1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 14-7-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 247 SENTENZA 5 - 8 luglio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Commercio - Norme della Regione Veneto in materia di commercio su aree pubbliche - Divieto del commercio su aree pubbliche in forma itinerante nei centri storici dei comuni con popolazione superiore ai cinquantamila abitanti - Denunciata lesione di diritti inviolabili degli stranieri regolari, del diritto al lavoro e dei principi di uguaglianza, di parita' di trattamento dei lavoratori stranieri regolari, di liberta' dell'iniziativa economica privata e di sussidiarieta' verticale, nonche' asserita compressione dell'autonomia comunale e violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Veneto 6 aprile 2001, n. 10, art. 4, comma 4-bis, introdotto dall'art. 16 della legge della Regione Veneto 25 febbraio 2005, n. 7. - Costituzione, artt. 2, 3, 4, 5, 10, primo comma, 41, 117, commi primo e secondo, lett. e), e 118; d.lgs. 9 luglio 2003, n. 215, art. 2, comma 1, lett. b); Convenzione OIL 24 giugno 1975, n. 143, ratificata dalla legge 10 aprile 1981, n. 158. (010C0574) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 14-7-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO Giudice, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE,
Maria Rita SAULLE, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4-bis,
della legge della Regione Veneto 6 aprile 2001, n. 10 (Nuove norme in
materia di commercio su aree pubbliche), introdotto dall'art. 16
della legge della Regione Veneto 25 febbraio 2005, n. 7 (Disposizioni
di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge
finanziaria 2004 in materia di miniere, acque minerali e termali,
lavoro, artigianato, commercio e veneti nel mondo), promosso dal
Tribunale amministrativo regionale del Veneto nel procedimento
vertente tra «Associazione dei venditori ambulanti immigrati con
licenze di commercio itinerante» e il Comune di Venezia ed altri con
ordinanza del 23 marzo 2009, iscritta al n. 186 del registro
ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 27, prima serie speciale, dell'anno 2009.
Visti l'atto di costituzione del Comune di Venezia nonchè l'atto
di intervento della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 2010 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
Uditi gli avvocati Federico Sorrentino per il Comune di Venezia,
Luigi Manzi e Bruno Barel per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 23 marzo 2009, il Tribunale
amministrativo regionale del Veneto ha sollevato, in riferimento agli
artt. 2, 3, 4, 5, 10, primo comma, 41, 117, primo e secondo comma,
lettera e), e 118 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 4-bis, della legge della Regione
Veneto 6 aprile 2001, n. 10 (Nuove norme in materia di commercio su
aree pubbliche), introdotto dall'art. 16 della legge della Regione
Veneto 25 febbraio 2005, n. 7 (Disposizioni di riordino e
semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2004 in
materia di miniere, acque minerali e termali, lavoro, artigianato,
commercio e veneti nel mondo), secondo cui «È vietato il commercio
su aree pubbliche in forma itinerante nei centri storici dei comuni
con popolazione superiore ai cinquantamila abitanti».
Il rimettente premette di essere stato adito a seguito di ricorso
proposto dalla «Associazione dei venditori ambulanti immigrati con
licenza di commercio itinerante» e da altri due cittadini
extracomunitari, entrambi in possesso di autorizzazione per
l'esercizio di attività di commercio «su area di tipo B (in forma
itinerante), a carattere permanente per il settore merceologico non
alimentare». I ricorrenti - sottolinea il giudice a quo - hanno
impugnato per incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere e
vizio di motivazione l'ordinanza contingibile ed urgente adottata dal
Sindaco del Comune di Venezia il 13 giugno 2008, prot. n. 255264, con
la quale - sul presupposto della ritenuta sussistenza di pericoli per
la sicurezza urbana e l'incolumità pubblica e sulla base della norma
censurata - è stato «vietato il trasporto senza giustificato motivo
di mercanzia in grandi sacchi di plastica e borsoni nel centro
storico del Comune di Venezia» ed è stato sancito che «il predetto
trasporto, se accompagnato con la sosta prolungata nello stesso luogo
o in aree limitrofe deve essere considerato come atto direttamente ed
immediatamente finalizzato alla vendita su area pubblica in forma
itinerante ed in quanto facenti parte sostanziale dell'atto di
vendita, rientrando nella fattispecie prevista e sanzionata dalla
vigente legislazione regionale».
Rilevata la legittimazione dei ricorrenti ed il perdurante
interesse degli stessi, malgrado l'ordinanza impugnata avesse
efficacia sino al 31 dicembre 2008, avendo tale provvedimento
prodotto medio tempore effetti, il Giudice a quo ritiene che, alla
stregua delle doglianze espresse, la questione di legittimità
costituzionale «assume carattere logicamente prioritario» rispetto
all'esame delle doglianze oggetto del giudizio, e che, inoltre, non
sia possibile pervenire ad una interpretazione costituzionalmente
orientata della disposizione, atteso il suo tenore letterale.
Nel merito, il Tar osserva come sarebbe innanzitutto violata la
competenza statale in materia di concorrenza, a norma degli artt. 41
e 117, secondo comma, lettera e), Cost., poichè il «commercio
itinerante costituisce una delle forme attraverso cui si esplica la
libertà di iniziativa economica consistente nel commercio su aree
pubbliche», come provato anche dalla disciplina dettata dall'art. 28
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della
disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'articolo
4, comma 4, della L. 15 marzo 1997, n. 59), che prevede «una sorta di
catalogo dei limiti» che, in base all'art. 41 Cost., possono essere
imposti alla libertà di iniziativa economica a fronte di valori
costituzionalmente rilevanti.
Le Regioni, quindi, pur potendo intervenire in tale settore per i
profili inerenti alle materie di propria competenza (quali il
commercio e l'urbanistica), non potrebbero eludere la competenza
statale in materia di concorrenza, nè i principi di proporzionalità
ed adeguatezza. Sicchè, per il rimettente, il divieto introdotto
dalla norma contestata, finirebbe per comportare una irragionevole e
contraddittoria «eliminazione di una delle modalità attraverso le
quali, per la normativa statale, può essere svolta l'attività
commerciale».
Quanto alla dedotta violazione degli artt. 3, 5 e 118 Cost., il
Tar sottolinea che tanto la normativa statale che quella regionale
innanzi richiamate demandano ai Comuni l'adozione di appositi
provvedimenti per limitare l'esercizio del commercio itinerante su
aree pubbliche. La competenza comunale trova, dunque, la propria
ragion d'essere nella necessità di non porre limiti che non
rispondano a specifiche esigenze connesse alle peculiarità del
territorio. La disposizione censurata opera, invece, in modo del
tutto indifferenziato in ambiti territoriali disomogenei, in guisa
tale da comprimere irragionevolmente l'autonomia comunale, privata
della possibilità di differenziare fra loro le varie situazioni
territoriali, sociali ed economiche, nonchè di governare l'elemento
della disomogeneità distinguendo tra il commercio svolto
legittimamente (come nella specie) e quello abusivo.
Ritenuto, poi, che il commercio itinerante «riguarda attualmente
in modo prevalente se non esclusivo la piccola imprenditoria degli
extracomunitari», per il Tar risulterebbero, infine, violati gli
artt. 2, 3, 4, 10, primo comma, 41 e 117, primo comma, Cost.
Vietando, infatti, soltanto tale tipo di commercio, esso sarebbe
discriminato rispetto ad altre forme di commercio su aree pubbliche,
quali quelle su posteggi dati in concessione in sede fissa. La
previsione censurata comprometterebbe, pertanto, la libertà di
iniziativa economica e il diritto al lavoro, riconosciuti come
diritti inviolabili agli stranieri regolari, per i quali vale il
principio di parità di trattamento sancito dalla Convenzione OIL 24
giugno 1975, n. 143, ratificata dalla legge 10 aprile 1981, n. 158
(Ratifica ed esecuzione delle convenzioni numeri 92, 133 e 143
dell'Organizzazione internazionale del lavoro), anche se si tratti di
lavoratori autonomi, con conseguente violazione dell'art. 10, primo
comma, Cost. Per altro verso, la normativa in questione introdurrebbe
un effetto discriminatorio indiretto, secondo quanto prevede l'art.
2, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 215
(Attuazione della direttiva 2000/43/CE per la parità di trattamento
tra le persone indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica).
Ciò, in particolare, alla luce dei principi affermati, in tema di
diritti da riconoscere ai cittadini extracomunitari e del carattere
«universale dei diritti fondamentali, come il diritto al lavoro e
alla libera iniziativa economica, del cittadino extracomunitario
regolare».
2. - Si è costituito in giudizio il Comune di Venezia, chiedendo
la declaratoria di non fondatezza della sollevata questione, con
riferimento a tutti gli evocati profili.
In particolare, riguardo alle censure riferite agli artt. 41 e
117, secondo comma, lettera e), Cost., il Comune - affermata la
riconducibilità della regolamentazione de qua alla materia del
commercio (ex art. 117, quarto comma, Cost.) e non già a quella
della tutela della concorrenza - deduce che, comunque, è lo stesso
legislatore statale (nel d.lgs. n. 114 del 1998) a prevedere che
siano le Regioni a fissare i criteri generali per l'individuazione
delle aree in cui è consentito il commercio in forma itinerante, con
la possibilità di precludere tale attività nelle aree aventi valore
archeologico, storico, artistico e ambientale, nonchè per motivi di
viabilità, di carattere igienico sanitario o per altri motivi di
pubblico interesse, tutti riscontrabili nel centro storico di
Venezia.
Quanto alle denunciate violazioni degli artt. 5 e 118 Cost, il
Comune rileva che la norma censurata non sposta verso l'alto la
titolarità delle competenze amministrative in materia, ma
semplicemente si limita a porre un limite legislativo al potere
discrezionale demandato alle amministrazioni comunali; il divieto di
commercio nei centri storici di cui alla legge censurata, lungi dal
configurarsi quale mero criterio astratto, si riempie di contenuto in
considerazione di una scelta pianificatoria che resta di competenza
dei Comuni, ai quali è consentita l'adozione di soluzioni calibrate
e ponderate rispetto alle specifiche realtà.
Riguardo alle residue censure riferite agli artt. 2, 3, 10, 41 e
117, primo comma, Cost., il Comune di Venezia osserva come, in primo
luogo, non sia condivisibile il presupposto stesso della asserita
discriminazione derivante dal rilievo che il commercio su aree
pubbliche in forma itinerante riguardi in modo prevalente la piccola
imprenditoria degli extracomunitari. Dedotta l'inconferenza della
evocazione dell'art. 10, primo comma, Cost. ed affermata la
inapplicabilità della Convenzione OIL ai commercianti, la parte
esclude altresì la possibilità di qualificare il diritto ad
esercitare il commercio come diritto inviolabile ai sensi degli artt.
2 e 4 Cost.
3. - Nel giudizio è intervenuta la Regione Veneto la quale ha
concluso, anch'essa, per la infondatezza della proposta questione.
Soffermatasi, in particolare, sulla possibilità per le Regioni
ed i Comuni, di vietare o limitare il commercio anche al fine di
conciliarne l'esercizio con il valore costituzionale della
salvaguardia dei beni culturali (ai sensi degli artt. 10 e 52 del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante il «Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della L. 6
luglio 2002, n. 137», ed in riferimento all'art. 9 Cost.), la Regione
analizza la portata della normativa oggetto di censura,
sottolineandone gli aspetti per i quali la stessa deve ritenersi del
tutto aderente alle linee già tracciate dalla legislazione statale e
non esorbitante dai confini propri della disciplina del commercio, in
aderenza all'indirizzo generale, ormai consolidato, teso a
salvaguardare e valorizzare i beni culturali in tutti i settori della
legislazione regionale.
Sul versante, poi, delle singole censure, la Regione contesta
l'assunto del Tribunale rimettente secondo il quale la legislazione
statale sul commercio rappresenterebbe normativa destinata a tutelare
la concorrenza. Anzitutto, infatti, lo stesso d.lgs. n. 114 del 1998,
prevede che l'esercizio del commercio possa essere subordinato a
divieti e vincoli in presenza di situazioni particolari, bilanciando
fra loro esigenze contrapposte. In linea più generale, si rileva
che, dopo la riforma costituzionale del 2001 e l'attribuzione alle
Regioni della competenza legislativa esclusiva in materia di
commercio, queste ultime non sono più condizionate nella loro
autonomia dalla legislazione statale in materia, sicchè quest'ultima
non può, di per sè, essere ora «riletta» come disciplina della
tutela della concorrenza. Per la Regione, dunque, la norma oggetto di
contestazione assicurerebbe un contemperamento ragionevole tra la
libertà dei commercianti ambulanti e «limitatissime eccezioni,
oggettivamente motivate dall'esigenza di tutelare alcuni centri
storici particolarmente fragili e delicati», non potendosi peraltro
ravvisare alcuna discriminazione o turbativa sul versante della
concorrenza tra differenti categorie di operatori economici.
Quanto alla dedotta lesione del principio di sussidiarietà
verticale e della autonomia comunale, la Regione deduce, anzitutto,
che il principio di sussidiarietà verticale non viene in discorso in
ipotesi in cui, come nella specie, la legge non attribuisca funzioni
amministrative, ma individui essa stessa un divieto che limiti le
normali attribuzioni amministrative. Inoltre, l'autonomia comunale si
configura proprio in funzione delle scelte del legislatore. In terzo
luogo, la legge regionale contestata attribuisce ai Comuni un
significativo spazio di intervento. In quarto luogo, l'intervento
legislativo è stato attuato in via del tutto sussidiaria, avendo i
Comuni avuto quattro anni di tempo per individuare le aree ove il
commercio ambulante deve essere limitato o vietato. D'altra parte,
l'intervento legislativo regionale è stato il più circoscritto
possibile e trova base normativa nella discrezionalità insita nella
disciplina del commercio.
Con riferimento agli ultimi profili di censura, la Regione
sottolinea infine come il divieto introdotto sia «del tutto coerente
e corrispondente alle esigenze di tutela dei valori in gioco, in
quanto è specificamente il commercio in forma itinerante ad avere un
impatto particolarmente negativo sulle parti più fragili e preziose
delle principali città d'arte», rendendo dunque ragionevole la
diversa disciplina rispetto al commercio su aree pubbliche con
posteggio fisso.
3.1. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione Veneto ha
depositato una articolata memoria integrativa in cui ribadisce ed
argomenta ulteriormente le proprie difese.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto censura
l'art. 4, comma 4-bis, della legge della Regione Veneto 6 aprile
2001, n. 10 (Nuove norme in materia di commercio su aree pubbliche),
introdotto dall'art. 16 della legge della Regione Veneto 25 febbraio
2005, n. 7 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa -
collegato alla legge finanziaria 2004 in materia di miniere, acque
minerali e termali, lavoro, artigianato, commercio e veneti nel
mondo), in base al quale «È vietato il commercio su aree pubbliche
in forma itinerante nei centri storici dei comuni con popolazione
superiore ai cinquantamila abitanti».
A giudizio del rimettente, la norma sarebbe contraria: a) agli
artt. 41 e 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, posto
che il «commercio itinerante costituisce una delle forme attraverso
cui si esplica la libertà di iniziativa economica» e che le Regioni
- pur potendo intervenire in tale settore per i profili inerenti alle
materie di propria competenza (quali il commercio e l'urbanistica) -
non possono eludere la competenza statale in materia di concorrenza,
nè i principi di proporzionalità ed adeguatezza, attraverso un
divieto «assoluto, inderogabile, generalizzato, non giustificato da
concrete e localizzabili esigenze»; b) agli artt. 3, 5 e 118 Cost.,
in quanto la norma censurata opera in modo del tutto indifferenziato
in ambiti territoriali disomogenei, in guisa tale da comprimere
irragionevolmente l'autonomia comunale, privata della possibilità di
differenziare fra loro le varie situazioni territoriali, sociali ed
economiche, nonchè di governare l'elemento della disomogeneità
distinguendo tra il commercio svolto legittimamente (come nella
specie) e quello abusivo; c) agli artt. 2, 3, 4, 10, primo comma, 41
e 117, primo comma, Cost., poichè (ritenuto che il commercio
itinerante «riguarda attualmente in modo prevalente se non esclusivo
la piccola imprenditoria degli extracomunitari») la norma censurata:
1) limiterebbe la libertà di iniziativa economica e il diritto al
lavoro, riconosciuti come diritti inviolabili agli stranieri
regolari; 2) violerebbe il principio di parità di trattamento
sancito dalla Convenzione OIL 24 giugno 1975, n. 143, ratificata
dalla legge 10 aprile 1981, n. 158 (Ratifica ed esecuzione delle
convenzioni numeri 92, 133 e 143 dell'Organizzazione internazionale
del lavoro), con conseguente violazione dell'art. 10, primo comma,
Cost.; 3) introdurrebbe un effetto discriminatorio indiretto, secondo
quanto prevede l'art. 2, comma 1, lettera b), del decreto legislativo
9 luglio 2003, n. 215 (Attuazione della direttiva 2000/43/CE per la
parità di trattamento tra le persone indipendentemente dalla razza e
dall'origine etnica); 4) infine, discriminerebbe tale tipo di
commercio rispetto ad altre forme di commercio su aree pubbliche,
quali quelle su posteggi dati in concessione in sede fissa.
2. - La legge regionale n. 10 del 2001 regolamenta, ai sensi del
Titolo X del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della
disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'articolo
4, comma 4, della L. 15 marzo 1997, n. 59), l'esercizio del commercio
su aree pubbliche (art. 1), nelle due forme del commercio "con
posteggio" (art. 3) e del commercio «in forma itinerante» (art. 4).
