1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 21-12-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 142 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 novembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 novembre 2011 (della Provincia autonoma di Trento). Province autonome - Finanza regionale - Riserva all'erario statale delle maggiori entrate derivanti dall'accisa sui tabacchi lavorati e da altre entrate tributarie previste dal decreto impugnato e dalla lotta all'evasione fiscale - Previsione di un decreto ministeriale che stabilisca le modalita' di individuazione del maggior gettito, attraverso separata contabilizzazione - Contrasto con il contenuto e le modalita' procedurali di cui all'accordo raggiunto dalla Regione Trentino-Alto Adige e dalle Province autonome in attuazione del «federalismo fiscale», quale prefigurato dalla legge delega n. 42 del 2009, lamentata acquisizione all'erario di entrate non nuove e connesse a tributi esistenti per le quali lo statuto prevede la compartecipazione regionale, omessa concertazione - Ritenuta possibilita' di interpretare le norme censurate nel senso della loro inapplicabilita' alle Province autonome - Ricorso della Provincia di Trento - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria speciale delle Province autonome, violazione dei principi di leale collaborazione e ragionevolezza. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 2, commi 3, ultimo periodo, e 36. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 75, 79, 103, 104 e 107; legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 107-125; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, artt. 9, 10 e 10-bis. Province autonome - Disposizioni sui consiglieri regionali - Determinazione del numero massimo dei consiglieri e degli assessori regionali, previsione di un limite massimo degli emolumenti e delle indennita', commisurazione del trattamento economico alla effettiva partecipazione ai lavori del Consiglio, introduzione del trattamento previdenziale contributivo, istituzione e disciplina di un organo regionale denominato «Collegio dei revisori dei conti» - Necessita' di adeguamento anche per le Province autonome ai fini dell'applicazione di misure premiali o sanzionatorie previste dalla normativa vigente - Contrasto con lo speciale regime organizzativo e finanziario riconosciuto alla Regione Trentino-Alto Adige e alle Province autonome, lamentata deroga unilaterale, con fonte ordinaria, a norme statutarie adottate con procedura rinforzata - Ricorso della Provincia di Trento - Denunciata violazione della speciale autonomia organizzativa e finanziaria delle Province autonome, violazione dei principi di leale collaborazione e ragionevolezza. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 agosto 2011, n. 148, art. 14, comma 2. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e sesto, e 119; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 1, 47, 79, 103, 104 e 107; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305, artt. 2, 6 e 10. (011C0757) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 21-12-2011)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento (codice fiscale
00337460224), in persona del Presidente della Giunta provinciale pro
tempore Lorenzo Dellai, autorizzato con deliberazione della Giunta
provinciale 28 ottobre 2011, n. 2281 (doc. 1), rappresentata e
difesa, come da procura speciale n. rep. 27620 del 2 novembre 2011
(doc. 2), rogata dal dott. Tommaso Sussarellu, Ufficiale rogante
della Provincia, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (codice fiscale
FLCGDM45C06L736E) di Padova, dall'avv. Nicolò Pedrazzoli (codice
fiscale PDRNCL56R01G428C) dell'Avvocatura della Provincia di Trento e
dall'avv. Luigi Manzi (codice fiscale MNZLGU34E15H501Y) di Roma, con
domicilio eletto in Roma nello studio di questi in via Confalonieri,
n. 5,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'articolo 2, comma 3, ultimo periodo, e comma 36, se
ritenuti applicabili alla Provincia;
dell'articolo 14, comma 2,
del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella
legge 14 settembre 2011, n. 148, Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante
ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della
distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 216 del 16 settembre 2011;
Per violazione:
degli articoli 8, n. 1, 47 e 48 dello Statuto speciale;
del Titolo VI dello Statuto speciale, e in particolare degli
articoli 75 e 79;
degli articoli 103, 104 e 107 del medesimo Statuto speciale;
delle relative norme di attuazione, tra le quali il decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (in particolare, art. 2), il
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (in particolare articoli 9,
10 e 10-bis), ed il d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305;
dell'art. 117, commi 3 e 6, Cost., dell'art. 119 Cost. e
dell'art. 10, legge Cost. n. 3/2001;
nonchè dei principi di leale collaborazione e
ragionevolezza,
per i profili di seguito illustrati.

F a t t o

Il presente ricorso riguarda due distinti ambiti delle
disposizioni di cui al decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138,
convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148: da un lato - se
ritenute applicabili alla Provincia - le disposizioni dell'art. 2,
comma 3, ultimo periodo, e comma 36, relative alla riserva all'erario
statale delle maggiori entrate derivanti dal decreto stesso,
dall'altro l'applicazione alla Provincia autonoma delle disposizioni
dell'art. 14, comma 1, relative ai consiglieri regionali e ad altri
aspetti dell'organizzazione regionale, nei termini in cui essa è
disposta dal comma 2 dello stesso articolo.
Quanto alla riserva delle entrate all'erario, conviene in primo
luogo ricordare lo speciale regime di autonomia finanziaria della
Provincia autonoma di Trento, disciplinato dal Titolo VI dello
Statuto di autonomia.
In particolare, l'art. 75 stabilisce che «sono attribuite alle
province le seguenti quote del gettito delle sottoindicate entrate
tributarie dello Stato, percette nei rispettivi territori
provinciali: a) i nove decimi delle imposte di registro e di bollo,
nonchè delle tasse di concessione governativa; ... c) i nove decimi
dell'imposta sul consumo dei tabacchi per le vendite afferenti ai
territori delle due province; d) i sette decimi dell'imposta sul
valore aggiunto, esclusa quella relativa all'importazione ...; e) i
nove decimi dell'imposta sul valore aggiunto relativa
all'importazione determinata assumendo a riferimento i consumi
finali; f) i nove decimi del gettito dell'uccisa sulla benzina, sugli
oli da gas per autotrazione e sui gas petroliferi liquefatti per
autotrazione erogati dagli impianti di distribuzione situati nei
territori delle due province, nonchè i nove decimi delle accise
sugli altri prodotti energetici ivi consumati; g) i nove decimi di
tutte le altre entrate tributarie erariali, dirette o indirette,
comunque denominate, inclusa l'imposta locale sui redditi, ad
eccezione di quelle di spettanza regionale o di altri enti pubblici».
Accanto a tale attribuzione di entrate, il titolo VI dello
Statuto regola anche altri profili dell'autonomia finanziaria della
Provincia autonoma: e per molti di tali profili la disciplina
statutaria è stata da poco modificata per meglio armonizzare la
speciale autonomia della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province
autonome di Trento e di Bolzano con le esigenze della situazione
finanziaria dello Stato italiano, anche nel quadro degli impegni
assunti nell'ambito dell'Unione europea, e per tenere conto delle
esigenze di solidarietà derivanti anche dalla attuazione del
«federalismo fiscale», quale prefigurato dalla legge di delega n. 42
del 2009.
Le modifiche hanno formato oggetto di uno specifico accordo tra
lo Stato e la Regione e le Province autonome, e sono state adottate,
con la procedura di cui all'art. 104 dello Statuto speciale,
attraverso l'art. 2, commi da 107 a 125, della legge n. 191 del 2009.
In particolare, il comma 107, lett. h) della legge n. 191/2009 ha
introdotto un nuovo testo dell'art. 79 dello Statuto, il quale ora
stabilisce al comma 1 che «la regione e le province concorrono al
conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà e
all'esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi derivanti nonchè
all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario posti
dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle
altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla
normativa statale» nei modi che di seguito sono elencati e descritti.
Il comma 2 dell'art. 79 aggiunge che «le misure di cui al comma 1
possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista
dall'art. 104 e fino alla loro eventuale modificazione costituiscono
il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui al comma 1».
Il comma 3 dispone poi che, «al fine di assicurare il concorso
agli obiettivi di finanza pubblica, la regione e le province
concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi
relativi al patto di stabilità interno con riferimento ai saldi di
bilancio da conseguire in ciascun periodo».
Il comma 4 ribadisce che «le disposizioni statali relative
all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarietà,
nonchè al rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilità
interno, non trovano applicazione con riferimento alla regione e alle
province e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal
presente articolo».
Infine, per i rapporti con le norme statali che non siano
direttamente misure di finanza pubblica, lo stesso comma 4 precisa
che «la regione e le province provvedono alle finalità di
coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche
disposizioni legislative dello Stato, adeguando la propria
legislazione ai principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4
e 5», cioè secondo le regole ordinarie dei rapporti tra legislazione
provinciale e legislazione statale.
Le previsioni del sopra citato art. 75 dello Statuto sono state
completate e meglio definite dalle norme di attuazione di cui al
d.lgs. n. 268/1992. Per quanto qui rileva, l'art. 9 di tale decreto
dispone che «il gettito derivante da maggiorazioni di aliquote o
dall'istituzione di nuovi tributi, se destinato per legge, per
finalità diverse da quelle di cui al comma 6 dell'art. 10 e al comma
1, lettera b), dell'art. 10-bis, alla copertura, ai sensi dell'art.
81 della Costituzione, di nuove specifiche spese di carattere non
continuativo che non rientrano nelle materie di competenza della
regione o delle province, ivi comprese quelle relative a calamità
naturali, è riservato allo Stato, purchè risulti temporalmente
delimitato, nonchè contabilizzato distintamente nel bilancio statale
e quindi quantificabile»; si aggiunge poi che «fuori dei casi
contemplati nel presente articolo si applica quanto disposto dagli
articoli 10 e 10-bis».
L'art. 10 regola la quota variabile di cui all'art. 78 dello
Statuto (la cui soppressione, disposta dalla legge n. 191 del 2009,
fa parte del contributo delle Province autonome al conseguimento
degli obbiettivi di perequazione e di stabilita') ed il comma 6
stabilisce che «una quota del previsto incremento del gettito
tributario, escludendo comunque gli incrementi derivanti
dall'evoluzione tendenziale, spettante alle province autonome e
derivante dalle manovre correttive di finanza pubblica previste dalla
legge finanziaria e dai relativi provvedimenti collegati, nonchè
dagli altri provvedimenti legislativi aventi le medesime finalità e
non considerati ai fini della determinazione dell'accordo relativo
all'esercizio finanziario precedente, da valutarsi al netto delle
eventuali previsioni di riduzione di gettito conseguenti
all'applicazione di norme connesse, può essere destinata,
limitatamente agli esercizi previsti dall'accordo, al raggiungimento
degli obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica previsti dai
precedenti provvedimenti».
A sua volta, l'art. 10-bis dispone che «entro la data di cui al
comma 2 dell'art. 10 è altresì definito l'accordo tra il Governo e
il presidente della giunta regionale che individua: a) la quota da
destinare al bilancio dello Stato del gettito tributario derivante da
maggiorazioni di aliquote di tributi o dall'istituzione di nuovi
tributi, se destinato per legge alla copertura, ai sensi dell'art. 81
della Costituzione, delle spese di cui all'art. 9, qualora il
predetto gettito non risulti distintamente contabilizzato nel
bilancio dello Stato, ovvero temporalmente delimitato; b) l'eventuale
quota delle spese derivanti dall'esercizio delle funzioni statali
delegate alla regione, che rimane a carico del bilancio della regione
medesima, in relazione alle disposizioni di cui al comma 6 dell'art.
10, da determinarsi nei limiti del previsto incremento del gettito
tributario derivante dalle manovre correttive di finanza pubblica,
nonchè tenuto conto della quota di cui alla lettera a)».
Sulla base di tali premesse e regole, la Provincia autonoma di
Trento deve contestare - almeno in via cautelativa, come di seguito
meglio si dirà - la legittimità costituzionale dei commi 3 e 36
dell'art. 2 del d.l. n. 138/2011, inserito nel Titolo I, Disposizioni
per la stabilizzazione finanziaria, che detta Disposizioni in materia
di entrate.
Il comma 3 riguarda le entrate derivanti da giochi pubblici.
Esso statuisce in primo luogo che «il Ministero dell'economia e
delle finanze - Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato ...
emana tutte le disposizioni in materia di giochi pubblici utili al
fine di assicurare maggiori entrate, potendo tra l'altro introdurre
nuovi giochi, indire nuove lotterie, anche ad estrazione istantanea,
adottare nuove modalità di gioco del Lotto, nonchè dei giochi
numerici a totalizzazione nazionale, variare l'assegnazione della
percentuale della posta di gioco a montepremi ovvero a vincite in
denaro, la misura del prelievo erariale unico, nonchè la percentuale
del compenso per le attività di gestione ovvero per quella dei punti
vendita».
Esso stabilisce inoltre che «il Direttore generale
dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato può proporre al
Ministro dell'economia e delle finanze di disporre con propri
decreti, entro il 30 giugno 2012, tenuto anche conto dei
provvedimenti di variazione delle tariffe dei prezzi di vendita al
pubblico dei tabacchi lavorati eventualmente intervenuti, l'aumento
dell'aliquota di base dell'accisa sui tabacchi lavorati prevista
dall'allegato I al decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504 e
successive modificazioni».
Infine, esso precisa che «l'attuazione delle disposizioni del
presente comma assicura maggiori entrate in misura non inferiore a
1.500 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2012» e di seguito
dispone che «le maggiori entrate derivanti dal presente comma sono
integralmente attribuite allo Stato».
Dunque, quest'ultima norma riserva integralmente allo Stato le
maggiori entrate derivanti dall'aumento dell'aliquota di base
dell'accisa sui tabacchi lavorati.
Mentre il comma 3 ha lo specifico oggetto sopra illustrato, il
comma 36 dell'art. 3 si riferisce a tutte le maggiori entrate
derivanti dalle disposizioni del d.lgs. n. 149 del 2011, come quelle
derivanti dall'art. 1, comma 6, dall'art. 2 (che - ad esempio -
introduce il contributo di solidarietà e aumenta l'aliquota IVA al
21%) e dall'art. 7.
In termini generali, infatti, esso dispone che «le maggiori
entrate derivanti dal presente decreto sono riservate all'Erario, per
un periodo di cinque anni, per essere destinate alle esigenze
prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica
concordati in sede europea, anche alla luce della eccezionalità
della situazione economica internazionale», aggiungendo in termini
attuativi che «con apposito decreto del Ministero dell'economia e
delle finanze, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono
stabilite le modalità di individuazione del maggior gettito,
attraverso separata contabilizzazione».
Ancora, il comma 36 prevede che, «a partire dall'anno 2014, il
Documento di economia e finanza conterrà una valutazione delle
maggiori entrate derivanti, in termini permanenti, dall'attività di
contrasto all'evasione», e di seguito dispone che «dette maggiori
entrate, al netto di quelle necessarie al mantenimento del pareggio
di bilancio ed alla riduzione del debito, confluiranno in un Fondo
per la riduzione strutturale della pressione fiscale e saranno
finalizzate alla riduzione degli oneri fiscali e contributivi
gravanti sulle famiglie e sulle imprese».
Anche il comma 36, dunque, riserva allo Stato le maggiori entrate
di natura tributaria risultanti o dalle nuove norme contenute nel
decreto o dalla lotta all'evasione.
Peraltro, l'art. 19-bis dello stesso d.l. n. 138/2011 dispone che
«l'attuazione delle disposizioni del presente decreto nelle regioni a
statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano
avviene nel rispetto dei loro statuti e delle relative norme di
attuazione e secondo quanto previsto dall'art. 27 della legge 5
maggio 2009, n. 42».
Il comma 1 di quest'ultima disposizione stabilisce che «le
regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di
Bolzano, nel rispetto degli statuti speciali, concorrono al
conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà ed
all'esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti, nonchè al
patto di stabilità interno e all'assolvimento degli obblighi posti
dall'ordinamento comunitario, secondo criteri e modalità stabiliti
da norme di attuazione dei rispettivi statuti, da definire, con le
procedure previste dagli statuti medesimi, entro il termine di
ventiquattro mesi stabilito per l'emanazione dei decreti legislativi
di cui all'art. 2 e secondo il principio del graduale superamento del
criterio della spesa storica di cui all'art. 2, comma 2, lettera m)».
Non è esclusa, dunque, un'interpretazione delle disposizioni in
questione nel senso che la riserva all'erario non operi per le somme
relative alla provincia di Trento. Nel senso dell'interpretazione
«adeguatrice» potrebbe far concludere il principio di specialità,
confortato anche da quanto considerato nella sentenza di codesta
Corte n. 152 del 2011, che ha ritenuto l'applicabilità anche nella
Regione siciliana di norme simili a quelle qui impugnate, che
riservavano all'erario il gettito di tributi compartecipati dalla
Regione Sicilia, «posto che il d.l. in esame non contiene alcuna
formula che possa configurarsi quale clausola di salvaguardia delle
attribuzioni delle Regioni ad autonomia speciale»: clausola che
invece, come ora esposto, in questo caso esiste.
Tuttavia, la drastica formulazione del comma 3 (secondo cui le
maggiori entrate derivanti dal presente comma sono integralmente
attribuite allo Stato) e l'assonanza di alcune delle regole del comma
36 con le condizioni che potrebbero legittimare una riserva allo
Stato ai sensi dell'art. 9 del d.lgs. n. 268/1992 (la limitazione
della durata a cinque anni e la contabilizzazione separata) inducono
a temere che l'art. 2, commi 3 e 36, possa essere inteso nel senso
della riserva allo Stato anche nei confronti della ricorrente
Provincia autonoma.
Ove così intese, le norme in questione sarebbero illegittime e
lesive delle prerogative della Provincia di Trento.
Viene poi in considerazione il secondo aspetto della presente
impugnazione,relativo all'art. 14 del d.l. n. 138/2011, inserito nel
Titolo IV, Riduzione dei costi degli apparati istituzionali, ed è
intitolato Riduzione del numero dei consiglieri e assessori regionali
e relative indennità. Misure premiali.
Il comma 1 dispone che, «per il conseguimento degli obiettivi
stabiliti nell'ambito del coordinamento della finanza pubblica, le
Regioni, ai fini della collocazione nella classe di enti territoriali
più virtuosa di cui all'art. 20, comma 3, del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio
2011, n. 111, oltre al rispetto dei parametri già previsti dal
predetto art. 20, debbono adeguare, nell'ambito della propria
autonomia statutaria e legislativa, i rispettivi ordinamenti» ad
«ulteriori parametri», che riguardano: il numero massimo dei
consiglieri regionali, in proporzione alla popolazione regionale; il
numero massimo degli assessori regionali, in proporzione al numero
dei consiglieri; la riduzione dell'indennità dei consiglieri; la
previsione che il trattamento economico dei consiglieri regionali sia
commisurato all'effettiva partecipazione ai lavori del Consiglio
regionale; l'istituzione di un Collegio dei revisori dei conti; il
passaggio al sistema previdenziale contributivo per i consiglieri
regionali.
Tale disposizione riguarda le sole Regioni ordinarie. Tuttavia,
in base al comma 2, «l'adeguamento ai parametri di cui al comma 1 da
parte delle Regioni a Statuto speciale e delle province autonome di
Trento e di Bolzano costituisce condizione per l'applicazione
dell'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, nei confronti di
quelle Regioni a statuto speciale e province autonome per le quali lo
Stato, ai sensi del citato art. 27, assicura il conseguimento degli
obiettivi costituzionali di perequazione e di solidarietà, ed
elemento di riferimento per l'applicazione di misure premiali o
sanzionatorie previste dalla normativa vigente».
L'art. 14, comma 2, dunque, richiama espressamente la Provincia
di Trento e, pretendendo di imporre ad essa l'adeguamento ai
parametri fissati nel primo comma, si pone in contrasto con numerose
norme statutarie e di attuazione.
Anche tale disposizione, ad avviso della ricorrente Provincia
autonoma, risulta illegittimamente lesiva della propria autonomia.

D i r i t t o

1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3, ultimo
periodo, e comma 36, se ritenuti applicabili alla Provincia.
a) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3, ultimo
periodo, e comma 36, primo periodo.
Come sopra esposto, l'art. 2, comma 3, d.l. n. 138/2011 prevede
«l'aumento dell'aliquota di base dell'accisa sui tabacchi lavorati
prevista dall'allegato I al decreto legislativo 26 ottobre 1995, n.
504 e successive modificazioni», aggiungendo che «l'attuazione delle
disposizioni del presente comma assicura maggiori entrate in misura
non inferiore a 1.500 milioni di euro annui a decorrere dall'anno
2012» e che «le maggiori entrate derivanti dal presente comma sono
integralmente attribuite allo Stato». Si è anche ricordato che
l'art. 75 dello Statuto riserva alle Province autonome «i nove decimi
dell'imposta sul consumo dei tabacchi per le vendite afferenti ai
territori delle due province».
In primo luogo, è da precisare che l'accisa sui tabacchi
lavorati prevista dall'allegato I al decreto legislativo 26 ottobre
1995, n. 504, coincide con l'imposta sul consumo dei tabacchi di cui
all'art. 75 dello Statuto. Infatti, l'art. 1 d.l. n. 331/1993
stabilisce che i tabacchi lavorati sono sottoposti ad accisa (comma
1) e che per accisa si intende «l'imposizione indiretta sulla
produzione o sui consumi prevista, dalle vigenti disposizioni, con la
denominazione di imposta di fabbricazione o di consumo». Gli artt. 27
e 28 d.l. n. 331/1993 usano indifferentemente i termine «accisa» e
«imposta di consumo» e l'intero d.l. n. 331/1993 prevede due sole
imposte sui tabacchi lavorati: l'Iva e l'accisa. Anche l'art. 1 del
d.lgs. 504/1995 (t.u. sulle accise) precisa che «ai fini del presente
testo unico si intende per: a) accisa: l'imposizione indiretta sulla
produzione o sul consumo dei prodotti energetici, dell'alcole etilico
e delle bevande alcoliche, dell'energia elettrica e dei tabacchi
lavorati». Inoltre, il capitolo 1601 dello stato di previsione
dell'entrata del bilancio statale (triennio 2011-2013: doc. 3) è
denominato «imposta sul consumo dei tabacchi» e comprende appunto
l'accisa sui tabacchi.
Stabilito ciò, ne risulta chiaramente il contrasto fra l'art. 2,
comma 3, ultimo periodo (qualora ritenuto applicabile alla Provincia)
e l'art. 75, comma 1, lett. c) dello Statuto speciale. Mentre
quest'ultima disposizione riserva alle Province «i nove decimi
dell'imposta sul consumo dei tabacchi per le vendite afferenti ai
territori delle due province», la norma impugnata attribuisce
«integralmente ... allo Stato» le «maggiori entrate derivanti dal
presente comma». È da notare che la norma impugnata non contiene una
delimitazione temporale della riserva nè una destinazione specifica
delle risorse, e che il suo carattere di specialità induce a
ritenere che essa prevalga, in relazione all'accisa sui tabacchi,
sulla disciplina «generale» di cui all'art. 2, comma 36, prima parte.
D'altronde anche il comma 36, primo periodo, seppur differente
rispetto al comma 3, ultimo periodo, risulta contrastante con l'art.
75 dello Statuto, che riserva alle Province ben precise
compartecipazioni a tutti i tributi erariali. Esso, infatti, riserva
all'Erario, per un periodo di cinque anni, «le maggiori entrate
derivanti dal presente decreto», per destinarle «alle esigenze
prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica
concordati in sede europea, anche alla luce della eccezionalità
della situazione economica internazionale». Si rinvia poi ad un
decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, per stabilire
«le modalità di individuazione del maggior gettito, attraverso
separata contabilizzazione».
Nè è possibile sostenere che le norme censurate siano
giustificate in virtù del d.lgs. n. 268/1992. Esse, infatti, non
rispettano affatto i requisiti posti dall'art. 9 d.lgs. n. 268/1992
per la riserva all'erario del «gettito derivante da maggiorazioni di
aliquote o dall'istituzione di nuovi tributi». Tali requisiti sono
stati sintetizzati dalla sentenza di codesta Corte n. 182/2010,
secondo la quale «tale articolo richiede, per la legittimità della
riserva statale, che: a) detta riserva sia giustificata da "finalità
diverse da quelle di cui al comma 6 dell'art. 10 e al comma 1,
lettera b), dell'art. 10-bis" dello stesso d.lgs. n. 268 del 1992, e
cioè da finalità diverse tanto dal "raggiungimento degli obiettivi
di riequilibrio della finanza pubblica" (art. 10, comma 6) quanto
dalla copertura di "spese derivanti dall'esercizio delle funzioni
statali delegate alla regione" (art. 10-bis, comma 1, lettera b); b)
il gettito sia destinato per legge "alla copertura, ai sensi
dell'art. 81 della Costituzione, di nuove specifiche spese di
carattere non continuativo che non rientrano nelle materie di
competenza della regione o delle province, ivi comprese quelle
relative a calamità naturali"; c) il gettito sia "temporalmente
delimitato, nonchè contabilizzato distintamente nel bilancio statale
e quindi quantificabile"».
L'assenza di tali requisiti è evidente per il gettito di cui
all'art. 2, comma 3, dato che mancano la destinazione a «nuove
specifiche spese di carattere non continuativo», la delimitazione
temporale e la contabilità distinta. Ma anche il comma 36, primo
periodo, non rispetta le condizioni poste dall'art. 9 d.lgs. n.
268/1992 e riassunte nella sent. n. 182/2010.
Infatti, la prima parte del comma 36 riserva all'Erario «le
maggiori entrate derivanti dal presente decreto» (per un periodo di
cinque anni, attraverso separata contabilizzazione) per destinarle
«alle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica concordati in sede europea, anche alla luce della
eccezionalità della situazione economica internazionale». In questi
termini, la norma censurata ha la medesima finalità di cui all'art.
10, comma 6, d.lgs. n. 268/1992 («raggiungimento degli obiettivi di
riequilibrio della finanza pubblica»), il che già da sè esclude la
sussistenza del requisito indicato sub-a) nella sent. 182/2010 (che
la riserva sia giustificata da finalità diverse da quelle di cui al
comma 6 dell'art. 10 e al comma 1, lettera b), dell'art. 10-bis»
dello stesso d.lgs. n. 268 del 1992). Ugualmente la disposizione
impugnata non soddisfa il requisito sub-b), in quanto il comma 36,
prima parte, non destina le maggiori entrate a «nuove specifiche
spese»: è da ricordare che la sent. 182/2010 fece salva la norma
impugnata in quell'occasione (l'art. 13-bis, comma 8, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78) proprio in quanto essa destinava
il gettito dell'imposta «al finanziamento della ripresa economica,
quali: il sostegno alle imprese, anche attraverso il finanziamento
del fondo di garanzia e l'alleggerimento del carico fiscale ...; gli
interventi sul mercato del lavoro, anche attraverso il finanziamento
del fondo per l'occupazione ...; il finanziamento degli investimenti
pubblici, con particolare riguardo alle infrastrutture e alle
attività di ricerca e sviluppo ...; il supporto alle famiglie, con
misure di salvaguardia del potere d'acquisto, di tutela dei piccoli
risparmiatori, di risposta all'emergenza abitativa ...; il
finanziamento della cooperazione internazionale allo sviluppo ...; il
finanziamento delle opere di ricostruzione dell'Abruzzo». Si tratta,
come si può vedere, di spese e finalità ben diverse dal mero e
generale «raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica
concordati in sede europea».
Escluso che il comma 36, prima parte, possa trovare fondamento
nell'art. 9 d.lgs. n. 268/1992, è anche da escludere che esso possa
ricondursi all'art. 10 e all'art. 10-bis del medesimo decreto.
In primo luogo, abrogato l'art. 78 dello Statuto e soppressa la
somma spettante in base ad esso (v. anche l'art. 79, comma 1, St.),
sono da ritenere inapplicabili le norme attuative dell'art. 78, quale
l'art. 10 d.lgs. n. 268/1992. Questo vale anche per l'art. 10, comma
6, strettamente connesso alla disciplina dell'accordo (menzionato in
due punti del comma 6) relativo alla determinazione della quota
variabile, ora soppressa.
Inoltre, l'art. 10, comma 6, prevedeva un meccanismo consensuale
per far partecipare le Province «al raggiungimento degli obiettivi di
riequilibrio della finanza pubblica» che è stato ora sostituito da
quelli, sempre consensuali, regolati dall'art. 79: anche sotto questo
profilo, dunque, il meccanismo precedente non risulta più operativo.
Conferma espressa di ciò si ricava dal testo attuale dell'art. 79,
comma 4, secondo cui «le disposizioni statali relative all'attuazione
degli obiettivi di perequazione e di solidarietà, nonchè al
rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilità interno,
non trovano applicazione con riferimento alla regione e alle province
e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal presente
articolo».
Qualora, in denegata ipotesi, non si ritenesse superato l'art.
10, comma 6, si dovrebbe perlomeno riconoscere che la determinazione
della quota in questione dovrebbe pur sempre rispettare il principio
di leale collaborazione e, in particolare, il principio consensuale
che domina le relazioni finanziarie fra lo Stato e le Regioni
speciali. In altre parole, anche venuto meno l'accordo per la
determinazione della quota variabile, lo Stato avrebbe pur sempre
dovuto cercare l'accordo con la Provincia di Trento, non potendo
unilateralmente alterare le regole sulle compartecipazioni e gli
strumenti con cui la Provincia partecipa al risanamento finanziario,
disciplinati dall'art. 79 dello Statuto.
Del resto, tutto il regime dei rapporti finanziari fra Stato e
Regioni speciali è dominato dal principio dell'accordo, pienamente
riconosciuto nella giurisprudenza costituzionale.
Così, ad es., la sent. n. 82 del 2007 ha riconosciuto che «la
previsione normativa del metodo dell'accordo tra le Regioni a statuto
speciale e il Ministero dell'economia e delle finanze, per la
determinazione delle spese correnti e in conto capitale, nonchè dei
relativi pagamenti, deve considerarsi un'espressione» della «speciale
autonomia in materia finanziaria di cui godono le predette Regioni,
in forza dei loro statuti» (punto 6 del Diritto); e nella sent. n.
353 del 2004 la Corte ha affermato che il metodo dell'accordo (sempre
per la determinazione delle spese), introdotto per la prima volta
dalla legge finanziaria per il 1998 e riprodotto in tutte le leggi
finanziarie successivamente adottate, deve essere tendenzialmente
preferito ad altri, dato che «la necessità di un accordo tra lo
Stato e gli enti ad autonomia speciale nasce dall'esigenza di
rispettare l'autonomia finanziaria di questi ultimi».
Si può ricordare anche la sent. n. 39 del 1984, che ha annullato
un atto ministeriale che aveva unilateralmente modificato l'elenco
delle imposte ai fini dell'art. 49 dello Statuto, precisando che «il
legislatore statale ben potrebbe intervenire, se lo ritenesse
opportuno, nell'ambito della sua specifica competenza in materia: ma
dovrebbe farlo, comunque, dopo aver sentito la Regione (art. 65
Statuto Friuli-Venezia Giulia) e avendo i poteri per mettere ordine
nella complessa vicenda senza turbare i delicati rapporti coll'Ente
Regione».
Pertinente è anche il richiamo alla sent. n. 98 del 2000, che ha
giudicato di alcune norme legislative statali che disponevano la
riserva a favore dell'erario delle entrate derivanti da altre
disposizioni e che erano contestate per violazione dello Statuto
siciliano e delle relative norme di attuazione. La Corte ha
riconosciuto l'esistenza del «principio ... di leale cooperazione fra
Stato e Regione, che domina le relazioni fra i livelli di Governo là
dove si verifichino, come in queste ipotesi accade, interferenze fra
le rispettive sfere e i rispettivi ambiti finanziari», e ha
sottolineato che «sono espressioni significative di tale esigenza le
norme di attuazione di altri statuti speciali, le quali, a tal
proposito, contemplano procedimenti cui sono chiamate a partecipare
le Regioni». La Corte ha, dunque, statuito che le norme impugnate
dovevano prevedere «procedimenti non unilaterali, ma che contemplino
una partecipazione della Regione direttamente interessata».
Il principio consensuale è stato ribadito più di recente, in
relazione alla Provincia di Trento, dalla sent. n. 133/2010. La
Provincia aveva impugnato l'art. 9-bis, comma 5, d.l. n. 78/2009, che
attribuiva al Presidente del Consiglio dei ministri il potere di
fissare «i criteri per la rideterminazione, a decorrere dall'anno
2009, dell'ammontare dei proventi spettanti a regioni e province
autonome, compatibilmente con gli statuti di autonomia delle regioni
ad autonomia speciale e delle citate province autonome, ivi compresi
quelli afferenti alla compartecipazione ai tributi erariali statali».
La Corte ha accolto le questioni sollevate nel ricorso, ritenendo che
tale norma incidesse sui rapporti finanziari intercorrenti tra lo
Stato, la Regione e le Province autonome, e che «pertanto avrebbe
dovuto essere approvata con il procedimento previsto dal citato art.
104 dello statuto speciale, ove è richiesto il necessario accordo
preventivo di Stato e Regione».
In effetti, è assolutamente inaccettabile che lo Stato, con una
fonte primaria unilateralmente adottata, alteri in modo così
rilevante l'assetto dei rapporti finanziari tra Stato e Provincia,
laddove il principio consensuale è da tempo riconosciuto in questa
materia ed è stato ribadito proprio con la recente riforma
statutaria.
Inoltre, la norma impugnata non rispetta l'art. 10, comma 6
(sempre nella denegata ipotesi che essi sia ritenuto applicabile),
anche perchè riserva all'erario tutte «le maggiori entrate», mentre
la norma di attuazione limita ad «una quota del previsto incremento
del gettito tributario» la possibilità di destinazione «al
raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica».
Ancora, l'art. 2, comma 36, primo periodo del d.l. n. 138/2011 si
pone in contrasto con l'art. 79 dello Statuto, che - come visto -
definisce le modalità con cui le Province concorrono
«all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario posti
dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle
altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla
normativa statale» (comma 1), e aggiunge che «le misure di cui al
comma 1 possono essere modificate esclusivamente con la procedura
prevista dall'art. 104 e fino alla loro eventuale modificazione
costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui
al comma 1» (comma 2), e che, «al fine di assicurare il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica, la regione e le province concordano
con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi relativi
al patto di stabilità interno con riferimento ai saldi di bilancio
da conseguire in ciascun periodo» (comma 3).
Sia il comma 3 («Non si applicano le misure adottate per le
regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale») che
il comma 4, poi, stabiliscono la non applicazione alle Province delle
norme statali che, in questa materia, valgono per altre Regioni.
Poichè l'art. 2, comma 36, prima parte riserva le maggiori
entrate «alle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi
di finanza pubblica concordati in sede europea», ne deriva la
violazione delle norme - sopra citate - contenute nell'art. 79 St.,
che configurano un sistema completo di concorso delle Province agli
obiettivi di finanza pubblica, non derogabile se non con le modalità
previste dallo Statuto.
Infine, proprio perchè agli artt. 75 e 79 St. si è derogato con
una fonte primaria «ordinaria» (in realtà, un d.l. convertito),
l'art. 2, commi 3 e 36, prima parte, violano anche gli artt. 103 (che
prevede il procedimento di revisione costituzionale per le modifiche
dello Statuto), 104 (che prevede la possibilità di modificare «le
norme del titolo VI ... con legge ordinaria dello Stato su concorde
richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva competenza, della
regione o delle due province») e l'art. 107 (che disciplina la
speciale procedura per l'adozione delle norme di attuazione dello
Statuto) dello Statuto speciale.
b) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 36, secondo
periodo.
Il secondo periodo del comma 36 dell'art. 2 dispone che «con
apposito decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, da
emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto, sono stabilite le
modalità di individuazione del maggior gettito, attraverso separata
contabilizzazione». Si tratta dunque di una norma volta a regolare
l'attuazione del primo periodo : la quale, pertanto, è affetta dai
medesimi vizi sopra illustrati.
In subordine, essa è poi censurabile specificamente ed
autonomamente sotto un ulteriore aspetto, cioè per la mancata
previsione dell'intesa con la Provincia di Trento in relazione al
decreto che stabilisce le modalità di individuazione del maggior
gettito. Infatti, poichè si tratta di intervenire in relazione a
risorse che spetterebbero alla Provincia, in una materia dominata dal
principio consensuale, risulta specificamente illegittima, per
violazione del principio di leale collaborazione, la previsione di un
decreto ministeriale. senza intesa con la Provincia di Trento.
c) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 36, terzo e
quarto periodo.
Il terzo ed il quarto periodo del comma 36 dell'art. 2
dispongono, rispettivamente, che «a partire dall'anno 2014, il
Documento di economia e finanza conterrà una valutazione delle
maggiori entrate derivanti, in termini permanenti, dall'attività di
contrasto all'evasione» e che «dette maggiori entrate, al netto di
quelle necessarie al mantenimento del pareggio di bilancio ed alla
riduzione del debito, confluiranno in un Fondo per la riduzione
strutturale della pressione fiscale e saranno finalizzate alla
riduzione degli oneri fiscali e contributivi gravanti sulle famiglie
e sulle imprese».
Il quarto periodo risulta, ad avviso della ricorrente Provincia
autonoma, del tutto illegittimo, mentre il terzo periodo è impugnato
solo in quanto l'attività di rilevazione in esso prevista è
finalizzata all'attuazione del quarto periodo.
Si tratta, infatti, di maggiori entrate che non derivano
dall'aumento delle aliquote o dall'introduzione di nuovi tributi, ma
semplicemente dalla lotta all'evasione, cioè da un più rigoroso
accertamento degli obblighi tributari preesistenti.
Le maggiori entrate che ne derivano sono pur sempre entrate
connesse alle aliquote e ai tributi esistenti, quelli il cui gettito
spetta per i nove decimi alla Provincia secondo le disposizioni
statutarie.
Manca dunque qualunque fondamento per la destinazione ad un Fondo
statale di tali maggiori entrate, che risulta pertanto in frontale
contrasto con lo Statuto.
La fondatezza di tale censura è confermata anche dalla recente
sent. n. 152/2011, che ha dichiarato «costituzionalmente illegittimo
l'art. 1, comma 6, del d.l. n. 40 del 2010, nella parte in cui
stabilisce che le entrate derivanti dal recupero dei crediti
d'imposta "sono riversate all'entrata del bilancio dello Stato e
restano acquisite all'erario", anche con riferimento a crediti
d'imposta inerenti a tributi che avrebbero dovuto essere riscossi nel
territorio della Regione siciliana». La sentenza stabilisce che «è
alla Regione siciliana ... che spetta, non solo provvedere al detto
recupero, ma anche acquisire il gettito da esso derivante, posto che
tale gettito, lungi dal costituire frutto di una nuova entrata
tributaria erariale, non è altro che l'equivalente del gettito del
tributo previsto (al di fuori dei casi nei quali è concesso il
credito d'imposta), che compete alla Regione sulla base e nei limiti
dell'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965».
La medesima sent. n. 152/2011 ha poi annullato l'art. 3, comma
2-bis, d.l. n. 40/2010, in quanto «la previsione della esclusiva
destinazione a fondi erariali del gettito derivante dalla definizione
agevolata di tali controversie inerenti alla contestazione di tributi
erariali che avrebbero dovuto essere riscossi nel territorio
regionale si pone in contrasto con il principio di cui all'art. 2
delle norme di attuazione, non potendo peraltro neppure ritenersi che
le entrate derivanti dalla richiamata definizione agevolata delle
controversie tributarie siano «entrate nuove».
Per quanto riguarda poi il terzo periodo del comma 36, esso è
affetto dagli stessi vizi appena illustrati (essendo strettamente
collegato al quarto periodo).
Inoltre, ove in denegata ipotesi dovesse risultare legittimo il
trattenimento delle somme in questione al bilancio dello Stato, esso
risulterebbe illegittimo per violazione del principio di leale
collaborazione, perchè la quantificazione delle maggiori entrate
derivanti dalla lotta all'evasione viene operata senza intesa con la
Provincia di Trento, benchè tale quantificazione incida direttamente
e negativamente sulla dimensione delle risorse che spettano alla
Provincia.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 2.
L'art. 14, comma 1, subordina la collocazione di ogni singola
Regione ordinaria nella classe di enti territoriali più virtuosa di
cui all'art. 20, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 11,
all'ottemperanza ad una serie di criteri e parametri riguardanti: il
numero massimo dei consiglieri regionali, in proporzione alla
popolazione regionale (lett. a); il numero massimo degli assessori
(lett. b); la riduzione dell'indennità dei consiglieri (lett. c); la
previsione che il trattamento economico dei consiglieri regionali sia
commisurato all'effettiva partecipazione ai lavori del Consiglio
regionale (lett. d); l'istituzione di un Collegio dei revisori dei
conti (lett. e); il passaggio al sistema previdenziale contributivo
per i consiglieri regionali (lett. f).
In base all'art. 14, comma 2, d.l. n. 138/2011, «l'adeguamento ai
parametri di cui al comma 1 da parte delle Regioni a Statuto speciale
e delle province autonome di Trento e di Bolzano costituisce
condizione per l'applicazione dell'art. 27 della legge 5 maggio 2009,
n. 42, nei confronti di quelle Regioni a statuto speciale e province
autonome per le quali lo Stato, ai sensi del citato art. 27, assicura
il conseguimento degli obiettivi costituzionali di perequazione e di
solidarietà, ed elemento di riferimento per l'applicazione di misure
premiali o sanzionatorie previste dalla normativa vigente».
L'art. 14, comma 2, dunque, richiama espressamente la Provincia
di Trento e pretende di imporre ad essa l'adeguamento ai parametri
fissati nel primo comma.
Tale imposizione è tuttavia costituzionalmente illegittima per
le ragioni di seguito esposte.
Premesso che la disposizione del comma 2 (come quella del comma 1
per le Regioni ordinarie) è chiaramente una norma sanzionatoria - e
non una norma premiale come vorrebbe far intendere la rubrica
dell'articolo - è in primo luogo clamorosamente illegittima
l'imposizione del dovere di adeguamento al numero di consiglieri
previsto dal comma 1, per violazione dell'art. 48 dello Statuto.
Questo infatti dispone che «ciascun Consiglio provinciale è
eletto a suffragio universale, diretto e segreto, è composto di
trentacinque consiglieri e dura in carica cinque anni».
Sembra impossibile dover ricordare che lo Statuto è una legge
costituzionale dello Stato, e che dunque nè la legge ordinaria nè
atti di qualunque natura della stessa Provincia autonoma sono in
grado di mutarlo.
Tutti gli altri doveri di adeguamento imposti dall'art. 14, comma
2, riguardano materie riservate alla speciale legge di integrazione
statutaria (corrispondente per le Regioni speciali allo statuto delle
Regioni ordinarie) prevista dall'art. 47, comma secondo, dello
Statuto, approvata a la maggioranza assoluta e chiamata a
disciplinare «la forma di governo della provincia».
In base all'art. 47, comma secondo, la potestà di integrazione
statutaria è soggetta esclusivamente (oltre che a quanto disposto
dallo stesso Statuto) al limite della armonia con la Costituzione, ai
principi dell'ordinamento giuridico ed al rispetto degli obblighi
internazionali.
Appare dunque evidente che l'imposizione, diretta o indiretta, di
qualunque ulteriore limite, sia pure sotto forma di «onere» di
adeguamento, costituisce una illegittima interferenza nell'autonomia
costituzionalmente garantita alla Provincia, con conseguente
illegittimità costituzionale dell'intero art. 14, comma 2.
Ugualmente illegittima appare l'impugnata disposizione ove
considerata dal punto di vista della lesione dell'autonomia
finanziaria garantita dal Titolo VI dello Statuto nonchè dall'art.
119 della Costituzione.
La disposizione qui impugnata viola l'autonomia finanziaria
comminando conseguenze finanziariamente negative a comportamenti che
costituiscono esercizio dei diritti statutari della Provincia.
Nè la disposizione impugnata potrebbe essere giustificata come
principio di coordinamento della finanza pubblica.
Lo esclude, sul piano generale il carattere dettagliato delle
misure imposte, che vanno a limitare voci minute di spesa e, dunque,
non costituiscono principi idonei a far scattare un dovere di
adeguamento. Con specifico riferimento alla riduzione delle
indennità di organi regionali, si può ricordare che la Corte
costituzionale ha già dichiarato illegittimo l'art. 1, comma 54,
legge n. 266/05, che riduceva del 10% le indennità corrisposte ai
titolari degli organi politici regionali (sentenza n. 157 del 2007).
Per quanto riguarda la Provincia di Trento, oltre che l'art. 119
Cost. risulta specificamente violato l'art. 79 dello Statuto,
introdotto dalla legge n. 191 del 2009 con la procedura prevista
dall'art. 104 dello Statuto, che disciplina esaustivamente il
concorso della Provincia «al conseguimento degli obiettivi di
perequazione e di solidarietà e all'esercizio dei diritti e dei
doveri dagli stessi derivanti nonchè all'assolvimento degli obblighi
di carattere finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal
patto di stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento
della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale» (comma 1),
e che per il rimanente esonera espressamente le Province
dall'applicazione delle misure di coordinamento che valgono per le
altre Regioni.
Il comma 2, infatti, dispone che «le misure di cui al comma 1
possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista
dall'art. 104 e fino alla loro eventuale modificazione costituiscono
il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui al comma 1»,
fra i quali «l'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario
posti ... dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica
stabilite dalla normativa statale».
Il comma 3 aggiunge che «non si applicano le misure adottate per
le regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale» ed
il comma 4 ribadisce che «le disposizioni statali relative
all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarietà,
nonchè al rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilità
interno, non trovano applicazione con riferimento alla regione e alle
province e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal
presente articolo».
Infine, lo stesso comma 4 precisa, per i rapporti con le norme
statali che non siano direttamente misure di finanza pubblica, che
«la regione e le province provvedono alle finalità di coordinamento
della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni
legislative dello Stato, adeguando la propria legislazione ai
principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 e 5».
Dunque, poichè l'art. 14, comma 1, contiene norme che sono
espressamente volte al coordinamento finanziario, l'applicazione di
esse alla Provincia è esclusa dai primi tre commi dell'art. 79 St.
L'art. 14, comma 1, contempla concrete misure di riduzione dei
costi di funzionamento degli organi rappresentativi regionali che lo
Stato pone come condizione per la valutazione della virtuosità
dell'ente ai fini della determinazione del concorso agli obiettivi di
finanza pubblica. In questo senso, la disposizione introdurrebbe per
la Provincia un ulteriore elemento di determinazione del concorso
agli obiettivi di finanza pubblica diverso ed aggiuntivo rispetto a
quello previsto dal predetto art. 79, e quindi in sua violazione. Il
generico riferimento alle misure premiali o sanzionatone previste
dalla normativa vigente introduce una condizione di virtuosità che
è in contrasto con il sistema delle relazioni finanziarie con lo
Stato definito nel nuovo Titolo VI dello Statuto, ed in particolare
nel predetto art. 79.
Il contrasto tra l'art. 14, comma 2, e l'art. 79 St. implica
anche la violazione degli artt. 103, 104 e 107 dello Statuto e del
principio di leale collaborazione, perchè una fonte primaria
ordinaria, adottata unilateralmente, ha derogato ad una norma
statutaria, adottata con la speciale procedura di cui all'art. 104
St.
In subordine, una ulteriore specifica censura la Provincia deve
svolgere in relazione alla disciplina relativa al Collegio dei
revisori dei conti, che dovrebbe essere istituito a decorrere dal 1°
gennaio 2012 «quale organo di vigilanza sulla regolarità contabile,
finanziaria ed economica della gestione dell'ente».
Il comma 1, lett. e) prevede che «il Collegio, ai fini del
coordinamento della finanza pubblica, opera in raccordo con le
sezioni regionali di controllo della Corte dei conti», e che «i
componenti di tale Collegio sono scelti mediante estrazione da un
elenco, i cui iscritti devono possedere i requisiti previsti dai
principi contabili internazionali, avere la qualifica di revisori
legali..., ed essere in possesso di specifica qualificazione
professionale in materia di contabilità pubblica e gestione
economica e finanziaria anche degli enti territoriali, secondo i
criteri individuati dalla Corte dei conti».
In tal modo l'art. 14 assimila del tutto le Province autonome
alle Regioni ordinarie, mentre il ruolo e le funzioni della Corte dei
conti nelle province sono diversi rispetto al resto del territorio e
sono compiutamente definiti dal d.P.R. n. 305/1988. L'art. 14,
dunque, sotto questo profilo invade una settore di competenza delle
norme di attuazione, violando l'art. 107 St. ed il d.P.R. n. 305/1988
(v. soprattutto gli artt. 2, 6 e 10, che individuano le funzioni
della Corte dei conti in relazione alla Provincia di Trento). In
particolare, la previsione del dovere del Collegio di operare «in
raccordo con le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti»
viola l'art. 10, comma 3-ter, d.P.R. n. 305/1988 (introdotto dal
d.lgs. n. 166/2011), che considera come facoltativa la richiesta di
ulteriori forme di collaborazione alle sezioni della Corte dei conti
(3-ter. «La Regione e le Province possono richiedere ulteriori forme
di collaborazione alle sezioni della Corte dei conti ai fini della
regolare gestione finanziaria e dell'efficienza ed efficacia
dell'azione amministrativa, nonchè pareri in materia di contabilità
pubblica anche per conto degli enti locali, singoli o associati, e
degli altri enti e organismi individuati dall'art. 79, comma 3, del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670»).
Ancora più invasiva è la previsione del potere della Corte dei
conti di definire i criteri di qualificazione professionale dei
membri del Collegio: si tratta, in sostanza, di un potere normativo
secondario in materia di competenza provinciale (ordinamento degli
uffici: art. 8, n. 1, St.), dato che il Collegio sarebbe un organo
interno della Provincia. È da precisare che i componenti di tale
Collegio già «devono possedere i requisiti previsti dai principi
contabili internazionali» e «avere la qualifica di revisori legali di
cui al decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39» (art. 14, comma 1,
lett. e) d.l. n. 138/2011), per cui la «specifica qualificazione
professionale in materia di contabilità pubblica e gestione
economica e finanziaria anche degli enti territoriali» dovrebbe
essere regolata dalla Provincia, nell'esercizio della propria
competenza in materia di organizzazione interna.
Comunque, anche qualora - in denegata ipotesi - si ritenesse che
tale profilo attenga alle «professioni», si tratterebbe pur sempre di
materia concorrente (art. 117, comma 3, Cost. e art. 10, legge Cost.
n. 3/2001), per cui sarebbe pur sempre illegittima l'attribuzione di
un potere normativo secondario ad un organo statale, per contrasto
con l'art. 117, comma 6, Cost. e l'art. 2 d.lgs. n. 266/1992, che
Ritiene solo gli atti legislativi statali idonei a far sorgere un
dovere di adeguamento.
L'art. 2 d.lgs. n. 266/1992 è violato anche perchè l'art. 14,
comma 2, non pone un termine per l'adeguamento, per cui è da
ritenere che valgano i termini fissati dal comma 1, alcuni dei quali
(lett. e), d) ed e) sono inferiori ai sei mesi previsti dall'art. 2
d.lgs. n. 266/1992.

P. Q. M.

Voglia codesta Ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3,
ultimo periodo, e comma 36, se ritenuti applicabili alla Provincia;
dell'art. 14, comma 2, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138,
convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148, Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138,
recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e
per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della
distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari, nelle parti,
nei termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
Trento-Padova-Roma, addì 11 novembre 2011

Prof. avv. Falcon - Avv. Pedrazzoli - Avv. Manzi

Allegati:
1) Deliberazione della Giunta provinciale 28 ottobre 2011, n.
2281.