1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 10-3-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 94 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 ottobre 1992
N. 94 Ordinanza emessa il 16 ottobre 1992 dalla corte d'appello di Cagliari nel procedimento civile vertente tra Sanna Giovanni Maria, in proprio e quale procuratore ad negotia di Sanna Caterina ed altri e il comune di Pattada Espropriazione per pubblico interesse - Espropriazioni per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici - Determinazione dell'indennita' di esproprio per le aree edificabili in base alla media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento - Esclusione dell'applicazione di detta disciplina ai procedimenti per i quali l'indennita' predetta sia stata accertata dalle parti o sia divenuta non impugnabile o sia stata definita con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della norma impugnata - Ingiustificato deteriore trattamento dell'espropriato che agisce giudizialmente rispetto a quello che ricorre alla cessione volontaria del bene espropriato - Attribuzione al Ministro dei ll.pp. del potere di definire i criteri per l'individuazione della edificabilita' delle aree - Violazione del principio della capacita' contributiva in quanto per l'opera pubblica il proprietario espropriato contribuisce in misura superiore agli altri cittadini (differenza tra valore di mercato ed indennita' di esproprio) nonche' del principio della tutela giurisdizionale contro gli atti illeciti ed illegittimi della p.a. - Violazione altresi', del principio che, nel procedimento di formazione delle leggi, esige l'approvazione articolo per articolo, nonche' della competenza legislativa regionale in materia di edificabilita'. (Legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 15, n. 5; legge 8 agosto 1992, n. 359, artt. 1 e 5-bis). (Cost., artt. 3, 53, 71, 72, 113 e 117). (093C0196) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 10-3-1993)

LA CORTE D'APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al n. 282
del ruolo generale degli affari contenziosi civili per l'anno 1988,
promossa da Sanna Giovanni Maria, in proprio e quale procuratore ad
negotia di Sanna Caterina, Sanna Salvatore, Sanna Pietro Paolo e
Sanna Maria Maddalena, domiciliati elettivamente in Cagliari presso
lo studio dell'avv. Beniamino Piras, che li rappresenta e difende in
forza di procure generali alle liti 30 maggio 1988 e 1½ giugno 1988,
attori, contro il comune di Pattada, in persona del sindaco pro-
tempore, contumace, convenuto.
Con decreto n. 5/38 in data 6 maggio 1988, notificato il 24-26
dello stesso mese, il presidente della giunta regionale Sarda dispose
l'espropriazione, a favore del comune di Pattada, in un'area di
proprietà degli attori di 15.051 mq, sita nell'abitato di detto
comune, per l'attuazione del piano di zona per l'edilizia economica e
popolare. L'indennità di espropriazione fu determinata in L.
12.539.900 per il suolo ed in L. 6.960.000 per i soprassuoli, secondo
i criteri dettati dalla legge n. 865/1971, sul presupposto che
l'immobile avesse esclusiva suscettività di uso agricolo.
Deducendo che trattavasi invece di area fabbricabile e che il suo
valore era pertanto di gran lunga superiore, gli attori, con atto
notificato al comune di Pattada l'8 giugno 1988, hanno proposto
opposizione alla determinazione dell'indennità di esproprio.
In contumacia del comune, la causa è stata istruita con la
produzione dei documenti comprovanti le circostanze esposte nell'atto
di citazione e con una consulenza tecnica d'ufficio, che ha accertato
che l'area in oggetto aveva già all'epoca del decreto di esproprio
sicura destinazione edilizia e ne ha quindi determinato il suo valore
venale.
Dopo la precisazione delle conclusioni, la causa è stata quindi
rimessa al collegio per la decisione.
Senonchè, nelle more, è entrata in vigore la legge 8 agosto
1992, n. 359, che all'art. 5-bis detta nuovi criteri per la
valutazione della edificabilità delle aree e per la determinazione
dell'indennità di espropriazione di queste aree che, alla stregua di
tali criteri, debbano ritenersi edificabili.
Di tale disposizione - ed anche, per le ragioni che vedremo,
dell'art. 15, n. 5, della legge 23 agosto 1988, n. 400, nonchè
dell'art. 1 della stessa legge n. 359/1992 - la difesa degli attori,
con memoria depositata l'8 ottobre 1992, ha eccepito l'illegittimità
costituzionale per violazione degli artt. 71, 72, 117, 53 e 113 della
Costituzione.
Sotto il primo profilo gli attori rilevano che a norma dell'art.
71 della Costituzione il progetto di legge che deve essere redatto in
articoli separati, e che, secondo il successivo art. 72,
l'approvazione delle camere deve essere fatta separatamente articolo
per articolo e poi, complessivamente, con votazione finale.
Ciò per consentire ai membri delle Camere di esaminare e valutare
analiticamente i singoli articoli, l'uno separato dall'altro, e di
procedere poi ad una valutazione complessiva finale del progetto di
legge risultante dalla votazione sui singoli articoli.
In contrasto con tali precetti costituzionali - sostengono gli
attori - l'art. 15, n. 5, della legge 23 agosto 1988, n. 400, dispone
che le modifiche apportate al decreto-legge in sede di conversione
sono elencate in allegato alla legge, così come è accaduto, in
particolare per la legge 8 agosto 1992, n. 359, che ha convertito in
legge il d.l. 11 luglio 1992, n. 333, introducendo anche l'art. 5-
bis di cui si discute. Detta legge si compone infatti di un articolo
unico ("Il d.l. 11 luglio 1992, n. 333, recante misure urgenti per
il risanamento della finanza pubblica, è convertito in legge con le
modificazioni riportate in allegato alla presente legge") e tutte le
modifiche sono elencate in allegato alla legge stessa.
Ne discende che la legge di conversione in oggetto è stata
approvata mediante votazione soltanto del suo articolo unico e non
anche mediante votazione dei singoli articoli del decreto da
convertire e delle relative modifiche.
Di qui l'illegittimità costituzionale - deducono gli attori - sia
dell'art. 15, n. 5, della legge n. 400/1988 sia dell'articolo unico
della legge n. 359/1992, sia infine del citato art. 5-bis, per il
quale l'illegittimità risulta particolarmente evidente: esso,
infatti, non ha nemmeno carattere di modifica del decreto-legge,
giacchè contiene una norma completamente nuova rispetto alla materia
del d.l. n. 333/1992, che non riguardava le espropriazioni per
pubblica utilità.
Sotto il secondo profilo gli attori rilevano che con il disposto
del n. 5 dell'art. 5-bis della legge n. 359/1992 è stato demandato
al Ministro dei lavori pubblici, ai sensi dell'art. 17 della già
citata legge n. 400/1988, di definire i criteri ed i requisiti per
l'individuazione della edificabilità di fatto delle aree.
Senonchè, la competenza legislativa in relazione all'attività
costruttiva edilizia è attribuita, dall'art. 117 della Costituzione,
alle regioni: ne discende - deducono gli attori - che il n. 5
dell'art. 5-bis viola tale precetto costituzionale.
Ed infatti il richiamato art. 17 della legge n. 400/1988
conferisce ai Ministri il potere regolamentare per l'attuazione e
l'integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di
principio, "esclusi" però "quelli relativi a materie riservate alla
competenza regionale".
Sotto il terzo profilo gli attori rilevano che il pagamento
dell'indennità dovuta per l'espropriazione di un immobile occorrente
per la realizzazione di un'opera pubblica, costituisce una spesa
pubblica alla quale, in base all'art. 53 della Costituzione, tutti
devono concorrere in ragione della loro capacità contributiva. Ma se
invece l'indennità di espropriazione viene determinata, come prevede
l'art. 5-bis, in misura inferiore al valore venale che si ricaverebbe
da una delibera contrattazione di compravendita del bene espropriato,
il proprietario di quest'ultimo è chiamato a contribuire alla spesa
di realizzazione dell'opera pubblica oltre che in ragione della sua
capacità contributiva generale, come avviene per tutti gli altri
contribuenti, anche con un contributo personale e diretto, pari alla
differenza tra il valore venale del bene espropriato e l'indennità
di espropriazione di minore importo.
L'art. 5-bis in commento viola pertanto - concludono gli attori -
anche il citato art. 53 della Costituzione.
Sotto il quarto ed ultimo profilo gli attori rilevano che, a norma
del n. 1 dell'art. 5-bis in commento, l'indennità di espropriazione
delle aree fabbricabili è determinata nella media tra il valore re-
ale ed il reddito dominicale rivalutato, e la diminuzione di tale me-
dia del 40%. Senonchè il n. 2 dello stesso articolo dispone che in
ogni fase del procedimento espropriativo il soggetto espropriato può
convenire la cessione volontaria del bene e che in tale caso
all'importo della media tra il valore venale ed il reddito dominicale
rivalutato non applica la predetta riduzione del 40%.
Ciò comporta, evidentemente, che in tutti i casi di impugnazione
del decreto di espropriazione o di opposizione giudiziale alla misura
di indennità di esproprio determinata in via amministrativa,
l'espropriato subisce la perdita automatica del 40% dell'indennità e
che tale perdita assume il carattere di sanzione a carico
dell'espropriato per avere richiesto la tutela giurisdizionale del
suo interesse legittimo o del suo diritto soggettivo.
In tal modo - concludono gli attori - la norma viola palesemente
il principio costituzionale della tutela degli interessi legittimi e
dei diritti soggettivi contro gli atti della pubblica
amministrazione, sancito dall'art. 113 della Costituzione.
La questione di costituzionalità così proposta dagli attori è
certamente rilevante nel presente giudizio giacchè, secondo il
disposto dell'ultimo comma dello stesso art. 5-bis, i criteri di
determinazione dell'indennità di espropriazione stabiliti da detto
articolo si applicano anche nei procedimenti in corso: la decisione
della domanda dipende quindi proprio dall'applicazione delle norme di
cui si deduce l'incostituzionalità.
La Corte ritiene inoltre la questione "non manifestamente
infondata", sia alla luce dei richiamati artt. 71, 72, 117, 53 e 113
della Costituzione, sia anche alla luce dell'art. 3 della
Costituzione, cui pure la Corte, d'ufficio, ritiene di dover fare
riferimento.
Il maggior contributo richiesto, per la realizzazione dell'opera
pubblica, al proprietario del bene espropriato rispetto a tutti gli
altri contribuenti (già considerato con riferimento all'art. 53
della Costituzione) appare invero privo di qualsiasi ragionevole
giustificazione.
Altrettanto ingiustificata appare la disparità di trattamento
stabilita tra il soggetto espropriato che conviene la cessione
volontaria del bene e quello che invece propone opposizione
giudiziale alla stima o comunque impugna il decreto di esproprio.
Va pertanto ordinata l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale e, sospeso il presente giudizio, va disposto che
a cura della cancelleria la presente ordinanza sia notificata al
Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica ex art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, con riferimento
agli artt. 71, 72, 117, 53, 113 e 3 della Costituzione, la questione
di legittimità costituzionale degli artt. 15, n. 5, della legge 23
agosto 1988, n. 400 e degli artt. 1 e 5-bis della legge 8 agosto
1992, n. 359;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio della sezione
civile della corte d'appello il 16 ottobre 1992.
Il presidente: ANDRIA
Depositata in cancelleria oggi 18 novembre 1992.
Il collaboratore di cancelleria: GHIRONI

93C0196