1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 28-5-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 29 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 marzo 1997
N. 29 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 marzo 1997 (della regione Sardegna) Ambiente (tutela dell') - Regione Sardegna - Tutela del paesaggio - Attribuzione all'assessore della pubblica istruzione di poteri di controllo sostitutivo e di riesame, relativamente alle autorizzazioni paesistiche di competenza del sindaco - Previsione di ricorso alla Giunta regionale avverso i provvedimenti adottati dall'assessore - Violazione di norme fondamentali di riforma economico-sociale in tema di paesaggio - Lesione del principio di leale cooperazione tra Stato e regioni - Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Richiamo alle decisioni della Corte costituzionale nn. 341/1996, 359/1985, 151/1986, 437/1991 e 153/1986. (Legge regione Sardegna del 27 febbraio 1997, artt. 2, 9, 10 e 12). (Cost., art. 9; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 7 e 82). (097C0312) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 28-5-1997)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale ha
domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro la regione
Sardegna, in persona del presidente della giunta regionale in carica
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della delibera
legislativa "Norme per l'esercizio delle competenze in materia di
tutela paesistica trasferite alla regione autonoma della Sardegna con
l'art. 6 del d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480 e delegate con l'art. 57
del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348", approvata dal Consiglio
regionale, riapprovata a maggioranza assoluta dal medesimo Consiglio
il 27 febbraio 1997 e comunicata il 5 marzo successivo.
La delibera legislativa della regione Sardegna, recante norme per
l'esercizio delle competenze in materia di tutela paesistica,
approvata dal Consiglio regionale il 30 maggio 1996, è stata oggetto
di rinvio governativo 1 luglio 1996 del seguente testuale tenore:
"Governo ha rilevato che disposizioni contenute in numerosi articoli
legge stessa esultano da competenza regionale disponendo che: a)
normative statali in materia tutela paesaggio (leggi n. 1497/1939 et
431/1985) trovano applicazione in quanto compatibili con Statuto
regionale e norme di attuazione, intendendosi sostituito Ministro o
Ministero, nonchè Governo, con corrispondenti organi regionali (art.
2); b) provvedimenti emanati in materia da sindaco diventano
esecutivi dopo sessanta giorni da loro arrivo a Ufficio tutela
paesaggio (artt. 5, sesto comma e 6, secondo comma), con
possibilità di dichiarazione di loro immediata esecutività (art. 6,
secondo comma); c) assessore regionale, qualora ritenga esservi grave
pregiudizio a patrimonio paesistico, entro sopraddetti sessanta
giorni può sospendere esecutività decisione sindacale e decidere
entro successivi trenta giorni (art. 8, quarto e quinto comma); d)
compete a regione esercitare intervento sostitutivo in caso di non
rispetto da parte sindaco di termini previsti per rilascio o diniego
autorizzazione paesistica (art. 9); e) è prevista procedura per
contenzioso sia avverso provvedimenti sindacali, anche di
accoglimento, che venga risolto da Assessore regionale (art. 10),
sia avverso provvedimenti assessorili che venga risolto da Giunta
regionale (art. 12). Tali disposizioni, infatti, contrastano con
precise norme di competenza e procedimentali contenute in legge 8
agosto 1985, n. 431, secondo cui in materia tutela paesaggio esistono
poteri statali in capo a Ministro Beni Culturali e Ambientali,
consistenti principalmente sia in controllo sostitutivo sia in potere
di annullamento autorizzazioni paesaggistiche rilasciate da regione
(art. 1, legge n. 431/1985, in parte in cui aggiunge at art. 82
d.P.R. n. 616/1977 commi nono, decimo, undicesimo et tredicesimo).
Poichè dette norme statali, come evidenziato da costante
giurisprudenza Corte costituzionale in sentenze nn. 151/1986 et
437/1991, sono norme fondamentali di grandi riforma economico-sociale
- in quanto poteri e controlli ministeriali ivi previsti sono posti a
estrema difesa vincoli paesaggistici - e pertanto non possono essere
derogate, modificate o sostituite da leggi regionali, neppure ove
queste esercitassero competenze di carattere esclusivo, disposizioni
regionali sopradescritte, interferendo con esse eccedono da
competenza regionale, che peraltro in materia è solamente delegata
da art. 57 d.P.R. n. 348/1979".
Deliberando nuovamente a maggioranza assoluta, il Consiglio
regionale ha apportato modifiche al testo rinviato. Talune modifiche
(art. 5, 6 e 8) recepiscono parzialmente i rilievi governativi
mentre altre apportano innovazioni non connesse al rinvio.
Pertanto il Governo, pur disponendo, anche cautelativamente, un
nuovo rinvio, ha deliberato di procedere alla impugnazione dinanzi
alla Corte costituzionale per le disposizioni della delibera
regionale in ordine alle quali non vi è stato adeguamento ai rilievi
di cui al succitato rinvio 1 luglio 1996.
A sostegno del presente ricorso, si espongono i seguenti
M o t i v i
1. - A norma dello statuto speciale, la regione Sardegna non è
titolare di competenze proprie in materia di tutela del paesaggio.
La regione dispone invece della delega conferita col d.P.R. n.
348/1979 (art. 57) che si attiene a quanto previsto, per le regioni a
statuto ordinario, dall'art. 82 d.P.R. n. 616/1977.
D'altra parte la Corte costituzionale ha più volte ricordato che
il paesaggio costituisce un valore esteticoculturale che trascende la
competenza urbanistica, per la cui realizzazione sono impegnate tutte
le pubbliche amministrazioni e in primo luogo lo Stato e le regioni,
ordinarie o speciali, in un vincolo reciproco di cooperazione leale
(vedi da ultimo, sent. n. 341/1996).
Per quanto specificamente riguarda la regione Sardegna, che nella
materia non dispone di competenze differenziate rispetto alle regioni
a statuto ordinario, è anche pertinente il richiamo alla sentenza n.
359/1985 dove la Corte ha sottolineato che la delega disposta
dall'art. 82 d.P.R. n. 616/1977 presenta degli aspetti del tutto
peculiari, essendo caratterizzata dalla consistente permanenza in
capo al Ministro dei beni culturali e ambientali di potestà
concorrenti per un diretto intervento a tutela dei beni protetti
dalla legge n. 1497/1939.
I poteri ministeriali a garanzia del valore estetico-culturale
insito nel paesaggio sono stati rafforzati dalla legge n. 431/1986
con disposizioni a cui la Corte ha riconosciuto la qualifica di norme
fondamentali di riforma economico-sociale (sentenze nn. 151/1986 e
437/1991).
2. - Questo essendo il quadro costituzionale di riferimento cui
deve attenersi la regione Sardegna, è agevole constatare come ad
esso non si conformino le disposizioni della delibera legislativa
impugnata.
La non corretta impostazione della normativa sull'esercizio delle
competenze regionali traspare innanzitutto dall'art. 2 mantenuto
fermo, in sede di riapprovazione, nel suo originario secondo comma.
Se il primo comma soppresso stava ad esprimere una inammissibile
sottordinazione delle leggi statali n. 1497/1939 e 431/1985
all'ordinamento regionale della Sardegna, il secondo comma vorrebbe
regionalizzare la materia sotto il profilo delle competenze:
sostituendo in via generale nelle norme nazionali l'individuazione
delle competenze ministeriali con quella dell'organo regionale
(Assessorato), la norma afferma la esclusività della funzione
delegata. Con ciò si pone in aperto contrasto con le previsioni
dell'art. 82 d.P.R. n. 616/1977, sia nella parte in cui conservano
allo Stato delle competenze concorrenti (come ad esempio la
integrazione degli elenchi delle bellezze naturali) sia nella parte
introdotta dalla legge n. 431/1985 che istituisce poteri ministeriali
espressamente rivolti a rimediare ad insufficienze od inerzie
dell'azione regionale (potere di annullamento di ufficio, ad estrema
difesa del vincolo, di autorizzazioni regionali; potere di pronuncia
sostitutiva sulle domande di autorizzazione non evase della regione).
3. - Va poi aggiunto che la regione Sardegna non è soltanto tenuta
a riconoscere l'esistenza e la piena operatività delle competenze
dello Stato; essa è altresì vincolata, anche in base al principio
di leale cooperazione, a non ostacolarne il corretto ed efficace
svolgimento (vedi ancora sentenza n. 341/1996).
Sotto questo ulteriore profilo appaiono sicuramente illegittime le
disposizioni dell'art. 9, 10 e 12 della delibera impugnata.
4. - L'art. 9 attribuisce all'assessore un potere sostitutivo che
è la esatta duplicazione di quello previsto dal nono comma dell'art.
82; l'organo regionale, al pari del Ministero BCA, può essere adito
trascorsi sessanta giorni dalla presentazione dell'istanza al sindaco
sub-delegato (art. 5.9).
Questa previsione, se non anche lo scopo, ha certamente l'effetto
di menomare la competenza sostitutiva attribuita al Ministero dalla
legge dello Stato.
L'art. 10 prevede in capo all'assessore una potestà di riesame
delle autorizzazioni rilasciate dal sindaco che può avere anche
esito di parziale riforma dell'atto sindacale (comma 11).
Questa procedura incrocia vistosamente l'esercizio del controllo
ministeriale e del conseguente annullamento ad estrema difesa del
vincolo, ostacolandone l'efficacia.
L'intervento ministeriale sull'autorizzazione rilasciata dal
Sindaco e da questi comunicata all'organo statale (art. 8.3) può
risultare in vario modo vanificata dalla decisione dell'assessore e
dal nuovo provvedimento che in base ad essa potrà adottare il
sindaco (art. 10.11).
Analoghe considerazioni valgono per l'art. 12 che prevede il
ricorso alla Giunta regionale avverso i provvedimenti adottati
dall'Assessore o in via sostitutiva del Sindaco o per competenze
proprie (art. 11).
5. - In sintesi, è consentito affermare che la delibera
legislativa della regione Sardegna, vertente su una materia delegata,
travalica i limiti e le finalità propri di una normativa di
attuazione e organizzazione (art. 7, d.P.R. n. 616/1977), regolando
l'esercizio delle funzioni delegate con modalità che contrastano e/o
interferiscono con competenze statali poste a presidio di un valore
costituzionalmente garantito (art. 9, Cost.), istituite da norme
nazionali che hanno valore di norme fondamentali di riforma
economico-sociale.
I dispositivi che la regione Sardegna vorrebbe mettere in vigore,
al di là di un soltanto apparente rafforzamento della tutela
paesistica, appaiono oggettivamente espressivi di una competizione
emulativa nei riguardi dello Stato, che è l'esatto contrario della
leale cooperazione (Corte cost. sentenza n.153/1986, punto 4 in
diritto).
A fare le spese dell'esito inevitabilmente farraginoso della
sovrapposizione delle procedure regionali a quelle dello Stato
sarebbe, in definitiva, il principio del buon andamento della
pubblica amministrazione che, seppure non espressamente evocato, è
implicito ed immanente ai rilievi formulati dal rinvio governativo.

Per le esposte ragioni si chiede che in accoglimento del presente
ricorso, la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità
costituzionale della delibera legislativa impugnata.
Roma, addì 18 marzo 1997
Avvocato dello Stato: Pier Giorgio Ferri
97C0312