1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 18-9-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 874 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 maggio 1996
N. 874 Ordinanza emessa il 31 maggio 1996 dal pretore di Bari sul ricorso proposto da Natuzzi Giuseppe contro l'INPS Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P. S. - Rimborsi conseguenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 495/1993 e 240/1994 - Previsione della estinzione dei giudizi pendenti nonche' della perdita di efficacia dei provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato, alla data di entrata in vigore della normativa impugnata - Incidenza sul diritto di difesa e sulla garanzia previdenziale. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P. S. - Rimborsi conseguenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 495/1993 e 240/1994 - Esclusione dal rimborso degli interessi e della rivalutazione monetaria - Contrasto con la giurisprudenza costituzionale circa la natura di componenti essenziali ed integranti del credito previdenziale di detti accessori (sentenza n. 156/1991) - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee con incidenza sulla garanzia previdenziale. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P. S. - Rimborsi conseguenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 495/1993 e 240/1994 - Attuazione dei rimborsi delle somme maturate fino al 31 dicembre 1995, mediante assegnazione di titoli di Stato in sei annualita' - Violazione del principio di uguaglianza e della garanzia previdenziale. (D.-L. 28 marzo 1996, n. 166, art. 1; d.-l. 27 maggio 1996, n. 295). (Cost., art. 3, primo comma, 24 e 38). (096C1284) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 18-9-1996)

IL PRETORE
Sciogliendo la riserva in ordine all'eccezione di illegittimità
costituzionale del d.-l. 27 maggio 1996, n. 295 pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale del 28 maggio 1996, n. 123, che ha reiterato il
d.-l. 28 marzo 1996, n. 166, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del
29 marzo 1996, n. 75.
O s s e r v a
Come già sottolineato con l'ordinanza dell'11 aprile 1996 dalla
dott.ssa Angela Arbore, in controversia similare, l'art. 1 del citato
decreto-legge n. 75/1996 (sostanzialmente riprodotto dall'art. 1 del
d.-l. n. 295/1996), si appalesa essere in contrasto con varie norme
della costituzione. "In primo luogo", la norma de qua lascia del
tutto irrisolto il profilo dell'accertamento del diritto dei
pensionati rispetto alle prestazioni oggetto delle sentenze 495 del
1993 e 240 del 1994. Infatti, l'art. 1 statuisce solo in ordine alle
modalità di rimborso delle somme maturate in conseguenza delle
suddette pronuncie, ma nulla prevede in ordine all'accertamento del
diritto, diversamente, ad esempio da quanto previsto dalla legge n.
87 del 1994, ove si disponeva, sì, l'estinzione dei giudizi
pendenti, ma era presupposto l'accertamento satisfativo del diritto
reclamato negli stessi. Come si legge nella sentenza della Corte
costituzionale del 31 marzo 1995, n. 103 (vedasi, in proposito, Foro
Italiano 1995, I, 1731 e segg.) "per individuare i limiti di
costituzionalità dell'intervento del legislatore nel processo quando
di questo venga definito l'esito attraverso una norma che ne imponga
l'estinzione, la Corte ha già in altre occasioni valutato il
rapporto tra siffatto intervento ed il grado di realizazzione che
alla pretesa azionata sia stato accordato per la via legislativa.
Allorchè la legge sopravvenuta abbia soddisfatto, anche se non
integralmente, le ragioni fatte valere nei giudizi dei quali imponeva
l'estinzione, si è esclusa l'illegittimità costituzionale di tale
ultima previsione, proprio perchè questa sarebbe coerente con il
riconoscimento ex lege del diritto fatto valere giudizialmente. Ed
invero, per escludersi la menomazione del diritto di azione è
necessario e sufficiente che l'ambito delle situazioni giuridiche di
cui sono titolari gli interessati risulti comunque arricchito a
seguito della normativa che dà luogo all'estin-zione dei giudizi,
come nel caso oggetto della succitata sentenza n. 185 del 1981" (cfr.
Corte costituzionale, 10 dicembre 1991, n. 185, in Foro Italiano,
1982, I, 346). Le suddette valutazioni sono state fatte proprie da
una fondamentale ordinanza pronunziata dalla Corte costituzionale in
data 1 aprile-2 maggio 1996 nella controversia tra Pietrangelo
Riccardine e l'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, avente ad
oggetto l'applicazione della
sentenza n. 240 del 1994.
Come si legge nella citata ordinanza, con il recente d.-l. 28 marzo
1996 n. 166 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 29 marzo 1996, n.
75) si è stabilito all'art. 1, per quando qui interessa:
a) che il rimborso delle somme, maturate fino al 31 dicembre
1995, sui trattamenti pensionistici erogati dagli enti previdenziali
interessati in conseguenza dell'applicazione delle sentenze della
Corte costituzionale n. 495 del 1993 e n. 240 del 1994, è effettuato
mediante assegnazione agli aventi diritto di titoli di Stato aventi
libera circolazione (comma primo);
b) che tale rimborso avverrà in sei annualità, sulla base degli
elenchi riepilogativi che gli enti provvederanno annualmente ad
inviare al Ministero del tesoro (ivi);
c) che il diritto al rimborso delle somme arretrate di cui al
primo comma spetta ai soggetti interessati, nonchè ai loro
superstiti aventi titolo alla pensione di reversibilità alla entrata
in vigore del decreto (comma secondo);
d) che nella determinazione dell'importo maturato al 31 dicembre
1995 non concorrono gli interessi e la rivalutazione monetaria (ivi);
e) e che i giudizi pendenti alla data di entrata in vigore del
decreto-legge aventi ad oggetto le questioni di cui all'art. 1 sono
dichiarati estinti d'ufficio con compensazione delle spese tra le
parti, mentre restano privi di effetto i provvedimenti giudiziali non
ancora definiti (comma terzo).
Poichè la ricorrente, titolare di una pensione di reversibilità,
è ricompresa, quindi, tra i destinatari del rimborso disciplinato
dell'art. 1 e poichè questo troverebbe, appunto, il suo fondamento
nella sentenza della Corte costituzionale n. 240/1994, a norma di
tale disposizione il presente giudizio dovrebbe dichiararsi estinto,
con compensazione delle spese tra le parti e con i conseguenziali
effetti, in favore dell'assicurata, disciplinati dai primi due commi
della norma in oggetto.
Il risultato che con tale disposizione il legislatore ha inteso
conseguire suscita peraltro, sotto diversi aspetti, serie
perplessità in ordine alla sua legittimità sotto il profilo
costituzionale.
Per individuare, alla stregua dell'art. 24 della Costituzione, i
limiti di costituzionalità dell'intervento del legislatore nel
processo quando di questo venga definito l'esito attraverso una norma
che ne imponga l'estinzione, nella giurisprudenza della Corte
costizionale, si è fatto riferimento, in termini generali, al
rapporto tra siffatto intervento ed il grado di realizzazione che
alla pretesa azionata sia stato accordato per via legislativa.
Si è affermato cioè che, allorchè la legge sopravvenuta abbia
soddisfatto anche se non integralmente, le ragioni fatte valere nei
giudizi dei quali imponeva l'estinzione, sia da escludersi
l'illegittimità, costituzionale di tale ultima previsione, in quanto
il diritto di azione non può dirsi vulnerato ove l'ambito delle
situazioni, giuridiche di cui sono titolari gli interessati risulti
comunque arricchito a seguito della normativa che dà luogo
all'estinzione dei giudizi (Corte costituzionale 10 dicembre 1981, n.
185; e, soprattutto, 31 marzo 1995, n. 103).
Si è ritenuto, viceversa, che allorchè lo ius superveniens si
opponga alle richieste degli interessati ed alla interpretazione
giurisprudenziale ad essi favorevole, stabilendo l'estinzione dei
processi in corso, e si operi così da parte del legislatore una
sostanziale vanificazione della via giurisdizionale, intesa quale
mezzo al fine dell'attuazione di un preesistente diritto, sia da
ravvisarsi la violazione del diritto di agire, di cui all'art. 24
della Costituzione (Corte costituzionale 10 aprile 1987, n. 123;
nonchè n. 103/1995 cit.).
Nella specie, il decreto-legge n. 166 del 1996, nello stabilire
l'estinzione ope legis dei giudizi in corso, ha - come detto -
escluso anzitutto che sugli importi maturati sino al 31 dicembre 1995
possano essere computati gli interessi legali e la rivalutazione
monetaria, dei quali i soggetti aventi diritto all'integrazione al
minimo verrebbero ad essere, quindi, privati nonostante la
consolidata interpretazione giurisprudenziale ad essi favorevole.
Poichè lo ius superveniens è preordinato, in definitiva, non già
ad arricchire la situazione patrimoniale degli interessati, bensì a
depauperarla attraverso l'esclusione degli "accessori" del credito da
essi vantato, è legittimo il dubbio di costituzionalità della
disposizione in esame, in relazione all'art. 24 della Costituzione.
Il dubbio investe anche il terzo comma dell'art. 1, nella parte in
cui stabilisce che all'estinzione dei giudizi consegue la
"compensazione delle spese tra le parti".
Attraverso tale disposizione si sottrae, infatti, al giudice della
pretesa sostanziale dedotta in giudizio un punto accessorio della
controversia che, ad ogni modo, anche per i riflessi di ordine
economico sull'entità dell'incremento in concreto realizzato dal
soggetto vittorioso, non può esserne distolto senza che ne resti
vulnerato, ancora una volta, l'art. 24 della Costituzione (per
riferimenti in tal senso, cfr. Cons. Stato, Sez. VI, Ord. 3 maggio
1994, n. 664).
La disciplina prevista dall'art. 1 e del d.-l. n. 166/1996 per il
rimborso delle somme in favore dei soggetti interessati realizza
sotto un duplice aspetto una deroga al diritto comune delle
obbligazioni.
Per un verso, tale disposizione consente invero, al soggetto tenuto
al rimborso, di estinguere il proprio debito in sei annualità,
precludendo al creditore la possibilità di esigere tempestivamente
l'adempimento dell'obbligazione nella sua interezza (art. 1181 c.c.).
Peraltro versa essa, prevedendo che il rimborso delle somme in
questione sia effettuato mediante assegnazione agli aventi diritto di
titoli di Stato aventi libera circolazione, legittima l'estinzione
delle relative obbligazioni mediante una datio in solutum, a
prescindere dal consenso del creditore (art. 1197 c.c.).
Ora, poichè la predisposizione di questo particolare sistema di
adempimento - inidoneo a realizzare una immediata ed integrale
ricostituzione del patrimonio del creditore e per di più dotato in
qualche misura, di un carattere aleatorio (in relazione alle
oscillazioni che si verifichino nel mercato dei titoli di Stato) - ha
per destinatari, in assenza di qualsiasi compresibile e razionale
giustificazione, le sole categorie di pensionati alle quali il
decreto-legge n. 166/1996 fa riferimento, non appare infondato il
dubbio di costituzionalità della relativa disposizione in relazione
all'art. 3, comma primo, della Costituzione.
Non sembra al Collegio che possa validamente invocarsi in senso
contrario il precedente rappresentato dalla sentenza 30 luglio 1980,
n. 141 del giudice delle leggi, che dichiarò infondata, anche in
relazione all'art. 3 della Costituzione, la questione di
costituzionalità della normativa che aveva stabilito che gli aumenti
derivanti dalle varie azioni del costo della vita venissero
corrisposti, per le fasce ivi individuate, tramite buoni del tesoro
poliennali.
Nel caso allora preso in considerazione dalla Corte costituzionale
i soggetti "colpiti" dalla normativa cui si è fatto cenno
appartenevano, infatti, a categorie diverse (lavoratori-dipendenti,
titolari di trattamenti pensionistici, ecc.), tra le quali quel
"sacrificio" veniva quindi in qualche modo ripartito; laddove nella
fattispecie i destinatari del sistema di adempimento delineato dal
d.-l. n. 166/1996, coincidono con l'area più svantaggiata dei
pensionati. (siccome titolari del diritto all'integrazione al
minimo), i quali dovrebbero, in via esclusiva subire le conseguenze
negative derivanti dalle pur innegabili difficoltà di bilancio della
pubblica amministrazione. Nè pare che, di fronte a tale più
accentuata disparità di trattamento, la "tendenza del Parlamento a
battere le vie di sempre e a non muovere alla ricerca di ricchezze
novelle meno agevolmente identificabili", già sottolineata dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 141/1980, possa - come allora
- trovare adeguata giustificazione nell'ambito della discrezionalità
politica riservato al legislatore. L'art. 3, comma primo, della
Costituzione sembra, poi, subire un ulteriore vulnus dalla
disposizione di cui all'art. 1 del d.-l. n. 166 del 1996 per la parte
in cui esclude dal rimborso gli interessi legali e la rivalutazione
monetaria in relazione agli importi maturati a tutto il 31 dicembre
1995.
Una volta che gli interessi legali e la rivalutazione monetaria
sono dovuti - come si è in precedenza sottolineato -- in relazione,
a ciascuna prestazione di natura previdenziale, appare in effetti
lesivo del principio di uguaglianza sancirne l'esclusione nei
confronti di talune categorie di crediti (cfr. al riguardo Corte
costituzionale 6 dicembre 1988, n. 1060; e 15 marzo 1994, n. 85).
Tanto più è da ritenere, del resto, ingiustificata tale disparità
di trattamento ove si consideri che i destinatari del decreto-legge
n. 166 del 1996 appartengono - come del pari si è accennato - a
fasce sociali tra le più svantaggiate, avendo l'integrazione al
minimo la funzione di integrare la pensione quando dal calcolo in
base ai contributi accreditati al lavoratore, ovvero al de cuius,
risulti un importo inferiore ad un minimo ritenuto necessario, in
mancanza di altri redditi di una certa consistenza, ad assicurargli
mezzi adeguati alle esigenze di vita (così Corte costituzionale n.
240 del 1994, citata).
Nè potrebbero nel caso in esame trovare ingresso - a giudizio del
Collegio - le argomentazioni che, in altra fattispecie hanno indotto
il giudice delle leggi ad escludere la violazione dell'art. 3 della
Costituzione in relazione ai rimborsi dovuti dall'I.N.P. S. a titolo
di sgravi contributivi per effetto della sentenza n. 261 del 1991
della Corte costituzionale, rimborsi che il d.-l. 22 marzo 1993, n.
71, convertito in legge 20 maggio 1993, n. 151, aveva consentito che
avvenissero in dieci annualità, senza oneri - per l'istituto - di
rivalutazione monetaria ed interessi e senza la possibilità di
compensazione con i debiti dell'imprenditore nei confronti
dell'I.N.P. S. (sentenza 13 luglio 1995, n. 320).
In quel caso, infatti, la Corte costituzionale ha osservato che il
legislatore, nelle sue discrezionali scelte di politica economica,
aveva emanato norme di favore per determinate imprese sgravandole
dall'onere di corrispondere contributi sociali per incentivare la
produzione e sviluppare l'occupazione; che le imprese escluse dal
beneficio avevano realizzato, quindi, i loro programmi di produzione
ripartendo costi e ricavi secondo l'impostazione dei rispettivi
bilanci; e che la successiva estensione degli stessi benefici a
queste imprese, conseguente alla sentenza n. 261 del 1991, si
differenziava da quella situazione originaria poichè il rimborso a
distanza di tempo dei contributi non conseguiva più le finalità
sociali che avevano giustificato lo sgravio (non essendo possibile
"ora per allora" incentivare produzione e occupazione). Ed ha
ritenuto, pertanto, che non vi fosse una dispari'tà di trattamento
tra le imprese che avevano beneficiato pienamente degli sgravi e
quelle destinatarie della legge da ultimo richiamata in quanto, in
questa diversa prospettiva, ed anche in considerazione delle esigenze
di reperimento delle necessarie risorse finanziarie, erano da
considerare legittimi i limiti e le gradualità introdotti in tali
sopravvenute erogazioni.
Da quanto precede emerge, quindi, che la particolare disciplina
allora devoluta al giudizio della Corte costituzionale trovava la
propria giustificazione, oltre che nella condizione finanziaria di
crisi della pubblica amministrazione, nelle diverse finalità assolte
dall'istituto degli sgravi contributivi con riferimento ai suoi
destinatari; laddove nel caso in esame non sembra ravvisabile,
nell'ambito di quella parte della pensione rappresentata
dall'integrazione al minimo, sottratta ai beneficiari, una
distinzione della sua funzione previdenziale - in rapporto alla
diversa epoca della sua erogazione in loro favore.
Il dubbio di costituzionalità in ordine all'art. 1 del
decreto-legge n. 166 del 1996, per la parte presa in considerazione,
si profila, infine, anche in relazione all'art. 38 della
Costituzione, quanto meno per il periodo anteriore alla entrata in
vigore dell'art. 16, comma sesto, della legge n. 412 del 1991.
Nella sentenza 12 aprile 1991, n. 156 è stato affermato dalla
Corte costituzionale che, per il tramite e nella misura dell'art.
38, comma secondo, della Costituzione, si rende applicabile anche
alle prestazioni previdenziali l'art. 36, comma primo, della
Costituzione (di cui l'art. 429 c.p.c. è un modo di attuazione),
quale parametro delle esigenze di vita del lavoratore; e che la
mancata previsione di una regola analoga per i crediti previdenziali
costituisce violazione non solo dell'art. 3 della Costituzione, ma
anche dell'art. 38.
Ora, poichè l'integrazione al minimo rappresenta una componente
non ancora liquidata dell'ordinaria pensione (cass. sez. un. 21
giugno 1990, n. 6245; e Corte cost. n. 240/1994 cit.), la previsione
normativa circa la mancata corresponsione degli interessi legali e
della rivalutazione monetaria sui crediti a questo titolo maturati a
tutto il dicembre 1995 sembra porsi in contrasto con quel precetto
costituzionale.
Tenuto conto di tutte le considerazioni che precedono, stante la
rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale delle
disposizioni del decreto-legge n. 166 del 1996 sopra indicate, gli
atti devono essere trasmessi alla Corte costituzionale e deve nel
contempo disporsi che la cancelleria adempia alle notificazioni ed
alle comunicazioni prescritte, dall'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, come precisate in dispositivo.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, d.-l. 28 marzo 1996 n. 166, reiterato con decreto-legge
del 27 maggio 1996 n. 295, in relazione agli artt. 3, comma primo, 24
e 38 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Bari il 31 maggio 1996
Il pretore: De Peppo
96C1284