Serie Generale n. 118 del 22-5-1996
CIRCOLARI
MINISTERO DELLA SANITA'
MINISTERO DELLA SANITA'
CIRCOLARE 10 maggio 1996, n. 1220
Strutture sanitarie. Copertura di posti vacanti e utilizzazione delle graduatorie di concorsi espletati. (GU Serie Generale n.118 del 22-05-1996)

Agli assessori alla sanità delle
regioni a statuto ordinario e
speciale
Agli assessori alla sanità delle
province autonome di Trento e
Bolzano
Ai commissari di Governo
Continuano a pervenire numerosi quesiti da parte di regioni,
aziende sanitarie, direttori amministrativi e sanitari o singoli
dipendenti in ordine alle problematiche relative all'oggetto.
Al riguardo si ritiene utile ed opportuno fornire alcune
indicazioni atte a delineare un percorso logico-razionale, in
conformità alla vigente normativa, relativamente alla tematica
concernente le assunzioni di personale nelle strutture sanitarie.
Dette indicazioni sono state concordate con la Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, e con
il Ministero del tesoro - Ragioneria generale dello Stato - I.G.O.P.
1 - DOTAZIONI ORGANICHE - MOBILITÀ - ASSUNZIONI
Premessa:
Si premette che, per gli anni 1994 e 1995, il sistema normativo in
materia di assunzione di personale applicabile al comparto sanità è
stato quello disciplinato rispettivamente dall'art. 8, commi 1 e 2,
della legge 24 dicembre 1993, n. 537, e dall'art. 4, comma 2, della
legge 23 dicembre 1994, n. 724.
Allo stato attuale, superando le incertezze interpretative
derivanti dall'applicazione della normativa di riferimento - anche in
relazione alle disposizioni di cui all'art. 22 della citata legge n.
724/1994 -, con l'entrata in vigore della legge 28 dicembre 1995, n.
549, la disciplina della materia si è venuta delineando in maniera
più puntuale.
Infatti, dall'art. 1, commi 3 e 4, della predetta legge n. 549/1995
emerge in modo testuale che le disposizioni di cui all'art. 22, commi
7, 8, 9 primo e secondo periodo, 10, 11 e 12 della legge n. 724/1994
non si applicano per le assunzioni del personale del comparto
sanità.
Peraltro, in ragione dei limiti temporali, non si può ormai
nemmeno ritenere più in vigore l'art. 4, comma 2, della stessa legge
n. 724/1994, che disciplinava in modo specifico il meccanismo delle
assunzioni, nelle strutture sanitarie, limitatamente all'anno 1995.
Conseguentemente, in carenza di altre disposizioni in materia, si
deve ragionevolmente fare riferimento al comma 6 dell'art. 22 della
legge n. 724/1994, che riassume portata generale per le assunzioni e
quindi anche per quelle nelle aziende del Servizio sanitario
nazionale.
Stabilisce detto comma che "fino al 30 giugno 1995, e comunque fino
a quando non sono definite le dotazioni organiche previa verifica dei
carichi di lavoro, è fatto divieto alle amministrazioni pubbliche di
cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993,
n. 29, e successive modificazioni e integrazioni, di assumere
personale di ruolo ed a tempo indeterminato, ivi compreso quello
appartenente alle categorie protette".
Da tale impostazione discende che la possibilità di procedere
all'assunzione di personale continua ad essere subordinata alla
definizione, previa verifica dei carichi di lavoro, delle piante
organiche, cui debbono procedere le singole strutture sanitarie sulla
base dei rispettivi piani sanitari regionali.
Ancorchè di carattere generale, il divieto dell'art. 22 della
legge n. 724/1994 non si ritiene sia riferibile alle posizioni di
secondo livello dirigenziale del ruolo sanitario, atteso che tale
divieto concerne, a stretto rigore, le assunzioni di personale di
ruolo ed a tempo indeterminato mentre, nella specie, si è in
presenza di un conferimento di incarico a tempo determinato non
assimilabile alle fattispecie disciplinate dalla norma.
Ovviamente anche per detti conferimenti il presupposto è
determinato dalla definizione nella pianta organica delle posizioni
apicali, a cui si deve ritenere assimilabile la previsione, nei piani
sanitari regionali, delle divisioni, servizi o strutture di livello
apicale.
Pertanto, in presenza dell'una o dell'altra situazione, il
conferimento dell'incarico di secondo livello dirigenziale è
ammissibile e va attribuito con la procedura di cui all'art. 15 del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive
modificazioni e integrazioni. È evidente che, in carenza di pianta
organica o di previsione nel piano sanitario regionale, viene meno il
presupposto per il conferimento dell'incarico suddetto.
Tanto premesso, appare opportuno chiarire alcuni aspetti specifici
connessi alla disciplina delle assunzioni:
a) Dotazioni organiche.
Per quanto concerne la definizione delle piante organiche, alla
quale è subordinata come già detto, la possibilità di assunzioni,
si ritiene opportuno far presente che per pianta organica deve
intendersi quella complessiva dell'azienda.
Peraltro, tenuto conto del modello organizzativo delle USL, della
complessità strutturale e delle specifiche esigenze di funzionalità
dei vari presidi e servizi, si ritiene che possa essere consentito
anticipare la predisposizione della stessa, a stralcio, previa
comunque la verifica dei carichi di lavoro, per alcune unità
operative o servizi in relazione alla peculiarità o particolare
delicatezza delle funzioni di alta specializzazione svolte e,
sopratutto, alla autonomia delle dette unità nel più generale
contesto organizzativo.
Ci si riferisce unicamente alle seguenti strutture: DEA, SERT,
settore trapianti, servizi di terapia intensiva, settori della
cardiochirurgia e della neurochirurgia, delle malattie infettive e
della riabilitazione funzionale.
La suddetta indicazione è riferibile, ovviamente, non soltanto
alle aziende ospedaliere ma anche alle USL presso le quali sono
presenti e funzionanti i servizi o le unità operative sopraindicate.
La suddetta possibilità di anticipazione della definizione della
pianta organica, quale stralcio di quella complessiva, non esime,
comunque, le USL e le aziende ospedaliere dal rispetto di quanto
disposto dall'art. 1, comma 9, della citata legge n. 549/1995 in
ordine agli oneri finanziari derivanti dalla ridefinizione delle
dotazioni organiche.
È rimessa, pertanto, alla responsabile determinazione degli organi
di gestione delle aziende nonchè alle determinazioni della
rispettiva regione in sede di controllo preventivo della "consistenza
qualitativa e quantitativa complessiva del personale" (cfr. art. 4,
comma 8, della legge 20 dicembre 1991, n. 412), la valutazione della
compatibilità tra oneri finanziari e attuazione della pianta
organica parziale.
b) Mobilità.
Va rilevato che, ai sensi della vigente normativa, una volta
definite le piante organiche, prima di poter procedere alle
assunzioni di personale di ruolo e a tempo indeterminato per la
copertura dei posti vacanti, occorre esperire le procedure di
mobilità per la risoluzione delle eventuali situazioni di eccedenza
in relazione alle dotazioni organiche determinate.
In particolare per il personale dirigenziale dei ruoli sanitario,
tecnico, professionale e amministrativo, una volta definite le piante
organiche, prima di procedersi alle assunzioni, dovrà essere
esperito il ricorso alle procedure di mobilità infraregionale volte
alla eliminazione degli esuberi accertati: ciò sia ai sensi
dell'art. 3, comma 3, della legge n. 724/1994, concernente la
ristrutturazione della rete ospedaliera ("al personale risultato in
esubero a seguito delle disattivazioni o delle riconversioni di cui
al comma 1 si applicano le misure di mobilità previste dalla
normativa vigente, esperite le quali le regioni adottano misure di
mobilità di ufficio da applicare prioritariamente all'interno
dell'unità sanitaria locale e successivamente nell'ambito del
territorio regionale .."), sia ai sensi degli artt. 32, 34 e 35 del
decreto legislativo n. 29/1993 con riferimento agli eventuali esuberi
risultanti dalla rideterminazione degli organici.
È appena il caso di evidenziare che il meccanismo della mobilità,
nel caso del personale dirigenziale sanitario, non potrà che essere
collegato alle specializzazioni possedute in relazione ai posti
vacanti.
È, altresì, il caso di evidenziare che il personale di ruolo, di
posizione funzionale apicale del ruolo sanitario, già inquadrato o
da inquadrare nel secondo livello dirigenziale, è soggetto
esclusivamente alla disciplina sulla mobilità di cui all'art. 3,
comma 3, della legge 724/94, limitatamente all'interno dell'azienda
unità sanitaria locale di appartenenza.
Per il personale appartenente ai livelli fino all'VIII-bis, per il
quale è in vigore il recente contratto collettivo nazionale di
lavoro (di cui al provvedimento del Presidente del Consiglio dei
Ministri 4 agosto 1995 pubblicato nel supplemento ordinario alla
Gazzetta Ufficiale n. 217 del 16 settembre 1995) occorre ormai fare
riferimento alla mobilità quale risulta ivi disciplinata (cfr.
articoli 33 e 34). Anche per detto personale dovrà comunque essere
privilegiata la mobilità volontaria rispetto a quella d'ufficio,
secondo le procedure indicate nel contratto, tendenti comunque alla
eliminazione degli esuberi accertati.
Per la mobilità d'ufficio occorre fare riferimento a quanto
previsto dall'art. 3, comma 3, della legge n. 724/1994, fermo
restando la possibilità di accordi di mobilità ai sensi dell'art.
33 del contratto suddetto.
Per quanto concerne infine l'attivazione dell'istituto della
mobilità interregionale, si rinvia alle disposizioni contenute nel
citato contratto collettivo o che saranno assunte in sede di rinnovo
dei contratti collettivi di lavoro per il personale delle aree
dirigenziali.
c) Autorizzazione regionale.
Una volta determinata la dotazione organica, previa verifica dei
carichi di lavoro, da parte dell'azienda USL o ospedaliera ed
approvata dalla regione con proprio provvedimento, il direttore
generale potrà procedere, salvo quanto sopra detto in tema di
mobilità, alle assunzioni per la copertura dei posti vacanti.
Non si ritiene sussista più infatti il vincolo della
"autorizzazione regionale" ai fini dell'assunzione atteso che tale
autorizzazione deve ormai ritenersi superata dal venir meno
dell'efficacia della disposizione che, per il 1995, la prevedeva
(cfr. art. 4, comma 2, della legge n. 724/1994).
Non avrebbe, peraltro, alcun senso subordinare l'assunzione ad
autorizzazione regionale dal momento che sono stati effettuati gli
adempimenti (approvazione della pianta organica da parte della
regione) che consentono l'eliminazione del divieto di assunzione.
2 - UTILIZZAZIONE DI PERSONALE A TEMPO DETERMINATO
Il divieto di assunzione di cui al comma 6 dell'art. 22 della legge
n. 724/94 sopracitata non esclude la possibilità di procedere alla
utilizzazione di personale a tempo determinato, secondo le seguenti
indicazioni:
a) per le categorie di personale del comparto compreso nei
livelli retribuitivi fino all'VIII-bis soccorre l'art. 17 del
contratto collettivo nazionale di lavoro sopracitato.
Detta disposizione regolamenta in modo compiuto le assunzioni a
tempo determinato, prevedendo le motivazioni, i vari limiti temporali
e le modalità. Pertanto, in questa sede è sufficiente richiamare
quanto disciplinato dalla norma citata;
b) per il personale del primo livello dirigenziale del ruolo
sanitario e per quello dirigenziale dei ruoli tecnico, professionale
e amministrativo - fino ad una eventuale diversa disciplina della
materia in sede contrattuale - si applica la disposizione, di
carattere generale, secondo la quale è fatto divieto alle
amministrazioni pubbliche di costituire rapporti di lavoro a tempo
determinato per prestazioni superiori a tre mesi (cfr. art. 36, comma
4, del decreto legislativo n. 29/1993, e successive modificazioni e
integrazioni e art. 3, comma 23, della legge n. 537/1993);
c) una fattispecie particolare di utilizzazione di personale
precario è quella relativa alla posizione funzionale del personale
laureato appartenente al ruolo sanitario corrispondente all'ex IX
livello retributivo.
Per detta categoria, o posizione funzionale, l'art. 18, comma 3,
del decreto legislativo n. 502/1992, così come modificato dall'art.
1, comma 17, della legge n. 549/1995, consente, ormai senza
autorizzazione regionale, il conferimento di incarichi temporanei non
rinnovabili della durata di otto mesi solo per esigenze di carattere
straordinario "cui non si possa in nessun caso far fronte con il
personale esistente all'interno dell'azienda sanitaria".
Per quanto attiene alla procedura per il conferimento degli
incarichi, si deve ritenere che, allo stato, in relazione alla revoca
dei concorsi prevista dal citato art. 18 del decreto legislativo n.
502/1992 e tenuto conto del biennio di validità della graduatoria
previsto dall'art. 9 della legge 20 maggio 1985, n. 207, o del minor
tempo (18 mesi) determinato dalla legge n. 537/1993, nonchè dei
limiti posti dalla stessa, non sussistano graduatorie valide e
pertanto si debba provvedere secondo le modalità procedimentali
stabilite dall'art. 9 della legge n. 207/1985.
3 - UTILIZZAZIONE DELLE GRADUATORIE
In ordine, poi, al problema della utilizzazione delle graduatorie
per la copertura di posti al di fuori delle posizioni funzionali
corrispondenti al IX livello dei vari profili del ruolo sanitario, si
deve ritenere, con riferimento anche alla non applicabilità delle
disposizioni richiamate nel primo periodo del comma 4 dell'art. 2
della legge n. 549/1995, che per il personale del servizio sanitario
nazionale occorre rifarsi alle disposizioni specifiche dettate in
materia.
Posto che deve ritenersi superata la disposizione di cui all'art.
20 del decreto ministeriale 30 gennaio 1982 che, all'ultimo comma,
prevedeva, per i meccanismi di copertura dei posti banditi a livello
regionale, l'utilizzazione della graduatoria degli idonei entro un
anno dalla sua approvazione, occorrerebbe ancorarsi alla previsione
dell'art. 9 della legge n. 207/1985, specifica per il personale delle
U.S.L., che, tra l'altro, prevede l'utilizzazione delle graduatorie
per un biennio dalla data di approvazione delle stesse per la
copertura di tutti i posti che si renderanno vacanti.
È noto che i termini indicati nell'art. 9 della legge n. 207/1985
( .. per un periodo di tre anni ..) sono stati prorogati una prima
volta con l'art. 24, comma 4, della legge 11 marzo 1988, n. 67
(legge finanziaria 1988), successivamente con l'art. 5, comma 6,
della legge 29 dicembre 1988, n. 554, ed infine con l'art. 1 del
decreto-legge 29 dicembre 1990, n. 415, convertito dalla legge 26
febbraio 1991, n. 58.
Recita detto ultimo articolo che: "I termini di cui all'art. 9
della legge 20 maggio 1985, n. 207, concernenti le procedure per
l'espletamento dei concorsi di ammissione all'impiego nelle unità
sanitarie locali, prorogati al 31 dicembre 1990, dall'art. 5, comma
6, della legge 29 dicembre 1988, n. 554, sono ulteriormente prorogati
fino alla data di entrata in vigore della legge di riordino del
Servizio sanitario nazionale e dei provvedimenti legislativi da essa
eventualmente previsti riguardanti lo stato giuridico del personale
dipendente delle unità sanitarie locali. È altres/' prorogata di un
anno la validità delle graduatorie di concorso in vigore nell'anno
1990".
Non è agevole ipotizzare la sopravvivenza e l'applicazione di
detta disposizione dopo la profonda trasformazione dell'assetto delle
USL e delle aziende ospedaliere.
Infatti le graduatorie erano riferibili a quella USL che aveva
bandito ed espletato un concorso.
La confluenza e l'accorpamento delle varie USL nelle nuove
strutture sanitarie rende oltremodo vischioso il meccanismo da farlo
ritenere impraticabile, non essendo possibile stabilire, in presenza
di una nuova pianta organica della nuova USL, quali siano i posti che
si sono resi vacanti ai fini di una loro eventuale copertura e quali
graduatorie delle ex USL confluite siano utilizzabili.
La situazione è, peraltro, tanto meno agevole se si pone mente al
fatto che la nuova pianta organica è strutturata, almeno per il
personale laureato del ruolo sanitario, sulla base della nuova
articolazione della dirigenza nei due livelli e con il superamento
delle qualifiche o posizioni funzionali di assistente, aiuto o
coadiutore.
Analoga situazione, sia pure con riferimento all'unico livello
dirigenziale, si verifica per i ruoli tecnico, professionale e
amministrativo.
Non va trascurato, peraltro, che la legge n. 537/1993, ha dettato
norme di portata generale, riferite alla utilizzazione delle
graduatorie nel pubblico impiego, prevedendo, in particolare, che "la
graduatoria concorsuale viene approvata dall'autorità competente.
Tale graduatoria rimane efficace per un termine di diciotto mesi
dalla data di pubblicazione per eventuali coperture di posti per i
quali il concorso è stato bandito e che successivamente ed entro
tale data dovessero rendersi disponibili" (art. 3, comma 22).
Atteso il carattere generale di detta disposizione, si dovrebbe
ritenere che la stessa abbia inciso notevolmente sulla portata della
previsione normativa contenuta nella legge n. 207/1985 sia con
riferimento alla durata della graduatoria sia avuto riguardo ai
limiti di copertura, in quanto la possibilità di copertura è
riferita non a tutti i posti disponibili bensì solo ai posti per i
quali il concorso è stato bandito e che, successivamente, entro la
data prevista (pubblicazione della graduatoria) dovessero rendersi
disponibili.
Considerando le varie eccezioni che sono contenute nella legge n.
537/1993 e che non attengono al personale delle USL e tenuto conto
dei principi generali che sorreggono la successione della legge nel
tempo, si deve ragionevolmente ritenere che la disposizione del comma
2 dell'art. 3 della suindicata legge abbia assunto il carattere di
norma generale valida anche per il personale del comparto sanità,
determinando il superamento del comma 15 dell'art. 9 della legge n.
207/1985.
Anche in tal caso sono evidenti le difficoltà pratiche di
applicazione della norma come delineate in precedenza in conseguenza
dell'accorpamento delle USL.
Attesa, comunque, la portata più limitata di detta disposizione
per quanto attiene alla individuazione dei posti resisi vacanti, si
ritiene che, almeno per le qualifiche che non hanno subito modifiche
strutturali nelle articolazioni o nella denominazione, possa essere
più agevole pervenire alla applicazione del disposto legislativo.
Conclusivamente, superando le difficoltà interpretative fin qui
emerse, va precisato che, allo stato attuale e con riferimento alla
normativa vigente, per gli enti del comparto sanità, per lo meno
fino a quando la materia non troverà eventualmente altra specifica
disciplina nell'ambito dell'adeguamento del vigente sistema
concorsuale (cfr. art. 18, comma 1, del decreto legislativo n.
502/1992 come sostituito dall'art. 19 del decreto legislativo 7
dicembre 1993, n. 517), deve ritenersi applicabile la normativa, di
carattere generale, dettata dall'art. 3, comma 22, della legge n.
537/1993, che dispone la validità delle graduatorie concorsuali per
un termine di diciotto mesi dalla data della loro pubblicazione e con
i vincoli dalla stessa previsti.
4 - ASSUNZIONI PRESSO I SERT
Al regime generale quale delineato nei punti precedenti fanno
eccezione le assunzioni per i servizi per le tossicodipendenze
disciplinati con il decreto ministeriale 30 novembre 1990, n. 444,
emanato in attuazione della legge 26 giugno 1990, n. 162.
Per dette assunzioni sono previsti concorsi interni per i posti di
dirigente istituiti alla data del 31 ottobre 1992 o di coadiutore
istituiti alla data del 31 ottobre 1993 (decreto-legge 19 marzo 1996,
n. 131, di reiterazione di vari decreti legge fra i quali il
penultimo è il n. 21 del 18 gennaio 1996).
Sono, altresì, previsti concorsi riservati per i posti di organico
istituiti ai sensi dell'art. 6 del decreto ministeriale suindicato.
Detti posti che ovviamente sono diversi da quelli di dirigente o
coadiutore sono individuali in quelli istituiti fino al 31 dicembre
1995, con riferimento all'arco temporale preso in considerazione per
calcolare i requisiti di partecipazione al concorso riservato
(servizio convenzionale nel periodo 1990-95).
Per i posti di dirigente istituiti successivamente al 31 ottobre
1992 e per quelli di coadiutore istituiti dopo il 31 ottobre 1993
nonchè per tutti gli altri posti eventualmente istituiti dopo il 31
dicembre 1995 sono applicabili le disposizioni limitative previste
dalla legge 724/94.
In termini concreti, si ritiene che i posti suddetti ricadono nei
limiti e vincoli dell'art. 22, comma 6 della legge 724/94 alla
stregua di quanto previsto per il restante personale delle USL.
La mancata definizione delle piante organiche, previa verifica dei
carichi di lavoro, non consente di procedere a nuove assunzioni,
salvo quanto già detto in ordine alla possibilità di definire la
pianta organica "a stralcio".
*
* *
Le indicazioni interpretative contenute nella presente nota devono
considerarsi utile guida per l'applicazione omogenea delle
disposizioni di legge vigenti in materia e sono volte a fornire gli
opportuni chiarimenti per la illustrazione della portata di talune
disposizioni normative.
Va comunque rilevato che restano ferme le attribuzioni
istituzionali delle regioni in materia nonchè le responsabilità dei
direttori generali delle strutture sanitarie interessate ai fini
delle determinazioni di loro competenza.
Nell'invitare codesti assessorati di diramare alle aziende USL e
ospedaliere del rispettivo territorio le sopraddette indicazioni, si
confida circa l'obiettivo del contenimento di singoli specifici
quesiti sulle materie oggetto delle presenti indicazioni inviati
direttamente dalle aziende sanitarie.
Laddove invece i problemi assumano il carattere della generalità
per l'importanza del tema e per la dimensione del fenomeno, e siano
evidenziati da codesti assessorati, sarà cura di questo Ministero
fornire i necessari chiarimenti del caso.
Il Ministro: GUZZANTI