1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 23-6-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 48 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 aprile 2004
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 aprile 2004 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Enti locali - Norme della Regione Abruzzo - Disciplina del Controllo sostitutivo sugli atti degli enti locali e degli enti dipendenti dalla Regione - Attribuzione di poteri sostitutivi al Difensore civico regionale - Ricorso dello Stato - Denunciata invasione della competenza legislativa esclusiva dello Stato - Sostituzione, da parte della legge regionale, di norme statali relative all'ordinamento degli enti locali - Violazione della previsione costituzionale in ordine all'esercizio dei poteri sostitutivi - Violazione dei limiti alle funzioni del difensore civico - Violazione dei principi di equiordinazione e di leale collaborazione. - Legge della regione Abruzzo 23 gennaio 2004, n. 4, art. 1. - Costituzione, artt. 114, 117 e 120. (004C0529) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 23-6-2004)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato,
presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

Contro la Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta
per la declaratoria di incostituzionalità dell'art. 1 della legge
regionale 23 gennaio 2004, n. 4, pubblicata nel B.U.R. n. 1 dell'11
febbraio 2004, avente ad oggetto «Controllo sostitutivo sugli atti
degli enti locali e degli enti dipendenti dalla Regione», giusta
delibera del Consiglio dei ministri 25 marzo 2004.
La legge della regione Abruzzo 23 gennaio 2004, n. 4 prevede che
il controllo sostitutivo sugli atti degli enti locali e degli enti
dipendenti dalla Regione, comprese le istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza, sia esercitato da parte del Difensore
Civico Regionale; in particolare, l'esercizio di tale potestà nei
confronti degli enti locali è regolato dall'art. 1.
1. - Il detto art. 1 attribuisce al Difensore Civico Regionale la
potestà di controllo su tutti gli atti degli Enti locali, senza
eccezione alcuna e con richiamo all'art. 136 d.legs. n. 267/2000
(comma 1), salva la facoltà per gli stessi enti di disciplinare in
modo autonomo nei propri statuti le forme del controllo sostitutivo
(comma 2); prevede, poi, alcune regole procedurali (necessità della
previa diffida e successiva nomina del Commissario ad acta, comma 3)
e individua gli atti obbligatori per legge in quelli che l'Ente è
tenuto ad adottare entro termini perentori, stabiliti da leggi
statali o regionali (comma 4); nei commi 5, 6, 7, 8 e 10 detta
disposizioni sul Commissario ad acta e, nel comma 9, riconosce
all'Ente la potesta di compiere gli atti dovuti fino a quando non sia
insediato ii Commissario stesso.
2. - Censurabile per illegittimità costituzionale appare la
citata disposizione, sotto un triplice profilo:
a) il difensore civico regionale non può esercitare potestà
di controllo sostitutivo sugli atti degli Enti locali che siano
obbligatori in forza di leggi statali e che non rientrino nella
competenza della regione;
b) il difensore civico regionale non è un organo di governo
della Regione e, quindi, non può essere titolare della potestà di
controllo sostitutivo sugli atti degli Enti locali dotati di
rilevanza costituzionale, potendo esercitare il controllo
sostitutivo, tutt'al più, sugli atti degli enti dipendenti dalla
Regione;
c) non è richiamabile a fondamento della potestà attribuita
al difensore civico la normativa previgente alla riforma del Titolo V
della Costituzione e, in particolare, l'art. 136 d.legs. n. 267/2000.
I rilevati profili di incostituzionalità emergono da un
raffronto della legge regionale in esame con i principi del controllo
sostitutivo delineati dalla Corte costituzionale nelle recenti
sentenze nn. 43/2004 e 69/2004, ave è stato sancito che il potere
sostitutivo spettante alle regioni sugli atti degli enti locali è
soggetto alle stesse condizioni e limiti elaborati dalla
giurisprudenza della Corte in relazione ai poteri sostitutivi dello
Stato nei confronti delle Regioni e, in particolare: 1) previsione e
disciplina con legge; 2) limitazione agli atti o attivita privi di
discrezionalità nell'an e la cui obbligatorietà sia il rifiesso
degli interessi unitari alla cui salvaguardia provvede l'intervento
sostitutivo; 3) esercizio da parte di un organo di governo della
Regione; 4) previsione di congrue garanzie procedimentali, in
conformità del principio di leale collaborazione.
3. - La norma della legge regionale censurata non soddisfa alla
seconda, alla terza ed alla quarta condizione:
3.1 - Il controllo sostitutivo e attribuito in riferimento a
tutti gli atti obbligatori degli enti locali, ivi compresi quelli che
esulano dalla competenza della regione in quanto derivanti la loro
natura obbligatoria da leggi statali, laddove l'intervento
riconosciuto alla potestà regionale dall'art. 120 Cost. non può che
riguardare esclusivamente materie di competenza della regione (v.
sent. n. 43/2004) e deve intendersi limitato allo schema logico
affidato nella sua attuazione al legislatore regionale (sent.
n. 69/2004).
3.2 - Il difensore civico regionale non è un organo di
governo della regione: è nominato secondo le procedure previste
dagli Statuti ed è caratterizzato da una posizione di indipendenza
rispetto all'esecutivo e di connessione rispetto al legislativo, su
un piano fiduciario (cfr. De Vergottini, voce Difensore civico, in
Enc. Giur. Treccani), assimilato ad una «Autorità indipendente» (Tar
Veneto, sez. I, 25 giugno 1998, n. 1178) o ad un «organo di
controllo» (nel sistema vigente prima della riforma costituzionale
del Titolo V della Costituzione - Cons. Stato, sez. IV, 18 dicembre
2001, n. 6292). Non è certo quell'organo di governo che la Corte
richiede per «L'attitudine dell'intervento ad incidere
sull'autonomia, cosituzionalmente rilevante, dell'ente sostituito»
(sent. n. 43/2004 e n. 69/2004, più volte citate).
3.3 - Oltretutto, l'art. 136 d.legs. n. 267/2000, richiamato
dalla legge regionale quale fonte dei poteri attribuiti al difensore
civico, non appare più operante nel nuovo quadro normativo ed
organizzativo sorto dopo la riforma del Titolo V della Costituzione
ed è incompatibile con l'attuale quadro costituzionale, così che
non può costituire fonte di riferimento per i poteri di controllo in
esame. La lacuna che ne deriva nell'ambito della disciplina delineata
con la legge regionale censurata finisce per mettere in dubbio anche
il rispetto del principio di leale collaborazione richiamato dalla
Corte costituzionale a fondamento della potesta sostitutiva fra
organi di rilevanza costituzionale, ai sensi dell'art. 120, comma 2,
Cost. e, in ultima analisi, la congruità delle garanzie
procedimentali costituenti la quarta condizione di legittimità della
legislazione in materia.
4. - In conclusione, la norma in esame è adottata in violazione:
a) dell'art. 114 della Costituzione, per lesione del principio di
equiordinazione tra Stato, Regioni ed Enti locali e delle prerogative
istituzionali dello Stato; b) dell'art. 117, comma 2, lett. p), della
Costituzione, in quanto non spetta alla Regione ed esula dalla sua
competenza legislativa la regolamentazione, sia pure in via
sostitutiva, delle materie che rientrano nella competenza esclusiva
dello Stato, in relazione agli organi di Governo e funzioni
fondamentali dei Comuni, Province e Città metropolitane ed alle
altre materie previste dall'art. 117, comma 2, Cost. in relazione
alle quali lo Stato può attribuire funzioni agli Enti locali; c)
dell'art. 120 della Costituzione, per violazione del principio di
leale collaborazione fra gli organi di rilevanza costituzionale.
Tanto premesso e considerato, giusta la delibera del Consiglio
dei ministri in epigrafe indicata

P. Q. M.
La Corte costituzionale adita voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Abruzzo 23
gennaio 2004, n. 4, pubb1icata nel B.U.R. n. 1 dell'11 febbraio 2004,
avente ad oggetto «Controllo sostitutivo sugli atti degli enti locali
e degli enti dipendenti dalla Regione», per violazione degli artt.
114, 117 e 120 della Costituzione.
Si produrrà copia della delibera del Consiglio dei ministri.
Roma, addì 17 aprile 2004
Avvocato dello Stato: Giuseppe Albenzio
04C0529