1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 6-12-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 535 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 maggio 2006
Ordinanza emessa il 24 maggio 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Palermo sul ricorso proposto da Puccio Diego contro Montepaschi Serit S.p.A. - Servizio riscossione tributi - ed altri Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Controversie in materia di fermo tributario di veicoli - Attribuzione, secondo la giurisprudenza delle SS.UU. della Corte di Cassazione, costituente «diritto vivente», al giudice ordinario - Irragionevole deroga al principio dell'attribuzione al giudice amministrativo delle controversie relative agli interessi legittimi - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio di tutela giurisdizionale. - Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, art. 86. - Costituzione, artt. 3, 24, 103 e 113. (006C1082) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 6-12-2006)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 958/2006,
sezione III, proposto da Puccio Diego, rappresentato e difeso
dall'avv. Marcello Madonia, presso il cui studio, in Palermo, via
Notarbartolo n. 15/b, è elettivamente domiciliato;
Contro la S.p.A. Montepaschi Serit - Servizio riscossione tributi
(concessione n. 296 Palermo), in persona del legale rappresentante
pro tempore, non costituito in giudizio; l'Agenzia delle Entrate di
Palermo, Direzione Generale, in persona del legale rappresentante pro
tempore, non costituito in giudizio; e nei confronti del Ministero
dell'economia e delle finanze, in persona del Ministro; legale
rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio; per
l'annullamento, previa sospensiva della nota (n. preavviso
29620060000489563/000) emessa dal concessionario del servizio
riscossione tributi Montepaschi Serit S.p.A. di Palermo (n. 296),
avente ad oggetto il preavviso di fermo di beni mobili registrati ex
art. 86 d.P.R. n. 602/1973.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Letti ed esaminati gli scritti difensivi ed i documenti prodotti
dalla parte ricorrente;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore il referendario Giovanni Tulumello;
Uditi, all'udienza camerale del 24 maggio 2006, i procuratori
delle parti come da verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:

F a t t o e d i r i t t o

1. - Svolgimento del processo.
Con ricorso notificato il 14 aprile 2006, e depositato il
successivo 4 maggio, il sig. Diego Puccio ha impugnato la nota
indicata in epigrafe, deducendone l'illegittimità.
Osserva in particolare il ricorrente che con la nota impugnata
l'amministrazione intimata, per mezzo del suo concessionario (pure
intimato), ingiunge il pagamento di un credito erariale entro un
breve termine, pena l'applicazione della procedura di fermo
amministrativo di un bene mobile registrato di proprietà del
predetto ricorrente.
Nel ricorso si lamentano le seguenti censure:
1) «Violazione dell'art. 97 Cost. - Violazione e falsa
applicazione dell'art. 86, d.P.R. 602/1973»;
2) «Eccesso di potere per difetto di motivazione»;
3) «Eccesso di potere per violazione dei principi di
idoneità e non contrarietà ai precetti di logica».
Il ricorrente ha inoltre proposto una domanda cautelare di
sospensione degli effetti del provvedimento impugnato.
All'udienza camerale del 24 maggio 2006 è stata esaminata la
predetta domanda cautelare.
In sede di deliberazione dell'esistenza dei presupposti
processuali, osserva il Collegio che appare pregiudiziale la verifica
della giurisdizione del giudice amministrativo.
2. - L'individuazione della disposizione oggetto della questione
di legittimità costituzionale.
Nessuna disposizione regola espressamente l'indicato profilo di
giurisdizione, nel senso che non è dato rinvenire enunciati
normativi che individuino la giurisdizione competente a conoscere le
liti relative all'applicazione dell'art. 86 del d.P.R. n. 602 del
1973, nel testo attualmente vigente 1).
Conseguentemente, la norma che, interpretata nel senso della
qualificazione del potere da essa previsto come riconducibile alla
fattispecie processualcivilistica - di diritto comune -
dell'esecuzione forzata, determina l'individuazione della
giurisdizione (secondo l'ordinaria regola di riparto), è tratta
proprio dal citato art. 86.
In relazione all'esercizio di detto potere, non sembra sussistere
la giurisdizione del giudice tributario, sia perchè l'art. 2 del
d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, esclude da tale ambito «gli atti
della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della
cartella di pagamento e, ove previsto, dell' avviso di cui
all'art. 50, d.P.R. n. 602 del 1973» (Consiglio di Stato, sez. VI,
ordinanza 13 aprile 2006, n. 2032); sia perchè il fermo dei beni
mobili registrati non compare nell'elencazione degli atti tipici di
cui all'art. 19 del citato d.lgs. 546/1992.
Ne consegue che la questione va risolta alla stregua
dell'alternativa fra giurisdizione del giudice amministrativo e
giurisdizione del giudice ordinario.
Non dettando il d.P.R. n. 602 del 1973 alcuna norma sulla
giurisdizione, e non potendosi applicare analogicamente la norma -
derogatoria dell'ordinario criterio di riparto, nella misura in cui
attribuisce al giudice ordinario poteri di annullamento dell'atto
amministrativo di cui all'art. 214 del d.lgs. n. 285 del 1992 (che in
relazione alla specifica fattispecie di fermo amministrativo del
veicolo previsto dal codice della strada attribuisce la cognizione
delle relative liti al giudice ordinario), la questione va risolta
alla stregua del tradizionale criterio di riparto: nel senso che la
norma di diritto sostanziale, regolante l'istituto (il citato
art. 86) va interpretata allo scopo di ricavare la natura giuridica
dell'atto che impone il fermo amministrativo, nonchè - e
conseguentemente - la natura giuridica delle sottostanti situazioni
giuridiche soggettive.
In argomento, è intervenuta la sentenza delle ss.uu. della Corte
di cassazione, 31 gennaio 2006, n. 2053, che pone a fondamento della
soluzione adottata in favore della giurisdizione dell'a.g.o. la
duplice considerazione secondo la quale:
a) secondo il criterio di riparto della giurisdizione basato
sulla natura delle situazioni giuridiche soggettive azionate, volto a
definire i confini fra la giurisdizione dell'a.g.o. e la
giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo,
non vi sarebbe questione di una dialettica fra potere e interesse, o
tra autorità e libertà, in quanto «Il fermo amministrativo è atto
funzionale all'espropriazione forzata e, quindi, mezzo di
realizzazione del credito (...)»;
b) ove si ipotizzasse una ipotesi di giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo, connessa al servizio pubblico di
riscossione dei tributi erariali, dovrebbe rilevarsi che «il
concessionario non esercita alcun potere di supremazia in materia di
pubblici servizi che, alla luce della pronuncia della Corte
costituzionale n. 204/2004, giustifichi questa forma di giurisdizione
amministrativa».
Secondo il diritto vivente, dunque, ricavabile dall'orientamento
del giudice del riparto, il giudice amministrativo sarebbe sfornito
di giurisdizione in merito all'esame di domande concernenti la
legittimità delle procedure di fermo amministrativo (e,
conseguentemente, delle connesse domande di cautela processuale).
Tuttavia, ritiene il collegio che i dubbi di legittimità
costituzionale, recentemente manifestati anche dal Consiglio di Stato
in merito alla richiamata disciplina del riparto di giurisdizione
concernente le procedure di fermo amministrativo, siano non
manifestamente infondati, e siano rilevanti nella decisione della
controversia in esame, per i motivi che si stanno per esporre.
L'oggetto della questione di legittimità costituzionale è,
secondo quanto riferito, l'art. 86 del d.P.R. n. 602/1973: il
riferimento, nella richiamata sentenza delle Sezioni Unite
n. 2053/2006, all'art. 57 del citato d.P.R., attiene infatti
unicamente al profilo dell'individuazione del rito una volta
individuata la giurisdizione competente a conoscere della tutela («si
deve realizzare davanti al giudice ordinario con le forme consentite
dal citato d.P.R. n. 602 del 1973, vigente art. 57, dell'opposizione
all'esecuzione o agli atti esecutivi»), ma non costituisce argomento
- nel ragionamento della Corte di cassazione - per l'individuazione,
a monte, della regola di riparto, che è incentrata sulla natura
dello strumento previsto dall'art. 86.
3. - Profili processuali e rilevanza della questione di
legittimità costituzionale.
In relazione al descritto svolgimento del processo, vanno svolte
alcune brevi considerazioni quanto alla rilevanza nel presente
giudizio della questione di legittimità costituzionale, sopra
sommariamente esposta nei suoi termini generali, nonchè in relazione
alla possibilità di sollevare tale questione con riferimento ad una
norma risultante dal diritto vivente.
3.1. - Quanto al primo profilo, osserva il collegio che
l'individuazione della norma attributiva del potere giurisdizionale
è pregiudiziale rispetto ad ogni altra delibazione: tale norma,
della cui legittimità costituzionale il collegio ha motivo di
dubitare, allo stato preclude le successive scansioni processuali,
finanche sul piano cautelare.
Il collegio non ignora l'orientamento giurisprudenziale che
consente, senza consumare il potere giurisdizionale e senza fare
diretta applicazione della norma censurata, di decidere
provvisoriamente sulla cautela, nelle more del giudizio di
legittimità costituzionale, assumendo la sovrapponibilità fra il
fumus boni iusir della domanda cautelare e i profili di non manifesta
infondatezza della questione sollevata.
Tuttavia, nel caso in esame, il giudizio di legittimità
costituzionale non refluisce - in ipotesi di accoglimento della
questione - sulla fondatezza del merito della pretesa (cautelare), ma
sul riconoscimento, o meno, del potere del giudice di decidere la
lite (e, in essa, l'incidente cautelare).
Conseguentemente, allo stato appare preclusa al collegio ogni
valutazione del fumus boni iuris e del periculum in mora, finanche in
chiave prognostica rispetto all'esito del giudizio di
costituzionalità, in quanto la norma censurata non regola tali
profili, ma quello - ancor più pregiudiziale - del riparto della
giurisdizione.
Il collegio potrà esaminare la domanda cautelare se la questione
sarà dichiarata fondata; in caso contrario, la domanda stessa non
potrà essere esaminata nel merito per il pregiudiziale profilo del
difetto del giurisdizione del giudice adito.
Dalla decisione della questione di costituzionalità dipende
dunque l'alternativa fra la pronuncia di un provvedimento che entra
nel merito della pretesa (cautelare), nel senso del suo rigetto o del
suo accoglimento, ed un provvedimento che invece si arresta ad una
pronuncia sul rito (ordinanza che non concede la cautela per motivi
attinenti la giurisdizione, ovvero sentenza in forma semplificata che
direttamente declina la giurisdizione).
Gli eventi sopravvenuti che, nelle more del giudizio di
legittimità costituzionale dovessero incidere, in fatto, sui
presupposti della domanda in esame (e in particolare sul profilo
della irreparabilità del pregiudizio), non incidono, per costante
orientamento della giurisprudenza costituzionale, sulla rilevanza
della questione, siccome attualmente ritenuta, nei termini anzidetti.
3.2. - Quanto alla possibilità di sollevare questioni di
legittimità costituzionale in relazione al c.d. diritto vivente,
sono noti al collegio gli ambiti ed i limiti che la giurisprudenza
costituzionale ha individuato con riferimento al sindacato di
legittimità costituzionale di norme così individuate (sentenza
n. 58 del 1995; sentenza n. 386 del 1999; ordinanza n. 19 del 2003
sentenza n. 229 del 2003; sentenza n. 91 del 2004; ordinanze n. 419 e
n. 420 del 2005), anche in relazione alla più volte affermata
estraneità dell'attività di interpretazione delle leggi ordinarie
dai compiti della Corte costituzionale (ordinanza n. 436 del 1996;
ordinanza n. 92 del 2004; ordinanza n. 142 del 2004; ordinanza n. 290
del 2004; ordinanza n. 305 del 2004), nonchè all'obbligo di
interpretazione adeguatrice gravante sul giudice comune (sentenza
n. 202 del 1999; ordinanza n. 20 del 2001; ordinanza n. 215 del 2004;
ordinanza n. 235 del 2004).
Il collegio, tuttavia, non può fare a meno di osservare che, nel
caso di specie, la norma censurata è stata oggetto, in
giurisprudenza, di contrastanti interpretazioni, nel senso
dell'attribuzione della cognizione delle liti sul fermo
amministrativo al giudice ordinario, ovvero al giudice amministrativo
(a conferma della problematica qualificazione dell'istituto).
Tale dialettica interpretativa si è tuttavia - doverosamente -
arrestata a seguito della recente presa di posizione del giudice del
riparto (Cass., ss.uu., sentenza 31 gennaio 2006, n. 2053).
L'esegesi della disposizione censurata, nel senso che le liti
relative all'applicazione dell'art. 86 d.P.R. n. 602/1973, in quanto
relative alla tutela di diritti soggettivi, devono essere conosciute
dal giudice ordinario, ha prodotto una norma che non si presta ad una
interpretazione (adeguatrice) difforme: provenendo essa non da un
qualsiasi giudice, ma dal giudice del riparto, non è dato al
Collegio esplorare soluzioni interpretative - per l'appunto,
adeguatrici - alternative a quella censurata, se non esorbitando dai
propri poteri.
In relazione alle questioni di giurisdizione, infatti, lo spazio
riconosciuto al giudice per praticare interpretazioni difformi, pur
in un sistema giudiziario non improntato al vincolo del precedente,
appare assai esiguo, se non del tutto precluso, in ragione della
disciplina della verifica della giurisdizione (caratterizzata, fra
l'altro, dalla possibilità di impugnare con ricorso per cassazione
le decisioni del giudice amministrativo per motivi attinenti la
giurisdizione).
La situazione è dunque estremamente affine a quella del dubbio
di legittimità costituzionale sollevato nel giudizio di rinvio, con
riguardo al principio di diritto enunciato nella fase rescindente del
giudizio di cassazione (su cui Corte costituzionale, sentenza n. 30
del 1990; sentenza n. 130 del 1993; sentenza n. 257 del 1994).
Questo vincolo risulta oggi peraltro accresciuto a seguito della
disciplina contenuta nell'art. 374, comma 3, cod. proc. civ. (nel
testo risultante dalla modifica apportata dall'art. 8 del d.lgs. 2
febbraio 2006, n. 40), per effetto della quale non è consentito
neppure alle sezioni semplici della Corte di cassazione - cui il
ricorso può essere assegnato per questioni di giurisdizione su cui
esista già un orientamento delle sezioni unite - di «non
condividere» tale orientamento del giudice del riparto, dovendosi
necessariamente, in tale evenienza, sottoporre nuovamente la
questione alle sezioni unite, unico organo legittimato ad operare
mutamenti di giurisprudenza in materia di riparto della
giurisdizione.
Da tale disciplina si ricava un ulteriore argomento, a fortori,
che preclude a questo collegio di praticare una interpretazione della
norma censurata in senso difforme a quello ritenuto - peraltro, di
recente - dalle sezioni unite.
4. - La natura giuridica dell'atto di fermo amministrativo.
Preliminarmente va rilevato che l'atto impugnato nel presente
giudizio è stato emesso ai sensi dell'art. 86 del d.P.R. n. 602 del
1973.
Si tratta di una disposizione che assegna all'amministrazione
creditrice la possibilità di sottoporre a procedura di fermo
amministrativo i beni mobili registrati di proprietà del debitore.
Secondo il giudice del riparto (Cass., ss.uu., sentenza 31
gennaio 2006, n. 2053), le controversie relative alla esecuzione di
dette procedure spettano alla giurisdizione dell'autorità
giudiziaria ordinaria.
Ad avviso del collegio, la norma espressa dal diritto vivente si
pone in contrasto con alcuni parametri costituzionali (gli artt. 24,
103 e 113 della Costituzione, sui quali si tornerà in seguito).
Propedeutica alla esposizione dei profili di non manifesta
infondatezza di tali dubbi di legittimità costituzionale appare la
ricognizione della natura giuridica dell'istituto in questione, e la
conseguente qualificazione delle posizioni soggettive delle parti nel
relativo rapporto, onde scrutinare alla luce di tale qualificazione
la censurata regola di riparto alla luce degli evocati parametri
costituzionali (dovendosi correlare la legittimità costituzionale
della norma sul riparto alla natura delle situazioni giuridiche
soggettive interessate, in relazione alla idoneità dei poteri
cognitori del giudice individuato come competente a fornire una
adeguata tutela - conforme ai parametri suddetti - a tali posizioni).
Va anzitutto chiarito, quanto alla rilevanza della questione, che
l'atto impugnato nel presente giudizio, pur recando
l'autoqualificazione di «preavviso di fermo», ha tuttavia contenuto
ed effetti direttamente lesivi della posizione soggettiva della parte
ricorrente, sotto il profilo che qui rileva, in quanto esso collega
al mero decorso di un termine (peraltro, brevissimo: venti giorni)
senza che intervenga il richiesto pagamento, l'avvio delle procedure
esecutive sul bene mobile dell'odierno ricorrente, già individuato
con l'atto qui impugnato.
Ne consegue che, ove non ottenga il richiesto provvedimento
cautelare di sospensione degli effetti dell'atto impugnato, l'odierno
ricorrente perderebbe il potere di godere e di disporre del bene
mobile registrato individuato nel richiamato atto, per il solo fatto
del perdurare dell'inadempimento del debito tributario.
Sulla base di queste considerazioni, e avuto riguardo agli
effetti dell'atto impugnato, il collegio ritiene che lo stesso possa
essere oggetto diretto di sindacato in relazione alla proposta
domanda cautelare, indipendentemente dalla sua autoqualificazione,
con riferimento alla sua attuale capacità lesiva della posizione
giuridica del ricorrente.
Diversamente, occorrerebbe ricondurre l'effetto lesivo (e
rinviare sia la valutazione di impugnabilità, che quella di astratta
irreparabilità del pregiudizio) al successivo atto della fattispecie
(l'imposizione del fermo): questo però non è un atto suscettibile
di tempestiva tutela cautelare, che consenta di sospenderne gli
effetti prima della sua esecuzione, ma consta esso stesso di una
attività esecutiva sul bene del debitore ricorrente, onde la
lesività che giustifica l'interesse a ricorrere, e che in sede
cautelare consente di ritenere astrattamente ipotizzabile l'elemento
del periculum in mora, è già pienamente rinvenibile nell'atto
impugnato nel presente giudizio.
4.1. - La posizione espressa di recente dalla VI Sezione del
Consiglio di Stato.
Sul punto è recentemente intervenuta la citata ordinanza del
Consiglio di Stato, sez. VI, 13 aprile 2006, n. 2032, che ha
affermato, con argomenti che appaiono al Collegio difficilmente
contestabili, la natura provvedimentale dell'atto che limita il
potere di godimento e di disposizione del bene mobile registrato del
debitore della pubblica amministrazione nella procedura di
espropriazione forzata esattoriale ex art. 86 cit. (nel che si
concreta l'effetto giuridico del c.d. fermo amministrativo).
Gli argomenti esposti a sostegno di questa tesi possono essere
riassunti nei termini seguenti:
l'istituto del fermo amministrativo ex art. 86 d.P.R.
n. 602/1973 si colloca all'interno della procedura di espropriazione
forzata esattoriale, che ha connotati disciplinari e sistematici
profondamente diversi rispetto all'espropriazione forzata
disciplinata dal codice di rito civile a tutela dei crediti sorti
negli ordinari rapporti creditori di natura privatistica: in
particolare, mentre ai privati è precluso aggredire il patrimonio
del debitore per soddisfare le proprie ragioni creditorie (in chiave
conservativa od esecutiva) senza ricorrere all'intervento del
giudice, la procedura in esame, secondo la citata ordinanza, appare
«connotata da molteplici profili di autotutela pubblica esecutiva,
che sono il residuo di antichi privilegi del creditore, conservati
solo allo Stato in ragione delle peculiarità del credito
tributario»;
sotto il profilo degli effetti, il provvedimento di fermo
amministrativo si configura come un provvedimento ablatorio, e
segnatamente come una requisizione, che produce gli effetti di un
sequestro conservativo, operato in assenza dell'intervento di un
giudice, e in virtù di un atto unilaterale del concessionario: la
natura formalmente privatistica di quest'ultimo non è di ostacolo
alla qualificazione in termini pubblicistici dei poteri esercitati,
dovendo ricondursi tale fattispecie al fenomeno dell'esercizio
privato di pubbliche funzioni (in argomento si tenga presente che
accanto alle requisizioni in proprietà il diritto amministrativo
conosce la categoria delle requisizioni in uso);
la qualificazione in termini provvedimentali dell'atto in
questione risulta dal dato letterale utilizzato dall'art. 86 del
d.P.R. n. 602/1973, nel testo attualmente vigente: il legislatore
qualifica di regola come «provvedimento» gli atti della pubblica
amministrazione che costituiscono esercizio di un potere
autoritativo; detta qualificazione appare poi confermata dal dato
sistematico: se si fosse in presenza di un atto di una procedura
espropriativa assimilabile a quella processualcivilistica, privo di
natura autoritativa e dell'effetto di modificazione unilaterale
dell'altrui sfera giuridica, l'adempimento del debito dovrebbe
comportare il venir meno degli effetti del fermo, e dovrebbe
comportare la cancellazione della iscrizione del fermo nei registri
mobiliari; invece la disciplina regolamentare dell'istituto in esame
(art. 6, d.m. 7 settembre 1998, n. 503, applicabile alla sopravvenuta
normativa primaria - modificativa del citato art. 86 d.P.R. 602/1973
- in forza della norma di interpretazione autentica contenuta
nell'art. 3, comma 41, del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito
dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248) richiede un provvedimento
qualificabile come revoca, in assenza del quale il debitore
(tardivamente) adempiente non ha titolo per cancellare l'iscrizione
del fermo nel Pubblico registro automobilistico: l'esigenza di
rimozione, mediante revoca per sopravvenienza (art. 21-quinquies,
legge n. 241 del 1990), si giustifica proprio in ragione della natura
provvedimentale dell'atto che applica il fermo, i cui effetti possono
essere rimossi soltanto da un altro (contrario) provvedimento;
l'attuale disciplina dell'istituto, risultante dalla modifica
dell'art. 86 d.P.R. n. 602/1973 operata dalla novella del 2001
(d.lgs. 27 aprile 2001, n. 193), in un'ottica di semplificazione non
richiede più, come condizione legittimante l'avvio della procedura
di fermo amministrativo, l'inizio infruttuoso del procedimento di
esecuzione forzata: il fatto che oggi il fermo sia svincolato
dall'avvio del processo esecutivo costituisce, secondo l'ordinanza di
rimessione in esame, un «indizio del suo carattere di misura di
autotutela conservativa del patrimonio del debitore».
4.2. - La non riconducibilità del fermo amministrativo alla
categoria dell'autotutela civilistica del diritto di credito.
Il Collegio condivide le superiori argomentazioni, alle quali si
riporta.
Possono essere inoltre individuati ulteriori argomenti per
sostenere la tesi della natura provvedimentale dell'atto impugnato
nel presente giudizio.
Come si è accennato, in tanto si può ritenere conforme agli
evocati parametri costituzionali la norma censurata, in quanto si
ricostruisca - come hanno fatto le sezioni unite - in termini
paritetici il rapporto giuridico fra il soggetto che subisce il fermo
amministrativo e il soggetto che invece lo impone.
Il diritto comune consente al creditore di aggredire, con
funzione conservativa, il patrimonio del debitore che costituisce la
garanzia del credito ex art. 2740 cod. civ.
In altre parole, anche in diritto civile, pur a fronte
dell'affermazione del generale divieto di autotutela (quale portato
della repressione delle forme primitive di giustizia privata),
nondimeno si riconosce l'esistenza di alcuni Istituti riconducibili
alla nozione di autotutela (conservativa od esecutiva) del diritto di
credito.
Occorre pertanto domandarsi se, seguendo il ragionamento del
giudice del riparto, il fermo amministrativo in esame costituisca una
forma di autotutela che possa essere ricondotta alle facoltà che il
sistema riconosce nell'ambito di un ordinario rapporto creditorio,
piuttosto che all'esercizio di poteri autoritativi, implicanti una
posizione di supremazia del creditore (o del suo concessionario) che
agisce.
L'istituto che viene in considerazione - nell'ambito dei rimedi
cc.dd. cautelativi - è il diritto di ritenzione, che - sia esso di
fonte legale, o convenzionale - ha in comune con il fermo
amministrativo l'effetto di privare il proprietario-debitore del
potere di disporre e di godere delle cosa (che però nel diritto di
ritenzione preesiste all'iniziativa del creditore, che già la
detiene), e la finalità di operare una pressione sulla volontà del
debitore, affinchè adempia il debito, al di fuori di ogni
collegamento con l'esecuzione (tanto che se viene sottoposto ad
esecuzione forzata il bene soggetto a ritenzione, il creditore non
può vantare un titolo di preferenza al momento della distribuzione
del ricavato).
Si ritiene però comunemente che in tanto la legge consente una
simile possibilità di farsi giustizia da sè nell'ambito dei
rapporti fra privati, in quanto sussista una particolare (e
qualificata) connessione del titolo creditorio con la cosa oggetto
del diritto di ritenzione (ius cum re iniunctum): così nel caso del
diritto di ritenzione previsto a vantaggio del possessore di buona
fede dall'art. 1152 cod. civ. finchè non gli siano corrisposte le
indennità dovute; del coerede che conferisce un immobile in natura,
sino all'effettivo rimborso delle somme che gli sono dovute per spese
e miglioramenti (art. 748, ultimo comma, cod. civ.);
dell'usufruttario, per i rimborsi che gli sono dovuti nelle
fattispecie di cui agli artt. 1009 e 1010 cod. civ. (art. 1011 cod.
civ.); del compratore nella vendita con patto di riscatto, fino al
pagamento da parte del venditore di quanto dovuto a seguito
dell'esercizio del diritto di riscatto (art. 1502, secondo comma,
cod. civ.).
In tutte queste fattispecie (e negli altri casi previsti dal
codice civile, con la sola eccezione dell'ipotesi disciplinata
dall'art. 2794), la misura di autotutela ha ad oggetto non un
qualsiasi bene del debitore, ma il bene costituente oggetto del
rapporto giuridico da cui è scaturito il diritto di credito.
Nel caso del fermo amministrativo ex art. 86 del d.P.R. n. 602
del 1973 questa - fondamentale - connessione difetta del tutto:
l'amministrazione creditrice aggredisce un bene mobile del debitore
che non ha nulla a che vedere con le ragioni della pretesa creditoria
(a differenza dell'ipotesi prevista dall'art. 214 del d.lgs.
30 aprile 1992, n. 285), sol perchè ritiene di indurlo in tal modo,
mediante le incisive limitazioni in tal modo arrecate al diritto di
proprietà e alla libertà di circolazione, a preferire l'adempimento
del debito (che, in quanto indefettibilmente connotato come male
minore rispetto alla perdita del potere di godere e di disporre del
bene, dimostra come l'istituto in esame sia incentrato sulla
strutturale violazione del principio di proporzionalità, atteso che
in tanto tale pressione psicologica può rivelarsi efficace, in
quanto si privi il debitore di un bene di valore sensibilmente
superiore al debito inadempiuto).
Un simile privilegio, non ricorrente nelle - comunque eccezionali
- ipotesi di autotutela privata del credito, si giustifica solo in
ragione della natura pubblica del soggetto creditore e nella connessa
posizione di supremazia, e conferma la natura autoritativa del
relativo potere (altrimenti neppure configurabile), che è in grado
di sottrarre al proprietario di un bene i più significativi
contenuti del diritto dominicale, con effetti limitativi anche sulla
libertà di circolazione (trattandosi di autoveicoli e motoveicoli),
al di fuori di una connessione qualificata con il credito azionato.
Diversamente argomentando, del resto, e ritenendo - con le
Sezioni Unite - che in fondo l'istituto in esame è un ordinario
«mezzo di realizzazione del credito», si legittimerebbe sul piano
teorico e su quello costituzionale la possibilità di introdurre,
anche nella disciplina dei rapporti fra soggetti privati, mezzi di
autotutela conservativa ed esecutiva del credito, non limitati ai
beni oggetto dello specifico rapporto, senza necessità di intervento
del giudice: il che, a tacer d'altro, priverebbe della sua funzione,
e della sua stessa ragion d'essere, il processo esecutivo, o quanto
meno lo relegherebbe in una prospettiva del tutto residuale.
Posto che anche in un rapporto paritario possono, a certe
condizioni, ammettersi ipotesi di autotutela del credito, l'elemento
discretivo non può che esser dato dalla natura dell'interesse: se
tale attributo assiste la pretesa del creditore pubblico
semplicemente in quanto creditore, vuol dire che con la previsione
dell'autotutela la legge protegge l'interesse creditorio in quanto
tale (perchè strutturalmente e funzionalmente qualificato, nei suoi
rapporti con il bene, dalla peculiarità della fattispecie), e non
l'interesse pubblico portato dall'amministrazione creditrice e dalle
ragioni del credito.
Un significativo segnale in tal senso si rinviene proprio nella
giurisprudenza costituzionale: in relazione all'ipotesi prevista
dalla legge di contabilità dello Stato che costituisce l'archetipo
della disciplina del fermo amministrativo (art. 69 del r.d. 18
novembre 1923, n. 2440), la Corte costituzionale, nella sentenza
n. 67 del 1972, ha affermato trattarsi di una misura cautelare,
espressione del potere di autotutela della p.a.
Affermò in quell'occasione la Corte: «Va ricordato al riguardo
che il fermo costituisce misura di autotutela della Amministrazione
statale, avente lo scopo di assicurare la realizzazione dei fini cui
è rivolto l'iter amministrativo procedimentale, necessariamente
complesso e disciplinato da norme inderogabili e preordinate ad
assicurare la regolarità contabile e la realizzazione delle entrate
dello Stato, quali vengono definite nell'art. 219 r.d. 23 maggio
1924, n. 827 (Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per
la contabilità generale dello Stato). È evidente, quindi, che la
norma in esame non configura un irrazionale privilegio, ma uno
strumento necessario alla protezione del pubblico interesse connesso
alle esigenze finanziarie dello Stato. E se è vero che l'autotutela,
nella generalità delle sue applicazioni, è connaturata
all'attività della pubblica amministrazione nei rapporti di diritto
pubblico, non deve escludersi, in considerazione di quanto testè
accennato, che speciali norme di legge ne consentano l'esercizio
anche in rapporti di diritto privato, cui la pubblica amministrazione
partecipi per i fini che le sono propri».
La superiore affermazione della Corte costituzionale è
oltretutto relativa ad un istituto la cui disciplina ha una portata
lesiva della sfera giuridica del privato, e dei suoi beni di primario
rilievo costituzionale, assai più ridotta rispetto alla fattispecie
in esame, dal momento che gli effetti della disciplina in quella
occasione censurata si limitano ad una facoltà per l'amministrazione
di sospendere in via interinale il pagamento.
Solo riconoscendo la natura pubblicistica degli interessi
tutelati, e la corrispondente natura autoritativa del potere
esercitato, la Corte costituzionale ha, nella richiamata sentenza
n. 67 del 1972, potuto rigettare la censura di disparità di
trattamento, per asserita irrazionalità del privilegio accordato
indiscriminatamente ai crediti della p.a., dal momento che, così
interpretata, la norma non configura un irrazionale privilegio ma uno
strumento necessario alla protezione del pubblico interesse connesso
alle esigenze finanziarie dello Stato.
In argomento la stessa Corte di cassazione, sez. V civile, nella
sentenza n. 4567/2004, ha affermato che, come «precisato dalle
sezioni unite di questa Corte, nella decisione n. 1733/02 resa inter
partes, che la facoltà di disporre il c.d. fermo amministrativo
delle somme dovute è attribuita alla pubblica amministrazione per la
tutela di interessi della collettività ed in base ad una valutazione
della predominanza di esigenze erariali sul diritto soggettivo del
creditore, ne, il diritto di adire il giudice per conseguire la
tutela delle proprie situazioni soggettive, compresse e vanificate
(anche se incontestate ed incontestabili) quale che sia la
consistenza della pretesa creditoria della p.a. da una insindacabile
determinazione di quest'ultima in quanto il diritto di adire il
giudice non è influenzato, nè formalmente nè sostanzialmente,
dalla norma atteso che il provvedimento di fermo può sempre essere
impugnato innanzi al giudice».
Deve pertanto concludersi, sul punto, nel senso che il fermo
amministrativo in esame è uno strumento di autotutela della pubblica
amministrazione, posto in essere mediante atti aventi natura
provvedimentale, non essendo possibile rinvenire nè nel diritto
processuale civile, nè nel diritto privato (comune o speciale),
istituti che, nell'ambito dei rapporti iure privatorum, consentano ad
una delle parti di aggredire il patrimonio della controparte, senza
l'intervento di un giudice, con le caratteristiche disciplinari
proprie del fermo di beni mobili registrati.
5. - I parametri costituzionali violati.
Date le superiori premesse sulla natura dell'atto impugnato, la
questione in esame si incentra sui poteri di cognizione del giudice,
funzionali ad assicurare un pieno ed efficace diritto di difesa al
debitore sottoposto alla procedura di fermo amministrativo: come ha
osservato già negli anni ottanta del secolo scorso autorevole
dottrina, il giudice amministrativo, a fronte di un limitato accesso
al fatto (oggi, peraltro, non più tale), esercita un controllo di
legittimità molto più penetrante di quello esercitato dai giudici
ordinari.
Secondo la disciplina introdotta dall'art. 2 della legge 20 marzo
1865, n. 2248, all. E) (legge abolitrice del contenzioso
amministrativo), il giudice ordinario conosce della tutela dei
diritti soggettivi, pubblici o privati.
La tutela giurisdizionale dell'interesse legittimo («interesse
d'individui o di enti morali giuridici») è invece affidata al
giudice amministrativo, dall'art. 24 della legge 31 marzo 1889,
n. 5992 [istitutiva della IV sezione Consiglio di Stato: si veda ora
l'art. 26 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo
unico delle leggi sul Consiglio di Stato)].
Tale disciplina, pur essendo sopravvissuta al mutamento del
quadro costituzionale di riferimento, e pur continuando a
rappresentare un fondamentale momento di sintesi nei rapporti fra
amministrazione e giurisdizione, non costituisce tuttavia «una regola
di valore costituzionale, che il legislatore ordinario sarebbe tenuto
ad osservare in ogni caso» (Corte costituzionale, sentenza n. 275 del
2001): con la conseguenza che «resta rimesso alla scelta
discrezionale del legislatore ordinario - suscettibile di
modificazioni in relazione ad una valutazione delle esigenze della
giustizia e ad un diverso assetto dei rapporti sostanziali - il
conferimento ad un giudice, sia ordinario, sia amministrativo, del
potere di conoscere ed eventualmente annullare un atto della pubblica
amministrazione o di incidere sui rapporti sottostanti, secondo le
diverse tipologie di intervento giurisdizionale previste» (Corte
cost., n. 275/2001, cit.; sui rapporti fra il sistema normativo
introdotto dalla legge abolitrice del contenzioso amministrativo e
l'attuale disciplina costituzionale della giustizia amministrativa,
si vedano altresì le sentenze della Corte cost. n. 32/1970, e
n. 161/1971).
Una ipotesi in tal senso è data, come si è accennato, dalla
disciplina di una specifica tipologia di fermo amministrativo (quella
prevista dal codice della strada), in relazione alla quale il
legislatore, nell'attribuire al giudice ordinario la cognizione delle
relative liti, lo ha però dotato di poteri costituitivi sull'atto
amministrativo impositivo del fermo.
Da questa disciplina di carattere speciale possono ricavarsi due
indicazioni:
a) laddove il legislatore, derogando allo schema - non
costituzionalizzato, ma rispondente ad una precisa ratio legis
collegata alla diversità del sindacato - introdotto dalla legge
abolitrice del contenzioso amministrativo, intenda devolvere al
giudice ordinario la cognizione sulla legittimità dell'esercizio del
potere autoritativo, deve espressamente stabilirlo con una
disposizione che comunque garantisca una efficace tutela - prevista
dalla Costituzione - dell'interesse legittimo che fronteggia tale
potere: altrimenti, la tutela, per Costituzione, non può che essere
data dal giudice che invece è dotato dei necessari poteri di
cognizione e di decisione (e in tal senso la disciplina
costituzionale della giustizia amministrativa deve orientare
l'interpretazione della fattispecie, secondo il tradizionale criterio
di riparto legato alla causa petendi, in difetto di una espressa
previsione di giurisdizione esclusiva);
b) laddove il legislatore ha inteso attribuire al giudice
ordinario la cognizione di liti sull'applicazione del fermo
amministrativo, derogando al criterio di riparto fondato sulla natura
della situazione giuridica soggettiva, lo ha fatto espressamente.
L'affermazione sub a), del resto, è conforme ai più recenti
sviluppi della giurisprudenza costituzionale sulla tutela degli
interessi legittimi.
La sentenza n. 204 del 2004, in particolare, pur resa con
riferimento alla disciplina di un'ipotesi di giurisdizione esclusiva,
nel ripercorrere l'evoluzione storica del sistema italiano di
giustizia amministrativa ha chiaramente individuato nel giudice
amministrativo il giudice naturale del potere: il giudice che, ai
sensi degli artt. 24 e 103 della Costituzione, è in grado di fornire
una tutela adeguata ed efficace all'interesse legittimo, mediante la
tutela costitutiva e quella risarcitoria.
La sentenza n. 191 del 2006, confermando l'impostazione della
citata sentenza n. 204 del 2004, ha precisato poi che il giudice
naturale della legittimità dell'esercizio della funzione pubblica è
il giudice amministrativo, competente a giudicare della pretesa
sostanziale (onde la proposizione della - sola - azione risarcitoria
non altera, dal punto di vista dell'art. 24 Cost., i parametri
costituzionali del sistema di riparto).
Le indicazioni ricavabili dalle disposizioni costituzionali di
cui agli artt. 3, 24, 103 e 113, anche alla luce della giurisprudenza
da ultimo citata, sono dunque nel senso della necessarietà
dell'apprezzamento, ove la legge non disponga altrimenti,
dell'esercizio del potere amministrativo da parte del giudice
dell'amministrazione (in ragione della peculiarità del relativo
sindacato), a tutela dell'interesse legittimo che fronteggia
l'esercizio del potere.
La diversità strutturale delle ferme di tutela assicurate dai
due ordini giurisdizionali, rimarcata dalla più autorevole dottrina,
consegue del resto alla presa d'atto della diversa natura delle
situazioni giuridiche soggettive: sicchè se la cognizione del
giudice ordinario assicura una tutela efficace con riferimento a
rapporti paritetici, nei quali l'atto amministrativo non si impone
autoritativamente, viceversa laddove l'atto costituisca esercizio di
potere autoritativo, capace di conculcare la posizione soggettiva del
privato, la tutela costituzionale dell'interesse legittimo impone, in
linea generale, e salvo espresse e ragionevoli eccezioni, la
cognizione del giudice amministrativo.
Del resto, se è vero - come ha ribadito la citata sentenza
n. 204 del 2004 (punto 3 del «considerato in diritto») - che la
Costituzione repubblicana non ha cristallizzato il sistema di riparto
elaborato a seguito dell'istituzione della giurisdizione
amministrativa, consentendo al legislatore di derogare allo schema
secondo cui il giudice amministrativo conosce degli interessi
legittimi e il giudice ordinario dei diritti soggettivi, tuttavia
autorevole dottrina opportunamente osserva come la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo sui diritti ha ricevuto un
espresso riconoscimento costituzionale che, invece, non assiste
l'opposta ipotesi di cognizione degli interessi legittimi da parte
del giudice ordinario.
Non è stato dunque costituzionalizzato il criterio di riparto
fondato sul petitum sostanziale: ma è stato costituzionalizzato il
principio della effettività della tutela giurisdizionale degli
interessi legittimi (art. 24 Cost.), «la cui tutela l'art. 103
riserva al giudice amministrativo» (Corte cost., sentenza
n. 204/2004), senza alcuna limitazione sotto il profilo del sindacato
(art. 113 Cost.).
D'altra parte, a fronte di un criterio di riparto in sè non
costituzionalizzato, ma ragionevole (in quando rispondente ad una
precisa logica fondata sul ruolo e sulla funzione dei due ordini
giurisdizionali, a fronte della diversa natura delle situazioni
giuridiche soggettive dedotte), una opposta scelta del legislatore,
implicita nella disposizione ed esplicitata dal diritto vivente,
sarebbe certamente irragionevole (con conseguente violazione
dell'art. 3 Cost.), nella parte in cui, di fronte all'attribuzione
normativa di un potere autoritativo, assegna il sindacato
sull'esercizio di quel potere al giudice dei diritti, come se gli
effetti riguardassero un rapporto paritario.
Sotto un diverso profilo, l'interpretazione dell'art. 86 del
d.P.R. n. 602 del 1973, che attribuisce al giudice ordinario la
cognizione delle controversie inerenti la legittimità del fermo
amministrativo e la tutela delle situazioni soggettive del debitore
esecutato, appare in contrasto con gli articoli 24, 103 e 113 della
Costituzione.
Va qui precisato che mentre nelle vicende che hanno condotto alle
segnalate sentenze n. 204/2004 e n. 191/2006 venivano in
considerazione delle disposizioni di legge attributive (al giudice
amministrativo) di giurisdizione esclusiva su diritti in materie
ritenute esorbitanti dalla previsione di cui all'art. 103 Cost.,
invece nel caso in esame, difettando una simile previsione
legislativa, l'interpretazione della natura dell'istituto, funzionale
alla creazione della regola di riparto, in tanto può dirsi conforme
ai segnalati parametri, in quanto tenga conto delle indicazioni
costituzionali (art. 103 Cost.) circa l'individuazione - a garanzia
della effettività del diritto di difesa dell'interesse legittimo
(artt. 24 e 113 Cost.) - del giudice naturale dell'esercizio della
funzione pubblica.
In altre parole, nelle sentenze n. 204/2004 e 191/2006 la Corte
costituzionale ha sindacato la legittimità di norme sul riparto
contenute in disposizioni relative ad altrettante ipotesi di
giurisdizione esclusiva (come tali, derogatorie rispetto al criterio
della causa petendi); nel caso in esame, il sindacato che si
sollecita ha ad oggetto una norma sul riparto, applicativa del
predetto criterio, ricavata interpretativamente dal diritto vivente
sulla base non di una disposizione espressa, ma della disciplina
sostanziale del relativo istituto.
Se, come la Corte costituzionale ha ritenuto a proposito della
vicenda della giurisdizione esclusiva, la giurisdizione del giudice
amministrativo sui diritti è l'eccezione, ciò implica evidentemente
che, in base agli stessi parametri, quella sugli interessi legittimi
sia la regola (costituzionale).
In altre parole: non è in discussione la possibilità che il
legislatore nel rispetto di limiti speculari a quelli indicati dalle
sentenze n. 204/2004 e n. 191/2006 della Corte costituzionale -
introduca una espressa previsione di giurisdizione del giudice
ordinario sugli atti di esercizio del potere amministrativo in
materia di fermo amministrativo (cosa che del resto ha fatto, nella
ricordata disciplina del fermo amministrativo previsto dal codice
della strada).
Ciò che appare contrario ai segnalati parametri è la
possibilità di ottenere lo stesso risultato in via surrettizia,
mediante la qualificazione di un mezzo di autotutela amministrativa
come strumento di diritto comune, e la conseguente individuazione di
una regola di riparto, relativa non alla giurisdizione esclusiva ma a
quella generale di legittimità, viziata ab origine dal
condizionamento che la ridetta qualificazione opera sulla
individuazione della causa petendi.
Il segnalato deficit di tutela non concerne, infine, solo il tipo
di azioni proponibili davanti al giudice ordinario, ed i (limiti dei)
poteri decisori di quest'ultimo, ma anche - come già accennato - il
tipo di sindacato sull'atto che impone il fermo (art. 113 Cost.).
Nel presente giudizio sono state sollevate specifiche censure sul
difetto di motivazione del provvedimento impugnato, quanto
all'adozione della misura di autotutela conservativa in relazione
all'entità del credito tributario, nonchè sulla connessa violazione
del principio di proporzionalità dell'azione amministrativa (con
particolare riferimento al profilo di necessarietà della misura
ablatoria).
Ove si ritenesse l'istituto in esame un semplice mezzo di tutela
della garanzia patrimoniale offerto dal diritto comune, per farne
discendere (come fanno le sezioni unite) la regola dell'attribuzione
delle relative controversie all'a.g.o., simili profili del sindacato
giurisdizionale, tipici dei provvedimenti amministrativi,
resterebbero esclusi (altri essendo i parametri di legittimità
rilevanti nel giudizio di opposizione all'esecuzione o agli atti
esecutivi), pur a fronte della rilevata natura autoritativa del
potere esercitato, e comunque della posizione non paritaria, ma di
supremazia, che la pubblica amministrazione (come ricordato dalla
Corte costituzionale nella citata sentenza n. 67 del 1972) riveste
nel rapporto.
In conclusione, va quindi rilevato che appare non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 86
del d.P.R. n. 602 del 1973, nella parte in cui risulta interpretato -
secondo il diritto vivente - nel senso di attribuire al giudice
ordinario la giurisdizione sulle controversie in materia di fermo
tributario di veicoli da esso previsto, sul presupposto della natura
non autoritativa del potere esercitato, per violazione degli
artt. 24, 103 e 113 della Costituzione.
1) d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602.
Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul
reddito.
Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 16 ottobre 1973,
n. 268, S.O. n. 2. Capo III - Disposizioni particolari
in materia di espropriazione di beni mobili registrati
art. 86. Fermo di beni mobili registrati.
«1. - Decorso inutilmente il termine di cui
all'art. 50, comma 1, il concessionario può disporre il
fermo dei beni mobili del debitore o dei coobligati
iscritti in pubblici registri, dandone notizia alla
direzione regionale delle entrate ed alla regione di
residenza.
2. - Il fermo si esegue mediante iscrizione del
provvedimento che lo dispone nei registri mobiliari a cura
del concessionario, che ne da altresì comunicazione al
soggetto nei confronti del quale si procede.
3. - Chiunque circola con veicoli, autoscafi o
aeromobili sottoposti al fermo è soggetto alla sanzione
prevista dall'articolo 214, comma 8, del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285.
4. - Con decreto del Ministro delle finanze, di
concerto con i Ministri dell'interno e dei lavori pubblici,
sono stabiliti le modalità, i termini e le procedure per
l'attuazione di quanto previsto nel presente articolo».

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost.; 1, legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1,
23, legge 11 marzo 1953, n. 87:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 86 dei d.P.R.
n. 602 del 1973, in relazione agli artt. 3, 24, 103 e 113 della
Costituzione, nella parte in cui risulta interpretato, secondo il
diritto vivente, nel senso di attribuire al giudice ordinario la
giurisdizione sulle controversie in materia di fermo tributario di
veicoli da esso previsto, sul presupposto della natura non
autoritativa del potere esercitato;
dispone la sospensione del presente giudizio;
ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Palermo, nella Camera di consiglio del 24
maggio 2006.
Il Presidente: Adamo
L'estensore: Tulumello
06C1082