1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 ottobre 2018
Ordinanza del 23 ottobre 2018 della Corte dei conti - Sez. giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana sull'appello proposto da Di Maggio Piero contro Fondo Pensioni Sicilia.. Previdenza e assistenza - Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Misure per il conseguimento di risparmi di spesa - Previsione, per il periodo dal 1° luglio 2014 al 31 dicembre 2016, dell'applicazione ai trattamenti pensionistici, in tutto o in parte a carico dell'Amministrazione regionale e del Fondo pensioni Sicilia, di un limite massimo di 160.000 euro - Proroga della misura per il triennio 2017-2019. - Legge della Regione Siciliana 11 giugno 2014, n. 13 (Variazioni al bilancio di previsione della Regione per l'esercizio finanziario 2014 e modifiche alla legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 "Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2014. Legge di stabilita' regionale". Disposizioni varie), art. 13, comma 2; legge della Regione Siciliana 29 dicembre 2016, n. 28 (Autorizzazione all'esercizio provvisorio del bilancio della Regione per l'anno 2017. Disposizioni finanziarie), art. 1, comma 3. (19C00049) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-2019)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale d'appello per la regione siciliana

Composta dai magistrati:
dott. Giovanni Coppola - Presidente;
dott. Vincenzo Lo Presti - consigliere;
dott. Tommaso Brancato - consigliere;
dott. Valter Del Rosario - consigliere-relatore;
dott. Guido Petrigni - consigliere;
Ha emesso la seguente ordinanza m. 42/A/2018 nel giudizio
d'appello inmateria pensionistica iscritto al n. 5805/AC del registro
si segreteria, promosso da:
Di Maggio Piero, nato a Tusa (ME) il 13 marzo 1944, difeso
dall'avv. Francesco Castaldi (con domicilio eletto presso il suo
studio legale, in via Littore Ragusa n. 22 Palermo);
Avverso il Fondo Pensioni Sicilia, difeso dagli avvocati
Vincenzo Farina e Beniamino Lipani (domiciliati presso l'Ufficio
Legislativo e Legale della Regione Siciliana, in via Caltanissetta n.
2/E, Palermo), per ottenere la riforma della sentenza n. 829/2016,
emessa dalla Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la
Regione Siciliana in data 18 novembre 2016;
Visti tutti gli atti e documenti di causa;
Uditi nella pubblica udienza del 14 giugno 2018 il
consigliere-relatore dott. Valter Del Rosario, l'avv. Francesco
Castaldi per il sig. Di Maggio e l'avv. Beniamino Lipani per il Fondo
Pensioni Sicilia.

Fatto

Nel ricorso inoltrato alla Sezione di primo grado nell'ottobre
2014, Di Maggio Piero (ex dirigente della Regione Siciliana, in
quiescenza dal 26 maggio 2010, titolare di pensione d'ammontare
superiore ad € 160.000,00 annui lordi) riferiva che, a partire dal
mese di luglio 2014, la sua pensione era stata decurtata in
applicazione dell'art. 13, comma 2, della legge regionale 11 giugno
2014, n. 13, secondo cui: «Al fine di conseguire risparmi di spesa
attraverso la razionalizzazione della spesa pubblica regionale
nonchè al fine della salvaguardia degli equilibri di bilancio, per
il periodo 1° luglio 2014 - 31 dicembre 2016 i trattamenti
onnicomprensivi di pensione, compresi quelli in godimento, in tutto
od in parte a carico dell'Amministrazione regionale e del Fondo
Pensioni Sicilia, non possono superare il tetto di € 160.000,00
annui».
Considerato che, a suo avviso, tale norma presentava vari profili
d'incostituzionalità, il Di Maggio chiedeva al Giudice di primo
grado di deferire le relative questioni alla Corte costituzionale, al
fine d'ottenere, previa declaratoria d'illegittimità costituzionale
della disposizione contestata, la condanna del Fondo Pensioni Sicilia
a ripristinare l'erogazione della sua pensione nell'originario
ammontare ed a corrispondere le relative somme arretrate a lui
spettanti, maggiorate degli accessori di legge.
Con la sentenza n. 829/2016 il Giudice di primo grado reputava
manifestamente infondate tutte le questioni di legittimità
costituzionale prospettate dal Di Maggio nei riguardi dell'art. 13, i
comma 2, della legge regionale 11 giugno 2014, n. 13, e,
conseguentemente, rigettava il ricorso giurisdizionale proposto dal
medesimo.
Avverso tale sentenza ha proposto appello il Di Maggio,
affermando che il Giudice di primo grado avrebbe erroneamente
ritenuto che fossero manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale, che erano state da lui prospettate
avverso la norma che aveva fissato, per il periodo 1° luglio 2014 -
31 dicembre 2016, ad € 160.000,00 annui il tetto delle pensioni
dovute agli ex dipendenti della Regione Siciliana.
In particolare, la parte appellante ha, preliminarmente, riferito
d'aver ricoperto il ruolo di dirigente di prima fascia della Regione
Siciliana e d'essere stato assunto in servizio in epoca anteriore
all'entrata in i vigore della legge regionale n. 21 del 9 maggio
1986, venendo così a far parte della schiera degli ex dipendenti
regionali rientranti nell'ambito del cosiddetto «contratto 1», le cui
pensioni vengono materialmente pagate dal Fondo Pensioni Sicilia, con
l'utilizzo di fondi integralmente provenienti dal bilancio della
Regione Siciliana.
Ciò in conformità all'art. 15 della legge regionale 14 maggio
2009, n. 6 (istitutiva del «Fondo Pensioni Sicilia»), che dispone
espressamente, al comma 8, che: «L'onere del trattamento di
quiescenza per personale di cui ai i commi 2 e 3 dell'art. 10 della
legge regionale n. 21/1986 (ossia i soggetti rientranti nell'ambito
del cosiddetto «contratto 1») è totalmente a carico del bilancio
della Regione, che provvede ai relativi pagamenti tramite il Fondo
Pensioni, attraverso appositi trasferimenti delle risorse finanziarie
occorrenti».
Ciò premesso, la parte appellante ha sostenuto quanto segue.
Come si evince dal testo dell'art. 13, comma 2, della legge
regionale n. 13/2014 e com'è stato, peraltro, confermato dal Fondo
Pensioni Sicilia (v. la nota n. 7835 del 2 marzo 2016, in risposta a
specifici quesiti formulati dalla locale Sezione Giurisdizionale
della Corte dei conti con apposita ordinanza istruttoria), i risparmi
di spesa, scaturenti dall'imposizione del tetto di € 160.000,00 annui
alle pensioni degli ex dipendenti regionali rientranti nel cosiddetto
«contratto 1», non restano affatto nell'ambito del circuito
previdenziale per il perseguimento di finalità solidaristiche e/o
perequative, ma vengono a configurarsi come mere «economie di
bilancio» a vantaggio della Regione Siciliana, come tali finalizzate
alla razionalizzazione della spesa pubblica regionale ed alla
salvaguardia dei relativi equilibri di bilancio e rientranti, dunque,
nel più ampio contesto della «fiscalità generale».
In pratica, l'art. 13, comma 2, della legge regionale n. 13/2014,
determinando una decurtazione definitiva della pensione, con
acquisizione al bilancio regionale del relativo ammontare, presenta
tutti i requisiti individuati dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale (v., ex plurimis, le sentenze: n. 223/2012, n.
141/2009, nn. 64, 102, 335 del 2008, n. 334/2006, n. 73/2005) come
denotanti la natura tributaria del prelievo, ossia: la doverosità
della prestazione in mancanza di un rapporto sinallagmatico tra le
parti; il collegamento della prestazione alla spesa pubblica, in
relazione ad un presupposto economicamente rilevante.
D'altronde, tale prelievo viene a gravare, senz'alcuna ragione
giuridicamente apprezzabile, esclusivamente su una ben determinata ed
assai ristretta categoria di soggetti, quali i pensionati della
Regione Siciliana titolari di trattamenti di quiescenza di elevato
ammontare, restando, invece, esclusi tutti gli altri cittadini, ivi
compresi gli ex dipendenti dell'Assemblea Regionale Siciliana.
Orbene, ad avviso della parte appellante, in tale peculiare
contesto vanno tenute ben presenti le fondamentali argomentazioni
contenute nelle sentenze della Corte costituzionale n. 116/2013 e n.
173/2016, secondo cui se il prelievo a carico delle pensioni viene
acquisito «tout court» al bilancio di Stato (o, come avviene nel caso
di specie, della Regione Siciliana) ed è, dunque destinato alla
fiscalità generale esso si configura come un tributo di natura
speciale e, quindi, va ritenuto costituzionalmente illegittimo per
violazione degli articoli 3 e 53 della Costituzione.
In sostanza, secondo la Consulta (v. la sentenza n. 173/2016),
«il prelievo sulle pensioni, per superare lo scrutinio stretto di
costituzionalità e palesarsi, dunque, come misura improntata
effettivamente alla solidarietà previdenziale (articoli 2 e 38 della
Costituzione), deve operare all'interno del complessivo sistema della
previdenza, come misura di solidarietà forte, mirata a puntellare il
sistema pensionistico, e di sostegno previdenziale alle categorie
più deboli, in un'ottica di mutualità intergenerazionale, siccome
imposta da una grave crisi del sistema stesso, indotta da vari
fattori, che debbono essere accuratamente ponderati dal legislatore,
in modo da conferire all'intervento quella incontestabile
ragionevolezza, a fronte della quale soltanto può consentirsi di
derogare al principio dell'affidamento in ordine al mantenimento del
trattamento pensionistico già maturato».
Ciò posto, la parte appellante ha affermato che la riduzione
della pensione in godimento, per effetto dell'imposizione, da parte
dell'art. 13, comma 2, della legge regionale n. 13/2014, del tetto di
€ 160.000,00 annui, appare in contrasto con gli articoli 3 e 53 della
Costituzione, essendosi sostanzialmente in presenza dell'introduzione
di «un'imposta speciale, sia pure transitoria, gravante soltanto su
alcuni trattamenti pensionistici, con conseguente violazione del
principio di parità di prelievo a parità di presupposto d'imposta
economicamente rilevante».
Inoltre, la parte appellante ha rammentato che nella sentenza n.
173/2016 la Corte costituzionale ha chiaramente affermato anche che
l'incidenza del prelievo, benchè operato su pensioni elevate, ossia
d'ammontare superiore al nucleo essenziale di protezione,
rappresentato dalla pensione minima, non dev'essere eccessiva bensì
sostenibile e rispettosa del principio di proporzionalità, che è
esso stesso criterio, in sè e per sè, di ragionevolezza della
misura adottata dal legislatore.
D'altro canto, come sottolineato dalla Consulta nella sentenza n.
116/2013, «i redditi derivanti da trattamenti pensionistici non hanno
una natura diversa o «minoris generis» rispetto agli altri redditi
presi a riferimento, ai fini dell'osservanza dei precetti contenuti
nell'art. 53 della Cost., che non consente trattamenti deteriori di
determinate categorie di redditi da lavoro».
Sotto diverso profilo, ad avviso della parte appellante, la
riduzione disposta dell'art. 13, comma 2, della legge regionale n.
13/2014 si pone in contrasto con:
il principio di proporzionalità della pensione rispetto alla
qualità ed alla quantità del lavoro prestato, livellando
irragionevolmente allo stesso tetto di € 160.000,00 annui tutti i
trattamenti ad esso superiori, a prescindere dal loro differente,
talvolta in maniera notevole, ammontare originario, che era
giustificato dalla diversità delle funzioni svolte dai singoli
soggetti interessati e dall'ampiezza delle correlative
responsabilità;
i principi della certezza del diritto e del legittimo
affidamento sulla sicurezza giuridica.
Proseguendo nell'esposizione delle proprie doglianze, la parte
appellante ha evidenziato che, rientrando, in base all'art. 17, lett.
F, dello Statuto d'Autonomia Speciale, la disciplina del trattamento
di quiescenza degli ex dipendenti regionali tra le materie di
«competenza legislativa concorrente» tra lo Stato e la Regione
Siciliana, il legislatore regionale non potrebbe travalicare i limiti
imposti dall'osservanza dei «principi e degli interessi generali cui
si informa la legislazione statale».
Orbene, considerato, da un lato, che il legislatore statale, con
l'art. 13, del decreto-legge n. 66/2014, convertito in legge n.
89/2014, ha fissato ad € 240.000,00 annui lordi il limite massimo
delle retribuzioni dei dipendenti Stato, prevedendo l'obbligo delle
Regioni di adeguare i propri ordinamenti al nuovo limite retributivo
e disponendo, altresì, che le riduzioni dei trattamenti retributivi,
conseguenti all'applicazione del nuovo tetto, «operano ai fini dei
trattamenti previdenziali con riferimento alle sole anzianità
contributive maturate a decorrere dal 1° maggio 2014», mentre, da un
altro lato, lo stesso legislatore statale non ha imposto alcun
«tetto» alle pensioni già in godimento, la parte appellante ha
affermato che il legislatore regionale avrebbe violato i principi
generali fissati dalla legislazione statale, avendo, da un lato,
ingiustificatamente abbassato il tetto retributivo dei dipendenti in
servizio ad € 160.000,00 annui ed avendo, da un altro lato, esteso
«tout court» lo stesso limite alle pensioni, ivi comprese quelle già
in godimento.
D'altro canto, l'art. 14, lett. Q, dello Statuto siciliano
dispone che lo status giuridico ed economico degli impiegati e dei
funzionari della Regione non può essere, in ogni caso, inferiore a
quello del corrispondente personale statale (come, peraltro,
sottolineato anche dalla Corte costituzionale nella sentenza n.
105/1981), circostanza che, invece, è venuta a verificarsi nel caso
di specie per effetto di quanto stabilito dall'art. 13 della legge
regionale n. 13/2014.
Sulla scorta di tali elementi, la parte appellante ha,
conclusivamente, chiesto che:
la sua pensione venga ripristinata nell'originario ammontare e
venga, altresì, riconosciuto il suo diritto ad ottenere la
restituzione delle somme che sono state, nel frattempo, prelevate su
di essa in applicazione dell'art. 13, comma 2, della legge regionale
n. 13/2014;
come mezzo al fine, venga sollevata questione di legittimità
costituzionale di tale normativa per violazione degli articoli 3, 53,
36 e 38 della Cost. nonchè degli articoli 17, lett. F, e 14, lett.
Q, dello Statuto d'Autonomia Speciale della Regione Siciliana.
Nel costituirsi in giudizio, il Fondo Pensioni Sicilia ha chiesto
il rigetto dell'appello proposto dal Di Maggio, apparendo, a suo
avviso, condivisibili le argomentazioni che avevano indotto il
Giudice di primo grado a reputare manifestamente infondate le
questioni di costituzionalità prospettate dalla parte attrice, con
particolare riferimento a quelle inerenti la presunta natura
tributaria del prelievo disposto sulle pensioni d'ammontare superiore
ad € 160.000,00 annui dall'art. 13, comma 2, della legge regionale n.
13/2014.
All'odierna udienza, la parte appellante ha insistito per
l'accoglimento delle proprie istanze, sottolineando, altresì, che la
vigenza dell'art. 13, comma 2, della legge regionale n. 13/2014 è
stata, nel frattempo, prorogata sino al 31 dicembre 2019 dall'art. 1,
comma 3, della legge regionale n. 28/2016, venendo, quindi, ad
assumere un'efficacia temporale notevolmente estesa e, dunque,
palesemente esorbitante rispetto al prospettato soddisfacimento di
esigenze finanziarie straordinarie e contingenti dell'Amministrazione
regionale.
Il legale del Fondo Pensioni Sicilia s'è, invece, limitato a
confermare le conclusioni già formulate per iscritto.

Diritto

Come ampiamente riferito nella «parte in fatto», la controversia
oggetto del presente giudizio concerne la legittimità o meno
dell'applicazione sulla pensione della parte appellante di quanto
disposto dall'art. 13, comma 2, della legge regionale n. 13/2014,
secondo cui: «Al fine di conseguire risparmi di spesa attraverso la
razionalizzazione della spesa pubblica regionale nonchè al fine
della salvaguardia degli equilibri di bilancio, per periodo 1° luglio
2014 - 31 dicembre 2016 i trattamenti onnicomprensivi di pensione,
compresi quelli in godimento, in tutto od in parte a carico
dell'Amministrazione regionale e del Fondo Pensioni Sicilia, non
possono superare il tetto di € 160.000,00 annui».
A tal proposito deve rammentarsi che con l'art. 1, comma 3, della
legge regionale n. 28/2016 la vigenza del «tetto di € 160.000,00
annui» per le pensioni degli ex dipendenti regionali è stata
prorogata per un ulteriore triennio, ossia fino al 31 dicembre 2019.
Orbene, secondo la parte appellante, tale normativa presenta vari
profili d'incostituzionalità, che sono stati sopra sinteticamente
illustrati.
Ad avviso del Collegio Giudicante, le questioni di
costituzionalità prospettate risultano indubbiamente rilevanti ai
fini della decisione del presente giudizio, ricorrendo così il primo
dei requisiti previsti dall'art. 23, comma 2, della legge n. 87/1953,
essendo evidente che non è possibile delibare sulla fondatezza della
domanda della parte attrice (finalizzata ad ottenere il ripristino
della propria pensione nel suo originario ammontare ed il
riconoscimento del diritto alla restituzione delle somme che sono
state e vengono tuttora prelevate su di essa, in applicazione
dell'art. 13, comma 2, della legge regionale n. 13/2014, i cui
effetti sono stati prorogati sino al 31 dicembre 2019 dall'art. 1,
comma 3, della legge regionale n. 28/2016) a prescindere dalla
risoluzione della problematica concernente la legittimità
costituzionale della predetta normativa.
Ciò assodato, al fine di verificare se ricorra anche il
requisito della «non manifesta infondatezza» delle questioni di
legittimità costituzionale prospettate nei riguardi della normativa
in esame, il Collegio Giudicante reputa necessario rammentare alcuni
fondamentali principi enunziati dalla Corte costituzionale in recenti
sentenze, che si sono occupate di problematiche aventi notevole
attinenza con quella oggetto del presente giudizio.
Con la sentenza n. 116/2013 la Consulta ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 18, comma 22-bis, del
decreto-legge n. 98/2011, convertito in legge n. 111/2011, come
modificato dall'art. 24, comma 31-bis, del decreto-legge n. 201/2011,
convertito in legge n, 214/2011, il quale aveva disposto che, per il
periodo dal 1° agosto 2011 al 31 dicembre 2014, le pensioni erogate
dagli Enti gestori di forme di previdenza obbligatoria, aventi
ammontare superiore ai 90.000,00 € annui lordi, venissero
assoggettate ad un «contributo di perequazione», pari:
al 5%, da applicarsi sullo scaglione da 90.000,00 a 150.000,00
€;
al 10%, da applicarsi sullo scaglione da 150.000,00 a
200.000,00 €;
al 15%, da applicarsi sullo scaglione oltre i 200.000,00 €.
A tal proposito, la Consulta (richiamando talune argomentazioni
già esposte nelle proprie precedenti sentenze n. 223/2012 e n.
241/2012) ha riconosciuto la natura tributaria del predetto
«contributo di perequazione», trattandosi di un prelievo
sostanziamente analogo a quello, già dichiarato incostituzionale,
che era stato disposto sul trattamento economico dei dipendenti
pubblici; esso veniva ad integrare, infatti, una decurtazione
patrimoniale definitiva della pensione, con acquisizione al bilancio
statale del relativo ammontare, che presentava tutti i requisiti
richiesti dalla giurisprudenza costituzionale per potersi qualificare
il prelievo come tributario (v. le sentenze n. 223/2012, n. 141/2009,
nn. 64, 102 e 335 del 2008, n. 334/2006, n. 73/2005).
In particolare, secondo la Corte costituzionale:
la norma di cui all'art. 18, comma 22-bis, violava gli articoli
3 e 53 della Cost., configurandosi come un intervento impositivo
irragionevole e discriminatorio a danno di una sola categoria di
cittadini, i pensionati, senza garantire l'osservanza del principio
di eguaglianza a parità di reddito, e ciò attraverso un'irrazionale
limitazione della platea dei soggetti passivi;
i redditi da pensione non hanno, infatti, una natura diversa o
«minoris generis» rispetto agli altri redditi, ai fini
dell'osservanza dell'art. 53 della Cost.;
l'applicazione di un tributo non può prescindere da un
indefettibile raccordo con la capacità contributiva, in un quadro di
sistema informato a criteri di progressività, come esplicazione del
principio di eguaglianza;
appariva pertanto, irragionevole il diverso trattamento tra
pensionati e contribuenti in generale;
d'altro canto, se l'eccezionalità della situazione economica
dello Stato è suscettibile di consentire il ricorso a strumenti
eccezionali, ciò non può determinare l'obliterazione dei
fondamentali canoni di eguaglianza, su cui si fonda l'ordinamento
costituzionale;
l'irragionevolezza dell'intervento settoriale in questione
risultava, dunque, palese, considerato anche che la pensione ha
natura di «retribuzione differita», di modo che il maggior prelievo
tributario rispetto ad altre categorie appariva ancor più
discriminatorio, in quanto gravante su redditi consolidati nel loro
ammontare, di pertinenza di cittadini che avevano ormai terminato la
loro vita lavorativa.
Con la sentenza n. 114/2017 la Consulta s'è pronunziata in
ordine alla legittimità costituzionale:
della disciplina dettata in materia di «tetto retributivo» nel
comparto pubblico (attualmente fissato in € 240.000,00 annui lordi,
pari alla retribuzione spettante al Primo Presidente della Corte di
Cassazione) dell'art. 23-ter del decreto-legge n. 201/2011,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 214/2011, e dall'art.
13, comma 1, del decreto-legge n. 66/2014, convertito, con
modificazioni, nella legge n. n. 89/2014; dell'art. 1, comma 489,
della legge n. 147/2013, che ha imposto il limite di € 240.000,00
annui anche al cumulo di pensioni e retribuzioni, fruite da un
medesimo soggetto con oneri gravanti sulle finanze pubbliche.
a tal proposito, la Corte costituzionale ha evidenziato, tra
l'altro, che: l'imposizione di un limite massimo, sia per le
retribuzioni del settore pubblico sia per il cumulo di retribuzioni e
pensioni, si inscrive in un contesto di risorse finanziarie limitate,
che debbono essere ripartite in maniera congrua e trasparente;
il limite delle risorse disponibili, immanente al settore
pubblico, vincola il legislatore a scelte coerenti, preordinate a
bilanciare molteplici valori di rango costituzionale, quali la
parità di trattamento (art. 3 Cost.), il diritto ad una retribuzione
proporzionata alla quantità ed alla qualità del lavoro svolto e,
comunque, idonea a garantire un'esistenza libera e dignitosa (art.
36, comma 1, Cost.), il diritto ad un'adeguata tutela previdenziale
(art. 38, comma 2, Cost.);
in tale contesto, anche la disciplina del cumulo di pensioni e
retribuzioni viene ad interferire con molteplici valori di rango
costituzionale, tra cui il diritto ad una prestazione previdenziale
proporzionata all'attività svolta.
Ciò posto, la Consulta ha affermato che nel settore pubblico non
è precluso al legislatore fissare un limite massimo alle
retribuzioni ed al cumulo di retribuzioni e pensioni, a condizione
che la scelta, volta a bilanciare i diversi valori coinvolti, non sia
manifestamente irragionevole.
In tale ottica, si richiede il rispetto di requisiti rigorosi,
che salvaguardino l'idoneità del limite così fissato a garantire un
adeguato e proporzionato contemperamento degli interessi
contrapposti; infatti, il fine prioritario della razionalizzazione
della spesa pubblica deve tener conto delle risorse finanziarie
concretamente disponibili, senza, però, svilire il lavoro prestato
da chi esprime professionalità elevate.
La Consulta ha, quindi, ritenuto che l'imposizione alle
retribuzioni del settore pubblico del tetto massimo di € 240.000,00
annui non può considerarsi costituzionalmente illegittima, in quanto
essa persegue finalità di contenimento e di complessiva
razionalizzazione della spesa, in una prospettiva di garanzia degli
altri interessi generali coinvolti.
D'altronde, la non irragionevolezza delle scelte del legislatore
viene corroborata dalla valenza generalizzata del limite retributivo
così fissato, in quanto previsto come misura di razionalizzazione
suscettibile d'imporsi indistintamente a tutti gli apparati
amministrativi.
Considerazioni sostanzialmente analoghe sono state espresse dalla
Consulta con riferimento alla legittimità costituzionale del limite
di cumulabilità, anch'esso fissato ad € 240.000,00 annui, di
retribuzioni e pensioni.
Con la sentenza n. 173/2016 la Code Costituzionale, nel
dichiarare l'infondatezza delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate relativamente all'art. 1, comma 486, della
legge n. 147/2013 (legge di stabilità per il 2014), disciplinante
l'applicazione del «contributo di solidarieta'» sulle pensioni da
91.216,51 € in su, ha affermato che:
il contributo di solidarietà in questione non riveste natura
d'imposta, in quanto non è acquisito direttamente dallo Stato per
essere destinato alla fiscalità generale, venendo, invece, prelevato
dall'I.N.P.S. e dagli altri Enti previdenziali interessati, che lo
trattengono all'interno delle proprie gestioni per il perseguimento
di finalità solidaristiche endo-previdenziali, anche per quanto
concerne i trattamenti destinati ai lavoratori cosiddetti «esodati»;
trattasi, dunque, di un prelievo inquadrabile nel genus delle
«prestazioni patrimoniali imposte per legge», di cui all'art. 23
della Cost., avente la finalità di contribuire al contenimento degli
ingenti oneri finanziari del sistema previdenziale ed al suo
riequilibrio;
d'altronde, in linea di principio, l'applicazione di un
contributo di solidarietà sulle pensioni è misura consentita al
legislatore, ove non travalichi i limiti della ragionevolezza,
dell'affidamento e della tutela previdenziale, di cui agli articoli 3
e 38 della Cost.;
il contributo deve, dunque, operare all'interno
dell'ordinamento previdenziale, come misura di solidarietà forte,
mirata a puntellare il sistema pensionistico, e di sostegno
previdenziale alle categorie più deboli, siccome imposta da una
grave crisi del sistema stesso, indotta da vari fattori, che debbono
essere accuratamente ponderati dal legislatore, in modo che
l'intervento sia ragionevole e consenta di derogare al principio
dell'affidamento in ordine alla conservazione della pensione
conseguita;
in tale contesto, il contributi di solidarietà deve avere le
caratteristiche dell'eccezionalità e della temporaneità;
il prelievo deve incidere sulle pensioni elevate, ossia quelle
d'ammontare superiore al nucleo essenziale di protezione,
rappresentato dalla pensione minima; in ogni caso, non dev'essere
eccessivo ma sostenibile e rispettoso del principio di
proporzionalità.
La Corte ha, conclusivamente, ribadito che il contributo di
solidarietà, onde superare lo «scrutinio stretto di
costituzionalita'» e palesarsi come misura improntata effettivamente
alla solidarietà previdenziale (in conformità agli articoli 2 e 38
della Cost.), deve:
operare all'interno del complessivo sistema della previdenza;
essere imposto dalla crisi contingente e grave di tale sistema;
incidere sulle pensioni più elevate;
presentarsi come prelievo sostenibile;
rispettare il principio di proporzionalità;
essere utilizzato come misura una tantum.
Secondo la Corte Costituzionale, tali condizioni appaiono, sia
pur al limite, rispettate dal contributo di solidarietà introdotto
dall'art. 1, comma 486, della legge n. 147/2013, dato che:
esso opera all'interno del sistema previdenziale, che
concorre a finanziare in un momento di grave crisi del sistema
stesso, in cui s'è manifestata anche l'esigenza di tutelare gli
«esodati»;
riguarda le pensioni più elevate, incidendo su di esse in base
ad aliquote crescenti, nel rispetto, dunque, del criterio di
proporzionalità e, tenuto conto della temporaneità, anche di quello
di sostenibilità del sacrificio economico imposto.
Ciò posto, vagliando le doglianze prospettate dalla parte
appellante nei riguardi dell'art. 13, comma 2, della legge regionale
n. 13/2014, il Collegio Giudicante reputa che il prelievo che è
stato imposto sulle pensioni regionali d'importo superiore ad €
160.000,00 annui, al fine di ricondurne l'ammontare massimo a tale
cifra, non appare conforme ai principi elaborati dalla giurisprudenza
costituzionale sopra illustrata.
In primo luogo, si osserva che il prelievo in questione presenta
indubbiamente le caratteristiche che la Corte costituzionale ha
individuato come denotanti la tipica natura tributaria, consistenti:
nella ricorrenza di una prestazione patrimoniale imposta in mancanza
di un rapporto sinallagmatico intercorrente tra le parti, avente un
palese collegamento alla spesa pubblica in relazione ad un
presupposto economicamente rilevante (v., ex plurimis, le sentenze n.
223/2012, n. 141/2009, nn. 64, 102 e 335 del 2008, n. 334/2006, n.
73/2005).
Infatti, appare evidente che l'art. 13, comma 2, della legge
regionale n. 13/2014, la cui vigenza è stata prorogata sino al 31
dicembre 2019 dall'art. 1, comma 3, della legge regionale n. 28/2016,
ha disposto una sorta di «prelievo forzoso», comportante un rilevante
sacrificio economico individuale, su determinate pensioni, da
attuarsi mediante un atto autoritativo di carattere ablatorio, con
dichiarata destinazione del relativo gettito al conseguimento di
generici risparmi di spesa ed al soddisfacimento di, non meglio
precisate, esigenze di riequilibrio del bilancio regionale.
In particolare, le sole pensioni su cui viene concretamente ad
incidere il prelievo in questione sono quelle d'ammontare superiore
ad € 160.000,00 annui, in godimento di una ristretta cerchia di ex
dirigenti regionali, pensioni i cui oneri finanziari gravano
direttamente ed esclusivamente sul bilancio della Regione Siciliana,
come si evince dall'art. 15 della legge regionale 14 maggio 2009, n.
6, istitutiva del «Fondo Pensioni Sicilia», che dispone
espressamente, al comma 8, che: «L'onere del trattamento di
quiescenza per il personale di cui ai commi 2 e 3 dell'art. 10 della
legge regionale n. 21/1986 (ossia i soggetti rientranti nell'ambito
del cosiddetto "contratto 1", in quanto assunti in servizio
anteriormente al 9 maggio 1986) è totalmente a carico del bilancio
della Regione, che provvede ai relativi pagamenti tramite il Fondo
Pensioni Sicilia, attraverso appositi trasferimenti delle risorse
finanziarie occorrenti».
Va, peraltro, rammentato che lo stesso Fondo Pensioni Sicilia,
con la nota n. 7835 del 2 marzo 2016, ha riferito che:
i risparmi di spesa derivanti dall'applicazione dell'art. 13,
comma 2, della legge regionale n 13/2014 hanno un'immediata
ripercussione sulla spesa sostenuta dalla Regione in materia
previdenziale, in quanto la medesima si trova ad effettuare minori
trasferimenti al Fondo per materiale pagamento delle pensioni in
favore degli ex dipendenti regionali rientranti nell'ambito del
cosiddetto "Contratto 1";
tale norma è, quindi, volta a contribuire alla
razionalizzazione della complessiva spesa pubblica regionale ed alla
salvaguardia dei relativi equilibri di bilancio.
Sulla scorta di tali elementi, appare, quindi, del tutto evidente
che il gettito del prelievo imposto sulle pensioni d'ammontare
superiore ad € 160.000,00 annui non resta affatto nell'ambito del
circuito previdenziale, in vista del perseguimento di finalità
solidaristiche e/o perequative interne a tale sistema, così come,
invece, ritenuto necessario, onde evitare l'insorgenza di profili
d'incostituzionalità, dalla Consulta nella sentenza n. 173/2016, che
s'è occupata della tematica del «contributo di solidarieta'»,
disposto sulle pensioni dall'art. 1, comma 486, della legge n.
147/2013.
Risulta, infatti, che il gettito derivante dall'applicazione
dell'art. 13, comma 2, della legge regionale n. 13/2014 comporta meri
risparmi in favore del bilancio regionale, in vista del perseguimento
di generici obiettivi di riequilibrio finanziario, senza, peraltro,
arrecare alcun concreto vantaggio al sistema previdenziale vigente
per gli ex dipendenti regionali.
Ravvisata, dunque, la natura sostanzialmente tributaria della
disposizione recata dall'art. 13, comma 2, della legge regionale n.
13/2014, deve ritenersi che, nel formulare tale norma, il legislatore
regionale non avrebbe potuto prescindere dall'osservanza dei
fondamentali principi di ragionevolezza e di eguaglianza, di cui
all'art. 3 della Costituzione, nonchè di quelli di universalità
dell'imposizione, di correlazione del prelievo con la capacità
contributiva e di progressività, sanciti dall'art. 53 della
Costituzione, la cui inderogabilità è stata, come sopra rammentato,
ribadita dalla Code Costituzionale nella sentenza n. 116/2013 (che ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale del prelievo disposto
sulle pensioni d'ammontare superiore a 90.000,00 € annui dall'art.
18, comma 22-bis, del decreto-legge n. 98/2011, convertito in legge
n. 111/2011, come modificato dall'art. 24, comma 31-bis, del
decreto-legge n. 201/2011, convertito in legge n. 214/2011).
D'altronde, come affermato dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 124/2017 (la quale s'è pronunziata sulle disposizioni
riguardanti l'ammontare del tetto massimo, fissato in € 240.000,00
annui, sia per le retribuzioni del settore pubblico sia per il cumulo
di retribuzioni e pensioni), il legislatore, nel perseguire gli
obiettivi del contenimento e della razionalizzazione della spesa
pubblica, imposti dalle limitate risorse finanziarie disponibili in
un contesto di grave e persistente crisi economica, rimane, comunque,
sempre obbligato ad effettuare scelte coerenti e preordinate a
bilanciare, con l'osservanza dell'inderogabile principio di
ragionevolezza, molteplici valori di rango costituzionale, tra cui la
parità di trattamento (art. 3 Cost.), il diritto ad una retribuzione
(nonchè ad una pensione, intesa quale «retribuzione differita»)
proporzionata alla quantità ed alla qualità del lavoro prestato e,
comunque, idonea a garantire un'esistenza libera e dignitosa (ad. 36,
comma 1, Cost.), il diritto ad un'adeguata tutela previdenziale (art.
38, comma 2, Cost.).
Orbene, nella fattispecie in esame risulta che, nell'imporre il
tetto massimo di € 160.000,00 annui alle pensioni, il legislatore
regionale non s'è curato d'effettuare alcun ponderato bilanciamento
dei molteplici valori di rango costituzionale in gioco.
Tale «speciale intervento impositivo», di natura sostanzialmente
tributaria, appare, dunque, irragionevole e discriminatorio, in
quanto e venuto a gravare esclusivamente su una ristrettissima
cerchia di pensionati regionali, senza garantire l'osservanza dei
principi generali di eguaglianza a parità di reddito e di capacità
contributiva, di cui agli articoli 3 e 53 della Costituzione.
D'altro canto, il prelievo operato in applicazione dell'art. 13,
comma 2, della legge regionale n. 13/2014, pur incidendo su pensioni
di elevato ammontare, non rispetta affatto i principi di
proporzionalità e d'adeguatezza, di cui al combinato disposto degli
articoli 36, comma 1, e 38, comma 2, della Cost., del trattamento di
quiescenza (costituente, com'è noto, una forma di «retribuzione
differita») alla qualità ed alla quantità del lavoro prestato
(principi la cui osservanza dev'essere garantita anche dopo il
collocamento a riposo del lavoratore interessato); infatti, tale
prelievo ha l'effetto di livellare irragionevolmente allo stesso
tetto di € 160.000,00 annui (peraltro, individuato dal legislatore
regionale senza riferimento ad alcun congruo parametro oggettivo,
come, invece, ritenuto necessario dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 124/2017) tutti indistintamente i trattamenti di
quiescenza ad esso superiori, a prescindere dai loro differenti
importi originari, che erano giustificati essenzialmente dalla
diversità delle funzioni svolte dai singoli soggetti interessati e
dall'ampiezza delle correlative peculiari responsabilità ricoperte
in seno all'Amministrazione, nonchè a prescindere dalle diversità
in termini di anzianità vantate e di importi versati da ciascuno per
contributi previdenziali.
In tal modo, il prelievo in esame è venuto indubbiamente a
frustrare, in assenza di specifiche ed eccezionali esigenze, anche
l'affidamento sulla sicurezza giuridica, che il pensionato
interessato aveva legittimamente maturato in ordine alla stabilità
del proprio trattamento di quiescenza, in quanto liquidato
dall'Amministrazione in conformità alla normativa vigente all'epoca
della sua cessazione dal servizio.
Il medesimo prelievo non presenta, peraltro, neppure il requisito
della «agevole sostenibilita'», che è stato ritenuto indispensabile
dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 173/2016, in quanto esso
comporta una rilevante e talvolta ingente decurtazione dell'ammontare
dell'originario trattamento pensionistico in godimento.
D'altronde, essendo stato prorogato, mediante l'art. 1, comma 3,
della legge regionale n. 28/2016, per un ulteriore triennio e,
dunque, avendo assunto (salve eventuali ulteriori proroghe)
un'estensione temporale di ben cinque anni e sei mesi (dal luglio
2014 al dicembre 2019), tale prelievo non risulta affatto
configurabile, come, invece, reputato necessario dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 173/2016, come una misura
eccezionale, adottata «una tantum» per sopperire a specifiche e
comprovate esigenze straordinarie e contingenti, apparendo, invece,
come uno strumento ormai ordinariamente utilizzato dalla Regione
Siciliana per reperire risorse finanziarie, con oneri posti a carico
esclusivamente di una ristretta cerchia di pensionati e senza,
peraltro, produrre alcun concreto vantaggio per il complessivo
sistema previdenziale regionale.
D'altro canto, considerato che una normativa analoga a quella
introdotta dal legislatore regionale siciliano (ossia l'imposizione
di un tetto massimo di € 160.000,00 sui trattamenti di quiescenza)
non trova attualmente alcun riscontro nei confronti degli altri
pensionati italiani, sia del settore pubblico che di quello privato,
appare evidente l'irrazionale effetto discriminatorio che s'è venuto
a produrre a carico dei pensionati della Regione Siciliana, con
conseguente insorgenza di un ulteriore profilo di violazione del
principio di eguaglianza, sancito dall'art. 3 della Costituzione.
Il Collegio Giudicante reputa, conclusivamente, che le predette
questioni riguardanti la legittimità costituzionale dell'art. 13,
comma 2, della legge Regionale Siciliana n. 13 dell'11 giugno 2014 e
dell'art. 1, comma 3, della legge Regionale Siciliana n. 28 del 29
dicembre 2016 siano non soltanto rilevanti per la decisione della
presente causa ma anche non manifestamente infondate, ragion per cui
esse, previa sospensione del giudizio pendente dinanzi a questa
Sezione d'Appello della Corte dei Conti per la Sicilia, vanno rimesse
alla Corte Costituzionale ai sensi dell'art. 134 della Costituzione,
dell'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948 e dell'art. 23
della legge n. 87 del 1953.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale d'Appello per la
Regione Siciliana, non definitivamente pronunziando:
dichiara rilevanti a non manifestamente infondate le questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 2, della legge
della Regione Siciliana n. 13 dell'11 giugno 2014 e dell'art. 1,
comma 3, della legge della Regione Siciliana n. 28 del 29 dicembre
2016, per contrasto con gli articoli 3, 36, 38 e 53 della
Costituzione, secondo quanto specificato in motivazione;
sospende il giudizio in corso, in attesa della pronunzia della
Corte Costituzionale su tali questioni;
dispone che la Segreteria di questa Sezione notifichi la
presente ordinanza alle parti in causa, al Presidente del Consiglio
dei ministri ed al Presidente della Giunta Regionale Siciliana e ne
dia, altresì, comunicazione al Presidente del Senato della
Repubblica, al Presidente della Camera dei Deputati ed al Presidente
del Consiglio Regionale della Sicilia;
ordina alla Segreteria di trasmettere gli atti, unitamente alle
prove delle notificazioni e delle comunicazioni sopra indicate, alla
Corte costituzionale.
Così disposto in Palermo, nella camera di consiglio del 14
giugno 2018.

Il Presidente: Coppola