1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 19-1-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 maggio 2010
Ordinanza del 31 maggio 2010 emessa dal Giudice dell'esecuzione del Tribunale di Torino nel procedimento esecutivo promosso da Equitalia Nomos S.p.a. ed altro contro Moramarco Giovanni Clemente. Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Esecuzione esattoriale - Esito negativo del terzo incanto nell'espropriazione forzata immobiliare - Assegnazione dell'immobile allo Stato «per il minor prezzo tra il prezzo base del terzo incanto e la somma per la quale si procede», anziche' «per il prezzo base del terzo incanto» - Violazione del principio di ragionevolezza rispetto ai mezzi giuridici e allo scopo pratico, nonche' del principio di uguaglianza in se' e in relazione al principio di capacita' contributiva - Violazione dei principi di eguaglianza, ragionevolezza e determinatezza delle prestazioni imposte, pur nell'ipotesi in cui il criterio della «minor somma» abbia natura sanzionatoria - Irragionevole determinazione del prezzo per l'assegnazione coattiva in misura pari alla «minor ... somma per la quale si procede» (non collegata in alcun modo al valore di mercato dell'immobile) - Falcidia al patrimonio del debitore in misura pari alla differenza tra la base d'asta del terzo incanto e la pretesa tributaria insoluta. - Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, art. 85, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 42 e 53. (011C0022) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 19-1-2011)

IL TRIBUNALE

Il G.E. sciogliendo la riserva che precede, osserva quanto segue.
1. Fatto e svolgimento del processo.
Il concessionario Equitalia Nomos ha iniziato procedura di
riscossione esattoriale (rubricata al n. 457/09 R.E.) con avviso di
vendita regolarmente trascritto e notificato in danno del debitore
Moramarco Giovanni per un credito tributario pari ad € 48.621,49,
risultante dagli estratti di ruolo versati in atti.
Nella procedura, hanno avuto ritualmente luogo e sono andati
deserti tre esperimenti di incanto sull'immobile pignorato alle date
del 27 gennaio 2009, 17 febbraio 2009 e 10 marzo 2009. Con istanza in
data 12 marzo 2009 Equitalia Nomos ha depositato gli atti nella
cancelleria del Tribunale di Torino e chiesto l'assegnazione allo
Stato ai sensi dell'art. 85 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602
(«Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito») al minor
prezzo tra la base d'asta del terzo incanto, pari ad € 145.331,76 e
la somma per la quale si procede, credito pari ad € 48.621,49.
Il G.E. ha disposto l'audizione delle parti, fissando udienza
all'8 luglio 2009 e poi all'11 novembre 2009. Sentita EQUITALIA NOMOS
e il creditore sequestrante Fallimento AEDIFICA S.r.l., ha trattenuto
la causa a riserva per provvedere in ordine all'istanza di
assegnazione.
Ritiene lo scrivente G.E. che: 1) esistano fondati motivi per
dubitare della legittimità costituzionale dell'art. 85 comma 1
d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, come verranno esposti nei successivi
paragrafi; 2) la questione sia rilevante nella procedura esecutiva,
poichè ad essa dipende l'accoglimento o il rigetto dell'istanza di
assegnazione e comunque la misura del prezzo da fissare perchè lo
Stato Italiano acquisisca la proprietà dell'immobile pignorato; 3)
in definitiva sia necessario disporre la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale ai sensi dell'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87
perchè si pronunci sulla questione, sospendendo nelle more
l'esecuzione in epigrafe.
2. Analisi del testo normativo.
L'art. 85 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, nel testo attualmente
vigente prevede che:
1. Se il terzo incanto ha esito negativo, il concessionario,
nei dieci giorni successivi, chiede al giudice dell'esecuzione
l'assegnazione dell'immobile allo Stato per il minor prezzo tra il
prezzo base del terzo incanto e la somma per la quale si procede,
depositando nella cancelleria del giudice dell'esecuzione gli atti
del procedimento.
2. Il giudice dell'esecuzione dispone l'assegnazione, secondo
la procedura prevista dall'articolo 590 del codice di procedura
civile. Il termine per il versamento del prezzo per il quale è stata
disposta l'assegnazione non può essere inferiore a sei mesi.
3. In caso di mancato versamento del prezzo di assegnazione nel
termine, il processo esecutivo si estingue se il concessionario, nei
trenta giorni successivi alla scadenza di tale termine, non dichiara,
su indicazione dell'ufficio che ha formato il ruolo, di voler
procedere a un ulteriore incanto per un prezzo base inferiore di un
terzo rispetto a quello dell'ultimo incanto. Il processo esecutivo si
estingue comunque se anche tale incanto ha esito negativo.
Il rimettente interpreta la disposizione in questi termini.
2.1. L'art. 85 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602 riguarda la
riscossione delle sole entrate dello Stato di natura tributaria e non
può, dunque, applicarsi ad entrate patrimoniali dello Stato, nè ad
entrate di enti impositori diversi dallo Stato, per i quali è
prevista ope legis la (o che sono comunque ammessi ad avvalersi
della) procedura di riscossione mediante ruolo disciplinata dal
d.lgs. 26 febbraio 1999 n. 46.
Questa limitazione alle sole entrate tributarie dello Stato è
prevista dall'art. 30 d.lgs. 26 febbraio 1999 n. 46: la disposizione
prevista dall'art. 85 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, come
sostituito dall'articolo 16 del presente decreto, si applica solo se
si procede per entrate tributarie dello Stato.
2.2. L'assegnazione prevista dal vigente art. 85 attribuisce alla
competenza del giudice dell'esecuzione l'adozione dei provvedimenti
necessari a far acquistare la proprietà dell'immobile allo Stato.
Infatti, l'istanza del concessionario è rivolta al giudice
dell'esecuzione (art. 85 cit. comma 1); il giudice dispone
l'assegnazione, fissando allo Stato il termine, non inferiore a sei
mesi, per il versamento del prezzo di assegnazione (art. 85 cit.
comma 2); avvenuto il versamento, il giudice pronuncia il decreto di
trasferimento a norma dell'articolo 586, secondo quanto prevede
l'art. 590 cpv. c.p.c. (art. 85 cit. comma 2).
Rispetto alla devoluzione dei beni allo Stato, già prevista
dall'art. 87 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602 (testo abrogato dal
d.lgs. 26 febbraio 1999 n. 46), è dunque venuto meno ogni
automatismo nell'acquisto dell'immobile da parte dello Stato.
La norma infatti prevedeva che, in caso di diserzione del terzo
incanto (o mancata autorizzazione dell'intendente di finanza al suo
svolgimento), «l'immobile è devoluto di diritto allo Stato» e il
secondo comma coerentemente individuava nel «verbale di esito
negativo del terzo incanto, corredato dal provvedimento autorizzativo
dell'intendente di finanza» il titolo per la trascrizione della
devoluzione nei registri immobiliari.
2.3. Osserva ancora il rimettente che il giudice non ha alcun
potere discrezionale di non far luogo all'assegnazione allo Stato
quando ne ricorrano i presupposti (terzo incanto deserto, istanza
dell'esattore, che è peraltro atto dovuto), nè di rifiutare poi
l'emissione del decreto di trasferimento quando lo Stato abbia
versato il prezzo nel termine assegnatogli.
Che il giudice abbia un potere discrezionale nel decidere su
istanze di assegnazione proposte in un'esecuzione ordinaria è
questione dubbia, visto che da un lato l'art. 589 c.p.c. indica il
valore per il quale può essere chiesta l'assegnazione e dall'altro
l'art. 591 c.p.c. consente al giudice di «decidere di non
accoglierle» facendo luogo a nuovo incanto.
Con riguardo all'art. 85 cit. questi dubbi interpretativi non
hanno tuttavia ragione d'essere. Primo, perchè la norma chiaramente
indica che «Il giudice dell'esecuzione dispone l'assegnazione» (e non
«può disporre»: comma 2). Secondo, perchè non rientra nei poteri
del giudice disporre lo svolgimento di ulteriore incanto, in luogo
dell'accoglimento dell'istanza di assegnazione allo Stato, visto che
il potere di ordinare un quarto e ultimo esperimento di asta spetta
soltanto all'ente impositore (vedi l'inciso «su indicazione
dell'ufficio che ha formato il ruolo»: comma 3).
L'assegnazione è dunque un atto necessario perchè lo Stato
ottenga il trasferimento di proprietà previo versamento del prezzo,
ma dovuto.
2.4. In secondo luogo, l'assegnazione prevista dall'art. 85 cit.
ha natura c.d. sostitutiva della vendita forzata.
Infatti, l'assegnazione viene fatta per un prezzo, pari alla
minor misura tra la base d'asta del terzo incanto e il credito
tributario per cui l'esattore procede (comma 1), e questo prezzo deve
essere interamente versato dallo Stato all'effetto di ottenere il
trasferimento della proprietà (comma 2), tanto è vero che è
regolato il caso del mancato versamento del prezzo (comma 3).
Al versamento segue dunque l'acquisizione del prezzo alla massa
attiva (art. 509 c.c.) e la sua assegnazione all'esattore se non vi
sono concorrenti (artt. 84 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602 e 510
c.p.c.). Nel caso di intervento di altri creditori, deve procedersi
alla distribuzione in ragione delle rispettive cause di prelazione
tra esattore e altri concorrenti, secondo quanto previsto dagli artt.
84 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602 e 596 c.p.c..
Implicitamente, ma in modo non equivoco, l'art. 85 cit. esclude
dunque la possibilità per l'esattore di chiedere l'assegnazione a
favore dello Stato a soddisfacimento del credito erariale (c.d.
assegnazione satisfattiva o datio in solutum giudiziale) e la
possibilità per lo Stato di limitarsi al versamento del solo
eventuale conguaglio tra il prezzo di assegnazione e il credito per
cui può utilmente collocarsi in sede di riparto (c.d. assegnazione
mista).
Tanto è vero che l'art. 3 comma 40 del d.1. 30 settembre 2005 n.
203 (convertito con emendamenti in legge 2 dicembre 2005 n. 248) ha
sostituito ai comma 2 e 3 dell'art. 85 cit. le parole «dell'eventuale
conguaglio» con le parole «del prezzo per il quale è stata disposta
l'assegnazione».
2.5. Il prezzo di assegnazione è pari alla minor somma tra il
credito tributario per cui si procede e la base d'asta del terzo
incanto andato deserto: su questo punto v'è continuità con quanto
era previsto per la devoluzione allo Stato ex art. 87 d.P.R. 29
settembre 1973 n. 602.
Fatto per es. il credito erariale per cui si procede pari ad
€ 50.000,00 e la base d'asta del terzo incanto pari ad € 200.000,00,
l'assegnazione deve farsi al prezzo di € 50.000,00. Reciprocamente,
se l'esattore procede per un credito tributario pari ad € 300.000,00,
l'assegnazione dello stesso identico immobile dovrebbe farsi per la
minor somma e quindi per € 200.000,00.
Poichè non è previsto - è anzi chiaramente escluso a seguito
della modifica apportata dall'art. 3 comma 40 d.l. 30 settembre 2005
n. 203 - il versamento di alcun «conguaglio», la norma deve
interpretarsi nel senso che il prezzo di assegnazione è
definitivamente fissato nella minor somma tra credito e base d'asta e
che l'eventuale differenza tra base d'asta e credito non dà luogo ad
alcun obbligo di conguaglio nè a incremento del prezzo di
assegnazione.
La stessa Corte, pronunciandosi sulla devoluzione allo Stato,
interpretò a suo tempo l'art. 87 d.P.R. n. 602 nel senso che la
norma consente «che la procedura esattoriale possa concludersi con la
devoluzione del bene allo Stato per il minor prezzo tra quello
dell'incanto e l'ammontare dell'imposta per cui ha avuto luogo
l'esecuzione» (Corte cost. Ord. 31 marzo 1988 n. 383).
2.6. Del pari, non è neppure rilevante ai fini della
determinazione del prezzo di assegnazione l'entità dei crediti
concorrenti al riparto (art. 54 cpv. d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602)
aventi prelazione anteriore a quella dell'esattore. Primo, perchè
l'art. 85 cit. facendo riferimento alla «somma per la quale si
procede» riguarda evidentemente il credito tributario e non altri.
Secondo, perchè l'art. 85 non rinvia all'art. 589 c.p.c. secondo cui
«l'istanza di assegnazione deve contenere l'offerta di pagamento di
una somma non inferiore a quella prevista nell'art. 506», nè
all'art. 506 c.p.c. che indica per l'assegnazione «un valore non
inferiore alle spese di esecuzione e ai crediti aventi diritto a
prelazione anteriore a quello dell'offerente».
2.7. In ultimo, il rimettente non ignora che, tra due
interpretazioni egualmente possibili, rientra nei poteri del giudice
ordinario scegliere quella «costituzionalmente orientata» perchè
rispondente al canone di ragionevolezza e uguaglianza, e che pertanto
non può essere sollevata questione di legittimità costituzionale
quando il giudice rimettente, utilizzando i suoi poteri ordinari di
interpretazione della norma, è in grado di fornire
un'interpretazione della norma conforme a Costituzione (ex multis
Corte cost. 19 aprile 2007 n. 128).
Nel caso di specie, tuttavia, ritiene il rimettente che
l'interpretazione della norma, illustrata nei paragrafi precedenti
(spec. § 2.4. - 2.5. - 2.6.) sia l'unica possibile utilizzando gli
ordinari strumenti ermeneutici di cui dispone il giudice ordinario.
Chiarito il significato che lo scrivente ritiene doversi attribuire
all'art. 85 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, come modificato
dall'art. 16 d.lgs. 26 febbraio 1999 n. 46 e art. 3 comma 40 d.l. 30
settembre 2005 n. 203, si può ora passare all'esame dei motivi di
rimessione della questione di legittimità costituzionale.
3. Violazione dei principi di ragionevolezza rispetto ai mezzi e allo
scopo e di eguaglianza in sè e in relazione al principio di
capacità contributiva (artt. 3 e 53 Cost.). Non manifesta
infondatezza della questione.
Dei due scenari possibili che l'art. 85 prospetta, interessa il
solo caso in cui l'assegnazione debba farsi per un prezzo pari al
minor credito tributario, e quindi «a sconto» rispetto alla base
d'asta dell'ultimo incanto, la quale a sua volta corrisponde per
effetto dei ribassi progressivi di un terzo ai 4/9 del prezzo
iniziale fissato dal concessionario (artt. 79 e 81 d.P.R. n. 602).
Non è dunque in questione il caso opposto - prezzo pari alla
base del terzo incanto - poichè la regola che può estrarsi
dall'art. 85 coincide, con buona approssimazione, con quella
applicabile secondo il diritto comune (cfr. art. 589 e 568 c.p.c.) e
non genera perplessità. Per chiarezza non si vuole neppure mettere
in dubbio che, se l'immobile pignorato per crediti tributari risulta
invendibile col mezzo ordinario dell'incanto, sia legittima la
previsione che consente allo Stato di acquistarne la proprietà,
poichè con l'ordinanza 13 marzo 1988 n. 383, la Corte ha già
ritenuto che la devoluzione è «la conseguenza dell'oggettiva
impossibilità di vendere il bene esecutato, impossibilità
dimostrata dall'esito negativo di più incanti caratterizzati da
ribassi particolarmente elevati».
Si vuole, soltanto, avanzare il sospetto che lo «sconto da
assegnazione», ossia il differenziale tra la maggior base d'asta e il
minor tributo, previsto dall'art. 85 cit. non sia conforme ai
fondamenti costituzionali del prelievo tributario e comunque generi
intrinsecamente irrazionalità e ineguaglianze tra casi omogenei.
Si osserva in proposito.
3.1. L'art. 85 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602 riguarda la
riscossione dei soli tributi dello Stato (art. 30 d.lgs. 26 febbraio
1999 n. 46 trascritto sub § 2.1.) ed è quindi norma che - pur non
riguardando i presupposti imponibili, i soggetti debitori, le
modalità di determinazione o accertamento dell'imposta - rientra
comunque in senso ampio nel campo delle norme tributarie, inteso come
settore dell'ordinamento che disciplina, tra l'altro, l'esazione
delle imposte.
A riprova, nello scenario qui contemplato (e soltanto in questo),
l'obbligazione tributaria non resta ai margini dell'istituto, come
scopo per il quale si svolge la procedura di riscossione, ma entra
direttamente nel testo della norma e nel contenuto del provvedimento
che il giudice deve adottare perchè, essendo di ammontare inferiore
alla base d'asta, determina: a) la misura del prezzo di assegnazione;
b) la misura del sacrificio patrimoniale imposto al debitore rispetto
alla somma che potrebbe ricavarsi se l'assegnazione dovesse farsi, in
ogni caso, per un prezzo pari alla base dell'ultimo esperimento
d'asta.
Si vuole ancora osservare, per intendere bene il meccanismo
dell'art. 85 cit., che: a) l'assegnazione fatta «a sconto» sulla base
d'asta rappresenta per il debitore una perdita patrimoniale e, in
modo perfettamente complementare, un lucro per lo Stato in misura
pari alla differenza tra i due parametri (base d'asta e credito
tributario); b) perdita e lucro, quasi per definizione, non trovano
la propria causa giustificativa nell'adempimento dell'obbligazione
tributaria poichè anzi il contribuente esecutato perde in termini
patrimoniali il surplus rispetto all'entità del tributo rimasto
insoluto; tenuto a corrispondere (come in specie) la somma di
€ 48.621,49, viene privato a favore dello Stato di un bene che, a
seguito di consistenti ribassi, è stato messo in vendita secondo le
stesse norme di legge a un prezzo non inferiore ad € 145.331,76; c)
causa efficiente di perdita e lucro è perciò, solo e soltanto, il
fatto accidentale e casuale che il pignoramento esattoriale è caduto
su un bene che, nonostante i ribassi d'asta, ancora esprime un valore
patrimoniale superiore a quello del credito.
3.2. L'aggancio del prezzo all'entità del tributo insoluto
genera ictu oculi ineguaglianze e aporie, sintomatiche
dell'irrazionalità degli esiti applicativi della norma. Il punto è
stato già evidenziato illustrando l'interpretazione del testo
normativo (§ 2.5.): il valore di assegnazione dello stesso immobile
varia in funzione dell'entità del credito tributario per cui si
procede a esecuzione.
Fatto per es. il credito erariale per cui si procede pari ad
€ 50.000,00 e la base d'asta del terzo incanto pari ad € 200.000,00,
l'assegnazione deve farsi al prezzo di € 50.000,00. Per contro, se
l'esattore procede per un credito tributario pari ad € 300.000,00,
l'assegnazione dello stesso identico immobile dovrebbe farsi per la
minor somma tra i due parametri e quindi per € 200.000,00.
Due le irrazionalità che ne seguono. Primo, visto che
l'assegnazione è sostitutiva della vendita (§ 2.4.), ossia ha una
causa venditionis, il prezzo d'acquisto - pure «a sconto» e tenuto
conto delle forti e condivise esigenze pubblicistiche che s'esprimono
nella disciplina della riscossione delle imposte erariali - non può
essere razionalmente determinato che in funzione di un parametro che
riguarda l'immobile, quale è il prezzo ribassato che funge da base
d'asta del terzo incanto: opzione che rientra nella discrezionalità
legislativa e che il rimettente - come già s'è evidenziato sopra (§
3.) - non intende revocare in dubbio. Discorso affatto diverso vale
invece per l'altro parametro - qui censurato - riguardante la misura
del tributo per cui si procede, la quale non soltanto rappresenta una
variabile indipendente dal valore dell'immobile, ma non v'è neppure
indirettamente collegata visto che l'art. 76 d.P.R. 29 settembre 1973
n. 602 prevede bensì la misura minima del credito per procedere ad
espropriazione immobiliare (€ 8.000,00), ma non un criterio di
proporzionalità tra il credito e il valore dell'immobile che il
concessionario può legittimamente pignorare.
Per chiarezza, l'art. 76 cit. non forma oggetto della questione
di legittimità costituzionale che si propone all'esame della Corte,
poichè per neutralizzare le irrazionalità denunciate è sufficiente
espungere dall'art. 85 d.P.R. n. 602 la parte che aggancia il prezzo
di assegnazione alla «minor somma per la quale si procede».
3.3. V'è una seconda e più grave irrazionalità, poichè
l'aggancio al «minor prezzo tra il prezzo base del terzo incanto e la
somma per la quale si procede» implica che, a parità di valore
dell'immobile, riceva un trattamento migliore in termini di valori di
scambio il contribuente che ha verso lo Stato un debito tributario
più elevato del valore (pur ribassato) dell'immobile.
E infatti, se il tributo insoluto è di entità inferiore alla
base d'asta, l'esecutato riceverà, per effetto del versamento del
prezzo e sia pure per pagare lo Stato e gli altri suoi creditori
eventualmente intervenuti, una somma pari alla sola entità del
credito (€ 50.000,00 nell'esempio proposto sub § 3.2.) e subirà
quindi la perdita patrimoniale «differenziale» che è stata
evidenziata sub § 3.1..
Viceversa, se il contribuente per negligenza, opportunismo o
altri motivi che qui non interessa approfondire, ha lasciato che si
accumulasse un consistente debito tributario verso lo Stato, di
ammontare superiore alla base d'asta, egli riceverà per effetto del
versamento del prezzo quella stessa somma che avrebbe potuto ricevere
se il terzo incanto fosse andato a buon fine (€ 200.000,00 per
restare al solito esempio) e non subirà perdite ulteriori.
In questo modo, una norma che plausibilmente ha lo scopo di
contrastare, disincentivare l'inadempienza dei cittadini alle
obbligazioni tributarie finisce per sortire un risultato pratico che
è diametralmente opposto, perchè ceteris paribus premia
l'accumulazione del debito o, quantomeno, evita al grosso debitore di
subire, oltre alla perdita dell'immobile, anche l'ulteriore falcidia
rappresentata dalla differenza tra base d'asta e tributo insoluto (§
3.1.).
Non è superfluo osservare che quest'irrazionalità dei mezzi
giuridici rispetto allo scopo pratico della norma si verifica solo e
soltanto per effetto dell'aggancio, qui censurato, al «minor prezzo
tra il prezzo base del terzo incanto e la somma per la quale si
procede», poichè se invece l'assegnazione dovesse farsi - come è
peraltro diritto comune - per una somma non inferiore alla base
d'asta dell'ultimo incanto, non si verificherebbe nessuna
irrazionalità nè disparità di trattamento in funzione del minore o
maggiore tributo insoluto.
4. (Segue).
Per le stesse aporie già segnalate (§ 3.2. e 3.3.), l'aggancio
del prezzo di assegnazione alla «minor ... somma per la quale si
procede» entra inoltre in conflitto con il principio cardine del
prelievo tributario secondo il quale «tutti sono tenuti a concorrere
alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva»
(art. 53 comma 1 Cost.).
Poichè, secondo stabile insegnamento della Corte, il principio
di capacità contributiva «va interpretato quale specificazione del
generale principio di uguaglianza, nel senso che a situazioni uguali
devono corrispondere uguali regimi impositivi e, correlativamente, a
situazioni diverse un trattamento tributario differenziato» (Corte
cost. 6 luglio 1972 n. 120; conformi ex multis Corte cost. 4 febbraio
2000 n. 25; Corte cost. 13 dicembre 1963 n. 155) e che, ancora, le
differenze di trattamento tributario per essere giustificate devono
appoggiarsi su un motivo razionalmente apprezzabile (Corte cost. 14
luglio 1976 n. 167) o, evidentemente, su situazioni obiettivamente
diverse (Corte cost. 12 luglio 1965 n. 59), il discorso sulla
violazione del principio di capacità contributiva da parte dell'art.
85 d.P.R. n. 602 può saldarsi senza difficoltà con il discorso già
svolto in merito alla violazione dell'art. 3 Cost. sotto i profili:
a) dell'irrazionalità con riguardo al mezzo giuridico perchè il
parametro del credito non può ragionevolmente servire a stabilire il
prezzo di acquisto coattivo di un immobile (§ 3.2.); b)
dell'irrazionalità con riguardo allo scopo pratico perchè la norma
premia ceteris paribus l'accumulazione del debito tributario (§
3.3.).
4.1. Scendendo nello specifico, l'art. 85 è norma sulla
riscossione delle imposte dovute allo Stato (§ 2.1.). Non interessa
qui approfondire quale indice di ricchezza o capacità esprima il
singolo tributo per cui si procede a riscossione: basta infatti
osservare che la capacità di concorrere alle spese pubbliche è già
definita secundum legem in misura pari all'obbligazione tributaria,
così come è stata accertata e risulta dall'estratto di ruolo.
Ben può dirsi dunque che l'entità del tributo rappresenta la
misura entro la quale è accettabile e costituzionalmente legittimo
imporre al cittadino un sacrificio patrimoniale per «concorrere alle
spese pubbliche». Al contrario, un sacrificio più ampio di quello
definito dall'obbligazione tributaria (salvi accessori, sanzioni,
costi di riscossione etc.) non soltanto non trova un fondamento di
legittimità costituzionale nell'art. 53 Cost., ma anzi risulta
implicitamente vietato dalla stessa norma, visto che in tal modo
verrebbe fatto carico al cittadino di concorrere alle spese pubbliche
in misura maggiore della sua capacità contributiva.
4.2. Anche l'art. 85 cit., e più ampiamente la disciplina sulla
riscossione coattiva, deve sottostare secondo lo scrivente al
principio di capacità contributiva. Primo, perchè l'art. 53 comma 1
Cost. non distingue il momento fisiologico dell'adempimento dalle
patologie del rapporto di imposta. Secondo, perchè non può
ammettersi che il principio di capacità contributiva si applichi
soltanto agli atti di imposizione e perda rilevanza nel momento della
riscossione, visto che il concorso alle spese pubbliche si attua
precisamente con l'adempimento, spontaneo o coattivo che sia, della
pretesa tributaria.
4.3. Sennonchè l'art. 85, segnatamente il criterio della «minor
... somma per la quale si procede», non rispetta il principio che
commisura alla capacità contributiva il sacrificio patrimoniale che
può legittimamente esigersi dal cittadino in relazione
all'adempimento del tributo.
Rinviando per una più estesa trattazione e relative
esemplificazioni ai § 3.2. e 3.3., si osserva che: a) l'obbligazione
tributaria serve a determinare il prezzo di acquisto del bene; b) con
ciò assoggetta, per definizione, il contribuente espropriato a una
perdita patrimoniale pari al surplus della base d'asta rispetto al
credito, la quale perdita si aggiunge all'onere economico del
tributo; c) in quanto onere aggiuntivo, lo stesso non riceve
copertura costituzionale nell'art. 53 comma 1 Cost. visto che la
capacità contributiva sussiste nei limiti dell'obbligazione
tributaria (§ 4.1.) o, in sede di riscossione coattiva, dalla «somma
per la quale si procede».
Concludendo, quest'onere aggiuntivo è imposto al contribuente
dal fatto che il pignoramento esattoriale è accidentalmente caduto
su un immobile che, nonostante i ribassi, ha una base d'asta
superiore alla misura del credito.
Pertanto, l'art. 85 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602 si palesa
sospetto di illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 53
perchè consente che in sede di riscossione esattoriale il
contribuente moroso sia sottoposto - e peraltro secondo un criterio
di pura casualità - a un sacrificio patrimoniale di entità più
ampia di quello definito dall'obbligazione tributaria (e relativi
accessori, soprattasse, sanzioni, costi di riscossione etc.).
4.4. Lo scrivente non ignora che, secondo costante
giurisprudenza, il principio della capacità contributiva non può
applicarsi alle prestazioni patrimoniali con funzione sanzionatoria
di violazioni tributarie (ex multis Corte cost. 30 luglio 1997 n.
291; Corte cost. 17 luglio 1980 n. 119).
Si vuole dunque esaminare la legittimità dell'art. 85 d.P.R. 29
settembre 1973 n. 602 anche secondo questa diversa prospettiva,
ipotizzando cioè che l'assegnazione per la «minor ... somma per la
quale si procede» - e quindi «a sconto» sulla base d'asta - abbia
natura sanzionatoria dell'inadempienza del contribuente e si
sottragga quindi all'applicazione dell'art. 53 Cost. Poche
osservazioni sono tuttavia sufficienti a fugare anche questo dubbio.
In primo luogo, il criterio della «minor somma» risponde ictu
oculi a un'esigenza di risparmio dello Stato nell'acquisto della
proprietà mediante assegnazione forzata e non a fini di sanzione.
Quest'esigenza può astrattamente condividersi, salvo che per il
parametro rappresentato dalla misura del credito tributario, che non
ha alcun apprezzabile e ragionevole collegamento con il valore del
bene (§ 3.2.).
Secondo, se anche si trattasse di sanzione imposta per il
perdurante inadempimento del debitore, la sua operatività sarebbe
oltre modo singolare, visto che: a) essa andrebbe a colpire - con
palese violazione del principio di eguaglianza - non tutti i
contribuenti morosi che vengono espropriati del bene a favore dello
Stato, ma soltanto una parte di essi, ossia coloro che hanno
casualmente subito il pignoramento di un bene che, pur dopo i
ribassi, ha una base d'asta superiore all'entità del credito per cui
si procede; b) la sanzione non sarebbe qui neppure ragguagliata alla
misura del tributo rimasto insoluto o a una somma fissa
predeterminata dalla legge (come normalmente avviene nelle sanzioni
pecuniarie di diritto tributario), ma risulterebbe a priori
indeterminabile e indeterminata dalla legge perchè dipendente dalla
differenza tra base d'asta e credito, ossia da un elemento (valore
dell'immobile ai fini dell'esecuzione esattoriale: art. 79 d.P.R. 29
settembre 1973 n. 602) che rappresenta una variabile indipendente
rispetto al credito per cui si procede.
In conclusione, il criterio della «minor ... somma per la quale
si procede» non può interpretarsi come sanzione, e quindi non si
sottrae alla censura basata sull'art. 53 Cost., e se anche lo fosse
risulterebbe comunque costituzionalmente illegittimo per violazione
dei principi di eguaglianza, ragionevolezza (art. 3 Cost.) e
determinatezza delle prestazioni patrimoniali imposte per legge (art.
23 Cost.).
5. Violazione degli artt. 3 e 42 Cost.: irragionevole determinazione
del prezzo per l'assegnazione coattiva in misura pari alla «minor ...
somma per la quale si procede». Non manifesta infondatezza della
questione.
Bisogna ora farsi carico di un'ulteriore possibile obiezione alla
ricostruzione che, sin qui, è stata condotta nel solco della natura
tributaria dell'art. 85 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602 e quindi dei
principi costituzionali che regolano il prelievo tributario. S'è
osservato, in questa prospettiva, che l'assegnazione per la «minor
... somma per la quale si procede» determina in danno
dell'espropriato una perdita patrimoniale che non trova
giustificazione nell'adempimento dell'obbligazione tributaria,
riguardando infatti il surplus (§ 3.2.) e quindi neppure copertura
costituzionale nell'art. 53 comma 1 Cost. del quale rappresenta, al
contrario, una violazione (§ 4.3.).
Visto che, tuttavia, l'assegnazione ex art. 85 è un mezzo
sostitutivo della vendita forzata (§ 2.4. e 3.2.), bisogna ancora
domandarsi se, per ipotesi, la perdita (e correlativo lucro)
differenziale tra base d'asta e «minor ... somma per la quale si
procede» non possa trovare un fondamento alternativo di legittimità
proprio nella causa venditionis ossia nel rapporto di scambio «cosa
contro prezzo» cui dà luogo l'assegnazione sostitutiva.
Al quesito deve darsi, ad avviso dello scrivente, risposta
negativa.
5.1. Pronunciandosi sull'art. 42 comma 3 Cost., la Corte
costituzionale ha più volte espresso l'indirizzo che l'indennizzo
«deve rappresentare un serio ristoro. Perchè ciò possa realizzarsi,
occorre far riferimento, per la determinazione dell'indennizzo, al
valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali,
fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso,
secondo legge. Solo in tal modo può assicurarsi la congruità del
ristoro spettante all'espropriato cd evitare che esso sia meramente
apparente o irrisorio rispetto al valore del bene» (ex multis Corte
cost. 30 gennaio 1980 n. 5). Su questa falsariga, più di recente,
s'è affermato che «un'indennità "congrua, seria ed adeguata" non
può adottare il valore di mercato del bene come mero punto di
partenza per calcoli successivi che si avvalgono di elementi del
tutto sganciati da tale dato, concepiti in modo tale da lasciare alle
spalle la valutazione iniziale» (Corte cost. 24 ottobre 2007 n. 348).
5.2. Va da sè che l'art. 85 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602 non
rientra nel novero dell'espropriazione per pubblica utilità, nè di
altri atti ablatori disposti dalla pubblica Amministrazione, ma è
pur esso un trasferimento coattivo di una proprietà privata, sia pur
subordinato al versamento del prezzo da parte dello Stato (art. 85
comma 3). Che si tratti di «prezzo» piuttosto che «indennizzo» non
può dunque essere una ragione decisiva per negare l'applicazione del
principio generale ricavabile dall'art. 42 Cost. nei termini in cui
è stato interpretato dalla Corte: quando lo Stato esercita la
potestà, con determinazione ex uno latere e fuori da un contesto
negoziale, di acquistare un bene privato, il corrispettivo dello
scambio deve essere «congruo, serio e adeguato» ossia deve assumere a
parametro - pur potendo discostarsene al ribasso per contemperare
interessi pubblici e privati - «il valore del bene in relazione alle
sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale
utilizzazione economica di esso» (Corte cost. 30 gennaio 1980 n. 5) e
non può legittimamente basarsi su «elementi del tutto sganciati da
tale dato» (Corte cost. 24 ottobre 2007 n. 348).
5.3. Questa considerazione avvia il discorso a conclusione.
L'art. 85 cit. deve prima facie ritenersi legittimo nella parte in
cui fissa il valore di assegnazione nel «prezzo base del terzo
incanto», poichè tale dato soddisfa al contempo l'interesse pubblico
al risparmio di spesa e la giurisprudenza costituzionale che assegna
al valore del bene la funzione di parametro su cui calcolare la
misura del ristoro (o corrispettivo) da versare al privato per la
perdita della proprietà. E nuovamente, anche sotto quest'ultimo
profilo, si palesa per contro l'illegittimità del rinvio alla «minor
... somma per la quale si procede» visto che (già § 3.2. e 4.4.) la
misura del tributo insoluto è una variabile indipendente dal valore
di mercato dell'immobile e non è neppure un criterio razionalmente
accettabile per stabilire di autorità il corrispettivo di uno
scambio imposto.
6. Il precedente sulla devoluzione dei beni allo Stato.
Lo scrivente non ignora che con ordinanza 31 marzo 1988 n. 383,
la Corte costituzionale ha dichiarato manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 87 e 51 del
d.P.R. 602 del 1973 nella parte in cui consente che «la procedura
esattoriale possa concludersi con la devoluzione del bene allo Stato
per il minor prezzo tra quello dell'incanto e l'ammontare
dell'imposta per cui ha avuto luogo l'esecuzione». La questione
sottoposta all'esame della Corte con la presente ordinanza
interferisce, tuttavia, soltanto marginalmente con quel precedente,
di modo che lo scrivente ritiene che non sussista un bis in idem
ostativo a una nuova decisione in materia. Ciò per i motivi che
seguono.
6.1. Primo, i parametri di controllo della legittimità
costituzionale dell'art. 85 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602 su cui è
richiesta la pronuncia della Corte sono in tal caso diversi.
Nel precedente del 1988, la questione fu sollevata per asserita
violazione degli artt. 3, 24, 97 e 113 Cost. sotto profili che oggi
hanno perso in buona parte ragione di essere a seguito della riforma
introdotta con d.lgs. 26 febbraio 1999 n. 46 e comunque non sono
neppure indirettamente collegati alla questione sollevata. In
particolare ci si riferisce: ai rapporti tra riscossione esattoriale
e procedura concorsuale; al potere, ritenuto arbitrario e non
censurabile in sede giurisdizionale, dell'intendente di finanza di
disporre il nuovo incanto o la devoluzione dell'immobile allo Stato.
Il criterio normativo su cui s'appunta la presente denuncia,
dell'aggancio del prezzo di assegnazione alla «minor somma ... per la
quale si procede», è rimasto invariato nel passaggio dalla
devoluzione dei beni allo Stato (art. 87) all'assegnazione prevista
dall'art. 85 d.P.R. n. 602. Tuttavia l'ordinanza n. 383 non ebbe a
pronunciarsi con specifico riguardo alla violazione delle norme
costituzionali qui segnalate (artt. 3 e 53; artt. 3 e 42) e al
principio di ragionevolezza rispetto ai mezzi giuridici e allo scopo
pratico (vedi § 3.2. e 3.3. in particolare), poichè tali profili non
furono dedotti dal giudice a quo.
6.2. Secondo, dopo la pronuncia della Corte è intervenuto un
significativo mutamento del quadro normativo con il già citato
d.lgs. 26 febbraio 1999 n. 46 che - ritiene lo scrivente - può
suggerire una nuova considerazione della materia.
Nel respingere come manifestamente infondata la questione,
l'ordinanza n. 383 ebbe infatti a osservare tra l'altro che i
creditori «hanno facoltà di pagare l'ammontare dell'imposta dovuta
dal debitore determinando così l'estinzione del procedimento di
espropriazione secondo quanto previsto dall'art. 49 del d.P.R. n. 602
del 1973; che, inoltre, nel caso di devoluzione dell'immobile
espropriato allo Stato, l'art. 90 del d.P.R. citato consente - a
tutela di tutti i creditori - il riscatto dell'immobile espropriato,
mediante il versamento del prezzo della devoluzione, da parte di chi
ha subito l'espropriazione nonchè dei creditori ipotecari e dei
creditori chirografari intervenuti, stabilendo che per effetto del
riscatto da chiunque esercitato il bene ritorna all'espropriato nella
situazione di diritto in cui si trovava anteriormente al pignoramento
e colui che ha esercitato il riscatto subentra nei diritti e
privilegi spettanti allo Stato sull'immobile fino a concorrenza della
somma pagata (art. 90, quinto comma); che i diritti ora menzionati
possono essere fatti valere, in costanza di fallimento, anche dagli
organi preposti alla procedura concorsuale».
In altri termini, la facoltà di pagare il debito e il potere di
riscatto dell'immobile, anche nei tre mesi successivi alla
devoluzione allo Stato (art. 90 cit.), rappresentavano un adeguato
bilanciamento - tale da ricondurre ad equità il sistema normativo -
alla potestà dello Stato di acquistare l'immobile pignorato e
rimasto invenduto per un prezzo sganciato dal valore del bene e
commisurato, anche allora, alla «minor ... somma per la quale si
procede».
6.3. Conviene allora osservare che quest'argomentazione non può
riproporsi de plano nel mutato contesto normativo perchè il diritto
di riscatto dell'immobile aggiudicato o devoluto allo Stato, già
previsto dall'art. 90 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, è stato
abrogato dal d.lgs. 26 febbraio 1999 n. 46. E pertanto, una volta
disposta l'assegnazione dell'immobile allo Stato, il debitore o altri
per lui non ha facoltà di evitare che si consumi, col versamento del
prezzo, quella falcidia al patrimonio del debitore che è
rappresentata dalla differenza tra la base d'asta del terzo incanto e
la pretesa tributaria rimasta insoluta.
Resta per vero, tutt'oggi, ai sensi dell'attuale art. 61 d.P.R.
29 settembre 1973 n. 602, la facoltà del debitore o di un terzo per
lui di adempiere il debito, estinguendo con ciò il processo
esecutivo: evidentemente prima (e non dopo) che l'assegnazione sia
deliberata, poichè anche all'esecuzione esattoriale deve ritenersi
applicabile, giusta il rinvio contenuto nell'art. 49 cpv. d.P.R. 29
settembre 1973 n. 602, l'art. 187-bis disp. att. c.p.c.: «in ogni
caso di estinzione o di chiusura anticipata del processo esecutivo
avvenuta dopo l'aggiudicazione, anche provvisoria, o l'assegnazione,
restano fermi nei confronti dei terzi aggiudicatari o assegnatari, in
forza dell'articolo 632, secondo comma, del codice, gli effetti di
tali atti».
Osserva tuttavia lo scrivente - in ciò dissentendo dalla
pronuncia n. 383 - che la legittimità costituzionale di una norma
che regola un atto del processo esecutivo, quale oggi è
l'assegnazione dell'immobile allo Stato, non può essere affermata
per il solo fatto che quella norma potrebbe eventualmente non essere
applicata, perchè l'esecuzione s'è estinta prima della pronuncia
dell'ordinanza che dispone l'assegnazione allo Stato ai sensi
dell'art. 85 cit.
E in ogni caso, poi, è ancora da osservare che anche il
contribuente inadempiente - non abbia pagato per mancanza di mezzi o
per altro motivo che qui non interessa approfondire - ha diritto a
non subire la falcidia del suo patrimonio cui dà altrimenti luogo
l'assegnazione allo Stato per la «minor ... somma per la quale si
procede».
7. Rilevanza della questione di legittimità costituzionale nel
processo esecutivo a quo.
La questione proposta nella presente ordinanza è rilevante ai
fini delle determinazioni dello scrivente giudice nel processo
esecutivo esattoriale n. 457/09.
Infatti, come già s'è accennato nella narrativa del processo (§
1.) che si ha qui comunque per integralmente richiamata: a)
l'esecuzione è stata fatta dal concessionario Equitalia Nomos per
crediti tributari dello Stato, risultanti dagli estratti di ruolo
versati in atti; b) hanno avuto svolgimento e sono andati deserti i
tre incanti previsti dalla legge; c) Equitalia Nomos ha fatto rituale
istanza di assegnazione dell'immobile allo Stato ai sensi dell'art.
85 cit.; d) nell'istanza ha indicato il prezzo di assegnazione nella
«minor ... somma per la quale si procede» e cioè per il credito
tributario di € 48.621,49; e) l'istanza è conforme al dettato
normativo dell'art. 85 poichè, come si verifica negli atti
depositati dal concessionario, il terzo incanto ha avuto luogo in
data 10 marzo 2009 con base d'asta pari ad € 145.331,76 e perciò
superiore all'entità del credito tributario insoluto.
Ritiene pertanto lo scrivente che esistano, ai sensi dell'art. 85
d.P.R. n. 602, tutte le condizioni per far luogo all'assegnazione
allo Stato dell'immobile per un prezzo pari alla «somma per la quale
si procede», a meno che la Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità della norma denunciata nella parte in cui ammette
che l'assegnazione abbia luogo «per il minor prezzo tra il prezzo
base del terzo incanto e la somma per la quale si procede», anzichè,
in ogni caso, «per ... il prezzo base del terzo incanto». E a riprova
della rilevanza, s'osserva ancora che, una volta verificatasi la
pronuncia di illegittimità costituzionale, l'istanza di assegnazione
dovrebbe essere o respinta oppure accolta ma per il maggior prezzo
previsto dall'art. 85 emendato.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 85 comma 1 d.p.r. 29 settembre
1973 n. 602 (testo attualmente vigente) nella parte in cui prevede
che l'assegnazione allo Stato abbia luogo «per il minor prezzo tra il
prezzo base del terzo incanto e la somma per la quale si procede»,
anzichè «per ... il prezzo base del terzo incanto», per contrasto
con gli artt. 3, 42 e 53 Cost. nei termini di cui in motivazione;
Sospende il processo esecutivo in corso;
Ordina la trasmissione della presente ordinanza e degli atti del
processo alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria di notificare la presente ordinanza alla
parti e alla Presidenza del Consiglio dei ministri e di comunicarla
ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Torino, addì 18 maggio 2010

Il G.E.: Astuni