Serie Generale n. 161 del 27-6-2020
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
CORTE DEI CONTI
CORTE DEI CONTI
DELIBERA 19 maggio 2020
Linee guida e relativo questionario per gli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali per l'attuazione dell'articolo 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Rendiconto della gestione 2019. (Delibera n. 9/SEZAUT/2020/INPR). (20A03342) (GU Serie Generale n.161 del 27-06-2020)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione delle autonomie

Nell'adunanza del 19 maggio 2020;
Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Vista la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1;
Vista la legge 24 dicembre 2012, n. 243;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il
testo unico delle leggi sugli enti locali (TUEL) e successive
modificazioni, ed in particolare l'art. 148-bis, del TUEL, così come
introdotto dalla lettera e), del comma 1 dell'art. 3, decreto-legge
10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n.
213;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l'art. 7,
commi 7 e 8;
Vista la legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il
2006) ed in particolare l'art. 1, commi 166 e seguenti;
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 recante
«Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42», corretto ed integrato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n.
126;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla
legge 7 dicembre 2012, n. 213 e successive modificazioni, recante
«Disposizioni in materia di gestione finanziaria e di funzionamento
degli enti territoriali e locali, nonchè ulteriori disposizioni in
favore delle aree colpite dal sisma del maggio 2012»;
Vista la legge 7 agosto 2016, n. 160, di conversione del
decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113, recante «Misure finanziarie per
gli enti territoriali e il territorio»;
Vista la legge 30 dicembre 2018, n. 145, recante le disposizioni
per la formazione del bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021;
Vista la legge 27 dicembre 2019, n. 160, recante le disposizioni
per la formazione del bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022;
Visto il decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, recante «Misure di
potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno
economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19» ed in particolare l'art. 107, comma 1,
come modificato dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, che ha rinviato al
30 giugno 2020, il termine per l'approvazione del rendiconto 2019;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato dalle sezioni riunite con
la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000, e successive modificazioni
ed integrazioni;
Viste le note del presidente della sezione delle autonomie,
preposto alla funzione di coordinamento, con le quali le bozze delle
linee guida e del questionario, relative al rendiconto dell'esercizio
2019 sono state trasmesse ai presidenti dell'ANCI e dell'UPI ed al
Consiglio nazionale dei dottori commercialisti ed esperti contabili;
Esaminate le valutazioni rappresentate dal Consiglio nazionale dei
dottori commercialisti ed esperti contabili, con nota n. 4640 del 17
aprile 2020, acquisita con protocollo n. 267/2020, dall'ANCI - IFEL,
settore finanza locale, con nota del 20 aprile 2020, acquisita con
protocollo n. 231/2020 e dall'UPI, con nota n. 185, del 20 aprile
2020, acquisita con protocollo n. 221/2020;
Vista la nota del presidente della Corte dei conti n. 299 del 12
maggio 2020 di convocazione della sezione delle autonomie per
l'adunanza odierna;
Udito il relatore, consigliere Valeria Franchi;

Delibera:

di approvare gli uniti documenti, che costituiscono parte integrante
della presente deliberazione, riguardanti le «Linee guida e il
questionario», cui devono attenersi, ai sensi dell'art. 1, commi 166
e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria
per il 2006), richiamato dall'art. 1, comma 3, decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
dicembre 2012, n. 213, gli organi di revisione economico-finanziaria
degli enti locali nella predisposizione della relazione sul
rendiconto dell'esercizio 2019.
La presente deliberazione sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Così deliberato in Roma nell'adunanza del 19 maggio 2020.

Il presidente: Buscema

Il relatore: Franchi

Depositata in segreteria il 28 maggio 2020.

Il dirigente: Prozzo

Allegato

Linee guida e relativo questionario per gli organi di revisione
economico-finanziaria degli enti locali per l'attuazione dell'art.
1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266.
rendiconto della gestione 2019.

1. Le linee guida, che accompagnano il questionario finalizzato
alla predisposizione delle relazioni sul bilancio consuntivo degli
enti locali che gli organi di revisione economico-finanziaria devono
inviare alle sezioni regionali di controllo, costituiscono uno
strumento essenziale delle verifiche sul rispetto dell'equilibrio di
bilancio, dei vincoli di finanza pubblica e della sostenibilità
dell'indebitamento da parte di comuni, province e città
metropolitane.
