1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 24-2-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 179 SENTENZA 10 - 18 febbraio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Malattie professionali nell'industria - Sistema tabellare - Malattie diverse da quelle comprese nelle tabelle o da quelle causate da una lavorazione specificata o da un agente patogeno indicato nelle tabelle - Assicurazione obbligatoria a condizione che sia provata la causa di lavoro - Omessa previsione - Illegittimita' costituzionale parziale. (D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 3, primo comma). (Cost., art. 38, secondo comma). Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Malattie professionali nell'agricoltura - Sistema tabellare - Malattie diverse da quelle comprese nelle tabelle o da quelle causate da una lavorazione specificata o da un agente patogeno indicato nelle tabelle - Assicurazione obbligatoria a condizione che sia provata la causa di lavoro - Omessa previsione - Illegittimita' costituzionale parziale. (D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 211, primo comma). (Cost., art. 38, secondo comma). Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Malattie professionali nell'industria - Abbandono da parte dell'assicurato della lavorazione morbigena - Prestazioni previdenziali dovute Termine per le manifestazioni morbose - Illegittimita' costituzionale parziale. (D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 134, primo comma). (Cost., art. 38, secondo comma). Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Malattie professionali nell'agricoltura - Abbandono da parte dell'assicurato della lavorazione morbigena - Prestazioni previdenziali dovute - Termine per le manifestazioni morbose Illegittimita' costituzionale parziale. (D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 254). (Cost., art. 38, secondo comma) (088C0234) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 24-2-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, dott. Francesco GRECO,
prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE,
prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI,
prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita costituzionale dell'art. 3 del d.P.R. 30
giugno 1965, n. 1124 (T.U. delle disposizioni per l'assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali), correlato alla tabella all. n. 4, voce n. 44, come
modificata dal d.P.R. 9 giugno 1975, n. 482, ed alla tabella all. n.
5, voce n. 21; dell'art. 134, commi primo e secondo, del d.P.R. n.
1124 del 1965, correlato alla tabella all. n. 4, modificata con
d.P.R. n. 482 del 1975; dell'art. 144 del d.P.R. n. 1124 del 1965,
modificato dall'art. 2 della legge 27 dicembre 1975, n. 780 (Norme
concernenti la silicosi e l'asbestosi), correlato alla tabella all.
n. 8, promossi con ordinanze emesse il 3 febbraio e l'8 maggio 1981
dal Pretore di Torino, il 29 ottobre 1981 dal Pretore di Ancona, il
27 gennaio 1982 dal Pretore di Vercelli, il 10 marzo 1982 dal Pretore
di Padova (n. 2 ordinanze), il 17 maggio 1982 dal Pretore di Bologna,
il 27 luglio 1982 dal Pretore di Genova, il 29 gennaio 1983 dal
Tribunale di Alessandria, il 17 ottobre 1983 dal Pretore di Aosta, il
21 maggio, il 30 maggio e l'8 luglio 1986 dal Pretore di Lecco e il
20 gennaio 1987 dal Tribunale di Reggio Emilia, rispettivamente
iscritte ai nn. 202, 600 e 793 del registro ordinanze 1981, nn. 216,
317, 318, 470 e 670 del registro ordinanze 1982, n. 158 del registro
ordinanze 1983, n. 6 del registro ordinanze 1984, nn. 528, 570 e 639
del registro ordinanze 1986 e n. 105 del registro ordinanze 1987 e
pubblicate nelle Gazzette Ufficiali della Repubblica nn. 19, 89, 255,
297 e 276 dell'anno 1982, nn. 60 e 198 dell'anno 1983, n. 155
dell'anno 1984, nn. 49, 50 e 54/1a serie speciale dell'anno 1986 e n.
15/la serie speciale dell'anno 1987.
Visti gli atti di costituzione di Gallina Adda, di
Verdenelli Nardino, di Cammellotto Elio, di Calosso Sebastiano,
della s.p.a. SNIA VISCOSA e dell'I.N.A.I.L., nonche gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 novembre 1987 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
uditi gli avvocati Franco Agostini per Verdenelli Nardino,
Giulio Cardelli Santucci per la s.p.a. SNIA VISCOSA, Saverio Muccia
e Enrico Ruffini per l'I.N.A.I.L. e gli Avvocati dello Stato Luigi
Sinicolfi e Paolo D'Amico per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Considerato in diritto
1. - Le questioni sollevate con le ordinanze di rimessione sono in
parte identiche, in parte connesse, in quanto riguardano la
normativa, desumibile da alcune disposizioni del d.P.R. 30 giugno
1965, n. 1124 (Testo unico delle leggi sull'assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali)
riflettente princi'pi e concernente aspetti essenziali
dell'assicurazione contro le malattie professionali. Pertanto i
relativi giudizi possono essere riuniti e definiti con un'unica
sentenza.
2. - Le disposizioni in parola sono:
a) l'art. 3, comma primo, del d.P.R. n. 1124 con il quale è
stabilito che l'assicurazione contro le malattie professionali
nell'industria riguarda le (sole) malattie indicate nella tabella
allegata n. 4, che siano contratte nell'esercizio e a causa delle
lavorazioni specificate nella tabella stessa: la norma racchiusa in
tale disposizione è particolarmente espressiva del carattere
saliente del sistema tabellare - la tassatività, di cui si dirà
appresso - ed è impugnata da un considerevole numero delle ordinanze
in epigrafe;
b) l'art. 144 dello stesso d.P.R. n. 1124 (Capo VIII del titolo
I, concernente disposizioni speciali per la silicosi e l'asbestosi in
materia di assicurazione contro le malattie professionali
nell'industria) prevede che fra le malattie contemplate dall'art. 3
è compresa l'asbestosi, contratta nell'esercizio delle lavorazioni
specificate nella tabella allegata n. 8: la norma è espressiva, per
un settore delle malattie professionali nell'industria, dello stesso
princi'pio suindicato ed è impugnata dall'ordinanza R.O. n. 670 del
1982;
c) l'art. 211 dello stesso d.P.R. n. 1124, con il quale è
stabilito che l'assicurazione contro le malattie professionali
nell'agricoltura riguarda le (sole) malattie indicate nella tabella
allegata n. 5, che siano contratte nell'esercizio e a causa delle
lavorazioni specificate nella tabella stessa: la norma racchiusa in
tale disposizione è espressiva per l'assicurazione contro le
malattie professionali nell'agricoltura del suindicato princi'pio
della tassatività ed è impugnata implicitamente, ma univocamente,
dall'ordinanza R.O. n. 793 del 1981 con il riferirsi alla tabella
allegata n. 5, destinata a specificare le lavorazioni nell'esercizio
e a causa delle quali sono contratte le dette malattie;
d) l'art. 134, comma primo, dello stesso d.P.R. n. 1124, con il
quale, per le malattie professionali nell'industria, è stabilito che
le prestazioni previdenziali sono dovute anche nel caso che
l'assicurato abbia cessato di prendere parte alle suindicate
lavorazioni morbigene (solo) se l'inabilità o la morte si verifichi
entro il periodo di tempo indicato per ciascuna malattia nella
tabella allegata n. 4: la norma racchiusa nell'art. 134, comma primo,
è espressiva per le malattie professionali nell'industria del
princi'pio della tassatività sotto l'aspetto temporale ed è
impugnata dal maggior numero delle ordinanze di rimessione.
I caratteri propri del cosiddetto "sistema tabellare" come
delineati dalla normativa in argomento consistono:
a) nella predeterminazione, mediante elenchi tassativi, di
malattie "tipiche", cioè ritenute, allo stato delle conoscenze
scientifiche e dei dati di esperienza statisticamente rilevati,
eziologicamente derivanti da un dato agente patogeno o di malattie
"causate da" un dato agente patogeno, agente patogeno costituente in
entrambi i casi il fulcro della tassatività, con l'indicazione, del
pari tassativa, delle lavorazioni morbigene, cioè ritenute
pregiudizievolmente espositive del lavoratore al detto agente
patogeno, indicazione specificativa dell'eziologia professionale
delle malattie;
b) nella predeterminazione del periodo di tempo massimo entro il
quale la malattia deve manifestarsi per essere (eziologicamente
riconducibile a causa professionale e quindi) indennizzabile.
3. - È ovvio che il sistema si fonda su presunzioni, che operano
a vantaggio del lavoratore.
In particolare, qualora le tabelle contengano l'indicazione di
malattie tipiche, e delle lavorazioni morbigene, sono presunti sia il
carattere professionale della data malattia astrattamente considerata
(l'eziologia fra un dato tipo di malattia e un certo agente patogeno
tramite date lavorazioni), sia il carattere professionale della
malattia concreta il cui portatore sia stato addetto a quelle
lavorazioni; mentre, qualora le tabelle contengano l'elencazione di
malattie indicate come "malattie causate da" un dato agente patogeno
e delle lavorazioni morbigene, è comunque presunto il carattere
professionale della malattia concreta, il cui portatore sia stato
addetto a quelle lavorazioni.
La tassatività del sistema tabellare implica peraltro che solo le
malattie tipiche, e quelle connesse a date lavorazioni e, tramite le
medesime, a un dato agente patogeno, sono coperte dalla apposita
tutela previdenziale. Dimodochè da un lato gli assicurati fruiscono
del beneficio che tale indennizzabilità è resa estremamente agevole
attraverso le cennate presunzioni. Ma dall'altro essi scontano le
conseguenze della tassatività, nel senso che non è loro consentito
provare secondo le regole ordinarie il carattere professionale di
malattie non tipiche, o non riconducibili a un certo agente patogeno
tramite lavorazioni specificamente indicate, malattie che sono
pertanto non tutelate anche se in ipotesi derivanti da causa
professionale.
Analogamente accade per i limiti temporali di manifestazione delle
malattie. Per le malattie come sopra indennizzabili che si
manifestino nei termini massimi di tempo indicati per ciascuna di
esse, il carattere professionale è presunto, anche se esse non si
manifestino immediatamente. Per converso non è consentito provare
secondo le regole ordinarie l'eziologia professionale delle malattie
che, anche se comprese negli elenchi, si manifestino oltre quel
termine.
4. - Contro le cennate esclusioni e limitazioni si appuntano le
critiche dei giudici a quibus, i quali tutti sostanzialmente
sostengono che per tali suoi effetti negativi, derivanti dalla
"tassativita'", il sistema tabellare, nelle norme rispettivamente
censurate, presenta considerevoli vuoti di tutela e pertanto si pone
in contrasto con l'art. 38, comma secondo, Cost. (per quanto concerne
la mancata considerazione di lavorazioni morbigene diverse da quelle
indicate nella tabella ai fini dell'indennizzabilità dell'ipoacusia,
cfr. R.O. n. 470 del 1982; analogamente n. 528 del 1986, n. 570 del
1986, n. 639 del 1986, n. 600 del 1981; per quanto concerne la
mancata considerazione di malattie diverse dalla asbestosi, la sola
indicata nella tabella n. 8, fra quelle causate dall'agente patogeno
pur indicato nella stessa tabella, cfr. R.O. n. 670 del 1982; per
quanto concerne la mancata considerazione di broncopneumopatie
causate da agenti patogeni connessi alla lavorazione agricola diversi
da quelli indicati nella tabella, cfr. R.O. n. 793 del 1981; per
quanto concerne la mancata considerazione di malattie manifestatesi
oltre il decorso dei termini temporali indicati nelle tabelle cfr.
R.O. n. 216 del 1982, R.O. n. 317 del 1982, R.O. n. 318 del 1982,
R.O. n. 158 del 1983, R.O. n. 202 del 1981, R.O. n. 600 del 1981,
R.O. n. 6 del 1984, R.O. n. 105 del 1987).
Alcuni dei detti giudici a quibus sostengono che le cennate
esclusioni e limitazioni feriscano anche gli artt. 3, 24 e 32 Cost.
5. - È opportuno esaminare, prima di ogni altra, la questione,
posta da tutte le ordinanze di rimessione, di legittimità delle
norme di cui si tratta in riferimento all'art. 38, comma secondo,
Cost.
Questa Corte, con sentenza n. 206 del 1974, ha osservato che il
sistema tabellare presenta il "vantaggio della presunzione legale
circa l'eziologia professionale delle malattie contratte
nell'esercizio delle lavorazioni morbigene": presunzione che, una
volta accertata l'esistenza di una di tali malattie, esonera
(l'assicurato) dall'"ardua prova" della sua diretta dipendenza
dall'attività professionale.
Ciò posto, ha riconosciuto che il sistema lascia dei vuoti di
tutela in relazione a malattie e lavorazioni non comprese negli
elenchi. Ma ha ritenuto tali vuoti non suscettivi di menomare in
misura rilevante l'idoneità del sistema all'attuazione del precetto
di cui all'art. 38, comma secondo, Cost., costituendo il sistema
stesso pur sempre - se raffrontato ad altro non fondato su elenchi
tassativi, ma sguarnito della automaticità del riconoscimento della
causa di lavoro - una effettiva garanzia per i lavoratori esposti
alle malattie professionali.
La sentenza stessa ha tuttavia avvertito la necessità di adeguare
il sistema alle esigenze della tutela in argomento. Al riguardo, dopo
aver escluso che l'adeguamento sia attuabile in modo soddisfacente
mediante sporadici interventi di modificazione o integrazione delle
tabelle in via amministrativa ex art. 3 del detto d.P.R. n. 1124 del
1965, ha segnalato al Governo e al Parlamento l'opportunità ed
urgenza dell'adozione in via legislativa di un sistema misto, che
preveda, cioè, sia la formazione delle tabelle sia la possibilità,
per tutti i lavoratori, di provare l'eziologia professionale di una
malattia non compresa nelle medesime. Ed ha sottolineato come tale
soluzione sia stata sollecitata con una raccomandazione della
Commissione della Comunità europea del 23 luglio 1962 (Gazz. uff.
CEE 31 agosto 1962, n. 80) e sia già stata attuata dalla Repubblica
federale tedesca con legge 20 aprile 1963.
Con la successiva sentenza n. 140 del 1981, questa Corte ha
nuovamente dichiarato non fondata la questione ora riproposta,
argomentando da ciò, che era frattanto intervenuto il d.P.R. 9
giugno 1975, n. 482, di aggiornamento e di modificazione delle
tabelle - secondo quanto previsto dall'art. 3 del d.P.R. n. 1124 del
1965 - con il quale era stato aumentato il numero delle malattie
tabellate e delle lavorazioni morbigene, e che le voci e sottovoci di
queste erano state formulate in modo particolarmente generico,
cosicchè il sistema aveva acquistato maggiore flessibilità.
6. - Il risultato della comparazione, operata da questa Corte con
la sentenza n. 206 del 1974, tra vantaggi e svantaggi per i
lavoratori del sistema tabellare, vale a dire la ravvisata prevalenza
dei vantaggi che ha indotto allora questa Corte a ritenere non
fondata la questione ora riproposta, poggia sull'individuazione di un
equilibrio realizzato dal sistema stesso fra interesse
all'accertamento presuntivo dell'eziologia professionale, ma ad area
(ontologica e temporale) limitata, e interesse ad allargare, sia pure
con i mezzi di prova ordinari, l'area medesima.
E tuttavia tale equilibrio è considerato come prossimo al punto
di rottura dalla sentenza stessa che segnala al Governo e al
Parlamento "l'opportunità e l'urgenza" dell'adozione di un sistema
misto.
Nè diversamente può dirsi della sentenza n. 140 del 1981, la
quale, argomentando - oltre che dall'aumento tabellare, nel frattempo
intervenuto, del numero delle malattie e delle lavorazioni morbigene,
dalla formulazione generica delle voci e sottovoci di queste ultime -
trae conclusioni inspirate all'esigenza di una interpretazione o
applicazione meno rigorosa della tassatività degli elenchi.
In ogni caso non può ignorarsi, perchè fa parte della comune
esperienza, l'intervenuto progresso delle tecnologie diagnostiche,
anche e particolarmente nel settore della medicina del lavoro,
progresso che implica da un lato l'allargamento delle ipotesi di
massima probabilità di eziologia professionale di date malattie,
definibili come tipiche, dall'altro l'aumento del tasso di agevolezza
e di attendibilità dell'indagine su tale eziologia, quando
l'indagine non è, come nelle ipotesi ora indicate, già scontata.
Nè può ignorarsi l'intervenuto sviluppo, anche fortemente
innovativo, delle tecnologie produttive, sviluppo che implica
l'incremento dei fattori di rischio delle malattie professionali.
E dunque è alterato il rapporto di rilevanza fra i due interessi
in gioco sopra indicati (l'interesse all'accertamento presuntivo si
è attenuato, mentre ha acquistato spessore l'interesse
all'allargamento dell'area della eziologia), sicchè la presunzione
nascente dalle tabelle è divenuta insufficiente a compensare il
divieto dell'indagine aperta sulla causa di lavoro. E ciò non solo
per quel che concerne l'individuazione di nuove malattie, ma anche
per quel che concerne gli ostacoli che all'accertamento
dell'eziologia professionale delle malattie può opporre la distanza
temporale fra la causa patologica e la manifestazione morbosa.
Alla luce di tale situazione - della cui emersione ha mostrato di
darsi carico il Governo, aggiornando e modificando le tabelle con il
d.P.R. n. 482 del 1975 - acquistano particolare rilievo le
sollecitazioni dirette, in vari ordinamenti e a vari livelli,
all'abbandono del sistema tabellare chiuso per un sistema misto con
liste aperte, nonchè l'effettiva adozione di un siffatto sistema da
parte di più legislazioni europee.
La questione deve pertanto ritenersi fondata.
7. - Ciò postula non soltanto l'aggiornamento con adeguata
frequenza degli elenchi delle malattie tipiche, ma anche e
soprattutto il riconoscimento che il sistema tabellare ora in vigore
si pone in contrasto con il precetto costituzionale consacrato
nell'art. 38, comma secondo, della Costituzione in quanto, in
aggiunta alla previsione tabellare, non consente (nell'ambito delle
attività protette industriali e agricole di cui rispettivamente agli
artt. 1, 206, 207 e 208 del d.P.R. n. 1124 del 1965) l'indagine
sull'eziologia professionale delle malattie indipendentemente dagli
elenchi stabiliti e dai tempi della manifestazione morbosa richiesti
dalla legge.
Va dunque dichiarata l'illegittimità costituzionale, in
riferimento all'art. 38, comma secondo, Cost., dell'art. 3, comma
primo, del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, nella parte in cui non
prevede che "l'assicurazione contro le malattie professionali
nell'industria è obbligatoria anche per malattie diverse da quelle
comprese nelle tabelle allegate concernenti le dette malattie e da
quelle causate da una lavorazione specificata o da un agente patogeno
indicato nelle tabelle stesse, purchè si tratti di malattie delle
quali sia comunque provata la causa di lavoro".
Va altresì dichiarata l'illegittimità, in riferimento allo
stesso parametro, dell'art. 211, comma primo, del detto decreto n.
1124, nella parte in cui non contiene analoga previsione per
l'assicurazione contro le malattie professionali nell'agricoltura.
Va ancora dichiarata l'illegittimità costituzionale, in
riferimento allo stesso parametro, dell'art. 134, comma primo, del
detto d.P.R. n. 1124, nella parte in cui, per l'ipotesi di abbandono
da parte dell'assicurato della lavorazione morbigena, stabilisce che
le prestazioni previdenziali previste per le malattie professionali
nell'industria sono dovute semprechè le manifestazioni morbose si
verifichino entro un termine.
Dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 3
del d.P.R. n. 1124 del 1965 rimane assorbita, stante la correlazione
fra tale articolo e l'art. 144 dello stesso d.P.R. n. 1124 del 1965,
quella concernente la legittimità costituzionale di quest'ultima
disposizione.
Dalla predetta dichiarazione di illegittimità e dalle altre qui
pronunciate rimangono assorbite tutte le altre questioni.
In relazione alla pronuncia concernente l'art. 134, comma primo,
del d.P.R. n. 1124 del 1965, va infine dichiarata ex art. 27, legge
11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimità costituzionale, in riferimento
allo stesso parametro, dell'art. 254 del detto decreto, nella parte
in cui, per l'ipotesi di abbandono da parte dell'assicurato della
lavorazione morbigena, stabilisce che le prestazioni previdenziali
previste per le malattie professionali nell'agricoltura sono dovute
semprechè le manifestazioni morbose si verifichino entro un termine.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale, in riferimento all'art.
38, comma secondo, Cost., dell'art. 3, comma primo, del d.P.R. 30
giugno 1965, n. 1124 (testo unico delle leggi sull'assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali), nella
parte in cui non prevede che "l'assicurazione contro le malattie
professionali nell'industria è obbligatoria anche per malattie
diverse da quelle comprese nelle tabelle allegate concernenti le
dette malattie e da quelle causate da una lavorazione specificata o
da un agente patogeno indicato nelle tabelle stesse, purchè si
tratti di malattie delle quali sia comunque provata la causa di
lavoro";
Dichiara l'illegittimità costituzionale, in riferimento all'art.
38, comma secondo, Cost., dell'art. 211, comma primo, del detto
d.P.R. n. 1124 del 1965, nella parte in cui non prevede che
l'assicurazione è obbligatoria anche per malattie diverse da quelle
comprese nelle tabelle concernenti malattie professionali
nell'agricoltura e da quelle causate da una lavorazione specificata o
da un agente patogeno indicato nelle tabelle stesse, purchè si
tratti di malattie delle quali sia comunque provata la causa di
lavoro;
Dichiara l'illegittimità costituzionale, in riferimento all'art.
38, comma secondo, Cost., dell'art. 134, comma primo, del detto
d.P.R. n. 1124 del 1965 dalla parola "sempreche'" alla fine;
Dichiara, infine, ex art. 27, legge 11 marzo 1953, n. 87,
l'illegittimità costituzionale, in riferimento allo stesso
parametro, dell'art. 254 del detto d.P.R. n. 1124 del 1965, dalla
parola "sempreche'" alla fine.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale,
palazzo della Consulta il 10 febbraio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 18 febbraio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0234