1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 22-7-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 169 SENTENZA 24 giugno - 16 luglio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Contratti di locazione ad uso abitativo registrati ai sensi di normativa dichiarata illegittima con la sentenza n. 50 del 2014. - Decreto-legge 28 marzo 2014 n. 47 (Misure urgenti per l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23 maggio 2014, n. 80 - art. 5, comma 1-ter. - (T-150169) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 22-7-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma
1-ter, del decreto-legge 28 marzo 2014 n. 47 (Misure urgenti per
l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo
2015) convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 23 maggio 2014, n. 80, promossi dal Tribunale ordinario di
Napoli con ordinanze del 18 giugno e del 9 luglio 2014,
rispettivamente iscritte ai nn. 207 e 208 del registro ordinanze 2014
e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima
serie speciale, dell'anno 2014.
Visti l'atto di costituzione di P.A., nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 giugno 2015 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
uditi l'avvocato Sabrina Varricchio per P.A. e l'avvocato dello
Stato Paolo Marchini per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con due ordinanze di contenuto pressochè identico, del 18
giugno e del 9 luglio 2014, rispettivamente r.o. nn. 207 e 208 del
2014, il Tribunale ordinario di Napoli, ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, 42, secondo comma, e 136 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 23 maggio
2014, n. 80 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47, recante misure urgenti per
l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo
2015), nella parte in cui, nel convertire in legge il decreto-legge
n. 47 del 2014, in allegato ha introdotto, all'art. 5, il comma
1-ter, secondo cui: «Sono fatti salvi, fino alla data del 31 dicembre
2015, gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base
dei contratti di locazione registrati ai sensi dell'art. 3, commi 8 e
9, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23».
Le ordinanze di rimessione sono state pronunciate nell'ambito di
altrettanti giudizi di convalida di sfratto per morosità relativi a
contratti di locazione nei quali il conduttore aveva eccepito
l'applicabilità dell'art. 3, comma 8, del decreto legislativo 14
marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale
Municipale), in quanto il contratto era stato registrato
tardivamente.
Nel rievocare il contenuto di quest'ultima disciplina, e nel
sottolineare come la stessa, quanto a durata dei contratti e
determinazione ex lege del canone, sarebbe applicabile ai contratti
oggetto dei procedimenti a quibus, il giudice rimettente ricorda che
le previsioni dettate dall'art. 3, commi 8 e 9, del citato d.lgs. n.
23 del 2011 sono state dichiarate costituzionalmente illegittime con
la sentenza n. 50 del 2014, depositata il 14 marzo 2014, e che,
successivamente, con la norma in questione, è stata introdotta la
previsione di salvezza dei rapporti in corso, la quale risponderebbe
alla «precipua finalità di garantire una sorta di ultrattività
delle suddette disposizioni legislative, ancorchè dichiarate
incostituzionali, dalla relativa data di entrata in vigore sino al
termine finale del 31 dicembre 2015».
La nuova norma risulterebbe, quindi, in contrasto anzitutto con
l'art. 136 Cost., essendosi nuovamente introdotta «nell'ordinamento
giuridico una disposizione legislativa oggetto di dichiarazione
d'incostituzionalita'», secondo anche quanto attestato dai documenti
parlamentari: a prescindere dall'improprietà del riferimento a
presunti "diritti quesiti" o a "rapporti consolidati", la norma
contestata, nel riferirsi a «fattispecie future», attribuirebbe,
infatti, «al conduttore il vantaggio di invocare i pagamenti
effettuati, in conformità delle norme richiamate, sottraendosi
all'adempimento integrale del contratto stipulato; pertanto, la
pronuncia d'illegittimità costituzionale della stessa avrebbe
l'effetto di rendere esigibile, da parte del locatore, la prestazione
contrattuale nella sua interezza, consentendo al creditore la piena
acquisizione patrimoniale del diritto fatto valere».
La disposizione denunciata sarebbe poi in contrasto anche con
l'art. 3 Cost., in quanto la previsione "di salvaguardia", con il
previsto limite temporale, avrebbe introdotto un regime
irragionevolmente discriminatorio ratione temporis rispetto ai
medesimi rapporti di locazione.
Vi sarebbe, infine, un contrasto con l'art. 42, secondo comma,
Cost., dal momento che il bilanciamento di interessi che il
legislatore operi in funzione di esigenze sociali della proprietà
non può, comunque, tradursi in uno «"svuotamento di rilevante
entità ed incisività del suo contenuto" (v. sentenza Corte Cost. n.
55/1968)». Nel caso di specie, l'evidente compressione del contenuto
della proprietà (per una durata che potrebbe finire per estendersi
ai cinque anni) avrebbe svuotato di contenuto l'autonomia negoziale,
senza una proporzionale ricaduta sul piano della funzione sociale: la
determinazione del cosiddetto "canone catastale", notoriamente
inadeguato, rappresenterebbe, «nella sostanza, un'imposizione
contrattuale di carattere sanzionatorio per infedeltà fiscale»,
nonostante che l'osservanza delle norme tributarie sia autonomamente
«oggetto di piena tutela giuridica».
2.- In entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura
generale dello Stato, la quale ha chiesto, con distinti atti di
analogo contenuto, dichiararsi infondata la proposta questione.
Quanto alla violazione dell'art. 136 Cost., l'Avvocatura generale
osserva che, essendo stata la declaratoria di illegittimità
pronunciata per ragioni formali (eccesso di delega), non dovrebbe
intendersi preclusa una nuova disposizione che abbia, nella sostanza,
reintrodotto la disciplina censurata.
La disposizione, poi, non sarebbe in contrasto con l'art. 3
Cost., in quanto la stessa, proprio perchè intesa a dettare un
regime transitorio, in una situazione di emergenza, salvaguarderebbe
i diritti delle parti e asseconderebbe epiloghi transattivi rispetto
alle procedure di sfratto in corso.
Non sarebbe, infine, violato neppure l'art. 42, secondo comma,
Cost., in quanto si mirerebbe a fronteggiare la «situazione
emergenziale di sopravvenuta morosità degli inquilini che, pur
avendo regolarizzato i contratti di locazione, rischiano di essere
sottoposti ad azione di sfratto, a causa della illegittimità dei
contratti regolarizzati nel rispetto della norma dichiarata, poi,
incostituzionale».
3.- Nel giudizio di cui al r.o. n. 207 del 2014 si è costituita
la parte privata, rappresentata e difesa come in atti, la quale ha
concluso chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile
per difetto di rilevanza.
Al contratto di locazione, cui si riferisce il giudizio, non
sarebbe applicabile, perchè stipulato precedentemente, la disciplina
prevista ai commi 8 e 9 dell'art. 3 del d.lgs. n. 23 del 2011, poi
dichiarati incostituzionali, ed i cui effetti sono stati prorogati
dalla norma oggetto di censura; della quale si chiede, in subordine,
una declaratoria di illegittimità costituzionale, per contrasto con
gli artt. 136, 3, 24, 42 e 53 Cost.
4.- In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato una memoria per il Presidente del Consiglio dei
ministri, insistendo nella richiesta di una declaratoria di
infondatezza.
A proposito della lamentata violazione dell'art. 136 Cost.,
l'Avvocatura generale esclude che la norma denunciata abbia natura
«confermativa» o «riproduttiva» (o «"ricognitiva"») di quella
dichiarata incostituzionale per eccesso di delega; essa
costituirebbe, piuttosto, una «chiara norma di salvaguardia genetica
dei contratti di locazione eterointegrati (che per effetto della
sentenza n. 50/2014 sarebbero divenuti invalidi) e di salvaguardia
funzionale con riferimento alle vicende successive di tali contratti
(id est gli effetti prodottisi in sede di esecuzione del contratto,
pagamenti e detenzione legittima prorogata)», mirando alla «tutela
dei locatari che si vedrebbero esposti allo sfratto per finita
locazione a causa dello spirato termine finale originariamente
pattuito, o allo sfratto per morosità a causa del minor canone
corrisposto in base alla norma dichiarata incostituzionale».
La nuova norma - «del tutto diversa» dalla precedente e,
pertanto, non esposta «- per differenza della fonte -, al medesimo
vizio di eccesso di delega» - sarebbe stata, invero, adottata sul
presupposto del mutato contesto sociale di riferimento e della
«situazione di allarme sociale prodottasi nei confronti dei
contraenti deboli (locatari) a seguito della invalidità dei
contratti eterointegrati dalla legge».
5.- Anche la parte privata ha depositato, in prossimità
dell'udienza, una memoria di replica agli argomenti della difesa
statale, per insistere nei rilievi e nella richiesta già formulati.
L'intervento legislativo in esame - non sanante, ancorchè
attuato nella fase di conversione del decreto-legge - avrebbe «di
fatto non solo vanificato la declaratoria di incostituzionalita'» ma,
indebitamente, «addirittura prolungato gli effetti nel tempo» di
norme dichiarate costituzionalmente illegittime.
D'altra parte, l'asserito intento di «concedere un lasso di tempo
ai proprietari e ai conduttori per poter prevenire la lite in via
transattiva e scongiurare il rischio» delle relative azioni legali
non emergerebbe dal testo del decreto-legge.
Il previsto «meccanismo di salvaguardia» sarebbe, in ogni caso,
viziato da irragionevolezza (sia «intrinseca» sia «rispetto ad
elementi estrinseci alla legge»), considerato che esso avrebbe
«finito per premiare», come nel caso concreto, conduttori che, dopo
aver sottoscritto un contratto con un canone di mercato, hanno poi
«beneficiato di quello "catastale"», indipendentemente dalle
«disagiate condizioni economiche a causa della crisi».
Il perseguimento, infine, della sola finalità della «repressione
dell'irregolarità fiscale», indipendentemente da quella di garantire
la funzione sociale della proprietà, configurerebbe una violazione
dell'art. 42 Cost.

Considerato in diritto

1.- Con due ordinanze di analogo contenuto, il Tribunale
ordinario di Napoli, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 42,
secondo comma, e 136 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge 23 maggio 2014, n. 80
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 marzo
2014, n. 47, recante misure urgenti per l'emergenza abitativa, per il
mercato delle costruzioni e per Expo 2015) [recte: dell'art.5, comma
1-ter, del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti per
l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo
2015) convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 23 maggio 2014, n. 80 - come aggiunto dall'Allegato alla legge
di conversione], secondo cui «Sono fatti salvi, fino alla data del 31
dicembre 2015, gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti
sulla base dei contratti di locazione registrati ai sensi dell'art.
3, commi 8 e 9, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23».
Dopo aver affermato l'applicabilità, ai procedimenti di
convalida di sfratto oggetto dei giudizi a quibus, della disciplina
di cui all'art. 3, commi 8 e 9, del citato d.lgs. n. 23 del 2011 -
dichiarati costituzionalmente illegittimi, per eccesso di delega, con
la sentenza n. 50 del 2014, depositata il 14 marzo 2014 -, il Giudice
rimettente censura la circostanza che, successivamente alla
richiamata declaratoria di illegittimità costituzionale, il
legislatore, con la disposizione denunciata, abbia introdotto la
previsione di salvezza dei rapporti in corso sino al 31 dicembre 2015
«con la precipua finalità di garantire una sorta di ultrattivita'»
di disposizioni dichiarate costituzionalmente illegittime.
La disposizione censurata si porrebbe, dunque, in contrasto,
anzitutto con l'art. 136 Cost., in quanto il legislatore avrebbe
inteso non già introdurre una norma riproduttiva di quella
precedente, ma solo enunciare «una "clausola di salvaguardia"» volta
a preservare gli effetti prodottisi in applicazione delle
disposizioni dichiarate incostituzionali ed i rapporti che ne erano
stati originati; senza, per di più, che il richiamo ai "diritti
quesiti" ed ai "rapporti consolidati" - ai quali ha fatto riferimento
il parere espresso, nella fase di conversione in legge, dalla
Commissione permanente affari costituzionali, della Presidenza del
Consiglio e interni della Camera dei deputati - risulti corretto nè
pertinente, trattandosi di rapporti di durata non sciolti nè estinti
e senza possibilità di alcuna "cristallizzazione" dei relativi
effetti.
Sarebbe poi compromesso anche l'art. 3 Cost., in quanto si
sarebbe introdotto un regime irragionevolmente discriminatorio
rispetto ai medesimi rapporti di locazione, dal momento che, a
seguito della predetta dichiarazione di illegittimità
costituzionale, sarebbe venuta meno la funzione «preventiva e
deterrente» circa l'adempimento degli obblighi tributari connessi
alla tempestiva registrazione dei contratti di locazione: il che
renderebbe priva di ragion d'essere la previsione di un «termine
finale» scollegato dalla originaria funzione.
Si denuncia, infine, la violazione anche dell'art. 42, secondo
comma, Cost., in quanto la facoltà del legislatore di limitare la
proprietà privata è tuttavia sottoposta al rispetto del «limite
teleologico della funzionalità alle esigenze delle collettività,
mediante un bilanciamento di interessi di rango costituzionale che
non può tradursi in uno "svuotamento di rilevante entità ed
incisività del suo contenuto" (v. sentenza Corte Cost. n. 55/1968)».
Evenienza che, nella specie, non si sarebbe verificata, avendo il
legislatore previsto misure in chiave sanzionatoria, tanto della
durata che del canone locatizio, svuotando di contenuto l'autonomia
negoziale, senza una proporzionale ricaduta sul piano della funzione
sociale della proprietà.
2. - I giudizi vanno riuniti per essere decisi con un'unica
pronuncia, stante l'identità dei relativi oggetti.
3. - La questione è fondata.
La disposizione all'esame è stata introdotta in sede di
conversione, ad opera della legge n. 80 del 2014, del d.l. n. 47 del
2014, a seguito e in conseguenza della sentenza di questa Corte n. 50
del 2014, depositata il 14 marzo 2014, che aveva dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, commi 8 e 9, del d.lgs.
n. 23 del 2011, in tema di rideterminazione ex lege di elementi di
contratti di locazione non registrati nei termini. Essa è stata
inserita nell'ambito di un provvedimento diretto in primis, secondo
le intenzioni dichiarate nel preambolo del provvedimento d'urgenza,
«a fronteggiare la grave emergenza abitativa in atto e a adottare
misure volte a rilanciare in modo efficace il mercato delle
costruzioni» e nel contesto di un articolo (il 5) dedicato, secondo
l'originaria rubrica, alla «Lotta all'occupazione abusiva di
immobili». Con essa il legislatore ha, nella sostanza, prorogato
l'efficacia e la validità dei contratti di locazione registrati
sulla base delle disposizioni dichiarate costituzionalmente
illegittime.
Come emerge dai lavori parlamentari e dalle dichiarazioni del
relatore, la norma «salvaguarda fino al 31 dicembre 2015 gli effetti
della legge contro gli affitti in nero che la Corte costituzionale ha
cancellato. Si è trovata una soluzione che non mette in discussione
la sentenza, ma riconosce che coloro che ne hanno beneficiato oggi
non possono subire le conseguenze di aver applicato la legge e
garantisce loro un tempo congruo per non dover sopportare un aggravio
ingiusto delle proprie condizioni di vita». Appare, dunque, palese
che l'intento perseguito dal Parlamento era, per l'appunto, di
preservare, per un certo tempo, gli effetti prodotti dalla normativa
dichiarata costituzionalmente illegittima, facendo beneficiare di una
singolare prorogatio la categoria degli inquilini.
Appare, in altri termini, del tutto evidente che il legislatore
si è proposto non già di disciplinare medio tempore - o ex novo e a
regime - la tematica degli affitti non registrati tempestivamente,
magari attraverso un rimedio ai vizi additati da questa Corte; e
neppure quello di "confermare" o di "riprodurre" pedissequamente il
contenuto normativo di norme dichiarate costituzionalmente
illegittime; ma semplicemente quello di impedire, sia pure
temporaneamente, che la declaratoria di illegittimità costituzionale
producesse le previste conseguenze, vale a dire la cessazione di
efficacia delle disposizioni dichiarate illegittime dal giorno
successivo alla pubblicazione della decisione (art. 136 Cost.).
Nella sua stessa formulazione letterale, del resto, la norma
censurata, evidentemente priva di autonomia, si prefigge soltanto di
ricostituire una base normativa per "effetti" e "rapporti" relativi a
contratti che, in conseguenza della pronuncia di illegittimità
costituzionale, ne sarebbero rimasti privi: nè il carattere
temporaneo della disposizione sembra risolvere il problema e nemmeno
attenuarne la portata.
Al riguardo, va rammentato come, sin da epoca ormai risalente, la
giurisprudenza costituzionale non abbia mancato di sottolineare il
rigoroso significato della norma contenuta nell'art. 136 Cost.: su di
essa - si è detto - «poggia il contenuto pratico di tutto il sistema
delle garanzie costituzionali, in quanto essa toglie immediatamente
ogni efficacia alla norma illegittima», senza possibilità di
«compressioni od incrinature nella sua rigida applicazione» (sentenza
n. 73 del 1963, che dichiarò la illegittimità di una legge,
successiva alla pronuncia di illegittimità costituzionale, con la
quale il legislatore aveva dimostrato «alla evidenza» la volontà di
«non accettare la immediata cessazione dell'efficacia giuridica della
norma illegittima, ma di prolungarne la vita sino all'entrata in
vigore della nuova legge»; tra le altre pronunce risalenti, la
sentenza n. 88 del 1966, ove si è precisato che il precetto
costituzionale, di cui si è detto, sarebbe violato «non solo ove
espressamente si disponesse che una norma dichiarata illegittima
conservi la sua efficacia», ma anche ove una legge, per il modo con
cui provvede a regolare le fattispecie verificatesi prima della sua
entrata in vigore, perseguisse e raggiungesse, «anche se
indirettamente, lo stesso risultato»). Principi, questi, ripresi e
ribaditi in numerose altre successive decisioni (fra le altre, le
sentenze n. 73 del 2013; n. 245 del 2012; n. 354 del 2010; n. 922 del
1988; n. 223 del 1983).
Se appare, infatti, evidente che una pronuncia di illegittimità
costituzionale non possa, in linea di principio, determinare, a
svantaggio del legislatore, effetti corrispondenti a quelli di un
"esproprio" della potestà legislativa sul punto - tenuto anche conto
che una declaratoria di illegittimità ha contenuto, oggetto e
occasio circoscritti dal "tema" normativo devoluto e dal "contesto"
in cui la pronuncia demolitoria è chiamata ad iscriversi -, è del
pari evidente, tuttavia, che questa non possa risultare pronunciata
"inutilmente", come accadrebbe quando una accertata violazione della
Costituzione potesse, in una qualsiasi forma, inopinatamente
riproporsi. E se, perciò, certamente il legislatore resta titolare
del potere di disciplinare, con un nuovo atto, la stessa materia, è
senz'altro da escludere che possa legittimamente farlo - come
avvenuto nella specie - limitandosi a "salvare", e cioè a "mantenere
in vita", o a ripristinare gli effetti prodotti da disposizioni che,
in ragione della dichiarazione di illegittimità costituzionale, non
sono più in grado di produrne. Il contrasto con l'art. 136 Cost. ha,
in un simile frangente, portata addirittura letterale.
In altri termini: nel mutato contesto di esperienza determinato
da una pronuncia caducatoria, un conto sarebbe riproporre, per quanto
discutibilmente, con un nuovo provvedimento, anche la stessa volontà
normativa censurata dalla Corte; un altro conto è emanare un nuovo
atto diretto esclusivamente a prolungare nel tempo, anche in via
indiretta, l'efficacia di norme che «non possono avere applicazione
dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione» (art. 30,
terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 - Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).
Nè può reputarsi meritevole di pregio l'argomento speso
dall'Avvocatura generale a proposito della circostanza che
l'illegittimità costituzionale sia stata dichiarata per difetto di
delega, che costituirebbe appena un vizio formale.
È, infatti, pacifico che una sentenza caducatoria produca i suoi
previsti effetti quale che sia il parametro costituzionale in
riferimento al quale il giudizio sia stato pronunciato, senza,
perciò, che sia possibile differenziarne o quasi graduarne
l'efficacia.
4.- La norma impugnata deve, pertanto, essere dichiarata
costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 136 Cost.,
restando assorbiti - in quanto totalmente dipendenti - i profili di
illegittimità relativi agli altri parametri evocati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma
1-ter, del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti per
l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo
2015), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 23 maggio 2014, n. 80.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 giugno 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 luglio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI