1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 11-2-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 33 SENTENZA 26 gennaio - 6 febbraio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Somme finalizzate alla corresponsione di compensi professionali dovuti al personale dell'avvocatura interna delle amministrazioni pubbliche - Previsione che le stesse siano comprensive anche degli oneri riflessi a carico del datore di lavoro - Dedotta violazione dei principi di solidarieta', di uguaglianza e di ragionevolezza - Denunciata compressione della sfera riservata alla contrattazione collettiva in materia di retribuzione - Non fondatezza della questione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 208. - Costituzione, artt. 2, 3 e 39. (009C0093) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 11-2-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 208,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2006), promosso con ordinanza del 28 marzo 2008 dal Tribunale di
Siena nel procedimento civile vertente tra Costantino Alberto e
l'INAIL, iscritta al n. 222 del registro ordinanze 2008 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 30, 1ª serie speciale,
dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione di Costantino Alberto e
dell'INAIL, nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 2009 il giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato Maurizio Cinelli per Alberto Costantino, gli
avvocati Michel Martone e Mattia Persiani per l'INAIL e l'avvocato
dello Stato Maria Letizia Guida per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso dall'avv. Alberto
Costantino nei confronti dell'Istituto Nazionale per l'Assicurazione
contro gli Infortuni sul Lavoro (INAIL), per il riconoscimento di
differenze retributive, il Tribunale di Siena, in funzione di giudice
del lavoro, con ordinanza del 28 marzo 2008, ha sollevato questione
di legittimità costituzionale - in riferimento agli articoli 2, 3 e
39 della Costituzione - dell'art. 1, comma 208, della legge 23
dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), secondo
cui «Le somme finalizzate alla corresponsione di compensi
professionali comunque dovuti al personale dell'avvocatura interna
delle amministrazioni pubbliche sulla base di specifiche disposizioni
contrattuali sono da considerare comprensive degli oneri riflessi a
carico del datore di lavoro».
Secondo il rimettente, detta disposizione, prevedendo che i
compensi comunque corrisposti al personale dell'avvocatura interna
delle amministrazioni pubbliche debbano considerarsi «al lordo» degli
oneri contributivi a carico del datore di lavoro, violerebbe il
principio di solidarietà di cui agli articoli 2 e 3 Cost., in quanto
l'intervento di contenimento della spesa pubblica operato dalla norma
censurata colpirebbe, irragionevolmente, soltanto una ristretta
cerchia di pubblici dipendenti, come gli avvocati interni delle
amministrazioni pubbliche, e non il restante personale della medesima
amministrazione. La norma censurata, oltre a sottoporre
irragionevolmente alla medesima imposizione voci del tutto diverse
della retribuzione (contemplate dal regolamento INAIL del 25
settembre 2003), comprime la sfera riservata alla contrattazione
collettiva cui appartiene la disciplina del trattamento economico dei
dipendenti pubblici privatizzati, in coerenza con l'art. 69 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), in tal modo determinando una violazione dell'articolo 39
Cost.
In concreto - osserva il giudice a quo - l'Istituto convenuto sin
dal primo quadrimestre dell'anno 2006, avrebbe illegittimamente
operato una trattenuta, commisurata all'aliquota del 31,113%
(composta per il 22,020% da contributi INPS, per lo 0,093% da
contributi ENPDEP, per lo 0,5% da contributi INAIL, e per l'8,5%
dall'IRAP), con conseguente decurtazione del complessivo «trattamento
retributivo» già goduto dal ricorrente (composto dallo stipendio
tabellare e da onorari legali e compensi professionali degli
avvocati).
Premessa la «pacifica» natura retributiva di tali quote, e
l'entità del prelievo retributivo contestato dal ricorrente, rileva
il giudice a quo che la norma censurata, per una conclamata esigenza
di contenimento della spesa pubblica, ha introdotto una deroga
all'art. 2115 del codice civile, che prevede, in via di principio,
per l'imprenditore ed il prestatore di lavoro l'obbligo di
contribuzione, in parti uguali, alle istituzioni di previdenza ed
assistenza, salvo diverse disposizioni di legge.
2. - Si è costituito in giudizio il ricorrente il quale ha
invocato l'accoglimento della questione sollevata dal Tribunale di
Siena.
3. - Si è pure costituito l'INAIL il quale ha concluso per la
manifesta inammissibilità o infondatezza della questione.
Secondo l'Istituto la norma censurata incide sul complesso
meccanismo retributivo operante all'interno dell'Avvocatura delle
amministrazioni pubbliche, e, in particolare, sulla componente
variabile della retribuzione aggiuntiva rispetto alla retribuzione
«tabellare» corrisposta in ragione dei procedimenti conclusisi
favorevolmente per l'amministrazione.
Nel caso di specie tali compensi (professionali, o «propine»),
distribuiti quadrimestralmente tra gli avvocati dell'ente secondo
quote distinte in ragione dell'anzianità di servizio, vengono
attinti da un fondo alimentato sia dal 100% delle competenze
effettivamente riscosse dall'INAIL e già poste a carico delle
controparti per effetto di sentenza, ordinanza, decreto, rinuncia o
transazione, sia dal 50% delle competenze professionali che si
sarebbero liquidate nei confronti del soccombente in caso di
transazioni dopo sentenza favorevole, o di pronunciata compensazione
delle spese, per i giudizi nei quali l'amministrazione non sia
rimasta soccombente e che si siano conclusi con sentenze passate in
giudicato.
Prima dell'entrata in vigore della norma censurata, l'INAIL
sosteneva gli oneri «riflessi» previdenziali (quota di contributi a
carico del datore di lavoro) e fiscali in relazione a tutte le
componenti della retribuzione degli avvocati, ivi comprese le
«propine».
Su queste ultime, pertanto, gli avvocati dell'Istituto
sostenevano soltanto gli oneri contributivi diretti, corrispondenti
alla quota di contribuzione a carico del lavoratore.
Osserva l'Istituto che per effetto di questo sistema, si è
assistito, per anni, ad un "deragliamento" di una quota del bilancio
dell'ente previdenziale dai suoi fini istituzionali, dal momento che
tale quota andava, in parte ad alimentare la posizione previdenziale
di alcuni suoi dipendenti, in parte a fronteggiare i gravosi riflessi
fiscali dell'erogazione di consistenti compensi aggiuntivi.
A fronte di questa situazione, la norma in esame ha introdotto,
nell'ottica di un contenimento della spesa pubblica, una traslazione
del peso previdenziale dal datore di lavoro al lavoratore, con il
risultato che l'Istituto, una volta entrata in vigore la norma
impugnata, ha iniziato a trattenere, oltre agli oneri previdenziali
posti a carico del lavoratore (oneri diretti), anche quelli posti a
carico del datore di lavoro (oneri «riflessi»).
Premesso quanto sopra, l'INAIL eccepisce anzitutto la manifesta
inammissibilità della questione non avendo il rimettente cercato di
fornire una interpretazione costituzionalmente coerente della
disposizione censurata.
Quanto al preteso contrasto con l'art. 2 Cost., l'INAIL osserva
che il giudice a quo ha voluto ad ogni costo porre a fondamento
dell'art. 2115 cod. civ. un presidio di costituzionalità,
configurando l'integrale accollo dell'onere contributivo a carico del
dipendente quale violazione del principio di solidarietà.
4. - Intervenuto in giudizio, il Presidente del Consiglio dei
ministri - rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato - contesta l'ammissibilità della questione difettando
nell'ordinanza una compiuta esposizione dei motivi di rilevanza della
questione: in particolare, improprio è il riferimento all'art. 2
Cost. in quanto non viene indicato, da parte del rimettente, alcun
altro diritto fondamentale che non sia già ricompreso negli artt. 3
e 39 Cost.
Secondo la difesa erariale la questione è anche infondata nel
merito: la norma censurata si inserisce in un quadro di interventi
tutti tesi al contenimento della spesa pubblica anche in adempimento
degli obblighi comunitari che impongono vincoli di bilancio.
5. - In prossimità dell'udienza sono state depositate memorie
illustrative da parte del ricorrente, dell'Avvocatura dello Stato e
dell'INAIL.
Secondo il primo, la norma censurata non legittimerebbe l'INAIL a
«scaricare» sul lavoratore l'intero peso contributivo afferente i
compensi professionali, avendo essa la funzione di dettare regole di
trasparenza e di omogeneità nella predisposizione del bilancio,
imponendo all'ente pubblico un malinteso «obbligo di prevedere,
dandone evidenza in bilancio, tutti gli oneri riflessi destinati ad
accedere alle erogazioni previste». Con la conseguenza che gli oneri
riflessi relativi ai compensi professionali continuerebbero a gravare
sull'amministrazione pubblica.
Da parte sua, l'Avvocatura dello Stato rileva che il principio
espresso dalla norma in questione non è stato introdotto soltanto
per le avvocature interne, ma anche per i profili tecnici interni
all'amministrazione nel caso di attività di progettazione: infatti,
il comma 207 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, introducendo
una disposizione di interpretazione autentica dell'art. 18 della
legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori
pubblici) disponeva che l'art. 18, comma 1, di quest'ultima legge che
prevedeva «la possibilità di ripartire una quota percentuale
dell'importo posto a base di gara tra il responsabile unico del
progetto e gli incaricati della redazione del progetto, del piano
della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonchè
tra i loro collaboratori, si interpreta nel senso che tale quota
percentuale è comprensiva anche degli oneri previdenziali e
assistenziali a carico dell'amministrazione»; norma il cui contenuto
è ripreso sostanzialmente dall'art. 92, comma 5, del d.lgs. 12
aprile 2006, n 163 (Codice dei lavori pubblici), tuttora vigente.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Siena dubita, con l'ordinanza in epigrafe,
della legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 208, della legge
23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), secondo
cui «Le somme finalizzate alla corresponsione di compensi
professionali comunque dovuti al personale dell'avvocatura interna
delle amministrazioni pubbliche sulla base di specifiche disposizioni
contrattuali sono da considerare comprensive degli oneri riflessi a
carico del datore di lavoro».
Secondo il giudice a quo la norma censurata comporta che i
compensi professionali corrisposti al personale dell'avvocatura
interna delle amministrazioni pubbliche debbano considerarsi «al
lordo» di tutti gli oneri contributivi, anche di quelli posti a
carico del datore di lavoro. In tal modo, la norma censurata non si
limita a derogare al principio di ripartizione paritaria contributiva
enunciato dall'art. 2115 cod. civ. (principio modulabile «salvo
diverse disposizioni di legge»), ma annulla del tutto il principio
del riparto, attraverso una imposizione soggettivamente rovesciata,
tra datore di lavoro e lavoratore, con violazione del principio di
solidarietà enunciato dall'art. 2 della Costituzione cui si ispira
la citata disposizione del codice.
Il rimettente ravvisa anche una violazione dell'art. 3 Cost., sia
perchè l'intervento di contenimento della spesa pubblica operato
dalla norma censurata colpisce, irragionevolmente, soltanto una
ristretta cerchia di pubblici dipendenti, come gli avvocati interni
delle amministrazioni pubbliche, e non anche il restante personale
della medesima amministrazione, sia perchè sottopone
irragionevolmente alla medesima imposizione compensi aventi diversa
struttura e funzione, quali i compensi professionali posti a carico
delle controparti e riscossi dall'Ente (si veda l'art. 3 del
regolamento INAIL del 25 settembre 2003) ed i compensi professionali
a carico dell'Ente in caso di transazione dopo sentenza favorevole
e/o compensazione delle spese in caso di soccombenza (art. 4 del
regolamento).
Secondo il giudice a quo, la disposizione censurata si pone,
altresì, in contrasto con l'art. 39 Cost., comprimendo la sfera
riservata alla contrattazione collettiva in materia di retribuzione.
Infatti, mentre il regolamento procede a mezzo di vari contratti
collettivi che si succedono nel tempo, la norma censurata si pone in
contrasto con «specifiche previsioni contrattuali», e quindi con
l'art. 39 Cost. nel quale trova fondamento la generale autonomia
collettiva.
Deve premettersi che la disciplina del trattamento retributivo
degli avvocati dipendenti da enti pubblici non economici prevede che
tutti i legali dipendenti di enti pubblici non economici fruiscono,
in aggiunta allo stipendio tabellare, di una quota di retribuzione
quantificata sulla base della legge e delle tariffe professionali
forensi.
Per quanto riguarda, in particolare, gli avvocati dipendenti
dagli enti «parastatali» (e quindi anche dall'INAIL), l'art. 26,
comma 4, della legge 20 marzo 1975, n. 70 (Disposizioni sul
riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del
personale dipendente) stabilisce che «Gli accordi sindacali
prevederanno la misura percentuale della partecipazione degli
appartenenti al ruolo professionale, per l'attività da essi svolta,
alle competenze e agli onorari giudizialmente liquidati a favore
dell'ente».
Con delibera del Commissario straordinario dell'INAIL del 25
settembre 2003, n. 788, è stato approvato il regolamento attuativo
del verbale d'intesa con le organizzazioni sindacali del 30 luglio
2003, ai sensi del quale l'importo delle competenze professionali
deve essere ripartito, ogni quattro mesi, tra i singoli aventi
diritto, secondo i medesimi criteri già previsti dall'art. 30 del
d.P.R. 29 maggio 1976, n. 411 (Disciplina del rapporto di lavoro del
personale degli enti pubblici di cui alla legge 20 marzo 1975, n.
70), che fanno riferimento all'anzianità di servizio ed alla
eventuale abilitazione al patrocinio innanzi alle giurisdizioni
superiori.
Gli importi individuali risultanti dalla ripartizione «sono
soggetti alle contribuzioni previdenziali ed assistenziali, nonchè
alle ritenute erariali previste dalle vigenti disposizioni di legge»
(art. 5).
2. - Ciò premesso, la questione non è fondata.
3. - L'affermazione contenuta nell'ordinanza del collegamento
dell'art. 2 della Costituzione con il principio della parità degli
oneri contributivi di cui all'art. 2115 cod. civ. non è suffragata
da idonea argomentazione. E ciò a prescindere dal fatto che, nel
caso di specie, l'accollo contributivo posto ad integrale carico del
lavoratore riguarda soltanto la parte relativa ai compensi
professionali e non l'intera retribuzione complessiva.
Non ricorre alcuna violazione neppure dell'art. 3 Cost. sotto
entrambi i profili enunciati. Con riferimento alla parità di
trattamento, il personale dell'avvocatura interna delle pubbliche
amministrazioni è il solo che percepisce i suddetti compensi,
sicchè manca un tertium comparationis su cui operare il raffronto
con il trattamento economico riservato agli altri dipendenti
dell'amministrazione. Nè sussiste la manifesta irragionevolezza che
si assume desunta dalla sottoposizione alla medesima imposizione di
compensi di diversa natura e funzione, perchè - nell'ottica della
traslazione degli oneri previdenziali - è del tutto irrilevante la
derivazione di quei compensi dalla condanna di controparte alle spese
del giudizio, piuttosto che dalla loro compensazione tra le parti
(secondo quanto precisato dagli artt. 2, 3 e 4 del citato regolamento
INAIL n. 788 del 25 settembre 2003).
Quanto alla dedotta violazione dell'art. 39 Cost., si rileva che
la norma censurata non mira ad una riduzione del trattamento
retributivo complessivo dell'avvocato dipendente previsto dalla
contrattazione collettiva, ma disciplina piuttosto la distribuzione
del carico contributivo tra ente pubblico-datore di lavoro e
dipendente. E tale materia è estranea all'ambito dell'autonomia
negoziale collettiva.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 208, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006), sollevata - in riferimento
agli artt. 2, 3 e 39 della Costituzione - dal Tribunale di Siena con
l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 gennaio 2009.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Mazzella
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 febbraio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola