1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 15-4-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 febbraio 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 marzo 2009 (della Regione Calabria). Bilancio e contabilita' pubblica - Sostituzione dell'art. 62 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella legge n. 133 del 2008 - Divieto alle Regioni e agli enti locali di stipulare contratti relativi agli strumenti finanziari derivati, fino alla data di entrata in vigore del regolamento ministeriale che individui la tipologia dei contratti relativi agli strumenti finanziari derivati che gli enti possono concludere e indichi le componenti derivate, implicite o esplicite, che gli stessi enti hanno facolta' di prevedere nei contratti di finanziamento - Prevista possibilita' di ristrutturare il contratto derivato a seguito di modifica della passivita' alla quale il medesimo contratto derivato e' riferito, con la finalita' di mantenere la corrispondenza tra la passivita' rinegoziata e la collegata operazione di copertura - Natura di principio fondamentale per il coordinamento della finanza pubblica, delle norme predette - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata esclusione del ricorso all'indebitamento per spese di investimento, impedimento al puntuale apprezzamento delle esigenze dell'Amministrazione regionale, eccessivo dettaglio del limite alla ristrutturazione, definizione di principi fondamentali in materia di legislazione concorrente e imposizione di prestazioni attraverso la fonte regolamentare - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria e amministrativa della Regione, del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, della competenza legislativa regionale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione della riserva di legge per la imposizione di prestazioni, del principio di effettiva e leale collaborazione. - Legge 22 dicembre 2008, n. 203, art. 3 (sostitutivo dell'art. 62 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133), commi 1, 3 e 6. - Costituzione, artt. 23, 117, comma terzo, 97, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Integrazione dell'art. 77-ter del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella legge n. 133 del 2008 - Patto di stabilita' interno delle Regioni - Prevista non computabilita' nella base di calcolo e nei risultati del patto di stabilita' interno, delle spese in conto capitale per interventi cofinanziati correlati ai finanziamenti dell'Unione europea, con esclusione delle quote di finanziamento statale e regionale - Lamentata non computabilita' dei soli trasferimenti derivanti da aiuti europei e non anche dei finanziamenti statali e regionali - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione del generale canone di ragionevolezza delle leggi, illogica equiparazione tra Regioni ammesse ad aiuti con percentuali diverse, violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, lesione dell'autonomia finanziaria della Regione, violazione dell'obbligo della Regione di attuare gli impegni comunitari, violazione dei principi di complementarieta' ed addizionalita' sanciti dalla normativa comunitaria. - Legge 22 dicembre 2008, n. 203, art. 2, comma 42, che integra l'art. 77-ter del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133. - Costituzione, artt. 3, 11, 117, commi primo e terzo, e 119; trattato CE, artt. 158 e 159; regolamento CE n. 1083/2006 dell'11 luglio 2006, artt. 9, 15 e 105; regolamento CE n. 1260/1999 del 21 giugno 1999. (009C0216) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 15-4-2009)

Ricorso per la Regione Calabria, in persona del l.r. pro tempore
Presidente della Giunta regionale on.le Agazio Loiero, rappresentata
e difesa, giusta delibera della Giunta regionale e correlato decreto
del dirigente l'Avvocatura regionale di incarico, nonchè in virtù
di procura speciale a margine del presente atto, dagli avvocati prof.
Massimo Luciani, Mariano Calogero e Giuseppe Naimo dell'Avvocatura
regionale, ed elettivamente domiciliata in Roma, via Bocca di Leone,
78, (Studio BDL), presso lo studio del primo difensore;
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale degli artt. 2, comma 42, e 3, comma 1, della legge n.
203/2008, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 303 del 30 dicembre
2008, s.o. 285, dei quali il secondo sostituisce l'art. 62 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge n. 133/2008, ed il primo integra l'art.
77-ter del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge,
con modificazioni, dalla legge n. 133/2008, già impugnati dalla
Regione Calabria con il ricorso n. 86/2008 Registro ricorsi.
1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 62 del d.l. n. 112
del 2008, sostituito dall'art. 3, legge n. 203 del 2008, per
violazione degli articoli 23, 117, terzo comma, 97, 118 e 119 Cost.,
e per violazione del principio di effettiva e leale collaborazione.
1.1. - L'art. 62 del d.l. n. 112/2008, per come sostituito
dall'art. 3 della legge impugnata, al comma 6, pone il divieto
assoluto di stipula di contratti relativi agli strumenti finanziari
derivati e di ricorso all'indebitamento in forme diverse da quelle
ivi previste.
1.2. - Il divieto totale di cui al comma 6 della disposizione
impugnata, in combinato disposto con il comma 1, viola gli artt. 97;
117, terzo comma; 118; 119 Cost.
Come chiarito da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la
sentenza n. 376 del 2003, «La disciplina delle condizioni e dei
limiti dell'accesso degli enti territoriali al mercato dei capitali
rientra principalmente nell'ambito di quel «coordinamento della
finanza pubblica» che l'articolo 117, terzo comma, della Costituzione
attribuisce alla potestà legislativa concorrente delle regioni,
vincolata al rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi
dello Stato».
I poteri di coordinamento «devono essere configurati in modo
consono all'esistenza di sfere di autonomia, costituzionalmente
garantite, rispetto a cui l'azione di coordinamento non può mai
eccedere i limiti, al di là dei quali si trasformerebbe in attività
di direzione o in indebito condizionamento dell'attività degli enti
autonomi».
Non è il caso di sottacere come il divieto di cui al comma 6
collida con l'ultimo comma dell'art. 119 Cost.: infatti la Carta
costituzionale consente il ricorso all'indebitamento (senza
limitazione alcuna, quanto agli strumenti utilizzabili) per spese di
investimento, mentre la norma sopra citata preclude in radice detto
ricorso anche per tale finalità.
Violati, poi, sono gli artt. 97 e 118 della Costituzione.
L'astratta e generale previsione normativa statale di divieto di
certe tipologie contrattuali impedisce la considerazione delle
peculiarità delle singole regioni e appare in frontale contrasto con
l'esigenza del puntuale apprezzamento delle esigenze
dell'amministrazione regionale, sottesa al principio del buon
andamento della pubblica amministrazione. Inoltre, determina una
diretta invasione nel dominio dell'Amministrazione regionale, che
l'art. 118 Cost. riserva alle regioni stesse.
Il divieto imposto dalla norma lede, pertanto, la sfera di
competenza riconosciuta alla Regione Calabria, la quale, infatti, con
l'art. 27, commi 6 e 7, della l.r. 4 febbraio 2002, n. 8, ha
disciplinato normativamente - per la parte di sua competenza - la
materia.
L'ultimo alinea del nuovo comma 6 prevede, poi, che «Resta ferma
la possibilità di ristrutturare il contratto derivato a seguito di
modifica della passività alla quale il medesimo contratto derivato
è riferito, con la finalità di mantenere la corrispondenza tra la
passività rinegoziata e la collegata operazione di copertura».
Tale modifica, innanzi tutto, conferma la tesi posta a fondamento
dell'impugnazione all'art. 62, nella sua precedente formulazione,
oggetto del ricorso n. 86/2008, riguardante il totale divieto di
rinegoziazione precedentemente imposto, che ha avuto concreta
applicazione nell'impedire all'ente di ristrutturare il proprio
debito nei termini contrattualmente fissati.
Ciò posto, anche il limite alla ristrutturazione, per come
imposto dalla norma, nella nuova formulazione, lede, con norma di
eccessivo dettaglio, la sfera di competenza concorrente riconosciuta
alla Regione Calabria, la quale, come già sopra indicato, con l'art.
27, commi 6 e 7, della l.r. 4 febbraio 2002, n. 8, ha disciplinato
normativamente - per la parte di sua competenza - la materia.
1.3. - Anche il comma 3, in combinato disposto con i commi
precedenti, determina la sopra lamentata lesione della sfera di
competenza regionale, nella parte in cui rimanda ad un atto
esclusivamente statale (regolamento ministeriale) la dettagliata
determinazione delle tipologie di contratti che la regione potrà
stipulare, la fissazione unilaterale di criteri e condizioni della
stipula e l'indicazione delle componenti derivate, implicite o
esplicite, che gli enti hanno facoltà di prevedere nei contratti di
finanziamento.
Il comma 3, come sopra accennato, prevede che, con regolamento
emanato dal Ministro dell'economia, vengano individuate le tipologie
dei contratti relativi a strumenti finanziari che la regione potrà
stipulare, nonchè i criteri e le condizioni per la conclusione delle
relative operazioni e indicate le componenti derivate , implicite o
esplicite, che la regione avrà facoltà di prevedere nei contratti
di finanziamento.
Tale norma lede gravemente le attribuzioni regionali per una
pluralità di ragioni.
Innanzi tutto, è violato l'art. 117, sesto comma, Cost., a
tenore del quale il regolamento statale non è ammesso nelle materia
di legislazione concorrente. Si aggiunga che il regolamento
ministeriale è ammesso solo nelle materie di competenza del Ministro
(art. 17, comma 3, legge n. 400 del 1988), ciò che qui non è, a
differenza di quanto indicato nel comma 3.
In secondo luogo, è violato l'art. 117, terzo comma, poichè si
stabiliscono (asseriti) principi fondamentali, vincolanti per le
regioni, con una fonte diversa dalla legge. Non solo: la legge 203
del 2008 non indica al regolamento ministeriale alcun criterio o
limite, con la conseguenza che l'autonomia regionale finisce per
essere condizionata da una fonte di rango terziario.
Violato, poi, è l'art. 119 Cost., in quanto al regolamento
ministeriale si consente - addirittura! - di dilazionare nel tempo,
senza limite alcuno (e quindi, potenzialmente, ad infinitum), la
possibilità per le regioni di stipulare contratti relativi a
strumenti finanziari derivati. Anche qui, l'autonomia regionale
finisce per essere affidata alle mani del Ministro dell'economia.
Violato, infine, è l'art. 23 Cost., atteso che la legge
attribuisce al regolamento ministeriale il potere di definire nel
dettaglio i limiti di una vera e propria prestazione imposta alla
regione, ma in assenza di qualunque criterio o principio che possa
delimitare la discrezionalità del Ministro. Non è osservata,
pertanto, la riserva di legge stabilita nell'invocata previsione
costituzionale.
È il caso di rimarcare, anche alla luce di quanto già sopra
dedotto, che le violazioni appena indicate in ordine all'uso e alla
tipologia dello strumento regolamentare ledono direttamente le
competenze della regione, quale titolare di autonomia finanziaria e
di competenza legislativa concorrente in materia.
Nè si potrebbe obiettare che il regolamento ministeriale deve
essere adottato d'intesa con la Conferenza Stato-regioni, atteso che
lo strumento dell'intesa è inidoneo a soddisfare le esigenze
autonomistiche in una fattispecie affatto particolare come la
presente, che concerne le scelte di finanziamento che ogni singola
regione può compiere per soddisfare le peculiari ed individuali
esigenze della propria collettività e della propria amministrazione.
6. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 42, legge
n. 203/2008, che inserisce il comma 5-bis all'art. 77-ter del d.l. n.
112 del 2008, conv. con modif. in legge n. 133 del 2008, per
violazione degli artt. 3, 11, 117 e 119 Cost. e del generale canone
di ragionevolezza delle leggi; degli artt. 158 e 159 del Trattato CE,
del regolamento CE n. 1083/06 del Consiglio dell'11 luglio 2006, che
reca disposizioni generali sui Fondi strutturali, e del reg. CE
1260/1999.
L'art. 77-ter del d.l. n. 112 del 2008, introdotto dalla legge di
conversione, fissa il patto di stabilità per le regioni. Dopo aver
delineato al comma 1 la finalità della norma («Ai fini della tutela
dell'unità economica della Repubblica»), al comma 4 prevede che il
complesso delle spese finali è determinato dalla somma delle spese
correnti ed in conto capitale, al netto delle: a) spese per la
sanità, cui si applica la specifica disciplina di settore; b) spese
per la concessione di crediti.
Con la norma impugnata vengono introdotti i commi 5-bis e 5-ter:
in particolare, il comma 5-bis prevede che
«A decorrere dall'anno 2008, le spese in conto capitale per
interventi cofinanziati correlati ai finanziamenti dell'Unione
europea, con esclusione delle quote di finanziamento statale e
regionale, non sono computate nella base di calcolo e nei risultati
del patto di stabilità interno delle regioni e delle province
autonome».
Il comma 5-bis esclude quindi dalla base di calcolo e dai
risultati del patto di stabilità interno, in relazione agli
interventi cofinanziati dall'Unione europea, i soli trasferimenti in
denaro derivanti da aiuti europei, il che è palesemente illegittimo.
Anzitutto, tale previsione viola gli artt. 3 e 119, quinto comma,
della Costituzione: infatti, pone sullo stesso piano regioni (come la
ricorrente) che lo stesso Stato italiano - nella Carta degli aiuti di
Stato di carattere regionale per l'Italia (la relativa Carta è stata
approvata con decisione della Commissione europea: v. Nota 28
novembre 2007, C(2007)5618 def. cor.) - ha ritenuto, con il consenso
della Commissione, di far rientrare integralmente tra le regioni
ammesse ad aiuti ex art. 87, par. 3, lett. a), del Trattato CE con la
percentuale nazionale più alta (40 %), e regioni - come ad esempio,
il Piemonte - che hanno visto ammessa ad aiuti una sola zona e con
percentuale minima (10%).
Inoltre tale inclusione porta ad una manifesta illogicità della
norma, con conseguente ulteriore profilo di violazione degli artt. 3
e 119, quinto comma, Cost. e del generale criterio di ragionevolezza
delle leggi: se, infatti, la regione «spende» i fondi propri e
statali assegnatile come da progetti approvati, nonchè le relative
quote comunitarie, rischia di restare fuori dal Patto di stabilità
nazionale per la parte di fondi «nazionali» spesi, con le conseguenti
sanzioni, pur avendo adempiuto a precisi obblighi assunti in tal
senso; se non li spende per restare entro tale patto (pur trattandosi
di fondi esplicitamente finalizzati al riequilibrio delle
disuguaglianze fra regioni, come da previsione dell'art. 119, quinto
comma, Cost., e non scindibili, come di seguito dimostrato), rischia
la censura della Comunità europea (e dello stesso Stato) con il
disimpegno dei fondi non spesi, vanificando così la finalità
«equilibratrice» che ne ha motivato la concessione.
Tale disposizione viola, inoltre, gli artt. 117 e 119 Cost.:
infatti, con norma di estremo dettaglio, dettata in materia di
legislazione concorrente (coordinamento della finanza pubblica), lo
Stato pone un vincolo all'autonomia di entrata e di spesa della
regione, soprattutto in relazioni a fondi propri della regione.
La legge infatti impone, senza alcun bilanciamento tra gli
interessi potenzialmente concorrenti della stabilità finanziaria e
dell'autonomia degli enti, vincoli eccessivi, irragionevolmente
rigidi e uniformi, che non tengono conto della concreta situazione
finanziaria degli enti e della loro capacità fiscale, che sono
irragionevolmente parametrati alla spesa dell'anno 2008, e che
riguardano anche somme (appunto, i fondi regionali) non rivenienti da
trasferimenti statali.
Altra violazione dell'art. 117 Cost. si rinviene in relazione al
riparto di competenze legislative nell'attuazione degli obblighi
comunitari.
Infatti, il patto di stabilità interno, nato con l'art. 28 della
legge 23 dicembre 1998, n. 448, e ulteriormente disciplinato dalle
norme (quale quella impugnata) susseguitesi negli anni, ha
l'obiettivo di imporre agli enti territoriali il rispetto degli
obblighi di bilancio assunti dall'Italia in sede comunitaria.
In realtà, l'attuazione degli impegni comunitari, nelle materie
di propria competenza, è riservata alla regione (come confermato, ad
esempio, dalla legge n. 11 del 4 febbraio 2005), sicchè è
radicalmente illegittimo che sia la legge dello Stato ad imporre
obiettivi e mezzi proprio alla regione per raggiungere tale scopo in
relazione a fondi, quali quelli regionali, la cui «spesa» comporta
solo benefici per le popolazioni di regioni disagiate come la
Calabria.
Ma, soprattutto, la norma impugnata - per come congegnata -
finisce per violare i principi di complementarietà ed addizionalità
sanciti dalla normativa comunitaria in relazione agli interventi
cofinanziati, operando una indebita scissione (fondi comunitari -
fondi «nazionali») all'interno di un complesso necessariamente
unitario.
L'art. 9 del reg. CE 1083/06, infatti, espressamente prevede al
p. 1 che «i Fondi intervengono a complemento delle azioni nazionali,
comprese le azioni a livello regionale e locale, integrandovi le
priorità comunitarie»; l'art. 15 del medesimo Regolamento disciplina
in dettaglio il principio di addizionalità; il considerando n. 29 -
in coerenza con l'art. 15 - prevede che il mancato rispetto
dell'addizionalità possa portare ad una rettifica finanziaria per le
regioni dell'Obiettivo Convergenza, quale appunto la Regione
Calabria.
A conferma si veda anche il reg. CE 1260/99, il quale, per quanto
abrogato dal reg. CE 1083/06, ai sensi dell'art. 105 del Regolamento
da ultimo citato, continua a disciplinare i programmi cofinanziati
approvati nella sua vigenza.
Si vedano: il considerando n. 27 (considerando che l'azione della
Comunità è complementare a quella degli Stati membri); l'art. 8 (Le
azioni comunitarie sono concepite come complementari alle
corrispondenti azioni nazionali o come contributi alle stesse.);
l'art. 11, che disciplina il principio di addizionalità.
L'inclusione, al presunto fine di rispettare i vincoli comunitari
(in realtà, per espressa indicazione normativa -
v. comma 1 dell'art. 77-ter - per finalità meramente interne),
di somme non scindibili dai fondi comunitari che cofinanziano i
progetti da realizzare, determina l'insanabile contrasto della norma
interna col diritto comunitario e quindi anche con gli artt. 11 e
117, primo comma Cost. (l'ammissibilità di censure che, nei giudizi
principali, assumono quale parametro l'art. 117, primo comma, Cost.,
integrandolo con il richiamo, quali norme interposte, alle norme
comunitarie, è ormai saldamente affermata nella giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte costituzionale: così, da ultimo, sent. n. 102
del 2008).

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale degli artt. 2, comma 42, e
3, comma 1, della legge n. 203/2008, pubblicata in Gazzetta Ufficiale
n. 303 del 30 dicembre 2008, S.0. n. 285, dei quali il secondo
sostituisce l'art. 62 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 133/2008, ed
il primo integra l'art. 77-ter del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 133/2008.
Con riserva di articolare eventuali questioni ex art. 234
Trattato CE in ordine alle lamentate violazioni del diritto
comunitario.
Catanzaro/Roma, addì 23 febbraio 2009
Prof. Avv. Massimo Luciani - Avv. Mariano Calogero - Avv. Giuseppe
Naimo