1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 11-11-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 91 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 ottobre 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 ottobre 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Professioni - Sanita' pubblica - Norme della Regione Campania - Istituzione del servizio di Psicologia di base - Finalita' ed istituzione della figura dello Psicologo delle cure primarie - Previsione che la Regione Campania istituisce a sostegno dei bisogni assistenziali emersi a seguito del Covid-19 il servizio di Psicologia di base, svolto da psicologi liberi professionisti a rapporto convenzionale - Compiti dello psicologo di base - Elenchi degli psicologi di base - Requisiti - Organizzazione delle attivita' dei servizi di psicologia di base - Verifica, monitoraggio e controllo qualitativo dell'assistenza psicologica - Istituzione di un organismo indipendente con funzioni di Osservatorio regionale che svolge azione di controllo, programmazione ed indirizzo sulle attivita' prestate dallo psicologo di base. - Legge della Regione Campania 3 agosto 2020, n. 35 ("Istituzione del servizio di Psicologia di base e modifiche delle leggi regionali 7 agosto 2017, n. 25 (Istituzione del Garante regionale dei diritti delle persone con disabilita') e 6 maggio 2013, n. 5 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013 - 2015 della Regione Campania - legge finanziaria regionale 2013)"), artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 6. (20C00256) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 11-11-2020)

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
Ministri in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, C.F. 80224030587, n. fax 0696514000 ed indirizzo p.e.c.
per il ricevimento degli atti ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it,
presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
contro la Regione Campania, (C. F. 80011990639) in persona del
Presidente in carica pro tempore, con sede in via Santa Lucia 81 cap
80132 Napoli;
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
degli articoli da 1 a 6 della legge della Regione Campania n. 35
del 3 agosto 2020 pubblicata nel B.U.R. n. 157 del 3 agosto 2020 per
contrasto con l'articolo 117, secondo comma, lett. 1), ovvero con
l'articolo 117, terzo comma e con l'articolo 3 della Costituzione, in
relazione all'articolo 8 del decreto legislativo n. 502 del 1992.
in forza della delibera assunta dal Consiglio dei Ministri nella
seduta del 30 settembre 2020.
Gli articoli da 1 a 6 della legge della Regione Campania n. 35
del 3 agosto 2020, recante «Istituzione del servizio di Psicologia di
base e modifiche delle leggi regionali 7 agosto 2017, n. 25
(Istituzione del Garante regionale dei diritti delle persone con
disabilita') e 6 maggio 2013, n. 5 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013 - 2015 della Regione
Campania - legge finanziaria regionale 2013)», presentano profili di
illegittimità costituzionale, per violazione dell'articolo 117,
secondo comma, lett. 1), ovvero dell'articolo 117, terzo comma e
dell'articolo 3 della Costituzione, in relazione all'articolo 8 del
decreto legislativo. n. 502 del 1992, per i seguenti

Motivi

1. - Illegittimità degli art. 1, 2, 3, 4, 5 e 6 della legge della
Regione Campania n. 35 del 3 agosto 2020 per violazione dell'articolo
117, secondo comma, lett. 1) e dell'articolo 3 della Costituzione in
relazione all'articolo 8 del decreto legislativo. n. 502 del 1992
La legge regionale in esame istituisce il servizio di psicologia
di base e la figura dello psicologo delle cure primarie o psicologo
di base disciplinando le finalità, i compiti, l'organizzazione delle
attività, la verifica e monitoraggio dell'assistenza prestata,
l'istituzione di uno specifico organismo indipendente con funzioni di
Osservatorio, nonchè le risorse finanziarie per la sua attuazione.
L'articolo 1, rubricato «Finalità ed istituzione della figura
dello psicologo delle cure primarie», al comma 1, prevede che la
regione - per garantire al singolo, alla coppia ed alla sua famiglia
le prestazioni sanitarie di cui alla legge 23 dicembre 1978, n. 833
(istituzione del Servizio sanitario nazionale) ed al decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 - «istituisce a sostegno dei
bisogni assistenziali emersi a seguito del Covid-19 il servizio di
psicologia di base....» . Tale servizio, ai sensi del comma 3, è
«svolto da psicologi liberi professionisti a rapporto convenzionale»,
in possesso dei requisiti di cui all'articolo 3, comma 2.
L'articolo 2 disciplina i compiti attribuiti allo psicologo di
base al fine di garantire la riduzione del rischio di disagio
psichico, la prevenzione dei disturbi psicologici e la promozione
della salute.
L'articolo 3 istituisce gli elenchi degli psicologi di base
individuando, al comma 2, i relativi requisiti di iscrizione nei
seguenti termini. «Possono essere iscritti negli elenchi di cui al
comma 1 i professionisti in possesso dei seguenti requisiti: a)
laurea in psicologia; b) iscrizione all'Albo degli psicologi; c)
assenza di rapporti di lavoro dipendente a tempo indeterminato con le
strutture del Servizio sanitario nazionale o regionale; d) specifiche
competenze e titoli, di cui all'articolo 4, comma 5; e) attestato di
abilitazione rilasciato dalla Regione Campania a seguito della
frequenza e superamento dell'esame finale di specifico corso
semestrale regolamentato dalla Giunta regionale sul tema dello
psicologo di base e sulle cure primarie».
L'articolo 4 disciplina l'organizzazione delle attività dei
servizi di psicologia di base.
L'articolo 5 detta disposizioni sull'attività di verifica,
monitoraggio e controllo della qualità dell'assistenza psicologica
da parte dei competenti organi del Servizio sanitario regionale.
L'articolo 6 prevede l'istituzione di un organismo indipendente
con funzioni di osservatorio consistenti nel controllo, la
programmazione e l'indirizzo delle attività svolte dallo psicologo
di base.
Con tali disposizioni la legge regionale in esame affida il
servizio di psicologia di base di nuova istituzione ad uno psicologo
in «rapporto convenzionale» con il Servizio sanitario regionale
laddove, invece, la normativa statale prevede un rapporto di
convenzione unicamente per le figure del medico di medicina generale
e del pediatra di libera scelta.
I rapporti delle pubbliche amministrazioni con i professionisti
sono regolati da norme speciali valide sull'intero territorio
nazionale (cfr. anche articolo 7 decreto legislativo n. 165 del 2001)
e non possono essere istituite da una legge regionale nuove tipologie
di rapporti convenzionali col Servizio sanitario nazionale per
garantire un'attività ordinaria, in assenza di norme statali di
riferimento. I professionisti che operano in convenzione con il
Servizio sanitario nazionale sono esclusivamente il medico di
medicina generale, il pediatra di libera scelta e gli specialisti
ambulatoriali, il cui rapporto col Servizio sanitario nazionale è
disciplinato da Accordi collettivi nazionali di settore (stipulati
dalla SISAC-Struttura interregionale sanitari convenzionati,
delegazione di parte pubblica, e dalle OOSS di settore sulla base di
un apposito atto di indirizzo del Comitato di settore regioni
sanita') di durata triennale, ai sensi dell'articolo 8 del decreto
legislativo n. 502 del 1992.
La Corte costituzionale, con sentenza n. 186 del 2016, ha
affermato che il rapporto di lavoro dei medici in convenzione,
nonostante la particolarità della disciplina e il concetto di
parasubordinazione, nell'elaborazione giurisprudenziale non presenta
differenze apprezzabili dal rapporto di lavoro contrattualizzato.
Quindi alla materia dell'ordinamento civile deve essere ricondotta,
oltre la disciplina del rapporto di impiego dei dipendenti pubblici
«contrattualizzati», anche quella del rapporto dei medici
convenzionati, ascrivibile alla cosiddetta «parasubordinazione». Ciò
in quanto vengono in evidenza le medesime esigenze di regolazione
uniforme dei rapporti convenzionali dei medici con il Servizio
sanitario nazionale giacchè la disciplina specifica è costituita da
una forte integrazione tra la normativa statale e la contrattazione
collettiva nazionale.
Pertanto, l'articolo 1 della legge regionale in esame, laddove
istituisce nuovi rapporti di lavoro in convenzione con il Servizio
sanitario nazionale in assenza di una previsione statale, e gli
articoli 2, 3, 4, 5 e 6 della stessa legge, laddove si riferiscono ai
predetti psicologi di base in «rapporto convenzionale» con il
Servizio sanitario regionale, sono in contrasto con l'articolo 8 del
decreto legislativo. n. 502 del 1992 e violano la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile di
cui all'articolo 117, secondo comma, lett. 1) della Costituzione.
Risulta violato anche l'articolo 3 della Costituzione in quanto
il precetto costituzionale di eguaglianza impone di garantire
l'uniformità nel territorio nazionale delle regole fondamentali che
disciplinano i rapporti in questione, volte ad assicurare la massima
efficienza e funzionalità operativa al Servizio sanitario nazionale
per la tutela della salute di tutti.
2. - Illegittimità degli articoli 1, 2, 3, 4, 5 e 6 della legge
della Regione Campania n. 35 del 3 agosto 2020 per violazione
dell'articolo 117, terzo comma e dell'articolo 3 della Costituzione
in relazione all'articolo 8 del decreto legislativo n. 502 del 1992
In via subordinata si rileva che la legge regionale in esame,
dettando disposizioni nella materia concorrente delle «professioni»,
viola l'articolo 117, terzo comma della Costituzione per le seguenti
ragioni.
Nell'istituire la figura dello «psicologo di base», il
legislatore regionale richiama espressamente il decreto legislativo
n. 502 del 1992, il quale, però, non prevede tale figura
professionale in quanto si limita ad indicare, quale principio-guida
per l'Accordo collettivo nazionale che disciplina i rapporti tra il
Servizio sanitario nazionale ed i medici convenzionati (medici di
medicina generale e pediatri di libera scelta) la possibilità di
prevedere un incremento del numero di assistiti, laddove, nell'ambito
dei relativi studi, sia prevista anche la presenza dello psicologo.
La specifica norma statale di riferimento è costituita
dall'articolo 8, comma 1, lett. b-quinquies, del decreto legislativo
n. 502 del 1992, rubricato «Disciplina dei rapporti per l'erogazione
delle prestazioni assistenziali», a norma del quale: «il rapporto tra
il Servizio sanitario nazionale, i medici di medicina generale ed i
pediatri di libera scelta è disciplinato da apposite convenzioni di
durata triennale conformi agli accordi collettivi nazionali
stipulati, ai sensi dell'articolo 4, comma 9, della legge 30 dicembre
1991, n. 412, con le organizzazioni sindacali di categoria
maggiormente rappresentative in campo nazionale. La
rappresentatività delle organizzazioni sindacali è basata sulla
consistenza associativa. Detti accordi devono tenere conto dei
seguenti principi:
(..omissis....)....
b-quinquies) disciplinare le condizioni, i requisiti e le
modalità con cui le regioni provvedono alla dotazione strutturale,
strumentale e di servizi delle forme organizzative di cui alla
lettera b-bis) sulla base di accordi regionali o aziendali, potendo
prevedere un incremento del numero massimo di assistiti in carico ad
ogni medico di medicina generale nell'ambito dei modelli
organizzativi multi professionali nei quali è prevista la presenza
oltre che del collaboratore di studio, anche di personale
infermieristico e dello psicologo, senza ulteriori oneri a carico
della finanza pubblica».
Tale disposizione statale riconosce, dunque, la sola
possibilità, per i predetti medici convenzionati, di incrementare il
numero massimo dei propri assistiti laddove, nell'ambito dei modelli
organizzativi multi professionali, dispongano, oltrechè di personale
di studio e di personale infermieristico anche di uno psicologo, con
oneri a proprio carico. Non viene, dunque, contemplata una specifica
figura professionale come quella dello psicologo di base, che non è
presente nemmeno nelle altre realtà regionali.
Ulteriore profilo di contrasto con la normativa statale è dato
dal fatto che dalla disciplina regionale in esame non si evince se il
titolo della «laurea», indicato quale requisito d'accesso agli
elenchi regionali, vada riferito alla laurea magistrale ovvero alla
laurea triennale oppure anche alla laurea del previgente ordinamento,
dovendosi in quest'ultimo caso fare menzione vieppiù delle classi
delle lauree specialistiche e magistrali di cui al Decreto
ministeriale del 3 novembre 1999, n. 509 e al Decreto ministeriale 22
ottobre 2004, n. 270.
In più occasioni la Corte costituzionale ha affermato che «la
potestà legislativa regionale nella materia concorrente delle
"professioni" deve rispettare il principio secondo cui
l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e
i titoli abilitanti, è riservata, per il suo carattere
necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella competenza
delle regioni la disciplina di quegli aspetti che presentano uno
specifico collegamento con la realtà regionale. Tale principio, al
di là della particolare attuazione ad opera di singoli precetti
normativi, si configura infatti quale limite di ordine generale,
invalicabile dalla legge regionale (sentenze n. 40 del 2006, n. 424 e
n. 319 del 2005 e n. 353 del 2003).» (sentenza n. 153 del 2006, nello
stesso senso la sentenza n. 57 e 300 del 2007 nonchè n. 424 del
2006). Pertanto, non è nei poteri delle regioni dar vita a nuove
figure professionali.
Ne consegue che gli articoli da 1 a 6 della legge regionale in
esame, nel prevedere l'istituzione della nuova figura professionale
dello psicologo delle cure primarie o psicologo di base e nel
disciplinare la relativa attività si pongono in contrasto con
l'articolo 8, comma 1, lett. b) quinquies del decreto legislativo. n.
502 del 1992, violando l'articolo 117, terzo comma, della
Costituzione, con riferimento ai principi fondamentali dettati nella
materia concorrente delle «professioni».
Sussiste altresì la violazione dell'articolo 3 della
Costituzione stante l'esigenza di garantire l'uniformità nel
territorio nazionale delle regole fondamentali che disciplinano i
rapporti in questione, trattandosi di regole volte ad assicurare la
massima efficienza e funzionalità operativa al Servizio sanitario
nazionale per la tutela della salute di tutti.

P.Q.M.

Per le considerazioni esposte, il Presidente del Consiglio dei
ministri, come sopra-rappresentato e difeso chiede che codesta Ecc.ma
Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale degli articoli 1, 2, 3, 4, 5 e 6 della legge della
Regione Campania n. 35 del 3 agosto 2020, per violazione
dell'articolo 117, secondo comma, lett. l), ovvero dell'articolo 117,
terzo comma e dell'articolo 3 della Costituzione, in relazione
all'articolo 8 del decreto legislativo. n. 502 del 1992.
Assieme all'originale notificato del presente ricorso si
deposita:
1. - originale estratto della determinazione del Consiglio
dei ministri, assunta nella seduta del 30 settembre 2020 e della
relazione allegata al verbale;
2. - copia della impugnata legge della Regione Campania n. 35
del 3 agosto 2020.
Roma, 1 ottobre 2020

L'avvocato dello Stato: Sclafani