta previsione recata dall'art. 142,
comma 2, lett. a) sia di stretta interpretazione perchè di natura
derogatoria rispetto al principio generale di cui al precedente comma
1.
In tal senso, invero, si è anche recentemente espresso il
Consiglio di Stato in alcune fattispecie riguardanti proprio la
Regione Veneto, che la norma regionale censurata con il presente
ricorso richiama immediatamente alla mente (ex pluribus CdS, sez.
VI., n. 2056/2010).
Nella richiamata sentenza pronunciata dal giudice amministrativo
il Comune di Jesolo, richiamando la disposizione derogatoria
contenuta nell'art. 142, comma 2 del d.lgs. n. 42/04, sosteneva,
infatti, che le zone di «ricomposizione spaziale» del territorio
comunale, poste entro la fascia di 300 mt dal lido del mare,
potessero essere pacificamente assimilate alle zone B (secondo
l'ordine classificatorio contenuto nel DM 1444/68), sottraendole
così al regime vincolistico che caratterizza i territori costieri
proprio in virtù della norma richiamata.
Sul punto il Consiglio di Stato si è, tuttavia, così espresso,
ritenendo le aree sottoposte alla disciplina del nulla osta della
locale Soprintendenza per la tutela dei beni paesaggistici:
«Anzitutto, sul piano firmale, rileva il dato obiettivo, già messo
in luce dal Tar secondo cui, nel caso che ci occupa, nessuna delle
ipotesi derogatorie espressamente contemplate dal richiamato art. 142
secondo comma può dirsi in concreto sussistente (in fatto la
circostanza è incontestata, essendo controverso soltanto il profilo
qualificatorio). Ora, poichè le eccezioni alla regola generale (i.e.
la disapplicazione del regime vincolistico) vanno sempre interpretate
restrittivamente (dato che nel dubbio prevale la regola e non
l'eccezione), i primi giudici hanno avuto buon gioco nel sostenere
che l'area oggetto dell'intervento non era stata qualificata come
zona omogenea di tipo «B» (nè tantomeno come zona «A») dallo
strumento urbanistico del Comune di Jesolo vigente al 6 settembre
1985 (data prevista dalla legge quale discrimen temporale per
l'applicazione del regime derogatorio), nè rientrava - sempre a tale
data - in un piano di attuazione le cui previsioni fossero già state
realizzate (ipotesi derogatoria di cui alla lett. b) del medesimo
art. 142, secondo comma). Di qui la pacifica assoggettabilità delle
zone di ricomposizione spaziale al regime vincolistico imposto dalla
normativa a protezione del paesaggio, risultando ardita e al postutto
non consentita ogni operazione ermeneutica volta ad attrarre (in via
estensiva o analogica) le aree di ricomposizione spaziale in una
diversa categoria normativa. Ma, a parere del Collegio, a corroborare
la soluzione della inconfigurabilità della possibilità di sottrarre
gli interventi edilizi da realizzarsi nelle zone di ricomposizione
spaziale all'autorizzazione previa della autorità preposta alla
tutela del vincolo paesaggistico soccorre un argomento ulteriore, di
carattere sostanziale, afferente la specifica natura delle aree
rientranti nella suddetta zonizzazione ......... La ragione della
esclusione del vincolo paesaggistico legale, in relazione alle aree
di tipo omogeneo «A» e «B» di cui al DM 1444/68, è da cogliere
nell'assetto tendenzialmente stabile, sul piano urbanistico, di tali
aree, requisito pacificamente non predicabile a proposito delle zone
di ricomposizione spaziale ..... a ragione, dunque, la Soprintendenza
veneziana ha ritenuto che tali zone non possono essere aggregate a
quelle omogenee di tipo «B» ai fini dell'applicabilità del regime
derogatorio (come detto, di stretta interpretazione) rispetto alla
disciplina vincolistica impressa dalla stessa legge alle aree in
oggetto».
Nella sostanza, l'art. 12, attraverso l'art. 45-decies, comma 1,
lett. a), introduce una deroga ai vincoli paesaggistici ex lege
ulteriore rispetto a quelle previste dalla legge statale, violando la
competenza legislativa dello Stato in materia paesaggistica ex art.
117, comma 2, lett. s, della Costituzione.
Altrettanto deve dirsi anche dell'ipotesi sub b) del comma 1
dell'art. 45-decies che a riguardo alle «aree a destinazione
pubblica, quali strade, piazze ed aree a verde».
Esse, parimenti, costituiscono ipotesi derogatorie del tutto non
contemplate dall'art. 142, pur se tale norma è richiamata da quella
regionale in modo inconferente e tralatizio.
Anche con tale disposizione la normativa regionale introduce,
invero, una vera e propria deroga ulteriore rispetto ai vincoli
paesaggistici già previsti dalla legge statale, sicchè sussiste
pure per tale disposizione la violazione della competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente prevista
dall'art. 117, comma 2, lett. s), della Costituzione.
Alla luce di quanto considerato è da ritenere, dunque, che
l'intero art. 12 - ivi compresi i commi 2 e 3 dell'art. 45-decies per
intima con le precedenti disposizioni dell'articolo - violi 1'art.
117, comma 2, lett. s) cost. poichè invade la competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di tutela ambientale, entrando in un
ambito, quale appunto quello della tutela del patrimonio ambientale e
paesaggistico, riservato in via esclusiva alla normativa statale.
Le Regioni, infatti, oltre che tenute a non invadere le
competenze legislative dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, sono altresì
tenute a rispettarne sempre la disciplina, dettata dalle leggi
statali, le quali, per quanto riguarda la «tutela», prevedono il
conferimento alle Regioni di precise funzioni amministrative se ed in
quanto ad esse conferite dallo Stato, in attuazione del principio di
sussidiarietà di cui all'art. 118, comma 1 Cost., e nel rispetto del
principio di cooperazione tra Stato e Regioni (così Corte
costituzionale sent. n. 193/2010).
Il paesaggio, infatti, e la sua tutela, rientrano nella
competenza esclusiva dello Stato, come ha avuto a ribadire in più
occasioni, come detto, codesta Corte «il paesaggio de[ve] essere
considerato come un "valore primario ed assoluto" (sentenze nn. 182 e
183 del 2006) e.. l'art. 9 della Costituzione sancisce il principio
fondamentale della "tutela del paesaggio" senza alcun'altra
specificazione. La tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un
bene complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza
costituzionale un valore primario ed assoluto, e rientrando nella
competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un
limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla
competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del
territorio e di valorizzazione dei beni culturali ed ambientali»
(così Corte Costituzionale, sent. 272/2009).
È, invero, del tutto inibito alle Regioni introdurre
disposizioni che alterino o comunque determinino previsioni diverse
da quelle stabilite espressamente dalla normativa statale in tema di
tutela dell'ambiente poichè «la tutela apprestata dallo Stato,
nell'esercizio della sua competenza esclusiva in materia di tutela
del paesaggio, viene a funzionare come limite alla disciplina che le
Regioni e le Province autonome dettano nelle materie di loro
competenza» (sent. n. 378/2007; cfr anche sent. n. 105/2008).
L'art. 12, così come concepito, consente, invece, che in aree
sottoposte a tutela paesaggistica, siano indiscriminatamente
realizzati o mantenuti interventi che prescindono dalla necessaria
autorizzazione paesistica ex art. 142 del Codice dei beni culturali,
in tal modo incidendo su materia riservata alla competenza esclusiva
statale ex art. 117 secondo comma lett. s).
Costituiscono, in particolare, normativa statale di riferimento
rispetto alla presente impugnativa gli artt. 142, 146 e 149 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lgs. 22 gennaio
2004 n. 42.
Segnatamente, l'art. 142, come anticipato, dispone che sono
comunque di interesse paesaggistico ed in quanto tali sottoposte alle
disposizioni del Titolo I della Parte terza del Codice), le aree ivi
indicate, con le limitate eccezioni ivi previste.
La disposizione in esame introduce un vincolo legislativo in
quanto la sottoposizione alla tutela paesaggistica e, di conseguenza,
alle misure di salvaguardia che possono garantire la conservazione
delle caratteristiche proprie di dette aree viene attuata dal
legislatore non già attraverso un provvedimento puntuale bensì ope
legis.
La sottoposizione delle aree predette al predetto vincolo di
legge, ai sensi del successivo art. 146, comporta, inoltre, l'obbligo
(per il proprietario o possessore o detentore delle aree e, per
l'effetto, dello stesso concessionario) di ottenere la relativa
autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di opere o per
l'esecuzione di lavori o, comunque, per qualsiasi modifica dello
stato dei luoghi che incida su tali aree, tutelate per la loro
valenza paesaggistica ovvero per le caratteristiche morfologiche v.
anche art. 2 e 134 del Codice dei Beni culturali).
Il successivo art. 149 individua, altresì, tassativamente le
tipologie di intervento, in area vincolata, realizzabili anche in
assenza della relativa autorizzazione paesistica, che verrebbero
sostanzialmente «oltrepassate» nell'urbanizzazione delle aree
interessate dall'art. 12 censurato (art. 149, lett. a) interventi di
manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di
restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e
l'aspetto esteriore degli edifici; lett. b) interventi inerenti
l'esercizio delle attività agro-silvo pastorali; lett. c) per il
taglio colturale, la forestazione, la riforestazione, le opere di
bonifica, antincendio e di conservazione...).
L'art. 12 regionale qui impugnato consente, dunque, una deroga
alle disposizioni statali suesposte, consentendo una urbanizzazione
non consona alla disciplina statale paesaggistica, in tal modo
ponendosi in diretto contrasto con principi sul riparto della
legislazione tra Stato ed Autorità regionale.
Con la disposizione regionale oggetto della presente impugnativa,
infatti, si consente, in pratica, la costruzione o il mantenimento di
opere nelle aree interessate, in deroga alle disposizioni di legge
statale che, invece, richiedono, in via obbligatoria, sussistendo il
vincolo paesaggistico, la necessaria autorizzazione da rilasciarsi
entro i limiti prefissati dal legislatore nazionale.
Come, altresì, precisato da codesta Corte nella sentenza n. 182
del 2006, la «tutela del paesaggio» - alla quale le disposizioni di
tutela di cui ai menzionati articoli sono specificamente dirette -
è, invero, riconducibile all'art. 117, secondo comma, lett. s),
proprio con riferimento agli standards stabiliti dallo Stato in
funzione di uniformità su tutto il territorio nazionale.
Nell'ambito di protezione così delineato l'autorizzazione
costituisce un momento indefettibile per l'effettiva tutela delle
aree sottoposte a vincolo ex art. 142 summenzionato, buona sostanza,
autorizzatorio e sicchè non può competere alla Regione adottare
norme che, in eliminando il vincolo paesaggistico, vanifichino lo
strumento e consentano una urbanizzazione in violazione degli
uniformi standards di protezione validi su tutto il territorio
nazionale.
Per tale motivo il vincolo paesaggistico non può che essere
oggetto di legislazione esclusiva rispetto alla quale la Regione non
può intervenire con propri atti normativi disciplinando, in modo
differenziato rispetto al territorio nazionale, i casi in cui detta
misura di salvaguardia possa ritenersi non necessaria attraverso
l'eliminazione del vincolo paesaggistico e della connessa
autorizzazione.
Quanto sopra determina, dunque, nella specie il diretto contrasto
dell'art. 12 con l'art. 117 secondo comma lett. s) della
Costituzione, che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la
materia dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, elementi
questi, alla cui organica tutela presiedono, tra gli altri, i
menzionati articoli del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

P.Q.M.

Si conclude affinchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale della legge della Regione Veneto del 26 maggio 2011,
n. 10, pubblicata sul B.U.R. Regione Veneto n. 38 del 31 maggio 2011
recante «Modifiche alla legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 "Norme
per il governo del territorio" in materia di paesaggio», quanto
all'art. 12 nella parte in cui aggiunge l'art. 45-decies alla legge
regionale 23 aprile 2004, n. 11.
Si allegano la delibera del Consiglio dei ministri del 6 luglio
2011 di autorizzazione a proporre a presente impugnativa e la nota
dell'Avvocatura distrettuale di Venezia del 22 giugno 2011 n. 32455.
Roma, 12 luglio 2011

L'Avvocato dello Stato: Venturini