1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 12-6-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 376 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 marzo 1991
N. 376 Ordinanza emessa il 14 marzo 1991 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia - sezione distaccata di Catania, nel procedimento civile vertente tra "Nuova G. Barbera S.p.a." e presidente della regione siciliana ed altro Regione Sicilia - Riscossione delle imposte - Istituzione e disciplina del servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate - Possibilita' di conferimento della concessione del servizio di riscossione alle societa' per azioni costituite soltanto da istituti ed aziende di credito - Mancata previsione della possibilita' di conferimento di detta concessione anche alle societa' per azioni costituite da persone fisiche con capitale interamente versato non inferiore ad un miliardo aventi per oggetto esclusivo la gestione in concessione del servizio ed il cui statuto preveda l'inefficacia, nei confronti della societa', del trasferimento delle azioni non preventivamente autorizzato dal Ministro delle finanze, come stabilito dalla legislazione statale (art. 1, primo comma, lett. e), punto 3, della legge n. 657/1986 e art. 31, primo comma, lett. c), del d.P.R. n. 43/1988) - Asserita violazione del limite dei principi stabiliti dalla legislazione statale in materia - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 959/1988. (Legge regione Sicilia 5 settembre 1990, n. 35, art. 20, primo comma, lett. c)). (Statuto regione Sicilia, art. 17). (091C0685) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 12-6-1991)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 232/1991
proposta dalla "Nuova G. Barbera S.p.a.", con sede in Catania, in
persona del suo legale rappresentante avv. Carlo Casamichela,
rappresentata e difesa dall'avv. Andrea Scuderi, elettivamente
domiciliata presso il suo studio in Catania, via V. Giuffrida n. 37;
contro la Presidenza della regione siciliana, in persona del
presidente pro-tempore, non costituitasi in giudizio; l'assessorato
per il bilancio e le finanze della regione siciliana, in persona
dell'assessore pro-tempore, rappresentato e difeso per legge
dall'avvocatura dello Stato di Catania, domiciliataria, per
l'annullamento:
1) del decreto emanato dall'assessore regionale per il bilancio
e le finanze il 6 febbraio 1991, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della regione siciliana n. 9 del 16 febbraio 1991, avente ad oggetto
"Condizioni, modalità e termini per il conferimento in concessione
del servizio di riscossione dei tributi nei nove ambiti territoriali
della Sicilia";
2) di ogni altro atto o provvedimento, antecedente o successivo,
comunque presupposto, connesso o conseguenziale (ivi compreso il
parere della commissione consultiva del 28 novembre 1990);
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti
impugnati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'assessorato
regionale intimato;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla camera di consiglio del 14 marzo 1991 la relazione del
consigliere dott. Vincenzo Zingales, e uditi, altresì, l'avv. Andrea
Scuderi per la ricorrente, e l'avvocato dello Stato Salvatore
Messineo, per l'amministrazione resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F A T T O
Col ricorso in esame, notificato il 1º marzo 1991 e depositato il
giorno successivo, la "Nuova G. Barbera S.p.a.", con sede in Catania,
costituita fra persone fisiche col capitale sociale di L.
1.200.000.000, avente ad oggetto esclusivo "la gestione in
concessione o in altra forma del servizio di riscossione dei tributi
e di ogni altra entrata dello Stato e di altri enti pubblici",
nonchè "l'assunzione del servizio di ricevitoria e, se richiesta,
del servizio di tesoreria di enti locali", e con espressa previsione
statutaria di inefficacia nei confronti della società del
trasferimento delle azioni per atto tra vivi non preventivamente
autorizzato dal Ministero delle finanze (artt. 3 e 6 dello Statuto
sociale, allegato, alla lettera C), all'atto costitutivo rogato dal
notaio Giorgio Licciardello di Catania in data 15 settembre 1986), ha
chiesto l'annullamento, previa sospensione, dei seguenti
provvedimenti:
1) del decreto emanato dall'assessorato regionale per il
bilancio e finanze il 6 febbraio 1991, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della regione siciliana n. 9 del 16 febbraio 1991 avente ad
oggetto "Condizioni, modalità e termini per il conferimento in
concessione del servizio di riscossione dei tributi nei nove ambiti
territoriali della Sicilia";
2) di ogni altro atto o provvedimento antecedente o successivo,
comunque presupposto, connesso o conseguenziale (ivi compreso il
parere della commissione consultiva del 28 novembre 1990).
A sostegno del ricorso viene dedotto il seguente unico motivo:
illegittimità costituzionale, per contrasto con l'art. 17 dello
statuto regionale, dell'art. 20 della legge regionale 5 settembre
1990, n. 35 - Violazione dei principi e degli interessi generali
contenuti e tutelati dalla legislazione nazionale (legge 4 ottobre
1986, n. 657, recante "Delega al governo per l'istituzione e la
disciplina del servizio di riscossione dei tributi"; d.P.R. 28
gennaio 1988, n. 43, con particolare riferimento all'art. 132 dello
stesso). Illegittimità derivata dalla dichiarazione di
incostituzionalità per violazione dell'art. 1, primo comma, lett.
e), della legge n. 657/1986 e dell'art. 31 del d.P.R. n. 43/1988.
L'assessorato regionale bilancio e finanze si è costituito in
giudizio.
Con ordinanza n. 177/1991 deliberata nella odierna camera di
consiglio del 14 marzo 1991 questa sezione ha accolto temporaneamente
la domanda di sospensione del decreto assessoriale impugnato,
limitatamente a quella parte degli artt. 9, primo comma, lett. c), e
10, primo ed ultimo comma, che preclude alle società per azioni non
costituite fra istituti ed aziende di credito la possibilità di
ottenere la concessione del servizio di riscossione dei tributi, e
ciò sino alla prima camera di consiglio successiva alla restituzione
degli atti da parte della Corte costituzionale dopo la decisione
sulla questione di costituzionalità sollevata con la presente
ordinanza.
D I R I T T O
1. - Come già esposto in epigrafe e nelle premesse di fatto che
precedono, l'impugnativa proposta è essenzialmente rivolta avverso
il decreto, ivi meglio specificato, con il quale l'assessore per il
bilancio e le finanze delle regione siciliana ha disposto le
"condizioni, modalità e termini per il conferimento in concessione
del servizio di riscossione dei tributi nei nove ambiti territoriali
della Sicilia".
2. - La società ricorrente deduce, quale unico motivo di gravame
del predetto decreto (i cui artt. da 9 a 12 hanno sostanzialmente
natura di bando concorsuale), l'illegittimità costituzionale, nei
sensi di cui appresso, dell'art. 20 della l.r. 5 settembre 1990, n.
35 ("Istituzione e disciplina del servizio di riscossione dei tributi
e di altre entrate"), nonchè l'illegittimità derivata che
scaturirà dall'eventuale declaratoria d'incostituzionalità di tale
norma di legge.
La dedotta questione di illegittimità costituzionale viene
profilata assumendo il contrasto della predetta disposizione
legislativa regionale con l'art. 17 dello statuto della regione
siciliana in quanto risulterebbero violati "i principi ed interessi
generali cui si informa la legislazione dello Stato", contemplati dal
predetto art. 17 e tutelati dalla legislazione nazionale (nella spe-
cie, i principi ed interessi di cui alla legge 4 ottobre 1986, n.
657, recante "delega al Governo per l'istituzione e la disciplina del
servizio di riscossione dei tributi", e di cui al d.P.R. 28 gennaio
1988, n. 43, recante "Istituzione del servizio di riscossione dei
tributi e di altre entrate dello Stato e di altri enti pubblici, ai
sensi dell'art. 1, primo comma, della legge 4 ottobre 1986, n. 657",
con particolare riferimento all'art. 132 del predetto decreto
delegato, in base al quale "i principi risultanti dalla legge 4
ottobre 1986, n. 657, e dal presente decreto si applicano anche alla
regione siciliana, che provvede con legge all'istituzione e alla
disciplina del servizio di riscossione dei tributi nell'esercizio
della competenza legislativa ad essa spettante in materia").
3. - Ritiene il tribunale che la dedotta questione di
costituzionalità dell'art. 20 della l.r. n. 35/1990, nella parte di
cui (al primo comma, lett. c) restringe la possibilità di
conferimento della concessione del servizio di riscossione dei
tributi alle società per azioni "costituite soltanto da istituti ed
aziende di credito indicati nella lett. a)" (e quindi limitatamente a
quest'ultimo inciso della proposizione normativa contenuta nella
predetta lett. c), sia rilevante ai fini del decidere e non
manifestamente infondata.
4. - Quanto alla rilevanza della questione occorre appena
osservare che il suddetto primo comma, lett. c), del denunziato art.
20 della l.r. n. 35/1990 (del quale è stato fatto applicazione con
l'impugnato decreto) limita la possibilità di conferimento della
concessione del servizio di riscossione dei tributi alle società per
azioni "costituite soltanto da istituti ed aziende di credito
indicati nella lettera a), e non anche fra persone fisiche (qual'è
la società ricorrente). Sicchè la risoluzione della predetta
questione si pone assolutamente ed incontrovertibilmente, a norma
dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, quale
necessaria pregiudiziale per la definizione della controversia
portata all'esame del tribunale, in quanto, ovviamente, soltanto
dalla declaratoria di illegittimità della disposizione denunziata
potrebbe derivare l'illegittimità dei provvedimenti impugnati
esclusivamente in base alla lamentata illegittimità costituzionale;
con il conseguente accoglimento definitivo della domanda di
sospensione dell'impugnato decreto assessoriale (limitatamente agli
artt. 9, primo comma, lett. c), e 10, primo ed ultimo comma, nella
parte indicata nell'ordinanza cautelare n. 177/1991, richiamata nelle
premesse di fatto che precedono), temporaneamente accolta, in tali
limiti, come si è già detto nelle stesse premesse di fatto, sino
alla prima camera di consiglio successiva alla restituzione degli
atti da parte della Corte costituzionale dopo la decisione sulla
predetta questione di costituzionalità, e con il successivo
accoglimento, nel merito (e negli stessi limiti oggettivi di cui
sopra), del ricorso di cui trattasi.
5. - Quanto alla non manifesta infondatezza della questione
proposta, ritiene il tribunale che il predetto art. 20, primo comma,
lett. c), della l.r. n. 35/1990 si ponga effettivamente in stridente
contrasto con i principi generali che presiedono all'esercizio della
potestà legislativa nelle materie per le quali l'art. 17 dello
Statuto della regione siciliana attribuisce all'assemblea regionale,
"entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la
legislazione dello Stato", una competenza non esclusiva ma soltanto
concorrente (o ripartita o sussidiaria) con quella dello Stato, ed in
particolare in contrasto con i principi risultanti dall'art. 1, primo
comma, lett. e), punto 3, della legge n. 657/1986, e dall'art. 31,
primo comma, lett. c), d.P.R. n. 43/1988.
5.1. - Appare opportuno, innanzitutto, ricordare che la potestà
legislativa della regione siciliana in materia tributaria si fonda
sull'art. 36, primo comma, dello statuto (approvato con r.d.-l. 15
maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale dalla legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), in base al quale "al
fabbisogno finanziario della regione si provvede con i redditi
patrimoniali della regione e a mezzo di tributi, deliberati dalla
medesima".
Giova subito rilevare in proposito, sia pure sinteticamente, che
la collocazione di tale norma in un titolo a parte (titolo V -
patrimonio e finanze) rispetto a quello in cui (titolo II) sono
inseriti i precedenti artt. 14 e 17 (che, rispettivamente,
attribuiscono alla regione siciliana, com'è noto, la potestà o
competenza legislativa esclusiva e quella concorrente), e comunque al
di fuori del testo dei predetti artt. 14 e 17, non vale ovviamente a
porre in dubbio la sussistenza della potestà legislativa tributaria
della regione siciliana, trattandosi di un fatto ermeneuticamente
neutro in quanto non tutte le materie devolute alla sua competenza
legislativa sono previste in tali norme, com'è provato dal fatto che
in relazione ad altre materie la potestà legislativa è stata
attribuita con gli artt. 3 e 15.
Nonostante, quindi, la non certo perspicua dizione della norma in
esame ("al fabbisogno finanziario...... si provvede...... a mezzo di
tributi deliberati......"), non può sussistere in realtà alcun
dubbio in ordine all'effettiva attribuzione della potestà
legislativa tributaria alla regione siciliana in forza del mensionato
primo comma dell'art. 36, dato che "deliberare" tributi, per gli enti
pubblici territoriali quali le regioni (specie se a statuto
speciale), dotati di organi legislativi, non può significare altro
che legiferare sugli stessi. Nè si potrebbe in alcun modo ritenere
che il potere di deliberare in materia tributaria è stato conferito
alla regione siciliana limitatamente ai tributi di carattere
regionale che essa intenda istituire. Una simile interpretazione
restrittiva (che è stata respinta dall'Alta Corte per la regione
siciliana con sentenza 7 febbraio 1950, nonchè dalla Corte
costituzionale con sentenza n. 9/1957), infatti, è in assoluto
contrasto con la dizione usata dal legislatore, sia perchè di una
tale distinzione la norma in esame non fà parola (l'art. 36, primo
comma, contempla un'attività deliberativa - idest: legislativa - da
parte della regione in ordine ai tributi in generale, e non
limitatamente ai tributi di carattere regionale), e sia perchè, al
contrario, l'eccezione contenuta nel secondo comma ("sono però
riservate allo Stato le imposte di produzione e le entrate dei
tabacchi e del lotto") fa chiaramente comprendere che i tributi, in
detto capoverso non indicati, sono passati alla regione sia per la
deliberazione vera e propria che per l'accertamento e la riscossione.
5.2. - Ciò posto, occorre ancora precisare al riguardo che, in
base alla costante giurisprudenza costituzionale, la potestà
legislativa tributaria della regione siciliana non ha carattere
esclusivo bensì concorrente. Ed invero, la potesà di legiferare, in
via esclusiva, ai termini e nei limiti dell'art. 14 dello statuto
siciliano non può essere riferita, per il suo carattere eccezionale,
se non a materie esplicitamente e tassativamente indicate. Il che è
particolarmente giustificabile in ordine alla materia tributaria,
dato che una potestà normativa, nel senso indicato, potrebbe turbare
il sistema tributario dello Stato. Ne deriva quindi che la
legislazione regionale, nella materia di cui trattasi, non essendo
questa menzionata nel predetto art. 14 dello statuto siciliano, non
può avere se non carattere concorrente o sussidiario.
È perciò necessario, anzitutto, che le leggi della regione
riguardanti i tributi rispettino non soltanto le leggi costituzionali
ed i limiti territoriali, ma anche quelli derivanti dai principi e
dagli interessi generali cui si uniformano le leggi dello Stato,
secondo quanto dispone la prima parte dell'art. 17 dello statuto
siciliano per la legislazione concorrente. Inoltre, poichè risponde
ad una esigenza fondamentale per l'economia e per l'eguaglianza di
tutti i cittadini, a qualsiasi parte del territorio della Repubblica
appartengono, che l'obbligazione tributaria si ricolleghi ad un
sistema unitario, in ordine alle caratteristiche di ciascun tributo,
ai cespiti colpiti e alle modalità di riscossione, la legislazione
regionale deve essere coordinata con la finanza dello Stato e degli
altri enti locali; affinchè non derivi turbamento ai rapporti
tributari nel resto del territorio nazionale; e deve uniformarsi
all'indirizzo ed ai principi fondamentali della legislazione statale
per ogni singolo tributo (cfr. in tal senso, fra altre, le sentenze
della Corte costituzionale n. 9/1957, cit., n. 42/1957, n. 52/1957,
n. 158/1973, n. 959/1988, nonchè quelle dell'Alta Corte per la
regione siciliana 19 maggio 1951, 30 giugno 1952, e 20 agosto 1953).
5.3. - Quanto sopra preliminarmente rilevato osserva il tribunale
che il giudizio di non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità di cui si discute trova essenzialmente e
specificamente la sua base giuridica nel contrasto della denunziata
norma di legge regionale con i predetti artt. 1, primo comma, lett.
e), punto 3, della legge n. 657/1986, e 31, primo comma, lett. c),
del d.P.R. n. 43/1988, che fissano il principio generale secondo cui
la concessione del servizio di riscossione dei tributi può esere
conferita, fra gli altri soggetti, anche alle società per azioni
costituite non solo da aziende ed istituti di credito ma anche da
persone fisiche, con capitale interamente versato non inferiore ad un
miliardo, aventi per oggetto esclusivo la gestione in concessione del
servizio, ed il cui statuto preveda l'inefficacia nei confronti della
società del trasferimento delle azioni non preventivamente
autorizzato dal Ministro delle finanze.
Come si è già detto, infatti, con l'art. 132 del predetto d.P.R.
n. 43/1988 si dispone che "i principi risultanti dalla legge 4
ottobre 1986, n. 657, e dal presente decreto si applicano anche alla
regione siciliana, che provvede con legge all'istituzione e alla
disciplina del servizio di riscossione dei tributi nell'esercizio
della competenza legislativa ad essa spettante in materia". Norma,
questa, che risulta perfettamente aderente alla natura concorrente
della potestà medesima, quale si desume dal combinato disposto degli
artt. 17 e 36 dello statuto siciliano, così come più volte
affermato dalla Corte costituzionale, sin dalla sentenza n. 9/1957
fino alla sentenza n. 959/1988 (nella quale si precisa che le leggi
regionali sulla riscossione dei tributi potrebbero solo contenere
"disposizioni di capillare dettaglio").
Con l'art. 20, primo comma, lett. c), della l.r. n. 35/1990,
invece, il legislatore siciliano ha derogato al principio concernente
la tassativa indicazione dei soggetti astrattamente legittimati a
ricevere le concessioni, in quanto, escludendosi da tale novero le
società per azioni costituite da persone fisiche con un capitale non
inferiore ad un miliardo (come invece previsto dai ripetuti art. 1,
primo comma, lett. e), punto 3, della legge n. 657/1986, nonchè
dell'art. 31, primo comma lett. c), del d.P.R. n. 43/1988), è stata
illegittimamente ristretta la serie dei soggetti medesimi.
La serie dei soggetti ai quali possono essere conferite le
concessioni è, in effetti, chiusa o tassativa. Sia l'art. 1, primo
comma, lett. e), della legge n. 657/1986, sia l'art. 31, primo comma,
del d.P.R. n. 43/1988, prevedono invero, nei medesimi termini, che si
tratti "esclusivamente" delle aziende e degli istituti di credito,
nonchè delle Casse rurali ed artigiane di cui all'art. 5 del r.d.-l.
12 marzo 1936, n. 375, di loro speciali sezioni autonome, di
particolari società per azioni, costituite anche da persone fisiche,
aventi per unico oggetto la gestione del servizio in esame, e di
società cooperative già titolari di gestioni esattoriali.
A fronte di questa disciplina, che certamente riguarda la
struttura del previsto servizio di riscossione dei tributi, il
legislatore regionale non può legittimamente ridurre il novero dei
potenziali concessionari, depennando alcuni tipi di soggetti
relativamente ai tributi da riscuotere in Sicilia, nè può estendere
tale novero.
Nè varrebbe obiettare che esclusioni siffatte lascerebbero
indenni quei "principi ed interessi generali" informanti la
legislazione dello Stato, cui deve in materia attenersi la regione.
Si è già rilevato, infatti, come la determinazione dei potenziali
concessionari attenga, logicamente, alle strutture portanti del
servizio di riscossione dei tributi. Al di là di questo, tuttavia,
è risolutivo il puro e semplice fatto che la determinazione stessa
non risulti dalla sola legge delegata, ma sia compiutamente
prestabilita dalla rispettiva legge delegante, proprio in
quell'articolo nel quale si elencano i "principi e criteri direttivi"
della delega.
La politica delle scelte legislative, mediante le quali si fissano
i principi fondamentali nelle materie di competenza regionale,
rappresenta un punto in sè incontestato e incontestabile, anche ne
restano varie le implicazioni che se ne traggono nell'affrontare
alcuni problemi più specifici. Orbene, nella materia in questione
tali scelte sono state appunto effettuate dalla delegante, all'atto
di fissare i principi e i criteri dall'art. 76 della Costituzione.
Non a caso la legge di delega è stata definita in dottrina come la
fonte normativa che deve porre la "disciplina di fondo" della materia
o come "una sorta di legge-quadro".
Meno ancora varrebbe rilevare che la spiccata peculiarità delle
situazioni esistenti in Sicilia e delle esigenze da soddisfare
nell'isola potrebbe suggerire soluzioni differenziate rispetto a
quelle accolte nel restante territorio nazionale. Ed invero, anche a
volerli ritenere plausibili, rilievi del genere non renderebbero
affatto derogabili, da parte del legislatore regionale, i "principi
ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato"
(art. 17 statuto siciliano). Il perseguimento delle esigenze
regionali e locali va effettuato, infatti, esclusivamente all'interno
del limite di tali principi ed interessi.
6. - Per le suesposte considerazioni, a norma dell'art. 23,
secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, va disposta
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la
risoluzione della questione incidentale di costituzionalità di cui
trattasi, disponendosi conseguentemente la sospensione del giudizio
instaurato col ricorso indicato in epigrafe.

P. Q. M.
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 20, primo comma, lett. c), della l.r. 5
settembre 1990, n. 35 (nel senso indicato al punto 3 della
motivazione che precede ed illustrato ai punti successivi della
stessa motivazione), in relazione al superamento del limite dei
principi della potestà legislativa concorrente posto all'art. 17
dello statuto della regione siciliana;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale, sospendendo conseguentemente
il giudizio in corso;
Ordina, inoltre, alla segreteria, a norma dell'ultimo comma del
predetto art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, di notificare la
presente ordinanza alle parti in causa ed al presidente delle regione
siciliana, e di darne comunicazione al presidente dell'assemblea
regionale siciliana.
Così deciso in Catania, nella camera di consiglio del 14 marzo
1991.
Il presidente: (firma illeggibile)
L'estensore: (firma illeggibile)
Il segretario: (firma illeggibile)
91C0685