1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 13-9-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 393 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 marzo 1989
N. 393 Ordinanza emessa il 9 marzo 1989 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Menchi Pietro ed altro contro il Ministero dei trasporti e dell'aviazione civile ed altra Pensioni civili e militari - Trattamento pensionistico dei dirigenti dello Stato - Disparita' di trattamento rispetto ai particolari benefici previsti soltanto per gli impiegati del ruolo ad esaurimento - Conseguente modificazione del rapporto tra carriera dirigenziale e ruolo ad esaurimento con trattamento di pensione ingiustificatamente deteriore. (Legge 11 luglio 1980, n. 312, art. 162). (Cost., artt. 3 e 97). (089C0949) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 13-9-1989)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso n. 778/1985,
depositato il 29 marzo 1985, proposto dagli ing.ri Pietro Menchi e
Silvano Pignocchi, rappresentati e difesi dall'avv. prof. Vincenzo
Bellini, elettivamente domiciliati presso lo studio dello stesso in
Roma, via Archimede, 138, contro il Ministero dei trasporti e
dell'aviazione civile, in persona del Ministro pro-tempore e
l'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato, in persona del
direttore pro-tempore, resistenti, rappresentati e difesi
dall'avvocatura generale dello Stato, domiciliati ex lege presso la
stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12, per l'annullamento del
rifiuto da parte dell'amministrazione ferroviaria della revisione
della loro posizione di esodo;
Visti il ricorso con i relativi allegati e la successiva memoria
difensiva del 26 gennaio 1980;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'avvocatura generale
dello Stato nell'interesse del Ministero dei trasporti (FF.SS.);
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore per la pubblica udienza del 16 febbraio 1989 il
consigliere Gianni Leva;
Uditi l'avv. Taviano su delega dell'avv. Bellini per i ricorrenti
e l'avv. dello Stato N. Palmieri per l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Con atto notificato in data 20 e 21 marzo 1985, gli ingegneri
Pietro Menchi e Silvano Pignocchi hanno adito questo tribunale per
ottenere l'annullamento del rifiuto della revisione della loro
posizione di esodo, rifiuto comunicato rispettivamente per Menchi
Pietro con comunicazione dell'Azienda autonoma ferrovie dello Stato
del 26 gennaio 1985 (servizio pesonale, prot. 014442) e per Pignocchi
Silvano con comunicazione dell'Azienda stessa del 25 febbraio 1985
(servizio personale, prot. 020327).
Premettono i ricorrenti di essere ambedue primi dirigenti quali
"ingegneri e architetti", con decorrenza dal 30 gennaio 1972 per il
Menchi e dal 1º gennaio 1971 per il Pignocchi.
Gli stessi sono stati collocati a riposo, a sensi dell'art. 67 del
d.PR. 30 giugno 1972, n. 748, con la qualifica di dirigente superiore
ai fini pensionistici.
In rapporto all'art. 162 della legge n. 312/1980 ed ai principi
interpretativi emersi dalla delibera 1219 del 14 gennaio 1982 della
Corte dei conti, gli esponenti inviavano istanza al Ministero dei
trasporti, dir. gen.le ferrovie dello Stato, onde la loro posizione
pensionistica fosse rivista con il conseguente trattamento di
dirigente generale. Essi ricevevano però le risposte negative di cui
trattasi.
Ciò premesso, a sostegno dell'impugnativa sono state dedotte le
seguenti censure ed argomentazioni: Violazione di legge ed
illegittimità. Falsa applicazione dell'art. 162 della legge 11
luglio 1980, n. 312.
La Corte dei conti, con delibera 1219 del 14 gennaio 1982 in sede
di controllo Stato, (in rapporto alla modificazione data all'art. 67
del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, dall'art. 162 della legge 11
luglio 1980, n. 312) ha stabilito il principio che per i primi
dirigenti, tali prima del 12 dicembre 1972, il criterio di
equiparazione non può venir stabilito che con gli ispettori
generali, la cui nomina decorra dalla data del 12 dicembre 1972, in
quanto "appare di tutta evidenza come l'art. 162 della legge n.
312/1980 abbia introdotto una radicale innovazione nel sistema di
pensionamento anticipato previsto dall'art. 67, terzo comma, del
d.P.R. n. 748/1972, modificando il rapporto tra carriera dirigenziale
e ruolo ad esaurimento al punto da indurre un trattamento
pensionistico deteriore nei confronti dei dirigenti ai quali, per
statuizione legislativa, è invece riservata, in servizio, una
posizione di preminenza rispetto ai funzionari delle qualifiche ad
esaurimento".
Poichè tale conseguenza costituirebbe un ovvio assurdo, la
delibera della Corte riconosce, nell'ambito generale interpretativo,
che l'equiparazione dei primi dirigenti con decorrenza prima del 12
dicembre 1972 vada mantenuta, ai fini di esodo, con gli ispettori
generali con decorrenza dal 12 dicembre 1972, per conservare il
necessario parallelismo fra le due posizioni.
La stessa equiparazione di cui all'art. 67 del d.P.R. n. 748/1972
"postula necessariamente per ragioni di coerenza non puramente
logica, ma organica e tecnologica, l'esigenza di conservare una
parallela parità ai fini pensionistici anche in presenza della
sopravvenuta norma di cui all'art. 162 della legge 312/1980" (cioè
primi dirigenti ed ispettori generali, tali al 12 dicembre 1972).
Queste argomentazioni della Corte sono fatte proprie dai
ricorrenti, notando sul piano sistematico che l'art. 162 della legge
11 luglio 1980, n. 312, ha stabilito che gli impiegati promossi ad
esaurimento, con decorrenza 12 dicembre 1972, data di entrata in
vigore del d.P.R. 748, debbono considerarsi, agli effetti dei
benefici sull'esodo volontario, in possesso delle corrispondenti
qualifiche indicate nella prima parte del terzo comma dell'art. 67
del più volte citato d.P.R. n. 748/1972.
Per effetto di tale statuizione, gli ispettori generali del ruolo
ad esaurimento dal 12 dicembre 1972 vengono, conseguentemente, ad
ottenere, ai fini dell'esodo, la qualifica di dirigente generale.
I ricorrenti, avendo avuto retrodatato l'inquadramento a primo
dirigente a date precedenti a quella del 12 dicembre 1972, si
trovavano, alla stessa data, in una situazione gerarchica preminente
rispeto agli ispettori generali del ruolo ad esaurimento, per cui
sarebbe assurdo ed iniquo un diverso trattamento.
Ciò in effetti invertirebbe addirittura il rapporto di precedenza
stante che quella di ispettore generale è considerata ex d.P.R. n.
748/1972 qualifica subordinata a quella dirigenziale.
Le conseguenze delle modifiche necessariamente apportate ai
rapporti di esodo da parte del citato art. 162 sono state in effetti
sollevate dalla stessa amministrazione (Presidenza del Consiglio) da
cui la delibera di approvazione della Corte dei conti ha trovato
applicazione pacifica nel Ministero delle finanze, di grazia e
giustizia, del tesoro, del lavoro etc. e si ritiene anche in casi
dello stesso Ministero dei trasporti.
Dinanzi ai rifiuti per casi singoli, verrebbe quindi a crearsi una
grave discriminazione fra funzionari che non sarebbe giustificata da
alcuna base logica ed anzi verrebbe a porre, ove per assurdo non si
applicasse la suesposta interpretazione logica ed organica, problemi
di costituzionalità non solo per mancato allineamento, ma
addirittura per scavalcamento della situazione poziore da parte di
quella inferiore.
Ciò costituisce d'altronde esso stesso elemento intrerpretativo
essenziale, in quanto deve in ogni caso essere preferita nella
interpretazione delle norme quella che risulti conforme ai precetti
costituzionali.
Le suesposte censure ed argomentazioni sono state precisate ed
ulteriormente illustrate, con ampie citazioni giurisprundenziali, con
memoria del 26 gennaio 1989 con cui sono stati anche sollevati dubbi
sulla legittimità costituzionale delle normative in materia in
relazione all'art. 3 della Costituzione.
Si è costituita in giudizio l'Avvocatura generale dello Stato
nell'interesse del Ministero dei trasporti - Azienda autonoma delle
ferrovie dello Stato, resistendo al ricorso.
Dopo la trattazione orale, svoltasi alla pubblica udienza del 16
febbraio 1989, la causa è stata posta in decisione.
D I R I T T O
I. - In via preliminare il collegio rileva che, essendo stati i
ricorrenti collocati a riposo ai sensi dell'art. 67 del d.P.R. 30
giugno 1972, n. 748, sussiste nella fattispecie in esame la
giurisdizione del giudice amministrativo anche a seguito della legge
17 maggio 1985, n. 210, istitutiva dell'ente ferrovie dello Stato, il
cui art. 23 ha devoluto al pretore la giurisdizione nelle
controversie di lavoro dei dipendenti delle ferrovie.
In mancanza di una disposizione transitoria, la cassazione a
sezioni unite ed il consiglio di Stato sono concordi nel ritenere
che, non avendo efficacia retroattiva, la nuova disposizione non si
applica nei confronti di coloro che - come nel caso di specie - hanno
cessato il servizio prima dell'entrata in vigore delle predetta legge
(Cass. ss.uu., 23 aprile 1987, n. 3945; cons. Stato, sezione VI, 24
aprile 1986, n. 346).
È necessario, pertanto, scendere all'esame sostanziale della
vertenza sorta tra le parti.
II. - Com'è noto, il d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, entrato in
vigore il 12 dicembre 1972, ha istituito le qualifiche di primo
dirigente, dirigente superiore e dirigente generale, trasformando
contestualmente in qualifiche ad esaurimento quelle preesistenti di
direttore di divisione e di ispettore generale.
Ai fini del c.d. "esodo", l'art. 67, terzo comma, del suindicato
decreto ha previsto poi che il personale che alla data di entrata in
vigore del decreto stesso rivestiva la qualifica di direttore di
divisione o di ispettore generale venisse assimilato ai funzionari
con qualifica di primo dirigente o di dirigente superiore per
l'attribuzione, al momento del collocamento a riposo, delle
qualifiche di dirigente superiore e di dirigente generale ai fini del
trattamento di quiescenza.
Successivamente, con l'art. 162 della legge 11 luglio 1980, n.
312, il terzo comma dell'art. 67 del citato d.P.R. n. 748/1972 è
stato "interpretato" nel senso che tutti coloro che avessero
conseguito le promozioni nel ruolo ad esaurimento, con decorrenza 12
dicembre 1972, fossero considerati in possesso della qualifica
dirigenziale, con la conseguenza per i direttori di divisione e per
gli ispettori generali del ruolo ad esaurimento di potere essere
collocati a riposo, rispettivamente, con la qualifica di dirigente
superiore e di dirigente generale.
III. - I ricorrenti, ambedue primi dirigenti dell'amministrazione
delle ferrovie dello Stato, con decorrenza dal 30 gennaio 1972 per il
Menchi e dal 1º gennaio 1971 per il Pignocchi, sono stati collocati a
riposo, ai sensi dell'art. 67 del d.P.R. n. 748/1972, con la
qualifica di dirigente superiore.
Con istanze del 27 febbraio 1984 (per il Menchi) e dell'11
febbraio 1985 (per il Pignocchi), gli esponenti chiedevano
all'amministrazione il riesame della propria posizione onde fruire
del trattamento di quiescenza del dirigente generale in applicazione
dell'art. 162 della legge n. 312/1980.
Con gli impugnati provvedimenti le domande sono state respinte
sostanzialmente sul presupposto che la posizione degli esponenti non
sarebbe rientrata nella previsione dell'art. 162 della legge n.
312/1980, in quanto tale norma troverebbe applicazione esclusivamente
nei confronti dei dipendenti appartenenti alla carriera direttiva che
sono stati promossi nei ruoli ad esaurimento con decorrenza 12
dicembre 1972.
Tutte le censure dedotte da parte ricorrente, incentrate sulla
pretesa falsa applicazione del più volte ripetuto
art. 162, vanno respinte perchè palesemente in contrasto con
l'espressa disposizione normativa.
Fondati sembrano invece i rilievi di incostituzionalità adombrati
nel ricorso ed espressamente sollevati nella successiva memoria
difensiva del 26 gennaio 1989.
Con ordinanza n. 377/1989, in data 9 marzo 1989, la terza Sezione
di questo tribunale ha già rimesso alla Corte costituzionale la
questione di legittimità dell'art. 162 della legge n. 312/1980 in
relazione ad un caso pressocchè identico.
Le relative argomentazioni, pienamente condivise dal collegio, non
possono dunque che essere ribadite anche per la fattispecie in esame.
IV. - Ed in vero non è che non veda che l'assimilazione delle
qualifiche previste dall'art. 162 fra quelle della carriera direttiva
del ruolo ad esaurimento e quelle dirigenziali introdotte dal d.P.R.
n. 748/1972 in realtà comporti una radicale innovazione nel sistema
del pensionamento anticipato regolato dall'art. 67, terzo comma, del
citato d.P.R., dato che in tal modo si assicura ai funzionari della
vecchia carriera direttiva un trattamento pensionistico superiore a
quello dei dirigenti, e dunque inversamente proporzionale alla
posizione che il personale delle due categorie rispettivamente assume
nell'ordinamento.
La qualcosa, diversamente da come si ritenne dalla Sezione nella
decisione 24 dicembre 1984, n. 924, non costituisce un evento di mero
fatto determinato dalla libera scelta di chi abbia preferito il
pensionamento anticipato, perchè tale richiesta può comportare la
rinuncia a possibili sviluppi di carriera ma non giustificare che
funzionari, che all'atto del collocamento a riposo sono in posizione
deteriori, vedano invertita in sede di pensionamento la loro
posizione rispetto a chi abbia sviluppato meglio la propria carriera.
E tutto ciò, come già rilevato nella precedente ordinanza della
sezione n. 2253 del 21 dicembre 1987, non appare solo in contrasto
col principio di ragionevolezza dell'art. 3 della Costituzione, ma
sembra violare anche il successivo art. 97, primo comma, dal momento
che l'art. 162 in questione non sembra contenere - almeno
espressamente - alcuna possibilità per l'Amministrazione di
riesaminare situazioni che, come quella di specie, di fatto pongano
in evidenza tali discordanze.
Il Collegio conosce la decisione 26 novembre-17 dicembre 1987, n.
521, con cui la Corte costituzionale ha giudicato non fondata analoga
questione di illegittimità sollevata dalla Corte dei conti (con
ordinanza 26 febbraio 1986, III sezione, pubblicata in Gazzetta
Ufficiale n. 52, prima serie speciale 1986). Nondimeno reputa che non
possano ritenersi superati gli effetti perversi dall'art. 162 sul
mero rilievo formale - su cui poggia la decisione - che gli ispettori
generali ad esaurimento, in quanto pervenuti a tale qualifica previo
scrutinio per merito comparativo (secondo gli artt. 168 e 169 del
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, e 38 del d.P.R. 28 dicembre 1970, n.
1077), siano meritevoli di maggiore apprezzamento dei colleghi
passati alla dirigenza ex art. 59, terzo comma, del d.P.R. n.
748/1972, sulla base della sola anzianità in ruolo e su semplice
giudizio di non demerito. E ciò sotto un duplice profilo.
Primo, perchè dopo l'inquadramento nella dirigenza ai sensi
dell'art. 59 del d.P.R. n. 748/1972, e la copertura dei posti residui
nelle qualifiche dirigenziali, secondo il successivo art. 62, da
parte degli ispettori generali e dei direttori di divisione ad
esaurimento, le promozioni in queste due qualifiche mediante
scrutinio per merito comparativo, per le conseguenti riduzioni di
personale interessato, agravate anche dagli effetti dell'esodo
volontario previsto dall'art. 67 dello stesso d.P.R. (peraltro in
coincidenza anche con le prime attuazioni della legge 24 maggio 1970,
n. 336), non possono assimilarsi alle procedure selettive
originariamente concepite dagli artt. 168 e 169 del d.P.R. n. 3/1957
e 30 del d.P.R. n. 1077/1970: sicchè non del tutto diversi sono in
realtà da considerare il sistema di accesso alla dirigenza e quello
di accesso alle qualifiche direttive ad esaurimento. Secondo, perchè
la qualifica di primo dirigente, per tutta la serie di compiti, di
responsabilità e di oneri che notoriamente la raratterizzano (cfr.
in particolare gli artt. 6, 9, 10, 11, 12, 19 e 20 del più volte
citato d.P.R. n. 748), deve necessariamente ritenersi più elevata
della qualifica di ispettore generale ad esaurimento che si
contrappone nella specie.
I dirigenti, come noto, massimamente per quanto disposto dall'art.
19 del d.P.R. n. 748/1972, vanno considerati in una posizione del
tutto differenziata dal personale direttivo ad esaurimento, sia per
l'ampia autonomia d'azione di cui fruiscono, essendo chiamati ad
impartire le generali direttive dell'amministrazione nel quadro degli
indirizzi politico-amministrativi segnati dagli organi politici od
elettivi, sia per la rilevanza esterna delle loro funzioni allorchè
preposti in settori operativi.
Di qui, dunque, la rilevata incongruenza che sembra discendere in
sede di trattamento di quiescenza fra i funzionari già transitati
alla dirigenza allorchè intervenne l'art. 162 della legge di
riassetto e gli ispettori generali ad esaurimento promossi in questa
qualifica dalla data di entrata in vigore del d.P.R. n. 748/1972.
Sicchè si rende opportuno sospendere il giudizio e rimettere la
questione alla Corte costituzionale perchè voglia affermare se la
norma contenuta nel ripetuto art. 162 possa intendersi nel senso da
consentire all'amministrazione rivalutazioni pensionistiche dei
funzionari interessati, atte a compensare la discordanza fin quì
evidenziata, o se, non permettendo tali operazioni, la norma
contrasti con detti principi costituzionali.

P. Q. M.
Sospende il giudizio sul ricorso indicato in epigrafe;
Rimette alla Corte costituzionale la questione di legittimità
dell'art. 162 della legge 11 luglio 1980, n. 312 - nei limiti di cui
in motivazione - rispetto agli artt. 3 e 97, primo comma, della
Costituzione, ravvisando la non manifesta infondatezza della
questione stessa;
Dispone che a cura della segreteria della sezione siano trasmessi
gli atti del giudizio alla Corte costituzionale insieme alla presente
ordinanza, e che la stessa sia notificata alle parti in causa nonchè
al Presidente del Consiglio dei Ministri, e che sia altresì
comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Così deciso in Roma, nelle camere di consiglio del 16 febbraio e
del 9 marzo 1989.
(Seguono le firme)

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