1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 17-3-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 122 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 1998- 22 febbraio 1999
N. 122 Ordinanza emessa il 16 febbraio 1998 (pervenuta alla Corte costituzionale il 22 febbraio 1999) dal giudice dell'esecuzione della pretura di Padova nel procedimento di esecuzione nei confronti di Pizzo Domenico Riscossione delle imposte - Soppressione dei servizi autonomi di cassa - Attribuzione al Concessionario della riscossione tributi della competenza in ordine alla riscossione coattiva delle sanzioni penali pecuniarie e delle spese di giustizia e non solo al materiale pagamento delle stesse - Lamentato eccesso di delega. (D.Lgs. 9 luglio 1997, n. 237, art. 7, comma 1). (Cost., art. 76, in relazione alla legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 138). (099C0204) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 17-3-1999)

IL PRETORE
Sciogliendo la riserva che precede, rileva;
1. - La pretura di Venezia, ufficio del Campione Penale ha promosso
procedura di pignoramento presso il terzo Cooperativa Atlante nei
confronti del debitore Pizzo Domenico per il recupero della somma di
L. 400.000 di multa, oltre alle spese, dovuta all'erario in forza di
decreto penale di condanna irrevocabile emesso per il reato di cui
all'art. 2, legge n. 386/1990.
All'udienza il terzo, pur ritualmente citato, non è comparso, per
cui l'ufficio giudiziario procedente, nella persona del cancelliere
delegato, ha chiesto, ai sensi dell'art. 548 cpc, di procedere al
giudizio per l'accertamento dell'obbligo del terzo.
2. - È pregiudiziale all'accoglimento dell'istanza procedurale
(e, anzi, allo stesso esame dell'istanza) del creditore pretura di
Venezia la verifica della persistenza della legittimazione
processuale in capo allo stesso.
La materia, infatti, è stata oggetto di intervento da parte del
legislatore con la normativa introdotta con il d.lgs. 9 luglio 1997,
n. 237, che ha disciplinato, tra l'altro, la riscossione delle
sanzioni penali pecuniarie, attribuendone, sia per il mero pagamento,
sia per la fase della riscossione coattiva (da effettuarsi secondo le
forme e le modalità previste dal d.P.R. n. 43/1988 e dal d.P.R. n.
602/1973), la competenza a procedere in capo al concessionario del
servizio riscossione tributi con eliminazione di ogni attribuzione
all'ufficio del registro e di ogni competenza esecutiva autonoma alle
cancellerie degli uffici giudiziari.
Si pone, peraltro, la questione della legittimità costituzionale
del nuovo sistema introdotto con il d.lgs. n. 237/1997 avuto
riguardo, in particolare, alle disposizioni della legge delega di cui
all'art. 3, comma 138, legge n. 662/1996.
3. - Appare opportuno, preliminarmente, individuare e delimitare la
normativa rilevante per l'esame delle questioni. In particolare:
art. 3, comma 138, legge n. 662/1996 (1egge finanziaria per il
1997).
La norma ha conferito delega al Governo per l'adozione di decreti
legislativi finalizzati ad eliminare i c.d. servizi autonomi di
cassa, ossia i servizi (od uffici) il cui organo competente gestiva
la contabilità di somme spettanti all'erario, ricevendo, per un
verso, le somme versate "dal contribuente" all'ufficio finanziario e,
per altro verso, effettuando, con queste stesse entrate, particolari
pagamenti. All'erario veniva riversato solo il saldo netto
apparente.
La norma, poi, indica i criteri e i principi direttivi cui il
Governo deve attenersi in sede di attuazione della delega, ossia:
a) "razionalizzare il sistema di riscossione delle imposte
indirette e delle altre entrate affidando ai concessionari della
riscossione, ... gli adempimenti svolti in materia dai servizi di
cassa degli uffici del Ministero delle finanze ed armonizzandoli alla
procedura di funzionamento del conto fiscale ... ";
b) "apportare le conseguenti modifiche agli adempimenti posti a
carico dei contribuenti, dei concessionari ... e degli uffici
finanziari dalla vigente normativa", d.lgs. 9 luglio 1997, n. 237 (in
Gazzetta Ufficiale n. 173 del 26 luglio 1997).
ll decreto dà attuazione alla delega. In particolare per la
fattispecie in esame rilevano le seguenti disposizioni:
art. 1: stabilisce che i servizi autonomi di cassa sono soppressi
a far data dal 1 gennaio 1998 e i relativi adempimenti già svolti da
detti uffici - in materia di riscossione, contabilizzazione e
versamento delle entrate nonchè di pagamento - sono disciplinati
dalle successive disposizioni.
Resta soppresso, pertanto, anche il "servizio" svolto dagli Uffici
del registro per il pagamento e riscossione delle pene pecuniarie
nonchè delle somme prenotate a debito.
art. 2, lett. g): contempla espressamente tra le "entrate"
sottoposte agli effetti del decreto "le sanzioni inflitte dalle
autorita giudiziarie", le quali, peraltro, vengono associate a quelle
irrogate dalle autorità amministrative.
La disposizione, quindi, ribadisce esplicitamente la sottoposizione
delle pene pecuniarie al d.lgs. n. 237.
art. 4: individua come soggetto incaricato in via esclusiva per
la riscossione (salvo le competenze degli istituti di credito e delle
Poste) il concessionario del servizio riscossione tributi.
Resta conseguentemente esclusa ogni residua competenza in capo alle
cancellerie degli uffici giudiziari.
art. 7: disciplina il procedimento e le modalità per la
riscossione coattiva delle entrate sottoposte al d.lgs. n. 237. In
particolare:
a) il comma 1, stabilisce che per "la riscossione coattiva di
tutte le entrate di cui all'art. 2", ad eccezione dei canoni di
abbonamento Rai TV e accessori, "si applicano le disposizioni
contenute nell'art. 67" del d.P.R. n. 43/1988.
In altri termini, l'esecuzione coatta forzata può essere avviata
solo nelle forme di cui al particolare procedimento di riscossione
regolato dal d.P.R. n. 602/1973 e solamente a cura del S.R.T.
b) il comma 3, recependo la regolamentazione già esistente
(quantomeno per la riscossione delle sanzioni del codice della
strada), prevede per le sole sanzioni amministrative (ex legge n.
689/1981) che il ruolo e formato dall'amministrazione o ente
competente ad emettere l'ordinanza ingiunzione.
Anche in questo caso, peraltro, l'attività dell'ente si ferma ad
atti meramente preliminari rispetto alla procedura di riscossione, la
quale resta integralmente in capo al S.R.T. (che dovrà provvedere
alla notificazione dell'avviso di mora - equipollente al precetto -
alla spedizione della cartella e alla successiva eventuale attività
espropriativa).
c) il comma 2, infine, stabilisce che "per la ricossione coattiva
delle entrate amministrate da enti diversi da quelli di cui al comma
1, continuano ad applicarsi le vigenti diposizioni".
In realtà il comma 1, parla di "entrate" e non di "enti".
Ora, volendo escludere che il legislatore nella redazione finale
del provvedimento delegato abbia semplicemente saltato, nel primo
comma, la materiale scrittura di alcune parole (come, ad esempio, un
esplicito riferimento alle entrate gestite da enti non strettamente
finanziari e, in particolare, dagli uffici giudiziari), si deve
ritenere che abbia utilizzato una sineddoche, volendo così indicare
il soggetto mediante l'oggetto.
Per completezza, si deve osservare che, dalla lettura della
relazione al decreto legislativo, sembra emergere la volontà di una
più articolata regolamentazione della materia: secondo detta
relazione, infatti, facendo salve "le disposizioni vigenti per le
entrate gestite da altri enti" si consente, tra l'altro, "la
continuità nell'attività di coazione svolta dalle cancellerie
giudiziarie per il recupero delle spese di giustizia prenotate sui
campioni penali, civili e fallimentari" secondo le norme del r.d. n.
639/1910.
Si può dubitare, peraltro, della effettiva esistenza di una simile
eventualità atteso che l'ipotesi considerata pare rientrare nella
previsione di cui all'art. 2 lett. l), trattandosi di somme che -
quantomeno per le spese giudiziali penali - venivano materialmente
pagate, al pari delle pene pecuniarie, all'ufficio del registro.
Il comma 2, pertanto, deve essere inteso con riferimento a tutte le
entrate non indicate, neppure per relationem, dall'art. 2, d.lgs.,
ossia a tutte quelle che erano e sono gestite da soggetti diversi da
quelli soppressi.
4. - L'esame della normativa introdotta con il d.lgs. n. 237/1997
conduce a ritenere, pertanto, che la riscossione delle pene
pecuniarie (e delle spese di giustizia) sia ormai rimessa alla
competenza esclusiva del concessionario della riscossione tributi con
perdita di ogni legittimazione processuale da parte degli uffici
giudiziari.
Tale conclusione è ulteriormente avvalorata sia dal contenuto
della relazione al decreto legislativo, sia dalle circolari emanate
dal Ministero di grazia e giustizia e dal Ministero delle finanze
(atti amministrativi non vincolanti in sede giudiziaria ma ugualmente
utili a fini interpretativi della normativa) con cui sono state
indicate (in termini peraltro contraddittori e, a volte - ad es.
prospettando una qualche reviviscenza dell'ufficio del registro -
evidentemente privi di riscontro giuridico) alcune modalità
operative per realizzare il nuovo sistema di riscossione delle pene
pecuniarie e delle spese processuali" ormai passato al S.R.T. (si
veda, nell'ordine, la circolare min. G. G. n. 154/1997 del 23
dicembre 1997; la circolare 24 dicembre 1997 n. 327/E del Min. delle
finanze (in Gazzetta Ufficiale n. 3 del 5 gennaio 1998); la circolare
min. G. G. n. 7/1998 del 23 gennaio 1998; la nota n. 14190/1998 del
Min. delle finanze del 6 febbraio 1998 che auspica l'introduzione, a
posteriori, di una disciplina transitoria).
5. - Tutto ciò premesso, si deve ritenere non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 7,
comma 1, d.lgs. n. 237/1997 nella parte in cui prevede che l'intera
riscossione coattiva delle sanzioni penali pecuniarie e non il solo
materiale pagamento avvenga a mezzo del concessionario della
riscossione tributi.
Giova premettere che questo giudicante ritiene che legittimamente
possa essere conferita ad un soggetto terzo all'amministrazione
giudiziaria anche la riscossione delle pene pecuniarie. Le ragioni -
anche di garanzia per il condannato - che sono a fondamento
dell'intervento e del controllo diretto dell'esecuzione forzata da
parte degli uffici giudiziari possono essere opportunamente
contemperate, infatti, con le esigenze di una più efficiente e
razionale gestione delle finanze e delle modalità di acquisizione
anche per queste entrate.
Nel caso di specie, peraltro, sussiste un eccesso di delega e ciò
emerge per due ordini di considerazioni;
5.1. - La legge delega - come su osservato - prevede la
"razionalizzazione del sistema di riscossione ... delle altre entrate
affidando ai concessionari della riscossione gli adempimenti svolti
dai servizi di cassa ...".
L'attribuzione al S.R.T. della riscossione anche delle pene
pecuniarie costituisce, quindi, una mera conseguenza della
soppressione delle attribuzioni già dell'Ufficio del registro.
Giova osservare, tuttavia, che l'ufficio del registro non aveva
alcuna competenza per la riscossione coattiva delle sanzioni
pecuniarie poichè le sue attribuzioni erano limitate al concreto e
materiale pagamento delle somme sia che questo avvenisse
volontariamente, sia che fosse la conseguenza ultima della procedura
esecutiva avviata dall'ufficio giudiziario, il quale provvedeva a
trasmettere gli importi raccolti.
La potestà esecutiva e di riscossione delle pene pecuniarie (e
delle spese di giustizia penali), infatti, appartiene al cancelliere
a cui è attribuita ai sensi del r.d. n. 2701 del 23 dicembre 1865
(v. in particolare gli artt. 205-206-207).
È evidente, quindi, che al S.R.T. sono state attribuite, in
realtà, funzioni assai più incisive e rilevanti di quelle che erano
riconosciute all'ufficio del registro avendo cumulato su di sè anche
le potestà dei cancellieri.
Il conferimento di queste competenze, pertanto, non può discendere
dalla mera soppressione dei servizi di cassa e non può ritenersi
compreso nel criterio di cui al punto a).
5.2. - Il punto b) del comma 138 della legge finanziaria per il
1997 attribuisce al Governo, invero, anche la potestà di "apportare
le conseguenti modifiche agli adempimenti posti a carico ... dei
concessionari ... e degli uffici finanziari ...".
Si può fondatamente dubitare, peraltro, che tale previsione debba
intendersi in senso così lato da ricomprendere anche l'attività di
riscossione delle sanzioni penali e delle spese di giustizia.
Infatti:
a) sul piano strettamente letterale con la locuzione "conseguenti
modifiche" si possono ricomprendere tutte le variazioni della
normativa o delle materie coinvolte che siano necessarie, utili o
anche solo opportune ma che, in ogni caso, coinvolgano aspetti
meramente accessori, collaterali o, comunque, strumentali rispetto
all'obbiettivo designato;
b) le conseguenze derivanti dall'attribuzione della materia al
S.R.T., invece, appaiono decisamente rilevanti. Solo in via
esemplificativa si possono individuare i seguenti punti:
il concessionario, una volta riscosse le somme, è tenuto a
comunicare alla cancelleria l'avvenuta riscossione delle pene
pecuniarie (o, comunque, l'eventuale sopravvenienza di causa
estintiva) affinchè si possa procedere alla compilazione dei fogli
complementari;
il concessionario, su richiesta della magistratura di
sorveglianza, dovrà rilasciare il certificato di pagate spese a fini
di riabilitazione;
il concessionario - soggetto privato - dovrà richiedere al
procuratore della Repubblica la conversione della pena pecuniaria e
l'applicazione delle cause di estinzione della pena;
il concessionario dovrà eseguire i provvedimenti di cumulo del
p.m.;
sul piano normativo, poi, deve ritenersi implicitamente abrogato
l'art 460, comma 3, c.p.p. dove prevede che copia del decreto penale
è notificato "con il precetto" poichè quest'ultimo resta sostituito
dall'avviso di mora che spetta al concessionario.
In tali termini, pertanto, verrebbe realizzata una modifica che,
per il settore considerato, ha la portata di una autentica
rivoluzione con la creazione, ex nihilo, di un nuovo soggetto
istituzionale - di natura privata - quale abituale interlocutore per
gli organi giurisdizionali.
ll parametro del giudizio di legittimità costituzionale, pertanto,
va individuato nell'art. 76 della Costituzione.
6. - La questione esaminata, infine, è rilevante poichè resta
investito, nel presente giudizio, un presupposto processuale
dell'azione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante nel presente giudizio e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 7,
comma 1, d.lgs. n. 237/1997 e, comunque, dello stesso nella parte in
cui prevede che l'intera riscossione coattiva delle sanzioni penali
pecuniarie e delle spese di giustizia e non il solo materiale
pagamento delle stesse avvenga a mezzo del concessionario della
riscossione tributi;
Sospende il giudizio in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina la comunicazione della presente ordinanza alle parti ed al
Presidente della Camera dei deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica, nonchè la sua notifica al Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Padova, addì 16 febbraio 1998
Il pretore g.e: Fuochi Tinarelli
99C0204