1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 24-9-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 754 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 luglio 2003
Ordinanza emessa il 2 luglio 2003 dal tribunale di Messina nel procedimento civile vertente tra De Salvo Giuseppe ed altri e comune di Messina Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente istituzione di una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena sulle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti o comportamenti delle pubbliche amministrazioni in materia di edilizia e urbanistica, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno ingiusto - Esorbitanza dai limiti della legge delegante - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 292/2000 - Richiamo, altresi', alle ordinanze della Corte costituzionale nn. 123/2002 e 340/2002, di manifesta inammissibilita' interpretativa di questione identica, non condivise dal giudice rimettente. - Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma. (003C1039) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 24-9-2003)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la presente ordinanza nella causa civile iscritta
al n. 1752/1998 R.G.A.C. promossa da De Salvo Giuseppe, Calabrò
Stefano, Calabrò Antonino, Calabrò Placido, Calabrò Caterina,
elettivamente domiciliati in Messina, via Cesareo n. 29, presso lo
studio dell'avv. Augusto Pagano, che li rappresenta e difende
unitamente all'avv. Antonino De Luca Zuccaio, come da procura a
margine dell'atto di citazione, attori. Contro comune di Messina, in
persona del suo sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in
Messina, via U. Bassi isol. 157, presso lo studio dell'avv. Gianpaolo
Gallo, che lo rappresenta e difende giusta procura in calce alla
copia notificata dell'atto di citazione, convenuto, avente ad
oggetto: risarcimento danni da occupazione illegittima ed accessione
invertita; a scioglimento della riserva assunta all'udienza del
1° luglio 2003, osserva,

In fatto

Gli attori convengono in giudizio avanti questo Tribunale il
comune di Messina, esponendo che, in forza di ordinanza sindacale del
26 marzo 1993, quest'ultimo aveva proceduto alla occupazione
temporanea e d'urgenza di mq. 25.133 un loro maggior terreno sito in
Messina, c.da S. Lucia sopra Contesse (meglio descritti in citazione)
per la realizzazione di un programma costruttivo di edilizia
convenzionata. Deducono che tale programma è stato avviato ed è in
fase avanzata di attuazione ma che, tuttavia, nonostante il decorso
del termine fissato per l'occupazione, la procedura espropriativa non
è stata ultimata e pertanto l'occupazione è divenuta illegittima.
Instaurato il contradditorio, all'odierna udienza era sollevata
d'ufficio questione di giurisdizione «in relazione al disposto
dell'art. 34, d.lgs. n. 80/1998, come modificato dall'art. 7, legge
n. 205/2000».

In diritto

A norma dell'art. 34, commi primo e secondo, d.lgs. 31 marzo
1998, n. 80 (recante «Nuove disposizioni in materia di organizzazione
e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di
giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa, emanate in attuazione dell'art. 11, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59»). «1. Sono devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per
oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle
amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia. 2. Agli
effetti del presente decreto, la materia urbanistica concerne tutti
gli aspetti dell'uso del territorio».
Secondo orientamento ormai del tutto prevalente, a tale
previsione (letta in combinato disposto con il successivo art. 35, a
mente del quale «il giudice amministrativo, nelle controversie
devolute alla sua giurisdizione esclusiva ai sensi degli articoli 33
e 34, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica,
il risarcimento
del danno ingiusto») andrebbe ricondotta anche la presente
controversia, proposta successivamente alla sua entrata in vigore
(30 giugno 1998) ed avente ad oggetto domanda di risarcimento del
danno da occupazione illegittima c.d. (occupazione acquisitiva).
Sennonchè della legittimità costituzionale della citata
previsione si è dubitato - fondatamente, a giudizio di questo
decidente - sotto il profilo dell'eccesso di delega, dal momento che
la predetta devoluzione, implicando una nuova giurisdizione
esclusiva, sembra in effetti sconfinare dai limiti della delega
conferita dall'art. 11, comma 4, lett. g) della legge 15 marzo 1997,
n. 59, con riferimento circoscritto «alle controversie aventi ad
oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle
relative al risarcimento dei danni, in materia edilizia, urbanistica
e di servizi pubblici».
Per tal ragione più volte è già stata sollevata questione di
legittimità costituzionale degli artt. 34, primo e secondo comma, e
35, primo comma, originario testo, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80,
in relazione agli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, sia
da giudici di merito che dalla suprema Corte di cassazione (v. Cass.
sez. un. 25 maggio 2000, n. 43; 21 giugno 2001, n. 8506; 11 dicembre
2001, n. 15641; Trib. Verona, 15 dicembre 2001; Trib. Bologna, 6
dicembre 2001; Trib. Parma, 1° marzo 2002; Trib. Melfi, 27 febbraio
2002; App. Genova, 22 aprile 2002; Trib. Forlì, 4 giugno 2002; Trib.
Lanusei, 1° agosto 2002).
Il dubbio di legittimità costituzionale è stato confermato
anche nella sopravvenuta vigenza della legge 21 luglio 2000, n. 205
(recante «Disposizioni in materia di giustizia amministrativa») il
cui art. 7 - com'è noto - ha sostituito l'art. 34 del d.lgs. n. 80
del 1998, sostanzialmente riproducendone il contenuto (con la non
significativa aggiunta della previsione, nel primo comma, accanto
alle amministrazioni pubbliche, dei soggetti ad esse equiparati), ed
ha pure sostituito il successivo art. 35, ripetendone fra l'altro il
primo comma, secondo cui iI giudice amministrativo, nelle
controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, dispone,
anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il
risarcimento del danno ingiusto.
Si è negato infatti che il predetto art. 7, inserito in una
legge operante a partire dal 10 agosto 2000 (a norma dell'art. 73,
terzo comma, della Costituzione), abbia efficacia retroattiva e si
è, dunque, escluso che possa trovare applicazione nelle cause a tale
data già in corso davanti al giudice ordinario, in deroga alla
regola dell'art. 5 cod. proc. civ.; secondo cui la giurisdizione si
determina in base alla legge del tempo della proposizione della
domanda e non può venire meno per effetto di sopraggiunti mutamenti
del quadro normativo (influenti solo quando valgano a radicare la
giurisdizione del giudice in precedenza adito in difformità della
disciplina all'epoca vigente) (vdns. in tal senso, oltre a quelle
delle menzionate ordinanze di rimessione rese quando era in vigore la
legge n. 205 del 2000, le decisioni: 21 marzo 2001 n. 127, 6 aprile
2001 n. 149, 11 giugno 2001 n. 7867, 16 luglio 2001 n. 9645, 17
luglio 2001 n. 9651, 8 agosto 2001 n. 10957, 28 novembre 2001
n. 15139, 12 dicembre 2001 n. 15717, 14 gennaio 2002 n. 362, 7
febbraio 2002 n. 1760, 14 marzo 2002 n. 3791 e 24 aprile 2002
n. 6043).
È noto che, su quest'ultimo punto, un diverso avviso ha espresso
la Corte costituzionale dichiarando la manifesta inammissibilità di
alcune delle numerose ordinanze di rimessione già poste al suo
esame, in quanto non adeguatamente motivate in relazione ad una non
considerata "opzione interpretativa" del combinato disposto degli
artt. 7, legge n. 205/2000, 34 e 45 d.lgs. n. 80/1998. Secondo
l'interpretazione prospettata dalla Corte delle leggi, invero,
l'art. 7 della sopravvenuta legge n. 205 del 2000 - modificando il
testo degli artt. 33, 34 e 35 all'interno del decreto legislativo
n. 80 del 1998 - avrebbe non solo sostituito talune norme di un
decreto legislativo delegato con altrettante norme di legge formale
(così affrancandole dal vizio di eccesso di delega, per il quale la
Corte ha già dichiarato l'incostituzionalità dell'art. 33 del
decreto legislativo: sentenza n. 292 del 2000), ma anche disciplinato
direttamente la giurisdizione per i giudizi innanzi indicati (così
derogando al principio posto dall'art. 5 cod. proc. civ.). A questo
ultimo risultato potrebbe in particolare condurre - secondo la tesi
proposta - il coordinamento del nuovo testo dei citati articoli del
decreto n. 80 del 1998, introdotto dalla legge n. 205 del 2000, con
un'altra disposizione del decreto rimasta immutata, cioè con
l'art. 45, comma 18, il quale - pur dopo la sostituzione dell'art. 33
e dell'art. 34 operata dalla legge del 2000 - continua a disporre che
«le controversie di cui agli art. 33 e 34 del presente decreto sono
devolute al giudice amministrativo a partire dal 1° luglio 1998» (v.
Corte cost., ord. 16 aprile 2002, n. 123 in Corr. giur. 2002, 883;
Corte cost., ord. 12 luglio 2002, n. 340, in giust. civ. 2003).
La detta opzione tuttavia non sembra fondatamente percorribile,
sicchè il dubbio di legittimità permane ed è stato di fatto
puntualmente riproposto dalla suprema Corte a sezioni unite già con
due ordinanze di rimessione cui questo decidente ritiene, nella
evidente rilevanza nel caso in esame, dover prestare adesione.
Si è infatti rilevato, anzitutto, che nessuna deroga al
principio di perpetuatio jurisdictionis di cui all'art. 5 cod. proc.
civ. può nella specie ritenersi autorizzata dal dato normativo. Una
tale deroga necessiterebbe invero di una non equivoca previsione, la
quale non si rinviene, direttamente od indirettamente, nella legge
n. 205 del 2000, e nemmeno è desumibile dal coordinamento delle sue
disposizioni con i lavori parlamentari, da cui si evince soltanto
l'intento, in linea con i criteri posti dall'art. 5 cod. proc. civ.,
di conservare alla cognizione del giudice amministrativo i processi
che dinanzi allo stesso siano stati in precedenza attivati in base
all'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998. Si è inoltre rilevato che la
«"sostituzione" di una norma, in coerenza con il valore letterale del
termine, di regola esprime una vicenda innovativa con effetti ex
nunc, non comportando l'eliminazione o modificazione ab origine della
disposizione sostituita, ed anzi sottendendone la persistente
operatività fino a quando non ne prenda il posto la disposizione
sostitutiva, e che un uso improprio di detto termine da parte
dell'art. 7 della legge n. 205 del 2000, nel senso della rimozione ex
tunc dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, non è ricavabile dalla
mera appartenenza della norma sostituita ad un testo normativo del
quale non sia modificata la data di entrata in vigore, trattandosi di
elemento logicamente conciliabile anche con l'intento di conservare
la medesima disposizione sostituita fino al momento della
sostituzione» (Cass. sez. un., ord. 21 ottobre 2002, n. 14870 in
Danno e resp. 2003, fasc. 1, p. 107 s.; Cass. sez. un., ord. 27
settembre - 4 novembre 2002 in G.U. n. 7 del 19 febbraio 2003, 1ª
serie speciale).
In conclusione, la ritenuta applicabilità nella presente causa
dell'art. 34 originario testo del d.lgs. n. 80 del 1998 rende
rilevante la questione di legittimità costituzionale di tale norma,
nella parte in cui, in materia urbanistica ed edilizia, sottrae al
giudice ordinario e devolve al giudice amministrativo anche le
controversie risarcitorie diverse da quelle inerenti a diritti
patrimoniali conseguenziali rispetto ad atti o rapporti già di
pertinenza di detto giudice amministrativo, ed anche, di riflesso,
dell'art. 35 originario testo, primo comma, dello stesso d.lgs. n. 80
del 1998, nella parte in cui fissa i poteri dello stesso giudice
amministrativo pure con riferimento a dette controversie.
La questione non è manifestamente infondata, in relazione agli
artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, e va quindi
riproposta, per motivi analoghi a quelli che hanno portato la Corte
costituzionale a dichiarare l'illegittimità dell'art. 33 del d.lgs.
n. 80 del 1998, in quanto la predetta devoluzione, implicando una
nuova giurisdizione esclusiva, parrebbe sconfinare dai limiti della
delega che è stata conferita dall'art. 11, quarto comma, lett. g),
della legge 15 marzo 1997, n. 59, con riferimento circoscritto ai
menzionati diritti patrimoniali consequenziali.
Il presente giudizio va conseguentemente sospeso fino alla
decisione sull'incidente di costituzionalità.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli art. 34, primo e secondo comma, e
35, primo comma, originario testo, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80,
in relazione agli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, per
eccesso rispetto alla delega conferita dall'art. 11, quarto comma,
lett. g), della legge 15 marzo 1997 n. 59, nella parte in cui, in
materia edilizia ed urbanistica, non si limitano ad estendere alle
controversie inerenti a diritti patrimoniali conseguenziali la
giurisdizione di legittimità od esclusiva già spettante al giudice
amministrativo, ma istituiscono una nuova figura di giurisdizione
esclusiva e piena, con riferimento all'intero ambito delle
controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti
delle amministrazioni pubbliche;
Ordina trasmettersi gli atti alla Corte costituzionale e sospende
il giudizio;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente
del Consiglio dei ministri ed alle parti, ed inoltre comunicata al
Presidente del Senato ed al Presidente della Camera dei deputati.
Messina, addì 1° luglio 2003
Il giudice: Iannello
03c1039