1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 24-12-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 404 SENTENZA 10 - 17 dicembre 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente, (Tutela dell') - Regione Lombardia - Piano di recuperi urbanistici da parte della regione - Previsione di un meccanismo di tacito assenso - Previsione di un termine di decadenza per l'esercizio di attribuzioni regionali, con la richiesta di modificazioni, la cui comunicazione al comune deve avvenire entro lo stesso termine - Riferimento alle sentenze della Corte nn. 26 del 1996 e 302 del 1998 - Esigenze di pianificazione meramente attuativa ed esecutiva - Insussistenza di assorbimento o implicita sostituzione dei nulla-osta o autorizzazioni o altri atti abilitativi previsti dalle disposizioni urbanistiche e dalle norme per la tutela dei vincoli - Non fondatezza. (Legge regione Lombardia 12 marzo 1984, n. 14, art. 4, commi 4 e 5). (Cost., artt. 9, 97 e 117). (097C1445) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 24-12-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, prof. Guido
NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, commi quarto
e quinto della legge della regione Lombardia 12 marzo 1984, n. 14
(Norme per l'approvazione degli strumenti urbanistici attuativi),
promosso con ordinanza emessa il 14 febbraio 1996 dal tribunale
amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da
Gheller Daniele ed altra contro la tegione Lombardia ed altro,
iscritta al n. 863 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale,
dell'anno 1996;
Udito nella camera di consiglio del 2 luglio 1997 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto in fatto
Con ordinanza emessa il 14 febbraio 1996, nel corso del giudizio
avente ad oggetto l'impugnazione della deliberazione della Giunta
regionale di diniego dell'approvazione (con richiesta di integrale
rielaborazione) del piano di recupero presentato da Gheller Daniele e
Gheller Micaela, il tribunale amministrativo regionale della
Lombardia, sezione II, ha sollevato, in riferimento agli artt. 9, 97
e 117 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, commi quarto e quinto, della legge della regione
Lombardia 12 marzo 1984, n. 14 (Norme per l'approvazione degli
strumenti urbanistici attuativi).
L'art. 4 della legge regionale della Lombardia n. 14 del 1984, al
quarto comma, prevede che decorso inutilmente il termine di
centoventi giorni dal ricevimento da parte della Giunta regionale
della deliberazione di adozione del piano di recupero, trasmessa dal
comune, quest'ultimo provvede all'approvazione del piano attuativo ai
sensi dell'art. 2, commi terzo e quarto, cioè con deliberazione del
Consiglio o della Giunta, soggetta al controllo di legittimità
qualora siano state presentate osservazioni od opposizioni.
Il quinto comma della legge regionale n. 14 del 1984 stabilisce che
qualora la richiesta di modificazioni da parte della Giunta regionale
o dell'Assessore competente delegato venga comunicata nel termine
prescritto (centoventi giorni), il comune decide sulle eventuali
osservazioni ed opposizioni ed approva il piano attuativo
introducendo le modifiche richieste.
Entrambe le disposizioni sono oggetto di censure del giudice a quo
che muovono da un'unica complessiva argomentazione.
Costituirebbe infatti principio fondamentale dell'ordinamento che
nelle materie di preminente rilievo costituzionale, quali quelle
dell'ambiente, del paesaggio e dei beni culturali, la gestione del
vincolo, posto a tutela di tali interessi rafforzati, esige
l'effettività dell'esercizio delle attribuzioni da parte
dell'autorità pubblica competente mediante l'adozione di
provvedimenti espressi, non surrogabile con la fictio iuris del
silenzio-assenso.
Il quadro normativo e la giurisprudenza della Corte (sentenza n.
302 del 1988) inducono a ritenere che, in settori dell'ordinamento
caratterizzati da alto tasso di discrezionalità, operi il divieto di
qualificare come assenso il silenzio serbato dall'amministrazione
procedente.
Tale principio, sempre seguendo la prospettazione del giudice
rimettente, ha forza precettiva a maggior ragione nella materia della
pianificazione e programmazione urbanistica territoriale (sentenze n.
26 del 1996, n. 408 del 1995 e n. 393 del 1992) specie nei casi dei
programmi integrati di recupero che presentano una duplice e
concorrente valenza: urbanistica ed ambientale ad un tempo; di guisa
che coinvolgono una molteplicità di interessi, presidiati da
specifici vincoli, che devono essere oggetto di corrispondenti
valutazioni da parte dell'amministrazione competente.
In dette materie non trova quindi applicazione, per quanto riguarda
la richiesta di autorizzazioni, nulla osta e pareri, alcun termine di
decadenza che comporti la sottrazione della potestà di decidere per
effetto del mero decorso del tempo per l'adozione dell'atto.
Inoltre, con specifico riguardo al quinto comma dell'art. 4 della
legge regionale n. 14 del 1984, il giudice a quo richiama la
consolidata giurisprudenza in ordine al termine di sessanta giorni
per l'annullamento ministeriale delle autorizzazioni rilasciate dalle
regioni ai sensi dell'art. 7 della legge n. 1497 del 1939, che
riconduce tale termine all'adozione dell'atto, non già alla sua
comunicazione.
Al contrario la norma censurata, oltre a prevedere in materia di
pianificazione attuativa, ove sono in gioco interessi paesaggistici
devoluti alla competenza della regione, un meccanismo di tacito
assenso, annette alla mancata comunicazione della richiesta di
modificazioni nel termine di centoventi giorni la decadenza del
potere.
Tali norme, ad avviso del giudice a quo, contrastano con gli artt.
9, 97 e 117 della Costituzione, pregiudicando la tutela del paesaggio
e il principio del buon andamento, oltre a ledere i principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, ai quali il
legislatore regionale deve improntare la disciplina delle materie
attribuite alla sua competenza.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale sottoposta
all'esame della Corte investe l'art. 4, commi quarto e quinto, della
legge della regione Lombardia 12 marzo 1984, n. 14 (Norme per
l'approvazione degli strumenti urbanistici attuativi) in ordine
all'esame del piano di recupero da parte della regione, laddove
prevede, oltre ad un meccanismo di tacito assenso, un termine di
decadenza per l'esercizio delle attribuzioni regionali, con la
richiesta di modificazioni, la cui comunicazione al comune deve
avvenire entro lo stesso termine.
Viene dedotta la violazione della Costituzione sotto un triplice
profilo. Il primo con parametro l'art. 9 della Costituzione, in
quanto si pregiudicherebbe la tutela del paesaggio devoluta alla
competenza della regione tenutaad adottare provvedimenti espressi. Il
secondo profilo si riferisce all'art. 97 della Costituzione e al
principio del buon andamento dell'azione dell'amministrazione specie
nell'ambito degli interessi di preminente rilievo costituzionale,
quali l'ambiente ed il paesaggio che richiedono specifiche ed
espresse valutazioni. Infine il terzo ha come parametro l'art. 117
della Costituzione in quanto si inciderebbe sulle attribuzioni e
competenze, come ripartite dalle leggi dello Stato con i principi
fondamentali, essendo di fatto l'amministrazione regionale esautorata
dall'esercizio delle proprie attribuzioni.
2. - La questione è priva di fondamento.
Occorre infatti considerare che la pianificazione urbanistica
comunale di secondo grado, cioè quella attuativa (di iniziativa
pubblica o privata) di piani regolatori generali o di strumenti di
programmazione urbanistica primaria è ormai configurata - sia in
forza dei principi generali desumibili dal sistema urbanistico
dell'ordinamento statale e regionale, sia per effetto delle
specifiche leggi urbanistiche regionali - come procedura subordinata
e quindi dipendente dalla pianificazione primaria, come tale lasciata
non solo alla determinazione propositiva del comune, ma rientrante,
nella maggiore parte dei casi, anche nella sfera decisionale
esclusiva di approvazione dello stesso comune. Rispetto a tale ambito
di attribuzioni comunali, l'intervento regionale è eventuale, spesso
esercitabile attraverso una richiesta di modificazioni in relazione a
profili determinati dalla legge, ovvero è limitato ad una vigilanza
o ad un controllo di conformità con le norme di legge e i
regolamenti statali e regionali e ad una valutazione di
compatibilità con gli interessi che trascendono la sfera comunale.
Ovviamente tali principi si riferiscono alla pianificazione di
livello comunale di secondo grado, con il carattere tipico attuativo
ed esecutivo, e non alle altre forme particolari ed eccezionali di
interventi pianificatori che assumono la sostanziale valenza di
strumenti urbanistici generali per la capacità di costituire
variante agli stessi strumenti.
I piani attuativi, infatti, tra i quali sono compresi i piani di
recupero, hanno la caratteristica di strumenti secondari che devono
rispettare le previsioni della pianificazione generale o di
coordinamento e non possono avere valore di variante alla stessa.
3. - L'istituto del silenzio-assenso non è quindi per sua natura
incompatibile con le procedure di formazione ed approvazione degli
strumenti di pianificazione attuativa e secondaria e quindi con
quelle dei piani di recupero aventi le anzidette caratteristiche
(diverse essendo per portata, effetti e procedura le "varianti di
recupero degli insediamenti abusivi" ex art. 29 della legge 28
febbraio 1985, n. 47).
Allo stesso modo non è affatto escluso che il legislatore statale
(con norme di principio) e quello regionale (con normativa di
dettaglio) possano fissare, nell'ambito dell'approvazione degli
strumenti urbanistici attuativi, termini di decadenza per gli
interventi di controllo o di verifica attribuiti alla Regione nei
casi previsti, con la conseguenza che il decorso del tempo in
mancanza di intervento regionale può consentire al comune di
completare l'iter di approvazione del piano attuativo.
Il fondamento di tale sistema risulta evidente dai principi in
materia fissati nell'art. 24 della legge 28 febbraio 1985, n. 47,
volti al perseguimento di esigenze di celerità e snellezza del
procedimento, con l'espressa previsione dell'esclusione
dall'approvazione regionale degli strumenti attuativi della
pianificazione urbanistica generale, salvo aree e ambiti di interesse
regionale appositamente delimitati.
Sullo stesso piano giova chiarire che, in linea di principio, al
legislatore non è affatto precluso sul piano costituzionale -
nell'ambito della fase di abilitazione a lavori edilizi - la
qualificazione in termini di silenzio-assenso (v. sentenza n. 262 del
1997 ed anche sentenza n. 169 del 1994) del decorso del tempo entro
il quale l'amministrazione competente deve concludere il procedimento
e adottare il provvedimento. Allo stesso modo non è preclusa nel
suddetto settore la previsione di ulteriori istituti di
semplificazione amministrativa, come ad esempio la denuncia di inizio
della attività, restando affidata ad una scelta di politica
legislativa nell'obiettivo di tempestività ed efficienza dell'azione
amministrativa e quindi di buon andamento.
È indispensabile, invece, che siano esattamente individuati
l'unità organizzativa ed il soggetto addetto - cioè chiamato a
rispondere personalmente dei compiti e delle mansioni affidategli e
degli adempimenti del settore - responsabile dell'istruttoria e degli
adempimenti finali, di modo che non vi sia differenza sotto il
profilo della responsabilità tra atto espresso e silenzio derivante
da scelta consapevole di non esercitare il potere di intervento
(repressivo o impeditivo).
In realtà vi è un nesso indissolubile tra gli artt. 28 e 97,
commi primo e secondo della Costituzione, in quanto la tempestività
e la responsabilità sono elementi essenziali per l'efficienza e
quindi per il buon andamento della pubblica amministrazione.
Questa Corte ha invece avuto occasione di censurare la diversa
ipotesi di legge regionale che prevedeva il silenzio-assenso ai fini
dell'approvazione dei programmi integrati difformi dagli strumenti
urbanistici generali, proprio per la "duplice valenza sia urbanistica
sia ambientale, anche in quanto l'approvazione regionale ricomprende
tutte le autorizzazioni di competenza regionale in tema di vincoli
idrogeologici forestali ecc., nonchè il parere ai sensi della legge
29 giugno 1939 n. 1497 e della legge 8 agosto 1985, n. 431. Pertanto
per quest'ultimo profilo ambientale opera il principio fondamentale,
risultante da una serie di norme in materia ambientale, della
necessità di pronuncia esplicita, mentre il silenzio
dell'Amministrazione preposta a vincolo ambientale non può avere
valore di assenso" (sentenze n. 26 del 1996 e n. 302 del 1988).
La stessa giurisprudenza richiamata nell'ordinanza di rimessione
aveva avuto modo di sottolineare che la illegittimità del
silenzio-assenso non riguardava la pianificazione meramente attuativa
ed esecutiva (sentenza n. 26 del 1996).
4. - Infine nella specie considerata non può valere l'argomento
dell'alto livello di discrezionalità, che porterebbe ad escludere la
possibilità di silenzio significativamente rilevante come assenso,
in quanto ciò può valere quando gli strumenti urbanistici generali
e relative varianti danno luogo ad un procedimento complesso, cui
devono necessariamente partecipare e concorrere il comune e la
regione, sia pure in posizione ineguale (cosiddetto principio
dell'atto complesso) e il piano abbia valenza non solo urbanistica ma
ambientale.
Nella materia ambientale vige un principio fondamentale, ricavabile
da una serie di disposizioni, da interpretarsi unitariamente nel
sistema, secondo cui il silenzio dell'amministrazione preposta al
vincolo ambientale non può avere valore di assenso (sentenza n. 26
del 1996).
Da ultimo è opportuno sottolineare che le norme denunciate
riguardano esclusivamente la procedura di approvazione degli
strumenti urbanistici attuativi e non comportano assorbimento o
implicita sostituzione dei nulla osta o autorizzazioni o altri atti
abilitativi previsti dalle disposizioni urbanistiche e dalle norme
per la tutela dei vincoli, come quelli in base alla legge n. 1497 del
1939. Di modo che il piano di recupero, ancorchè riguardi singoli
edifici, mantiene il valore di semplice pianificazione, cui devono
seguire le procedure previste per il compimento di lavori di
trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, cioè
concessioni o autorizzazioni edilizie, nulla osta e autorizzazioni
preventive delle autorità preposte ai vincoli gravanti sull'area o
sull'edificio, destinati questi ultimi ad operare autonomamente ed
indipendentemente da ogni previsione di piano urbanistico.
Sulla base delle predette osservazioni sono infondati anche i
profili relativi alla tutela ambientale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, commi quarto e quinto, della legge della Regione
Lombardia 12 marzo 1984, n. 14 (Norme per l'approvazione degli
strumenti urbanistici attuativi), sollevata, in riferimento agli
artt. 9, 97 e 117 della Costituzione, dal tribunale amministrativo
regionale della Lombardia, sezione II, con ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 dicembre 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 17 dicembre 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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