In particolare, quanto alla determinazione delle zone in cui può
essere svolta l'attività, l'art. 2, comma 1, lettera b), prevede
l'individuazione, da parte dei Comuni, delle aree «nelle quali
l'esercizio del commercio è vietato o sottoposto a condizioni
particolari per motivi di viabilità, di carattere igienico-sanitario
o per altri motivi di pubblico interesse, nonchè per motivi di
salvaguardia di aree aventi valore architettonico, storico, artistico
e ambientale». E, con specifico riferimento alla disciplina del
«rilascio delle autorizzazioni per il commercio in forma itinerante»,
l'art. 4, comma 3, nel sancire che tale tipo di commercio «può
essere svolto su qualsiasi area pubblica», esclude dall'esercizio
dell'attività le aree espressamente interdette dal Comune. Sotto
questo profilo, peraltro, la disciplina regionale si conforma a
quanto previsto dall'art. 28, comma 16, del d.lgs. n. 114 del 1998,
secondo cui - nello stabilire l'ambito e le modalità dello
svolgimento di tale peculiare forma di commercio (art. 28, comma 15)
- i Comuni individuano, «altresì le aree aventi valore archeologico,
storico, artistico e ambientale nelle quali l'esercizio del commercio
[...] è vietato o sottoposto a condizioni particolari ai fini della
salvaguardia delle aree predette» e possono stabilire «divieti e
limitazioni all'esercizio anche per motivi di viabilità, di
carattere igienico-sanitario o per altri motivi di pubblico interesse
[...]».
Infine, dopo l'entrata in vigore della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), la Regione Veneto ha apportato alcune modifiche
all'art. 4 della legge regionale in esame: l'art. 16, comma 1, della
legge regionale 25 febbraio 2005, n. 7 (Disposizioni di riordino e
semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2004 in
materia di miniere, acque minerali e termali, lavoro, artigianato,
commercio e veneti nel mondo), ha aggiunto il censurato comma 4-bis,
che appunto vieta «il commercio su aree pubbliche in forma itinerante
nei centri storici dei comuni con popolazione superiore ai
cinquantamila abitanti»; a sua volta, l'art. 13 della legge regionale
16 agosto 2007, n. 21 (Disposizioni di riordino e semplificazione
normativa - collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di
imprenditoria, flussi migratori, attività estrattive, acque minerali
e termali, commercio, artigianato e industria), ha aggiunto il comma
4-ter, secondo il quale «In deroga a quanto previsto al comma 4-bis i
comuni possono rilasciare appositi nulla osta solo per particolari
manifestazioni o eventi».
3. - La prima censura mossa dal rimettente riguarda la violazione
del combinato disposto degli artt. 41 e 117, secondo comma, lettera
e), Cost., dedotta sull'assunto che il «commercio itinerante
costituisce una delle forme attraverso cui si esplica la libertà di
iniziativa economica» e che le Regioni - pur potendo intervenire in
tale settore per i profili inerenti alle materie di propria
competenza (quali il commercio e l'urbanistica) - non possono eludere
la competenza statale in materia di concorrenza, nè i principi di
proporzionalità ed adeguatezza, attraverso un divieto «assoluto,
inderogabile, generalizzato, non giustificato da concrete e
localizzabili esigenze».
3.1. - La censura non è fondata.
In termini generali, va rilevato che questa Corte, con
giurisprudenza costante (da ultimo, sentenze n. 52 del 2010 e n. 237
del 2009), ha ritenuto che, per individuare la materia in cui devono
essere ascritte le disposizioni oggetto di censure, non assuma
rilievo dirimente la mera qualificazione che di esse dà il
legislatore (statale o regionale), ma occorra fare riferimento
all'oggetto della disciplina stessa, tenendo conto della sua ratio e
tralasciandone gli aspetti marginali e riflessi, così da
identificare correttamente e compiutamente anche l'interesse
tutelato.
Per non limitarsi alla, pur inequivoca, intitolazione («Nuove
norme in materia di commercio su aree pubbliche»), appare indubbio
che le disposizioni della legge in esame - avendo quale oggetto
specifico la normativa regionale del commercio su aree pubbliche -
siano riconducibili immediatamente alla materia «commercio», di
competenza residuale delle regioni (sentenze n. 165 e n. 64 del
2007); e che anche il contenuto della disposizione censurata risulti
coerente alla ratio perseguita dalla medesima legge, essendo del
tutto naturale che, nell'ambito di una generale regolamentazione
della specifica attività del commercio in forma itinerante, vada
ricompresa anche la possibilità di disciplinarne nel concreto lo
svolgimento, nonchè quella di vietarne l'esercizio in ragione della
particolare situazione di talune aree metropolitane (centri storici
dei Comuni con popolazione superiore a cinquantamila abitanti, di
modo che l'esercizio del commercio stesso avvenga entro i limiti
qualificati invalicabili della tutela dei beni ambientali e
culturali. Infatti, la ratio del divieto trova altresì
giustificazione nello scopo di garantire, indirettamente, attraverso
norme che ne salvaguardino la ordinata fruizione, la valorizzazione
dei maggiori centri storici delle città d'arte del Veneto a forte
vocazione turistica.
D'altronde, di tale esigenza si è fatto carico anche il
legislatore statale con il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della L. 6 luglio 2002, n. 137), che - rendendo esplicito che le
pubbliche piazze, le vie, le strade e gli altri spazi urbani di
interesse artistico o storico rientrano fra i beni culturali, e che
essi sono pertanto oggetto di tutela ai fini della conservazione del
patrimonio artistico e del decoro urbano (art. 10, comma 4, lettera
g) - ha ribadito, in conformità di quanto già stabilito dall'art.
28, comma 16, del d.lgs. n. 114 del 1998, che i Comuni «individuano
le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e
paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni
particolari l'esercizio del commercio» (art. 52).
3.2. - Si deve a questo punto sottolineare che il rimettente -
nel formulare la menzionata censura riferita agli artt. 41 e 117,
secondo comma, lettera e), Cost. - muove dal presupposto che il
d.lgs. n. 114 del 1998 costituisca legislazione statale a tutela
della concorrenza e come tale continui a condizionare l'autonomia
legislativa regionale anche dopo la riforma costituzionale del 2001,
che pure ha attribuito alle Regioni competenza legislativa residuale
in materia di commercio.
Va, tuttavia, rilevato che l'assunto su cui si basa tale premessa
è già stato esplicitamente smentito da questa Corte, la quale -
ritenuto che «a seguito della modifica del Titolo V della Parte II
della Costituzione, la materia "commercio" rientra nella competenza
esclusiva residuale delle Regioni, ai sensi del quarto comma
dell'art. 117 Cost.» - ha chiarito che «il decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114 [...] si applica, ai sensi dell'art. 1, comma 2,
della legge 5 giugno 2003, n. 131, soltanto alle Regioni che non
abbiano emanato una propria legislazione nella suddetta materia»
(ordinanza n. 199 del 2006), cosa che la Regione Veneto ha fatto
appunto con la norma censurata, aggiunta alla legge regionale n. 10
del 2001 dall'art. 16 della legge regionale n. 7 del 2005.
D'altra parte, altrettanto errata si appalesa l'ulteriore
affermazione del giudice a quo, secondo cui l'attuale normativa
regionale si discosterebbe in maniera rilevante da quella dettata dal
d.lgs. n. 114 del 1998; infatti - pur dovendosi ribadire che, dopo la
riforma costituzionale del 2001 e l'attribuzione della competenza
legislativa residuale in materia di «commercio» alle Regioni, queste
ultime non sono condizionate nella loro autonomia dalla precedente
legislazione statale in tema di commercio ben potendo «autonomamente
rispondere alle esigenze di cui intendeva farsi carico la [...] norma
statale, valutando l'opportunità di esercitare in tal senso la
propria competenza legislativa» (sentenza n. 1 del 2004) -, è
agevole rilevare come la legge regionale si muova in stretta
concordanza con quella statale, che già attribuiva alle Regioni
poteri di programmazione in materia di limiti agli insediamenti
commerciali allo specifico fine di salvaguardare i centri storici e
l'arredo urbano (art. 6, comma 2, lettera b; art. 10, comma 1,
lettera b; art. 28, comma 12, d.lgs. n. 114 del 1998).
3.3. - Nel merito, dunque, il profilo di censura prospettato dal
rimettente (anche in quanto fondato sul presupposto, qui smentito, di
una asserita antinomia della norma censurata rispetto alle ragioni di
tutela della concorrenza che il Tar attribuisce alle disposizioni del
d.lgs. n. 114 del 1998, assunto quasi a parametro interposto) non è
condivisibile. Ciò, sia con riferimento (come detto) alla
impossibilità di ritenere oggi la potestà residuale delle Regioni
in materia di commercio condizionata da tale normativa statale
preesistente alla riforma costituzionale del 2001 (sentenza n. 1 del
2004 ed ordinanza n. 199 del 2006, citate), sia in quanto la norma
regionale censurata (per il suo limitato ambito applicativo,
riconnesso alla specificità della situazione dei singoli centri
storici interessati) non risulta connotata da quella particolare
rilevanza macroeconomica che giustifica, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., l'intervento esclusivo dello Stato,
attraverso misure di considerevole entità, come tali idonee ad
incidere sull'equilibrio economico generale, mediante la riduzione o
l'eliminazione di vincoli al libero esplicarsi della capacità
imprenditoriale e della competizione tra le imprese, che (come tale)
non può tollerare differenziazioni nel territorio nazionale
(sentenze n. 45 del 2010 e n. 14 del 2004).
La norma censurata, pertanto, non produce alcuna lesione di
regole a tutela della concorrenza, giacchè il divieto sancito dalla
Regione Veneto non incide, nè direttamente nè indirettamente, sulla
libertà di concorrenza; esso si colloca infatti - senza introdurre
discriminazioni fra differenti categorie di operatori economici che
esercitano l'attività in posizione identica o analoga - nel diverso
solco della semplice regolamentazione territoriale del commercio
(disciplinata in coerenza con la salvaguardia dei beni culturali
caratterizzanti la specifica realtà del territorio regionale) ed
appare razionalmente giustificato dalle concrete e localizzabili
esigenze di tutela di altri interessi di rango costituzionale.
Nè risulta violato il principio di cui all'art. 41 Cost.
(peraltro evocato dal rimettente in connessione con l'art. 117,
secondo comma, lettera e, Cost.). Infatti, questa Corte ha
costantemente negato che sia «configurabile una lesione della
libertà d'iniziativa economica allorchè l'apposizione di limiti di
ordine generale al suo esercizio corrisponda all'utilità sociale»,
purchè, per un verso, l'individuazione di quest'ultima «non appaia
arbitraria» e, «per altro verso, gli interventi del legislatore non
la perseguano mediante misure palesemente incongrue» (ex plurimis
sentenze n. 152 del 2010 e n. 167 del 2009). Come già detto, la
disposizione censurata assicura un contemperamento ragionevole fra la
libertà dell'esercizio del commercio su aree pubbliche in forma
itinerante (la cui autorizzazione, peraltro, abilita all'esercizio
della relativa attività in tutto il territorio nazionale: art. 4,
comma 2, della legge regionale n. 10 del 2001) e l'introduzione di
limitate eccezioni, oggettivamente motivate dall'esigenza di non
superare i limiti posti a tutela dei centri storici delle grandi
città d'arte della Regione.
4. - Il Tar deduce, altresì, la violazione degli artt. 3, 5 e
118 Cost. (quest'ultimo parametro richiamato quale espressione della
sussidiarietà cosiddetta verticale), in quanto la norma censurata
opererebbe in modo del tutto indifferenziato in ambiti territoriali
disomogenei, in guisa tale da comprimere irragionevolmente
l'autonomia comunale, privata della possibilità di differenziare fra
loro le varie situazioni territoriali, sociali ed economiche, nonchè
di governare l'elemento della disomogeneità distinguendo tra il
commercio svolto legittimamente (come nella specie) e quello abusivo.
4.1. - Anche queste censure non sono fondate.
Innanzitutto, l'evocato principio di sussidiarietà verticale,
sotteso all'art. 118 Cost., attiene propriamente al riparto fra i
diversi livelli di governo dell'esercizio delle funzioni
amministrative, così come astrattamente previste e modellate dalla
legislazione di riferimento. Esso non viene perciò in rilievo
allorchè, come nella specie, il legislatore regionale (nell'ambito
di una propria competenza) non istituisca o attribuisca funzioni
amministrative (nè sposti verso l'alto la titolarità delle relative
competenze), bensì imponga esso stesso un divieto, il quale concorre
a definire i limiti di legge entro i quali deve svolgersi poi la
normale attività amministrativa di attuazione (sentenza n. 128 del
2010).
In secondo luogo, va rilevato che la legge regionale n. 10 del
2001 tiene comunque conto del ruolo dei Comuni, e ne valorizza le
competenze e le scelte pianificatorie, con riferimento (tra l'altro),
sia alla individuazione delle altre «aree nelle quali l'esercizio del
commercio è vietato o sottoposto a condizioni particolari per motivi
di viabilità, di carattere igienico sanitario o per altri motivi di
pubblico interesse, nonchè per motivi di salvaguardia di aree aventi
valore architettonico, storico, artistico e ambientale» (art. 2,
comma 1, lettera b), sia al rilascio delle autorizzazioni per il
commercio sulle aree pubbliche in forma itinerante (art. 4, comma 1),
sia, soprattutto, alla possibilità di derogare al divieto di cui
alla norma impugnata «per particolari manifestazioni o eventi» (art.
4, comma 4-ter).
Nè si configura un vizio derivante dalla asserita equiparazione
(che con tutta evidenza non sussiste) tra chi svolge legittimamente
l'attività di commercio itinerante (il quale, pur dovendo sottostare
allo specifico divieto, può, come già detto, operare liberamente su
tutto il residuo territorio non solo regionale ma nazionale) e chi
commerci abusivamente, senza alcun titolo che lo legittimi a tale
attività.
5. - Il Tar lamenta, infine, la violazione degli artt. 2, 3, 4,
10, primo comma, 41 e 117, primo comma, Cost., poichè la norma
impugnata: a) limiterebbe la libertà di iniziativa economica e il
diritto al lavoro, riconosciuti come diritti inviolabili agli
stranieri regolari; b) violerebbe il principio di parità di
trattamento sancito dalla Convenzione OIL 143/1975, ratificata dalla
legge n. 158 del 1981 (con conseguente violazione dell'art. 10, primo
comma, Cost.); c) introdurrebbe un effetto discriminatorio indiretto,
secondo quanto prevede l'art. 2, comma 1, lettera b), del d.lgs. n.
215 del 2003; d) infine, discriminerebbe tale tipo di commercio
rispetto ad altre forme di commercio su aree pubbliche, quali quelle
su posteggi dati in concessione in sede fissa.
5.1. - Le censure non sono fondate.
Il rimettente, nel formularle, muove dalla premessa secondo cui
il commercio itinerante «riguarda attualmente in modo prevalente se
non esclusivo la piccola imprenditoria degli extracomunitari»; e in
ciò ravvisa una discriminazione (diretta e/o indiretta) per il solo
fatto che un divieto avente carattere generale e indistinto riferito
ad una categoria di operatori economici, nei fatti verrebbe ad
incidere maggiormente sugli extracomunitari regolari muniti di
autorizzazione al commercio itinerante.
Tale argomentazione non può essere condivisa. La disposizione
censurata non attribuisce alcuna rilevanza, esplicita o implicita,
alla nazionalità degli operatori muniti di autorizzazione al
commercio su aree pubbliche in forma itinerante, la quale assume
quindi valore di circostanza di mero fatto. Il contenuto precettivo
della norma ha carattere generale ed obiettivo (ancorato
esclusivamente alle modalità di svolgimento di detta peculiare
attivita') e non possiede alcuna valenza discriminatoria, prescinde
completamente dalla provenienza, appartenenza etnica, cittadinanza o
condizione giuridica soggettiva di chi esercita quel tipo di
commercio.
L'erroneità del presupposto porta al superamento dei profili di
incostituzionalità sopra riportati alle lettere a), b) e c), che il
rimettente ritiene conseguenza dell'asserita discriminazione operata
dalla norma censurata nei confronti dei commercianti ambulanti
extracomunitari.
Infine, neppure sussiste la dedotta disparità di trattamento tra
chi esercita il commercio su aree pubbliche in forma itinerante e chi
lo esercita su posteggi in sede fissa (ex art. 3 della legge
regionale n. 10 del 2001). L'eterogeneità (anche sotto il profilo
della diversità di requisiti e regolamentazione) delle attività
messe a confronto non consente di affermare la sussistenza di una
violazione del principio di uguaglianza, che viceversa appare
salvaguardato ove si consideri che il divieto di cui alla norma
censurata si applica anche agli operatori del commercio su aree
pubbliche in sede fissa, allorquando i medesimi si avvalgano della
facoltà (loro attribuita dal comma 3 del citato art. 3) di
esercitare il commercio anche in forma itinerante.
La qual cosa dimostra ulteriormente come il divieto espresso
dalla norma censurata, lungi dall'operare discriminazioni di tipo
soggettivo, trovi la sua giustificazione nella obiettiva esigenza di
regolamentare tale attività nel rispetto di peculiari realtà
territoriali quali i centri storici delle città d'arte (sentenza n.
388 del 1992).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 4-bis, della legge della Regione Veneto 6 aprile
2001, n. 10 (Nuove norme in materia di commercio su aree pubbliche),
introdotto dall'art. 16 della legge della Regione Veneto 25 febbraio
2005, n. 7 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa -
collegato alla legge finanziaria 2004 in materia di miniere, acque
minerali e termali, lavoro, artigianato, commercio e veneti nel
mondo), sollevata - in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 5, 10, primo
comma, 41, 117, primo e secondo comma, lettera e), e 118 della
Costituzione - dal Tribunale amministrativo regionale del Veneto, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 luglio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Grossi


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria l'8 luglio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola