1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 2-7-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 388 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 aprile 1997
N. 388 Ordinanza emessa il 1 aprile 1997 dal giudice per le indagini preliminari presso il tribunale di Rovereto nel procedimento penale a carico di Iannuzzi Vincenzo ed altri Sanita' pubblica - Regione Trentino-Alto Adige - Divieto per le UU.SS.LL. aventi sede nel territorio regionale di utilizzazione, senza corrispettivo, di attrezzature e materiali per analisi di laboratorio messi a disposizione da ditte fornitrici - Sanzioni penali - Invasione della sfera di competenza della provincia di Trento in materia di funzionamento e gestione dell'attivita' sanitaria nel territorio provinciale. In alternativa - Sanita' pubblica - Provincia di Trento - Abrogazione del divieto di stipulazione di contratti di comodato da parte dell'U.S.L. - Invasione della sfera di competenza regionale in materia di funzionamento e gestione dell'attivita' sanitaria. (Legge regione Trentino-Alto Adige, 17 novembre 1988, n. 25, art. 16; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, art. 2, d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267, art. 1; legge provincia Trento 1 aprile 1993, 10, art. 51). (Stato Trentino-Alto Adige, artt. 4, n. 7, e 9, n. 10). (096C0663) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 2-7-1997)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha emesso la seguente ordinanza considerato che:
l'avv. de Carneri, all'udienza odierna ha sollevato la questione
della illegittimità costituzionale della norma dettata dall'art. 16
della legge della regione Trentino-Alto Adige dd. 17 novembre 1988,
n. 25, che pone il divieto, per le unità sanitarie locali aventi
sede nel territorio regionale, "di utilizzare senza corrispettivo
attrezzature e materiale per analisi di laboratorio messi a
disposizione da ditte fornitrice dell'u.s.l. medesima", in quanto
tale disposizione, concernendo le modalità di gestione
dell'attività degli enti sanitari, invade l'ambito della competenza
legislativa attribuita alla provincia autonoma di Trento dallo
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, approvato con d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670, nonchè dalle norme di esecuzione dello statuto
ed in particolare, dall'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975 n. 474. In
particolare espone il difensore, la determinazione delle modalità di
funzionamento e gestione dell'attività sanitaria nel territorio
della provincia di Trento è riservata alla competenza legislativa
dell'ente pubblico provinciale in base al disposto dell'art. 9, n.
10 dello statuto di autonomia, essendo stato riservato alla
competenza legislativa della regione autonoma (in base all'art. 4, n.
7, dello statuto) il solo potere di disciplinare l'ordinamento, vale
a dire l'organizzazione strutturale, degli enti sanitari;
l'avv. Quadri ha sostenuto l'illegittimità della medesima norma
poichè diretta a disciplinare aspetti normativi di natura
civilistica, preclusi alla potestà legislativa regionale;
l'avv. Giarda ha lamentato la illegittimità costituzionale della
norma medesima, per la irrazionalità della stessa, trattandosi
dell'unica norma preclusiva della stipulazione di detto contratto da
parte degli enti ospedalieri, esistente nell'ordinamento delle
regioni e della Repubblica italiana;
Ciò premesso, occorre osservare che:
1. - lo statuto speciale, approvato con legge costituzionale,
attribuisce all'ente regionale la potestà legislativa in materia di
ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri (art. 4, n. 7) mentre
attribuisce all'ente provinciale la potestà legislativa in materia
di igiene e sanità compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera
(art. 9, n. 10);
2. - non appare pertanto manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale della norma contestata, se la distinzione
sopra riportata deve essere intesa nel senso che viene riservata alla
competenza legislativa provinciale anche la indicazione delle
modalità concrete attraverso le quali la gestione dell'ente
sanitario deve avvenire, ed in particolare la descrizione delle forme
attraverso le quali può avvenire la conclusione dei contratti di
fornitura dei prodotti e dei macchinari necessari allo svolgimento
dell'attività di assistenza sanitaria ed ospedaliera (legge
regionale 17 novembre 1988, n. 25, in particolare il divieto posto
dall'art. 16); è ben vero che vi è un dato letterale che
consintirebbe di giungere all'opposta soluzione (il medesimo termine
"ordinamento" viene utilizzato, dallo statuto, nello stesso art. 4,
al n. 1 nonchè nell'art. 8, al n. 1, per attribuire,
rispettivamente, alla Regione ed alle Province, la potesta normativa
in materia di uffici e del personale degli enti autonomi, potestà
che non può non ricomprendere, quale sicura manifestazione
dell'autonomia dell'ente cui è attribuita, altresì il potere di
disciplinare, con atto normativo dell'ente autonomo, le modalità per
la formazione e la stipulazione dei contratti da parte dell'ente
medesimo) ma tuttavia le espressioni utilizzate nella norma di
esecuzione dello statuto consentono il permanere del dubbio
interpretativo, poichè l'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474,
come sostituito dall'art. 1 d.lgv. 16 marzo 1992, n. 267, affida alle
province "le potestà legislative ... attinenti al funzionamento ed
alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari";
3. - anche a voler ritenere infondata la questione di
costituzionalità indicata dalle difese (questione che peraltro è
necessario sollevare, non apparendo essa manifestamente infondata)
occorre evidenziare che vi sono altre norme, regolanti la medesima
materia, che, in alternativa con la suesposta questione di
legittimità costituzionale, paiono contrastare con disposizioni
sovraordinate;
4. - la norma di esecuzione recata dall'originario testo dell'art.
2 del d.P.R. n. 474/75 attribuiva alla regione Trentino-Alto Adige,
"ai sensi degli articoli 4, n. 7), e 16" dello statuto speciale, la
competenza a "disciplinare, con proprie leggi, il modello di
organizzazione e di funzionamento degli enti sanitari ed
ospedalieri"; in forza di tale ampia declaratoria, la Regione
autonoma introdusse la disciplina recata dalla legge regionale 17
novembre 1988, n. 25;
5. - il nuovo testo dell'art. 2 del d.P.R. n. 474/1976, introdotto
dall'art. 1 del decreto legislativo n. 267/1992, senza modificare il
potere della Regione di disciplinare il modello di organizzazione
delle istituzioni ed enti sanitari, attribuito alle province,
sottraendola alla regione, la competenza legislativa in materia di
"funzionamento delle istituzioni ed enti sanitari" specificando
altresì la competenza legislativa provinciale in materia di
"gestione delle istituzioni ed enti sanitari";
6. - in epoca immediatamente antecedente all'introduzione della
novella, la legge regionale 20 gennaio 1992, n. 1, all'art. 1,
secondo comma, riconosceva la competenza della legge provinciale per
la disciplina delle dimensioni, numero, modalità di funzionamento ed
organizzazione delle aziende provinciali sanitarie;
7. - sulla base di tali nuove attribuzioni, indicate nei punti 5 e
6, intervenute senza che alcun mutamento nella distribuzione
statutaria della competenza legislativa fosse intervenuta, la
Provincia autonoma di Trento ha provveduto ad introdurre la "Nuova
disciplina del servizio sanitario provinciale", con l.p. 1 aprile
1993, n. 10;
8. - con tale legge, in particolare con l'art. 51 (che, nel
riferirsi alla disciplina dell'attività contrattuale e
dell'amministrazione dei beni, dell'ente pubblico sanitario, fa
rinvio alla disciplina vigente in materia con riguardo ai contratti
ed ai beni della provincia autonoma di Trento, vale a dire alla l.p.
19 luglio 1990, n. 23), si è inteso, tra l'altro abrogare il divieto
di stipulazione di contratti di comodato da parte dell'u.s.l. (o
dell'ente sanitario comunque denominato), non essendo dato di
rinvenire, nella disciplina richiamata per effetto dell'art. 51
citato, alcun limite all'attività contrattuale dell'ente sanitario,
con riferimento al predetto contratto;
9. - in conclusione, una specifica materia (la disciplina
dell'attività contrattuale degli enti sanitari nel territorio della
provincia di Trento, con qualunque nome essi vengano ad essere
chiamati) è stata oggetto di interventi normativi da parte di due
enti autonomi, regione Trentino-Alto Adige e provincia autonoma di
Trento, senza che, nelle norme statutarie introdotte con d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670, fosse intervenuto alcun mutamento nella
attribuzione della competenza legislativa dei due enti autonomi
predetti.
10. - l'intervento legislativo da parte dei due enti autonomi nel
medesimo ambito di normativa, in assenza di un trasferimento del
potere legislativo, in quella certa materia, da un ente all'altro, a
livello statutario (non potendo certo le fonti sottordinate, sia la
norma di esecuzione dello statuto, nel testo previgente od in quello
novellato, o la legge regionale 20 gennaio 1992, n. 1, derogare o
modificare la disciplina statutaria) preclude la possibilità di
intendere il rapporto tra la norme nei tradizionali termini della
successione delle leggi nel tempo ed induce a sollevare la questione
di legittimità costituzionale, in via alternativa, anche delle norme
recate dall'art. 1 d.lgv. 16 marzo 1992, n. 267, limitatamente alla
attribuzione alle province autonome del potere legislativo in materia
di funzionamento degli enti ed istituti ospedalieri, nonchè
dall'art. 51 della l.p. 1 aprile 1993, n. 10;
11. - ai fini della decisione propria di questa fase processuale
è necessario pertanto sollevare, da un lato, la questione della
legittimità costituzionale delle norme recate dall'art. 16 della
legge regionale della regione Trentino-Alto Adige dd. 17 novembre
1988, n. 25 e dal testo previgente dell'art. 2 d.P.R. 28 marzo 1975,
n. 474 (limitatamente alla attribuzione alla competenza legislativa
regionale della materia del funzionamento degli enti sanitari ed
ospedalieri), nonchè, dall'altro lato, ed in via alternativa, delle
norme recate dall'art. 1 d.lgv. 16 marzo 1992, n. 267 (limitatamente
alla attribuzione alle province autonome del potere legislativo in
materia di funzionamento degli enti ed istituti ospedalieri) e
dall'art. 51 della legge provinciale dd. 1 aprile 1993, n. 10,
poichè l'una o l'altra dei suddetti complessi normativi appare in
contrasto con le disposizioni del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, ed in particolare con l'art. 4,
n. 7, e con l'art. 9, n. 10 dello statuto.
12 - la rilevanza delle questioni sollevate è di immediata
evidenza, se si considera che il pubblico ministero ha strutturato
l'imputazione sull'ipotesi abusiva derivante dalla violazione della
norma (art. 16 l.r. 17 novembre 1988, n. 25) la cui illegittimità
(o abrogazione) viene, dalle difese, denunciata.
Gli ulteriori profili di illegittimità costituzionale paiono
manifestamente infondati:
1. - il divieto posto dall'art. 16 l.r. 17 novembre 1988, n. 25 non
incide sulla disciplina civilistica del contratto di comodato,
limitandosi a vietare, all'unità sanitaria locale, il ricorso, in
determinati casi, a quella particolare forma contrattuale: non vi è
pertanto l'invasione, per questo profilo, di sfere di competenza
legislativa non riservate alla legge regionale;
2. - non pare ravvisabile la denunciata irragionevolezza della
norma art. 16 l.r. 17 novembre 1988, n. 25 per disparità di
trattamento rispetto a situazioni analoghe, non essendo individuabile
un corrispondente divieto contrattuale nella legislazione di altre
regioni italiane ovvero della Repubblica italiana, poichè la legge
regionale, nelle materie indicate nell'art. 4 dello statuto, è
soggetta unicamente ai limiti indicati nella prima parte
dell'articolo medesimo, senza necessità di uniformarsi a quanto
disposto da altre leggi regionali o a leggi nazionali che non
contengano "norme fondamentali delle riforme economico sociali";

P. Q. M.
Letti gli articoli 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.
1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
Ritenuta la rilevanza e non manifesta infondatezza delle questioni
di legittimità costituzionale delle norme recate dall'art. 16 della
legge regionale della regione Trentino-Alto Adige datato 17 novembre
1998, n. 25 e dal testo previgente dell'art. 2 d.P.R. 28 marzo 1975,
n. 474 (limitatamente alla attribuzione alla competenza legislativa
regionale della materia del funzionamento degli enti sanitari ed
ospedalieri), nonchè, dall'altro lato, ed in via alternativa, delle
norme recate dall'art. 1 d.lgv. 16 marzo 1992, n. 267 (limitatamente
alla attribuzione alle Province autonome del potere legislativo in
materia di funzionamento degli enti ed istituti ospedalieri) e
dall'art. 51 della legge provinciale datato 1 aprile 1993, n. 10,
per contrasto con l'art. 4, n. 7, e con l'art. 9, n. 10 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670;
Sospende il giudizio in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale per il giudizio sull'incidente
di costituzionalità;
Dispone, altresì, che a cura della cancelleria la presente
ordinanza sia notificata al presidente del Consiglio dei Ministri, al
presidente della Giunta regionale ed al presidente della Giunta
provinciale della Provincia autonoma di Trento nonchè comunicata ai
presidenti delle due Camere del Parlamento ed ai presidenti del
Consiglio regionale e del Consiglio provinciale della provincia
autonoma di Trento.
Rovereto, addì 1 aprile 1997
Il giudice: Florit
96C0663