1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 22-7-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 331 SENTENZA 2 - 15 luglio 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. " Impiego pubblico - Personale delle UU.SS.LL. - Inquadramento nella posizione funzionale di psicologo coadiutore degli psicologi provenienti dagli enti di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70 - Requisito della preposizione alla direzione di strutture organizzative con la qualifica di psicologo collaboratore tecnico coordinatore alla data del 20 dicembre 1979 - Difetto di una giustificazione razionalmente accettabile della tabella relativa - Illegittimita' costituzionale parziale. (D.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761) (Cost., artt. 3 e 97). (092C0857) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 22-7-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della tabella di cui
all'allegato 2 (Equiparazione delle qualifiche e dei livelli
funzionali del personale da inquadrare nei ruoli nominativi
regionali) al d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del
personale delle unità sanitarie locali), promosso con ordinanza
emessa il 13 dicembre 1991 dal Tribunale amministrativo regionale per
la Lombardia - sez. distaccata di Brescia - sul ricorso proposto da
Manca di Mores Ettore ed altro contro la Regione Lombardia ed altra,
iscritta al n. 124 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale,
dell'anno 1992;
Visto l'atto di costituzione di Manca di Mores Ettore;
Udito nell'udienza pubblica del 16 giugno 1992 il Giudice relatore
Ugo Spagnoli;
Udito l'avv. Filippo Lubrano per Manca di Mores Ettore;
Ritenuto in fatto
1. - Ettore Manca di Mores, già dipendente dell'E.N.P.I. con
qualifica di collaboratore tecnico-coordinatore, ha adito il
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia - sez. distaccata
di Brescia - per l'annullamento della delibera con cui la Giunta
regionale lombarda lo aveva inquadrato nel ruolo nominativo regionale
del personale addetto al Servizio sanitario della Regione Lombardia
attribuendogli la qualifica di psicologo collaboratore in luogo di
quella di psicologo coadiutore da lui pretesa.
Il Tribunale adi'to, con ordinanza del 13 dicembre 1991, ha
ritenuto che l'inquadramento così disposto fosse conforme a quanto
previsto - ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 64 del d.P.R.
20 dicembre 1979, n. 761, - dalla tabella riportata nell'allegato 2
al medesimo d.P.R. - quadro "biologi - chimici - fisici - psicologi"
- ma che tale tabella, per la parte applicabile alla fattispecie in
esame, appariva in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Ciò perchè ai fini dell'inquadramento nella posizione funzionale di
"psicologo-coadiutore" erano richiesti, per il personale proveniente
dal parastato, requisiti professionali e di carriera (l'inquadramento
nella 1a qualifica professionale o nel ruolo tecnico con almeno 10
anni di servizio e con funzioni di direzione, da almeno un anno, di
strutture organizzative non complesse, ovvero l'inquadramento nella
1a qualifica professionale o nel ruolo tecnico nonchè il possesso,
nell'ordinamento delle carriere preesistenti alla legge n. 70 del
1975, di una qualifica corrispondente a direttore principale) più
elevati rispetto a quelli prescritti, al medesimo fine, per il
personale proveniente dalle regioni e dagli enti locali, per i quali
era sufficiente il precedente inquadramento nell'8 o nel 7 livello
mentre non era richiesta alcuna anzianità minima di servizio, nè lo
svolgimento di funzioni di direzione.
Il giudice remittente ritiene che questa differenziazione sia
irragionevole e arbitraria e tale da contrastare, "oltre che con i
principi ispiratori della delega contenuta nella legge di riforma
sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833 (artt. 47 e 67) e in quelli di cui
alla legge quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983, n. 93 (artt. 4
e 17 e segg.), principalmente, e soprattutto, con il principio di
eguaglianza .. di cui all'art. 3 Cost. e con il principio di
imparzialità e di buon andamento di cui all'art. 97 della stessa
Carta costituzionale, non sembrando che si sia fatto buon governo -
da parte del legislatore delegato - dei predetti precetti di rango
costituzionale, quando professionalità talvolta più severamente
selezionate e di più antica data vengono .. mortificate,
privilegiandosi, per contro, esperienze professionali più recenti e
per certo non più importanti, maturate presso gli Enti locali o
regionali, dove, notoriamente, più agevole era la progressione nei
livelli (non a ruolo chiuso, come nell'E.N.P.I.) ed i livelli non
erano di per se significativi".
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri non è intervenuto.
3. - Si è invece costituito Ettore Manca di Mores aderendo alle
argomentazioni svolte nell'ordinanza di rimessione e richiamando, in
particolare, i principi affermati da questa Corte nelle sentenze nn.
123 del 1991 e 827 del 1988, rese in relazione a questioni analoghe a
quella qui in esame.
Con specifico riferimento a quest'ultima, la parte privata ha
aggiunto che l'ingiustificata discriminazione normativa rilevata dal
Tribunale amministrativo regionale appariva ancor più grave ed
evidente nei suoi confronti, dato che egli aveva rivestito, nell'ente
di provenienza la qualifica di "collaboratore tecnico coordinatore"
il quale, ai sensi del d.P.R. 16 ottobre 1979, n. 509, "svolge
funzioni tecniche di collaborazione direttiva implicante alta
specializzazione ed elevata preparazione professionale ..
caratterizzata da ampia autonomia e iniziativa e diretta assunzione
di responsabilità nell'attività svolta .. Sostituisce il dirigente
in caso di assenza o di impedimento ..".
L'ampia discrezionalità di cui gode il legislatore nel determinare
le modalità di passaggio da un regime di pubblico impiego ad un
altro - conclude la difesa della parte privata - incontra un limite
nel principio di eguaglianza, che non può essere violato creando
vantaggi e svantaggi privi di una intrinseca ratio (Corte
costituzionale, sentenze nn. 504 e 269 del 1988). Anche l'art. 97
Cost. sarebbe, infine, da ritenersi violato, in quanto il sistema
contenuto nell'allegato 2 citato non garantisce che la posizione di
psicologo coadiutore sia ricoperta da coloro che possono garantire
maggiore preparazione ed altresì sotto il profilo che il buon
andamento dell'amministrazione viene pregiudicato da un sistema di
inquadramento caratterizzato da ingiustificate limitazioni a carico
di alcuni soggetti ed altrettanto ingiustificati vantaggi a favore di
altri.
Considerato in diritto
1. - L'art. 47, terzo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833,
istitutiva del servizio sanitario nazionale, delegò il Governo ad
emanare uno o più decreti legislativi per disciplinare lo stato
giuridico del personale delle unità sanitarie locali, con il
compito, tra l'altro, di assicurare un unico ordinamento del
personale in tutto il territorio nazionale e di definire le tabelle
di equiparazione per il personale proveniente dagli enti e dalle
amministrazioni le cui funzioni venivano trasferite alle nuove
strutture. In attuazione di tale delega venne emanato il d.P.R. 20
dicembre 1979, n. 761 sullo stato giuridico del personale delle
unità sanitarie locali, il quale previde (art. 1) l'inquadramento di
detto personale in ruoli nominativi regionali, distinti in ruolo
sanitario, ruolo professionale, ruolo tecnico e ruolo amministrativo.
Nel ruolo sanitario, a norma dell'art. 2, venivano iscritti, in
distinte tabelle, per i rispettivi profili, i medici, i farmacisti, i
veterinari, i biologi, i chimici, i fisici, gli psicologi nonchè gli
operatori in possesso dello specifico titolo di abilitazione
professionale per l'esercizio di funzioni didattico organizzative,
infermieristiche, tecnico-sanitarie, di vigilanza ed ispezione e di
riabilitazione. Per il personale laureato del ruolo sanitario era
inoltre prevista la classificazione in tre posizioni funzionali (art.
1, ultimo comma), di cui l'allegato 1 al decreto specificava le
qualifiche. In particolare, per quanto riguardava gli psicologi
(tabella G), la posizione funzionale iniziale era riferita alla
qualifica di psicologo collaboratore; quella intermedia alla
qualifica di psicologo coadiutore; quella apicale alla qualifica di
psicologo dirigente. L'art. 64 stabiliva, infine, che l'inquadramento
in tale classificazione del personale proveniente dagli enti e dalle
amministrazioni le cui funzioni erano state trasferite alle unità
sanitarie locali sarebbe avvenuto in base alle tabelle di
equiparazione di cui all'allegato 2 del medesimo decreto. Tali
tabelle, per ciascun ruolo e per ciascun profilo, individuano le
molteplici qualifiche presenti negli ordinamenti di provenienza - e
precisamente negli ordinamenti del personale ospedaliero, del
personale degli enti locali, del personale regionale, del personale
parastatale e del personale statale - e, ordinandole secondo un
criterio di reciproca equivalenza, le assegnano conseguentemente ad
una delle posizioni funzionali previste dall'allegato 1. Secondo il
citato art. 64, infine, per il personale che rivestiva qualifiche non
espressamente indicate nelle tabelle, l'inquadramento doveva avvenire
con riferimento a quanto previsto per le qualifiche "equipollenti".
In particolare, la tabella del ruolo sanitario, riguardante i
biologi, chimici, fisici e psicologi (tutti muniti di laurea),
inquadrava nella posizione funzionale intermedia, tra l'altro, il
personale parastatale che, nell'ente di provenienza, era inquadrato
nel ruolo tecnico, con almeno dieci anni di anzianità di servizio e
con funzioni di direzione, da almeno un anno, di strutture
organizzative non complesse ovvero che, nell'ordinamento delle
carriere preesistente all'entrata in vigore della legge n. 70 del
1975, rivestiva una qualifica corrispondente a direttore centrale o
superiore. Il restante personale del ruolo tecnico appartenente alle
categorie dei biologi, chimici, fisici e psicologi veniva invece
inquadrato nella posizione funzionale iniziale.
2. - Nel caso all'esame del giudice a quo, il ricorrente proveniva
dall'E.N.P.I. - Ente Nazionale per la Prevenzione degli Infortuni, ed
ivi aveva conseguito la qualifica di "collaboratore tecnico
coordinatore", ruolo tecnico, espressamente e per la prima volta
prevista come qualifica distinta dalla "declaratoria delle mansioni"
riportata nell'allegato 1 del d.P.R. 16 ottobre 1979, n. 509, recante
approvazione della disciplina del rapporto di lavoro del personale
degli enti pubblici non economici. Egli doveva essere quindi
inquadrato nella posizione iniziale di psicologo collaboratore - pur
avendo un'anzianità di servizio di oltre vent'anni - in quanto non
esercitava funzioni di direzione di una unità organizzativa.
3. - Il giudice remittente rileva che, per gli psicologi
provenienti dagli enti locali, era sufficiente, ai fini
dell'inquadramento nella posizione intermedia di psicologo
coadiutore, che essi fossero inquadrati nell'ottavo o anche nel
settimo livello - e quindi anche in posizioni di prima nomina - senza
che per essi fosse richiesta alcuna anzianità minima di servizio,
nè l'esercizio delle funzioni di direzione.
Da questa differenza di trattamento, collegata esclusivamente alla
diversità del settore di provenienza e quindi non giustificata,
deriva, secondo il giudice a quo, la violazione degli artt. 3 e 97
Cost.
4. - Nel sistema delineato dall'art. 64 del d.P.R. n. 761 del
1979, il personale proveniente dagli enti e dalle amministrazioni le
cui funzioni sono state trasferite alle UU.SS.LL. deve essere
inquadrato nei ruoli regionali con esclusivo riferimento alle
qualifiche formali rivestite, alla data del 20 dicembre 1979,
nell'ente o amministrazione di provenienza, senza alcun rilievo per
le funzioni di fatto esplicate, anche a seguito di incarico formale,
o per il livello retributivo riconosciuto.
Ai fini dell'esame della questione di costituzionalità sollevata
dal Tribunale amministrativo regionale della Lombardia in riferimento
al principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., occorre, quindi,
effettuare una comparazione tra la declaratoria della qualifica di
collaboratore tecnico coordinatore attribuita allo psicologo operante
nel parastato - quale è riportata nell'allegato 1 del citato d.P.R.
n. 509 del 1979 - e la declaratoria del settimo livello di cui
all'allegato A del d.P.R. 1 giugno 1979, n. 191 (Disciplina del
rapporto di lavoro del personale degli enti locali), al fine di
accertare se i contenuti professionali o altri elementi oggettivi
enunciati da tali declaratorie giustifichino o meno che per gli
psicologi del parastato aventi la qualifica di collaboratore tecnico
coordinatore siano richiesti, per l'accesso alla posizione funzionale
intermedia di psicologo coadiutore, requisiti ulteriori e tanto più
severi (anzianità di servizio ultradecennale e, congiuntamente,
funzioni di direzione di una unità organizzativa) rispetto a quelli
previsti per gli psicologi degli enti locali, i quali, anche se
appena assunti e privi di funzioni direttive, vengono comunque
inquadrati nella posizione funzionale intermedia, non essendo stato
per essi previsto in alcuna ipotesi l'inquadramento in quella
iniziale. È chiaro, infatti, che la sola diversità dei settori di
provenienza non sarebbe idonea, di per sè stessa, a fornire una
giustificazione razionale a tale diversità di trattamento.
È peraltro da precisare che, dovendo la questione essere
esaminata nei limiti della sua rilevanza nel giudizio a quo, ciò che
qui occorre valutare è se sia ragionevolmente giustificata, per gli
psicologi laureati provenienti dal parastato ed inquadrati nel ruolo
tecnico come collaboratori tecnici coordinatori, la prescrizione del
requisito rappresentato dall'esercizio per oltre un anno della
direzione di una unità organizzativa, in aggiunta ad una anzianità
di servizio ultradecennale. Di quest'ultimo requisito, infatti, il
ricorrente era in possesso, sicchè non assume alcun rilievo, nel
giudizio a quo, la legittimità o meno della previsione di esso.
Così delimitata la questione si palesa fondata.
Dalla declaratoria del settimo livello retributivo funzionale
previsto nell'allegato A del citato d.P.R. n. 191 del 1979 risulta
che in esso sono inserite, negli enti locali, non solo posizioni di
lavoro che implicano funzioni di organizzazione e direzione di unità
operative, ma anche posizioni di lavoro prive di tale contenuto e che
implicano "l'esercizio di compiti e prestazioni che richiedono
particolare preparazione tecnico-scientifica derivante da specifico
titolo professionale". Tra le esemplificazioni del livello compaiono
anche gli psicologi non ospedalieri.
La qualifica di collaboratore tecnico coordinatore del ruolo
tecnico, è stata introdotta con il citato d.P.R. n. 509 del 1979,
che ad essa significativamente assegna un parametro retributivo
notevolmente differenziato rispetto a quello del collaboratore
tecnico (parametro 312,5 in luogo di 262,5). A norma dell'art. 13,
ultimo comma, la qualifica in esame è attribuibile ad una quota
ristretta del personale e ad essa si accede secondo graduatorie elab-
orate sulla base dell'anzianità di servizio, dell'anzianità di
funzione e dell'effettivo esercizio di compiti di coordinamento (v.
allegato 5 al d.P.R. n. 509 del 1979).
Secondo la declaratoria contenuta nell'allegato 1, il
collaboratore tecnico coordinatore svolge funzioni tecniche di
collaborazione direttiva implicanti alta specializzazione ed elevata
preparazione professionale, caratterizzate da ampia autonomia e
iniziativa e diretta assunzione di responsabilità. Egli coadiuva il
dirigente esplicando attività di propulsione, coordinamento e
controllo e lo sostituisce in caso di assenza o impedimento,
assicurando la continuità dell'azione dell'unità organica. Tra le
indicazioni esemplificative di profili professionali propri di tale
qualifica, la norma contempla la figura del docente di psicologia o
di altre discipline universitarie.
Può infine rilevarsi che, sia il settimo livello degli enti
locali, sia la qualifica di collaboratore tecnico coordinatore del
parastato, rappresentano inquadramenti di grado superiore nell'ambito
delle qualifiche per l'accesso alle quali è richiesta la laurea.
La considerazione complessiva degli elementi normativi sopra
riportati induce a ritenere che le due qualifiche poste a confronto
presentano connotati di professionalità sostanzialmente omogenei ed
equivalenti, sicchè appare privo di ragionevole giustificazione che
per gli psicologi del parastato aventi la qualifica di collaboratore
tecnico coordinatore l'accesso alla posizione funzionale intermedia,
agli effetti dell'inquadramento nei ruoli nominativi regionali, sia
limitato a coloro che erano preposti alla direzione di una struttura
organizzativa, mentre tale requisito non è prescritto per gli
psicologi di settimo livello provenienti dagli enti locali.
Tale difetto di una giustificazione razionalmente accettabile pone
la tabella impugnata in contrasto con il principio di uguaglianza
previsto dall'art. 3 della Costituzione.
Questa Corte, giudicando su questioni sollevate sulla medesima
tabella ora impugnata (anche se su altro titolo) ha infatti ravvisato
la lesione del principio di uguaglianza allorchè si dovesse
escludere l'esistenza di elementi idonei a giustificare - sulla base
della descrizione normativa delle qualifiche attribuite - una
diversità di funzioni negli enti di provenienza: apparendo così la
differenza di trattamento fondata solo sulla diversità dell'ente di
provenienza (sentenze nn. 827 del 1988 e 123 del 1991).
Ma l'art. 3 della Costituzione è stato giustamente invocato,
nella ordinanza di remissione, anche sotto il profilo della
irrazionalità della disposizione impugnata. Va rilevato a questo
proposito che per il già citato allegato 1 del d.P.R. 16 ottobre
1979, n. 509 la qualifica di collaboratore tecnico coordinatore
attribuisce allo psicologo dipendente di enti parastatali anche il
compito di coadiuvare il dirigente esplicando attività di
propulsione, coordinamento e controllo di settori di lavoro e di
sostituire il dirigente stesso in caso di assenza o impedimento
assicurando la continuità dell'azione nell'unità organica.
Questa Corte ha rilevato (sentenza n. 123 del 1991) che il
dipendente che coadiuva e sostituisce il dirigente svolge
sostanzialmente il ruolo di "coadiutore". E d'altra parte la
sostituzione del direttore è considerata dal d.P.R. 7 settembre
1984, n. 821 (che definisce le attribuzioni del personale non medico
addetto ai presidi, servizi ed uffici delle unità sanitarie locali)
come una caratteristica del profilo professionale dello psicologo
coadiutore (art. 17). È incongruo perciò che la classificazione di
chi nell'ente di provenienza era chiamato a svolgere funzioni di
coadiutore possa essere effettuata ad un livello inferiore a quello
di psicologo coadiutore, posizione che invece è stata attribuita a
chi, in un diverso ente di provenienza, tale funzione non era
chiamato a svolgere.
Deve pertanto dichiararsi la illegittimità costituzionale della
tabella in esame, nella parte in cui per l'inquadramento nella
posizione di psicologo coadiutore degli psicologi provenienti da enti
pubblici non economici con qualifica di collaboratore tecnico
coordinatore richiede l'esercizio da oltre un anno, alla data di
entrata in vigore del d.P.R. n. 761 del 1979, di funzioni di
direzione di strutture organizzative non complesse. Resta pertanto
assorbito il profilo concernente il parametro di cui all'art. 97
Cost.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimità costituzionale della tabella relativa ai
biologi - chimici - fisici - psicologi, riportata nell'allegato 2
(Equiparazione delle qualifiche e dei livelli funzionali del
personale da inquadrare nei ruoli nominativi regionali) del d.P.R. 20
dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del personale delle unità
sanitarie locali) nella parte in cui, a fini dell'inquadramento nella
posizione funzionale di psicologo coadiutore degli psicologi
provenienti dagli enti di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70 che
alla data del 20 dicembre 1979 prestavano attività nei predetti enti
con la qualifica di psicologo collaboratore tecnico coordinatore,
richiede che gli stessi fossero preposti alla direzione di strutture
organizzative.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 luglio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 15 luglio 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C0857