1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 3-3-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 86 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 dicembre 1992
N. 86 Ordinanza emessa il 4 dicembre 1992 della corte d'appello di Reggio Calabria nel procedimento civile vertente tra Macri' Giuseppe Raffaele e comune di Locri Espropriazione per pubblico interesse - Espropriazioni per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici - Determinazione dell'indennita' di esproprio per le aree edificabili in base alla media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento - Esclusione dell'applicazione di detta disciplina ai procedimenti per i quali l'indennita' predetta sia stata accettata dalle parti o sia divenuta non impugnabile o sia stata definita con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della norma impugnata - Ingiustificato deteriore trattamento dell'espropriato che agisce giudizialmente rispetto a quello che ricorre alla cessione volontaria del bene espropriato, con conseguente incidenza sul diritto di difesa in giudizio - Violazione del principio, affermato nella giurisprudenza della Corte, che l'indennizzo debba costituire un serio ristoro dell'espropriazione - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 607/1987. (Legge 8 agosto 1992, n. 359, art. 5-bis, primo comma). (Cost., artt. 3, 24 e 42). (093C0188) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 3-3-1993)

LA CORTE D'APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento civile
iscritto al n. 285/1990 del ruolo r.g., avente ad oggetto:
"opposizione alla stima"; vertente tra Macrì Giuseppe Raffaele,
rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Scaglione; opponente, e
comune di Locri, in persona del legale rappresentante pro tempore
opposto contumace.
RITENUTO IN FATTO
che, con atto notificato il 20 dicembre 1990, Macrì Giuseppe
Raffaele conveniva in giudizio, innanzi a questa Corte d'appello, il
comune di Locri, in persona del suo legale rappresentante pro-
tempore, e sul rilievo che, con decreto n. 73 del 19 giugno 1990 del
presidente dell'amministrazione provinciale, era stata pronunciata
l'espropriazione di un terreno di sua proprietà, esteso mq 22.398,
per la realizzazione di 88 alloggi popolari, senza che fosse
intervenuta la relazione di stima della competente commissione
provinciale espropri, chiedeva che la stessa amministrazione venisse
condannata al pagamento diretto della differenza tra l'indennità
definitiva di esproprio, ragguagliabile al valore di mercato
dell'immobile e l'indennità provvisoria già percepita, oltre
interessi di legge;
che, nella contumacia del comune, veniva disposta ed espletata
consulenza tecnica d'ufficio, che determinava l'indennità di
esproprio sulla base del valore di mercato dell'immobile espropriato,
ai sensi dell'art. 39 della legge
25 giugno 1865, n. 2359;
che, essendo nelle more intervenuta la legge 8 giugno 1992, n.
359, di conversione del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, l'opponente ha
sostenuto che tale normativa non troverebbe applicazione nella
fattispecie, come quella in oggetto, in cui risulti emesso il decreto
di espropriazione e, in alternativa alla proposta interpretazione, ha
denunciato la norma d'illegittimità costituzionale, per violazioine
dell'art. 3 della Costituzione.
O S S E R V A
Reputa la Corte che la lettura della nuova normativa, nei termini
proposti dall'opponente, non sia condivisibile, dal momento che
nessun argomento letterale, logico o sistematico consente di ritenere
che dal relativo ambito di applicazione debbano escludersi i
procedimenti rispetto ai quali risulti emanato il decreto di
esproprio. Ed invero, la norma transitoria di cui al comma settimo si
riferisce genericamente "ai procedimenti in corso", integrandosi con
quella contenuta nel comma precedente che esclude l'applicabilità
del nuovo meccanismo di stima dell'indennità di espropriazione "ai
procedimenti per i quali l'indennità predetta sia stata accettata
dalle parti o sia divenuta non impugnabile o sia stata definita con
sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto". Orbene, è noto che il
sistema normativo introdotto dalla legge 22 ottobre 1971, n. 865 e
successive modifiche, ha operato una scissione tra il momento
dell'ablazione e quello della determinazione dell'indennità,
disarticolando funzionalmente i relativi subprocedimenti. In virtù
di siffatta autonomia procedimentale, è notoriamente possibile che,
definita la procedura ablatoria in virtù dell'emanazione del decreto
di esproprio, risulti ancora pendente quella di determinazione
dell'indennità o in sede amministrativa - per via di anomalie
procedimentali, posto che, secondo consolidate affermazioni della
giurisprudenza costituzionale, la determinazione e la corresponsione
dell'indennizzo devono procedere o quanto meno essere contestuali al
momento ablatorio - ovvero nel suo eventuale sviluppo in sede
giudiziale, a seguito di opposizione alla stima. E, in mancanza di
contrarie specificazioni testuali, non si vede perchè mai
l'espressione "procedimenti in corso" non debba essere intesa come
sinonimo di "controversie in corso", nelle quali, emesso o meno il
decreto di espropriazione, non sia stata ancora definita la relativa
indennità (cfr. recente sez. un. n. 12393 del 20 novembre 1992 che
ha ritenuto l'applicabilità della nuova normativa, quale ius
superveniens a tutti i procedimenti nei quali risulti ancora
controverso il criterio di stima; cfr. pure Cass. n. 4525 dell'11
agosto 1982 in ordine all'applicabilità alle procedure "non ancora
definite" dei nuovi criteri di stima dettati dalla legge n. 10/1977).
D'altro canto, la norma di cui al comma sesto, che esclude
dall'operatività della nuova normativa i casi in cui la stessa
indennità sia oramai definita (accettazione dell'espropriato,
inimpugnabilità per decorso dei termini o sentenza passata in
giudicato) conferma questa linea interpretativa.
E poichè tale previsione non appare contrastante con alcun
dettato costituzionale, non par dubbio che l'eccezione di
illegittimità costituzionale della norma, prospettata sotto tale
particolare riflesso, non possa ritenersi fondata.
Opina, invece, la Corte che, sotto altri profili, la nuova
normativa non possa ritenersi immune da ragionevoli dubbi di
costituzionalità che inducono al rilievo d'ufficio della relativa
gestione.
Le argomentazioni che precedono, in merito alla ritenuta
applicabilità della stessa disciplina alla fattispecie oggetto di
giudizio, depongono, ovviamente, per la rilevanza della questione che
si va a proporre sotto distinte angolazioni.
Il primo profilo attiene alla ritenuta violazione del disposto di
cui al comma terzo dell'art. 42 della Costituzione, che subordina
alla concessione di un indennizzo (pur senza qualificazioni
contenutistiche) l'espropriazione della proprietà privata.
Imprescindibile premessa al presente rilievo è rappresentata dal
richiamo alla nota giurisprudenza costituzionale che, in diverse
occasioni, ha sancito che l'anzidetta norma della Costituzione, lungi
dal garantire all'espropriato il diritto ad un'indennità rapportata
al valore di mercato del bene, mira ad assicurargli un'adeguata
riparazione, la quale, peraltro, non può rappresentare un indennizzo
meramente apparente e simbolico. Deve, invece, sostanziarsi un
"ristoro serio", tale da non ledere il principio costituzionale di
eguaglianza. Lo stesso giudice delle leggi, con pronuncia n. 15 del
15-22 gennaio 1976, ha avuto modo di determinare nella metà del
valore venale la soglia minima di congruità che consente di ritenere
rispettato il precetto costituzionale.
Orbene, l'applicazione del meccanismo di stima introdotto
dall'art. 5- bis è solo apparentemente in sintonia con l'anzidetta
indicazione.
Ed invero, se il criterio della media tra il valore venale ed il
reddito dominicale rivalutato porta alla riduzione del valore stesso
in misura di poco superiore al 50% (oscillante tra il 52 ed il 53%),
nondimeno la drastica riduzione del 40%, applicabile automaticamente,
ed in ogni caso, all'indennità provvisoria da offrire
all'espropriando, e dunque operante anche nell'ipotesi di successiva
accettazione da parte sua, riduce l'importo al di sotto del limite
indicato.
Soltanto nel caso in cui il privato intenda addivenire alla
cessione volontaria dell'immobile la riduzione non deve essere
applicata, secondo un meccanismo premiale manifestamente finalizzato
(così come la vecchia maggiorazione dell'indennità provvisoria in
ragione del 50%) ad incentivare il ricorso allo strumento
convenzionale di trasferimento dell'immobile.
D'altronde, la stessa scelta di tale sistema di determinazione, le
cui ragioni sostanziali non è dato cogliere dagli atti parlamentari
(in realtà, si tratta di un procedimento integralmente riprodotto
dall'art. 7 della legge 15 dicembre 1990, n. 396, in tema di
interventi sulla Capitale), appare, piuttosto, oggettivamente intesa
ad eludere possibili censure di illegittimità costituzionale. Non a
caso, infatti, il legislatore ha optato per il criterio dettato
dall'art. 13 della legge 18 gennaio 1885, n. 2892 (sul risanamento
della città di Napoli), in quanto il sistema, già utilizzato da
numerose leggi successive per svariati interventi e da ultimo con la
citata legge n. 396/1990, aveva già positivamente superato il
"collaudo" costituzionale (cfr. da ultimo, sentenza n. 607/1987) ed
ha poi sostituito all'elemento dei fitti coacervati dell'ultimo
decennio il reddito dominicale rivalutato, che dimezza di fatto il
valore venale. La scelta stessa del parametro del reddito dominicale,
pur se rivalutato, e cioè un elemento intimamente collegato
all'esercizio di attività agricole (art. 24 del d.P.R. 22 dicembre
1986, n. 917), appare discutibile, in quanto utilizza un criterio di
valutazione estraneo alla nozione economica di bene immobile che, in
ragione delle sue peculiari ed obiettive caratteristiche, assuma una
palese destinazione edificatoria, giustificando, seppure in parte, le
stesse perplessità che avevano indotto alle bene note declaratorie
d'illegittimità costituzionale del criterio del valore agricolo
medio del suolo applicato alle aree edificabili.
Il valore irragionevolmente riduttivo della determinazione che
risulta dall'applicazione del nuovo sistema di stima risulta ancor
più evidente ove si consideri che, a norma del comma terzo, ai fini
della valutazione dell'edificabilità dell'immobile è necessario
considerare le possibilità legali ed effettive di edificazione
esistenti al momento dell'apposizione del vincolo preordinato
all'esproprio, con ovvie possibilità di concreta incidenza sulla
relativa stima; e che la misura dell'indennità così determinata è
soggetta, poi, all'ulteriore riduzione del 20%, per ritenuta a titolo
d'imposta ad opera dell'ente erogante, ai sensi dell'art. 11, 5, 6 e
7 comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 413. La determinazione
dell'indennità che risulta dal meccanismo di stima comporta un
irragionevole scompenso nella ripartizione del costo dell'intervento
realizzato nell'interesse pubblico tra la collettività ed il privato
espropriato.
Il secondo profilo di illegittimità è apprezzabile in rapporto
alla norma di cui all'art. 24 della Costituzione, sul riflesso
dell'innegabile effetto dissuasivo al ricorso all'opposizione alla
stima, di cui si intende frustrare ogni possibile ragione di
convenienza, al fine dichiarato - nell'ambito del generale obiettivo
del risanamento della finanza pubblica - di contenere le spese del
contenzioso giudiziario, gravanti di norma a carico degli enti
esproprianti, solitamente soccombenti. Ed invero, il ricorso allo
strumento di tutela, astrattamente sperimentale al fine di conseguire
la rettifica di uno dei due elementi di calcolo (valore venale o
reddito dominicale), risulta, nella gran parte dei casi, vanificato
dalla riduzione del 40%, che consegue inevitabilmente alla mancata
opzione in favore della cessione volontaria. E non pare che possa
dirsi legittimo un procedimento di stima che penalizza marcatamente
l'esercizio del diritto di tutela giurisdizionale, al punto da
pregiudicarlo o da limitarlo gravemente.
Altra ragione di illegittimità può, infine, prospettarsi in
rapporto all'art. 3 della Costituzione, in sintonia, stavolta, con il
rilievo sollevato in subordine dall'opponente.
Non par dubbio, infatti, che il nuovo sistema di stima determina
un ingiustificato ed irrazionale regime differenziale tra
espropriazioni in corso, a seconda che l'espropriato abbia o meno la
possibilità giuridica di addivenire alla cessione volontaria del
bene, e dunque a seconda che sia stato o meno emanato il decreto di
espropriazione. Non solo, ma la possibilità oggi riconosciuta di
convenire la cessione volontaria "in ogni fase del procedimento
espropriativo", (e non più nel termine di trenta giorni dalla
notifica dell'indennità provvisoria, ai sensi dell'art. 12 della
legge n. 865/1971), e dunque anche nel corso del procedimento
giudiziale qualora non sia intervenuto il decreto di esproprio,
acuisce, esasperandola, siffatta differenziazione, con violazione del
fondamentale principio della ragionevolezza.
Ogni altra gestione afferente alla nuova disciplina, con riguardo
ad esempio all'"edificabilità di fatto", è ovviamente estranea alla
presente deliberazione, siccome non rilevante ai fini del giudizio,
che è relativo alla stima di un immobile pacificamente ricompreso in
area disciplinata dallo strumento urbanistico vigente nel comune di
Locri.
Per quanto precede, la Corte solleva d'ufficio la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 5-bis, primo comma, della
legge 8 agosto 1992, n. 359, in riferimento agli artt. 42, terzo
comma, 24, primo comma, e 3, primo comma, della Costituzione,
provvedendo come da dispositivo, ai sensi dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il procedimento in corso;
Ordina, altresì, che a cura della cancelleria la presente
ordinanza sia notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio
dei Ministri e comunicata anche ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Reggio Calabria, addì 4 dicembre 1992
Il presidente: VIOLA

93C0188