1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 9-12-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 234 SENTENZA 6 ottobre - 3 dicembre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Riordino dell'Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia - Previsione che nelle more della costituzione dei nuovi organi dell'Istituto l'assessore regionale per la salute nomini un commissario straordinario - Carenza dei requisiti necessari per l'esercizio del potere sostitutivo da parte della Regione - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Siciliana 11 agosto 2020, n. 17, art. 5, comma 1. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 120, secondo comma; statuto della Regione Siciliana, art. 17, lettere b) e c). (T-210234) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 9-12-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1,
della legge della Regione Siciliana 11 agosto 2020, n. 17 (Riordino
dell'Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la
notificazione il 12 ottobre 2020, depositato in cancelleria il 16
ottobre 2020, iscritto al n. 96 del registro ricorsi 2020 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 5 ottobre 2021 il Giudice
relatore Maria Rosaria San Giorgio;
uditi l'avvocato dello Stato Maurizio Greco per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giuseppa Mistretta per la Regione
Siciliana, quest'ultima in collegamento da remoto, ai sensi del punto
1) del decreto del Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 6 ottobre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso iscritto al n. 96 del reg. ric. 2020, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, della legge della
Regione Siciliana 11 agosto 2020, n. 17 (Riordino dell'Istituto
Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia), in riferimento agli
artt. 117, terzo comma, e 120, secondo comma, della Costituzione,
nonchè all'art. 17, lettere b) e c), dello statuto siciliano, di cui
al regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione Siciliana), convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
La disposizione impugnata, inserita nella disciplina regionale di
riordino dell'Istituto zooprofilattico sperimentale della Sicilia,
detta una norma transitoria che stabilisce quanto segue: «L'Assessore
regionale per la salute, nelle more della costituzione dei nuovi
organi dell'Istituto, provvede a nominare un commissario
straordinario per lo svolgimento delle funzioni previste
dall'articolo 11, comma 1, lettere a) e b), del decreto legislativo
28 giugno 2012, n. 106, che resta in carica fino all'insediamento di
tali organi».
Il ricorrente richiama il quadro normativo di riferimento,
ricordando che, nel rispetto dei principi dettati dalla legislazione
statale di riferimento, a norma dell'art. 10 del decreto legislativo
28 giugno 2012, n. 106 (Riorganizzazione degli enti vigilati dal
Ministero della salute, a norma dell'articolo 2 della legge 4
novembre 2010, n. 183), le Regioni avrebbero dovuto disciplinare le
modalità gestionali, organizzative e di funzionamento degli Istituti
zooprofilattici sperimentali. Di fronte all'inerzia di «alcune
regioni», tra le quali quella Siciliana, il legislatore statale è
nuovamente intervenuto con i commi da 576 a 581 dell'art. 1 della
legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2015)», vincolando le Regioni e le Province autonome sia
ad adottare le disposizioni applicative della normativa statale di
riordino, sia a provvedere alla costituzione dei nuovi organi degli
Istituti. La Regione Siciliana - precisa il ricorrente - non ha
provveduto entro i termini imposti sicchè, ai sensi dell'art. 1,
comma 577, della legge n. 190 del 2014, è stato nominato un
commissario straordinario.
In tale quadro, è quindi intervenuta la legge regionale n. 17
del 2020, recante la disciplina di riordino dell'Istituto
zooprofilattico sperimentale della Sicilia, il cui art. 5, tuttavia,
ha demandato all'Assessore regionale alla salute la nomina del
commissario straordinario. Tale previsione, secondo il ricorrente,
contrasterebbe sia con l'art. 10 del d.lgs. n. 106 del 2012 (che, al
comma 1, aveva bensì demandato alle Regioni di adottare la
disciplina gestionale, organizzativa e di funzionamento dei singoli
Istituti, ma pur sempre facendo «in ogni caso salva la competenza
esclusiva dello Stato»), sia con l'art. 1, comma 579 (recte: 577),
della legge n. 190 del 2014 (che prevede la nomina del commissario da
parte del Ministro della salute). Ciò, sulla base della ratio,
perseguita dal legislatore statale, di evitare che fosse conferito
alla Regione inadempiente il potere di nominare il commissario
chiamato a porre rimedio all'inerzia.
1.1.- L'eliminazione della «dualità tra il soggetto che ha il
potere di nomina commissariale [...] e quello che ha la facoltà di
far venire meno i presupposti per l'esercizio dello stesso», in uno
con la mancata previsione di un termine entro il quale la Regione
dovrebbe provvedere alla nomina del commissario («con la conseguenza
che la carica di commissario potrebbe, in astratto, essere esercitata
sine die»), confliggerebbe, secondo il ricorrente, anzitutto con
l'art. 120, secondo comma, Cost.
La disposizione impugnata, sottolinea il ricorrente, conferisce
alla Regione l'esercizio del potere sostitutivo che, invece, è dalla
normativa statale attribuito al Ministro della salute. Il Presidente
del Consiglio dei ministri richiama la giurisprudenza costituzionale
in tema di esercizio del potere sostitutivo, a cominciare dalla
sentenza n. 43 del 2004, che ha enucleato le condizioni di
legittimità di tale potere da parte di organi regionali, in
particolare circoscrivendolo solo alle ipotesi in cui la Regione
intervenga «in materie di propria competenza». Nel caso di specie -
precisa il ricorso - mancherebbe per l'appunto la «titolarità del
potere in capo ad un organo di governo della Regione», dovendosi
l'esercizio della potestà legislativa concorrente della Regione
Siciliana attuarsi, «ai sensi dell'art. 117, 4° comma Cost.», nel
rispetto dei principi fondamentali la cui determinazione è riservata
alla legislazione dello Stato.
1.2.- Sotto altro profilo, il ricorrente deduce che l'art. 5
della legge reg. Siciliana n. 17 del 2020 travalicherebbe le
competenze statutarie di cui all'art. 17, lettere b) e c), dello
statuto reg. Siciliana, che attribuisce competenza legislativa alla
Regione in materia di igiene e sanità pubblica e di assistenza
sanitaria, entro tuttavia «i limiti dei principi ed interessi
generali cui si informa la legislazione dello Stato». Il legislatore
regionale sarebbe incorso, così, nella violazione anche dell'art.
117, terzo comma, Cost., per non aver rispettato «i principi
fondamentali rinvenibili nella materia concorrente della "tutela
della salute"», fissati dal legislatore statale sia con il decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), sia con il decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 270,
recante «Riordinamento degli istituti zooprofilattici sperimentali, a
norma dell'art. 1, comma 1, lettera h), della legge 23 ottobre 1992,
n. 421», sia infine con il già menzionato d.lgs. n. 106 del 2012.
Del resto, come affermato da questa Corte (è richiamata la sentenza
n. 159 del 2018), l'ampiezza della potestà legislativa della Regione
Siciliana, in materia di sanità pubblica, coinciderebbe proprio con
quella di tipo concorrente prevista dal terzo comma dell'art. 117
Cost. per la materia della tutela della salute. Di conseguenza, anche
la Regione Siciliana, pur godendo di un «regime statutario speciale»,
dovrebbe attenersi ai principi fondamentali dettati dalla
legislazione statale.
Aggiunge il ricorrente che le disposizioni statali dettate in
tema di governance delle aziende sanitarie - «alle quali non possono
che assimilarsi gli Istituti Zooprofilattici Sperimentali, in quanto
enti sanitari di diritto pubblico le cui attività istituzionali sono
preordinate alla tutela della salute umana ed animale» - sarebbero da
ricondurre, secondo le indicazioni della giurisprudenza
costituzionale, alla materia della «tutela della salute». Spetterebbe
pertanto allo Stato la determinazione dei principi fondamentali, tra
i quali il ricorrente annovera «quelli dettati con riferimento alle
modalità di costituzione degli organi e di conferimento degli
incarichi, che si collocano nell'ottica di miglioramento del
"rendimento" del servizio offerto, e dunque di garanzia sia del buon
andamento dell'amministrazione sia della qualità dell'attività
assistenziale erogata e di funzionamento dei servizi».
1.3.- Infine il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene
che la violazione degli indicati precetti costituzionali «sembra
[...] riverberarsi sul principio di coordinamento della finanza
pubblica», con violazione, anche sotto tale aspetto, dell'art. 117,
terzo comma, Cost.
Viene richiamata la giurisprudenza di questa Corte (sentenze n.
219 del 2013 e n. 155 del 2011), formatasi in riferimento a
fattispecie di violazione, da parte delle Regioni, di obblighi ad
esse imposti e conseguente nomina di commissario ad acta. In simili
situazioni le Regioni patirebbero una contrazione della propria sfera
di autonomia, a fronte delle misure adottate dallo Stato per
sanzionare i loro inadempimenti.
Ne deriverebbe il «corollario» per cui l'esercizio, da parte
dello Stato, di competenze proprie delle Regioni dovrebbe
considerarsi ammesso al fine di evitare che, in determinate parti del
territorio nazionale, gli utenti debbano usufruire di un regime di
assistenza sanitaria inferiore, per quantità e qualità, a quello
ritenuto intangibile dallo Stato (sono qui richiamate, di questa
Corte, le sentenze n. 233 del 2019, n. 125 del 2015 e n. 217 del
2010).
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Siciliana, chiedendo
che il ricorso venga dichiarato inammissibile e/o infondato.
La resistente sottolinea che, con la legge regionale n. 17 del
2020, si è adempiuto, sia pure in ritardo, all'obbligo di recepire
la nuova disciplina statale in materia di Istituti zooprofilattici
sperimentali. Il mancato rispetto del termine trimestrale sancito
dall'art. 1, comma 576, della legge n. 190 del 2014 aveva comportato,
nell'anno 2015, la nomina di un commissario straordinario da parte
del Ministero della salute, ai sensi del comma 577. Il mandato di
durata quinquennale di tale commissario - riferisce la Regione - si
è esaurito in data 3 agosto 2020 e, subito dopo, è stata emanata la
legge regionale in questione.
In tale contesto, la norma transitoria di cui all'art. 5 della
legge regionale n. 17 del 2020 avrebbe inteso regolare una
fattispecie specifica e diversa, quella che si è venuta a
determinare «nelle more della costituzione dei nuovi organi del
rinnovato IZS regionale», rimasto ormai privo del commissario scaduto
il 3 agosto 2020. Obiettivo del legislatore regionale sarebbe stato
quello di «garantire la funzionalità dell'Istituto» e, al contempo,
di evitare che lo stesso rimanesse «acefalo» durante il procedimento
volto alla costituzione dei nuovi organi. In altri termini, precisa
la resistente, il commissariamento previsto dalla norma impugnata
«non coincide, palesemente, nè con quello di cui al citato comma
577, [...] nè con quello disciplinato con i successivi commi 579 e
580». Questi ultimi, infatti, prevedono la nomina del commissario
statale solo «nel caso in cui, entro il periodo di sei mesi dalla
data di entrata in vigore della legge regionale di adeguamento alla
normativa statale di riordino non vi sia stata la costituzione dei
nuovi organi dell'IZS», termine che, nel caso di specie, sarebbe in
scadenza nel mese di febbraio 2021.
Ne deriverebbe l'«assoluta inconferenza» dei parametri richiamati
nel ricorso il quale, in maniera «contraddittoria», avrebbe posto
«sullo stesso livello due diverse modalità di attivazione del potere
sostitutivo da parte dello Stato, fondate invero su presupposti
totalmente diversi». La disposizione impugnata dal Governo, infatti,
non precluderebbe affatto l'intervento sostitutivo dello Stato ai
sensi del comma 579 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, che si
riferisce all'ipotesi in cui la Regione non abbia perfezionato la
costituzione degli organi dell'Istituto entro il termine di sei mesi
dall'entrata in vigore della legge regionale n. 17 del 2020.
Nell'arco di quel semestre, precisa la resistente, la stessa norma
statale è volta «a favorire l'applicazione della legge da parte del
soggetto ordinariamente competente, ovvero la Regione, al fine di
prevenire l'esito sostitutivo» (è qui richiamata la sentenza di
questa Corte n. 56 del 2018).
Alla luce di quanto precede, il ricorso sarebbe inammissibile per
ambiguità, indeterminatezza e «contraddittorietà del petitum»,
nonchè per erronea ricostruzione della fattispecie normativa in
esame.
Nel merito, la norma impugnata non recherebbe peraltro alcuna
compromissione ai principi fondamentali della materia «tutela della
salute», in quanto il potere regionale di nomina del commissario
straordinario, nelle more del perfezionamento dei nuovi organi
dell'Istituto, non potrebbe essere ricollegato - come già detto -
«nè al potere di nomina del Commissario di cui al comma 577
dell'art. 1 della legge n. 190/2014, nè a quello disciplinato dai
commi 579 e 580». Non si rinverrebbe, pertanto, alcuna lesione nè
dell'art. 117, terzo comma, nè dell'art. 120, secondo comma, Cost.,
in quanto la fattispecie disciplinata dalla norma impugnata non
sarebbe riconducibile a nessuna delle ipotesi contemplate, in modo
tassativo, dalla norma costituzionale che disciplina il potere
sostitutivo del Governo.
Del tutto inconferente, infine, sarebbe il profilo di
contestazione attinente alla violazione dei principi di coordinamento
della finanza pubblica. Sul punto, la Regione resistente sostiene che
il ricorrente «non fornisce alcuna motivazione», avendo omesso di
individuare sia la disposizione statale impositrice del vincolo
finanziario, sia gli effetti discriminatori che - in tesi - si
produrrebbero nei confronti degli utenti del servizio di assistenza
sanitaria.
3.- Con memoria successivamente depositata, la Regione
resistente, nel richiamare quanto già dedotto con l'atto di
costituzione, ha riferito che, con decreto assessorile del 26 luglio
2021, n. 739, «è stata avviata la procedura di selezione per il
conferimento dell'incarico di Direttore generale dell'Istituto
Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia». Ha inoltre riferito che,
con delibera del 12 agosto 2020, n. 486, «dell'IZS-Sicilia», la
gestione commissariale (già attivata con il decreto ministeriale del
4 agosto 2015) è stata prorogata fino al 31 dicembre 2021 -
circostanza peraltro non confermata in udienza dall'Avvocatura
generale dello Stato - «salvo la costituzione dei nuovi organi».
Pertanto, precisa la resistente, l'esercizio dei poteri sostitutivi
nella fase cosiddetta transitoria (ossia, nel periodo semestrale
seguito all'entrata in vigore della legge regionale n. 17 del 2020)
«è stato esercitato non dalla Regione ma dallo Stato, con la
prorogatio del Commissario straordinario di nomina ministeriale».
In tale quadro, la resistente evidenzia «la mancata applicazione,
medio tempore, della disposizione impugnata», oltre che «la sua
perdita di attualita'». La scadenza del termine semestrale avrebbe,
infatti, «rimesso in capo al commissario ministeriale l'esercizio
delle funzioni previste dall'art. 11, comma 1, lettere a) e b) del
decreto legislativo n. 106/2012, organo di nomina statale, che si
ribadisce, non ha mai cessato il mandato conferito». Queste
circostanze, ad avviso della resistente, sarebbero rilevanti per la
declaratoria di cessazione della materia del contendere, «atteso il
venir meno della posizione di contrasto fra le parti».

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 96 del
2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, della legge della
Regione Siciliana 11 agosto 2020, n. 17 (Riordino dell'Istituto
Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia), lamentando la violazione
degli artt. 117, terzo comma, e 120, secondo comma, della
Costituzione, nonchè dell'art. 17, lettere b) e c), dello statuto
siciliano, di cui al regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito in
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
La disposizione impugnata, inserita nella disciplina regionale di
riordino dell'Istituto zooprofilattico sperimentale della Sicilia,
prevede, sotto la rubrica «Norma transitoria», che l'Assessore
regionale per la salute, nelle more della costituzione dei nuovi
organi dell'Istituto zooprofilattico sperimentale della Sicilia,
«provvede a nominare un commissario straordinario per lo svolgimento
delle funzioni previste dall'articolo 11, comma 1, lettere a) e b),
del decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106» (ossia, le funzioni
che, a regime, sono svolte dal consiglio di amministrazione e dal
direttore generale), il quale rimane in carica fino all'insediamento
di tali organi.
Secondo il ricorrente, risulterebbe in tal modo attribuito ad un
organo regionale l'esercizio del potere sostitutivo che, invece, è
posto in capo al Governo dall'art. 1, commi da 576 a 581, della legge
23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2015)». Ne conseguirebbe la violazione dell'art. 120, secondo comma,
Cost., per carenza di uno dei requisiti necessari per l'esercizio del
potere sostitutivo da parte della Regione, poichè, nel caso di
specie, non verrebbe in rilievo un ambito di competenza regionale.
Proprio in quanto la normativa statale ha attribuito al Ministro
della salute il potere di nomina del commissario, l'esercizio della
potestà legislativa concorrente della Regione Siciliana non potrebbe
che attuarsi, «ai sensi dell'art. 117, 4° comma [recte: art. 117,
terzo comma], Cost.», nel rispetto dei principi fondamentali dettati
dalla legislazione dello Stato.
Sotto altro profilo, la norma censurata violerebbe il riparto
delle competenze legislative, come stabilito sia dall'art. 17 dello
statuto reg. Siciliana, sia dall'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione alle disposizioni statali dettate in tema di "governance"
delle aziende sanitarie (alle quali, secondo il ricorrente, sarebbero
da assimilare gli Istituti zooprofilattici sperimentali). Sono qui
richiamati, dal ricorso, «i principi fondamentali rinvenibili nella
materia concorrente della "tutela della salute"», come stabiliti «dal
decreto legislativo n. 502 del 1992, dal decreto legislativo n. 270
del 1993 e dal decreto legislativo n. 106 del 2012».
In ultimo, sarebbero violati anche i principi di coordinamento
della finanza pubblica, di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., a
fronte della contrazione della propria sfera di autonomia che la
Regione Siciliana avrebbe patito per effetto dell'inerzia serbata nel
conferire attuazione ai principi statali di riordino degli Istituti
zooprofilattici sperimentali e della conseguente nomina ministeriale
di un commissario ad acta.
2.- Occorre preliminarmente valutare la tesi sostenuta, nella
memoria integrativa, dalla Regione resistente, secondo la quale, alla
luce di talune circostanze di fatto, sarebbe ormai cessata la materia
del contendere.
La Regione evidenzia, in proposito, che l'art. 1, comma 579,
della legge n. 190 del 2014 ha fissato un termine semestrale ai fini
della costituzione degli organi degli Istituti zooprofilattici
sperimentali (IZS) da parte delle Regioni e delle Province autonome,
decorrente dalla data di entrata in vigore delle leggi regionali di
riordino degli Istituti stessi. Quel termine, tuttavia, è ormai
giunto a scadenza senza che la Regione Siciliana abbia provveduto a
costituire gli organi dell'ente e, soprattutto, senza che l'Assessore
regionale alla salute abbia mai nominato un commissario
straordinario. L'Istituto siciliano risulta tuttora affidato -
precisa la resistente - al commissario nominato dal Ministro della
salute nel 2015 e ultimamente prorogato fino alla fine del 2021
(circostanza, quest'ultima, non confermata in udienza dall'Avvocatura
generale dello Stato). Ne conseguirebbe la «mancata applicazione,
medio tempore, della disposizione impugnata» e, soprattutto, la sua
«perdita di attualita'», posto che la scadenza del termine semestrale
avrebbe ormai rimesso in capo al commissario ministeriale, tuttora in
carica, l'esercizio delle funzioni degli organi non ancora
costituiti.
Gli eventi così descritti dalla resistente non sono, tuttavia,
tali da determinare gli effetti dalla stessa indicati.
Se è pacifico che l'art. 5 della legge reg. Siciliana n. 17 del
2020 non ha trovato applicazione, in quanto non risulta che
l'Assessore regionale abbia finora nominato un commissario
straordinario dell'Istituto zooprofilattico sperimentale della
Sicilia, va tuttavia rilevato quanto segue. La circostanza che, fino
a questo momento, la Regione Siciliana non abbia ancora provveduto a
nominare un proprio commissario, ai sensi di quanto previsto dalla
disposizione impugnata, non esclude che siffatto evento possa
accadere in futuro (anche se oltre il termine semestrale indicato
dalla fonte statale) e che il suo fondamento possa essere ricondotto
proprio alla previsione transitoria di cui all'art. 5 della legge
regionale n. 17 del 2020.
Da quanto precede emerge la perdurante attualità della lesione
lamentata dal ricorrente, fermo restando che - secondo la
giurisprudenza di questa Corte - l'interesse del ricorrente a
coltivare un giudizio promosso in via principale «è giustificato
dalla mera pubblicazione di una legge che si ritenga lesiva della
ripartizione di competenze, a prescindere dagli effetti che essa
abbia prodotto» (da ultimo, ex plurimis, sentenza n. 156 del 2021).
3.- Nel costituirsi in giudizio, la Regione Siciliana ha rilevato
«l'ambiguità, l'indeterminatezza, la contraddittorietà del
petitum», eccependo l'inammissibilità del ricorso per carenza di
«una argomentazione di merito, sia pure sintetica, a sostegno della
richiesta declaratoria di incostituzionalita'», nonchè per «erronea
ricostruzione della fattispecie normativa».
L'eccezione non è fondata.
È costante l'orientamento di questa Corte secondo cui il
ricorrente ha l'onere di individuare le disposizioni impugnate e i
parametri costituzionali dei quali lamenta la violazione, nonchè di
svolgere una motivazione che non sia meramente assertiva. Il ricorso
deve contenere una specifica indicazione delle ragioni per le quali
vi sarebbe il contrasto con i parametri evocati e una, sia pur
sintetica, argomentazione di merito a sostegno delle censure (ex
plurimis, sentenze n. 194 e n. 25 del 2020, n. 261, n. 107 e n. 32
del 2017 e n. 239 del 2016).
Nel caso di specie, l'atto introduttivo, pur caratterizzato da
una sintetica esposizione, consente tuttavia di individuare, con
sufficiente chiarezza, i parametri asseritamente violati, ivi inclusi
quelli interposti, insieme alla ratio del prospettato contrasto della
disposizione denunciata con i parametri stessi (da ultimo, ex
plurimis, sentenza n. 52 del 2021, punto 4.1. del Considerato in
diritto). Tutte le censure mosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri si appuntano, come già detto, sulla previsione della figura
del commissario di nomina regionale, destinata a sostituire
temporaneamente gli organi non ancora costituiti dell'Istituto
zooprofilattico sperimentale, in evidente sovrapposizione alla figura
del commissario di nomina ministeriale, prevista dall'art. 1, commi
579 e 580, della legge n. 190 del 2014. Al tempo stesso, non vi è
alcun dubbio sul tenore del petitum formulato nelle conclusioni
dell'atto introduttivo, volto a domandare a questa Corte la
declaratoria di illegittimità costituzionale della disposizione
regionale che ha previsto il menzionato potere dell'Assessore di
nominare, nel periodo transitorio, il commissario straordinario
dell'ente.
Sotto ulteriore profilo, poi, la pur sintetica esposizione del
ricorso non ha mancato di ricostruire, nei suoi tratti salienti, il
quadro normativo di riferimento. Sono invero richiamate le norme
della legge n. 190 del 2014 che hanno regolato il potere ministeriale
di nomina del commissario straordinario, oltre ai principi delineati
dal decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106 (Riorganizzazione
degli enti vigilati dal Ministero della salute, a norma dell'articolo
2 della legge 4 novembre 2010, n. 183), in sede di riforma degli
Istituti zooprofilattici sperimentali. In questa ricostruzione si
innestano le censure di parte ricorrente, corredate da un sintetico,
ma efficace, richiamo alla giurisprudenza di questa Corte, con
conseguente possibilità di uno scrutinio delle stesse.
4.- Nel merito, la questione concernente la violazione dell'art.
120, secondo comma, Cost. è fondata.
4.1.- La disciplina degli Istituti di cui si tratta era
originariamente dettata dalla legge 23 giugno 1970, n. 503
(Ordinamento degli istituti zooprofilattici sperimentali), che li
definiva enti sanitari dotati di personalità giuridica di diritto
pubblico e li sottoponeva alla vigilanza del Ministero della sanità
(art. 1), configurandoli, quindi, come enti strumentali dello Stato,
ed indicandone i compiti, consistenti nel provvedere: «a) alle
ricerche sperimentali sulla eziologia ed epizoologia delle malattie
trasmissibili degli animali e sui mezzi per prevenirne l'insorgenza e
combatterne la diffusione; b) al servizio diagnostico delle malattie
trasmissibili degli animali; c) agli esami ed alle analisi dei
campioni di carni e degli altri alimenti di origine animale prelevati
d'ufficio ai sensi delle disposizioni vigenti; d) agli esami ed alle
analisi dei campioni di mangimi per l'alimentazione degli animali e
degli integratori per mangimi prelevati d'ufficio; e) alla propaganda
sanitaria ed alla consulenza agli allevatori per la difesa contro le
malattie trasmissibili degli animali e per lo sviluppo ed il
miglioramento igienico delle produzioni animali; f) alla formazione
di personale specializzato nel campo della zooprofilassi; g) ad ogni
altro compito di interesse veterinario, che venga loro demandato dal
Ministero della sanità o dalla regione» (art. 3).
La successiva attrazione degli Istituti nella sfera delle
funzioni amministrative delle Regioni, realizzata dall'art. 1 della
legge 23 dicembre 1975, n. 745 (Trasferimento di funzioni statali
alle regioni e norme di principio per la ristrutturazione
regionalizzata degli istituti zooprofilattici sperimentali), non
impedì che nell'ambito di attività ad essi assegnato continuassero
a sussistere interessi propri dello Stato, connessi, tra l'altro,
alla ricerca sperimentale ed all'accertamento delle malattie degli
animali. Ed infatti, l'art. 2 della stessa legge n. 745 del 1975
prevedeva che «[a]i fini della tutela degli interessi generali della
sanità pubblica compete al Governo promuovere e sviluppare le
iniziative zoosanitarie necessarie per l'intero territorio nazionale
e fissare le direttive tecniche di attuazione di piani nazionali di
profilassi per la difesa e la lotta contro le malattie infettive e
diffusive degli animali e per il controllo degli alimenti di origine
animale». Permanevano, inoltre, in capo allo Stato, a norma dell'art.
6 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio
sanitario nazionale), le funzioni amministrative in tema di rapporti
internazionali e profilassi internazionale anche in materia
veterinaria.
La riforma varata con il decreto legislativo 30 giugno 1993, n.
270, recante «Riordinamento degli istituti zooprofilattici
sperimentali, a norma dell'art. 1, comma 1, lettera h), della legge
23 ottobre 1992, n. 421», intesa, tra l'altro, al completo
inserimento degli Istituti in questione nell'ambito del Servizio
sanitario nazionale, nell'attribuire alle Regioni il «compito di
definire, attraverso il piano sanitario regionale, gli obiettivi e
l'indirizzo per l'attività degli istituti», pose in atto una
«equilibrata distribuzione di competenze tra Stato e Regioni», che
teneva presente, ai fini del riassetto degli IZS riguardato sotto il
profilo dei rapporti tra competenze statali e regionali, il
preminente rilievo degli interessi nazionali in ordine alle varie
attività ad essi affidate, come riconosciuto da questa Corte
(sentenza n. 124 del 1994). Ed infatti si poneva in capo allo Stato
la competenza al coordinamento tecnico-funzionale degli Istituti ed
all'attribuzione agli stessi di compiti e funzioni di interesse
nazionale ed internazionale (art. 2, comma 2).
L'adeguato coinvolgimento delle Regioni nella disciplina e nel
funzionamento degli IZS è proseguito con la successiva riforma degli
Istituti, avviata con il d.lgs. n. 106 del 2012. Con tale novella il
legislatore nazionale ha previsto la fattiva collaborazione di
Regioni e Province autonome, chiamate a completare la disciplina di
riferimento - con particolare riguardo alle modalità gestionali,
organizzative e di funzionamento degli Istituti, nonchè
all'esercizio delle funzioni di sorveglianza amministrativa, di
indirizzo e verifica - nel solco tracciato dai principi enucleati
dalla stessa fonte statale. I singoli legislatori regionali, in tale
quadro, sono stati onerati di assicurare il rispetto, oltre che dei
principi già contenuti nel decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), anche di
quelli, definiti fondamentali, appositamente indicati dall'art. 10,
comma 1, del d.lgs. n. 106 del 2012 (semplificazione e snellimento
dell'organizzazione e della struttura amministrativa degli enti;
razionalizzazione ed ottimizzazione delle spese e dei costi di loro
funzionamento, da perseguirsi, in particolare, mediante la
riorganizzazione degli uffici dirigenziali, la riduzione degli
organismi di analisi, consulenza e studio, e la razionalizzazione
delle dotazioni organiche), avendo cura di far «in ogni caso salva la
competenza esclusiva dello Stato».
Per il periodo transitorio, al fine di dare continuità
all'esercizio delle funzioni degli organi degli IZS, ma, al contempo,
garantirne la sostituzione secondo i nuovi criteri (indicati dal
successivo art. 11: riduzione dei componenti, specifica indicazione
della professionalità del direttore generale e dei componenti del
consiglio di amministrazione), l'art. 15, comma 1, del d.lgs. n. 106
del 2012 ha disposto la proroga di tali organi (consiglio di
amministrazione, direttore generale, collegio dei revisori dei
conti), in carica alla data di entrata in vigore del decreto, sino
all'insediamento di quelli nuovi. Inoltre, in caso di mancato
adeguamento da parte delle Regioni a tale disciplina, è stato
previsto l'esercizio di un potere sostitutivo statale con le
modalità di cui all'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), e, quanto al
collegio dei revisori dei conti, dell'art. 19 del decreto legislativo
30 giugno 2011, n. 123 (Riforma dei controlli di regolarità
amministrativa e contabile e potenziamento dell'attività di analisi
e valutazione della spesa, a norma dell'articolo 49 della legge 31
dicembre 2009, n. 196).
L'avvio del nuovo regime è stato nei fatti ritardato
dall'inerzia di molte Regioni, tra le quali quella Siciliana, fino a
determinare una situazione di «stallo operativo» degli Istituti
zooprofilattici sperimentali, come definita da questa Corte (sentenza
n. 56 del 2018).
Il legislatore statale è pertanto intervenuto con la legge n.
190 del 2014 per porre rimedio a tale situazione, dettando una
rigorosa tempistica ai fini del processo regionale di recepimento dei
principi indicati dal d.lgs. n. 106 del 2012 e mirando, entro tempi
definiti, al completamento della normativa di riordino e alla
conseguente operatività dei nuovi Istituti. Sono stati, quindi,
fissati i termini - rispettivamente, trimestrale e semestrale - per
l'adozione delle disposizioni regionali applicative della normativa
statale di riordino (art. 1, comma 576, della legge n. 190 del 2014:
termine decorrente dalla data di entrata in vigore della medesima
legge) e per l'effettiva costituzione dei nuovi organi degli Istituti
zooprofilattici sperimentali (art. 1, comma 579, della legge n. 190
del 2014: termine decorrente, in questo caso, dalla data di entrata
in vigore delle singole legge regionali di riordino). In entrambi i
casi, il legislatore nazionale ha previsto, in caso di infruttuosa
scadenza del termine, il potere del Ministro della salute di nominare
un commissario straordinario, chiamato a svolgere - nelle more della
costituzione dei nuovi organi - le funzioni del consiglio di
amministrazione e del direttore generale, quali previste, a regime,
dall'art. 11, commi 2 e 5, del d.lgs. n. 106 del 2012.
La Regione Siciliana solo con la legge regionale n. 17 del 2020
ha recepito i principi statali di riordino dell'IZS, determinando,
con la propria inerzia, la nomina di un commissario straordinario da
parte del Ministro della salute, a norma dell'art. 1, comma 577,
della legge n. 190 del 2014, a seguito della scadenza del termine di
tre mesi dall'entrata in vigore della legge, fissato, come sopra
chiarito, dal comma 576 dello stesso art. 1 per l'adozione della
legge regionale di riordino.
4.2.- Questa Corte è stata già chiamata a scrutinare la
legittimità costituzionale del potere di nomina commissariale
introdotto dall'art. 1, comma 580, della legge n. 190 del 2014, per
il caso di mancata osservanza, in sede di prima applicazione delle
leggi regionali di cui si tratta, del termine di sei mesi dalla data
di entrata in vigore delle medesime, fissato per la costituzione dei
nuovi organi degli IZS. In tale occasione, giudicando su di un
ricorso promosso dalla Regione Campania, con il quale era censurata
la violazione del principio di leale collaborazione ai sensi degli
artt. 5, 118 e 120 Cost., la Corte ha dichiarato non fondate le
questioni di legittimità costituzionale promosse, qualificando
quella impugnata come una norma regolante, per il particolare settore
che viene in considerazione, il potere sostitutivo dello Stato
previsto dall'art. 120, secondo comma, Cost. (sentenza n. 56 del
2018).
Le norme statali allora impugnate, lette congiuntamente all'art.
15 del d.lgs. n. 106 del 2012 (che già, come detto, istituiva un
potere sostitutivo statale nei confronti degli Istituti), risultano,
alla stregua di tale pronuncia, rispettose dei principi desumibili
dal citato parametro costituzionale, essendo esplicitamente
richiamata l'applicazione dell'art. 8 della legge n. 131 del 2003,
che ha dato attuazione all'art. 120 Cost., in caso di mancata
costituzione degli organi in questione. Sono, peraltro, fatte salve
le istanze partecipative delle Regioni, le quali - come ricordato
dalla citata sentenza n. 56 del 2018 - hanno condiviso con lo Stato
proprio la previsione del potere sostitutivo ministeriale,
nell'ambito del Patto per la salute 2014-2016 (art. 18), sul quale è
stata raggiunta l'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.
4.3.- Non può, dunque, essere revocata in dubbio la competenza
dello Stato nel conferire al Ministro della salute il potere di
nomina del commissario straordinario degli enti in questione, come
espressione del potere sostitutivo statale in questa particolare
materia.
Come affermato da questa Corte (sentenza n. 122 del 2011), del
resto, gli Istituti zooprofilattici sperimentali «vengono ad operare
non solo nel campo della tutela dell'igiene e sanità, ma anche della
ricerca sperimentale scientifica» (materia, quest'ultima, di
competenza concorrente, alla quale inerisce, secondo la sentenza di
questa Corte n. 166 del 2004, la finalità della «protezione e tutela
degli animali impiegati a fini scientifici e sperimentali», che è
propria di questi istituti di ricerca). In tale quadro, spetta allo
Stato la determinazione dei programmi di ricerca scientifica a
livello nazionale e internazionale, mentre le Regioni possono
svolgere una propria attività su singoli progetti, di rilievo
regionale, da esse avviate (in tal senso, oltre alla già citata
sentenza n. 122 del 2011, anche la sentenza n. 422 del 2006).
Inoltre, come già rilevato e come questa Corte ha osservato, sulla
base della disciplina di riforma allora vigente - di cui al d.lgs. n.
270 del 1993 - ma con considerazioni che possono considerarsi valide
ancor oggi, gli Istituti zooprofilattici sperimentali «operano in
ambiti nei quali convergono non solo interessi di regioni e province
autonome in materia di igiene e sanità veterinaria, ma anche
interessi di carattere nazionale, conseguenti, oltretutto,
all'adempimento di obblighi internazionali e comunitari» (sentenza n.
124 del 1994, punto 8 del Considerato in diritto; nello stesso senso,
anche la sentenza n. 351 del 1999).
Se, dunque, lo Stato è ordinariamente competente per la
determinazione dei programmi di ricerca scientifica a livello
nazionale e internazionale, i quali sono rimessi all'attività degli
Istituti zooprofilattici sperimentali, deve a maggior ragione esserne
affermata la competenza, a monte, nel dettare le norme necessarie a
preservare il funzionamento degli Istituti medesimi e ad assicurarne
la continuità operativa, pena l'impossibilità di consentire lo
svolgimento di quegli stessi programmi e di soddisfare i collegati
interessi di carattere nazionale.
4.4.- Risulta, dunque, evidente il contrasto della disposizione
regionale impugnata con l'art. 120, secondo comma, Cost.
La previsione della nomina, da parte dell'Assessore regionale,
del commissario straordinario dell'Istituto zooprofilattico
sperimentale della Sicilia si sovrappone all'analogo potere
sostitutivo che, nell'esercizio della propria competenza, lo Stato ha
riservato al Ministro della salute. E il vulnus è ancor più grave,
se solo si considera che la norma regionale abilita l'Assessore per
la salute a provvedere alla nomina del commissario straordinario
senza imporre alcun limite di tempo, ammettendo, quindi, la
possibilità che tale nomina avvenga anche oltre il termine
semestrale entro il quale (art. 1, commi 579 e 580, della legge n.
190 del 2014) è previsto il completamento della costituzione degli
organi dell'ente. Con la conseguenza che, pur nella perdurante
inerzia della Regione, la norma rimette alla stessa l'attivazione del
potere sostitutivo, nonostante il medesimo potere sia conferito,
dalla legge nazionale, al Ministro della salute.
Il potere sostitutivo che l'art. 1, commi 579 e 580, della legge
n. 190 del 2014 ha affidato al Ministro della salute - proprio allo
scopo di assicurare continuità ed efficacia operativa agli Istituti
zooprofilattici sperimentali, nella delicata fase di passaggio dal
vecchio al nuovo regime - deve invece restare al riparo da ogni
interferenza degli organi delle Regioni, massimamente di quelle che,
con la propria inerzia, hanno contribuito a cagionare il mancato
funzionamento degli organi dell'ente. In simile situazione, anche
un'ingerenza solo potenziale - come è quella che deriva
dall'astratta possibilità, per la Regione, di nominare senza limiti
di tempo un proprio commissario straordinario, la cui funzione
andrebbe evidentemente a sovrapporsi a quella esercitata dal
commissario ministeriale - è idonea a determinare il vizio di
illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 120, secondo
comma, Cost., analogamente a quanto questa Corte ha affermato con
riguardo alle (pur diverse) funzioni esercitate dal commissario ad
acta governativo per il rientro dai disavanzi del bilancio regionale
sanitario, anche in quel caso espressione di interessi nazionali
preminenti (da ultimo, sentenze n. 247 del 2018, punto 9 del
Considerato in diritto, e n. 199 del 2018, punto 4 del Considerato in
diritto).
Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura evocati nel
ricorso.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1,
della legge della Regione Siciliana 11 agosto 2020, n. 17 (Riordino
dell'Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 ottobre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 3 dicembre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA