1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 4-6-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 141 SENTENZA 19 - 28 maggio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Misure varie in materia di finanza regionale, bilancio e contabilita' pubblica (destinazione a fondi di riserva di entrate derivanti dal recupero dell'evasione fiscale; finanziamento dei piani di forestazione con economie di bilancio; stanziamenti per la previsione di frodi sui fondi comunitari; agevolazioni fiscali per le imprese; istituzione del distretto industriale Caianello-Capua ed iscrizione del relativo finanziamento; concessione di contributi ed istituzione di fondi straordinari) - Misure varie in materia di amministrazione pubblica (riduzione delle indennita' ai partecipanti ad organi collegiali della Regione e degli enti dipendenti; riduzione degli incarichi di funzioni dirigenziali conferiti ad esterni; costituzione della Societa' finanziaria regionale per azioni; costituzione dell'Istituto per la finanza e l'economia locale) - Misure in materia di ambiente (dotazione, per gli impianti per la produzione di energia termoelettrica, di un sistema di monitoraggio dello stato della qualita' dell'aria) - Misure in materia di diritti sociali (bonus bebe') - Misure attinenti alla sanita' pubblica ed al relativo disavanzo (decadenza dei commissari straordinari delle ASL per aver emesso atti in contrasto con il piano di rientro; nullita' dei contratti assunti in contrasto con il piano di rientro; avvalimento della fondazione CEINGE da parte del Servizio sanitario regionale; previsione di convenzioni a favore degli Hospice; istituzione dell'Osservatorio regionale per la sicurezza alimentare; disciplina della Societa' Regionale per la Sanita' s.p.a; riorganizzazione dell'Azienda Regionale Sanitaria; istituzione del centro regionale "Disturbi del comportamento alimentare"; rimodulazione del servizio di continuita' assistenziale; riorganizzazione e ridefinizione degli ambiti territoriali delle ASL e dei distretti sanitari; modifiche ed integrazioni a varie disposizioni in materia di attuazione del piano di rientro). - Legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 4 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Campania − Legge finanziaria regionale 2011), art. 1, commi 2, 26, 27, 34, 37, 44, 75, 78, lettera a), 123, 124, 131, da 135 a 138, da 142 a 154, da 163 a 204, 207, da 209 a 212, 215, 217, 218, 219, da 221 a 232, da 238 a 241, 243, 244, 245 e 263; legge della Regione Campania 27 gennaio 2012, n. 3 (Disposizioni per l'attuazione del Piano di Rientro del Settore Sanitario), art. 1, comma 1, lettera c), e comma 2. - (T-140141) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 4-6-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 2,
26, 27, 34, 37, 44, 75, 78, lettera a), 123, 124, 131, da 135 a 138,
da 142 a 154, da 163 a 204, 207, da 209 a 212, 215, 217, 218, 219, da
221 a 232, da 238 a 241, 243, 244, 245 e 263 della legge della
Regione Campania 15 marzo 2011, n. 4 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione
Campania - Legge finanziaria regionale 2011) e dell'art. 1, comma 1,
lettera c), e comma 2, della legge della Regione Campania 27 gennaio
2012, n. 3 (Disposizioni per l'attuazione del Piano di Rientro del
Settore Sanitario), promossi dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorsi notificati l'11-18 maggio 2011 e il 23-27 marzo
2012, depositati in cancelleria il 17 maggio 2011 ed il 30 marzo 2012
ed iscritti rispettivamente al n. 45 del registro ricorsi 2011 e al
n. 64 del registro ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione della Regione Campania;
udito nell'udienza pubblica del 25 marzo 2014 il Giudice relatore
Mario Rosario Morelli;
uditi l'avvocato dello Stato Diego Giordano per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per
la Regione Campania.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso iscritto al reg. ric. n. 45 del 2011, ritualmente
notificato e depositato, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
proposto questione di legittimità costituzionale di numerosi commi
(novantanove) dell'art. 1 della legge della Regione Campania 15 marzo
2011, n. 4 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011
e pluriennale 2011-2013 della Regione Campania - Legge finanziaria
regionale 2011).
L'impugnativa, in ragione della sua dichiarata "complessita'", è
divisa dal ricorrente in due parti.
La prima delle quali ha ad oggetto i commi (del predetto art. 1)
attinenti alla materia del bilancio e della contabilità pubblica
(commi 2, 34, 37, 44, 75, 123, da 135 a 138, da 142 a 154, 195, 207,
263, raggiunti da convergenti censure di violazione degli artt. 81,
quarto comma, e 117, terzo comma della Costituzione, in relazione
alla competenza legislativa statale in tema di armonizzazione dei
bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario), ed alle materie dell'ambiente (comma 124, sul
monitoraggio di impianti per la produzione di energia termoelettrica,
denunciato per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s,
Cost.) e dei diritti sociali (comma 78, lettera a, sul requisito
residenziale per l'ottenimento di un «bonus bebe'»), censurati per
violazione degli artt. 3, 38, 117, secondo comma, lettera m), Cost.
La seconda parte, della impugnazione aggrega le disposizioni di
cui ai restanti commi (del medesimo art. 1) 26, 27, 131, da 163 a
204, da 209 a 212, 215, da 217 a 219, da 221 a 232, 238, 239, 240,
241, 243, 244, 245: tutti - direttamente o indirettamente - attinenti
alla materia del disavanzo sanitario e censurati (in quanto
autorizzativi di spese non obbligatorie ovvero attributivi alla
Giunta di poteri riservati al Commissario straordinario) per profili
vari di violazione degli obblighi discendenti dal concordato Piano di
rientro o di interferenza od ostacolo all'attività od ai poteri del
Commissario ad acta della Regione Campania, in riferimento agli artt.
81, quarto comma, 117, terzo comma, e 120 Cost.; nonchè, quanto al
comma 27 (sulla inefficacia dei contratti assunti in contrasto con il
Piano di rientro), in riferimento anche all'art. 117, secondo comma,
lettera l), sulla competenza statale in tema di «ordinamento civile».
Per evitare superflue duplicazioni espositive, il puntuale
contenuto delle singole disposizioni impugnate verrà, per quanto
rileva, richiamato in prosieguo, contestualmente all'esame delle
correlative censure, nel Considerato in diritto.
1.1.- Si è costituita la Regione Campania, che ha eccepito
l'inammissibilità del ricorso - per «vizio di corrispondenza di
contenuti tra la delibera recante la determinazione all'impugnazione
ed il ricorso stesso», e per difformità, altresì, relative a
specifiche censure - ed ha concluso, in subordine, per la sua
infondatezza nel merito.
1.1.1.- Con successiva memoria, la resistente ha poi preso atto
della rinunzia, nel frattempo formalizzata dal Presidente del
Consiglio, relativamente ai seguenti (venticinque) commi
dell'impugnato art. 1 della legge regionale n. 4 del 2011: 2, 26,
131, da 167 a 175, 192, da 194 a 202, 231 e 232.
Ha evidenziato, altresì, la Regione resistente che le
disposizioni di cui agli ulteriori commi del medesimo art. 1 - 210,
211, 212, 217, 218, 219, 222, 223, 238, 239, 241 e 243 - erano state,
a loro volta, successivamente abrogate dall'art. 1, comma 1, lettera
e), della legge regionale 27 gennaio 2012, n. 3 (Disposizioni per
l'attuazione al Piano di Rientro del Settore Sanitario).
Ed ha aggiunto che la legge regionale 4 agosto 2011, n. 14
(Disposizioni urgenti in materia di finanza regionale) e la già
citata legge regionale n. 3 del 2012 avevano altresì modificato
varie altre disposizioni di cui all'art. 1 della legge regionale n. 4
del 2011 in questione, in senso a suo avviso satisfattivo delle
ragioni del Presidente del Consiglio.
In particolare:
- la legge regionale n. 14 del 2011, al suo art. 1, comma 1,
lettera b), aveva definanziato, «per il corrente esercizio
finanziario», gli interventi, l'erogazione di contributi e
l'istituzione di fondi straordinari (censurati dal ricorrente per
difetto di copertura) di cui ai commi da 164 a 166, da 176 a 179, da
181 a 191 e 203.
- la legge regionale n. 3 del 2012 - al suo art. 1, commi 1,
lettere a), b), c) e d), e 2, aveva modificato, rispettivamente, i
commi 209, 221, da 224 a 230, e 244, eliminando, secondo essa
resistente, i profili di contestata violazione del Piano di rientro
del disavanzo sanitario.
Nel merito delle ulteriori censure, la Regione ha argomentato
come segue.
Quanto al comma 34, si assume che sarebbe l'art. 9 del decreto
legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di
autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle
province, nonchè di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario) a disciplinare l'attribuzione alle
Regioni del gettito derivante dalla lotta all'evasione fiscale,
richiamando il principio di territorialità ex art. 119 Cost. e in
applicazione della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione). Sicchè, essendo il recupero dell'evasione fiscale
attività prettamente statale, la quantificazione delle maggiori
risorse derivanti dalla attività medesima non può che avvenire ad
opera dello Stato, con la conseguenza che la disposizione impugnata
«è volta a riconoscere in capo alla Giunta regionale il compito di
ripartire le risorse attribuite alla Regione Campania tra i fondi
espressamente indicati dalla norma stessa».
Quanto al comma 37, esso sarebbe stato mal interpretato dalla
difesa erariale, disponendo invece una misura del tutto compatibile
con l'art. 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche) e finalizzata al contenimento della spesa
del personale.
Quanto al comma 44, la Regione osserva preliminarmente che il
conto consuntivo è in fase di approvazione e che, in ogni caso, la
mancata certificazione potrebbe al più impedire l'utilizzo, per il
parziale finanziamento dei piani di forestazione per gli anni 2011,
2012 e 2013, delle risorse per economie di bilancio e non già la
loro iscrizione al bilancio stesso. Peraltro, si evidenzia che le
economie di spesa considerate dalla disposizione impugnata riguardano
risorse a destinazione vincolata provenienti da mutuo regionale (in
base alla legge regionale 7 maggio 1996, n. 11 «Modifiche ed
integrazioni alla legge regionale 28 febbraio 1987, n. 13,
concernente la delega in materia di economia, bonifica montana e
difesa del suolo»), nonchè da fondi statali destinati
all'agricoltura ed alle foreste (legge regionale 3 agosto 1981, n. 55
«Disciplina degli interventi conseguenti a calamità naturali o
avversità atmosferiche di carattere eccezionale di cui alla legge 25
maggio 1970, n. 364» e legge regionale 2 agosto 1982, n. 42
«Provvedimenti per l'attuazione del programma agricolo regionale»),
sicchè, essendo già accertate, ben possono essere reiscritte in
bilancio con deliberazione giuntale ai sensi della legge regionale di
contabilità 30 aprile 2002, n. 7 (Ordinamento contabile della
Regione Campania articolo 34, comma 1, d.lgs. 28 marzo 2000, n. 76)
segnatamente, ai sensi degli artt. 41, commi 2 e 3, e 29. Inoltre, la
resistente sostiene che le anzidette risorse sarebbero già state
rifinalizzate a parziale finanziamento del piano di forestazione del
2010, dovendosi quindi ritenere che, con la norma impugnata, il
legislatore regionale non abbia fatto altro che autorizzare la Giunta
regionale a deliberare «un'ulteriore rifinalizzazione delle suddette
risorse ancora disponibili a parziale rifinanziamento dei piani di
forestazione per gli anni 2011, 2012 e 2013. Come del resto avvenuto
in sede di bilancio gestionale 2011 approvato con deliberazione di
Giunta Regionale n. 157 del 18/4/2011 (U.P.B. 1.74.174 - capitolo
1200), trovando copertura con quota parte dell'avanzo di
amministrazione al 31/12/2010 a destinazione vincolata».
