1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 17-6-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 maggio 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 maggio 2009 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Comuni, province e citta' metropolitane - Norme della Regione Trentino-Alto Adige - Istituzione del Comune di Ledro mediante la fusione dei Comuni che hanno costituito l'Unione dei Comuni della Valle di Ledro - Gestione transitoria del nuovo Comune fino all'elezione degli organi comunali - Attribuzione agli organi dell'Unione dei Comuni della Valle di Ledro, che sostituiscono il sindaco, la giunta e il consiglio comunale dei Comuni interessati - Lamentata incidenza su compiti e funzioni dei sindaci quali Ufficiali di Governo, disciplinati dalla legislazione statale - Contrasto con lo Statuto speciale che prevede la nomina di commissari straordinari «quando le amministrazioni non siano in grado per qualsiasi motivo di funzionare» - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale nelle materie dell'ordine pubblico e sicurezza, della cittadinanza, dello stato civile e anagrafe, della legislazione elettorale, esorbitanza dalla competenza statutaria della Regione e violazione dello statuto. - Legge della Regione Trentino-Alto Adige 13 marzo 2009, n. 1, art. 6. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. h), i) e p); statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 54, n. 5). (009C0401) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 17-6-2009)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Trentino-Alto Adige, in persona del Presidente
della regione pro-tempore per la declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 6 della l.r. 13 marzo 2009, n. 1, pubblicata
nel B.U.R. n. 13 del 24 marzo 2009, recante l'istituzione del Comune
di Ledro mediante la fusione dei Comuni che hanno costituito l'Unione
dei Comuni della Valle di Ledro, come da delibera del Consiglio dei
ministri in data 21 maggio 2009 e sulla base di quanto specificato
nell'allegata relazione del Ministro per i rapporti con le Regioni.
Sul B.U.R. Trentino-Alto Adige n. 13 del 24 marzo 2009 è stata
pubblicata la legge regionale 13 marzo 2009, n. 1 recante
«Istituzione del nuovo Comune di Ledro mediante la fusione dei Comuni
che hanno costituito l'Unione dei Comuni della Valle di Ledro».
Il Governo ritiene che tale legge sia censurabile nella
disposizione contenuta nell'art. 6 e pertanto propone questione di
legittimità costituzionale per violazione dell'art. 117, comma 2,
lettere h), i), p) e dell'art. 54, n. 5) dello Statuto speciale, ai
sensi dell'art. 127, primo comma Cost., per i seguenti
M o t i v i
La legge della Regione Trentino-Alto Adige del 13 marzo 2009, n.
1 è volta alla costituzione, dal l° gennaio 2010, del comune di
Ledro, che raccoglie, per fusione, i comuni trentini che hanno
costituito l'Unione dei comuni della Valle di Ledro sorta per la
gestione associata di una pluralità di funzioni e servizi comunali.
L'Unione è stata istituita per promuovere la progressiva
integrazione dei comuni che la costituiscono mediante la fusione in
un unico comune, sulla base della volontà delle rispettive
popolazioni. Ciò ha comportato il trasferimento a favore dell'Unione
di una pluralità di compiti e funzioni comunali e la concentrazione
presso la stessa di tutti gli uffici comunali, i quali hanno poi
operato sia per l'Unione (relativamente alle attività trasferite dai
comuni) sia per i comuni associati (per le funzioni conservate ai
comuni stessi) creando un'unica struttura organizzativa.
Tuttavia, la legge in esame presenta vizi di legittimità
costituzionale in riferimento all'articolo 6 del Capo II il quale,
dettando norme transitorie, prevede che, a decorrere dal 1° gennaio
2010 e fino all'elezione degli organi comunali, alla gestione del
nuovo comune provvedono gli organi dell'Unione dei comuni della Valle
di Ledro, «intendendosi sostituiti al sindaco, alla giunta e al
consiglio comunale rispettivamente il Presidente, la Giunta e il
Consiglio dell'Unione».
Si rileva che, sebbene la regione abbia competenza esclusiva in
materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni», ai sensi dell'articolo 4, comma 1, punto 3) dello
Statuto di autonomia, l'attribuzione di poteri extra ordinem agli
organi dell'Unione incide su compiti e funzioni che riguardano i
sindaci quali Ufficiali di Governo, sia in materia di ordine pubblico
e sicurezza, sia in materia di cittadinanza, stato civile e anagrafe,
nonchè in materia di legislazione elettorale Ai sensi dell'art. 54
del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 «Attribuzioni del sindaco nei
servizi di competenza statale»: «1. Il sindaco, quale ufficiale del
Governo, sovrintende: a) all'emanazione degli atti che gli sono
attribuiti dalla legge e dai regolamenti in materia di ordine e
sicurezza pubblica; b) allo svolgimento delle funzioni affidategli
dalla legge in materia di pubblica sicurezza e di polizia
giudiziaria; c) alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la
sicurezza e l'ordine pubblico, informandone preventivamente il
prefetto. 2. Il sindaco, nell'esercizio delle funzioni di cui al
comma 1, concorre ad assicurare anche la cooperazione della polizia
locale con le Forze di polizia statali, nell'ambito delle direttive
di coordinamento impartite dal Ministro dell'interno - Autorità
nazionale di pubblica sicurezza. 3. Il sindaco, quale ufficiale del
Governo, sovrintende, altresì, alla tenuta dei registri di stato
civile e di popolazione e agli adempimenti demandatigli dalle leggi
in materia elettorale, di leva militare e di statistica. 4. Il
sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato
provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi
generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi
pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana.
I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente
comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli
strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione. 4-bis. Con decreto
del Ministro dell'interno è disciplinato l'ambito di applicazione
delle disposizioni di cui ai commi l e 4 anche con riferimento alle
definizioni relative alla incolumità pubblica e alla sicurezza
urbana. 5. Qualora i provvedimenti adottati dai sindaci ai sensi dei
commi 1 e 4 comportino conseguenze sull'ordinata convivenza delle
popolazioni dei comuni contigui o limitrofi, il prefetto indice
un'apposita conferenza alla quale prendono parte i sindaci
interessati, il presidente della provincia e, qualora ritenuto
opportuno, soggetti pubblici e privati dell'ambito territoriale
interessato dall'intervento. 5-bis. Il sindaco segnala alle
competenti autorità, giudiziaria o di pubblica sicurezza, la
condizione irregolare dello straniero o del cittadino appartenente ad
uno Stato membro dell'Unione europea, per la eventuale adozione di
provvedimenti di espulsione o di allontanamento dal territorio dello
Stato. 6. In casi di emergenza, connessi con il traffico o con
l'inquinamento atmosferico o acustico, ovvero quando a causa di
circostanze straordinarie si verifichino particolari necessità
dell'utenza o per motivi di sicurezza urbana, il sindaco può
modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici
esercizi e dei servizi pubblici, nonchè, d'intesa con i responsabili
territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli
orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel
territorio, adottando i provvedimenti di cui al comma 4. 7. Se
l'ordinanza adottata ai sensi del comma 4 è rivolta a persone
determinate e queste non ottemperano all'ordine impartito, il sindaco
può provvedere d'ufficio a spese degli interessati, senza
pregiudizio dell'azione penale per i reati in cui siano incorsi. 8.
Chi sostituisce il sindaco esercita anche le funzioni di cui al
presente articolo. 9. Nell'ambito delle funzioni di cui al presente
articolo, il prefetto può disporre ispezioni per accertare il
regolare svolgimento dei compiti affidati, nonchè per l'acquisizione
di dati e notizie interessanti altri servizi di carattere generale.
10. Nelle materie previste dai commi 1 e 3, nonchè dall'articolo 14,
il sindaco, previa comunicazione al prefetto, può delegare
l'esercizio delle funzioni ivi indicate al presidente del consiglio
circoscrizionale; ove non siano costituiti gli organi di
decentramento comunale, il sindaco può conferire la delega a un
consigliere comunale per l'esercizio delle funzioni nei quartieri e
nelle frazioni. 11. Nelle fattispecie di cui ai commi 1, 3 e 4, nel
caso di inerzia del sindaco o del suo delegato nell'esercizio delle
funzioni previste dal comma 10, il prefetto può intervenire con
proprio provvedimento. 12. Il Ministro dell'interno può adottare
atti di indirizzo per l'esercizio delle funzioni previste dal
presente articolo da parte del sindaco, attribuite alla competenza
esclusiva statale dall'articolo 117, secondo comma, lettere h), i) e
p) della Costituizione.
Tali funzioni sono esercitate dagli organi legittimamente eletti
oppure, in loro sostituzione, dagli organi straordinari previsti
dalla normativa vigente (su quest'ultimo punto si tornerà in
seguito); in altro modo, tutti gli atti posti in essere dal
Presidente dell'Unione, in sostituzione del sindaco, quale ufficiale
di Governo, possono essere considerati nulli o annullabili.
Pertanto la disposizione contenuta nell'articolo 6 della l. r. n.
1/2009 risulta eccedere la competenza statutaria della Regione in
quanto, con la sua ampia formulazione, devolve al Presidente
dell'Unione anche le funzioni di Ufficiale di Governo che la
legislazione dello Stato attribuisce ai sindaci, per questa parte
invadendo una competenza statale che non è stata attribuita alla
regione neanche da norme di attuazione.
La Regione Trentino-Alto Adige non può invocare la clausola di
favore per la maggiore autonomia che le viene riconosciuta dall'art.
10 della legge cost. n. 3/2001. Infatti, sebbene il legislatore della
regione ad autonomia speciale possa disciplinare le funzioni degli
enti locali anche in modo differenziato rispetto alla corrispondente
normativa statale, in base alla competenza in materia di «ordinamento
degli enti locali e delle relative circoscrizioni» (articolo 4, comma
1, punto 3 dello Statuto) esso non può tuttavia derogare alle
competenze che i sindaci esercitano, quali ufficiali di Governo, sia
in materia di ordine pubblico e sicurezza, sia in materia di
cittadinanza, stato civile e anagrafe, nonchè in materia di
legislazione elettorale e che rientrano nella competenza esclusiva
dello Stato ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere h), i)
e p) della Costituzione. Sulla carica di sindaco confluiscono
funzioni attinenti sia alle competenze del comune, quale ente di
autonomia locale, che dello Stato, nell'esercizio delle quali il
sindaco agisce come ufficiale del Governo (art. 54 del d.lgs. n. 267
del 2000; cfr. Corte cost. 5 luglio 1991, ud. del 19 giugno 1991, n.
310), queste ultime non disciplinabili, nè derogabili dalla
legislazione regionale.
La censurata disposizione attribuisce al Presidente dell'Unione,
ossia ad un organo diverso dal sindaco, (anche) le funzioni di
ufficiale di Governo dal 1° gennaio 2010 e fino all'elezione degli
organi del nuovo Comune di Ledro.
Per i suesposti motivi si ritiene che l'art. 6 della legge
regionale n. 1/2009, nella parte in cui non esclude dalla propria
sfera di applicazione la disciplina delle funzioni di ufficiale di
Governo attribuite ai sindaci dalla legislazione statale, debba
essere dichiarato incostituzionale.
Vi è poi un profilo di doglianza che attiene alla violazione
dello Statuto speciale.
Infatti, l'articolo 54 dello Statuto speciale, al n. 5),
attribuisce alla Giunta provinciale la nomina di commissari
straordinari, «quando le amministrazioni non siano in grado per
qualsiasi motivo di funzionare».
Pertanto, dovrebbe applicarsi tale articolo e non già procedere
all'attribuzione di compiti e funzioni statali a Presidente, Giunta e
Consiglio dell'Unione, come altresì confermato dal d.p. reg. 1°
febbraio 2005 n. 3/L, recante: «Approvazione del testo unico delle
leggi regionali sull'ordinamento dei comuni della Regione Autonoma
Trentino-Alto Adige», il quale prevede espressamente all'articolo 83
che, in caso di scioglimento e sospensione dei consigli comunali,
quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli
organi e dei servizi del comune, la giunta provinciale, in base
all'articolo 54 dello Statuto di autonomia, provvede alla nomina di
un Commissario che esercita le funzioni di sindaco, giunta e
consiglio.
L'art. 6 della l. r. n. 1/2009, quindi, nel demandare agli organi
dell'Unione dei comuni la gestione del comune di Ledro, dal 1°
gennaio 2010 fino all'elezione del sindaco e del consiglio del nuovo
comune, viola l'art. 54, n. 5 dello statuto speciale che prevede la
nomina di un commissario, da parte della Giunta provinciale, nei casi
nei quali non sia possibile assicurare il normale e regolare
funzionamento delle amministrazioni comunali «per qualsiasi motivo».
(1) Ai sensi dell'art. 54 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 «Attribuzioni
del sindaco nei servizi di competenza statale»: «1. Il sindaco, quale
ufficiale del Governo, sovrintende: a) all'emanazione degli atti che
gli sono attribuiti dalla legge e dai regolamenti in materia di
ordine e sicurezza pubblica; b) allo svolgimento delle funzioni
affidategli dalla legge in materia di pubblica sicurezza e di polizia
giudiziaria; c) alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la
sicurezza e l'ordine pubblico, informandone preventivamente il
prefetto. 2. Il sindaco, nell'esercizio delle funzioni di cui al
comma 1, concorre ad assicurare anche la cooperazione della polizia
locale con le Forze di polizia statali, nell'ambito delle direttive
di coordinamento impartite dal Ministro dell'interno - Autorità
nazionale di pubblica sicurezza. 3. Il sindaco, quale ufficiale del
Governo, sovrintende, altresì, alla tenuta dei registri di stato
civile e di popolazione e agli adempimenti demandatigli dalle leggi
in materia elettorale, di leva militare e di statistica. 4. Il
sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato
provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi
generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi
pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana.
I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente
comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli
strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione. 4-bis. Con decreto
del Ministro dell'interno è disciplinato l'ambito di applicazione
delle disposizioni di cui ai commi l e 4 anche con riferimento alle
definizioni relative alla incolumità pubblica e alla sicurezza
urbana. 5. Qualora i provvedimenti adottati dai sindaci ai sensi dei
commi 1 e 4 comportino conseguenze sull'ordinata convivenza delle
popolazioni dei comuni contigui o limitrofi, il prefetto indice
un'apposita conferenza alla quale prendono parte i sindaci
interessati, il presidente della provincia e, qualora ritenuto
opportuno, soggetti pubblici e privati dell'ambito territoriale
interessato dall'intervento. 5-bis. Il sindaco segnala alle
competenti autorità, giudiziaria o di pubblica sicurezza, la
condizione irregolare dello straniero o del cittadino appartenente ad
uno Stato membro dell'Unione europea, per la eventuale adozione di
provvedimenti di espulsione o di allontanamento dal territorio dello
Stato. 6. In casi di emergenza, connessi con il traffico o con
l'inquinamento atmosferico o acustico, ovvero quando a causa di
circostanze straordinarie si verifichino particolari necessità
dell'utenza o per motivi di sicurezza urbana, il sindaco può
modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici
esercizi e dei servizi pubblici, nonchè, d'intesa con i responsabili
territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli
orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel
territorio, adottando i provvedimenti di cui al comma 4. 7. Se
l'ordinanza adottata ai sensi del comma 4 è rivolta a persone
determinate e queste non ottemperano all'ordine impartito, il sindaco
può provvedere d'ufficio a spese degli interessati, senza
pregiudizio dell'azione penale per i reati in cui siano incorsi. 8.
Chi sostituisce il sindaco esercita anche le funzioni di cui al
presente articolo. 9. Nell'ambito delle funzioni di cui al presente
articolo, il prefetto può disporre ispezioni per accertare il
regolare svolgimento dei compiti affidati, nonchè per l'acquisizione
di dati e notizie interessanti altri servizi di carattere generale.
10. Nelle materie previste dai commi 1 e 3, nonchè dall'articolo 14,
il sindaco, previa comunicazione al prefetto, può delegare
l'esercizio delle funzioni ivi indicate al presidente del consiglio
circoscrizionale; ove non siano costituiti gli organi di
decentramento comunale, il sindaco può conferire la delega a un
consigliere comunale per l'esercizio delle funzioni nei quartieri e
nelle frazioni. 11. Nelle fattispecie di cui ai commi 1, 3 e 4, nel
caso di inerzia del sindaco o del suo delegato nell'esercizio delle
funzioni previste dal comma 10, il prefetto può intervenire con
proprio provvedimento. 12. Il Ministro dell'interno può adottare
atti di indirizzo per l'esercizio delle funzioni previste dal
presente articolo da parte del sindaco

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimo l'art. 6 della legge
regionale 13 marzo 2009, n. 1, per i motivi illustrati nel presente
ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositerà estratto
della delibera del Consiglio dei ministri in data 21 maggio 2009 con
l'allegata relazione del Ministro per i rapporti con le regioni.
Roma, addì 22 maggio 2009.
L'Avvocato dello Stato: Fabrizio Fedeli