1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 21-1-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 62 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 29 dicembre 1997
N. 62 Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria il 29 dicembre 1997 (della provincia autonoma di Trento) Ambiente (Tutela dell') - D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 - Regolamento recante attuazione della direttiva CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna selvatiche, emanato con d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 - Impugnazione della disciplina adottata in detto regolamento nel suo intero testo e segnatamente delle norme degli artt. 1, comma 4, 3, commi 1, 2 e 3; 5 (ivi compreso il richiamato allegato G); 6; 7, comma 2; 8, comma 5; 10, commi 1 e 3; 11; 12; 15 e 16 (in quanto applicabili, quali in piu' punti del decreto vengono dichiarate, anche nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome), con cui si attribuiscono rilevanti competenze al Ministero dell'ambiente riguardo: a) alla designazione di vari tipi di habitat, da individuarsi dalle regioni e dalle province autonome, quali "Zone speciali di conservazione"; b) alla emanazione di direttive per la gestione delle aree di collegamento ecologico funzionale; c) alla valutazione di impatto ambientale (anche per le zone di cui all'art. 1, comma 5, della legge-quadro sulla caccia n. 157 del 1992) di piani territoriali, urbanistici e di settore proposti; d) alla definizione di linee guida per il monitoraggio dello stato di conservazione delle specie e degli habitat naturali di interesse comunitario; e) alla promozione di ricerche e alla indicazione delle misure necessarie perche' le catture o uccisioni accidentali non abbiano un significativo impatto negativo sulle specie in questione; f) alla adozione di adeguate misure affinche' il prelievo, nell'ambiente naturale, degli esemplari di fauna e di flora selvatiche di cui all'allegato E, ed il loro sfruttamento, siano compatibili con il mantenimento di dette specie in uno stato di conservazione soddisfacente; g) ai poteri di deroga ai divieti generali in materia di caccia; h) alla reintroduzione di specie animali e vegetali di cui all'allegato D della direttiva comunitaria e alla introduzione di specie non locali; i) all'esercizio da parte del Corpo forestale dello Stato delle azioni di sorveglianza connesse all'applicazione del regolamento; l) a un potere regolamentare permanente di recepimento di future modifiche agli allegati della direttiva comunitaria - Denunciato contrasto di tali disposizioni, ad eccezione di quelle suscettibili di essere interpretate nel senso che i compiti ministeriali da esse conferiti consistano esclusivamente nella formalizzazione e trasmissione di determinazioni sostanziali assunte in sede locale, con i principi desumibili, in base agli artt. 8, nn. 5, 6, 15, 16 e 21, e 16 dello statuto speciale - che in materia di tutela dell'ambiente attribuiscono alle province autonome una competenza primaria - dagli artt. 7 delle Norme di attuazione statutaria emanate con d.P.R. 19 novembre 1986, n. 526, 4 e 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86, e dalla legge 15 marzo 1997, n. 59, in forza dei quali, riguardo all'attuazione delle direttive comunitarie nelle materie di loro esclusiva competenza, le province autonome sono tenute, nei limiti stabiliti dallo statuto speciale, ad adeguarsi alle leggi statali, ma non ai regolamenti, che per l'attuazione delle direttive comunitarie possono bensi', anch'essi, venire emanati dallo Stato, ma solo, essendo immediatamente sostituibili dalla normativa locale, con un'efficacia suppletiva e provvisoria - Mentre e' senz'altro da escludersi, - anche per la omissione, da parte dello Stato, della consultazione con le province autonome richiesta dall'art. 3, comma 3, delle Norme di attuazione statutaria emanate con d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 - che il regolamento in questione possa qualificarsi come atto di indirizzo e coordinamento - Lamentata violazione, altresi', per quelle delle contestate norme in cui si prevede che il Ministero dell'ambiente acquisisca i pareri del Ministero per le politiche agricole e dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica ma non quelli delle regioni, con il principio di leale collaborazione tra Stato e regioni (posto a sua volta dall'art. 5 della Costituzione) - Rilevata impossibilita', infine, per alcune altre delle disposizioni del regolamento in questione, di ricollegarle, e quindi di considerarle attuative, della richiamata direttiva comunitaria - Riferimenti alle sentenze nn. 126 e 272 del 1996. (D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, intero testo e segnatamente artt. 1, comma 4; 3, commi 1, 2 e 3; 5 (ivi compreso il richiamato allegato G); 6; 7, comma 2; 8, comma 5; 10, commi 1 e 3; 11; 12; 15 e 16). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 5, n. 6, n. 15, n. 16, n. 21, e 16; d.P.R. 19 novembre 1986, n. 526, art. 7; legge 9 marzo 1989, n. 86, artt. 4 e 9; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 3, comma 3; Cost., art. 5). (098C0003) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 21-1-1998)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della giunta provinciale
pro-tempore dott. Carlo Andreotti, autorizzato con deliberazione
della giunta provinciale n. 14549 del 12 dicembre 1997 (all. 1)
rappresentata e difesa - come da procura speciale del 16 dicembre
1997 (rep. n. 21405) rogata dall'ufficiale rogante dirigente del
servizio affari generali dott. Tommaso Sussarellu (all. 2) - dagli
avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv Manzi, via
Confalonieri, 5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri; per
la dichiarazione che non spetta allo Stato di dettare con il d.P.R. 8
settembre 1997, n. 357, regolamento recante attuazione della
direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonchè della flora e della fauna selvatiche
(in Gazzetta Ufficiale n. 248 del 23 ottobre 1997), una disciplina
vincolante ed istitutiva di poteri sovraordinati di autorità
centrali dello Stato, destinata ad operare anche in relazione alla
provincia autonoma di Trento, nonchè per il conseguente annullamento
del predetto regolamento nella parte in cui contiene tale disciplina,
e segnatamente negli artt. 1, comma 4; 3, commi 1, 2, e 3; 5 (ivi
compreso il richiamato allegato G); 6; 7, comma 2; 8, comma 5; 10,
commi l e 3; 11; 12; 15; 16; per violazione:
dell'art. 8, nn. 5), 6), 15), 16), 21), nonchè dell'art. 16
dello statuto e delle relative norme di attuazione, con particolare
riferimento al decreto del Presidente della Repubblica n. 526 del
1987 ed al decreto del Presidente della Repubblica n. 266 del 1992;
della legislazione statale ordinaria e - in particolare - degli
artt. 4 e 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86, e dell'art. 8 della
legge n. 59 del 1997;
per i profili e nei modi di seguito illustrati.
Fatto e diritto
1. - Premessa e quadro generale.
Il presente ricorso è rivolto avverso un atto statale di
recepimento della direttiva comunitaria 92/43/CEE relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonchè della
flora e della fauna selvatiche, ma in nessun modo ed in nessuna parte
esso e rivolto a contestare il contenuto di tale direttiva, nè la
necessità che ad essa si dia piena e completa attuazione. Ciò
posto, non si può tuttavia evitare di inserire la vicenda di tale
attuazione nel contesto costituzionale e statutario dei rapporti tra
lo Stato e le regioni e province autonome.
Va perciò ricordato in primo luogo che la ricorrente provincia ha
nelle materie di competenza primaria (quali sono tutte le materie di
riferimento della tutela dell'ambiente: urbanistica, tutela del
paesaggio, caccia e pesca, alpicoltura e parchi per la protezione
delle flora e della fauna, agricoltura, foreste e Corpo forestale)
facoltà di diretta attuazione delle direttive comunitarie. Ciò è
stabilito dall'art. 7 del decreto del Presidente della Repubblica n.
526 del 1987, ed è ribadito dall'art. 9, comma 1, legge 9 marzo
1989, n. 86.
Sia consentito anche ricordare - sul piano del fatto e
dell'interesse della ricorrente - che la speciale conformazione e le
particolari caratteristiche della provincia di Trento rendono per
essa particolarmente importanti e vitali le competenze nelle materie
oggetto del presente ricorso, dal momento che già attualmente le
aree protette rappresentano una componente importante del territorio
provinciale, e che l'attuazione della direttiva comunitaria amplierà
ancora l'area soggetta a tutela.
Il quadro dei possibili rapporti tra fonti statali e fonti locali
nell'attuazione delle direttive comunitarie è disciplinato dallo
stesso art. 9 della legge n. 86/1989, distintamente per l'ipotesi che
la regione o provincia autonoma abbia già dato attuazione alla
direttiva o meno. Nel caso sia stata data prima autonoma attuazione
le regioni e province autonome, nelle materie di competenza
esclusiva, "si adeguano alla legge dello Stato nei limiti della
Costituzione e dei rispettivi statuti" (comma 3, secondo periodo); in
mancanza di attuazione il comma 4 dispone che si applichino tutte le
"disposizioni dettate per l'adempimento degli obblighi comunitari
dalla legge dello Stato" ovvero dal regolamento autorizzato in base
agli artt. 3 e 4 della stessa legge.
Da tale sistema deriva che il regolamento con cui si dia
eventualmente attuazione alle direttive comunitarie trova
applicazione soltanto in via suppletiva, onde assicurare in via
provvisoria l'adempimento degli obblighi comunitari, ma non opera mai
sul piano dei vincoli tra legge statale e legge regionale, e può
essere sostituito integralmente dalla normativa locale, senza poter
esercitare su di essa alcun condizionamento sul predetto piano.
In definitiva, se è vero che l'attuazione di direttive comunitarie
in via regolamentare, prevista in termini generali dall'art. 4 della
legge n. 86/1989, non è a priori esclusa neppure nelle materie di
potestà legislativa regionale, è altrettanto vero che essa in tali
materie non può svolgere il ruolo tipico della legge nel definire il
quadro delle rispettive potestà e vincoli tra Stato e regioni (e
province autonome), ma può svolgere un ruolo puramente sussidiario
nel porre una normativa suppletiva, pur se si tratti di un ruolo
importante nel corrispondere alle esigenze della responsabilità
comunitaria della comunità nazionale.
Infatti, secondo le accennate disposizioni di norme di attuazione e
di legge ordinaria, a definire il quadro delle rispettive potestà e
vincoli tra Stato e regioni e province autonome non può essere (nel
rispetto delle prerogative costituzionali degli enti interessati) che
la legge statale. La prescrizione dell'art. 4, comma 3, della legge
n. 86 del 1989, secondo la quale, "se le direttive consentono scelte
in ordine alle modalità della loro attuazione,o se si rende
necessario introdurre sanzioni penali o amministrative od individuare
le autorità pubbliche cui affidare le funzioni amministrative
inerenti alla applicazione della nuova disciplina", tocca alla legge
comunitaria di dettare le "relative disposizioni" trova una ancora
più pregnante specificazione quando si tratti di stabilire i
rapporti e le potestà reciproche tra Stato e regioni, secondo la
apposita disciplina dell'art. 9.
Il regolamento non può innovare le competenze reciprocamente
stabilite tra Stato e regioni, ma deve limitarsi, recependo la
normativa posta dalla direttiva, a statuire le regole sostanziali,
procedurali ed organizzative in base alle quali tali preesistenti
competenze reciproche possano esercitarsi.
La regola ora illustrata circa la funzione e i limiti del
regolamento ha una sua ragione profonda, che sta ovviamente nella
necessità che i rapporti tra le istituzioni della comunità
nazionale e delle comunità regionali siano tracciate dagli organi
assembleari rappresentativi, e non dal Governo. È perciò che il
regolamento non può operare alterazioni del rapporto Stato-regioni,
e che lo stesso regolamento attuativo di direttiva comunitaria in
materia regionale è ammissibile proprio in quanto non si propone e
non può proporsi lo scopo di alterare o disciplinare tali rapporti,
ma soltanto quello urgente e preminente di dare attuazione alla
direttiva evitando l'inadempimento dello Stato italiano nel suo
complesso.
Va sottolineato come l'assetto dei rapporti tra Stato e province
autonome qui illustrato sia anche perfettamente coerente con la
cornice elaborata - con riferimento alle stesse problematiche ed alle
stesse normative - da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la
sentenza n. 126 del 1996. In tale sentenza si enucleano distintamente
le ipotesi in cui le norme comunitarie "possono legittimamente
prevedere, per esigenze organizzative proprie dell'Unione europea,
forme attuative di sè medesime, e quindi normative statali
derogatrici" rispetto al "quadro della normale distribuzione
costituzionale delle competente" (punto 5 in diritto, lett c).
Tuttavia tali ipotesi devono risultare direttamente dalla normativa
comunitaria, e sono eccezionali rispetto alla regola generale secondo
la quale "l'attuazione negli Stati membri delle norme comunitarie
deve tenere conto della struttura (accentrata, decentrata, federale)
di ciascuno di essi", e secondo la quale, dunque, "l'Italia è
abilitata, oltre che tenuta dal suo stesso diritto costituzionale, a
rispettare il suo fondamentale impianto regionale" (lett. a).
Ma l'ipotesi di deroga al riparto costituzionale di competenze ad
avviso della ricorrente provincia pacificamente non ricorre nel caso
di specie: e dunque ci troviamo nell'ambito nel quale a ciascun
soggetto dotato di autonomia costituzionale spetta di "agire in
attuazione o in esecuzione", mantenendosi "entro l'ambito dei
consueti rapporti con lo Stato e dei limiti costituzionalmente
previsti" (ivi). Entro tali rapporti e limiti "lo Stato è abilitato
all'uso di tutti gli strumenti consentitigli, a seconda della natura
della competenza regionale (e provinciale), per fare valere gli
interessi di cui è portatore" (ivi), tra i quali anche, in
particolare, l'interesse ad evitare la responsabilità comunitaria
derivante da inattuazione, in particolare mediante i poteri "di
legislazione di principio e di dettaglio suppletiva e cedevole e
quelli di indirizzo e coordinamento riconosciuti dall'art. 9 della
legge 9 marzo 1989, n. 86".
Ed è chiaro altresì, in questo contesto, che a ciascuno degli
strumenti a disposizione dello Stato corrisponde un effetto proprio e
distinto, nell'ambito dei rapporti costituzionali tra i soggetti di
autonomia: in particolare, l'attuazione regolamentare di una
direttiva non può disporre - come sopra esposto - che le norme
strettamente necessarie ad introdurre la direttiva nell'ordinamento
interno mettendo in condizione i soggetti titolari di competenze
nella materia di utilizzarle nell'ambito della cornice normativa
europea.
A questo criterio non si attiene affatto il regolamento qui
impugnato, il quale da una parte illegittimamente assume il ruolo
della legge nel definire i rapporti tra Stato e regioni, dall'altra
ancor più illegittiniamente configura tali rapporti attribuendo alle
autorità centrali dello Stato una serie di compiti e poteri
sovraordinati o comunque interferenti con le competenze della
ricorrente provincia, la cui intestazione al Ministero non trova in
nessun modo giustificazione e copertura nella normativa comunitaria,
e che sono perciò illegittimamente invasivi delle autonomie
costituzionalmente garantite.
Di qui la necessità che i poteri che determinano una
sovraordinazione dello Stato siano fatti cadere, e che quelli che
sono in quanto tali necessari per attuare la direttiva vengano
riportati alla loro naturale sede costituzionale e statutaria, cioè
al livello locale.
2. - Illegittimità dell'art. 1, comma 4.
Il comma 4 dell'art. 1 dell'impugnato regolamento (relativo al
Campo di applicazione) dispone che "le regioni a statuto speciale e
le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono all'attuazione
degli obiettivi del presente regolamento nel rispetto di quanto
previsto dai rispettivi statuti e dalle relative norme di
attuazione".
Va detto in primo luogo che, al di là della apparente ovvieta, non
è agevole intendere il signicato della disposizione.
Si potrebbe infatti considerare che gli "obbiettivi" posti dal
regolamento altro non sono che gli obbiettivi stessi della direttiva,
e che perciò la disposizione si limiterebbe a ricordare alle
autonomie speciali il già preesistente obbligo di attuazione della
normativa comunitaria. Ora, pur non essendo dubbio che, intesa la
disposizione in questi termini, essa non avrebbe carattere lesivo,
sia tuttavia consentito osservare che intesa a questo modo la
disposizione risulterebbe del tutto inutile e priva di contenuto.
Inoltre, il vincolo agli obbiettivi della direttiva non vale certo
soltanto per le autonomie speciali, ma ovviamente anche per le
regioni ordinarie: sicchè anche sotto questo profilo non si
intenderebbe il senso della norma.
Scartata perciò tale interpretazione "riduttiva", si dovrebbe
ritenere che la norma sia rivolta proprio allo scopo di differenziare
la posizione delle autonomie speciali da quella delle regioni
ordinarie, sottoponendo le prime al "solo" vincolo agli obbiettivi,
le seconde all'intera disciplina.
Ma anche tale interpretazione non è soddisfacente. La disposizione
risulterebbe ad un tempo inidonea allo scopo che la normativa
palesemente si prefigge ed eccessiva rispetto a tale scopo. Essa
risulterebbe inidonea allo scopo di dare intanto immediata
operatività alla normativa comunitaria, dato che ne rinvierebbe
l'applicazione nelle regioni e province autonome al momento
dell'adeguamento; ma risulterebbe anche eccessiva rispetto a tale
scopo, dato che verrebbe in ogni modo a subordinare l'attività
legislativa ed amministrativa della provincia autonoma di Trento agli
obbiettivi posti da un atto regolamentare.
Non varrebbe obbiettare che il comma 6 dell'art. 9 della legge n.
86 del 1989 espressamente prevede che la funzione di indirizzo e
coordinamento possa essere esercitata anche "con il regolamento
dell'art. 4". Infatti, la stessa disposizione che prevede tale
possibilità dispone che tale funzione possa essere esercitata con
regolamento "sulla base della legge comunitaria"; ed è da intendere
- ad avviso della ricorrente provincia - che tale base nella legge
comunitaria non consista semplicemente nell'esistenza in tale legge
della autorizzazione alla attuazione regolamentare della direttiva,
dato che tale esigenza era ovvia e comunque già stabilita dall'art.
4 cui era fatto rinvio, ma debba consistere in quello specifico
fondamento legislativo che secondo costante e pacifica giurisprudenza
costituzionale è comunque necessario per l'esercizio in via non
legislativa della funzione di indirizzo.
Inoltre, sia consentito osservare che se il regolamento qui
controverso dovesse intendersi come modo di esercizio della funzione
di indirizzo e coordinamento, ad esso non potrebbero non applicarsi
le norme specificamente previste per tale funzione dalla legislazione
successiva. In particolare, per quanto riguarda la ricorrente
provincia, scatterebbe il dovere di previa consultazione stabilito
dall'art. 3, comma 3, del decreto legislativo n. 266 del 1992:
sicchè il regolamento sarebbe di per sè illegittimo già per tale
sola violazione. Inoltre non può non essere ricordato che l'art. 8
della legge n. 59 del 1997 prevede che gli atti di indirizzo e
coordinamento siano emanati dallo Stato previa intesa con la
Conferenza Stato-regioni, mentre dalle stesse premesse dell'atto
risulta che la conferenza è Stato semplicemente "sentita", e che
anzi essa ha dato una valutazione sostanzialmente sfavorevole (non
essendo stati accolti gli emendamenti cui era subordinato un parere
favorevole).
3. - Illegittimità dell'art. 3, commi 1 e 2.
Qualunque sia il significato da attribuire all'art. 1, comma 4,
come sopra illustrato, esso è in ogni modo contraddetto dalla
circostanza che nel suo insieme il regolamento qui impugnato appare
destinato ad applicarsi direttamente anche nelle regioni speciali e
province autonome. Ciò è in particolare innegabile per quelle
disposizioni che, come l'art. 3, esplicitamente si riferiscono anche
alle autonomie speciali e segnatamente alle province autonome.
Ora, si è già detto in premessa che la ricorrente provincia non
contesta in sè l'uso del regolamento quale modo per dare attuazione
a normativa comunitaria ed evitare così la responsabilità
comunitaria dello Stato, ma ciò in quanto il regolamento si limiti a
produrre tale attuazione nel quadro costituzionale delle competenze,
senza alterare i poteri rispettivi di Stato e autonomie.
L'art. 3 dispone al comma 1 che le regioni e province autonome
individuano "i siti in cui si trovano i tipi di habitat elencati
nell'allegato A ed habitat delle specie di cui all'allegato B" ai
fini "della formulazione della proposta del Ministero dell'ambiente
alla Commissione europea, dei siti di importanza comunitaria, per
costituire la rete ecologica europea coerente di zone speciali di
conservazione comunitaria denominata "Natura 2000"". Il comma 2
precisa poi che il Ministro dell'ambiente, in attuazione del
programma triennale per le aree naturali protette, "designa con
proprio decreto i siti di cui al comma 1 quali "Zone speciali di
conservazione", entro il termine massimo di sei anni, dalla
definizione, da parte della Commissione europea dell'elenco dei
siti".
Il senso di tali disposizioni è complessivamente poco chiaro
nell'individuazione delle responsabilità rispettive delle autonomie
e del Ministero.
In ogni modo, essendo escluso che la direttiva 92/43/CEE di per sè
esiga o suggerisca l'imputazione al Ministero o comunque ad autorità
centrali di un ruolo di decisione sostanziale, il regolamento volto a
recepire tale normativa non può introdurre poteri ministeriali che
non trovino già oggi fondamento e copertura legislativa, e che nei
termini indicati invadono le competenze provinciali con le quali
interferiscono.
In altri termini, tali compiti ministeriali potrebbero essere
salvati soltanto se dovessero essere intesi come meri compiti di
formalizzazione e trasmissione di determinazioni sostanziali assunte
in sede locale.
4. - Illegittimità dell'art. 3, comma 3.
Il comma 3 dell'art. 3 stabilisce che "al fine di assicurare la
coerenza ecologica della rete "Natura 2000", il Ministro
dell'ambiente d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporto
tra lo Stato, le regioni e le provincie (sic) autonome di Trento e di
Bolzano, definisce nell'ambito delle linee fondamentali di assetto
del territorio, di cui all'art. 3 della legge 6 dicembre 1991, n.
394, le direttive per la gestione delle aree di collegamento
ecologico funzionale, che rivestono primaria importanza per la fauna
e la flora selvatiche".
Si tratta di un potere ministeriale che non ha il minimo fondamento
nella direttiva da attuare, che interferisce in modo atipico ed
anomalo con le potestà legislative ed amministrative della
provincia, e che come tale non potrebbe essere istituito neppure con
legge; meno ancora, ovviamente, esso può essere previsto da un
regolamento, in assenza di qualunque specifico fondamento
legislativo.
5) Illegittimita dell'art 5, e dell'allegato G in esso richiamato,
nonchè dell'art. 6.
L'art. 5 del regolamento, dopo avere disposto al comma 1 che "nella
pianificazione e programmazione territoriale si deve tenere conto
della valenza naturalistico-ambientale dei siti di importanza
comunitaria" (cosa che può dirsi già insita nel concetto stesso,
stabilisce al comma 2 che i "proponenti di piani territoriali,
urbanistici e di settore, ivi compresi i piani agricoli e faunistici
venatori" devono presentare "nel caso di piani a rilevanza nazionale"
una "relazione documentata" di impatto al Ministero dell'ambiente con
i contenuti stabiliti nell'allegato G.
Uguale onere hanno, secondo il comma 3, i "proponenti di progetti
riferibili alle tipologie progettuali" di cui al decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri n. 377 del 1988 e quelle di cui
agli allegati A e B del d.P.R. 12 aprile 1996, nel caso in cui agli
specifici interventi non si applichi la procedura di valutazione di
impatto ambientale, qualora questa sia di per sè di competenza
statale.
Sul base di tali relazioni, secondo il comma 6, il Ministro per
l'ambiente dovrebbe effettuare la "valutazione di incidenza dei piani
o progetti sui siti di importanza comunitaria", secondo la procedura
ivi descritta.
L'autorità competente all'approvazione del piano o progetto
acquisisce tale valutazione di incidenza (comma 7) la quale, se
negativa, impedisce la realizzazione degli interventi progettati, a
meno che questa non sia imposta, in mancanza di alternative
possibili, per "motivi imperativi di interesse pubblico, inclusi
motivi di natura sociale ed economica": ed in tale caso dovranno
essere adottate misure compensative per garantire la coerenza della
rete (comma 8). Regole analoghe ma più restrittive valgono, secondo
il comma 9, "qualora nei siti ricadono (sic) tipi di habitat naturali
e specie prioritari".
La necessità della valutazione di incidenza e le sue conseguenze
sulle decisioni da assumere sono disposte dall'art. 6 della
direttiva, ed esse sono al di fuori della contestazione di cui al
presente ricorso. Ciò che si contesta invece, e che non è
minimamente imposto nè soltanto suggerito dalla direttiva, è che a
tale valutazione di incidenza possa essere competente il Ministero
dell'ambiente, in deroga all'ordinario riparto delle competenze.
Come già illustrato, il regolamento può soltanto dettare norme
idonee ad evitare la responsabilità comunitaria dello Stato, ma non
può intervenire a riservare allo Stato potere alcuno, che non sia
strettamente necessario per l'attuazione della direttiva, incidendo
sul riparto costituzionale delle funzioni. Meno ancora ad esso spetta
di individuare una speciale nozione - che fino ad oggi risulta
sconosciuta - di "piano di rilevanza nazionale" nè di affidare alla
valutazione statale progetti di opere per le quali non sia prescritta
dalla legge la valutazione di impatto ambientale di livello
nazionale.
Posto dunque che è assolutamente illegittima la sottrazione di
parti di materie alla competenza provinciale, e la loro attribuzione
alla sede ministeriale, va poi aggiunto che lo stesso art. 5
disciplina la procedura per la valutazione di incidenza anche nei
casi in cui il regolamento stesso mantiene la competenza provinciale,
stabilendo i contenuti della relazione ed ogni regola procedurale
necessaria. Va qui ribadito che anche tali disposizioni - che pure
mantengono la competenza locale - sono di per sè invasive di
potestà legislative locali, e possono essere fatte salve soltanto se
intese quali disposizioni meramente suppletive, intese a consentire
l'immediata operatività della direttiva e destinate a venire meno in
seguito alla legislazione locale, senza potere esercitare su di essa
alcun vincolo che non discenda già dalla direttiva.
In particolare va osservato che esse non possono comunque trovare
applicazione - neppure in via transitoria - per quelle opere per le
quali sia prescritta dalla legislazione provinciale (e in particolare
dalla legge provinciale 29 agosto 1988, n. 28 come modificata con le
leggi nn. 3 e 33 del 1990 nonchè n. 21 del 1993) la più gravosa
procedura della valutazione di impatto ambientale, la quale
applicherà la direttiva comunitaria assumendo in relazione al sito
comunitario anche il significato della valutazione di incidenza.
L'art. 6 del regolamento dispone l'applicazione dello stesso regime
ora descritto "anche alle zone di cui all'art. 1, comma 5, della
legge 11 febbraio 1992, n. 157". Per le stesse ragioni sopra esposte
dunque anch'esso è illegittimo ed invasivo, essendo ogni intervento
relativo a tali zone di competenza provinciale.
6. - Illegittimità dell'art. 7, comma 2.
L'art. 7, comma 1, dispone che "le regioni e le province autonome
di Trento e di Bolzano adottano le idonee misure per garantire il
monitoraggio dello stato di conservazione delle specie e degli
habitat naturali di interesse comunitario, con particolare attenzione
a quelli prioritari, dandone comunicazione al Ministero
dell'ambiente". Tale disposizione può considerarsi corrispondente al
ruolo del regolamento di dare attuazione alla direttiva, senza
alterare nella materia i ruoli predefiniti delle regioni e dello
Stato.
Lo stesso non si può tuttavia dire per il comma 2, a termini del
quale "il Ministero dell'ambiente definisce con proprio decreto,
sentiti per quanto di competenza il Ministero per le politiche
agricole e l'Istituto nazionale per la fauna selvatica, le linee
guida per il monitoraggio". Infatti con tale disposizione governativa
il "Ministero" (non è chiaro neppure per quale ragione si usi qui e
in seguito tale espressione anzichè l'indicazione dell'organo
"Ministro": l'arbitrarietà sarebbe solo aggravata se si intendesse
così affidare l'esercizio della competenza ad atti dirigenziali) si
arroga un potere di sovraordinazione che corrisponde, di nuovo, ad
una ingerenza attuata mediante una anomala e atipica funzione di
indirizzo e coordinamento, tuttavia totalmente al di fuori delle
relative regole di esistenza e di esercizio.
La radicale illegittimità della disposizione non impedisce di
osservare che essa viola anche il principio di leale cooperazione tra
Stato e regioni, in quanto, in un procedimento che pure si preoccupa
di "acquisire" la voce delle altre amministrazioni statali ritenute
interessate al tema, non si preoccupa minimamente di acquisire la
partecipazione degli unici soggetti idonei a dare un contributo reale
all'elaborazione di eventuali linee guida per il monitoraggio, ovvero
le autonomie che ne hanno pratica esperienza e che devono compierlo.
Più gravemente ancora, la mancata previsione dell'intesa richiesta
dall'art. 8 della legge n. 59 del 1997 costituisce una chiara ed
illegittima elusione dei vincoli posti dalla legge per gli atti di
indirizzo e coordinamento.
Con regolamento dunque il Governo si autoassegna poteri sulle
regioni e sulle province autonome di Trento e di Bolzano, e si
autoesonera persino dai vincoli e dalle modalità previste dalla
legge per l'esercizio di tali poteri|
È palese che solo una pronuncia di codesta ecc.ma Corte
costituzionale radicalmente demolitoria di tali poteri può riportare
i rapporti Stato-regioni nel giusto binario costituzionale.
7. - Illegittimità dell'art. 8, comma 5.
Nei commi da l a 4 l'art. 8 può considerarsi attuativo della
direttiva comunitaria. Il comma 1, in particolare, riproduce in
sostanza i divieti posti dall'art. 12 della direttiva, con
riferimento all'allegato IV (corrispondente all'allegato D del
regolamento): anche se, per vero, vi sono nel recepimento variazioni
delle quali non è chiaro il significato, quali la soppressione alle
lett. a), b) e c) del comma 1 del requisito del carattere
"deliberato" dell'azione proibita.
Si noti che i divieti non sono nella normativa statale assistiti da
sanzioni, e che non in tutti i casi si può supporre che sanzioni
previste in generale già esistano nell'ordinamento, Ma
l'impossibilità di disporre sanzioni è altra regola codificata per
l'attuazione regolamentare delle direttive (art. 4, comma 3, legge n.
86/1989), ed a questo limite il Governo si è attenuto. Rimane
comunque che i primi quattro commi sono annoverabili tra ciò che è
necessario disporre per operare il recepimento della direttiva.
Non così per il comma 5, con il quale di nuovo il Governo
autoinveste il "Ministero" di un potere di sovraordinazione rispetto
alle regioni e alle province autonome. Vi si dispone infatti che il
Ministero "in base alle informazioni raccolte" (|) promuova ricerche
o addirittura "indichi" le "misure necessarie per assicurare che le
catture o uccisioni accidentali non abbiano un significativo impatto
negativo sulle specie in questione".
Di nuovo, si tratta di un potere ministeriale arbitrario, o di un
anomalo ed atipico atto di indirizzo.
8. - Illegittimità dell'art. 10, commi 1 e 3.
Considerazioni simili richiede il comma 1 dell'art. 10, secondo il
quale "il Ministero dell'ambiente, sentiti per quanto di competenza
il Ministero per le politiche agricole e l'Istituto nazionale per la
fauna selvatica, qualora risulti necessario ... con proprio decreto
stabilisce adeguate misure affinchè il prelievo, nell'ambiente
naturale, degli esemplari delle specie di fauna e flora selvatiche di
cui all'allegato E, nonchè il loro sfruttamento, siano compatibili
con il mantenimento delle suddette specie in uno stato di
conservazione soddisfacente".
Si resta stupiti dalla disinvoltura (se non si vogliono usare più
forti parole) con cui nella sostanza il Ministero attraverso il
regolamento governativo si dota di poteri la cui intestazione al
Ministero non è in alcun modo disposta dalla normativa comunitaria,
poteri che violano il riparto costituzionale delle competenze, e che
per di più nel caso specifico sono totalmente generici nei
presupposti, nei contenuti e nei fini, violando lo stesso principio
di legalità. Il presupposto infatti è che l'intervento risulti
"necessario", il contenuto sono misure "adeguate", i fini uno stato
di conservazione "soddisfacente" della fauna selvatica: tutte
clausole indeterminate che alla fine rimettono qualunque intervento
alla pura discrezionalità del "Ministero".
L'arbitrarietà di tutto ciò è palese, e lo diviene ancor più
quando si esaminino le attribuzioni che tra l'altro il Ministero si
è autoassegnato, descritte dalle lettere da a) ad h). Esse infatti
rivelano che in tale modo si vorrebbero espropriare le autonomie
costituzionali e la provincia di Trento in particolare delle proprie
potestà di disciplina della materia appartenente alla propria
potestà primaria. Infatti le lettere da a) ad f) consentono al
Ministero diretti interventi di regolazione sia generale che locale,
mentre le rimanenti lettere attengono alle funzioni amministrative
della ricorrente provincia. Naturalmente, quello che qui si contesta
non sono i compiti regolativi ed amministrativi in quanto tali -
compiti la cui definizione rimonta all'art. 14 della direttiva - ma
la loro illegittima intestazione al Ministero; mentre si tratta dei
tipici compiti spettanti alla ricorrente provincia.
Più nascosta, ma non meno percepibile, è la parziale
illegittimità del comma 3 dello stesso articolo 10. In parte infatti
tale disposizione risulta realmente attuativa di quanto disposto
dall'art. 15 della direttiva comunitaria da attuare. In questi
limiti, la disposizione risulta dunque legittima.
Essa tuttavia diverge dalla disciplina comunitaria da un lato là
dove si riferisce alle specie dell'intero allegato E, mentre la
normativa comunitaria si riferisce alla sola lettera a) del
corrispondente allegato V, dall'altro là dove essa pone un divieto
incondizionato, mentre la normativa comunitaria fa scattare il
divieto solo al verificarsi dell'ipotesi contestualmente prevista.
Nè varrebbe obbiettare che, per principio consolidato e
generalmente ammesso, la normativa nazionale può disporre forme di
tutela più severe di quelle disposte dalla normativa comunitaria:
perchè ciò vale da una parte entro il consueto quadro dei rapporti
con la legge regionale (per cui in relazione alla potestà primaria
della ricorrente provincia potrebbe valere soltanto a titolo di
riforma economica e sociale, il che non è certo qui il caso),
dall'altra ciò vale appunto per il rapporto tra leggi, mentre è del
tutto precluso al regolamento statale di dettare limitazioni alla
legge regionale futura, o introdurre inesistenti limiti nella
legislazione regionale vigente se tali limitazioni non siano
strettamente necessarie al recepimento della normativa comunitaria.
9. - Illegittimità dell'art. 11.
L'art. 11 risulta particolarmente lesivo delle attribuzioni
provinciali in materia di caccia, ed è anch'esso, come le precedenti
disposizioni, completamente arbitrario.
Il comma 1 addirittura riserva al "Ministero dell'ambiente" -
sentite le solite connesse amministrazioni statali, e come sempre del
tutto ignorati i titolari delle competenze costituzionali| - i poteri
di deroga ai divieti generali: poteri di deroga che non solo non
possono essere intestati al Ministero per le ragioni più volte
esposte nel presente ricorso, ma che inoltre evidentemente
presuppongono valutazioni da compiersi in concreto ed in sede locale,
e la cui spettanza al livello locale viene considerata pacifica e
normale anche da parte delle istituzioni comunitarie.
D'altronde, la stessa direttiva fa obbligo agli Stati membri di
comunicare tra l'altro, nella relazione biennale prevista dall'art.
16, "l'autorità abilitata a dichiarare e a controllare che le
condizioni richieste sono soddisfatte e a decidere quali mezzi,
strutture o metodi possono essere utilizzati, entro quali limiti e da
quali servizi e quali sono gli addetti all'esecuzione" (comma 3,
lett. d): e il regolamento qui impugnato ripete pedissequamente tale
disposizione, con una ripetizione che risulta alquanto strana dal
momento che il Ministero non potrebbe che indicare "se stesso".
Il comma 2 dell'art. 11 riprende la disciplina di cui all'art. 15
della direttiva, ma la aggrava nella misura in cui la estende alle
specie di cui all'allegato F, mentre la direttiva riferisce i divieti
alle specie di cui al proprio allegato V, corrispondente all'allegato
E del regolamento. Vanno dunque richiamate sul punto le
argomentazioni già svolte in relazione all'art 10, comma 3.
Il comma 3 dell'art. 11 risulta legittimo se esplicitativo del
ruolo comunque spettante al Ministero di tenere i rapporti generali
con le istituzioni comunitarie e di trasmettere le informazioni
richieste, mentre sarebbe anch'esso illegittimo se inteso come fonte
di autonomi poteri decisori.
10. - Illegittimità dell'art. 12.
Anche l'art. 12 prevede ai commi 1 e 2 poteri ministeriali, che
risultano illegittimi in quanto eccedano quelli già previsti dalla
legislazione statale vigente e siano rivolti a creare una
subordinazione delle regioni e province autonome a poteri statali.
Va infatti considerato che i poteri ministeriali di autorizzazione
di cui all'art. 20 della legge n. 157 del 1992 riguardano soltanto le
ditte importatrici e soltanto le importazioni dall'estero. In ogni
caso il recepimento della direttiva non può comportare una
subordinazione della ricorrente provincia ad un potere di
autorizzazione del Ministero.
Il comma 3 dello stesso articolo disciplina l'introduzione di
specie non locali subordinandola alla stessa autorizzazione di cui al
comma 2, e comunque in termini restrittivi rispetto a quanto
stabilito dall'art. 22 della direttiva.
11. - Illegittimità dell'art. 15.
L'art. 15 del regolamento impugnato dispone che "il Corpo forestale
dello Stato, nell'ambito delle attribuzioni ad esso assegnate
dall'art. 8, comma 4, della legge 8 luglio 1986, n. 349, e dall'art.
21 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, esercita le azioni di
sorveglianza connesse all'applicazione del presente regolamento".
Per vero, non è chiaro se tale disposizione sia applicabile alla
ricorrente provincia o meno. In premessa, infatti, al penultimo
"considerato" si fa espressamente salvo "quanto diversamente disposto
per le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e
di Bolzano".
Tale "salvezza" non è tuttavia ripresa nel corpo dell'articolato,
ed in particolare all'art. 15. Non può dunque non farsi qui in via
cautelativa espressa impugnazione anche di tale disposizione, in
quanto estenda i compiti del Corpo forestale dello Stato oltre quelli
già disposti dalla legislazione vigente: venendo così ad incidere
le competenze amministrative della ricorrente provincia sia in
relazione alla generalità delle aree protette sia in relazione al
Parco nazionale dello Stelvio ed alla sua peculiare disciplina.
12. - Illegittimità dell'art. 16.
L'art. 16 non è qui in contestazione nella parte in cui, recependo
la direttiva comunitaria, la trasforma in normativa interna. Non è
perciò qui contestato il comma 1 relativamente agli allegati da A ad
F. L'allegato G non ha invece, a quel che pare, corrispondenza alcuna
con gli allegati della direttiva, e costituisce perciò normativa non
necessaria alla sua attuazione. Per quanto già detto, dunque, è
illegittimo ed è invasivo delle attribuzioni provinciali disporre i
relativi vincoli nella forma del regolamento del Governo.
Il comma 2 istituisce un potere regolamentare permanente di
recepimento di future modifiche agli allegati della direttiva, che ad
avviso della ricorrente provincia non può dirsi compreso nel potere
regolamentare disposto dalla legge comunitaria del 1994, n, 146. Si
tratta dunque di un potere regolamentare previsto da una fonte
regolamentare in materia di competenza provinciale, e pertanto di un
potere illegittimo ed invasivo.
A maggiore ragione esso sarebbe illegittimo ed invasivo in quanto
lo si ritenesse comprensivo anche di un potere di modifica
indipendente da variazioni nei corrispondenti allegati della
direttiva comunitaria: come d'altronde è inevitabile dal momento
che tra gli allegati del regolamento uno non presenta alcun elemento
di corrispondenza.

Tutto ciò premesso, la ricorrente provincia autonoma di Trento
come sopra rappresentata e difesa chiede voglia, l'eccellentissima
Corte costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato di dettare
con il d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, una disciplina vincolante ed
istitutiva di poteri sovraordinati di autorità centrali dello Stato,
destinata ad operare anche in relazione alla provincia autonoma di
Trento, nonchè conseguentemente annullare il predetto regolamento
nella parte in cui contiene tale disciplina, e segnatamente nelle
disposizioni ed articoli qui impugnati.
Padova-Roma, addì 20 dicembre 1997
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
98C0003