1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 27-10-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 389 SENTENZA 13 - 22 ottobre 1999
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e provincia autonoma. Ambiente (tutela dell') - Parchi e riserve naturali - Elenco ufficiale delle aree protette - Approvazione da parte dell'apposito comitato - Omesso inserimento, nell'elenco approvato, di sette parchi e di dodici riserve naturali, gia' istituiti dalla provincia di Bolzano nel proprio territorio, a cagione del regime venatorio vigente in tali aree - Ricorso per conflitto di attribuzione della stessa provincia - Potere di accertamento, esercitato, dal comitato predetto, oltre i limiti prescritti, con conseguente menomazione delle attribuzioni provinciali - Accoglimento del ricorso - Annullamento conseguente, in parte qua, dell'atto impugnato. (Deliberazione del comitato per le aree naturali protette 2 dicembre 1996). (Statuto Trentino-Alto Adige, art. 8, primo comma, nn. 6, 15, 16 e 21 e titolo VI; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279; legge 30 novembre 1989, n. 386, art. 5; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, art. 12, comma 1; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4, ultimo comma). Ambiente (tutela dell') - Divieto di caccia nelle aree protette - Finalita' - Vincoli conseguenti, anche rispetto alle competenze regionali e provinciali. (099C1078) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 27-10-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
deliberazione del comitato per le aree naturali protette del 2
dicembre 1996, recante "Elenco ufficiale delle aree naturali
protette", promosso con ricorso della provincia di Bolzano,
notificato l'11 agosto 1997, depositato in cancelleria il 26
successivo ed iscritto al n. 46 del registro conflitti 1997;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 27 aprile 1999 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Uditi gli avv.ti Sergio Panunzio e Roland Riz per la provincia di
Bolzano e l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente
del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato l'11 agosto 1997, depositato il
successivo 26 agosto, la provincia di Bolzano ha sollevato conflitto
di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla
deliberazione del comitato per le aree naturali protette del 2
dicembre 1996, recante "Elenco ufficiale delle aree naturali
protette".
Secondo la ricorrente, il comitato, omettendo di inserire in detto
elenco, previsto dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394 (legge quadro
sulle aree protette), numerose riserve istituite dalla provincia sul
proprio territorio, ha leso le proprie competenze, di tipo esclusivo,
in materia di tutela del paesaggio, di caccia e pesca, di alpicoltura
e parchi per la protezione della flora e fauna, nonchè la propria
autonomia finanziaria, con conseguente violazione dell'art. 8, primo
comma, nn. 6, 15, 16 e 21 dello statuto speciale, e del d.P.R. 22
marzo 1974, n. 279 (norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Trentino Alto-Adige in materia di minime proprietà
colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste), delle disposizioni
del titolo VI dello stesso statuto e della relativa disciplina di
attuazione stabilita dall'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386
(Norme per il coordinamento della finanza della regione Trentino
Alto-Adige e delle province autonome di Trento e di Bolzano con la
riforma tributaria), dall'art. 12, comma 1, del decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello Statuto speciale
per il Trentino Alto-Adige in materia di finanza regionale e
provinciale), e dall'art. 4, ultimo comma, del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il
Trentino Alto-Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento).
1.1. - La Provincia premette che, in occasione dell'aggiornamento
dell'elenco precedente, approvato il 21 dicembre 1993, aveva chiesto
che fossero inseriti nell'elenco ufficiale delle aree protette i
sette parchi naturali ed altre 27 riserve naturali, ovvero bio'topi,
esistenti nel suo territorio, e che il Comitato per le aree protette
ha rigettato la richiesta per tutti i sette parchi naturali e l'ha
accolta soltanto per 15 dei 27 bio'topi. Secondo la ricorrente,
l'omesso inserimento nell'elenco delle aree escluse sarebbe stato
determinato dalla circostanza che la normativa provinciale consente
in esse l'attività venatoria, in quanto il nono capoverso della
delibera impugnata richiama espressamente la decisione del Comitato
di non inserire le aree protette per le quali le deroghe al divieto
di caccia non sono riconducibili alle ipotesi previste dal comma 4
dell'art. 11 della legge quadro n. 394 del 1991. La Provincia
sostiene che il Comitato non avrebbe potuto adottare una tale
determinazione e che, ai sensi dell'art. 4 della legge n. 394 del
1991, avrebbe dovuto soltanto limitarsi a verificare se le aree
fossero state istituite quali "aree protette" ai sensi della
normativa della Provincia. Infatti, a suo avviso, la sentenza n. 366
del 1992 della Corte avrebbe chiarito che il potere del Comitato di
specificare i territori sottoposti a tutela non lede le competenze
provinciali, proprio perchè "la specificazione delle aree naturali
protette di rilievo regionale deve avvenire sulla base
dell'individuazione già effettuata dalle leggi regionali".
1.2. - Secondo la ricorrente, non spetterebbe al Comitato valutare
il regime dell'attività venatoria nelle aree protette provinciali,
in quanto essa è titolare di competenza esclusiva nella materia, ed
il divieto di caccia nelle aree protette non costituisce un principio
vincolante per la sua legislazione. Inoltre, la legge provinciale 17
luglio 1987, n. 14 disciplina rigorosamente il profilo in esame,
stabilendo che i bio'topi istituiti con le leggi ivi indicate sono
tutti delimitati come oasi di protezione, per le quali vige "una
determinata disciplina di caccia in armonia con esigenze dell'area".
Di conseguenza, tutti gli abbattimenti consentiti anche nelle aree
protette sarebbero "selettivi", compatibili con il regime venatorio
previsto dalla disciplina statale, la quale non impone un divieto
assoluto di caccia nei parchi naturali, consentendo (all'art. 22,
comma 6, della legge n. 394 del 1991) "prelievi faunistici ed
abbattimenti selettivi necessari per ricomporre squilibri ecologici".
La Provincia lamenta, infine, la lesione della propria autonomia
finanziaria, in quanto l'inserimento dell'area protetta nell'elenco
ufficiale costituisce condizione, ai sensi dell'art. 5 della legge n.
394 del 1991, per l'assegnazione di contributi a carico dello Stato.
In particolare, sarebbe violato l'art. 5 della legge n. 386 del 1989,
che dispone la partecipazione delle Province autonome ai
finanziamenti comunque previsti a favore delle regioni,
prescindendosi da qualunque adempimento previsto dalle leggi relative
che non siano i criteri per il relativo riparto.
1.3. - Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza
pubblica, la Provincia autonoma di Bolzano deduce che il potere del
Comitato per le aree naturali protette di specificare i territori
sottoposti a tutela naturalistica non riguarda l'approvazione
dell'elenco, bensì la predisposizione del programma triennale delle
aree interessate. A suo avviso, posto che la definizione dei confini
delle aree protette deve avvenire sulla base del vincolo costituito
dalla "individuazione delle aree già effettuata (...) dagli enti
competenti", a maggior ragione un tale vincolo, sussistente in via di
programmazione del sistema delle aree naturali protette, limita
l'attività del Comitato allorchè si tratta di approvarne il
relativo elenco. L'esclusione dall'elenco di aree protette istituite
come tali dalle regioni sarebbe possibile "solo in casi eccezionali,
di palese e radicale non corrispondenza" delle stesse rispetto alla
classificazione e definizione legislativa, nessuno dei quali ricorre
nella fattispecie in esame.
La Provincia deduce, infine, che l'atto impugnato richiama
erroneamente l'art. 11 della legge quadro sulle aree protette, in
quanto la disposizione riguarda esclusivamente i parchi e le riserve
naturali di carattere nazionale, mentre il divieto di caccia per le
riserve regionali è contenuto nell'art. 22 della stessa legge, che
però, sul punto, non è applicabile, sempre ad avviso della
ricorrente, alla Provincia di Bolzano, in quanto non richiamato dallo
stesso art. 22 fra i principi vincolanti anche la competenza
esclusiva delle autonomie speciali.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
comunque infondato.
La difesa dello Stato rileva che l'art. 4, comma 1, lett. a) della
legge n. 394 del 1991, stabilendo che il Comitato per le aree
naturali "specifica i territori che formano oggetto del sistema delle
aree naturali protette", attribuisce a detto organo anche il potere
di escludere dal relativo elenco aree già individuate dai competenti
organi locali. Di conseguenza, ad avviso della difesa erariale,
oggetto del contendere non è tanto la competenza della Provincia
autonoma di istituire e disciplinare le aree naturali protette del
proprio territorio, quanto piuttosto la competenza dello Stato di
"sottoporre alla valutazione del Comitato, ai fini dell'inserimento o
meno nell'elenco ufficiale (...) anche i parchi regionali istituiti
all'interno del territorio di Bolzano". Al riguardo, la tesi che il
Comitato "debba recepire in modo puramente notarile le istanze
provinciali (...) senza poter operare alcun tipo di valutazione" è
smentita, secondo l'Avvocatura generale, dalla sentenza n. 366 del
1992 di questa Corte, che avrebbe individuato la competenza del
Comitato nel "determinare, in via di massima sulla base
dell'individuazione effettuata dalle vigenti leggi statali o
regionali (o provinciali), l'insieme dei territori sottoposti al
sistema di tutela naturalistica".
Considerato in diritto
1. - Il ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla
Provincia di Bolzano nei confronti dello Stato ha per oggetto la
deliberazione in data 2 dicembre 1996, con cui il Comitato per le
aree naturali protette non ha inserito nell'"Elenco ufficiale delle
aree naturali protette", in riferimento a presunte difformità dalla
vigente normativa venatoria, 7 parchi e 12 aree naturali istituite
dalla Provincia nel proprio territorio, così violando, ad avviso
della ricorrente, l'art. 8, comma primo, nn. 6, 15, 16 e 21 dello
statuto speciale, come attuato dal d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279,
nonchè le disposizioni del titolo VI dello stesso statuto, quali
risultano dai decreti legislativi nn. 266 e 268 del 16 marzo 1992,
anche in relazione all'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386.
Secondo la Provincia ricorrente non spetta infatti al Comitato di
valutare il regime dell'attività venatoria vigente nelle aree
protette al fine del loro inserimento nel predetto elenco, dovendo
invece tale organo limitarsi a verificare soltanto che le aree stesse
siano state istituite quali "aree protette", ai sensi della normativa
della Provincia, competente in materia.
2. - Il ricorso deve essere accolto.
Il profilo costituzionalmente rilevante del conflitto in esame si
incentra sulla menomazione delle attribuzioni che la Provincia
ricorrente avrebbe subi'to in relazione all'asserito cattivo
esercizio, da parte dell'apposito Comitato, del potere di
approvazione dell'elenco ufficiale delle aree naturali protette.
In proposito occorre ricordare che la legge quadro 6 dicembre 1991,
n. 394 ha previsto l'affidamento al Comitato per le aree naturali
protette (soppresso peraltro dal d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281)
principalmente dei compiti di individuare e classificare le aree
protette nonchè di adottare il programma triennale per le aree
naturali da tutelare. Si tratta di competenze rilevanti per la
complessiva gestione delle aree protette, che proprio per questa
ragione sono affidate ad un organo a composizione paritetica fra
Stato e regioni, nel quale appunto "si compiono valutazioni di
interesse per l'intera collettività e si determinano globalmente le
articolazioni territoriali delle aree sottoposte tanto alla tutela di
rilievo nazionale (o internazionale) quanto a quella di rilievo
regionale (o provinciale)" (sentenza n. 366 del 1992).
Nel quadro di queste funzioni primarie va considerato l'ulteriore e
più circoscritto compito del Comitato, previsto dall'art. 3, comma
4, lettera c della citata legge n. 394 del 1991, di approvare
l'elenco ufficiale delle aree naturali protette. Si tratta di una
competenza che viene esercitata periodicamente sulla base delle
proposte di aggiornamento dell'elenco formulate dal Ministro
dell'ambiente (art. 5, comma 2), previa apposita istruttoria,
affidata ad una segreteria tecnica, sulle caratteristiche dei
territori segnalati dai rispettivi enti titolari al Ministro
dell'ambiente.
Questo procedimento naturalmente implica, ai fini del corretto
esercizio del potere di approvazione, una fase
ricognitivo-accertativa, da parte del Comitato, in ordine alla
conformità dei provvedimenti istitutivi di forme di protezione
naturalistica del territorio ai criteri che definiscono la tipologia
legislativa delle aree naturali protette. L'accertamento deve
peraltro intendersi limitato, in coerenza con la natura e il tipo
delle competenze legislativamente attribuite al Comitato stesso, ai
soli profili che riguardano la delimitazione dell'area protetta e la
correttezza della classificazione adottata in base ai caratteri
naturalistici ed ambientali presenti nel territorio, senza estendersi
agli aspetti contenutistici delle misure regolamentari-organizzative
dell'area stessa, tra cui appunto quelli relativi alla disciplina
venatoria, i quali rientrano invece nell'ambito di una specifica
competenza dell'organismo di gestione del parco o comunque del
soggetto che ha istituito il parco stesso.
Il carattere limitato dell'accertamento rimesso al Comitato trova
del resto conferma anche nello stesso provvedimento impugnato, che
richiama, nel preambolo, la deliberazione 21 dicembre 1993 del
Comitato medesimo, la quale, a sua volta, fa espresso rinvio alla
deliberazione 1 dicembre 1993 recante le "modalità per la redazione
e l'approvazione dell'Elenco ufficiale delle aree protette", che
appunto prevede, all'art. 4, quali requisiti per l'iscrizione
nell'elenco: la presenza nell'area protetta dei valori naturalistici
ed ambientali indicati all'art. 1, comma 2, della legge n. 394 del
1991, l'esistenza di un formale provvedimento istitutivo, di un
soggetto gestionale e di un bilancio economico-finanziario.
Se questi sono i requisiti che anche lo stesso Comitato ritiene
necessari per l'iscrizione di determinate zone nell'elenco è
evidente che il suo potere di accertamento debba limitarsi ai profili
corrispondenti. D'altronde, solo in riferimento ai casi in cui
un'area protetta venga istituita per ragioni di necessità ed
urgenza, la legge prescrive esplicitamente al Comitato l'obbligo di
esaminare, oltre agli altri requisiti, anche le specifiche misure di
salvaguardia adottate (art. 6, comma 1), mentre nulla in questo
senso è disposto in riferimento a tutti gli altri casi.
Il potere di approvazione del Comitato è dunque configurabile come
attività di certazione legale dei requisiti prescritti, che si
esplica nella forma dell'iscrizione nell'elenco ufficiale delle aree
naturali protette, la quale costituisce il presupposto per
l'assegnazione alle sole aree "iscritte" di particolari contributi a
carico dello Stato (art. 5, comma 3) nonchè, più in generale, per
l'applicazione delle specifiche norme della legge n. 394. Da tale
forma di certazione deve ritenersi escluso, per le ragioni indicate,
ogni sindacato di legittimità inerente, come nella fattispecie in
esame, a misure di disciplina venatoria relative al divieto di
caccia, vigenti all'interno delle predette aree, poichè verrebbe a
riguardare profili regolamentari-organizzativi, la cui valutazione è
invece rimessa a sedi e tempi diversi da quelli propri del Comitato.
Per tutti questi motivi è pertanto individuabile, nella
deliberazione oggetto del conflitto in esame, una forma di cattivo
esercizio del potere, giacchè la menomazione delle attribuzioni
provinciali non è stata causata dal contenuto dispositivo dell'atto
impugnato, di per sè rientrante, in linea di principio, nella sfera
di competenza del Comitato, ma piuttosto dalla motivazione addotta a
sostegno.
3. - L'accoglimento del ricorso in quanto al Comitato non compete,
in sede di approvazione dell'elenco ufficiale delle aree protette, di
valutare la legittimità di misure di disciplina venatoria relative
al divieto di caccia, vigenti nei territori interessati, non può
tuttavia in alcun modo significare l'irrilevanza del regime della
caccia rispetto alle aree naturali protette. Va invece ribadito che
il divieto della caccia nella zona protetta inerisce, come già
affermato da questa Corte, alle finalità essenziali della protezione
della natura, sicchè il vincolo che ne deriva anche nei confronti
delle competenze esclusive regionali (o provinciali) "non dipende da
una determinata qualificazione della norma che ne esplicita la
consistenza, ma dalla stessa previsione costituzionale della tutela
della natura attraverso lo strumento delle aree naturali protette"
(sentenza n. 366 del 1992). L'istituzione di riserve naturali si
configura quindi come una tipica forma di intervento preordinato
"alla conservazione del bene naturale, in quanto tale comportante
l'esclusione di ogni attività che possa comprometterne il relativo
stato" (sentenza n. 35 del 1995).
Si spiega così perchè vincoli del genere, più o meno modulati
sul criterio dei prelievi faunistici e degli abbattimenti selettivi
autorizzati in funzione della ricomposizione di squilibri ecologici,
siano presenti nella legislazione relativa alle aree protette ed alla
disciplina della caccia (cfr. sentenza n. 168 del 1999).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al Comitato per le
aree naturali protette, non accogliere le richieste di iscrizione
nell'Elenco ufficiale delle aree naturali protette di sette parchi
naturali provinciali e di dodici riserve naturali già individuati
dalla Provincia di Bolzano, sotto il profilo che in tali aree "le
deroghe al divieto di cui al comma 3 punto a) dell'art. 11 della
legge 6 dicembre 1991, n. 394 non siano esplicitamente riconducibili
a quanto indicato dal comma 4, art. 11 della legge medesima";
Annulla di conseguenza, nella parte corrispondente, la
deliberazione del Comitato medesimo 2 dicembre 1996.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 ottobre 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 ottobre 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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