1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 20-4-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 438 SENTENZA 25 marzo - 14 aprile 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regioni a statuto ordinario - Umbria - Scuole ed enti privati Organizzazione di corsi liberi a carattere professionale - Presa d'atto della regione - Condizione - Armonizzazione dei corsi con le indicazioni della programmazione regionale Illegittimita' costituzionale parziale. (Legge reg. Umbria 21 ottobre 1981, n. 69, art. 11, primo comma). (Cost., art. 33, terzo comma). Regioni a statuto ordinario - Umbria - Scuole ed enti privati Esclusione da attivita' di formazione professionale Infondatezza. (Legge reg. Umbria 21 ottobre 1981, n. 69, artt. 7, 8, 9 e 11). (Cost., artt. 33, terzo e quarto comma, e 117, primo comma) (088C0597) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 20-4-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA,
prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof. Luigi
MENGONI, avv. Mauro FERRI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 7, 8, 9 e 11
della legge della Regione Umbria 21 ottobre 1981, n. 69
(Norme sul sistema formativo regionale) promosso con ordinanza emessa
il 15 ottobre 1986 dal T.A.R. dell'Umbria sui ricorsi riuniti
proposti dall'Istituto Tecnico Industriale "E. Fermi" di Perugia ed
altri contro il Ministero della Pubblica Istruzione ed altra,
iscritta al n. 214 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale,
dell'anno 1987;
Visti gli atti di costituzione dell'Istituto Tecnico Industriale
"E. Fermi" di Perugia e della Regione Umbria;
Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1987 il Giudice
relatore Renato Dell'Andro;
Uditi gli avvocati Claudio Rossano per l'Istituto Tecnico
Industriale "E. Fermi" di Perugia e Alarico Mariani Marini per la
Regione Umbria;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale Amministrativo Regionale dell'Umbria, con
ordinanza 15 ottobre 1986 ha sollevato, in riferimento agli artt. 33,
terzo e quarto comma, e 117, primo comma, Cost. ed in relazione
all'art. 2, ultimo comma, della legge 21 dicembre 1978, n. 845
(Legge-quadro in materia di formazione professionale) questione di
legittimità costituzionale degli artt. 7, 8, 9 e 11 della legge
della Regione Umbria 21 ottobre 1981, n. 69 (Norme sul sistema
formativo regionale).
In primo luogo, la legge regionale umbra n. 69 del 1981, ad avviso
del giudice a quo, violerebbe l'art. 117, primo comma, Cost, per
inosservanza del principio di cui all'art. 2, ultimo comma, della
legge n. 845 del 1978, in base al quale l'esercizio dell'attività di
formazione professionale è libero. Quindi la legge impugnata sarebbe
viziata d'illegittimità costituzionale nel disporre l'esclusione di
soggetti privati dall'esercizio dell'attività di formazione
professionale e nel precludere ai privati di chiedere ed ottenere che
la frequenza di dette scuole comporti effetti legali.
Peraltro, il sistema introdotto dalle disposizioni impugnate
appare al giudice remittente in contrasto con l'art. 33, terzo e
quarto comma, Cost., ove è previsto il diritto, per enti e privati,
d'istituire scuole ed istituti di istruzione senza oneri per lo Stato
e si riconosce libertà d'insegnamento alle scuole medesime, con ciò
garantendo la coesistenza di due aree di istruzione, pubblica e
privata - nel rispetto dei limiti di legge - comunque equipollenti.
2. - Si è costituito in giudizio l'Istituto Tecnico Industriale
"E. Fermi" di Perugia che ha concluso per la fondatezza della
questione.
In prossimità dell'udienza pubblica la difesa dell'Istituto
"E.Fermi" ha fatto pervenire alla Corte memoria illustrativa nella
quale, con più ampio svolgimento, ha insistito nelle conclusioni
dell'atto di costituzione.
3. - Si è costituita in giudizio anche la Regione Umbria
chiedendo il rigetto della questione.
In primo luogo, la Regione contesta che l'attività di formazione
professionale di cui alla legge impugnata integri l'esercizio
dell'attività scolastica ex art. 33 Cost. ed incida, di conseguenza,
sui diritti tutelati da tale disposizione costituzionale. La nozione
giuridica di scuola ai fini della tutela costituzionale, infatti,
comprenderebbe soltanto quelle organizzazioni che forniscano o
"producano" istruzione e che consentano di conseguire un titolo di
studio secondo l'ordinamento dettato dallo Stato per l'istruzione
pubblica. In particolare, le attività di formazione professionale,
non presenterebbero alcuno dei requisiti necessari per essere
comprese nella nozione costituzionale di "scuola".
La Regione Umbria contesta, inoltre, la fondatezza dell'assunto
dell'ordinanza di rinvio, in base al quale la disciplina regionale
della formazione professionale escluderebbe i privati dall'esercizio
del diritto "di libertà della scuola", in quanto, privilegiando le
strutture pubbliche, non consentirebbe il riconoscimento legale di
attività formative di privati, che possono essere disciplinate dal
legislatore regionale ma non soppresse. In contrario, si osserva che
la legge quadro statale ha stabilito per le Regioni precise
direttive, tra le quali vi sono quelle di "organizzare il sistema di
formazione professionale sviluppando le iniziative pubbliche....", di
"assicurare il controllo sociale della gestione delle attività
formative attraverso la partecipazione dei rappresentanti di enti
locali..." e d'attuare i programmi "direttamente nelle strutture
pubbliche, che devono essere interamente utilizzate..." e, mediante
convenzione, nelle strutture di enti d'emanazione sindacale,
imprenditoriale o cooperativa o con imprese e loro consorzi.
Il legislatore statale avrebbe pertanto stabilito un criterio, per
l'esercizio dei poteri regionali in materia, in base al quale, da un
lato, l'organizzazione delle attività in questione sarebbe affidata
in via prioritaria alle strutture degli enti pubblici locali e,
dall'altro, l'intervento in tale sistema formativo mediante
convenzione con le strutture pubbliche sarebbe consentito solo ad
alcuni soggetti privati, i quali sono individuati in ragione
dell'interesse concorrente al perseguimento dei fini di formazione
professionale così come stabilito dalla stessa legge quadro.
A tale scelta discrezionale del legislatore statale si sarebbe
uniformata la legge regionale dell'Umbria, che affida l'attuazione
dei piani di attività formative alle associazioni intercomunali e
prevede che tali enti pubblici possano avvalersi mediante convenzione
della cooperazione di soggetti privati e delle relative strutture.
Tale sistema, pur con i limiti che, in ogni caso, l'art. 33, terzo
comma, Cost. non esclude, riconosce ai privati un ruolo concorrente
nell'attività di formazione, che si concreta nell'esercizio di corsi
professionali in seno a strutture private convenzionate, con effetti
equipollenti a quelli dei corsi attuati nelle strutture pubbliche.
Per quanto concerne, infine, l'assunta violazione dell'art. 117
Cost., la Regione Umbria osserva che non sembra che l'art. 2, ultimo
comma, della legge quadro enunci un principio della stessa natura di
quello affermato dall'art. 33, terzo comma, Cost. All'ultimo comma
dell'art. 2 non potrebbe attribuirsi, infatti, il significato di un
riconoscimento del diritto di privati d'esercitare liberamente tale
attività ma piuttosto quello di enunciazione del principio che
l'oggetto delle attività di formazione professionale può essere
ricercato liberamente in relazione ai fini cui esse sono preordinate,
con piena discrezionalità circa la individuazione di forme e di
contenuti idonei, essendo palese il carattere essenziale di
permanente adattamento di tali interventi rispetto alla realtà
dinamica del mondo del lavoro e delle attività economiche.
Sotto altro aspetto la Regione ribadisce che è inesatta
l'affermazione in base alla quale la legge regionale si sarebbe
limitata a riservare alle attività formative svolte dai privati
l'effimero riconoscimento d'un attestato di frequenza privo di
giuridica validità mentre la legge regionale ha disciplinato il
regime convenzionale nell'ambito del quale i soggetti privati
indicati dal legislatore ordinario possono concorrere in un sistema
coordinato di parità con le strutture pubbliche all'esercizio del
servizio pubblico.
Considerato in diritto
1. - Va anzitutto precisato l'oggetto del presente giudizio.
Il giudice remittente ha ritenuto sottoporre all'esame di questa
Corte, sospettandone l'illegittimità costituzionale, soltanto gli
artt. 7, 8, 9 e 11 della legge della Regione Umbria 21 ottobre 1981,
n. 69: e ciò in riferimento agli artt. 33, terzo e quarto comma, e
117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 2, ultimo comma, della
legge 21 dicembre 1978, n. 845.
Nessuna censura è stata sollevata, in questa sede, nè in ordine
alla legge regionale 31 maggio 1977, n. 33 (con la quale, fra
l'altro, sono state revocate tutte le autorizzazioni all'istituzione
di scuole o corsi per operatori socio-sanitari precedentemente
concesse) nè in relazione ai requisiti che le scuole o corsi ora
ricordati devono possedere al fine d'ottenere che la frequenza nelle
predette scuole comporti "effetti legali". Questi ultimi, invece, a
parere del giudice remittente, non potrebbero essere conseguiti dagli
alunni che frequentano scuole o corsi privati per la preclusione che
gli artt. 7, 8, 9 e 11 della legge regionale 21 ottobre 1981, n. 69
porrebbero ai privati di chiedere e d'ottenere appunto i citati
"effetti legali". Gli articoli ora ricordati disporrebbero, a parere
del giudice a quo, altresì l'esclusione dei soggetti privati dalle
attività di formazione professionale indicate nell'ordinanza di
rimessione.
2. - La censura sollevata dal giudice remittente, così come
delimitata, non può, nella sua globalità, trovare accoglimento.
Essa va accolta soltanto in relazione al primo comma dell'art. 11
della legge regionale n. 69 del 1981; di questo comma va dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'inciso "purchè in armonia con
le indicazioni della programmazione regionale".
Non può, infatti, ritenersi nè che le disposizioni impugnate
dispongano "l'esclusione di soggetti privati dall'esercizio" di
alcune "attività di formazione professionale" nè che le stesse
disposizioni "precludano ai privati di chiedere ed ottenere che la
frequenza di scuole private comporti "effetti legali" (così come si
esprime il giudice a quo).
Ed infatti: l'art. 7 della legge regionale n. 69 del 1981, in
ottemperanza della legge quadro statale 21 dicembre 1978, n. 845
(cfr. soprattutto gli artt. 3 e 5) stabilisce, in particolare, ciò
che il piano annuale delle attività di formazione professionale,
predisposto dalla giunta regionale sulla base delle proposte delle
associazioni intercomunali, deve contenere per ottenere
l'approvazione (e le determinazioni relative alle "ripartizioni dei
finanziamenti tra i soggetti attuatori degli interventi") da parte
del Consiglio regionale. L'art. 8 della stessa legge regionale
provvede, poi, a stabilire le "modalità d'attuazione delle attività
di formazione professionale": nello stesso articolo, mentre si affida
l'organizzazione delle predette attività alle associazioni
intercomunali, di cui alla legge regionale 19 dicembre 1979, n. 65, a
province, comuni ed altri enti pubblici, non solo non si escludono i
privati dal concorso in detta organizzazione ma espressamente si
prevedono speciali "accordi", "convenzioni" tra gli enti pubblici
organizzatori ed imprese private (secondo comma) enti, associazioni e
centri privati "i quali siano emanazione delle organizzazioni
maggiormente rappresentative sul piano nazionale dei lavoratori
dipendenti o autonomi, degli imprenditori ovvero dei movimenti
associativi di carattere cooperativo o con finalità formative e
sociali" (terzo comma).
Or non può certo esser precluso alla Regione, nell'indicare le
"modalità d'attuazione" delle attività di formazione professionale,
stabilire precisi criteri di scelta degli enti pubblici e privati
chiamati ad organizzare o concorrere alla realizzazione delle
predette attività, finanziate, almeno in prevalenza, dalla stessa
Regione. Come non può esser precluso a quest'ultima stabilire (cfr.
quarto comma dell'art. 8 della legge regionale in esame) i requisiti
dei quali devono essere forniti e le condizioni alle quali devono
rispondere i soggetti privati per essere ammessi alla stipula delle
predette convenzioni: basta leggere alcuni dei citati requisiti (es.
avere come fine la formazione professionale; disporre di strutture,
capacità organizzative ed attrezzature idonee; non perseguire scopi
di lucro; garantire il controllo sociale delle attività; applicare
al personale il contratto nazionale di lavoro di categoria
avvalendosi di quello ricompreso nelle ivi indicate "graduatorie"
ecc.) per rendersi conto che si tratta di requisiti e condizioni
mirati a garantire, oltre alla serietà ed efficienza delle
attività, i diritti dei docenti e degli allievi.
Nè la Regione può esser vincolata, una volta ammesso il
"riconoscimento" di corsi di formazione professionale, finanziati e
gestiti da enti pubblici (cfr. art. 9 della legge in esame) a
concedere lo stesso riconoscimento anche agli enti privati, quando
già questi ultimi sono ammessi a stipulare accordi o convenzioni, ai
sensi del precedente art. 8, con gli enti pubblici organizzatori.
La "presa d'atto", da parte della Regione, di cui all'art. 11
della legge n. 69 del 1981, riguarda, pertanto, unicamente "i corsi
liberi a carattere professionale organizzati da scuole ed enti
privati o da imprese nell'ambito dei propri programmi produttivi".
Nessuno impedisce, e tantomeno gli artt. 7, 8, 9 e 11 della legge in
esame, che gli enti privati ed imprese, se forniti dei richiesti
requisiti, oltre od "al di fuori" dell'organizzazione, per proprio
conto, di corsi liberi ai sensi dell'art. 11, partecipino, a mezzo
delle convenzioni più volte ricordate, a corsi ed attività
finanziate dalla Regione.
Un motivo d'incostituzionalità è, invece, ravvisabile nel primo
comma dell'art. 11 della legge in esame. Non è, invero, consentito
alla Regione subordinare la presa d'atto dei corsi liberi
all'"armonia" dei medesimi con le "indicazioni della programmazione
regionale": tale subordinazione pone ai privati una condizione
violativa del diritto di cui al terzo comma dell'art. 33 Cost.
A parte quest'ultimo rilievo, le disposizioni impugnate, mentre
rispettano il dettato di cui all'art. 33, terzo comma, Cost., sono
estranee alla comprensione dell'art. 33, quarto comma, Cost., in
quanto non investono questioni attinenti ai "requisiti" (diritti ed
obblighi) delle scuole non statali che chiedono la parità e che,
come si è sopra indicato, non sono oggetto del presente giudizio.
Nè è sostenibile che la disciplina di cui agli artt. 7, 8, 9 e 11
della legge in esame indirettamente venga ad "impedire" la richiesta
e la concessione della "parita'", di cui all'art. 33, quarto comma,
Cost., quando, nelle disposizioni impugnate, oltre ai corsi liberi di
cui all'art. 11 della legge in esame, è anche previsto il
coinvolgimento di enti ed imprese private nello stesso svolgimento
delle attività di formazione professionale organizzate dagli enti
pubblici e finanziate dalla Regione. Mentre non è per nulla precluso
agli stessi enti ed imprese private, ove forniti dei prescritti
requisiti, di richiedere la parità ai sensi del quarto comma
dell'art. 33 Cost.
Le disposizioni impugnate (a parte la citata censura
d'illegittimità parziale del primo comma dell'art. 11) non violano
neppure l'art. 117, primo comma, Cost. L'art. 2, quarto comma, della
legge statale 21 dicembre 1978, n. 845, secondo l'assunto della
difesa della Regione Umbria, dovrebbe essere interpretato in
coordinazione con i commi precedenti (con i quali si definiscono i
contenuti delle attività di formazione professionale con riguardo
alle categorie di potenziali utenti ed ai settori d'intervento) come
enunciazione del principio secondo cui i contenuti, l'oggetto delle
attività di formazione professionale ("l'esercizio", appunto, delle
stesse attivita') sono discrezionalmente determinati secondo i fini
ai quali le attività sono preordinate. Non è questa la sede per
precisare l'esatta interpretazione del precitato art. 2: quand'anche
esso venga "letto" come affermazione d'un principio, applicativo alla
formazione professionale, del più generale principio di cui al terzo
comma dell'art. 33 Cost., ugualmente deve concludersi che le
disposizioni impugnate non violano, per le ragioni innanzi
sottolineate, neppure l'art. 2 della legge quadro 21 dicembre 1978,
n. 845 e, di conseguenza, non contravvengono al dettato di cui
all'art. 117, primo comma, Cost.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale del primo comma dell'art.
11 della legge della Regione Umbria 21 ottobre 1981, n. 69, nella
parte in cui sancisce che possono ottenere la "presa d'atto", da
parte della Regione, corsi liberi a carattere professionale
organizzati da scuole ed enti privati o da imprese nell'ambito dei
propri programmi "purchè in armonia con le indicazioni della
programmazione regionale";
Dichiara non fondate le altre questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 7, 8, 9 e 11 della legge della Regione
Umbria 21 ottobre 1981, n. 69 sollevate, in riferimento agli artt.
33, terzo e quarto comma, e 117, primo comma, Cost., dal Tribunale
amministrativo regionale dell'Umbria con ordinanza del 15 ottobre
1986 (Reg. ord. 214/87).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: DELL'ANDRO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 14 aprile 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0597