1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 24-4-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 346 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 novembre 1995
N. 346 Ordinanza emessa il 27 novembre 1995 dal pretore di Roma nel procedimento penale a carico di Hamidovic Fatima ed altra Immigrazione - Stranieri extracomunitari - Arresto in flagranza - Convalida - Prevista espulsione su richiesta del pubblico ministero, salvo il limite delle inderogabili esigenze processuali - Ritenuta configurazione di detta espulsione come misura cautelare personale applicabile esclusivamente nei confronti degli stranieri - Ingiustificata disparita' rispetto al trattamento riservato al cittadino italiano - Lamentata introduzione di norme penali disposta con decreto-legge - Carenza dei requisiti di necessita' ed urgenza - Lesione del principio di riserva di legge in materia penale - Violazione dei doveri di solidarieta' sociale nonche' dell'obbligo di motivazione dei provvedimenti restrittivi della liberta' personale - Compressione del diritto di difesa. (D.-L. 18 novembre 1995, n. 489; d.-l. 30 dicembre 1989, n. 416, art. 7-ter; d.-l. 18 novembre 1995, n. 489, art. 7). (Cost., artt. 2, 3, 11, 24, 25, 77 e 113). (096C0481) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 24-4-1996)

IL PRETORE
Letti gli atti del procediemnto n. 3302/95 r.g. dib. a carico di
Hamidovic Fatima nata a Sarajevo e Osmamovie Fadita nata a Sarajevo,
imputate del reato p.p. dagli artt. 56, 110, 624 e 625 n. 4 c.p.:
Rilevato che, all'udienza in data 27 novembre 1995 il p.m. ha
sollevato questione di legittimità costituzionale del d.-l. 18
novembre 1995 n. 489 ed in particolare dell'art. 7-ter d.-l. n.
416/89 come introdotto da tale decreto, in relazione agli artt. 2, 3,
25, 27 e 77, 13 e 111 della Costituzione e che questo pretore ritiene
di dover d'ufficio sollevare ulteriore questione di costituzionalità
della medesima norma in riferimento altresì all'art. 24 Cost.;
Ritenuto, quanto alla rilevanza, che le imputate venivano arrestate
in flagranza in data 26 novembre 1995 e quindi condotte avante a
questo pretore per la convalida dell'arresto ed il conseguente
giudizio direttissimo e che - convalido l'arresto - il p.m. chiedeva
nei confronti delle imputate medesime la misura dell'espulsione ai
sensi del citato art. 7-ter, primo e terzo comma;
Ritenuto in merito alla valutazione della non manifesta
infondatezza quanto segue:
1. - Violazione degli artt. 2 e 3 della Costituzione.
L'art. 7 del d.-l. 18 novembre 1995 n. 489 introduce - abrogando la
precedente formulazione dell'art. 7 d.-l. 30 dicembre 1989 n. 416 -
sette nuovi articoli (rubricati dal 7 al 7-septies) uno dei quali in
particolare, l'art. 7-ter, risulta applicabile nel presente
procedimento penale in cui il cittadino straniero sopra generalizzato
è stato presentato a questo pretore a norma dell'art. 566 c.p.p.
per la convalida dell'arresto in flagranza operato nei suoi confronti
in data 26 novembre 1995, ed il contestuale giudizio.
Deve in primo luogo osservarsi come il suddetto art. 7-ter, nel
contrapporre al primo comma il caso dello straniero arrestato in
flagranza a quello del soggetto pure straniero al quale sia stata
applicata la misura della custodia cautelare, evidenzia chiaramente
la possibiltà per il giudice - su richiesta di uno dei soggetti
indicati al comma quarto - di disporre l'espulsione anche nei
confronti di colui al quale, pur se arrestato in flagranza, non venga
applicata alcuna misura cautelare a norma degli artt. 272 e segg.
c.p.p. o per assenza di richieste in merito da parte del p.m. - come
appunto è avvenuto nel presente procedimento penale - o per mancata
concessione da parte del giudice che procede delle misure richieste:
a prescindere ora dalla questione relativa alla necessità o meno di
trovarsi in presenza comunque di un arresto almeno convalidato -
questione cui deve inevitabilmente darsi in sede di interpretazione
logica risposta affermativa - la norma censurata introduce la
possibilità di disporre la "misura" dell'espulsione, come lo stesso
art. 7-ter la definisce, su mera richiesta del p.m. - oltrechè
dell'interessato e del difensore - senza prevedere alcun altro
elemento valutativo ai fini della decisione del giudice, che
sembrerebbe anzi tenuto all'accoglimento di tale istanza, ".... è
disposta l'espulsione", con la sola esclusione della sussistenza di
.... inderogabili esigenze processuali".
Considerato ora il momento processuale nel quale tale richiesta di
esplusione si colloca e valutato inoltre che altre norme della nuova
disciplina introdotta con il d.-l. n. 489/95 espressamente prevedono
il provvedimento di espulsione quale misura di sicurezza (art. 7),
misura di prevenzione (art. 7-bis), nonchè quale contenuto di un
provvedimento amministrativo (artt. 7-quater e 7-quinquies),
all'espulsione disposta dal giudice ai sensi dell'art. 7-ter dovrebbe
riconoscersi, nell'ipotesi in cui la relativa provenga dal p.m.
circostanza che rappresenta poi l'elemento di maggiore novità della
disciplina in esame rispetto a quella già contenuta nell'art. 7,
comma 12-ter, decreto-legge n. 416/89, natura di misura cautelare
personale; a sostegno di tale inquadramento devono altresì
richiamarsi l'espressione contenuta nell'ultima parte dell'art.
7-ter, primo comma, che subordina l'espulsione dello straniero in
stato di custodia cautelare alla possibilità di soddisfare con tale
diversa "misura" le esigenze cautelari del caso concreto,
l'attribuzione della competenza a decidere circa la richiesta di
espulsione al giudice competente in tema di misure cautelari
individuato ai sensi dell'art. 279 c.p.p. ed in infine la previsione,
quale mezzo di gravame avverso l'ordinanza di espulsione, del ricorso
per cassazione previsto e regolato dall'art. 311 c.p.p. in materia
di misure cautelari. Deve osservarsi allora come l'introduzione di
una nuova misura cautelare personale, applicabile esclusivamente nei
confronti dei cittadini stranieri, appaia in contrasto con il
principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 Cost., comportando per
lo straniero una ingiustificata disparità di trattamento rispetto al
cittadino italiano, disparità resa ancor più incisiva dal fatto
che, come detto, l'applicazione di tale misura da un lato risulta di
fatto sganciata dalla sussistenza delle esigenze cautelari previste
dall'art. 274 c.p.p. ed appare anzi quasi automatica, in caso di
richiesta di parte, fatto salvo l'unico limite delle "inderogabili
esigenze processuali", e dall'altro è rimessa, quanto dalla durata
(art. 7-ter, quarto comma, ultima parte) alla decisione discrezionale
del giudice che non risulta vincolata neppure dalla previsione di
termini massimi, quali quelli previsti dagli artt. 303 e segg.
c.p.p.: pertanto, a fronte della medesima condizione di arresto in
flagranza per lo steso reato, magari consumato in concorso tra loro,
e nel caso in cui - convalidato per entrambi l'arresto - non vi sia
stata alcuna applicazione di misure cautelari a norma degli artt. 272
e segg. c.p.p., il cittadino italiano beneficierebbe della immediata
liberazione mentre il cittadino straniero, in caso di richiesta del
p.m., dovrebbe essere espulso da parte del giudice, con il solo
limite delle inderogabili esigenze processuali, e con interdizione
dal territorio dello Stato per un arco temporale liberamente
determinato a norma dell'artt. 7-ter, quarto comma e 7-sexies, primo
comma.
Va detto peraltro che l'ingiustificata disparità di trattamento
pare ravvisabile in prospettiva diametralmente opposta anche
nell'ipotesi in cui, in presenza delle stesse condizioni di fatto e
di diritto, al cittadino italiano venga applicata la misura della
custodia cautelare in carcere mentre a quello straniero - su
richiesta del p.m. - la misura custodiale venga sostituita con quella
dell'espulsione ex art. 7-ter che potrebbe in ipotesi garantire,
secondo quanto richiesto dalla norma, la soddisfazione delle esigenze
cautelari del caso, ma che presenta palesemente un'intensità
coercitiva di tutt'altro peso rispetto a quella di cui all'art. 285
c.p.p.
Va detto peraltro che la riconducibilità dell'espulsione
disciplinata dall'art. 7-ter nell'ambito delle misure cautelari
potrebbe ritenersi dubbia in relazione alla possibilità che essa
venga disposta su richiesta anche dell'interessato o del suo
difensore - in contrasto con il disposto dell'art. 291 c.p.p. - salvo
individuare in tale fattispecie, già presente come detto nella
normativa previgente, un'ipotesi di sospensione dell'esecuzione di
una misura cautelare custodiale, come affermato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 62/94.
Del resto il differente inquadramento dell'istituto in esame tra le
ipotesi di applicazione provvisoria di una misura di sicurezza
personale, oltre a non sottrarsi ad evidenti motivi di contrasto con
i principi costituzionali - in particolare la mancata previsione nel
procedimento applicativo delineato dall'art. 7-ter della necessità
di accertare l'effettiva pericolosità sociale dello straniero di cui
è richiesta l'espulsione in violazione del principio generale
dettato dall'art. 31 legge n. 663/86 e recentemente ribadito dalla
Corte costituzionale (sent. n. 58/95) - si scontrerebbe con l'analoga
censura dell'illogicità ed inammissibilità (art. 312 c.p.p.)
dell'applicazione di una misura di sicurezza su richiesta proveniente
dall'interessato o dal suo difensore.
La possibilità poi - a fronte come detto di una situazione di mero
arresto in flagranza al quale, in difetto di applicazione delle
misure cautelari di cui agli artt. 280 e segg. c.p.p., dovrebbe
seguire l'immediata liberazione - che il cittadino straniero, magari
del tutto incensurato non essendovi come detto limiti di sorta nella
norma, possa essere su richiesta del p.m. - al primo contatto con il
"circuito penale" - radicalmente allontanato per un tempo
indeterminato dal nostro Stato ai sensi del primo comma, dell'art.
7-ter, appare in contrasto con quei doveri di solidarietà sociale -
da esplicarsi in primo luogo nei confronti dei soggetti deboli - cui
la nostra Repubblica è chiamata in forza del dettato costituzionale
(art. 2 Cost.).
Il contrasto risulta poi ancor più netto ove si osservi che
destinatario del provvedimento di espulsione, ai sensi dell'art.
7-ter in relazione all'art. 7-sexies, nono comma, può essere anche
lo straniero regolarmente residente nel nostro Stato, se da un tempo
inferiore a cinque anni, ovvero convivente con cittadini italiani
diversi dai parenti entro il quarto grado, senza quindi rilevanza
alcuna di eventuali vincoli di coniugio o affinità, e pertanto un
soggetto che nel nostro Stato può aver instaurato situazioni o
rapporti di carattere personale, sociale, o lavorativo anche di
notevole rilevanza: ebbene in tali ipotesi la possibilità di
immediata espulsione su richiesta del p.m. sembra rappresentare un
vulnus rispetto al principio dell'inviolabilità dei diritti del
individuo - sia come singolo che nelle formazioni sociali ove si
svolge la sua personalità - non proporzionato rispetto alla
situazione presupposta dall'art. 7-ter, primo comma, nella quale come
come detto il giudice si trova in presenza di una mera notizia di
reato, sia pure corredata da determinati caratteri, ma che comunque
prescinde dall'effettivo accertamento della penale responsabilità
realizzabile solo attraverso la formazione della sentenza di condanna
divenuta irrevocabile (art. 27 Cost.).
2. - Violazione dell'art. 24 della Costituzione.
La regolamentazione dell'espulsione a richiesta di parte dettata
dal censurato art. 7-ter appare altresì in contrasto con
l'inviolabilità del diritto di difesa, nell'ipotesi in cui la
richiesta di espulsione provenga dal p.m., sotto due profili: da un
lato la norma, nell'omettere di indicare qualunque presupposto - di
fatto o di diritto - al di là della mera condizione di cittadino
straniero arrestato in flagranza o sottoposto a custodia cautelare,
per l'emanazione del provvedimento di espulsione (cui deve come detto
riconoscersi natura di ordinanza applicativa di una misura
cautelare), preclude di fatto sul punto all'imputato l'esercizio di
qualunque diritto di difesa rispetto all'adozione di un provvedimento
i cui effettivi limitativi sulla libertà personale dell'imputato
sono di piena evidenza.
Ancora in contrasto con il dettato dell'art. 24 Cost. appare
l'ipotesi dell'espulsione su richiesta del p.m. nell'ipotesi in cui
nei confronti del cittadino straniero arrestato in flagranza si
proceda poi immediatamente al giudizio a norma dell'art. 566, sesto
comma, c.p.p.: in tale ipotesi infatti di provvedimento di espulsione
- disposto a norma dell'art. 7-ter, primo comma - dovrebbe ricevere
esecuzione ai sensi dell'art. 7-sexies mediante accompagnamento
immediato alla frontiera, ed in tale circostanza la previsione (art.
7-sexies, undicesimo comma) della possibilità di chiedere ed
ottenere un'autorizzazione a rientrare in Italia onde partecipare al
processo, risulterebbe di fatto vanificata dalla celebrazione
immediata di un dibattimento al quale al cittadino straniero espulso
sarebbe di fatto preclusa la partecipazione, con conseguente palese
ed incisiva violazione dei diritti difensivi, tra i quali quelli di
avanzare richiesta dei cd. riti alternativi.
Nè può ipotizzarsi che il diritto dell'arrestato cittadino
straniero di partecipare, se lo desideri, al proprio processo possa
venire realizzato mediante rigetto della richiesta di espulsione
avanzata dal p.m. per le "inderogabili esigenze processuali" previste
dal primo comma dell'art. 7-ter, posto che altrimenti la norma
avrebbe potuto più chiaramente prevedere, per il cittadino straniero
arrestato in flagranza e quindi espulso su richiesta del p.m., la
possibilità di chiedere il differimento della decisione o quanto
meno dell'esecuzione dell'ordinanza di espulsione sino alla
conclusione del giudizio direttissimo.
Viceversa la norma nell'attuale formulazione testuale -
"inderogabili esigenze processuali" - appare riferita alla necessità
di assicurare la presenza dell'imputato cittadino straniero rispetto
allo svolgimento di atti processuali (quali un confronto o una
ricognizione personale) irrealizzabili in sua assenza e che pertanto
si pongono come ostative rispetto all'emissione dell'ordinanza di
espulsione.
3. - Violazione degli artt. 25 e 77 della Costituzione.
Il principio di riserva di legge in materia penale (art. 25 Cost.)
possiede, quale primo e fondamentale significato, quello secondo cui
le scelte di politica criminale sono monopolio esclusivo del
Parlamento mentre l'ammissibilità di nuove norme di diritto penale
introdotte attraverso decreti legislativi o decreti-legge è connessa
alla circostanza che sia comunque assicurato l'intervento del
Parlamento in posizione sovraordinata, ora quale organo delegante ora
quale organo cui è rimesso il potere di conferire stabilità e
durevolezza, attraverso la legge di conversione, a disposioni
normative precarie, soggette a decadenza in caso di inutile decorso
del termine di sessanta giorni dettato dall'art. 77 Cost. ed emanate
dal Governo in casi straordinari di necessità ed urgenza tali da non
consentire la normale legiferazione in via ordinaria del Parlamento.
Deve inoltre osservarsi come recentemente la Corte costituzionale
(sentenza n. 29/95) abbia rivendicato a sè il potere di valutare
l'esistenza dei presupposti di necessità ed urgenza richiesta
dall'art. 77 Cost. per l'emanazione di decreti-legge da parte
dell'esecutivo, affermando che " ... la pre-esistenza di provvedere
tramite l'utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il
decreto-legge, costituisce un requisito di validità costituzionale
dell'adozione del predetto atto, di modo che l'eventuale evidente
mancanza di quel presupposto configura tanto un vizio di legittimità
costituzionale del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori
dell'ambito delle possibilità applicative costituzionalemtne
previste, quanto un vizio in procedendo della stessa legge di
conversione ... ".
Rispetto ora al d.-l. 18 gennaio 1995 n. 489 può osservarsi come
nel preambolo venga "ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza
di adeguare in termini più razionali la normativa in tema di
immigrazione nel territorio dello Stato da parte di cittadini di
Paesi non appartenenti all'Unione Europea al fine di renderne più
efficace l'operativita'": non manifestamente infondata risulta
pertanto la questione relativa alla effettiva sussistenza dei
requisiti di straordinaria necessità ed urgenza rispetto alla mera
esigenza di razionalizzazione di normativa già da tempo esistente
(in particolare d.-l. 30 dicembre 1989 n. 416 convertito nella legge
28 febbraio 1990 n. 39) in relazione ad un fenomeno sociale come
quello dell'immigrazione extracomunitaria che, anche nei suoi aspetti
per così dire "patologici", appare ormai stabilmente presente nella
fisionomia del nostro Stato ed in relazione al quale non appaiono
essersi realizzati in tempi recenti modifiche od evoluzioni di
portata talmente straordinaria da richiedere un intervento
legislativo immediato nelle forme e con gli effetti di cui all'art.
77 Cost., soprattutto in relazione all'introduzione di quelle norme
aventi immediata rilevanza penale - sono tra l'altro previste diverse
nuove fattispecie delittuose - per le quali quindi, in eventuale
assenza di effettive circostanze straordinarie, la decretazione
d'urgenza appare incompatibile con l'elevatezza dei valori in gioco,
anche in relazione al rischio di formulazioni prive di quei caratteri
di chiarezza ed assoluta determinatezza sottesi al principio di
riserva di legge in materia penale consacrato dall'art. 25 Cost.
4. - Violazione degli artt. 11 e 113 della Costituzione.
Secondo cui la libertà personale è inviolabile e la legge
determina i casi in cui la medesima può essere ristretta soltanto
per atto motivato dall'autorità giudiziaria e per cui tutti i
provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati.
Ed invero o si ritiene che il p.m. debba chiedere l'espulsione ed
allora (nel provvedimento del giudice che la dispone la motivazione
è solo "formale", potendo egli valutare soltanto l'esistenza di
presupposti "estrinseci": 1) arresto in flagranza o applicazione di
misura; 2) assenza di inderogabili esigenze processuali) o si ritiene
il p.m. possa chiedere l'espulsione, ed in tal caso, proprio
l'assenza di parametri cui il p.m. deve ispirarsi comporta la
violazione dei citati articoli della Costituzione avendo la Corte
sempre richiesto che i provvedimenti compressivi della libertà
personali siano ancorati a parametri chiari ed esplicitamenti
enunciati e che essi siamo collegati ad esigenze di salvaguardia
delle sicurezza pubblica.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 9 febbraio 1948 n. 1, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità del d.-l. 18 novembre 1995 n. 489 ed in particolare
dell'art. 7-ter del d.-l. n. 416/89 come introdotto dall'art. 7 del
d.-l. n. 489/95, in relazione agli artt. 2, 3, 24, 25 e 77, 11 e 113
della Costituzione;
Ordina la sospensione del giudizio in corso, disponendo l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei Ministri e per la comunicazione al
Presidente della Camera dei deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica.
Roma, addì 27 novembre 1995
Il pretore: Tursi
96C0481