1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 9-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 febbraio 1994
N. 23 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 febbraio 1994 (della provincia autonoma di Trento) Acque pubbliche - Organizzazione del servizio idrico integrato - Previsione dell'obbligo delle regioni e province autonome di provvedere alle delimitazioni degli ambiti territoriali ottimali e della subordinazione di tale delimitazione, nei bacini idrografici di rilievo nazionale, alla sottoposizione del progetto all'Autorita' di bacino - Obbligo, per le province autonome, di aggiornamento del piano regolatore generale degli acquedotti su scala di bacino, di programmazione degli interventi attuativi occorrenti e di emanazione di norme integrative in materia di scarichi effettuati dagli insediamenti civili e produttivi nelle pubbliche fognature nonche' di funzionalita' degli impianti di pretrattamento e di rispetto dei limiti e delle prescrizioni fissati dalle relative autorizzazioni - Affidamento ai comuni e alle province dell'organizzazione del servizio idrico integrato mediante forme di cooperazione contemplate dalla legge n. 498/1992 - Istituzione presso il Ministero dei lavori pubblici di un "comitato per la vigilanza dell'uso delle risorse idriche" con il compito di definire d'intesa con le regioni e le province autonome i programmi di attivita' e le iniziative da porre in essere a garanzia degli utenti - Previsione di particolari forme di pubblicita' per i progetti concernenti opere idrauliche che comportano grandi e piccole derivazioni, opere di sbarramento, canalizzazione e perforazione di pozzi - Lamentata invasione della sfera di competenza provinciale in materia di acque pubbliche e lavori pubblici di interesse regionale. (Legge 5 gennaio 1994, n. 36, artt. 8, secondo, quarto e quinto comma; 9, terzo comma; 21, quinto comma, e 23, terzo comma). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, primo comma, nn. 5, 17, 19; 9, primo comma, nn. 9 e 10; 14 e 16). (094C0202) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 9-3-1994)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale dott. Gianni Bazzanella,
autorizzato con deliberazione della giunta provinciale n. 1426
dell'11 febbraio 1994, rappresentato e difeso dagli avvocati prof.
Valerio Onida e Gualtiero Rueca ed elettivamente domiciliato presso
quest'ultimo in Roma, Largo della Gancia, 1, come da mandato speciale
a rogito del notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data 15
febbraio 1994, n. 596266 di rep., contro il Presidente del Consiglio
dei Ministri pro-tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 8, terzo, quarto e quinto comma; dell'art.
9, terzo comma; dell'art. 21, quinto comma, e dell'art. 23, terzo
comma, della legge 5 gennaio 1994, n. 36, pubblicata nel supplemento
ordinario n. 11 della Gazzetta Ufficiale n. 14 del 19 gennaio 1994, e
contenente "disposizioni in materia di risorse idriche".
La legge 5 gennaio 1994, n. 36, reca una complessa serie di
disposizioni concernenti la programmazione e la disciplina degli usi
delle acque, l'organizzazione e la gestione delle operare e dei
servizi relativi alle acque, dalla captazione all'adduzione alla
distribuzione fino alla depurazione, la disciplina degli scarichi
idrici, la vigilanza e il controllo sull'uso delle risorse idriche.
L'impianto sistematico della legge e il quadro nominativo in essa
delineato appaiono fondati sul presupposto di una pressochè piena
disponibilità della materia da parte dello Stato: presupposto che,
come si sa in parte corrisponde all'attuale criterio di delimitazione
delle competenze fra Stato e regioni ordinarie, in cui le
attribuzioni in materia di programmazione, disciplina e utilizzazione
delle risorse idriche appartengono in linea di principio allo Stato,
pur con larghe deleghe alle regioni.
