1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 24-3-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 dicembre 2020
Ordinanza del 29 dicembre 2020 del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto da Anaao-Assomed del Veneto e altri contro Regione Veneto e altri. Sanita' pubblica - Norme della Regione Veneto - Approvazione del Piano socio-sanitario regionale 2019-2023 - Erogazione di prestazioni di assistenza diretta ai pazienti comprese nei LEA - Possibilita' per le aziende sanitarie, in via eccezionale, nel caso di impossibilita' di reperire medici in possesso della specializzazione richiesta ovvero in disciplina equipollente o affine, di conferire a medici, privi del diploma di specializzazione, incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo anche per lo svolgimento di funzioni ordinarie. - Legge della Regione Veneto 28 dicembre 2018, n. 48 (Piano socio-sanitario regionale 2019-2023), art. 1, comma 2, nella parte in cui approva l'allegato Piano socio-sanitario regionale della Regione Veneto 2019-2023. (21C00058) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 24-3-2021)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL VENETO
(Sezione Terza)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1223 del 2019, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Anaao-Assomed del Veneto, Associazione Sindacale Medici
Dirigenti del Veneto, in persona del legale rappresentante pro
tempore, Mirko Schipilliti, Dario Tolomio, Andrea Frascati, tutti
rappresentati e difesi dagli avvocati Federico Pagetta, Andrea
Scuttari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
contro Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Botteon, Maria
Luisa Miazzi, Angela Rampazzo, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;

nei confronti

Fondazione Scuola di Sanità Pubblica, Management delle Aziende
socio-sanitarie e per l'incremento dei trapianti d'organo, non
costituita in giudizio;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
- della deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 1224
del 14 agosto 2019, avente ad oggetto «Carenza di dirigenti medici
nelle aziende ed enti del servizio sanitario regionale: DGR 1035 del
12 luglio 2019 - indicazioni operative per garantire il fabbisogno di
professionisti in Pronto Soccorso»;
- della deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 1225
del 14 agosto 2019 avente ad oggetto «Carenza di dirigenti medici
nelle aziende ed enti del Servizio sanitario regionale: indicazioni
per garantire il fabbisogno di professionisti e avvio di un percorso
formativo nell'area Internistica»;
- della deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 1035
del 12 luglio 2019, avente ad oggetto «Approvazione delle
disposizioni operative per l'efficientemento del modello
organizzativo di Pronto Soccorso ed individuazione della azioni per
il governo del personale di Pronto Soccorso. PSSR 2019-2023»,
unitamente all'Allegato A, recante «Indicazioni operative per
l'efficientemento del modello organizzativo di Pronto Soccorso» e
all'Allegato B, recante «Programma formativo per l'inserimento di
medici non specialisti nei Dipartimenti di Emergenza»;
in parte qua, del piano socio-sanitario regionale 2019-2023,
allegato alla L.R.V. n. 48/2018;
dell'«Avviso finalizzato alla raccolta di adesioni al corso
regionale per il conseguimento delle competenze necessarie
all'inserimento nei Pronto Soccorso ai sensi della DGR n. 1224 del 14
agosto 2019», pubblicato sul portale dedicato il 13 settembre 2019;
dell'«Avviso finalizzato alla raccolta di adesioni al corso
regionale per l'acquisizione di specifiche competenze teorico
pratiche nell'area Internistica ai sensi della DGR n. 1225 del 14
agosto 2019», pubblicato sul portale dedicato il 14 ottobre 2019;
per quanto riguarda i motivi aggiunti:
- del decreto del Direttore dell'Area sanità e sociale della
Regione Veneto n. 53 del 9 giugno 2020, avente ad oggetto
«Deliberazioni di Giunta regionale n. 1224 e n. 1225 del 14 agosto
2019. Adozione linee indirizzo regionali»;
- dell'Allegato A al decreto n. 53 del 9 giugno 2020, avente ad
oggetto «Linee guida per l'inserimento dei medici non specialisti nei
Dipartimenti di Emergenza dopo il conseguimento dell'idoneità come
previsto dalla DGR n. 1224/2019»;
- dell'Allegato B al decreto n. 53 del 9 giugno 2020, avente ad
oggetto «Linee guida per l'inserimento dei medici privi di
specializzazione all'interno delle strutture aziendali»;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Veneto;
Visto l'art. 25 del decreto-legge n. 137 del 2020;
Visto l'art. 4 del decreto-legge n. 28 del 2020, convertito in
legge, con modificazioni, dalla legge n. 70 del 2020;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2020 il
dott. Alessio Falferi e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale.
Con ricorso depositato in data 13 novembre 2019, l'Associazione
Sindacale Medici Dirigenti del Veneto (Anaao-Assomed), un dirigente
medico ospedaliero di Pronto Soccorso, un dirigente medico
ospedaliero di UOC Medicina Generale e uno specializzando del quinto
anno del corso di specializzazione in Medicina interna hanno
impugnato (oltre agli ulteriori atti in epigrafe meglio indicati) le
deliberazioni di Giunta Regionale del Veneto n. 1035/2019, n.
1224/2019 e n. 1225/2019, con le quali è stato disposto,
rispettivamente (e per quanto qui interessa), di approvare le
disposizioni operative per l'efficientamento del modello
organizzativo di Pronto Soccorso (Allegato A) e il programma
formativo per l'inserimento di medici privi del diploma di
specializzazione nei Dipartimenti di Emergenza (Allegato B); di
stabilire che le aziende ed enti del Servizio sanitario regionale
possano inserire, presso i Pronto Soccorso, con contratti di lavoro
autonomo i medici non specializzati che abbiano conseguito la
certificazione di competenza, secondo l'iter formativo definito nella
DGR 1035/2019, previo superamento di idonea procedura comparativa; di
approvare l'avvio di un percorso formativo rivolto al personale
medico non in possesso del diploma di specializzazione per
l'acquisizione di specifiche competenze teorico-pratiche nell'area
Internistica e di stabilire che le aziende ed enti del Servizio
sanitario regionale possano inserire con contratti di lavoro autonomo
i medici non specializzati che abbiano conseguito la certificazione
di competenza nell'area Internistica al termine del suddetto percorso
formativo, previo superamento di idonea procedura comparativa.
In attuazione delle DGRV n. 1224/2019 e n. 1225/2019 sono stati
pubblicati gli avvisi finalizzati alla raccolta di adesioni ai corsi
regionali per il conseguimento delle competenze necessarie
all'inserimento nei Pronto Soccorso e nell'Area Internistica, avvisi
parimenti impugnati dai ricorrenti.
Le impugnate deliberazioni di giunta regionale sono fondate
(dandone esecuzione) sul Piano socio-sanitario regionale 2019-2023
(di seguito solo PSSR), approvato, quale parte integrante della
stessa, con legge regionale 28 dicembre 2018, n. 48, il quale, dopo
aver previsto la possibilità per le aziende sanitarie, in via
eccezionale, di conferire a medici incarichi individuali con
contratto di lavoro autonomo anche per lo svolgimento di funzioni
ordinarie subordinatamente a specifiche condizioni: (aver accertato
l'oggettiva impossibilità di utilizzare le risorse interne, anche in
relazione al ricorso a tutti gli istituti previsti dai contratti
collettivi nazionali di lavoro del personale dipendente; aver
accertato l'assenza di valide graduatorie di concorso pubblico o
avviso pubblico, cui attingere per eventuali assunzioni a tempo
indeterminato o a tempo determinato, ovvero, pur in presenza di
graduatorie, il rifiuto all'assunzione del personale utilmente
collocato nelle stesse graduatorie; aver indetto, nell'ipotesi di
assenza di graduatorie, procedure per assunzioni di personale a tempo
indeterminato o determinato), stabilisce che, ove sia impossibile il
reperimento di medici in possesso della specializzazione richiesta
(ovvero in disciplina equipollente o affine), si possa procedere al
reclutamento di medici privi del diploma di specializzazione sulla
base di linee di indirizzo regionali che definiscano le modalità di
inserimento dei medesimi all'interno delle strutture aziendali e di
individuazione degli ambiti di autonomia esercitabili con tutoraggio
del personale strutturato, prevedendo, altresì, che la Regione possa
anche organizzare o riconoscere percorsi formativi dedicati
all'acquisizione di competenze teorico-pratiche negli ambiti di
potenziale impiego di medici privi del diploma di specializzazione.
Con il ricorso parte ricorrente contesta sostanzialmente la
scelta organizzativa operata dalla Regione Veneto di far fronte alla
carenza di personale medico specializzato nelle Unità Operative di
Pronto Soccorso e nell'Area Internistica mediante il reclutamento di
medici non specializzati e non iscritti a scuole di specializzazione,
per i quali è previsto un ciclo di formazione teorico/pratico di 400
ore, in sostituzione del canonico percorso di specializzazione
universitaria e, dunque, di equiparare un percorso formativo
estremamente breve e di scarno contenuto a un percorso istituzionale
di ben altro spessore formativo.
Più in particolare, parte ricorrente ha dedotto, in estrema
sintesi, le seguenti censure: 1) la possibilità di assumere, per le
strutture di Pronto Soccorso e per l'Area Internistica, medici privi
della necessaria specializzazione violerebbe la disciplina di cui
all'art. 15, commi 3 e 7, del decreto legislativo n. 502/1992 e
all'art. 24 del decreto del Presidente della Repubblica n. 483/1997,
disciplina costituente il confine anche all'azione dei legislatori
regionali; sarebbe, altresì, violata l'autonomia
tecnico-professionale caratterizzante il rapporto tra il medico,
l'azienda sanitaria e il paziente; gli atti impugnati sarebbero
contraddittori laddove, da un lato, prevedono un progressivo
inserimento nell'attività assistenziale «in autonomia» del medico
non specializzato, dall'altro, impongono comunque la costante
presenza di un tutor; 2) violazione della legge 30 dicembre 2018, n.
145, come modificata dal decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35, nella
parte in cui gli atti impugnati non hanno previsto la possibilità di
reclutare medici specializzandi all'ultimo anno di corso o (in caso
di corsi di specializzazione di durata superiore a 4 anni) al
penultimo anno di corso; 3) gli atti impugnati avrebbero individuato,
ai fini dell'accesso all'esercizio dell'attività medica all'interno
degli ospedali, un nuovo percorso formativo non riconducibile a
quello previsto dal decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368, con
conseguente violazione di tale disciplina, attuativa di direttiva
eurounitaria; sotto distinto profilo, gli atti gravati sarebbero
illegittimi per indeterminatezza in ordine alla durata dell'utilizzo
dei medici non specializzati nell'attività assistenziale nell'Area
dell'emergenza-urgenza e nell'Area Internistica; 4)
contraddittorietà della DGRV n. 1035/2019, con effetti riflessi
sulle DGRV n. 1224/2019 e n. 1225/2019, in relazione, da un lato,
alla ivi evidenziata sempre maggior professionalità e competenza
richiesta al personale medico in servizio presso gli ospedali e,
dall'altro, al reclutamento di medici privi di qualsiasi formazione
specialistica legittimamente intesa; 5) irragionevolezza ed assoluta
incongruità del percorso formativo per l'inserimento di medici non
specialisti nei Dipartimenti di Emergenza (allegato B alla DGRV n.
1035/2019), in quanto coerente solo con la gestione dei «codici
bianchi», laddove i medici non specializzati dovrebbero affrontare
anche situazioni di «codice giallo» o «codice rosso»; 7) violazione
dell'art. 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001 in tema di
incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo, non
sussistendone, nel caso in esame, i presupposti di applicazione, in
particolare con riferimento alla figura di «esperti di particolare e
comprovata specializzazione»; 8) illegittimità derivata dei
provvedimenti gravati per illegittimità costituzionale delle norma
regionale presupposta (PSSR 2019-2023 approvato, quale parte
integrante, con legge regionale n. 48/2018), per violazione degli
art. 117, comma 2, lett. l), art. 3 e art. 97 Cost.; 9)
illegittimità costituzionale per violazione del principio di
ragionevolezza e di buon andamento dell'amministrazione.
Si è costituita in giudizio Regione Veneto che ha eccepito
l'inammissibilità del ricorso per la natura non provvedimentale ma
legislativa della scelta organizzativa regionale, per carenza di
interesse e legittimazione attiva, nonchè per divieto di ricorso
collettivo, contestando nel merito le censure avversarie in quanto
infondate.
Con atto per motivi aggiunti depositato in data 29 luglio 2020,
parte ricorrente ha impugnato il decreto regionale n. 53 del 9 giugno
2020, avente ad oggetto «Deliberazioni di Giunta regionale n. 1224 e
n. 1225 del 14 agosto 2019. Adozione linee indirizzo regionali» e i
relativi allegati (Allegato A «Linee guida per l'inserimento dei
medici non specialisti nei Dipartimenti di Emergenza dopo il
conseguimento dell'idoneità come previsto dalla DGR n. 1224/2019»;
Allegato B «Linee guida per l'inserimento dei medici privi di
specializzazione all'interno delle strutture aziendali»), lamentando
che da tale provvedimento emergerebbe un quadro normativo regionale
in contrasto con la disciplina normativa statale che consente
unicamente ai medici specialisti e specializzandi del quarto e del
quinto anno di specializzazione l'accesso in autonomia ai pazienti
critici sia dell'area dell'emergenza-urgenza sia dell'area
Internistica; in particolare, parte ricorrente ha lamentato, in via
derivata, gli stessi vizi già denunciati nel ricorso introduttivo e
ha articolato, in via autonoma, le ulteriori seguenti censure: 1)
eccesso di potere per contraddittorietà, irragionevolezza ed
illogicità manifeste in quanto la costante presenza di un tutor a
fianco dei medici non specializzati sarebbe irragionevole e
dimostrerebbe che non vi sarebbe carenza di personale medico
specializzato; la formazione regionale sarebbe equiparata ovvero
sovrastimata rispetto a quella specialistica universitaria;
irragionevolezza della scelta di affidare ai medici privi di
formazione specialistica la gestione, in autonomia e nei termini
previsti nell'atto gravato, di pazienti di Pronto Soccorso o in Area
Internistica; la definizione delle linee guida per l'inserimento dei
medici privi di specializzazione all'interno delle strutture
aziendali violerebbe la disciplina nazionale che attribuisce
autonomia tecnico-funzionale (e relativa responsabilita') unicamente
ai dirigenti sanitari legittimamente assunti perchè in possesso dei
requisiti generali ivi previsti; genericità ed indeterminatezza
delle linee guida in relazione all'autonomia del medico privo di
specializzazione; incompetenza del direttore dell'Area Sanità della
Regione al quale non spetterebbe di stabilire le tempistiche e la
graduazione delle attività assistenziali assegnabili in autonomia ai
medici privi di formazione specialistica; 2) il decreto impugnato
assegnerebbe ai primari di reparto ulteriori funzioni e
responsabilità rispetto a quelle stabilite per legge e in base ai
CCNL, tenuto conto che la valutazione del percorso formativo del
medico che accede in strutture pubbliche del Servizio sanitario
nazionale sarebbe rimessa in via esclusiva agli organi universitari.
In vista dell'udienza di discussione, le parti hanno scambiato
memorie difensive e di replica.
Alla pubblica udienza dell'11 novembre 2020, la causa è stata
trattenuto in decisione, come da verbale di causa.
Ritiene il Collegio di dover sollevare, in relazione agli
articoli 3, 32, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 2, della legge regionale del Veneto 28 dicembre 2018, n. 48
(recante «Piano socio-sanitario regionale 2019-2023»), nella parte in
cui approva, quale parte integrante della legge medesima, il piano
socio-sanitario 2019-2023 limitatamente alla parte in cui questo
prevede che «allo scopo di garantire l'erogazione delle prestazioni
di assistenza diretta ai pazienti comprese nei LEA, le aziende
sanitarie possono, in via eccezionale, conferire a medici incarichi
individuali con contratto di lavoro autonomo anche per lo svolgimento
di funzioni ordinarie» e che «Qualora risulti oggettivamente
impossibile il reperimento di medici in possesso della
specializzazione richiesta, la selezione potrà essere estesa anche a
medici in possesso di diploma di specializzazione in disciplina
equipollente o affine. Qualora il reperimento di professionisti
risulti infruttuoso anche con l'estensione alle discipline
equipollenti o affini, si potrà procedere al reclutamento di medici
privi del diploma di specializzazione sulla base di linee di
indirizzo regionali che definiscano le modalità di inserimento dei
medesimi all'interno delle strutture aziendali e di individuazione
degli ambiti di autonomia esercitabili col tutoraggio del personale
strutturato. Le Regioni potranno anche organizzare o riconoscere
percorsi formativi dedicati all'acquisizione di competenze teorico
pratiche negli ambiti di potenziale impiego di medici privi del
diploma di specializzazione». (pagina 177).
Ai fini di assicurare una effettiva tutela giurisdizionale,
pienamente satisfattiva, per la parte ricorrente e non essendo
consentito al giudice amministrativo caducare il Piano
socio-sanitario regionale, trattandosi di fonte primaria, costituendo
esso parte integrante della legge regionale n. 48/2018, giusta il
rinvio materiale contenuto nella richiamata previsione di cui al
comma 2 dell'art. 1, il Collegio ritiene che, nel caso di
approvazione con legge dell'atto amministrativo lesivo delle
posizioni soggettive dei ricorrenti, i diritti di difesa dei
medesimi, per non essere pretermessi, non possano che connotarsi
secondo il regime tipico dell'atto legislativo, trasferendosi
dall'ambito della giustizia amministrativa a quello proprio della
giustizia costituzionale (Corte costituzionale n. 2/2018).
In punto di rilevanza, premesso che i ricorrenti hanno impugnato
le suddette deliberazioni di giunta regionale che danno attuazione al
PSSR 2019-2023 nella parte in cui consente il reclutamento di medici
privi del diploma di specializzazione, sulla base di linee di
indirizzo regionali che definiscano le modalità di inserimento dei
medesimi all'interno delle strutture aziendali e di individuazione
degli ambiti di autonomia esercitabili con tutoraggio del personale
strutturato, prevedendo, altresì, che la Regione possa anche
organizzare o riconoscere percorsi formativi dedicati
all'acquisizione di competenze teorico-pratiche negli ambiti di
potenziale impiego di medici privi del diploma di specializzazione,
si osserva che, delle molteplici censure articolate nel ricorso
introduttivo e nei motivi aggiunti, le uniche che appaiono fondate (e
che costituiscono, peraltro, il nucleo centrale del ricorso, essendo
riproposte, sotto diversi profili, in plurimi motivi) sono quelle con
cui si censura la scelta organizzativa della Regione Veneto di far
fronte alla carenza di personale medico specializzato nelle Unità
Operative di Pronto Soccorso e nell'Area Internistica prevedendo la
possibilità di assumere con contratti a tempo determinato, per le
strutture in questione, medici non specializzati e non iscritti a
scuole di specializzazione, in violazione della disciplina nazionale
di cui all'art. 15, comma 7, del decreto legislativo n. 502/1992,
all'art. 24 del decreto del Presidente della Repubblica n. 483/1997 e
all'art. 21 del decreto legislativo n. 368/1999.
Invero, il comma 7, dell'art. 15 del decreto legislativo n. 502
del 1992 dispone che «Alla dirigenza sanitaria si accede mediante
concorso pubblico per titoli ed esami, disciplinato ai sensi del
decreto del Presidente della Repubblica 10 dicembre 1997, n. 483 ivi
compresa la possibilità di accesso con una specializzazione in
disciplina affine»; l'art. 24 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 483/1997 prevede che «I requisiti specifici di
ammissione al concorso sono i seguenti: a) laurea in medicina e
chirurgia; b) specializzazione nella disciplina oggetto del concorso;
c) iscrizione all'Albo dell'ordine dei medici-chirurghi, attestata da
certificato in data non anteriore a sei mesi rispetto a quella di
scadenza del bando»; infine, l'art. 21 del decreto legislativo n.
368/1999 dispone che «Per l'esercizio dell'attività di medico
chirurgo di Medicina Generale nell'ambito del Servizio sanitario
nazionale è necessario il possesso del diploma di formazione
specifica in Medicina Generale fermo restando la validità degli
attestati già rilasciati ai sensi del decreto del Ministro della
sanità di concerto con il Ministro della pubblica istruzione 10
ottobre 1988, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana - Serie generale - n. 267 del 14 novembre 1988 e del decreto
legislativo 8 agosto 1991, n. 256».
Dunque, la specifica disciplina relativa al rapporto di lavoro
del personale sanitario dipendente del Servizio sanitario nazionale
(SSN), costituente principio fondamentale della legislazione statale
in materia di «tutela della salute», considerata l'importanza che la
formazione del medico assume ai fini dello svolgimento delle relative
funzioni (Corte costituzionale n. 38/2020), impone, quale requisito
necessario, il possesso della specializzazione per poter partecipare
ai concorsi ai fini dell'accesso alle strutture ospedaliere del
Servizio sanitario nazionale. Le articolazioni locali del Servizio
sanitario nazionale, quali quelle regionali, devono, dunque,
conformarsi ai principi sanciti dalla legislazione nazionale.
Le deliberazioni di giunta gravate, pertanto, prevedendo la
possibilità di inserire, con contatti di lavoro autonomo, medici non
specializzati e non iscritti a scuole di specializzazione presso le
Unità Operative di Pronto Soccorso e nell'Area Internistica, quindi
presso strutture del Servizio sanitario nazionale, si porrebbero in
palese violazione delle disposizioni sopra citate.
Tuttavia, gli atti impugnati sono coerenti con il PSSR 2019-2023,
atto avente forza di legge giusta quanto disposto dall'art. 1, comma
2, delle legge regionale n. 48 del 2018, PSSR che, tra l'altro,
prevede espressamente la citata modalità di reclutamento di medici
non specializzati.
La questiona di costituzionalità sollevata, dunque, appare senza
dubbio rilevante, in quanto in caso di suo eventuale accoglimento e
di declaratoria di illegittimità costituzionale della legge
regionale n. 48/2018 nei termini sopra indicati, il ricorso avverso
le DGRV impugnate sarebbe fondato e andrebbe accolto per violazione
delle disposizioni di cui all'art. 15, comma 7, del decreto
legislativo n. 502/1992, all'art. 24 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 483/1997 e all'art. 21 del decreto legislativo n.
368/1999 e del principio generale dell'ordinamento da esse espresso.
La questione sollevata appare anche non manifestamente infondata
per le ragioni di seguito esposte:
- in relazione all'art. 117, comma 3, Cost., per contrasto con
i principi fondamentali posti dal legislatore statale nella materia
concorrente della «tutela della salute», tra i quali devono
annoverarsi sia i principi relativi alle modalità di accesso al
Servizio sanitario nazionale, sia e soprattutto quelli relativi ai
requisiti e ai titoli professionali di accesso al Servizio sanitario
nazionale del personale medico affidatario degli incarichi.
Le censurate disposizioni normative regionali del PSSR 2019-2023,
invero, consentendo il reclutamento presso il Servizio sanitario
nazionale di medici non specializzati, intervengono sui titoli
professionali del personale medico affidatario degli incarichi a
tempo determinato e si prestano ad incidere sulla qualità delle
relative prestazioni rese all'utenza (Corte costituzionale n.
174/2020 e n. 38/2020).
In relazione all'art. 117, comma secondo, lett. l), e comma
terzo, Cost., per violazione della competenza esclusiva dello Stato
in materia di «ordinamento civile» e per contrasto con le vigenti
disposizioni statali costituenti principi fondamentali
dell'ordinamento in materia di «coordinamento della finanza
pubblica».
In particolare, il comma 5-bis dell'art. 7 del decreto
legislativo n. 165/2001 stabilisce che «È fatto divieto alle
amministrazioni pubbliche di stipulare contratti di collaborazione
che si concretano in prestazioni di lavoro esclusivamente personali,
continuative e le cui modalità di esecuzione siano organizzate dal
committente anche con riferimento ai tempi e al luogo di lavoro. I
contratti posti in essere in violazione del presente comma sono nulli
e determinano responsabilità erariale. (...)»; il successivo comma 6
dispone che «Fermo restando quanto previsto dal comma 5-bis, per
specifiche esigenze cui non possono far fronte con personale in
servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire
esclusivamente incarichi individuali, con contratti di lavoro
autonomo, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione
anche universitaria», in presenza degli specifici presupposti di
legittimità ivi individuati; il comma 1 dell'art. 36 del medesimo
decreto dispone che «Per le esigenze connesse con il proprio
fabbisogno ordinario le pubbliche amministrazioni assumono
esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo
indeterminato seguendo le procedure di reclutamento previste
dall'art. 35»; il successivo comma 2 prevede che le amministrazioni
possano stipulare contratti di lavoro subordinato a tempo
determinato, contratti di formazione e lavoro e contratti di
somministrazione di lavoro a tempo determinato, nonchè avvalersi di
forme contrattuali flessibili «soltanto per comprovate esigenze di
carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale e nel rispetto
delle condizioni e modalità di reclutamento stabilite dall'art. 35»,
con esclusione, pertanto del ricorso a tale tipologia contrattuale
per un fabbisogno ordinario, per una durata indeterminata e soggetta
a rinnovo e in relazione a situazioni non caratterizzate da esigenze
eccezionali e transitorie.
Le censurate previsioni normative regionali, essendo relative
alla fase prodromica e funzionale all'instaurazione del rapporto di
lavoro, afferiscono alla competenza esclusiva dello Stato in materia
di «ordinamento civile» e appaiono in contrasto con le citate
disposizioni statali che forniscono coordinate e vincoli per le
Pubbliche Amministrazioni che intendono avvalersi di contratti di
lavoro flessibile (Corte costituzionale n. 251/2016); in particolare,
le ragioni giustificative poste alla base della previsione regionale
del PSSR (impossibilità di reperire medici in possesso della
specializzazione richiesta ovvero in disciplina equipollente o
affine) non appaiono integrare i presupposti cui il comma 6,
dell'art. 7 del decreto legislativo n. 165/2001 subordina la
possibilità di conferire incarichi individuali, con contratti di
lavoro autonomo, ad esperti di particolare e comprovata
specializzazione anche universitaria e che individua ipotesi di
progetti specifici e determinati, ovvero specifiche situazioni in cui
si richiede che la prestazione abbia natura temporanea e altamente
qualificata e comunque di durata preventivamente determinata che,
invece, la previsione regionale non contempla.
Le previsioni regionali censurate appaiono, altresì, in
contrasto con i principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica (art. 117, comma terzo, Cost.) non essendo chiarito se il
reclutamento del personale estraneo alla pubblica Amministrazione
avvenga nel rispetto delle percentuali previste dall'art. 19, comma
6, del decreto legislativo n. 165 del 2001.
Infine, in relazione agli articoli 3 e 32 Cost., in quanto il
complessivo sistema normativo delineato dalla ricordate disposizioni
nazionali (art. 15, comma 7, del decreto legislativo n. 502/1992,
art. 24 del decreto del Presidente della Repubblica n. 483/1997 e
art. 21 del decreto legislativo n. 368/1999) risulta funzionale al
perseguimento sull'intero territorio nazionale dei fondamentali
principi costituzionali di eguaglianza e di tutela del diritto alla
salute e all'assistenza sanitaria, nonchè della connessa necessità
di garantire l'uniformità del trattamento normativo ed economico del
personale sanitario a rapporto convenzionale.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione
Terza), dichiara rilevante e non manifestamente infondata in
riferimento agli articoli 3, 32, 117, secondo comma, lettera l), e
terzo comma, della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge regionale del Veneto
28 dicembre 2018, n. 48 (recante «Piano socio-sanitario regionale
2019-2023»), nella parte in cui approva, quale parte integrante della
legge medesima, il Piano socio-sanitario 2019-2023 limitatamente alla
parte in cui questo prevede che «allo scopo di garantire l'erogazione
delle prestazioni di assistenza diretta ai pazienti comprese nei LEA,
le aziende sanitarie possono, in via eccezionale, conferire a medici
incarichi individuali con contratto di lavoro autonomo anche per lo
svolgimento di funzioni ordinarie» e che «Qualora risulti
oggettivamente impossibile il reperimento di medici in possesso della
specializzazione richiesta, la selezione potrà essere estesa anche a
medici in possesso di diploma di specializzazione in disciplina
equipollente o affine. Qualora il reperimento di professionisti
risulti infruttuoso anche con l'estensione alle discipline
equipollenti o affini, si potrà procedere al reclutamento di medici
privi del diploma di specializzazione sulla base di linee di
indirizzo regionali che definiscano le modalità di inserimento dei
medesimi all'interno delle strutture aziendali e di individuazione
degli ambiti di autonomia esercitabili col tutoraggio del personale
strutturato. Le Regioni potranno anche organizzare o riconoscere
percorsi formativi dedicati all'acquisizione di competenze
teorico-pratiche negli ambiti di potenziale impiego di medici privi
del diploma di specializzazione».
Dispone la sospensione del presente procedimento e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
segreteria, al Presidente della Regione Veneto e alle parti in causa.
Cosi deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11
novembre 2020 con l'intervento dei magistrati:
Alessandra Farina, Presidente;
Alessio Falferi, consigliere, estensore;
Paolo Nasini, Referendario.

Il Presidente: Farina


L'estensore: Falferi