1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 24-10-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 718 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 maggio 2007
Ordinanza emessa il 17 maggio 2007 dal tribunale di Novara nel procedimento penale a carico di Sbaoui Nadia ed altro Reati e pene - Riciclaggio dei capitali di provenienza illecita - Esercizio delle attivita' individuate dai decreti legislativi emanati ai sensi dell'art. 15, comma 1, lett. c), della legge n. 52/1996 senza essere iscritto nell'elenco degli operatori abilitati - Configurazione delle fattispecie quale delitto - Previsione di pene superiori ai limiti edittali indicati nella legge delega n. 52/1996 - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 26 maggio 1997, n. 153, art. 5, comma 3. - Costituzione, artt. 76 e 77; legge 6 febbraio 1996, n. 52, art. 15. (007C1227) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 24-10-2007)

IL TRIBUNALE

Letti gli atti del procedimento penale suindicato, pendente nei
confronti di Sbaoui Nadia, nata il 13 agosto 1970 a Casablanca
(Marocco), e Fiorelli Graziano, nato il 29 settembre 1937 a
Fossombrone, imputati per il «reato di cui agli artt. 110, c.p. e 5,
comma 3, d.lgs. n. 153/1997, per avere in concorso tra loro, Sbaoui
Nadia in qualità di titolare della omonima ditta individuale,
Fiorelli Graziano in qualità di rappresentante dell'intermediario
finanziario "Finint S.p.a.", esercitato per il periodo dal 7 luglio
2003 al 7 agosto 2003 l'esercizio abusivo di attività finanziaria
trasferendo denaro per euro 16.488,39 e ricevendo denaro per euro
1.925,01; in Novara dal 7 luglio 2003 al 7 agosto 2003».
Viste le eccezioni di illegittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 3, d.lgs. n. 153/1997 in relazione all'art. 25, secondo comma
Cost., nonchè in relazione agli artt. 76 e 77 Cost. ed all'art. 15,
comma 1, lett. c), legge n. 52/1996, sollevate da entrambe le difese
degli imputati sotto due diversi profili:
lamentata violazione del principio di legalità di cui
all'art. 25, secondo comma Cost., posto che al momento
dell'emanazione della delega stessa la normativa di riferimento, d.l.
n. 143/1991, non avrebbe contenuto alcuna disposizione che prevedesse
quale fattispecie di reato l'attività consistente nell'esercizio di
trasferimento di fondi (c.d. money transfer) senza previa iscrizione
negli elenchi istituiti presso le autorità di controllo, ovvero la
medesima attività, come pure i soggetti ad essa abilitati, sarebbero
stati individuati nella normativa attuativa attraverso il rimando
improprio a fonti normative secondarie, quali l'art. 4, lett. a),
d.m. 6 luglio 1994;
lamentato eccesso di delega in relazione agli artt. 76 e 77
Cost. ed ai criteri di cui all'art. 15, comma 1, lett. c), legge
n. 52/1996, laddove la norma impugnata prevede l'estensione delle
disposizioni di cui d.l. 3 maggio 1991 n. 143, conv. in legge 5
luglio 1991, n. 197, disposizioni che tuttavia prevedono
esclusivamente reati di natura contravvenzionale, mentre l'art. 5,
comma 3 legge cit. che si assume incostituzionale configura una
fattispecie di delitto, punibile con la sanzione congiunta di
reclusione e multa.
Sentito il parere del p.m. che ha concluso come da verbale.

O s s e r v a

Il procedimento è al suo inizio e non è stata espletata
attività istruttoria di sorta, pertanto il giudicante, al fine di
valutare la rilevanza nel caso concreto delle doglianze difensive,
non potrà che limitarsi a tener conto della prospettazione
accusatoria di per se stessa, in proposito osservando come la
sintetica qualificazione di «abusivita» riportata in epigrafe con
riferimento all'attività asseritamente svolta dagli imputati, pur se
non esplicitamente indicato nell'imputazione, tuttavia non può che
riferirsi al fatto che i soggetti agenti non siano iscritti, come
viceversa esplicitamente previsto dall'art. 5, comma 3, nell'elenco
di cui al comma 2 dello stesso art. 5.
Pare indispensabile prendere le mosse, per esaminare le questioni
proposte dagli imputati, da una organica esposizione della fin troppo
complessa normativa di riferimento in materia, che consta di:
direttiva 10 giugno 1991 n. 91/308/CEE (successivamente
abrogata dall'art. 44 della direttiva del Parlamento e del Consiglio
europeo n. 60 del 20 ottobre 2005) che prevedeva forme di prevenzione
dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi
di attività illecite;
legge delega 6 febbraio 1996, n. 52, recante disposizioni per
l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alle Comunità europee, il cui art. 15, comma 1, lett. c) disponeva
di estendere, ai sensi della citata direttiva CEE «in tutto od in
parte l'applicazione delle disposizioni di cui al decreto-legge 3
maggio 1991, n. 143, convertito con modificazioni dalla legge 5
luglio 1991, n. 197, a quelle attività particolarmente suscettibili
di utilizzazione a fini di riciclaggio ... La formazione o
l'integrazione dell'elenco di tali attività e categorie di imprese
... avverrà con uno o più decreti legislativi»; al comma 2 detta
norma prevedeva, inoltre, che in relazione alle materie concernenti
il «trasferimento di denaro contante e di titoli al portatore,
nonchè il riciclaggio dei capitali di provenienza illecita, potrà
procedersi al riordino delle sanzioni amministrative e penali
previste nelle leggi richiamate al comma 1, nei limiti massimi ivi
contemplati»;
decreto legge 3 maggio 1991, n. 143, convertito con mod., in
legge 5 luglio 1991, n. 197, relativo a «Provvedimenti urgenti per
limitare l'uso del contante e dei titoli al portatore nelle
transazioni e prevenire l'utilizzazione del sistema finanziario a
scopo di riciclaggio», sanziona dette attività, appunto, qualora
siano esercitate in assenza della preventiva iscrizione agli elenchi
disposti dagli organi di controllo; esso, tuttavia, al tempo della
legge-delega prevedeva solo illeciti penali di natura
contravvenzionale essendo stato nel frattempo abrogato (in forza
dell'art. 161 d.lgs. n. 385/1993) l'art. 6, comma 9, contenente
l'unica ipotesi di delitto sanzionato con reclusione e multa: onde il
legislatore delegante, all'epoca dell'emanazione della legge-delega
n. 52/1996, non poteva certo riferirsi ad una disposizione non più
in vigore;
art. 5, comma 3, decreto legislativo n. 153/1997 emanato,
appunto, in attuazione della legge-delega: punisce con reclusione da
6 mesi a 4 anni e multa da Euro 2.065 a Euro 10.329 chiunque
esercita, senza essere iscritto nell'elenco di cui al comma 2 («è
istituito un elenco di operatori, suddiviso per categorie, tenuto dal
Ministro del tesoro ...»), le attività individuate nei decreti
legislativi emanati ai sensi dell'art. 15, comma 1, lett. c), legge
n. 152/1996;
art. 1, decreto legislativo 25 settembre 1999, n. 374
(«Estensione delle disposizioni in materia di riciclaggio dei
capitali di provenienza illecita ed attività finanziarie
particolarmente suscettibili di utilizzazione a fini di riciclaggio,
a norma dell'art. 15 della legge 6 febbraio 1996, n. 52»): è la
normativa che correttamente va ritenuta come quella di individuazione
delle attività illecite suddette; esso dispone, infatti,
l'applicazione del decreto legge 3 maggio 1991, n. 143, convertito
con modificazioni dalla legge 5 luglio 1991, n. 197, tra le altre,
alle attività di «agenzia in attività finanziaria prevista
dall'art. 106 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (T.U.
bancario)»; detta norma a sua volta definisce il concetto di agenzia
in attività finanziaria come quelle attività esercitate nei
confronti del pubblico, consistenti in: a) assunzione di
partecipazioni, b) concessione di finanziamenti sotto qualsiasi
forma, c) prestazione di servizi di pagamento e di intermediazione in
cambi. A sua volta, ad ulteriore specificazione dei contenuti
concreti di questa attività, soccorre l'art. 1, lett. a), d.m. 6
luglio 1994: questa disposizione, appunto ai sensi dell'art. 106,
comma 1 e 4 d.lgs. n. 385/1993 cit., verte sulla determinazione
concreta del contenuto delle attività suddette e su quali
circostanze ne ricorra l'esercizio nei confronti del pubblico ed
indica, fra le concrete attuazioni dell'agenzia in attività
finanziaria, qualora essa si esplichi in forma di servizi di
pagamento, proprio l'attività di intermediazione finanziaria
esercitata mediante l'incasso ed il trasferimento di fondi ossia
l'attività di c.d. money transfer, citata nell'epigrafe.
Già sulla base della esposizione che precede, riguardante la
normativa vigente in materia, si può rintracciare in nuce la
soluzione alle problematiche di costituzionalità prospettate dalle
parti.
Invero, in relazione alla prima e più semplice delle due
eccezioni, non vi è dubbio alcuno circa il fatto che il legislatore
delegante avesse sì imposto di procedere al riordino delle sanzioni
amministrative e penali previste nella normativa di riferimento -
cioè decreto-legge 3 maggio 1991, n. 143, convertito con
modificazioni dalla legge 5 luglio 1991, n. 197 - e tuttavia di far
ciò senza eccedere i limiti massimi già ivi contemplati e stabiliti
come esplicitamente previsto dall'art. 15, comma 2, legge-delega
n. 52/1996.
Ora, è un fatto che, all'epoca della emanazione della
legge-delega n. 52/1996, la normativa di riferimento - legge
n. 197/1991 - contemplasse solo fattispecie di natura
contravvenzionale.
Infatti, in forza dell'art. 161 del d.lgs. n. 385/1993, dunque
fin da epoca assai precedente la legge-delega, era stato
integralmente abrogato l'art. 6, comma 9, legge n. 197/1991,
contenente l'unica ipotesi nell'ambito di detta normativa di delitto
sanzionato con reclusione e multa: onde il legislatore delegante,
all'epoca dell'emanazione della legge delega n. 52/1996, non poteva
certo riferirsi ad una disposizione non più in vigore.
Ma in più si osservi come, quand'anche si volesse (del tutto
forzatamente) ritenere che il legislatore delegante intendesse
riferirsi, oltre che alla normativa (legge n. 197/1991)
esplicitamente richiamata nell'art. 15, comma 1, lett. c) della legge
n. 52/1996, anche all'art. 5, d.l. n. 167/1990, conv. in legge
n. 227/1990 (indicata nello stesso comma 1 ma alla lett. d)
dell'art. 15 della legge delega), che prevede una seconda ipotesi
delittuosa (pur se per le diverse condotte di false indicazioni agli
intermediari), non si potrebbe in ogni caso fare a meno di osservare
come il legislatore delegato avrebbe comunque ecceduto i limiti
sanzionatori prefissati dal delegante, nel prevedere una pena
all'art. 5, comma 3 (da 6 mesi a 4 anni di reclusione oltre multa da
Euro 2.65 a 10.329) ben superiore a quella stabilita dal citato art.
5, legge n. 227/1990 (da 6 mesi ad un anno di reclusione e multa fra
500 e 5.000 Euro circa).
Ne discende, dunque, che l'eccezione di illegittimità
costituzionale sollevata dalle difese in relazione a tale profilo
della normativa pare non manifestamente infondata per violazione
degli artt. 76 e 77 Cost.
Quanto alla rilevanza della medesima questione nel caso concreto,
la sua diretta incidenza sulla pena e sul processo, a causa della
inconciliabilità delle diverse disposizioni sanzionatorie aventi
differente natura, delittuosa l'una e contravvenzionale l'altra,
nonchè estremamente differente gravità, non pare richieda ulteriori
commenti.
Quanto segue, viceversa, si riferirà alla più complessa
questione riguardante, da un lato, la disomogeneità delle
fattispecie concrete riportate nella normativa di riferimento ed in
quella di attuazione della legge delega; riguardante, dall'altro,
l'avere in ultima analisi effettuato il rimando normativo
concretamente descrittivo, sulla base del quale individuare i
soggetti agenti ed il contenuto delle condotte punite nella
fattispecie, ad una fonte di natura regolamentare, dunque di rango
inferiore.
In proposito, quanto al primo punto, si deve innanzitutto
osservare come, in realtà, non sia ravvisabile disomogeneità alcuna
fra la normativa di riferimento - cioè decreto-legge 3 maggio 1991,
n. 143, convertito con modificazioni dalla legge 5 luglio 1991,
n. 197 - e la normativa attuativa della delega - cioè l'art. 5,
comma 3, d.lgs. n. 153/1997 - posto che, attraverso i rimandi
normativi che si sono analiticamente illustrati in precedenza,
risulta chiaramente come detta disposizione punisca tutta una serie
di attività finanziarie particolarmente suscettibili di
utilizzazione a fini di riciclaggio e dunque a rischio di
infiltrazione di organizzazioni criminose e terroristiche, che sono
esattamente quelle cui già si occupava la normativa di riferimento,
d.l. n. 143/1991, conv. in legge n. 197/1991, e fra le quali
certamente, come si è visto, vi è anche quel tipo di agenzia in
attività finanziaria consistente nell'effettuare servizi di
pagamento mediate intermediazione finanziaria esercitata attraverso
l'incasso ed il trasferimento di fondi ossia l'attività di c.d.
money transfer, che è esattamente la condotta illecita descritta
nell'epigrafe del procedimento penale in oggetto.
In secondo luogo, quanto alla individuazione dei soggetti agenti,
va precisato come il reato in oggetto sia un reato proprio, posto che
autori del medesimo non potranno che essere esclusivamente coloro che
esercitino le attività finanziarie, individuate in base ai rimandi
normativi di cui sopra, senza essere iscritti nell'elenco di cui al
comma 2 dell'art. 5, decreto legislativo n. 153/1997, norma che
recita: «... è istituito un elenco di operatori, suddiviso per
categorie, tenuto dal Ministro del tesoro, che si avvale dell'Ufficio
italiano dei cambi. Ove l'esercizio delle predette attività sia
subordinato all'iscrizione nei ruoli o albi tenuti da pubbliche
autorità, da ordini o consigli professionali, tali ruoli o albi
sostituiscono l'elenco di cui sopra tenuto dal Ministro del tesoro».
Va precisato come lo stesso d.lgs. n. 374/1999, all'art. 3, riserva
l'esercizio professionale nei confronti del pubblico del servizio di
agenzia in attività finanziaria (di cui, si rammenti, attraverso il
rimando all'art. 106, comma 1 e 4, d.lgs. n. 385/1993, fa parte anche
l'attività di c.d. money transfer) a soggetti appunto professionali,
che cioè siano iscritti in un apposito elenco dell'U.I.C. iscrizione
prevista solo in presenza di determinate condizioni, esplicitamente
elencate dal medesimo art. 3 al comma 3, d.lgs. n. 374/1999. Ora, va
osservato come tale art. 3, comma 3 solo in relazione ad alcune
particolarità (specifici requisiti di onorabilità per le persone
fisiche, requisiti patrimoniali e di forma giuridica per le persone
giuridiche) faccia rimando a fonti regolamentari, fatto di cui si
avvale la difesa onde inferirne la violazione del principio di
riserva di legge.
Ritiene, viceversa, il giudicante che la doglianza in oggetto sia
infondata, tanto quanto risulta identicamente infondata la doglianza
di avere demandato alle medesime fonti secondarie l'individuazione
degli stessi elementi costitutivi della concreta fattispecie
penalmente rilevante.
Invero, si deve in primo luogo osservare come, in generale, sia
chiaro che detta norma abbia inteso restringere l'accesso a
determinate attività finanziarie, stabilendo che, proprio a causa
della loro particolare suscettibilità ad essere utilizzate a fini di
riciclaggio e finanziamento di attività mafiose e del terrorismo,
esse potessero risultare accessibili esclusivamente a soggetti
professionali, particolarmente qualificati, prontamente individuabili
e più facilmente controllabili, grazie alla loro previa collocazione
in appositi elenchi od albi, e grazie a ciò anche dotati di una
congerie prestabilita di requisiti personali e tecnici desiderabili.
Ne discende, tra l'altro, pure che la particolare osticità della
materia è dovuta, oltre che alla complessità degli strumenti
finanziari che agiscono sui mercati globali, anche al fatto di essere
essa materia ideata per e destinata a tecnici professionisti del
ramo: di modo che la lamentata «difficolta» di risalire ai rimandi
normativi ed interpretare i medesimi, non è argomento che può
essere agitato in favore della incostituzionalità della norma.
In secondo luogo, va detto che l'avere semplicemente demandato
parte (piccola parte, per vero) del concreto iter amministrativo
abilitativo all'esercizio di dette attività a fonti regolamentari,
non pare affatto avere determinato un rimando integrativo del
precetto penale a norma di rango inferiore: nessuno si sognerebbe di
definire incostituzionali le norme, ad esempio, in materia di abusivo
esercizio della professione, sol perchè la definizione e
qualificazione degli abilitati alla categoria professionale
interessata o le loro modalità accesso alla professione siano
stabilite da norme regolamentari.
Quanto all'ulteriore lamentato rimando, sempre a norme
regolamentari, dunque in violazione della riserva di legge penale,
effettuato per tramite dell'art. 1, decreto legislativo n. 25
settembre 1999, n. 374, all'art. 106, commi 1 e 4, d.lgs. n. 385/1993
e da questi all'art. 1, lett. a), d.m. 6 luglio 1994, al fine della
individuazione concreta delle attività finanziarie di cui si
proibisce l'esercizio abusivo, in proposito si osservi come (con
argomentazione tratta dalla recentissima ordinanza in data 30 marzo
2007 remissiva alla Corte di analoghe questioni di illegittimità
costituzionale, emessa dal Tribunale di Cagliari, I sez. penale) il
dato temporale, ovvero la preesistenza della disposizione
regolamentare alla disciplina introdotta dai decreti legislativi
n. 153/1997 e n. 374/1999, pare presentare una valenza davvero
decisiva.
Invero posto che, al momento dell'emanazione dei due decreti
legislativi, il d.m. 6 luglio 1994 - richiamato secondo la tecnica
legislativa sopra indicata - era già esistente, ne discende come sia
stato quindi lo stesso legislatore ordinario a prevedere, nella
figura di illecito introdotta nel combinato disposto dei due decreti
legislativi (l'uno, n. 153/1999, che introduce la norma sanzionatoria
addebitata agli imputati; l'altro, n. 374/1999, che dispone
l'applicazione della normativa di riferimento, fra le altre,
all'attività in oggetto), l'esercizio di intermediazione finanziaria
mediante l'incasso ed il trasferimento di fondi, individuandolo come
una di quelle attività potenzialmente soggette ad infiltrazioni
malavitose e agevolatrici di manovre di riciclaggio.
Si vuole, cioè, affermare che il legislatore ordinario non ha
rimesso alla fonte regolamentare di rango inferiore il compito di
individuare le attività finanziarie illecite, ma esattamente al
contrario, preso atto della preesistenza nelle norme dell'ordinamento
di detta attività, insieme ad altre, ne ha recepito l'indicazione
nel precetto penale e nella sanzione che colpisce chi tali attività
esercita senza previa iscrizione nel prescritto elenco, con ciò
elevandola al rango di normativa primaria.
Ne deriva la manifesta infondatezza delle relative questioni,
così come prospettate dalle difese.
Invero, il recepimento da parte della fonte normativa primaria di
indicazioni contenute nella fonte subordinata, non viola il principio
della riserva di legge penale di cui all'art. 25, secondo comma
Cost., qualora - come stabilito dalla costante giurisprudenza della
Corte stessa - i rapporti fra la legge penale e la fonte subordinata
siano atteggiati in modo tale che, in concreto e da un punto di vista
fattuale, la norma che così ne scaturisca comunque consenta una
sufficiente specificazione del fatto-reato cui è riferita la
sanzione penale.
Nel caso in oggetto, come già osservato in precedenza,
trattandosi di normativa che statuisce in materia eminentemente
tecnica e complessa, la mera lamentata estrema complessità della
tecnica normativa prescelta e del corrispondente sforzo intellettivo
necessario ad interpretarla non sembrano altro che argomentazioni del
tutto meta-giuridiche, che non possono certo di per se stesse valere
a stabilire se sia o meno rispettato il livello di specificazione e
tipizzazione del fatto reato richiesto, da sempre, dalla stessa
Corte.
Ritiene infatti questo Tribunale che, nel caso prospettato dalle
difese nel presente giudizio, la ratio garantista del principio della
riserva di legge risulti sufficientemente soddisfatta, posto che
appare comunque possibile distinguere, nel caso in oggetto, fra la
sfera del lecito e quella dell'illecito e conseguentemente rinvenire
un precetto normativo in grado di orientare la condotta dei
consociati: ciò grazie al recepimento della indicazione e
dell'inserimento, fra le attività a rischio di riciclaggio e di
infiltrazioni da parte della criminalità organizzata, anche di
quella particolare forma di agenzia in attività finanziaria
consistente nei servizi di pagamento effettuati mediante l'incasso ed
il trasferimento di fondi, il cui abusivo esercizio, da parte di
soggetti non iscritti agli elenchi di cui all'art. 3, d.lgs.
n. 374/1999, risulta sanzionato ex art. 5, comma 3, d.lgs.
n. 153/1997.

P. Q. M.
Respinta ogni diversa eccezione, visto ed applicato l'art. 23,
legge 11 marzo 1953, n. 87 e ritenutane la rilevanza e la non
manifesta infondatezza;
Solleva questione di legittimità costituzionale, per violazione
degli artt. 76 e 77 della Costituzione, dell'art. 5, comma 3, d.lgs.
26 maggio 1997, n. 153, nelle parti in cui configura come delitto la
fattispecie penale ivi descritta ed in cui commina pene superiori ai
limiti edittali indicati nella legge-delega n. 52/1996.
Dichiara sospeso il giudizio in corso, disponendo l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale ed ordinando che il
presente provvedimento sia notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicato al Presidente del Senato della Repubblica ed al
Presidente della Camera dei deputati.
Manda la cancelleria per quanto di competenza.
Della presente ordinanza, successivamente allegata a verbale,
viene data lettura in pubblica udienza alla presenza delle parti.
Novara, addì 16 maggio 2007
Il giudice: Fasano
07C1227