1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 26-11-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 215 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 febbraio 2014
Ordinanza del 27 febbraio 2014 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Istituto Figlie di Nostra Signora di Monte Calvario contro Regione Lazio, commissario ad acta per il Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della regione Lazio e Presidenza del Consiglio dei ministri.. Sanita' pubblica - Razionalizzazione e riduzione della spesa sanitaria - Previsione che a tutti i singoli contratti e a tutti i singoli accordi regionali nell'esercizio 2012, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei volumi di acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla Regione e dalla Provincia autonoma, tali da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014 - Violazione dei principi di affidamento e di certezza del diritto - Incidenza sul principio di tutela della salute - Lesione del principio di liberta' ed iniziativa economica privata - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione della sfera di competenza legislativa concorrente regionale per l'imposizione di vincoli dettagliati, anziche' di principi fondamentali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 15, comma 14. - Costituzione, artt. 3, 32, 41, 97 e 117, comma terzo. (14C00309) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 26-11-2014)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione terza quater)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso n. 782 del 2013
proposto dall' Istituto figlie di Nostra Signora di Monte Calvario,
in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e
difeso, anche disgiuntamente, dagli avvocati Roberto Gerosa e Massimo
Ragazzo ed elettivamente domiciliato presso lo studio legale e
tributario Sciumè e associati in Roma, via Aniene n. 14; contro:
la regione Lazio, in persona del Presidente pro-tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Roberta Barone ed elettivamente
domiciliata presso la sede dell'Avvocatura regionale in Roma, via
Marcantonio Colonna n. 27;
il commissario ad acta per la Sanità della regione Lazio
nominato con delibera del Consiglio dei ministri del 16 ottobre 2012;
la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente pro-tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi n. 12; per l'annullamento:
del decreto del Presidente della regione Lazio adottato in
qualità di commissario ad acta n. 348 del 22 novembre 2012 recante
«Legge del 7 agosto n. 135/2012 - conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge n. 95 del 6 luglio 2012 recante
disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini - applicazione art. 15, comma 14
- assistenza specialistica anno 2012»;
del decreto del Presidente della regione Lazio adottato in
qualità di commissario ad acta n. 349 del 22 novembre 2012 recante
«Legge del 7 agosto n. 135/2012 - conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge n. 95 del 6 luglio 2012 recante
disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini - applicazione art. 5, comma 14 -
assistenza ospedaliera anno 2012»;
di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle intimate
amministrazioni;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2013 il
dott. Giuseppe Sapone e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

Fatto e diritto

L'istituto ricorrente è titolare dell'ospedale «Cristo Re» che
eroga in regime di accreditamento con il servizio sanitario
regionale, prestazioni di ricovero ospedaliero a ciclo continuativo
diurno, notturno e post acuzie, APA e PAC ambulatoriali, ivi comprese
quelle di riabilitazione.
Con il proposto gravame ha impugnato i decreti del Presidente
della regione Lazio, in epigrafe indicati, che hanno rideterminato il
budget già assegnati per il 2012 al suddetto nosocomio, disponendone
le seguenti riduzioni:
0,4245% per le prestazioni di specialistica ambulatoriale;
6,8519% per le prestazioni ospedaliere di cui al DPCA U
088/2012 e DPCA U094/2012.
I suddetti decreti sono stati adottati in applicazione dell'art.
15, comma 14, del decreto-legge n. 95/2012, convertito con legge n.
135/2012, il quale dispone che «A tutti i singoli contratti e a tutti
i singoli accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi dell'art.
8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per
l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati
per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza
ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei
corrispondenti volumi di acquisto in misura percentuale fissa,
determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre
la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per
l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento
per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014».
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di doglianza:
1) violazione della normativa in materia di tetti di spesa;
2) violazione degli articoli 3, 24, 32, 41, 42, 43, 97, 113 e
117, commi 2 e 3, della Costituzione.
Si sono costituite le intimate amministrazioni contestando la
fondatezza delle prospettazioni ricorsuali e concludendo per il
rigetto delle stesse.
Alla pubblica udienza del 19 novembre 2013 il ricorso è stato
assunto in decisione.
Oggetto della presente controversia sono i decreti del Presidente
della regione Lazio, in epigrafe indicati, che hanno rideterminato i
budget già assegnati per il 2012 alle strutture sanitarie in regime
di accreditamento con il servizio sanitario.
Come sopra esposto i gravati decreti sono stati adottati in
applicazione dell'art. 15, comma 4, del decreto-legge n. 95/2012,
convertito con modifiche con legge n. 135/2012, il quale testualmente
stabilisce che «A tutti i singoli contratti e a tutti i singoli
accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi dell'art. 8-quinquies
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per l'acquisto di
prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per
l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza
ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei
corrispondenti volumi di acquisto in misura percentuale fissa,
determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre
la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per
l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento
per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014».
Costituisce problematica, sollevata dall'istante nei propri atti
d'impugnativa, che il Collegio reputa prioritaria (anche ai fini
della rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale del
sopra citato art. 15, comma 14, che si intendono sollevare con la
presente ordinanza), quella per cui tale disposizione di legge non si
applicherebbe agli ospedali classificati, in quanto equiparati a
quelli pubblici, anche dopo la riforma sanitaria, ex art. 4, comma 12
del decreto legislativo n. 502/1992.
Tale opzione interpretativa non è condivisa dal Collegio, alla
stregua del tenore letterale e del senso logico dell'art. 15, comma
14 del decreto-legge n. 95/2012. Tale norma si riferisce
espressamente, invero, a tutti i contratti ed accordi per acquisto di
prestazioni sanitarie «da soggetti privati accreditati». Ora, non
v'è dubbio che gli ospedali classificati siano nondimeno soggetti
privati, retti da regole privatistiche e gestiti secondo principi di
economia, se non lucrativi. È pacifico tra l'altro, secondo la
giurisprudenza della Corte di cassazione (cfr. sez. un. 2 aprile
2007, n. 8088), che gli enti ecclesiastici esercenti attività
ospedaliera, non sono da includersi, secondo l'ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche di cui al
decreto-legge 30 marzo 2001, n. 165, tra dette amministrazioni, che
ai sensi dell'art. 1 di detto testo normativo comprendono le
amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario
nazionale. La classificazione, invero, degli enti ecclesiastici
civilmente riconosciuti non vale ad attribuire ad essi natura di ente
ospedaliero o di ente pubblico, ma ne comporta l'equiparazione agli
ospedali pubblici solo per effetti determinati e limitati, quali,
attualmente, l'inserimento nell'ambito della programmazione sanitaria
e il riconoscimento delle medesime tariffe. Per il resto, resta ferma
l'autonomia amministrativa e finanziaria dei detti ospedali e la loro
natura di soggetti privati. È stato anche affermato, al riguardo (v.
Cass. Sez. Lav., sent. n. 12039 del 19 dicembre 1990) che gli enti
ecclesiastici civilmente riconosciuti, i quali esercitano
professionalmente attività ospedaliera, assumono la qualità di
imprenditore, nonostante il fine spirituale o comunque altruistico
perseguito, ove la loro prestazione sia oggettivamente organizzata in
modo che essa sia resa previa compenso adeguato al costo del servizio
- dato che il requisito dello scopo di lucro assume rilievo meramente
oggettivo ed è collegato alle modalità dello svolgimento
dell'attività - con la conseguente applicabilità nei confronti di
tali enti dell'art. 18 della legge n. 300 del 1970 in ordine ai
lavoratori da essi illegittimamente licenziati. Ed ancora, si è
precisato (Cass. Sez. Lav., sent. n. 3623 del 28 marzo 1995) come
debba escludersi, nei confronti degli enti ecclesiastici civilmente
riconosciuti, nella disciplina della legge 12 febbraio 1968, n. 132,
non modificata in materia dalla legge 23 dicembre 1978, n. 833, la
qualifica di enti ospedalieri cioè di enti pubblici non economici,
in mancanza di un'espressa qualificazione in tal senso resa con
decreto del Presidente della Repubblica, mentre resta a tal fine
irrilevante la circostanza che l'ente ecclesiastico abbia ottenuto la
classificazione del proprio ospedale fra quelli soggetti alla
programmazione ospedaliera (art 1, sesto comma, in relazione agli
articoli 20 e seguenti della legge n. 132 del 1968). Si applica
quindi nei loro confronti, ad avviso di questo Collegio, l'art. 15,
comma 14 del decreto-legge di cui trattasi n. 95/2012. D'altra parte,
si tratta pur sempre di soggetti destinatari di accreditamento
istituzionale, ai sensi dell'art. 8-quater del decreto legislativo n.
502/1992 e di tetto di spesa prestabilito e delimitato a carico del
Servizio sanitario nazionale. Quanto all'affermazione poi per cui
tali ospedali riconosciuti sarebbero consustanziali al sistema
sanitario nazionale come gli stessi ospedali pubblici, si tratta di
assunto da rettificare alla stregua della più recente giurisprudenza
amministrativa che ben chiaramente ha avuto modo di precisare come,
particolarmente dopo l'entrata in vigore del decreto-legge n.
112/2008, le strutture private «equiparate» alle pubbliche (come
appunto gli ospedali classificati) sono soggette a tetto di spesa
invalicabile oltre il quale non hanno alcun diritto a remunerazione
pubblica. Nè esse hanno diritto a ripiano di eventuali disavanzi
finanziari da parte ed a carico delle regioni e del Servizio
sanitario nazionale (v. Consiglio di Stato, sez. III, 6 febbraio
2013, n. 697). Da ultimo, può soggiungersi che sempre sul piano
letterale l'applicabilità agli ospedali classificati della normativa
(emergenziale) ex art. 15, comma 14 più volte citato, appare
confermata anche tenendo conto dell'estensione della riduzione,
secondo l'espressa dicitura della legge, non solo ai contratti, ma
agli stessi «accordi» (conferenti, questi ultimi, ex art. 8-quinquies
del decreto legislativo n. 502/1992, proprio, tra le altre, alle
strutture private «equiparate»).
Premesso quanto sopra, rileva il Collegio che appare non
manifestamente infondato, anche alla stregua di quanto al riguardo in
parte dedotto dalla stessa struttura ricorrente, il dubbio di
costituzionalità in ordine alla disciplina normativa che ha
giustificato l'adozione dei contestati decreti, per contrasto con gli
art. 117, comma 3, della Costituzione, con il principio di
irretroattività delle leggi e con gli articoli 41, 3, 97 e 32 della
Costituzione.
Relativamente alla detta violazione dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione deve essere invero evidenziato che:
a) la sanità rientra, giusta quanto previsto dalla richiamata
disposizione costituzionale, nelle materie di legislazione
concorrente per le quali spetta alle regioni la potestà legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato;
b) in tale quadro normativo il menzionato art.15, comma 14, nel
prevedere un taglio generalizzato della spesa per il 2012 (ed anni
successivi) che le singole regioni sono chiamate a sostenere sulla
base di accordi precedentemente stipulati con le singole strutture
accreditate, non può in alcun modo essere annoverata tra la
normativa che fissa i principi fondamentali, e, pertanto, per tale
aspetto, essa risulta in palese contrasto con iI richiamato art. 117,
comma 3.
Ed invero il Collegio, pur tenendo presente l'orientamento della
Corte costituzionale secondo cui «l'autonomia legislativa concorrente
delle regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare
nell'ambito della gestione del servizio sanitario può incontrare
limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del
contenimento della spesa», peraltro in un «quadro di esplicita
condivisione da parte delle regioni della assoluta necessità di
contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012
e n. 193 del 2007), e secondo cui il legislatore statale può
«legittimamente imporre alle regioni vincoli alla spesa corrente per
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva,
in connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del 2012,
n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010), osserva tuttavia che la suddetta
disposizione, proprio perchè individua specificatamente i settori
ove conseguire (con imposizione di tagli «lineari» senza alternative)
i risparmi nella spesa sanitaria, senza limitarsi ad una mera
quantificazione in via generale dei suddetti risparmi lasciando alla
discrezionalità dell'amministrazione regionale l'individuazione dei
comparti di spese dove ottenerli e delle modalità per conseguirli
(magari differenziando i destinatari dei tagli di spesa secondo
propri criteri apprezzati discrezionalmente come più rispondenti
all'interesse e alle peculiarità regionali), risulta non in linea
con quanto disposto dal menzionato art. 117, terzo comma. Pertanto,
la questione di costituzionalità, sotto tale aspetto, non è
manifestamente infondata.
Pure non manifestamente infondata è la prospettata violazione
dell'art. 97 Cost., oltre che dell'art. 3 della Cost., e dei principi
individuati dalla Corte costituzionale al fine di assicurare la
costituzionalità di una legge retroattiva.
In particolare, tenendo anche conto di quanto prospettato
dall'Istituto ricorrente, va sottolineato che:
a) giusta il consolidato e notorio orientamento della Corte
occorre che siano rispettati una serie di limiti generali
all'efficacia retroattiva delle leggi, che attengono alla
salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, quale il secondo
comma dell'art. 25 Cost., di altri fondamentali valori di civiltà
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio
generale di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre
ingiustificate disparità di trattamento, la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto, la coerenza e la certezza dell'ordinamento
giuridico;
b) nella fattispecie in esame la richiamata disposizione nonchè
il successivo decreto regionale attuativo, adottato quest'ultimo a
fine novembre 2012 quando il limite del budget era stato ormai
sostanzialmente raggiunto, hanno inciso (limitatamente al 2012) sul
legittimo affidamento venutosi a creare in capo alle singole
strutture sanitarie ad erogare le prestazioni e a ricevere il
relativo corrispettivo così come stabilito nei contratti
antecedentemente stipulati, per la corretta esecuzione dei quali
hanno d'altra parte allestito le relative risorse organizzative ed
effettuato i correlati investimenti in materiali, personale ed.
attrezzature. Ora al riguardo non ignora il Collegio che viene anche
ritenuta legittima, secondo la giurisprudenza amministrativa (cfr.
CdS, Ad. Pl. n. 4/2012), l'introduzione retroattiva di tetti di spesa
in materia sanitaria. Ma ciò si è ritenuto che possa ammettersi
soltanto in presenza di tetti di spesa degli anni precedenti ai quali
gli interessati si siano potuti rapportare tenendo contemporaneamente
conto di ulteriori limiti imposti dai tagli stabiliti dalle
disposizioni finanziarie conoscibili dalle strutture private
all'inizio e nel corso dell'anno. Oltre tale limite, invero, non vi
è più tutela dell'affidamento e questo appare essersi appunto
inverato nella specie per l'anno 2012 in quanto i tagli di budget
sono stati per tale anno imposti, con parziale decorrenza retroattiva
dal 1° gennaio 2012, dalla disposizione legislativa in questione, a
budget già approvati e senza alcun preesistente parametro da cui i
destinatari abbiano potuto preavvertire l'intervento della disposta
riduzione.
Risulta poi non manifestamente infondata, ad avviso del Collegio,
anche la violazione dell'art. 41 della Costituzione in quanto la
richiamata normativa nel decurtare i budget fissati antecedentemente
verrebbe in sostanza ad impedire la remunerazione di prestazioni già
erogate, con conseguente violazione del principio di libertà
dell'attività economica privata.
Ugualmente non manifestamente infondata, nel suddetto contesto,
è la violazione dell'art. 32 della Costituzione, in quanto le
contestate riduzioni dei budget, giustificate unicamente da motivi di
ordine economico-finanziario e che fanno seguito ad altre precedenti
riduzioni, possono determinare una compromissione del diritto alla
salute costituzionalmente tutelato dall'art. 32, in palese contrasto
con quanto affermato dalla Corte costituzionale con sentenza n.
309/1999, secondo la quale «le esigenze della finanza pubblica non
possono assumere nel bilanciamento del legislatore un peso talmente
preponderante da comprimere il nucleo irriducibile del diritto alla
salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della
dignità umana».
La rilevanza e la pregiudizialità delle sollevate questioni di
costituzionalità per la controversia in esame appare del tutto
evidente, stante che esse investono la disciplina normativa in
applicazione della quale sono stati adottati i contestati decreti del
commissario ad acta per la Sanità della regione Lazio.
Per le ragioni suesposte deve essere quindi disposta la
remissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del
giudizio ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, dell'art.23 della legge
11 marzo 1953, n. 87, e dell'art. 79 c.p.a.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Sezione III
quater, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, la
sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 15,
comma 14, del decreto-legge n. 15 del 6 luglio 2012, convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 7 agosto 2012,
n. 135, per contrasto con gli articoli 117 comma 3, 3, 97, 41 e 32
della Costituzione, secondo quanto specificato in motivazione.
Sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19
novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:
Italo Riggio, Presidente
Giuseppe Sapone, consigliere, estensore
Giulia Ferrari, consigliere

Il Presidente: Riggio


L'estensore: Sapone