1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 28-11-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 213 SENTENZA 10 ottobre - 22 novembre 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Passaggio dei dipendenti pubblici dal trattamento di fine servizio (TFS) al trattamento di fine rapporto (TFR) - Adeguamenti della struttura retributiva e contributiva - Invarianza della retribuzione complessiva netta e di quella utile a fini pensionistici. - Legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo), art. 26, comma 19. (T-180213) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 28-11-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 26, comma
19, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica
per la stabilizzazione e lo sviluppo), promossi dal Tribunale
ordinario di Perugia, in funzione di giudice del lavoro, con tre
ordinanze del 21 aprile 2017, iscritte rispettivamente ai numeri da
125 a 127 del registro ordinanze 2017 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale, dell'anno
2017.
Visti gli atti di costituzione dell'Agenzia regionale per la
protezione ambientale Umbria (ARPA Umbria) e, nel giudizio di cui al
reg. ord. n. 126 del 2017, dell'Istituto nazionale della previdenza
sociale (INPS), nonchè gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri e, nei giudizi di cui al reg. ord. n. 125 e n.
127 del 2017, dell'INPS;
udito nell'udienza pubblica del 9 ottobre e nella camera di
consiglio del 10 ottobre 2018 il Giudice relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Donato Antonucci per l'ARPA Umbria, Flavia
Incletolli per l'INPS e l'avvocato dello Stato Gianfranco Pignatone
Fedeli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanze di analogo contenuto, depositate il 21 aprile
2017 e iscritte al n. 125, al n. 126 e al n. 127 del registro
ordinanze 2017, il Tribunale ordinario di Perugia, in funzione di
giudice del lavoro, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 36
della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 26, comma 19, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure
di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo), «nella
parte in cui, demandando a un d.p.c.m. la definizione della struttura
retributiva e contributiva dei dipendenti pubblici passati, ex lege,
dal precedente regime del TFS o dell'IBU al regime del TFR, ha
imposto il vincolo dell'invarianza della retribuzione netta
nonostante la cessazione del prelievo contributivo a titolo di
rivalsa», previsto dall'art. 37 del decreto del Presidente della
Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1032 (Approvazione del testo unico
delle norme sulle prestazioni previdenziali a favore dei dipendenti
civili e militari dello Stato), per i dipendenti pubblici in regime
di indennità di buonuscita (IBU) e dall'art. 11 della legge 8 marzo
1968, n. 152 (Nuove norme in materia previdenziale per il personale
degli Enti locali), per i dipendenti degli enti locali in regime di
indennità premio di servizio.
1.1.- Il rimettente espone di dover decidere sui ricorsi proposti
da dipendenti della Provincia di Perugia (nel giudizio di cui al reg.
ord. n. 125 del 2017), dell'Agenzia regionale per la protezione
ambientale Umbria (ARPA Umbria, nel giudizio di cui al reg. ord. n.
126 del 2017) e del Comune di Bastia Umbria (nel giudizio di cui al
reg. ord. n. 127 del 2017). I ricorrenti, assunti dopo il 31 dicembre
2000 e sin dall'inizio in regime di trattamento di fine rapporto
(TFR), hanno chiesto di accertare l'illegittimità della trattenuta
del 2,50 per cento operata dal datore di lavoro pubblico a carico
della loro retribuzione lorda mensile.
Il giudice a quo prende le mosse dalla ricostruzione del quadro
normativo di riferimento.
L'art. 2, comma 5, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del
sistema pensionistico obbligatorio e complementare), ha assoggettato
alle disposizioni sul trattamento di fine rapporto, contenute
nell'art. 2120 del codice civile, i trattamenti di fine servizio,
comunque denominati, dei lavoratori assunti dal 1° gennaio 1996 alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche.
In virtù dell'art, 2, comma 6, della legge n. 335 del 1995, la
contrattazione collettiva, nell'ambito dei singoli comparti, è
chiamata a definire le modalità di attuazione di tali previsioni,
«con riferimento ai conseguenti adeguamenti della struttura
retributiva e contributiva del personale», anche ai fini della
disciplina delle forme pensionistiche complementari. Le modalità di
esecuzione sono definite da un «decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di
concerto con il Ministro del tesoro e con il Ministro del lavoro e
della previdenza sociale».
L'art. 2, comma 7, della legge n. 335 del 1995 ha demandato alla
contrattazione collettiva nazionale, nell'ambito dei singoli
comparti, la definizione delle modalità per l'applicazione della
disciplina del trattamento di fine rapporto ai lavoratori già
occupati alla data del 31 dicembre 1995, affidando a un decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, secondo la procedura prevista
dal citato art. 2, comma 6, il compito definire le modalità di
esecuzione.
L'art. 26, comma 19, della legge n. 448 del 1998 ha poi rinviato
a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, emanato
secondo le procedure delineate dall'art. 2, commi 6 e 7, della legge
n. 335 del 1995, la disciplina degli aspetti concernenti
«l'accantonamento, la rivalutazione e la gestione dell'1,5 per cento
dell'aliquota contributiva relativa all'indennità di fine servizio
prevista dalle gestioni previdenziali di appartenenza da destinare
alla previdenza complementare del personale che opta per la
trasformazione dell'indennità di fine servizio in trattamento di
fine rapporto, nonchè i criteri per l'attribuzione ai fondi della
somma di cui al comma 18».
