1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 5-2-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 dicembre 1996
N. 31 Ordinanza emessa il 2 dicembre 1996 dalla pretura di Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli nel procedimento civile vertente tra s.a.s. Ideal Food di Russo Giuseppina e C. e il comune di Procida Finanza locale - Enti locali in stato di dissesto finanziario - Risanamento - Blocco della rivalutazione monetaria e degli interessi maturati, dopo la deliberazione di dissesto e sino all'approvazione del rendiconto, sui debiti insoluti - Dedotta definitiva cristallizzazione dei crediti - Denunciata compromissione della posizione dei creditori - Disparita' di trattamento rispetto ai creditori di altri soggetti pubblici e privati - Lesione dei principi di solidarieta', di capacita' contributiva e di libera iniziativa economica privata. Finanza locale - Enti locali in stato di dissesto finanziario - Risanamento - Stato di semplice o definitiva insolvenza - Speciale procedura di liquidazione fondata sul presupposto dello stato di definitiva insolvenza - Previsione e disciplina - Incompatibilita' con la natura pubblica ed istituzionale dell'ente debitore - Lesione dei diritti inviolabili, del principio di eguaglianza sostanziale e del diritto di iniziativa economica privata. (D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, artt. 81, comma 4, 89, comma 11, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98 e 99; modificato dal d.lgs. 11 giugno 1996, n. 336). (Cost., artt. 2, 3, 23, 24, 41, 53 e 113; c.c. artt. 1224, 1282, 1284, 2082, 2093 e 2907; p.c. artt. 100 e 474; r.d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 1 e 55; legge 4 dicembre 1956, n. 1404, art. 15). (097C0084) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 5-2-1997)

IL VICE PRETORE ORDINARIO
Ha pronunciato, in data 2 dicembre 1996, la seguente ordinanza
nella causa, iscritta al n. 2886/19/91 del r.g.a.c., tra la Ideal
Food di Russo Giuseppina e C. s.a.s., rappresentata e difesa dal
dott. proc. Giuseppe Sartorio, presso il quale elett.te domicilia in
Napoli, alla via Tasso n. 169, giusta procura a margine dell'atto di
citazione, attrice, contro il comune di Procida, in persona del suo
sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dal dott. proc. Enrico
Scotto di Carlo, presso il quale elett.te domicilia in Procida, alla
via G. da Procida n. 42, giusta procura a margine della comparsa di
costituzione e risposta ed in forza delle delibere di g.m. nn. 348
del 5 dicembre 1991 e 106 del 2 luglio 1996, convenuto.
Va premesso in fatto che, con sentenza n. 317/92, passata in
giudicato (come da attestazione del cancelliere del 19 ottobre 1992),
la p.a. convenuta fu condannata al pagamento, in favore
dell'attrice, di una somma per capitale ed interessi sino al 20
maggio 1992, giorno anteriore all'entrata in vigore del decreto-legge
n. 289/92, poi non convertito in legge, contenente - sotto l'art. 30
- una prima, ma in parte diversa, versione del vigente art. 81 del
decreto legislativo n. 77/95; la lite è in ragione della domanda
attorea di condanna della convenuta al pagamento degli ulteriori
interessi e rivalutazione monetaria (dal 21 maggio 1992) al saldo.
Dall'esame degli atti, risulta che il comune di Procida, con delibera
n. 7 del 10 gennaio 1991, approvò il piano di risanamento ex art. 25
legge n. 144/89; che il credito vantato dall'attrice non è stato
ammesso alla massa passiva del piano di estinzione (oggi, distinto in
"rilevazione" ed "estinzione"); che, anzi, l'ente ha espressamente
considerato che non potesse esere inserito nella predetta massa
passiva, stante il disposto dell'art. 21 legge n. 68/93 (oggi, 81
decreto legislativo n. 77/95), giusta nota del 12 ottobre 1993, prot.
n. 11037, in atti.
Nelle more della causa entrò in vigore la legge n. 68 del 1993, di
conversione del decreto-legge n. 8/93 che, all'art. 21, così
testualmente disponeva: "In deroga ad ogni altra disposizione, dalla
data di deliberazione del dissesto i debiti insoluti non producono
più interessi, rivalutazioni ed altro ...".
A tale legge, seguì il d.P.R. n. 378 del 24 agosto 1993 che,
all'art. 6, comma V, lett. g), prescriveva: "sono esclusi dalla
massa passiva
.. interessi moratori o corrispettivi e rivalutazioni monetarie
maturate dopo la data di deliberazione del dissesto, interessi
moratori o corrispettivi calcolati su altri interessi".
Va brevemente osservato che la norma citata (art. 21) fu ritenuta
sospetta di incostituzionalità da più giudici remittenti (T.A.R.
Puglia 19 maggio 1993 e pretura Napoli, sezione distaccata di
Pozzuoli, 9 ottobre 1993), ritenendosi che la stessa "escludesse la
capitalizzazione degli interessi e della rivalutazione per il tempo
successivo alla deliberazione del dissesto, non diversamente da
quanto si ha nelle procedure concorsuali (art. 55 legge fall.)", da
cui: a) un primo sospetto, sul piano generale, non potendosi
ammettere che una p.a. possa mai trovarsi in istato di insolvenza
definitiva ed essere per tale ragione assoggettata ad una procedura
concorsuale; b) un secondo, sul piano più specifico, per la
violazione degli artt. 2, 3 e 53 Cost. (T.A.R. Puglia 19 maggio 1993
in Gazzetta Ufficiale n. 6, serie speciale del 1994).
La Corte costituzionale, con la pronunzia n. 242 del 9-16 giugno
1994, considero':
a) che la censura, mossa sul piano generale, fosse infondata;
sottolineò, al riguardo, che la norma avesse l'attitudine a
caratterizzare legittimamente un tertium genus di procedura
concorsuale diretta al risanamento dell'ente pubblico che "ancorchè
dissestato, non può cessare di esistere in quanto espressione di
autonomia locale" (valore costituzionalmente tutelato); richiamò sul
punto i principi espressi nella sua precedente sentenza n. 155/94,
con la quale aveva definito "mera questione esegetica - rimessa
all'interpretazione della giurisprudenza - quella della sorte
dell'eventuale parte non soddisfatta dei crediti ammessi"; con la
pronunzia n. 242/94, invece, ritenne la legittimità della norma - ma
con espresso riferimento al solo diritto del creditore di richiedere
il pagamento degli accessori (interessi e rivalutazione) maturati,
per crediti ammessi al riparto - dopo la deliberazione di dissesto;
considerò che "essa lascia integra la facoltà per il creditore di
azionare tali diritti nei confronti dell'ente pubblico una volta
tornato in bonis";
b) che anche la censura più specifica fosse parimenti infondata
perchè "il blocco di rivalutazione ed interessi in pendenza della
procedura concorsuale trova giustificazione nello specifico delle
procedure concorsuali (art. 55 legge fall.), in quanto finalizzato
alla realizzazione della par condicio ed all'impedimento di un
ulteriore deterioramento della condizione patrimoniale del debitore.
E trova inoltre fondamento nella considerazione che, nel tempo
successivo all'apertura della procedura concorsuale, non è
configurabile un inadempimento nè a carico del debitore, nè tanto
meno a carico degli organi della procedura, questa ponendosi proprio
come strumento sostitutivo dell'adempimento"; ritenne, inoltre, che
quanto "alla ritenuta definitività della cd. cristallizzazione del
credito", sebbene nei confronti di una p.a. dissestata, fosse da
"escludersi che sussista tale denunziata violazione del principio di
eguaglianza", in quanto "la corretta lettura della norma censurata,
compiuta tenendo presente il quadro normativo complessivo risultante
anche dalle disposizioni regolamentari dettate dal d.P.R. n. 378 del
1993, conduce a ritenere errata l'opinione ... circa la pretesa
definitività della lamentata cristallizzazione dei crediti. L'art.
6, comma V, lett. g) del citato regolamento, nel darsi carico di
precisare che sono esclusi dalla massa passiva interessi moratori o
corrispettivi e rivalutazioni monetarie maturate dopo la data della
deliberazione del dissesto, interessi moratori o corrispettivi
calcolati su altri interessi, lascia chiaramente intendere che il
legislatore postula il maturare sia della rivalutazione che degli
interessi anche successivamente all'apertura della procedura,
limitandosi ad escludere la opponibilità alla procedura stessa e
l'ammissibilità alla massa passiva, ma lasciando integra la facoltà
per il creditore di azionare tali diritti nei confronti dell'ente
pubblico una volta tornato in bonis".
Dopo le citate pronunzie della Corte costituzionale, è entrato in
vigore l'art. 81 del decreto legislativo n. 77 del 25 febbraio 1995
che ha riprodotto, in parte qua, il disposto del precedente art. 21
(della legge n. 68/93 già citata), abrogato in forza dell'art. 123,
lett. g) del decreto legislativo n. 77/95, in uno con "tutte le
disposizioni non compatibili con i principi e le norme contenute nel
presente decreto legislativo".
È poi entrato in vigore il decreto legislativo n. 336 dell'11
giugno 1996, confermativo delle abrogazioni già disposte nei termini
riportati, che ha introdotto il IV comma dell'art. 81 citato, che -
oggi - così testualmente dispone: "alla data della deliberazione di
dissesto e sino all'approvazione del rendiconto di cui all'art. 89 i
debiti insoluti a tale data e le somme dovute per anticipazioni di
cassa già erogate non producono più interessi nè sono soggetti a
rivalutazione monetaria ...".
Dopo le sentenze nn. 155 e 242 del 1994 della Corte, chiare nel
senso di far ritenere che i crediti, lungi dal "cristallizzarsi",
continuavano a produrre interessi e rivalutazioni (anche dopo la
delibera di dissesto e con il solo limite della loro inopponibilità
alla procedura concorsuale), il legislatore ha disposto, con il
citato art. 81, che tali accessori, invece, non maturano per il
periodo "dalla data di delibera del dissesto e sino all'approvazione
del rendiconto ...".
La presenza di tale disposizione ed il rilievo che risulta - con
l'art. 89, XI comma del novellato decreto legislativo n. 77/95 -
specificamente riprodotto il disposto di cui ai precedenti - ma
abrogati - artt. 21 della legge n. 68/93 e 88, VII comma, del decreto
legislativo n. 77/95, prima formulazione, (secondo cui "dopo
l'approvazione del piano di estinzione ... non sono ammesse richieste
relative ad ulteriori crediti nei confronti dell'ente") fanno,
dunque, risorgere ragionevolmente il sospetto della illegittimità
della norma, vuoi sul piano generale, vuoi su quello più specifico,
attualizzando le ragioni di censura già avanzate, ma respinte - al
tempo - dalla Corte con le già citate sentenze nn. 155 e 242 del
1994.
Delle due, cioè, l'una: o la norma (art. 81, ult. comma, del
decreto legislativo n. 77/95, nel testo vigente) non avendo innovato
il sistema, è del tutto superflua e priva di ratio giustificatrice,
come però è difficile poter ritenere tanto specifico risulta essere
stato l'intervento del legislatore, cui non pare siano neanche
sfuggite le osservazioni della stessa Corte, di cui alle sopra citate
pronunzie; ovvero prescrive, effettivamente, quella
"cristallizzazione" dei crediti, del tutto esclusa dalla Corte con la
sentenza n. 242 del 1994.
Da qui, plurimi sospetti di incostituzionalità della norma,
seguiti dalla formulazione di alcuni quesiti, che vengono proposti
alla Corte, nella sequenza logica di cui infra, sol perchè il
rigetto del dubbio di costituzionalità in ordine al primo potrebbe
rendere irrilevante il vaglio degli altri da parte del giudice delle
leggi.
La necessità di tentare di "conservare" la norma, induce lo
scrivente ad esporre prima la censura specifica e poi quelle più
generali, per la maggiore gravità che si collegherebbe
all'accoglimento di queste ultime.
La norma (art. 81, IV comma del decreto legislativo n. 77/95, nel
testo vigente) - abrogatrice certamente delle precedenti con essa
incompatibili, tra cui l'art. 6, comma V, lett. g) del d.P.R. n.
378/93 - ipotizza, come si diceva, la "cristallizzazione" dei crediti
diversamente, dunque, da quanto ritenuto dalla stessa Corte
costituzionale, con la sentenza n. 242 citata, secondo cui - invece -
si limitava ad "escludere l'opponibilità alla procedura concorsuale
e l'ammissibilità alla massa passiva, degli interessi e
rivalutazioni, maturati dopo la delibera di dissesto, lasciando
integra la facoltà per il creditore di azionare tali diritti nei
confronti dell'ente pubblico una volta tornato in bonis".
La norma prevede la "cristallizzazione" dei crediti e preclude -
dunque - la capitalizzazione degli interessi e della rivalutazione
monetaria, per quanto limitatamente al periodo di tempo tra la "data
della deliberazione di dissesto e sino all'approvazione del
rendiconto di cui all'art. 89", senza "lasciare integra alcuna
facolta'" per i creditori di azionare tali diritti nei confronti
della p.a. dissestata, una volta tornata in bonis.
Per tale interpretazione continua - necessariamente - a deporre
l'art. 89, comma XI, del decreto legislativo 77/95 (testo vigente),
secondo cui: "dopo l'approvazione del piano di estinzione ... non
sono ammesse richieste relative ad ulteriori crediti nei confronti
dell'ente". Proprio tale norma finirà per costituire (vedi infra) il
riferimento specifico del secondo - ma più generale e grave -
profilo di censura, in quanto alla stessa si collega, indubbiamente,
il sospetto di effetti ben più traumatici. Il citato XI comma
dell'art. 89, infatti, in modo più apparentemente deciso, ma certo
non sufficientemente chiaro, pare evidenziare una volontà
legislativa mirata alla definitiva compressione del diritto di
credito che, una volta ammesso alla massa passiva, ma non
soddisfatto, non si riespanderebbe più, sì da non poter più essere
opposto alla p.a. tornata in bonis. Le analisi in corso della stessa
norma, sotto i delineati profili, riguardano inoltre anche tutti
quegli altri crediti - magari pure sorretti da giudicati - che, per
le ragioni più diverse, non sono stati ammessi alla massa passiva e,
dunque, a partecipare al riparto. Per tali crediti - ivi compreso
quello dell'attrice - nulla la norma dispone circa la loro sorte; in
particolare, non dice se i predetti crediti siano o meno opponibili
alla p.a. in bonis; evenienza quest'ultima, che sola potrebbe
giustificare l'utilità di pronunce cognitive di condanna.
L'interpretazione della predetta norma, laddove dovesse condurre a
ritenere l'inopponibilità dei crediti (ammessi e non soddisfatti o
addirittura non ammessi) anche nei confronti della p.a. in bonis,
rischierebbe, infatti, di compromettere anche l'utilità delle
pronunzie, con una serie di riflessi anche sui giudizi di cognizione
e non solo, in prospettiva, "vanificando il futuro comando"; sul
punto, infatti, si può brevemente osservare che la questione
dell'"utilità della pronunzia" non può certo dirsi che si pone in
vista di un evento futuro ed incerto (quale quello della formazione
del titolo esecutivo) e che, quindi, collegandosi ad un fatto
meramente ipotetico, la questione di incostituzionalità sarebbe
anticipata e, come tale, non rilevante, ai fini dell'ammissibilità
al giudizio della Corte. La rilevanza la si coglie - specificamente -
sotto il profilo dell'art. 100 cpc: è ovvio, infatti, che
qualsivoglia domanda di condanna (ma anche di solo accertamento) - se
vi fosse consapevolezza della inutilità della sentenza - sarebbe
destinata al rigetto, assumendo carattere meramente accademico. Ed è
pure altrettanto vero che, diversamente opinando, un numero
incalcolabile di giudizi cognitivi, magari già totalmente istruiti,
se non addirittura in fase di decisione, sarebbero destinati a
concludersi sterilmente con pronunce del tutto inutiliter date, con
ingiustificati costi a carico non solo delle parti ma anche
dell'amministrazione giudiziaria, in spregio ai principi che regolano
il buon andamento della p.a. (art. 97 Cost.) e della strumentalità
necessaria del processo, destinato - invece - ad assicurare a chi
domanda giustizia "tutto quello e proprio quello che gli spetta sul
piano del diritto sostanziale" (ex art. 24 Cost., con riferimento al
disposto di cui all'art. 2907 cc.).
Per le espresse ragioni e per i motivi che seguiranno, appare non
manifestamente infondata la questione di incostituzionalità del
vigente art. 81, IV comma, del decreto legislativo n. 77/95, per
violazione degli artt. 2, 3, 23, 24, 53, 97 e 113 della Costituzione,
in correlazione con gli artt. 1282, 1284, 1224, 2907 del c.c. e 55
della legge fall., anche con riferimento all'art. 15 della legge n.
1404 del 1956.
La norma censurata, infatti, concreta, rispetto ai creditori di
altri soggetti, sia privati che pubblici, un trattamento deteriore
che, alla luce dei principi costituzionali, non pare affatto
giustificato.
Nè la natura pubblica del soggetto passivo, nè lo stato di
dissesto possono di per sè giustificare la derogatoria e restrittiva
disciplina imposta agli accessori del credito dall'art. 81; norma
questa che, bloccando interessi e rivalutazione, consente al mero
decorso del tempo di incidere negativamente sulla prestazione dovuta
ai creditori dell'ente dissestato, sottoponendoli ad un sacrificio
patrimoniale che vede esenti sia i creditori degli enti locali non in
dissesto, sia i creditori in genere degli altri soggetti pubblici e
privati. Nè sarebbe possibile imporre questo sacrificio
patrimoniale ai creditori dell'ente locale, senza violare il canone
costituzionale che, alla luce dei principi di solidarietà (art. 2
della Cost.), di capacità contributiva (art. 53) e di uguaglianza
sostanziale (art. 3 Cost.), vuole che le prestazioni patrimoniali
siano imposte ai singoli con criteri che consentano un equo concorso
alla spesa pubblica.
Il pagamento, da parte di una p.a., inoltre, è "atto dovuto"
(Corte cost. n. 138/1981); "effetto ineludibile" della sua attività;
"scopo istituzionale" di questa, cui non può mai collegarsi,
pertanto, la responsabilità, non solo di uno stato di definitiva
insolvenza, ma anche solo di una semplice insolvenza (vedi infra).
Non è tutto: se è senza dubbio condivisibile sostenere che un ente
pubblico "ancorchè dissestato non può cessare di esistere in quanto
espressione di autonomia locale" (rivedi la sentenza n. 155/94 della
Corte), è altrettanto vero, però, che, rientrando il pagamento tra
i suoi compiti istituzionali (ed al riguardo, non è un caso che si
dica, senza alcuna contraddizione, che allo stesso "deve provvedere
spontaneamente"), proprio il mancato pagamento, allora - più che
l'assoggettamento a procedura concorsuale - compromette lo scopo per
il quale "e'" tale tipo ente.
La prevista "cristallizzazione" dei crediti, nei confronti di una
p.a. dissestata, consolida posizioni confliggenti con i principi
espressi, facendo degradare la p.a. al rango di un soggetto privato:
se l'inadempienza è un fatto illecito, non è tollerabile che la
p.a. sia protagonista (rectius: possa essere istituzionalmente
protagonista) di tale fatto; e ciò ancor più ove si consideri che
la stessa è - sempre istituzionalmente - preposta non solo ad
evitare tali fatti, ma addirittura a garantire che questi non vengano
commessi.
Per tali ragioni, la norma viola gli artt. 2 e 3, secondo comma,
della Costituzione, attinenti alle garanzie ed all'obbligo di
rimozione di ostacoli.
Senonchè l'interpretazione della norma, di cui al quarto comma
dell'art. 81, del decreto legislativo n. 77/95, nel testo vigente, in
combinato disposto con il successivo art. 89, XI comma (secondo cui
"dopo l'approvazione del piano di estinzione ... non sono più
ammesse richieste relative ad ulteriori crediti") induce pure a
ritenere - così rivitalizzando, sotto nuovi profili e con nuovi
motivi, le censure già rimesse alla Corte e da questa respinte con
le sentenze nn. 155 e 242 citate - che la volontà del Legislatore
non fosse stata prima e non sia ancora oggi solo quella di mirare
alla "cristallizzazione" dei crediti, nei limiti fissati dalla Corte
con la citata pronunzia n. 242 (ossia nei limiti dell'inopponibilità
alla procedura concorsuale), ma altra di natura ben diversa: vale a
dire quella di "azzerare" il diritto di credito non soddisfatto a
seguito del riparto. Tale volontà - non va taciuto - pare inserirsi
in un ben più ampio disegno, proteso - non si sa quanto
consapevolmente - a comprimere il diritto soggettivo di credito e
quello di difesa. Non sono, forse, un caso le innumerevoli
disposizioni in tema di limitazioni dell'azione e dell'esecuzione.
Basti pensare all'individuazione dei fondi a specifica destinazione
definiti impignorabili, per preservarli dalle azioni dei creditori;
alla sospensione delle procedure esecutive, ex art. 24 legge n.
144/89 alla prescrizione, ex art. 113 del decreto legislativo n.
77/95, di inammissibilità delle esecuzioni presso terzi soggetti
diversi dal Tesoriere, con l'instituzione, dunque, di un criterio di
discrimine addirittura soggettivo, mentre si sa che ciò che può
meritare tutela è il solo "bene" colpito dall'azione esecutiva e non
certo il debitore; all'individuazione generica dei servizi
indispensabili (decreto ministeriale 28 maggio 1993), diretta
anch'essa a preservare le risorse della p.a., dalle aggressioni dei
creditori; all'abrogazione dell'art. 11 della legge n. 68/93), nella
parte in cui prevedeva una serie di condizioni di rispetto perchè la
p.a. potesse far valere l'impignorabilità (vedi, sul punto, la
sentenza n. 285 del 1995 delle Corte, di cui più specificamente
infra); alla regola dell'impignorabilità "rilevabile di ufficio",
cui accede un irrazionale ed imprevedibile conferimento di poteri
cognitivi al g.e. in un tipo di processo, quale quello esecutivo,
dove - in difetto di contraddittorio - non può essere esercitata la
difesa (art. 113 del decreto legislativo n. 77/95, nel testo
modificato dal decreto legislativo n. 336/96); all'esclusione del
vincolo pignoratizio (art. 113 citato, IV comma), con conseguente
pregiudizio della tutela dell'esecuzione (presso terzi), sicchè si
può anche giungere a ritenere - plausibilmente - che ci si trova di
fronte ad un fenomeno nuovo, estraneo all'intera disciplina
codicistica e contrario ai principi piu volte ribaditi dalla Corte
(sent. n. 138 del 1981); all'estensione delle regole in tema di
impignorabilità anche all'attività dei commissari nominati dal
giudice amministrativo, in sede di ottemperanza a giudicati di
condanna della p.a. al pagamento di somme di denaro, ai sensi
dell'ultimo comma dell'art. 113, già citato; alle stesse norme sul
dissesto, che minano le azioni esecutive; al più recente
decreto-legge n. 513/96, che addirittura sospende le azioni di
cognizione in corso e preclude la proposizione di quelle nuove.
E, ben al di là dal dire che le norme in materia (tra cui alcune
di quelle testè indicate) risultano pure tanto tortuose da lasciare
quanto meno perplesso l'interprete, spesso invece colto impreparato,
o costretto in errore, come è accaduto certamente nel caso della
sentenza n. 285 del 29 giugno 1995 alla stessa Corte costituzionale
(in occasione della dichiarazione di illegittimità dell'art. 1 della
legge n. 67/93, allorquando, in sede di interpretazione di tale
norma, l'ha ritenuta illegittima "in esito alla comparazione con la
disciplina parallela dell'art. 11 della legge n. 68/93", non più
vigente - però - al tempo della citata pronunzia), sorge il dubbio -
fondato a parere di chi scrive - che la strada sin ad oggi percorsa
dal legislatore sia, allora, in direzione esattamente opposta
rispetto a quella tracciata dalla Corte costituzionale, con la
sentenza n. 138 del 1981, tanto da evidenziare una retrocessione del
sistema ad epoca anteriore alla predetta pronunzia; e tutto ciò
aggravato da una condizione di più profonda incoerenza - sul piano
generale - del sistema stesso che, se da un lato, percorrendo la
strada opposta a quella segnata dalla Corte, mira ad una protezione
ingiustificata delle risorse della p.a., allo scopo di preservarle
dalle aggressioni dei creditori, dall'altro, consente che le stesse
vengano, però, sottratte dai Tesorieri (nel caso, degli enti
locali), soggetti istituzionalmente autorizzati alle anticipazioni e,
conseguentemente, aventi titolo a lucrare cospicui interessi, con
chiara funzione corrispettiva. Senza considerare che proprio
l'obbligo di pagamento di tali interessi è la causa principale
dell'indebitamento, perfettamente identificabile con quella che, la
più parte delle volte, conduce un ente locale al dissesto.
Quadro generale questo che disvela, dunque, la volontà
legislativa, dalla quale non si può certo prescindere quando le
norme vengono sottoposte al vaglio dell'interprete.
Ciò posto, considerato che, con le norme di cui agli artt. 81 e 89
citati, ovviamente nelle parti in questione, si prefigura
l'inadempienza definitiva della p.a., si osserva: non si è mai
sospettato (anzi, è stato sempre escluso) che un ente pubblico non
economico, dotato di autonomia potesse, pur trovandosi in uno stato
di impotenza patrimoniale ad adempiere integralmente ed
immediatamente le proprie obbligazioni, essere soggetto ad una
esecuzione collettiva, fondata sul presupposto di un suo stato di
definitiva insolvenza; neppure si è mai ipotizzato, per tale tipo di
ente, il c.d. stato di definitiva insolvenza o l'insolvenza verso
anche uno soltanto dei suoi creditori (privati o pubblici), ossia la
insolvenza semplice.
La ratio di tali principi si collega alla logica - già evidenziata
- che, se l'inadempienza è un fatto illecito, che lede l'interesse
del creditore insoddisfatto, non è tollerabile che una p.a. sia
proprio essa protagonista di un tal fatto, visto che la stessa è,
poi, pure preposta istituzionalmente ad evitare che vengano commessi
fatti illeciti e, per giunta, a garantire che questi non vengano
commessi.
Storiche ragioni, sempre condivise, tollerano il definitivo
inadempimento solo nei confronti dell'imprenditore. Ben vero, l'art.
2093 del c.c. prevede che l'impresa possa anche essere esercitata da
enti pubblici. È da escludere, però, che enti, come le province, i
comuni e lo Stato, possano mai acquistare la qualità di imprenditori
(commerciali).
L'"esercizio" (per comuni, province, etc.) è, infatti, solo
un'attività accessoria, rispetto a quella principale da essi svolta,
inerente al fine istituzionale pubblico che perseguono; ed è
giustificato dall'esigenza di assicurare alla collettività la
prestazione di servizi di sostanziale importanza per l'economia del
paese o anche dall'opportunità di assicurarsene il profitto che,
scevro dal rischio economico (inerente ad ogni impresa per il
carattere di monopolio con cui è effettuato), costituisce un gettito
patrimoniale certo, da detti enti utilizzato per il conseguimento dei
loro fini generali.
Lo Stato (al pari di un ente locale), infatti, allorchè esercita,
se così si può dire, un'impresa non assume veste di imprenditore,
che contrasterebbe con la sua indole.
Le norme (artt. 81 e 89) in esame, allora, collidono con i cennati
principi e con quelli espressi in materia in numerose decisioni della
Corte costituzionale (tra cui la sentenza n. 138/81); sottraggono la
p.a. dalla posizione istituzionale di garante ed assimilano (rectius:
tentano di assimilare) addirittura l'attività della stessa a quella
di un soggetto, imprenditore privato debitore; ciò del tutto
ingiustificatamente e, per giunta, con una serie di privilegi per la
p.a. che non trovano giustificazioni, tutti sempre censurati (rivedi
la sentenza n. 138 del 1981) dalla stessa Corte costituzionale,
chiamata anche oggi a pronunziarsi (in una materia di fondo, dunque,
perfettamente identica), oltre che dal supremo collegio (tra le
tante, Cass. S.U 18 dicembre 1987 n. 9497; Cass. S.U. 9 marzo 1981 n.
1299).
Ripugna, peraltro, alla coscienza giuridica l'idea che una p.a.
possa "dissestare" (rectius: fallire o liquidare) in senso stretto,
ossia non pagare. A siffatte considerazioni, aggiungasi che il
continuo gettito patrimoniale, in favore della p.a. costituito
dall'esercizio delle sue attività e dalle entrate tributarie
esclude, d'altro canto, che possa mai rinvenirsi il c.d. stato di
insolvenza (definitivo), tipico presupposto delle procedure
concorsuali, così escludendo la prefigurabilità anche di queste. I
poteri di coercizione che la p.a. dissestata può continuare ad
esercitare, per il recupero delle entrate (anche tributarie), sono
del tutto inconciliabili con il rilievo di uno stato di decozione
patrimoniale, emergendo - diversamente opinando - l'illogicità della
norma, visto che la stessa non potrebbe che giustificarsi se non come
atto impositivo, senza ristoro e, come tale, illegittimo anche sotto
tale profilo.
Per tali ragioni, da un lato, riguardo alla verifica sul se il
sistema costituzionale possa ammettere che un comune possa versare in
istato di insolvenza definitiva o, come dir si voglia, essere
definitivamente insolvente anche verso uno soltanto dei suoi
creditori (e, dunque, anche sempilcemente insolvente) e, dall'altro,
riguardo al riscontro della legittimità, sul piano costituzionale,
dell'assoggettabilità dello stesso ente ad un'esecuzione collettiva,
fondata su quel presupposto (insolvenza definitiva), si può
dubitare, più che ragionevolmente, che la norma violi gli artt. 2 e
3 secondo comma, della Costituzione, attinenti alle garanzie ed
all'obbligo di rimozione degli ostacoli, nonchè l'art 41, attinente
al riconoscimento dell'iniziativa economica, di programma, di
indirizzo e coordinamento della iniziativa economica detta, anche con
riferimento agli artt. 2082 del c.c., 1 del r.d. 16 marzo 1942, n.
267 (l.f.) e 15 della legge 4 dicembre 1956 n. 1404.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
incostituzionalità dell'art 81, IV comma del decreto legislativo n.
77 del 1995, come introdotto dal decreto legislativo n. 336 del 11
giugno 1996, nella parte in cui prevede che "dalla data della
deliberazione di dissesto e sino all'approvazione del rendiconto di
cui all'art. 89 i debiti insoluti a tale data ... non producono più
interessi nè sono soggetti a rivalutazione monetaria ..", per
violazione degli artt. 2, 3, 23, 41, 53 e 113 della Costituzione, in
correlazione con gli artt. 1224, 1282, 1284 del c.c. e 55 della l.f.,
anche con riferimento all'art. 15 della legge n. 1404 del 1956;
Dichiara non manifestamente infondate le questioni di
incostituzionalità degli artt. 81, IV comma e 89, XI comma del
decreto legislativo n. 77 del 25 febbraio 1995 (testi vigenti) e del
loro combinato disposto, nella parte in cui prevedono lo stato di
insolvenza definitiva o anche la semplice insolvenza di un comune nel
pagamento di un debito, nonchè delle norme di cui al capo VII
("risanamento finanziario"), artt. da 77 a 99 dello stesso decreto
legislativo n. 77 del 1995, nel testo vigente come modificato dal
decreto legislativo n. 336 dell 1996, nella parte in cui assoggettano
ad esecuzione collettiva un comune, su quel presupposto (stato di
definitiva insolvenza) ovvero prevedono, per tale ente, la semplice
insolvenza, per contrasto con gli artt. 2, 3, 23, 24, 53 e 41 della
Costituzione, con riferimento agli artt. 2082, 2093 del c.c., 1 del
r.d. 16 marzo 1942 n. 267 (l.f.) e 15 della legge 4 dicembre 1956 n.
1404 e con ciò, in ogni caso, violando, con riferimento alle stesse
norme codicistiche ed agli artt. 100 e 474 cpc. e 2907 c.c., gli
artt. 2, 3, 24 e 113 della Costituzione;
Conseguentemente, rimette alla Corte costituzionale la decisione
delle predette questioni di legittimità costituzionale ai sensi
dell'art 1 della legge 9 febbraio 1948 n. 1;
Sospende il presente procedimento che non può essere definito
senza risolvere prima le sollevate questioni;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata dal Cancelliere ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Pozzuoli, addì 2 dicembre 1996
Il vice pretore ordinario: Buonanno
97C0084