1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 10-5-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 89 SENTENZA 22 marzo - 8 maggio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Siciliana - Adeguamento del fondo per il trattamento di posizione e di risultato del personale con qualifica dirigenziale - Autorizzazione dell'ulteriore spesa annua di euro 946.600,92 per il triennio 2021-2023 - Previsione che, per gli esercizi successivi, l'entita' dello stanziamento e' determinata annualmente con legge regionale di bilancio - Denunciata violazione dei principi di copertura finanziaria e di equilibrio del bilancio - Sopravvenuta abrogazione della disciplina censurata - Restituzione degli atti al rimettente. - Legge della Regione Siciliana 24 settembre 2021, n. 24, art. 4, comma 2, secondo periodo. - Costituzione, artt. 81, terzo comma, e 97, primo comma. (T-230089) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 10-5-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2,
secondo periodo, della legge della Regione Siciliana 24 settembre
2021, n. 24 (Disposizioni per il settore della forestazione.
Disposizioni varie), promosso dalla Corte dei conti, sezione di
controllo per la Regione Siciliana, con ordinanza del 3 febbraio
2022, iscritta al n. 22 del registro ordinanze 2022 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie
speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2023 il Giudice relatore
Luca Antonini;
deliberato nella camera di consiglio del 22 marzo 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 3 febbraio 2022 (reg. ord. n. 22 del 2022),
la Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione Siciliana, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e 97, primo
comma, della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 2, secondo periodo, della legge della Regione
Siciliana 24 settembre 2021, n. 24 (Disposizioni per il settore della
forestazione. Disposizioni varie).
1.1.- Il suddetto art. 4, al comma 1, ai fini dell'adeguamento
del «fondo per il trattamento di posizione e di risultato del
personale con qualifica dirigenziale [...]», autorizza «l'ulteriore
spesa annua di euro 946.600,92 per il triennio 2021-2023». Al comma
2, dopo avere disciplinato le modalità di copertura di tale spesa,
dispone, al secondo periodo, che per «gli esercizi successivi
l'entità dello stanziamento è determinata annualmente con legge di
bilancio ai sensi dell'articolo 38 del decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118 e successive modificazioni».
1.2.- Le questioni sono sorte nel corso del procedimento di
certificazione della compatibilità con gli strumenti di
programmazione e di bilancio della Regione Siciliana dei costi
derivanti dall'ipotesi di contratto collettivo regionale di lavoro
(CCRL), concordata tra l'Agenzia per la rappresentanza negoziale
della Regione stessa (ARAN Sicilia) e le organizzazioni sindacali.
1.3.- Il rimettente si sofferma, innanzitutto, sulle ragioni per
cui ritiene di poter essere ricondotto al novero dei soggetti
legittimati a sollevare questione di legittimità costituzionale in
via incidentale, preliminarmente rammentando che, ai sensi dell'art.
1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 (Norme sui giudizi
di legittimità costituzionale e sulle garanzie d'indipendenza della
Corte costituzionale) e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), i presupposti a tal fine necessari sono che la
questione venga formulata da un «giudice» nell'ambito di un
«giudizio».
1.3.1.- Sotto il profilo soggettivo, il Collegio rimettente
sottolinea che le sezioni di controllo della Corte dei conti
sarebbero qualificabili «a tutti gli effetti come "giudici"», essendo
composte da magistrati «dotati delle più ampie garanzie di
indipendenza (art. 100, comma 2, Cost.)» (è citata la sentenza di
questa Corte n. 384 del 1991) che effettuano, anche quando esercitano
le funzioni di certificazione di cui si discute, una verifica in
posizione di terzietà.
1.3.2.- Sotto il profilo oggettivo, la Corte dei conti premette
che la certificazione in parola è prevista, quanto alla
contrattazione collettiva nazionale, dall'art. 47 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) e, con
specifico riferimento alla contrattazione collettiva regionale,
dall'art. 27 della legge della Regione Siciliana 15 maggio 2000, n.
10 (Norme sulla dirigenza e sui rapporti di impiego e di lavoro alle
dipendenze della Regione siciliana. Conferimento di funzioni e
compiti agli enti locali. Istituzione dello Sportello unico per le
attività produttive. Disposizioni in materia di protezione civile.
Norme in materia di pensionamento), come modificato dall'art. 29
della legge della Regione Siciliana 28 dicembre 2004, n. 17
(Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2005). Tale
norma recherebbe una disciplina meramente ricognitiva di quella
statale, alla quale rinvia, limitandosi ad adeguarla all'ordinamento
regionale.
Il giudizio di certificazione, sia a livello statale che
regionale, si svolgerebbe, «essenzialmente, attraverso la disamina e
la valutazione di un duplice ordine di profili: a) l'attendibilità
dei costi derivanti dall'ipotesi di contratto; b) la loro
compatibilità finanziaria ed economica con gli strumenti di
programmazione e di bilancio».
Esso inoltre presenterebbe «le caratteristiche indispensabili per
essere qualificato come "giudizio"», poichè sarebbe connotato: a)
dall'applicazione di parametri normativi; b) dall'esercizio di poteri
decisori orientati all'adozione di un provvedimento idoneo ad
acquisire il carattere della definitività; c) da elementi
partecipativi riconducibili al contraddittorio.
Sotto il primo aspetto, il rimettente rileva come nel controllo
in sede di certificazione la Corte dei conti «venga a trovarsi in una
situazione analoga a quella di un qualsiasi altro giudice (ordinario
o speciale) allorchè procede a raffrontare i fatti e gli atti dei
quali deve giudicare alle leggi che li concernono» (è citata la
sentenza di questa Corte n. 226 de1 1976).
Sotto il secondo aspetto, il giudice contabile precisa che, «a
seguito delle modifiche introdotte dall'art. 67, comma 7, del
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito dalla legge n. 133 del 2008
e recepite dall'art. 59 del d.lgs. n. 150 del 2009», è stato
inserito nel sistema «un potere interdittivo», perchè il
procedimento in questione può concludersi con una pronuncia
inibitoria.
La sottoscrizione del contratto collettivo sarebbe infatti
preclusa da una certificazione «non positiva»; questa, se limitata a
singole clausole, consente sì la stipulazione, «ma le clausole
contrattuali non positivamente certificate restano prive
d'efficacia».
L'inquadramento in termini di «giudizio» del controllo in esame
troverebbe ulteriore avallo nella circostanza che la decisione sulla
certificazione, sulla base di una «interpretazione sistematica e
costituzionalmente orientata», sarebbe «annoverabile fra quelle
suscettibili di impugnazione innanzi alle sezioni riunite in speciale
composizione [della stessa Corte dei conti], ai sensi dell'articolo
11, comma 6, del d.lgs. n. 174 del 2016 ("Codice di giustizia
contabile")».
Ciò che conforterebbe ulteriormente l'assunto secondo cui si
sarebbe in presenza di un «giudizio», essendo l'esito del controllo
sulla compatibilità finanziaria dei contratti collettivi «munito di
una definitività che non è reversibile se non a opera della stessa
magistratura dalla quale il provvedimento promana» (è citata la
sentenza di questa Corte n. 18 del 2019).
Sotto il terzo aspetto dianzi evidenziato, infine, assumerebbe
rilievo la circostanza che il procedimento de quo è connotato,
«[c]onformemente all'interpretazione invalsa nel diritto vivente», da
«profili istruttori e partecipativi» idonei a integrare il
contraddittorio, attesa la possibilità, nel corso del medesimo
procedimento, di «mette[re] in condizione le Amministrazioni
interessate di replicare ai rilievi formulati e di fornire
chiarimenti» (come sarebbe difatti accaduto anche nella specie).
1.3.3.- Secondo il rimettente, a favore della propria
legittimazione dovrebbe concorrere anche l'esigenza di «evitare che
settori, anche rilevanti, dell'ordinamento giuridico possano sfuggire
del tutto (o quasi) al controllo di costituzionalita'», determinando
una zona franca da tale controllo, «atteso che, una volta reso
efficace il contratto collettivo, nessuna delle parti contraenti e
nessuno dei singoli beneficiari avrebbe interesse (anche in senso
tecnico processuale) ad impugnare gli atti applicativi di tale legge
instaurando un giudizio entro cui sollevare (eventualmente anche
d'ufficio) un incidente di costituzionalita'».
Nè - osserva il giudice a quo - si potrebbe obiettare che
sussiste la possibilità di sollevare la questione di legittimità
costituzionale nel corso del giudizio di parificazione del rendiconto
generale regionale, «poichè è evidente che, in tal modo, si
renderebbe necessario, per adire la Corte costituzionale, percorrere
una sequenza decisionale contraddittoria: la Sezione regionale di
controllo della Corte dei conti, infatti, in un primo momento,
sarebbe costretta a certificare la compatibilità finanziaria
dell'ipotesi di contratto e, solo successivamente, potrebbe censurare
le spese da essa stessa certificate».
Inoltre, al momento della parifica, «si sarebbero già realizzati
gli effetti negativi sul bilancio» che il controllo in esame mira
invece a evitare.
1.4.- Tanto chiarito, dopo aver precisato l'impossibilità di una
interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione
censurata, il rimettente osserva, in punto di rilevanza, che la
certificazione di compatibilità dei costi contrattuali, postulando
la verifica della loro copertura, presupporrebbe l'applicazione del
denunciato art. 4, comma 2, secondo periodo, della legge reg.
Siciliana n. 24 del 2021, che provvede ad appostare in bilancio le
risorse necessarie all'adeguamento del fondo per il trattamento
economico di posizione e di risultato previsto dall'accordo
collettivo.
1.5.- In punto di non manifesta infondatezza, il giudice
contabile ritiene che la disposizione censurata violi, anzitutto,
l'art. 81, terzo comma, Cost.
Rinviando alla legge di bilancio, per gli esercizi successivi al
2023, la determinazione dell'entità dello stanziamento per la spesa
inerente al trattamento economico del personale, il citato art. 4,
comma 2, secondo periodo, della legge reg. Siciliana n. 24 del 2021
si porrebbe in contrasto con gli artt. 38, comma 1, del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) e 30, comma 6, della
legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza
pubblica).
Tali diposizioni, infatti, imporrebbero, per le leggi concernenti
spese continuative e obbligatorie - quali quelle che vengono in
rilievo nella specie -, sia la quantificazione per ciascuno degli
esercizi compresi nel bilancio di previsione, sia l'indicazione
dell'onere a regime.
Dalla lesione dell'art. 81, terzo comma, Cost. deriverebbe anche
un vulnus al «correlato e interdipendente principio dell'equilibrio e
della sana gestione finanziaria» enunciato dall'art. 97, primo comma,
Cost.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Siciliana, chiedendo
che le questioni siano dichiarate inammissibili o, in subordine, non
fondate.
2.1.- L'eccezione di inammissibilità è basata sull'asserito
difetto di legittimazione del rimettente.
La difesa regionale, in particolare, sottolinea, da un lato, che
il controllo della Corte dei conti in sede di certificazione
consisterebbe in un accertamento sulla correttezza della
quantificazione dei costi contrattuali effettuata dall'ARAN Sicilia
(ovvero nella «verifica della razionalità della metodologia
utilizzata per effettuare la stima ex ante delle spese
contrattuali»); dall'altro, che la certificazione negativa potrebbe
anche essere limitata a singole clausole, non precludendo in tal caso
la «sottoscrizione definitiva dell'ipotesi contrattuale» (quanto alle
clausole positivamente certificate).
2.2.- Nel merito, le questioni sarebbero prive di fondamento, dal
momento che le spese afferenti al trattamento economico accessorio
del personale non rientrerebbero tra quelle qualificate come
obbligatorie dall'art. 48, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 118 del
2011.
D'altro canto, l'onere in questione «potrebbe essere soggett[o] a
revisione al mutare della legislazione nazionale, in base alla
necessità di ridurre la spesa corrente o in vista della stipula di
un nuovo CCRL», con la conseguenza che lo strumento della legge di
bilancio sarebbe il più idoneo ad adeguare la quantificazione delle
risorse all'eventuale mutamento del quadro normativo di riferimento.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 3 febbraio 2022 (reg. ord. n. 22 del 2022),
la Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione Siciliana, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e 97, primo
comma, Cost., questioni di legittimità costituzionale dell'art. 4,
comma 2, secondo periodo, della legge reg. Siciliana n. 24 del 2021.
Il suddetto art. 4, al comma 1, ai fini dell'adeguamento del
«fondo per il trattamento di posizione e di risultato del personale
con qualifica dirigenziale [...]», autorizza «l'ulteriore spesa annua
di euro 946.600,92 per il triennio 2021-2023». Al comma 2, dopo avere
disciplinato le modalità di copertura di tale spesa, dispone, al
secondo periodo, che per «gli esercizi successivi l'entità dello
stanziamento è determinata annualmente con legge di bilancio ai
sensi dell'articolo 38 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
e successive modificazioni».
2.- Secondo il rimettente, quest'ultima previsione contrasterebbe
con l'art. 81, terzo comma, Cost., disattendendo l'art. 38, comma 1,
del d.lgs. n. 118 del 2011 e l'art. 30, comma 6, della legge n. 196
del 2009.
Tali disposizioni, infatti, consentirebbero di rinviare alla
determinazione annuale con legge di bilancio solo la quantificazione
delle spese diverse da quelle - che verrebbero in rilievo nella
specie - continuative e obbligatorie, per le quali sarebbe invece
necessario sia provvedere alla loro quantificazione annuale per
ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio di previsione, sia
indicare, per gli esercizi successivi, l'ammontare dell'onere a
regime da esse derivante.
Dalla violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost. discenderebbe
la lesione anche del «correlato e interdipendente principio
dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria» di cui all'art.
97, primo comma, Cost.
3.- La Regione Siciliana ha sollevato in limine eccezione di
inammissibilità per difetto di legittimazione del rimettente a
sollevare questione di legittimità costituzionale in via
incidentale.
L'eccezione - il cui esame è logicamente preliminare (ordinanze
n. 53 del 2022 e n. 64 del 2017) alle valutazioni di questa Corte in
ordine all'incidenza sulle questioni dello ius superveniens, di cui
si darà conto al punto 7 - è priva di fondamento.
4.- La valutazione in ordine alla legittimazione del rimettente
rende opportuno approfondire le modalità di svolgimento del
procedimento, attribuito alla sezione regionale di controllo della
Corte dei conti, di certificazione della compatibilità dei costi,
derivanti dall'ipotesi di CCRL, con gli strumenti di programmazione e
di bilancio della Regione Siciliana.
4.1.- Va innanzitutto precisato che tale certificazione è stata
introdotta, quanto alla contrattazione collettiva nazionale,
dall'art. 4 del decreto legislativo 4 novembre 1997, n. 396
(Modificazioni al decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, in
materia di contrattazione collettiva e di rappresentatività
sindacale nel settore del pubblico impiego, a norma dell'articolo 11,
commi 4 e 6, della legge 15 marzo 1997, n. 59), che ha sostituito
l'art. 51 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29
(Razionalizzazione della organizzazione delle Amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n.
421).
Nell'art. 51 così novellato, i commi da 4 a 7 hanno disciplinato
la certificazione della Corte dei conti, che è venuta a sostituire
il precedente controllo preventivo di legittimità e di
compatibilità economica dell'autorizzazione governativa alla
sottoscrizione del contratto collettivo.
Queste norme sono state poi trasfuse, inizialmente, nei commi da
4 a 7 dell'art. 47 del d.lgs. n. 165 del 2001 e, da ultimo, dopo
reiterate modifiche, nel nuovo testo dei commi da 5 a 7 del medesimo
art. 47 (come sostituito dell'art. 59 del decreto legislativo 27
ottobre 2009, n. 150, recante «Attuazione della legge 4 marzo 2009,
n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro
pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni»).
Con riguardo alla contrattazione collettiva regionale della
Regione Siciliana, la certificazione in discorso è stata
disciplinata dai commi da 7 a 9 dell'art. 27 della legge reg.
Siciliana n. 10 del 2000, come sostituiti dall'art. 29 della legge
reg. Siciliana n. 17 del 2004.
I suddetti commi richiamano la disciplina statale, limitandosi a
contestualizzarla all'ordinamento regionale (in sostanza sostituendo
i riferimenti ivi contenuti alle istituzioni statali coinvolte nel
procedimento di certificazione con quelli alle relative istituzioni
regionali).
4.2.- Il controllo affidato da tali norme alla Corte dei conti in
sede di certificazione investe, da un lato, l'attendibilità della
quantificazione dei costi contrattuali - cioè la congruità della
stima dei costi operata dall'ARAN - e, dall'altro, il riscontro della
loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e di
bilancio.
A quest'ultimo fine, il giudice contabile opera una valutazione
di compatibilità finanziaria degli oneri contrattuali sotto il
profilo della loro effettiva copertura mediante le risorse allocate
negli stanziamenti delle leggi di bilancio (ex plurimis, Corte dei
conti, sezioni riunite in sede di controllo, deliberazione 3 gennaio
2020, n. 1, e sezione di controllo per la Regione Siciliana,
deliberazione 26 marzo 2019, n. 76).
4.3.- È pur vero, quindi, che il procedimento di certificazione
della compatibilità con gli strumenti di programmazione e di
bilancio dei costi derivanti dall'ipotesi di contratto collettivo ha
carattere bifasico, in quanto verte, come osservato dalla difesa
regionale, anche sull'attendibilità della quantificazione dei costi
contrattuali, ma è dirimente considerare che tale preliminare
valutazione è essenzialmente strumentale alla verifica di
conformità alle previsioni normative di cui, in particolare, alla
legge di bilancio e alle leggi di assestamento e di variazione del
bilancio medesimo.
Il procedimento in oggetto assume quindi una funzione di garanzia
dell'ordinamento, in quanto riconducibile a un «"controllo esterno,
rigorosamente neutrale e disinteressato [...] preordinato a tutela
del diritto oggettivo" (sentenza n. 384 del 1991)» (sentenza n. 18
del 2019), che investe la legalità finanziaria della spesa per i
rinnovi contrattuali del personale pubblico.
Ne consegue che, in assenza della possibilità di adire questa
Corte, paradossalmente il giudice contabile si troverebbe costretto,
come giustamente rileva il rimettente, a certificare positivamente un
accordo contrattuale la cui copertura finanziaria ritenesse,
tuttavia, riposare su norme di dubbia legittimità costituzionale.
4.4.- Nel corso del procedimento in esame, come ancora rileva
l'ordinanza di rimessione, anche in considerazione dei tempi brevi in
cui è previsto sia espletato il controllo (15 giorni, ai sensi del
comma 5 del citato art. 47, «decorsi i quali la certificazione si
intende effettuata positivamente»), emergono profili istruttori e
partecipativi, ciò che permette di affermare che non devono mancare
elementi, formali e sostanziali, riconducibili alla figura del
contraddittorio (pur non essendo questo espressamente previsto dalle
suddette norme), come del resto emerge dall'interpretazione del
diritto vivente della Corte dei conti (ex plurimis, sezione di
controllo per la Regione Friuli-Venezia Giulia, deliberazione 16
marzo 2022, n. 28, e sezioni riunite in sede di controllo,
deliberazione 23 novembre 2015, n. 17).
4.5.- L'esito del controllo in parola è strettamente dicotomico,
giacchè la certificazione può essere «positiva» o «non positiva».
In quest'ultimo caso, esso preclude alle parti contraenti la
possibilità di sottoscrivere definitivamente l'ipotesi di accordo o
le singole clausole contrattuali non certificate positivamente.
Tale effetto inibitorio è stato espressamente stabilito,
modificando la precedente disciplina dell'art. 47 del d.lgs. n. 165
del 2001, dall'art. 67, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133.
Va precisato che tale disposizione è applicabile anche alla
certificazione della contrattazione collettiva regionale siciliana,
per effetto del rinvio alla disciplina statale operato, per quanto
qui rileva, dall'art. 27, comma 8, della legge reg. Siciliana n. 10
del 2000. Tale rinvio deve infatti ritenersi dinamico, alla luce
dell'evidente intento del legislatore regionale che, come si è
detto, si è in sostanza limitato ad adeguare il proprio ordinamento
alla disciplina statale; dal che consegue l'abrogazione tacita per
incompatibilità del successivo comma 9 del citato art. 27 che, in
conformità all'art. 47 del d.lgs. n. 165 del 2001 nella formulazione
vigente al momento della sua adozione, non prevedeva il suddetto
esito preclusivo.
4.6.- L'introduzione dell'espresso effetto impeditivo alla
sottoscrizione ha modificato profondamente le caratteristiche del
procedimento in questione, il cui esito è divenuto, quindi,
suscettibile di incidere in via definitiva sulle situazioni
soggettive dei soggetti sottoposti al controllo.
L'attività applicativa della legge da parte del giudice
contabile appare pertanto caratterizzata da entrambi i requisiti
dell'obiettività e della definitività, «nel senso dell'idoneità
(del provvedimento reso) a divenire irrimediabile attraverso
l'assunzione di un'efficacia analoga a quella del giudicato (ex
plurimis: sentenze n. 164 del 2008; n. 387 del 1996; ordinanza n. 6
del 2008)» (sentenza n. 47 del 2011).
4.7.- Tale esito del procedimento di certificazione risulta
coerente anche con l'eventuale ricorribilità davanti alle sezioni
riunite in speciale composizione della Corte dei conti, venendo in
rilievo l'«orientamento giurisprudenziale che, riconoscendo
l'esistenza di una giurisdizione piena ed esclusiva delle Sezioni
riunite in speciale composizione della Corte dei conti, ancorata alle
materie di contabilità pubblica di cui all'art. 103, comma 2, della
Costituzione, ha inteso ampliare la competenza della stessa Corte,
nelle forme del giudizio ad istanza di parte, innanzi alle [medesime]
Sezioni riunite in speciale composizione, a fattispecie ulteriori
rispetto a quelle individuate espressamente dall'ordinamento» (Corte
di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 8 novembre 2016, n.
22645).
Va considerata, infatti, la prospettiva sollecitata da questa
Corte, quando ha rimarcato l'esigenza del rispetto della garanzia
della tutela «assicurata dal fondamentale principio dell'art. 24
Cost.» (sentenza n. 39 del 2014), riguardo a pronunce di accertamento
delle sezioni regionali di controllo aventi effetti non
collaborativi, ma imperativi e suscettibili di ledere situazioni
giuridiche soggettive dei soggetti controllati (prospettiva di
recente ribadita, con specifico riferimento al giudizio di
parificazione, nella sentenza n. 184 del 2022).
Le sezioni riunite della Corte dei conti in speciale
composizione, del resto, hanno costantemente confermato questo
orientamento, qualificando l'art. 11, comma 6, lettera e), del
decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia
contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto
2015, n. 124), come «una clausola ricognitiva elastica di fattispecie
riconducibili alla materia della contabilità pubblica e oggetto di
cognizione, in sede di controllo, da parte delle articolazioni
regionali della Corte dei conti» (Corte dei conti, sezioni riunite in
sede giurisdizionale in speciale composizione, sentenza 15 dicembre
2017, n. 44); hanno conseguentemente ritenuto «ammissibile, in base
ad essa, l'impugnazione di deliberazioni delle Sezioni regionali di
controllo non riconducibili alle categorie individuate puntualmente
dalle altre previsioni dell'art. 11 e, segnatamente, dalle lett. a) e
d) (Corte conti, SS.RR. spec. comp., 20 febbraio 2018, n. 7), purchè
rientranti nella "materia della contabilità pubblica"» (Corte dei
conti, sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale
composizione, sentenza 22 maggio 2019, n. 16).
5.- È alla luce delle descritte caratteristiche del procedimento
in questione - essendo indiscusso il requisito soggettivo (ex
plurimis, sentenza n. 226 del 1976) - che deve essere valutato il
problema pregiudiziale della legittimazione dell'odierno rimettente,
nell'ambito dello stesso, a sollevare questioni di legittimità
costituzionale, ai sensi dell'art. 1 della legge cost. n. 1 del 1948
e dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953.
A tal fine va considerato che questa Corte, fin dalla sentenza n.
226 del 1976, ha affermato che, se il procedimento davanti alla
sezione di controllo - in quel caso relativo alla registrazione degli
atti governativi - «non è un giudizio in senso tecnico-processuale,
è certo tuttavia che, ai limitati fini dell'art. 1 della legge cost.
n. 1 del 1948 e dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953», la funzione
svolta dalla Corte dei conti in quella sede «è, sotto molteplici
aspetti, analoga alla funzione giurisdizionale, piuttosto che
assimilabile a quella amministrativa».
Infatti, il giudice contabile potrebbe essere costretto, «in
pratica, a rifiutare il visto quando l'atto contrasti con norme pur
di dubbia costituzionalità, o viceversa ad apporlo anche ove sia
stato adottato sulla base e nel rispetto di norme, che siano, a loro
volta, di dubbia costituzionalità. Nell'una e nell'altra ipotesi, la
situazione è, dunque, analoga a quella in cui si trova un qualsiasi
giudice (ordinario o speciale), allorchè procede a raffrontare i
fatti e gli atti dei quali deve giudicare alle leggi che li
concernono» (ancora, sentenza n. 226 del 1976).
Detti criteri, più recentemente, sono stati ribaditi e
attualizzati, determinando un progressivo ampliamento della
legittimazione del giudice contabile nell'adire questa Corte.
Questo è avvenuto, in particolare, con riguardo agli incidenti
di legittimità costituzionale sollevati nell'ambito: a) del giudizio
di parificazione dinanzi alla Corte dei conti (sentenze n. 196 del
2018 e n. 181 del 2015); b) del controllo sull'attuazione e rispetto
del piano di riequilibrio finanziario pluriennale (sentenze n. 80 del
2021 e n. 18 del 2019); infine, c) del sindacato sui bilanci degli
enti territoriali e degli enti del Servizio sanitario nazionale
(sentenza n. 157 del 2020), ricondotto anch'esso al genere dei
controlli di legittimità-regolarità (sentenze n. 40 e n. 39 del
2014, n. 60 del 2013).
6.- A fondamento di questo articolato processo di estensione
della legittimazione della Corte dei conti come giudice a quo, sin
dall'inizio, ha indubbiamente militato anche la specificità dei suoi
compiti nel quadro della finanza pubblica e, quindi, «sul piano
sostanziale, [...] l'esigenza di ammettere al sindacato della Corte
costituzionale leggi che [...] più difficilmente verrebbero per
altra via, ad essa sottoposte» (sentenza n. 226 del 1976 e, nello
stesso senso, sentenza n. 80 del 2021).
Tale esigenza, rispetto al tempo delle prime sentenze di questa
Corte, è divenuta certamente più stringente a seguito del definirsi
dei vincoli finanziari derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea e, correlativamente, sul piano nazionale,
dell'introduzione nella Costituzione del principio dell'equilibrio di
bilancio, realizzata attraverso la modifica degli artt. 81, 97 e 119
Cost. per effetto della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale).
Ciò che ha condotto questa Corte a precisare l'opportunità che,
quando l'accesso al suo sindacato sia reso poco agevole, anche per la
complessità delle questioni, «come accade in relazione ai profili
attinenti all'osservanza di norme poste a tutela della sana gestione
finanziaria e degli equilibri di bilancio», i meccanismi di accesso
del giudice contabile «debbano essere arricchiti» (sentenza n. 18 del
2019).
La Corte dei conti, in ragione della peculiare natura dei suoi
compiti e in particolare delle funzioni di controllo sulla gestione
finanziaria delle amministrazioni pubbliche ad essa attribuite
dall'art. 100, secondo comma, Cost., è stata, pertanto, riconosciuta
come giudice competente a introdurre al vaglio di questa Corte quei
profili, e ciò soprattutto con riguardo all'esigenza di assicurare
un controllo di legittimità costituzionale tempestivo in relazione a
quei contesti che possono maggiormente rappresentare "territori di
rischio" per la finanza pubblica.
7.- In questa prospettiva assume quindi rilievo la circostanza
che il procedimento in oggetto risulta particolarmente funzionale a
«prevenire pratiche contrarie ai principi della previa copertura e
dell'equilibrio di bilancio (sentenze n. 266 e n. 60 del 2013)»
(sentenza n. 39 del 2014).
Come precisa il rimettente, infatti, «una volta reso efficace il
contratto collettivo, nessuna delle parti contraenti e nessuno dei
singoli beneficiari avrebbe interesse (anche in senso
tecnico-processuale) ad impugnare gli atti applicativi di tale legge
instaurando un giudizio entro cui sollevare (eventualmente anche
d'ufficio) un incidente di costituzionalita'».
8.- In forza di tali considerazioni, va disattesa l'eccezione di
inammissibilità sollevata dalla Regione.
L'esigenza di fugare zone d'ombra nel controllo di legittimità
costituzionale, «affermata da questa Corte quale tratto costitutivo
del sistema di giustizia costituzionale, è tale da riflettersi sui
criteri di valutazione dei requisiti di ammissibilità delle
questioni» (sentenza n. 196 del 2018), nel particolare caso di cui
qui si discute.
Ai limitati fini dell'art. 1 della legge cost. n. 1 del 1948 e
dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953, la funzione svolta dalla
Corte dei conti nell'ambito del procedimento attinente alla
certificazione di compatibilità dei costi dei contratti collettivi
può dunque essere ricondotta a quella giurisdizionale, e quindi, in
tale ambito, al giudice contabile va riconosciuta legittimazione a
sollevare questioni di legittimità costituzionale, in riferimento ai
parametri finanziari di cui agli artt. 81, 97, primo comma, e 119,
primo comma, Cost., posti a tutela degli equilibri
economicofinanziari.
Del resto, come si è visto, il procedimento in esame presenta un
insieme di caratteristiche che appaiono sostanzialmente in linea con
le più recenti decisioni di questa Corte che hanno legittimato il
giudice contabile a sollevare questioni di legittimità
costituzionale in altre sedi.
9.- Una volta disattesa l'eccezione di inammissibilità sollevata
dalla Regione e riconosciuta la legittimazione della Corte dei conti,
l'esame del merito delle questioni sollevate, tuttavia, è precluso
per una diversa ragione.
Successivamente al deposito dell'ordinanza di rimessione,
infatti, è intervenuto l'art. 15, comma 1, della legge della Regione
Siciliana 25 maggio 2022, n. 13 (Legge di stabilità regionale
2022-2024), che ha abrogato l'art. 4 della legge reg. Siciliana n. 24
del 2021, peraltro disponendo all'art. 19, comma 2, che le
«disposizioni della presente legge si applicano, ove non diversamente
disposto, a decorrere dal 1° gennaio 2022».
Alla luce del mutato quadro normativo va quindi disposta la
restituzione degli atti al rimettente per un nuovo esame dei
presupposti e dei termini delle questioni sollevate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

ordina la restituzione degli atti alla Corte dei conti, sezione
di controllo per la Regione Siciliana.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 marzo 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'8 maggio 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA