1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 5-4-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 135 SENTENZA 23 - 31 marzo 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Eccezione di inammissibilita' - Difetto di rilevanza della questione - Reiezione. Agricoltura - Aziende agricole e zootecniche danneggiate dalla eccezionale siccita' verificatasi nell'annata agraria 1989-1990 - Contributo una tantum - Erogazione, da parte degli enti territoriali interessati, fino al limite di lire 2 milioni per ettaro e comunque entro i previsti limiti dell'autorizzazione di spesa e nell'ambito della quota destinata a ciascun ente - Denunciata irrazionale retroattivita' della norma censurata introdotta in sede di conversione, lesione della funzione giurisdizionale, violazione del principio dell'affidamento nella certezza dell'ordinamento giuridico, lesione del diritto di difesa - Non fondatezza della questione - Assorbimento di censure. - D.l. 28 maggio 2004, n. 136 (convertito, con modificazioni, dalla legge 27 luglio 2004, n. 186), art. 8-septies, introdotto dalla legge di conversione 27 luglio 2004, n. 186. - Costituzione, artt. 3, 24, 101, 102 e 104. (006C0284) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 5-4-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8-septies del
decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, (Disposizioni urgenti per
garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica
amministrazione), convertito, con modificazioni, dalla legge
27 luglio 2004, n. 186, promosso con ordinanza del 10 febbraio 2005
dal Tribunale di Brindisi, sezione distaccata di Mesagne, nel
procedimento civile vertente tra la Regione Puglia e Iolanda Capraro
ed altri, iscritta al n. 291 del registro ordinanze 2005 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23, 1ª serie speciale,
dell'anno 2005.
Visti l'atto di costituzione di Iolanda Capraro e l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 2006 il giudice relatore
Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato Vincenzo Vitale per Iolanda Capraro e l'avvocato
dello Stato Antonio Palatiello per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio d'appello promosso dalla Regione
Puglia contro la sentenza con la quale il Giudice di pace di Mesagne
l'aveva condannata a pagare a Iolanda Capraro ed altri le differenze
tra gli importi loro riconosciuti negli elenchi degli aventi diritto
ai benefici di cui all'art. 2, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre
1990, n. 367 (Misure urgenti a favore delle aziende agricole e
zootecniche danneggiate dalla eccezionale siccità verificatasi
nell'annata agraria 1989-1990), convertito, con modificazioni, dalla
legge 30 gennaio 1991, n. 31, e le somme effettivamente erogate da
essa Regione, il Tribunale di Brindisi, sezione distaccata di
Mesagne, con ordinanza del 10 febbraio 2005, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 24, 101, 102 e 104 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 8-septies del
decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per
garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica
amministrazione), introdotto dalla legge di conversione 27 luglio
2004, n. 186.
Il giudice rimettente ha ricordato che originariamente l'art. 2,
comma 2, del d.l. n. 367 del 1990 stabiliva, a favore delle aziende
olivicole e viticole del Mezzogiorno colpite dalla siccità
nell'annata agraria 1989-90 che avessero subito un danno superiore al
cinquanta per cento della produzione lorda vendibile, l'attribuzione
di «un contributo una tantum di lire 2 milioni per ettaro, e comunque
entro il limite massimo di cinquanta milioni ad azienda» e che la
Corte di cassazione si è sempre pronunciata nel senso della
giurisdizione del giudice ordinario, riconoscendo natura di diritto
soggettivo al contributo in oggetto in considerazione del fatto che i
presupposti e la misura dello stesso non erano sottoposti a
valutazioni discrezionali da parte della pubblica amministrazione.
Il Tribunale ha aggiunto che successivamente è entrato in vigore
l'art. 8-septies del d.l. n. 136 del 2004, introdotto dalla legge di
conversione n. 186 del 2004, il quale, da un lato, ha stabilito che
il contributo una tantum in questione deve intendersi erogabile dagli
enti territoriali interessati entro i limiti dell'autorizzazione di
spesa di cui all'art. 11 del d.l. n. 367 del 1990 e nell'ambito della
quota destinata a ciascun ente, e, dall'altro, ha modificato il testo
dell'art. 2, comma 2, del medesimo decreto-legge, stabilendo che le
parole «di lire» siano sostituite da «fino a lire».
Un simile intervento da parte del legislatore comporterebbe,
secondo il giudice a quo, la degradazione del diritto soggettivo al
contributo a mero interesse legittimo poichè la norma attribuirebbe
all'ente territoriale la discrezionalità nel determinare la misura
del contributo il quale, ricorrendo i presupposti di legge, non
sarebbe più pari in ogni caso a lire due milioni per ettaro, bensì
andrebbe riconosciuto fino a lire due milioni per ettaro e comunque
entro i limiti dell'autorizzazione di spesa di cui all'art. 11 del
d.l. n. 367 del 1990 e della quota destinata a ciascun ente. Ciò
renderebbe l'art. 8-septies del d.l. n. 136 del 2004 illegittimo
sotto vari profili.
In primo luogo esso violerebbe l'art. 3 Cost. per contrasto con
il principio di ragionevolezza. Infatti, secondo il giudice
rimettente, la norma rappresenterebbe l'interpretazione autentica di
una disposizione (l'art. 2, comma 2, del d.l. n. 367 del 1990) che
non ha dato adito ad alcun dubbio interpretativo, dal momento che
indicava chiaramente i requisiti e le condizioni dei richiedenti
nonchè l'ammontare del contributo, ed era sempre stata intesa dalla
Corte di cassazione come attributiva di un diritto soggettivo.
Ulteriore profilo di contrasto con il principio di ragionevolezza
è individuabile, a parere del Tribunale, considerando che la norma
censurata sarebbe destinata ad operare solo in via retroattiva su
vicende collegate ad un evento calamitoso occorso quattordici anni
prima, i cui effetti pregiudizievoli si sono ormai esauriti, per il
quale sono decorsi i termini per la presentazione delle domande volte
alla erogazione del contributo ed i relativi procedimenti
amministrativi sono ormai conclusi.
L'art. 8-septies contrasterebbe, inoltre, con gli artt. 101, 102
e 104 Cost. perchè avrebbe il precipuo (se non addirittura il solo)
fine di vincolare il giudice all'adozione di una determinata
decisione in specifiche ed individuate controversie, assumendo così
un carattere provvedimentale.
Il giudice rimettente censura infine la norma con riferimento
agli artt. 3 e 24 Cost. per violazione del principio dell'affidamento
nella certezza dell'ordinamento giuridico perchè la chiara
formulazione dell'art. 2, comma 2, del d.l. n. 367 del 1990 non
poteva che indurre i titolari delle aziende colpite dalla siccità a
confidare nella certezza di aver diritto al contributo ed al suo
esatto ammontare. Al riguardo occorrerebbe anche considerare che
coloro che domandavano il contributo una tantum rinunciavano alla
possibilità di richiedere altre forme di contributo che dalla legge
erano ritenute incompatibili con il primo. Secondo il Tribunale la
degradazione da diritto soggettivo ad interesse legittimo avrebbe di
fatto comportato anche una lesione del diritto di difesa, avendo
ridotto gli strumenti e la portata dei mezzi di tutela giudiziaria a
disposizione degli interessati.
Quanto alla rilevanza della questione, il rimettente sottolinea
che la controversia sottoposta al suo esame, concernendo la pretesa
dei titolari delle aziende agricole di ottenere la condanna dell'ente
regionale al pagamento della differenza tra la somma risultante
dall'applicazione della misura stabilita dall'originaria versione
dell'art. 2, comma 2, del d.l. n. 367 del 1990 ed il minore importo
effettivamente erogato dalla Regione Puglia, non può essere decisa
indipendentemente dalla risoluzione della prospettata questione di
legittimità costituzionale.
2. - Si è costituita nel giudizio Iolanda Capraro, parte del
giudizio a quo, la quale ha eccepito l'irrilevanza della norma
censurata nel rapporto tra i titolari delle aziende agricole e la
Regione.
Secondo la parte privata, anche dopo l'entrata in vigore
dell'art. 8-septies del d.l. n. 136 del 2004, la sua posizione
giuridica in materia di contributo una tantum si configura come
diritto soggettivo in virtù del provvedimento a suo tempo emanato
dal comune. Infatti l'ente locale, a seguito di apposita istruttoria,
aveva redatto gli elenchi degli aventi diritto, determinando, per
ciascuno di essi, l'ammontare del relativo contributo che, essendo
stato calcolato in misura pari a lire due milioni per ettaro, deve
considerarsi conforme anche al nuovo testo dell'art. 2, comma 2, del
d.l. n. 367 del 1990, il quale consente che il contributo possa
arrivare fino al limite dei due milioni per ettaro.
La Capraro ha aggiunto che la somma di lire 165 miliardi
assegnata dallo Stato alla Regione Puglia sarebbe stata sufficiente
al pagamento per intero del contributo così come originariamente
quantificato, posto che la stessa Regione aveva indicato in lire 148
miliardi il fabbisogno di spesa per la provvidenza di cui all'art. 2,
comma 2, del d.l. n. 367.
Nè, d'altro canto, l'art. 8-septies potrebbe incidere su quel
diritto soggettivo, poichè la Regione agirebbe in virtù di un
rapporto di delegazione amministrativa intersoggettiva con lo Stato,
onde risponderebbe del pagamento delle provvidenze con tutto il suo
patrimonio. Il fatto, poi, che i fondi siano forniti alla Regione
dallo Stato, non inciderebbe sulla concreta attuazione degli
interventi e l'art. 8-septies potrebbe avere l'unica conseguenza di
impedire che la Regione possa conseguire dallo Stato il rimborso di
quanto versato ai privati.
Sul merito della questione, la parte privata ha sostenuto che
all'art. 8-septies deve essere negata natura di norma di
interpretazione autentica sia perchè esso ha riscritto la norma
originaria (sostituendo le parole «di lire» con «fino a lire»), sia
perchè ha introdotto per la prima volta un limite alla spesa
complessiva.
Ha aggiunto che nella fattispecie l'intervento del legislatore
avrebbe travalicato i limiti entro i quali, secondo la giurisprudenza
della Corte costituzionale, possono essere emanate norme retroattive.
Infatti, poichè la pubblicazione degli elenchi degli aventi diritto
al contributo ha concluso definitivamente il relativo procedimento
amministrativo e nessuna azienda agricola può più avanzare nuove
richieste per ottenere il contributo in questione, l'art. 8-septies
avrebbe l'unico scopo di incidere intenzionalmente sui giudizi in
corso al fine di interrompere l'orientamento giurisprudenziale
favorevole alle parti private, con violazione degli artt. 24, 101,
102 e 104 Cost. Inoltre, poichè il contributo contemplato
dall'art. 2, comma 2, del d.l. n. 367 del 1990 era alternativo alle
provvidenze previste dal precedente comma 1 dello stesso articolo, il
titolare dell'azienda agricola, optando per il primo, ha
implicitamente rinunciato alle seconde e pertanto l'intervento del
legislatore, che aveva ridotto l'entità del contributo e non anche
quella delle altre provvidenze, si porrebbe in contrasto con i
principi di ragionevolezza e di tutela dell'affidamento.
3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, invocando il rigetto della questione di legittimità
costituzionale per manifesta infondatezza.
Ha evidenziato, al riguardo, che il d.l. n. 367 del 1990,
all'art. 11, aveva valutato in complessivi 900 milioni di lire gli
oneri derivanti dalla sua applicazione e non aveva previsto ulteriori
mezzi per far fronte ad una spesa maggiore. Ne conseguirebbe che già
dalla disciplina del 1990 risultava che il contributo avrebbe potuto
essere concesso solamente nei limiti della copertura finanziaria
prevista dall'art. 11 del d.l. n. 367 del 1990 e dello stanziamento
assegnato alle singole Regioni, onde l'art. 8-septies del d.l. n. 136
del 2004 non avrebbe alcun contenuto innovativo.
L'interveniente ha aggiunto che, comunque, la giurisprudenza
costituzionale è consolidata nel senso che la retroattività di una
norma legislativa non costituisce di per sè motivo di illegittimità
costituzionale se non si ponga in contrasto con il principio di
ragionevolezza o con altri valori ed interessi costituzionali
specificamente protetti. Nella fattispecie la norma deve ritenersi
giustificata dall'esigenza di assicurare la concreta attuazione delle
finalità del contributo una tantum nei limiti dello stanziamento
disposto dall'art. 11 del d.l. n. 367 del 1990, in applicazione
dell'art. 81, quarto comma, Cost.
Nè, secondo l'Avvocatura dello Stato, è ipotizzabile un vulnus
alla potestas iudicandi perchè il legislatore si è mosso sul piano
generale ed astratto delle fonti.
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
successivamente altra memoria nella quale ha ribadito la fondatezza
delle tesi esposte nel proprio atto di intervento, aggiungendo che,
secondo una recentissima giurisprudenza della Corte di cassazione,
già l'originaria disciplina normativa del contributo di cui si
discute doveva essere interpretata nel senso che la somma di lire due
milioni per ettaro poteva essere erogata a favore dei coltivatori
danneggiati nella misura in cui vi fosse capienza negli stanziamenti
disposti a favore della Regione dal Fondo di solidarietà nazionale
in agricoltura e, dunque, solamente in quota matematicamente
riproporzionata sulla base di quegli stanziamenti. Conseguentemente,
la disposizione oggetto del presente giudizio non avrebbe fatto altro
che ribadire quanto già risultava dal testo della normativa del
1990.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Brindisi, sezione distaccata di Mesagne,
dubita, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 102 e 104 della
Costituzione, della legittimità costituzionale dell'art. 8-septies
del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per
garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica
amministrazione), introdotto dalla legge di conversione 27 luglio
2004, n. 186, nella parte in cui prevede che il contributo una tantum
contemplato dall'art. 2, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 1990,
n. 367 (Misure urgenti a favore delle aziende agricole e zootecniche
danneggiate dalla eccezionale siccità verificatasi nell'annata
agraria 1989-1990), convertito, con modificazioni, nella legge
30 gennaio 1991, n. 31, deve intendersi erogabile dagli enti
territoriali interessati entro i limiti dell'autorizzazione di spesa
di cui all'art. 11 del medesimo decreto-legge e nell'ambito della
quota destinata a ciascun ente, e nella parte in cui ha modificato il
testo dell'art. 2, comma 2, del d.l. n. 367 del 1990, stabilendo che
le parole «di lire» siano sostituite da «fino a lire».
2. - La parte privata nel giudizio a quo eccepisce
preliminarmente il difetto di rilevanza della questione perchè il
suo diritto a ricevere dalla Regione proprio l'importo risultante
dalla moltiplicazione di lire due milioni per il numero di ettari
rientranti nella zona danneggiata discenderebbe dal provvedimento a
suo tempo emanato dal competente comune rispetto al quale la norma
censurata sarebbe ininfluente poiche': a) la Regione agirebbe in
virtù di un rapporto di delegazione amministrativa intersoggettiva
con lo Stato e dunque risponderebbe del pagamento dei contributi con
tutto il suo patrimonio; b) anche il nuovo tenore dell'art. 2,
comma 2, del d.l. n. 367 del 1990 consente che il contributo possa
essere riconosciuto nella misura (massima) di lire due milioni per
ettaro; c) la somma trasferita dallo Stato alla Regione Puglia (pari
a lire 165 miliardi) era comunque sufficiente per far fronte al
pagamento in misura integrale del contributo, dal momento che la
Regione stessa aveva quantificato in lire 148 miliardi il complessivo
fabbisogno di spesa relativo a quel contributo.
L'eccezione è infondata.
Il provvedimento sul quale fa leva la parte privata (vale a dire
l'approvazione delle liste degli aventi diritto da parte del comune)
non è costitutivo di alcun diritto, ma solamente ricognitivo della
sussistenza di determinate circostanze di fatto poichè la fonte del
diritto rivendicato dagli agricoltori è la norma di legge, e
precisamente l'art. 2, comma 2, del d.l. n. 367 del 1990, che,
escludendo l'intervento discrezionale della pubblica amministrazione,
definisce i presupposti della concessione del contributo.
Conseguentemente, una volta appurato che l'ammontare del contributo
esposto in quel provvedimento comunale sia stato calcolato in maniera
errata, la Regione non può ritenersi da esso vincolata.
Che, poi, in astratto la Regione sia tenuta a rispondere del
pagamento dei contributi in oggetto con tutto il suo patrimonio non
significa certo che nel caso concreto essa possa essere obbligata a
pagare più di quanto dovuto in applicazione della legge.
Inoltre, il fatto che l'attuale formulazione dell'art. 2,
comma 2, del d.l. n. 367 del 1990 permetta che il contributo sia
concesso fino al limite dei due milioni di lire per ettaro, non
comporta che il beneficio sia concesso nella misura massima pur in
difetto dei fondi necessari.
Infine, a proposito della circostanza secondo la quale la somma
trasferita dallo Stato alla Regione Puglia era superiore, nel suo
complesso, alla spesa per il contributo prevista dalla stessa Regione
sulla base di lire due milioni per ettaro, occorre ricordare che lo
stanziamento statale era stato disposto per far fronte a tutte le
provvidenze contemplate dal d.l. n. 367 del 1990 e non è possibile
ritenere che la Regione fosse tenuta a impiegarlo pressochè
interamente per il pagamento del contributo di cui al citato art. 2,
comma 2, nella misura massima consentita.
3. - Nel merito la questione non è fondata.
Il d.l. n. 367 del 1990 prevede una serie di interventi a favore
delle aziende agricole e zootecniche colpite dalla siccità
nell'annata agraria 1989-90. Tra questi vi è quello contemplato
dall'art. 2, comma 2, consistente in «un contributo una tantum di
lire 2 milioni per ettaro» a favore delle aziende olivicole e
viticole del Mezzogiorno, ricadenti nelle aree all'uopo delimitate da
ciascuna Regione e danneggiate in misura superiore al cinquanta per
cento dell'intera produzione lorda vendibile.
Successivamente, in sede di conversione del d.l. n. 136 del 2004,
la legge n. 186 del 2004 ha introdotto, nel testo del decreto-legge
medesimo, l'art. 8-septies, il cui comma 1 dispone che il contributo
una tantum previsto dall'art. 2, comma 2, del d.l. n. 367 del 1990
«deve intendersi erogabile dagli enti territoriali interessati entro
i limiti dell'autorizzazione di spesa di cui all'art. 11 del medesimo
decreto-legge e nell'ambito della quota destinata a ciascun ente» e,
al successivo comma 2, stabilisce che «al citato articolo 2, comma 2,
del decreto-legge n. 367 del 1990, le parole: «di lire» sono
sostituite dalle seguenti: «fino a lire».
A parere del giudice rimettente tale norma comporterebbe la
degradazione del diritto soggettivo al contributo a mero interesse
legittimo, attribuendo all'ente territoriale la discrezionalità nel
determinare la misura del contributo il quale, ricorrendo i
presupposti di legge, non sarebbe più pari in ogni caso a lire due
milioni per ettaro, bensì andrebbe riconosciuto «fino a lire 2
milioni per ettaro» e comunque entro i limiti dell'autorizzazione di
spesa di cui all'art. 11 del d.l. n. 367 del 1990 e della quota
destinata a ciascun ente.
Di qui, secondo il rimettente, l'illegittimità
dell'art. 8-septies del d.l. n. 136 del 2004 per violazione: a)
dell'art. 3 Cost., per contrasto con il principio di ragionevolezza,
stante la mancanza di dubbi interpretativi in ordine all'originario
testo dell'art. 2, comma 2, del d.l. n. 367 del 1990 e l'esclusivo
effetto retroattivo della norma censurata; b) degli artt. 101, 102 e
104 Cost., perchè la norma avrebbe il solo fine di vincolare il
giudice ad assumere una determinata decisione in specifiche ed
individuate controversie; c) degli artt. 3 e 24 Cost., per violazione
del principio dell'affidamento nella certezza dell'ordinamento
giuridico e per lesione del diritto di difesa in quanto la
degradazione da diritto soggettivo ad interesse legittimo ridurrebbe
gli strumenti e la portata dei mezzi di tutela giudiziaria a
disposizione degli interessati.
Le censure formulate dal rimettente muovono da un'erronea
interpretazione della norma del 1990. La disposizione dell'art. 2,
comma 2, del d.l. n. 367 del 1990 deve essere coordinata con quella
dettata dal successivo art. 11 dello stesso decreto-legge che
stabilisce, a carico dello Stato, l'erogazione di lire 650 miliardi
per l'anno 1990 e di lire 250 miliardi per l'anno 1991. Il necessario
rispetto dell'art. 81, quarto comma, Cost. impone di ritenere che
l'unica interpretazione dell'art. 2, comma 2, del d.l. n. 367 del
1990 accettabile in quanto conforme a Costituzione sia stata, sin
dall'inizio, quella secondo la quale la norma riconosceva, a favore
delle aziende agricole, il diritto soggettivo ad un contributo il cui
oggetto, però, non coincideva necessariamente con l'intero ammontare
indicato nella medesima norma (due milioni di lire per ogni ettaro),
bensì con la somma matematicamente determinabile sulla base degli
stanziamenti disponibili.
D'altronde, nello stesso senso, si è pronunciata la
giurisprudenza di legittimità.
Tenendo conto di un simile significato occorre, dunque, valutare
la legittimità costituzionale dell'art. 8-septies del d.l. n. 136
del 2004. La censura del rimettente diretta ad evidenziare
un'illegittimità di tale articolo non è fondata. Non v'è alcuna
irrazionale retroattività della norma perchè essa afferma una delle
interpretazioni plausibili dell'art. 2, comma 2, del d.l. 367 del
1990. Il legislatore del 1990 ha voluto che le aziende agricole
danneggiate avessero diritto ad un contributo determinato
matematicamente sulla base dei fondi effettivamente stanziati.
All'art. 8-septies del d.l. n. 136 del 2004 deve essere quindi
riconosciuta la semplice funzione di aver definitivamente imposto per
legge la corretta interpretazione della norma del 1990.
Le argomentazioni svolte per il loro carattere assorbente
esonerano dall'esame di tutte le ulteriori censure.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8-septies del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136
(Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni
settori della pubblica amministrazione), convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 luglio 2004, n. 186, sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 24, 101, 102 e 104 della Costituzione, dal
Tribunale di Brindisi, sezione distaccata di Mesagne, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 marzo 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Mazzella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 31 marzo 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0284