1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 15-4-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 18 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 febbraio 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 marzo 2009 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Professioni - Norme della Regione Lazio - Istituzione e disciplina delle nuove figure professionali, non ancora disciplinate da specifica legge statale, del mediatore familiare e del coordinatore per la mediazione familiare - Istituzione di un elenco regionale e indicazione dei titoli per l'iscrizione all'elenco e l'esercizio della professione - Contrasto con il principio fondamentale secondo cui la potesta' legislativa regionale si esercita sulle professioni individuate e definite dalla normativa statale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza statale nella materia concorrente delle professioni. - Legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26, artt. 1, comma 2, 3, 4 e 6; legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 27, art. 1. - Costituzione, art. 117, comma terzo; legge 8 febbraio 2006, n. 54, art. 1, comma 2; d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 30, art. 1, comma 3. (009C0215) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 15-4-2009)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in persona
Presidente del Consiglio pro tempore rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via
dei Portoghesi n. 12 è domiciliato, nei confronti della Regione
Lazio in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
della Regione Lazio n. 26 del 24 dicembre 2008 recante «Norme per la
tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione
familiare», pubblicata nel B.U.R. n. 48 del 27 dicembre 2008, artt.
1, comma 2, 3, 4, e 6, quest'ultimo modificato dall'art. 1 della
legge della Regione Lazio n. 27 del 24 dicembre 2008 intitolata
«Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal consiglio
regionale nella seduta del 10 dicembre 2008 concernente Norme per la
tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione
familiare», pubblicata nel B.U.R. n. 48 del 27 dicembre 2008, nonchè
disposizioni con essi inscindibilmente connesse o dipendenti per
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., giusta delibera del
Consiglio dei ministri del 20 febbraio 2009.
La legge 24 dicembre 2008 n. 26 della Regione Lazio, intitolata
«Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della
mediazione familiare» si propone di disciplinare, nell'ambito della
relativa regione, le figure del mediatore familiare e del
coordinatore per la mediazione familiare, introducendo con disciplina
del tutto autonoma una nuova figura professionale non altrimenti
prevista da legge dello Stato.
La coeva legge regionale n. 27 del 24 dicembre 2008, intitolata
«Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal consiglio
regionale nella seduta del 10 dicembre 2008 concernente Norme per la
tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione
familiare», ha modificato l'art. 6 della legge n. 26, integrandone
il primo e il secondo comma ed eliminando il suo terzo comma.
Specificamente l'art. 1, comma 2 della legge regionale n. 26 reca
la definizione generale del ruolo e della figura professionale del
«mediatore familiare», quale professionista deputato a svolgere,
anche su invito del giudice, un ruolo di compiuta mediazione nei
procedimenti di separazione della famiglia e della coppia
nell'interesse dei figli; gli artt. 3 e 4 prevedono e disciplinano la
particolare figura di mediatore familiare costituita dal
«coordinatore per la mediazione familiare» (istituito presso ogni
ASL), del quale stabiliscono i compiti e le finalità, tese da un
lato a realizzare progetti di politiche efficaci a tutela della
famiglia e dall'altro a costituire un punto di riferimento per i
tribunali e i magistrati che si occupano di separazioni che
coinvolgono figli minori; l'art. 6, infine, istituisce, presso
l'assessorato regionale competente in materia di politiche sociali,
l'elenco regionale dei mediatori familiari e reca la analitica
disciplina dei requisiti per l'accesso all'elenco stesso.
Come detto, la legge regionale n. 27/2008 all'art. 1 ha
modificato l'art. 6 della legge n. 26, estendendo anche ai laureati
in pedagogia la possibilità di iscriversi al suddetto elenco.
Le disposizioni in esame si propongono di individuare la funzione
e i compiti, anche di supporto ai tribunali, del mediatore familiare
e del coordinatore per la mediazione familiare, nonchè, previa
istituzione di un apposito elenco regionale, degli specifici titoli
di cui il mediatore familiare deve essere in possesso per
l'iscrizione all'elenco e,
di seguito, per l'esercizio della professione.
L'impianto complessivo, lo scopo ed il contenuto precipuo delle
norme impugnate rendono palese che l'oggetto delle disposizioni in
esame deve essere ricondotto alla materia delle «professioni»,
appartenente alla competenza legislativa concorrente, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., poichè delineano i requisiti
soggettivi ed oggettivi relativi ad una nuova figura professionale,
che non ha ancora trovato specifica disciplina in una legge dello
stato, di valenza esclusivamente regionale ma con competenze
specifiche in ambito sociale e giurisdizionale.
Come più volte affermato dalla Consulta (cfr. tra tante n.
40/2006), «spettando allo Stato la determinazione dei principi
fondamentali nelle materie di competenza concorrente previste
dall'art. 117, terzo comma, Cost., la legislazione regionale deve
svolgersi, ai sensi dell'art. 1, comma 3, legge n. 131/2003, nel
rispetto di quelli risultanti dalla normativa statale già in
vigore».
Dall'esame della normativa statale tuttavia non si trae alcuno
spunto che possa consentire l'iniziativa legislativa attuata dalle
norme che si impugnano.
Costituiscono normativa statale di riferimento, rispetto alla
presente impugnativa, la legge n. 54/2006 e l'art. l, comma 3, del
d.lgs. n. 30/2006.
La legge n. 54/2006, recante la disciplina dell'affido condiviso,
ha introdotto nell'ordinamento significative disposizioni in materia
di mediazione familiare, fra cui peculiare rilievo assume quella
recata dall'art. 1, comma 2, che ha inserito nel codice civile l'art.
155-sexies secondo cui «Qualora ne ravvisi l'opportunità, il
giudice, sentite le parti e ottenuto il loro consenso, può rinviare
l'adozione dei provvedimenti di cui all'articolo 155 per consentire
che i coniugi, avvalendosi di esperti, tentino una mediazione per
raggiungere un accordo, con particolare riferimento alla tutela
dell'interesse morale e materiale dei figli».
L'art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 30/2006, ricognitivo dei
principi fondamentali in materia di professioni, afferma che «la
potestà legislativa regionale si esercita sulle professioni
individuate e definite dalla normativa statale».
L'esame del combinato disposto di tali disposizioni palesa
tuttavia che con l'art. 155-sexies è stata solo prevista, ma non
affatto istituita, la figura professionale del mediatore familiare,
che difatti non è definita e disciplinata in alcuna legge statale,
come richiesto dall'art. 1, d.lgs. n. 30/2006 secondo cui spetta allo
Stato la determinazione, per via legislativa, dei principi
fondamentali in punto di professioni, mentre alle regioni compete
solo la disciplina di dettaglio.
L'appartenenza della materia in esame al sistema di legislazione
concorrente postula che spetti allo Stato il potere di determinare i
tratti della disciplina che richiedono, per gli interessi
indivisibili da realizzare, un assetto unitario, mentre va
riconosciuto alla legge regionale il compito di dare vita a
discipline diversificate che si innestino nel tronco dell'assetto
unitario espresso a livello di principi fondamentali.
Pertanto appartiene alla determinazione dei principi fondamentali
l'individuazione, per ciascuna professione,
e quindi anche per il mediatore familiare ed il coordinatore per
la mediazione familiare, quanto meno del contenuto oggettivo della
stessa e del corrispondente titolo professionale il cui possesso è
necessario, anche in considerazione del fatto che la disciplina dei
titoli che danno accesso ad una professione è di esclusiva
competenza statale.
Sotto il secondo profilo si osserva che l'art. 6 legge Regione
Lazio n. 26/2008 prevede che «possono iscriversi all'elenco dei
mediatori familiari coloro che sono in possesso di laurea
specialistica in discipline psicologiche, sociali o giuridiche
nonchè di idoneo titolo universitario, quale master,
specializzazione o perfezionamento, di durata biennale, di mediatore
familiare oppure di specializzazione professionale conseguita a
seguito della partecipazione ad un corso, riconosciuto dalla Regione
Lazio, della durata minima di 500 ore»;
All'elenco di cui al comma «1 possono altresì iscriversi coloro
che, in possesso della laurea in discipline psicologiche, sociali o
giuridiche, alla data di entrata in vigore della presente legge
abbiano svolto per almeno due anni, nel quinquennio antecedente
l'entrata in vigore della presente legge, attività di mediazione
familiare da comprovare sulla base di idonea documentazione».
La disposizione che precede è stata in parte modificata con
l'art. 1, legge n. 27/2008 che ha aggiunto, ai titoli che danno
diritto alla iscrizione nell'elenco, la laurea in discipline
pedagogiche.
La regione ha così riservato a sè la determinazione dei titoli
professionali e dei correlativi contenuti della professione di
mediatore familiare e di coordinatore, in contrasto con il riparto di
competenze previsto dall'art. 117, terzo comma Cost. in materia di
professioni, in particolare per avere regolamentato una professione
non ancora disciplinata da specifica legge statale, essendo pacifico
che la previsione del mediatore familiare di cui all'art. 155-sexies
codice civile non equivale ad istituzione della professione stessa.
Peraltro l'art. 6 sopra trascritto equipara, ai fini della idoneità
all'iscrizione nell'elenco di mediatore familiare, titoli di natura
profondamente diversa perchè conseguibili all'esito di percorsi
formativi diversi e non assimilabili tra loro; non sembra infatti che
possano porsi sullo stesso piano titoli conseguiti a seguito di
percorso formativo di livello universitario specialistico con quelli
conseguiti mediante percorso formativo di livello inferiore, quale è
il titolo di formazione regionale conseguito all'esito della
frequenza di un corso della durata di 500 ore.
Tale situazione potrebbe peraltro indurre in inganno l'utenza,
indotta a ritenere di livello universitario un mediatore familiare
munito invece del solo diploma regionale, con conseguente violazione
del principio di «tutela dell'utenza», che costituisce uno dei
principi fondamentali tutelati dalle leggi statali in materia di
attività professionali.
Neanche infine le disposizioni di cui alla legge qui censurata
potrebbero dirsi ricomprese in alcuna delle professioni individuate e
definite dalla normativa statale.
Le norme impugnate configgono con il principio costituzionale,
come interpretato con consolidato orientamento della Corte
costituzionale (cfr. da ultimo sentenza n. 222 del 2008, e
precedentemente pronunce n. 153 e n. 40 del 2006, n. 424, n. 355 e n.
319 del 2005, n. 353/2003), per cui spetta allo Stato, nell'ambito
della propria competenza a legiferare sui principi fondamentali in
materia di professioni, l'individuazione delle figure professionali
con i relativi requisiti di accesso, albi ed elenchi, i quali ultimi
(sent. 355/2005) hanno una funzione individuatrice delle professioni,
preclusa, in quanto tale, alla competenza regionale. Testualmente ha
affermato codesta Corte (sentenza n. 153/2006) che «la potestà
legislativa regionale nella materia concorrente delle "professioni"»
deve rispettare il principio secondo cui l'individuazione delle
figure professionali, con i relativi profili e i titoli abilitanti,
è riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo
Stato, rientrando nella competenza delle regioni la disciplina di
quegli aspetti che presentino uno specifico collegamento con la
realtà regionale. Tale principio, al di là della particolare
attuazione ad opera di singoli precetti normativi, si configura quale
limite di ordine generale, invalicabile dalla legge regionale»; nella
sentenza n. 279 del 2005 codesta Corte ha poi avuto modo di chiarire
che le norme generali «sono quelle sorrette, in relazione al loro
contenuto, da esigenze unitarie e, quindi, applicabili
indistintamente al di là dell'ambito propriamente regionale». «Le
norme generali così intese si differenziano, nell'ambito della
stessa materia, dai principi fondamentali i quali, pur sorretti da
esigenze unitarie, non esauriscono in sè stessi la loro operatività
ma informano, diversamente dalle prime, altre norme, più o meno
numerose».
Pertanto, in relazione alla materia sottoposta al vaglio di
codesta ecc.ma Corte, non possono che costituire norme generali tutte
quelle disposizioni che devono sostanziare il denominatore minimo ed
indefettibile della figura del mediatore familiare, nell'ulteriore
rilievo che l'art. 1, comma 2, legge n. 26/2008 e l'art. 3, comma 2,
lett. c) stessa legge, secondo cui «Il coordinatore per la mediazione
familiare ha il compito di costituire un punto di riferimento
prioritario per i tribunali impegnati nelle problematiche di
separazione dei genitori che vedano il coinvolgimento dei minori»,
dovrebbero svolgere un ruolo di precipuo rilievo anche in ambito
giurisdizionale, rispetto al quale ancor più si avverte l'esigenza
di unitarietà e di uniformità di disciplina sull'intero territorio
nazionale, specie in considerazione del fatto che la figura
dell'esperto mediatore, essendo prevista dal codice civile, è
destinata ad operare nel processo quale vero e proprio ausiliario del
giudice.
Violano quindi il principio fondamentale che assegna allo Stato
l'individuazione soggettiva e oggettiva delle figure professionali,
le disposizioni qui censurate, siccome volte alla individuazione dei
presupposti per accedere ad una professione non ancora compiutamente
disciplinata con legge dello stato, alle modalità di esplicazione
della stessa in relazione agli scopi perseguiti ed alle funzioni
concretamente attribuite, agli specifici requisiti per l'esercizio
della professione di mediatore e coordinatore familiare in modo
differenziato per il solo territorio regionale, così risolvendosi in
una indebita ingerenza nelle norme e nei principi fondamentali della
materia delle professioni.

P. Q. M.
Alla luce di quanto sopra esposto si conclude affinchè sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale della legge n. 26 del 24
dicembre 2008 della Regione Lazio:
Quanto agli artt. 1, comma 2, 3, 4, e 6, quest'ultimo
modificato dall'art. 1 della l.r. n. 27/2008, nonchè, ex art. 27,
legge.n. 87/1953, delle disposizioni connesse o dipendenti, ivi
comprese quelle contenute nello stesso art. 1 della legge regionale
n. 27/2008 per contrasto con l'art. 117, terzo comma Cost.
Unitamente all'originale notificato del ricorso si depositerà la
delibera del Consiglio dei ministri in data 20 febbraio 2009 con
allegata relazione.
Roma, addì 24 febbraio 2009
L'Avvocato dello Stato: Diana Ranucci