1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 6-12-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 540 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 marzo 2006
Ordinanza del 30 marzo 2006 (pervenuta alla Corte costituzionale il 26 ottobre 2006) emessa dalla Corte dei conti Sezione giurisdizionale per la Regione Toscana - Firenze, sui ricorsi riuniti proposti da Battaglia Vincenzo ed altra contro Direzione provinciale dei servizi vari di Pisa ed altra. Previdenza ed assistenza sociale - Pensioni dei pubblici dipendenti - Soggetto titolare di piu' pensioni - Divieto di cumulo dell'indennita' integrativa speciale sui diversi trattamenti prima della legge n. 724/1994 - Ingiustificato deteriore trattamento dei percettori di plurimi trattamenti pensionistici ante legge n. 724/1994 (aventi diritto al mantenimento di piu' indennita' integrative speciali ancorate al minimo INPS) ed i percettori di plurime pensioni post legge n. 724/1994 (godenti, a parita' di condizioni e trattamenti pensionistici, di indennita' integrative speciali integrali) - Violazione del principio della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata - Incidenza sulla garanzia previdenziale. - Decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 99, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 36 e 38. (006C1087) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 6-12-2006)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi iscritti ai
nn. 53319/PM e 54012/PM del registro di segreteria prodotti,
rispettivamente, da Lucchesi Silvana e da Battaglia Vincenzo,
elettivamente domiciliati in Tolentino (Macerata), Galleria Europa,
14, presso lo studio legale associato Guerra, contro la Direzione
provinciale dei servizi vari di Pisa e la Direzione provinciale
dell'l.N.P.D.A.P. di Pisa;
Uditi, alla pubblica udienza del 29 marzo 2006, per i ricorrenti
l'avv. Paolo Guerra e per le amministrazioni convenute il dott. Paolo
Paffi (per la D.P.S.V. di Pisa) e il dott. Marco Pratellesi (per
l'I.N.P.D.A.P di Pisa);
Visti gli atti di causa.

F a t t o

Il ricorrente Battaglia Vincenzo è titolare di pensione
privilegiata ordinaria sulla quale non ha percepito dal 2 maggio 1966
al 3 dicembre 1985 l'indennità integrativa speciale perchè in quel
periodo prestava opera retribuita alle dipendenze dello Stato (art.
2, settimo comma, legge n. 324/1959, sostituito dall'art. 99, quinto
comma, d.P.R. n. 1092/1973).
Non ha potuto fruire di alcun importo d'i.i.s. durante la
prestazione lavorativa, neppure dopo l'entrata in vigore della legge
n. 843/1978, art. 17, primo comma, perchè il trattamento
pensionistico era superiore, ancorchè di poco, al minimo INPS.
Dalla cessazione dell'attività lavorativa e contestuale
fruizione della pensione ordinaria di quiescenza (4 dicembre 1985),
la D.P.T. che all'epoca amministrava entrambe le pensioni, ha
ripristinato l'i.i.s. intera sulla pensione privilegiata ma non l'ha
corrisposta su quella ordinaria, neanche dopo le sentenze n. 172/1991
e n. 494/1993 della Corte costituzionale (essendo il relativo
trattamento di poco superiore al minimo INPS), ritenendo ancora
vigente l'art. 99, secondo comma, T.U. n. 1092/1973: la pensione
ordinaria di quiescenza è stata quindi fin dall'origine decurtata
totalmente della i.i.s. che costituiva (e tuttora costituirebbe) la
parte più rilevante del trattamento stesso.
Il ricorrente, dopo avere invitato l'INPDAP, con istanza del 21
giugno 2003, a regolarizzare con la i.i.s. tutte e due le pensioni
nei rispettivi periodi di mancata erogazione e dopo averla
preventivamente ma inutilmente diffidata ad adempiere con il ricorso
de quo, ha chiesto a questa Sezione, quale giudice del rapporto, la
declaratoria del suo diritto alla percezione:
dell'indennità integrativa speciale sulla pensione
privilegiata ordinaria nel periodo della contestuale prestazione
lavorativa alle dipendenze del Ministero del lavoro dal 1966 al 1985;
della tredicesima mensiità nello stesso periodo;
dell'indennità integrativa speciale su entrambi i
trattamenti pensionistici dalla contestuale fruizione (4 dicembre
1985);
delle differenze di tredicesima sulla i.i.s. non
corrispostagli.
L'Amministrazione continua a contestare il diritto in entrambe le
ipotesi.
In particolare, sulle due pensioni, sostiene che l'i.i.s. è
dovuta una sola volta perchè, anche volendosi applicare l'art. 99,
secondo comma, nel testo «manipolato» dalla Corte costituzionale con
la sentenza n. 494/1993, la pensione ordinaria è d'importo superiore
al minimo INPS.
La fattispecie dedotta in giudizio con il ricorso di Lucchesi
Silvana differisce dalla precedente sia per il fatto che il petitum
non contempla il cumulo dell'i.i.s. su pensione + retribuzione, ma
solo su due pensioni pubbliche, sia perchè una di queste due
pensioni è privilegiata di riversibilità fruita in concomitanza con
altra ordinaria di quiescenza.
Infatti alla ricorrente, quale vedova del grande invalido
Grassotti Fusco, ex caporale dell'esercito, già titolare di pensione
privilegiata di I categoria con superinvalidità dal 1971, venne
concessa pensione privilegiata di riversibilità a decorrere dal 19
febbraio 2002 con il trattamento speciale previsto dall'art. 93 del
T.U. n. 1092/1973 per i primi tre anni pari al 100% della pensione
mensile di I ctg. percepita dal dante causa e successivamente pari al
50% della pensione stessa, oltre agli assegni dovuti per legge
(i.i.s. e tredicesima) e tale pensione di riversibilità, in quanto
derivante da pensione privilegiata diretta in base alle tabelle
annesse al d.P.R. n. 1092/1973 e quindi in epoca anteriore al 31
dicembre 1994 (ciò che comportava l'i.i.s. separata come assegno
accessorio ex lege) è stata determinata in base alla normativa
precedente all'entrata in vigore della legge n. 724/1994 in quanto
più favorevole (pensione base + i.i.s. separata ed intera).
Senonchè la competente D.P.S.V. di Pisa non ha corrisposto alla
vedova-ricorrente, con il trattamento pensionistico di
riversibilità, l'indennità integrativa speciale in misura intera ma
il solo importo differenziale necessario ad integrare la pensione al
c.d. minimo INPS, in quanto essa era già titolare di pensione
ordinaria diretta amministrata dall'INPDAP di Pisa sulla quale veniva
corrisposta l'i.i.s. intera.
Tale risultando la posizione pensionistica dei due ricorrenti, i
loro difensori, con riguardo al petitum relativo al cumulo
dell'i.i.s. su due pensioni, considerato:
che la Corte costituzionale, con ordinanza n. 89/2005, ha
dichiarato inammissibile l'ultimo deferimento della questione di
costituzionalità dell'art. 99, secondo comma, del d.P.R.
n. 1092/1973, nel testo «manipolato» con la sentenza n. 494/1993,
perchè i remittenti, pur essendo consapevoli che dopo gli ultimi
interventi della Corte stessa (ord. n. 438/1998, sent. n. 516/2000 e
ord. n. 517/2000) l'orientamento maggioritaria è quello di ritenere
la posizione del titolare di due pensioni identica a quella del
titolare di pensione che presti opera retribuita alle dipendenze di
terzi, non hanno spiegato le ragioni per le quali ritegono di non
adottare l'opzione interpretativa che esclude la persistenza
nell'ordinamento del divieto di cumulo dell'i.i.s. anche in ipotesi
di plurime pensioni, tenendo presente il principio pacifico e
consolidato secondo cui una normativa non è illegittima perchè
suscettibile di una interpretazione che ne comporta il contrasto con
i precetti costituzionali, ma soltanto perchè non può essere
interpretata in modo da essere in armonia con la Costituzione,
sicchè alla Corte viene così chiesto di dirimere un contrasto sulla
interpretazione della legge ordinaria;
che le SS.RR. della Corte dei conti hanno però confermato
con la recente sentenza 2/QM/06 il principio secondo cui, per il
titolare di due pensioni, resta fermo il divieto di cumulo delle
i.i.s. di cui all'art. 99, secondo comma, del d.P.R. n. 1092/1973,
con l'integrazione operata con la sentenza manipolativa della Corte
costituzionale n. 494/1993 e cioè con salvezza comunque dell'importo
corrispondente al c.d. minimo INPS, e che non è consentito al
giudice di merito alcuna diversa interpretazione o disapplicazione di
tale norma da ritenere vigente;
Se questa sezione intendesse uniformarsi all'ultima sentenza
delle SS.RR. ritenendo di non poter esercitare alcuna opzione
interpretativa o disapplicativa della norma stessa perchè vincolata
dalla sentenza additiva-manipolativa n. 494/1993, i difensori
chiedono che, previa espressa precisazione di quanto sopra, siano
rimessi gli atti alla Corte costituzionale per un nuovo scrutinio
dell'art. 99, secondo comma, del d.P.R. n. 1092/1973 come
«manipolato» dalla Corte costituzionale:
1) per violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione,
stante l'evidente sperequazione tra titolare di due pensioni e
titolare di pensione che contestualmente presti opera retribuita
presso pubbliche amministrazioni (nei confronti del primo resterebbe
in vigore il divieto di cumulo dell'indennità integrativa speciale
su più pensioni con salvezza del minimo INPS - art. 99, secondo
comma, T.U. n. 1092/1973, come emendato dalla sentenza n. 494/1993 -
mentre nei confronti del secondo l'analogo divieto sarebbe stato
espunto dalla sentenza n. 566/1989 e ciò nonostante la Corte stessa
abbia più volte equiparato le due posizioni, affermando il principio
secondo il quale la posizione del titolare di due pensioni deve
essere trattata con le stesse garanzie costituzionali riservate al
titolare di pensione che presti opera retribuita (V. la sentenza
n. 172/1991: «ll carattere irragionevole e discriminatorio di tale
disciplina è di tutta evidenza. Il passaggio dalla condizione di
lavoratore dipendente a quella di pensionato non può in fatti
giustificare una minore tutela, in relazione a prestazioni destinate
ad assicurare il soddisfacimento dei bisogni fondamentali della
vita»).
2) per illegittimo appiattimento e quindi per violazione
degli artt. 36 e 38 di tutte le pensioni privilegiate di cui alle
tabelle 2 e 3 annesse al d.P.R. n. 1092/1973 nonchè di tutte le
pensioni privilegiate ordinarie in genere, militari e civili,
d'importo base inferiore al minimo INPS che verrebbero rese
sostanzialmente identiche con la corresponsione dell'indennità
integrativa speciale in misura differenziale fino alla concorrenza
del minimo INPS, in esplicita violazione delle diverse necessità dei
pensionati scaturenti dalla gravità delle patologie pensionate,
come, al contrario, era stato previsto dal legislatore ed in
esplicita violazione della natura e finalità dell'indennità
integrativa speciale.
Con particolare riferimento, poi, alla fattispecie dedotta in
giudizio con il ricorso proposto da Lucchesi Silvana, si osserva che
se effettivamente l'art. 99, secondo comma, del T.U. n. 1092/1973
dovesse essere ritenuto vigente nel testo «manipolato» dalla
Consulta, sarebbero stati «appiattiti» tutti i trattamenti
privilegiati, diretti, indiretti o di reversibilità dei caporali e
soldati dell'esercito essendo le pensioni tutte inferiori al minimo
INPS, ancorchè il legislatore avesse fissato importi differenziati
(secondo le categorie pensionistiche) con le tabelle 2 e 3 annesse al
d.P.R. n. 1092/1973 e succ. integrazioni).
3) per violazione degli artt. 3 e 36, stante l'illegittima
sperequazione tra pensionati, privilegiati e non, con trattamenti
pensionistici superiori anche di un solo euro al minimo INPS che non
beneficerebbero di alcun importo per i.i.s. e pensionati con
trattamenti inferiori a detto minimo che avrebbero diritto
all'integrazione differenziale al minimo INPS con la stessa i.i.s.;
4) per violazione degli artt. 3 e 36, stante l'evidente
sperequazione tra posizione del titolare di pensione statale e di
contestuale pensione della Regione Siciliana rispetto al titolare di
due pensioni statali o comunque pubbliche, sperequazione determinata
dai contrastanti dispositivi della sentenza n. 494/1993 (additiva) e
della sentenza n. 516/2000 (ablatoria).
5) per violazione dell'art. 3 tra pensionati pubblici,
conseguente al contrasto di giudicati costituzionali su questioni
identiche (sent. n. 494/1993 e n. 376/1994 rispetto alla sentenza
n. 516/2000).
Infatti, dopo la più volte dichiarata natura ablatoria della
sentenza n. 516/2000 e delle sentenze n. 566/1989 e n. 204/1992 (cfr.
anche le ordinanze della Corte costituzionale nn. 438/1998, 517/2000
e 89/2005), sicuramente contrasta con l'ordinamento residuo la
sentenza n. 494/1993 con la quale sarebbe stata differentemente
regolata la posizione del titolare di due pensioni.
6) per violazione degli artt. 3 e 36, stante l'evidente
sperequazione tra titolari di contestuali pensioni ante 31 dicembre
1994 e titolari di contestuali pensioni da data successiva,
nonostante la ben precisa previsione normativa di cui all'art. 15,
quinto comma, della legge n. 724/1994, posta a salvaguardia delle
posizioni pregresse da trattare più favorevolmente.
Invero il mutamento «meno favorevole» nei confronti delle
pensioni liquidate dopo il 1° gennaio 1995, a ben vedere, si è
risolto in senso sfavorevole nei confronti delle precedenti
situazioni con evidente sperequazione che non deriva da previsioni
normative adottate in tempi diversi: infatti in questo caso «il
fluire del tempo» non giustifica assolutamente la discriminazione che
si verifica, perchè non è la legislazione successiva al 1995 che ha
legittimato il cumulo dell'indennità integrativa speciale su più
pensioni, ma il meccanismo (perverso) conseguente alla contestuale
fruizione della pensione successiva al 31 dicembre 1994 con altra
anteriore al 31 dicembre 1994.
E proprio per il predetto meccanismo:
il titolare di pensione che ha prestato opera retribuita alle
dipendenze della p.a. da data precedente il 31 dicembre 1994 ed è
stato collocato a riposo dopo il 1° gennaio 1995 divenendo titolare
di altra pensione dopo tale data, non subisce alcuna riduzione
dell'i.i.s. sulla prima pensione non versando in ipotesi di due
indennità in guanto la seconda è interamente conglobata nella
pensione e non più corrisposta con assegno separato;
il titolare di una pensione che ha prestato opera retribuita
prima del 31 dicembre 1994 ed è stato collocato a riposo prima del
1° gennaio 1995 o abbia chiesto il trattenimento in servizio ovvero
raggiunto quaranta anni di servizio prima del 31 dicembre 1994 non ha
diritto alle due indennità integrative speciali, perchè pagate con
assegni separati (e quindi accessori).
Pertanto, posto che l'art. 15 della legge n. 724/1994 ha previsto
a decorrere dal 1° gennaio 1995 il conglobamento dell'i.i.s. nella
pensione (con salvaguardia, al comma cinque, delle posizioni
pregresse perchè più favorevolmente trattate) e l'art. 2, comma
venti, della legge n. 335/1995 ha esteso la salvaguardia delle
precedenti più favorevoli disposizioni ad alcune posizioni
pensionistiche, è evidente che la vigenza dell'art. 99, secondo
comma, del T.U. n. 1092/1973 nel testo modificato dalla Corte
costituzionale con sentenza n. 494/1993 creerebbe una illegittima
spereguazione proprio nei confronti delle posizioni precedenti al 31
dicembre 1994 che il legislatore intendeva salvaguardare.

D i r i t t o

La sezione deve decidere sulla rilevanza e sulla ammissibilità -
in quanto non manifestamente infondata - della questione di
legittimità costituzionale sollevata dai difensori dei ricorrenti
con riferimento all'art. 99, secondo comma, del d.P.R. n. 1092 del
1973 come risultante dopo la sentenza della Corte costituzionale
n. 494/1993.
Quanto alla rilevanza della sollevata questione di
costituzionalità, è evidente la sua sussistenza, poichè partendo
dal presupposto della vigenza dell'art. 99, secondo comma, del T.U.
n. 1092/1973 come risultante dopo la sentenza della Corte
costituzionale n. 494/1993, i ricorsi sono da respingere, mentre
sarebbero da accogliere se la prospettata questione venisse ritenuta
fondata.
In ordine all'ammissibilità della proposta questione, si deve
prendere atto della recentissima pronunzia di massima n. 2/QM/2006
del 22 febbraio 2006 con la quale le Sezioni Riunite di questa Corte
- nella loro funzione nomofilattica - sostanzialmente confermando la
precedente n. 14/QM/2003 dell'11 luglio 2003 - hanno ritenuto - per
il titolare di due pensioni - tuttora esistente il divieto di cumulo
delle indennità integrative speciali di cui all'art. 99, secondo
comma, del d.P.R. n. 1092/1973, con l'integrazione operata con la
sentenza manipolativa della Corte costituzionale n. 494/1993 e cioè
con salvezza del c.d. «minimo INPS».
Partendo da tale presupposto, questa sezione valuta positivamente
l'ammissibilità della proposta questione di legittimità
costituzionale di tale norma, ritenendola non manifestamente
infondata nei termini e nei motivi sopraindicati, in quanto formulata
prendendo lo spunto dalle indicazioni delle SS.RR. di questa Corte,
secondo cui «... nell'evolversi della legislazione, dopo le sentenze
della Corte costituzionale innanzi richiamate (n. 494/1993, per lo
Stato, e n. 376/1994, per la l.r. Sicilia) si sono verificati dei
mutamenti che hanno modificato la situazione nella quale le pronunce
sono state rese. In particolare va tenuto presente che l'indennità
integrativa speciale è venuta nel tempo ad essere per una larga
categoria di pensioni la parte più economicamente rilevante del
trattamento pensionistico, perdendo completamente la sua natura di
assegno accessorio per diventare sostanzialmente parte integrante
della pensione.
Dalla sopravvenienza può sorgere la domanda se sia ancora valido
un parametro reddituale minimo come riferimento del divieto di cumulo
o se invece debba prendersi in considerazione l'entità del
trattamento pensionistico per configurare oggi la possibilità per il
legislatore di addivenire alla decurtazione della pensione,
scegliendo tra diverse soluzioni che comunque rispettino l'esigenza
di un equilibrio del sistema retributivo e pensionistico (cfr. Corte
costituzionale sentenza n. 516/2000). La riflessione è avvalorata
dall'entrata in vigore della legge n. 724/1994, che ha conglobato
l'indennità integrativa speciale nella base pensionabile. Il diverso
trattamento per le pensioni liquidate fino al 31 dicembre 1994 è
essenzialmente una norma di salvaguardia di migiore trattamento per
le situazioni pregresse e non un voluto effetto diacronico tra
trattamenti pensionistici.».
