1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 7-1-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 376 SENTENZA 18 - 30 dicembre 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Questioni di legittimita' costituzionale - Omogeneita' di materia - Decisione - Riserva di separate pronunce sulle ulteriori questioni sollevate con i medesimi ricorsi regionali. Termini normativi delle questioni - Impugnazione nella sua totalita' della disposizione censurata - Individuazione dei commi sui quali verte la decisione. Enti territoriali - Accesso al mercato dei capitali - Potere di coordinamento attribuito al Ministero dell'economia - Ricorsi delle Regioni Marche, Campania, Toscana, Emilia-Romagna e Umbria - Assunta violazione della competenza legislativa regionale residuale o concorrente, lamentata attribuzione al Ministro di potesta' regolamentare in materia non riservata alla competenza esclusiva dello Stato, ovvero di una potesta' di coordinamento innominato, lesione dell'autonomia finanziaria e del principio di leale collaborazione - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, della questione. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 41, comma 1. - Costituzione, artt. 117 e 119. Enti territoriali - Accesso al mercato dei capitali - Facolta' di convertire i mutui contratti e di rinegoziare i rapporti debitori - Limitazione temporale ai mutui contratti dopo il 31 dicembre 1996 - Ricorso della Regione Toscana - Lamentata irragionevolezza e lesione dell'autonomia finanziaria - Non fondatezza della questione. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 41, comma 2. - Costituzione, artt. 117 e 119. (003C1377) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 7-1-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 41 della legge
28 dicembre 2001, n. 448, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002»,
promossi con ricorsi delle Regioni Marche, Toscana, Campania,
Emilia--Romagna e Umbria notificati il 22, il 27 e il 26 febbraio
2002, depositati in cancelleria il 28 febbraio, il 1°, il 7 e
l'8 marzo successivi ed iscritti ai numeri 10, 12, 21, 23 e 24 del
registro dei ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 2003 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Stefano Grassi per la Regione Marche, Fabio
Lorenzoni per la Regione Toscana, Vincenzo Cocozza per la Regione
Campania e Giandomenico Falcon per le Regioni Emilia-Romagna e Umbria
e l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Le Regioni Marche, Toscana, Campania, Emilia-Romagna ed
Umbria, con ricorsi notificati il 22, il 26 e il 27 febbraio e
depositati in cancelleria il 28 febbraio, il 1°, il 6, il 7 e
l'8 marzo 2002 (reg. ric. nn. 10, 12, 21, 23 e 24 del 2002) hanno
impugnato, tra l'altro, l'art. 41 (la Regione Toscana limitatamente
ai commi 1 e 2 e le Regioni Emilia-Romagna ed Umbria limitatamente al
comma 1) della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2002), in riferimento: agli artt. 117, terzo, quarto e
sesto comma, e 119, primo comma, della Costituzione, la Regione
Marche; agli artt. 117 e 119 della Costituzione, la Regione Toscana;
all'art. 119 della Costituzione ed al principio di leale
collaborazione, la Regione Campania; all'art. 117 della Costituzione,
la Regione Emilia-Romagna e la Regione Umbria.
2. - In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
infondate.
3. - L'art. 41, rubricato «Finanza degli enti territoriali»,
prevede, al comma 1, che «Al fine di contenere il costo
dell'indebitamento e di monitorare gli andamenti di finanza pubblica,
il Ministero dell'economia e delle finanze coordina l'accesso al
mercato dei capitali delle province, dei comuni, delle unioni di
comuni, delle città metropolitane, delle comunità montane e delle
comunità isolane, di cui all'articolo 2 del testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267, nonchè dei consorzi tra enti territoriali e
delle Regioni. A tal fine i predetti enti comunicano periodicamente
allo stesso Ministero i dati relativi alla propria situazione
finanziaria. Il contenuto e le modalità del coordinamento nonchè
dell'invio dei dati sono stabiliti con decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze da emanare, sentita la Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge. Con lo stesso decreto sono approvate le norme
relative all'ammortamento del debito e all'utilizzo degli strumenti
derivati da parte dei succitati enti».
Il comma 2 della disposizione stabilisce che gli enti di cui
sopra «possono emettere titoli obbligazionari e contrarre mutui con
rimborso del capitale in unica soluzione alla scadenza, previa
costituzione, al momento dell'emissione o dell'accensione, di un
fondo di ammortamento del debito, o previa conclusione di swap per
l'ammortamento del debito. Fermo restando quanto previsto nelle
relative pattuizioni contrattuali, gli enti possono provvedere alla
conversione dei mutui contratti successivamente al 31 dicembre 1996,
anche mediante il collocamento di titoli obbligazionari di nuova
emissione o rinegoziazioni, anche con altri istituti, dei mutui, in
presenza di condizioni di rifinanziamento che consentano una
riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico
degli enti stessi, al netto delle commissioni e dell'eventuale
retrocessione del gettito dell'imposta sostitutiva di cui
all'articolo 2 del decreto legislativo 1° aprile 1996, n. 239, e
successive modificazioni».
Il comma 3 abroga l'articolo 35, comma 6, primo periodo, della
legge 23 dicembre 1994, n. 724, e l'articolo 3 del regolamento di cui
al decreto del Ministro del tesoro 5 luglio 1996, n. 420.
Infine, il comma 4 prevede che «Per il finanziamento di spese di
parte corrente, il comma 3 dell'articolo 194 del citato testo unico
di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si applica
limitatamente alla copertura dei debiti fuori bilancio maturati
anteriormente alla data di entrata in vigore della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».
4. - La Regione Marche (reg. ric. n. 10 del 2002) sostiene che la
norma, nella parte in cui prevede un coordinamento del Ministero
dell'economia e delle finanze nella regolazione dell'accesso al
mercato dei capitali da parte degli enti territoriali, incide
direttamente su una materia, la finanza statale e regionale,
sottratta alla competenza legislativa dello Stato, non essendo
ricompresa negli elenchi di cui al secondo ed al terzo comma
dell'art. 117 della Costituzione. Pertanto essa sarebbe lesiva della
sfera di competenza legislativa residuale riconosciuta e garantita
alle Regioni dal quarto comma dell'art. 117 della Costituzione.
Inoltre, qualora si ritenga che la norma riguardi la materia
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario», attribuita alla potestà
legislativa regionale concorrente dal terzo comma dell'art. 117 della
Costituzione, essa sarebbe comunque lesiva delle competenze
regionali, in quanto non stabilirebbe «principi fondamentali», ma
recherebbe una disciplina dalla stringente portata prescrittiva.
Secondo la Regione Marche, la disposizione violerebbe inoltre
l'art. 117, sesto comma, della Costituzione, perchè, al di fuori di
materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, affida ad un
regolamento del Ministro dell'economia e delle finanze la definizione
del «contenuto e [del]le modalità del coordinamento nonchè
dell'invio dei dati» e l'emanazione delle norme «relative
all'ammortamento del debito e all'utilizzo degli strumenti derivati».
La Regione Toscana (reg. ric. n. 12 del 2002) deduce che
l'art. 41, commi 1 e 2, violerebbe gli artt. 117 e 119 della
Costituzione, nella parte in cui si applica anche alle Regioni.
L'art. 117 elenca la materia del coordinamento della finanza pubblica
tra quelle oggetto della competenza concorrente delle Regioni,
sicchè spetta allo Stato fissare i principi fondamentali, mentre
l'art. 119 della Costituzione in materia di autonomia finanziaria di
entrata e di spesa delle Regioni fa salvi i principi di coordinamento
della finanza pubblica. Tuttavia, la norma impugnata non si
limiterebbe a stabilire i principi fondamentali del coordinamento
della finanza pubblica, ma prevederebbe un coordinamento operativo
del Ministero sugli enti locali e sulle Regioni ed un controllo sui
dati finanziari, essendo altresì lesiva delle attribuzioni regionali
la fissazione con un decreto ministeriale del contenuto e delle
modalità del previsto coordinamento. Al riguardo la ricorrente
ricorda che già nel vigore del precedente testo costituzionale la
Corte ha più volte affermato che non è consentito allo Stato, con
decreti ministeriali, interferire nell'esercizio di competenze
regionali costituzionalmente garantite.
Ad avviso della Regione, inoltre, il comma 2 dell'art. 41, là
dove prevede che gli enti locali e le Regioni possono convertire i
mutui contratti dopo il 31 dicembre 1996 anche con la rinegoziazione
dei medesimi, detterebbe una norma irragionevole, non essendo «dato
comprendere il senso del limite temporale», e si porrebbe in
contrasto con l'art. 119 della Costituzione, in quanto preclude il
minor onere finanziario che questa rinegoziazione comporterebbe, per
l'avvenuta diminuzione dei tassi di interesse.
La Regione Campania (reg. ric. n. 21 del 2002) ritiene che
l'art. 41 violi l'art. 119 della Costituzione ed il principio di
leale collaborazione, stabilendo vincoli all'attività e alle
iniziative della Regione nell'esercizio della autonomia finanziaria
costituzionalmente ad essa garantita, che non sarebbero «in linea con
i contenuti necessari e le possibili alternative di scelta coerenti
con la detta autonomia». Ad avviso della ricorrente, il nuovo
impianto costituzionale imporrebbe una disciplina dei rapporti
finanziari Stato-Regione-enti locali differente da quella stabilita
dalla norma in esame, tenuto conto che l'autonomia di entrata e di
spesa consente a Regioni, province, comuni e città metropolitane di
finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. La
norma censurata, sotto la formula del coordinamento dell'accesso al
mercato dei capitali, finirebbe invece per affidare all'autorità
statale un forte potere di controllo e di incidenza sulle scelte che
spettano a detti enti. Inoltre, il rinvio a un decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze per la disciplina del coordinamento
operativo realizzerebbe un arretramento rispetto al previgente
assetto in tema di modalità di realizzazione del coordinamento
finanziario, che era riservato alle leggi dello Stato conformative
dell'autonomia. La lesione della norma costituzionale non sarebbe
esclusa dal ruolo, marginale, attribuito alla Conferenza unificata,
che deve essere soltanto «sentita» nella fase di determinazione delle
modalità del coordinamento, in violazione anche del principio di
leale collaborazione.
La Regione Emilia-Romagna (reg. ric. n. 23 del 2002) impugna il
comma 1 del citato art. 41, nella parte in cui attribuisce «ad un
singolo Ministro un potere di coordinamento addirittura innominato»,
prevedendo che «i contenuti del coordinamento, insieme alle
modalità, sono unilateralmente stabiliti dallo stesso Ministro, con
atto unilaterale di natura sostanzialmente regolamentare». Ad avviso
della ricorrente, già anteriormente alla riforma del Titolo V della
Costituzione, il potere di coordinamento doveva essere esercitato,
secondo la giurisprudenza costituzionale, dal Governo nella sua
collegialità, mentre l'art. 8, comma 1, della legge 15 marzo 1997,
n. 59, in attuazione del principio di leale cooperazione, aveva
stabilito la necessità della previa intesa in sede di Conferenza
Stato-Regioni. Nel nuovo ordinamento non sarebbe più ammessa la
funzione di indirizzo e coordinamento in via amministrativa; in ogni
caso, anche volendola ritenere ammissibile in materia di
coordinamento della finanza pubblica, sarebbe illegittima la
previsione del suo esercizio da parte di un singolo Ministro come
anche l'attribuzione al Ministro di un potere normativo.
La Regione Umbria (reg. ric. n. 24 del 2002) censura l'art. 41,
comma 1, sotto gli stessi profili e con argomentazioni pressochè
identiche a quelle svolte dalla Regione Emilia-Romagna.
5. - La difesa erariale - in riferimento al ricorso della Regione
Marche - conclude per l'infondatezza delle censure, in quanto
l'art. 41, commi 1 e 2, recherebbe norme di principio in tema di
indebitamento pubblico delle Regioni, in linea con il principio
dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della
finanza pubblica (articoli 117, terzo comma, e 119, ultimo comma,
della Costituzione).
Con riguardo al ricorso della Regione Toscana, l'Avvocatura
osserva che l'art. 117 della Costituzione comprende la materia del
coordinamento della finanza pubblica tra quelle di competenza
regionale concorrente, sicchè lo Stato può fissare i principi
fondamentali, mentre l'art. 119 della Costituzione, pur con
riferimento all'autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle
Regioni, fa salvi i principi di coordinamento della finanza pubblica.
In riferimento al ricorso della Regione Campania, la difesa
erariale deduce, inoltre, che l'art. 41 della legge n. 448 del 2001
è volto a garantire un coordinamento tra i diversi indirizzi di
finanza locale, che presuppone e non impedisce l'esplicarsi
dell'autonomia dell'ente locale.
Queste argomentazioni sono sostanzialmente riprodotte nell'atto
difensivo depositato in relazione ai ricorsi delle Regioni
Emilia-Romagna ed Umbria.
6. - In prossimità dell'udienza, tutte le Regioni ricorrenti
hanno depositato memorie illustrative.
La Regione Marche ribadisce che l'art. 41 della legge n. 448 del
2001, nella parte in cui prevede un coordinamento del Ministero
dell'economia e delle finanze nella regolazione dell'accesso al
mercato dei capitali da parte degli enti territoriali, interverrebbe
in un settore non attribuito alla competenza legislativa dello Stato,
non essendo riconducibile a materie comprese negli elenchi di cui al
secondo ed al terzo comma dell'art. 117 della Costituzione. Pertanto,
esso sarebbe lesivo della sfera di competenza legislativa residuale
riconosciuta e garantita alle Regioni dal quarto comma dell'art. 117
della Costituzione
In ogni caso, la norma andrebbe al di là della semplice
enucleazione di «principi fondamentali», cui il legislatore regionale
deve uniformarsi nelle materie di competenza concorrente, giacchè
contiene norme direttamente operative e dalla stringente portata
prescrittiva.
In particolare, la norma impugnata disciplinerebbe con previsioni
di dettaglio l'indebitamento degli enti territoriali, che costituisce
una componente dell'autonomia finanziaria degli enti locali.
In base all'art. 119, secondo comma, della Costituzione, essi
esercitano la propria autonomia finanziaria secondo i principi di
coordinamento della finanza pubblica che l'art. 117, terzo comma,
della Costituzione attribuisce alla competenza concorrente di Stato e
Regioni.
Secondo la Regione Marche, i «principi» di coordinamento non
possono coincidere con i «principi fondamentali» adottati dallo Stato
nella materia, appunto, del coordinamento della finanza pubblica.
Dal sistema costituzionale vigente si ricaverebbe che gli enti
locali devono esercitare la loro autonomia finanziaria secondo le
norme di coordinamento emanate dalle Regioni in conformità ai
principi fondamentali stabiliti dallo Stato: lo Stato non può quindi
disciplinare l'indebitamento degli enti locali, ma può soltanto
stabilire i principi a cui le Regioni devono attenersi nel
disciplinarlo.
L'art. 41 si porrebbe, inoltre, in contrasto con l'art. 117,
sesto comma, della Costituzione, nella parte in cui affida ad un
regolamento del Ministro dell'economia e delle finanze il compito di
determinare «il contenuto e le modalità del coordinamento nonchè
dell'invio dei dati» oltre alla definizione delle norme «relative
all'ammortamento del debito e all'utilizzo degli strumenti derivati»,
posto che l'oggetto di tale regolamento si riferirebbe a materie
sottratte alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Nè sarebbe possibile sostenere che l'art. 41 non preveda
l'esercizio di un potere regolamentare, bensì provveda a conferire
una funzione amministrativa al Ministero dell'economia e delle
finanze. Al di là della veste formale neutra di decreto
ministeriale, dovrebbe guardarsi al contenuto normativo che, per i
caratteri di generalità ed astrattezza, l'intervento ministeriale,
nella sostanza, riveste (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 88
del 2003). Lo Stato potrebbe riservarsi competenze amministrative
solamente in materie nelle quali disponga della potestà legislativa
esclusiva.
La Regione Toscana conferma i rilievi formulati nel ricorso
introduttivo.
Secondo la Regione Campania, il coordinamento finanziario ex
art. 119 della Costituzione deve muoversi nell'ambito di prescrizioni
di rango legislativo: esso non potrebbe essere affidato al Ministro
dell'economia e delle finanze, un atto ministeriale non essendo
abilitato, sulla base del precetto costituzionale, ad incidere
sull'autonomia delle Regioni.
Le Regioni Emilia-Romagna ed Umbria escludono che la norma
denunciata costituisca una corretta espressione della potestà
legislativa concorrente. Ad avviso delle ricorrenti, essa non solo
non contiene alcun «principio fondamentale» (tale non essendo certo
l'enunciazione della generica esigenza di «contenere il costo
dell'indebitamento e di monitorare gli andamenti di finanza
pubblica»), ma in realtà rinvia il potere di coordinamento al
singolo Ministro, a cui è demandato di definire «il contenuto e le
modalita» di tale potere.
La disposizione contiene dunque una norma in bianco attributiva
di un potere di difficile qualificazione e quantificazione. Non
sembrerebbe trattarsi di coordinamento «meramente tecnico», dato che
- prescindendo dal problema se sia ancora ammesso tale potere nel
nuovo ordinamento costituzionale e a quali garanzie procedurali
eventualmente il suo esercizio dovrebbe corrispondere - il potere
attribuito al Ministro si riferisce, tra l'altro, all'emanazione di
«norme relative all'ammortamento del debito e all'utilizzo degli
strumenti derivati da parte dei succitati enti».
Ci si troverebbe pertanto di fronte alla seguente alternativa. O
il potere attribuito al Ministro è di natura regolamentare (come
sembra alludere l'espressione «con lo stesso decreto sono approvate
le norme ...»), e allora la disposizione sarebbe illegittima perchè
in contrasto con l'art. 117, sesto comma, della Costituzione, che
delimita il potere regolamentare dello Stato. Oppure si tratta di
un'attribuzione di potere di indirizzo e coordinamento. Ma in questo
caso dovrebbe considerarsi: che la sopravvivenza della funzione di
indirizzo e coordinamento alla riforma costituzionale del Titolo V è
in dottrina fortemente contestata (quando è ammessa, viene collegata
ai titoli di competenza statale di cui all'art. 117, secondo comma,
allorchè essi richiedano interventi in via non legislativa); che,
anche a volerla ammettere, tale funzione non potrebbe essere
esercitata a condizioni meno favorevoli per le Regioni e con garanzie
più attenuate di quelle previste dalla giurisprudenza e dalla
legislazione precedente alla riforma, tra cui la collegialità
governativa dell'esercizio del potere e la necessità della previa
intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.
7. - Anche l'Avvocatura ha depositato una memoria nel giudizio
promosso dalla Regione Marche, ribadendo che la disposizione
censurata rientra nella normale competenza statale a dettare norme di
principio in materia di potestà legislativa concorrente (art. 117,
terzo comma, della Costituzione nonchè art. 119, ultimo comma, della
Costituzione).

Considerato in diritto

1. - Per ragioni di omogeneità di materia, la presente decisione
riguarda solo le censure sollevate nei confronti dell'articolo 41
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2002) con i ricorsi delle Regioni Marche (r. ric. n. 10 del 2002),
Toscana (r. ric. n. 12), Campania (r. ric. n. 21), Emilia-Romagna (r.
ric. n. 23) e Umbria (r. ric. n. 24).
I giudizi, aventi in parte lo stesso oggetto, devono essere
riuniti per essere decisi con unica pronunzia.
2. - L'art. 41 in questione è impugnato nella sua totalità
(dalle Regioni Marche e Campania), ovvero nei commi 1 e 2 (dalla
Regione Toscana), o nel solo comma 1 (dalle Regioni Emilia-Romagna e
Umbria). Ma i ricorsi che lo investono in toto in realtà motivano
censure relative al solo comma 1. Il comma 3 (che abroga alcune
disposizioni di legge e di regolamento in tema di emissioni
obbligazionarie e di prestiti all'estero degli enti territoriali) e
il comma 4 (che riguarda la limitazione del ricorso degli enti locali
a mutui per il finanziamento di debiti fuori bilancio relativi a
spese di parte corrente) non sono oggetto di censure in alcuno dei
ricorsi: onde le questioni che la Corte è chiamata a decidere devono
intendersi circoscritte ai due primi commi del medesimo art. 41.
Il comma 1 stabilisce che «al fine di contenere il costo
dell'indebitamento e di monitorare gli andamenti di finanza pubblica,
il Ministero dell'economia e delle finanze coordina l'accesso al
mercato dei capitali» degli enti locali, anche associativi, e dei
loro consorzi, nonchè delle Regioni (primo periodo); che «a tal fine
i predetti enti comunicano periodicamente allo stesso Ministero i
dati relativi alla propria situazione finanziaria» (secondo periodo);
e che «il contenuto e le modalità del coordinamento nonchè
dell'invio dei dati sono stabiliti con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze da emanare sentita la Conferenza
unificata» Stato-Regioni-autonomie locali (terzo periodo), con il
quale sono altresì «approvate le norme relative all'ammortamento del
debito e all'utilizzo degli strumenti derivati da parte dei succitati
enti» (quarto periodo).
A norma del comma 2 «gli enti di cui al comma 1 possono emettere
titoli obbligazionari e contrarre mutui con rimborso del capitale in
unica soluzione alla scadenza, previa costituzione, al momento
dell'emissione o dell'accensione, di un fondo di ammortamento del
debito, o previa conclusione di swap per l'ammortamento del debito»
(primo periodo); il secondo periodo stabilisce che, fermo quanto
previsto dalle relative pattuizioni contrattuali, gli enti possono
provvedere alla conversione dei mutui contratti successivamente al
31 dicembre 1996, anche mediante il collocamento di titoli
obbligazionari o rinegoziazioni dei mutui, in presenza di date
condizioni di rifinanziamento.
I ricorsi, nei riguardi del comma 1, lamentano la violazione
della competenza legislativa regionale, ritenuta residuale (dalla
Regione Marche) o concorrente (dalla Regione Marche, in subordine, e
dalla Regione Toscana), cui apparterrebbe la materia della finanza
regionale e locale, sull'assunto del carattere di dettaglio delle
disposizioni ivi dettate; la violazione dell'art. 117, sesto comma,
della Costituzione per l'attribuzione al Ministro di una potestà
regolamentare in materia non riservata alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato (Regioni Marche, Emilia-Romagna e Umbria), o
comunque l'illegittimità della attribuzione al Ministro di una
potestà di coordinamento «innominato» (Regioni Toscana, Campania,
Emilia-Romagna e Umbria); la violazione dell'autonomia finanziaria
garantita dall'art. 119 della Costituzione nonchè del principio di
leale collaborazione per il ruolo marginale attribuito alla
conferenza unificata in ordine al decreto ministeriale previsto
(Regione Campania).
Nei riguardi del comma 2, la censura, mossa dalla sola Regione
Toscana, investe la previsione, ritenuta irragionevole e lesiva
dell'art. 119 Cost., secondo cui non si consentirebbe di rinegoziare
i mutui contratti prima del 31 dicembre 1996.
3. - La questione relativa al comma 1 è infondata nei termini di
seguito specificati.
La disciplina delle condizioni e dei limiti dell'accesso degli
enti territoriali al mercato dei capitali rientra principalmente
nell'ambito di quel «coordinamento della finanza pubblica» che
l'articolo 117, terzo comma, della Costituzione attribuisce alla
potestà legislativa concorrente delle Regioni, vincolata al rispetto
dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato (cfr. ad
esempio, quanto alle Regioni, art. 10 della legge 16 maggio 1970,
n. 281; art. 23 del d.lgs. 28 marzo 2000, n. 76; quanto agli enti
locali, articoli 202-205 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267; nonchè,
in materia di emissione di titoli obbligazionari da parte di enti
territoriali, art. 35 della legge 23 dicembre 1994, n. 724).
Tuttavia, il coordinamento finanziario può richiedere, per la
sua stessa natura, anche l'esercizio di poteri di ordine
amministrativo, di regolazione tecnica, di rilevazione di dati e di
controllo: onde, attesa la specificità della materia, non può
ritenersi preclusa alla legge statale la possibilità, nella materia
medesima, di prevedere e disciplinare tali poteri, anche in forza
dell'art. 118, primo comma, della Costituzione. Il carattere
«finalistico» dell'azione di coordinamento esige che al livello
centrale si possano collocare non solo la determinazione delle norme
fondamentali che reggono la materia, ma altresì i poteri puntuali
eventualmente necessari perchè la finalità di coordinamento - che
di per sè eccede inevitabilmente, in parte, le possibilità di
intervento dei livelli territoriali sub-statali - possa essere
concretamente realizzata.
D'altronde, in tema di accesso degli enti territoriali al mercato
dei capitali, i poteri di coordinamento che possono legittimamente
essere attribuiti ad organi centrali sono altresì connessi per
l'oggetto con la competenza statale in materia di «tutela del
risparmio e mercati finanziari» di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, che riguarda in particolare la
disciplina delle forme e dei modi in cui i soggetti - e così anche,
in particolare, gli enti territoriali - possono ottenere risorse
finanziarie derivanti da emissione di titoli o contrazione di debiti.
Naturalmente i poteri in questione devono essere configurati in
modo consono all'esistenza di sfere di autonomia, costituzionalmente
garantite, rispetto a cui l'azione di coordinamento non può mai
eccedere i limiti, al di là dei quali si trasformerebbe in attività
di direzione o in indebito condizionamento dell'attività degli enti
autonomi.
4. - Il potere di coordinamento attribuito dal comma 1
dell'impugnato articolo 41 al Ministero dell'economia deve essere
inteso in armonia con i criteri ora indicati: vale a dire come potere
di adottare le misure tecniche necessarie per assicurare che
l'accesso al mercato da parte degli enti territoriali, comprese le
Regioni, avvenga con modalità idonee, come si esprime l'incipit
della stessa norma, a consentire di «contenere il costo
dell'indebitamento e di monitorare gli andamenti di finanza
pubblica», in armonia con i vincoli e gli indirizzi concernenti la
cosiddetta finanza pubblica allargata. In questo senso circoscritto
deve intendersi anche il riferimento al «contenuto» del
coordinamento, la cui determinazione è rimessa dalla norma impugnata
al decreto del Ministro.
È dunque escluso che si attribuisca al Ministero il potere di
incidere sulle scelte autonome degli enti quanto alla provvista o
all'impiego delle loro risorse, effettuate nei limiti dei principi di
armonizzazione stabiliti dalle leggi statali, o, peggio, di adottare
determinazioni discrezionali che possano concretarsi in trattamenti
di favore o di sfavore nei confronti di singoli enti.
La previsione del parere della Conferenza unificata sullo schema
di decreto costituisce una garanzia procedimentale - in sè
sufficiente, atteso l'oggetto della disciplina - atta a contrastare
l'eventuale assunzione, da parte del decreto medesimo, di contenuti
lesivi della autonomia garantita agli enti territoriali: ferma
restando, naturalmente, la possibilità per questi di esperire,
nell'ipotesi di lesioni, i rimedi consentiti dall'ordinamento, ivi
compreso, se del caso, il conflitto di attribuzioni davanti a questa
Corte.
Così intesa, la norma denunciata non contrasta con i parametri
costituzionali invocati.
Nè contrasta con essi la previsione della comunicazione
periodica al Ministero dei dati relativi alla situazione finanziaria
degli enti, poichè un siffatto obbligo, espressione di un
coordinamento meramente informativo, non è di per sè idoneo a
pregiudicare l'autonomia dell'azione degli enti medesimi (cfr.
sentenze n. 279 del 1992, n. 412 del 1994, n. 421 del 1998).
Non è violato, infine, nemmeno il sesto comma dell'articolo 117
della Costituzione, poichè il potere regolamentare del Ministro è
riferibile per il suo contenuto, come sopra precisato, alla
disciplina dei poteri rientranti nella competenza statale e
legittimamente attribuiti al Ministero, e pertanto non eccede i
limiti entro i quali la potestà regolamentare può essere esplicata
dallo Stato.
5. - La questione relativa al comma 2 dell'art. 41, sollevata
dalla sola Regione Toscana, non è fondata.
Il contenuto della norma, nella parte in cui essa è contestata
(vale a dire nel solo secondo periodo del comma), si risolve nella
facoltà riconosciuta agli enti territoriali di convertire i mutui
contratti e di rinegoziare i loro rapporti debitori. La limitazione
temporale ai mutui contratti dopo il 31 dicembre 1996, di cui si
duole la ricorrente, si spiega con il fatto che, quanto ai mutui in
essere al 31 dicembre 1996, analoga previsione era già contenuta,
sia pure limitatamente agli enti locali, nell'art. 49, comma 15,
della legge 27 dicembre 1997, n. 449. Nè del resto, anche riguardo
alle Regioni, la norma in questione è idonea a precludere
determinazioni e attività che gli enti autonomi possano porre in
essere nell'esplicazione della propria capacità contrattuale, nei
rapporti con gli istituti di credito.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunzie ogni decisione sulle ulteriori
questioni sollevate con i ricorsi in epigrafe;
Riuniti i giudizi, relativamente alle questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 41 della legge 28 dicembre 2001, n. 448,
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 41, comma 1, della
legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002),
sollevata, in riferimento agli articoli 117 e 119 della Costituzione,
nonchè in riferimento al principio di leale collaborazione, dalle
Regioni Marche, Toscana, Campania, Emilia-Romagna e Umbria con i
ricorsi in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 41, comma 2, della predetta legge n. 448 del 2001,
sollevata, in riferimento agli articoli 117 e 119 della Costituzione,
dalla Regione Toscana con il ricorso in epigrafe (r. ric. n. 12 del
2002).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Onida
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 dicembre 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C1377