1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 17-5-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 110 SENTENZA 5 aprile - 12 maggio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Personale delle ASL gia' adibito a Servizio di assistenza domiciliare integrata, riabilitazione e integrazione scolastica, cessato dal servizio a seguito della sentenza n. 68 del 2011 e della conseguente normativa statale - Continuazione dei servizi medesimi a mezzo di contratti di lavoro a tempo determinato. - Legge della Regione Puglia 15 febbraio 2016, n. 1, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2016 e bilancio pluriennale 2016 - 2018 della Regione Puglia (Legge di stabilita' regionale 2016)», art. 53, commi 4, 5 e 6. - (T-170110) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 17-5-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 53, commi
4, 5 e 6, della legge della Regione Puglia 15 febbraio 2016, n. 1,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione
2016 e bilancio pluriennale 2016 - 2018 della Regione Puglia (Legge
di stabilità regionale 2016)», promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 19-21 aprile 2016, depositato
in cancelleria il 27 aprile 2016 ed iscritto al n. 25 del registro
ricorsi 2016.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 2017 il Giudice relatore
Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stelio Mangiameli per la
Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 19-21 aprile 2016, e depositato il
27 aprile 2016 e iscritto al n. 25 del registro ricorsi 2016, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art. 53, commi
4, 5 e 6, della legge della Regione Puglia 15 febbraio 2016, n. 1,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione
2016 e bilancio pluriennale 2016 - 2018 della Regione Puglia (Legge
di stabilità regionale 2016)».
Il comma 4 stabilisce che «[l]e Aziende sanitarie locali, al fine
di far fronte alle esigenze assistenziali relative al Servizio di
assistenza domiciliare integrata (ADI), riabilitazione e integrazione
scolastica [...] si avvalgono del personale già adibito a tali
servizi e stabilizzato ai sensi dell'articolo 3, comma 38, della
legge regionale 31 dicembre 2007, n. 40 (Disposizioni per la
formazione del bilancio previsione 2008 e bilancio pluriennale 2008 -
2010 della Regione Puglia) e dell'articolo 16, comma 3, della legge
regionale 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme urgenti in materia di sanità
e servizi sociali), i cui rapporti di lavoro a tempo indeterminato
sono stati risolti e/o dichiarati nulli di diritto ai sensi
dell'articolo 16, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
[...]». In base al comma 5, «[d]etto personale viene chiamato in
servizio compatibilmente con i piani assunzionali delle ASL, con
rapporto di lavoro a tempo determinato ai sensi e per gli effetti
degli articoli 46 della legge regionale 25 agosto 2003, n. 17
(Sistema integrato d'interventi e servizi sociali in Puglia) e 68
della legge regionale 10 luglio 2006, n. 19 (Disciplina del sistema
integrato dei servizi sociali per la dignità e il benessere delle
donne e degli uomini in Puglia) con contratti di lavoro full time di
durata annuale rinnovabili». Infine, il comma 6 dispone che «[i]l
presente articolo si applica anche al personale utilizzato dalle ASL
su delega dei comuni ai quali sia stato applicato il contratto degli
enti locali».
Ad avviso del ricorrente, tali norme sarebbero costituzionalmente
illegittime, sia per violazione del principio del concorso pubblico
sancito dall'art. 97, quarto comma, della Costituzione, sia per
invasione della competenza statale in materia di «ordinamento civile»
(art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.).
Sotto il primo profilo, l'Avvocatura generale dello Stato ricorda
che, in base all'art. 16, comma 8 (richiamato dall'impugnato art. 53,
comma 4), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n.
111, «[i] provvedimenti in materia di personale adottati dalle
pubbliche amministrazioni [...] ed in particolare le assunzioni a
tempo indeterminato, incluse quelle derivanti dalla stabilizzazione o
trasformazione di rapporti a tempo determinato, nonchè gli
inquadramenti e le promozioni posti in essere in base a disposizioni
delle quali venga successivamente dichiarata l'illegittimità
costituzionale sono nulle di diritto e viene ripristinata la
situazione preesistente a far data dalla pubblicazione della relativa
sentenza della Corte costituzionale [...]».
In attuazione di tale norma, riferisce il ricorrente, nella
Regione Puglia sono stati considerati nulli di diritto i rapporti di
lavoro a tempo indeterminato del personale adibito ai servizi di
assistenza domiciliare integrata (ADI), riabilitazione e integrazione
scolastica, che era stato stabilizzato in virtù di norme legislative
regionali dichiarate illegittime dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 68 del 2011. Le norme impugnate, continua il
ricorrente, prevedono che i soggetti in questione continuino ad
operare nell'ambito dei medesimi servizi per effetto di appositi
contratti a tempo determinato. In tal modo le norme regionali,
«individuando i soggetti destinatari dei rapporti di lavoro a tempo
determinato», si porrebbero «in contrasto con i principi sanciti dai
CCNL di settore per cui tali contratti vengono instaurati dalle
Aziende sanitarie attraverso procedure selettive», con l'art. 35 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), e «con il principio del pubblico concorso per l'accesso
al pubblico impiego, nonchè con i principi di imparzialità e buon
andamento dell'amministrazione, di cui all'articolo 97 della
Costituzione», principi alla cui attuazione le procedure selettive
sarebbero strumentali, garantendo la selezione dei soggetti più
capaci.
Sotto il secondo profilo, il ricorrente osserva che «[l]a norma
censurata [...], regolando un aspetto specifico del mutamento che
interviene nel corso del rapporto di lavoro, e facendolo, oltretutto,
in contrasto con l'anzidetta disciplina della legge statale e della
contrattazione collettiva di comparto, sconfina in un ambito, quello
dell'"ordinamento civile", che è di competenza esclusiva dello Stato
[...] in linea con l'orientamento, dominante nella giurisprudenza
costituzionale, per cui tutte le regole del rapporto di lavoro
attengono all'area dell'ordinamento civile e sono, quindi, per ciò
solamente, di competenza statale (sentenze n. 324/2010 e n.
17/2014)».
2.- La Regione Puglia si è costituita in giudizio, con atto
depositato il 27 maggio 2016.
In primo luogo, essa ricorda che gli artt. 42 e 45 del decreto
del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione
della delega di cui all'art. 1 della L. 22 luglio 1975, n. 382),
hanno trasferito le funzioni amministrative in materia di assistenza
scolastica ai comuni, che le esercitano «secondo le modalità
previste dalla legge regionale». La Regione Puglia ha dato attuazione
a tali norme con la legge regionale 9 giugno 1987, n. 16 (Norme
organiche per l'integrazione scolastica degli handicappati),
prevedendo, fra l'altro, la possibilità «di assumere personale
straordinario, con rapporto di lavoro a tempo determinato, per il
periodo necessario alla realizzazione dei progetti» (art. 5, comma
4). Successivamente, riferisce la Regione, l'art. 68 della legge reg.
Puglia n. 19 del 2006 ha disposto che coloro che da un certo periodo
esercitano funzioni nel settore in questione ai sensi della legge
reg. Puglia n. 16 del 1987 «continuino a lavorare presso le
rispettive AUSL con contratti di lavoro rinnovabili di durata
annuale». In questo contesto si inquadra l'operazione di
stabilizzazione del personale, effettuata dalla Regione con l'art. 3,
comma 38, della legge reg. Puglia n. 40 del 2007 e con l'art. 16,
comma 3, della legge reg. Puglia n. 4 del 2010, norma, quest'ultima,
dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale con la sentenza n.
68 del 2011, per violazione del principio del pubblico concorso e dei
principi statali in materia di coordinamento della finanza pubblica.
La Regione eccepisce l'inammissibilità del ricorso per
tardività, in quanto l'art. 53, comma 5, della legge impugnata
sarebbe una disposizione «priva di alcun ulteriore contenuto
normativo, posto che si limita a richiamare l'art. 68 della L.R. n.
19 del 2006 e i requisiti ivi previsti per le assunzioni a tempo
determinato». Il ricorso statale sarebbe dunque un escamotage per
eludere la scadenza del termine per impugnare le norme del 2006, nè
sarebbe applicabile la giurisprudenza secondo la quale è impugnabile
una legge successiva che ribadisce una disciplina precedente, in
quanto nel caso di specie non si sarebbe verificata una novazione
della fonte.
In ogni caso, secondo la Regione mancherebbe l'interesse
all'impugnazione «nella misura in cui l'eventuale dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 53, commi 4, 5 e 6 [...]
comunque non espungerebbe dall'ordinamento l'art. 68 della L.R. n. 19
del 2006, che continuerebbe a consentire le assunzioni a tempo
determinato».
Nel merito, la resistente osserva che il parametro relativo alla
competenza statale in materia di ordinamento civile non sarebbe
pertinente, in quanto le norme impugnate «non dispongono una proroga
ex lege dei contratti in essere», ma «si limitano a conferire
all'Amministrazione la possibilità di reiterare contratti di lavoro
a tempo determinato», previa «verifica di alcuni presupposti in fase
applicativa».
Quanto al principio del pubblico concorso, l'art. 97 Cost. non
sarebbe violato dalle norme impugnate perchè esse non
introdurrebbero «una nuova forma di assunzione alle dipendenze della
Pubblica Amministrazione in assenza di procedure concorsuali
selettive» ma si limiterebbero «a mantenere lo status quo», al fine
di soddisfare le esigenze assistenziali. Nè «l'Amministrazione
avrebbe altre chances a propria disposizione a tale fine: da un lato,
le procedure di stabilizzazione sono vincolate a normative nazionali
in nome dei principi di coordinamento della finanza pubblica;
dall'altro, l'eventuale ricorso a nuovi contratti a tempo determinato
dovrebbe rispondere alle disposizioni di cui all'art. 68 della L.R.
n. 19 del 2006». Le norme impugnate sarebbero quindi volte ad attuare
il principio di buon andamento della pubblica amministrazione sancito
dall'art. 97 Cost., in quanto tendono «a garantire semplicemente e
comunque il servizio de quo».
Inoltre, la Regione sottolinea che «i destinatari della normativa
impugnata sono lavoratori che da anni prestano la propria attività
nel settore de quo in virtù di una normativa ormai consolidata nel
tempo e, pertanto, ripongono un legittimo affidamento sulla
conservazione della propria posizione».
La resistente rileva, infine, che la disciplina in questione,
«proprio per la sua finalità di garantire l'esercizio delle funzioni
pubbliche in materia di assistenza sanitaria, deve essere ricondotta
alla materia "tutela della salute"» e non si porrebbe in contrasto
con la legislazione statale di principio. La Regione richiama a tal
proposito l'art. 10, comma 4-ter, del decreto legislativo 6 settembre
2001, n. 368 (Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa
all'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso
dall'UNICE, dal CEEP e dal CES), in base al quale i contratti a tempo
determinato del personale sanitario del Servizio sanitario nazionale
sono esclusi dall'applicazione della disciplina limitatrice del
contratto a tempo determinato, «in considerazione della necessità di
garantire la costante erogazione dei servizi sanitari e il rispetto
dei livelli essenziali di assistenza». Anche il legislatore nazionale
avrebbe dunque recepito l'esigenza di garantire l'erogazione delle
prestazioni sanitarie e assistenziali, consentendo il rinnovo dei
contratti a tempo determinato nel comparto sanitario.
Tale possibilità risulterebbe anche dall'art. 4 del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 6 marzo 2015, recante
«Disciplina delle procedure concorsuali riservate per l'assunzione di
personale precario del comparto sanita'».
3.- L'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria
integrativa il 14 marzo 2017. In essa ribadisce le considerazioni
già svolte nel ricorso e replica all'eccezione di inammissibilità
sollevata dalla Regione, osservando che il rinvio all'art. 68 della
legge reg. Puglia n. 19 del 2006 non vale a sottrarre la norma
censurata al sindacato di costituzionalità. Essa avrebbe lo scopo di
"regolarizzare" la situazione derivante dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 68 del 2011 e non potrebbe quindi essere
considerata meramente riproduttiva del citato art. 68.
L'Avvocatura rileva anche che, nel caso di specie, la deroga al
principio del concorso pubblico non può essere giustificata con
specifiche esigenze di interesse pubblico, dato che la stessa Regione
ammette che le norme impugnate servono a «mantenere lo status quo»,
tutelando le «situazioni soggettive consolidatesi nel tempo».

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
53, commi 4, 5 e 6, della legge della Regione Puglia 15 febbraio
2016, n. 1, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione 2016 e bilancio pluriennale 2016 - 2018 della Regione
Puglia (Legge di stabilità regionale 2016)».
Il comma 4 stabilisce che «[l]e Aziende sanitarie locali, al fine
di far fronte alle esigenze assistenziali relative al Servizio di
assistenza domiciliare integrata (ADI), riabilitazione e integrazione
scolastica [...] si avvalgono del personale già adibito a tali
servizi e stabilizzato ai sensi dell'articolo 3, comma 38, della
legge regionale 31 dicembre 2007, n. 40 (Disposizioni per la
formazione del bilancio previsione 2008 e bilancio pluriennale 2008 -
2010 della Regione Puglia) e dell'articolo 16, comma 3, della legge
regionale 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme urgenti in materia di sanità
e servizi sociali), i cui rapporti di lavoro a tempo indeterminato
sono stati risolti e/o dichiarati nulli di diritto ai sensi
dell'articolo 16, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
[...]». In base al comma 5, «[d]etto personale viene chiamato in
servizio compatibilmente con i piani assunzionali delle ASL, con
rapporto di lavoro a tempo determinato ai sensi e per gli effetti
degli articoli 46 della legge regionale 25 agosto 2003, n. 17
(Sistema integrato d'interventi e servizi sociali in Puglia) e 68
della legge regionale 10 luglio 2006, n. 19 (Disciplina del sistema
integrato dei servizi sociali per la dignità e il benessere delle
donne e degli uomini in Puglia) con contratti di lavoro full time di
durata annuale rinnovabili». Infine, il comma 6 dispone che «[i]l
presente articolo si applica anche al personale utilizzato dalle ASL
su delega dei comuni ai quali sia stato applicato il contratto degli
enti locali».
Ad avviso del ricorrente, tali norme sarebbero costituzionalmente
illegittime sotto due profili. In primo luogo, «individuando i
soggetti destinatari dei rapporti di lavoro a tempo determinato», si
porrebbero «in contrasto con i principi sanciti dai CCNL di settore
per cui tali contratti vengono instaurati dalle Aziende sanitarie
attraverso procedure selettive», con l'art. 35 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), e «con
il principio del pubblico concorso per l'accesso al pubblico impiego,
nonchè con i principi di imparzialità e buon andamento
dell'amministrazione, di cui all'articolo 97 della Costituzione».
In secondo luogo, il ricorrente osserva che «[l]a norma censurata
[...], regolando un aspetto specifico del mutamento che interviene
nel corso del rapporto di lavoro, e facendolo, oltretutto, in
contrasto con l'anzidetta disciplina della legge statale e della
contrattazione collettiva di comparto, sconfina in un ambito, quello
dell'«ordinamento civile», che è di competenza esclusiva dello
Stato» ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
2.- In via preliminare, occorre soffermarsi sulle eccezioni di
inammissibilità sollevate dalla difesa della Regione.
La resistente eccepisce l'inammissibilità del ricorso sotto due
profili: la sua tardività e la carenza di interesse del ricorrente.
Le due eccezioni sono connesse perchè l'assunto su cui si basa la
prima, secondo cui la disposizione impugnata sarebbe «priva di alcun
ulteriore contenuto normativo» e il ricorso sarebbe in realtà
diretto a contestare norme risalenti, cioè quelle contenute
nell'art. 68 della legge reg. Puglia n. 19 del 2006, richiamato
dall'art. 53, comma 5, della legge reg. Puglia n. 1 del 2016, conduce
alla conclusione dell'inutilità di un eventuale accoglimento del
ricorso, e quindi al difetto di interesse, in quanto - anche dopo
l'annullamento dell'art. 53, commi 4, 5 e 6 - resterebbe efficace
l'art. 68 della legge reg. Puglia n. 19 del 2006, che, secondo la
Regione, «continuerebbe a consentire le assunzioni a tempo
determinato».
Le eccezioni non sono fondate. Anche a prescindere dal costante
orientamento di questa Corte secondo il quale l'acquiescenza non è
applicabile nel giudizio in via principale (ex multis, sentenze n. 41
del 2017, n. 231 e n. 39 del 2016), le disposizioni impugnate
presentano un autonomo contenuto normativo perchè hanno un ambito di
applicazione diverso da quello dell'art. 68 della legge reg. Puglia
n. 19 del 2006. Quest'ultima norma ha previsto l'utilizzo, da parte
dei comuni, degli «operatori non sanitari che risultano in servizio
al 30 maggio 2006 presso l'AUSL di riferimento ai sensi e per le
finalità della L.R. n. 16/1987, a condizione che gli stessi abbiano
operato nel regime di convenzione indiretta con le AUSL, anche non
continuativamente, per almeno ventisette mesi dal 31 dicembre 1999 e
sino alla data di entrata in vigore della presente legge ovvero che
siano titolari di una convenzione al 31 ottobre 1998» (comma 1), e
l'utilizzo, da parte delle AUSL, «del personale sanitario in servizio
ai sensi della L.R. n. 16/1987, a condizione che lo stesso sia in
possesso dei requisiti professionali previsti per l'accesso al
rapporto di lavoro presso le aziende del SSN e che abbia operato,
anche non continuativamente incluso nel regime di convenzione
indiretta con le AUSL, per almeno ventisette mesi dal 31 ottobre 1998
e sino alla data di entrata in vigore della presente legge, ovvero
che sia titolare di una convenzione al 31 ottobre 1998 e attualmente
in servizio» (comma 3), precisando che «[i] rapporti di lavoro del
personale di cui ai commi 1 e 3 [...] sono regolati da contratti di
lavoro subordinato, full time, a tempo determinato di durata annuale,
rinnovabili [...]». Le norme impugnate, invece, si rivolgono a
soggetti che, per ovvie ragioni cronologiche, non potevano essere
considerati dalla legge reg. Puglia n. 19 del 2006, ossia al
personale «stabilizzato ai sensi dell'articolo 3, comma 38, della
legge regionale 31 dicembre 2007, n. 40 (Disposizioni per la
formazione del bilancio previsione 2008 e bilancio pluriennale 2008 -
2010 della Regione Puglia) e dell'articolo 16, comma 3, della legge
regionale 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme urgenti in materia di sanità
e servizi sociali), i cui rapporti di lavoro a tempo indeterminato
sono stati risolti e/o dichiarati nulli di diritto ai sensi
dell'articolo 16, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
[...]».
Del resto, la Regione nega che possa trovare applicazione la
giurisprudenza costituzionale sull'impugnabilità delle leggi
ripetitive di leggi precedenti non impugnate, affermando che le
disposizioni censurate della legge reg. Puglia n. 1 del 2016 non sono
ripetitive di quelle del 2006, ma si limitano a richiamarle. La
conclusione, tuttavia, smentisce la premessa dell'eccezione di
inammissibilità giacchè, se l'impugnato art. 53, commi 4, 5 e 6,
non è ripetitivo dell'art. 68 della legge reg. Puglia n. 19 del
2006, ciò conferma che il primo ha un autonomo contenuto normativo.
Si può osservare, infine, che la disposizione impugnata non
subordina l'assunzione alle condizioni previste dall'art. 68 della
legge reg. Puglia n. 19 del 2006, come invece ritiene la resistente.
Il personale destinato all'assunzione a tempo determinato è
individuato dai commi 4 e 6 dell'impugnato art. 53 e il rinvio
operato dal comma 5 dell'art. 53 all'art. 46 della legge reg. Puglia
n. 17 del 2003 e all'art. 68 della legge reg. Puglia n. 19 del 2006
non ha il significato di introdurre ulteriori requisiti.
3.- Nel merito, la prima questione è fondata.
3.1.- È opportuno chiarire innanzitutto il contesto di
riferimento delle norme impugnate. La legge della Regione Puglia 9
giugno 1987, n. 16 (Norme organiche per l'integrazione scolastica
degli handicappati), richiamata dall'impugnato art. 53, comma 4,
della legge reg. Puglia n. 1 del 2016, aveva previsto che la Regione
finanziasse «un idoneo sistema di servizi finalizzato a garantire il
diritto allo studio dei portatori di handicap fisici, psichici e
sensoriali» (art. 1). Le funzioni di integrazione scolastica dovevano
essere esercitate dai Comuni singoli o associati per il tramite delle
Unità sanitarie locali (art. 3). L'art. 5 prevedeva l'approvazione
della «pianta organica del personale addetto ai servizi
d'integrazione scolastica» e la copertura tramite concorso pubblico o
avvalimento di personale comandato dagli enti locali (comma 1) o
avvalimento del personale iscritto nei ruoli nominativi regionali del
personale del Servizio sanitario nazionale (comma 2). Il comma 4
contemplava peraltro la possibilità «di assumere personale
straordinario, con rapporto di lavoro a tempo determinato, per il
periodo necessario alla realizzazione dei progetti, in mancanza
d'idonee strutture, costituite ai sensi del primo e secondo comma e
nel rispetto delle vigenti norme legislative in materia».
L'art. 46 della legge reg. Puglia n. 17 del 2003 e l'art. 68
della legge reg. Puglia n. 19 del 2006 hanno previsto che il
personale sanitario e non sanitario «adibito ai servizi sociali
d'integrazione scolastica dei portatori di handicap, di cui alla L.R.
n. 16/1987», continuasse ad operare (rispettivamente presso le AUSL e
i comuni), in presenza di certe condizioni (v. i commi 1 e 3), con
«contratti di lavoro subordinato, full time, a tempo determinato di
durata annuale, rinnovabili».
La Regione Puglia ha poi deciso di stabilizzare il personale in
questione. L'art. 3, comma 38, della legge reg. Puglia n. 40 del 2007
ha disposto che «[a]l personale del comparto in servizio continuativo
da almeno 3 anni alla data in vigore della presente legge presso le
aziende sanitarie locali con rapporto di lavoro convenzionale ovvero
con incarico a tempo determinato, adibito al servizio integrazione
scolastica di cui alla legge regionale 9 giugno 1987, n. 16 (Norme
organiche per l'integrazione scolastica degli handicappati), si
applica il processo di stabilizzazione previsto dall'articolo 30
(Piano di stabilizzazione del personale) della legge regionale 16
aprile 2007, n. 10», e che tale procedura si applica anche «al
personale che dal 1997 ha prestato analogo servizio per almeno tre
anni, anche non continuativi, con rapporto di lavoro convenzionale
presso le ASL per il quale, alla data di entrata in vigore delle
presenti modifiche, è in corso contenzioso per il riconoscimento
giuridico del rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato».
L'art. 16, comma 3, della legge reg. n. 4 del 2010 ha poi
stabilito che «[l]e disposizioni di cui all'articolo 3, comma 38,
della L.R. n. 40/2007, come modificato dagli articoli 20 e 21 della
L.R. n. 1/2008, si applicano altresì nei confronti del personale che
abbia prestato servizio, anche non continuativo, per almeno tre anni
negli ultimi cinque anni, entro il 31 dicembre 2010, con rapporto
convenzionale e/o con incarico a tempo determinato, purchè adibito
al servizio di ADI, riabilitazione e integrazione scolastica di cui
alla legge regionale 9 giugno 1987, n. 16».
La disposizione appena citata è stata dichiarata illegittima da
questa Corte con la sentenza n. 68 del 2011, per violazione del
principio del concorso pubblico e dei principi statali di
coordinamento della finanza pubblica. In conseguenza della pronuncia
ha trovato applicazione l'art. 16, comma 8, del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, che prevede la nullità
delle assunzioni fondate su norme dichiarate illegittime dalla Corte
costituzionale e il ripristino della situazione preesistente.
Le norme impugnate nel presente giudizio sono dirette
sostanzialmente a "neutralizzare" gli effetti dell'art. 16, comma 8,
del d.l. n. 98 del 2011 e della sentenza n. 68 del 2011.
3.2.- Le modalità di instaurazione del rapporto di lavoro con la
pubblica amministrazione rientrano nella materia dell'organizzazione
amministrativa, di competenza regionale residuale ai sensi dell'art.
117, quarto comma, Cost. (sentenze n. 251 e n. 202 del 2016, n. 272
del 2015, n. 277 del 2013, n. 141 del 2012, n. 156 e n. 7 del 2011,
n. 235 del 2010, n. 380 del 2004; le sentenze n. 156 e n. 7 del 2011
riguardano specificamente l'instaurazione di rapporti di lavoro a
tempo determinato). Nell'esercizio di tale loro competenza, le
regioni devono rispettare la regola posta dall'art. 97, quarto comma,
Cost. secondo cui «[a]gli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si
accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge».
Sebbene la disposizione costituzionale non precisi i casi in cui si
può evitare il pubblico concorso per l'instaurazione di rapporti di
pubblico impiego, certamente la fattispecie oggetto delle norme
impugnate non rientra fra quelle che possono consentire una legittima
deroga alla regola in essa espressa.
Questa Corte si è già pronunciata nel senso della fondatezza
della questione di legittimità costituzionale proposta in
riferimento all'art. 97 Cost., con la sentenza n. 73 del 2013, in un
caso assai simile a quello oggetto del presente giudizio (relativo
sempre alla Regione Puglia). L'art. 3, comma 40, della legge reg.
Puglia n. 40 del 2007 aveva previsto una procedura di stabilizzazione
del personale del sistema sanitario regionale già in servizio con
contratto a tempo determinato, basata su un concorso riservato. Dopo
che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 42 del 2011, aveva
dichiarato costituzionalmente illegittima tale disposizione per
contrasto con l'art. 97, terzo comma, Cost., l'art. 1, comma 2, della
legge della Regione Puglia 15 maggio 2012, n. 11 (Misure urgenti per
l'accelerazione della determinazione delle dotazioni organiche delle
aziende ed enti del servizio sanitario regionale e di tutela
assistenziale) stabilì che, «in via eccezionale e in relazione alla
esigenza di assicurare livelli essenziali di tutela assistenziale, le
aziende e gli enti del Servizio sanitario regionale, fino
all'espletamento delle procedure per la copertura dei posti vacanti
e, comunque, per un periodo non superiore a sei mesi decorrenti dalla
data di entrata in vigore della presente legge, si avvalgono a tempo
determinato, [...] del personale selezionato all'esito delle
procedure di cui all'articolo 3, comma 40, della legge regionale 31
dicembre 2007, n. 40 [...], oggetto della sentenza della Corte
Costituzionale 7 febbraio 2011, n. 42». Tale norma fu impugnata dallo
Stato e la Corte, con la citata sentenza n. 73 del 2013, la dichiarò
illegittima con la seguente motivazione: «[i]l legislatore regionale
[...] ha previsto l'avvalimento a tempo determinato di personale
selezionato in base ad una procedura dichiarata costituzionalmente
illegittima per violazione dell'art. 97 Cost., con la conseguenza che
i vizi di tale procedura si ripercuotono anche sulla disposizione
oggetto del presente giudizio. Nè la necessità di garantire la
continuità dell'azione amministrativa, addotta dalla resistente, è
ragione di per sè sufficiente a giustificare una deroga al principio
del pubblico concorso. Contrasta, infatti, con l'art. 97 Cost.
l'utilizzazione delle graduatorie formatesi all'esito di procedure
non rispondenti al principio del pubblico concorso, sia quando il
fine è quello di assumere personale a tempo indeterminato, sia
quando l'intendimento è, come nel presente giudizio, quello di
instaurare o prorogare contratti a tempo determinato».
Gli stessi argomenti sono applicabili al caso qui in esame. La
previsione contenuta all'art. 53, commi 4, 5 e 6, della legge reg.
Puglia n. 1 del 2016 risulta anzi ancora più censurabile rispetto a
quella dichiarata costituzionalmente illegittima con la sentenza n.
73 del 2013, in quanto la prima, oltre a essere diretta a far fronte,
non a bisogni temporanei, ma a esigenze risalenti e non destinate a
venir meno (tanto è vero che il personale adibito ai servizi
assistenziali in questione era stato stabilizzato), prevede che il
contratto annuale possa essere rinnovato senza limiti, mentre l'art.
1, comma 2, della legge reg. Puglia n. 11 del 2012 limitava i
rapporti a tempo determinato «fino all'espletamento delle procedure
per la copertura dei posti vacanti e, comunque, per un periodo non
superiore a sei mesi».
Nè la deroga all'art. 97, quarto comma, Cost. si può
giustificare con la necessità - invocata dall'impugnato art. 53,
comma 4, della legge reg. Puglia n. 1 del 2016 - di «far fronte alle
esigenze assistenziali relative al Servizio di assistenza domiciliare
integrata (ADI), riabilitazione e integrazione scolastica», o con
quella - invocata dalla difesa della Regione - di tutelare il
«legittimo affidamento» dei lavoratori. I servizi appena citati
devono essere garantiti dalle regioni senza soluzioni di continuità,
in modo che sia assicurata l'effettività del diritto del disabile
all'istruzione e all'integrazione scolastica (sentenza n. 275 del
2016). La necessaria garanzia del servizio, tuttavia, non comporta
che esso possa essere svolto solo dai soggetti individuati dalle
norme impugnate, tanto è vero che la sentenza n. 68 del 2011 (elusa
dalle norme impugnate) ha censurato la stabilizzazione dei lavoratori
in questione constatando la mancanza di «peculiarità delle funzioni
che il personale svolge [...] o specifiche necessità funzionali
dell'amministrazione». Trattandosi di servizi assistenziali stabili,
che l'amministrazione ha l'obbligo di fornire, ma che non devono
essere necessariamente svolti dai destinatari delle norme impugnate,
la Regione non avrebbe dovuto prevedere la chiamata in servizio
"diretta", con contratti annuali rinnovabili, ma seguire le ordinarie
procedure di assunzione (nelle quali è consentito entro certi limiti
valorizzare la specifica esperienza pregressa).
Quanto all'invocata esigenza di tutelare il «legittimo
affidamento» dei lavoratori, occorre ribadire che «la facoltà del
legislatore di introdurre deroghe al principio del concorso pubblico
deve essere delimitata in modo rigoroso, potendo tali deroghe essere
considerate legittime solo quando siano funzionali esse stesse al
buon andamento dell'amministrazione e ove ricorrano peculiari e
straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle»
(ex multis, sentenza n. 90 del 2012), e che le norme volte a tutelare
l'affidamento dei lavoratori non soddisfano questi requisiti (ex
multis, sentenze n. 217 e n. 51 del 2012, e n. 150 del 2010).
Va dunque dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
53, commi 4, 5 e 6, della legge reg. Puglia n. 1 del 2016, per
violazione dell'art. 97, quarto comma, Cost.
4.- L'accoglimento della prima questione promossa nel ricorso
consente l'assorbimento della seconda questione, riferita all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 53, commi 4, 5
e 6, della legge della Regione Puglia 15 febbraio 2016, n. 1, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2016 e
bilancio pluriennale 2016 - 2018 della Regione Puglia (Legge di
stabilità regionale 2016)».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 maggio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA