1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 11-6-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 162 SENTENZA 2 - 4 giugno 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Liguria - Dipendenti regionali - Collocamento a riposo - Domanda di trattenimento in servizio - Esclusione dell'esistenza di un limite unico di eta' generale per l'intero settore pubblico - Ampia discrezionalita' del legislatore (v. ordinanza n. 380/1994 e sentenza n. 422/1994) - Non fondatezza. (Legge regione Liguria riapprovata il 10 aprile l996). (Cost., artt. 3, 97 e 117). (097C0613) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 11-6-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, Prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della regione
Liguria, riapprovata il 10 aprile 1996, recante "Norme sul
collocamento a riposo dei dipendenti regionali", promosso con ricorso
del Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 30 aprile
1996, depositato in cancelleria l'8 maggio successivo ed iscritto al
n. 22 del registro ricorsi 1996.
Visto l'atto di costituzione della regione Liguria;
Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 1997 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Uditi l'Avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il ricorrente, e
l'avv. Federico Sorrentino per la regione Liguria.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 30 aprile 1996 e depositato in
data 8 maggio 1996, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha
sollevato, in via principale, in riferimento agli artt. 117, 3 e 97
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale della
legge della regione Liguria recante "Norme sul collocamento a riposo
dei dipendenti regionali", riapprovata il 10 aprile 1996 a seguito di
rinvio governativo.
La legge impugnata consta di un solo articolo, che nei primi due
commi stabilisce la cessazione dal servizio dei dipendenti e
dirigenti regionali al compimento del sessantacinquesimo anno di età
con effetto dal primo giorno del mese successivo a quello del
compimento di tale età, e al comma 3 conferisce all'amministrazione
la facoltà di accettare, per motivate esigenze di servizio, la
domanda di trattenimento in servizio fino a un massimo di due anni,
presentata dal personale di cui al comma 1.
Osserva l'autorità ricorrente che quest'ultima disposizione
differisce profondamente da quella dettata dall'art. 16 del d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 503, riguardante il riordinamento del sistema
previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, alla stregua del
quale la permanenza in servizio dei dipendenti civili dello Stato e
degli enti pubblici non economici per un biennio oltre i limiti di
età previsti è rimessa alla facoltà dei dipendenti stessi, senza
alcuna condizione.
Pertanto, la legge regionale de qua sarebbe in contrasto con l'art.
117 della Costituzione, in quanto la norma statale si porrebbe come
norma di principio, non derogabile ad opera di leggi regionali.
Essa determinerebbe inoltre, in violazione dei principi di
uguaglianza, ragionevolezza, equità e imparzialità
dell'amministrazione di cui agli artt. 13 (recte: 3) e 97 della
Costituzione, una disparità di trattamento dei dipendenti della
regione Liguria rispetto a quelli dello Stato e di altre regioni.
2. - Nel giudizio si è costituita la regione Liguria, sostenendo
la infondatezza del ricorso.
Nell'atto di costituzione si osserva anzitutto che la censura
relativa al presunto contrasto con un principio fondamentale della
legislazione statale sarebbe da considerare indeterminata, in quanto
non consentirebbe di cogliere il principio che si assume vulnerato.
In ogni caso la disposizione di cui al citato art. 16 del decreto
legislativo n. 503 del 1992 non esprimerebbe alcun principio
fondamentale. Essa, al contrario, sarebbe da qualificare come norma
speciale all'interno del testo normativo che la prevede, riferendosi
solo ad alcune categorie di dipendenti pubblici.
Del resto, tale differenziazione della disciplina del collocamento
a riposo sarebbe espressione di ampia discrezionalità del
legislatore in materia. La natura della previsione non potrebbe,
dunque, consentirne un'interpretazione estensiva.
Ma, se anche la disposizione statale fosse astrattamente idonea ad
esprimere un principio fondamentale, e, come tale, vincolante per la
legislazione regionale, la norma di principio non sarebbe comunque,
secondo la regione Liguria, quella indicata dal ricorrente. Al
contrario, l'eventuale principio sarebbe esclusivamente quello del
carattere facoltativo della permanenza in servizio, ma non potrebbe
essere escluso il potere dell'amministrazione di valutare la
compatibilità della permanenza in servizio del dipendente con le
esigenze organizzative e di servizio.
Nè la normativa impugnata determinerebbe, secondo la regione
Liguria, alcuna disparità di trattamento.
L'affermazione di una necessaria e generale omogeneità di
trattamento dei pubblici dipendenti sarebbe contraddittoria, si
osserva nell'atto di costituzione, rispetto alla previsione di una
competenza legislativa regionale in materia. Del resto, lo stesso
legislatore statale detta disposizioni estremamente diversificate in
ordine al limite di età per il collocamento a riposo.
Invece, sarebbe proprio l'interpretazione dell'autorità ricorrente
a porsi in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Infatti, per un verso, la massima estensione della norma la
renderebbe applicabile anche alle categorie di dipendenti per le
quali la legge già ammette un limite di età più elevato; per
l'altro, la negazione di qualsiasi potere dell'amministrazione di
valutazione dell'interesse pubblico comporterebbe una violazione del
principio del buon andamento dell'amministrazione e della
ragionevolezza.
La regione Liguria solleva perciò, per l'eventualità che venga
ritenuta fondata l'interpretazione dell'art. 16 del decreto
legislativo n. 503 del 1992 proposta dal Governo, la questione di
legittimità costituzionale della citata norma per sospetta
violazione dell'art. 97 della Costituzione nella parte in cui
consente applicazioni lesive del principio di buon andamento e di
ragionevolezza.
3. - Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha
depositato una memoria con la quale insiste per l'accoglimento del
ricorso e per la declaratoria di infondatezza della questione di
legittimità costituzionale sollevata dalla regione Liguria.
Al riguardo, la difesa del Presidente del Consiglio ribadisce che
la norma di cui all'art. 16 del decreto legislativo n. 503 del 1992
deve intendersi riferita all'area del pubblico impiego nel suo
complesso, con esclusione soltanto del personale dipendente degli
enti pubblici economici. Essa, inoltre, andrebbe considerata nel
contesto generale della disciplina prevista dal decreto legislativo
n. 503 del 1992, che va nella direzione di ottenere una generalizzata
dilazione e riduzione degli oneri previdenziali. In tal senso, essa
non potrebbe essere ritenuta una norma di dettaglio.
In siffatto quadro, il riconoscimento in capo all'amministrazione
regionale della Liguria del potere di rendere non operativa la
domanda di prosecuzione del rapporto, ovvero di accoglierla,
stabilendo, peraltro, di autorità il periodo di ulteriore permanenza
fino ad un massimo di due anni, violerebbe i principi di uguaglianza
e di imparzialità e quello di ragionevolezza, non potendo la
valutazione al riguardo essere rimessa all'interesse particolare
della regione, dovendo, invece, essere compiuta alla stregua
dell'interesse collettivo di carattere nazionale perseguito con la
normativa di cui si tratta.
Del resto, l'accertamento della persistenza dei requisiti di
idoneità del dipendente potrebbe essere effettuato in ogni momento,
sia nel periodo anteriore al raggiungimento dei limiti di età, sia
nel periodo di prosecuzione a domanda del rapporto di impiego oltre
tali limiti.
Nè avrebbe giustificazione - sempre secondo la difesa della
ricorrente - la presunzione di inefficienza dei dipendenti che hanno
raggiunto i limiti di età, sulla quale la regione Liguria fonderebbe
la rivendicazione di un potere discrezionale di valutazione delle
esigenze di servizio idonee a paralizzare la domanda di proroga del
rapporto.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale, sottoposta
all'esame della Corte dal ricorso del Presidente del Consiglio dei
Ministri, riguarda l'articolo unico della legge della regione Liguria
recante "Norme sul collocamento a riposo dei dipendenti regionali",
riapprovata il 10 aprile 1996 a seguito di rinvio governativo, nella
parte in cui, al comma 3, conferisce all'amministrazione la facoltà
di accettare, per motivate esigenze di servizio, la domanda di
trattenimento in servizio del personale di cui si tratta, fino ad un
massimo di due anni oltre il raggiungimento del limite del
sessantacinquesimo anno di età.
La questione è prospettata sotto il profilo della violazione
dell'art. 117 della Costituzione, per contrasto con un principio
fondamentale della legislazione statale, di cui sarebbe espressione
l'art. 16 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503, che rimette la
permanenza in servizio dei dipendenti civili dello Stato e degli enti
pubblici non economici per un biennio oltre i limiti di età alla
facoltà dei dipendenti stessi; degli artt. 3 e 97 della
Costituzione, per la disparità di trattamento che si determinerebbe
tra i dipendenti della regione Liguria e quelli dello Stato o di
altre regioni, in contrasto con i principi di uguaglianza, di
ragionevolezza, di equità e imparzialità della pubblica
amministrazione.
Inoltre, per l'eventualità che la Corte ritenga, in conformità
alla interpretazione governativa, che l'art. 16 del decreto
legislativo n. 503 del 1992 per un verso si applichi ad ogni settore
del pubblico impiego, e abbia valore di principio vincolante per la
legislazione regionale, per l'altro attribuisca al dipendente un
diritto incondizionato al mantenimento in servizio, la regione
Liguria ha posto il dubbio della legittimità costituzionale del
predetto art. 16 per violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione, in quanto consentirebbe applicazioni lesive del
principio di buon andamento dell'amministrazione e di ragionevolezza.
2. - Il ricorso è privo di fondamento.
Il principio fondamentale della legislazione statale, che si desume
dall'art. 16 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503, è quello secondo
il quale il trattenimento in servizio oltre i limiti di età può
avvenire solo su istanza dell'interessato, essendo giuridicamente
protetta la posizione del dipendente pubblico diretta ad ottenere il
collocamento a riposo al compimento dei limiti di età previsti (in
via generale o per il determinato settore di impiego pubblico).
La prosecuzione del rapporto di impiego oltre il limite di età è
stata configurata dal legislatore come eccezione alla regola posta in
tema di limiti di età per il servizio (rimasti, si nota,
immodificati), prevedendosi una prosecuzione del rapporto su domanda
dell'interessato "per un periodo massimo di un biennio". La suddetta
disposizione di carattere eccezionale, anche se introdotta con
finalità di contenimento della spesa pubblica in ordine ai
trattamenti di previdenza e di quiescenza (permanendo tuttavia il
carico del trattamento di servizio attivo e degli oneri riflessi, in
genere complessivamente maggiori rispetto a quelli connessi a nuove
assunzioni, meramente eventuali anche in relazione a ricorrenti
blocchi), non è incompatibile con le disposizioni normative che
prevedono la sussistenza di requisiti per la continuazione del
rapporto di pubblico impiego (come l'idoneità fisica, l'assenza di
incompatibilità, la persistenza del posto ecc.).
Dalle disposizioni invocate dal ricorrente non può trarsi, invece,
un principio fondamentale della legislazione statale (tale da
vincolare il legislatore regionale) secondo cui esisterebbe un
diritto incondizionato del dipendente pubblico al mantenimento in
servizio per un biennio.
3. - D'altro canto, in materia di limiti di età e di trattenimento
in servizio di dipendenti regionali, il legislatore regionale non è
tenuto a conformarsi pedissequamente alle singole disposizioni
statali relative al pubblico impiego, tanto più nel caso in cui -
come nella specie - la norma statale interposta, invocata come
parametro di valutazione, sia contenuta in un decreto delegato
emanato in base a delega sulla previdenza, con oggetto e criteri
direttivi non estesi a tutti i dipendenti pubblici, ma limitati al
settore dei dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici non
economici (art. 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).
Il legislatore regionale, nell'esercizio della competenza in
materia di impiego pubblico regionale (cui è ascrivibile la legge
impugnata recante norme sul collocamento a riposo di ufficio e sul
limite di eta'), è vincolato dai principi fondamentali della
legislazione statale, che "possono consistere in un complesso
articolato di criteri direttivi risultanti dalla regola generale
vigente nel settore ed integrata dalle possibili deroghe stabilite
dalla medesima legislazione. Pertanto lo stesso legislatore dovrà
attenersi alla regola generale e potrà distaccarsene soltanto con la
previsione di discipline derogatorie identiche a quelle dettate dalle
leggi dello Stato, ovvero riconducibili alla medesima ratio.... La
regola consiste nel divieto per il legislatore regionale di stabilire
in via generale una disciplina che preveda per il personale della
Regione un'età massima per il collocamento a riposo superiore a
quella fissata dalle leggi statali per la corrispondente categoria
dei dipendenti" (sentenze n. 186 del 1990 e n. 238 del 1988).
Certamente nella materia di cui si tratta deve escludersi la
esistenza di un limite unico di età generale per l'intero settore
pubblico, essendo previsti limiti diversi a seconda delle categorie
di personale (argomentando dalle sentenze n. 238 del 1988 e n. 422
del 1994); inoltre, relativamente al prolungamento dell'età
pensionabile devesi riconoscere un'ampia discrezionalità del
legislatore con il solo limite della manifesta arbitrarietà (da
ultimo, ordinanza n. 380 del 1994 e sentenza n. 422 del 1994). Tale
discrezionalità deve essere riconosciuta anche al legislatore
regionale, la cui scelta, nella fattispecie in esame, deve ritenersi
tutt'altro che arbitraria o irragionevole, per avere espressamente
attribuito all'amministrazione un potere di valutare motivatamente la
coincidenza con esigenze di interesse pubblico attinenti al servizio
della facoltà esercitata dal dipendente di rimanere in attività,
per un ulteriore periodo massimo di due anni, in aggiunta al limite
di età di 65 anni, previsto dall'ordinamento regionale.
Tale potere di valutazione da parte dell'amministrazione regionale
(certamente conforme alle esigenze di buon andamento rilevanti sul
piano costituzionale), in quanto esercizio di una discrezionalità
amministrativa, deve essere caratterizzato da una puntuale
motivazione, il cui obbligo è rinforzato dal preciso limite, posto
dalla norma primaria, della rilevanza delle sole "esigenze di
servizio" ai fini del rifiuto di accettazione della domanda. In altri
termini, solo in caso di dimostrata e motivata mancanza di esigenze
di servizio (come, ad es., nel caso di sovrabbondanza di personale
con identiche funzioni; di accertata non rispondenza delle condizioni
fisiche del dipendente allo svolgimento delle funzioni specifiche di
istituto; di soppressione di ufficio a seguito di delega a enti
locali; ed altri) la regione - in una razionale e corretta
interpretazione della norma - potrà esercitare la facoltà di non
accettare la domanda di trattenimento in servizio.
Di conseguenza deve essere esclusa ogni violazione dei principi di
eguaglianza, ragionevolezza, equità ed imparzialità invocati nel
ricorso (artt. 3 e 97 della Costituzione).
4. - Dal rigetto del ricorso principale proposto dallo Stato
consegue che non deve essere esaminata la eccezione di legittimità
costituzionale dell'art. 16 del decreto legislativo n. 503 del 1992,
sollevata dalla regione Liguria in via meramente subordinata e nella
sola eventualità di accoglimento della interpretazione, data nel
ricorso, della predetta norma.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della legge della regione Liguria, riapprovata il 10 aprile 1996,
(Norme sul collocamento a riposo dei dipendenti regionali),
sollevata, in riferimento agli artt. 117, 3 e 97 della Costituzione,
dal Presidente del Consiglio dei Ministri, con il ricorso in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 giugno 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 giugno 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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