Le linee guida e l'annesso questionario, rappresentano un
riferimento per le attività di controllo demandate ai collegi dei
revisori dei conti degli enti locali, nell'ottica di una proficua
collaborazione tra la Corte e le istituzioni territoriali, nonchè di
una più efficace e sinergica cooperazione tra gli organi preposti al
controllo interno ed esterno. Le indicazioni si rivolgono anche alle
sezioni regionali di controllo - comprese quelle delle regioni a
statuto speciale e delle due Province autonome di Trento e di Bolzano
- per le analisi di loro competenza. I criteri di orientamento
forniti tendono a realizzare l'uniformità dei comportamenti per
assicurare l'unitarietà d'indirizzo nell'esercizio delle funzioni
attribuite alla Corte.
Per rendere coerente lo schema di relazione annuale resa
dall'organo di revisione, ai fini del parere prescritto dall'art. 239
del TUEL, sulla proposta di deliberazione dell'ente con i contenuti
del presente strumento conoscitivo, sin dai precedenti questionari,
è stata realizzata una maggiore sinergia tra il controllo interno
delle amministrazioni locali e i controlli esterni della Corte,
rinforzando la garanzia della sana e corretta gestione finanziaria
pubblica. In tal senso è proseguita l'interlocuzione, avviata con i
rappresentanti del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e
degli esperti contabili (Cndcec), nonchè con i rappresentanti di
Anci ed Upi, al fine di individuare spazi di semplificazione. A tale
adempimento è tenuto l'organo di revisione economico-finanziario sia
nei confronti dell'organo di indirizzo politico dell'ente, sia
nell'assolvimento dei compiti di collaborazione e raccordo operativo
ai fini dell'esercizio dei controlli intestati alla magistratura
contabile.
Resta, comunque, ferma la distinzione tra la relazione che
l'organo di revisione deve inviare alle sezioni regionali di
controllo ex art. 1, comma 166 e seguenti, della legge 23 dicembre
2005, n. 266 e quella che gli stessi revisori trasmettono ai Consigli
degli enti di competenza ai sensi dell'art. 239, comma 1, del testo
unico n. 267/2000, tanto per il profilo procedimentale che per quello
sostanziale.
Nel nuovo sistema dei controlli interni, delineato dal
decreto-legge n. 174/2012, è attribuita all'organo di revisione una
funzione, anche, a tutela di interessi generali dello Stato
ordinamento, infatti, il revisore dell'ente è titolare degli
obblighi e delle responsabilità connessi alla funzione, non solo
nell'interesse dell'ente locale affidatario, ma con riferimento a un
più ampio interesse pubblico alla sana e corretta gestione.
Gli organi di revisione contabile vigilano costantemente sul
rispetto dei principi contabili del decreto legislativo n. 118/2011,
tenendo anche conto degli indirizzi interpretativi forniti dalla
sezione delle autonomie in materia di contabilità armonizzata,
inoltre, in una prospettiva estesa ai risultati della gestione,
spetta agli stessi esprimere anche valutazioni in ordine
all'efficacia delle politiche adottate ed alla qualità dei servizi
resi dagli enti controllati, ponendo a raffronto i risultati
conseguiti con gli obiettivi programmatici originariamente dagli
stessi definiti.
L'adempimento da parte degli enti degli obblighi di natura
informativa è di supporto indispensabile allo svolgimento dei
controlli e per le inadempienze di particolare gravità (art. 141 del
TUEL), sono previste misure sanzionatorie dall'art. 9, comma
1-quinquies del decreto-legge n. 113/2016. È altresì rilevante la
correttezza e la tempestività dei flussi informativi che
confluiscono nella BDAP e nelle altre banche dati pubbliche: si
tratta, infatti, non già di meri adempimenti statistici, ma di
strumenti di monitoraggio e controllo ai fini del coordinamento della
finanza pubblica, atteso che le informazioni ivi presenti sono alla
base delle decisioni di politica finanziaria. L'obiettivo cui si deve
tendere nella prospettiva dell'amministrazione digitale è la piena
conformità dei dati inseriti nelle banche dati con i documenti,
prodotti dai software gestionali dei singoli enti, che sono oggetto
di approvazione da parte degli organi di governo e consiliari.
A tal fine - ed in vista del compiuto svolgimento da parte delle
sezioni regionali dei prescritti controlli - è compito dell'organo
di revisione verificare la coerenza tra i dati attestati nel
rendiconto approvato dal Consiglio dell'ente con quelli indicati nel
questionario annesso alle presenti linee guida nonchè con gli
omologhi dati trasmessi alla BDAP.
1.2. I controlli sui bilanci degli enti locali hanno assunto
progressivamente caratteri di maggiore cogenza nei confronti dei
destinatari, proprio per prevenire o contrastare gestioni contabili
non corrette, suscettibili di alterare l'equilibrio del bilancio
(art. 81 della Costituzione) e di riverberare tali disfunzioni sul
conto consolidato delle pubbliche amministrazioni, vanificando
conseguentemente la funzione di coordinamento dello Stato finalizzata
al rispetto degli obblighi comunitari. (cfr. ex plurimis: Corte
costituzionale, sentenze n. 60 del 2013, n. 155/2015 e n. 188/2016).
Le linee guida ed il questionario costituiscono un supporto
operativo fondamentale anche per le sezioni regionali di controllo
nelle verifiche che, per espresso disposto normativo, sono dirette a
rappresentare - agli organi elettivi degli enti controllati - la
reale ed effettiva situazione finanziaria o le gravi irregolarità
riscontrate nella gestione dell'ente.
Gli esiti del controllo sono di supporto alle decisioni che gli
organi di governo dell'ente ritengano responsabilmente di assumere e,
per tale motivo, si pongono in una prospettiva dinamica, in grado di
finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo alla
adozione di effettive misure correttive funzionali a garantire il
rispetto complessivo degli equilibri di bilancio (Corte
costituzionale, sentenze n. 198 del 2012, n. 179 del 2007 e n. 267
del 2006).
L'attività svolta dalle sezioni regionali, in sinergia con
quella di revisione contabile, costituisce un indispensabile supporto
informativo per un'adeguata e completa rappresentazione dei profili
gestionali di maggior rilievo (efficacia della spesa, livello di
realizzazione delle politiche di settore, rischi connessi alle
gestioni in disavanzo, misure correttive da adottare). Detta
attività, oltre ad assicurare le verifiche sulla correttezza formale
della gestione delle risorse pubbliche, può spingersi alla verifica
degli esiti effettivi dell'azione amministrativa, anche a livello
aggregato, ponendo a confronto i risultati conseguiti con gli
obiettivi programmatici originariamente stabiliti.
2. Il monitoraggio del processo di armonizzazione dei sistemi
contabili degli enti territoriali e dei loro organismi partecipati,
resta ancora di centrale interesse, in quanto la leggibilità e
confrontabilità dei bilanci pubblici, nonchè l'attendibilità dei
sottostanti conti finanziari, economici e patrimoniali, condiziona la
corretta valutazione degli andamenti della finanza territoriale, i
cui esiti si riflettono sui conti pubblici nazionali.
Risulta, inoltre, essenziale il rispetto dei termini di legge per
l'approvazione del rendiconto e delle raccomandazioni contenute nelle
precedenti linee di indirizzo e/o guida che, in relazione al
rendiconto dell'esercizio finanziario 2019, trovano il loro
presupposto necessario nelle «Linee guida» e nel «Questionario» che
la sezione ha emanato per il bilancio di previsione 2019-2021
(deliberazione n. 19/SEZAUT/2019/INPR).
Meritano particolare attenzione il principio di continuità del
bilancio e il concetto della prospettiva dinamica dell'equilibrio di
bilancio, tra loro inscindibilmente connessi.
Il principio di continuità di bilancio è una specificazione del
principio dell'equilibrio tendenziale per inquadrare, in modo
strutturale e pluriennale, la stabilità dei bilanci preventivi e
successivi. Il concetto di prospettiva dinamica dell'equilibrio di
bilancio, già individuato dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale come precetto dinamico della gestione finanziaria (ex
plurimis, sentenze n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966),
consiste nella continua ricerca di un armonico e simmetrico
bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il
perseguimento delle finalità pubbliche ed impone all'amministrazione
un impegno non circoscritto al solo momento dell'approvazione del
bilancio, ma esteso a tutte le situazioni in cui tale equilibrio
venga a mancare per eventi sopravvenuti.
Nella evoluzione normativa, sia a fini di gestione che di
controllo, si impone una visione unitaria e dinamica dei documenti
contabili all'interno del ciclo di bilancio dell'ente, ove ogni
elemento è, ad un tempo, il presupposto dell'elemento successivo e
la conseguenza di quello precedente. Ne consegue che il principio
dell'equilibrio di bilancio non corrisponde ad un formale pareggio
contabile, essendo intrinsecamente collegato alla continua ricerca di
una stabilità economica di media e lunga durata (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 18 del 2019) e che la visione «dinamica»
di quest'ultimo deve necessariamente combinarsi sia con il «principio
di continuità degli esercizi finanziari, per effetto del quale ogni
determinazione infedele del risultato di amministrazione si riverbera
a cascata sugli esercizi successivi» (Corte costituzionale, sentenze
n. 155 del 2015, n. 188 del 2016, n. 89 del 2017 e n. 49 del 2018),
sia con la corretta applicazione dei principi contabili della
coerenza, della continuità e della costanza e dell'equilibrio di
bilancio (p.c. numeri: 10, 11 e 15, allegato 1 al decreto legislativo
n. 118/2011) la cui verifica non può prescindere da una valutazione
unitaria di tutto il ciclo di bilancio.
2.1. La necessità del rispetto di tutti i termini di legge per
l'intero procedimento del ciclo di bilancio, è ineludibile e va
ribadita con riferimento ai termini per l'approvazione del
rendiconto, adempimento che costituisce obiettivo prioritario
nell'ottica della verifica della regolarità delle gestioni. La
rendicontazione, infatti, in parallelo alla tempestiva programmazione
delle politiche di bilancio, rappresenta non solo la certificazione
dei risultati dell'esercizio trascorso, ma anche il presupposto per
gli eventuali interventi di variazione delle previsioni del bilancio
in corso di gestione.
Nella rendicontazione deve essere garantita la puntuale
rilevazione delle spese liquidabili, secondo i criteri espressi al
punto 6.1. del principio contabile 4/2 della contabilità
finanziaria, tenendo conto che la determinazione della somma da
pagare (cioè la liquidazione o liquidabilita') deve essere fatta,
determinata e registrata quando l'obbligazione diviene effettivamente
esigibile. La mancanza di una corretta determinazione delle spese
liquidabili preclude la correttezza e veridicità della
determinazione dei debiti dell'ente al 31 dicembre, con le
conseguenti alterazioni dei risultati di gestione, di amministrazione
e di quelli dipendenti dal computo degli impegni.
3. Ai fini delle verifiche sui rendiconti per l'esercizio 2019,
va considerato che il rendiconto della gestione costituisce veicolo
di informazioni comparative e strumento di verifica dei valori della
previsione e programmazione definitiva alla luce dei risultati
concreti conseguiti, in grado di evidenziare gli eventuali
scostamenti e di renderne intellegibili le ragioni. La
rendicontazione, pertanto, certifica i risultati dell'esercizio
trascorso e, nel contempo, si pone come presupposto per gli eventuali
interventi di variazione delle previsioni del bilancio in corso di
gestione.
Sebbene collocate all'interno di un quadro normativo complesso e
caratterizzato da una certa fluidità delle disposizioni, le linee
guida ed il questionario proseguono nel percorso di semplificazione,
snellimento e razionalizzazione delle attività di controllo da tempo
intrapreso dalla sezione delle autonomie. Nella definizione del
questionario sono stati effettuati gli aggiornamenti e le
integrazioni necessarie in ragione degli interventi normativi e
giurisprudenziali sopravvenuti nel corso del 2019, che hanno avuto un
impatto immediato sulla gestione degli enti ed è stato conservato,
per quanto possibile, l'impianto dello scorso anno mantenendo la
struttura in tre sezioni, oltre l'appendice per gli enti colpiti da
eventi sismici.
Delle numerose novità legislative intervenute nel 2019 (legge di
bilancio: n. 145/2018; correttivo dei principi contabili applicati:
decreto ministeriale del Ministero dell'economia e delle finanze del
1° marzo 2019; decreto semplificazioni: decreto-legge n. 135/2018,
convertito dalla legge n. 12/2019, in particolare: art. 4 e art.
11-bis, comma 4) hanno già dato conto le linee guida che hanno
accompagnato il questionario sul bilancio di previsione 2019-2021,
emesse con la deliberazione n. 19/SEZAUT/2019/INPR.
In tale sede sono stati, anche, forniti i primi orientamenti
operativi, del complesso quadro normativo, in chiave interpretativa
prospettica essendo le considerazioni svolte rivolte alla fase
previsionale del ciclo di bilancio.
Le linee guida ed il questionario per il rendiconto devono avere
un contenuto ulteriore, in quanto dettano i criteri interpretativi
essenziali per valutare come le novelle legislative intervenute siano
state effettivamente attuate, dai singoli enti, nella fase
gestionale, e con quali risultati. A tal proposito, in continuità
con le indicazioni e le raccomandazioni rese, in occasione delle
anzidette linee guida, oggetto di particolare attenzione è stata:
l'analisi della nuova regola fiscale concernente la verifica
della situazione di equilibrio (art. 1, commi 819-826, legge di
bilancio 2019) e il libero utilizzo degli avanzi di amministrazione,
con specifico riguardo alle condizioni e ai limiti che regolano
l'applicazione dell'avanzo per gli enti in disavanzo (art. 1, commi
897-900, legge di bilancio 2019);
la verifica della corretta e congrua programmazione delle
risorse in sede previsionale, con particolare riferimento
all'applicazione pratica delle novità intervenute in tema di
prenotazione/costituzione del Fondo pluriennale vincolato (art. 1,
commi 909-911, legge di bilancio 2019), fin dall'avvio della fase
della progettazione, nonchè delle varie misure di semplificazione e
flessibilità dei bilanci, aventi ad oggetto deroghe al progressivo,
prestabilito, incremento dell'accantonamento al Fondo crediti di
dubbia esigibilità (commi 1015-1018);
l'analisi degli effetti sulla gestione dello stralcio dei
crediti fino a 1.000 euro automaticamente annullati per legge e la
definizione agevolata dei ruoli e delle ingiunzioni di pagamento
(decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, convertito dalla legge 17
dicembre 2018, n. 136; decreto-legge n. 34/2019 convertito in legge
n. 58/2019) ed alle modalità di rientro dall'eventuale disavanzo
conseguente;
l'analisi dell'utilizzo dei proventi da alienazione dei beni
patrimoniali per il pagamento delle rate di mutuo (art. 11-bis, comma
4, decreto-legge n. 135/2018);
la verifica dell'utilizzo delle nuove fattispecie di
anticipazioni di liquidità di cui ai commi da 849 a 858, legge di
bilancio 2019 (pagamento dei debiti certi, liquidi ed esigibili
maturati alla data del 31 dicembre 2018, relativi a somministrazioni,
forniture, appalti e a obbligazioni per prestazioni professionali)
alla luce anche delle intervenute modifiche al principio contabile
applicato 4/2 concernenti la diversa contabilizzazione delle
anticipazioni di liquidità annuali da restituire entro l'esercizio,
rispetto a quelle pluriennali;
la verifica dell'avvenuto rispetto della disciplina in tema di
tempestività dei pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni,
alla luce del complesso sistema di premi e sanzioni, per gli enti
interessati, di cui all' art. 1, commi 1015, 1016 e 1017, della legge
n. 145/2018.
4. Il questionario, allegato alle presenti linee-guida, declina i
principali adempimenti posti dall'ordinamento contabile a garanzia
della regolarità delle gestioni e i più importanti dati contabili
rappresentativi della sana gestione. Si sottolinea la rilevanza di
alcuni istituti contabili rilevanti nella costruzione dei bilanci e,
dunque, dei loro effetti che spesso non sono limitati alla competenza
di un solo esercizio.
Nella valutazione di sintesi da operare a consuntivo, si dovrà
prestare attenzione al complesso di misure che, da un lato, hanno
attenuato la rigidità dei bilanci, per favorire fluidità alla
manovra e stimolare azioni a sostegno dello sviluppo economico
sociale ma, dall'altro, hanno anche imposto maggiore impegno per
tutti i profili di responsabilità a livello politico e
amministrativo.
Si dovrà tener conto, anche, del decreto ministeriale 1° agosto
2019 recante «Aggiornamento degli allegati al decreto legislativo n.
118 del 2011» (undicesimo correttivo), che ha articolato il risultato
finale di competenza, che ogni ente territoriale deve dimostrare di
aver conseguito al termine dell'esercizio (art. 1, comma 821, della
legge di bilancio 2019), in tre distinti equilibri («risultato di
competenza», «equilibrio di bilancio» ed «equilibrio complessivo»),
modificando, di conseguenza, i prospetti del quadro generale
riassuntivo e dell'equilibrio di bilancio allegati al rendiconto,
facendo concorrere al relativo conseguimento anche gli stanziamenti,
iscritti nel bilancio di competenza dell'esercizio, a titolo di
accantonamenti e vincoli. Si ricorda che gli aggiornamenti allo
schema del rendiconto, di cui all'allegato 10 al decreto legislativo
23 giugno 2011, n. 118, si applicano a decorrere dal rendiconto 2019.
5. Un tema di fondo, che investe anche le analisi a consuntivo,
riguarda l'attendibilità degli esiti, la cui valutazione deve
ispirarsi a principi di ragionevolezza e proporzionalità, ammettendo
una percentuale di tolleranza d'errore, nelle previsioni, secondo il
postulato della significatività e rilevanza (Post. numeri: 49-52),
affinchè non sia di portata tale «da avere un effetto rilevante sui
dati del sistema di bilancio e sul loro significato per i
destinatari» (Corte dei conti SSRR in speciale composizione sentenza
n. 25/2016/EL).
Il criterio dell'affidabilità garantisce la regolarità degli
atti presupposti dei procedimenti di spesa seguiti dalle
amministrazioni; quello della veridicità rappresenta la conformità
delle scritture contabili alle sottostanti operazioni finanziarie e,
soprattutto, la corrispondenza delle scritture a poste effettive;
infine, i criteri della chiarezza e della pubblicità del bilancio
garantiscono che tutti i cittadini possano venire a conoscenza delle
scritture contabili (sentenza n. 138 del 2013).
Ciò vale anche e soprattutto per gli elementi aggregati e le
poste accantonate destinate e vincolate, per il calcolo al termine
dell'esercizio, da cui può derivare la lesione della «efficacia di
diritto sostanziale che il rendiconto riveste in riferimento ai
risultati dai quali scaturisce la gestione finanziaria successiva
...» (Corte costituzionale, sentenza n. 49/2018).
I principi contabili richiamano l'attenzione specifica
dell'organo di revisione sull'esigenza di una imprescindibile
affidabilità delle poste, richiedendo l'attestazione della loro
congruità e, in particolare, di quelle accantonate (in passato più
volte oggetto di specifico richiamo: ad esempio, si è sottolineato
che «nel caso del "fondo contenziosi" è richiesto, pertanto, un
monitoraggio costante della sua formazione e della relativa
adeguatezza per affrontare tempestivamente le posizioni debitorie
fuori bilancio che si possono determinare a seguito degli esiti del
giudizio. Le valutazioni devono riguardare in modo particolare
l'incidenza che il contenzioso in essere può avere sugli equilibri
attuali e futuri del bilancio e della gestione e sulla capacità da
parte dell'ente di fare fronte agli oneri che potrebbero insorgere
dagli esiti dei giudizi in corso» (Sezione delle autonomie della
Corte dei conti, deliberazione n. 9/2016).
6. Altro tema cruciale riguarda la rilevazione della presenza di
indici di squilibrio che sono riferibili, tra l'altro, ai seguenti
indicatori:
a) ripetuto utilizzo dell'anticipazione di tesoreria;
b) disequilibrio consolidato della parte corrente del bilancio.
In questo quadro, occorre ricordare che, l'indicazione normativa
dei parametri di deficitarietà (DM Interno 28 dicembre 2018)
consente d'individuare agevolmente gli enti più esposti al rischio.
Tuttavia, al fine di non gravare di adempimenti ridondanti gli
uffici, l'osservatorio ha estrapolato otto indicatori (in luogo dei
dieci precedenti) dal Piano degli indicatori che gli enti già
predispongono ai sensi dell'art. 18-bis del decreto
sull'armonizzazione dei bilanci degli enti locali (decreto
legislativo n. 118/2011).
L'applicazione dei nuovi parametri decorre dal 2019, con
riferimento alla data di scadenza per l'approvazione dei documenti di
bilancio e, pertanto, a partire dagli adempimenti relativi al
rendiconto della gestione 2018 e, per l'appunto, con il bilancio di
previsione 2020/2022. L'attenzione si focalizza sui seguenti
elementi: incidenza delle spese rigide sulle entrate correnti,
incidenza degli incassi delle entrate proprie sul totale delle
previsioni definitive di bilancio di parte corrente, ricorso
all'istituto dell'anticipazione di cassa, sostenibilità
dell'indebitamento, sostenibilità dell'eventuale disavanzo a carico
del singolo esercizio contabile, incidenza degli eventuali debiti
fuori bilancio riconosciuti ai sensi dell'art. 194 del TUEL,
rilevanza degli eventuali debiti fuori bilancio in corso di formale
riconoscimento, effettiva capacità di riscossione delle entrate
complessive afferenti il bilancio dell'ente. Il sistema parametrale,
proposto dal decreto ministeriale 28 dicembre 2018, ha come elementi
essenziali l'analisi della capacità di riscossione,
dell'indebitamento (finanziario, emerso, in corso di emersione,
improprio), del disavanzo e della rigidità della spesa. Secondo il
Ministero dell'interno, rispetto al previgente sistema parametrale, i
nuovi parametri dovrebbero presentare una maggiore capacità di
individuare i comuni con gravi squilibri di bilancio e nelle fasce
demografiche superiori ai 60.000 abitanti.
Oltre alle sopra indicate criticità, la giurisprudenza delle
sezioni di controllo ha formulato una serie di criteri campionari
volti a individuare le ipotesi di maggior rischio per la tenuta degli
equilibri (Sezione Emilia-Romagna, deliberazione n. 43/2019/INPR):
1) fondo cassa pro-capite al 31 dicembre 2017 minore del dato
medio e differenza tra i residui attivi e il fondo crediti di dubbia
esigibilità, in rapporto ai residui passivi, maggiore del 140%;
2) fondo pluriennale vincolato in conto capitale uguale a zero
o non valorizzato;
3) fondo crediti di dubbia esigibilità uguale a zero o non
valorizzato;
4) fondo anticipazioni liquidità maggiore di zero;
5) parte disponibile del risultato di amministrazione minore o
uguale a zero o non valorizzata;
6) mancato rispetto pareggio di bilancio nell'esercizio
precedente;
7) enti inadempienti all'invio dei dati alla banca dati BDAP.
La verifica incrociata dei suddetti indicatori potrà fornire
utili indicazioni nel disvelare situazioni critiche nella tenuta
degli equilibri non rilevabili prima facie dalle scritture.
Da ultimo ed in tale contesto deve sottolinearsi come le presenti
linee guida intervengano nel pieno dell'emergenza epidemiologica e
come, in considerazione di ciò, siano stati assunti dal Governo, da
ultimo con il decreto 17 marzo 2020, n. 18, convertito in legge 24
aprile 2020, n. 27, numerosi provvedimenti volti ad alleggerire,
mediante rinvii e sospensioni, gli adempimenti a carico dei cittadini
e degli enti: in questa prospettiva non appare superfluo richiamare
gli enti ad una attenta valutazione dell'incidenza di siffatti
provvedimenti sulla gestione finanziaria - in vista dell'adozione, in
sede di chiusura del rendiconto 2019 i cui termini sono stati, come
noto, prorogati - di opportune misure prudenziali.
Nell'ottica di un equo contemperamento, tra le finalità degli
anzidetti provvedimenti e l'esigenza di perseguimento, nonchè il
mantenimento degli equilibri, anche prospettici, di bilancio,
fondamentale si appalesa il ruolo dell'organo di revisione ed il
confronto sinergico tra tutti i soggetti cui l'ordinamento contabile
intesta, a detti fini, specifiche funzioni di garanzia.
7. Lo schema di relazione sul rendiconto degli enti locali per
l'esercizio 2019 è strutturato in un questionario a risposta
sintetica da compilare on-line mediante l'applicativo Con.Te.
(Contabilità territoriale), organizzato in due parti, a cui si
accompagna l'appendice per gli enti c.d. «terremotati» e una sezione
denominata «Note» in cui è possibile inserire, ad integrazione della
relazione, elementi informativi aggiuntivi di carattere generale,
commenti o altri dettagli informativi riferiti a specifici quesiti.
Anche al fine di permettere la comparabilità nel tempo dei dati
acquisiti, la struttura del questionario è stata mantenuta conforme
a quella dell'esercizio precedente, nell'ambito della quale le
domande e i quadri contabili vengono modificati in coerenza con le
novità nel frattempo intervenute.
Il sistema del questionario è distinto in due macro-funzioni: la
parte «quesiti», dedicata alle informazioni di carattere
essenzialmente testuale, compilabile mediante fogli di lavoro, e la
parte «quadri contabili», dedicata all'acquisizione di dati numerici,
sviluppata per consentire la successiva gestione ed elaborazione
degli stessi da parte del sistema informativo.
Quindi lo schema di relazione-questionario presenta una parte
«fissa», contenente «quadri contabili» destinati ad alimentare la
predetta banca dati, affiancata da una parte «variabile», recante
«quesiti» relativi a informazioni di carattere qualitativo su profili
gestionali potenzialmente idonei ad incidere sulla sana gestione
economico-finanziaria dell'ente.
I quadri contabili conservati all'interno dell'apposita parte II,
sezioni da I a III, sono relativi a dati non desumibili direttamente
dagli schemi di bilancio armonizzato, ma attinenti a profili di
particolare rilievo della gestione degli enti locali, di cui si
ritiene necessaria l'acquisizione.
Nella consueta ottica di semplificazione e razionalizzazione dei
questionari finalizzata ad alleggerire l'onere informativo, anche per
l'esercizio in esame non sono richiesti i dati quantitativi del
personale, le informazioni generali sul rispetto dei saldi di finanza
pubblica ed i dati di natura contabile sugli organismi partecipati.
Ciò in quanto gli stessi sono altrimenti reperibili e/o acquisibili,
tramite rispettivamente: il Sistema conoscitivo del personale
dipendente dalle amministrazioni pubbliche - SICO, la banca dati
della Ragioneria generale dello Stato - IGEPA e l'applicativo
«Partecipazioni» del Dipartimento del Tesoro.
Per gli enti colpiti da eventi sismici, in ragione della
specifica analisi agli stessi dedicata, è presente una sezione ad
hoc del questionario. In ogni caso, come già evidenziato, le sezioni
regionali di controllo potranno effettuare tutte le necessarie
integrazioni istruttorie, laddove i canali informativi sopra
richiamati non siano adeguatamente alimentati dagli enti e quando ne
ravvisino la necessità per il compiuto esercizio delle proprie
competenze.
8. A livello operativo, per procedere alla compilazione della
relazione-questionario occorre entrare nel sito della Corte dei
conti, area Servizi on-line, selezionare il link «Controllo e
Referto» e, successivamente, selezionare il sistema FITNET per poi
accedere al sistema Con.Te.
Per gli utenti sprovvisti di credenziali di accesso sarà
necessario eseguire prima la registrazione sul portale «SOLE».
Quindi, dopo avere effettuato la registrazione per il profilo di
pertinenza e ottenute, via e-mail, user-id e password, sarà
possibile entrare su Con.Te.
All'interno del sistema Con.Te. saranno fornite le indicazioni
necessarie per ottenere supporto ed assistenza tecnica sull'utilizzo
dei sistemi.
Occorre, altresì, evidenziare che, per esigenze legate allo
sviluppo del software, la relazione-questionario disponibile on-line
potrà mostrare talune differenze di carattere meramente formale
rispetto alla versione pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.
Come di consueto, questa sezione comunicherà la data dalla quale
sarà resa disponibile agli utenti la versione on-line.

QUESTIONARIO PER GLI ORGANI DI REVISIONE
ECONOMICOFINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI PER L'ATTUAZIONE
DELL'ART. 1, COMMI 166 E SEGUENTI DELLA LEGGE 23 DICEMBRE 2005,
N. 266, RENDICONTO DELLA GESTIONE 2019

Parte di provvedimento in formato grafico