1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 15-11-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 162 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 maggio 2017
Ordinanza del 3 maggio 2017 del G.I.P. del Tribunale di Bologna nel procedimento penale a carico di G. C. A.. Parlamento - Intercettazioni occasionali di conversazioni o comunicazioni di membri del Parlamento - Utilizzazione nel procedimento penale subordinata all'autorizzazione della Camera di appartenenza del parlamentare anche nel caso in cui sia necessario utilizzare i tabulati di comunicazioni relativi ad utenze intestate a terzi venuti in contatto con il parlamentare. - Legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione dell'articolo 68 della Costituzione nonche' in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), art. 6, comma 2. (17C00256) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 15-11-2017)

TRIBUNALE ORDINARIO DI BOLOGNA
Sezione dei giudici per le indagini preliminari e l'udienza
preliminare

1. - Nel corso del procedimento nei confronti, tra gli altri, del
sen. C. A. G. il Procuratore della Repubblica ha formulato richiesta
di fissazione dell'udienza prevista dall'art. 6, legge 20 giugno
2003, n. 140, affinchè questo giudice, valutata la necessità,
richieda l'autorizzazione al Senato della Repubblica di quattro
conversazioni telefoniche intercettate sull'utenza in uso a soggetto
terzo non indagato e dei tabulati del traffico telefonico delle
utenze in uso ad alcuni indagati, nei quali compaiono contatti con il
sen. G.
Va premesso, in particolare, che il locale ufficio del pubblico
ministero distrettuale ipotizza a carico del sen. G. i reati di cui
agli artt. 338, 336, 326, c.p., aggravati dall'art. 7, d.l. n.
152/1992, convertito nella legge n. 203/1991 che si assumono commessi
in concorso, a vario titolo, di funzionari della Prefettura di Modena
e di altre pubbliche amministrazioni, di diversi soggetti privati e
di A. B., imputato del reato di cui agli artt. 110, 416-bis c.p. in
altro procedimento.
Lo scenario è costituito dal complesso quadro di disposizioni di
fonte primaria e regolamentare introdotte al fine di disciplinare
l'attività di ricostruzione nelle zone colpite dal sisma del 20 e
del 29 maggio nelle Provincie di Modena, Mantova, Ferrara, Rovigo e
Bologna ed in particolare il d.l. n. 74/2012, convertito nella legge
n. 122/2012 e nella normativa di esecuzione, nonchè dalla legge 6
novembre 2012, n. 190, che ha previsto l'istituzione presso ogni
Prefettura dell'elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed
esecutori di lavori non soggetti a tentativo di in infiltrazione
mafiosa, operanti nei settori esposti maggiormente a rischio (c.d.
white list).
In questo contesto - stando alla tesi d'accusa - il sen. G.,
avvalendosi tanto della sua notoria influenza politica, quanto delle
aderenze all'interno della Prefettura di Modena, avrebbe in più
occasioni tentato di condizionare l'attività dell'organo collegiale
incaricato dell'istruttoria (il Gruppo Interforze - G.I.R.E.R. -
istituito presso la Prefettura di Modena e lo stesso Prefetto),
facendo illecite pressioni per ottenere la modifica degli
orientamenti già espressi nel'ambito delle riunioni del Gruppo
stesso e quindi per ottenere una rivalutazione dei provvedimenti
adottati nei confronti sia della B.C. S.r.l. sia della Ditta
Individuale di B. A. favorevole a questi ultimi, nella prospettiva
dell'ammissione nella White List - così come accaduto in precedenza
con altro imprenditore edile locale, B. C. - anch'egli risultato in
stretto rapporto col sen. G.: ciò nella consapevolezza dell'assenza
delle condizioni, avuto riguardo ai rapporti del B. con M. B.
esponente di spicco del clan Grande Aracri, rapporti all'origine del
rigetto della domanda di iscrizione alla White List - necessaria
poter essere annoverati negli elenchi degli appaltatori per le opere
di ricostruzione - adottata con provvedimento del Prefetto di Modena
del 18 giugno 2013.
L'attività di indagine, muovendo dagli spunti investigativi
offerti dal proc. 20604/10 RNR, c.d. indagine Aemilia, inerenti il
rigetto della domanda di ammissione dell'impresa B.C. s.r.l. dalla
c.d. White List, è stata condotta, tra l'altro, attraverso
operazioni di intercettazione telefonica e di acquisizione dei dati
del traffico telefonico di diversi soggetti, alcuni dei quali in
servizio presso la Prefettura di Modena, che si aveva ragione di
ritenere operassero come trait d'union tra i B. e il Gruppo
Interforze, per tentare di condizionarne l'azione.
Alcuni di questi sono risultati in contatto con il sen. G.
Ritenendo poter acquisire da tali riscontri documentali elementi
di prova a sostegno dell'accusa, il pubblico ministero ha chiesto di
valutarne la necessità ai fini della richiesta di autorizzazione
all'utilizzo secondo quando disposto dall'art. 6, comma 2, della
legge n. 140/2013.
2. - Nei termini dianzi esposti la questione di legittimità
costituzionale che si intende sollevare è rilevante.
In forza della previsione richiamata infatti, il giudice per le
indagini preliminari chiede l'autorizzazione all'utilizzazione di
intercettazioni o tabulati nei confronti del parlamentare qualora lo
«ritenga necessario».
Il criterio della «necessita'», secondo l'interpretazione del
giudice delle leggi, impone di indicare «da un lato, le specifiche
emergenze probatorie fino a quel momento disponibili e, dall'altro,
di evidenziare la loro attitudine a fare sorgere la «necessita'», di
quanto si chiede di autorizzare», necessità «motivata in termini di
non implausibilita'» (sent. n. 188/2010), vale a dire di coerenza con
l'impianto probatorio acquisito nel corso delle indagini (sent. n.
74/2013).
Non v'è dubbio che le informazioni acquisite dall'esame dei dati
dei tabulati dispieghino una incontestabile coerenza funzionale
rispetto all'ipotesi di accusa, che contesta al sen. G. di avere
indebitamente speso, con modalità costituenti di per sè reato, la
propria influenza per ottenere provvedimenti favorevoli all'impresa
B. e all'I. che di questa era una mera replica con ciò turbando la
regolare attività dell'organo collegiale.
Difatti, sviluppando il tema di indagine relativo alla
identificazione della rete di soggetti interposti tra la famiglia B.,
la Prefettura di Modena e il Gruppo Interforze, si sono accertati
plurimi rapporti tra B., il Viceprefetto M. V. e il sen. C. A. G.
Dunque, sulla scorta delle considerazioni che precedono, questo
giudice si trova nelle condizioni di dover dar corso alla richiesta
di autorizzazione al Senato della Repubblica all'utilizzo dei dati
dei tabulati, sussistendone le condizioni.
3. - Tuttavia, reputa chi scrive che la disposizione in esame
riveli profili irresolubili di contrasto con l'art. 68, comma 3 della
Costituzione.
È ampiamente noto, ed è stato più volte puntualmente ribadito
dalla Corte che si adisce, che l'art. 68, comma 3, Cost., nella
formulazione scaturente dalla legge Cost. 29 ottobre 1993, n. 3, ha
sostituito al regime fondato sulla generale autorizzazione a
procedere una disciplina selettiva, fondata sulla richiesta di
autorizzazioni «ad actum», relative cioè a specifici atti del
procedimento (art. 68, comma 2 e 3).
Pur oggettivamente limitata nei termini sopra indicati, la
disciplina costituzionale continua ad assolvere la funzione di
assicurare la protezione del parlamentare «da illegittime
interferenze giudiziarie sull'esercizio del suo mandato
rappresentativo: a proteggerlo, cioè dal rischio che strumenti
investigativi di particolare invasività o atti coercitivi delle sue
libertà fondamentali possano essere impiegati con scopi persecutori,
di condizionamento, o comunque estranei alle effettive esigenze della
giurisdizione» (sent. 390/2007). Proprio perchè il bene protetto si
identifica nel libero svolgimento dell'attività istituzionale,
scevro da ogni condizionamento derivante da interferenze dell'ordine
giudiziario che possano assumersi indebite, oggetto della tutela è
la piena autonomia decisionale dell'assemblea legislativa e non
l'interesse del singolo parlamentare in ipotesi pregiudicato dal
compimento dell'atto, interesse che potrà trovare tutela in altre
disposizioni di rango costituzionale (sentt. n. 390/2007, n.
74/2013).
Di contro, però, la disciplina richiamata introduce un regime
differenziato di acquisizione della prova in ragione dello status di
parlamentare, derogando perciò al principio di parità di
trattamento rispetto alla giurisdizione, principio che sta «alle
origini della formazione dello Stato di diritto» (sent. n. 24/2004)
in quanto costituisce espressione del principio di uguaglianza
formale davanti alla legge.
Ciò implica come logico corollario che nella disciplina delle
prerogative, in questo caso di natura processuale, afferenti il
mandato parlamentare, il legislatore ordinario sia a vincolato ad
attuare il dettato costituzionale «essendogli preclusa ogni eventuale
integrazione o estensione» (sent. n. 262/2009), dal momento che
l'art. 68 va interpretato «nel senso più aderente al testo
normativo» (sent. n. 390/2007, n. 74/2013), fondato sul principio di
tipicità degli atti ritenuti maggiormente lesivi della libertà del
parlamentare (sent. n. 46/2008).
Tale affermazione scaturisce infatti dal rilievo per cui «la
disciplina delle prerogative contenuta nel testo della Costituzione
de(ve) essere intesa come uno specifico sistema normativo, frutto di
un particolare bilanciamento e assetto di interessi costituzionali;
sistema che non è consentito al legislatore ordinario alterare nè
in peius nè in melius» (sent. n. 262/2009).
Difatti, il loro regime giuridico non è caratterizzato dal
principio della riserva di legge - da ciò scaturendo la libertà del
legislatore di estenderne l'applicabilità anche a situazioni
valutate in termini di analogia - ma da quello della espressa
previsione da parte di norme di rango costituzionale.
4. - L'art. 6, comma 2, della legge n. 140/2003, di cui viene
chiesta dal pubblico ministero l'applicazione, assoggetta invece al
medesimo regime autorizzatorio l'utilizzabilità tanto dei verbali e
delle registrazioni delle conversazioni o comunicazioni intercettate
in qualsiasi forma nel corso di procedimenti riguardanti terzi, alle
quali hanno preso parte membri del Parlamento, quanto i tabulati di
comunicazioni acquisite nel corso del procedimento. Analoga
considerazione vale per l'art. 4 della medesima legge, che detta il
regime autorizzativo per l'acquisizione dei tabulati direttamente
riferibili ad utenze del parlamentare (e, volendo trasferire a questo
contesto la dicotomia, elaborata per le intercettazioni, tra tabulati
«indiretti» e tabulati «casuali», anche per i primi).
Tuttavia, nel testo dell'art. 68, comma 3 Cost. non compare alcun
riferimento ai tabulati.
5. - È stata a più riprese evidenziata la differenza,
ontologica e normativa, che intercorre tra la nozione di
intercettazioni telefoniche e quella dei dati esterni delle stesse:
le prime costituiscono «tecniche che consentono di apprendere, nel
momento stesso in cui viene espresso, il contenuto di una
conversazione o di una comunicazione, contenuto che, per le modalità
con le quali si svolge, sarebbe altrimenti inaccessibile a quanti non
siano parti della comunicazione medesima» (sent. n. 81/1993), i
secondi invece forniscono la documentazione del dato per l'appunto
«estrinseco» della conversazione, di cui riscontrano la durata, le
utenze coinvolte, i ponti-radio collegati.
Di conseguenza, del tutto legittima è stata ritenuta la
diversità di disciplina, che solo per le intercettazioni è
rappresentata da un corpus normativo unitario, ritenuto non
estensibile ai tabulati (sentt. n. 81/1993, n. 281/1998), in ragione
dell'indefettibile conformazione della stessa all'apprensione e
registrazione del contenuto di conversazioni in fieri, laddove invece
i tabulati forniscono retrospettivamente la traccia di comunicazioni
già avvenute e del cui contenuto si è irrimediabilmente perduta la
possibilità di documentazione.
Peraltro, tale irriducibile diversità non ha significato la
rinuncia ad assicurare livelli minimi di garanzia in ordine alla loro
acquisizione, trattandosi pur sempre di attività investigative
afferenti dati di non trascurabile capacità intrusiva. Tali livelli
sono stati da tempo individuati nella necessità che la loro
acquisizione sia preceduta da un atto motivato dell'autorità
giudiziaria nel rispetto delle garanzie di legge, così come
prescritto dall'art. 15 Cost., trattandosi pur sempre di attività
incidenti sulla libertà e segretezza delle conversazioni.
Ciò tuttavia costituisce il limite di identità di disciplina e
dell'estensione della garanzia predisposta dall'ordinamento.
6. - Poste queste premesse, si deve ritenere che l'art. 6, comma
2, legge n. 140/2003 estende la disciplina dell'autorizzazione
all'utilizzo (e analoghe considerazioni possono estendersi
all'autorizzazione preventiva prevista dall'art. 4) ad un mezzo di
ricerca della prova diverso ed ulteriore rispetto a quelli indicati,
con elencazione da ritenersi tassativa, dall'art. 68, comma 3 Cost.
Nè sembra a questo giudice che l'estensione ai tabulati delle
guarentigie previste per il diverso mezzo costituito dalle
intercettazioni possa trovare altrove il proprio fondamento
costituzionale.
L'inclusione non potrebbe innanzitutto essere ricavata
dall'inciso, contenuto nella norma costituzionale, secondo cui
l'autorizzazione è richiesta per l'intercettazione «in qualsiasi
forma» delle conversazioni o comunicazioni.
Come infatti ha già avuto modo di chiarire la stessa Corte sulla
scorta dei lavori preparatori (sent. n. 390/2007) tale espressione,
deliberatamente omnicomprensiva, è stata utilizzata per scongiurare
la possibilità che nuove forme di captazione del contenuto delle
conversazioni diverse dalle quelle telefoniche ed ambientali
potessero essere sottratte al regime autorizzativo, ma tanto non
consente di estenderne la portata a mezzi di ricerca della prova
privi di tale capacità intrusiva. Del resto, è appena il caso di
osservare che, sotto il profilo storico-sistematico, il legislatore
costituzionale avesse ben presente la distinzione ontologica tra
intercettazioni e tabulati scolpita dalla Corte già nel 1991, per
modo che il silenzio serbato sul punto non pare interpretabile come
mera omissione ininfluente, ma al contrario sembra assumere ulteriore
valenza corroboratrice di una intenzione selettiva dell'ambito di
operatività delle guarentigie.
Sotto altro profilo, l'inserimento nel testo dell'art. 68, comma
3 Cost. dei tabulati telefonici - e quindi la loro sottoposizione al
regime autorizzativo previsto dagli artt. 4 e 6, comma 2, legge n.
140/2003 - non appare poi poter essere recuperata per altra via,
attraverso la loro inclusione nella nozione di «sequestro di
corrispondenza», espressamente contenuta nella norma costituzionale.
Difatti, come non ha mancato di sottolineare la più attenta
dottrina, lo sdoppiamento delle due nozioni da parte del legislatore
ordinario - posto che tanto l'art. 4 quanto l'art. 6 li richiamano
entrambi - imporrebbe di individuare tra le stesse un rapporto di
species a genus di cui, al contrario, non v'è traccia. Ciò senza
tener conto della circostanza per cui il sequestro di corrispondenza
ha ad oggetto, diversamente da quanto accade per i tabulati del
traffico telefonico, non solo il dato esteriore (mittente,
destinatario, data), ma anche il contenuto della comunicazione, il
che pare giustificare la scelta del legislatore costituzionale di
optare per una disciplina differenziata.
Nessun rilievo in senso contrario può assumere infine, ad avviso
di chi scrive, il richiamo alle sentenze n. 57/2000 e n. 188/2010 e
ad un recente arresto del giudice di legittimità.
Nel primo caso, infatti, la Corte, investita del conflitto di
attribuzioni a seguito della mancata autorizzazione all'utilizzo di
tabulati, ebbe a dichiarare inammissibile il conflitto dal momento
che l'Autorità giudiziaria, pur avendo argomentato sull'esclusione
dei tabulati dal regime autorizzativo, aveva denunciato non già il
cattivo esercizio del potere da parte del Parlamento, ma l'esistenza
stessa di detto potere.
Nel secondo caso, parimenti relativo ad un conflitto di
attribuzioni, la Corte ha effetti rimarcato la «notevole capacità
intrusiva» dei tabulati, attratti nell'ambito di tutela offerto
dall'art. 15, in ragione della possibilità sia di ricostruzione dei
contatti telefonici, sia di localizzazione del detentore
dell'apparecchio «il che, in caso di utenze nella disponibilità di
un parlamentare, può aprire squarci di conoscenza sui suoi rapporti,
specialmente istituzionali, di ampiezza ben maggiore rispetto alle
esigenze di una specifica indagine e riguardanti altri soggetti (in
specie, altri parlamentari) per i quali opera e deve operare la
medesima tutela dell'indipendenza e della libertà della funzione».
Non pare tuttavia a chi scrive che tali conclusioni siano
dirimenti nel caso di specie.
Ferme restando le considerazioni dianzi svolte sulla tassività
dell'elencazione riportata nel testo costituzione, va rilevato che le
osservazioni contenute nella richiamata sentenza attengono semmai a
profili incidenti sul diritto alla riservatezza del singolo
parlamentare, che rinvengono la propria protezione esclusivamente
nell'art. 15 Cost. D'altra parte, a risultati non dissimili, sotto il
profilo della violazione del medesimo profilo, potrebbe giungersi
nell'ipotesi in cui il singolo parlamentare fosse fatto oggetto di
attività di osservazione, controllo e pedinamento e successiva
documentazione, attività che non risulta soggetta ad autorizzazione
nè preventiva, nè successiva.
Infine, approdi diversi non sembrano consentiti nemmeno dalla
lettura del recente arresto del giudice di legittimità (Cass. Sez.
VI 22 settembre 2016, Genchi) che, nel riconoscere la materialità
del reato di cui all'art. 323 c.p. nella condotta di acquisizione di
tabulati di parlamentari in assenza di autorizzazione, avrebbe per
ciò stesso implicitamente confermato che il regime autorizzatorio
rinviene il proprio fondamento nell'art. 68, comma 3 Cost.
Difatti, è agevole osservare come nel caso di specie il tema
devoluto allo scrutinio del giudice della nomofilachia fosse
eccentrico rispetto al profilo che qui rileva, vertendo in
particolare sulla formula assolutoria adottata da giudice di secondo
grado, di talchè la circostanza che la questione della
compatibilità della norma ordinaria con il testo costituzionale non
sia stata posta in alcun modo all'attenzione del giudice di
legittimità nè che la stessa abbia formato oggetto di rilievo
officioso della quaestio de legimititate trattata non appaiono
elementi risolutivi nell'economia della presente questione.
7. - In conclusione, si ritiene che l'art. 6, comma 2, legge n.
140/2003 non sia conforme a Costituzione.
Esso viola infatti l'art. 68, comma 3 Cost. nella parte in cui
prevede che il giudice richieda autorizzazione alla camera di
appartenenza del parlamentare anche per l'utilizzazione dei tabulati
acquisiti a carico di terzi in contatto col primo, dal momento che
estende tale guarentigia ad atti di indagine non previsti dalla norma
costituzionale, da ritenersi conformata al principio di tipicità
degli atti soggetti ad autorizzazione.

P. Q. M.

Visti gli artt. 136 Cost., 1, legge Cost. 9 febbraio 1948, n. 1,
23, legge 11 marzo 1953, n. 87, d'ufficio dichiara rilevante e non
manifestamente infondata per violazione dell'art. 68, comma 3 Cost.
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2,
della legge 20 giugno 2003, n. 140, nella parte in cui prevede che il
giudice per le indagini preliminari richieda l'autorizzazione alla
Camera alla quale il membro del Parlamento appartiene o apparteneva,
anche nel caso in cui sia necessario utilizzare i tabulati di
comunicazioni relative ad utenze intestate a terzi venute in contatto
col primo.
Sospende il presente processo nei confronti di C. A. G. per
pregiudizialità costituzionale e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che la presente ordinanza sia comunicata al Presidente
del Consiglio dei ministri e ai Presidenti di Camera dei deputati e
Senato della Repubblica.
Manda la cancelleria per quanto di competenza.
Bologna, lì 3 maggio 2017

Il Giudice: Ziroldi