1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 9-10-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 92 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 agosto 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 agosto 2019 (della Regione Umbria). Energia - Misure fiscali per la crescita economica - Modifiche alla disciplina degli incentivi per gli interventi di efficienza energetica e rischio sismico - Detrazioni fiscali per interventi di efficienza energetica e per interventi di ristrutturazione edilizia e per l'acquisto di mobili - Opzione da parte del soggetto avente diritto alle detrazioni, in luogo dell'utilizzo diretto delle stesse, per un contributo di pari ammontare, sotto forma di sconto sul corrispettivo dovuto. Energia - Misure fiscali per la crescita economica - Norme in materia di semplificazione per la gestione del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese (PMI) - Soppressione della possibilita' per la Conferenza unificata di limitare l'intervento del Fondo all'attivita' di controgaranzia dei fondi di garanzia regionali e dei consorzi di garanzia collettiva. - Decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi), convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n. 58, artt. 10, commi 1 e 2, e 18, commi 1 e 2. (19C00244) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 9-10-2019)

Ricorso per la Regione Umbria, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore prof. Fabio Paparelli, con sede in
Perugia, C.so Vannucci, n. 96, codice fiscale 80000130544, giusta
procura speciale alle liti in calce al presente atto e in forza di
delibera della Giunta regionale della Regione Umbria n. 971 dell'8
agosto 2019 rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Massimo Luciani
del Foro di Roma (codie fiscale LCNMSM52L23H501G, fax. 06.90236029,
posta elettronica certificata massimoluciani@ordineavvocatiroma.org)
e Paola Manuali dell'ufficio legale della Regione Umbria (codice
fiscale MNLPLA53H68G478; fax 0755043625; posta elettronica
certificata: paola.manuali@avvocatiperugiapec.it), con domicilio
eletto presso lo studio del primo in 00153 Roma, Lungotevere
Raffaello Sanzio, n. 9, contro il Presidente del Consiglio dei
ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato nella cui
sede in 00186 Roma, Via dei Portoghesi, n. 12, e domiciliato ex lege,
per la dichiarazione d'illegittimità costituzionale degli articoli
10, commi 1 e 2; e 18, commi 1 e 2, del decreto-legge 30 aprile 2019,
n. 34, pubblicato in Gazzetta Ufficiale 30 aprile 2019, n. 100,
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 28 giugno 2019,
n. 58, pubbl. in Gazzetta Ufficiale 29 giugno 2019, n. 151, S.O.

Fatto

1. - L'art. 10 del decreto-legge n. 34 del 2019 è rubricato
«Modifiche alla disciplina degli incentivi per gli interventi di
efficienza energetica e rischio sismico». I commi 1 e 2, qui oggetto
d'impugnazione, novellano rispettivamente gli articoli 14 e 16 del
decreto-legge n. 63 del 2013.
In particolare, il primo comma di detto articolo stabilisce che
"All'art. 14 del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2013, n. 90, dopo il comma 3, è
inserito il seguente: «3.1. Per gli interventi di efficienza
energetica di cui al presente articolo, il soggetto avente diritto
alle detrazioni può optare, in luogo dell'utilizzo diretto delle
stesse, per un contributo di pari ammontare, sotto forma di sconto
sul corrispettivo dovuto, anticipato dal fornitore che ha effettuato
gli interventi e a quest'ultimo rimborsato sotto forma di credito
d'imposta da utilizzare esclusivamente in compensazione, in cinque
quote annuali di pari importo, ai sensi dell'art. 17 del decreto
legislativo 9 luglio 1997, n. 241, senza l'applicazione dei limiti di
cui all'art. 34 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, e all'art. 1,
comma 53, della legge 24 dicembre 2007, n. 244. Il fornitore che ha
effettuato gli interventi ha a sua volta facoltà di cedere il
credito d'imposta ai propri fornitori di beni e servizi, con
esclusione della possibilità di ulteriori cessioni da parte di
questi ultimi. Rimane in ogni caso esclusa la cessione ad istituti di
credito e ad intermediari finanziari.»".
Il secondo comma dispone che "All'art. 16 del decreto-legge 4
giugno 2013, n. 63, convertito, con modificazioni, dalla legge 3
agosto 2013, n. 90, dopo il comma 1-septies, è inserito il seguente:
«1-octies. Per gli interventi di adozione di misure antisismiche di
cui al presente articolo, il soggetto avente diritto alle detrazioni
può optare, in luogo dell'utilizzo diretto delle stesse, per un
contributo di pari ammontare, sotto forma di sconto, sul
corrispettivo dovuto, anticipato dal fornitore che ha effettuato gli
interventi e a quest'ultimo rimborsato sotto forma di credito
d'imposta da utilizzare esclusivamente in compensazione, in cinque
quote annuali di pari importo, ai sensi dell'art. 17 del decreto
legislativo 9 luglio 1997, n. 241, senza l'applicazione dei limiti di
cui all'art. 34 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, e all'art. 1,
comma 53, della legge 24 dicembre 2007, n. 244. Il fornitore che ha
effettuato gli interventi ha a sua volta facoltà di cedere il
credito d'imposta ai propri fornitori di beni e servizi, con
esclusione della possibilità di ulteriori cessioni da parte di
questi ultimi. Rimane in ogni caso esclusa la cessione ad istituti di
credito e ad intermediari finanziari.»".
In forza di tali previsioni, il contribuente che realizza opere
di efficientamento energetico o di riduzione del rischio sismico ha
la possibilità di beneficiare dell'incentivo già previsto dal
decreto-legge n. 63 del 2013 (c.d. «eco-bonus» o «sisma-bonus») in
una nuova modalità, ovverosia richiedendo fornitore di beni e
servizi uno «sconto» sul costo dell'intervento, che il fornitore
stesso potrà impiegare quale credito d'imposta da ripartire in
cinque quote annuali, oppure cedere ai propri fornitori.
Sono vietate ulteriori cessioni, cosi come la cessione a istituti
di credito e a intermediari finanziari.
2. - L'art. 18 del decreto-legge n. 34 del 2019 è rubricato
«Norme in materia di semplificazione per la gestione del Fondo di
garanzia per le PMI».
Il primo comma dispone che «All'art. 18, comma 1, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112, alla lettera r) il secondo periodo
è soppresso».
Il secondo comma aggiunge che «Nelle regioni sul cui territorio,
alla data di entrata in vigore del presente decreto, è già disposta
la limitazione dell'intervento del predetto Fondo di garanzia per le
piccole e medie imprese di cui all'art. 2, comma 100, lettera a),
della legge 23 dicembre 1996, n. 662, alla sola controgaranzia del
Fondo di garanzia regionali e dei consorzi di garanzia collettiva, la
predetta limitazione rimane in vigore fino al 31 dicembre 2020 o al
minor termine previsto dalla delibera».
Il decreto legislativo n. 112 del 1998, ora novellato,
«disciplina, ai sensi del Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59, il
conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle regioni, alle
province, ai comuni, alle comunità montane o ad altri enti locali»
(così l'art. 1). Esso è ripartito in cinque Titoli. Il primo
contiene le «Disposizioni generali». Il secondo le norme in materia
di «Sviluppo economico e attività produttive». Questo secondo Titolo
(cui appartengono gli articoli appresso citati) è a sua volta
suddiviso in undici «Capi». Il terzo è rubricato «Industria». Il
quarto «Servizi alla persona e alla comunita'». Il quinto «Polizia
amministrativa regionale e locale e regime autorizzatorio».
L'art. 19 del decreto legislativo n. 112 del 1998 stabilisce, al
primo comma, che «Sono delegate alle regioni tulle le funzioni
amministrative statali concernenti la materia dell'industria, come
definita nell'art. 17, non riservate allo Stato ai sensi dell'art. 18
e non attribuite alle province e alle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura, ai sensi del presente articolo e dell'art.
20. Tra le funzioni delegate sono comprese anche le funzioni
amministrative concernenti l'attuazione di interventi dell'Unione
europea salvo quanto disposto dall'art. 18».
L'art. 17 dispone che «Le funzioni amministrative relative alla
materia «industria» comprendono qualsiasi attività imprenditoriale
diretta alla lavorazione e alla trasformazione di materie prime, alla
produzione e allo scambio di semilavorati, di merci e di beni anche
immateriali, con esclusione delle funzioni relative alle attività
artigianali ed alle altre attività produttive di spettanza regionale
in base all'art. 117, comma primo, della Costituzione e ad ogni altra
disposizione vigente» (comma 1) e che «Sono comprese nella materia
anche le attività di erogazione e scambio di servizi a sostegno
delle attività di cui al comma 1, con esclusione comunque delle
attività creditizie, di intermediazione finanziaria, delle attività
concernenti le società fiduciarie e di revisione e di quelle di
assicurazione» (comma 2).
Veniamo ora all'art. 18.
Nella precedente formulazione, l'art. 18, comma 1, lettera r),
del decreto legislativo n. 112 del 1998 stabiliva che «Sono
conservate allo Stato le funzioni amministrative concernenti: [...]
r) la gestione del fondo di garanzia di cui all'art. 2, comma 100,
lettera a), della legge 23 dicembre 1996, n. 662. Con delibera della
Conferenza unificata sono individuate, tenuto conto dell'esistenza di
fondi regionali di garanzia, le regioni sul cui territorio il fondo
limita il proprio intervento alla controgaranzia dei predetti fondi
regionali e dei consorzi di garanzia collettiva fidi di cui all'art.
155, comma 4, del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385».
Il fondo di cui all'art. 2, comma 100, lettera a), della legge n.
662 del 1996 e istituito presso il Mediocredito Centrale S.p.a. e ha
lo «scopo di assicurare una parziale assicurazione ai crediti
concessi dagli istituti di credito a favore delle piccole e medie
imprese» (così la predetta lettera a)).
Con l'abrogazione del secondo periodo, evidenziato con
sottolineatura per comodità di lettura, il legislatore ha soppresso
la possibilità per la Conferenza unificata di limitare l'intervento
dello Stato alla sola «controgaranzia» dei fondi regionali che
svolgono la medesima funzione di quello nazionale.
Le disposizioni indicate in epigrafe sono illegittime e lesive
delle attribuzioni costituzionali della Regione ricorrente, che ne
chiede la declaratoria costituzionale per i seguenti motivi di

Diritto

1.- Quanto all'art. 10, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 34 del
2019, conv. con modif. in legge dalla legge n. 28 giugno 2019, n. 58.
Violazione degli articoli 3, 41 e 117, comma 1, Cost., in riferimento
all'art. 117 Cost. Come si è detto supra, l'art. 10 del
decreto-legge n. 34 del 2019 ha modificato il regime di erogazione
del c.d. «eco-bonus» e «sisma-bonus», prevedendo un singolare
meccanismo di incentivazione, per il quale il soggetto che effettua
opera di efficientamento energetico o di riduzione del rischio
sismico può optare, in sostituzione della deducibilità fiscale, per
uno sconto immediato praticato dall'esecutore delle opere, il quale
potrà beneficiare a sua volta di un credito di imposta da ripartire
in 5 anni in quote annuali di pari valore, con possibilità di
cessione del credito stesso ai propri fornitori.
Sono vietate ulteriori trasmissioni delle quote, così come la
cessione a istituti di credito e a intermediari finanziari.
1.1.- La disposizione impugnata concerne gli incentivi per la
realizzazione degli interventi per le costruzioni con ridotto impatto
ambientale e con maggiore sicurezza rispetto agli eventi sismici.
Siamo in un dominio di sicura competenza regionale.
1.1.1.- Per determinare quali siano le materie incise da un
determinato intervento legislativo, come è noto, «non assume rilievo
la qualificazione che di esse dà il legislatore, ma occorre fare
riferimento all'oggetto e alla disciplina delle medesime, tenendo
conto della loro ratio e tralasciando gli effetti marginali e
riflessi, in guisa c/a identificare correttamente anche l'interesse
tutelato» (sent. n. 164 del 2012). Ebbene: qui l'interesse tutelato e
duplice (ancorchè connesso), perseguendo il legislatore statale sia
il fine dell'efficientamento energetico, sia quello della sicurezza
antisismica, in entrambi i casi attraverso la predisposizione di un
meccanismo incentivante. Tale fine coinvolge plurime competenze
regionali.
i) «Protezione civile» (art. 117, comma 3, Cost.). Le norme
sugli adeguamenti antisismici coinvolgono, ovviamente, tale
competenza concorrente, che non concerne soltanto gli interventi ex
post, ma anche quelli di prevenzione.
ii) «Governo del territorio» (art. 117, comma 3, Cost.). La
messa in sicurezza antisismica e l'efficientamento energetico sono
finalità direttamente riconducibili al governo del territorio,
poichè riguardano caratteristiche proprie dell'attività edilizia.
iii) «Incentivi e aiuti alle imprese» (art. 117, comma 4,
Cost.). Trattasi di ambito nel quale la sussistenza di un titolo
competenziale regionale è da tempo riconosciuta anche da codesta
Ecc.ma Corte costituzionale (cfr. sentt. nn. 63 del 2008 e 93 del
2017) e che è evidentemente inciso da norme che, pur indirettamente,
prevedono condizioni di favore per le imprese realizzatrici di
determinati interventi considerati di pubblico interesse.
iv) «Artigianato e industria» (art. 117, comma 4, Cost.).
Anche questa competenza è coinvolta per le ragioni appena dette.
v) «Sostegno all'innovazione per i settori produttivi» (art.
117, comma 3, Cost.). Il coinvolgimento di tale materia è asseverato
anche dai lavori parlamentari. Nel dossier che gli uffici della
Camera dei deputati hanno preparato per l'attività consultiva della
Commissione «Affari costituzionali» si afferma, infatti, che «la
Corte costituzionale ha ricondotto, in diverse pronunce, le
disposizioni volte ad accelerare il processo di circolazione della
conoscenza ed accrescere la capacità competitiva delle piccole e
medie imprese e delle piattaforme industriali a materie spettanti
alla competenza legislativa concorrente delle Regioni (in
particolare, alla ricerca scientifica e tecnologica e sostegno
all'innovazione per i settori produttivi) ed a quella residuale
(industria)» (cfr. il documento del Servizio Studi della Camera dei
deputati, denominato «Misure urgenti di crescita economica e per la
risoluzione di specifiche situazioni di crisi decreto-legge
34/2019/A.C. 1807 Dossier n. 45 - Elementi per la valutazione degli
aspetti di legittimità costituzionale 24 maggio 2019»). Non solo. La
suddetta Commissione, nel parere approvato in data 28 maggio 2019, ha
osservato che, «per quanto attiene al rispetto degli ambiti di
competenza costituzionalmente definiti» il decreto-legge risulta «nel
suo complesso principalmente riconducibile alle materie «sistema
tributario e contabile dello Stato», di competenza esclusiva dello
Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, e «sostegno all'innovazione dei settori produttivi», di
competenza concorrente tra Stato e regioni, ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, della Costituzione».
Il titolo che la Regione Umbria fa valere nel presente ricorso,
pertanto, attiene direttamente alle sue competenze proprie.
1.1.2.- Anche a negare il coinvolgimento diretto delle sole
competenze regionali proprie, la legittimazione della Regione a
ricorrere non verrebbe meno, perchè la sua sfera competenziale
sarebbe comunque incisa almeno in una con quella dello Stato. Valga,
in subordine a quanto sin qui rilevato, quanto segue.
Secondo la giurisprudenza costituzionale (si veda la recentissima
sentenza n. 72 del 2019, in materia di istituzione dei c.d.
«distretti del cibo»), le norme che, attraverso meccanismi
d'incentivazione, si propongono l'obiettivo di promuovere finalità
plurime, come «diminuire l'impatto ambientale delle produzioni»,
«promuovere lo sviluppo territoriale, la coesione e l'inclusione
sociale», «salvaguardare territorio e il paesaggio rurale», cui è
sotteso anche «l'obbiettivo di favorire lo sviluppo economico e
industriale territoriale», sono suscettibili di «rinviare una
pluralità di materie (così già la sentenza n. 165 del 2007)». In
particolare, in tali casi «ciascuno di questi obbiettivi deve essere
ricondotto o all'esercizio di una competenza esclusiva dello Stato
(ad esempio alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), oppure a competenze
di natura concorrente in materia di [...] «sostegno all'innovazione
per i settori produttivi» (sentenze n. 74 del 2018 e n. 165 del
2007)».
In tali casi, «l'intreccio fra ambiti materiali diversi che
caratterizza la disciplina in esame non può essere composto facendo
ricorso al criterio della prevalenza», atteso che «nel caso di specie
nessuno degli ambiti materiali, ne dal punto di vista qualitativo, ne
da quello quantitativo (sentenze n. 21 e n. 1 del 2016, n. 140 del
2015), manifesta un rilievo prevalente sugli altri».
Ove si negasse l'appartenenza della disciplina censurata solo ad
ambiti di competenza regionale, tale ratio decidendi dovrebbe essere
de plano applicata anche al caso di specie.
L'incentivazione di interventi per realizzare residenze a minore
impatto ambientale e con maggiore sicurezza rispetto al rischio
sismico, infatti, non potrebbe essere ascritta esclusivamente alle
materie di competenza esclusiva «tutela della concorrenza», «sistema
tributario dello Stato» o «tutela dell'ambiente», perchè i titoli
competenziali regionali sopra menzionati sarebbero comunque
coinvolti.
In ogni caso, alto Stato non può mai bastare l'invocazione delle
sue attribuzioni in materia di «tutela della concorrenza» per mettere
in disparte, con ciò solo, le competenze regionali (v., ex plurimis,
sentt. nn. 247 del 2010 e 164 del 2012, cit.).
1.1.3. - Oltre ai parametri costituzionali che conferiscono le
indicate competenze alla Regione, peraltro, questa è legittimata a
invocarne anche altri, che (stavolta) riguardano solo indirettamente
la sua sfera di attribuzioni.
Come ha affermato la recentissima sentenza n. 194 del 2019, «Il
vizio in ridondanza deve [...] essere illustrato in modo da
soddisfare un duplice requisito: per un verso, non deve risultare
generico, e quindi difettare dell'indicazione delle competenze
asseritamente violate; per un altro, non deve essere apodittico, e
deve dunque essere adeguatamente motivato in ordine alla sussistenza,
nel caso oggetto di giudizio, di un titolo di competenza regionale
rispetto all'oggetto regolato dalla legge statale».
Qui la Regione Umbria lamenta espressamente e specificamente la
violazione delle competenze assegnate dai parametri costituzionali
indicati al par. 1.1.1., ma la violazione degli altri parametri che
appresso si indicheranno «ridonda» in ulteriore pregiudizio per le
attribuzioni regionali, come appresso risulterà con piana evidenza.
1.2. - Ciò detto quanto alla legittimazione all'impugnazione e
all'invocazione dei parametri costituzionali che seguiranno, è ora
possibile illustrare i motivi di ricorso, dimostrando - si confida -
l'incostituzionalità della disciplina censurata.
Essa, pur nell'intenzione di agevolare il ricorso agli incentivi,
in realtà determina una grave distorsione del mercato dell'edilizia,
pregiudicando gli operatori piccoli e medi a favore di quelli grandi.
Solo questi ultimi, infatti, hanno una tale «capacità fiscale» da
poter sfruttare utilmente in compensazione la cessione dell'incentivo
da parte del privato che appalta le opere di efficientamento
ambientale e consolidamento sismico.
Si tratta di un vantaggio che è privo di alcuna valida ragione
giustificatrice e, dunque si rivela discriminatorio e violativo del
principio di eguaglianza, nonchè, di conseguenza, della libertà
d'impresa che l'art. 41 Cost. vuole egualmente tutelata in capo a
tutti gli operatori economici. Nè dall'esame della norma emergono
ragioni che possono essere ascritte a «finalità sociali» ex art. 41,
comma 3 Cost., tali da giustificare tale discriminazione tra
operatori commerciali.
Inoltre, il diseguale trattamento tra operatori produce
un'artificiale e illegittima segmentazione del mercato, con
conseguente riduzione dell'offerta, che va in danno dei consumatori
che hanno appaltato le opere di efficientamento energetico o
consolidamento antisismico. Tanto determina un ulteriore profilo
d'illegittimità della disciplina censurata, che risulta violativa
dell'art. 117, comma 1, Cost., per violazione del principio che
impone di assicurare un elevato standard di protezione dei
consumatori, fissato dall'art. 169 del Trattato sul Funzionamento
dell'Unione europea (TFUE).
Trattasi di vizi particolarmente gravi per una Regione come
l'Umbria, nella quale il tessuto produttivo si fonda largamente sul
sistema delle piccole e medie imprese (hinc inde, anche PMI), che non
possono - dunque - essere indebitamente penalizzate nei confronti
delle imprese maggiori e di maggiore capacità fiscale. A questo
proposito, basterà richiamare il rapporto su «La valutazione del
posizionamento del sistema produttivo regionale» curato dalla
Direzione regionale programmazione - Servizio valutazione e verifica
degli investimenti pubblici della Regione Umbria (aprile 2018), nel
quale si legge che la forza del complesso manifatturiero regionale
attribuibile alle imprese di piccole e piccolissime dimensioni che
costituiscono la struttura portante dell'industria manifatturiera
umbra: oltre un quarto degli addetti manifatturieri umbri opera in
aziende con una dimensione inferiore a 10 addetti; un altro 32% è
occupato in imprese di 10-49 addetti. Nel complesso, le piccole
imprese (fino a 50 addetti), occupano il 59% dell'occupazione
manifatturiera, circa 5 punti percentuali in più della media
nazionale».
Chiara, allora, l'interferenza con le attribuzioni regionali di
cui al par. 1.1.1., in una con la loro violazione.
1.3. - Quanto sopra osservato trova autorevole conferma nella
segnalazione effettuata dall'Autorità Garante della Concorrenza e
del Mercato alle Camere nel corso dei lavori per la conversione in
legge del decreto-legge n. 34 del 2019.
In particolare, nell'atto AS1592 del 17 giugno 2019, Decreto
Crescita - incentivi fiscali riconosciuti in ipotesi di interventi di
riqualificazione energetica e di adozione di misure antisismiche,
nell'esercizio dei poteri di segnalazione di cui all'art. 21 della
legge n. 287 del 1990, l'AGCM ha formulato "alcune considerazioni in
merito alle criticità concorrenziali derivanti dall'art. 10 del
decreto-legge n. 34, del 30 aprile 2019 recante «Misure urgenti di
crescita economica per la risoluzione di specifiche situazioni di
crisi» (cd. Decreto Crescita), integrativo della vigente disciplina
in materia di incentivi fiscali riconosciuti in ipotesi di interventi
di riqualificazione energetica e di adozione di misure antisismiche
(cd. «ecobonus» e «sismabonus»)".
In particolare, l'Autorità ha osservato che:
«Il dettato normativo antecedente Decreto Crescita consentiva
ai beneficiari di godere di detrazioni fiscali sulla spesa sostenuta
- ripartendone l'ammontare riconosciuto in 10 o 5 quote annuali di
pari importo a seconda che si trattasse, rispettivamente, di
interventi di riqualificazione energetica ovvero di interventi di
consolidamento antisismico (art. 14, comma 3 e 16, comma 1-bis del
decreto-legge n. 63/2013 e successive modifiche e integrazioni) -
ovvero di cedere il credito di imposta corrispondente alla detrazione
fiscale ai fornitori che avessero effettuato gli interventi o ad
altri soggetti privati, con facoltà per questi ultimi di successiva
cessione del credito»;
«Con l'art. 10 del Decreto Crescita è stata prevista una
nuova e aggiuntiva modalità di fruizione delle agevolazioni fiscali,
consistente nel riconoscimento - in favore dei beneficiari - di uno
sconto immediato, in misura corrispondente alla detrazione fiscale,
applicato dall'impresa appaltatrice sul corrispettivo ad essa dovuto.
Detto sconto è successivamente rimborsato all'impresa sotto forma di
credito d'imposta ed è da quest'ultima utilizzabile esclusivamente
in compensazione - dunque non cedibile ad altri soggetti - in cinque
quote annuali di pari importo».
«L'Autorità rileva che la norma in esame, nella sua attuale
formulazione, appare suscettibile di creare restrizioni della
concorrenza nell'offerta di servizi di riqualificazione energetica a
danno delle piccole e medie imprese, favorendo i soli operatori
economici di più grandi dimensioni».
«Ed infatti, il nuovo sistema di incentivazione fiscale per i
lavori di efficientamento energetico introdotto dal Decreto Crescita,
di particolare appetibilità per la domanda si pone, in ragione delle
modalità prescelte per il trasferimento dei crediti fiscali dai
soggetti aventi diritto ai fornitori, quale meccanismo nei fatti,
solo dalle imprese di grande dimensione, che risultano le uniche in
grado di praticare gli sconti corrispondenti alle detrazioni fiscali
senza confronti concorrenziali, potendo compensare i correlativi
crediti d'imposta in ragione del consistente volume di debiti
fiscali, godendo anche di un minor costo finanziario connesso al
dimezzamento da dieci a cinque anni del periodo di compensazione del
credito d'imposta».
«Non essendo prevista - nell'art. 10 del Decreto Crescita -
la facoltà di successiva cessione del credito d'imposta da parte del
fornitore degli interventi, potendo quest'ultimo utilizzarlo
esclusivamente in compensazione in cinque quote annuali di pari
importo, nuovo meccanismo, così come articolato, e sostanzialmente
precluso alle PMI che operano nel mercato della riqualificazione
energetica, non disponendo esse della capienza fiscale necessaria per
poter compensare i credito d'imposta acquisiti»;
«La disposizione normativa segnalata appare quindi introdurre
una discriminazione fra operatori concorrenti - in termini di
impossibilità, per alcuni di essi, di utilizzare nelle proprie
offerte di mercato tutti i diversi meccanismi di incentivazione
normativatmente previsti per la domanda di lavori di efficientamento
energetico - avvantaggiando gli operatori di maggiori dimensioni e
capacità finanziaria e rischiando, conseguentemente, di distorcere
le dinamiche del relativo mercato con l'effetto di restringere le
possibilità di offerta per i consumatori finali»;
«In conclusione, l'Autorità ritiene che la norma in oggetto,
nella misura in cui non prevede la possibilità di successiva
cessione del credito a terzi, con le modalità opportunamente
definite dall'Agenzia delle entrate, possa generare un'indebita
distorsione del mercato a vantaggio di pochi operatori, a detrimento
delle imprese di medie e piccoli dimensioni attive nell'offerta dei
servizi di riqualificazione energetica, con evidenti ricadute
negative ai danni del consumatori, i quali vedrebbero
significativamente ridotta la loro libertà di scelta»;
«In questo senso, appare necessario modificare la norma in
commento - introducendo la richiamata facoltà di cessione del
credito - al fine di non discriminare le PMI.
Non varrebbe obiettare che il richiamo a una determinazione
dell'AGCM da parte di una Regione ricorrente in via principale
sarebbe incongruo, attenendo la materia «tutela della concorrenza»
alla competenza esclusiva dello Stato. Se questo è - ovviamente -
vero, non è meno vero - altrettanto ovviamente che una norma
anticoncorrenziale determina la vulnerazione delle attribuzioni
regionali le quante volte la sua applicazione implichi un pregiudizio
per settori produttivi regolati anche da leggi regionali, oltretutto
- come nel caso di specie - strategici per la comunità che fa capo
alla ricorrente.
1.3. - Nella medesima data dell'adozione della segnalazione
dell'AGCM, le Commissioni permanenti V e VI della Camera dei deputati
presentavano all'Assemblea il testo approvato in sede referente. In
quel testo, sul quale è stata poi posta e approvata la questione di
fiducia da parte del Governo (cfr. il resoconto stenografico della
Seduta n. 193 del 20 giugno 2019). Nel testo licenziato dalla Camera,
l'art. 10 in esame è stato modificato nel senso che, come sopra
osservato, è oggi consentita una limitata cedibilità del credito
d'imposta al solo fornitore dell'impresa che effettua lavori e
forniture di efficientamento energetico e consolidamento antisismico,
con divieto di una terza cessione e/o d'intervento da parte di
intermediari finanziari e istituti di credito. Tale intervento
sollecita una considerazione. La modifica normativa non ha risolto il
problema segnalato dall'Autorità. La possibilità di una singola
cessione dell'incentivo, infatti, non evita l'insorgere di effetti
distorsivi della concorrenza, discriminatori a carico delle piccole e
medie imprese e a danno del consumatore. Essi introducono
semplicemente un passaggio più a monte nella filiera produttiva. Se
prima il rischio di discriminazione incombeva direttamente sulle PMI
realizzatrici o fornitrici di opere al privato, oggi a essere
discriminati direttamente sono le PMI fornitrici dei materiali
necessari e che - esse pure - non hanno una capacità produttiva,
finanziaria e fiscale tale da poter ri-acquistare l'incentivo dagli
appaltatori e fornitori diretti di opere, che l'hanno acquistato in
prima battuta dal consumatore/appaltante. Una discriminazione sulle
PMI, pertanto, si determina comunque, sebbene cambi il settore nel
quale le PMI discriminate operano.
Tutto ciò considerato, risultano evidenti e confermati i vizi
della disposizione censurata, che di seguito si dettagliano:
i) nel determinare una discriminazione ingiustificata a danno
delle piccole e medie imprese, l'art. 10 qui in esame risulta
evidentemente violativo del principio di eguaglianza ex art. 3 Cost.;
ii) la discriminazione nei confronti delle PMI costituisce
ipso facto un ostacolo per la realizzazione dell'obiettivo di massima
diffusione dell'incentivo edilizio, il che costituisce elemento
sintomatico della violazione del principio di ragionevolezza ex art.
3 Cost.;
iii) violato e anche l'art. 41 Cost., che, nel sancire la
libertà d'intrapresa economica privata, esprime il principio del
pari trattamento, da parte dello Stato, delle imprese concorrenti in
un dato settore. Nel caso di specie, invece, il legislatore ha, in
buona sostanza, limitato a favore delle imprese maggiori l'incentivo,
così violando anche il principio della libera concorrenza (che è
anch'esso espresso dall'art. 41 Cost.), senza che tale limitazione
sia funzionale e/o correlata a un interesse sociale rilevante ai
sensi dell'art. 41, comma 3, Cost.
iv) Violato e l'art. 117, comma 1, Cost., in riferimento
all'art. 169 TFUE, che sancisce il principio che le politiche di
regolamentazione dei mercati devono garantire un «livello elevato di
protezione dei consumatori». La limitazione delle imprese che possono
concretamente avvantaggiarsi dell'incentivo, infatti, come segnalato
dall'AGCM, può determinare una riduzione della platea delle imprese
effettivamente concorrenti. Tale barriera nel mercato va in danno del
consumatore, cui è attribuita una minore capacità di scelta
dell'impresa che offre condizioni più vantaggiose per la fornitura
di beni e per la realizzazione delle opere incentivate.
v) Da ultimo, ma certo non per ultimo, sono violate le norme
costituzionali che riconoscono alla Regione Umbria competenze in
materia di «Protezione civile» (art. 117, comma 3, Cost.); «Governo
del territorio» (art. 117, comma 3, Cost.); «Incentivi e aiuti alle
imprese» (art. 117, comma 4, Cost.); «Artigianato e industria» (art.
117, comma 4, Cost.); «Sostegno all'innovazione per i settori
produttivi» (art. 117, comma 3, Cost.). S'è già visto sub par.
1.1.1. perchè tali materie siano coinvolte dalla normativa
censurata. Va da se che questa risulta costituzionalmente illegittima
sia perchè contiene norme di estremo dettaglio in materia di
competenza concorrente (in cui la legge statale dovrebbe limitarsi a
dettare i principi fondamentali), sia perchè non riconosce alcuna
attribuzione regionale nemmeno nelle materie di competenza regionale
residuale.
2. - Quanto all'art. 18, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 34 del
2019, conv. con modif. in legge dalla legge n. 28 giugno 2019, n. 58.
Violazione del principio di leale collaborazione; violazione degli
articoli 117 e 119 Cost. Come osservato in narrativa, l'art. 18,
commi 1 e 2 del decreto-legge n. 34 del 2019 detta disposizioni
regolatrici del fondo nazionale di garanzia per le piccole e medie
imprese, sopprimendo la possibilità che la Conferenza Unificata
limiti l'intervento del Fondo all'attività di «controgaranzia» di
analoghi strumenti istituiti in ambito regionale. Il secondo comma
contiene la norma transitoria proprio per i casi in cui tale
limitazione sia stata già disposta.
2.1. - È dunque necessario individuare quale sia l'ambito
materiale in cui opera la suddetta disposizione. Il fondo, operando
attraverso il sistema dei c.d. «confidi», agevola l'accesso al
credito da parte delle piccole e medie imprese. L'ambito materiale al
quale la norma deve ascriversi, dunque, è certamente quello degli
«incentivi e aiuti alle imprese», di sicura competenza regionale,
come già sopra indicato.
Più in dettaglio, basti indicare che, come affermato dalla
sentenza Corte cost., n. 68 del 2017, «Secondo la giurisprudenza
costituzionale non sussiste, comunque, una potestà statale esclusiva
in materia di incentivi e aiuti alle imprese (sentenza n. 63 del
2008). Infatti, anche la legislazione regionale, volta a prevedere
contributi e aiuti può ritenersi conforme al riparto costituzionale
delle materie, qualora sia coerente con la disciplina del diritto
dell'Unione europea sugli aiuti di Stato (sentenza n. 217 del 2012)».
Nella sentenza n. 14 del 2004, poi, l'Ecc.ma Corte ha affermato
che appartengono «alla competenza legislativa concorrente o residuale
delle Regioni gli interventi sintonizzati sulla realtà produttiva
regionale» (e qui abbiamo visto che la realtà produttiva regionale
caratterizzata da condizioni affatto peculiari). In particolare, gli
interventi in materia di «sostegno all'innovazione per i settori
produttivi» sono di competenza concorrente ex art. 117, comma 3,
Cost., mentre gli interventi generici in materia di «incentivi e
aiuti alle imprese» sono di competenza esclusiva regionale ex art.
117, comma 4, Cost.
2.2. - Riconosciuta la competenza regionale in materia, è
necessario verificare quale sia il rapporto tra la competenza
regionale e quella statale. Sul punto soccorre un consolidato
orientamento della giurisprudenza costituzionale.
Nella sentenza n. 77 del 2005 l'Ecc.ma Corte ha riconosciuto che
le funzioni attribuite alle Regioni prima in forza del testo
originario della Costituzione, poi a seguito della riforma del Titolo
V, «comprendono la possibilità di erogazione di contributi
finanziari a soggetti privati, dal momento che in numerose materie di
competenza regionale le politiche pubbliche consistono appunto nella
determinazione di incentivi economici ai soggetti in esse operanti e
nella disciplina delle modalità per loro erogazione», con la
conseguenza che «il tipo di ripartizione delle materie fra Stato e
Regioni di cui all'art. 117 Cost. vieta comunque che in una materia
di competenza legislativa regionale, in linea generale, si prevedano
interventi finanziari statali seppur destinati a soggetti privati,
poichè ciò equivarrebbe a riconoscere allo Stato potestà
legislative e amministrative sganciate dal sistema costituzionale di
riparto delle rispettive competenze».
Nella medesima sentenza è stato affermato che la legge statale
non solo non può prevedere «finanziamenti a destinazione vincolata,
che possono divenire strumenti indiretti, ma pervasivi, di ingerenza
dello Stato nell'esercizio delle, funzioni delle Regioni e degli enti
locali», ma nemmeno determinare una «sovrapposizione di politiche e
di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi
dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza».
Nella precedente sentenza n. 14 del 2004, poi, l'Ecc.ma Corte si
è confrontata proprio con la gestione del fondo nazionale di
garanzia per le piccole e medie imprese. In particolare, è stato
osservato che «l'art. 117 Cost. e il tipo di riparto di funzioni fra
Stato e Regioni sopra delineato si pone [...] in linea di continuità
con quanto era già previsto dal decreto legislativo n. 112 del 1998.
Chiamato dalla legge 15 marzo 1997, n. 59 a realizzare l'ampliamento
delle autonomie nella misura massima consentita dalle norme
costituzionali allora vigenti, il legislatore delegato del 1998,
impiegando la versatile figura organizzativa del conferimento, che
può combinare trasferimento di funzioni e delega (sentenza n. 408
del 1998), ha ridotto l'ambito delle funzioni statali fino al minimo
ipotizzabile, conferendo alle Regioni tutte le funzioni
amministrative statali concernenti la materia dell'industria e in
particolare quelle «inerenti alla concessione di agevolazioni,
contributi, sovvenzioni, incentivi e benefici di qualsiasi genere»
(art. 19, comma 2). È stato tuttavia mantenuto in capo allo Stato il
potere di adottare misure in taluni settori rilevanti o strategici
dell'economia nazionale, e tra queste anche la gestione del predetto
fondo (art. 18, lettera q), rendendo in tal modo evidente l'obiettivo
di conservare allo Stato scelte fondamentali di politica economica».
2.2.- Alla luce di queste considerazioni, risulta del tutto
evidente che:
- la gestione nazionale del fondo ex art. 2, comma 100, 1. n.
662 del 1996, rappresenta una «chiamata in sussidiarieta'» di una
funzione pubblica di spettanza regionale, ex art. 119 Cost.;
- secondo i noti principi della giurisprudenza costituzionale
(sanciti sin dalla fondamentale sentenza n. 303 del 2003), la
chiamata in sussidiarietà è consentita quando l'allocazione della
funzione pubblica a livello centrale costituisce imprescindibile
attuazione dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e
differenziazione nello svolgimento delle funzioni pubbliche;
- i principi di sussidiarietà ex art. 119 Cost. e di leale
collaborazione ex art. 117 Cost., però, impongono al legislatore
statale che proceda all'attrazione in sussidiarietà di disegnare
adeguati meccanismi di partecipazione delle Regioni all'esercizio
delle funzioni pubbliche accentrate, al fine di evitare l'integrale
soppressione delle attribuzioni costituzionali delle Regioni
riconosciute dall'art. 117 Cost.;
- la facoltà d'intervento della Conferenza unificata, già
riconosciuta addirittura prima della riforma del Titolo V ex legge
cost. n. 3 del 2001, rappresentava nient'altro che lo strumento di
coinvolgimento delle Regioni imposto dai principi di sussidiarietà e
leale collaborazione.
Se cosi è, come è, la disposizione qui impugnata ha soppresso
un meccanismo collaborativo che è costituzionalmente necessitato, in
quanto costituisce applicazione dei principi di sussidiarietà e
leale collaborazione nonchè presidio di garanzia delle attribuzioni
regionali.
Tutto ciò considerato, risulta evidente che la disposizione
impugnata è violativa:
- dei principi di sussidiarietà e leale collaborazione ex
articoli 119 e 117 Cost., in quanto ha soppresso il momento
procedimentale di confronto tra Stato e Regioni nella gestione delle
attività del fondo di garanzia per le PMI;
- dell'art. 117, commi 3 e 4 Cost., in quanto le attribuzioni
costituzionali regionali nella materia di competenza concorrente
«sostegno all'innovazione per i settori produttivi»; e nella materia
di competenza residuale «incentivi e aiuti alle imprese» sono
integralmente e irragionevolmente soppresse per i profili qui in
esame.

P.Q.M.

La Regione Umbria, come in epigrafe rappresentata e difesa,
chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia:
accogliere il presente ricorso;
per l'effetto, dichiarare l'illegittimità costituzionale
degli articoli 10, commi 1 e 2; e 18, commi 1 e 2, del decreto-legge
30 aprile 2019, n. 34, pubblicato in Gazzetta Ufficiale 30 aprile
2019, n. 100, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 28
giugno 2019, n. 58, pubblicato in Gazzetta Ufficiale 29 giugno 2019,
n. 151, S.O.
Si deposita copia dell'atto della Giunta Regionale della Regione
Umbria deliberativo dell'impugnazione e di conferimento dell'incarico
defensionale.
Perugia - Roma, 20 agosto 2019

Avv. prof.: Luciani - Avv.: Manuali