Quanto al comma 75, la struttura ivi prevista sarebbe volta ad
implementare i meccanismi procedurali del federalismo fiscale, in
attuazione della legge n. 42 del 2009, e successivi decreti
attuativi, in forza dell'art. 119 Cost. Ciò premesso, la resistente
assume che la disposizione denunciata non provvederebbe direttamente
all'istituzione della struttura di raccordo, ma demanderebbe alla
Regione l'avvio di una collaborazione con l'Istituto per la finanza e
l'economia locale (IFEL) per la futura creazione della struttura
stessa, rimettendo a successiva deliberazione giuntale la disciplina
sul procedimento, limiti, condizioni e modalità della
collaborazione.
Quanto al comma 78, lettera a), sarebbe anzitutto inconferente il
parametro evocato dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. e,
comunque, esso non sarebbe stato per nulla richiamato nella delibera
di impugnazione, con conseguente inammissibilità della questione.
Nè, inoltre, sussisterebbe la dedotta violazione dell'art. 3 Cost.,
posto che la disposizione censurata - a differenza di quella della
legge della Regione Friuli-Venezia Giulia dichiarata incostituzionale
con la sentenza n. 40 del 2011 - sarebbe caratterizzata «da un ambito
oggettivo di applicazione decisamente più limitato e circoscritto».
Peraltro, risponderebbe a ragionevolezza il requisito della residenza
(previsto anche da altre leggi regionali non impugnate come quella
della Regione Lazio 28 dicembre 2007, n. 26 «Legge finanziaria
regionale per l'esercizio 2008 (art. 11, legge regionale 20 novembre
2001, n. 25)», sub art. 54), volto a evitare l'accesso al bonus in
forza di comportamenti opportunistici, là dove la previsione di un
periodo non eccessivamente lungo sarebbe tale da escludere la
discriminazione tra cittadini italiani e quelli stranieri.
Quanto al comma 123, la Regione ammette che il legislatore
regionale, lungi dal voler apportare modifiche al sistema contabile
definito a livello nazionale mediante stanziamento su unità
previsionale di base inesistente, sarebbe «in realtà incorso in un
mero errore materiale», con ciò palesando la «totale inoffensività
della previsione suddetta».
Quanto al comma 124, la resistente sostiene che la disciplina ivi
dettata riguarderebbe «esclusivamente» gli impianti termoelettrici di
spettanza regionale, senza ingerirsi in ambiti competenziali statali,
così come imporrebbe di ritenere una interpretazione
costituzionalmente orientata della norma censurata. Del resto,
proprio la disciplina statale, agli artt. 29-ter e 29-decies del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), conterrebbe un espresso obbligo di garanzia del
monitoraggio delle emissioni conseguenti all'esercizio di centrali e
impianti soggetti al rilascio di autorizzazione integrata. Peraltro,
la disciplina dettata dalla norma denunciata implicherebbe anche
ambiti di competenza materiale di spettanza regionale, come il
«governo del territorio» e la «tutela della salute», così da poter
prevedere limiti di tutela più elevati rispetto a quelli statali
(sentenze n. 181 del 2011, n. 61 del 2009 e n. 30 del 2009). Inoltre,
il paventato rischio di conseguenze negative sull'efficacia ed il
buon funzionamento della rete di rilevamento nazionale della qualità
dell'aria, prevista dal decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 155,
di attuazione della direttiva 21 maggio 2008, n. 2008/50/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla
qualità dell'aria ambiente e per un'aria più pulita in Europa), non
sussisterebbe, potendo la Regione elevare gli standard di tutela
statale, nè intendendo la disposizione denunciata derogare alla
disciplina nazionale, giacchè non si occupa di specifiche tecniche
dei sistemi di rilevazione, nè detta parametri tecnici delle
immissioni ammissibili in atmosfera, nè disciplina il procedimento
che porta ad attrarre alcune stazioni di rilevamento della qualità
dell'aria nell'ambito della rete nazionale.
Quanto ai commi da 135 a 138, la censura di violazione dell'art.
81, quarto comma, Cost., per aver rimesso a generico provvedimento
successivo la copertura finanziaria, sarebbe infondata, posto che con
detta espressione la norma ha inteso riferirsi ad apposita
deliberazione della Giunta regionale. In riferimento poi al profilo
di doglianza relativo al contrasto della disciplina impugnata con i
principi comunitari in materia di affidamento in house, esso sarebbe
inammissibile per mancata corrispondenza con i rilievi espressi nella
delibera governativa di impugnazione, la quale riconduce detta
violazione al comma 137, concernente la possibilità di
partecipazione di soggetti privati al capitale della società
regionale finanziaria. Del pari, per mancata individuazione nella
delibera di impugnativa delle ragioni di contrasto con la normativa
statale, sarebbe inammissibile la dedotta violazione della competenza
legislativa esclusiva statale in materia di «tutela della
concorrenza».
Quanto ai commi da 142 a 154, essi recano emendamenti agli artt.
3, 5 e 6 della legge regionale 28 novembre 2007, n. 12 (Incentivi
alle imprese per l'attività del piano di azione per lo sviluppo
economico regionale), senza incidere sulle fonti del finanziamento,
trovando, quindi, gli strumenti agevolativi previsti della citata
legge di copertura nell'art. 10 della medesima, non investito da
emendamenti. Peraltro, le risorse contemplate dall'art. 10 della
legge regionale n. 12 del 2007 sono correlate ad entrate a
destinazione vincolata già accertate negli anni precedenti ma non
completamente utilizzate al 31 dicembre 2010 e, pertanto, costituendo
economie di spesa vincolata ai sensi dell'art. 41, comma 2, lettera
a), della legge regionale n. 7 del 2002, possono, in base al comma 3
dello stesso art. 41, essere reiscritte in bilancio con deliberazione
della Giunta regionale, ai sensi dell'art. 29, comma 4, lettera d),
della stessa legge regionale n. 7 del 2002. Sicchè, soltanto con la
reiscrizione nel bilancio 2011 potrà darsi corso all'attuazione
degli interventi previsti dalla legge regionale n. 12 del 2007.
Quanto al comma 27, esso sarebbe rispondente alla previsione
dell'art. 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2005), posto che l'inefficacia,
sancita dalla norma regionale, è conseguenza della nullità
stabilita dalla norma statale, così da rendere insussistente la
dedotta violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Quanto ai commi 193 e 215, la resistente osserva che il divieto
di effettuare spese non obbligatorie per le Regioni in disavanzo di
gestione nel settore sanitario riguarda gli atti di gestione e non
già gli atti di programmazione e cioè l'iscrizione in bilancio
delle stesse. Per cui, in forza del principio di annualità del
bilancio e «del termine non definito del divieto medesimo, che non
necessariamente si protrarrà fino al 31 dicembre 2011», risulterebbe
ammissibile l'iscrizione a bilancio anche di dette spese, «fatta
salva l'attivazione delle spese solo a certificazione avvenuta degli
avanzi e nel rispetto della normativa sanzionatoria eventualmente in
vigore».
Quanto al comma 207, esso non inciderebbe sull'utilizzo di
economie di spesa riguardanti risorse di provenienza statale, essendo
queste già soggette al comma 2 dell'art. 41 della legge regionale n.
7 del 2002. Peraltro, la disposizione impugnata prevede che la Giunta
regionale è autorizzata a utilizzare le economie risultanti dalla
U.P.B. 4.16.41, prescindendo dalla reale quantificazione delle stesse
economie; sicchè, la copertura sarà possibile «solo nel momento in
cui tali economie saranno realizzate e la mancata certificazione o la
carenza effettiva di disponibilità per l'anno corrente non esclude
che, qualora l'unita previsionale risulti capiente (o dopo la
presentazione del bilancio in conto consuntivo 2010 o nei prossimi
anni) la disposizione potrà far valere i suoi effetti». Nella
situazione attuale, conclude la Regione, la norma denunciata si
limiterebbe soltanto a finalizzare una quota parte dell'avanzo di
amministrazione.
Quanto al comma 263, la resistente sostiene che, nell'emendamento
al bilancio di previsione 2011 si trovano iscritte apposite risorse
nello stato previsione di spesa di cui alla U.P.B. 1.55.95,
individuandosi nello stesso emendamento i mezzi necessari di
copertura mediante riduzione di quota parte degli stanziamenti di
previsione di altre U.P.B. di spesa. Inoltre, nel bilancio
gestionale, approvato con delibera della Giunta regionale n. 157 del
18 aprile 2011, la spesa anzidetta è stata iscritta al capitolo 2364
(U.P.B. 1.55.95).
1.1.2.- Con altra memoria, depositata in prossimità dell'udienza
del 27 marzo 2013, la stessa Regione ha dato conto di ulteriori
modifiche apportate - sempre in dichiarata coerenza alle prescrizioni
del Piano di rientro dal disavanzo sanitario - ai commi da 224 a 229,
244 e 245 dell'impugnato art. 1 della legge della Regione Campania n.
4 del 2011, rispettivamente, dall'art. 1 della legge regionale 31
dicembre 2012, n. 41 (Modifiche ed abrogazioni di norme alla legge
regionale 15 marzo 2011, n. 4 "Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Campania
- Legge finanziaria 2011" e modifica alla legge regionale 24 novembre
2011, n. 12 "Disciplina ed armonizzazione delle attività
funerarie"), e dall'art. 52, comma 3, della legge regionale 27
gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni per la formazione del Bilancio
Annuale 2012 e Pluriennale 2012-2014 della Regione Campania "legge
finanziaria 2012").
2.- La sopra citata legge regionale n. 3 del 2012 - con
riferimento ai commi 1, lettera c), e 2, del suo art. 1,
modificativi, come detto, di disposizioni della precedente legge
regionale n. 4 del 2011 - è stata, a sua volta, impugnata (reg. ric.
n. 64 del 2012), dal Presidente del Consiglio dei ministri che ha
ritenuto non elisi, da dette sopravvenute norme, i profili di
incostituzionalità ravvisati e denunciati con il precedente ricorso,
con riguardo alle norme oggetto di siffatte modifiche o integrazioni.
2.1.- Anche in questo giudizio si è costituita la Regione
Campania, che ha concluso per una declaratoria di inammissibilità od
infondatezza delle proposte questioni.
2.2.- Entrambe le parti hanno, in questo giudizio, ulteriormente
illustrato, con memorie, le proprie tesi.

Considerato in diritto

1.- Con due ricorsi (n. 45 del 2011 e n. 64 del 2012) che, per la
loro connessione, possono previamente riunirsi, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha, rispettivamente, impugnato le leggi della
Regione Campania 15 marzo 2011, n. 4 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione
Campania - Legge finanziaria regionale 2011), e 27 gennaio 2012, n. 3
(Disposizioni per l'attuazione al Piano di Rientro del Settore
Sanitario).
La legge regionale n. 4 del 2011 viene censurata relativamente
alle disposizioni di cui ai seguenti novantanove commi (in parte
aggregabili) dell'art. 1: e cioè, in sequenza, ai commi 2, 26, 27,
34, 37, 44, 75, 78, lettera a), 123, 124, 131, da 135 a 138, da 142 a
154, da 163 a 204, 207, da 209 a 212, 215, 217, 218, 219, da 221 a
232, 238, 239, 240, 241, da 243 a 245, 263.
La legge regionale n. 3 del 2012 è, a sua volta, impugnata con
riferimento ai commi 1, lettera c), e 2, dell'art. 1, recanti
disposizioni, abrogative, modificative o integrative di
corrispondenti norme della precedente legge regionale n. 4 del 2011.
2.- Successivamente al primo ricorso, il Presidente del Consiglio
ha presentato formale rinuncia - che la Regione Campania ha accettato
- relativamente alle disposizioni di cui ai commi 2, 26, 131, 167,
168, 170, 171, 172, 173, 174, 175, 192, 194, 195, 196, 197, 198, 199,
200, 201, 202, 231 e 232 dell'art. 1 della legge regionale n. 4 del
2011.
Per cui in relazione a dette disposizioni può dichiararsi, ai
sensi dell'art. 23 delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale, l'estinzione del processo (sentenza n. 262 e
ordinanza n. 197 del 2012).
3.- Con riguardo ancora all'art. 1 della legge regionale n. 4 del
2011, le disposizioni di cui ai suoi commi 163, 193 e 204 sono state
nel frattempo abrogate dall'art. 3, comma 1, della legge della
Regione Campania 31 dicembre 2012, n. 41 (Modifiche ed abrogazioni di
norme alla legge regionale 15 marzo 2011, n. 4 "Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della
Regione Campania - Legge finanziaria 2011" e modifica alla legge
regionale 24 novembre 2001, n. 12 "Disciplina ed armonizzazione delle
attività funerarie").
Anche le ulteriori disposizioni di cui ai commi 210, 211, 212,
217, 218, 219, 222, 223, 238, 239, 241 e 243 sono state, a loro
volta, abrogate dall'art. 1, comma 1, lettera e), della già
richiamata legge regionale n. 3 del 2012.
In relazione, in particolare, alle norme di cui ai commi 163,
193, 204, 217, 218, 219, 222, 223, 238, 239, 241 e 243, la Regione
resistente, con la memoria depositata in prossimità dell'udienza del
25 marzo 2014, ha precisato che alle stesse non è stata data medio
tempore attuazione.
Con riguardo alle correlative questioni, può dichiararsi,
pertanto, cessata la materia del contendere (ex plurimis, sentenza n.
18 del 2013).
3.1.- Viene di conseguenza meno la ragione della impugnativa
anche in relazione al comma 240, che riguarda lo stanziamento degli
oneri per l'attuazione degli interventi di cui agli abrogati commi
238 e 239; sicchè, anche in riferimento alla disposizione di cui al
citato comma 240 va dichiarata cessata la materia del contendere.
3.2.- Cessata può dichiararsi, inoltre, la materia del
contendere in relazione ai commi da 210 a 212, in ragione del
carattere oggettivamente satisfattivo della correlativa abrogazione
(sentenza n. 326 del 2010), attenendo quelle impugnate disposizioni
alla disciplina di ambiti territoriali di taluni distretti sanitari,
venuti meno a seguito dell'abrogazione stessa.
4.- L'esame delle residue questioni procederà secondo la
divisione, articolata nel primo ricorso (reg. ric. n. 45 del 2011) in
due blocchi: a) bilancio e contabilità pubblica, ambiente e diritti
sociali e b) disavanzo sanitario, e terrà contestualmente conto
delle censure rivolte alle correlate disposizioni oggetto del secondo
ricorso (reg. ric. n. 64 del 2012).
5.- Le preliminari eccezioni di inammissibilità del primo
ricorso formulate dalla Regione resistente - per asserita genericità
della delibera dell'organo politico, sottostante all'impugnativa e
delle censure che assume formulate, dalla difesa dello Stato, in modo
indistinto in relazione a più disposizioni unitariamente impugnate -
sono entrambe non fondate.
Quanto alla prima eccezione, perchè il necessario grado di
determinatezza della delibera nell'individuazione delle disposizioni
da impugnare emerge chiaramente dalla delibera stessa, che indica i
commi da impugnare, sia pure in taluni casi aggregandoli, e richiama,
seppur in sintesi, la materia disciplinata, nonchè le ragioni della
pretesa incostituzionalità ed i parametri asseritamente violati
(sentenze n. 220, n. 246 e n. 309 del 2013).
Mentre con riguardo alla seconda eccezione, il tipo di censura
rivolto ai commi da 142 a 154 - e cioè l'assenza della copertura in
violazione del precetto dell'art. 81, quarto comma, Cost. - non rende
necessario un grado di specificazione ulteriore ( tra le altre,
sentenza n. 3 del 2013), ma è tale da investire tutte le su
richiamate disposizioni in ragione dell'identico profilo di vulnus
alla Costituzione, che le accomuna.
Ed altrettanto è a dirsi per la denuncia che ha unitariamente ad
oggetto il complesso delle disposizioni di cui ai commi da 163 a 204
(istitutive di fondi straordinari) e 240 e 241 (prevedenti nuovi
stanziamenti su capitoli di spesa già istituiti), posto che, anche
con riguardo a dette norme, ciò che in ogni caso si censura è
l'effettuazione di spese non obbligatorie e la violazione
dell'obbligo di copertura finanziaria.
6.- Con riguardo al primo blocco di questioni - esclusa quella
(sub comma 2) estinta per rinunzia e quella (sub comma 27) in
relazione alla quale è cessata la materia del contendere - restano
da esaminare le questioni relative alle disposizioni di cui ai commi
34, 44, 75, 78, lettera a), 123, da 135 a 138, da 142 a 154, 207 e
263 dell'impugnato art. 1 della legge regionale n. 4 del 2011.
6.1.- Il comma 34 - a tenore del quale «Le maggiori entrate
derivanti dal recupero dell'evasione fiscale, realizzate nel corso
dell'esercizio finanziario, sono destinate ad incrementare i fondi di
riserva di cui all'articolo 28, comma 1, lettere a) e b), della legge
regionale n. 7/2002» [e cioè, il fondo di riserva per spese
obbligatorie e per la reiscrizione di residui perenti; ed il fondo di
riserva per spese impreviste] - violerebbe, secondo il ricorrente,
l'art. 81, quarto comma, e conseguentemente l'art. 117, terzo comma,
Cost. (in relazione alla competenza legislativa in materia di
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario»), per aver implementato le spese
obbligatorie e le spese impreviste in assenza di copertura
finanziaria specifica, tale essendo il mero richiamo alle «maggiori
entrate derivanti dal recupero dell'evasione fiscale, realizzate nel
corso dell'esercizio finanziario».
La questione è fondata.
La destinazione delle maggiori entrate derivanti dal recupero
dell'evasione fiscale all'incremento dei fondi di riserva per spese
obbligatorie e per spese impreviste, di cui all'art. 28, comma 1,
lettere a) e b), della legge regionale 30 aprile 2002, n. 7
(Ordinamento contabile della Regione Campania articolo 34, comma 1,
d.lgs. 28 marzo 2000, n. 76), si traduce, infatti, in un surrettizio
aumento di dette spese, non altrimenti specificate e senza che, in
violazione dell'art. 81, quarto comma, Cost. (nel testo non attinto
dalla modifica apportata dalla legge costituzionale 20 aprile 2012,
n. 1, "Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella
Carta costituzionale", la quale trova applicazione a decorrere
dall'esercizio finanziario 2014), ne sia indicata preventivamente una
copertura sufficientemente sicura (sentenze n. 18 del 2013, n. 214,
n. 131 e n. 70 del 2012), posto che essa è rimessa ad un meccanismo
eteronomo di determinazione (decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze e, dal 24 gennaio 2012, ai sensi dell'art. 10 del
decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 - Disposizioni in materia di
autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle
provincie, nonchè di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario -, convenzione con l'Agenzia delle
entrate) e rispetto ad un evento futuro ed incerto, quantomeno in
riferimento all'ammontare.
6.2.- Il comma 44 - il quale prevede che «Le economie e le
risorse di cui all'articolo 18, comma 4, della legge regionale 19
gennaio 2009, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale della regione Campania - legge finanziaria anno
2009), sono utilizzate, dagli enti delegati ai sensi della legge
regionale 7 maggio 1996, n. 11 (Modifiche ed integrazioni alla legge
regionale 28 febbraio 1987, n. 13 concernente la delega in materia di
economia, bonifica montana e difesa del suolo), a parziale
finanziamento dei piani di forestazione per gli anni 2011, 2012,
2013, attuati nell'ambito della pianificazione regionale 2009-2013» -
viene impugnato per contrasto, anch'esso, con gli artt. 81, quarto
comma, e 117, terzo comma, Cost. (in relazione alla competenza
legislativa in materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»), per
non aver previsto l'obbligo di certificazione con riferimento al
conto consuntivo 2010 (non ancora approvato), comprovante l'effettiva
disponibilità delle economie; inoltre, per non aver rispettato
neppure il comma 3 dell'art. 44 della legge regionale di contabilità
(n. 7 del 2002), il quale stabilisce che «L'utilizzo dell'avanzo di
amministrazione può avvenire soltanto quando ne sia dimostrata
l'effettiva disponibilità con l'approvazione del rendiconto
dell'anno precedente».
La questione è fondata.
In assenza di certificazione dell'avanzo di amministrazione, e
della approvazione del rendiconto dell'esercizio precedente, la
copertura del finanziamento dei piani di forestazione, tramite le
economie e le risorse di cui all'art. 18, comma 4, della legge
regionale n. 1 del 2009, risulta illegittima per contrasto con l'art.
81, quarto comma, Cost. (sentenza n. 70 del 2012).
Del resto, l'art. 41, comma 2, lettera a), nonchè lo stesso art.
44, comma 1, lettera d), della citata legge di regionale di
contabilità, evocati dalla Regione, richiedono che le entrate con
vincolo di destinazione siano già "accertate".
6.3.- Non fondata è, invece, la questione che, in riferimento ai
medesimi parametri costituzionali (artt. 81, quarto comma, e 117,
terzo comma), il ricorrente solleva in relazione alla disposizione di
cui al comma 75. La quale prevede che «La Regione avvia una
collaborazione con l'Istituto per la finanza e l'economia locale
(IFEL) al fine di promuovere una struttura tecnica di supporto alla
Regione e agli enti locali della Campania nel processo di attuazione
del federalismo, anche mediante la costituzione di un apposito ente
associativo. Con deliberazione della Giunta regionale, entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono
stabiliti il procedimento, le modalità e le condizioni per la
collaborazione tra la Regione e l'IFEL».
In questo caso l'impugnazione non si rivolge, infatti, ad una
norma di spesa, atteso che la stessa prevede soltanto la possibile
futura istituzione di una struttura di supporto per l'attuazione del
federalismo, all'esito di un programma di collaborazione con l'IFEL,
da definire dopo l'intervento di una delibera della Giunta, per cui
non si pone in contrasto con gli evocati parametri costituzionali.
6.4.- Il comma 77 riconosce «a decorrere dall'anno 2011 un bonus
di euro 2.000,00, quale una tantum, in favore dei bambini nati o
adottati a decorrere dal gennaio 2011 in nuclei familiari con già
due figli minorenni a carico sulla base dei parametri e dei criteri
di graduazione del bisogno definiti dai provvedimenti di attuazione
della presente disposizione, stabiliti nei commi 78 e 79, nei limiti
dello stanziamento di bilancio disponibile da parte della Regione
Campania», ed il successivo comma 78, lettera a), prevede che i
soggetti beneficiari del bonus (madre, padre o altro soggetto
esercente la potestà genitoriale al momento della presentazione
della domanda) devono essere residenti in Campania «da almeno due
anni dalla nascita del bambino o dalla presentazione dell'istanza di
adozione presso il Tribunale di competenza o presso gli istituti
autorizzati alle procedure di adozione internazionale».
Secondo il ricorrente, il comma 78, lettera a) - a prescindere
dalla violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost.
- contrasterebbe con l'art. 38 Cost., sotto il profilo della garanzia
dell'assistenza sociale per ogni cittadino sprovvisto dei mezzi
necessari per vivere, e con l'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., in relazione alla competenza legislativa attribuita allo Stato
in via esclusiva in materia di «determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale», per aver
introdotto, in contrasto con l'art. 2, comma 1, della legge 8
novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema
integrato di interventi e servizi sociali), una discriminazione sulla
base di un criterio assolutamente empirico e privo di ogni
ragionevole giustificazione quale quello della possibilità di
presentare l'istanza ai soli soggetti «residenti in Campania da
almeno 2 anni».
La questione - che, con riguardo al cosiddetto «bonus bebe'»,
investe propriamente il solo prescritto requisito della permanenza
biennale sul territorio regionale - non è fondata, poichè non è
irragionevole la previsione regionale che si limiti a favorire la
natalità in correlazione alla presenza stabile del nucleo familiare
sul territorio, senza che vengano in rilievo ulteriori criteri
selettivi concernenti situazioni di bisogno o disagio, i quali non
tollerano di per sè discriminazioni (così, tra le altre, le
sentenze n. 222, n. 178, n. 4 e n. 2 del 2013).
6.5.- È fondata, invece, la censura - di violazione degli artt.
117, secondo comma, lettera e), e terzo comma, ed 81, quarto comma,
Cost. - rivolta alla previsione di cui al comma 123.
Detta norma stanzia, infatti, «sulla UPB 12.42.82 la somma di
euro 200.000,00 per prevenire le frodi sui fondi comunitari».
Ma è la stessa Regione Campania ad ammettere che non è
esistente quella UPB; e, in ogni caso, la spesa non indica una chiara
copertura finanziaria, in violazione appunto dei parametri evocati
dal ricorrente.
6.6.- Viene, poi, in esame la disposizione di cui al comma 124,
che così testualmente stabilisce: «L'articolo 66 della legge
regionale n. 1/2008, è sostituito dal seguente: Art. 66. Gli
impianti per la produzione di energia termoelettrica ubicati nel
territorio dei comuni della Regione Campania devono essere dotati di
un sistema di monitoraggio dello stato della qualità dell'aria,
attraverso la collocazione permanente di centraline per il
rilevamento dell'inquinamento atmosferico. La dotazione del sistema
di monitoraggio costituisce condizione per ottenere l'autorizzazione
di esercizio. La mancanza del sistema comporta la revoca
dell'autorizzazione. Gli impianti per la produzione di energia
elettrica già in esercizio devono essere dotati, entro tre mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge, del predetto
sistema di monitoraggio. Decorso inutilmente tale termine,
l'autorizzazione è revocata. L'assessore delegato invia annualmente
una relazione dettagliata alle commissioni consiliari competenti».
Il ricorrente sostiene che detta norma violi l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., giacchè, nel prevedere la necessaria
automatica collocazione di stazioni di misurazione della qualità
dell'aria presso tutti gli impianti in esame, «indipendentemente da
una verifica tecnica circa l'utilità di tali stazioni circa il
rispetto dei criteri di ubicazione su macro scala e su micro scala»,
si porrebbe in contrasto con l'art. 5, comma 9, del decreto
legislativo 13 agosto 2010, n. 155 (Attuazione della direttiva
2008/50/CE relativa alla qualità dell'aria ambiente e per un'aria
più pulita in Europa); e violi, altresì, l'art. 117, primo comma,
Cost., per elusione dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali, non essendo in grado, la
censurata disciplina, di raggiungere l'obiettivo di un livello di
tutela ambientale più avanzato di quello prescritto dalla normativa
comunitaria recepita da quella nazionale, in forza della parte
seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale); e contrasti, infine, anche con l'art. 3 Cost.
La questione è fondata in relazione ai parametri di cui all'art.
117, primo e secondo comma, lettera s), Cost., rimanendo assorbito
l'ulteriore profilo di violazione dell'art. 3 Cost.
La materia implicata dalla disciplina prevista dalla disposizione
oggetto di censura (che attiene alla tutela della qualità dell'aria
per porre rimedio al relativo inquinamento) è da ricondursi,
infatti, alla «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», riservata
alla competenza statale esclusiva dall'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. (tra le tante, sentenze n. 209 e n. 187 del 2011 e
n. 225 del 2009).
La disciplina statale di cui al citato d.lgs. n. 152 del 2006
stabilisce (art. 7, comma 4-bis) che sono «Sottoposti ad AIA
[autorizzazione integrata ambientale] in sede statale i progetti
relativi alle attività di cui all'allegato XII al presente decreto e
loro modifiche sostanziali»: dunque, in base al punto 2 di detto
allegato, le «Centrali termiche ed altri impianti di combustione con
potenza termica di almeno 300 MW».
Rimangono soggetti invece ad AIA in sede regionale (art. 7, comma
4-ter), i progetti «di cui all'allegato VIII che non risultano
ricompresi anche nell'allegato XII al presente decreto e loro
modifiche sostanziali»: dunque, in base al punto 1.1. di detto
allegato, gli impianti di «combustione di combustibili in
installazione con una potenza termica nominale totale pari o
superiore a 50 MW».
La domanda di AIA deve anche prevedere (art. 29-ter, comma 1,
lettera h) le misure previste per controllare le emissioni
nell'ambiente.
Alla rispettiva autorità competente (statale o regionale) spetta
(in forza dell'art. 29-decies) il controllo sul rispetto delle
condizioni dell'AIA (comma 3), nonchè la potestà sanzionatoria nel
caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzatorie.
La norma impugnata, mancando di distinguere, tra i progetti
soggetti ad AIA, quelli di competenza regionale da quelli di
competenza statale, impone anche a quest'ultimi la dotazione del
sistema di monitoraggio dell'aria, quale condizione per ottenere - o
comunque mantenere - l'autorizzazione all'esercizio, con conseguente
invasione, appunto, nella competenza statale in materia.
Inoltre, l'art. 1, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 155 del
2010, stabilisce che la valutazione della qualità dell'aria avvenga
«sulla base di metodi e criteri comuni su tutto il territorio
nazionale».
Il successivo comma 4 dello stesso art. 1 prevede, alla lettera
a), un sistema di valutazione e gestione della qualità dell'aria
sulla base di «standard qualitativi elevati ed omogenei al fine di
assicurare un approccio uniforme su tutto il territorio nazionale e
di assicurare che le stesse situazioni di inquinamento siano valutate
e gestite in modo analogo»; inoltre stabilisce, alla lettera f), che
detta valutazione, condotta «utilizzando determinati siti fissi di
campionamento e determinate tecniche», è da reputarsi «idonea a
rappresentare la qualità dell'aria all'interno dell'intera zona o
dell'intero agglomerato di riferimento qualora la scelta dei siti e
delle altre tecniche sia operata in conformità alle disposizioni del
presente decreto»; nonchè, alla lettera g), che sia «evitato l'uso
di stazioni di misurazione non conformi e, nel rispetto dei canoni di
efficienza, di efficacia e di economicità, l'inutile eccesso di
stazioni di misurazione. Le stazioni di misurazione che non sono
inserite nella rete di misura e nel programma di valutazione non sono
utilizzate per le finalità del presente decreto».
Ed ancora l'art. 5, comma 9, dello stesso d.lgs. n. 155 del 2010
richiede che l'installazione o l'adeguamento di stazioni di
misurazione della qualità dell'aria per impianti che producano
emissioni in atmosfera siano disposte in sede di valutazione di
impatto ambientale (VIA) e di AIA, là dove la Regione «consideri
tali stazioni necessarie per la rete di misura o per il programma di
valutazione».
Si tratta, dunque, di una valutazione caso per caso, che deve
comunque condurre ad una stazione di misurazione conforme alle
disposizioni dello stesso d.lgs. n. 155 del 2010.
Ne consegue che in materia di competenza esclusiva statale, quale
è quella ambientale, la norma denunciata ha previsto una
installazione di un sistema di monitoraggio dell'aria presso tutti i
siti degli impianti per la produzione di energia termoelettrica
ubicati nel territorio regionale in contrasto, quindi, anche con
l'anzidetta disciplina dettata dalla legge statale, di recepimento
del diritto europeo.
6.7.- L'impugnazione è estesa, in sequenza, ai commi da 135 a
138. I quali stabiliscono: «135. La Regione promuove la costituzione
di una Società finanziaria regionale per azioni, con sede nel
territorio della Regione, che ha come oggetto sociale l'attuazione
dei piani, programmi e indirizzi della Regione Campania, nonchè
operante a supporto alle Piccole e Medie Imprese (PMI), alla quale
possono anche essere trasferite, mediante operazioni straordinarie,
società partecipate e aziende regionali, previa autorizzazione della
Giunta regionale. 136. L'oggetto sociale prevalente della società di
cui al comma 135 consiste nel dare attuazione agli obiettivi, ai
programmi e alle direttive regionali. Essa può acquisire
partecipazioni in società già costituite o costituire società,
anche insieme a soggetti terzi, e svolgere ogni attività che sia
opportuna per il raggiungimento dell'oggetto sociale. 137. La
società di cui al comma 135 è a totale o prevalente capitale
pubblico e la Regione Campania assume e mantiene nella società una
partecipazione comunque non inferiore al 51 per cento del capitale
sociale; è disciplinata, per quanto non espressamente previsto dalla
presente legge, dalle norme del codice civile riguardanti le società
per azioni. La società presenta un piano industriale operativo da
sottoporre all'approvazione della Giunta regionale della Campania
entro novanta giorni dalla pubblicazione della deliberazione di
costituzione nel BURC, e prima dell'inizio di ogni esercizio sociale
presenta un budget preventivo annuale. 138. La dotazione finanziaria
per le spese di investimento per l'attuazione dei commi 135, 136, 137
è definita con successivo provvedimento in misura di 5.200.000,00
euro di cui 200.000,00 appostati sulla relativa UPB per le spese di
costituzione».
Dette norme, secondo il ricorrente, violerebbero (segnatamente il
comma 138) l'art. 81, quarto comma, Cost., in riferimento all'art.
117, terzo comma, Cost., per mancanza di copertura finanziaria; gli
artt. 49, 56 e 106 del Trattato sull'Unione europea e, di
conseguenza, l'art. 117, primo comma, Cost., giacchè, nella parte in
cui prevedono la possibilità di «acquisire partecipazioni in
società già costituite o costituire società, anche insieme a
soggetti terzi», sarebbero lesive della possibilità del «controllo
analogo» in materia di affidamento in house, nonchè del principio
che la società affidataria debba operare esclusivamente per l'ente
pubblico di appartenenza, tenuto conto anche della genericità di
quanto previsto dal comma 136 in tema di oggetto sociale prevalente
della società, consistente «nel dare attuazione agli obiettivi, ai
programmi e alle direttive regionali»; e l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., in quanto - là dove si dispone in ordine
all'oggetto sociale («partecipazioni in società già costituite o
costituire società, anche insieme a soggetti terzi»), ovvero quanto
alla specificazione che essa disciplina opera, o può operare, «a
supporto alle Piccole e Medie Imprese (PMI)» - verrebbe dettata una
disciplina in materia di concorrenza.
La questione è fondata.
È a tal fine decisiva la violazione dell'art. 81, quarto comma,
Cost., in quanto la dotazione finanziaria per le spese di
investimento ai fini dell'attuazione delle norme denunciate (che
prevedono la costituzione di una società finanziaria regionale per
azioni per l'attuazione degli obiettivi, dei programmi e delle
direttive regionali, a capitale pubblico prevalente e partecipazione
della Regione in misura non inferiore al 51%) «è definita con
successivo provvedimento», per euro 5.200.000,00, di cui euro
200.000,00 «appostati sulla relativa UPB per le spese di
costituzione», non essendo la stessa legge di spesa a prevedere la
copertura finanziaria, che peraltro non viene individuata, là dove
inoltre neppure l'UPB di riferimento è indicata in modo specifico.
Peraltro, anche la censura relativa alla violazione dei principi
sull'"affidamento in house", e dunque di contrasto con l'art. 117,
primo comma, Cost., è fondata, non essendo il controllo analogo
(sentenze n. 199 del 2012 e n. 325 del 2010) reso effettivo
dall'oggetto sociale che consente, oltre alla generica attuazione di
programmi regionali, ogni altra attività idonea a tale scopo, con la
possibilità di acquisire partecipazioni in altre società e di
operare a supporto delle PMI.
6.8.- È, come detto, revocata in dubbio anche la legittimità
costituzionale del disposto di cui ai commi da 142 a 154.
I quali così dispongono: «142. La rubrica dell'articolo 3 legge
regionale 28 novembre 2007, n. 12 (Incentivi alle imprese per
l'attivazione del piano di azione per lo sviluppo economico
regionale), è sostituita dalla seguente: "Incentivi per nuovi
investimenti con procedura valutativa: credito d'imposta regionale
per nuovi investimenti produttivi". 143. Al comma 2 dell'articolo 3
della legge regionale n. 12/2007, la parola "automatica" è
sostituita dalla seguente "valutativa" e le parole "articoli 4 e 7"
sono sostituite dalle seguenti "articoli 5 e 7". 144. Al comma 5
dell'articolo 3 della legge regionale n. 12/2007, le parole "è
utilizzabile" sono sostituite dalle seguenti "è fruibile in maniera
automatica". 145. Al comma 6 dell'articolo 3 della legge regionale n.
12/2007, le parole "diverse da quelle che hanno diritto
all'agevolazione" sono sostituite dalle seguenti "ubicate al di fuori
del territorio regionale". 146. Il comma 7 dell'articolo 3 della
legge regionale n. 12/2007, è sostituito dal seguente: "7.
L'agevolazione spetta a condizione che, presso la struttura
produttiva oggetto del programma di investimento agevolato, si
determini un incremento occupazionale, secondo le modalità e i
termini fissati con il disciplinare di cui all'articolo 7 e con il
provvedimento di attivazione della procedura di agevolazione.
L'incremento della base occupazionale è considerato al netto delle
diminuzioni occupazionali verificatesi in altre strutture produttive
facenti capo alla medesima impresa.". 147. La rubrica dell'articolo 4
della legge regionale n. 12/2007, è sostituita dalla seguente
"Incentivi per l'incremento dell'occupazione con procedura
valutativa: credito di imposta per l'incremento dell'occupazione".
148. Al comma 2 dell'articolo 4 della legge regionale n. 12/2007, la
parola "automatica" è sostituita dalla seguente "valutativa" e le
parole "articoli 4 e 7" sono sostituite dalle seguenti "articoli 5 e
7". 149. Il comma 7 dell'articolo 4 della legge regionale n. 12/2007,
è sostituito dal seguente: "7. La misura dell'agevolazione è
differenziabile in riferimento alla durata del contratto di lavoro,
alla condizione di disabilità e svantaggio dei lavoratori, ai
settori o agli ambiti territoriali di intervento, in ragione di
priorità e indirizzi adottati in coerenza con il PASER. Essa è
fruibile in maniera automatica, nel periodo d'imposta fissato con il
disciplinare dello strumento di agevolazione, esclusivamente secondo
le modalità previste dall'articolo 7, commi 3 e 4, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 123 (Disposizioni per la
razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese,
a norma dell'articolo 4, comma 4, lettera c), della legge 15 marzo
1997, n. 59)". 150. Al comma 1 dell'articolo 5 della legge regionale
n. 12/2007, dopo la parola "orientati" sono inserite le seguenti
"alla creazione di impresa,". 151. Al comma 3 dell'articolo 5 della
legge regionale n. 12/2007, le parole "costi di gestione e
funzionamento," sono soppresse. 152. Al comma 4 dell'articolo 5 della
legge regionale n. 12/2007, le parole "e di gestione" e le parole "Se
nel periodo d'imposta in cui si verifica una delle predette ipotesi
sono acquisiti beni della stessa categoria di quelli agevolati,
l'agevolazione è rideterminata escludendo il costo non ammortizzato
degli investimenti agevolati per la parte che eccede i costi delle
nuove acquisizioni. Per i beni acquisiti in locazione finanziaria, le
disposizioni precedenti si applicano anche se non è esercitato il
riscatto." sono soppresse. Le parole "diverse da quelle che hanno
diritto all'agevolazione" sono sostituite dalle seguenti "ubicate al
di fuori del territorio regionale". 153. Dopo il comma 4
dell'articolo 5 della legge regionale n. 12/2007, è aggiunto il
seguente: "5. L'agevolazione spetta a condizione che, presso la
struttura produttiva oggetto del programma di investimento agevolato,
si determini un incremento occupazionale, secondo le modalità e i
termini fissati con il disciplinare di cui all'articolo 7 e con il
provvedimento di attivazione della procedura di agevolazione.
L'incremento della base occupazionale è considerato al netto delle
diminuzioni occupazionali verificatesi in altre strutture produttive
facenti capo alla medesima impresa.". 154. Il comma 4 dell'articolo 6
della legge regionale n. 12/2007 è sostituito dal seguente: "4.
L'agevolazione consiste in un contributo in conto interessi fino al
totale del tasso di riferimento indicato ed aggiornato con decreto
del Ministro competente nella misura massima consentita secondo la
regola de minimis, a condizione che il tasso passivo del
finanziamento non ecceda la misura individuata con l'apposito
disciplinare dello strumento di agevolazione. Al raggiungimento di
tale massimale concorrono i contributi erogati in de minimis alla
medesima impresa nell'arco di tre esercizi finanziari, da qualunque
fonte essi provengono."».
Tale complesso normativo viene denunciato dal Presidente del
Consiglio per violazione degli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo
comma, Cost. (in relazione alla competenza legislativa in materia di
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario»), in quanto, l'introdotta
disciplina di nuovi incentivi ed investimenti produttivi delle
imprese mediante agevolazioni di crediti di imposta e contributi in
conto interessi, risulterebbe priva di copertura finanziaria,
giacchè sulla pertinente UPB 2.83.243, denominata «Spese per
investimenti nei settori produttivi dell'industria, dell'artigianato,
del commercio e dell'agricoltura», non sussisterebbero risorse
finanziarie per le finalità sopra esposte. E per contrasto inoltre,
con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., per invasione della
competenza legislativa statale in materia di «tutela della
concorrenza», in quanto, le disposizioni censurate, vertendo su
agevolazioni e incentivi, riguarderebbero la materia della
concorrenza.
La questione è, nel suo complesso, fondata.
Sulla UPB 2.83.243, di cui alla legge regionale 15 marzo 2011, n.
5 (Bilancio di previsione della Regione Campania per l'anno 2011 e
bilancio di previsione per il triennio 2011 - 2013), non risulta
infatti l'«ambito 2 - Sviluppo economico - Funzione obiettivo n. 283
denominata "Interventi per il rafforzamento del sistema produttivo
regionale", alla legge regionale n. 24/2005, articolo 8», che in base
all'art. 10 della legge regionale n. 12 del 2007 attuerebbe la
copertura finanziaria per gli incentivi e agevolazioni contemplati
dalle disposizioni denunciate. Dal che la sussistenza, appunto, del
denunciato contrasto con l'art. 81, quarto comma, Cost., restando
assorbito ogni altro profilo di censura.
6.9.- Questione ulteriore ha ad oggetto il comma 207, che
autorizza la Giunta regionale «ad utilizzare le economie risultanti
all'UPB 4.16.41 per il finanziamento delle attività previste dalla
legge 328/2000, dalla legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle
locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo),
nonchè dalla legge regionale n. 11/2007. L'assessore alle politiche
sociali deposita, presso la commissione consiliare competente in
materia di bilancio, il programma finanziario di utilizzo delle
risorse».
La violazione degli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo comma,
Cost. è motivata, per tale norma, dal ricorrente, in ragione del
fatto che la stessa non prevede la certificazione che comprovi
l'effettiva disponibilità delle contemplate economie nell'ambito del
conto consuntivo 2010 (non ancora approvato), venendo in contrasto
anche con l'art. 44, comma 3, della legge regionale di contabilità
(n. 7 del 2002). Anche tale questione è fondata.
Come già in precedenza osservato, in assenza di certificazione
dell'avanzo di amministrazione, e di approvazione del rendiconto
dell'esercizio precedente, la copertura del finanziamento delle
attività previste dalle leggi menzionate dalla disposizione
denunciata è assente, e ciò innesta il contrasto, con l'art. 81,
quarto comma, Cost.
Del resto, l'art. 41, comma 2, lettera a), nonchè lo stesso art.
44, comma 1, lettera d), della legge di contabilità regionale,
evocati dalla Regione, richiedono che le entrate con vincolo di
destinazione siano già "accertate" (sentenza n. 70 del 2012).
6.10.- Il primo blocco di questioni di cui al ricorso in esame
(reg. ric. n. 45 del 2011) si chiude con quella avente ad oggetto la
disposizione recata dal comma 263, a tenore della quale: «La Regione
Campania istituisce il distretto industriale denominato
Caianello-Capua per migliorare la mobilità ferro gomme dei comuni
interessati al predetto asse territoriale. Il relativo finanziamento
di euro 150.000,00 è iscritto sulla relativa UPB».
Anche al riguardo di detta norma, il ricorrente assume violati
gli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo comma, Cost. per omessa
indicazione sia della UPB su cui far gravare gli oneri, sia della
relativa copertura finanziaria.
La questione è fondata.
Il finanziamento di euro 150.000,00 per l'istituzione del
distretto industriale "Caianiello-Capua" effettivamente non prevede
copertura finanziaria per farvi fronte, nè indica la UPB su cui
dovrebbe essere iscritto. Ciò in contrasto, appunto, con l'art. 81,
quarto comma, Cost., che richiede chiarezza nella previsione di
spese, le quali devono essere presenti nella stessa disposizione che
le contempla. Peraltro, la difesa regionale indica come UPB di
riferimento quella 1.55.95, relativa a "Piano regionale dei
trasporti, intese istituzionali, POR, APQ-progettazioni e
fattibilita'", nella quale - come risulta dalla legge regionale n. 5
del 2011 - compare una somma di euro 150.000,00 iscritta come
"competenza", che è, però, la stessa somma che la legge regionale 4
agosto 2011, n. 14 (Disposizioni urgenti in materia di finanza
regionale), successiva alla disposizione impugnata ed a quella di
bilancio di previsione, elide dalla stessa UPB 1.55.95.
7.- Venendo al secondo blocco di questioni (attinenti nel loro
complesso alla materia del disavanzo sanitario) - escluse quelle
estinte per rinunzia (di cui ai commi 26, 131, da 167 a 175, 192, da
194 a 202, 231 e 232 dell'art. 1 della legge regionale n. 4 del 2011)
e quelle in relazione alle quali è cessata la materia del contendere
per intervenuta abrogazione (relative ai commi 163, 193, 204, da 210
a 212, da 217 a 219, 222, 223, da 238 a 241 e 243 del medesimo art.
1) - residuano le questioni aventi ad oggetto i commi 27, da 164 a
166, da 176 a 191, 203, 209, 215, da 221 a 230, 244 e 245 dell'art. 1
della legge regionale n. 4 del 2011, che esigono di essere esaminate
congiuntamente alle disposizioni di cui all'art. 1 della successiva
legge regionale n. 3 del 2012, nella misura in cui incidono,
modificandole, su corrispondenti disposizioni della legge precedente.
7.1.- Il comma 27 - il quale stabilisce che «Tutti i contratti
assunti in contrasto con il Piano di cui al comma 26 sono
inefficaci.» - è censurato per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), - sulla competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia «ordinamento civile» - e terzo comma, Cost. - in
materia di principi di «coordinamento della finanza pubblica» - in
quanto contrasterebbe con l'art. 1, comma 174, della legge 30
dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), che
sancisce la nullità dei contratti stipulati in violazione dei
vincoli contenuti nel piano di rientro.
Va premesso che la riferita disposizione è stata modificata
dall'art. 1, comma 1, lettera a), della legge regionale n. 41 del
2012, come segue: «Tutti i contratti assunti in contrasto con il
Piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario, sono sanzionati
con la nullita'».
La modifica non incide sostanzialmente, però, sui termini della
questione, con la conseguenza che, per un verso, la novellazione non
è satisfattiva delle ragioni del ricorrente e, per altro verso, lo
scrutinio deve avere riguardo alla disposizione nel testo attualmente
vigente.
La questione è fondata.
Non rileva, infatti, che, nel sostituire la sanzione di
inefficacia con quella di nullità, la norma regionale riproduca ora
quella statale di riferimento (art. 1, comma 174, della legge n. 311
del 2004). Ciò che conta è che la disposizione censurata vada ad
incidere sulla materia del diritto civile, così ingerendosi in un
ambito competenziale in cui la Regione non può emanare alcuna
normativa, anche meramente riproduttiva di quella statale (tra le
altre, sentenze n. 271 del 2009, n. 153 e n. 29 del 2006).
7.2.- I commi da 164 a 166, da 176 a 191, e 203 stabiliscono
quanto segue: «164. È concesso un contributo straordinario di euro
90.000,00 a valere sull'UPB 3.11.30 per la Società nazionale di
Scienze, Lettere ed Arti in Napoli e per l'accademia Pontaniana, con
sede in Napoli, via Mezzocannone n. 8, per attività scientifiche e
culturali. 165. È concesso un contributo straordinario alla
Biblioteca pubblica statale di Montevergine a valere sulla UPB
3.11.30 di euro 50.000,00. 166. È concesso un contributo
straordinario di euro 100.000,00 a valere sull'UPB 3.11.30 per la
Società napoletana di Storia Patria, con sede a Napoli, finalizzato
alla valorizzazione della collezione monetaria e del patrimonio
librario». «176. La Regione Campania riconosce e celebra
l'anniversario dell'eccidio di Nola datato 11 settembre 1943 come
l'inizio delle ritorsioni dei Nazi-Fascisti sull'Esercito Italiano in
Campania. A tal fine il Presidente della Giunta regionale promuove
iniziative di concerto con il comune di Nola per ricordare tale
evento [ed] è istituito un fondo straordinario di euro 50.000,00 a
valere sull'UPB 3.11.30. 177. È concesso un contributo straordinario
di euro 50.000,00 a valere sull'UPB 3.11.30 a favore del
Conservatorio "G. Martucci" di Salerno per lo sviluppo e la
promozione delle attività culturali da tenersi nel sito monumentale
Real Polverificio Borbonico nell'ambito della convenzione stipulata
con l'Istituzione Scafati Solidale. 178. È concesso un contributo
straordinario di euro 30.000,00 a valere sull'UPB 3.11.30 per il
finanziamento del Premio Internazionale di Letteratura Religiosa
"Pagani, città di Sant'Alfonso Maria [de'] Liguori e del Beato
Tommaso Maria Fusco". 179. La Regione Campania valorizza le attività
culturali realizzate dal premio annuale di giornalismo Matilde Serao
con la contribuzione finanziaria pari ad euro 50.000,00 per
l'esercizio finanziario 2011, mediante prelievo dalla UPB 3.11.31.
Per i successivi anni si provvede mediante la legge di bilancio. 180.
La sede dell'Enoteca regionale della Campania, con funzioni di
rappresentanza, divulgazione e documentazione del mondo del vino
campano, è ubicata nelle zone interne della Regione Campania. 181.
È istituito un fondo straordinario di euro 40.000,00 a valere
sull'UPB 6.23.54 per le attività del Centro Interdipartimentale di
ricerca sull'Iconografia della città europea dell'Università degli
Studi di Napoli Federico II, per la redazione di un atlante
dell'iconografia del paesaggio in Campania, attraverso l'analisi
delle fonti iconografiche del territorio regionale tra il XVI ed il
XIX secolo. 182. È istituito un fondo straordinario di euro
60.000,00 a valere sull'UPB 6.23.54 per le attività del Dipartimento
di Matematica Renato Caccioppoli dell'Università Federico II di
Napoli, per l'attivazione di assegni di ricerca nonchè per
l'implementazione e per l'ottimizzazione della fruizione pubblica del
materiale didattico scientifico, che costituisce patrimonio del
Dipartimento. 183. È istituito un fondo straordinario di euro
100.000,00 a valere sull'UPB 6.23.54 per le attività del
Dipartimento di Biochimica e Biotecnologie Mediche dell'Università
Federico II di Napoli per l'estensione di attività di ricerca nel
campo delle emoglobinopatie, finalizzate ad una più approfondita
conoscenza delle patologie su cui sviluppare protocolli terapeutici
innovativi. 184. È istituito un fondo straordinario di euro
80.000,00 a valere sull'UPB 6.23.54 per le attività del Dipartimento
di studio delle componenti culturali del territorio della Seconda
Università di Napoli per l'estensione di attività di ricerca nel
campo dei beni culturali, finalizzate allo studio, alla conservazione
e alla valorizzazione del patrimonio storico-artistico regionale.
185. È istituito un fondo straordinario di euro 50.000,00 a valere
sull'UPB 6.23.54 per le attività del Dipartimento di Medicina
Sperimentale della Seconda Università di Napoli, per il progetto
"Caratterizzazione genetico molecolare della bufala campana per la
valorizzazione e tutela dei prodotti lattiero caseari". 186. È
istituito un fondo straordinario di euro 100.000,00 a valere sull'UPB
6.23.54 per le attività del Dipartimento di Endocrinologia ed
Oncologia Molecolare e Clinica dell'Università di Napoli "Federico
II" per il progetto "Ippocrate". 187. È istituito un fondo
straordinario di euro 60.000,00 a valere sull'UPB 4.15.38 per le
attività del Dipartimento di Medicina Pubblica, Clinica e Preventiva
della Facoltà di Medicina della Seconda Università degli Studi di
Napoli per il progetto di ricerca "Studio sul ruolo di ceppi
citotossici del batterio Escherichia Coli nelle malattie
infiammatorie croniche intestinali (MICI)". 188. È istituito un
fondo straordinario di euro 180.000,00 a valere sull'UPB 6.23.54 a
favore della "Fondazione Officina Solidale" di Avellino per
l'avviamento del Centro di ricerca per le energie alternative (CREA).
189. È istituito un fondo straordinario di euro 80.000,00 a valere
sull'UPB 6.23.54 per l'AOU Federico II di Napoli per la realizzazione
di un progetto sperimentale di Napoli "Second Opinion" relativo alla
consulenza specialistica per pazienti della regione in caso di grandi
interventi o di terapie mediche ad alto costo, al fine di confermare
l'appropriatezza terapeutica e di ridurre i costi sanitari. 190. È
istituito un fondo straordinario di euro 70.000,00 a valere sull'UPB
6.23.54 a favore della sezione di Napoli dell'Istituto Nazionale di
Geofisica e Vulcanologia per il progetto esecutivo del "Museo
dell'Osservatorio Vesuviano - Polo di attrazione Turistico-Culturale
su scala globale". 191. È istituito un fondo straordinario di euro
100.000,00 a valere sull'UPB 6.23.54 per le attività
dell'Università degli Studi di Napoli "l'Orientale", per
l'attivazione di assegni di ricerca nonchè per l'implementazione e
per l'ottimizzazione della fruizione pubblica del materiale didattico
scientifico che costituisce patrimonio dell'Universita'». «203. Al
fine di evitare onerosi ricorsi alla mobilità extra regionale nel
ricovero dei pazienti affetti da gravi patologie traumatiche
cranio-maxillo-facciali, tenuto conto delle esperienze maturate
nell'ambito della patologia traumatica cranio-maxillofacciale da
parte dell'Azienda universitaria policlinico (AUP) "Federico II" e
per ottemperare alle necessità di assistenza di pazienti affetti da
traumi cranio-maxillofacciali, è istituito un centro di riferimento
presso la suddetta AUP. Per il finanziamento è istituito un fondo
denominato "Centro di riferimento per la traumatologia
Cranio-maxillo-facciale" con la consistenza di euro 200.000,00».
Dette norme violerebbero, secondo il ricorrente, l'art. 117,
terzo comma, Cost. - in materia di «coordinamento della finanza
pubblica» - in quanto, prevedendo l'istituzione di fondi
straordinari, contrasterebbero con l'art. 1, comma 174, della legge
n. 311 del 2004, il quale dispone il divieto di spese non
obbligatorie; e (il comma 180) con gli artt. 81, quarto comma, e 117,
terzo comma, Cost. (in relazione alla competenza legislativa in
materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario»), in quanto norma di spesa
priva della quantificazione degli oneri e della relativa copertura
finanziaria.
Le disposizioni così impugnate - come eccepito dalla Regione -
sono state ben vero definanziate dall'art. 1, comma 1, lettera b),
della legge regionale n. 14 del 2011.
Il definanziamento, opera, però «per il corrente esercizio
finanziario» e, ai sensi dell'art. 12 della legge regionale n. 7 del
2002, è rinviato «ai successivi bilanci annuali e pluriennali a
legislazione vigente».
In tale contesto, rimanendo invariata la precettività delle
norme di spesa, l'intervenuto definanziamento per il solo 2011 non ne
elide la lesività, siccome denunciata dal ricorrente e, dunque, deve
comunque procedersi allo scrutinio delle anzidette disposizioni
censurate.
A tal fine, rileva che tutte le norme anzidette prevedano,
espressamente o implicitamente, spese non obbligatorie, in contrasto
con il divieto posto dall'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del
2004, così da porre misure lesive della competenza statale in
materia di «coordinamento della finanza pubblica», di cui all'art.
117, terzo comma, Cost., in grado di aggravare il disavanzo sanitario
regionale, con l'effetto di «ostacolare l'attuazione del piano di
rientro e, quindi, l'esecuzione del mandato commissariale» (sentenze
n. 180, n. 79 e n. 18 del 2013; nello stesso senso, sentenza n. 131
del 2012).
Da ciò la fondatezza delle correlative questioni.
7.3.- Il comma 209 - a tenore del quale «Il Servizio sanitario
regionale può avvalersi, nel settore della diagnostica di
laboratorio per le attività di elevata complessità di biologia
molecolare clinica genetica di laboratorio e la diagnostica e di
malattie congenite del metabolismo e delle malattie rare, della
fondazione CEINGE, nell'ambito del riassetto della rete
laboratoristica e nei limiti previsti dal piano di rientro» - è
censurato dal ricorrente per violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost. - in materia di «coordinamento della finanza pubblica» - e
dell'art. 120, secondo comma, Cost., in quanto si porrebbe in
contrasto con il Piano di rientro, che non contemplerebbe tali costi,
nonchè eccederebbe le competenze della Giunta e lederebbe i decreti
commissariali con i quali è stato approvato il Programma operativo
ed il riassetto della rete laboratoristica di cui al decreto del
Commissario ad acta n. 55 del 30 settembre 2010, non essendo in essi
contemplato l'avvalimento della Fondazione Ceinge (punto 19 del
Programma operativo 2011-2012).
Il comma 209 è stato sostituito dall'art. 1, comma 1, lettera
a), della legge regionale n. 3 del 2012 (a decorrere dal 29 gennaio
2012, giorno successivo a quello della sua pubblicazione, ai sensi di
quanto stabilito dall' art. 2 della stessa legge), come segue: «Il
CEINGE è centro di riferimento per la genetica molecolare e,
attraverso la stipula di specifici protocolli d'intesa, fornisce le
prestazioni specialistiche di alta complessità, in coerenza con il
Piano di rientro dal disavanzo sanitario, con i Programmi operativi
adottati, ai sensi dell'articolo 2, comma 88, della legge 23 dicembre
2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Finanziaria 2010) e con i principi di
riorganizzazione della rete laboratoristica regionale di cui al
decreto del commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di
rientro del settore sanitario 30 settembre 2010, n. 55».
Si tratta di modifica satisfattiva delle ragioni del ricorrente,
giacchè si conforma a quanto previsto dal decreto commissariale n.
55 del 30 settembre 2010, al punto 4.7.
Può dichiararsi, pertanto, cessata, al riguardo, la materia del
contendere.
7.4.- Per contrasto con gli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo
comma, Cost. è impugnata poi, la disposizione di cui al comma 215,
con la quale «La Regione Campania assicura le convenzioni a favore
degli Hospice mediante l'istituzione di apposito capitolo di spesa».
La questione è fondata.
Si tratta, infatti, di disposizione che, oltre ad interferire con
il Piano di rientro, è priva di copertura finanziaria, in contrasto
con l'art. 81, quarto comma, Cost.
7.5.- In relazione ai medesimi parametri di cui sopra, è
denunciata la normativa di cui al comma 221, in virtù della quale
«È istituito l'Osservatorio regionale per la Sicurezza Alimentare
(ORSA), quale strumento operativo della Regione Campania in materia
di sicurezza alimentare e con funzioni di supporto ai compiti di
indirizzo e di programmazione degli interventi di profilassi e di
risanamento del patrimonio zootecnico e delle patologie trasmissibili
all'uomo».
Anche il comma 221 è stato però, nel frattempo sostituito
dall'art. 1, comma 1, lettera b), della legge regionale n. 3 del 2012
nei seguenti termini: «L'Osservatorio regionale per la sicurezza
alimentare (ORSA) svolge le funzioni di supporto ai compiti di
indirizzo e programmazione degli interventi di profilassi e di
risanamento del patrimonio zootecnico e delle patologie trasmissibili
all'uomo in coerenza con il Piano di rientro dal disavanzo sanitario
e con i Programmi operativi adottati, ai sensi dell'articolo 2, comma
88, della legge 191/2009 e con il Piano Sanitario Regionale, di cui
al decreto commissariale 22 marzo 2011, n. 22».
La modifica è obiettivamente satisfattiva delle ragioni del
ricorrente in quanto pone l'istituzione dell'ORSA in coerenza con le
previsioni del decreto commissariale n. 22 del 2011, di approvazione
del Piano sanitario regionale 2011-2013 (punto 2.4. - in tema di
programmi di prevenzione), cui segue, del pari coerentemente,
l'abrogazione (di cui si è già detto) delle disposizioni (commi 222
e 223) che disciplinavano la ubicazione dell'Osservatorio e lo
stanziamento in suo favore.
Può, dunque, anche in questo caso dichiararsi cessata la materia
del contendere.
7.6.- Per violazione ancora una volta degli artt. 117, terzo
comma, e 120, secondo comma, Cost. sono stati denunciati, con il
primo ricorso (reg. ric. n. 45 del 2011), i commi da 224 a 230
dell'art. 1 della legge regionale n. 4 del 2011.
Dette norme, rispettivamente, prevedono:
«224. Il comma 10 dell'articolo 6 della legge regionale 24
dicembre 2003, n. 28 (Disposizioni urgenti per il risanamento della
finanza regionale), è sostituito dal seguente: "10. In via
sperimentale la So.Re.Sa. è delegata, ai sensi dell'articolo 1269
del codice civile, alla esecuzione dei pagamenti, dovuti per
l'esercizio del servizio sanitario, e dei debiti, regolarmente
accertati, delle Aziende sanitarie locali e delle Aziende ospedaliere
individuate con deliberazione di Giunta regionale e costituisce, per
tali aziende, centrale unica di pagamento. Detta deliberazione, da
adottarsi entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, provvede alla individuazione delle aziende tenuto
conto delle situazioni finanziarie e contabili delle stesse e
definisce i criteri e le modalità di attuazione del presente comma.
All'esito della sperimentazione, la Giunta regionale può disporre
l'estensione delle predette disposizioni ad altre ASL e AO della
Regione.". 225. Il comma 11 dell'articolo 6 della legge regionale n.
28/2003 è abrogato. 226. Dopo il comma 13 dell'articolo 6 della
legge regionale n. 28/2003 è inserito il seguente: "13-bis. La
So.Re.Sa. assiste e supporta le ASL e le AO in materia di controllo
di gestione e di pianificazione aziendale nei settori tecnologico,
informatico e logistico-gestionale, al fine di promuovere l'adozione
di modelli aziendali, organizzativi e gestionali, anche su base
sperimentale, orientati alla efficienza, alla competitività e alla
efficacia nella erogazione delle prestazioni sanitarie e nel
soddisfacimento dei livelli essenziali di assistenza.". 227. Il comma
14 dell'articolo 6 della legge regionale n. 28/2003 è sostituito dal
seguente: "14. Al fine della attuazione del comma 10, la So.Re.Sa.,
ove lo ritenga necessario, acquisisce, dalle aziende per le quali
opera, l'attestazione dei dirigenti responsabili degli uffici
competenti per materia che le prestazioni costituenti titolo dei
relativi debiti sono state effettivamente rese nell'ambito dei
servizi debitamente autorizzati dalle medesime aziende. I dirigenti
responsabili degli uffici finanziari delle aziende attestano che non
è avvenuto il pagamento del corrispettivo e che il debito non è
caduto in prescrizione. I dirigenti responsabili degli uffici delle
aziende provvedono entro trenta giorni dalla richiesta, decorsi i
quali l'attestazione si intende resa dagli stessi in senso negativo
circa la sussistenza del debito. La Giunta regionale esercita la
vigilanza sull'attuazione del presente comma mediante proprie
strutture o, previo accordo, avvalendosi dei servizi ispettivi e di
vigilanza delle amministrazioni centrali.". 228. Dopo il comma 14
dell'articolo 6 della legge regionale n. 28/2003 sono inseriti i
seguenti: "14-bis. In caso di mancata espressa attestazione della
sussistenza o insussistenza del debito, nel termine di trenta giorni
previsto dal comma 14, dovuta a negligenza del dipendente assegnato
all'ufficio tenuto a renderla, al medesimo dipendente si applicano le
sanzioni disciplinari previste dalla contrattazione collettiva. Se la
mancata espressa attestazione della sussistenza o insussistenza del
debito nel termine di trenta giorni previsto dal comma 14, è dovuta
ad inerzia del dirigente responsabile dell'ufficio tenuto a renderla
che non esercita i poteri di direzione, di coordinamento e di
controllo della attività dell'ufficio e dei dipendenti allo stesso
assegnati, al medesimo dirigente responsabile dell'ufficio si
applicano le sanzioni disciplinari previste dalla contrattazione
collettiva ed il relativo comportamento è comunque valutabile anche
ai fini della responsabilità dirigenziale. 14-ter. Ai fini del
monitoraggio della spesa sanitaria la So.Re.Sa., entro centottanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, provvede
alla creazione di una banca-dati unificata di tutti i fornitori delle
ASL e delle AO e dei relativi flussi finanziari. Le modalità di
finanziamento della predetta banca-dati e gli obblighi di
conferimento degli enti del servizio sanitario regionale sono
disciplinati con il provvedimento di cui al comma 10. La So.Re.Sa.
trasmette alla Giunta regionale, entro il 30 novembre di ogni anno,
una relazione concernente l'attività svolta, con particolare
riguardo ai dati concernenti l'esercizio delle funzioni di cui ai
commi 10 e 15. 14-quater. Per lo svolgimento delle funzioni previste
dalla presente legge la So.Re.Sa. è autorizzata ad avvalersi anche
di un contingente di personale in servizio presso le aziende
sanitarie della Regione distaccato presso le stesse aziende,
determinato con la delibera della Giunta regionale di cui al comma
10. 14-quinquies. La So.Re.Sa. sottopone, entro il 30 novembre di
ogni anno, all'approvazione della Giunta regionale i piani e le
procedure centralizzate a livello regionale per l'esecuzione dei
pagamenti di propria competenza, per l'acquisto e la fornitura di
beni e delle attrezzature sanitarie e dei servizi non sanitari, per
la consulenza alla logistica dei magazzini delle ASL e delle AO,
anche per macroaree.". 229. Il comma 15 dell'articolo 6 della legge
regionale n. 28/2003, è sostituito dal seguente: "15. La So.Re.Sa.,
centrale unica di acquisto, è titolare in via esclusiva delle
funzioni di acquisto e fornitura dei beni e attrezzature sanitarie e
dei servizi non sanitari delle ASL e delle AO.". 230. Dopo il comma
15 dell'articolo 6 della legge regionale n. 28/2003 è inserito il
seguente: "15-bis. È comunque fatta salva, previa autorizzazione
della So.Re.Sa., la possibilità delle ASL e delle AO di stipulare
contratti di acquisto e fornitura dei beni e attrezzature sanitarie e
dei servizi non sanitari entro i parametri di prezzo-qualità
adottati dalla So.Re.Sa. Gli atti e i contratti di acquisto e
fornitura stipulati dalle ASL e dalle AO in assenza
dell'autorizzazione prevista dal presente comma sono nulli e
costituiscono causa di responsabilità amministrativa. Degli acquisti
e delle forniture effettuate dalle ASL e dalle AO, previa la predetta
autorizzazione, e dei relativi flussi finanziari, è data
comunicazione alla piattaforma informatica della So.Re.Sa. secondo le
modalità dalla stessa definite».
Con il successivo ricorso (reg. ric. n. 64 del 2012) sono stati,
altresì, denunciati, in relazione ai medesimi parametri, il comma 1,
lettera c), ed il comma 2 dell'art. 1 della già citata legge della
Regione Campania n. 3 del 2012, i quali «modificano ed integrano il
comma 225 dell'art. 1 della legge regionale n. 4 del 2011, ed i commi
10, 13-bis, 14, 14-quinquies, 15 e 15-bis della legge regionale n. 28
del 2003, come modificati rispettivamente dai commi 224, 226, 227,
228, 229 e 230 dell'art. 1 della citata legge regionale n. 4 del
2011», aggiungendo ad ogni comma le parole «in coerenza con la
programmazione regionale per l'attuazione del Piano di Rientro dal
disavanzo sanitario e con i Programmi operativi adottati ai sensi
dell'art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009».
Anche in questo caso, può addivenirsi ad una declaratoria di
cessazione della materia del contendere, che investe entrambi i
ricorsi n. 45 del 2011 e n. 64 del 2012 (quest'ultimo avverso la
legge regionale n. 3 del 2012), in correlazione alle disposizioni
sopra richiamate.
Ciò in quanto, con riguardo alla disciplina della So.Re.Sa., la
legge regionale n. 41 del 2012 ha eliminato dal comma 224 la
previsione dell'intervento della Giunta con riferimento a talune
competenze riservate al Commissario ad acta (il sostituito comma 231
riassegna al predetto Commissario tutte le attribuzioni in precedenza
rimesse dai commi da 224 a 230 alla Giunta). Il tutto con
l'interpolazione, da parte della legge regionale n. 3 del 2012, di
una clausola di aderenza della disciplina legislativa regionale al
Piano di rientro, la quale - una volta direttamente investito il
Commissario ad acta delle relative competenze ed attribuzioni - non
costituisce una "clausola di mero stile", bensì è previsione
congruente rispetto allo scopo.
7.7.- Risultano, da ultimo, impugnati i commi 244 e 245 dell'art.
1 della legge regionale n. 4 del 2011
I quali così dispongono: «244. La Giunta regionale è
autorizzata a disciplinare con regolamento la trasformazione
dell'Agenzia Regionale Sanitaria (ARSAN) in osservanza dei seguenti
criteri generali: a) creazione di una struttura tecnica di supporto
all'attività della Giunta regionale in materia di politica sanitaria
regionale dotata di autonomia funzionale nell'ambito degli uffici
della stessa; b) rispondenza dei risultati dell'attività
tecnico-amministrativa ai principi di efficienza, efficacia ed
economicità; c) razionalizzazione organizzativa e contenimento e
controllo della spesa anche mediante accorpamento e soppressione
delle strutture organizzative esistenti; d) salvaguardia delle
professionalità tecniche, anche di livello apicale, mediante
adeguate forme organizzative e di collaborazione, nel rispetto del
principio dell'invarianza della spesa. 245. Dalla data di entrata in
vigore delle norme regolamentari di cui al comma 244 è abrogata la
legge regionale 18 novembre 1996, n. 25 (Istituzione dell'Agenzia
regionale Sanitaria)».
Secondo il ricorrente, anche dette norme violerebbero l'art. 120,
secondo comma, Cost., in quanto, nel configurare l'ARSAN
esclusivamente quale struttura tecnica di supporto all'attività
della Giunta, verrebbero a ledere le prerogative commissariali in
materia sanitaria, mancando di specificare «che, anche a seguito
della riforma, detta Agenzia continua a svolgere attività di
supporto alla programmazione sanitaria del SSR».
Anche le su riferite disposizioni sono state oggetto di
successive modifiche.
Segnatamente, il comma 244 è stato inizialmente sostituito
dall'art. 1, comma 1, lettera d), della legge regionale n. 3 del
2012; poi sostituito dall'art. 4, comma 6, della legge regionale 9
agosto 2012, n. 27 (Disposizioni urgenti in materia di finanza
regionale); e, infine, nuovamente sostituito dall'art. 1, comma 44,
lettera a), della legge regionale 6 maggio 2013, n. 5 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015
della Regione Campania - Legge finanziaria regionale 2013), a
decorrere dal 22 maggio 2013. La disposizione detta i criteri
generali di riorganizzazione dell'ARSAN (Agenzia regionale
sanitaria), da attuarsi tramite regolamento della Giunta, per farne
una "tecnostruttura" a supporto tecnico dell'attività del Consiglio
e della Giunta regionali.
A sua volta il comma 245 è stato inizialmente modificato
dall'art. 52, comma 3, lettera d), della legge regionale 27 gennaio
2012, n. 1 (Disposizioni per la formazione del Bilancio Annuale 2012
e Pluriennale 2012-2014 della Regione Campania - legge finanziaria
2012); poi sostituito dall'art. 4, comma 7, della legge regionale n.
27 del 2012; e, infine, nuovamente sostituito dall'art. 1, comma 44,
lettera b), della legge regionale n. 5 del 2013 (a decorrere dal 22
maggio 2013). La disposizione prevede che l'ARSAN continui a svolgere
le funzioni già esercitate fino all'entrata in vigore del
regolamento di cui al comma 244.
Si tratta, quindi, di modifiche satisfattive dell'interesse
dedotto nell'impugnazione, giacchè si prevede che l'ARSAN continui a
svolgere le funzioni già esercitate fino all'entrata in vigore del
regolamento di cui al comma 244, come auspicato dal ricorrente.
Ne consegue la cessazione della materia del contendere anche in
ordine a dette ultime questioni.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi
27, 34, 44, 75, 123, 124, 135, 136, 137, 138, 142, 143, 144, 145,
146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 164, 165, 166, 176, 177,
178, 179, 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191,
203, 207, 215 e 263 della legge della Regione Campania 15 marzo 2011,
n. 4, (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e
pluriennale 2011-2013 della Regione Campania - Legge finanziaria
regionale 2011);
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 75 e 78, lettera a), della stessa
legge reg. Campania n. 4 del 2011, promosse, in riferimento,
rispettivamente, agli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo comma,
della Costituzione, nonchè agli artt. 3, 38 e 117, secondo comma,
lettera m), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso in epigrafe indicato;
3) dichiara, ai sensi dell'art. 23 delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, estinto il processo
relativamente alle questioni di legittimità costituzionale dell'art.
1, commi 2, 26, 131, da 167 a 175, 192, da 194 a 202, 231 e 232 della
medesima legge reg. Campania n. 4 del 2011, promosse dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe indicato;
4) dichiara cessata la materia del contendere in relazione alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 37, 163,
193, 204, da 209 a 212, da 217 a 219, da 221 a 230, da 238 a 241, da
243 a 245 della medesima legge reg. Campania n. 4 del 2011, nonchè
dell'art. 1, commi 1, lettera c), e 2, della legge della Regione
Campania 27 gennaio 2012, n. 3 (Disposizioni per l'attuazione del
Piano di Rientro del Settore Sanitario), promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe indicato.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 28 maggio 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI