1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 9-6-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 317 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 gennaio 1998- 14 maggio 1999
N. 317 Ordinanza emessa il 29 gennaio 1998 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 maggio 1999) dal tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Lombardi Mauro contro il CO.RE.CO. dell'Emilia-Romagna ed altri. Circolazione stradale - Sanzioni amministrative pecuniarie - Destinazione di quota dei proventi alla previdenza integrativa del personale di polizia (Polizia di Stato, Arma dei carabinieri, Guardia di finanza), ivi compresa la Polizia municipale, competente all'irrogazione delle sanzioni stesse - Incidenza sul principio di imparzialita' dell'azione amministrativa per l'incentivo alla funzione di accertamento - Disparita' di trattamento, a parita' di qualifica funzionale, tra il personale delle amministrazioni in questione, a seconda dello svolgimento delle funzioni di accertamento. (C.d.S., art. 208, comma 2, lettera a), e 4, modificato dal d.lgs. 10 settembre 1993, n. 360, art. 109). (Cost., artt. 3 e 97). (099C0550) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 9-6-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto dal sig.
Mauro Lombardi rappresentato e difeso dagli avv.ti Giorgio Sacco e
Giovanna Buttazzo ed elettivamente domiciliato, in Bologna, via San
Felice n. 6;
Contro la regione Emilia-Romagna (Comitato regionale di controllo),
non costituito, e nei confronti del comune di Argelato, non
costituito, per l'annullamento del provvedimento del CO.RE.CO.
dell'Emilia-Romagna prot. n. 96/03437, datato 18 novembre 1996 di
annullamento della deliberazione n. 239 del 15 ottobre 1966, con con
la quale la Giunta della predetta Amministrazione comunale ha
affidato al comandante della Polizia municipale la disponibilità e
la gestione finanziaria dei fondi corrispondenti ad una quota
percentuale dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per
violazioni previste dal Codice della Strada, in quanto devolute al
personale del Corpo di Polizia municipale per "finalità di
assistenza e previdenza", ai sensi dell'art. 208, d.lgs. 30 aprile
1992, n. 285, così come modificato dall'art. 109 del d.lgs. 10
settembre 1993, n. 360;
Nella fase preliminare della udienza del 29 gennaio 1998 l'avv.
Giovanna Buttazzo si è direttamente riportato agli scritti già
depositati in giudizio;
Considerato quanto segue:
F a t t o
Il ricorrente sig.. Mauro Lombardi - comandante del Corpo di
Polizia municipale del comune di Argelato - fa preliminarmente
presente che "con deliberazione n. 537 del 12 dicembre 1994, la
Giunta comunale di Argelato stabiliva la destinazione, a favore del
personale della Polizia municipale per finalità di assistenza e
previdenza di una percentuale pari al 7% dei proventi delle sanzioni
amministrative pecuniarie conseguenti a violazione del Codice della
Strada, in attuazione del disposto di cui all'art. 208 del d.lgs. 30
aprile 1992, cosi come modificato dall'art. 109 del d.lgs. n. 360 del
10 settembre 1993.
Successivamente l'Amministrazione comunale (...) con delibera n.
239 del 15 ottobre 1996, adottava le seguenti decisioni:
a) sceglieva, quale contraente a cui affidare la stipula della
polizza, la INA-Assitalia di Casalecchio di Reno;
b) assegnava al comandante della Polizia municipale (...) le
disponibilità finanziarie conseguenti alla citata devoluzione (...)
con l'incarico di provvedere all'effettivo impiego delle risorse
attribuitegli, mediante la costituzione di una polizza assicurativa.
Tale determinazione non superava l'esame di legittimità del
CO.RE.CO. che, mediante l'impugnato provvedimento prot. n. 96/034377
del 18 novembre 1996 la annullava.
A sostegno del ricorso è presentata la censura di:
violazione e falsa interpretazione ed applicazione dell'art. 208
d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, così come modificato dall'art. 109
d.lgs. 10 aprile 1993, n. 360;
violazione e falsa applicazione dell'art. 46, legge n. 142/1990 e
degli artt. 25 e 26, legge regionale 7 febbraio 1992, n. 17;
violazione ed erronea applicazione dell'art. 31 d.P.R. 25 giugno
1983, n. 347;
violazione degli artt. 1, 12, 14, 15 preleggi;
eccesso di potere per falso supposto di fatto e di diritto;
motivazione insufficiente ed incongrua;
disparità di trattamento;
contraddittorietà ed illogicità;
ingiustizia manifesta.
Si afferma "che il provvedimento di Giunta n. 239/1996 annullato ha
il carattere di mero provvedimento attuativo delle determinazioni
contenute nel precedente atto n. 537/1994, il quale aveva già
ottenuto il visto di legittimità da parte del CO.RE.CO.".
Si aggiunge che "con la risoluzione n. 537/1994 era stato disegnato
il piano di riparto dei proventi delle sanzioni amministrative
conseguenti a violazione del Codice della Strada. In particolare, una
quota parte di detti proventi, pari al 7%, veniva assegnata (...) al
personale della Polizia municipale con finalità di ''Assistenza e
Previdenza''".
Tale devoluzione corrisponde esattamente alla volontà espressa dal
legislatore con l'introduzione - in sostituzione dell'art. 208 del
decreto legislativo 285/1992 - dell'art. 109 del più recente decreto
legislativo n. 360/1993.
Si osserva, in particolare, che "a nulla rileva, nel caso in
questione, il riferimento, svolto dal CO.RE.CO., al c.d. principio di
onnicomprensività della retribuzione, sancito dall'art. 31 del
d.P.R. n. 347/1983".
Emerge infatti dal testo stesso della norma che tale principio
concerne esclusivamente la corresponsione di somme ai dipendenti,
mentre invece il caso di specie riguarda la devoluzione di somme ai
fondi di previdenza ed assistenza.
Si tratta, quindi, di somme erogate in favore di una categoria di
lavoratori, somme che non possono in alcun modo ritenersi elargite a
titolo retributivo individuale e nei confronti delle quali, per la
loro stessa natura, non opera dunque il richiamato principio di
onnicomprensività.
L'art. 31 citato appare inoltre inapplicabile, nella fattispecie
trattata, poichè soccombente, in applicazione degli ordinari criteri
di gerarchia delle fonti normative, rispetto alla norma di cui
all'art. 208 del d.lgs. n. 285/1992.
Tale ultimo d.lgs. costituisce, infatti, una fonte normativa
primaria come tale prevalente rispetto al d.P.R., che è atto
normativo secondario.
Giova sottolineare, da ultimo, che l'art. 208 del decreto
legislativo n. 285/1992 è norma successiva e palesemente "speciale"
- dunque, ancora una volta, pozione - rispetto all'art. 31 del d.P.R.
n. 347/1983.
Ad ulteriore conferma delle suesposte considerazioni, si legga
quanto affermato al punto 56 del documento Aran del 25 luglio 1996,
recante "linee interpretative del C.C.N.L.": "Ai dipendenti comunali
possono essere corrisposti compensi extracontrattuali (...) se
previsti dalla legge (...)".
Orbene, è proprio la legge, esattamente il Codice della Strada,
che prevede ed istituisce la devoluzione di cui si discute.
La regione non ha ritenuto di costituirsi in giudizio a sostegno
dell'impugnato atto del proprio organo di controllo.
I procuratori del ricorrente hanno, infine, provveduto a depositare
in giudizio la nota delle spese, competenze ed onorari di causa, per
l'importo complessivo di L. 3.135.000 + I.V.A. e C.P.A.
D i r i t t o
1. - Il ricorso è - ad avviso del Collegio - fondato.
E ciò, nella considerazione assorbente:
a) che l'art. 208, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della
Strada) - come successivamente modificato in parte dall'art. 109,
d.lgs. 10 settembre 1993, n. 360, prescrive che "i proventi delle
sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal
presente codice sono devoluti allo Stato, quando le violazioni siano
accertate da funzionari, ufficiali ed agenti dello Stato (...).
I proventi stessi sono devoluti alle regioni, province e comuni,
quando le violazioni siano accertate da funzionari, ufficiali ed
agenti, rispettivamente, dalle regioni, dalle province e dei comuni"
(comma 1), ponendo in tal modo una piena equiparazione - sotto lo
specifico profilo in oggetto - tra l'amministrazione dello Stato e
gli enti locali;
b) che la norma dianzi indicata prescrive, inoltre, che "i
proventi di cui al comma 1, spettanti allo Stato, sono destinati: a)
al Ministero dei lavori pubblici (.9 nella misura dell'ottanta per
cento del totale annuo (...) per studi, ricerche e propaganda ai fini
della sicurezza stradale (...), per la redazione dei piani urbani di
traffico, per finalità di educazione stradale e per l'assistenza e
previdenza del personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei
Carabinieri e della Guardia di Finanza"; b) alla Direzione Generale
della M.C.T.G. nella misura del venti per cento del totale annuo
(...) per studi e ricerche sulla sicurezza del veicolo" (comma 2);
che, infine, "i proventi spettanti agli altri enti indicati nel comma
1 (regioni, province e comuni) sono devoluti alle finalità di cui al
comma 2, nonchè al miglioramento della circolazione sulle strade, al
potenziamento e miglioramento della segnaletica stradale e alla
redazione dei piani di cui all'art. 36, alla fornitura di mezzi
tenuti necessari per i servizi di polizia stradale di loro
competenza" (comma 4);
c) che dal coacervo delle disposizioni dianzi delineate emerge
come la complessiva ragione di essere di questa normativa sia da
rinvenirsi - ad avviso del Collegio - anche nella volontà di
assicurare al personale dello Stato e degli enti locali
funzionalmente competente in tema di irrogazione di sanzioni
amministrative pecuniarie per violazioni previste dal Codice della
Strada una quota parte di tali proventi (da determinarsi annualmente
da parte dell'ente, in relazione all'importo complessivo disponibile)
per costituire a vantaggio di tale personale forme integrative di
assistenza e previdenza;
d) che il personale appartenente al Corpo di Polizia municipale
rientra nella previsione normativa dianzi indicata, per la sua tipica
competenza funzionale in tema di irrogazione di sanzioni
amministrative pecuniarie per violazioni previste dal Codice della
Strada, onde non appare necessario - ai fini in esame - che vi sia
anche una equiparazione generale in via legislativa di tale personale
al personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e
della Guardia di Finanza;
e) che il canone di onnicomprensività della retribuzione sancito
dall'art. 31, d.P.R. n. 347 appare inapplicabile al caso in esame
poichè soccombente rispetto alla norma sopraindicata e successiva di
cui all'art. 208, d.lgs. cit.
2. - L'esegesi della normativa predetta dovrebbe, pertanto,
condurre all'accoglimento del presente ricorso.
Ritiene, peraltro, il Collegio d'ufficio che l'art. 208, d.lgs. 30
aprile 1992, n. 285, nella sua attuale configurazione e nella parte
specificamente in esame, ponga un profilo di eventuale illegittimità
costituzionale per violazione degli artt. 3 e 97 Cost.; che tale
profilo non sia, in questa fase, manifestamente infondato e che esso
sia rilevante ai fini della definizione della presente controversia.
Il Collegio dubita, invero, della legittimità costituzionale della
norma predetta (nella parte specificamente all'esame) per contrasto
con il principio di eguaglianza e con il principio di buon andamento
ed imparzialità della amministrazione posti dai suddetti parametri
costituzionali e ritiene che la questione si presenti come rilevante
e non manifestamente infondata.
Quanto al primo profilo, non vi è dubbio che l'eventuale
caducazione della norma predetta a seguito di un accertamento di
incostituzionalità della norma medesima comporterebbe la definizione
della controversia in senso pregiudizievole all'interesse fatto
valere in giudizio dalla parte ricorrente.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, essa emerge
dalla considerazione che la norma predetta - nel contemplare una
forma di previdenza ed assistenza integrativa unicamente a favore del
personale competente all'irrogazione di sanzioni amministrative
pecuniarie per violazione di precetti del Codice della Strada e con
l'uso a tale fine di una parte dei relativi proventi proporzionale
all'importo complessivo annuo di tale massa monetaria e da
determinarsi con cadenza annua da parte dell'ente percettore - da un
lato configura una situazione differenziata ed una conseguente
disparità di trattamento sul piano dell'assistenza e della
previdenza nei confronti della platea complessiva degli altri
dipendenti dell'ente in genere (e di quelli di pari qualifica
funzionale in particolare) che appare arbitraria in quanto diretta ad
incidere sui fondamenti stessi del rapporto d'impiego in presenza di
una mera diversità di mansioni all'interno di un quadro funzionale
che è, invece, complessivamente unitario in vista della
realizzazione delle finalità dell'ente.
Dall'altro essa - nel dare ingresso ad una forma sostanziale (e
tendenzialmente crescente) di compartecipazione da parte del
personale predetto alle utilità derivanti dall'attività repressiva
e sanzionatoria a cui esso è preposto mediante una integrazione di
fatto del trattamento economico - appare idonea a pregiudicare il
carattere di imparzialità che l'azione amministrativa deve avere non
solo nel suo concreto atteggiarsi, ma anche nell'immagine che essa
offre alla platea dei cittadini. E, a tale riguardo, non può non
rilevarsi come elemento fondante di qualsivoglia situazione di
imparzialità nell'azione amministrativa sia che il dipendente
funzionalmente competente non abbia nell'esercizio delle sue funzioni
un diretto interesse di natura retributiva tendenzialmente
proporzionale - nel caso in esame - all'incremento del quantum delle
sanzioni pecuniarie che egli abbia concorso ad irrogare.
Ciò, infatti, darebbe origine ad una situazione di accertato
conflitto di interessi ed inoltre - pregiudicando la stessa immagine
di imparzialità di quello - inciderebbe negativamente sul buon
andamento dell'amministrazione, alimentando una accresciuta
conflittualità sociale.
Va, pertanto, sollevata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 208, commi 2 e 4 d.lgs. cit. per contrasto con gli artt. 3
e 97 della Costituzione: conseguentemente va disposta la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale mentre il presente giudizio deve
essere sospeso ai sensi dell'art. 23, legge n. 87/1953, fino alla
pronuncia sulla legittimità costituzionale della norma indicata.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 208, commi 2 e 4, d.lgs. 30
aprile 1992, n. 285, come modificato dall'art. 109, d.lgs. 10
settembre 1993, n. 360 in relazione agli artt. 3 e 97 della
Costituzione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Sospende la trattazione del ricorso in esame ai sensi dell'art.
23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Cosi deciso in Bologna, nella Camera di consiglio del 29 gennaio
1998.
Il presidente: Laurita
Il consigliere rel.: Mozzarelli
99C0550