1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 5-1-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 78 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 dicembre 1993
N. 78 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 dicembre 1993 (della regione autonoma della Valle d'Aosta) Controlli amministrativi - Disposizioni in materia di legittimita' dell'azione amministrativa - Istituzione presso ogni regione di una sezione giurisdizionale della Corte dei conti, presso la quale e' chiamato a svolgere le funzioni di pubblico ministero un vice procuratore generale della Corte dei conti - Facolta' della Corte dei conti di delegare, per l'esercizio delle sue funzioni, adempimenti istruttori a funzionari di pubbliche amministrazioni e di avvalersi di consulenti tecnici - Indicazione degli atti sottoposti a controllo preventivo di legittimita' (atti normativi a rilevanza esterna, atti giuridici di indirizzo, atti di programmazione comportanti spese, provvedimenti di disposizione del demanio e del patrimonio immobiliare eccedenti la normale amministrazione, contratti collettivi e provvedimenti che disciplinano l'esercizio di funzioni pubblico-amministrative relative a dipendenti delle pubbliche amministrazioni) - Previsione dei modi e contenuti del controllo successivo nei confronti delle regioni degli enti locali - Interferenza dell'attivita' di controllo preventivo con quella esercitata per disposizione statutaria dalla commissione di coordinamento - Invasione della sfera di autonomia regionale e lesione dei principi della tassativita' e insuscettibilita' di estensione da parte del legislatore dei controlli sulle regioni affermato dalla giurisprudenza costituzionale - Adozione dello strumento del decreto-legge in assenza dei presupposti di necessita' ed urgenza - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 52/1984 e 229/1989. (D.L. 15 novembre 1993, n. 453). (Cost., artt. 77, 100, 103, 108, 116 e 125; statuto Valle d'Aosta, artt. 2, 3, 4, 29, 38, 43 e 46). (093C1299) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 5-1-1994)

Ricorre per la regione autonoma Valle d'Aosta, in persona
dell'on.le presidente della giunta regionale, Dino Vierin,
debitamente autorizzato in forza di delibera della giunta regionale
n. 10165 del 3 dicembre 1993, rappresentato e difeso dall'avv. prof.
Gustavo Romanelli, e presso di lui elettivamente domiciliato in Roma,
alla via Cosseria, n. 5, in forza di procura autenticata dal notaio
Bastrenta di Aosta in data 9 dicembre 1993, rep. 15191, contro la
presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dell'on.le
presidente del Consiglio pro-tempore, domiciliato per la carica in
Roma, palazzo Chigi, nonchè presso l'avvocatura dello Stato, via dei
Portoghesi n. 12, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453
(Disposizioni in materia di giurisdizione e di controllo della Corte
dei conti), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale,
parte I, n. 268, del 15 novembre 1993.
La regione autonoma Valle d'Aosta, come in epigrafe rappresentata
e difesa, espone quanto segue.
F A T T O
Il decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, meglio specificato in
epigrafe, costituisce il quinto tentativo del Governo centrale di
intervenire radicalmente in una materia tanto delicata quanto quella
degli stumenti di garanzia della legittimità amministrativa, che
segue ai precedenti decreti-legge nn. 54, 143, 232 e 359 del 1993,
tutti oggetto di giudizi di legittimità proposti in via principale
dalla ricorrente e da altre regioni, attualmente pendenti avanti
codesta ecc.ma Corte.
Rispetto in particolare ai decreti nn. 359 e 232 che l'hanno
preceduto, quello oggi impugnato si caratterizza per una minima
compressione della latitudine di contenuti, e per il cambiamento
dell'intestazione (che nella precedenti versioni recava "Disposizioni
in materia di legittimità dell'azione amministrativa": tali
accorgimenti non possono tuttavia far venire meno la massima parte
dei profili di illegittimità che erano stati denunziati nei
precedenti decreti.
Con il decreto in questione viene infatti ancora tentata una
riforma radicale di una fondamentale giurisdizione del nostro
ordinamento, quale è quella della Corte dei conti, prevedendo fra
l'altro che in tutte le regioni vengano istituite sezioni
giurisdizionali della Corte dei conti (art. 1), presso le quali, ai
sensi del successivo art. 2, secondo comma, è chiamato a svolgere le
fuzioni di pubblico ministero un vice procuratore generale della
Corte dei conti (procuratore regionale), od un altro magistrato
assegnato all'ufficio. I giudizi relativi ai residenti all'estero
sono devolti, ai sensi dell'art. 1, sesto comma, alla competenza
della sezione regionale per il Lazio.
L'attività dei procuratori regionali è coordinata, in base al
terzo comma dello stesso art. 2, dal procuratore generale della Corte
dei conti.
L'ultimo comma dell'art. 2 prevede che la Corte dei conti possa
delegare, per l'esercizio della sue funzioni, adempimenti istruttori
a funzionari di pubbliche amministrazioni ed avvalersi di consulenti
tecnici.
L'art. 7, al primo comma, delimita il campo del controllo
preventivo di legittimità della Corte dei conti, estendendolo in
particolare a:
c) "atti normativi a rilevanza esterna, atti generali di
indirizzo, atti di programmazione comportanti spese";
d) "provvedimenti di disposizione del demanio e patrimonio
immobiliare eccedenti l'ordinaria amministrazione";
f) "autorizzazioni alla sottoscrizione di contratti collettivi,
secondo quanto previsto dall'art. 51 del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29";
g) "provvedimenti che disciplinano l'esercizio di funzioni
pubbliche autoritative relative ai dipendenti delle pubbliche
amministrazioni".
A tali previsioni espresse, se ne aggiunge un'altra, di chiusura,
che prevede analogo controllo per le materie per le quali esso sia
ritenuto opportuno dal presidente del consiglio dei Ministri (lett.
1). D'altronde, con singolare commistione di potere di controllo e di
potere normativo, un analogo potere estensivo dell'ambito degli atti
soggetti a controllo è attribuito (sia pure, sembrerebbe, soltanto
rispetto alle amministrazioni statali) anche alle sezioni riunite
della Corte dei conti (art. 7, quarto comma).
Gli atti sottoposti al controllo vanno peraltro pubblicati per
estratto nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, stante
la previsione di cui all'art. 7, terzo comma.
Ancora l'art. 7, al secondo comma, disciplina gli effetti del
controllo preventivo della Corte dei conti. In base a tale
disposizioni, i provvedimenti sottoposti al controllo preventivo
divengono esecutivi ove la Corte non ne dichiari la non conformità a
legge nel termine di trenta giorni dal ricevimento. Peraltro, in base
all'ultima parte del secondo comma, dell'art. 7, l'esecutività è
sospesa se nel termine dei trenta giorni la Corte richieda
chiarimenti od elementi integrativi del giudizio.
Il sesto comma dell'art. 7 estende espressamente il controllo
successivo della Corte dei conti sulla gestione nei confronti delle
regioni (ivi comprese, sembrerebbe, anche le regioni a statuto
speciale) e degli enti locali, anche se lo vincola al "perseguimento
degli obiettivi stabiliti dalle leggi statali e di programma".
L'ultima parte del settimo comma dell'art. 7 fa carico alle
amministrazioni per le quali la Corte dei conti abbia formulato
osservazioni, di comunicare alla Corte medesima le misure adottate.
Peraltro, il comma 8 dell'art. 7 demanda alle relazioni della
Corte dei conti anche la valutazione sul funzionamento degli organi
interni.
Infine, il nono comma attribuisce alla Corte il potere di
richiedere il riesame dei provvedimenti adottati dalle
amministrazioni pubbliche non territoriali.
Deve peraltro evidenziarsi come il decreto-legge impugnato
contenga norme di tutela delle minoranze linguistiche limitamente
alle sole sezioni giurisdizionali della Corte dei conti con sede nel
territorio della regione Trentino-Alto Adige (art. 1, secondo comma).
L'art. 9 autoqualifica le norme desumibili dal decreto come "norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica".
La disciplina testè richiamata è gravemente lesiva delle
attribuzioni della regione autonoma Valle d'Aosta ed è illegittima
per violazione degli artt. 77, 100, 103, 108, 116 e 125 della
Costituzione, nonchè per violazione dei principi dello statuto della
regione autonoma della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4), ed in particolare dei suoi art. 2, 3, 4, 29,
38, 43 e 46, primo comma.
IN DIRITTO
1. - Occorre preliminarmente contestare come il Governo abbia
inteso adottare con le forme del decreto-legge delle misure che
vengono a fortemente incidere sugli assetti istituzionali, e che per
di più violano illegittimamente la sfera di autonomia speciale della
ricorrente regione, con disposizione in larga parte (in particolare
per quanto si riflette sull'organizzazione e la struttura della Corte
dei conti), di palese non immediata applicabilita': appare quindi
evidente come siano stati travalicati i confini alla decretazione
d'urgenza richiamati dall'art. 15, terzo comma, della legge 23 agosto
1988, 400, che reca la disciplina dell'attività di Governo e
l'ordinamento della presidenza del Consiglio dei Ministri.
Il decreto in questione, assumendo, ma non dimostrando affatto, la
ricorrenza dei presupposti della "necessita'" e dell'"urgenza";
introduce misure che, per di più sono di assai dubbia idoneità
rispetto al perseguimento dello scopo dichiarato ("di rafforzare gli
strumenti di garanzia della legittimità dell'azione amministrativa",
secondo una formula che già compariva nelle premesse dei precedenti
decreti), e lasciano anzi il dubbio di essere finalizzate a reagire
ai noti e gravi episodi di malgoverno con un ulteriore appesantimento
dei controlli gravanti sull'azione amministrativa.
Può incidentalmente aggiungersi che la reiterazione, come nel
caso di specie, di decreti-legge di contenuto normativo pressochè
coincidente l'uno con l'altro, senza che sia mai intervenuta la
necessaria conversione in legge, appare di per sè eversiva del
sistema costituzionale: in effetti sembra trattarsi di prassi non
dissimile quanto a ragioni ispiratrici e ad effetti da quella
espressamente vietata dall'art. 15, secondo comma, lettera c) della
legge 23 agosto 1988, 400 (quest'ultima disposizione, come è noto,
interdice al Governo di rinnovare decreti-legge dei quali sia stata
negata la conversione da una delle due Camere).
La ricorrenza degli estremi della necessità e dell'urgenza è
anche più dubbia, se si considera che il decreto oggi impugnato fa
parte di quella stessa serie di decreti-legge, di contenuto analogo,
che ormai da diversi mesi si stanno susseguendo l'uno all'altro,
tutti sull'onda di una dichiarata, ma indimostrata, urgenza. A tale
serie appartengono infatti, come si è ricordato in premessa, i
decreti-legge, non convertiti, dell'8 marzo 1993, n. 54, del 15
maggio 1993, n. 143, del 17 luglio 1983, n. 232 e, infine, del 14
settembre 1993, n. 359. Sia pure con sfumature in parte diverse i
primi due, evocando anch'essi la stessa supposta "straordinaria
necessità ed urgenza", esprimevano in buona parte la medesima
accentuata, ed illegittima, tendenza a comprimere le autonomie
regionali.
D'altronde, che il complesso delle norme recate dall'impugnato
decreto possa in tutto o in parte rispondere ai requisiti di
necessità e di urgenza da esso evocati sembra anche contraddetto
dalla autoqualificazione (peraltro irrilevante) come "norme
fondamentali di riforma economico-sociale".
Va incidentalmente aggiunto che certamente non rientra nella
nozione di "urgenza" idonea a giustificare l'adozione di un
decreto-legge l'esigenza di dare copertura alle situazioni create per
l'improvvisa immediata attuazione dei precedenti decreti non
convertiti, che ha portato fra l'altro all'inizio dell'attività in
alcune sezioni regionali della Corte dei conti.
Essendo appunto indimostrata la ricorrenza di una situazione di
necessità ed urgenza, a torto evocata nella premessa, il decreto
impugnato viola il precetto dell'art. 77 della Costituzione, che fa
divieto al Governo di emanare decreti che abbiano valore di legge.
D'altronde, il medesimo ordine di censure sull'inesistenza
rispetto all'intero provvedimento, o quanto meno rispetto a sue
specifiche previsioni, dei suddetti requisiti di necessità ed
urgenza è già stato ampiamente sollevato in sede di discussione
presso la commissione affari costituzionali del Senato della
conversione in legge del decreto n. 232/1993: in particolare, si è
rilevato che le norme recate dal decreto, in quanto "intrinsecamente
non urgenti", non presentano i requisiti previsti dall'art. 78, terzo
comma, del regolamento del senato, conseguentemente, a maggioranza,
la commissione ha deciso di non accogliere la proprosta di
riconoscere i presupposti di cui all'art. 78, terzo comma, del
regolamento in ordine alle previsioni da 7 a 10 del decreto impugnato
(v. Seduta della I commissione del Senato del 22 luglio 1993).
Può ancora aggiungersi che ben difficilmente sarebbe dimostrabile
il presupposto dell'urgenza rispetto ad un intervento che ha assunto
il carattere di profonda riforma giurisdizionale della Corte dei
conti, che peraltro trascende i limiti delle attribuzioni riservate
alla stessa Corte dei conti dall'art. 100 della Costituzione, al
secondo comma. Infatti, quest'ultima norma della Costituzione si
limita a prevedere la possibilità che, con legge, si introduca una
partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione
finanziaria (e non, come nel decreto impugnato, su singoli atti)
degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, mentre non
è affatto previsto un controllo su enti diversi e in specie sulle
regioni e sugli enti locali.
Peraltro, per quanto concerne le regioni, la Corte non potrebbe
essere investita neanche della semplice partecipazione al controllo
preventivo: per le Regioni a statuto ordinario vale comunque la
tassatività dei controlli previsti dall'art. 125 della Costituzione
(in base a tale principio venne da codesta ecc.ma Corte dichiarato
illegittimo l'art. 2, terzo comma, lett. p) della legge n. 400/1988:
cfr Corte costituzionale, 21 aprile 1989, n. 229); a maggior ragione
un tale vaglio della Corte dei conti non è ammissibile per la
regione ricorrente, per la quale, come si rileverà nel prosieguo del
ricorso, esiste un sistema tassativo di controlli previsto dallo
statuto di autonomia speciale.
Può aggiungersi che il decreto-legge impugnato si pone in
contrasto anche con il secondo comma dell'art. 125 della
Costituzione, che (come è evincibile tenuto conto della
classificazione degli organi giurisdizionali di cui all'art. 103
della Costituzione) prevede su base regionale soltanto l'istituzione
di organi di giustizia amministrativa che si inseriscono nella
giurisdizione del Consiglio di Stato, quali sono gli odierni T.A.R.,
e non anche per quanto concerne la giurisdizione della Corte dei
conti. Del resto, sia pure rispetto ad altra questione, si era già
correttamente eslcuso che la struttura su base regionale della
giustizia amministrativa di cui all'art. 125 fosse applicabile anche
alla Corte dei conti: v. Corte costituzionale, 7 marzo 1984, n. 52;
Corte dei conti, sez. riun., 19 aprile 1988, n. 576/A.
2. - Deve comunque rilevarsi che il decreto-legge impugnato ha un
ambito di applicazione che coincide largamente con quelle materia per
cui operano le riserve di legge di cui agli artt. 100, secondo e
terzo comma, nonchè 103, secondo comma, e 108 della Costituzione: in
base a tali norme costituzionali, sono riservate alla legge (in senso
formale), rispettivamente, la determinazione dei casi e delle forme
in cui la Corte dei conti può partecipare al controllo sulla
gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria e l'indipendenza della Corte medesima di fronte al Governo,
l'ambito della giurisdizione della Corte dei conti al di fuori della
contabilità pubblica e, infine, l'ordinamento giudiziario e di ogni
magistratura in genere.
Ebbene, a prescindere dalla considerazione che, come si tenterà
di dimostrare nel prosieguo del presente ricorso, il decreto-legge
impugnato si è posto comunque per il proprio contenuto normativo
intrinseco in contrasto con una pluralità di precetti
costituzionali, è comunque da contestare che lo strumento del
decreto-legge possa tener luogo ad una legge formale, dato che le
riserve di legge in questione non possono che essere assolute, tenuto
conto, fra l'altro, che sono finalizzate anche a garantire
l'indipendenza della Corte dei conti rispetto al Governo (nel senso
dell'insufficienza, rispetto ad analoghi contenuti, del decreto-legge
n. 54/1993, con riferimento specifico alla medesima questione, v.
Correale "Trasparenza e buon andamento: sezioni unite e nuove
competenze della Corte dei conti" relazione al convegno di studio di
Roma, 10 giugno 1993, su "Trasparenza, legalità e buon andamento: il
ruolo della Corte dei conti e delle altre magistrature"). Come è
stato ricordato in un recente convegno giuridico, l'impegno del
decreto-legge per modificare i contenuti di una giurisidizione come
quella della Corte dei conti appare criticabile anche perchè tale
procedura ha comportato che nemmeno è stato acquisito il parere
dell'organo giurisdizionale interessato, quando persino in una fase
della nostra storia politica caratterizzata da un regime non
democratico, con il r.d. 9 febbraio 1939, n. 273 si previde la
necessità di acquisire il parere di Consiglio di Stato e Corte dei
conti relativamente a tutti i provvedimenti legislativi destinati ad
incidere sulle loro attribuzioni (Correale, "Prospettive per una
organica gestione e conseguente tutela dei patrimoni pubblici
nell'interesse oggettivo della collettivita'", relazione al convegno
di Perugia del settembre 1993, p. 16).
D'altro canto, nel medesimo decreto-legge impugnato si hanno anche
disposizioni che incidono su alcune delle materie oggetto di riserva
di legge, così generiche da rimettere di fatto al puro arbitrio del
Governo la definizione del loro effettivo ambito di efficacia: così,
l'ambito di esplicazione del potere di controllo preventivo della
Corte dei conti, di cui all'art. 7, è completato con una formula che
consente la sottoposizione ai controlli in questione degli atti che
il presidente del Consiglio dei Ministri ritenga opportuno; il
medesimo rilievo (cui si aggiunge la denunzia della commistione di
potere di controllo e di potere normativo insita nella ricordata
previsione di cui all'art. 7, quarto comma, del decreto impugnato):
è qui anche più palese la denunziata violazione della riserva di
legge in materia di controllo della Corte dei conti, di cui all'art.
100 della costituzione, violazione che comunque sussiste anche se,
per interventi che incidano nell'ambito in esame, dovesse in ipotesi
ritenersi sufficiente il ricorso allo strumento del decreto-legge.
Inoltre, anche a voler prescindere dai nuovi contenuti previsti
dell'azione della Corte, è lo stesso disegno delle modalità di
esercizio che mette fortemente in pericolo la sfera di autonomia
regionale. Infatti, mancano persino sufficienti garanzie in ordine
all'indipendenza dell'Esecutivo nazionale di chi in concreto è
chiamato ad operare funzioni essenziali anche nell'ambito delle
competenze giurisdizionali della Corte dei conti. Si è infatti
inopinatamente disposto, con l'art. 2, quarto comma, che la Corte dei
conti possa avvalersi, per adempimenti istruttori, di personale delle
pubbliche amministrazioni: tale previsione, in quanto applicabile
all'attività che la Corte dei conti sarebbe chiamata a svolgere
rispetto alle regioni ed agli enti locali, appare in contrasto con la
garanzia di indipendenza anche delle giurisdizioni speciali, di cui
all'art. 108, secondo comma, della Costituzione, espressamente estesa
tanto ai pubblici ministeri che "agli estranei che partecipano
all'amministrazione della giustizia".
3. - Invero, la disciplina in esame viene ad incidere
illegittimamente sulla stessa sfera di autonomia regionale.
Essa infatti comporta l'assoggettamento dell'amministrazione
regionale e degli enti locali ad un controllo preventivo della Corte
dei conti, diverso ed ulteriore rispetto ai controlli previsti dallo
statuto di autonomia speciale della Valle d'Aosta (legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), nel titolo IX (art. 44 e
segg.), che costituiscono un ambito chiuso, tassativamente
determinato, attribuito ad organi specificamente individuati.
Per di più, tali controlli vengono ad essere predisposti per atti
che sono l'espressione stessa dell'autonomia regionale, come nelle
ipotesi previste dalla lett. c), dell'art. 7 (che, lo ricordiamo,
contempla tutti gli atti normativi a rilevanza esterna, gli atti di
indirizzo e gli atti di programmazione comportanti spese) ovvero su
materie che appartengono alla competenza esclusiva della regione
autonoma Valle d'Aosta. Infatti, come si è visto, le lettere d), f)
e g) dell'art. 7 prevedono l'estensione del controllo preventivo
rispettivamente ai provvedimenti di disposizione del demanio e
patrimonio immobiliare eccedenti la normale amministrazione,
all'autorizzazione alla sottoscrizione dei contratti collettivi ed ai
provvedimenti che disciplinano l'esercizio di funzioni pubbliche
autoritative relative ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni.
È evidente il contrasto con le norme dello statuto che
attribuiscono le materie oggetto di tali previsioni alla competenza
normativa ed amministrativa regionale.
Infatti, l'art. 2, dello statuto di autonomia speciale della
regione ricorrente attribuisce alla competenza primaria normativa
regionale, fra l'altro, alla lett. a) l'ordinamento degli uffici e
degli enti dipendenti dalla regione e lo stato giuridico ed economico
del personale, ed alla lett. f) le strade e lavori pubblici di
interesse regionale. L'art. 3, lett. f) attribuisce alla competenza
normativa concorrente della regione le finanze regionali e comunali;
in base all'art. 4 del medesimo statuto, alla competenza normativa
regionale sia primaria che concorrente, di cui agli artt. 2 e 3,
corrisponde la potestà amministrativa della regione.
Inoltre, come già esposto, è prevista la possibilità che il
Presidente del Consiglio dei Ministri estenda discrezionalmente e
senza limiti l'ambito dei controlli in questione.
4. - In ogni caso, il decreto-legge impugnato chiama ad esercitare
il controllo preventivo in questione un organo non contemplato dallo
statuto di autonomia speciale. Lo statuto, infatti, all'art. 46,
rimette tale ordine di attività in via esclusiva alla commissione di
coordinamento, di cui al precedente art. 45. Può ricordarsi che con
gli artt. 60 e segg. della legge 16 maggio 1978, n. 196, si è
provveduto a dettare la disciplina di attuazione in tema di
controlli. Ne consegue, fra l'altro, che il decreto-legge de quo
comporta un'illegittima duplicazione del controllo preventivo che
certamente non giova al fine di meglio garantire la necessaria
celerità dell'azione amministrativa. Nè è stabilito e regolato il
rapporto fra i due ordini di controllo cui l'attività regionale
resterebbe soggetta.
Si osserva che non ha neppure rilevanza che le norme siano
dichiarate (e possano, in ipotesi, essere considerate) come "norme
fondamentali di riforma economico-sociale). Soltanto infatti la
competenza normativa della regione ricorrente può essere
eventualmente compressa, ai sensi dell'art. 2 dello statuto di
autonomia della regione ricorrente, dalle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali. Nel caso di specie, ci troviamo invece nel
campo dei controlli previsto dall'art. 46 dello statuto, che non
conosce alcuna eccezione.
È da notare in particolare che la maggior parte dei provvedimenti
per i quali dovrebbero operare le forme di controllo anzidette è
già sottoposta alla particolare procedura di controllo anche di
merito, comprensivo del potere di richiesta di riesame, dell'art. 61
della legge n. 196/1978.
Dunque, con una legge ordinaria, si è creato un nuovo ed
ulteriore ordine di controlli che lo statuto non contemplava,
determinando così un'interferenza nell'autonomia regionale; d'altro
canto, tale potere di controllo è stato devolto ad un organo diverso
da quello a cui comunque lo statuto riserva tale ordine di attività,
senza neppure stabilire i rapporti fra i due controlli.
5. - Il decreto-legge oggi impugnato ha mantenuto, all'art. 7,
secondo comma, il profilo di illegittimità già denunziato per il
d.l. n. 359/1993, che, in più rispetto ai primi due decreti della
serie ricordata, aveva condizionato l'esecutività dei provvedimenti
sottoposti al controllo preventivo alla mancata declaratoria di non
conformità da parte della Corte dei conti nel termine di trenta
giorni dal ricevimento e comunque aveva conferito alla Corte dei
conti il potere di sospendere l'esecutività dei provvedimenti
collegata alla potestà di chiedere all'ente che ha emesso il
provvedimento ulteriori adempimenti.
Applicandosi tale previsione anche ai provvedimenti delle regioni,
ed in particolare anche a quelli della regione autonoma ricorrente in
materie di sua competenza, viene ad essere ulteriormente compressa la
sfera di autonomia regionale, attraverso un rilevante condizionamento
dell'esecutività dei provvedimenti regionali, per di più operato
mediante controlli non previsti dallo statuto, da organi comunque non
investiti di una tale potestà da alcuna norma di livello
costituzionale (e a fronte di un principio di tassatività dei
controlli evincibile dallo statuto regionale).
Un'ulteriore compressione qualitativa delle competenze regionali
è altresì riscontrabile nella previsione di pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica degli atti sottoposti a
controllo, nei termini di cui all'art. 7, terzo comma, del decreto
impugnato.
6. - Il medesimo ordine di considerazioni può essere svolto
mutatis mutandis anche (nei limiti in cui la relativa disciplina
possa essere ritenuta applicabile alla regione ricorrente) per quanto
concerne il controllo successivo, di cui all'art. 7, quinto comma,
tale controllo successivo, oltre a palesarsi come un'evidente
ingerenza nell'autonomia regionale, in quanto attinente alla
valutazione dell'efficacia dell'azione amministrativa, si trasforma
in una duplicazione del controllo che il consiglio regionale è
chiamato ad effettuare sull'attività della giunta regionale, in
particolare per quanto concerne bilancio e rendiconto consuntivo, ai
sensi dell'art. 29 dello statuto (nè l'illegittimità viene meno per
essere la Corte tenuta a riferire su tale suo operato anche ai
consigli regionali).
Peraltro esso è caratterizzato da un'altra grave anomalia, che
contribuisce ad incidere in maniera negativa sulla sfera di autonomia
regionale, dato che la determinazione dei criteri di controllo è
riservata, dal quinto comma dello stesso art. 7, allo stesso organo
del che controllo è investito, il quale è chiamato a definirli
annualmente.
7. - Per quanto concerne poi il controllo sugli atti degli enti
locali, ove la disciplina impugnata sia applicabile anche agli enti
locali della Valle, occorre ricordare che lo statuto valdostano, con
l'art. 43, attribuisce la materia alla competenza legislativa della
regione, salvo il rispetto dell'armonia con i principi delle leggi
dello Stato, e che la regione ha esercitato le proprie competenze con
la legge regionale 15 maggio 1978, n. 11, e poi da ultimo con la
legge regionale del 30 giugno 1992, riapprovata il 16 febbraio 1993,
volta a sostituire la citata legge regionale n. 11 del 1978).
Inoltre, lo stesso art. 43 dello statuto di autonomia speciale
attribuisce anche l'attività di controllo in quanto tale sugli enti
locali alla regione. È appena il caso di osservare che il
procuratore regionale della Corte dei conti è un organo dello Stato,
e non certamente della regione.
Dunque, il decreto-legge impugnato è illegittimo, in quanto va a
comprimere una competenza normativa della regione, che la regione
medesima ha peraltro provveduto ad esercitare, in una materia che
appartiene alla competenza normativa esclusiva della regione, ed
attribuisce ad un organo dello Stato un'attività di controllo, che
spetta invece alla regione, ai sensi del citato art. 43 dello statuto
regionale.
La medesima censura è peraltro riferibile anche, in parte qua,
alla previsione di un potere di richiesta di riesame da parte della
Corte dei conti sugli atti ritenuti non conformi delle
amministrazioni pubbliche non territoriali (art. 7, nono comma,
secondo periodo), in quanto fra esse siano ricomprese quelle
assoggettate, anch'esse ai sensi dell'art. 43, primo comma, dello
statuto di autonomia speciale al (solo) controllo della regione
ricorrente.
8. - L'art. 38 dello statuto di autonomia speciale della Valle
d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), al primo
comma, espressamente sancisce, in armonia del resto con il più
generale principio della tutela delle minoranze linguistiche, di cui
all'art. 6 della Costituzione della Repubblica, l'equiparazione nella
Valle d'Aosta della lingua francese a quella italiana: il che
significa che, nel territorio della Valle, non è attribuita una
posizione di preminenza nè alla lingua italiana, nè alla lingua
francese (v. in tali termini Corte costituzionale, 22 dicembre 1969,
n. 156, in Cons. Stato, 1969, II, 109), essendo entrambe lingue
ufficiali (cosi': Barbagallo, La regione Valle d'Aosta, Milano,
Giuffrè, 1991, 119). Come ha ben evidenziato la Corte
costituzionale, in Valle d'Aosta, contrariamente a quanto accade in
altre regioni o provincie autonome (ed in particolare in
Friuli-Venezia Giulia e nella provincia di Bolzano), si ha un
bilinguismo perfetto (cfr. Corte costituzionale, 22 dicembre 1969, n.
156, cit.).
Il principio costituzionale in questione è stato tuttavia violato
dal decreto impugnato, che si è limitato a prevedere (all'art. 1,
secondo comma) il rispetto della normativa in materia di tutela delle
minoranze linguistiche, esclusivamente per quanto concerne i
procedimenti avanti le sezioni giurisdizionali (e non anche per i
procedimenti di controllo), e comunque soltanto limitatamente al
territorio della regione Trentino-Alto Adige, non prevedendo per la
regione Valle d'Aosta nemmeno norme di tutela di segno analogo.
9. - Infine, occorre puntualizzare che non ha alcun valore
l'autoqualificazione (di cui all'art. 9) del provvedimento impugnato
come portatore di norme fondamentali di riforme economico-sociali. È
infatti dato del tutto pacifico che una tale autoqualificazione sia
di per sè priva di rilevanza, dovendosi invece attribuire una tale
natura soltanto in base alla natura obiettiva del provvedimento
normativo, natura che va determinata in base al suo oggetto, alla sua
motivazione politico-sociale, al suo scopo, alla modificazione che
possa indurre nei rapporti sociali (conf.: Corte costituzionale, 25
luglio 1984, n. 219, in Giur. cost., 1984, I, 1490).
In concreto, non sembra che una normativa, tanto di dettaglio come
quella oggi impugnata, possa presentare i connotati delle norme
fondamentali di riforma economico-sociale. D'altronde, codesta ecc.ma
Corte ha avuto modo di evidenziare come perchè una norma statale
possa legittimamente incidere sulle competenze normative delle
regioni a statuto speciale, in quanto sia considerata "norma
fondamentale di riforma economico sociale", è necessario che essa
resti norma di principio, cioè norma che lasci alle regioni, nelle
materie di loro competenza, uno spazio normativo sufficiente
all'adattamento alla specifica realtà locale (Corte costituzionale,
15 novembre 1988, n. 1033, in Giur. cost., 1988, I, 5048): proprio
per il denunziato carattere di dettaglio della disciplina recata dal
decreto impugnato, nel caso di specie non resta affatto alla regione
ricorrente un tale margine di autonomia normativa.

Si chiede pertanto: Piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale del decreto-legge 15
novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e di
controllo della Corte dei conti), pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale, serie generale, parte I, n. 268, del 15 novembre 1993, ed
in particolare dei suoi artt. 1, 2, 7 e 9, per violazione degli artt.
77, 100, 103, 108, 116 e 125 della Costituzione, nonchè per
violazione dei principi e delle norme dello statuto della regione
autonoma della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 4), ed in particolare dei suoi artt. 2, 3, 4, 29, 38, 43 e 46,
primo comma, con ogni relativa conseguenza e con ogni connessa
pronunzia.
Salvis Juribus.
Roma, addì dicembre 1993
Avv. prof. Gustavo ROMANELLI

93C1299