1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 29-5-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 11 maggio 1991
N. 28 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria l'11 maggio 1991 (della regione Emilia-Romagna) Agricoltura - Regolamento recante disposizioni di adattamento alla realta' nazionale del regime di aiuti per il ritiro di seminativi dalla produzione, di cui al regolamento CEE del Consiglio della Comunita' europea n. 797/1985 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 52 del 2 marzo 1991) - Previsione di proposta delle regioni per la individuazione delle aree preferenziali e di intesa con le regioni per la limitazione della superficie di dette zone preferenziali ove e' consentito il cumulo di aiuti, ma mancata attivazione di tale meccanismo per il ritardo con cui e' stato emanato il d.m. - Asserita indebita invasione della sfera di competenza della regione, cui spetterebbe, secondo la ricorrente, individuare, nell'ambito delle proprie competenze in materia di agricoltura, le zone preferenziali ai fini del cumulo di aiuti a favore dell'imboschimento in luogo della cultura agricola, in ragione di specifiche esigenze agricole e produttive del territorio regionale - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 177/1988 e 284/1989. (Decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 19 febbraio 1991, n. 63). (Cost., artt. 117 e 118, in relazione all'art. 6 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, all'art. 5 della legge 8 novembre 1986, n. 752, all'art. 11 della legge 16 aprile 1987, n. 183 e agli artt. 4, settimo e ottavo comma, e 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86). (091C0611) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 29-5-1991)

Ricorso per conflitto di attribuzione promosso dalla regione
Emilia-Romagna, in persona del presidente della giunta regionale pro-
tempore dott. Enrico Boselli, autorizzato con deliberazione g.r. n.
732 in data 9 aprile 1991 rappresentata e difesa per mandato a
margine, dal prof. avv. Franco Mastragostino del Foro di Bologna ed
elettivamente domiciliata presso lo studio dell'avv. Adriano
Giuffrè, in Roma, via Collina n. 36, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore in relazione al decreto del
Ministro dell'agricoltura e delle foreste 19 febbraio 1991, n. 63,
avente ad oggetto "Regolamento recante disposizioni di adattamento
alla realtà nazionale del regime di aiuti per il ritiro di
seminativi dalla produzione, di cui al regolamento CEE del consiglio
delle Comunità europee n. 797/1985" pubblicato in Gazzetta Ufficiale
n. 52 del 2 marzo 1991, suppl. ord., e in particolare degli artt. 1 e
7.
PREMESSE DI FATTO
1. - Con il decreto Ministero agricoltura e foreste 19 febbraio
1991, n. 63, è stato approvato il "Regolamento recante disposizioni
di adattamento alla realtà nazionale del regime di aiuti per il
ritiro di seminativi dalla produzione di cui al regolamento CEE del
consiglio delle Comunità europee n. 797/1985".
Come è dichiarato nell'art. 1 del d.m., la nuova disciplina viene
assunta per "adattare alla realtà nazioale le disposizioni contenute
nel regolamento CEE n. 797/1985.. .. .... limitatamente al previsto
regime di aiuti per il ritiro dei seminativi dalla produzione",
essendo stabilito che l'intervento "è attuato dal Ministero
dell'agricoltura e delle foreste, dal Ministero del tesoro, dalle
regioni a statuto ordinario e speciale, dalla provincia autonoma di
Bolzano e dall'A.I.M.A".
Senonchè, vi è subito da notare che tali nuove disposizioni
modificano profondamente il quadro delle disposizioni nazionali di
attuazione del regolamento CEE n. 797/1985 - contenute nei decreti
ministeriali 12 e 26 settembre 1985, 26 marzo 1986 e 34 del 16
gennaio 1989 (quest'ultimo, sostituito con il d.m. n. 35/1990 e, a
sua volta, sostituito con il decreto n. 63/1991, oggi impugnato -
alterando sensibilmente il regime delle competenze, con modalità e
forme che alla regione Emilia-Romagna appaiono incostituzionali, come
sarà meglio evidenziato in prosieguo.
2. - Il d.m. n. 63 del 19 febbraio 1991 afferisce alla disciplina,
di matrice essenzialmente comunitaria, diretta al miglioramento della
efficenza delle strutture agricole. Norme base di riferimento in
materia sono, oltre al già citato regolamento CEE n. 797/1985, il
regolamento del consiglio n. 1094/1988, i regolamenti della
commissione nn. 1272 e 1273 del 1988 e il regolamento del consiglio
n. 1609/1989.
Vi è da osservare che fino ad ora gli interventi di attuazione
della disciplina comunitaria sono stati correttamente attribuiti nel
rispetto delle competenze istituzionali previste dall'art. 6 del
d.P.R. n. 616/1977 (che trasferisce alle regioni le funzioni
amministrative relative all'applicazione dei regolamenti delle
Comunità europee, nelle materie di loro competenza), e dell'art. 5
della legge 8 novembre 1986, n. 752 - "Legge pluriennale per
l'attuazione degli interventi programmati in agricoltura - norma che
riguarda specificamente gli interventi previsti dal regolamento CEE
numero 797/1985.
Il primo decreto ministeriale di attuazione interna, il d.m. 12
settembre 1985 e successive modificazioni (26 settembre 1985 e 26
marzo 1986) stabilisce, infatti, che gli interventi nei diversi
settori sono attuati dalle regioni a statuto ordinario, in
conformità alle disposizioni contenute nei dd.P.R. 15 gennaio 1972,
n. 11 e 24 luglio 1977, n. 616 e dalle regioni a statuto speciale e
dalle province autonome nell'ambito dei rispettivi statuti.
Addirittura le regioni possono apportare modifiche al contenuto
nello schema di piano (piano di miglioramento) di cui all'allegato 1
al decreto per "adattarlo alle diverse realtà agricole", provvedendo
a comunicare le modifiche alla CEE per il tramite del Ministero
dell'agricoltura e foreste (cfr. art. 3 del d.m. 12 settembre 1985).
Parimenti, il d.m. 16 gennaio 1989, n. 34, affida in prima istanza
alle regioni l'attuazione dell'intervento in ordine al previsto re-
gime di aiuti per il ritiro di seminativi dalle produzioni,
demandando alle regioni l'individuazione "delle zone per le quali
l'Italia può essere autorizzata dalla commissione alla esenzione dal
regime di ritiro di seminativi dalla produzione" (art. 1, secondo e
terzo comma).
3. - Tale quadro normativo ed operativo è stato, poi, ribadito e
meglio precisato a seguito della entrata in vigore della legge 16
aprile 1987, n. 183 (concernente il coordinamento delle politiche
riguardanti l'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee) che ha
istituito il Fondo di rotazione ad amministrazione autonoma per
l'attuazione delle politiche comunitarie (la cui organizzazione e le
cui pocedure sono ora regolate con il d.P.R. 29 dicembre 1988, n.
568, mentre il fabbisogno finanziario statale e regionale è stato
definito dal CIPE con delibera in data 12 settembre 1989 che ha
altresì provveduto a stabilire le linee di intervento e i connessi
volumi finanziari per il settore "agricoltura" con deliberazione in
data 15 marzo 1990).
La stessa legge n. 183/1987 e, più organicamente, la legge 9
marzo 1989, n. 86 (norme generali sulla partecipazione dell'Italia al
processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli
obblighi comunitari), agli artt. 9 e 4, primo e ottavo comma, hanno,
poi, esteso le competenze delle regioni, sia speciali che ordinarie,
per l'attuazione, in via amministrativa delle direttive comunitarie e
degli atti normativi comunitari.
Sicchè, dall'attuale sistema legislativo risulta
inequivocabilmente:
a) la competenza regionale in ordine all'applicazione dei
regolamenti comunitari, nel caso, in materia di agricoltura;
b) la specifica responsabilità regionale per l'attuazione del
regolamento CEE n. 797/1985, ivi compresi gli interventi finanziari
attraverso l'individuazione della quota di spettanza regionale del
Fondo di rotazione;
c) l'insussistenza di alcuna delle situazioni che in base
all'art. 71 del d.P.R. n. 616/1977 giustificherebbe la permanenza di
una riserva statale;
d) l'insussistenza di alcun mutamento nella normativa
comunitaria e nazionale tale da consentire l'attuato sovvertimento
dell'assetto delle competenze relativamente al regime degli aiuti per
il ritiro dei seminativi dalla produzione.
Conseguentemente, rispetto ai profili delineati, il d.m. n.
63/1991, in base ad una motivazione del tutto generica, non idonea ad
alterare l'ordine istituzionale delle competenze (come si vedrà in
prosieguo) appare in realtà ispirato ad un modello organizzativo e
procedimentale non conforme al disegno costituzionale del riparto di
competenza fra Stato e regioni.
In particolare, il d.m. in esame è da ritenere illegittimo nelle
disposizioni di cui all'art. 1 e all'art. 7, terzo comma, per i
seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Illegittimità dell'art. 1, secondo comma, del d.m. 19
febbraio 1991, n. 63, per violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione in riferimento all'art. 6 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, all'art. 5 della legge 8 novembre 1986, n. 752, nonchè ai
principi di cui all'art. 11 della legge 16 aprile 1987, n. 183, e
agli artt. 4, settimo e ottavo comma, e 9 della legge 9 marzo 1989,
n. 86.
Violazione del principio della leale cooperazione Stato-regioni.
La Corte costituzionale, in diverse occasioni e con copiosa
giurisprudenza, ha dichiarato l'ampio margine riconosciuto agli
interventi regionali nella materia "agricoltura". In particolare,
allorchè detta materia comprende tutti gli interventi sulla
produzione e le strutture produttive, la programmazione della
produzione, gli interventi sulle dimensioni produttive, le
riconversioni ecc., da tenere ben distinti e separati rispetto alla
politica o "regolazione" dei prezzi e dei termini del mercato
agricolo (Corte costituzionale n. 433/1987).
Alle regioni ordinarie, poi, sono state prima attribuite (art. 6
del d.P.R. n. 616/1977) e successivamente ampliate le funzioni
amministrative relative all'applicazione dei regolamenti CEE nelle
materie di loro competenza, con ampia possibilità di attuare
direttamente, in via amministrativa, gli atti normativi comunitari
(art. 11 della legge n. 183/1987; artt. 4, settimo e ottavo comma, e
9 della legge n. 86/1989).
Con specifico riferimento all'attuazione del regolamento CEE n.
797/1985, la competenza regionale è stata altresì confermata
costantemente dalla legislazione nazionale che ha attribuito alle
regioni un ruolo di primaria importanza. Si veda la legge 8 novembre
1986, n. 752 (art. 5) in base alla quale le regioni e le province
autonome sono i soggetti attuatori della politica comunitaria
relativa al miglioramento della efficienza delle strutture agricole.
Si vedano, altresì, gli stessi decreti del Ministro
dell'agricoltura inizialmente emanati (dd.mm. 12 e 26 settembre 1985
e 16 gennaio 1989, n. 34), fino a quello oggi impugnato, che hanno
sempre attribuito e riconosciuto alle regioni (e alle province
autonome) una indiscussa competenza nell'attuazione di tali
interventi (come specificato nelle premesse ai decreti).
Conseguentemente l'intera procedura - istruzione, decisione,
controllo sulle aziende e i soggetti beneficiari, liquidazione - era
affidata alle regioni, che erano tenute a trasmettere i dati al
Ministero per mera informazione.
Cosicchè, rispetto a tale assetto comunitario e istituzionale, il
d.m. n. 63/1991, il quale dispone che "l'intervento è attuato dal
Ministero dell'agricoltura e delle foreste, dal Ministero del tesoro,
dalle regioni a statuto ordinario ecc.", sovverte l'ordine legittimo
delle competenze, senza che il riferimento - contenuto nella premessa
- a generiche "esperienze acquisite", a non precisate e individuate
"modifiche intervenute nella normativa comunitaria (?).. .. ....", ad
oscuri ".. .. .... chiarimenti interpretativi verificatisi.. .. ...."
- che avrebbero altresì determinato la necessità di sostituire il
precedente d.m. n. 35/1990 (impugnato dalla regione Emilia-Romagna in
sede di giurisdizione amministrativa e in sede di conflitto di
attribuzioni da altre regioni, come la Toscana) - possa fornire un
accettabile supporto al nuovo ruolo di intervento diretto del
Ministero dell'agricoltura e del Ministero del tesoro. Il quale è
affermato in evidente contrasto con la richiamata normativa e
soprattutto non risponde ad alcun mutamento della disciplina
comunitaria e del quadro di riparto.
A) In primo luogo deve osservarsi, infatti, che del tutto assenti
sono i motivi derivanti dal dichiarato mutamento di norme CEE,
laddove difetta completamente la "copertura" di principi comunitari,
e laddove il Ministero agisce invece sulla base di una lettura dei
rapporti interni fra Stato e regioni che trova fondamento in una
concezione di pretesa quanto non dimostrata prevalenza di interessi
unitari nazionali.
La concentrazione dei poteri di normazione e attuazione della
normativa CEE in tema di aiuti per il ritiro dei seminativi dalla
produzione in capo allo Stato - e fra l'altro di poteri rilevanti e
incidenti su diversi aspetti: il territorio, la programmazione, le
politiche agrarie - non è cioè motivabile sulla scorta di obblighi
comunitari, che non richiedono - a fronte, altresì, dell'esplicito
riconoscimento, da parte della stessa normativa nazionale, in capo
alle regioni del ruolo di soggetti responsabili per l'attuazione
delle politiche comunitarie, e, in particolare, del regolamento CEE
n. 797/1985 - alcuna assunzione, da parte dell'amministrazione
centrale, di posizioni di garanzia di particolari interessi
nazionali.
B) È palese, in secondo luogo, che l'oggetto del presente
regolamento non ha alcuna attinenza con la situazione definita di
"interventi di interesse nazionale" per la regolazione del mercato,
in virtù della quale soltanto apparirebbe giustificabile la primaria
e principale interposizione statale.
Come è stato più volte precisato dalla stessa Corte, la riserva
di tali attribuzioni alla sfera dell'amministrazione centrale è
legittima con riguardo a funzioni che solo marginalmente possono
essere valutate come attinenti all'agricoltura o che comportino
l'impiego di mezzi in misura tale da superare le concrete
possibilità di azione regionale.
E, segnatamente, di quelle attività che hanno a che fare con
interventi immediatamente incisivi sulla regolazione fra domanda e
offerta, oltrechè ai relativi termini e prezzi (costi di produzione,
prezzi finali) (cfr. Corte costituzionale n. 433/1987).
Prospettiva da cui è evidente che esulano completamente il
regolamento CEE n. 797/1985 e la connessa normativa di attuazione in
quanto finalizzati ad interventi strutturali che involgono la
programmazione e la produzione, e che non possono e non devono in
alcun modo essere confusi con interventi relativi a prezzi e a
termini del mercato agricolo.
C) Si può, pertanto, affermare con sufficiente certezza che
l'esigenza di coordinamento delle azioni delle regioni in materia non
ha stretta e strumentale attinenza con impegni comunitari, nè con
impegni derivanti dal sistema istituzionale interno di riparto delle
competenze.
Tant'è vero che - costante la normativa CEE - in precedenza tutti
i poteri di intervento erano affidati alle regioni, da quelli
istruttori e decisori in ordine ai requisiti dei soggetti
beneficiari, a quelli inerenti alla modifica dei piani di
miglioramento (cfr. art. 3 del d.m. 12 settembre 1985), a quelli
inerenti alla individuzione delle zone per le quali l'Italia può
essere autorizzata dalla commissione, all'esenzione dal regime di
ritiro di seminativi dalla produzione (art. 1, terzo comma, del d.m.
16 gennaio 1989, n. 34). Al d.m. n. 63/1991 deve imputarsi, dunque,
una centralizzazione ingiustificata delle funzioni in materia, con
deterioramento ingiustificato delle attribuzioni regionali devolute
ai sensi del d.P.R. n. 616/1977.
D) Di fatto, poi, il cronico ritardo con cui agiscono gli organi
dell'amministrazione centrale impedisce il funzionamento dei canali
di "leale cooperazione".
Infatti, benchè nel decreto impugnato siano previste forme di
consultazione con le regioni (art. 7, terzo comma: proposte delle
regioni per la individuazione delle aree preferenziali, intese con le
regioni per la limitazione della superficie di dette zone
preferenziali, ove è consentito il cumulo di aiuti) è altrettanto
vero che nella realtà tale meccanismo non è stato attivato (per il
ritardo con cui è stato emanato il d.m.), cosicchè non sono state
affatto sentite le regioni, come invece si afferma nel decreto qui
impugnato, e come è stato affermato nel decreto precedente (35/1990)
peraltro anch'esso impugnato innanzi a codesta Corte, con lo stesso
mezzo, dalla regione Toscana.
2. - Illegittimità dell'art. 7, terzo comma, del d.m. n. 63/1991
per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione
all'art. 4 del d.P.R. n. 616/1977 e dell'art. 3 della legge 22 luglio
1975, n. 382.
Ma, anche a prescindere per un momento dalla illegittimità
dell'intero contesto organizzativo e procedimentale del d.m. n.
63/1991, finora illustrata, vi è senz'altro una disposizione del
decreto che risulta particolarmente paralizzante e limitativa della
sfera di attribuzioni e di conseguente azione normativa che dovrebbe
essere garantita alle regioni.
Si tratta dell'art. 7 che disciplina, ai fini della incentivazione
dell'imboschimento, la cumulabilità dell'aiuto previsto per il
ritiro di seminativi dalla produzione (artt. 1 e 6, secondo comma)
con gli altri aiuti previsti dalle normative comunitarie e nazionali.
In particolare, il terzo e quarto comma del predetto art. 7
prevedono che nelle aree c.d. "preferenziali" sia possibile cumulare,
con l'aiuto per l'imboschimento di cui all'art. 6, secondo comma,
l'aiuto e il premio previsti dagli artt. 20 e 20- bis del regolamento
CEE n. 797/1985 (che prevedono, appunto, ulteriori benefici per
l'imboschimento di superfici agricole) essendone stabilita
l'erogazione nella misura massima rispettivamente (per l'aiuto di cui
all'art. 20) di 3000 ECU per ettaro e (art. 20- bis) di 50 ECU per
ettaro all'anno.
Senonchè il citato art. 7, terzo e quarto comma, allorchè
vincola la regione all'applicazione di tale regime sulla base di una
ripartizione territoriale delle zone preferenziali demandata
all'autorità centrale in forma così dettagliata e analitica da non
lasciare alle regioni (e alle province autonome) il necessario spazio
di autonomia entro il quale poter legittimamente svolgere la propria
competenza legislativa e/o la propria azione amministrativa, appare
palesemente lesivo delle prerogative, delle competenze e dei poteri
regionali e, dunque, costituzionalmente illegittimo.
A) Si evidenzia, infatti, l'assoluta ed arbitraria rigidità della
previsione del d.m. che stabilisce le zone preferenziali non come
indicazioni - e quindi evidentemente derogabili dalla regioni almeno
per quanto concerne le zone sub f), g), h) e l) che si riferiscono a
delimitazioni ed ambiti territoriali prettamente regionali o ad opera
delle province a ciò delegate - ma come determinazione di zone
limitabili esclusivamente dal Ministro, sia pure previa intesa. Dove,
rispetto a quest'ultima previsione, mancano però totalmente garanzie
per quanto si è sopra esposto nel primo motivo in ordine
all'attivazione delle procedure di consultazione con le regioni.
B) La rigidità delle determinazioni suddette concentrate in capo
all'autorità centrale annienta, in definitiva, il potere delle
regioni di collegare l'azione comunitaria alla propria programmazione
generale e di settore, che viene svolta tenendo conto - come doveroso
- della specificità delle condizioni economico-agricole del
territorio regionale.
Sicchè la regione è costretta a subire l'applicazione di un re-
gime che incide su attività, sia produttive che di organizzazione
economica del territorio, al di fuori dei propri piani e programmi di
sviluppo.
C) Soprattutto, infine, occorre sottolineare che non è un
fondamento della normativa comunitaria una suddivisione del
territorio così tassativa e sistematica.
La normativa CEE parla di zone sensibili dal punto di vista della
protezione dell'ambiente e delle risorse naturali e del mantenimento
dello spazio naturale e del paesaggio (cfr. artt. 19, 19- bis e 19-
ter del regolamento CEE n. 797/1985) e rispetto a questi obiettivi
impegna lo Stato membro a determinare le zone.
Il che importa che nessun obbligo diretto sussiste, quanto alla
individuazione delle zone preferenziali per l'incentivazione
all'imboschimento, e che la individuazione per tipologie, fatta dallo
Stato, deve valere - e non può essere diversamente - al massimo come
indicazione di indirizzo.
Il che significa primariamente - e ciò in base ad una corretta
definizione della funzione di indirizzo e coordinamento, la quale
deve essere aliena dal fornire espressioni così analitiche e
dettagliate, ovvero da provocare il totale assorbimento di ogni
possibile spazio per l'ulteriore normazione (cfr. Corte
costituzionale sentenza 10-18 febbraio 1988, n. 177) - che la regione
deve potersene discostare, se la propria realtà territoriale non
consente una applicazione tout court delle disposizioni prescritte
dal Ministero.
Come è, del resto, per la regione Emilia-Romagna, laddove
l'assoggettamento integrale delle aree costituite da A.F.V.,
T.G.S.C., zone di protezione (lettere f), g) e h)), al regime delle
zone preferenziali, importerebbe uno squilibrio nel contesto
ambientale agricolo e naturale del territorio regionale, dato che si
tratta del 70% di terreni di pianura, dove favorire l'imboschimento
implicherebbe una riconversione inopportuna di terreno fertile, per
lo più coltivato a frutteto, non consona con lo sviluppo impresso
dalla regione Emilia-Romagna alla propria economia agricola.
Senza considerare, poi, che nella fattispecie, in assenza di un
obbligo direttamente ricollegabile alla disciplina comunitaria, e a
fronte, quindi, della ritenuta esigenza da parte dello Stato di
emanare disposizioni uniformi nell'interesse nazionale, la funzione
di indirizzo e coordinamento avrebbe dovuto essere esercitata nelle
forme dovute, vale a dire con legge o atto equiparato, o mediante
deliberazione del Consiglio dei Ministri, ai sensi di quanto disposto
dal quinto e sesto comma dell'art. 9 della legge n. 86/1989.
Con la conseguenza che il d.m. è, altresì, mezzo inidoneo sotto
il profilo della gerarchia delle fonti, ad esprimere indicazioni
vincolanti (su cui cfr. Corte costituzionale n. 284/1989).
D) In definitiva, occorre altresì osservare che sarebbe
sufficiente - rispetto allo specifico problema delle zone
preferenziali - rimuovere dal contesto dell'art. 7, terzo comma,
ultimo capoverso, l'inciso ".. .. .... il Ministero potrà limitare
la superficie delle zone preferenziali.. .. ...." che è la
disposizione che centralizza e sottordina illegittimamente scelte e
poteri di esclusiva e pacifica spettanza regionale e fatti salvi
dalla normativa comunitaria.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare che spetta alla
regione il ruolo primario di responsabile dell'attuazione degli
interventi derivanti dalle disposizioni contenute nel regolamento CEE
n. 797/1985 e successive modificazioni; che spetta alla regione e non
allo Stato provvedere ad individuare le zone preferenziali ai fini
del cumulo di aiuti a favore dell'imboschimento in luogo delle
colture agricole, in ragione delle specifiche esigenze agricole e
produttive del territorio regionale; conseguentemente annullare le
disposizioni del d.m. 19 febbraio 1991, n. 63, impugnate, siccome
illegittime.
Bologna-Roma, addì 19 aprile 1991
Il presidente: (firma illeggibile)

91C0611