1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 12-10-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 192 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 settembre 2016
Ordinanza del 6 settembre 2016 del Tribunale di Perugia nel procedimento civile promosso da Volpi Mauro e altri contro Presidenza del Consiglio dei ministri e Ministero dell'interno. Elezioni - Disposizioni in materia di elezioni della Camera dei deputati (c.d. "Italicum") - Premio di maggioranza - Attribuzione di 340 seggi alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno il 40 per cento dei voti validi o, in mancanza, il maggior numero di voti validi al ballottaggio - Ripartizione proporzionale ed assegnazione dei seggi tra le restanti liste. - Legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati), artt. 1, comma 1, lett. f), e 2, comma 25, in relazione al novellato art. 83, comma 5, del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati). Elezioni - Disposizioni in materia di elezioni della Camera dei deputati (c.d. "Italicum") - Previsione per il deputato eletto in piu' collegi plurinominali dell'obbligo di dichiarare al Presidente della Camera, entro otto giorni dalla proclamazione, il collegio plurinominale prescelto e, in caso di mancata opzione, previsione del sorteggio. - Legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati), art. 2, comma 27, in relazione al novellato art. 85 del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati). (16C00265) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 12-10-2016)

TRIBUNALE ORDINARIO DI PERUGIA
Seconda Sezione Civile

Nella causa civile iscritta al n. 6905/2015 R.G. promossa da
Mauro Volpi, Michele Guaitini, Tiziana Ciprini, Adriana Eden Susanna
Galgano, Filippo Gallinella, Luigino Ciotti, Andrea Maori, Nicoletta
Bernardi, Massimo Panella, Maria Beatrice Ricciardi, Ovidio Fressoia,
Maurizio Francesco Giacobbe, Mario Martini, Elisabetta Chiacchella,
Candido Balucca, Mario Albi, Roberta Perfetti, Luigi Branchetti,
Lucina Paternesi Meloni, Luigi Cesarini, Geraldina Rindinella e Anna
Rita Fiorini Granieri, ricorrenti, contro la Presidenza del Consiglio
dei ministri e il Ministero dell'interno, resistenti.
Il Giudice dott. Michele Moggi;
Esaminati atti e documenti di causa;
A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 21 giugno
2016;
Ha pronunciato la seguente ordinanza.
Con ricorso ex art. 702-bis del codice di procedura civile
depositato il 30 novembre 2015, Mauro Volpi, Michele Guaitini,
Tiziana Ciprini, Adriana Eden Susanna Galgano, Filippo Gallinella,
Luigino Ciotti, Andrea Maori, Nicoletta Bernardi, Massimo Panella,
Maria Beatrice Ricciardi, Ovidio Fressoia, Maurizio Francesco
Giacobbe, Mario Martini, Elisabetta Chiacchella, Candido Balucca,
Mario Albi, Roberta Perfetti, Luigi Branchetti, Lucina Paternesi
Meloni, Luigi Cesarini, Geraldina Rindinella e Anna Rita Fiorini
Granieri, premesso di essere elettori residenti nella Regione Umbria
e richiamati i principi espressi da Cassazione civile, sez. I. 17
maggio 2013, n. 12060 nonchè da Corte costituzionale, 13 gennaio
2014, n. 1, con riferimento alla precedente legge elettorale,
esponevano che il loro diritto di voto costituzionalmente garantito
era stato compromesso da alcune norme della nuova legge elettorale 6
maggio 2015, n. 52, la quale aveva modificato il decreto del
Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 e, previa
rimessione degli atti alla Corte costituzionale, chiedevano
l'accertamento di tale lesione.
Ritualmente instaurato il contraddittorio con la notifica del
ricorso e del pedissequo decreto di fissazione d'udienza, i
resistenti Presidenza dei Consiglio dei ministri e Ministero
dell'interno si costituivano il 13 aprile 2016; eccepivano
preliminarmente l'inammissibilità del procedimento sommario, in
quanto la controversia verteva in materia non ricompresa nelle
ipotesi previste dagli articoli 22, 23 e 24 del decreto legislativo
1° settembre 2011, n. 150, con riferimento alla materia elettorale ed
in quanto in tale procedimento il Giudice non avrebbe potuto
sollevare questione di legittimità costituzionale, nonchè
l'inammissibilità della domanda per difetto di interesse ad agire in
quanto la legge elettorale citata sarebbe stata applicabile solo
successivamente al 1° luglio 2016; nel merito, contestavano la
sussistenza delle lesioni al diritto costituzionale di voto lamentate
dai ricorrenti e concludevano per il rigetto della domanda.
La causa veniva istruita solo con la produzione di documenti.
All'udienza del 21 giugno 2016, il Giudice, uditi i procuratori
delle parti, riservava la decisione.
La domanda oggetto del presente procedimento sommario è una
domanda di accertamento della lesione del diritto di voto, per come
costituzionalmente garantito, in conseguenza dell'approvazione della
legge 6 maggio 2015, n. 52, contenente «Disposizioni in materia di
elezione della Camera dei deputati» (il c.d. «Italicum»).
A fronte dì tale domanda, le amministrazioni resistenti hanno
preliminarmente eccepito l'inammissibilità del procedimento c.d.
sommario, in quanto la domanda proposta non rientra nella materia
elettorale disciplinata dagli articoli 22, 23 e 24 del d.lgs. 1°
settembre 2011, n. 150.
A tal proposito, è pur vero che la domanda oggetto della
presente controversia non rientra nell'ambito di applicazione degli
articoli 22, 23 e 24 del d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150, i quali
disciplinano le azioni popolari e le controversie in materia di
eleggibilità, decadenza e incompatibilità nelle elezioni comunali.
provinciali e regionali, le azioni in materia di eleggibilità e
incompatibilità nelle elezioni per il Parlamento europeo e
l'impugnazione delle decisioni della Commissione elettorale
circondariale in materia di iscrizione nelle liste elettorali e di
eleggibilita': la presente controversia, infatti, non attiene al c.d.
elettorato passivo o attivo, cioè ai presupposti necessari affinchè
un soggetto possa essere eletto all'esito di una determinata
competizione elettorale ovvero possa partecipare quale elettore a
tale competizione ma, più in generale, riguarda la lesione del
diritto di voto, per come costituzionalmente garantito, derivante
dalle regole che disciplinano le modalità attraverso le quali gli
elettori scelgono i propri rappresentanti in Parlamento.
Ciò detto, si deve tuttavia considerare che il procedimento
sommario è utilizzabile non solo per le controversie specificamente
indicate nel d.lgs. l° settembre 2011, n, 150, ma, in generale, per
tutte le controversie «in cui il tribunale giudica in composizione
monocratica», secondo quanto previsto dall'art. 702-bis c.p.c.
In questo senso si deve valutare se la presente controversia
rientra in una delle materie in cui, ai sensi dell'art. 50-bis
c.p.c., «il Tribunale giudica in composizione collegiale» e, in
particolare, tra le «cause nelle quali è obbligatorio l'intervento
del pubblico ministero», secondo quanto previsto dall'art. 70 c.p.c.
Sotto questo profilo, però, deve ritenersi che la domanda
oggetto del presente procedimento non rientra nell'ambito delle
«cause riguardanti lo stato e la capacità delle persone» nelle
quali, per l'appunto, e obbligatorio l'intervento del Pubblico
Ministero ai sensi dell'art. 70 c.p.c.; nel caso di specie, in
effetti, non è in discussione la sussistenza dello «status» di
elettore e, anzi, la sussistenza dello «status» di elettore in capo
ai ricorrenti costituisce piuttosto il presupposto sulla cui base è
stata introdotta la controversia, la quale - come accennato supra
attiene all'accertamento della lesione del diritto di voto in
relazione ad alcune norme che disciplinano le modalità di elezione
della Camera dei deputati. In questo scuso, la controversia in esame
non rientra tra quelle per le quali è competente il Tribunale in
composizione collegiale ai sensi dell'art. 50-bis c.p.c. Ed allora,
poichè la domanda proposta rientra nella competenza del Tribunale in
composizione monocratica, è pertanto ammissibile, ai sensi del
combinato disposto dell'art. 702-bis, comma l° e dell'art. 702-ter,
comma 2° c.p.c., lo svolgimento del giudizio secondo le regole del
procedimento sommario.
La controversia, come si avrà modo di evidenziare infra richiede
tuttavia un'istruttoria complessa - ed in questo senso non «sommaria»
per come previsto dall'art. 702-ter, 3° comma del codice di procedura
civile - dovendosi sollevare una questione di legittimità
costituzionale, attività incompatibile con il procedimento c.d.
sommario (in tal senso, cfr. Cassazione civile, sez. VI, 27 ottobre
2015, n. 21914), e dovendosi conseguentemente disporre la sospensione
del processo ai sensi dell'art. 295 del codice di procedura civile e
dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87. Per tale ragione, con la
presente ordinanza, deve essere altresì disposto il mutamento del
rito da sommario ad ordinario.
Sempre preliminarmente, ancora tenuto conto dell'eccezione
sollevata dalle amministrazioni resistenti, si tratta di valutare se
sussiste l'interesse ad agire dei ricorrenti di cui all'art. 100
c.p.c.
A tal proposito, sì deve premettere che l'interesse ad agire,
previsto quale condizione dell'azione dall'art. 100 c.p.c., con
disposizione che consente di distinguere fra le azioni di mera
iattanza e quelle oggettivamente dirette a conseguire il bene della
vita consistente nella rimozione dello stato di giuridica incertezza
in ordine alla sussistenza di un determinato diritto, va identificato
in una situazione di carattere oggettivo derivante da un fatto
lesivo, in senso ampio, del diritto e consistente in ciò che senza
il processo e l'esercizio della giurisdizione l'attore soffrirebbe un
danno, con la conseguenza che esso deve avere necessariamente
carattere attuale, poichè solo in tal caso trascende il piano di una
mera prospettazione soggettiva assurgendo a giuridica ed oggettiva
consistenza, e resta invece escluso quando il giudizio sia
strumentale alla soluzione soltanto in via di massima o accademica di
una questione di diritto in vista di situazione future o meramente
ipotetiche (in tal senso, cfr. Cassazione civile, sez. lav., 23
novembre 2007, n. 24434; Cassazione civile, sez. II, 18 aprile 2002,
n. 5635).
Sotto questo profilo, considerato che l'esercizio del voto
secondo modalità conformi alle previsioni costituzionali costituisce
un diritto inviolabile e permanente dei cittadini, i quali possono
essere chiamati ad esercitarlo in qualunque momento e devono poterlo
esercitare in modo conforme a Costituzione (cfr. Cassazione civile,
sez. I, 17 maggio 2013, n. 12060), appare irrilevante il fatto che
non si siano ancora svolte elezioni con la legge elettorale che
determinerebbe la lesione del diritto di voto.
D'altro canto, per analoghe ragioni, appare irrilevante anche il
fatto che non siano ancora stati convocati i comizi elettorali
relativamente ad elezioni da svolgersi applicando la nuova legge
elettorale; del resto, ove la questione di legittimità
costituzionale potesse porsi solo successivamente alla convocazione
dei comizi elettorali, si rischierebbe di pregiudicare ogni concreta
e tempestiva possibilità di tutela.
Infine, appare altresì irrilevante il fatto che la medesima
legge elettorale, secondo quanto previsto dall'art. 2, comma 35,
legge 52/2015, sia destinata ad essere applicata alle elezioni che si
svolgeranno dopo il 1° luglio 2016, ovvero in epoca successiva alla
proposizione della domanda oggetto del presente procedimento, in
quanto la legge è comunque già entrata in vigore e la sua
applicazione è stata solo differita nel tempo.
Nè può sostenersi che la domanda di accertamento della lesione
del diritto di voto sia stata proposta al solo fine di ottenere
l'accesso al giudizio di costituzionalità dinanzi alla Corte
costituzionale. Per come già evidenziato in giurisprudenza (cfr.
ancora Cassazione civile, sez. I, 17 maggio 2013, n. 12060, ovvero
l'ordinanza con cui è stata sollevata una questione di legittimità
costituzionale con riferimento alla legge elettorale 21 dicembre
2005, n. 270), ai fini della proponibilità delle azioni di mero
accertamento, è sufficiente l'esistenza di uno stato di dubbio o
incertezza oggettiva sull'esatta portata dei diritti e degli obblighi
scaturenti da un rapporto giuridico di fonte negoziale o anche
legale, in quanto tale idonea a provocare un ingiusto pregiudizio non
evitabile se non per il tramite del richiesto accertamento giudiziale
della concreta volontà della legge, senza che sia necessaria
l'attualità della lesione di un diritto.
Del resto, la Corte costituzionale, con la già citata sentenza
13 gennaio 2014, n. 1, ha già ritenuto ammissibile una questione di
legittimità costituzionale proposta in modo del tutto analogo a
quella oggetto del presente procedimento (con l'unica differenza,
sulla cui irrilevanza si è già discusso supra, derivante dal fatto
che in tale caso la legge elettorale era già stata precedentemente
applicata).
Si tratta a questo punto di valutare la sussistenza dei requisiti
di rilevanza e non manifesta infondatezza previsti dall'art. 23,
legge 11 marzo 1953, n. 87, perchè il Giudice possa sollevare una
questione di legittimità costituzionale in via incidentale dinanzi
alla Corte costituzionale.
Con riferimento al requisito della «rilevanza», da intendersi
come prevedibile concreta applicabilità della norma oggetto del
dubbio di costituzionalità nel procedimento ove la questione è
stata sollevata, si deve ribadire che l'oggetto del presente
procedimento è l'accertamento del diritto dei ricorrenti di
esercitare il voto in maniera conforme a quanto previsto dalla
Costituzione, diritto che sarebbe leso dal nuovo sistema elettorale
approvato con legge 6 maggio 2015, n. 52. In quest'ottica, in linea
di principio e salvo quanto si avrà modo di evidenziare infra con
specifico riferimento ad alcuni dei motivi di ricorso, le questioni
di legittimità prospettate appaiono rilevanti, in quanto la
risoluzione delle stesse è pregiudiziale alla decisione della
controversia; ove infatti dovesse essere accertata l'illegittimità
costituzionale delle norme in esame, il Giudice dovrebbe riconoscere
l'esistenza della lesione e, conseguentemente, ristabilire le
modalità di esercizio del diritto conformemente a quanto previsto in
Costituzione.
Sotto questo profilo, si deve anche escludere che vi sia
coincidenza tra l'oggetto del giudizio di merito principale e quello
del giudizio di costituzionalità e che, conseguentemente, la
questione di costituzionalità prospettata non possa essere ritenuta
«incidentale» rispetto al processo di merito. Come già evidenziato
(cfr. ancora Cassazione civile, sez. I, 17 maggio 2013, n. 12060), a
Corte costituzionale ha invero ritenuto inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale che costituiscano «l'oggetto esclusivo
del giudizio a quo», nei casi in cui non sia ravvisabile alcuna
questione di merito, o non sia possibile individuare, venuta meno la
norma censurata, un provvedimento ulteriore emanabile dal giudice a
quo per realizzare la tutela della situazione giuridica fatta valere
dal ricorrente nel processo principale. Ma la stessa Corte
costituzionale ha puntualizzato che «nel giudizio di legittimità
costituzionale in via incidentale, la circostanza che la dedotta
incostituzionalità di una o più norme legislative costituisca
l'unico motivo di ricorso innanzi al giudice a quo, non impedisce di
considerare sussistente il requisito della rilevanza, ogni qualvolta
sia individuabile nel giudizio principale un petitum separato e
distinto dalla questione di legittimità costituzionale, sul quale il
giudice rimettente sia chiamato a pronunciarsi».
Così, nel caso di specie, la proposta questione di legittimità
costituzionale «non esaurisce la controversia dì merito» ed ha
rispetto ad essa una «portata più ampia in quanto introdotta
mediante la formulazione di una domanda di accertamento»; in effetti,
la sentenza che definisce il giudizio di merito è destinata ad
accertare l'avvenuta lesione del diritto azionato e, allo stesso
tempo, a ripristinarlo nella pienezza della sua espansione, seppure
per il tramite della sentenza costituzionale. Del resto, questo è
quanto avvenuto con la sentenza della Cassazione civile, sez. I, 16
aprile 2014, n. 8878, la quale è intervenuta a seguito della
sentenza della Corte costituzionale 13 gennaio 2014, n. I, con cui
era stata dichiarata l'illegittimità costituzionale della precedente
legge elettorale.
Quanto poi alla «non manifesta infondatezza», da intendersi come
ragionevole dubbio dell'illegittimità costituzionale della norma non
superabile mediante l'ordinaria attività interpretativa, si tratta
di esaminare i singoli motivi di ricorso prospettati dai ricorrenti.
Col primo motivo, i ricorrenti sostengono che la legge n. 52/15
sarebbe incostituzionale in quanto approvata a seguito di
presentazione di «questione di fiducia» e, dunque, con un
procedimento legislativo speciale in violazione dell'art. 72, comma
4° Cost, che esclude tale possibilità per le leggi elettorali.
Tale motivo appare tuttavia manifestamente infondato, in quanto
l'art. 72, comma 1° Cost., nel disciplinare in via generale il
procedimento legislativo «normale» prevede che il testo sia
«esaminato da una commissione e poi dalla camera, che lo approva
articolo per articolo e con votazione finale»; e ciò è quanto è
pacificamente avvenuto nel caso di specie, nel quale la presentazione
della «questione di fiducia» ha escluso la votazione sui singoli
emendamenti ma non la votazione articolo per articolo e quella finale
sull'intero provvedimento.
Col secondo motivo, i ricorrenti evidenziano l'irrazionalità
della normativa (art. 1, comma 1, lettera f) legge 52/2015) nella
parte in cui prevede l'attribuzione di 340 seggi alla lista che
ottiene almeno il 40% dei voti validi in quanto la legge non regola
l'ipotesi in cui due liste ottengano entrambe il 40% dei voti validi.
Anche questo motivo appare manifestamente infondato, in quanto
l'art. 1, comma 1, lettera f), legge 52/2015 trova poi migliore
specificazione nelle ulteriori previsioni contenute nella legge e, in
particolare nell'art. 2 che ha modificato l'art. 83, D P.R. 361/1957.
Tale ultima disposizione, così come modificata dall'art. 2, legge
52/2015, prevede, al comma 1°, n. 1), che l'Ufficio centrale
nazionale «individua la lista che ha ottenuto la maggiore cifra
elettorale nazionale» e, quindi, al comma, commi 5, 6 e 7 stabilisce
che se «tale lista» ha ottenuto almeno il 40 per cento del totale dei
voti validi espressi e non ha conseguito almeno 340 seggi, ha diritto
al premio di maggioranza, ovvero appunto all'assegnazione di 340
seggi; il combinato disposto delle norme in questione, dunque,
contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, regola
espressamente l'ipotesi in cui più liste abbiano ottenuto almeno il
40% dei voti, nel senso che il premio di maggioranza dovrà essere
assegnato solo a quella delle due che avrà ottenuto più voti, come
del resto è del tutto logico.
Col terzo motivo, i ricorrenti lamentano l'irrazionalità della
legge nell'ipotesi in cui, magari a causa di un estremo frazionamento
di tante liste minori, la prima lista, pur non ottenendo il 40% dei
voti, abbia comunque conseguito almeno 340 seggi, giacchè in tale
caso, non potrebbe restare ferma tale assegnazione di seggi e si
dovrebbe comunque procedere al ballottaggio, nel quale la seconda
lista potrebbe anche ottenere più voti della prima e,
conseguentemente il premio di maggioranza.
Anche in questo caso, il motivo di ricorso appare infondato.
Dall'esame dell'art. 83, comma 1°, numeri 1, 2, 5, 6 e 7, D.P.R.
361/1957 risulta che l'ufficio centrale nazionale, dopo avere
determinato la cifra elettorale nazionale di ciascuna lista ed avere
proceduto al riparto dei seggi tra le liste che hanno superato lo
sbarramento, verifica se la lista con la maggiore cifra elettorale
abbia raggiunto il 40% dei voti validi espressi e se tale lista abbia
ottenuto almeno 340 seggi, e, qualora abbia ottenuto 340 seggi,
«resta ferma l'attribuzione dei seggi» così effettuata; in sostanza,
la complessiva lettura del testo normativo induce a ritenere che,
laddove una lista abbia già raggiunto 340 seggi, non vi sarà alcun
ballottaggio e la lista in questione manterrà fermo il numero dì
seggi raggiunto, posto che, se lo scopo della legge è nel senso di
attribuire di premio di maggioranza alla lista che ha vinto le
elezioni ma che non ha anche conseguito 340 seggi, se una lista ha
ottenuto comunque 340 seggi, non vi è motivo di costringerla al
ballottaggio, in quanto tale lista ha comunque già raggiunto, in via
diretta, quel numero di seggi che il legislatore ritiene necessario
per garantire la governabilità. Ed anche tale conclusione appare del
tutto razionale.
Con il quarto motivo, i ricorrenti lamentano che, con
l'indicazione sulla scheda elettorale del leader della lista
vincente, sia stata sostanzialmente prevista l'elezione popolare del
Presidente del Consiglio e, conseguentemente, sia stato svuotato il
potere del Presidente della Repubblica stabilito dall'art. 92, Cost.
e realizzato una modifica della forma di governo da parlamentare a
presidenzialista, in violazione dell'art. 138 Cost.
Anche questo motivo appare palesemente infondato.
Si deve invero premettere che, anche con la nuova legge,
dall'esame 31, D.P.R. 361/1957, risulta che non è prevista
l'indicazione del capo della forza politica sulla scheda elettorale;
piuttosto, per come disposto dall'art. 14-bis, primo comma D.P.R.
361/1957, per come sostituito dall'art. 2, comma 8, legge 6 maggio
2015, n. 52, è previsto che, contestualmente al deposito del
contrassegno della lista elettorale, venga depositato il programma
elettorale con l'indicazione del «capo della forza politica».
Ciò detto, l'art. 92 Cost., il quale dispone che «Il Presidente
della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri»,
non è stato ovviamente modificato dalla legge in esame, la quale in
verità, in quanto norma di legge ordinaria di rango inferiore alla
Costituzione, non avrebbe in alcun modo potuto modificare la suddetta
norma costituzionale; anzi, la citata legge ha prestato formale
ossequio all'art. 92 nell'inciso «Restano ferme le prerogative
spettanti al Presidente della Repubblica previste dall'art. 92,
seconda comma, della Costituzione», contenuto all'art. 14-bis D.P.R.
361/1957.
In quest'ottica, come già evidenziato da Corte costituzionale,
sentenza 25 gennaio 2011, n. 23, la disciplina elettorale, in base
alla quale i cittadini indicano il «capo della forza politica» o il
«capo della coalizione», non modifica l'attribuzione al Presidente
della Repubblica del potere di nomina del Presidente del Consiglio
dei ministri, operata dall'art. 92, comma 2° Cost., nè la posizione
costituzionale di quest'ultimo.
Inoltre, nelle norme della nuova legge, non vi è alcuna
disposizione dalla quale si possa far discendere l'esistenza di un
vincolo derivante dall'indicazione del «capo della forza politica» da
parte della lista che poi risulterà vincitrice rispetto al potere di
nomina del Presidente del Consiglio da parte del Presidente della
Repubblica. In questa prospettiva, fermo restando che in ogni caso la
scelta del Presidente della Repubblica non potrà che ricadere su un
soggetto che sia in grado di ottenere la fiducia della Camera e
dovrà comunque tener conto del risultato elettorale e fermo restando
altresì che la lista vincitrice avrà già indicato colui che, quale
capo della corrispondente forza politica, verrà poi indicato al
Presidente della Repubblica come futuro Presidente del Consiglio nei
corso delle consultazioni, non vi è alcun automatismo che imponga al
Presidente della Repubblica di nominare proprio tale persona,
dovendosi ritenere che, viceversa, il Presidente della Repubblica
potrà e dovrà tenere conto di ogni altra variabile, quali, ad
esempio, le eventuali cause di ineleggibilità sopravvenute o
l'esistenza di gravi ragioni di opportunità che consiglino la scelta
di una persona diversa.
Con il quinto motivo, ì ricorrenti lamentano poi che il premio
di maggioranza è troppo alto, pari fino al 14% dei voti, e non tiene
conto dei seggi assegnati alla circoscrizione estera.
A tal proposito, occorre partire dai principi già affermati in
precedenza dalla Corte costituzionale (cfr, Corte costituzionale, 13
gennaio 2014, n. 1 e le ulteriori pronunce ivi richiamate);
quest'ultima, dopo avere evidenziato che l'Assemblea costituente, pur
manifestando con l'approvazione di un ordine del giorno il favore per
il sistema proporzionale nell'elezione dei membri della Camera dei
deputati, non intese costituzionalizzare questa scelta e preferì
lasciare al legislatore la scelta sul sistema elettorale, ha tuttavia
chiarito che il sistema elettorale, pur costituendo espressione
dell'ampia discrezionalità legislativa, non è esente da controllo,
essendo sempre censurabile in sede di giudizio di costituzionalità
quando risulti manifestamente irragionevole, ed ha ulteriormente
specificato che, in tale ambito, spetta alla Corte verificare che il
bilanciamento degli interessi costituzionalmente rilevanti non sia
stato realizzato con modalità tali da determinare il sacrificio o la
compressione di uno di essi in misura eccessiva e pertanto
incompatibile con il dettato costituzionale e, a tal fine, valutare
se la norma oggetto di scrutinio, con la misura e le modalità dì
applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al conseguimento di
obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra più misure
appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a
confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al
perseguimento di detti obiettivi. Applicando questi principi, la
Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
della precedente legge elettorale n. 270/2005, legittimamente
finalizzala ad agevolare la formazione di una adeguata maggioranza
parlamentare, allo scopo di garantire la stabilità del governo del
Paese e di rendere più rapido il processo decisionale, non per la
semplice previsione di un premio di maggioranza ma perchè il
meccanismo premiale previsto garantiva l'attribuzione di seggi
aggiuntivi (fino alla soglia dei 340 seggi) a quella lista o
coalizione di liste che avesse ottenuto anche un solo voto in più
delle altre, e ciò pure nel caso che il numero di voti fosse in
assoluto molto esiguo, in difetto della previsione di una soglia
minima di voti e/o di seggi.
Ora, la legge n. 52/2015, proprio al fine di andare incontro alle
censure della Corte costituzionale, ha invece previsto che il premio
di maggioranza operi quando una lista ha ottenuto almeno il 40% dei
voti validi ed espressi al primo turno, ovvero ha espressamente
previsto una soglia minima di voti che non può essere
aprioristicamente definita come irrazionale, in quanto non troppo
esigua nè molto distante dalla maggioranza assoluta. Anche sotto
questo profilo, dunque, salvo quanto si avrà modo di evidenziare
infra con riferimento al ballottaggio, motivo appare infondato.
Con il sesto motivo, i ricorrenti lamentano che anche in caso di
ballottaggio, è previsto un premio di maggioranza troppo alto ed
inversamente proporzionale all'entità del consenso ricevuto,
attribuito a prescindere da un quorun minimo di voti validi, tale da
determinare la trasformazione della legge da proporzionale a
maggioritaria.
L'art. l, comma 1, lettera f) dispone che «sono attribuiti
comunque 340 seggi alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno
il 40 per cento dei voti validi o, in mancanza a quella che prevale
in un turno di ballottaggio tra le due con il maggior numero di voti,
esclusa ogni forma di collegamento tra liste o di apparentamento tra
i due turni di votazione»; tale norma è stata poi concretamente
attuata nell'art. 83, comma 5, D.P.R. n. 361/1957, come novellato
dall'art. 2, comma 25, legge n. 52/2015.
Richiamato quanto appena evidenziato con riferimento ai criteri
di valutazione del bilanciamento tra gli interessi in gioco e, in
particolare, tra l'esigenza di garantire la governabilità e la
rapidità del processo decisionale da un lato e l'esigenza di
salvaguardare l'uguaglianza del diritto di voto dall'altra e, in
particolare, i principi già espressi di Corte costituzionale, 13
gennaio 2014, n. 1 sul punto, contrariamente a quanto evidenziato al
punto precedente, si deve qui rilevare che il meccanismo previsto
dalla nuova legge, per l'ipotesi in cui nessuna delle liste abbia
raggiunto al primo turno il 40% dei voti validi, garantisce il premio
di maggioranza a quella lista che risulti vincitrice nel ballottaggio
tra le due liste più votate, senza prevedere alcuna soglia di voti
minima ed escludendo ogni forma di collegamento o apparentamento tra
lista; è pur vero che, per la vittoria al secondo turno, è
necessario ottenere il 50%+1 dei voti validi, ma è anche vero che,
notoriamente, al secondo turno, dinanzi alla scelta secca tra due
proposte, si assiste sovente ad un'elevata astensione e, comunque,
nel caso di specie, non è previsto alcun correttivo, quale ad
esempio il raggiungimento di un quorum minimo di votanti in tale
turno o di un ulteriore quorum minimo al primo turno; ed allora, a
fronte di un meccanismo, il quale garantisce il 55% dei seggi ad una
lista che potrebbe avere ottenuto al primo turno una percentuale
attorno al 25-30% dei voti, per la quale non è possibile alcun
collegamento con altre liste, può ritenersi sussistente il dubbio
sulla costituzionalità di una normativa, quella dettata dall'art. l,
comma 1, lettera f) e dall' art. 2, comma 25, legge n. 52/2015 e 83,
comma 5, decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957, che
pare sacrificare eccessivamente il principio della rappresentatività
e, quindi, dell'uguaglianza del voto rispetto al principio di
governabilità, in relazione agli articoli 1, comma 2°, 3 e 48, comma
2° Cost.
Con il settimo motivo, ì ricorrenti denunciano l'illegittimità
del meccanismo previsto dalla legno con riferimento ai capilista
bloccati ed al sistema delle preferenze, sostenendo che tale sistema
potrebbe portare, soprattutto in un sistema politico «tripolare»
quale quello attuale, all'elezione di almeno trecento deputati a
seguito di designazione in via esclusiva dai partiti, con lesione del
diritto al voto.
Si deve anche in questo caso partire dalle osservazioni a suo
tempo svolte nella più volte richiamata sentenza della Corte
costituzionale, 13 gennaio 2014, n. 1: in tale occasione, la Corte,
dopo avere evidenziato che le funzioni attribuite ai partiti politici
dalla legge ordinaria al fine di eleggere le assemblee - quali la
«presentazione di alternative elettorali» e la «selezione dei
candidati alle cariche elettive pubbliche» - devono essere
preordinate ad agevolare la partecipazione alla vita politica dei
cittadini ed alla realizzazione di linee programmatiche che le
formazioni politiche sottopongono al corpo elettorale, al fine di
consentire una scelta più chiara e consapevole anche in riferimento
ai candidati, ha affermato che la circostanza che il legislatore
abbia lasciato ai partiti il compito di indicare l'ordine di
presentazione delle candidature non lede in alcun modo la libertà di
voto del cittadino, a condizione che quest'ultimo sia pur sempre
libero e garantito nella sua manifestazione di volontà, sia nella
scelta del raggruppamento che concorre alle elezioni, sia nel votare
questo o quel candidato incluso nella lista prescelta, attraverso il
voto di preferenza. E per questa ragione, la Corte ha ritenuto
costituzionalmente illegittimo il sistema delineato dalla precedente
legge elettorale nel quale vi erano delle lunghe liste bloccate,
costituite da candidati che difficilmente il cittadino avrebbe potuto
conoscere e che erano predisposte dai partiti secondo l'ordine da
essi deciso, e il cittadino non poteva esprimere alcuna preferenza,
con la conseguenza che tutti i candidati che poi sarebbero stati
eletti venivano ad essere sostanzialmente indicati dai partiti e non
dagli elettori.
Ciò premesso, si deve anzitutto rilevare che il sistema
delineato dalla legge n. 52/2015, proprio per evitare di incorrere
nelle censure della Corte costituzionale, è diverso, cosicchè le
conclusioni contenute nella precedente sentenza non possono essere
automaticamente estese al nuovo sistema.
In effetti, secondo la nuova legge, non tutti i seggi sono
attribuiti sulla base di liste bloccate ma solo una parte, quella
relativa ai capilista; per il resto, l'elettore può esprimere delle
preferenze, scegliendo i candidati non in un lungo elenco ma in una
lista ben più breve, formata da un numero di candidati pari almeno
alla metà dei numero dei seggi assegnati al collegio plurinominale e
non superiore al numero dei seggi assegnati al collegio
plurinominale, tra l'altro con un meccanismo idoneo a garantire la
parità di genere, il che favorisce la conoscenza e la conseguente
scelta dei singoli candidati. Ed allora questo sistema non può
essere definito irrazionale perchè consente agli elettori di
scegliere, almeno in parte, i propri rappresentanti. Anche questo
motivo di ricorso appare pertanto manifestamente infondato.
Con l'ottavo motivo, i ricorrenti lamentano l'illegittimità
delle candidature multiple, in forza delle quali il capolista,
presentatosi in più circoscrizioni, potrebbe, optando per l'elezione
in una piuttosto che in un'altra, determinare l'esclusione o
l'elezione degli altri candidati maggiormente votati nella altre
circoscrizioni e quindi finirebbe col privare gli elettori della
possibilità di scegliere il proprio candidato. L'art. 85, D.P.R. n.
361/1957, per come modificato dall'art. 2, comma 27, legge n. 52/2015
dispone che «Il deputato eletto in più collegi plurinominali deve
dichiarare alla Presidenza della Camera dei deputati, entro otto
giorni dalla data dell'ultima proclamazione, quale collegio
plurinominale prescelga. Mancando l'opzione, si procede al
sorteggio».
Richiamato quanto evidenziato supra con riferimento alla
legittimità del meccanismo delle candidature multiple in sè
considerato, si deve viceversa valutare la razionalità del
meccanismo in forza del quale il capolista, presentatosi in più
circoscrizioni, può optare senza alcun vincolo per il collegio a cui
ricollegare l'elezione. Il meccanismo previsto dalla legge, infatti,
comporta, da un lato, che il capolista decade automaticamente nei
collegi diversi da quello per il quale ha optato, con la conseguenza
che in tali collegi si procede all'attribuzione dei seggi in modo
«normale» secondo i voti di preferenza che i candidati non capolista
si sono aggiudicati ed in ragione dei seggi disponibili, e che,
dall'altro lato, nel collegio prescelto i candidati che abbiano
riportato più preferenze possono aspirare all'elezione solo qualora
vi siano ulteriori seggi disponibili. In questo modo, però, la
scelta degli «ulteriori» eletti viene ad essere determinata
dall'opzione del capolista per l'una o l'altra circoscrizione,
opzione che non è sottoposta ad alcun vincolo o predeterminazione
oggettiva ed è quindi assolutamente libera e potrà fondarsi sulle
più varie ragioni di opportunità; la conseguenza ulteriore di
questo sistema, dal punto di vista dell'elettore, è che l'elettore
medesimo viene privato del proprio diritto di scegliere i propri
rappresentanti con le preferenze, in quanto la propria scelta
potrebbe ben essere vanificata dall'opzione del capolista, e della
possibilità di effettuare valutazioni prognostiche sull'utilità del
suo voto di preferenza.
In questa prospettiva, appare lecito dubitare della
ragionevolezza del sistema, in quanto il principio della
governabilità, già garantito dal sistema delle candidature
multiple, finisce in questa ipotesi per sacrificare eccessivamente il
diritto di scelta del candidato da parte degli elettori e, quindi, il
suo diritto di voto. Non è quindi manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale, in relazione agli articoli
3 e 48, comma 2° Cost., dell'art. 85, decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957, come modificato dall'art. 2, comma 27, legge
n. 52/2015, nella parte in cui attribuisce al capolista eletto in
più collegi la facoltà di optare in modo illimitato e non vincolato
a criteri oggettivi e predeterminati, rispettosi - nel massimo grado
possibile - della volontà espressa dagli elettori.
Col nono motivo, i ricorrenti censurano il procedimento di
ripartizione dei seggi disciplinato dalla nuova legge, che potrebbe
determinare, in concreto, l'attribuzione di un numero di seggi
superiore al numero totale fissato dalla Costituzione (630), e ciò
in particolare laddove uno o più seggi dei nove collegi uninominali
della Val d'Aosta e Trentino Alto Adige dovessero essere assegnati a
candidati espressione di liste risultate minoritarie su base
nazionale, in quanto in tal caso ai 340 seggi assegnati alla prima
lista, ai 278 assegnati alle liste di minoranza ed ai 12 della
circoscrizione estera, si dovrebbero aggiungere gli ulteriori seggi
in questione.
Tale motivo è manifestamente infondato, in quanto la normativa
deve necessariamente essere interpretata alla luce del disposto
costituzionale per cui i deputati possono essere al massimo 630; in
quest'ottica, la normativa elettorale deve essere comunque
interpretata nel senso che i seggi attribuiti a candidati
eventualmente eletti nelle due regioni sopra citate, ove appartenenti
alle liste di minoranza, dovrebbero essere sottratti dal numero dci
seggi attribuiti alle medesime liste su base nazionale.
Col decimo motivo, i ricorrenti lamentano, in estrema sintesi,
che la legge n. 52/2015, introducendo delle soglie dì sbarramento,
rende difficile l'accesso in Parlamento di alcune minoranze
linguistiche, in particolare a quelle diverse da quelle di lingua
tedesca e ladina del Trentino Alto Adige e da quella di lingua
francese della Valle d'Aosta.
A tal proposito, richiamando quanto accennato supra con
riferimento al requisito della «rilevanza», si deve preliminarmente
evidenziare che la questione, così come prospettata da parte di
soggetti che pacificamente non appartengono ad alcuna minoranza
linguistico, risulta in concreto priva di rilevanza, posto che
l'eventuale accertamento della violazione della Costituzione da parte
delle norme di legge richiamate non determinerebbe comunque
l'accertamento di una lesione del diritto di voto degli odierni
ricorrenti.
Peraltro, la questione appare anche manifestamente infondata, in
quanto il ragionamento dei ricorrenti parte dall'errato presupposto
che tutte le minoranze linguistiche debbano trovare tutela, intesa
quale rappresentanza in Parlamento, laddove in realtà, proprio
tenuto conto della diversa consistenza numerica delle suddette
minoranze, sarebbe semmai illegittimo proprio un meccanismo che
garantisse rappresentatività anche a minoranze linguistiche
numericamente esigue anche in relazione ai proprio territorio di
riferimento.
Con l'undicesimo motivo, i ricorrenti lamentano l'illegittimità
costituzionale delle norme che regolano la raccolta delle firme
necessarie per poter partecipare alle elezioni, evidenziando una
disparità di trattamento dei nuovi soggetti politici, rispetto a
quelli già presenti in Parlamento, in quanto i nuovi soggetti
politici devono munirsi di un numero di firme di elettori iscritti
nelle liste elettorali (di comuni compresi nei Collegi nei quali si
intende partecipare) ricompreso tra 1.500 e 2.000 mila firme (ovvero,
in caso di scioglimento della Camera di deputati prima di 120 giorni,
da un numero pari alla metà delle firme richieste in via ordinaria),
mentre nessuna sottoscrizione è richiesta per i partiti e gruppi
politici costituiti in gruppo parlamentare in entrambe le Camere
all'inizio della legislatura in corso ovvero per i partiti o gruppi
politici che abbiano effettuato le dichiarazioni di collegamento di
cui all'art. 14-bis.
Anche in questo caso, tuttavia, richiamando quanto accennato
supra con riferimento al difetto del requisito di rilevanza, si deve
considerare che la lesione lamentata dai ricorrenti non attiene al
loro diritto di voto ma, semmai, alla lesione del diritto di
elettorato passivo di quei soggetti per i quali sarebbe più
difficile presentare liste alle elezioni.
Peraltro, il motivo appare anche manifestamente infondato, in
quanto fondato sull'erroneo presupposto che sia irrazionale prevedere
delle diverse limitazioni al momento della presentazione delle liste,
laddove in realtà la possibilità di introdurre tali limiti è
comunque funzionale a garantire la migliore governabilità del paese.
Col dodicesimo motivo, i ricorrenti lamentano ancora
l'illegittimità dell'indicazione del capo della forza politica, in
quanto tale da svuotare il potere del Presidente della Repubblica di
nominare il Presidente del Consiglio previsto dall'art. 92 Cost.
Tale motivo di ricorso appare tuttavia sostanzialmente ripetitivo
del quarto motivo e, pertanto, si devono richiamare tutte le
considerazioni già svolte supra in tema di manifesta infondatezza
del motivo in questione.
Col tredicesimo motivo, i ricorrenti lamentano l'illegittimità
della tabella A che contiene l'individuazione geografica dei collegi
plurinominali, evidenziando anche in questo caso, come nel decimo
motivo, che tale individuazione non garantirebbe le minoranze
linguistiche diverse da quelle del Trentino Alto Adige e della Valle
d'Aosta.
Anche in questo caso, però, valgono sia in punto di «rilevanza»
che di «manifesta infondatezza» le osservazioni già svolte con
riferimento al decimo motivo.
Col quattordicesimo motivo, infine, ì ricorrenti lamentano
l'irrazionalità della normativa che prevede che le soglie dì
accesso al Senato siano più elevate dì quelle della Camera (8% per
le liste singole e 20% per le coalizioni), in quanto potrebbe
favorire la formazione di maggioranze diverse.
Anche tale motivo di ricorso appare tuttavia manifestamente
infondato, in quanto la diversità di sistemi elettorali tra le due
camere è prevista già dalla Costituzione, cosicchè risulta insita
nella Costituzione anche la possibilità che le due camere presentino
maggioranze difformi.
In conclusione, per tutte le ragioni esposte, devono essere
dichiarate rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
costituzionalità sollevate nel giudizio aventi ad oggetto:
l'art. 1, comma 1, lettera f), legge n. 52/2015 («sono
attribuiti comunque 340 seggi alla lista che ottiene, su base
nazionale, almeno il 40 per cento dei voti validi o in mancanza, a
quella che prevale in un turno di ballottaggio tra le due con il
maggior numero di voti, esclusa ogni forma di collegamento tra liste
o di apparentamento tra i due turni di votazione») e l'art. 2, comma
25, legge n. 52/2015 in relazione al novellato art. 83, comma 5,
D.P.R. n. 361/1957: «Qualora la verifica dì cui al comma 1, numero
5), abbia dato esito negativo, si procede ad un turno di ballottaggio
fra le liste che abbiano ottenuto al primo turno le due maggiori
cifre elettorali nazionali e che abbiano i requisiti di cui al comma
1, numero 3). Alla lista che ha ottenuto il maggior numero di voti
validi al turno di ballottaggio l'Ufficio assegna 340 seggi.
L'Ufficio procede poi a ripartire proporzionalmente i restanti seggi
tra le altre liste di cui al comma 1, numero 3), ai sensi dei comma
3. L'Ufficio procede quindi all'assegnazione dei seggi ai sensi del
comma 4.»;
l'art. 2, comma 27, legge n. 52/2015, in relazione al
novellato art. 85, D.P.R. n. 361/1957.

P. Q. M.

Il Tribunale di Perugia, Seconda Sezione Civile, in composizione
monocratica dispone il mutamento di rito;
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate, in relazione
agli articoli 1, comma 2, 3 e 48 comma 2 Cost, le questioni di
legittimità sollevate in relazione alle seguenti norme:
art. 1, comma 1, lettera f), legge n. 52/2015;
art. 2, comma 25, legge n. 52/2015 e art. 83, comma 5, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957;
art. 2, comma 27, legge n. 52/2015 e art. 85, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il presente procedimento;
Manda alla Cancelleria di notificare la presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè di darne comunicazione
al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della
Camera dei deputati e alle parti del presente giudizio.

Perugia, 3 settembre 2016

Il Giudice: Moggi