1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 3-1-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 451 SENTENZA 13 - 28 dicembre 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Pluralita' di questioni - Trattazione separata, per ragioni di omogeneita' di materia, di alcune questioni rispetto ad altre, oggetto di separate pronunce. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, commi 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114 e 115. Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale pubblica - Istituzione del Fondo per l'edilizia a canone speciale - Utilizzazione delle relative disponibilita' per l'attuazione di programmi finalizzati alla costruzione e al recupero di unita' immobiliari nei Comuni ad alta densita' abitativa, destinate ad essere locate a canone speciale - Attribuzione al Ministro delle Infrastrutture di potere regolamentare in materia - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della potesta' legislativa e regolamentare regionale, dell'autonomia finanziaria delle Regioni e del principio di leale collaborazione - Mancata attivazione del Fondo - Eccepita carenza di interesse della ricorrente - Richiesta di dichiarazione della cessazione della materia del contendere - Reiezione. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, commi 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114 e 115. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e sesto, e 119. Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale pubblica - Istituzione del Fondo per l'edilizia a canone speciale - Utilizzazione delle relative disponibilita' per l'attuazione di programmi finalizzati alla costruzione e al recupero di unita' immobiliari nei Comuni ad alta densita' abitativa, destinate ad essere locate a canone speciale - Attribuzione al Ministro delle Infrastrutture di potere regolamentare in materia - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della potesta' legislativa e regolamentare regionale e dell'autonomia finanziaria delle Regioni - Insussistenza - Configurabilita' del Fondo speciale quale intervento speciale ai sensi dell'art. 119, quinto comma, Cost. per i comuni ad alta densita' abitativa - Non fondatezza della questione. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, commi 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114 e 115. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e sesto, e 119. Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale pubblica - Istituzione del Fondo per l'edilizia a canone speciale - Utilizzazione delle relative disponibilita' per l'attuazione di programmi finalizzati alla costruzione e al recupero di unita' immobiliari nei Comuni ad alta densita' abitativa, destinate ad essere locate a canone speciale - Attribuzione al Ministro delle infrastrutture di potere regolamentare in materia - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione - Insussistenza - Previsione di idoneo coinvolgimento delle Regioni nelle politiche riconducibili al Fondo - Non fondatezza della questione. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, commi 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114 e 115. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e sesto, e 119. (006C1196) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 3-1-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi da 108
a 115, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), promosso con ricorso della Regione Emilia Romagna
notificato il 24 febbraio 2004, depositato in cancelleria il
successivo 4 marzo ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 2006 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 24 febbraio 2004 e depositato il
successivo 4 marzo, la Regione Emilia-Romagna ha sollevato questione
di legittimità costituzionale di numerose disposizioni della legge
24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004) e, tra
queste, anche dell'art. 3, commi da 108 a 115, denunciandone il
contrasto con gli artt. 117, terzo e sesto comma, e 119 della
Costituzione.
Il comma 108 dell'art. 3 della legge n. 350 del 2003 prevede
l'istituzione, presso il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, del Fondo per l'edilizia a canone speciale e provvede a
specificarne la dotazione. Il predetto Fondo, in base al comma 109,
è ripartito annualmente, con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, tra le Regioni nei cui territori si trovano i comuni ad
alta tensione abitativa, proporzionalmente alla popolazione
complessiva dei comuni compresi negli elenchi, previo parere delle
competenti Commissioni parlamentari.
Dispone, poi, il comma 110 che le somme assegnate al Fondo sono
utilizzate per l'attuazione di programmi finalizzati alla costruzione
e al recupero di unità immobiliari nei comuni ad alta tensione
abitativa, destinate ad essere locate a titolo di abitazione
principale a canone speciale ai soggetti di cui al comma 113. A tal
fine, il comma 111 prevede che, con decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, siano individuate, nei limiti delle
disponibilità di cui al comma 108: a) le agevolazioni fiscali che
possono essere concesse a favore degli investimenti necessari per
l'attuazione dei programmi di cui al comma 110, ivi compresi gli
oneri per la progettazione, la direzione dei lavori, la sicurezza dei
cantieri e il contributo concessorio, nonchè gli oneri per la
realizzazione delle opere di urbanizzazione eventualmente previsti a
carico dell'attuatore e per i successivi interventi di manutenzione
straordinaria degli alloggi; b) la misura in cui i redditi derivanti
dalla locazione a canone speciale percepiti in attuazione dei commi
da 108 a 114 concorrono alla determinazione della base imponibile dei
percettori.
In base al comma 112, l'attuazione dei programmi di cui al
comma 110 è condizionata alla stipula, tra le imprese di costruzione
e il comune sul cui territorio si trovano gli immobili interessati
dai programmi stessi, di specifica convenzione la cui efficacia è
soggetta alla condizione sospensiva della relativa trascrizione nei
registri immobiliari. Il comma 113 dispone, a sua volta, che i
contratti di locazione a canone speciale possono essere stipulati
esclusivamente con soggetti il cui reddito annuo complessivo,
riferito al nucleo familiare, sia superiore a quello massimo previsto
dalle leggi regionali per la concessione di alloggi di edilizia
residenziale pubblica, ma inferiore all'importo determinato, ai sensi
della presente legge, dalla Regione nel cui territorio si trovano le
unità immobiliari, tenuto conto dell'andamento del mercato delle
locazioni immobiliari e dell'incidenza tra la popolazione residente
delle situazioni di disagio abitativo.
Il comma 114 prevede, inoltre, che le unità abitative realizzate
o recuperate in attuazione delle disposizioni del comma 110, la cui
superficie complessiva non può essere superiore a 100 metri
quadrati, siano vincolate alla locazione a canone speciale per la
durata prevista dalla convenzione di cui al comma 112, e comunque per
un periodo non inferiore a cinque anni con successivi rinnovi
biennali. I rinnovi possono essere esclusi solo in presenza di gravi
inadempienze da parte del conduttore ovvero qualora vengano meno i
requisiti reddituali di cui al comma 113. La misura del canone annuo
non deve eccedere il 5 per cento del valore convenzionale
dell'alloggio locato.
Infine, il comma 115 stabilisce che i comuni, nell'ambito delle
convenzioni di cui al comma 112, possono disporre la riduzione del
contributo commisurato agli oneri di urbanizzazione o al costo di
costruzione ovvero l'esenzione dai contributi stessi nonchè la
riduzione dell'aliquota ICI, anche differenziando tali benefici in
relazione alle caratteristiche degli interventi e agli impegni
assunti dall'imprenditore.
1.1. - La Regione ricorrente osserva che, prima della riforma
costituzionale del titolo V, la materia della edilizia pubblica era
attribuita alla competenza regionale, mentre allo Stato residuavano
compiti di disciplina di principio, di concorso nella programmazione
di settore e di definizione dei livelli minimi del servizio
abitativo. Ed invero, già il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616
(Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio
1975, n. 382), nel collocare la materia nell'ambito del titolo
dedicato all'assetto ed utilizzazione del territorio, aveva disposto
un ingente trasferimento di funzioni amministrative alle Regioni, tra
le quali la funzione relativa alla determinazione dei requisiti e dei
prezzi massimi delle abitazioni (art. 94). In seguito, il decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) ha collocato
la materia dell'edilizia residenziale pubblica nella sezione III del
Capo II (Territorio e urbanistica), del titolo III (Territorio
ambiente e infrastrutture) e ha previsto, all'art. 59, il
mantenimento allo Stato dei soli compiti relativi: a) alla
determinazione dei principi e delle finalità di carattere generale e
unitario, anche nel quadro degli obiettivi generali delle politiche
sociali; b) alla definizione dei livelli minimi del servizio
abitativo, nonchè degli standard di qualità degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica; c) al concorso nell'elaborazione dei
programmi di edilizia residenziale pubblica aventi interesse a
livello nazionale; d) alla acquisizione, raccolta, elaborazione,
diffusione e valutazione dei dati sulla condizione abitativa; e) alla
definizione dei criteri per favorire l'accesso al mercato delle
locazioni dei nuclei familiari meno abbienti e agli interventi
concernenti il sostegno finanziario al reddito.
La ricorrente evidenzia, poi, che la legge costituzionale n. 3
del 2001 non menziona l'edilizia residenziale pubblica tra le materie
di competenza legislativa esclusiva dello Stato o di competenza
concorrente; ciò nonostante, questa Corte ha ritenuto (sentenza
n. 362 del 2003) che la materia dell'edilizia rientri in quella del
governo del territorio. Tuttavia, ad avviso della Regione, tale
affermazione potrebbe essere condivisa in relazione soltanto alla
disciplina generale del processo edificatorio, giacchè essa trascura
il carattere sociale che è implicito nel servizio abitativo. In ogni
caso, si deduce ancora nel ricorso, anche a voler ammettere che
l'edilizia pubblica possa ascriversi, seppure in base al criterio
della prevalenza, alla materia del «governo del territorio»,
assegnata alla competenza concorrente, le disposizioni censurate
sarebbero illegittime.
1.2. - I commi da 112 a 115 dell'art. 3 introdurrebbero, infatti,
disposizioni puntuali sulla stipula delle convenzioni tra il comune e
le imprese di costruzione, sui requisiti di reddito, sulla dimensione
massima degli alloggi, sulla durata dei contratti di locazione e i
loro rinnovi, mentre allo Stato sarebbe consentita solo la
determinazione dei principi fondamentali (art. 117, terzo comma,
Cost.) o dei livelli essenziali delle prestazioni del servizio
abitativo.
I commi da 108 a 110, nell'istituire un Fondo speciale, gestito
dagli organi dello Stato, senza forme di collaborazione con le
Regioni, nonostante sia coinvolta la materia dell'edilizia abitativa
di competenza regionale, lederebbero i principi di autonomia
finanziaria sanciti dall'art. 119 Cost.
Il comma 111, nell'attribuire al Ministro delle infrastrutture
poteri di tipo regolamentare di elevata discrezionalità e rilevanza
politica per la determinazione delle agevolazioni fiscali a favore
degli investimenti (lettera a) e della misura in cui i redditi
derivanti dalla locazione concorrono a determinare la base imponibile
dei percettori (lettera b), violerebbe il limite posto dall'art. 117,
sesto comma, Cost., alla potestà regolamentare dello Stato. Ad
avviso della Regione, la disposizione censurata potrebbe restare
indenne da censure di incostituzionalità solo ove venga interpretata
nel senso che i contenuti dei decreti ministeriali devono essere
limitati agli aspetti strettamente attinenti al regime fiscale
riferibile al sistema tributario e contabile dello Stato. Tuttavia,
il fatto che i decreti devono essere emanati dal ministro competente
per materia, sia pure di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, non parrebbe coerente con siffatta interpretazione.
Peraltro, il comma 111 sarebbe comunque illegittimo per
violazione del principio di leale collaborazione, in quanto, nello
stabilire che il costo delle misure ivi previste vada detratto
dall'ammontare della dotazione finanziaria del Fondo, rimetterebbe la
determinazione dell'entità del finanziamento delle funzioni proprie
delle Regioni e degli enti locali al potere unilaterale del Ministro,
senza alcun coinvolgimento delle Regioni e dei comuni. Ciò anche in
contrasto con la disciplina della materia che ha incentrato le
funzioni di programmazione del Comitato per l'edilizia residenziale
pubblica (CER) e poi nella Conferenza Stato - Regioni.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale, nel rinviare a successiva memoria l'esposizione
delle proprie ragioni, ha comunque concluso per l'inammissibilità o
l'infondatezza del ricorso.
3. - In prossimità dell'udienza del 14 dicembre 2004, sia la
ricorrente Regione Emilia-Romagna, sia il Presidente del Consiglio
dei ministri hanno depositato memoria.
3.1. - La Regione si è limitata a ribadire «tutte le censure di
cui al ricorso introduttivo».
3.2. - La difesa erariale, insistendo per il rigetto del ricorso,
ha contestato, anzitutto, che le disposizioni impugnate detterebbero
norme di dettaglio, in quanto la disciplina dei contratti di
locazione rientrerebbe nella competenza esclusiva dello Stato, mentre
le Regioni rimarrebbero titolari del potere di determinare i limiti
di reddito che definiscono la «fascia» dei possibili conduttori.
Inoltre, la previsione di convenzioni tra comune e singoli
costruttori sarebbe innocua, là dove invece il riferimento alla
superficie delle abitazioni si configurerebbe quale «livello
essenziale» ovvero quale «principio fondamentale».
Si sostiene, poi, che i denunciati commi da 108 a 115 dell'art. 3
della legge n. 350 del 2003 non violerebbero l'art. 119 della
Costituzione, giacchè essi andrebbero letti non già alla luce del
terzo comma, dedicato al «Fondo perequativo», bensì del comma quinto
dello stesso art. 119 Cost., rivolto alla promozione dello sviluppo
economico, della coesione e della solidarietà sociale, alla
rimozione degli squilibri economici e sociali, a favorire l'effettivo
esercizio dei diritti della persona e a provvedere a scopi diversi
dal normale esercizio delle funzioni da parte di comuni, Province,
Città metropolitane e Regioni. Proprio l'art. 119, quinto comma,
della Costituzione - argomenta ancora l'Avvocatura dello Stato -
consentirebbe «interventi speciali» dello Stato e stanziamenti di
«risorse aggiuntive» nel bilancio statale per sostenere finalità ed
ambiti di legislazione che non sono attribuiti alla competenza
legislativa «naturale» dello Stato. Se, al contrario, si ritenesse
che il riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni
(art. 117 della Costituzione) dovesse segnare anche il confine
dell'ambito di applicazione dell'art. 119 Cost., allora la
disposizione risulterebbe «inutile e priva di effettivo contenuto
precettivo».
Nella memoria si assume, infine, che il potere regolamentare
disciplinato dal denunciato comma 111 non potrebbe essere lesivo di
attribuzioni regionali in quanto riguarderebbe la materia tributaria
e, segnatamente, «imposte statali».
4. - All'esito della discussione nell'udienza pubblica del
14 dicembre 2004, questa Corte, con ordinanza istruttoria, ha chiesto
al Presidente del Consiglio dei ministri il deposito di copia del
decreto ministeriale cui fa riferimento il comma 111 dell'art. 3
della legge n. 350 del 2003. Con nota del 4 luglio 2005, depositata
il successivo 15 luglio, l'Ufficio legislativo del Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti, in risposta alla predetta ordinanza
istruttoria, ha precisato che «il decreto interministeriale, di cui
al comma 111, dell'art. 3, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, non
è stato ancora emanato».
5. - In prossimità dell'udienza pubblica nuovamente fissata per
il 7 novembre 2006, le parti costituite hanno depositato ulteriore
memoria.
5.1. - La ricorrente Regione Emilia-Romagna, nell'insistere per
l'accoglimento della proposta questione, osserva che il decreto
interministeriale previsto dal denunciato comma 111 dell'art. 3 della
legge n. 350 del 2003 non è stato ancora emanato, essendo quindi
certo che, a tutt'oggi, nessuna attuazione è stata data alle
disposizioni censurate. Tuttavia, prosegue la Regione, ciò non
esclude l'interesse ad una pronuncia nel merito, giacchè le norme
oggetto di denuncia risultano ancora vigenti.
La ricorrente evidenzia, quindi, che le disposizioni censurate
hanno di mira «un problema reale di emergenza abitativa» ed
individuano «l'esigenza della effettuazione di una serie di
interventi per soddisfare livelli essenziali di prestazioni»,
quantificando anche la spesa all'uopo necessaria; esse, però, non
risolvono «il problema con il necessario coinvolgimento delle
Regioni» e, inoltre, la mancata emanazione del decreto
interministeriale «ha di fatto bloccato la possibilità di trovare
una soluzione». Ad avviso della Regione, «se la logica di
finanziamenti di questo genere (volti ad assicurare prestazioni
essenziali) è quella tipica dello Stato che dispone il finanziamento
e delle Regioni che lo devono attuare, qui abbiamo, invece, uno Stato
che accentra a sè interventi che andrebbero condivisi e che, poi,
neppure attua».
Nella memoria si ribadisce, altresì, che «le disposizioni di cui
ai commi da 112 a 115 riguardano norme eterogenee, peraltro non
fiscali, nè di principio, nè di determinazione dei livelli
essenziali abitativi», le quali «si risolvono in disposizioni di
dettaglio».
Inoltre, non avrebbe «natura esclusivamente fiscale» il
comma 111, giacchè sarebbe decisiva a tal riguardo la circostanza
del coinvolgimento del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
e dunque «di un interesse che è della Regione, che ha competenza in
materia».
Infine, non parrebbe che il Fondo per l'edilizia a canone
speciale abbia natura di «un intervento giustificato ai sensi
dell'art. 119, quinto comma, Cost.»; invero, le norme denunciate
sarebbero lesive delle competenze legislative regionali in quanto
prefigurano «una linea di intervento finanziario interamente regolata
da fonti statali», estromettendo la Regione «da una politica
fondamentale in un settore in cui ha incisive competenze» e senza che
«il suo ruolo» venga «recuperato in termini di procedure di leale
collaborazione, visto che non è previsto alcun coinvolgimento sotto
tale profilo».
5.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri - allegando alla
memoria la nota del 5 ottobre 2006 del Ministero delle infrastrutture
e dei trasporti nella quale si fa presente che il decreto
interministeriale di cui al comma 111 denunciato non è stato emanato
- osserva che la mancata attuazione delle disposizioni denunciate,
con conseguente inutilizzazione dei «modesti stanziamenti per i
decorsi anni 2004 e 2005», indurrebbe a ritenere che sia «venuto meno
l'interesse concreto della Regione» alla questione proposta; ne
potrebbe conseguire, pertanto, una declaratoria di cessazione della
materia del contendere.

Considerato in diritto

1. - La Regione Emilia Romagna ha sollevato, con il medesimo
ricorso, questione di legittimità costituzionale di numerose
disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004) e, tra queste, anche dell'art. 3, commi da 108 a
115.
Tali ultime specifiche questioni devono essere trattate
congiuntamente per omogeneità della materia, mentre quelle
ulteriormente proposte con lo stesso ricorso avverso altre norme
della medesima legge n. 350 del 2003 sono state oggetto di separate
pronunce.
2. - La Regione Emilia-Romagna censura anzitutto i commi da 112 a
115 dell'art. 3 della legge n. 350 del 2003, in quanto
introdurrebbero, in materia di edilizia residenziale pubblica,
disposizioni puntuali sulla stipula delle convenzioni tra il comune e
le imprese di costruzione, sui requisiti di reddito, sulla dimensione
massima degli alloggi, sulla durata dei contratti di locazione e i
loro rinnovi. Sarebbe violato l'art. 117, terzo comma, Cost., perchè
allo Stato spetterebbe solo la determinazione dei principi
fondamentali o dei livelli essenziali delle prestazioni del servizio
abitativo.
Sono poi denunciati i commi da 108 a 110 del medesimo art. 3, che
istituiscono un Fondo per l'edilizia a canone speciale senza che sia
prevista alcuna forma di collaborazione con le Regioni. Verrebbe
così leso l'art. 119 Cost., perchè dopo la riforma costituzionale
del titolo V non sarebbe consentita l'istituzione, in materie di
competenza regionale, di fondi speciali gestiti da organi dello
Stato.
È censurato, inoltre, il comma 111 dello stesso art. 3, in
quanto attribuirebbe al Ministro delle infrastrutture poteri di tipo
regolamentare di elevata discrezionalità e rilevanza politica per la
determinazione delle agevolazioni fiscali a favore degli investimenti
(lettera a) e della misura in cui i redditi derivanti dalla locazione
concorrono a determinare la base imponibile dei percettori
(lettera b). Ne conseguirebbe un vulnus all'art. 117, sesto comma,
Cost., per il mancato rispetto del limite stabilito per l'esercizio
della potestà regolamentare dello Stato.
Il predetto comma 111 viene altresì denunciato nella parte in
cui prevede che il costo delle misure ivi previste vada detratto
dall'ammontare della dotazione finanziaria del Fondo. Sarebbe così
violato il principio di leale collaborazione, in quanto la norma
rimetterebbe la determinazione dell'entità del finanziamento delle
funzioni proprie regionali e degli enti locali al potere unilaterale
del Ministro, senza che sia previsto un coinvolgimento delle Regioni
e dei comuni.
3. - Va esaminata, in via preliminare, la richiesta di
definizione del giudizio con una pronuncia di cessazione della
materia del contendere, avanzata dalla difesa erariale sul
presupposto che le norme censurate non avrebbero mai avuto
attuazione.
Sebbene, come anche le parti costituite concordemente affermano,
il Fondo speciale previsto dalle disposizioni oggetto di denuncia non
sia stato, sinora, attivato, tale circostanza non è tuttavia idonea
a determinare una sopravvenuta carenza di interesse all'impugnativa
da parte della Regione ricorrente. Difatti, in assenza
dell'abrogazione delle norme impugnate e, dunque, in costanza della
loro perdurante vigenza, permane l'autorizzazione in capo allo Stato
ad attivare il funzionamento del Fondo speciale per l'edilizia a
canone speciale in base ai contenuti e secondo i meccanismi previsti
dalla disciplina sottoposta attualmente a scrutinio e della quale la
Regione lamenta, appunto, l'invasività.
4. - Nel merito, le questioni non sono fondate.
4.1. - Per meglio comprendere la portata delle censure mosse alle
disposizioni impugnate, giova rileggere il contenuto di queste ultime
alla luce della disciplina complessiva da esse recata.
Il Fondo per l'edilizia a canone speciale è istituito, ai sensi
del comma 108 della legge n. 350 del 2003, presso il Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti, con dotazione finanziaria di 5
milioni di euro per ciascuno degli anni 2004 e 2005 e di 10 milioni
di euro per il 2006. La finalità del Fondo, come si evince dal
comma 113, è la stipulazione di contratti di locazione a canone
speciale in favore di soggetti il cui reddito annuo sia superiore a
quello massimo previsto dalle leggi regionali per la concessione di
alloggi di edilizia residenziale pubblica, ma inferiore all'importo
determinato, ai sensi della stessa legge n. 350 del 2003, dalla
Regione nel cui territorio si trovano le unità immobiliari di cui si
tratta.
Tale disposizione segna l'obiettivo precipuo della disciplina in
esame, giacchè si muove nella direzione di un ampliamento della
platea dei soggetti beneficiari di un canone agevolato, allo scopo di
rimuovere quei limiti che permangono in ordine alla fruizione del
diritto sociale all'abitazione (tra le altre, sentenze n. 559 del
1989 e n. 404 del 1988), specie là dove, in considerazione dell'alta
tensione abitativa, le quotazioni di mercato delle locazioni
risultano particolarmente elevate.
È dunque alla luce di siffatta finalità che si provvede,
annualmente e con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
alla ripartizione del Fondo tra le Regioni nei cui territori si
trovano i comuni ad alta densità abitativa, proporzionalmente alla
popolazione complessiva dei comuni compresi negli elenchi, previo
parere delle competenti commissioni parlamentari (comma 109). Si
prevedono, quindi, le modalità del riparto del Fondo e si
individuano quali destinatari delle misure previste dalla disciplina
in esame i «comuni ad alta tensione abitativa».
Con siffatta ultima locuzione è evidente che il legislatore ha
inteso riferirsi all'elenco di quei comuni che deve essere
predisposto con delibera del Comitato interministeriale per la
programmazione economica (CIPE) «sentite le regioni», come
stabiliscono talune specifiche disposizioni (art. 13 del
decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9, recante «Norme per l'edilizia
residenziale e provvidenze in materia di sfratti», convertito, con
modificazioni, nella legge 25 marzo 1982, n. 94; art. 5 del
decreto-legge 7 febbraio 1985, n. 12, recante «Misure finanziarie in
favore delle aree ad alta tensione abitativa», convertito, con
modificazioni, nella legge 5 aprile 1985, n. 118; art. 1 del
decreto-legge 29 ottobre 1986, n. 708, recante «Misure urgenti per
fronteggiare l'eccezionale carenza di disponibilità abitative»,
convertito, con modificazioni, nella legge 23 dicembre 1986, n. 899).
A tale elenco di comuni, peraltro, si richiamano anche l'art. 1 del
decreto-legge 30 dicembre 1988, n. 551 (Misure urgenti per
fronteggiare l'eccezionale carenza di disponibilità abitative),
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 1989,
n. 61, nonchè l'art. 8 della legge 9 dicembre 1998, n. 431
(Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad
uso abitativo), il quale affida allo stesso CIPE il compito di
aggiornarlo periodicamente.
Le somme in tal modo stanziate sono, quindi, utilizzate per
l'attuazione di programmi finalizzati alla costruzione e al recupero
di unità immobiliari site nel territorio di comuni determinati:
quelli ad alta tensione abitativa (comma 110). Pur nel silenzio della
norma, deve ritenersi che la predisposizione dei programmi sia
rimessa alla competenza regionale, trattandosi comunque di interventi
che investono il settore dell'edilizia e che, dunque, attengono,
sotto tale profilo, alla materia del «governo del territorio»,
attribuita alla competenza legislativa concorrente (art. 117, terzo
comma, Cost.).
Al fine, poi, di incentivare gli investimenti necessari per i
predetti programmi, il comma 111 contempla talune agevolazioni
fiscali in favore delle Regioni, lasciando la loro individuazione ad
un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze.
L'attuazione concreta dei programmi, predisposti dalle Regioni,
spetta, come prevede il comma 112, ai comuni, i quali dovranno
provvedere alla stipula con le imprese di costruzione di una
convenzione, la cui efficacia è condizionata alla trascrizione nei
registri immobiliari; parte del contenuto di dette convenzioni e
taluni benefici ad esse correlati sono dettati dai commi 114 e 115.
4.2. - In virtù di quanto testè evidenziato, deve ritenersi che
la disciplina recata dalle norme denunciate integri uno di quegli
«interventi speciali» cui fa riferimento l'art. 119, quinto comma,
Cost. e cioè interventi che, come questa Corte ha già avuto modo di
precisare (sentenza n. 16 del 2004), essendo aggiuntivi rispetto al
finanziamento (art. 119, quarto comma) delle funzioni spettanti ai
comuni o agli altri enti locali, devono riferirsi alle finalità di
perequazione e di garanzia enunciate nella stessa norma
costituzionale (promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la
solidarietà sociale; rimuovere gli squilibri economici e sociali;
favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona), o comunque
a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni, nonchè debbono
essere indirizzati a determinati comuni, Province, Città
metropolitane e Regioni.
Nella fattispecie, lo strumento di finanziamento configurato
dalle disposizioni oggetto di scrutinio risulta qualificato sia da
una specifica finalità, che è diversa dal «normale esercizio» delle
funzioni dei comuni, giacchè consiste nel peculiare ampliamento
della platea dei beneficiari di quella normativa in tema di
abitazione che la vigente disciplina regionale non riuscirebbe a
soddisfare, in quanto il loro reddito sarebbe «superiore a quello
massimo previsto dalle leggi regionali per la concessione di alloggi
di edilizia residenziale pubblica» (art. 3, comma 113); sia perchè
esso è disposto in favore di «determinati» comuni, che, come si è
visto, sono quelli inseriti negli elenchi predisposti ed aggiornati
da parte del CIPE, ai sensi della normativa innanzi richiamata.
Un siffatto intervento costituisce, in definitiva, un intervento
speciale ai sensi dell'art. 119, quinto comma, della Costituzione,
giacchè rivolto a sostegno di determinati comuni (quelli ad alta
densità abitativa) per finalità di solidarietà sociale e per
favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona.
4.3. - Le norme censurate, nel consentire un idoneo
coinvolgimento regionale nell'attuazione delle politiche facenti
capo al Fondo, soddisfano, peraltro, anche l'esigenza di non
escludere le Regioni dall'esercizio di qualsiasi compito di
programmazione e di riparto dei fondi all'interno del proprio
territorio; esigenza che sorge qualora la peculiare misura disposta
ai sensi del quinto comma dell'art. 119 Cost. coinvolga
effettivamente ambiti di competenza regionale.
Nella fattispecie, all'autonomia regionale è riservato, infatti,
un adeguato spazio di intervento nella fase di ripartizione delle
risorse del Fondo attraverso la definizione dell'elenco dei comuni ad
alta tensione abitativa, la cui consistenza demografica funge,
appunto, da criterio per la distribuzione degli stanziamenti. Le
Regioni non solo devono essere «sentite» dal CIPE ai fini della
predisposizione dell'elenco di detti comuni, ma - come risulta dalle
stesse delibere del CIPE (delibera 14 febbraio 2002, n. 4/2002;
delibera 13 novembre 2003, n. 87/2003) - è stata ad esse affidata,
nel rispetto di criteri sottoposti al vaglio della Conferenza
permanente tra Stato, Regioni e Province autonome, l'individuazione
stessa dei comuni ad alta tensione abitativa.
Sempre alle Regioni, nel rispetto della loro competenza
concorrente in materia di «governo del territorio», è rimessa, come
già precisato in ordine alla portata del denunciato comma 110, la
predisposizione dei programmi abitativi, alla cui attuazione concreta
dovranno poi provvedere i comuni interessati.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, commi da 108 a 115, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004), sollevata, in riferimento agli
artt. 117, terzo e sesto comma, e 119 della Costituzione, dalla
Regione Emilia-Romagna con il ricorso in epigrafe indicato.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 dicembre 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 28 dicembre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C1196