1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 19-2-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 febbraio 1992
N. 12 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 febbraio 1992 (della regione Sicilia) Finanza pubblica allargata - Riduzioni delle assegnazioni della parte corrente del Fondo sanitario nazionale alle regioni a statuto speciale nonche' alle province di Trento e Bolzano - Asserita indebita invasione della sfera di autonomia finanziaria della regione nonche' violazione dei principi di ragionevolezza e di copertura finanziaria ed incidenza sul diritto alla salute - Richiamo ai principi enunciati nella sentenza della Corte costituzionale n. 381/1990 su analoghe questioni. (Legge 30 dicembre 1991, n. 412, art. 4, undicesimo comma). (Cost., artt. 3, 32, 81, 116 e 119; statuto regione Sicilia, artt. 17, 36 e 38). (092C0163) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 19-2-1992)

Ricorso della regione siciliana in persona del suo presidente pro-
tempore on.le Vincenzo Leanza, giusta delibera della giunta regionale
n. 4 del 13 gennaio 1992, elettivamente domiciliato in Roma, via
delle Coppelle n. 35, nell'ufficio della regione siciliana presso
l'avv. Salvatore Sciacchitano, rappresentanto e difeso per procura a
margine del presente atto dall'avv. Francesco Tinaglia e dall'avv.
Salvatore Pensabene Lionti, contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri in persona del Presidente del Consiglio pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 4,
undicesimo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412.
1. - Con decreto-legge 28 dicembre 1989, n. 415, convertito in
legge con modificazioni dalla legge 28 febbraio 1990, n. 38, è stato
disposto che, a decorrere dall'anno 1990, alle regioni a statuto
speciale e alle province autonome di Trento e Bolzano, le
assegnazioni di parte corrente del Fondo Sanitario Nazionale
venissero ridotte del 20 per cento per la regione Valle d'Aosta e per
le province autonome di Trento e di Bolzano, del 10 per cento per le
regioni Sicilia e Friuli-Venezia Giulia e del 5 per cento per la
regione Sardenga (art. 19, primo comma).
Con l'art. 4, undicesimo comma, della legge 30 dicembre 1991, n.
412, le suddette riduzioni sono state portate rispettivamente al 28
per cento, al 14 per cento ed al 7 per cento.
2.1. - Il suddetto art. 4, undicesimo comma, della legge n.
412/1991 è costituzionalmente illegittimo per i motivi che qui di
seguito si espongono.
I) Violazione del principio di ragionevolezza dell'azione
legislativa. Violazione degli artt. 3 e 32 della Costituzione.
Violazione degli artt. 17 e 36 dello statuto siciliano. Violazione
dell'art. 116 della Costituzione e 38 dello statuto siciliano.
Violazione degli artt. 119 e 81 della Costituzione.
Secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte (sentenza n.
245/1984) la materia della sanità sebbene compresa nell'art. 117
della Costituzione - e correlativamente nell'art. 17, lett. b) dello
statuto siciliano - non è pienamente assimilabile agli altri settori
di competenza .... per la particolare intensità dei limiti in cui in
tal campo sono sottoposte la legislazione e l'amministrazione
regionale in base all'incontrovertibile principio, appunto, "che il
diritto alla salute spetta ugualmente a tutti i cittadini e va
salvaguardato sull'intero territorio nazionale".
Ed invero, per raggiungere - seppure tendenzialmente - tale
omogeneità di risultati l'elemento più determinante - quello cioè
finanziario - non poteva e non può che gravare unicamente sullo
Stato.
Al riguardo la Corte ha parlato di "spesa rigida" ed ha chiarito
limpidamente che in subiecta materia non sono ammissibili gli
e'scamotages dei provvedimenti tampone: "là dove sono in gioco
funzioni e diritti costituzionalmente previsti e garantiti, è
infatti indispensabile superare la prospettiva del puro contenimento
della spesa pubblica, per assicurare la certezza del diritto ed il
buon andamento delle pubbliche amministrazioni, mediante discipline
coerenti e destinate a durare nel tempo".
Orbene, se i superiori principi - secondo l'insegnamento della
Corte - cominciavano già a delinearsi ancor prima della "profonda
riforma" introdotta con la legge 23 dicembre 1978, n. 833, è
certamente incontestabile che con la ricordata legge-quadro sono
stati posti taluni parametri che evidentemente non possono essere
disattesi sic e simpliciter con l'estemporanea introduzione di norme
(come quella in esame) in assenza di una preventiva e puntuale
riprogrammazione socio-economica, che naturalmente non può
prescindere dal confronto con le regioni interessate.
Ebbene, il combinato disposto degli artt. 3 e 53 della legge n.
833/1978 prevede che il piano sanitario nazionale abbia come
obiettivo "l'esigenza di superare le condizioni di arretratezza
socio-economica che esistono nel Paese, particolarmente nelle regioni
meridionali" e coerentemente, l'art. 51 della stessa legge stabilisce
(ai sensi dell'art. 43 del decreto del Presidente della Repubblica n.
1523/1967, prorogato dall'art. 7 della legge n. 853/1971) per la
ripartizione del fondo sanitario nazionale che il 60% della spesa in
conto capitale sia da destinare al Mezzogiorno ed il 40% alle regioni
del centro-nord.
In tal modo la falcidia del finanziamento perpetrato nei confronti
della Sicilia (regione meridionale) riducendo sostanzialmente di
oltre un quinto il fondo sanitario regionale (sommando, appunto, al
14% un ulteriore 7% circa dovuto all'inflazione) assume una valenza
ancor più penalizzante con riferimento al divario socio-economico da
sempre esistente tra la ricorrente e le altre reigoni. Tant'è che
per eliminare (almeno tendenzialmente) tale divario è stata concessa
la speciale autonomia, la quale impone (per utilizzare gli stessi
termini della Corte) "di avere a disposizione risorse finanziarie
maggiori e, comunque, adeguate alla più elevata quantità e qualità
delle attribuzioni loro spettanti" (sentenza n. 381/1990).
2.2. - A ciò va aggiunto sempre secondo l'insegnamento di codesta
ecc.ma Corte:
a) che i servizi sanitari cui i cittadini hanno il diritto non
sono certamente variabili e/o comunque comprimibili in relazione alle
singole regioni;
b) che, invero, la corretta applicazione dell'art. 32 della
Costituzione impone che le determinazioni per la tutela della salute
- assunte dallo Stato - valgono per tutto il territorio nazionale e
che, conseguentemente, i relativi oneri non possono essere "addossati
al bilancio regionale", segnatamente nei confronti delle regioni a
statuto speciale e delle province autonome, altrimenti verrebbe
"irragionevolmente" lesa l'autonomia finanziaria dei predetti enti
territoriali, ben vero garantita da norme costituzionali.
Alla luce delle superiori argomentazioni risulta di palmare
evidenza, dunque, la discriminazione in peius operata nei confronti
della ricorrente rispetto al finanziamento assicurato alle regioni a
statuto ordinario.
3. - Per completezza si vuole ancora precisare che la ricorrente,
per provvedere agli oneri obbligatori provenienti dallo Stato nella
materia che ne occupa, non potrebbe certamente far ricorso al fondo
di solidarietà nazionale di cui all'art. 38 dello Statuto, essendo
quest'ultimo - com'è noto - "a destinazione vincolata" (sentenza n.
87/1987), e meno che mai autofinanziarsi in violazione dell'art. 119
della Costituzione; inquantocchè, come ha già puntualizzato codesta
ecc.ma Corte " ..le regioni dispongono di tributi propri (oltre che
di quote di tributi erariali) per fronteggiare autonomamente le spese
necessarie ad adempiere le loro funzioni normali sicchè non può
ammettersi che lo Stato faccia fronte ad una spesa di interesse
nazionale ricorrendo ai tributi regionali, senza con ciò vulnerare
l'autonomia legislativa locale assieme all'autonomia finanziaria
considerata sul versante delle uscite" (sentenza n. 307/1987).
È indubbio allora che sotto ogni profilo la disposizione
impugnata incide sul sistema finanziario regionale, comprimendone
gravemente l'autonomia finanziaria di cui al ripetuto art. 119 della
Costituzione ed all'art. 36 dello Statuto.
Inoltre, poichè l'art. 4 (undicesimo comma) della legge n.
412/1991 determina minori entrate per la regione siciliana e poichè,
ai sensi dell'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468, anche le
leggi che comportano minori entrate devono contenere l'indicazione
della copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, è
indiscutibile che la disposizione in argomento viola altresì il
quarto comma dell'art. 81 della Costituzione.
In definitiva (come ha esattamente riconosciuto codesta ecc.ma
Corte, con le più volte citate sentenze n. 245/1984 e n. 452/1989)
l'entità della spesa sanitaria è determinata da decisioni non
imputabili alle regioni e, malgrado le altre disposizioni contenute
nell'art. 4 della legge n. 412/1991 tendano a conrarre la spesa
sanitaria, tale risultato non è certo, giacchè, la spesa sanitaria
- come si è già detto - dipende anche da variabili indipendenti e
quindi non del tutto preventivamente controllabili. Ne deriva,
allora, cha la regione siciliana viene gravata da oneri certi
(determinati dalla riduzione delle entrate) rispetto ad una assai
poco verosimile riduzione delle spese; ipotesi questa, peraltro
esclusa - apertis verbis - dalla stessa norma impugnata, laddove si
prevede che le regioni dovranno fronteggiare la decurtazione del
fondo sanitario mediante accensione di mutui a carico dei rispettivi
bilanci per sostenere spese correnti di competenza dello Stato.
II) Irragionevolezza ed illogicità della statuizione sotto ulteriore
profilo. Violazione del principio di coerenza
dell'azione legislativa in relazione agli artt. 3, 116 e 119 della
Costituzione ed agli artt. 17, lett. B), 36 e 38 dello
Statuto siciliano.
4. - La norma impugnata - come si è già ricordato - nel violare
le norme costituzionali indicate in epigrafe, vulnera la speciale
norma dello statuto regionale (art. 38) che tende a porre rimedio
alle condizioni di minore sviluppo economico, con riferimento ai
redditi di lavoro, della regione stessa.
Infatti, gli oneri discendenti dalle minori attribuzioni sul fondo
sanitario nazionale di parte corrente si ripercuoteranno sui
cittadini che risiedono nel territorio della regione, aggravando la
già esistente discriminazione rispetto ai cittadini che risiedono
nel territorio delle regioni di diritto comune.
5.1. - Al di là delle pur assorbenti considerazioni svolte, la
norma impugnata non può, in ogni caso, sfuggire alla declaratoria
d'incostituzionalità, essendo infatti tale pronuncia già in nuce
nell'articolata sentenza (n. 381/1990) di codesta ecc.ma Corte,
occasionata dall'impugnazione dell'art. 19 della legge n. 415/1990.
Allorchè, infatti, la ricorrente impugnò la menzionata norma
rilevò che la decurtazione del fondo che ne occupa (allora stabilita
nella misura del 10%) veniva disposta sine die.
Per converso codesta ecc.ma Corte non accolse il ricorso sul
presupposto che trattavasi di "misure provvisorie che, comunque fanno
salvi ed anzi si assumono come propedeutiche rispetto ai futuri
aggiustamenti che sarebbero stati definitivamente apportati a seguito
di trattative del Governo con le singole regioni e province ad
autonomia differenziata e nell'ambito di una riconsiderazione globale
della materia, basata su più approfondite analisi del rapporto tra i
flussi finanziari esistenti tra lo Stato e le regioni e le province
autonome e le funzioni esercitate da queste ultime".
Nulla di tutto questo è avvenuto; anzi l'inequivoco orientamento
della superiore sentenza è stato platealmente disatteso dallo Stato,
che ha continuato a legiferare in modo disorganico ed approssimativo,
malgrado codesta ecc.ma Corte avesse già da tempo stigmatizzato che
"non possa procedersi per interventi frammentati .. senza che rischi
di essere inficiata la correttezza dell'indirizzo normativo"
(sentenza n. 505/1989).
Di fronte, dunque, ad un modus operandi così pervicace, s'impone
una statuizione esemplare della Corte regolatrice per asseverare in
modo definitivo l'ineludibilità di determinati principi normativi.
5.2. - Già altre volte codesta ecc.ma Corte, in presenza di
misure provvisorie, ha dichiarato queste ultime costituzionalmente
legittime in relazione al loro carattere di transitorietà e di
eccezionalità, ed allo scopo di regolare una situazione passata,
mentre all'atto della reiterazione della norma transitoria ne ha
dichiarato l'incostituzionalità, perchè anche una sola reiterazione
faceva venire meno qui caratteri di transitorietà e di
eccezionalità in base ai quali si era ritenuta legittima la prima
norma (sentenza n. 106/1962).

Per le esposte ragioni, si confida che l'ecc.ma Corte
costituzionale vorrà dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 4, undicesimo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412.
Palermo-Roma, addì 27 gennaio 1992
Avv. Francesco TINAGLIA - Avv. Salvatore PENSABENE LIONTI

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