1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 24-7-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 207 ORDINANZA 3 - 18 luglio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Istruzione - Cattedre e posti di insegnamento vacanti entro il 31 dicembre - Copertura mediante conferimento di supplenze annuali, in attesa dell'espletamento delle procedure concorsuali per l'assunzione di personale docente di ruolo - Conseguente successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, svincolata dall'indicazione di ragioni obiettive e/o dalla predeterminazione di una durata massima o di un numero certo di rinnovi - Contrasto con la clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, alla quale ha dato attuazione la direttiva 1999/70/CE del 28 giugno 1999, che stabilisce che gli Stati membri sono tenuti ad introdurre nelle rispettive legislazioni nazionali norme idonee a prevenire e a sanzionare l'abuso costituito dalla successione nel tempo di tali tipi di contratto - Asserita violazione di obblighi derivanti dalla normativa comunitaria - Esistenza di dubbi interpretativi sulla normativa comunitaria e sulla compatibilita' con essa della normativa nazionale - Necessita' di risolvere la questione interpretativa pregiudiziale per la definizione del giudizio di costituzionalita' - Rinvio alla Corte di giustizia dell'Unione europea, in via pregiudiziale ai sensi e per gli effetti dell'art. 267 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea, delle seguenti questioni di interpretazione della clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva del Consiglio 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE: a) se la clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva del Consiglio 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE debba essere interpretata nel senso che osta all'applicazione dell'art. 4, commi 1, ultima proposizione, e 11, della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico) - i quali, dopo aver disciplinato il conferimento di supplenze annuali su posti «che risultino effettivamente vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre», dispongono che si provvede mediante il conferimento di supplenze annuali, «in attesa dell'espletamento delle procedure concorsuali per l'assunzione di personale docente di ruolo» - disposizione la quale consente che si faccia ricorso a contratti a tempo determinato senza indicare tempi certi per l'espletamento dei concorsi e in una condizione che non prevede il diritto al risarcimento del danno; b) se costituiscano ragioni obiettive, ai sensi della clausola 5, punto 1, della direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE, le esigenze di organizzazione del sistema scolastico italiano come sopra delineato, tali da rendere compatibile con il diritto dell'Unione europea una normativa come quella italiana che per l'assunzione del personale scolastico a tempo determinato non prevede il diritto al risarcimento del danno - Sospensione del giudizio sino alla definizione delle questioni pregiudiziali e conseguenti adempimenti. - Legge 3 maggio 1999, n. 124, art. 4, commi 1 e 11. - Costituzione, artt. 11 e 117, primo comma; direttiva del Consiglio 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE, allegato accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, clausola 5, punto 1, lettera a). Processo costituzionale - Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Asserita violazione di obblighi derivanti da una normativa comunitaria, priva di effetto diretto - Diretta operativita' dei parametri costituzionali - Esistenza di dubbi interpretativi sulla normativa comunitaria e sulla compatibilita' con essa della normativa nazionale, che si traduce in una questione di legittimita' costituzionale rispetto ai parametri dell'art. 11 e dell'art. 117, primo comma, Cost., integrati e resi operativi dalla norma comunitaria pertinente - Necessita' di risolvere la questione interpretativa pregiudiziale per la definizione del giudizio di costituzionalita' - Riconoscimento alla Corte costituzionale della natura di "giurisdizione nazionale", ai sensi dell'art. 267, terzo comma, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea anche nei giudizi in via incidentale - Conseguente rinvio delle questioni di interpretazione alla Corte di giustizia dell'Unione europea, in via pregiudiziale ai sensi e per gli effetti dell'art. 267 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea. - Direttiva del Consiglio 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE, allegato accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, clausola 5, punto 1, lettera a). - Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, art. 267, terzo comma. (T-130207) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 24-7-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 4, commi
1 e 11, della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in
materia di personale scolastico), promossi dal Tribunale di Roma con
due ordinanze del 2 maggio 2012 e dal Tribunale di Lamezia Terme con
due ordinanze del 30 maggio 2012, rispettivamente iscritte ai nn.
143, 144, 248 e 249 del registro ordinanze 2012 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 4, 11, 21, 27, 33 e 44, prima
serie speciale, dell'anno 2012.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 27 marzo 2013 il Giudice relatore
Sergio Mattarella;
udito l'avvocato dello Stato Gabriella D'Avanzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Premesso che gli articoli 11 e 117, primo comma, della
Costituzione italiana, stabiliscono rispettivamente che «L'Italia
[...] consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle
limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri
la pace e la giustizia fra le Nazioni»; e che «La potestà
legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto
della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali»; e che pertanto un
sospettato contrasto tra legge nazionale e norma comunitaria si
traduce in una questione di legittimità costituzionale rispetto ai
parametri dell'art. 11 e dell'art. 117, primo comma, Cost., integrati
e resi operativi dalla norma comunitaria pertinente.
Ritenuto che nel corso di controversie promosse da docenti di
scuola secondaria di secondo grado e da unità di personale non
docente nei confronti del Ministero dell'istruzione, dell'università
e della ricerca, i Tribunali di Roma e Lamezia Terme, sezione lavoro,
hanno sollevato - in riferimento all'art. 117, primo comma, della
Costituzione, nonchè alla clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro
CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla
direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE del Consiglio (Direttiva del
Consiglio relativa all'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a
tempo determinato) - questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 4, commi 1 e 11, della legge 3 maggio 1999, n. 124
(Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico);
che i predetti Tribunali rilevano che i ricorrenti, avendo svolto
attività di docenti o di personale amministrativo scolastico in base
a numerosi e ripetuti contratti a termine, hanno agito per sentir
dichiarare l'illegittimità delle clausole di apposizione del termine
e per la conseguente condanna dell'amministrazione a convertire il
loro contratto di lavoro in contratto a tempo indeterminato, ovvero
al risarcimento del danno;
che, sulla base di alcuni recenti interventi legislativi - fra i
quali l'art. 1, comma 1, del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 134
(Disposizioni urgenti per garantire la continuità del servizio
scolastico ed educativo per l'anno 2009-2010), convertito, con
modifiche, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2009, n.
167, nonchè l'art. 9 del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70
(Semestre europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia),
convertito, con modifiche, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106 - i
contratti stipulati a tempo determinato con i docenti per la
copertura di supplenze annuali possono convertirsi in contratti a
tempo indeterminato soltanto con l'immissione in ruolo dei docenti
stessi, come previsto, del resto, dalla disciplina generale del
pubblico impiego;
che nell'ordinamento italiano il decreto legislativo 6 settembre
2001, n. 368 (Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa
all'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso
dall'UNICE, dal CEEP e dal CES), contenente la disciplina del
contratto a tempo determinato, mira ad evitare che di tale contratto
si faccia abuso, fissando nel periodo massimo di trentasei mesi il
tempo nel quale un lavoratore può essere impiegato con successivi
contratti a termine;
che detta disciplina deve ritenersi applicabile anche nei
confronti delle pubbliche amministrazioni, senza tuttavia prevedere -
in quest'ultimo caso - la conversione del contratto, ma soltanto il
diritto al risarcimento del danno;
che, tuttavia, il reclutamento del personale scolastico è
sottratto a tale disciplina, essendo regolato da un sistema di norme
in base alle quali è lecito, anzi doveroso per le autorità
scolastiche, al fine di coprire i posti vacanti, assumere un medesimo
lavoratore, da un anno all'altro, con contratti a tempo determinato,
anche ripetuti nel tempo;
che tale previsione, secondo i Tribunali di Roma e di Lamezia
Terme, non sarebbe compatibile con il diritto dell'Unione europea, in
quanto l'accordo quadro CES, UNICE e CEEP del 28 giugno 1999 sul
lavoro a tempo determinato stabilisce che gli Stati membri sono
tenuti ad introdurre nelle rispettive legislazioni nazionali norme
idonee a prevenire e a sanzionare l'abuso costituito dalla
successione nel tempo di tali tipi di contratto;
che la legislazione italiana, per il settore scolastico, non
contiene nè una durata massima dei contratti di lavoro a tempo
determinato, nè l'indicazione del numero massimo di rinnovi
possibili;
che, in base all'art. 4 della legge n. 124 del 1999, possono
essere stipulati, tra l'amministrazione e i docenti, diverse
tipologie di contratti a tempo determinato: supplenze annuali su
organico "di diritto", riguardanti posti disponibili e vacanti, cioè
privi di titolare, con scadenza al termine dell'anno scolastico (31
agosto); supplenze temporanee su organico "di fatto", relative a
posti non vacanti ma comunque disponibili, con scadenza al termine
delle attività didattiche (30 giugno); e, infine, supplenze
temporanee, ossia brevi, per le ipotesi residuali, destinate a durare
fino alla cessazione delle esigenze per le quali sono state disposte;
che, secondo le ordinanze di rinvio a questa Corte, l'unica
ragione che può sostenere tale sistema sarebbe costituita dalla
necessità di risparmio delle risorse pubbliche, obiettivo che, per
quanto rilevante, non potrebbe costituire quella "finalità di
politica sociale" il cui perseguimento giustifica - secondo la
giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea (in
seguito anche Corte di giustizia) - l'utilizzo di successivi
contratti di lavoro a tempo determinato;
che i Tribunali di Roma e di Lamezia Terme, ritenendo non esserci
nella specie dubbi interpretativi sulla pertinente normativa
comunitaria tali da richiedere il rinvio pregiudiziale alla Corte di
giustizia, ne rilevano un sicuro contrasto con la norma nazionale
censurata;
che il rilevato contrasto non sarebbe risolubile dal giudice
comune con la non applicazione della normativa interna incompatibile
con quella comunitaria; a tal fine, infatti, sarebbe necessario che
la conferente disposizione della direttiva fosse direttamente
efficace, dunque incondizionata e sufficientemente precisa, mentre,
nella specie, la Corte di giustizia ha affermato che la clausola 5,
punto 1, del citato accordo quadro non è incondizionata nè
sufficientemente precisa per poter essere invocata da un singolo
dinanzi ad un giudice nazionale (sentenza 15 aprile 2008, in causa
C-268/06, Impact, nonchè sentenza 23 aprile 2009, in causa
C-378/380/07, Angelidaki);
che secondo i giudici rimettenti non sarebbe neppure possibile
l'interpretazione conforme della norma impugnata, sì che essi non
avrebbero avuto altra possibilità se non quella di sollevare
questione di legittimità costituzionale della norma per violazione
dell'art. 117, primo comma, Cost., integrato dalla conferente
disposizione della direttiva;
che i Tribunali di Roma e di Lamezia Terme hanno, quindi,
sollevato, davanti a questa Corte, questione di legittimità
costituzionale, per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
integrato dalla pertinente norma comunitaria, della censurata
disposizione «nella parte in cui consente la copertura delle cattedre
e dei posti di insegnamento, che risultino effettivamente vacanti e
disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano
prevedibilmente tali per l'intero anno scolastico, mediante il
conferimento di supplenze annuali, in attesa dell'espletamento delle
procedure concorsuali per l'assunzione di personale docente di ruolo,
così da determinare una successione potenzialmente illimitata di
contratti a tempo determinato, e comunque svincolata dall'indicazione
di ragioni obiettive e/o dalla predeterminazione di una durata
massima o di un certo numero di rinnovi»;
che in tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo
che la questione venga dichiarata inammissibile o infondata;
che, per l'Avvocatura dello Stato, non sarebbe fondata
l'argomentazione, contenuta nelle ordinanze di rimessione, secondo la
quale l'assunzione di personale scolastico con contratti a tempo
determinato sarebbe dovuta soltanto a finalità di carattere
economico;
che, invece, secondo l'Avvocatura dello Stato, il reclutamento di
tale personale riposa su una indiscutibile rilevante finalità,
quella di garantire il diritto all'istruzione; con la conseguenza che
l'assunzione di personale con contratto a tempo indeterminato
sull'intero numero di posti del cosiddetto organico di diritto non
sarebbe un'ipotesi praticabile, non potendosi sapere con certezza se
la popolazione scolastica manterrà in futuro sempre la medesima
consistenza;
che siffatta ipotesi sarebbe in contrasto anche con l'art. 97
Cost. (il quale afferma, tra l'altro, il principio del buon andamento
e dell'imparzialità dell'amministrazione), potendo dare luogo ad un
indiscriminato aumento delle piante organiche, ancor più grave in un
momento come quello attuale nel quale sussistono innegabili e gravi
necessità di risparmio di denaro pubblico; tanto più che la
medesima clausola 5, già menzionata, lascia agli Stati membri
un'ampia libertà di azione e di scelta degli strumenti finalizzati
ad evitare gli abusi nell'utilizzo dei contratti a tempo determinato.
Considerato che, quanto alla competenza di questa Corte a
valutare la conformità di una normativa nazionale al diritto
dell'Unione europea, occorre ricordare che, conformemente ai principi
affermati dalla sentenza della Corte di giustizia 9 marzo 1978, in
causa C-106/77 (Simmenthal), e dalla successiva giurisprudenza di
questa Corte, segnatamente con la sentenza n. 170 del 1984
(Granital), qualora si tratti di disposizione del diritto dell'Unione
europea direttamente efficace, spetta al giudice nazionale comune
valutare la compatibilità comunitaria della normativa interna
censurata, utilizzando - se del caso - il rinvio pregiudiziale alla
Corte di giustizia, e nell'ipotesi di contrasto provvedere egli
stesso all'applicazione della norma comunitaria in luogo della norma
nazionale; mentre, in caso di contrasto con una norma comunitaria
priva di efficacia diretta - contrasto accertato eventualmente
mediante ricorso alla Corte di giustizia - e nell'impossibilità di
risolvere il contrasto in via interpretativa, il giudice comune deve
sollevare la questione di legittimità costituzionale, spettando poi
a questa Corte valutare l'esistenza di un contrasto insanabile in via
interpretativa e, eventualmente, annullare la legge incompatibile con
il diritto comunitario (nello stesso senso sentenze n. 284 del 2007,
n. 28 e n. 227 del 2010 e n. 75 del 2012);
che la Corte di giustizia ha ritenuto la clausola 5, punto 1,
dell'accordo quadro priva di efficacia diretta (sentenza 15 aprile
2008, in causa C-268/06, Impact, punti 71, 78 e 79; sentenza 23
aprile 2009, in causa C-378/380/07, Angelidaki, punto 196), dovendosi
tra l'altro valutare la sussistenza di eventuali «ragioni obiettive»
ai sensi della direttiva, che possano giustificare lo scostamento
dell'ordinamento nazionale dai principi da essa stabiliti;
che non è possibile risolvere il quesito in via interpretativa,
secondo quanto correttamente prospettato dai giudici rimettenti, i
quali non potevano infatti superare in tal modo l'ipotizzato
contrasto tra le norme interne e quelle della direttiva;
che, infatti, in base alla clausola 5, punto 1, dell'accordo
quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato
alla direttiva del Consiglio 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE (Direttiva
del Consiglio relativa all'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul
lavoro a tempo determinato), allo scopo di prevenire gli abusi
derivanti dall'utilizzo di una successione di contratti o rapporti di
lavoro a tempo determinato, gli Stati membri sono tenuti - in assenza
di norme equivalenti per la prevenzione degli abusi - ad introdurre
una o più misure attuative, tranne che non vi siano ragioni
obiettive che giustifichino il rinnovo di tali contratti, ovvero ad
introdurre norme che indichino la durata massima totale dei contratti
o rapporti di lavoro a tempo determinato successivi o il numero dei
rinnovi dei suddetti contratti o rapporti;
che la Corte di giustizia ha rilevato che la direttiva 1999/70/CE
e l'accordo quadro ad essa allegato devono essere interpretati nel
senso che essi si applicano ai contratti e rapporti di lavoro a tempo
determinato conclusi con le amministrazioni e gli altri enti del
settore pubblico (sentenze 8 settembre 2011, in causa C-177/10,
Rosado Santana; 7 settembre 2006, in causa C-53/04, Marrosu e
Sardino; 4 luglio 2006, in causa C-212/04, Adeneler);
che, in conformità alla giurisprudenza della Corte di giustizia,
la clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro deve essere interpretata
nel senso che essa osta all'utilizzazione di contratti di lavoro a
tempo determinato successivi, giustificata dalla sola circostanza di
essere prevista da una disposizione legislativa o regolamentare
generale di uno Stato membro; e che, viceversa, l'esigenza temporanea
di personale sostitutivo, prevista da una normativa nazionale, può,
in linea di principio, costituire una ragione obiettiva ai sensi di
detta clausola (sentenza 26 gennaio 2012, in causa C-586/10, Kucuk,
punti 30-31);
che, in relazione all'attuazione di tale direttiva
nell'ordinamento italiano, occorre ricordare che:
1) il pubblico concorso costituisce il metodo necessario e
inderogabile anche per l'assunzione di personale scolastico, docente
e non docente, in base all'articolo 97, terzo comma, della
Costituzione, il quale dispone che agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni si accede mediante concorso;
2) la direttiva ha avuto attuazione con il decreto legislativo 6
settembre 2001, n. 368 (Attuazione della direttiva 1999/70/CE
relativa all'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso
dall'UNICE, dal CEEP e dal CES);
3) l'art. 36, comma 5, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), dispone che, in ogni caso, «la violazione
di disposizioni imperative riguardanti l'assunzione o l'impiego di
lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non può
comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo
indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni, ferma
restando ogni responsabilità e sanzione. Il lavoratore interessato
ha diritto al risarcimento del danno derivante dalla prestazione di
lavoro in violazione di disposizioni imperative»;
4) tale norma è stata ritenuta da questa Corte rispettosa degli
artt. 3 e 97 Cost. (sentenza n. 89 del 2003); e la Corte di giustizia
ha affermato che la medesima non è in contrasto con la clausola 5
dell'accordo-quadro sul lavoro a tempo determinato, quando siano
previste, «nel settore interessato, altre misure effettive per
evitare, ed eventualmente sanzionare, il ricorso abusivo a contratti
a tempo determinato stipulati in successione» (ordinanza 1° ottobre
2010, in causa C-3/10, Affatato, punto 51);
5) per il personale della scuola, l'art. 10, comma 4-bis, del
d.lgs. n. 368 del 2001, di attuazione della direttiva che qui
interessa, esclude che le disposizioni del decreto, che prevedono per
il pubblico impiego il risarcimento del danno in caso di abusiva
reiterazione dei contratti a termine, si applichino in relazione ai
contratti a tempo determinato stipulati per il conferimento delle
supplenze del personale scolastico docente e ATA (amministrativo,
tecnico ed ausiliario), dato che la necessità di procedere, per le
supplenze nell'ambito del settore scolastico, alla stipula di
contratti a tempo determinato, anche ripetuti nel tempo, risponde ad
esigenze peculiari ed insopprimibili di quel settore;
6) a questo scopo, l'art. 70, comma 8, del d.lgs. n. 165 del 2001
dispone che, per il reclutamento del personale della scuola, sono
fatte salve le procedure di cui al decreto legislativo 16 aprile
1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni
legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di
ogni ordine e grado), le quali disciplinano la formazione del
rapporto con il personale scolastico;
7) in particolare, gli artt. 399 e 551 del d.lgs. n. 297 del 1994
stabiliscono che l'accesso ai ruoli del personale docente ed
amministrativo avviene per il 50 per cento dei posti tramite concorso
e per il 50 per cento tramite le graduatorie permanenti, nelle quali
è inserito il personale assunto a tempo determinato e abilitato
all'insegnamento;
8) l'art. 4, commi 1 e 11, della legge n. 124 del 1999 - oggetto
della questione di legittimità costituzionale rimessa a questa Corte
- disciplina il conferimento delle supplenze per la copertura dei
posti vacanti dei docenti e del personale ATA; in particolare, il
comma 1 dispone che alla copertura «delle cattedre e dei posti di
insegnamento che risultino effettivamente vacanti e disponibili entro
la data del 31 dicembre e che rimangano prevedibilmente tali per
l'intero anno scolastico, qualora non sia possibile provvedere con il
personale docente di ruolo delle dotazioni organiche provinciali o
mediante l'utilizzazione del personale in soprannumero, e semprechè
ai posti medesimi non sia stato già assegnato a qualsiasi titolo
personale di ruolo, si provvede mediante il conferimento di supplenze
annuali, in attesa dell'espletamento delle procedure concorsuali per
l'assunzione di personale docente di ruolo»;
9) l'art. 1 del decreto del Ministero della pubblica istruzione
13 giugno 2007, n. 131, stabilisce che gli incarichi dei docenti e
del personale amministrativo della scuola sono di tre tipi:
- supplenze annuali, su posti vacanti e disponibili, in quanto
privi di titolare;
- supplenze temporanee fino al termine delle attività
didattiche, su posti non vacanti, ma ugualmente disponibili;
- supplenze temporanee per ogni altra necessità, ossia supplenze
brevi;
che l'attribuzione dei tre tipi previsti di supplenza è resa
necessaria, nell'ordinamento nazionale, dagli artt. 33 e 34 della
Costituzione, che affermano il diritto fondamentale allo studio, il
quale impone allo Stato l'organizzazione del servizio in modo da
poterlo adattare anche ai costanti cambiamenti numerici della
popolazione scolastica, per cui l'art. 4 della legge n. 124 del 1999
- sottoposto all'esame di questa Corte - risponde a tale necessità;
che non si potrebbe stabilire che all'attribuzione di tutte le
supplenze annuali (su posti vacanti e disponibili) si provveda con i
contratti a tempo indeterminato, perchè in questo modo la Pubblica
Amministrazione si esporrebbe alla concreta possibilità di avere un
numero di docenti superiori al necessario, ipotesi, quest'ultima, da
evitare in linea generale e, in particolare, nel periodo attuale nel
quale sussistono gravi necessità di contenimento della spesa
pubblica, anche in base ad impegni derivanti da vincoli posti
dall'Unione europea;
che, infatti, in caso di successiva diminuzione della popolazione
scolastica, la copertura di tutte le cattedre effettivamente vacanti
potrebbe determinare esuberi del personale docente;
che si tratta di un servizio attivabile a domanda, in quanto il
diritto allo studio, previsto dalla Costituzione, crea la condizione
per cui lo Stato non può rifiutarsi di erogare il servizio stesso,
con la conseguenza che la domanda di istruzione attiva
automaticamente l'erogazione del servizio;
che il sistema scolastico italiano presenta esigenze di
flessibilità fisiologicamente ineliminabili, riconducibili a diversi
fattori, alcuni indipendenti dalle scelte di governo, tra i quali:
mutamenti continui della popolazione scolastica; attribuzione delle
cattedre, in larga percentuale, ad insegnanti donne, specie per i
cicli di formazione primaria, che esigono forme di tutela quanto ai
congedi di maternità; fenomeni di immigrazione (allo stato attuale,
circa quattro milioni di immigrati, che vanno doverosamente inclusi
nel sistema scolastico); flussi migratori interni da regione a
regione; scelta di indirizzi scolastici da parte delle famiglie;
trasferimenti di personale docente di ruolo; presenza di sedi
disagiate e assegnazioni provvisorie, soprattutto nelle isole e zone
di montagna; a questi si aggiungono ulteriori fattori di
flessibilità riconducibili a scelte di governo, tra i quali:
frequenti accorpamenti di istituti; diverse modalità di
programmazione delle classi; unificazione di indirizzi scolastici;
che, pertanto, deve riconoscersi come nell'ordinamento italiano
sia indispensabile utilizzare un numero significativo di docenti e di
personale amministrativo scolastico assunti con contratti a tempo
determinato, proprio per garantire la costante presenza degli stessi
in numero sufficiente a coprire le necessità di tutte le scuole
statali;
che il sistema delle graduatorie permanenti del personale a tempo
determinato, affiancato a quello del pubblico concorso, è in grado
di garantire sia che l'assunzione del personale scolastico a tempo
determinato avvenga con criteri oggettivi - cioè senza abusi nè
disparità - sia di consentire a detto personale di avere una
ragionevole probabilità, nel tempo, di diventare titolare di un
posto di ruolo, con un contratto a tempo indeterminato;
che, inoltre, la normativa nazionale è strutturata, almeno in
linea di principio, in modo tale che l'assunzione del personale
scolastico con contratti a tempo determinato - pur non prevedendo la
durata massima di tali contratti, nè il numero dei rinnovi degli
stessi - possa rispondere alle ragioni obiettive di cui alla clausola
5, punto 1, della direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE;
che in questo senso si è anche pronunciata la Corte di
cassazione italiana, con la sentenza 20 giugno 2012, n. 10127;
che, nel periodo intercorrente tra il 1999 e il 2011, vi sono
state assunzioni con contratti a tempo indeterminato in misura
limitata, con l'eccezione del 2011, nel corso del quale si sono
verificate circa 66.000 nuove immissioni in ruolo, a seguito
dell'elevato numero di pensionamenti del personale;
che il ricorso a contratti a tempo determinato è in netta
diminuzione, essendo questi ultimi passati, in numero complessivo tra
personale docente e non docente, da 233.886 nel 2007 a 125.934 nel
2012;
che, peraltro, le procedure concorsuali hanno avuto un lungo
periodo di interruzione, successivamente al concorso bandito nel 1999
- in corrispondenza con l'approvazione della legge n. 124 del 1999 -
e che sono state riavviate con il concorso bandito nel 2012, sulla
base del decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e
della ricerca 3 agosto 2011, e attualmente in corso di svolgimento,
per l'assunzione con contratto a tempo indeterminato di 11.542 unità
di personale docente, cui si aggiungono altrettante unità di
personale assunte dalle graduatorie permanenti dei docenti a tempo
determinato; ed è programmata l'assunzione di circa 5.300 unità di
personale non docente;
che l'art. 4, comma 1, della legge n. 124 del 1999 - oggetto del
giudizio davanti a questa Corte - nella sua parte principale, non
appare censurabile, in quanto regola la tipologia di supplenze -
previsione necessaria per assicurare la copertura dei posti vacanti
di anno in anno - non disponendo, di conseguenza, questa norma nè il
rinnovo dei contratti a tempo determinato prolungati nel tempo, nè
l'esclusione del diritto al risarcimento del danno;
che, peraltro, detta disposizione contiene, nella proposizione
finale, la previsione per cui il conferimento delle supplenze annuali
su posti effettivamente vacanti e disponibili entro la data del 31
dicembre abbia luogo «in attesa dell'espletamento delle procedure
concorsuali per l'assunzione di personale docente non di ruolo»;
che la previsione sopra richiamata, contenuta nell'ultima
proposizione del comma 1 dell'art. 4 della legge n. 124 del 1999,
potrebbe configurare la possibilità di un rinnovo dei contratti a
tempo determinato senza che a detta possibilità si accompagni la
previsione di tempi certi per lo svolgimento dei concorsi;
che questa condizione - unitamente al fatto che non vi sono
disposizioni che riconoscano, per i lavoratori della scuola, il
diritto al risarcimento del danno in favore di chi è stato
assoggettato ad un'indebita ripetizione di contratti di lavoro a
tempo determinato - potrebbe porsi in conflitto con la citata
clausola 5, punto 1, della direttiva n. 1999/70/CE;
che, di conseguenza, pur avendo la Corte di giustizia già
pronunciato varie sentenze sull'argomento, appare necessario chiedere
alla medesima Corte in via pregiudiziale l'interpretazione della
clausola 5, punto 1, della direttiva n. 1999/70/CE, in rapporto alla
questione sottoposta a questa Corte per il giudizio di legittimità
costituzionale, poichè sussiste un dubbio circa la puntuale
interpretazione di tale disposizione comunitaria e la conseguente
compatibilità della normativa nazionale sin qui illustrata;
che - come si è già rilevato nell'ordinanza n. 103 del 2008 -
quando davanti a questa Corte pende un giudizio di legittimità
costituzionale per incompatibilità con le norme comunitarie, queste
ultime, se prive di effetto diretto, rendono concretamente operativi
i parametri di cui agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.;
che la questione pregiudiziale posta alla Corte di giustizia è
rilevante nel giudizio di legittimità costituzionale, poichè
l'interpretazione richiesta a detta Corte appare necessaria a
definire l'esatto significato della normativa comunitaria al fine del
successivo giudizio di legittimità che questa Corte dovrà compiere
rispetto al parametro costituzionale integrato dalla suddetta
normativa comunitaria;
che questa Corte - nella citata ordinanza n. 103 del 2008 - ha
sollevato una questione pregiudiziale di interpretazione in un
giudizio in via principale;
che deve ritenersi che questa Corte abbia la natura di
«giurisdizione nazionale» ai sensi dell'art. 267, terzo comma, del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea anche nei giudizi in
via incidentale.
Visti l'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea (TFUE) e l'art. 3 della legge 13 marzo 1958, n. 204.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dispone di sottoporre alla Corte di giustizia dell'Unione
europea, in via pregiudiziale ai sensi e per gli effetti dell'art.
267 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea, le seguenti
questioni di interpretazione della clausola 5, punto 1, dell'accordo
quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato
alla direttiva del Consiglio 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE:
- se la clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro CES, UNICE e
CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva del
Consiglio 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE debba essere interpretata nel
senso che osta all'applicazione dell'art. 4, commi 1, ultima
proposizione, e 11, della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni
urgenti in materia di personale scolastico) - i quali, dopo aver
disciplinato il conferimento di supplenze annuali su posti «che
risultino effettivamente vacanti e disponibili entro la data del 31
dicembre», dispongono che si provvede mediante il conferimento di
supplenze annuali, «in attesa dell'espletamento delle procedure
concorsuali per l'assunzione di personale docente di ruolo» -
disposizione la quale consente che si faccia ricorso a contratti a
tempo determinato senza indicare tempi certi per l'espletamento dei
concorsi e in una condizione che non prevede il diritto al
risarcimento del danno;
- se costituiscano ragioni obiettive, ai sensi della clausola 5,
punto 1, della direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE, le esigenze
di organizzazione del sistema scolastico italiano come sopra
delineato, tali da rendere compatibile con il diritto dell'Unione
europea una normativa come quella italiana che per l'assunzione del
personale scolastico a tempo determinato non prevede il diritto al
risarcimento del danno;
2) sospende il presente giudizio sino alla definizione delle
suddetta questione pregiudiziale;
3) ordina l'immediata trasmissione di copia della presente
ordinanza, unitamente agli atti del giudizio, alla cancelleria della
Corte di giustizia dell'Unione europea.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Sergio MATTARELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 luglio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI