1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 10-6-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 maggio 1998
N. 24 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 maggio 1998 (della regione Veneto) Agricoltura e foreste - Pesca - Intervento sostitutivo del Governo per la ripartizione di funzioni in materia, tra regioni ed enti locali, ai sensi dell'art. 4, comma 5, della legge delega n. 59 del 1997 - Inosservanza, da parte del Governo, dei termini stabiliti per detto intervento e delle modalita' per l'audizione preventiva della regione ricorrente - Assenta impossibilita' per quest'ultima, di individuare le funzioni da trasferire agli enti locali, non essendo state queste trasferite alla regione stessa da parte del d.lgs. n. 143 del 1997 - Mancata indicazione delle risorse finanziarie necessarie per la copertura degli oneri derivanti dalla normativa impugnata - Applicabilita' della medesima disciplina per tutte, indistintamente, le regioni "inadempienti" - Indeterminatezza della legge di delega circa il limite temporale e l'oggetto ed eccessiva brevita' del termine ivi previsto (sei mesi) imposto alle regioni per il trasferimento delle funzioni agli enti locali interessati - Irragionevolezza - Lesione del principio di eguaglianza - Violazione dei principi posti per l'esercizio del potere di delega e inosservanza, da parte della normativa impugnata, dei principi contenuti nella legge di delega - Incidenza sulle competenze legislative ed amministrative e sull'autonomia finanziaria regionali - Lesione del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni - Richiesta alla Corte di sollevare innanzi a se' la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 5, legge n. 59 del 1997. (D.Lgs. 5 marzo 1998, n. 60). (Cost., artt. 3, 76, 117, 118 e 119; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 4, comma 5). (098C0670) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 10-6-1998)

Ricorso della regione del Veneto in persona del vice Presidente
pro-tempore della Giunta regionale, avv. Bruno Canella, in assenza
del Presidente, autorizzato con delibera della Giunta regionale n.
1078 del 2 aprile 1998, rappresentata e difesa, come da mandato a
margine del presente atto, dall'avv. prof. Mario Bertolissi di Padova
e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, e domiciliato in Roma presso lo
studio di quest'ultimo, in via F. Confalonieri, 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale è
domiciliato ex lege, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale - per
violazione degli artt. 3, 76, 117, 118, 119 Cost., e del principio
costituzionale di leale collaborazione tra Stato e regioni - del
d.lgs. 5 marzo 1998, n. 60, recante "Intervento sostitutivo del
Governo per la ripartizione di funzioni amministrative tra regioni ed
enti locali in materia di agricoltura e pesca, a norma dell'articolo
4, comma 5, della legge 15 marzo 1997, n. 59" (pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 72 del 27 marzo 1998).
F a t t o
La difesa della regione ritiene importante ripercorrere con una
certa ampiezza le vicende - normative e di fatto - che hanno
preceduto l'emanazione del decreto impugnato.
1. - Attuando parzialmente la delega disposta dagli articoli 1 e 3
della legge n. 59 del 1997, il Governo ha adottato il decreto
legislativo 4 giugno 1997, n. 143 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 129 del 5 giugno 1997), recante "conferimento alle
regioni delle funzioni amministrative in materia di agricoltura e
pesca e riorganizzazione dell'Amministrazione centrale".
Con tale decreto, da un lato si è soppresso il Ministero delle
risorse agricole, alimentari e forestali, abrogando la legge n. 491
del 1993, oggetto di richiesta referendaria, e si è contestualmente
istituito il (nuovo) Ministero per le politiche agricole,
individuandone le competenze (all'art. 2, comma 2); d'altro lato, si
è stabilito che "tutte le funzioni ed i compiti" svolti dal
soppresso Ministero (e non attribuiti al nuovo) nelle materie di
agricoltura, foreste, pesca, agriturismo, caccia, sviluppo rurale,
alimentazione" sono esercitati dalle Regioni, direttamente o mediante
delega (art. 1, comma 2).
2. - All'art. 4 del provvedimento si fissava la scadenza del 31
dicembre 1997 per l'adozione, ai sensi dell'art. 7, comma 1, della
legge n. 59 del 1997, dei Decreti con cui il Presidente del Consiglio
dei Ministri avrebbe dovuto individuare i beni e le risorse
finanziarie, umane, strumentali e organizzative da trasferire alle
regioni. Ed è da sottolineare sin d'ora che il Governo non ha
rispettato tale termine, e che a tutt'oggi il trasferimento delle
risorse non è avvenuto.
3. - La medesima legge di delega n. 59 del 1997, attuata con il
d.lgs. 143/1997, ha stabilito - all'art. 4, comma 5 - che le regioni,
entro sei mesi dall'emanazione di ciascuno dei decreti legislativi,
adottino una legge di puntuale individuazione delle funzioni
trasferite o delegate agli enti locali e di quelle mantenute in capo
alle regioni. Per il caso poi che esse non provvedano entro il
termine, la legge n. 59 ha delegato il governo "ad emanare, entro i
successivi novanta giorni, sentite le regioni inadempimenti, uno o
più decreti di ripartizione di funzioni tra regioni ed enti locali".
Per quanto riguarda il decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143,
il termine dei sei mesi è scaduto il 4 dicembre 1997; e a quella
data nessuna delle regioni a statuto ordinario aveva provveduto al
conferimento delle funzioni relative agli enti locali.
4. - Delle ragioni di tale diffusa "inattuazione" del d.lgs.
143/1997 si discute nell'ambito della Conferenza Stato-regioni del
giorno 5 febbraio 1998. Dalla bozza del verbale in possesso della
regione Veneto emergono alcuni elementi assai importanti ai fini del
presente giudizio, che qui si evidenziano.
Le regioni sottolineano sia che probabilmente i termini stabiliti
per l'attuazione della legge n. 59/1997 sono eccessivamente
ristretti (intervento Chiti, pag. 8), sia che i provvedimenti
regionali sono condizionati dagli "adempimenti" di cui all'art. 7
comma 1, della legge n. 59/1997, che dispongono il concreto
trasferimento alle regioni delle risorse finanziarie e umane per il
concreto esercizio delle funzioni conferite" (intervento Distaso,
pag. 8).
Dal canto suo, il Governo ammette di essere in ritardo nella
attuazione del decreto legislativo n. 143 (intervento Bassanini, pag.
7), "assicura" che valuterà se le regioni "possono arrivare a
legiferare nei termini previsti" (intervento Bassanini, pag. 8),
"ritiene che la questione" (delle inadempienze dello Stato) potrà
essere oggetto di confronto nelle prossime settimane, e che non vi
sono "difficoltà ad inserire come norma generale, nel decreto
legislativo di conferimento che deve essere approvato entro il 31 di
marzo una soluzione trovata al riguardo" (intervento Bassanini, pag.
9.).
5. - Tutto questo - dunque - il 5 febbraio 1998.
Il successivo 24 febbraio, verso le ore 16, nel corso della
conferenza Stato-regioni agli intervenuti un messo governativo
consegna un foglio "urgentissimo" firmato "d'ordine del Ministro" dal
Segretario della Conferenza, ed indirizzato "Ai presidenti delle
regioni: loro sedi" (sono menzionate tutte le regioni ordinarie, con
la eccezione della Toscana). Nel messaggio si legge - testuale - che
"al termine dell'odierna seduta (così evidenziato nel foglio) della
conferenza predetta, le ss.ll. saranno sentite ai sensi dell'art. 4,
comma 5 della legge 15 marzo 1997, n. 59, in vista dell'adozione dei
decreti legislativi di cui alla stessa disposizione di legge in
materia di agricoltura e pesca".
Per la regione del Veneto, a causa di un legittimo impedimento del
Presidente, partecipa alla Conferenza un dirigente regionale, al
quale - dunque - viene consegnata in Roma la convocazione predetta.
Terminata la seduta, nel pomeriggio del 24 febbraio, i Presidenti
delle regioni (ma, per il Veneto, il dirigente regionale) incontrano
il Ministro Bassanini, il quale li informa dell'intenzione del
Governo di esercitare i poteri sostitutivi previsti dall'art. 4,
comma 5, legge n. 59, dopo avere in ogni caso sollecitato
l'emanazione di una legge regionale - finanche sul modello della
legge toscana n. 9 del 1998 (sul cui contenuto, assai significativo
ai fini del presente ricorso, si tornerà oltre, al n. 3 della parte
in diritto) - prima della scadenza del 5 marzo.
6. - Ed effettivamente, il potere sostitutivo viene esercitato con
il decreto legislativo 5 marzo 1998, n. 60, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 72 del 27 marzo 1998, concernente oltre che il Veneto,
anche le regioni Piemonte, Lombardia, Marche, Molise, Campania e
Calabria, e - sia pure con aspetti diversificati - la regione
Emilia-Romagna.
Con il decreto legislativo n. 60 il Governo, in sostituzione della
regione, pretende di ripartire fra gli enti locali le funzioni
amministrative conferite alla regione, in materia di agricoltura e
pesca, dal decreto legislativo 4 giugno 1997 n. 143. La generalità
di esse è attribuita alle province (comma 1 dell'art. 1) ad
eccezione di quelle puntualmente assegnate alla regione (comma 2) o
ai comuni (comma 3).
Il decreto legislativo n. 60 del 1998 è per molti versi lesivo
dell'attuale status costituzionale della regione del Veneto, ed è
costituzionalmente illegittimo per i seguenti motivi di
D i r i t t o
Ragioni di chiarezza espositiva suggeriscono alla difesa regionale
di esporre dapprima i vizi che, a suo giudizio, sono propri del
decreto legislativo n. 60, trattando invece successivamente di quei
vizi della legge delega che si riflettono necessariamente sul decreto
impugnato.
1. - Violazione degli artt. 76, 117, 118, per mancato rispetto del
termine fissato nella legge delega.
Il decreto legislativo n. 60 disciplina nel dettaglio materie
(agricoltura e pesca) sicuramente attribuite alla competenza
regionale, e pertanto lede l'autonomia legislativa del Veneto.
Conferendo inoltre funzioni amministrative agli enti locali, incide
sia sulla competenza propria della regione in materia di
organizzazione, sia sulla autonomia amministrativa riconosciuta
dall'art. 118 Cost.
Le lesioni in tal modo recate dal decreto impugnato sono
illegittime, in quanto il Governo era radicalmente privo di potere.
In effetti l'art. 4, comma 5 della legge n. 59 del 1997 ha fissato
- per l'esercizio del potere sostitutivo delegato - il termine di
"novanta giorni", successivi alla scadenza del periodo assegnato alle
regioni per adottare le leggi di individuazione delle funzioni
trasferite o delegate agli enti locali. Tale periodo è stabilito
dalla stessa disposizione in "sei mesi dall'emanazione di ciascun
decreto legislativo" (di trasferimento di competenze dallo Stato alle
regioni).
Il computo del termine per l'esercizio del potere sostitutivo
prende quindi le mosse dal 4 giugno 1997, data di emanazione del
decreto legislativo n. 143 (a nulla rilevando la data del 5 giugno,
giorno della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale). Il primo periodo
di "sei mesi dall'emanazione" è pertanto scaduto il 4 dicembre 1997
(sul punto non possono esservi dubbi; tra l'altro, in tal senso
dispongono sia l'art. 2963, comma 4, c.c., sia l'art. 155, comma 2,
c.p.c.). i "successivi novanta giorni" sono conseguentemente scaduti
il 4 marzo 1998, mentre il decreto legislativo impugnato, adottato
dal Governo il 4 marzo, è stato emanato il giorno successivo, 5
marzo 1998.
Poichè non vi è dubbio che - ai fini del rispetto del termine
della delega, il momento da prendere in considerazione non è quello
della adozione governativa ma quello della emanazione presidenziale
(in vista del possibile esercizio dei poteri di controllo che
spettano al Presidente della Repubblica), il decreto impugnato è
venuto ad esistenza oltre il termine concesso dalla legge di
delegazione, ed è pertanto costituzionalmente illegittimo.
Il vizio qui denunciato impone una breve, ulteriore, considerazione
(con riserva di più ampia illustrazione in corso di giudizio). La
regione sa che questa ecc.ma Corte costituzionale ritiene che di
norma in via di azione non possono farsi valere, a carico dei decreti
legislativi, vizi derivanti dalla violazione della legge di delega,
se non quando la violazione costituisca anche una lesione della
autonomia costituzionale della regione (e non abbia quindi riflesso -
quella violazione - unicamente sui rapporti tra il Parlamento ed il
Governo).
Nel caso di specie, peraltro, l'atto impugnato ha nel suo insieme
un indubbio carattere "sanzionatorio", come risulta sia dal tenore
testuale della legge di delega, sia dal suo proprio contenuto, sia
dal fatto che concerne unicamente alcune regioni, sia dal modo come
il Governo lo ha presentato alla pubblica opinione. Non dovrebbe
quindi dubitarsi che il rispetto del termine per l'esercizio del
potere delegato risponde ad una precisa ratio di garanzia per le
regioni, e che quindi la violazione di esso si traduce in lesione
dell'autonomia costituzionale delle stesse.
2. - Violazione del principio costituzionale di leale
collaborazione tra Stato e regioni. Violazione dell'art. 76 della
Costituzione, per non essere state sentite le regioni "inadempienti".
a) L'art. 4, comma 5, della legge n. 59 del 1997, prevede che il
decreto delegato "in sostituzione" debba essere adottato dal Governo
"sentite le regioni inadempienti".
Nel caso, quindi, il dovere di instaurare un minimo di
contraddittorio, prima di "sanzionare" le regioni che si reputano
inadempienti, rappresenta sia il contenuto di un "limite ulteriore"
della legge delega, sia una espressione del principio di leale
collaborazione, che secondo la nota e costante giurisprudenza
costituzionale deve informare i rapporti tra Stato e regioni.
Ora, si potrebbe in astratto discutere se la regione dovesse essere
sentita solo sui motivi del (presunto) mancato adempimento, oppure
anche sullo schema del decreto delegato che il Governo si accingeva a
varare; nel caso concreto tuttavia, da tale questione si può
prescindere, in quanto già la cruda esposizione delle vicende che
hanno condotto all'emanazione del decreto impugnato, e che sono state
sopra riassunte, dimostra che la regione del Veneto non è stata per
nulla sentita in vista dell'esercizio dei poteri sostitutivi.
Le "modalita'" (se tali si vogliono considerare) seguite dal
Governo nell'adempiere al dovere di "sentire" le regioni concretano
una evidente e grave violazione della correttezza procedimentale e
dell'art. 76 Cost. (e forse, prima ancora, concretano una violazione
di altre e più elementari regole di correttezza). Mancando ogni
preavviso, l'audizione della regione non avrebbe in alcun caso potuto
raggiungere lo scopo di consentire quella informata e meditata
comunicazione di dati e di valutazioni che è il contenuto minimo di
una audizione; tanto più che nella riunione della conferenza
Stato-regioni del 5 febbraio, il Governo aveva espressamente
riconosciuto le difficoltà oggettive nelle quali si trovavano le
regioni, anche a causa degli inadempimenti del Presidente del
Consiglio e dei Ministri interessati. Oltre tutto, essendo presente,
il successivo 24 febbraio, alla riunione della conferenza un
dirigente regionale, per delega del Presidente, la "audizione" della
regione Veneto si sarebbe ad ogni modo svolta senza che gli organi
politici di essa, e in particolare il suo Presidente, ne potessero
essere informati (e comunque, va detto che se anche fosse stato
presente il Presidente, egli avrebbe pur sempre dovuto provocare sul
punto una deliberazione collegiale della Giunta);
b) anche con riferimento al vizio qui denunciato, qualcuno vorrà
forse avanzare il dubbio che esso non possa essere fatto valere in
via di azione. Ma così non è. Da un lato, come si è già
evidenziato, il dovere di sentire le regioni in vista di una
qualunque sostituzione deriva immediatamente dal principio, di rango
costituzionale, di leale collaborazione; d'altro lato, il principio
della legge di delega appresta in via immediata e diretta una tutela
dall'autonomia regionale, e non riguarda affatto, di conseguenza,
unicamente il rapporto tra il Parlamento ed il Governo;
c) la dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto
impugnato pare davvero a questa difesa una conclusione non eludibile.
Ma potrebbe anche non essere così. E allora significherebbe che la
forma di Stato regionale oggi (di regionalismo "forte", a
Costituzione invariata, come al Governo piace proclamare), e la forma
di Stato federale domani, hanno come attrezzi di lavoro meccanismi
"cooperativi" che si ritengono efficaci ed operanti solo perchè -
secondo modalità che invaliderebbero un'infima assemblea di
condominio - un dipendente regionale in Roma viene chiamato a
"rappresentare" - entro un lasso di tempo misurabile a minuti - la
"autonomia politica" di una regione.
3. - Violazione degli artt. 76, 117 e 118 Cost., per mancanza del
presupposto della sostituzione.
Il decreto legislativo n. 60 del 1998, di cui qui si contesta la
legittimità costituzionale, interviene sul presupposto
dell'inadempimento da parte della regione del compito di adottare,
nel termine di sei mesi dal decreto n. 143 del 1997, la legge
regionale "di puntuale individuazione delle funzioni trasferite o
delegate agli enti locali e di quelle mantenute in capo alla regione
stessa".
Peraltro, come la regione avrebbe potuto illustrare al Governo se
l'audizione fosse regolarmente avvenuta, tale adempimento non era
ragionevolmente possibile.
Si deve ritenere infatti che il decreto legislativo n. 143 del 1997
non abbia in realtà operato alcun trasferimento di funzioni nè
puntualmente individuabili nè concretamente esercitabili.
È evidente che l'elemento essenziale dell'intero processo di
trasferimento di funzioni dallo Stato alle regioni sia rappresentato
dalla individuazione delle risorse finanziarie, umane, strumentali ed
organizzative da trasferire alle Regioni. Ma questa individuazione,
che, come si è detto, doveva avvenire con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri ai sensi dell'art. 7 della legge n. 59,
richiamato dall'art. 4 del d.lgs. n. 143, ancora non è stata
operata.
La puntuale individuazione di tali risorse non ha solo l'effetto di
rendere concretamente esercitabili funzioni già trasferite. Più
radicalmente essa costituisce elemento fondamentale per la stessa
concreta e puntuale individuazione delle funzioni e delle attività
che si intendono trasferire, le quali altrimenti restano, in difetto
dell'indicazione delle risorse ad esse connesse, solo genericamente e
astrattamente connotate, e non possono dirsi oggetto di
trasferimento.
Che il decreto legislativo n. 143 del 1997 non abbia effettivamente
operato una nuova devoluzione di funzioni già statali alle regioni
è del resto provato dalla disposizione contenuta nell'art. 5 dello
stesso decreto. In esso si prevede che il Ministero (per le politiche
agricole) di nuova istituzione succeda in tutti i rapporti attivi e
passivi facenti capo al Ministero (delle risorse agricole, alimentari
e forestali) soppresso. In particolare si dispone che il nuovo
Ministero subentri a quello soppresso non solo quanto ai compiti e
alle funzioni, elencate nel recedente art. 2, che restano riservati
allo Stato, ma che esso, "fino all'entrata in vigore dei
provvedimenti attuativi delle disposizioni degli art. 3 e 4" (e
quindi: fino all'attuazione dei decreti del Presidente del Consiglio
ex art. 7 legge 59/1997) subentri negli altri rapporti e funzioni
facenti capo al soppresso Ministero. E quest'ultima indicazione si
riferisce alle "funzioni e compiti" di cui il secondo comma dell'art.
1, individuandoli residualmente rispetto a quelli tassativamente
elencati nell'art. 2, disponeva che "sono esercitati dalle regioni".
Dunque: delle stesse funzioni e compiti, nominalmente attribuiti
alle regioni dall'art. 1, si dispone all'art. 5 che vengano devoluti
per successione al nuovo Ministero, fino a che non siano entrati in
vigore i provvedimenti, di cui all'art. 4, con cui si individueranno
i beni e le risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative
da trasferire alle regioni.
Ciò conferma che il decreto legislativo n. 143 non ha
concretamente operato alcun trasferimento di funzioni alle regioni, e
che l'effettivo trasferimento delle funzioni era, anche nelle
previsioni del decreto legislativo in questione, subordinato
all'individuazione dei mezzi e delle strutture che, prima ancora di
rendere esercitabile una funzione, la identificano.
Tutto ciò è ancora confermato dalla circostanza che l'ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione (con
l'ordinanza del 9 giugno 1997) abbia ritenuto che il referendum già
chiesto sulla legge n. 491 del 1993 si dovesse effettuare sulle
disposizioni del decreto legislativo n. 143 del 1997, in quanto
sostanzialmente confermativo della precedente normativa.
Così stando le cose, mancando il trasferimento di funzioni dallo
Stato alla regione, non si vede come quest'ultima avrebbe potuto
esercitare a sua volta il compito di trasferire le funzioni agli enti
locali.
Da questo punto di vista, prova dell'impossibilità di esercitare
il compito di individuare puntualmente le funzioni trasferite o
delegate prima che (con i decreti del Presidente del Consiglio dei
Ministri ex art. 7 legge 59/1997 ed art. 4 d.lgs. 143/1997) siano
determinate le risorse trasferite, è altresì la legge regionale
Toscana 6 febbraio 1998, n. 9 (in B.U.R. del 16 febbraio 1998). Tale
legge, pur considerata sufficiente dal Governo per ritenere adempiuta
l'incombenza affidata alla regione, è in realtà priva di un
contenuto normativo corrispondente alla sua intitolazione disponendo
(all'art. 3, comma secondo) che l'individuazione delle specifiche
funzioni attribuite ai sensi del presente articolo è effettuata...
con regolamenti di esecuzione della presente legge approvati dal
Consiglio regionale entro sei mesi dall'emanazione dei decreti di cui
all'art. 4, comma 1, del decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143".
La legge regionale citata rinvia quindi - e non poteva fare
diversamente - l'individuazione delle funzioni da trasferire ad un
momento successivo alla specificazione, da parte del Presidente del
Consiglio, delle risorse a tali funzioni connesse.
Ma lo stesso Governo ha visto il problema. Il "decreto legislativo
recante ulteriore conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle regioni ed agli enti locali in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59", adottato dal Consiglio dei
Ministri il 27 marzo 1998, prevede infatti, all'art. 3, che (comma 1)
ciascuna regione determini quali funzioni trattenere a livello
regionale, conferendo tutte le altre agli enti locali, e che (comma
3) - con la stessa legge di cui al comma 1 (contestualmente, quindi,
al conferimento delle funzioni) - si attribuiscano agli enti locali
le risorse umane, finanziarie, organizzative e strumentali in misura
tale da garantire la congrua copertura degli oneri derivanti
dall'esercizio delle funzioni e dei compiti trasferiti.
È necessario ricordare che la contestualità tra trasferimento di
funzioni e attribuzione di risorse è comunque imposta alla regione
del Veneto dall'art. 55, comma 1, del proprio statuto (disposizione
sulla quale si tornera'): in tal modo, "attuando" il d.lgs. 143 in
modo effettivo (e cioè, non di facciata, come pure garba al Governo)
la regione o dovrebbe caricare gli enti locali di oneri economici non
coperti, in violazione dell'art. 55 statuto e degli artt. 123. 119,
128 Cost.; oppure, dovrebbe trasferire quelle risorse, che ad essa
mancano per l'inadempimento del Governo.
Ora, al di là del modo come è scritta la legge n. 59 (talora si
sfiora il limite estremo della leggibilità, e spesso si sconfina
nella illeggibilita'), dovrebbe essere evidente che la disponibilità
delle risorse - ex art. 7 legge 59/1997 ed art. 4 d.lgs. 143/1997 -
era e rimane fondamentale per il funzionamento reale del meccanismo
di conferimento di funzioni ai livelli locali di governo.
In vista di tali rilievi, il decreto legislativo impugnato è
costituzionalmente illeggittimo in quanto adottato in carenza del
presupposto costituito dal mancato adempimento della regione. Il
trasferimento agli enti locali di funzioni non era infatti
possibile: le funzioni da trasferire non sono mai effettivamente
entrate nella disponibilità della regione, mancando la possibilità
di identificarle concretamente per mezzo delle risorse organizzative
e finanziarie ad esse collegate. Mancando il presupposto della
sostituzione, del decreto legislativo rimane la semplice invasione
delle aree di competenza legislativa ed amministrativa, con
conseguente violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
4. - Violazione dell'art. 119 Cost.
Il decreto legislativo impugnato attribuisce alla regione funzioni
e compiti, più o meno puntualmente indicati, con norme che
dovrebbero applicarsi a decorrere dal 1 luglio 1998. Nel
provvedimento manca qualunque indicazione circa le risorse necessarie
allo svolgimento di queste funzioni, nè vi è alcun rinvio o
condizionamento ai più volte richiamati provvedimenti statali da
adottarsi ai sensi dell'art. 7 della legge n. 59.
In tal modo, il d.-lgs. 60/1998 lede irrimediabilmente il principio
costituzionale affermato dall'art. 199, commi 1 e 2, per il quale vi
deve essere corrispondenza tra funzioni assegnate e concreta
disponibilità di mezzi materiali e finanziari.
5. - Violazione degli artt. 3 e 76 Cost.
Il decreto legislativo n. 60 si sostituisce alle regioni
"inadempienti", dettando per tutte (salvo che, parzialmente, per la
Regione Emilia-Romagna) le medesime disposizioni: a tutti i comuni
delle diverse regioni sono attribuite le medesime funzioni, tutte le
province sono trattate allo stesso modo, in capo a tutte le
amministrazioni regionali permangono gli identici compiti.
In tal modo, il decreto legislativo tratta allo stesso modo
situazioni differenti, e lede pertanto il principio di eguaglianza di
cui all'art. 3, Cost., applicabile anche ai rapporti tra le regioni.
Inoltre, che l'attribuzione di funzioni agli enti locali debba
avvenire - da parte delle singole regioni - in modo differenziato (e
quindi, che le funzioni "residuali" in capo alle regioni siano
diverse) risulta sicuramente dall'impianto della legge n. 59 del
1997. Basti considerare che - a mente dell'art. 4 della legge - il
conferimento delle funzioni deve essere operato tenendo conto delle
"rispettive dimensioni territoriali" degli enti interessati (comma 3,
lett. a)), del principio di efficienza e di economicita'" (lett.
c)), del "principio di adeguatezza, in relazione all'idoneità
organizzativa dell'amministrazione ricevente a garantire ...
l'esercizio delle funzioni" (lett. g)) del "principio di
differenziazione nell'allocazione delle funzioni, in considerazione
delle diverse caratteristiche, anche associative, demografiche,
territoriali e strutturali degli enti riceventi" (lett. h)). Dalla
diversa portata dei trasferimenti agli enti locali deriva che in capo
alle singole regioni rimangono funzioni inevitabilmente diverse.
Ora, il potere delegato al Governo con l'art. 4, comma 5, legge
59/1997 non può essere esercitato che rispettando gli stessi
principi: ciò è richiesto, appunto dalla natura dei potere
esercitato che è "in sostituzione" delle regioni.
In fatto, la necessità di trattare le regioni in modo diverso
deriva dalla diversità delle singole realtà locali. Per fare un
solo esempio, non è pensabile che nella regione del Veneto e nella
regione del Molise (entrambe "sostituite" allo stesso modo) le
funzioni da esercitare unitariamente a livello regionale siano le
medesime: 4.500.000 abitanti circa la prima, con 580 comuni
distribuiti su oltre 18.000 chilometri quadrati, a fronte - per il
Molise - di una popolazione pari a circa 330.000 abitanti, di 126
comuni, di 4.400 chilometri quadrati di territorio (dati Istat).
Ma di una qualunque valutazione di tali diversità (al fine di
trarne una qualunque conseguenza) non è traccia nel decreto
impugnato, e ciò ne determina la illegittimità, oltre che per
violazione diretta dell'art. 3 Cost., anche per la violazione
dell'art. 76 Cost., non avendo esso rispettato i principi imposti.
6. - Violazione degli artt. 76, 117 e 118 Cost., per mancata
indicazione nella legge delega di "tempo limitato" ed "oggetti
definiti".
Come già era anticipato, a giudizio di questa difesa altri motivi
di illegittimità del decreto delegato n. 60 derivano dalla
illeggittimità costituzionale - da far valere qui in via incidentale
- della specifica norma delegante, contenuta nell'art. 4, comma 5,
legge 59/1997.
In effetti, la disposizione della legge n. 59 non rispetta l'art.
76 Cost., per la parte in cui richiede che al Governo siano fissati
"tempo limitato" e "oggetti definiti".
Per quanto concerne il limite temporale, la delega risulta incerta
anzitutto nell'an. Essa è stata infatti conferita subordinatamente
alla doppia ipotesi che il Governo adottasse i decreti legislativi di
conferimento di funzioni, e che le Regioni omettessero di approvare
le leggi di puntuale individuazione delle funzioni trasferite o
delegate agli enti locali: ma entrambi questi eventi non erano certi
a priori.
Sempre con riferimento al limite temporale, la delega è altresì
illegittima per incertezza sul termine entro cui essa si doveva
esercitare. Apparentemente, il termine risulta dalla somma di due
periodi: quello di sei mesi, dato alla regione per legiferare, e
quello di novanta giorni, dato al Governo per sostituirsi: e già si
è visto come il Governo non abbia rispettato questi termini finali.
Ma la delega non fissa con certezza un dies a quo. Per meglio dire:
il dies a quo è dato dalla emanazione dei decreti legislativi di
trasferimento, ma questi decreti - a loro volta - si potevano o non
adottare, o adottare entro un lasso di tempo molto ampio: così, se
il decreto n. 143, in materia di agricoltura, è stato emanato il 4
giugno 1997, sulla base della stessa delega decreti successivi sono
stati emanati il 19 novembre (il n. 422) e il 23 dicembre (il n. 469)
del 1997, l'11 febbraio (il n. 32) del 1998, fino al decreto
legislativo adottato nella riunione del Governo del 27 marzo 1998.
Come si vede, dunque, la delega al Governo è una delega "mobile", in
assoluto contrasto con la lettera e la ratio dell'art. 76 Cost.
L'art. 4, comma 5, legge n. 59 viola l'art. 76 della Costituzione
anche per indeterminatezza dell'oggetto. Non essendo certe le
funzioni che sarebbero transitate dallo Stato alle regioni, non
essendo certo se e quali regioni, e in quale modo, sarebbero
risultate "inadempienti", non poteva essere certo nemmeno l'oggetto
della "sostituzione"; certezza che invece deve assolutamente esservi,
perchè sia rispettato l'art. 76 Cost.
In realtà, il meccanismo dell'art. 4, comma 5, legge 59/1997
configura, sotto questi aspetti, una sorta di attribuzione di pieni
poteri, o di delega di secondo grado, sicuramente in contrasto con le
esigenze di garanzia sottese ai limiti che l'art. 76 Cost. pone allo
strumento della delega nel nostro sistema; e - trattandosi della
previsione di un potere delegato "sostitutivo" nei confronti di
autonomie costituzionalmente garantite - tale violazione dell'art. 76
Cost. si traduce in violazione anche delle competenze regionali.
Nè - per sostenere il contrario - varrebbe obiettare che
meccanismi analoghi a quello qui censurato potrebbero essere previsti
dalla legge, attraverso la istituzione di poteri sostitutivi da
esercitare in via amministrativa. Ciò che qui conta, è che il
Parlamento ha ritenuto di conferire una delega legislativa, la quale
- indipendentemente dalle finalità di essa (di sostituzione o meno)
- non può non rispettare per intero i vincoli che derivano dall'art.
76 Cost.
Per l'incertezza e indeterminatezza segnalate, la disposizione
delegante e dunque costituzionalmente illeggittima; illeggittimo di
conseguenza, oltre che lesivo dell'autonomia legislativa della
regione, è il decreto legislativo n. 60 del 1998 che di quella
delega costituisce esercizio.
7. - Violazione degli artt. 76, 177 e 118 Cost., per violazione
degli artt. 117 e 118 Cost, da parte della legge delega.
Un ulteriore motivo di illegittimità derivata del d.lgs. n. 60
discende da un diverso vizio di incostituzionalità della delega
contenuta nell'art. 4, comma 5, legge n. 59/1997.
Viene qui in rilievo quella parte della disposizione che, nel
fissare il termine per l'esercizio della delega, assegna alle regioni
un periodo di sei mesi dalla emanazione del decreto di trasferimento
dello Stato, per il ritrasferimento delle funzioni agli enti locali
interessati.
Ora, a prescindere dalle considerazioni svolte sopra, al n. 3, e
relative al necessario coordinamento tra il termine per il
ritrasferimento e il termine assegnato al Governo per l'attribuzione
alle regioni delle risorse economiche necessarie, il periodo di sei
mesi è in se stesso troppo breve, e pertanto incostituzionale, in
quanto rende pressochè automatica ed inevitabile la "sostituzione
statale".
Che il termine sia irragionevolmente breve, è provato da vari
elementi.
Anzitutto, è significativo il fatto che lo stesso legislatore
statale - per i decreti di conferimento alle regioni, logicamente
anteriori al ritrasferimento agli enti locali - avesse inizialmente
previsto per il Governo il (maggiore) termine di nove mesi
dall'entrata in vigore della legge di delega, termine prorogato al 31
marzo 1998 appena due mesi dopo dall'art. 7, comma 1, legge 15 maggio
1997, n. 127: complessivamente, dunque, il Governo ha avuto a
disposizione oltre un anno di tempo, e comunque, come già rilevato,
non è riuscito a rispettare il termine - dalle conseguenze
operative assai più pregnanti - del 31 dicembre 1997, stabilito, per
il trasferimento dei beni, dall'art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 143
del 1997. In secondo luogo, va ricordato come nessuna regione a
statuto ordinario sia riuscita a rispettare il termine, e come la
regione Toscana non sia stata oggetto, sin dall'inizio, del
procedimento di sostituzione, solo perchè ha trovato una legge che
in buona sostanza rinvia al futuro ogni trasferimento. Ora, salvo a
voler ipotizzare un ostruzionismo di tutte le regioni ordinarie
(nelle quali, si noti, si hanno maggioranze politiche diverse, nei
confronti del decreto n. 143, occorre ammettere che quel termine era
incongruo e quindi comprimente l'autonomia regionale. Incongruenza
aggravata dal fatto che esso non teneva (e non tiene) minimamente
conto delle regole interne che ogni singola regione deve seguire per
operare i trasferimenti. Per quanto riguarda il Veneto, in
particolare, va tenuto presente che la stessa deve rispettare il già
ricordato primo comma dell'art. 55 dello statuto, per il quale la
delega delle funzioni amministrative agli enti locali è conferita
"consultati gli enti interessati": si tratta di una disposizione, che
questa Corte costituzionale in passato ha già fatto valere a carico
di una legge regionale, con la sentenza di annullamento 12-27 ottobre
1988, n. 993. Ora, salvo ritenere che la consultazione degli enti
locali possa legittimamente avvenire nelle stesse forme che il
Governo ha seguito per consultare le regioni interessate prima
dell'emanazione del decreto legislativo n. 60, è evidente che il
termine per l'esercizio delle competenze legislative regionali doveva
essere stabilito in misura
congrua; ciò non disponendo, con l'art. 4, comma 5, legge 59/1997
il legislatore statale ha leso l'autonomia legislativa ed
amministrativa data alla regione dagli artt. 117 e 118 Cost.
8. - Sull'interesse regionale all'impugnazione. Con riserva di
maggiore illustrazione nel corso del giudizio, un breve cenno va da
ultimo riservato al primo comma dell'art. 1 del d.lgs. 60/1998, per
la parte in cui dispone l'applicabilità delle norme da esso recate
"fino alla data di entrata in vigore di ciascuna legge regionale",
con la quale sia operato un diverso riparto di funzioni. Su tale
base, potrebbe affacciarsi il dubbio che la regione del Veneto non
abbia interesse ad impugnare il decreto, potendo disporre sin d'ora
una diversa allocazione delle funzioni. Ma così non è. In primo
luogo, il decreto legislativo n. 60 è un "intervento sostitutivo del
Governo", che presuppone un inadempimento della Regione, che invece
viene qui decisamente contestato: e non si può negare l'interesse
della regione del Veneto a vedere riconosciuta la fondatezza della
propria posizione. In secondo luogo, una riallocazione reale ed
efficace delle funzioni presuppone - si confida di averlo sopra
convincentemente argomentato - una diponibilità di risorse che a
tutt'oggi assolutamente manca. A tutt'oggi resta invece un riparto
di funzioni tra regione del Veneto, province e comuni. Esso, oltre
che non essere accompagnato dai mezzi necessari (in violazione
dell'art. 119 Cost.), incide direttamente sui compiti regionali; e la
lesione in tal modo recata all'autonomia legislativa ed
amministrativa (riconosciuta dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione) non può essere ripristinata senza danno dalla legge
regionale trattandosi di spostamento di funzioni da un ente
all'altro, ciò che importa costi per gli enti (di organizzazione e
di funzionamento), e costi per i cittadini (che potrebbero
continuamente vedere mutata la pubblica amministrazione competente).
L'ipotesi, dunque, è ben diversa da quella che si ha, quando la
legislazione di principio dello Stato viene accompagnata da
disposizioni di dettagio di carattere "suppletivo", successivamente
rimuovibili dalla legge regionale; nel caso odierno, l'interferenza
con la struttura e con i compiti della regione del Veneto è
immediatamente e direttamente lesiva, ciò che fonda l'interesse ad
ottenere una pronuncia nel merito.
9. - Mezzi istruttori.
Con il presente ricorso sono depositati i documenti in possesso
della regione del Veneto, idonei a provare gli elementi di fatto che
escludono che il Governo abbia sentito la regione, in vista della
emanazione del decreto legislativo n. 60. Ma, agli stessi fini, si
domanda che l'ecc.ma Corte costituzionale, avvalendosi dei poteri ad
essa conferiti dall'art. 13, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e
dall'art. 12 delle "Norme integrative" richieda al Governo copia dei
verbali della conferenza Stato-regioni del 5 e del 24 febbraio 1998,
del verbale del Consiglio dei Ministri del 4 marzo 1998, per la parte
concernente l'adozione del decreto legislativo quì impunato, nonchè
di ogni altro atto o documento relativo alla consultazione della
Regione

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale, acquisiti i mezzi di
prova del caso, voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale del
d.lgs. 5 marzo 1998. n. 60 per violazione degli artt. 3, 76, 117,
118, 119 Cost., e del principio costituzionale di leale
collaborazione tra Stato e regioni, per la parte in cui esso si
riferisce alla regione del Veneto.
Si chiede altresì che, ove sia ritenuta rilevante ai fini della
decisione e non manifestamente infondata, la Corte sollevi innanzi a
sè la questione di legittimità dell'art. 4, comma 5, legge 15 marzo
1997, n. 59, per contrasto con gli artt. 76, 117 e 118 Cost.
Si allegano:
deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 1078 del 2
aprile 1998, di autorizzazione alla proposizione del ricorso;
bozza del verbale della conferenza Stato-regioni del 5 febbraio
1998;
foglio del 24 febbraio 1998, a firma del segretario della
conferenza Stato-regioni, di convocazione dei Presidenti regionali
ai fini dell'art. 4, comma 5, legge 59/1997.
Padova-Roma, addì 22 aprile 1998
Avv. prof. Mario Bertolissi - avv. Luigi Manzi
98C0670