Il decreto in oggetto avrebbe dovuto inoltre «definire, ferma
restando l'invarianza della retribuzione complessiva netta e di
quella utile ai fini pensionistici, gli adeguamenti della struttura
retributiva e contributiva conseguenti all'applicazione del
trattamento di fine rapporto, le modalità per l'erogazione del
trattamento di fine rapporto per i periodi di lavoro prestato a tempo
determinato nonchè quelle necessarie per rendere operativo il
passaggio al nuovo sistema del personale di cui al comma 5
dell'articolo 2 della legge 8 agosto 1995, n. 335».
L'accordo quadro nazionale tra l'Agenzia per la rappresentanza
negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le organizzazioni
sindacali, stipulato il 29 luglio 1999 e poi trasfuso nel decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 20 dicembre 1999
(Trattamento di fine rapporto e istituzione dei fondi pensione dei
pubblici dipendenti), ha escluso, per i dipendenti che transitano al
regime del TFR, l'applicazione del contributo previdenziale
obbligatorio, sancito, nella misura del 2,5 per cento della base
retributiva, dall'art. 11 della legge n. 152 del 1968, con riguardo
all'indennità premio di servizio a favore degli impiegati degli enti
locali, e dall'art. 37 del d.P.R. n. 1032 del 1973, per l'indennità
di buonuscita degli impiegati dello Stato.
La soppressione del contributo non incide, tuttavia, sulla
retribuzione imponibile ai fini fiscali e, in coerenza con
l'obiettivo di «assicurare l'invarianza della retribuzione netta
complessiva e di quella utile ai fini previdenziali», si accompagna
alla riduzione della retribuzione lorda «in misura pari al contributo
previdenziale obbligatorio soppresso». Si dispone contestualmente il
«recupero in misura pari alla riduzione attraverso un corrispondente
incremento figurativo ai fini previdenziali e dell'applicazione delle
norme sul trattamento di fine rapporto, ad ogni fine contrattuale
nonchè per la determinazione della massa salariale per i contratti
collettivi».
La riduzione della retribuzione lorda, che si applica al
personale assunto dopo l'entrata in vigore del d.P.C.m. 20 dicembre
1999 e al personale assunto in precedenza che abbia scelto il
passaggio al regime del TFR, perseguirebbe l'obiettivo di garantire
la parità di trattamento contrattuale dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni.
1.2.- In punto di rilevanza, il rimettente evidenzia che la
domanda dei ricorrenti, «pubblici dipendenti assunti dopo il
31.12.2000 e, quindi, ex lege in regime di TFR», dovrebbe essere
respinta, in quanto la fonte secondaria, in attuazione dell'obiettivo
indicato dall'art. 26, comma 19, della legge n. 448 del 1998, non
avrebbe potuto che imporre un'equivalente riduzione della
retribuzione lorda.
1.3.- In merito alla non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale, il rimettente osserva che l'assetto
delineato dal legislatore contrasta con gli artt. 3 e 36 Cost., in
quanto impone il «vincolo dell'invarianza della retribuzione netta ai
dipendenti pubblici passati al regime del TFR dal precedente regime
dell'IBU o del TFS» e conserva di fatto la «trattenuta a titolo di
rivalsa ex art. 37 del d.p.r. n. 1032 del 1973 e quella a titolo di
sostituto di imposta, per il contributo di cui all'art. 11 della l.
n. 152» del 1968, «pur in mancanza del conseguente beneficio
previdenziale».
Ad avviso del rimettente, il «corretto punto di partenza per
verificare se vi sia o meno la parità dei trattamenti retributivi
tra lavoratori che svolgano analoghe mansioni» dovrebbe essere la
retribuzione lorda, e non già quella netta, effettivamente ricevuta
in pagamento e assoggettata a disparate trattenute di natura fiscale
e contributiva.
Il giudice a quo, poste tali premesse, denuncia un'arbitraria
disparità di trattamento «tra i lavoratori dipendenti dello Stato e
degli Enti Locali in regime di IBU o TFS ed i dipendenti delle
medesime amministrazioni in regime di TFR in quanto ai primi è
riconosciuto un trattamento retributivo più elevato rispetto ai
secondi». In particolare, i primi beneficerebbero di un trattamento
più elevato, limitatamente a «una somma pari al 2,5% sull'80% della
base contributiva di cui all'art. 38 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 1032 del 1973 o pari all'ammontare del contributo di
cui all'art. 11 della legge n. 152 del 1968».
Senza la riduzione disposta ex lege, «i lavoratori dipendenti in
regime di TFR», oramai dispensati dall'obbligo di contribuire al
finanziamento dell'indennità di buonuscita o del trattamento di fine
servizio ad essi non più spettante, avrebbero percepito una
retribuzione lorda più elevata. Del più favorevole trattamento
così riconosciuto non avrebbero potuto dolersi «i dipendenti rimasti
sotto il regime dell'IBU o del TFS», in quanto avrebbero potuto
optare per il passaggio al «regime del TFR».
Il rimettente assume, inoltre, che «la riduzione dei trattamenti
retributivi dei dipendenti in regime di TFR» sia lesiva dell'art. 36
Cost., che tutela «proporzionalità e sufficienza dei trattamenti
retributivi dei lavoratori in relazione alla quantità e qualità del
lavoro prestato». Invero, la riduzione prevista dalla disposizione
censurata collocherebbe la retribuzione dei dipendenti in regime di
TFR «al di sotto della soglia della retribuzione tabellare prevista
dalla contrattazione collettiva con riferimento a determinate
tipologie di prestazioni lavorative» e così determinerebbe il
riconoscimento di retribuzioni inferiori rispetto a quelle minime
stabilite dalle parti collettive.
A sostegno dell'accoglimento della questione di legittimità
costituzionale, il rimettente richiama, per l'identità di ratio, la
sentenza n. 223 del 2012 di questa Corte, che ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 10, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122, nella
parte in cui non escludeva la rivalsa dell'art. 37 del d.P.R. n. 1032
del 1973 a carico dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche
ancora in regime di TFS, che si vedevano computare i trattamenti di
fine servizio, con effetto sulle anzianità contributive decorrenti
dal 1° gennaio 2011, secondo l'art. 2120 cod. civ.
2.- Nel giudizio di cui al reg. ord. n. 126 del 2017 si è
costituita, con atto depositato il 16 ottobre 2017, l'Agenzia
regionale per la protezione ambientale Umbria (ARPA Umbria) e ha
chiesto di dichiarare la manifesta inammissibilità o, comunque,
l'infondatezza della questione di legittimità costituzionale
sollevata dal Tribunale ordinario di Perugia.
In linea preliminare, l'ARPA Umbria imputa al rimettente di avere
travisato la normativa di riferimento, che alla riduzione della
retribuzione lorda accompagna un recupero ai fini previdenziali e del
trattamento di fine rapporto.
Nel merito, osserva che la disposizione censurata si riconnette
al graduale percorso di transizione dal regime di trattamento di fine
servizio al trattamento di fine rapporto (menziona la sentenza n. 244
del 2014) e si prefigge di salvaguardare il principio dell'invarianza
della retribuzione netta, «quale garanzia della medesima capacità
economica per tutti i dipendenti, a prescindere dalla tipologia di
trattamento loro spettante al termine del rapporto lavorativo» e di
evitare disparità di trattamento tra dipendenti in regime di TFR e
dipendenti in regime TFS e IBU. Difatti, senza la riduzione censurata
dal rimettente, i lavoratori in regime di TFR godrebbero di una
retribuzione netta più alta, con conseguente violazione del
principio di invarianza del trattamento retributivo.
Inoltre, allo scopo di scongiurare possibili pregiudizi ai
dipendenti in regime di TFR, la fonte secondaria prescriverebbe un
recupero in misura pari alla riduzione, attraverso un corrispondente
incremento figurativo ai fini previdenziali e dell'applicazione delle
norme sul TFR.
3.- Nel giudizio di cui al reg. ord. n. 126 del 2017 si è
costituito, con atto depositato il 16 ottobre 2017, l'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) e ha chiesto di dichiarare
inammissibile o comunque infondata la questione di legittimità
costituzionale.
L'INPS ha eccepito, in linea preliminare, l'inammissibilità
della questione di legittimità costituzionale per incompleta
ricostruzione del quadro normativo. La disposizione censurata,
difatti, si limiterebbe a riprodurre il disposto dell'art. 2, comma
6, della legge n. 335 del 1995, che già aveva demandato alla
contrattazione collettiva la definizione delle relative modalità di
attuazione, con peculiare riguardo agli adeguamenti della struttura
retributiva e contributiva. Una eventuale declaratoria di
illegittimità costituzionale della disposizione censurata non
travolgerebbe, pertanto, la decurtazione della retribuzione lorda
delle parti ricorrenti, che troverebbe il suo fondamento in una
disposizione previgente, che non è stata sottoposta al vaglio di
costituzionalità.
Nel merito, la questione non sarebbe fondata.
La disciplina sottoposta allo scrutinio di questa Corte non
confliggerebbe con i parametri costituzionali evocati dal rimettente,
in quanto, senza la disposizione censurata, si sarebbero riscontrati
un aumento della retribuzione lorda ai fini fiscali e un aumento
della retribuzione netta, in contrasto con il principio di parità di
trattamento economico dei dipendenti con la stessa retribuzione
complessiva.
La decurtazione della retribuzione lorda ai fini fiscali si
prefiggerebbe di evitare disparità di trattamento tra lavoratori in
regime di TFS e lavoratori in regime di TFR, che presentino la stessa
«situazione lavorativa e retributiva complessiva». Peraltro, il
regime TFR si rivelerebbe più vantaggioso rispetto al regime TFS, in
quanto il trattamento di fine rapporto si incrementerebbe con un
tasso superiore all'inflazione e su base composta e la decurtazione
della retribuzione lorda sarebbe poi recuperata in aumento ai fini
previdenziali.
Il meccanismo individuato dal legislatore si rivelerebbe
indispensabile allo scopo di «graduare gli oneri del passaggio dal
regime di TFS a quello di TFR», evitando l'impiego di «notevoli
risorse aggiuntive».
Non sarebbe pertinente, poi, il richiamo alla sentenza della
Corte costituzionale n. 223 del 2012, in quanto l'odierna questione
di legittimità costituzionale non riguarderebbe la trattenuta
previdenziale prevista dall'art. 11 della legge n. 152 del 1968 o
dall'art. 37 del d.P.R. n. 1032 del 1973, ma la diversa decurtazione
della retribuzione dei lavoratori in regime di TFR.
3.1.- Nei giudizi di cui al reg. ord. n. 125 e n. 127 del 2017,
l'INPS è intervenuto, con atti depositati il 16 ottobre 2017, e ha
chiesto di dichiarare ammissibile l'intervento e di dichiarare la
questione di legittimità costituzionale inammissibile o, in
subordine, «del tutto infondata».
L'INPS, in linea preliminare, afferma di non essere parte nei
giudizi a quibus e, tuttavia, di essere titolare di «un interesse
qualificato e concreto ad intervenire», in quanto è succeduto
all'Istituto nazionale di previdenza e assistenza per i dipendenti
dell'amministrazione pubblica (INPDAP) in ogni rapporto attivo e
passivo, anche con riguardo alla liquidazione dei trattamenti di fine
servizio e di fine rapporto dei dipendenti del comparto statale e
locale delle pubbliche amministrazioni.
A sostegno dell'ammissibilità dell'intervento, l'INPS evidenzia
che la questione di legittimità costituzionale riguarda il
meccanismo di finanziamento del TFR nel comparto pubblico,
prestazione rientrante nelle sue competenze, e che il datore di
lavoro pubblico dei ricorrenti ha chiesto, in caso di accoglimento
del ricorso, la restituzione degli importi già versati all'INPS.
Pertanto, l'esito della questione di legittimità costituzionale
inciderebbe direttamente sulla posizione dell'ente previdenziale.
Quanto al merito, l'INPS, negli atti di intervento, ha ribadito
gli argomenti illustrati nella memoria di costituzione depositata nel
giudizio di cui al reg. ord. n. 126 del 2017.
4.- In tutti e tre i giudizi, è intervenuto, con atto depositato
il 17 ottobre 2017, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e ha
chiesto di dichiarare non fondata la questione di legittimità
costituzionale.
La decurtazione della retribuzione del personale in regime di TFR
non si atteggerebbe come un contributo previdenziale obbligatorio, ma
sarebbe l'unico strumento, di valenza eminentemente perequativa, atto
a evitare un indebito vantaggio per il personale in regime di TFR e a
garantire il principio dell'invarianza della retribuzione,
riconducendo a eguaglianza i regimi retributivi e contributivi e
scongiurando nuovi oneri a carico del bilancio statale.
Senza la decurtazione indicata, difatti, si determinerebbe un
aumento della retribuzione lorda ai fini fiscali e, in pari tempo,
della retribuzione netta e si produrrebbe «una disparità di
trattamento economico fra dipendenti aventi la stessa retribuzione
complessiva», in contrasto con il principio di parità di trattamento
contrattuale e retributivo dei lavoratori delle pubbliche
amministrazioni che svolgano eguali mansioni (art. 45 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante «Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche»).
Inoltre, la decurtazione sarebbe recuperata in virtù di un
incremento figurativo ai fini previdenziali e del calcolo del
trattamento di fine rapporto, meccanismo correttivo finalizzato a
evitare pregiudizi ai dipendenti in regime di TFR.
Quanto alla sentenza della Corte costituzionale n. 223 del 2012,
richiamata a sostegno delle censure, riguarderebbe i dipendenti in
regime di TFS e non già i dipendenti in regime di TFR, che, al
contrario, godrebbero di un vantaggio indebito se fosse abolita la
trattenuta nei termini auspicati dal rimettente.
4.1.- Il 18 settembre 2018, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memorie illustrative, per confermare le
conclusioni già formulate.
L'interveniente ha ribadito che la decurtazione in esame non solo
è preordinata a tutelare il principio dell'invarianza della
retribuzione, garantendo che la retribuzione dei dipendenti in regime
di TFR e di TFS sia «identica a parità di mansioni e anzianita'», ma
è anche recuperata attraverso un incremento figurativo ai fini
previdenziali e dell'applicazione delle norme sul trattamento di fine
rapporto. Il principio di invarianza della retribuzione, lungi
dall'essere in contrasto con l'art. 36 Cost., ne rappresenterebbe la
puntuale attuazione.
Da ultimo, l'Avvocatura generale dello Stato ha posto in risalto
il considerevole impatto economico di una pronuncia di accoglimento,
che implicherebbe un costo annuo di seicento milioni di euro, via via
crescente nella misura del 6 per cento annuo, in ragione del
progressivo aumento della quota di personale in regime di TFR.
