1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 12-12-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 225 SENTENZA 25 ottobre - 5 dicembre 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa ‒ Giudizio di ottemperanza ‒ Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo ‒ Nomina, da parte del giudice amministrativo, di un dirigente dell'amministrazione soccombente come commissario ad acta. - Legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura civile), art. 5-sexies, comma 8, come introdotto dall'art. 1, comma 777, lettera l), della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)». - (T-180225) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 12-12-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,
Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO,
Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5-sexies,
comma 8, della legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa
riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del
processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura
civile), come introdotto dall'art. 1, comma 777, lettera l), della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2016)», promossi dal Tribunale amministrativo regionale
per l'Umbria, con tre ordinanze del 16 novembre 2016, iscritte
rispettivamente ai numeri da 18 a 20 del registro ordinanze 2017 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, prima
serie speciale, dell'anno 2017.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 24 ottobre 2018 il Giudice
relatore Daria de Pretis.

Ritenuto in fatto

1.- Con tre ordinanze del 16 novembre 2016, iscritte
rispettivamente ai numeri da 18 a 20 del reg. ord. 2017, testualmente
identiche, il Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art.
«5-quinquies» (recte: «5-sexies»), comma 8, della legge 24 marzo
2001, n. 89, recante «Previsione di equa riparazione in caso di
violazione del termine ragionevole del processo e modifica
dell'articolo 375 del codice di procedura civile» (cosiddetta "legge
Pinto"), come introdotto dall'art. 1, comma 777, lettera l), della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2016)», per violazione degli artt. 3, 24, 104 e 108 della
Costituzione.
La norma censurata dispone che «[q]ualora i creditori di somme
liquidate a norma della presente legge propongano l'azione di
ottemperanza di cui al titolo I del libro quarto del codice del
processo amministrativo, di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010,
n. 104, il giudice amministrativo nomina, ove occorra, commissario ad
acta un dirigente dell'amministrazione soccombente, con esclusione
dei titolari di incarichi di Governo, dei capi dipartimento e di
coloro che ricoprono incarichi dirigenziali generali. I compensi
riconosciuti al commissario ad acta rientrano nell'onnicomprensività
della retribuzione dei dirigenti».
Le questioni sono sorte nel corso di giudizi di ottemperanza
instaurati da creditori di somme liquidate a norma della legge n. 89
del 2001 e descritti dal rimettente nei termini seguenti.
Con tre sentenze del 25 febbraio 2016, il medesimo TAR aveva
accolto i ricorsi proposti per conseguire l'attuazione di altrettanti
decreti emessi dalla Corte d'appello di Perugia, di condanna del
Ministro dell'economia e delle finanze al pagamento di eque
riparazioni per irragionevole durata del processo, e aveva nominato
quale commissario ad acta il direttore della locale filiale della
Banca d'Italia, nelle funzioni di tesoreria provinciale dello Stato,
per il caso in cui l'amministrazione soccombente non avesse adempiuto
in un termine stabilito.
Con successive istanze del 4 aprile 2016, proposte ai sensi
dell'art. 114, comma 6, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), il nominato direttore della filiale della Banca
d'Italia aveva chiesto al suddetto TAR di «essere sollevato
dall'incarico» deducendo che, in base alla novella introdotta
dall'art. 1, comma 777, lettera l), della legge n. 208 del 2015, il
giudice dell'ottemperanza deve nominare commissario ad acta, ove
occorra, un dirigente dell'amministrazione soccombente.
Sentite le parti al fine di decidere su tali istanze, il TAR ha
emesso le ordinanze di rimessione.
1.1.- Sulla rilevanza delle questioni, il giudice a quo osserva
che, per provvedere sulle istanze di sostituzione del commissario ad
acta e definire così i giudizi di ottemperanza, si deve
necessariamente applicare la norma censurata, introdotta dalla legge
n. 208 del 2015, che vincola il giudice amministrativo a nominare
commissario ad acta un dirigente di seconda fascia
dell'amministrazione soccombente. Una diversa opzione interpretativa,
costituzionalmente orientata, non sarebbe consentita dalla chiara
lettera della legge, la cui applicabilità agli atti compiuti dopo la
sua entrata in vigore, anche se relativi a giudizi instaurati in
precedenza, deriverebbe dalle regole sulla successione delle leggi
processuali nel tempo.
1.2.- Sulla non manifesta infondatezza, il giudice a quo osserva
che di due principi occorre tenere conto in tema di disciplina della
figura del commissario ad acta: da un lato il principio di
«imparzialità e terzieta'» del commissario ad acta, quale ausiliario
del giudice, dall'altro quello del carattere ampiamente discrezionale
del potere del giudice amministrativo nel nominarlo.
1.2.1.- Sotto il primo profilo, la qualità di ausiliario del
giudice amministrativo, che quest'ultimo può nominare nelle ipotesi
in cui «deve sostituirsi all'amministrazione», ex art. 21 cod. proc.
amm., farebbe del commissario ad acta un organo la cui imparzialità
e terzietà è riconducibile a quella costituzionalmente imposta al
giudice stesso, sicchè egli non dovrebbe essere legato a nessuna
delle parti del processo, analogamente a quanto è prescritto per il
giudice. Tale imparzialità sarebbe garantita dalla legge sia
affidandone la nomina al giudice, sia prevedendo l'applicabilità
anche al commissario degli istituti dell'astensione e della
ricusazione, con il rinvio operato dal citato art. 21 all'art. 20,
comma 2, cod. proc. amm.
La terzietà sarebbe altresì garantita dal fatto che la verifica
dei provvedimenti adottati dal commissario ad acta spetta solo al
giudice che lo ha nominato, non potendo tali provvedimenti essere
unilateralmente modificati dalla pubblica amministrazione, ma solo
contestati davanti allo stesso giudice con un apposito incidente di
esecuzione. Il commissario ad acta sarebbe, in sostanza, un organo
«paragiurisdizionale», che esercita un'attività «più pregnante e
incisiva» degli altri ausiliari del giudice, in quanto non si
limiterebbe a eseguire atti istruttori o «propulsivi», ma
interverrebbe in sostituzione della pubblica amministrazione
nell'esercizio delle sue prerogative.
1.2.2.- Sotto il secondo profilo, il largo margine di
apprezzamento, in capo al giudice amministrativo, dei requisiti e
dell'identità del commissario ad acta, che connota l'elevato
carattere fiduciario dell'incarico, risulterebbe con particolare
evidenza dall'art. 21 cod. proc. amm., che non ribadisce, per la sua
nomina, gli stessi vincoli cui è subordinata la nomina del
consulente tecnico d'ufficio, quali l'iscrizione in specifici albi o
comunque il possesso di particolare competenza tecnica, come prevede
il precedente art. 19.
L'ampio potere discrezionale del giudice dell'ottemperanza, sia
nel determinarsi per l'uno o per l'altro mezzo di esecuzione del
giudicato, sia nella scelta eventuale del commissario ovvero
dell'organo al quale demandarla, farebbero rientrare la nomina in
questione nella sua «disponibilita'».
1.3.- Ad avviso del giudice a quo, la necessità di scegliere un
commissario ad acta indipendente deriverebbe sia dall'art. 24 Cost.,
in quanto «il principio di effettività della tutela [...] si
estrinseca anche attraverso il diritto ad un giudice terzo ed
imparziale, quindi equidistante», sia dall'art. 108, secondo comma,
Cost., ai sensi del quale «[l]a legge assicura l'indipendenza [...]
degli estranei che partecipano all'amministrazione della giustizia».
La discrezionalità del giudice amministrativo nella scelta del
commissario più idoneo e imparziale scaturirebbe invece dal
principio di autonomia e indipendenza della magistratura, ai sensi
dell'art. 104 Cost., e più in particolare sempre dall'art. 108,
secondo comma, Cost., secondo cui «[l]a legge assicura l'indipendenza
dei giudici delle giurisdizioni speciali [...]».
1.4.- La scelta operata dal legislatore con la norma censurata,
anche se limitatamente al «sistema» della legge Pinto, si porrebbe in
termini di netta rottura con i principi delineati, derogando a essi
sia nella parte in cui prescrive che il commissario ad acta sia un
soggetto interno all'amministrazione inadempiente, mettendo in tal
modo in dubbio la sua necessaria terzietà, sia nella parte in cui
individua nei dirigenti di seconda fascia della stessa
amministrazione la categoria alla quale obbligatoriamente attingere,
elidendo così il potere discrezionale del giudice dell'ottemperanza.
1.4.1.- Secondo il rimettente, che richiama la giurisprudenza di
questa Corte sul necessario bilanciamento tra diversi valori
costituzionalmente rilevanti e protetti, tale scelta legislativa non
sarebbe ragionevole, in quanto determinerebbe una deroga
ingiustificata alle regole generali. I diritti fondamentali alla
difesa, all'indipendenza del giudice e a quella dei suoi ausiliari
risulterebbero sacrificati alle esigenze (tanto implicite quanto
generiche) di contenimento della spesa pubblica riconducibili al
disposto dell'art. 81 Cost., perseguite dalla previsione che fa
rientrare i compensi del commissario intra moenia
nell'onnicomprensività della sua retribuzione.
L'esigenza di indipendenza e terzietà del commissario ad acta
rispetto all'amministrazione inadempiente sussisterebbe anche nel
caso di attuazione di sentenze di condanna al pagamento di somme di
denaro, in quanto il commissario, «rivestendo in sostanza i connotati
principali che sono propri della funzione amministrativa
giustiziale», dovrebbe rimediare a eventuali patologie organizzative
o funzionali della pubblica amministrazione. In particolare, dovrebbe
procedere non solo a emettere gli atti di liquidazione e i relativi
mandati, ma anche a stanziare le somme a bilancio, superando
eventuali difficoltà dovute alla situazione finanziaria dell'ente,
come l'esaurimento dei fondi in bilancio o la mancata disponibilità
di cassa, che non costituiscono legittime cause di impedimento
all'esecuzione del giudicato. Queste esigenze legittimerebbero il
ricorso a strumenti incisivi quali il «pagamento in conto sospeso» o
l'utilizzo di altri capitoli di spesa del ministero competente al
pagamento, connotati da ampi margini di discrezionalità. Ad avviso
del giudice a quo, si tratta di strumenti che un commissario ad acta
«domestico» potrebbe avere difficoltà a impiegare, per la «probabile
posizione di vulnerabilità in cui si verrebbe a trovare»,
considerata la possibile incidenza delle risorse così individuate su
aree dell'amministrazione costituenti «appannaggio di quei superiori
livelli di ordine gerarchico (dirigenti di prima fascia o capi di
dipartimento) da cui tali capitoli dipendono». Le dinamiche
organizzative interne ai singoli ministeri, «soprattutto di quelli
ove un dirigente di seconda fascia coltiva legittime aspettative di
carriera», potrebbero rendere dunque più difficile il procedimento
diretto all'esecuzione del giudicato, con l'inevitabile allungamento
dei tempi di pagamento e la conseguente maturazione di ulteriori
interessi, anche moratori, che ridurrebbe o vanificherebbe il
risparmio per la mancata corresponsione del compenso al commissario
ad acta. Sarebbe così confermato il carattere ingiustificato della
deroga introdotta dalla disposizione censurata.
2.- Con atti di identico contenuto, depositati in cancelleria il
13 marzo 2017, è intervenuto nei giudizi il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per l'inammissibilità o comunque per la
manifesta infondatezza delle questioni.
2.1.- In primo luogo, difetterebbe totalmente la motivazione
sulla non manifesta infondatezza della questione sollevata con
riferimento all'art. 3 Cost.
Con riferimento invece all'art. 24 Cost., il giudice a quo si
sarebbe limitato ad affermare tautologicamente che la nomina di un
commissario ad acta come disciplinata dalla norma censurata
inciderebbe sull'effettività della tutela goduta dalla parte, senza
chiarire per quali ragioni un commissario così prescelto, che agisce
sotto la direzione del giudice, limiterebbe il diritto di difesa in
sede giurisdizionale, anche considerato che contro i suoi
provvedimenti sono esperibili efficaci rimedi nella stessa sede.
Le questioni sarebbero inoltre inammissibili perchè formulate in
via puramente astratta, eventuale e ipotetica, giacchè il
riferimento ai possibili rischi di influenza del commissario ad acta
nelle sue scelte, derivanti dal suo inserimento, in posizione non
apicale, in un'organizzazione nella quale «coltiva legittime
prospettive di carriera», è prospettato esclusivamente per l'ipotesi
in cui dovesse adottare provvedimenti discrezionali.
2.2.- Nel merito, l'interveniente premette che in base al codice
del processo amministrativo i poteri preordinati all'esecuzione del
titolo si concentrano nel giudice dell'ottemperanza anche nel caso di
nomina di un commissario ad acta e che di conseguenza i poteri di
quest'ultimo sarebbero decisamente limitati e comunque condizionati
dalle direttive e dal controllo che permane in capo al giudice, la
cui terzietà è in ogni caso garantita.
Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dal rimettente,
dovrebbe essere mantenuta ferma la distinzione tra le due diverse
attività svolte in sede di ottemperanza, quella più propriamente
esecutiva, caratterizzata da doverosità e dall'assenza di margini
per determinazioni difformi dall'adempimento, e quella consistente
nell'esercizio di potestà pubbliche in senso proprio, nella quale
potrebbe venire in rilievo un problema di libertà di valutazione da
parte dell'ausiliario del giudice.
Secondo l'Avvocatura, il caso in esame rientrerebbe nell'ipotesi
della «ottemperanza/esecuzione». Cosicchè, anche qualora il
commissario dovesse svolgere un'attività esulante dalla mera
disposizione di pagamento, la stessa non sarebbe propriamente
discrezionale, ma al più di natura discrezionale tecnica, e
richiederebbe la conoscenza di strumenti tecnico-contabili che un
estraneo all'amministrazione avrebbe maggiori difficoltà ad
applicare, con la conseguenza che per soddisfare la pretesa del
creditore sarebbero necessari tempi più lunghi, esattamente
all'opposto di quanto paventato dal TAR.
Non si dovrebbe poi trascurare che il commissario ad acta, quale
pubblico ufficiale, non potrebbe omettere o ritardare dolosamente la
propria attività senza esporsi a gravi responsabilità. Sarebbe
così escluso che la semplice posizione di dipendente
dell'amministrazione valga ex se a escluderne l'indipendenza.
Inoltre, nel caso di dubbio sulla sua terzietà sarebbe in ogni caso
esperibile il rimedio della ricusazione ex art. 51 cod. proc. civ.
2.2.1.- Quanto alla denunciata irragionevolezza della deroga alla
regola generale espressa nell'art. 21 cod. proc. amm. sulla libera
scelta del giudice nella nomina del commissario ad acta,
l'interveniente osserva che nella prassi il giudice amministrativo
ricorre sovente a funzionari dell'amministrazione tenuta
all'ottemperanza e rileva come i limiti imposti dalla norma censurata
a tale libertà di scelta si giustifichino con la natura meramente
esecutiva dell'attività normalmente demandata all'ausiliario, con la
necessità di una specifica preparazione tecnico-contabile - specie
nei limitati casi in cui sia necessario ricorrere a fondi diversi da
quelli previsti nel bilancio per soddisfare il credito - e con il
consistente risparmio di spesa che per tale via sarebbe garantito, in
ossequio all'art. 81 Cost.
Pertanto, la norma censurata avrebbe realizzato un ragionevole
bilanciamento tra valori costituzionalmente tutelati, rientrante, in
difetto di profili di evidente illogicità, nella piena e
insindacabile discrezionalità del legislatore. Non sussisterebbe
dunque la presunta disparità di trattamento in violazione degli
artt. 3 e 24 Cost., con riguardo ai soggetti per i quali è
applicabile la generale previsione del codice del processo
amministrativo.
2.2.2.- Quanto alla posizione di «vulnerabilita'» in cui potrebbe
trovarsi il commissario ad acta interno all'amministrazione
inadempiente, tale da indurlo ad agire in maniera non conforme ai
suoi doveri di ausiliario del giudice, si tratterebbe di profili
collegati a circostanze di mero fatto, inidonei a configurare un
vizio di costituzionalità della norma.
L'interveniente osserva che la compressione del diritto di difesa
o dell'indipendenza del giudice si potrebbero ravvisare solo se
l'ausiliario disponesse di poteri esclusivi insindacabili in sede
giurisdizionale, trovandosi in una posizione in qualche modo
assimilabile a quella di chi esercita il potere giurisdizionale. Ma
tale conclusione sarebbe contraddetta dal fatto, già rilevato, che
al giudice dell'ottemperanza è riservato un pieno potere di
controllo sull'operato del commissario.
Infine, l'ausiliario non potrebbe comunque essere equiparato ai
soggetti che esercitano la funzione di ius dicere, non godendo di
poteri e funzioni giurisdizionali, come questa Corte avrebbe già
affermato negando l'applicabilità in materia dell'art. 108 Cost. (è
citata la sentenza n. 135 del 1982).
Non sarebbe pertanto ravvisabile alcuna violazione dei parametri
evocati dal rimettente.
3.- Le parti dei giudizi a quibus non si sono costituite.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria, con tre
ordinanze di identico contenuto emesse nel corso di altrettanti
giudizi di ottemperanza instaurati nei confronti del Ministero
dell'economia e delle finanze da creditori di somme liquidate a
titolo di equa riparazione per violazione del termine ragionevole del
processo, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. «5-quinquies» (recte: «5-sexies»), comma 8, della legge 24
marzo 2001, n. 89, recante «Previsione di equa riparazione in caso di
violazione del termine ragionevole del processo e modifica
dell'articolo 375 del codice di procedura civile» (cosiddetta "legge
Pinto"), come introdotto dall'art. 1, comma 777, lettera l), della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2016)».
La norma censurata dispone che, «[q]ualora i creditori di somme
liquidate a norma della presente legge propongano l'azione di
ottemperanza di cui al titolo I del libro quarto del codice del
processo amministrativo, di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010,
n. 104, il giudice amministrativo nomina, ove occorra, commissario ad
acta un dirigente dell'amministrazione soccombente, con esclusione
dei titolari di incarichi di Governo, dei capi dipartimento e di
coloro che ricoprono incarichi dirigenziali generali. I compensi
riconosciuti al commissario ad acta rientrano nell'onnicomprensività
della retribuzione dei dirigenti».
Il TAR rimettente ne dovrebbe fare applicazione per provvedere
sulle richieste di «essere sollevato dall'incarico» presentate dal
direttore della filiale di Perugia della Banca d'Italia, in
precedenza nominato dallo stesso TAR commissario ad acta, in
accoglimento dei ricorsi in ottemperanza, con sentenze pronunciate
nei giudizi a quibus dopo l'entrata in vigore della legge n. 208 del
2015.
Ad avviso del rimettente, l'art. 5-sexies, comma 8, della legge
n. 89 del 2001 violerebbe gli artt. 3, 24, 104 e 108 della
Costituzione, in quanto, imponendo di nominare un dirigente
dell'amministrazione soccombente, eliminerebbe il potere
discrezionale del giudice dell'ottemperanza di scegliere il
commissario ad acta più idoneo e imparziale e introdurrebbe così
una deroga ingiustificata ai criteri generali di nomina degli
ausiliari del giudice, in contrasto con i principi di ragionevolezza,
di effettività della tutela giurisdizionale nonchè con quelli di
autonomia e di indipendenza degli organi giurisdizionali, che
dovrebbero trovare applicazione anche per gli ausiliari del giudice.
2.- I giudizi vanno riuniti per essere definiti con un'unica
pronuncia, avendo a oggetto questioni relative alla medesima norma,
censurata per le stesse ragioni e in riferimento a parametri
coincidenti.
3.- L'erronea indicazione, nelle ordinanze di rimessione, della
disposizione censurata come «art. 5-quinquies» (del quale non esiste
un «comma 8») costituisce un mero errore materiale, ininfluente ai
fini dell'ammissibilità delle questioni. Nelle motivazioni sono
infatti chiaramente individuati sia la disposizione della legge n.
208 del 2015, che ha inserito nella legge n. 89 del 2001 l'art.
5-sexies (art. 1, comma 777, lettera l), sia il contenuto precettivo
del comma 8 dello stesso art. 5-sexies, oggetto delle censure,
sicchè si deve escludere che sussista dubbio alcuno in ordine alla
identificazione della norma sottoposta allo scrutinio di questa Corte
(ex plurimis, sentenza n. 22 del 2017).
3.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto nei
giudizi, ha sollevato alcune eccezioni di inammissibilità.
In primo luogo, difetterebbe totalmente la motivazione sulla non
manifesta infondatezza della questione ex art. 3 Cost.
Con riferimento invece all'art. 24 Cost., il giudice a quo si
sarebbe limitato ad affermare tautologicamente che la nomina di un
commissario ad acta come individuato dalla norma censurata
inciderebbe sull'effettività della tutela goduta dalla parte, senza
però chiarire per quali ragioni la presenza di un commissario così
prescelto, che agisce sotto la direzione del giudice, limiterebbe il
diritto di difesa in sede giurisdizionale, considerato che contro i
suoi provvedimenti sono esperibili efficaci rimedi nella stessa sede.
Le questioni sarebbero inammissibili anche perchè formulate in
via puramente astratta, eventuale e ipotetica, in quanto il
prospettato rischio che il commissario possa subire influenze, per il
fatto di essere inserito in posizione non apicale in
un'organizzazione nella quale «coltiva legittime prospettive di
carriera», si porrebbe solo per l'ipotesi in cui dovesse adottare
provvedimenti discrezionali.
3.2.- Le eccezioni non sono fondate.
Il giudice a quo si diffonde sulle ragioni che, a suo avviso,
dimostrerebbero l'irragionevolezza della scelta legislativa che
impone al giudice dell'ottemperanza di individuare il commissario ad
acta tra i dirigenti "di seconda fascia" della stessa amministrazione
soccombente. La pretesa violazione del principio di ragionevolezza
può essere agevolmente ricondotta al parametro ex art. 3 Cost.,
espressamente evocato, sicchè la censura appare sufficientemente
motivata.
L'Avvocatura deduce il difetto di motivazione sulla non manifesta
infondatezza anche con riferimento all'asserita lesione dell'art. 24
Cost. Il rimettente tuttavia afferma che la scelta di un commissario
intra moenia minerebbe l'imparzialità e l'indipendenza del giudice
e, con esse, il principio di effettività della tutela
giurisdizionale. L'onere di motivazione è dunque assolto, attenendo
al merito la valutazione del rilievo da attribuire alla prospettata
esperibilità di efficaci rimedi processuali avverso gli atti
compiuti dal commissario ad acta.
L'ulteriore eccezione che invoca l'astrattezza e l'ipoteticità
delle questioni riguarda il diverso requisito della rilevanza.
Il giudice a quo, tuttavia, motiva adeguatamente anche su tale
requisito, perchè dà conto della necessità di applicare la norma
censurata per definire il processo principale, richiamando (in
maniera implicita ma evidente) il principio tempus regit actum, in
forza del quale le nomine del commissario ad acta avrebbero dovuto
conformarsi al nuovo regime anche nei giudizi di ottemperanza a
quibus. Le questioni non sono dunque astratte, ipotetiche o premature
e i rischi di condizionamento paventati dal rimettente sono
rappresentati come elementi sintomatici dell'irragionevolezza della
norma censurata, della quale, come visto, egli dovrebbe fare comunque
necessaria applicazione.
4.- Nel merito, si deve preliminarmente dichiarare la manifesta
infondatezza delle questioni sollevate in riferimento rispettivamente
agli articoli 108 e 104 Cost.
Il rimettente lamenta in primo luogo la violazione, ad opera
della norma censurata, della garanzia di indipendenza sancita
dall'art. 108, secondo comma, Cost. a favore «degli estranei che
partecipano all'amministrazione della giustizia», per tali dovendosi
intendere, a suo avviso, anche gli ausiliari del giudice, come i
commissari ad acta.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, tuttavia,
l'art. 108 Cost. non è applicabile agli ausiliari del giudice, ma
solo a chiunque, estraneo al personale della magistratura, partecipi
all'amministrazione della giustizia con poteri e funzioni di natura
giurisdizionale.
Pronunciandosi sulla figura del perito nel processo penale, ma
esprimendo considerazioni riferibili a tutti gli ausiliari del
giudice, questa Corte ha affermato che tale interpretazione dell'art.
108 Cost. «[...] e` suffragata dall'esame degli atti preparatori, e
particolarmente dalla relazione del Comitato di coordinamento, ove si
trova conferma che secondo l'intendimento del legislatore
costituente, la garanzia costituzionale e` volta a tutelare non solo
l'indipendenza dei giudici togati ma anche di "chiunque estraneo al
personale della magistratura partecipi all'amministrazione della
giustizia nelle sezioni specializzate, nella giuria etc."», con la
conseguenza che «[e]sula [...] dall'ambito dei soggetti tutelati
dalla norma il perito che, come e` pacifico, non è certamente
chiamato a svolgere funzioni di natura giurisdizionale» (sentenza n.
135 del 1982; in senso conforme, sentenze n. 2 del 1981 e n. 190 del
1974, ordinanza n. 86 del 1964).
È manifestamente incongruo anche il riferimento all'art. 104
Cost., che, secondo il rimettente, sancendo il principio di autonomia
e indipendenza della magistratura, tutelerebbe la discrezionalità
del giudice amministrativo nella scelta del commissario ad acta più
idoneo e imparziale. Come questa Corte ha già avuto modo di
precisare, infatti, la previsione costituzionale «[...] ha per
oggetto le garanzie di indipendenza istituzionale della magistratura
ordinaria considerata nel suo complesso» (ex plurimis, sentenza n.
433 del 2000) e non delle giurisdizioni speciali, quale è quella del
giudice amministrativo, per il quale le medesime garanzie trovano
semmai fondamento nel già sopra ricordato art. 108 Cost.
4.1.- Le ulteriori questioni riferite agli artt. 3, 24 e (nei
predetti limiti) 108 Cost. non sono fondate.
Esse si risolvono in una censura di irragionevolezza della norma
contestata, derivante, secondo il rimettente, dal non corretto
bilanciamento tra esigenze di contenimento della spesa pubblica
riconducibili all'art. 81 Cost. - che ispirano la scelta di far
rientrare il compenso del commissario ad acta nell'onnicomprensività
della sua retribuzione (art. 5-sexies, comma 8, secondo periodo) - e
i principi di effettività della tutela giurisdizionale e di
indipendenza dei giudici speciali. La prevalenza accordata dal
legislatore alle prime avrebbe condotto a eliminare il potere
discrezionale del giudice nella scelta del commissario,
compromettendo così il diritto di difesa e la funzione
giurisdizionale.
Considerata la stretta connessione delle questioni, è necessario
trattarle congiuntamente.
4.1.1.- La norma censurata costituisce una deroga alla regola
desumibile dagli artt. 21 e 114 cod. proc. amm., che attribuiscono al
giudice amministrativo in generale, e al giudice dell'ottemperanza in
particolare, un ampio potere discrezionale nella scelta del
commissario ad acta ritenuto più idoneo ad assolvere il compito che
gli viene affidato.
Trattandosi di norma che incide sulla disciplina processuale -
segnatamente del giudizio di ottemperanza, anche se nel ristretto
ambito dell'esecuzione dei giudicati ex lege n. 89 del 2001 - deve
essere richiamato il costante orientamento di questa Corte che
riserva alla discrezionalità del legislatore la conformazione degli
istituti processuali, con il solo limite della manifesta
irragionevolezza o arbitrarietà della disciplina (ex plurimis,
sentenze n. 44 del 2016, n. 10 del 2013 e n. 221 del 2008). Nel
delineare detto limite, questa Corte ha affermato che
«[n]ell'esercizio di tale discrezionalità è necessario, tra
l'altro, che si rispetti il principio di effettività della tutela
giurisdizionale, il quale rappresenta un connotato rilevante di ogni
modello processuale» (sentenza n. 304 del 2011), precisando che il
limite della manifesta irragionevolezza è valicato «[...]
ogniqualvolta emerga un'ingiustificabile compressione del diritto di
agire (sentenza n. 335 del 2004)» (sentenza n. 44 del 2016).
Gli stessi criteri devono trovare applicazione nell'ipotesi in
cui venga in gioco il principio di indipendenza e terzietà del
giudice amministrativo, cui va ricondotta l'attribuzione ad esso del
potere discrezionale di scegliere i propri ausiliari, tra i quali i
citati artt. 21 e 114 cod. proc. amm. annoverano il commissario ad
acta. Anche in questo caso il legislatore può discrezionalmente
imporre vincoli all'esercizio di tale potere alla sola condizione che
non si traducano in un'inammissibile influenza esterna nello
svolgimento della funzione giurisdizionale. E questo vale
naturalmente anche per la scelta del commissario ad acta da parte del
giudice dell'ottemperanza, che il codice del processo amministrativo
non assoggetta ad alcun vincolo specifico.
4.1.2.- Al legislatore non era dunque precluso, nel disciplinare
la procedura di pagamento dei crediti per equa riparazione e
segnatamente quella relativa al giudizio di ottemperanza instaurato a
tale fine, di introdurre una deroga al regime ordinario di libera
scelta del commissario ad acta, con il solo limite della non
manifesta irragionevolezza delle sue scelte. Per la nomina del perito
nel processo penale, ad esempio, questa Corte ha già ammesso che
determinate esigenze possano giustificare la previsione di una deroga
al consueto regime di scelta dell'ausiliario del giudice (sentenze n.
149 del 1974 e n. 63 del 1963).
La deroga disposta dalla legge n. 208 del 2015 è coerente con la
finalità «[...] di razionalizzare i costi conseguenti alla
violazione del termine di ragionevole durata dei processi», cui sono
dichiaratamente ispirate tutte le modifiche apportate dal suo art. 1,
comma 777, alla legge Pinto. Poichè il dovere imposto al giudice
dell'ottemperanza di scegliere il commissario ad acta (ove ritenga di
avvalersene) tra i dirigenti di seconda fascia dell'amministrazione
soccombente (art. 5-sexies, comma 8, primo periodo) costituisce il
presupposto della disposizione che fa rientrare il compenso del
commissario nell'onnicomprensività della sua retribuzione (secondo
periodo dello stesso comma 8), si deve ritenere che anche la norma
censurata persegua la medesima finalità di razionalizzare (recte: di
contenere) i costi.
A essa non sembra inoltre estraneo nemmeno lo scopo -
riconducibile anch'esso a un intento di contenimento dei costi - di
rimediare all'inerzia dell'amministrazione mediante l'ausilio di un
commissario ad acta dotato non solo delle necessarie competenze
tecnico-contabili, ma anche della specifica e diretta conoscenza
della gestione del bilancio dell'amministrazione inadempiente, ciò
che può agevolare una sollecita soddisfazione del credito anche nei
casi in cui sia necessario individuare fondi diversi da quelli
stanziati nei pertinenti capitoli di bilancio, come osserva
l'Avvocatura. Tra le finalità della norma censurata vi è dunque
anche la tutela dell'interesse del creditore - per l'evidente
vantaggio che questi ne ricava - che costituisce il motivo ispiratore
della disciplina di riferimento.
La scelta del commissario ad acta nella procedura de qua non
richiede comunque l'intervento dell'autorità amministrativa, in
quanto la nomina deve essere effettuata nell'ambito di una specifica
categoria indicata dalla legge, costituita dai dirigenti
dell'amministrazione soccombente con esclusione dei titolari di
incarichi di Governo, dei capi dipartimento e di coloro che ricoprono
incarichi dirigenziali generali, vale a dire dei soggetti
maggiormente coinvolti, sul piano politico o tecnico, nell'attuazione
delle scelte di bilancio. È dunque scongiurato il vulnus al
principio di indipendenza che questa Corte ravvisa quando si impone
al giudice di richiedere l'indicazione dell'ausiliario alla pubblica
amministrazione, condizionando a un atto vincolante di quest'ultima
l'esercizio della funzione giurisdizionale (sentenza n. 440 del
1988).
A ciò si aggiunga che nel caso di specie il giudice non è
completamente vincolato nell'individuazione del soggetto da nominare,
conservando comunque, nell'ipotesi in cui, come normalmente accade,
nell'ambito dell'amministrazione interessata vi siano più dirigenti
di seconda fascia, il potere di scegliere tra essi.
I dubbi sull'imparzialità dell'ausiliario, del quale il giudice
a quo paventa il condizionamento in conseguenza della sua
appartenenza all'amministrazione soccombente, sono esclusi dal fatto
che, nei giudizi di ottemperanza ex lege n. 89 del 2001, il
commissario ad acta esercita un'attività di carattere esecutivo, che
si estrinseca in un pagamento, vincolata sia nell'an che nel quomodo.
Carattere vincolato che non viene meno neanche nelle ipotesi in cui
il commissario, constatato l'esaurimento dei pertinenti capitoli di
bilancio, debba individuare aliunde le risorse necessarie per la
soddisfazione dei crediti, utilizzando se del caso lo strumento
contabile del «pagamento in conto sospeso», disciplinato dall'art.
14, comma 2, del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669 (Disposizioni
urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile a
completamento della manovra di finanza pubblica per l'anno 1997),
convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 1997, n. 30, e
ora richiamato dagli artt. 3, comma 7, e 5-sexies, comma 6, della
legge n. 89 del 2001, consistente in un'anticipazione di tesoreria
soggetta a successiva regolazione da parte della stessa
amministrazione inadempiente.
Proprio la valorizzazione del carattere vincolato dell'attività
del commissario ad acta, insieme a quello della natura seriale dei
ricorsi cui fa seguito, aveva indotto parte della giurisprudenza
amministrativa ad anticipare, per queste particolari ipotesi di
ottemperanza, la soluzione poi adottata dal legislatore con la norma
contestata, orientandosi a scegliere il commissario ad acta, anche
per ragioni di contenimento della spesa pubblica, nell'ambito
dell'amministrazione debitrice. Ciò che non è in generale vietato
dall'art. 21 cod. proc. amm., e anzi corrisponde a una prassi
ricorrente negli stessi ordinari giudizi di ottemperanza,
particolarmente significativa in passato, e ancora in atto.
Anche la giurisprudenza di legittimità, del resto, esclude, con
riferimento alla «prassi consolidata» nei giudizi tributari di
ottemperanza (in particolare, per l'esecuzione di condanne al
rimborso di imposte) di nominare commissario ad acta il funzionario
preposto all'ufficio che deve eseguire l'ordine del giudice, che
l'imparzialità dell'ausiliario sia pregiudicata dal rapporto
organico che lo lega all'amministrazione debitrice. E ciò sul
duplice presupposto dell'assenza di margini di discrezionalità nella
«mera operazione contabile» in cui si esaurisce il suo incarico e del
vantaggio che ne deriva di «una più celere ed esatta esecuzione di
quanto statuito dal giudice» grazie alla conoscenza, da parte del
funzionario nominato commissario ad acta, «delle problematiche
correlate all'ordine da eseguire» (Corte di cassazione, sezione
quinta, sentenze 22 giugno 2007, n. 14647 e n. 14648). La stessa
giurisprudenza sottolinea inoltre che il giudice conserva inalterati
i poteri di controllo e di vigilanza sull'attività del commissario
ex art. 114 cod. proc. amm., e che gli atti di quest'ultimo sono pur
sempre impugnabili dalle parti mediante reclamo allo stesso giudice
dell'ottemperanza. In aggiunta a ciò va ricordato che il commissario
rimane comunque soggetto alle responsabilità di natura penale e
contabile conseguenti all'omessa o ritardata esecuzione
dell'incarico, mentre a presidio della sua imparzialità continua poi
ad operare l'istituto della ricusazione, ex artt. 20, comma 2, e 21
cod. proc. amm.
Quanto al lamentato rischio di dilatazione dei tempi di
pagamento, con la conseguenza di un aumento delle somme dovute per
interessi da ritardata esecuzione, esso non è collegabile alla norma
impugnata. Come visto, la nomina di un commissario ad acta
appartenente all'amministrazione debitrice favorisce piuttosto una
sollecita esecuzione, grazie alla specifica conoscenza delle risorse
utilizzabili di cui presumibilmente il soggetto prescelto già
dispone, mentre un eventuale aumento del debito in conseguenza di un
ulteriore ritardo per questa ragione costituisce un - ragionevolmente
improbabile - inconveniente di fatto, inidoneo da solo a fondare un
profilo di illegittimità costituzionale (ex plurimis, sentenze n.
157 del 2014 e n. 135 del 1982; ordinanza n. 206 del 2016).
Escluso dunque, per le ragioni esposte in precedenza, che la
nomina di un commissario ad acta appartenente all'amministrazione
rimasta inottemperante contrasti in via di principio con le esigenze
di indipendenza dei giudici speciali e di effettività della tutela
giurisdizionale, la scelta operata dal legislatore con la
disposizione censurata non appare nè irragionevole nè arbitraria:
il limite alla discrezionalità del giudice dell'ottemperanza nella
scelta del commissario nella procedura liquidatoria degli indennizzi
per equa riparazione della non ragionevole durata del processo (in
deroga a quanto previsto per le procedure di pagamento degli altri
debiti della pubblica amministrazione) trova infatti la sua
giustificazione nella specificità di tale procedura, come ha
recentemente messo in evidenza questa Corte, in occasione dello
scrutinio di altre disposizioni dello stesso art. 5-sexies,
richiamando le peculiarità e le dimensioni del corrispondente debito
dell'amministrazione nonchè il rilevante numero dei processi
attivati per la sua esecuzione (sentenza n. 135 del 2018).
Anche la disposizione in esame, invero, come le altre dell'art.
5-sexies uscite indenni dal sindacato di questa Corte, attua
«l'interesse dell'amministrazione ad approntare un sistema di
risposta, organico ed ordinato, con cui far fronte al flusso abnorme
delle procedure relative ai crediti fondati su decreti ottenuti ai
sensi della legge n. 89 del 2001» (sentenza n. 135 del 2018).
5.- In conclusione, riuniti i giudizi, deve dichiararsi la
manifesta infondatezza delle questioni sollevate in riferimento agli
artt. 104 e 108 Cost., quest'ultimo con riguardo alla garanzia di
indipendenza «[...] degli estranei che partecipano
all'amministrazione della giustizia», mentre vanno dichiarate non
fondate le questioni ulteriori, sollevate in riferimento agli artt.
3, 24 e 108 Cost., quest'ultimo con riguardo alla garanzia di
indipendenza «[...] dei giudici delle giurisdizioni speciali».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara la manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 5-sexies, comma 8, della legge
24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di
violazione del termine ragionevole del processo e modifica
dell'articolo 375 del codice di procedura civile), come introdotto
dall'art. 1, comma 777, lettera l), della legge 28 dicembre 2015, n.
208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», sollevate dal
Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria, in riferimento agli
artt. 104 e 108 della Costituzione, quest'ultimo con riguardo alla
garanzia di indipendenza degli estranei che partecipano
all'amministrazione della giustizia, con le ordinanze indicate in
epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 5-sexies, comma 8, della legge n. 89 del
2001, sollevate dal Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria,
in riferimento agli artt. 3, 24 e 108 Cost., quest'ultimo con
riguardo alla garanzia di indipendenza dei giudici delle
giurisdizioni speciali, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 ottobre 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 5 dicembre 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA