1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 8-6-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 209 SENTENZA 23 maggio - 2 giugno 1994
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Corte dei conti - Regione siciliana - Procura generale presso la Corte dei conti - Formulazione di richieste di atti, documenti e informazioni all'Assemblea regionale siciliana, e per essa al presidente della commissione di indagine sul sistema informativo automatizzato e al segretariato generale, in relazione ad attivita' amministrative di competenza dell'Assemblea medesima - Natura giuridica di "autorita' amministrativa" della commissione - Spettanza allo Stato (Note alla procura generale della sezione giurisdizionale per la regione siciliana della Corte dei conti 25 novembre 1993, prot. n. 73801/3826 e n. 73801/3827). (Statuto regione Sicilia, art. 4). (094C0651) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 8-6-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, avv. Mauro
FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione siciliana notificato
il 30 dicembre 1993, depositato in Cancelleria il 3 gennaio 1994, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito delle note della Procura
generale della Sezione giurisdizionale per la Regione siciliana della
Corte dei conti nn. 73801/3826 e 73801/3827 del 25 ottobre 1993,
contenenti richieste di atti e documenti riguardanti l'attività
interna dell'Assemblea regionale siciliana, ed iscritto al n. 1 del
registro conflitti 1994;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 1994 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi gli avvocati Giuseppe Fazio e Federico Sorrentino per la
Regione siciliana e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato la Regione
siciliana ha sollevato conflitto di attribuzione, per lesione delle
competenze assegnate alla ricorrente dagli artt. 4 e 20 dello Statuto
speciale per la Regione siciliana (in connessione con gli artt. 13,
19 e 22 del regolamento interno dell'Assemblea regionale e con l'art.
74 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214), nei confronti della
Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione siciliana,
avendo la Procura generale di quest'ultima inviato due note
contenenti richieste di documenti e di atti riguardanti l'Assemblea
regionale siciliana.
Più precisamente, mentre con la nota del 25 ottobre 1993 (prot.
n. 73801/3826) la predetta Procura si è rivolta al Presidente della
Commissione d'indagine sul sistema informativo automatizzato della
Assemblea regionale chiedendo gli atti, i documenti e i processi
verbali ritenuti fondamentali per l'attività di indagine della
commissione, con la seconda nota, sempre del 25 ottobre 1993 (prot.
n. 73801/3827), la stessa procura si è rivolta al segretario
generale dell'Assemblea regionale siciliana richiedendo: a) documenti
riguardanti un referendario della predetta Assemblea, b) un prospetto
dei contratti stipulati dalla stessa Assemblea in regime di
trattativa privata, c) una relazione sui rapporti d'impiego o di
servizio intercorrenti fra l'Assemblea medesima e soggetti reclutati
ad personam e, poi, confermati definitivamente con concorsi interni o
contratti a tempo indeterminato, d) le generalità del funzionario
preposto al ruolo di economo nell'ultimo quinquennio, e) una sintesi
espositiva dell'attività esecutiva della delibera n. 19 del 7
novembre 1989 del Consiglio di presidenza dell'Assemblea regionale
siciliana.
Sotto un primo profilo, posto che l'art. 4 dello Statuto speciale
affida al regolamento interno dell'Assemblea regionale siciliana la
determinazione delle disposizioni relative al funzionamento
dell'organo legislativo regionale e posto che l'art. 13 di tale
regolamento assegna la gestione dei fondi della predetta Assemblea
alla responsabilità del Collegio dei questori, pur sotto la
vigilanza del consiglio di presidenza e ferma restando l'approvazione
definitiva della gestione dei fondi medesimi da parte del plenum
dell'Assemblea stessa, le impugnate richieste di documenti rivolte
dalla Corte dei conti costituirebbero una evidente interferenza con
le competenze appena delineate e con l'autonomia statutariamente
riconosciuta all'Assemblea regionale siciliana. In particolare, poi,
considerato che la nota indicata per seconda rivela il chiaro
intendimento di acquisire documenti al fine di valutare l'esistenza
di un eventuale danno erariale, la ricorrente osserva che le relative
richieste interferirebbero con i poteri determinati dall'art. 19 del
regolamento interno, ai sensi del quale, in caso di danno erariale,
il compito di dichiarare la responsabilità amministrativa del
dipendente, di liquidare il danno e di intimare il pagamento della
somma liquidata è affidato al ricordato collegio dei questori su
richiesta del Presidente dell'Assemblea regionale. Quest'ultimo
procedimento, precisa la ricorrente, sarebbe sostitutivo di qualsiasi
altro procedimento vo'lto ad accertare la responsabilità per danno
erariale, compreso quello della Corte dei conti.
In secondo luogo, le impugnate richieste della Corte dei conti
sarebbero lesive delle competenze regionali in quanto sarebbero state
esercitate in violazione dell'art. 74 del testo unico delle leggi
sulla Corte dei conti, contenuto nel regio decreto 12 luglio 1934, n.
1214. Quest'ultimo articolo stabilisce che il pubblico ministero
presso la Corte dei conti può chiedere in comunicazione atti e
documenti in possesso di "autorità amministrative e giudiziarie".
Secondo la ricorrente, le note della Corte dei conti, oltre a
formulare richieste generiche e non analitiche, sono indirizzate ad
autorità che, come ha riconosciuto la stessa Corte costituzionale,
in alcun caso sarebbero definibili come "amministrative", essendo
imputate le funzioni amministrative regionali soltanto alla Giunta
regionale.
Infine, la ricorrente considera le note impugnate come lesive
delle proprie competenze in quanto verrebbero a configurare una
inammissibile ipotesi di inchiesta permanente e generale aperta dal
giudice contabile sull'operato dell'Assemblea regionale siciliana,
non prevista dalle leggi disciplinanti l'attività della Corte dei
conti e non ammessa dall'art. 103 della Costituzione. Infatti,
trattandosi di generiche richieste di documenti e di informazioni,
svincolate da specifiche contestazioni di responsabilità, le note
impugnate ove riconosciute legittime configurerebbero in capo alla
Corte di conti una vera e propria attività di controllo generale e
permanente, che non potrebbe essere giustificata dalla tendenziale
espansività dei controlli contabili, esigendo quest'ultima la
necessaria opera d'interposizione del legislatore.
Oltre alla proposizione delle censure indicate, la Regione
siciliana chiede altresì la sospensione degli atti impugnati ai
sensi dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri per chiedere il rigetto del ricorso.
Premesso che il potere istruttorio previsto dall'art. 74 del regio
decreto n. 1214 del 1934 può venir esercitato, come ha precisato
questa Corte, indipendentemente e anche prima della citazione e del
giudizio, l'Avvocatura dello Stato osserva che le regioni a statuto
speciale possono ben essere destinatarie delle richieste di documenti
o informazioni previste dal predetto articolo. Secondo la resistente,
infatti, non è sostenibile che i procedimenti disciplinati dal
regolamento interno dell'Assemblea regionale possano essere
considerati sostitutivi di quello previsto dal citato art. 74, in
quanto, non avendo competenza le regioni in materia di giurisdizione,
la riserva di regolamento stabilita dall'art. 4 dello Statuto
speciale non può esser interpretata nel senso di escludere il potere
di controllo giurisdizionale contabile della Corte dei conti.
Inoltre, l'Avvocatura dello Stato nega che gli atti impugnati
costituiscano un esercizio illegittimo del potere previsto dal
ricordato art. 74, dal momento che, anche se l'Assemblea regionale
siciliana non può essere qualificata come organo amministrativo,
tuttavia essa, al fine di provvedere alla propria organizzazione,
esercita alcune funzioni amministrative, fra le quali rientrano
sicuramente quelle relative ai rapporti di impiego, sottoponibili al
controllo giurisdizionale dello Stato. Sotto questo profilo, conclude
la resistente, anche l'Assemblea regionale siciliana va considerata
come "autorità amministrativa", ai sensi del ricordato art. 74.
Infine, l'Avvocatura dello Stato osserva che, a differenza del
caso esaminato con la sentenza n. 104 del 1989, le note impugnate non
configurano un'inammissibile ipotesi di inchiesta permanente e
generale. Al contrario, le richieste avanzate dalla Corte dei conti
si basano su una circostanziata denuncia sporta da un funzionario
dell'Assemblea regionale e da un sindacalista e sono vo'lte ad
acquisire riscontri documentali riguardanti alcuni episodi inerenti
alla gestione amministrativa e contabile dell'Assemblea stessa.
3. - In prossimità dell'udienza la Regione siciliana ha
depositato una memoria con la quale, oltre a ribadire argomentazioni
già ampiamente svolte nel ricorso, ha precisato alcune conclusioni.
In particolare, la ricorrente afferma che essa non intende contestare
in linea di principio l'esercizio di qualsivoglia funzione
giurisdizionale nei confronti di atti o di comportamenti tenuti
nell'ambito dell'Assemblea regionale a causa dell'autonomia politica
garantita a quest'ultima. Al contrario, la ricorrente assume che la
Corte dei conti abbia agito nel caso di specie al di là dei limiti
che l'art. 74 del regio decreto n. 1214 del 1934 pone all'esercizio
del suo potere istruttorio.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato,
sollevato con il ricorso indicato in epigrafe dalla Regione siciliana
a tutela dell'autonomia garantita all'Assemblea regionale dagli artt.
4 e 20 dello Statuto speciale per la Regione siciliana (legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), sorge a seguito dell'adozione
da parte del Procuratore generale della Corte dei conti per la
Regione siciliana due note, emesse in data 25 ottobre 1993, con le
quali, ai sensi dell'art. 74 del regio decreto 12 luglio 1934, n.
1214 (Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei
conti), si chiedono, rispettivamente al presidente della commissione
d'indagine sul sistema informativo automatizzato dell'Assemblea
regionale e al segretario generale della stessa Assemblea, i seguenti
atti e dati: a) gli atti, i documenti e i processi verbali ritenuti
fondamentali nell'attività di indagine condotta dalla commissione
d'indagine sopra indicata; b) i documenti riguardanti un determinato
referendario dell'Assemblea regionale siciliana, un prospetto dei
contratti stipulati dalla stessa Assemblea in regime di trattativa
privata, una relazione sui rapporti di impiego o di servizio
intercorrenti tra l'Assemblea medesima e i soggetti reclutati ad
personam e poi confermati definitivamente con concorsi interni o con
contratti a tempo indeterminato, le generalità del funzionario
preposto al ruolo di economo nell'ultimo quinquennio e, infine, una
sintesi espositiva dell'attività esecutiva della delibera del
Consiglio di presidenza dell'Assemblea regionale siciliana 7 novembre
1989, n. 19.
2. - Il ricorso non è fondato.
È stato ripetutamente affermato da questa Corte che "l'analogia
tra le attribuzioni delle assemblee regionali e quelle delle
assemblee parlamentari non significa identità e non toglie che le
prime si svolgano a livello di autonomia, anche se costituzionalmente
garantita, le seconde, invece, a livello di sovranità. E deroghe
alla giurisdizione - sempre di stretta interpretazione - sono
ammissibili soltanto nei confronti di organi immediatamente partecipi
del potere sovrano dello Stato, e perciò situati ai vertici
dell'ordinamento, in posizione di assoluta indipendenza e di
reciproca parita'" (v. sent. n. 110 del 1970, nonchè sent. n. 129
del 1981). Sulla base di questo principio generale, la stessa Corte,
mentre ha riconosciuto che i dipendenti della Camera dei deputati e
del Senato, oltrechè della Presidenza della Repubblica, sono
sottratti alla giurisdizione contabile della Corte dei conti (v.
sent. n. 129 del 1981), ha ritenuto, invece, che i dipendenti delle
assemblee legislative regionali sono soggetti tanto al giudizio di
conto (v. sent. n. 110 del 1970), quanto a quello di responsabilità
(v. sentt. nn. 995 e 421 del 1988, 211 del 1972, 68 del 1971) di
spettanza della Corte dei conti.
Del resto, non è neppure senza significato che in un'altra
decisione questa Corte abbia affermato che l'esclusione dalle materie
di competenza delle regioni, finanche di quelle a statuto speciale,
di qualsiasi funzione giurisdizionale comporta che, come non sono
ammissibili leggi regionali disciplinanti sotto qualsivoglia aspetto
la giurisdizione, così sarebbero costituzionalmente illegittime
norme delle regioni vo'lte a sottrarre alla giurisdizione atti o
comportamenti imputabili a funzionari regionali (v. sent. n. 115 del
1972).
In ragione dei principi costituzionali ora indicati, che questa
Corte ribadisce ancora una volta, la riserva di regolamento stabilita
dall'art. 4 dello Statuto speciale a favore dell'Assemblea regionale
siciliana non può ricomprendere il potere di prevedere con il
predetto regolamento procedimenti vo'lti all'accertamento di
eventuali responsabilità contabili dei dipendenti dell'Assemblea
stessa, aventi l'effetto di sostituire o di escludere il giudizio di
responsabilità della Corte dei conti cui sono ordinariamente
soggetti i dipendenti pubblici.
3. - La Regione ricorrente, nella sua memoria di udienza, precisa
di non contestare l'appartenenza alla Corte dei conti del potere di
richiedere documenti o informazioni utili ai fini istruttori del
giudizio contabile, ma ritiene che nel caso tale potere sia stato
esercitato illegittimamente, essendo stato indirizzato a
un'autorità, come l'Assemblea regionale siciliana, che non può
essere qualificata in alcun modo come "amministrativa". Anche sotto
questo profilo, il ricorso non è fondato.
Ai sensi dell'art. 74 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214,
il Procuratore generale presso la Corte dei conti, nell'ambito delle
istruttorie di propria competenza, "può chiedere in comunicazione
atti e documenti in possesso di autorità amministrative e
giudiziarie e può inoltre disporre accertamenti diretti". Esclusi,
per le ragioni indicate nel punto precedente della motivazione, gli
"organi costituzionali" - quali la Camera, il Senato, la Presidenza
della Repubblica e la Corte costituzionale -, oggetto del potere
disciplinato dal ricordato art. 74 sono soltanto le "autorità
amministrative e giudiziarie", non anche quelle legislative. La
formula usata dall'articolo appena citato va interpretata tenendo
conto che essa è stata originariamente adottata prima dell'entrata
in vigore della Costituzione e, pertanto, entro un contesto
ordinamentale che non conosceva organi "non costituzionali", come ad
esempio i consigli regionali, attributari tanto di competenze
amministrative, quanto di competenze legislative. Questo problema
intepretativo rileva anche nel caso di specie, poichè, pur se lo
Statuto speciale per la Regione siciliana (art. 20) attribuisce in
via generale le "funzioni amministrative" alla Giunta regionale,
tuttavia residuano in capo all'Assemblea regionale siciliana
ulteriori funzioni specificamente amministrative, collegate alla
assunzione e alla gestione del personale dipendente, nonchè
all'organizzazione degli uffici dell'Assemblea medesima.
In realtà, l'esclusione delle funzioni legislative, qualsiasi sia
il soggetto o l'organo che le eserciti, dagli oggetti del potere
istruttorio connesso alla giurisdizione contabile ha la sua
giustificazione costituzionale nel carattere primario delle predette
funzioni, carattere dal quale deriva la stessa soggezione del giudice
(soltanto) alle leggi, tanto se statali, quanto se regionali (art.
101 della Costituzione; v. anche sent. n. 285 del 1990). Sotto il
profilo indicato, in relazione a organi "non costituzionali",
ancorchè di rilievo costituzionale - come l'Assemblea regionale
siciliana o, in genere, i consigli regionali -, che non godono, in
quanto tali, di un'eccezionale esenzione dalla giurisdizione
ordinaria o amministrativa, la nozione di "autorità amministrativa"
contenuta nell'art. 74 del regio decreto n. 1214 del 1934 va
decifrata nel senso che, mentre ricomprende le attività delle
assemblee regionali di carattere amministrativo (vale a dire, nel
caso della Assemblea siciliana, le attività di organizzazione degli
uffici e quelle attinenti al personale dipendente), esclude, invece,
dal proprio ambito le attività inerenti allo svolgimento delle
funzioni legislative e quelle direttamente strumentali all'esercizio
di queste ultime (attività ispettive, commissioni d'inchiesta,
poteri di controllo politico, etc.).
4. - Alla luce dei principi espressi, non può sussistere dubbio
sulla spettanza alla Procura generale della Corte dei conti per la
Regione siciliana del potere di formulare le richieste dei documenti
e delle informazioni contenuti nelle note indirizzate al segretario
generale dell'Assemblea regionale siciliana e al Presidente della
commissione di indagine sul sistema informativo automatizzato
dell'Assemblea stessa.
Riguardo alla nota indirizzata al segretario generale
dell'Assemblea regionale siciliana, le richieste avanzate concernono
con tutta evidenza rapporti d'impiego del personale dipendente,
circoscritti ora da riferimenti personali, ora dalla tipologia del
rapporto d'impiego o dell'atto costitutivo del rapporto medesimo.
Trattandosi di atti collegati allo svolgimento di funzioni
specificamente amministrative ed essendo le richieste indirizzate al
funzionario istituzionalmente preposto allo svolgimento di quel tipo
di funzioni, nessun ostacolo può essere legittimamente frapposto
dall'Assemblea regionale siciliana nel dar corso alle predette
richieste.
Analoga conclusione deve esser raggiunta in relazione alla nota
indirizzata al Presidente della commissione d'indagine sul sistema
informativo dell'Assemblea regionale siciliana. Per la verità,
dall'esame della deliberazione istitutiva non risulta espressamente
definita la natura della commissione destinataria della nota
impugnata, nè risultano richiamati articoli di legge o norme del
regolamento assembleare a giustificazione dell'istituzione della
commissione stessa. E, in effetti, quest'ultima non rientra in alcuna
delle fattispecie previste dal predetto regolamento, essendo stata
istituita, in data 22 marzo 1993, mediante una deliberazione del
Consiglio di Presidenza ed avendo una composizione mista formata da
tre deputati regionali e quattro esperti esterni all'Assemblea
regionale, aventi il compito di valutare da un punto di vista tecnico
le scelte operate riguardo al sistema informativo della stessa
Assemblea. Si deve concludere, pertanto, che, nonostante la
denominazione ("Commissione d'indagine"), quella in esame non ha
nulla a che fare con le commissioni speciali dell'Assemblea regionale
previste dagli artt. 29, 29-bis e 29-ter del regolamento interno
dell'Assemblea medesima, ma è piuttosto una commissione istituita
extra-ordinem, avente il compito di coadiuvare il Presidente
dell'Assemblea con pareri tecnici in vista del miglior svolgimento
della funzione tipicamente amministrativa del Presidente stesso in
ordine all'organizzazione degli uffici e dei servizi dell'Assemblea
regionale siciliana e all'esercizio dei connessi controlli.
In considerazione della natura giuridica della "commissione
d'indagine" esaminata e delle sue attività, non vi può esser
dubbio, dunque, che, alla luce dei principi precedentemente esposti,
essa rientri fra le "autorità amministrative" alle quali la Procura
generale presso la Corte dei conti può richiedere atti e documenti
ai sensi dell'art. 74 del regio decreto n. 1214 del 1934.
5. - Nè, infine, può ritenersi che l'appena citato art. 74 sia
stato violato a causa di una presunta ipoteticità e genericità
delle richieste formulate dal pubblico ministero presso la Corte dei
conti. Infatti, a differenza del caso deciso con la sentenza n. 104
del 1989, la Procura generale ha attivato i suoi poteri d'indagine
basandosi, non già su mere ipotesi o supposizioni, ma su una
denuncia sporta da determinate persone in relazione a presunte
irregolarità nella gestione amministrativa e contabile concernente
l'istituzione del sistema informativo dell'Assemblea regionale
siciliana. Inoltre, sempre a differenza del caso precedentemente
ricordato, le note impugnate sono vo'lte ad acquisire documenti o
informazioni di carattere specifico ovvero atti che, anche in
considerazione dell'oggetto circoscritto dell'indagine della
commissione destinataria, sono precisamente determinabili. Per l'uno
e per l'altro aspetto, pertanto, le richieste in esame non possono
essere definite "generiche" e, quindi, tali da configurare un
improprio potere di controllo generalizzato e permanente
sull'attività amministrativa dell'Assemblea regionale siciliana.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato, e per esso alla Procura generale
presso la Corte dei conti, di formulare, ai sensi dell'art. 74 del
regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, richieste di atti, documenti e
informazioni all'Assemblea regionale siciliana, e per essa al
Presidente della commissione d'indagine sul sistema informativo
automatizzato e al segretario generale, in relazione ad attività
amministrative di competenza dell'Assemblea medesima.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 maggio 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 2 giugno 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0651