1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 27-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1284 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 gennaio 1994- 4 novembre 1996
N. 1284 Ordinanza emessa l'11 gennaio 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 4 novembre 1996) dal tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione di Lecce, sul ricorso proposto da Blandamura Roberto contro la Commissione provinciale per la tenuta del ruolo agenti e rappresentanti di commercio ed altra. Professioni - Agenti e rappresentanti di commercio - Condanna per uno dei reati (previsti dall'art. 5, lett. c), della legge n. 207 del 1985 (nella specie: emissione di assegni a vuoto)) - Automatica cancellazione dal ruolo - Mancata previsione di previo procedimento disciplinare - Lesione del principio di eguaglianza in relazione ad altre categorie di professionisti e rispetto ai pubblici dipendenti - Incidenza sui diritti al lavoro e di difesa e sui principi della tutela del lavoro e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Richiamo a numerose decisioni della Corte in materia. (Legge 3 maggio 1985, n. 207, art. 7, n. 1). (Cost., artt. 3, 4, 24, 35 e 97). (096C1786) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 27-11-1996)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2088/1988
proposto dal sig. Blandamura Roberto, rappresentato e difeso, anche
disgiuntamente, dall'avv. Riccardo Occhinegro e dall'avv. Luigi
Cecinato, ed elettivamente domiciliato in Taranto alla via Plinio n.
95 presso lo studio di quest'ultimo;
contro la commissione provinciale per la tenuta del ruolo agenti e
rappresentanti di commercio in persona del legale rappresentante
pro-tempore; la Camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura di Taranto in persona del presidente pro-tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Piero Relleva e presso il suo studio
elettivamente domiciliata in Taranto alla via Medaglie d'oro n. 119 e
in Lecce alla via Braccio Martello n. 58;
per l'annullamento della delibera n. 32 del 13 luglio 1988 con cui
la commissione provinciale ha proceduto d'ufficio alla cancellazione
dal ruolo degli agenti e rapprentanti del sig. Blandamura Roberto,
comunicata con nota del 18 luglio 1988 con cui si procedeva alla
cancellazione del ricorrente per perdita dei requisiti previsti
dall'art. 5, punto c), della legge n. 204/1985;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Camera di commercio,
industria, artigianato e agricoltura di Taranto;
Visti gli atti di causa;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 1994 il giudice
relatore Giancarlo Luttazi; e uditi altresì gli avv.ti Cecinato e
Relleva;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue.
F a t t o
1. - Il ricorrente, agente di commercio, impugna la deliberazione
della Commissione provinciale per la iscrizione e la tenuta del ruolo
degli agenti e rappresentanti di commercio presso la Camera di
commercio, industria e artigianato di Taranto di cui al verbale n. 32
del 13 luglio 1988, che ne ha disposto la cancellazione dal ruolo
degli agenti e rappresentanti di commercio per perdita dei requisiti
previsti dall'art. 5, punto c) della legge 3 maggio 1985, n. 204
(emissione di assegni a vuoto).
I motivi di ricorso sono così rubricati:
1) Violazione ed erronea applicazione della legge 3 maggio 1985,
n. 204; Eccesso di potere per illogicità, erroneità dei
presupposti, difetto di motivazione, manifesta ingiustizia e
disparità di trattamento.
2) Violazione ed erronea applicazione degli artt. 5 e 10 della
legge n. 204/1985; Eccesso di potere per illogicità, manifesta
ingiustizia, difetto di motivazione, disparità di trattamento.
L'amministrazione si è costituita, resistendo al ricorso e
depositando memorie e documenti.
Con ordinanza n. 1268/1988 è stata respinta l'istanza cautelare.
Con sentenza n. 195/1993 sono stati disposti incombenti istruttori.
La causa è passata in decisione all'udienza dell'11 gennaio 1994.
D i r i t t o
1. - Il ricorrente, agente di commercio, impugna con due motivi di
ricorso il provvedimento della Camera di commercio, industria e
artigianato di Taranto che ne ha disposto la cancellazione dal ruolo
degli agenti e rappresentanti di commercio per la perdita - a seguito
di condanna per il reato di emissione di assegni a vuoto - dei
requisiti previsti dall'art. 5, lettera c) della legge 3 maggio 1985,
n. 204, sulla disciplina dell'attività di agente e rappresentante di
commercio.
2. - Entrambi i mezzi di gravame, di seguito esaminati, sono da
respingere. Il primo motivo, però, investe l'applicazione dell'art.
7, numero 1), della legge 3 maggio 1985, n. 204, e poichè questa
disposizi'one, rilevante per l'esito della causa, rivela una portata
che il Collegio ritiene sospetta d'incostituzionalità, s'impone la
sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, così come verrà evidenziato al capo 3 e seguenti
della presente ordinanza.
2.1 - Il ricorrente afferma in primo luogo che non si sarebbe
concretata la perdita del requisito di cui all'art. 5, punto c) della
legge n. 204/1985.
In particolare, egli contesta che il reato di emissione di assegni
a vuoto rientri fra quelli elencati nel ripetuto art. 5, lettera c)
della legge n. 204/1985, posto che il legislatore, riferendosi ai
delitti contro la fede pubblica, avrebbe sicuramente inteso
richiamare le sole disposizi'oni di cui al libro secondo, titolo VII,
del codice penale. Ma l'assunto non può condividersi.
L'art. 5, lettera c), legge n. 204/1985 prevede per l'iscrizione
nel ruolo, tra l'altro, il requisito di non esser condannato "per
delitti contro la pubblica ammistrazione, l'amministrazione della
giustizia, la fede pubblica, l'economia pubblica, l'industria ed il
commercio, ovvero per delitto di omicidio volontario, furto, rapina,
estorsione, truffa, appropriazione indebita, ricettazione e per ogni
altro delitto non colposo per il quale la legge commini la pena della
reclusione non inferiore, nel minimo, a due anni e, nel massimo, a
cinque anni salvo che non sia intervenuta la riabilitazione".
L'art. 7, n. 1) della stessa legge prevede che la commissione
provinciale per la iscrizione e la tenuta del ruolo degli agenti e
rappresentanti di commercio (istituita dal precedente art. 4) adotti
il provvedimento di cancellazione dal ruolo, tra l'altro, quando
venga a mancare "uno dei requisiti o delle condizioni previste dal
precedente art. 5".
Al riguardo deve condividersi la giurisprudenza prevalente (v. da
ultimo C.d.S., sez. VI, 7 novembre 1992, n. 850), secondo la quale il
reato di emissione di assegni a vuoto (art. 116, r.d. 21 dicembre
1933, n. 1736, ora abrogato dall'art. 12 della legge 15 dicembre
1990, n. 386), sia pure non rientrante nelle fattispecie criminose
comprese nel titolo VII del libro secondo del codice penale, deve
intendersi ricompreso fra i "delitti contro la fede pubblica" di cui
all'art. 5, lettera c) della legge n. 204/1985.
Ed invero, come può anche evincersi dalla particolare categoria
dei destinatari dell'art. 5, lettera c), legge n. 204/1985, dalla sua
connessa ratio moralizzatrice e dalla stessa sua non particolarmente
puntuale elencazione, è più logico e conforme al sistema che
quest'ultima consideri il bene o l'interesse protetti dalle norme
penali richiamate, piuttosto che l'aspetto meramente formalistico
delle medesime previsioni penali.
2.2 - Col secondo mezzo di gravame il ricorrente afferma che,
prevedendo l'art. 10 della citata legge n. 204/1985 l'iscrizione di
diritto nel ruolo di tutti quegli agenti di commercio che, alla data
di entrata in vigore della legge medesima, risultassero iscritti nei
ruoli previsti dalla precedente legge 12 marzo 1968, n. 316 (la quale
disciplinava in precedenza la professione di agente e rappresentante
di commercio, ed è stata poi sostituita dalla presente legge n.
204/1985 ed espressamente abrogata dall'art. 12 di quest'ultima,
n.d.r.), i nuovi requisiti richiesti dalla legge n. 204/1988 non
potevano imporsi al ricorrente: egli, in quanto già iscritto alla
data di entrata in vigore della suddetta legge n. 204/1985, doveva
essere iscritto di diritto, senza alcuna indagine circa la
sussistenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi.
Nei confronti del ricorrente - prosegue il motivo - questa
indagine avrebbe dovuto effettuarsi solo dopo 5 anni dall'entrata in
vigore della legge n. 204/1985, poichè l'art. 5 di quest'ultima
prevede la revisione del ruolo ogni 5 anni. Ed in questo caso il sig.
Blandamura avrebbe avuto il tempo per ottenere la riabilitazione.
Questi assunti vanno respinti perchè attribuiscono agli artt. 5 e
10, legge n. 204/1988 una portata di cui sono privi.
L'art. 10, con i successivi artt. 11 (che prevede emanande norme
di attuazione) e 12 (che abroga la precedente legge n. 316/1968),
concreta la parte finale della legge n. 204/1988, e reca disposizioni
finali e transitorie.
L'art. 10 in esame riguarda espressamente la fase di prima
applicazione della nuova normativa, e conformemente alla sua funzione
di disposizione transitoria, non intende introdurre - come
sostanzialmente ritenuto
in ricorso - un sorta d'intangibilità degli agenti già iscritti
nel precedente ordinamento, ma soltanto prevedere, tra le molte
opzioni astrattamente possibili (esame, corso professionale,
revisione dei requisiti, ecc.) la modalità più semplice per la
iscrizione nel ruolo degli agenti e rappresentanti di commercio
istituito dal precedente art. 2: l'iscrizione di diritto di tutti i
soggetti già iscritti nei ruoli, transitorio ed effettivo, del
precedente ordinamento.
Nessun argomento letterale od ermeneutico autorizza invece a
ritenere che il presente art. 10 abbia inteso derogare, a favore
degli iscritti nel precedente sistema, alla disciplina generale
(sopra delineata sub 2.1) posta dalla legge n. 204/1985 in tema di
possesso dei requisiti per l'iscrizione, e di conseguenze in caso di
difetto di questi.
3. - L'art. 7, legge n. 204/1985 consentiva dunque, ed anzi
imponeva all'amministrazione intimata di disporre l'impugnata
cancellazione del ricorrente - in quanto condannato per emissione di
assegni a vuoto - dal ruolo degli agenti e rappresentanti di
commercio.
Il Collegio, però, ritiene che la disposizione applicata contrasti
con le norme costituzionali; sicchè, stante la sua incidenza sul
presente giudizio, la relativa questione dev'essere sottoposta alla
Corte costituzionale.
3.1 - È noto che nel nostro ordinamento, per effetto di varie
pronunce della Corte (v. la fondamentale sentenza n. 14 ottobre
1988, n. 971) cui il legislatore si è adeguato con l'art. 9 della
legge 7 febbraio 1990, n. 19, vige oramai il principio, ribadito
anche da successive pronunce della Corte (v. sentenze 18 gennaio
1991, n. 16; 19 ottobre 1992, n. 403; 19 aprile 1993, n. 197),
secondo il quale le sanzioni discipinari espulsive dei pubblici
dipendenti (anche prescindendo dal nomen juris adottato, v. la citata
sentenza n. 197/1993) non possono conseguire automaticamente a
condanne penali ma debbono invece essere precedute da un apposito
procedimento disciplinare.
Analogo principio è stato individuato dalla Corte per le libere
professioni (per i notai v. la sentenza 2 febbraio 1990, n. 40, che
ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 142, ultimo
comma, della legge 16 febbraio 1913, n. 89, nella parte in cui
prevedeva la destituzione di diritto del notaio che avesse riportato
condanna per uno dei reati previsti nell'art. 5, n. 3 della stessa
legge; per i dottori commercialisti v. la sentenza 4 aprile 1990, n.
158, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 38,
d.P.R. 27 ottobre 1953, n. 1067 nella parte in cui prevede la
radiazione di diritto dall'albo per effetto di condanna penale).
Il principio - basato, oltre che sulla tutela del lavoro (artt. 4
e 35 Cost.) e del buon andamento amministrativo (art. 97),
soprattutto sui principi fondamentali di ragionevolezza chiaramente
desumibili dall'art. 3 della Costituzione, stante l'irragionevolezza
di una sanzione non proporzionale all'addebito ma "automatica" - non
è invece applicabile, per l'attuale "diritto vivente", ai
provvedimenti espulsivi ma non disciplinari, che conseguono di
diritto alla constatazione da parte della p.a. - nell'esercizio di un
potere di vigilanza su di un rapporto autorizzatorio, concessorio o
derivante da ammissione - di un requisito soggettivo per la
prosecuzione di quel rapporto (v. la sentenza della Corte
costituzionale, 8 luglio 1992, n. 326, in tema di automatica
cancellazione dall'albo per l'iscritto al consiglio nazionale dei
geometri dichiarato fallito; nonchè la sentenza della stessa Corte 1
luglio 1993, n. 297 in materia di decadenza automatica di
autorizzazione all'esercizio di farmacia per effetto di condanna
penale che comporti l'interdizione perpetua o temporanea dai pubblici
uffici ovvero dalla professione).
3.2 - Venendo alla presente controversia, il Collegio ritiene che
l'art. 7, n. 1) della legge n. 204/1985 - laddove in combinato
disposto col precedente l'art. 5, lettera c) impone la cancellazione
dal ruolo per effetto di condanna penale - imponga in sostanza
l'adozione di un provvedimento analogo alla destituzione di diritto
senza prevedere anche un pregresso procedimento disciplinare, e violi
pertanto i principi costituzionali individuati dalla Corte, nonchè
il principio di uguaglianza e quello di ragionevolezza sotto altro
profilo.
Si è visto che l'art. 7, n. 1), legge n. 204/1985 prevede che la
commissione provinciale adotti il provvedimento di cancellazione dal
ruolo quando venga a mancare "uno dei requisiti o delle condizioni
previste dal precedente art. 5".
L'art. 5 (nel testo modificato dall'art. 2 della legge 15 maggio
1986, n. 190) recita invece, quanto ai requisiti: "Per ottenere
l'iscrizione nel ruolo il richiedente deve essere in possesso dei
seguenti requisiti: a) essere cittadino italiano o cittadino di uno
degli Stati membri della Comunità economica europea, ovvero
straniero residente nel territorio della Repubblica italiana; b)
godere dell'esercizio dei diritti civili; c) non essere interdetto o
inabilitato, fallito, condannato, per delitti contro la pubblica
amministrazione, l'amministrazione della giustizia, la fede pubblica,
l'economia pubblica, l'industria ed il commercio, ovvero per delitto
di omicidio volontario, furto, rapina, estorsione, truffa,
appropriazione indebita, ricettazione e per ogni altro delitto non
colposo per il quale la legge commini la pena della reclusione non
inferiore, nel minimo, a due anni e, nel massimo, a cinque anni salvo
che non sia intervenuta la riabilitazione; d) avere assolto gli
impegni derivanti dalle norme relative alla scuola dell'obbligo
vigenti al momento dell'età scolare dell'interessato, conseguendo il
relativo titolo".
Dall'esame del testo si rileva che mentre i requisiti di cui alle
lettere a), b), d) e alla prima parte della lettera c) attengono al
possesso di qualità giuridiche ben definite (status di cittadino
(italiano o comunitario), di straniero residente, di titolare dei
diritti civili, di titolare di piena capacità giuridica (non
interdetto, non inabilitato, non fallito); di licenziato dalla scuola
dell'obbligo) per converso il requisito previsto nella seconda parte
della lettera c) consiste nell'assenza di condanne per una lunga ed
eterogenea serie di delitti, accomunati soltanto o dall'affinità del
bene giuridico offeso (in qualche modo attinente all'attività
propria degli agenti e rappresentanti di commercio) o dalla gravità
di alcuni dei reati previsti.
La cancellazione per difetto dei requisiti di cui alle lettere a),
b), d) e alla prima parte della lettera c) è assimilabile ai
provvedimenti meramente espulsivi di cui alle citate sentenze della
Corte costituzionale n. 326/1992 e n. 297/1993 (v. supra sub 3.1).
In entrambi i casi, infatti, l'espulsione consegue alla perdita di un
preciso requisito soggettivo per la prosecuzione del rapporto;
perdita che concreta per lo più una sopravvenuta (o preesistente)
specifica deminutio di capacità giuridica (fallimento, perdita della
cittadinanza o del godimento dei diritti civili, interdizione,
inabilitazione, ecc.).
Invece la cancellazione per una delle condanne penali di cui al
ripetuto art. 5, lettera c), seconda parte, conseguendo
automaticamente alla constatazione giudiziale della commissione di
uno qualsiasi dei molteplici illeciti penali previsti in apposita
elencazione, concreta un meccanismo giuridico di automatica
espulsione che risulta analogo a quello delle soppresse forme di
destituzione di diritto dei pubblici dipendenti e dei notai, o della
soppressa radiazione dei dottori commercialisti (v. supra sub 3.1).
In quanto tale anche questa specifica forma di cancellazione,
poichè prevista senza un previo procedimento (non può considerarsi
procedimento la mera previa audizione dell'interessato prevista
dall'art. 7, quarto comma, legge n. 204/1985), vi'ola i principi
costituzionali, pure descritti sub 3.1, più volte indicati dalla
Corte.
La stessa cancellazione, inoltre, si pone anche in contrasto col
principio di ragionevolezza sotto un diverso profilo, poichè le
condanne cui, ai sensi della disposizione gravata, consegue in ogni
caso la cancellazione presentano caratteristiche di natura e di
gravità estremamente varie; e i relativi delitti, in assenza di
ulteriori specificazioni, potrebbero spaziare da illeciti penali
anche lievi, come poteva risultare (prima dell'abrogazione dell'art.
116, r.d. n. 1736/1933) l'emissione di un assegno privo di
copertura, a reati gravissimi e di natura affatto diversa, come
l'omicidio.
La medesima cancellazione, infine, risulta in contrasto col
principio di uguaglianza, stante l'assenza nell'ordinamento, in
virtù dell'art. 9, legge n. 19/1990 e delle più volte citate
sentenze della Corte costituzionale, di norme analoghe per analoghe
situazioni.
4. - In conclusione il Collegio ravvisa la rilevanza e la non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, numero 1) della legge 3 maggio 1985, n. 207 nella parte
in cui, in caso di condanna per uno dei reati previsti nel precedente
art. 5, lettera c), prevede l'automatica cancellazione, senza un
previo procedimento disciplinare, dal ruolo degli agenti e
rappresentanti di commercio.
Ritiene in particolare il Collegio che la disposizione in esame
concreti una violazione:
del principio di ragionevolezza desumibile dall'art. 3 della
Costituzione, anche sotto il profilo specificato al capo 3.2 che
precede;
del principio di uguaglianza di cui allo stesso art. 3;
delle norme costituzionali a tutela del lavoro (artt. 4 e 35
Cost.) e del buon andamento della pubblica amministrazione (art.
97);
del diritto di difesa, da esercitare in apposito procedimento, di
cui all'art. 24 della Costituzione.
Va pertanto disposta - ai sensi degli artt. 134 della Costituzione;
1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87 - la sospensione del presente giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, oltre agli
ulteriori adempimenti di legge meglio indicati in dispositivo.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione di
Lecce, visti gli artt. 134 della Costituzione; 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87; 1 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale di cui alla deliberazione della stessa Corte
costituzionale in data 16 marzo 1956; dichiara rilevante e non
manifestamente infondata - per violazione delle norme costituzionali
indicate al capo 4 della presente ordinanza - la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7, numero 1) della legge 3
maggio 1985, n. 207 nella parte in cui, in caso di condanna per uno
dei reati previsti nel precedente art. 5, lettera c), prevede
l'automatica cancellazione, senza un previo procedimento
disciplinare, dal ruolo degli agenti e rappresentanti di commercio;
Sospende il presente giudizio;
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con la prova delle avvenute notificazioni e
comunicazioni di cui al punto che segue;
Dispone che a cura della segreteria del tribunale la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, e comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Così deciso in Lecce, presso la sede del tribunale amministrativo
regionale, nella Camera di consiglio dell'11 gennaio 1994.
Il presidente: Catoni
L'estensore: Luttazi
96C1786