1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 52 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 giugno 1989
N. 52 Ricorso depositato in cancelleria il 28 giugno 1989 (della regione Veneto) Acque pubbliche - Disposizioni per l'organizzazione ed il funzionamento dei bacini idrografici nazionali - Omessa previsione dell'intesa con le regioni interessate (nella specie: Veneto) nella delimitazione dei bacini di rilievo nazionale, nell'approvazione dei piani di bacino e del programma nazionale d'intervento - Creazione dei comitati istituzionali di bacino, con partecipazione decisamente minoritaria della regione - Lamentata "statizzazione di bacini gia' interregionali" - Sottrazione delle relative funzioni dal controllo delle regioni interessate Lesione delle competenze regionali in materia - Concreta subordinazione delle regioni ridotte a mero organo esecutivo della pianificazione statale - Conseguente paralisi di ogni iniziativa e programmazione regionale - Spostamento in ambito statale di competenze gia' garantite o acquisite alla regione - Riferimento alla sentenza n. 187/1984. (Legge 18 maggio 1989, n. 183, artt. 10, 12, 13, 14, 17, 18, 21, 25 e 35 anche in relazione agli artt. 1, 3, 4 e 6). (Cost., artt. 117, 118 e 125 in relazione al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 4, 66, 69, quarto comma, 71, 73, 79, 80, 81, 82, 87, 88, 89, 90, 91 e 101). (089C0759) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-1989)

Ricorso della regione del Veneto, in persona del presidente della
giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione della giunta n.
3330 in data 20 giugno 1989, rappresentato e difeso per mandato a
margine del prof. avv. Giorgio Berti, ed elettivamente domiciliato in
Roma nell'ufficio di rappresentanza della regione, piazza Borghese,
91, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 18 maggio
1989, n. 183, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 25 maggio 1989,
e segnatamente dagli artt. 10, 12, 13, 14, 17, 18, 21, 25 e 35, anche
in relazione agli artt. 1, 3, 4 e 6.
F A T T O
La legge che si impugna è a dir poco devastante dell'assetto
giuridico istituzionale che la regione, sulla base non solo della sua
capacità normativa e amministrativa, ma anche della normativa
statale di trasferimento e di individuazione di principi e di
indirizzi, si è data nel lungo travaglio di costruzione e di
adattamento del suo ordinamento, a partire dai primi decreti di
trasferimento.
È opportuno dire subito che la regione del Veneto è gravata per
i nove decimi del territorio da tutto ciò che la nuova legge dispone
come organizzazione e funzionamento dei bacini idragrafici nazionali
classificati, come un'autentica novità rispetto ai precedenti
disposti normativi, nell'art. 13 della legge. Le autorità di bacino,
istituite con questo testo normativo e le programmazioni degli
interventi attribuite ai comitati di bacino ingabbiano quasi
totalmente le corrispondenti funzionanti strutture regionali, le
assorbono, e quindi le distruggono.
Tutto ciò che attiene alla programmazione territoriale che l'art.
79 del d.P.R. n. 616/1977 aveva complessivamente attribuito alle
regioni, mediante l'attivazione della capacità normativa e
amministrativa regionale nelle materie urbanistica, viabilità,
lavori pubblici, navigazione e porti lacuali, protezione della
natura, opere idrauliche di terza categoria, risulta ora sconvolto in
quanto richiamato ai poteri e alle funzioni della complessa
organizzazione preposta ai bacini di interesse nazionale.
Le competenze già attribuite alla regione, e da questa acquisite
ed esercitate, vengono a perdere i loro contenuti, si spezzettano e
si trasformano in atti istruttori o di partecipazione a procedimenti,
la cui imputazione finale è alle autorità statali di bacino. In
altri termini, le competenze regionali vengono a subordinarsi alle
prevalenti nuove competenze statali, e questo avviene anche in quelle
zone della disciplina che non attengono immediatamente alla difesa
del suolo nei bacini definiti dalla legge, ma che confinano in
qualche modo con questa e che vengono fatte dipendere dalla difesa
del suolo e sottoposte a vincoli procedimentali o addirittura
strutturali verso quest'ultima, perdendo ogni indipendenza ed ogni
vigore.
L'indirizzo e coordinamento che lo Stato si è riservato nei
confronti dell'attività amministrativa della regione, viene
trasformato in un piano costrittivo, entro il quale si riduce
enormemente, sin quasi ad annullarsi, ogni libertà di movimento
degli organi regionali.
Il disegno normativo complessivo che sottostà alla legge e ne
ispira le varie disposizioni è piuttosto netto. Inventati i bacini
di interesse nazionale, ogni restrizione delle capacità regionali si
legittima apparentemente in nome di questo interesse; ciò che era
principio di legge statale in funzione della legislazione regionale
diviene norma costrittiva per la regione, e ciò che era o doveva
essere indirizzo e coordinamento diviene un piano cogente e
ugualmente costrittivo con il quale la regione deve fare i conti in
ogni sua mossa.
Il criterio della programmazione che si accordava in precedenza
con la conservazione della competenza regionale diventa ora metodo
per calpestare o schiacciare questa competenza.
C'è da chiedersi quindi se lo Stato possa così liberamente
manovrare l'interesse nazionale sino al punto che questo non è già
più solo un limite della competenza regionale, ma è ragione di
degradazione e annullamento sostanziale di questa competenza.
Per far ciò, lo Stato contraddice alla sua precedente
legislazione e sconvolge interi settori di disciplina, con quale
frutto può ben immaginarsi, quando si pensi alle miserevoli
condizioni della stessa amministrazione statale, che non ha certo
alcuna idoneità organizzativa e tecnica per raggiungere gli
obiettivi della legge e che avrebbe potuto semmai cercare di
vitalizzare se stessa, nei limiti che le erano in precedenza
riconosciuti, attraverso un saggio e onesto coordinamento con la
competenza regionale, lasciata espandersi nelle sue originarie
potenzialità oppure rispettata nelle realizzazioni sin qui prodotte.
Così come congegnata, la legge è dunque distruttiva e basta. Ha
in sè l'arrogante volontà di sopprimere, eliminandone i
presupposti, quello spirito collaborativo tra Stato e regione, più
volte ripetutamente evocato nella più recente giurisprudenza
costituzionale.
Indichiamo ora partitamente le disposizioni nelle quali l'orditura
prevaricatrice della legge assume i connotati di maggiore intensità,
anche se, come si è detto, proprio per l'interconnessione delle
disposizioni, l'intera legge è di per sè contrastante con gli artt.
117 e segg. della Costituzione e con le relative disposizioni
legislative di attuazione e di trasferimento di funzoioni dallo Stato
alle regioni.
D I R I T T O
Violazione degli artt. 117, 118, 125 della Costituzione in relazione
agli artt. 4, 66, 69, quarto comma, 71, 73, 79, 80, 81, 82, 87, 88,
89, 90, 91, 101 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e alle numerose e
varie leggi statali di trasferimento di competenza alle regioni.
A) Le finalità dalla legge stabilite nell'art. 1 preannunziano
già di per se stesse l'assorbimento nella disciplina impartita in
prosieguo, di competenze regionali in materia di agricoltura, di
sviluppo economico e sociale e di tutela degli aspetti ambientali in
relazione al cosiddetto patrimonio idrico e agli utilizzi di esso.
Anche gli strumenti genericamente ivi previsti, e cioè non solo
programmazione ma anche pianificazione degli interventi e loro
esecuzione, contengono già un'anticipazione dell'espropriazione
delle corrispondenti competenze regionali.
Alla lett. d) del terzo comma dell'art. 1 si adotta poi una
definizione del bacino idrografico, tale da comprendere un ampio
territorio, che diventa ancor più grande quando, come nel caso della
regione Veneto, i bacini così definiti si connettono tra loro sino a
coprire quasi l'intero territorio regionale (con le conseguenze che
subito si intravvedono se questi bacini vengono poi definiti di
interesse nazionale).
Il quarto comma dell'art. 1 delinea un concorso di Stato e
regioni, comuni e province, nonchè consorzi di bonifica e di bacino
imbrifero "secondo le rispettive competenze", il che, proprio per la
quantità e la diversa qualità degli enti chiamati a concorrere,
presuppone già l'azione di strutture di tipo gerarchico, dove
ovviamente l'autorità statale si trova al posto di comando.
Nel quinto comma si afferma che le disposizioni della legge, e
quindi tutte, costituiscono norme fondamentali di riforma economico
sociale della Repubblica nonchè principi fondamentali ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione: ciò vorrebbe chiudere la porta sin
dall'inizio a dubbi di incostituzionalità, che subito si affacciano
alla successiva lettura del testo legislativo.
Se si passa all'art. 3 nel quale si prevedono le attività di
pianificazione e di attuazione, i sospetti di una dura repressione
delle attività di competenza regionale prendono ulteriore
consistenza.
Ed infatti le attività di programmazione, di pianificazione e di
attuazione degli interventi per le finalità di cui all'art. 1
comprendono tutte le competenze regionali in materia, secondo una
formula di pianificazione territoriale che, dovendo poi comporsi con
l'organizzazione dei bacini e con la creazione delle autorità di
bacino, è evidentemente destinata a sovrapporsi e annullare, almeno
negli aspetti qualificanti e decisivi, ogni precostituita
programmazione regionale (ci si riferisce in particolare a tutto ciò
che concerne la sistemazione, la conservazione e il recupero del
suolo con interventi idrogeologici, idraulico-forestali,
idraulico-agrari, silvo-pastorali, di forestazione e di bonifica,
alla disciplina delle attività estrattive, al risanamento delle
acque, al riordino del vincolo idrogeologico, che pure la stessa
legge - art. 10, sesto comma - dovrebbe rientrare interamente nella
competenza regionale).
Sempre secondo l'art. 3, secondo comma, tutte le funzioni già
prevedute dovrebbero essere svolte secondo metodi comuni e standards,
ed essere legate fra loro mediante un'azione di coordinamento e
attraverso la collaborazione fra tutti i soggetti pubblici comunque
competenti. Ed è ovvio allora che, quanto ai bacini di interesse
nazionale, l'autorità sovraordinata acquisti poteri e competenze al
fine appunto di assicurare tale collaborazione.
Se si considera poi l'art. 4, che inizia la serie delle
disposizioni dedicate all'organizzazione, si nota subito come la
regione venga tenuta fuori da tutte le attività di predisposizioni
di criteri e metodi per la verifica dei piani di intervento, come del
resto appare confermato dal terzo e quarto comma dell'art. 25, ove si
prevede la predisposizione e l'approvazione ad opera del Presidente
del Consiglio dei Ministri del piano e programma nazionale di
intervento articolato per bacini: ed è già singolare che in un
campo, nel quale la competenza regionale si esercita da lunga pezza,
si istituisca un procedimento pianificatorio dal quale le regioni
sono tenute estranee. Ma è ancor più grave, come si vedrà, che
venga attribuita al Presidente del Consiglio l'approvazione dei piani
di bacino di rilievo nazionale, senza che le regioni siano chiamate a
partecipare in qualche modo al relativo procedimento.
Passando all'art. 10, dedicato alle regioni, si nota invero
subito, per quanto qui interessa, che la loro posizione, quanto ai
bacini di rilievo nazionale di cui al successivo art. 14, sono di
generica collaborazione e di proposta per la formazione dei programmi
e per la redazione di studi e progetti (lettere b) e c) del primo
comma).
E anche ciò serve a preparare il quadro della disciplina
attinente ai bacini di rilievo nazionale, dalla cui organizzazione e
funzionalità la regione rimane completamente emarginata, per lo meno
quanto alle competenze e interventi di una qualche efficacia.
B) Le note più dolenti cominciano per vero dall'art. 12 che
istituisce e regola l'autorità di bacino di rilievo nazionale.
Questa autorità si compone di tre organi, e quello dotato di
competenza decisoria è il comitato istituzionale, nel quale in
realtà l'autorità di bacino prende forma, nel senso che, a parte le
competenze istruttorie ed esecutive del comitato tecnico e del
segretario generale, detto comitato istituzionale e l'autorità di
bacino finiscono per coincidere.
Si tratta in ogni caso di figure soggettive statali, nelle quali
la presenza regionale è decisamente minoritaria: difatti, tenendo
conto dei singoli bacini a rilievo nazionale e in particolare di
quelli interessanti il Veneto, la regione trovasi rappresentata dal
solo presidente della giunta regionale o da un assessore delegato, a
fronte di ben quattro ministri o sottosegretari delegati. Questa
organizzazione dell'autorità di bacino dimostra non solo la completa
svalorizzazione e subordinazione della presenza regionale, ma anche
una caratterizzazione essenzialmente burocratica in senso statale e
quindi non rappresentativa degli interessi locali delle popolazioni
coinvolte.
La stessa sede dell'autorità di bacino stabilita dal decimo
comma, sia pure a titolo provvisorio, presso il magistrato alle acque
di Venezia conferma la natura statale e burocratica di questa
autorita': la quale, si noti, esercita una funzione decisiva, in
quanto adotta il piano di bacino e assicura il coordinamento dei
piani di risanamento e tutela delle acque, sostituendo le conferenze
interregionali di cui alla legge 10 maggio 1976, n. 319, con un
ulteriore sintomo di statizzazione.
Questa autorità è anche sovraordinata all'attuazione del piano
del bacino, e si vedrà che, dato il contenuto di questo piano, ciò
comporta una espropriazione di competenze regionali anche nell'ambito
del risanamento delle acque.
C) La violazione delle competenze regionali risalta con
particolare intensità dalla previsione stessa di bacini di rilievo
nazionale di cui agli artt. 13 e 14 della legge.
Quelli che, secondo tale articolo, sono oggi bacini di rilievo
nazionale, erano per l'innanzi, come emerge del resto dalla loro
descrizione, dei bacini interregionali. È vero che la Corte
costituzionale, con sentenza n. 187/1984 ebbe a rilevare l'interesse
nazionale dei bacini interregionali, ma ciò era giustificato
nell'ambito della disciplina di trasferimento di cui agli artt. 89 e
91 del d.P.R. n. 616/1977, la quale peraltro assicurava anche con
riguardo alle opere idrauliche relative a tali bacini "l'intesa con
le regioni interessate" (l'art. 91 prevedeva altresì che
l'individuazione dei bacini interregionali avvenisse "sentite le
regioni interessate".
È facile allora far risalire la stravaganza di questa normativa
che inventa il bacino di rilievo nazionale non già per tutelare
interessi nazionali che secondo la stessa Corte trovano tutela nei
bacini interregionali, ma per instaurare delle nuove autorità
pubbliche e una nuova forma di supremazia statale e di depauperamento
delle competenze regionali.
In altri termini, non si vede quali ragioni geografiche o di
rilevanza e funzionalità (per stare alle espressioni usate nel
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 22 dicembre 1977,
nel quale venivano elencati tutti i bacini di interesse
interregionale, qui compresi ovviamente quelli che oggi vengono fatti
nazionali), possano aver determinato la scrematura di bacini a
rilievo nazionale che in realtà si qualificherebbero tali solo in
quanto contrapposti ai restanti bacini interregionali e a quelli
semplicemente regionali.
In confronto dunque al precedente assetto normativo e
amministrativo, questa artificiosa statizzazione di bacini già
interregionali non ha altra funzione che quella di sottrarre le
relative funzioni al controllo delle regioni interessate.
E questa è la prima, in ordine di grandezza, o di precedenza,
delle gravi illegittimità di questa nuova legge, giacchè essa urta
allo stesso tempo contro vigenti norme di attribuzione di funzioni
alle regioni e contro l'interpretazione costituzionale di queste
norme, le quali hanno indubbiamente un rango sostanziale o materiale
superiore alle leggi organizzative dello Stato, in quanto attuano
l'ordinamento costituzionale delle autonomie regionali.
Se si riconoscesse possibile che il legislatore dello Stato disfi
a suo piacimento, e soprattutto in funzione di nuove conformazioni
organizzative, ciò che esso ha in precedenza determinato o formulato
in attuazione di un preciso specifico dovere costituzionale, sarebbe
come legittimare o suggellare definitivamente il disordine e
assecondare un processo di degenerazione dell'intero versante
pubblicistico dell'ordinamento. L'invenzione di bacini di rilievo
nazionale è dunque di per se stessa espressione di un'irragionevole
compressione della sfera regionale.
D) Gli artt. 17 e 18 debbono essere letti in collegamento tra
loro, onde far emergere la lesività delle competenze della regione,
che essi conducono in se stessi.
Il piano di bacino, definito nei metodi, nei fini e nei contenuti
nell'art. 17, investe tutte le competenze regionali che in qualche
modo attengono al territorio ed alle relative opere di difesa e di
utilizzo (vincoli e opere idrauliche, agrarie, forestali, di bonifica
ecc., secondo l'individuazione fattane nei citati articoli del d.P.R.
n. 616/1977), ma anche quelle riguardanti l'utilizzo delle risorse
idriche, agrarie, forestali ed estrattive, nonchè la disciplina
dell'estrazione di materiali litoidi dal demanio fluviale e lacuale,
le prescrizioni contro l'inquinamento del suolo e quelle relative
alle discariche di rifiuti civili e industriali, che pure sono finora
rientrate in gran parte nella competenza regionale (d.P.R. n.
915/1982).
I piani di bacino (quarto e quinto comma, art. 17) sono coordinati
con i programmi anche regionali di sviluppo economico e di uso del
suolo, ma nel preciso senso che tutti i piani e programmi regionali
che hanno attinenza al territorio (elencati appunto al quarto comma
dell'art. 17) debbono venire adeguati il piano di bacino: il che, in
una regione come il Veneto nella quale i piani di bacino coprono
quasi con continuità la maggior parte del territorio regionale,
significa non solo sconvolgere le pianificazioni in atto, ma anche e
soprattutto sovraordinare i piani di bacino ad ogni altra funzione e
programma regionale, disattivare la più grande parte delle
competenze regionali sul territorio. Le stesse funzioni regionali in
materia urbanistica appaiono sopraffatte dal piano di bacino.
La regione diviene insomma un organo della pianificazione di
bacino e, secondo il quinto e sesto comma dell'art. 17, è anzi
obbligata ad osservare e a far osservare dagli altri soggetti le
prescrizioni immediatamente vincolanti dei piani di bacino. I quali
dunque non solo assorbono competenze della regione, ma obbligano in
più quest'ultima ad adeguare ogni altro piano alle loro previsioni.
In questo modo, tenuto conto che la regione Veneto è quasi tutta
coperta da piani di bacino di rilievo nazionale, si raggiunge il
risultato di paralizzare ogni iniziativa regionale, ogni atto di
programmazione, e di costringere la regione, come fosse un soggetto
dipendente, a mere operazioni di adeguamento e di esecuzione.
Tale effetto è ovviamente aggravato dal fatto che i piani di
bacino di rilievo nazionale si caratterizzano per una maggiore
costruttività nei confronti delle regioni, sulle quali, secondo
l'art. 18, primo comma, lett. a), grava l'obbligo di adempiere ai
compiti loro imposti in termini temporali precisi, a pena di
sostituzione anche a mezzo di commissari ad acta (secondo comma).
Inoltre, come già rilevato, il piano di bacino a rilievo nazionale
è formato al di fuori delle competenze regionali e questa
circostanza non può che aggravare il peso che questa nuova struttura
giuridica esercita sulla regione, limitandone gravemente la
capacità. La regione, nella formazione del piano, può solo
formulare, in ordine al relativo progetto, controdeduzioni e pareri:
l'adozione del piano avviene invece ad opera del comitato
istituzionale e l'approvazione è del Presidente del Consiglio (art.
4 già richiamato).
E) Altri gravi indici della riduzione della regione a puro organo
esecutivo della pianificazione statale si ritraggono dalla lettura
degli articoli 13, terzo comma, 21, 22 e 25.
L'art. 14, terzo comma, sottopone la regione a decisioni del
Ministro dei lavori pubblici in merito alle competenze amministrative
da esercitare in materia di opere idrauliche e di polizia idraulica
nei corsi d'acqua compresi nel proprio territorio.
Secondo l'art. 21, terzo comma, la regione può realizzare opere e
interventi previsti dal piano di bacino sotto il controllo del
comitato di bacino, e dopo che esso abbia espresso parere favorevole
in proposito: altra gravissima menomazione dell'autonomia regionale,
in piena violazione dell'art. 125 della Costituzione.
Secondo l'art. 22, i programmi triennali di intervento, di cui
all'art. 21, primo e secondo comma, sono adottati dal comitato
istituzionale, dove la presenza regionale è, come visto,
minoritaria; mentre l'art. 25, terzo comma, esclude del tutto le
regioni dalla predisposizione del piano di intervento per il
triennio, e il quinto comma dello stesso articolo attribuisce al
Ministro dei lavori pubblici la competenza a individuare le opere
regionali da sottoporre al parere del Consiglio superiore dei lavori
pubblici. Così la regione trovasi imbrigliata, anche a questo
proposito, nell'organizzazione statale, come una semplice dipendenza
ministeriale, e il pure affermato principio collaborativo è inteso e
praticato ancora una volta come perdita per la regione di ogni
garanzia costituzionale e asservimento alle decisioni ministeriali:
come si può ancora parlare di regionalismo cooperativo?
F) Anche l'art. 35 sovverte la competenza regionale acquisita,
quanto alla definizione degli ambiti territoriali e la costituzione
di consorzi per la gestione di servizi pubblici di acquedotti,
fognature, depurazione delle acque usate, senza neppure una benchè
minima tutela o garanzia di conservazione della normativa emanata e
dell'attività sino ad ora compiuta a tal riguardo dalla regione.
Come emerge dalla pur frettolosa analisi che si è fatta, il
risultato complessivo delle disposizioni impugnate è quello di avere
spostato in ambito statale competenze già garantite o comunque
acquisite dalla regione, e di avere escluso quasi completamente
quest'ultima dalla formazione delle decisioni ministeriali e
dell'autorità di bacino, contravvenendo a principi e regole sia pur
minimi di salvaguardia della posizione della regione nell'ordine
costituzionale. Tutte le articolazioni di questa legge seguono la via
del completo assorbimento di rilevanti competenze regionali in piani
statali.
I principi della legislazione statale e la funzione di indirizzo e
coordinamento di cui all'art. 3 della legge 22 luglio 1975, n. 382,
sono stati tradotti in una gabbia pianificatoria rigida, entro la
quale e fuori della quale la regione non ha spazio alcuno per
muoversi.
Basterebbe l'art. 17, secondo comma, della legge a dare la misura
del sorpassamento e dello stravolgimento dell'assetto acquisito:
secondo l'art. 81 del d.P.R. n. 616/1977, le competenze residuate
allo Stato in materia urbanistica e del governo del territorio
dovevano e potevano svolgersi soltanto mediante atti di indirizzo e
coordinamento, oppure, quando trattasi di opere dello Stato, mediante
intese con le regioni.
Ora l'art. 81 è richiamato nel secondo comma dell'art. 17 della
nuova legge in modo da stravolgerne la portata e si direbbe a
sproposito, forse solo per dare una parvenza di legittimità ad una
disposizione che non ha nulla da spartire con il contenuto di
quell'articolo.
Il piano di bacino è ben altra cosa da una tavola di linee di
indirizo ed inoltre non contiene certo "linee fondamentali
dell'assetto del territorio nazionale". Qui poi gli indirizzi per
formare detto piano vengono dati, in virtù di un ulteriore moto di
verticalizzazione, dal Presidente del Consiglio dei Ministri. Eppure
nell'art. 81 del d.P.R. n. 616/1977 era già contenuto tutto ciò che
serviva per coordinare gli interessi nazionali e quelli regionali
nella difesa del suolo e nella tutela ambientale ed ecologica.
La legge impugnata è dunque un gravissimo passo verso una nuova
disordinata ed improvvida centralizzazione.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale delle impugnate disposizioni della legge 18 maggio
1989, n. 183.
Prof. avv. Giorgio BERTI

89C0759