1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 13-4-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 200 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 dicembre 2004
Ordinanza emessa il 15 dicembre 2004 dalla Commissione tributaria provinciale di Benevento sul ricorso proposto da Del Buono Michele contro Agenzia delle Entrate - Ufficio di Benevento Sanzioni amministrative - Inosservanza di disposizioni in materia di lavoro sommerso e previdenza sociale - Ammenda nella misura dal 200 al 400 per cento dell'importo del costo del lavoro, relativo a ciascun lavoratore, calcolato sulla base dei vigenti contratti collettivi nazionali, per il periodo compreso tra l'inizio dell'anno e la data di constatazione della violazione - Violazione del principio di uguaglianza per irrazionalita' e ingiustificato eguale trattamento di situazioni diverse - Incidenza sul diritto di difesa - Violazione del principio di irretroattivita' delle sanzioni. - Decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12, art. 3, comma 3, convertito dalla legge 23 aprile 2002, n. 73. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, comma secondo, e 25, comma secondo. (005C0431) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 13-4-2005)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE

Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 475/2004
depositato il 29 aprile 2004 avverso Avviso irrogazione sanzioni
n. RE3LS0200004/2004 assente 2002 lavoro irreg.;
Contro Agenzia Entrate Ufficio Benevento proposto dal ricorrente:
Del Buono Michele, quale autore delle violazioni via 2 trav. Costa 13
- 82028 San Bartolomeo in Galdo (BN) difeso da: Cilenti rag. Emanuele
via Aldo Moro - 82020 Foiano di Val Fortore (BN).

Oggetto della domanda, svolgimento del processo e motivi della
decisione

Il sig. Del Buono Michele, difeso e rappresentato dal ragioniere
Emanuale Cilenti, si oppone all'avviso di irrogazione sanzioni
n. RE3LS0200004/2004 emesso dall'Agenzia delle Entrate di Benevento.
Con tale atto l'ufficio richiedeva il pagamento della somma di
euro 14.384,00 a titolo di sanzioni previste dall'art. 3 della legge
n. 73/2002, per aver impiegato nella propria azienda un lavoratore
irregolare.
L'atto impugnato trova il proprio fondamento nel p.v.c. redatto
dalla Guardia di Finanza di S. Bartolomeo in Galdo a seguito di una
verifica posta in essere nei confronti del ricorrente.
A sostegno dei propri motivi di difesa il ricorrente evidenzia le
seguenti violazioni:
1) Violazione dell'art. 3, del decreto legislativo
n. 472/1997 e art. 25 della Costituzione.
L'ufficio avrebbe illegittimamente applicato una sanzione
utilizzando norme che al momento in cui si è verificato l'illecito
non erano esistenti.
2) Incostituzionalità dell'art. 3, legge n. 73/2002 -
violazione degli articoli 3, 25, 27 della Costituzione.
L'ufficio avrebbe applicato, all'illecito accertato, una sanzione
derivante da una normativa concorrente alle legge n. 689/1981 la
quale già disciplina le sanzioni amministrative in materia di
previdenza e assistenza.
L'utilizzo di una normativa concorrente, anch'essa di natura
risarcitoria, pone a carico del ricorrente un impiego di sanzioni
assolutamente sproporzionato al danno eventualmente arrecato alla
pubblica amministrazione.
3) Difetto di giurisdizione delle commissioni tributarie:
violazione degli articoli 2 e 3 del decreto legislativo n. 546/1992 e
incostituzionalità dell'art. 3 della legge n. 73/2002.
Violazione degli art. 3, 25 e 102 della Costituzione.
La materia del contendere dovrebbe essere sottratta alla
competenza giurisdizionale delle commissioni tributarie perchè
naturalmente attratta dalla giurisdizione lavoristica e
previdenziale.
4) Difetto di motivazione: violazione dell'art. 3 della
241/1990 e dell'art. 7 dello statuto del contribuente.
L'atto impugnato evidenzia una assoluta carenza di motivazione in
ordine al calcolo dell'importo delle sanzioni e del meccanismo della
loro determinazione.
5) Violazione di legge: art.12 del decreto legislativo
n. 472/1997.
L'ufficio, ha determinato l'ammontare delle sanzioni senza tenere
conto del principio dell'illecito continuato e dei relativi
meccanismi di calcolo delle sanzioni per violazioni rientranti in
tali ipotesi.
Il ricorrente, confermate le eccezioni di incostituzionalità
conclude, per l'annullamento dell'atto impugnato ed in via
subordinata per una rideterminazione delle sanzioni applicate
conformemente alla normativa in vigore.
Con atto di costituzione in giudizio e controdeduzioni, l'ufficio
eccepisce la improponibilità del ricorso per mancanza assoluta di
motivazione.
Fa presente che l'accertamento è leggittimo in quanto trae
origine dal processo verbale di constatazione elevato dalla Guardia
di Finanza dove sono stati individuati i fatti omissivi
successivamente sanzionati dall'ufficio.
L'ufficio conclude per il rigetto del ricorso.

Motivi della decisione

Vanno pregiudizialmente esaminate le seguenti eccezioni proposte
dal ricorrente:
A) carenza di giurisdizione del giudice tributario;
B) nullità della sanzione irrogata perchè correlata a
violazione non prevista come tale all'epoca della realizzazione del
comportamento che la integra.
Sostiene il ricorrente, con riguardo alla prima eccezione, che
ricadrebbero sotto la giurisdizione del giudice tributario, ai sensi
dell'art. 2, primo comma, ultima parte, del d.lgs. 31 dicembre 1992,
n. 546 non già tutte «le sanzioni amministrative, comunque irrogate
da uffici finanziari», bensì soltanto quelle scaturenti da
violazioni di norme tributarie; di disposizioni legislative, cioè,
relative all'applicazione dei tributi.
Diversamente opinando, risulterebbe violato l'art. 102 della
Costituzione il quale vieta la istituzione di giudici speciali.
Sostiene, invece, a fondamento della seconda eccezione, che la
violazione nella specie contestata non potrebbe dar luogo a sanzione
perchè commessa in epoca anteriore al 25 aprile 2002, data di
entrata in vigore dell'art. 3 del d.l. 22 febbraio 2002, n. 12
introdotto dalla legge di conversione con modifiche del 23 aprile
2002, n. 73 (entrata, appunto, in vigore il 25 aprile 2002).
L'esame di dette eccezioni assume carattere prioritario rispetto
a quelle di legittimità costituzionale formulate anch'esse dal
ricorrente, in quanto dalla loro soluzione dipende la rilevanza o
meno delle predette eccezioni di legittimità costituzionale.
L'eventuale fondatezza, infatti, dell'una o dell'altra delle due
eccezioni prospettate, comporterebbe l'inapplicabilità, da parte di
questo giudice, dell'art. 3, comma 3, del d.l. 22 febbraio 2002,
n. 12 al caso di specie e, quindi, la ininfluenza delle sollevate
eccezioni di legittimità costituzionale ai fini della decisione. A
questo limitato fine vanno incidentalmente esaminate le eccezioni di
carenza di giurisdizione e di nullità della sanzione irrogata.
Va osservato, con riguardo all'eccezione di carenza di
giurisdizione di questo giudice, che la volontà «soggettiva» del
legislatore, nel formulare il primo comma, ultima parte, dell'art. 2
del d.lgs. 31dicembre 1992, n. 545, è stata certamente quella fatta
palese «dal significato proprio delle parole secondo la connessione
di esse, e la intenzione del legislatore»; quella, cioè, di
attribuire alla giurisdizione tributaria tutte «le sanzioni
amministrative comunque irrogate da uffici finanziari».
Del resto, nel momento in cui il legislatore demanda ad un
ufficio finanziario il potere di irrogare una determinata sanzione,
ravvisa, evidentemente, un collegamento fra la funzione propria
dell'ufficio e la sanzione da irrogare; collegamento che costituisce,
al tempo stesso, il fondamento del potere sanzionatorio attribuito
all'ufficio e della giurisdizione demandata alle commissioni
tributarie.
Con specifico riferimento al caso di specie, il legislatore,
mentre era già in vigore l'art. 2 del citato d.lgs. n. 546 del 1992
- che attribuisce, appunto, alla giurisdizione tributaria «le
sanzioni amministrative, comunque irrogate da uffici finanziari» - ha
introdotto, con la legge 23 aprile 2002, n. 73, l'art. 3, quinto
comma, del d.l. 22 febbraio 2002, n. 12, il quale sancisce che
«competente alla irrogazione della sanzione amministrativa di cui al
terzo comma è l'Agenzia delle Entrate». Ha inteso, quindi,
palesemente, far ricadere le controversie relative a detta sanzione
sotto la giurisdizione del giudice tributario.
Vero è che l'interprete può superare la mera interpretazione
«soggettiva» o «dichiarativa» della norma e pervenire ad una
interpretazione «correttiva», sia essa «estensiva» o «restrittiva».
È necessario, però, perchè ciò legittimamente avvenga, che siano
addotte, a fondamento del procedimento ermeneutico, adeguate
argomentazioni tecnico-giuridiche fra le quali va di certo ricompresa
l'esigenza di privilegiare una interpretazione conforme al dettato
costituzionale rispetto ad altra che con questo configga.
Nel caso di specie non ritiene questa commissione che la
riconduzione della sanzione di esame (prevista dall'art. 3, terzo
comma, del d.l. 22 febbraio 2002, n. 12) sotto la giurisdizione del
giudice tributario si traduca in una violazione dell'art. 102 della
Costituzione nella parte in cui vieta la costituzione di giudici
speciali. Indubbiamente non può parlarsi, in detta ipotesi, di
creazione ex novo di un giudice speciale (Corte cost. 23 aprile 1998,
n. 144). Ma non è nemmeno configurabile un totale snaturamento della
materia di norma attribuita al giudice tributario. Ciò per la
stretta correlazione che intercorre fra il comportamento sanzionato
(«l'impiego di lavoratori dipendenti non risultanti dalle scritture o
altra documentazione obbligatoria») e le evasioni fiscali ad esso
riconducibili (evasione dell'I.R.P.E.F.; violazione dell'obbligo di
ritenuta da parte del datore di lavoro ecc.).
Proprio il menzionato collegamento ha evidentemente spinto il
legislatore ad attribuire all'Agenzia delle Entrate il potere di
irrogare le relative sanzioni. Le quali, per ciò stesso, finiscono
esse stesse per concretarsi in prestazioni patrimoniali finalizzate a
realizzare il concorso dei consociati alla spesa pubblica; ad
assumere, cioè, almeno per detto verso, natura tributaria.
Quanto alla seconda eccezione va rilevato che la norma in esame
sanziona «l'impiego di lavoratori dipendenti non risultanti dalle
scritture o da altra documentazione obbligatoria».
L'«impiego» è comportamento non istantaneo, ma che si protrae
nel tempo. Esso, quindi, in quanto tale, conferisce alla violazione
alla quale dà luogo carattere permanente. Consegue, da quanto
innanzi detto, che, proprio tenendo conto del disposto di cui
all'art. 25, secondo comma, della Costituzione, certamente ricade
sotto la sanzione in questione il comportamento tenuto dal ricorrente
in epoca successiva al 25 aprile 2002, data di entrata in vigore
della legge 23 aprile 2002, n. 73, che ha introdotto la violazione in
questione.
Altro discorso è quello riguardante la legittimità della
sanzione irrogata la quale, in quanto commisurata al periodo corrente
dal 1° gennaio 2002 alla data dell'accertamento (11 novembre 2002),
finisce per prendere in considerazione, sia pure al solo fine
dell'entità della sanzione, un segmento temporale anteriore
all'entrata in vigore della norma sanzionatoria. È questo, però,
discorso riguardante il contenuto del citato art. 3 del d.l. 22
febbraio 2002, n. 12, in ordine al quale viene in rilievo la
questione di legittimità costituzionale che di seguito sarà
esaminata.
Vanno, quindi, esaminate le eccezioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, terzo comma, del d.l. 22 febbraio 2002,
n. 12, convertito nella legge 23 aprile 2002, n. 73, la cui
rilevanza, ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87, non è rimasta esclusa, per un verso, dalle due
eccezioni pregiudizialmente valutate, ed appare, anzi, incontestabile
per ogni altro verso.
Esse, nel merito, non possono considerarsi manifestamente
infondate, nei limiti e secondo le motivazioni di seguito riportate.
Va osservato, sotto il primo profilo (influenza ai fini della
decisione della controversia), che la conferma della sanzione
irrogata o il suo annullamento totale o parziale, in che si concreta
il merito del presente giudizio, importa la diretta applicazione
della norma censurata.
Vengono in rilievo, sotto il secondo profilo (questioni di
costituzionalita), le seguenti ipotesi di illegittimità
costituzionale:
1) illegittimità costituzionale dell'art. 3, terzo comma,
del d.l. 22 febbraio 2002, n. 12, convertito nella legge 23 aprile
2002, n. 73, in relazione agli artt. 3, primo comma, della
Costituzione.
La norma censurata, sopra indicata, commisura la sanzione da
irrogare al costo del lavoro relativo ad un segmento temporale del
rapporto di lavoro, compreso tra l'inizio dell'anno e la data di
contestazione della violazione. Dalla predetta correlazione fra
l'entità della sanzione ed il segmento temporale del rapporto di
lavoro illegittimo scaturisce che, in concreto, la violazione sarà
da considerare tanto più grave quanto più a lungo si sarà, di
fatto, protratto il rapporto di lavoro illegittimo.
Non v'è dubbio che il legislatore ha un ampio potere
discrezionale in ordine alla determinazione della natura e della
entità delle sanzioni da irrogare in relazione alle diverse
violazioni. È altrettanto vero, però, che il menzionato potere va
esercitato nel rispetto del principio di uguaglianza dei cittadini di
fronte alla legge e del principio di proporzionalità fra gravità
della violazione ed entità della sanzione; principio «che è alla
base della razionalità che informa il principio di uguaglianza»
(Corte costituzionale, 21 gennaio 1999, n. 2). Diversamente
risulterebbe violato l'art. 3, terzo comma, della Costituzione.
Una sanzione, infatti, la quale prescinda del tutto dalla durata
effettiva del rapporto di lavoro illegittimo e, cioè, in definitiva,
dalla gravità della violazione, o che venga, in concreto, stabilita:
A) in misura uguale per violazioni differenti (rapporti di
lavoro aventi diversa durata);
B) in misura differente per identiche violazioni (rapporti di
lavoro aventi la stessa durata);
C) in misura inversamente proporzionale alla durata del
rapporto di lavoro e, quindi, alla gravità della violazione, più
pesante per la violazione meno grave e meno pesante per quella più
grave, finisce indubbiamente per violare il principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 della Costituzione.
La disposizione normativa che qui viene in rilievo, per come è
formulata, può indubbiamente dar luogo a simili inconvenienti in
relazione a specifici comportamenti illegittimi che possono in
concreto di volta in volta essere accertati.
A1) Si faccia il caso di due datori di lavoro, che, senza
procedere alle annotazioni di cui all'art. 3, terzo comma, del d.l.
22 febbraio 2002, n. 12, assumano ciascuno un lavoratore per i
seguenti periodi:
1) 1° marzo 2003 (data dell'assunzione) - 30 marzo 2004 (data
dell'accertamento della violazione);
2) 1° febbraio 2004 (data dell'assunzione) - 30 marzo 2004
(data dell'accertamento della violazione).
Saranno sottoposti entrambi ad identica sanzione pur avendo
realizzato violazioni di diversa gravità.
B1) Si faccia ora il caso di due datori di lavoro, che assumano
ciascuno un lavoratore per i seguenti periodi:
1) 1° gennaio 2003 (data dell'assunzione) - 30 marzo 2003
(data dell'accertamento della violazione);
2) 1° settembre 2003 (data dell'assunzione) - 30 novembre
2003 (data dell'accertamento della violazione).
Nella ipotesi considerata il secondo datore di lavoro, pure
avendo commesso una violazione di pari gravità rispetto a quella
realizzata dal primo, dovrà sottostare ad una sanzione di gran lunga
più pesante.
C1) Si faccia infine il caso di due datori di lavoro, che
assumano ciascuno un lavoratore per i seguenti periodi:
1) 1° gennaio 2003 (data dell'assunzione) - 30 gennaio 2004
(data dell'accertamento della violazione);
2) 1° maggio 2003 (data dell'assunzione) - 30 giugno 2003
(data dell'accertamento della violazione).
Il secondo datore di lavoro dovrà sottostare ad una sanzione
più grave pur avendo realizzato una violazione meno grave rispetto
al primo.
Palese appare dagli esempi addotti la irrazionalità e la
ingiustizia della norma censurata.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 3, terzo comma,
del d.l. 22 febbraio 2002, n. 12, convertito nella legge 23 aprile
2002, n. 73, in relazione all'art. 24, secondo comma, della
Costituzione.
Il segmento temporale del rapporto di lavoro indicato dal
legislatore nell'art. 3, terzo comma, del d.l. 22 febbraio 2002,
n. 12, convertito nella legge 23 aprile 2002, n. 73, in riferimento
al quale va stabilita l'entità della sanzione prevista dalla
medesima norma, è da considerare immodificabile.
Non potrebbe sostenersi, in senso contrario, che il legislatore
abbia inteso porre una presunzione iuris tantum in ordine alla
menzionata durata del rapporto di lavoro. Inducono ad escludere una
siffatta impostazione il chiaro ed inequivocabile contenuto letterale
della disposizione normativa in esame.
D'altro canto una siffatta presunzione dovrebbe, ovviamente,
comportare anche per l'ufficio la possibilità di provare una più
lunga durata del rapporto di lavoro rispetto a quella deducibile
dalla lettera della legge (inizio dell'anno - data di constatazione
della violazione). Il che non può verificarsi in sede di
accertamento, non essendo consentito all'organo che vi procede di
effettuare una interpretazione «correttiva» della norma giuridica.
Quest'ultimo potere, infatti, è demandato unicamente al giudice.
Nè una siffatta prova potrebbe essere fornita dall'ufficio in
sede giudiziaria, non potendosi pervenire in quest'ultima sede ad un
ampliamento della contestazione effettuata e ad un inasprimento della
sanzione già inflitta.
Ciò posto la tesi enunciata verrebbe a configurare una
disparità di trattamento fra la posizione dell'ufficio e quella del
ricorrente con nuove ipotesi di illegittimità costituzionale.
Ciò significa che non è consentito al datore di lavoro, in base
alla norma indicata, fornire la prova di una più breve durata del
rapporto di lavoro rispetto a quella posta a base della sanzione. Una
diversa commisurazione della sanzione, anzi, è senz'altro da
escludere pur nella ipotesi che la più breve durata del rapporto di
lavoro risulti documentalmente provata dagli atti del procedimento
(si faccia il caso che il rapporto di lavoro sommerso fra il datore
di lavoro Tizio ed il lavoratore Sempronio venga accertato nel
settembre 2003 e che risulti documentalmente provato, dagli atti del
procedimento, che Sempronio, fino a tutto il mese di luglio, sia
stato regolarmente occupato presso altra ditta ovvero che si trovasse
all'estero).
La preclusione innanzi riportata si traduce in una palese
violazione del diritto della difesa, costituzionalmente garantito
dall'art. 24, «secondo comma, della Costituzione».
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 3, terzo comma,
del d.l. 22 febbraio 2002, n. 12, convertito nella legge 23 aprile
2002, n. 73, in relazione all'art. 25, secondo comma, della
Costituzione.
La violazione che qui viene in rilievo è stata accertata in data
11 novembre 2002. La relativa sanzione è stata irrogata tenendosi
conto del costo del lavoro relativo al periodo corrente fra il 1°
gennaio 2002 e l'11 novembre dello stesso anno. La disposizione
normativa in esame, dettata dall'art. 3, terzo comma, del d.l. 22
febbraio 2002, n. 12, così come introdotta dalla legge di
conversione del 23 aprile 2002, n. 73, è entrata in vigore il 25
aprile 2002. Il che significa che, nella fattispecie in esame, è
stato sanzionato, almeno per la incidenza che esso ha avuto sulla
determinazione della sanzione, anche il comportamento del datore di
lavoro realizzato anteriormente alla data di entrata in vigore della
legge che ha introdotto la violazione.
Detta situazione configge palesemente con principio dettato
dall'art. 25, secondo comma, della Costituzione secondo il quale
«nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia
entrata in vigore prima del fatto commesso».

P. Q. M.
Letto ed applicato l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
Dichiara rilevante, ai fini della definizione del presente
giudizio, e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, terzo comma, del d.l. 22 febbraio 2002,
n. 12, convertito nella legge 23 aprile 2002, n. 73, in relazione
agli artt. 3, terzo comma; 24, secondo comma e 25, secondo comma,
della Costituzione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il presente giudizio;
Ordina che la presente ordinanza, a cura della segreteria, sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Benevento, il 15 dicembre 2004.
Il Presidente: Bocchini
Il giudice relatore: Campi 05C0431