1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 2-6-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 185 SENTENZA 13 - 25 maggio 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Liguria - Personale regionale della VI, VII e VIII qualifica funzionale - Indennita' per compiti particolari - Contrasto con principi fondamentali della legislazione statale limitativi della potesta' legislativa regionale in materia - Illegittimita' costituzionale. (Legge regionale Liguria, riapprovata dal Consiglio regionale il 21 ottobre 1997). (099C0538) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 2-6-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Liguria, riapprovata il 21 ottobre 1997, recante "Modifica della
declaratoria delle funzioni della VI, VII, VIII qualifica del
personale regionale e disposizioni in materia di indennità per
compiti particolari", promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei Ministri, notificato il 6 novembre 1997, depositato in
Cancelleria il 15 successivo ed iscritto al n. 72 del registro
ricorsi 1997.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
Udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 1999 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Uditi l'Avvocato dello Stato Michele Di Pace per il Presidente del
Consiglio dei Ministri e l'avvocato Piergiorgio Alberti per la
Regione Liguria.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 6 novembre 1997 e depositato il
successivo 15 novembre, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha
impugnato la legge approvata dal Consiglio regionale della Regione
Liguria il 4 febbraio 1997 e riapprovata - a seguito di rinvio
governativo - il 21 ottobre successivo, recante "Modifica della
declaratoria delle funzioni della VI, VII e VIII qualifica del
personale regionale e disposizioni in materia di indennità per
compiti particolari". Secondo il Governo, la legge viola l'art. 117
della Costituzione, in quanto non si uniforma ai principi
fondamentali della legislazione statale posti dagli artt. 45 e 49 del
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421), dall'art. 2 della legge 23 ottobre
1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la
revisione delle discipline in materia di sanità, pubblico impiego,
di previdenza e di finanza territoriale), dall'art. 57, comma 3, del
codice di procedura penale.
Il ricorrente ritiene che l'art. 1 della legge, integrando la
declaratoria delle funzioni del personale regionale riportata alla
tabella "A" della legge della Liguria 27 agosto 1984, n. 44
(Disposizioni sullo stato giuridico ed economico dei dipendenti
regionali e norme sull'ordinamento degli uffici), attribuisca
genericamente ai dipendenti delle qualifiche funzionali sesta,
settima ed ottava "compiti di vigilanza sulle attività espletate
dalla Regione in base a leggi e regolamenti statali e regionali", e
preveda lo svolgimento di compiti di polizia giudiziaria o
amministrativa o comunque comportanti accertamento di violazioni a
norme di carattere penale, amministrativo o tributario. Secondo il
Governo, il conferimento di tali compiti di vigilanza, in mancanza di
ogni ulteriore specificazione, sarebbe, illegittimo, poichè le
funzioni di controllo e vigilanza possono essere attribuite soltanto
per specifiche attività espressamente indicate. Difatti, osserva la
difesa dello Stato, la legge regionale n. 44 del 1984, nell'assegnare
al personale della quinta qualifica funzionale funzioni di vigilanza
nell'ambito delle materie di competenza regionale, e nell'attribuire
a tale personale l'indennità prevista dal contratto collettivo,
specificava altresì, all'art. 15 lett. e), che la vigilanza era
quella esplicata in materia ittica, venatoria e silvopastorale.
Secondo il ricorrente, inoltre, la attribuzione dei compiti di
polizia giudiziaria a tutto il personale investito delle funzioni di
vigilanza violerebbe il principio fondamentale dell'art. 57 del
codice di procedura penale, che riserva alle leggi ed ai regolamenti
statali la capacità di conferire la qualità di ufficiale o di
agente di polizia giudiziaria al di fuori dei casi direttamente
previsti dello stesso codice.
2. - L'art. 2 della delibera legislativa in esame, ad avviso della
difesa erariale, estende a tutti i funzionari regionali della sesta,
settima ed ottava qualifica funzionale l'indennità speciale che il
contratto collettivo nazionale prevede esclusivamente per il
personale dell'area di vigilanza inquadrato nella quinta qualifica.
La disposizione, secondo il Governo, si pone in contrasto con l'art.
2 della legge n. 421 del 1992, e con gli artt. 45 e 49 del decreto
legislativo n. 29 del 1993, i quali recherebbero principi
fondamentali della legislazione statale e riserverebbero alla
contrattazione collettiva la disciplina del trattamento economico dei
pubblici dipendenti. Il vizio non sarebbe neanche escluso dalla
circostanza che la norma si limita a prevedere una sorta di
estensione di un trattamento accessorio già previsto dai contratti
collettivi, dato che, osserva al riguardo il ricorrente, anche le
indennità speciali, facendo parte del trattamento economico
complessivo, possono essere stabilite soltanto dai contratti
collettivi medesimi.
Il Governo deduce infine che l'art. 3 della delibera legislativa,
prevedendo l'istituzione di un particolare compenso per il personale
che esplica il servizio di gonfalone, invade la materia della
contrattazione collettiva, mentre l'art. 4 modifica un bilancio non
ancora approvato dal Consiglio regionale.
3. - Si è costituita la Regione Liguria, chiedendo il rigetto del
ricorso.
La Regione eccepisce anzitutto che i compiti di vigilanza
attribuiti dalla legge sono precisati in modo sufficiente, in quanto
sono individuati con riferimento alle "attività di vigilanza
espletate dalla Regione in base a leggi e regolamenti statali e
regionali". Secondo la Regione, nessuna norma costituzionale e nessun
principio fondamentale stabiliscono che detti compiti siano enunciati
in un apposito elenco, e non possano invece essere definiti "alla
stregua del rinvio operato ad altre norme giuridiche". Del resto,
prosegue la resistente, l'obiettivo di una espressa delimitazione dei
compiti di vigilanza non sarebbe raggiungibile, "se si pensa alle
continue variazioni delle materie assegnate, per delega, alle
Regioni, materie che comportano, talora, l'esercizio delle funzioni
di vigilanza".
Neanche l'espressa attribuzione, in uno con la funzione di
vigilanza, dei compiti di polizia giudiziaria sarebbe, secondo la
Regione, illegittima, in quanto le leggi richiamate dal terzo comma
dell'art. 57 del codice di procedura penale, ai fini della
attribuzione delle funzioni di polizia giudiziaria, sarebbero sia le
leggi statali, sia le leggi regionali.
Dovrebbe inoltre escludersi, ad avviso della resistente, qualsiasi
invasione della sfera riservata alla contrattazione collettiva,
poichè l'art. 2 della legge n. 421 del 1992 sottrae alla medesima
"l'ordinamento degli organi e uffici, nonchè i modi di conferimento
della titolarità dei medesimi" e la delibera regionale impugnata dal
Governo disciplina appunto una "materia organizzativa".
4. - Relativamente alla indennità accessoria attribuita al
personale dell'area di vigilanza, la difesa della resistente contesta
l'eccepita invasione della materia della contrattazione collettiva,
in quanto la norma censurata stabilirebbe che l'attività di
vigilanza dei dipendenti regionali in materie di competenza della
Regione è remunerata in conformità alle previsioni del contratto
collettivo nazionale. Inoltre, neppure invaderebbe la materia
contrattuale l'art. 3 della delibera impugnata, che istituisce una
retribuzione giornaliera per il servizio di gonfalone, poichè si
tratta di cosa "talmente minuta da non poter rientrare nel concetto
di trattamento economico fondamentale ed accessorio", che costituisce
oggetto della contrattazione collettiva.
La censura riferita all'art. 4, osserva la Regione, deve ritenersi
superata dalla seconda approvazione della legge, avvenuta in data 21
ottobre 1997, quando cioè il bilancio preventivo della Regione per
l'anno 1997 era già stato approvato dal Consiglio regionale con la
legge 21 aprile 1997, n. 12.
5. - In una memoria depositata in prossimità della pubblica
udienza, la Regione ribadisce che, in base al contratto collettivo
nazionale, l'area di vigilanza comprende il personale inquadrato non
solo nella quinta, ma anche nella sesta, settima ed ottava qualifica
funzionale, e che l'estensione dell'area di vigilanza alle qualifiche
funzionali superiori alla quinta si rendeva comunque necessaria in
riferimento alle nuove funzioni conferite alle regioni dalla
legislazione più recente. La difesa regionale osserva infine che,
secondo la giurisprudenza costituzionale, dalla contrattazione
collettiva nazionale scaturirebbe soltanto un vincolo direttivo di
massima, che ciascuna Regione potrebbe adeguare alle proprie
specifiche esigenze.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale, promossa con il
ricorso indicato in epigrafe, ha ad oggetto la delibera legislativa
approvata dal Consiglio della Regione Liguria il 4 febbraio 1997 e
riapprovata, a seguito di rinvio governativo, dallo stesso Consiglio
in data 21 ottobre 1997.
Secondo il ricorrente, la predetta legge, prevedendo genericamente,
ad integrazione e modifica della precedente legge regionale n. 44 del
1984, per il personale della VI, VII e VIII qualifica "compiti di
vigilanza sulle attività espletate dalla Regione", nonchè compiti
di polizia giudiziaria o amministrativa e attribuendo le
corrispondenti indennità spettanti a tal fine, per contrattazione
collettiva, esclusivamente al personale della V qualifica, violerebbe
l'art. 117 della Costituzione per inosservanza dei principi
fondamentali rispettivamente posti dagli artt. 45 e 49 del d.lgs. 3
febbraio 1993 n. 29, dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421
e dall'art. 57, comma 3, del codice di procedura penale.
Il Governo deduce anche la illegittimità degli artt. 3 e 4 della
stessa delibera legislativa, in quanto si prevede, peraltro in
modifica di un bilancio non ancora approvato dal Consiglio regionale,
una speciale indennità per il servizio di gonfalone che invece
sarebbe riservata alla contrattazione collettiva.
2. - La questione è fondata.
Va premesso che la Regione Liguria, conformandosi alle disposizioni
della legge quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983, n. 93, aveva
disciplinato con legge 27 agosto 1984, n. 44 lo stato giuridico ed
economico del personale dipendente. In particolare le "Declaratorie
di funzioni", contenute nella Tabella A, allegata alla legge,
stabilivano che il personale della V qualifica funzionale "ha
funzioni di vigilanza nell'ambito delle materie di competenza
regionale, anche con riferimento alla prevenzione e repressione delle
violazioni di norme di legge e regolamentari". Per l'espletamento di
queste funzioni l'art. 15, comma 1, lett. e) della stessa legge
disponeva - in conformità all'art. 26 lett. f) dell'accordo del 29
aprile 1983 recepito dal d.P.R. n. 347 del 1983 che al "personale di
vigilanza (ittica, venatoria, silvo-pastorale) inquadrato nella V
qualifica" fosse corrisposta un'indennità annua fissa.
Il prospettato schema funzionale-retributivo, coerente con il
quadro normativo e contrattuale di quel periodo, risulta modificato
dalla legge regionale impugnata, che, all'art. 1, prevede per il
personale delle qualifiche VI, VII ed VIII lo svolgimento, con
riferimento alle "attività di vigilanza espletate dalla Regione in
base a leggi e regolamenti statali e regionali", di "compiti di
polizia giudiziaria o amministrativa o comunque con accertamento di
violazioni a norme di carattere penale, amministrativo o tributario",
e, all'art. 2, dispone che per i suddetti dipendenti "si applica
quanto previsto per il personale dell'area di vigilanza dai Contratti
Nazionali Collettivi di Lavoro per il personale non dirigente del
comparto "Regioni-Autonomie locali". Attraverso meccanismi di
estensione di funzioni, che si risolvono nella previsione di
svolgimento di non meglio definiti "compiti di polizia giudiziaria o
amministrativa", si attribuiscono a tutto il personale regionale -
indipendentemente dall'area di attività di rispettiva appartenenza -
inquadrato nelle qualifiche VI, VII ed VIII le indennità accessorie
spettanti invece, per contrattazione collettiva, al solo personale
dell'"area di vigilanza" (cfr. art. 37 del C.C.N.L 6 luglio 1995,
come integrato dall'art. 4 del C.C.N.L. 16 luglio 1996).
Questo nuovo assetto funzionale-retributivo, previsto dalla legge
regionale impugnata, viola però l'art. 117 della Costituzione per
contrasto con una serie di principi fondamentali della legislazione
statale, che vincolano la potestà legislativa regionale in materia.
Ed infatti, a prescindere dalla considerazione che, ai sensi del
combinato disposto degli artt. 55 e 57 del codice di procedura
penale, l'attribuzione delle funzioni di polizia giudiziaria è
riservata a "leggi e regolamenti" che debbono essere, in quanto
attinenti alla sicurezza pubblica, esclusivamente di fonte statale
(cfr. sentenze n. 115 del 1995 e n. 218 del 1988), risultano in
particolare violati i principi che regolano la disciplina
dell'impiego pubblico. Dall'art. 2, comma 1, lett. a) della legge
delega n. 421 del 23 ottobre 1992 e dagli artt. 2, commi 2 e 3, 45 e
49 del d.lgs 3 febbraio 1993, n. 29, si ricava infatti il principio
fondamentale che sono regolate mediante la contrattazione collettiva
tutte le materie relative al rapporto di lavoro e che, in
particolare, il trattamento economico fondamentale ed accessorio è
definito dai contratti collettivi.
Se a questo quadro normativo si aggiunge che l'art. 2, comma 3, del
d.lgs. n. 29 del 1993, come modificato dall'art. 2 del d.lgs. 31
marzo 1998 n. 80, dispone che l'attribuzione di trattamenti economici
al personale contrattualizzato può avvenire esclusivamente in sede
di contrattazione collettiva e che, inoltre, dall'entrata in vigore
del rinnovo contrattuale cessano di avere efficacia le disposizioni
di leggi e regolamenti che recano incrementi retributivi al personale
contrattualizzato, appare chiara l'illegittimità costituzionale
degli artt. 1 e 2 della legge regionale impugnata per avere disposto
un assetto funzionale-retributivo, che prevede per alcuni dipendenti
regionali trattamenti migliorativi, in difetto di apposita clausola
contrattuale (sentenze n. 352 del 1996 e n. 292 del 1995).
La stessa ratio decidendi è applicabile anche all'art. 3 della
legge regionale in questione, per quanto concerne la norma sul
compenso giornaliero per il servizio di gonfalone.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della Regione
Liguria, riapprovata dal Consiglio regionale il 21 ottobre 1997,
recante "Modifica della declaratoria delle funzioni della VI, VII e
VIII qualifica del personale regionale e disposizioni in materia di
indennità per compiti particolari".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 maggio 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 25 maggio 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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