1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 25-6-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 211 SENTENZA 4 - 18 giugno 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Esecuzione forzata - Crediti vantati nei confronti di enti locali - Nullita' del processo esecutivo - Rilevabilita' d'ufficio - Nullita' eccepita dal Comune esecutato - Difetto evidente di rilevanza - Manifesta inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 159, comma 2. - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 24, secondo comma. Esecuzione forzata - Esecuzione nei confronti di enti locali - Impignorabilita' di somme destinate a fini espressamente indicati - Mancata esclusione della impignorabilita' in caso di emissione di mandati a titoli diversi da quelli vincolati senza l'osservanza dell'ordine cronologico delle fatture o delle deliberazioni di impegno - Irragionevole disparita' di trattamento, rispetto alla disciplina stabilita per le aziende sanitarie - Dichiarazione di incostituzionalita' gia' adottata negli stessi termini nei confronti di norma di identico contenuto - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento di altre censure. - D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 159, commi 2, 3 e 4. - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 24, secondo comma (e art. 97). (003C0698) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 25-6-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco
BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Alfio
FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 159, commi 2, 3
e 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), promosso con
ordinanza del 28 marzo 2002 dal Tribunale di Messina nel procedimento
esecutivo promosso dall'Associazione temporanea d'imprese, costituita
tra le imprese «ing. Nino Ferrari - Impresa Costruzioni Generali
s.r.l.» e «Puglisi Antonino Giovanni», contro il comune di Messina ed
altro, iscritta al n. 551 del registro ordinanze 2002 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, edizione straordinaria, 1ª
serie speciale, del 27 dicembre 2002.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 marzo 2003 il giudice
relatore Annibale Marini.

Ritenuto in fatto

Con ordinanza del 28 marzo 2002, il Tribunale di Messina ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 24, secondo
comma, e 97, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 159, commi 2, 3 e 4, del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), nella parte in cui «non prevede,
quale condizione ulteriore per l'impignorabilità delle somme di
pertinenza degli enti locali, che l'impignorabilità delle somme
destinate ai fini ivi indicati non opera qualora, dopo l'adozione da
parte dell'organo esecutivo della delibera semestrale di
quantificazione preventiva degli importi delle somme stesse, siano
emessi mandati (di pagamento) a titoli diversi da quelli vincolati,
senza seguire l'ordine cronologico delle fatture così come pervenute
per il pagamento o, se non è prescritta fattura, delle deliberazioni
di impegno da parte dell'ente».
Il rimettente, motivata la rilevanza della questione, riferisce
che il comune di Messina ha proposto opposizione ad un pignoramento
eseguito presso il suo tesoriere, deducendo la impignorabilità delle
somme oggetto dell'azione esecutiva.
Evidenzia, poi, che l'art. 113 del decreto legislativo
25 febbraio 1995, n. 77 (Ordinamento finanziario e contabile degli
enti locali), di cui il vigente art. 159 del d.lgs. n. 267 del 2000
ripropone il medesimo contenuto, è stato dichiarato
costituzionalmente illegittimo «nella parte in cui non prevede che
l'impignorabilità delle somme destinate ai fini ivi indicati non
opera qualora, dopo l'adozione da parte dell'organo esecutivo della
delibera semestrale di quantificazione preventiva degli importi delle
somme stesse, siano emessi mandati a titoli diversi da quelli
vincolati, senza seguire l'ordine cronologico delle fatture così
come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura,
delle deliberazioni di impegno da parte dell'ente» (sentenza n. 69
del 1998).
Osserva il giudice a quo che, nella citata sentenza, il giudice
delle leggi pose a confronto l'allora vigente art. 113 del d.lgs.
n. 77 del 1995 con la disciplina applicabile alle unità sanitarie
locali (cioè l'art. 1, comma 5, del decreto-legge 18 gennaio 1993,
n. 9, convertito, con modificazioni, nella legge 18 marzo 1993,
n. 67), rilevando che, quest'ultima, per effetto della addizione
derivata da una precedente sentenza della Corte costituzionale, la
sentenza n. 285 del 1995, prevedeva quale condizione per la
impignorabilità delle somme destinate ai fini indicati dal predetto
art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 9 del 1993 che, dopo la
adozione della delibera di quantificazione delle somme, non fossero
intervenuti pagamenti, diversi da quelli vincolati, in violazione
dell'ordine cronologico delle fatture pervenute o, laddove non
previste, della data della deliberazione di impegno da parte
dell'ente.
La ritenuta omogeneità dei soggetti destinatari delle distinte
normative precitate indusse, allora, la Corte costituzionale ad
affermare che la disparità di trattamento, in quanto del tutto priva
di motivazione, era lesiva del principio di eguaglianza sancito
dall'art. 3 della Costituzione.
Tanto premesso, il tribunale rileva che l'art. 159, commi 2, 3 e
4, del d.lgs. n. 267 del 2000 ha reintrodotto nell'ordinamento una
disposizione già dichiarata illegittima, sicchè i dubbi di
costituzionalità a suo tempo prospettati in relazione all'art. 113
del d.lgs. n. 77 del 1995 devono essere riproposti.
Infatti, aggiunge il giudice a quo, essendo tuttora vigente il
tertium comparationis, costituito dalla ricordata disciplina
applicabile alle aziende sanitarie locali, il creditore che debba
procedere in executivis nei confronti di un ente locale si troverebbe
in una situazione irragionevolmente deteriore rispetto a chi agisca
in danno di una azienda sanitaria: mentre al primo, ai fini della
impignorabilità delle somme di pertinenza dell'ente locale,
quest'ultimo potrebbe limitarsi ad opporre la sola delibera
semestrale di quantificazione delle somme necessarie ai fini
essenziali dell'ente debitore, nei confronti del secondo la
impignorabilità sarebbe condizionata anche all'osservanza da parte
dell'esecutato di un determinato ordine nei pagamenti relativi a
titoli diversi da quelli vincolati.
Per il rimettente si determinerebbe così anche un'insopportabile
compressione del diritto del creditore di agire in giudizio, in
violazione dell'art. 24 della Costituzione.
I medesimi principi costituzionali sarebbero, altresì, vulnerati
dal fatto che, attesa la rilevabilità di ufficio della nullità del
processo esecutivo sancita dall'art. 159, comma 2, del d.lgs. n. 267
del 2000, le pretese del creditore dell'ente locale, diversamente da
quanto previsto per il creditore della azienda sanitaria, potrebbero
essere frustrate anche in mancanza di opposizione del debitore.
La norma censurata contrasterebbe anche con l'art. 97 della
Costituzione poichè il mancato inserimento della addizione
introdotta nell'art. 113 del d.lgs. n. 77 del 1995, per effetto della
sentenza della Corte costituzionale n. 69 del 1998, potrebbe
agevolare condotte della pubblica amministrazione contrarie ai
principi di imparzialità e buon andamento, date le diverse
conseguenze dell'inosservanza dell'ordine cronologico nella emissione
dei mandati di pagamento.
È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per la infondatezza della questione.
Osserva, infatti, la difesa della parte pubblica che le sentenze
della Corte costituzionale di dichiarazione di incostituzionalità,
con riferimento dapprima alle unità sanitarie locali e quindi agli
enti locali, delle discipline relative alla impignorabilità delle
somme di danaro, si fondavano, data «l'omogeneità delle due
situazioni giuridiche poste a confronto», sull'irragionevole
disparità di trattamento delle discipline di tali categorie di enti.
Conseguentemente, secondo la Avvocatura, pur riproducendo la
norma ora censurata l'art. 113 del d.lgs. n. 77 del 1995 nella
versione già dichiarata incostituzionale, occorrerebbe tener conto
del fatto che, medio tempore, si sarebbe verificato un profondo
mutamento nel sistema che avrebbe provocato il venir meno della
norma, relativa alle unità sanitarie locali, indicata dal rimettente
quale tertium comparationis.
Le unità sanitarie, infatti, non esisterebbero più e le loro
funzioni sarebbero ora svolte dalle aziende sanitarie, dotate di
«personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale»,
operanti mediante atti di diritto privato e caratterizzate da «una
disciplina contabile del tutto nuova e diversa, specie rispetto a
quella degli enti locali» dei quali le unità sanitarie, a differenza
delle attuali aziende, erano organi.
In definitiva, il mutato quadro normativo, secondo
l'interveniente difesa, legittimerebbe il diverso regime della
impignorabilità delle somme di danaro degli enti locali, introdotto
dal legislatore del 2000, rispetto a quello originato dalla citata
sentenza della Corte costituzionale n. 69 del 1998.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Messina dubita, in riferimento agli artt. 3,
primo comma, 24, secondo comma, e 97, primo comma, della
Costituzione, della legittimità costituzionale dell'art. 159,
commi 2, 3 e 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), nella parte in
cui esso - diversamente da quanto disposto per le aziende sanitarie
dall'art. 1, comma 5, del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9
(Disposizioni urgenti in materia sanitaria e socio-assistenziale),
convertito, con modificazioni, nella legge 18 marzo 1993, n. 67 - non
prevede, quale condizione per la impignorabilità delle somme
destinate alle finalità di cui alle lettere a), b) e c) del comma 2
dello stesso art. 159, oltre alla adozione della delibera semestrale
di quantificazione delle somme stesse, che l'ente locale,
successivamente a detta delibera, non emetta mandati, a titoli
diversi da quelli vincolati, senza seguire l'ordine cronologico delle
fatture o, in assenza della previsione di queste ultime, delle
deliberazioni di impegno.
Ad avviso del rimettente, la norma denunciata determinerebbe
un'ingiustificata disparità di trattamento fra la posizione di chi
debba procedere in executivis nei confronti di un ente locale e
quella di chi proceda, invece, in danno di una azienda sanitaria:
infatti, mentre al primo, ai fini della impignorabilità delle somme
oggetto dell'azione esecutiva, l'ente esecutato potrebbe limitarsi ad
opporre la sola delibera semestrale di quantificazione delle somme
necessarie alla realizzazione dei compiti essenziali dell'ente
debitore, nei confronti del secondo la impignorabilità sarebbe
condizionata anche all'osservanza da parte dell'ente esecutato di un
determinato ordine cronologico nei pagamenti relativi a titoli
diversi da quelli vincolati.
La norma violerebbe, altresì, l'art. 24 della Costituzione,
stante l'insopportabile compressione del diritto del creditore di
agire in giudizio a difesa dei propri diritti.
I medesimi parametri sarebbero, altresì, vulnerati poichè,
diversamente da quanto previsto per le esecuzioni in danno delle
aziende sanitarie, le pretese del creditore dell'ente locale - attesa
la rilevabilità di ufficio della nullità del processo esecutivo
prevista dall'art. 159, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000 -
potrebbero essere frustrate anche in mancanza di opposizione del
debitore.
La norma censurata contrasterebbe anche con l'art. 97 della
Costituzione poichè la mancata riproposizione della addizione
introdotta nell'art. 113 del d.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77
(Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali), per effetto
della sentenza della Corte costituzionale n. 69 del 1998, potrebbe
agevolare condotte della pubblica amministrazione contrarie a
principi di imparzialità e buon andamento.
2. - Deve preliminarmente affermarsi l'inammissibilità per
evidente difetto di rilevanza della questione relativa alla
rilevabilità d'ufficio della nullità del processo esecutivo sancita
dall'art. 159, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, posto che, come
riferito dal giudice rimettente, nella fattispecie in esame la
impignorabilità con la conseguente nullità del processo esecutivo
risulta essere stata eccepita dal comune esecutato.
3. - L'altra e diversa questione, sollevata dal tribunale
rimettente, è fondata.
La norma impugnata, per la parte che interessa, riproduce,
infatti, il testo dell'art. 113 del d.lgs. n. 77 del 1995 che, come
si è ricordato, è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo
con la sentenza n. 69 del 1998.
Questa Corte ebbe, allora, ad osservare che, stante la
omogeneità delle situazioni giuridiche riferibili, rispettivamente,
alle unità sanitarie locali ed agli enti locali, del tutto
irragionevole risultava la disparità di trattamento della disciplina
censurata nella parte in cui disponeva la impignorabilità delle
somme di danaro destinate alla realizzazione degli scopi essenziali
degli enti locali senza condizionarla, in conformità a quanto
previsto per le unità sanitarie locali, alla inesistenza di
pagamenti c.d. preferenziali e cioè effettuati da tali enti senza
l'osservanza di un determinato ordine cronologico.
Le medesime considerazioni si ripropongono con riferimento alla
disciplina ora impugnata.
Per effetto di essa, infatti, si determina, in violazione della
garanzia della par condicio creditorum, la identica, irragionevole,
disparità di trattamento fra ente locale ed azienda sanitaria, già
dichiarata incostituzionale da questa Corte, nessun rilievo avendo la
circostanza - evidenziata dalla Avvocatura dello Stato - che
nell'ordinamento sanitario vigente le unità sanitarie locali siano
state sostituite dalle aziende sanitarie locali.
Per un verso, infatti, è applicabile a tali aziende la
disciplina riguardante le unità sanitarie contenuta nell'art. 1 del
decreto-legge n. 9 del 1993, così come risultante a seguito della
sentenza n. 285 del 1995 di questa Corte, per altro verso, le aziende
stesse sono caratterizzate dagli stessi scopi propri delle unità
sanitarie locali.
È, d'altra parte, significativo che la stessa immotivata
diversità normativa riscontrabile fra la disciplina applicabile agli
enti locali e quella riferibile alle aziende sanitarie si ripresenti,
in maniera altrettanto ingiustificata, ove si confronti la prima con
l'art. 11, comma 1, del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8
(Disposizioni urgenti in materia di finanza derivata e di
contabilità pubblica), tuttora in vigore limitatamente alle
esecuzioni in danno delle regioni, che prevede, quale condizione per
la non assoggettabilità ad esecuzione forzata delle somme di danaro
delle regioni, che non siano stati effettuati pagamenti, per titoli
diversi da quelli vincolati, se non seguendo l'ordine cronologico
delle fatture o, in assenza di queste, delle deliberazioni di impegno
da parte dell'ente stesso.
Si deve, pertanto, fare luogo ad una dichiarazione di
incostituzionalità della disposizione denunciata negli stessi
termini di cui alla citata sentenza n. 69 del 1998.
Con assorbimento di ogni altra e diversa censura.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 159, commi 2,
3 e 4, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), nella parte in cui non prevede
che la impignorabilità delle somme destinate ai fini indicati alle
lettere a), b) e c) del comma 2 non operi qualora, dopo la adozione
da parte dell'organo esecutivo della deliberazione semestrale di
preventiva quantificazione degli importi delle somme destinate alle
suddette finalità e la notificazione di essa al soggetto tesoriere
dell'ente locale, siano emessi mandati a titoli diversi da quelli
vincolati, senza seguire l'ordine cronologico delle fatture così
come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura,
delle deliberazioni di impegno da parte dell'ente stesso;
Dichiara la manifesta inammissibilità della ulteriore questione
di legittimità costituzionale dell'art. 159, comma 2, dello stesso
decreto legislativo n. 267 del 2000 sollevata in riferimento agli
artt. 3, primo comma, e 24, secondo comma, della Costituzione, dal
Tribunale di Messina con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 giugno 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Marini
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 giugno 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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