1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 8-5-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 12 aprile 1991
N. 23 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 12 aprile 1991 (della regione Veneto) Istituzione della riserva naturale dello Stato Monte Pelmo-Mondeval-Passo Giau - Affidamento della gestione della riserva ai comuni di S. Vito di Cadore e di Borca di Cadore e alle regole di S. Vito e di Borca con costituzione di un consorzio tra gli stessi con l'eventuale adesione anche della regione Veneto e della provincia di Belluno - Accollo alla regione Veneto degli oneri finanziari per la gestione della riserva - Imposizione di misura di salvaguardia e sottoposizione ad autorizzazione del Ministro dell'ambiente, d'intesa con la regione, degli interventi nell'area predetta fino alla costituzione del consorzio di gestione - Indebita invasione della sfera di competenza regionale, trattandosi di riserva infraregionale di zona gia' classificata come "area di massima tutela paesaggistica" dal piano territoriale regionale di coordinamento e, come tale, sottoposta a salvaguardia - Illegittimo uso del decreto ministeriale anziche' dell'atto di indirizzo e coordinamento del Governo - Violazione dell'autonomia finanziaria della regione - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 346/1990. (Decreto del Ministro dell'ambiente 28 dicembre 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 2 febbraio 1991, n. 28). (Cost., artt. 81, 117, 118 e 119). (091C0517) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 8-5-1991)

Ricorso per conflitto di attribuzione della regione del Veneto, in
persona del presidente della giunta regionale pro-tempore,
rappresentato e difeso, come da mandato a margine del presente
ricorso, giusta deliberazione g.r. 8 febbraio 1991, n. 753,
esecutiva, dagli avvocati prof. Vittorio Domenichelli di Padova e
Vitaliano Lorenzoni di Roma, con domicilio eletto nello studio del
secondo in Roma, via Alessandria n. 130, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri, per la dichiarazione che non spetta allo
Stato il potere esercitato dal Ministro dell'ambiente con decreto 28
dicembre 1990 avente ad oggetto "Istituzione della riserva naturale
dello Stato Monte Pelmo, Mondeval, Passo Giau", pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana il 2 febbraio 1991
(serie generale n. 28), nonchè per l'annullamento del decreto
stesso.
F A T T O
Con il decreto 28 dicembre 1990 (doc. 1), il Ministro
dell'ambiente ha stabilito:
a) di istituire la riserva naturale dello Stato "Monte Pelmo,
Mondeval, Passo Giau" nei comuni di S. Vito e Borca di Cadore, ai
sensi dell'art. 5 della legge n. 349/1986;
b) di vietare determinate attività nell'area protetta
individuata;
c) di affidare la gestione della riserva ai comuni di S. Vito
di Cadore, di Borca di Cadore, alle Regole di S. Vito e di Borca "che
costituiranno a tal fine un apposito consorzio cui potranno aderire
anche la regione Veneto e la provincia di Belluno, ove lo ritengano
opportuno";
d) di porre a carico anche alla regione gli oneri finanziari
per la gestione della riserva;
e) di imporre determinate misure di salvaguardia sottoponendo
ad autorizzazione del Ministero dell'ambiente, l'intesa con la
regione, ogni intervento nell'area predetta, fino alla costituzione
del consorzio di gestione.
Va subito sottolineato come lo Stato intervenga a tutelare un'area
interamente compresa nel territorio Veneto e niente affatto
sprovvista di tutela, sia perchè i comuni interessati hanno
regolamentato da tempo ogni attività rilevante sul piano ambientale,
sia perchè la regione Veneto ha preso in considerazione nel piano
territoriale regionale di coordinamento gran parte dell'area
classificandola come "area di massima tutela paesaggistica".
Va ricordato, infatti, che il p.t.r.c. adottato dalla regione
Veneto con delibera g.r. 23 dicembre 1986, n. 7090, ha valenza di pi-
ano paesistico e che le prescrizioni e direttive in esso contenute
sono soggette a salvaguardia, nel senso che non può essere
autorizzato alcun intervento con esse in contrasto (cfr. art. 124
della l.r. n. 61/1985).
Nonostante l'area sia dunque già ampiamente protetta dalla
regione Veneto, appare incomprensibile per quali motivi il Ministero
dell'ambiente ritenga, così pervicacemente, di sottoporre a vincolo
l'area in questione, esorbitando dai poteri che competono allo Stato
in subiecta materia.
S'è scritto "pervicacemente" giacchè analoghe prescrizioni a
quelle contenute nel decreto avversato il Ministro dell'ambiente
aveva già imposto con d.m. 7 settembre 1989 (doc. 2) contenente la
"dichiarazione di importanza naturalistica nazionale ed
internazionale" della medesima area ove oggi viene istituita la
riserva naturale. E tale decreto - impugnato dalla regione del
Veneto, oltre che dai Comuni interessati avanti il t.a.r. Veneto - è
stato annullato dal giudice amministrativo con sentenza, prima
sezione n. 16/91 depositata il 26 gennaio 1991 (doc. 3) nella quale -
in perfetta corrispondenza ai principi in materia più volte indicati
da questa Corte e da ultimo con sentenza 11-20 luglio 1990, n. 346 -
il giudice Veneto ha ritenuto invasivo della sfera di competenza
riservata alla regione e comunque proceduralmente scorretto - perchè
non esercitato dal Governo nelle forme dell'indirizzo e coordinamento
- il potere utilizzato dal Ministro dell'ambiente con il (primo)
decreto dichiarativo dell'importanza naturalistica della zona.
Tale sentenza - e insieme la giurisprudenza costante di questa
Corte (cfr. praecipue la sentenza n. 346/1990) - il Ministro
dell'ambiente ha inteso, dunque, manifestamente eludere con il nuovo
d.m. 28 dicembre 1990 che espressamente dichiara infatti di
sostituire il precedente d.m. 7 settembre 1989 (già peraltro
annullato in sede giurisdizionale).
Tale nuovo decreto deve dunque essere avversato dalla Regione
Veneto, avanti a questa Corte, affinchè venga da questa annullato e
affinchè la Corte dichiari che il potere esercitato non spetta allo
Stato nei termini in cui il Ministro ha inteso servirsene. E ciò per
i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Violazione e falsa applicazione dell'art. 5 della legge 8 luglio
1986, n. 349, dell'art. 7 della legge 3 marzo 1987, n. 59 in
relazione all'art. 83 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Incompetenza, difetto di motivazione e di istruttoria adeguata.
La materia dei parchi e delle riserve naturali è stata, com'è
noto, radicalmente ridisciplinata in linea generale dal d.P.R. n.
616/1977 in attuazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
L'art. 83 del d.P.R. citato ha trasferito alle regioni ogni
funzione riguardante i parchi e le riserve naturali, inquadrando gli
uni e le altre come "settori", o meglio parti della materia
"urbanistica", rispetto alla quale le regioni a statuto ordinario
hanno un'autonoma competenza legislativa e amministrativa, garantite
rispettivamente dagli artt. 117, primo comma, e 118, primo comma,
della Costituzione.
Lo stesso art. 83 (ultimo comma) riserva allo Stato, nell'ambito
della funzione di indirizzo e coordinamento, il potere di individuare
territori nei quali istituire riserve naturali e parchi
esclusivamente di carattere interregionale.
Per quanto riguarda i parchi e le riserve dello Stato già
esistenti, il medesimo art. 83 (secondo comma) rinvia ad una futura
legge statale (non ancora emanata) di disciplina generale che
definirà la ripartizione di competenze amministrative fra Stato,
regioni e comunità montane (ripetesi, per quanto riguarda i soli
parchi nazionali oggi esistenti).
A seguito dell'emanazione del d.P.R. n. 616/1977, in definitiva,
la "submateria" parchi e riserve naturali è da ritenersi di
competenza regionale, salvo che per quanto concerne parchi e riserve
interregionali e i parchi nazionali già in precedenza istituiti con
specifiche "leggi-provvedimento". Cosicchè, com'è stato rilevato in
dottrina, dopo l'emanazione dell'art. 83 del d.P.R. n. 616/1977 è da
escludere la possibilità per lo Stato di istituire nuovi parchi o
riserve nazionali sia mediante atti di legislazione singolare (del
tipo di quelli che hanno creato i parchi nazionali attuali) sia
ovviamente mediante atti amministrativi, confliggendo simili
iniziative con la norma generale di riassetto dei rapporti fra Stato
e regioni (cfr. Ferri, voce Parchi in Enc. del Dir. vol. XXXI p. 625;
Capaccioli Satta, Commento al decreto 616, Milano 1980, p. 1288 e
segg.).
Se l'istituzione di nuovi parchi e riserve naturali statali e
interregionali deve esplicarsi, a partire dal d.P.R. n. 616/1977,
nell'ambito della funzione di indirizzo e coordinamento, (cfr. art.
83, ultimo comma) in quanto ricompresa all'interno di competenze
trasferite alle regioni, deve radicalmente escludersi sia la
possibilità di un intervento statale riguardo a territori ricompresi
nell'ambito di una sola regione (così, Commento al decreto 616 cit.
p. 1301) sia l'istituzione di parchi e riserve naturali
ultraregionali al di fuori della procedura dell'indirizzo e
coordinamento (così, esattamente, ha statuito questa Corte nella
citata sentenza n. 346/1990).
Tale prospettiva non viene mutata dalla successiva legislazione e
in particolare dalla legge n. 349/1986, istitutiva del Ministero
dell'ambiente, nè dalla legge n. 59/1987, contenente norme per il
funzionamento del Ministero stesso.
Invero, l'art. 5, primo comma, della legge n. 349/1986, consente
al Governo di individuare "i territori nei quali istituire riserve
naturali e parchi di carattere interregionale a norma dell'art. 83,
quarto comma, del d.P.R. n. 616/1977 su proposta del Ministro
dell'ambiente", nell'ambito dunque della funzione di indirizzo e
coordinamento (e pertanto mediante procedure collaborative e non
certo con provvedimenti autoritativi).
Egualmente l'art. 7, primo comma, della legge n. 59/1987,
attribuisce soltanto al Ministro dell'ambiente di adottare, nelle
aree individuate come zone da destinarsi a parchi nazionali e riserve
naturali statali, le necessarie misure di salvaguardia al fine di
evitare qualsiasi trasformazione dei luoghi.
Invero, nonostante la pessima formulazione, l'art. 7 non ha
certamente reintrodotto il potere dello Stato di istituire parchi
nazionali o interregionali al di fuori della procedura dell'indirizzo
e coordinamento. La normativa sul funzionamento del Ministero (posta
dalla legge n. 59/1987) non può infatti confliggere con la
disciplina generale dei rapporti fra Stato e regioni introdotta dal
d.P.R. n. 616/1977 nè revocare il trasferimento (non delega) delle
funzioni operato dall'art. 83: tesi confermata dall'interpretazione
della Corte costituzionale sia in ordine al portato dell'art. 5 della
legge n. 349/1986 (Corte costituzionale sentenza n. 830/1988 e
346/1990) sia propriamente in ordine all'art. 7 (cfr. Corte
costituzionale sentenza n. 617/1987 e 83/1988) che mantiene siffatto
potere di salvaguardia all'interno della funzione di indirizzo e
coordinamento, e aderente all'art. 5 della legge n. 349/1986 e
all'art. 83 del d.P.R. n. 616/1977.
In definitiva, poichè il d.m. avversato ha inteso istituire una
nuova riserva, naturale, il provvedimento va denunziato anche per
violazoine dell'art. 7, primo comma, della legge n. 59/1987 nonchè
dell'art. 5 della legge n. 349/1986, giacchè nuove riserve naturali
possono essere individuate dal Governo solo mediante la procedura di
cui all'art. 83, quarto comma (indirizzo e coordinamento), spettando
al Ministro dell'ambiente ai sensi dell'art. 5 citato un "mero potere
di proposta" (così Corte costituzionale sentenza nn. 830/1988 e
346/1990) e non di diretta istituzione di parchi e riserve mediante
atti amministrativi (sul punto cfr. anche sentenze n. 123/1988, 1029
e 1031 del 1988).
Alle argomentazioni che precedono potrebbe obiettarsi che, sebbene
compresa nei confronti di una sola regione, la riserva naturale il
Ministero ha inteso istituire ha ugualmente "carattere" nazionale per
la rilevanza scientifica o paesaggistica del territorio protetto.
Tale obiezione va - ad avviso di questa difesa - rivocata in serio
dubbio perchè il carattere nazionale-interregionale o regionale dei
parchi non può derivare che dalla sua dimensione: a maggior
diversamente non sussisterebbe altrimenti alcun criterio
discriminatorio sicuro nel riparto delle competenze operato dal
d.P.R. n. 616/1977. Infatti, se lo Stato potesse dichiarare di
interesse nazionale qualsiasi territorio, ancorchè compreso nel
territorio di una sola regione, e istituirvi una riserva o un parco
la competenza regionale costituzionalmente garantita e riconoscuta
dal d.P.R. n. 616/1977 in attuazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione verrebbe totalmente compromessa.
Ma anche ad ammettere tale diversa lettura della normativa in
materia - ad ammettere cioè che nell'area tutelata potrebbe essere
costituita una riserva naturale di livello nazionale ancorchè di
dimensione infraregionale - va contestato allora l'uso che di tale
potere ha fatto o Stato attraverso il Ministro dell'ambiente.
Appare, infatti, evidente che se l'istituzione di una riserva
statale deve avvenire mediante la procedura dell'indirizzo e
coordinamento - mediante cioè una formula collaborativa e non
autoritativa nei rapporti fra livelli di competenze statali e
regionali - lo Stato potrebbe intervenire solo in via sostitutiva, e
cioè mediante un atto governativo emesso a seguito di inutili
sollecitazioni ad adempiere dirette alla regione interessata senza
che questa abbia provveduto. Non solo, ma lo Stato dovrebbe comunque
suffragare la propria decisione di intervenire in via sostitutiva
mediante rigorosi argomenti di ordine motivatorio sia in ordine alla
sussistenza dell'interesse nazionale o di un obbligo internazionale,
sia in ordine all'inerzia regionale (cfr. Corte costituzionale
sentenze nn. 346/1990, 830 e 633 del 1988, 407/1989 e 139/1990).
Nel caso nostro, non è dato di rinvenire nel d.m. 28 dicembre
1990 alcuna adeguata motivazione in ordine alla sussistenza di tale
interesse nazionale o internazionale - non essendo certo sufficienti
le tralaticie e generiche indicazioni invi contenute sugli interessi
ambientali, morfologici, naturalistici, geologici della zona -
soprattutto in considerazione del fatto che, come si diceva, la
regione del Veneto già ha considerato l'area come "di massima tutela
paesaggistica" nell'ambito del p.t.r.c. adottato, piano che non viene
nemmeno considerato nel d.m. sebbene debitamente trasmesso agli
organi del Governo e a tutti i Ministri interessati.
Il d.m. avversato deve dunque ritenersi invasivo delle competenze
regionali non solo perchè il Ministro ha inteso esercitare un potere
di istituzione di una nuova riserva, mentre avrebbe dovuto limitarsi
ad esercitare il potere di proposta nei confronti del Governo, nelle
forme dell'indirizzo e coordinamento, ma anche perchè ha istituito
una riserva naturale in area infraregionale senza indicare per quali
motivi il Ministro abbia inteso sostituirsi nell'esercizio dei
potersi regionali in materia e senza dimostrare che la regione Veneto
- del resto neppure interpellata - non dispone di mezzi e di poteri
adeguati alla tutela dell'area ovvero che, pur disponendo di tali
poteri, non abbia inteso esercitarli.
Quanto, specificatamente, alle misure di salvaguardia stabilite
nel d.m. avversato deve ribadirsi che il Ministro avrebbe solo potuto
adottare misure di salvaguardia, con le quali vietare qualsiasi
trasformazione dei luoghi, ma esclusivamente nelle aree individuate
dal Governo. Le misure concretamente stabilite sono peraltro
illegittime anche perchè appaiono così stabilite sono peraltro
illegittime anche perchè appasiono così minuziose (cfr. art. 3 del
d.m.) e indeterminate nel tempo, da costituire non una salvaguardia
limitata e temporanea, ma una vera e propria regolamentazione
dell'uso del territorio, slegata dal fine essenziale cui dovrebbero
essere preordinate (evitare la trasformazione dei luoghi). Non solo,
ma anche quelle - fra le misure di salvaguardia - che realmente
possono ritenersi dirette ad evitare una trasformazione dei luoghi
sono altresì inutili giacchè si sovrappongono alle misure di
salvaguardia derivanti dal piano territoriale regionale di
coordinamento per l'area di cui trattasi, creando così un inutile
doppione normativo, che rende giuridicamente incerta la fonte e la
portata delle prescrizioni. Inoltre l'aver dettato misure di
salvaguardia che replicano quelle già assunte dalla regione,
contrasta con il principio stabilito da questa Corte (cfr. sentenze
nn. 346/1990 e 830/1988) che lo Stato può intervenire in via
sostitutiva solo nel caso di persistete inattività delle regioni e a
seguito di inutili sollecitazioni ad adempiere.
Poichè nel caso la regione del Veneto non è stata affatto
inerte, avendo provveduto ad adottare precise misure di salvaguardia
relativamente alle medesime aree comprese nell'ambito del p.t.r.c.,
debitamente comunicato al Governo e a tutti i Ministri interessati, e
non è stata comunque nè sollecitata a provvedere, ma neppure
interpellata (|), le misure di salvaguardia imposte costituiscono un
illegittimo uso del potere sostitutivo dello Stato, mancandone i
presupposti legittimanti.
Tale profilo di illegittimità va ulteriormente sviluppato, sotto
un aspetto parzialmente diverso, sottolineando l'illegittimità
dell'operato ministeriale per difetto assoluto di motivazione e di
istruttoria. Il Ministero, invero, che pur aveva sicura conoscenza
del p.t.r.c. Veneto - giacchè la regione Veneto glielo trasmise
all'atto dell'adozione - non ha tenuto in alcuna considerazione i
vincoli e la salvaguardia imposti dalla regione.
Il Ministero, cioè, non ha ritenuto di motivare in alcun modo in
ordine alla necessità delle (ulteriori) misure di salvaguardia
imposte, in correlazione alle misure di tutela già assunte dalla
regione, incorrendo così in un vistoso difetto di motivazione:
atteso che la motivazione è elemento necessario dei provvedimenti
amministrativi discrezionali, qual'è certo quello in questione, e
tanto più necessaria quanto più straordinario o eccezionale e
incidente su interessi diversi (pubblici e privati) è il potere
esercitato. E crediamo di aver già dimostrato sopra perchè il
potere esercitato dal Ministro sia straordinario, giustificato solo
(e sempre che lo si voglia giustificare) dalla totale assenza di
protezione di un'area naturalisticamente importante, dal momento che
spezza lo schema istituzionale del riparto di competenze fra Stato e
regioni disegnato dal d.P.R. n. 616/1977 in conformità al dettato
costituzionale (sul punto cfr. sentenza n. 346/1990).
La verità è che, in un malinteso spirito di emergenza
ambientalista, frettolosamente e senza alcuna considerazione
dell'operato delle regioni più attente, il Ministro non ha
minimamente considerato se l'area non avesse già ottenuto
sufficiente protezione da parte dell'ente regionale preposto alla
tutela ordinaria dei beni ambientali e non s'è conseguentemente
preoccupato di giustificare la propria scelta.
Tant'è che il d.m. avversato prevede una perimetrazione del tutto
casuale seguendo versanti, tagliando a metà monti e divagando per
valli senza alcuna logica, senza che sia dato di capire se vi sia
stato qualche approfondimento geomorfologico, botanico, zoologico e
forestale.
2. - Violazione degli artt. 81, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Illogicità manifesta e violazione del principio di tipicità e
nominatività degli atti amministrativi.
Come si ricordava nelle premesse, il d.m. qui avversato, oltre che
invadere palesemente le competenze regionali, ha fin'anche ritenuto
di poter sottoporre all'autorizzazione dello stesso Ministero
dell'ambiente, di intesa con la regione interessata (rectius la
regione Veneto) le eventuali varianti agli strumenti urbanistici
regionali e, comunque, determinati "interventi" ritenuti di rilevante
trasformazione del territorio che lo stesso decreto elenca (cfr. art.
9).
Non occorre spendere molte parole per dimostrare l'abnormità di
simile previsione autorizzativa, che (in questi termini) non trova
base in alcuna disposizione legislativa ed anzi contrasta con le
competenze regionali, sia legislative sia amministrative, in materia
urbanistica e di opere pubbliche di interesse regionale previste
dagli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Solo la legge, infatti, può attribuire - e comunque nel rispetto
delle norme di riparto delle competenze fra Stato e regioni - una
competenza autorizzatoria in capo al Ministero, da esercitare con
l'intesa della regione interessata in una determinata materia. Non
può invece, il Ministro - in assenza di disposizioni legislative -
autoattribuirsi tale competenza in una materia regionalizzata,
ancorchè ritenga di autolimitarsi prevedendo l'esercizio del
medesimo potere di intesa con la regione. Vista dalla parte della
regione, invero, l'intesa costituisce egualmente una grave
limitazione delle competenze regionali nelle materie (urbanistica e
lavori pubblici) che le spettano in base agli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
Non solo, ma prevedendo (cfr. art. 5) che la gestione della
riserva naturale statale - istituita per iniziativa autonoma (e, come
s'è visto, nei motivi che precedono, illegittima) del Ministro
dell'ambiente - venga finanziata non solo con interventi finalizzati
dallo Stato, ma altresì con i proventi dalla regione Veneto e dalla
provincia di Belluno (proventi che non vengono considerati nemmeno
come eventuali, a differenza dei contributi di altre amministrazioni
pubbliche), il d.m. viola altresì i principi costituzionali posti
dagli artt. 81 e 119 della Costituzione: l'art. 81 giacchè non
vengono indicati (nè forniti) i mezzi con i quali gli enti locali e
la regione dovrebbero fra fronte agli oneri della gestione; l'art.
119, giacchè l'autonomia finanziaria attribuita dalla Costituzione
alla regione, nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della
Regione, nonchè può essere evidentemente conculcata mediante una
semplice provvedimento amministrativo che impone una spesa non
deliberata autonomamente dagli organi alla regione.
Violazioni particolarmente evidenti se si considera che il d.m.
pretende di porre a carico (anche) della regione la gestione di una
riserva statale, dallo Stato decisa e dallo Stato affidata ad un
consorzio di gestione del quale la regione può anche non far parte
(cfr. art. 4).
Illegittimità che, alla stregua di quest'ultimo rilievo,
manifesta anche una evidente illogicità.

Tutto ciò premesso, la regione del Veneto, ut supra rappresentata
e difesa chiede: voglia la Corte costituzionale adita dichiarare che
non spetta allo Stato il potere esercitato dal Ministro dell'ambiente
con d.m. 28 dicembre 1990 (in Gazzetta Ufficiale n. 28 del 2 febbraio
1991) e conseguentemente annullare il d.m. stesso perchè invasivo
delle competenze regionali in relazione agli artt. 81, 117, 118 e 119
della Costituzione, come attuati dall'art. 83, ultimo comma, del
d.P.R. 14 luglio 1977, n. 616, dall'art. 5 della legge 8 luglio 1986,
n. 349, dall'art. 7 della legge 3 marzo 1987, n. 59, ed illegittimo
per gli ulteriori profili denunziati nel ricorso.
Padova-Roma, addì 26 marzo 1991
Avv. prof. Vittorio DOMENICHELLI - Avv. Vitaliano LORENZONI

91C0517