Invero parte ricorrente, seguendo la traccia indicata dalle
sezioni riunite nel formulare l'eccezione di incostituzionalità
della norma in questione, ha analiticamente e compiutamente disegnato
il quadro incostituzionale venutosi a determinare con il sopravvenire
della legge n. 724 del 1994 che ha costituito l'auspicato intervento
in materia da parte del legislatore, il quale, con il conglobamento
dell'indennità integrativa speciale nella pensione, ha
sostanzialmente eliminato dall'ordinamento il divieto di cumulo di
tale emolumento in caso di titolarità di più pensioni; in altri
termini, l'entrata in vigore della legge n. 724 del 1994 ha segnato
l'evoluzione dell'i.i.s. da assegno accessorio a parte integrante
della pensione, con tutte le conseguenze a livello costituzionale
segnalate nella proposta eccezione a seguito del permanere
nell'ordinamento dell'art. 99, secondo comma, del T.U. n. 1092/1973
anche dopo l'intervento del giudice delle leggi con la sentenza
n. 494/1993, laddove è stato bene evidenziato che il «fluire del
tempo» - generalmente considerato dalla Corte costituzionale come
causa di giustificazione di un differenziato trattamento di
situazioni giuridiche similari - abbia in questo caso dato luogo ad
un «meccanismo perverso» comportante la violazione di principi
costituzionalmente rilevanti.
E che la legge n. 724 del 1994 segni il discrimine temporale
dell'evoluzione dell'indennità integrativa speciale, viene percepito
dalla stessa giurisprudenza sia della Corte costituzionale che della
Corte dei conti, come si desume dalla citata ordinanza n. 89/2005 del
giudice delle leggi laddove si evidenziano «... gli ultimi interventi
di questa Corte in materia di indennità integrativa speciale» e
cioè la «... ordinanza n. 438 del 1998, sentenza n. 516 del 2000,
ordinanza n. 517 del 2000» come chiaro punto di riferimento della
giurisprudenza contabile ad essi successiva che ha ritenuto esclusa
la persistenza nell'ordinamento del divieto di cumulo in questione.
Pertanto non risulta più dirimente la circostanza che dopo
l'emanazione della sentenza della Corte costituzionale n. 494/1993
sia intervenuta la sentenza n. 376 del 1994 (quando però non era
ancora entrata in vigore la legge n. 724 del 23 dicembre 1994) che ha
confermato la legittimità costituzionale del divieto in questione
solo facendo salvo il parametro del c.d. «minimo INPS», dopochè il
legislatore, con la legge n. 724 del 1994, anzichè raccogliere
l'indicazione del giudice delle leggi, contenuta nella sentenza
n. 494/1993, di salvaguardare - pur permanendo il divieto di cumulo
dell'i.i.s. - un parametro minimo che tenesse conto delle giuste
esigenze di vita del pensionato, conglobando l'i.i.s. nella pensione
ha addirittura trasformato quella che era una retribuzione
(differita) accessoria in retribuzione primaria, con ciò
evidenziando il suo chiaro intento di non riproporre tale divieto:
del nuovo assetto normativo ha evidentemente preso atto la Corte
costituzionale con le citate pronunzie n. 438/1998, 516/2000 e
517/2000.
Si chiede pertanto una pronuncia d'incostituzionalità della
norma de qua sotto la nuova ottica (rispetto all'assetto normativo
che ha conosciuto il giudice costituzionale del '93), in quanto,
diversamente opinando, si versa nella macroscopica disparità di
trattamento tra i percettori di plurimi pensionistici ante legge
n. 724/1994 (che godrebbero del mantenimento di più indennità
integrative speciali, ma ancorate inevitabilmente al c.d. minimo
INPS) e i percettori di plurime pensioni post legge n. 724/1994 (i
quali, a parità di condizioni e di trattamenti pensionistici, solo
temporalmente differenziati quanto al momento della loro
liquidazione, godrebbero di indennità integrative speciali
senz'altro integrali essendo tale voce divenuta parte integrante
della retribuzione principale).

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Giudica rilevante e non manifestamente in fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 99, secondo comma, del d.P.R.
29 dicembre 1973 n. 1092, come risultante dopo la sentenza n. 494 del
1993 per contrasto con gli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale, sospendendo conseguentemente i
processi sino all'esito del giudizio incidentale di
costituzionalità.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e alle parti, e
sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Così provveduto in Firenze, nella Camera di consiglio del 29
marzo 2006.
Il giudice unico: Guasparri
06C1087