1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 23-1-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 17 SENTENZA 11 - 18 gennaio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Forze armate- disciplina militare- Cessazione della ferma volontaria o rafferma per motivi disciplinari- Ingiustificata disparita' di trattamento procedurale tra sanzioni di Corpo e sanzioni di stato- Irrazionalita' della norma che non preveda il diretto deferimento a commissione di disciplina - Lesione del diritto di eguaglianza - Illegittimita' costituzionale. (Legge 31 luglio 1954, n. 599, art. 66, primo comma, secondo inciso). (Cost., art. 3). Forze armate - Disciplina militare - Cessazione dalla ferma volontaria o rafferma per motivi disciplinari - Procedimento disciplinare militare - Obbligatorieta' dell'assistenza da parte di un difensore - Previsione di una facolta' con esclusione dell'obbligatorieta' - Non fondatezza. (Legge 31 luglio 1954, n. 599, artt. 67 e 74, primo comma). (Cost., art. 3). (091C0044) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 23-1-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni CONSO;
Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, dott. Francesco
GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco
Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Luigi MENGONI, prof.
Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 66, 67, 73,
primo comma, e 74, primo comma, della legge 31 luglio 1954, n. 599
(Stato dei sottufficiali dell'Esercito, della Marina e
dell'Aereonautica), promosso con ordinanza emessa il 30 gennaio 1990
e 27 febbraio 1990 dal T.A.R. per la Lombardia sul ricorso proposto
da Lucci Paolo contro il Ministero della Difesa iscritta, al n. 569
del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 39, prima serie speciale dell'anno 1990;
Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 dicembre 1990 il Giudice
relatore Ettore Gallo;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza 27 febbraio 1990, il Tribunale Amministrativo
Regionale per la Lombardia - Sez. 3 - sollevava questione di
legittimità costituzionale degli artt. 66, 67, 73 primo comma, 74,
primo comma, della legge 31 luglio 1954, n. 599 (Stato dei
sottufficiali dell'Esercito, della Marina e dell'Aereonautica), in
riferimento all'art. 3 della Costituzione.
Riferiva l'ordinanza che il Ministro della Difesa, con decreto 27
ottobre 1983, n. 4232, collocava in congedo illimitato un Sergente
dell'Aereonautica, in ferma volontaria, a causa di "cessazione della
ferma per motivi disciplinari". Era accaduto che il Sergente, nel
contesto di un banale litigio, aveva offeso e minacciato un
sottufficiale di grado più elevato, in presenza di altri militari.
Il processo penale avviato dall'Autorità giudiziaria militare era
stato dichiarato improcedibile per mancanza della richiesta del
Comandante del Corpo.
Era stata disposta allora una formale inchiesta di carattere
disciplinare, che si era conclusa con il ricordato provvedimento
ministeriale: avverso il quale l'interessato aveva interposto ricorso
al T.A.R. per vari motivi, che il Tribunale aveva respinto, salvo a
far propria e sollevare la questione di legittimità costituzionale
di cui s'è detto.
1.2. - L'ordinanza, da una parte, assume a "tertium comparationis"
la legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla disciplina
militare) che, agli artt. 13, 14 e 15, prevede le "sanzioni
disciplinari di corpo"; e, dall'altra, all'interno stesso della legge
31 luglio 1954, n. 599, impugnata, pone a raffronto l'ipotesi in
esame (art. 63, lett. c), in relazione al primo inciso del primo
comma dell'art. 66) con quella per cui è prevista la perdita del
grado (art. 63, lett. d), in relazione al secondo inciso dell'art.
66).
Quanto alla prima comparazione, rileva il Tribunale rimettente
che, mentre per la sanzione disciplinare di corpo della consegna di
rigore l'art. 15 della legge n. 382 del 1978 prevede il parere di una
Commissione collegiale, e l'obbligatoria assistenza di un difensore,
invece per un provvedimento espulsivo, che fa cessare in tronco il
rapporto di servizio del sottufficiale, come quello inflitto nella
specie, sono escluse le dette garenzie: ed il provvedimento è
assunto discrezionalmente dal Ministro a seguito della proposta
formulata dall'Autorità militare sulla base delle conclusioni di
un'inchiesta condotta da un ufficiale inquirente.
Secondo il Tribunale, la consegna di rigore, che si risolve
nell'ambito della disciplina senza alcuna conseguenza in ordine alla
prosecuzione del rapporto, va considerata meno grave della cessazione
della ferma volontaria (o della rafferma) per motivi disciplinari,
che comporta la risoluzione del rapporto di servizio: e, tuttavia,
solo in ordine alla prima, la legge n. 382 del 1978 prevede per il
militare la duplice garenzia del procedimento disciplinare innanzi ad
apposita Commissione (organo collegiale distinto ed autonomo
dall'autorità militare) e l'assistenza obbligatoria di un difensore.
Pari discriminatorio trattamento differenziato si verifica,
peraltro - osserva l'ordinanza - all'interno della stessa legge n.
599 del 1954, per la quale militari della stessa categoria
(sottufficiali in ferma volontaria o in rafferma), passibili per le
stesse mancanze di identica sanzione espulsiva (cessazione della
ferma), siano sottoposti a procedura disciplinare più garentistica
(Commissione di disciplina e facoltà di assistenza tecnica) soltanto
nel caso che al provvedimento espulsivo si accompagni anche la
perdita del grado. Mentre - secondo il Tribunale remittente - il
momento più grave delle rispettive sanzioni è quello comune della
risoluzione del rapporto di servizio.
Tutto questo appare illogico ed irrazionale al giudice a quo e,
come tale, incompatibile con il principio di eguaglianza ex art. 3
della Costituzione.
Del resto - si osserva - la cognizione della Commissione di
disciplina costituisce il naturale sviluppo dell'inchiesta formale
(preordinata alla mera acquisizione di elementi istruttori) anche nel
settore dell'impiego civile, dove è prevista con carattere di
generalità per gli illeciti più gravi.
Si chiede, perciò, alla Corte una declaratoria d'illegittimità
degli articoli denunciati, nella parte in cui non prevedono il
giudizio disciplinare innanzi alla Commissione di disciplina e
l'assistenza obbligatoria di un difensore anche per il sottufficiale
passibile della sanzione di stato di cui all'art. 40 lett. c),
richiamata dall'art. 63, lett. b) (cessazione della ferma per motivi
disciplinari).
2. - È intervenuto nel giudizio innanzi a questa Corte il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura
Generale dello Stato, che ha chiesto dichiararsi infondata la
questione.
Secondo l'Avvocatura "non si rinvengono nelle disposizioni
denunciate elementi di irrazionalità o di ingiustificata disparità
di trattamento, trattandosi di disciplina differenziata rispetto a
situazioni giuridiche e fattuali diverse". Il legislatore, perciò,
avrebbe esercitato, in ordine a quelle diverse situazioni, il suo
insindacabile potere discrezionale.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
lamenta che la sanzione disciplinare di stato della "cessazione della
ferma per motivi disciplinari", contemplato per i sottufficiali dei
tre corpi dall'art. 63 lett. b) della legge 31 luglio 1954, n. 599,
non preveda, negli articoli impugnati, un procedimento disciplinare
garentistico affidato alla cognizione di una Commissione di
disciplina, innanzi a cui l'inquisito debba essere obbligatoriamente
assistito da un difensore.
Garanzie che, invece, sono concesse, nell'ambito della stessa
legge, quando alla "cessazione della ferma", debba accompagnarsi la
perdita del grado: oppure, nel caso delle sanzioni disciplinari di
corpo, contemplate dalla legge 11 luglio 1978, n. 382, quando debba
essere inflitta la "consegna di rigore".
Rileva il giudice rimettente che, nel primo caso, la gravità
nelle due distinte sanzioni è rappresentata dalla comune "cessazione
della ferma" che risolve il rapporto di servizio e cagiona al
sottufficiale il collocamento in congedo. Sicchè non appare
razionale l'attribuzione di garanzie nel procedimento disciplinare
soltanto quando alla risoluzione del rapporto s'accompagni la perdita
del grado.
Quanto poi alla "consegna di rigore", si tratterebbe di sanzione
di corpo che si risolve tutta nell'ambito disciplinare senza alcuna
conseguenza sul rapporto di servizio, sicchè non può comunque non
essere considerata meno grave rispetto al provvedimento espulsivo,
anche se le due sanzioni sono di specie diversa, ma pur sempre
attinenti alla disciplina.
Deriverebbe da tali rilievi l'illogicità e l'irrazionalità delle
norme denunciate in riferimento all'art. 3 della Costituzione.
L'Avvocatura Generale dello Stato, intervenuta in rappresentanza
del Presidente del Consiglio dei ministri, ha chiesto che la
questione sia dichiarata infondata, trattandosi di situazioni diverse
su cui il legislatore ha esercitato le sue scelte discrezionali.
2. - In realtà, che le situazioni poste a raffronto dal Tribunale
rimettente presentino delle diversità rispetto alla situazione
oggetto dell'ordinanza di rimessione, non può essere messa in
dubbio. L'una, la consegna di rigore, appartiene addirittura ad una
specie diversa di sanzioni disciplinari (le sanzioni di corpo) ed è
contemplata da distinta legge (la n. 382 del 1978); l'altra, la
perdita del grado per rimozione, prevista alla lett. d) dell'art. 63
della legge n. 599 del 1954, appartiene bensì alla stessa specie di
sanzioni di stato, ma ha caratteri ed effetti diversi.
Senonchè, trattandosi pur sempre di sanzioni che attengono alla
disciplina, non è la sussistenza di una mera diversità sul piano
formale che può giustificare un trattamento differenziato, dovendosi
considerare altresì le conseguenze che le rispettive sanzioni
determinano sul piano sostanziale dello "status" del sottufficiale.
Orbene, per la sanzione di corpo rappresentata dalla "consegna di
rigore" è giusto che sia prevista la maggiore delle garanzie, quale
il procedimento disciplinare innanzi ad una Commissione di disciplina
e l'obbligatoria assistenza di un difensore. Si tratta, infatti, di
una sanzione che limita la libertà personale del sottufficiale fino
ad un massimo di quindici giorni, anche se di norma li trascorrerà
nel suo alloggio.
Detto questo, però, deve riconoscersi che è pure nel giusto il
Tribunale a quo quando considera che, tuttavia, ogni conseguenza di
questa sanzione si risolve nell'ambito della disciplina, con
privazione d'uscita per qualche giorno, senza alcuna incidenza sul
rapporto di servizio, che resta intatto, nè sui diritti della
quiescenza.
Mentre sicuramente più grave di una punizione disciplinare di
corpo, qualunque essa sia, è la perdita definitiva dell'impiego a
causa della cessazione della ferma, disposta dal Ministro
discrezionalmente sulla base di un'inchiesta condotta da un ufficiale
inquirente, designato dal Comando da cui il militare dipende.
Altrettanto dicasi per l'altra sanzione disciplinare di stato
(pure assistita dalle maggiori garenzie), vale a dire "la perdita del
grado per rimozione", prevista alla lett. d) dello stesso art. 63,
che richiama il primo comma, n. 6, dell'art. 60.
A proposito di questa sanzione, tuttavia, non è che essa sia
applicabile - come mostra di ritenere l'ordinanza di rimessione "per
un illecito suscettibile di comportare, in aggiunta alla sanzione
espulsiva, la perdita del grado". In realtà, come chiaramente
risulta dall'art. 40, primo comma, lett. i) (sempre della legge n.
599 del 1954), la sanzione espulsiva è conseguenza della perdita del
grado. D'altra parte, le corrispettive ulteriori conseguenze delle
due sanzioni sono poi le stesse, giacchè per entrambi è prevista la
perdita del premio di congedamento (art. 42 della legge), salvo che,
per anzianità di servizio, il sottufficiale non abbia conseguito
diritto a pensione.
Semmai è da ricordare che stranamente il sottufficiale cessato
dalla ferma volontaria per motivi disciplinari (lettera " b)"
dell'art. 40) non può fare domanda di impiego civile à sensi
dell'art. 57, perchè vi osta il disposto del primo comma dell'art.
58, mentre lo potrebbe colui che è cessato dalla ferma a causa di
perdita del grado per rimozione, giacchè il detto comma dell'art. 58
non lo contempla.
A parte siffatta anomalia, comunque, è certo che l'illecito
disciplinare che comporta la perdita del grado non può non rivestire
maggiore gravità rispetto ai "motivi disciplinari" che portano alla
semplice cessazione della ferma, dato che "gli altri motivi
disciplinari" che possono determinare la perdita del grado à sensi
del n. 6 dell'art. 60 sono posti dalla legge in alternativa alla
"violazione del giuramento", e perciò rivestono equivalente
gravità.
3. - E, tuttavia, l'irrazionalità messa in luce dal giudice
rimettente sussiste perchè la sola apprezzabile differenza negli
effetti delle due distinte sanzioni è data dal disposto di cui
all'art. 41 della ripetuta legge n. 599 del 1954, secondo il quale il
sottufficiale che cessa dal servizio prima del termine della ferma
volontaria per una delle cause previste dall'art. 40 (eccettuata la
perdita del grado) viene collocato nella categoria dei sottufficiali
di complemento: mentre ciò non può ovviamente avvenire se il
sottufficiale è stato ridotto alla condizione di soldato. Sicchè,
in sostanza, pur con i rilievi che sopra sono stati espressi, è nel
vero l'ordinanza di rimessione quando sottolinea che il deferimento
alla Commissione di disciplina e l'assistenza del difensore sono
concessi unicamente in vista della perdita del grado.
Ora, si può comprendere che - specie nel 1954 - l'ordinamento
militare considerasse preminentemente dannosa la perdita del grado.
Sta di fatto, però, che nella realtà la differenza si riduce
all'aspetto morale di conseguire o non la collocazione nella
categoria dei sottufficiali di complemento, senza alcun beneficio
economico: aspetto morale peraltro recuperabile a domanda, e previo
parere favorevole del Tribunale Supremo militare (oggi della Speciale
Sezione della Corte di Cassazione), quando l' ex sottufficiale abbia
conservato ottima condotta morale e civile per almeno cinque anni
dalla data della rimozione. In tal caso, infatti, egli può essere
reintegrato nel grado (art. 62, n. 3, legge n. 599 del 1954).
Ciò che resta, pertanto, di veramente grave e definitivo per
entrambi i casi è la comune risoluzione del rapporto di servizio e
il collocamento in congedo. Ma singolarmente soltanto colui che ha
commesso l'illecito più grave godrà della garenzia di un
procedimento innanzi alla Commissione di disciplina dove potrà
essere assistito da un difensore; chi, invece, ha commesso infrazioni
meno gravi sarà affidato senza difesa all'inchiesta formale
dell'ufficiale inquirente, sulle cui risultanze poi l'Autorità che
l'ha disposta formulerà le sue proposte al Ministro o assumerà le
decisioni di sua competenza. E, tuttavia, quest'ultimo potrà subire
la stessa sostanziale grave sanzione della cessazione della ferma
volontaria e conseguente collocamento in congedo ad opera di
discrezionale provvedimento del Ministro che, a sua volta, non potrà
che riferirsi - com'è avvenuto nella specie - alle risultanze
dell'inchiesta formale.
Certo, il Ministro può anche, volendo, investire la Commissione,
ma è un potere assolutamente discrezionale, di fronte al quale il
sottoposto ad inchiesta non ha alcuna garanzia.
Per tutte le ragioni fin qui espresse la doglianza dev'essere per
gran parte accolta, dovendosi ritenere che la situazione attuale,
così come prevista nell'art. 66 della legge impugnata, è
sicuramente lesiva del principio di eguaglianza, anche nel suo
essenziale aspetto di razionalità. Del resto, nel settore
dell'impiego civile, quando l'inchiesta disciplinare abbia messo in
evidenza elementi che possono comportare la risoluzione del rapporto
d'impiego, è previsto il giudizio di una Commissione di disciplina
che garentisca un giusto processo e l'assistenza di un difensore.
Nè sono ravvisabili ragioni particolari all'ordinamento militare
per ritenere che si debba prescindere dall'osservanza di un principio
che assicura sostanzialmente, per il suo innegabile collegamento,
anche l'imparzialità e il buon andamento della pubblica
amministrazione, sul che non può negativamente incidere l'apparente
precarietà del rapporto di servizio, basata su ferma volontaria e
rafferma. Innanzitutto perchè quel rapporto, così come costituito,
fonda nel volontario il buon diritto al suo mantenimento fino al
naturale termine di scadenza sicchè, per dimetterlo prima,
l'amministrazione deve garentirgli il giusto procedimento e la
difesa. Tanto più poi che, a garentire il particolare spirito
dell'amministrazione militare, sono pur sempre militari i componenti
della Commissione di disciplina, e militare è lo stesso difensore.
Ma, in secondo luogo, anche perchè solo apparentemente il
rapporto è precario: in realtà il volontario, mantenendo buona
condotta, può raggiungere, attraverso successive rafferme, anni di
servizio tali da assicurargli il trattamento pensionistico, non
diversamente dai sottufficiali in servizio permanente.
4. - È necessario, tuttavia, sottoporre ad attento esame gli
articoli impugnati per decidere se l'accoglimento della sollevata
questione li riguardi effettivamente tutti.
Si è già accennato che la parziale illegittimità va senz'altro
dichiarata in ordine all'art. 66 della legge che, nel secondo inciso
del primo comma, limita il diretto deferimento a Commissione di
disciplina, da parte dell'Autorità militare che ha disposto
l'inchiesta, al solo caso in cui si ritenga il sottufficiale
passibile di perdita del grado: e va da sè che, una volta inserita
nel detto inciso anche l'ipotesi della "cessazione della ferma
volontaria o della rafferma per motivi disciplinari", resterà
eliminata automaticamente dal primo inciso la lettera "b" dell'art.
63 ivi richiamato, che è appunto la sanzione trasferita alla
disciplina del secondo inciso.
Non si vede, invece, in che consista l'asserita illegittimità
dell'art. 67, che stabilisce una regola generale garentistica, cui
deve ispirarsi anche il Ministro nell'esercizio della facoltà
prevista nel primo inciso del primo comma dell'art. 66, di cui si è
testè parlato. Un'inesistente illegittimità, dunque, cui comunque
non avrebbe più alcun interesse chi ottiene la correzione dell'art.
66 nei sensi sopra precisati.
Altrettanto deve dirsi per l'art. 73 che, una volta ottenute per
la sanzione in esame le garenzie di un procedimento innanzi alla
Commissione di disciplina, diventa automaticamente applicabile anche
al caso di specie: la questione, perciò, resta assorbita nella
declaranda illegittimità in parte qua dell'art. 66.
Quanto alla questione relativa all'assistenza obbligatoria del
difensore, deve dirsi innanzitutto che essa non potrebbe, comunque,
essere riferibile all'art. 74, ma semmai all'art. 73 dove si parla
appunto della facoltà del sottufficiale di farsi assistere innanzi
alla Commissione da un difensore da lui scelto o, in mancanza,
designato dal Presidente della Commissione di disciplina. Senonchè
la questione non può essere accolta, sia perchè l'assistenza
obbligatoria di un difensore, prevista per la sanzione disciplinare
di corpo della "consegna di rigore" dall'art. 15, secondo comma,
della legge 11 luglio 1978, n. 382, attiene al principio di libertà
personale, garentito dall'art. 13 della Costituzione, che la consegna
di rigore coinvolge: sia perchè, fuori di questa ipotesi, anche
l'ordinamento degli impiegati civili dello Stato, che l'ordinanza di
rimessione pure richiama, prevede per l'impiegato soltanto la
facoltà, ma non l'obbligo, di farsi assistere da un difensore
innanzi alla Commissione di disciplina (art. 73 d.P.R. 10 gennaio
1957, n. 3).
Limitatamente, perciò, agli artt. 67 e 74 della legge impugnata
la questione è infondata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 66, primo comma,
secondo inciso, della legge 31 luglio 1954 n. 599 (Stato dei
sottufficiali dell'Esercito, della Marina e dell'Aereonautica), nella
parte in cui non prevede il diretto deferimento a Commissione di
disciplina, da parte dell'Autorità militare che ha disposto
l'inchiesta formale, anche quando, in base alle risultanze
dell'inchiesta, ritenga che al sottufficiale sia da infliggere la
sanzione indicata alla lettera b) dell'art. 63 legge citata, anzichè
farne proposta al Ministro;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 67 e 74, primo comma, stessa legge, sollevata dal
Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, con ordinanza 27 febbraio 1990.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 1991.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: GALLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 18 gennaio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0044