Serie Generale n. 197 del 24-8-2016
SUPPLEMENTI ORDINARI
AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
DELIBERA 3 agosto 2016
Determinazione di approvazione definitiva del Piano Nazionale Anticorruzione 2016. (Delibera n. 831) (16A05994) (GU Serie Generale n.197 del 24-08-2016 - Suppl. Ordinario n. 35)

IL CONSIGLIO DELL'AUTORITÀ

Visto l'art. 19, comma 15 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90
«Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari» che
trasferisce all'Autorità nazionale anticorruzione le funzioni del
Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio
dei ministri in materia di prevenzione della corruzione, di cui
all'art. 1 della legge 6 novembre 2012 n. 190 recante «Disposizioni
per la prevenzione e la repressione della corruzione e
dell'illegalità nella pubblica amministrazione».
Considerato che in virtù dell'art. 1, comma 2-bis della legge n.
190/2012, introdotto dal decreto legislativo n. 97/2016, il Piano
nazionale anticorruzione (PNA) è adottato sentiti il Comitato
interministeriale di cui al comma 4 della medesima legge e la
Conferenza unificata di cui all'art. 8, comma 1, del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281.
Vista la deliberazione del Consiglio dell'Autorità del 18 maggio
2016 con cui è stata approvata la bozza preliminare del PNA e
disposta la consultazione pubblica per il periodo 20 maggio 2016 - 9
giugno 2016.
Valutate le osservazioni e i contributi pervenuti.
Vista la decisione del Consiglio dell'Autorità del 6 luglio 2016
di approvazione del testo del PNA per l'invio al Comitato
interministeriale e alla Conferenza unificata ai fini
dell'acquisizione dei rispettivi pareri.
Visto il parere favorevole, con osservazioni, della Conferenza
unificata del 21 luglio 2016.
Visto il parere favorevole del Comitato interministeriale del 28
luglio 2016.

IL CONSIGLIO DELL'AUTORITÀ

Approva in via definitiva il Piano Nazionale Anticorruzione 2016 e
ne dispone la pubblicazione sul sito istituzionale dell'ANAC e
l'invio alla Gazzetta Ufficiale.
Roma, 3 agosto 2016

Il Presidente: Cantone

Depositata presso la Segreteria del Consiglio in data 4 agosto 2016

Il Segretario: Esposito

Allegato

Autorità Nazionale Anticorruzione
Piano Nazionale Anticorruzione 2016

PARTE GENERALE
1

Premessa: il nuovo PNA e le recenti modifiche legislative
1. Orientamenti internazionali
2. Esiti della valutazione dei PTPC 2016-2018
3. Soggetti tenuti all'adozione di misure di prevenzione della
corruzione
3.1 Pubbliche amministrazioni
3.2 Enti pubblici economici, ordini professionali, società in
controllo pubblico ed altri enti di diritto privato assimilati
3.3 Società in partecipazione pubblica ed altri enti di diritto
privato assimilati
4. Ulteriori contenuti dei PTPC alla luce delle recenti modifiche
normative
5. Soggetti interni coinvolti nel processo di predisposizione e
adozione del PTPC
5.1 Organi di indirizzo
5.2 Responsabile della prevenzione della corruzione e della
trasparenza
5.3 Organismi indipendenti di valutazione
6. Gestione del rischio di corruzione
7. Azioni e misure per la prevenzione
7.1 Trasparenza
7.2 Rotazione
7.3 Verifica delle dichiarazioni sulla insussistenza delle cause
di inconferibilità
7.4 Revisione dei processi di privatizzazione e esternalizzazione
di funzioni, attività strumentali e servizi pubblici
7.5 Whistleblowing

PARTE SPECIALE - APPROFONDIMENTI
I - PICCOLI COMUNI

Premessa
1. I "piccoli comuni" nella normativa di prevenzione della corruzione
2. Valutazione dei PTPC dei piccoli comuni
3. Prevenzione della corruzione nelle forme associative tra enti
locali
3.1 Unioni di comuni
3.2 Convenzioni di Comuni
4. Altre semplificazioni per i piccoli comuni
5. Coordinamento fra gli strumenti di programmazione

II - CITTÀ METROPOLITANE

Premessa
1. Valutazione dei PTPC delle città metropolitane
2. Rapporto città metropolitane ed enti territoriali (regione,
comune capoluogo, comuni del territorio)
2.1 Rapporto tra città metropolitana e regione per identificare
le funzioni e i relativi processi da mappare nei PTPC
2.2 Rapporto tra città metropolitana e comune capoluogo al fine
di favorire forme di coordinamento per la predisposizione dei
rispettivi PTPC
2.3 Rapporto tra città metropolitana e piccoli comuni del
territorio, per coordinare e semplificare l'attività di elaborazione
dei rispettivi PTPC
3. Individuazione dell'organo di indirizzo che adotta il PTPC
4. Nomina del RPCT
5. Obblighi di trasparenza
6. Coordinamento fra gli strumenti di programmazione

III - ORDINI E COLLEGI PROFESSIONALI

Premessa
1. Responsabile della prevenzione della corruzione e adozione del
PTPC e di misure di prevenzione della corruzione
1.1 Responsabile della Prevenzione della corruzione e della
trasparenza
1.2 Predisposizione del PTPC e delle misure di prevenzione della
corruzione
1.3 Organo che adotta il PTPC o le misure di prevenzione della
corruzione
2. Esemplificazione di aree di rischio specifiche negli ordini e
collegi professionali
2.1 Formazione professionale continua
2.2 Adozione di pareri di congruità sui corrispettivi per le
prestazioni professionali
2.3 Indicazione di professionisti per lo svolgimento di incarichi
3. Trasparenza ai sensi del d.lgs. 33/2013

IV - ISTITUZIONI SCOLASTICHE

Premessa
1. Precisazioni in merito al RPCT e ai contenuti dei PTPC in
relazione al d.lgs. 97/2016
2. Istituzioni dell'Alta Formazione Artistica, Musicale e Coreutica
(AFAM)

V - TUTELA E VALORIZZAZIONE DEI BENI CULTURALI

Premessa
1. Programmazione delle misure di prevenzione e di trasparenza e
nomina del RPCT nel MIBACT
2. Procedimento per la dichiarazione di interesse culturale
3. Circolazione internazionale intracomunitaria dei beni culturali
4. Autorizzazioni paesaggistiche: il ruolo delle Soprintendenze

VI - GOVERNO DEL TERRITORIO

Premessa
1. Pianificazione territoriale regionale, provinciale o metropolitana
2. Processi di pianificazione comunale generale
2.1 Varianti specifiche
2.2 Fase di redazione del piano
2.3 Fase di pubblicazione del piano e raccolta delle osservazioni
2.4 Fase di approvazione del piano
3. Processi di pianificazione attuativa
3.1 Piani attuativi d'iniziativa privata
3.2 Piani attuativi di iniziativa pubblica
3.3 Convenzione urbanistica
3.4 Approvazione del piano attuativo
3.5 Esecuzione delle opere di urbanizzazione
4. Permessi di costruire convenzionati
5. Il processo attinente al rilascio o al controllo dei titoli
abilitativi edilizi
5.1 Assegnazione delle pratiche per l'istruttoria
5.2 Richiesta di integrazioni documentali
5.3 Calcolo del contributo di costruzione
5.4 Controllo dei titoli rilasciati
6. Vigilanza

VII - SANITÀ

Introduzione
Ruolo del responsabile della prevenzione della corruzione
Premessa
1. Ambito soggettivo
1.1 Altri soggetti non di diritto pubblico: gli ospedali
classificati e altri soggetti accreditati con il SSN
2. Conoscenze e competenze generali e comuni del RPCT in ambito
sanitario e requisiti soggettivi
2.1 Profili di competenza
2.2 Aspetti organizzativi
3. Criteri di esclusione
4. Criteri di scelta
5. Fattori di rischio/criticità
6. Struttura di supporto
7. Durata dell'incarico
8. Formazione
Acquisti in ambito sanitario
1. Misure per la gestione dei conflitti di interessi nei processi di
procurement in sanità
1.1 Possibili ambiti di conflitto di interesse
2. Rafforzamento della trasparenza nel settore degli acquisti
2.1 Altre proposte di misure di trasparenza nel settore degli
acquisti
3. Misure di controllo
4. Sotto-processo di adesione agli strumenti delle centrali di
committenza o dei soggetti aggregatori
5. Rilevazione delle performance gestionali delle aziende sanitarie e
degli enti del SSN in tema di acquisti: strumento operativo
Nomine
Premessa
1. Dirigenza medica e sanitaria
1.1 Incarichi di direzione di struttura complessa
1.2 Incarichi di direzione di struttura semplice
1.3 Incarichi di natura professionale anche di alta
specializzazione, di consulenza, di studio, e ricerca, ispettivi, di
verifica e di controllo
2. Sostituzione della dirigenza medica e sanitaria
3. Altre tipologie di incarichi
3.1 Incarichi conferiti ai sensi dell'art. 15 septies del d.lgs.
502/1992
3.2 Personale proveniente dagli ospedali classificati
Rotazione del personale
Premessa
1. Criticità ed elementi di valutazione
1.1 Area clinica
1.2 Area tecnica e amministrativa
1.3 Altre professioni sanitarie
2. Indicazioni generali e ulteriori
Rapporti con i soggetti erogatori
Premessa
1. Autorizzazione all'esercizio
1.1 Rafforzamento della trasparenza
1.2 Rafforzamento dei controlli
2. Accreditamento istituzionale
2.1 Rafforzamento della trasparenza
2.2 Rafforzamento dei controlli
2.3 Altre indicazioni
3. Accordi/contratti di attività
3.1 Misure specifiche per la fase contrattuale
4. Valutazione del fabbisogno
Ulteriori temi di approfondimento
1. Misure per l'alienazione degli immobili
2. Sperimentazioni cliniche. Proposta di ripartizione dei proventi
derivanti da sperimentazioni cliniche
2.1 Criteri per la ripartizione dei proventi
3. Comodati d'uso/ valutazione "in prova"
4. Ulteriori misure per la trasparenza, il governo e la gestione dei
tempi e delle liste di attesa e dell'attività libero professionale
intra moenia

PARTE GENERALE

Premessa: il nuovo PNA e le recenti modifiche legislative
Il presente Piano Nazionale Anticorruzione 2016 (di seguito PNA)
è il primo predisposto e adottato dall'Autorità Nazionale
Anticorruzione (di seguito ANAC), ai sensi dell'art. 19 del decreto
legge 24 giugno 2014, n. 90, che ha trasferito interamente
all'Autorità le competenze in materia di prevenzione della
corruzione e della promozione della trasparenza nelle pubbliche
amministrazioni.
Il PNA è in linea con le rilevanti modifiche legislative
intervenute recentemente, in molti casi dando attuazione alle nuove
discipline della materia, di cui le amministrazioni dovranno tener
conto nella fase di attuazione del PNA nei loro Piani triennali di
prevenzione della corruzione (di seguito PTPC), in particolare a
partire dalla formazione dei PTPC per il triennio 2017-2019.
Si fa riferimento, in particolare, al decreto legislativo 25
maggio 2016, n. 97, «Recante revisione e semplificazione delle
disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità
e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del
decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi dell'articolo 7
della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione
delle amministrazioni pubbliche» (di seguito d.lgs. 97/2016) e al
decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 sul Codice dei contratti
pubblici. Innovazioni rilevanti deriveranno anche dai decreti
delegati in materia di società partecipate dalle pubbliche
amministrazioni, dai decreti sulla dirigenza pubblica e dal nuovo
Testo Unico sul lavoro nelle pubbliche amministrazioni.
Le principali novità del d.lgs. 97/2016 in materia di trasparenza
riguardano il definitivo chiarimento sulla natura, sui contenuti e
sul procedimento di approvazione del PNA e, in materia di
trasparenza, la definitiva delimitazione dell'ambito soggettivo di
applicazione della disciplina, la revisione degli obblighi di
pubblicazione nei siti delle pubbliche amministrazioni unitamente al
nuovo diritto di accesso civico generalizzato ad atti, documenti e
informazioni non oggetto di pubblicazione obbligatoria.
La nuova disciplina chiarisce che il PNA è atto generale di
indirizzo rivolto a tutte le amministrazioni (e ai soggetti di
diritto privato in controllo pubblico, nei limiti posti dalla legge)
che adottano i PTPC (ovvero le misure di integrazione di quelle
adottate ai sensi del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231).
Il PNA, in quanto atto di indirizzo, contiene indicazioni che
impegnano le amministrazioni allo svolgimento di attività di analisi
della realtà amministrativa e organizzativa nella quale si svolgono
le attività di esercizio di funzioni pubbliche e di attività di
pubblico interesse esposte a rischi di corruzione e all'adozione di
concrete misure di prevenzione della corruzione. Si tratta di un
modello che contempera l'esigenza di uniformità nel perseguimento di
effettive misure di prevenzione della corruzione con l'autonomia
organizzativa, spesso costituzionalmente garantita, delle
amministrazioni nel definire esse stesse i caratteri della propria
organizzazione e, all'interno di essa, le misure organizzative
necessarie a prevenire i rischi di corruzione rilevati.
L'ANAC, ai fini dell'attuazione del PNA, è dotata (art. 1, commi
2 e 3, della legge 6 novembre 2012, n. 190) di poteri di vigilanza
sulla qualità di Piani adottati dalle pubbliche amministrazioni, che
possono comportare l'emissione di raccomandazioni (ovvero nei casi
più gravi l'esercizio del potere di ordine) alle amministrazioni
perchè svolgano le attività previste dal Piano medesimo (dalle
attività conoscitive alla individuazione di concrete misure di
prevenzione). L'ANAC ha, infine, (art. 19, co. 5, d.l. 90/2014)
poteri di sanzione nei casi di mancata adozione dei PTPC (o di
carenza talmente grave da equivalere alla non adozione).
La nuova disciplina tende a rafforzare il ruolo dei Responsabili
della prevenzione della corruzione (RPC) quali soggetti titolari del
potere di predisposizione e di proposta del PTPC all'organo di
indirizzo. È, inoltre, previsto un maggiore coinvolgimento degli
organi di indirizzo nella formazione e attuazione dei Piani così
come di quello degli organismi indipendenti di valutazione (OIV).
Questi ultimi, in particolare, sono chiamati a rafforzare il raccordo
tra misure anticorruzione e misure di miglioramento della
funzionalità delle amministrazioni e della performance degli uffici
e dei funzionari pubblici.
La nuova disciplina persegue, inoltre, l'obiettivo di semplificare
le attività delle amministrazioni nella materia, ad esempio
unificando in un solo strumento il PTPC e il Programma triennale
della trasparenza e dell'integrità (PTTI) e prevedendo una possibile
articolazione delle attività in rapporto alle caratteristiche
organizzative (soprattutto dimensionali) delle amministrazioni.
In piena aderenza agli obiettivi fissati dalla l. 190/2012 il PNA
ha il compito di promuovere, presso le amministrazioni pubbliche (e
presso i soggetti di diritto privato in controllo pubblico),
l'adozione di misure di prevenzione della corruzione.
Misure di prevenzione oggettiva che mirano, attraverso soluzioni
organizzative, a ridurre ogni spazio possibile all'azione di
interessi particolari volti all'improprio condizionamento delle
decisioni pubbliche.
Misure di prevenzione soggettiva che mirano a garantire la
posizione di imparzialità del funzionario pubblico che partecipa,
nei diversi modi previsti dall'ordinamento (adozione di atti di
indirizzo, adozione di atti di gestione, compimento di attività
istruttorie a favore degli uni e degli altri), ad una decisione
amministrativa.
L'individuazione di tali misure spetta alle singole
amministrazioni, perchè solo esse sono in grado di conoscere la
propria condizione organizzativa, la situazione dei propri
funzionari, il contesto esterno nel quale si trovano ad operare.
Il PNA, dunque, deve guidare le amministrazioni nel percorso che
conduce necessariamente all'adozione di concrete ed effettive misure
di prevenzione della corruzione, senza imporre soluzioni uniformi,
che finirebbero per calarsi in modo innaturale nelle diverse realtà
organizzative compromettendone l'efficacia preventiva dei fenomeni di
corruzione.
L'ANAC già con l'Aggiornamento 2015 al PNA (determinazione n. 12
del 28 ottobre 2015) ha dimostrato consapevolezza delle difficoltà
delle amministrazioni a compiere per intero questo percorso, come
rilevato nell'analisi dei PTPC approvati negli anni 2014 e 2015.
L'analisi di un ristretto campione di PTPC adottati nel 2016 (di
cui al successivo § 2) mette in luce che, nonostante alcuni
significativi progressi, le difficoltà delle amministrazioni
permangono e che le stesse non sembrano legate alla specifica
complessità delle attività di prevenzione della corruzione da
compiere, ma ad una più generale difficoltà nella autoanalisi
organizzativa, nella conoscenza sistematica dei processi svolti e dei
procedimenti amministrativi di propria competenza, nella
programmazione unitaria di tutti questi processi di riorganizzazione.
Tali criticità potranno essere progressivamente superate anche
all'esito dei processi di riforma amministrativa introdotti dalla
legge 7 agosto 2015, n. 124 e dai relativi decreti delegati.
Nel campo specifico della lotta alla corruzione l'Autorità
continua decisamente nell'opera di prevenzione, sottolineando la
centralità del risultato (le misure di prevenzione) anche rispetto
ai passaggi e al metodo generale per raggiungerlo. Di qui la scelta
nella direzione dell'approfondimento di specifiche realtà
amministrative, per tipologie di amministrazioni o per settori
specifici di attività.
Con il presente PNA 2016 la scelta viene confermata e rafforzata.
A una parte generale volta ad affrontare problematiche relative
all'intero comparto delle pubbliche amministrazioni (e dei soggetti
di diritto privato in loro controllo) segue una parte dedicata ad una
più ampia serie di approfondimenti specifici. In tal modo
l'Autorità continua a offrire un supporto progressivo, che verrà
dunque implementato e integrato nel corso dei prossimi anni,
cominciando da alcune delle amministrazioni che in questi primi anni
hanno mostrato maggiori problematiche nell'applicazione della legge e
in alcuni settori particolarmente esposti a fenomeni di corruzione.
Le tipologie di amministrazioni sono i piccoli comuni, le città
metropolitane e gli ordini professionali. Sono state, inoltre, svolte
alcune precisazioni in ordine all'applicazione della normativa
anticorruzione nella Istituzioni scolastiche e negli Istituti di Alta
Formazione Artistica Musicale e Coreutica (AFAM) ad integrazione e
aggiornamento della delibera n. 43/2016 «Linee guida
sull'applicazione alle istituzioni scolastiche delle disposizioni di
cui alla legge 6 novembre 2012, n. 190 e al decreto legislativo 14
marzo 2013, n. 33».
Le materie riguardano la tutela e la valorizzazione dei beni
culturali, il governo del territorio e la sanità.
Un approfondimento specifico è dedicato alla misura della rotazione
ed alcune indicazioni integrative concernono la tutela del dipendente
pubblico che segnala illeciti, determinazione n. 6/ 2015 «Linee guida
in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti
(c.d. whistleblower)».


Procedimento di predisposizione del PNA

Per tutti questi ambiti di attenzione sono stati costituiti
appositi tavoli tecnici di approfondimento con l'attiva
partecipazione delle amministrazioni direttamente interessate e dei
principali operatori del settore.
In particolare, gli approfondimenti sui piccoli comuni e le città
metropolitane hanno formato oggetto di un tavolo di lavoro con ANCI,
UPI, Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, Conferenza
dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle
Province autonome e Ministero dell'Interno.
Al tavolo sugli ordini professionali hanno partecipato: la rete
delle professioni tecniche in rappresentanza di architetti
pianificatori paesaggisti e conservatori, chimici, dottori agronomi e
dottori forestali, geologi, geometri e geometri laureati, ingegneri,
periti agrari e periti agrari laureati, periti industriali e periti
industriali laureati, tecnologi alimentari, il consiglio nazionale
del notariato, il comitato unico delle professioni, il consiglio
nazionale dei consulenti del lavoro, il consiglio nazionale dei
dottori commercialisti e degli esperti contabili, consiglio nazionale
degli architetti pianificatori paesaggisti e conservatori, consiglio
nazionale degli ingegneri.
Sulla tutela e valorizzazione dei beni culturali, il referente è
stato il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo
(di seguito MIBACT).
Al tavolo del governo del territorio hanno partecipato ANCI, UPI,
Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, Conferenza dei
Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province
autonome.
Le indicazioni relative alla misura della rotazione sono state
oggetto di un confronto con la Presidenza del Consiglio dei Ministri
- Dipartimento della funzione pubblica (di seguito DFP) - in
considerazione delle strette connessioni fra l'applicazione della
misura e la normativa sull'organizzazione delle pubbliche
amministrazioni e del pubblico impiego.
Le parti relative alla sanità sono state predisposte grazie
all'ausilio di tavoli di lavoro costituiti insieme all'Agenzia
Nazionale per i Servizi Sanitari Regionali (di seguito AGENAS) e al
Ministero della salute.
Il lavoro svolto ha condotto alla individuazione, sempre con
finalità di indirizzo più che di imposizione di obblighi, di misure
di prevenzione non più generali, ma specifiche, calibrate ai
processi rilevati ed emerse dalle esperienze concrete delle
amministrazioni.
Nella definizione dei contenuti si è tenuto conto anche delle
importanti indicazioni e degli orientamenti che provengono dal
contesto internazionale (cfr. § 1) nonchè degli esiti della
valutazione di un campione di PTPC di amministrazioni centrali e
locali (cfr. § 2).
Ne risulta un quadro di misure sempre più articolato e
differenziato, con effetti diversi nei settori esaminati e nella
generalità delle pubbliche amministrazioni.
Le misure, sia pure suggerite e non imposte, nascono dall'analisi
dei rischi di corruzione che, nelle amministrazioni considerate,
risultano ricorrenti. Nel rispetto del principio di non aggravamento
del procedimento, le amministrazioni interessate potranno anche
adottare diverse misure preventive, sempre che dimostrino la loro
maggiore congruità in relazione al proprio contesto organizzativo e
a quanto indicato nel PNA.
Nella generalità delle amministrazioni, le misure di settore
hanno un valore ancora più accentuatamente indicativo e
costituiscono pur sempre delle valide indicazioni di misure da
adattare a casi simili. Per fare solo un esempio: se nel settore del
governo del territorio si suggerisce l'introduzione di controlli
successivi a campione sui titoli abilitativi rilasciati o
sull'attività di vigilanza edilizia svolta dagli uffici, analoghe
misure potranno essere introdotte per il controllo di analoghe
attività dell'amministrazione in settori diversi.
Nei prossimi anni, con gli Aggiornamenti al presente PNA, si
proseguirà con il metodo degli approfondimenti di settore, in
qualche caso dando continuità ai tavoli già insediati (sanità,
beni culturali, piccoli comuni), in altri affrontando settori e
tematiche nuove (l'ambiente, la scuola, gli enti di diritto privato
in controllo pubblico). In questo senso, l'Autorità propone il PNA
come strumento di indirizzo e sostegno alle amministrazioni orientato
a favorire l'attuazione sostanziale, secondo un principio improntato
allo scopo, non meramente formale e adempitivo, della normativa.

Procedimento di approvazione del PNA

I lavori di predisposizione del PNA sono stati avviati in un fase
in cui la l. 190/2012, art. 1, co. 4, prevedeva che il PNA fosse
approvato «anche secondo linee di indirizzo adottate dal Comitato
interministeriale istituito e disciplinato con decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri». Ai sensi del novellato art. 1 della l.
190/2012, da parte dell'art. 41, co. 1, lett. b) del d.lgs. 97/2016,
il PNA è, invece, adottato dall'ANAC, sentiti il Comitato
interministeriale istituito con d.p.c.m. del 16 gennaio 2013 e la
Conferenza unificata di cui all'art. 8, co. 1, del decreto
legislativo. 28 agosto 1997, n. 281.
Nella fase interlocutoria che ha caratterizzato la predisposizione
del presente PNA, l'Autorità ha, da un lato, formalmente chiesto
alla Presidenza del Consiglio se volesse adottare nuove linee di
indirizzo. Dall'altro, ha predisposto il PNA tenendo conto che, in
base alla normativa vigente, l'adozione di nuove linee di indirizzo
non è obbligatoria e non impedisce la sua approvazione.
Il presente PNA, pertanto, è stato adottato in via preliminare
dal Consiglio dell'Autorità nella seduta del 18 maggio 2016, ed è
stato sottoposto a consultazione pubblica aperta, al fine di ricevere
osservazioni e proposte di integrazione. Sono pervenuti
complessivamente 48 contributi da parte di regioni, enti locali, enti
del servizio sanitario nazionale, enti pubblici, società, ordini
professionali, associazioni, dipendenti pubblici, soggetti privati.
Sono, inoltre, stati coinvolti 52 soggetti istituzionali nazionali
e internazionali (1) attraverso scambi di note. In particolare hanno
fornito suggerimenti o riscontri: l'Avvocatura generale dello Stato,
il Dipartimento della funzione pubblica, il Ministro per le riforme
costituzionali e rapporti con il Parlamento, il Ministro
dell'interno, il Ministro dello Sviluppo Economico, il Ministero
degli affari esteri e della cooperazione internazionale, il Ministro
per gli affari regionali, il Ministro dell'istruzione
dell'università e della ricerca, il Ministro dei beni e delle
attività culturali e del turismo, la Conferenza delle regioni e
delle province autonome, la Banca d'Italia, l'Unità di informazione
finanziaria della Banca d'Italia (UIF), il Garante per la protezione
dei dati personali, l'Unione delle province d'Italia (UPI), la CGIL,
l'UGL, la Confindustria, il Consiglio nazionale dei consumatori e
degli utenti (CNCU) presso il Ministero dello sviluppo economico.
Lo schema di PNA è stato anche oggetto di una specifica sessione
di approfondimento nel corso della Seconda giornata nazionale dei RPC
che si è svolta il 24 maggio 2016 e nella quale sono emersi
importanti spunti di riflessione.
Le osservazioni e i suggerimenti pervenuti sono stati valutati ai
fini della stesura del testo finale del PNA approvato dall'Autorità
in data 6 luglio 2016 e inviato per il parere previsto dalla più
recente normativa, al Comitato interministeriale e alla Conferenza
unificata Stato, Regioni e Autonomie locali. In data 21 luglio e in
data 28 luglio 2016, rispettivamente, la Conferenza Unificata (2) e
il Comitato interministeriale hanno espresso parere favorevole. La
Conferenza ha riportato anche osservazioni del 9 giugno 2016 valutate
ai fini della versione del PNA licenziata dal Consiglio il 6 luglio
2016.
L'auspicio dell'Autorità è che il PNA possa contribuire a
responsabilizzare maggiormente tutti i soggetti che a vario titolo
operano nelle amministrazioni - dagli organi di indirizzo, ai RPC, ai
dirigenti e ai dipendenti tutti - nella consapevolezza che la
prevenzione dei fenomeni corruttivi non possa che essere il frutto di
una necessaria interazione delle risorse, delle competenze e delle
capacità di ognuno.
Coordinamento con il PNA 2013
Come anticipato, il presente PNA ha un'impostazione diversa
rispetto al precedente del 2013. Sia nella parte generale che nella
parte speciale l'Autorità ha scelto di svolgere approfondimenti su
temi specifici senza soffermarsi su tutti quelli già trattati in
precedenza. Di seguito sono riportate alcune indicazioni sui termini
della modifica o dell'integrazione fra i due documenti.
Alla luce delle recenti modifiche normative, in particolare
dell'art. 2-bis del d.lgs. 33/2013, introdotto dall'art. 3 del d.lgs.
97/2016 e dell'art. 1, co. 2 bis della l. 190/2012, introdotto
dall'art. 41 del d.lgs. 97/2016 (di seguito art. 1, co. 2-bis, l.
190/2012), il PNA 2013 è da intendersi superato con riferimento
all'identificazione delle pubbliche amministrazioni e degli enti
direttamente destinatari del PNA.
Lo stesso può dirsi per la misura della rotazione, che nel
presente PNA trova una più compiuta disciplina, e per la tutela del
dipendente che segnala illeciti (cd. whistleblower) su cui
l'Autorità ha adottato apposite Linee guida a cui si rinvia.
Sulla trasparenza, oggetto di profonde innovazioni apportate dal
d.lgs. 97/2016, vengono forniti alcuni nuovi indirizzi
interpretativi, salvo il rinvio a successive Linee guida.
Sui codici di comportamento e sulle altre misure generali, oggetto
di orientamenti dell'ANAC successivi all'adozione del PNA (es. Linee
guida sui codici di comportamento), l'Autorità, pur confermando
l'impostazione generale, si riserva di intervenire anche ai fini di
un maggior coordinamento.
Resta ferma l'impostazione relativa alla gestione del rischio
elaborata nel PNA 2013, come integrato dall'Aggiornamento 2015 al
PNA, anche con riferimento alla distinzione tra misure organizzative
generali e specifiche e alle loro caratteristiche.
Le amministrazioni e gli enti non sono invece più tenuti a
trasmettere ad ANAC i dati che il DFP richiedeva secondo quanto
previsto nel § 4 del PNA 2013.
Quanto già indicato nell'Aggiornamento 2015 al PNA, sia per la
parte generale che per quella speciale, è da intendersi integrativo
del presente PNA.

1. Orientamenti internazionali
I contenuti e le raccomandazioni raccolte nel presente PNA sono
strettamente ancorati ad adempimenti internazionali alla cui
attuazione l'ordinamento italiano è tenuto. L'Autorità, infatti, è
chiamata a dare il proprio apporto anche in sede di elaborazione e
esecuzione di norme internazionali entro l'ordinamento italiano in
coerenza di quanto previsto dall'art. 1, co. 2, lett. a) della l.
190/2012 secondo cui l'Autorità «collabora con i paritetici
organismi stranieri, con le organizzazioni regionali e internazionali
competenti». In questa prospettiva l'ANAC partecipa attivamente alle
attività svolte nelle sedi internazionali quali l'ONU, il G20,
l'OCSE, il Consiglio d'Europa e l'Unione europea da cui emergono, a
fianco dell'azione repressiva, importanti orientamenti e leve di tipo
preventivo della corruzione di cui questo PNA fa parte.
Si consideri, anzitutto, l'ambito della cooperazione
intergovernativa che si situa a livello internazionale entro le
Nazioni Unite. Il Report adottato dallo United Nations Office on
Drugs and Crime (di seguito UNODC) nel 2015 al termine del primo
esercizio di peer review, nel sottolineare positivamente il lavoro
svolto dal nostro Paese (a legislazione vigente al termine del 2013),
ha tuttavia indicato taluni punti sui quali occorre introdurre
miglioramenti. In particolare è evidenziata la necessità di dare
corretta esecuzione ai procedimenti disciplinari nei confronti di
chi, all'interno della pubblica amministrazione e degli ordini
professionali, venga coinvolto in fatti di corruzione.
Il Global Compact - che opera nel quadro dell'Agenda delle NU 2030
per lo sviluppo sostenibile - incoraggia le aziende che operano in
campo sia pubblicistico che privatistico ad adottare politiche di
impresa socialmente responsabili, in adempimento dell'Obiettivo 16°
dell'Agenda stessa indirizzato alla promozione di una società
giusta, pacifica e inclusiva. Il 10° Principio del Global Compact
(2014) indica l'obiettivo di sviluppare politiche e programmi contro
la corruzione con riferimento alle catene di subfornitura
imprenditoriali: evidenti sono i riflessi della tematica sul mondo
degli appalti di opere pubbliche. Il Global Compact ha anche emanato
il Business for the Rule of Law Framework (2015) che impegna il mondo
imprenditoriale socialmente responsabile a iniziative di rilievo per
il rafforzamento della trasparenza e dello stato di diritto, con
diretta attenzione ai diritti umani e agli investimenti sociali.
Nella stessa direzione si situa il Report Ruggie intitolato al
Protect, Respect and Remedy Framework (2008), seguito dal Guiding
Principles on Business and Human Rights (2011): la comunità
internazionale segnala la diretta responsabilità dell'attività di
impresa nel rispetto di standard minimi di tutela dei diritti
dell'uomo gravemente pregiudicati anche da pratiche di corruzione.
L'enfasi è posta sul diritto di ciascuna persona a vivere in un
ambiente legale ed integro e sul volano che quest'ultimo rappresenta
per la crescita economica del paese.
Nell'ambito del G20 l'Anti Corruption Working Group (di seguito
ACWG) lavora con l'OCSE e la Banca Mondiale per fornire indirizzi di
policy nella definizione e attuazione delle misure contro la
corruzione: gli High Level Principles sulla governance
dell'anticorruzione mondiale vengono adottati dai Leader nel corso
dei summit che, di volta in volta, concludono l'esercizio
multilaterale annuale.
Tra i documenti più recenti, vi sono specifici riferimenti alle
aeree di approfondimento nel presente PNA. Si segnalano, tra gli
altri: gli High Level Principles on Beneficial Ownership Transparency
(2014) sulla (effettiva) trasparenza degli assetti societari, alla
base dell'adozione del Piano nazionale italiano sui beneficial
ownership del 2015 e in linea con la IV Direttiva antiriciclaggio
dell'UE (849/2015) per l'adozione del registro delle imprese. La
Direttiva riguarda, poi, più in generale i presidi di prevenzione
antiriciclaggio consistenti in misure di adeguata verifica,
tracciabilità delle operazioni e di segnalazione di operazioni
sospette. Rilevanti risultano anche gli High Level Principles on
integrity and security in private sector (2015) sulla trasparenza nel
settore privato.
Particolare importanza, in detto contesto, assumono gli High Level
Principles on integrity in Procurement (2015), frutto dello sforzo
comune in ambito G20 di OCSE, Italia e Brasile: essi contengono
sempre specifici riferimenti agli appalti telematici e all'integrità
e trasparenza delle procedure. Per rimarcare l'importanza di
quest'ultimo documento, e più in generale la necessità di
presidiare efficacemente il settore del Procurement, l'OCSE ha di
recente pubblicato un Report (3) in cui si sottolinea come il tema
sia di rilievo fondamentale, sia per l'intrinseco legame tra settore
pubblico e privato, sia perchè nei Paesi OCSE nel 2013 gli appalti
pubblici hanno rappresentato il 12% del PIL e il 29% della spesa
delle amministrazioni pubbliche.
Il G20, in collaborazione con OCSE, con il Gruppo d'Azione
Finanziaria Internazionale (di seguito GAFI), UNODC e World Bank,
adotta anche un Piano d'Azione biennale che individua, con la tecnica
del risk management, le aree più esposte e prioritarie per la lotta
alla corruzione. Le stesse sono censite come segue: ownership
transparency; bribery; private sector transparency and integrity;
international cooperation; public sector transparency and integrity,
extractives, fisheries, forestry, customs e, da ultimo, sport), per
una sempre più incisiva lotta alla corruzione nei settori pubblico e
privato, nonchè per la trasparenza nei rapporti tra imprese e
Governi. A completamento si richiamano anche le 40 Raccomandazioni
del GAFI che attribuiscono particolare rilievo al rafforzamento dei
presidi relativi alle persone politicamente esposte (PEP) e dettano
standard stringenti in materia di trasparenza delle società e dei
trust, al fine di identificare i titolari effettivi e contrastare
l'utilizzo illecito dei veicoli societari.
Dai tavoli di cooperazione multilaterale instaurati presso l'OCSE
e dalle raccomandazioni e linee guida di orientamento generale in
essi prodotti giungono all'Italia importanti sollecitazioni. L'OCSE
ha infatti da anni attivato gruppi di lavoro e comitati sui temi, tra
gli altri, dell'integrità, della trasparenza, dell'anticorruzione e
degli appalti pubblici, nell'ambito dei quali periodicamente vengono
elaborati con il contributo di tutti i Paesi aderenti e dei delegati
partecipanti, documenti che cristallizzano esperienze di successo e
forniscono indicazioni metodologiche e pratiche per favorire la
convergenza su standard e best practices internazionalmente
riconosciuti.
È il caso ad esempio della Recommendation on Public Integrity (la
cui adozione è prevista per l'autunno del 2016) destinata a
sostituire la Recommendation on Improving Ethical Conduct in the
Public Service (1998), sviluppandone ulteriormente i contenuti e
rafforzando il presidio dei temi dell'integrità e della trasparenza,
portando a frutto le più recenti esperienze e lezioni apprese a
livello internazionale nel settore. Nel draft del documento all'esito
della consultazione pubblica si sottolinea l'imprescindibile
necessità di garantire l'integrità di tutti i processi e le
attività pubbliche dei Paesi OCSE, a tutti i livelli di governo, da
perseguire anche attraverso i principi e le indicazioni contenute
nelle Raccomandazioni. Esse riconoscono la necessità di prevedere in
ogni contesto nazionale un "sistema di integrita'" generale
nell'ambito del quale sviluppare "sotto-sistemi di integrita'"
specifici.
Si raccomanda inoltre di sviluppare un approccio strategico, che
delinei gli obiettivi e le priorità nella gestione dei rischi
relativi a irregolarità, corruzione, frodi e illegalità in
generale. La gestione dei rischi dovrebbe portare in ciascun settore,
e all'interno di esso in particolare per i processi identificati come
critici, alla predisposizione di segnali di avvertimento - le c.d.
red flags - che permettano di monitorarli efficacemente per prevenire
la corruzione e le illegalità.
Anche la Recommendation on Public Procurement del 2015, sebbene
focalizzata sull'ambito specifico degli appalti pubblici, delinea un
più generale approccio in cui viene raccomandato l'utilizzo
dell'analisi dei rischi per orientare le misure di prevenzione della
corruzione e di promozione dell'integrità per settori e ambiti
specifici dei diversi livelli di governo e amministrazione
territoriale. Insieme alla trasparenza, alla piena accessibilità ai
dati e alle informazioni sulle attività e sull'uso delle risorse
pubbliche, alle procedure e le pratiche promosse per favorire la
partecipazione degli stakeholder, questa misura è un leit motiv
della produzione documentale in ambito OCSE. Nella stessa prospettiva
si situano gli High Level Principles per l'integrità, la trasparenza
e i controlli efficaci di grandi eventi e delle relative
infrastrutture elaborati da OCSE e ANAC (2015) sulla base della
comune esperienza di lavoro per EXPO Milano 2015: da essi, infatti,
sono state tratte lezioni e principi generali in tema di trasparenza
e accountability, che possono rappresentare un modello a disposizione
della comunità internazionale e degli attori che operano ai fini
della realizzazione di grandi eventi e delle relative infrastrutture.
Nel documento riferito alle grandi infrastrutture e eventi, ma
mutatis mutandis a ogni ambito di attività pubblica, la trasparenza
è concepita come il principio fondamentale per ottenere la fiducia
pubblica e per assicurare l'accountability delle attività.
L'apertura verso il pubblico può aiutare a rispondere all'esigenza
di informazione della società civile e a ridurre in questo modo
possibili tensioni, oltre a coinvolgere i cittadini in una forma di
controllo sociale diffuso. «L'uso dei siti web, per esempio, si
rivela un mezzo molto utile per veicolare tra gli stakeholders ed i
cittadini informazioni sugli appalti pubblici, sullo stato di
evoluzione dei progetti, sul modello di governance, etc., così da
permettere anche l'interoperabilità con il mondo accademico o con
altre organizzazioni. Si raccomanda la pubblicazione dei dati in
formato aperto e in sezioni ben evidenziate dei siti web e
strutturate in modo standardizzato, affinchè le informazioni siano
facilmente accessibili e efficacemente riutilizzabili da parte degli
stakeholders».
Anche il Gruppo di lavoro dell'OCSE Working Group on Bribery (di
seguito WGB) - competente sulla corruzione nelle operazioni
economiche internazionali - ha espresso, in sede di Conferenza
Ministeriale (16 marzo 2016) un'importante dichiarazione con
specifici riferimenti alla trasparenza dell'azione amministrativa e
all'integrità negli appalti pubblici, soprattutto in occasione dei
grandi eventi.
Venendo all'ambito della cooperazione internazionale interessata a
livello europeo, l'Addendum al Rapporto di conformità sull'Italia
per il primo e secondo ciclo di valutazione congiunti adottato nel
2013 dal Gruppo di Stati contro la Corruzione (GRECO), nell'ambito
del Consiglio d'Europa, affronta in modo specifico il tema della
trasparenza e dell'accesso ai dati e documenti rilevanti dell'azione
amministrativa negli enti locali, raccomandando l'apertura alle
richieste di conoscenza dell'azione amministrativa di cittadini e
portatori di interesse e una maggiore uniformità nell'applicazione
delle norme in materia di trasparenza e accesso civico negli enti
locali.
Anche dall'ambito dell'Unione europea giungono importanti
sollecitazioni. Nella Relazione della Commissione europea (COM (2014)
38 final, ANNEX 12), si sottolinea la necessità che l'ordinamento
italiano presidi in modo efficace gli enti locali e i livelli di
governo territoriale attraverso misure per la prevenzione della
corruzione che siano in grado di promuovere la trasparenza e di
contrastare i conflitti di interesse, le infiltrazioni della
criminalità organizzata, la corruzione e il malaffare, sia nelle
cariche elettive sia nell'apparato amministrativo. Si raccomanda
inoltre di garantire un quadro uniforme per i controlli e la verifica
dell'uso delle risorse pubbliche a livello regionale e locale,
soprattutto in materia di appalti pubblici.
Una particolare enfasi è posta sul tema della trasparenza ad ogni
livello di governo e per tutte le pubbliche amministrazioni. In
particolare la Commissione si sofferma sull'esigenza di rendere più
trasparenti gli appalti pubblici, prima e dopo l'aggiudicazione, come
richiesto peraltro dalle Raccomandazioni del 2013 e del 2014 del
Consiglio europeo sul programma nazionale di riforma dell'Italia
(cfr. COM (2013) 362 final; COM (2014) 413 final), anche attraverso
l'obbligo per le strutture amministrative di pubblicare online i
conti e i bilanci annuali, insieme alla ripartizione dei costi per i
contratti pubblici di opere, forniture e servizi e all'apertura del
mercato dei servizi pubblici locali.
Nel generale capitolo in cui viene effettuata una ricognizione sui
settori maggiormente esposti alla corruzione in tutti gli Stati
Membri, la Relazione ha anche raccomandato l'applicazione sistematica
dell'analisi dei rischi per meglio individuare le aree in cui
concentrare l'attenzione e gli sforzi per prevenire la corruzione e
disegnare strategie specifiche per il contrasto della corruzione. Tra
i settori individuati come particolarmente a rischio di corruzione
sono indicati quello della pianificazione e dello sviluppo urbano e
ambientale nonchè quello della sanità, con riguardo soprattutto
agli appalti e ai rapporti con le industrie farmaceutiche.

2. Esiti della valutazione dei PTPC 2016-2018
Nel corso del 2016 è stato individuato un campione ristretto di
amministrazioni pubbliche (198) al fine di analizzare i PTPC
2016-2018 adottati. Il primo dato che emerge è la percentuale
significativa di soggetti che, almeno fino al mese di aprile 2016,
risultavano non aver adottato il PTPC, pari al 31,8% del campione; in
particolare, per i comuni non metropolitani la percentuale si attesta
al 53,8%.
Il successivo ricampionamento per tipologia di amministrazione
(ove possibile) ha permesso di individuare un ulteriore insieme di
186 amministrazioni; i PTPC da queste ultime adottati hanno
costituito l'oggetto dell'analisi, con il duplice obiettivo di
comprendere, alla luce dell'Aggiornamento 2015 al PNA, lo scostamento
rispetto alle indicazioni ivi contenute, nonchè il miglioramento dei
documenti adottati rispetto al precedente monitoraggio.
La metodologia di analisi dei PTPC è stata improntata a criteri
qualitativi, piuttosto che quantitativi. Emerge un timido
miglioramento dei livelli qualitativi dei PTPC, anche se l'analisi
effettuata lascia intravedere ampi margini di miglioramento.
Si continuano, tra l'altro, a rilevare criticità in tutte le fasi
del processo di gestione del rischio, così come nella governance
generale del sistema e nella previsione, attuazione e monitoraggio
delle misure, confermando una certa difficoltà nell'applicazione
della normativa.
In particolare, i principali risultati dell'analisi sono i
seguenti:
Adozione del PTPC
Per le amministrazioni del campione (che hanno adottato i PTPC
2016-2018) risulta che il 19,89% ha adottato anche la prima versione
del PTPC 2013-2015; il 67,2% ha adottato la versione del PTPC
2014-2016; l'80,1% ha adottato la versione del PTPC 2015-2017. Da
notare che tali dati si riferiscono non soltanto all'adozione ma
anche alla pubblicazione sul sito istituzionale.
Pertanto, si rileva una diffusa propensione all'aggiornamento dei
PTPC, pur se con livelli qualitativi differenziati, da parte delle
amministrazioni adempienti.
Il coinvolgimento degli stakeholder interni ed esterni
L'Aggiornamento 2015 al PNA sottolineava l'importanza di adottare
i PTPC assicurando il pieno coinvolgimento di tutti i soggetti
dell'amministrazione e degli stakeholder esterni, al fine di
migliorare la strategia complessiva di prevenzione della corruzione
dell'amministrazione.
Sebbene ancora lontani dai livelli ottimali, i dati del
monitoraggio vedono emergere un miglioramento significativo in
termini di maggior coinvolgimento degli organi di indirizzo
politico-amministrativo e/o degli uffici di diretta collaborazione
(lo scorso anno nei PTPC non erano presenti indicazioni di questo
tipo) e degli stakeholder interni ed esterni.
Il ruolo del RPC
Nei PTPC analizzati continuano a permanere alcune criticità
generalizzate, anche se si sottolinea l'impegno delle amministrazioni
nel tentativo di una migliore declinazione ed interpretazione del
ruolo del RPC rispetto alle peculiarità di ciascuna amministrazione.
Una buona percentuale di amministrazioni ha meglio esplicitato i
poteri di interlocuzione e di controllo (36,6% dei casi), la
posizione di autonomia e indipendenza organizzativa del RPC e della
struttura di supporto (8,6% dei casi), nonchè l'attribuzione di un
supporto conoscitivo e operativo riconosciuto al RPC (nel 32,3% dei
casi).
Il sistema di monitoraggio
Il sistema di monitoraggio sull'implementazione del PTPC continua
a essere una variabile particolarmente critica e un miglioramento di
tale aspetto è necessario per assicurare l'efficacia del sistema di
prevenzione della corruzione delle singole amministrazioni. Quasi la
metà delle amministrazioni esaminate non vi fa riferimento (45,2%) e
buona parte delle restanti amministrazioni lo esplicita ma in termini
del tutto generici. Di contro, il 25,8% delle amministrazioni indica
sia tempi che responsabili del monitoraggio e il restante 6% circa si
divide tra quelle amministrazioni che esplicitano i tempi ma non i
responsabili (1,6%) e quelle che indicano i responsabili ma non i
tempi (4,3%).
Analisi del contesto esterno
Si è riscontrato un indubbio sforzo da parte delle
amministrazioni analizzate nel rispondere positivamente alle
indicazioni dell'Aggiornamento 2015 al PNA. È cresciuta in modo
significativo la percentuale delle amministrazioni che ha effettuato
l'analisi del contesto esterno. Inoltre, sembrano migliorare anche i
livelli qualitativi di tale analisi. Se è vero che il 24,7% delle
amministrazioni ha realizzato l'analisi del contesto esterno in
un'ottica di mera compliance e, quindi, con dati poco significativi,
il 19,9% ha realizzato tale analisi dando anche evidenza dell'impatto
dei dati sul rischio corruttivo per la propria organizzazione. Il
restante 9,1%, pur avendo utilizzato dati significativi, non li ha
interpretati alla luce delle dinamiche del rischio corruttivo per la
propria organizzazione.
Analisi del contesto interno
Con riferimento all'analisi del contesto interno, il precedente
monitoraggio poneva l'accento quasi esclusivamente sull'analisi dei
processi organizzativi. A seguito dell'emanazione dell'Aggiornamento
2015 al PNA, si è ribadita l'importanza di segnalare la complessità
organizzativa dell'amministrazione in esame, attraverso l'esame della
struttura organizzativa, dei ruoli e delle responsabilità interne,
così come delle politiche, degli obiettivi e strategie dell'ente,
anche utilizzando dati su eventi o ipotesi di reato verificatesi in
passato o su procedure derivanti dagli esiti del controllo interno.
In tal senso, il monitoraggio 2016 mostra come il 66% circa del
campione di amministrazioni esaminate abbia segnalato nei propri PTPC
2016-2018 informazioni mirate alla comprensione della propria
complessità organizzativa e l'8% circa ha utilizzato informazioni
concernenti eventi o ipotesi di reato verificatesi in passato o su
procedure derivanti dagli esiti del controllo interno.
Con riferimento all'analisi (mappatura) dei processi
organizzativi, focus del precedente monitoraggio, la situazione
appare tendenzialmente stabile, non evidenziando particolari
scostamenti tra i due monitoraggi. Nei PTPC analizzati,
tendenzialmente, il numero medio di processi censiti per ciascuna
area di rischio non supera le 10 unità, suggerendo un livello di
analiticità piuttosto basso; a ciò si aggiunge, inoltre, che circa
il 12% del campione ha individuato, per ciascun processo censito, sia
le fasi sia i responsabili dell'attuazione, percentuale che aumenta
al 19% circa, se si considera esclusivamente l'identificazione dei
responsabili.
Analisi e valutazione del rischio
Il precedente rapporto di monitoraggio lasciava emergere un quadro
di sostanziale inadeguatezza anche del cosiddetto risk assessment
(analisi e valutazione del rischio). Il monitoraggio 2016 evidenzia
un significativo miglioramento, con circa il 50% del campione che ha
individuato gli eventi rischiosi per ciascun processo, di cui il 12%
ha realizzato una puntuale analisi del rischio, attraverso
l'identificazione delle loro cause, dato pressochè assente in
precedenza. Anche con riferimento alla valutazione e ponderazione del
rischio si evince, un seppur lieve, miglioramento. In particolare, si
evidenzia un calo della percentuale di amministrazioni che non hanno
effettuato alcun tipo di analisi, dal 31,5% dello scorso monitoraggio
all'11% circa del monitoraggio 2016.
Misure di prevenzione
Ancora critica, seppure in miglioramento, appare la fase relativa
al trattamento del rischio, sia con riferimento all'individuazione
delle misure sia alla loro programmazione. L'individuazione delle
misure generali risulta prevalente rispetto a quelle specifiche, la
cui presenza nei PTPC delle amministrazioni analizzate oscilla tra
l'88,2% (codice di comportamento) e il 33,3% (sensibilizzazione e
rapporto con la società civile).
La programmazione delle misure generali ha registrato un certo
livello di miglioramento, anche se in diversi PTPC risultano solo
elencate e solo in una minoranza sono indicati tempi, responsabili,
indicatori di monitoraggio e viene data evidenza della loro
attuazione. Aumentano le amministrazioni che menzionano le misure
specifiche, anche se è limitato il loro approfondimento.
Approfondimento - Contratti pubblici
Con riferimento alle indicazioni fornite con l'Aggiornamento 2015
al PNA, nella parte dedicata ai Contratti pubblici, i PTPC analizzati
hanno presentato le maggiori criticità. In tal senso, la gran parte
delle amministrazioni non ha effettuato l'autoanalisi organizzativa
suggerita dall'Autorità. Riguardo all'analisi dei processi
organizzativi, l'auspicata considerazione delle diverse fasi della
gara risulta presente in una bassa percentuale di amministrazioni e
oscilla tra il 25,8% (progettazione della gara) e il 18,3%
(rendicontazione). Inoltre, anche la presenza di misure specifiche
per le summenzionate fasi oscilla tra il 18,3% (progettazione della
gara) e l'11,8% (rendicontazione). Appare evidente, quindi, la
difficoltà delle amministrazioni di recepire tali indicazioni e la
necessità di un periodo di tempo maggiore per l'adeguamento.
Approfondimento - Sanità
Anche la parte specifica sulla sanità risulta ancora lontana dal
risultato atteso. Se si considerano le amministrazioni facenti parte
del campione e interessate all'analisi, una bassa percentuale di ASL
e Policlinici universitari hanno censito alcuni dei processi tipici
delle amministrazioni del comparto (tra cui, attività libero
professionale e liste di attesa per circa il 35%, attività
conseguenti al decesso in ambito intraospedaliero, per circa il 28%
delle amministrazioni campionate). Anche con riferimento alle misure
specifiche suggerite dall'Aggiornamento 2015 al PNA nel focus sulla
sanità, i livelli di adempimento sono sempre tendenzialmente bassi
(comunque sempre inferiori al 40%).
Dalla valutazione effettuata, l'Autorità ha tratto alcune
indicazioni per la predisposizione del presente PNA.
In primo luogo, l'effetto tempo e, presumibilmente, anche le
indicazioni contenute nell'Aggiornamento 2015 al PNA sembrano aver
aiutato le amministrazioni a superare almeno alcune delle difficolta?
sperimentate nelle precedenti annualità in relazione
all'individuazione dei rischi di corruzione e alla capacità di
collegarli adeguatamente ai processi organizzativi.
Ciò induce a valutare gli effetti della normativa anticorruzione
in una prospettiva temporale ampia. La valenza di innovazione
amministrativa che la normativa anticorruzione comporta e il cambio
culturale ad essa connesso richiedono tempi medio lunghi, continuità
e stabilità di scelte di fondo.
In questa prospettiva, il PNA (che si muove sul solco metodologico
già introdotto dal PNA 2013 e ripreso nell'Aggiornamento 2015 al
PNA) ribadisce la centralità dell'analisi del rischio e delle misure
specifiche di prevenzione della corruzione contestualizzate,
fattibili e verificabili nonchè offre ulteriori orientamenti e
indicazioni a supporto delle amministrazioni favorendo anche lo
scambio di buone pratiche.
In secondo luogo, si è riscontrata una tendenziale difficoltà
delle amministrazioni ad adeguare autonomamente misure e strumenti
previsti nel PNA 2013, con particolare riferimento alle fasi di
ponderazione del rischio.
Ciò evidenzia, ancora una volta, il disagio delle amministrazioni
di uscire da schemi pre-impostati, alla ricerca di soluzioni meglio
rispondenti alle peculiarità delle stesse e la necessità, quindi,
di offrire strumenti differenziati a seconda del comparto e/o della
complessità organizzativa.
Il PNA, cercando di superare la logica dell'applicazione uniforme
e formalistica della disciplina, si muove proprio nella direzione di
provare a dare indicazioni e strumenti differenziati, in particolare
con riferimento a possibili semplificazioni organizzative, in caso di
ridotte dimensioni degli enti e con riferimento alla tipologia di
misure di prevenzione della corruzione.

3. Soggetti tenuti all'adozione di misure di prevenzione della
corruzione
Sull'ambito soggettivo di applicazione delle disposizioni in
materia di trasparenza e degli indirizzi in materia di prevenzione
della corruzione dettati dal PNA è recentemente intervenuto il
d.lgs. 97/2016 che ha introdotto modifiche ed integrazioni sia al
d.lgs. 33/2013 sia alla l. 190/2012.
Le modifiche hanno delineato un ambito di applicazione della
disciplina della trasparenza diverso, e più ampio, rispetto a quello
che individua i soggetti tenuti ad applicare le misure di prevenzione
della corruzione. Questi ultimi, inoltre, sono distinti tra soggetti
che adottano il PTPC e quelli che adottano misure di prevenzione
della corruzione integrative di quelle adottate ai sensi del decreto
legislativo 8 giugno 2001, n. 231.
In particolare il d.lgs. 97/2016 inserisce all'interno del d.lgs.
33/2013, specificamente dedicato alla trasparenza, un nuovo articolo,
l'art. 2-bis, rubricato «Ambito soggettivo di applicazione», che
sostituisce l'art. 11 del d.lgs. 33/2013, contestualmente abrogato
dall'art. 43.
Esso individua tre macro categorie di soggetti: le pubbliche
amministrazioni (art. 2-bis, co. 1); altri soggetti tra cui enti
pubblici economici, ordini professionali, società in controllo ed
enti di diritto privato (art. 2-bis, co. 2); altre società a
partecipazione pubblica ed enti di diritto privato (art. 2-bis, co.
3).
Per quanto riguarda in generale le altre misure di prevenzione
della corruzione in attuazione della l. 190/2012, il co. 1, lett. a)
e b) dell'art. 41 del d.lgs. 97/2016, modificando la l. 190/2012,
specifica che il PNA «costituisce atto di indirizzo per le pubbliche
amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai fini dell'adozione dei propri
piani triennali di prevenzione della corruzione, e per gli altri
soggetti di cui all'art. 2-bis, co. 2 del decreto legislativo 14
marzo 2013, n. 33, ai fini dell'adozione di misure di prevenzione
della corruzione integrative di quelle adottate ai sensi del decreto
legislativo 8 giugno 2001, n. 231, anche per assicurare l'attuazione
dei compiti di cui al comma 4, lettera a)».
A tal proposito, si ritiene utile fornire un quadro riassuntivo di
quanto recentemente previsto in relazione alle diverse categorie di
soggetti individuate dalle nuove disposizioni citate al fine di
assicurare coerenza e coordinamento del dettato normativo.

3.1 Pubbliche amministrazioni
La disciplina in materia di trasparenza si applica pienamente alle
pubbliche amministrazioni, intese come «tutte le amministrazioni di
cui all'articolo 1, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165 e successive modificazioni, ivi comprese le autorità portuali,
nonchè le autorità amministrative indipendenti di garanzia,
vigilanza e regolazione» (art. 2-bis, co. 1, d.lgs. 33/2013). Con
riguardo alle autorità amministrative indipendenti la relazione
illustrativa del decreto contiene un'elencazione che ricomprende
l'Autorità Garante della concorrenza e del mercato, la Commissione
nazionale per le società e la borsa, l'Autorità di regolazione dei
trasporti, l'Autorità per l'energia elettrica, il gas il sistema
idrico, l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, il Garante
per la protezione dei dati personali, l'Autorità nazionale
anticorruzione, la Commissione di vigilanza sui fondi pensione, la
Commissione di garanzia dell'attuazione della legge sullo sciopero
nei servizi pubblici essenziali, la Banca d'Italia.
Le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, co. 2 del d.lgs.
165/2001 e successive modificazioni, adottano PTPC per i quali il PNA
costituisce atto di indirizzo (art. 1, co. 2-bis, l. 190/2012).
Al fine di assicurare l'applicazione coordinata di tutte le misure
di prevenzione della corruzione, ivi compresa quella della
trasparenza, e considerato che per definire i soggetti tenuti ad
adottare il PTPC o le misure di prevenzione della corruzione
integrative di quelle adottate ai sensi del d.lgs. 231/2001, l'art.
1, co. 2-bis della l. 190/2012 rinvia all'art. 2-bis del d.lgs.
33/2013, tale rinvio non può che essere interpretato come riferito
anche a tutti i soggetti ivi richiamati, comprese le Autorità
portuali e le Autorità amministrative indipendenti di garanzia,
vigilanza e regolazione, tenute ad adottare un proprio PTPC.

3.2 Enti pubblici economici, ordini professionali, società in
controllo pubblico ed altri enti di diritto privato assimilati
Il legislatore ha disciplinato in modo unitario, in via residuale
e speciale, altri soggetti che hanno natura e caratteristiche
organizzative differenti fra loro, ovvero gli enti pubblici
economici, gli ordini professionali, le società in controllo
pubblico, le associazioni, le fondazioni e gli enti di diritto
privato comunque denominati.
Per quanto concerne la trasparenza, l'art. 2-bis, co. 2, del
d.lgs. 33/2013, introdotto dal d.lgs. 97/2016, dispone infatti che la
normativa del d.lgs. 33/2013 si applica, in quanto compatibile, anche
a:
a) enti pubblici economici e ordini professionali;
b) società in controllo pubblico come definite dallo schema di
decreto legislativo predisposto in attuazione dell'art. 18 della
legge 7 agosto 2015, n. 124, «Testo Unico in materia di società a
partecipazione pubblica» (4) (nel prosieguo schema di testo unico);
Sono escluse, invece, le società quotate come definite dallo stesso
decreto legislativo emanato in attuazione dell'art. 18 della legge 7
agosto 2015, n. 124. (5)
c) associazioni, fondazioni e enti di diritto privato comunque
denominati, anche privi di personalità giuridica, con bilancio
superiore a cinquecentomila euro, la cui attività sia finanziata in
modo maggioritario per almeno due esercizi finanziari consecutivi
nell'ultimo triennio da pubbliche amministrazioni e in cui la
totalità dei titolari o dei componenti dell'organo di
amministrazione o di indirizzo sia designata da pubbliche
amministrazioni.
I soggetti di cui alle lettere a) b) c) applicano la medesima
disciplina sulla trasparenza prevista per le pubbliche
amministrazioni, con riguardo sia all'organizzazione sia
all'attività svolta, «in quanto compatibile».
Per quanto concerne le altre misure di prevenzione della
corruzione, dall'art. 41 citato si evince che detti soggetti debbano
adottare misure di prevenzione della corruzione integrative di quelle
adottate ai sensi del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 (art.
1, co. 2-bis, l. 190/2012). Essi, pertanto, integrano il modello di
organizzazione e gestione ex d.lgs. n. 231 del 2001 con misure idonee
a prevenire anche i fenomeni di corruzione e di illegalità in
coerenza con le finalità della l. 190/2012. Le misure sono
ricondotte in un documento unitario che tiene luogo del PTPC anche ai
fini della valutazione dell'aggiornamento annuale e della vigilanza
dell'ANAC. Se riunite in un unico documento con quelle adottate in
attuazione del d.lgs. n. 231/2001, dette misure sono collocate in una
sezione apposita e dunque chiaramente identificabili, tenuto conto
che ad esse sono correlate forme di gestione e responsabilità
differenti.
Nei casi in cui ai soggetti di cui alle lettere a) b) c) non si
applichi il d.lgs. 231/2001, o essi ritengano di non fare ricorso al
modello di organizzazione e gestione ivi previsto, al fine di
assicurare lo scopo della norma e in una logica di semplificazione e
non aggravamento, gli stessi adottano un PTPC ai sensi della l.
190/2012 e s.m.i..
3.3 Società in partecipazione pubblica ed altri enti di diritto
privato assimilati

Il legislatore ha considerato separatamente, e con solo
riferimento alla disciplina in materia di trasparenza, le società a
partecipazione pubblica e altri enti di diritto privato assimilati.
L'art. 2-bis, co. 3, del d.lgs. 33/2013, dispone infatti che alle
società in partecipazione come definite dal decreto legislativo
emanato in attuazione dell'articolo 18 della legge 7 agosto 2015, n.
124 (schema di testo unico) e alle associazioni, alle fondazioni e
agli enti di diritto privato, anche privi di personalità giuridica,
con bilancio superiore a cinquecentomila euro, che esercitano
funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a
favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi
pubblici, si applica la medesima disciplina in materia di trasparenza
prevista per le pubbliche amministrazioni «in quanto compatibile» e
«limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all'attività di
pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione
europea».
Per i suddetti soggetti, invece, l'art. 1, co. 2-bis, della l.
190/2012 non prevede alcuna espressa disciplina in materia di
adozione di misure di prevenzione della corruzione. In linea con
l'impostazione della determinazione ANAC 8/2015, le amministrazioni
partecipanti o che siano collegate a detti soggetti in relazione alle
funzioni amministrative o ai servizi pubblici da essi svolti ovvero
all'attività di produzione di beni e servizi dovrebbero, per le
società, promuovere l'adozione del modello di organizzazione e
gestione ai sensi del d.lgs. 231/2001, ferma restando la
possibilità, anche su indicazione delle amministrazioni
partecipanti, di programmare misure organizzative ai fini di
prevenzione della corruzione ex l. 190/2012; per gli altri soggetti
indicati al citato co. 3, invece, promuovere l'adozione di protocolli
di legalità che disciplinino specifici obblighi di prevenzione della
corruzione e, laddove compatibile con la dimensione organizzativa,
l'adozione di modelli come quello previsto nel d.lgs. 231/2001

*****

Al momento della stesura del presente PNA il decreto legislativo
sulle società a partecipazione pubblica (schema di testo unico) non
è stato ancora adottato, circostanza che determina incertezze sulla
definizione dell'ambito soggettivo di applicazione del d.lgs. 33/2013
e della l. 190/2012. Tenuto, inoltre, conto del fatto che l'Autorità
deve individuare gli obblighi di pubblicazione applicabili a dette
società e agli altri enti di diritto privato indicati nell'art.
2-bis secondo il criterio della "compatibilita'", l'Autorità si
riserva l'approfondimento di tutte queste problematiche e di quelle
collegate all'applicazione della l. 190/2012 a detti soggetti in
apposite Linee guida, di modifica della determinazione n. 8/2015, da
adottare appena in vigore il decreto sopra citato, da considerare
parte integrante del presente PNA.
Giova fin da ora evidenziare che il comma 2 del nuovo art. 2-bis
del d.lgs. 33/2013 esclude le società quotate controllate dalla
categoria delle società in controllo pubblico, cui si applica, in
quanto compatibile, il regime di trasparenza delle pubbliche
amministrazioni. Le società quotate e quelle che emettono strumenti
finanziari in mercati regolamentati non sono, invece, espressamente
escluse dall'applicazione del co. 3 dello stesso articolo, che
prevede un regime di trasparenza per le società partecipate da
pubbliche amministrazioni limitato alle attività di pubblico
interesse svolte. Sarebbe plausibile, allora, ritenere che, in
considerazione delle peculiarità delle società quotate dovute alla
quotazione delle azioni e alla contendibilità delle società sul
mercato, indice dello svolgimento di attività prevalentemente in
regime di libera concorrenza, e valutata l'esistenza di una specifica
regolamentazione di settore, le società quotate o che emettono
strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati, siano
considerate, ai fini della trasparenza e della prevenzione della
corruzione, quali società partecipate, indipendentemente
dall'esistenza di una situazione di effettivo controllo pubblico o
meno.
4. Ulteriori contenuti dei PTPC alla luce delle recenti modifiche
normative
Le amministrazioni e i soggetti specificamente indicati nell'art.
2-bis, co. 2 del d.lgs. 33/2013, sono tenuti ad adottare il PTPC o le
misure di prevenzione della corruzione integrative di quelle già
adottate ai sensi del d.lgs. 231/2001.
Oltre ai contenuti evidenziati nel PNA 2013 e nella determinazione
12/2015, si evidenzia che il d.lgs. 97/2016, nel modificare il d.lgs.
33/2013 e la l. 190/2012, ha fornito ulteriori indicazioni sul
contenuto del PTPC. In particolare, il Piano assume un valore
programmatico ancora più incisivo, dovendo necessariamente prevedere
gli obiettivi strategici per il contrasto alla corruzione fissati
dall'organo di indirizzo. L'elaborazione del PTPC presuppone, dunque,
il diretto coinvolgimento del vertice delle p.a. e degli enti in
ordine alla determinazione delle finalità da perseguire per la
prevenzione della corruzione, decisione che è elemento essenziale e
indefettibile del Piano stesso e dei documenti di programmazione
strategico-gestionale.
Altro contenuto indefettibile del PTPC riguarda la definizione
delle misure organizzative per l'attuazione effettiva degli obblighi
di trasparenza. La soppressione del riferimento esplicito al
Programma triennale per la trasparenza e l'integrità, per effetto
della nuova disciplina, comporta che l'individuazione delle modalità
di attuazione della trasparenza non sia oggetto di un separato atto,
ma sia parte integrante del PTPC come "apposita sezione".
Quest'ultima deve contenere, dunque, le soluzioni organizzative
idonee ad assicurare l'adempimento degli obblighi di pubblicazione di
dati e informazioni previsti dalla normativa vigente. In essa devono
anche essere chiaramente identificati i responsabili della
trasmissione e della pubblicazione dei dati, dei documenti e delle
informazioni.
Si raccomanda alle amministrazioni e agli altri enti e soggetti
interessati dall'adozione di misure di prevenzione della corruzione,
di curare la partecipazione degli stakeholder nella elaborazione e
nell'attuazione delle misure di prevenzione della corruzione, anche
attraverso comunicati mirati, in una logica di sensibilizzazione dei
cittadini alla cultura della legalità.
Le nuove disposizioni normative (art. 1, co. 8, l. 190/2012)
prevedono che il PTPC debba essere trasmesso all'ANAC. Al riguardo si
precisa che, in attesa della predisposizione di un'apposita
piattaforma informatica, in una logica di semplificazione degli
adempimenti, non deve essere trasmesso alcun documento ad ANAC. Tale
adempimento si intende assolto con la pubblicazione del PTPC sul sito
istituzionale, sezione "Amministrazione trasparente/Altri contenuti
Corruzione". I documenti in argomento e le loro modifiche o
aggiornamenti devono rimanere pubblicati sul sito unitamente a quelli
degli anni precedenti.
Il rinvio alla comunicazione dei PTPC deve intendersi riferito
anche alle misure di prevenzione integrative di quelle adottate ai
sensi del d.lgs. n. 231/2001. Anche queste ultime sono pubblicate sul
sito istituzionale degli enti, analogamente a quanto evidenziato
sopra per i PTPC.

5. Soggetti interni coinvolti nel processo di predisposizione e
adozione del PTPC
L'Autorità conferma le indicazioni già date nell'Aggiornamento
2015 al PNA, cui si rinvia, con riferimento al ruolo e alle
responsabilità di tutti i soggetti che a vario titolo partecipano
alla programmazione, adozione, attuazione e monitoraggio delle misure
di prevenzione della corruzione.
Si evidenzia che le nuove disposizioni ribadiscono che l'attività
di elaborazione dei PTPC, nonchè delle misure di prevenzione della
corruzione integrative di quelle adottate ai sensi del d.lgs.
231/2001, non può essere affidata a soggetti estranei
all'amministrazione o ente (art. 1, co. 8, l. 190/2012, come
modificato dall'art. 41, co. 1, lett. g) del d.lgs. 97/2016).
Lo scopo della norma è quello di considerare la predisposizione
del PTPC un'attività che deve essere necessariamente svolta da chi
opera esclusivamente all'interno dell'amministrazione o dell'ente
interessato, sia perchè presuppone una profonda conoscenza della
struttura organizzativa, di come si configurano i processi
decisionali (siano o meno procedimenti amministrativi) e della
possibilità di conoscere quali profili di rischio siano involti; sia
perchè comporta l'individuazione delle misure di prevenzione che
più si attagliano alla fisionomia dell'ente e dei singoli uffici.
Tutte queste attività, da ricondurre a quelle di gestione del
rischio, trovano il loro logico presupposto nella partecipazione
attiva e nel coinvolgimento di tutti i dirigenti e di coloro che a
vario titolo sono responsabili dell'attività delle PA e degli enti.
Sono quindi da escludere affidamenti di incarichi di consulenza
comunque considerati nonchè l'utilizzazione di schemi o di altri
supporti forniti da soggetti esterni. In entrambi i casi, infatti,
non viene soddisfatto lo scopo della norma che è quello di far
svolgere alle amministrazioni e agli enti un'appropriata ed effettiva
analisi e valutazione dei rischio e di far individuare misure di
prevenzione proporzionate e contestualizzate rispetto alle
caratteristiche della specifica amministrazione o ente.
D'altra parte, la citata disposizione va letta anche alla luce
della clausola di invarianza della spesa che deve guidare p.a. ed
enti nell'attuazione della l. 190/2012 e dei decreti delegati ad essa
collegati.
Di seguito si riportano solamente alcune indicazioni integrative
alla luce di richieste di chiarimenti e delle modifiche normative
intervenute.
5.1 Organi di indirizzo
Gli organi di indirizzo nelle amministrazioni e negli enti
dispongono di competenze rilevanti nel processo di individuazione
delle misure di prevenzione della corruzione ossia la nomina del RPC
e l'adozione del PTPC (art. 41, co. 1, lett. g) del d.lgs. 97/2016).
Per gli enti locali la norma precisa che «il piano è approvato dalla
giunta».
Per quanto riguarda le Province, la legge 7 aprile 2014, n. 56
«Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni», nel ridefinire la forma di governo
provinciale (cui sono dedicati i commi da 54 a 56) non prevede più
la "giunta", a favore di una gestione collegiale di "presidente" e
"consiglio delle funzioni provinciali". Si ritiene, pertanto, che
nelle Province, attesa l'assenza di Giunta, l'adozione del PTPC
debba, di norma, prevedere un doppio passaggio: l'approvazione da
parte del Consiglio provinciale di un documento di carattere generale
sul contenuto del PTPC e l'adozione da parte del Presidente, fatta
salva una diversa previsione statutaria. Ne consegue che la
responsabilità in caso di "omessa adozione" si configura in capo
all'organo competente all'adozione finale, individuato, salvo diversa
disposizione statutaria, nel Presidente. Resta fermo che per omessa
adozione si intende tutto quanto evidenziato dall'Autorità nell'art.
1, lett. g) del «Regolamento in materia di esercizio del potere
sanzionatorio dell'Autorità Nazionale Anticorruzione per l'omessa
adozione dei Piani triennali di prevenzione della corruzione, dei
Programmi triennali di trasparenza, dei Codici di comportamento» del
9 settembre 2014. Quanto previsto sull'organo competente ad adottare
il PTPC è da intendersi riferito anche all'adozione dei codici di
comportamento.
La medesima indicazione vale altresì per le città metropolitane
come precisato al § 3 dell'approfondimento del presente PNA. Resta
fermo quanto previsto dall'Aggiornamento 2015 al PNA (§ 4.1) per quel
che riguarda gli enti territoriali caratterizzati dalla presenza di
due organi di indirizzo politico, uno generale (Consiglio) ed uno
esecutivo (Giunta) nonchè per quelli dotati di un solo organo di
indirizzo.
Tra i contenuti necessari del PTPC vi sono gli obiettivi
strategici in materia di prevenzione della corruzione e della
trasparenza (art 1, co 8, come novellato dall'art. 41 del d.lgs.
97/2016). Si raccomanda agli organi di indirizzo di prestare
particolare attenzione alla individuazione di detti obiettivi nella
logica di una effettiva e consapevole partecipazione alla costruzione
del sistema di prevenzione. Tra questi già l'art. 10, co. 3, del
d.lgs. 33/2013, come novellato dall'art. 10 del d.lgs. 97/2016,
stabilisce che la promozione di maggiori livelli di trasparenza
costituisce obiettivo strategico di ogni amministrazione, che deve
tradursi in obiettivi organizzativi e individuali. In tal caso, ad
esempio, può darsi come indicazione quella di pubblicare "dati
ulteriori" in relazione a specifiche aree a rischio. La mancanza di
tali obiettivi può configurare un elemento che rileva ai fini della
irrogazione delle sanzioni di cui all'art. 19, co. 5, lett. b) del
d.l. 90/2014.
Sempre nell'ottica di un effettivo coinvolgimento degli organi di
indirizzo nella impostazione della strategia di prevenzione della
corruzione, ad essi spetta anche la decisione in ordine
all'introduzione di modifiche organizzative per assicurare al RPC
funzioni e poteri idonei allo svolgimento del ruolo con autonomia ed
effettività. Si ricorda, inoltre, che gli organi di indirizzo
ricevono la relazione annuale del RPC, possono chiamare quest'ultimo
a riferire sull'attività e ricevono dallo stesso segnalazioni su
eventuali disfunzioni riscontrate inerenti l'attuazione delle misure
di prevenzione e di trasparenza.
In relazione al coinvolgimenti degli organi di indirizzo, nei
termini sopra evidenziati, l'Autorità si riserva di poter chiedere
informazioni in merito direttamente agli stessi.

5.2 Responsabile della prevenzione della corruzione e della
trasparenza
La figura del RPC è stata interessata in modo significativo dalle
modifiche introdotte dal d.lgs. 97/2016. La nuova disciplina è volta
a unificare in capo ad un solo soggetto l'incarico di Responsabile
della prevenzione della corruzione e della trasparenza e a
rafforzarne il ruolo, prevedendo che ad esso siano riconosciuti
poteri e funzioni idonei a garantire lo svolgimento dell'incarico con
autonomia ed effettività, eventualmente anche con modifiche
organizzative.
D'ora in avanti, pertanto, il Responsabile viene identificato con
riferimento ad entrambi i ruoli come Responsabile della prevenzione
della corruzione e della trasparenza (RPCT). Si precisa sin da ora
che in attuazione delle nuove disposizioni normative, gli organi di
indirizzo formalizzano con apposito atto l'integrazione dei compiti
in materia di trasparenza agli attuali RPC, avendo cura di indicare
la relativa decorrenza.
Altro elemento di novità è quello della interazione fra RPCT e
organismi indipendenti di valutazione.
Si evidenzia, infine, quanto disposto dal decreto del Ministero
dell'interno del 25 settembre 2015 (6) «Determinazione degli
indicatori di anomalia al fine di agevolare l'individuazione di
operazioni sospette di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo
da parte degli uffici della pubblica amministrazione» che, all'art.
6, co. 5 prevede che nelle amministrazioni indicate all'art. 1, lett.
h) del decreto, la persona individuata come "gestore" delle
segnalazioni di operazioni sospette può coincidere con il
Responsabile della prevenzione della corruzione, in una logica di
continuità esistente fra i presidi anticorruzione e antiriciclaggio
e l'utilità delle misure di prevenzione del riciclaggio a fini di
contrasto della corruzione. Le amministrazioni possono quindi
valutare e decidere, motivando congruamente, se affidare l'incarico
di "gestore" al RPCT oppure ad altri soggetti già eventualmente
provvisti di idonee competenze e risorse organizzative garantendo, in
tale ipotesi, meccanismi di coordinamento tra RPCT e soggetto
"gestore".
Si ritiene opportuno, pertanto, precisare e modificare, alla luce
del d.lgs. 97/2016 le indicazioni del PNA 2013 e quelle fornite con
l'Aggiornamento 2015 al PNA.
a) Criteri di scelta
Nelle pubbliche amministrazioni
Come anticipato, la recente normativa ha optato per l'unificazione
in capo ad un unico soggetto delle funzioni di Responsabile della
prevenzione della corruzione e della trasparenza, anche in coerenza
alla ormai completa integrazione della definizione organizzativa dei
flussi informativi per la pubblicazione dei dati di cui al d.lgs.
33/2013 all'interno del PTPC e della eliminazione della
predisposizione di un autonomo Programma triennale per la trasparenza
e l'integrità. In via generale, per declinare i criteri di scelta
del Responsabile è importante tenere conto dell'estensione
definitiva delle sue competenze anche alla materia della trasparenza.
L'art. 1, co. 7, della l. 190/2012, come novellato, prevede che
«l'organo di indirizzo individua, di norma tra i dirigenti di ruolo
in servizio il responsabile della prevenzione della corruzione e
della trasparenza.» (41, co. 1, lett. f, d.lgs. 97/2016). Viene
superata la precedente disposizione che considerava in via
prioritaria i dirigenti amministrativi di prima fascia quali soggetti
idonei all'incarico. Tale nuovo orientamento, che risponde a esigenze
di amministrazioni con un numero ridotto di dirigenti di vertice, è
tuttavia opportuno sia letto in relazione alla necessità che il RPCT
debba poter adeguatamente svolgere il proprio ruolo con effettività
e poteri di interlocuzione reali con gli organi di indirizzo e con
l'intera struttura amministrativa. Laddove possibile, pertanto, è
altamente consigliabile mantenere in capo a dirigenti di prima
fascia, o equiparati, l'incarico di RPCT.
La nomina di un dipendente con qualifica non dirigenziale deve
essere adeguatamente motivata con riferimento alle caratteristiche
dimensionali e organizzative dell'ente. Poichè il legislatore ha
ribadito che l'incarico di RPCT sia attribuito di norma a un
dirigente di ruolo in servizio, è da considerare come un'assoluta
eccezione la nomina di un dirigente esterno, con onere di una congrua
e analitica motivazione anche in ordine all'assenza di soggetti
aventi i requisiti previsti dalla legge. Resta quindi ferma la sicura
preferenza per personale dipendente dell'amministrazione, che
assicuri stabilità ai fini dello svolgimento dei compiti.
Considerata la posizione di autonomia che deve essere assicurata al
RPCT, e il ruolo di garanzia sull'effettività del sistema di
prevenzione della corruzione, non appare coerente con i requisiti di
legge la nomina di un dirigente che provenga direttamente da uffici
di diretta collaborazione con l'organo di indirizzo laddove esista un
vincolo fiduciario.
Si evidenzia, inoltre, l'esigenza che il RPCT abbia adeguata
conoscenza dell'organizzazione e del funzionamento
dell'amministrazione, sia dotato della necessaria autonomia
valutativa, che non sia in una posizione che presenti profili di
conflitto di interessi e scelto, di norma, tra i dirigenti non
assegnati ad uffici che svolgano attività di gestione e di
amministrazione attiva. In questa ottica va evitato, per quanto
possibile, che il RPCT sia scelto tra i dirigenti assegnati a uffici
che svolgono attività nei settori più esposti al rischio
corruttivo, come l'ufficio contratti o quello preposto alla gestione
del patrimonio. Per il tipo di funzioni svolte dal RPCT, improntate
alla collaborazione e all'interlocuzione con gli uffici, occorre
valutare con molta attenzione la possibilità che il RPCT sia il
dirigente che si occupa dell'ufficio procedimenti disciplinari.
Questa soluzione, peraltro, sembra ora preclusa da quanto previsto
nel nuovo co. 7 dell'art. 1, l. 190/2012 secondo cui il Responsabile
della prevenzione della corruzione e della trasparenza indica «agli
uffici competenti all'esercizio dell'azione disciplinare» i
nominativi dei dipendenti che non hanno attuato correttamente le
misure in materia di prevenzione della corruzione e della
trasparenza. A questo riguardo, si ritiene che la comunicazione agli
uffici competenti all'esercizio dell'azione disciplinare debba essere
preceduta, nel rispetto del principio del contraddittorio, da
un'interlocuzione formalizzata con l'interessato.
Parimenti, il RPCT deve essere una persona che abbia sempre
mantenuto una condotta integerrima, escludendo coloro che siano stati
destinatari di provvedimenti giudiziali di condanna o provvedimenti
disciplinari.
Alla luce di quanto sopra è rimessa agli organi di indirizzo
delle amministrazioni, cui compete la nomina, in relazione alle
caratteristiche strutturali dell'ente e sulla base dell'autonomia
organizzativa, la valutazione in ordine alla scelta del RPCT,
compatibilmente con i vincoli posti dal legislatore in materia di
dotazione organica.
Nella nuova normativa rimane la previsione che negli enti locali,
la scelta ricada, di norma, sul segretario, in continuità con
l'orientamento delineato nel previgente art. 1, co. 7, della l.
190/2012. Tuttavia, considerate le modifiche normative previste dalla
l. 124/2015 che interessano le figure dei segretari, il d.lgs.
97/2016 ha espressamente contemplato la possibilità di affidare
l'incarico anche a un dirigente apicale, salva una diversa e motivata
determinazione dell'ente. Per quanto riguarda le unioni di comuni, è
prevista la possibilità di nominare un unico responsabile. Al
riguardo si rinvia all'approfondimento del presente PNA riguardante i
piccoli comuni (§ 3.1.2) in cui si dà conto anche delle indicazioni
in questo senso della l. 56/2014 e del d.lgs. 97/2016. In caso di
carenza di posizioni dirigenziali, soprattutto per gli enti di
piccole dimensioni, può essere individuato un dipendente con
posizione organizzativa, fermo restando quanto sopra esposto nel caso
di nomina di dipendenti con qualifica non dirigenziale.
Nelle società controllate e negli altri soggetti di cui
all'art.2-bis, co. 2, del d.lgs. 33/2013
Per le società controllate e gli altri soggetti indicati all'art.
2-bis, co. 2, del d.lgs. 33/2013, si osserva che l'obbligo di
adottare misure di prevenzione integrative del modello organizzativo
e gestionale ex d.lgs. 231/2001, espressamente previsto al co. 2-bis
della l. 190/2012, a seguito del recente intervento di modifica,
risulta del tutto coerente con la linea interpretativa già suggerita
dall'Autorità nella determinazione n. 8 del 2015 a cui si rinvia.
L'Autorità si riserva di formulare ulteriori indicazioni al
riguardo, a seguito dell'emanazione delle norme attuative dell'art.
18 della l. 124/2015 in materia di società pubbliche (schema di
testo unico).
Si rammenta l'obbligo di comunicare all'ANAC i nominativi dei
RPCT, utilizzando il modulo pubblicato sul sito istituzionale
dell'Autorità.
b) Posizione di indipendenza e di autonomia dall'organo di indirizzo
L'intento principale del legislatore, nelle modifiche apportate
alla l. 190/2012 (art. 41, co. 1 lett. f) d.lgs. 97/2016), è
chiaramente quello di rafforzare e tutelare il ruolo del RPCT, nel
senso auspicato dall'Autorità nell'Aggiornamento 2015 al PNA.
Il decreto, infatti, stabilisce che l'organo di indirizzo disponga
eventuali modifiche organizzative necessarie per assicurare che al
RPCT siano attribuiti funzioni e poteri idonei per lo svolgimento
dell'incarico con piena autonomia ed effettività.
Inoltre, il medesimo decreto, da un lato, attribuisce al RPCT il
potere di indicare agli uffici della pubblica amministrazione
competenti all'esercizio dell'azione disciplinare i nominativi dei
dipendenti che non hanno attuato correttamente le misure in materia
di prevenzione della corruzione e di trasparenza. Dall'altro lato,
stabilisce il dovere del RPCT di segnalare all'organo di indirizzo e
all'OIV «le disfunzioni inerenti all'attuazione delle misure in
materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza».
In considerazione dei numerosi compiti direttamente attribuiti al
RPCT nei confronti del personale dell'ente, ed eventualmente per quel
che concerne le disfunzioni anche nei confronti degli organi di
indirizzo, è indispensabile che tra le misure organizzative da
adottarsi da parte degli organi di indirizzo vi siano anche quelle
dirette ad assicurare che il RPCT svolga il suo delicato compito in
modo imparziale, al riparo da possibili ritorsioni, come già
indicato nell'Aggiornamento 2015 al PNA. Si ribadisce l'invito a
tutte le amministrazioni e ai soggetti di cui all'art. 2-bis, co. 2,
del d.lgs. 33/2013 a regolare adeguatamente la materia con atti
organizzativi generali (ad esempio negli enti locali il regolamento
degli Uffici e dei servizi) e comunque nell'atto con il quale
l'organo di indirizzo individua e nomina il RPCT.
A garanzia dello svolgimento delle funzioni del RPCT in condizioni
di autonomia e indipendenza, occorre considerare anche la durata
dell'incarico di RPCT che deve essere fissata tenendo conto della non
esclusività della funzione. Il RPCT, infatti, come anticipato, può
essere un dirigente che già svolge altri incarichi all'interno
dell'amministrazione. La durata dell'incarico di RPCT in questi casi,
dunque, è correlata alla durata del contratto sottostante
all'incarico dirigenziale già svolto. Nelle ipotesi di
riorganizzazione o di modifica del precedente incarico, quello di
RPCT è opportuno che prosegua fino al termine della naturale
scadenza del contratto legato al precedente incarico (o di quella che
sarebbe dovuta essere la naturale scadenza) e, comunque, in coerenza
di quanto previsto nel PTPC.
Per incrementare le garanzie del ruolo esercitato dal RPCT è
intervenuta l'estensione generalizzata della previsione di doveri di
segnalazione all'ANAC di eventuali misure discriminatorie - quindi
non più solo in caso di revoca - dirette o indirette nei confronti
del RPCT comunque collegate, direttamente o indirettamente, allo
svolgimento delle sue funzioni. In tal caso l'ANAC può richiedere
informazioni all'organo di indirizzo e intervenire con i poteri di
cui all'art. 15, co. 3 del decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39
«Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di
incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti
privati in controllo pubblico, a norma dell'articolo 1, commi 49 e
50, della legge 6 novembre 2012, n. 190».
Inoltre, sempre a maggiore tutela del RPCT, può essere letta la
novella legislativa laddove prevede l'esclusione dall'imputazione di
responsabilità del RPCT (per omesso controllo, sul piano
disciplinare) nei casi di ripetute violazioni delle misure di
prevenzione previste dal Piano, qualora lo stesso possa provare «di
avere comunicato agli uffici le misure da adottare e le relative
modalità e di avere vigilato sull'osservanza del Piano» (art. 41,
co. 1, lett. l), d.lgs. 97/2016).
c) Supporto conoscitivo e operativo al RPCT
Al fine di garantire che il RPCT possa svolgere il proprio ruolo
con autonomia ed effettività, come previsto dall'art. 41 del d.lgs.
97/2016, l'organo di indirizzo dispone «le eventuali modifiche
organizzative necessarie per assicurare funzioni e poteri idonei» al
RPCT.
È, dunque, altamente auspicabile, da una parte, che il RPCT sia
dotato di una struttura organizzativa di supporto adeguata, per
qualità del personale e per mezzi tecnici, al compito da svolgere.
Dall'altra, che vengano assicurati al RPCT poteri effettivi,
preferibilmente con una specifica formalizzazione nell'atto di
nomina, di interlocuzione nei confronti di tutta la struttura, sia
nella fase della predisposizione del Piano e delle misure sia in
quella del controllo sulle stesse.
Per quanto riguarda gli aspetti organizzativi, ferma restando
l'autonomia di ogni amministrazione o ente, appare necessaria la
costituzione di un apposito ufficio dedicato allo svolgimento delle
funzioni poste in capo al RPCT. Ove ciò non sia possibile, è
opportuno rafforzare la struttura di supporto mediante appositi atti
organizzativi che consentano al RPCT di avvalersi di personale di
altri uffici. Tale struttura, che potrebbe anche non essere
esclusivamente dedicata a tale scopo, può, in una necessaria logica
di integrazione delle attività, essere anche a disposizione di chi
si occupa delle misure di miglioramento della funzionalità
dell'amministrazione (si pensi, ad esempio, ai controlli interni,
alle strutture di audit, alle strutture che curano la predisposizione
del piano della performance). A tal riguardo, è opportuno prevedere
un'integrazione di differenti competenze multidisciplinari di
supporto al RPCT. Nel PTPC sono esplicitate le soluzioni
organizzative adottate in tal senso.
La necessità di rafforzare il ruolo e la struttura organizzativa
a supporto del RPCT è tanto più evidente anche alla luce delle
ulteriori e rilevanti competenze in materia di accesso civico
attribuite al RPCT dal d.lgs. 97/2016. In tale contesto il RPCT,
oltre alla facoltà di chiedere agli uffici della relativa
amministrazione informazioni sull'esito delle istanze, deve
occuparsi, per espressa disposizione normativa (art. 5, co. 7, d.lgs.
33/2013, come novellato dal d.lgs. 97/2016), dei casi di riesame (sia
che l'accesso riguardi dati a pubblicazione obbligatoria o meno).
d) Poteri di interlocuzione e controllo
Come già evidenziato nell'Aggiornamento 2015 al PNA, nella l.
190/2012 sono stati succintamente definiti i poteri del RPCT nella
sua interlocuzione con gli altri soggetti interni alle
amministrazioni o enti, nonchè nella sua attività di vigilanza
sull'attuazione delle misure di prevenzione della corruzione.
All'art. 1, co. 9, lett. c) è disposto che il PTPC preveda
«obblighi di informazione nei confronti del RPC chiamato a vigilare
sul funzionamento e sull'osservanza del Piano». Tali obblighi
informativi ricadono su tutti i soggetti coinvolti, già nella fase
di formazione del Piano e, poi, nelle fasi di verifica del suo
funzionamento e dell'attuazione delle misure adottate. L'atto di
nomina del RPCT dovrebbe essere accompagnato da un comunicato con cui
si invitano tutti i dirigenti e il personale a dare allo stesso la
necessaria collaborazione. Al riguardo si rammenta che l'art. 8 del
d.p.r. 62/2013 prevede un dovere di collaborazione dei dipendenti nei
confronti del RPCT, dovere la cui violazione è sanzionabile
disciplinarmente e da valutare con particolare rigore. È
imprescindibile, dunque, un forte coinvolgimento dell'intera
struttura in tutte le fasi di predisposizione e di attuazione delle
misure anticorruzione. Per la fase di elaborazione del PTPC e dei
relativi aggiornamenti, lo stesso PTPC è necessario contenga regole
procedurali fondate sulla responsabilizzazione degli uffici alla
partecipazione attiva, sotto il coordinamento del RPCT. Ove
necessario, il PTPC può rinviare la definizione di tali regole a
specifici atti organizzativi interni.
Nelle modifiche apportate dal d.lgs. 97/2016 risulta evidente
l'intento di rafforzare i poteri di interlocuzione e di controllo del
RPCT nei confronti di tutta la struttura. Emerge più chiaramente che
il RPCT deve avere la possibilità di incidere effettivamente
all'interno dell'amministrazione o dell'ente e che alla
responsabilità del RPCT si affiancano con maggiore decisione quelle
dei soggetti che, in base alla programmazione del PTPC, sono
responsabili dell'attuazione delle misure di prevenzione. Lo stesso
d.lgs. 165/2001 all'art. 16, co. 1 lett. l-bis) l-ter) e l-quater),
prevede, d'altra parte, tra i compiti dei dirigenti di uffici
dirigenziali generali quello di concorrere alla definizione di misure
idonee a prevenire e a contrastare i fenomeni di corruzione fornendo
anche informazioni necessarie per l'individuazione delle attività
nelle quali è più elevato il rischio corruttivo e provvedendo al
loro monitoraggio.
Un modello a rete, quindi, in cui il RPCT possa effettivamente
esercitare poteri di programmazione, impulso e coordinamento e la cui
funzionalità dipende dal coinvolgimento e dalla responsabilizzazione
di tutti coloro che, a vario titolo, partecipano dell'adozione e
dell'attuazione delle misure di prevenzione.
Dal d.lgs. 97/2016 risulta anche l'intento di creare maggiore
comunicazione tra le attività del RPCT e in particolare quelle
dell'OIV, come specificato al § 5.3. Ciò al fine di sviluppare una
sinergia tra gli obiettivi di performance organizzativa e
l'attuazione delle misure di prevenzione. In tal senso, si prevede,
da un lato, la facoltà all'OIV di richiedere al RPCT informazioni e
documenti necessari per lo svolgimento dell'attività di controllo di
sua competenza (art. 41, co. 1 lett. h), d.lgs. 97/2016). Dall'altro
lato, si prevede che la relazione annuale del RPCT, recante i
risultati dell'attività svolta da pubblicare nel sito web
dell'amministrazione, venga trasmessa oltre che all'organo di
indirizzo dell'amministrazione anche all'OIV (art. 41, co. 1, lett.
l), d.lgs. 97/2016).
e) Responsabilità
Le modifiche apportate dal d.lgs. 97/2016 precisano che in caso di
ripetute violazioni del PTPC sussiste la responsabilità dirigenziale
e per omesso controllo, sul piano disciplinare, se il RPCT non prova
di aver comunicato agli uffici le misure da adottare e le relative
modalità e di aver vigilato sull'osservanza del Piano. I dirigenti,
pertanto, rispondono della mancata attuazione delle misure di
prevenzione della corruzione, ove il RPCT dimostri di avere
effettuato le dovute comunicazioni agli uffici e di avere vigilato
sull'osservanza del Piano.
Resta immutata, in capo al RPCT, la responsabilità di tipo
dirigenziale, disciplinare, per danno erariale e all'immagine della
pubblica amministrazione, prevista all'art. 1, co. 12, della l.
190/2012, in caso di commissione di un reato di corruzione, accertato
con sentenza passata in giudicato, all'interno dell'amministrazione.
Il RPCT può andare esente dalla responsabilità ove dimostri di
avere proposto un PTPC con misure adeguate e di aver vigilato sul
funzionamento e sull'osservanza dello stesso.
f) RPCT e RASA
Al fine di assicurare l'effettivo inserimento dei dati
nell'Anagrafe unica delle stazioni appaltanti (AUSA) (7), il RPCT è
tenuto a sollecitare l'individuazione del soggetto preposto
all'iscrizione e all'aggiornamento dei dati e a indicarne il nome
all'interno del PTPC.
Occorre considerare, infatti, che ogni stazione appaltante è
tenuta a nominare il soggetto responsabile (RASA) dell'inserimento e
dell'aggiornamento annuale degli elementi identificativi della
stazione appaltante stessa. Si evidenzia, al riguardo, che tale
obbligo informativo - consistente nella implementazione della BDNCP
presso l'ANAC dei dati relativi all'anagrafica della s.a., della
classificazione della stessa e dell'articolazione in centri di costo
- sussiste fino alla data di entrata in vigore del sistema di
qualificazione delle stazioni appaltanti previsto dall'art. 38 del
nuovo Codice dei contratti pubblici (cfr. la disciplina transitoria
di cui all'art. 216, co. 10, del d.lgs. 50/2016). L'individuazione
del RASA è intesa come misura organizzativa di trasparenza in
funzione di prevenzione della corruzione.
In caso di mancata indicazione nel PTPC del nominativo del RASA,
previa richiesta di chiarimenti al RPCT, l'Autorità si riserva di
esercitare il potere di ordine ai sensi dell'art. 1, co. 3, della l.
190/2012, nei confronti dell'organo amministrativo di vertice, che,
nel silenzio del legislatore, si ritiene il soggetto più idoneo a
rispondere dell'eventuale mancata nomina del RASA. Nel caso di
omissione da parte del RPCT, il potere di ordine viene esercitato nei
confronti di quest'ultimo.
Resta salva la facoltà delle amministrazioni, nell'ambito della
propria autonomia organizzativa, di valutare l'opportunità di
attribuire a un unico soggetto entrambi i ruoli (RASA e RPCT) con le
diverse funzioni previste, rispettivamente, dal d.l. 179/2012 e dalla
normativa sulla trasparenza, in relazione alle dimensioni e alla
complessità della propria struttura.
g) Eventuali "referenti"
Come già chiarito nell'Aggiornamento 2015 al PNA, eventuali
"referenti" del RPCT devono essere individuati nel PTPC. I referenti
possono rivelarsi utili nelle organizzazioni particolarmente
complesse, quali, ad esempio, un Ministero dotato di una rete di
uffici periferici. Fermo restando il regime delle responsabilità in
capo al RPCT, i referenti possono svolgere attività informativa nei
confronti del responsabile, affinchè questi abbia elementi e
riscontri per la formazione e il monitoraggio del PTPC e
sull'attuazione delle misure. La stessa soluzione non è opportuna,
invece, nelle strutture meno complesse nelle quali il successo del
PTPC e delle sue misure è affidato alla diretta interlocuzione tra
RPCT e responsabili degli uffici.
Nelle Linee guida di cui alla determinazione n. 8/2015 sugli enti
di diritto privato, è stata prevista la possibilità di nominare
referenti del RPCT nelle società di ridotte dimensioni appartenenti
ad un gruppo societario, laddove sia stato predisposta un'unica
programmazione delle misure di prevenzione ex l. 190/2012 da parte
del RPCT della capogruppo.
5.3 Organismi indipendenti di valutazione
Gli Organismi indipendenti di valutazione (OIV) rivestono un ruolo
importante nel sistema di gestione della performance e della
trasparenza nelle pubbliche amministrazioni, svolgendo i compiti
previsti dall'art. 14 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.
150. Al riguardo si rinvia al d.p.r. del 9 maggio 2016, n. 105
«Regolamento di disciplina delle funzioni del Dipartimento della
funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri in
materia di misurazione e valutazione della performance delle
amministrazioni pubbliche» e, in particolare all'art. 6. Gli OIV
validano la relazione sulle performance, di cui all'art. 10 del
d.lgs. 150/2009, dove sono riportati i risultati raggiunti rispetto a
quelli programmati e alle risorse; propongono all'organo di indirizzo
la valutazione dei dirigenti; promuovono e attestano l'assolvimento
degli obblighi di trasparenza (art. 14, co. 1, lett. g), d.lgs.
150/2009).
La connessione fra gli obiettivi di performance e le misure di
trasparenza ha trovato conferma nel d.lgs. 33/2013, ove si è
affermato che la promozione di maggiori livelli di trasparenza
costituisce un obiettivo strategico di ogni amministrazione (art.
10). Gli OIV sono tenuti a verificare la coerenza tra gli obiettivi
di trasparenza e quelli indicati nel piano della performance,
utilizzando altresì i dati relativi all'attuazione degli obblighi di
trasparenza ai fini della valutazione delle performance (art. 44).
L'attività di controllo sull'adempimento degli obblighi di
pubblicazione, posta in capo al RPCT, è svolta con il coinvolgimento
dell'OIV, al quale il RPCT segnala i casi di mancato o ritardato
adempimento (art. 43). Resta fermo il compito degli OIV concernente
l'attestazione dell'assolvimento degli obblighi di trasparenza,
previsto dal d.lgs. 150/2009.
L'OIV, inoltre, esprime parere obbligatorio sul codice di
comportamento che ogni amministrazione adotta ai sensi dell'art. 54,
co. 5, d.lgs. 165/2001.
Le modifiche che il d.lgs. 97/2016 ha apportato alla l. 190/2012
rafforzano le funzioni già affidate agli OIV in materia di
prevenzione della corruzione e trasparenza dal d.lgs. 33/2013, anche
in una logica di coordinamento con il RPCT e di relazione con l'ANAC.
In linea con quanto già disposto dall'art. 44 del d.lgs. 33/2013,
detti organismi, anche ai fini della validazione della relazione
sulla performance, verificano che i PTPC siano coerenti con gli
obiettivi stabiliti nei documenti di programmazione
strategico-gestionale e, altresì, che nella misurazione e
valutazione delle performance si tenga conto degli obiettivi connessi
all'anticorruzione e alla trasparenza.
In rapporto agli obiettivi inerenti la prevenzione della
corruzione e la trasparenza l'OIV verifica i contenuti della
relazione recante i risultati dell'attività svolta che il RPCT
predispone e trasmette all'OIV, oltre che all'organo di indirizzo, ai
sensi dell'art. 1, co. 14, della l. 190/2012. Nell'ambito di tale
verifica l'OIV ha la possibilità di chiedere al RPCT informazioni e
documenti che ritiene necessari ed effettuare audizioni di dipendenti
(art. 1, co. 8-bis, l. 190/2012).
Nell'ambito dei poteri di vigilanza e controllo attribuiti
all'ANAC, l'Autorità si riserva di chiedere informazioni tanto
all'OIV quanto al RPCT in merito allo stato di attuazione delle
misure di prevenzione della corruzione e trasparenza (art. 1, co.
8-bis, l. 190/2012), anche tenuto conto che l'OIV riceve dal RPCT le
segnalazioni riguardanti eventuali disfunzioni inerenti l'attuazione
dei PTPC (art. 1, co. 7, l. 190/2012).
Ciò in linea di continuità con quanto già disposto dall'art.
45, co. 2, del d.lgs. 33/2013, ove è prevista la possibilità per
l'ANAC di coinvolgere l'OIV per acquisire ulteriori informazioni sul
controllo dell'esatto adempimento degli obblighi di trasparenza.
Ulteriori indicazioni sull'attività degli OIV in materia di
prevenzione della corruzione e di trasparenza potranno essere oggetto
di atti di regolamentazione da valutarsi congiuntamente al
Dipartimento della funzione pubblica.

6. Gestione del rischio di corruzione
Partendo dalla considerazione che gli strumenti previsti dalla
normativa anticorruzione richiedono un impegno costante anche in
termini di comprensione effettiva della loro portata da parte delle
amministrazioni per produrre gli effetti sperati, l'Autorità in
questa fase ha deciso di confermare le indicazione già date con il
PNA 2013 e con l'Aggiornamento 2015 al PNA per quel che concerne la
metodologia di analisi e valutazione dei rischi. Sono indicazioni
centrali per la corretta progettazione di misure di prevenzione
contestualizzate rispetto all'ente di riferimento.
In particolare l'Autorità ribadisce quanto già precisato a
proposito delle caratteristiche delle misure di prevenzione della
corruzione che devono essere adeguatamente progettate, sostenibili e
verificabili. È inoltre necessario che siano individuati i soggetti
attuatori, le modalità di attuazione di monitoraggio e i relativi
termini.
Alcune semplificazioni, per i comuni di piccole dimensioni, sono
possibili grazie al supporto tecnico e informativo delle Prefetture
in termini di analisi dei dati del contesto esterno.
Fermo restando che, come anche specificato nel PNA 2013 (All. 1,
p. 24) e nell'Aggiornamento 2015 al PNA, le indicazioni metodologiche
non sono vincolanti, con successive linee guida l'Autorità si
riserva di apportare le modifiche necessarie al sistema di
misurazione.

7. Azioni e misure per la prevenzione
Fermo restando quanto già riportato nel PNA 2013 e
nell'Aggiornamento 2015 al PNA, l'Autorità ha inteso, in questa
sede, dare alcune indicazioni più specifiche sulla misura della
trasparenza, in relazione alle modifiche apportate al d.lgs. 33/2013
dal d.lgs. 97/2016, sulla rotazione del personale nonchè sulle
misure di revisione dei processi di privatizzazione e
esternalizzazione di funzioni, attività strumentali e servizi
pubblici. In materia di inconferibilità e incompatibilità degli
incarichi, in considerazione dei problemi applicativi registrati, e
sulla tutela del dipendente pubblico che sagnala illeciti (c.d.
whistleblowing), l'Autorità ha adottato apposite Linee guida a cui
viene fatto rinvio.
Per quel che concerne i codici di comportamento, si richiama
quanto già previsto nell'Aggiornamento 2015 al PNA circa i loro
contenuti e la loro valenza. In particolare si ribadisce che gli enti
sono tenuti all'adozione di codici che contengano norme e doveri di
comportamento destinati a durare nel tempo, da calibrare in relazione
alla peculiarità delle finalità istituzionali perseguite dalle
singole amministrazioni: non quindi una generica ripetizione dei
contenuti del codice di cui al d.p.r. 62/2013, ma una disciplina che,
a partire da quella generale, diversifichi i doveri dei dipendenti e
di coloro che vi entrino in relazione, in funzione delle specificità
di ciascuna amministrazione.
Al riguardo l'Autorità si riserva di adottare linee guida di
carattere generale, ove ritenuto necessario procedere a modifiche
della delibera n. 75 del 24 ottobre 2013, e linee guida per tipologia
di amministrazioni e enti.
In questa ottica è stato già avviato un tavolo di lavoro
«Conflitto di interessi e Codici di comportamento» con AGENAS e
Ministero della salute volto ad esaminare il livello di
implementazione dei codici di comportamento negli enti del SSN
destinatari del presente PNA e a fornire indicazioni migliorative. Il
tavolo di lavoro ha operato un'analisi su un campione di 60 aziende
ed enti del SSN rappresentativo per area geografica e per tipologia
di aziende/enti. Lo studio ha messo in rilievo, a fronte di
differenziazioni tra aziende nell'applicazione del d.p.r. 62/2013,
anche la presenza di buone prassi trasferibili quali esempi di
implementazione delle previsioni contenute nella normativa di settore
in maniera da incidere sulle tipicità dell'organizzazione dell'ente
di riferimento.
7.1 Trasparenza
La trasparenza è una misura di estremo rilievo e fondamentale per
la prevenzione della corruzione. Essa è posta al centro di molte
indicazioni e orientamenti internazionali (cfr. § 1) in quanto
strumentale alla promozione dell'integrità, allo sviluppo della
cultura della legalità in ogni ambito dell'attività pubblica.
L'Autorità raccomanda, quindi, alle amministrazioni e a tutti gli
altri soggetti destinatari del presente PNA di rafforzare tale misura
nei propri PTPC anche oltre al rispetto di specifici obblighi di
pubblicazione già contenuti in disposizioni vigenti.
All'attuale quadro normativo in materia di trasparenza il d.lgs.
97/2016 ha apportato rilevanti innovazioni.
Un nuovo ambito soggettivo di applicazione degli obblighi e delle
misure in materia di trasparenza è definito all'art. 2-bis rubricato
«Ambito soggettivo di applicazione», che sostituisce l'art. 11 del
d.lgs. 33/2013. Si rinvia in merito ai contenuti del § 3.
Il decreto persegue, inoltre, l'importante obiettivo di
razionalizzare gli obblighi di pubblicazione vigenti mediante la
concentrazione e la riduzione degli oneri gravanti sulle
amministrazioni pubbliche.
In questa direzione vanno interpretate le due misure di
semplificazione introdotte all'art. 3 del d.lgs. 33/2013. La prima
(co. 1-bis) prevede la possibilità di pubblicare informazioni
riassuntive, elaborate per aggregazione, in sostituzione della
pubblicazione integrale, conferendo all'ANAC il compito di
individuare i dati oggetto di pubblicazione riassuntiva con propria
delibera da adottare previa consultazione pubblica e sentito il
Garante per la protezione dei dati personali, qualora siano coinvolti
dati personali. Ciò in conformità con i principi di
proporzionalità e di semplificazione e all'esclusivo fine di ridurre
gli oneri gravanti sui soggetti tenuti a osservare le disposizioni
del d.lgs. 33/2013.
La seconda (co. l-ter) consente all'ANAC, in sede di adozione del
PNA, di modulare gli obblighi di pubblicazione e le relative
modalità di attuazione in relazione alla natura dei soggetti, alla
loro dimensione organizzativa e alle attività svolte prevedendo, in
particolare, modalità semplificate per i comuni con popolazione
inferiore a 15.000 abitanti, per gli ordini e collegi professionali.
Si consideri, inoltre, quanto previsto all'art. 9-bis del d.lgs.
33/2013, introdotto dal d.lgs. 97/2016, in base al quale qualora i
dati che le amministrazioni e gli enti sono tenute a pubblicare ai
sensi del d.lgs. 33/2013 corrispondano a quelli già presenti nelle
banche dati indicate nell'allegato B) del d.lgs. 33/2013, le
amministrazioni e gli enti assolvono agli obblighi di pubblicazione
mediante la comunicazione dei dati, delle informazioni e dei
documenti dagli stessi detenuti all'amministrazione titolare della
corrispondente banca dati. Nella sezione "Amministrazione
trasparente" dei rispettivi siti istituzionali è inserito un mero
collegamento ipertestuale alle banche dati contenenti i dati, le
informazioni e i documenti oggetto di pubblicazione.
A fronte della rimodulazione della trasparenza on line
obbligatoria, l'art. 6, nel novellare l'art. 5 del d.lgs. 33/2013, ha
disciplinato anche un nuovo accesso civico, molto più ampio di
quello previsto dalla precedente formulazione, riconoscendo a
chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni
giuridicamente rilevanti, l'accesso ai dati e ai documenti detenuti
dalle pubbliche amministrazioni, nel rispetto dei limiti relativi
alla tutela di interessi pubblici e privati, e salvi i casi di
segreto o di divieto di divulgazione previsti dall'ordinamento.
Alla luce di quanto sopra, l'Autorità si riserva di intervenire
con appositi atti di regolazione. Oltre alle specifiche Linee guida
dedicate alle società e agli altri enti di diritto privato
partecipati, destinate alla modifica della determinazione n. 8 del
2015, questa Autorità adotterà Linee guida, sempre integrative del
PNA, con le quali operare una generale ricognizione dell'ambito
soggettivo e oggettivo degli obblighi di trasparenza delle p.a., in
sostituzione delle Linee guida di cui alla delibera CIVIT n. 50/2013
(8). Con riguardo al c.d. "accesso civico generalizzato", l'Autorità
è stata investita, d'intesa con il Garante per la protezione dei
dati personali e sentita la Conferenza Unificata Stato, Regioni
Autonomie locali di cui all'art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281,
della regolazione attraverso l'adozione di specifiche Linee guida
recanti indicazioni operative. Dette Linee guida è previsto siano
adottate entro dicembre 2016.
Si precisa sin da ora che le disposizioni transitorie dettate al
co. 1 dell'art. 42 del d.lgs. 97/2016 prevedono che i soggetti di cui
all'art. 2-bis del d.lgs. 33/2013 si adeguino alle modifiche allo
stesso decreto legislativo, introdotte dal d.lgs. n. 97/2016, entro
sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto correttivo
medesimo (23 dicembre 2016), sia con riferimento agli obblighi di
trasparenza sia all'accesso civico generalizzato. L'Autorità, come
precisato sopra, si propone di supportare tali soggetti con Linee
guida di generale ricognizione degli obblighi di pubblicazione.
Fino al 23 dicembre 2016 resta ferma la disciplina vigente e
l'attività di vigilanza dell'ANAC avrà a oggetto gli obblighi di
trasparenza non modificati dal d.lgs. 97/2016. Invece, sui nuovi
obblighi e su quelli oggetto di modifica da parte del d.lgs. 97/2016,
l'attività di vigilanza sarà svolta nella fase immediatamente
successiva al termine del periodo di adeguamento. Non sono
considerati modificati gli obblighi di cui all'art. 14, del d.lgs.
33/2013 riferiti allo Stato, alle Regioni e agli enti locali e quelli
di cui all'art. 22, co. 2, del medesimo decreto.
Sempre in un'ottica di semplificazione e coordinamento degli
strumenti di programmazione in materia di prevenzione della
corruzione possono interpretarsi le modifiche all'art. 10 del d.lgs.
33/2013. In base a queste ultime il PTPC contiene, in una apposita
sezione, l'individuazione dei responsabili della trasmissione e della
pubblicazione dei documenti, delle informazioni e dei dati ai sensi
del d.lgs. 33/2013. Si è così disposta la confluenza dei contenuti
del PTTI all'interno del PTPC. Non per questo l'organizzata
programmazione della trasparenza perde il suo peso: anzi, chiaramente
le nuove disposizioni normative stabiliscono che devono essere
indicati i soggetti cui compete la trasmissione e la pubblicazione
dei dati, in un'ottica di responsabilizzazione maggiore delle
strutture interne delle amministrazioni ai fini dell'effettiva
realizzazione di elevati standard di trasparenza.
Si ricorda, infine, che oltre alla trasparenza intesa come misura
generale quale adeguamento agli obblighi di pubblicazione previsti
dal d.lgs. 33/2013 e dalla normativa vigente, le amministrazioni e
gli enti possono pubblicare i c.d. "dati ulteriori", come
espressamente previsto dalla l. 190/2012, art. 1, co. 9, lett. f) e
dall'art. 7-bis, co. 3 del d.lgs. 33/2013. L'ostensione di questi
dati on line deve avvenire nel rispetto della normativa sulla tutela
della riservatezza e procedendo all'anonimizzazione di dati personali
eventualmente presenti. Negli approfondimenti del presente PNA sono
esemplificate numerose ulteriori misure specifiche di trasparenza in
funzione di prevenzione della corruzione.

7.2 Rotazione
Nell'ambito del PNA la rotazione del personale è considerata
quale misura organizzativa preventiva finalizzata a limitare il
consolidarsi di relazioni che possano alimentare dinamiche improprie
nella gestione amministrativa, conseguenti alla permanenza nel tempo
di determinati dipendenti nel medesimo ruolo o funzione. L'alternanza
riduce il rischio che un dipendente pubblico, occupandosi per lungo
tempo dello stesso tipo di attività, servizi, procedimenti e
instaurando relazioni sempre con gli stessi utenti, possa essere
sottoposto a pressioni esterne o possa instaurare rapporti
potenzialmente in grado di attivare dinamiche inadeguate.
In generale la rotazione rappresenta anche un criterio
organizzativo che può contribuire alla formazione del personale,
accrescendo le conoscenze e la preparazione professionale del
lavoratore. In tale direzione va anche l'esperienza del settore
privato dove, a fronte di un mondo del lavoro sempre più flessibile
e di rapido cambiamento delle competenze richieste, il livello di
professionalità si fonda non tanto o, non solo, sulle capacità
acquisite e dimostrate, ma anche su quelle potenziali e future.
La rotazione è una tra le diverse misure che le amministrazioni
hanno a disposizione in materia di prevenzione della corruzione. Il
ricorso alla rotazione deve, infatti, essere considerato in una
logica di necessaria complementarietà con le altre misure di
prevenzione della corruzione specie laddove possano presentarsi
difficoltà applicative sul piano organizzativo. In particolare
occorre considerare che detta misura deve essere impiegata
correttamente in un quadro di elevazione delle capacità
professionali complessive dell'amministrazione senza determinare
inefficienze e malfunzionamenti. Per le considerazioni di cui sopra,
essa va vista prioritariamente come strumento ordinario di
organizzazione e utilizzo ottimale delle risorse umane da non
assumere in via emergenziale o con valenza punitiva e, come tale, va
accompagnata e sostenuta anche da percorsi di formazione che
consentano una riqualificazione professionale. Ove, pertanto, non sia
possibile utilizzare la rotazione come misura di prevenzione contro
la corruzione, le amministrazioni sono tenute a operare scelte
organizzative, nonchè ad adottare altre misure di natura preventiva
che possono avere effetti analoghi, quali a titolo esemplificativo,
la previsione da parte del dirigente di modalità operative che
favoriscono una maggiore condivisione delle attività fra gli
operatori, evitando così l'isolamento di certe mansioni, avendo cura
di favorire la trasparenza "interna" delle attività o ancora
l'articolazione delle competenze, c.d. "segregazione delle funzioni".
Restano, naturalmente, ferme le discipline speciali di rotazione
previste per particolari categorie di personale non
contrattualizzato.

7.2.1 Inquadramento normativo: rotazione ordinaria e straordinaria
La rotazione del personale all'interno delle pubbliche
amministrazioni nelle aree a più elevato rischio di corruzione è
stata introdotta come misura di prevenzione della corruzione
dall'art. 1, co. 5, lett. b) della l. 190/2012, ai sensi del quale le
pubbliche amministrazioni devono definire e trasmettere all'ANAC
«procedure appropriate per selezionare e formare, in collaborazione
con la Scuola superiore della pubblica amministrazione, i dipendenti
chiamati ad operare in settori particolarmente esposti alla
corruzione, prevedendo, negli stessi settori, la rotazione di
dirigenti e funzionari». Inoltre, secondo quanto disposto dall'art.
1, co. 10, lett. b) della l. 190/2012, il RPCT deve verificare,
d'intesa con il dirigente competente, «l'effettiva rotazione degli
incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel
cui ambito è più elevato il rischio che siano commessi reati di
corruzione». Questo tipo di rotazione, c.d. "ordinaria" (si veda
infra § 7.2.2) è stata, quindi, inserita dal legislatore come una
delle misure organizzative generali a efficacia preventiva che può
essere utilizzata nei confronti di coloro che operano in settori
particolarmente esposti alla corruzione.
L'istituto della rotazione era stato già previsto dal d.lgs. 30
marzo 2001 n. 165, c.d. Testo Unico sul pubblico impiego, dall'art.
16, co. 1, lett. l-quater) (lettera aggiunta dall'art. 1, co. 24,
d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla l. 7
agosto 2012, n. 135), sia pure come misura di carattere successivo al
verificarsi di fenomeni corruttivi. La norma citata prevede, infatti,
la rotazione «del personale nei casi di avvio di procedimenti penali
o disciplinari per condotte di natura corruttiva». Di tale misura,
c.d. rotazione straordinaria, che solo nominalmente può associarsi
all'istituto generale della rotazione, si tratterà nel § 7.2.3.
7.2.2 Rotazione ordinaria
La rotazione ordinaria del personale è espressamente richiamata
nelle Linee guida adottate dal Comitato interministeriale, istituito
con d.p.c.m. 16 gennaio 2013, come misura da valorizzare nella
predisposizione del Piano Nazionale Anticorruzione. L'art. 1, co. 4,
lett. e) della l. 190/2012, dispone che spetta all'ANAC definire i
criteri che le amministrazioni devono seguire per assicurare la
rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla
corruzione.
Si ricorda, infatti, che l'art. 19, co. 15, del d.l. 90/2014 ha
previsto che «Le funzioni del Dipartimento della funzione pubblica
della Presidenza del Consiglio dei Ministri in materia di trasparenza
e prevenzione della corruzione di cui all'articolo 1, commi 4, 5 e 8,
della legge 6 novembre 2012 n. 190, e le funzioni di cui all'articolo
48 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, sono trasferite
all'Autorità nazionale anticorruzione».
L'ambito soggettivo di applicazione della rotazione va
identificato con riguardo sia alle organizzazioni alle quali essa si
applica, sia ai soggetti interessati dalla misura. Con riferimento
alle organizzazioni, ai sensi dell'art. 1, co. 59, della l. 190/2012,
si deve trattare delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1,
co. 2, del d.lgs. 165/2001.
Pur in mancanza di una specifica previsione normativa relativa
alla rotazione negli enti di diritto privato a controllo pubblico e
negli enti pubblici economici, l'Autorità ritiene opportuno che le
amministrazioni controllanti e vigilanti promuovano l'adozione da
parte dei suddetti enti di misure di rotazione come già, peraltro,
indicato nelle Linee guida di cui alla determinazione n. 8 del 17
giugno 2015. In tale sede, sono inoltre state suggerite, in
combinazione o in alternativa alla rotazione, misure quali quella
della articolazione delle competenze (c.d. "segregazione delle
funzioni") con cui sono attribuiti a soggetti diversi i compiti
relativi a: a) svolgimento di istruttorie e accertamenti; b) adozione
di decisioni; c) attuazione delle decisioni prese; d) effettuazione
delle verifiche.
Per quanto concerne l'individuazione specifica di quali siano i
dipendenti pubblici interessati dalla misura, la lettura sistematica
delle disposizioni normative, (co. 4, lett. e), e co. 5, lett. b)
dell'art. 1 della l. 190/2012), tenuto anche conto della finalità
sostanziale della misura e dello scopo della norma e, peraltro, in
continuità con le indicazioni già fornite nel PNA 2013, inducono a
ritenere che l'ambito soggettivo sia riferito a tutti i pubblici
dipendenti.
Vincoli alla rotazione
Le condizioni in cui è possibile realizzare la rotazione sono
strettamente connesse a vincoli di natura soggettiva attinenti al
rapporto di lavoro e a vincoli di natura oggettiva, connessi
all'assetto organizzativo dell'amministrazione.
• Vincoli soggettivi
Le amministrazioni sono tenute ad adottare misure di rotazione
compatibili con eventuali diritti individuali dei dipendenti
interessati soprattutto laddove le misure si riflettono sulla sede di
servizio del dipendente. Si fa riferimento a titolo esemplificativo
ai diritti sindacali, alla legge 5 febbraio 1992 n. 104 (tra gli
altri il permesso di assistere un familiare con disabilita') e al
d.lgs. 26 marzo 2001, n. 151 (congedo parentale).
Con riferimento all'applicabilità della misura della rotazione,
se attuata tra sedi di lavoro differenti, nei confronti del personale
dipendente che riveste il ruolo di dirigente sindacale, si ritiene
necessaria, in conformità con recenti orientamenti
giurisprudenziali, una preventiva informativa da indirizzarsi
all'Organizzazione sindacale con lo scopo di consentire a
quest'ultima di formulare in tempi brevi osservazioni e proposte in
ragione dei singoli casi.
• Vincoli oggettivi
La rotazione va correlata all'esigenza di assicurare il buon
andamento e la continuità dell'azione amministrativa e di garantire
la qualità delle competenze professionali necessarie per lo
svolgimento di talune attività specifiche, con particolare riguardo
a quelle con elevato contenuto tecnico. Si tratta di esigenze già
evidenziate dall'ANAC nella propria delibera n. 13 del 4 febbraio
2015, per l'attuazione dell'art. 1, co. 60 e 61, della l. 190/2012,
ove si esclude che la rotazione possa implicare il conferimento di
incarichi a soggetti privi delle competenze necessarie per assicurare
la continuità dell'azione amministrativa.
Tra i condizionamenti all'applicazione della rotazione vi può
essere quello della cosiddetta infungibilità derivante
dall'appartenenza a categorie o professionalità specifiche, anche
tenuto conto di ordinamenti peculiari di settore o di particolari
requisiti di reclutamento.
Occorre tenere presente, inoltre, che sussistono alcune ipotesi in
cui è la stessa legge che stabilisce espressamente la specifica
qualifica professionale che devono possedere alcuni soggetti che
lavorano in determinati uffici, qualifica direttamente correlata alle
funzioni attribuite a detti uffici; ciò avviene di norma nei casi in
cui lo svolgimento di una prestazione è direttamente correlato al
possesso di un'abilitazione professionale e all'iscrizione nel
relativo albo.
Nel caso in cui si tratti di categorie professionali omogenee non
si può invocare il concetto di infungibilità. Rimane sempre
rilevante, anche ai fini della rotazione, la valutazione delle
attitudini e delle capacità professionali del singolo.
Proprio per prevenire situazioni come questa, in cui la rotazione
sembrerebbe esclusa da circostanze dovute esclusivamente alla elevata
preparazione di determinati dipendenti, le amministrazioni dovrebbero
programmare adeguate attività di affiancamento propedeutiche alla
rotazione.
Rotazione e formazione
La formazione è una misura fondamentale per garantire che sia
acquisita dai dipendenti la qualità delle competenze professionali e
trasversali necessarie per dare luogo alla rotazione. Una formazione
di buon livello in una pluralità di ambiti operativi può
contribuire a rendere il personale più flessibile e impiegabile in
diverse attività. Si tratta, complessivamente, attraverso la
valorizzazione della formazione, dell'analisi dei carichi di lavoro e
di altre misure complementari, di instaurare un processo di
pianificazione volto a rendere fungibili le competenze, che possano
porre le basi per agevolare, nel lungo periodo, il processo di
rotazione.
In una logica di formazione dovrebbe essere privilegiata una
organizzazione del lavoro che preveda periodi di affiancamento del
responsabile di una certa attività, con un altro operatore che nel
tempo potrebbe sostituirlo. Così come dovrebbe essere privilegiata
la circolarità delle informazioni attraverso la cura della
trasparenza interna delle attività, che, aumentando la condivisione
delle conoscenze professionali per l'esercizio di determinate
attività, conseguentemente aumenta le possibilità di impiegare per
esse personale diverso.
Misure alternative in caso di impossibilità di rotazione
Non sempre la rotazione è misura che si può realizzare, specie
all'interno di amministrazioni di piccole dimensioni. In casi del
genere è necessario che le amministrazioni motivino adeguatamente
nel PTPC le ragioni della mancata applicazione dell'istituto. In
questi casi le amministrazioni sono comunque tenute ad adottare
misure per evitare che il soggetto non sottoposto a rotazione abbia
il controllo esclusivo dei processi, specie di quelli più esposti al
rischio di corruzione. In particolare dovrebbero essere sviluppate
altre misure organizzative di prevenzione che sortiscano un effetto
analogo a quello della rotazione, a cominciare, ad esempio, da quelle
di trasparenza.
A titolo esemplificativo potrebbero essere previste dal dirigente
modalità operative che favoriscano una maggiore compartecipazione
del personale alle attività del proprio ufficio. Inoltre, perlomeno
nelle aree identificate come più a rischio e per le istruttorie più
delicate, potrebbero essere promossi meccanismi di condivisione delle
fasi procedimentali, prevedendo di affiancare al funzionario
istruttore un altro funzionario, in modo che, ferma restando
l'unitarietà della responsabilità del procedimento a fini di
interlocuzione esterna, più soggetti condividano le valutazioni
degli elementi rilevanti per la decisione finale dell'istruttoria.
Altro criterio che potrebbe essere adottato, in luogo della
rotazione, è quello di attuare una corretta articolazione dei
compiti e delle competenze. Infatti, la concentrazione di più
mansioni e più responsabilità in capo ad un unico soggetto può
esporre l'amministrazione a rischi come quello che il medesimo
soggetto possa compiere errori o tenere comportamenti scorretti senza
che questi vengano alla luce. Sarebbe auspicabile, quindi, che nelle
aree a rischio le varie fasi procedimentali siano affidate a più
persone, avendo cura in particolare che la responsabilità del
procedimento sia sempre assegnata ad un soggetto diverso dal
dirigente, cui compete l'adozione del provvedimento finale.
Attuazione della rotazione
Per l'attuazione della misura è necessario che l'amministrazione
nel proprio PTPC chiarisca i criteri, individui la fonte di
disciplina e sviluppi un'adeguata programmazione della rotazione.
Tali contenuti sono mirati ad evitare che la rotazione sia impiegata
al di fuori di un programma predeterminato e possa essere intesa o
effettivamente utilizzata in maniera non funzionale alle esigenze di
prevenzione di fenomeni di cattiva amministrazione e corruzione.
- Criteri della rotazione e informativa sindacale
Il PTPC deve indicare i criteri della rotazione. Tra i criteri vi
sono, ad esempio: a) quello dell'individuazione degli uffici da
sottoporre a rotazione; b) la fissazione della periodicità della
rotazione; c) le caratteristiche della rotazione, se funzionale o
territoriale.
Sui criteri di rotazione declinati nel PTPC le amministrazioni
devono dare preventiva e adeguata informazione alle organizzazioni
sindacali, ciò al fine di consentire a queste ultime di presentare
proprie osservazione e proposte. Ciò non comporta l'apertura di una
fase di negoziazione in materia.
- Fonti della disciplina in materia di rotazione
Se è necessario che il PTPC di ogni amministrazione contenga i
criteri di rotazione, lo stesso, invece, può rinviare la disciplina
della rotazione a ulteriori atti organizzativi. A tal fine possono
essere utili i regolamenti di organizzazione sul personale o altri
provvedimenti di carattere generale già adottati. Il PTPC è
necessario chiarisca sempre qual è l'atto a cui si rinvia.
Per quanto riguarda la rotazione dei dirigenti, il PTPC potrà
rinviare alla disciplina più specifica quale la "direttiva
incarichi" o atti equivalenti.
- Programmazione pluriennale della rotazione
È fondamentale che la rotazione sia programmata su base
pluriennale, tenendo in considerazione i vincoli soggettivi e
oggettivi come sopra descritti, dopo che sono state individuate le
aree a rischio corruzione e al loro interno gli uffici maggiormente
esposti a fenomeni corruttivi. Ciò consente di rendere trasparente
il processo di rotazione e di stabilirne i nessi con le altre misure
di prevenzione della corruzione. La programmazione della rotazione
richiede non solo il coordinamento del RPCT, ma anche e soprattutto
il forte coinvolgimento di tutti i dirigenti e dei referenti del
RPCT, se presenti all'interno della struttura. Come ogni misura
specifica, la rotazione deve essere calibrata in relazione alle
caratteristiche peculiari di ogni struttura (dimensione e relativa
dotazione organica, qualità del personale addetto, modalità di
funzionamento degli uffici, distribuzione del lavoro e delle
mansioni).
- Gradualità della rotazione
Tenuto conto dell'impatto che la rotazione ha sull'intera
struttura organizzativa, è consigliabile programmare la stessa
secondo un criterio di gradualità per mitigare l'eventuale
rallentamento dell'attività ordinaria. A tal fine dovranno essere
considerati, innanzitutto, gli uffici più esposti al rischio di
corruzione, per poi considerare gli uffici con un livello di
esposizione al rischio più basso.
Con specifico riferimento al personale non dirigenziale, il
criterio della gradualità implica, ad esempio, che le misure di
rotazione riguardino in primo luogo i responsabili dei procedimenti
nelle aree a più elevato rischio di corruzione e il personale
addetto a funzioni e compiti a diretto contatto con il pubblico.
Allo scopo di evitare che la rotazione determini un repentino
depauperamento delle conoscenze e delle competenze complessive dei
singoli uffici interessati, potrebbe risultare utile programmare in
tempi diversi, e quindi non simultanei, la rotazione dell'incarico
dirigenziale e del personale non dirigenziale all'interno di un
medesimo ufficio.
- Monitoraggio e verifica
Nel PTPC è necessario siano indicate le modalità attraverso cui
il RPCT effettua il monitoraggio riguardo all'attuazione delle misure
di rotazione previste e al loro coordinamento con le misure di
formazione. In ogni caso, tanto gli organi di indirizzo politico
amministrativo che i dirigenti generali, con riferimento
rispettivamente agli incarichi dirigenziali di livello generale e al
personale dirigenziale, sono tenuti a mettere a disposizione del RPCT
ogni informazione utile per comprendere come la misura venga
progressivamente applicata e quali siano le eventuali difficoltà
riscontrate. Analogamente, il dirigente con responsabilità in
materia di formazione rende disponibile al RPCT ogni informazione
richiesta da quest'ultimo sull'attuazione delle misure di formazione
coordinate con quelle di rotazione.
Nella relazione annuale il RPCT espone il livello di attuazione
delle misure di rotazione e delle relative misure di formazione,
motivando gli eventuali scostamenti tra misure pianificate e
realizzate. Quest'ultima, insieme alle segnalazioni comunque
pervenute all'Autorità, costituirà una base informativa di grande
rilievo da cui muoverà l'azione di vigilanza di ANAC.
Rotazione del personale dirigenziale
Per quanto riguarda i dirigenti la rotazione ordinaria è
opportuno venga programmata e sia prevista nell'ambito dell'atto
generale approvato dall'organo di indirizzo politico, contenente i
criteri di conferimento degli incarichi dirigenziali che devono
essere chiari e oggettivi.
Il PTPC di ogni amministrazione deve fare riferimento a tale atto
generale (come, ad esempio, la Direttiva ministeriale che disciplina
gli incarichi dirigenziali) ove vengono descritti i criteri e le
modalità per la rotazione dirigenziale. Ciò anche per evitare che
la rotazione possa essere impiegata in modo poco trasparente,
limitando l'indipendenza della dirigenza.
Per il personale dirigenziale, la disciplina è applicabile ai
dirigenti di prima e di seconda fascia, o equiparati.
Negli uffici individuati come a più elevato rischio di
corruzione, sarebbe preferibile che la durata dell'incarico fosse
fissata al limite minimo legale. Alla scadenza, la responsabilità
dell'ufficio o del servizio dovrebbe essere di regola affidata ad
altro dirigente, a prescindere dall'esito della valutazione riportata
dal dirigente uscente. Invero, l'istituto della rotazione
dirigenziale, specie in determinate aree a rischio, dovrebbe essere
una prassi "fisiologica", mai assumendo carattere punitivo e/o
sanzionatorio.
Essendo la rotazione una misura che ha effetti su tutta
l'organizzazione di un'amministrazione, progressivamente la rotazione
dovrebbe essere applicata anche a quei dirigenti che non operano
nelle aree a rischio. Ciò tra l'altro sarebbe funzionale anche a
evitare che nelle aree di rischio ruotino sempre gli stessi
dirigenti. La mancata attuazione della rotazione deve essere
congruamente motivata da parte del soggetto tenuto all'attuazione
della misura.
- In prospettiva: rotazione del personale dirigenziale in relazione
alla legge 7 agosto 2015 n. 124 (c.d. Legge Madia)
Le questioni organizzative che si pongono a proposito della
rotazione della dirigenza sono di diverso tenore. Una decisa
influenza su di esse avrà l'effettiva adozione del decreto
legislativo di attuazione di quanto disposto dall'art. 11 della l.
124/2015, che prevede la costituzione di ruoli unici per la dirigenza
e soprattutto modalità di affidamento degli incarichi dirigenziali
attraverso un "interpello" al quale possono rispondere tutti i
dirigenti appartenenti ai ruoli. Tutto questo, in prospettiva, potrà
favorire la rotazione dei dirigenti fino a rendere probabilmente
ininfluente l'elemento della limitata disponibilità di dirigenti
nelle amministrazioni di piccole e medie dimensioni, potendo queste
contare su un mercato delle professionalità dirigenziali reso più
ampio.
Rotazione del personale non dirigenziale
La rotazione ordinaria del personale non dirigenziale può essere
effettuata o all'interno dello stesso ufficio o tra uffici diversi
nell'ambito della stessa amministrazione. La rotazione è applicabile
anche ai titolari di posizione organizzativa, nei casi in cui
nell'amministrazione il personale dirigenziale sia carente o del
tutto assente.
Può essere citato, quale esempio di best practice, quello messo
in atto da un Comune del nord Italia che ha favorito la rotazione tra
i propri funzionari, attraverso una procedura di interpello per
individuare candidature a ricoprire ruoli di posizione organizzativa
e alta professionalità, nonchè prevedendo la non rinnovabilità
dello stesso incarico per quanto riguarda i titolari delle posizioni
organizzative (9).
- Rotazione nell'ambito dello stesso ufficio
Il personale potrebbe essere fatto ruotare nello stesso ufficio
periodicamente, con la rotazione c.d. "funzionale", ossia con
un'organizzazione del lavoro basata su una modifica periodica dei
compiti e delle responsabilità affidati ai dipendenti. Ciò può
avvenire, ad esempio, facendo ruotare periodicamente i responsabili
dei procedimenti o delle relative istruttorie; applicando anche la
rotazione dei funzionari che facciano parte di commissioni interne
all'ufficio o all'amministrazione. Ancora, a titolo esemplificativo,
nel caso di uffici a diretto contatto con il pubblico che hanno anche
competenze di back office, si potrebbe prevedere l'alternanza di chi
opera a diretto contatto con il pubblico, in alcuni uffici (es.
Soprintendenze) potrebbe essere opportuno modificare periodicamente
l'ambito delle competenze territoriali affidate a ciascun
funzionario.
- Rotazione nella stessa amministrazione tra uffici diversi
Nell'ambito della programmazione della rotazione, può essere
prevista una rotazione funzionale tra uffici diversi. La durata di
permanenza nell'ufficio deve essere prefissata da ciascuna
amministrazione secondo criteri di ragionevolezza, tenuto conto anche
delle esigenze organizzative.
In altro modo, nelle strutture complesse o con articolazioni
territoriali, la rotazione può avere carattere di "rotazione
territoriale", nel rispetto delle garanzie accordate dalla legge in
caso di spostamenti di questo tipo. Sull'argomento l'ANAC è
intervenuta evidenziando come la rotazione territoriale possa essere
scelta dall'amministrazione ove la stessa sia più funzionale
all'attività di prevenzione e non si ponga in contrasto con il buon
andamento e la continuità dell'attività amministrativa, a
condizione che i criteri di rotazione siano previsti nel PTPC o nei
successivi atti attuativi e le scelte effettuate siano congruamente
motivate (10).
- In prospettiva: rotazione tra amministrazioni diverse
Attualmente non vi sono le condizioni normative per realizzare la
rotazione fra amministrazioni diverse. L'art. 30, co. 1, del d.lgs.
165/2001, come novellato dal d.l. 90/2014, ha previsto che le
amministrazioni possono ricoprire i posti vacanti in organico
mediante passaggio diretto di dipendenti.
Il medesimo art. 30, co. 2, dispone che i dipendenti possono
essere trasferiti, previo accordo tra le amministrazioni interessate,
in altra amministrazione, in sedi collocate nel territorio dello
stesso comune ovvero a distanza non superiore a cinquanta chilometri
dalla sede cui sono adibiti. Mobilità e rotazione, però, in tal
caso, rispondono, tuttavia, a finalità diverse. La mobilità di
personale può favorire il crearsi delle condizioni che rendono
possibile la rotazione, specie laddove esistono carenze di organico.
In prospettiva, l'Autorità auspica modifiche legislative che
possano consentire la rotazione tra amministrazioni, valorizzando
forme aggregative attraverso convenzioni fra enti territoriali
limitrofi e uniformi (comuni, aziende sanitarie, zone sociali) o
unioni di comuni. Al riguardo, l'Autorità si riserva di fare
un'apposita segnalazione al Governo e al Parlamento.
7.2.3 Rotazione straordinaria nel caso di avvio di procedimenti
penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva
Come già sopra richiamato, l'art. 16, co. 1, lett. l-quater) del
d.lgs. 165/2001 dispone che i dirigenti degli uffici dirigenziali
generali «provvedono al monitoraggio delle attività nell'ambito
delle quali è più elevato il rischio corruzione svolte nell'ufficio
a cui sono preposti, disponendo, con provvedimento motivato, la
rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o
disciplinari per condotte di natura corruttiva» (11), senza ulteriori
specificazioni. Naturalmente restano ferme le altre misure previste
in relazione alle varie forme di responsabilità.
Certamente dalla stessa si desume l'obbligo per l'amministrazione
di assegnare il personale sospettato di condotte di natura
corruttiva, che abbiano o meno rilevanza penale, ad altro servizio.
Si tratta, quindi, di una misura di carattere eventuale e cautelare
tesa a garantire che nell'area ove si sono verificati i fatti oggetto
del procedimento penale o disciplinare siano attivate idonee misure
di prevenzione del rischio corruttivo.
Per quanto attiene all'ambito soggettivo di applicazione, dal
testo normativo sembra evincersi che detta forma di rotazione in
quanto applicabile al "personale" sia da intendersi riferibile sia al
personale dirigenziale, sia non dirigenziale. Ulteriore elemento che
avvalora la tesi prospettata deriva dalla lettura sistematica della
norma che è collocata nel Capo II, Dirigenza e, pertanto, la
rotazione potrebbe essere ipotizzata almeno nei confronti dei
dirigenti di seconda fascia, che potrebbero essere fatti ruotare con
decisione del direttore generale.
Mentre per il personale non dirigenziale la rotazione si traduce
in una assegnazione del dipendente ad altro ufficio o servizio, nel
caso di personale dirigenziale, ha modalità applicative differenti
comportando la revoca dell'incarico dirigenziale e, se del caso, la
riattribuzione di altro incarico.
Per quanto attiene all'ambito oggettivo, e dunque alle fattispecie
di illecito che l'amministrazione è chiamata a tenere in conto ai
fini della decisione di far scattare o meno la misura della rotazione
straordinaria, vista l'atipicità del contenuto della condotta
corruttiva indicata dalla norma e, in attesa di chiarimenti da parte
del legislatore, si riterrebbe di poter considerare potenzialmente
integranti le condotte corruttive anche i reati contro la Pubblica
amministrazione e, in particolare, almeno quelli richiamati dal
d.lgs. 39/2013 che fanno riferimento al Titolo II, Capo I «Dei
delitti dei pubblici ufficiali contro la Pubblica amministrazione»,
nonchè quelli indicati nel d.lgs. 31 dicembre 2012 , n. 235 (12).
Oltre ai citati riferimenti, più in generale, l'amministrazione
potrà porre a fondamento della decisione di far ruotare il personale
la riconduzione del comportamento posto in essere a condotta di
natura corruttiva e dunque potranno conseguentemente essere
considerate anche altre fattispecie di reato.
In ogni caso, l'elemento di particolare rilevanza da considerare
ai fini dell'applicazione della norma, è quello della motivazione
adeguata del provvedimento con cui viene disposto lo spostamento.
Si evidenzia, infine, che il Presidente dell'ANAC è destinatario
delle informative del pubblico ministero quando esercita l'azione
penale per i delitti di cui agli articoli 317, 318, 319, 319-bis,
319-ter, 319-quater, 320, 321, 322, 322-bis, 346-bis, 353 e 353-bis
del codice penale, ai sensi dell'art. 129, co. 3, delle norme di
attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura
penale, di cui al d.lgs. 28 luglio 1989 n. 271, come modificato dalla
legge 27 maggio 2015 n. 69. In tal modo l'Autorità, informata
dell'esistenza di fatti corruttivi, potrà esercitare i poteri
previsti ai sensi dell'art. 1, co. 3, l. 190/2012, chiedendo
all'amministrazione pubblica coinvolta nel processo penale
l'attuazione della misura della rotazione.

7.3 Verifica delle dichiarazioni sulla insussistenza delle cause di
inconferibilità
Tra le misure da programmare nel PTPC vi sono quelle relative alle
modalità di attuazione delle disposizioni del d.lgs. 39/2013, con
particolare riferimento alle verifiche e ai controlli
dell'insussistenza di cause di inconferibilità e di incompatibilità
di incarichi.
L'Autorità si è più volta pronunciata su tale materia e sta
adottando linee guida relative al ruolo e funzioni del RPCT nel
procedimento di accertamento delle inconferibilità e delle
incompatibilità, cui si rinvia.

7.4 Revisione dei processi di privatizzazione e esternalizzazione di
funzioni, attività strumentali e servizi pubblici
La costituzione di enti di diritto privato (società,
associazioni, fondazioni) partecipate o controllate da pubbliche
amministrazioni è un fenomeno molto esteso, che negli ultimi tempi
è stato oggetto di attenzione da parte del legislatore, sia sotto il
profilo della moltiplicazione della spesa pubblica (spending review),
sia sotto il profilo dell'inefficienza della gestione.
Il fenomeno comprende la costituzione di soggetti o totalmente
partecipati dall'amministrazione, ovvero controllati per via di una
partecipazione maggioritaria al capitale sociale, ovvero solo
partecipati in via minoritaria. In totale, secondo la relazione ISTAT
2015, si tratterebbe di 7.757 enti.
A tali soggetti vengono sempre più spesso affidate, con procedure
diverse, che vanno dall'affidamento diretto, anche previa procedura
comparativa per la scelta del socio privato, fino all'affidamento in
applicazione del codice dei contratti pubblici, attività di pubblico
interesse, che possono consistere: a) nello svolgimento di vere e
proprie funzioni pubbliche; b) nell'erogazione, a favore
dell'amministrazione affidante, di attività strumentali (circa 3.000
società strumentali, sempre secondo la stessa fonte); c)
nell'erogazione, a favore delle collettività di cittadini, di
servizi pubblici (nella duplice accezione, di derivazione
comunitaria, di "servizi di interesse generale" e di "servizi di
interesse economico generale" (circa 1.700 societa').
Molti di questi soggetti hanno caratteri, quanto al numero di
addetti o al valore della produzione, del tutto inadeguati al
perseguimento dei fini istituzionali, ovvero svolgono attività di
pubblico interesse che si sovrappongono a quelle svolte dalle
pubbliche amministrazioni.
Per questi motivi il legislatore si è posto l'obiettivo di
rivedere l'intera politica di costituzione di tali enti di diritto
privato, al fine di evitare di costituire nel futuro enti destinati
allo spreco di risorse pubbliche e di ridurre in modo consistente la
partecipazione pubblica in tali soggetti, anche attraverso la
soppressione di enti e attraverso processi di "reinternalizzazione"
(cioè di riconduzione di compiti alla competenza di uffici delle
stesse amministrazioni) delle attività di pubblico interesse.
In questa prospettiva si è posta la l. 124/2015, in particolare
all'art. 18, nel delegare il Governo alla adozione di un decreto
legislativo, vero e proprio Testo Unico, «per il riordino della
disciplina in materia di partecipazioni societarie delle
amministrazioni pubbliche».
In attuazione della delega il Governo ha adottato in via
preliminare, il 20 gennaio 2016, uno schema di decreto, cui si è
fatto riferimento nei precedenti paragrafi in merito alla definizione
delle società controllate, partecipate e quotate, che ha a oggetto
«la costituzione di società da parte di amministrazioni pubbliche
nonchè l'acquisto, il mantenimento e la gestione di partecipazioni
da parte di tali amministrazioni in società a totale o parziale
partecipazione pubblica, diretta o indiretta». La nuova disciplina
riguarda, quindi, gli enti in forma di società (per azioni o a
responsabilità limitata), ma non gli enti in forma associativa e di
fondazione (art. 1, co. 4).
La nuova disciplina, al fine di perseguire gli scopi della
riconduzione delle partecipazioni al perseguimento dei fini
istituzionali dell'amministrazione e del massimo risparmio di risorse
pubbliche, detta regole più stringenti sulle procedure di scelta
quanto alla costituzione di nuove società o al mantenimento di
partecipazioni in atto, che devono essere oggetto di "analitica
motivazione" (art. 5) e di una annuale analisi dell'assetto delle
società di cui detengono partecipazione, anche attraverso un "piano
di riassetto" o di "razionalizzazione" (art. 20).
Sono, poi, dettate norme sulle finalità perseguibili con la
partecipazione in società (art. 4), sull'organizzazione e gestione
delle società a controllo pubblico, quali l'adozione di contabilità
separate per la distinzione tra attività di pubblico interesse e
attività "svolte in regime di economia di mercato", la valutazione
del rischio aziendale, l'adozione di più qualificati strumenti di
"governo societario" (art. 6), la gestione del personale secondo
regole sul reclutamento che avvicinino tali società al regime del
lavoro con le pubbliche amministrazioni (art. 19).
Il legislatore persegue, quindi, in materia di società
partecipate, un obiettivo di razionalizzazione e di più netta
distinzione tra attività di pubblico interesse, che possono
giustificare il mantenimento di società in controllo o di
partecipazioni minoritarie, e attività economiche di mercato, da
lasciare a soggetti privati non partecipati, soprattutto al fine di
garantire la libera concorrenza e la riduzione degli sprechi di
risorse pubbliche.
Considerato dal punto di vista della prevenzione della corruzione
e della trasparenza il fenomeno qui esaminato (tenendo conto quindi
anche degli enti di diritto privato diversi dalle societa') presenta
specifiche criticità che l'Autorità ha potuto rilevare anche nello
svolgimento della sua attività di vigilanza, quali:
a) la minore garanzia di imparzialità di coloro che operano presso
gli enti, sia per quanto riguarda gli amministratori sia per quanto
riguarda i funzionari, soprattutto quando gli enti siano chiamati a
svolgere attività di pubblico interesse di particolare rilievo (si
pensi allo svolgimento di funzioni pubbliche affidate, ovvero allo
svolgimento di attività strumentali strettamente connesse con le
funzioni pubbliche principali dell'amministrazione). Per gli
amministratori valgono norme attenuate quanto ai requisiti di nomina
e norme solo civilistiche di responsabilità. Per i dipendenti (con
qualifica dirigenziale o meno) non viene applicato il principio del
pubblico concorso;
b) la maggiore distanza tra l'amministrazione affidante e il soggetto
privato affidatario, con maggiori difficoltà nel controllo delle
attività di pubblico interesse affidate; il problema è aggravato
dal fatto che in molti casi l'esternalizzazione delle attività è
motivata proprio dall'assenza, nell'amministrazione, di competenze
professionali adeguate; in questi casi l'attività è svolta
dall'ente privato e l'amministrazione si può trovare nella
difficoltà di controllarne l'operato perchè non è nelle condizioni
di costituire adeguati uffici allo scopo;
c) il moltiplicarsi di situazioni di conflitto di interessi in capo
ad amministratori che siano titolari anche di interessi in altre
società e enti di diritto privato;
d) la maggiore esposizione delle attività di pubblico interesse
affidate agli enti privati alle pressioni di interessi particolari,
spesso dovuta al fatto obiettivo dello svolgimento di compiti
rilevanti connessi all'esercizio di funzioni pubbliche (si pensi ad
attività istruttorie svolte a favore degli uffici
dell'amministrazioni) senza le garanzie di imparzialità e di
partecipazione della legge sul procedimento amministrativo.
Nella prospettiva della prevenzione della corruzione, pertanto, il
presente PNA ritiene di indicare alle amministrazioni pubbliche,
titolari di partecipazioni, soprattutto di controllo, in enti di
diritto privato, ivi comprese quindi le associazioni e le fondazioni,
una serie di misure, coerenti con il processo di revisione delle
partecipazioni avviato con il testo unico di attuazione dell'art. 18
della l. 124/2015, ma mirate in modo specifico alla maggiore
imparzialità e alla trasparenza, con particolare riguardo per le
attività di pubblico interesse affidate agli enti partecipati.
• È opportuno che le amministrazioni considerino i profili della
prevenzione della corruzione tra quelli da tenere in conto nei piani
di riassetto e razionalizzazione delle partecipazioni. In questa
prospettiva le amministrazioni valutano, ai fini dell'analitica
motivazione per la costituzione di nuovi enti o del mantenimento di
partecipazione in essere, se la forma privatistica sia adeguata alla
garanzia dell'imparzialità e della trasparenza delle funzioni
affidate, considerando, a tal fine, ipotesi di "reinternalizzazione"
dei compiti affidati.
• Le amministrazioni valutano se sia necessario limitare
l'esternalizzazione dei compiti di interesse pubblico. Ciò vale in
particolare con riferimento alle attività strumentali; le
amministrazioni dovrebbero vigilare perchè siano affidate agli enti
privati partecipati le sole attività strumentali più "lontane" dal
diretto svolgimento di funzioni amministrative. Ad esempio, se
possono essere utilmente esternalizzate attività di manutenzione o
di pulizia, maggiore attenzione dovrebbe porsi per attività quali lo
svolgimento di accertamenti istruttori relativi a procedimenti
amministrativi o le stesse attività di informatizzazione di
procedure amministrative.
• Laddove si ritenga utile costituire una società mista secondo la
vigente normativa in materia, le amministrazioni individuano il socio
privato con procedure concorrenziali, vigilando attentamente sul
possesso, da parte dei privati concorrenti, di requisiti non solo
economici e professionali, ma anche di quelli attinenti la moralità
e onorabilità.
• Le amministrazioni sottopongono gli enti partecipati a più
stringenti e frequenti controlli sugli assetti societari e sullo
svolgimento delle attività di pubblico interesse affidate. In
particolare, occorre avere riguardo alle procedure di affidamento di
lavori, servizi e forniture, alle procedure di espropriazione di
pubblico interesse, all'erogazione di servizi di interesse generale e
di interesse economico generale. L'esternalizzazione può, infatti,
giustificarsi in termini di maggiore efficienza, efficacia e
economicità, ma non in termini di attenuazione delle garanzie di
imparzialità. Nella valutazione di scelte organizzative tra
esternalizzazione o reinternalizzazione va considerato anche il
profilo della capacità dell'amministrazione di svolgere adeguati
controlli.
• Sempre qualora si ritenga di mantenere in vita enti di diritto
privato a controllo pubblico destinati allo svolgimento di attività
di pubblico interesse, le amministrazioni promuovono negli statuti di
questi enti, la separazione, anche dal punto di vista organizzativo,
di tali attività da quelle svolte in regime di concorrenza e di
mercato. Qualora la separazione organizzativa sia complessa, è
necessario adottare il criterio della separazione contabile tra le
due tipologie di attività.
• Occorre promuovere l'introduzione negli enti di diritto privato a
controllo pubblico (così come definiti dal testo unico attuativo
dell'art. 18 della l. 124/2015), quanto alla disciplina del
personale, di regole che avvicinino tale personale a quello delle
pubbliche amministrazioni, ai fini della garanzia dell'imparzialità.
Ciò comporta, nel rispetto dei principi richiamati dall'art. 19, co.
3, dello schema di testo unico, l'adozione di procedure concorsuali
per il reclutamento, sottratte alla diretta scelta degli
amministratori degli enti, nonchè procedure di affidamento di
incarichi equivalenti agli incarichi dirigenziali nelle pubbliche
amministrazioni che diano analoghe garanzie di imparzialità,
soprattutto qualora tali incarichi siano relativi ad uffici cui sono
affidate le attività di pubblico interesse (nella misura in cui è
stato possibile separare organizzativamente tali uffici). Comporta
altresì il riconoscimento in capo ai responsabili di tali uffici
(comunque delle attività di pubblico interesse) di garanzie di
autonomia gestionale comparabili con quelle riconosciute ai dirigenti
delle pubbliche amministrazioni. Comporta, poi, l'applicazione a
questo personale delle regole sulla trasparenza secondo quanto
previsto dal d.lgs. 33/2013.
Le amministrazioni promuovono, infine, l'applicazione al personale
degli enti a controllo pubblico dei codici di comportamento,
vigilando anche sugli effetti giuridici, in termini di
responsabilità disciplinare, della violazione dei doveri previsti
nei codici, in piena analogia con quanto è disposto per il personale
delle pubbliche amministrazioni.

7.5 Whistleblowing
La tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti è stata
introdotta nel nostro ordinamento quale misura di prevenzione della
corruzione, imponendo peraltro alle amministrazioni di individuare
una procedura finalizzata a garantire tale tutela e a stimolare le
segnalazioni da parte del dipendente. Quale misura di prevenzione
della corruzione, il whistleblowing deve trovare posto e disciplina
in ogni PTPC. A tal proposito è visto con favore da parte di questa
Autorità l'inserimento di misure che vadano nella prospettiva di
riforma dell'istituto di seguito elencate.
Per colmare le lacune della norma e indirizzare le amministrazioni
nell'utilizzo di tale strumento di prevenzione della corruzione
l'Autorità ha adottato la determinazione n. 6 del 28 aprile 2015
«Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala
illeciti» da ritenersi integralmente qui recepita.
Si sottolinea la necessità che la segnalazione, ovvero la
denuncia, sia "in buona fede": la segnalazione è effettuata
nell'interesse dell'integrità della pubblica amministrazione;
l'istituto, quindi, non deve essere utilizzato per esigenze
individuali, ma finalizzato a promuovere l'etica e l'integrità nella
pubblica amministrazione.
Particolare attenzione deve essere posta dai vertici
dell'amministrazione e dal RPCT affinchè non si radichino, in
conseguenza dell'attività svolta dal RPCT, comportamenti
discriminatori.
Si richiamano, infine, le pubbliche amministrazioni al rispetto
dell'art. 54-bis del d.lgs. 165/2001 e, in particolar modo, si
evidenzia che non vi è una gerarchia fra i canali di segnalazioni
previsti dal legislatore, non dovendosi, quindi, sanzionare
(disciplinarmente) il dipendente che non si rivolge all'interno della
propria amministrazione per denunciare situazioni di
maladministration.
Si ricorda che l'Autorità si sta dotando di una piattaforma Open
Source basata su componenti tecnologiche stabili e ampiamente
diffuse: si tratta di un sistema in grado di garantire, attraverso
l'utilizzazione di tecnologie di crittografia moderne e standard, la
tutela della confidenzialità dei questionari e degli allegati,
nonchè la riservatezza dell'identità dei segnalanti. La piattaforma
sarà messa a disposizione delle amministrazioni, consentendo così
da parte di ciascuna di esse un risparmio di risorse umane e
finanziarie nel dotarsi della tecnologia necessaria per adempiere al
disposto normativo.


PARTE SPECIALE - APPROFONDIMENTI


I - PICCOLI COMUNI

Premessa
Le indicazioni fornite in questo approfondimento del PNA sono
rivolte ai piccoli comuni, enti locali di dimensioni organizzative
ridotte, che, anche dall'esame dei PTPC dall'Autorità, presentano
difficoltà nell'applicazione della normativa anticorruzione e
trasparenza, spesso a causa dell'esiguità di risorse umane e
finanziarie a disposizione. Lo stesso legislatore, nella novellata
disciplina in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza,
ha rivolto particolare attenzione a tali enti al fine di agevolare
l'applicazione della normativa, individuando modalità organizzative
e attuative semplificate.


1. I "piccoli comuni" nella normativa di prevenzione della corruzione
Per delimitare l'ambito di applicazione delle indicazioni relative ai
piccoli comuni, occorre identificare un criterio idoneo ad assicurare
chiarezza nell'applicazione della disciplina in tema di prevenzione
della corruzione. Si ritiene che tale criterio possa essere
rappresentato dal numero di abitanti, facendo rientrare nel novero
dei piccoli comuni quelli con popolazione inferiore a 15.000
abitanti.
Tale criterio riprende quello utilizzato dagli artt. 71 e 73 del
decreto legislativo 8 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico degli Enti
Locali, di seguito TUEL) per disciplinare i differenti sistemi
elettorali vigenti negli enti locali. Esso distingue i comuni in due
categorie a seconda che il numero di abitanti sia inferiore o
superiore a 15.000 riconoscendo, per quelli rientranti nella prima
categoria, rilevanti semplificazioni.
L'Autorità, inoltre, ha tenuto conto di quanto previsto nell'art.
3, co. 1-ter, del d.lgs. 33/2013, introdotto dal d.lgs. 97/2016, che
dispone che «L'Autorità nazionale anticorruzione può, con il Piano
Nazionale Anticorruzione, nel rispetto delle disposizioni del
presente decreto, precisare gli obblighi di pubblicazione e le
relative modalità di attuazione, in relazione alla natura dei
soggetti, alla loro dimensione organizzativa e alle attività svolte,
prevedendo in particolare modalità semplificate per i comuni con
popolazione inferiore a 15.000 abitanti, per gli ordini e collegi
professionali».
È stata altresì seguita un'indicazione di fondo sul favore per
forme associative al fine della predisposizione dei PTPC espressa
nell'art. 1, co. 6, della l. 190/2012, come sostituito dal d.lgs.
97/2016, secondo cui «i comuni con popolazione inferiore a 15.000
abitanti possono aggregarsi per definire in comune, tramite accordi
ai sensi dell'articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, il piano
triennale per la prevenzione della corruzione, secondo le indicazioni
contenute nel Piano nazionale anticorruzione».

2. Valutazione dei PTPC dei piccoli comuni
Dall'analisi del campione di PTPC 2016 di piccoli comuni (13)
svolta dall'Autorità si è rafforzata la convinzione della
necessità di interventi di semplificazione dell'attuazione della
normativa per gli enti di piccoli dimensioni, in una logica di
ausilio e sostegno e non derogatoria della normativa. Ciò al fine di
fornire ai piccoli comuni un supporto per evitare che le attività di
individuazione e attuazione delle misure organizzative di prevenzione
della corruzione siano intese come un mero adempimento burocratico,
piuttosto che come un processo costante e sinergico finalizzato alla
ricerca di maggiore funzionalità e - di conseguenza - alla
prevenzione di fenomeni di maladministration.
Gli esiti della valutazione hanno evidenziato in particolare,
rispetto a quanto già riportato nel § 2 della parte generale, le
seguenti criticita':
- difficoltà di individuare eventi rischiosi e di effettuare la
gestione del rischio;
- carente analisi del contesto esterno ed interno in oltre la metà
dei PTPC analizzati e la quasi totale assenza di un sistema di
monitoraggio sull'implementazione del PTPC;
- genericità delle misure individuate, presentate per lo più in
forma di elenco e prevalentemente limitate a quelle relative alla
formazione, al whistleblowing e al codice di comportamento;
- insufficienti o generiche indicazioni delle prerogative attribuite
al RPCT per lo svolgimento dei propri compiti.

3. Prevenzione della corruzione nelle forme associative tra enti
locali
Alla luce delle valutazioni riportate sopra, si ritiene che
l'esigua dimensione organizzativa, la proiezione esclusivamente
locale delle scelte amministrative e la conseguente frammentazione
della strategia di contrasto alla corruzione tra le molteplici
realtà locali rappresentino gravi ostacoli a un efficace contrasto
alla corruzione.
Le indicazioni che seguono, pertanto, sono principalmente
indirizzate a favorire forme di aggregazione tra i comuni che
consentano, da un lato, di garantire idoneità di risorse e mezzi e
dall'altro di assicurare una risposta alla corruzione non solo locale
ma più propriamente territoriale e unitaria.
A questo scopo, alcune delle semplificazioni e degli adattamenti
proposti si rivolgono esclusivamente ai comuni che abbiano deciso di
operare in forma associata, mediante le unioni di comuni, le
convenzioni e gli accordi, come previsto dall'art. 41, co. 1, lett.
e) del d.lgs. 97/2016. Altre semplificazioni, di carattere generale,
destinate tanto alle unioni e alle convenzioni quanto ai singoli
comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti, sono invece
analizzate nel § 4.
Il favor per l'associazione delle funzioni sembra in linea con
l'attuale processo legislativo di riorganizzazione degli enti locali
di piccole dimensioni. Ci si riferisce, in particolare, a quanto
previsto dall'art. 14, co. 31 ter, del decreto legge 31 maggio 2010,
n. 78 (convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122) «Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica» che introduce, per i comuni con popolazione inferiore a
5.000 abitanti, l'obbligo della gestione associata delle funzioni
fondamentali tramite unione o convenzione da attuare, a seguito di
proroghe successive, entro il 31 dicembre 2016.
Con riferimento al tema delle funzioni fondamentali, si ritiene
opportuno precisare fin da ora che, ad avviso dell'Autorità, le
attività in tema di anticorruzione e trasparenza, per le
implicazioni gestionali e operative che comportano, dovrebbero essere
considerate all'interno della funzione di organizzazione generale
dell'amministrazione, a sua volta annoverata tra quelle fondamentali
dall'art. 14, co. 27, del già citato d.l. 78/2010.
In base alle considerazioni esposte, si ritiene di dover far leva
sul ricorso a unioni di comuni e a convenzioni, oltre che ad accordi,
come previsto dal d.lgs. 97/2016, per stabilire modalità operative
semplificate, sia per la predisposizione del PTPC sia per la nomina
del RPCT.
Si precisa che l'applicabilità delle indicazioni del presente
paragrafo prescinde dal numero complessivo di abitanti dei comuni che
fanno parte dell'unione o della convenzione. Il ricordato favor del
legislatore verso le forme di esercizio associato delle funzioni
fondamentali comporta che le semplificazioni qui proposte riguardino
forme associative tra piccoli comuni, ma anche forme associative tra
piccoli comuni e comuni medio-grandi, con le quali si raggiungono
dimensioni organizzative dell'amministrazione comunale più adeguate,
tanto in termini di funzionalità generale quanto in termini di
prevenzione della corruzione.

3.1 Unioni di comuni
Dall'esame condotto sui PTPC è emerso che le unioni di comuni
istituite ai sensi dell'art. 32 del TUEL (enti locali con autonoma
personalità giuridica di diritto pubblico rispetto ai comuni
aggregati (14) ), hanno già svolto un ruolo di coordinamento
nell'azione di prevenzione della corruzione.
In alcuni casi le unioni, infatti, non solo hanno approvato un
proprio PTPC con riferimento alle funzioni trasferite dai comuni
aderenti e per le relative aree di rischio ma hanno, al contempo,
coordinato la formazione finalizzata alla stesura dei PTPC dei
singoli comuni, essendo questi ultimi, comunque, obbligati ad
adottare un Piano con riferimento alle funzioni non trasferite. Il
coordinamento nell'elaborazione dei PTPC ha consentito di
semplificare l'attività dei singoli comuni coinvolti mediante la
condivisione del processo di individuazione delle aree di rischio e
dei criteri di valutazione dello stesso, ma soprattutto attraverso
l'analisi del contesto esterno che ha considerato l'intero territorio
dell'unione.
Di seguito sono indicati gli adattamenti della disciplina in tema
di prevenzione della corruzione sia con riferimento alla
predisposizione, adozione e attuazione del PTPC, sia con riferimento
alla nomina e alle funzioni del RPCT. Le indicazioni che seguono
trovano applicazione:
- per le unioni istituite per l'esercizio obbligatorio delle funzioni
fondamentali;
- per le unioni istituite per l'esercizio associato facoltativo di
specifiche funzioni.
3.1.1 Il Piano triennale di prevenzione della corruzione
In caso di unione di comuni, si può prevedere la predisposizione
di un unico PTPC distinguendo, in applicazione del criterio
dell'esercizio della funzione, a seconda se ci si riferisca a:
- funzioni svolte direttamente dall'unione;
- funzioni rimaste in capo ai singoli comuni.
Rientrano tra le competenze dell'unione la predisposizione,
l'adozione e l'attuazione del PTPC e delle misure organizzative in
esso contenute, relativamente alle funzioni trasferite all'unione.
Ciò in coerenza con il principio secondo cui spetta all'ente che
svolge direttamente le funzioni la mappatura dei processi,
l'individuazione delle aree di rischio e la programmazione delle
misure di prevenzione a esse riferite.
Con riferimento alle altre funzioni, che restano in capo ai
singoli comuni in quanto non svolte in forma associata:
- qualora lo statuto dell'unione preveda l'associazione della
funzione di prevenzione della corruzione, da sola o a seguito
dell'associazione della funzione fondamentale di «organizzazione
generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e
controllo», a seguito di un idoneo coordinamento, l'unico PTPC
dell'unione può contenere anche le misure relative alle funzioni non
associate, svolte autonomamente dai singoli comuni. Qualora si opti
per questa modalità operativa semplificata, resta ferma la
responsabilità diretta per l'attuazione delle misure di prevenzione
in capo ai singoli comuni e, in particolare, ai soggetti incaricati
dell'attuazione;
- in alternativa, ciascun ente può continuare a predisporre il
proprio PTPC, mutuando o rinviando al PTPC dell'unione per quelle
parti del PTPC comuni all'unione, con particolare riferimento
all'analisi del contesto esterno.
3.1.2 Responsabile della prevenzione della corruzione
La legge 7 aprile 2014, n. 56 «Disposizioni sulle città
metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni»,
all'art. 1, co. 110, prevede che alcune attività possano essere
svolte dalle unioni di comuni in forma associata anche per i comuni
che le costituiscono, con particolare riferimento alle funzioni di
responsabile anticorruzione, svolte da un funzionario nominato dal
presidente dell'unione tra i funzionari dell'unione e dei comuni che
la compongono. Nella stessa direzione si muove la l. 190/2012, art.
1, co. 7, come sostituito dal d.lgs. 97/2016, che prevede che nelle
unioni di comuni può essere nominato un unico responsabile della
prevenzione della corruzione e della trasparenza.
Le funzioni di RPCT dell'unione sono pertanto attribuite dal
Presidente della Giunta al segretario comunale dell'unione o di uno
dei comuni aderenti o a un dirigente apicale, salvo espresse e
motivate eccezioni, in coerenza con quanto previsto all'art.1, co. 7,
della l. 190/2012, come modificato dal d.lgs. 97/2016. In
alternativa, laddove ricorrano valide ragioni, da indicare
analiticamente nel provvedimento di nomina, l'incarico può essere
assegnato ad altro funzionario dell'unione o dei comuni aderenti,
identificato con figure dirigenziali, o titolari di posizione
organizzativa. In ogni caso non può trattarsi di un soggetto esterno
all'amministrazione, cioè esterno a uno dei comuni facenti parte
dell'unione (15).
- Qualora i comuni abbiano associato anche la funzione di prevenzione
della corruzione, attribuendo all'unione la competenza a redigere un
unico PTPC anche per le funzioni non trasferite, il RPCT dell'unione
svolge le proprie funzioni anche per i comuni associati. In questo
caso, tuttavia, data la difficoltà di assicurare un capillare
controllo anche all'interno di questi ultimi, per le funzioni non
trasferite all'unione occorre che ciascun comune nomini al proprio
interno un referente chiamato a verificare, dandone conto al RPCT,
l'effettiva attuazione delle misure nel proprio ente, a proporre
l'adozione di possibili ulteriori o diverse misure, ad assicurare un
costante flusso informativo nei confronti del RPCT. Come già
precisato (Aggiornamento 2015 al PNA, parte generale, § 4.2) i
referenti svolgono attività informativa nei confronti del RPCT
affinchè questi abbia elementi e riscontri sia per la formazione e
il monitoraggio del PTPC sia sull'attuazione delle misure.
In questa prospettiva, al fine di rafforzare le possibilità di
intervento del RPCT e garantire autonomia ed effettività
dell'incarico mediante espressa previsione statutaria, è necessario
attribuire al RPCT dell'unione:
- responsabilità di proporre e sovrintendere all'attuazione del PTPC
unico;
- poteri di coordinamento anche all'interno dei comuni, avvalendosi
dei referenti nominati e dei soggetti che svolgono funzioni
dirigenziali. I poteri di coordinamento è necessario contemplino,
tra l'altro, la possibilità di organizzare al meglio i flussi
informativi tra gli uffici degli enti aderenti, referenti e RPCT;
- poteri di vigilanza sull'attuazione delle misure di prevenzione. I
poteri di vigilanza comprendono, tra l'altro, la possibilità di
approntare sistemi di verifica e controllo dell'efficace attuazione
delle misure con la necessaria collaborazione dei soggetti che
svolgono funzioni dirigenziali e in generale dei dipendenti dei
comuni aderenti all'unione;
- adeguati poteri di interlocuzione con i referenti, con gli altri
funzionari e con gli organi di controllo dei comuni coinvolti e
conseguente previsione di doveri professionali dei dirigenti e dei
referenti di rispondere al RPCT.
In questa ottica è opportuno sottolineare il ruolo di coordinamento
generale del RPCT a fronte di precise responsabilità di attuazione
delle misure che spettano ai soggetti che, in ciascun comune,
svolgono ruoli di responsabilità tecnico amministrativa (dirigenti,
titolari di posizione organizzativa, funzionari).
- Qualora gli enti facenti parte dell'unione non abbiano associato
anche la funzione di prevenzione della corruzione e continuino a
redigere autonomi PTPC per le funzioni non trasferite, ciascuno di
essi è tenuto a nominare il proprio RPCT. Questi svolge la funzione
di referente del RPCT dell'unione per le funzioni ad essa attribuite
garantendo, in particolare, la regolare corrispondenza dei flussi
informativi.
Sia che i comuni abbiano deciso di avvalersi della facoltà di
redigere un solo PTPC, associando la funzione di prevenzione della
corruzione (da sola o tramite l'associazione dell'«organizzazione
generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e
controllo») sia che adottino Piani separati per le funzioni non
trasferite, può essere, comunque, opportuno attribuire al RPCT
dell'unione un ruolo di coordinamento nei riguardi di tutti gli enti
e soggetti coinvolti nell'azione di prevenzione della corruzione che
può riguardare, in particolare:
- la formazione del personale di tutti i comuni dell'unione;
- l'analisi del contesto esterno per la predisposizione dei PTPC.
Essa potrà svilupparsi in modo unitario considerando come
riferimento l'intero territorio dell'unione ed essere svolta anche
con il supporto tecnico e informativo della Prefettura competente,
oltre che della provincia, in quanto ente territoriale di area vasta
che esercita funzioni di assistenza tecnico-amministrativa agli enti
locali, ai sensi dell'art.1, commi 85, lett. d), e 88, l. 56/2014.
Nel caso di comuni ricadenti in città metropolitane, tali enti
potranno fornire il necessario ausilio con riguardo alla costituzione
di "zone omogenee" previste dalla l. 56/2014, art. 1, co. 11, lett.
c). In merito si rinvia all'approfondimento II sulle città
metropolitane, § 2.3.

3.2 Convenzioni di Comuni
La convenzione ai sensi dell'art. 30 del TUEL - l'altra modalità
operativa indicata dalla disciplina sulle gestione aggregate
obbligatorie - è attualmente la forma associativa più diffusa tra i
comuni, trattandosi di quella certamente più flessibile, anche se
l'ordinamento sembra manifestare un minor favore verso questo modello
rispetto a quello dell'unione.
Anche per le convenzioni sono di seguito individuati alcuni
possibili adattamenti della disciplina in tema di prevenzione della
corruzione, con particolare riferimento al PTPC e al ruolo del RPCT.
3.2.1 Piano triennale di prevenzione della corruzione
Per i PTPC dei comuni che abbiano stipulato una convenzione ai
sensi dell'art. 30 del TUEL occorre distinguere le funzioni associate
dalle funzioni che i comuni convenzionati continuano a svolgere
autonomamente.
Con riferimento alle funzioni associate, è il comune capofila (o
l'ufficio appositamente istituito) a dover elaborare la parte di
Piano concernente tali funzioni, programmando, nel proprio PTPC, le
misure di prevenzione, le modalità di attuazione, i tempi e i
soggetti responsabili. Per assicurare il necessario coordinamento con
gli altri comuni, occorre che questi ultimi, all'interno dei propri
PTPC, recepiscano la mappatura dei processi relativi a dette
funzioni.
Con riferimento alle funzioni non associate, ciascun comune che
aderisce alla convenzione deve redigere il proprio PTPC.
A differenza di quanto previsto per le unioni, non si ritiene
ammissibile per le convenzioni la possibilità di redigere un solo
PTPC, anche quando i comuni abbiano associato la funzione di
prevenzione della corruzione o quando alla convenzione sia demandata
la funzione fondamentale di «organizzazione generale
dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo».
A differenza dell'unione, infatti, la convenzione non dà vita a un
nuovo ente locale, dotato di una propria organizzazione e di propri
organi e rappresenta una forma meno stabile di cooperazione.
In ogni caso, sia per le funzioni associate sia per tutte le altre
è opportuno assicurare un necessario coordinamento delle attività
legate alla gestione del rischio di corruzione. Il coordinamento fra
i comuni convenzionati - come per le unioni - può riguardare:
- iniziative per la formazione in materia di anticorruzione;
- elaborazione di documenti condivisi per la predisposizione dei
rispettivi PTPC, in particolare per l'analisi del contesto esterno e
per le misure di prevenzione relative alle funzioni aggregate.
La previsione di queste forme di coordinamento nonchè
l'attribuzione al RPCT del comune capofila dei necessari poteri di
organizzazione e gestione delle conseguenti iniziative e dei flussi
informativi sono disciplinate nelle convenzioni con le quali si
delibera l'associazione delle funzioni.
Ulteriore ipotesi configurabile per i comuni con popolazione
inferiore ai 15.000 abitanti è quella della stipula di una
convenzione ex art. 30 del TUEL o di un accordo ai sensi dell'art. 15
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (art. 1, co. 6, l. 190/2012, come
modificato dal d.lgs. 97/2016), unicamente allo scopo di definire in
comune i PTPC di ogni singolo ente.
Il coordinamento nella definizione in comune del PTPC consente di
semplificare l'attività dei singoli comuni coinvolti, attraverso la
condivisione delle attività di formazione, dell'analisi del contesto
esterno, del processo di individuazione delle aree di rischio e dei
criteri di valutazione delle stesse. Resta fermo che ciascun comune
che aderisce alla convenzione o all'accordo, sulla base dei documenti
e delle attività condivise, adotta il proprio PTPC e nomina il
proprio RPCT.
3.2.2. Responsabile della prevenzione della corruzione
In virtù delle considerazioni sopra espresse, i comuni aderenti
alla convenzione nominano ciascuno un proprio RPCT anche qualora,
tramite la convenzione, decidano di aggregare la funzione di
prevenzione della corruzione, o quella di «organizzazione generale
dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo».
I compiti di coordinamento possono essere svolti nelle forme
ritenute più adeguate, in base all'assetto prescelto per la gestione
associata delle funzioni prevedendo, mediante espressa disciplina
della convenzione:
- ove sia stato indicato un comune capofila, che il RPCT di
questo ente possa espletare le funzioni di coordinamento;
- ove la convenzione preveda l'istituzione di un ufficio comune
per l'esercizio delle funzioni aggregate, che uno dei RPCT - scelto
tra quelli dei comuni convenzionati - svolga le descritte funzioni di
coordinamento.
Il coordinamento delle attività finalizzate alla predisposizione
dei PTPC nell'ambito della convenzione può essere esteso anche alle
funzioni che restano di competenza dei singoli comuni; ciò, al fine
di garantire anche per queste parti dei rispettivi Piani
l'applicazione di criteri omogenei per la mappatura dei procedimenti,
l'individuazione delle aree di rischio e delle misure di prevenzione.
Resta ferma sia la responsabilità diretta dei RPCT di ogni comune in
ordine alla predisposizione del PTPC dell'ente locale, sia quella dei
dirigenti per l'attuazione delle misure di prevenzione previste.

4. Altre semplificazioni per i piccoli comuni
L'ANAC si riserva di elaborare indicazioni volte ad agevolare il
processo di gestione del rischio di corruzione nei piccoli comuni in
cui la scarsità di risorse non consente di implementare, in tempi
brevi, un adeguato processo valutativo.
In ogni caso, per i dati relativi al contesto esterno e una prima
analisi degli stessi, i piccoli comuni possono avvalersi del supporto
tecnico e informativo delle Prefetture. Resta ferma la
responsabilità di ogni ente di contestualizzare l'analisi anche
rispetto a dati in proprio possesso. Come anche indicato
nell'approfondimento II dedicato alle città metropolitane, cui si
rinvia, le "zone omogenee" delle città metropolitane possono
rappresentare un utile riferimento per i comuni del territorio ai
fini dell'analisi del contesto esterno e della predisposizione del
PTPC. Analogamente, le province possono fornire un supporto agli enti
locali che ricadono nel relativo ambito territoriale, come precisato
al § 3.1.
Una specifica misura di semplificazione è stata introdotta
dall'art. 6, co. 6, del decreto del Ministero dell'Interno del 25
settembre 2015 «Determinazione degli indicatori di anomalia al fine
di agevolare l'individuazione delle operazioni sospette di
riciclaggio e di finanziamento del terrorismo da parte degli uffici
della pubblica amministrazione» secondo cui gli enti locali con
popolazione inferiore ai 15.000 abitanti possono individuare un unico
soggetto quale "gestore comune" delle segnalazioni di operazioni
sospette. Nel rinviare alla parte generale § 5.2, si ricorda che gli
enti possono decidere di attribuire tale incarico al RPCT che, in
questo caso, può coincidere con il RPCT dell'unione di comuni o,
comunque, in un RPCT dei comuni che abbiano deciso di stipulare una
convenzione o un accordo ai sensi dell'art. 15 della l. 241/1990.
Particolari modalità semplificate per l'attuazione degli obblighi
di trasparenza da parte dei comuni con popolazione inferiore a 15.000
abitanti, previste nell'art. 3, co. 1-ter, del d.lgs. 33/2013,
introdotto dal d.lgs. 97/2016, saranno oggetto di specifiche Linee
guida dell'Autorità.
Ai fini della semplificazione si rammenta, comunque, la
possibilità di assolvere l'obbligo di pubblicazione anche mediante
un link ad altro sito istituzionale ove i dati e le informazioni
siano già pubblicati.

5. Coordinamento fra gli strumenti di programmazione
La legge 190/2012, prevede che «l'organo di indirizzo definisce
gli obiettivi strategici in materia di prevenzione della corruzione e
trasparenza, che costituiscono contenuto necessario dei documenti di
programmazione strategico-gestionale e del Piano triennale per la
prevenzione della corruzione» (art. 1, co. 8, come sostituito dal
d.lgs. 97/2016). Si ribadisce, pertanto, come anche già evidenziato
nel § 5.1 della parte generale, la necessità che il PTPC contenga
gli obiettivi strategici in materia di prevenzione e di trasparenza
fissati dagli organi di indirizzo.
Tali obiettivi devono altresì essere coordinati con quelli
previsti in altri documenti di programmazione strategico-gestionale
adottati dai comuni ivi inclusi, quindi, piano della performance e
documento unico di programmazione (di seguito DUP). Quest'ultimo,
nuovo documento contabile introdotto dal d.lgs. 23 giugno 2011 n.
118, «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili
e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei
loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio
2009, n. 42» (successivamente integrato con il d.lgs. 10 agosto 2014,
n. 126), è stato adottato dalla generalità degli enti locali a
partire dal 2015.
Si propone che tra gli obiettivi strategici e operativi di tale
strumento, una volta entrato a regime, vengano inseriti quelli
relativi alle misure di prevenzione della corruzione previsti nel
PTPC al fine di migliorare la coerenza programmatica e l'efficacia
operativa degli strumenti. In prospettiva, più che un coordinamento
ex post tra i documenti esistenti, che comunque costituisce un
obiettivo minimale, maggiore efficacia potrà ottenersi
dall'integrazione ex ante degli strumenti di programmazione.
Nel contesto di un percorso di allineamento temporale tra i due
documenti - DUP e PTPC- che richiede un arco temporale maggiore, come
prima indicazione operativa in sede di PNA 2016 si propone, dunque,
di inserire nel DUP quantomeno gli indirizzi strategici sulla
prevenzione della corruzione e sulla promozione della trasparenza ed
i relativi indicatori di performance.

II - CITTÀ METROPOLITANE


Premessa

La finalità del presente approfondimento è quella di fornire,
anche sulla base delle esperienze concrete, indicazioni operative
alle città metropolitane per la predisposizione e gestione delle
misure di prevenzione della corruzione, definendo altresì competenze
e responsabilità nell'adozione dei PTPC.

1. Valutazione dei PTPC delle città metropolitane
L'esame condotto dall'ANAC sui PTPC delle città metropolitane ha
evidenziato, nel complesso, un allineamento con gli esiti della
valutazione dei PTPC 2016 a livello nazionale come descritti nel §2
della parte generale del presente PNA alla quale si rinvia. Si
evidenzia, tuttavia, quale specifico elemento positivo riscontrato
nei PTPC delle città metropolitane una buona articolazione delle
aree di rischio e delle misure di carattere generale cui non
corrisponde, però, un'adeguata mappatura dei processi. Quali
principali criticità si evidenziano, invece, l'assenza di
partecipazione degli organi di indirizzo politico-amministrativo ai
processi di adozione dei PTPC e uno scarso coinvolgimento degli
stakeholders. Si è altresì rilevato che è stata dedicata grande
attenzione alla ricognizione delle fonti normative e del processo di
subentro delle città metropolitane alle province, in ragione del
contesto plurilaterale nel quale tali enti vengono ad inserirsi,
quali organismi intermedi tra la regione e i comuni. Ciò impone di
considerare sia la complessità nel riparto delle funzioni, dovuta
alla concorrenza tra previsioni statali e regionali, sia
l'articolazione delle strutture, tenuto conto della possibile
presenza di convenzioni tramite le quali, ai sensi della l. 56/2014,
i comuni e le loro unioni possono avvalersi di strutture della città
metropolitana per l'esercizio di specifiche attività oppure delegare
il predetto esercizio a strutture della città metropolitana e
viceversa.
Nel presente PNA sono formulate, pertanto, alcune linee di
indirizzo con particolare riferimento a:
- relazione tra città metropolitane e altri enti territoriali
(regione, comune capoluogo, comuni del territorio metropolitano) al
fine di individuare le aree e i processi da valutare per la gestione
del rischio;
- individuazione dell'organo cui compete l'adozione del PTPC;
- individuazione del RPCT della città metropolitana;
- contenuti principali del PTPC;
- obblighi di trasparenza.

2. Rapporto città metropolitane ed enti territoriali (regione,
comune capoluogo, comuni del territorio)
2.1 Rapporto tra città metropolitana e regione per identificare le
funzioni e i relativi processi da mappare nei PTPC
Come è noto, ai sensi della l. 56/2014 ed alla luce dell'accordo
tra governo e regioni dell'11 settembre 2014, le regioni possono
attribuire funzioni alle città metropolitane, mediante leggi di
riordino delle funzioni delegate o trasferite. Tuttavia, allo stato
attuale, mentre sono state approvate le leggi regionali, non
risultano complessivamente adottati i conseguenti accordi attuativi
volti a disciplinare l'effettiva decorrenza del trasferimento delle
funzioni, le modalità operative, l'entità dei beni, delle risorse
umane, finanziarie, strumentali ed organizzative destinate dalla
città metropolitana all'esercizio di ogni singola funzione. Il
d.P.C.M. 26 settembre 2014, «Criteri per l'individuazione dei beni e
delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative
connesse con l'esercizio delle funzioni provinciali», prevede che le
amministrazioni interessate (provincia ed ente subentrante)
concordino il trasferimento dei beni e delle risorse connesse alle
funzioni.
Il rapporto tra città metropolitana e regione di riferimento è
stato, pertanto, indagato al fine di enucleare il criterio che possa
consentire di individuare, a prescindere dall'incompletezza dei
percorsi formali di attribuzioni di deleghe e funzioni, quali siano
le funzioni che la città metropolitana deve considerare ai fini
della mappatura delle aree a rischio e della predisposizione delle
misure di prevenzione della corruzione.
In primo luogo va ribadito che i PTPC delle città metropolitane
contengono necessariamente misure di prevenzione della corruzione con
riguardo alle funzioni fondamentali specificamente individuate
dall'art.1, commi da 44 a 46, della l. 56/2014.
Inoltre, ove l'ente territoriale città metropolitana si ponga in
qualità di ente che succede o subentra ad altro ente territoriale
(es. province), le misure di prevenzione dovranno riguardare anche le
funzioni acquisite a seguito del subentro o trasferimento dei
compiti, secondo il criterio indicato con Comunicato del Presidente
dell'Autorità del 16 dicembre 2015 (16).
Il medesimo criterio può essere richiamato per le funzioni
delegate dalle regioni o dalle stesse, viceversa, acquisite a seguito
di specifica normativa regionale. Pertanto, le predette funzioni
devono ritenersi oggetto della programmazione delle misure di
prevenzione della corruzione da parte del soggetto/amministrazione
che direttamente le esercita in virtù di delega e/o attribuzione.
Per esercizio della funzione deve intendersi l'espletamento della
medesima, con conseguente gestione delle relative risorse umane e
finanziarie.
L'indicazione del presente PNA è dunque nel senso che, per
individuare l'ente territoriale (città metropolitana o regione) cui
spetta considerare la funzione e i relativi processi ai fini della
predisposizione del PTPC, il criterio da utilizzare è quello
dell'esercizio effettivo della funzione anche in virtù di delega e/o
attribuzione, criterio che prevale su quello della mera titolarità
della medesima.
Per quanto riguarda la data certa di decorrenza del criterio
indicato, si considerano esercitate tutte le funzioni svolte in
virtù di delega e/o attribuzione alla data del 31 dicembre di ogni
anno relativo al triennio considerato nel PTPC, ancorchè le medesime
siano esercitate per frazione di anno, ossia solo per una parte
dell'anno o degli anni considerati nel PTPC, e fermo restando che ove
la città metropolitana preveda di cessare l'esercizio della funzione
nel corso dell'anno deve farne menzione nel PTPC, indicando la
procedura di trasferimento e l'ente subentrante che, ai fini del
proprio PTPC considererà la funzione nell'anno successivo. La
presenza di tale indicazione nel PTPC è necessaria per circoscrivere
e ricondurre il sistema della responsabilità all'effettivo periodo
di esercizio della funzione.
Gli enti subentranti (siano essi la regione o viceversa la città
metropolitana) devono individuare nei propri PTPC le misure di
prevenzione della corruzione relative a dette funzioni dal momento
dell'effettivo trasferimento dell'esercizio della funzione. Ciò allo
scopo di evitare adempimenti meramente temporanei e agevolare la
riorganizzazione in corso.
Nel caso in cui i processi di trasferimento e riallocazione delle
funzioni, attualmente in atto, determinassero situazioni, transitorie
ma rilevanti, di "esercizio contiguo" delle funzioni gestite dalla
città metropolitana e di quelle gestite dalla regione - che si
verifica quando il personale, rispettivamente incardinato nei diversi
enti, lavora a stretto contatto e/o anche nelle stesse strutture -
deve essere dedicata particolare attenzione alle possibili
conseguenze dell'interferenza e dei contatti del personale che opera
nei diversi uffici, individuando nei PTPC adeguate condizioni
organizzative e misure per evitare fenomeni di maladministration.
Con riferimento, inoltre, all'aspetto della gestione del personale
che, per effetto di distacchi o comandi, dovesse transitare da un
ente all'altro, dovrà essere data adeguata evidenza nel PTPC di tali
passaggi e dei criteri adottati, fermo restando che la mappatura
della funzione, cui il personale viene addetto, segue il criterio
sopra indicato.

2.2 Rapporto tra città metropolitana e comune capoluogo al fine di
favorire forme di coordinamento per la predisposizione dei rispettivi
PTPC
Comune capoluogo e città metropolitana si trovano a svolgere
funzioni che richiedono un elevato livello di condivisione reciproca
che può dare luogo ad accordi tra le due amministrazioni volti al
mero coordinamento nello svolgimento delle rispettive funzioni oppure
alla costituzione di uffici comuni al fine di garantire un esercizio
congiunto. Queste soluzioni organizzative possono esser favorite
dall'ampiezza del potere statutario lasciato alle città
metropolitane, come risulta dalle disposizioni di cui ai commi 10 e
11 dell'art. 1 della l. 56/2014.
In ordine a quanto sopra evidenziato si forniscono indicazioni
volte a favorire la predisposizione coordinata di alcune parti dei
PTPC di città metropolitana e comune capoluogo.
In primo luogo possono esser valorizzati gli accordi di cui
all'art. 15 della l. 241/1990 o le convenzioni tra enti locali di cui
all'art. 30 del TUEL, con i quali comune capoluogo e città
metropolitana stabiliscono congiuntamente modalità operative per
l'esercizio delle attività comuni. Tali accordi/convenzioni,
infatti, possono essere utilizzati per definire insieme mappature di
processi condivisi, misure preventive della corruzione nonchè
modalità di ripartizione delle responsabilità di attuazione. In
ogni caso deve essere data evidenza, nei rispettivi PTPC, della
presenza di tali accordi o convenzioni e del loro specifico contenuto
in materia di anticorruzione.
Le modalità di collaborazione tra citta metropolitana e comune
capoluogo potranno essere diverse, comprendendo diversi livelli
organizzativi e riguardando decisioni ed attività differenti, in
ragione delle diversità territoriali e delle forme di collaborazione
prescelte. Pertanto, di volta in volta, le amministrazioni
interessate dovranno verificare l'adeguatezza e l'efficacia del
modello organizzativo adottato rispetto all'individuazione di
attività specifiche legate all'anticorruzione.
In ordine ai contenuti di tali accordi/convenzioni ai fini della
predisposizione dei PTPC, è opportuno che i medesimi abbiano ad
oggetto, quantomeno, l'analisi del contesto esterno vista la
condivisione del medesimo contesto territoriale nonchè alcuni
aspetti dell'analisi di contesto interno, della mappatura dei
processi ed altri aspetti, quali la eventuale condivisione di
strutture, personale ed uffici.

2.3 Rapporto tra città metropolitana e piccoli comuni del
territorio, per coordinare e semplificare l'attività di elaborazione
dei rispettivi PTPC
L'analisi degli statuti di alcune città metropolitane ha
evidenziato la previsione di forme di assistenza tecnico
amministrativa in generale e in materia di prevenzione della
corruzione e promozione della trasparenza in particolare, nei
confronti di comuni ed unioni di comuni del territorio.
Con riferimento al predetto livello di interazione, e premesso il
ruolo di coordinamento degli strumenti di programmazione e
pianificazione che la l. 56/2014 attribuisce alle città
metropolitane, il PTPC della città metropolitana potrebbe contenere,
sulla base di specifiche modalità organizzative e di coinvolgimento
dei RPCT del territorio, elementi di impulso e di indirizzo per i
PTPC dei comuni e/o unioni di comuni ricadenti nel territorio di
riferimento.
Nel fare ciò, è auspicabile che i PTPC delle città
metropolitane forniscano indicazioni adeguate - e dunque se del caso
opportunamente differenziate - in relazione ad aree omogenee nelle
quali può essere articolato il territorio di riferimento, sulla base
degli elementi desunti dalla condivisione metodologica con i RPCT del
territorio stesso.
A titolo esemplificativo si fa riferimento alla possibilità che
la città metropolitana valorizzi la cooperazione funzionale,
promuovendo la costituzione di "zone omogenee", cioè di realtà
territoriali integrate e gruppi di comuni con caratteristiche
omogenee, con i quali strutturare modalità di confronto, ai fini
dell'emersione di esigenze specifiche da considerare nella redazione
del PTPC.
In questo modo la città metropolitana può, da un lato,
promuovere la redazione congiunta di parti di PTPC dei comuni, ivi
compresa la configurazione di misure organizzative di prevenzione
della corruzione analoghe, fermo restando che ogni misura è poi
effettivamente adottata da ciascun comune, in rapporto alla propria
realtà organizzativa. Dall'altro lato, la città metropolitana può
fornire supporto ai comuni che per ridotte dimensioni o altri motivi,
eventualmente anche legati a profili di inefficienza allo stato non
superati, non dovessero associarsi per la redazione del PTPC.
In un contesto così organizzato, l'apporto collaborativo delle
città metropolitane nei confronti dei comuni del territorio, specie
di quelli di ridotte dimensioni, può tradursi nell'istituzione di un
tavolo di confronto e/o una consulta tra i RPCT dei comuni, i
responsabili delle aree omogenee e il RPCT della città
metropolitana, ovvero loro appositi referenti con il compito di
individuare buone pratiche e programmare attività, come, ad esempio:
- analisi congiunta del contesto esterno, anche in raccordo con
le Prefetture, al fine di individuare gli elementi di criticità e di
omogeneizzare l'analisi e i fattori critici del contesto;
- individuazione delle aree comuni di rischio proprie delle
singole amministrazioni, anche per "zone omogenee", sulla base
dell'analisi del contesto interno dei singoli PTPC adottati dagli
enti, al fine di proporre più efficaci misure di prevenzione (risk
assessment);
- individuazione e proposta di buone pratiche, non in termini
generali, ma di carattere specifico all'esito di un confronto
concreto tra le diverse realtà territoriali e la condivisione delle
analisi.
Altri interventi possono realizzarsi mediante la gestione
congiunta a livello territoriale di alcune misure di carattere
generale, quali, ad esempio, la formazione prevista obbligatoriamente
in materia di trasparenza e anticorruzione, suddivisa, ad esempio,
nei diversi profili (tecnico, amministrativo, operativo, ecc.), anche
al fine di valorizzare economie di scala e di garantire un livello di
qualità adeguato alla formazione, con risorse finanziarie in
proporzione a carico dei rispettivi enti.
Quanto sopra, fermo restando il permanere della responsabilità,
ai sensi della l. 190/2012, in capo a ciascun ente e, al proprio
interno, in capo ai diversi soggetti che intervengono nella fase di
predisposizione, adozione, attuazione e monitoraggio dei PTPC.

3. Individuazione dell'organo di indirizzo che adotta il PTPC
L'art. 1, co. 8 della l. 190/2012, come sostituito dall'art. 41,
co. 1, lett. g), del d.lgs. 97/2016, prevede che negli enti locali il
PTPC sia adottato dalla Giunta, quindi da un organo esecutivo.
Attesa l'assenza di Giunta nelle città metropolitane, si ritiene
che l'adozione del PTPC debba, di norma, prevedere un doppio
passaggio: l'approvazione da parte del consiglio metropolitano di un
documento di carattere generale sul contenuto del PTPC, mentre
l'organo esecutivo, rappresentato dal Sindaco metropolitano, resta
competente all'adozione finale, salvo diversa previsione statutaria.
Al momento questa indicazione è confermata dall'analisi dei PTPC
delle città metropolitane dalla quale è emerso che nella
maggioranza dei casi il Sindaco metropolitano adotta il PTPC.
Ne consegue che la responsabilità in caso di "omessa adozione" si
configura in capo all'organo competente all'adozione finale,
individuato di norma, salvo diversa disposizione statutaria, nel
Sindaco metropolitano. Resta fermo che per omessa adozione si intende
tutto quanto evidenziato dall'Autorità nell'art. 1, lett. g) del
«Regolamento in materia di esercizio del potere sanzionatorio
dell'Autorità Nazionale Anticorruzione per l'omessa adozione dei
Piani triennali di prevenzione della corruzione, dei Programmi
triennali di trasparenza, dei Codici di comportamento» del 9
settembre 2014. Quanto previsto sull'organo competente ad adottare il
PTPC è da intendersi riferito anche all'adozione dei codici di
comportamento.

4. Nomina del RPCT
Fermo restando quanto previsto al § 5.2. della parte generale sui
requisiti del RPCT, si ritiene che la sua nomina sia di competenza
dello stesso organo di indirizzo che adotta il PTPC, di norma, il
Sindaco metropolitano.

5. Obblighi di trasparenza
A fini di semplificazione, le città metropolitane possono
inserire sul proprio sito istituzionale, nella sezione
Amministrazione trasparente, link di rinvio a quei dati già
pubblicati da parte di enti territoriali di dimensione inferiore.
Questa circostanza si può verificare quando vi è totale
coincidenza, a norma di legge, fra i dati da pubblicare da parte
della città metropolitana e quelli da parte di altro ente del
territorio e sempre che il RPCT della città metropolitana abbia
verificato la correttezza, la completezza e l'aggiornamento del dato
al quale si rinvia.

6. Coordinamento fra gli strumenti di programmazione
L'art. 1, co. 8 della l. 190/2012, come sostituito dal d.lgs.
97/2016, prevede che «l'organo di indirizzo definisce gli obiettivi
strategici in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza,
che costituiscono contenuto necessario dei documenti di
programmazione strategico-gestionale e del Piano triennale per la
prevenzione della corruzione». Si ribadisce pertanto, come già
esposto nella parte generale al §5.1. cui si rinvia, la necessità
che il PTPC contenga gli obiettivi strategici in materia di
prevenzione e di trasparenza fissati dagli organi di indirizzo.
Tali obiettivi devono altresì essere coordinati con quelli
previsti in altri documenti di programmazione strategico-gestionale
della città metropolitana ivi inclusi, quindi, piano della
performance e DUP.
In questa ottica si raccomanda che tra gli obiettivi strategici ed
operativi del DUP vengano inseriti quelli strategici relativi alle
misure di prevenzione della corruzione previsti nel PTPC al fine
migliorare la coerenza programmatica e l'efficacia operativa degli
strumenti. In prospettiva, più che un coordinamento ex post tra i
documenti esistenti, che comunque costituisce un obiettivo minimale,
maggiore efficacia potrà ottenersi dall'integrazione ex ante degli
strumenti di programmazione.
Nel contesto di un percorso di allineamento temporale tra i due
documenti - DUP e PTPC- che richiede un arco temporale maggiore, come
prima indicazione operativa in sede di PNA 2016 si propone, dunque,
di inserire nel DUP quantomeno gli indirizzi strategici sulla
prevenzione della corruzione e sulla promozione della trasparenza ed
i relativi indicatori di performance.


III - ORDINI E COLLEGI PROFESSIONALI

Premessa
Gli ordini e i collegi professionali sono tenuti a osservare la
disciplina in materia di trasparenza e di prevenzione della
corruzione nonchè gli orientamenti del presente PNA, secondo quanto
previsto dal d.lgs. 97/2016 ed, in particolare, dagli artt. 3, 4 e 41
che hanno modificato, rispettivamente gli artt. 2 e 3 del d.lgs.
33/2013 e, tra l'altro, l'art. 1 c. 2 della l. 190/2012.
Con particolare riguardo alla trasparenza, l'art. 2-bis del d.lgs.
33/2013 al comma 2 precisa che la medesima disciplina prevista per le
pubbliche amministrazioni si applica anche agli ordini professionali,
in quanto compatibile. Premessi i limiti di compatibilità indicati,
non sussistono pertanto più dubbi che gli ordini professionali
rientrino nel novero dei soggetti tenuti a conformarsi al d.lgs.
33/2013. A tale riguardo, peraltro, all'Autorità è stato attribuito
il potere di precisare, in sede di PNA gli obblighi di pubblicazione
e le relative modalità di attuazione in relazione alla natura dei
soggetti, alla loro dimensione organizzativa e alle attività svolte,
prevedendo in particolare modalità semplificate anche per gli organi
e collegi professionali (co.1-ter, inserito all'art. 3, d.lgs.
33/13).
Analogamente, agli ordini e ai collegi professionali si applica la
disciplina prevista dalle l. 190/2012 sulle misure di prevenzione
della corruzione. In virtù delle modifiche alla l. 190/2012, si
evince che il PNA costituisce atto di indirizzo per i soggetti di cui
all'art. 2 bis del d.lgs. 33/13, ai fini dell'adozione dei PTPC o
delle misure di prevenzione della corruzione integrative di quelle
adottate ai sensi del d.lgs 8 giugno 2001, n. 231 (co. 2-bis,
inserito all'art. 1 della l. 190/2012).
Alla luce di quanto premesso, al fine di orientare l'attività
degli ordini e dei collegi professionali di livello centrale e
territoriale, di seguito sono approfondite le seguenti questioni
relative a profili di tipo organizzativo e di gestione del rischio:
&gt; RPCT e adozione del PTPC e delle misure di prevenzione della
corruzione;
&gt; aree di rischio specifiche che caratterizzano gli ordini e
collegi professionali;
&gt; trasparenza di cui al d.lgs. 33/2013.

1. Responsabile della prevenzione della corruzione e adozione del
PTPC e di misure di prevenzione della corruzione
1.1 Responsabile della Prevenzione della corruzione e della
trasparenza
La legislazione anticorruzione ha attribuito particolare rilevanza
al ruolo del RPCT. Per quanto attiene alla specifica realtà degli
ordini e collegi professionali, si ritiene che il RPCT debba essere
individuato all'interno di ciascun Consiglio nazionale, ordine e
collegio professionale (sia a livello centrale che a livello locale).
Più in particolare, l'organo di indirizzo politico individua il
RPCT, di norma, tra i dirigenti amministrativi in servizio. Occorre
sottolineare, al riguardo, che Ordini e Collegi non necessariamente
dispongono di personale con profilo dirigenziale. In tali casi, si
pone pertanto, il problema dell'individuazione del soggetto al quale
affidare il ruolo di RPCT.
Rinviando al § 5.2. della parte generale per le questioni di
inquadramento complessivo, si evidenzia che nelle sole ipotesi in cui
gli ordini e i collegi professionali siano privi di dirigenti, o
questi siano in numero così limitato da dover essere assegnati
esclusivamente allo svolgimento di compiti gestionali nelle aree a
rischio corruttivo, circostanze che potrebbero verificarsi in
strutture organizzative di ridotte dimensioni, il RPCT potrà essere
individuato in un profilo non dirigenziale che garantisca comunque le
idonee competenze.
Solo in via residuale e con atto motivato, il RPCT potrà
coincidere con un consigliere eletto dell'ente, purchè privo di
deleghe gestionali. In tal senso, dovranno essere escluse le figure
di Presidente, Consigliere segretario o Consigliere tesoriere. In
questi casi, è auspicabile, al fine di prevedere forme di
responsabilità collegate al ruolo di RPCT, che i Consigli nazionali,
gli ordini e collegi territoriali - nell'impossibilità di applicare
le responsabilità previste dalla l. 190/2012 ai consiglieri -
definiscano e declinino forme di responsabilità almeno disciplinari,
ai fini delle conseguenze di cui alla predetta legge, con apposite
integrazioni ai propri codici deontologici.

1.2 Predisposizione del PTPC e delle misure di prevenzione della
corruzione
L'art. 41 del d.lgs. 97/2016, nell'introdurre l'art. 1, co. 2-bis,
della l. 190/2012, sembrerebbe ricondurre gli ordini e i collegi
professionali fra quei soggetti cui spetta l'adozione di misure di
prevenzione della corruzione integrative di quelle adottate ai sensi
del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 (art. 1, co. 2-bis l.
190/2012). Tuttavia, tenuto conto dell'ambito soggettivo di
applicazione del d.lgs. 231/2001 e considerato che non
necessariamente il modello ivi previsto è applicabile da parte degli
ordini e dei collegi professionali, di norma gli stessi adottano un
PTPC. In via residuale, qualora gli enti decidano di adottare o
abbiano già adottato un modello ai sensi del d.lgs. 231/2001, è
necessario che le misure idonee a prevenire anche i fenomeni di
corruzione e di illegalità all'interno dell'ente in coerenza con le
finalità della l. 190/2012 siano ricondotte all'interno di un
documento unitario che tiene luogo del Piano di prevenzione della
corruzione anche ai fini della valutazione dell'aggiornamento annuale
e della vigilanza dell'A.N.AC..
Separate considerazioni vanno svolte, laddove ordini e collegi
professionali siano di dimensioni limitate e non siano dotati di
pianta organica sufficiente ad implementare la normativa
anticorruzione in maniera sostenibile per insufficienza di struttura
organizzativa o limitato numeri di iscritti.
Al riguardo, deve ragionevolmente riconoscersi la possibilità per
gli ordini e collegi "di piccole dimensioni" di stipulare accordi ai
sensi dell'art. 15 della l. 241/90, purchè essi risultino comunque
appartenenti ad aree territorialmente limitrofe e siano appartenenti
alla medesima categoria professionale o a categorie professionali
omogenee. Questa indicazione è, peraltro, coerente con quanto
previsto nel d.lgs. 97/2016 in cui si esprime favore per
l'aggregazione di enti di piccole dimensioni al fine della
predisposizione del PTPC.
La definizione di accordi tra ordini e collegi professionali, che
consente di procedere alla redazione in comune di alcune parti del
documento, non esime i singoli enti dalla nomina di un proprio RPCT e
dall'adozione del PTPC o, comunque, di misure di prevenzione della
corruzione.
Ad esempio, potranno essere redatte in comune dagli ordini o
collegi le parti del PTPC relative alla descrizione del contesto
esterno di riferimento e, per i processi dello stesso tipo, anche del
contesto interno. In quest'ultimo caso, le mappature dei processi a
rischio di corruzione possono avere lo stesso contenuto nei singoli
PTPC, ad eccezione della individuazione delle misure di prevenzione
(ivi inclusi i responsabili, i tempi e le modalità di attuazione),
che dovranno necessariamente essere adeguate alle peculiarità
specifiche di ciascun ente.
È auspicabile che ciascun Consiglio nazionale supporti i collegi
e gli ordini territoriali nella predisposizione dei PTPC o delle
misure di prevenzione della corruzione, al fine di migliorare la
mappatura dei processi e la progettazione delle misure di prevenzione
della corruzione. Ad esempio possono essere rese disponibili Linee
guida e atti di indirizzo ovvero diffusi, a livello territoriale,
alcuni contenuti-tipo dei PTPC, a cui gli ordini e collegi possono
fare riferimento, ferma restando la necessità di un indispensabile
adeguamento dei contenuti, in particolare quanto alle misure
concretamente adottate, alle specifiche realtà dei singoli enti.

1.3 Organo che adotta il PTPC o le misure di prevenzione della
corruzione
Secondo quanto previsto dalla l. 190/2012, il PTPC è adottato
dall'organo di indirizzo (art. 1, co. 8). Negli ordini e nei collegi
professionali, l'organo in questione è individuato nel Consiglio.
Questa indicazione rileva anche ai fini dell'eventuale potere
sanzionatorio che ANAC può esercitare ai sensi dell'art. 19, co. 5,
del d.l. 90/2014. Tuttavia, per la specificità degli ordini
professionali, è raccomandata una consapevole partecipazione e
confronto del Consiglio con il RPCT ed, eventualmente, con
l'Assemblea degli iscritti.

2. Esemplificazione di aree di rischio specifiche negli ordini e
collegi professionali
Da una prima analisi delle funzioni svolte dagli ordini e collegi
territoriali, così come dai Consigli nazionali delle professioni, è
stato possibile individuare tre macro-aree di rischio specifiche. Per
ciascuna area sono state individuate, a titolo esemplificativo e
senza pretesa di esaustività, le attività a più elevato rischio di
corruzione nonchè esempi di eventi rischiosi e di misure di
prevenzione.
Nondimeno, si sottolinea che le indicazioni contenute nel presente
documento presuppongono la consapevolezza delle diversità di
discipline esistenti fra i vari ordinamenti professionali. Inoltre,
l'individuazione dei processi a rischio, degli eventi rischiosi e
delle misure di prevenzione dovrà poi essere necessariamente
contestualizzata nei PTPC dei singoli organismi, alla luce delle
peculiarità ordinamentali e disciplinari delle diverse professioni.
Si premette che si è ritenuto, in questa fase, di escludere le
attività riconducibili alla funzione giurisdizionale propria di
alcuni Consigli nazionali (fra cui quelli degli ingegneri, degli
architetti e dei geometri), in quanto si tratta di attività di
natura non amministrativa, che i Consigli espletano nella loro
qualità di giudice speciale, in conformità con i poteri loro
espressamente conferiti dalla VI Disposizione transitoria e finale
della Costituzione (cfr. sul tema la relazione illustrativa al d.p.r.
7 agosto 2012, n. 137, recante «Riforma degli Ordinamenti
Professionali»).
Lo stesso vale per i procedimenti disciplinari condotti a livello
territoriale, per i quali la recente riforma degli ordinamenti
professionali ha previsto l'istituzione dei Consigli di disciplina
territoriale, quali organi locali, «diversi da quelli aventi funzioni
amministrative», ai quali affidare «l'istruzione e la decisione delle
questioni disciplinari», prevedendo altresì l'incompatibilità tra
la carica di consigliere dell'ordine e quella di membro dei Consigli
di disciplina stessi (cfr. art. 3, co. 5, lett. f), decreto legge 13
agosto 2011, n. 138, come convertito in legge 14 settembre 2011, n.
11). Ai sensi del d.p.r. 137/2012, infatti, la funzione disciplinare
viene svolta da consiglieri di disciplina individuati tramite
candidature proposte dall'ordine, in numero pari al doppio dei
componenti da nominare, e designati dal Presidente del Tribunale in
base a tale elenco (art. 8).
Fermi restando ulteriori approfondimenti o analisi condotte
necessariamente dai singoli enti, di seguito si riporta una prima
individuazione esemplificativa delle aree di rischio specifiche:
&gt; formazione professionale continua;
• rilascio di pareri di congruità (nell'eventualità dello
svolgimento di tale attività da parte di ordini e collegi
territoriali in seguito all'abrogazione delle tariffe professionali);
&gt; indicazione di professionisti per l'affidamento di incarichi
specifici.
Per ciascuna delle tre aree di rischio si riportano di seguito, in
via esemplificativa e non esaustiva, un elenco di processi a rischio,
eventi corruttivi e misure di prevenzione. Si ribadisce che
l'adozione di queste ultime richiede necessariamente una valutazione
alla luce della disciplina dei singoli ordini e collegi professionali
e l'effettiva contestualizzazione in relazione alle caratteristiche e
alle dimensioni dei singoli ordini e collegi.
2.1 Formazione professionale continua
La fonte di disciplina della formazione professionale continua è
il Regolamento per l'aggiornamento della competenza professionale
emanato dai singoli Consigli nazionali ex art. 7, co. 3, d.p.r.
137/2012 ed eventuali linee di indirizzo/linee guida per
l'applicazione dello stesso. Ciascun ordinamento professionale ha,
infatti, provveduto all'emanazione di un proprio regolamento in
materia di formazione, previo parere favorevole del Ministero
vigilante.
Per il trattamento di questa specifica area di rischio, si è
concentrata l'attenzione sulla corretta identificazione dei processi
e sulla corrispondente individuazione del rischio e delle connesse
misure di prevenzione, di cui si riporta un elenco esemplificativo.
In particolare ci si è soffermati sui seguenti processi rilevanti:
• esame e valutazione, da parte dei Consigli nazionali, della domanda
di autorizzazione degli "enti terzi" diversi dagli ordini e collegi,
erogatori dei corsi di formazione (ex art. 7, co. 2, d.p.r.
137/2012);
• esame e valutazione delle offerte formative e attribuzione dei
crediti formativi professionali (CFP) agli iscritti;
• vigilanza sugli "enti terzi" autorizzati all'erogazione della
formazione ai sensi dell'art. 7, co. 2, d.p.r. 137 del 2012, svolta
in proprio da parte dei Consigli nazionali o dagli ordini e collegi
territoriali;
• organizzazione e svolgimento di eventi formativi da parte del
Consiglio nazionale e degli ordini e collegi territoriali.
Possibili eventi rischiosi:
&gt; alterazioni documentali volte a favorire l'accreditamento di
determinati soggetti;
• mancata valutazione di richieste di autorizzazione, per carenza o
inadeguatezza di controlli e mancato rispetto dei regolamenti
interni;
&gt; mancata o impropria attribuzione di crediti formativi
professionali agli iscritti;
&gt; mancata o inefficiente vigilanza sugli "enti terzi" autorizzati
all'erogazione della formazione;
• inefficiente organizzazione e svolgimento delle attività formative
da parte del Consiglio nazionale e/o degli ordini e collegi
territoriali.
Possibili misure
• controlli a campione sull'attribuzione dei crediti ai
professionisti, successivi allo svolgimento di un evento formativo,
con verifiche periodiche sulla posizione complessiva relativa ai
crediti formativi degli iscritti;
• introduzione di adeguate misure di pubblicità e trasparenza legate
agli eventi formativi dei Consigli nazionali e degli ordini e collegi
professionali, preferibilmente mediante pubblicazione - nel sito
internet istituzionale dell'ente organizzatore - dell'evento e degli
eventuali costi sostenuti;
• controlli a campione sulla persistenza dei requisiti degli "enti
terzi" autorizzati all'erogazione della formazione.

2.2 Adozione di pareri di congruità sui corrispettivi per le
prestazioni professionali
La fonte della disciplina di questa attività è contenuta
nell'art. 5, n. 3), legge 24 giugno 1923 n. 1395, nell'art. 636
c.p.c. e nell'art. 2233 c.c.
Nonostante l'abrogazione delle tariffe professionali, ad opera del
d.l. 1/2012 (come convertito dalla l. 27/2012), sussiste ancora la
facoltà dei Consigli degli ordini territoriali di esprimersi sulla
«liquidazione di onorari e spese» relativi alle prestazioni
professionali, avendo la predetta abrogazione inciso soltanto sui
criteri da porre a fondamento della citata procedura di accertamento.
Il parere di congruità resta, quindi, necessario per il
professionista che, ai sensi dell'art. 636 c.p.c., intenda attivare
lo strumento "monitorio" della domanda di ingiunzione di pagamento,
per ottenere quanto dovuto dal cliente, nonchè per il giudice che
debba provvedere alla liquidazione giudiziale dei compensi, ai sensi
dell'art. 2233 c.c..
Il parere di congruità, quale espressione dei poteri
pubblicistici dell'ente, è riconducibile nell'alveo dei
provvedimenti di natura amministrativa, necessitando delle tutele
previste dall'ordinamento per tale tipologia di procedimenti.
Pertanto, nell'eventualità dello svolgimento della predetta
attività di valutazione da parte degli ordini o collegi
territoriali, possono essere considerati i seguenti eventi rischiosi
e misure preventive:
Possibili eventi rischiosi
• incertezza nei criteri di quantificazione degli onorari
professionali;
&gt; effettuazione di una istruttoria lacunosa e/o parziale per
favorire l'interesse del professionista;
• valutazione erronea delle indicazioni in fatto e di tutti i
documenti a corredo dell'istanza e necessari alla corretta
valutazione dell'attività professionale.
Possibili misure
• necessità di un regolamento interno in coerenza con la l.
241/1990, ove non già adottato in base all'autonomia organizzativa
degli enti, che disciplini la previsione di: a) Commissioni da
istituire per le valutazioni di congruità; b) specifici requisiti in
capo ai componenti da nominare nelle Commissioni; c) modalità di
funzionamento delle Commissioni;
• rotazione dei soggetti che istruiscono le domande;
• organizzazione delle richieste, raccolta e rendicontazione, su
richiesta, dei pareri di congruità rilasciati anche al fine di
disporre di parametri di confronto, eventualmente e se sostenibile,
con una adeguata informatizzazione, nel rispetto della normativa in
materia di tutela della riservatezza dei dati personali.
2.3 Indicazione di professionisti per lo svolgimento di incarichi
L'area di rischio riguarda tutte le ipotesi in cui gli ordini sono
interpellati per la nomina, a vario titolo, di professionisti ai
quali conferire incarichi.
Tra le varie fonti di disciplina vi è il decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo
A)», che prevede, in relazione alle attività di collaudo statico, ad
esempio, che «Quando non esiste il committente ed il costruttore
esegue in proprio, è fatto obbligo al costruttore di chiedere,
anteriormente alla presentazione della denuncia di inizio dei lavori,
all'ordine provinciale degli ingegneri o a quello degli architetti,
la designazione di una terna di nominativi fra i quali sceglie il
collaudatore» (art. 67, co. 4). Vi sono, poi, altri casi in cui
normative di settore prevedono ipotesi in cui soggetti pubblici o
privati possono rivolgersi agli ordini e collegi territoriali al fine
di ricevere un'indicazione sui professionisti iscritti agli albi o
registri professionali cui affidare determinati incarichi.
Possibili eventi rischiosi
Nelle ipotesi sopra descritte e negli altri casi previsti dalla
legge, gli eventi rischiosi attengono principalmente alla nomina di
professionisti - da parte dell'ordine o collegio incaricato - in
violazione dei principi di terzietà, imparzialità e concorrenza.
Tale violazione può concretizzarsi, ad esempio, nella nomina di
professionisti che abbiamo interessi personali o professionali in
comune con i componenti dell'ordine o collegio incaricato della
nomina, con i soggetti richiedenti e/o con i destinatari delle
prestazioni professionali, o di professionisti che siano privi dei
requisiti tecnici idonei ed adeguati allo svolgimento dell'incarico.
Possibili misure
Le misure preventive potranno, pertanto, essere connesse
all'adozione di criteri di selezione di candidati, tra soggetti in
possesso dei necessari requisiti, mediante estrazione a sorte in
un'ampia rosa di professionisti (come avviene per la nomina dei
componenti delle commissioni di collaudo).
È di fondamentale importanza, inoltre, garantire la trasparenza e
la pubblicità delle procedure di predisposizione di liste di
professionisti, ad esempio provvedendo alla pubblicazione di liste
on-line o ricorrendo a procedure di selezione ad evidenza pubblica,
oltre che all'assunzione della relativa decisione in composizione
collegiale da parte dell'ordine o del collegio interpellato.
Qualora l'ordine debba conferire incarichi al di fuori delle
normali procedure ad evidenza pubblica, sono auspicabili le seguenti
misure:
• utilizzo di criteri di trasparenza sugli atti di conferimento degli
incarichi;
• rotazione dei soggetti da nominare;
• valutazioni preferibilmente collegiali, con limitazioni delle
designazioni dirette da parte del Presidente, se non in casi di
urgenza;
• se la designazione avviene da parte del solo Presidente con atto
motivato, previsione della successiva ratifica da parte del
Consiglio;
• verifica dell'insussistenza di situazioni, anche potenziali, di
conflitto di interesse nei confronti del soggetto che nomina il
professionista a cui affidare l'incarico richiesto, del
professionista designato, dei soggetti pubblici o privati
richiedenti, del soggetto destinatario delle prestazioni
professionali;
• eventuali misure di trasparenza sui compensi, indicando i livelli
più alti e più bassi dei compensi corrisposti, nel rispetto della
normativa dettata in materia di tutela della riservatezza dei dati
personali.

3. Trasparenza ai sensi del d.lgs. 33/2013
Chiarita la diretta applicabilità agli ordini e collegi
professionali della disciplina contenuta nel d.lgs. 33/2013, in
quanto compatibile, secondo quanto già rilevato in premessa,
l'Autorità adotterà, come già chiarito nella parte generale al §
7.1., specifiche Linee guida volte a fornire indicazioni per
l'attuazione della normativa in questione, da considerare parte
integrante del presente PNA.
Saranno, pertanto, forniti chiarimenti in ordine al criterio della
"compatibilita'" e ai necessari adattamenti degli obblighi di
trasparenza in ragione delle peculiarità organizzative e
dell'attività svolta dagli ordini e collegi professionali, in linea
con quanto l'Autorità, per i principali obblighi, ha già
dettagliato per le società pubbliche e gli altri enti di diritto
privato con determinazione n. 8/2015.



IV - ISTITUZIONI SCOLASTICHE


Premessa
Tenuto conto delle caratteristiche organizzative e dimensionali
del settore dell'istruzione scolastica e delle singole istituzioni,
della specificità e peculiarità delle funzioni, nonchè della
disciplina di settore che caratterizza queste amministrazioni, l'ANAC
ha adottato specifiche Linee guida con la delibera n. 430 del 13
aprile 2016 a cui si rinvia integralmente per l'applicazione delle
disposizioni in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza
nelle istituzioni scolastiche, fatti salvi eventuali adeguamenti
degli obblighi, ai sensi del d.lgs. 97/2016, che saranno specificati
nelle Linee guida che l'Autorità si riserva di emanare, secondo
quanto previsto al § 7.1 «Trasparenza».

1. Precisazioni in merito al RPCT e ai contenuti dei PTPC in
relazione al d.lgs. 97/2016
A seguito delle modifiche introdotte dal d.lgs. 97/2016 al d.lgs.
33/2013 e alla l. 190/2012 relativamente all'unicità della figura
del RPC e del RT, le funzioni di RPC e RT sono attribuite al
Direttore dell'Ufficio scolastico regionale, o per le regioni in cui
è previsto, al Coordinatore regionale. In attuazione delle nuove
disposizioni normative, si ribadisce, come già indicato nella parte
generale del presente PNA al § 5.2. lett. a), che è necessaria la
formalizzazione, con apposito atto dell'organo di indirizzo,
dell'attribuzione agli attuali RPC anche della responsabilità sulla
trasparenza, con l'indicazione della relativa decorrenza.
Quanto ai dirigenti scolastici è opportuno che nei PTPC gli
stessi siano responsabilizzati, in quanto dirigenti, in ordine alla
elaborazione e pubblicazione dei dati sui siti web delle istituzioni
scolastiche presso cui prestano servizio. Attraverso un loro attivo e
responsabile coinvolgimento all'interno del modello organizzativo dei
flussi informativi, viene così assicurata la prossimità della
trasparenza rispetto alla comunità scolastica di riferimento, con la
pubblicazione dei dati e delle informazioni previste dalla normativa
vigente sui siti delle singole istituzioni scolastiche.
Per quanto riguarda i PTPC, a seguito della confluenza dei
contenuti del PTTI all'interno del PTPC, a decorrere dal primo
aggiornamento ordinario del 31 gennaio 2018, salvo eventuali
modifiche anticipate proposte dal RPCT, i PTPC regionali dovranno
contenere l'apposita sezione in cui sono indicati i responsabili
della trasmissione e della pubblicazione dei documenti, delle
informazioni e dei dati ai sensi del d.lgs. 33/2013, come previsto
dall'art. 10, co. 1, del medesimo decreto, come sostituito dal d.lgs.
97/2016.

2. Istituzioni dell'Alta Formazione Artistica, Musicale e Coreutica
(AFAM)
L'Autorità ha precisato, nelle Linee guida sopra richiamate, che
le istituzioni dell'alta formazione artistica, musicale e coreutica,
che costituiscono il sistema dell'alta formazione e specializzazione
artistica e musicale, applicano le disposizioni in materia di
prevenzione della corruzione e trasparenza contenute nella l.
190/2012 e nel d.lgs. 33/2013, in quanto equiparabili alle
istituzioni universitarie e, quindi, ricomprese nelle amministrazioni
pubbliche di cui all'art. 1, co. 2, del d.lgs. 165/2001.
Con riguardo alle modalità attuative della normativa, a seguito
di un confronto con il Ministero dell'istruzione, dell'università e
della ricerca, si precisa che il PTPC delle AFAM è adottato dal
Consiglio di amministrazione quale organo di indirizzo di dette
istituzioni e che il RPCT è individuato nel Direttore
dell'istituzione (conservatorio, accademia, ecc.). Tale figura, si
ritiene, possieda sia una profonda conoscenza del funzionamento e
dell'organizzazione delle istituzioni in parola, e, dunque, dei
fattori di rischio presenti nelle relative aree, sia poteri e
funzioni idonee a garantire lo svolgimento dell'incarico con
autonomia ed effettività, come richiesto dalla l. 190/2012.

V - TUTELA E VALORIZZAZIONE DEI BENI CULTURALI

Premessa
La specificità del settore dei beni e delle attività culturali,
rispetto ad altri ambiti di attività della pubblica amministrazione,
risente della peculiarità e della complessità dei beni da tutelare,
patrimonio non solo dell'Italia, ma di tutta l'umanità. La scelta di
svolgere un approfondimento su questa materia deriva da una
pluralità di ragioni.
In primo luogo, si tratta di un ambito di elevata complessità
giuridico-istituzionale, sia perchè nella regolamentazione del
patrimonio culturale si intrecciano numerosi profili di diritto
pubblico e di diritto privato, sia perchè vengono coinvolti, a vario
titolo, tutti i diversi livelli di governo.
In secondo luogo, il settore in questione, negli ultimi anni, è
stato oggetto di ripetute riforme legislative e amministrative che
hanno interessato, in modo significativo, anche la stessa
organizzazione amministrativa del Ministero preposto. In questa
prospettiva, l'esemplificazione di eventi rischiosi e misure di
prevenzione della corruzione in un contesto di riorganizzazione può
rappresentare un utile ausilio per le analisi future.
In considerazione dell'ampiezza della materia, l'approfondimento,
in questa fase, è stato avviato attraverso l'interlocuzione con il
MIBACT, che svolge istituzionalmente a livello nazionale, tramite una
fitta rete di uffici periferici (soprintendenze in primis), i compiti
di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale.
Le prime aree e attività considerate come particolarmente esposte
al rischio di eventi corruttivi e di particolare rilevanza sul piano
delle funzioni affidate al MIBACT oggetto del presente
approfondimento sono:
- la verifica di interesse culturale per beni mobili e immobili,
inclusi i beni di interesse paesaggistico;
- le autorizzazioni all'esportazione e alla circolazione delle
opere d'arte e dei beni culturali in genere;
- le autorizzazioni paesaggistiche (tutela del paesaggio).
Una prima parte dell'approfondimento riguarda aspetti
organizzativi relativi alla predisposizione del PTPC e alla nomina
del RPCT, anche tenendo conto della diffusa articolazione
dell'amministrazione periferica del Ministero.

1. Programmazione delle misure di prevenzione e di trasparenza e
nomina del RPCT nel MIBACT
Nell'attuale organizzazione del MIBACT, il RPCT è individuato
nella persona del Segretario generale, coadiuvato dai "Referenti per
l'anticorruzione" individuati nei Direttori generali centrali e nei
Segretari regionali.
I referenti per la prevenzione svolgono attività informativa nei
confronti del Responsabile, affinchè questi abbia elementi e
riscontri sull'intera organizzazione e sulle attività
dell'amministrazione; il RPCT effettua altresì il costante
monitoraggio dell'attività svolta dai dirigenti assegnati agli
uffici di riferimento, anche in relazione all'adozione di misure
gestionali per assicurare la rotazione del personale.
La distribuzione capillare sul territorio delle strutture del
MIBACT e l'attribuzione delle funzioni di "stazioni appaltanti",
attualmente affidate ai Segretariati regionali e agli istituti e
musei di rilevante interesse nazionale, tuttavia, fanno nascere
l'esigenza di prevenire e contrastare il rischio corruzione a questo
livello organizzativo.
A tale scopo, il Ministero può affidare agli stessi Segretari
regionali e ai direttori dei musei di cui all'art. 30, co. 3, del
d.p.c.m. 171/2014 il ruolo di RPCT a livello territoriale. In tale
ipotesi, questi ultimi sono tenuti a predisporre appositi PTPC
coerenti con le indicazioni date a livello centrale con il PTPC del
Ministero.

2. Procedimento per la dichiarazione di interesse culturale
La scelta di analizzare questo procedimento è nata da una
valutazione degli interessi coinvolti all'interno delle singole fasi
istruttorie e decisionali.
Si tratta di un procedimento, strutturato su più livelli e
secondo diverse fattispecie normative delineate all'interno del
Codice dei beni culturali e del paesaggio (decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42), in cui si opera un bilanciamento costante tra
interesse del singolo e interesse della collettività, con
provvedimenti finali autoritativi che incidono in modo economicamente
rilevante nella sfera giuridica dei singoli, sia persone fisiche che
giuridiche.
Con l'entrata in vigore del Codice dei beni culturali e del
paesaggio è stata infatti introdotta la norma che prevede
l'accertamento specifico dell'interesse culturale delle cose
appartenenti a soggetti pubblici o privati senza scopo di lucro (c.d.
verifica di interesse culturale), ponendo fine ad un sistema che
produceva notevoli incertezze, sia per la sottrazione all'obbligo
dell'inserimento in elenchi delle cose mobili e immobili dello Stato
- per i quali non era previsto nessun meccanismo di individuazione -
sia per la generale inosservanza dell'obbligo nei casi previsti. In
particolare, l'art. 12 del d.lgs. 42/2004 prevede che le cose mobili
e immobili appartenenti ad enti pubblici e a persone giuridiche
private senza scopo di lucro, che rivestano interesse artistico,
storico o di altro tipo, risalgano ad oltre cinquant'anni, se mobili,
o settanta anni, se immobili, e siano di autore non più vivente,
vengano sottoposte ad un apposito procedimento di verifica, volto ad
accertare la sussistenza o meno di un interesse artistico, storico,
archeologico o etnoantropologico. In attesa della verifica, tali cose
sono in via provvisoria soggette alla disciplina di tutela prevista
dal Codice. L'esito della verifica - che è promossa d'ufficio o su
richiesta del soggetto proprietario - se positivo, comporta la
definitiva sottoposizione del bene alla disciplina di tutela, se
negativo, la fuoruscita da detta disciplina.
Il procedimento concernente la dichiarazione di interesse
culturale è disciplinato dagli artt. 12 e seguenti del d.lgs.
42/2004 e s.m.i., nonchè dagli artt. 33 lettera l) e 39 del d.p.c.m.
29 agosto 2014, n. 171 recante «Regolamento di organizzazione del
Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, degli
uffici di diretta collaborazione del Ministro e dell'Organismo
indipendente di valutazione della performance, a norma dell'articolo
16, comma 4, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con
modificazione, dalla legge n. 89 del 23 giugno 2014».
Lo stesso si articola secondo tre linee procedimentali, a seconda
del soggetto interessato dal vincolo o dalla tipologia di bene
oggetto di valutazione finalizzata alla apposizione di un vincolo di
tutela:
1) la verifica di interesse culturale per beni mobili e immobili di
proprietà di enti pubblici o persone giuridiche private senza fini
di lucro di cui all'art. 12 del Codice;
2) la dichiarazione di interesse culturale per beni mobili e immobili
appartenenti a soggetti privati di cui all'art. 13 del Codice;
3) la dichiarazione di notevole interesse pubblico per beni
paesaggistici di cui all'art. 138 del Codice.
Il procedimento di verifica o di dichiarazione si sviluppa nelle
seguenti fasi:
- avvio del procedimento: ai sensi dell'art. 12 o dell'art. 14,
co. 1, del d.lgs. 42/2004, da parte del Soprintendente. Per la
verifica è ammessa la richiesta da parte dei soggetti interessati;
- fase istruttoria di accertamento dell'interesse culturale:
l'accertamento della sussistenza, nella "cosa" indagata, del livello
di interesse culturale prescritto dalla normativa di tutela e la
comunicazione, agli aventi diritto, degli esiti di detto
accertamento, di carattere tecnico-discrezionale, costituisce il
contenuto pressochè integrale del procedimento in questione;
- il Soprintendente invia la proposta di dichiarazione alla
Commissione regionale per il patrimonio culturale, prevista dal
d.p.c.m. 171/2014, art. 39, la quale verifica la sussistenza
dell'interesse;
- il provvedimento finale (decreto o comunicazione di parere
negativo) è adottato dalla Commissione regionale con firma del
Segretario regionale, che la presiede, e viene trasmesso alla
Soprintendenza (Servizio affari legali) che provvede alla notifica
dello stesso agli interessati e alla trascrizione presso i registri
della Conservatoria;
- in caso di verifica negativa (art. 12 del d.lgs. 42/2004) la
scheda contenente i relativi dati è trasmessa ai competenti uffici
affinchè ne dispongano la sdemanializzazione e i beni per i quali si
sia proceduto alla sdemanializzazione sono liberamente alienabili, ai
fini del Codice;
- nel caso di verifica con esito positivo l'accertamento
dell'interesse costituisce dichiarazione ai sensi dell'art. 13 del
d.lgs. 42/2004 (dichiarazione dell'interesse culturale) ed il
relativo provvedimento è trascritto nei modi previsti dalla legge. I
beni restano in questo caso definitivamente sottoposti alle
disposizioni del Codice;
- le schede descrittive oggetto di verifica con esito positivo
confluiscono in un archivio informatico (17) conservato presso il
Ministero e accessibile al Ministero e all'Agenzia del demanio, per
finalità di monitoraggio del patrimonio immobiliare e di
programmazione degli interventi in funzione delle rispettive
competenze istituzionali: l'aggiornamento dell'archivio informatico,
la notifica e la trascrizione del decreto sono a cura del
Segretariato regionale;
- i procedimenti, di verifica e di dichiarazione, si concludono
entro 120 gg. dalla notifica al proprietario dell'avviso di avvio del
procedimento; qualora il procedimento sia iniziato su impulso del
proprietario del bene e non si concluda entro i 120 gg. previsti, gli
interessati possono diffidare il Ministero a provvedere, e agire
avverso il silenzio ai sensi di legge;
- entro 30 gg. dalla notifica della dichiarazione o degli esiti
della verifica, è ammesso ricorso amministrativo al Ministero per
motivi di legittimità e di merito; in tale ipotesi si determina la
sospensione degli effetti del provvedimento impugnato, fermo restando
l'applicazione, in via cautelare, delle disposizioni previste dal
d.lgs. 42/2004, nella Parte Seconda Titolo I e precisamente al Capo
II, al Capo III Sezione I e Capo IV Sezione I (approvazione di opere
e lavori, denuncia degli atti di trasferimento della proprietà o
della detenzione, ecc.). Il Ministero, nello specifico la Commissione
Regionale, sentito il competente organo consultivo, decide sul
ricorso entro novanta giorni dalla presentazione dello stesso, e
qualora venga accolto procede all'annullamento in autotutela od alla
modifica del provvedimento medesimo. Sono inoltre ammesse
proposizioni di ricorso giurisdizionale al TAR competente, a norma
degli artt. 2 e 20 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 e successive
modificazioni, ovvero ricorso straordinario al Capo dello Stato ai
sensi del d.p.r. 20 novembre 1971, n. 1199.
L'analisi del contesto interno in cui si sviluppa il procedimento
ha evidenziato una serie di possibili eventi rischiosi, collegabili
tanto agli aspetti organizzativi che di regolamentazione del
processo, trattandosi peraltro di fasi procedimentali che coinvolgono
più amministrazioni ed uffici, oltre che utenti privati destinatari
del provvedimento finale, da cui derivano una serie di obblighi e
limiti: denunzia di trasferimento delle opere per cambio di
residenza, denunzia di trasferimento di proprieta\detenzione, divieto
di trasferimento all'estero, sanzioni.
L'impatto del provvedimento, risultante da un specifica
valutazione tecnico/scientifica, costituisce un primo fattore di
rischio corruttivo.
Il rischio di ingerenze si ripropone su più livelli intermedi,
declinabili dalla fase istruttoria fino alla fase decisoria, con fasi
endoprocedimentali, relativi per esempio alla imposizione di
prescrizioni, i cui esiti, pur potendo modificare in maniera
rilevante i diritti dei singoli, sono di difficile predeterminazione.
Posto che l'evento corruttivo consista, nel procedimento
esaminato, nell'apposizione o nella mancata apposizione illegittima
di un vincolo, nell'adozione di prescrizioni irragionevoli o,
comunque, in valutazioni negligenti e/o arbitrarie, il rischio che
esso si possa verificare è particolarmente presente nella fase
istruttoria, affidata normalmente ad un unico funzionario che, per la
conoscenza che ha del territorio, da cui deriva la sua competenza, è
esposto ad ingerenze esterne o all'interesse personale.
L'aver demandato, in virtù dell'art. 39 d.p.c.m. 171/2014, alla
Commissione regionale il momento finale del procedimento costituisce
- per questa fase - sicuramente un'evoluzione in termini di
trasparenza e garanzia, stante la collegialità della decisione
assunta nel contraddittorio fra le diverse posizioni soggettive
coinvolte e potendo la Commissione emettere il provvedimento finale o
imporre prescrizioni, sia sull'"an" del vincolo, sia sul "quomodo",
diverse da quelle proposte dal Soprintendente che ha avviato il
procedimento.
Sotto quest'ultimo profilo, è raccomandabile, come misura
organizzativa e gestionale generale, l'implementazione di un sistema
informativo che possa consentire un monitoraggio - da parte della
Commissione regionale e della stessa Direzione generale - dei tempi
di avvio e gestione delle procedure. Ciò al fine di controllare il
rispetto della cronologia delle pratiche avviate a seguito della
preistruttoria relativa alla ammissibilità stessa del procedimento.
In tal modo si potrebbe fornire un quadro generale degli esiti del
procedimento (privo, allo stato, di evidenza esterna) e delle
motivazioni fornite nel decreto finale, consentendo di intercettare
eventuali anomalie e di armonizzare le prassi valutative.
Come in casi analoghi, inoltre, la rotazione degli incarichi e
l'adozione di strumenti di emersione di eventuali conflitti di
interessi (anche solo nella forma di una dichiarazione attestante
l'assenza di conflitti sottoscritta dal funzionario in rapporto a
ciascun procedimento gestito) consentirebbe un maggior controllo
sull'esercizio imparziale del potere autoritativo rimesso alle
Soprintendenze.
Infine, l'introduzione di un obbligo relativo alla pubblicazione
delle schede descrittive dei beni sia da parte del proprietario che
della soprintendenza sul sito www.benitutelati.it, andando a
soddisfare l'esigenza di trasparenza, garantirebbe una maggiore
imparzialità dell'azione amministrativa.
Più in generale, un rafforzamento degli obblighi di comunicazione
e trasparenza da parte delle Commissioni regionali e delle
Soprintendenze su tutta l'attività espletata in materia di
apposizione dei vincoli, potrebbe consentire il raggiungimento di una
maggiore omogeneità e coerenza dei criteri decisionali e valutativi.
Invero, consentendo alla ormai costituita Direzione Unitaria
dell'Archeologia e delle Belle Arti e Paesaggio una capacità di
coordinamento e controllo dell'attività di tutela nello specifico
settore, si potrebbe assicurare, nel rispetto degli inderogabili
principi di parità di trattamento e di imparzialità dell'azione
amministrativa, un'attività di tutela il più possibile omogenea
sull'intero territorio nazionale, ma attenta, allo stesso tempo, alle
peculiarità di ciascun ambito territoriale regionale.

3. Circolazione internazionale intracomunitaria dei beni culturali
All'interno del vasto quadro di funzioni pubbliche in materia di
tutela dei beni culturali, un ruolo particolare è quello della
regolamentazione dell'esportazione e della circolazione delle opere
d'arte (18), tema di estrema delicatezza per la finalità strategica
di difesa dell'integrità del patrimonio culturale.
Due sono le principali finalità delle norme in materia di
circolazione: assicurare che i beni culturali rimangano di proprietà
pubblica o siano acquisiti dallo Stato; garantire che tali beni non
siano portati definitivamente al di fuori del territorio nazionale.
Un esempio della prima finalità è quello dell'istituto della
prelazione storico-artistica, che consente allo Stato (e agli enti
territoriali e locali) di acquistare beni alienati tra privati oppure
di espropriarli. Un esempio della seconda è dato dai limiti posti
sia all'alienabilità del demanio culturale sia all'uscita dei beni
dal territorio nazionale.
In considerazione della finalità generale volta al
contemperamento di interessi privati collegati e subalterni, e alla
tutela di interessi pubblici prevalenti di rango costituzionale (art.
9 Cost.), gli eventi rischiosi da prevenire sono collegati
all'assunzione di decisioni (di assetto di interessi a conclusione di
procedimenti, di determinazioni di fasi interne a singoli
procedimenti, di gestione di risorse pubbliche) devianti dalla cura
dell'interesse generale.
Di seguito ci si sofferma, in particolare sul procedimento di
rilascio dell'attestato di libera circolazione previsto all'art. 68
del Codice dei beni culturali, strumento utilizzato per consentire
l'uscita di beni culturali dal territorio della Repubblica italiana,
in via definitiva e senza danni per il patrimonio nazionale. In ogni
caso, il procedimento, oltre a poter dar luogo all'apposizione di un
vincolo di interesse culturale che ne inibisca l'esportazione, può
condurre alla proposta di acquisto del bene.
Gli eventi rischiosi connessi a tale procedimento attengono:
a) ad una deviazione dalle regole procedimentali tale da determinare,
anche per pressioni esterne, un'illecita uscita definitiva del bene
culturale dal territorio nazionale;
b) ad una valutazione non congrua del valore venale del bene (19).
La competenza relativa al rilascio di autorizzazioni di
esportazione/importazione per beni culturali è attribuita agli
uffici esportazione, istituiti presso diciotto Soprintendenze. Detti
uffici, diffusi su tutto il territorio nazionale, risultano,
tuttavia, privi di una competenza territoriale. Ciò consente ai
privati di poter scegliere, anche sulla base di valutazioni
opportunistiche (in ragione, ad esempio, di rapporti di conoscenza ed
interesse maturati tra il privato e i funzionari che vi operano),
l'ufficio al quale rivolgersi per ottenere il rilascio
dell'autorizzazione e prima ancora la valutazione del bene.
In base all'attuale normativa, inoltre, i privati detentori di
beni possono reiterare la richiesta di autorizzazione in uffici
esportazione diversi, anche se non contemporaneamente, ritirando
l'istanza, prima della pronuncia finale e a seguito della
comunicazione di un preavviso di diniego, allo scopo di ottenere una
valutazione che si discosti da quella precedentemente formulata.
Attualmente, infatti, non esiste un sistema condiviso da tutti gli
uffici esportazione di tracciatura delle domande presentate dai
privati.
Un ulteriore fattore di rischio è individuabile nel ruolo e nel
funzionamento della commissione, costituita da tre esperti scelti a
rotazione tra i funzionari tecnici del territorio (due storici
dell'arte e un archeologo), che deve effettuare la valutazione tanto
della congruità del valore del bene quanto della certificazione di
interesse pubblico con apposizione dei limiti alla sua circolazione.
Al riguardo, la principale causa di eventi rischiosi è connessa
alla genericità e al non aggiornamento dei criteri a cui la
Commissione si attiene nel corso di tale valutazione, risalenti ad
una circolare del 1974, emanata dall'allora Ministero della pubblica
istruzione. Si tratta di criteri che lasciano ampia discrezionalità
in capo alla Commissione e ai singoli funzionari.
Una necessaria misura preventiva è costituita dall'emanazione, da
parte del MIBACT, di indirizzi di carattere generale (previsti
dall'art. 71, co. 4 del Codice) e vincolanti per i diversi uffici
esportazione, in modo che la valutazione circa il rilascio o il
rifiuto dell'attestato sia effettuata sulla base di prassi e
procedure uniformi. Ciò consentirebbe di ancorare l'esercizio della
discrezionalità dei vari uffici a criteri oggettivi, assicurando
l'imparzialità del giudizio tecnico.
Un ulteriore criticità è da ravvisarsi nell'assenza, nei criteri
adottati per la nomina dei membri della Commissione esportazione, di
adeguate misure di prevenzione dei conflitti di interesse.
Si evidenzia, infatti, che gli esperti che compongono la
commissione, in virtù dell'esperienza acquisita sul campo, possono
offrire anche consulenze esterne ad antiquari e case d'asta; sarebbe
utile, pertanto, per scongiurare i rischi connessi a valutazioni di
comodo, volte a favorire l'acquisizione privata del bene, la
sottoscrizione di una dichiarazione relativa all'assenza di conflitti
di interessi, attuali o potenziali, al momento di assunzione
dell'incarico.
In aggiunta a tale misura, può essere utile l'istituzione di uno
specifico albo da cui estrarre i membri della Commissione, che
consentirebbe la trasparenza delle procedure di nomina,
l'effettività della rotazione, la valutazione circa la sussistenza
dei requisiti scientifici di idoneità all'incarico nonchè
l'identificazione di potenziali conflitti di interesse tra i membri
della commissione e i soggetti richiedenti.
Ulteriori misure preventive possono, poi, riguardare:
- lo sviluppo del Sistema informativo degli Uffici Esportazione
(SUE), attualmente utilizzato non da tutti gli uffici territoriali,
al fine di consentire ad ogni ufficio esportazione di conoscere in
tempo reale le decisioni adottate dagli uffici omologhi e di essere
aggiornato sull'eventuale riproposizioni delle richieste in
differenti uffici a seguito di un precedente diniego;
- la fissazione delle competenze territoriali degli uffici
esportazione;
- la rotazione, ove possibile, dei funzionari responsabili del
procedimento.
4. Autorizzazioni paesaggistiche: il ruolo delle Soprintendenze
Il procedimento in esame - che non include quello semplificato ai
sensi del decreto del Presidente della Repubblica 9 luglio 2010, n.
139, «Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione
paesaggistica per gli interventi di lieve entità, a norma
dell'articolo 146, comma 9, del decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42, e successive modificazioni» - si articola nelle seguenti fasi:
- istanza da parte del soggetto di cui all'art. 146, co. 1, del
Codice;
- istruttoria da parte della regione o del comune subdelegato;
- trasmissione dell'istanza ad opera della amministrazione
competente al Soprintendente e contestuale avviso di avvio del
procedimento al soggetto interessato;
- parere di compatibilità e conformità reso dal Soprintendente;
- fase conclusiva del procedimento (eventuale preavviso di
procedimento negativo, trasmissione del parere, autorizzazione o
diniego).
L'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e
presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli
legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio.
Nell'ambito del procedimento si esamina, in particolare, il ruolo
svolto dalle Soprintendenze nel rilascio del parere. Si tratta di un
atto vincolante, che va trasmesso all'amministrazione competente al
rilascio del provvedimento finale (comune o regione) e riveste un
ruolo di fondamentale importanza ai fini dell'ottenimento
dell'autorizzazione.
Le principali cause di rischio e i principali eventi rischiosi si
individuano:
• nell'elevata discrezionalità tecnica legata al rilascio del parere
da parte del Soprintendente/responsabile del procedimento. Le scelte
dell'amministrazione sono basate su regole e parametri di natura
tecnica e scientifica specialistica. L'elevato tasso di
discrezionalità tecnica caratterizzante il parere della
Soprintendenza è rapportato alla tipologia di vincolo apposto sul
bene. Vincolare senza prescrizione un'area molto vasta lascia ampi
margini di valutazione. Pertanto, in presenza di vincoli c.d. "nudi"
la ponderazione degli interessi da parte dei funzionari sull'uso del
bene è assai elevata, in quanto detti vincoli derivano da
provvedimenti di tutela dei beni paesaggistici che, riducendosi ad un
mero divieto di trasformazione del territorio, non indicano l'essenza
valoriale e differenziata del bene vincolato. Diversamente, minor
grado di discrezionalità si può avere nel caso di vincoli c.d.
"vestiti". Tali vincoli si caratterizzano per la presenza di
prescrizioni relative all'uso dell'area oggetto del procedimento,
presentando un contenuto regolativo e prescrittivo che, in quanto
operato "a monte", circoscrive l'oggetto del parere di merito e con
esso la discrezionalità del Soprintendente e del responsabile del
procedimento. Gli eventi rischiosi si possono concretizzare in varie
forme di condizionamento della fase istruttoria per pressioni
esterne, ovvero nella non corretta e adeguata ponderazione dei
diversi interessi da contemperare;
• nella complessità del processo di autorizzazione che prevede il
coinvolgimento di più amministrazioni. Eventi rischiosi possono
annidarsi tanto nel rapporto tra soggetto richiedente e
amministrazione competente (regione, comune), quanto nel rapporto tra
lo stesso e la Soprintendenza competente, se non addirittura nel
rapporto tra funzionario responsabile per il rilascio del parere ed
ente competente al rilascio dell'autorizzazione (ad esempio in
ipotesi di inerzia da parte del Soprintendente volta a far decorrere
il termine per il rilascio del parere rimettendo, pertanto,
all'amministrazione competente la pronuncia sulla domanda di
autorizzazione - cfr. art. 146, co. 9 del Codice). Evento rischioso
suscettibile di condizionare lo svolgimento corretto del processo
potrebbe essere, invece, il rilascio del parere o proprio della
stessa autorizzazione paesaggistica, sulla base di una falsa
attestazione da parte dell'ente a ciò deputato;
• nell'inadeguatezza delle strutture nel dare una risposta celere
alle istanze con conseguente dilatazione dei termini di definizione
del procedimento. In tali casi, ad esempio, condotte "inerti" possono
dar luogo a criticità procedimentali cui potrebbe ovviarsi con una
maggiore attenzione all'organizzazione e alla distribuzione del
personale in organico;
• nella presenza di eventuali interessi privati e nel collegamento
territoriale tra utente/istante e funzionario/responsabile del
procedimento. Tali collegamenti potrebbero favorire dinamiche
improprie nella gestione dell'istruttoria con conseguente
condizionamento dell'esito finale del processo di autorizzazione.
Occorre sul punto considerare che i funzionari di zona depositari di
una conoscenza capillare del territorio in cui operano sono
maggiormente esposti, per prossimità e consuetudine, all'esercizio
di pressioni esterne di interessi particolari e soggettivi.
Al riguardo possono ipotizzarsi le seguenti misure preventive:
• sul piano normativo, sembrerebbe opportuno un adeguamento della
normativa vigente in materia di vincoli sui beni paesaggistici,
introducendo idonei meccanismi sanzionatori o incentivanti affinchè
si possa effettivamente provvedere alla vestizione dei c.d. "vincoli
nudi" (come già previsto dal 2008). Possono essere valutate
positivamente, inoltre, alcune misure, quale quella introdotta dal
d.l. 83/2014, art. 12, co. 1-bis (poi confluito nel d.p.c.m.
171/2014) ove si prevede che ogni decisione di un soprintendente
possa comunque essere riesaminata dalla Commissione regionale, anche
su segnalazione di altre amministrazioni. Tali misure, infatti, si
sono già dimostrate efficaci sul piano della previsione di eventi
corruttivi, allargando la responsabilità della decisione a un organo
collegiale che può comunque ribaltare la decisione di un singolo;
• sul piano gestionale, sarebbe opportuno realizzare sistemi che
assicurino la trasparenza, il controllo e monitoraggio del
procedimento in ogni sua fase, consentendo di pervenire ad un quadro
il più possibile completo sia del numero dei procedimenti trattati
che dei relativi esiti (positivi, negativi o derivante da inerzia e
dalla conseguente formazione del c.d. silenzio-assenso). Anche in
questo caso è un segnale positivo la previsione di cui all'art. 12,
co. 1-ter, del d.l. 83/2014 (poi ripresa dal citato d.p.c.m. 171 del
2014), in base alla quale tutti gli atti aventi rilevanza esterna e i
provvedimenti adottati dagli organi centrali e periferici del MIBACT,
nell'esercizio delle funzioni di tutela e valorizzazione di cui al
codice dei beni culturali e del paesaggio, debbono essere pubblicati
integralmente sul sito internet del Ministero e in quello, ove
esistente, dell'organo che ha adottato l'atto. Per ogni procedimento
vanno indicati la data di inizio, lo stato di avanzamento, il termine
di conclusione e l'esito dello stesso;
• sul piano organizzativo, sarebbero utili misure di rotazione dei
funzionari di zona adeguatamente programmate nel tempo, all'interno
della medesima Soprintendenza, nei limiti indicati per queste misure
nella Parte generale (§ 7.2);
• quanto alla prevenzione del conflitto di interessi, si può
ipotizzare l'assunzione di responsabilità da parte del titolare del
procedimento, attraverso la sottoscrizione di un'attestazione di
insussistenza di rapporti personali o familiari con l'istante.

VI - GOVERNO DEL TERRITORIO
Premessa
Con l'espressione "governo del territorio", nel presente PNA, si
fa riferimento ai processi che regolano la tutela, l'uso e la
trasformazione del territorio. A tale ambito si ascrivono
principalmente i settori dell'urbanistica e dell'edilizia, come
chiarito dalla giurisprudenza costituzionale sull'attribuzione alle
regioni della potestà legislativa concorrente in materia (20).
Il governo del territorio rappresenta da sempre, e viene percepito
dai cittadini, come un'area ad elevato rischio di corruzione, per le
forti pressioni di interessi particolaristici, che possono
condizionare o addirittura precludere il perseguimento degli
interessi generali.
Le principali cause di corruzione in questa materia sono
determinate da:
a) estrema complessità ed ampiezza della materia, che si riflette
nella disorganicità, scarsa chiarezza e stratificazione della
normativa di riferimento e perdurante vigenza di una frammentaria
legislazione precostituzionale ancorata alla legge urbanistica 17
agosto 1942, n. 1150. Tale complessità si ripercuote negativamente:
sull'individuazione e delimitazione delle competenze spettanti alle
diverse amministrazioni coinvolte e dei contenuti - con possibili
duplicazioni - dei rispettivi, diversi, atti pianificatori; sui tempi
di adozione delle decisioni; sulle risorse pubbliche; sulla fiducia
dei cittadini, dei professionisti e degli imprenditori nell'utilità,
nell'efficienza e nell'efficacia del ruolo svolto dai pubblici
poteri;
b) varietà e molteplicità degli interessi pubblici e privati da
ponderare, che comportano che gli atti che maggiormente
caratterizzano il governo del territorio - i piani generali dei
diversi livelli territoriali - presentino un elevato grado di
discrezionalità;
c) difficoltà nell'applicazione del principio di distinzione fra
politica e amministrazione nelle decisioni, le più rilevanti delle
quali di sicura valenza politica;
d) difficile applicazione del principio di concorrenza fra i soggetti
privati interessati, condizionata dall'assetto della proprietà delle
aree sulle quali incidono le scelte di destinazione territoriale e
urbanistica;
e) esistenza, alla base delle scelte di pianificazione, di asimmetrie
informative tra soggetti pubblici e privati, accompagnate dalla
difficoltà nelle predeterminazione dei criteri di scelta;
f) ampiezza delle rendite immobiliari in gioco.
Il rischio corruttivo è trasversale e comune a tutti i processi
dell'area governo del territorio, a prescindere dal contenuto
(generale o speciale) e dagli effetti (autoritativi o consensuali)
degli atti adottati (piani, programmi, concessioni, accordi,
convenzioni); la gran parte delle trasformazioni territoriali ha
conseguenze permanenti, che possono causare la perdita o il
depauperamento di risorse non rinnovabili, prima fra tutte il suolo,
le cui funzioni sono tanto essenziali quanto infungibili per la
collettività e per l'ambiente.
La prevenzione e il contrasto del rischio traversale di sviamento
dall'interesse pubblico primario alla sostenibilità dello sviluppo
urbano e dagli obiettivi di politica territoriale dichiarati
richiedono che, nella mappatura di tutti i processi che riguardano il
governo del territorio, siano precisati, preliminarmente, i criteri e
le specifiche modalità delle verifiche previste, per accertare la
compatibilità tra gli effetti delle trasformazioni programmate e la
salvaguardia delle risorse ambientali, paesaggistiche e storico
culturali che costituiscono il patrimonio identitario delle
popolazioni insediate nello specifico contesto territoriale.
Nella presente analisi saranno maggiormente approfonditi alcuni,
specifici, rischi corruttivi che riguardano i più significativi
processi pianificatori di livello comunale, salvo brevi riferimenti
alla pianificazione di livello superiore.
Sono state rinviate ad una fase futura le esemplificazioni
relative ai processi pianificatori che riguardano altre materie, pur
strettamente connesse al governo del territorio (piani ambientali,
piani paesaggistici, ecc.). Tale scelta non intende in alcun modo
sottovalutare i rischi corruttivi relativi a tali processi, nè
intende suggerire una minore attenzione per le amministrazioni -
statali, regionali e provinciali/metropolitane - responsabili degli
stessi.
In conformità a quanto previsto dall'art. 1, co. 2-bis della l.
190/2012, sono anche individuate misure organizzative di prevenzione
della corruzione. Si ribadisce che si tratta di esempi volti a
fornire alle amministrazioni e agli enti indicazioni e orientamenti
per supportare l'elaborazione dei PTPC. La concreta adozione di tali
misure richiede la loro necessaria contestualizzazione e il loro
necessario adeguamento rispetto alle dimensioni e alle
caratteristiche organizzative di ogni ente a seguito dell'analisi e
della valutazione del rischio corruttivo e in coerenza con il
principio di non aggravamento procedimentale e organizzativo. Vista
la particolare complessità della normativa del governo del
territorio l'Autorità si riserva, proprio nel rispetto dei principi
sopra esposti, di verificare l'attuazione e la funzionalità delle
misure proposte.


1. Pianificazione territoriale regionale, provinciale o metropolitana
La pianificazione territoriale, sia essa di carattere generale sia
essa di carattere settoriale, di livello regionale, provinciale,
metropolitano o d'area vasta, pur assumendo nelle legislazioni
regionali denominazioni talvolta differenti, è regolamentata in
maniera analoga, per i profili concernenti la trasparenza e la
partecipazione alle diverse fasi in cui si articola la procedura di
approvazione (formazione, adozione e approvazione del piano).
Molte legislazioni regionali prevedono, infatti, peculiari forme
di pubblicità dell'atto con cui l'organo di governo manifesta la
volontà di procedere all'elaborazione del piano territoriale o sua
variante, disciplinando già in questa fase la partecipazione dei
portatori di interesse.
Con riferimento alla fase di adozione dell'atto di pianificazione
regionale, le discipline regionali sono sostanzialmente omogenee,
prevedendo ampie forme di pubblicità tra cui la consultazione degli
atti via web, e presso le sedi regionali, provinciali, spesso anche
presso le sedi comunali, garantendo a tutti i portatori di interesse
la possibilità di accedere agli atti e di esprimere le proprie
osservazioni.
Con riferimento, infine, alla fase di approvazione, la proposta di
atto di pianificazione territoriale viene elaborata con apposito atto
motivato (anche sull'accoglimento delle osservazioni) e trasmessa al
Consiglio regionale per l'approvazione definitiva.
Nel fare riserva di approfondimenti successivi, in questa sede si
considerano possibili fenomeni corruttivi che si possono manifestare
allorchè quei piani sovracomunali, tematici o settoriali, prevedano
l'apposizione di discipline di tutela (principalmente ambientale o
paesaggistica) che comportano significative limitazioni all'uso o
alla trasformazione del territorio. Il livello di esposizione al
rischio può essere più marcato nel caso di procedure di
approvazione di varianti specifiche (o di approvazione di progetti in
variante alla pianificazione sovracomunale) che prevedano modifiche
cartografiche, in riduzione degli ambiti vincolati o che attenuino le
tutele.
In tali casi, per la prevenzione del rischio, trovano applicazione
misure analoghe a quelle indicate nel successivo § 2.

2. Processi di pianificazione comunale generale
Il modello della pianificazione disciplinato dalla legge
urbanistica 1150/1942 prevede il piano regolatore generale (p.r.g.),
che presenta, oltre ad un contenuto direttivo e programmatico,
prescrizioni vincolanti per i privati, con effetti conformativi della
proprietà. Esso può essere ricondotto ai piani comunali generali,
ovvero a quegli strumenti di pianificazione urbanistica che hanno ad
oggetto l'intero territorio comunale.
Le leggi regionali hanno introdotto propri modelli di
pianificazione urbanistico-territoriale e sono intervenute sulla
struttura, sul contenuto e sugli effetti giuridici della
pianificazione urbanistica comunale, che può articolarsi così su
più livelli. Di conseguenza, il panorama attuale dei piani comunali
generali si presenta molto variegato e complesso. Pertanto, anche la
mappatura dei processi di pianificazione generale e l'individuazione
dei rischi corruttivi che ne derivano dovranno essere dimensionate e
calibrate da ogni amministrazione interessata in rapporto a tale
complessità e varietà.
Di seguito si indicano alcuni eventi rischiosi, aggregati per fasi
del processo, che possono considerarsi comuni ai vari modelli
adottati dalle regioni ed alcune misure per prevenirli.

2.1 Varianti specifiche
Possibili eventi rischiosi
Anche le varianti specifiche allo strumento urbanistico generale,
siano esse approvate con iter ordinario, ovvero attraverso i numerosi
procedimenti che consentono l'approvazione di progetti con l'effetto
di variante agli strumenti urbanistici, sono esposte a rischio e
necessitano di misure preventive integrative, laddove dalle modifiche
derivi per i privati interessati un significativo aumento delle
potestà edificatorie o del valore d'uso degli immobili interessati.
I rischi connessi a tali varianti risultano relativi, in particolare:
alla scelta o al maggior consumo del suolo finalizzati a procurare un
indebito vantaggio ai destinatari del provvedimento; alla possibile
disparità di trattamento tra diversi operatori; alla sottostima del
maggior valore generato dalla variante.
Possibili misure
Anche i processi relativi a queste varianti è necessario siano
mappati in relazione ai contenuti della variante e all'impatto che
gli stessi possono generare, per valutare il livello di rischio che
comportano e stabilire, di conseguenza, le misure di prevenzione da
assumere, secondo quanto evidenziato nel presente approfondimento per
le diverse tipologie di strumenti urbanistici e le relative fasi.

2.2 Fase di redazione del piano
Possibili eventi rischiosi
Alcuni eventi rischiosi sono connessi alle modalità e alle
tecniche di redazione del piano o delle varianti. La mancanza di
chiare e specifiche indicazioni preliminari, da parte degli organi
politici, sugli obiettivi delle politiche di sviluppo territoriale
alla cui concretizzazione le soluzioni tecniche devono essere
finalizzate, può impedire una trasparente verifica della
corrispondenza tra le soluzioni tecniche adottate e le scelte
politiche ad esse sottese, non rendendo evidenti gli interessi
pubblici che effettivamente si intendono privilegiare. Tale
commistione tra soluzioni tecniche e scelte politiche è ancor più
rimarcata nel caso in cui la redazione del piano è prevalentemente
affidata a tecnici esterni all'amministrazione comunale.
Possibili misure
• In caso di affidamento della redazione del piano a soggetti esterni
all'amministrazione comunale, è necessario che l'ente renda note le
ragioni che determinano questa scelta, le procedure che intende
seguire per individuare il professionista, cui affidare l'incarico e
i relativi costi, nel rispetto della normativa vigente in materia di
affidamento di servizi e, comunque, dei principi dell'evidenza
pubblica; il comune, specialmente se di piccole dimensioni, può
valutare preventivamente la possibilità di associarsi con comuni
confinanti per la redazione dei rispettivi piani, con conseguente
risparmio di costi e possibilità di acquisire una visione più ampia
e significativa di contesti territoriali contigui e omogenei. In ogni
caso, è opportuno che lo staff incaricato della redazione del piano
sia interdisciplinare (con la presenza di competenze anche
ambientali, paesaggistiche e giuridiche) e che siano comunque
previste modalità operative che vedano il diretto coinvolgimento
delle strutture comunali, tecniche e giuridiche;
• la verifica dell'assenza di cause di incompatibilità o casi di
conflitto di interesse in capo a tutti i soggetti appartenenti al
gruppo di lavoro;
• anteriormente all'avvio del processo di elaborazione del piano,
l'individuazione da parte dell'organo politico competente degli
obiettivi generali del piano e l'elaborazione di criteri generali e
linee guida per la definizione delle conseguenti scelte
pianificatorie. In quest'ottica è utile prevedere che, in fase di
adozione dello strumento urbanistico, l'amministrazione comunale
effettui un'espressa verifica del rispetto della coerenza tra gli
indirizzi di politica territoriale e le soluzioni tecniche adottate e
apporti i conseguenti correttivi;
• può, altresì, essere opportuno dare ampia diffusione di tali
documenti di indirizzo tra la popolazione locale, prevedendo forme di
partecipazione dei cittadini sin dalla fase di redazione del piano,
attraverso strumenti da configurarsi in analogia, ad esempio, a
quello dell'udienza pubblica, prevista nella VIA, in modo da
acquisire ulteriori informazioni sulle effettive esigenze o sulle
eventuali criticità di aree specifiche, per adeguare ed orientare le
soluzioni tecniche, ma anche per consentire a tutta la cittadinanza,
così come alle associazioni e organizzazioni locali, di avanzare
proposte di carattere generale e specifico per riqualificare l'intero
territorio comunale, con particolare attenzione ai servizi pubblici.

2.3 Fase di pubblicazione del piano e raccolta delle osservazioni
Possibili eventi rischiosi
In questa fase possono verificarsi eventi rischiosi a causa di
asimmetrie informative, grazie alle quali gruppi di interessi o
privati proprietari "oppositori" vengono agevolati nella conoscenza e
interpretazione dell'effettivo contenuto del piano adottato, con la
possibilità di orientare e condizionare le scelte dall'esterno.
Possibili misure
• divulgazione e massima trasparenza e conoscibilità delle decisioni
fondamentali contenute nel piano adottato, anche attraverso
l'elaborazione di documenti di sintesi dei loro contenuti in
linguaggio non tecnico e la predisposizione di punti informativi per
i cittadini;
• attenta verifica del rispetto degli obblighi di pubblicazione di
cui al d.lgs. 33/2013 da parte del responsabile del procedimento;
• previsione della esplicita attestazione di avvenuta pubblicazione
dei provvedimenti e degli elaborati da allegare al provvedimento di
approvazione.

2.4 Fase di approvazione del piano
Possibili eventi rischiosi
In questa fase, il principale rischio è che il piano adottato sia
modificato con l'accoglimento di osservazioni che risultino in
contrasto con gli interessi generali di tutela e razionale assetto
del territorio cui è informato il piano stesso.
Possibili misure
• predeterminazione e pubblicizzazione dei criteri generali che
saranno utilizzati in fase istruttoria per la valutazione delle
osservazioni;
• motivazione puntuale delle decisioni di accoglimento delle
osservazioni che modificano il piano adottato, con particolare
riferimento agli impatti sul contesto ambientale, paesaggistico e
culturale;
• monitoraggio sugli esiti dell'attività istruttoria delle
osservazioni, al fine di verificare quali e quante proposte
presentate dai privati siano state accolte e con quali motivazioni.

2.4.1 Concorso di regioni, province e città metropolitane al
procedimento di approvazione
In alcune leggi regionali è previsto che la regione, la provincia
e la città metropolitana svolgano un'importante attività di
concorso nel processo di approvazione dei piani comunali, finalizzata
a garantire la coerenza tra i vari livelli di governo del territorio.
Possibili eventi rischiosi
Nell'esercizio di tale funzione possono individuarsi alcuni eventi
rischiosi tra cui:
• il decorso infruttuoso del termine di legge a disposizione degli
enti per adottare le proprie determinazioni, al fine di favorire
l'approvazione del piano senza modifiche;
• l'istruttoria non approfondita del piano in esame da parte del
responsabile del procedimento;
• l'accoglimento delle controdeduzioni comunali alle proprie
precedenti riserve sul piano, pur in carenza di adeguate motivazioni.
Possibili misure
Le principali misure di prevenzione possono fare leva sulla
trasparenza degli atti, anche istruttori, al fine di rendere evidenti
e conoscibili le scelte operate, nonchè sul rafforzamento delle
misure di controllo attraverso il monitoraggio interno, anche a
campione, dei tempi procedimentali e dei contenuti degli atti.
Per quanto concerne la trasparenza, ad esempio, l'ente (regione,
provincia o città metropolitana) cura la pubblicazione sintetica e
comprensibile degli atti, anche istruttori al fine di rendere
evidenti e conoscibili le scelte operate.

3. Processi di pianificazione attuativa
La locuzione "piani attuativi" non indica una tipologia omogenea
di strumenti pianificatori, bensì una pluralità di strumenti
urbanistici di dettaglio, non ascrivibili ad uno schema unitario,
configurando tipologie pianificatorie fra loro disomogenee. Inoltre,
a tali strumenti esecutivi della pianificazione urbanistica comunale,
si è aggiunta una ulteriore categoria dei c.d. "programmi complessi"
(il prototipo dei quali è il programma integrato di intervento,
introdotto dall'art. 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179 recante
«Norme per l'edilizia residenziale pubblica») consistenti in
programmi di intervento, finanziati con risorse pubbliche statali e
regionali, che prevedono la realizzazione di opere di interesse
pubblico e privato, per il recupero e la rigenerazione dei tessuti
urbani esistenti. Tali programmi presentano il dettaglio urbanistico
proprio dei piani attuativi e sono abilitati ad apportare varianti ai
piani urbanistici generali.

3.1 Piani attuativi d'iniziativa privata
I piani attuativi di iniziativa privata si caratterizzano per la
presenza di un promotore privato, che predispone lo strumento
urbanistico di esecuzione, sottoponendolo all'approvazione comunale,
e con il quale viene stipulata una convenzione per la realizzazione
di opere di urbanizzazione primaria e secondaria e per la cessione
delle aree necessarie. Tali piani sono pertanto particolarmente
esposti al rischio di indebite pressioni di interessi
particolaristici.
Possibili eventi rischiosi
Nella fase di adozione del piano attuativo il principale evento
rischioso è quello della mancata coerenza con il piano generale (e
con la legge), che si traduce in uso improprio del suolo e delle
risorse naturali.
Un'efficace azione di contrasto dei fenomeni corruttivi presuppone
che sia valorizzata l'efficacia prescrittiva del piano comunale
generale, in ordine alla puntuale definizione degli obiettivi, dei
requisiti e delle prestazioni che in fase attuativa degli interventi
debbano essere realizzati. La chiarezza di tali indicazioni consente,
infatti, di guidare in fase attuativa la verifica da parte delle
strutture comunali del rispetto degli indici e parametri edificatori
e degli standard urbanistici stabiliti dal piano generale, ma anche
della traduzione grafica delle scelte urbanistiche riguardanti: la
viabilità interna, l'ubicazione dei fabbricati, la sistemazione
delle attrezzature pubbliche, l'estensione dei lotti da edificare,
ecc.
Possibili misure
• incontri preliminari del responsabile del procedimento con gli
uffici tecnici e i rappresentanti politici competenti, diretti a
definire gli obiettivi generali in relazione alle proposte del
soggetto attuatore;
• linee guida interne, oggetto di pubblicazione, che disciplinino la
procedura da seguire e introducano specifiche forme di trasparenza e
rendicontazione (ad esempio, tramite check list di verifica degli
adempimenti da porre in essere, inviata al RPCT ai fini di
controllo);
• costituzione di gruppi di lavoro interdisciplinare con personale
dell'ente, ma appartenente a uffici diversi, i cui componenti siano
chiamati a rendere una dichiarazione sull'assenza di conflitti di
interesse; tale misura si rivela opportuna soprattutto per i piani di
particolare incidenza urbanistica;
• la predisposizione di un registro degli incontri con i soggetti
attuatori, nel quale riportare le relative verbalizzazioni;
• la richiesta della presentazione di un programma economico
finanziario relativo sia alle trasformazioni edilizie che alle opere
di urbanizzazione da realizzare, il quale consenta di verificare non
soltanto la fattibilità dell'intero programma di interventi, ma
anche l'adeguatezza degli oneri economici posti in capo agli
operatori;
• può poi risultare opportuno acquisire alcune informazioni dirette
ad accertare il livello di affidabilità dei privati promotori (quali
ad esempio il certificato della Camera di commercio, i bilanci
depositati, le referenze bancarie, casellario giudiziale).
Ulteriori eventi rischiosi
Anche per i piani attuativi si pongono i rischi già esaminati per
le fasi di pubblicazione, decisione delle osservazioni e approvazione
dei piani urbanistici generali (§ 2), cui si rinvia anche in merito
alle possibili misure di prevenzione, sottolineando anzi che nel caso
dei piani esecutivi il livello di rischio deve essere considerato
più elevato, a causa della più diretta vicinanza delle
determinazioni di piano rispetto agli interessi economici e
patrimoniali dei privati interessati.

3.2 Piani attuativi di iniziativa pubblica
I piani attuativi di iniziativa pubblica presentano
caratteristiche comuni con i piani sopradescritti, ma sono
caratterizzati in genere da una minore pressione o condizionamento da
parte dei privati. Tuttavia, particolare attenzione deve essere
prestata ai piani in variante, qualora risultino in riduzione delle
aree assoggettate a vincoli ablatori.

3.3 Convenzione urbanistica
Fra gli atti predisposti nel corso del processo di pianificazione
attuativa, lo schema di convenzione riveste un particolare rilievo,
in quanto stabilisce gli impegni assunti dal privato per l'esecuzione
delle opere di urbanizzazione connesse all'intervento (ed in
particolare: obbligo di realizzazione di tutte le opere di
urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di
urbanizzazione secondaria o di quelle che siano necessarie per
allacciare la zona ai servizi pubblici; obbligo di cessione gratuita
delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria e per
le attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale; nel
caso in cui l'acquisizione di tali aree non risulti possibile o non
sia ritenuta opportuna dal comune, corresponsione di una somma
commisurata all'utilità economica conseguita per effetto della
mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell'acquisizione
di altre aree; congrue garanzie finanziarie per gli obblighi
derivanti al privato per effetto della stipula della convenzione).
Per quanto riguarda la completezza e l'adeguatezza dei contenuti
della convenzione, può essere opportuno richiedere l'utilizzo di
schemi di convenzione - tipo che assicurino una completa e organica
regolazione degli aspetti sopra richiamati, eventualmente modificati
e integrati alla luce della particolare disciplina prevista dalla
pianificazione urbanistica comunale. A titolo meramente
esemplificativo, si richiama il modello elaborato dall'Istituto per
l'innovazione e trasparenza degli appalti e compatibilità ambientale
(ITACA) del 7 novembre 2013.
3.3.1 Calcolo degli oneri
L'incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria è
stabilita con deliberazione del consiglio comunale. Il Testo Unico
sull'edilizia dispone articolati e dettagliati criteri per il calcolo
del contributo dovuto per il permesso di costruire, in modo tale che
esso sia «commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione
nonchè al costo di costruzione» (art. 16, co. 1, d.p.r. 380/2001).
Il calcolo è effettuato in base a tabelle parametriche definite
dalla regione di appartenenza, per classi di comuni in relazione a
criteri omogenei. La disciplina regionale risulta nella materia
piuttosto differenziata.
Possibili eventi rischiosi
Poichè non spetta al presente PNA definire discipline omogenee,
semmai affidate a scelte delle regioni, si possono indicare misure da
adottarsi a livello comunale. In tal senso, un primo, possibile,
evento rischioso è connesso alla non corretta, non adeguata o non
aggiornata commisurazione degli "oneri" dovuti, in difetto o in
eccesso, rispetto all'intervento edilizio da realizzare, al fine di
favorire eventuali soggetti interessati. Ciò può avvenire a causa
di una erronea applicazione dei sistemi di calcolo, ovvero a causa di
omissioni o errori nella valutazione dell'incidenza urbanistica
dell'intervento e/o delle opere di urbanizzazione che lo stesso
comporta.
Possibili misure
• attestazione del responsabile dell'ufficio comunale competente, da
allegare alla convenzione, dell'avvenuto aggiornamento delle tabelle
parametriche degli oneri e del fatto che la determinazione degli
stessi è stata attuata sulla base dei valori in vigore alla data di
stipula della convenzione;
• pubblicazione delle tabelle a cura della regione e del comune, ove
non sia già prevista per legge;
• assegnazione della mansione del calcolo degli oneri dovuti a
personale diverso da quello che cura l'istruttoria tecnica del piano
attuativo e della convenzione.
3.3.2 Individuazione delle opere di urbanizzazione
Altrettanto rilevante è la corretta individuazione delle opere di
urbanizzazione necessarie e dei relativi costi, in quanto la
sottostima/sovrastima delle stesse può comportare un danno
patrimoniale per l'ente, venendo a falsare i contenuti della
convenzione riferiti a tali valori (scomputo degli oneri dovuti,
calcolo del contributo residuo da versare, ecc.).
Possibili eventi rischiosi
Possibili eventi rischiosi possono essere: l'individuazione di
un'opera come prioritaria, laddove essa, invece, sia a beneficio
esclusivo o prevalente dell'operatore privato; l'indicazione di costi
di realizzazione superiori a quelli che l'amministrazione sosterebbe
con l'esecuzione diretta.
Possibili misure
• identificazione delle opere di urbanizzazione mediante il
coinvolgimento del responsabile della programmazione delle opere
pubbliche, che esprime un parere, in particolare, circa l'assenza di
altri interventi prioritari realizzabili a scomputo, rispetto a
quelli proposti dall'operatore privato nonchè sul livello
qualitativo adeguato al contesto d'intervento, consentendo così una
valutazione più coerente alle effettive esigenze pubbliche;
• previsione di una specifica motivazione in merito alla necessità
di far realizzare direttamente al privato costruttore le opere di
urbanizzazione secondaria;
• calcolo del valore delle opere da scomputare utilizzando i
prezziari regionali o dell'ente, anche tenendo conto dei prezzi che
l'amministrazione ottiene solitamente in esito a procedure di appalto
per la realizzazione di opere analoghe;
• richiesta per tutte le opere per cui è ammesso lo scomputo del
progetto di fattibilità tecnica ed economica delle opere di
urbanizzazione, previsto dall'art. 1, co. 2, lett. e) del d.lgs.
50/2016, da porre a base di gara per l'affidamento delle stesse, e
prevedere che la relativa istruttoria sia svolta da personale in
possesso di specifiche competenze in relazione alla natura delle
opere da eseguire, appartenente ad altri servizi dell'ente ovvero
utilizzando personale di altri enti locali mediante accordo o
convenzione;
• previsione di garanzie aventi caratteristiche analoghe a quelle
richieste in caso di appalto di opere pubbliche, ferma restando la
possibilità di adeguare tali garanzie, anche tenendo conto dei costi
indicizzati, in relazione ai tempi di realizzazione degli interventi.
3.3.3 Cessione delle aree necessarie per opere di urbanizzazione
primaria e secondaria
Anche le valutazioni compiute dall'amministrazione ai fini
dell'acquisizione delle aree sono connotate da una forte
discrezionalità tecnica. La cessione gratuita delle aree per
standard è determinata con riferimento alle previsioni normative e
al progetto urbano delineato dal piano, e deve essere coerente con le
soluzioni progettuali contenute negli strumenti urbanistici esecutivi
o negli interventi edilizi diretti convenzionati, mentre tempi e
modalità della cessione sono stabiliti nella convenzione.
Possibili eventi rischiosi
I possibili eventi rischiosi consistono dunque: nell'errata
determinazione della quantità di aree da cedere (inferiore a quella
dovuta ai sensi della legge o degli strumenti urbanistici
sovraordinati); nell'individuazione di aree da cedere di minor pregio
o di poco interesse per la collettività, con sacrificio
dell'interesse pubblico a disporre di aree di pregio per servizi,
quali verde o parcheggi; nell'acquisizione di aree gravate da oneri
di bonifica anche rilevanti.
Possibili misure
• individuazione di un responsabile dell'acquisizione delle aree, che
curi la corretta quantificazione e individuazione delle aree,
contestualmente alla stipula della convenzione, e che richieda, ove
ritenuto indispensabile, un piano di caratterizzazione nella
previsione di specifiche garanzie in ordine a eventuali oneri di
bonifica;
• monitoraggio da parte dell'amministrazione comunale sui tempi e gli
adempimenti connessi alla acquisizione gratuita delle aree.
3.3.4 Monetizzazione delle aree a standard
In conformità alla legislazione regionale vigente, la
pianificazione urbanistica può prevedere il versamento al comune di
un importo alternativo alla cessione diretta delle aree, qualora
l'acquisizione non risulti possibile o non sia ritenuta opportuna, in
relazione alla estensione delle aree, alla loro conformazione o
localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di
intervento.
Possibili eventi rischiosi
Tale valutazione appartiene alla discrezionalità tecnica degli
uffici competenti e può essere causa di eventi rischiosi, non solo
comportando minori entrate per le finanze comunali, ma anche
determinando una elusione dei corretti rapporti tra spazi destinati
agli insediamenti residenziali o produttivi e spazi a destinazione
pubblica, con sacrificio dell'interesse generale a disporre di
servizi - quali aree a verde o parcheggi - in aree di pregio.
Possibili misure
• adozione di criteri generali per la individuazione dei casi
specifici in cui procedere alle monetizzazioni e per la definizione
dei valori da attribuire alle aree, da aggiornare annualmente;
• previsione per le monetizzazioni di importo significativo di forme
di verifica attraverso un organismo collegiale, composto da soggetti
che non hanno curato l'istruttoria, compresi tecnici provenienti da
altre amministrazioni, quale ad esempio l'Agenzia delle entrate;
• previsione del pagamento delle monetizzazioni contestuale alla
stipula della convenzione, al fine di evitare il mancato o ritardato
introito, e, in caso di rateizzazione, richiesta in convenzione di
idonee garanzie.

3.4 Approvazione del piano attuativo
Possibili eventi rischiosi
Anche nel corso del processo di approvazione del piano attuativo,
sono riscontrabili gli eventi rischiosi (legati alla scarsa
trasparenza e conoscibilità dei contenuti del piano, alla mancata o
non adeguata valutazione delle osservazioni pervenute, dovuta a
indebiti condizionamenti dei privati interessati, al non adeguato
esercizio della funzione di verifica dell'ente sovraordinato) che
sono stati esaminati, con riferimento al piano generale, al
precedente § 2.
Possibili misure
Anche per le possibili misure preventive si rinvia alle
indicazioni fornite nel suddetto paragrafo.

3.5 Esecuzione delle opere di urbanizzazione
Possibili eventi rischiosi
La fase dell'esecuzione da parte degli operatori privati delle
opere di urbanizzazione presenta rischi analoghi a quelli previsti
per l'esecuzione di lavori pubblici e alcuni rischi specifici,
laddove l'amministrazione non eserciti i propri compiti di vigilanza
al fine di evitare la realizzazione di opere qualitativamente di
minor pregio rispetto a quanto dedotto in obbligazione.
Le carenze nell'espletamento di tale importante attività
comportano un danno sia per l'ente, che sarà costretto a sostenere
più elevati oneri di manutenzione o per la riparazione di vizi e
difetti delle opere, sia per la collettività e per gli stessi
acquirenti degli immobili privati realizzati che saranno privi di
servizi essenziali ai fini dell'agibilità degli stessi.
Altro rischio tipico è costituito dal mancato rispetto delle
norme sulla scelta del soggetto che deve realizzare le opere.
Possibili misure
• costituzione di un'apposita struttura interna, composta da
dipendenti di uffici tecnici con competenze adeguate alla natura
delle opere, e che non siano in rapporto di contiguità con il
privato, che verifichi puntualmente la correttezza dell'esecuzione
delle opere previste in convenzione. Tale compito di vigilanza deve
comprendere anche l'accertamento della qualificazione delle imprese
utilizzate, qualora l'esecuzione delle opere sia affidata
direttamente al privato titolare del permesso di costruire, in
conformità alla vigente disciplina in materia (cfr. d.lgs. 50/2016,
artt.1, co. 2, lettera e) e 36, co. 3 e 4, ove è fatta salva la
disposizione di cui all'art. 16, co. 2-bis, del Testo Unico
sull'edilizia);
• comunicazione, a carico del soggetto attuatore, delle imprese
utilizzate, anche nel caso di opere per la cui realizzazione la
scelta del contraente non è vincolata da procedimenti previsti dalla
legge;
• verifica, secondo tempi programmati, del cronoprogramma e dello
stato di avanzamento dei lavori, per assicurare l'esecuzione dei
lavori nei tempi e modi stabiliti nella convenzione;
• particolare rilievo riveste la previsione che la nomina del
collaudatore sia effettuata dal comune, con oneri a carico del
privato attuatore, dovendo essere assicurata la terzietà del
soggetto incaricato;
• previsione in convenzione, in caso di ritardata o mancata
esecuzione delle opere, di apposite misure sanzionatorie quali il
divieto del rilascio del titolo abilitativo per le parti d'intervento
non ancora attuate.
4. Permessi di costruire convenzionati
Il decreto legge 12 settembre 2014, n. 133 (c.d. "Sblocca Italia")
ha introdotto nel Testo Unico sull'edilizia il permesso di costruire
convenzionato, che può essere rilasciato «qualora le esigenze di
urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità
semplificata» (art. 28-bis del d.p.r. 380/2001). Detto istituto è
caratterizzato dal fatto che il rilascio del titolo edilizio è
preceduto dalla stipula di una convenzione urbanistica.
Possibili eventi rischiosi
Si osserva, di conseguenza, che gli eventi rischiosi sono analoghi
a quelli indicati per la convenzione urbanistica conseguente agli
atti di pianificazione attuativa (per quanto riguarda: la stipula
della convenzione; la coerenza della convenzione con i contenuti del
piano urbanistico di riferimento; la definizione degli oneri da
versare; la cessione di aree o la monetizzazione, l'individuazione
delle opere a scomputo da realizzare e la vigilanza sulla loro
esecuzione).
Possibili misure
Per l'analisi di questi processi e per le relative misure di
prevenzione si fa quindi riferimento a quanto indicato nel precedente
§ 3.
5. Il processo attinente al rilascio o al controllo dei titoli
abilitativi edilizi
L'attività amministrativa attinente al rilascio o alla
presentazione dei titoli abilitativi edilizi e ai relativi controlli,
salvo diversa disciplina regionale, è regolata dal d.p.r. 380/2001.
In particolare:
- l'attività edilizia libera, la comunicazione inizio lavori (di
seguito CIL) e la comunicazione inizio lavori asseverata (di seguito
CILA) sono disciplinati dall'art. 6;
- il permesso di costruire è disciplinato dagli artt. 10-15 e 20;
- la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) dagli artt.
22-23-bis;
- il contributo di costruzione dagli artt. 16-19.
Il processo che presiede al rilascio dei titoli abilitativi
edilizi o al controllo di quelli presentati dai privati è
caratterizzato dalla elevata specializzazione delle strutture
competenti e complessità della normativa da applicare.
Tradizionalmente le funzioni edilizie sono svolte infatti da un
ufficio speciale, oggi denominato Sportello unico per l'edilizia
(SUE) - e Sportello unico per le attività produttive (SUAP) -
chiamati ad applicare una disciplina che attiene non soltanto alla
normativa urbanistica ed edilizia di carattere locale, ma anche alla
normativa tecnica sui requisiti delle opere, ai limiti e condizioni
alle trasformazioni del territorio, etc. Tali peculiarità comportano
che il personale dotato di adeguate competenze si formi in un lungo
periodo di tempo e l'amministrazione comunale sia portata a
mantenerlo stabilmente assegnato a tali compiti.
Inoltre, si evidenzia che il procedimento per il rilascio del
permesso di costruire e la verifica delle istanze presentate dai
privati in relazione a SCIA, CIL e CILA sono considerati espressione
di attività vincolata, in quanto in presenza dei requisiti e
presupposti richiesti dalla legge non sussistono margini di
discrezionalità, nè circa l'ammissibilità dell'intervento, nè sui
contenuti progettuali dello stesso. Nondimeno, l'ampiezza e la
complessità della normativa da applicare è tale da indurre a
considerare l'attività edilizia un'area di rischio specifico.
In generale, un contributo positivo di significativa trasparenza
dei processi valutativi degli interventi edilizi, e dunque di
prevenzione del rischio, è offerto dalla modulistica edilizia
unificata approvata in attuazione della c.d. Agenda per la
semplificazione. Tale modulistica, infatti, richiedendo un'analitica
disamina delle caratteristiche del progetto, delle normative tecniche
e delle discipline vincolistiche da applicare, da una parte ha
ridotto significativamente le incertezze normative insite nella
materia; dall'altra, consente di ricostruire in modo analitico sia i
contenuti delle asseverazioni del committente e del professionista
abilitato, sia l'oggetto della valutazione delle strutture comunali.
Ciò nonostante ogni intervento edilizio presenta elementi di
specificità e peculiarità che richiedono una complessa
ricostruzione della disciplina del caso concreto, con un processo
decisionale che può quindi essere oggetto di condizionamenti,
parziali interpretazioni e applicazioni normative. Inoltre, a
differenza dei processi di pianificazione urbanistica, in questa area
non sono previste adeguate forme di pubblicità del processo
decisionale, bensì solo la possibilità per i soggetti interessati
di prendere conoscenza dei titoli abilitativi presentati o
rilasciati, a conclusione del procedimento abilitativo.
Sotto il profilo della complessità e rilevanza dei processi
interpretativi, non sussistono differenze significative tra i diversi
tipi di titoli abilitativi edilizi: l'uno, il permesso di costruire,
richiede il rilascio di un provvedimento abilitativo (suscettibile di
silenzio assenso); l'altro, la SCIA presuppone comunque un obbligo
generale dell'amministrazione comunale di provvedere al controllo
della pratica. Ma in entrambi i casi è necessaria una attività
istruttoria che porti all'accertamento della sussistenza dei
requisiti e presupposti previsti dalla legge per l'intervento
ipotizzato.

5.1 Assegnazione delle pratiche per l'istruttoria
Possibili eventi rischiosi
In questa fase il principale evento rischioso consiste nella
assegnazione a tecnici in rapporto di contiguità con professionisti
o aventi titolo al fine di orientare le decisioni edilizie. Nelle
difficoltà di attuare misure di rotazione, a causa della
specializzazione richiesta ai funzionari assegnati a queste funzioni,
tale evento può essere prevenuto, ove possibile, con la
informatizzazione delle procedure di protocollazione e assegnazione
automatica delle pratiche ai diversi responsabili del procedimento.
Sotto questo profilo è utile mantenere la tracciabilità delle
modifiche alle assegnazioni delle pratiche e monitorare i casi in cui
tali modifiche avvengono.
Quanto all'attività istruttoria e agli esiti della stessa, emerge
il rischio di un potenziale condizionamento esterno nella gestione
dell'istruttoria che può essere favorito dall'esercizio di attività
professionali esterne svolte da dipendenti degli uffici, in
collaborazione con professionisti del territorio nel quale svolgono
tale attività.
Possibili misure
Misure preventive da porre in essere possono far leva su doveri di
comportamento, introdotti nei codici di comportamento di
amministrazione, consistenti nel divieto di svolgere attività
esterne, se non al di fuori dell'ambito territoriale di competenza,
nelle specifiche attività di controllo da parte dei competenti
nuclei ispettivi, nell'obbligo di dichiarare ogni situazione di
potenziale conflitto di interessi, ma anche su percorsi di formazione
professionale che approfondiscano le competenze del funzionario e
rafforzino la sua capacità di autonome e specifiche valutazioni
circa la disciplina da applicare nel caso concreto.

5.2 Richiesta di integrazioni documentali
Possibili eventi rischiosi
Anche la fase di richiesta di integrazioni documentali e di
chiarimenti istruttori può essere l'occasione di pressioni, al fine
di ottenere vantaggi indebiti. Le misure possibili attengono al
controllo a campione di tali richieste, monitorando eventuali
eccessive frequenze di tali comportamenti, al fine di accertare
anomalie.
Sia in caso di permesso di costruire (cui si applica il meccanismo
del silenzio assenso) che di SCIA (per la quale è stabilito un
termine perentorio per lo svolgimento dei controlli), la mancata
conclusione dell'attività istruttoria entro i tempi massimi
stabiliti dalla legge (e la conseguente non assunzione di
provvedimenti sfavorevoli agli interessati) deve essere considerata
un evento rischioso.
Possibili misure
La sua prevenzione generale si incentra su misure organizzative
atte a garantire un adeguato numero di risorse umane impegnate in
questa attività o, nel caso di insuperabile carenza di personale,
nella fissazione di una quota ragionevole di controlli da effettuare
e nella definizione di criteri oggettivi per la individuazione del
campione. Rispetto ai casi di non conclusione formale
dell'istruttoria, pur in presenza di dette misure organizzative, è
immaginabile lo svolgimento di un monitoraggio delle cause del
ritardo e una verifica di quelle pratiche che, in astratto, non
presentano oggettiva complessità.

5.3 Calcolo del contributo di costruzione
Le amministrazioni devono porre attenzione al calcolo del
contributo di costruzione da corrispondere, alla corretta
applicazione delle modalità di rateizzazione dello stesso e
all'applicazione delle eventuali sanzioni per il ritardo.
Possibili eventi rischiosi
Gli eventi rischiosi ad esso riferibili sono: l'errato calcolo del
contributo, il riconoscimento di una rateizzazione al di fuori dei
casi previsti dal regolamento comunale o comunque con modalità più
favorevoli e la non applicazione delle sanzioni per il ritardo.
Possibili misure
Anche in questo caso il primo fattore di riduzione del rischio è
la chiarezza dei meccanismi di calcolo del contributo, della
rateizzazione e della sanzione e l'adozione di procedure telematiche
che favoriscano una gestione automatizzata del processo. In
subordine, una efficace prevenzione del rischio può essere attuata
assegnando tali mansioni a personale diverso da coloro che hanno
curato l'istruttoria tecnica della pratica edilizia. Inoltre può
essere utile un sistema di verifica di report che segnalino gli
evidenti scostamenti delle somme quantificate, a parità delle
dimensioni complessive dell'opera, o anomalie dello scadenziario.

5.4 Controllo dei titoli rilasciati
Possibili eventi rischiosi
In merito al controllo dei titoli rilasciati possono configurarsi
rischi di omissioni o ritardi nello svolgimento di tale attività;
inoltre può risultare carente la definizione di criteri per la
selezione del campione delle pratiche soggette a controllo.
Possibili misure
In tutti i casi nei quali i controlli sono attuati a campione, la
principale misura di prevenzione del rischio appare la puntuale
regolamentazione dei casi e delle modalità di individuazione degli
interventi da assoggettare a verifica (per esempio con sorteggio in
data fissa, utilizzando un estrattore di numeri verificabili nel
tempo, dando alle pratiche presentate un peso differente in ragione
della rilevanza o della problematicità dell'intervento).
Una misura generale di verifica della corretta applicazione della
normativa che incide sulla attività edilizia può essere costituita
da controlli su tutte le pratiche che abbiano interessato un
determinato ambito urbanistico di particolare rilevanza, una
determinata area soggetta a vincoli, ecc., per verificare se tutti
gli interventi edilizi abbiano dato applicazione alla relativa
normativa in modo omogeneo.

6. Vigilanza
L'attività di vigilanza costituisce un processo complesso volto
all'individuazione degli illeciti edilizi, all'esercizio del potere
sanzionatorio, repressivo e ripristinatorio, ma anche alla sanatoria
degli abusi attraverso il procedimento di accertamento di
conformità.
Quest'attività è connotata da un'ampia discrezionalità tecnica
e, come tale, è suscettibile di condizionamenti e pressioni esterne,
anche in relazione ai rilevanti valori patrimoniali in gioco e alla
natura reale della sanzione ripristinatoria.
Possibili eventi rischiosi
Gli eventi rischiosi consistono, innanzitutto, nella omissione o
nel parziale esercizio dell'attività di verifica dell'attività
edilizia in corso nel territorio. Altro evento rischioso può essere
individuato nell'applicazione della sanzione pecuniaria, in luogo
dell'ordine di ripristino, che richiede una attività particolarmente
complessa, dal punto di vista tecnico, di accertamento
dell'impossibilità di procedere alla demolizione dell'intervento
abusivo senza pregiudizio per le opere eseguite legittimamente in
conformità al titolo edilizio.
Una particolare attenzione si deve avere per i processi di
vigilanza e controllo delle attività edilizie (minori) non soggette
a titolo abilitativo edilizio, bensì totalmente liberalizzate o
soggette a comunicazione di inizio lavori (CIL) da parte del privato
interessato o a CIL asseverata da un professionista abilitato. Tali
interventi, infatti, pur essendo comunque tenuti al rispetto della
disciplina che incide sull'attività edilizia, sono sottratti alle
ordinarie procedure di controllo e sottoposti alla generale funzione
comunale di vigilanza sull'attività edilizia, il cui esercizio e le
cui modalità di svolgimento di norma non sono soggetti a criteri
rigorosi e verificabili.
Possibili misure
Quali misure generali di prevenzione, le amministrazioni comunali
possono predisporre accurati sistemi di valutazione della performance
individuale e organizzativa delle strutture preposte alla vigilanza,
prevedendo obiettivi ed indicatori di attività che consentano di
monitorare l'esercizio di tali compiti, anche in ordine agli esiti
delle segnalazioni ricevute. Inoltre è opportuno assegnare le
funzioni di vigilanza a soggetti diversi da quelli che, per
l'esercizio delle funzioni istruttorie delle pratiche edilizie, hanno
relazione continuative con i professionisti (e quindi con i direttori
dei lavori).
Al fine di assicurare la corretta applicazione delle sanzioni
pecuniarie possono essere individuate le seguenti misure specifiche:
• forme collegiali per l'esercizio di attività di accertamento
complesse, con il ricorso a tecnici esterni agli uffici che
esercitano la vigilanza, in particolare per la valutazione della
impossibilità della restituzione in pristino;
• la definizione analitica dei criteri e modalità di calcolo delle
sanzioni amministrative pecuniarie (comprensivi dei metodi per la
determinazione dell'aumento di valore venale dell'immobile
conseguente alla realizzazione delle opere abusive e del danno
arrecato o del profitto conseguito, ai fini dell'applicazione della
sanzione amministrativa pecuniaria prevista per gli interventi
abusivi realizzati su aree sottoposte a vincolo paesaggistico) e
delle somme da corrispondere a titolo di oblazione, in caso di
sanatoria;
• verifiche, anche a campione, del calcolo delle sanzioni, con
riferimento a tutte le fasce di importo.
Al fine di prevenire i rischi di mancata ingiunzione a demolire
l'opera abusiva o di omessa acquisizione gratuita al patrimonio
comunale di quanto costruito, a seguito del mancato adempimento
dell'ordine di demolire possono essere introdotte le seguenti misure:
• l'istituzione di un registro degli abusi accertati, che consenta la
tracciabilità di tutte le fasi del procedimento, compreso
l'eventuale processo di sanatoria;
• la pubblicazione sul sito del comune di tutti gli interventi
oggetto di ordine di demolizione o ripristino e dello stato di
attuazione degli stessi, nel rispetto della normativa sulla tutela
della riservatezza;
• il monitoraggio dei tempi del procedimento sanzionatorio,
comprensivo delle attività esecutive dei provvedimenti finali.

VII - SANITÀ

Introduzione
Il presente approfondimento è stato redatto tenendo conto del
lavoro degli appositi tavoli tematici ANAC, Ministero della salute e
AGENAS.
Le indicazioni specifiche qui fornite, da leggere a integrazione
di quelle contenute nell'Aggiornamento 2015 al PNA che si intendono
recepite anche con riferimento agli ambiti non specificamente
trattati ( § 1.5, § 2.1.3, § 2.1.4, § 2.2.3, § 2.2.4), rappresentano
un insieme di misure, in costante evoluzione, affinamento e
miglioramento, concretamente attuabili con gli opportuni adattamenti
di contesto e con gli strumenti disponibili, che hanno lo scopo di
favorire una maggiore capacità di contrasto da parte delle
istituzioni sanitarie dei fenomeni corruttivi nel breve/medio
periodo.
In particolare, le misure indicate costituiscono possibili
soluzioni organizzative per preservare il Servizio Sanitario
Nazionale (di seguito SSN) dal rischio di eventi corruttivi (con
specifico riferimento al contesto strutturale, sociale ed economico
in cui si collocano ed operano le istituzioni medesime) e per
innalzare il livello globale di integrità, di competenza e di
produttività del sistema sanitario nazionale a partire dall'aumento
dell'efficacia e dell'efficienza delle singole unità operative in
cui si articola.
Per realizzare questi obiettivi, il presente approfondimento
rivolto alle regioni e alle organizzazioni sanitarie aziendali,
presenta un quadro di interventi tra loro correlati la cui
realizzazione richiede necessariamente un forte investimento
formativo, soprattutto sugli RPCT e, a cascata, su tutti coloro che
intervengono nei processi di costruzione ed attuazione delle azioni
dei PTPC. Ciò affinchè tutti i soggetti siano in grado di
utilizzare al meglio le misure e le indicazioni contenute nel PNA per
realizzare il livello di equilibrio ottimale fra i due pilastri: la
realizzazione piena delle finalità istituzionali di un'azienda
sanitaria, da cui dipende il livello di salute di una popolazione, e
il contrasto ai tentativi e/o ai fatti corruttivi che si oppongono o
ne ostacolano il perseguimento.
Ruolo del responsabile della prevenzione della corruzione

Premessa
Il RPCT rappresenta uno dei soggetti fondamentali per l'attuazione
della normativa sulla prevenzione della corruzione e della
trasparenza (21).
In considerazione della natura dei soggetti destinatari del PNA -
sezione II Sanità - e delle peculiarità delle organizzazioni
sanitarie nell'ambito del sistema-aziende che operano all'interno del
SSN, è necessario che le indicazioni fornite nella parte generale al
§ 5.2. siano quanto più possibile contestualizzate, sia nella scelta
da parte dell'organo nominante (Direttore Generale), sia nella
configurazione degli strumenti di supporto nell'ambito
dell'organizzazione sanitaria, funzionali alla migliore gestione di
tutti i processi interni alla stessa. In coerenza, infatti, con le
indicazioni della parte generale, il ruolo e le funzioni del RPCT non
possono prescindere, ancor più in un'organizzazione sanitaria e di
alta complessità, dalle funzioni strategiche di pianificazione, di
vigilanza, di monitoraggio e di controllo proprie dell'organizzazione
stessa e devono essere integrate ed interconnesse con esse.
Nel presente approfondimento sono contenute indicazioni specifiche
al fine di uniformare, per gli aspetti di comune applicabilità, i
criteri di scelta delle aziende e degli enti del SSN, del profilo cui
attribuire la funzione di RPCT.

1. Ambito soggettivo
I soggetti cui si rivolge l'approfondimento sono i medesimi
contenuti al punto 1.2 dell'approfondimento sezione II Sanità
dell'Aggiornamento 2015 al PNA (22).

1.1 Altri soggetti non di diritto pubblico: gli ospedali classificati
e altri soggetti accreditati con il SSN
Per gli enti non di diritto pubblico accreditati con il SSN si
raccomanda alle amministrazioni di riferimento di promuovere
l'adozione di strumenti per il rafforzamento della trasparenza e per
la prevenzione della corruzione e del conflitto di interessi, alla
luce delle indicazioni operative contenute anche nel presente
approfondimento.
Particolare riguardo va riservato ai c.d. ospedali classificati o
equiparati (23) in ragione della peculiarità di questi enti la cui
natura giuridica - amministrativa non ne consente la riconducibilità
netta al settore pubblico o al privato. La normativa di settore (24)
a oggi invariata ha, di fatto, determinato, con riferimento a tali
enti, una nuova fattispecie giuridica legata ad una personalità di
natura privata delle strutture ecclesiastiche classificate ed
equiparate, coesistente con la erogazione di un servizio ospedaliero
sottoposto alle stesse regole generali del settore pubblico.
È ragionevole, quanto opportuno, quindi, estendere anche a tali
enti le medesime indicazioni contenute nel presente approfondimento,
per quanto applicabili, dandone opportuna evidenza in ognuno degli
specifici accordi contrattuali.
Qualora le aziende sanitarie e gli altri soggetti di cui al
presente paragrafo controllino o partecipino in società o altri enti
di diritto privato, questi ultimi, in analogia agli altri soggetti
sopra menzionati, sono tenuti ad assicurare l'applicazione della
normativa di prevenzione della corruzione e di promozione della
trasparenza (25), anche ai fini dell'individuazione e nomina della
figura del RPCT.

2. Conoscenze e competenze generali e comuni del RPCT in ambito
sanitario e requisiti soggettivi
L'approfondimento sezione II Sanità dell'Aggiornamento 2015 al
PNA contiene già indicazioni sui requisiti soggettivi dei RPCT,
prevedendo che «Fermo restando quanto già indicato nella parte
generale, il profilo del professionista al quale attribuire
l'incarico di RPC è opportuno abbia specifiche competenze in tema di
conoscenza dell'organizzazione e gestione della struttura sanitaria,
dei processi e delle relazioni in essa esistenti».
Nella definizione del profilo del RPCT è necessario tenere conto
degli aspetti che connotano la funzione che deve esercitare tale
figura che possono essere ricompresi prevalentemente in due ambiti:
"preventivo" e di "vigilanza".
In riferimento al primo ambito, il RPCT è chiamato ad elaborare
il PTPC che costituisce l'espressione delle conoscenze specifiche e
contingenti in possesso del RPCT e della sua capacità di utilizzare
esperienze e competenze presenti all'interno e all'esterno della
struttura in cui opera. In merito al secondo aspetto, quello della
vigilanza, il RPCT è chiamato a vigilare sul rispetto di quanto
previsto dal Piano, a elaborare nuove misure e strategie preventive e
a segnalare criticità e/o specifici fatti corruttivi o di cattiva
gestione. Il prevalere di un aspetto o dell'altro, ovvero il livello
di equilibrio fra questi due ambiti, rilevano nell'identificazione
del profilo del RPCT.
Poste le caratteristiche comuni della funzione del RPCT e del
profilo dirigenziale cui deve rispondere tale figura, il RPCT delle
aziende sanitarie e degli enti assimilati del SSN assume, anche alla
luce della sezione II Sanità dell'Aggiornamento 2015 al PNA, un
ruolo pregnante all'interno dell'organizzazione sanitaria che
richiede, in quanto tale, una sempre più specifica conoscenza del
settore sotto tutti gli aspetti, organizzativo, gestionale e
sanitario.
Al fine di contestualizzare tale profilo nell'ambito
dell'organizzazione sanitaria, occorre, con maggior livello di
dettaglio:
- definire il profilo e le competenze del RPCT delle aziende
sanitarie e degli enti del SSN;
- esplicitare il sistema di relazioni/collegamenti del RPCT con
riferimento ai rapporti con i vertici aziendali e con i responsabili
delle varie articolazioni aziendali;
- esplicitare gli strumenti a supporto del RPCT (ad esempio
referenti e/o struttura organizzativa in relazione al livello di
complessità dell'organizzazione aziendale).
Sulla base delle suddette considerazioni si possono distinguere in
capo al RPCT due diversi aspetti: profili di competenza e aspetti
organizzativi.

2.1 Profili di competenza
Le caratteristiche conoscitive principali del RPCT devono essere:
- conoscenza dell'organizzazione sanitaria
(ospedaliera/territoriale) e dei diversi processi che costituiscono
gli elementi fondamentali per la produzione di servizi sanitari;
- conoscenza dei processi amministrativi e gestionali;
- capacità di valutare il contesto in cui opera un'azienda
sanitaria e gli snodi importanti di funzionamento della macchina
assistenziale ed amministrativa sulla base anche della conoscenza
intersettoriale dell'azienda sanitaria e della rete di relazioni
interne ed esterne della stessa in ambito locale, regionale ed extra
regionale;
- conoscenza degli strumenti di programmazione aziendale e del
sistema di valutazione delle performance per le necessarie
interconnessioni tra questi e il PTPC.

2.2 Aspetti organizzativi
Posto che il RPCT negli enti del servizio sanitario debba almeno
occupare una posizione dirigenziale di struttura complessa o a
valenza dipartimentale (UOC, UOD, Dipartimento/Distretto/Presidio,
ecc.) e che la funzione di RPCT è aggiuntiva rispetto alla funzione
e al ruolo del dirigente già ricoperti all'interno
dell'organizzazione, a invarianza di risorse economiche, è
importante nell'individuazione della figura più adeguata al ruolo di
RPCT, tenere conto della tipologia di struttura organizzativa diretta
e del livello di integrabilita'/compatibilità delle relative
funzioni ed attività con quelle aggiuntive del ruolo di RPCT.

3. Criteri di esclusione
La normativa vigente prevede che il RPCT sia un dirigente stabile
dell'amministrazione, con una adeguata conoscenza della sua
organizzazione e del suo funzionamento, dotato della necessaria
imparzialità ed autonomia valutativa e scelto, di norma, tra i
dirigenti non assegnati ad uffici che svolgano attività di gestione
e di amministrazione attiva.
Nel contesto delle organizzazioni sanitarie, l'applicazione delle
richiamate disposizioni normative e delle indicazioni già fornite da
questa Autorità, induce ad escludere, ai fini della scelta e della
conseguente nomina del RPCT, le fattispecie di seguito elencate a
titolo indicativo e non esaustivo:
- direttore generale;
- dirigente (sia di area sanitaria che amministrativa) di
struttura semplice;
- dirigente responsabile del settore gare e appalti;
- dirigente responsabile dell'ufficio procedimenti disciplinari;
- dirigente esterno con contratto di collaborazione/consulenza
e/o altro tipo di rapporti a tempo determinato.
Rispetto ai suddetti criteri di esclusione, eventuali scelte
residuali dovranno, in ogni caso, essere adeguatamente motivate,
avuto riguardo delle indicazioni di cui al presente approfondimento e
a quelle della parte generale, in coerenza con la cornice normativa
vigente per l'ambito di riferimento. Resta salva la possibilità di
salvaguardare le professionalità che hanno svolto l'incarico per
almeno un triennio, previa adeguata motivazione circa l'assenza di
altre figure compatibili con le indicazioni già fornite nel PNA.
In ogni caso, per tutte le fattispecie non esplicitamente
annoverate tra quelle escludenti la nomina a RPCT, resta intesa la
presupposta condizione di assoluta integrità del soggetto da
nominare, che, di norma, non deve essere stato sottoposto a
procedimenti disciplinari.

4. Criteri di scelta
Se gli aspetti che prevalgono nella scelta sono quelli "di
competenza", le aziende sanitarie e gli enti assimilati avranno cura
di valorizzare l'organizzazione funzionale di supporto al RPCT di cui
al successivo § 6. Qualora, invece, gli aspetti che prevalgono siano
quelli "organizzativi", è opportuno prendere a riferimento strutture
organizzative che, per funzioni strategiche proprie, oltre a
presupporre la conoscenza dei processi organizzativi e gestionali
interni all'azienda, già si caratterizzano per un elevato livello di
integrazione con gli altri livelli di responsabilità aziendali.
Rispondono a quest'ultimo caso, e sono da intendersi quali profili
elettivi, figure come il responsabile del controllo di gestione, il
responsabile del settore affari legali/affari generali, il risk
manager, il direttore medico di presidio, il dirigente amministrativo
di presidio, il direttore di distretto, il direttore di dipartimento,
il cui ruolo e funzioni si caratterizzano per essere trasversali
rispetto all'organizzazione aziendale e che, pertanto, devono
interagire necessariamente con la direzione strategica.
Transitoriamente, e in via eccezionale, è fatta salva la
possibilità di attribuire l'incarico di RPCT ai dirigenti di
struttura semplice o ai titolari di incarichi di alta
professionalità che abbiano già svolto l'incarico di RPCT per
almeno un triennio, previa adeguata motivazione circa l'assenza di
condizioni per poter attribuire l'incarico agli altri soggetti sopra
indicati.

5. Fattori di rischio/criticità
In questa sezione rientrano tutti quegli elementi che possono
influenzare, positivamente o negativamente, l'azione del RPCT. In
particolare, si segnalano:
- il livello di integrità del soggetto cui affidare l'incarico
di RPCT;
- il livello di legittimazione/autorevolezza del soggetto
all'interno dell'organizzazione e nelle relazioni con gli altri
livelli di responsabilità aziendali;
- il grado di "dipendenza" del soggetto e del suo percorso di
carriera da persone che operano all'interno dell'azienda (o che ne
possono influenzare gli orientamenti dall'esterno);
- l'appartenenza a specifiche "comunita'" (ad es. associazioni o
altro);
- la mancanza di prospettive di realizzazione di azioni che
possono richiedere tempi operativi medio/lunghi (rotazioni troppo
brevi possono disincentivare l'attività di un RPCT);
- la necessità di rientro nel precedente percorso di carriera e
quindi la convivenza nell'ambiente con ruoli diversi, ecc.;
- ulteriori eventuali fattori di "rischio" soggettivi evincibili
ad es. dalla dichiarazione pubblica di interessi di cui alla
modulistica standard resa disponibile in applicazione della specifica
previsione contenuta nella determinazione ANAC n. 12/2015 - sezione
II - Sanità.

6. Struttura di supporto
Per quanto concerne, in particolare, gli strumenti a supporto del
RPCT si rinvia a quanto illustrato nella parte generale (cfr.§ 5.2.),
in coerenza con le indicazioni fornite dal legislatore nel d.lgs.
97/2016. All'atto della nomina, specie laddove nella scelta i profili
di competenza prevalgano sugli aspetti organizzativi, è opportuno
esplicitare i collegamenti e le strutture/figure di supporto al RPCT
che consentano, da un lato, un efficace espletamento dei compiti di
quest'ultimo e, dall'altro, la necessaria partecipazione dei
responsabili degli uffici a tutte le fasi di predisposizione e di
attuazione del PTPC, nonchè la piena condivisione degli obiettivi e
la più ampia partecipazione di tutti i dipendenti.

7. Durata dell'incarico
La durata dell'incarico del RPCT deve essere fissata tenendo conto
della non esclusività della funzione, che, al contrario, viene
assegnata a titolari di incarichi dirigenziali di struttura complessa
e/o valenza dipartimentale già ricoperti all'interno
dell'organizzazione. Al riguardo si rinvia alla parte generale. Le
predette indicazioni sono connesse alla salvaguardia della necessaria
"indipendenza" delle funzione del RPCT rispetto anche ad eventuali
potenziali condizionamenti connessi ai fattori di rischio evidenziati
al precedente § 5. Il RPCT deve, infatti, essere una figura di
garanzia per l'istituzione sanitaria e non un incarico di natura
fiduciaria. Di ciò deve tenersi conto anche nella determinazione
della durata dell'incarico, non correlata a quella del contratto del
Direttore Generale.

8. Formazione
La centralità della formazione (26) e il ruolo strategico che
essa assume nella qualificazione e nel mantenimento delle competenze,
sono affermati, come richiamato nella nota sottostante, già nella l.
190/2012.
Ferma restando la responsabilizzazione delle amministrazioni e
degli enti sulla scelta dei soggetti da formare e su cui investire
prioritariamente e la trasversalità della formazione all'interno
dell'organizzazione per tutti i soggetti che, seppur con approcci
differenziati, partecipano, a vario titolo, alla formazione ed
attuazione delle misure di prevenzione, la figura del RPCT e le
figure di supporto (referenti, organi di indirizzo, titolari di
uffici e di funzioni strategiche, ecc.) sono da considerarsi
destinatari prioritari dell'investimento formativo.
Sotto il profilo dei contenuti la formazione deve riguardare,
anche in modo specialistico, tutte le diverse fasi di costruzione dei
PTPC e delle connesse relazioni annuali: a titolo di esempio,
l'analisi di contesto, esterno e interno, la mappatura dei processi,
l'individuazione e la valutazione del rischio, l'identificazione
delle misure e le modalità di verifica, monitoraggio e controllo
delle stesse.
Sotto il profilo delle modalità didattiche, sono da valorizzare
modalità formative secondo la logica della diffusione e
implementazione dell'esperienza e delle buone pratiche, da condursi
anche sul campo, rivolte sia ai RPCT che alle figure di supporto
finalizzate a costruire la consapevolezza e la
corresponsabilizzazione degli operatori e dei responsabili delle aree
a rischio nelle attività di monitoraggio dei processi e dei
procedimenti.
I percorsi formativi dovranno pertanto connotarsi per una sempre
maggiore specificità in relazione alle peculiarità del settore
sanitario rispetto agli altri settori della pubblica amministrazione
e per l'approccio operativo finalizzato al consolidamento di una
reale e concreta capacità di applicazione e di trasferimento delle
competenze nell'espletamento delle funzioni rivestite all'interno
dell'organizzazione.
Acquisti in ambito sanitario

Fermo restando quanto già indicato nella determinazione ANAC n.
12 del 28 ottobre 2015, nella sezione II Sanità e, in particolare,
quanto ivi riportato al § 2.1.1. "Contratti pubblici", di seguito si
forniscono ulteriori, specifiche indicazioni relative al processo
degli acquisti in ambito sanitario.

1. Misure per la gestione dei conflitti di interessi nei processi di
procurement in sanità
Nell'ambito degli appalti in sanità, l'esigenza di affrontare in
modo sistemico e strategico le situazioni di conflitti di interesse
appare maggiormente sentita a causa delle caratteristiche strutturali
di potenziale intrinseca "prossimita'" di interessi presenti
nell'organizzazione sanitaria con specifico riferimento al settore
degli acquisti, generata dal fatto che i soggetti proponenti
l'acquisto sono spesso anche coloro che utilizzano i materiali
acquistati. L'argomento riveste una particolare rilevanza alla luce
anche del d.lgs. 50/2016 (nuovo Codice dei contratti pubblici) che,
all'art. 42, reca una specifica previsione sulla individuazione e
risoluzione dei conflitti di interesse che possano essere percepiti
come minaccia alla imparzialità e all'indipendenza del personale
della stazione appaltante.
Occorre, pertanto, predisporre misure per una corretta gestione
dei conflitti potenziali e/o effettivi attraverso l'enucleazione
delle fattispecie tipiche di conflitto di interessi e la divulgazione
di informazioni finalizzate a consentire ai tecnici e ai
professionisti sanitari più esposti al rischio di conflitto di
interessi di agire con la consapevolezza richiesta, anche attraverso
la compilazione delle apposite dichiarazioni; è inoltre opportuna la
definizione di un modello di gestione dei conflitti di interessi e la
informazione dei professionisti coinvolti.
Di conseguenza si propongono le seguenti possibili misure:
• adozione di documenti strategici finalizzati a facilitare
l'implementazione coordinata di misure preventive che agiscano
contemporaneamente sul piano della sensibilizzazione e della
responsabilizzazione degli attori coinvolti;
• predisposizione di una modulistica per le dichiarazioni di assenza
di conflitti di interesse e definizione di apposite procedure per la
raccolta, tenuta ed aggiornamento di tali dichiarazioni;
• formazione dei professionisti coinvolti mediante moduli dedicati
alla gestione dei conflitti di interesse;
• informazione puntuale e tempestiva degli operatori coinvolti, ad
esempio mediante l'adozione e diffusione di documenti esplicativi che
facilitino l'autovalutazione delle situazioni personali e relazionali
con riferimento al contesto in cui ciascun soggetto si trova ad
operare (in una Commissione giudicatrice, in un Collegio tecnico per
la stesura degli atti di gara, ecc.).

L'AGENAS potrà offrire un supporto operativo per l'attuazione
delle misure indicate attraverso materiale pubblicato sul proprio
sito istituzionale.

1.1 Possibili ambiti di conflitto di interesse
Le situazioni che possono generare conflitti di interessi
dovrebbero, per le ragioni anzidette, essere gestite dalle aziende
sanitarie in modo che i contatti tra mondo professionale interno ed
operatori economici possano avvenire all'interno di un quadro
regolamentato in termini di procedure definite a livello aziendale.
In tale ottica si suggeriscono le seguenti misure, utili a
costituire un valido contributo procedurale alla riduzione del
rischio e la cui adozione favorisca la percezione di un'attività
imparziale e indipendente da parte delle stazioni appaltanti, sia
nella fase di progettazione che in quella di selezione del
contraente.
* Nell'ambito della sponsorizzazione di attivita':
• nei casi in cui la formazione dei professionisti sia sponsorizzata
con fondi provenienti da imprese private, le aziende predispongono
procedure che prevedano che le richieste di sponsorizzazione siano
indirizzate direttamente alla struttura indicata dall'azienda (es.
Direzione Sanitaria) e non ai singoli professionisti o a loro
associazioni private e che tali richieste non siano mai nominative,
dovendo essere l'azienda a indicare e autorizzare i dipendenti idonei
a beneficiarne (in relazione al ruolo organizzativo, al bisogno
formativo, ecc.);
• le risorse derivanti dalle sponsorizzazioni sono utilizzate
attraverso l'istituzione di un fondo dedicato alla formazione dei
professionisti, da gestire secondo criteri di rotazione,
imparzialità e con modalità che garantiscano la piena trasparenza.
- Nel rilascio di pareri, nulla osta, autorizzazioni allo
svolgimento di attività extra impiego:
• le aziende definiscono un procedimento per il rilascio di pareri,
nulla osta, autorizzazioni allo svolgimento di attività extra
impiego che tenga conto: nel caso in cui il soggetto richiedente sia
membro di una commissione di gara, della possibile insorgenza di
situazioni di conflitto quando la procedure di gara sia in uno stato
avanzato di espletamento che non consente agevoli sostituzioni o
quando non siano presenti professionalità fungibili con quella del
dipendente; della programmazione degli acquisti e, quindi, delle
professionalità che potranno essere chiamate a partecipare alle
future procedure di gara.

2. Rafforzamento della trasparenza nel settore degli acquisti
La pubblicazione dei dati relativi alle attività negoziali da
parte delle stazioni appaltanti è finalizzata a consentire l'accesso
alle informazioni essenziali, che devono essere innanzitutto
contenute negli atti riguardanti un appalto. Il rispetto dell'obbligo
di pubblicazione di tali dati e informazioni richiede, quindi, anche
una maggiore cognizione e responsabilità nell'adozione degli atti e
nella definizione dei relativi contenuti, in quanto deve consentire
alle figure preposte - ed ai cittadini in senso generale - la piena
conoscenza dell'operato della pubblica amministrazione. Pertanto,
fermi restando gli obblighi di pubblicazione previsti dalla
legislazione vigente, di seguito sono indicati, quali misure di
trasparenza, un set di dati da pubblicare sul sito istituzionale
delle stazioni appaltanti e un set di dati minimi da riportare nella
determina a contrarre, nel contratto e in tutti gli ulteriori atti
connessi all'appalto (atto di proroga, di rinnovo, di variante,
ecc.), con un duplice livello di controllo del rispetto di tali
misure da parte sia del RPCT sia del collegio dei revisori aziendali.

Set di dati minimo all'interno degli atti relativi ad appalti:
- presenza o meno dell'oggetto dell'appalto negli atti di
programmazione, con indicazione dell'identificativo dell'atto di
programmazione;
- oggetto e natura dell'appalto (lavori/servizi/forniture/misto con
esplicitazione della prevalenza; in caso di contratto di global
service comprensivo di diversi servizi, indicazione analitica dei
diversi servizi, evidenziando eventuali beni e/o servizi ad esclusivo
utilizzo della Direzione generale aziendale);
- procedura di scelta del contraente e relativi riferimenti normativi
(aperta/ristretta/competitiva con negoziazione/negoziata senza previa
pubblicazione del bando/procedura sotto soglia);
- importo dell'appalto, con specificazione anche dei costi derivanti
dal ciclo di vita dell'appalto (ad es. per materiali connessi
all'utilizzo e/o per manutenzioni);
- termini temporali dell'appalto: durata dell'esigenza da soddisfare
con l'appalto (permanente/una tantum), durata prevista dell'appalto,
se disponibili, decorrenza e termine dell'appalto;
- RUP e, quando nominati, direttore dei lavori, direttore
dell'esecuzione e commissione di collaudo;
- CIG e (se presente) CUP.
Set di dati oggetto di pubblicazione:
Oltre ai dati di cui all'art. 29 del d.lgs. 50/2016:
- presenza o meno dell'oggetto dell'appalto negli atti di
programmazione, con indicazione dell'identificativo dell'atto di
programmazione;
- fase della procedura di aggiudicazione o di esecuzione del
contratto (indizione/aggiudicazione/affidamento/proroga del
contratto/rinnovo del contratto ecc./risoluzione) nonchè motivazioni
di eventuali proroghe, rinnovi, affidamenti in via diretta o in via
d'urgenza;
- indicazione dell'operatore economico affidatario del medesimo
appalto immediatamente precedente a quello oggetto della procedura di
selezione;
- RUP e, quando nominati, direttore dei lavori, direttore
dell'esecuzione e commissione di collaudo;
- CIG e (se presente) CUP;
- resoconto economico e gestionale dell'appalto, incluso l'ammontare
delle fatture liquidate all'appaltatore.

2.1 Altre proposte di misure di trasparenza nel settore degli
acquisti
Ulteriori proposte di misure tese a rafforzare ed elevare il
livello di trasparenza in questo settore trovano specifica
applicazione in relazione alle diverse fasi del processo di acquisto.
&gt; Nella fase di progettazione della gara le stazioni appaltanti
pubblicano le seguenti informazioni:
- criteri per gestire le varie forme di consultazione preliminare di
mercato con i soggetti privati e con le associazioni di categoria,
prevedendo la rendicontazione sintetica degli incontri (anche di
quelli eventualmente aperti al pubblico);
- elenco dei soggetti abilitati a svolgere la funzione di
responsabili del procedimento di gara, con relativi curricula (nel
rispetto della normativa sulla tutela della riservatezza);
- per le centrali di committenza, pubblicazione periodica dello stato
di avanzamento dei lavori per la realizzazione delle iniziative
programmate, inclusa la previsione della conclusione del
procedimento;
- criteri univoci per: le procedure finalizzate all'accertamento
delle condizioni di cui all'art. 63, co. 2, lett. b) del d.lgs.
50/2016 (per il caso di esclusive dichiarate o di infungibilità
tecnica); la scelta degli operatori economici da invitare nelle
procedure negoziate sotto soglia (indagini di mercato o elenco
fornitori).
• Nella fase di istituzione delle commissioni di gara, le stazioni
appaltanti pubblicano le seguenti informazioni:
- tempestiva pubblicazione dei nominativi e dei curricula dei
commissari selezionati, in conformità a quanto previsto all'art. 29
del d.lgs. 50/2016;
- la modalità di scelta dei commissari, in caso di nomina da parte
della stazione appaltante di componenti interni alla stessa;
- modalità con cui procedere al sorteggio in caso di nomina di
componenti esterni ai sensi dell'art. 77 del d.lgs. 50/2016;
- calendario delle sedute di gara.
• Nella fase di aggiudicazione e stipula del contratto è opportuno
che sia effettuato il monitoraggio del tempo intercorrente tra
l'aggiudicazione e la data di stipula del contratto.
• Nella fase di esecuzione del contratto le stazioni appaltanti
pubblicano le seguenti informazioni:
- provvedimenti di adozione di varianti, contestualmente alla loro
adozione e almeno per tutta la durata del contratto, con riferimento
a quelle per il cui valore vi è altresì obbligo di comunicazione
all'ANAC;
- eventuali variazioni contrattuali rispetto alle indicazioni fornite
dalle centrali di committenza con obbligo di segnalazione a queste
ultime.
3. Misure di controllo
Appalti di importo inferiore alla soglia di ? 40.000
È opportuno che sia organizzato un adeguato sistema di controllo
su questo tipo di affidamenti strutturando flussi informativi tra il
RUP, il RPCT e il collegio dei revisori aziendali, al fine di
consentire di verificare, nel caso in cui l'appaltatore individuato
risulti già affidatario del precedente appalto, se la scelta sia
sorretta da idonea motivazione. Il RPCT può richiedere ai RUP dati e
informazioni, anche aggregate, sulle scelte e le relative motivazioni
nonchè su eventuali scostamenti tra l'importo del contratto e
l'importo corrisposto all'appaltatore, illustrandone la motivazione;
nel caso in cui sia rilevata la violazione dell'art. 35 del Codice
dei contratti pubblici - in ordine al calcolo dell'importo
dell'appalto, che deve comprendere i costi aggiuntivi connessi
all'utilizzo o alla manutenzione dei beni - il RPCT provvede a
segnalare il fatto agli organi di vertice e ad altri organi
competenti.

Acquisti autonomi e proroghe contrattuali
Si richiama l'esigenza di motivazione espressa della scelta di
ricorrere alla proroga contrattuale, con esplicitazione dei vari
livelli di responsabilità e relativa asseverazione da parte dei
vertici aziendali.
Per i beni e servizi che non rientrano per categoria e per importo
nell'ambito di applicazione del d.p.c.m. 24 dicembre 2015 (in
attuazione dell'art. 9, co. 3, del d.l. 66/2014), è opportuno
prevedere l'inserimento nel provvedimento autorizzativo della
espressa indicazione che il bene o servizio acquistato «non rientra
tra le categorie merceologiche del settore sanitario come individuate
dal d.p.c.m. di cui all'art. 9 co. 3 del d.l. 66/2014 e s.m.i. e
relativi indirizza applicativi».

4. Sotto-processo di adesione agli strumenti delle centrali di
committenza o dei soggetti aggregatori
Negli ultimi anni il processo di approvvigionamento, soprattutto
in ambito sanitario, ha vissuto una profonda trasformazione. La
costituzione di centrali di committenza a livello nazionale e l'avvio
dei lavori dei soggetti aggregatori di cui all'art. 9 del d.l.
66/2014, nonchè le previsioni di cui all'art. 37 del d.lgs. 50/2016
in ordine alle varie forme di aggregazione e centralizzazione delle
committenze, (di seguito, indicati tutti come "centrali di
committenza"), stanno sempre più plasmando la geografia e la
struttura della domanda pubblica. Di conseguenza il ruolo delle
singole stazioni appaltanti muta, poichè il venir meno delle fasi di
progettazione, selezione del contraente e aggiudicazione richiede una
maggiore attenzione alla programmazione e alla esecuzione dei
contratti. I profili di rischio collegati si arricchiscono di aspetti
peculiari e tipici che richiedono l'adozione di misure specifiche da
aggiungere a quelle del processo più generale. L'AGENAS fornirà il
necessario supporto per l'analisi e la corretta trattazione dei
rischi.

Processi e procedimenti rilevanti
• Nella fase di programmazione possono rilevare le seguenti
attivita':
- formulazione ed invio della programmazione e dei relativi
aggiornamenti nei tempi previsti dalla centrale di committenza;
- definizione delle competenze per l'approvazione del fabbisogno e
definizione dei livelli organizzativi (referenze qualificate);
- verifica della pertinenza dei fabbisogni con strumenti già
disponibili o programmati; formulazione del fabbisogno secondo
codifiche proprie delle centrali di committenza anche mediante
l'utilizzo di modelli e vocabolari comuni;
- pubblicazione della programmazione e monitoraggio dello stato di
avanzamento dei lavori della centrale.
• Nella fase di adesione possono rilevare le seguenti attivita':
- analisi ed esame del contenuto degli strumenti messi a disposizione
dalle centrali (accordi quadro, convenzioni, SDA, ecc.) e
compatibilità con i fabbisogni espressi o non programmati;
- definizione dell'oggetto degli atti di adesione (codifica dei
fabbisogni non programmati e comparazione quali-quantitativa con i
prodotti/servizi messi a disposizione dalle centrali);
- formalizzazione delle adesioni (appalto specifico, ordine,
contratto, ecc.) secondo le regole degli strumenti posti in essere
dalla centrale.
• Nella fase di esecuzione e rendicontazione dei singoli contratti
rilevano gli aspetti legati alla interpretazione delle condizioni
contrattuali, alla contrattualizzazione/ordinazione delle
prestazioni, alle comunicazioni con la centrale di committenza e alle
comunicazioni alla centrale sulle verifiche (di processo, di outcome,
ecc.) che la stessa pone in essere.

Possibili eventi rischiosi
• Per la fase di formulazione e comunicazione dei fabbisogni possono
rilevare il mancato rispetto dei tempi di invio della programmazione
e dei relativi aggiornamenti e la mancata o non chiara definizione
delle competenze per l'approvazione del fabbisogno e la definizione
dei livelli organizzativi (referenze qualificate). Ciò può
comportare la parziale comunicazione con la centrale, generando una
progettazione e un'aggiudicazione non allineata con i reali
fabbisogni oppure l'aggiudicazione di prodotti che non corrispondono
alle esigenze e che non verranno poi acquisiti; l'elusione degli
obblighi di adesione causata dall'assenza di strumenti e procedure di
verifica della pertinenza dei fabbisogni con strumenti già
disponibili o programmati; il mancato rispetto o utilizzo dei
vocabolari o delle codifiche previste dalla centrale porta alla
formulazione di un fabbisogno non chiaro che può inficiare la
corretta progettazione della gara da parte delle centrali;
l'effettuazione di acquisizioni autonome in presenza di strumenti
messi a disposizione dalla centrale, causato dal mancato monitoraggio
dello stato di avanzamento dei lavori della centrale stessa.
• Per la fase di adesione possono rilevare rischi legati ad una non
corretta analisi del contenuto degli strumenti messi a disposizione
dalle centrali, al fine di dichiararne la non compatibilità con i
fabbisogni espressi o non programmati o con le esigenze di
appropriatezza dell'utilizzo dei prodotti; la definizione
dell'oggetto degli atti di adesione allo scopo di rendere necessarie
acquisizioni complementari; il mancato rispetto dei limiti temporali
e quantitativi di adesione allo scopo di rendere necessarie
acquisizioni in urgenza o frazionare artificiosamente il bisogno.
• Per la fase di esecuzione e rendicontazione dei singoli contratti
possono emergere rischi legati alla non corretta interpretazione
delle condizioni contrattuali allo scopo di dichiararne la non
compatibilità con le esigenze di approvvigionamento; al mancato
rispetto dei limiti quantitativi e qualitativi del contenuto delle
prestazioni; richiesta di prestazioni non comprese nelle opzioni di
variazione; la mancata o non corretta comunicazione delle
inadempienze, delle penali, delle sospensioni, delle verifiche
negative di conformità e delle risoluzioni alla centrale di
committenza che inficiano, da un lato, la corretta gestione degli
accordi e delle convenzioni da parte della centrale e, dall'altra,
possono essere utilizzati al solo scopo di giustificare acquisizioni
autonome sovrapponibili; l'effettuazione di acquisizioni di
prestazioni complementari che modifichino sostanzialmente il profilo
qualitativo dei prodotti/servizi aggiudicati dalle centrali.

Anomalie significative
• Per la fase di formulazione e comunicazione dei fabbisogni possono
costituire elementi rilevatori di rischio: il mancato rispetto dei
tempi di invio della programmazione e dei relativi aggiornamenti;
l'invio delle comunicazioni/informazioni da parte di soggetti non
titolati; la pubblicazione/effettuazione di gare con oggetti
sovrapponibili a quelli delle centrali di committenza; la presenza di
proroghe contrattuali per beni e servizi oggetto di strumenti attivi
delle centrali; presenza di solleciti da parte delle centrali di
acquisto.
• Nella fase di adesione, esecuzione e rendicontazione possono
segnalare la presenza di rischi la stipula di contratti
autonomi/affidamenti sotto soglia nelle categorie riservate ai
soggetti aggregatori; l'approvazione di variazioni qualitative e
quantitative che non dimostrino il rispetto dei limiti consentiti
dagli strumenti delle centrali; la contrattualizzazione/il pagamento
di prestazioni in variazione non motivati (nella determina o nei
certificati di pagamento) con riferimento alle opzioni consentite;
l'assenza di rendicontazioni circa le comunicazioni delle
inadempienze, delle penali, delle sospensioni, delle verifiche
negative di conformità e delle risoluzioni alla centrale di
committenza; il superamento delle soglie di spesa annua per le
categorie merceologiche riservate ai soggetti aggregatori e stabilito
dal d.p.c.m. di cui all'art. 9, co. 3 del d.l. 66/2013.

Indicatori
• Per la fase di formulazione e comunicazione dei fabbisogni e di
adesione possono considerarsi indicatori significativi il rapporto
tra il numero degli affidamenti in adesione ed il numero totale dei
contratti; gli importi affidati in adesione sul totale degli
affidamenti; il numero di affidamenti in autonomia nelle categorie
merceologiche riservate ai soggetti aggregatori in rapporto al totale
degli affidamenti della singola stazione; gli importi di acquisizione
comunicati alla centrale di committenza e gli importi delle adesioni
effettuate in un determinato arco temporale e lo scostamento (in
difetto o eccesso) rispetto al 100%; lo scostamento dai livelli medi
di adesioni ai contratti delle centrali di committenza registrati da
amministrazioni comparabili.
• Per la fase di esecuzione e rendicontazione indicatori utili
possono essere costituiti da: rapporto tra il numero delle
varianti/servizi e forniture complementari e quello delle adesioni;
rapporto tra gli importi delle variazioni/servizi e forniture
complementari e quello delle adesioni; confronto (anche in termini di
rapporto semplice o di incidenza) tra il numero (anche come media)
delle variazioni/servizi e forniture complementari effettuate sui
contratti stipulati in autonomia e quelle poste in essere sui
contratti in adesione.

Possibili misure
• In fase di programmazione:
- obbligo di evidenziare, nella programmazione annuale, il ricorso
agli strumenti delle centrali di committenza nonchè di prevedere una
sezione separata per le categorie riservate ai soggetti aggregatori;
- adozione e pubblicazione di procedure interne di segregazione di
responsabilità e compiti per le fasi di manifestazione,
elaborazione, analisi e validazione del fabbisogno ed identificazione
dei soggetti titolati a trasmettere i fabbisogni alle centrali;
- previsione di una fase di aggiornamento della programmazione in
corso di anno;
- previsioni di audit interni circa il rispetto dei tempi e delle
codifiche di prodotti e servizi rilevati dalle centrali di
committenza;
- obbligo di motivare sul piano tecnico e gestionale, anche mediante
valutazioni di appropriatezza d'uso, la formulazione di bisogni che
fuoriescano dagli standard comunicati alla centrale di committenza in
corso di programmazione.

• In fase di adesione:
- previsione di istanze di controllo interno (o di validazione
tecnica) in caso di acquisizione di beni e servizi in quantità
diverse da quelle programmate e comunicate;
- adozione di modelli di contratto di adesione ad accordi quadro,
convenzioni che standardizzino i processi di adesione anche mediante
l'utilizzo di check list dei contenuti e dei passaggi obbligatori;
- previsione generalizzata di documentare l'esame degli strumenti
delle centrali;
- comunicazioni alle centrali di acquisto delle adesioni parziali o
in quantità diverse da quelle programmate, accompagnate da eventuali
relazioni circa la non compatibilita'/sovrapponibilità con i
fabbisogni espressi o emersi in seguito alla relativa comunicazione,
nonchè con le esigenze di appropriatezza d'uso sopravvenute;
- attivazione di audit interni in caso di segnalazioni, osservazioni
o richiami da parte delle centrali di committenza a causa di mancate
o parziali adesioni che richiedano necessarie acquisizioni
complementari, nonchè in caso di mancato rispetto dei limiti
temporali e quantitativi di adesione o di attivazione degli strumenti
(mancato rispetto dei limiti minimi di ordinazione; dichiarazione di
inadeguatezza dei tempi di consegna o realizzazione della
prestazione, ecc.).

• In fase di esecuzione e rendicontazione dei singoli contratti:
- pubblicazione delle acquisizioni realizzate in autonomia, a
prescindere dagli importi;
- necessità di motivazione in ordine alle esigenze sia tecniche che
cliniche qualora l'acquisizione autonoma si fondi su ragioni di
infungibilità;
- pubblicazione delle acquisizioni in adesione che contengano delle
variazioni rispetto ai profili qualitativi e quantitativi di beni e
servizi oggetto delle convenzioni (oltre i limiti opzionali già
previsti nei medesimi strumenti);
- previsione di una valutazione di outcome (oltre che di conformità,
sui maggiori vantaggi ottenuti) in caso di acquisizioni autonome o in
variazione rispetto agli standard previsti negli strumenti delle
centrali;
- pubblicazione dei certificati di conformita'/parziale,
conformita'/mancata, conformità che tengano conto anche delle
penali, delle sospensioni, delle verifiche e delle risoluzioni
parziali, ecc.;
- trasmissione di report periodici alle centrali contenente le citate
informazioni.

5. Rilevazione delle performance gestionali delle aziende sanitarie e
degli enti del SSN in tema di acquisti: strumento operativo
Al fine di introdurre un sistema di monitoraggio periodico da
parte delle regioni sulle performance gestionali delle aziende
sanitarie e degli enti del SSN in tema di acquisti, le regioni
dovrebbero dotarsi di uno strumento operativo di rilevazione dei dati
finalizzato ad implementare una banca dati utile, anche per le
centrali di committenza, per la definizione del piano triennale dei
fabbisogni e il piano annuale degli acquisti, nonchè per le
attività di pianificazione e controllo.
L'AGENAS fornirà il necessario supporto alle regioni e province
autonome attraverso materiale pubblicato sul proprio sito
istituzionale.

Nomine

Premessa
L'ambito di attività relativo al conferimento degli incarichi,
alla valutazione o alla revoca o conferma degli stessi, si configura,
nel servizio sanitario, tra le aree a "rischio generali" di cui alla
determinazione ANAC del 28 ottobre 2015, n. 12.
Nel settore sanitario il "rischio" connesso alla mancata e/o
carente osservanza delle norme in materia di trasparenza e/o dei
criteri di imparzialità e/o all'uso distorto della discrezionalità,
assume ulteriore rilievo anche per gli aspetti inerenti la qualità
delle cure. Una delle principali componenti della qualità, infatti,
risiede proprio nella capacità, competenza ed esperienza dei
professionisti in rapporto alla tipologia del servizio, alle
caratteristiche del contesto organizzativo e, soprattutto, al livello
di responsabilità che l'incarico comporta.
Il conferimento degli incarichi è una delle dirette prerogative
del Direttore generale delle aziende sanitarie in cui si misura in
maniera più evidente la capacità e l'integrità manageriale e
l'adeguatezza degli strumenti dallo stesso utilizzati al fine di
assicurare la corretta programmazione, pianificazione e valutazione
del valore delle risorse umane e professionali e, conseguentemente,
dell'organizzazione dei servizi.
Per tale ragione prioritaria, il presente approfondimento si
occupa, estendendo le previsioni già contenute nella citata
determinazione dell'Autorità (27), degli incarichi relativi alla
dirigenza medica e sanitaria (28). Ciò allo scopo di fornire alle
aziende sanitarie indicazioni e suggerimenti su possibili misure di
prevenzione del rischio - nell'accezione sopra richiamata -, da porre
in essere tuttavia anche per i procedimenti di attribuzione di
incarichi riferiti alla dirigenza non sanitaria (29), per quanto
applicabili ai sensi delle disposizioni normative e regolamentari e
delle specifiche discipline contrattuali vigenti.
Vale, infatti, a prescindere dal ruolo, dalla qualifica e dal
settore di riferimento, il principio per il quale ogni azienda deve
dare evidenza dei processi di nomina e di conferimento degli
incarichi in modo da assicurare il massimo livello di trasparenza e
l'utilizzo di strumenti di valutazione che privilegino il merito e
l'integrità del professionista aspirante all'incarico, al fine di
garantire la tutela ed il perseguimento del pubblico interesse.

1. Dirigenza medica e sanitaria
I CCNL della dirigenza del SSN prevedono le seguenti tipologie di
incarichi:
a) incarico di direzione di struttura complessa;
b) incarico di direttore di dipartimento, di distretto sanitario o di
presidio ospedaliero di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502;
c) incarico di direzione di struttura semplice;
d) incarichi di natura professionale anche di alta specializzazione,
di consulenza, di studio, e ricerca, ispettivi, di verifica e di
controllo;
e) incarichi di natura professionale conferibili ai dirigenti con
meno di cinque anni di attività.
Tali tipologie di incarichi costituiscono gli elementi di base
offerti dalla disciplina contrattuale su cui costruire percorsi di
sviluppo delle carriere dirigenziali, secondo le strategie
organizzative proprie di ogni azienda nel quadro della normativa
vigente e della programmazione regionale in tema di politiche del
personale.
L'approfondimento svolto è rivolto, nello specifico, alle
tipologie di incarichi di cui ai punti a), b) e c) della elencazione,
essendo interessate da un maggior grado di competitività e, per tale
ragione, è necessario che venga data piena evidenza delle relative
procedure di conferimento, al fine di garantirne la trasparenza, la
correttezza e le motivazioni ad esse sottese.
In via generale, si fa presente che gli obblighi di pubblicazione
dei dati, già previsti per la dirigenza sanitaria dall'art. 41, co 2
e 3, d.lgs. 33/2013 - ovvero direttori generali, direttori sanitari,
direttori amministrativi, responsabili di dipartimento e di strutture
complesse - sono estesi anche ai responsabili di struttura semplice,
per effetto della modifica apportata dal d.lgs. 97/2016. Al fine di
rendere coerente l'applicazione della norma di cui all'art. 41, co 3,
cit., il riferimento all'art. 15 del d.lgs. 33/2013 ivi contenuto, e
presumibilmente rimasto immutato per un difetto di coordinamento
normativo, deve intendersi all'art. 14 del medesimo decreto;
diversamente si avrebbe una ingiustificata disparità di trattamento
tra i dirigenti medici e gli altri dirigenti.

1.1 Incarichi di direzione di struttura complessa
Degli incarichi di direzione di struttura complessa si è già
trattato in via generale nella determinazione ANAC n. 12/2015,
sezione II Sanità, § 2.1.2 «Incarichi e nomine». In questa sede si
affrontano in dettaglio le singole tipologie di incarichi afferenti
alle varie fattispecie di struttura complessa e alle relative
procedure di conferimento (30).
1.1.1 Direttore di dipartimento
La natura di tale incarico è di tipo prevalentemente
organizzativo-gestionale con implicazioni anche con il settore degli
acquisti, è infatti in capo al Direttore del dipartimento, sia esso
ospedaliero o territoriale, la responsabilità anche in ordine alla
corretta e razionale programmazione e gestione delle risorse
assegnate per la realizzazione degli obiettivi attribuiti. La
relativa procedura di conferimento dell'incarico prevede la scelta,
da parte del Direttore generale, fra i dirigenti con incarico di
direzione delle strutture complesse aggregate nel dipartimento
stesso. In questo contesto, eventuali rischi possono configurarsi
nell'uso non trasparente e adeguatamente motivato dell'esercizio del
potere discrezionale di scelta. Per evitare e contrastare tali rischi
e al fine di garantire comunque il prevalere dei profili di merito
nell'attribuzione del suddetto incarico, le aziende sanitarie
dovranno orientare le opportune misure di prevenzione al
rafforzamento della trasparenza, avuto riguardo delle seguenti
indicazioni:
a) esplicitazione, all'interno degli atti del procedimento, della
conformità dello stesso alle previsioni dell'atto aziendale ed agli
indirizzi di programmazione regionale;
b) predeterminazione dei criteri di scelta e, ove non sussista
apposita disciplina regionale, ai sensi dell'art. 17 bis, co. 3, del
d.lgs. 502/1992, esplicitazione delle modalità di partecipazione del
Comitato di dipartimento alla individuazione dei direttori di
dipartimento;
c) esplicitazione, negli atti relativi al procedimento di nomina,
della motivazione sottesa alla scelta in relazione ai requisiti
professionali, ai compiti affidati e alla pregressa performance della
struttura dipartimentale, al fine di delineare il perimetro di
valutazione rispetto anche al raggiungimento degli obiettivi di
miglioramento che la struttura si pone;
d) pubblicazione degli atti del procedimento con evidenziazione di
quanto previsto ai punti a) e b).

1.1.2 Direttore di distretto sanitario o di presidio ospedaliero
La procedura di conferimento di tale incarico (31), ai sensi
dell'art. 3 sexies del d.lgs. 502/1992, presenta un maggior livello
di competitività, essendo più ampia la platea dei potenziali
aspiranti in ragione dell'esperienza maturata nei servizi
territoriali e dell'adeguata formazione nella loro organizzazione. In
questo ambito, fatte salve le eventuali specifiche discipline
regionali, è opportuno, per le medesime ragioni enucleate con
riferimento agli incarichi di cui al paragrafo precedente, che le
aziende - ove la regione non regoli la materia - adottino tutti i
possibili interventi ed azioni finalizzati a garantire i principi di
imparzialità e parità di trattamento, attraverso apposite procedure
selettive improntate a tali principi e, più in generale, al
principio di buona amministrazione. Sarebbe auspicabile al riguardo,
mutuare buone prassi già adottate da altre regioni/aziende sanitarie
(32) confluite, in parte, nelle indicazioni che seguono e che per
tale ambito si richiamano, quali misure di prevenzione, ove non
previste come obblighi da eventuali norme/discipline regionali:
a) avvio di procedura selettiva attraverso avviso/bando pubblico in
cui siano esplicitati i requisiti previsti dalla normativa vigente
nazionale ed eventualmente regionale;
b) costituzione della commissione selezionatrice;
c) predeterminazione dei criteri di selezione;
d) esplicitazione, negli atti relativi al procedimento di nomina,
della motivazione sottesa alla scelta in relazione ai requisiti di
partecipazione e ai criteri di selezione di cui ai rispettivi punti
a) e c);
e) pubblicazione degli atti del procedimento.

1.2 Incarichi di direzione di struttura semplice
Le strutture semplici rappresentano, nell'assetto dell'azienda
sanitaria, l'articolazione organizzativa di base di cui si compone la
struttura complessa. Gli indirizzi di programmazione e gli standard
di riferimento recati dalla normativa nazionale e dai relativi
regolamenti attuativi, pongono chiari limiti all'istituzione e/o
mantenimento di unità operative complesse e, conseguentemente, anche
le unità operative semplici devono riparametrarsi in relazione alle
prime sulla base di un rapporto predeterminato. Ne deriva, quindi, un
presupposto vincolo di programmazione riferito alla circostanza che
dette strutture devono essere predeterminate negli strumenti di
programmazione regionale e aziendali, in numero (nel rispetto del
rapporto posto come riferimento) (33) e tipologia (nel rispetto degli
standard per l'assistenza ospedaliera e territoriale) (34).
Pertanto, sebbene la preposizione a tali strutture rientri tra gli
incarichi da conferirsi, ai sensi dell'art. 15, co. 7-quater, d.lgs.
502/1992 e s.m.i., ai dirigenti che abbiano maturato un'anzianità di
servizio di almeno cinque anni nella disciplina oggetto
dell'incarico, la competitività è relativa - in questo ambito - sia
al numero definito delle posizioni oggetto di conferimento
dell'incarico, sia al potenziale numero di aspiranti che possiedono i
previsti requisiti soggettivi.
Questa tipologia di incarico (35) presenta procedure di
conferimento che, rispetto ai casi già trattati nei precedenti
paragrafi, risultano meno disciplinate da criteri generali e da atti
di indirizzo nazionale, se non quelli derivanti dalla disciplina del
Contratto collettivo nazionale (CCNL), sicchè è più frequente
riscontrare in questo ambito una certa variabilità di prassi
regionali e/o aziendali sia nelle procedure di conferimento che nella
durata degli incarichi (nei limiti del range stabilito da tre a
cinque anni).
Come indicato per gli incarichi di cui al § 1.1.2, anche per
questa fattispecie - ove la regione non regoli la materia - è
opportuno che le aziende sanitarie adottino tutti i possibili
interventi ed azioni finalizzati a rafforzare la trasparenza delle
relative procedure di conferimento, avuto riguardo delle buone prassi
già adottate da alcune aziende e delle seguenti indicazioni che, in
parte, le ripropongono:
a) verifica, all'interno degli atti del procedimento, della
conformità dello stesso alle previsioni dell'atto aziendale ed agli
indirizzi di programmazione regionale;
b) pubblicazione delle unità operative semplici per le quali va
conferito l'incarico (è auspicabile che le funzioni delle UOS
vengano qualificate nell'ambito di atti di organizzazione in modo
tale che i requisiti degli aspiranti di cui al punto successivo
trovino nei citati atti la loro motivazione);
c) avvio di procedura selettiva attraverso avviso/bando pubblico in
cui siano stati esplicitati i requisiti soggettivi degli aspiranti;
d) costituzione della commissione selezionatrice;
e) predeterminazione dei criteri di selezione;
f) misure di trasparenza, nel rispetto della normativa sulla tutela
della riservatezza, della rosa degli idonei;
g) esplicitazione, negli atti relativi al procedimento di nomina,
della motivazione sottesa alla scelta in relazione ai requisiti di
partecipazione e ai criteri di selezione di cui ai rispettivi punti
a) e c);
h) esplicitazione della motivazione alla base della scelta della
durata dell'incarico più o meno lunga all'interno del minimo/massimo
previsto (la durata degli incarichi dovrebbe essere definita non
volta per volta ma in modo "standard", oppure la stessa dovrebbe
essere esplicitamente collegata a provvedimenti di programmazione);
i) pubblicazione degli atti del procedimento.
Per tutti i casi in cui si avvii una procedura selettiva a
evidenza pubblica, con la costituzione della commissione, oltre alle
misure di cui ai punti precedenti, è necessario sottoporre i
componenti delle commissioni a processi di rotazione nonchè alla
sottoscrizione, da parte degli stessi, delle dichiarazioni di
insussistenza o di eventuale sussistenza di incompatibilità o
conflitto di interesse. Sarebbe auspicabile prevedere, nella
composizione della commissione di selezione, almeno un componente
esterno. Nel caso, inoltre, di avviso pubblico in cui non si proceda
alla costituzione della commissione, è opportuno fornire indicazioni
per la composizione degli organi di natura tecnica che dovranno
selezionare i candidati (es. sorteggio informatico).
Laddove invece non si preveda l'apertura di procedure competitive,
è necessario - quale misura di prevenzione - richiedere un atto di
responsabilità dell'organo nominante sul rafforzamento delle
motivazione della scelta e di pubblicazione di quest'ultima.
Come precisato al § 1, si evidenzia che il d.lgs. 97/2016 ha
introdotto l'obbligo di pubblicazione dei dati, già previsti per la
dirigenza sanitaria, anche per i responsabili di struttura semplice.
1.3 Incarichi di natura professionale anche di alta specializzazione,
di consulenza, di studio, e ricerca, ispettivi, di verifica e di
controllo
Le procedure di conferimento di tali incarichi (36) sono
particolarmente dettagliate nella disciplina contrattuale di cui al
CCNL 8.6.2000 (art. 28) I biennio economico e, per quanto concerne in
particolare gli effetti della valutazione per la conferma o il
conferimento di nuovi incarichi di maggior rilievo professionali o
gestionali, nella disciplina di cui all'art. 33 del CCNL 8.6.2000,
come sostituito dall'art. 28 del CCNL 3.11.2005.
Occorre pertanto che le aziende sanitarie osservino il massimo
livello di trasparenza per l'affidamento o revoca degli incarichi
dirigenziali di cui trattasi, attraverso la pubblicazione dell'atto
di conferimento sul sito dell'azienda, comprendendo l'ambito del
programma che si intende realizzare, l'oggetto dell'incarico e i
criteri di scelta.

2. Sostituzione della dirigenza medica e sanitaria
L'istituto delle sostituzioni (37) rappresenta un ambito
particolarmente vulnerabile al rischio di eventi corruttivi legati
alla possibile messa in atto di condotte elusive delle ordinarie
procedure di selezione. Possibili rischi sono, ad esempio, ritardo o
mancato avvio delle procedure concorsuali alla base della necessità
di copertura del posto vacante con la sostituzione oppure, a
sostituzione avvenuta, prolungamento intenzionale dei tempi
occorrenti per l'avvio delle procedure ordinarie di conferimento al
titolare dell'incarico, con conseguente prolungamento del periodo di
sostituzione per oltre sei mesi (vantaggio, in quest'ultimo caso, del
sostituto la cui retribuzione viene integrata ai sensi di quanto
previsto dal CCNL). Per quanto i casi in cui fare ricorso alle
sostituzioni siano puntualmente disciplinati dal CCNL, per
contrastare i connessi rischi, la misura di prevenzione prioritaria
in questo ambito è quella di rendere quanto più possibile
trasparenti le relative procedure avuto riguardo delle seguenti
indicazioni:
a) pubblicazione, aggiornamento e monitoraggio periodico del numero
dei posti oggetto di sostituzione/sostituibili per anno;
b) esplicitazione in dettaglio e relativa pubblicizzazione della
motivazione del ricorso alla sostituzione.

3. Altre tipologie di incarichi
3.1 Incarichi conferiti ai sensi dell'art. 15 septies del d.lgs.
502/1992
La tipologia di incarichi (38) di cui al presente paragrafo
rappresenta, tra le fattispecie descritte, quella che verosimilmente
più si caratterizza per la prevalente natura discrezionale della
procedura di affidamento dell'incarico. A ciò si aggiunga che si
tratta di incarico a tempo determinato attribuito al di fuori delle
procedure ordinarie di reclutamento del personale, seppure nei limiti
previsti dalla normativa vigente e nel rispetto dei vincoli dei tetti
di spesa. A tale fattispecie si è fatto un progressivo diffuso
ricorso negli ultimi anni da parte delle aziende sanitarie, con
particolare riferimento a quelle afferenti alle regioni sottoposte ai
c.d. piani di rientro. In tali regioni, infatti, la perdurante
applicazione della manovra del blocco totale o parziale del turn over
ha determinato, invero, un incremento del ricorso a tali procedure di
reclutamento delle professionalità necessarie/carenti, con l'effetto
paradossale di eludere la manovra del blocco delle assunzioni e di
conferire carattere di instabilità all'organizzazione specie per
taluni ruoli apicali oggetto di conferimento ai sensi dell'art. 15
septies del d.lgs. 502/1992.
Tuttavia, a fronte del prevalente interesse pubblico del pieno
assolvimento dei livelli essenziali di assistenza, sotteso al ricorso
a incarichi afferenti a tale tipologia, riconosciuto anche dalla
magistratura contabile in sede di controllo (39), non è da
escludersi la possibilità di un uso opportunistico e distorto di
tale previsione normativa, anche in considerazione del prevalere
della natura fiduciaria dell'incarico.
Al fine quindi di supportare le organizzazioni sanitarie
nell'individuazione di possibili rischi e relative misure di
prevenzione, si forniscono anche per questo ambito raccomandazioni
volte a massimizzare i livelli di trasparenza delle relative
procedure attraverso anche un processo selettivo che dia conto dei
criteri e delle scelte operate.
Nello specifico, tenuto conto della connotazione di eccezionalità
che contraddistingue il ricorso a tale modalità di conferimento di
incarichi per l'espletamento di funzioni di particolare rilevanza e
di interesse strategico - in quanto ipotesi derogatoria rispetto alle
regole generali per le assunzioni - , valgono anche per questa
tipologia di incarichi le misure previste sia per gli altri incarichi
dirigenziali che per le sostituzioni, ovvero:
a) pubblicazione, aggiornamento e monitoraggio periodici delle
posizioni/funzioni non ricoperte;
b) esplicitazione in dettaglio e relativa pubblicizzazione della
motivazione del ricorso alla suddetta procedura derogatoria, compresa
la motivazione del mancato espletamento dei concorsi per il
reclutamento ordinario e la motivazione alla base della durata
dell'incarico;
c) esplicitazione, negli atti relativi al procedimento di nomina,
della motivazione sottesa alla scelta in relazione ai requisiti
professionali e ai criteri di selezione. Inoltre, per le medesime
ragioni connesse all'eccezionalità del ricorso a tale tipologia di
incarico, le amministrazioni sanitarie destinatarie del presente
Piano, dovranno attribuire al soggetto esclusivamente l'unica
funzione per la quale è stata attivata la specifica procedura in
relazione ai requisiti ed alle caratteristiche per i quali la
professionalità è stata scelta. La durata dell'incarico di cui alla
lettera b) deve cessare in ogni caso al completamento delle procedure
concorsuali per la copertura in via ordinaria della posizione
dirigenziale di cui trattasi.
In ogni caso, al fine di perseguire i massimi livelli di
trasparenza e di imparzialità nell'attribuzione degli incarichi, gli
enti del SSN che abbiano funzioni prive di figure dirigenziali, ove
si trovino nell'impossibilità documentata di espletare procedure
concorsuali per assunzioni a tempo indeterminato, è opportuno che
ricorrano a procedure concorsuali per il reclutamento delle relative
figure dirigenziali ancorchè a tempo determinato così da assicurare
procedure ad evidenza pubblica, e non alla fattispecie di cui
all'art. 15-septies del d.lgs. 502/1992, in considerazione della
tipicità e della straordinarietà di questo istituto.

3.2 Personale proveniente dagli ospedali classificati
Il personale dirigente proveniente dagli ospedali classificati
(40) rientra nei casi disciplinati dall'art. 15 undecies del d.lgs.
502/1992; quest'ultimo costituisce un ambito limitato con accesso
diversificato per i dipendenti di strutture private classificate o
ospedali classificati che abbiano, a loro volta, acceduto alla
struttura classificata o equiparata o con percorso di natura
concorsuale oppure con chiamata diretta e che siano successivamente
transitati alla struttura pubblica. La normativa vigente e gli
orientamenti del Ministero della salute consolidatisi al riguardo,
prevedono, con riferimento ai casi disciplinati dall'art. 15 undecies
del d.lgs. 502/1992, relativi al personale proveniente dagli ospedali
classificati, la possibilità per lo stesso di vedere riconosciute le
medesime prerogative dei medici delle strutture pubbliche, quali
l'anzianità di servizio o il riconoscimento dei titoli. Ne deriva
quindi l'esigenza, dettata da ragioni di coerenza, rispetto agli
accennati orientamenti, dell'estensione delle misure indicate nel
presente approfondimento con riferimento al personale delle aziende
sanitarie pubbliche, anche alle procedure di reclutamento del
personale all'interno di questi enti.

Rotazione del personale

Premessa
Nel presente approfondimento si intendono fornire, alle aziende
sanitarie e agli altri enti assimilati del SSN, indicazioni generali
di tipo organizzativo e di pianificazione strategica, che inducano un
percorso virtuoso finalizzato a rendere praticabile la rotazione
degli incarichi nell'organizzazione sanitaria attraverso un'adeguata
programmazione nei tempi e nelle modalità, secondo criteri che non
vadano a detrimento del principio di continuità dell'azione
amministrativa.
Il ricorso alla rotazione può concorrere, come anche indicato
nella parte generale del PNA, insieme alle altre misure di
prevenzione, a prevenire e ridurre, evitando il determinarsi di
possibili fattori di condizionamento, eventuali eventi corruttivi con
particolare riferimento alle aree a più elevato rischio. Per le
considerazioni di cui sopra, la rotazione va vista prioritariamente
come strumento ordinario di organizzazione ed utilizzo ottimale delle
risorse umane, da non assumere in via emergenziale o con valenza
punitiva e, come tale, va accompagnato e sostenuto anche da percorsi
di formazione che consentano una riqualificazione professionale.

1. Criticità ed elementi di valutazione
In sanità l'applicabilità del principio della rotazione presenta
delle criticità peculiari in ragione della specificità delle
competenze richieste nello svolgimento delle funzioni apicali.
Il settore clinico è sostanzialmente vincolato dal possesso di
titoli e competenze specialistiche, ma soprattutto di expertise
consolidate, che inducono a considerarlo un ambito in cui la
rotazione è di difficile applicabilità.
Gli incarichi amministrativi e/o tecnici richiedono anch'essi, in
molti casi, competenze tecniche specifiche (ad es., ingegneria
clinica, fisica sanitaria, informatica, ecc.), ma anche nel caso di
competenze acquisite (si consideri la funzione del responsabile del
settore protezione e prevenzione), le figure in grado di svolgere
questo compito sono in numero molto limitato all'interno di
un'azienda.
Anche per quanto attiene il personale dirigenziale, la rotazione
dei responsabili dei settori più esposti al rischio di corruzione
presenta delle criticità particolari. I dirigenti, infatti, per il
tipo di poteri che esercitano e per il fatto di costituire un
riferimento per il personale dipendente, sono le figure la cui
funzione e azione - ove abusata- può provocare danni consistenti. Si
tratta quindi di figure che dovrebbero essere maggiormente soggette a
ruotare.
Al fine di contemperare l'esigenza della rotazione degli incarichi
con quella del mantenimento dei livelli di competenze in un quadro
generale di accrescimento delle capacità complessive
dell'amministrazione sanitaria, per mettere in atto questa misura
occorre preliminarmente individuare le ipotesi in cui è possibile
procedere alla rotazione degli incarichi attraverso la puntuale
mappatura degli incarichi/funzioni apicali più sensibili (ad esempio
quelli relativi a posizioni di governo delle risorse come acquisti,
rapporti con il privato accreditato, convenzioni/autorizzazioni,
ecc.), a partire dall'individuazione delle funzioni fungibili e
utilizzando tutti gli strumenti disponibili in tema di gestione del
personale ed allocazione delle risorse.
Le aziende sanitarie dovranno porre in essere le condizioni per
reperire più professionalità in grado, di volta in volta, di
sostituire quelle in atto incaricate, mediante un processo di
pianificazione della rotazione e di una sua graduazione in funzione
dei diversi gradi di responsabilità e di accompagnamento attraverso
la costruzione di competenze. Presupposto necessario per affrontare
questo processo è la ricognizione della geografia organizzativa
delle aziende sanitarie, anche con specifico riferimento ai
funzionigrammi relativi alle aree da sottoporre a rotazione, in modo
da contemperare la concreta efficacia della misura di prevenzione con
le esigenze funzionali e organizzative dell'azienda sanitaria, anche
in relazione alla necessità di avvalersi, per taluni settori, di
professionalità specialistiche.
Esistono, tuttavia, diversi aspetti da considerare a seconda che
si tratti di personale di area clinica, tecnica e amministrativa e
delle altre professioni sanitarie.

1.1 Area clinica
Il personale medico è tutto inquadrato nel ruolo dirigente. Le
posizioni di maggiore interesse potrebbero essere quelle relative
alla direzione di unità operative complesse (di seguito UOC), a
valenza dipartimentale (di seguito UOD) e dipartimenti. A parte
alcune eccezioni (che dovrebbero ridursi in misura rilevante con
l'applicazione del decreto del Ministro della salute 2 aprile 2015,
n. 70 «Regolamento recante definizione degli standard qualitativi,
strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza
ospedaliera») le posizioni apicali di Direttore di UOC, le cui
funzioni cliniche prevalgono su quelle gestionali, sono assegnate per
concorso e sono generalmente infungibili all'interno di una azienda
sanitaria.
Le posizioni di Capo dipartimento (funzioni prevalentemente
gestionali) sono anch'esse assegnate per concorso, seppure la scelta
avvenga all'interno di una rosa di idonei: poichè sotto il profilo
del requisito soggettivo l'incarico di Capo dipartimento deve essere
conferito ad un Dirigente di UOC tra quelli afferenti al
dipartimento, è possibile ritenere che tutti i dirigenti di quel
dipartimento siano potenzialmente suscettibili di ricoprire a
rotazione l'incarico. Altra ipotesi potrebbe essere quella di una
rotazione a livello dei dipartimenti di uno stesso territorio, ad
esempio provinciale.
Nell'ambito delle ASL, i Direttori di distretto e i Direttori
medici di presidio, nel caso ci siano più presidi, svolgendo
funzioni prevalentemente gestionali e meno clinico-assistenziali,
potrebbero essere potenzialmente assoggettabili al processo di
rotazione. Altresì, potrebbe avvenire per i primari di UOC con
funzioni analoghe collocate nella rete di presidi ospedalieri della
ASL (i problemi in questo caso sono legati alla definizione dei bandi
di concorso e alla eventuale contestualità di decadenza dei diversi
professionisti).
Per le altre figure rimane valido quanto detto in premessa ovvero
la necessità di creare le condizioni di expertise per la
fungibilità o, in caso contrario, supportare la difficoltà a
operare la rotazione con adeguate motivazioni.

1.2 Area tecnica e amministrativa
Per il personale di area tecnica e di area amministrativa non
esiste una specificità di profilo per ricoprire un incarico apicale,
come nel caso dei clinici; tuttavia è fondamentale non perdere una
specificità di competenza che deriva dalla formazione e
dall'esperienza. La necessità che le aziende sanitarie realizzino in
questo ambito le condizioni per la fungibilità attraverso gli
accennati processi di pianificazione e di qualificazione
professionale per figure, ad esempio, come il capo del personale, il
provveditore, il capo dell'ufficio legale comunque denominato (41)
muove anche dalla considerazione che, in caso contrario, ovvero una
rotazione effettuata in assenza dei presupposti pianificatori ed
organizzativi, potrebbe determinare che i dirigenti che non hanno
ancora maturato le competenze e l'esperienza diventino eccessivamente
dipendenti dall'esperienza consolidata in capo a funzionari esperti.
In questi casi, sarebbe opportuno pensare a una rotazione su base
territoriale, tra funzioni analoghe, e non solo aziendale.
Un'ipotesi alternativa alla rotazione nei casi di competenze
infungibili, potrebbe consistere nella c.d. "segregazione di
funzioni". Tale misura, attuabile nei processi decisionali composti
da più fasi e livelli (ad esempio nel ciclo degli acquisti,
distinguendo le funzioni di programmazione e quella di esecuzione dei
contratti), l'applicazione di questo principio risulterebbe efficace
per incoraggiare il controllo reciproco.
Nei casi di processi decisionali brevi, come, ad esempio, quelli
relativi ad attività ispettive, incarichi legali, incarichi
all'interno di commissioni di selezione ecc., si ritengono
applicabili misure di rotazione da attuarsi anche all'interno di albi
opportunamente istituiti.

1.3 Altre professioni sanitarie
Per alcune professioni sanitarie, come ad esempio i farmacisti e
le professioni infermieristiche con funzioni di responsabilità e di
coordinamento, il cui ruolo è strategico all'interno
dell'organizzazione in quanto a gestione di risorse, costituendo gli
stessi un anello determinante nella catena del processo decisionale
(relativo ad esempio all'introduzione di farmaci e di dispositivi
medici nella pratica clinica ed assistenziale), l'applicazione del
principio della rotazione si rivela opportuno e presenta margini di
possibile applicazione.
In questo importante ambito professionale, infatti, la maturazione
di expertise per settori specifici se da un lato può richiedere un
periodo di tempo necessario per l'acquisizione della piena autonomia
nell'esercizio della funzione, per altro verso, il meccanismo della
rotazione, attuato attraverso gli adeguati strumenti di
pianificazione e di graduazione delle competenze in proporzione ai
livelli di responsabilità attribuiti, come ad esempio la previsione
di periodi di affiancamento e di formazione specialistica per
settore, consente di valorizzare il capitale professionale
disponibile anche ai fini della valutazione delle performance
individuali e dell'intera organizzazione.

2. Indicazioni generali e ulteriori
Pur nel rispetto del principio di autonomia/responsabilità che
caratterizza il sistema aziendale e i suoi sottosistemi, il principio
della rotazione deve comunque essere un obiettivo effettivo,
documentabile e pertanto verificabile. La rotazione va quindi vista
come una condizione prospettica da costruire attraverso la messa a
punto di meccanismi aziendali orientati verso questa direzione (es.
pianificazione pluriennale delle esigenze formative attraverso piani
mirati a contrastare le tendenze di esclusività delle competenze e a
favorire l'intercambiabilita') e collegati ai sistemi di gestione
interni all'azienda sanitaria attraverso, a titolo indicativo ma non
esaustivo:
- valutazione delle performance;
- analisi dei potenziali delle risorse umane ovvero del "capitale
professionale effettivo" e non quello legato alla rigida attribuzione
delle funzioni.
La rotazione degli incarichi dovrebbe riguardare anche il
personale non dirigenziale, specie se preposto ad attività afferenti
alle aree maggiormente sensibili al rischio di corruzione.
È opportuno definire, in ogni caso, gli ambiti di intervento
delle misure di rotazione ed individuare i settori che possono essere
"delocalizzati" rispetto all'azienda e con quali caratteristiche,
avendo a riferimento anche gli obiettivi delle unità operative. In
questo senso, altri strumenti per applicare il principio della
rotazione possono ricercarsi, da parte del management delle aziende
sanitarie, nella previsione di modelli organizzativi anche di tipo
interdipartimentale e/o nella ottimizzazione dell'impiego dei
professionisti resisi disponibili per effetto, ad esempio, di
processi di accorpamento in attuazione del d.m. 70/2015 o anche nella
definizione di accordi interaziendali.
È necessario, in ogni caso, definire sistemi di monitoraggio
strutturati ed espliciti per evitare il verificarsi del rischio di
condizionamenti e/o comportamenti corruttivi, avendo cura di
prevedere il collegamento con il sistema di valutazione della
performance, attraverso l'indicazione di obiettivi volti anche allo
sviluppo di competenze trasversali. È importante che le aziende e
gli altri enti del SSN ripensino quindi ai propri modelli
organizzativi per il governo del sistema anche a livello
interaziendale e/o di bacino, specie per alcune aree come, ad
esempio, ingegneria clinica, informatica con rotazione delle
responsabilita affidate ai dirigenti aziendali, secondo logiche di
sviluppo orizzontali di tipo dipartimentale e interdipartimentale,
anche identificando livelli di responsabilità intermedi e superando
il concetto di rigida attribuzione delle funzioni.

Rapporti con i soggetti erogatori

Premessa
L'ambito dei rapporti tra le regioni/aziende sanitarie con gli
erogatori privati di attività sanitarie si configura, nel servizio
sanitario, tra le aree di "rischio specifiche" di cui alla
determinazione ANAC n. 12/2015 (42).
Nella citata determinazione la "specificita'" del rischio in
questo settore veniva strettamente connessa alla fase contrattuale
con i privati accreditati che erogano prestazioni per conto del SSN.
Nel presente approfondimento, il PNA intende richiamare
l'attenzione delle regioni e delle aziende sanitarie su tutte le
singole fasi del processo che conduce dall'autorizzazione
all'accreditamento istituzionale, a partire dall'autorizzazione
all'esercizio (43) fino alla stipula dei contratti. Si forniscono al
riguardo possibili ulteriori misure organizzative da introdurre per
prevenire fattori distorsivi e/o condotte devianti rispetto al
perseguimento dell'interesse pubblico generale, favorite anche dalla
carente o assente trasparenza delle procedure autorizzative e/o dalla
mancata standardizzazione degli strumenti e dei metodi nella
conduzione, ad esempio, delle attività negoziali e/o nell'esecuzione
delle attività ispettive.
A tal fine, per ciascuna fase del procedimento, disciplinato
rispettivamente dagli artt. 8-bis, 8-ter, 8-quater e 8-quinquies del
d.lgs. 502/1992 e s.m.i. vengono indicate, in relazione ad eventuali
eventi rischiosi, specifiche misure ulteriori che, fatte salve le
singole discipline regionali, ove esistenti, sono orientate a
privilegiare il massimo livello di trasparenza dei processi e delle
procedure sia nella fase di redazione degli atti che in quella della
pubblicazione degli stessi.
Attesa la particolare differenziazione delle discipline e delle
prassi regionali/aziendali per le fasi di rilascio delle
autorizzazioni all'esercizio e di accreditamento istituzionale,
indicazioni più specifiche vengono proposte con particolare riguardo
al tema delle verifiche e dei controlli sui requisiti di
autorizzazione e di accreditamento, nonchè alla fase di stipula e di
esecuzione dei contratti.
L'esigenza di conferire maggiore omogeneità a questo settore
sembra porsi, infatti, con più evidenza proprio nelle attività di
contrattazione con gli erogatori privati accreditati; in questo
ambito è possibile, sulla base anche delle buone prassi già
consolidate e delle risultanze di una rilevazione ad hoc operata dal
Ministero della salute, fornire già in questa sede delle prime
indicazioni generali e comuni.
Il presente approfondimento contiene pertanto alcune prime
indicazioni su misure operative comuni a regioni ed aziende per
ciascuna fase del procedimento di cui ai punti successivi, ivi
compresa la fase contrattuale.

1. Autorizzazione all'esercizio
In relazione al primo dei momenti in cui si articola il rapporto
con i soggetti privati, ovvero quello dell'autorizzazione, elemento
di valutazione è senza dubbio la determinazione del fabbisogno,
intesa come strumento di quantificazione orientativa del mercato
sanitario scaturente dall'analisi della domanda. Già
nell'Aggiornamento 2015 al PNA l'Autorità ha fornito indicazioni in
relazione a possibili rischi connessi ai due differenti casi in cui
l'atto autorizzativo sia o meno legato all'analisi del fabbisogno.
Nel caso in cui venisse determinato, sulla base del fabbisogno, un
tetto massimo di autorizzazioni rilasciabili, occorrerebbe prevenire
il rischio di possibili pressioni finalizzate a includere un soggetto
nel numero chiuso.
Nel caso in cui l'analisi del fabbisogno avesse invece un rilievo
meramente orientativo - soluzione quest'ultima che appare più
aderente ai principi comunitari e costituzionali - i rischi si
incentrerebbero esclusivamente sul possesso dei requisiti.
Occorre pertanto, in ogni caso, introdurre misure di prevenzione
che prendano in considerazione le seguenti indicazioni finalizzate al
rafforzamento della trasparenza e delle azioni di controllo.

1.1 Rafforzamento della trasparenza
Oltre a quanto previsto dalle disposizioni normative, in
particolare, dall'art. 41 del d.lgs. 33/2013 nonchè dalla l.
190/2012, art. 1, co. 15 e 16, lett. a), si considerino anche la
pubblicazione, o comunque l'attivazione di misure di trasparenza nel
rispetto della normativa sulla tutela della riservatezza,
relativamente a:
- la struttura del mercato, ovvero dell'atto di determinazione del
fabbisogno, con l'evidenza dei territori saturi e di quelli in cui
l'offerta risulti carente;
- l'elenco dei soggetti autorizzati (da verificare con rispetto
normativa tutela della riservatezza);
- gli esiti delle attività ispettive di cui al successivo paragrafo.

1.2 Rafforzamento dei controlli
- Azioni volte a presidiare il procedimento autorizzativo,
indirizzando ed intensificando i controlli sul possesso dei requisiti
autorizzativi nella fase pre-autorizzativa e, successivamente, con
controlli anche a campione e senza preavviso, sul mantenimento degli
stessi, con frequenza almeno annuale.
A ciò si aggiunga che, in questa fase, il soggetto è autorizzato
a esercitare l'attività sanitaria esclusivamente in regime
privatistico e con oneri a carico del cittadino. Ciò non esclude la
necessità di controlli anche di qualità a tutela del cittadino
stesso e di misure che garantiscano una corretta informazione come,
ad esempio, la pubblicazione dei prezzi delle prestazioni.

2. Accreditamento istituzionale
Le indicazioni rese per la fase autorizzativa valgono analogamente
per la fase dell'accreditamento, nella considerazione peraltro che
per accedere a questo riconoscimento "di qualita'", ampliativo della
sfera giuridica del soggetto, è d'obbligo l'accertamento del
possesso e del mantenimento di requisiti "ulteriori" stabiliti dalla
normativa vigente in tema di accreditamento istituzionale.
In questa fase, infatti, ai requisiti strutturali, tecnologici e
organizzativi, si aggiungono requisiti di qualità e di
organizzazione propri di un livello di qualità adeguato a rendere
potenzialmente prestazioni anche per conto del SSN, nella cornice
definita dal sistema dei livelli essenziali di assistenza, dai
relativi parametri e dagli standard di riferimento stabiliti dalla
normativa di settore e dai relativi regolamenti attuativi (44).
Una indicazione preliminare va rivolta in questo approfondimento
alle regioni affinchè si determinino, in via definitiva, su
eventuali situazioni residuali - ove esistenti - di soggetti
destinatari di provvedimenti di riconoscimento di accreditamento c.d.
"provvisorio", causando, tali situazioni, un vulnus nella
programmazione, a regime, della rete di offerta pubblica e privata in
coerenza con il fabbisogno.
In questa fase, in analogia alle misure di cui ai § 1.1 e 1.2, è
opportuno che le regioni/aziende sanitarie pongano in essere le
azioni di seguito indicate.

2.1 Rafforzamento della trasparenza

Oltre a quanto previsto dalle disposizioni normative, in
particolare, dall'art. 41 del d.lgs. 33/2013 nonchè dalla l.
190/2012, art. 1, co. 15 e 16, lett. a), si considerino anche la
pubblicazione, o comunque l'attivazione di misure di trasparenza nel
rispetto della normativa sulla tutela della riservatezza,
relativamente a:
- la struttura del mercato, ovvero dell'atto di determinazione del
fabbisogno, con l'evidenza dei territori saturi e di quelli in cui
l'offerta risulti carente;
- la pubblicazione dell'elenco dei soggetti autorizzati;
- gli esiti delle attività ispettive di cui al successivo paragrafo.

2.2 Rafforzamento dei controlli
Oltre ai controlli ordinari sui requisiti, si suggerisce la
definizione di un piano di controlli concomitanti da rendere oggetto
di misura di prevenzione ulteriore all'interno dei PTCP, ove siano
indicati:
- il numero minimo dei controlli che, a campione e senza preavviso,
si intendono effettuare;
- i criteri di scelta delle strutture da sottoporre a controllo;
- le modalità di conduzione dei controlli, ad esempio con
riferimento alla periodicità (almeno annuale), alla composizione dei
team ispettivi etc., avuto riguardo, in quest'ultimo caso, a
prevedere team a composizione mista con personale proveniente da
aziende diverse da quelle di competenza territoriale cui afferisce il
soggetto sottoposto a controllo, anche nella forma di accordi tra
aziende sanitarie confinanti. Per la composizione di team ispettivi
si richiamano altresì le indicazioni già fornite dall'Autorità in
relazione al rispetto dei principi di rotazione e di insussistenza di
conflitto di interessi. Inoltre, per consentire alle aziende
sanitarie di poter disporre di personale sufficiente per
l'effettuazione di controlli si suggerisce la sottoscrizione di
intese con la Guardia di Finanza o con altre istituzioni, oltre alle
collaborazioni tra aziende sanitarie.

2.3 Altre indicazioni
- Previsione all'interno dei provvedimenti di accreditamento, allo
scopo di non ingenerare aspettative ed evitare l'insorgere di
contenzioso, di una clausola che specifichi che tale provvedimento
non determina automaticamente il diritto del privato ad accedere alla
fase contrattuale (45) e che lo stesso provvedimento possa essere
soggetto a revisione in relazione al mutarsi delle condizioni che ne
hanno originato l'adozione, fatti salvi i casi previsti dalla
normativa vigente che integrano le ipotesi di sospensione e/o revoca.

3. Accordi/contratti di attività
La fase di negoziazione, stipula ed esecuzione dei contratti,
costituisce l'ambito nel quale si regolano i rapporti con il privato
accreditato chiamato ad erogare prestazioni per conto e a carico del
SSN.
Si osserva come i contratti in questione differiscano dalla
generalità dei contratti pubblici, presentando tuttavia diversi
elementi in comune. È opportuno preliminarmente prevedere che la
contrattazione sia strutturata in modo trasparente da parte di tutti
i soggetti coinvolti, costituendo, tale attività, la fase
determinante del rapporto con i soggetti accreditati.
In questa fase, infatti, è importante operare i dovuti interventi
volti a garantire i livelli di qualità delle prestazioni da rendersi
per conto del SSN, anche per evitare i rischi di concorrenza sleale
legati, ad esempio, ai casi di offerta di prestazioni "private" allo
stesso prezzo del ticket, nonchè, più in generale, all'erogazione
di prestazioni che, a parità di costi, rivelino differenti livelli
di qualità.
Per prevenire tali rischi si richiama la necessità che le aziende
sanitarie attuino le misure richiamate ai punti precedenti (come ad
esempio, controlli a campione e senza preavviso), anche nella fase di
esecuzione dei contratti. Anche sotto questo profilo, laddove, in
esito ai controlli, dovessero emergere gravi irregolarità, le
aziende dovrebbero promuovere procedimenti di sospensione o revoca
del contratto (46) e dell'accreditamento - così come previsto dalla
gran parte della legislazione regionale vigente - anche al fine di
consentire un eventuale subentro di altri soggetti aventi i requisiti
di legge.

3.1 Misure specifiche per la fase contrattuale
• Prevedere meccanismi non automatici di rinnovo del contratto ma
legati alle verifica delle performance, anche in termini di risultati
e di qualità del servizio offerto, prevedendo anche, in sede di
stipula del contratto, che il soggetto si impegni a collaborare con
la pubblica amministrazione anche, a titolo indicativo ma non
esaustivo, nel sistema di gestione dei tempi e delle liste di attesa,
facendo confluire, su richiesta della regione, le proprie agende di
prenotazione delle prestazioni specialistiche ambulatoriali nel
sistema unico di prenotazione a livello regionale/aziendale nonchè,
più in generale, nelle attività ispettive e di controllo da parte
della pubblica amministrazione, pena la risoluzione del contratto.
• Individuare, in tutte le fasi della contrattazione, il livello su
cui insiste la discrezionalità della pubblica amministrazione, al
fine di porre le misure più adeguate per la corretta esplicazione
dell'attività negoziale. Le misure di prevenzione della corruzione
devono invero risultare proporzionate sia al grado di
discrezionalità, sia alla dimensione assunta dal privato accreditato
in ciascuna regione. A tal riguardo occorre rendere pubblici i
criteri di distribuzione delle risorse, nel caso in cui questi ultimi
siano definiti a livello aziendale.
In considerazione della rilevanza essenzialmente pubblicistica
dell'attività svolta dal privato accreditato contrattualizzato con
il SSN, si raccomandano inoltre le seguenti misure sia in tema di
personale che di acquisti, trattandosi di due ambiti che incidono sui
requisiti di accreditamento e quindi sulla qualità dei servizi.
In particolare per quanto attiene il personale:
• prevedere, nei modelli contrattuali definiti a livello regionale,
una clausola che impegni il privato accreditato a rispettare e
mantenere i requisiti organizzativi nel rispetto della dotazione
organica quali-quantitativa prevista per la tipologia di attività
sanitaria oggetto di accreditamento e di contrattualizzazione.
Per quanto attiene gli acquisti:
• prevedere, nei modelli contrattuali definiti a livello regionale,
l'impegno del soggetto privato accreditato e contrattualizzato ad
assicurare livelli di qualità delle tecnologie e dei presidi
sanitari che garantiscano i parametri di qualità, efficienza e
sicurezza delle attività sanitarie.
Al fine di conferire maggiore cogenza agli obblighi in questione,
le aziende valuteranno l'opportunità di inserire nei contratti con i
privati accreditati la clausola di salvaguardia per cui, la mancata
sottoscrizione o il mancato rispetto di tali obblighi, costituiscano
causa di sospensione dell'accreditamento.
Per uniformare la strutturazione di base dei modelli contrattuali
adottati dalle regioni/aziende, si sta valutando l'ipotesi di emanare
linee guida recanti gli elementi essenziali da ricomprendere
all'interno degli accordi contrattuali, avuto riguardo - a titolo di
esempio indicativo ma non esaustivo - dell'ente competente alla
stipula e dalla gestione dei contratti, della composizione del budget
(tetti di spesa) e dell'eventuale presenza di accordi di confine per
la gestione e la programmazione della mobilità attiva per le
prestazioni rese nei confronti dei pazienti extraregionali e della
mobilità passiva.

4. Valutazione del fabbisogno
Rispetto al tema del fabbisogno quale fattore di orientamento
delle scelte in ambito sanitario incluse quelle legate
all'ingresso/mantenimento dei soggetti privati all'interno del
sistema di offerta, si raccomanda alle aziende sanitarie e, ove non
delegate dalle regioni, a queste ultime, di:
- rendere evidenti i criteri e i processi adottati in ambito
regionale/aziendale per l'analisi dei fabbisogni con particolare
riguardo anche ai "riadattamenti" dell'organizzazione della rete di
offerta e del relativo sistema di relazioni, nei casi di variazioni
degli stessi fabbisogni cui adeguare gli strumenti di programmazione.
Si suggerisce a tal riguardo di valutare, in relazione all'entità
della variazione determinata da una contrazione o da un aumento del
fabbisogno, un confronto comparativo e trasparente con i soggetti
accreditati;
- tenere conto, nella definizione dei criteri per la distribuzione
delle risorse ai soggetti accreditati e contrattualizzati, anche
delle performance clinico-assistenziali, in termini di volumi ed
esiti, delle prestazioni rese.

Ulteriori temi di approfondimento
1. Misure per l'alienazione degli immobili
In riferimento alla cessione di immobili a terzi da parte delle
aziende sanitarie, anche provenienti da atti di liberalità
(donazioni e successioni) o comunque acquisiti dalle aziende, è
possibile prefigurare possibili eventi rischiosi riconducibili alla
valorizzazione del patrimonio da alienare e alle procedure con le
quali viene effettuata la vendita o la locazione (o anche dal loro
mancato utilizzo o messa a rendita).
Non è da trascurare anche il rischio del progressivo intenzionale
deterioramento del bene per ridurne il valore commerciale.
In altri termini, se parte del patrimonio non viene direttamente
utilizzato per finalità proprie delle aziende sanitarie (per
attività assistenziali o comunque per attività amministrative e
gestionali aziendali) o non sono comunque previste modalità di
utilizzazione di questi beni all'interno di un piano industriale, è
auspicabile prevedere forme di messa a reddito di tale patrimonio (ad
es. attraverso la cessione o la locazione) o comunque un utilizzo per
finalità proprie dell'azienda anche a livello interaziendale (es.
per l'attività libero professionale, uffici amministrativi, ecc.).
In questo contesto, come già evidenziato nell'Aggiornamento 2015
al PNA, oltre agli obblighi di trasparenza previsti dall'art. 30 del
d.lgs. 33/2013, anche come modificato dal d.lgs. 97/2016, ovvero la
pubblicazione delle informazioni identificative degli immobili (ad
es. tipo, dimensione, localizzazione, valore) a qualsiasi titolo
posseduti o detenuti (ad es. proprietà e altri diritti reali,
concessione ecc.), dei canoni di locazione o di affitto versati o
percepiti dalle amministrazioni, sarebbe opportuno che le aziende
sanitarie e gli altri enti assimilati rendessero disponibili anche le
seguenti tipologie di informazioni:
a) modalità di messa a reddito di ciascun immobile, ovvero vendita o
locazione con le relative procedure e/o altre modalità di utilizzo
(es. interaziendale con condivisione di risorse);
b) patrimonio non utilizzato per finalità istituzionali o di cui non
è previsto un utilizzo futuro, nell'ambito di piani di sviluppo
aziendali: tipo, dimensione, localizzazione, valore;
c) esito delle procedure di dismissione/locazione;
d) redditività delle procedure ovvero valore, prezzo di vendita e
ricavato.
Il RPCT è tenuto a vigilare sull'attuazione delle misure e a
segnalare al management aziendale anomalie risultanti dall'analisi
degli indicatori di rischio come, ad esempio: la consistenza del
patrimonio non utilizzato per finalità istituzionali; la possibile
anomala compresenza di fitti passivi e immobili in locazione; la
significatività degli scostamenti tra valore, prezzo di vendita e
ricavato nelle procedure di dismissione/locazione.
È altresì importante che le regioni completino il censimento del
patrimonio non utilizzato a fini istituzionali affinchè questo possa
essere valorizzato dalle competenti agenzie del territorio.
2. Sperimentazioni cliniche. Proposta di ripartizione dei proventi
derivanti da sperimentazioni cliniche
I proventi derivanti alle aziende sanitarie a seguito di
sperimentazioni cliniche, specie nel caso di studi clinici
randomizzati interventistici con farmaci che devono essere introdotti
sul mercato, possono assumere una consistenza molto rilevante (di
decine di milioni euro per anno in aziende di grandi dimensioni e di
elevato richiamo). Per questo motivo e per le cointeressenze che
possono esserci tra le ditte farmaceutiche e gli sperimentatori, si
tratta di un'attività a rischio corruttivo. L'azione dei Comitati
Etici (di seguito CE), volta ad accertare la scientificità e la
eticità del protocollo di studio, non fornisce specifiche garanzie
al riguardo.
Al fine di gestire, in ottica di prevenzione della corruzione, la
discrezionalità degli sperimentatori di attribuzione (e
"auto-attribuzione") dei proventi, è opportuno che ogni azienda
sanitaria integri il regolamento del CE con un disciplinare che
indichi le modalità di ripartizione dei proventi, detratti i costi
da sostenersi per la conduzione della sperimentazione e l'overhead
dovuto all'azienda per l'impegno degli uffici addetti alle pratiche
amministrative ed il coordinamento generale.
È inoltre opportuno adottare un sistema di verifica dei conflitti
di interesse dei CE tale da identificare, oltre l'eventuale conflitto
di interesse al momento della nomina, anche la sua eventuale
sussistenza al momento della presentazione e valutazione della
sperimentazione clinica. A monte della stipula del contratto per la
sperimentazione, è opportuno individuare con esattezza l'effettivo
titolare dell'impresa, soprattutto ove il contratto venga stipulato
con soggetti aventi sede in Stati esteri e/o a bassa fiscalità,
anche al fine di verificare l'esistenza di indicatori di rischio
secondo la normativa antiriciclaggio. Va inoltre richiamata
l'attenzione sull'opportunità di prevedere, nei regolamenti
aziendali, un congruo lasso di tempo tra il finanziamento per la
ricerca e la cessazione di un contratto a titolo oneroso con il
soggetto che finanzia la ricerca, o sue imprese controllate.

2.1 Criteri per la ripartizione dei proventi
Una possibile sequenza logica per pervenire a una procedura di
ripartizione dei proventi è la seguente:
a) detrarre le spese da sostenersi (costi diretti della
sperimentazione). Tali spese possono includere:
- costi per accertamenti di laboratorio o strumentali, aggiuntivi
rispetto a quelli previsti dalla pratica assistenziale corrente;
- costi per la raccolta/spedizione di materiali biologici;
- costi per la gestione separata dei farmaci in sperimentazione;
- costi di materiale di consumo o di materiale inventariabile
necessario per la sperimentazione (ove non forniti direttamente dallo
sponsor);
- rimborsi ai pazienti;
- spese per acquisizione di collaborazioni tecnico-professionali
finalizzate alla conduzione delle sperimentazioni;
- spese di gestione, analisi dei dati, test di laboratorio
aggiuntivi, spese di spedizione dei materiali;
- spese di formazione/aggiornamento del personale coinvolto nelle
sperimentazioni;
- spese di acquisizione di apparecchiature tecnico scientifiche;

b) ripartire il ricavo netto secondo criteri prestabiliti e
trasparenti.

Le somme destinate al personale, inoltre, dovrebbero confluire nei
fondi aziendali ed essere evidenziate nel conto annuale; è
opportuno, al riguardo, che i relativi criteri di ripartizione siano
concordati con le organizzazioni sindacali.
In quest'ambito specifico è auspicabile che le aziende sanitarie
adottino un regolamento che disciplini le modalità di distribuzione
dei ricavi netti provenienti dalle sperimentazioni, improntato ai
principi di equità, efficienza e vantaggio per la pubblica
amministrazione. La scelta è comunque rimandata alle singole
direzioni aziendali che sono chiamate all'obbligo di definire tali
modalità di ripartizione, rendendole trasparenti, al fine di
garantire una equità di fruizione dei proventi derivanti dalle
sperimentazioni cliniche tra tutto il personale che vi partecipa
attivamente. Di norma, il personale medico e quello infermieristico e
tecnico dovrebbero svolgere l'attività di sperimentazione clinica al
di fuori dell'orario di servizio. Questa regola sembrerebbe essere
ampiamente disattesa, anche perchè tale attività si intercala
naturalmente con quella svolta in attività istituzionale. A tal
fine, le aziende sanitarie potrebbero individuare, ad esempio, dei
"tempi standard" necessari per lo svolgimento dell'attività di
sperimentazione, calcolati sul numero di pazienti arruolati e sulle
procedure (assistenziali, diagnostiche) cui sono sottoposti, da
aggiungere al debito orario contrattuale.
Il RPCT dovrebbe effettuare il monitoraggio sull'effettiva
implementazione delle suddette misure e, in particolare, l'adozione e
implementazione del regolamento sulla ripartizione dei proventi,
nonchè l'elaborazione di appositi indicatori di rischio come, ad
esempio, il rapporto tra i volumi di attività svolta nell'ambito
delle sperimentazioni cliniche e l'attività istituzionale.

3. Comodati d'uso/ valutazione "in prova"
Un'attenzione particolare va rivolta ad alcune particolari
modalità di ingresso delle tecnologie all'interno
dell'organizzazione sanitaria, diverse rispetto agli ordinari canali
di approvvigionamento. In questa fase di transizione verso le
procedure di approvvigionamento aggregate in capo alle centrali di
committenza/soggetti aggregatori, sulla base di quanto previsto dalla
recente normativa per il settore degli acquisti (legge di stabilità
2016), è possibile che il ricorso a tali modalità diventi sempre
più elevato. A partire, quindi, dalle misure di rafforzamento della
trasparenza come, ad esempio, la pubblicazione dei dati inerenti le
relative procedure aziendali autorizzative, si rende possibile la
conoscenza interna ed esterna dei comportamenti assunti dalle aziende
stesse in questo delicato ambito. In tal senso potrebbe configurarsi
pertanto come una misura ulteriore di trasparenza l'integrazione, da
parte delle aziende sanitarie, delle informazioni sul sito
istituzionale relative alle tecnologie introdotte attraverso le
predette modalità, prevedendo il seguente set minimo di dati:
a) il richiedente/l'utilizzatore;
b) la tipologia della tecnologia;
c) gli estremi dell'autorizzazione della direzione sanitaria;
d) la durata/termini di scadenza;
e) il valore economico della tecnologia;
f) gli eventuali costi per l'azienda sanitaria correlati all'utilizzo
della tecnologia (es. materiali di consumo).
Riguardo a quest'ultimo punto, nel caso in cui l'analisi della
proposta di comodato evidenzi costi a carico dell'azienda sanitaria,
connessi all'utilizzo del bene, la stessa non dovrebbe essere
accettata ove preveda corrispettivi economici in favore del soggetto
comodante o comunque di un soggetto predeterminato, in quanto tale
vincolo attribuirebbe all'intera operazione la natura di contratto di
appalto, che dovrebbe essere pertanto gestito secondo le ordinarie
procedure di gara.
La medesima precisazione va riferita anche alle "donazioni" e/o
alle "prove dimostrative". Per queste ultime, qualsiasi onere
economico (inclusi materiali di consumo) deve essere totalmente a
carico del soggetto che propone all'azienda sanitaria la prova
dimostrativa.
L'insieme dei dati sopra riportati, a vari livelli di
aggregazione, potrà costituire un database delle apparecchiature "in
prova" da cui sia possibile effettuare i collegamenti con le
successive modalità con le quali eventualmente le stesse tecnologie
vengono acquisite dalle aziende. Pertanto, il RPCT dovrebbe
utilizzare tali informazioni anche al fine di elaborare possibili
indicatori di rischio come, ad esempio, la percentuale (numero e/o
valore) delle apparecchiature in prova/comodati d'uso che si
trasforma in acquisto, anche in relazione al totale della tecnologia
acquisita dall'azienda.
4. Ulteriori misure per la trasparenza, il governo e la gestione dei
tempi e delle liste di attesa e dell'attività libero professionale
intra moenia
Quest'area, già ritenuta di prioritaria importanza
nell'Aggiornamento 2015 al PNA, viene richiamata anche in questo
approfondimento in considerazione della disomogeneità dei contesti
regionali nel governo dei tempi di attesa, in relazione anche al
rapporto tra attività istituzionale e libero professionale e al
fatto che i comportamenti opportunistici e i rischi corruttivi in
questo settore si sostanziano in disparità di trattamento nei
confronti dell'utente finale. L'esigenza è quella di integrare le
misure di prevenzione già previste nel precedente Aggiornamento 2015
al PNA, con particolare riferimento alle attività in ALPI (47), con
interventi mirati in tema di liste di attesa per le prestazioni rese
in attività istituzionale, a partire dal rafforzamento della
trasparenza nel sistema di accesso alle prestazioni specialistiche
ambulatoriali (diagnostiche e terapeutiche), avuto riguardo del
trattamento dei dati sensibili. Un'importante modifica è stata
introdotta dal d.lgs. 97/2016, art. 33, che, intervenendo sulle
disposizioni in materia di trasparenza con riferimento alle liste di
attesa contenute all'art. 41, co. 6, d.lgs. 33/2013, ha previsto
l'obbligo di pubblicazione anche dei criteri di formazione delle
stesse liste.
Inoltre, a titolo esemplificativo ma non esaustivo sono indicate,
con riferimento all'accesso del paziente al sistema di prenotazione
delle prestazioni sanitarie, alcuni possibili eventi rischiosi con le
relative misure di prevenzione.
In relazione al rischio di violazione del diritto di libera scelta
del paziente, con induzione all'accesso per prestazioni sanitarie in
ALPI a seguito di incompleta o errata indicazione delle modalità e
dei tempi di accesso alla fruizione delle analoghe prestazioni in
regime di attività istituzionale, le seguenti misure, che già
costituiscono condizioni imprescindibili di buona amministrazione e
di efficienza organizzativa, si rivelano efficaci per la gestione
trasparente delle liste di prenotazione e per il governo dei tempi di
attesa (con conseguenti effetti diretti sulla percezione della
qualità del servizio da parte dei cittadini e sull'efficacia degli
interventi sanitari):
• informatizzazione e pubblicazione, in apposita sezione del sito web
aziendale di immediata visibilità, delle agende di prenotazione
delle aziende sanitarie;
• separazione dei percorsi interni di accesso alle prenotazioni tra
attività istituzionale e attività libero professionale intramoenia
(ALPI);
• unificazione del sistema di gestione delle agende di prenotazione
nell'ambito del Centro Unico di Prenotazione (CUP) su base regionale
o almeno provinciale, facilmente accessibile (es. call center,
sportelli aziendali, rete delle farmacie, ecc.) con l'integrazione
tra pubblico e privato almeno per quanto attiene la prima visita e i
follow up successivi;
• utilizzo delle classi di priorità clinica per l'accesso alle liste
di attesa differenziate per tempo di attesa (specificando se si
tratta di prima visita o controllo). Tale obbligo, già disciplinato
con decreti ministeriali e da specifici accordi Stato-Regioni,
necessita tuttavia di essere monitorato ed implementato per evitare
il rischio di classificazioni errate e/o opportunistiche. In tal
senso sono già state implementate in varie aziende sanitarie
italiane esperienze trasferibili che prevedono il coinvolgimento dei
professionisti per aree cliniche, come per esempio il modello dei
raggruppamenti di attesa omogenei (R.A.O.), un'esperienza di codici
di priorità caratterizzata dal coinvolgimento di medici di medicina
generale, pediatri di libera scelta e specialisti ospedalieri.
Un ulteriore rischio può essere legato al fenomeno del drop out,
ovvero al caso delle prenotazioni regolarmente raccolte dal CUP ma
che non vengono eseguite a causa dell'assenza del soggetto che ha
prenotato. Al fine di evitare opportunistici allungamenti dei tempi
di attesa in attività condotta in regime istituzionale, possono
essere utilizzati diversi strumenti gestionali quali, ad esempio,
recall, SMS, reminder, pre-appuntamento, per verificare la reale
consistenza delle liste di attesa. A tale scopo, può essere efficace
prevedere a livello regionale e/o aziendale l'obbligo di disdetta
delle prenotazioni di prestazioni specialistiche ambulatoriali,
disciplinando i casi in cui sia possibile giustificare la mancata
disdetta per impedimenti oggettivi e documentati (48).
Altre misure specifiche possono riguardare la previsione,
all'interno dei siti web aziendali, di una sezione dedicata ai
reclami da parte dei pazienti con modalità facilmente accessibili,
nonchè un sistema di reporting e di monitoraggio degli stessi da
parte del RPCT.
Va evidenziato che le suddette misure, poichè presuppongono il
pieno rispetto degli obblighi di legge vigenti in tema di liste di
attesa, sono da considerarsi esemplificative delle possibili
strategie ulteriori che le regioni e le aziende sanitarie possono
porre in essere per il governo dei tempi di attesa delle prestazioni
sanitarie, anche in termini di miglioramento dei piani adottati in
conformità al Piano nazionale di governo delle liste di attesa, ai
sensi dell'intesa Stato-Regioni del 28 ottobre 2010, di cui all'art.
1, co. 280, della legge 23 dicembre 2005, n. 266.
Il Presidente
Raffaele Cantone

NOTE:
(1) ANCI, Assonime, Autorità per la protezione dei dati personali,
Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, Avvocatura
Generale dello Stato, Banca d'Italia, CGIL, CISAL, CISL, CNA,
CNCU, CONFAPI, Confartigianato, Confcommercio, Conferenza dei
Presidenti delle Assemblee Legislative delle Regioni e delle
Province Autonome, Conferenza delle Regioni e delle Province
Autonome, Confesercenti, Confimpresa, Confindustria, Confsal,
Consiglio di Stato, Corte dei Conti, Dipartimento per gli affari
di giustizia, Fondo monetario internazionale, Libera
Associazioni, nomi e numeri contro le mafie, Ministro degli
affari esteri e della cooperazione internazionale, Ministro del
lavoro e delle politiche sociali, Ministro della difesa, Ministro
della giustizia, Ministro della salute, Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, Ministro delle politiche
agricole, alimentari e forestali, Ministro dell'economia e delle
finanze, Ministro dell'interno, Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, Ministro dello sviluppo
economico, Ministro per gli affari regionali e le autonomie,
Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione,
Ministro per le riforme costituzionali e rapporti con il
Parlamento, Ministro dei beni e delle attività culturali e del
turismo, OCSE (Responsabile della Divisione per l'integrità del
settore pubblico e Direttore Affari giuridici), Scuola Nazionale
dell'Amministrazione, Segretariato del GRECO - Consiglio
d'Europa, Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri, Transparency International Italia, UGL, UIL, Unità
di informazione finanziaria per l'Italia, UPI, World Bank.
(2) Il parere è disponibile sul sito http://www.unificata.it
(3) Corruption-in-Public-Procurement pubblicato il 4 maggio 2016.
(4) In particolare, all'art. 2, co. 1, lettera m) dello schema di
testo unico, sono definite «società a controllo pubblico: le
società in cui una o più amministrazioni pubbliche esercitano
poteri di controllo ai sensi della lettera b)», che, a sua volta,
definisce «controllo: la situazione descritta nell'art. 2359 del
codice civile. Il controllo può sussistere anche quando, in
applicazione di norme di legge o statutarie o di patti
parasociali, per le decisioni finanziarie e gestionali
strategiche relative all'attività sociale è richiesto il
consenso unanime di tutte le parti che condividono il controllo».
(5) All'art. 2, co.1, lett. o) dello schema di testo unico citato si
specifica che sono società quotate «le società a partecipazione
pubblica che emettono azioni quotate in mercati regolamentati; le
società che hanno emesso, alla data del 31 dicembre 2015,
strumenti finanziari, diversi dalle azioni, quotati in mercati
regolamentati; le società partecipate dalle une o dalle altre,
salvo che le stesse siano anche controllate o partecipate da
amministrazioni pubbliche».
(6) Pubblicato in GU SG n. 233 del 7.10.2015.
(7) Istituita ai sensi dell'art. 33-ter del decreto legge 18 ottobre
2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17
dicembre 2012, n. 221 (cfr. Comunicati del Presidente AVCP del 16
maggio e del 28 ottobre 2013).
(8) Cfr. art. 3, co. 1-ter del d.lgs. 33/2013 introdotto dall'art. 4
del d.lgs. 97/2016.
(9) In particolare nelle «Linee guida per l'assegnazione degli
incarichi di Posizione Organizzativa e di Alta Professionalita'»
del Comune viene specificato che «l'aspettativa dell'Ente nella
modalità di assegnazione degli incarichi è che lo stesso
incarico non sia rinnovato per più di una volta, per due
finalita': da un lato favorire la rotazione, che oltre ai
benefici in punto anticorruzione, ha dei vantaggi sul piano della
contaminazione organizzativa e scambio di esperienze interne (se
una PO è valida ed è stata confermata già una volta nella
stessa posizione, può fare bene anche in una posizione affine);
dall'altro mette in moto l'organizzazione e offre ciclicamente
opportunità di crescita e sviluppo per chi ne ha le capacità e
ha voglia di misurarsi con sfide importanti».
(10) Cfr. orientamento ANAC in materia di anticorruzione n. 113 del
18 novembre 2014.
(11) L'art. 55-ter, co. 1, d.lgs. 165/2001 dispone, altresì, che il
procedimento disciplinare avente «ad oggetto, in tutto o in
parte, fatti in relazione ai quali procede l'autorità
giudiziaria è proseguito e concluso anche in pendenza del
procedimento penale», fatta salva la sospensione in caso di
sussistenza dei presupposti ivi previsti e fatta salva, in ogni
caso, «la possibilità di adottare la sospensione o altri
strumenti cautelari nei confronti del dipendente».
(12) Norma che, oltre ai citati reati, ricomprende un numero molto
rilevante di gravi delitti, tra cui l'associazione mafiosa,
quella finalizzata al traffico di stupefacenti o di armi, i
reati associativi finalizzati al compimento di delitti anche
tentati contro la fede pubblica, contro la libertà individuale.
(13) Il campione analizzato è costituito da 39 comuni minori o
uguali a 5.000 abitanti; 21 con popolazione tra i 5.000 fino a
15.000; 3 unioni di comuni.
(14) Con la sentenza 26 marzo 2015 n. 50, la Corte costituzionale ha
affermato che le unioni di comuni, «risolvendosi in forme
istituzionali di associazione tra Comuni per l'esercizio
congiunto di funzioni o servizi di loro competenza» non
costituiscono, al di là dell'impropria definizione sub co. 4
dell'art. 1, un ente territoriale ulteriore e diverso rispetto
all'ente Comune; le stesse, pertanto, rientrano, nell'area di
competenza statale sub art. 117, co. 2, lett. p) della
Costituzione, e non sono, di conseguenza, attratte nell'ambito
di competenza residuale di cui al co. 4 dello stesso art. 117.
(15) Si rinvia, in merito, alla FAQ 3.3 ANAC in materia di
anticorruzione.
(16) Cfr. Comunicato del Presidente dell'Autorità del 16 dicembre
2015 «Riordino degli enti locali ai sensi della legge 7 aprile
2014, n. 56 - funzioni delle province - trasferimento - adozione
del PTPC 2016-2018».
(17) www.benitutelati.it/verifica.html
(18) La materia trova fonte giuridica in una risalente
regolamentazione, in parte trasfusa ed integrata dal Capo V del
Codice dei beni culturali come aggiornato con il d.lgs. 62/2008.
La disciplina che regola la materia della esportazione e della
circolazione delle opere d'arte in Italia è contenuta nelle
seguente disposizioni: regio decreto 30 gennaio 1913, n. 363,
recante «Regolamento per l'esecuzione delle leggi 20 giugno
1909, n. 364 e 23 giugno 1912, n. 668, relative alle antichità
e alle belle arti», a cui ci si deve riferire per i certificati
di importazione o spedizione di opere d'arte dall'estero (CEE ed
Extra-CEE); legge 1 giugno 1939, n. 1089, in particolare sezione
1, artt. 35-42; legge 30 marzo 1998, n. 88, artt. 1-26; decreto
legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, «Testo unico delle
disposizioni legislative in materia di beni culturali e
ambientali, a norma dell'articolo 1 della legge 8 ottobre, n.
352», in particolare il capo IV sezione I artt. 65-70 e sezione
II artt. 71-84; d.lgs. 42/2004 ed in particolare gli artt.
65-72; infine il regolamento (CEE), n. 3911 del Consiglio, del 9
dicembre 1992, sostituito dal regolamento (CE) n. 116 del
Consiglio, del 18 dicembre 2008 relativo a «Esportazione di beni
culturali».

(19) Va ricordato, infatti, che la domanda del privato può anche
essere funzionale in via esclusiva alla valutazione e stima del
valore venale del bene con conseguente qualifica di esportabilità,
senza che lo stesso ne abbia stabilito la
destinazione, che è specificabile nel successivo triennio.
(20) Cfr. Corte costituzionale, sentenza 1-7 ottobre 2003, n. 307;
sentenza 10-19 dicembre 2003, n. 362; sentenza 24-28 giugno
2004, n. 196.
(21) Si rinvia, al riguardo, all'Aggiornamento 2015 al PNA (pp.
10-12).
(22) Ibidem (p. 40) con la precisazione che fra gli Istituti di
Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (I.R.C.C.S.) di diritto
pubblico si intendono ricompresi anche gli enti di ricerca di
diritto pubblico comunque denominati (es. INRCA).
(23) Aggiornamento 2015 al PNA (p. 40) «Soggetti destinatari
dell'approfondimento».
(24) La legge 12 febbraio 1968, n. 132 «Enti ospedalieri e assistenza
ospedaliera», dedicava due commi del primo articolo agli
istituti ed enti ecclesiastici che esercitavano l'assistenza
ospedaliera. Il quinto comma manteneva fermo il precedente
regime giuridico-amministrativo, che riconosceva l'autonomia a
questi enti (fatta salva la vigilanza tecnico-sanitaria
spettante al ministero), mentre il sesto comma conferiva ai
medesimi, ove in possesso dei requisiti prescritti dalla stessa
l. 132/1968 per gli ospedali pubblici, la facoltà di chiedere e
il diritto di ottenere che i loro ospedali fossero appunto
"classificati" in una delle categorie contemplate dal nuovo
ordinamento, attuandone in sostanza una piena equiparazione. In
altri termini, la legge citata riconosceva natura pubblica al
servizio ospedaliero purchè svolto alle condizioni da essa
stessa stabilite (requisiti della struttura, retta di degenza,
programmazione, status del personale), a prescindere dalla
natura, pubblica o privata, del soggetto che lo espletava. La
riforma sanitaria del 1978 ha sostanzialmente confermato questo
ordinamento, richiamando che «nulla è innovato alle
disposizioni vigenti per quanto concerne il regime giuridico
amministrativo» sia degli enti ecclesiastici e dei relativi
ospedali classificati, sia degli ospedali acattolici (legge 23
dicembre 1978, n. 833 «Istituzione del servizio sanitario
nazionale», articolo 41), salvo che per la vigilanza
tecnico-sanitaria (trasferita dal ministero alle Asl) e la
"convenzione obbligatoria" da stipulare in conformità a uno
schema-tipo. Le «istituzioni sanitarie riconosciute che
esercitano l'assistenza pubblica» (sono così testualmente
definiti gli enti ecclesiastici e gli ospedali acattolici
nell'articolo 41) «conservano la loro posizione di soggetti
attivi nel sistema pubblico dell'assistenza». Anche secondo le
due riforme del Servizio sanitario nazionale susseguitesi nel
1992 e nel 1999, «nulla è innovato alla vigente disciplina in
materia» (art. 4, co. 12, del d.lgs. 502/92, che il d.lgs.
229/99 ha lasciato invariato).
Al contrario, per quanto riguarda gli accordi contrattuali stipulati
tra Asl e soggetti accreditati sulla base dei criteri definiti
dalla Regione in tema di finanziamento, a partire da quanto
stabilito dall'art. 8 quinquies si delinea e si amplia il solco
tra pubblici ed equiparati che porta questi ultimi a far parte
dell'insieme delle strutture private accreditate.
Da ultimo, nel Patto della salute 2010-12 di cui all'Intesa
stato-regioni del 3 dicembre 2009 è previsto al primo comma
dell'articolo 7: «si conviene, nel rispetto degli obiettivi
programmati di finanza pubblica, di stipulare un'intesa ai sensi
dell'articolo 8, comma 6, della legge 131 del 2003 in sede di
Conferenza Stato-Regioni finalizzata a promuovere una revisione
normativa in materia di accreditamento e di remunerazione delle
prestazioni sanitarie, anche al fine di tenere conto della
particolare funzione degli ospedali religiosi classificati».
(25) Aggiornamento 2015 al PNA (pag. 11) «Centralità del RPC».
(26) Aggiornamento 2015 al PNA (p. 13) «Ruolo strategico della
formazione».
(27) L'Aggiornamento 2015 al PNA (p. 44) «Incarichi e nomine» ha
approfondito con particolare riguardo il conferimento di
incarichi dirigenziali di livello intermedio e, segnatamente,
quelli di struttura complessa e gli incarichi ai professionisti
esterni, esemplificandone rischi e relative misure.
(28) D.lgs. 502/1992, come modificato dal d.l. 158/2012 convertito
con modificazioni con l. 189/2012 e art. 27 del CCNL 08.06.2000
I biennio economico, come modificato dall'art. 4 CCNL
06.05.2010, Dirigenza medica e veterinaria (Area IV - medici,
veterinari e odontoiatri) e sanitaria (Area III - chimici,
fisici, biologi, farmacisti e psicologi).
(29) Art. 28, co. 5, CCNL 08.06.2000 - parte normativa quadriennio
1998-2001 e parte economica biennio 1998-1999 - Dirigenza
Professionale, Tecnica e Amministrativa (Area III - avvocati,
ingegneri, architetti, geologi), tecnica (analisti, statistici,
sociologi) e amministrativa (dirigente amministrativo).
(30) Art. 15, co. 7 bis del d.lgs. 502/1992(come modificato dal d.l.
158/2012 convertito con modificazioni con l. 189/2012 ; art. 29
del CCNL 8 giugno 2000: «1. Gli incarichi di direzione di
struttura complessa sono conferiti con le procedure previste dal
DPR 484/1997, nel limite del numero stabilito dall'atto
aziendale [.]»; art. 5 del d.p.r. 484/1997; Documento di Linee
Guida recante «Criteri generali per il conferimento degli
incarichi di direzione di struttura complessa per la dirigenza
medica e sanitaria nelle aziende del servizio sanitario
nazionale - Linee di indirizzo in applicazione dell'art. 4 del
d.l. n. 158 del 2012 convertito nella l. 189/2012» approvato
dalla Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome il 13
marzo 2013.
(31) Art. 3 sexies del d.lgs. 502/1992. «3. L'incarico di direttore
di distretto è attribuito dal direttore generale a un dirigente
dell'azienda, che abbia maturato una specifica esperienza nei
servizi territoriali e un'adeguata formazione nella loro
organizzazione, oppure a un medico convenzionato, ai sensi
dell'articolo 8, comma 1, da almeno dieci anni, con contestuale
congelamento di un corrispondente posto di organico della
dirigenza sanitaria. 4. La legge regionale disciplina gli
oggetti di cui agli articoli 3- quater, comma 3, e 3-quinquies,
comma 2 e 3, nonchè al comma 3 del presente articolo, nel
rispetto dei principi fondamentali desumibili dalle medesime
disposizioni; ove la regione non disponga, si applicano le
predette disposizioni».
(32) Le prassi delle seguenti aziende sanitarie sono confluite nelle
indicazioni contenute nell'elencazione del § 1.1.2: Azienda
Sanitaria Locale della Provincia di Milano 2; Azienda USL Roma
H; Azienda Sanitaria Locale Napoli 3 SUD; Azienda Sanitaria
Provinciale di Palermo, Azienda Sanitaria Provinciale di
Palermo; Azienda ospedaliero Universitaria Cagliari.
(33) Documento del Comitato LEA del marzo 2015
(34) D.M. Salute 2 aprile 2015, n. 70 «Regolamento recante
definizione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici
e quantitativi relativi all'assistenza ospedaliera» (GU n.127
del 4-6-2015).
(35) Art. 15, co.7 quater, d.lgs. 502/1992 s.m.i. (modificato dal
d.l. 158/2012 convertito con modificazioni con l. 189/2012 ;
art. 28 del CCNL 08.06.2000 parte normativa quadriennio
1998-2001 e parte economica biennio 1998-1999: «Gli incarichi di
cui trattasi, sono conferiti, nei limiti del numero stabilito
nell'atto aziendale, in presenza delle seguenti condizioni: a)
aver maturato cinque anni di attività; b) aver conseguito la
valutazione positiva del collegio tecnico; c) su proposta del
responsabile della struttura di afferenza con atto scritto e
motivato». In particolare, il conferimento di tali incarichi è
rimandato alla predeterminazione di criteri generali da parte
delle aziende che, nel rispetto dei principi stabiliti dal co. 6
della riferita disposizione, sono oggetto di concertazione
sindacale (co. 8).
(36) Art. 15, co. 4, II periodo, d.lgs. 502/1992 s.m.i.; art. 28
C.C.N.L. - 8 giugno 2000 «Dirigenza medica e veterinaria - parte
normativa quadriennio 1998 - 2001 e parte economica biennio 1998
- 1999».
(37) Art. 18 CCNL 08.06.2000; art. 38, co. 4, CCNL 10.2.2004.
(38) Art. 15 septies del d.lgs. 502/1992. Ai sensi dell'art. 15
septies, co. 1 e 2, del d.lgs. 502/1992.e s.m.i, possono essere
conferiti contratti a tempo determinato a professionalità
particolarmente qualificate, che non godano del trattamento di
quiescenza, entro limiti percentuali prestabiliti, per il
conferimento di incarichi dirigenziali di direzione o di alta
professionalità.
(39) Vedi Relazione sul Rendiconto della Regione siciliana esercizio
finanziario 2012 ove, a proposito del ricorso a forme di
reclutamento del personale a tempo determinato, si legge «Nelle
specifiche pronunce emanate, la Corte ha tuttavia chiarito come
tale obbligo di riduzione (dei contratti a tempo determinato)
non possa compromettere l'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza ai cittadini, per cui, nel declinare l'applicazione
di tale norma alla specifica realtà degli enti del servizio
sanitario regionale, l'Amministrazione dovrà necessariamente
preservare, nell'ambito di una necessaria concertazione con le
aziende interessate, quelle forme contrattuali atipiche che, in
ragione dell'elevato livello di specializzazione e/o
dell'infungibilità della prestazione resa, risultano essenziali
e funzionali all'erogazione dei livelli essenziali di assistenza
(LEA)».
(40) Aggiornamento 2015 al PNA (p. 40) «Soggetti destinatari
dell'approfondimento» e approfondimento «Ruolo del RPC» del
presente PNA.
(41) La posizione del dirigente preposto all'ufficio legale/affari
legali, comunque denominato, è disciplinata dall'art. 23 della
legge 31 dicembre 2012 n. 247, «Nuova disciplina
dell'ordinamento della professione forense» di cui tener conto
nell'applicazione del principio di rotazione.
(42) Aggiornamento 2015 al PNA (p. 47) «Rapporti contrattuali con i
privati accreditati».
(43) Ibidem.
(44) Si veda la Griglia Livelli Essenziali di Assistenza sanitaria
(LEA), D.M. Salute 2 aprile 2015, n. 70 e le discipline di
settore specifiche.

(45) Tale misura va intesa come intervento di rafforzamento del
concetto di trasparenza degli atti amministrativi, ancorchè la
normativa di settore distingua chiaramente le due fasi del
procedimento di accreditamento e di contrattualizzazione. Si richiama
al riguardo una pronuncia del Consiglio di Stato (Cons. St., sez.
III, 16 settembre 2013, n. 4574) che ravvisa uno stretto legame tra
accreditamento e contratto, ritenendo illegittimo precludere a tempo
indeterminato l'ingresso nel mercato delle strutture private in
possesso dei requisiti per l'accreditamento. La sentenza in questione
sembra configurare un sistema in cui, sulla base della definizione
del fabbisogno, il budget viene distribuito tra i soggetti privati in
possesso dei requisiti per l'accreditamento secondo criteri
qualitativi, previsti in un apposito bando. La sentenza riporta altre
decisioni della stessa Sezione del Consiglio di Stato, in cui «si è
ritenuto legittimo il riferimento non più al solo costo storico ma
ad una molteplicità di elementi sia di carattere oggettivo, come la
potenzialità dei singoli distretti, determinata dalla popolazione
residente e dalle prestazioni richieste, sia di carattere soggettivo,
con la ripartizione delle risorse secondo apposite griglie di
valutazione che tengono conto di molteplici fattori qualitativi come
dotazioni; unità di personale e tipologia del rapporto di lavoro;
collegamento al CUP; accessibilità della struttura; correttezza del
rapporto con l'utenza; rispetto degli istituti contrattuali;
ulteriori standard finalizzati all'accoglienza, quali sale d'attesa,
biglietto elimina code, riscaldamento e
climatizzazione, apertura al sabato e misura degli spazi».
(46) Consiglio di Stato Adunanza plenaria 20/06/2014 n. 14 - da cui
si trascrive: «1.3.5.3. In questo quadro si coordina e delimita,
ad avviso del Collegio, la previsione della revoca di cui al
comma 1-bis dell'art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990,
poichè dall'ambito di applicazione della norma risulta esclusa
la possibilità di revoca incidente sul rapporto negoziale
fondato sul contratto di appalto di lavori pubblici, in forza
della speciale e assorbente previsione dell'art. 134 del codice
(così, come, per la medesima logica, nè è esclusa la revoca
di cui all'art. 158 del codice), restando per converso e di
conseguenza consentita la revoca di atti amministrativi
incidenti sui rapporti negoziali originati dagli ulteriori e
diversi contratti stipulati dall'amministrazione, di appalto di
servizi e forniture, relativi alle concessioni contratto (sia
per le convenzioni accessive alle concessioni amministrative che
per le concessioni di servizi e di lavori pubblici), nonchè in
riferimento ai contratti attivi».
(47) Aggiornamento 2015 al PNA (pp. 46-47) «Attività libero
professionale e liste di attesa».
(48) Si veda la Deliberazione della Giunta della regione Emilia
Romagna n.377 del 22 marzo 2016.