1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 12-11-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 334 SENTENZA 27 ottobre - 7 novembre 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Spesa sanitaria - Obbligo delle Regioni di provvedere alla copertura degli eventuali disavanzi di gestione - Fissazione con legge dello Stato di procedure e modalita' - Ricorso della Regione Toscana - Lamentata violazione della autonomia finanziaria e tributaria regionale - Sopravvenuta normativa, in sostituzione della disciplina impugnata - Carenza di interesse al ricorso - Cessazione della materia del contendere. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 83, commi 5, 6 e 7. - Costituzione, artt. 3, 81, quarto comma, 97, 117, 118 e 199. (003C1206) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 12-11-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 83, commi 5, 6
e 7, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge
finanziaria 2001), promosso con ricorso della Regione Toscana,
notificato il 26 gennaio 2001, depositato il 5 febbraio 2001 ed
iscritto al n. 17 del registro ricorsi 2001.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 14 ottobre 2003 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana e
l'avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Toscana, con ricorso depositato il 5 febbraio
2001, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 83, commi 5, 6 e 7, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato. Legge finanziaria 2001), in riferimento agli artt. 3,
81, quarto comma, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione.
2. - La ricorrente premette che il citato art. 83, nell'ambito
delle misure adottate con l'art. 28 della legge 23 dicembre 1998,
n. 448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo
sviluppo) per il rispetto degli adempimenti assunti dall'Italia con
l'adesione al Patto di stabilità e crescita, dispone la
soppressione, con decorrenza dal 1 gennaio 2001, del vincolo di
destinazione delle risorse riservate al finanziamento del Servizio
sanitario nazionale e prevede che le Regioni, contestualmente
all'accertamento dei conti consuntivi sulla spesa sanitaria da
effettuare entro il 30 giugno di ogni anno, sono tenute a provvedere
alla copertura degli eventuali disavanzi di gestione, attivando nella
misura necessaria l'autonomia impositiva con le procedure e le
modalità indicate ai commi 5, 6 e 7 dello stesso articolo.
Tali commi prevedono:
a) che i Ministri della sanità, del tesoro e delle finanze,
previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
procedono, sulla base delle risultanze delle gestioni sanitarie, ad
accertare gli eventuali disavanzi delle singole Regioni, ad
individuare le basi imponibili dei rispettivi tributi regionali e a
determinare le variazioni in aumento di una o più aliquote dei
tributi medesimi, in misura tale che l'incremento di gettito copra
integralmente il predetto disavanzo (comma 5);
b) che entro il 31 ottobre di ogni anno le Regioni deliberano
l'aumento delle aliquote dei propri tributi nei termini stabiliti in
sede di Conferenza permanente (comma 6);
c) che, in caso di inerzia da parte delle Regioni
nell'adozione delle misure di cui al sesto comma, il Governo, previa
diffida, provvede in via sostitutiva (comma 7).
3. - La Regione ricorrente non contesta il principio sancito
dall'art. 83, comma 4, della legge in esame, secondo cui l'eventuale
disavanzo di gestione della spesa sanitaria deve essere ripianato
dalle amministrazioni regionali nella misura in cui lo stesso sia
riconducibile alle responsabilità delle Regioni, bensì i commi 5, 6
e 7 dello stesso art. 83, in quanto lesivi delle attribuzioni
costituzionalmente garantite dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione, nonchè dell'autonomia finanziaria e tributaria
prevista dall'art. 119 della Costituzione (secondo la formulazione
antecedente alla modifica del Titolo V della Costituzione).
4. - Ulteriore lesione delle attribuzioni regionali, sotto il
profilo degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, deriverebbe
dalla considerazione che i c.d. tributi propri sono risorse
autonomamente utilizzabili dalle Regioni per assolvere all'intero
complesso delle loro «funzioni normali», secondo le priorità
determinate dagli organi di governo regionale, senza alcun vincolo di
specifiche destinazioni. Ne consegue che la previsione per cui
l'autorità ministeriale determina gli aumenti dei tributi regionali
in misura tale da coprire in modo integrale il disavanzo sanitario a
livello regionale interferisce sul normale esercizio delle funzioni
che gli artt. 117 e 118 della Costituzione attribuiscono alla
Regione.
5. - Le disposizioni censurate sarebbero altresì lesive degli
artt. 3 e 97 della Costituzione perchè differenziano in modo
irragionevole le modalità di riequilibrio finanziario a livello
regionale nel settore sanitario rispetto a quanto previsto, anche
dall'art. 53 della stessa legge n. 388 del 2000, per gli altri
settori di intervento della Regione.
6. - Sempre in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione, l'art. 83, commi 5, 6 e 7, della legge n. 388 del 2000
sarebbe lesivo delle attribuzioni regionali, perchè impone, quale
forma di ripiano integrale dell'eventuale disavanzo sanitario,
l'aumento dei tributi regionali. Le Regioni, infatti, ben potrebbero
individuare misure alternative per reperire le entrate necessarie al
ripiano del deficit sanitario, con la possibilità di vagliare gli
impatti delle misure adottabili sulla collettività e di decidere in
conseguenza.
7. - La Regione ricorrente assume, poi, la lesione del principio
di copertura finanziaria e di certezza del bilancio garantito
dall'art. 81 della Costituzione, in quanto le disposizioni impugnate,
prevedendo che l'introito dell'aumento dei tributi regionali sia
utilizzato per coprire integralmente il disavanzo sanitario,
precludono alle Regioni di ricorrere alla propria potestà tributaria
per reperire le risorse necessarie al fine di adempiere ad altri
compiti istituzionali programmati.
8. - La ricorrente, inoltre, ritiene di nessuna validità, per
superare le anzidette censure di legittimità costituzionale, il
richiamo (previsto dall'art. 83, comma 5) alla previa intesa da
assumere in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano.
Infatti, la Regione ricorrente ritiene che l'istituto dell'intesa
rappresenti sempre un paradigma di concertazione, di coordinamento e
di leale cooperazione e quindi uno strumento per l'esercizio in forma
collaborativa del potere, con lo scopo di conciliare gli interessi di
cui sono portatori Stato e Regioni, a fronte delle interferenze tra
le diverse funzioni loro assegnate.
Sennonchè, nella specie, non ricorre un'esigenza di risoluzione
di interferenze tra diverse funzioni statali e regionali attraverso
la modalità procedimentale dell'intesa, in quanto la Regione è
comunque, in materia, titolare dell'autonoma competenza a
determinare, entro i previsti limiti, l'entità delle imposte di
propria spettanza.
9. - Altro profilo di censura riguarda la previsione, contenuta
nell'art. 83, comma 5, della legge in esame, di affidare a singoli
ministri la competenza di individuare le basi imponibili dei tributi
regionali e di determinare l'ammontare delle imposte regionali; ciò
in quanto, in base all'art. 119, primo comma, della Costituzione,
solo la legge statale può fissare i limiti e le forme entro cui può
essere esercitata l'autonomia finanziaria regionale.
10. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso della Regione Toscana venga dichiarato
infondato.
La difesa erariale ritiene che la pretesa della ricorrente poggi
su un equivoco di fondo.
Infatti, il ricorso si limita a censurare i soli commi 5, 6 e 7
dell'art. 83 della legge n. 388 del 2000, senza impugnare il comma 4
dello stesso articolo 83, «il quale inequivocabilmente individua
nell'attuazione dell'autonomia impositiva delle regioni il necessario
"strumento" per assicurare la copertura degli eventuali disavanzi di
gestione delle regioni nel settore sanitario».
Peraltro, osserva l'Avvocatura, in base ai commi 5 e 6 del citato
art. 83 della legge n. 388 del 2000, i contestati interventi dei
ministri della sanità, del tesoro e delle finanze si pongono in una
fase procedimentale «a valle» rispetto alla preventiva intesa
raggiunta in sede di Conferenza permanente e hanno «finalità
accertativa, da un lato, e meramente attuativa ed esecutiva, d'altro
lato, rispetto alla medesima intesa e al suo contenuto». Talchè può
ritenersi che la delibera di aumento delle aliquote dei tributi, ai
fini del ripiano del disavanzo della gestione, è comunque da
intendersi riservata alle Regioni in coerenza con quanto stabilito in
sede di Conferenza permanente.
Non si profila pertanto, ad avviso della difesa erariale, la
lamentata interferenza dello Stato nelle attribuzioni regionali: la
norma, piuttosto, correttamente individua, in un settore che
interessa i diversi livelli di governo statale e regionale come
quello della spesa sanitaria, la Conferenza permanente quale sede di
raccordo unitario del processo decisionale «volto a realizzare, nel
rispetto dell'autonomia di ogni Regione, il coordinato raggiungimento
degli interessi pubblici coinvolti».
11. - Nell'imminenza dell'udienza hanno presentato memorie sia la
Regione Toscana che l'Avvocatura generale dello Stato.
11.1. - La Regione Toscana, nel richiamare tutte le
argomentazioni già esposte nel ricorso, insiste per «la
dichiarazione di illegittimità costituzionale delle disposizioni
impugnate, rilevando l'infondatezza delle tesi esposte» dalla
controparte.
In particolare la ricorrente, rivendicando la propria competenza
a determinare autonomamente, entro i limiti previsti, l'entità delle
imposte di propria spettanza, pone in evidenza che l'accoglimento del
ricorso restituirebbe alla Regione la pienezza dell'esercizio del
potere impositivo in materia di tributi regionali e, di conseguenza,
la discrezionalità nell'utilizzo del relativo gettito per far fronte
ad eventuali disavanzi di gestione nel settore sanitario.
11.2. - L'Avvocatura generale dello Stato, ad integrazione di
quanto già esposto, rileva che, per effetto del sopravvenuto
decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347 (Interventi urgenti in
materia sanitaria), convertito, con modificazioni, nella legge
16 novembre 2001, n. 405 - di recepimento dei contenuti dell'Accordo
Stato-Regioni dell'8 agosto 2001 - è stata rimessa all'autonomia
legislativa regionale la scelta dei mezzi di copertura degli
eventuali disavanzi di gestione, ivi inclusi quelli relativi al 2001.
Peraltro, il contestato «meccanismo» applicativo delineato nelle
impugnate disposizioni non risulta essere stato mai, sin
dall'origine, concretamente attuato; e ciò in collegamento alle
richiamate pattuizioni di cui all'intervenuto Accordo «novativo»
dell'8 agosto 2001, trasfuso nel citato decreto-legge n. 347 del
2001. Tale Accordo, da un lato, si limita a prevedere la mera
comunicazione da parte delle Regioni ai Ministeri della salute e
dell'economia e delle finanze, nonchè alla Presidenza del Consiglio
dei ministri, dell'accertamento, da parte delle Regioni, dei conti
consuntivi della spesa sanitaria; e, d'altro canto, attribuisce alla
potestà legislativa regionale la scelta dei mezzi di copertura degli
eventuali disavanzi di gestione, con l'introduzione, alternativa o
cumulativa, di misure di compartecipazione alla spesa sanitaria, di
variazioni di aliquota dell'addizionale IRPEF e di altre misure
idonee a contenere la spesa, ivi inclusa l'adozione di interventi sui
meccanismi di distribuzione dei farmaci.
Essendo mutato il quadro normativo di riferimento, l'Avvocatura
chiede che venga dichiarata l'inammissibilità del ricorso per
sopravvenuta carenza di interesse della ricorrente ovvero la
cessazione della materia del contendere.
In via subordinata, la difesa erariale ribadisce le
argomentazioni già svolte nell'atto di costituzione.
12. - La Regione Toscana, con memoria depositata in data
1° ottobre 2003, chiede che la Corte costituzionale dichiari la
sopravvenuta carenza di interesse rispetto al ricorso proposto, in
quanto la norma impugnata, che non ha mai trovato applicazione, è
stata superata dalla successiva legislazione, non contestata
dall'Amministrazione regionale (art. 4 del decreto-legge 18 settembre
2001, n. 347, convertito nella legge 16 novembre 2001, n. 405).

Considerato in diritto

1. - La Regione Toscana solleva questione di legittimità
costituzionale dell'art. 83, commi 5, 6 e 7, della legge 23 dicembre
2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2001), in relazione agli
artt. 3, 81, quarto comma, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione
(questi ultimi nella formulazione antecedente la modifica del Titolo
V della Costituzione), denunciando la violazione delle proprie
attribuzioni in materia di autonomia finanziaria e tributaria.
2. - Si tratta della materia della copertura dei disavanzi
sanitari, in relazione alla quale l'articolo 83 della legge n. 388
del 2000, nel recepire talune misure contenute nell'Accordo
Stato-Regioni del 3 agosto 2000, ha previsto, al comma 4, che, nel
rispetto degli adempimenti assunti dall'Italia con l'adesione al
Patto di stabilità e crescita, «a decorrere dal 2001, le singole
Regioni, contestualmente all'accertamento dei conti consuntivi sulla
spesa sanitaria da effettuare entro il 30 giugno dell'anno
successivo, sono tenute a provvedere alla copertura degli eventuali
disavanzi di gestione, attivando nella misura necessaria l'autonomia
impositiva con le procedure e modalità di cui ai commi 5, 6 e 7».
2.1. - La Regione Toscana non contesta il principio sancito dal
citato comma 4 dell'art. 83 della legge n. 388 del 2000, ma censura
«le procedure e le modalita» di cui ai commi 5, 6 e 7 dell'articolo
in questione.
2.2. - Le «procedure e modalita» di cui si parla sono le
seguenti:
a) i Ministri della sanità, del tesoro e delle finanze,
previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
procedono, sulla base delle risultanze delle gestioni sanitarie, ad
accertare gli eventuali disavanzi delle singole Regioni, ad
individuare le basi imponibili dei rispettivi tributi regionali e a
determinare le variazioni in aumento di una o più aliquote dei
tributi medesimi, in misura tale che l'incremento di gettito copra
integralmente il predetto disavanzo (comma 5);
b) di conseguenza, entro il 31 ottobre di ogni anno le
Regioni deliberano l'aumento delle aliquote dei propri tributi nei
termini stabiliti in sede di Conferenza permanente (comma 6);
c) in caso di inerzia da parte delle Regioni nell'adozione
delle misure di cui al sesto comma, il Governo, previa diffida,
provvede in via sostitutiva (comma 7).
2.3. - In sostanza, la Regione Toscana lamenta soprattutto che
siano i ministri e non la Regione ad accertare gli eventuali
disavanzi sanitari, ad individuare le basi imponibili dei tributi e a
determinare le variazioni in aumento delle aliquote.
2.4. - Tale quadro normativo è stato profondamente modificato
dal decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347 (Interventi urgenti in
materia di spesa sanitaria), convertito, con modificazioni, nella
legge 16 novembre 2001, n. 405 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347, recante
interventi urgenti in materia di spesa sanitaria), che ha recepito
l'Accordo Stato-Regioni dell'8 agosto 2001 in materia sanitaria.
2.5. - Si tratta di una disciplina che ha completamente
riconsiderato la materia sanitaria in questione e le modalità di
riparto degli oneri tra Stato e Regioni, e che, essendo successiva
alla presentazione del ricorso regionale, costituisce ius
superveniens nel presente giudizio.
Di fondamentale importanza è l'art. 4 del citato decreto-legge
n. 347 del 2001, il quale prevede che l'accertamento dei disavanzi
sanitari, a decorrere dal 2001, è effettuato dalle Regioni e
comunicato al Ministero della salute ed al Ministero dell'economia e
delle finanze, nonchè alla Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento per gli affari regionali. Lo stesso articolo prevede che
gli eventuali disavanzi di gestione sono coperti ora dalle Regioni
con le modalità stabilite da norme regionali, le quali prevedono,
alternativamente o cumulativamente, l'introduzione di:
a) misure di compartecipazione alla spesa sanitaria, ivi
inclusa l'introduzione di forme di corresponsabilizzazione dei
principali soggetti che concorrono alla determinazione della spesa;
b)variazioni dell'aliquota dell'addizionale regionale
all'imposta sul reddito delle persone fisiche o altre misure fiscali
previste dalla normativa vigente;
c) altre misure idonee a contenere la spesa, nonchè
l'adozione di interventi sui meccanismi di distribuzione dei farmaci.
2.6. - Come si nota, fermo restando il permanere della vigenza
del comma 4, dell'art. 83, della legge n. 388 del 2000, l'intera
sequenza procedimentale configurata dai commi 5, 6 e 7 dello stesso
art. 83, deve ritenersi sostituita dalla nuova disciplina dettata dal
citato art. 4 del decreto-legge n. 347 del 2001.
Si deve soggiungere che la sequenza procedimentale dei citati
commi 5, 6 e 7 dell'art 83, non ha avuto mai attuazione, a causa
delle previste scadenze temporali e del sovrapporsi sulla normativa
in esame, delle nuove norme introdotte sulla base dell'Accordo
dell'8 agosto 2001.
In sostanza, a seguito della sopravvenuta citata normativa, deve
ritenersi caducato (prima che abbia potuto avere pratica attuazione)
il comma 5 dell'art. 83, che attribuiva ai ministri della sanità,
del tesoro, del bilancio e della programmazione economica i poteri di
accertamento, di individuazione delle basi imponibili dei tributi
regionali e di determinazione delle variazioni in aumento delle
aliquote dei tributi medesimi.
E debbono ritenersi caducati, essendo venuto meno detto
essenziale momento procedimentale, anche i commi 6 e 7 del medesimo
art. 83, i quali prevedevano, rispettivamente, che entro il
31 ottobre di ogni anno le Regioni deliberassero l'aumento delle
aliquote dei propri tributi nei termini stabiliti in sede di
Conferenza permanente, e che, in caso di inerzia da parte delle
Regioni nell'adozione delle misure di cui al sesto comma, il Governo,
previa diffida, provvedesse in via sostitutiva.
Peraltro, con memoria depositata il 1° ottobre 2003, la stessa
Regione Toscana ha chiesto che la Corte costituzionale dichiari la
sopravvenuta carenza di interesse rispetto al ricorso proposto, in
quanto la norma impugnata, che non ha mai avuto applicazione, è
stata superata dalla successiva legislazione.
Di conseguenza, deve ritenersi cessata la materia del contendere.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 83, commi 5, 6 e
7, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge
finanziaria 2001), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 81, quarto
comma, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Toscana
con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 ottobre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 novembre 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C1206