1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 9-9-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 118 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 aprile 2020
Ordinanza del 9 aprile 2020 della Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Toscana sul ricorso proposto da Cardoni Carlo Luigi contro l'Istituto nazionale della previdenza sociale - INPS e altri. Pensioni - Legge di bilancio 2019 - Trattamenti pensionistici diretti a carico del Fondo pensioni lavoratori dipendenti, delle gestioni speciali dei lavoratori autonomi, delle forme sostitutive, esclusive ed esonerative dell'assicurazione generale obbligatoria e della Gestione separata di cui all'articolo 2, comma 26, della legge 8 agosto 1995, n. 335, i cui importi complessivamente considerati superano 100.000 euro lordi su base annua - Intervento di decurtazione percentuale, per la durata di cinque anni, dell'ammontare lordo annuo. - Legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), art. 1, commi 261, 262, 263, 264, 265, 266, 267 e 268. (20C00196) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 9-9-2020)

LA CORTE DEI CONTI


Sezione giurisdizionale per la Regione Toscana


in composizione monocratica

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
61574/PC del registro di Segreteria, proposto dal dott. Carlo Luigi
Cardoni (C.F. CRDCLL46A02G478E) rappresentato e difeso dall'avv.
Mario Rampini pec mario.rampini@avvocatiperugiapec.it elettivamente
domiciliato presso l'avv. Duccio Maria Traina pec
avvducciomariatraina@cnfpec.it in Firenze alla via Lamarmora n. 14 -
avverso:
a) l'Istituto nazionale della previdenza sociale - INPS, in
persona del legale rappresentante pro tempore con sede in Roma - via
Ciro il Grande n. 21; b) l'Istituto nazionale della previdenza
sociale - INPS di Perugia, in persona del legale rappresentante pro
tempore domiciliato per la carica presso la sede provinciale
dell'INPS di Firenze, con sede in Firenze - viale Belfiore n. 28/A;
c) il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri, domiciliato per legge
l'Avvocatura distrettuale dello Stato di Firenze - via Degli
Arazzieri n. 4; d) il Ministero dell'economia e delle finanze, in
persona del Ministro pro tempore, domiciliato per legge presso
l'Avvocatura distrettuale dello Stato di Firenze - via Degli
Arazzieri n. 4 - rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Firenze, presso cui è domiciliato in
Firenze - via Degli Arazzieri n. 4:
per l'accertamento del diritto del ricorrente ad ottenere
il trattamento pensionistico dallo stesso goduto anteriormente al 1°
gennaio 2019, escludendo la riduzione del trattamento stesso ex art.
1, comma 261, della legge n. 145 del 2018; l'annullamento e/o
disapplicazione dei cedolini pensionistici a decorrere dal 1° giugno
2019 nella parte in cui recano le illegittime riduzioni operate; la
condanna dell'INPS al pagamento in favore del ricorrente, degli
importi trattenuti sul trattamento pensionistico a decorrere dal 1°
gennaio 2019, oltre interessi al tasso legale e rivalutazione
monetaria dal 1° gennaio 2019 al soddisfo.
Nella pubblica udienza del 17 dicembre 2019 sono comparsi l'avv.
Mario Rampini per la parte ricorrente e l'avv. Silvano Imbrieci per
l'INPS, non comparsi la Presidenza del Consiglio dei ministri,
l'Avvocatura distrettuale dello Stato ed il Ministero dell'economia e
delle finanze.
Visti gli atti e documenti di causa;

Fatto

1. La parte ricorrente, dipendente pubblico in quiescenza nella
qualità di magistrato amministrativo, a partire dal mese di giugno
2019 si è visto ridurre significativamente, con decorrenza 1°
gennaio 2019, il trattamento pensionistico erogato dall'INPS a
seguito della entrata in vigore della legge 30 dicembre 2018, n. 145
che ha disposto all'art. 1, commi 261, 262, 263, 265, 266, 267 e 268:
«261. A decorrere dalla data di entrata in vigore della
presente legge e per la durata di cinque anni, i trattamenti
pensionistici diretti a carico del Fondo pensioni lavoratori
dipendenti, delle gestioni speciali dei lavoratori autonomi, delle
forme sostitutive, esclusive ed esonerative dell'assicurazione
generale obbligatoria e della Gestione separata di cui all'art. 2,
comma 26, della legge 8 agosto 1995, n. 335, i cui importi
complessivamente considerati superino 100.000 euro lordi su base
annua, sono ridotti di un'aliquota di riduzione pari al 15 per cento
per la parte eccedente il predetto importo fino a 130.000 euro, pari
al 25 per cento per la parte eccedente i 130.000 euro fino a 200.000,
pari al 30 per cento per la parte eccedente 200.000 euro fino a
350.000 euro, pari al 35 per cento per la parte eccedente 350.000
euro fino a 500.000 euro e pari al 40% per la parte eccedente 500.000
euro.
262. Gli importi di cui al comma 261 sono soggetti alla
rivalutazione automatica secondo il meccanismo stabilito dall'art.
34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448.
263. La riduzione di cui al comma 261 si applica in
proporzione agli importi dei trattamenti pensionistici, ferma
restando la clausola di salvaguardia di cui al comma 267. La
riduzione di cui al comma 261 non si applica comunque alle pensioni
intermedie liquidate con il sistema contributivo.
265. Presso l'INPS e gli altri enti previdenziali interessati
sono istituiti appositi fondi denominati "Fondo risparmio sui
trattamenti pensionistici di importo elevato" in cui confluiscono i
risparmi derivati dai commi da 261 a 263. Le somme ivi confluite
restano accantonate.
266. Nel fondo di cui al comma 265 affluiscono le risorse
rivenienti dalla riduzione di cui ai commi da 261 a 263, accertate
sulla base del procedimento di cui all'art. 14 della legge 7 agosto
1990, n. 241.
267. Per effetto dell'applicazione dei commi da 261 a 263
l'importo complessivo dei trattamenti pensionistici diretti non può
comunque essere inferiore a 100.000 euro lordi su base annua.
268. Sono esclusi dall'applicazione delle disposizioni di cui
ai commi da 261 a 263 le pensioni di invalidità, i trattamenti
pensionistici di invalidità di cui alla legge 12 giugno 1984, n.
222, i trattamenti pensionistici riconosciuti ai superstiti e i
trattamenti riconosciuti a favore delle vittime del dovere o di
azioni terroristiche di cui alla legge 13 agosto 1980, n. 466 e alla
legge 3 agosto 2004, n. 206».
2. La parte ricorrente censura la manovra di «taglio» con
decurtazione sull'ammontare della pensione da un minimo del 15% ad un
massimo del 40%, poichè in attività lavorativa ha versato
contributi con il sistema cd. misto per obblighi di legge, mentre per
le pensioni interamente liquidate con il sistema contributivo si
esclude tale misura ablativa sulla somma del trattamento
previdenziale.
La parte ricorrente ha presentato atto di significazione e
diffida innanzi all'INPS competente per materia ad erogare il
trattamento pensionistico decurtato, richiedendo che l'ente
previdenziale continuasse ad erogare il trattamento pensionistico
già in godimento senza operare la decurtazione prevista dalla detta
normativa e con la revoca delle ritenute (e riaccreditamento degli
importi già trattenuti).
Non avendo l'Amministrazione dato alcun riscontro alla istanza il
ricorrente deduce la legittimazione processuale ad adire il giudice
contabile ai sensi dell'art. 153 del codice di giustizia contabile e
si attiva in sede giudiziale, previa declaratoria della rilevanza e
non manifesta infondatezza delle questioni di illegittimità
costituzionale illustrate nel ricorso per l'annullamento delle
disposizioni citate e per una pronuncia di accertamento del proprio
diritto ad ottenere il trattamento pensionistico in atto goduto sino
alla data del 31 dicembre 2018, nonchè del diritto ad ottenere la
restituzione delle somme trattenute in forza di disposizioni
legislative costituzionalmente illegittime, oltre interessi e
rivalutazione monetaria dall'effettivo prelievo al soddisfo.
3.1. Il ricorrente richiama i prelievi di varia natura disposti
sul trattamento economico e pensionistico nei confronti dei
dipendenti pubblici in tema di pensioni (art. 37, legge n. 488/1999,
art. 3, comma 2, legge n. 350/2003, art. 18, comma 22-bis,
decreto-legge n. 98/2011 conv. in legge n. 111/2011, art. 1, commi
486 e 487, legge n. 147/2013) e, per quel che qui interessa, la legge
n. 145/2018, art. 1, commi da 261 a 268.
Sulle disposizioni legislative incidenti negativamente sui detti
trattamenti ed i principi disposti al riguardo la Corte
costituzionale era stata chiamata più volte a pronunciarsi,
stabilendo un perimetro al di fuori del quale il prelievo coattivo è
violativo del precetto costituzionale, ed i limiti sanciti dalla
Corte sui trattamenti economici sono applicabili al trattamento di
quiescenza, vista la ormai consolidata natura di retribuzione
differita assegnata alla pensione.
Richiamando alcune specifiche pronunce (223/2012, 116/2013 e
173/2016, il ricorrente osserva che la Corte ha affermato:
a) la necessità nel prelievo del rispetto dei principi di
ragionevolezza, di affidamento e della tutela previdenziale (articoli
3 e 38 Cost), il cui rispetto è oggetto di scrutinio "stretto" di
costituzionalità, che impone un grado di ragionevolezza, complessiva
ben più elevato di quello che, di norma, è affidato alla mancanza
di arbitratrieta'";.... con un intervento ablativo sicuramente
ragionevole, non imprevedibile e sostenibile". Sicchè «il contributo
deve operare come misura di solidarietà forte, mirata a puntellare
il sistema pensionistico, e di sostegno previdenziale ai più deboli,
anche in un'ottica di mutualità intergenerazionale, siccome imposta
da una situazione di grave crisi del sistema stesso, indotta da vari
fattori - endogeni ed esogeni - che devono essere oggetto di attenta
ponderazione da parte del legislatore a fronte della quale soltanto
può consentirsi di derogare (in termini accettabili) al principio di
affidamento in ordine al mantenimento del trattamento pensionistico
già maturato».
«Un contributo sulle pensioni costituisce, però, una misura del
tutto eccezionale, nel senso che non può essere ripetitivo e
tradursi in un meccanismo di alimentazione del sistema di
previdenza», rilevando che la incidenza delle pensioni deve essere
contenuta in limiti di sostenibilità e non superare livelli
apprezzabili, nel senso che le aliquote non possono essere eccessive.
La Corte costituzionale ha affermato che il contributo, per
superare lo scrutinio «stretto» di solidarietà deve palersarsi come
misura improntata effettivamente alla solidarietà previdenziale e
deve quindi «operare all'interno del complessivo sistema di
previdenza; essere imposto dalla crisi contingente e grave del
predetto sistema; incidere sulle pensioni più elevate (in rapporto
alle pensioni minime), presentarsi come prelievo sostenibile;
rispettare il principio di proporzionalità; essere comunque
utilizzato come misura una tantum» (nella specie - art. 1, comma
486 - legge n. 147/2013 sussistevano, sia pure al limite, tali
condizioni): in siffatto modo Corte costituzionale n. 173/2016.
3.2. Osserva la parte ricorrente che la censurata normativa (art.
1, commi da 261 a 268 della legge n. 145/2018) aveva superato il
perimetro di costituzionalità per la insussistenza di una crisi
contingente e grave del sistema previdenziale (violazione articoli 2,
3, 35, 36 e 38 della Cost) omettendo qualsiasi causa giuridica
intraprevidenziale e solidaristica e la medesima assenza derivava
dalla non operatività della normativa per le pensioni interamente
liquidate con il sistema contributivo, incidendo unicamente sui
trattamenti pensionistici sulla base del pregresso sistema
retributivo o misto.
L'assenza di grave crisi del sistema previdenziale si evinceva
anche da interventi legislativi (cd quota 100) che aveva ampliato la
platea dei pensionati con una consistente spesa (4 miliardi per il
2019 e 8 miliardi e mezzo per il 20121): art. 14, decreto-legge n.
4/2019, conv. in legge n. 26/2019), ed inoltre il «fondo risparmio
sui trattamenti pensionistici di importo elevato in cui confluiscono
i risparmi dai commi 261 a 263. Le somme ivi confluite restano
accantonate», non consente l'immediato impego delle risorse derivanti
dalla riduzione censurata, e ciò determinava la non ravvisabilità
di una effettiva solidarietà previdenziale a sostegno dei più
deboli.
3.3. La parte ricorrente eccepiva anche la violazione del
principio di irragionevolezza e del principio sulla tutela
dell'affidamento (violazione articoli 2, 3, 35, 36, 38 e 42 Cost).
determinando una sostanziale reformatio in peius del pregresso
sistema normativo, operando dunque retroattivamente (retroattività
impropria), situazione giustificata giustificato solo da principi,
diritti e beni di rilievo costituzionale (sentenze n. 170/2013 e n.
89/2018)) e che, con particolare riferimento alla categoria dei
pensionati è particolarmente censurabile, in quanto categoria debole
priva di potere contrattuale (sentenza n. 116/2013).
3.4. Si assumeva anche la insussistenza del criterio di
ragionevolezza con riguardo alla esclusione del prelievo per tutte le
pensioni liquidate con il sistema contributivo (violazione dell'artt.
2, 3, 35, 36 e 38 Cost.) non essendo giustificata la premessa secondo
cui il taglio deve colpire le «pensioni non giustificate dai
contributi versati», atteso che sussiste anche una natura
solidaristica del sistema retributivo che, dopo i quaranta anni di
contribuzione effettua versamenti inutili al fine del calcolo della
pensione con versamenti che vanno ad esclusivo vantaggio del sistema
pensionistico, situazione che non si verifica nel sistema
contributivo. Ne derivava una ingiustificata discriminazione
unicamente in base al sistema di computo e liquidazione delle
pensioni (retributivo o contributivo).
3.5. Ulteriore profilo di violazione degli articoli 2, 3, 36 e 38
della Cost. derivava dalla configurazione del prelievo di specie non
come prelievo una tantum e per un periodo di tempo ragionevole
(sentenza n. 173/2016), ma come un prelievo per un «abnorme» periodo
(cinque anni).
Il contributo sulle pensioni, differentemente da quanto precisato
dalla Corte costituzionale (n. 173/2016), non ha costituito una
misura del tutto eccezionale, considerata la ripetitività e la
traduzione in un meccanismo di alimentazione del sistema di
previdenza con carattere di continuità nell' arco di tredici anni
(1° agosto 2011 - 31 dicembre 2024).
3.6. La durata quinquennale e l'elevatezza delle aliquote
dimostrano la insostenibilità del prelievo che riduce sensibilmente
la pensione, con irragionevolezza delle aliquote in considerazione
degli scaglioni e delle aliquote previsti dall'art. 1, comma 261 se
confrontati con la progressività delle aliquote IRPEF considerati
quali parametri di ragionevolezza. Parimenti sussisteva una
disparità di trattamento per le categorie di pensionati appartenenti
a regimi previdenziali non previsti dal detto comma 261 a parità di
reddito (lavoratori autonomi ed imprenditori).
3.7. Concludeva la parte ricorrente per:
l'accertamento del diritto ad ottenere il trattamento
pensionistico dallo stesso goduto anteriormente al 1° gennaio 2019,
escludendo la riduzione del trattamento stesso ex art. 1, comma 261,
della legge n. 145 del 2018;
l'annullamento e/o disapplicazione dei cedolini pensionistici
a decorrere dal 1° giugno 2019 nella parte in cui recano le
illegittime riduzioni operate;
la condanna dell'INPS al pagamento in favore del ricorrente,
degli importi trattenuti sul trattamento pensionistico a decorrere
dal 1° gennaio 2019, oltre interessi al tasso legale e rivalutazione
monetaria dal 1° gennaio 2019 al soddisfo;
la condanna dell'INPS alla refusione delle spese legali ed
accessori di legge.
4. Con memoria depositata si è costituito in giudizio l'INPS
contestando le eccezioni di costituzionalità sollevate dal
ricorrente.
In ordine alle norme che dispongono la decurtazione della
pensione l'istituto eccepisce il rispetto del parametro della
temporaneità del prelievo, rappresentando il quinquennio un periodo
specificamente circoscritto (peraltro nella sentenza della Corte
costituzionale n. 173/2016 non era stato fissato un limite massimo
della durata del prelievo), e peraltro non vi è continuità tra le
diverse misure adottate dal legislatore nel corso degli anni, nè
omogeneità di contenuti, per cui non vi è consolidamento nel tempo
dell'incisione sulle pensioni più elevate (nessuna riduzione in tal
senso era stata disposta dal 2007 al 2011).
Con riferimento al carattere selettivo del contributo l'ente
previdenziale sostiene la coerenza e ragionevolezza dell'esclusione
di alcune categorie di pensionati. (amministrate dagli enti di
previdenza obbligatori (decreti legislativi n. 504/1994 e n.
103/1996), avendo la Corte costituzionale (7/2017) riconosciuto la
necessità di preservare l'equilibrio della gestione e del vincolo di
destinazione tra contributi e prestazioni.
Priva di fondamento è l'asserita sottrazione al sistema
previdenziale delle somme acquisite per effetto della disciplina
contestata, considerata l'espressa previsione normativa - art. 1,
comma 265 - dell'accantonamento delle citate risorse in fondi
istituiti presso le gestioni previdenziali, e ritenuta la sussistenza
della procedura della conferenza dei servizi per la decisione sulla
destinazione delle stesse.
Parimenti non è condivisibile neanche la censura in ordine alla
irragionevolezza del contributo sul piano quantitativo considerato
che la Corte costituzionale si limita (cfr. sentenza n. 173/2016) ad
individuare dei parametri di portata generale (sostenibilità e
proporzionalità del prelievo), e vista l'adeguata presenza di
scaglioni reddituali (5 invece dei tre previsti dalla legge n.
147/2013), con espressa previsione di una clausola di salvaguardia
secondo cui «l'importo complessivo dei trattamenti pensionistici
diretti non può comunque essere inferiore a 100.000 euro lordi su
base annua».
Nè, osserva l'INPS, può configurarsi il prelievo come avente la
natura di tributo, in assenza di due (dei tre) elementi delle
fattispecie tributarie, ovvero la definitività della decurtazione
patrimoniale a carico dei soggetti passivi e la destinazione delle
risorse acquisite al finanziamento delle pubbliche spese: in tal
senso depongono la durata quinquennale del prelievo - quindi
transitorio - e l'accantonamento dei risparmi conseguiti in fondi
previdenziali specificamente previsti.
Conclude l'INPS per:
a) la declaratoria di difetto di legittimazione passiva con
conseguente estromissione dal giudizio, b) rigetto della domanda di
preliminare sospensione del giudizio e remissione degli atti alla
Corte costituzionale, c) il rigetto delle domande perchè infondate.
Il tutto con ogni consequenziale statuizione in ordine alle spese di
lite.
5. Con memoria difensiva l'Avvocatura distrettuale dello Stato
deduce la legittimità della norma, l'assenza di natura tributaria
nella norma contestata, siccome affermato anche dalla Corte
costituzionale (con la sentenza n. 173/2016) in una vicenda analoga,
ma anche in altra sentenza (n. 213/2017) afferenti a «risparmi» di
cui all'art. 1, comma 487, della legge n. 147/2013.
Osserva l'avvocatura erariale che il ricalcolo opera,
correttamente, su quei trattamenti che in tutto od in parte non hanno
una correlazione, un «rapporto di sinallagmaticita'» con l'ammontare
dei contributi versati e che prevede aliquote che comunque restano al
di sotto del «vantaggio percentuale» connesso all'applicazione del
sistema retributivo rispetto a quello contributivo.
In ogni caso la riduzione è sostenibile, vista la salvaguardia
del trattamento non inferiore ad euro 100.000,00.
Conclude per l'inammissibilità del ricorso e, previa la
manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, per il
rigetto, con ogni conseguenza anche in ordine alle spese.
Nella odierna udienza di discussione la parte ricorrente e il
legale difensore dell'INPS insistono su quanto dedotto con gli atti
defensionali; quindi la causa viene introitata per la decisione.

Diritto

1. Il giudizio in esame ha ad oggetto la richiesta della
rideterminazione del trattamento pensionistico avanzato dal
ricorrente senza le decurtazioni introdotte dal prelievo sull'importo
annuale lordo, previsto per il quinquennio 2019/2023 (art. 1, comma
261, legge 30 dicembre 2018, n. 145).
La parte ricorrente a sostegno delle pretese formulate ha
eccepito la violazione della normativa in quanto confliggente con
molteplici disposizioni della Costituzione ed in specie con gli
articoli 2, 3, 23, 36, 38, 42, 53, 81, 97, 101, 104 e 117 ma anche
con la Convenzione europea dei diritti dell'uomo, costituente anche
violazione dell'art. 117 Costituzione.
2. La Corte costituzionale ha emesso numerose pronunce aventi ad
oggetto gli interventi legislativi di compressione dei diritti
patrimoniali acquisiti dai percettori di trattamenti pensionistici,
ed ha statuito che la discrezionalità del legislatore nell'adozione
di misure che incidono sui diritti previdenziali non preclude la
necessità di verificare, per ciascun intervento, il rispetto dei
fondamentali principi di ragionevolezza, adeguatezza ed affidamento.
In ordine al prelievo nella sentenza n. 173/2016 si è statuito
che «in linea di principio, il contributo di solidarietà sulle
pensioni può ritenersi misura consentita al legislatore ove la
stessa non ecceda i limiti entro i quali è necessariamente costretta
in forza del combinato operare dei principi, appunto di
ragionevolezza, di affidamento e della tutela previdenziale (articoli
3 e 38 Cost), il cui rispetto è oggetto di uno scrutinio "stretto"
di costituzionalità, che impone un grado di ragionevolezza
complessiva ben più elevato di quello che, di norma, è affidato
alla mancanza di arbitrarieta'».
3.1. Le parti ricorrenti osservano che la misura adottata (art.
1, commi da 261 a 268 della legge n. 245/2018), e contestata in
questa sede, costituisce una misura economica avente natura
tributaria e di imposta speciale, ritenuta la decurtazione
patrimoniale priva di un rapporto sinallagmatico tra le parti,
costituente un prelievo coattivo collegato alla pubblica spesa ed
inerente ad un presupposto economico determinato dall'indice di
capacità contributiva dei soggetti interessati dalla censurata
norma, ed inoltre non ha una finalità solidaristica o
endoprevidenziale.
Sulla natura del tributo costante giurisprudenza della Corte
costituzionale ha individuato lo stesso nel «prelievo coattivo che è
finalizzato al concorso alle pubbliche spese ed è posto a carico di
un soggetto passivo in base ad uno specifico indice di capacità
contributiva» (ex multis sentenze n. 102/2008, n. 269/2017, n.
250/2017, n. 173/2016, n. 70/2015 e n. 116/2013 e n. 223/2012).
Va ricordato sul tema che la omologa misura (art. 1, comma
486/2013) è stata ritenuta dalla Corte costituzionale non
sussumibile nella categoria del tributo «non essendo acquisito allo
Stato nè destinato alla fiscalità generale, ed essendo, invece,
prelevato in via diretta dall'INPS e dagli altri enti previdenziali
coinvolti, i quali - anzichè versarli all'Erario in qualità di
sostituti di imposta - lo trattengono all'interno delle proprie
gestioni, con specifiche finalità solidaristiche endo-previdenziali,
anche per quanto attiene ai trattamenti dei soggetti cosiddetti
"esodati"».
Analogamente la Consulta aveva ritenuto costituzionale l'art. 37
della legge 23 dicembre 1999, n. 488 (legge finanziaria 2000),
ritenuto non in conflitto con gli articoli 3 e 53 in quanto
finalizzato a realizzare «un circuito di solidarietà interno al
sistema previdenziale» (ordinanza n. 22 del 2003), e neppure
contraria agli articoli 2, 36 e 38 Cost. (ordinanza n. 160 del
2007)». Si è pertanto assegnata alla detta decurtazione la natura di
«prelievo inquadrabile nel genus delle prestazioni patrimoniali
imposte per legge, di cui all'art. 23 Cost., avente la finalità di
contribuire agli oneri del sistema previdenziale (sentenza n. 178 del
2000, ordinanza n. 22/2003).
Di converso nella norma censurata (art. 1, commi 261 e 265 della
legge n. 145/2018) non appare individuata alcuna destinazione
«vincolata» delle risorse a finalità solidaristiche
endo-previdenziali, atteso che la previsione sottrae le somme alla
gestione previdenziale accantonandole nel «Fondo risparmio sui
trattamenti pensionistici», senza che il sistema previdenziale possa
beneficiarne per l'attività degli enti previdenziali, ed essendo
pertanto la misura correlata ad alcun intento solidaristico vista
l'assenza di individuazione delle finalità perseguite.
Nella specie le somme restano semplicemente accantonate non
potendo disporne gli enti previdenziali per un tempo indeterminato ed
indeterminabile nella propria gestione per fini solidaristici, vista
l'assenza di una indicazione legislativa in merito, prevedendo la
norma in modo alquanto generico la previsione della Conferenza dei
servizi per la determinazione delle somme da destinare ad essi.
Pertanto l'effetto è contraddittorio ed illogico perchè si
comprimono i diritti patrimoniali dei pensionati interessati dalla
norma senza che il sistema previdenziale possa beneficiarne per
predisporre programmi di tutela della collettività.
La misura imposta non aggancia, in sostanza, le sue finalità ad
alcun intento solidaristico, ma è prevista unicamente nel Dossier
sulla legge di bilancio - Profili finanziari, redatto dal Servizio
bilancio dello Stato della Camera dei deputati del 23 dicembre 2018,
che afferma che le risorse saranno destinate all'INPS, senza addurre
alcuna motivazione.
Vieppiù il documento delle Camere redatto nel gennaio 2019 dopo
l'approvazione della legge di bilancio (legge n. 145/2018) e del
disegno di legge collegato in materia fiscale (decreto-legge n.
119/2018, conv. con legge n. 138/2018) in cui sono analizzati la
composizione e gli effetti sui saldi di finanza pubblica della
manovra di bilancio 2019/2021, la riduzione e la rimodulazione dei
trattamenti pensionistici di maggior importo vengono indicati come
meri interventi di riduzione della spesa, senza alcuna specifica
finalizzazione istituzionale (e rappresentate come meri interventi di
riduzione della spesa), come ordinari strumenti di finanziamento dei
livelli di spesa approvati (in termini Servizio bilancio del Senato e
Servizio bilancio dello della Camera Dossier gennaio 2019 - manovra
di bilancio 2019-2021 - Effetti sui saldi e conto risorse impieghi).
Assume significato anche la questione che la incidenza sul
trattamento pensionistico dei ricorrenti non è stata giustificata da
una inderogabile esigenza di contenimento della spesa pubblica, anzi
la manovra di bilancio per il 2019 (per il triennio sino al 2021) è
stata connotata da un carattere «espansivo» per il comparto
previdenziale (con ampliamento degli aventi diritto al collocamento
in quiescenza) a fronte dei requisiti previsti dalla legge cd.
Fornero (trattamento di pensione anticipata cd. quota 100).
Appare evidente che in siffatto contesto non si configura la
introduzione di norme introdotte in una situazione emergenziale cui
si fa fronte attraverso uno strumento «straordinario» di ausilio
(Corte costituzionale n. 250/2017, n. 169/2017 e n. 108/2018) bensì
di mezzi di copertura aggiuntivi delle spese pubbliche mediante
imposizione con prelievo a carico di alcune categorie di pensionati
discriminati rispetto a soggetti non incisi a parità di condizioni
reddituali ed al di fuori di un quadro complessivo di sacrifici
imposti, in violazione del principio di universalità e del principio
di uguaglianza atteso che l'art. 53 «non consente trattamenti in
pejus di determinate categorie di redditi da lavoro»: cfr. Corte
costituzionale n. 116/2013.
Il prelievo «selettivo» avente natura tributaria ed avente come
destinatari gli odierni ricorrenti e sussumibili nella fiscalità
generale, deriva dall'arco temporale efficace per la decurtazione
pari a cinque anni, e quindi superiore allo spazio temporale della
programmazione di bilancio di cui agli articoli e 3 e 81 della
Costituzione ed in violazione dell'art. 21 della legge n. 196/2009
che si riferisce ad un arco temporale triennale a fronte della misura
ablativa quinquennale, con effetti sommatori ad altre misure di
decurtazioni subite negli anni precedenti.
Sicchè un soggetto collocato in quiescenza nel 2014 si trova a
percepire in un decennio la pensione intera unicamente per il biennio
2017 e 2018 (considerati i quattro prelievi rubricati dal legislatore
come «contributo di solidarieta'», art. 3, legge n. 488/1989, art. 3,
comma 102, legge n. 350/2003, art. 18, comma 22-bis, decreto-legge n.
98/2011, art. 1, comma 486, legge n. 177/2013) manifestando la vera
natura dell'intervento di riduzione delle pensioni di importo elevato
di cui all'art. 1, commi da 261 a 268 della legge n. 145/2018 ,
avente natura sostanzialmente tributaria, considerato che in concreto
«determina una decurtazione patrimoniale arbitrariamente duratura del
trattamento pensionistico, con acquisizione al bilancio statale del
relativo gettito e costituisce un prelievo coattivo correlato ad uno
specifico indice di capacità contributiva, che esprime l'idoneità
del soggetto passivo all'obbligazione tributaria. Nei descritti
termini esso si presenta confliggente con i principi di cui agli
articoli 3 e 53 della Costituzione, gravando soltanto su specifiche
categorie di pensionati e non su tutti i cittadini: con ciò
risultando ingiustificatamente discriminatorio e non rispettoso dei
canoni fondamentali di uguaglianza a parità di reddito e di
universalità dell'imposizione»: in siffatto modo Corte conti,
Sezione giurisdizionale per il Friuli-Venezia Giulia n. 6/2019
(ord.).
L'intervento selettivo a carico dei pensionati, vista la natura
di retribuzione differita del trattamento pensionistico, determina
una grave violazione del principio di ragionevolezza che, secondo gli
orientamenti della giurisprudenza costituzionale determina il perno
introno al quale devono ruotare le scelte del legislatore nella
materia pensionistica, venendo il maggior prelievo «a gravare su
redditi ormai consolidati nel loro ammontare, collegati a soggetti
che hanno esaurito la loro vita lavorativa, rispetto ai quali non
risulta più possibile neppure disegnare sul piano sinallagmatico il
rapporto di lavoro».
3.2. Violazione degli articoli 3, 23, 36 e 38 della Cost.
Ove non si ritenesse il prelievo de quo avente natura tributaria,
permarrebbero i dubbi di costituzionalità della detta misura ai
sensi dei criteri e principi elaborati dalla Corte costituzionale in
occasione del giudizio di costituzionalità sul contributo posto
sulle pensioni più elevate dall'art. 1, comma 486 della legge n.
147/2013: a tale contributo la Consulta ha assegnato la natura di
prestazione patrimoniale imposta per legge, ai sensi dell'art. 23
Costituzione.
Anche alla luce di tale processo interpretativo la disciplina non
può essere scrutinata positivamente visto quanto statuito dalla
sentenza n. 173/2016 secondo cui «dal combinato operare dei principi,
appunto, di ragionevolezza, di affidamento e della tutela
previdenziale (articoli 3 e 38 Cost.) il rispetto dei canoni
costituzionali è oggetto di uno scrutinio "stretto" di
costituzionalità, che impone un grado di ragionevolezza complessiva
ben più elevato di quello che, di norma, è affidato alla mancanza
di arbitrarieta'».
Visto il parametro valutativo di «stretta costituzionalita'» si
individuano le condizioni in presenza delle quali risultano
adeguatamente bilanciati «la garanzia del legittimo affidamento nella
sicurezza giuridica con altri valori costituzionalmente rilevanti» e
che la Corte determina in siffatto modo: «in definitiva il contributo
di solidarietà, per superare lo scrutinio "stretto" di
costituzionalità e palesarsi dunque come misura improntata
effettivamente alla solidarietà previdenziale (articoli 2 e 38),
deve: operare all'interno del complessivo sistema della previdenza;
essere imposto dalla crisi contingente e grave del predetto sistema;
incidere sulle pensioni più elevate (in rapporto alle pensioni
minime); presentarsi come prelievo sostenibile; rispettare il
principio di proporzionalità; essere comunque utilizzato come misura
una tantum».
I parametri indicati dalla Corte costituzionale appaiono
disattesi, dalla legge n. 145/2018 (art. 1, commi 261-268) sotto
molteplici profili.
In primo luogo non è dato rinvenire nell'ordito normativo alcuna
condizione di eccezionalità e/o di specifica crisi del sistema
previdenziale cui si debba far fronte con il prelievo de quo, anzi la
medesima decurtazione è «organica» ad una manovra di bilancio
complessivamente espansiva proprio nel settore previdenziale.
Non ricorrono, inoltre, i presupposti di una «solidarietà forte»
e «mutualità intergenerazionale» poste a fondamento del positivo
giudizio di ragionevolezza sull'intervento selettivo del legislatore,
nè appare esistente una sicura destinazione intra-previdenziale dei
risparmi attesi, sussistendo di converso una serie di elementi
indicativi della destinazione di tali risorse (risparmi di spesa)
alla ordinaria copertura delle spese previste nella legge di
bilancio, diventando in siffatto modo strumento di «sistema».
D'altro canto si è già richiamata nella presente ordinanza la
ripetitività delle scelte del legislatore di operare (al di là del
biennio di «intervallo» - 2017 - 2018) una ritenuta quinquennale -
che «rischia» di essere definitiva vista la condizione anagrafica
della maggior parte dei ricorrenti - sulle pensioni oggetto del
giudizio, costituente non tanto prelievo una tantum - come invocato
dalla Corte costituzionale -, ma come ordinario meccanismo di
finanziamento del sistema previdenziale con un sacrificio imposto,
anche sotto il profilo dell'affidamento, ad una ristretta cerchia dei
soggetti sostitutivo di un intervento di una fiscalità generale nei
confronti di tutti i cittadini in violazione degli articoli 3, 23, 36
e 38 della Costituzione (cfr. anche Corte conti Sezione
giurisdizionale Regione Lazio n. 308/2019 ord.).
Nè l'ammontare elevato dei trattamenti oggetto di decurtazione e
l'articolazione del contributo secondo diverse aliquote appaiono
idonee a configurare le condizioni stabilite dalla richiama sentenza
della Corte costituzionale n. 173/2016.
4. Violazione degli articoli 3, 42 e 117 della Costituzione.
La suddette considerazioni permettono di ritenere violato il
principio di affidamento, in specie con il «taglio» imposto dalla
legge n. 145/2018 ai trattamenti pensionistici modificandoli, in
peius, su rapporti di durata sorti prima della sua entrata in vigore.
Il Giudice delle leggi ha affermato (sentenza n. 103/2013) che il
divieto di retroattività della legge, previsto dall'art. 11 delle
Preleggi costituisce «valore fondamentale di civiltà giuridica» che
si declina nell'ambito penale come divieto di retroattività in malam
partem che non subisce alcuna deroga, ai sensi dell'art. 25 della
Costituzione (cfr. ex plurimis Corte costituzionale n. 236/2011 e n.
78/2012), mentre in ambito extrapenale il legislatore può adottare
norme retroattive ma solo «purchè la retroattività trovi adeguata
giustificazione nell'esigenza di tutelare principi, diritti e beni di
rilievo costituzionale, che costituiscono altrettanto motivi
imperativi di interesse generale, ai sensi della Convenzione europea
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)».
Sulla specifica questione la giurisprudenza costituzionale ha
elaborato «una serie di limiti generali sull'efficacia retroattiva
delle leggi, attinenti alla salvaguardia, oltre che dei principi
costituzionali, di altri fondamentali valori di civiltà giuridica,
posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento»:
«il rispetto del principio generale di ragionevolezza, che si
riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di
trattamento»;
«la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti
quale principio connaturato allo Stato di diritto»;
«la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico;
il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario» (sentenza n. 209/2010 e n. 103/2013).
Con recente decisione n. 108/2019 la Corte costituzionale ha
affermato che «il divieto di irretroattività della legge costituisce
principio fondamentale di civiltà giuridica il legislatore può
approvare disposizioni con efficacia retroattiva, purchè la
retroattività trovi adeguata giustificazione nell'esigenza di
tutelare principi, diritti e beni di rilievo costituzionale (ex
plurimis sentenza n. 170/2013)..... una legge che intervenga
retroattivamente a ridurre attribuzioni di natura patrimoniale va
sottoposta a stretto scrutinio di ragionevolezza». La Corte ha
inoltre affermato che «tra i limiti che la giurisprudenza
costituzionale ha individuato all'ammissibilità di leggi con effetto
retroattivo, rileva particolarmente... l'affidamento legittimamente
sorto nei soggetti interessati alla stabile applicazione della
disciplina modificata», affidamento che trova copertura
costituzionale nell'art. 3 Cost., è ritenuto principio connaturato
allo Stato di diritto (cfr. sentenze n. 73 del 2017, n. 170 e n. 160
del 2013, n. 78 del 2012 e n. 209/2010), ed è da considerarsi
ricaduta e declinazione «soggettiva» dell'indispensabile carattere di
coerenza di un ordinamento giuridico, quale manifestazione del valore
della certezza di diritto».
L'aspettativa radicata e qualificata, pur non impedendo al
legislatore di modificare in peius la disciplina dei rapporti di
durata, tuttavia non prevede che le disposizioni retroattive «possano
trasmodare in un regolamento irrazionale ed arbitrariamente incidere
sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti,
frustrando così anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza
pubblica che costituisce elemento fondamentale ed indispensabile
dello stato di diritto» (sentenza n. 36/1985). In ordine
all'affidamento meritevole di tutela in quanto qualificato nella sua
stabilità la sentenza n. 89/2018 lo ha disegnato come «il
consolidamento, nel tempo, della situazione normativa che ha generato
la posizione giuridica incisa dal nuovo assetto regolatorio, sia
perchè protratta per un periodo sufficientemente lungo, sia per
essere sorta in un contesto giuridico sostanziale atto a far sorgere
nel destinatario una ragionevole fiducia nel suo mantenimento»
(sentenza n. 56/2015).
Il principio era stato già oggetto di applicazione con sentenza
n. 822 del 1988 secondo cui «non può dirsi consentita una
modificazione legislativa che, intervenendo o in una fase avanzata
del rapporto di lavoro oppure quando già sia subentrato lo stato di
quiescenza, peggiorasse, senza una inderogabile esigenza, in misura
notevole ed in maniera definitiva, un trattamento pensionistico in
precedenza spettante, con la conseguente irrimediabile vanificazione
delle aspettative legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo
successivo alla cessazione della propria attività lavorativa».
Ribadendo il principio stabilito la Corte costituzionale (n.
208/2014) ha affermato che «il diritto alla pensione costituisce una
situazione soggettiva di natura patrimoniale, imprescrittibile,
assistita da speciali garanzie di certezza e stabilità e da una
particolare tutela da parte dell'ordinamento (sentenza n. 116/2013),
anche in ragione della condizione oggettiva di debolezza in cui il
titolare viene a trovarsi, sia nell'ambito del rapporto obbligatorio
che si instaura con l'amministrazione sia nella particolare fase
della vita in cui l'uscita dall'attività lavorativa e l'età
comportano un difficile adattamento al nuovo stato».
La peculiare situazione giuridica consolidata di cui titolari i
ricorrenti può essere compressa, secondo la Corte costituzionale,
unicamente (sentenza n. 203/2016), tra l'altro, per:
a) interessi pubblici sopravvenuti;
b) con un intervento innovativo, ma prevedibile.
In ordine al primo aspetto la sentenza n. 108/2019 ha
affermato che «nel solco di una giurisprudenza della Corte europea
dei diritti dell'uomo che non considera il mero interesse finanziario
pubblico ragione di per sè sufficiente a giustificare interventi
retroattivi (sentenze 7 giugno 2011, Agrati contro Italia; 25
novembre 2010 Lilly France contro Francia), questa Corte ha già
affermato che una disciplina retroattiva non può tradire
l'affidamento del privato, specie se maturato con il consolidamento
di situazioni sostanziali, pur se l'intervento retroattivo sia
dettato dalla necessità di contenere la spesa pubblica o di far
fronte ad esigenze eccezionali» (sentenza n. 216 del 2015 e n. 170
del 2013).
In tal senso il principio di affidamento, riconosciuto dalla
Convenzione europea dei diritti dell'uomo art. 6 Cedu ed art. 1
Protocollo n. 1 allegato alla Convenzione, comporta che la sua
violazione determina anche la violazione dell'art. 117, comma 1,
Cost., che vincola la legge italiana ad osservare la Convenzione,
elevando non un adattamento dell'ordinamento interno all'ordinamento
pattizio ma a parametro di legittimità costituzionale il rispetto
dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali contenuti nelle
leggi di esecuzione.
In materia la Corte costituzionale ha statuito in materia
(109/2017) che «nell'attività interpretativa che gli spetta ai sensi
dell'art. 101, secondo comma, Cost., il giudice comune ha il dovere
di evitare violazioni della Convenzione europea e di applicarne le
disposizioni, sulla base de i principi di diritto espressi dalla
Corte Edu, specie quando il caso sia riconducibile a precedenti di
quest'ultimo (sentenza n. 68 del 2017, n. 276 e n. 36 del 2016). In
tale attività egli incontra, tuttavia, il limite costituito dalla
presenza di una legislazione interna di contenuto contrario alla
CEDU: in un caso del genere - verificata l'impraticabilità di una
interpretazione in senso convenzionalmente conforme, non potendo
disapplicare la norma interna, nè farne applicazione, avendola
ritenuta in contrasto con la Convenzione e, pertanto, con la
Costituzione, alla luce di quanto disposto dall'art. 117, primo comma
Cost. - deve sollevare questione di legittimità costituzionale della
norma interna, per violazione di tale parametro costituzionale (ex
plurimis sentenze n. 150/2015, n. 264/2012, n. 113/2011, n. 93/2010,
n. 311 e n. 239 del 2009)».
Non appare sussistere nella specie neppure la prevedibilità
dell'evento considerato che i pensionati odierni ricorrenti avevano
sopportato altri sacrifici, e non era prevedibile una sostanziale
«stabilizzazione delle compressioni», rendendo imprevedibile
l'ipotesi di un nuovo taglio che aveva ad oggetto somme astrattamente
già nella disponibilità dei ricorrenti, violando in siffatto modo
anche l'art. 42 della Costituzione determinando una misura ablativa
della proprietà privata, e colpendo una specifica categoria di
soggetti, senza che sia stato svolto alcun giudizio di bilanciamento
tra gli interessi coinvolti, pur essendo chiara la giurisprudenza
costituzionale in materia (sentenza n. 70/2015, n. 116/2013 e n.
223/2012).
6. Per quanto sopra esposto, visti gli art. 134 Cost. e la legge
11 marzo 1953, n. 87, art. 23, dichiara rilevanti e non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale:
dell'art. 1, commi da 261 a 268, relativo alla riduzione del
trattamento pensionistico previsto dalla legge 30 dicembre 2018, n.
145 avente ad oggetto «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021»
per contrasto con gli art. 3, 23, 36, 38, 42, 53 e 81 nonchè
dell'art. 117, primo comma della Costituzione rispetto all'art. 6
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali (CEDU) e all'art. 1 del Protocollo
addizionale di detta Convezione firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 in quanto
norme interposte in ordine all'intervento di decurtazione percentuale
per un quinquennio dell'ammontare lordo annuo dei medesimi
trattamenti.
Si dispone, in conseguenza, la sospensione del giudizio in
epigrafe, ordinando l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e gli adempimenti a cura della Cancelleria di cui al
dispositivo.

P.Q.M.

Visti gli art. 134 Cost. e la legge 11 marzo 1953, n. 87, art.
23, questo giudice unico dichiara rilevanti e non manifestamente
infondate le questioni di legittimità costituzionale:
dell'art. 1, commi da 261 a 268, relativo alla riduzione del
trattamento pensionistico previsto dalla legge 30 dicembre 2018, n.
145 avente ad oggetto «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021»
per contrasto con gli art. 3, 23, 36, 38, 42, 53, e 81 nonchè
dell'art. 117, primo comma della Costituzione rispetto all'art. 6
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali (CEDU) e all'art. 1 del Protocollo
addizionale di detta Convezione firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 in quanto
norme interposte in ordine all'intervento di decurtazione percentuale
per un quinquennio dell'ammontare lordo annuo dei medesimi
trattamenti.
Sospende il giudizio in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone, altresì, che a cura della Cancelleria la presente
ordinanza sia notificata alle parti del giudizio di legittimità ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Firenze, nella pubblica udienza del giorno 17
dicembre 2019.

Il Giudice unico delle pensioni: Bax