1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 21-2-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 112 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 dicembre 1995
N. 112 Ordinanza emessa il 13 dicembre 1995 dal pretore di Padova sezione distaccata di Piove di Sacco nel procedimento penale a carico di Spinello Giannino ed altri Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi di pubbliche fognature senza autorizzazione ed eccedenti i limiti tabellari previsti dalla legge n. 319/1976 e della normativa regionale - Lamentata depenalizzazione - Disparita' di trattamento rispetto alla disciplina relativa agli scarichi di singoli insediamenti produttivi, nonche', nonche' rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita' - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento con le norme del diritto internazionale, in particolare con quelle CEE (n. 271/1991) - Violazione del principio di riserva di legge in materia penale per reiterazione a catena dei decreti-legge - Conseguente sottrazione del potere legislativo al Parlamento - Carenza dei presupposti costituzionali di necessita' ed urgenza. (D.-L. 17 marzo 1995, n. 79, art. 6, secondo comma, convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172). (Cost., artt. 10, 11, 25 e 77). (096C0168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 21-2-1996)

IL PRETORE
Ha pronunciato, nel processo di cui in epigrafe a carico di
Spinello Giannino, Maistrello Pierluigi, Ferrara Francesco,
Schlagenauf Davide, Bernardini Rolando, Pipinato Roberto, Ferrara
Giovanni, Maurantonio Giancarlo, De Paulis Nino e Bertoncello Andrea
imputati dei reati p. e p. dall'art. 110, 81 cpv cp, 21, primo comma
legge n. 319/1976, 9, comma sesto, legge n. 171/1973 e dall'art. 674
cp, la seguente ordinanza di rimessione degli atti alla Corte
costituzionale per il giudizio di costituzionalità dell'art. 6,
secondo comma del decreto-legge n. 79 convertito con modifiche nella
legge n. 172 del 17 maggio 1995 in relazione agli artt. 10, 11, 25 e
77 Cost..
1. - Rilevanza.
Gli imputati sono stati tratti a giudizio in relazione a numerosi e
ripetuti scarichi in dipendenza di sversamenti di reflui da una
pubblica fognatura in assenza di autorizzazione, mai richiesta.
Viene in questione, pertanto, la violazione, tra l'altro, dell'art.
21, primo comma legge n. 319/1976, ipotesi depenalizzata dall'art.
6, secondo comma, legge n. 172 cit. con riguardo alle pubbliche
fognature.
L'oggetto stesso della contestazione, quindi, conduce ad una
declaratoria di proscioglimento in parte qua e, conseguentemente,
attese le risultanze in atti (si vedano, in particolare, le
fotografie in atti relative agli sversamenti e, in generale, la
sentenza n. 168/1993 e i relativi verbali d'udienza), risulta
indispensabile l'esame di legittimità della normativa in oggetto.
Si deve osservare, inoltre, che le condotte sono state poste in
essere tra l'estate del 1991 e l'estate del 1994 e, quindi, nella
gran parte in periodi anteriori al primo decreto in materia di legge
Merli.
Ne consegue che, all'epoca, la condotta contestata era
riconducibile ad un fatto penalmente illecito e che, pertanto,
nell'eventualità di una caducazione della norma, la fattispecie
rimarrebbe disciplinata alla stregua dei parametri - noti al momento
del fatto - di cui all'originaria previsione.
2. - Non manifesta infondatezza.
2.1. - Violazione degli artt. 10 e 11 della Costituzione.
La legge n. 172/1995 - con riguardo, in particolare, alla normativa
impugnata, anche se la questione investe anche le altre norme della
legge citata e, in ispecie, l'art. 3 - si pone in contrasto con gli
obblighi che derivano al nostro Paese per l'appartenenza alla
Comunità europea.
Con l'Atto unico europeo del 1986 (recepito in Italia dalla legge
23 dicembre 1986 n. 909) - il quale affida alla Comunità una
competenza diretta e specifica in materia di tutela dell'ambiente,
colmando, in tal modo, una lacuna che precedentemente il Trattato
denunciava - sono stati introdotti nel nostro Ordinamento giuridico
tre principi relativi all'ambiente (artt. 130r, 130s e 130t), che
impegnano direttamente lo Stato italiano verso la Comunità e che
debbono essere applicati anche dai giudici perchè fanno parte dello
Ordinamento interno. Essi, sinteticamente, sono:
a) il principio della prevenzione;
b) il principio "chi inquina paga";
c) il principio secondo il quale i singoli Stati debbono
assicurare una protezione giuridica dell'ambiente uguale a quella
comunitaria ovvero più rigorosa, mai minore.
Ne consegue che neppure allo Stato è consentita una azione
illimitata e senza vincoli in subjecta materia: viene in rilievo, in
primo luogo, un aspetto formale costituito dalla responsabilità
dallo Stato nei confronti della supremazia del diritto comunitario,
nonchè, in secondo luogo, una ragione sostanziale, in quanto
l'ambiente è divenuto un valore primario, di rilievo costituzionale
e fa parte quale componente essenziale della costituzione giuridica e
politica della Comunità (v. Cass. sez. III, 4 febbraio 1993, n.
235).
Va richiamata, più specificamente, la direttiva CEE n. 271 del 21
maggio 1991, in materia di acque reflue urbane, le cui norme
avrebbero dovuto essere recepite già dal 30 giugno 1993.
L'art. 2 della direttiva pone una netta distinzione - all'interno
delle acque reflue urbane - tra acque domestiche e acque reflue
industriali, distinzione a cui si associa una diversa e più
articolata disciplina (in particolare, per le acque reflue
industriali che confluiscono in reti fognarie, atteso il più
importante impatto sull'ambiente) che richiede regolamentazioni,
autorizzazioni e controlli specifici (artt. 11 e 13).
L'attuale disciplina, invece, disattende radicalmente la struttura,
lo spirito e i principi della normativa comunitaria e di ciò il
legislatore aveva piena contezza, come emerge dalla disposizione di
cui all'art. 1, quarto comma, l. cit. per cui "le disposizioni del
presente decreto si applicano in attesa dell'attuazione della
direttiva 91/271/CEE".
La direttiva comunitaria, inoltre, stabilisce che le autorizzazioni
allo scarico "delle acque reflue provenienti da impianti di
trattamento delle acque reflue urbane" debbono essere esplicite e
specifiche (art. 12 dir. 271: si veda, in particolare il secondo e
quarto comma), mentre la legge 172 ha sancito, per le pubbliche
fognature, il principio della autorizzazione implicita, poichè la
stessa - con evidente sovrapposizione di elementi tecnicamente e
logicamente diversi - resta ricompresa nell'atto di approvazione
dell'impianto.
Ad abundantiam, va altresì rilevato che la legge comunitaria per
il 1993 fissa con precisione i criteri in base ai quali la direttiva
271 deve essere recepita (con decreto legislativo: v. art. 37),
criteri che sono del tutto estranei alla formulazione della legge 172
(ad es. sono stabiliti criteri assai rigidi per la individuazione
delle c.d. aree sensibili).
Giova osservare, infine, che la Corte europea di giustizia ha già
ripetutamente condannato l'Italia per la "permissivita'" del sistema
autorizzatorio previsto e per l'insufficienza delle sanzioni penali
contemplate dall'art. 22 in relazione alle prescrizioni contenute in
autorizzazione (v. Corte di giust. 28 febbraio 1991 e 13 dicembre
1990); la nuova normativa aggrava e accentua ulteriormente, quindi,
tale status di inadempienza italiana verso l'Ordinamento comunitario.
2.2. - Violazione degli artt. 25 e 77 della Costituzione.
L'art. 25 Cost. stabilisce il principio della riserva di legge in
materia penale, assegnando in tal modo una competenza assoluta al
legislatore (rectius: al Parlamento) a stabilire le scelte di
politica criminale, quantomeno con riguardo alle c.d. scelte
caratterizzanti (aspetti fondamentali della disciplina; condotte
punibili; sanzioni con indicazione del tipo e dei limiti edittali).
La riserva di legge, poi, ha un valore garantista nel duplice senso
di consentire la partecipazione di tutti i soggetti parlamentari
all'elaborazione della disciplina (cosa non possibile se la normativa
fosse adottata con atto regolamentare) e di circoscrivere la
discrezionalità dell'esecutivo e dell'amministrazione e, in genere,
dei soggetti chiamati a dare applicazione alla legge.
L'utilizzo del decreto-legge (nonchè dei decreti legislativi) in
materia penale presuppone che, in via preventiva, sussistano i
requisiti di necessità ed urgenza e che, in ogni caso, si realizzi e
venga assicurato l'intervento del Parlamento in posizione
sovraordinata quale organo cui è rimesso il potere di conferire
stabilità e durevolezza con la legge di conversione a disposizioni
normative destinate, in caso contrario, a decadere una volta decorso
inutilmente il termine di giorni 60 indicato dall'art. 77, ultimo
comma, della Costituzione.
Ciò premesso, giova osservare, in primo luogo, che, nella materia
in esame, è stata sottratta di fatto al Parlamento per circa un
anno e mezzo (in virtù della reiterazione dei decreti) la competenza
a disporre in materia penale con attribuzione all'esecutivo del
relativo potere di bilanciamento e valutazione degli interessi. Anche
la facoltà - di cui all'ultimo comma dell'art. 77 della
Costituzione - di regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla
base dei decreti non convertiti è stata poi fortemente compressa
(art. 2 della legge di conversione) atteso il numero dei decreti (ben
8) e la varietà della disciplina e l'inevitabile prodursi di
giudicati e altre situazioni ormai irrevocabili.
In secondo luogo, la decretazione è avvenuta in assenza dei
presupposti costituzionali di necessità e d'urgenza.
Secondo un acuto orientamento dottrinale la necessità e l'urgenza
vanno riferite non già al contenuto del provvedimento adottato, ma
al provvedere in sè.
Ciò non significa, peraltro, che qualunque tipo di provvedimento
sia idoneo a soddisfare la necessità di provvedere: è evidente,
infatti, che l'attività di legiferazione deve essere commisurata
alle esigenze e alle finalità che postulano l'intervento
necessitato.
In questo senso, i presupposti costituzionali di cui all'art. 77
della Costituzione potevano essere individuati nella necessità di
rispettare i termini per la recezione della direttiva 91/271/CEE cit.
(o, comunque, di non incrementare il ritardo essendo già decorsi i
termini imposti).
Questo rilievo, peraltro, ha validità nella misura in cui con la
legge n. 172 hanno fatto ingresso nel nostro Ordinamento i principi e
i contenuti della direttiva comunitaria.
In realtà, come prima evidenziato, la normativa in esame si è
mossa lungo percorsi antitetici rispetto a quelli imposti in sede
comunitaria raggiungendo obbiettivi opposti a quelli che imponevano
l'intervento.
Va osservato, inoltre, che lo strumento utilizzato era comunque
errato e inadatto allo scopo poichè la legge comunitaria del 1993
aveva predisposto la diversa strumentazione del decreto legislativo
(v. art. 37).
Appare evidente, quindi, che la necessità di introdurre nel nostro
Ordinamento la direttiva 271 non può essere validamente invocata per
sostenere la legittimità dell'intervento dell'esecutivo.
Si deve anzi rilevare che, grazie al nuovo testo normativo, lo
Stato Italiano ha commesso un nuovo "fatto illecito" suscettibile di
essere sanzionato a livello internazionale: infatti, non solo non ha
rispettato i termini imposti dalla direttiva per consentire
l'ingresso nel nostro Ordinamento della nuova disciplina, ma ha anche
creato una regolamentazione positiva in contrasto con i principi
regolatori e ispiratori della disciplina comunitaria.
La mancanza di presupposti d'urgenza, pertanto, non può che
determinare l'illegittimità del decreto-legge n. 79 del 17 marzo
1995 (nonchè di tulli i decreti precedenti) e, conseguentemente, la
caducazione delle norme qui contestate e, su un piano generale,
dell'intera legge di conversione.
Infatti, come recentemente affermato dalla stessa Corte
costituzionale (sentenza n. 29 del 12-27 gennaio 1995, in
motivazione) "la pre-esistenza di una situazione di fatto comportante
la necessità e l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di
uno strumento eccezionale come il decreto-legge, costituisce un
requisito di validità costituzionale del predetto atto di modo che
l'eventuale mancanza di quel presupposto costituisce tanto un vizio
di legittimità costituzionale del decreto-legge, quanto un vizio in
procedendo della stessa legge di conversione avendo quest'ultima
valutato erroneamente l'esistenza di rapporti di validità in realtà
insussistenti e, quindi, convertito in legge un atto che non poteva
essere oggetto di conversione".
3. - Per tutte le considerazioni esposte, la questione nel presente
processo è rilevante - poichè il giudizio non può essere definito
in modo indipendente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale - e non manifestamente infondata per cui
deve essere sollevata d'ufficio.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, secondo comma, del
decreto-legge n. 79 convertito con modifiche nella legge n. 172 del
17 maggio 1995 in relazione agli artt. 10, 11, 25 e 77 della
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso:
Dispone che, a cura della cancelleria, gli atti del presente
giudizio vengano immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale e
che la presente ordinanza, letta in pubblica udienza, venga trasmessa
al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata al
Presidente della Camera dei deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica.
Piove di Sacco, addì 13 dicembre 1995
Il pretore: Fuochi Tinarelli
96C0168