1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 20-4-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 421 SENTENZA 24 marzo - 7 aprile 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Regione Friuli-Venezia Giulia - Funzionari e dipendenti - Illeciti connessi all'esercizio delle loro attribuzioni - Azione di responsabilita' della procura generale presso la Corte dei conti - Spettanza allo Stato. (088C0563) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 20-4-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Friuli-Venezia Giulia
notificati il 14 aprile 1983, il 24 ottobre 1984 e il 23 gennaio
1987, depositati in Cancelleria il 26 aprile 1983, il 7 novembre 1984
e il 2 febbraio 1987 ed iscritti al n. 14 del registro ricorsi 1983,
nn. 47 e 48 del registro ricorsi 1984 e n. 4 del registro ricorsi
1987, per conflitti di attribuzione sorti a seguito delle lettere 5
febbraio 1983, n. 241368/PUR, 25 agosto 1984, nn. 241645 e 241738 FCH
e 27 novembre 1986, n. 260907 CAS della Procura Generale della Corte
dei conti, con le quali si è attribuito il potere di esercitare una
azione di risarcimento danni nei confronti di appartenenti
all'Amministrazione regionale.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice
relatore Giuseppe Borzellino;
Uditi l'avvocato Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia
Giulia e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato in data 14 aprile 1983 (confl. n. 14/1983)
il Presidente della Giunta regionale del Friuli-Venezia Giulia,
rappresentato e difeso dall'avv. Gaspare Pacia, ha proposto conflitto
di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei
ministri, "in relazione alla lettera 5 febbraio 1983 n. 241368/PUR",
con la quale la Procura generale della Corte dei conti - assume la
Regione - si è attribuito il potere di esercitare un'azione di
risarcimento danni nei confronti di appartenenti all'Amministrazione
regionale, suppostamente responsabili di culpa in vigilando "per il
danno che si presume arrecato alle pubbliche finanze ed all'economia
nazionale in conseguenza della mancata esecuzione" di un'opera
pubblica da parte del Comune di Rigolato.
Con altri tre ricorsi notificati in data 24 ottobre 1984 (confl.
nn. 47 e 48 del 1984) e 23 gennaio 1987 (confl. n. 4 del 1987) è
stato proposto dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, rappresentata e
difesa dallo stesso avv. Pacia, conflitto di analogo contenuto, in
relazione alle lettere 25 agosto 1984 n. 241645 FCH, 25 agosto 1984
n. 241738 FCH e 27 novembre 1986 n. 260907/CAS, con le quali la
Procura generale della Corte dei conti si è attribuito identico
potere per la mancata esecuzione di un'opera pubblica, ammessa a
contributo regionale, nei Comuni rispettivamente di Treppo Grande, di
Sauris e di Verzegnis.
Secondo i ricorsi, le indagini istruttorie disposte dalla Procura
generale della Corte dei conti e preordinate alla eventuale
instaurazione di un giudizio di responsabilità amministrativa nei
confronti di "appartenenti all'Amministrazione regionale",
lederebbero, nel voler perseguire un danno arrecato alla Regione, la
sfera di competenza e di autonomia propria di questa, contrastando:
con l'art. 1 dello Statuto speciale (l.c. 31 gennaio 1963 n. 1)
che, nel conferire alla Regione la personalità, non ha inteso di
certo privarla della piena capacità d'agire per la tutela dei propri
diritti ed interessi;
con l'art. 46 del medesimo Statuto, che riserva alla Giunta
regionale di "deliberare in materia di liti attive e passive, rinunce
e transazioni";
con l'art. 5 della Costituzione che "riconosce e promuove le
autonomie locali";
con l'art. 24 della Costituzione, che riconosce ad ogni persona
fisica e giuridica il potere esclusivo di agire in giudizio per la
tutela dei propri diritti ed interessi;
La Regione, assume la ricorrente, è centro di imputazione e di
riferimento, non meno che di gestione, di una molteplicità
d'interessi e adotta per la loro cura, pertanto, le più svariate
determinazioni, in piena libertà di apprezzamento e con valutazioni
soggette esclusivamente al controllo di legittimità del competente
Organo a ciò demandato.
Si precisa, in punto, che la facoltà d'iniziativa della Procura
generale della Corte dei conti, prevista da una norma regolamentare
(art. 43 r.d. 13 agosto 1933 n. 1038), attiene esclusivamente ai
danni cagionati allo Stato.
Nei ricorsi si rileva di non ignorare che la Corte costituzionale
(sentenze n. 68 del 1971 e n. 211 del 1972) ha affermato princi'pi,
ai quali non si conformano le tesi sopra esposte. Si confida tuttavia
in un riesame sia alla luce di successive sentenze (n. 112 del 1973 e
n. 102 del 1977), sia nella considerazione che il potere esclusivo di
agire per il risarcimento dei danni non può essere riconosciuto ad
un Organo unico (Procura generale della Corte dei conti), per conto e
nell'interesse dello Stato e di tutti gli altri Enti pubblici, in cui
la Repubblica si riparte.
Il titolare del potere di azione non può non essere differenziato
per ciascun soggetto giuridico giacchè un unico Organo chiamato a
far valere le varie pretese, quali che ne siano i soggetti titolari,
dovrebbe necessariamente operare una scelta - per agire
nell'interesse dell'uno e contro l'interesse dell'altro - tutte le
volte che si determinino contrasti d'interessi.
Nè vale invocare la legge 19 maggio 1976 n. 335 che, all'art. 31,
stabilisce la competenza della Corte dei conti, per i giudizi di
responsabilità a carico degli amministratori e dei dipendenti delle
Regioni (ordinarie) ed all'art. 32 sancisce l'obbligo della denunzia
al Procuratore generale dei fatti che diano luogo a responsabilità,
lasciando supporre che a questi, soltanto, spetti di promuovere tali
giudizi.
Detta legge (ordinaria) non può aver reso costituzionalmente
legittima la iniziativa processuale del Procuratore generale,
giacchè le violazioni più sopra denunciate ineriscono a precetti e
principi di livello costituzionale.
In ordine ai mentovati ricorsi (fatta eccezione per confl. n.
14/83) si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che deduce
l'infondatezza degli assunti, osservando che identiche questioni sono
già state risolte negativamente dalla Corte costituzionale proprio
nei confronti della Regione Friuli-Venezia Giulia.
Quanto alle sentenze n. 112 del 1973 e n. 102 del 1977, nessuna
relazione - ad avviso dell'Avvocatura - può sussistere tra i
principi ivi affermati e quelli delle precedenti sentenze nn. 68 del
1971 e 211 del 1972; la seconda anzi, lungi dal collidere con quanto
affermato in precedenza, richiama espressamente in motivazione la
sentenza n. 211 del 1972.
Neppure gli ulteriori assunti della ricorrente circa l'unicità
dell'Organo inquirente a fronte di interessi diversificati valgono a
superare i principi affermati dalla Corte costituzionale, giacchè
l'indipendenza sancita per i giudici della Corte dei conti in forza
dell'art. 108 Cost. assicura la loro neutralità nella valutazione
degli interessi stessi, se e quando si presentino in contrasto. Del
resto, come già rilevato dalla Corte costituzionale, il potere di
iniziativa del Procuratore generale non esclude quello della Regione
di partecipare al giudizio.
Si chiede perciò che i ricorsi siano respinti.
Considerato in diritto
1. - I quattro ricorsi concernono un'identica questione. I
relativi giudizi vanno riuniti, pertanto, per formare oggetto di
unica sentenza.
2. - Gli atti impugnati dalla Regione Friuli-Venezia Giulia
determinanti conflitto sono costituiti dalle formali richieste ad
essa Regione inoltrate dalla Procura generale presso la Corte dei
conti, al fine d'ottenere elementi, ravvisati necessari, in ordine
alla esecuzione di lavori pubblici da cui potrebbe esser derivato
danno alle pubbliche finanze ivi compresa quella regionale.
Le richieste risultano assunte ex art. 74 del r.d. 12 luglio 1934,
n. 1214, là dove è previsto che il Pubblico Ministero (presso la
Corte dei conti) nelle istruttorie di sua competenza può richiedere
atti e documenti in possesso di autorità amministrative e
giudiziarie e può disporre, altresì, accertamenti diretti.
Tale potere è contestato dalla Regione in quanto lesivo delle
norme del proprio Statuto in tema di autonomia (art. 1) e di riserva
di competenze (art. 46); correlatamente, dei disposti degli artt. 5 e
24 Cost.
3.1. - La questione non è fondata.
Come ricorda la stessa ricorrente, essa è stata già risolta in
termini negativi, proprio per la Regione Friuli-Venezia Giulia, con
le sentenze di questa Corte n. 68 del 1971 e n. 211 del 1972. È
stato ivi chiarito precipuamente - premessi i contenuti dell'art.
103, comma secondo, Cost. - che quel che viene in considerazione, ai
fini risarcitori che interessano, non attiene al rapporto (esterno)
tra Amministrazione regionale e suoi dipendenti con terzi
danneggiati, nell'ambito del quale la Regione esplica compiutamente
il suo potere d'azione anche in giudizio, bensì alla verifica della
condotta del dipendente - eventualmente pregiudizievole -
nell'esplicazione del rapporto (interno) di servizio.
È in tale seconda ipotesi soltanto che sussiste la generale
competenza dell'Organo della Corte dei conti abilitato alle
istruttorie e al promovimento della conseguente azione: il
Procuratore generale, cioè, rappresentante presso la Corte dei conti
il Pubblico Ministero ai sensi dell'art. 1 del testo unico 12 luglio
1934, n. 1214 delle leggi sull'ordinamento della Corte stessa.
Poteri questi esplicitati nel sovraricordato art. 74 del testo
unico, nonchè nel r.d. 13 agosto 1933, n. 1038 con la procedura per
i giudizi innanzi alla Corte dei conti (art. 43), avente anch'esso
forza di legge e non contenuti meramente regolamentari, come
erroneamente ravvisa la difesa regionale (sentenze n. 41 del 1973 e
n. 74 del 1978).
3.2. - La Corte non ha motivo per discostarsi da quanto già
affermato. Nè a formarne un diverso convincimento soccorrono le
proprie sentenze n. 112 del 1973 e 102 del 1977, indicate dalla
Regione: la prima deduce che la regolamentazione applicabile per i
dipendenti regionali (nella specie, Sicilia) è proprio quella della
"giurisdizione speciale" della Corte dei conti; la seconda enuncia
versarsi in fattispecie assolutamente diversa.
Neppure induce a riesame il disposto recente, pure offerto dalla
difesa (art. 12 del d.P.R. 15 gennaio 1987 n. 469, recante norme
integrative dello Statuto): è ivi stabilito che nessuna azione può
essere promossa nell'interesse della Regione Friuli-Venezia Giulia se
non per specifica determinazione della Giunta. La disposizione è di
attuazione dell'art. 46 dello Statuto, di una norma, cioè, che la
Corte ha già ravvisato non incisa.
Conclusivamente pertanto, va riconosciuto che mediante gli atti
impugnati il Pubblico Ministero presso la Corte dei conti ha agito
nell'interesse obiettivo della legge (il che elimina ogni supposto
contrasto d'interessi nella sua azione) e per i fini istituzionali
che gli sono propri.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara che spetta alla Procura generale presso
la Corte dei conti promuovere l'azione di responsabilità, a tali
fini esercitando i relativi poteri istruttori, nei confronti dei
funzionari e dei dipendenti della Regione Friuli-Venezia Giulia, per
illeciti di danno connessi all'esercizio delle loro attribuzioni.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BORZELLINO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 7 aprile 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0563