1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 3-1-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 584 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 luglio 2006
Ordinanza emessa il 10 luglio 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto da Russo Rosario ed altra contro Comune di Fiumefreddo di Sicilia ed altra Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione della norma statutaria che attribuisce al Tribunale amministrativo regionale Sicilia le controversie di interesse regionale. - Decreto legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25 e 125; Statuto Regione Sicilia, art. 23. (006C1177) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 3-1-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23,
comma 2, legge n. 87/1953, sulla domanda di sospensione
dell'esecuzione del provvedimento che è stato impugnato - in via
giurisdizionale - col ricorso n. 1251/2006 proposto da: Russo Rosario
e Catania Anna Maria, rappresentati e difesi da Schillaci avv.
Elisabetta con domicilio eletto in Catania, via Ventimiglia n. 228
(St. Fiume) presso Schillaci avv. Elisabetta, contro Comune di
Fiumefreddo di Sicilia (Catania), rappresentato e difeso da: Scuderi
avv. Andrea, con domicilio eletto in Catania, via V. Giuffrida n. 37,
presso Società d'ambito ATO CT 1 Joniambiente S.p.A. per
l'annullamento di tutti gli atti del procedimento ablativo
finalizzato all'acquisizione di immobili dei ricorrenti necessari
alla realizzazione di un centro comunale per la raccolta
differenziata dei rifiuti solidi urbani, siti in territorio del
Comune di Fiumefreddo di Sicilia, ed in particolare:
dell'avviso di immissione in possesso ed accertamento stato
di consistenza prot. n. CU - 2006 - 0005820;
dell'avviso di immissione in possesso ed accertamento stato
di consistenza prot. n. CU - 2006 - 0004491;
della nota prot. n. CU - 2005 - 0022544;
della nota prot. n. CU - 2005 - 0022543;
dell'ordinanza commissariale n. 1749 del 31 dicembre 2004,
mai notificata, con cui il progetto dei lavori de quo è stato
approvato in deroga allo strumento urbanistico ai sensi degli artt. 9
e 15 dell'o.P.C.m. n. 2983 del 31 maggio 1999.
Visto il ricorso introduttivo del giudizio;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di
Fiumefreddo di Sicilia (Catania);
Udito nella Camera di consiglio dell'8 giugno 2006 il relatore
cons. Pancrazio Maria Savasta;
Uditi gli avvocati come da verbale;
Vista la documentazione tutta in atti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

In fatto

Con note prot. n. CU-2004-25666 spedite il 22 dicembre 2004, il
Comune di Fiumefreddo comunicava ai ricorrenti l'avvio del
procedimento di dichiarazione di pubblica utilità relativo ad
immobili di loro proprietà, senza mai notificare l'ordinanza
commissariale n. 1749 del 31 dicembre 2004, con la quale il
Commissario delegato per l'emergenza rifiuti e la tutela delle acque
in Sicilia ha approvato e finanziato, ai sensi e per gli effetti
dell'art. 9 dell'o.P.C.m. n. 2983 del 31 maggio 1999 e s.m., «il
progetto esecutivo relativo ai lavori per la realizzazione di un
centro comunale per la raccolta differenziata da sorgere nel Comune
di Fiumefreddo di Sicilia in contrada Feudogrande».
Gli interventi in progetto sono stati previsti, tra gli altri,
nel terreno di proprietà dei ricorrenti.
Nonostante le osservazioni introdotte da questi ultimi nel
procedimento, il Comune intimato comunicava l'avviso di immissione in
possesso ed accertamento dello stato di consistenza con note prot.
n. CU - 2006 - 0005820 e prot. n. CU - 2006 - 0004491.
Con il ricorso in epigrafe, notificato il 2 maggio 2006 e
depositato il 3 maggio 2006, i ricorrenti hanno impugnato i suddetti
atti, affidandosi ai seguenti motivi di gravame:
I. Violazione dell'art. 3, quarto comma, della legge 3
gennaio 1978, n. 1.
II. Eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e
di diritto - Difetto di istruttoria.
Costituitosi, il Comune intimato ha eccepito la tardività e
l'inammissibilità del ricorso. Nella camera di consiglio dell'8
giugno 2006 la domanda cautelare è stata trattenuta per la
decisione.

D i r i t t o

Le parti ricorrenti assumono, con il secondo motivo di gravame,
l'illegittimità dell'individuazione dei lotti da espropriare.
Come chiarito in punto di fatto, la localizzazione
dell'intervento (che ha determinato il pregiudizio per i ricorrenti)
deriva dall'Ordinanza commissariale n. 1749 del 31 dicembre 2004 del
Commissario delegato per l'emergenza rifiuti e la tutela delle acque
in Sicilia.
I. Pertanto, il Collegio deve affrontare d'ufficio la questione
relativa alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio a conoscere della vicenda. Tale competenza sorge
per effetto della norma di cui alla legge n. 21/2006, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio 2006, che, all'art. 3,
per quel che qui rileva dispone:
omissis . . . «2-bis. In tutte le situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, la competenza di primo grado a conoscere della
legittimità delle ordinanze adottate e dei conseguenziali
provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per
l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dall'art. 26, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'art. 23-bis della stessa
legge.
2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata può riproporre il ricorso».
Osserva il Collegio che la questione in esame è attratta
nell'applicazione della citata legge n. 21/2006, art. 3, in quanto il
Presidente della Regione (rectius: il vicecommissario che ha
sottoscritto l'atto) ha agito in qualità Commissario delegato,
regolando una fattispecie rientrante nel novero delle situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24
febbraio 1992, n. 225, così come emerge dall'espresso richiamo di
detta disposizione nel preambolo del provvedimento impugnato.
Il Collegio, pertanto, ritenendola rilevante ai fini della
decisione da assumere in ordine alla predetta trasmissione degli atti
al Tribunale amministrativo regionale Lazio e non manifestamente
infondata, solleva questione di legittimità costituzionale del
predetto art. 3, e segnatamente del comma 2 nelle sottonumerazioni
bis, ter, quater, come sarà esposto nei seguenti paragrafi e come
già fatto in ordine ad altra fattispecie per la cui decisione è
venuta in rilievo la medesima norma (Tribunale amministrativo
regionale Catania, I, ord. n. 90 del 7 marzo 2006) e per una
ulteriore questione, invece, pressocchè identica (Tribunale
amministrativo regionale Catania, ord. n. 145 del 4 aprile 2006,
cfr., altresì, C.G.A. per la Sicilia, ordd. nn. 235 e 236/2006).
I. La rilevanza della questione ai fini della decisione da
assumere è di tutta evidenza. Il Collegio sarebbe tenuto, sulla base
della normativa espressa dalla richiamata legge n. 21/2006 - ove non
dubitasse della incostituzionalità di essa e quindi non ritenesse
necessario investire il giudice delle leggi della relativa questione
- a trasmettere gli atti al Tribunale amministrativo regionale Lazio
e ciò per espressa disposizione della nuova disciplina che ne
prescrive l'applicazione.
In sostanza non potrebbe questo Giudicante adottare alcuna
decisione, neanche sulla correttezza della procedura ed in punto di
ammissibilità del ricorso, in quanto ostacolato dalla puntuale
disposizione che stabilisce la competenza funzionale del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, ogniqualvolta si tratti, come nel
caso di specie, di gravami volti a censurare provvedimenti afferenti
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
Non vale a mutare la superiore considerazione il fatto che il
giudizio sia stato chiamato ad essere trattato in camera di consiglio
per la sua sola domanda cautelare, posto che la chiara dizione delle
disposizioni in esame non lascia adito a dubbi e, per effetto del
combinato disposto di cui all'art. 21 e 26 della legge Tribunale
amministrativo regionale ivi richiamato, in sede della trattazione
cautelare il Collegio dovrebbe con sentenza breve dichiarare la
competenza del Tribunale amministrativo regionale Lazio e concludere
il giudizio, salva la riassunzione di esso a cura delle parti di
fronte al Tribunale amministrativo regionale competente,
normativamente prevista.
II) Circa la non manifesta infondatezza e le ragioni che fanno
sospettare le norme in esame di incostituzionalità, osserva il
collegio che la normativa introdotta dal legislatore con l'art. 3,
comma 2, da bis a quater, della legge n. 21/2006, contrasta
innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, e segnatamente con il
principio della articolazione su base regionale degli organi statali
di giustizia amministrativa di primo grado ivi espresa («Nella
Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo
grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»)
che implica il rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di
competenza dei singoli organi predetti.
Non appaiono, all'evidenza, manifeste o comunque sufficienti
ragioni logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera
di competenze costituzionalmente garantita nella materia di cui
trattasi quando, come nel caso in esame, le singole situazioni di
emergenza hanno rilievo spiccatamente locale con conseguente
efficacia locale dei relativi provvedimenti adottati dai soggetti
delegati alla cura delle varie situazioni emergenziali, anche se
(arg. ex art. 2, comma 1, lettera c) della legge n. 225/1992,
richiamato dall'art. 5, cmma 1, legge citata) essi sono adottati per
fare fronte a situazioni che «per intensità ed estensione debbono
essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari».
II.a) Anzi, sotto questo aspetto, la norma è altresì
contraddittoria ed irrazionale in quanto sottopone al medesimo
trattamento processuale situazioni disparate e differenti tra di
loro.
In questo quadro, l'art. 5 comma 1 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, richiama, ai fini della applicazione dell'intera disposizione
normativa, i casi in cui (ex art. 2, comma 1, lettera c) della legge
n. 225/1992) sia necessario fare fronte con mezzi e poteri
straordinari alle calamità naturali, catastrofi o gli altri eventi
che richiedano tale intervento per intensità ed estensione. La
previsione di cui alla legge n. 21/2006 radica la competenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio in tutti i casi in cui sia
dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del comma 1, dell'art. 5
appena citato e quindi con esclusione dei casi di intervento di
protezione civile per gli eventi che possano essere affrontati
mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni
competenti in via ordinaria (art. 2, lettera a) e di quelli che
richiedano intervento coordinato di questi ultimi (art. 2, lettera
b). Quindi, il sistema della Protezione civile è articolato in vari
livelli di intervento, contraddistinti dal corrispondente grado di
ampiezza della situazione emergenziale. Ne deriva che per ogni
tipologia territoriale e «qualitativa» della situazione di emergenza
è chiamato ad intervenire in merito il «livello» di governo più
vicino alla concreta dimensione delle comunità colpite e della
natura dell'emergenza, secondo un chiaro criterio di sussidiarietà e
senza escludere - funzionalmente e residualmente - che determinate
funzioni siano «trasversali» ossia comprendano le competenze di più
amministrazioni o livelli di governo.
A fronte di questa multiformità possibile di manifestazioni
concrete dell'esercizio del potere, la regola generale di
ripartizione delle competenze delineata dagli artt. 2 e seguenti
della legge appresta una tutela coerente con l'art. 125 della
Costituzione: derogando ad essa, l'art. 3 della legge n. 21/2006,
contraddittoriamente ed immotivatamente assegna ex lege rilevanza
nazionale a qualsiasi controversia insorge nell'esercizio del potere
di protezione civile, facendo leva solo sulla necessità che esso
presupponga l'intervento extra ordinem e quindi a dispetto
dell'articolazione del potere previsto dalla legge n. 225/1992, posto
che assegna in maniera indiscriminata la competenza funzionale a
conoscere delle relative questioni al Tribunale amministrativo
regionale Lazio.
In altri termini, con la norma in esame, il Legislatore, sul
semplice presupposto della necessità di interventi di protezione
civile extra ordinem, pare abbia cristallizzato una valutazione di
rilevanza nazionale degli stessi, a prescindere, come sembra apparire
nel caso di specie, dalla loro eventuale incidenza meramente
periferica.
Appare utile rilevare, in questa sede, come la giurisprudenza
della Corte costituzionale abbia espressamente riconosciuto che:
con l'art. 5 della legge n. 225 del 1992 è attribuito al
Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di emergenza
in ipotesi di calamità naturali, ed a seguito della dichiarazione di
emergenza, e per fare fronte ad essa, lo stesso Presidente del
Consiglio dei ministri o, su sua delega, il Ministro dell'interno
possano adottare ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente,
nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico;
l'art. 107, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), a sua volta,
chiarisce che tali funzioni hanno rilievo nazionale, escludendo che
il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della
legislazione vigente possa avvenire da parte di una legge regionale;
queste ultime due previsioni, inoltre, sono già state
ritenute dalla Corte costituzionale (sentenza n. 327 del 2003) come
espressive di un principio fondamentale della materia della
protezione civile, sicchè deve ritenersi che esse delimitino il
potere normativo regionale, anche sotto il nuovo regime di competenze
legislative delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione).
Alla luce di quanto sopra ricordato, la Corte ha dichiarato
illegittimo l'art. 4, comma 4, della legge della Regione Campania
n. 8 del 2004, nella misura in cui essa ha attribuito al sindaco di
Napoli i poteri commissariali dell'ordinanza n. 3142 del 2001 del
Ministro dell'interno, dopo la scadenza della emergenza alla cui
soluzione tale ordinanza era preordinata, in quanto in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione (Corte cost. n. 82/2006).
Tale ragionamento comporta che, in relazione alla legge
n. 225/1992 ed all'art. 107, comma 1, lettere b) e c) d.lgs.
n. 112/1998, possiedono rilievo nazionale «solamente» il potere di
dichiarare lo stato di emergenza e quello, distinto dal primo seppure
ad esso finalisticamente connesso, di derogare a norme
dell'ordinamento.
Ne consegue dunque che, sotto questo profilo, la norma in esame
è irragionevole per contraddittorietà e disparità di trattamento
processuale, poichè utilizza lo stesso trattamento per situazioni
del tutto differenti quanto ad ambito territoriale e livello e
qualità degli interessi pubblici coinvolti, nonchè per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, poichè implicitamente, finisce
per attribuire rilievo nazionale anche alle questioni riservate alla
competenza regionale.
II.b) Ancora, l'aggravio della tutela giurisdizionale,
soprattutto ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una
effettiva natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il
territorio) dei provvedimenti sui quali deve esercitarsi la
cognizione del Tribunale amministrativo regionale Lazio, comporta
indubbia violazione dell'art. 24 della Costituzione, in particolare
della possibilità di tutela dei propri diritti ed interessi
enunciata al primo comma; detta tutela ne risulta minorata, per la
evidente maggiore difficoltà di esercitare le relative azioni presso
il Tribunale amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso
gli organi giurisdizionali localmente istituiti. Ciò vale sia per la
fase transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale
Anche l'art. 25 della Carta costituzionale risulta vulnerato
dalla normativa denunciata dal collegio; e se ne trae conferma da una
recente decisione dell Corte costituzionale, che, sebbene in
relazione a disciplina totalmente diversa, ha avuto modo di affermare
un principio generale, che è quello della appartenenza della
competenza territoriale alla nozione del giudice naturale
precostituito per legge. Precisamente, la sentenza n. 41 del 2006
afferma, anzi, ribadisce (come testualmente essa si esprime, citando
sentenze precedenti in termini), che «alla nozione del giudice
naturale precostituito per legge non è affatto estranea "la
ripartizione della competenza territoriale tra giudici, dettata da
normativa nel tempo anteriore alla istituzione del giudizio"
(sentenze n. 251 del 1986 e n. 410 del 2005)».
III) Da ultimo, secondo un aspetto diverso che si riconnette
ancora al tema del giudice naturale, la norma in esame viola
l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia (legge costituzionale
n. 2 del 26 febbraio 1948) a norma del quale: «Gli organi
giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per
gli affari concernenti la Regione. Le sezioni del Consiglio di Stato
e della Corte dei conti svolgeranno altresì le funzioni,
rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e
contabile. I magistrati della Corte dei conti sono nominati, di
accordo, dai Governi dello Stato e della regione. I ricorsi
amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti
amministrativi regionali, saranno decisi dal Presidente della regione
sentite le sezioni regionali del Consiglio di Stato». Tale norma è
stata «interpretata» dall'art. 5 del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 654,
contenente norme per l'esercizio delle funzioni spettanti al
Consiglio di Stato nella Regione Sicilia, il quale prevede che il
Consiglio di Giustizia esercita le attribuzioni devolute dalla legge
al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale nei confronti di atti e
provvedimenti definitivi «dell'amministrazione regionale e delle
altre autorità amministrative aventi sede nel territorio della
regione».
Osserva il Collegio che già con «la sentenza della Corte cost.
in data 12 marzo 1975, n. 61, dichiarando l'illegittimità
costituzionale delle limitazioni poste dall'art. 40, legge 6 dicembre
1971, n. 1034 alla competenza del Tribunale amministrativo regionale
Sicilia, è stato ritenuto che siano state a quest'ultimo conferite
tutte le controversie d'interesse regionale considerate tali
dall'art. 23, comma 1, d.l. 15 maggio 1946 n. 455, comprendendosi in
tale categoria le controversie sorte da impugnazione di atti
amministrativi di autorità centrali aventi effetti limitati al
territorio regionale ovvero concernenti pubblici dipendenti in
servizio nella regione siciliana» (Consiglio Stato, sez. VI, 26
luglio 1979, n. 595).
Quindi la legge n. 21/2006, in esame, è costituzionalmente
illegittima anche nella sua parte in cui, in violazione dell'art. 23
dello Statuto regionale, sia nella sua formulazione letterale, che
nella interpretazione pacifica che di esso ha maturato la
giurisprudenza, anche costituzionale, non riserva al Consiglio di
Giustizia amministrativa ed in primo grado al Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, la competenza a conoscere circa le
controversie sorte da impugnazione di atti amministrativi di
autorità centrali aventi effetti limitati al territorio regionale.
IV) Tanto premesso, il Collegio ritiene di dover evidenziare
altri profili di incostituzionalità delle norme in esame, seppur non
immediatamente rifluenti sul giudizio in esame, che, in quanto
introdotto successivamente alla pubblicazione della legge n. 21/2006,
non può definirsi, quindi, «pendente» al momento della sua
pubblicazione. L'aggravio della tutela giurisdizionale, soprattutto
ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una effettiva
natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il territorio) dei
provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, comporta, come già ritenuto,
indubbia violazione dell'art. 24 della Costituzione, in particolare
della possibilità di tutela dei propri diritti ed interessi
enunciata al primo comma; detta tutela, come già detto, ne risulta
roinorata per la evidente maggiore difficoltà ed il maggior
dispendio anche economico di esercitare le relative azioni presso il
Tribunale amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso gli
organi giurisdizionali localmente istituiti. Ciò vale sia per la
fase transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale
La Corte ha ritenuto, in un caso in cui il legislatore aveva
disposto l'estinzione ope legis di giudizi pendenti (art. 10, comma
primo, legge n. 425/1984), che siffatta disposizione, in quanto
«preclude al giudice la decisione di merito imponendogli di
dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi pendenti, in qualsiasi
stato e grado si trovino alla data di entrata in vigore della legge
sopravvenuta», perciò stesso «viola il valore costituzionale del
diritto di agire, in quanto implicante il diritto del cittadino ad
ottenere una decisione di merito senza onerose reiterazioni» (Corte
costituzionale, sentenza n. 123 del 1987).
Sebbene la fattispecie in esame sia diversa da quella oggetto
della citata pronuncia, il principio tuttavia, ad avviso del
collegio, è nello stesso modo applicabile. Accade, infatti, posto
che la norma in esame equipara la pendenza del giudizio alla
successiva introduzione, che chi abbia già un giudizio pendente
davanti al Tribunale amministrativo regionale locale, ed addirittura
abbia ottenuto una decisione cautelare, debba proseguire altrove
nella propria iniziativa giudiziaria, addirittura (se ne parlerà
più diffusamente infra) rimanendo esposto ad una seconda pronuncia
cautelare sollecitata dalla parte soccombente davanti al giudice
adito prima dell'entrata in vigore della legge in questione.
V) Altro profilo di incostituzionalità va ravvisato, inoltre,
nella violazione, sotto diverso profilo rispetto a quanto già
rappresentato, del principio del giudice naturale precostituito per
legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. La norma costituzionale
ora citata, stabilendo che «nessuno può essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge», esclude, come la stessa Corte
costituzionale afferma, «che vi possa essere una designazione tanto
da parte del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole
generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia
insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n 56 del 1967»;
il principio è in tali termini, e con tali citazioni dei precedenti,
richiamato nella sentenza della Corte n. 393 del 2002). Come la Corte
ha insegnato, perchè tale principio possa considerarsi rispettato
occorre che «... la regola di competenza sia prefissata rispetto
all'insorgere della controversia» (sentenza n. 193 del 2003); e basta
scorrere le numerose decisioni della Corte costituzionale in materia
di principio del giudice naturale per rilevare che è proprio la
preesistenza della regola che individua la competenza rispetto al
giudizio il criterio fondamentale in base al quale sono state
valutate le questioni sollevate.
Tale profilo di incostituzionalità si apprezza particolarmente,
ad avviso del collegio, nella parte della disciplina in questione
(comma 2-quater), che non solo ne dispone l'applicazione ai processi
pendenti, ma addirittura consente una riforma di provvedimenti
assunti, in sede cautelare, in tali giudizi pendenti, e ciò ad opera
di un organo giurisdizionale pariordinato a quelli di provenienza
(trattasi di giudici tutti di primo grado, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio non essendo un «super-Tribunale
amministrativo regionale»). Così facendo, in sostanza, il
legislatore ha introdotto un rimedio inedito, che non è di secondo
grado e che finisce per costituire un doppione del già espletato
giudizio (cautelare) di primo grado, senza alcuna possibilità di
inquadramento tra i rimedi noti e tipizzati (appello, revocazione,
reclamo). Pertanto, anche l'art. 25 della Carta costituzionale
risulta vulnerato dalla normativa denunciata dal collegio. Per altro,
atteso che il principio del doppio grado di giudizio nella giustizia
amministrativa, sia in sede cautelare sia in sede di merito, riceve
garanzia costituzionale dall'art. 125 della Carta (cfr. Corte cost.,
sentenza n. 8 del 1982), si configura un ulteriore profilo di
violazione di detta norma. Viene infatti ad essere introdotto, per le
controversie pendenti, un anomalo percorso (su cui già il Collegio
ha poco prima espresso i propri dubbi di incostituzionalita) che
stravolge l'ordinario iter giudiziario. La regola è che ad un
giudizio di primo grado segua, ove la parte soccombente appelli, un
giudizio di secondo grado, sia che si tratti di giudizio cautelare;
sia che si tratti di giudizio di merito; giammai è prevista una
doppia pronuncia sulla stessa materia da parte di due diversi giudici
di primo grado, uno dei quali abilitato a riformare la decisione del
primo giudice.
Orbene, ad avviso dal Collegio, siffatta disciplina integra
altresì violazione del principio del «giusto processo», di cui
all'art. 111, comma primo, della medesima Carta («La giurisdizione si
attua mediante il giusto processo regolato dalla legge»). Sempre con
riferimento ai processi pendenti, infatti, la parte soccombente nel
giudizio cautelare verrebbe ad essere fornita di uno strumento
giurisdizionale anomalo e atipico a tutela della propria (legittima,
ma da esercitare in modi conformi ai principi costituzionali)
aspirazione ad ottenere una pronuncia favorevole in secondo grado
(che deve tuttavia essere un vero giudizio di secondo grado, e non,
si ribadisce, un inedito duplicato del giudizio di primo grado).
Ciò comporterebbe altresì una evidente violazione del principio
del ne bis in idem, che, se pure non espressamente contemplato dalla
Carta costituzionale, deve ritenersi corollario del medesimo generale
principio del «giusto processo» testè richiamato.
VI) Un'ulteriore considerazione appare, infine, opportuna.
Come gi premesso, la possibilità, espressa al comma 4-quater, di
riproposizione del ricorso presso il Tribunale amministrativo
regionale Lazio a cura della parte interessata introduce un ulteriore
elemento di dissonanza nel sistema, segnatamente in disarmonia
all'art. 24 Cost., posto che consente un riesame della decisione
cautelare presso il Tribunale amministrativo regionale Centrale (con
espressa possibilità di modifica) proprio ad iniziativa anche
dell'Amministrazione e/o del controinteressato. A dette parti
processuali, secondo la richiamata norma costituzionale, non è
certamente conferito l'impulso processuale (ma la resistenza a difesa
del provvedimento amministrativo), prerogativa esclusiva della parte
ricorrente, cui pertiene la tutela del diritto di difesa dei propri
interessi e diritti. Il ribaltamento consentito dalla norma
sospettata di incostituzionalità, quindi, mentre per un verso
introduce un allungamento della serie delle possibili decisioni, in
violazione dell'art. 25 Cost., per un altro promuove un non
consentito originario impulso processuale da parte degli originari
resistenti in giudizio, con pregiudizio, come chiarito, dell'art. 24
Cost.
VII) In conclusione, il Collegio ravvisa la rilevanza e la non
manifesta infondatezza, per violazione degli artt. 3, 125, 24 e 25
della Costituzione e per contrasto con l'art. 23 dello statuto della
Regione Sicilia, della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter, comma 2-quater, legge
n. 21/2006.
Va, pertanto, disposta - ai sensi dell'art. 134 Cost.,
dell'art. 1 della legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e dell'art. 23,
legge 11 marzo 1953, n, 87 - la sospensione del presente giudizio e
la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, oltre agli
ulteriori adempimenti di legge meglio indicati in dispositivo.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 1 della legge cost. 9 febbraio 1948,
n. 1 e 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata - per violazione degli artt. 3, 125, 24 e 25
della Costituzione e per contrasto con l'art. 23 dello statuto della
Regione Sicilia - la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter, comma 2-quater, legge
n. 21/2006.
Sospende il presente giudizio sino alla restituzione degli atti
da parte della Corte costituzionale.
Ordina, a norma dell'art. 23/2, legge n. 87/1953, l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale con la prova delle
avvenute notificazioni e comunicazioni di cui al punto seguente.
Dispone che, a cura della segreteria del tribunale, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Catania, in Camera di consiglio, in data 8 giugno
2006.
Il Presidente: Zingales
L'estensore: Savasta
06c1177