1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 14-12-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 252 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 luglio 2016
Ordinanza del 20 luglio 2016 della Corte d'appello di Milano - Sezione lavoro, nel procedimento civile promosso da Ministero della salute contro B.V.F.. Salute (tutela della) - Indennizzo a causa di vaccinazioni obbligatorie - Spettanza anche a causa di vaccinazione non obbligatoria, ma raccomandata, antinfluenzale - Mancata previsione. - Legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni di emoderivati), art. 1, comma 1. (16C00347) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 14-12-2016)

LA CORTE D'APPELLO DI MILANO
sezione lavoro

composta da:
dott.ssa Monica Vitali, presidente relatore;
dott. Giovanni Picciau, consigliere;
dott. Giovanni Casella, consigliere,
ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile in grado
d'appello avverso la sentenza del Tribunale di Milano n. 3533/13 est.
Colosimo tra Ministero della salute, in persona del Ministro pro
tempore rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato di Milano,
elettivamente domiciliato presso i suoi uffici, in Milano, via
Freguglia n. 1 e B. V. F., rappresentato e difeso dagli avv. Paolo M.
Angelone e prof. Franco Scarpelli, elettivamente domiciliato presso
il loro studio in Milano, corso Italia n. 8, appellato;
A scioglimento della riserva di cui all'udienza del 4 maggio
2016,

Osserva

1. Con ricorso ex art. 442 del codice di procedura civile
depositato in data 27 dicembre 2012 V. F. B., nato il 7 agosto 1948,
aveva convenuto il Ministero della salute, esponendo di essere stato
sottoposto alla profilassi vaccinale antinfluenzale, fortemente
incentivata ai pensionati della sua fascia di età nelle campagne di
sensibilizzazione del Ministero della salute, in data 2 novembre 2010
mediante somministrazione di vaccino «Vaxigrip» per via
intramuscolare in sede deltoica; di aver avvertito improvvisamente in
data 28 novembre 2010 impotenza funzionale all'arto superiore
sinistro, ricevendo, dopo una serie di esami e visite specialistiche,
la diagnosi di «Sindrome di Turner», descrivendosi l'obiettività
clinica nel certificato in atti del 21/22 dicembre 2010 in termini di
«paresi della muscolatura spalla-braccia-avanbraccio sinistro con
ipertrofia. Non deficit sensitivi. EMG documenta marcata denervazione
livello dei m. deltoide e sovraspinato»; di aver avanzato in data 21
aprile 2011 domanda di riconoscimento dell'indennizzo di cui all'art.
1, legge n. 210/1992, che la Commissione medico ospedaliera aveva
respinto ritenendo non sussistente il nesso causale tra la
vaccinazione e l'amiotrofia nevralgica della spalla sinistra con
paralisi dei muscoli sovraspinato, deltoide e bicipite da
denervazione del plesso brachiale riscontrata, in quanto «trattasi di
vaccinazione raccomandata e pertanto non obbligatoria»; di aver
proposto ricorso avverso il giudizio della C.M.O. al Ministero che in
data 9 marzo 2012 lo respingeva ribadendo che la vaccinazione
antinfluenzale non rientra tra quelle previste per il diritto di
indennizzo dall'art. 1 legge n. 210/1992.
Ciò premesso, la difesa del B. richiamava la sentenza della
Corte costituzionale n. 107/12 che ha dichiarato l'illegittimità
dell'art. l, comma I, legge 25 febbraio 1992, n. 210 nella parte in
cui non prevede il diritto ad un indennizzo nei confronti di coloro
che abbiano subito le conseguenze previste dallo stesso art. 1, comma
I a seguito di vaccinazione contro il morbillo, la parotite e la
rosolia, sottolineando come, anche nel caso in esame, si fosse
trattato di vaccinazione non obbligatoria, ma raccomandata, oggetto
di insistite ed ampie campagne di informazione e raccomandazione da
parte delle pubbliche autorità sanitarie nelle loro massime istanze,
invocando, perciò, il riconoscimento del diritto all'indennizzo
richiesto alla luce delle argomentazioni della Corte costituzionale
in tema di affidamento della collettività nei confronti di quanto
raccomandato dalle autorità per la salvaguardia, oltre che
dell'interesse singolo, anche dell'interesse collettivo e correlativo
obbligo della collettività di accollarsi l'onere del pregiudizio
individuale subito da coloro che a tali raccomandazioni hanno
aderito.
2. Con sentenza n. 3533/13 del 10 ottobre 2013 il Tribunale di
Milano, in accoglimento del ricorso, accertava e dichiarava che la
«Sindrome di Parsonage Turner» da cui è affetto il B. è causalmente
riconducibile alla vaccinazione antinfluenzale cui è stato
sottoposto il 2 novembre 2010 e che è ascrivibile alla VI categoria
della tabella A allegata al decreto del Presidente della Repubblica
n. 834/1981, accertava e dichiarava il diritto del ricorrente
all'indennizzo di cui all'art. 1, legge n. 210/1992, quantificato in
relazione alla suddetta categoria e da rivalutarsi secondo il tasso
di inflazione programmata anche sulla somma corrispondente
all'indennità integrativa speciale, con decorrenza dall'1 maggio
2011.
Il tribunale è pervenuto a tale conclusione, interpretando in
modo costituzionalmente orientato la disposizione in esame alla luce
della citata decisione 16 aprile 2012, n. 107 del giudice delle
leggi, sul presupposto che la vaccinazione cui si è assoggettato il
B. rientri tra le ipotesi di vaccinazione raccomandata con chiare
finalità preventive di tutela della collettivita': ciò, ad avviso
del primo giudice, è ricavabile, dalla circolare del Ministero della
salute relativa al Programma di prevenzione e controllo
dell'influenza per la stagione 2010-2011 (in atti quale allegato D
dell'appellato) laddove precisa che «in accordo con gli obiettivi
della pianificazione sanitaria nazionale con gli obiettivi specifici
del programma di immunizzazione contro l'influenza, tale vaccinazione
viene offerta attivamente e gratuitamente ai soggetti che per le loro
condizioni personali corrano un maggior rischio di andare incontro a
complicanze nel caso contraggano l'influenza», oltre che a persone di
sessantacinque anni o più.
Il tribunale, poi, sulla base dell'istruttoria espletata, ha
accertato, prima di tutto, che il B. pur avendo compiuto il
sessantaduesimo anno di età - e non essendo quindi di età pari o
superiore a 65 anni - era stato ritenuto dal medico di base soggetto
a rischio di malattie polmonari e per tale ragione sottoposto alla
vaccinazione raccomandata.
In secondo luogo, sulla scorta della consulenza tecnica di
ufficio medico-legale sulla persona del ricorrente, che sussiste
nesso eziologico tra la pratica vaccinale e la comparsa della
«Sindrome di Parsonage Turner», i cui esiti, ormai stabilizzati, sono
da ascriversi alla VI categoria della tabella A allegata al decreto
del Presidente della Repubblica n. 834/81 (voce 18: nevriti e loro
esiti permanenti).
3. Avverso tale sentenza del Tribunale di Milano, con ricorso
depositato in data l5 novembre 2013 ha proposto appello il Ministero
della salute, lamentando che:
il tribunale abbia ritenuto applicabile la legge n. 210/1992
al caso di specie, pur essendo stato allegato dal danneggiato di
essere stato sottoposto ad una vaccinazione non obbligatoria, quale
è pacificamente quella antinfluenzale, laddove l'art. 1, comma I,
legge n. 210 cit. prevede il diritto all'indennizzo solo per i
soggetti danneggiati a seguito di vaccinazioni obbligatorie o di
somministrazione di emoderivati;
l'operazione interpretativa compiuta dal primo giudice,
sostanziandosi in una inammissibile estensione dell'ambito
applicativo della legge n. 210 cit., sia in contrasto con la
giurisprudenza consolidata di legittimità che esclude l'applicazione
della tutela di cui all'art. 1, comma I in esame al di là delle
ipotesi specificatamente previste, in quanto norma eccezionale e,
perciò, di stretta interpretazione;
il tribunale abbia - erroneamente - esteso l'ambito
applicativo della disposizione in esame in base ad una lettura
costituzionalmente orientata, sulla scorta della sentenza della Corte
costituzionale n. 107/12, senza considerare che il caso del B. è
diverso non solo da quello disciplinato dall'art. 1, comma I cit., ma
anche da quelli per cui è intervenuta la sopra citata sentenza della
Corte costituzionale con la conseguenza che «l'integrazione
analogica» potrebbe essere attuata solo dalla Corte costituzionale
attraverso una sentenza interpretativa;
il tribunale non abbia tenuto conto della circostanza che la
rosolia, la parotite ed il morbillo, la cui profilassi vaccinale è
stata oggetto dell'intervento della Corte costituzionale sopra
citato, sono malattie che conducono, in una percentuale non
irrilevante, di casi ad esiti infausti, cui non conduce il virus
antinfluenzale di cui si controverte nel presente giudizio, se non
per categorie particolari di soggetti, quali gli anziani e coloro che
sono già indeboliti da altre patologie, tra i quali, comunque, non
sarebbe rientrato il B., all'epoca della somministrazione del vaccino
solo sessantaduenne;
il tribunale abbia errato, aderendo alle conclusioni della
consulenza tecnica di ufficio disposta in primo grado, nel ritenere
sussistente il nesso di causalità tra la vaccinazione cui è stato
sottoposto l'odierno appellato e l'insorgere della «Sindrome di
Parsonage Turner», dovendosi ritenere che tale conclusione sia
definibile in termini scientifici come mera possibilità - alla luce
delle stesse considerazioni del consulente laddove dà atto che
soltanto nel 15% dei casi dei pazienti affetti dalla patologia in
esame è riscontrabile una recente vaccinazione - e non di
probabilità nè tantomeno di certezza.
4. L'appellato V. F. B. ha resistito, concludendo per il rigetto
del gravame, in particolare contestando le affermazioni di
controparte in punto di insussistenza del nesso di causalità e
sottolineando il vincolo solidaristico tra coloro che decidono di
collaborare volontariamente, in presenza di diffuse e reiterate
campagne di comunicazione a favore della pratica di vaccinazioni,
alla salvaguardia di tale interesse collettivo e la collettività che
deve accollarsi, piuttosto che non il singolo danneggiato, l'onere
del pregiudizio individuale al verificarsi di eventi avversi e di
complicanze di tipo permanente a causa di vaccinazioni effettuate nei
limiti e secondo le forme di cui alle previste procedure.
5. Ciò premesso, ad avviso di questa corte le censure
dell'appellante non sono fondate con riferimento alla asserita
mancata dimostrazione del nesso di causalità tra la somministrazione
del vaccino e l'insorgenza della malattia: prima di tutto, in sede di
elaborato peritale il consulente aveva già riportato i dati
ricavabili dalla letteratura scientifica, ove sono descritti casi di
insorgenza della «Sindrome di Parsonage Turner» a seguito di
vaccinazione, concludendo per un giudizio di probabilità della
correlazione causale, in relazione alla cronologia di comparsa dei
sintomi, al fattore di rischio rappresentato dalla vaccinazione e
all'assenza di altri fattori di rischio in grado di rappresentare una
valida alternativa causale.
In sede di chiarimenti, all'udienza del 4 maggio 2016 lo stesso
consulente tecnico di ufficio ha precisato come, da un punto di vista
epidemiologico, il fatto che sulla generalità degli affetti dalla
«Sindrome di Parsonage Turner» sia stata riscontrata una percentuale
del 15% che nei giorni immediatamente precedenti era stata sottoposta
a pratica vaccinale è un dato rilevante che, se valutato insieme
agli altri dati anamnestici negativi, alla circostanza che fossero
trascorse circa quattro settimane tra la somministrazione del vaccino
e le prime manifestazioni della patologia e al rilievo che la paresi
della muscolatura si fosse manifestata dal lato sinistro, proprio ove
era stato iniettato il vaccino per via intramuscolare deltoidea, fa
concludere per una correlazione causale o - quantomeno - concausale
in termini probabilistici.
In applicazione giuridico del principio dell'equivalenza delle
cause e del noto arresto giurisprudenziale di legittimità del più
probabile che non, valuta il collegio che le censure dell'appellante
siano pertanto infondate, mentre in ordine alla ascrivibilità alla
VI categoria della tabella A allegata al decreto del Presidente della
Repubblica n. 834/81 (voce 18: nevriti e loro esiti permanenti) dei
postumi accertati nel B. alcuna contestazione è stata avanzata
dall'appellante nè alcuna altra contestazione è stata espressa dal
Ministero in ordine alla ritualità della domanda di indennizzo.
6. Questo collegio è consapevole che l'art. 1, comma I, legge n.
210/1992 riconosce il diritto ad un indennizzo da parte dello Stato,
alle condizioni e nei modi stabiliti dalla medesima legge, a chiunque
abbia riportato lesioni o infermità dalle quali sia derivata una
menomazione permanente della integrità psico-fisica «a causa di
vaccinazioni obbligatorie per legge o per ordinanza di una autorità
sanitaria».
Peraltro, la vaccinazione antinfluenzale cui è stato sottoposto
il B., se pur non obbligatoria, è stata oggetto di raccomandazione
da parte del Ministero della salute come emerge dalla circolare dello
stesso Ministero relativa al Programma di prevenzione e controllo
dell'influenza per la stagione 2010-2011 (in atti quale allegato D
dell'appellato), laddove precisa che «in accordo con gli obiettivi
della pianificazione sanitaria nazionale con gli obiettivi specifici
del programma di immunizzazione contro l'influenza, tale vaccinazione
viene offerta attivamente e gratuitamente ai soggetti che per le loro
condizioni personali corrano un maggior rischio di andare incontro a
complicanze nel caso contraggano l'influenza». Tale campagna di
vaccinazione viene definita «mezzo efficace e sicuro per prevenire la
malattia e le sue complicanze» in linea con le indicazioni
dell'Organizzazione mondiale della sanità per prevenire forme gravi
e complicate di influenza e ridurre la mortalità prematura in gruppi
ad aumentato rischio di malattia grave. Nè può essere messo in
dubbio che l'appellato rientrasse in tali gruppi, contrariamente a
quanto sostenuto dall'Avvocatura dello Stato, dal momento che, pur
non essendo di età pari o superiore a 65 anni, era affetto da
broncopneumopatia cronica ostruttiva - come risulta dalla
certificazione del Pronto soccorso dell'Ospedale di Verbania del 29
novembre 2010 in atti quale doc. 2 del fascicolo dell'appellato.
7. Questa corte è altresì consapevole che con la sentenza della
Corte costituzionale 16 aprile 2012, n. 107 richiamata dal tribunale
- e con le precedenti 16 ottobre 2000, n. 423 e 26 febbraio 1998, n.
27 - sia stato ritenuto il diritto all'indennizzo di cui all'art.
1, comma I cit. anche nelle ipotesi in cui la lesione alla salute sia
derivata da un trattamento vaccinale non obbligatorio, bensì
raccomandato dall'autorità sanitaria pubblica per ragioni di tutela
della salute pubblica, e precisamente dalla vaccinazione contro il
morbillo, la parotite e la rosolia.
Ciò in quanto, in presenza di diffuse e reiterate campagne di
comunicazione a favore della pratica vaccinale, resta del tutto
irrilevante o indifferente che, nel raggiungimento dell'interesse
obiettivo della più ampia immunizzazione dal rischio di contrarre la
malattia, l'effetto cooperativo della popolazione sia riconducibile
ad un obbligo o ad una persuasione, dal momento che «è, infatti,
naturale che si sviluppi un generale clima di affidamento nei
confronti di quanto raccomandato: ciò che rende la scelta adesiva
dei singoli, al di là delle loro particolari e specifiche
motivazioni, di per sè obiettivamente votata alla salvaguardia anche
dell'interesse collettivo.
Corrispondentemente a questa sorta di cooperazione involontaria
nella cura di un interesse obiettivamente comune, ossia
autenticamente pubblico, apparirà naturale reputare che tra
collettività ed individui si stabiliscano vincoli propriamente
solidali, nel senso (...) che, al verificarsi di eventi avversi e
complicanze di tipo permanente (...) debba essere, per l'appunto, la
collettività ad accollarsi l'onere del pregiudizio individuale
piuttosto che non i singoli danneggiati a sopportare il costo del
beneficio collettivo» (Corte costituzionale n. 107/12 cit.).
8. Diversamente dal primo giudice, questo collegio valuta,
tuttavia che, in presenza del dato letterale dell'art. 1, comma I,
legge n. 210/1992, non possa giustificarsi una interpretazione
costituzionalmente orientata che conduca nel caso di specie alla
disapplicazione della normativa in esame, avendo la decisione
invocata riguardato patologie diverse da quella ora in discussione e
potendo operare solo entro gli stretti confini dell'oggetto specifico
individuato dal relativo dispositivo, anche perchè nel caso del
vaccino influenzale, diversamente da quello cosiddetto trivalente,
sono particolarmente accentuate le esigenze dì protezione della
collettività contro la pandemia.
Ciò induce questa corte a proporre, invece, una nuova questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma I, legge n.
210/1992 nella parte in cui non prevede che il diritto
all'indennizzo, istituito e regolato dalla stessa legge ed alle
condizioni ivi previste, spetti anche ai soggetti che abbiano subito
lesioni di infermità, da cui siano derivati danni irreversibili
all'integrità psico-fisica, per essere stati sottoposti a
vaccinazione antinfluenzale, non obbligatoria, ma raccomandata.
La questione, invero, appare rilevante per le considerazioni
sopra esposte - sussistendo ogni altra condizione per il
riconoscimento del richiesto indennizzo così da essere decisiva per
l'esito della controversia - e non manifestamente infondata in
relazione al diritto-dovere di solidarietà di cui all'art. 2 della
Costituzione, al principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione e al diritto alla salute di cui all'art. 32 della
Costituzione.
Rileva in proposito questa corte che, nella fattispecie in esame,
in difetto di una prestazione indennitaria, il singolo danneggiato
sarebbe costretto a sopportare le conseguenze negative di un
trattamento sanitario effettuato non solo nel suo interesse, bensì
anche e soprattutto nell'intera collettività, in rapporto al
carattere di pandemia del virus, come affermato nelle raccomandazioni
del Ministero più volte citate, carattere che incide non solo sul
diritto alla salute, ma anche sui costi della sanità pubblica.
Con l'ulteriore corollario di una differenziazione di trattamento
tra coloro che hanno subito una vaccinazione per obbligo di legge e
coloro che vi si sono sottoposti aderendo all'appello alla
collaborazione ad un programma sanitario pubblico, riservando a
questi ultimi un trattamento deteriore (arg. ex Corte costituzionale
n. 27/98 e n. 423/00), e della lesione del diritto alla salute della
fascia di popolazione più anziana e debole.
9. Della risoluzione del dubbio sopra prospettato va, dunque,
investito il giudice delle leggi secondo le regole di cui agli
articoli 137 della Costituzione e legge n. 87/1953.

P.Q.M.

Visti gli articoli 137 della Costituzione e 23 della legge n.
87/1953;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma I, legge 25 febbraio
1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da
complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni
obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati) nella
parte in cui non prevede che il diritto all'indennizzo, istituito e
regolato dalla stessa legge ed alle condizioni ivi previste, spetti
anche ai soggetti che abbiano subito lesioni e/o infermità, da cui
siano derivati danni irreversibili all'integrità psico-fisica, per
essere stati sottoposti a vaccinazione non obbligatoria, ma
raccomandata, antinfluenzale, in riferimento agli articoli 2, 3 e 32
della Costituzione;
Sospende il presente giudizio;
Ordina alla cancelleria di trasmettersi gli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina alla cancelleria, di notificare la presente ordinanza alle
parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e di notificarla ai
presidenti delle due Camere del Parlamento.

Milano, 20 luglio 2016

Il Presidente relatore: Vitali