1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 1-12-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 923 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 luglio 2004
Ordinanza emessa il 27 luglio 2004 dal tribunale amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da WWF Italia ed altri contro Regione Lombardia Caccia - Regione Lombardia - Norme per la protezione della fauna e per la tutela dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attivita' venatoria - Detenzione ed uso dei richiami vivi per la caccia da appostamento - Previsione della possibilita' di detenzione dei richiami stessi senza anello - Previsione altresi' che della legittima detenzione degli stessi faccia fede la Provincia e, per i richiami di allevamento, la documentazione del cacciatore - Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione della sfera di competenza statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Contrasto con la normativa statale (legge n. 157/1992) sulla protezione della fauna selvatica omeoterma e sul prelievo venatorio.. - Legge della Regione Lombardia 16 agosto 1993, n. 26, art. 26, ultimo comma, sostituito dalla legge della Regione Lombardia 7 agosto 2002, n. 7, art. 2. - Costituzione, artt. 97 e 117, commi 2, lett. l) e s), e 3. (004C1260) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 1-12-2004)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2823/2003,
proposto dalle associazioni (ONLUS): WWF Italia, Legambiente, G.O.L.
- Gruppo Ornitologico Lombardo, LAC-Lega per l'abolizione della
caccia, in persona dei rispettivi rappresentati legali pro tempore,
rappresentate e difese dall'avv. Claudio Linzola ed elettivamente
domiciliate in Milano, via Hoepli n.3, presso lo studio dello stesso;
Contro la Regione Lombardia, in persona del presidente della g.r.
pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Pio Dario Vivone e
Sabrina Gallonetto dell'Avvocatura regionale, presso la cui sede è
elettivamente domiciliata; per l'annullamento previa sospensione,
della d.g.r. n. 13853 del 29 luglio 2003, avente ad oggetto
regolamento di attuazione degli artt. 21, comma 9, 26, comma 3, 27,
comma 4, 39, comma 1 e 43, comma 2, della l.r. 26 del 1993, norme per
la protezione della fauna selvatica e per la tutela dell'equilibrio
ambientale e disciplina dell'attività venatoria.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 13 luglio 2004, il
presidente Maurizio Nicolosi;
Uditi, altresì, i difensori delle parti come da verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F a t t o

Con il ricorso in epigrafe, notificato il 29 settembre 2003 e
depositato il 10 ottobre seguente, le nominate associazioni hanno
impugnato il provvedimento in epigrafe indicato, chiedendone - previa
la sospensione (la relativa istanza è stata respinta con ordinanza
1552/03) - l'annullamento per i motivi dedotti nell'atto introduttivo
del giudizio.
Si è costituita la Regione Lombardia svolgendo difese.
All'udienza pubblica del 13 luglio 2004 il ricorso è stato
trattenuto in decisione.

D i r i t t o

1. - Le associazioni ricorrenti impugnano il regolamento
attuativo della l.r. 26 del 1993, approvato con la delibera di giunta
impugnata.
L'impugnazione riguarda, in particolare, le disposizioni
contenute negli artt. 12 e 13, ritenuti non conformi alla normativa
statale di riferimento data in particolare dalla legge 157 del 1992.
Lamentano le associazioni, quanto all'art. 12, che esso preveda,
in contrasto con la normativa statale, la rimozione dell'anello
numerato «inamovibile» identificativo dei richiami vivi, con il solo
obbligo per il cacciatore di darne comunicazione alla provincia
competente indicando il numero e la specie degli uccelli interessati
dalla rimozione e - per gli allevatori - di provvedere essi stessi
direttamente alla registrazione ditale operazione. Tale rimozione,
quindi, renderebbe impossibile qualsiasi controllo, censimento o
programmazione in merito alle effettive esigenze di presicci e, di
contro, agevolerebbe in modo illecito la cattura ed il commercio
degli uccelli selvatici.
La norma regolamentare trova riferimento nell'art. 26 della l.r.
26 del 1993, ma quest'ultima sarebbe per questo costituzionalmente
illegittima in relazione agli artt. 117, comma 2, lett. l) ed s) e 97
della Costituzione, come modificata dalla legge costituzionale n. 3
del 2001.
Lamentano, infine, in relazione all'art. 13 del regolamento, che
tale disposizione equiparerebbe fra loro due situazioni radicalmente
diverse, consentendo non solo il trasporto, ma anche la detenzione
dei richiami vivi in gabbiette nelle misure che l'INFS avrebbe
stabilito solo per il limitato tempo del trasporto, determinando in
tal modo una situazione di potenziale maltrattamento degli uccelli
ivi detenuti.
2. - La Regione Lombardia, nella propria memoria contesta le
argomentazioni delle associazioni ricorrenti eccependo in primo luogo
l'inammissibilità del ricorso con riguardo al primo mezzo di
censurare, trovando corrispondenza e fondamento il regolamento
impugnato nell'art. 26, comma 5, della l.r. 26 del 1993. Sostiene,
poi, nel merito la difesa della Regione che la normativa regionale
impugnata non si porrebbe in contrasto con i principi di salvaguardia
della fauna selvatica e che sarebbero stati rispettati i parametri
fissati dall'INFS in materia di gabbie per il trasporto e la
detenzione dei richiami vivi.
3. -Premesso quanto sopra in ordine al thema decidendum sul quale
il collegio deve decidere, va osservato sul primo motivo del ricorso
che l'art. 12 del regolamento di attuazione della l.r. 16 agosto 1993
n. 26, emanato con la delibera n. 13853 del 29 luglio 2003, pur non
disciplinando direttamente la rimozione dell'anello numerato di
identificazione «inamovibile», costituito da una fascetta numerata di
plastica che legittima il possesso del richiamo vivo fornito ai
cacciatori dalle province, contempla tale rimozione, stabilendo che
in siffatta ipotesi il cacciatore debba dare comunicazione alla
provincia che ha fornito il richiamo indicando il numero di uccelli e
la specie; che tale comunicazione ne legittimi il possesso; e che le
province debbano istituire una banca dati aggiornata con
l'indicazione del numero dei richiami di cattura, suddivisi per
specie, detenuti privi di anello, da ogni cacciatore che ne abbia
dato comunicazione.
La norma che consente in via diretta la detenzione di richiami
vivi privi di anello identificativo è contenuta in realtà
nell'ultimo comma dell'art. 26 della l.r. 16 agosto 1993, n. 26, come
modificato dall'art. 2 della l.r. 7 agosto 2002, n. 19, che recita: I
richiami vivi possono essere tenuti privi di anello. Per la legittima
detenzione fa fede la Provincia e, per i richiami di allevamento la
documentazione propria del cacciatore.
Ed infatti le Associazioni ricorrenti imputano a tale
disposizione legislativa più che al regolamento attuativo che
disciplina solo le modalità di registrazione e comunicazione - il
contrasto con la normativa statale, denunciandone
l'incostituzionalità in parte qua per violazione dei principi che
regolano la potestà legislativa concorrente delle regioni in una
materia che è soggetta ai limiti desumibili dai principi
fondamentali entro cui le regioni stesse possono esercitare le loro
competenze; e per irragionevolezza.
4. - Innanzi tutto va precisato in ordine a tali questioni, che
il ricorso è ammissibile in quanto non investe direttamente nel
sindacato giurisdizionale la legge regionale 26 del 1993, ma la
delibera della giunta regionale contenente l'approvazione del
regolamento attuativo della medesima; donde l'incidentalità della
questione stessa in ordine al giudizio di legittimità afferente alla
delibera regionale impugnata.
Contrariamente a quanto affermato dalla difesa della Regione poi,
la questione di costituzionalità della legge regionale - peraltro
rilevabile d'uffici -"è chiaramente posta nel contesto del primo
motivo del ricorso e sviluppata nella successiva memoria; donde si
dimostra priva di pregio l'eccezione di inammissibilità sollevata
sul punto dalla difesa medesima.
5. - Ritiene il collegio, in merito al primo mezzo di gavame, che
non possa superarsi con un giudizio di manifesta infondatezza il
dubbio sulla costituzionalità della richiamata norma legislativa
regionale di cui il regolamento impugnato è attuativo, e che di
conseguenza debba sospendersi il giudizio e sollevarsi questione di
costituzionalità in relazione agli artt. 117, comma 2, lett. l) ed
s), e comma 3; nonchè dell'art. 97 della -Costituzione.
6. - La questione è rilevante, ad avviso del collegio, in quanto
la possibilità di detenzione di richiami vivi privi dell'anello
inamovibile identificativo trae diretta ed immediata legittimazione,
come detto, non dall'art. 12 dell'impugnato regolamento regionale
approvato con la delibera g.r. 13853 del 29 luglio 2003, di
attuazione della l.r. 16 agosto 1993 n. 26, bensì dall'art. 26,
u.c., della legge regionale medesima, come sostituito dall'art. 2
della l.r. 7 agosto 2002 n. 19. Dal che l'annullamento della norma
regolamentare - senza l'espunzione della norma legislativa regionale
sospetta di incostituzionalità non sarebbe di alcuna utilità,
permanendo la possibilità della detenzione dei richiami vivi privi
di anello identificativo in forza del richiamato ultimo comma
dell'art. 26. Diversamente, l'espunzione - attraverso il giudizio
incidentale di costituzionalità - della norma regionale sospetta di
incostituzionalità, consentirebbe efficacemente l'annullamento della
contestata disposizione regolamentare che dalla fonte normativa
primaria trae la sua legittimazione.
7. - La questione, oltre che rilevante, è non manifestamente
infondata per le ragioni che si vanno ora ad esporre.
7.1. - La caccia non figura espressamente nell'elenco delle
materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato o fra
quelle che il terzo comma del novellato art. 117 della Costituzione
(diversamente che dal testo originario) identifica a legislazione
concorrente.
Occorre però osservare che il secondo comma attribuisce alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato la tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema (precisamente alla lett. s); mentre il terzo comma
individua fra le materie concorrenti il governo del territorio e la
valorizzazione dei beni ambientali.
Se appare dubbia la riconduzione della caccia al governo del
territorio (che attiene notoriamente agli aspetti più propriamente
urbanistico-edilizi), una qualche attinenza non potrebbe essere
negata alla materia dell'ambiente se non dell'ecosistema, incidendo
senza dubbio l'attività venatoria nell'equilibrio complessivo del
contesto ambientale- naturistico, la cui nozione sarebbe riduttiva
confinarla nel solo paesaggio, inteso questo esaustivamente come
protezione di interessi concorrenti con quelli del governo del
territorio.
Occorre anche osservare che, secondo i recenti pronunciamenti del
giudice delle leggi, sarebbe dubbia anche l'identificazione della
caccia come materia, attenendo più propriamente essa ad un'attività
soggetta a regolamentazione in quanto idonea ad interferire con la
protezione della fauna, la quale costituisce uno dei rilevanti
interessi meritevoli di tutela nell'ambito dell'ambiente e
dell'ecosistema.
L'osservazione non è di poco momento, visto che la legge
costituzionale n. 3 del 2001 - come già detto (art. 117, comma 2,
lett s) - ha mantenuto alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato la tutela dell' ambiente e dell'ecosistema.
Muovendo, tuttavia, dall'impianto dato dal vecchio testo
dell'art. 117 e dall'assetto dato dal p.r. 616 del 1977, potrebbe
anche affermarsi in ordine all'intervenuta modifica costituzionale,
che ha senza dubbio ampliato le competenze delle regioni, che per la
caccia il legislatore costituzionale abbia inteso incrementare le
attribuzioni delle regioni e quindi ipotizzarsi una sorta di
competenza esclusiva, ai sensi del quarto comma del novellato art.
117, fermo restando ovviamente i noti limiti, fra i quali quelli
derivanti dall'ordinamento comunitario, ai quali fa espresso cenno il
primo comma del medesimo articolo.
In effetti, però, a valutare sul piano di un coordinamento
sistematico l'intero art. 117 novellato dalla legge costituzionale
n. 3 del 2001, la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema connota una
pluralità di materie fra loro intrecciate che importano una
disciplina complessa caratterizzata da un'accentuata trasversalità
fra le potestà legislative esclusive e concorrenti (ne è conferma
la collocazione del governo del territorio e della valorizzazione dei
beni ambientali fra le materie a legislazione concorrente),
identificandosi con tale locuzione quelle materie che per la vastità
dei settori o dei sistemi in cui sono scomponibili, identificano
interessi di vario tipo tutti aventi come obiettivo (diretto od
indiretto) la protezione della natura che sono affidati anche alla
cura del legislatore nazionale e per ciò stesso finiscono per
intersecare con gli interessi riguardanti ambiti o settori di materie
riservate alla legislazione regionale; determinando un meccanismo
dinamico che finisce per rendere meno rigida la stessa distribuzione
delle competenze legislative ed un effettivo «recupero», per effetto
del principio di sussidiarietà, della competenza statale laddove
l'ambito dell'intervento statale riguardi - come nel caso di specie -
la cura di rilevanti interessi generali dello Stato, riconducibili
alla tutela della fauna e dell'ambiente in genere, anche in
attuazione delle norme comunitarie (cfr. per i principi Corte cost.
1° ottobre 2003, n. 303 e 7 ottobre 2003 n. 307). Diversamente
dovrebbe registrarsi un'asimmetria nell'assetto costituzionale delle
attribuzioni degli enti costituzionali.
Sotto tale particolare profilo appare al collegio condivisibile
l'assunto delle associazioni ricorrenti che le attribuzioni delle
regioni in materia di caccia riguardino più specificamente
l'organizzazione - in tutti i suoi aspetti (calendari venatori,
autorizzazioni, vigilanza) dell'attività venatoria e non la
normativa attinente all'individuazione - sul piano di disciplina
sostanziale dei limiti entro cui l'esercizio venatorio è consentito
in rapporto all'esigenza di protezione e tutela della fauna; questo
essendo un ambito che l'art. 117, comma 2, della Costituzione riserva
allo Stato che a sua volta è tenuto a rispettare i vincoli derivanti
dall'appartenenza all'Unione europea.
Consegue da ciò, ad avviso del collegio, che la caccia, più che
una materia riservata alla competenza esclusiva delle regioni, in
quanto non contemplata nei commi 2 e 3 del novellato art. 117 della
Costituzione, costituisca un settore della più ampia materia della
tutela dell'ambiente e come tale rientri almeno in parte nella
previsione del comma 2, dell'art. 117, e quindi nell'ambito delle
materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato, se non
altro per i profili per i quali alla disciplina sostanziale si
accompagni la previsione della tutela di interessi forti per i quali
la legge stabilisca anche sanzioni penali; in parte, nella previsione
del comma 3, nell'ambito della valorizzazione dell'ambiente, a
legislazione concorrente, per la quale opera la riserva dei principi
fondamentali dettati dallo Stato.
Traendo le dovute conclusioni da quanto sino ad ora argomentato,
va osservato in ordine alla controversia sottoposta all'esame del
collegio, che lo Stato ha promulgato, anche in attuazione delle
direttive comunitarie, la legge n. 157 del 1992, recante norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio.
L'art. 1, comma 3, di tale legge stabilisce che le regioni a
statuto ordinario provvedono ad emanare norme relative alla gestione
ed alla tutela di tutte le specie della fauna selvatica in
conformità alla presente legge, alle convenzioni internazionali ed
alle direttive comunitarie. Le regioni a statuto speciale e le
province autonome provvedono in base alle competenze esclusive nei
limiti stabiliti dai rispettivi statuti. Le province attuano la
disciplina regionale ai sensi dell'art. 14, comma 1, lettera f),
della legge 8 giugno 1990, n. 142.
L'art. 5 della medesima, che regola l'esercizio venatorio da
appostamento fisso e richiami vivi, dopo avere previsto che le
regioni deliberano emanando norme per regolamentare gli allevamenti,
la vendita e la detenzione di uccelli allevati appartenenti alle
specie cacciabili, noi~chè il loro uso in funzione di richiami oltre
che per la costituzione e gestione del patrimonio di richiami vivi di
cattura e dopo avere stabilito il numero massimo di uccelli
detenibili da ogni cacciatore, ai commi 7 ed 8 dispone il divieto
dell'uso di richiami che non siano identificabili mediante anello
inamovibile numerato, consentendo la sostituzione di un richiamo solo
dietro presentazione all'ente competente del richiamo morto da
sostituire (recante ovviamente l'anello inamovibile). All'ultimo
comma, poi, vieta la vendita di uccelli da cattura utilizzabili come
richiami vivi per l'attività venatoria.
Si tratta di un insieme di disposizioni dalle quali traspare
evidente l'intento del legislatore nazionale di approntare un rigido
sistema di gestione e controllo dell'uso dei richiami vivi, che
nell'inamovibilità dell'anello numerato identificativo ha la sua
carta vincente, garantendo l'obbligo dell'apposizione e del
mantenimento dell'anello in questione e l'uso, come richiami vivi, di
uccelli identificabili attraverso l'anello stesso, non solo il
controllo sui richiami utilizzati o posseduti da ogni cacciatore
(attraverso le apposite registrazioni), ma anche un efficace
strumento deterrente per il commercio o l'uso abusivo dei richiami
stessi, penalmente sanzionato anche dall'art. 30 della stessa legge.
7.2. - La tassatività dei vincoli derivanti dalle disposizioni
legislative nazionali sull'identificabilità dei richiami vivi è
rafforzata dal divieto, contenuto nell'art. 21, comma 1, lett. q), di
usare richiami vivi al di fuori dei casi previsti dall'art. 5 e dalle
connesse sanzioni, nonchè nella lett. ee), di detenere, acquistare e
vendere, ad eccezione dei capi utilizzati come richiami vivi nel
rispetto delle modalità previste dalla stessa legge; divieti che
trovano sanzione, nel caso di violazione, nel successivo art. 30 che
commina la pena dell'ammenda sino a 3000,00 euro per chi esercita la
caccia con mezzi vietati: disposizione quest'ultima che la
giurisprudenza della Cassazione penale ha già interpretato come
estendibile all'uso di richiami non identificabili (Cass., sez. III,
penale, n. 8880 del 2 ottobre 1996 citata dalla difesa delle
ricorrenti).
Da quanto sopra sembra al collegio che la legge regionale, nel
consentire la rimozione dell'anello inamovibile identificativo,
affidando concretamente alla normativa secondaria di attuare le
modalità di rilevazione «alternativa» dei richiami stessi, si ponga
in contrasto con la normativa statale richiamata anche in riferimento
all'art. 117, comma 2, lett. l), posto che rimuove, tra l'altro, un
divieto afferente a comportamenti suscettibili anche di sanzione
penale. Quanto a tale particolare profilo sembra al collegio che con
il sostituire al divieto di rimozione dell'anello identificativo -
dalla legge nazionale voluto inamovibile - la prescrizione della
registrazione del numero e della tipologia degli uccelli privati
dell'anello medesimo, mantenendo la possibilità del loro uso per la
caccia in difformità dalle modalità stabilite dalla normativa
statale, l'art. 26 della legge regionale finisca per interferire
sulla fattispecie penale astratta prevista dal legislatore nazionale
per la punibilità dei comportamenti violativi della stessa, in
contrasto con i rigorosi limiti stabiliti dall'art. 117 della
Costituzione.
Tanto il collegio ritiene di dovere rilevare in relazione alla
non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità
dell'ultimo comma dell'art. 26 della l.r. n. 26 del 1993, come
sostituito, in relazione agli artt. 117, comma 2, lett. l) ed s) e
comma 3.
7.3. - Ritiene, inoltre, la Sezione non manifestamente infondata
la questione di costituzionalità del disposto della legge regionale
richiamata in relazione all'art. 97 della Costituzione, in quanto la
previsione, in sostituzione dell'anello identificativo inamovibile,
di un sistema di registrazione presso la competente amministrazione
provinciale o addirittura presso lo stesso cacciatore in caso di
allevamento, si dimostra inefficace ed inattendibile e quindi fonte
di contestazioni, ai fini dei controlli e della repressione degli
abusi nell'uso, nella detenzione o nel commercio di richiami vivi:
mancando qualsiasi certezza ad esempio che un esemplare smarrito o
morto non possa essere sostituito ricorrendo al mercato clandestino e
quindi con il ricorso alla cattura vietata.
In concreto, non vi è alcuna garanzia, nè dalla documentazione
esistente presso la Provincia nè tanto meno da quella informale
rinvenibile presso lo stesso cacciatore, di accertare il commercio,
la detenzione o l'uso illecito di richiami vivi altrimenti non
identificabili se non a mezzo dell'apposito anello numerato rimosso:
nessuna guardia venatoria o soggetto avente poteri accertativi
sarebbe in grado di appurare con certezza-- anche ai fini delle
contestazioni e delle sanzioni applicabili - che i richiami vivi
privi di anello identificativo in possesso ad un cacciatore siano
quelli originariamente muniti dell'anello identificativo applicato
dalla competente provincia e corrispondano agli esemplari registrati
su denuncia dei cacciatori all'atto della rimozione dell'anello;
donde la norma legislativa in questione non si mostra coerente e
congruente - sul piano del principio di buon andamento e
dell'imparzialità dell'attività amministrativa-- in ordine al
perseguimento dei fini che la legge nazionale riconnette
all'identificazione garantita dall'anello numerato inamovibile.
8. - In conclusione, il giudizio va sospeso e va sollevata
questione di costituzionalità dell'art. 26, ultimo comma, della l.r.
n. 26 del 1993, come sostituito dall'art. 2 della l.r. n. 7 del 2002,
in relazione agli articoli 117, comma 2, lett. l) ed s) e comma 3,
nonchè all'art. 97 della Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 117, comma 2, lett. l) ed s) e comma 3, nonchè all'art.
97 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 26, ultimo comma, della l.r. n. 26 del 1993, come
sostituito dall'art. 2 della l.r. n. 7 del 2002 nei sensi di cui in
motivazione.
Sospende il presente giudizio e ordina la rimessione degli atti
alla Corte costituzionale, nonchè la notifica della presente
ordinanza alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri ed al Presidente della Giunta regionale della Lombardia e la
comunicazione della medesima ai Presidenti dei due rami del
Parlamento ed al Presidente del Consiglio regionale della Lombardia.
Così deciso in Milano, in Camera di consiglio il 13 luglio 2004.
Il Presidente: Nicolosi
04C1260