1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 13-6-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 118 SENTENZA 8 maggio - 7 giugno 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Demanio marittimo - Concessioni ad uso turistico-ricreativo - Competenze amministrative dei Comuni - Necessita' che il rilascio di nuove concessioni avvenga senza pregiudizio del legittimo affidamento degli imprenditori balneari titolari di concessioni rilasciate anteriormente al 31 dicembre 2009. - Legge della Regione Abruzzo 27 aprile 2017, n. 30 (Tutela del legittimo affidamento dei concessionari balneari), art. 3, comma 3. - (T-180118) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 13-6-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3,
della legge della Regione Abruzzo 27 aprile 2017, n. 30 (Tutela del
legittimo affidamento dei concessionari balneari), promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 4-5
luglio 2017, depositato in cancelleria il 7 luglio 2017, iscritto al
n. 47 del registro ricorsi 2017 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 31, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Udito nell'udienza pubblica dell'8 maggio 2018 il Giudice
relatore Francesco Viganò;
udito l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 4-5 luglio 2017 e depositato il 7
luglio 2017 (reg. ric. n. 47 del 2017), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato l'art. 3, comma 3, della legge della Regione
Abruzzo 27 aprile 2017, n. 30 (Tutela del legittimo affidamento dei
concessionari balneari), ritenendolo in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettere e) e l), della Costituzione.
2.- Il ricorrente illustra, innanzitutto, l'oggetto e le
finalità della predetta legge regionale, che all'art. 1 garantisce
l'esercizio omogeneo delle funzioni amministrative in materia di uso
del demanio marittimo-ricreativo da parte dei Comuni costieri; il
rilascio di nuove concessioni demaniali marittime su aree disponibili
con finalità turistico-ricreative in base a procedure di selezione
secondo criteri obiettivi di imparzialità, di trasparenza e di
pubblicità, nonchè nel rispetto dei principi di concorrenza,
libertà di stabilimento, di garanzia dell'esercizio, dello sviluppo,
della valorizzazione delle attività imprenditoriali e di tutela
degli investimenti, così come previsto dall'art. 1, comma 18, del
decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, nella
legge 26 febbraio 2010, n. 25; adeguate e omogenee condizioni di
sviluppo per le micro, piccole e medie imprese turistico-ricreative
operanti in ambito demaniale marittimo; la tutela dell'affidamento
dei titolari di concessioni demaniali marittime con finalità
turistico-ricreative nei limiti precisati dal diritto eurounitario.
Il ricorrente appunta le sue censure sul successivo art. 3 della
medesima legge regionale, rubricato «[f]unzioni della Regione e dei
Comuni», il cui comma 3 stabilisce che «[n]ell'esercizio delle
proprie funzioni i Comuni garantiscono che il rilascio di nuove
concessioni avvenga senza pregiudizio del legittimo affidamento degli
imprenditori balneari titolari di concessioni rilasciate
anteriormente al 31 dicembre 2009».
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la
disposizione impugnata comporterebbe una «evidente invasione della
sfera di competenza esclusiva riservata alla legge statale nelle
materie della tutela della concorrenza e dell'ordinamento civile»,
con ciò violando l'art. 117, secondo comma, lettere e) e l), Cost.
3.- A sostegno delle censure prospettate, il Presidente del
Consiglio dei ministri ripercorre i passaggi che hanno segnato
l'evoluzione dell'ordinamento nazionale nell'ottica dell'adeguamento
di quest'ultimo ai vincoli posti dal diritto dell'Unione europea,
come interpretati dalla Commissione europea e dalla Corte di
giustizia dell'Unione europea, con specifico riferimento al quadro
normativo nazionale nella materia delle concessioni del demanio
marittimo a uso turistico-ricreativo.
Il ricorrente rammenta che, a seguito della procedura
d'infrazione n. 2008/4908 avviata dalla Commissione europea nei
confronti dell'Italia il 29 gennaio 2009, il legislatore statale ha
abrogato sia la disposizione del codice della navigazione che
accordava una preferenza ai concessionari uscenti per il rinnovo del
titolo (cosiddetto diritto di insistenza: art. 37, comma 2, cod.
nav., abrogato ad opera dell'art. 1, comma 18, del d.l. n. 194 del
2009), sia l'inciso contenuto nell'art. 1, comma 18, del d.l. n. 194
del 2009 che richiamava il meccanismo del rinnovo automatico delle
concessioni (art. 1, comma 2, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n.
400, recante «Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi
a concessioni demaniali marittime», convertito, con modificazioni,
nella legge 4 dicembre 1993, n. 494, il cui richiamo è stato espunto
dalla legge 15 dicembre 2011, n. 217, recante «Disposizioni per
l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alle Comunità europee - Legge comunitaria 2010»). La medesima legge
comunitaria 2010 ha conferito, all'art. 11, una delega legislativa al
Governo per la revisione e il riordino della normativa relativa alle
concessioni demaniali marittime, il cui termine è tuttavia spirato
senza che la delega fosse esercitata.
Ricorda altresì il ricorrente che all'archiviazione della
procedura d'infrazione (avvenuta con decisione della Commissione del
27 febbraio 2012) ha fatto seguito la proroga al 31 dicembre 2020
delle concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo in
essere (art. 34-duodecies del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179,
recante «Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese»,
inserito in sede di conversione dalla legge 17 dicembre 2012, n.
221).
Tale proroga ope legis è stata successivamente fatta oggetto di
due rinvii pregiudiziali disposti da altrettanti Tribunali
amministrativi regionali (il TAR della Lombardia e il TAR della
Sardegna) alla Corte di giustizia dell'Unione europea, la quale,
chiamata a pronunciarsi sulla portata dell'art. 12 della direttiva
2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre
2006, relativa ai servizi nel mercato interno (direttiva servizi), ha
affermato in primo luogo che le concessioni demaniali in questione
rientrano in linea di principio nel campo di applicazione della
direttiva, restando rimessa al giudice nazionale la valutazione circa
la natura "scarsa" o meno della risorsa naturale attribuita in
concessione, con conseguente illegittimità di un regime di proroga
ex lege delle concessioni aventi ad oggetto risorse naturali scarse,
regime ritenuto equivalente al rinnovo automatico delle concessioni
in essere, espressamente vietato dall'art. 12 della direttiva. In
secondo luogo, la Corte di giustizia ha affermato che, per le
concessioni alle quali la direttiva non può trovare applicazione,
l'art. 49 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE)
osta a una normativa nazionale, come quella italiana oggetto dei
rinvii pregiudiziali, che consente una proroga automatica delle
concessioni demaniali pubbliche in essere per attività
turisticoricreative, nei limiti in cui tali concessioni presentino un
interesse transfrontaliero certo (sentenza 14 luglio 2016, in cause
riunite C-458/14, Promoimpresa srl, e C-67/15, Mario Melis e altri).
Rammenta poi il ricorrente che, successivamente al deposito della
sentenza della Corte di giustizia, il comma 3-septies dell'art. 24
del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113, convertito, con
modificazioni, nella legge 7 agosto 2016, n. 160, ha stabilito che
«[n]elle more della revisione e del riordino della materia in
conformità ai principi di derivazione europea, per garantire
certezza alle situazioni giuridiche in atto e assicurare l'interesse
pubblico all'ordinata gestione del demanio senza soluzione di
continuità, conservano validità i rapporti già instaurati e
pendenti in base all'articolo 1, comma 18, del decreto-legge 30
dicembre 2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 26
febbraio 2010, n. 25».
4.- Dal quadro normativo del diritto nazionale e del diritto
dell'Unione europea così tratteggiato, il Presidente del Consiglio
dei ministri deduce che il titolare di una concessione di interesse
transfrontaliero certo, assentita prima della scadenza della
direttiva servizi (28 dicembre 2009), non ha oggi alcun titolo per
confidare legittimamente sui vantaggi che allora gli erano stati
conferiti dall'amministrazione concedente, nella misura in cui essi
contrastino con il principio di non discriminazione fondato sui
Trattati europei. La questione relativa alla sussistenza di un
affidamento legittimamente tutelabile ai sensi del diritto
dell'Unione andrebbe, pertanto, valutata caso per caso, laddove la
disposizione regionale impugnata non opera invece, ad avviso del
ricorrente, alcuna distinzione tra situazioni che manifestino un
interesse transfrontaliero certo, e quelle che un tale interesse non
manifestino.
La disposizione di cui all'art. 1, comma 4 [recte: comma 1,
lettera d)], della legge reg. Abruzzo n. 30 del 2017 intenderebbe,
invero, sottrarsi a questa censura, dichiarando di voler tutelare
l'affidamento dei concessionari nei soli «limiti precisati dal
diritto eurounitario». Ad avviso del Presidente del Consiglio dei
ministri, tuttavia, residuerebbe comunque una «evidente invasione
della sfera di competenza esclusiva riservata alla legge statale
nelle materie della tutela della concorrenza e dell'ordinamento
civile», dal momento che «anche la sola scelta delle modalità
attraverso le quali tutelare l'affidamento implica necessariamente
l'esercizio di competenze esclusive statali» nelle materie suddette.
La disposizione regionale impugnata prefigurerebbe infatti «una
tutela dell'affidamento secondo forme specifiche e proprie della
Regione Abruzzo, in base a scelte rimesse ai comuni, così
trascurando che tali situazioni devono essere regolate in maniera
uniforme sul piano nazionale, per le esigenze di disciplina della
concorrenza e di parità di trattamento, al cui presidio sono posti
gli invocati titoli di competenza esclusiva dello Stato».
D'altra parte, le uniche forme di tutela che i Comuni potrebbero
in concreto garantire ai concessionari attuali consisterebbero,
secondo il ricorrente, o in una proroga dei loro titoli (attraverso
la mancata inclusione delle aree da essi occupati in quelle
«disponibili», per le finalità di cui all'art. 1, comma 1, lettera
b, della legge reg. Abruzzo n. 30 del 2017), ovvero nell'imposizione
ai concessionari subentranti dell'obbligo di corrispondere un
indennizzo ai concessionari uscenti. Ciò si desumerebbe, in
particolare, dall'art. 4 della medesima legge regionale, rubricato
«[n]orma finanziaria», secondo cui dall'attuazione di essa non
discendono nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, e
agli adempimenti da essa previsti si deve provvedere assicurando
l'invarianza di spesa tanto per la Regione che per le altre
amministrazioni pubbliche interessate. Di talchè l'una e l'altra
delle possibili soluzioni, indipendentemente dalla loro conformità
al diritto dell'Unione, esorbiterebbero dalla sfera di competenza
della Regione, invadendo spazi riservati alla competenza esclusiva
dello Stato.
5.- La Regione Abruzzo non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
3, comma 3, della legge della Regione Abruzzo 27 aprile 2017, n. 30
(Tutela del legittimo affidamento dei concessionari balneari), in
relazione all'art. 117, secondo comma, lettere e) e l), della
Costituzione.
2.- La disposizione impugnata stabilisce che «[n]ell'esercizio
delle proprie funzioni i Comuni garantiscono che il rilascio di nuove
concessioni avvenga senza pregiudizio del legittimo affidamento degli
imprenditori balneari titolari di concessioni rilasciate
anteriormente al 31 dicembre 2009».
Secondo il ricorrente, tale disposizione prefigurerebbe «una
tutela dell'affidamento secondo forme specifiche e proprie della
Regione Abruzzo, in base a scelte rimesse ai comuni», in contrasto
con il principio secondo cui le modalità di tutela dell'affidamento
dei concessionari uscenti debbono essere regolate in maniera uniforme
sul piano nazionale, in modo da assicurare una effettiva tutela della
concorrenza e della parità di trattamento tra gli aspiranti
concessionari, al cui presidio sarebbero posti i titoli di competenza
esclusiva dello Stato invocati dalla difesa erariale.
D'altra parte, le uniche forme di tutela dell'affidamento che i
Comuni, nell'esercizio delle facoltà loro delegate dalla
disposizione impugnata, potrebbero in concreto apprestare
consisterebbero, secondo il ricorrente, o nella proroga delle
concessioni esistenti, ovvero nell'imposizione ai concessionari
subentranti dell'obbligo di indennizzare i concessionari uscenti.
Ciò si desumerebbe in particolare dalla clausola di invarianza di
spesa prevista dall'art. 4 della medesima legge regionale, che
all'evidenza esclude che la tutela dell'affidamento dei concessionari
uscenti possa essere posta a carico della pubblica amministrazione.
Entrambe tali soluzioni peraltro, a prescindere dalla questione della
loro liceità o meno alla stregua del diritto dell'Unione europea,
inciderebbero necessariamente sulle materie della tutela della
concorrenza e dell'ordinamento civile, riservate alla competenza
esclusiva dello Stato.
3.- Il ricorso è fondato sotto il profilo della violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
3.1.- Come anche recentemente rammentato dalla giurisprudenza di
questa Corte (sentenza n. 157 del 2017), la disciplina concernente il
rilascio di concessioni su beni demaniali marittimi investe diversi
ambiti materiali, attribuiti alla competenza sia statale sia
regionale.
Le competenze amministrative inerenti al rilascio delle
concessioni in uso di beni del demanio marittimo sono state, in
effetti, conferite alle Regioni in virtù di quanto previsto
dall'art. 105, comma 2, lettera l), del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59). Le funzioni relative sono
esercitate, di regola, dai Comuni in forza dell'art. 42 del decreto
legislativo 30 marzo 1999, n 96 (Intervento sostitutivo del Governo
per la ripartizione di funzioni amministrative tra regioni ed enti
locali a norma dell'art. 4, comma 5, della legge 15 marzo 1997, n. 59
e successive modificazioni), rispetto ai quali le Regioni mantengono
poteri di indirizzo (con riferimento alle attività di impresa
turistico-balneari, si veda il comma 6 dell'art. 11 della legge 15
novembre 2011, n. 217, recante «Disposizioni per l'adempimento di
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità
europee - Legge comunitaria 2010»).
D'altra parte, la giurisprudenza di questa Corte ha più volte
sottolineato che i criteri e le modalità di affidamento delle
concessioni su beni del demanio marittimo devono essere stabiliti
nell'osservanza dei principi della libera concorrenza e della
libertà di stabilimento, previsti dalla normativa comunitaria e
nazionale, e corrispondenti ad ambiti riservati alla competenza
esclusiva statale in forza dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost. (da ultimo, sentenze n. 157 del 2017 e n. 40 del 2017).
3.2.- Demandando genericamente ai Comuni la determinazione delle
modalità concrete con cui tutelare il legittimo affidamento dei
titolari di concessioni rilasciate anteriormente al 30 dicembre 2009
nell'ambito delle procedure di selezione per il rilascio di nuove
concessioni, la disposizione regionale impugnata affida alla
discrezionalità delle amministrazioni comunali l'adozione di misure
che, qualunque ne sia la concreta configurazione, necessariamente
inciderebbero in senso limitativo sulla materia della tutela della
libera concorrenza e della parità di trattamento tra tutti gli
aspiranti alla concessione, materia che deve ritenersi riservata alla
legislazione statale ai sensi del citato art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.
Nè vale ad assicurare legittimità alla disposizione impugnata
la clausola di cui all'art. 1, comma 1, lettera d), della stessa
legge reg. Abruzzo n. 30 del 2017, a tenore della quale la tutela
dell'affidamento dei concessionari uscenti è garantita «nei limiti
precisati dal diritto eurounitario». Il profilo di
incostituzionalità invocato dalla difesa erariale non concerne,
infatti, il contrasto della disposizione con i vincoli derivanti dal
diritto dell'Unione europea, bensì soltanto la sua incidenza in una
sfera di competenza riservata in via esclusiva alla legislazione
statale, alla quale unicamente spetta disciplinare in modo uniforme
le modalità e i limiti della tutela dell'affidamento dei titolari
delle concessioni già in essere nelle procedure di selezione per il
rilascio di nuove concessioni.
La disposizione impugnata viola, dunque, la competenza esclusiva
dello Stato in materia di tutela della concorrenza.
3.3.- Resta assorbita l'ulteriore censura proposta in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3,
della legge della Regione Abruzzo 27 aprile 2017, n. 30 (Tutela del
legittimo affidamento dei concessionari balneari).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 maggio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 7 giugno 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA