1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 9-3-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 febbraio 2005
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 febbraio 2005 (della Provincia autonoma di Trento) Agricoltura - Disposizioni sanzionatorie in applicazione del regolamento (CEE) n. 2081/92, relativo alla protezione delle indicazioni geografiche (IGP) e delle denominazioni di origine (DOP) dei prodotti agricoli e alimentari - Attuazione della delega prevista dall'art. 3, legge n. 14/2003 (legge comunitaria 2002) - Attribuzione al Ministero delle politiche agricole e forestali dell'accertamento delle violazioni relative al piano di controllo di una denominazione protetta, a comportamenti diretti ad ostacolare l'attivita' di verifica, a violazione di obblighi pecuniari riguardanti l'attivita' di controllo e agli illeciti degli organismi di controllo e dei consorzi di tutela - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciato conferimento di poteri amministrativi ad un organo statale in materia di competenza provinciale non giustificato dalla natura attuativa di norme comunitarie delle disposizioni impugnate - Lesione delle attribuzioni costituzionali e statutarie della provincia di Trento in tema di vigilanza sugli organismi di controllo in materia di uso delle denominazioni protette - Violazione delle competenze esclusive spettanti alla provincia di Trento in materia di agricoltura e commercio - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 371/2001. - Decreto legislativo 19 novembre 2004, n. 297, artt. 9, 10. - Costituzione, artt. 117 e 118, in relazione a legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.), artt. 8, n. 21, 9, n. 3 e 16; e relative norme di attuazione. Agricoltura - Disposizioni sanzionatorie in applicazione del regolamento (CEE) n. 2081/92, relativo alla protezione delle indicazioni geografiche (IGP) e delle denominazioni di origine (DOP) dei prodotti agricoli e alimentari - Attuazione della delega prevista dall'art. 3, legge n. 14/2003 (legge comunitaria 2002) - Attribuzione al Ministero delle politiche agricole e forestali della competenza unica ad irrogare sanzioni in materia di denominazioni di origine (DOP) e di indicazioni geografiche (IGP) - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata lesione della competenza provinciale in materia di repressione amministrativa delle frodi - Denunciato conferimento di poteri amministrativi ad un organo statale in materia di competenza provinciale - Mancato rispetto del riparto costituzionale delle competenze - Violazione delle competenze esclusive spettanti alla provincia di Trento in materia di sanzioni amministrative - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 13/2004. - Decreto legislativo 19 novembre 2004, n. 297, art. 11. - Costituzione, artt. 117 e 118, in relazione a legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.), artt. 8, n. 21, 9, n. 3 e 16; e relative norme di attuazione. (005C0254) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 9-3-2005)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta pvovinciale pro tempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della giunta provinciale 4 febbraio
2005, n. 168 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura dell'8
febbraio 2005, rep. n. 26265 (doc. 2), rogata dal dott. Tommaso
Sussarellu, ufficiale rogante della provincia, dall'avv. prof.
Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via
Confalonieri, n. 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale degli articoli 9, 10 e
11 del decreto legislativo 19 novembre 2004, n. 297, Disposizioni
sanzionatorie in applicazione del regolamento (CEE) n. 2081/1992,
relativo alla protezione delle indicazioni geografiche delle
denominazioni di origine dei prodotti agricoli e alimentari,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 293 del 15 dicembre 2004 per
violazione:
dell'art. 10 legge cost. n. 3 del 2001 e, in connessione con
esso, degli artt. 117 e 118 Cost.;
dell'art. 8, n. 21, dell'art. 9, n. 3, e dell'art. 16 dello
Statuto di autonomia approvato con d.P.R. n. 670/1972 e delle
relative norme di attuazione, fra le quali, particolare, gli artt. 1
e 2 d.P.R. n. 279/1974, l'art. 6 d.P.R. n. 526/1987 e l'art. 4, comma
1, d.lgs. n. 266/1992;
della sent. n. 371 del 2001 della Corte costituzionale nei
modi e per i profili di seguito illustrati.

F a t t o

Ai sensi dello Statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670, la Provincia autonoma di Trento è dotata di potestà
legislativa primaria in materia di agricoltura, foreste e patrimonio
zootecnico (art. 8, n. 21) e di potestà legislativa concorrente in
materia di commercio (art. 9, n 3). Nelle medesime materie la
provincia è titolare delle funzioni amministrative, ex art. 16 dello
Statuto.
In virtù dell'art. 10 legge cost. n. 3/2001, però, la
competenza provinciale in materia di commercio e agricoltura è
diventata piena, non risultando queste materie nominate nell'art.
117, comma 2 e 3, Cost.
Il d.P.R. n. 279/1974, Norme di attuazione dello statuto speciale
per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di minime proprietà
colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste, ha trasferito alle
province le attribuzioni «esercitate sia direttamente dagli organi
centrali e periferici dello Stato sia per il tramite di enti ed
istituti pubblici a carattere nazionale o sovraprovinciale» nelle
materie dell'agricoltura e della zootecnia (art. 1). E l'art. 2 di
tale decreto legislativo ha precisato che «sono esercitate dalle
province le funzioni amministrative, ivi comprese quelle di vigilanza
e di tutela, già spettanti agli organi centrali e periferici dello
Stato e alla regione in ordine agli enti, consorzi, istituti ed
orgazizzazioni locali operanti nelle province nelle materie di cui al
presente decreto.». Poichè però - nel precedente assetto
costituzionale - l'art. 8 lett. g) teneva ferma la competenza statale
in relazione «alla repressione delle frodi nella preparazione e nel
commercio di sostanze ad uso agrario e di prodotti agrari», il
riparto è stato inteso nel senso che a fini di prevenzione e di
accertamento degli illeciti al1a provincia spettasse (come
testualmente disposto) il momento della vigilanza, mentre allo Stato
spettava quello sanzionatorio.
È in questo quadro che la sentenza di codesta Corte n. 371/2001,
accogliendo un conflitto sollevato da questa provincia, ha annullato
una norma statale che attribuiva al Ministero delle politiche
agricole il compito di provvedere ai controlli di cui al regolamento
CE n. 2815/1998 (sulle denominazioni d'origine degli oli d'oliva).
Codesta Corte ha osservato che «nel presente caso... viene in rilievo
il momento precedente l'esercizio di poteri sanzionatori, vale a dire
la fase dei controlli e della prevenzione, di competenza della
ricorrente a norma del citato art. 4, comma 1 del decreto legislativo
n. 266 del 1992, oltre che a norma del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di minime proprietà colturali, caccia
e pesca, agricoltura e foreste), che mantiene allo Stato la
competenza in materia di repressione delle frodi nella preparazione e
nel commercio di prodotti agrari, ma non quella in materia di
vigilanza e prevenzione.».
La Corte ha, di conseguenza, accolto il conflitto ex art. 4
d.lgs. n. 266/1992, che nelle materie provinciali fa divieto di
attribuire ad organi statali funzioni amministrative diverse da
quelle ad essi mantenute dallo statuto e dalle norme di attuazione.
Nella materia dell'uso delle denominazioni di origine protette e
delle indicazioni geografiche tipiche sono da distinguere i controlli
su chi usa le denominazioni, cioè sui produttori, ed i controlli
sugli organismi che svolgono la vigilanza in funzione di garanzia dei
consumatori.
Su un piano generale, la materia delle autorizzazioni o della
vigilanza sugli organismi di controllo è stata disciplinata
dall'art. 53 legge n. 128/1998 (come modificato dall'art. 14 legge
n. 526/1999), che ha assegnato funzioni di vigilanza alle regioni
anche a statuto ordinario (comma 12) ed ha comunque dettato una
clausola di salvaguardia a tutela delle competenze delle regioni
speciali (comma 19).
Più di recente, anche il decreto del Ministero delle politiche
agricole e forestali 27 agosto 2004, Definizione dell'attività di
vigilanza sulle strutture autorizzate a svolgere il controllo e
certificazione delle produzioni agroalimentari regolamentate da norme
comunitarie, ha riconosciuto alle regioni la vigilanza sugli
organismi di controllo in materia di uso delle denominazioni protette
dei prodotti agricoli (v. art. 1, comma 1, lett. a), art. 2, comma 1,
e art. 3, comma 1), oltre a far comunque «salve le specifiche
competenze ed attribuzioni di cui agli statuti delle Province
autonome di Trento e Bolzano» (art. 2, comma 5).
La materia è stata disciplinata anche dalla Provincia autonoma
di Trento, che ha istituito l'Agenzia per la garanzia della qualità
in agricoltura (art. 4-bis, l.p. 5 novembre 1990, n. 28, come
modificata dalla l.p. n. 1/1996 e dalla l.p. n. 11/2000), designata
quale organismo di controllo pubblico sulle denominazioni di origine
protetta di alcuni prodotti trentini.
L'art. 3 della legge n. 14 del 2003 delegava il Governo ad
adottare disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per le
violazioni di direttive comunitarie attuate in via regolamentare o
amministrativa e di regolamenti comunitari, per i quali non fossero
già previste sanzioni penali o amministrative.
Nell'esercizio della delega, esso avrebbe ovviamente dovuto
tenere conto - ove avesse optato per le sanzioni amministrative -
delle competenze piene spettanti alle regioni in materia di
agricoltura e di commercio a seguito della legge cost. n. 3 del 2001.
Ed anche in relazioni alla ricorrente Provincia di Trento deve
intendersi, in forza dell'art 10 della legge cost. n. 3 del 2001, che
non possa più operare - in relazione alle sanzioni amministrative -
la riserva di funzioni statali di carattere locale di cui all'art 8,
lett. g) d.P.R. n. 279/1974, ormai prive di fondamento nel nuovo
assetto costituzionale delle competenze.
Invece, inopinatamente, il d.lgs. n. 297/2004 qui impugnato non
solo non effettua questo riconoscimento ma, addirittura, disconosce i
poteri provinciali di vigilanza nella materia in questione, pure
espressamente ad essa riservati dalle norme di attuazione dello
Statuto.
In effetti, il d.lgs. n. 297/2004 non menziona le province. Ma è
evidente che, così facendo, da un lato esso omette di riconoscere
alle regioni ordinarie, ed in virtù del citato art. 10 anche alle
regioni speciali province autonome, le funzioni nuove ora ad esse
spettanti, dall'altro neppure esplicitamente salvaguarda le funzioni
amministrative di vigilanza già spettanti alla provincia in forza
dello statuto e delle norme di attuazione, consentendo invece
l'esercizio statale di funzioni di carattere locale in materia
provinciale.
In questi termini, gli articoli 9, 10 e 11 del d.lgs. n. 297/2004
risultano, quindi, lesivi delle prerogative costituzionali della
Provincia autonoma di Trento per le seguenti ragioni di

D i r i t t o

1) Illegittimità degli articoli 9 e 10 d.lgs. n. 297/2004.
Il capo I del d.lgs. n. 297/2004 si occupa degli illeciti dei
«produttori»; in particolare l'art. 3 contempla violazioni del «piano
di controllo» (comma 1), comportamenti diretti ad ostacolate
l'attività di verifica da parte degli incaricati della struttura di
controllo (comma 2) e violazioni degli obblighi pecuniari riguardanti
l'attività di controllo (comma 3 e 4).
Il capo II disciplina gli illeciti degli organismi di controllo e
dei consorzi di tutela (art. 4 e 6) e gli illeciti a danno dei
consorzi di tutela (art. 5).
Gli articoli 9 e 10 attribuiscono i poteri di accertamento al
Ministero delle politiche agricole e forestali: l'art. 9
l'accertamento delle violazioni previste all'articolo 3, commi 1, 2 e
3, e all'articolo 4, l'articolo 10 l'accertamento delle violazioni
previste all'articolo 3, comma 4, e all'articolo 6. Dunque, gli
artt. 9, 10 e 11 riservano al Ministero parte dei poteri di vigilanza
in materia di DOP ed IGP.
In questo modo, le norme impugnate attribuiscono poteri
amministrativi ad un organo statale in materia di competenza
provinciale, in violazione dell'articolo 8, n. 21, dell'articolo 9,
n. 3, e dell'articolo 16 d.P.R. n. 670/1972, degli articoli 1 e 2
d.P.R. n. 279/1974 e dell'articolo 4 d.lgs. n 266/1992.
Nè la competenza statale può essere giustificata col fatto che
le norme impugnate danno attuazione a norme comunitarie. Infatti,
anche prescindendo da quanto risulta dall'articolo 117, comma 5,
Cost., il d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, Estensione alla Regione
Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano
delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616, stabilisce all'articolo 6 che spetta alla
regione Trentino-Alto Adige ed alle Province di Trento e Bolzano,
nelle materie di rispettiva competenza, provvedere all'attuazione dei
regolamenti comunitari «ove questi richiedano una normazione
integrativa o un'attività amministrativa di esecuzione.».
Inoltre la necessità di dare attuazione alla normativa
comunitaria, evitando che l'Italia incorra nella situazione di
inadempimento, giustifica l'emanazione da parte dello Stato delle
norme necessarie: emanazione alla quale del resto in questo caso solo
lo Stato poteva provvedere, trattandosi in primo luogo di scegliere
tra la sanzione penale e quella amministrativa. Ma una volta che il
legislatore statale opti per la sanzione amministrativa, esso non
può evidentemente non tenere conto dell'assetto costituzionale delle
competenze in materia.
Del resto, pare difficile dubitare dell'illegittimità degli
articoli 9 e 10 d.lgs n. 297/2004, dato il chiarimento offerto dalla
sent. n. 371/2001, che - come già ricordato - ha annullato una norma
statale che attribuiva al Ministero delle politiche agricole il
compito di provvedere ai controlli di cui al regolamento CE
n. 2815/1998 (sulle denominazioni d'origine degli oli d'oliva). In
particolare, la sent. n. 371/2001 ha censurato il fatto che la norma
impugnata assegnasse i poteri di controllo previsti dal regolamento
(CE) n. 2815/1998 al Ministero delle politiche agricole e forestali,
così realizzando «una stabile alterazione dell'assetto delle
competenze delineato dallo statuto speciale e dalle norme di
attuazione statutaria, inconciliabile, in particolare, con il citato
art. 4, comma 1, del decreto legislativo n. 266 del 1992»: e tale
stabile alterazione delle competenze è esattamente ciò che
realizzano gli articoli 9 e 10 d.lgs. n. 297/2004.
Spetta invece alla Provincia di Trento di provvedere agli
accertamenti che la legge attribuisce alla competenza del Ministero,
sia nel quadro delle nuove competenze piene in materia di agricoltura
e di commercio, acquisite in forza della legge costituzionale n. 3
del 2001, sia in forza delle disposizioni di attuazione dello
Statuto, ed in particplare dell'art. 2 del d.P.R. n. 279 del 1974 e
dell'art. 4 del d.P.R. n. 266 del 1992.
2) Illegittimità dell'articolo 11 d.lgs. n. 297/2004
L'art. 11 conferisce al Ministero la compenza ad irrogare le
sanzioni, accertate dai soggetti indicati agli articoli 8, 9 e 10,
nonchè quelle accertate dagli organi competenti ai sensi delle norme
vigenti in materia di prodotti DOP ed IGP. Dunque, l'art. 11 riserva
al Ministero tutti i poteri sanzionatori in materia dl DOP ed IGP.
Anche tale norma risulta illegittima, non potendo più invocarsi
- a favore dello Stato - l'art. 8, lett. g), d.P.R. n. 279/1974, che
aveva tenuto ferma la competenza statale in relazione «alla
repressione delle frodi della preparazione e nel commercio di
sostanze ad uso agrario o di prodotti agrari.». La situazione è,
infatti, mutata a seguito della legge cost. n. 3/2001, per effetto
della quale la competenza provinciale in materia di agricoltura e di
commercio è diventata piena.
Nella nuova prospettiva, tutta la repressione amministrativa
delle frodi rientra nella competenza provinciale. Come già detto, il
presente ricorso non contesta la disciplina statale delle sanzioni,
che la ricorrente provincia ritiene giustificata dalla necessità di
adempiere ai doveri comunitari, nel contesto della scelta e
repressione degli illeciti attraverso la sanzione penale e
repressione attraverso la sanzione amministrativa: ma ciò non può
giustificare la riserva allo Stato di funzioni amministrative di
carattere locale, che spettano invece alla Provincia autonoma di
Trento.
Per tale ragione nel presente ricorso la contestazione relativa
alle sanzioni non tocca le norme che le determinano. Quanto alla loro
applicazione, invece, l'art. 11 viola gli articoli 117, comma 4, e
118, comma 1 e 2, Cost. (in collegamento con l'art. 10 legge cost.
n. 3/2001) in quanto attribuisce ad organi statali poteri
amministrativi in materie di competenza provinciale, in assenza di
esigenze unitarie, essendo evidente che l'applicazione della sanzione
predeterminata per legge può e deve avvenire a livello locale.
Spetta, dunque, alla provincia disciplinare ed esercitare la funzione
amministrativa sanzionatoria in materia di DOP e IGT.
Nè si potrebbe eccepire che per le autonomie speciali le «più
ampie» funzioni ex art. 10 legge cost. n. 3/2001 diventano operative
con l'emanazione di apposite norme di attuazione. Le norme di
attuazione di cui all'art. 11, comma 2, legge n. 131/2003 sono
necessarie per le «ulteriori materie» attribuite alle regioni
speciali, al fine di provvedere al trasferimento degli uffici
statali, ma non sono necessarie nelle materie in cui le province già
svolgono funzioni ed in cui, dunque, possono esercitare direttamente
la più ampia funzione derivante dall'art. 10 legge cost. n. 3/2001,
cui, del resto, rinvia l'art. 11, comma 1, legge n. 131/2003. Del
resto, la possibilità di diretto esercizio delle maggiori autonomie
derivanti dal nuovo Titolo V è stata riconosciuta, in un caso
riguardante le regioni ordinarie, dalla sent. n. 13/2004.
Ma, anche prescindendo da tale considerazione, è comunque
illegittimo che il legislatore statale, nel disciplinare la materia,
non rispetti il riparto costituzionale delle competenze, assegnando a
se medesimo le funzioni amministrative, anzichè riconoscere la
competenza delle regioni e, in forza dell'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001, delle province autonome alla relativa disciplina ed al
relativo esercizio.
Considerato che, per le esposte ragioni, le illegittimità
costituzionali sopra illustrate si riverberano nella lesione delle
sue competenze costituzionali;

P. Q. M.
Chiede voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il
ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale degli articoli
9, 10 e 11 d.lgs. n. 297 del 2004, nelle parti, nei termini e sotto i
profili esposti nel presente ricorso.
Padova-Roma, addì 11 febbraio 2005
Prof. avv. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
05C0254