1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 2-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 594 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 giugno 1991
N. 594 Ordinanza emessa il 13 giugno 1991 dalla pretura di Salerno, sezione distaccata di Amalfi, nel procedimento penale a carico di Staiano Pietro Edilizia e urbanistica - Esecuzione di opere abusive in zone sottoposte a vincolo ambientale - Mancata richiesta della prescritta preventiva autorizzazione - Sanzioni penali - Trattamento sanzionatorio ingiustificatamente uguale a quello previsto per le ipotesi, indubbiamente piu' gravi, di inedificabilita' assoluta, in cui l'autorizzazione in sanatoria non e' ammessa. (Legge 8 agosto 1985, n. 431, art. 1-sexies). (Cost., art. 3). (091C1067) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 2-10-1991)

IL PRETORE
Ha emesso la seguente ordinanza, proc. pen. n. 7/91 r.g. c/Staiano
Pietro.
In seguito a denuncia Staiano Pietro è stato tratto a giudizio
per rispondere, tra l'altro, di contravvenzione all'art. 1-sexies
della legge 8 agosto 1985, n. 431, per avere eseguito opere edili in
area sottoposta a vincolo in assenza dell'autorizzazione prescritta
dall'art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497.
In fatto, è stato accertato che l'imputato, in assenza di
qualsiasi provvedimento autorizzativo, ha ripristinato in muratura un
manufatto di modeste dimensioni per farne il parcheggio della propria
abitazione.
Per l'opera realizzata dall'imputato è stato successivamente
concessa autorizzazione edilizia in sanatoria (anche ai sensi
dell'art. 9 della legge 24 marzo 1989, n. 122), previa autorizzazione
ai sensi dell'art. 7 della legge 29 giugno 1939, numero 1497.
Il capo di imputazione, com'è formulato, riflette la tesi,
dominante in dottrina ed accolta in giurisprudenza, che l'art.
1-sexies, sanzionando la violazione delle disposizioni della legge n.
431/1985, abbia configurato come fattispecie penalmente rilevante
l'inosservanza dell'art. 7 della legge n. 1497/1939: sì che l'opera
edile, e qualsiasi attività di modificazione ambientale eseguita in
assenza di autorizzazione viene ritenuta soggetta, per il richiamo
contenuto nell'art. 1-sexies, alla pena prevista dall'art. 20, e
dall'art. 20, lett. c), della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (s.C.
sez. III, 10 aprile 1987, Di Iorio).
Sembra al pretore che l'art. 1-sexies abbia una portata più
limitata; che, in particolare, esso non elevi a dignità di reato la
violazione delle prescrizioni imposte dalla legge n. 1497/1939; che,
invece, esso si limiti a reprimere penalmente la violazione del
vincolo di immodificabilità assoluta previsto dagli artt. 1- ter e
1-quinquies della medesima legge.
Non mancano gli argomenti, di ordine letterale, sistematico,
teleologico, che sorreggono una lettura, per così dire riduttiva,
della norma.
Sotto il primo profilo, è vano cercare, nell'art. 1 della legge,
il precetto al quale collegare la sanzione richiamata dall'art.
1-sexies.
L'autorizzazione che rimuove il vincolo (di immodificabilità
relativa) è disciplinata ex novo dall'art. 1 della legge n.
431/1985, ma è prescritta dall'art. 7 cpv. della legge n. 1497/1939:
e l'art. 1-sexies sanziona penalmente la violazione delle
disposizioni del decreto (convertito in legge), non delle
disposizioni della legge n. 1497/1939.
Sotto il secondo profilo, è agevole osservare che la legge n.
431/1985 si compone di due parti: la prima, diretta ad estendere a
intere categorie di beni la tutela prevista dalla legge n. 1497/1939,
riprodure con modificazioni l'art. 1 del d.l. n. 312/1985, che non
conteneva sanzioni penali; la seconda, diretta ad assicurare una
tutela immediata a una categoria più ristretta, è stata introdotta
dalle norme di conversione, che prevedono sanzioni penali.
Sotto il terzo profilo, è facile cogliere, nel sistema della
legge, l'intento del legislatore: preservare l'ambiente da ulteriori
attentati con l'imposizione di un vincolo (assoluto o relativo). Il
ricorso alla sanzione penale appare coerente col disegno del
legislatore, se tende a garantire l'osservanza del vincolo di
immodificabilità assoluta (previsto, prima della legge n. 431/1985,
da leggi regionali e decreti ministeriali privi di reale efficacia);
appare invece sproporzionato se tende a garantire l'osservanza del
vincolo di immodificabilità relativa, soprattutto quand'esso possa
essere rimosso dall'autorizzazione in sanatoria.
Il ricorso indiscriminato alla sanzione penale contribuisce, in
ogni caso, a creare un'area indistinta di illecito, che copre
qualsiasi violazione, anche quella di modesta entità, della quale
non è avvertito il disvalore penale.
Così interpretata, la norma dettata dall'art. 1-sexies sarebbe
applicabile alle sole opere eseguite in violazione del divieto
assoluto di modificazione ambientale posto dalle regioni (art. 1-
ter) o dai provvedimenti emanati in attuazione del decreto Galasso
(dei quali viene recuperata l'efficacia).
Fatto sta che l'art. 1-sexies, nell'interpretazione più diffusa,
e considerato come espressione di diritto vivente, viene applicato
(anche) all'inosservanza dell'art. 7 della legge n. 1497/1939.
Non ignora il pretore le regioni di ordine letterale (a norma di
legge, "ferme restando le sanzioni di cui alla legge 29 giugno 1939,
n. 1497" si applicano "altresi'" quelle previste dall'art. 20 della
legge n. 47/1985: dove le sanzioni penali sembrano avere carattere
additivo rispetto a quelle amministrative previste per il medesimo
fatto); le esigenze di ordine ambientale (la tutela del paesaggio che
trova il suo primo riconoscimento nell'art. 9 della Carta
costituzionale); le ragioni testuali (l'art. 3, n. 2, del d.P.R. 12
aprile 1990, n. 75, esclude dall'amnistia il reato previsto dall'art.
1-sexies "salvo che sia conseguita in sanatoria l'autorizzazione da
parte delle competenti autorita'": e l'autorizzazione in sanatoria
non può essere concessa là dove permanga il vincolo di
inedificabilità assoluta previsto dagli artt. 1- ter e 1-quinquies
della legge n. 431/1985); che giustificano questa opzione
interpretativa allargata.
Ma, se questa interpretazione è esatta, se questa è la volontà
del legislatore fatta legge, non possono non sorgere dubbi sulla
legittimità costituzionale della norma.
Non tanto per l'insufficiente determinatezza del precetto, anche
se può apparire eccessiva l'area dell'illecito penale (così
dilatato, esso verrebbe ad abbracciare:
a) l'inosservanza dell'art. 7 in aree vincolate ai sensi della
legge n. 1497/1939;
b) l'inosservanza dell'art. 7 nelle aree individuate per
categoria ai sensi dell'art. 1 della legge n. 431/1985;
c) l'inosservanza del vincolo di immodificabilità assoluta
previsto dall'art. 1- ter;
d) l'inosservanza del vincolo di immodificabilità assoluta
previsto dall'art. 1-quinquies della legge).
Quanto, e pittosto, per la violazione del principio di eguaglianza
(art. 3 della Costituzione), non sembrando conforme ai principi
costituzionali che situazioni radicalmente difformi tra loro siano
sottoposte alla stessa (gravissima) pena. Non par dubbio, infatti,
che altro è violare il vincolo di immodificabilità relativa (che
può essere rimosso dall'autorizzazione); altro è violare il vincolo
di immodificabilità assoluta (che non può essere rimosso da alcuna
autorizzazione); e, nell'ambito della stessa violazione, altro è
realizzare un intervento di edilizia minore (che provoca una lieve
modificazione dell'esistente), altro è realizzare un intervento di
trasformazione urbanistica (che innova radicalmente il tessuto
ambientale preesistente).
Sottoporre in questo caso alla stessa sanzione, sia pure per
esigenze di tutela ambientale, condotte dotate di un grado diverso di
offensività dello stesso bene protetto, sembra contrario al
principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione.
Di più. L'art. 1- ter e l'art. 1-quinquies prevedono un vincolo
di immodificabilità assoluto, ma temporaneo (sino alla data del 31
dicembre 1986; e, comunque, sino all'approvazione dei piani,
paesistici o urbanistico-territoriali: s.C. s.u. 15 marzo 1989,
Graziani). Approvato il piano, cessa l'efficacia del vincolo
assoluto; permane in ogni caso l'efficacia del vincolo relativo.
Se fosse esatto che l'art. 1-sexies sanziona penalmente
l'inosservanza dell'art. 7, dovrebbe considerarsi soggetta alle
sanzioni previste dall'art. 20, lett. c), della legge n. 47/1985
anche l'opera conforme alle prescrizioni del piano, quand'essa non
sia stata autorizzata ai sensi dell'art. 7 della legge n. 1497/1939
(è noto che il reato ex art. 1-sexies viene configurato come reato a
pericolo presunto, che sussiste per il solo fatto che non sia stata
concessa autorizzazione, insuscettibile di estinzione per sanatoria
amministrativa: con la consenguenza, non si sa quanto coerente col
disegno del legislatore, che, concessa l'autorizzazione in sanatoria,
l'opera realizzata in violazione del divieto non può più essere
demolita ai sensi dell'art. 15 della legge n. 1497/1939, ma deve
essere demolita ai sensi dell'art. 1-sexies della legge n. 431/1985,
con la restituzione in pristino disposta con la sentenza di condanna
dal giudice penale).
Ma, in questo caso, la norma penale avrebbe un sicuro carattere di
irragionevolezza, non essendo agevole spiegare la ragione della pena
per una condotta che, per avventura, non fosse lesiva dell'interesse
protetto (non solo dall'art. 7 ma dalla legge n. 431/1985, e dalla
legge regionale che approva il piano).
Anche per questo, la questione, oltre che non manifestamente
infondata appare rilevante nel caso concreto: nel quale l'interprete
deve tener conto, oltre che delle norme generali, del piano
urbanistico-territoriale approvato con legge regionale 27 giugno
1987, n. 35.
Il piano vieta (art. 5) il rilascio di concessioni edilizie; non
vieta le autorizzazioni (e, nel caso concreto, l'intervento edilizio
è soggetto ad autorizzazione per espresso disposto di legge: art. 9
della legge 24 marzo 1989, n. 122): non vieta gli interventi di
restauro conservativo, di consolidamento statico o di manutenzione
straordinaria (e, nel caso concreto, l'opera realizzata può farsi
rientrare tra gli interventi di manutenzione straordinaria). Resta
fermo il vincolo, nascente dalla legge o dal provvedimento
amministrativo, di immodificabilità (relativa) dello stato dei
luoghi. Quale che sia il tipo di intervento (anche se di edilizia
minore) e purchè provochi una modificazione dello stato dei luoghi,
occorre la preventiva autorizzazione ex art. 7 della legge n.
1497/1939. In mancanza, l'intervento sarà soggetto, secondo
l'interpretazione corrente, alle sanzioni previste dall'art. 20,
lett. c), della legge n. 47/1985, anche se dovesse essere concessa
autorizzazione in sanatoria.
Ma una tutela così rigorosa sembra contraria al principio di
necessaria offensività del fatto costituente reato; e, di nuovo, si
pone in contrasto col principio di eguaglianza (art. 3 della
Costituzione) assoggettando alla stessa sanzione interventi edilizi
minori, neppure in contrasto coi piani, e trasformazioni urbanistiche
vere e proprie non consentite dai piani, alterazioni ambientali
appena intuibili, e comunque sanabili, e attentati veri e propri alle
bellezze naturali.
Nè si dica che unico è l'interesse protetto: la tutela del
quale, nell'uno e nell'altro caso, è riservata all'organo preposto
al rilascio dell'autorizzazione.
Solo un eccesso di formalismo giuridico può far perdere di vista
le differenze sostanziali tra l'una e l'altra violazione, tra l'uno e
l'altro fatto storico. Lo stesso decreto n. 312/1985, poi convertito
con modificazioni nella legge n. 431/1985, prevedeva (art. 1, quinto
comma) un trattamento differenziato per gli interventi di
manutenzione straordinaria, neppure soggetti all'autorizzazione ex
art. 7 della legge n. 1497/1939. Il decreto non conteneva sanzioni
penali; e la norma non è stata riprodotta nella legge di convensi-
one, che introduce le sanzioni penali. Ma questo non basta per far
ritenere che, tra il decreto e la legge di conversione, sia stata
operata una così radicale inversione di rotta da coprire con la
stessa sanzione anche gli interventi di manutenzione straordinaria
non assentiti da autorizzazione ex art. 7.
Vero è che la sanzione penale, se sanzione penale è stata
prevista per l'inosservanza dell'art. 7 della legge n. 1497/1939,
quale che sia l'intervento, e anche se esso non contrasti con le
previsioni del piano (paesistico o urbanistico-territoriale) appare
ancora una volta in contrasto col principio di eguaglianza. Per
questo, si rende necessario l'intervento della Corte costituzionale:
che, se dovesse ritenere fondati i dubbi di costituzionalità della
norma, potrebbe ridurne, con una sentenza interpretativa, l'ambito di
operatività, costringendo il legislatore a chiarire (e, se
necessario, diversificare) le conseguenze penali di una disposizione,
tra le più oscure e ambigue che mai siano state dettate.

P. Q. M.
Letto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1-sexies della legge 8 agosto 1985, n. 431,
nella parte in cui estende, secondo l'interpretazione corrente, le
sanzioni previste dall'art. 20, lett. c) della legge 28 febbraio
1985, n. 47, all'inosservanza dell'art. 7 della legge 29 giugno 1939,
n. 1497, per contrasto con l'art. 3 della Costituzione;
Sospende il processo in corso e ordina trasmettersi gli atti alla
Corte costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria l'ordinanza sia notificata al
Presidente del Consiglio dei Ministri, e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Amalfi, addì 13 giugno 1991
Il pretore: DI LIETO
Il cancelliere: AMATO
91C1067