Quanto all'incidenza della restituzione degli importi già
versati, l'importo ammonterebbe a 3,5 miliardi di euro, considerando
la vigenza del termine di prescrizione decennale per le azioni di
ripetizione di indebito.
L'accoglimento della questione di legittimità costituzionale
determinerebbe dunque, in contrasto con «il principio del pareggio
tra entrate e uscite di bilancio», «effetti finanziari negativi di
rilevante entità, suscettibili di pregiudicare il raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica».
5.- All'udienza pubblica del 9 ottobre 2018, le parti del
giudizio di cui al reg. ord. n. 126 del 2017 hanno ribadito le
conclusioni illustrate negli scritti difensivi.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Perugia, in funzione di giudice del
lavoro, dubita della legittimità costituzionale dell'art. 26, comma
19, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica
per la stabilizzazione e lo sviluppo), che disciplina il passaggio
dei lavoratori alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni dal
trattamento di fine servizio (TFS) al trattamento di fine rapporto
(TFR) e, in tale contesto, demanda a un decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri il compito di «definire, ferma restando
l'invarianza della retribuzione complessiva netta e di quella utile
ai fini pensionistici, gli adeguamenti della struttura retributiva e
contributiva conseguenti all'applicazione del trattamento di fine
rapporto».
Nell'attuare le previsioni indicate, il d.P.C.m. 20 dicembre 1999
(Trattamento di fine rapporto e istituzione dei fondi pensione dei
pubblici dipendenti) ha soppresso, per i dipendenti che transitano al
regime del TFR, la trattenuta a carico dei lavoratori, destinata a
finanziare le pregresse forme di trattamento di fine servizio e
prevista dall'art. 37 del decreto del Presidente della Repubblica 29
dicembre 1973, n. 1032 (Approvazione del testo unico delle norme
sulle prestazioni previdenziali a favore dei dipendenti civili e
militari dello Stato), e dall'art. 11 della legge 8 marzo 1968, n.
152 (Nuove norme in materia previdenziale per il personale degli Enti
locali).
Allo scopo di «assicurare l'invarianza della retribuzione netta
complessiva e di quella utile ai fini previdenziali», il decreto
citato ha disposto la riduzione della retribuzione lorda, «in misura
pari al contributo previdenziale obbligatorio soppresso».
Il rimettente ravvisa, nell'assetto delineato dalla disposizione
censurata e poi specificato dalla fonte secondaria, in linea con le
vincolanti indicazioni della legge, un contrasto con gli artt. 3 e 36
della Costituzione.
Il giudice a quo muove dall'assunto che «la retribuzione dei
lavoratori non può essere considerata quella netta effettivamente
ricevuta in pagamento essendo, tale retribuzione effettiva, la
risultante di una serie di trattenute di natura fiscale e
contributiva operate sul trattamento ipoteticamente spettante,
trattenute che, a loro volta, sono correlate a specifici obblighi che
gravano su tutti o soltanto parte dei lavoratori dipendenti (pubblici
e privati)». Si dovrebbe dunque scegliere come «corretto punto di
partenza» la retribuzione lorda, e non quella effettivamente ricevuta
in pagamento dal lavoratore.
Sulla scorta di tali premesse, il rimettente denuncia «una
evidente ed ingiustificata disparità di trattamento tra i lavoratori
dipendenti dello Stato e degli Enti Locali» in regime di indennità
di buonuscita o di trattamento di fine servizio e i dipendenti delle
medesime amministrazioni in regime di trattamento di fine rapporto.
La legge, difatti, riconoscerebbe ai primi «un trattamento
retributivo più elevato» e disporrebbe, a danno dei secondi, una
irragionevole riduzione della retribuzione lorda, in misura pari
all'ammontare del soppresso contributo previdenziale obbligatorio.
La disciplina in esame sarebbe lesiva anche dell'art. 36 Cost.,
norma «posta a presidio della proporzionalità e sufficienza dei
trattamenti retributivi dei lavoratori in relazione alla quantità e
qualità del lavoro prestato». La decurtazione della retribuzione
lorda, nel collocare «la retribuzione di tale categoria di dipendenti
pubblici al di sotto della soglia della retribuzione tabellare
prevista dalla contrattazione collettiva con riferimento a
determinate tipologie di prestazioni», implicherebbe, per i
dipendenti pubblici in regime di TFR, l'attribuzione di «trattamenti
retributivi inferiori rispetto a quelli minimi previsti dalle parti
collettive».
2.- I giudizi, che hanno ad oggetto la medesima questione, devono
essere riuniti e definiti con un'unica pronuncia.
3.- Si deve osservare, preliminarmente, che l'Istituto nazionale
della previdenza sociale (INPS) si è costituito nel giudizio di cui
al reg. ord. n. 126 del 2017 e ha spiegato intervento nei giudizi di
cui al reg. ord. n. 125 e n. 127 del 2017.
L'intervento è ammissibile.
L'INPS, chiamato a erogare i trattamenti di fine rapporto di cui
si discute nei giudizi a quibus, vanta un interesse qualificato,
immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e
suscettibile, pertanto, di essere inciso dall'esito del processo
principale.
Tale interesse è avvalorato anche dal fatto che i datori di
lavoro pubblici, nell'ipotesi di accoglimento delle domande dei
ricorrenti, conseguente all'eventuale declaratoria di illegittimità
costituzionale della disposizione censurata, si riservano di chiedere
in un successivo giudizio la restituzione delle somme versate
all'INPS.
Deve essere dunque confermato l'orientamento già espresso da
questa Corte, nel dichiarare ammissibile l'intervento dell'INPS,
nella qualità di ente erogatore dei trattamenti di fine rapporto
oggetto di controversia nel giudizio principale (ordinanza
dibattimentale letta all'udienza pubblica del 4 ottobre 2016 e
allegata alla sentenza n. 240 del 2016 e ordinanza dibattimentale
letta all'udienza pubblica del 7 ottobre 2014 e allegata alla
sentenza n. 244 del 2014).
4.- L'INPS, sia nell'atto di costituzione che negli atti di
intervento, ha eccepito l'inammissibilità della questione in ragione
dell'incompleta ricostruzione del quadro normativo.
L'INPS soggiunge che il rimettente non ha sottoposto al vaglio di
questa Corte l'art. 2, comma 6, della legge 8 agosto 1995, n. 335
(Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare),
idoneo a giustificare la contestata riduzione della retribuzione
lorda, anche senza le specificazioni racchiuse nella disposizione
censurata.
L'Agenzia regionale per la protezione ambientale Umbria (ARPA
Umbria), costituitasi nel giudizio di cui al reg. ord. n. 126 del
2017, dal canto suo, lamenta che il rimettente abbia travisato il
quadro normativo di riferimento e abbia trascurato di rilevare che
alla riduzione della retribuzione lorda fa riscontro un recupero ai
fini previdenziali e del trattamento di fine rapporto.
Le eccezioni, che possono essere esaminate congiuntamente, in
quanto investono profili in larga parte connessi, non sono fondate.
Il giudice a quo ha diffusamente ricostruito le particolarità
della disciplina in esame e ha dato conto anche dell'art. 2, comma 6,
della legge n. 335 del 1995, che segna l'avvio di un complesso
percorso evolutivo della normativa in materia.
Le censure si appuntano sull'art. 26, comma 19, della legge n.
448 del 1998, sul presupposto che tale disposizione, nel dare nuovo
impulso al processo di transizione dal regime del TFS a quello del
TFR e, in particolare, nell'enunciare il principio di invarianza
della retribuzione netta, sia lesiva degli artt. 3 e 36 Cost. Contro
tale principio, in tutte le sue implicazioni, definite in modo
coerente dalla fonte secondaria, si indirizzano le censure proposte.
La premessa ermeneutica dalla quale muove il dubbio di
costituzionalità non è prima facie implausibile e si fonda su
un'approfondita ricognizione delle diverse discipline e, in
particolare, della disposizione sospettata di illegittimità
costituzionale, che, nel sancire il citato principio di invarianza,
ha portata innovativa rispetto all'art. 2, comma 6, della legge n.
335 del 1995.
Quanto al dedotto travisamento del quadro normativo, le
argomentazioni di ARPA Umbria, pur evocando il profilo preliminare
dell'ammissibilità, attengono al merito della questione e sottendono
una diversa valutazione della disciplina scrutinata.
5.- Nel merito, la questione non è fondata.
6.- La disposizione censurata si colloca nella complessa
transizione del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni «da un regime di diritto pubblico ad un regime di
diritto privato» (sentenza n. 244 del 2014, punto 7.1. del
Considerato in diritto).
Il legislatore, nel prudente esercizio della sua
discrezionalità, ha scandito la descritta transizione secondo un
percorso graduale, che investe anche la disciplina delle indennità
di fine rapporto spettanti ai dipendenti pubblici, progressivamente
ricondotte all'unitaria matrice civilistica del trattamento di fine
rapporto (art. 2120 del codice civile).
È in tale gradualità che si inquadra la coesistenza del regime
del trattamento di fine servizio con il regime del trattamento di
fine rapporto, applicato, anche in virtù delle innovazioni recate
dal d.P.C.m. 2 marzo 2001 (Trattamento di fine rapporto e istituzione
dei fondi dei pubblici dipendenti), a coloro che abbiano aderito alla
previdenza complementare in base all'art. 59, comma 56, della legge
27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza
pubblica), o siano stati assunti con contratto a tempo indeterminato
dopo il 31 dicembre 2000 o con contratto a tempo determinato, per i
periodi di lavoro successivi al 30 maggio 2000.
Alla gradualità, che contraddistingue l'avvicendarsi dei due
regimi delle indennità di fine rapporto dei dipendenti pubblici
(sentenza n. 244 del 2014, punto 7.1. del Considerato in diritto), si
affianca il ruolo di primaria importanza delle organizzazioni
sindacali più rappresentative che il 29 luglio 1999 hanno stipulato
con l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni (ARAN) un accordo quadro nazionale successivamente
recepito dal d.P.C.m. 20 dicembre 1999.
Nella sede negoziale, nell'alveo delle indicazioni offerte
dall'art. 26, comma 19, della legge n. 448 del 1998, sono state
definite le misure atte a salvaguardare il principio dell'invarianza
della retribuzione netta e a contemperare la tutela dei diritti
retributivi e previdenziali dei lavoratori pubblici con la
salvaguardia della sostenibilità del sistema complessivamente
considerato.
7.- Inquadrata nelle coordinate di un articolato percorso
evolutivo, mediato anche dall'autonomia collettiva, la disciplina in
esame si sottrae alle censure del rimettente.
7.1.- Per i dipendenti che transitano al regime del TFR, il
superamento delle forme previgenti delle indennità di fine rapporto
ha determinato l'eliminazione della trattenuta a carico del
lavoratore, originariamente destinata a finanziarle, secondo le
modalità tratteggiate dall'art. 37 del d.P.R. n. 1032 del 1973, per
l'indennità di buonuscita dei dipendenti statali, e dall'art. 11
della legge n. 152 del 1968, per l'indennità premio di servizio dei
dipendenti degli enti locali.
La soppressione della trattenuta a carico del lavoratore concorre
a differenziare la fattispecie sottoposta all'odierno sindacato di
questa Corte rispetto a quella scrutinata nella sentenza n. 223 del
2012, richiamata dal rimettente a sostegno delle censure, pur nella
consapevolezza della diversità delle situazioni poste a raffronto.
Questa Corte era chiamata allora a sindacare la legittimità
costituzionale dell'art. 12, comma 10, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitività economica), convertito, con modificazioni, in
legge 30 luglio 2010, n. 122, che statuiva l'applicazione delle
regole di computo del TFR, a decorrere dal 1° gennaio 2011, per le
anzianità contributive dei trattamenti di fine servizio dei
lavoratori alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni in regime
di TFS.
La disposizione citata non escludeva che sul lavoratore
continuasse a gravare la rivalsa del 2,50 per cento prevista
dall'art. 37 del d.P.R. n. 1032 del 1973 ed è su tale aspetto che si
incentra la declaratoria di illegittimità costituzionale.
Questa Corte, a tale riguardo, ha argomentato che la rivalsa, pur
giustificata «a fronte di un miglior trattamento di fine rapporto» e
di un accantonamento determinato su una base di computo inferiore,
pari all'80 per cento della retribuzione, si rivelava priva di ogni
apprezzabile ragion d'essere nel diverso sistema del TFR dei
dipendenti pubblici, che peraltro contempla una percentuale di
accantonamento applicata «sull'intera retribuzione» (sentenza n. 223
del 2012, punto 14. del Considerato in diritto).
Il permanere della trattenuta a carico del dipendente era il
frutto della commistione della disciplina del TFS, nel suo tratto
caratteristico della rivalsa, con l'eterogenea regolamentazione del
TFR e così determinava «una diminuzione della retribuzione e, nel
contempo, la diminuzione della quantità di TFR maturata nel tempo»
(sentenza n. 223 del 2012, punto 14. del Considerato in diritto), con
un trattamento deteriore dei lavoratori pubblici in regime di TFR
rispetto ai lavoratori privati, esentati da ogni rivalsa.
Con l'art. 1, comma 98, della legge 24 dicembre 2012, n. 228,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2013)», il legislatore,
al fine di attuare la sentenza di questa Corte, ha poi abrogato, a
decorrere dal 1° gennaio 2011, l'art. 12, comma 10, del d.l. n. 78
del 2010 e ha così ripristinato, per i lavoratori interessati dalle
disposizioni del citato decreto-legge, il regime del trattamento di
fine servizio e la trattenuta prevista dall'art. 37 del d.P.R. n.
1032 del 1973.
7.2.- La disposizione oggi sottoposta allo scrutinio di questa
Corte si iscrive in un differente contesto e risponde a diverse
esigenze.
L'art. 26, comma 19, della legge n. 448 del 1998, così come
specificato dalla fonte negoziale prima e successivamente dalla
normativa secondaria, riguarda il personale che è sin dall'origine
assoggettato al regime del TFR, e non già, come nella fattispecie
scrutinata nella sentenza n. 223 del 2012, il personale ancora
sottoposto al regime del TFS.
È poi dirimente la circostanza che, nel caso di specie, non
venga in rilievo una rivalsa a carico del lavoratore. Per espressa
previsione della fonte secondaria (art. 1, comma 2, del d.P.C.m. 20
dicembre 1999), le trattenute disciplinate dall'art. 37 del d.P.R. n.
1032 del 1973 e dall'art. 11 della legge n. 152 del 1968 cessano di
gravare sui lavoratori che transitano al regime del TFR.
Differente, anche perchè ispirato a diverse finalità, è il
meccanismo della riduzione della retribuzione lorda, applicato in
misura pari all'ammontare del contributo soppresso.
Tale riduzione, preordinata a contenere gli oneri finanziari
connessi alla progressiva introduzione del regime del TFR, risponde
all'esigenza di apportare gli indispensabili adeguamenti della
struttura retributiva e contributiva del personale che transita al
regime del TFR, così da salvaguardare l'invarianza della
retribuzione netta prescritta dalla fonte primaria.
È lo stesso rimettente a riconoscere che, posto il principio
dell'invarianza della retribuzione netta, la decurtazione della
retribuzione lorda in misura pari all'ammontare del contributo
soppresso si configura come scelta obbligata, nei termini recepiti
nel d.P.C.m. 20 dicembre 1999.
Tale riduzione è l'approdo di un percorso negoziale volto a
salvaguardare la parità di trattamento retributivo dei dipendenti
che abbiano il medesimo inquadramento e svolgano le medesime
mansioni, in armonia con il principio di parità di trattamento
contrattuale dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, oggi
sancito dall'art. 45, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze
delle amministrazioni pubbliche).
Detto principio impone che, a parità di inquadramento e di
mansioni, corrisponda la medesima retribuzione e che il trattamento
retributivo non muti in ragione di un dato accidentale, quale è
l'applicazione del regime del TFR o del TFS.
Un sistema così congegnato, che persegue un obiettivo di
razionalizzazione e di tendenziale allineamento delle retribuzioni, a
prescindere dal regime applicabile all'indennità di fine rapporto,
non svilisce neppure il ruolo cruciale della contrattazione
collettiva che, nell'ambito del lavoro pubblico (sentenza di questa
Corte n. 178 del 2015, punto 17. del Considerato in diritto), è
chiamata a garantire efficace tutela ai principi di rango
costituzionale della parità di trattamento (art. 3 Cost.), della
proporzionalità della retribuzione (art. 36 Cost.) e del buon
andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.), in un'ottica di
razionale impiego delle risorse pubbliche.
Si deve poi considerare che la riduzione della retribuzione lorda
è compensata da un corrispondente incremento figurativo ai fini
previdenziali e del trattamento di fine rapporto, che neutralizza i
possibili effetti pregiudizievoli, su tale versante, della
decurtazione operata.
Anche da questo punto di vista la disposizione oggi censurata si
discosta dalla disciplina del d.l. n. 78 del 2010, dichiarata
costituzionalmente illegittima in quanto si risolveva in una
riduzione del TFR maturato.
8.- Quanto alla denunciata discriminazione dei lavoratori
beneficiari del TFR, si deve osservare che l'eterogeneità della
struttura, della base di calcolo e della disciplina dei regimi del
TFR e del TFS, confermata anche dal laborioso processo di
armonizzazione e dalla necessaria gradualità che lo ha governato,
preclude la valutazione comparativa sollecitata dal rimettente. Non
sussiste, pertanto, la violazione dell'art. 3 Cost., prospettata dal
rimettente.
L'auspicata equiparazione tra lavoratori in regime di TFR e
lavoratori in regime di TFS, nei termini adombrati dal giudice a quo,
non potrebbe che alterare il punto di equilibrio individuato dal
legislatore e dalle parti negoziali, secondo un bilanciamento non
irragionevole, e determinare, per ammissione dello stesso rimettente,
una diversa sperequazione, che avvantaggerebbe i lavoratori in regime
di TFR, destinati a beneficiare di un più cospicuo trattamento
retributivo rispetto ai lavoratori in TFS.
Il principio dell'invarianza della retribuzione netta, con i
meccanismi perequativi tratteggiati in sede negoziale, mira proprio a
garantire la parità di trattamento, nell'ambito di un disegno
graduale di armonizzazione, e non contrasta, pertanto, con il
principio di eguaglianza invocato dal rimettente.
8.1.- Non si ravvisa neppure la violazione del diritto a una
retribuzione sufficiente e proporzionata alla quantità e alla
qualità del lavoro prestato (art. 36 Cost.).
Per costante insegnamento di questa Corte, la sufficienza e la
proporzionalità della retribuzione devono essere valutate avendo
riguardo al trattamento complessivo e non a una singola sua
componente, quale è l'importo del contributo previdenziale soppresso
(fra le molte, sentenze n. 96 del 2016, punto 4. del Considerato in
diritto, e n. 178 del 2015, punto 14.1. del Considerato in diritto).
Alla stregua di tale valutazione onnicomprensiva, i canoni della
sufficienza e della proporzionalità non possono dirsi violati.
La disciplina censurata, per un verso, lascia inalterata la
retribuzione netta, senza incidere sull'importo effettivamente
percepito dal lavoratore, e, per altro verso, si ripromette di
salvaguardare la parità di trattamento contrattuale e retributivo,
nel perimetro tracciato dalla contrattazione collettiva e dalla
necessaria verifica della compatibilità con le risorse disponibili.
Tale principio di parità di trattamento si pone a ineludibile
presidio dello stesso diritto a una retribuzione sufficiente e
proporzionata, invocato dal rimettente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara ammissibili gli interventi spiegati dall'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) nei giudizi di cui al
registro ordinanze n. 125 e n. 127 del 2017;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 26, comma 19, della legge 23 dicembre 1998,
n. 448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo
sviluppo), sollevata dal Tribunale ordinario di Perugia, in funzione
di giudice del lavoro, in riferimento agli artt. 3 e 36 della
Costituzione, con le ordinanze indicate in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 ottobre 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 novembre 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA