1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 182 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 novembre 1995
N. 182 Ordinanza emessa il 17 novembre 1995 dal petore di Pisa, sezione distacca San Miniato nel procedimento penale a carico di Ghizzani Alfredo ed altri Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi di pubbliche fognature senza autorizzazione ed eccedenti i limiti tabellari previsti dalla legge n. 319/1976 e della normativa regionale - Lamentata depenalizzazione - Disparita' di trattamento rispetto alla disciplina relativa agli scarichi di singoli insediamenti produttivi, nonche' rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita' - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento con le norme del diritto internazionale, in particolare con quelle CEE (n. 271/1991) - Violazione del principio di tutela della salute. (Legge 17 maggio 1995, n. 172, art. 6). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, e 32). (096C0259) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-1996)

IL PRETORE
Esaminati gli atti di causa;
Rilevato che in pendenza del presente procedimento è stata emanata
la legge 7 maggio 1995, n.172, di conversione del d.-l. 17 marzo
1995, n.79, avente ad oggetto "Modifiche alla disciplina degli
scarichi delle pubbliche fognature e degli insediamenti civili che
non recapitano in pubbliche fognature" contenente disposizioni
modificative ed integrative della legge 10 maggio 1976, n. 319, e
successive modificazioni, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 17
maggio 1995, n.113, ed entrata in vigore lo stesso giorno;
Vista la richiesta del p.m. in data 16 settembre 1995 di
proposizione di questione di legittimità costituzionale dell'art. 6
della suddetta legge perchè ritenuto in contrasto con disposizioni
costituzionali sotto il profilo della violazione degli artt. 3, 9,
secondo comma, e 32 Cost.;
Considerato che la questione proposta appare essere non
manifestamente infondata, oltre che influente sulla decisione del
presente giudizio;
R i l e v a
1. - In fatto.
Gli odierni imputati, Ghizzani Alfredo, Gronchi Attilio e Borrini
Angelo, sono sottoposti al giudizio di questo pretore, nelle loro
rispettive qualità di legali rappresentanti, fino al 1 luglio 1992
il primo ed in epoca successiva il secondo, di direttore tecnico il
terzo della società Cuoiodepur che gestisce l'impianto centralizzato
di depurazione posto nel comune di San Miniato, perchè ritenuti
responsabili della violazione dell'art. 21, primo comma, della legge
10 maggio 1976, n. 319, accertata in permanenza a tutt'oggi.
L'impianto centralizzato di depurazione gestito dai prevenuti,
asservito al sistema fognario pubblico, riceve scarichi di natura
mista (civili ed industriali) che, per loro composizione, presentano
caratteristiche qualitative sostanzialmente diverse da quelle degli
scarichi provenienti da soli insediamenti civili.
Esso, in quanto parte terminale del sistema integrato di
fognatura-depurazione (in tal senso si esprimono il piano della
regione Toscana di risanamento delle acque adottato con la delibera
n. 332 del 15 aprile 1980 e la legge regionale 23 gennaio 1986, n.
5), è da ritenere certamente sottoposto alla nuova disciplina
dettata per gli scarichi da pubblica fognatura.
Quanto alle caratteristiche qualitative e quantitative dello
scarico prodotto la legge regionale n. 5/1986 all'art. 8 equipara gli
scarichi delle pubbliche fognature a natura mista (come quello di cui
ci si occupa) a quelli provenienti da insediamenti produttivi e come
tali soggetti alla legge n. 319/1976 e successive modificazioni
imponendo l'obbligo di conseguire i limiti della tabella A) nei
termini previsti dalla medesima legge.
In tale sistema normativo si è inserita la legge 17 maggio 1995,
n. 172, di conversione del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, cui si è
pervenuto combinando tra loro pezzi di disposizioni e tipi di
soluzioni contenuti nella estenuante reiterazione di ben nove diversi
decreti-legge il cui contenuto si è andato via via evolvendo - con
l'unica evidente finalità di dar esito ad interessi di parte, più
che fornire risposte ad esigenze di tutela della collettività - nel
senso di una definitiva sottrazione della materia degli scarichi
delle pubbliche fognature e degli scarichi civili che non recapitano
in pubblica fognatura al regime sanzionatorio previsto per tutti gli
altri scarichi. Il regime autorizzatorio definito dalla nuova legge
all'art. 6, introducendo un nuovo comma in fine all'art. 9 della
legge n. 319/1976, e pur lasciando invariato il principio generale
per cui tutti gli scarichi devono essere autorizzati dalle autorità
competenti al controllo, dispone che "gli scarichi di pubbliche
fognature di cui è titolare lo stesso ente pubblico competente al
rilascio dell'autorizzazione si intendono autorizzati
dall'approvazione dell'impianto".
Risulta di tutta evidenza la rilevanza nel presente giudizio della
questione di legittimità della normativa appena richiamata atteso
che l'eventuale affermazione della sua costituzionalità
comporterebbe, a norma dell'art. 129 cod. proc. pen., l'immediato
proscioglimento dei prevenuti in ordine al reato a loro contestato
perchè quei fatti non sono più previsti dalla legge come reato.
Essa, peraltro, appare non manifestamente infondata, alla luce dei
principi costituzionali di cui agli artt. 3, 9, 32 e 41 della Carta
costituzionale.
2. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
È principio consolidato della giurisprudenza costituzionale quello
per il quale il legislatore può emanare norme differenziate riguardo
a situazioni obiettivamente diverse solo a condizione che tali norme
rispondano all'esigenza che la disparità di trattamento sia fondata
su presupposti logici obiettivi i quali razionalmente ne
giustifichino l'adozione. Pertanto deve ritenersi violato il
principio di uguaglianza qualora con leggi successive si dia vita ad
un sistema normativo assolutamente squilibrato, come avviene, ad
esempio, quando si favorisce chi ha posto in essere, fra due condotte
gradatamente lesive dell'identico bene, quella connotata da maggiore
gravità, discriminando, invece, chi ha realizzato il fatto che meno
offende lo stesso valore giuridico.
Proprio questo è avvenuto, a parere di questo pretore, con
l'intervenuta depenalizzazione, ad opera della legge n. 172/1995: si
deve, infatti rilevare una sicura incompatibilità della nuova
normativa al principio costituzionale di parità consistente
nell'irragionevole disparità di trattamento introdotta tra gli
scarichi delle pubbliche fognature e quelli provenienti da singoli
insediamenti produttivi.
Da ciò discende lo stravolgimento di uno dei criteri che avevano
fino ad oggi ispirato la normativa in questa materia: la
differenziazione si basa non sulla potenzialità inquinante dello
scarico, valutata con riferimento a parametri unici nazionali
costituiti dai limiti massimi di concentrazione indicati nelle
tabelle annesse alla legge, ma sulla qualifica del suo titolare.
Infatti non è più la natura dello scarico, in relazione alla sua
pericolosità ambientale desunta dalla sua intrinseca composizione, a
determinare la natura dell'attività esercitata, ma è la qualifica
soggettiva del titolare dello scarico il parametro di riferimento per
l'individuazione della normativa applicabile.
Il principio contrasta in modo palese con le direttive comunitarie
dettate nella materia e segnatamente con quella del Consiglio della
Comunità europea n. 271 del 21 maggio 1991 in materia di acque
reflue urbane che pure la legge richiama quale limite per il potere
legislativo ed amministrativo delle regioni.
Secondo la norma comunitaria (che il nostro ordinamento avrebbe
già dovuto recepire dal 30 giugno 1993) per l'individuazione della
normativa applicabile allo scarico da pubblica fognatura costituisce
elemento di riferimento la natura delle acque che in essa
confluiscono. Infatti, l'art. 2 della direttiva pone una netta
distinzione tra le acque reflue domestiche e le acque reflue
industriali, distinzione alla quale è collegata poi una diversa
disciplina fondata sulla necessità per le acque reflue industriali
che affluiscono in reti fognarie, di regolamentazione ed
autorizzazioni specifiche nonchè di specifici controlli (artt. 11 e
13). Pertanto la direttiva comunitaria non legittima affatto, come
invece sembra credere la legge n. 172/1995, l'assoluta mancanza di
ogni misura idonea almeno ad attenuare, attraverso la
diversificazione di regime in relazione alla loro natura, l'impatto
ambientale degli scarichi dalle fognature.
Non poche perplessità suscita la nuova disciplina laddove prevede
che, nell'immediato e fino alla definizione dei piani regionali di
risanamento delle acque, gli scarichi di pubbliche fognature di cui
è titolare lo stesso ente pubblico competente al rilascio
dell'autorizzazione si intendono autorizzati di fatto per avere essi
già ottenuto l'approvazione dell'impianto; dopo l'intervento
regionale gli stessi scarichi dovranno sottostare al regime
autorizzatorio definito dalle regioni le cui violazioni saranno
punite solo in via amministrativa mediante applicazione di una
sanzione pecuniaria. Invariata, invece, la disciplina relativa alle
autorizzazioni degli scarichi provenienti da insediamenti produttivi.
Si osserva in proposito che proprio questa parte della nuova
normativa dà la sensazione della sua provvisorietà ed urgenza: non
si comprende infatti quale necessità vi fosse di prevedere una norma
di regolarizzazione di situazioni preesistenti al di fuori
dell'esigenza, evidentemente avvertita dal legislatore, di procedere
immediatamente alla loro sanatoria e ben conoscendo proprio il
carattere di transitorietà e provvisorietà della disposizione che
veniva introdotta. Infatti i successivi piani regionali, nel definire
il regime autorizzatorio degli scarichi di pubbliche fognature, non
potranno non conformarsi alla direttiva n. 91/271/CEE che all'art. 15
esige l'autorizzazione per tale tipo di scarico se è vero, come è
vero, che lo scopo dell'autorizzazione è nel controllo della
funzionalità dell'impianto e nella conformità dei suoi scarichi ai
limiti di accettabilità imposti. Ma lo stesso legislatore ben
conosceva proprio tale vincolo per la legislazione regionale se ha
ritenuto di dover esplicitamente escludere ogni rilevanza penale alla
mancanza di autorizzazione.
Ed è proprio in ciò che si rileva in tutta la sua evidenza la
disparità di disciplina a tutto vantaggio di scarichi che non solo
per qualità, ma anche per quantità, presentano un sicuro maggior
carico inquinante rispetto agli scarichi di singoli insediamenti
produttivi la cui mancata autorizzazione rimane sanzionata in sede
penale.
3. - Violazione degli artt. 9, secondo comma, e 32 della
Costituzione.
Secondo la giurisprudenza costituzionale il concetto di paesaggio
deve intendersi come "ambiente naturale", come ecosistema. Ora, la
mancata previsione di una norma penale che sanzioni comportamenti
profondamente incidenti sulla qualità dell'ambiente, come
l'attivazione di scarichi di pubbliche fognature senza avere
richiesto la preventiva autorizzazione, determina una diminuzione
dell'efficacia preventiva e dissuasiva della disciplina di cui si
tratta.
Tale disciplina, inoltre, poichè non differenzia il trattamento
sanzionatorio a seconda della natura delle acque che recapitino nelle
pubbliche fognature e, quindi, in base alla loro effettiva
potenzialità inquinante, ma solo in base al dato formale della
provenienza (da insediamenti produttivi o da pubbliche fognature),
non permette una adeguata e sostanziale tutela del paesaggio. Da ciò
deriva pure il sospetto di contrasto tra le norme ordinarie e l'art.
32 della Costituzione che tutela il diritto alla salute giacchè tale
diritto ricomprende, per costante giurisprudenza costituzionale, il
diritto all'ambiente salubre.
Il sostanziale abbassamento del livello giuridico di protezione
derivante dalla intervenuta depenalizzazione e la scomparsa di un
quadro giuridico unitario nazionale per la disciplina
dell'inquinamento idrico da pubbliche fognature (saranno, infatti, da
prevedersi tante diverse discipline giuridiche per quante sono le
regioni), risultano in contrasto con il diritto alla salute ed
all'ambiente costituzionalmente garantiti quali valori comuni primari
non suscettibili di essere parcellizzati su base locale. Emblematica,
a questo proposito, è la considerazione per cui gli obiettivi di
tutela dell'ambiente e della salute cui dovranno mirare i singoli
piani regionali di risanamento delle acque risulteranno ab origine
irrealizzabili in concreto tutte le volte che i corsi d'acqua avranno
un bacino interregionale.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza sulla definizione del giudizio in corso della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge 17
maggio 1995, n. 172, in relazione agli articoli 3, 9, secondo comma,
e 32 della Costituzione e non apparendo essa manifestamente infondata
sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza venga
notificata alle parti non comparse ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
San Miniato, addì 17 novembre 1995
Il pretore: Murano
96C0259