Ma, come è noto, la situazione normativa e il riparto delle
competenze sono diversi nelle regioni a statuto speciale, e in
particolare nella regione Trentino-Alto Adige: non solo perchè le
province autonome hanno competenza primaria in materia urbanistica,
acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale, assunzione
diretta di servizi pubblici e loro gestione a mezzo di aziende
speciali (art. 8, nn. 5, 17, 19 dello stat. spec.), ma anche perchè
esse hanno competenza, sia pure concorrente, in materia di
"utilizzazione delle acque pubbliche, escluse le grandi derivazioni a
scopo idroelettrico" (art. 9, n. 9, dello statuto), oltre che di
igiene e sanità (art. 9, n. 10, dello statuto); e perchè l'art. 14
dello statuto speciale disciplina specificamente le modalità di
coordinamento fra Stato e province autonome in questa materia,
prevedendo che "lo Stato e le province predispongono d'intesa un
piano di coordinamento delle opere idrauliche di rispettiva
competenza" (art. 14, secondo comma, seconda parte), e che
"l'utilizzazione delle acque pubbliche da parte dello Stato e delle
province, nell'ambito della rispettiva competenza, ha luogo in base a
un piano generale stabilito d'intesa tra i rappresentanti dello Stato
e delle province in seno a un apposito comitato" (art. 14, terzo
comma). Lo statuto disciplina inoltre specificamente i poteri, i
diritti e le facoltà delle province riguardo alle concessioni (di
competenza statale) di grandi derivazioni a scopo idroelettrico
(artt. 12 e 13 dello statuto), nonchè riguardo alle opere idrauliche
di competenza statale (art. 14, secondo comma, dello statuto).
In coerenza con tali previsioni statutarie, le norme di attuazione
di cui al d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115, hanno trasferito alle
province non solo di acquedotti (art. 4), ma altresì tutto il
demanio idrico, e dunque le acque, con la sola esclusione dei fiumi
Adige e Drava, nei tratti classificati di prima e seconda categoria,
del fiume Isarco, e del lago di Garda. In relazione a tale
trasferimento l'art. 5, primo comma, del d.P.R. 22 marzo 1974, n.
381, ha stabilito che le province esercitano "tutte le attribuzioni
inerenti alla titolarita'" del demanio idrico "ed in particolare
quelle concernenti la polizia idraulica e la difesa delle acque
dall'inquinamento", ferma sempre soltanto la competenza statale in
materia di grandi derivazioni a scopo idroelettrico.
A sua volta l'art. 8 del medesimo d.P.R. n. 381/1974 stabilisce
che il piano generale per l'utilizzazione delle acque pubbliche, di
cui all'art. 14 dello statuto, "deve programmare l'utilizzazione
delle acque per i diversi usi e contenere le linee fondamentali per
una sistematica regolazione dei corsi d'acqua con particolare
riguardo alle esigenze di difesa del suolo, nel reciproco rispetto
delle competenze dello Stato e delle province autonome" (primo
comma), e disciplina dettagliatamente le modalità di formazione e
adozione del piano (secondo comma e segg.).
Tale piano, inoltre, sostituisce interamente, nel territorio della
provincia, il piano regolatore generale degli acquedotti, che "cessa
di applicarsi" in detto territorio (art. 10, secondo comma, del
d.P.R. n. 381/1974).
Gli strumenti di pianificazione e di coordinamento previsti dallo
statuto e dalle norme di attuazione non sono sostituiti, nè in tutto
nè in parte, dai nuovi strumenti di pianificazione lato sensu
territoriale creati dal legislatore statale, e in particolare dai
piani di bacino idrografico previsti dalla legge 18 maggio 1989, n.
183, sulla difesa del suolo. Come questa Corte ebbe modo di chiarire
nella sentenza n. 85/1990 la previsione dei piani dei bacini
nazionali non comporta una nuova ripartizione di materie e competenze
fra Stato e regioni, ma fissa solo degli obiettivi, fermo il quadro
generale di ripartizione delle competenze (n. 4 del considerato in
diritto); essi solo impropriamente sono qualificati come piani
territoriali di settore e atti di indirizzo e coordinamento,
trattandosi in realtà di piani "esclusivamente finalizzati alla
difesa del suolo, .. e cioè .. finalizzati alla considerazione
dinamica del suolo attraverso l'imposizione di vincoli e di opere di
carattere idraulico, idraulico-agrario e forestale", onde possono
incidere sulle materie di competenza regionale e provinciale solo
"entro i limiti imposti alla funzione di indirizzo e coordinamento"
(n. 8 del considerato in diritto).
In ogni caso, proprio in relazione alla nuova disciplina prevista
dalla legge n. 183/1989, nell'ambito delle nuove norme di attuazione
dettate con il d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267, si sono aggiunti tre
commi al citato art. 5 del d.P.R. n. 381/1974, stabilendo fra l'altro
che "i piani dei bacini di rilievo nazionale sono strumenti di
coordinamento delle attività inerenti alle attribuzioni statali e
provinciali, sempre che lo statuto e le relative norme di attuazione
non prevedano apposite modalità di coordinamento": ribadendo così,
anche con riguardo alla specifica materia, il principio espresso in
altra coeva norma di attuazione - l'art. 3, primo comma, del d.P.R.
16 maggio 1992, n. 266 - per cui gli atti di indirizzo e
coordinamento del Governo hanno efficacia anche nel territorio
regionale o provinciale (salva la specifica disciplina anche
procedimentale ivi prevista) "se e per quanto lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione non prescrivono specifici
procedimenti per il coordinamento tra funzioni e interessi dello
Stato e rispettivamente della regione o delle province autonome".
La legge n. 36/1994 si è in qualche modo riferita alla
particolare situazione delle regioni a statuto speciale e delle
province autonome allorquando, all'art. 33, primo comma, dopo aver
previsto che le disposizioni della stessa legge "costituiscono
principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione" (non
vincolanti, dunque, nei riguardi delle regioni speciali nelle materie
in cui esse hanno competenza primaria), ha statuito espressamente che
"sono fatte salve le competenze spettanti alle regioni a statuto
speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi dei
rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione".
Contraddittoriamente, però nella stessa legge n. 36/1994 sono
state incluse alcune disposizioni che si riferiscono espressamente
anche alle province autonome di Trento e Bolzano, e che disciplinano
in modo vincolante anche l'attività di queste materie di loro
competenza.
Tali disposizioni appaiono illegittime e lesive dell'autonomia
provinciale.
Si tratta, in primo luogo, del secondo, quarto e quinto comma
dell'art. 8. Il primo comma prevede che le province provvedano alla
delimitazione degli "ambiti territoriali ottimali" per la
riorganizzazione dei servizi idrici; e che nei bacini idrografici di
rilievo nazionale (nei quali rientrano praticamente tutte le acque
della provincia di Trento) le province provvedano a tale
delimitazione "dopo aver sottoposto il progetto di delimitazione
all'autorità di bacino per la determinazione di competenza ai sensi
dell'art. 12, quarto comma, della citata legge n. 183/1989", cioè
per la formazione del piano di bacino. Poichè a sua volta il piano
di bacino, ai sensi dell'art. 17, terzo comma, della legge n.
183/1989, è destinato a contenere fra l'altro "la programmazione e
l'utilizzazione delle risorse idriche" (lett. e)), e in relazione a
ciò, ai sensi dell'art. 35 della stessa legge, può individuare
"ambiti territoriali ottimali per la gestione mediante consorzio
obbligatorio dei servizi pubblici di acquedotto, fognatura,
collettamento e depurazione delle acque", di fatto la disposizione di
cui all'art. 8, secondo comma, della legge n. 36/1994 si traduce non
solo in un vincolo per la provincia e delimitare gli ambiti
territoriali per la riorganizzazione di (tutti i) servizi idrici
(laddove ad esempio la provincia gestisce direttamente, a livello
provinciale, i servizi di depurazione), ma anche a sottostare a
determinazioni assunte in proposito dall'autorità di bacino. Quella
che nell'art. 35 della legge n. 183/1989 era una mera "possibilità
per il piano di bacino di prefigurare gli ambiti territoriali
ottimali per la gestione dei servizi anzidetti senza stabilire alcuna
ripartizione di competenza e senza imporne l'attuazione alle regioni
o alle province autonome", come rilevò questa Corte nella sentenza
n. 85/1990, escludendo per questa ragione che l'art. 35 stesso
potesse essere considerato lesivo di competenze regionali (cfr. n. 9
del considerato in diritto), qui sembra divenire un precetto
vincolante, che comporta la reminenza delle attribuzioni
dell'autorità di bacino sulla stessa competenza delle province
autonome.
A sua volta il quarto comma dell'art. 8 stabilisce che le province
autonome nonchè l'autorità di bacino, nell'ambito delle attività
previste dagli artt. 3 e 17 della citata legge n. 183/1989,
"provvedono nei bacini idrografici di loro competenza
all'aggiornamento del piano regolatore generale degli acquedotti su
scala di bacino ed alla programmazione degli interventi attuativi
occorrenti in conformità alle procedure previste dalla medesima
legge n. 183/1989".
Ma, come si è visto, in provincia di Trento il piano regolatore
generale degli acquedotti ha cessato di avere efficacia, sostituito
dal piano generale per l'utilizzazione delle acque pubbliche previsto
dall'art. 14 dello statuto speciale, e stabilito d'intesa fra Stato e
provincia. Ora le disposizioni dell'art. 8, quarto comma, della legge
n. 36/1994 verrebbe viceversa a spostare dal piano delle acque -
formato d'intesa fra Stato e provincia - al piano di bacino formato
dall'autorità di bacino la competenza programmatoria, in palese
violazione dell'art. 14 dello statuto e degli artt. 5 e 8 del d.P.R.
n. 381/1974.
Infine il quinto comma del medesimo art. 8 della legge n. 36/1994
prevede che le province "stabiliscono norme integrative per il
controllo degli scarichi degli insediamenti civili e produttivi
allacciati alle pubbliche fognature, per la funzionalità degli
impianti di pretrattamento e per il rispetto dei limiti e delle
prescrizioni previsti dalle relative autorizzazioni".
Poichè la provincia ha competenza concorrente, e non meramente
integrativa, inmateria di utilizzazione delle acque (art. 9, n. 9,
dello statuto), comprensiva delle attribuzioni in tema di demanio
idrico e in particolare in tema di difesa delle acque
dall'inquinamento (art. 5, primo comma, del d.P.R. n. 381/1974), la
disposizione in questione, laddove contempla solo una competenza
normativa integrativa della provincia, è lesiva delle attribuzioni
della medesima.
L'art. 9 della legge n. 36/1994 disciplina la gestione del
"servizio idrico integrato", (primo comma) costituito dall'"insieme
dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di
acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque
reflue" (art. 4, primo comma, lett. f)). Tale servizio, secondo la
legge, dovrebbe essere gestito dai comuni e dalle province (art. 9,
secondo comma).
Il terzo comma del medesimo art. 9, tuttavia, prevede che le
province autonome disciplinano, ai sensi della legge n. 142/1990, "le
forme ed i modi della cooperazione tra gli enti locali ricadenti nel
medesimo ambito ottimale"; e che, nel caso in cui la forma di
cooperazione sia attuata per gli effetti dell'art. 24 della legge n.
142/1990 (cioè mediante convenzioni), individuano gli enti locali
partecipanti, l'ente locale responsabile del coordinamento, gli
adempimenti e i termini per la stipulazione delle convenzioni, le
quali dovrebbero determinare in particolare le procedure per
l'assegnazione della gestione del servizio e le forme di vigilanza e
di controllo. Le province, decorso inutilmente il termine fissato,
provvedono in sostituzione degli enti inadempienti.
Ora, a parte il fatto che nella regione Trentino-Alto Adige
l'ordinamento degli enti locali non è retto dalla legge n. 142/1990
ma dalla legge regionale (l.r. n. 1 del 4 gennaio 1993), il citato
terzo comma dell'art. 3, se inteso nel senso che esso disciplini
direttamente anche le funzioni degli enti locali nel territorio
provinciale, con disposizioni vincolanti anche per la provincia di
Trento, appare lesivo dell'autonomia di quest'ultima.
Infatti le funzioni che nel resto del territorio sono attribuite
dalla legge statale direttamente ai comuni, o trasferite a questi dal
d.P.R. n. 616/1977, debbono intendersi attribuite anche ai comuni del
Trentino-Alto Adige solo "qualora non rientrino nelle materie di
competenza della regione o delle province", mentre in queste ultime
materie è la legge regionale che deve provvedere all'attribuzione,
su concorde richieste, se del caso, delle province.
La legge dello Stato non può parimenti imporre alla provincia di
Trento di disciplinare, e di disciplinare con determinati contenuti,
le forme di cooperazione fra gli enti locali del suo territorio.
L'art. 21 della legge n. 36/1994 istituisce presso il Ministero
dei lavori pubblici un "Comitato per la vigilanza sull'uso delle
risorse idriche". Il quinto comma del medesimo art. 21 stabilisce che
"il comitato definisce, d'intesa con le regioni e con le province
autonome di Trento e di Bolzano, i programmi di attività e le
iniziative da porre in essere a garanzia degli interessi degli utenti
.. anche mediante la cooperazione con organi di garanzia
eventualmente istituiti dalla regione e dalle province autonome
compententi".
Anche tale disposizione risulta lesiva dell'autonomia provinciale,
in quanto prevede un'attività amministrativa di intervento e di
vigilanza, posta in essere nel territorio provinciale da un organo
amministrativo dello Stato, in materie di competenza provinciale: in
contrasto con quanto prevede l'art. 4, primo comma, delle norme di
attuazione dello statuto speciale di cui al d.lgs. 16 marzo 1992, n.
266, secondo il quale nelle materie di compentenza provinciale "la
legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione".
L'art. 23 della legge n. 36/1994 disciplina la partecipazione,
garanzia e informazione degli utenti.
In particolare il terzo comma stabilisce che le province,
nell'ambito delle loro competenze, assicurano la pubblicità dei
progetti concernenti opere idrauliche che comportano o presuppongono
derivazioni, opera di smaltimento o di canalizzazione, perforazione
di pozzi.
La disposizione prosegue dettando minuziose norme anche
procedimentali, secondo cui le amministrazioni "curano la
pubblicazione delle domande di concessione, contestualmente all'avvio
del procedimento, oltre che nelle forme previste dall'art. 7 del
testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti
elettrici .. anche mediante pubblicazione per estratto nella Gazzetta
Ufficiale e su almeno un quotidiano a diffusione nazionale e un
quotidiano a diffusione locale".
Anche detta disposizione appare lesiva dell'autonomia della
provincia in tema di organizzazione e di procedimenti amministrativi
provinciali, spingendosi fino a stabilire le concrete modalità con
le quali si dovrebbe realizzare la pubblicità dei progetti di opere.

P. Q. M.
La provincia ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare la
illegittimità costituzionale dell'art. 8, secondo, quarto e quinto
comma; dell'art. 9, terzo comma; dell'art. 21, quinto comma, e
dell'art. 23, terzo comma, della legge 5 gennaio 1994, n. 36, per
violazione dell'art. 8, nn. 5, 17 e 19, dell'art. 9, nn. 9 e 10,
dell'art. 14 e dell'art. 16 dello statuto speciale di cui al d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670, e delle relative norme di attuazione, in
particolare degli artt. 4 e 8 del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115,
degli artt. 5, 8 e 10 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, e successive
modifiche e integrazioni, degli artt. 3 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 266.
Roma, addì 17 febbraio 1994
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

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