1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 1-6-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 107 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 aprile 2016
Ordinanza dell'8 aprile 2016 della Corte di cassazione - Sezioni unite civili nel procedimento civile promosso da Paone Maria Cristina ed altri contro Universita' degli studi di Napoli Federico II e INPS.. Giustizia amministrativa - Controversie relative a rapporti di lavoro anteriori al 30 giugno 1998 - Attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo soltanto se proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000. - Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), art. 69, comma 7. (16C00150) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 1-6-2016)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sezioni Unite Civili

Composta dagli ill.mi sigg.ri magistrati:
Dott. Giuseppe Salmè - Primo Pres.te f.f. -
Dott. Giovanni Amoroso - Presidente Sezione-
Dott. Vittorio Ragonesi - Consigliere -
Dott. Maria Margherita Chiarini - Consigliere -
Dott. Giovanni Mammone - Rel. Consigliere -
Dott. Roberta Vivaldi - Consigliere -
Dott. Adelaide Amendola - Consigliere -
Dott. Antonino Di Blasi - Consigliere -
Dott. Pasquale D'Ascola - Consigliere -
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
7528-2014 proposto da:
Romano Giuseppe, Liguori Vincenzo, Lamenza Francesco, Paone
Maria Cristina, elettivamente domiciliati in Roma, corso Trieste 16,
presso lo studio dell'avvocato Salvatore Napolitano, che li
rappresenta e difende, per delega a Margine del ricorso; - ricorrenti
-
contro Università degli studi di Napoli Federico II, in
persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente
domiciliata in Roma, Piazza Benedetto Cairoli 2, presso lo studio
dell'avvocato Angelo Abignente, che la rappresenta e difende, per
delega a margine del controricorso;
I.N.P.S. - Istituto nazionale della previdenza sociale, quale
sucessore ex lege dell'INPDAP, in persona del legale rappresentante
pro-tempore, elettivamente domiciliato in Roma, via Cesare Beccaria
29, presso gli uffici dell'Istituto stesso, rappresentato e difeso
dall'avvocato Maria Morrone, per delega a margine del controricorso;
- controricorrenti -
avverso la sentenza n. 4001/2013 del Consiglio di Stato,
depositata il 30 luglio 2013;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
17 novembre 2015 dal consigliere dott. Giovanni Mammone;
uditi gli avvocati Salvatore Napolitano, Maria Morrone, Angelo
Abignente;
udito il P.M. in persona del Sostituto procuratore generale dott.
Lucio Capasso, che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso:

Ritenuto in fatto e diritto

1. Paone Maria Cristina, Romano Giuseppe, Lamenza Francesco con
un primo ricorso e Liguori Vincenzo con un secondo, tutti medici
esercenti la libera professione, adivano il Tribunale amministrativo
regionale della Campania esponendo di aver svolto per il periodo
gennaio 1988-dicembre 1997 attività medico-assistenziale, dapprima
presso il Policlinico universitario della Facoltà di medicina e
chirurgia dell'Università Federico Secondo di Napoli e
successivamente presso l'Azienda policlinico universitario, tutti in
regime di collaborazione libero-professionale in attuazione di
apposita convenzione predisposta dall'Università (c.d. medici a
gettone). Tanto premesso, chiedevano che fosse accertato che il loro
rapporto si era svolto in regime di pubblico impiego e che
l'Università e l'Azienda sopra nominate fossero condannate al
pagamento delle differenze tra il trattamento economico spettante per
tale titolo e quanto percepito a titolo di gettone e al versamento
dei relativi contributi previdenziali ed al pagamento dell'indennità
di buonuscita.
2. Costituitosi il contraddittorio con le Amministrazioni
convenute, il TAR Campania (sentenze 11 aprile 2003 n. 3731 e 3732)
accoglieva parzialmente i ricorsi e condannava le Amministrazioni in
questione, ciascuna per il periodo di competenza, a richiedere
l'iscrizione dei ricorrenti ad un ente previdenziale per il periodo
1° gennaio 1988-31 dicembre 1997. In particolare il Tribunale,
richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato, respingeva la
domanda in punto di conversione del rapporto di collaborazione
professionale in rapporto di pubblico impiego e di pagamento delle
differenze retributive, e l'accoglieva nei limiti dell'accertamento
che tra le parti era intercorso un rapporto di pubblico impiego di
fatto che imponeva la regolarizzazione della posizione previdenziale
dei ricorrenti per 120 ore mensili, equiparabili alla durata della
prestazione dei medici a tempo definito.
3. I quattro medici interessati, nel 2007, assieme ad altri
colleghi, adivano nuovamente il TAR Campania, deducendo di aver
espletato l'attività di assistenza presso il Policlinico
universitario anche negli anni dal 1981 al 1988, e chiedevano che,
previa qualificazione del rapporto quale pubblico impiego di fatto,
fosse loro concessa la copertura previdenziale per tale ulteriore
periodo. Il TAR (sentenza 23 giugno 2009 n. 3452), tuttavia,
dichiarava inammissibile la domanda ritenendo realizzata la decadenza
prevista dall'art. 69, c. 7, del decreto legislativo 30 marzo 2001 n.
165 (già art. 45, c. 17, del decreto legislativo 31 marzo 1998 n.
80), trattandosi di domanda attinente a rapporto di lavoro anteriore
al 30 giugno 1998, attribuita alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, proposta dopo il 15 settembre 2000.
4. I soccombenti proponevano, dunque, appello al Consiglio di
Stato, il quale con sentenza 30 luglio 2013 n. 4001 (Sesta Sezione
giurisdizionale) rigettava l'impugnazione, ritenendo che la decadenza
in questione opera anche per il diritto alla tutela previdenziale, al
pari che per gli altri diritti riconnessi al rapporto di lavoro.
Nella specie, pur trattandosi di rapporto di fatto, assimilabile al
pubblico impiego, l'azione avrebbe dovuto essere esercitata dinanzi
al giudice amministrativo nel rispetto dì tutti i presupposti, le
condizioni ed i limiti dell'azione ivi posti dalla legge, ed in
particolare nel rispetto dell'art. 69, c. 7, del decreto legislativo
n. 165 del 2001.
5. Nelle more del giudizio altri medici vertenti nella stessa
condizione giuridica degli odierni ricorrenti avevano fatto ricorso
alla Corte europea dei diritti dell'uomo (Corte EDU) rilevando che
l'interpretazione del richiamato art. 69, c. 7, accolta dal Consiglio
di Stato, già presente in precedenti pronunzie, li privava del
diritto di ottenere il trattamento previdenziale per un periodo in
cui avevano svolto una prestazione lavorativa, come tale
riconosciuta. Ne derivava la violazione dell'art. 6, c. 1, della
Convenzione EDU, per il quale «ogni persona ha diritto a che la sua
causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine
ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per
legge, il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui
suoi diritti e doveri di carattere civile ...».
6. La Corte EDU con sentenza del 4 febbraio 2014 (Mottola ed
altri c. Italia, ruolo n. 29932/07), assieme ad altra pronunzia in
pari data, relativa a fattispecie concernente analoga censura di
violazione della Convenzione (Staibano ed altri c. Italia, ruolo n.
29907/07), riteneva che la legge italiana, nel fissare la decadenza
prevista dall'art. 69, c. 7, del decreto legislativo n. 165 del 2001,
avesse posto un ostacolo procedurale costituente sostanziale
negazione del diritto invocato. La Corte prendeva atto
dell'evoluzione giurisprudenziale in punto di interpretazione della
norma in questione, che in un primo momento si era orientata nel
senso di ritenere che i ricorsi per questioni attinenti al periodo
del rapporto di lavoro anteriore al 30 giugno 1998, dopo il 15
settembre 2000, avrebbero dovuto essere proposti non al giudice
amministrativo, ove operava la decadenza, ma al giudice ordinano, in
modo da garantire la fruizione della giurisdizione. Rilevava, però,
che la giurisprudenza, del giudice civile e di. quello
amministrativo, si era evoluta nel senso che la decadenza comminata
aveva carattere sostanziale, con il conseguente difetto assoluto di
giurisdizione e la definitiva perdita del diritto di coloro che non
avessero agito prima del 15 settembre 2000.
Mancava, dunque, un giusto equilibrio tra gli interessi pubblici
e privati in gioco; e la decisione del Consiglio di Stato, nel
ritenere realizzata la decadenza aveva privato i ricorrenti della
legittima aspettativa di vedere riconosciuto il loro diritto al
trattamento previdenziale. Tenuto inoltre conto che il diritto a
pensione, pur dando luogo ad un credito di prestazione, avrebbe
costituito un bene della persona ove stabilmente riconosciuto, la
Corte riteneva violati l'art. 6, c. 1, della Convenzione e l'art. 1
del Protocollo aggiuntivo n. 1.
7. Con queste premesse i dottori Paone, Romano, Liguori e Lamenza
propongono ricorso avverso la sentenza del Consiglio di Stato n.
4001/13 (v. n. 4) sostenendo che, alla luce della sentenza della
Corte EDU Mottola, l'interpretazione data alla norma dall'art. 69, c.
7, del decreto legislativo 165 del 2001 dal giudice amministrativo si
risolve in un diniego di tutela, contrastante con il diritto alla
tutela giurisdizionale riconosciuto dall'art. 6 della Convenzione,
come tale sanzionabile dinanzi alle Sezioni unite ai sensi dell'art.
362, c. 1, c.p.c. Il Consiglio di Stato sarebbe, dunque, incorso nel
diniego di giurisdizione evidenziato dalla Corte EDU ponendosi in
contrasto con il diritto alla tutela affermato dall'art. 6, c. 1,
della Convenzione. Il giudice avrebbe dovuto, invece, interpretare la
norma nel senso non di escludere il ricorso a qualsiasi
giurisdizione, ma di riconoscere la persistente azionabilità del
diritto pur dopo il 15 settembre 2000, in ragione dell'obbligo del
giudice nazionale di interpretare la norma interna in termini
concordanti con la Convenzione.
8. Con lo stesso ricorso i predetti propongono eccezione di
illegittimità costituzionale, in quanto, ove il giudice non riesca a
ricomporre in via interpretativa l'antinomia tra norma interna e
Convenzione EDU, ne risulterebbero violati gli artt. 117 e 38 della
Costituzione, in quanto la norma dell'art. 69, c. 7, del decreto
legislativo n. 165 del 2001 da un lato risulterebbe in contrasto con
gli obblighi internazionali assunti dall'Italia con l'adesione alla
Convenzione EDU (art. 6) ed al Protocollo aggiuntivo (art. 1) ma
d'altro canto violerebbe anche l'art. 38, c. 2, della Costituzione,
che considera godimento della pensione diritto fondamentale del
lavoratore.
9. Rispondono con controricorso l'Università degli studi di
Napoli Federico Secondo e l'Istituto nazionale della previdenza
sociale (INPS), quale successore ex lege dell'Istituto nazionale per
la previdenza dei dipendenti dell'amministrazione pubblica (INPDAP).
Fissata la discussione del ricorso all'odierna pubblica udienza,
prese in esame le memorie prodotte dalle parti, udita la discussione
dei difensori e del Procuratore generale, la Corte, pronunziando a
Sezioni unite, ritiene fondata l'eccezione di costituzionalità nei
termini che seguono.
10. Con il ricorso oggi in esame si chiede al Collegio di
indicare una via per superare il contrasto tra la legislazione
nazionale e la Convenzione EDU, come evidenziato dalle sentenze della
Corte di Strasburgo. Al pari di quanto ritenuto nella stessa materia
dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, seppure sulla base di
parametri legislativi e costituzionali diversi da quelli oggi in
considerazione (v. ord. 4 marzo 2015 n. 2), il Collegio ritiene che
in tale evenienza debba percorrersi la via della verifica
costituzionale della norma interessata, prospettandosi rilevante e
non manifestamente infondata la questione di costituzionalità
dell'art. 69, c. 7, del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165 in
relazione all'art. 117, c. 1, della Costituzione.
11. Preliminare all'esame di qualsiasi altra questione è
verificare se esistano le condizioni per il ricorso alle Sezioni
unite della Corte di cassazione, per motivi inerenti la giurisdizione
ai sensi degli artt. 362 c.p.c e 110 c.p.a., contro la sentenza del
Consiglio di Stato n. 4001 del 2013, che ha rigettato l'appello dei
ricorrenti contro la sentenza del TAR.
La sentenza n. 4001 della Sezione Sesta giur. risulta depositata
in 30 luglio 2013, di modo che, ai sensi del combinato disposto degli
artt. 362, c.1, 325 e 327 ed in mancanza della notificazione prevista
dall'art. 326, c. 1, c.p.c. la decadenza dall'impugnazione mediante
ricorso per cassazione si sarebbe realizzata solamente allo scadere
di un anno dalla pubblicazione della sentenza (art 327, c. 1). A tale
riguardo giova rilevare che nella specie non trova applicazione la
formulazione dell'art. 327, c. 1, c.p.c. introdotta dall'art. 46
della legge 18 giugno 2009 n. 69 (che riduce il detto termine di
decadenza a sei mesi dalla pubblicazione della sentenza), atteso che
il seguente art. 58, nel dettare le disposizioni transitorie, prevede
che le disposizioni che modificano il codice di procedura civile si
applicano ai giudizi instaurati dopo la data di entrata in vigore
della stessa legge (4 agosto 2009). Dovendo a tal fine prendersi a
riferimento l'inizio del giudizio di primo grado e non il momento
della proposizione dell'impugnazione (Cassazione 5 ottobre 2012 n.
17060, 4 maggio 2012 n. 6784 e 17 aprile 2012 n. 6007), nel caso di
specie l'impugnazione deve ritenersi proposta ritualmente in pendenza
del richiamato termine di decadenza, essendo stato il ricorso
presentato al TAR Campania nell'anno 2007 ed essendo stato il ricorso
per cassazione notificato all'Università Federico Secondo presso il
suo difensore il 21 marzo 2014 ed al legale rappresentante dell'INPS
(soggetto non costituito nel giudizio dinanzi al giudice
amministrativo) il 19 aprile 2014. Ne consegue che, non essendosi
ancora creato un giudicato al riguardo, la questione della corretta
affermazione della giurisdizione è tuttora aperta.
12. Nel caso di specie, nella controversia conclusasi con la
sentenza 30 luglio 2013 n. 4001 nè le parti in causa, nè il giudice
si erano chiesti se l'art. 69, 7, del decreto legislativo 30 marzo
2001 n. 165 si ponesse in contrasto con le disposizioni della
Convenzione e del Protocollo aggiuntivo. La questione è emersa solo
dopo la sentenza, ma in costanza del termine per proporre
l'impugnazione per motivo inerente la giurisdizione, successivamente
alle indicate pronunzie della Corte EDU, intervenute in data 4
febbraio 2014. I principi enunziati dalla Corte della Convenzione
sono oggi invocati dai ricorrenti, che in sede di impugnazione
sostengono, nella sostanza, che se il Consiglio di Stato avesse
conosciuto il principio in questione non avrebbe potuto rigettare
l'appello, affermando che la domanda era estranea alle sue
attribuzioni giurisdizionali, ma avrebbe dovuto o conformarsi ai
principi in questione, mediante il canone ermeneutico
dell'interpretazione in senso «convenzionalmente conforme», oppure,
nell'impossibilità di risolvere in via interpretativa il contrasto
tra la norma interna e la Convenzione, investire la Corte
costituzionale.
13. Tanto premesso, deve rilevarsi che è principio consolidatosi
nella giurisprudenza di queste Sezioni unite che il sindacato
esercitato dalla Corte di cassazione sulle decisioni rese dal
Consiglio di Stato, ai sensi degli arti. 362, c. 1, c.p.c. e 110
c.p.a., è consentito ove si richieda l'accertamento dell'eventuale
sconfinamento del Consiglio dai limiti esterni della propria
giurisdizione, per il riscontro di vizi che riguardano l'essenza
della funzione giurisdizionale e non il modo del suo esercizio,
restando, per converso, escluso ogni sindacato sui limiti interni
della giurisdizione, cui attengono gli errores in indicando o in
procedendo (vedi, tra le altre, le sentenze 16 febbraio 2009 n. 3688
e 9 giugno 2011 n. 12539). Il rimedio in questione «è esperibile
nell'ipotesi in cui la sentenza del Consiglio di Stato abbia violato
l'ambito della giurisdizione in generale - ad esempio esercitando la
giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla
discrezionalità amministrativa, oppure, al contrario negando la
giurisdizione sull'erroneo presupposto che la domanda non possa
formare oggetto in modo assoluto di funzione giurisdizionale - ovvero
nell'ipotesi in cui abbia violato i cosiddetti limiti esterni della
propria giurisdizione. Il giudice amministrativo incorre in tale
ultima violazione laddove si pronunci su materia attribuita alla
giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, oppure
neghi la propria giurisdizione nell'erroneo convincimento he essa
appartenga ad altro giudice» (sentenza 23 luglio 2015 n. 15476).
14. Quanto al confine oltre il quale non può spingersi il
sindacato alle Sezioni unite sull'esercizio della giurisdizione da
parte del Consiglio di Stato, è andata affermandosi una nozione di
«limite esterno» collegato all'evoluzione del concetto di
giurisdizione, da intendere in senso dinamico, nel senso
dell'effettività della tutela giurisdizionale. Il diritto a tale
tutela, secondo tale visione, non è costituito dalla possibilità
non solo di accedere in senso formale alla giurisdizione mediante il
diritto all'azione, ma anche dalla possibilità di ottenere una
concreta tutela giudiziale, esercitata secondo i canoni del giusto
processo.
In quest'ambito, il giudizio sulla giurisdizione rimesso alle
Sezioni unite non è più riconducibile ad una verifica di pura
qualificazione della situazione soggettiva dedotta, alla stregua del
diritto oggettivo, nè è rivolto al semplice accertamento del potere
di conoscere date controversie attribuito ai diversi ordini di
giudici di cui l'ordinamento è dotato, ma costituisce uno strumento
per affermare il diritto alla tutela giurisdizionale dei diritti e
degli interessi. Dunque, «è norma sulla giurisdizione non solo
quella che individua i presupposti dell'attribuzione del potere
giurisdizionale, ma anche quella che dà contenuto a quel potere
stabilendo le forme di tutela attraverso le quali esso si estrinseca»
(S.u. 23 dicembre 2008 n. 30254).
A tale principio le Sezioni unite hanno fatto ricorso in un caso
in cui il Consiglio di Stato aveva interpretato la norma di diritto
interno in termini contrastanti con il diritto dell'Unione europea,
secondo quanto risultante da una pronunzia della Corte di giustizia
successivamente intervenuta, ove si riteneva la cassazione della
sentenza impugnata «indispensabile per impedire ... che il
provvedimento giudiziario, una volta divenuto definitivo, esplichi i
suoi effetti in contrasto con il diritto comunitario, ... con grave
nocumento per l'ordinamento europeo e nazionale e con palese
violazione del principio secondo cui l'attività di tutti gli organi
degli Stati membri deve conformarsi alla normativa comunitaria». Le
Sezioni unite, in altri termini, ritenevano che la Corte di
cassazione, investita dì un motivo di difetto di giurisdizione,
«applica, nel momento in cui decide, la regola che risulta dalla
giurisprudenza della Corte di giustizia e, se riscontra che la regola
applicata dal Consiglio di Stato è diversa, cassa la decisione
impugnata» (v. S.u. 6 febbraio 2015 n. 2403).
La tutela giurisdizionale che gli odierni ricorrenti assumono
negata trova fondamento non nel diritto dell'Unione, ma nella
Convenzione uropea dei diritti dell'uomo. La situazione giuridica
creatasi, tuttavia, è analoga, in quanto anche in questo caso il
giudice dell'impugnazione si trova nella condizione di evitare che il
provvedimento giudiziario impugnato, una volta divenuto definitivo
esplichi i suoi effetti in maniera contrastante con una norma
sovranazionale cui lo Stato italiano è tenuto a dare applicazione.
Ad avviso del Collegio la situazione in questione rientra in uno di
quei «casi estremi» in cui il giudice adotta una decisione anomala o
abnorme, omettendo l'esercizio del potere giurisdizionale per errores
in iudicando o in procedendo che danno luogo al superamento del
limite esterno (v. S.u. 4 febbraio 2014 n. 2403 e la giurisprudenza
ivi citata).
La conclusione è che l'impugnazione, per come oggi proposta, è
in linea generale idonea a promuovere l'intervento rescindente delle
Sezioni unite, così rendendo rilevante la questione di
costituzionalità di seguito indicata.
15. Nell'ambito di un contenzioso analogo (ma non coincidente) a
quello ora in esame, la questione della conformità dell'art. 69, c.
7, all'art. 117 della Costituzione è stata già sottoposta a queste
Sezioni unite, le quali con la sentenza 30 settembre 2014 n. 20566 ne
ritennero l'irrilevanza. L'incostituzionalità in quella occasione
era stata dedotta nell'ambito di un giudizio promosso dinanzi al
giudice del lavoro, di modo che fu giocoforza rilevare che, essendo
la richiesta di regolarizzazione previdenziale consequenziale a
quella di accertamento del rapporto di pubblico impiego di fatto,
l'aver proposto la domanda - relativa a rapporto di lavoro cessato
prima del 30 giugno 1998 - dinanzi al giudice ordinario rendeva il
difetto di giurisdizione sulla domanda previdenziale conseguente al
difetto rilevabile per la domanda di accertamento del rapporto.
Nel caso oggi in esame, invece, la questione si pone in termini
del tutto diversi. L'odierna controversia è stata proposta,
innanzitutto, dinanzi al giudice amministrativo (giudice del
rapporto, trattandosi di rapporto ante 30 giugno 1998), di modo che
le Sezioni unite, per poter pronunziare sull'odierna impugnazione -
che rende di attualità un aspetto della giurisdizione non emerso nel
corso dei due gradi di giudizio - ed essere in grado di affermare se
il Consiglio di Stato abbia fatto corretto governo della propria
giurisdizione, sono poste dinanzi alla questione della rispondenza di
detto art. 69, c. 7, al parametro costituzionale dell'art. 117, c. 1,
della Costituzione.
Detto art. 69, infatti, costituisce la norma interna posta dal
Consiglio di Stato a sostegno dell'accertamento dell'avvenuta
decadenza e del conseguente diniego assoluto di giurisdizione.
Pertanto, ogni considerazione circa la correttezza di. tale diniego
è subordinata all'accertamento della legittimità costituzionale
della norma in questione, il che rende rilevante la questione di
costituzionalità sotto il primo aspetto dedotto, e cioè il
contrasto con l'art 117, c. 1, della Costituzione.
16. La questione, oltre che rilevante, è anche non
manifestamente infondata.
17. L'art. 69, c. 7, del decreto legislativo 30 marzo 2001 n.
165, ora sospettato di incostituzionalità, prevede che «sono
attribuite al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro,
le controversie di cui all'articolo 63 del presente decreto, relative
a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro successivo al
30 giugno 1998. Le controversie relative a questioni attinenti al
periodo del rapporto dì lavoro anteriore a tale data restano
attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
solo qualora siano state proposte, a pena di decadenza, entro il 15
settembre 2000».
Quanto alle controversie inerenti questioni attinenti il periodo
del rapporto di lavoro antecedente al 30 giugno 1998, sottoposte al
giudice dopo il 15 settembre 2000, come in altra parte rilevato, si
creò un primo orientamento giurisprudenziale favorevole a
ricomprendere le controversie in questione nella giurisdizione del
giudice ordinario. Nel tempo è tuttavia prevalso un diverso
orientamento tanto della Corte di cassazione che del Consiglio di
Stato, che ricollega alla scadenza del termine la radicale
impossibilità di far valere il diritto dinanzi ad un giudice (v.,
tra le altre, S.u. 30 gennaio 2003 n. 1511 e 3 maggio 2005 n. 9101,
nonchè Ad. pl. 21 febbraio 2007 n. 4).
Tale orientamento è stato ritenuto non in contrasto con la
Costituzione da numerose pronunzie della Corte costituzionale, la
quale ha ritenuto la norma conforme all'art. 3 in quanto «la
disparità di trattamento tra i dipendenti privati e quelli pubblici,
soggetti - relativamente ai diritti sorti anteriormente alla data del
30 giugno 1998 - ad un termine di decadenza, è ragionevolmente
giustificata dall'esigenza di contenere gli effetti, temuti dal
legislatore come pregiudizievoli per il regolare svolgimento
dell'attività giurisdizionale, prodotti dal trasferimento della
competenza giurisdizionale al giudice ordinario e dal temporaneo
mantenimento di tale competenza in capo ai tribunali amministrativi,
ed in quanto è ampia la discrezionalità del legislatore
nell'operare le scelte più opportune, purchè non manifestamente
irragionevoli e arbitrarie, per disciplinare la successione di leggi
processuali nel tempo». Parimenti, fu esclusa la violazione dell'art.
24 «dal momento che, da un lato, non è certamente ingiustificata la
previsione di un termine di decadenza e, dall'altro lato, tale
termine (di oltre ventisei mesi) non è certamente tale da rendere
oltremodo dfficoltosa la tutela giurisdizionale» (v. per tutte Corte
costiuzionale, ord. 7 ottobre 2005 n. 382).
18. Questa impostazione si pone in contrasto con il principio
desumibile dall'art. 6 della Convenzione, secondo l'interpretazione
datane dalla Corte di Strasburgo con le sentenze Mottola e Staibano,
che la legge italiana, nel fissare la decadenza prevista dal
richiamato art. 69, c. 7, pone un ostacolo procedurale che
costituisce una sostanziale negazione del diritto invocato ed esclude
un giusto equilibrio tra gli interessi pubblici e privati in gioco.
Essendo il contrasto tra norma nazionale e norma convenzionale
insuperabile in sede interpretativa, in ragione della ormai
consolidata interpretazione sopra riferita, è legittimo porsi il
dubbio che la norma dell'art. 69, c. 7, del decreto legislativo 30
marzo 2001 n. 165 si ponga in contrasto con l'art. 117, c. 1, della
Costituzione, nella parte in cui prevede che la potestà legislativa
sia esercitata dallo Stato nel rispetto degli obblighi
internazionali, quale l'obbligo assunto con l'adesione alla
Convenzione EDU, ratificata e posta in esecuzione con la legge 4
agosto 1955 n. 848.
Di fronte a tale dubbio il giudice - e con lui le Sezioni unite -
è tenuto a risolvere il contrasto sollevando apposita questione di
legittimità della disposizione di legge, in ragione del noto
principio più volte affermato dalla Corte costituzionale, secondo
cui le norme della Convenzione, così come interpretate dalla Corte
dì Strasburgo, assumono rilevanza nell'ordinamento interno quali
norme interposte, assumendo esse un'efficacia intermedia tra legge e
Costituzione, idonea a dare corpo agli «obblighi internazionali»
costituenti parametro normativo cui l'art. 117, c. 1, ricollega
l'obbligo di conformazione (valga per tutte il riferimento alle più
volte citate sentenze nn. 348 e 349 del 2007).
19. Sotto questo punto di vista è, pertanto, non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità dell'art. 69, c. 7, del
decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165 in relazione all'art. 117,
c. 1, della Costituzione, nella parte in cui prevede che le
controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto
di lavoro anteriore al 30 giugno 1998 restano attribuite alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo qualora siano
state proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000.
20. È, invece, manifestamente infondata la seconda questione di
costituzionalità sollevata dagli odierni ricorrenti concernente
l'esistenza di un contrasto tra la norma di detto art. 69, c. 7, e
l'art. 38 della Costituzione, in quanto la comminata decadenza
impedirebbe al lavoratore, al di fuori di ogni principio di
ragionevolezza, la fruizione della tutela previdenziale.
Il parametro costituzionale di cui si assume la violazione è,
con tutta evidenza, la disposizione dell'art. 38, c. 2, secondo cui
«i lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi
adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia,
invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria». La
giurisprudenza della Corte costituzionale in più occasioni ha
rilevato che tale norma attiene all'adeguamento dei mezzi di
carattere previdenziale alle esigenze di vita dell'interessato,
piuttosto che alle modalità necessarie a conseguirle. In particolare
«non è in contraddizione con il carattere di imprescrittibilità
della pensione il fatto che vicende volte a determinare i presupposti
di consistenza quantitativa si svolgano entro limiti temporali, come
pure il principio, secondo cui ogni diritto, anche costituzionalmente
garantito, può essere dalla legge regolato e sottoposto a
limitazioni, mentre il termine di decadenza per conseguire il
trattamento di quiescenza è frutto di una scelta discrezionale del
legislatore, coerente con il sistema previdenziale e giustificabile
se non altro per ragioni di certezza della situazione finanziaria
dell'Ente erogatore» (v. per tutte Corte costituzionale 10 maggio
2005 n. 192).
Non proponendo gli interessati argomenti tali da porre in
discussione il principio appena enunziato, la questione in oggetto
deve essere dichiarata manifestamente infondata.
21. In conclusione, il Collegio ritiene non manifestamente
infondata solamente la questione di costituzionalità. dell'art. 69,
c. 7, del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165, in relazione
all'art. 117, c. 1, della Costiuzione nei termini sopra indicati.

P.Q.M.

La Corte di cassazione, pronunziando a Sezioni unite, visti
l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948 n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 69, c. 7, del decreto legislativo 30
marzo 2001 n. 165 in relazione all'art. 117, c. 1, della
Costituzione, nella parte in cui prevede che le controversie relative
a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore al
30 giugno 1998 restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo solo qualora siano state proposte, a pena di
decadenza, entro il 15 settembre 2000;
dichiara manifestamente infondata la questione di
costituzionalità di detto art. 69, c. 7, per violazione dell'art.
38, c. 2, della Costituzione;
dispone la sospensione del presente giudizio e ordina la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
ordina che a cura della Cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa al Procuratore generale ed al
Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
riserva al definitivo ogni altra decisione.

Così deciso in Roma, il 17 novembre 2015

Il Presidente: Salmè