1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 22-3-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 143 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 ottobre 1994
N. 143 Ordinanza emessa il 6 ottobre 1994 dal pretore di Gela nel procedimento penale a carico di Patri' Salvatore Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Ritenuta riconducibilita' di detto "istituto di clemenza" alla amnistia - Previsione con decreto-legge - Indebita rinuncia dello Stato alla pretesa punitiva senza la prescritta maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera come richiesto per la concessione dell'amnistia. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Previsione della sospensione di tutti i procedimenti penali relativi a costruzioni abusive ultimate o interrotte con il sequestro entro il 31 dicembre 1993 ed estinzione degli stessi dopo l'avvenuto pagamento - Conseguente rinuncia alla pretesa punitiva dello Stato - Violazione dei principi di uguaglianza, di tutela del paesaggio, della salute e della liberta' di iniziativa economica privata. (D.-L. 27 settembre 1994, n. 551, artt. 1, 2, 3 e 6). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 32, primo comma, 41, secondo comma, e 79). (095C0332) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 22-3-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza;
Visti gli atti del sopracitato procedimento, contro Patrì
Salvatore nato a Riesi il 21 gennaio 1928, ivi residente via Aretusa
n. 7, imputato:
a) del reato p. e p. dall'art. 20, lettera b), della legge 28
febbraio 1985, n. 47, per avere realizzato senza la prescritta
concessione edilizia la costruzione costituita dalla realizzazione di
muri perimetrali in conci di tufo di mq 30 e in sopraelevazione di un
preesistente vano, nonchè di un vano di mq 3 c.;
b) del reato p. e p. dagli articoli 1, 4, 13 e 14 della legge 5
novembre 1971, n. 1086, per avere realizzato la costruzione
sopraindicata al capo a) con opere in conglomerato cementizio armato
senza il progetto esecutivo e la direzione di un tecnico abilitato ed
avendo omesso di denunciare tali opere all'ufficio del genio civile
prima del loro inizio;
c) del reato p. e p. dagli articoli 17, 18 e 20 legge 2
febbraio 1974, n. 64, per aver realizzato la costruzione sopra
indicata al capo a) in zona sismica senza preavviso scritto dal
sindaco e all'ufficio del genio civile e senza la preventiva
autorizzazione scritta di quest'ultimo ufficio;
Accertato in Butera il 1 maggio 1992;
Vista la legge 1 marzo 1953, n. 87, ed in particolare l'art. 23
commi terzo, primo e secondo;
Preso atto dell'istanza del p.m. a che sia sollevata la questione
di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 3 e 6 del
decreto-legge 27 settembre 1994, n. 551, in riferimento all'art. 79
della Costituzione;
Ritenuto di dover sollevare anche d'ufficio questione di
legittimità costituzionale delle norme di cui all'art. 1, commi
primo, secondo e quinto del decreto-legge 27 settembre 1994, n. 551,
in cui è ravvisata la violazione dell'art. 79, e dell'art. 3, sotto
il duplice profilo dell'irragionevolezza di tali norme e della
disparità di trattamento in relazione agli articoli 9, secondo
comma, 32, primo comma, 41, secondo comma, della Costituzione;
Ritenuto che le prospettate questioni appaiono tutte rilevanti e
non manifestamente infondate per i seguenti motivi:
MOTIVI DI RILEVANZA
L'imputato ha chiesto che il processo venga sospeso; tale
richiesta rende evidente e processuale, la volontà di valersi
dell'intera procedura di sanatoria per ottenere il "condono
edilizio".
Ne consegue che, come ha già stabilito la Corte costituzionale in
caso identico (sentenza 23-31 marzo 1988, n. 369) divengono rilevanti
nella specie le questioni di costituzionalità relative a tutte le
summenzionate disposizioni aventi forza di legge, che risultano
intimamente collegate fra loro nell'unico fine di regolamentare
(esternamente ed internamente) il meccanismo procedimentale di
sanatoria.
Ad ogni buon conto, dal combinato disposto degli artt. 1, secondo
e quinto comma, del d.-l. n. 551/1994, e 44 della legge n. 47/1985
discende che la sospensione opera anche a prescindere da una
richiesta di parte, e serve a creare la condizione necessaria per
l'operatività (immediatamente successiva) del meccanismo
procedimentale del condono; dunque le disposizioni che regolamentano
più direttamente tale meccanismo assumono rilevanza nel presente
processo (e con esse le questioni di costituzionalità che le
investono) nel momento stesso in cui il giudice deve provvedere a
sospendere (o meno) il processo.
Come precisato poi dal giudice di legittimità, non ogni processo
per illeciti urbanistici o edilizi va sospeso, ma soltanto quelli
relativi a reati suscettibili di essere estinti attraverso la
procedura amministrativa; il giudice deve dunque esaminare, ad
esempio, il tempus commissi delicti, e nel far ciò osservare le
norme contenute nei commi primo e secondo dell'art. 1 del decreto-
legge n. 551/1994. Tali norme assumono dunque a maggior ragione
rilevanza nel presente processo.
Le restanti norme di cui all'art. 1, e agli articoli 2, 3 e 6 del
decreto-legge in questione, rilevano nel presente processo nella
misura in cui disciplinano modalità e fasi del procedimento di
sanatoria.
MOTIVI DI NON MANIFESTA INFONDATEZZA
a) Violazione dell'art. 79.
Il "condono edilizio" si configura come istituto di clemenza
attraverso il quale viene meno, limitatamente a fatti tipici,
commessi in un circoscritto perriodo di tempo, anteriore alla sua
operatività, la pretesa punitiva dello Stato.
Analizzandone il meccanismo operativo la Corte costituzionale si
è espressa (con la sentenza n. 369/1988) nel senso che tale istituto
non possa essere ricondotto alla figura tipica dell'amnistia
condizionata, e introduca invece una causa atipica di estinzione del
reato.
Rimane tuttavia inesplorata dalla Corte costituzionale
l'argomentazione, addotta dal p.m., circa la riconducibilità
dell'istituto del condono a quello dell'amnistia sottoposta ad
obbighi; tale figura è espressamente prevista dall'art. 151 del
codice penale.
Il "potere di clemenza" incontra dei limiti, anche procedurali,
nella Carta costituzionale; tra essi quello, recentemente posto dal
legislatore costituzionale con la revisione dell'art. 79 (legge
costituzionale 6 marzo 1992, n. 1): prevede la norma che l'amnistia
sia concessa con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei
componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione
finale.
Conclude dunque il p.m. che il "condono", in quanto rientrante
nella tradizionale figura dell'amnistia, è stato
incostituzionalmente concesso dal Governo con decreto-legge.
Il quesito che invece viene posto da questo pretore alla Consulta
muove dall'assunto che il condono, comunque lo si etichetti,
costituisce forma d'esercizio della generale potestà di clemenza
dello Stato, e debba perciò essere concesso con le forme dinanzi
prospettate.
Anche tale questione, per molti versi analoga alla prima, appare
non manifestamente infondata: a ritenere che l'esecutivo sia
legittimato a dar vita, con decretazione d'urgenza, ad una misura
generale di clemenza che si distingue solo per fisionomia, e non
anche per effetti giuridici, dall'amnstia, si giungerebbe ad una
sostanziale elusione del dettato costituzionale.
Dal disposto dell'art. 79 della Costituzione emerge chiaramente la
volontà che l'emanazione di misure clemenziali generali, comportanti
l'estinzione del reato, debba essere riservata all'apprezzamento del
Parlamento, al quale soltanto è rimessa la potestà di limitare con
tale estensione la pretesa punitiva pubblica.
E dunque il termine "amnistia", contenuto nel citato art. 79, non
va inteso in senso strettamente tecnico (dando cioè rilievo
preminente al peculiare meccanismo operativo dell'istituto), ma
ricondotto ad una nozione generale di misura di clemenza,
caratterizzata dal elementi "sostanziali" tipici (effetto estintivo
del reato limitato a fatti determinati, commessi in un circoscritto
periodo di tempo, anteriore alla sua entrata in vigore) comuni tanto
alla tradizionale amnistia quanto al condono.
Violazione dell'art. 3, anche in relazione agli articoli 9,
secondo comma, 32, primo comma, e 41, secondo comma.
La rinunzia alla pretesa punitiva da parte dello Stato
relativamente a determinati reati, comporta un'inevitabile
pregiudizio al principio di uguaglianza; essa deve ispirarsi a
criteri di ragionevolezza sostanziale e "trovare giustificazione nel
quadro costituzionale che determina il fondamento ed i limiti
dell'intervento punitivo dello Stato" (Corte costituzionale sentenza
n. 369/1988), ed adeguato bilanciamento all'interno della gerarchia
dei valori e dei beni costituzionalmente tutelati. Ciò a pena
d'irragionevolezza e di ingiustificate disparità.
Con riguardo al condono edilizio del 1985 la Corte costituzionale
verificò che l'eccezionale introduzione di una causa atipica di "non
punibilita'" e "non procedibilita'" per condotte recanti pregiudizio
a fondamentali esigenze della collettività, trovava giustificazione
nell'intento di "chiudere un passato d'illegalità di massa" e di
"porre sicure basi normative per la repressione futura di fatti che
violano fondamentali esigenze" quali il Governo del territorio; la
sicurezza dell'esercizio dell'iniziativa economica privata ed il suo
coordinamento a fini sociali; la funzione sociale della proprietà;
la tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico.
È ritenuta non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità concernente l'irragionevolezza delle norme che oggi
reiterano, a distanza di nove anni, il meccanismo del condono
edilizio; non si può infatti parlare più di eccezionalità della
misura clemenziale, stante la sua riproposizione ciclica e l'ampiezza
del periodo di tempo nell'ambito del quale è destinata ad operare;
nè può nuovamente vedere l'intento, già vanificato una volta, di
chiudere con un passato di diffusa illegalità.
Appaiono invece compromessi, nella materia edilizia, in virtù di
tale reiterazione, gli aspetti di certezza, uguaglianza ed
obbligatorietà (dell'azione penale e della pena) che informano il
sistema costituzionale-penalistico.
Deve infine osservarsi che le norme incriminatrici su cui incide
il condono edilizio mirano a salvaguardare beni fondamentali per la
collettivita': a) il paesaggio, e dunque sia il razionale sviluppo
urbanistico del territorio che la tutela del pregio naturalistico; b)
la salute psico-fisica, compromessa particolarmente in zone dove
l'enormità del fenomeno dell'abusivismo edilizio ed il conseguente
degrado dei centri abitati sottrae all'individuo il diritto di vivere
in un ambiente sano.
La questione di costituzionalità sollevata in riferimento
all'art. 3 della Costituzione appare perciò non manifestamente
infondata anche quando involge l'aspetto del corretto (o meno)
bilanciamento tra le ragioni del nuovo "condono" (e cioè, in base
alle premesse del d.-l. n. 551/1994, il "rilancio dell'attività
economica .. la ripresa delle attività imprenditoriali .. l'esigenza
di semplificazione dei procedimenti in materia urbanistico-edilizia")
e le ragioni di tutela dei beni sopra indicati.
Considerando la questione secondo la prospettiva del divieto di
irragionevoli disparità di trattamento per situazioni meritevoli di
pari tutela, si rileva che il nuovo (seppur limitato) sacrificio dei
beni costituzionali tutelati dagli articoli 9 e 32 della Carta non
pare trovare adeguata giustificazione, e dunque razionale
bilanciamento all'interno del quadro costituzionale; ciò nella
misura in cui, mentre non vengono sanzionate penalmente le offese
arrecate a quei beni, ricevono invece un trattamento di favore alcune
espressioni della libertà di iniziativa economica privata le quali,
pur avendo "rango" costituzionale, tuttavia non possono come invece
pare nel caso di specie, contrastare con l'utilità sociale e la
dignità umana.
È stata la stessa Corte costituzionale a definire in particolare
il paesaggio come "valore primario dell'ordinamento" (sentenze 21
dicembre 1985, n. 359, e 27 giugno 1986,. 151), ed a sottolineare
come tutela di tale valore sia collocata "fra i principi fondamentali
dell'ordinamento" e che il perseguimento di tale tutela presuppone
necessariamente la comparizione ed il bilanciamento di interessi
diversi, in particolare degli interessi pubblici .. (sentenza 1
aprile 1985, n. 94).

P. Q. M.
Sospende il presente procedimento e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza, letta in dibattimento, al Presidente del Consiglio dei
Ministri, al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente
della Camera dei deputati.
Gela, addì 6 ottobre 1994
Il pretore: TOSO

95C0332