1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 31-10-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 149 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 giugno 2017
Ordinanza del 7 giugno 2017 del Tribunale di Catania nel procedimento civile promosso da Ediservice S.r.l. contro Presidenza del Consiglio dei ministri, Editoriale La Voce societa' cooperativa e F.I.L.E. Federazione italiana liberi editori. Stampa - Contributi a sostegno dell'editoria - Criteri di calcolo e di liquidazione - Attribuzione nei limiti delle risorse stanziate sul pertinente capitolo del bilancio della Presidenza del Consiglio dei ministri. - Decreto-legge 18 maggio 2012, n. 63 (Disposizioni urgenti in materia di riordino dei contributi alle imprese editrici, nonche' di vendita della stampa quotidiana e periodica e di pubblicita' istituzionale), convertito, con modificazioni, nella legge 16 luglio 2012, n. 103, art. 2, comma 1; decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 44, comma 1; legge 23 dicembre 2009 [, n. 191] ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)"), art. 2, comma 62. (18C00217) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 31-10-2018)

TRIBUNALE DI CATANIA
Prima Sezione civile

Il giudice dott.ssa Viviana Di Gesu, a scioglimento della riserva
assunta all'udienza dell'11 aprile 2017, nel giudizio civile iscritto
al n. 5066/2016 R.G., promosso da:
Ediservice s.r.l., rappresentata e difesa unitamente e
disgiuntamente dagli avvocati Andrea Scuderi ed Elena Leone del Foro
di Catania, giusta procura in calce all'atto introduttivo, parte
attrice;
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri, rappresenta e
difesa ope legis dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania,
parte convenuta;
e nei confronti di:
Editoriale La Voce Società Cooperativa,
F.I.L.E. Federazione Italiana Liberi Editori,
controinteressati contumaci;
ha emesso la seguente ordinanza di remissione alla Corte
costituzionale.

In fatto e diritto

1. Con atto di citazione in riassunzione, ex art. 59 della legge
n. 62/2009 ed ex art. 11 del decreto legislativo n. 104/2010 del 16
marzo 2016, a seguito della sentenza 22 ottobre 2015, n. 2447 di
declaratoria di difetto di giurisdizione emessa dal Tribunale
amministrativo regionale Sicilia - Sezione staccata di Catania - per
la ritenuta sussistenza di una posizione di diritto soggettivo
riguardo alla pretesa fatta valere nel giudizio amministrativo, la
società a r.l. Ediservice ha chiesto - previa, occorrendo,
rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità
costituzionale di taluni articoli della legge 23 dicembre 2009, n.
191, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 25
novembre 2010, n. 223, del decreto-legge 18 maggio 2012, n. 63,
convertito con modificazioni dalla legge n. 103/2012, del
decreto-legge 18 maggio 2012, n. 63, convertito con modificazioni
dalla legge n. 103/2012, per contrasto con gli articoli 1, 2, 3, 21,
41 e 97 della Costituzione e coi principi anche comunitari di
eguaglianza, ragionevolezza, legittimo affidamento, buon andamento ed
imparzialità dell'azione amministrativa, certezza del diritto e
legalità -: a). l'accertamento e la declaratoria del diritto di essa
società a percepire il contributo diretto all'editoria per l'anno
2013 nella misura integrale, pari ad € 1.294.113,62, spettante sulla
base dei costi ammissibili, senza alcuna riduzione percentuale e/o
riparto proporzionale, o in quella maggiore o minore somma ritenuta
di giustizia, con disapplicazione dei decreti, con cui la Presidenza
del Consiglio dei ministri -Dipartimento per l'informazione e
l'editoria - aveva ridotto il contributo ad essa società spettante,
ai sensi dell'art. 3, comma 2-bis, della legge n. 250/1990, per
l'anno 2013, per la testata «Quotidiano di Sicilia», fissandolo nel
minore importo di € 734.461,24 (di cui € 29.378,45 quale ritenuta
IRPEG non liquidata alla società editoriale), nonchè dei
presupposti provvedimenti del Presidente del Consiglio dei ministri
del 27 dicembre 2013 con cui era stato approvato il bilancio autonomo
del Consiglio di Presidenza per l'esercizio finanziario 2014, nella
parte in cui era stato fissato il complessivo stanziamento, e dei
decreti del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio di
Ministri del 10 e 15 dicembre 2014, coi quali sono stati disposte
variazioni in aumento, nella parte in cui non hanno parametrato le
somme complessivamente stanziate all'effettivo fabbisogno complessivo
risultante; b). per l'effetto, la condanna della Presidenza del
Consiglio dei ministri - Dipartimento per l'informazione e l'editoria
- a corrispondere alla società Ediservice l'importo di euro
559.652,38, pari alla differenza tra l'importo del contributo diretto
all'editoria per l'anno 2013 nella misura integrale indicata sub a) e
l'importo effettivamente erogato di € 734.461,24, o di quella
maggiore o minore somma, ritenuta di giustizia, oltre interessi e
rivalutazione dalla data dell'erogazione del contributo in misura
ridotta all'effettivo soddisfo; c). la disapplicazione anche
d'ufficio, ai sensi dell'art. 4 del regio decreto n. 2248/1965
(rectius: n. 2248/1865 all. E), di ogni eventuale atto e\o
provvedimento amministrativo illegittimo; d). Spese e compensi di
lite.
2. Difese della società attrice.
a). A sostegno della pretesa, la società - riportando quanto
già dedotto avanti al giudice amministrativo - ha precisato di avere
presentato nel mese di gennaio 2014, domanda di ammissione della
testata «Quotidiano di Sicilia» ai contributi diretti di sostegno
all'editoria per l'anno 2013, stanziati dalla Presidenza del
Consiglio dei ministri ai sensi dell'art. 3 comma 2-bis della legge
n. 250/1990, allegando i documenti di rito e, tra questi, l'apposita
certificazione dei costi sostenuti nel detto anno per la produzione
della testata in formato cartaceo e digitale, dalla quale risultava
un contributo per l'anno 2013 di 1.294.113,62, pari al 50% dei costi
ammissibili.
L'Amministrazione ha riconosciuto l'esattezza del contributo
indicato, ma erogava, con bonifico bancario del 22 dicembre 2014, la
minore somma di € 734.461,24 (di cui 29.378,45 euro quale ritenuta
IRPEG non liquidata), pari alla percentuale del 56,754% del
contributo «teorico» dovuto.
L'importo scaturiva dal riparto proporzionale tra i richiedenti
aventi titolo, secondo il criterio normativo sancito dall'art. 2
(comma 1) del decreto-legge n. 63/2012, della minore somma di €
43.050.841,24, che era stata stanziata per il 2013 nell'apposito
capitolo del bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio con
diversi provvedimenti amministrativi - dei quali in questa sede si
chiedeva la disapplicazione -a fronte di un fabbisogno effettivo di €
73.598.534,14.
La società lamentava che il contributo complessivamente
stanziato, e - per quel che qui interessa - di quello erogato alla
Ediservice, non appariva idoneo ad assolvere pienamente la funzione
di concreto sostegno degli editori, perseguita dalla legge con i
contributi in parola, con conseguente gravissimo danno all'impresa
editoriale ricorrente, sia sotto il profilo economico e finanziario,
incidendo nei rapporti con le banche ed i fornitori che all'immagine,
atteso che ci si riferiva a costi già da oltre un anno sostenuti.
b). Parte attrice, riportando le difese svolte nel ricorso avanti
al giudice amministrativo, ha eccepito: a. Violazione degli articoli
1, 2, 3, 41 e 97, nonchè dell'art. 21 della Costituzione, posti a
garanzia della libertà di stampa, del pluralismo democratico e
dell'uguaglianza sostanziale, nonchè dei criteri di buon andamento
ed imparzialità e delle regole di buona fede, correttezza, certezza
dell'azione amministrativa e legittimo affidamento; b. Violazione dei
principi comunitari di legittimo affidamento e proporzionalità,
degli articoli 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea, 1 del Protocollo l della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, 3 e 3 della legge n. 241/90 e successive modifiche; c.
Eccesso di potere per difetto di motivazione, di presupposti, di
istruttoria e per travisamento dei fatti; d. Contraddittorietà,
illogicità ed ingiustizia manifesta, così deducendo, nello
specifico, in fatto e in diritto:
«Il ricorso ha ad oggetto la contestazione dell'illegittima
riduzione per l'anno 2013, dell'importo del contributo diretto
assegnato alla società editoriale ricorrente rispetto a quello
dovuto, e del presupposto insufficiente stanziamento complessivo,
iscritto nel pertinente capitolo del bilancio autonomo della
Presidenza del Consiglio dei ministri.
«Le risorse a sostegno dell'editoria complessivamente stanziate
per l'anno 2013 invero, sono pari ad un quarto di quelle distribuite
per l'anno precedente.
«Orbene, la disciplina relativa al sostegno all'editoria ha
assunto ed assume un ruolo fondamentale per il nostro sistema
democratico, quale espressa garanzia del pluralismo e del diritto
alla qualità dell'informazione, riconosciuto tra l'altro dall'art.
21 della nostra Costituzione.
«Il principio ispiratore che ha caratterizzato i fondi a tal fine
destinati, approntati per la prima volta nel 1981 e riformati nel
1990, è stato da un lato quello di sostenere ed incoraggiare la
democrazia informativa e dall'altro di fornire un supporto
all'editoria più serio (e perciò poco attraente per il mercato
pubblicitario fortemente sbilanciato in favore delle reti televisive
e delle strutture editoriali più rilevanti, spesso controllate dai
gruppi imprenditoriali e centri di interesse economico).
«Le finalità delle disposizioni costituzionali e normative poste
a garanzia e tutela della libertà di stampa e del sostegno
all'editoria, pertanto, alla luce dei provvedimenti impugnati
rimangono frustrate e sostanzialmente inattuate, per effetto di un
indiscriminato e lineare taglio di risorse.
«Poste tali brevi premesse, è utile illustrare le modalità
dell'intervento statale diretto, di cui si giova l'impresa editoriale
ricorrente sin da quando è stato diffuso come quotidiano.
«L'intervento dello Stato nel settore dell'editoria si esplica
invero, in misure di sostegno economico di tipo diretto o indiretto.
«In particolare, gli aiuti economici diretti consistono
nell'erogazione, alle imprese editoriali che presentino i requisiti
richiesti, di un contributo calcolato in ragione dei parametri di
volta in volta indicati (vendite, distribuzione, tiratura, costi o
altro), mentre gli aiuti economici indiretti sono costituti da
riduzioni tariffarie, agevolazioni fiscali e credito agevolato.
«La prima disciplina organica degli interventi a sostegno
dell'editoria è stata dettata con la legge n. 416/1981,
successivamente modificata ed integrata da numerosi interventi -tra i
quali, principalmente, le leggi numeri 67/1987, 250/1990 e 62/2001 -
che hanno dato luogo a un sistema normativo frammentario.
«A causa di ciò, negli anni più recenti - pur in presenza di
nuove norme dirette a singole situazioni - sono stati compiuti alcuni
tentativi di razionalizzazione.
«In particolare, in attuazione dell'art. 44 del decreto-legge n.
112/2008, è stato emanato il decreto del Presidente della Repubblica
n. 223/2010, che ha disposto la semplificazione della documentazione
per accedere ai contributi e del procedimento di erogazione degli
stessi, ha incluso fra i requisiti per l'accesso ai contributi una
percentuale minima di copie vendute rispetto a quelle distribuite ed
ha previsto nuove modalità di calcolo dei contributi diretti
riferite all'effettiva distribuzione della testata (invece che al
previa criterio della tiratura).
«Con riferimento all'occupazione professionale, essa rileva nel
regolamento sia come requisito per l'accesso ai contributi, che come
parametro ai fini del calcolo degli stessi.
«Il decreto del Presidente della Repubblica n. 223/2010 inoltre,
ha stabilito che le somme stanziate nel bilancio dello Stato per
l'editoria costituiscono limite massimo di spesa e sono destinate
prioritariamente ai contributi diretti e che, in caso di
insufficienza delle risorse, i contributi sono erogati mediante
riparto proporzionale tra gli aventi diritto (ai sensi di quanto già
disposto dalla legge n. 191/2009).
«L'art. 2, comma 62, della legge n. 191/2009, finanziaria 2010,
ha infatti limitato l'erogazione delle provvidenze in favore
dell'editoria, all'effettivo stanziamento iscritto nel bilancio
autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri - capitoli
465-Contributi alle imprese radiofoniche ed alle imprese televisive e
466-Contributi alle imprese editoriali di quotidiani e periodici -,
procedendo, ove necessario, al riparto in quote proporzionali
all'ammontare del contributo spettante a ciascuna impresa.
«La disciplina transitoria, nelle more della ridefinizione delle
forme di sostegno al settore editoriale, è stata dettata dal
decreto-legge n. 63/2012 convertito nella legge n. 103/2012 con cui,
per i contributi relativi all'anno 2012, o in alcuni casi 2013, si
prevede la rideterminazione dei requisiti di accesso (articoli 1 e
1-bis); dei criteri di calcolo con connessa limitazione dei costi
ammissibili (articoli 2 e 1-bis); si introduce il sostegno
all'editoria digitale e semplificazioni per periodici web di piccole
dimensioni (articoli 3 e 3-bis) nonchè la modernizzazione del
sistema di distribuzione e vendita (art. 4).
«La legge n. 103/2012 in particolare, rivoluzionando i criteri di
calcolo delle spese, ha ulteriormente abbassato l'importo di quelle
ammissibili con decorrenza retroattiva dal 1° gennaio 2012.
«I nuovi requisiti di accesso ai contributi, pertanto per quel
che qui interessa, sono in breve, i seguenti: certificazione dei dati
relativi a tiratura, distribuzione e vendita (che devono essere
comprovati da certificazione analitica resa da una società di
revisione iscritta nell'apposito albo tenuto dalla Consob); divieto
di distribuzione degli utili; percentuali minime di vendita (pari per
le testate locali al 35% delle copie distribuite); numero minimo di
dipendenti (pari a cinque per le imprese editoriali di quotidiani,
con prevalenza di giornalisti); eliminazione dei limiti alle entrate
pubblicitarie.
«L'art. 2 del decreto-legge n. 63/2012 introduce i nuovi criteri
di calcolo e liquidazione dei contributi prevedendo in particolare,
al settimo comma, che il termine per la conclusione del procedimento
relativo all'erogazione dei contributi diretti alla stampa, scade il
31 marzo dell'anno successivo a quello di presentazione delle
relative domande.
«La previsione di un così lungo lasso di tempo tra la data di
presentazione delle domande di accesso ai contributi e l'esito delle
stesse, rende però difficile per le imprese editoriali, l'attività
di programmazione finanziaria e di pianificazione delle spese e dei
costi sostenibili e da sostenersi nell'anno di riferimento, in quanto
la liquidazione del contributo diretto, è procrastinata di oltre
dodici mesi rispetto all'epoca in cui le spese ed i costi
rimborsabili sono stati sostenuti.
«Il contributo ai sensi dell'art. 2, comma 2 del decreto-legge n.
63/2012, è calcolato come somma di "... a) una quota fino al 50 per
cento esclusivamente dei costi sostenuti per il personale dipendente,
calcolati in un importo massimo di 120.000 euro annui e di 50.000
euro annui, rispettivamente per ogni giornalista e per ogni
poligrafico assunti con contratto di lavoro a tempo indeterminato,
per l'acquisto della carta, per la stampa, per gli abbonamenti ai
notiziari delle agenzie di stampa e per la distribuzione ...
l'importo complessivo di tale quota non può comunque essere
superiore a 2.500.000 euro per i quotidiani nazionali, a 1.500.000
euro per i quotidiani locali e per le imprese editoriali di giornali
quotidiani di cui all'art. 3, comma 2-ter, della legge 7 agosto 1990,
n. 250, ed a 300.000 euro per i periodici ... b) una quota fino a
0,25 euro per ogni copia venduta per i quotidiani nazionali, a 0,20
euro per i quotidiani locali e a 0,40 euro per i periodici. Tale
quota non può comunque essere superiore all'effettivo prezzo di
vendita di ciascuna copia. L'importo complessivo di tale quota di
contributo non può comunque essere superiore a 3.500.000 euro per i
quotidiani e a 200.000 euro per i periodici ...».
«Al comma 3 della medesima disposizione si prevede inoltre che
"... per copie vendute si intendono quelle cedute a titolo oneroso
presso le edicole o punti di vendita non esclusivi, o spedite in
abbonamento a titolo oneroso, purchè considerate ammissibili in
conformità ai criteri specificati all'art. 1, comma 3 ....
«Quanto all'editoria digitale, l'art. 3 del decreto-legge n.
63/2012 introduce alcune disposizioni volte a favorire il passaggio
all'editoria digitale, stabilendo che le imprese editoriali già
destinatarie dei contributi per l'anno 2011 possono continuare a
percepire i contributi qualora la testata sia pubblicata, anche non
unicamente, in formato digitale.
«La misura del contributo per la pubblicazione della testata in
formato digitale ai sensi del terzo comma dell'art. 3 del
decreto-legge n. 63/2012 - fermo restando il rispetto dei tetti
massimi previsti dall'art. 2 del medesimo decreto - è suddivisa
"...in una quota pari (per i primi due anni) al 70% dei costi
sostenuti e una quota calcolata sulla base di 0,10 euro per ogni
copia digitale, ove venduta in abbonamento ..."; prevedendosi inoltre
che "... tale quota non può comunque essere superiore all'effettivo
prezzo di vendita di ciascuna copia digitale ..." ed infine, che "...
nel caso di pubblicazione non esclusivamente in formato digitale, i
costi di produzione della edizione cartacea, calcolati secondo le
disposizioni dell'art. 2, concorrono con quelli relativi alla
edizione in formato digitale, nei limiti dell'importo complessivo di
cui all'art. 2, comma 2, lettera a) ..."».
Fatta questa ricostruzione della normativa, che questo Giudice
condivide, parte attrice ha sottolineato in primo luogo
l'insufficienza dello stanziamento, in quanto ben lontano - «dal
garantire la copertura del fabbisogno effettivo, già noto, all'epoca
dell'adozione dei provvedimenti di stanziamento», con ciò eludendosi
nella sostanza «le norme contenute nella legge n. 416/81 e nelle
successive disposizioni normative», dalle quali si evinceva - a suo
dire - l'obbligo dell'Amministrazione di stanziare gli importi
occorrenti per garantire le finalità previste dalla legge, laddove
la stessa avrebbe operato una scelta irragionevole, che andava a
incidere «pesantemente sull'andamento finanziario e sui costi
aziendali assunti dall'impresa editoriale».
E infatti - deduce la società - mentre essa nutriva - a fronte
di «costi afferenti alla testata in edizione cartacea per
1.573.770,40 euro e per l'edizione digitale per 176.379,00 euro» - la
legittima aspettativa «ad un contributo di 910.350,50 euro, oltre ad
383,492,92 euro quale quota parte del contributo legato alle vendite,
per un totale di 1.294.113,62 euro», le è stato liquidato un
contributo di «€ 734.461,24 ( pari cioè al 56,754 % di quello
liquidabile), ciò che ha comportato gravissime conseguenze sotto il
profilo dell'esposizione bancaria dell'editore, avendo reso
impossibile l'ordinaria pianificazione finanziaria ed economica ed
infine, il pareggio di bilancio.».
Prosegue, poi, rilevando che «la drastica riduzione
arbitrariamente decisa per l'anno 2013 risultava, pertanto,
doppiamente pregiudizievole ed ormai intollerabile, in quanto la
ricorrente non poteva in alcun modo prevedere una decurtazione - in
proporzione - in misura così importante del contributo assegnato
negli anni precedenti, laddove, al contrario, essa contava
legittimamente di avere riconosciuto il contributo per l'anno 2013
quanto meno nella medesima misura liquidata per gli anni precedenti,
avendo mediamente percepito, nel decennio precedente oltre il 92% del
contributo derivante dalle contabilità presentate a supporto delle
domande.» ... «E trattandosi, tra l'altro, di costi già sostenuti e
non programmati per il futuro,... l'illegittima riduzione della
percentuale del contributo erogato, era andata ad aggravare
notevolmente la situazione di pregiudizio, concretando una perdita
che è oggi esposta in bilancio e si ripercuote nei rapporti con le
banche ed i fornitori.».
La società, in sostanza, quindi, lamenta una grave violazione
del principio dell'affidamento, ingenerato dalla circostanza che
negli anni passati il contributo erogato raggiungeva ben il 92% di
quello ammissibile, così, infine, osservando:
«Costituisce invero un principio fondamentale del diritto
nazionale e comunitario, quello della tutela del legittimo
affidamento.
Il principio, posto a presidio della certezza giuridica,
allorquando un intervento pubblico pregiudica una situazione di
vantaggio sulla quale il privato aveva in buona fede posto legittimo
affidamento, assicura allo stesso una doverosa tutela.
I principi di legalità, di certezza del diritto e di
uguaglianza, trovano infatti espresso fondamento nella nostra
Costituzione, tra l'altro nell'art. 1, secondo cui "la sovranità
appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della
Costituzione"; nell'art. 2, che impone alla Repubblica di riconoscere
e garantire "i diritti inviolabili dell'uomo"; nell'art. 3, che
sancisce che "tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono
eguali davanti alla legge", essendo "compito della Repubblica
rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale" che possono
limitare di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini.
Il principio di legittimo affidamento è vieppiù sorretto da una
tutela costituzionale riconducibile all'art. 41 della Costituzione,
allorquando il soggetto titolare aspiri ad un posto di lavoro oppure
come nel caso di specie, intraprenda un'attività economica che
comporti oneri per investimenti, per l'esplicita connessione con la
libertà dell'iniziativa economica privata; dovendosi in tal caso "..
garantire, come è ormai jus receptum, non solo nel momento iniziale,
ma anche durante il suo dinamico sviluppo, al quale appunto si
ricollega il ricordato principio...» (Sentenza n. 155 del 1990, punto
6 del Considerato in diritto).
Il rispetto del legittimo principio di affidamento comporta,
pertanto, in questo caso, l'aspettativa che i cambiamenti
sopravvenuti non finiscano per frustrare in maniera irrazionale e
sproporzionata, rendendole inutili le iniziative già assunte e gli
oneri sostenuti, così vanificando l'intrapresa attività economica.
Di ciò è espressione anche l'art. 97, che assicura «il buon
andamento e l'imparzialità dell'amministrazione«», ponendosi a
fondamento dei criteri di ragionevolezza e proporzionalità e
dell'esigenza di tutela del singolo.
La legge n. 15 del 2005, ha peraltro, disciplinando le norme
fondamentali sul procedimento amministrativo, integrato l'art. 1
della legge n. 241/1990, prevedendo che l'attività amministrativa
debba osservare anche «i principi dell'ordinamento comunitario» tra i
quali principi, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia,
è compreso quello del legittimo affidamento (che così si collega ed
entra a pieno titolo a far parte dell'ordinamento positivo).
Il principio del legittimo affidamento incontra invero nel
diritto europeo particolare attenzione e dunque attraverso tale
ordinamento e la sua capacità di penetrazione in quello domestico,
è divenuto un formante dei procedimenti amministrativi nazionali.
La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea o Carta di
Nizza, all'art. 41 - intitolato «Diritto ad una buona
amministrazione», stabilisce invero che «... 1. Ogni individuo ha
diritto a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo
imparziale, equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e
dagli organi dell'Unione. 2. Tale diritto comprende in particolare:
il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi
confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi
pregiudizio, il diritto di ogni individuo di accedere al fascicolo
che lo riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della
riservatezza e del segreto professionale, l'obbligo per
l'amministrazione di motivare le proprie decisioni. 3. Ogni individuo
ha diritto al risarcimento da parte della Comunità dei danni
cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell'esercizio
delle loro funzioni conformemente ai principi generali comuni agli
ordinamenti degli Stati membri. 4. Ogni individuo può rivolgersi
alle istituzioni dell'Unione in una delle lingue del trattato e deve
ricevere una risposta nella stessa lingua ...».
«La Carta di Nizza invero - ai sensi dell'art. 6 del Trattato
dell'Unione nel testo introdotto a Lisbona - ha, per tutti "...i
diritti, le libertà ed i principi in essa sanciti... », il medesimo
valore giuridico dei Trattati.
La Corte Giustizia, sul punto, con la decisione numero C-545/11
del 14 marzo 2013 ha affermato che «... secondo una giurisprudenza
consolidata della Corte, il principio della tutela del legittimo
affidamento rientra fra i principi fondamentali dell'Unione (v.
sentenze del 5 maggio 1981, Dürbeck, 112/80, Racc. pag. 1095, punto
48; del 24 marzo 2011, ISD Polska e a./Commissione, C-369/09 P, Racc.
pag. I-2011, punto 122, nonchè del 26 giugno 2012,
Polonia/Commissione, C-335/09 P, non ancora pubblicata nella
Raccolta, punto 180). Il diritto di avvalersi del suddetto principio
si estende ad ogni soggetto nel quale un'istituzione dell'Unione ha
fatto sorgere fondate speranze [v., in tal senso, sentenze dell'11
marzo 1987, Van den Bergh en Jurgens e Van Dijk Food Products
(Lopik)/CEE, 265/85, Racc. pag. I-1155, punto 44; ISD Polska e
a./Commissione, cit., punto 123, nonchè del 22 settembre 2011, Bell
&amp; Ross/UAMI, C-426/10 P, punto 56] ...».
Facendo seguito alle decisioni delle istituzioni europee, anche
la giurisprudenza amministrativa afferma il dovere per
l'amministrazione di agire secondo buona fede, ritenendo che «... nel
rispetto dei principi fondamentali fissati dall'art. 97 della
Costituzione, l'amministrazione è tenuta ad improntare la sua azione
non solo agli specifici principi di legalità, imparzialità e buon
andamento, ma anche al principio generale di comportamento secondo
buona fede, cui corrisponde l'onere di sopportare le conseguenze
sfavorevoli del proprio comportamento che abbia ingenerato nel
cittadino incolpevole un legittimo affidamento ...» (Consiglio di
Stato, Sezione IV, sentenza n. 3536/2008).
Ed inoltre, più recentemente, che «... il dovere della p.a. di
operare in modo chiaro e lineare e di rispettare le situazione
consolidate di legittimo affidamento costituisce principio
dell'azione amministrativa le cui radici si fanno sempre più
robuste. Nel diritto pubblico, la teorizzazione dei limiti del potere
amministrativo in funzione protettiva dell'affidamento del cittadino
è storicamente comparso quale fattore di bilanciamento tra
l'intensità dell'interesse pubblico e quello dell'interesse privato
meritevole di considerazione per il fatto di trarre scaturigine da un
precedente atto dell'amministrazione. Se, in principio, la rilevanza
attribuita all'interesse del destinatario del provvedimento
favorevole è inizialmente discesa dalla configurazione del potere di
autotutela come potere di amministrazione attiva in cui l'interesse
del cittadino riceve una tutela "oggettiva" risultante dal corretto
uso del potere discrezionale, i più recenti approdi dimostrano come
la tutela pubblicistica dell'affidamento ben possa realizzarsi quale
posizione soggettiva autonoma dotata di diretta protezione da parte
dell'ordinamento (e, dunque, anche al di fuori della valutazione che
si compie in ordine agli atti di ritiro). L'affidamento suscettibile
di applicazione anche nel diritto pubblico, a questa stregua, si
collega direttamente all'obbligo di buona fede oggettiva quale regola
di condotta che (per quanto riconosciuta espressamente nelle sole
disposizioni del codice civile) conforma l'assiologia
dell'ordinamento generale, venendo così a coincidere con
l'aspettativa di coerenza dell'amministrazione con il proprio
precedente comportamento, la quale diviene fonte di un vero e proprio
obbligo, per quest'ultima, di tenere in adeguata considerazione
l'interesse dell'amministrato, la cui protezione non si presenta più
come il prodotto, accessorio, della cura dell'interesse pubblico, ma
come l'oggetto di un'autonoma pretesa, contrapposta all'interesse
dell'amministrazione. Il risultato è che la verifica giurisdizionale
dell'osservanza del principio di buona fede non coincide con quella
svolta in termini di eccesso di potere (ovvero secondo il paradigma
della logicità e ragionevolezza) bensì attiene all'osservanza di
una norma (quella di buona fede e correttezza) che si rivolge
all'amministrazione nella relazione con il cittadino. L'impostazione
di ricondurre la buona fede tra gli obblighi di comportamento
dell'amministrazione esigibili dal privato, del resto, ben si
raccorda con le istituzioni giuridiche dell'ordinamento
sovranazionale in cui risulta oramai costituzionalizzato il "diritto
alla buona amministrazione" tra i diritti connessi alla posizione
fondamentale di cittadinanza (art. 41 della Carta europea dei
diritti; art. II-101 del Trattato per la Costituzione europea), il
cui pregnante contenuto valoriale riveste una indubbia funzione di
integrazione e interpretazione delle norme vigenti, imponendo di
prendere in rinnovata considerazione la formulazione delle regole che
presiedono all'esercizio del potere ...» (T.A.R. Lombardia Milano,
Sezione I, 31 gennaio 2013, n. 291).
Posti tali chiari principi, risulta evidente come nella specie
l'amministrazione abbia deliberatamente violato le regole di
certezza, legalità e il legittimo affidamento ingenerato
nell'impresa ricorrente.
Al contrario, viene a tale riguardo sottolineata la necessita di
evitare «...che una generalizzata esigenza di contenimento della
finanza pubblica possa risultare, sempre e comunque, e quasi
pregiudizialmente, legittimata a determinare la compromissione di
diritti maturati o la lesione di consolidate sfere di interessi, sia
individuali, sia anche collettivi...» (cfr. n. 5 del Considerato in
diritto della decisione della Corte costituzionale n. 92/2013; che
richiama la decisione n. 166/2012).
«Sul punto, la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto che "...
l'interpretazione del diritto comunitario adottata dalla Corte di
giustizia ha efficacia ultra partes, sicchè alle sentenze dalla
stessa rese, sia pregiudiziali e sia emesse in sede di verifica della
validità di una disposizione, va attribuito il valore di ulteriore
fonte del diritto comunitario, non nel senso che esse creino ex novo
norme comunitarie, bensì in quanto ne indicano il significato ed i
limiti di applicazione, con efficacia erga omnes nell'ambito della
Comunità; data la premessa la conseguenza è che il giudice
nazionale deve disapplicare la norma dell'ordinamento interno, per
incompatibilità con il diritto comunitario, sia nel caso in cui il
conflitto insorga con una disciplina prodotta dagli organi della CEE
mediante regolamento, sia nel caso in cui il contrasto sia
determinato da regole generali dell'ordinamento comunitario, ricavate
in sede di interpretazione dell'ordinamento stesso da parte della
Corte di giustizia delle Comunità europee, nell'esercizio dei
compiti ad essa attribuiti dagli articoli 169 e 177 del Trattato del
25 marzo 1957, reso esecutivo con legge 14 ottobre 1957, n. 1203 ...»
(Consiglio di Stato, Sezione IV, 4 marzo 2014, n. 1020).
Essendo pacifico che «... è compito del giudice nazionale
assicurare la "piena efficacia" del diritto dell'Unione;
conseguentemente la norma nazionale, in quanto contraria alla
normativa dettata dalla Direttiva comunitaria,seppur non caducata, va
disapplicata dal giudice nazionale che "pertanto sotto tale aspetto
è attratto nel plesso normativo comunitario... " (Consiglio di
giustizia amministrativa 26 agosto 2013, n. 722).
La giurisprudenza della Corte europea dei diritti fondamentali
peraltro, sotto altro profilo, ha esteso progressivamente il novero
delle situazioni patrimoniali che rientrano nel campo di applicazione
dell'art. 1 Protocollo 1 della Convenzione fino a considerare oggetto
della norma anche interessi patrimoniali e diritti immateriali
(quindi i diritti di credito, l'avviamento commerciale e
professionale).
Orbene la Corte, nell'applicare la norma sull'uso dei beni
patrimoniali, vi ha individuato una regola autonoma rispetto a quanto
indicato nel primo paragrafo, ampliandone la portata ed il
significato.
In particolare, ed è questo l'aspetto che più rileva, l'aver
ricostruito la disposizione in esame come regola autonoma, ha
consentito alla Corte di controllare la conformità dell'esercizio
del potere di regolamentazione dell'uso dei beni, alla luce dei
principi di legalità e proporzionalità.
Per quanto riguarda le situazioni che possono rientrare nel
secondo paragrafo dell'art. 1, le possibili forme di regolamentazione
dell'uso dei beni considerate dalla Corte sono le più varie, dal
divieto di nuove costruzioni alle misure limitative del diritto di
iscriversi ad albi professionali.
Non può pertanto dubitarsi che una siffatta tutela si estenda al
mantenimento delle aspettative economiche, derivanti dalla
concessione di un contributo pari all'effettivo fabbisogno delle
imprese editoriali.
La Corte invero, ha più volte ribadito che qualunque forma di
ingerenza, per essere compatibile con l'art. 1 del Protocollo, deve
realizzare un giusto equilibrio tra le esigenze poste dall'interesse
generale e gli imperativi di tutela dei diritti fondamentali degli
individui.
Sicchè secondo tale costante giurisprudenza, è necessario un
ponderato equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale e gli
imperativi e la salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo,
che non può dirsi certamente raggiunto, quando quest'ultimo debba
subire un sacrificio eccessivo e sproporzionato rispetto al fine da
raggiungere.
La valutazione di proporzionalità consente, in definitiva, di
bilanciare interessi e valori di natura eterogenea, assumendo
eventualmente contenuti diversi in relazione al tipo di interferenza
nonchè all'importanza del diritto individuale e dell'interesse
collettivo che ne giustifica la restrizione.
Il controllo di proporzionalità consente, poi, una valutazione
degli effetti che il singolo provvedimento limitativo comporta in
relazione al singolo caso concreto.
La Corte, sul punto, non effettua una valutazione astratta del
rapporto di congruità tra i mezzi impiegati e lo scopo da
raggiungere; il controllo della proporzionalità richiede, infatti,
di verificare in concreto che il singolo non debba subire un
sacrificio eccessivo ed esorbitante.
In tale prospettiva, la Corte ha precisato come il rispetto del
principio del giusto equilibrio implichi, non solo la necessità di
considerare gli interessi in causa, ma anche quella di valutare il
comportamento delle parti e le caratteristiche del provvedimento e le
modalità dell'ingerenza.
Appare perciò evidente che, proprio il comportamento statuale
che viola manifestamente il principio del legittimo affidamento,
renda evidente la sproporzione e consenta di affermare con sicurezza,
pacificamente che quel corretto bilanciamento di valori non è nel
caso di specie stato effettuato dal legislatore.
Tanto basta, ad evidenziare il contrasto di tali disposizioni
anche con l'art. 117 Costituzione, in relazione all'art. 1 del
Protocollo numero 1 CEDU, per il venir meno dello Stato italiano agli
obblighi internazionali (cfr. per tutte Corte costituzionale n.
172/12).
Ci sia infine consentito osservare come l'evidente e puntuale
contrasto delle disposizioni legislative nazionali censurate con le
richiamate disposizioni dei Trattati e della Convenzione, ne
accentuino in maniera assai significativa i difetti di
costituzionalità, raccomandandone una sollecita espunzione dal
nostro ordinamento interno.»
Al punto II. B. (pag. 19 dell'atto di citazione) parte attrice
contesta, inoltre, il riparto in modo rigidamente proporzionale delle
risorse disponibili, «senza tenere in alcuna considerazione le
posizioni di merito delle diverse testate richiedenti.», laddove - a
suo dire - «Il criterio di distribuzione delle risorse disponibili,
al contrario, avrebbe dovuto tenere conto delle specifiche
caratteristiche di ciascuna testata richiedente e ripartirle in
maniera direttamente proporzionale alla qualità e quantità dei
requisiti posseduti, in base ad una graduatoria di merito fino ad
oggi non prevista.»
Al punto II. C, critica, poi, il termine per la conclusione del
procedimento, previsto dall'art. 2, comma 7, del citato decreto-legge
n. 63/2012, argomentando che in tal modo risultano allungati
notevolmente i tempi per la determinazione ed erogazione del
contributo, con pregiudizio di una «corretta pianificazione
finanziaria dell'impresa editoriale ricorrente»; aggiunge che «La
rilevanza della buona fede (e dell'affidamento) in particolare, è
stata affermata anche con riferimento al doveroso rispetto dei
termini procedimentali, che nella specie andrebbero decisamente
riscritti in modo da fare coincidere o comunque ravvicinare la
domanda di contributi con lo stanziamento e la successiva
erogazione», richiamando la sentenza QM7/2007, con la quale la Corte
dei conti, Sezioni Riunite, ha affermato come «... l'affidamento
nella sicurezza giuridica costituisce invero un valore fondamentale
dello Stato di diritto, costituzionalmente protetto nel nostro
ordinamento (cfr. Corte costituzionale, sentenze 17 dicembre 1985, n.
349, 14 luglio 1988, n. 822, 4 aprile 1990, n. 155, 10 febbraio 1993,
n. 39), ora ancor più rilevante considerato che lo stesso
legislatore prescrive che l'attività amministrativa sia retta
(anche) dai principi dell'ordinamento europeo (art. 1, primo comma,
della legge 7 agosto 1990, n. 241 quale modificato dall'art. 1 della
legge 11 febbraio 2005, n. 15), nel quale il principio di legittimo
affidamento è stato elaborato dalla giurisprudenza comunitaria in
un'ottica di accentuata tutela dell'interesse privato nei confronti
delle azioni normativa e amministrativa delle istituzioni europee
(Corte di giustizia delle Comunità europee, 15 luglio 2004, causa
C459/02; 14 febbraio 1990, causa C350/88; 3 maggio 1978, causa
112/77) ...»).
Ha affidato inoltre le eccezioni di illegittimità costituzionale
delle disposizioni sopra indicate alle seguenti ulteriori
argomentazioni:
«L'esiguità delle risorse messe a disposizione insieme alla
modalità indiscriminata e lineare della loro distribuzione tra tutti
gli aventi titolo, non combaciano certamente, con le finalità di
tutela e sostegno dell'editoria e della libertà di stampa, garantite
dalla nostra Costituzione e sancite nella normativa legislativa
derivata. Tali disposizioni peraltro, aggravano l'attuale crisi del
settore editoriale e delle libertà. Sicchè, qualora si ritenesse
che le disposizioni a) degli articoli 2, comma 62 della legge 23
dicembre 2009, n. 191, 3 comma 7 e 22 del decreto del Presidente
della Repubblica 25 novembre 2010, n. 223, 2 comma 1 e 4 del
decreto-legge 18 maggio 2012, n. 63 come convertito nella legge n.
103/2012 - con cui si stabilisce che i contributi spettino nei limiti
delle risorse stanziate in bilancio e si prevede in caso di
insufficienza, il riparto proporzionale tra gli aventi titolo -
possano pregiudicare il riconoscimento all'impresa editoriale
ricorrente del contributo in misura pari al fabbisogno effettivo ed
all'applicazione di meccanismi di adeguamento del contributo a
criteri di merito relativi ai requisiti posseduti, e comunque
raccoglimento delle domande tutte proposte col presente ricorso; e
che b) l'art. 2, comma 7 del decreto-legge 18 maggio 2012, n. 63 come
convertito nella legge n. 103/2012, con cui si stabilisce che il
termine per la conclusione del procedimento relativo all'erogazione
dei contributi scade il 31 marzo dell'anno successivo a quello di
presentazione delle relative domande, possa pregiudicare la corretta
pianificazione finanziaria dell'impresa editoriale ricorrente, si
chiede sin d'ora la rimessione alla Corte costituzionale della
questione di legittimità costituzionale delle predette disposizioni,
per contrasto con gli articoli 1, 2, 3, 21, 41 e 97 della
Costituzione e con i principi innanzi richiamati (nonchè, sotto il
profilo della violazione dell'art. 117 in relazione all'art. 1,
protocollo 1 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo).».
3. Difese dell'Avvocatura dello Stato.
3.a). La Presidenza del Consiglio dei ministri, costituendosi con
comparsa del 12 aprile 2016, ricostruiva preliminarmente l'originario
quadro normativo di riferimento, avuto riguardo alla legge n.
250/1990, e successive modificazioni, e al relativo regolamento
contenuto nel decreto del Presidente della Repubblica n. 525/1997,
nonchè alla legge n. 159/2007, nella sostanza coincidente con quello
illustrato da parte attrice.
Ha, peraltro, evidenziato che la legge n. 191/2009 (finanziaria
per il 2010) ha attuato con l'art. 2, comma 62, una innovazione
normativa di grande rilievo sia sotto il profilo finanziario,
statuendo, ai fini della determinazione del contributo, il limite
invalicabile dello stanziamento sul pertinente capitolo di bilancio
autonomo della Presidenza del Consiglio, con la conseguente
previsione di una riduzione percentuale per i beneficiari, della
misura astrattamente spettante sulla base del calcolo disciplinato
dalla legge n. 250/1990, nel caso di insufficienza delle risorse
stanziate, sia sotto il profilo «della complessiva ridefinizione
della posizione giuridica dell'impresa editoriale e del suo rapporto
con l'Amministrazione che eriga il contributo», con la conseguenza
che «la posizione della singola impresa non può più ascriversi a
quella di un soggetto titolare di un diritto soggettivo, o quanto
meno di un diritto soggettivo pieno e matrimonialmente perfetto», per
cui apparirebbe «particolarmente incongruo qualificare le situazioni
giuridiche soggettive di che trattasi di che trattasi alla stregua di
diritti soggettivi perfetti».
3.b). Per quanto riguarda la posizione specifica della società
Ediservice, nella comparsa è stato confermato (v. pagg. 6-7) quanto
allegato da parte attrice circa l'ammontare complessivo erogato (€
734.461,24, al lordo della ritenuta IRPEG), e la sua corrispondenza
alla percentuale del 56,754% del contributo, «teoricamente» spettante
in base ai costi e alla documentazione prodotta dalla società.
In particolare, riguardo alla percentuale complessivamente
liquidata alle società aventi titolo ai contributi di cui trattasi,
la Presidenza ha puntualizzato che con la legge di stabilità per
l'anno 2014, l'ammontare stanziato copriva soltanto il 23,710% dei
contributi astrattamente spettanti all'editoria, per cui si è fatto
ricorso a successive variazioni, disposte con vari decreti del
Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri,
che hanno aumentato la percentuale di erogazione al 56,754%.
Ha contestato inoltre che negli anni precedenti sia stato erogato
un contributo pari in percentuale a circa il 92% di quello
astrattamente spettante in base alla legge n. 250/1990, precisando
che solo per l'anno 2010 il contributo è stato pari al 91,27% di
quello «teorico», il che aveva comportato l'erogazione di
1.552.131,72 in favore della società attrice, mentre la percentuale
si era ridotta al 66,724% per l'anno 2011, per risalire al 72,699%
per il 2012, per poi ridiscendere al 56,754% per il 2013.
3.c) Per quanto riguarda l'eccepita incostituzionalità, ha
controdedotto con le seguenti argomentazioni, che, - analogamente a
come fatto per le argomentazioni di parte attrice - si ritiene
opportuno riportare per intero, sia per compiutezza di esposizione,
sia per la complessità della questione.
«Per quanto attiene al richiamo ai principi fondamentali di cui
agli articoli 1 e 2 della Costituzione, lo stesso appare operato in
modo alquanto astratto, come per mera clausola di stile.
Per quanto attiene al principio di eguaglianza di cui all'art. 3
della Costituzione, presumibilmente ritenuto leso sotto il profilo
della assenza dei requisiti di razionalità e ragionevolezza nelle
scelte normative del legislatore nella materia de qua, la
Amministrazione rileva come già la norma concessiva dei contributi
diretti all'editoria (art. 3 della legge n. 250/1990) non preveda un
finanziamento generalizzato per tutti gli operatori presenti nel
mercato editoriale, bensì un contributo riservato soltanto a quelle
imprese editoriali che presentino gli specifici requisiti elencati
nel comma 2. Il legislatore ha, in tal modo, delineato ab origine la
natura di normativa speciale del complesso di disposizioni regolanti
l'attribuzione e l'erogazione dei contributi in questione. Ciò in
ragione della precipua finalità perseguita dalla normativa in
parola, non meramente assistenzialistica, bensì costituita dal
sostegno al pluralismo dell'informazione, in attuazione del dettato
costituzionale dell'art. 21. Non casualmente, le provvidenze in
questione sono, infatti, determinate dal legislatore anche con misure
non uniformi, bensì diverse a seconda della tipologia dei giornali
editi. Va, inoltre, evidenziato che la normativa relativa ai
contributi in questione prevede che le imprese che intendano accedere
ai benefici di legge presentino, entro la scadenza del 31 gennaio di
ogni anno, una domanda che, ai fini della sussistenza dei requisiti
per l'accesso ai contributi stessi, deve essere integrata dalla
documentazione necessaria ai fini istruttori entro il termine
tassativo del 30 settembre del medesimo anno di presentazione della
domanda stessa.
Il comma 1246 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, legge
finanziaria per l'anno 2007, aveva, altresì, già previsto che, in
caso di insufficienza delle risorse finanziarie necessarie per il
pagamento dei contributi richiesti per il singolo anno, si dovesse
procedere al riparto proporzionale dei contributi spettanti fra tutti
gli aventi diritto.
Anche alla luce delle ricordate disposizioni, è, pertanto,
evidente che il legislatore ha inteso configurare il diritto ai
contributi in parola secondo caratteristiche proprie per ciascuna
annualità, tenuto conto anche della effettiva sussistenza di risorse
finanziarie.
Ne consegue che ben può il legislatore prevedere diversi
trattamenti laddove si tratti di diverse annualità di contributo.
Viceversa, l'Amministrazione è tenuta ad assicurare parità di
trattamento laddove si tratti di fattispecie ricomprese nella stessa
tipologia di contributi e nell'ambito della medesima annualità.
Sembrano, quindi, coerenti una lettura ed una interpretazione
della intera normativa sui contributi all'editoria ancorate ad una
applicazione del principio di uguaglianza in senso sostanziale - che
consente, come noto, trattamenti difformi in fattispecie disuguali,
anche sotto il profilo, qui riguardato, della misura del contributo
erogabile - piuttosto che ad una interpretazione in senso formale del
medesimo principio, quale quella di fatto evocata dalla ricorrente.
Anche sotto il diverso, ma incidente, profilo della
configurazione del diritto a beneficiare dei contributi pubblici
all'editoria alla stregua di un diritto soggettivo perfetto, occorre,
inoltre, evidenziare come il riconoscimento della titolarità del
diritto stesso in capo ai beneficiari avvenga esclusivamente in
virtù del possesso dei requisiti di ammissione puntualmente
stabiliti dal legislatore in conseguenza di quelle stesse specifiche
richiamate finalità perseguite dalla normativa. Appartiene,
altresì, alle prerogative dello stesso legislatore stabilire i
meccanismi, i parametri e le modalità per la quantificazione della
concreta entità del beneficio, elementi sui quali possono incidere
anche sopravvenute esigenze di contenimento e razionalizzazione della
spesa pubblica, ancorchè perseguite nel rispetto deì diritti
quesiti e delle legittime aspettative dei soggetti beneficiari.
Nell'ambito di un quadro di riferimento generale quale quello
sopra delineato, è intervenuto il legislatore del 2009, che ha
sancito un limite invalicabile alla quantificazione delle
provvidenze, costituito dello stanziamento delle risorse
effettivamente presenti e disponibili in bilancio per tale finalità.
Assolutamente razionale e ragionevole risulta, pertanto, la
scelta normativa operata dal legislatore stesso, improntata ad un
equo contemperamento degli interessi e delle ragioni, potenzialmente
confliggenti, dei beneficiari delle provvidenze e dell'erario. Una
normativa diversa, che avesse tenuto conto soltanto delle aspettative
dei soggetti beneficiari, sarebbe risultata emanata al di fuori della
prescritta copertura finanziaria e, pertanto, in radice contraria
all'espresso dettato costituzionale dell'art. 81, comma 4.
Per quanto attiene al diritto di libera manifestazione del
pensiero sancito dall'art. 21 della Costituzione, si richiama quanto
sopra già diffusamente esposto in ordine alla ratio sottesa alla
normativa in esame, costituita proprio dal sostegno al pluralismo
dell'informazione, in attuazione del dettato costituzionale dell'art.
21, ma non meramente e semplicemente assistenzialistica.
L'ulteriore richiamo all'altro principio costituzionale contenuto
nell'art. 41 appare improprio. Come noto, il citato articolo
sancisce, infatti, la libertà dell'iniziativa economica privata,
individuandone i limiti nel contrasto con l'utilità sociale e nel
danno arrecato alla sicurezza, alla libertà ed alla dignità umana.
Nella fattispecie, non si controverte, tuttavia, in tema di
limitazione della iniziativa economica privata, in assenza di una
apposita statuizione normativa, bensì, come sopra già precisato,
unicamente in tenia di erogazione di un beneficio di legge, nella
misura massima consentita sempre per legge, trovando la ridotta
percentuale di erogazione del contributo per l'anno 2013 il proprio
fondamento giuridico e normativo nella legge n. 191 del 2009.
Il richiamo al predetto principio appare, peraltro, fuorviante,
in quanto la normativa speciale sui contributi all'editoria trova il
suo fondamento e la sua intrinseca ratio nella finalità di sostegno
non alla iniziativa economica privata in quanto tale, ma, come detto,
al pluralismo dell'informazione.
In ogni caso, il richiamato principio costituzionale dell'art. 41
risulta ampiamente tutelato, in quanto, pur nello spirito, proprio
della legge n. 250 del 1990, di favorire il pluralismo
dell'informazione, il legislatore speciale ha manifestato,
indirettamente, un particolare riguardo per l'attività economica
delle imprese editoriali, in quanto beneficiarie delle provvidenze
pubbliche.
Un'ultima considerazione, di carattere più generale, va comunque
fatta a fronte del richiamo a tutti i citati principi costituzionali:
in nessun caso la tutela accordata dalla legge ad un settore di
impresa privata, sia pure in attuazione di principi costituzionali
attinenti all'informazione dei cittadini, può mai essere intesa in
modo e/o misura così pieni da garantire la sopravvivenza e
l'equilibrio finanziario del soggetto privato imprenditore, al di là
di ogni sua scelta e responsabilità gestionale. Non si può
trasformare una misura di sostegno pubblico, qual è quella in
discorso, in una misura di «statalizzazione» dell'impresa e di
garanzia del suo equilibrio, sia perchè si trasformerebbe il
sostegno in mera assistenza, sia perchè le misure assistenziali a
carico dello Stato risultano inevitabilmente disincentivanti rispetto
ad una gestione imprenditoriale sana, corretta ed efficiente.
Per quanto concerne, infine, i principi di buon andamento ed
imparzialità dell'amministrazione, di cui all'art. 97 della
Costituzione, pure evocati dalla ricorrente, si osserva quanto segue.
L'imparzialità ed il buon andamento della pubblica
amministrazione presuppongono che la stessa osservi e faccia
osservare la normativa vigente, al fine di una sua uniforme e
corretta applicazione. Ciò è quanto si è verificato nella
fattispecie in esame, nella quale non si è operata alcuna
discriminazione nei confronti dei destinatari delle norme, bensì la
puntuale applicazione delle disposizioni vigenti, ivi comprese quelle
dettate nel 2009, Nè tali disposizioni, come sopra già rilevato,
hanno generato situazioni discriminatorie, ma semplicemente sancito
un necessario, e tuttavia più equo possibile, contemperamento degli
interessi contrapposti dei beneficiari dei contributi e dell'erario.
Dalla rilevata uniforme e corretta applicazione del dettato
normativo del 2009, a sua volta scevro di connotati discriminatori,
consegue l'incongruità del richiamo ai profili di violazione
dell'art. 97 della Costituzione, non configurandosi atti compiuti
illegittimamente dall'Amministrazione, in violazione della par
condicio dei destinatari degli stessi.».
Con la successiva la memoria del 1° ottobre 2016, ha rilevato,
infine, che «... il vero punto di diritto sotteso alla controversia»
sia «l'accertamento della legittimità o meno di un atto politico ...
che il provvedimento adottato dall'Amministrazione "nell'esercizio di
un potere vincolato" ..., si è limitato ad attuare ...».
4. Parte attrice, replicando, con memoria datata 26 ottobre 2016,
alla comparsa di costituzione della convenuta, ha precisato come le
spese ammissibili - sul cui 50% è calcolata una parte del contributo
- non coincidono con tutte quelle che va a sostenere la società
editoriale (rimanendo escluse le spese di affitto, condominiali,
energia e consumi, trasporti, amministrative, di manutenzione e
soprattutto per il personale dipendente, ad eccezione dei
giornalisti), con la conseguenza che la riduzione (per il 2013) della
erogazione nella percentuale 56,754%, aveva comportato di fatto la
copertura soltanto di circa un quarto di tutte le spese sostenute,
così venendo a risultare «tradita la funzione di sostegno al
pluralismo all'informazione, cui è finalizzato il contributo diretto
all'editoria, a grave detrimento delle imprese editoriali, che pur
essendo sane, non sono in grado di stare da sole sul mercato e
necessitano di un contributo che possa considerarsi tale.»
Riguardo, poi, alle considerazioni svolte dall'Avvocatura dello
Stato circa le riduzioni avvenute negli ultimi anni, con il che
doveva escludersi che nella specie l'editore potesse fare affidamento
su un congruo contributo, pari o vicino al contributo «teorico»,
ribadiva che così opinandosi «si finirebbe per legittimare, di
riduzione in riduzione, l'integrale annullamento del contributo, col
venir meno della minima tutela degli interessi, di natura generale e
di rango anche costituzionale, alla quale il contributo è
finalizzato,» con la conseguenza che «l'esiguità delle risorse
destinate al sostegno diretto all'editoria, cui l'amministrazione ha
parzialmente sopperito disponendo alcune successive variazioni in
aumento rispetto allo stanziamento iniziale, impedisce tuttavia,
ormai e di fatto, il concreto raggiungimento delle finalità
perseguite», per cui «la scelta di sancire un limite invalicabile
alla quantificazione delle provvidenze, costituito dallo stanziamento
delle risorse effettivamente presenti e disponibili in bilancio per
tale finalità, disancorando tale quantificazione dal collegamento al
fabbisogno effettivo, è in conclusione illegittima».
Per quanto riguardava, poi, i dubbi espressi dall'Avvocatura
dello Stato sull'appartenenza della vicenda processuale alla
giurisdizione ordinaria, per la considerazione che la legge
finanziaria per il 2010 limita l'erogazione in rapporto alle risorse
stanziate nell'apposito capitolo della Presidenza del Consiglio, ha
ribadito che la posizione delle imprese è di diritto soggettivo
scaturente da una obbligazione pubblica, in presenza di condizioni e
criteri stabiliti dalla legge che riconosce e disciplina il
contributo all'editoria, «strettamente correlato all'esercizio di
libertà fondamentali dell'individuo garantite costituzionalmente»; e
che «l'esiguità delle risorse messe a disposizione insieme alla
modalità indiscriminata e lineare della loro distribuzione tra tutti
gli aventi titolo, viola il diritto dell'impresa attrice a vedersi
assegnato il contributo diretto spettante (senza decurtazioni di
alcun tipo) e certamente si pone in contrasto con le finalità di
tutela e sostegno dell'editoria e della libertà di stampa, garantite
dalla nostra Costituzione e sancite nella normativa legislativa
derivata».
In conclusione, ad avviso della società attrice, «l'incongruenza
del procedimento di contribuzione pubblica sotto il profilo
dell'insufficienza del contributo e della tardività della
liquidazione rispetto al momento in cui le spese sono sostenute,
insieme al totale scollegamento tra fabbisogno effettivo e
contribuzione, impediscono invece al contributo di raggiungere la
precipua finalità di sostegno al pluralismo dell'informazione
perseguita dal Legislatore», per cui «è dunque evidente il contrasto
delle norme indicate nella citazione coi principi costituzionali di
eguaglianza e garanzia della libertà di manifestazione del pensiero
e del diritto alla qualità dell'informazione, nonchè della libertà
di iniziativa economica in un campo così delicato come l'editoria,
in cui imperano grossi gruppi radiotelevisivi a discapito della
necessaria pluralità dell'informazione».
5. Motivi della decisione.
Così riportate le deduzioni delle parti riguardo alla vexata
quaestio concernente la legittimità costituzionale delle norme che
subordinano l'entità del contributo agli stanziamenti stabiliti in
bilancio nel corrispondente capitolo autonomo della Presidenza del
Consiglio, questo giudicante osserva quanto segue.
5.a) Per come risulta dagli atti del processo, la società
editoriale aveva originariamente adito il giudice amministrativo.
Il Tribunale amministrativo della Sicilia - sezione distaccata di
Catania - con la sentenza del 22 ottobre 2015 n. 2447, ha declinato
la propria giurisdizione in favore dell'A.G.O., affermando che, in
relazione agli atti impugnati, continua «... a trovare applicazione -
in punto di riparto di giurisdizione fra G.O. e G.A. - l'indirizzo
giurisprudenziale affermatosi con riguardo all'assetto normativo
anteriore all'entrata in vigore della legge n. 191/2009, secondo il
quale «come è peculiare dell'intero sistema delle leggi su sostegni
all'editoria, anche i contributi introdotti dalla legge n. 250 del
1990, configurano diritti soggettivi degli editori, per un credito
derivante da obbligazione pubblica direttamente assunta dalla legge a
tutela degli interessi economici degli editori medesimi nel concorso
di condizioni e requisiti specificamente determinati, sicchè le
controversie relative ai medesimi contributi ricadono nella
giurisdizione del giudice ordinario» (T.A.R. Lazio - Roma, sez. I,
sentenza 2 gennaio 2013, n. 7). Nè ciò si risolve in alcun modo in
una censurabile riduzione delle possibilità di difesa in sede
giurisdizionale dei soggetti interessati. Ove questi infatti si
ritengano pregiudicati, non direttamente dall'atto di riparto
adottato nell'esercizio di un potere vincolato da parte
dell'amministrazione competente, ma dall'irragionevolezza dell'atto
politico presupposto che abbia determinato il complessivo ammontare
delle risorse ripartibili fra i più aventi diritto, essi potranno in
futuro, dinnanzi al G.O. concretamente adito, sollevare questione di
legittimità costituzionale avverso l'intero nuovo sistema
prefigurato per il sostegno all'editoria dal comma 62 dell'art. 2
della legge n. 191/2009, secondo quelle stesse argomentazioni già
proposte dinnanzi ad un organo giurisdizionale privo della potestas
judicandi in relazione alla presente controversia...».
Questo giudice condivide l'assunto del Tribunale amministrativo
sulla giurisdizione dell'A.G.O., dovendosi configurare in favore
delle editoriali un vero e proprio diritto all'erogazione del
contributo, nelle condizioni indicate dalla legge, e ciò, in
considerazione delle finalità perseguite dal legislatore, che non
appaiono di natura assistenzialistica, bensì di attuazione dei
principi costituzionali in materia di libertà e pluralità
dell'informazione, con rimozione degli ostacoli che ne impediscano di
fatto l'espressione.
5.b) L'impresa editoriale ai fini dell'accoglimento della pretesa
ha invocato la disapplicazione dei decreti presupposti della
liquidazione del contributo, dai quali è conseguita l'erogabilità
della percentuale nel 56,754% rispetto al contributo «teorico», in
conformità al complesso delle somme stanziate per il 2013
nell'apposito capitolo del bilancio della Presidenza del Consiglio
dei ministri.
I decreti in questione, peraltro, trovano fondamento nelle
disposizioni di cui si contesta la legittimità costituzione, e,
nello specifico, nell'art. 2, comma 1, del decreto-legge 18 maggio
2012, n. 63, convertito con modificazioni dalla legge n. 103/2012, il
quale subordina la spettanza del contributo al limite «dello
stanziamento iscritto sul pertinente capitolo del bilancio autonomo
della Presidenza del Consiglio dei ministri», disposizione
reiterativa di quanto già previsto nell'art. 2, comma 62, della
legge n. 191 del 2009, e negli articoli 3, comma 7, e 22 del decreto
del Presidente della Repubblica 25 novembre 2010, n. 223.
Invero, il decreto-legge 18 maggio 2012, n. 63 «Disposizioni
urgenti in materia di riordino dei contributi alle imprese
editoriali, nonchè di vendita della stampa quotidiana e periodica e
di pubblicità istituzionale», convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 16 luglio 2012, n. 103,
all'art. 2, nella parte d'interesse, così testualmente dispone al
primo comma:
«1. I contributi di cui al presente decreto spettano nei
limiti delle risorse stanziate sul pertinente capitolo del bilancio
autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri, salvo quanto
disposto dal comma 4 del presente articolo. In caso di insufficienza
delle risorse stanziate, agli aventi titolo spettano contributi
ridotti mediante riparto proporzionale.».
Il comma 2 (1) , a sua volta, disciplina le modalità per il
calcolo del contributo «teorico», stabilendo, infine, che l'importo
complessivo erogabile della quota del contributo - «non può comunque
superare quello riferito all'anno 2010 (2) ».
Il diritto all'erogazione concreta del contributo trova, quindi,
in base all'attuale normativa vigente, un limite invalicabile nello
stanziamento dei fondi nell'apposito capitolo della Presidenza del
consiglio, con la precisazione, peraltro, che lo stanziamento
stabilito è suscettibile di variazione con più atti governativi,
tramite un'apposita procedura, a seguito di una valutazione, da
ritenere «squisitamente politica», per come riconosciuto dalla stessa
Avvocatura dello Stato (3) e ritenuto anche da questo giudicante.
Invero, se la valutazione fosse stata di natura amministrativa, essa,
come tale, sarebbe stata suscettibile di sindacato da parte del
Giudice ordinario, mediante lo strumento della disapplicazione, ove
ritenuto in contrasto con norme di legge, ai sensi degli articoli 2,
4 e 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E.
Alla luce dei poteri attribuiti agli Organi governativi dalle
sopra riportate disposizioni, le domande proposte dalla società non
possono, pertanto, trovare accoglimento, neppure in ipotesi, non
essendo consentito a questo giudicante di sindacare i provvedimenti
in questione, mediante i quali si giunse alle determinazioni finali
sull'ammontare dello stanziamento, che, per il 2013, venne variato
due volte, appunto perchè il risultato di una facoltà di
«valutazione squisitamente politica», come tale attribuita da norme
di legge.
6. Sulla questione di legittimità costituzionale.
Parte attrice dubita della legittimità costituzionale delle
norme sopra indicate.
Malgrado l'indubbia ricchezza e ponderatezza delle argomentazioni
giuridiche svolte dall'Avvocatura dello Stato nelle sue difese, che -
per doverosa completezza di riflessione - si è ritenuto, appunto, di
riportare per intero, unitamente alle contrapposte argomentazioni di
parte attrice, ad avviso di questo giudicante non appare
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale,
in parte qua, delle norme che disciplinano le determinazioni in
ordine all'ammontare dei contributi erogabili, per le ragioni che qui
di seguito si illustrano.
6.a) Va rilevato, preliminarmente che le determinazioni
governative ex post - «con valutazione squisitamente politica» -
degli effettivi stanziamenti, destinati ai contributi in favore delle
imprese editoriali, rispetto all'anno di riferimento del contributo
stesso, non consentono alle imprese editoriali una corretta e
adeguata gestione finanziaria, in violazione, tenuto conto che si
tratta di imprese rivolte alla pubblica informazione, sia dei
principi che discendono dall'art. 21 della Costituzione, sia dei
principi che discendono da altre norme costituzionali, di cui si
dirà ai punti che seguono, sia del principio dell'affidamento,
assurto, ormai, da tempo, a valore costituzionale.
La violazione, in ipotesi, di detti principi si riferisce,
appunto, alle norme di legge, costituenti il presupposto del potere
governativo, estrinsecatosi - previa valutazione squisitamente
politica - negli atti che hanno condotto alla determinazione del
contributo: da ciò consegue la rilevanza della questione di
legittimità, atteso che, espunte le norme di legge presupposte,
questo giudice avrebbe il potere di esaminare nel merito la pretesa
di parte attrice.
È, pertanto, da ritenere sussistente la rilevanza della
sollevanda questione di legittimità costituzionale.
6.b) Va escluso, peraltro, in primo luogo, che la questione possa
essere sollevata con riferimento alle disposizioni contenute nel
decreto del Presidente della Repubblica 25 novembre 2010, n. 223,
avente natura regolamentare, come tale disapplicabile dal giudice
ordinario giusta le disposizioni contenute nella legge 20 marzo 1865,
n. 2248, all. E, ove ritenute non conformi a legge; la disamina va
condotta, pertanto, sulle disposizioni di legge, che hanno limitato,
con riferimento all'anno 2013, l'ammontare dei contributi per
l'editoria.
Le disposizioni di legge che, al riguardo, vengono in rilievo
sono quelle contenute nell'art. 44, decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133, nell'art. 2, comma 62, legge 23 dicembre 2009, n. 191, e
nell'art. 2, commi 1, decreto-legge 18 maggio 2012, n. 63 come
convertito dalla legge n. 103/2012.
L'art. 44, comma 1, decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, al
comma 1, per la parte d'interesse, a sua volta, così stabilisce:
«1. Con regolamento di delegificazione ai sensi dell'art. 17,
comma 2, della legge 23 agosto 1988, n, 400, da emanare entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto,
sentito anche il Ministro per la semplificazione normativa, sono
emanate, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica
e tenuto conto delle somme complessivamente stanziate nel bilancio
dello Stato per il settore dell'editoria, che costituiscono limite
massimo di spesa, misure di semplificazione e riordino della
disciplina di erogazione dei contributi all'editoria di cui alla
legge 7 agosto 1990, n. 250, e successive modificazioni, e alla legge
7 marzo 2001, n. 62 ...».
L'art. 2, comma 62, della legge 23 dicembre 2009 (finanziaria
2010), stabilisce quanto segue:
comma 62: «In attuazione dell'art. 44 del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni, i contributi e le
provvidenze spettano nel limite dello stanziamento iscritto sul
pertinente capitolo del bilancio autonomo della Presidenza del
Consiglio dei ministri».
L'art. 2, decreto-legge 18 maggio 2012, n. 63 «Disposizioni
urgenti in materia di riordino dei contributi alle imprese
editoriali, nonchè di vendita della stampa quotidiana e periodica e
di pubblicità istituzionale», convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 16 luglio 2012, n. 103
nella parte d'interesse, ai commi 1 e 2 così testualmente dispone:
«1. 1 contributi di cui al presente decreto spettano nei
limiti delle risorse stanziate sul pertinente capitolo del bilancio
autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri, salvo quanto
disposto dal comma 4 del presente articolo. In caso di insufficienza
delle risorse stanziate, agli aventi titolo spettano contributi
ridotti mediante riparto proporzionale.».
«2. A decorrere dai contributi relativi all'anno 2012, per le
imprese di cui all'art. 3, commi 2, 2-bis, 2-ter e 2-quater, della
legge 7 agosto 1990, n. 250, per le imprese di cui all'art. 153,
commi 2 e 4, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, nonchè per le
imprese di cui all'art. 20, comma 3-ter, del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto
2006, n. 248, e successive modificazioni, il contributo, che non può
comunque superare quello riferito all'anno 2010 (4) , è così
calcolato: omissis».
Parte attrice aveva dedotto, altresì, l'illegittimità del comma
7, che così dispone:
«7. L'erogazione dei contributi diretti alla stampa è
soggetta alla disciplina di cui all'art. 48-bis del decreto del
Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602. Il termine per
la conclusione del procedimento relativo all'erogazione dei
contributi scade il 31 marzo dell'anno successivo a quello di
presentazione delle relative domande.
A tale data il provvedimento è adottato comunque sulla base
delle risultanze istruttorie acquisite, ferma restando la ripetizione
delle somme indebitamente percepite.».
Ad avviso di questo giudice, questo 7° comma è coerente con il
sistema che prevede l'erogazione a consuntivo, quindi, sulla base del
bilancio dell'impresa; da ciò consegue che la relativa questione
d'incostituzionalità va ritenuta manifestamente infondata.
6.c) Per come già anticipato, la questione di
incostituzionalità non appare, invece, manifestamente infondata per
le altre disposizioni sopra riportate.
E, invero.
La ratio, che sta alla base delle leggi che si sono succedute
riguardo ai contributi all'editoria, è esplicitata nella prima parte
dell'art. 1, comma 1 della legge n. 198/2016, che spiega le ragioni
dell'istituzione del Fondo per il «pluralismo» e «l'innovazione
dell'informazione» nel, «...fine di assicurare la piena attuazione
dei principi di cui all'art. 21 della Costituzione, in materia di
diritti, libertà, indipendenza e pluralismo dell'informazione,
nonchè di incentivare l'innovazione dell'offerta informativa e dei
processi di distribuzione e di vendita, la capacità delle imprese
del settore di investire e di acquisire posizioni di mercato
sostenibili nel tempo, nonchè lo sviluppo di nuove imprese
editoriali anche nel campo dell'informazione digitale è istituito il
fondo per il pluralismo e l'innovazione dell'informazione».
Trattasi, quindi, di un Fondo avente finalità di rilevo
costituzionale, con specifico riferimento sia all'art. 21 della
Costituzione, sia anche all'art. 41, nonchè ai precedenti agli
articoli 2 e 3, in quanto istituito per incentivare la capacità
delle imprese del settore editoria e anche lo sviluppo di nuove
imprese, così rimuovendo gli ostacoli di ordine sociale ed
economico, e ciò al fine di assicurare la libertà, l'indipendenza e
il pluralismo dell'informazione.
Dette finalità di rilievo costituzionale, seppur esplicitate -
per come appena detto - nella legge 26 ottobre 2016, n. 198, con
riferimento testuale al fondo, all'uopo istituito, costituiscono,
all'evidenza, la ratio che sta alla base anche delle disposizioni
che, in precedenza, si erano succedute nel tempo in materia di
contributi in favore dell'editoria.
Si richiamano, per sommi capi, le leggi in argomento, nelle quali
- e su questo concorda la difesa dell'Avvocatura dello Stato - già
il legislatore poneva i contributi come un vero e proprio diritto,
appunto, in funzione delle finalità (di ordine costituzionale) che
intendeva perseguire.
La legge 5 agosto 1981, n. 416 «Disciplina delle imprese
editoriali e provvidenze per l'editoria», agli articoli 22 e segg.
prevedeva dei contributi ben precisi nel loro ammontare, senza alcun
limite con riguardo ai successivi stanziamenti in bilancio,
limitandosi a prevedere un'ampia copertura di ben 197 miliardi di
lire (oltre 100 milioni di euro: v. art. 41), idonea a soddisfare le
esigenze delle imprese.
In modo sostanzialmente analogo hanno stabilito la legge 25
febbraio 1987, n. 67 (v. art. 8 e segg.), prevedendo contributi in
misura precisa, nonchè la legge 7 agosto 1990, n. 250, art. 3, commi
2 e 2-bis, 2-ter ecc., la legge 23 dicembre 2005, n. 266 (finanziaria
2006) all'art. 1, commi 458 e segg., e il decreto-legge 1° ottobre
2007, n. 159, convertito con modificazioni dalla legge 29 novembre
2007, n. 222, art. 10, comma 2.
Le disposizioni in questione consentivano alle imprese editoriali
di fare sia affidamento ad una sicura e adeguata contribuzione, non
assimilabile ad un assistenzialismo, dal momento che, comunque,
richiedeva un consistente impegno finanziario alle imprese, sia la
possibilità di programmare la propria attività tenendo conto del
contributo statale, esattamente previsto dalle leggi in materia.
È soltanto - per come si è visto - con il decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133, e
con le leggi che si sono poi succedute, che viene modificato il
sistema, prevedendosi all'art. 44, comma 1, un limite massimo di
spesa costituito dalle somme stanziate nell'apposito capitolo di
bilancio della Presidenza del Consiglio dei ministri.
La modifica, peraltro, di fatto, non costituì, all'inizio, un
problema per le imprese, tenuto conto dell'adeguatezza delle somme
annualmente stanziate, che, peraltro - per come puntualizzato dalla
stessa Avvocatura dello Stato (v. pagg. 1617) nella comparsa di
costituzione - cominciarono a scemare solo a partire dal 2011,
sicchè si giunse all'anno 2013, per il quale la percentuale,
rispetto al contributo ammissibile, che per il 2010 era stata pari al
91,27%, si ridusse drasticamente per il 2013 alla misura percentuale
pari al 23,710%, tant'è che l'esiguità della percentuale rispetto
al contributo «teorico» indusse lo stesso Governo ad incrementare,
con due successive variazioni gli stanziamenti di 25.600.000, sì da
portare il complessivo stanziamento ad 43.050.841,24 euro, a fronte
di un ammontare di contributi ammissibili pari ad 73.598.534,14 euro
(i dati, non contestati dalla convenuta amministrazione, sono
indicati nell'atto di citazione della societa').
Sol che si consideri che nella legge del lontano 1981 era stata
prevista una copertura di ben 197 miliardi di lire, pari a oltre 100
milioni di euro, copertura ridotta a meno della metà trent'anni
dopo, per il 2013, appare evidente come le disposizioni, sospette di
incostituzionalità, in realtà hanno assoggettato al potere
politico-esecutivo, rappresentato dalla Presidenza del Consiglio dei
ministri, la possibilità per le imprese editoriali di mantenere o
non una capacità produttiva e, quindi, di influire - attraverso il
meccanismo dell'aumento o non dell'originaria copertura prevista in
bilancio, rimesso a valutazioni «squisitamente politiche» - sulle
libertà garantite dall'art. 21 della Costituzione.
Il sostegno all'editoria, che col tempo ha assunto un ruolo
fondamentale per il nostro sistema democratico, quale espressa
garanzia del pluralismo e del diritto alla qualità
dell'informazione, di fatto è stato posto alla mercè del Governo.
Non solo. Ma la circostanza che necessariamente si tratta di un
contributo erogabile (ed erogato) dopo la chiusura del bilancio
annuale cui si riferisce, in quanto proporzionato alle spese
ammissibili, effettivamente sostenute (il che appare conforme alla
sua finalità, in modo che non scenda a pioggia sull'Editoria) rende
ancora più grave il pregiudizio che può derivare alle imprese
editoriali da questa modalità di determinazione, a posteriori, in
quanto idoneo a compromettere la situazione finanziaria delle
imprese, il che si ripercuote direttamente sulla garanzia del
pluralismo e del diritto alla qualità dell'informazione di cui si è
appena detto.
6.d) Le disposizioni costituzionali con i quali appare in
collisione il sistema di determinazione in concreto dei contributi
all'editoria imposto con le leggi che si sono succedute, per giungere
al decreto-legge n. 63/2012 - che rileva nell'odierna vicenda - sono,
ad avviso di questo decidente, gli articoli 21, 97, 41, 2 e 3 della
Costituzione, nonchè il principio dell'affidamento.
6.d.1). Sulla violazione degli articoli 21, 2 e 3 della
Costituzione.
L'art. 21 stabilisce solennemente che «Tutti hanno diritto di
manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto
e ogni altro mezzo di diffusione.».
La norma non assume un valore solo in negativo, nel senso che non
possa essere impedito alla persona di manifestare liberamente il
proprio pensiero (diritto inviolabile: v. art. 2), bensì anche in
positivo, nel senso che garantisce la libertà di informazione a
mezzo stampa, salvo i limiti di cui ai successivi commi 3, 4 e 6.
La libertà di informazione, comprende anche la rimozione di quei
limiti (di fatto), di natura economico e sociale, per come dispone
l'art. 3, comma 2, Costituzione.
Il sostegno all'editoria si giustifica, appunto (anche avuto
riguardo dei limiti imposti dall'Unione europea, per gli aiuti alle
imprese da parte dello Stato), perchè costituisce adeguato strumento
per la rimozione di quelle condizioni, economiche e sociali, che di
fatto impediscano la libertà di informazione e la manifestazione
libera del proprio pensiero.
Nell'ambito dell'art. 3 della Costituzione viene fatto rientrare
anche il principio della ragionevolezza delle disposizioni
legislative (v. Corte cost. 11 gennaio 2017, n. 7).
Ora le disposizioni di cui trattasi, nella parte in cui rimettono
a valutazioni, squisitamente politiche dell'autorità governativa, la
determinazione dei contributi alle imprese editoriali, si presentano
anche del tutto irragionevoli, in relazione allo scopo perseguito dal
legislatore ed ai fini imposti dalla Costituzione, che è quello di
assegnare contributi significativi e adeguati alle imprese
editoriali, per consentirne il mantenimento e lo sviluppo, come
strumento per garantire la libera manifestazione del pensiero,
rendendo, al contrario, difficoltosa l'indipendenza e la pluralità
dell'informazione. Risultano così violati, e per molteplici aspetti,
gli articoli 2, 3 e 21 della Costituzione.
6.d.2) Quanto alla violazione degli articoli 97 e 41 della
Costituzione, va rilevato quanto segue.
a). La determinazione dell'ammontare del contributo, attribuita
dalle norme sopra calendate, alla discrezionalità massima del
Governo, mediante lo strumento, in questo caso «squisitamente
politico», delle variazioni di bilancio e lo storno da un capitolo
all'altro, senza alcuna indicazione di criteri oggettivi, va a
collidere - tenuto conto degli interessi in gioco e della finalità
del sistema delle contribuzioni all'Editoria, strettamente connesso
alla realizzazione dei principi che discendono dall'art. 21 della
Costituzione - con il principio dell'imparzialità e trasparenza
dell'Amministrazione, affermato nell'art. 97 Costituzione, dovendosi
considerare, che con il sistema così introdotto, la percentuale di
copertura - mediante il contributo statale - dei costi ammissibili
viene fatta dipendere in concreto da un atto governativo, improntato
più che a discrezionalità a un mero e proprio arbitrio, scevro da
qualsiasi criterio oggettivo.
In altre parole, l'attribuzione al Governo della facoltà di
determinare a posteriori, gli stanziamenti destinati ai contributi
per spese sostenute da oltre un anno, senza alcun criterio oggettivo,
consente a questo di agire al di fuori dei principi affermati
dall'art. 97 Costituzione (sul carattere precettivo dei principi che
discendono dall'art. 97, v. Corte cost. 11 gennaio 2017, n. 7).
b). Intervenendo poi detta determinazione «arbitraria» dopo che
le imprese editoriali hanno già sostenuto i costi, essa è idonea ad
incidere, anche pesantemente, sulla situazione finanziaria
dell'impresa editoriale, tale non solo da precludere «l'innovazione
dell'offerta informativa e dei processi di distribuzione e di
vendita, la capacità delle imprese del settore di investire e di
acquisire posizioni di mercato sostenibili nel tempo, nonchè lo
sviluppo di nuove imprese editoriali», ma, addirittura, di
determinarne il tracollo, con irreparabile pregiudizio economico, e,
quindi, alla libertà di iniziativa economica dell'impresa editoriale
(art. 41, comma 2 Costituzione).
L'attribuzione al Governo della facoltà di determinare in
concreto l'ammontare dei contributi all'editoria può, quindi,
condurre ad una finalità opposta a quella propugnata dall'art. 21
della Costituzione, ponendo fuori del settore una pluralità di
imprese, soprattutto quelle locali, e concentrando, in tal modo, in
poche imprese - le più forti economicamente, l'informazione - sì da
pregiudicare lo scopo, cui fa riferimento il successivo comma 3, di
indirizzare l'attività economica del settore dell'Editoria, «a fini
sociali», con grave pregiudizio per l'attuazione dei principi
desumibili dall'art. 21 della Costituzione, in materia di diritti,
libertà, indipendenza e pluralismo dell'informazione.
6.d.3) La determinazione «a posteriori» della percentuale del
contributo erogabile, attribuita a una «valutazione squisitamente
politica», va a ledere anche il principio del legittimo affidamento,
(nel caso in specie, ad una adeguata determinazione del contributo)
atteso che si interviene su costi già sostenuti.
La tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti
destinatari, anche riguardo all'attività legislativa, è ormai
assurto da tempo a principio costituzionale e viene fatto rientrare
nell'art. 3 della Costituzione, nonchè nei principi generali che si
desumono dall'ordinamento costituzionale e da altri fondamentali
valori di civiltà giuridica, quale principio connaturato allo Stato
di diritto, connesso alla coerenza e certezza dell'ordinamento
giuridico (v. Corte costituzionale, sentenza n. 209/2010, che
richiama la precedente sentenza n. 397 del 1994).
Anche la Corte di giustizia dell'Unione europea fa riferimento
alla tutela dell'affidamento, come principio fondamentale
dell'Unione.
Sul punto, nella decisione della Corte di giustizia del 14 marzo
2013 (giudizio n. C-545/11), è testualmente affermato quanto segue,
ai punti 23-26:
«23. In via preliminare, occorre ricordare che, secondo una
giurisprudenza consolidata della Corte, il principio della tutela del
legittimo affidamento rientra fra i principi fondamentali dell'Unione
(v. sentenze del 5 maggio 1981, Dürbeck, 112/80, Racc. pag. 1095,
punto 48; del 24 marzo 2011, ISD Polska e a./Commissione, C-369/09 P,
Racc. pag. I-2011, punto 122, nonchè del 26 giugno 2012,
Polonia/Commissione, C-335/09 P, non ancora pubblicata nella
Raccolta, punto 180).
24. Il diritto di avvalersi del suddetto principio si estende
ad ogni soggetto nel quale un'istituzione dell'Unione ha fatto
sorgere fondate speranze [v., in tal senso, sentenze dell'11 marzo
1987, Van den Bergh en Jurgens e Van Dijk Food Products (Lopik)/CEE,
265/85, Racc. pag. I-1155, punto 44; ISD Polska e a./Commissione,
cit., punto 123, nonchè del 22 settembre 2011, Bell &amp; Ross/UAMI,
C-426/W P, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 56].
25. Costituiscono un esempio di assicurazioni idonee a far
nascere fondate aspettative, a prescindere dalla forma in cui vengono
comunicate, informazioni precise, incondizionate e concordanti che
promanano da fonti autorizzate ed affidabili. Per contro, nessuno
può invocare una violazione di tale principio in mancanza di
assicurazioni precise fornitegli dall'amministrazione (sentenza del
17 marzo 2011, AJD Tuna, C-221/09, Racc. pag. I-1655, punto 72 e
giurisprudenza ivi citata).»
Al punto 26, la Corte individua, peraltro, questa eccezione alla
tutela dell'affidamento: «26. Allo stesso modo, qualora un operatore
economico prudente ed accorto sia in grado di prevedere l'adozione di
un provvedimento dell'Unione idoneo a ledere i suoi interessi, egli
non può invocare il beneficio del principio della tutela del
legittimo affidamento nel caso in cui detto provvedimento venga
adottato (v., in tal senso, citate sentenze Van den Bergh en Jurgens
e Van Dijk Food Products (Lopik)/CEE, punto 44, nonchè AJD Tuna,
punto 731.».
Nel caso in esame, peraltro, detta eccezione alla tutela
dell'affidamento non appare applicabile, in relazione, appunto, alla
finalità perseguita dalla legge.
Invero, nella specie, la ratio che sta alla base dei contributi
dello Stato alle imprese editoriali, tenuto conto dello scopo
perseguito (la tutela effettiva della libertà di informazione,
mediante un significativo sostegno alle società che appunto sono
portatrici di detto valore), porta ad escludere che l'impresa attrice
fosse in grado di prevedere, nel 2012, e cioè all'epoca della sua
programmazione finanziaria-editoriale per il 2013, un'attribuzione
della quota contributiva che rendeva di fatto privo di significato
l'apporto pubblico, sol che si consideri che il contributo «teorico»
è già calcolato - oltre la quota in relazione alle copie - sul 50%
delle spese ammissibili, che non coincidono con tutte quelle
sostenute dalla società editoriale (rimanendone escluse parecchie),
così riducendosi la percentuale di fatto a meno del 50% delle spese
totali effettivamente sostenute dall'editore, con la conseguenza che
il contributo maggiore, già calcolato al 50% dei costi ammissibili,
è stato, a sua volta, corrisposto nella misura del 56,754%, con il
che non ha superato di molto il 25% di tutte le spese effettivamente
sostenute, rimanendo a carico dell'impresa editoriale il restante
75%.
Sul principio costituzionale dell'affidamento e sulla
illegittimità delle disposizioni che di fatto rendano aleatorio il
quantum dei contributi, appaiono, inoltre, significative le
argomentazioni espresse da Corte costituzionale nella sentenza 16
dicembre 2016, n. 275, in cui si controverteva sul limite degli
stanziamenti di bilancio con riguardo alle provvidenze in favore dei
disabili, avuto riguardo al diritto all'istruzione del disabile
consacrato nell'art. 38 Costituzione, e al dovere che spetta al
legislatore predisporre gli strumenti idonei alla realizzazione ed
attuazione di esso, affinchè la sua affermazione non si traduca in
una mera previsione programmatica.
Mutatis mutandis, la questione decisa con la sentenza sopra
indicata appare, per molti versi, assimilabile a quella di cui
all'odierno giudizio, in cui si controverte di provvidenze destinate
a rendere effettiva l'attuazione dei principi che discendono
dall'art. 21 della Costituzione in materia di libertà della
manifestazione del pensiero e di pluralità dell'informazione,
mediante un serio sostegno dell'Editoria, che tenga conto della
circostanza che il beneficio giunge a spese già sostenute, per cui
una determinazione rimessa all'arbitrio del legislatore, può di
fatto condurre al tracollo soprattutto delle imprese editoriali
minori, con conseguente concentrazione delle testate giornalistiche e
grave pregiudizio per la libertà e pluralità dell'informazione.
Ove, poi si consideri che il fabbisogno necessario per una
contribuzione che copra il 50% delle spese ammissibili non raggiunge
di solito neppure la soglia dei cento milioni di euro (nella specie,
il fabbisogno era soltanto di circa 75 milioni di euro: v.
affermazioni di parte attrice, non contestate), balza in evidenza
come un contributo alle imprese editoriali, pari a quello «teorico»,
per l'anno cui si riferisce la presente vertenza, e cioè il 2013,
non sarebbe idoneo a determinare stravolgimenti al Bilancio
complessivo dello Stato.
6.d.3) Con riferimento all'odierna questione, e in relazione alla
sua ammissibilità va, infine, considerato quanto segue.
Per come già precisato, l'art. 2 del decreto-legge 18 maggio
2012, n. 63, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, legge 16 luglio 2012, n. 103, così dispone(va) per il 2013:
«1. I contributi di cui al presente decreto spettano nei
limiti delle risorse stanziate sul pertinente capitolo del bilancio
autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri, salvo quanto
disposto dal comma 4 del presente articolo. In caso di insufficienza
delle risorse stanziate, agli aventi titolo spettano contributi
ridotti mediante riparto proporzionale.».
«2. A decorrere dai contributi relativi all'anno 2012, per le
imprese di cui all'art. 3, commi 2, 2-bis, 2-ter e 2-quater, della
legge 7 agosto 1990, n. 250, per le imprese di cui all'art. 153,
commi 2 e 4, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, nonchè per le
imprese di cui all'art. 20, comma 3-ter, del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto
2006, n. 248, e successive modificazioni, il contributo, che non può
comunque superare quello riferito all'anno 2010 (5) , è così
calcolato: omissis».
In effetti, quindi, la norma contiene, avuto riguardo alla
disposizione applicabile nella presente vicenda, in sè un limite
massimo per il contributo da erogare a ciascuna impresa editoriale,
costituito dall'ammontare del contributo percepito per il 2010, il
che non rendeva, di fatto, illimitata l'esposizione dello Stato
riguardo ai contributi da erogare alle imprese editoriali.
Da ciò consegue che, nel caso di declaratoria di illegittimità
costituzionale del primo comma dell'art. 2 sopra riportato l'unico
limite al contributo permane quello del contributo riferito al 2010,
sufficiente garanzia sia per le Finanze dello Stato, che così non
resta esposto in modo indeterminato, sia per le imprese editoriali,
che potevano fare affidamento a una copertura di poco meno del 92%
del contributo teorico, il tutto con la modesta aggiunta di poco più
di trenta milioni di euro, rispetto agli stanziamenti disposti dalla
Presidenza del Consiglio dei ministri.
Sotto tale profilo, l'abrogazione costituzionale delle frasi
sopra riportate tra virgolette non pregiudica o rende impossibile
l'applicazione delle disposizioni che residuerebbero dopo la
declaratoria di eventuale illegittimità da parte del giudice delle
leggi, il che comporta l'ammissibilità della questione di
legittimità costituzionale.
7. In conclusione, il pregiudizio derivante dalle norme sopra
indicate, nella parte in cui limitano (hanno limitato) per i
contributi relativi al 2013 l'ammontare agli stanziamenti in
bilancio, attribuendo al potere politico la determinazione concreta
dell'ammontare complessivo del contributo destinato all'Editoria,
appare idoneo a colpire la libertà di informazione sancita dall'art.
21 della Costituzione, ed a violare, inoltre, anche quelli desumibili
dagli articoli 97, 41, nonchè i diritti inviolabili, garantiti
dall'art. 2 della Costituzione, con elusione anche del compito
affidato alla Repubblica dal successivo art. 3 di «rimuovere gli
ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la
libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo
della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i
lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del
Paese», nonchè a violare il principio della tutela del legittimo
affidamento dei destinatari dei benefici di cui trattasi nei
confronti dello Stato.
Non appare, quindi, manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale, sollevata nell'odierno, nei termini
sopra illustrati.

(1) Il comma 4 si riferisce alle imprese editoriali di periodici.

(2) L'inciso, riportato tra virgolette, «non può comunque superare
quello riferito all'anno 2010», è stato così, poi, sostituito
dall'art. 3, comma 1, della legge 26 ottobre 2016, n. 198, e con
decorrenza 2017: «non può superare il 50 per cento
dell'ammontare complessivo dei proventi dell'impresa editoriale,
riferiti alla testata per cui è chiesto il contributo».

(3) L'Avvocatura così osserva, al riguardo, nella comparsa di
costituzione: «... - sulla base delle risorse stanziate sul
capitolo relativo ai contributi diretti ai giornali, risultate
insufficienti alla liquidazione del contributo in misura piena,
con decreto del 4 dicembre 2014 e pertinente ordinativo di
pagamento in pari data (all. 7), è stato liquidato all'impresa
ricorrente, al pari di tutte le altre imprese aventi diritto, il
contributo per l'annualità 2013 nella misura percentuale pari al
23,710% del contributo astrattamente calcolato spettante
all'impresa stessa; - a seguito della valutazione, di carattere
squisitamente politico, effettuata dal Sottosegretario di Stato
alla Presidenza del Consiglio dei ministri, in ordine alla
particolare ristrettezza, nell'esercizio 2014 (e pur considerando
il trend negativo degli ultimi quattro anni) delle risorse
risultate destinabili ai contributi diretti alla stampa nella
ripartizione delle risorse del Fondo globale trasferite dal
Ministero dell'economia (secondo il meccanismo spiegato più
sopra) è stata assunta la determinazione di integrare le
predette risorse, attraverso una variazione nel bilancio generale
della Presidenza del Consiglio dei ministri; - quindi, con
decreto in data 15 dicembre 2014, a firma del Sottosegretario di
Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri, è stata
disposta una variazione in aumento di euro 25.000.000 sul
predetto capitolo di bilancio 466 denominato «Contributi alle
imprese editoriali di quotidiani e periodici»; - con decreto in
data 10 dicembre 2014, a firma del Sottosegretario di Stato alla
Presidenza del Consiglio dei ministri con delega in materia di
informazione, comunicazione ed editoria, è stata, altresì,
disposta una variazione compensativa in aumento di euro 600.000
sul medesimo capitolo di bilancio.»

(4) L'inciso «che non può comunque superare quello riferito all'anno
2010», è stato sostituito dall'art. 3, comma 1, della legge 26
ottobre 2016, n. 198, con il seguente «che non può superare il
50 per cento dell'ammontare complessivo dei proventi dell'impresa
editoriale, riferiti alla testata per cui è chiesto il
contributo», ma la disposizione si applica a partire dal 2017.

(5) Per come già precisato, l'inciso «che non può comunque superare
quello riferito all'anno 2010», è stato poi sostituito dall'art.
3, comma 1, della legge 26 ottobre 2016, n. 198, con il seguente
«che non può superare il 50 per cento dell'ammontare complessivo
dei proventi dell'impresa editoriale, riferiti alla testata per
cui è chiesto il contributo», ma la disposizione si applica a
partire dal 2017, per cui non interferisce con la sollevando
questione di legittimità costituzionale.

P.Q.M.

Visti gli articoli 134 della Costituzione; 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87,
1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, del
decreto-legge 18 maggio 2012, n. 63, convertito in legge, con
modificazioni, dall' art. 1, comma 1, legge 16 luglio 2012, n. 103,
dell'art. 44, comma 1, decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
limitatamente alle parole «e tenuto conto delle somme
complessivamente stanziate nel bilancio dello Stato per il settore
dell'editoria, che costituiscono limite massimo di spesa», nonchè
dell'art. 2, comma 62, della legge 23 dicembre 2009 (finanziaria
2010), in relazione agli articoli 2, 3, 21, 41 e 97 Costituzione, ed
al principio della tutela dell'affidamento negli atti dello Stato,
nei termini e per le ragioni di cui in motivazione;
2) sospende il procedimento in corso;
3) dispone la notificazione della presente ordinanza alle parti e
al Presidente del Consiglio dei ministri e la comunicazione della
stessa ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato;
4) ordina la trasmissione dell'ordinanza alla Corte
costituzionale insieme con gli atti del giudizio e con la prova delle
notificazioni e delle comunicazioni prescritte.

Catania, 7 giugno 2017

Il Giudice: Di Gesu