1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 7-11-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 245 SENTENZA 24 - 31 ottobre 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Puglia - Mansioni superiori - Dipendenti regionali interessati dagli effetti delle sentenze n. 373 del 2002 e n. 354 del 2010 - Conferma delle mansioni proprie della categoria in cui erano inquadrati alla pubblicazione della pronuncia n. 354 del 2010, fino all'esperimento delle procedure concorsuali - Ricorso del Governo - Ius superveniens che abroga la disposizione impugnata - Norma applicata medio tempore - Sussistenza dell'interesse al ricorso. - Legge della Regione Puglia 2 novembre 2011, n. 28, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 97 e 136. Impiego pubblico - Norme della Regione Puglia - Mansioni superiori - Ricorso del Governo - Intervento ad adiuvandum di un soggetto privato - Inammissibilita'. - Legge della Regione Puglia 2 novembre 2011, n. 28, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 97 e 136. Impiego pubblico - Norme della Regione Puglia - Mansioni superiori - Dipendenti regionali interessati dagli effetti delle sentenze n. 373 del 2002 e n. 354 del 2010 - Conferma delle mansioni proprie della categoria in cui erano inquadrati alla pubblicazione della pronuncia n. 354 del 2010, fino all'esperimento delle procedure concorsuali - Elusione di giudicato costituzionale - Violazione dei principi di eguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Regione Puglia 2 novembre 2011, n. 28, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 97 e 136 (artt. 24 e 113). Impiego pubblico - Norme della Regione Puglia - Mansioni superiori - Ricorso del Governo - Inottemperanza a giudicato costituzionale - Monito. - Legge della Regione Puglia 2 novembre 2011, n. 28, art. 1. - - Costituzione, artt. 3, 97 e 136. (T-120245) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 7-11-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 1 della
legge della Regione Puglia 2 novembre 2011, n. 28 (Misure urgenti per
assicurare la funzionalità dell'amministrazione regionale), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il
3-9 gennaio 2012, depositato in cancelleria il 12 gennaio 2012 ed
iscritto al n. 3 del registro ricorsi 2012.
Visti l'atto di costituzione della Regione Puglia, nonchè l'atto
di intervento di D. F.;
udito nell'udienza pubblica del 9 ottobre 2012 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
uditi l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Luigi Volpe per la Regione
Puglia e Giuseppe Gallo per D. F.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (ricorso n. 3 del 2012),
ha impugnato l'articolo 1 della legge della Regione Puglia 2 novembre
2011, n. 28 (Misure urgenti per assicurare la funzionalità
dell'amministrazione regionale), per violazione degli articoli 3, 24,
97, 113 e 136 della Costituzione.
2.- La disposizione censurata prevede che «Fermo restando quanto
previsto dall'articolo 9 (Contenimento delle spese in materia di
impiego pubblico) del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, in via
eccezionale e all'esclusivo fine di garantire la continuità
dell'attività amministrativa e la funzionalità degli uffici
regionali, nelle more dell'esperimento delle procedure concorsuali
per la copertura dei posti resisi vacanti per effetto della sentenza
della Corte costituzionale 15 dicembre 2010, n. 354, i dipendenti
della Regione Puglia interessati dagli effetti di tale sentenza sono
adibiti alle mansioni proprie della categoria in cui erano inquadrati
alla data di pubblicazione della stessa sulla Gazzetta ufficiale
della Repubblica italiana».
3.- Il ricorrente dà conto, innanzitutto, del contenzioso
pregresso cui fa esplicitamente riferimento l'art. 1 della legge n.
28 del 2011 della Regione Puglia.
La difesa dello Stato riferisce che, nel 1998 e nel 1999, la
Regione Puglia aveva bandito due concorsi, rispettivamente per la
copertura di 482 posti di VIII qualifica funzionale e 381 posti di
VII qualifica funzionale, da coprire esclusivamente tramite «concorso
interno» riservato ai soli impiegati regionali inquadrati nella
qualifica immediatamente inferiore. Adito da alcuni dipendenti
regionali esclusi dal concorso, il Tribunale amministrativo della
Puglia, con sette ordinanze, aveva sollevato questione di
legittimità costituzionale, per violazione degli articoli 51, 97 e
98 Cost., delle disposizioni legislative regionali in base alle quali
i concorsi erano stati banditi: l'art. 32 della legge regionale 4
febbraio 1997, n. 7 (Norme in materia di organizzazione
dell'Amministrazione regionale), e l'art. 39 della legge regionale 9
maggio 1984, n. 26 (Norme per la disciplina del trattamento giuridico
ed economico del personale regionale per il triennio 1982-1984 -
Accordo nazionale del 29 aprile 1983). Con la sentenza n. 373 del
2002, questa Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
delle predette disposizioni regionali, nella parte in cui esse
riservavano «la copertura del 100% dei posti messi a concorso al
personale interno», per violazione dell'art. 97 Cost. Successivamente
a tale declaratoria di incostituzionalità, il Tribunale
amministrativo della Puglia annullava le procedure concorsuali
indette sulla base delle norme dichiarate illegittime (sentenze Tar
Puglia nn. 2610, 2826, 2842 e 5227 del 2004).
In seguito, e in asserita ottemperanza del giudicato
costituzionale, la Regione Puglia emanava la legge 4 agosto 2004, n.
14 (Assestamento e prima variazione al bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2004), la quale, all'art. 59, comma 3,
stabiliva che «In sede di prima applicazione delle disposizioni di
cui al presente articolo sono fatti salvi gli esiti delle procedure
di progressione verticale effettuate in base alla Delib. G.R. 30
dicembre 1997, n. 10179 (Articoli 30 e 32 della legge regionale 4
febbraio 1997, n. 7 - Bandi di concorsi interni riservati al
personale di ruolo della Regione)», ovverosia le procedure indette
sulla base delle norme dichiarate illegittime con la sentenza n. 373
del 2002 e annullate dal giudice amministrativo.
Sulla base di tale legge regionale, la Regione ha indetto un
concorso esterno per la copertura di 60 posti di funzionario di
categoria D (corrispondenti a quelli banditi nel 1998-99 di VII e
VIII qualifica funzionale). Una funzionaria di ruolo della Regione
Puglia (D. F., che ha depositato atto di costituzione quale
interveniente ad adiuvandum anche nell'attuale giudizio), ha
impugnato il bando davanti al Tar, contestando l'esiguità del numero
dei posti messi a concorso rispetto alle pronunce di annullamento
disposte dal Tar. Il Tar ha dichiarato inammissibile il ricorso per
carenza di legittimazione ad agire. La ricorrente ha fatto appello e
il Consiglio di Stato ha sollevato la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 59, comma 3, della legge regionale n. 14
del 2004. Con la sentenza n. 354 del 2010, questa Corte ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale di tale disposizione regionale per
violazione non solo degli artt. 3 e 97 Cost., ma anche degli artt. 24
e 113 Cost. (poichè «la norma censurata, in quanto legge
provvedimento che incide sugli effetti di un giudicato, interferisce
con l'esercizio della funzione giurisdizionale»).
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, l'art. 1 della
legge della Regione Puglia n. 28 del 2011, nell'adibire i dipendenti
della Regione interessati dagli effetti della sentenza n. 354 del
2010 alle mansioni proprie della categoria in cui erano inquadrati
alla data di pubblicazione di tale pronuncia sulla Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana, «sostanzialmente ottiene il risultato di
annullare gli effetti di tale pronuncia, conseguentemente
determinando la violazione dell'art. 136 Cost.». In secondo luogo,
secondo la difesa dello Stato la disposizione impugnata viola «ancora
una volta» i principi di imparzialità e di buon andamento, «dal
momento che, in concreto, continua ad essere adibita alle mansioni
superiori, ottenute senza pubblico concorso, la quasi totalità dei
funzionari regionali». Infine, l'art. 1 della legge della Regione
Puglia n. 28 del 2011, «lasciando in sostanza inalterata
l'attribuzione delle qualifiche illegittimamente perseguite»,
anzichè procedere a indire un concorso pubblico aperto, per almeno
il 50% dei posti, a personale esterno, interferirebbe «con la
funzione giurisdizionale violando, in modo evidente, gli artt. 24 e
113 della Costituzione».
4.- Si è costituita in giudizio la Regione Puglia, chiedendo che
il ricorso sia respinto, in ragione dell'asserita non fondatezza
delle censure.
Ad avviso della difesa regionale, la disposizione censurata non
violerebbe l'art. 136 Cost., in quanto non sarebbe riproduttiva della
normativa dichiarata incostituzionale: essa non modificherebbe lo
stato giuridico dei dipendenti regionali, ma si limiterebbe ad
autorizzare l'esercizio transitorio da parte di questi ultimi delle
mansioni superiori «nelle more dell'esperimento delle procedure
concorsuali per la copertura dei posti resisi vacanti per effetto
della sentenza della Corte costituzionale 15 dicembre 2010, n. 354».
Secondo la difesa della Regione Puglia, il carattere transitorio
dell'autorizzazione all'esercizio delle mansioni superiori da parte
dei dipendenti pubblici escluderebbe la violazione del principio
dell'accesso agli impieghi presso le pubbliche amministrazioni
mediante concorso pubblico, sancito dall'art. 97 Cost.; nè sarebbe
configurabile il contrasto con il principio di buon andamento, dato
che tale norma transitoria è esplicitamente volta «all'esclusivo
fine di garantire la continuità dell'attività amministrativa e la
funzionalità degli uffici regionali» (sicchè si conclude che la
disposizione censurata sarebbe «addirittura costituzionalmente
"necessaria", in quanto diretta ad evitare l'interruzione
dell'attività amministrativa»).
Infine, la difesa regionale nega che la disposizione censurata
interferisca con il giudicato, in violazione degli artt. 24 e 113
Cost., in quanto tale interferenza potrebbe realizzarsi solo laddove
«la nuova norma reintroduca le medesime disposizioni che non abbiano
superato il vaglio di costituzionalita'»; al contrario, la
disposizione censurata non sarebbe «minimamente riproduttiva di
quella già dichiarata incostituzionale».
5.- Con atto depositato il 1° marzo 2012 si è costituita in
giudizio D. F., appellante nel giudizio principale da cui aveva avuto
origine la sentenza n. 354 del 2010 (di cui si asserisce l'elusione
da parte della disposizione impugnata), chiedendo che sia accolto il
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri e che sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Puglia n. 28 del 2011 per violazione degli artt. 3, 24,
97, 113 e 136 Cost.
6.- Successivamente al ricorso, la disposizione impugnata è
stata abrogata dall'art. 25 della legge della Regione Puglia 3 luglio
2012, n. 18 (Assestamento e prima variazione al bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2012), a decorrere dal giorno
stesso della pubblicazione di tale legge (6 luglio 2012).
7.- Con memoria depositata in data 18 settembre 2012, la Regione
Puglia ha sostenuto che l'abrogazione della disposizione censurata ad
opera dell'art. 25 della legge regionale n. 18 del 2012
determinerebbe la cessazione della materia del contendere.
Inoltre, la Regione osserva che l'abrogazione disposta dalla
legge regionale sarebbe attuativa dell'articolo 11, comma 6-sexies,
della legge 24 febbraio 2012, n. 14 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, recante
proroga di termini previsti da disposizioni legislative. Differimento
di termini relativi all'esercizio di deleghe legislative), il quale
prevede che l'articolo 16, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2011,
n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 -
in virtù del quale i provvedimenti in materia di personale adottati
dalle pubbliche amministrazioni «posti in essere in base a
disposizioni delle quali venga successivamente dichiarata
l'illegittimità costituzionale sono nulle di diritto e viene
ripristinata la situazione preesistente a far data dalla
pubblicazione della relativa sentenza della Corte Costituzionale» -
non si applichi alle procedure già fatte salve dall'articolo 45,
comma 12, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove
disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro
nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie
di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), «in
data precedente all'entrata in vigore del medesimo comma 8,
successivamente definite con la sottoscrizione di contratti
individuali di lavoro che hanno determinato e consolidato effetti
giuridici decennali». Ad avviso della difesa regionale, poichè le
procedure concorsuali indette dalla Regione Puglia negli anni 1998 e
1999 risultano autorizzate con delibera della Giunta regionale del 30
dicembre 1997, e quindi in data precedente all'entrata in vigore del
d.lgs. n. 80 del 1998, i dipendenti della Regione Puglia interessati
dagli effetti delle pronunce della Corte costituzionale n. 354 del
2010 e n. 373 del 2002 manterrebbero «per effetto delle recenti
sopravvenienze normative, le qualifiche loro attribuite a seguito di
tali procedure con il relativo trattamento economico».

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'articolo
1 della legge della Regione Puglia 2 novembre 2011, n. 28 (Misure
urgenti per assicurare la funzionalità dell'amministrazione
regionale), per violazione degli articoli 3, 24, 97, 113 e 136 della
Costituzione.
Ad avviso della difesa dello Stato, la disposizione censurata,
nell'adibire i dipendenti della Regione interessati dagli effetti
della sentenza di questa Corte n. 354 del 2010 alle mansioni proprie
della categoria in cui erano inquadrati alla data di pubblicazione di
tale pronuncia, violerebbe l'art. 136 Cost., in quanto
«sostanzialmente ottiene il risultato di annullare gli effetti» del
giudicato costituzionale e sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 97
Cost., «dal momento che, in concreto, continua ad essere adibita alle
mansioni superiori, ottenute senza pubblico concorso, la quasi
totalità dei funzionari regionali». Inoltre, la disposizione
impugnata, interferendo con la funzione giurisdizionale, violerebbe
gli artt. 24 e 113 Cost.
2.- Successivamente alla presentazione del ricorso, con l'art. 25
della legge 3 luglio 2012, n. 18 (Assestamento e prima variazione al
bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2012), la Regione
Puglia ha abrogato l'articolo 1 della legge regionale n. 28 del 2011.
A seguito di tale modifica, la Regione, con istanza depositata nella
cancelleria di questa Corte il 18 settembre 2012, ha chiesto che sia
dichiarata la cessazione della materia del contendere.
Lo ius superveniens potrebbe consentire alla Corte di dichiarare
cessata la materia del contendere qualora la normativa impugnata non
avesse trovato medio tempore applicazione (ex plurimis, sentenze n.
235, n. 153 e n. 89 del 2011). Tuttavia, la disposizione censurata,
nel prevedere che i dipendenti della Regione Puglia interessati dagli
effetti della sentenza n. 354 del 2010 siano adibiti alle mansioni
superiori fino all'esperimento delle procedure concorsuali, ha
introdotto una misura di efficacia immediata, rimasta in vigore fino
alla sua abrogazione. La documentazione prodotta dalla Regione
conferma che i dipendenti regionali in questione «hanno mantenuto e
continuano a mantenere le qualifiche loro attribuite a seguito dei
procedimenti concorsuali espletati negli anni 1998-1999» (nota prot.
0019466 del 13 settembre 2012, allegata alla memoria depositata il 18
settembre 2012). Ne consegue che l'intervenuta abrogazione della
disposizione censurata non consente alla Corte di dichiarare cessata
la materia del contendere.
3.- Con ordinanza letta nella pubblica udienza del 9 ottobre 2012
e allegata alla presente sentenza, è stato dichiarato inammissibile
l'intervento di D. F., in quanto il giudizio di costituzionalità
delle leggi promosso in via di azione «si svolge esclusivamente tra
soggetti titolari di potestà legislativa, fermi restando, per i
soggetti privi di tale potestà, i mezzi di tutela delle loro
posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad altre
istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte a questa
Corte in via incidentale» (da ultimo, sentenza n. 33 del 2011).
4.- La questione è fondata con riferimento agli artt. 136, 3 e
97 Cost.
4.1. - Deve essere trattata per prima la censura relativa
all'art. 136 Cost. Essa, infatti, «riveste carattere di priorità
logica rispetto alle altre», perchè «attiene all'esercizio stesso
del potere legislativo, che sarebbe inibito dal precetto
costituzionale di cui si assume la violazione» (sentenza n. 350 del
2010).
La censura è fondata.
La disposizione impugnata stabilisce che i dipendenti della
Regione Puglia continuino ad essere adibiti alle mansioni che
svolgevano alla data di pubblicazione della sentenza n. 354 del 2010
di questa Corte. Si tratta delle mansioni proprie delle qualifiche
superiori, ottenute a seguito delle procedure concorsuali del
1998-99. Tali procedure avevano dato applicazione a disposizioni
normative dichiarate illegittime da questa Corte con la sentenza n.
373 del 2002 e successivamente annullate dal Tar Puglia.
L'invalidità di dette procedure, quindi, discende dalla declaratoria
di incostituzionalità e dal conseguente annullamento da parte del
Tar. Gli esiti delle medesime procedure erano stati fatti salvi
dall'articolo 59, comma 3, della legge della Regione Puglia 4 agosto
2004, n. 14 (Assestamento e prima variazione al bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2004), anch'esso dichiarato
illegittimo da questa Corte con la sentenza n. 354 del 2010.
Questa Corte ha affermato, in più occasioni, che il giudicato
costituzionale è violato non solo quando il legislatore emana una
norma che costituisce una mera riproduzione di quella già ritenuta
lesiva della Costituzione, ma anche laddove la nuova disciplina miri
a «perseguire e raggiungere, "anche se indirettamente", esiti
corrispondenti» (sentenze n. 223 del 1983, n. 88 del 1966 e n. 73 del
1963). L'articolo 1 della legge della Regione Puglia n. 28 del 2011,
prevedendo che i dipendenti regionali continuino ad esercitare le
mansioni superiori, prolunga nel tempo gli effetti delle disposizioni
già dichiarate incostituzionali con le sentenze n. 354 del 2010 e n.
373 del 2002, con conseguente lesione dell'art. 136 Cost.
Nè è rilevante la circostanza che la disposizione impugnata
avrebbe dovuto avere applicazione «in via eccezionale» e «nelle more
dell'esperimento delle procedure concorsuali per la copertura dei
posti resisi vacanti». Infatti, non è previsto alcun termine per lo
svolgimento di dette procedure (sentenza n. 223 del 1983), talchè la
norma censurata assume solo nominalmente carattere provvisorio.
4.2.- Secondo il ricorrente, la disciplina impugnata violerebbe
«ancora una volta» gli artt. 3 e 97 Cost., dato che i funzionari
regionali continuano «in concreto» ad essere adibiti alle mansioni
superiori «ottenute senza pubblico concorso».
Anche tale censura è fondata.
L'art. 1 della legge della Regione Puglia n. 28 del 2011 consente
ai dipendenti regionali di esercitare le mansioni proprie delle
qualifiche cui hanno avuto accesso a seguito di procedure interamente
riservate a personale interno, in forza di disposizioni che sono in
contrasto con l'art. 97 Cost., come già accertato da questa Corte
con le sentenze n. 354 del 2010 e n. 373 del 2002.
4.3.- Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'articolo 1 della legge della Regione Puglia n. 28 del 2011, per
violazione degli artt. 136, 3 e 97 Cost.
Restano assorbite le ulteriori censure.
5.- La Corte rileva con preoccupazione che la Regione Puglia
continua ad approvare disposizioni legislative contrastanti con gli
artt. 3 e 97 Cost., senza ottemperare a ben due giudicati
costituzionali. Come sottolineato da lungo tempo dalla giurisprudenza
di questa Corte, sull'art. 136 Cost. «poggia il contenuto pratico di
tutto il sistema delle garanzie costituzionali» (sentenza n. 73 del
1963). Questo comporta per il legislatore, statale e regionale,
l'obbligo «di "accettare la immediata cessazione dell'efficacia
giuridica della norma illegittima", anzichè "prolungarne la vita"»
(sentenza n. 223 del 1983).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1 della
legge della Regione Puglia 2 novembre 2011, n. 28 (Misure urgenti per
assicurare la funzionalità dell'amministrazione regionale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Sabino CASSESE, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 31 ottobre 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI


Allegato:
ordinanza letta all'udienza del 9 ottobre 2012

ORDINANZA

Visto l'atto di costituzione in giudizio per intervento della
Signora Donata Ficco.
Considerato che il presente giudizio di costituzionalità delle
leggi, promosso in via di azione, è configurato come svolgentesi
esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa, in
quanto avente ad oggetto questioni di competenza normativa, fermi
restando, per i soggetti privi di tale potestà, i mezzi di tutela
delle loro posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad
altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte a
questa Corte in via incidentale (sentenze nn. 246, 251 e 254 del
2009).
Ritenuto, quindi, che l'atto di intervento spiegato deve essere
considerato inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile l'intervento di Donata Ficco.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente