1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 22-5-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 220 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 febbraio 2002
Ordinanza emessa il 7 febbraio 2002 dal giudice di pace di Varallo nel procedimento civile vertente tra Crepaldi Armando e comune di Roma Sanzioni amministrative - Giudizio di opposizione all'ordinanza ingiunzione - Controversie devolute al giudice di pace - Prevista competenza territoriale del giudice del luogo della commessa violazione, anziche' del luogo di residenza dell'opponente - Violazione del diritto di difesa - Contrasto con i principi del giusto processo e della buona e imparziale amministrazione della giustizia - Irragionevole penalizzazione della parte processuale "debole" (in contrasto con l'esigenza di riequilibrio perseguita in altri casi dal legislatore). - Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 22 e successive modificazioni. - Costituzione, artt. 3, 11, 24, 25 e 111, comma secondo. (002C0406) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 22-5-2002)

IL GIUDICE DI PACE

Pronuncia la seguente ordinanza.
Processo verbale di udienza (art. 130 c.p.c.) della causa
portante il numero di ruolo 441/2001 promossa da Crepaldi Armando
contro il Comune di Roma per l'opposizione a verbale di contestazione
della Polizia municipale n. 100641648 del 24 maggio 2001.
In Varallo, addì giovedì 7 febbraio 2002, avanti al giudice di
pace nella persona dell'avv. Mauro Bolognesi di Novara, è presente
l'opponente personalmente.
Il giudice dà atto che il Comune di Roma non si è costituito,
malgrado rituale notifica avvenuta a mezzo del servizio postale con
plico ritirato il 5 novembre 2001.
Il ricorrente discute la causa.

Osservato in fatto

Con ricorso ex art. 22 della legge n. 689/1981, ritualmente
depositato l'opponente ha presentato opposizione al verbale di
contestazione impugnato.
Rilevato che il ricorrente risulta residente e domiciliato in
località diversa da quella in cui è stata commessa la violazione
ascrittagli, il giudice ritiene che tale circostanza possa avere
rilevanza ai fini di sollevare la questione di costituzionalità di
cui all'art. 22 (rectius 22-bis) della legge 24 novembre 1981 n. 689
e ss. mm., in relazione agli artt. 3, 24 e 25 della Costituzione
italiana. Conseguentemente sospende d'ufficio il giudizio per
trasmettere gli atti alla Corte costituzionale e di ciò prendono
atto le parti presenti.
Per le motivazioni in diritto del Giudice di pace di Orbetello
sul ricorso proposto da Di Tarsia di Belmonte Francesco Edoardo
contro la Prefettura di Grosseto, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale, 1a serie speciale n. 6 del 7 febbraio 2001, che qui si
intendono interamente trascritte, e che vengono così sunteggiate:
per effetto dell'art. 98 del d.lgs. 30 dicembre 1999 n. 507,
con il quale è stato introdotto l'art. 22-bis della legge
n. 689/1981 e ss.mm., il legislatore ha riattribuito al giudice di
pace la competenza in materia di opposizione alle
ordinanze-ingiunzione di cui all'art. 22. Contro il provvedimento
sanzionatorio irrogato dall'autorità amministrativa, gli interessati
possono proporre opposizione davanti al giudice del luogo in cui è
stata commessa la violazione entro il termine di trenta giorni dalla
notificazione del provvedimento, mediante deposito in cancelleria del
ricorso con allegata l'ordinanza notificata. Secondo la prevalente
giurisprudenza della suprema Corte, il ricorso deve essere
materialmente consegnato al personale dell'ufficio giudiziario, e
quindi non può formare oggetto di invio per posta o con altre forme
di trasmissione, ad esempio via fax (Cass. sez. un. 17 giugno 1988
n. 4120). Nel ricorso l'opponente ove non abbia in loco un suo
procuratore per il giudizio de quo, è obbligato a dichiarare o
eleggere domicilio nel comune in cui ha sede il giudice adito, ed a
presentarsi alla prima udienza, per evitare la convalida del
provvedimento opposto (art. 23 comma 5), a differenza dell'ordinario
rito civilistico per quanto riguarda la cancellazione della causa dal
ruolo (art. 181 c.pc.).
A parere di questo organo giudicante la descritta normativa non
sembrerebbe garantire agli "interessati", ove non siano assistiti da
un legale, la concreta possibilità di difendersi, tenuto conto dei
gravami procedurali che vengono ad essi imposti per opporsi ad
addebiti peraltro di modesta offensività, con particolare riguardo
l'obbligo di adire il giudice del luogo in cui è stata commessa la
presunta violazione, anzichè di quello di residenza del ricorrente.
Proprio nel caso all'esame di questo giudice, si è rilevato come un
signore abitante a Serravalle Sesia per contestare un'infrazione
stradale elevatagli nel Comune di Roma, debba presentare
personalmente nella cancelleria del Giudice di pace di Roma il suo
ricorso, e quindi, comparire successivamente in udienza, sopportando
un notevole costo, sia in termini economici che di tempo, che gli
sarebbe risparmiato, se la competenza in materia fosse del giudice
del suo luogo di residenza. Tale procedura in effetti, privilegiando
il foro dell'"amministrazione repressiva" rende particolarmente
difficoltoso al ricorrente esercitare direttamente il suo
fondamentale diritto di difesa, ai sensi non solo dell'art. 24
("tutti possono agire in giudizio"), ma ora, anche, dell'art. 111 -
secondo comma della Costituzione (Legge costituzionale 23 novembre
1999 n. 2), per effetto del quale "ogni processo si svolge nel
contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a
giudice terzo e imparziale".
Nella circostanza, l'attribuzione della competenza territoriale
al giudice del locus delicti, in pratica coincidente con il luogo
dell'accertamento dell'infrazione, potrebbe essere in contrasto con i
principi del giusto processo e della buona ed imparziale
amministrazione della giustizia, di cui anche alla Convenzione di
Roma per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, ciò in quanto di fatto al presunto incolpato non è
garantita una posizione processuale paritaria rispetto
all'amministrazione e quindi mancano i presupposti perchè il suo
ricorso abbia valenza effettiva e non solo teorica, tanto più
considerando come le pretese dell'autorità che ha irrogato la
sanzione siano, tra l'altro, immediatamente esecutive. Siffatta
procedura, di chiara origine penalistica, che aveva come destinatario
l'allora pretore ed il suo particolare rito, potrebbe non essere più
conforme alla vigente disciplina del "procedimento davanti al giudice
di pace", che prevede, in particolare, all'art. 320 c.p.c.,
l'obbligatorio interrogatorio libero delle parti subito "nella prima
udienza", ciò al fine di acquisire dagli "interessati" utili
elementi per la trattazione della causa, e quindi incentiva un
rapporto diretto dell'organo giudicante con i protagonisti
processuali, tanto più, se, come nel caso di specie, il ricorrente
può stare in giudizio senza l'assistenza di un legale.
Va, inoltre, sottolineato, che lo stesso rito della n. 689/1981,
imponendo al giudice di valutare la "personalita'" e le eventuali
"condizioni economiche disagiate" dell'autore dell'infrazione, in
sede di applicazione delle sanzioni (art. 11) e concessione del
pagamento rateale della pena irrogata (art. 26), postula comunque la
necessaria presenza personale dell'incolpato in giudizio.
Sotto questo aspetto è significativo, altresì, l'art. 23,
settimo comma, della legge n. 689/1981 che stabilisce la lettura in
udienza del dispositivo da parte del giudice, proprio allo scopo di
rappresentare oralmente al ricorrente l'autorità della decisione.
Tale fondamentale attività processuale, prevista proprio
nell'interesse difensivo del trasgressore, è da ritenersi di dubbia
realizzazione nel caso in cui l'opponente si trovi a risiedere in una
località molto lontana dal punto in cui sarebbe stata commessa
l'addebitata violazione stradale e non abbia mezzi economici per
rivolgersi ad un legale del posto, onde sostenere colà in giudizio
le proprie ragioni contro l'"amministrazione repressiva". Tra
l'altro, poi, l'ammontare della sanzione irrogata, in genere non è
tale da giustificare la spesa dell'assistenza di un professionista,
anche nell'ipotesi in cui fosse macroscopica la non colpevolezza del
verbalizzato, considerata, inoltre, la diffusa tendenza dei giudici
de quibus a compensare le spese o liquidarle in via equitativa in
misura simbolica.
È indubbio che l'attribuita competenza territoriale al giudice
del luogo in cui è stata commessa l'infrazione sua unicamente a
vantaggio dell'amministrazione nei cui confronti viene presentato
ricorso, in quanto i suoi funzionari, verosimilmente agevolati dalla
vicinanza con gli uffici giudiziari, risultano facilitati nel
reperimento delle prove e, quindi, più in generale nell'attività
processuale. In particolare, poi, l'autorità verbalizzante, in sede
del ricorso amministrativo, è addirittura destinataria per legge
degli scritti difensivi indirizzati all'organo giudicante. Ma questa
opportunità logistica, se può ammettersi per le controversie di
maggiore offensività all'esame ora del tribunale, la cui istruttoria
spesso comporta l'ammissione di consulenze tecniche di complessi
riscontri documentali nei luoghi dell'accertamento dell'infrazione,
non sembra ragionevole nel caso di ricorsi affidati ai giudici di
pace, in quanto proprio la relativa minore gravità dell'illecito
contestato non giustifica la competenza territoriale del giudice del
locus delicti, ossia, in pratica, a favore dei verbalizzati ed è
sicuramente penalizzante per il ricorrente, ove la sua causa si
svolga in una località fuori della provincia di residenza o di
domicilio.
Al riguardo non si può escludere che il legislatore, in sede di
emanazione del menzionato d.lgs. n. 507/1999, abbia voluto
riconoscere una competenza di carattere generale al giudice di pace
per gli illeciti di minore allarme sociale, per i quali, se non è
richiesta l'assistenza (tecnica) di un legale, è però
indispensabile la presenza del presunto trasgressore
nell'istruttoria, per cui relativamente a questo comparto la norma di
cui all'art. 22-bis della legge n. 689/1981 potrebbe essere
interpretata nel senso che il giudice adito è più propriamente
quello del luogo in cui si trova il ricorrente.
Sono state, infatti, escluse dalla sua competenza, ed attribuite
ai giudici togati, le opposizioni avverso le sanzioni pecuniarie
superiori a 30 milioni, ed alcune tipologie di violazione (lavoro,
urbanistica, ambiente, valutario, tributario e societario), di
particolare complessità giuridica, per la cui definizione assume
specifico rilievo il momento tecnico dell'istruttoria, e quindi la
necessità per il ricorrente di doversi fare assistere da un legale.
La materia del riciclaggio, nonostante la sua contiguità al
valutario ed al monitoraggio fiscale - procedura contenziosa ex testo
unico 31 marzo 1988 n. 148 - non è stata demandata alla competenza
esclusiva dei giudici del tribunale, ma riconosciuta di pertinenza
anche dei giudici di pace per le sanzioni comminate dal Ministero del
tesoro fino a 30 milioni. Tale scelta legislativa può essere
determinata dal fatto che gli illeciti di cui trattasi sono
prevalentemente di carattere formale, in quanto provocati da
ignoranza delle norme e da semplice disattenzione, per cui si è
ritenuto che un giudice onorario fosse idoneo a valutare tali
circostanze, proprio per il suo istituzionalizzato rapporto diretto
con l'incolpato (cfr. A. Simonetti in "Affari e Finanza" di La
Repubblica del 14 febbraio 2000 "Ai giudici di pace le liti tra il
Tesoro e i distratti" e A. Mengali in Il controllo del movimento dei
capitali, IPSOA, Milano).
Peraltro non si può non osservare che anche il giudizio di
opposizione ai provvedimenti sanzionatori del Ministero del tesoro,
analogamente a quello in materia di infrazioni stradali, espone il
verbalizzato all'onerosa procedura di doversi difendere nel luogo in
cui risulta commessa la presunta violazione, che diventa ancora più
gravosa, nel caso in cui l'oggetto del contenzioso riguarda assegni
privi di requisiti di legge, in quanto il titolo, essendo
suscettibile di essere presentato in pagamento presso qualsiasi
intermediario finanziario, radica la competenza nel luogo in cui è
avvenuto tale regolamento, per lo più sconosciuto all'interessato al
momento dell'emissione, e che può essere ubicato in una zona molto
lontana da quella di residenza del traente.
Per le ragioni suesposte si ha motivo di ritenere che, per
effetto della vigente procedura di opposizione alle sanzioni
amministrative, le parti in giudizio non siano in una posizione di
parità, e sussiste, invece, uno squilibrio a danno del soggetto
processualmente debole, ossia l'opponente, che normalmente rinuncia
ad esercitare il suo diritto di difesa per i costi eccessivi cui deve
sottoporsi, mentre invece l'amministrazione, grazie ai suoi uffici
periferici, o in mancanza, di quelli di prefettura, è
istituzionalmente in grado di resistere con i suoi funzionari
sull'intero territorio nazionale. Del resto, proprio considerando
l'articolazione territoriale degli uffici di prefettura, l'eventuale
trasferimento della competenza al giudice del luogo di residenza del
ricorrente non avrebbe conseguenze negative per l'amministrazione
opposta, i cui uffici periferici potrebbero correttamente
rappresentarla nelle cause di cui trattasi.
Si sottolinea, altresì, come ancor prima dell'avvento del
"giusto processo", l'evoluzione normativa fosse già nel senso di
valorizzare il foro del ricorrente, rispetto a quello dell'opposto,
proprio al fine di riequilibrare le posizioni dei soggetti
considerati normativamente deboli rispetto alle parti processuali
forti. Sono da ritenersi espressioni di tale esigenza non solo il
tradizionale rito del lavoro o il procedimento di opposizione al
decreto penale di condanna dal quale proprio la procedura della legge
n. 689/1981 è largamente ispirata ma più recentemente la
complessiva normativa a tutela del consumatore, con particolare
riguardo all'art. 25 della legge 6 febbraio 1996 n. 56 (Disposizioni
per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alla Comunità europea - legge comunitaria 1991). il quale parrebbe
avere introdotto il cosiddetto foro esclusivo del consumatore, ai
sensi dell'art. 1469-bis, n. 13 del codice civile (clausole
vessatorie) (cfr. Giudice di pace di Prato, sentenza 28 gennaio 1999
in Foro It. I, 1695), o anche all'art. 12 d.l. n. 50/1992 sui
contratti negoziati fuori dei locali commerciali e, infine,
all'art. 10 d.l. n. 427/1998 in materia di multiproprietà.
Nè tali deroghe all'ordinaria competenza territoriale possono
essere qualificate, come ritiene un'autorevole dottrina, un "eccesso
di zelo" nella protezione del consumatore. Esse, piuttosto, mirano ad
assicurare al soggetto, ritenuto normativamente debole in una lite,
la possibilità (economica) di potersi difendere nel suo luogo di
residenza, dove verosimilmente gli è meno oneroso rappresentare le
proprie ragioni, emancipandolo da dispendiosi spostamenti,
sicuramente penalizzanti in termini di costi e di tempo.

P. Q. M.
Visti gli artt. 3, 11, 24, 25 e 111, secondo comma della
Costituzione, e la legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dichiara di ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale con riguardo alla parte
dell'art. 22 della legge 24 novembre 1981 n. 689 e ss. mm., che
attribuisce al giudice del luogo in cui è stata commessa la
violazione, individuato a norma dell'art. 22-bis, la competenza sulle
controversie contro per ordinanze-ingiunzioni.
Ordina:
la sospensione del procedimento per pregiudizialità
costituzionale, con immediata trasmissione di copia autentica del
fascicolo d'ufficio e dei fascicoli delle parti alla Corte
costituzionale, a cura della cancelleria;
la notificazione del presente provvedimento a cura della
cancelleria alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed alle parti
in causa;
la comunicazione della presente ordinanza, a cura della
cancelleria, alla Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Il giudice di pace: Bolognesi
02C0406