1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 19-2-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 giugno 2013
Ordinanza del 24 giugno 2013 emessa dal Tribunale di Tivoli nel procedimento civile promosso da Sica Immacolata contro Graus Massimiliano. Locazione di immobili urbani - Contratti di locazione ad uso abitativo, comunque stipulati, non registrati entro il termine stabilito dalla legge - Disciplina applicabile a decorrere dalla tardiva registrazione - Determinazione della durata legale in quattro anni (con rinnovo automatico alla scadenza) e fissazione del canone annuo in misura pari al triplo della rendita catastale, in sostituzione del maggior importo eventualmente convenuto dalle parti - Previsione introdotta [contestualmente al regime della cedolare secca sugli affitti] da decreto legislativo in materia di federalismo fiscale - Denunciato contrasto con l'oggetto della delega ed esorbitanza dai relativi principi e criteri direttivi - Eccesso di delega - Violazione del principio di ragionevolezza sotto piu' profili - Detrimento delle entrate tributarie per effetto della riduzione del canone locatizio al di sotto dei valori di mercato - Disparita' di trattamento fra conduttore e locatore (l'uno eccessivamente premiato, l'altro eccessivamente punito), nonche' tra contratti di locazione ad uso abitativo e ad uso commerciale - Contrasto con i principi codicistici in tema di nullita' del contratto. - Decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, art. 3, comma 8. - Costituzione, artt. 3 e 76 (in relazione agli artt. 2, comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42). (14C00020) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 19-2-2014)

IL TRIBUNALE

Sciolta la riserva nel procedimento iscritto al n. 4371/2012
R.G., tra la sig.ra Immacolata Sica, rappresentata e difesa dall'Avv.
Maria Grazia Modesti, presso la quale ha eletto domicilio in Tivoli,
alla Via Acquaregna n. 57, ed il sig. Massimiliano Graus,
rappresentato e difeso dall'Avv. Stefano Isidori, presso il quale ha
eletto domicilio in Roma, alla Via delle Alpi n. 30, rilevato e
ritenuto che:

In fatto

Con atto di intimazione di sfratto per morosità e contestuale
citazione per la convalida, la sig.ra Immacolata Sica ha adito il
Tribunale di Tivoli, esponendo: di avere concesso in locazione
all'intimato sig. Massimiliano Graus l'appartamento sito in Guidonia,
Via Marco Simone, n. 84, piano 1 interno 18, foglio 6, part. 1410 sub
22, categoria A/2, rendita catastale 263,39, con contratto del 15
luglio 2012, registrato a Roma il 12 settembre 2012, al n. 458 serie
3T; che alla data del 15 ottobre 2012, il conduttore dopo aver pagato
l'importo di € 650,00 per il canone a scadenza il 15 luglio 2012, non
ha provveduto al pagamento per intero dei successivi canoni di
locazione per i .quali ha versato solo la somma dei € 132,68.
Chiedeva, quindi, che il Tribunale convalidasse l'intimato sfratto
per morosità.
All'udienza di convalida si costituiva l'intimato sig.
Massimiliano Graus, che si opponeva alla convalida deducendo: - che
il contratto in questione veniva sottoscritto in data 15 luglio 2012
e registrato in data 21 agosto 2012 al n. 15131 serie 3, a cura e
spese dell'intimato, il quale vi aveva provveduto ai sensi dell'art.
3 d.lgs. 14 marzo 2011 n. 23; che la registrazione effettuata da
controparte era successiva a quella effettuata dal Graus in data 21
agosto 2012, essendo stata eseguita il 12 settembre 2012, per evitare
la sanzione di cui all'art. 3 d.lgs. 14 marzo 2011 n. 23. Concludeva
per il rigetto dell'intimato sfratto per morosità, in quanto
inammissibile, improcedibile ed infondato; nonchè per l'accertamento
dell'applicabilità al contratto in esame dell'art. 3 d.lgs n.
23/2011, con conseguenti: a) durata della locazione pari ad anni
quattro, decorrenti dalla data stessa della registrazione,
rinnovabili per eguale periodo ai sensi dell'art. 2, comma 1, legge
n. 431/1998; b) canone predeterminato dal legislatore in misura pari
a tre volte la rendita catastale (ovvero: euro 263,39 l'appartamento
e, così, € 790,17 da dividersi per dodici mensilità e, cioe': €
65,85 mensili). Spiegava altresì domanda riconvenzionale per la
condanna della signora Immacolata Sica alla refusione, in favore del
sig. Massimiliano Graus, dei canoni ad oggi corrisposti in relazione
ad un contratto nullo e pari ad € 650,00, al netto dell'eventuale
indennità di occupazione che venisse riconosciuta dal giudice,
nonchè per la condanna della intimante al pagamento, in favore
dell'istante, della somma di € 137,00 (pari alla metà delle spese di
registrazione sostenute dal Gratis, e documentate, in € 274,00), con
vittoria di spese.
L'intimante, invocando la illegittimità e la disapplicazione
della disciplina di cui all'art. 3 comma VIII del decreto legislativo
n. 23 del 14 marzo 2011, che presenterebbe profili di
incostituzionalità, tra l'altro, per irragionevolezza della sanzione
ivi prevista a carico del locatore nonchè della riconduzione della
locazione abitativa ad un contratto della durata di anni quattro,
rinnovabili, al canone pari al triplo della rendita catastale, in
quanto colpirebbe solamente il locatore premiando irragionevolmente
il conduttore, ha insistito per l'emissione dell'ordinanza
provvisoria di rilascio ex art. 665 c.p.c.

In diritto

La disciplina di cui all'art. 3 comma VIII del decreto
legislativo n. 23 del 14 marzo 2011 - laddove statuisce: «Ai
contratti di locazione degli immobili ad uso abitativo, comunque
stipulati, che, ricorrendone i presupposti, non sono registrati entro
il termine stabilito dalla legge, si applica la seguente disciplina;
a) la durata della locazione è stabilita in quattro anni a decorrere
dalla data di registrazione, volontaria o d'ufficio; b) al rinnovo si
applica la disciplina di cui all'articolo 2, comma 1, della citata
legge n. 431 del 1998; c) a decorrere dalla registrazione il canone
annuo di locazione è fissato in misura pari al triplo della rendita
catastale, oltre l'adeguamento, dal secondo anno, in base al 75 per
cento dell'aumento degli indici ISTAT dei prezzi al consumo per le
famiglie degli impiegati ed operai. Se il contratto prevede un canone
inferiore, si applica comunque il canone stabilito dalle parti.» - è
applicabile al caso sottoposto alla decisione di questo magistrato
giudicante.
La medesima disciplina, inoltre, non si sottrae al dubbio di
legittimità costituzionale, in relazione ai parametri e (anche al di
là della prospettazione della parte attrice) per le ragioni di cui
infra.
La questione dell'eventuale illegittimità costituzionale
dell'art. 3, comma VIII, del d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, è
rilevante ai fini della decisione della causa all'esame dello
scrivente magistrato, atteso che: a) dalla sua risoluzione dipendono
sia la concessione o meno dell'ordinanza provvisoria di rilascio
sollecitata dalla locatrice, sia la decisione di merito: nella
specie, la registrazione è avvenuta dopo il trentesimo giorno
successivo alla conclusione - pacificamente intervenuta il 15 luglio
2012 - del contratto de quo; più precisamente, la registrazione del
contratto è stata eseguita, su richiesta del conduttore in data 21
agosto 2012, mentre la locatrice ha registrato il contratto in
questione il 12 settembre 2012: pertanto appare indubbia
l'applicazione del comma VIII dell'art. 3 del d.lgs. n. 23/2011, ai
fini, come detto, della decisione della causa; b) un'eventuale
interpretazione costituzionalmente orientata comporterebbe, ad avviso
dello scrivente, la disapplicazione, nella sostanza, della
disposizione stessa, al di fuori del legittimo esercizio delle
funzioni giudicanti.
Motivi di contrasto con norme costituzionali
A) Illegittimità costituzionale dell'art. 3 comma VIII del d.lgs. n.
23 del 14 marzo 2011, con riferimento all'art. 76 della Costituzione,
per: a) la previsione di un regime sanzionatorio per la omessa o
tardiva registrazione dei contratti locazione degli immobili ad uso
abitativo, non legittimata dalla legge delega del 5 agosto 2009 n.
42; b) la previsione di una disciplina di carattere premiale per i
conduttori di immobili ad uso abitativo, non legittimata dalla legge
delega del 5 agosto 2009 n. 42.
L'art. 3 del d.lgs. del 14 marzo 2011 n. 23, si inserisce
nell'ambito delle disposizioni costituenti attuazione della delega al
Governo contenuta nella legge del 5 agosto 2009 n. 42, relativa alla
«Delega al Governo in materia di Federalismo Fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione» e, in particolare, degli
articoli 2, comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26 della detta legge delega.
Tra i principi ispiratori della predetta delega vi è quello
relativo al «coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali
nell'attività di contrasto all'evasione e all'elusione fiscale
prevedendo meccanismi di carattere premiale» (art. 2 comma 2 lett.
d), legge 5 agosto 2009 n. 42, cit.); tuttavia detti «meccanismi di
carattere premiale» riguardano esclusivamente le regioni e gli enti
locali e non già soggetti privati, quali il locatore e il
conduttore, i quali ultimi, evidentemente, non possono rappresentare
i citati livelli istituzionali a favore dei quali la legge delega n.
42/2009 ha attribuito all'Esecutivo di prevedere meccanismi di
carattere premiale, nella detta attività di contrasto all'evasione e
all'elusione fiscale.
L'art. 26 della suddetta legge-delega, rubricato «Contrasto
dell'evasione fiscale», prevede infatti che «i decreti legislativi di
cui all' articolo 2, con riguardo al sistema gestionale dei tributi e
delle compartecipazioni, nel rispetto dell'autonomia organizzativa
delle regioni e degli enti locali nella scelta delle forme di
organizzazione delle attività di gestione e di riscossione, sono
adottati secondo i seguenti principi e criteri direttivi: [...]; b)
previsione di adeguate forme premiali per le regioni e gli enti
locali che abbiano ottenuto risultati positivi in termini di maggior
gettito derivante dall'azione di contrasto dell'evasione e
dell'elusione fiscale».
Ne consegue che l'art. 3 del d.lgs. n. 23/2011, laddove prevede,
al comma VIII, una disciplina premiale per una sola delle parti
contraenti (il conduttore) che, sottoponendo a registrazione il
contratto di locazione, ottiene la riduzione del canone ben al di
sotto dei valori di mercato, appare in contrasto con l'oggetto della
delega espressamente conferita al Governo.
In nessuna delle richiamate disposizioni della legge di
delegazione (artt. 2, comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26) risulta inoltre
alcun principio o criterio direttivo che appaia legittimare il
legislatore delegato all'introduzione delle «sanzioni» contenute nel
comma VIII dell'art. 3 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23.
Viceversa un'adeguata sanzione, operante sul piano civilistico,
è già stata introdotta dall'art. 1, comma 346, legge n. 311/2004,
che prevede la nullità dei contratti di locazione che, ricorrendone
i presupposti, non sono registrati.
B) Illegittimità costituzionale dell'art. 3 comma VIII del d.lgs. n.
23 del 14 marzo 2011, con riferimento all'art. 3 della costituzione
(Principio di ragionevolezza).
La disciplina di cui al comma VIII dell'art. 3 del d.lgs. n.
23/2011, pur nello spirito di un apprezzabile obiettivo di contrasto
del fenomeno delle locazioni sommerse e dell'evasione fiscale, si
caratterizza nondimeno per una sua intrinseca irragionevolezza, in
quanto, con la riduzione del valore del canone di locazione di un
immobile ad uso abitativo al disotto di quello di mercato, ma che
appare altresì al disotto del minimo dichiarabile (art. 1, comma
342, legge n. 311/2004), e dunque con la riduzione della base
imponibile (sulla quale calcolare l'imposta di registro), nonchè
dell'ammontare del canone annuo (su cui calcolare l'imposta sul
reddito derivante dalle locazioni), finisce col danneggiare proprio
le regioni e gli enti locali, in termini di minor gettito, quale
effetto della riduzione dell'entrata tributaria.
L'imposizione di una sostituzione ex lege del canone pattuito
dalle parti con un ammontare del canone annuo imperativamente
commisurato al triplo della rendita catastale, oltre a ridurre, come
detto, la base imponibile delle sopra indicate imposte, comporta un
ingiustificato beneficio per uno solo dei soggetti coobbligati
rispetto all'adempimento della registrazione de qua, configurando
dunque una disparità di trattamento tra locatore e conduttore,
rispetto ad un'obbligazione di rilievo civile e fiscale, cui entrambi
sono tenuti.
Le disposizioni normative in esame si applicano esclusivamente ai
contratti di locazione di immobili ad uso abitativo e non anche ai
contratti di locazione commerciale. Ne consegue una irragionevole
disparità di trattamento tra le due categorie di contratti, con
riferimento alla mancata previsione, quanto alle locazioni
commerciali, di analoga sanzione, anche nell'ipotesi in cui il
locatore sia una persona fisica che effettua la locazione non in
regime di impresa o di lavoro autonomo.
Secondo quanto desumibile dalla stessa giurisprudenza
costituzionale (cfr. Corte Costituzionale ordinanze 420/2007;
389/2008; 110/2009), il disposto di cui all'art. 1, comma 346, legge
n. 311/2004, che sanziona con la nullità il contratto di locazione
in forma scritta, in caso di violazione dell'onere della
registrazione, configura una vera e propria ipotesi di nullità ex
art. 1418 c.c. Applicando la censurata disciplina, il conduttore, ove
provveda alla registrazione, ancorchè tardiva, dell'accordo,
potrebbe godere comunque di un contratto disciplinato - in ordine
alla durata ed al canone - dall'art. 3, comma VIII, d.lgs. n.
23/2011. Al contempo, il resto dell'accordo contrattuale sarebbe
travolto dalla insanabile nullità prevista dal citato art. 1, comma
346, legge n. 311/2004, atteso che la fattispecie si inquadra nella
previsione di cui all'art. 1418, comma II, cod. civ. (cfr.
giurisprudenza costituzionale citata). Non si tratterebbe, per
converso, della sostituzione automatica di singole clausole nulle, ai
sensi e per gli effetti di cui all'art. 1419 cod. civ. Applicando,
dunque, la disposizione di cui al citato comma 346, in combinato
disposto con il comma VIII dell'art. 3 del d.lgs. n. 23/2011, si
arriverebbe alla paradossale e contraddittoria conclusione di un
contratto insanabilmente nullo ed improduttivo di effetti, eccezion
fatta per la durata e per il canone di locazione, predeterminati
dalla legge.
L'art. 1, comma IV, legge n. 431/1998 ha imposto, per tutti i
contratti di locazione ad uso abitativo, la forma scritta a pena di
nullità. La registrazione, tuttavia, non può in alcun modo
sopperire alla mancanza dell'accordo negoziale, nè tanto meno può
farlo una sentenza di accertamento o costitutiva, introducendo un
regolamento di interessi diverso rispetto a quello pattuito, atteso
il tenore dell'art. 1424 c.c., secondo il quale il contratto nullo
può essere convertito in altro legittimo, «del quale contenga i
requisiti di sostanza e di forma».
In ordine alla determinazione della misura del canone legalmente
imposto con il contratto così come disciplinato dall'art. 3 comma
VIII del d.lgs. n. 23 del 14 marzo 2011, il parametro adottato,
ovvero la rendita catastale, è del tutto inadeguato al fine di
assicurare risultati uniformi. La disposizione censurata non si
inserisce nel quadro di una disciplina organica nè risponde ad un
ragionevole bilanciamento d'interessi tra conduttore e locatore.
In effetti la rendita catastale esprime un reddito presunto
basato sulla consistenza dell'unità immobiliare, sulla sua
superficie e volumetria e sulla tariffa d'estimo relativa al comune
ed alla zona censuaria ove sorge l'immobile.
Ne consegue che la rendita catastale è un parametro fiscale
generico, non fondato su effettive e concrete valutazioni
dell'immobile. A tal proposito si confronti la normativa sull'equo
canone, che, nell'imporre un regime vincolistico, aveva previsto i
ben più concreti parametri di cui agli artt. da 12 a 23 della legge
n. 1992 n. 378.
La disciplina censurata non prevede, inoltre, che le parti
possano liberamente e diversamente determinare il canone, o che lo
possa fare il giudice, quando quello calcolato in base
all'applicazione del parametro previsto (rendita catastale) sia
completamente svincolato dal valore dell'immobile (cfr. 52, comma 4
del d.P.R. n. 131/86), dal canone di mercato e risulti, comunque,
palesemente irrisorio, come nella fattispecie.
L'applicazione di un «regime vincolistico», come previsto dalla
disciplina di cui al comma VIII dell'art. 3 del citato decreto
legislativo, ovvero la determinazione legale della durata delle
locazioni abitative, nonchè la quantificazione legale del
corrispettivo, nell'ipotesi di omessa registrazione, non realizza
alcun equilibrio tra l'interesse pubblico all'emersione delle
locazioni sommerse e la reazione dell'ordinamento a tutela della
legalità violata per effetto della mancata registrazione. In
effetti, sul piano civilistico, con la già prevista sanzione della
nullità secondo il disposto di cui all'art. 1, comma 346, legge n.
311/2004, anche in linea con una applicazione costituzionalmente
orientata dell'art. 13, comma V, legge n. 431/1998 e con quanto
sostenuto dalla Corte Costituzionale con le ordinanze n. 420/2007, n.
389/2008, n. 110/2009, i due predetti interessi sono già
essenzialmente soddisfatti.
Con l'applicazione, inoltre, delle pesanti sanzioni pecuniarie
oltre al pagamento dell'imposta e relativa soprattassa, per l'omessa
o tardiva registrazione, è realizzato l'interesse del sistema
tributario.
L'applicazione dell'ulteriore sanzione del «regime vincolistico»
come sopra specificato, si prospetta come un di più, che sbilancia
irragionevolmente il contemperamento tra i contrapposti interessi, -
eccessivamente premiante per i conduttori ed eccessivamente punitivo
per i locatori; senza che sussista alcun ulteriore obiettivo
interesse pubblico, oltre quello di fare emergere il sommerso - già
soddisfatto mediante l'applicazione delle menzionate sanzioni civili
e tributarie - che possa giustificare la detta ulteriore «sanzione»,
di cui alla censurata disciplina.

P.Q.M.

Visti gli artt. 134 e 137 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 3 comma VIII del decreto
legislativo 14 marzo 2011 n. 23, attuativo della legge-delega 5
maggio 2009 n. 42, per eccesso di delega (art. 76 Cost.) e contrasto
con il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.).
Ordina che il presente provvedimento, a cura della cancelleria,
sia notificato alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri nonchè comunicato al Presidente del Senato e al Presidente
della Camera dei deputati e, all'esito, sia trasmesso alla Corte
costituzionale insieme al fascicolo processuale e con la prova delle
avvenute regolari predette notificazioni e comunicazioni.
Sospende il presente giudizio.
Tivoli, 24 giugno 2013

Il G.O.T.: Riggio