1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 29-6-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 151 SENTENZA 3 maggio - 23 giugno 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Riduzione di 1.200 milioni di euro annui, a decorrere dall'anno 2015, del Fondo di solidarieta' comunale - Innalzamento al 20% della quota della dotazione del Fondo medesimo - Accantonamento di dette risorse - Modalita' di ridistribuzione. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2015), art. 1, commi 435 e 459. - (T-160151) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 29-6-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
435 e 459, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilità 2015), promosso dalla Regione Veneto con ricorso
notificato il 26 febbraio 2015, depositato in cancelleria il 5 marzo
2015 ed iscritto al n. 36 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione di Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 3 maggio 2016 il Giudice relatore
Aldo Carosi;
udito l'avvocato Ludovica Bernardi per la Regione Veneto e
l'avvocato dello Stato Stefano Varone per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 5 marzo 2015 la Regione Veneto ha
promosso questione di legittimità costituzionale, tra le altre,
dell'art. 1, commi 435 e 459, della legge 23 dicembre 2014, n. 190
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2015), in riferimento agli artt. 2,
3, 5, 117, secondo comma, 118, primo e secondo comma, e 119, primo,
quarto e quinto comma, della Costituzione.
L'art. 1, comma 435, della l. n. 190 del 2014 - nella versione
censurata, antecedente alle modifiche apportate dall'art. 3, comma 4,
del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in
materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la
continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del
territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario
nazionale nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni
industriali), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 6 agosto 2015, n. 125 - dispone che «La dotazione del
Fondo di solidarietà comunale di cui al comma 380-ter dell'articolo
1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, è ridotta di 1.200 milioni
di euro annui a decorrere dall'anno 2015».
Il comma 459 del medesimo articolo, a modifica dell'art. 1, comma
380-quater, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilità 2013), con riferimento ai Comuni delle Regioni a statuto
ordinario innalza al venti per cento (dal precedente dieci) la quota
dell'importo attribuito a titolo di Fondo di solidarietà comunale.
Detta quota deve essere accantonata per una successiva
ridistribuzione entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello di
riferimento (attraverso un decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri) tra i Comuni, sulla base delle capacità fiscali e dei
fabbisogni standard approvati dalla Commissione tecnica paritetica
per l'attuazione del federalismo fiscale di cui all'art. 4 della
legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione).
1.1.- La ricorrente sostiene di essere legittimata
all'impugnazione in via principale di norme che ledono le prerogative
costituzionali degli enti territoriali ubicati nel proprio
territorio, anche in riferimento ai parametri invocati al di fuori
della ripartizione delle competenze in quanto la loro violazione
ridonderebbe sull'autonomia comunale. La ridondanza sussisterebbe dal
momento che la riduzione delle risorse da destinare ai Comuni
impedirebbe lo svolgimento delle funzioni ad essi assegnate (viene a
tal fine citata la «Relazione sulla gestione finanziaria degli enti
territoriali - esercizio 2013» della sezione delle autonomie della
Corte dei conti).
Inoltre, il censurato comma 435 violerebbe in primo luogo l'art.
117, secondo comma, Cost., in quanto il legislatore non si sarebbe
limitato a dettare principi fondamentali in materia di «coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario» ed avrebbe previsto
misure non temporalmente circoscritte bensì destinate a protrarsi
nel tempo come confermato dall'espressione «a decorrere dall'anno
2015».
La norma violerebbe, altresì, l'art. 118, primo e secondo comma,
Cost., in quanto, diminuendo le risorse destinate ai Comuni,
precluderebbe l'effettiva possibilità di svolgere le funzioni
amministrative ad essi attribuite.
La riduzione delle dotazioni del Fondo di solidarietà comunale
costituirebbe un sacrificio imposto ad uno specifico settore
dell'amministrazione pubblica sproporzionato rispetto a quelli
richiesti ad altri settori, in particolare a quello delle
amministrazioni centrali, «in violazione del canone costituzionale di
uguaglianza, del dovere inderogabile di solidarietà e delle esigenze
basilari dell'autonomia e del decentramento (cui la legislazione
della Repubblica dovrebbe adeguare i propri principi e metodi)», con
conseguente violazione degli artt. 2, 3 e 5 Cost. Ciò in un contesto
in cui: a) la spesa primaria dei Comuni si sarebbe ridotta di una
percentuale più che doppia rispetto a quella delle amministrazioni
centrali; b) i Comuni veneti sarebbero al penultimo posto nella
graduatoria della spesa media pro capite, senza che tale virtuosità
sia tenuta in considerazione alcuna; c) gli enti territoriali
inciderebbero sul deficit complessivo per una percentuale
assolutamente minima rispetto alle amministrazioni centrali; d) il
debito di queste ultime sarebbe aumentato di oltre il nove per cento
a fronte di una riduzione di oltre l'otto per cento di quello dei
Comuni, percentuale che salirebbe a più del dodici per cento per le
amministrazioni locali del nord-est.
Infine, la riduzione delle risorse finanziarie realizzata da
entrambe le norme censurate contrasterebbe con l'art. 119, primo
comma, Cost., che assicura ai Comuni autonomia di entrata e di spesa:
l'insufficienza delle risorse a disposizione vanificherebbe siffatta
autonomia e sarebbe tale da non consentire di finanziare
integralmente le funzioni loro conferite, con conseguente violazione
anche dell'art. 119, quarto comma, Cost. Inoltre, l'inerzia del
legislatore nel sopperire con interventi speciali alle difficoltà
patite dagli enti locali contrasterebbe con l'art. 119, quinto comma,
Cost.
2.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o,
comunque, rigettato.
2.1.- Ad avviso della difesa erariale sarebbero anzitutto
inammissibili le censure proposte in riferimento agli artt. 2, 3 e 5
Cost., in quanto la ricorrente non avrebbe adeguatamente motivato in
merito alla ridondanza delle violazioni sul riparto delle competenze
tra Stato e Regioni, adducendo argomentazioni generiche.
Altrettanto generiche, inoltre, sarebbero anche le dedotte
violazioni degli artt. 118 e 119 Cost., essendo rimasto sfornito di
prova l'assunto dell'insufficienza delle risorse al fine di assolvere
in modo adeguato alle proprie funzioni.
Nel merito, il ricorso sarebbe infondato in quanto le misure
previste - riconducibili all'armonizzazione dei bilanci pubblici ed
al coordinamento della finanza pubblica - rappresenterebbero
interventi a cui il legislatore sarebbe legittimato al fine di
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva,
in connessione con gli impegni comunitari, suscettibili di imporsi
anche al sistema delle autonomie, peraltro vincolanti solo nel loro
limite complessivo, residuando la libertà degli enti locali
nell'allocazione delle risorse tra i singoli ambiti ed obiettivi di
spesa.
3.- Con memoria depositata il 12 aprile 2016, la Regione Veneto
ha anzitutto evidenziato come l'art. 1, comma 435, della l. n. 190
del 2014 sia stato integrato dall'art. 3, comma 4, del d.l. n. 78 del
2015, come convertito, il quale, limitandosi a disciplinare la
ripartizione tra i Comuni della riduzione della dotazione del Fondo
di solidarietà comunale originariamente disposta, non avrebbe fatto
venir meno le ragioni di doglianza esposte nel ricorso. Inoltre, la
Regione ha replicato alle difese svolte dall'Avvocatura generale
dello Stato, indicando, in punto di ridondanza, anche la
compromissione della propria competenza in materia di «coordinamento
della finanza pubblica», ribadendo la violazione dei parametri
evocati per i motivi già esposti nell'atto introduttivo ed
escludendo che le norme censurate possano lasciare alla Regione
libertà di sorta nella scelta di impiego delle risorse, considerato
che realizzerebbero una mera riduzione delle stesse.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe la Regione Veneto ha
promosso questione di legittimità costituzionale, tra le altre,
dell'art. 1, commi 435 e 459, della legge 23 dicembre 2014, n. 190
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2015), in riferimento agli artt. 2,
3, 5, 117, secondo comma, 118, primo e secondo comma, e 119, primo,
quarto e quinto comma, della Costituzione.
1.1.- Va anzitutto riservata a separate pronunce la decisione
sulle altre questioni promosse dalla Regione Veneto con il medesimo
ricorso.
1.2.- L'art. 1, comma 435, della l. n. 190 del 2014 - nella
versione censurata, antecedente alle modifiche apportate dall'art. 3,
comma 4, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni
urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire
la continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del
territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario
nazionale nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni
industriali), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 6 agosto 2015, n. 125 - dispone che la dotazione del
Fondo di solidarietà comunale sia ridotta di 1.200 milioni di euro
annui a decorrere dall'anno 2015.
Il comma 459 del medesimo articolo, con riferimento ai Comuni
delle Regioni a statuto ordinario, innalza al venti per cento (dal
precedente dieci per cento) la porzione della dotazione del Fondo di
solidarietà comunale da accantonare per essere ridistribuito tra i
Comuni sulla base delle capacità fiscali e dei fabbisogni standard.
La ricorrente - dopo aver sostenuto di essere legittimata
all'impugnazione di norme che ledono le prerogative costituzionali
degli enti locali ubicati nel proprio territorio, anche per
violazione di parametri diversi da quelli competenziali quando essa
ridondi sul riparto delle competenze legislative come nella
fattispecie - lamenta che il censurato comma 435 violi anzitutto
l'art. 117, secondo comma, Cost., in quanto non si limiterebbe a
dettare principi fondamentali in materia di coordinamento della
finanza pubblica ed avrebbe previsto misure non temporalmente
circoscritte bensì destinate a protrarsi nel tempo «a decorrere
dall'anno 2015».
La norma contrasterebbe, altresì, con l'art. 118, primo e
secondo comma, Cost., diminuendo le risorse destinate ai Comuni ed
impedendo di svolgere le funzioni amministrative loro attribuite.
Inoltre, la riduzione delle dotazioni del Fondo di solidarietà
comunale costituirebbe un sacrificio imposto ad uno specifico settore
dell'amministrazione pubblica non parametrato a quelli richiesti ad
altri comparti quale quello delle amministrazioni centrali, «in
violazione del canone costituzionale di uguaglianza, del dovere
inderogabile di solidarietà e delle esigenze basilari dell'autonomia
e del decentramento (cui la legislazione della Repubblica dovrebbe
adeguare i propri principi e metodi)», con conseguente violazione
degli artt. 2, 3 e 5 Cost. nonostante la maggiore virtuosità dei
Comuni.
Infine, la riduzione delle risorse finanziarie realizzata dalle
norme censurate violerebbe l'art. 119, primo comma, Cost. - che
assicura ai Comuni autonomia di entrata e di spesa - il quarto comma
del medesimo articolo, in quanto l'insufficienza delle risorse a
disposizione non consentirebbe loro di finanziare integralmente le
funzioni conferite, ed il successivo quinto comma, stante l'inerzia
del legislatore nel sopperire con interventi speciali alle
difficoltà patite dagli enti locali.
2.- Occorre preliminarmente rammentare che le Regioni sono
legittimate a denunciare l'illegittimità costituzionale di una legge
statale anche per violazione delle attribuzioni proprie degli enti
locali, «indipendentemente dalla prospettazione della violazione
della competenza legislativa regionale» (sentenza n. 311 del 2012),
«perchè la "stretta connessione in particolare [...] in tema di
finanza regionale tra le attribuzioni regionali e quelle delle
autonomie locali consent(e) di ritenere che la lesione delle
competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una
vulnerazione delle competenze regionali" (sentenze n. 298 del 2009,
n. 169 del 2007, n. 95 del 2007, n. 417 del 2005 e n. 196 del 2004)»
(sentenza n. 236 del 2013).
Occorre, altresì, precisare che l'art. 1, comma 435, della l. n.
190 del 2014 (il quale, a decorrere dal 2015, riduce di 1.200 milioni
di euro annui la dotazione del Fondo di solidarietà comunale) è
stato integrato dall'art. 3, comma 4, del d.l. n. 78 del 2015, il
quale ha aggiunto un successivo periodo a quello interessato dal
ricorso, indicando il criterio per ripartire la riduzione tra i
Comuni delle Regioni a statuto ordinario e delle autonomie speciali
insulari. La citata modifica non incide comunque sui termini del
ricorso oggetto del presente giudizio.
Infine, va premesso che la ricorrente invoca l'art. 117, secondo
comma, Cost. nel lamentare che la riduzione del Fondo di solidarietà
comunale costituirebbe disposizione puntuale non transitoria. Appare
palese l'incongruenza tra l'evocazione di un parametro che elenca le
materie di competenza esclusiva del legislatore statale e lo sviluppo
argomentativo del ricorso, evidentemente riferito all'ambito di
competenza concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
Tale incongruenza, tuttavia, «non si configura come errore
concettuale bensì quale mero lapsus calami, che non preclude
l'identificazione della questione e non pregiudica il diritto di
difesa della parte resistente» (sentenza n. 188 del 2014) ed è
dunque irrilevante ai fini dell'ammissibilità.
3.- Alla luce di quanto premesso, le questioni proposte dalla
ricorrente sono in parte non fondate ed in parte inammissibili.
3.1.- In particolare, la questione promossa nei confronti del
comma 435 in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., come in
precedenza correttamente identificato, non è fondata.
Detta disposizione esprime un principio generale del
«coordinamento della finanza pubblica» (art. 117, terzo comma, Cost.)
finalizzato a specificare il ridimensionamento, sotto il profilo
macroeconomico, delle risorse di pertinenza delle amministrazioni
comunali.
Come è stato già affermato da questa Corte «[a]llo Stato spetta
dunque anche determinare l'entità dei trasferimenti erariali e dei
fondi che alimentano la finanza comunale e provinciale ed
eventualmente anche di ridurli, naturalmente con il vincolo di
assicurare a tutti gli enti territoriali, compresi quelli con minore
capacità fiscale per abitante, risorse sufficienti a finanziare
integralmente le funzioni loro attribuite, come previsto dall'art.
119, quarto comma, Cost.» (sentenza n. 82 del 2015).
3.2.- Sono, altresì, prive di fondamento, per mancato
assolvimento dell'onere probatorio, le censure riferite all'art. 118,
primo e secondo comma, Cost., che attribuisce ai Comuni le funzioni
amministrative, ed all'art. 119, primo, quarto e quinto comma, Cost.,
in relazione alla pretesa violazione, sia dell'autonomia finanziaria
sia del principio di proporzionalità tra risorse attribuite e
funzioni conferite, e al mancato intervento straordinario di
sostegno.
Come questa Corte ha più volte affermato con riguardo alle
Regioni, e recentemente ribadito con riguardo alle Province, possono
aversi riduzioni di risorse senza necessaria violazione
dell'autonomia finanziaria dell'ente, purchè non tali da rendere
inadeguato il finanziamento delle sue funzioni ed eccessivamente
difficile il loro svolgimento (sentenze n. 10 del 2016 e n. 188 del
2015). La Regione Veneto, nel caso in esame, non ha adeguatamente
adempiuto all'onere probatorio finalizzato alla dimostrazione «in
concreto che l'intervento normativo abbia dato luogo ad una
insufficienza complessiva dei mezzi finanziari a disposizione (ex
plurimis, sentenze n. 145 del 2008 e n. 29 del 2004)» (sentenza n. 82
del 2015).
Risulta inconferente il richiamo della Regione alla «Relazione
sulla gestione finanziaria degli enti territoriali -Esercizio 2013»
della Corte dei conti, sezione delle autonomie, adottata con la
deliberazione del 29 dicembre 2014, n. 29/SEZAUT/2014/FRG, la quale
si riferisce all'esercizio 2013, mentre la riduzione contestata è
destinata ad incidere sugli esercizi 2015 e seguenti. Di qui
l'impossibilità di ricavare direttamente dal documento in questione
la prova che l'intervento normativo abbia dato luogo ad
un'insufficienza complessiva dei mezzi finanziari a disposizione dei
Comuni.
Al di là di tale rilievo, peraltro, i passaggi della relazione
richiamati nel ricorso non dimostrano affatto un contesto finanziario
comunale compromesso a tal punto da essere irrimediabilmente
aggravato dalla misura in considerazione.
4.- Le censure rivolte all'art. 1, comma 435, della l. n. 190 del
2014 in riferimento agli artt. 2, 3 e 5 Cost. sono inammissibili.
Con riguardo agli artt. 2 e 5 Cost., la ricorrente si limita a
dedurre la violazione «del dovere inderogabile di solidarietà e
delle esigenze basilari dell'autonomia e del decentramento (cui la
legislazione della Repubblica dovrebbe adeguare i propri principi e
metodi)». Simili censure «non raggiungono la soglia minima di
chiarezza e di completezza, cui è subordinata l'ammissibilità delle
impugnative in via principale» (sentenza n. 69 del 2016).
Con riferimento all'art. 3 Cost., la Regione non deduce
l'irragionevolezza della riduzione - profilo di impugnazione che in
altre occasioni questa Corte ha scrutinato favorevolmente a fronte di
una sproporzionata diminuzione di risorse a disposizione dell'ente
locale (sentenze n. 10 del 2016 e n. 188 del 2015) - ma lamenta la
disparità di trattamento riservato ai Comuni rispetto alle
amministrazioni centrali dello Stato, che non subirebbero analoghe
riduzioni. Poichè la ricorrente non fornisce «alcuna motivazione
circa la confrontabilità delle due situazioni» (sentenza n. 69 del
2016), anche detta censura è inammissibile.
5.- Parimenti inammissibile deve essere dichiarata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 459, della legge n.
190 del 2014 in riferimento all'art. 119, primo, quarto e quinto
comma, Cost.
La norma innalza (dal dieci al venti per cento) la quota della
dotazione del Fondo di solidarietà da distribuire tra i Comuni non
in base ai criteri indicati dall'art. 1, comma 380-ter, lettera b),
della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità
2013), ma secondo quello delle capacità fiscali e dei fabbisogni
standard (successivamente sostituito dalla «differenza» tra capacità
fiscali e fabbisogni standard ad opera dell'art. 3, comma 3, lettera
a, del d.l. n. 78 del 2015). Per effetto delle modifiche apportate
all'art. 1, comma 380-quater, della l. n. 228 del 2012 dall'art. 1,
comma 17, lettera e), numero 1), della legge 28 dicembre 2015, n. 208
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2016), il descritto innalzamento ha
riguardato esclusivamente il 2015, essendo stato ulteriormente
aumentato per gli anni successivi.
È evidente come la norma non ponga in essere alcuna riduzione
delle risorse a disposizione dei Comuni, ma si limiti soltanto ad
incrementare la percentuale delle stesse che deve essere distribuita
sulla base di criteri diversi.
Dal momento che la previsione, in sè considerata, non depaupera
la finanza comunale, la ricorrente avrebbe dovuto chiarire le ragioni
per le quali i criteri che si richiamano alle capacità fiscali ed ai
fabbisogni standard sarebbero particolarmente pregiudizievoli per i
Comuni veneti rispetto agli stessi enti delle altre Regioni.
Il mancato adempimento di tale obbligo di motivazione, che nei
giudizi in via principale si pone in termini particolarmente
stringenti (ex plurimis, sentenza n. 64 del 2016), determina
l'inammissibilità della questione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Regione
Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;
1) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 435, della legge 23 dicembre 2014,
n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2015), promossa, in
riferimento agli artt. 117, terzo comma, 118, primo e secondo comma,
e 119, primo, quarto e quinto comma, della Costituzione, dalla
Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 435, della l. n. 190 del 2014,
promossa, in riferimento agli artt. 2, 3 e 5 Cost., dalla Regione
Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 459, della l. n. 190 del 2014,
promossa, in riferimento all'art. 119, primo, quarto e quinto comma,
Cost., dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 maggio 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 giugno 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA