1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 3-9-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 138 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 marzo 2014
Ordinanza del 18 marzo 2014 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Capomolla Domenico ed altri c/Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed altri. Impiego pubblico - Trasferimento del personale ANAS, in servizio presso l'ufficio IVCA (Ispettorato Vigilanza Concessioni Autostradali), alla data del 31 maggio 2012, prima all'Agenzia per le Infrastrutture stradali e poi alla Struttura presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Violazione dei principi di uguaglianza, del concorso pubblico per l'accesso ai pubblici impieghi e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 36; decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, convertito, con modificazioni, nella legge 24 febbraio 2012, n. 14, art. 11; decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 12. - Costituzione, artt. 3, 51 e 97. (14C00201) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 3-9-2014)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Terza)

Ha pronunciato la presente ordinanza, sul ricorso numero di
registro generale 4044 del 2013, proposto da: Domenico Capomolla,
Andrea Capuani, Mauro Coletta, Livia Contarini, Giuseppe Costanzo,
Michele Franzese, Placido Migliorino, Felice Morisco, Alberto
Pizzari, Giovanni Proietti, Carmine Testa rappresentati e difesi
dagli avv. Fabio Cintioli, Giuseppe Lo Pinto, con domicilio eletto
presso Fabio Cintioli in Roma, via Vittoria Colonna, 32;
Contro Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Anas
S.p.a., Ministero dell'economia e delle finanze, Presidenza del
Consiglio dei ministri, rappresentati e difesi per legge
dall'Avvocatura Generale, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi,
12; Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per la
funzione pubblica;
Nei confronti di Roberto Maestri, n.c.;
Per l'annullamento decreto n. 341/12 con il quale il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti ha istituto, nell'ambito del
dipartimento per le infrastrutture, gli affari generali e il
personale (...) la struttura di vigilanza sulle concessionarie
autostradali; atti presupposti, connessi e conseguenti tra cui la
nota 27 settembre 2012 di Anas s.p.a. - atto di costituzione ex art.
10 D.P.R. n. 1199/71;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti e di Anas S.p.a. e di Ministero
dell'economia e delle finanze e di Presidenza del Consiglio dei
ministri;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2014 il
dott. Maria Grazia Vivarelli e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
In seguito alla proposizione di ricorso straordinario al Capo
dello Stato, data 18 febbraio 2013, il Sig. Roberto Maestri ha
notificato atto di opposizione ex art. 10 D.P.R. n. 1199/1971
chiedendo che il ricorso straordinario fosse deciso in sede
giurisdizionale. Conseguentemente i dott.ri Domenico Capomolla,
Andrea Capuani, Mauro Coletta, Livia Contarini, Giuseppe Costanzo,
Michele Franzese, Placido Migliorino, Felice Morisco, Alberto
Pizzari, Giovanni Proietti e Carmine Testa, si sono costituiti in
giudizio dinanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale del
Lazio ai sensi dell'art. 10, comma 1, del D.P.R. n. 1199/1971, e
hanno riproposto in sede giurisdizionale tutti i motivi già dedotti
con il ricorso straordinario.
Ai sensi dell'art. 7, comma 3, D.L. n. 138/2002, l'Anas è il
gestore della rete stradale ed autostradale italiana di interesse
nazionale. È una società per azioni il cui socio unico è il
Ministero dell'economia e delle finanze ed è sottoposta al controllo
ed alla vigilanza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
Fino al 30 settembre 2012, l'Anas ha svolto altresì le funzioni
di concedente della rete autostradale a pedaggio e di vigilanza sulle
società concessionarie. Quest'ultima attività, in particolare,
veniva svolta dall'Anas attraverso uno dei suoi uffici, ovvero
l'Ispettorato Vigilanza Concessioni Autostradali (IVCA). Presso tale
Ufficio prestavano il proprio servizio gli odierni ricorrenti, tutti
nella qualifica di dirigenti.
L'IVCA era l'Ufficio di Anas istituzionalmente deputato a
verificare l'esatto adempimento, da parte delle Società
concessionarie, degli obblighi previsti dalle convenzioni di
concessione e dagli annessi Allegati, compresi i piani
economico-finanziari; in particolare, era deputato a verificare la
puntuale attuazione dei programmi d'investimento e di quelli relativi
agli interventi manutenzione e completamento della rete autostradale
ed a verificare i livelli di qualità delle autostrade e dei servizi
in esse offerti.
Inoltre, l'IVCA provvedeva alla verifica annuale delle tariffe e
alla definizione degli standard di progettazione, manutenzione e
costruzione per il mantenimento di adeguati livelli di sicurezza
sulle autostrade, nel rispetto delle condizioni contrattuali e della
normativa vigente e secondo le linee di indirizzo stabilite dal
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
L'Ufficio, pertanto, oltre a svolgere rilevanti compiti
istituzionalmente affidati ad Anas (attività di
aggiornamento/rinnovo dei rapporti convenzionali e/o dei piani
economico finanziari in essere), cooperava con altre Strutture che
espletavano le funzioni proprie del soggetto Concedente.
I predetti Uffici svolgevano, quindi, mansioni comuni all'Ufficio
IVCA ed i relativi dipendenti possedevano (e posseggono) le stesse
competenze professionali degli odierni ricorrenti.
Con il D.L. n. 98/2011, convertito in L. n. 111/2011, sono state
tra l'altro dettate disposizioni in materia di riordino dell'Anas.
Per quel che qui interessa, l'art. 36 D.L. n. 98/2011 s.m.i.
prevede che «a decorrere dal 1° gennaio 2012 è istituita, ai sensi
dell'art. 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e
successive modificazioni, presso il Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti e con sede in Roma, l'Agenzia per le infrastrutture
stradali e autostradali. [...] Entro la data del 30 settembre 2012,
l'Agenzia subentra ad Anas S.p.a. nelle funzioni di concedente per le
convenzioni in essere alla stessa data».
Il comma 5 del predetto art. 36 D.L. n. 98/2011 s.m.i. prevede
che «relativamente alle attività e ai compiti di cui al comma 2,
l'Agenzia esercita ogni competenza già attribuita in materia
all'Ispettorato di vigilanza sulle concessionarie autostradali e ad
altri uffici di Anas S.p.a. ovvero ad uffici di amministrazioni dello
Stato, i quali sono conseguentemente soppressi a decorrere dal 1°
gennaio 2012. Il personale degli uffici soppressi con rapporto di
lavoro subordinato a tempo indeterminato, in servizio alla data del
31 maggio 2012, è trasferito all'Agenzia, per formarne il relativo
ruolo organico. [...] Al personale trasferito (pertanto dall'Anas
all'Agenzia) si applica la disciplina dei contratti collettivi
nazionali relativi al comparto Ministeri e dell'Area I della
dirigenza. Il personale trasferito mantiene il trattamento economico
fondamentale ed accessorio, limitatamente alle voci fisse e
continuative, corrisposto al momento del trasferimento, nonchè
l'inquadramento previdenziale. Nel caso in cui il predetto
trattamento economico risulti più elevato rispetto a quello previsto
è attribuito per la differenza un assegno ad personam riassorbibile
con i successivi miglioramenti economici a qualsiasi titolo
conseguiti. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su
proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze ed il Ministro
per la pubblica amministrazione e l'innovazione si procede alla
individuazione delle unità di personale da trasferire all'Agenzia e
alla riduzione delle dotazioni organiche e delle strutture delle
amministrazioni interessate al trasferimento delle funzioni in misura
corrispondente al personale effettivamente trasferito. Con lo stesso
decreto è stabilita un'apposita tabella di corrispondenza tra le
qualifiche e le posizioni economiche del personale assegnato
all'Agenzia».
L'art. 36, comma 5, insomma, ha concretamente e specificamente
individuato i dipendenti che avrebbero dovuto essere trasferiti alla
costituenda Agenzia, identificandoli in tutti i titolari di un
rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, in servizio
alla data del 31 maggio 2012 presso l'Ufficio in questione ed altri
uffici Anas titolari di compiti e competenze analoghi e/o altre
PP.AA. la cui attività era destinata a confluire nell'Agenzia.
L'istituzione dell'Agenzia ha incontrato diversi ostacoli nel
corso del suo iter approvativo, così che i termini previsti per
l'adozione del suo Statuto sono stati più volte prorogati, dapprima
fino al 31 marzo 2012 (art. 11 D.L. n. 216/2011, convertito in L. n.
14/2012), poi fino al 31 luglio 2012 (L. n. 14/2012) e da ultimo fino
al 30 settembre 2012 (art. 12 D.L. n. 95/2012, convertito in L. n.
135/2012). Si noti che, ai sensi dell'art. 11 D.L. n. 216/2011, come
modificato dall'art. 12 D.L. n. 95/2012, «fino alla data di adozione
dello statuto dell'Agenzia per le infrastrutture stradali e
autostradali, e comunque non oltre il 30 settembre 2012, le funzioni
e i compiti ad essa trasferiti ai sensi dell'art. 36 del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, e successive modificazioni,
continuano ad essere svolti dai competenti uffici delle
Amministrazioni dello Stato e dall'Ispettorato di vigilanza sulle
concessionarie autostradali e dagli altri uffici di Anas S.p.a.. In
caso di mancata adozione, entro il predetto termine, dello statuto e
del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'art.
36, comma 5, settimo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
l'Agenzia è soppressa e le attività e i compiti già attribuiti
alla medesima sono trasferiti al Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti a decorrere dal 1° ottobre 2012, che rimane titolare delle
risorse previste dall'art. 36, comma 5, del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio
2011, n. 111, e cui sono contestualmente trasferite le risorse
finanziarie umane e strumentali relative all'Ispettorato di vigilanza
sulle concessionarie autostradali di cui al medesimo comma 5».
Non essendo stato ancora adottato lo Statuto dell'Agenzia
nonostante i ripetuti rinvii, ed approssimandosi il termine previsto
dalla legge per il trasferimento delle funzioni e dei dipendenti Anas
in servizio presso l'Ufficio IVCA al Ministero, l'Anas ha inviato a
questi ultimi la nota 27 settembre 2012 con la quale comunicava che
«con decorrenza 1° ottobre 2012, ai sensi dell'art. 11 comma 5 del
D.L. n. 216/2011, la titolarità del contratto di lavoro è
trasferita ex-lege e senza soluzioni di continuità da Anas al
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Il Ministero
provvederà a comunicare le necessarie istruzioni operative e a
fornire le informazioni relative al rapporto di lavoro».
Successivamente, con il decreto ministeriale 1° ottobre 2012 oggi
impugnato, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha
istituito al suo interno la Struttura di vigilanza sulle
concessionarie autostradali (d'ora innanzi anche solo Struttura),
alla quale sono state affidate le funzioni che avrebbero dovuto
essere svolte dall'Agenzia per le infrastrutture stradali ed
autostradali (ovvero sostanzialmente quelle di concedente della rete
autostradale e di vigilanza sulle concessionarie). Presso tale
Struttura è stato trasferito unicamente personale Anas a tempo
indeterminato in servizio presso l'Ufficio IVCA alla data del 31
maggio 2012.
Ai sensi dell'art. 4, commi 2 e 3, del predetto D.M., «fino al
definitivo inquadramento con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, il personale in servizio presso l'Ispettorato di vigilanza
sulle concessionarie autostradali alla data del 31 maggio 2012 con
rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato prosegue la
propria attività presso le attuali sedi di servizio continuando a
svolgere i compiti attribuiti. Al personale trasferito si applica la
disciplina dei contratti collettivi nazionali relativi al comparto
Ministeri e all'Area I della dirigenza. Il personale trasferito
mantiene il trattamento economico fondamentale ed accessorio,
limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto al momento
del trasferimento, nonchè l'inquadramento previdenziale. Nel caso in
cui il trattamento economico risulti più elevato rispetto a quello
previsto, è attribuito per la differenza un assegno ad personam
riassorbibile con i successivi miglioramenti economici a qualsiasi
titolo conseguiti».
Ad oggi, ovvero dopo oltre tre mesi dalla data di immissione in
servizio degli odierni ricorrenti presso la struttura, non è ancora
stato adottato il DPCM che avrebbe dovuto provvedere
all'inquadramento dei dipendenti trasferiti, ai sensi dell'art. 4,
comma 2, D.M. 1° ottobre 2012. Con la conseguenza che gli odierni
ricorrenti, pur prestando regolare servizio presso la Struttura dal
1° ottobre 2012, non hanno ancora ottenuto alcun formale
inquadramento giuridico ed economico nei ruoli ministeriali.
Come rilevato, ai sensi degli artt. 36 D.L. n. 98/2011 s.m.i., 11
D.L. n. 216/2011 e 12 D.L. n. 95/2012, il personale Anas in servizio
presso IVCA alla data del 31 maggio 2012 con rapporto di lavoro a
tempo indeterminato, è transitato alle dipendenze della neo
istituita Struttura di vigilanza sulle concessionarie autostradali
presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
Simili disposizioni, che hanno comportato il trasferimento tout
court nel ruolo ministeriale di parte del personale dipendente da
Anas S.p.A., senza il previo superamento di un pubblico concorso
violano all'evidenza i principi di uguaglianza, buon andamento e
imparzialità della P.A., nonchè il principio dell'accesso ai
pubblici impieghi mediante pubblico concorso.
Costituisce pacifico insegnamento della Corte costituzionale
quello secondo cui l'accesso ai pubblici impieghi tramite concorso
pubblico costituisce una regola generale «posto a tutela non solo dei
potenziali aspiranti, ma anche dell'interesse pubblico alla scelta
dei candidati migliori, nonchè all'imparzialità e al buon andamento
della pubblica amministrazione» (cfr., ex plurimis, Corte cost.,; 21
marzo 2012, n. 62; id. 23 febbraio 2012, n. 30; id. 23 novembre 2011,
n. 310; id. 10 maggio 2005, n. 190). È evidente, pertanto, la
violazione dell'art. 97 Cost., oltre che degli artt. 3 e 51 Cost..
Considerato che il Collegio, alla luce delle argomentazioni di
parte ricorrente, ritiene rilevante e non manifestamente infondata la
questione di illegittimità costituzionale degli artt. 36 D.L. n.
98/2011, convertito in L. n. 111/2011, s.m.i., 11 D.L. n. 216/2011,
convertito in L. n. 14/2012, e 12 D.L. n. 95/2012, convertito in L.
n. 135/2012, per violazione degli artt. 3, 97 e 51 Cost. nella parte
in cui hanno disposto sic et simpliciter il trasferimento del
personale Anas in servizio presso l'Ufficio IVCA alla data del 31
maggio 2012 dapprima all'Agenzia per le infrastrutture stradali ed
autostradali e poi alla struttura, in evidente violazione degli artt.
3 e 97 della Costituzione in considerazione che i dipendenti Anas
destinatari del trasferimento sono stati inquadrati senza pubblico
concorso addirittura in un Ministero.
Considerato che la Corte costituzionale si è recentemente
espressa in fattispecie analoga (Corte cost., 23 luglio 2013, n. 227)
affermando che «È costituzionalmente illegittimo l'art. 54 della
L.R. 9 agosto 2012, n. 16, Friuli-Venezia Giulia (Interventi di
razionalizzazione e riordino di enti, aziende e agenzie .della
Regione), in quanto lo strumento prescelto dal legislatore regionale,
ossia il trasferimento automatico del personale della disciolta
società Gestione Immobili Friuli-Venezia Giulia (previa una prova
selettiva solo eventuale) alle dipendenze dell'amministrazione
regionale, limita del tutto sproporzionato. E ciò in quanto l'area
delle eccezioni alla regola del concorso, a tutto voler concedere,
dev'essere rigorosamente delimitata e non può risolversi in una
indiscriminata e non previamente verificata immissione in ruolo di
personale esterno attinto da bacini predeterminati. Sicchè, le
scarne ed incerte garanzie approntate dalla norma impugnata
(ricognizione dei requisiti per accedere ai ruoli
dell'amministrazione regionale ed ipotetica prova selettiva) si
palesano inidonee ad assicurare una seria verifica delle capacità
professionali dei lavoratori reclutati dalla Regione all'esterno,
seppure provenienti da una società privata strumentale facente parte
del suo apparato cosiddetto "parallelo". Pertanto, in mancana di un
concorso pubblico, l'accesso del personale proveniente dalla Gestione
Immobili Friuli-Venezia Giulia S.p.a. all'impiego di ruolo presso
l'amministrazione regionale, sena alcuna certezza di un serio filtro
selettivo, si pone in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., donde
l'illegittimità costituzionale dell'art. 54 della L.R. n. 16 del
2012, Friuli-Venezia Giulia».
Considerato, quindi, che il presente procedimento deve essere
sospeso, con contestuale rimessione della questione di
costituzionalità dedotta alla Corte costituzionale.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione
Terza), disponendo la sospensione del giudizio e visti gli artt. 134
Cost.; 1 L. cost. 9 febbraio 1948, n. 1, 23 L. 11 marzo 1953, n. 87:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, nei sensi
di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 36 D.L. n. 98/2011, convertito in L. n. 111/2011, s.m.i.,
11 D.L. n. 216/2011, convertito in L. n. 14/2012, e 12 D.L. n.
95/2012, convertito in L. n. 135/2012, per violazione degli artt. 3,
97 e 51 Cost. nella parte in cui hanno disposto sic et simpliciter il
trasferimento del personale Anas in servizio presso l'Ufficio IVCA
alla data del 31 maggio 2012 dapprima all'Agenzia per le
Infrastrutture stradali ed autostradali e poi alla Struttura;
ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
ordina che a cura della Segreteria della Sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei ministri nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5
febbraio 2014 con l'intervento dei magistrati:
Franco Bianchi, Presidente;
Francesco Brandileone, Consigliere;
Maria Grazia Vivarelli, Consigliere, Estensore.

Il Presidente: Bianchi


L'estensore: Vivarelli