1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 14-8-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 36 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 31 luglio 1991
N. 36 Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria il 31 luglio 1991 (della regione Toscana) Sanita' pubblica - uu.ss.ll. - Nomina dell'amministratore straordinario con provvedimento del commissario del Governo - Esercizio del potere sostitutivo dell'organo governativo fuori dell'ipotesi legislativamente prevista ("mancata nomina" da parte dell'organo regionale) ed in assenza di previa intesa con la regione - Conseguente violazione delle prerogative costituzionalmente garantite alle regioni e del principio di collaborazione e leale cooperazione tra Stato e regione. (Decreto del commissario del Governo nella regione Toscana prot. n. 4.14.14/5-907/91 datato 26 giugno 1991, di nomina dell'amministratore straordinario, dott. Enrico Giolli, della u.s.l. n. 11 - Mugello Val di Sieve). (D.-L. 6 febbraio 1991, n. 35, art. 1, ottavo comma, convertito, con modificazioni, in legge 4 aprile 1991, n. 111; Cost., artt. 117, 118 e 97). (091C0996) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 14-8-1991)

Ricorso per conflitto di attribuzioni per la regione Toscana in
persona del presidente pro-tempore della giunta regionale,
rappresentato e difeso per mandato a margine del presente atto
dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo studio elettivamente
domiciliato in Roma, via G. Carducci n. 4, in forza di deliberazione
della giunta regionale del 1º luglio 1991 n. 5731 contro il
presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per l'annullamento
del provvedimento del commissario di governo nella regione Toscana
prot. n. 4.14.14./5-907/91 del 26 giugno 1991, con il quale il dott.
Enrico Giolli è stato nominato amministratore straordinario della
unità sanitaria locale n. 11, Mugello Val di Sieve, ai sensi e per
gli effetti del d.-l. n. 35/1991, convertito in legge n. 111/1991.
1. - In data 26 giugno 1991 il commissario di governo nella
regione Toscana ha emanato il decreto prot. n. 4.14.14/5-907/91 con
il quale ha disposto la nomina del dott. Enrico Giolli ad
amministratore straordinario della unità sanitaria locale n. 11,
Mugello Val di Sieve ai sensi e per gli effetti del d.-l. 6 febbraio
1991, n. 35, convertito in legge n. 111/1991.
Il provvedimento si fonda sull'art. 1, ottavo comma del d.-l. n.
35/1991; sulla considerazione che "la commissione di controllo
sull'amministrazione regionale, in data odierna, ha annullato il
decreto del Presidente della giunta regionale n. 176 del 17 giugno
1991 relativo a: 'nomina dell'amministratore straordinario della
unità sanitaria locale n. 11, Mugello Val di Sieve'"; sul fatto che
"alla nomina di cui trattasi deve provvedere, in via surrogatoria, il
commissario del governo, ai sensi dell'ultimo capoverso del citato
comma dell'art. 1 della legge n. 111/1991, essendo abbondantemente
scaduto il termine di legge"; sulla "urgenza di provvedere,
rappresentata dal Ministro della sanità con telex del 25 giugno
1991, n. 1001/u.l.s./4057".
2. - In precedenza, nel rispetto della procedura prevista
dall'art. 1 del d.-l. n. 35/1991, la giunta regionale (con
provvedimento n. 5429 del 17 giugno 1991) aveva deliberato la nomina
del dott. Salvatore Caterino, iscritto nell'elenco regionale di cui
al d.p.g.r. n. 143, del 28 maggio 1991, (emanato in applicazione
dell'art. 1, settimo comma, del d.-l. n. 35/1991), ad amministratore
straordinario dell'u.s.l. n. 11.
Successivamente, con decreto n. 176 del 17 giugno 1991, il
presidente della giunta regionale aveva provveduto alla nomina del
dott. Caterino.
Con successiva decisione del 26 giugno 1991, la commissione di
controllo sull'amministrazione regionale aveva annullato tale nomina.
Nello stesso giorno, è stato emanato il provvedimento del
commissario di governo che ha dato origine al presente conflitto.
3. - Il provvedimento viola le competenze trasferite alla regione
nella materia dell'assistenza sanitaria e da ultimo riconosciute
precisamente dallo stesso d.-l. n. 35/1991 e dalla relativa legge di
conversione, nonchè i principi che la legislazione generale e
speciale pone in materia di controllo sostitutivo.
Il d.-l. n. 35/1991, convertito in legge n. 111/1991, richiamato
nelle premesse al provvedimento impugnato, istituisce all'art. 1,
ottavo comma, un complesso procedimento per la nomina
dell'amministratorestraordinario delle unità sanitarie locali.
In virtù di tale procedimento, il comitato di garanti previsto
dall'art. 1, terzo, quarto e quinto comma, propone "almeno una terna
di nominativi", individuati nell'elenco formato, ai sensi del settimo
comma, dal presidente della regione, e contentente esclusivamente
l'indicazione di "persone in possesso del diploma di laurea e di
specifici e documentati requisiti attestanti qualificate attività
professionali di direzione tecnica o amministrativa di enti o
strutture pubbliche o società pubbliche o private di media o grande
dimensione, con esperienza almeno quinquennale".
La nomina dell'amministratore straordinario deve avvenire
nell'ambito dei soggetti indicati dal Comitato dei garanti o, qualora
vi fosse indisponibilità di tali soggetti o "altri motivi
oggettivi", nell'ambito dei nominativi ricompresi nell'elenco
regionale.
L'art. 1, ottavo comma, dispone che "in caso di mancata nomina da
parte delle regioni o delle province autonome, entro il termine
suindicato" (che è quello del 15 giugno 1991) "provvede il
Commissario del Governo".
4. - Sulla base di tale procedimento, come abbiamo detto, il
presidente della giunta regionale era pervenuto a nominare il dott.
Caterino quale amministratore della u.s.l.: ma l'atto di nomina è
stato annullato dalla c.c.a.r.t.
L'atto negativo di controllo è esso stesso illegittimo e come
tale viene impugnato con distinto autonomo ricorso dinanzi al t.a.r.
competente.
Nella presente sede, tuttavia, non ci intratteniamo sulla
lesività e le regioni di illegittimità di tale distinto
provvedimento.
Oggetto della presente impugnativa è l'atto del commissario di
governo, nella parte in cui ha autonomamente provveduto alla nomina
di un amministratore straordinario dell'u.s.l. n. 11, in violazione
delle prerogative costituzionalmente garantite alla regione e della
norma che attribuisce un potere sostitutivo al commissario di governo
solo in caso di "mancata nomina" da parte della regione, ossia di
inattività (e non di presunta illegittima attivita') della stessa.
L'atto negativo di controllo della c.c.a.r.t. costituisce pertanto
un antecedente in fatto del provvedimento di nomina del commissario
di governo: ma quest'ultimo viene censurato per ragioni autonome e
indipendenti dalla (pur esistente, e in altro ricorso rilevata)
incostituzionalità e illegittimità del primo, in quanto si
manifesta viziato per aver indebitamente esorbitato dai limiti propri
del potere di controllo riservato all'autorità di Governo.
Quand'anche, per ipotesi denegata, potessimo infatti ammettere la
legittimità e la costituzionalità del provvedimento della
c.c.a.r.t., non per questo verrebbero meno le ragioni di censura del
provvedimento in questa sede impugnato, dal momento che esso si
manifesterebbe comunque segnato da una grave deviazione rispetto ai
limiti dell'esercizio dei poteri sostitutivi posti dalla legge e
dalla giurisprudenza della Corte.
5. - Come abbiamo rilevato, la norma (art. 1, ottavo comma, d.-l.
n. 35/1991) prescrive l'intervento sostitutivo di nomina del
commissario di governo nel caso di "mancata nomina"
dell'amministratore straordinario da parte della regione.
Ne segue che condizione necessaria e non sostituibile
dell'esercizio del potere sostitutivo da parte del commissario di
governo è, come letteralmente dispone la norma, la "mancata nomina"
da parte della regione.
La condizione della "mancata nomina" deve essere interpretata in
modo rigoroso e con esclusione di ogni applicazione analogica, in
conformità, anzitutto, al carattere "eccezionale" dell'istituto del
potere sostitutivo attribuito a organi dello Stato nei confronti di
competenze regionali costituzionalmente garantite.
La corte ha sempre sottolineato tale eccezionalità, definendo
esplicitamente il controllo sostitutivo un "istituto eccezionale"
(sentenza 460 del 1989, punto 5 del diritto, che richiama la
precedente sentenza n. 177 del 1988).
In varie sentenze, la Corte ha indicato con chiarezza i limiti
entro i quali l'esercizio di poteri sostitutivi da parte di un organo
dello Stato può ritenersi legittimo rispetto ad un'autorità che ha
"un'autonomia politica costituzionalmente definita e garantita", per
usare le parole della Corte nella sentenza n. 177 del 1988.
Tali limiti sono i seguenti:
a) anzitutto "si tratta di un potere collegato a posizioni di
controllo o di vigilanza, ovviamente esulanti da relazione di tipo
gerarchico, che può esser esercitato dallo Stato soltanto in
relazione ad attività regionali sostanzialmente prive di
discrezionalità nell' an (anche se non necessariemente nel quid o
nel quomodo), ora perchè sottoposte per legge (o norme equiparate) a
termini perentori, ora per la natura degli atti da compiere, nel
senso che la loro omissione risulterebbe tale da mettere in serio
pericolo l'esercizio di funzioni fondamentali ovvero il perseguimento
di interessi essenziali che sono affidati alla responsabilità finale
dello Stato" (sent. n. 177 del 1988, punto 5.2);
b) in secondo luogo, il controllo sostitutivo può essere
legislativamente previsto a favore dello Stato soltanto come "potere
strumentale rispetto all'esecuzione o all'adempimento di obblighi
ovvero rispetto all'attuazione di indirizzi o di criteri operativi, i
quali siano basati su interessi tutelati costituzionalmente come
limiti all'autonomia regionale (v. sentt. nn. 177 e 294 del 1986, 64
e 304 del 1987). Solo in tali ipotesi, infatti, possono riscontrarsi
interessi in grado di permettere allo Stato, quando ricorrano le
necessarie condizioni di forma e di sostanza per un intervento
sostitutivo, di superare eccezionalmente la separazione di competenza
tra lo Stato e le regioni stabilita dalla Costituzione nelle materie
attribuite all'autonomia regionale" (ivi);
c) in terzo luogo, "il potere sostitutivo può essere
esercitato nei confronti delle regioni (o delle province autonome)
soltanto da un'autorità di governo, nello specifico senso di cui
all'art. 92 della costituzione, dal momento che questo è il piano
costituzionalmente individuato per l'adozione di indirizzo o di
direttive verso l'amministrazione regionale e per la vigilanza e il
controllo nei confronti dell'attuazione regionale dei principi o dei
vincoli legittimamente disposti a livello nazionale (ovvero
sovranazionale o internazionale)" (ivi);
d) infine, "l'esercizio del controllo sostitutivo nei rapporti
tra Stato e regioni (o province autonome) dev'essere assistito da
garanzie, sostanziali e procedurali, rispondenti ai valori
fondamentali cui la Costituzione informa i predetti rapporti e,
specialmente, al principio della 'leale cooperazionè...... Fra
queste garanzie deve considerarsi inclusa l'esigenza del rispetto di
una regola di proporzionalità tra i presupposti che legittimano
l'intervento sostitutivo e il contenuto e l'estensione del relativo
potere, in mancanza della quale quest'ultimo potrebbe ridondare in
un'ingiustificata compressione della autonomia regionale (v. sentt.
nn. 177 e 294 del 1986)" (ivi).
6. - Non ci soffermiamo a verificare se l'istituzione del potere
sostitutivo prevista nell'art. 1, ottavo comma, d.-l. n. 35/1991
risponda pienamente, nei suoi presupposti e nelle sue modalità, ai
criteri enucleati dalla Corte. È indubbio peraltro (e ciò ha
particolare valore nel nostro caso) che i limiti ora evidenziati
nella rigorosa argomentazione della Corte non valgono solo a porre i
confini della costituzionalità della previsione del potere
sostitutivo, ma valgono anche a segnare le linee direttrici
dell'ermeneutica degli atti con i quali il governo pretenda di porre
in essere provvedimenti di controllo sostitutivo.
In altre parole, se la previsione normativa del potere sostitutivo
è legittima solo quando ricorrano le condizioni enucleate dalla
Corte, anche l'interpretazione di tale previsione normativa deve
ricondursi agli stessi criteri per valutare se, rispetto alle
condizioni da essa poste per l'esercizio del potere, vi sia stata o
meno deviazione dello stesso rispetto ai limiti entro i quali il suo
esercizio è legittimo e conforme al rispetto dell'autonomia
costituzionale delle regioni.
7. - Ciò significa, in primo luogo, che se la previsione - e
dunque l'esercizio - del potere sostitutivo sono segnati dal
carattere di eccezionalità, l'interpretazione delle norme che lo
prevedono, come norme eccezionali, non consente la sua estensione a
casi reputati analoghi, dato anche il divieto dell'analogia per le
norme eccezionali (art. 14, prel. c.c.): cosicchè la considerazione
che l'annullamento di un provvedimento di nomina per un presunto
cattivo esercizio del relativo potere è analogo al mancato esercizio
dello stesso non può condurre, quand'anche fosse (e non e') fondata,
all'estensione al primo caso di una norma eccezionale che prende in
considerazione - e in modo esplicito - solo il secondo.
8. - In secondo luogo, la Corte ha mostrato che il potere
sostitutivo è per la sua natura correlato alla presenza di un
comportamento omissivo, a una inattività della regione. Di
"omissione" o inerzia, come presupposto dell'esercizio del potere,
parla esplicitamente la sentenza n. 177 del 1988, ma ad essa
sostanzialmente si riferiscono anche le sentenze nn. 177 e 294 del
1986, 64 e 304 del 1987, 101 del 1989.
Nel nostro caso, non si è avuta nè inerzia, nè omissione. La
regione, e gli altri enti e organi ordinari e straordinari previsti
dal d.-l. n. 35/1991, si sono tempestivamente attivati: cosicchè non
sussistono le ragioni per configurare una inattività regionale, da
intendere come presupposto essenziale per la legittimità e
costituzionalità dell'esercizio del potere sostitutivo.
Non è possibile confondere inerzia o inattività (e quindi
"mancata nomina"), con attività invalida, nè assenza dell'atto di
nomina con esistenza di un atto annullato. Il diritto vivente e la
dottrina hanno assunto un orientamento oramai consolidato
sull'annullamento nell'ambito della teoria della anormalità degli
atti giuridici, in base al quale l'invalidità che comporta
annullamento non può essere confusa con la inesistenza dell'atto,
nè con il mancato esercizio del potere che consente l'emanazione
dell'atto.
L'invalidità è situazione e qualificazione sostanzialmente
diversa da quella valida, e non semplicemente carenza o negazione
logica di validità (cfr. Giannini, Diritto amministrativo, Milano,
1970, pp. 609, 611) e il fondamento dell'efficacia giuridica
dell'atto invalido (efficacia che è ammessa anche da quella dottrina
che invece concepisce l'invalidità come negazione logica della
validità, cfr. Zanobini, Corso di diritto amministrativo, I, Milano,
1958, p. 302 e seg., e che dunque riconosce l'indipendenza tra
validità ed efficacia) viene rinvenuto in una forma di "esistenza"
giuridica dell'atto e, in definitiva, in una specie di "diversa"
validità come corrispondenza ad uno schema normativo distinto da
quello dell'atto valido (cfr. Modugno, L'invalidità della legge, I,
Milano, 1970, p. 81 e seg.; II, p. 217 e seg.; id., Annullabilità e
annulamento. Diritto pubblico, Enc. giur. Treccani, t. II, Roma,
1988, p. 1): al punto che, da un lato, si è riconosciuto che
l'annullamento è una forma di sanzione dell'atto invalido (Cannada
Bartoli, L'inapplicabilità degli atti amministrativi, Milano, 1950,
p. 70; Scognamiglio R., Contributi alla teoria del negozio giuridico,
Napoli, 1950, p. 380 e seg.; Conso, il concetto e le specie di
invalidità, Milano 1955, p. 63 e seg.; Cassarino, Le situazioni
giuridiche e l'oggetto della giurisdizione amministrativa, Milano,
1956, p. 25; Cassetta, L'illecito degli altri enti pubblici, Torino,
1953, p. 221), è cioè una conseguenza che colpisce l'esercizio del
potere (che dunque esiste ed è stato posto in essere) che presiede
all'emanazione dell'atto in forme e con modalità diverse da quelle
normativamente previste, ossia - ancora - una "proiezione concreta
della invalidita'" (Cannada Bartoli, Annullabilità e annullamento
(diritto amministrativo), Enc. dir., II, Milano, 1958, p. 485), la
quale è pertanto "una fattispecie diversa e distinta, alternativa ma
non antinomica, rispetto a quella della validita'" (Modugno,
Annullabilità e annullamento cit., p. 1); dall'altro, si è più
radicalmente esclusa l'ammissibilità della categoria della
inesistenza del provvedimento amministrativo (Giannini, Diritto
amministrativo cit., p. 620; Mortati, Istituzioni di diritto
pubblico, I, Padova, 1975, p. 279; Esposito, Il controllo
giurisdizionale sulla costituzionalità delle leggi, La Costituzione
italiana - Saggi, Padova, 1954, p. 233 e seg.).
Da ciò consegue che l'inesistenza dell'atto che configura la
situazione di "mancata nomina" presa in considerazione dall'art. 1,
ottavo comma del d.-l. n. 35/1991 non può mai essere confusa con una
presunta e in realtà insussistente "inesistenza" dell'atto di nomina
dipendente dalla presunta invalidità della stessa e dal suo
annullamento: cosicchè la fattispecie regolata dalla norma in
oggetto e insuscettibile di applicazione analogica, essendo quella
della "mancata nomina", non può valere anche per il ben diverso caso
della "nomina invalida" ed annullata.
9. - Nè, d'altra parte, si potrebbe sostenere, senza violare i
criteri di ragionavolezza, imparzialità e buona amministrazione
imposti dall'art. 97 della Costituzione, che l'inattività regionale
è configurabile nell'annullamento dell'atto cui ha dato luogo
l'attività governativa di controllo. Infatti, da un lato, mancata
attività e annullamento successivo dell'atto cui l'attività aveva
dato luogo non coincidono, coma abbiamo visto, nè in sè, nè
rispetto ai criteri applicabili all'interpretazione della norma
eccezionale in oggetto; dall'altro, sostenere il contrario
equivarrebbe a riconoscere che lo stesso organo che partecipa
autorevolmente, indirizzandola e dirigendola, in qualità di
presidente (art. 41, secondo comma, legge n. 62/1953) all'attività
della c.c.a.r., può contribuire a precostituire, con la propria
attività, la situazione di "mancata nomina" che giustifica
successivamente il proprio autonomo intervento sostitutivo: il che
porrebbe l'attività del commissario di governo in situazione di
grave sospetto, sotto il profilo dell'autonomia, imparzialità e buon
esercizio dell'autorevole funzione di sindacato che gli è propria,
sia rispetto ai compiti affidatagli quale componente e presidente
dell'organo collegiale, sia rispetto a quelli che gli sono propri
quale organo monocratico.
Non si può ritenere che il legislatore abbia voluto
un'eventualità del genere, dato che essa renderebbe la norma
illegittima rispetto ai canoni prescritti dall'art. 97 della
Costituzione. Poichè invece è noto che "l'interpretazione secondo
Costituzione è momento costitutivo normale di ogni interpretazione:
conseguentemente, tra due interpretazioni, l'una conforme e l'altra
contrastante con la Costituzione, va certamente preferita la prima"
(così di recente la Corte nella sentenza 823 del 1988; nello stesso
senso il diritto vivente, cfr. consiglio di Stato, sez. V, 18 gennaio
1988, n. 8; consiglio di Stato, sez. VI, 13 maggio 1985, n. 163;
cassazione, 3 gennaio 1984, n. 7), si deve ritenere, nel nostro caso,
che il legislatore abbia inteso escludere un'eventualità del genere,
volutamente escludendo che la "mancata nomina", che legittima
l'intervento sostitutivo, possa equivalere all'annullamento della
nomina regionale determinato da un atto di un organo collegiale cui
partecipa con funzioni primarie e preminenti lo stesso soggetto cui
spetta l'esercizio del potere sostitutivo.
10 - In terzo luogo, la Corte ha sottolineato - come abbiamo visto
- che tra le condizioni di legittimità del potere sostitutivo ve ne
sono alcune strettamente attinenti al momento dell'esercizio di tale
potere, che deve essere assistito da modalità atte a garantire
l'osservanza del principio di "leale cooperazione" tra Stato e
regione.
Nella specie, tutto può dirsi dell'avvenuto esercizio del potere
sostitutivo salvo che esso sia stato ispirato dal rispetto del
principio di "leale cooperazione", di cui la Corte ha ribadito
l'importanza anche nella recente sentenza 85 del 1990 sottolineando
l'essenzialità dell'esercizio della funzione sostitutiva con un
"congruo preavviso" alla regione. Nel caso di specie, invece, il
commissario di governo ha addirittura esercitato il proprio potere
sostitutivo lo stesso giorno in cui la c.c.a.r.t. aveva annullato il
provvedimento regionale di nomina, non lasciando volutamente margine
alcuno a forme di intesa o di raccordo con la regione, che erano e
sono invece necessarie, come meglio diremo.
La necessità di provvedere con urgenza non può fornire
giustificazione alcuna al modo con cui è stato esercitato il potere
sostitutivo.
Mentre si può ammettere, conformemente alla giurisprudenza della
Corte, che l'urgenza di provvedere sia una delle ragioni che rendono
conforme alla Costituzione la previsione del controllo sostitutivo,
non può farsi di essa motivo per evitare che tale potere sia
esercitato in sintonia con i criteri di "leale cooperazione" che la
Corte impone quali condizioni della legittimità stessa del
controllo.
In altre parole, dire che l'urgenza è condizione della
legittimità del potere sostitutivo, e che esso va tuttavia
esercitato secondo criteri di leale cooperazione, significa escludere
che l'urgenza sia ragione per l'impossibilità di esercitare il
potere prescindendo dal rispetto del principio di cooperazione:
cosicchè non è certo l'urgenza a poter giustificare la totale
assenza di consultazione e intesa con la regione (testimoniata in
primo luogo dalla coincidenza cronologica del provvedimento negativo
di controllo e del provvedimento commissionale di nomina) di cui il
commissario ha dato prova nel caso di specie.
11. - Tale intesa era ed è, invece necessaria.
L'art. 1, ottavo comma del d.-l. n. 35/1991, nella parte in cui
prevede l'intervento del commissario di governo, è dunque
l'esercizio di un potere sostitutivo che in tanto è conforme al
quadro costituzionale in quanto si svolga secondo canoni di
collaborazione e leale cooperazione, deve essere interpretato secondo
la Costituzione: cosicchè non è pensabile che la norma in oggetto
abbia previsto un potere sostitutivo esercitabile al di fuori di tali
canoni, perchè va preferita l'interpretazione della norma conforme a
Costituzione. Il quadro di cooperazione, secondo la Corte, si traduce
concretamente in garanzie procedurali che comportano sia un dovere di
reciproca informazione (cfr. sentenze nn. 201 del 1987 e 730, 495 e
1031 del 1988); sia soprattutto la forma dell'intesa di cui la Corte,
in particolare nella sentenza 286 del 1985, ha riconosciuto la
portata generale, affermandone al natura di istituto generale è
tipico del diritto pubblico e sostenendo che "ogni qualvolta concorra
una molteplicità di interessi eterogenei, riferibili a soggetti
diversi tutti di rilievo costituzionale, alla loro composizione deve
provvedersi attraverso l'istituto dell'intesa che abbraccia un campo
più vasto di quello segnato dall'art. 81, secondo comma, del d.P.R.
n. 616, del 1977, che si riferisce ad una ipotesi particolare". La
Corte ha ravvisato la necessità dell'intesa anche in difetto di
esplicite previsioni normative, precisamente in forza della
riconosciuta essenzialità e connaturalità dell'intesa al principio
di leale cooperazione (cfr. sentenze nn. 219 del 1984; 151 del 1986;
544 del 1987; 214, 612, 1031, 1044 e 1045 del 1988).
Del resto, la necessità di forme di intesa deriva dall'ordine
stesso delle competenze attribuite dall'art. 1, ottavo comma, che
devolvono alla regione il potere di nomina dell'amministratore
straordinario e mantengono sempre alla regione, in persona del suo
presidente, previa conforme delibera della giunta regionale, la
revoca e la sostituzione dell'amministratore straordinario, nei casi
previsti dall'ultima parte dell'ottavo comma, anche quando
l'amministratore straordinario sia stato nominato dal commissario di
governo nell'esercizio dei poteri sostitutivi.
12. - Orbene, nel caso di specie, nessuna intesa è stata
realizzata ed essa non è stata neppure cercata dal commissario di
governo, anzi è stata volutamente esclusa, come dimostrano le
modalità di esercizio del potere sostitutivo: cosicchè, anche sotto
questo ulteriore profilo, l'atto commissariale viola le competenze
costituzionalmente garantite alla regione, sia in generale nella
materia sanitaria e di organizzazione e articolazione delle
uu.ss.ll., sia in modo specifico con riferimento ai poteri
riconosciuti agli organi regionali dalla normativa in oggetto (d.-l.
n. 35/1991 convertito in legge n. 119/1991).
Nè - d'altra parte - si potrebbe obiettare che con il presente
ricorso la regione Toscana faccia valere profili che, attenendo anche
al modo dell'esercizio di un potere attribuito al commissario di
governo, non sono ammissibilmente prospettabili in sede di conflitto
di attribuzioni.
Da un lato, infatti, la regione contesta in radice l'esistenza del
potere del commissario nel caso di specie, dal momento che (come
abbiamo detto) questo è possibile solo in caso di "mancata nomina",
e non di annullamento di una nomina già intervenuta; dall'altro, e
per la parte in cui la contestazione investe le modalità di
esercizio del potere, la stessa Corte ha affermato che "è ormai
consolidato, nella giurisprudenza di questa Corte, il criterio per
cui la figura dei conflitti di attribuzione, sia tra lo Stato e le
regioni sia tra i poteri dello Stato, non si restringe alla sola
ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del medesimo potere che
ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per sè, ma si estende a
comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un
potere altrui consegue la menomazione di una sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate all'altro soggetto" (sent. 129 del 1981;
v. anche sent. 110 del 1970 e 111 del 1976).

P.Q.M.
Si chiede che la Corte dichiari che non spetta al commissario di
governo provvedere alla nomina dell'amministratore straordinario
della u.s.l. n. 11, Mugello Val di Sieve e per l'effetto annulli il
provvedimento di nomina per violazione degli artt. 97, 117 e 118
della Costituzione.
Roma addì 12 luglio 1991
Avv. Alberto PREDIERI

91C0996