1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 11-1-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 278 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 luglio 2011
Ordinanza del 19 luglio 2011 emessa dal Tribunale di Urbino nel procedimento civile promosso da Darhnami Hadda contro I.N.P.S.. Straniero e apolide - Assegno sociale ex art. 3 legge n. 335/1995 - Condizione - Possesso del permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo della disparita' di trattamento di situazioni omogenee a seguito della giurisprudenza della Corte costituzionale - Violazione del principio di tutela della salute - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 11/2009 e 178/2010. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 80, comma 19. - Costituzione, artt. 3, 32 e 117, primo comma, in relazione all'art. 14 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (00110814) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 11-1-2012)

IL TRIBUNALE

A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 15 giugno
2011, pronuncia la seguente ordinanza.
1. Con ricorso depositato in data 19 ottobre 2010, Darhnani Hadda
esponeva di essere titolare di un regolare permesso di soggiorno
valido sino al 1° febbraio 2012 e di essersi vista revocare con
provvedimento Inps del 3 marzo 2009 il beneficio dell'assegno sociale
ex art. 3 legge n. 335/95 di cui sino ad allora aveva goduto per
mancanza del requisito della permanenza minima in Italia.
La ricorrente deduceva tuttavia di essere titolare di una
regolare permesso di soggiorno rilasciatole in quanto madre
convivente della figlia El Hannaoui Fatima. cittadina italiana, e
che, anche ai fini di cui alla legge 338/00, art. 80 comma 19, tale
permesso doveva essere considerato l'unico valido ai fini della
regolarità del soggiorno in Italia per i familiari conviventi di
cittadini italiani, con la conseguenza che a nulla poteva rilevare il
requisito della permanenza minima in Italia richiesto dall'Inps e
posto a fondamento della revoca dell'assegno già goduto.
Si costituiva tempestivamente in giudizio I'Inps, rilevando che
l'art. 80, comma 19, legge 338/00 richiede per la concessione
dell'assegno sociale il possesso della carta di soggiorno o permesso
di soggiorno di lungo periodo, non posseduto dalla ricorrente.
L'Inps, dunque, ha dedotto la mancanza del requisito previsto
dalla norma citata e la sostanziale difformità tra il permesso di
soggiorno concessole, a durata limitata, e la carta di soggiorno
richiesta dalla norma, a durata illimitata e concessa sul presupposto
della permanenza in Italia da almeno 5 anni.
L'Inps ha dunque osservato che le sentenze della Corte
costituzionale emesse in materia non hanno dichiarato la totale
illegittimità costituzionale dell'art. 80, c. 19. legge cit.,
essendosi piuttosto limitate a dichiarare tale illegittimità
costituzionale, per quanto qui di interesse, solo con riferimento al
possesso del requisito reddituale richiesto per il rilascio del
permesso di soggiorno di lunga durata con riguardo alla indennità di
accompagnamento ed al possesso del permesso medesimo con riguardo ad
altre prestazioni di tipo assistenziale.
2. Ritiene questo Giudice che, all'esito della instaurazione del
contraddittorio tra le parti sul punto, debba sollevarsi questione di
legittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19, legge 388 del
2000 nella parte in cui subordina la concessione dell'assegno sociale
ex art. 3 legge 335/95 al possesso della carta di soggiorno ed, in
particolare, al requisito della durata della permanenza in Italia.
3. In punto di rilevanza della questione occorre premettere che,
a norma dell'art. 80, comma 19, legge 388/00, "ai sensi dell'articolo
41 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, l'assegno sociale
e le provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in
base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali sono
concesse alle condizioni previste dalla legislazione medesima, agli
stranieri che siano titolari di carta di soggiorno; per le altre
prestazioni e servizi sociali l'equiparazione con i cittadini
italiani è consentita a favore degli stranieri che siano almeno
titolari di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno.
Sono fatte salve le disposizioni previste dal decreto legislativo 18
giugno 1998, n. 237, e dagli articoli 65 e 66 della legge 23 dicembre
1998, n. 448, e successive modificazioni."
La carta di soggiorno è ora denominata permesso di soggiorno CE
per soggiornanti di lungo periodo a norma dell'art. 9 del D.Lgs. 25
luglio 1998, n. 286, come modificato dall'art. 1 del D.Lgs. 3/07: "Lo
straniero in possesso, da almeno cinque anni, di un permesso di
soggiorno in corso di validità, che dimostra la disponibilità di un
reddito non inferiore all'importo annuo dell'assegno sociale e, nel
caso di richiesta relativa ai familiari, di un reddito sufficiente
secondo i parametri indicati nell'articolo 29, comma 3, lettera b) e
di un alloggio idoneo che rientri nei parametri minimi previsti dalla
legge regionale per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica
ovvero che sia fornito dei requisiti di idoneità igienico-sanitaria
accertati dall'Azienda unità sanitaria locale competente per
territorio, può chiedere al questore il rilascio del permesso di
soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, per se e per i
familiari di cui all'articolo 29, comma 1".
Dunque, a norma dell'art. 80, comma 19, legge 388/00, al fine di
ottenere l'assegno sociale lo straniero deve essere titolare della
carta di soggiorno, ora permesso di soggiorno di lungo periodo, i cui
requisiti sono di tipo reddituale (ed a tal proposito vi è già
pronuncia di illegittimità costituzionale della Corte
Costituzionale, con riferimento alla sola indennità di
accompagnamento) e di durata, richiedendosi altresì che lo straniero
possieda un permesso di soggiorno in corso di validità da almeno
cinque anni.
Nel caso di specie, non è contestata la sussistenza del
requisito sanitario in capo a Darhnani Hadda (come si evince dalla
memoria difensiva Inps e dagli atti di causa).
Piuttosto, la revoca dell'assegno sociale consegue al solo
mancato possesso del permesso di soggiorno di lungo periodo, essendo
la ricorrente in possesso del solo permesso di soggiorno per
familiari conviventi di cittadini italiani, rilasciato in data 7
febbraio 2007 dalla Questura di Pesaro - Urbino, ed in particolare
alla mancanza del requisito della permanenza in Italia da almeno 5
anni.
Peraltro, il soggiorno della ricorrente nello Stato italiano non
può reputarsi meramente episodico, proprio in virtù della
convivenza con la figlia, divenuta cittadina italiana, sin dall'anno
2007.
È dunque da escludere che, nel caso di specie, manchi il
presupposto del soggiorno in Italia di carattere non episodico, che
legittimerebbe il legislatore, anche secondo la interpretazione resa
dal giudice delle leggi, a negare la prestazione di tipo
assistenziale.
Poichè la previsione del possesso del permesso di soggiorno di
lungo periodo (sul presupposto tra l'altro della permanenza in Italia
da almeno 5 anni) preclude in questa sede alla ricorrente di ottenere
il ripristino dell'assegno sociale già in godimento, si ritiene la
rilevanza del vaglio costituzionale dell'art. 80, comma 19, della
legge 388/00 nel presente giudizio.
4. In punto di non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale della norma richiamata occorre rilevare
quanto segue.
Ha osservato la Corte costituzionale con sentenza n. 306/08 che
"l'indennità di accompagnamento - spettante ai disabili non
autonomamente deambulanti, o che non siano in grado di compiere da
soli gli atti quotidiani della vita, per il solo fatto delle
minorazioni e, quindi, indipendentemente da qualsiasi requisito
reddituale - rientra nelle prestazioni assistenziali e, più in
generale, anche nella terminologia adottata dalla Corte di
Strasburgo, attiene alla "sicurezza o assistenza sociale". In tale
ambito, questa corte ha affermato che «le scelte connesse alla
individuazione delle categorie dei beneficiari - necessariamente da
circoscrivere in ragione della limitatezza delle risorse
finanziarie - debbano essere operate, sempre e comunque, in ossequio
al principio di ragionevolezza», ma anche che al legislatore è
consentito «introdurre regimi differenziati, circa il trattamento da
riservare ai singoli consociati, soltanto in presenza di una "causa"
normativa non palesemente irrazionale o, peggio, arbitraria»
(sentenza n. 432 del 2005).
Tutto ciò premesso, la Corte ritiene che sia manifestamente
irragionevole subordinare l'attribuzione di una prestazione
assistenziale quale l'indennità di accompagnamento - i cui
presupposti sono, come si è detto, la totale disabilità al lavoro,
nonchè l'incapacità alla deambulazione autonoma o al compimento da
soli degli atti quotidiani della vita - al possesso di un titolo di
legittimazione alla permanenza del soggiorno in Italia che richiede
per il suo rilascio, tra l'altro, la titolarità di un reddito. Tale
irragionevolezza incide sul diritto alla salute, inteso anche come
diritto ai rimedi possibili e, come nel caso, parziali, alle
menomazioni prodotte da patologie di non lieve importanza. Ne
consegue il contrasto delle disposizioni censurate non soltanto con
l'art. 3 Cost., ma anche con gli artt. 32 e 38 Cost., nonchè -
tenuto conto che quello alla salute è diritto fondamentale della
persona (vedi, per tutte, le sentenze n. 252 del 2001 e n. 432 del
2005) - con l'art. 2 della Costituzione. Sotto tale profilo e per i
medesimi motivi, la normativa censurata viola l'art. 10, primo comma,
della Costituzione, dal momento che tra le norme del diritto
internazionale generalmente riconosciute rientrano quelle che, nel
garantire i diritti fondamentali della persona indipendentemente
dall'appartenenza a determinate entità politiche, vietano
discriminazioni nei confronti degli stranieri, legittimamente
soggiornanti nel territorio dello Stato. Al legislatore italiano è
certamente consentito dettare norme, non palesemente irragionevoli e
non contrastanti con obblighi internazionali, che regolino l'ingresso
e la permanenza di extracomunitari in Italia (da ultimo, sentenza n.
148 del 2008). È possibile, inoltre, subordinare, non
irragionevolmente, l'erogazione di determinate prestazioni - non
inerenti a rimediare a gravi situazioni di urgenza - alla circostanza
che il titolo di legittimazione dello straniero al soggiorno nel
territorio dello Stato ne dimostri il carattere non episodico e di
non breve durata; una volta, però, che il diritto a soggiornare alle
condizioni predette non sia in discussione, non si possono
discriminare gli stranieri, stabilendo, nei loro confronti,
particolari limitazioni per il godimento dei diritti fondamentali
della persona, riconosciuti invece ai cittadini. Le disposizioni
censurate sono, pertanto, illegittime nella parte in cui - oltre ai
requisiti sanitari e di durata del soggiorno in Italia e comunque
attinenti alla persona, già stabiliti per il rilascio della carta di
soggiorno ed ora (per effetto del d.lgs. n. 3 del 2007) del permesso
di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, non sospettati di
illegittimità dal remittente - esigono, ai fini dell'attribuzione
dell'indennità di accompagnamento, anche requisiti reddituali, ivi
compresa la disponibilità di un alloggio, avente le caratteristiche
indicate dal nuovo testo dell'art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 286 del
1998."
Nel caso esaminato dalla Corte costituzionale con tale sentenza,
il giudice remittente aveva sospettato della illegittimità
costituzionale della norma con esclusivo riguardo alla previsione di
un limite di reddito, posto a discriminare gli stranieri dai
cittadini italiani nella fruizione della indennità di
accompagnamento.
Dunque, la Corte costituzionale ha effettivamente riconosciuto la
illegittimità costituzionale della norma richiamata sotto il
limitato profilo della previsione di un requisito reddituale, mentre
la pronuncia non si è estesa alla previsione degli ulteriori
requisiti richiesti per ottenere il permesso di soggiorno di lungo
periodo, tra cui la durata del soggiorno stesso.
Tale questione è invece stata valutata con sentenze successive,
in cui la Corte costituzionale si è occupata della legittimità
della norma in esame con riguardo alle diverse prestazioni
dell'assegno mensile di assistenza e della pensione di inabilità
(rispettivamente, sentenze n. ri 187/10 ed 11/09).
In particolare, con sentenza n. 187/10, che ha dichiarato la
illegittimità costituzionale della norma in esame nella parte in cui
subordina la concessione dell'assegno mensile di assistenza al
possesso del permesso di soggiorno di lunga durata, la Corte
costituzionale ha osservato (con respiro più ampio rispetto alla
precedente pronuncia, che riguardava la sola previsione del requisito
reddituale) che "La giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo ha, in varie occasioni, avuto modo di sottolineare come la
Convenzione non sancisca un obbligo per gli Stati membri di
realizzare un sistema di protezione sociale o di assicurare un
determinato livello delle prestazioni assistenziali; tuttavia, una
volta che tali prestazioni siano state istituite e concesse, la
relativa disciplina non potrà sottrarsi al giudizio di
compatibilità con le norme della Convenzione e, in particolare, con
l'art. 14 che vieta la previsione di trattamenti discriminatori (in
tal senso, Stec ed altri contro Regno Unito, decisione sulla
ricevibilità del 6 luglio 2005; Koua Poirrez contro Francia,
sentenza del 30 settembre 2003; Gaygusuz contro Austria, sentenza del
16 settembre 1996; Salesi contro Italia, sentenza del 26 febbraio
1993). Al tempo stesso, la Corte di Strasburgo ha anche sottolineato
l'ampio margine di apprezzamento di cui i singoli Stati godono in
materia di prestazioni sociali, in particolare rilevando come le
singole autorità nazionali, in ragione della conoscenza diretta
delle peculiarità che caratterizzano le rispettive società ed i
correlativi bisogni, si trovino, in linea di principio, in una
posizione privilegiata rispetto a quella del giudice internazionale
per determinare quanto risulti di pubblica utilità in materia
economica e sociale. Da qui l'assunto secondo il quale la Corte
rispetta, in linea di massima, le scelte a tal proposito operate dal
legislatore nazionale, salvo che la relativa valutazione si riveli
manifestamente irragionevole (Carson ed altri contro Regno Unito,
sentenza del 16 marzo 2010; Luczak contro Polonia, sentenza del 27
novembre 2007). A proposito, poi, dei limiti entro i quali opera il
divieto di trattamenti discriminatori stabilito dall'art. 14 della
Convenzione, la stessa Corte non ha mancato di segnalare il carattere
relazionale che contraddistingue il principio, nel senso che lo
stesso non assume un risalto autonomo, «ma gioca un importante ruolo
di complemento rispetto alle altre disposizioni della Convenzione e
dei suoi protocolli, perchè protegge coloro che si trovano in
situazioni analoghe da discriminazioni nel godimento dei diritti
garantiti da altre disposizioni» (da ultimo, Orsus ed altri contro
Croazia, sentenza del 16 marzo 2010). Il trattamento diviene dunque
discriminatorio - ha puntualizzato la giurisprudenza della Corte -
ove esso non trovi una giustificazione oggettiva e ragionevole; non
realizzi, cioè, un rapporto di proporzionalità tra i mezzi
impiegati e l'obiettivo perseguito (ad es., Niedzwiecki contro
Germania, sentenza del 25 ottobre 2005). Non senza l'ulteriore
puntualizzazione secondo la quale soltanto «considerazioni molto
forti potranno indurre a far ritenere compatibile con la Convenzione
una differenza di trattamento fondata esclusivamente sulla
nazionalita'» (da ultimo, Si Amer contro Francia, sentenza del 29
ottobre 2009, ed i precedenti ivi citati).
Poste tali premesse, la Corte ha evidenziato che la norma
scrutinata è evidentemente finalizzata a ridurre l'accesso alle
prestazioni sociali da parte dei cittadini extracomunitari.
Interrogandosi dunque sulla ragionevolezza del criterio di
contenimento di tale accesso, con specifico riguardo alla prestazione
consistente nell'assegno mensile di assistenza, il giudice delle
leggi ha evidenziato che "Occorre accertare se, alla luce della
configurazione normativa e della finzione sociale che è chiamato a
svolgere nel sistema, lo specifico "assegno" che viene qui in
discorso integri o meno un rimedio destinato a consentire il concreto
soddisfacimento dei "bisogni primari" inerenti alla stessa sfera di
tutela della persona umana, che è compito della Repubblica
promuovere e salvaguardare; rimedio costituente, dunque, un diritto
fondamentale perchè garanzia per la stessa sopravvivenza del
soggetto. D'altra parte, la giurisprudenza della Corte di Strasburgo
ha sottolineato come, «in uno Stato democratico moderno, molti
individui, per tutta o parte della loro vita, non possono assicurare
il loro sostentamento che grazie a delle prestazioni di sicurezza o
di previdenza sociale». Sicchè, «da parte di numerosi ordinamenti
giuridici nazionali viene riconosciuto che tali individui sono
bisognosi di una certa sicurezza e prevedono, dunque, il versamento
automatico di prestazioni, a condizione che siano soddisfatti i
presupposti stabiliti per il riconoscimento dei diritti in questione»
(la già citata decisione sulla ricevibilità del 6 luglio 2005,
Staic ed altri contro Regno Unito). Ove, pertanto, si versi in tema
di provvidenza destinata a far fronte al "sostentamento" della
persona, qualsiasi discrimine tra cittadini e stranieri regolarmente
soggiornanti nel territorio dello Stato, fondato su requisiti diversi
dalle condizioni soggettive, finirebbe per risultare in contrasto con
il principio sancito dall'art. 14 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo, avuto riguardo alla relativa lettura che, come si
è detto, è stata in più circostanze offerta dalla Corte di
Strasburgo."
Esaminando dunque la funzione essenziale di sostentamento per
soggetti invalidi ricoperta dall'assegno mensile di assistenza, la
Corte ha reputato costituzionalmente illegittima in quanto
irragionevolmente discriminatoria la norma che qui si esamina.
In particolare, la Corte costituzionale ha ritenuto che, avuto
riguardo alla essenziali funzione di sostentamento della prestazione
in esame, la previsione dell'ulteriore requisito richiesto rispetto
alla esistenza di un valido titolo di soggiorno (cioè il possesso
della carta di soggiorno, oggi permesso di soggiorno di lungo
periodo) risulti discriminatoria e dunque in contrasto con l'art. 14
della CEDU, con conseguente violazione dell'art. 117 comma 1 della
Costituzione.
Tali principi devono essere applicati anche nella presente sede.
Infatti, anche nell'assegno sociale di cui si discute si ravvisa
la essenziale funzione di sostentamento degli anziani che
percepiscono un basso reddito, con ogni conseguenza in ordine alla
applicabilità al caso di specie dei sopra riportati rilievi del
Giudice delle leggi formulati con riguardo all'assegno mensile di
assistenza.
Dunque, anche con riguardo alla provvidenza in esame si reputa
che la norma che subordina la concessione della indennità per gli
stranieri all'ulteriore requisito della permanenza in Italia per
almeno 5 anni e, dunque, al possesso della carta di soggiorno (ora
permesso di soggiorno di lungo periodo), non afferente alle mere
condizioni soggettive, si ponga in contrasto con l'art. 14 CEDU come
interpretato dalla Corte di Strasburgo e, quindi, con l'art. 117
primo comma Cost.
5. Peraltro, a fronte del chiaro ed inequivocabile tenore
letterale dell'art. 80, comma 19, legge 388/00, non è possibile
fornire una interpretazione costituzionalmente orientata della norma,
nè tantomeno ritenere che la stessa sia stata già espunta
dall'ordinamento giuridico sulla base delle pronunce emesse sino ad
ora dal Giudice delle leggi, sempre aventi efficacia limitata alle
prestazioni di volta in volta esaminate.
Piuttosto, per tutti i motivi esposti, deve dubitarsi della
legittimità costituzionale della norma nella parte in cui subordina
la concessione dell'assegno sociale agli stranieri al possesso del
permesso della carta di soggiorno (ora permesso CE di lungo periodo),
concedibile se la permanenza in Italia si protrae da almeno 5 anni,
non solo per contrasto con l'art. 117 primo comma Cost., ma anche per
contrasto con l'art. 3 Cost. (ponendo in essere una evidente ed
ingiustificata disparità di trattamento in ordine a diritti
fondamentali della persona tra cittadini italiani e stranieri) e con
l'art. 32 della Costituzione (negando la tutela del diritto alla
salute a parità di condizioni ai cittadini stranieri legalmente
soggiornanti nel territorio dello Stato).
6. Non si reputa peraltro possibile procedere alla
disapplicazione della norma interna in contrasto con la disciplina
comunitaria, senza ricorrere all'intervento del Giudice delle leggi,
anche a seguito della entrata in vigore del Trattato di Lisbona che
ha riconosciuto i principi fondamentali di cui alla Convenzione
Europea dei Diritti dell'Uomo come principi interni al diritto
dell'Unione.
Infatti, le disposizioni della CEDU hanno natura di norme di
principio, con la conseguenza che non possono considerarsi
direttamente applicabili negli Stati membri.
Tale conclusione deve rimanere invariata anche a seguito della
entrata in vigore del Trattato di Lisbona, e la stessa Corte
costituzionale ha ribadito, anche con sentenza n. 93 del 2010, i
principi in proposito enucleati sin dalle sentenze n. ri 348/349 del
2007: "le norme della CEDU - nel significato loro attribuito dalla
Corte europea dei diritti dell'uomo, specificamente istituita per
dare ad esse interpretazione ed applicazione (art. 32, paragrafo 1,
della Convenzione) - integrano, quali «norme interposte», il
parametro costituzionale espresso dall'art. 117, primo comma, Cost.,
nella parte in cui impone la conformazione della legislazione interna
ai vincoli derivanti dagli «obblighi internazionali» (sentenze n. 317
e n. 311 del 2009, n. 39 del 2008). Nel caso in cui si profili un
eventuale contrasto tra una norma interna e una norma della CEDU, il
giudice nazionale comune deve, quindi, preventivamente verificare la
praticabilità di una interpretazione della prima conforme alla norma
convenzionale, ricorrendo a tutti i normali strumenti di ermeneutica
giuridica (sentenza n. 239 del 2009), e, ove tale soluzione risulti
impercorribile (non potendo egli disapplicare la norma interna
contrastante), deve denunciare la rilevata incompatibilità
proponendo questione di legittimità costituzionale in riferimento al
parametro dianzi indicato."
In virtù di tutte le considerazioni su esposte questo Giudice
ritiene non manifestamente infondata e rilevante nel giudizio la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19,
legge 388/00 per contrasto con gli artt. 3, 32, 117 comma 1 Cost.,
nella parte in cui subordina la concessione dell'assegno sociale al
possesso della carta di soggiorno, e dunque anche al requisito della
durata del soggiorno medesimo nel territorio dello Stato.

P.Q.M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19, legge 388/00 per
contrasto con gli artt. 3, 32, 117 comma 1 Cost., nella parte in cui
subordina la concessione dell'assegno sociale al possesso della carta
di soggiorno, e dunque anche al requisito della durata del soggiorno
medesimo nel territorio dello Stato;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio nonchè
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Sospende il giudizio in corso.
Urbino, addì 19 luglio 2011

Il giudice: Marrone