1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 21-12-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 449 SENTENZA 12 - 15 dicembre 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso regionale - Pluralita' di questioni - Trattazione separata, per ragione di omogeneita' di materia, di alcune questioni rispetto alle altre sollevate con il medesimo ricorso. Ricorso regionale - Questione prospettata in relazione ad una soltanto delle interpretazioni possibili della disposizione impugnata - Asserita inammissibilita' di una censura sollevata in via meramente ipotetica - Reiezione. Cooperazione internazionale - Norme della legge finanziaria 2004 - Potere del Ministro degli affari esteri di adottare disposizioni per razionalizzare i flussi di erogazione finanziaria e semplificare le procedure amministrative inerenti alle attivita' di cooperazione - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Paventata riferibilita' del potere ministeriale alle attivita' di cooperazione internazionale svolte dalle Regioni - Denunciata invasione della potesta' legislativa e regolamentare in materia di rapporti internazionali delle Regioni - Lesione dell'autonomia finanziaria e amministrativa regionale - Esclusione - Mancanza nella disposizione impugnata di alcun riferimento testuale alle Regioni quali soggetti attivi della cooperazione internazionale- Riconducibilita', sulla base di una interpretazione conforme a Costituzione, della cooperazione allo sviluppo alla competenza esclusiva statale in materia di politica estera - Non fondatezza della questione. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, comma 43. - Costituzione, artt. 117, sesto comma, 118 e 119. Impiego pubblico - Norme della legge finanziaria 2004 - Spese di viaggio del personale che si rechi in missione o partecipi a riunioni presso le istituzioni dell'Unione europea - Rimborso delle spese di viaggio aereo nella (sola) classe economica - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Introduzione di norma statale di dettaglio, anziche' di un principio fondamentale, in materia di «coordinamento della finanza pubblica», con indebita invasione dell'area riservata alle autonomie regionali e degli enti locali - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, comma 75. - Costituzione, artt. 117, terzo comma e 119. (005C1214) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 21-12-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 43 e
75, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna
notificato il 24 febbraio 2004, depositato in cancelleria il 4 marzo
e iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2004;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 15 novembre 2005 il giudice
relatore Franco Gallo;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Emilia-Romagna, nell'impugnare numerose
disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dei commi 43 e 75 dell'art. 3 della suddetta legge.
1.1. - Con riferimento al censurato comma 43 dell'art. 3, la
ricorrente lamenta la violazione dell'art. 117, sesto comma, della
Costituzione e la lesione dell'autonomia amministrativa e finanziaria
attribuitale dagli articoli 118 e 119 Cost.
Secondo la stessa ricorrente, la norma denunciata - la quale
prevede che il Ministro degli affari esteri, con decreto da adottare
entro novanta giorni, «sentite le competenti Commissioni
parlamentari, emana disposizioni per razionalizzare i flussi di
erogazione finanziaria e per semplificare le procedure relative alla
gestione delle attività di cooperazione internazionale, con
particolare riferimento alle procedure amministrative relative alle
organizzazioni non governative» - sarebbe formulata in modo tale da
comprendere, potenzialmente, anche le attività svolte dalle Regioni.
Se interpretata in tal senso, la norma dovrebbe essere considerata
costituzionalmente illegittima, in quanto interverrebbe nella
materia, di competenza legislativa concorrente, dei «rapporti
internazionali delle Regioni», attribuendo al Ministro degli affari
esteri, in violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., il potere di
emettere un atto ministeriale sostanzialmente regolamentare. La
ricorrente lamenta, inoltre, che tale ultimo atto lederebbe la sua
autonomia amministrativa e finanziaria, avendo per oggetto la
razionalizzazione dei flussi di erogazione finanziaria e la
semplificazione delle procedure relative alla gestione delle
attività di cooperazione internazionale, con particolare riferimento
alle procedure amministrative relative alle organizzazioni non
governative.
Precisa peraltro la ricorrente che, qualora la norma impugnata
dovesse intendersi riferita alle sole attività di cooperazione
internazionale svolte dallo Stato e alle relative procedure
finanziarie e amministrative, le ragioni di doglianza verrebbero
meno.
1.2. - Con riferimento al censurato comma 75 dell'art. 3, la
ricorrente lamenta la violazione degli articoli 117 e 119 Cost.
Ad avviso della Regione, il comma denunciato - il quale
stabilisce che, «ai fini del contenimento della spesa pubblica, al
personale appartenente alle amministrazioni di cui all'articolo 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, che si reca in missione o viaggio di servizio presso
le istituzioni dell'Unione europea, ovvero che partecipi, in Europa o
in Paesi extra-europei, a riunioni, commissioni o a gruppi di lavoro,
comunque denominati, nell'ambito o per conto del Consiglio o di altra
istituzione dell'Unione europea, ad eccezione dei dirigenti di prima
fascia e qualifiche equiparabili, spetta il pagamento delle spese di
viaggio aereo nella classe economica» - interverrebbe nella materia
del coordinamento della finanza pubblica, recando non un principio
fondamentale, ma una «minutissima norma di dettaglio, palesemente
lesiva dell'autonomia legislativa e finanziaria delle Regioni». In
virtù della potestà concorrente in materia di coordinamento della
finanza pubblica, lo Stato potrebbe stabilire parametri generali di
contenimento della spesa, ma non sostituirsi alla Regione nel
determinare, in relazione alla propria struttura, alla distribuzione
delle responsabilità e alla situazione di bilancio, «a quali
dipendenti rimborsare quale classe di viaggio nei diversi mezzi di
trasporto».
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, rilevando l'inammissibilità della doglianza relativa al
comma 43 dell'art. 3 della legge n. 350 del 2003, in quanto formulata
in forma ipotetica, e rinviando ad una successiva memoria l'esame di
quella riguardante il comma 75 dell'art. 3 della stessa legge.
3. - Con memoria depositata il 24 dicembre 2004, la difesa
erariale, nel ribadire le ragioni di inammissibilità già esposte,
rileva altresì che il regolamento ministeriale adottato in
attuazione del censurato comma 43 del medesimo art. 3 si riferisce,
come risulterebbe dal suo art. 1, alle sole attività di cooperazione
internazionale svolte dallo Stato.
In relazione al comma 75 dell'art. 3, la stessa difesa evidenzia
che esso stabilisce un principio generale di ovvia ragionevolezza da
applicarsi «a regime» ed a tutte le amministrazioni. Precisa ancora
che, «se tutte le amministrazioni pubbliche avessero seguito criteri
di normale buongoverno ed anche di «stile» rispettoso del danaro
prelevato dai contribuenti, la disposizione sarebbe stata persino
superflua». Quanto al fatto che la disposizione non conterrebbe un
principio fondamentale, ma una norma di dettaglio ed in quanto tale
sarebbe lesiva dell'autonomia legislativa e finanziaria delle
Regioni, l'Avvocatura ribatte che, diversamente da quanto affermato
dalla Regione, si tratterebbe di un «principio generale di oculato
buon andamento» e che in ogni caso non sarebbe ravvisabile in
capo alla Regione un interesse meritevole di tutela ex art. 1322 cod.
civ.
4. - Nella memoria depositata nell'imminenza dell'udienza fissata
per il 19 aprile 2005, la Regione Emilia-Romagna ribadisce
l'ammissibilità della censura avente ad oggetto il menzionato
comma 43 dell'art. 3 della legge n. 350 del 2003, osservando che la
giurisprudenza di questa Corte avrebbe chiarito che nei giudizi in
via principale è ammessa la prospettazione di censure in relazione
ad una interpretazione possibile della disposizione impugnata. Nel
merito, insiste nel motivo di ricorso, prendendo atto
dell'interpretazione restrittiva della norma proposta dall'Avvocatura
dello Stato, la quale, se accolta dalla Corte, farebbe effettivamente
venire meno ogni ragione di doglianza.
Quanto al censurato comma 75 dello stesso art. 3, la ricorrente
rileva che esso non può essere ricondotto ai principi di
coordinamento della finanza pubblica che lo Stato ha competenza a
determinare sulla base dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, perchè tali principi dovrebbero avere altro contenuto
rispetto a quello dell'art. 3, comma 75, della legge n. 350 del 2003.
Sostiene al riguardo la ricorrente che dalla giurisprudenza della
Corte in materia emerge con chiarezza «la necessità costituzionale
che i principi di coordinamento lascino un congruo spazio decisionale
alle Regioni», spazio che, sempre secondo la Regione, il «minutissimo
vincolo» derivante dalla norma impugnata non sembrerebbe lasciare.
Ad avviso della stessa Regione, l'incostituzionalità della norma
sarebbe confermata anche dalle difficoltà di applicazione diretta
che essa incontrerebbe, dal momento che, sulla base di quanto
previsto dall'articolo 38 della legge regionale 26 novembre 2001,
n. 43 (Testo unico in materia di organizzazione e di rapporti di
lavoro nella Regione Emilia-Romagna), «la funzione dirigenziale è
ordinata in un'unica qualifica», mentre la differenziazione
avverrebbe soltanto attraverso il conferimento degli specifici
incarichi dirigenziali.
Secondo la Regione sarebbe quindi arbitrario ritenere che solo i
pochi dirigenti ai quali è attribuito l'incarico di direttore
generale costituiscano figure equiparabili ai dirigenti di prima
fascia. Più in generale, per la ricorrente, dovrebbe essere lasciata
alla Regione la valutazione dell'importanza delle diverse missioni e
la possibilità, per esempio, di rimborsare la business class quando
non ci fossero posti in classe economica e la presenza del
funzionario regionale alla riunione in ambito europeo fosse ritenuta
importante.

Considerato in diritto

1. - La Regione Emilia-Romagna censura i commi 43 e 75
dell'art. 3 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), deducendo, in relazione al primo, la violazione
degli articoli 117, sesto comma, 118 e 119 della Costituzione e, in
relazione al secondo, la violazione degli articoli 117 e 119 Cost.
Il denunciato comma 43 attribuisce al Ministro degli affari
esteri la competenza ad emanare disposizioni per «razionalizzare i
flussi di erogazione finanziaria e per semplificare le procedure
relative alla gestione delle attività di cooperazione
internazionale, con particolare riferimento alle procedure
amministrative relative alle organizzazioni non governative».
Il denunciato comma 75 stabilisce che al «personale appartenente
alle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165» (compreso, quindi, il personale
delle Regioni), che si reca all'estero per ragioni di servizio
nell'ambito dell'Unione europea o per conto dell'Unione europea, «ad
eccezione dei dirigenti di prima fascia e qualifiche equiparabili»,
spetta il pagamento delle sole spese di viaggio aereo nella classe
economica.
1.1. - Ad avviso della ricorrente, il comma 43 disciplinerebbe
anche la materia, di competenza legislativa concorrente, dei
«rapporti internazionali delle Regioni», attribuendo al Ministro
degli affari esteri, in violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost.,
la potestà di adottare un atto ministeriale di natura regolamentare,
senza limitarne esplicitamente l'applicazione alle sole
amministrazioni statali. Sempre ad avviso della ricorrente, tale atto
lederebbe altresì l'autonomia amministrativa e finanziaria
attribuitale dagli articoli 118 e 119 Cost., avendo per oggetto la
razionalizzazione dei flussi di erogazione finanziaria e la
semplificazione delle procedure relative alla gestione delle
attività di cooperazione internazionale anche di pertinenza delle
Regioni, con particolare riferimento alle procedure amministrative
relative alle organizzazioni non governative.
La ricorrente prospetta le proprie censure in base ad una
interpretazione della disposizione impugnata nel senso che questa si
riferirebbe anche alla cooperazione internazionale delle Regioni,
precisando peraltro che, «qualora invece la disposizione del comma 43
dovesse intendersi come riferita esclusivamente alle attività di
cooperazione internazionale svolte dallo Stato ed alle relative
procedure finanziarie ed amministrative, le ragioni di doglianza
verrebbero meno».
1.2. - Sempre ad avviso della Regione, il citato comma 75 - nel
negare il rimborso delle spese di viaggio aereo in classi diverse da
quella economica ai funzionari regionali di livello inferiore a
quello di dirigente di prima fascia e qualifiche equiparabili -
conterrebbe non un principio fondamentale e, quindi, un parametro
generale di contenimento della spesa, ma una «minutissima norma di
dettaglio», violando così l'autonomia legislativa e finanziaria
regionale, di cui agli articoli 117 e 119 Cost.
2. - Per ragioni di omogeneità di materia, la trattazione delle
indicate questioni di legittimità costituzionale viene separata da
quella delle altre sollevate con il medesimo ricorso, oggetto di
distinte decisioni.
3. - La questione relativa al comma 43 dell'art. 3 della legge
n. 350 del 2003 non è fondata.
3.1. - La difesa erariale eccepisce in via preliminare
l'inammissibilità della censura, perchè questa sarebbe stata
sollevata in via meramente ipotetica, in relazione, cioè, ad una
soltanto delle interpretazioni della disposizione impugnata
prospettate come possibili dalla stessa ricorrente.
L'eccezione va respinta.
Questa Corte ha infatti già chiarito che, «a differenza di
quanto accade per il giudizio in via incidentale, il giudizio in via
principale [...] può concernere questioni sollevate sulla base di
interpretazioni prospettate dal ricorrente come possibili. Il
principio vale soprattutto nei casi in cui su una legge non si siano
ancora formate prassi interpretative in grado di modellare o
restringere il raggio delle sue astratte potenzialità applicative e
le interpretazioni addotte dal ricorrente non siano implausibili e
irragionevolmente scollegate dalle disposizioni impugnate così da
far ritenere le questioni del tutto astratte o pretestuose» (sentenza
n. 228 del 2003; v., ex plurimis, anche le sentenze n. 412 del 2004,
n. 412 del 2001, n. 244 del 1997 e n. 242 del 1989).
Poichè nella specie il testo della disposizione impugnata
consente, fra le altre, l'interpretazione censurata dalla ricorrente,
non v'è ostacolo allo scrutinio nel merito della questione.
3.2. - Quanto al merito, la questione non è fondata.
I dubbi di costituzionalità sollevati dalla ricorrente
riguardano l'interpretazione per cui la disposizione censurata si
riferirebbe non soltanto alla cooperazione internazionale dello
Stato, ma anche a quella delle Regioni.
Ritiene questa Corte che tale disposizione, non contenendo alcun
riferimento testuale alle Regioni quali soggetti attivi della
cooperazione internazionale, ben può essere intesa nel senso che il
potere del Ministro degli affari esteri di emanare un regolamento per
razionalizzare i flussi finanziari e per semplificare le procedure di
gestione riguarda soltanto l'attività di cooperazione internazionale
dello Stato, e non anche quella delle Regioni. Tale interpretazione
è del resto idonea a rendere conforme a Costituzione la disposizione
impugnata: questa infatti, ove riguardasse anche l'attività di
cooperazione internazionale delle Regioni, lederebbe l'autonomia
regolamentare di tali enti nella materia - di legislazione
concorrente - dei rapporti internazionali delle Regioni, con
conseguente violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost.
Lo stesso decreto ministeriale 15 settembre 2004, n. 337
(Regolamento di semplificazione delle procedure amministrative
relative alle Organizzazioni Non Governative), adottato in attuazione
della disposizione impugnata, si pone nel solco della suddetta
interpretazione. Il decreto, infatti, non contiene alcun riferimento
alle Regioni e fa anzi espresso richiamo, nel preambolo, alla legge
26 febbraio 1987, n. 49 (Nuova disciplina della cooperazione
dell'Italia con i paesi in via di sviluppo), il cui art. 1 stabilisce
che «la cooperazione allo sviluppo è parte integrante della politica
estera dell'Italia», ascrivendo, quindi, tale tipo di cooperazione ad
una materia riservata alla legislazione statale.
Così interpretata, la disposizione impugnata va ricondotta alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera a), Cost., con conseguente infondatezza delle
censure relative alla lesione dell'autonomia regolamentare,
amministrativa e finanziaria delle Regioni (articoli 117, sesto
comma, 118 e 119 Cost.).
4. - La questione relativa al comma 75 dell'art. 3 della legge
n. 350 del 2003 è invece fondata.
Secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza di
questa Corte, la previsione, da parte della legge statale, di limiti
all'entità di una singola voce di spesa della Regione non può
essere considerata un principio fondamentale in materia di
armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica (ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.), perchè pone
un precetto specifico e puntuale sull'entità della spesa e si
risolve perciò in una indebita invasione dell'area riservata
dall'art. 119 Cost. alle autonomie regionali e degli enti locali,
alle quali la legge statale può prescrivere criteri ed obiettivi (ad
esempio, contenimento della spesa pubblica), ma non imporre nel
dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli
obiettivi (v., ex multis, sentenze n. 417 del 2005 e nn. 390 e 36 del
2004).
Premesso che questa Corte è chiamata a scrutinare la norma
censurata esclusivamente sotto il profilo del riparto di competenze
legislative, va rilevato che detta norma stabilisce un vincolo
puntuale di spesa alle Regioni, e, pertanto, alla stregua della sopra
richiamata giurisprudenza costituzionale, contrasta con gli
articoli 117, terzo comma, e 119 Cost. e deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima, nella parte in cui si applica al
personale delle Regioni.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle restanti
questioni di legittimità costituzionale della legge 24 dicembre
2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), sollevate dalla
Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art 3, comma 75,
della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2004), nella parte in cui si applica al personale delle Regioni;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art 3, comma 43, della legge n. 350 del 2003, promossa dalla
Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli articoli 117, sesto
comma, 118 e 119 della Costituzione, con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 2005.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Gallo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 15 dicembre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C1214