1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 25-11-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 280 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 dicembre 2008
Ordinanza . Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della Regione Siciliana - Attribuzione alla Regione delle funzioni relative al rilascio di concessioni demaniali marittime nel mare territoriale - Contrasto con lo Statuto siciliano che attribuisce alla Regione Siciliana solo le competenze in materia di demanio marittimo (costiero) e non anche di mare territoriale. - Legge della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4, art. 7, comma 1. - Statuto della Regione Siciliana. (009C0675) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 25-11-2009)

IL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello n.
401/2007, proposto da Siciltuna Farm s.r.l., in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Aldo
Bozzi, Claudia M.R. Gatti e Lucia Di Salvo, elettivamente domiciliata
in Palermo, via Notarbartolo n. 5, presso lo studio dell'ultimo dei
predetti difensori;
Contro l'Assessorato regionale della cooperazione, del commercio,
dell'artigianato e della pesca, in persona dell'assessore pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Palermo, presso i cui uffici in via A. De Gasperi n. 81, è
per legge domiciliato, nonchè l'Assessorato regionale territorio e
ambiente - Capitaneria di porto di Siracusa, in persona
dell'assessore pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici in via, A.
De Gasperi n. 81, è per legge domiciliato e l'Assessorato regionale
beni culturali e ambientali e pubblica istruzione - Soprintendenza
BB.CC.AA. di Siracusa, in persona dell'assessore pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di
Palermo, presso i cui uffici in via A. De Gasperi n. 81, è per legge
domiciliato e i Ministeri delle infrastrutture e dei trasporti,
dell'ambiente e tutela del territorio e del mare, in persona dei
rispettivi ministri pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui
uffici in via A. De Gasperi n. 81, sono per legge domiciliati e la
Commissione provinciale bb.nn. di Siracusa, in per
sona del legale rappresentante pro tempore,non costituita in
giudizio e nei confronti del comune di Siracusa, in persona del
sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore
Bianca ed elettivamente domiciliato in Palermo, via Resuttana Colli
n. 366, presso lo studio dell'avv. Tommaso D'Angelo, nonchè della
Acquacoltura Lampedusa s.r.l., in persona del legale rappresentante
pro tempore, non costituita in giudizio e della Eden Fish -
Maricoluta Megarese s.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore, non costituita in giudizio, per la riforma della sentenza
del T.a.r. per la Sicilia - Sezione staccata di Catania (sez. II) -
n. 122 del 27 gennaio 2006.
Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello
Stato per le amministrazioni regionali e statali appellate e
dell'avv. S. Bianca per il comune di Siracusa;
Viste le memorie delle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Relatore, alla pubblica udienza dell'11 dicembre 2008, il
consigliere Ermanno de Francisco;
Uditi altresì l'avv. A. Bozzi per la società appellante, l'avv.
dello Stato Ciani per le amministrazioni regionali e statali
appellate e l'avv. S. Bianca per il comune di Siracusa;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F a t t o

Viene in decisione l'appello avverso la sentenza indicata in
epigrafe, che ha respinto il ricorso dell'odierna appellante, e
relativi motivi aggiunti, per l'annullamento (con i l ricorso
introduttivo):
1) del D.D.G. n. 07/Pesca dell'Assessorato regionale
cooperazione, commercio, artigianato e pesca del 4 febbraio 2003,
comunicato con nota prot. n. 206 del 10 marzo 2003, nella parte in
cui ha disposto di sciogliere positivamente la riserva contenuta
nell'art. 2 del D.D.G. n. 28 del 15 aprile 2002 e disciogliere
negativamente la riserva contenuta nell'art. 3 dello stesso D.D.G.
del 15 aprile 2002, in ordine all'ammissibilità del progetto AC12,
presentato dalla ricorrente, ai benefici di cui alla misura 4.3.1
(ora 4.16), sottomisura b), del P.O.R. Sicilia 2000/2006;
2) nonchè, per quanto occorrente possa, dello stesso art. 3 del
D.D.G. n. 28 del 15 aprile 2002, in parte qua, nonchè del D.A. n.
1159/2001 con cui è stato approvato il bando pubblico relativo alla
misura 4.3.1 (interventi a sostegno della pesca e dell'acquacoltura,
investimenti produttivi - SFOP), nonchè dello stesso bando, in parte
qua; nonchè (con i motivi aggiunti, depositati il 3 ottobre 2003):
3) della nota prot. n. 794 del 31 gennaio 2003, del
Soprintendente e del dirigente responsabile del servizio BB.CC. di
Siracusa, con cui è stato espresso parere contrario alla richiesta
di concessione demaniale marittima nel tratto di mare compreso tra
Punta Milocca e Capo Murro di Porco (Siracusa), avanzata dalla
ricorrente;
4) nonchè, per quanto occorrere possa, del verbale della
Commissione provinciale BB.NN. del 5 marzo 2002;
5) della nota dell'assessore all'ecologia del Comune di Siracusa
22 novembre 2001, prot. n. 91163, concernente «competenza rilascio
concessioni demanio Marittimo per l'installazione di impianti di
maricultura nel tratto di mare Punta Milocca e Capo Murro di Porco»;
6) nonchè, per quanto occorrere possa, della nota prot. n. 1395
del 12 febbraio 2002 inoltrata dalla Soprintendenza di Siracusa alla
Capitaneria di porto di Siracusa;
7) dell'ordinanza n. 147 del 6 dicembre 2001 dell'assessore
regionale ai BB.CC. e dell'allegato I alla predetta ordinanza, avente
a oggetto «Rada di Terrazza - Arenella e della fascia Costiera
compresa tra Capo Murro di Porco e Fontane Bianche»;
8) della nota prot. n. 2766/2002 della Capitaneria di porto di
Siracusa;
9) nonchè, ancora, per quanto occorrere possa, della nota prot.
n. 6420/2002, con la quale la Capitaneria di porto di Siracusa ha
comunicato all'Assessorato regionale cooperazione, commercio,
artigianato e pesca di ritenere di non poter procedere alla
conclusione della istruttoria relativa alla richiesta di concessione
demaniale marittima inoltrata dalla Siciltuna;
10) nonchè, ancora, della nota prot. n. 25733/02 a firma del
dirigente del servizio V.I.A. dell'Assessorato regionale territorio e
ambiente;
11) infine, della nota prot. n. 10329 del 8 agosto 2003,
contenente la risposta della Capitaneria di porto di Siracusa
all'atto di diffida e messa in mora per l'esecuzione del giudicato
formatosi sulla decisione n. 2037/01 del T.a.r. Sicilia, sezione
staccata di Catania;
12) nonchè per la condanna della Capitaneria di porto di
Siracusa, dell'Assessorato regionale territorio e ambiente e.
dell'Assessorato ai BB.CC. - Soprintendenza di Siracusa, a risarcire
i danni subiti dalla società ricorrente.
All'odierna udienza, la causa è stata trattenuta in decisione.

