1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 marzo 2007
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 marzo 2007 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Ambiente - Norme della Regione Valle d'Aosta - Parchi faunistici - Custodia degli animali selvatici nei giardini zoologici - Requisiti per l'ottenimento dell'autorizzazione - Ricorso del Governo - Lamentata adozione da parte della Regione di misure di conservazione della fauna selvatica non autoctona, che per loro natura devono essere unitarie, lamentata ingiustificata sovrapposizione della legge regionale alla disciplina statale di attuazione della normativa comunitaria - Denunciata lesione delle attribuzioni dello Stato in materia di ambiente e di attuazione delle norme comunitarie. - Legge della Regione Valle d'Aosta 29 dicembre 2006, n. 34, artt. 3 e 4. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. s); Statuto della Regione Valle d'Aosta, art. 2, comma 1, lett. d); direttiva CE 29 marzo 1999, n. 22; d.lgs. 21 marzo 2005, n. 73. (007C0473) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-2007)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, negli uffici della
quale in Roma, via dei Portoghesi n. 12, domicilia per legge;

Contro Regione Valle d'Aosta, in persona del presidente della
regione, domiciliato per la carica presso gli uffici della Presidenza
della Regione in Aosta, piazza Deffeyes n. 1 per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli articoli 3 (Requisiti) e 4
(Autorizzazioni) della legge regionale Valle d'Aosta 29 dicembre
2006, n. 34 - Disposizioni in materia di parchi faunistici - (in
B.U.R. 23 gennaio 2007 n. 4) in relazione agli articoli 117, commi 1
e 2 lett. s), Cost., 2, comma 1 lett. d) della legge costituzionale
26 febbraio l948, n. 4, nonchè alla direttiva del Consiglio
n. 1999/22/CE del 29 marzo 1999 - relativa alla custodia degli
animali selvatici nei giardini zoologici - e al decreto legislativo
21 marzo 2005, n. 73 - di attuazione della direttiva 1999/22/CE
relativa alla custodia degli animali selvatici nei giardini
zoologici.
Delibera del Consiglio dei ministri 16 marzo 2007.
1. - Con la legge 29 dicembre 2006, n. 34, la Regione Valle
d'Aosta dà attuazione alla direttiva del Consiglio n. 1999/22/CE (in
prosieguo «la direttiva») facendo un generico riferimento «ai
principi di cui al decreto legislativo» di attuazione della direttiva
medesima (art. 1, comma 1).
L'art. 1 della legge regionale n. 34 del 2007 contiene: a) la
indicazione del parametro normativo di riferimento (competenza:
art. 2, primo comma, lett. b) dello statuto; finalità e contenuti:
d.lgs. 21 marzo 2005, n. 73 - Attuazione della direttiva 1999/22/CE
relativa alla custodia degli animali selvatici nei giardini
zoologici); b) finalita': («a) garantire il benessere e la corretta
custodia degli animali; b) assicurare la sicurezza e la salvaguardia
del pubblico e degli operatori; c) promuovere forme di turismo rurale
ed educazione ambientale nel settore faunistico; d) potenziare il
ruolo dei parchi faunistici nella conservazione della biodioversità,
allo scopo di proteggere la fauna selvatica e di salvaguardare la
diversità biologica»).
Nello specifico, la legge, che consta di dieci articoli,
definisce la struttura denominata parco faunistico e/o giardino
zoologico (art.2), detta i criteri generali, in base ad una
programmazione territoriale, per l'apertura dei parchi faunistici
(art. 3) che è subordinata all'ottenimento dell'autorizzazione da
parte dell'assessore regionale competente (art. 4). La giunta
regionale, entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge, deve
disciplinare, nel dettaglio, i requisiti relativi all'apertura dei
parchi faunistici tenendo conto sia del benessere degli animali sia
degli aspetti territoriali, ambientali ed organizzativi (art. 3,
comma 3). Inoltre, la legge reca norme relative ai controlli (art. 5)
e prevede sanzioni amministrative (art. 8) nonchè la chiusura del
parco in caso di violazione delle norme contenute nella legge in
trattazione (art. 6). Infine, è prevista l'istituzione di un albo
dei parchi faunistici autorizzati (art. 7) e la norma finanziaria
(art. 10).
2. - La sollevata questione di costituzionalità implica la presa
in considerazione parallela della normativa comunitaria di settore
(direttiva del Consiglio n. 1999/22/CE del 29 marzo 1999 relativa
alla custodia degli animali selvatici nei giardini zoologici: in
prosieguo «la direttiva»), la norma di recepimento (decreto
legislativo 21 marzo 2005, n. 73 - Attuazione della direttiva
1999/22/CE relativa alla custodia degli animali selvatici nei
giardini zoologici: in prosieguo «il decreto legislativo»),
l'art. 117, comma 2, lett. s) in relazione al comma 1 Cost. e la
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (in prosieguo lo «Statuto
regionale»).
3 . - Oggetto della normativa in discorso è la protezione
dell'ambiente, che si configura come «bene unitario, che può essere
compromesso anche da interventi minori e che va pertanto
salvaguardato nella sua interezza» (sentenza n. 67 del 1992; sentenza
n. 536 del 2002).
Il problema, quindi, è di verificare se la disciplina dei parchi
zoologici, oggetto della direttiva, attenga alla protezione
dell'ambiente e, quindi, coinvolga la competenza costituzionale dello
Stato (art. 117, commi 1 e 2, lett. s), Cost.) e la individuazione
dell' ambito di intervento normativo della regione che non
comprometta la salvaguardia del bene unitario ( art. 2, comma 1,
lett. d) e art. 51 dello statuto in relazione all' art. 11 del
decreto legislativo).
4. - Le premesse della direttiva, che costituiscono parametro di
riferimento per individuare la finalità della medesima e per il
corretto recepimento nell'ordinamento interno dello Stato membro, si
articolano come segue:
«(1) considerando che il regolamento (CEE) n. 3626/1982 dà
applicazione nella comunità, a decorrere dal 1° gennaio 1984, alla
Convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di
fauna selvatiche minacciate di estinzione; che l'obiettivo di tale
convenzione è quello di proteggere le specie minacciate di flora e
di fauna mediante il controllo del commercio internazionale degli
esemplari di tali specie;
(2) considerando che è opportuno sostituire il regolamento
(CEE) n. 3626/1982 allo scopo di accrescere la protezione delle
specie di fauna e di flora selvatiche sulle quali grava la minaccia
del commercio, mediante un regolamento che tenga conto delle
conoscenze scientifiche acquisite dopo la sua adozione e dell'attuale
struttura degli scambi; che, inoltre, la soppressione dei controlli
alle frontiere interne in seguito alla realizzazione del mercato
unico richiede l'adozione di misure di controllo del commercio più
rigorose alle frontiere esterne della comunità, imponendo un
controllo dei documenti e delle merci presso l'ufficio doganale
frontaliero di introduzione;
(3) considerando che le disposizioni del presente regolamento
non pregiudicano le misure più rigorose che possono essere adottate
o mantenute in vigore dagli Stati membri, nel rispetto del trattato,
segnatamente per quanto riguarda la detenzione di esemplari di specie
contemplate dai presente regolamento;
(4) considerando che è necessario definire criteri oggettivi
per l'inclusione delle specie di flora e di fauna selvatiche negli
allegati al presente regolamento;
(5) considerando che l'applicazione del presente regolamento
richiede condizioni comuni per il rilascio, l'uso e la presentazione
dei documenti riguardanti l'autorizzazione all'introduzione nella
comunità, all'esportazione o alla riesportazione dalla comunità di
esemplari delle specie contemplate dal presente regolamento; che è
necessario adottare disposizioni specifiche sul transito di esemplari
attraverso la comunità;
(6) considerando che spetta ad un organo di gestione dello
Stato membro di destinazione, assistito dall'autorità scientifica di
tale Stato membro, decidere sulle domande di introduzione degli
esemplari nella comunità, prendendo in considerazione qualsiasi
parere del Gruppo di consulenza scientifica;
(7) considerando che è necessario completare le disposizioni
in materia di riesportazione mediante una procedura di consultazione
al fine di limitare il rischio di infrazioni;
(8) considerando che, per garantire un'efficace protezione
delle specie selvatiche della flora e della fauna, la commissione
deve poter imporre restrizioni supplementari all'introduzione di tali
specie nella comunità e all'esportazione dalla stessa; che tali
restrizioni possono essere completate a livello comunitario, per gli
esemplari vivi, da restrizioni riguardanti la loro detenzione o
spostamento nella comunità;
(9) considerando che è altresì necessario contemplare
disposizioni specifiche riguardanti gli esemplari di flora e fauna
selvatiche nati o allevati in cattività o riprodotti
artificialmente, gli esemplari che sono di proprietà personale o
domestica e i prestiti, le donazioni e gli scambi di natura non
commerciale fra scienziati e istituzioni scientifiche registrati;
(10) considerando che, per garantire una protezione più
completa delle specie contemplate dal presente regolamento, è
necessario prevedere disposizioni volte a controllare nella comunità
il commercio e lo spostamento, nonchè le condizioni di sistemazione,
degli esemplari in questione; che i certificati rilasciati ai sensi
del presente regolamento, che concorrono al controllo di queste
attività debbono essere disciplinati da norme comuni in materia di
rilascio, validità e utilizzazione;
(11) considerando che occorre adottare le misure necessarie
per minimizzare eventuali effetti negativi sugli esemplari vivi del
trasporto a destinazione, in provenienza o all'interno della
comunità;
(12) considerando che, per assicurare controlli efficaci e
agevolare le procedure doganali, si dovrebbero designare uffici
doganali con personale qualificato incaricati di espletare le
formalità necessarie e le verifiche corrispondenti all'atto
dell'introduzione nella comunità degli esemplari in questione, al
fine di attribuire loro un regime o una destinazione doganale ai
sensi del regolamento (CEE) n. 2913/1992 del consiglio, del
12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale comunitario,
ovvero all'atto dell'esportazione o della riesportazione dalla
comunità; che occorre inoltre disporre di attrezzature che
consentano di garantire che gli esemplari vivi vengano conservati e
trattati con cura;
(13) considerando che l'applicazione del presente regolamento
richiede altresì la designazione di organi di gestione e di
autorità scientifiche da parte degli Stati membri;
(14) considerando che l'informazione e la sensibilizzazione
del pubblico, in particolare ai punti di transito alla frontiera,
circa le disposizioni del presente regolamento è atta ad agevolarne
l'osservanza;
(15) considerando che, per assicurare l'efficace applicazione
del presente regolamento, gli Stati membri debbono sorvegliare
attentamente l'osservanza delle disposizioni in esso contenute e a
tal fine cooperare strettamente tra di loro e con la commissione; che
ciò richiede altresì una comunicazione delle informazioni relative
all'applicazione del presente regolamento;
(16) considerando che la sorveglianza del volume degli scambi
delle specie di flora e di fauna selvatiche di cui al presente
regolamento è di importanza cruciale per accertare gli effetti del
commercio sullo stato di conservazione delle specie; che rapporti
annuali dettagliati dovrebbero essere redatti con una veste uniforme;
(17) considerando che, per assicurare l'osservanza del
presente regolamento, è importante che gli Stati membri impongano
sanzioni per le infrazioni adeguate e appropriate rispetto alla loro
natura e gravità;
(18) considerando che è essenziale stabilire una procedura
comunitaria che consenta di adottare entro un termine congruo i
provvedimenti di applicazione e di modifica degli allegati; che è
necessario istituire un comitato per consentire una stretta ed
efficace cooperazione fra gli Stati membri e la commissione in questa
materia;
(19) considerando che la molteplicità dei fattori biologici
ed ecologici di cui tenere conto in sede di attuazione del presente
regolamento richiede l'istituzione di un gruppo di consulenza
scientifica i cui pareri saranno comunicati dalla commissione al
comitato ed agli organi di gestione degli Stati membri allo scopo di
assisterli nel prendere le loro decisioni.
La direttiva non riguarda la fauna autoctona. Le sue finalità
sono specificate nell'art. 1 e conseguite per il tramite della
struttura «giardino zoologico» definito nell'art. 2. Il giardino
zoologico risponde alla sua funzione se attua le «misure di
conservazione» contenute nell'art. 3.
Le «misure di conservazione» devono essere specificate in modo
unitario, in quanto l'interesse che deve essere soddisfatto è
necessariamente unitario.
Il contenuto di tali misure può essere integrato per consentire
alla specifica «misura di conservazione» di non essere vanificata da
una permanente o temporanea situazione ambientale locale.
L'integrazione della normativa generale con la normativa
territoriale consente il conseguimento delle finalità della
direttiva.
5. - La legge regionale si pone come attuazione della direttiva
e, quindi, si prefigge di specificare le «misure di conservazione»
della fauna selvatica non autoctona, che per loro natura devono
essere unitarie. Individua la fonte della propria competenza
nell'art. 2, comma 1, lett. d) dello statuto («In armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali ..... ha potestà legislativa nelle seguenti materie: .....
d) agricoltura e foreste, zootecnia, flora e fauna ....»)
e interviene esaustivamente su una materia che rientra a pieno titolo
nella tutela dell'ambiente e dell'ecosistema per qualificazione
comunitaria.
L'articolato della legge regionale attiene, invero,
esclusivamente alla conservazione della biodiversità e alla
protezione della fauna selvatica, settori che rientrano nella più
generale tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
La regione non ha competenza in relazione alla tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema che spetta allo Stato ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lett. s) Cost. La competenza
costituzionale attribuita allo Stato è limitata solo dall'esercizio
della competenza legislativa della regione che non pregiudichi, in
quanto compatibile, l'assetto specifico di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema disegnato dalla legge statale.
Nel caso di specie, la disciplina dettata dagli articoli 3 e 4
della legge regionale si sovrappone ingiustificatamente alla
disciplina di attuazione.
La regione, invece di estendere l'ambito di applicazione della
normativa statale ai parchi faunistici, ridisciplina la materia
(recependo direttiva) senza alcuna giustificazione correlata alla
specifica, puntualmente individuata, situazione ambientale locale.
Nello specifico, la legge prevede che l'autorizzazione all'apertura
dei parchi faunistici, di cui all'art. 4 della legge regionale, sia
rilasciata con decreto dell'assessore regionale competente che
sostituisce la licenza che, invece, la disciplina statale prevede sia
rilasciata dal Ministero. I requisiti previsti per l'ottenimento
dell'autorizzazione, la cui specificazione è demandata ad un
successivo atto di giunta, sono già individuati in allegato al
decreto legislativo; così anche i controlli, la vigilanza e le
sanzioni già disciplinati a livello statale. La motivazione e
finalità unitaria della competenza statale in materia è evidente.
6. - La normativa statale dovrebbe assumere il valore di norma di
principio e di regime generale quella locale di regime specifico. In
tal modo si realizza sul piano normativo armonizzato il principio
della sussidiarietà. La armonizzazione, invero, non è un concetto
astratto, ma concreto, in quanto attraverso la armonizzazione si
tende a garantire la tutela concreta dell'interesse comunitario
comune.
In un sistema di competenza normativa ripartito, l'effettività
della norma comunitaria si realizza solo se l'esercizio della
competenza consente di assicurare concretamente l'interesse sotteso
alla norma comunitaria.
La norma costituzionale sulla competenza disciplina il mezzo per
conseguire il risultato, ma non è neutra rispetto al risultato, il
che è a dire che anche in presenza del risultato è metro della
legittimità costituzionale del medesimo.
La puntualizzazione trova esplicita conferma nell'art. 5 della
direttiva, che dispone: «I requisiti per il rilascio della licenza di
cui all'art. 4 non si applicano quando uno Stato membro può
dimostrare, con prova considerata soddisfacente dalla commissione,
che l'obiettivo della presente direttiva, definito nell'art. 1, e che
i requisiti applicabili ai giardini zoologici, stabiliti nell'art. 3,
sono realizzati e costantemente rispettati mediante un sistema di
regolamentazione e registrazione. Un tale sistema dovrebbe, tra
l'altro, contenere disposizioni relative all'ispezione ed alla
chiusura dei giardini zoologici equivalenti a quelle di cui ai
paragrafi 4 e 5 dell'art. 4».
La illegittimità costituzionale delle norme impugnate discende
dal rilievo che le medesime si pongono come norme di principio e di
regime, anzichè come norme integrative delle norme statali
conformative alla particolare, specifica situazione agricola,
zootecnica o faunistica regionale.

P. Q. M.
Si chiede che sia dichiarata la illegittimità costituzionale
degli articoli 3 e 4 della legge regionale Valle d'Aosta 29 dicembre
2006, n. 34 per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lett. s) in
relazione al primo comma, Cost., e all'art. 2, comma 2, lett. d)
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 in relazione alla
direttiva del Consiglio n. 1999/22/CE del 29 marzo 1999 e al decreto
legislativo 21 marzo 2005, n. 73.
Roma, addì 20 marzo 2007
L'Avvocato dello Stato: Maurizio Fiorilli
07C0473