1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 6-8-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 326 SENTENZA 30 luglio - 1 agosto 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale e per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica di cui al decreto-legge n. 223 del 2006, sia nel testo originario sia in quello risultante dalle modifiche apportate in sede di conversione - Ricorso delle Regioni Veneto, Sicilia, Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta - Trattazione separata delle questioni concernenti l'art. 13 - Riserva a separate pronunce della decisione sulle altre questioni. - D.L. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248), art. 13. - Costituzione, artt. 3, 41, 97, 114, 117, 118, 119 e 120; statuto della Regione Siciliana, artt. 14, lettera p), e 17, lettera i); statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, n. 1, n. 1-bis e n. 6, 8 e 48 e seguenti; statuto della Regione Valle d'Aosta, art. 2, comma primo, lettere a) e b). Partecipazioni pubbliche - Societa' a capitale pubblico o misto costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali o locali per la produzione di beni e servizi strumentali - Obbligo di operare esclusivamente con gli enti pubblici costituenti o partecipanti e correlativo divieto di operare nel libero mercato - Ricorso delle Regioni Veneto e Friuli-Venezia Giulia - Questione sollevata in riferimento all'art. 119 Cost. - Prospettazioni generiche in quanto prive di autonome argomentazioni - Inammissibilita'. - D.L. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248), art. 13. - Costituzione, art. 119. Partecipazioni pubbliche - Societa' a capitale pubblico o misto costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali o locali per la produzione di beni e servizi strumentali - Obbligo di operare esclusivamente con gli enti pubblici costituenti o partecipanti e correlativo divieto di operare nel libero mercato - Ricorso della Regione Veneto - Questione sollevata in riferimento agli artt. 114, 118 e 120 Cost. - Prospettazioni generiche in quanto prive di autonome argomentazioni - Inammissibilita'. - D.L. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248), art. 13. - Costituzione, artt. 114, 118 e 120. Partecipazioni pubbliche - Societa' a capitale pubblico o misto costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali o locali per la produzione di beni e servizi strumentali - Obbligo di operare esclusivamente con gli enti pubblici costituenti o partecipanti e correlativo divieto di operare nel libero mercato - Ricorso delle Regioni Veneto, Sicilia, Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta - Questione sollevata in riferimento all'art. 3 Cost. - Censure non ridondanti in lesione di competenze regionali - Inammissibilita'. - D.L. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248), art. 13. - Costituzione, art. 3. Partecipazioni pubbliche - Societa' a capitale pubblico o misto costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali o locali per la produzione di beni e servizi strumentali - Obbligo di operare esclusivamente con gli enti pubblici costituenti o partecipanti e correlativo divieto di operare nel libero mercato - Ricorso delle Regioni Sicilia e Friuli-Venezia Giulia - Questione sollevata in riferimento all'art. 41 Cost. - Censure non ridondanti in lesione di competenze regionali - Inammissibilita'. - D.L. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248), art. 13. - Costituzione, art. 41. Partecipazioni pubbliche - Societa' a capitale pubblico o misto costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali o locali per la produzione di beni e servizi strumentali - Obbligo di operare esclusivamente con gli enti pubblici costituenti o partecipanti e correlativo divieto di operare nel libero mercato - Ricorso della Regione Veneto - Censure proposte avverso disposizioni di decreto-legge prima della sua conversione - Assorbimento delle censure in quelle di identico tenore sollevate dalla stessa Regione con successivo ricorso, anche con riferimento al testo del decreto-legge risultante dalle modifiche apportate in sede di conversione. - D.L. 4 luglio 2006, n. 223, art. 13. - Costituzione, artt. 97 e 117. Partecipazioni pubbliche - Societa' a capitale pubblico o misto costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali o locali per la produzione di beni e servizi strumentali - Obbligo di operare esclusivamente con gli enti pubblici costituenti o partecipanti e correlativo divieto di operare nel libero mercato - Ricorso delle Regioni Veneto, Sicilia, Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta - Modifica dell'articolo impugnato intervenuta successivamente alla proposizione dei ricorsi - Cessazione della materia del contendere - Esclusione. - D.L. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248), art. 13. - Costituzione, artt. 97 e 117; statuto della Regione Siciliana, artt. 14, lettera p), e 17, lettera i); statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, n. 1, n. 1-bis e n. 6, 8 e 48 e seguenti; statuto della Regione Valle d'Aosta, art. 2, comma I, lettere a) e b). Partecipazioni pubbliche - Societa' a capitale pubblico o misto costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali o locali per la produzione di beni e servizi strumentali - Obbligo di operare esclusivamente con gli enti pubblici costituenti o partecipanti e correlativo divieto di operare nel libero mercato - Ricorso delle Regioni Sicilia, Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta - Asserita lesione delle potesta' legislative regionali statutarie in materia di «organizzazione degli uffici regionali e degli enti locali» - Individuazione del parametro - Riferimento esclusivo all'art. 117 Cost., che assicura forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia' attribuite dagli statuti speciali. - D.L. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248), art. 13. - Costituzione, art. 117; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Siciliana, art. 14, lettera p), e 17, lettera i); statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, n. 1, n. 1-bis e n. 6, 8 e 48 e seguenti; statuto della Regione Valle d'Aosta, art. 2, comma I, lettere a) e b). Partecipazioni pubbliche - Societa' a capitale pubblico o misto costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali o locali per la produzione di beni e servizi strumentali - Obbligo di operare esclusivamente con gli enti pubblici costituenti o partecipanti e correlativo divieto di operare nel libero mercato - Ricorso delle Regioni Sicilia, Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta - Asserita lesione della potesta' legislativa regionale in materia di «organizzazione degli uffici regionali e degli enti locali» - Clausola di salvaguardia di tenore generico - Inidoneita' ad escludere eventuali lesioni di competenze regionali. - D.L. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248), art. 13. - Costituzione, art. 117. Partecipazioni pubbliche - Societa' a capitale pubblico o misto costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali o locali per la produzione di beni e servizi strumentali - Obbligo di operare esclusivamente con gli enti pubblici costituenti o partecipanti e correlativo divieto di operare nel libero mercato, obbligo di oggetto sociale esclusivo, nullita' dei contratti conclusi dopo l'entrata in vigore della nuova disciplina e disciplina transitoria - Ricorso delle Regioni Veneto, Sicilia, Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta - Asserita lesione della potesta' legislativa regionale in materia di «organizzazione degli uffici regionali e degli enti locali» - Esclusione - Riconducibilita' della disciplina denunciata alle materie «ordinamento civile» e «tutela della concorrenza» - Non fondatezza della questione. - D.L. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248), art. 13. - Costituzione, art. 117; statuto della Regione Siciliana, artt. 14, lettera p), e 17 lettera i); statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4 n. 1, n,. 1-bis e n. 6, 8 e 48 e seguenti; statuto della Regione Valle d'Aosta, art. 2, comma 1, lettere a) e b). (008C0698) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 6-8-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 13 del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, recante «Disposizioni urgenti
per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale», convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, recante
«Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico
e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale», promossi con ricorsi della Regione Veneto (nn.
2 ricorsi), della Regione siciliana, della Regione Friuli-Venezia
Giulia e della Regione Valle d'Aosta, notificati il 31 agosto, il 5,
il 9 e il 10 ottobre 2006, depositati in cancelleria l'11 settembre,
l'11, il 12, il 14 e il 19 ottobre 2006 ed iscritti ai nn. 96, 103,
104, 105 e 107 del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 giugno 2008 il Giudice relatore
Sabino Cassese;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Andrea Manzi per la Regione
Veneto, Giovanni Pitruzzella per la Regione siciliana, Giandomenico
Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia, Francesco Saverio Marini
per la Regione Valle d'Aosta e l'avvocato dello Stato Danilo Del
Gaizo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Veneto ha sollevato, con un primo ricorso (n. 96
del 2006), questione di legittimità costituzionale, oltre che di
altre norme dello stesso decreto-legge, dell'art. 13 del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, recante «Disposizioni urgenti
per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale», per violazione degli
artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione.
L'articolo impugnato (che reca la rubrica «Norme per la riduzione
dei costi degli apparati pubblici regionali e locali e a tutela della
concorrenza») impone alcuni limiti alle società, a capitale
interamente pubblico o misto, costituite dalle amministrazioni
pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi
strumentali all'attività di tali enti, nonchè, nei casi consentiti
dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni
amministrative di loro competenza. È stabilito, in particolare, che
esse operino esclusivamente con gli enti costituenti ed affidanti,
non svolgano prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o
privati, non partecipino ad altre società o enti e abbiano oggetto
sociale esclusivo. L'articolo contiene anche una disciplina
transitoria, che definisce i termini e le modalità della cessazione
delle attività non consentite, e commina la nullità ai contratti
conclusi in violazione delle nuove norme.
Ad avviso della Regione, il legislatore statale ha inteso, con le
norme impugnate, evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza
e assicurare la parità degli operatori, impedendo che soggetti
destinatari dei cosiddetti «obblighi di servizio pubblico», solo
formalmente privatizzati ma soggetti a un'influenza dominante dei
pubblici poteri, possano operare, avvantaggiandosi del regime
speciale di cui godono, anche sul libero mercato. Date queste
finalità della disciplina statale, reputa peraltro la Regione che la
norma impugnata violi la sfera di autonomia regionale poichè,
facendo valere ragioni di tutela della concorrenza, comprime
irragionevolmente l'autonomia legislativa e amministrativa della
Regione. Con le disposizioni impugnate, secondo la ricorrente, «si è
posta in essere una disciplina puntuale che non lascia alcuno spazio
alla Regione per dettare una normativa che tenga conto delle
necessità locali e nemmeno dei tempi di attuazione dei principi
statali secondo criteri di adeguatezza e proporzionalita».
2. - Con un secondo ricorso (n. 103 del 2006), la Regione Veneto
ha sollevato questione di legittimità costituzionale, oltre che di
altre norme dello stesso decreto-legge, dell'art. 13 del
decreto-legge n. 223 del 2006, convertito, con modificazioni, dalla
legge 4 agosto 2006, n. 248, recante «Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, recante
disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale», per violazione degli artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119 e 120
della Costituzione.
Questione di legittimità costituzionale dello stesso articolo,
oltre che di altre norme dello stesso decreto-legge, è stata
sollevata anche dalla Regione siciliana (r. ric. n. 104 del 2006),
dalla Regione Friuli-Venezia Giulia (r. ric. n. 105 del 2006) e dalla
Regione Valle d'Aosta (r. ric. n. 107 del 2006).
L'articolo impugnato (che, anche a seguito della conversione, reca
la rubrica «Norme per la riduzione dei costi degli apparati pubblici
regionali e locali e a tutela della concorrenza») impone alcuni
limiti alle società, a capitale interamente pubblico o misto,
costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e
locali per la produzione di beni e servizi strumentali all'attività
di tali enti, in funzione della loro attività, con esclusione dei
servizi pubblici locali, nonchè, nei casi consentiti dalla legge,
per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro
competenza. È stabilito, in particolare, che esse operino
esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti,
non svolgano prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o
privati, non partecipino - con esclusione delle società che svolgono
l'attività di intermediazione finanziaria prevista dal testo unico
di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 - ad altre
società o enti e abbiano oggetto sociale esclusivo. L'articolo
contiene anche una disciplina transitoria, che definisce i termini e
le modalità della cessazione delle attività non consentite, e
commina la nullità ai contratti conclusi in violazione delle nuove
norme.
3. - Il ricorso della Regione Veneto lamenta la violazione degli
artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione. Secondo la
Regione, la legge di conversione del decreto, lungi dall'eliminare le
norme lesive dell'autonomia regionale, ne ha introdotto di nuove,
viziate di illegittimità costituzionale sotto i medesimi profili.
Permangono, pertanto, nell'art. 13 del decreto-legge, quale risulta
dopo la conversione, le stesse violazioni dell'autonomia legislativa
e amministrativa della Regione e degli enti locali, fatte valere con
il precedente ricorso n. 96 del 2006.
4. - Il ricorso della Regione siciliana lamenta la violazione
degli artt. 41, primo e terzo comma, e 3 Cost., sotto il duplice
profilo della violazione dei principi di eguaglianza e di
ragionevolezza, nonchè degli artt. 14, lettera p), e 17, lettera i),
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello Statuto regionale della Regione siciliana). Premette la Regione
che la disposizione censurata si riferisce esclusivamente alle
cosiddette «società strumentali», costituite o partecipate dalle
Regioni e dagli altri enti locali per la produzione di beni e servizi
a favore di tali enti e che, a norma del suddetto articolo, esse
debbono operare esclusivamente con gli enti costituenti e affidanti,
non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici
e privati, neppure a seguito di gara pubblica, e non possono
partecipare ad altre società o enti.
Secondo la Regione, la norma impone alle società strumentali
limitazioni territoriali che non appaiono coerenti con l'art. 41
Cost., il quale, nell'affermare il principio della libera iniziativa
economica privata (primo comma), «circoscrive l'intervento dello
Stato alla funzione di indirizzo e coordinamento dell'attività
economica pubblica e privata a fini sociali (terzo comma)». Aggiunge
la Regione che il legislatore statale, ponendo il divieto in
questione per le sole società a capitale interamente pubblico o
misto (pubblico-privato), costituite o partecipate dalle
amministrazioni regionali e locali, le ha penalizzate rispetto alle
società costituite o partecipate dallo Stato o concessionarie di
pubblici servizi, e ciò in violazione, oltre che del suindicato
parametro costituzionale, anche del principio di uguaglianza sancito
dall'art. 3 Cost. e senza attenersi ad alcun criterio di
proporzionalità e adeguatezza (sentenza n. 14 del 2004), essenziale
a definire l'ambito di operatività della competenza legislativa
statale in materia di «tutela della concorrenza». Osserva ancora la
Regione che la norma statale in esame, disciplinando l'attività di
enti strumentali della Regione, appare lesiva della competenza
legislativa esclusiva in materia di «ordinamento degli uffici e degli
enti regionali», prevista dall'art. 14, lettera p), dello statuto
siciliano, e, in ogni caso, di quella prevista dall'art. 17, lettera
i), dello statuto per «tutte le altre materie che implicano servizi
di prevalente interesse regionale».
5. - Il ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia lamenta la
violazione degli artt. 3, 41, 117 e 119 Cost., nonchè dell'art. 4,
comma unico, nn. 1, 1-bis, e n. 6, dell'art. 8 e art. 48 della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia).
Osserva preliminarmente la Regione che la legge di conversione ha
aggiunto nell'art. 1 del decreto-legge il comma 1-bis, recante una
«clausola di salvaguardia» in virtù della quale «le disposizioni di
cui al presente decreto si applicano alle regioni a statuto speciale
e alle province autonome di Trento e di Bolzano in conformità agli
statuti speciali e alle relative norme di attuazione». Pertanto, ove
si dovesse ritenere che, per effetto di tale clausola, le norme
impugnate non si applichino nella Regione Friuli-Venezia Giulia,
verrebbero meno le doglianze da essa avanzate.
Il ricorso della Regione è articolato in sei motivi.
5.1. - Con il primo motivo, la Regione eccepisce che i commi 1, 2
e 4, dell'art. 13 del decreto-legge, come convertito, sono lesivi
dell'autonomia organizzativa e finanziaria della Regione, in quanto
sottopongono ad un regime giuridico restrittivo e discriminatorio le
società pubbliche o miste, costituite o partecipate dalle
amministrazioni regionali e locali per la produzione di beni e
servizi strumentali, «senza collegare le limitazioni al godimento di
una condizione di esonero dalla concorrenza grazie ad un regime di
affidamento diretto».
Ricorda innanzitutto la Regione che essa è legittimata anche a
far valere l'autonomia finanziaria degli enti locali, atteso che la
giurisprudenza costituzionale ha ritenuto sussistente in via generale
una tale legittimazione in capo alle Regioni, dal momento che «la
stretta connessione, in particolare [...] in tema di finanza
regionale e locale, tra le attribuzioni regionali e quelle delle
autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle competenze
locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle
competenze regionali» (sentenza n. 417 del 2005).
La Regione osserva poi che le severe restrizioni imposte alle
società contemplate si collegano «non a particolari condizioni di
favore nelle quali le società in argomento svolgano la loro
attività, ma alla stessa struttura soggettiva ed all'oggetto di tali
societa». Ad avviso della Regione, se per «società costituite o
partecipate per la produzione di beni e servizi strumentali» si
dovessero intendere le «società che svolgono tali servizi in regime
di affidamento diretto», le restrizioni si collegherebbero alla
condizione di affidamento privilegiato in cui esse si trovano: «ed è
ovvio che, se così fosse, basterebbe uscire da tale condizione per
ritornare al regime generale delle società, senza restrizione
alcuna». Questa interpretazione, prosegue la Regione, sarebbe
senz'altro coerente con la finalità dichiarata della norma di
«evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato e
di assicurare la parità degli operatori». Tale interpretazione non
è consentita, tuttavia, dalla formulazione letterale della norma, la
quale, nel restringere la capacità contrattuale anche di società
che non godono di alcun privilegio di affidamento diretto, viola in
modo diretto le competenze statutarie della Regione, in quanto incide
su materie regionali (cioè sull'organizzazione della Regione e degli
enti locali e sull'industria e commercio: art. 4, nn. 1, 1-bis e 6,
dello statuto; art. 117, quarto comma, Cost., in relazione all'art.
10 della legge cost. n. 3 del 2001, dato che l'organizzazione
regionale e l'industria e commercio ricadono nella competenza piena
delle Regioni ordinarie) e interferisce con l'autonomia
amministrativa (cui è funzionale quella organizzativa) e finanziaria
della Regione e degli enti locali (artt. 8 e 48 e seguenti dello
statuto).
Le norme impugnate, secondo la ricorrente, violano inoltre: il
principio di uguaglianza di cui all'art. 3, primo comma, Cost., dato
che vengono trattate in modo diseguale situazioni uguali, nonchè i
principi di ragionevolezza e proporzionalità; l'art. 41 Cost., in
quanto esse precludono l'esercizio del diritto di libera iniziativa
economica, il quale, a condizione che non si alteri la concorrenza,
vale ugualmente per i soggetti pubblici e privati (e comunque sarebbe
leso il diritto di iniziativa dei privati nelle società miste); «il
principio di ragionevolezza e di proporzionalita», in quanto le norme
impugnate «pongono drastiche limitazioni di capacità dove basterebbe
un limite connesso all'eventuale affidamento diretto dei compiti
strumentali».
5.2. - Con un secondo motivo di ricorso, la Regione prospetta
l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, commi 1, 2 e 4, del
decreto-legge n. 223 del 2006, come convertito, in quanto lesivo
dell'autonomia organizzativa e finanziaria della Regione, laddove
sottopone le società pubbliche o miste, costituite o partecipate
dalle amministrazioni regionali e locali per la produzione di beni e
servizi strumentali, «ad un regime giuridico restrittivo e
discriminatorio, rispetto alle altre società ed alle stesse società
pubbliche o miste partecipate dallo Stato o da amministrazioni
nazionali». Si tratta, secondo la Regione, di una ragione di
illegittimità che, al contrario della precedente, non può essere
superata da un'interpretazione adeguatrice. Invero, le disposizioni
impugnate discriminano, rendendola deteriore, la condizione giuridica
delle società partecipate dalle Regioni e dagli enti locali rispetto
alle società che, per scopi del tutto simili, sono costituite o
partecipate dallo Stato o da altri enti pubblici nazionali.
Argomenta la ricorrente che non solo le Regioni e gli enti locali,
ma anche lo Stato ed enti pubblici nazionali hanno costituito
società pubbliche o miste per l'esercizio di funzioni strumentali.
Se pure nel merito fosse giustificata una disciplina restrittiva
della capacità contrattuale di determinati tipi di società a
partecipazione pubblica, non lo sarebbe una restrizione della
capacità contrattuale ed operativa delle sole società costituite o
partecipate dalle Regioni e dagli enti locali, «che vengono poste in
una condizione di vera e propria minorità giuridica». Onde è
evidente, prosegue la Regione, che la discriminazione così posta
«contraddice il principio di uguaglianza e costituisce un abuso della
stessa potestà legislativa statale in materia di ordinamento
civilistico delle societa': potestà che viene [...] esercitata non
per porre una disciplina generale del fenomeno delle società a
partecipazione pubblica, ma esclusivamente in danno delle società
regionali e locali».
5.3. - Un terzo motivo del ricorso è incentrato
sull'illegittimità costituzionale dell'art. 13, commi 1, 2 e 4, del
decreto-legge n. 223 del 2006, come convertito, in quanto lesivo
dell'autonomia organizzativa e finanziaria della Regione nella parte
in cui vieta «indiscriminatamente alle società pubbliche o miste,
costituite o partecipate dalle amministrazioni regionali e locali per
la produzione di beni e servizi strumentali, di "operare" per
soggetti diversi dagli enti costituenti, partecipanti o affidanti, di
svolgere "prestazioni" a favore di altri soggetti pubblici o privati,
nonchè di partecipare ad altre società o enti».
Con riguardo al divieto di partecipare ad altre società o enti,
la Regione fa rilevare che le società regionali, al pari delle
società statali, operano talora attraverso altre società, il cui
capitale sociale è posseduto dalle prime al cento per cento, quindi
le misure contestate priverebbero irragionevolmente le società in
questione di ogni flessibilità operativa e, per quanto riguarda la
partecipazione ad enti, di ogni capacità di collegamento con la
stessa realtà di cui debbono occuparsi. Un discorso analogo
riguarda, secondo la Regione, il limite relativo all'«operare» solo
con gli enti costituenti, partecipanti o affidanti e alle
«prestazioni», escluse in relazione ad «altri soggetti pubblici o
privati», che si risolverebbe nella violazione, oltre che dei
principi di ragionevolezza e di proporzionalità, del principio di
certezza del diritto.
5.4. - Uno specifico motivo riguarda l'illegittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 3, del decreto-legge n. 223 del
2006, come convertito, che impone termini per cessare le attività
non consentite e sanzioni per il mancato rispetto dei divieti.
Secondo la Regione, tali disposizioni sarebbero costituzionalmente
illegittime, in primo luogo, in quanto presuppongono e completano
l'illegittima disciplina sopra censurata.
In secondo luogo, il terzo periodo, che stabilisce l'inefficacia
dei contratti relativi ad attività non cedute o scorporate, sarebbe
illegittimo sotto il profilo della contraddittorietà e della
irragionevolezza, in relazione a quanto disposto dai due periodi
precedenti. Osserva la ricorrente che le società in questione
possono «transitoriamente» - per dodici mesi - continuare a svolgere
le loro attività; che a tali dodici mesi seguono, in base al secondo
periodo, altri diciotto mesi, durante i quali le «attività non
consentite» possono essere cedute a terzi o scorporate in una diversa
società da cedere sul mercato. Senonchè, prosegue la difesa della
Regione, quel che dispone il terzo periodo - cioè la cessazione
degli effetti dei contratti relativi alle attività non cedute o
scorporate nel «termine indicato nel primo periodo» (cioè alla
scadenza dei primi dodici mesi) - è del tutto assurdo, poichè le
attività cedute o scorporate e, corrispondentemente, quelle non
cedute o scorporate, risulteranno soltanto alla fine del periodo di
diciotto mesi che le Regioni e gli enti locali hanno a disposizione
per provvedere alla cessione o allo scorporo. La norma, dunque,
sarebbe, prima ancora che costituzionalmente illegittima, di
impossibile applicazione, se non «retroattivamente».
5.5. - Un altro profilo di illegittimità costituzionale
investirebbe il secondo periodo del comma 3, ove «la facoltà data
alle società strumentali di cedere le attività a terzi o di
scorporarle costituendo una società da collocare sul mercato dovesse
intendersi come preclusiva della possibilità di cedere o scorporare
tali attività in favore di altra società regionale o locale, da
costituire o esistente, che operi esclusivamente sul mercato, e non
rientri nel campo di applicazione dell'art. 13». In effetti, osserva
la Regione, «l'obbligo di cedere a terzi, o sul mercato (che è
composto anch'esso, ovviamente, di «terzi») beni e patrimoni che,
attraverso la società, costituiscono risorse economiche e nel caso
imprenditoriali delle comunità locali ne viola l'autonomia
finanziaria, in contraddizione aperta con l'art. 119 Cost. e con
l'art. 48 e seguenti dello statuto regionale e realizza una sorta di
esproprio di attività economiche, del tutto privo di fondamento
costituzionale e del tutto privo di connessioni con l'obbiettivo di
tutelare la concorrenza».
5.6. - Un ulteriore, autonomo profilo di irragionevolezza
dell'art. 13, comma 4, del decreto-legge n. 223 del 2006, come
convertito, per le stesse ragioni di cui al punto precedente, emerge,
secondo la Regione, in quanto si ritenga che la nullità dei
contratti stipulati in violazione delle prescrizioni dei commi 1 e 2
colpisce tutti i contratti stipulati dalle società di cui al comma 1
che, al momento del contratto, conservino partecipazioni in altre
società o enti. Osserva al riguardo la Regione che le partecipazioni
non costituiscono «attivita» e non rientrano, dunque, nel campo di
applicazione del comma 3 e delle scadenze temporali ivi previste. Le
partecipazioni sono, infatti, in primo luogo elementi patrimoniali,
la cui cessione potrebbe essere facile o difficile, o anche
giuridicamente impossibile ove non si trovasse alcun soggetto
disposto ad acquistarle. D'altronde, una cosa è la nullità di
contratti che direttamente si riferiscano ad attività vietate (ferme
restando le censure sopra esposte su tali divieti e sulla loro
formulazione); tutt'altra cosa sarebbe la nullità di contratti che
si riferiscono ad attività consentite, e che nessun rapporto hanno
con le ipotizzate partecipazioni in società o enti.
6. - Il ricorso della Regione Valle d'Aosta lamenta la violazione
degli artt. 3 e 117 Cost., nonchè dell'art. 2, comma 1, lettere a) e
b), dello statuto della Regione Valle d'Aosta di cui alla legge
costituzionale 26 gennaio 1948, n. 4 (Statuto regionale per la Valle
d'Aosta).
Osserva preliminarmente la Regione che, in virtù della «clausola
di salvaguardia», contenuta nell'art. 1, comma 1-bis del
decreto-legge n. 223 del 2006, come convertito, questo si applica
alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e
Bolzano «in conformità agli statuti speciali e alle relative norme
di attuazione». Tuttavia, il tenore letterale delle disposizioni
impugnate non consente di escludere con certezza la loro efficacia
nei riguardi delle Regioni ad autonomia speciale, trattandosi di
prescrizioni che, se riferite anche alla Regione Valle d'Aosta,
presentano molteplici profili di illegittimità costituzionale.
Pertanto, la possibilità che esse vadano interpretate in senso
lesivo delle attribuzioni della Regione induce a farle oggetto di
impugnazione, sulla scorta della giurisprudenza della Corte, per cui
il giudizio in via principale può concernere questioni sollevate
sulla base di interpretazioni non implausibili prospettate dal
ricorrente (sentenza n. 412 del 2004).
6.1. - Con il primo motivo di ricorso, la Regione eccepisce la
violazione del principio costituzionale di ragionevolezza, sub specie
di vizio di irrazionalità, nonchè dell'art. 117, secondo e quarto
comma, Cost., e dell'art. 2, comma 1, lettere a) e b), dello statuto
speciale per la Valle d'Aosta.
Secondo la Regione, «per quanto l'intervento normativo dichiari di
voler perseguire la tutela della concorrenza, in realtà esso, lungi
dal rimuovere elementi distorsivi del mercato o dal promuovere un
ampliamento delle possibilità di accesso degli attori che vi
operano, determina il ben diverso effetto di escludere dal mercato
stesso una categoria di soggetti», vale a dire proprio «le società,
a capitale interamente pubblico o misto, costituite dalle
amministrazioni pubbliche regionali e locali», con i requisiti dianzi
riferiti. L'effetto di limitazione della concorrenza sarebbe fatto
palese, in particolare, dalla previsione in base alla quale le
società di cui s'è detto non possono svolgere prestazioni a favore
di soggetti diversi dagli enti costituenti, partecipanti o affidanti,
neppure a seguito dell'espletamento di una gara. Sostiene la Regione
che, «poichè sono proprio le procedure di gara ad assicurare per
eccellenza, e anzi ad esaltare la concorrenza tra i diversi operatori
economici presenti sul mercato, l'esclusione della possibilità di
competere a danno di taluno di essi - per giunta, per il mero fatto
di essere costituiti o partecipati non da qualsivoglia ente pubblico,
ma soltanto da enti regionali e locali - determina esattamente una
forma di quella alterazione e distorsione della concorrenza e del
mercato che la norma impugnata manifesta di voler evitare». Del
resto, prosegue la Regione, a smentire qualunque relazione fra le
disposizioni impugnate e presunte attuazioni di obblighi comunitari,
è sufficiente rilevare come neppure la giurisprudenza comunitaria in
tema di in house providing, particolarmente solerte nella garanzia
della concorrenza, abbia mai richiesto che società, a capitale
interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle
amministrazioni regionali e locali «per la produzione di beni e
servizi strumentali all'attività di tali enti» o «per lo svolgimento
di funzioni amministrative di loro competenza», operino
esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti.
Nè si comprende, secondo la Regione, come possa ragionevolmente
perseguirsi la tutela della concorrenza imponendo i riferiti divieti
esclusivamente alle società costituite o partecipate dalle
amministrazioni pubbliche regionali e locali, senza estendere le
medesime proibizioni alle analoghe società costituite o partecipate
dalle amministrazioni statali.
Data, dunque, la palese contraddittorietà tra il fine che l'art.
13 del decreto legge n. 223 del 2006 si propone di perseguire (la
tutela della concorrenza) ed i risultati cui esso approda, la norma
impugnata viene ad incidere sine titulo in un ambito di competenza
normativa che risulta assegnato alla Regione Valle d'Aosta sia dalle
previsioni di cui all'art. 2, comma 1, lettera a) e b), dello statuto
speciale (che rimettono alla potestà legislativa regionale,
rispettivamente, le materie «ordinamento degli uffici e degli enti
dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico del
personale» e «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni»), sia dal combinato disposto dei commi secondo e
quarto dell'art. 117 Cost., a norma dei quali spetta alla potestà
legislativa statale soltanto la disciplina dell'«ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato».
6.2. - Un secondo motivo del ricorso assume che le norme recate
dall'art. 13 del decreto-legge n. 223 del 2006, come convertito,
violino i principi di proporzionalità e di leale collaborazione e,
ancora, l'art. 117, secondo e quarto comma, Cost. e l'art. 2, comma
1, lettere a) e b), dello statuto speciale della Regione Valle
d'Aosta.
Osserva la Regione che la legislazione statale, che invada gli
ambiti di materia di pertinenza delle Regioni fondando il suo
intervento sull'esigenza di porre norme in una delle materie - quale
la tutela della concorrenza - finalistiche o trasversali, deve
comunque rispettare requisiti ineludibili, ulteriori rispetto a
quello della sua razionalità. Essa, per potersi dire legittima, deve
essere «giustificata» e «proporzionata» rispetto all'obiettivo
perseguito (sentenze n. 214 del 2006, n. 175 del 2005 e nn. 272 e 14
del 2004). Inoltre, la Corte ha precisato (a partire dalla sentenza
n. 407 del 2002) che l'esercizio della potestà legislativa statale
in una materia «finalistica» è subordinato all'esigenza di curare un
interesse «unitario e infrazionabile».
Secondo la ricorrente, l'invasione operata dalle norme contestate
risulta del tutto sproporzionata rispetto alle modalità attraverso
cui viene perseguita la finalità di tutela della concorrenza. La
normativa statale censurata, infatti, sacrifica integralmente la
competenza regionale a legiferare sulle società costituite o
partecipate dalla Regione o dagli enti locali, non lasciando alcuno
spazio per l'intervento regolativo della Regione. La violazione del
principio di proporzionalità deriverebbe anche da quella del
principio di leale collaborazione: a fronte della compressione della
competenza normativa in ambiti di loro spettanza, l'intervento
legislativo statale non è stato preceduto da meccanismi e
procedimenti che mettessero le Regioni in condizione di svolgere
qualche forma di partecipazione e di offrire il loro contributo
all'elaborazione della disciplina statale. Ciò vale tanto più,
secondo la ricorrente, con riferimento alle Regioni ad autonomia
speciale.
La Regione osserva poi che, a fronte del sacrificio integrale
della competenza regionale, tanto poco era pressante l'«interesse
unitario e infrazionabile» che il legislatore statale ha omesso di
estendere i divieti previsti nell'art. 13 alle società costituite o
partecipate dalle amministrazioni statali. Se davvero si fosse inteso
perseguire un interesse unitario, secondo la ricorrente, i rigidi
criteri di esclusione avrebbero dovuto trovare applicazione
innanzitutto nei confronti delle società in cui sono coinvolte le
amministrazioni dello Stato, dal momento che è proprio lo Stato
l'ente territoriale che rappresenta la massima istanza unitaria.
7. - In tutti i giudizi si è costituita, per il Presidente del
Consiglio dei ministri, l'Avvocatura generale dello Stato. Essa
rileva, preliminarmente, che la legge di conversione n. 248 del 2006
del d.l. n. 223 del 2006 ha introdotto una serie di modifiche ad
alcune disposizioni del decreto impugnate con il primo ricorso della
Regione Veneto (retro, sub 1). Donde, con riguardo a tali
disposizioni, la configurabilità di un'ipotesi di inammissibilità
sopravvenuta o di cessazione della materia del contendere.
Nel merito di tutti i ricorsi, l'Avvocatura generale dello Stato
osserva che le disposizioni impugnate dalle Regioni sono finalizzate
a garantire l'esercizio della libera concorrenza, talchè esse
rientrano nella competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di «tutela della concorrenza» (art. 117, comma secondo,
lettera e, Cost.). Inoltre, la natura «trasversale» di tale
competenza comporta la legittimità dell'intervento del legislatore
statale anche su ambiti materiali astrattamente rientranti nella
competenza legislativa regionale, sia concorrente sia residuale.
Quanto alla censura delle Regioni circa il carattere puntuale e di
dettaglio della disciplina contenuta nell'art. 13, l'Avvocatura
generale dello Stato rileva che la disciplina contenuta nella norma
impugnata attiene essenzialmente alla materia dell'ordinamento
civile, pur essa rientrante nella competenza esclusiva del
legislatore statale (art. 117, comma secondo, lettera l, Cost.),
«siccome attinente all'attività negoziale di società operanti in
regime privatistico». Per la stessa ragione, sarebbero infondate,
secondo l'Avvocatura generale dello Stato, le censure delle Regioni
in ordine alla disposizione che prevede la nullità dei contratti
conclusi in violazione della disciplina recata dall'art. 13.
Quanto al ricorso della Regione siciliana, l'Avvocatura generale
dello Stato eccepisce: la genericità e, quindi, l'inammissibilità
della censura circa il mancato rispetto dei criteri di
proporzionalità e adeguatezza; la conformità delle disposizioni
impugnate ai principi comunitari in materia di appalti in house e di
aiuti di Stato; l'insussistenza della violazione della competenza
legislativa esclusiva della Regione in materia di «ordinamento degli
uffici e degli enti regionali», nonchè di «servizi di prevalente
interesse regionale» (artt. 14, lettera p, e 17, lettera i, dello
statuto siciliano); l'inammissibilità delle censure attinenti alla
pretesa violazione dell'art. 3, sotto il profilo del principio di
uguaglianza, e dell'art. 41 Cost., attesa la costante giurisprudenza
della Corte, sia anteriore alla legge costituzionale n. 3 del 2001
(sentenze nn. 373 e 126 del 1997 e n. 29 del 1995), sia posteriore
(sentenza n. 274 del 2003), per cui «le Regioni sono legittimate a
denunciare la violazione di norme costituzionali, non relative al
riparto di competenze con lo Stato, solo quando tale violazione
comporti un'incisione, diretta o indiretta, delle competenze
attribuite dalla Costituzione alle Regioni stesse»; incisione che,
all'evidenza, nel caso di specie non ricorrerebbe affatto.
Quanto al ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia,
l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce: l'infondatezza delle
censure fondate sulla supposta violazione della competenza
legislativa regionale, esclusiva o concorrente, in materia di
organizzazione della Regione e degli enti locali, di industria e di
commercio; l'infondatezza o l'inammissibilità delle censure che la
Regione muove alla norma statale con riferimento agli artt. 3, primo
comma, e 41 Cost., nonchè ai principi di ragionevolezza,
proporzionalità, tutela dell'affidamento e buona fede;
l'inammissibilità della censura relativa all'art. 13, comma 3,
secondo periodo, del decreto-legge convertito, poichè la ricorrente,
nel ritenere illegittima la facoltà delle società strumentali di
cedere o scorporare le attività, fonda la censura sulla mera ipotesi
interpretativa che tale previsione sia preclusiva della possibilità
di cedere o scorporare tali attività in favore di altra società
regionale o locale, operante esclusivamente sul mercato, senza
prendere posizione sulla esattezza o meno di tale interpretazione.
8. - In prossimità dell'udienza, le Regioni ricorrenti hanno
depositato memorie insistendo sui motivi del ricorso. L'Avvocatura
generale dello Stato ha, a sua volta, depositato una memoria unica,
ribadendo le precedenti argomentazioni.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto ha promosso numerose questioni di
legittimità costituzionale in via principale del decreto-legge 4
luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e
sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale) e, tra queste, dell'art. 13 del testo
originario del decreto, per violazione degli artt. 3, 97, 114, 117,
118, 119 e 120 della Costituzione.
Le Regioni Veneto, siciliana, Friuli-Venezia Giulia e Valle
d'Aosta, con quattro distinti ricorsi, hanno promosso numerose
questioni di legittimità costituzionale in via principale del
decreto-legge n. 223 del 2006, convertito, con modificazioni, dalla
legge 4 agosto 2006, n. 248 (Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, recante disposizioni urgenti
per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), e, tra queste,
dell'art. 13, per violazione dei seguenti parametri costituzionali:
art. 3 (tutte le ricorrenti), art. 41 (Regione siciliana e Regione
Friuli-Venezia Giulia), art. 97 (Regione Veneto), art. 114 (Regione
Veneto), art. 117 (Regione Veneto, Regione Friuli-Venezia Giulia,
Regione Valle d'Aosta), art. 118 (Regione Veneto), art. 119 (Regione
Veneto e Regione Friuli-Venezia Giulia) e art. 120 (Regione Veneto)
della Costituzione, artt. 14, lettera p), e 17, lettera i), del regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
Statuto regionale della Regione siciliana) (Regione siciliana), artt.
4, n. 1, n. 1-bis e n. 6, 8 e 48 e seguenti della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia) (Regione Friuli-Venezia Giulia), art. 2, primo
comma, lettere a) e b), della legge costituzionale 26 gennaio 1948,
n. 4 (Statuto regionale per la Valle d'Aosta) (Valle d'Aosta).
L'articolo censurato impone alcune limitazioni alle società
partecipate da Regioni ed enti locali per lo svolgimento di funzioni
amministrative o attività strumentali alle stesse.
A norma del comma 1, al fine di evitare alterazioni o distorsioni
della concorrenza e del mercato e di assicurare la parità degli
operatori, le società a capitale interamente pubblico o misto -
costituite dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la
produzione di beni e servizi strumentali all'attività di tali enti,
nonchè, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento
esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza - devono
operare esclusivamente con gli enti costituenti ed affidanti, non
possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o
privati, nè in affidamento diretto nè con gara, e non possono
partecipare ad altre società o enti.
A norma del comma 2, le predette società sono ad oggetto sociale
esclusivo e non possono agire in violazione delle regole di cui al
comma 1.
Il comma 3 detta una disciplina transitoria, per la cessazione
delle attività non consentite.
Il comma 4 dispone per i contratti conclusi dopo l'entrata in
vigore del decreto-legge, prevedendo la nullità dei contratti
conclusi in violazione dei commi 1 e 2.
2. - Riservata a separate pronunce la decisione sulle altre
disposizioni contenute nel decreto-legge n. 223 del 2006, sia nel
testo originario sia in quello risultante dalle modifiche apportate
in sede di conversione dalla legge n. 246 del 2006, vengono all'esame
della presente pronuncia le questioni relative all'art. 13.
3. - I ricorsi pongono questioni analoghe; deve, quindi, essere
disposta la riunione dei relativi giudizi ai fini di una trattazione
unitaria e di un'unica decisione.
4. - Non sono ammissibili le questioni sollevate con riferimento
agli artt. 114, 118, 119 e 120 Cost., perchè non autonomamente
argomentate, quindi generiche.
5. - Non sono ammissibili neanche le questioni sollevate con
riferimento ai soli artt. 3 e 41 Cost. Secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, anche successiva alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), non sono ammissibili le censure
prospettate dalle Regioni rispetto a parametri costituzionali diversi
dalle norme che operano il riparto di competenze con lo Stato,
qualora queste non si risolvano in lesioni delle competenze regionali
stabilite dalla Costituzione (sentenze n. 190 del 2008 e, con
particolare riferimento all'art. 41 Cost., n. 272 del 2005).
6. - Le censure sollevate dalla Regione Veneto con il ricorso
n. 96 del 2006, proposto prima della conversione del decreto-legge,
devono intendersi assorbite in quelle, di identico tenore, sollevate
con il ricorso n. 103 del 2006.
7. - Successivamente alla proposizione dei ricorsi, i commi 3 e 4
dell'articolo impugnato sono stati modificati dall'art. 1, comma 720,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296. Le relative modifiche, pur
incidendo sui termini di alcune delle censure formulate dalle
ricorrenti, non sono tali da determinare la cessazione della materia
del contendere.
8. - Le ulteriori questioni, sollevate dalle Regioni in ordine ad
altri parametri costituzionali, non sono fondate.
8.1. - Dette questioni riguardano la lesione, da parte delle
disposizioni impugnate, della potestà legislativa regionale in
materia di organizzazione degli uffici regionali e degli enti locali,
fondata sull'art. 117 Cost. e, per quanto riguarda le Regioni
siciliana, Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta, sulle norme degli
statuti speciali (artt. 14, lettera p) e 17, lettera i), del regio
decreto legislativo n. 455 del 1946; artt. 4, n. 1, n. 1-bis e n. 6,
8 e 48 e seguenti, della legge costituzionale n. 1 del 1963; art. 2,
comma 1, lettere a) e b), della legge costituzionale n. 4 del 1948).
Il parametro costituzionale e le norme statutarie comprendono
l'organizzazione dei servizi regionali e i rapporti tra le Regioni e
le società, attraverso le quali le Regioni stesse svolgono le loro
funzioni. A norma dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001, le disposizioni della stessa legge costituzionale, che
prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già
attribuite, si applicano anche alle Regioni a statuto speciale. Ora,
mentre la potestà legislativa regionale disciplinata dall'art. 117,
quarto comma, è sottoposta solo ai limiti dettati dal primo comma
dello stesso articolo, la potestà legislativa delle Regioni a
statuto speciale in materia di organizzazione delle società
dipendenti, esercenti l'industria o i servizi, deve sottostare agli
ulteriori e più severi limiti derivanti dagli artt. 14 e 17 dello
statuto della Regione siciliana (rispettivamente, riforme agrarie e
industriali deliberate dalla Costituente e principi e interessi
generali cui si informa la legislazione dello Stato), dall'art. 4
dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia (principi generali
dell'ordinamento giuridico della Repubblica, norme fondamentali delle
riforme economico-sociali, interessi nazionali e delle altre regioni)
e dall'art. 2 dello statuto della Regione Valle d'Aosta (principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica, interessi nazionali,
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica).
Di conseguenza, si può fare esclusivo riferimento all'art. 117
Cost., in quanto la potestà legislativa da esso conferita assicura
una autonomia più ampia di quella prevista dagli statuti speciali.
La questione può dunque essere affrontata in termini unitari.
8.2. - Va premesso che non è idonea a escludere un'eventuale
lesione della potestà legislativa regionale la previsione contenuta
nell'art. 1, comma 1-bis, del decreto-legge n. 223, in base alla
quale «le disposizioni di cui al presente decreto si applicano alle
regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di
Bolzano in conformità agli statuti speciali e alle relative norme di
attuazione». Secondo la giurisprudenza di questa Corte, simili
clausole, formulate in termini generici, non hanno l'effetto di
escludere una lesione della potestà legislativa regionale (sentenze
nn. 165 e 162 del 2007 e nn. 234, 118 e 88 del 2006).
8.3. - Le disposizioni impugnate definiscono il proprio ambito di
applicazione non secondo il titolo giuridico in base al quale le
società operano, ma in relazione all'oggetto sociale di queste
ultime. Tali disposizioni sono fondate sulla distinzione tra
attività amministrativa in forma privatistica e attività d'impresa
di enti pubblici. L'una e l'altra possono essere svolte attraverso
società di capitali, ma le condizioni di svolgimento sono diverse.
Nel primo caso vi è attività amministrativa, di natura finale o
strumentale, posta in essere da società di capitali che operano per
conto di una pubblica amministrazione. Nel secondo caso, vi è
erogazione di servizi rivolta al pubblico (consumatori o utenti), in
regime di concorrenza.
Le disposizioni impugnate mirano a separare le due sfere di
attività per evitare che un soggetto, che svolge attività
amministrativa, eserciti allo stesso tempo attività d'impresa,
beneficiando dei privilegi dei quali esso può godere in quanto
pubblica amministrazione. Non è negata nè limitata la libertà di
iniziativa economica degli enti territoriali, ma è imposto loro di
esercitarla distintamente dalle proprie funzioni amministrative,
rimediando a una frequente commistione, che il legislatore statale ha
reputato distorsiva della concorrenza.
Ciò premesso, occorre valutare sia l'oggetto della disciplina,
sia la sua finalità.
8.4. - Dal primo punto di vista, le disposizioni in esame
riguardano l'attività di società partecipate dalle Regioni e dagli
enti locali. Si tratta di un oggetto che può rientrare nella materia
dell'organizzazione amministrativa, di competenza legislativa
regionale, o, al pari delle previsioni in materia di contratti, pure
contenute nell'articolo impugnato, nella materia dell'«ordinamento
civile», di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
L'ambito di tale ultima materia è stato precisato da questa
Corte. Essa ha affermato che la potestà legislativa dello Stato
comprende gli aspetti che ineriscono a rapporti di natura
privatistica, per i quali sussista un'esigenza di uniformità a
livello nazionale; che essa non è esclusa dalla presenza di aspetti
di specialità rispetto alle previsioni codicistiche; che essa
comprende la disciplina delle persone giuridiche di diritto privato;
che in essa sono inclusi istituti caratterizzati da elementi di
matrice pubblicistica, ma che conservano natura privatistica
(sentenze nn. 159 e 51 del 2008, nn. 438 e 401 del 2007 e n. 29 del
2006).
La disciplina censurata non rientra nella materia
dell'organizzazione amministrativa perchè non è rivolta a regolare
una forma di svolgimento dell'attività amministrativa. Essa rientra,
invece, nella materia - definita prevalentemente in base all'oggetto
- «ordinamento civile», perchè mira a definire il regime giuridico
di soggetti di diritto privato e a tracciare il confine tra attività
amministrativa e attività di persone giuridiche private.
8.5. - Dal secondo punto di vista, le disposizioni impugnate hanno
il dichiarato scopo di tutelare la concorrenza.
Questa Corte ha così delimitato la «tutela della concorrenza»: la
titolarità della relativa potestà legislativa consente allo Stato
di adottare misure di garanzia del mantenimento di mercati già
concorrenziali e misure di liberalizzazione dei mercati stessi;
queste misure possono anche essere volte a evitare che un operatore
estenda la propria posizione dominante in altri mercati; l'intervento
statale può consistere nell'emanazione di una disciplina analitica,
la quale può influire su materie attribuite alla competenza
legislativa delle Regioni; spetta alla Corte effettuare un rigoroso
scrutinio delle relative norme statali, volto ad accertare se
l'intervento normativo sia coerente con i principi della concorrenza,
e se esso sia proporzionato rispetto a questo fine (sentenze nn. 63 e
51 del 2008 e nn. 421, 401, 303 e 38 del 2007).
L'obiettivo delle disposizioni impugnate è quello di evitare che
soggetti dotati di privilegi operino in mercati concorrenziali.
Dunque, la disciplina delle società con partecipazione pubblica
dettata dalla norma statale è rivolta ad impedire che dette società
costituiscano fattori di distorsione della concorrenza. Essa rientra,
quindi, nella materia - definita prevalentemente in base al fine -
della «tutela della concorrenza».
8.6. - Si può riassuntivamente affermare che le disposizioni
impugnate sono riconducibili alla competenza legislativa esclusiva in
materia di ordinamento civile, in quanto volte a definire i confini
tra l'attività amministrativa e l'attività d'impresa, soggetta alle
regole del mercato, e alla competenza legislativa esclusiva in
materia di tutela della concorrenza, in quanto volte a eliminare
distorsioni della concorrenza stessa.
8.7. - Ai fini della riconducibilità della disciplina contestata
alla tutela della concorrenza, resta da valutare, indipendentemente
da valutazioni di merito sul suo contenuto, la proporzionalità di
tale disciplina e, quindi, la sua idoneità a perseguire finalità
inerenti alla tutela della concorrenza (sentenze nn. 452 e 401 del
2007). Questo scrutinio va operato distintamente per le varie
previsioni dell'articolo impugnato.
Vengono in considerazione, in primo luogo, quelle che impediscono
alle società in questione di operare per soggetti diversi dagli enti
territoriali soci o affidanti, imponendo di fatto una separazione
societaria, e obbligandole ad avere un oggetto sociale esclusivo.
Esse mirano ad assicurare la parità nella competizione, che potrebbe
essere alterata dall'accesso di soggetti con posizioni di privilegio
in determinati mercati. Da questo punto di vista, esse non appaiono
irragionevoli, nè sproporzionate rispetto alle esigenze indicate.
Va valutato, in secondo luogo, il divieto di detenere
partecipazioni in altre società o enti. Esso è complementare
rispetto alle altre disposizioni considerate. È volto, infatti, a
evitare che le società in questione svolgano indirettamente,
attraverso proprie partecipazioni o articolazioni, le attività loro
precluse. La disposizione impugnata vieta loro non di detenere
qualsiasi partecipazione o di aderire a qualsiasi ente, ma solo di
detenere partecipazioni in società o enti che operino in settori
preclusi alle società stesse. Intesa in questi termini, la norma
appare proporzionata rispetto al fine di tutela della concorrenza.
Infine, le ulteriori disposizioni, che dettano una disciplina
transitoria e dispongono in ordine ai contratti conclusi
successivamente all'entrata in vigore del decreto-legge,
costituiscono sanzione e complemento delle disposizioni finora
considerate e, a loro volta, regolano non irragionevolmente la fase
di adeguamento alla nuova disciplina da parte delle società
destinatarie di essa.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
1) Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223,
recante «Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale,
per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica,
nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale», convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006,
n. 248, sollevata dalle Regioni Veneto, siciliana, Friuli-Venezia
Giulia e Valle d'Aosta in riferimento all'art. 3 della Costituzione,
con i ricorsi in epigrafe;
2) Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale della stessa norma sollevata dalle Regioni siciliana e
Friuli-Venezia Giulia, in riferimento all'art. 41 Cost., con i
ricorsi in epigrafe;
3) Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale della stessa norma sollevata dalle Regioni Veneto e
Friuli-Venezia Giulia, in riferimento all'art. 119 Cost., con i
ricorsi in epigrafe;
4) Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale della stessa norma sollevata dalla Regione Veneto, in
riferimento agli artt. 114, 118 e 120 Cost., con i ricorsi in
epigrafe;
5) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13 del decreto-legge n. 223 del 2006,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248,
recante «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 4
luglio 2006, n. 223, sollevata dalle Regioni Veneto, siciliana,
Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta, con i ricorsi in epigrafe, con
riferimento all'art. 117 Cost.; agli artt. 14, lettera p), e 17,
lettera i), dello statuto della Regione siciliana; agli artt. 4,
n. 1, n. 1-bis e n. 6, 8 e 48 e seguenti dello statuto della Regione
Friuli-Venezia Giulia; e all'art. 2, comma 1, lettere a) e b), dello
statuto della Regione Valle d'Aosta.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 luglio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Cassese
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 1° agosto 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola