1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 21-7-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 giugno 1993
N. 30 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 giugno 1993 (della regione Calabria) Prorogatio - Disciplina della proroga degli organi amministrativi - Obbligo delle regioni a statuto ordinario di adeguare i rispettivi ordinamenti ai principi fondamentali stabiliti dal decreto-legge impugnato ed applicabilita' immediata delle norme del medesimo fino all'assolvimento di detto obbligo da parte delle regioni - Previsione altresi': a) della cessazione dalle funzioni con la scadenza del mandato; b) di un periodo massimo di proroga di quarantacinque giorni; c) della sostituzione da parte del presidente del collegio nei confronti del collegio inadempiente - Asserita invasione della sfera di competenza regionale in materia di organizzazione degli uffici (gia' esercitata dalla regione ricorrente con legge 5 agosto 1992, n. 13) con incisione sulle norme legislative e statutarie che assegnano competenze ad organi collegiali regionali, nonche' sulla potesta' statutaria delle regioni e sulla disciplina costituzionale del consiglio, della giunta e del presidente - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 208/1992 nonche' ai ricorsi nn. 17 e 28 del 1993 proposti dalla stessa regione avverso decreti-legge (decaduti) di contenuto sostanzialmente identico a quello in questione. (D.L. 20 maggio 1993, n. 150). (Cost., artt. 77, 117, 118, 121 e 122). (093C0715) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 21-7-1993)

Ricorre la regione Calabria, in persona del presidente della giunta
regionale, on. Guido Rhodio, in forza di delibera 24 maggio 1993, n.
2188, della giunta regionale immediatamente esecutiva, rappresentato
e difeso, giusta procura speciale a margine del presente atto,
dall'avv. Federico Sorrentino e nel suo studio in Roma, lungotevere
delle Navi, 30, elettivamente domiciliato, contro lo Stato e per esso
il Presidente del Consiglio dei Ministri, per la dichiarazione
d'illegittimità costituzionale del d.l. 20 maggio 1993, n. 150,
recante "Disciplina della proroga degli organi amministrativi",
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 116
del 20 maggio 1993.
F A T T O
1. - Investita della questione di legittimità costituzionale di
una norma di legge regionale che prevede la "decadenza" dei comitati
regionali di controllo non rinnovati entro sessanta giorni dalla loro
scadenza, la Corte con la sentenza 4 maggio 1992, n. 208, affermava
importanti e, sotto certi aspetti, innovativi principi in materia di
prorogatio di organi amministrativi. In particolare esclusa
l'esistenza di norme dalle quali possa trarsi la generalirtà di tale
istituto, essa concludeva che "ogni proroga, in virtù dei principi
desumibili dal citato art. 97 della Costituzione, può aversi
soltanto se prevista espressamente dalla legge e nei limiti da questa
indicati".
"Un'organizzazione caratterizzata da un abituale ricorso alla
prorogatio - proseguiva la Corte - sarebbe difatti ben lontana dal
modello costituzionale. Se è previsto per legge che gli organi
amministrativi abbiano una certa durata e che quindi la loro
competenza sia temporalmente circoscritta, un'eventuale prorogatio di
fatto sine die - demandando all'arbitrio di chi debba provvedere alla
sostituzione di determinarne la durata pur prevista a termine dal
legislatore ordinario - violerebbe il principio della riserva di
legge in materia di organizzazione amministrativa, nonchè quelli
dell'imparzialità e del buon andamento".
Escluso, quindi che alla prorogatio possa attribuirsi valenza di
"principio di carattere generale", il Governo - non ritenendo
sufficiente lo strumento legislativo ordinario - decideva di
provvedere conformemente ai suggerimenti della Corte ed a tal fine
adottava una serie di decreti-legge (nn. 381 e 439 del 1992, 7, 69 e
150 del 1993): i primi quattro decaduti e l'ultimo oggetto del
presente giudizio.
In tutti e cinque i provvedimenti viene dichiarata la
perentorietà della scadenza legislativamente fissata degli organi
amministrativi dello Stato e degli enti pubblici (esclusi quelli
elettivi e quelli a rilevanza costituzionale), stabilendosi peraltro
un periodo di proroga non superiore a quarantacinque giorni durante i
quali gli organi scaduti possono adottare soltanto gli atti urgenti e
indifferibili: limite ora ampliato dall'art. 3, secondo comma, del
d.l. 150/1993 che vi include anche gli atti di ordinaria
amministrazione.
Si prevede, infine che, allorchè la competenza alla
ricostituzione spetti ad organi collegiali, questa venga trasferita
al presidente del collegio, qualora essa non sia stata esercitata
sino a tre giorni prima del suddetto periodo di proroga.
Relativamene alle nomine di competenza delle regioni e delle
provincie autonome di Trento e di Bolzano i primi tre decreti-legge
(poi decaduti) stabilivano che "entro un anno dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto, le regioni
a statuto ordinario, nonchè le regioni a statuto speciale e le
provincie autonome di Trento e di Bolzano, provvedono ad adeguare i
rispettivi ordinamenti alle disposizioni del presente decreto".
Tale formulazione lasciava intendere un dovere di adeguamento da
parte degli ordinamenti regionali a tutte le disposizioni del decreto
legge ed intando la loro immediata vincolatività in violazione della
competenza legislativa e satutaria delle regioni interessate.
Infine tutti i decreti legge successivi al primo, tra le norme
finali e transitorie, hanno inserito una disposizione secondo la
quale "restano confermati gli atti di ricostruzione di organi scaduti
anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto,
che siano stati adottati, in sostituzione degli organi collegiali
competenti, dai rispettivi presidenti, in conformità alle
disposizioni vigenti alla data di compimento degli atti stessi"
(cioe': in conformità alle disposizioni dei decreti-leggi decaduti).
La regione Calabria ha impugnato sotto diversi profili il d.l.
7/1993 con ricorso già discusso dinanzi a codesta eccellentissima
Corte all'udienza dello scorso 25 maggio 1993; ed ha egualmente
impugnato il d.l. 69/1993 che, pur avendo almeno in parte recepito,
nella formulazione dell'art. 9, le osservazioni critiche rivolte
dalle regioni, non si sottraeva del tutto alle censure di invasione
della competenza regionale: sotto la rubrica "Adeguamento della
normativa regionale", l'indicato articolo stabiliva, al primo comma,
che "entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, le regioni a statuto ordinario
regolano le materie disciplinate dal decreto stesso nel rispetto dei
principi fondamentali posti dalle disposizioni in esso contenute.
Tali disposizioni operano direttamente nei riguardi delle regioni
fino a quando esse non abbiano legiferato in materia". Il ricorso
relativo a questa seconda impugnativa è comunque fissato alla camera
di consiglio del 7 luglio 1993.
2. - Decaduto il precedente per mancata conversione nei termini,
il Governo propone ora un quinto decreto, 150/1993, qui impugnato,
che, riproducendo quasi negli stessi sostanziali termini i
precedenti, se ne discosta ancora una volta per la parte relativa
all'adeguamento della normativa regionale alle disposizioni da esso
recate.
Stabilisce, infatti, l'art. 9 al primo comma, che "le disposizioni
di cui al presente decreto operano direttamente nei riguardi delle
regioni a statuto ordinario fino a quando esse non avranno adeguato i
rispettivi ordinamenti ai principi generali ivi contenuti".
Prescindendo dal discutibile riferimento ai "principi generali"
contenuti nel decreto, tale articolo, pur formulato in maniera
parzialmente differente rispetto al corrispondente articolo del
precedente decreto, se per un verso, come già si osservava
relativamente al quarto d.l., attenua l'impatto sul sistema
regionale delle nuove disposizioni legislative, non elimina tuttavia
la lesione della competenza regionale denunciata con i precedenti
ricorsi; sicchè la regione Calabria deve ancora rivolgersi
all'eccellentissima Corte per denunciare l'illegittimità del d.l.
20 maggio 1993, n. 150, sotto i seguenti profili di
D I R I T T O
Violazione degli artt. 117, 118, 122 e 123, ancche in riferimento
all'art. 77, ultima comma, della Costituzione. Invasione della
competenza regionale.
3. - Preliminarmente deve sottolinearsi che la regione ricorrente,
ancor prima che il Governo intervenisse con i decreti-legge di cui in
narrativa, a precisare e a specificare i principi costituzionali
richiamati dalla Corte, ha adottato una propria disciplina, passata
indenne al controllo governativo, del fenomeno della prorogatio, con
legge regionale 5 agosto 1992, n. 13, recante "Disciplina delle
nomine di competenza della regione" (B.U.R. 10 agosto 1992, n. 104).
L'art. 8 di questa legge, in particolare, stabilisce, al primo comma,
che "tutte le nomine e le designazioni di competenza della regione
cessano con la scadenza della legislatura nel corso della quale si è
proceduto alle nomine o alle designazioni e sono rinnovabili per una
sola volta", al secondo comma dispone che, "trascorsi novanta giorni
dall'insediamento del consiglio regionale neo eletto, le persone nom-
inate o designate negli organismi indicati dell'art. 1 (organi
regionali, enti dipendenti dalla regione, u.s.l., eccettuati gli
organi elettivi e i pubblici dipendenti) non possono continuare ad
esercitare la funzione istituzionale e, nel caso in cui il consiglio
regionale non effettui le nomine o le designazioni entro il predetto
termine ai sensi dell'art. 5 della presente legge (che disciplina il
relativo procedimento), provvede la giunta regionale ai sensi
dell'art. 28 dello statuto" (cioè in via d'urgenza e con obbligo di
ratifica entro trenta giorni).
La legge regionale, dunque, per un verso, è rispettosa dell'art.
97 della Costituzione sotto i profili indicati dalla sentenza n.
208/1992 della Corte: esclude la proroga di fatto a tempo
indeterminato e provvede a interventi sostitutivi e di urgenza in
caso di inadempimento dell'organo competente (il consiglio
regionale); per altro verso essa anticipa mediante il sopra descritto
meccanismo le disposizioni dei decreti legge adottati dal Governo.
Di qui la conclusione che il decreto oggi impugnato, che obbliga
le regioni ad adeguare i propri ordinamenti ai "principi generali" da
esso posti, non dovrebbe incidere sull'art. 8 della legge regionale
n. 13/92, il quale contiene disposizioni di dettaglio, bensì di-
verse, ma sicuramente rispettose dei medesimi principi. Invero, fermo
restando il rispetto dell'art. 97 della Costituzione, i decreti
governativi stabiliscono:
la cessazione delle funzioni con la scadenza del mandato;
la previsione di un periodo massimo di proroga di quarantacinque
giorni;
la sostituzione da parte del presidente del collegio nei
confronti del collegio inadempiente.
Queste disposizioni corrispondono ad un principio fondamentale che
vuole la cessazione delle funzioni dell'organo alla sua scadenza
naturale e prevede meccanismi sostitutivi rigidamente articolati in
caso di inerzia competente alla ricostituzione.
Non par dubbio quindi che la legge regionale n. 13/1992 sia
coerente con i principi enunciati dal d.l. n. 150/1993, e che la
diretta operatività delle disposizioni di cui al decreto stesso, non
abbia modo di esplicarsi nei riguardi della regione Calabria per
quanto già da questa disciplinato, mentre le altre disposizioni del
d.l. relative al regime degli atti ed alla responsabilità per
mancata ricostituzione nei termini, varranno anche per la regione
ricorrente come riferimento per i principi fondamentali della
materia.
Qualora però il primo comma dell'art. 9 non dovesse essere inteso
nel senso che i "principi" cui le regioni a statuto ordinario sono
tenute ad adeguare i rispettivi ordinamenti, ed in quanto non vi
abbiano già provveduto, siano solo quelli, già esistenti, da
ricavarsi dall'art. 97 della Costituzione, secondo le indicazioni
della Corte (ciò che sembrerebbe essere confermato dal riferimento
ai principi "generali" anzichè fondamentali del d.l. in questione)
bensì come abrogativo della disciplina regionale già adottata e i
meccanismi di ricostituzione degli organi scaduti direttamente
applicabili alla regione, non può che dedursene
l'incostituzionalità per le ragioni accennate in rubrica.
4. - Per tale ipotesi viene immediatamente in considerazione il
secondo comma dell'art. 4, a termini del quale "Nei casi in cui i
titolari della competenza alla riscostituzione siano organi
collegiali e questi non procedano alle nomine o designazioni ad essi
spettanti almeno tre giorni prima della scadenza della proroga, la
relativa competenza è trasferita ai rispettivi presidenti, i quali
debbono comunque esercitarla entro la scadenza del termine medesimo".
Questa disposizione viola tanto la competenza regionale in materia
di "ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalle regioni"
(art. 117) quanto la competenza statutaria delle regioni di diritto
comune (art. 123), incidendo essa sulle norme legislative e
statutarie che assegnano competenze ad organi collegiali. La
disposizione impugnata, invero, crea una competenza nuova in capo ai
presidenti di organi collegiali, sottraendo ai collegi stessi i
corrispondenti poteri. Ed è evidente che una statuizione siffatta
potrebbe provenire, per gli uffici e gli enti dipendenti dalla
regione e per gli stessi organi regionali, dalla legge o dallo
statuto regionale.
Di più la disposizione in esame viola, insieme con la potestà
statutaria delle regioni, gli artt. 121 e 122 della Costituzione,
allorchè essa venga riferita a nomine di competenza del consiglio
regionale. Infatti, secondo la norma costituzionale, il presidente
del consiglio regionale non ha una posizione per così dire autonoma
dal consiglio stesso dal quale è eletto per dirigerne i lavori (122,
terzo comma) nè, a differenza del consiglio, della giunta e del suo
presidente (art. 124, primo comma), possiede una propria ed autonoma
rilevanza esterna.
Naturalmente ciò potrebbe non escludere che al presidente del
consiglio regionale vengano conferite fuzioni di rilevanza esterna,
purchè non incompatibili con il suo compito di direzione dei lavori
del consiglio, ma tale attribuzione, innovando specificamente
all'organizzazione regionale, non può che competere alla fonte
statutaria (art. 123) e, sulla base di questa, al regolamento
consiliare.
Ne discende allora l'incostituzionalità, in riferimento ai citati
parametri, di una norma statale che trasferisce una competenza
attribuita al consiglio regionale al suo presidente e che fa di
questo un organo titolare di poteri amministrativi esterni.
5. - Ugualmente sulla competenza delle regioni in materia di
organizzazione dei loro uffici e degli enti da esse dipendenti
incidono le disposizioni relative al regime di proroga degli organi
amministrativi scaduti e degli atti da questi emanati (art. 3). Tali
disposizioni, limitando la competenza degli organi prorogati e
sanzionando come illegittimi gli atti posti in essere al di fuori dei
limiti da esse indicati, incidono sulla competenza regionale in
materia, in violazione quindi dell'art. 117 della Costituzione.
Tale censura va estesa al successivo art. 6 che sancisce la
nullità di diritto degli atti compiuti dagli organi scaduti.
6. - Da ultimo deve denunciarsi l'art. 8 del decreto impugnato,
nella parte in cui convalida e mantiene fermi gli atti di
ricostituzione adottati da presidenti di organi collegiali,
anteriormente all'entrata in vigore del decreto, in sostituzione dei
competenti collegi (secondo comma).
Questa disposizione viola, non solo l'art. 77, ultimo comma, della
Costituzione in relazione anche all'art. 15, secondo comma, lett. d),
della legge n. 400/1988, ma anche, ed inscindibilmente, le competenze
regionali in materia di organizzazione di uffici ed enti regionali.
Invero, ove anche dovesse sostenersi che il decreto-legge
impugnato possa comprimere, nei sensi che si sono appena contestati,
le competenze regionali in materia, esso sicuramente non può
convalidare ciò che in base alla costituzione è invalido e quindi
non può sottrarre al legislatore nè all'amministrazione regionale
il potere di qualificare come invalidi atti applicativi di decreti-
legge non convertiti.
In altre parole la disposizione impugnata non solo incide sulla
potestà legislativa regionale e su quella statutaria al di là di
quanto consentirebbero gli artt. 117 e 123, ma incide altresì sulla
competenza degli organi collegiali, ai quali sarebbe così impedito
di revocare gli illegittimi atti dei loro presidenti e di provvedere
diversamente in ordine agli organi scaduti.
Va poi aggiunto che la convalida degli atti compiuti sotto il
vigore dei precedenti decreti, i quali, a differenza di quello qui
impugnato e di quello che lo ha preceduto, obbligavano le regioni ad
adeguarsi alla totalità delle loro disposizioni, fa sì che atti
costituzionalmente illegittimi - quali quelli adottati in esecuzione
dei precedenti decreti-legge invasivi della competenza regionale
garantita dall'art. 117 - vengano ritenuti validi ed efficaci, senza
che la regione possa porvi rimedio, ripristinando l'ordine naturale
delle competenze.

P. Q. M.
Si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, il d.l.
impugnato venga dichiarato incostituzionale in riferimento agli artt.
117, 118, 121, 122, 123 e 77 della Costituzione.
Roma, addì 14 giugno 1993
Avv. Federico SORRENTINO

93C0715