D i r i t t o

1. - Con l'atto introduttivo del giudizio di prime cure, la
società ricorrente. ha impugnato, in sostanza, gli atti che hanno
dato luogo al diniego di finanziamento (motivato con la mancanza
della concessione demaniale marittima per utilizzare in via esclusiva
pertinenti bracci di mare) per la realizzazione di gabbie per
l'allevamento in mare di tonni; nonchè, coi motivi aggiunti, il
parere della Soprintendenza contrario al rilascio della stessa
concessione demaniale marittima e gli atti con cui la Capitaneria di
porto ha omesso di provvedere sulla relativa istanza di rilascio di
detta concessione (atti 8 e ss. di cui alla superiore narrativa in
fatto).
2. - La sentenza di primo grado - in riferimento alla questione
di legittimità costituzionale sollevata, già in quella sede,
rispetto all'art. 7 della legge regionale 16 aprile 2003, n. 4 - ha
affermato che «Per quanto concerne la dedotta questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge regionale n.
4/2003, la questione non appare al Collegio rilevante ai finì della
decisione del presente giudizio, che non riguarda la questione del
rilascio della concessione demaniale, bensì la diversa questione
della legittimità o meno dell'esclusione del progetto della
ricorrente dal contributo richiesto».
Questo Collegio non condivide siffatta valutazione del primo
giudice, in punto di asserita irrilevanza di detta q.l.c. (che,
comunque, parte appellante ha riproposto in questa sede d'appello).
Viceversa tale questione di legittimità costituzionale -
sollevata dalla parte appellante e comunque fatta propria dal
Collegio - appare chiaramente rilevante sull'esito del presente
giudizio, alla stregua delle considerazioni di cui appresso.
3. - Con i motivi aggiunti di primo grado, la parte ricorrente ha
censurato, come si è detto nella narrativa in fatto che precede
(cfr., ivi, atti 3 e ss., e 8 e ss.), il parere negativo reso della
Soprintendenza rispetto al rilascio della concessione demaniale
marittima; nonchè la restituzione degli atti da parte della
Capitaneria di porto all'assessorato regionale territorio e ambiente,
affinchè fosse quest'ultimo Organo regionale a provvedere, in luogo
di quello statale, sull'istanza di concessione demaniale marittima
presentata dalla Siciltuna Farm.
Indubbiamente, siffatta trasmissione di atti - cui evidentemente
sottostà il trasferimento di competenze dallo Stato alla regione a
provvedere al rilascio della concessione - deriva in via immediata e
diretta dall'applicazione del cit. art. 7 della l.r. n. 4/2003, ius
superveniens rispetto al procedimento per cui è causa.
Con il corollario - che a questo Collegio appare di immediata e
incontrovertibile percezione - che se non vi fosse stata tale norma
di legge regionale (o se essa dovesse essere espunta dall'ordinamento
per ritenuta sua incostituzionalita') la Capitaneria non avrebbe
trasferito gli atti all'Assessorato, ma avrebbe provveduto essa
stessa sull'istanza di concessione demaniale marittima avanzata dalla
Siciltuna Farm.
Se ciò è vero, nè si vede come lo si possa confutare, ad
avviso di questo Collegio - lungi dal potersi sostenere ciò che si
legge a pag. 12, righe 17 e ss. della sentenza appellata, ossia che
«è irrilevante stabilire chi debba adottare la concessione medesima»
- andrebbe affermata la pregiudizialità, rispetto all'esame di ogni
altro motivo di ricorso, delle censure, disattese in primo grado e
puntualmente riproposte in questa sede di gravame, relative
all'esatta individuazione del soggetto che abbia la competenza a
provvedere sull'istanza di concessione demaniale marittima.
È, infatti, consolidato insegnamento giurisprudenziale che
quella di competenza è questione sempre preliminare su ogni altra
impingente nei contenuti del provvedimento amministrativo, dato che
in astratto non è dato sapere quali determinazioni adotterà
l'organo competente allorchè sarà chiamato a esercitare il proprio
potere, ovviamente impregiudicato dalle valutazioni di soggetti
incompetenti.
In quest'ordine di idee, la questione di legittimità
costituzionale del cit. art. 7 della l.r. n. 4 del 2003 si appalesa
senz'altro rilevante.
Ove fondata, infatti, essa implicherebbe l'annullamento della
determinazione con cui la Capitaneria di porto ha trasmesso gli atti
all'Assessorato regionale, con accertamento giudiziale della
spettanza del potere di provvedere sull'istanza di concessione in
capo al predetto Organo dello Stato; nonchè con il corollario che,
in attesa delle preliminari determinazioni di quest'ultimo, anche le
ulteriori decisioni negative qui impugnate (col ricorso originario o
coi motivi aggiunti) potrebbero risultare viziate nel presupposto,
ossia per essersi fondate sull'erroneo assunto del difetto di
rilascio di una concessione, la cui istanza finora non sarebbe stata
ancora esitata dall'organo competente.
Nè potrebbe addursi, in contrario, il fatto che gli atti
impugnati con i motivi aggiunti provengano da amministrazioni non
coincidenti con quelle che hanno emanato gli atti impugnati con il
ricorso principale. Detti motivi aggiunti sono, infatti, comunque
ammissibili, giacchè rivolti avverso atti emanati nell'ambito della
stessa sequenza prodecimentale; dovendo la locuzione «tra le stesse
parti» (di cui al secondo periodo del comma 1 dell'art. 21 della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, per come modificata dalla legge 21
luglio 2000, n. 205) essere intesa nel senso che è ammessa
l'impugnazione con motivi aggiunti, nel simultaneus processus voluto
dalla legge, per ogni atto sopravvenuto in pendenza del giudizio
amministrativo, che provenga dalla pubblica amministrazione, lato
sensu intesa, e che incida nella sfera giuridica della parte
ricorrente.
La riscontrata ammissibilità dei motivi aggiunti, data
l'indubbia connessione tra gli atti impugnati in corso di causa e
quelli impugnati col ricorso originario, ne implica cognizione piena
in questo giudizio.
Infatti, l'oggetto del giudizio, proprio a causa della
proposizione dei motivi aggiunti, non era nè è limitato al diniego
di finanziamento, come sembra ritenere la sentenza gravata, ma si
estende al diniego di concessione demaniale marittima (che del
diniego di finanziamento costituisce l'immediato antecedente
logico-giuridico, e che proprio per tale ragione è stato censurato
con i ricordati motivi aggiunti).
Orbene, richiamato ciò che si è detto, in ordine allo scrutinio
di legittimità dell'impugnato diniego di concessione demaniale
marittima questo Consiglio Ritiene che non si possa prescindere dallo
scrutinio di legittimità costituzionale dell'articolo 7, comma 1,
della legge regionale n. 4 del 2003.
Ciò chiarito in punto di rilevanza della questione, deve
passarsi a trattare della sua non manifesta infondatezza.
4. - La questione di legittimità costituzionale del comma 1
dell'art. 7 della legge regionale 16 aprile 2003, n. 4 - a tenore del
quale «La regione esercita le funzioni relative al rilascio di
concessioni demaniali marittime nel mare territoriale per tutte le
finalità, ad eccezione di quelle relative all'approvvigionamento di
fonti di energia» - non appare prima facie manifestamente infondata,
e anzi il Collegio dubita della sua conformità a Costituzione, in
ragione del fatto che nè lo Statuto siciliano - approvato con
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, e quindi convertito in
legge costituzionale dall'art. 1 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 2 - nè la Costituzione della Repubblica italiana
sembrano attribuire competenze alla Regione Siciliana in materia di
mare territoriale, almeno per quanto riguarda la relativa porzione
ubicata al di fuori del demanio marittimo (ossia quella cui ha
riguardo il comma 1 dell'art. 7 della cit. l.r., nonchè quella
stessa che viene in rilievo nell'istanza di concessione presentata
dalla Siciltuna Farm e per cui è qui causa).

In altri termini, non sembra potersi escludere con certezza che,
approvando siffatta norma di legge regionale, la Regione Siciliana si
sia autoattribuita, praeter vel contra costitutionem, un ambito di
competenza funzionale relativo al mare territoriale ubicato al di là
del demanio marittimo (costiero) che, nel riparto delle attribuzioni
tra Organi costituzionali, avrebbe dovuto rimanere allo Stato (come
era prima dell'approvazione della cit. l.r.); ovvero, in linea
logicamente subordinata, che non avrebbe potuto essere distolto da
quest'ultimo alla Regione Siciliana, per mero atto unilaterale
regionale.
Ciò posto - e dovendosi demandare ogni ulteriore valutazione in
merito al giudice delle leggi giacchè il sindacato di
costituzionalità in italia è, come deve restare, accentrato presso
la Corte costituzionale n. 1034, per come modificata dalla legge 21
luglio 2000, n. 205) essere intesa nel senso che è ammessa
l'impugnazione con motivi aggiunti, nel simultaneus processus voluto
dalla legge, per ogni atto sopravvenuto in pendenza del giudizio
amministrativo, che provenga dalla pubblica amministrazione, lato
sensu intesa, e che incida nella sfera giuridica della parte
ricorrente.
La riscontrata ammissibilità dei motivi aggiunti, data
l'indubbia connessione tra gli atti impugnati in corso di causa e
quelli impugnati col ricorso originario, ne implica cognizione piena
in questo giudizio.
Infatti, l'oggetto del giudizio, proprio a causa della
proposizione dei motivi aggiunti, non era nè è limitato al diniego
di finanziamento, come sembra ritenere la sentenza gravata, ma si
estende al diniego di concessione demaniale marittima (che del
diniego di finanziamento costituisce l'immediato antecedente
logico-giuridico, e che proprio per tale ragione è stato censurato
con i ricordati motivi aggiunti).
Orbene, richiamato ciò che si è detto, in ordine allo scrutinio
di legittimità dell'impugnato diniego di concessione demaniale
marittima questo Consiglio Ritiene che non si possa prescindere dallo
scrutinio di legittimità costituzionale dell'articolo 7, comma 1,
della legge regionale n. 4 del 2003.
Ciò chiarito in punto di rilevanza della questione, deve
passarsi a trattare della sua non manifesta infondatezza.
4. - La questione di legittimità costituzionale della legge
regionale 16 aprile 2003, n. 4 - a tenore del quale «La regione
esercita le funzioni relative al rilascio di concessione demaniali
marittime nel mare territoriale per tutte le finalità, ad eccezione
di quelle relative all'approvvigionamento di fonti di energia» - non
appare prima facie manifestamente infondata, e anzi il Collegio
dubita della sua conformità a Costituzione, in ragione del fatto che
nè lo Statuto siciliano - approvato con decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455, e quindi convertito in legge costituzionale
dall'art. I della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 - nè
la Costituzione della Repubblica italiana sembrano attribuire
competenze alla Regione Siciliana in materia di mare territoriale,
almeno per quanto riguarda la relativa porzione ubicata al di fuori
del demanio marittimo (ossia quella cui ha riguardo il comma 1
dell'ari 7 della cit. l.r., nonchè quella stessa che viene in
rilievo nell'istanza di concessione presentata dalla Siciltuna Farm e
per cui è qui causa).
In altri termini, non sembra potersi escludere con certezza che,
approvando siffatta norma di legge regionale, la Regione Siciliana
sì sia autoattribuita, praeter vel tra costitutionern, un ambito di
competenza funzionale relativo al mare territoriale ubicato al di là
del demanio marittimo (costiero) che, nel riparto delle attribuzioni
tra Organi costituzionali, avrebbe dovuto rimanere allo Stato (come
era prima dell'approvazione della cit. l.r.); ovvero, in linea
logicamente subordinata, che non avrebbe potuto essere distolto da
quest'ultimo alla Regione Siciliana, per mero atto unilaterale
regionale.
Ciò posto - e dovendosi demandare ogni ulteriore valutazione in
merito al giudice delle leggi, giacchè il sindacato di
costituzionalità in Italia è, come deve restare, accentrato presso
la Corte costituzionale - appare senz'altro precluso al Collegio di
dichiarare manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale sollevata in via preliminare dall'appellante.
Peraltro, e secondo quanto si è già rilevato, se l'articolo 7
cit. fosse costituzionalmente legittimo, sarebbe esatta
l'affermazione che tale norma sopravvenuta abbia imposto, nella
vicenda per cui è causa, la restituzione degli atti dalla
Capitaneria di porto al competente Assessorato regionale; sicchè il
pertinente motivo di ricorso andrebbe necessariamente disatteso anche
in questa sede di appello.
Viceversa, se il cit. art. 7 fosse costituzionalmente
illegittimo, sarebbe altresì illegittimo, e andrebbe perciò in
questa sede annullate, il diniego della Capitaneria di provvedere
sull'istanza di concessione.
Sicchè, pur a voler prescindere da ulteriori corollari (comunque
ipotizzabili, come si è sopra accennato) dell'eventuale declaratoria
di illegittimità costituzionale del cit. art. 7 sull'esito di questo
giudizio a quo, la rilevanza della questione trova sufficiente
dimostrazione nel rilievo dell'immediata implicazione che tale
declaratoria ha rispetto all'annullamento di almeno uno dei più atti
in questa sede impugnati.
5. - È riservato al merito ogni profilo in rito, in merito e
sulle spese.

P. Q. M.

Ritenuta, nei sensi di cui in motivazione, rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, comma 1, della legge regionale 16 aprile 2003, n. 4, per
contrasto o incompatibilità con lo Statuto regionale siciliano,
approvato con decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, e
convertito in legge costituzionale dall'art. 1 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, nonchè con le competenze e
funzioni che detto statuto e la Costituzione della Repubblica
italiana attribuiscono alla Regione Siciliana in materia di mare
territoriale, per quanto concerne la relativa porzione ubicata al di
fuori del demanio marittimo, dispone la sospensione del presente
giudizio e manda alla segreteria per la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale, previe notifiche di rito alle parti e alla
Presidenza del Consiglio dei ministri, nonchè comunicazione ai
Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso in Palermo, dal Consiglio di Giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale,
nella Camera di consiglio dell'11 dicembre 2008.

Il Presidente: Virgilio


L'estensore: De Francisco