1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 10-11-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 173 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 luglio 2021
Ordinanza del 2 luglio 2021 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Chiaranti Renato e Stefanini Ersilia contro Comune di Terni ed altri. Ambiente - Edilizia ed urbanistica - Norme della Regione Umbria - Strumenti per l'attuazione del Piano Regolatore Generale (PRG) - Adozione e approvazione del piano attuativo - Previsione che il Comune esprime parere, ai fini dell'art. 89 del d.P.R. n. 380 del 2001 ed ai fini idrogeologici e idraulici, sentito il parere della commissione comunale per la qualita' architettonica ed il paesaggio. - Legge della Regione Umbria 22 febbraio 2005, n. 11 (Norme in materia di governo del territorio: pianificazione urbanistica comunale), art. 29 [recte: art. 24], comma 9. (21C00245) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 10-11-2021)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione quarta)

Ha pronunciato la presente sentenza sui seguenti ricorsi in
appello:
1) numero di registro generale 4825 del 2017, proposto dai
signori Renato Chiaranti ed Ersilia Stefanini, rappresentati e difesi
dall'avvocato Umberto Segarelli, con domicilio eletto presso il suo
studio in Roma, via G.B. Morgagni, 2/A,
contro:
il Comune di Terni, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Gennari, domiciliato
presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di
Ferro, 13;
il Ministero dei beni e delle attività culturali e del
turismo e la Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio
dell'Umbria, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello
Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,
nei confronti:
dell'Impresa Ponteggia S.n.c. di Ponteggia Massimo Augusto
e Stefano, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Ranalli, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio
eletto presso il suo studio in Roma, via Panama n. 86;
dell'Albergo Lido S.r.l., non costituito in giudizio;
2) numero di registro generale 4828 del 2017, proposto dai
signori Renato Chiaranti ed Ersilia Stefanini, rappresentati e difesi
dall'avvocato Umberto Segarelli, con domicilio eletto presso lo
stesso in Roma, via G.B. Morgagni, 2/A,
contro:
il Comune di Terni, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Gennari, con domicilio
eletto presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza
Capo di Ferro, 13,
nei confronti:
dell'Albergo Lido S.r.l. e della Regione Umbria non
costituiti in giudizio;
dell'Impresa Ponteggia S.n.c. di Ponteggia Massimo Augusto
e Stefano, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Ranalli, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio
eletto presso lo studio Giovanni Ranalli in Roma, via Panama n. 86,
per la riforma:
quanto al ricorso n. 4828 del 2017: della sentenza del
Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria (Sezione prima) n.
751/2016, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 4825 del 2017: della sentenza del
Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria (Sezione prima) n.
750/2016, resa tra le parti.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Terni,
della Impresa Ponteggia S.n.c. di Ponteggia Massimo Augusto e
Stefano, del Ministero dei beni e delle attività culturali e del
turismo, della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio
dell'Umbria;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2021, il
consigliere Giuseppe Rotondo, nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Fatto

1. Con atto di appello R.G. n. 4825/2017, i signori Renato
Chiaranti ed Ersilia Stefanini propongono appello avverso la sentenza
del Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria n. 750/2016,
assunta nella camera di consiglio del 12 ottobre 2016, pubblicata il
6 dicembre 2016, di cui chiedono l'annullamento o la riforma e, in
accoglimento del gravame, l'annullamento: del «Piano attuativo di
iniziativa privata per la trasformazione urbanistica del complesso
edilizio ex "Hotel Lido" a Piediluco (ditta Impresa Ponteggia
S.n.c.)» adottato con delibera di G.C. n. 170 del 7 maggio 2014,
approvato con delibera della G.C. n. 93 del 1º aprile 2015, della
quale i ricorrenti assumono di avere avuto conoscenza a seguito della
pubblicazione nel B.U.R. n. 28 (Serie Avvisi e Concorsi) del 14
ottobre 2015; del parere di compatibilità paesaggistica, accordato
dall'indicata Soprintendenza con nota 23 luglio 2014, prot. n. 14325;
del parere di non assoggettabilità alla procedura di valutazione di
incidenza, di cui all'art. 6 del decreto del Presidente della
Repubblica 12 marzo 2003, n. 120, accordato della Regione Umbria con
nota prot. n. 160542 del 13 novembre 2014; del parere di
compatibilità idrogeologica, idraulica e sismica (art. 89 decreto
del Presidente della Repubblica n. 380/2001), espresso dalla Giunta
comunale con la impugnata delibera 7 maggio 2014, n. 170 (di adozione
del P.A.) nonchè del parere 11 aprile 2014 dalla Commissione
comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio.
2. Con il ricorso di prima istanza (N.R.G. n. 824/2015), gli
odierni appellanti - sul presupposto di essere proprietari ognuno di
un appartamento costituente parte di un edificio in Piediluco, una
parete perimetrale del quale è in aderenza a quella dell'edificio
(Albergo Lido) della Impresa Ponteggia S.n.c. di Ponteggia Massimo,
Augusto e Stefano (società controinteressata) - avevano impugnato i
medesimi atti, lamentando l'illegittimità degli atti di assenso
edilizio, inclusi quelli presupposti di pianificazione generale e
attuativa.
2.1. Il ricorso veniva affidato a otto motivi di gravame
sussumibili nella violazione di legge, incompetenza ed eccesso di
potere. I ricorrenti deducevano violazioni di carattere sia formale e
procedimentale che sostanziale.
2.2. In particolare, quanto ai vizi di carattere procedimentale,
essi deducevano: omessa comunicazione di avvio del procedimento di
approvazione del piano attuativo; assenza del parere regionale in
materia sismica; incompetenza della Commissione comunale per la
qualità architettonica e del paesaggio a rendere tale parere;
incompetenza della Giunta ad approvare il piano attuativo, in luogo
del Consiglio comunale; difetto di motivazione dei pareri della
medesima Commissione e della Soprintendenza; approvazione del piano
regolatore comunale generale del Comune di Terni in difetto di
V.A.S.; quanto ai vizi sostanziali: che il piano regolatore
consentirebbe ristrutturazioni di tipo conservativo e non anche a
carattere demolitorio come quella in contestazione; omessa
valutazione preventiva per stabilire la necessità, o meno, di
compiere l'iter di V.A.S.; omessa valutazione di incidenza degli
interventi in contestazione; ricostruzione dell'edificio in
contestazione con sagoma differente rispetto a quella originaria;
errata classificazione dei lavori in questione come di
«ristrutturazione edilizia» laddove si consentirebbe, invece, una
nuova costruzione; illegittimo aumento di cubatura o superficie utile
coperta; illegittimità dei condoni riguardanti l'edificio in
contestazione.
2.3. Si costituivano in giudizio il Comune di Terni e il
Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo -
Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici dell'Umbria
per resistere al ricorso.
3. Il Tribunale amministrativo regionale respingeva il ricorso e
condannava i ricorrenti alle spese del giudizio.
4. Il giudice di prime cure osservava che:
4.a) sulla mancata comunicazione di avvio del procedimento,
trova applicazione l'art. 13 della legge n. 241 del 1990 nonchè la
legge regionale n. 11 del 2005;
4.b) sulla competenza della Commissione comunale per la
qualità architettonica e del paesaggio a rendere il parere sismico,
trova applicazione l'art. 24, comma 9, della citata legge regionale
n. 11 del 2005;
4.c) sulla competenza della Giunta comunale in ordine al
piano attuativo, la normativa nazionale introdotta dal c.d. decreto
sviluppo (d.l. n. 70 del 2011), acconsente a che la Giunta possa
deliberarne l'approvazione;
4.d) le valutazioni contenute nel parere reso dalla
Commissione comunale appaiono sufficientemente motivate per
relationem;
4.e) la motivazione resa nel parere espresso dalla
Soprintendenza belle arti e paesaggio dell'Umbra risulta essere stata
ulteriormente esplicitata dalla medesima Soprintendenza in occasione
del «Rapporto descrittivo dello sviluppo del procedimento»;
4.f) il vizio di difetto di V.A.S. è insuscettibile di
inficiare la procedura in esame in quanto il P.R.G. non è oggetto di
impugnativa e il piano attuativo non apporta ad esso varianti;
4.g) l'intervento edilizio (demolizione e ricostruzione
dell'edificio) è riconducibile alla tipologia della ristrutturazione
edilizia in quanto, pur comportando una leggera modifica di sagoma -
mediante arretramento del suo volume, per rendere l'edificio
maggiormente omogeneo all'aggregato urbano di riferimento rispetto
alla sponda del lago e contribuire, così, ad una maggiore
godibilità dell'ambiente circostante mantenendo sostanzialmente
inalterato il quadro d'insieme - esso è rispettoso del volume e
contempla, altresì, una altezza inferiore rispetto a quella
originaria.
5. Gli originari ricorrenti appellano la sentenza n. 750/2016 per
i seguenti motivi.
5.a. Error in procedendo - Violazione dell'art. 70 del c.p.a.
5.a.a. Il Tribunale amministrativo regionale ha omesso di
esaminare la richiesta di riunione formulata dai ricorrenti per
iscritto, in seno alla memoria di replica 16 settembre 2016, e per
aver omesso la riunione del ricorso n. 849/2015 (ad oggetto:
impugnazione dei condoni rilasciati dal Comune con riguardo a
porzioni notevolmente rilevanti dell'edificio «Hotel Lido» di
Piediluco, quale la sopraelevazione di 3 piani dell'originario corpo,
l'ampliamento mediante aggiunzione di una salone pranzo in
avanzamento verso il lago, l'avanzamento del corpo centrale verso la
piazza Bonanni del Centro di Piediluco) a quello n. 824/2015; la
decisione sulla legittimità o meno dei condoni era di rilievo in
ordine alla decisione giudiziale direttamente inerente il P.A.
5.b. Motivo correlato ai motivi VI/A e VII del ricorso di primo
grado. Error in iudicando - Incompetenza - Violazione e falsa
applicazione di legge (l.r. n. 11/2005, artt. 17 e 18 e l.r. n.
1/2015, artt. 31 e 32; d.l. 13 maggio 2011, n. 70, art. 5, comma 13,
lettera b) - Violazione e travisamento del P.R.G. - Violazione,
mancata e falsa applicazione di legge (T.U. Edilizia decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001, art. 3, comma l, lettera d)
[secondo e terzo periodo] in correlazione all'art. 1, comma 1, del
medesimo T.U.) - Erronea e falsa applicazione di legge (l.r. n.
1/2004, art. 3, comma 1, lettera d) [come sostituita dall'art. 52,
comma 2, l.r. 16 settembre 2011, n. 8]).
5.b.b. Il P.R.G. vigente prevede la conservazione delle
connotazioni dei fabbricati esistenti.
Le N.T.A. [del P.P. del Centro storico di Piediluco] in
particolare l'art. 10 (trascritto nella delibera di G.C. n. 93/2015)
consentono sì ristrutturazioni, ma a carattere conservativo, atteso
che le modifiche di sagoma sono ammesse per le sole coperture, e che
l'art. 56, comma 2, delle N.T.A. del P.R.G. p.o. (del 2008)
stabilisce, per le «zone a insediamenti residenziali storici» «Gli
interventi in queste zone sono finalizzati alla salvaguardia delle
caratteristiche storico-tipologiche degli edifici e dell'impianto
urbano ...».
Il Tribunale amministrativo regionale, non si sarebbe curato di
prendere in considerazione le disposizioni pianificatorie primarie,
bensì ha sostenuto, in ritenuto contrasto rispetto alle richiamate
prescrizioni di P.R.G., che le opzioni di radicale trasformazione per
via di demolizione e nuova sostitutiva costruzione, introdotte e
consentite dal Piano impugnato, sarebbero coerenti con le citate
regole di pianificazione generale. L'affermata coerenza è ritenuta
errata «là dove, invece, è stata sostituita una scelta di radicale
trasformazione del contesto urbano e paesaggistico a una
sovraordinata opzione conservativa. Il P.A. ha variato, rispetto al
P.R.G., le scelte urbanistiche riguardanti il punto centrale del
paese di Piediluco, variazione questa necessariamente di competenza
consiliare per disposto di legge». È lo stesso decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001, all'art. 3, comma 1, lettera
d) [secondo e terzo periodo], in correlazione all'art. 1, comma 1,
del medesimo T.U., a stabilire che, quanto ad immobili ricadenti in
ambiti paesaggisticamente protetti e vincolati (come appunto il paese
di Piediluco), non possono essere praticati interventi di innovazione
edilizia consistenti in demolizioni e ricostruzioni innovative quanto
a sagoma.
5.c. Errores in procedendo ed in iudicando - Travisamento -
Violazione, mancata e falsa applicazione di legge (T.U. Edilizia
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, art. 3, comma 1,
lettera d) [secondo e terzo periodo] in correlazione all'art. 1,
comma 1, del medesimo T.U.) - Erronea e falsa applicazione di legge
(l.r. n. 1/2004, art. 3, comma 1, lettera d) [come sostituita
dall'art. 52, comma 2, l.r. 16 settembre 2011, n. 8]).
5.c.c. Il contesto paesaggistico in cui ricade l'intervento è
protetto in virtù di specifico provvedimento ed ex lege (vincolo
paesaggistico ex decreto ministeriale 5 gennaio 1976 e decreto
legislativo n. 42/2004, art. 136, e sito di interesse comunitario ex
decreto del Presidente della Repubblica n. 357/1997). Il Comune, nel
consentire una demolizione integrale seguita da ristrutturazione con
sagoma differente, e con il qualificare consimile intervento come di
«ristrutturazione» (con ciò che ne consegue in tema di regole e
quantità edificatorie) contrasta con le disposizioni di legge.
Dal confronto e dalla disamina delle tavole, di P.A., n. 2
«elaborato stato di fatto» e n. 3 «elaborato di progetto» emergerebbe
l'errore commesso dal Tribunale amministrativo regionale, la
fallacità del decisum in correlazione alle norme in rubrica, nonchè
il fatto che il piano attuativo stesso abilita a demolire e
ricostruire con radicalmente difforme sagoma.
Gli atti ufficiali consentono di dire e ritenere che «sia stata
rispettata la medesima sagoma dell'edificio preesistente» e «non
consentono, quindi, di dar spazio ad un'iniziativa edificatoria
affrancandola - quanto a distanze dai confini, quanto ad arretramento
dalle strade e piazze, quanto a standards da rispettare -
dall'osservanza delle vigenti regole sull'uso del territorio e sui
rapporti di vicinato mediante una qualificazione interdetta dalla
legge». Le componenti grafico-progettuali del P.A. attesterebbero,
infatti, il contrario, posto che per «sagoma» di un edificio è da
intendersi la conformazione planovolumetrica della costruzione e il
suo perimetro considerato in senso verticale ed orizzontale, ovvero
il contorno che viene ad assumere l'edificio, ivi comprese le
strutture perimetrali con gli aggetti e gli sporti. Nel caso di
specie, il contorno e il perimetro dell'esistente e del progettato
differirebbero marcatamente.
5.d. Doglianza correlata al motivo VI/C del ricorso di primo
grado - Errores in procedendo ed in iudicando - Travisamento -
Violazione e falsa applicazione di legge (decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001, art. 3, comma 1, lettere d) [secondo e
terzo periodo] ed e), in relazione al ed in combinato con il R.R. n.
9/3 novembre 2008, art. 25, comma 2 (ora, dall'art. 25, comma 2,
della l.r. n. 1 del 2015; N.T.A. del P.R.G., art. 29, comma 3; art. 8
del decreto ministeriale n. 1444/1968; art. 3, comma 1, lettera d),
del T.U. Edilizia); art. 66 del c.p.a.
5.d.d. Il piano attuativo prevede la realizzazione di un edificio
che per le sue connotazioni, non può essere qualificabile come
ristrutturazione, bensì come «nuova costruzione». In particolare:
l'arretramento del sostitutivo nuovo edificio, contemplato
dal piano, dal ciglio (carrabile) di via Noceta misura da circa ml.
4,00 a ml. 2,00 (tale ultima esigua misura all'angolo con piazza
Bonanni); l'arretramento rispetto a detta piazza misura da ml. 2,50
(all'altezza del menzionato angolo) a ml. 4,50 circa. Tanto, in
violazione delle norme in rubrica che stabiliscono, quanto ad aree
interne ai centri abitati, per strade di larghezza inferiore a ml. 7,
l'arretramento di minimo 5,00 ml;
il Piano consente che l'edificio sostitutivo ascenda, al
colmo, ad altezza maggiore rispetto alla vicinissima Chiesa romanica
di S. Francesco;
sotto questo profilo, il Tribunale amministrativo regionale
non avrebbe preso in esame gli indizi forniti dalla perizia di parte,
nè si sarebbe avvalso dell'ausilio di cui all'art. 66 del c.p.a. per
il riscontro di quanto risultante dalla citata perizia di parte.
5.e. Errores in iudicando - Violazione e falsa applicazione di
legge e dei principi generali (art. 117 della Costituzione - T.U.
Edilizia, art. 89, comma 1; art. 4 l.r. n. 1/2004 ed artt. 24, comma
9, e 37, comma 3, della l.r. n. 11/2005) - Eccesso di potere -
Incompetenza della Commissione per la qualità architettonica e del
paesaggio.
5.e.e. La decisione risulterebbe errata al confronto con l'art.
24 della l.r. n. 11 del 2005, norma, quest'ultima, in base alla quale
è stato respinto il motivo di ricorso proposto avverso la censura di
incompetenza della Commissione comunale. Detta norma, con lo
stabilire che il Comune in sede di adozione (quindi, per esso, uno
degli organi politici dell'ente) «esprime parere ai fini dell'art. 89
del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001... , sentito
il parere della Commissione comunale per la qualità architettonica
ed il paesaggio», altro non avrebbe stabilito se non che anche l'ente
pianificatore deve esprimersi riguardo alla tematica della
compatibilità sismica del piano in avvio di iter di approvazione,
ma, ciò, senza porre nel nulla (detto art. 24 della legge regionale)
la regola di legge statale, che obbliga alla richiesta di parere
all'ufficio regionale competente in materia sismica. E invero, se il
disposto del comma 9 dell'art. 24 della l.r. n. 11/2005 fosse da
intendere derogatorio rispetto all'art. 89 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380 del 2001, la norma regionale in questione
sarebbe viziata da incostituzionalità per violazione dell'art. 117
della Corte e ne dovrebbe essere valutata la sua rimessione alla
Corte per l'esame di legittimità costituzionale.
5.f. Errores in iudicando ed in procedendo - Travisamento -
Inadeguata motivazione della sentenza - Violazione e falsa
applicazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 e dei principi
generali in materia di atti amministrativi.
5.f.f. La motivazione del parere è carente. Il Tribunale
amministrativo regionale ha ritenuto sufficiente la motivazione per
relationem ai verbali, tuttavia dai verbali non risulterebbe essere
stato compiuto alcun raffronto tra i valori paesaggistici del
contesto e l'opera edilizia in fieri; inoltre, nei detti verbali non
risulterebbe espresso alcun giudizio di compatibilità fra il
fabbricato realizzando ex P.A. ed il vincolo/valore paesaggistico
dell'ambito di intervento, e men che meno risulta un giudizio
motivato adeguatamente.
5.f.f.f. Anche la motivazione del parere favorevole reso dalla
Soprintendenza beni architettonici e paesaggistici dell'Umbria, del
23 luglio 2014, n. 14325, reso «in conseguenza dell'aver visto "la
relazione tecnica illustrativa dell'Amministrazione di cui in
oggetto"», sarebbe illegittimo per apoditticità. Il Tribunale
amministrativo regionale non ha, infatti, accolto la censura sulla
scorta del soprintendentizio «Rapporto descrittivo dello sviluppo del
procedimento». Tuttavia, tale scritto risulterebbe «1) acquisito al
giudizio in data e forma ignota; 2) datato «Perugia, 4 novembre
2013»; 3) privo di numero di protocollo; 4) palesemente funzionale ad
integrare il parere impugnato, ma ex post rispetto alla conclusione
del procedimento di pianificazione attuativa, dato che nell'oggetto
reca riferimento al «Ricorso al Tribunale amministrativo regionale
con sospensiva avv. Chiaranti Renato e Stefanini Ersilia».
5.g. Errores in procedendo ed in iudicando - Travisamento, per
erronea interpretazione del petitum - Violazione dell'art. 112
c.p.c., dell'art. 1 del c.p.a., e dei correlati principi generali.
5.g.g. Il Tribunale di primo grado avrebbe del tutto omesso di
decidere in ordine al quarto motivo del ricorso introduttivo,
relativo alla omessa V.A.S. ai fini dell'approvazione del piano
attuativo che, per i piani inerenti siti di interesse comunitario
(quale è il Lago di Piediluco), risulta necessaria ai sensi del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, art. 6, commi 3 e 3-bis,
ed art. 12.
5.h. Errores in procedendo ed in iudicando - Violazione e falsa
applicazione di legge (art. 5 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 357/1997, segnatamente comma 7) - Travisamento, per
erronea interpretazione del petitum - Violazione dell'art. 112
c.p.c., dell'art. 1 del c.p.a., e dei correlati principi generali.
5.h.h. Il giudice di primo grado non ha correttamente esaminato
la censura dedotta col quinto motivo di ricorso, relativa alla omessa
valutazione, non della V.A.S. bensì, della incidenza sul sito
Piediluco, di interesse comunitario.
La Regione non avrebbe curato la verificazione d'incidenza, nè
si sarebbe espressa motivatamente riguardo alle indicazioni in merito
all'incidenza contenute negli elaborati del P.A.
6. Si sono costituiti in giudizio, per resistere all'appello, il
Comune di Terni, il Ministero dei beni e delle attività culturali e
l'Impresa Ponteggia S.n.c. di Ponteggia Massimo Augusto e Stefano.
6.1. Il Comune, oltre a chiedere il rigetto dell'appello, ha
eccepito l'inammissibilità del motivo col quale è stata introdotta
in primo grado, e riproposta in appello, la censura relativa
all'asserito difetto di competenza della Commissione comunale a
rendere il parere sismico.
7. Con atto di appello R.G. n. 4828/2017, i signori Renato
Chiaranti ed Ersilia Stefanini propongono appello avverso la sentenza
del Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria n. 751/2016,
assunta nella camera di consiglio del 12 ottobre 2016, pubblicata il
6 dicembre 2016, di cui chiedono l'annullamento o riforma.
8. Con il ricorso di primo grado (R.G. n. 849/2015), integrato
con motivi aggiunti proposti successivamente al deposito documentale
dell'Amministrazione, gli odierni appellanti, premesso di essere
proprietari ognuno di un appartamento costituente parte di un
edificio in Piediluco (C.so Raniero Salvati, ove risiede la
ricorrente sig.ra Stefanini) una parete perimetrale del quale è in
aderenza a quella dell'edificio (Albergo Lido) della
controinteressata, avevano chiesto l'annullamento della concessione
edilizia in sanatoria 3 agosto 2011, prot. n. 113861, relativa a
lavori di tamponatura al piano terra su due lati di un portico con
infissi metallici e parapetto in muratura, ampliamento al piano primo
lato sud, ampliamento in sopraelevazione degli interi piano quarto e
piano quinto; della concessione edilizia in sanatoria 3 agosto 2011,
prot. n. 113880, relativa a: realizzazione di un locale, ad uso sala
ristorante, al piano primo dell'ala nord-ovest entrambe concernenti
l'edificio già Albergo Ristorante Lido, in Terni, loc. Piediluco,
piazza Bonanni n. 2, foglio catastale 170, particelle 116 e 117; e di
tutti gli atti - preparatori, connessi, istruttori, consultivi - dei
procedimenti che hanno portato al rilascio delle impugnate
concessioni edilizie a sanatoria, segnatamente dei pareri della
Commissione edilizia comunale integrata, espressi, rispettivamente,
nelle sedute del 17 giugno 2003 e del 19 aprile 2007, nonchè degli
atti di nomina della suddetta Commissione.
9. Questi i motivi del gravame in prime cure.
9.1. Violazione erronea e falsa applicazione di legge, in
relazione all'art. 146, commi 4 e 5, del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, nel testo risultante dalle modifiche introdotte
dall'art. 2, comma 1, lettera s), del decreto legislativo n. 63 del
2008.
9.2. Violazione dell'art. 146, commi 6, 7 e 8, del decreto
legislativo n. 42 del 2004, nel testo vigente pre-modifiche apportate
dal decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157; violazione dell'art.
32, commi 1 e 4, della legge n. 47 del 1985, anche in reciproca
relazione; nonchè violazione del principio di tipicità ed eccesso
di potere per lacune istruttorie.
9.3. Violazione erronea e falsa applicazione di legge, oltre che
dei principi generali (art. 97 della Costituzione e legge n.
241/1990, art. 2; art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, art.
39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724); eccesso di potere per
difetto o carenza di motivazione, carenze istruttorie, illegittimità
dei presupposti.
9.4. Eccesso di potere sotto vari profili sintomatici, in
relazione alla illegittimità degli atti presupposti alle concessioni
edilizie in sanatoria.
9.5. In sintesi, i ricorrenti lamentavano il difetto del nulla
osta di competenza della Soprintendenza; la mancata trasmissione dei
pareri alla Soprintendenza per il controllo di legittimità; mancata
esplicitazione delle ragioni per le quali l'intervento edilizio
oggetto di condono possa ritenersi compatibile con il contesto
paesistico circostante; omessa analisi di compatibilità dell'opera
rispetto alla morfologia, ante e post operam, abusiva; apoditticità
delle affermazioni.
10. Il Tribunale amministrativo regionale respingeva il ricorso
per le seguenti motivazioni.
10.1. L'art. 146 del decreto legislativo n. 42 del 2004, come
risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 2, comma 1, lettera
s), del decreto legislativo n. 63 del 2008, non può applicarsi al
caso di specie, atteso che i condoni impugnati sono stati
rispettivamente incardinati in data 30 settembre 1986 e 3 marzo 1995,
e ricadono quindi ratione temporis nella disciplina normativa di cui
alla legge n. 1497/1939 (Protezione delle bellezze naturali) ed alla
legge della Regione Umbria n. 29/1984 (Norme urbanistiche ed
ambientali modificative ed integrative delle leggi regionali 3 giugno
1975, n. 40, 9 maggio 1977, n. 20, 4 marzo 1980, n. 14, 18 marzo
1980, n. 19 e 2 maggio 1980, n. 37), che non prevedono affatto che la
Soprintendenza si debba necessariamente esprimere con un parere a
carattere obbligatorio e/o vincolante.
10.2. La Commissione edilizia ha specificatamente motivato il
proprio giudizio sul rilievo del mancato pregiudizio delle vedute
panoramiche oggetto di tutela.
10.3. È stata rappresentata alla Soprintendenza, in caso di
eventuale esercizio del sindacato di legittimità di propria
competenza, la possibilità di visionare la documentazione (ai fini
del controllo di legittimita').
10.4. La mancata analisi della compatibilità dell'opera rispetto
alla morfologia del contesto di riferimento, ante e post operam, sia
dal punto di vista paesaggistico che ambientale, è circostanza
insuscettibile di inficiare il condono edilizio n. 113861/2011,
tenuto conto delle positive valutazioni espresse al riguardo dalla
Soprintendenza e dalla Commissione edilizia comunale integrata.
11. Nel gravarsi in appello avverso la sentenza del Tribunale
amministrativo regionale, gli appellanti deducono i seguenti motivi.
11.1. Error in procedendo - Violazione dell'art. 70 del c.p.a.
Il Tribunale amministrativo regionale ha omesso di esaminare la
richiesta di riunione formulata dai ricorrenti per iscritto, in seno
alla memoria di replica 16 novembre 2016, e per aver omesso la
riunione del ricorso n. 849/2015 al ricorso n. 824/2015.
11.2. Error in iudicando - Violazione erronea e falsa
applicazione di legge (art. 146, commi 4 e 5, decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, testo risultante dalle modifiche introdotte
dall'art. 2, comma 1, lettera s), del decreto legislativo n. 63 del
2008, in relazione alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 32, comma
1, nonchè falsa ed errata applicazione della l.r. Umbria n. 29 del
1984).
Il Tribunale amministrativo regionale ha errato nel ritenere
inapplicabile l'art. 146 del decreto legislativo n. 42 del 2004 nel
testo modificato dal decreto legislativo n. 63 del 2008 in ragione
della anteriorità delle date di «incardinamento» dei due
procedimenti di condono (1986 e 1995), e affermando l'applicabilità,
nei casi di specie, della legge n. 1497/1939 e di quella della
Regione Umbria n. 29/1984, e non del decreto legislativo n. 42 del
2004: l'autorità preposta alla tutela del vincolo avrebbe dovuto
tenere conto della disciplina vigente al momento in cui era chiamata
a valutare la domanda di sanatoria, in quanto oggetto del giudizio è
l'attuale compatibilità dei manufatti realizzati abusivamente.
11.3. Errores in procedendo ed in iudicando - Violazione erronea
e falsa applicazione di legge (art. 146, commi 6, 7, 8, del decreto
legislativo n. 42 del 2004, nel testo vigente pre-modifiche apportate
dal decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157, ed altresì dell'art.
32, commi 1 e 4, della legge n. 47 del 1985, anche in reciproca
relazione; nonchè violazione del principio di tipicità.
Il Tribunale amministrativo regionale ha errato nel non ritenere
la necessità della partecipazione co-decisionale al procedimento
della Soprintendenza statale, mediante invio degli atti alla
medesima.
11.4. Falsa applicazione dei principi generali e delle norme di
legge (art. 97 della Costituzione, art. 3 della legge n. 241/1990,
art. 32 della legge n. 47/1985) - Carenze nella motivazione della
sentenza.
L'affermazione del Tribunale amministrativo regionale secondo cui
il «mancato pregiudizio delle vedute panoramiche oggetto di tutela»
integra una motivazione adeguata, è in contrasto con l'esigenza di
«mettere in chiaro le ragioni della compatibilità dell'opera,
realizzata senza titolo e in difetto di autorizzazione paesaggistica,
con i valori protetti».
11.5. Error in iudicando - Falsa applicazione dei principi
generali e violazione di essi e delle norme di legge (art. 97 della
Costituzione, art. 3 della legge n. 241/1990, art. 32 della legge n.
47/1985) - Illogicità della motivazione.
Non è in sintonia con la ratio delle norme in rubrica,
l'affermazione del Tribunale amministrativo regionale secondo cui la
segnalata possibilità di visionare gli atti, i progetti e le foto
«concessa» dall'Associazione dei Comuni alla Soprintendenza non
avrebbe privato il «parere» e la «sanatoria» di validità.
11.6. Falsa applicazione dei principi generali e violazione di
essi e delle norme di legge (art. 97 della Costituzione, art. 3 della
legge n. 241/1990, art. 32 della legge n. 47/1985) - Violazione del
principio di tipicità degli atti e dei procedimenti amministrativi -
Travisamento - Illogicità della motivazione.
Non vi sarebbe traccia delle «asserite, positive valutazioni
della Soprintendenza».
12. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Terni e l'Impresa
Ponteggia S.n.c. di Ponteggia Massimo Augusto e Stefano.
12.1. Il Comune di Terni, oltre a chiedere il rigetto
dell'appello, eccepisce l'inammissibilità del gravarne, già dedotta
in primo grado, per non avere controparte «neppure allegato una
circostanza attualmente e concretamente pregiudizievole per i propri
interessi».
12.2. L'Ente locale reitera, altresì, l'eccezione di
irricevibilità dei motivi aggiunti al ricorso di primo grado per
tardività. I documenti, avverso i quali è stato proposto il ricorso
per motivi aggiunti in primo grado, sono stati depositati in giudizio
il 13 novembre 2015, data da cui decorre la loro piena conoscenza
legale; la notifica dell'atto si è perfezionata per il richiedente
con la sua consegna al servizio postale il 9 febbraio 2016, dunque,
oltre il decorso del termine di sessanta giorni dal deposito dei
documenti in giudizio.
13. Parte appellante ha controdedotto, puntualmente e in fatto,
alle eccezioni di inammissibilità e irricevibilità dei gravami.
14. All'udienza del 13 maggio 2021, gli appelli sono stati
trattenuti per la decisione.

Diritto

15. Preliminarmente, il Collegio dispone la riunione dei ricorsi
in ragione della loro connessione soggettiva e oggettiva.
16. Con un primo motivo di appello (articolato in entrambi i
gravami), è stata dedotta la violazione dell'art. 70 del c.p.a.
Il Tribunale amministrativo regionale, sostengono gli appellanti,
avrebbe omesso di esaminare la richiesta di riunione dei ricorsi n.
824/2012 (deciso con la sentenza oggi all'esame dell'appello) e n.
849/2015 (recante ad oggetto i condoni edilizi inerenti il medesimo
edificio).
17. Il motivo è infondato.
17.1. I ricorsi in questione sono stati decisi dal Tribunale
amministrativo regionale per l'Umbria con sentenze n. 750/2016 e n.
751/2016 nella medesima camera di consiglio del 12 ottobre 2016.
La circostanza attesta la trattazione congiunta dei due ricorsi,
modalità questa che risponde alla medesima ratio sottesa alla
«riunione».
17.2. Giova, comunque, ricordare che la riunione dei ricorsi è
in facoltà e non in obbligo del giudice, che la può disporre, nella
sussistenza della identità di causa petendi o petitum, laddove
esigenze di concentrazione e sinteticità dei giudizi suggeriscano
l'opportunità di una decisione uno actu, anche per scongiurare
eventuali conflitti tra giudicati.
L'esercizio della facoltà, come la sua omissione, non è,
pertanto, un motivo di invalidità della sentenza.
In ogni caso, la disposta riunione dei giudizi nel presente grado
di appello rende in parte superata la questione.
18. Si può passare all'esame di merito degli appelli.
19. Per priorità logica, il Collegio ritiene di dover
principiare dall'appello rubricato al R.G. n. 4828/2017.
20. Gli appellanti contestano la sentenza del Tribunale
amministrativo regionale per l'Umbria n. 751/2017 che ha respinto il
ricorso proposto avverso le concessioni edilizie del 3 agosto 2011,
prot. n. 113861 e prot. n. 113880.
20.1. I motivi di appello sono incentrati, principalmente e
sostanzialmente, sulla dedotta violazione dell'art. 146 del decreto
legislativo n. 42 del 2004, meglio sul mancato coinvolgimento della
Soprintendenza statale investita in via primaria e codecisionale del
parere-autorizzazione funzionale alla tutela del paesaggio.
21. Il Tribunale amministrativo regionale ha respinto il ricorso
sul presupposto che non troverebbe applicazione alla fattispecie
(rilascio delle concessioni edilizie in sanatoria) la citata fonte
normativa, nel testo modificato dal decreto legislativo n. 63 del
2008, in ragione della anteriorità delle date di «incardinamento»
dei due procedimenti di condono (1986 e 1995).
22. Prima di esaminare nel merito i menzionati motivi, occorre,
tuttavia, scrutinare le eccezioni di inammissibilità e
irricevibilità formulate dal Comune di Terni.
22.1. Nell'ordine di trattazione, il Collegio ritiene di
procedere dall'esame della eccezione di inammissibilità.
22.2. L'Amministrazione civica sostiene che gli appellanti non
avrebbero comprovato la propria legittimazione ad agire, per avere
gli stessi omesso di allegare un concreto pregiudizio derivante alla
personale sfera patrimoniale, distinta dalla mera vicinitas, essa
s'appalesa infondata. Il rilievo è stato formulato in primo grado e
riproposto in appello.
23. Il Collegio osserva che la legittimazione ad agire
costituisce una condizione dell'azione diretta all'ottenimento di una
«qualsiasi» decisione di merito.
23.1. L'esistenza della condizione deve riscontrarsi
«esclusivamente alla stregua della fattispecie giuridica prospettata
dall'azione, prescindendo, quindi, dalla effettiva titolarità del
rapporto dedotto in causa che si riferisce al merito della causa,
investendo i concreti requisiti di accoglibilità della domanda e,
perciò, la sua fondatezza» (Cons. Stato, Sez. VI, 27 luglio 2015, n.
3657).
23.2. Con riguardo specifico alle controversie relative
all'impugnazione di un titolo edilizio, deve darsi atto di due
orientamenti contrapposti (v. Cons. Stato, Sez. IV, 27 marzo 2019, n.
2025).
23.4. Il primo e tradizionale orientamento, tutt'ora seguito, è
quello che ritiene la vicinitas, intesa quale stabile collegamento
giuridico con il terreno oggetto dell'intervento costruttivo
autorizzato (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 30 settembre 2019, n. 6521),
elemento sufficiente a radicare la legittimazione e l'interesse ad
agire in giudizio, senza che sia necessario, da parte del ricorrente,
fornire la prova di un pregiudizio concreto ed effettivo arrecato
alla sua sfera giuridica dal provvedimento impugnato (Cons. Stato,
Sez. II, 14 ottobre 2019, n. 6938; Sez. IV, 24 aprile 2019, n. 2645;
Sez. VI, 10 settembre 2018, n. 5307; Cons. Stato, Sez. IV, 20 agosto
2018, n. 4969; id., Sez. IV, 26 luglio 2018, n. 4583).
Una recente sentenza di questo Consiglio (Sez. VI, 29 marzo 2019,
n. 2100) ha puntualizzato come «la giurisprudenza ha riconosciuto il
criterio della vicinitas di per sè idoneo a legittimare
l'impugnazione di singoli titoli edilizi (cfr. Cons. Stato, Sez. IV,
4 maggio 2010, n. 2565), assorbendo in sè anche il profilo
dell'interesse all'impugnazione, qualora ad impugnare sia il
proprietario confinante (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 29 dicembre 2010,
n. 9537). ... deve aggiungersi che, nell'ambito degli abusi edilizi,
la giurisprudenza ritiene il pregiudizio del confinante in re ipsa,
dato che ogni edificazione abusiva incide sull'equilibrio urbanistico
e sull'ordinato sviluppo del territorio (cfr. Cons. Stato, Sez. IV,
11 giugno 2015, n. 2861; Cons. Stato, Sez. IV, 23 giugno 2015, n.
3180)», così ribadendo e confermando l'orientamento tradizionale.
23.5. Il secondo e più recente orientamento, invece, ritiene
necessario che il ricorrente fornisca la «prova concreta del vulnus
specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica,
quali il deprezzamento del valore del bene o la concreta
compromissione del diritto alla salute ed all'ambiente» (Cons. Stato,
Sez. II, 1º giugno 2020, n. 3440; Sez. IV, 13 marzo 2019, n. 1656;
Sez. IV, 22 giugno 2018, n. 3843; Sez. IV, 15 dicembre 2017, n. 5908;
Sez. VI, 18 ottobre 2017, n. 4830).
23.6. Sotto quest'ultimo profilo, va dato atto che gli appellanti
hanno lamentato in primo grado il pregiudizio ad essi derivante dalle
superfetazioni condonate (tra cui, la sopraelevazione dell'Albergo
Lido di un piano e di un ulteriore tornino scale e vano di accesso al
piano di copertura; un locale uso ristorante) che «incombono
sull'edificio del quale sono parte le unità residenziali dei
ricorrenti». In particolare, essi hanno prospettato che «la
sopraelevazione da un lato confina con lo stabile al civico n. 44/a,
di C.so Raniero Salvati», e che le superfetazioni condonate «si
interpongono tra gli affacci e terrazzi da/di detti appartamenti e le
sponde del lago, restringendo il cono visuale goduto dalle dette
unità abitative».
23.7. Tale circostanza non è stata contestata dalle controparti.
23.8. La fattispecie concreta all'esame del Collegio permette di
prescindere dal prendere posizione per uno o per l'altro
orientamento, in quanto è incontestato che l'abitazione degli
appellanti è posta nelle vicinanze dell'area dove dovrebbe
realizzarsi la assentita ristrutturazione (i cui lavori non sono
ancora iniziati in attesa che venga definita l'intera controversia:
vedi istanza di prelievo datata 20 luglio 2020, versata agli atti del
fascicolo di appello n. 4825/2017) ed è parimenti comprovato che da
essa scaturirà una compromissione della veduta panoramica.
23.9. La circostanza che la compromissione della fruizione del
panorama - quale elemento di pregio del bene di cui gli appellati
sono proprietari - potrebbe avvenire anche solo in misura minima,
parziale o marginale non assume, invero, alcun rilievo per
disconoscere la titolarità di un interesse da difendere in giudizio
e, dunque, la stessa legittimazione ad agire, rilevando come unico
valore la tutela del proprio bene, cui si correlano gli interessi
giuridici di protezione che l'ordinamento riconosce a prescindere
dalla consistenza materiale o economica dei medesimi.
23.10. Le considerazioni che precedono, in punto di fatto, fanno
ragione anche sulla sussistenza, in capo agli appellanti,
dell'interesse ad agire, compiutamente rappresentato dai ricorrenti
in primo grado laddove è stato evidenziato come, dal rilascio dei
titoli edilizi reputati illegittimi, sarebbe scaturita, in mancanza
della proposizione dell'azione di annullamento, la preclusione della
vista panoramica.
23.11. Va soggiunto, infine, che l'interesse ad agire neppure
potrebbe essere revocato in dubbio dalla circostanza che le opere
abusive, ritenute pregiudizievoli, fossero preesistenti al condono
edilizio, così che la condizione dell'azione si sarebbe inverata in
epoca precedente al rilascio dei titoli edilizi oggi avverati.
Lo stato di abusività delle opere, se permette, infatti, al
confinante di sollecitare poteri di controllo e repressivi
contemplati dalla legislazione di settore, non altrettanto consente
di legittimarlo all'azione di annullamento in difetto di un titolo da
impugnare. Ragion per cui, soltanto nel momento in cui
l'amministrazione competente avrà adottato i provvedimenti del caso
(demolitori, di sanatoria, di condono, etc. ...) insorgerà
l'interesse ad agire in capo ai rispettivi soggetti lesi.
24. Si può passare, ora, all'esame di merito dell'appello n.
4828/2017.
25. L'appello è infondato.
26. La sua infondatezza consente di prescindere dall'esame della
eccezione di irricevibilità dei motivi aggiunti al ricorso di primo
grado, formulata dal Comune di Terni nella memoria di costituzione.
27. Con un primo ordine di motivi, gli appellanti hanno dedotto
violazione dell'art. 146 del decreto legislativo n. 42 del 2004, per
il mancato coinvolgimento della Soprintendenza statale investita in
via primaria e co-decisionale del parere-autorizzazione funzionale
alla tutela del paesaggio.
27.1. Il Tribunale amministrativo regionale ha respinto il
ricorso sul presupposto che non troverebbe applicazione alla
fattispecie (rilascio delle concessioni edilizie in sanatoria) la
suddetta fonte normativa, nel testo modificato dal decreto
legislativo n. 63 del 2008, in ragione della anteriorità delle date
di «incardinamento» dei due procedimenti di condono (1986 e 1995).
27.2. La tesi dell'Amministrazione comunale, condivisa dal
giudice di primo grado, è, dunque, che le norme di cui al decreto
legislativo n. 42 del 2004 non troverebbero applicazione al
procedimento de quo in quanto incardinato in data 30 settembre 1986,
nella vigenza della legge n. 1497/1939 e della legge della Regione
Umbria n. 29/1984.
28. I motivi sono infondati.
28.1. A dire degli appellanti, difetterebbe il parere della
Soprintendenza ai BB CC e AA, configurante «una valutazione di merito
amministrativo espressione dei nuovi poteri di cogestione del vincolo
paesaggistico».
28.2. Sul punto, va richiamata la giurisprudenza amministrativa
(cfr. Sez. VI, sentenza 17 maggio 2013, n. 4492, pure richiamata
dagli appellanti ma con una sua lettura solo parziale) secondo la
quale va applicato il procedimento autorizzatorio ordinario
paesaggistico ex art. 146 del Codice dei beni culturali (anche) per
le richieste di condono edilizio depositate in ogni epoca (nella
specie, due condoni), sulle quali tuttavia ancora non si sono avute
manifestazioni di diniego e accoglimento in ambito paesaggistico.
28.3. Il Consiglio di Stato, con la citata pronuncia, si è
espresso nel senso di ritenere l'applicabilità della disciplina «a
regime» di cui all'art. 146, che, secondo la previsione dell'art.
159, comma 1, del decreto legislativo n. 42 del 2004, si applica
«anche ai procedimenti di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica
che, alla data del 31 dicembre 2009, non si siano ancora conclusi con
l'emanazione della relativa autorizzazione o approvazione».
28.4. Ebbene, nel caso di specie i procedimenti di condono
edilizio si sono conclusi in data 3 agosto 2011 (dopo l'entrata in
vigore della novella normativa richiamata dagli appellanti).
Tuttavia, il procedimento avente prot. n. 113880, richiama il
parere favorevole della Commissione edilizia comunale integrata del
17 giugno 2003; quello avente prot. n. 113861, richiama il parere
favorevole della medesima Commissione del 19 aprile 2007.
Inoltre, la delibera con la quale l'Esecutivo dell'Associazione
Intercomunale del Comprensorio n. 12 della Conca Ternana ha espresso
parere favorevole per i divisati lavori per quanto attiene al punto
di vista ambientale, è datata 22 settembre 1989 (atto n. 387/1989).
28.5. Va da sè che, i procedimenti di autorizzazione
paesaggistica, volti alla verifica della compatibilità ambientale
dei lavori in questione (oggetto delle domande di condono) con i
vincoli esistenti, si erano già conclusi alla data di entrata in
vigore della novella legislativa di cui al decreto legislativo n. 63
del 2008. Ragion per cui, correttamente l'Amministrazione civica ha
considerato acquisiti ai procedimenti di condono edilizio i
rispettivi provvedimenti.
28.6. Il novum normativo evocato dagli appellanti ha, infatti,
riguardato la fase del procedimento nella quale erano stati (gia')
adottati atti preparatori, la cui adozione aveva avuto la funzione di
determinare la situazione giuridica necessaria a che l'atto
conclusivo del procedimento, che li presuppone (rilascio delle
sanatorie edilizie), potesse legittimamente sorgere; novum che ha
inciso su requisiti di atti già adottati.
28.7. La regola dello ius superveniens, applicata ai procedimenti
in corso secondo il criterio della loro suddivisione in fasi,
comporta, pertanto, che i menzionati atti, adottati nel regime
ratione temporis vigente (vale a dire prima della modifica apportata
all'art. 146 del decreto legislativo n. 42 del 2004 dal decreto
legislativo n. 63 del 2008), hanno conservato, anche sotto la vigenza
della nuova legge, la loro validità, finendo per fungere da
legittimi presupposti per i successivi e conclusivi provvedimenti di
sanatoria.
29. Con altro ordine di motivi, gli appellanti hanno lamentato,
comunque, il mancato coinvolgimento della Soprintendenza ai fini
dell'esercizio del potere di controllo ratione temporis vigente.
30. I motivi sono infondati.
30.1. Giova chiarire che il provvedimento recante il nulla osta
di compatibilità ambientale è stato rilasciato dalla Associazione
Intercomunale della Conca Ternana ai sensi della legge Regione Umbria
8 giugno 1984, n. 29, e in forza dell'art. 9 della medesima legge che
reca(va) la «sub delega» di funzioni amministrative ai Consorzi
comprensoriali e alle Comunità montane.
30.2. La delibera recante il detto nulla osta è stata trasmessa,
in osservanza a quanto disposto dall'art. 1 della legge 8 agosto
1985, n. 431, al Sindaco del Comune di Terni, alla Regione Umbria e
alla Soprintendenza per i beni ambientali per l'esercizio del
sindacato di legittimità di competenza ministeriale, ratione
temporis vigente: sindacato che il Ministero dei beni culturali -
Soprintendenza dell'Umbria, non risulta abbia esercitato.
30.3. Risulta, dunque, per tabulas l'acquisizione al procedimento
del nulla osta ambientale nonchè il positivo
coinvolgimento-interessamento dell'autorità preposta alla gestione
delle funzioni amministrative di cui alla legge n. 1497 del 1939 e
all'art. 9 della legge della Regione Umbria n. 29 del 1984.
30.4. Tanto basta per respingere anche le censure articolate sub
specie di deficit istruttorio e motivazionale dei condoni per non
essere stato, il nulla osta, asseritamente preso in esame dal
dirigente che ha rilasciato il detto titolo. La concordanza
motivazionale nel rilascio di entrambi i provvedimenti (nulla osta
ambientale e condono) nonchè la natura vincolata in parte qua del
provvedimento finale, sono sufficienti ad eludere ogni sospetto in
tal senso adombrato.
31. Gli istanti lamentano il deficit istruttorio e motivazionale
anche degli atti di assenso ambientale.
31.1. Le censure non sono fondate.
31.2. Sulla compatibilità ambientale delle opere in questione si
sono espressi due organismi diversi in tre circostanze separate: il
Comitato esecutivo dell'Associazione Intercomunale della Conca
Ternana (organo sub-delegato dalla Regione all'esercizio della
competenza in materia) e la Commissione edilizia integrata
(quest'ultima nel 2003, sul sub-procedimento n. 9103/773 e nel 2007
sul sub-procedimento n. 9103/774).
31.3. Il coinvolgimento di più organismi sulla medesima
questione di compatibilità ambientale, revoca in dubbio
l'attendibilità della censura di difetto di istruttoria.
31.4. Quanto al difetto di motivazione, ferme le conclusioni
rassegnate dal Tribunale amministrativo regionale, può soggiungersi
che l'esplicitazione pur sintetica di compatibilità ambientale e di
carenza di pregiudizio nei sensi articolati nel provvedimento di
nulla osta e nei pareri, s'appalesa sufficiente e congruente in
quanto supportata da una concordanza di valutazioni positive, prive
di contraddittorietà intrinseca ed estrinseca.
31.5. Trattandosi di esercizio di ampia discrezionalità
amministrativa, l'eccesso di potere denunciato dagli appellanti
sconta un rafforzato regime di prova, idoneo a inferire la manifesta
irragionevolezza o illogicità, ictu oculi percepibile, oppure il
palese travisamento dei fatti; profili sintomatici che non si
riscontrano nella circostanza alla stregua dell'incedere
dell'istruttoria e delle valutazioni effettuate di cui sopra è stata
data illustrazione.
32. In conclusione, l'appello in esame è infondato e va,
pertanto, respinto.
33. Si può passare, ora, all'esame del gravame n. 4825/2017.
33.1. Gli appellanti censurano il Piano attuativo di iniziativa
privata per la trasformazione urbanistica del complesso edilizio ex
«Hotel Lido» a Piediluco, adottato con delibera di G.C. n. 170 del 7
maggio 2014, approvato con delibera della G.C. n. 93 del 1º aprile
2015, del quale i ricorrenti assumono di avere avuto conoscenza a
seguito della pubblicazione nel B.U.R. n. 28 (Serie Avvisi e
Concorsi) del 14 ottobre 2015.
33.2. Contestano, in particolare: a) il parere di compatibilità
idrogeologica, idraulica e sismica reso espresso dalla Giunta
comunale con la impugnata delibera 7 maggio 2014, n. 170 (di adozione
del P.A.) ai sensi dell'art. 89 decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 e dell'art. 24, comma 9 della legge della
Regione Umbria 22 febbraio 2005, n. 11 (recante «Norme in materia di
governo del territorio: pianificazione urbanistica comunale»); b) il
parere di compatibilità paesaggistica, accordato dalla
Soprintendenza con nota 23 luglio 2014, prot. n. 14325; c) il parere
di non assoggettabilità alla procedura di valutazione di incidenza,
di cui all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 12
marzo 2003, n. 120, accordato della Regione Umbria con nota prot. n.
160542 del 13 novembre 2014.
34. Con un primo ordine di rilievi, gli appellanti censurano il
vulnus arrecato alle garanzie partecipative.
34.1. La censura non è fondata.
34.2. Correttamente il Tribunale amministrativo regionale ha
applicato alla fattispecie l'art. 13 della legge n. 241 del 1990 che
esclude siffatta categoria di atti (id est, di pianificazione) dalla
partecipazione disciplinata al capo III della legge n. 241 del 1990.
Per quest'ultima, infatti, la partecipazione si collega al
concetto di interesse ed è a tutela di posizioni sostanziali. Si
tratta di partecipazione uti singuli, preordinata alla tutela di una
posizione soggettiva, in funzione «egoistica», ovvero individuale e
personale.
34.3. L'esclusione sancita dall'art. 13 è coerente con questa
impostazione giacchè i singoli procedimenti quivi scanditi
contemplano una diversa e apposita partecipazione, dove la
legittimazione è data non dalla posizione soggettiva bensì dal
possesso di uno status.
35. Con altro ordine di rilievi, gli appellanti hanno censurato
l'omessa, previa verifica di assoggettabilità a V.A.S. e V.INC.A.
del piano attuativo in base al quale è stato assentito l'intervento
edificatorio.
35.1. I motivi sono stati articolati nel ricorso di primo grado
ai punti «IV»: «IV.A» - «IV.B», e riproposti ai punti «VII» e «VIII»
dell'appello incidentale.
35.2. Il Tribunale amministrativo regionale ha respinto i
suddetti motivi perchè «nel caso di specie il P.R.G. richiamato da
parte ricorrente non è oggetto di impugnativa, sicchè il lamentato
vizio di difetto di V.A.S. è insuscettibile di inficiare la
procedura in esame, anche in ragione del fatto che il piano attuativo
riguardante gli interventi demolitori in questione, non apporta
alcuna variante al predetto strumento urbanistico generale cfr., in
termini, la «valutazione di non incidenza» espressa sul punto
dall'Amministrazione regionale con nota del 13 novembre 2014, prot.
n. 160542)».
35.3. I motivi sono infondati.
35.4. Il sito del Lago di Piediluco è di interesse comunitario.
Ricade in area sottoposta a tutela protetta ex art. 136, comma 1,
lettere c) e d) del decreto legislativo n. 42/2004, per effetto del
decreto ministeriale 5 gennaio 1976.
Il piano particolareggiato del Comune è stato approvato dalla
Regione Umbria con determina dirigenziale 28 giugno 2002, n. 5810. Le
sue prescrizioni consentivano, nel Centro di Piediluco,
ristrutturazioni conservative, escludendo demolizioni integrali e
ricostruzioni.
Il piano regolatore, approvato nel dicembre 2008, ha recepito
tali prescrizioni.
Il piano attuativo (adottato con deliberazione 7 maggio 2014, n.
170) ha previsto la demolizione dell'ex Albergo Lido e la sua
ricostruzione, con talune diverse destinazioni d'uso (originariamente
abitativo) e forme.
Il piano regolatore, nella vigenza del quale il piano attuativo
è stato adottato, prevede «la conservazione delle connotazioni dei
fabbricati esistenti, consentendo unicamente la eliminazione delle
superfetazioni e modifiche delle coperture». Segnatamente, l'art. 10
delle N.T.A., ripreso nel piano attuativo, consente ristrutturazioni
a carattere conservativo mentre le modifiche di sagoma sono ammesse
per le sole coperture; l'art. 56, comma 2, delle stesse N.T.A. del
P.R.G. del Comune stabilisce che per le «Zone a insediamenti
residenziali storici» «Gli interventi in queste zone sono finalizzati
alla salvaguardia delle caratteristiche storico-tipologiche degli
edifici e dell'impianto urbano... ».
In punto di fatto, il piano attuativo ha, dunque, apportato
modifiche allo strumento urbanistico generale (quanto a tipologia di
interventi effettuabili nella zona), sia pure minori e relative una
piccola area a livello locale.
35.5. L'art. 6, comma 2, lettera b), del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 («Norme in materia ambientale») stabilisce che
«Viene effettuata una valutazione ambientale strategica per tutti i
piani e i programmi: (...) per i quali, in considerazione dei
possibili impatti sulle finalità di conservazione dei siti designati
come zone di protezione speciale per la conservazione degli uccelli
selvatici e quelli classificati come siti di importanza comunitaria
per la protezione degli habitat naturali e della flora e della fauna
selvatica, si ritiene necessaria una valutazione d'incidenza ai sensi
dell'art. 5 del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre
1997, n. 357 e successive modificazioni».
Il successivo comma 3 dispone che «Per i piani e i programmi di
cui al comma 2 che determinano l'uso di piccole aree a livello locale
e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma
2, la valutazione ambientale è necessaria qualora l'autorità
competente valuti che producano impatti significativi sull'ambiente,
secondo le disposizioni di cui all'art. 12 e tenuto conto del diverso
livello di sensibilità ambientale dell'area oggetto di intervento».
35.6. Orbene, l'area in cui ricade l'intervento è a livello
locale, ha una consistenza piccola e le modifiche apportate al Piano
generale, sia pure minori, hanno comunque inciso sulla tipologia
degli interventi effettuabili nell'area in questione, apportando,
quindi, modifiche al piano generale e particolareggiato.
L'intervento ricade, dunque, nel paradigma normativo di cui agli
artt. 6 e 12 del decreto legislativo n. 152 del 2006, a mente dei
quali la necessità della valutazione ambientale (di incidenza) deve
scontare una previa verifica circa la capacità del detto intervento
di produrre impatti significativi sull'ambiente.
La giurisprudenza di questo Consiglio, richiamata anche dagli
appellanti, è nel senso che «Quando un progetto comporta variante
allo strumento urbanistico generale in un'area di importanza
comunitaria, va fatta applicazione dell'art. 5 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 357/1997 il quale richiede la
valutazione dell'incidenza dell'intervento da realizzare sui sia
«protetti»» (sentenza 8 agosto 2006, n. 4778).
35.7. Ebbene, nella circostanza tale valutazione da parte
dell'autorità competente c'è stata. Essa si ricava de plano e per
tabulas dalla nota della Regione Umbria datata 13 novembre 2014,
prot. n. 160542. Si legge nell'oggetto della nota: «Direttiva
92/43/CEE; decreto del Presidente della Repubblica n. 357/1997 e
successive modificazioni ed integrazioni, l.r. n. 27/2000 e d.g.r. n.
5/2009. Valutazione di incidenza. Richiesta di non assoggettabilità
per «Piano attuativo di iniziativa privata per la trasformazione
urbanistica del complesso edilizio ex Albergo Lido». Loc. Piediluco.
Comune di Terni. Prop. Ponteggia Massimo Augusto».
Questo il contenuto del parere espresso dal responsabile del
procedimento, arch. Augusto Tiberini: «A seguito di Vostra nota,
acquisita agli atti con prot. n. 135129 del 15 ottobre 2014; si
esprime parere favorevole alla realizzazione degli interventi».
La nota, sia pure dal carattere «sintetico» della motivazione, ha
valore di V.INC.A. favorevole e anche di esclusione
dell'assoggettabilità a V.A.S. (è espressamente richiamata la
direttiva V.A.S.).
Detta nota, conosciuta dagli appellanti per essere stata
menzionata nel giudizio di primo grado e per essere stata conosciuta
in esito alla sua produzione in giudizi, non è stata avversata nel
merito della valutazione favorevole espressa dall'autorità
competente.
Le censure sono proposte in modo estremamente generico e al solo
fine di volere revocare in dubbio l'idoneità della nota a valere
come espressione del giudizio di assogettabilità a verifica, laddove
il documento è inconfutabilmente reso a tale fine e gli appellanti
bene avrebbero fatto ad avversarlo con specifiche censure.
36. Con altro motivo di ricorso, gli appellanti hanno censurato
il parere di idoneità sismica che il Comune ha reso a supporto del
Piano adottato, per violazione all'art. 89 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380 del 2001 (incompetenza), prospettando, al
riguardo, l'illegittimità costituzionale dell'art. 24, comma 9 della
l.r. Umbria 22 febbraio 2005, n. 11, per contrasto con l'art. 117
della Costituzione.
37. Deve essere, innanzitutto, esaminata l'eccezione di
inammissibilità del relativo motivo articolato sul presupposto della
tardiva impugnazione del Piano attuativo adottato.
37.1. L' eccezione è infondata.
37.1.1. In primo luogo, va osservato che l'Ente locale, al fine
di sostenere l'eccezione, prende a riferimento temporale la data di
adozione del piano (atto n. 170 del 7 maggio 2014) e la sua
pubblicazione nel B.U.R.L. (giugno 2014), probabilmente muovendo
dalla lettura dell'art. 89, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001 che prevede la richiesta di «parere del
competente ufficio tecnico regionale sugli strumenti urbanistici
generali e particolareggiati prima della delibera di adozione ...».
Sennonchè, ai fini processuali, ovvero dell'inveramento
dell'interesse ad agire come condizione dell'azione, rileva, ai fini
della decorrenza del termine di impugnazione, ai sensi dell'art. 41,
comma 2, c.p.a., la data di pubblicazione nel B.U.R.L. della delibera
di approvazione del Piano, rappresentando questo il momento della
definitiva composizione dell'assetto di interessi urbanistici
inveranti il profilo della concreta lesività. Il Piano è stato
approvato con delibera della G.C. n. 93 del 1º aprile 2015, e
pubblicata nel B.U.R. n. 28 (Serie Avvisi e Concorsi) il 14 luglio
2015. Il Comune non ha comprovato la tardività rispetto a tale
momento di decorrenza del termine di impugnativa.
37.1.2. In secondo luogo si può aggiungere, in via più
generale, che, secondo i consolidati principi, le norme degli
strumenti urbanistici - fuori dell'ipotesi, qui non sussistente, in
cui producano direttamente effetti lesivi nella proprietà degli
interessati - non vanno impugnate immediatamente, ma possono essere
censurate solo unitamente agli atti che ne fanno applicazione:
pertanto, nella specie non vi era alcun onere di immediata
impugnativa del Piano, del quale non sussisteva un carattere
immediatamente lesivo (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 26 aprile 2019, n.
2680; Sez. IV, 19 gennaio 2018, n. 332; idem Sez. IV, n. 5235 del
2015).
37.2. Nel merito, l'esame del motivo di appello (incompetenza
dell'organo comunale a rendere il parere di compatibilità sismica)
sconta l'applicazione alla fattispecie dell'art. 24, comma 9, legge
Regione Umbria 22 febbraio 2005, n. 11 (recante «Norme in materia di
governo del territorio: pianificazione urbanistica comunale»).
37.2.1. La norma in commento così recita: «Il comune, in sede di
adozione del piano attuativo e tenuto conto della relazione
geologica, idrogeologica e geotecnica, relativa alle aree
interessate, nonchè degli studi di microzonazione sismica di
dettaglio nei casi previsti dalle normative vigenti, esprime parere
ai fini dell'art. 89 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001 ed ai fini idrogeologici e idraulici, sentito il parere
della Commissione comunale per la qualità architettonica ed il
paesaggio».
Il parere di cui alla normativa di cui sopra, reso dal Comune,
consiste, dunque, in una valutazione espressa sulla base dello studio
sismico e afferente la compatibilità delle previsioni di progetto
con le condizioni geomorfologiche del territorio.
Il potere esercitato dal Comune (parere sismico reso sul Piano
attuativo) trova, pertanto, fonte nell'art. 24, comma 9 della citata
legge regionale n. 11 del 2005, che ha attribuito agli Enti locali la
competenza riservata dall'art. 89 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 all'organo tecnico regionale di esprimere il
parere ai fini idrogeologici e idraulici, sentito il parere della
Commissione comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio.
38. La Sezione ha ragione di dubitare della conformità a Statuto
della norma in esame e reputa, pertanto, sussistenti i presupposti
per sollevare dinanzi alla Corte costituzionale la questione di
legittimità costituzionale delle norme contemplate nell'art. 24,
comma 9, della legge della Regione Umbria 25 febbraio 2005, n. 11,
per contrasto con l'art. 117, terzo comma della Costituzione, in
quanto le stesse si porrebbero in contrasto con i principi
fondamentali in materia di «governo del territorio» e di «protezione
civile», contenuti nell'art. 89 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, secondo cui il parere sugli strumenti
urbanistici generali dei comuni siti in zone sismiche o in abitati da
consolidare andrebbe richiesto al «competente ufficio tecnico
regionale sugli strumenti urbanistici generali e particolareggiati
prima della delibera di adozione nonchè sulle lottizzazioni
convenzionate prima della delibera di approvazione, e loro varianti
ai fini della verifica della compatibilità delle rispettive
previsioni con le condizioni geomorfologiche del territorio» (comma
1).
38.1. Sulla rilevanza della questione.
38.2. È stato sopra già chiarito che l'impugnativa del Piano
attuativo risulta tempestiva.
La riscontrata infondatezza del ricorso n. 4828/2017 proposto
avverso le concessioni edilizie in sanatoria (appello scrutinato per
primo), rende ancor più evidente tale rilevanza; come anche
l'infondatezza delle altre censure appena sopra esaminate con
riguardo all'appello ora in esame.
La decisione sul presente ricorso (N.R.G. n. 4825/2017), quanto
al vizio in esame, dovrebbe scontare, infatti, l'applicazione alla
fattispecie, ratione temporis, della norma sospettata di
incostituzionalità. E invero, qualora detta norma venisse caducata
dalla Corte, ne conseguirebbe l'accoglimento del motivo di appello
basato sulla incompetenza del Comune ad esprimere, in sede di
adozione del piano attuativo, il parere ai fini dell'art. 89 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 ovvero il parere
sismico in luogo dell'organo regionale a ciò deputato dalla fonte
normativa di rango statale.
38.3. Sempre in punto di rilevanza, la Sezione ritiene di
svolgere le seguenti, ulteriori considerazioni.
38.4. La norma di cui si discetta (art. 24, comma 9, della legge
della Regione Umbria 25 febbraio 2005, n. 11) è stata abrogata dalla
successiva legge regionale n. 11 del 2015 la quale, tuttavia,
all'art. 28, comma 10, ha riprodotto lo stesso, identico contenuto
della precedente disposizione.
Sennonchè, l'art. 28, comma 10, della legge regionale
dell'Umbria n. 1/2015 è stato dichiarato incostituzionale dalla
Corte costituzionale con sentenza 5 aprile 2018, n. 68; più in
particolare, il giudice delle leggi ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale degli artt. 28, comma 10, e 56, comma 3, della legge
regionale Umbria n. 1 del 2015, nella parte in cui stabiliscono che
sono i Comuni, anzichè l'ufficio tecnico regionale competente, a
rendere il parere sugli strumenti urbanistici generali e attuativi
dei Comuni siti in zone sismiche.
La questione di costituzionalità involge, pertanto, una norma
(art. 24, comma 9, della legge della Regione Umbria 25 febbraio 2005,
n. 11) non più in vigore nell'ordinamento giuridico ma che, ciò
nonostante, è stata applicata ratione temporis alla fattispecie che
ha originato la controversia, assumendo così connotati della
rilevanza in concreto in forza del principio tempus regit actum.
La Sezione non può, tuttavia, ignorare, ai fini della esaminanda
rilevanza, la nota distinzione tra «disposizione» e «norma»;
distinzione che riflette la dialettica tra legislazione e
interpretazione.
Per disposizione si intende la proposizione normativa (o
enunciato) contenuta in un testo, per norma ciò che risulta a
seguito dell'attività interpretativa di una disposizione. Ragion per
cui, tra una disposizione e una norma non sussiste necessariamente un
parallelismo perfetto potendo ad una norma corrispondere più
disposizioni (il caso del «combinato disposto») come anche ad una
disposizione corrispondere, invece, norme diverse.
Nella fattispecie in esame, le proposizioni normative recate
dall'art. 24, comma 9, della legge della Regione Umbria 25 febbraio
2005, n. 11 (applicato ratione temporis alla fattispecie e tuttora
vigente come enunciato) e dall'art. 28, comma 10, della legge
regionale Umbria n. 1 del 2015 (la cui disposizione è stata
dichiarata incostituzionale) sono diverse.
Pur tuttavia, le norme - quale frutto di esegesi delle due
disposizioni - s'appalesano identiche.
Per cui, alla controversia in esame andrebbe applicata una norma
regionale (ovvero un «diritto concreto») non più esistente nella
corrente interpretazione che ne ha fornito la Corte costituzionale.
Il che, espresso in altri termini, significherebbe applicare al
rapporto tuttora ancora pendente una norma dichiarata
incostituzionale eppur, tuttavia, presente nell'ordinamento giuridico
come «diritto astratto», in ragione della disposizione (testo
legislativo) che la veicola.
E poichè l'oggetto del sindacato di legittimità costituzionale
sono, non sempre le disposizioni quanto, piuttosto, proprio le norme
(si pensi alle c.d. sentenze interpretative, di accoglimento e di
rigetto, e tutte le nuove tipologie di sentenze manipolative,
additive, sostitutive; incidono per l'appunto, non sul testo delle
disposizioni legislative, bensì sul loro significato), si potrebbe
essere indotti a ritenere che la norma recata dall'art. 24, comma 9,
della legge della Regione Umbria 25 febbraio 2005, n. 11, non sia
più cogente a seguito della sentenza 5 aprile 2018, n. 68 abrogativa
della stessa norma riprodotta nel testo degli artt. 28, comma 10,
della legge regionale Umbria n. 1 del 2015 e, dunque, inapplicabile
alla controversia.
Un'attività interpretativa, questa, che finirebbe però per
essere operata dal giudice a quo e sottratta alla Corte ma che
potrebbe legittimarsi alla luce di altri principi costituzionali,
anche di matrice eurounitaria, altrettanto rilevanti e immediatamente
precettivi quali quelli di economia processuale, concentrazione dei
giudizi nonchè ragionevole durata del processo; opzione questa che,
tuttavia, proprio perchè di carattere interpretativo e proveniente
dal giudice sfornito della competenza sull'annullamento delle leggi,
non potrebbe sortire l'effetto espulsivo della norma dall'ordinamento
giuridico la quale, pertanto, continuerebbe ad esistere nella
gerarchia formale delle fonti potendo in tal modo generare incertezza
negli operatori e nell'attività regolatrice dei rapporti
amministrativi tuttora incisi temporalmente dalla norma in questione,
finendo per compromettere altrettanti valori ordinamentali come
l'effettività della tutela e la certezza del diritto.
38.5. La Sezione ritiene, quindi, rilevante, anche sotto tale
ultimo profilo, la questione di legittimità della norma rimettendone
lo scrutinio alla Corte affinchè il giudice delle leggi chiarisca se
il sindacato di legittimità può e deve essere esercitato tutte le
volte che di «efficacia» (art. 136 della Costituzione) e di
«applicazione» (art. 30, legge 11 marzo 1953, n. 87) della legge
possa parlarsi - indipendentemente dalla avvenuta abrogazione della
medesima ad opera di una legge regionale sopravvenuta ma ratione
temporis inapplicabile o dalla dichiarazione di incostituzionalità
che ha investito la norma sopravvenuta recante il medesimo contenuto
precettivo - poichè tale legge resterebbe pur sempre «efficace» ed
«applicabile» nei limiti consacrati dai principi regolanti la
successione delle leggi nel tempo.
38.6. Oppure se, a fronte di disposizioni diverse ma norme
perfettamente identiche, la Corte ritiene che la declaratoria di
incostituzionalità della norma successiva abbia una tale espansione
abrogativa da esonerare il giudice a quo dalla necessità di operare,
sempre e in ogni caso, il rinvio (anche) della norma anteriore, ab
illo tempore vigente, il cui testo materiale continua ad essere
presente nell'ordinamento gerarchico formale mentre il suo contenuto,
identicamente riprodotto in una norma successiva poi dichiarata
incostituzionale, non costituirebbe più, di fatto, il diritto
vivente.
38.7. Va soggiunto, ad ogni buon fine, che la legge regionale n.
11 del 2005 (e con essa l'art. 24, comma 10) è stata abrogata dalla
successiva legge regionale n. 1 del 2015 (art. 271), a decorrere
dalla data di entrata in vigore del nuovo testo unico (29 gennaio
2015).
Deve ritenersi, quindi, che la norma in esame abbia prodotto
effetti fino alla data del 29 gennaio 2015, regolando ratione
temporis e tempus regit atum, il procedimento per cui è causa.
38.8. Anche per tal via, s'appalesa rilevante la questione di
costituzionalità dell'art. 24, comma 10, della legge regionale
dell'Umbria n. 11 del 2005.
39. Sulla manifesta non infondatezza della questione.
L'art. 89 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno
2001, n. 380, recante il «Testo unico delle disposizioni legislative
e regolamentari in materia edilizia», così recita:
«1. Tutti i comuni nei quali sono applicabili le norme di cui
alla presente Sezione e quelli di cui all'art. 61, devono richiedere
il parere del competente ufficio tecnico regionale sugli strumenti
urbanistici generali e particolareggiati prima della delibera di
adozione nonchè sulle lottizzazioni convenzionate prima della
delibera di approvazione, e loro varianti ai fini della verifica
della compatibilità delle rispettive previsioni con le condizioni
geomorfologiche del territorio.
2. Il competente ufficio tecnico regionale deve pronunciarsi
entro sessanta giorni dal ricevimento della richiesta
dell'amministrazione comunale.
3. In caso di mancato riscontro entro il termine di cui al comma
2 il parere deve intendersi reso in senso negativo».
39.1. Già con la sentenza n. 167 del 2014, la Corte
costituzionale era stata chiamata ad affrontare la questione di
legittimità sollevata in relazione all'art. 10 della legge della
Regione Abruzzo 16 luglio 2013, n. 20.
La norma regionale così statuiva: «Non è necessaria
l'acquisizione del parere di cui all'art. 89 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 6 giugno 2001 (ex art. 13
della legge 3 febbraio 1974, n. 64) per varianti urbanistiche che non
comportino un aumento della densità edilizia e/o modifiche della
tipologia edilizia, qualora tale parere sia stato già acquisito in
sede di pianificazione generale pur privo della valutazione sullo
studio di microzonazione sismica di livello 1».
35.2.3. Il giudice delle leggi - dopo avere chiarito che «l'art.
89 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 ha
come suo oggetto gli strumenti urbanistici e le costruzioni nelle
zone ad alto rischio sismico e come sua ratio la tutela
dell'interesse generale alla sicurezza delle persone. Esso, pertanto,
trascende l'ambito della materia del «governo del territorio» o altro
ambito di competenza riservato al legislatore regionale, per
attingere a valori di tutela dell'incolumità pubblica e della
«protezione civile», come più volte affermato, in relazione a norme
ritenute di principio dalla giurisprudenza di questa Corte (tra le
tante, le richiamate sentenze n. 300, n. 101 e n. 64 del 2013, n. 201
del 2012, n. 254 del 2010), anche in specifico riferimento a funzioni
ascritte agli uffici tecnici della Regione analoghe a quella in esame
(sentenze n. 64 del 2013 e n. 182 del 2006)» - ha precisato che detto
art. 89 «riveste una posizione "fondante" di un determinato settore
dell'ordinamento (ex plurimis, sentenze n. 282 del 2009, n. 364 del
2006, n. 336 del 2005), attesa la rilevanza del bene protetto, che
involge i valori di tutela dell'incolumità pubblica, i quali non
tollerano alcuna differenziazione collegata ad ambiti territoriali»,
per affermare, infine, che la norma regionale «introduce una deroga
al principio fondamentale espresso dall'art. 89 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, non subordinando in
alcun modo l'adozione delle varianti urbanistiche nè
all'acquisizione del previsto parere del competente ufficio tecnico
regionale su tutti gli strumenti urbanistici, nè al previo
svolgimento dello studio di microzonazione sismica».
Il vulnus recato dalla menzionata norma è stato, dunque,
individuato nell'avere il legislatore regionale dell'Abruzzo
pretermesso la verifica di compatibilità sismica per determinati
tipi di interventi o varianti; esenzione che costituisce un vulnus
grave e inderogabile al bene protetto (compatibilità geomorfologica
del territorio), che involge i valori di tutela dell'incolumità
pubblica, i quali non tollerano alcuna differenziazione collegata ad
ambiti territoriali.
39.2. La Corte costituzionale è tornata, di recente, sulla
questione relativa alla competenza dell'ufficio tecnico regionale ad
esprimere il parere sismico sugli strumenti di pianificazione
urbanistica di primo e secondo livello.
L'occasione è stata fornita dal ricorso formulato dal Presidente
del Consiglio dei ministri che ha promosso (tre le altre) questione
di legittimità costituzionale dell'art. 28, comma 10, e dell'art.
56, comma 3, della sopravvenuta legge della Regione Umbria 21 gennaio
2015, n. 1, nella parte in cui, rispettivamente, il primo attribuiva
al Comune, in sede di adozione del P.R.G., il compito di esprimere il
parere sugli strumenti urbanistici generali dei comuni siti in zone
sismiche o in abitati da consolidare, di cui all'art. 89 del decreto
del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380; il secondo
stabiliva che lo Sportello unico delle attività produttive ed
edilizie (SUAPE) acquisisca direttamente «i pareri che debbono essere
resi dagli uffici comunali, necessari ai fini dell'approvazione del
piano attuativo compreso il parere in materia sismica, idraulica ed
idrogeologica, da esprimere con le modalità di cui all'art. 112,
comma 4, lettera d)».
39.3. La Corte costituzionale, con la sentenza 5 aprile 2018, n.
68, ha ritenuto fondata la questione e ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale degli artt. 28, comma 10, e 56, comma 3, della legge
regionale Umbria n. 1 del 2015, nella parte in cui stabiliscono che
sono i Comuni, anzichè l'ufficio tecnico regionale competente, a
rendere il parere sugli strumenti urbanistici generali e attuativi
dei Comuni siti in zone sismiche.
40. La Sezione ritiene che le medesime argomentazioni svolte
dalla Corte nella sentenza n. 68/2015 e sottese alla censura di
incostituzionalità delle norme colà annullate, valgano a revocare
in dubbio la legittimità costituzionale dell'art. 24, comma 9, della
legge della Regione Umbria 25 febbraio 2005, n. 11, quale fonte
normativa efficace ratione temporis e applicata alla fattispecie
controversa.
40.1. Muovendo, dunque, dalle considerazioni più volte affermate
e ribadite dalla Corte secondo cui l'art. 89 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 è norma di principio in
materia non solo di «governo del territorio», ma anche di «protezione
civile», in quanto volta ad assicurare la tutela dell'incolumità
pubblica, se ne deve inferire che detta norma (di rango legislativo)
si impone al legislatore regionale nella parte in cui in cui
prescrive a tutti i Comuni, per la realizzazione degli interventi
edilizi in zone sismiche, di richiedere il parere del competente
ufficio tecnico regionale sugli strumenti urbanistici generali e
particolareggiati, nonchè sulle loro varianti ai fini della verifica
della compatibilità delle rispettive previsioni con le condizioni
geomorfologiche del territorio (comma 1); disciplina le modalità e i
tempi entro cui deve pronunciarsi detto ufficio (comma 2); infine
prevede che, in caso di mancato riscontro, il parere deve intendersi
reso in senso negativo (comma 3).
40.2. Tale norma, al pari di altre ritenute di principio dalla
giurisprudenza della Corte (cfr. sentenze n. 167 del 2014, n. 300, n.
101 e n. 64 del 2013, n. 201 del 2012, n. 254 del 2010), anche in
specifico riferimento a funzioni ascritte agli uffici tecnici della
Regione analoghe a quella in esame (sentenze n. 64 del 2013 e n. 182
del 2006), «riveste una posizione "fondante" [...] attesa la
rilevanza del bene protetto, che involge i valori di tutela
dell'incolumità pubblica, i quali non tollerano alcuna
differenziazione collegata ad ambiti territoriali» (sentenza n. 167
del 2014).
40.3. Le disposizioni regionali di cui all'art. 24, comma 9,
pertanto, nella parte in cui assegnano ai Comuni - piuttosto che al
competente ufficio tecnico regionale - il compito di rendere il
parere sugli strumenti urbanistici generali e attuativi dei Comuni
siti in zone sismiche, si pongono in contrasto con il principio
fondamentale posto dall'art. 89 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001.
40.4. Va soggiunto che, neppure appare rilevante la circostanza
che l'art. 20 della legge 10 dicembre 1981, n. 741 («Ulteriori norme
per l'accelerazione delle procedure per l'esecuzione di opere
pubbliche») avesse consentito alle Regioni di prevedere uno
snellimento delle procedure e di introdurre norme per l'adeguamento
degli strumenti urbanistici generali e particolareggiati vigenti,
nonchè sui criteri per la formazione degli strumenti urbanistici ai
fini della prevenzione del rischio sismico.
40.5. Sul punto, la Corte costituzionale ha già chiarito che
«l'intera materia è stata oggetto di una più recente completa
regolazione, che si è tradotta nelle vigenti disposizioni di cui al
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 [...] il
quale ha fatto venire meno - anche in mancanza di formale abrogazione
- le possibilità di deroga di cui all'art. 20 della legge n. 741 del
1981» (sentenza n. 64 del 2013; nello stesso senso, sentenza n. 182
del 2006).
40.6. La disposizione in esame, dunque, si pone, ad avviso della
Sezione, in netto contrasto con i principi fondamentali in materia di
«governo del territorio» e di «protezione civile» contenuti nel
citato art. 89 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del
2001. Secondo quest'ultimo, infatti, il parere sugli strumenti
urbanistici generali dei comuni siti in zone sismiche o in abitati da
consolidare deve essere richiesto al «competente ufficio tecnico
regionale sugli strumenti urbanistici generali e particolareggiati
prima della delibera di adozione nonchè sulle lottizzazioni
convenzionate prima della delibera di approvazione, e loro varianti,
ai fini della verifica della compatibilità delle rispettive
previsioni con le condizioni geomorfologiche del territorio» (comma
1).
41. Per le considerazioni che precedono deve ritenersi, pertanto,
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 24, comma 9, della legge della Regione
Umbria 25 febbraio 2005, n. 11, nella parte in cui stabilisce che
sono i Comuni, anzichè l'ufficio tecnico regionale competente, a
rendere il parere sugli strumenti urbanistici generali e attuativi
dei Comuni siti in zone sismiche, stante il suo contrasto con l'art.
117, terzo comma della Costituzione, in ragione della interposta
norma rafforzata, espressione di un principio generale
dell'ordinamento giuridico, rappresentata dall'art. 89 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001.
In conclusione, per quanto sin qui argomentato:
va definitivamente respinto l'appello N.R.G. n. 4828/2017;
va parzialmente respinto l'appello N.R.G. n. 4825/2017, come
in motivazione, e per il resto va dichiarata rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 29, comma 9, della legge della Regione Umbria 25 febbraio
2005, n. 11, per contrasto con l'art. 117, terzo comma della
Costituzione, nella parte in cui prevede che «Il comune, in sede di
adozione del piano attuativo e tenuto conto della relazione
geologica, idrogeologica e geotecnica, relativa alle aree
interessate, nonchè degli studi di microzonazione sismica di
dettaglio nei casi previsti dalle normative vigenti, esprime parere
ai fini dell'art. 89 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001 ed ai fini idrogeologici e idraulici, sentito il parere
della Commissione comunale per la qualità architettonica ed il
paesaggio»; per l'effetto, va sospeso in parte qua, il relativo
giudizio previa trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
la risoluzione del suindicato incidente di costituzionalità.
Le spese di entrambi gli appelli sono riservate al definitivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta),
previa loro riunione, così provvede sugli appelli n. 4825/2017 e n.
4828/2017:
1) definitivamente pronunciando sull'appello N.R.G. n.
4828/2017, lo respinge;
2) in parte respinge l'appello N.R.G. n. 4825/2017 e per il
resto dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 29, comma 9, della legge
della Regione Umbria 25 febbraio 2005, n. 11, per contrasto con
l'art. 117, terzo comma della Costituzione, nella parte in cui
prevede che «Il comune, in sede di adozione del piano attuativo e
tenuto conto della relazione geologica, idrogeologica e geotecnica,
relativa alle aree interessate, nonchè degli studi di microzonazione
sismica di dettaglio nei casi previsti dalle normative vigenti,
esprime parere ai fini dell'art. 89 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 ed ai fini idrogeologici e idraulici, sentito
il parere della Commissione comunale per la qualità architettonica
ed il paesaggio»;
3) sospende, per l'effetto, il giudizio sull'appello N.R.G.
n. 4825/2017 e dispone la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
4) rinvia ogni ulteriore statuizione di merito all'esito del
giudizio incidentale promosso con la presente pronuncia;
6) ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti costituite e al
Presidente della Giunta regionale dell'Umbria, nonchè comunicata al
Presidente del Consiglio regionale dell'Umbria.
Spese di entrambi gli appelli al definitivo.
Ordina che la presente sentenza/ordinanza sia eseguita
dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 13
maggio e 10 giugno 2021 con l'intervento dei magistrati:
Raffaele Greco, Presidente;
Oberdan Forlenza, consigliere;
Luca Lamberti, consigliere;
Alessandro Verrico, consigliere;
Giuseppe Rotondo, consigliere-estensore.

Il Presidente: Greco


L'estensore: Rotondo