1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 2-7-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 42 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 maggio 2003
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 maggio 2003 (della Regione Toscana) Lavoro e occupazione - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Principi e criteri direttivi per la revisione della disciplina dei servizi pubblici e privati per l'impiego, nonche' in materia di intermediazione e interposizione privata nella somministrazione di lavoro - Previsioni riguardanti la semplificazione delle procedure di incontro tra domanda e offerta di lavoro, la modernizzazione del sistema del collocamento pubblico e le relative sanzioni amministrative, la riserva allo Stato delle funzioni amministrative relative alla conciliazione delle controversie di lavoro, il mantenimento alle province delle funzioni amministrative attribuite dal d.lgs. n. 469/1997, il coordinamento tra operatori pubblici e privati per il miglior funzionamento del mercato del lavoro, il regime autorizzatorio o di accreditamento per gli intermediari pubblici, l'abrogazione espressa di tutte le normative incompatibili con gli emanandi decreti delegati - Denunciata invasione della potesta' legislativa regionale concorrente (in materia di «tutela e sicurezza del lavoro») e residuale (in materia di «formazione e istruzione professionale») - Utilizzo improprio e scorretto della delega legislativa - Inidoneita' dei decreti delegati a determinare i principi fondamentali della legislazione concorrente - Allocazione diretta da parte dello Stato di funzioni amministrative in materie di competenza regionale. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 1, commi 1 e 2, lett. a), b), punti 2 e 3, d), e), f), l) e o). - Costituzione, artt. 76, 117, commi terzo e quarto, e 118, comma secondo. Lavoro e occupazione - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Principi e criteri direttivi in materia di riordino dei contratti a contenuto formativo e di tirocinio - Previsione di aiuti all'occupazione, di misure attinenti alle politiche attive del lavoro e di aspetti attinenti all'attivita' di formazione professionale - Denunciata invasione di potesta' legislative regionali concorrenti (in materia di «tutela e sicurezza del lavoro») ed esclusive (in materia di «formazione e istruzione professionale») - Improprio utilizzo dei decreti delegati per determinare i principi fondamentali della legislazione concorrente. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 2. - Costituzione, artt. 76, 117 e 118. Lavoro e occupazione - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Procedimento di adozione e approvazione dei decreti delegati - Prevista allegazione agli schemi di decreti del parere della Conferenza unificata - Assenza di meccanismi di codecisione paritaria tra Stato e Regioni - Inosservanza della procedura rinforzata prevista dalla legge costituzionale n. 3/2001 per i progetti di legge riguardanti le materie di legislazione regionale concorrente - Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 7. - Costituzione, art. 117; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. Lavoro e occupazione - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Principi e criteri direttivi per la razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro - Mancato riconoscimento delle competenze regionali in tema di vigilanza sul lavoro - Mancato coinvolgimento delle Regioni nel procedimento di approvazione dei decreti relativi - Denunciata invasione della potesta' legislativa regionale concorrente in materia di «tutela e sicurezza del lavoro». - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 8, commi 1, 2, lett. g), e 3. - Costituzione, art. 117. (003C0509) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 2-7-2003)

Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 379
del 14 aprile 2003, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dagli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni presso lo
studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, Via del
Viminale n. 43;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore o per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'art. 1, primo comma, secondo comma, lett. a), lett. b)
punti 2 e 3, lett. d), lett. e), lett. f), lett. l), lett. o);
dell'art. 2;
dell'art. 7;
dell'art. 8 primo comma, secondo comma lett. g) e terzo comma
della legge 14 febbraio 2003, n. 30 recante «Delega al Governo in
materia di occupazione e mercato del lavoro» per violazione degli
artt. 76, 117 e 118 Cost.
Nella Gazzetta Ufficiale n. 47 del 26 febbraio 2002 è stata
pubblicata la legge 14 febbraio 2003, n. 30 con cui il Parlamento ha
delegato il Governo ad adottare decreti legislativi:
per la revisione della disciplina dei servizi pubblici e
privati per l'impiego, nonchè in materia di intermediazione e
interposizione privata nella somministrazione di lavoro;
in materia di riordino dei contratti a contenuto formativo e
di tirocinio;
in materia di riforma della disciplina del lavoro a tempo
parziale;
in materia di disciplina delle tipologie di lavoro a
chiamata, temporaneo, coordinato e continuativo, occasionale,
accessorio e a prestazioni ripartite;
in materia di certificazione dei rapporti di lavoro;
per la razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia
di previdenza sociale e di lavoro.
L'ampia delega, pur prevedendo che dovranno essere rispettate le
attribuzioni regionali, interferisce in ambiti materiali riservati
alla potestà legislativa regionale per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, primo comma,
secondo comma, lett. a); lett. b) punti 2, 3; lett. d); lett. e);
lett. f); lett. l); lett. o) per violazione degli artt. 76, 117 e 118
Cost.
L'intervento statale in materia di occupazione e mercato del
lavoro avrebbe dovuto considerare il mutamento costituzionale
intervenuto con la legge costituzionale n. 3/2001 che riserva allo
Stato il corpus del diritto sindacale nonchè la disciplina del
contratto e del rapporto individuale di lavoro, in quanto attinenti
all'ordinamento civile e alla determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (lett. l e m
del secondo comma dell'art. 117 Cost.).
Alle regioni invece è attribuita la potestà legislativa
concorrente in merito alla tutela e alla sicurezza del lavoro, in cui
rientra la dimensione amministrativa delle funzioni pubbliche
attinenti il lavoro. L'espressione del terzo comma dell'art. 117
Cost., dunque, è intesa come riferita alle politiche attive del
lavoro, al mercato del lavoro e quindi ai servizi per l'impiego, alle
agenzie di mediazione e di lavoro interinale, alla tutela delle fasce
deboli, agli ammortizzatori sociali, agli incentivi all'occupazione.
Tale competenza concorrente va poi correlata alle ulteriori
competenze regionali in materia di istruzione e di formazione
professionale. In tale prospettiva una materia come quella dei
contratti misti, quali il contratto di formazione lavoro e
l'apprendistato, finisce dunque per coinvolgere sia la competenza
esclusiva dello Stato che le competenze, concorrenti e residuali,
delle regioni.
Inoltre la dizione costituzionale di tutela e sicurezza del
lavoro comprende anche la parte gestionale e, quindi, l'azione di
controllo e vigilanza, strumentali alle funzioni di sicurezza del
lavoro.
Le disposizioni qui impugnate non rispettano i suddetti criteri
di ripiano: la disciplina dei servizi per l'impiego rientra nelle
politiche attive del lavoro e, quindi, nella tutela del lavoro
soggetta alla potestà legislativa concorrente delle Regioni, in cui
lo Stato deve limitarsi a dettare i principi regolatori. La
legittimità delle attribuzioni regionali in relazione ai servizi per
l'impiego è stata riconosciuta dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 74/2001, pronunciata in riferimento al decreto
legislativo n. 469/1997, emanato in presenza di un assetto
costituzionale ben più accentrato di quello attuale.
Una corretta attuazione del riparto di competenze tra lo Stato e
le regioni, come delineato dal nuovo titolo V della Costituzione,
impone che i principi regolatori delle materie soggette alla potestà
legislativa concorrente siano posti con legge organica emanata dal
Parlamento nell'esercizio della propria funzione legislativa.
Nel caso in esame, invece, il Parlamento delega il Governo ad
emanare la disciplina della materia, ponendo i principi ed i criteri
direttivi.
L'utilizzazione dei decreti legislativi per individuare i
principi fondamentali appare uno strumento di per sè inappropriato e
non corretto dal punto di vista costituzionale, ai sensi dell'art. 76
della Costituzione. Ciò in quanto i decreti legislativi non si
prestano alla definizione di norme di principio, essendo essi stessi
strumenti destinati ad attuare i principi posti dalla legge di
delega; inoltre i criteri stabiliti per la delega, lungi dal
consentire l'enucleazione dei principi fondamentali destinati al
legislatore regionale, favoriscono l'introduzione di nuovi ulteriori
principi che inevitabilmente riducono lo spazio dell'intervento
legislativo regionale.
Perciò l'utilizzo improprio e scorretto della delega
legislativa, di cui all'art. 76 Cost., viene ad incidere,
limitandole, sulle potestà legislative regionali costituzionalmente
garantite dall'art. 117 Cost.
La lettera a) oggetto di impugnativa riguarda lo snellimento e la
semplificazione delle procedure di incontro tra la domanda e
l'offerta di lavoro; la lettera b) la modernizzazione del sistema di
collocamento pubblico, ove il sistema del collocamento è uno
strumento per la tutela del diritto al lavoro, e quindi rientrante
nelle competenze regionali; il punto 2 della stessa lett. b) fa
riferimento al sostegno e allo sviluppo dell'attività lavorativa
femminile e giovanile, nonchè al sostegno per il reinserimento dei
lavoratori anziani e quindi il relativo contenuto concerne
tipicamente le politiche attive del lavoro, di sicura competenza
regionale; il punto 3 della stessa lett. b) dispone che i futuri
decreti delegati dovranno stabilire in materia di collocamento
pubblico un nuovo apparato sanzionatorio con previsione di sanzioni
amministrative per il mancato adempimento degli obblighi di legge.
Poichè la previsione di sanzioni amministrative costituisce un
aspetto che accede alla disciplina sostanziale della materia, la
stessa deve essere rimessa alla Regione, nell'ambito della potestà
legislativa in materia di tutela del lavoro.
Ne consegue che i principi indicati al secondo comma, lett. a
(snellimento e semplificazione delle procedure di incontro tra
domanda e offerta di lavoro), b), punti 2 e 3 (modernizzazione e
razionalizzazione del sistema di collocamento pubblico; sostegno e
sviluppo dell'attività lavorativa femminile e giovanile,
reinserimento dei lavoratori anziani, autorizzazione ed
accreditamento per gli operatori privati) avrebbero dovuto, per il
rispetto delle norme costituzionali, essere dettati alle Regioni, per
la disciplina della materia. Non vi è dunque spazio per l'ulteriore
normativa che i decreti delegati sono invece chiamati ad emanare e
ciò in contrasto con l'art. 117 Cost., avendo la Corte
costituzionale chiarito che «la nuova formulazione dell'art. 117,
terzo comma, rispetto a quella previgente dell'art. 117, primo comma,
esprime l'intento di una più netta distinzione fra la competenza
regionale a legiferare in queste materie e la competenza statale,
limitata alla determinazione dei principi fondamentali della
disciplina» (sent. n. 282/2002).
La lettera d) dello stesso secondo comma dell'art. l impugnato
(prevede in particolare, quale principio e criterio direttivo per il
legislatore delegato, il mantenimento in capo allo Stato delle
funzioni amministrative relative alla vigilanza in materia di lavoro.
Tale previsione si presenta in contrasto con le competenze
regionali in quanto, come già rilevato, la vigilanza è funzione
strumentale alla tutela e alla sicurezza del lavoro, per cui la
relativa disciplina deve essere unica e rientra nell'ambito della
rilevata potestà legislativa concorrente regionale, nel rispetto dei
principi eventualmente posti dallo Stato.
La lettera e) stabilisce, quale criterio direttivo per
l'esercizio della delega, che devono rimanere allocate a livello
provinciale le funzioni amministrative alle province attribuite dal
decreto legislativo n. 469/1997 in tema di mercato del lavoro.
In tal modo si rendono immodificabili norme, anche di dettaglio,
contenute nel decreto legislativo n. 469/1997 e ciò non è conforme
al fatto che nella materia del mercato del lavoro il legislatore
statale dovrebbe dettare solo i principi fondamentali.
La disposizione è altresì incostituzionale in quanto, in base
al combinato disposto dell'art. 113, secondo comma, Cost., e
dell'art. 117, terzo e quarto comma, è illegittima l'allocazione
diretta di funzioni amministrative con legge statale nelle materie
regionali, (il mercato del lavoro rientra nella tutela e sicurezza
del lavoro). D'altra parte l'art. 117 secondo comma lett. p) assegna
alla competenza statale la sola determinazione delle «funzioni
fondamentali» degli enti locali, tra cui non rientrano i compiti in
questione.
Perciò si contesta la previsione, perchè vertendosi in materia
regionale, sarà la legge regionale a dover operare l'allocazione
delle funzioni amministrative in capo agli enti locali, ovviamente
nel rispetto dei criteri di cui all'art. 118 Cost.
La lettera f), prevede, quale criterio direttivo per l'esercizio
della delega, l'incentivazione delle forme di coordinamento e
raccordo tra operatori privati e pubblici per un migliore
funzionamento del mercato del lavoro. Anche tale disposizione, come
la precedente lett. b) dello stesso articolo, riguarda interventi
sulle strutture anche pubbliche che erogano i servizi per l'impiego e
che assicurano, quindi, la «tutela e sicurezza» del lavoro che
l'art. 117 Cost., attribuisce alla competenza regionale.
La lettera l) prevede, quale criterio direttivo per l'esercizio
della delega, l'identificazione di un unico regime autorizzatorio o
di accreditamento per gli intermediari pubblici e privati. Anche tale
previsione, con riferimento agli operatori pubblici, si presenta
lesiva delle competenze regionali relative al mercato del lavoro.
La lettera o) prevede, quale criterio per l'esercizio della
delega, l'abrogazione espressa di tutte le normative anche se non
espressamente indicate nelle lettere da a) a n) che siano
direttamente o indirettamente incompatibili con i decreti emanati ai
sensi dell'art. 1: la previsione appare incostituzionale ove consenta
agli emanandi decreti delegati di abrogare direttamente anche la
normativa regionale vigente e disciplinante i vari aspetti del
mercato del lavoro e delle politiche attive del lavoro.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2 per violazione
degli artt. 76, 117 e 118 Cost.
La norma delega il Governo ad emanare decreti legislativi per la
revisione e la razionalizzazione dei rapporti di lavoro con contenuto
formativo, i quali attengono al rapporto di lavoro e quindi alla
materia dell'ordinamento civile riservata allo Stato. Tuttavia i
principi ed i criteri direttivi previsti contengono aspetti lesivi
delle competenze regionali. Precisamente:
la lettera a): prevede l'intervento del decreto delegato per
gli aiuti all'occupazione e, quindi, in un ambito che attiene alle
politiche attive del lavoro e perciò la disposizione si presenta
lesiva delle attribuzioni regionali in materia;
la lettera b): non si contesta la previsione della disciplina
dei rapporti di lavoro a contenuto formativo, in quanto attinente al
contratto ed al rapporto di lavoro e quindi ascrivibile alla materia
dell'ordinamento civile. Tuttavia la norma prevede che i futuri
decreti delegati dovranno anche garantire il raccordo tra i sistemi
dell'istruzione e della formazione nonchè il passaggio da un sistema
all'altro, in tal modo interferendo nelle materie della formazione
professionale e dell'istruzione, riservate alla potestà legislativa
concorrente e residuale regionale. Ancora la disposizione prevede il
riconoscimento agli enti bilaterali e alle strutture pubbliche di
competenze autorizzatorie in materia: in tal modo si possono imporre
gli enti bilaterali, quali soggetti cui attribuire il controllo del
contenuto formativo dei contratti, mentre tale aspetto dovrebbe
essere rimesso alla disciplina della legge regionale;
la lettera c) prevede, quale criterio direttivo per
l'esercizio della delega, l'individuazione di misure per favorire
forme di apprendistato e di tirocinio di impresa: anche tale criterio
induce a prefigurare interventi di politica attiva del lavoro di
competenza regionale;
le lettere d), e), f), g) prevedono, quale criteri direttivi,
la revisione delle misure di inserimento al lavoro, non costituenti
rapporto di lavoro, anche per i disabili; la valorizzazione
dell'inserimento e reinserimento al lavoro delle donne; la
semplificazione e lo snellimento delle procedure di riconoscimento e
di attribuzione degli incentivi connessi ai contratti a contenuto
formativo; il rafforzamento dei meccanismi e degli strumenti di
monitoraggio e di valutazione dei risultati conseguiti
sull'occupazione: si tratta di misure tutte attinenti alle politiche
attive del lavoro, rientranti perciò, secondo quanto già
evidenziato, nella tutela e sicurezza del lavoro e quindi soggette
alla potestà legislativa concorrente. Poichè quelli indicati dalla
legge delega sono già principi, la disciplina dovrebbe essere
dettata dalla legislazione regionale e non già dai previsti decreti
delegati;
le lettere h) e i) riguardano il contenuto dell'attività
formativa e l'attuazione dell'attività formativa in azienda: si
tratta quindi di aspetti attinenti alla formazione professionale
rientrante nella potestà legislativa esclusiva regionale, ai sensi
dell'art. 117 Cost.
In considerazione dei suddetti molteplici aspetti di competenza
regionale, la corretta attuazione del Titolo V imporrebbe che i
principi regolatori della materia fossero dettati dal legislatore
statale direttamente alle Regioni, cui poi compete dettare la
disciplina sostanziale. Anche in tale caso, dunque, si rileva che
l'utilizzo dei decreti delegati per individuare i principi non è uno
strumento corretto, ai sensi dell'art. 76 Cost., per le stesse
motivazioni già espresse con riferimento al precedente art. 1.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 7 per violazione
dell'art. 117 Cost, dell'art. 11 della legge costituzionale
n. 3/2001, del principio di leale collaborazione.
La norma prevede che gli schemi dei futuri decreti legislativi
siano corredati da una apposita relazione cui è allegato il parere
della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo
n. 281/1997.
Solo a questo si limita il coinvolgimento regionale nella
procedura di adozione ed approvazione della futura normativa.
Tale previsione è in contrasto con l'impianto sostanziale
dell'art. 117 Cost. L'intervento normativo statale, avendo
un'incidenza diretta su materie spettanti al legislatore regionale,
dovrebbe seguire e rispettare un procedimento di codecisione
paritaria con le Regioni. Tale necessità è confermata nel
meccanismo di cui all'art. 11 della legge costituzionale n. 3/2001
ove è previsto che la Commissione parlamentare per le questioni
regionali, integrata con i rappresentanti delle autonomie
territoriali, debba sempre esprimere un parere ad efficacia
rinforzata su tutti i progetti di legge riguardanti le materie di
legislazione concorrente e l'autonomia finanziaria delle Regioni e
degli enti locali.
Tale norma è immediatamente prescrittiva e vincolante, con
conseguente illegittimità dell'impugnata disposizione, perchè non
prevede che gli emanandi decreti rispettino la procedura di cui al
citato art. 11. Ove poi si dovesse ritenere che detto art. 11 non sia
direttamente prescrittivo, lo stesso è comunque vincolante per il
principio costituzionale ad esso sotteso, vale a dire la garanzia
della leale collaborazione tra Stato e Regioni in particolare per
quanto attiene all'esigenza di assicurare la partecipazione effettiva
delle Regioni ai procedimenti decisionali dello Stato che possano
incidere sulle sfere di autonomia costituzionalmente attribuite alle
Regioni stesse; conseguentemente è necessario adottare, anche per
gli atti normativi del Governo, un meccanismo idoneo a questa
finalità che nel caso in oggetto non è previsto.
4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 8, primo comma;
secondo comma lett. g) e terzo comma, per violazione dell'art. 117
Cost.
L'art. 8 delega il Governo ad emanare decreti legislativi per il
riassetto della disciplina vigente sulle ispezioni in materia non
solo previdenziale, ma anche di lavoro.
Valgono a tale proposito le osservazioni formulate con
riferimento all'art. 1: la vigilanza sul lavoro è strumentale alla
tutela e sicurezza del lavoro e perciò costituisce un aspetto
dell'unitaria disciplina rientrante nella potestà legislativa
concorrente.
La disposizione invece non prevede tale ruolo regionale: in
particolare nella lettera g) non si distingue tra la vigilanza sul
lavoro e la vigilanza previdenziale.
Il terzo comma è altresì incostituzionale perchè nel
procedimento di approvazione dei decreti legislativi in materia di
vigilanza non è previsto alcun coinvolgimento regionale e ciò
rappresenta una lesione della autonomia legislativa regionale in
materia di tutela e sicurezza del lavoro in cui rientra, si ripete,
anche la vigilanza sul lavoro.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, primo comma, secondo comma, lett. a),
lett. b) punti 2 e 3, lett. d), lett. e), lett. f), lett. l), lett.
o); dell'art. 2; dell'art. 7; dell'art. 8 primo comma, secondo comma
lett. g) e terzo comma della legge 14 febbraio 2003, n. 30 recante:
«Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro»
per i motivi indicati nel presente ricorso.
Si deposita la delibera di autorizzazione a proporre il presente
giudizio.
Firenze - Roma, addì 23 aprile 2003
Avv. Lucia Bora - Avv. Fabio Lorenzoni
03C0509