1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 13-6-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 403 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 febbraio 2001
Ordinanza emessa il 24 febbraio 2001 dal tribunale di Padova nel procedimento civile vertente tra Spollon Bruno ed altri e Azienda territoriale edilizia residenziale Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Regione Veneto - Alloggi di edilizia residenziale pubblica - Canone di locazione per gli assegnatari collocati nell'"area di decadenza" - Determinazione - Prevista possibilita', in attuazione della delibera CIPE del 13 marzo 1995, che il relativo importo sia superiore rispetto a quello stabilito dalla legge n. 392 del 1978 - Lesione del principio che riserva alle Camere l'esercizio della funzione legislativa - Violazione dei limiti posti all'esercizio delle competenze legislative regionali - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale n. 27 del 1996 e n. 155 del 1988 - Riproposizione di questione gia' oggetto della ordinanza della Corte costituzionale n. 374/1999 di restituzione atti. - Legge Regione Veneto 2 aprile 1996, n. 10, art. 18. - Costituzione, artt. 3, 70, 115 e 117. (001C0532) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 13-6-2001)

IL TRIBUNALE

Sciogliendo la riserva che precede, rileva che:
1. - Con ordinanza 28 gennaio 1998 questo giudice sollevava
questione di legittimità dell'art. 18 della legge regionale Veneto
n. 10/1996 e, comunque, della stessa nella parte in cui consente
l'applicazione di canoni di locazioni superiori a quello
determinabile ex artt. 12-24 della legge n. 392/1978 agli alloggi
indicati all'art. 1, commi 1 e 2, della legge regionale stessa, in
relazione agli artt. 70, 115 e 117 Cost. e all'art. 3 Cost.
La Corte costituzionale, con ordinanza 14-28 luglio 1999
rimetteva gli atti al giudice a quo sul rilievo che,successivamente
alla proposizione delle questioni di legittimità costituzionale,
l'art. 60, comma 1, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, ha stabilito
che "sono conferite alle regioni e agli enti locali tutte le funzioni
amministrative (...) e, in particolare, quelle relative: (...) e)
alla fissazione dei criteri per l'assegnazione degli alloggi di
edilizia residenziale destinati all'assistenza abitativa, nonchè
alla determinazione dei relativi canoni" e che, inoltre, l'art. 4,
comma 4, della legge 9 dicembre 1998, n. 431, nel disciplinare il
canone di locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica,
aveva confermato il conferimento delle funzioni alle regioni attuato
con l'art. 60, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1998, ed aveva altresì
espressamente stabilito che, in attesa di un apposito atto di
indirizzo e coordinamento, "gli attuali criteri di determinazione dei
canoni restano validi fino all'adeguamento da parte delle regioni ai
criteri stabiliti dal presente comma".
Evidenziava, infine, che l'art. 14 della legge n. 431 del 1998
aveva abrogato le norme della legge n. 392 del 1978, che disciplinano
l'equo canone (comma 4).
Il processo veniva riassunto dai ricorrenti con atto depositato
il 18 gennaio 2000.
All'udienza del 10 ottobre 2000 i ricorrenti insistevano perchè
venisse nuovamente sollevata questione di legittimità, mantenendo la
questione ogni rilevanza e pertinenza.
Il convenuto si opponeva.
2. - Ritiene questo giudicante che lo ius superveniens non sia
idoneo a mutare nè la valutazione di rilevanza nè quella di non
manifesta infondatezza.
L'art. 60, comma 1, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, invero,
stabilendo che "sono conferite alle regioni e agli enti locali tutte
le funzioni amministrative (...) e, in particolare, quelle relative:
(...) alla fissazione dei criteri per l'assegnazione degli alloggi di
edilizia residenziale destinati all'assistenza abitativa, nonchè
alla determinazione dei relativi canoni", effettua un'attribuzione -
che va intesa, ai sensi dell'art. 1, comma 1, legge n. 59/1997, come
"delega di funzioni" - di competenza con riguardo alla determinazione
dei canoni per gli alloggi ERP.
Tale disposizione, peraltro, nulla prescrive quanto
all'applicabilità delle norme relative ai canoni ERPcontenute nella
legge regionale Veneto n. 10/1996, la quale, pertanto, continuerà a
trovare applicazione nelpresente giudizio.
L'art. 4, comma 4, della legge n. 431/1998, oltre a riprodurre la
disposizione sulla competenza già contenuta nell'art. 60, comma 1,
lettera e), del d.lgs. n. 112/1998, stabilisce, poi, che, in attesa
di apposito atto di indirizzo e coordinamento, "gli attuali criteri
di determinazione dei canoni restano validi fino all'adeguamento da
parte delle regioni dei criteri stabiliti dal presente comma".
La disposizione, in altri termini, afferma la perdurante vigenza
della disciplina già esistente e, quindi,conferma la piena rilevanza
della questione a suo tempo sollevata.
L'art. 14, comma 4, della legge n. 431/1998, che ha abrogato le
norme sull'equo canone della legge n. 392/1978, non produce, poi,
alcun effetto sulla rilevanza della questione di costituzionalità.
Non direttamente, dato che esso non incide sull'applicabilità della
legge regionale n. 10/1996; nè indirettamente, perchè - comunque -
l'art. 14, comma 5, della legge n. 431/1998 dispone che ai giudizi in
corso continui ad applicarsi la disciplina sull'equo canone abrogata.
Giova osservare, per contro, che la nuova normativa accentua
ulteriormente i dubbi di legittimità della disciplina qui
controversa.
Il vizio di incompetenza della legge regionale, infatti, non può
dirsi sanato da un conferimento di potestà legislativa in materia di
fissazione di canoni ERP, conferimento che è intervenuto ben dopo
l'adozione della legge n. 10/1996 da parte della regione Veneto.
La circostanza che l'art. 60, comma 1, lettera e), abbia
conferito tale competenza alle regioni è, anzi, la migliore conferma
del rilievo che le stesse, prima di tale trasferimento di funzioni,
non disponessero di potestà in tale materia. Va osservato, in
secondo luogo, che l'art. 4, comma 4, della legge n. 431/1998, ove
afferma che "gli attuali criteri di determinazione dei canoni restano
validi fino all'adeguamento da parte delle regioni ai criteri
stabiliti dal presente comma" non contiene una norma di sanatoria, e
non è comunque retroattivo.
Anche a prescindere dal canone generale espresso nell'art. 11
delle disp. prel. al c.c., che vieta di interpretare le leggi
retroattivamente in assenza di una volontà esplicita del legislatore
di disporre per il passato, la stessa lettera dell'art. 4, comma 4,
induce ad escludere che tale disposto operi una sanatoria delle
precedenti leggi illegittime. L'espressione "restano validi",
infatti, presuppone il perdurare della validità di norme che già
valide siano.
Non diversa, poi, è la valutazione in merito alla sussistenza
del vizio di violazione dell'art. 3, comma 1, Cost. L'abrogazione
delle disposizioni sull'equo canone contenute nella legge
n. 392/1978, operata dalla legge n. 431/1998, ha, infatti,
determinato una scomparsa solo apparente.
L'abrogazione non ha agito retroattivamente (al contrario, essa
è graduata nel tempo, come si ricava dall'art. 14, comma 5): al
momento di adozione della legge regionale le norme sull'equo canone
rappresentavano la disciplina di generale ed imperativa applicazione,
ed erano state solo limitatamente derogate dalla previsione dei c.d.
patti in deroga di cui alla legge n. 359/1992.
L'art. 14, comma 5, della legge n. 431, del resto, prevede
espressamente l'applicazione ai contratti per la loro intera durata
ed ai giudizi in corso delle disposizioni normativi previdenti: la
disciplina dell'equo canone,pertanto, è ancora vigente; e
costituisce il tertium comparationis per i rapporti oggetto del
presente giudizio.
La previsione della legge regionale, pertanto, era ed è tuttora
viziata per lesione del principio di eguaglianza.
3. - Vanno integralmente confermate, quindi, le valutazioni a suo
tempo espresse per le motivazioni che, per comodità di esposizione,
giova riproporre nei passaggi più salienti;
Si deve ritenere non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 18 della legge regionale Veneto
n. l0/1996, come modificata dalla legge regionale n. 14/1997, nella
parte in cui individua per la c.d. area sociale e per la c.d. area di
decadenza la possibilità di applicazione di un canone aumentato
rispetto a quello previsto dalla legge n. 392/1978.
La questione sussiste per due differenti profili. In particolare:
a) le deliberazioni del C.I.P.E. consentono ed impongono la
determinazione di canoni superiori a quelIi previsti dalla legge
n. 392/1978 in contrasto con la previsione di cui all'art. 2, legge
n. 457/1978 - che consente la determinazione di criteri all'interno
del tetto massimo quale indicato nel canone ex lege n. 392/1978 -
nonchè con il disposto di cui all'art. 22, ultimo comma, della legge
n. 513/1977.
Ritiene questo giudicante che la lettera dell'art. 22 cit.
importi un rinvio al regime della legge n. 392/1978, che viene a
regolare l'eventuale prosecuzione del rapporto una volta intervenute
le condizioni per la revoca dell'assegnazione per il miglioramento
delle condizioni di reddito.
In ogni caso, peraltro, va escluso che sia operativo il
meccanismo dei patti in deroga introdotti con la legge n. 359/1992:
sia le deliberazioni del C.I.P.E. che la stessa legge regionale,
infatti, non solo fanno rinvio alla n. 392/1978 ma, anzi, introducono
dei criteri per determinare il canone in via unilaterale e
autoritativa a prescindere dalla visione "contrattuale" che
caratterizza i c.d. patti in deroga e che, in ipotesi, dovrebbe
assistere quantomeno la c.d. area di decadenza.
Si deve dubitare, pertanto, del potere di modificare mediante le
deliberazioni del C.I.P.E. una situazionenormativa statuita con legge
ordinaria, con conseguente illegittimità della legge regionale che a
tali delibere si è richiamata.
Giova poi osservare che si deve comunque escludere una autonoma
competenza della regione in materia poichè - come precisato dalla
stessa Corte costituzionale (sent. 27 del 5-12 febbraio 1996) -
l'aspirazione dei singoli a vedere soddisfatta la pretesa di disporre
di un'abitazione a prezzo sociale si deve confrontare con le esigenze
della finanza pubblica ed i due aspetti si caratterizzano per la
dimensione generale (nazionale) degli interessi coinvolti. La
conclusione, pertanto, non muta anche qualora si voglia assegnare
autonomia alla legge regionale rispetto alla deliberazione C.I.P.E.
Il parametro del giudizio di legittimità costituzionale va
individuato negli artt. 70, 115 e 117 Cost.;
b) sussistono, in secondo luogo, ragioni oggettive che
inducono a dubitare della costituzionalità del complessivo assetto
normativo disegnato dalla legge regionale per il canone dell'area
sociale.
Giova premettere che questo giudicante - prescindendo dalle
considerazioni sub a) - non ritiene che debba essere
aprioristicamente considerata illegittima la possibilità di
applicare un canone superiore a quello determinato ai sensi della
legge n. 392/1978 a coloro che, pur possedendo un reddito tale da
poter locare un immobile sul mercato, occupino, invece, un alloggio
pubblico, sottraendolo, quindi, a soggetti che ne abbiano maggiori e
più stringenti necessità. Il corrispettivo richiesto a coloro che
si trovano in simili condizioni, infatti, persegue anche una evidente
e giustificata funzione di dissuasione per la liberazione
dell'immobile, fermo restando - una volta decorso un biennio
dall'insorgenza delle condizioni di maggior reddito - l'eventuale
declaratoria didecadenza.
In tali ipotesi potrebbe suscitare perplessità, eventualmente,
la previsione della possibilità di stipulare, una volta intervenuta
la decadenza, un contratto di locazione alle stesse condizioni di
canone previste per la c.d. area di decadenza invece che secondo le
disposizioni della legge n. 359/1992. La questione, peraltro, esula
dal presente giudizio.
Gli assegnatari che si trovano nella fascia a canone sociale,
invece, sono coloro che sono titolari di un reddito che, pur
superiore ai limiti di accesso, resta inferiore ai limiti di
decadenza. Si tratta, quindi, di soggetti che appartengono ad una
fascia medio-bassa del mercato dell'alloggio, la cui posizione,
pertanto, pur non richiedendo una tutela eccezionalmente rafforzata
(caratteristica dell'area di protezione, il cui canone - ai sensi
dell'art. 18, 1o capoverso lettera a) legge reg. n. 10/1996 come
modificato dall'art. 9 legge reg. n. 14/1997 - non può superare il
50% del canone determinato ai sensi della legge n. 392/1978), non
può che restare ancorata al regime ordinario (applicabile in assenza
di una specifica contrattazione nelle forme della legge n. 359/1992)
di cui alla legge n. 392/1978.
La situazione, in altri termini, sembra debba essere ricondotta -
per quanto concerne tale fascia - ai principi affermati dalla
sentenza della Corte costituzionale n. 155/1988 dichiarativa
dell'illegittimità dell'art. 26, comma 1 lett. c) della legge
n. 392/1978 nella parte in cui non dispone che il canone di locazione
di immobili soggetti alla edilizia convenzionata non deve comunque
superare il canone risultante dalle disposizioni del titolo I capo I
della citata legge.
Va osservato, d'altra parte, che la stessa deliberazione C.I.P.E.
del 20 dicembre 1996 all'art. 2, secondo comma, identifica il "canone
di riferimento" con quello determinato ai sensi della legge
n. 392/1978, al terzo comma si preoccupa di puntualizzare che "la
regione avrà cura di definire un graduale passaggio tra il massimo
canone della fascia A e il minimo canone della fascia B", mentre
appaiono eliminati i riferimenti espliciti - presenti invece nella
delibera del 13 maggio 1996 - a percentuali di incidenza superiori al
canone "equo".
Giova precisare, poi, che l' assenza di una finalità di lucro
propria del tipo di edilizia mal si concilia conl'applicazione di un
canone superiore, mancando altresì una prospettiva di dissuasione
dall'occupare un alloggio pubblico che, invece, come su osservato,
può caratterizzare la posizione di coloro che rientrano nella c.d.
area di decadenza.
I soggetti che vengono in considerazione nell'ambito dell'area
sociale, in altri termini, restano destinatari di una tutela avanzata
che non sembra giustificare l'applicazione di un canone superiore a
quello previsto dalla legge n. 392/1978. Il parametro del giudizio di
legittimità, pertanto, va individuato, in questo caso, nell'art. 3
della Costituzione.
4. - Le questioni esaminate sono rilevanti nel presente giudizio
poichè si controverte sull'applicazione del canone come determinato
dalla normativa regionale: le posizioni di Spollon Bruno, Luongo
Orlando e Schiavon Giorgio rientrano nella fascia C.1, mentre quelle
di Scorzon Luciano e Cesaro Luigi sono ricondotte alla fascia B.3.
La decisione della presente causa, pertanto, dipende dalla
soluzione dei problemi esposti.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge Costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante nel presente giudizio e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 18
della legge regionale Veneto n. 10/1996 e, comunque, della stessa
nella parte in cui consente l'applicazione di canoni di locazioni
superiori a quello determinabile ex artt. 12-24 della legge
n. 392/1978 agli alloggi indicati all'art. 1, commi 1 e 2 della legge
regionale stessa, per contrasto con gli artt. 3, 70, 115, 117 Cost.;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, al Presidente del Consiglio dei ministri e al Presidente
della Giunta regionale del Veneto, nonchè comunicata ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, al
Presidente del Consiglio regionale del Veneto e alle parti.
Si comunichi.
Padova, addì 24 febbraio 2001
Il giudice: Fuochi Tinarelli
01C0532