1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 5-10-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 260 ORDINANZA 19 - 30 settembre 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Reati e pene - Reati elettorali - Elezioni amministrative - Divieto a tutte le pubbliche amministrazioni di svolgere attivita' di propaganda di qualsiasi genere, ancorche' inerente alla loro attivita' istituzionale, nei trenta giorni antecedenti l'inizio della campagna elettorale e per tutta la durata della stessa - Trattamento sanzionatorio in caso di inosservanza - Asserita violazione del principio di ragionevolezza - Insufficiente descrizione della fattispecie, con conseguente impossibilita' di verificare la rilevanza della questione - Petitum oscuro - Manifesta inammissibilita'. - Legge 25 marzo 1993, n. 81, art. 29, comma 5, in relazione al comma 6 dello stesso articolo. - Costituzione, art. 3. (011C0624) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 5-10-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 29, comma
5, e in relazione al successivo comma 6, della legge 25 marzo 1993,
n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia,
del consiglio comunale e del consiglio provinciale), promosso dal
Tribunale di Catania nel procedimento penale a carico di N. G. ed
altri, con ordinanza del 28 settembre 2010, iscritta al n. 397 del
registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 1, 1ª serie speciale, dell'anno 2011.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 6 luglio 2011 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo.
Ritenuto che il Tribunale di Catania in composizione monocratica,
con ordinanza depositata il 28 settembre 2010, ha sollevato, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 29, comma 5, in relazione al successivo
comma 6, della legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del
sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del
consiglio provinciale);
che il rimettente premette di essere chiamato a pronunciarsi
in un processo penale a carico di N. G., N. F., S. R. e C. G., ai
quali è stata contestata, in concorso, la fattispecie prevista dalla
norma censurata, «per avere il primo, nella qualità di Direttore
Generale dell'Azienda ospedaliera Garibaldi di Catania, organizzato
due incontri di propaganda politico elettorale all'interno del
predetto plesso ospedaliero nell'interesse degli altri imputati,
candidati rispettivamente al Consiglio comunale, alla carica di
Sindaco ed alla Presidenza della Provincia regionale di Catania»;
che, come il giudice a quo riferisce, in dibattimento il
difensore di S. R. ha eccepito l'illegittimità costituzionale della
norma recante il reato ascritto al proprio assistito per contrasto
con l'art. 3 Cost., ponendo in evidenza l'irragionevolezza di una
disposizione che mantiene «rilevanza penale alla violazione del
divieto di propaganda elettorale da parte delle pubbliche
amministrazioni nell'ambito delle elezioni amministrative laddove la
norma contenente la previsione di identico divieto in relazione
all'elezione alla Camera dei Deputati e al Senato della Repubblica ha
perso vigenza per intervenuta abrogazione»;
che, a fondamento dell'istanza, è stato addotto:
che l'art. 29, comma 6, della legge n. 81 del 1993 così
statuisce: «È fatto divieto a tutte le pubbliche amministrazioni di
svolgere attività di propaganda di qualsiasi genere, ancorchè
inerente alla loro attività istituzionale, nei trenta giorni
antecedenti l'inizio della campagna elettorale e per tutta la durata
della stessa», divieto la cui violazione è sanzionata ai sensi del
precedente comma 5 (secondo periodo), alla stregua del quale
«Chiunque contravviene alle restanti norme di cui al presente
articolo è punito con la multa da lire un milione a lire cinquanta
milioni»;
che l'art. 5 della legge 10 dicembre 1993, n. 515
(Disciplina delle campagne elettorali per l'elezione alla Camera dei
deputati e al Senato della Repubblica), sotto il titolo «Divieto di
propaganda istituzionale», prevedeva quanto segue: «È fatto divieto
a tutte le pubbliche amministrazioni di svolgere attività di
propaganda di qualsiasi genere, ancorchè inerente alla loro
attività istituzionale, nei trenta giorni antecedenti l'inizio della
campagna elettorale e per la durata della stessa. Non rientrano nel
divieto del presente articolo le attività di comunicazione
istituzionale indispensabili per l'efficace assolvimento delle
funzioni proprie delle amministrazioni pubbliche»;
che tale articolo, il cui testo risulterebbe
«sovrapponibile alla disposizione della cui legittimità si dubita»,
è stato abrogato dall'art. 13 della legge 22 febbraio 2000, n. 28
(Disposizioni per la parità di accesso ai mezzi di informazione
durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione
politica), onde «non appare ragionevole il mantenimento della
sanzione penale per una condotta che, tutt'ora oggetto di
incriminazione nell'ambito della disciplina delle elezioni
amministrative, non subisce sanzione ove posta in essere in occasione
della competizione elettorale nazionale»;
che, a sostegno della tesi così esposta, è richiamata la
sentenza di questa Corte n. 287 del 2001, la quale dichiarò
l'illegittimità costituzionale dello stesso art. 29, comma 5, della
legge n. 81 del 1993, in questa sede censurato, nella parte in cui
puniva il fatto previsto dal precedente comma 3 (obbligo d'indicare
il nome del committente responsabile sulle pubblicazioni di
propaganda elettorale in detta norma specificate) con la multa
anzichè con una sanzione amministrativa pecuniaria d'importo
corrispondente;
che agli argomenti fin qui esposti il rimettente aggiunge
l'osservazione secondo cui la legge n. 28 del 2000, con la quale è
stata disposta l'abrogazione del citato art. 5 (della legge n. 515
del 1993), sarebbe diretta a disciplinare in modo uniforme l'accesso
ai mezzi di informazione durante le campagne per l'elezione al
Parlamento europeo, per le elezioni politiche, regionali e
amministrative e per ogni referendum, quindi con valenza estesa a
tutte le occasioni elettorali;
che, prosegue il giudice a quo, il dettato dell'art. 9
della stessa legge sembra segnalare l'intenzione del legislatore di
disciplinare in modo diverso ed unitario il tema relativo alla
condotta delle pubbliche amministrazioni in occasione delle
competizioni elettorali, prevedendo per le dette amministrazioni
(nelle circostanze contemplate dalla norma) il divieto di svolgere
attività di comunicazione, eccetto quelle effettuate in forma
impersonale ed indispensabili per l'assolvimento delle funzioni, e
stabilendo, in caso di violazione del divieto, interventi
dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni;
che, infine, ad avviso del rimettente, la questione sarebbe
rilevante nel giudizio in corso, nel quale andrebbe valutata «la
responsabilità degli imputati in ordine alla fattispecie prevista
dalla norma impugnata e ad altro reato aggravato dalla sussistenza di
nesso teleologico con il primo»;
che, con atto depositato il 25 gennaio 2011, nel giudizio
di legittimità costituzionale è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata
manifestamente infondata;
che, ad avviso della difesa statale, il divieto per tutte
le amministrazioni pubbliche di svolgere attività di propaganda
elettorale realizza un'ipotesi di applicazione concreta del principio
d'imparzialità dell'azione amministrativa, stabilito dall'art. 97
Cost., la cui importanza è, in particolare, evidente nel periodo
immediatamente precedente la competizione elettorale;
che, inoltre, il divieto è diretto ad impedire il
consolidarsi di un vantaggio elettorale a favore dei politici uscenti
nei confronti degli sfidanti, date le facilitazioni, in termini di
comunicazione e di visibilità, di cui i primi dispongono in via
esclusiva e gratuita;
che l'art. 9 della legge n. 28 del 2000, analogamente alla
norma censurata, sancisce il divieto per tutte le amministrazioni
pubbliche, durante il periodo compreso tra la data di convocazione
dei comizi elettorali e la chiusura delle operazioni di voto, «di
svolgere attività di comunicazione, ad eccezione di quelle
effettuate in forma impersonale ed indispensabili per l'efficace
svolgimento delle proprie funzioni»;
che, in base al disposto del successivo art. 10 della legge
n. 28 del 2000, «Le violazioni delle disposizioni di cui alla
presente legge, nonchè di quelle emanate dalla Commissione e
dall'Autorità, sono perseguite d'ufficio da quest'ultima secondo le
disposizioni del presente articolo» (il riferimento è alla
Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei
servizi radiotelevisivi e all'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni);
che, pertanto, contrariamente a quanto ritenuto dal
rimettente, la violazione, da parte delle pubbliche amministrazioni,
del divieto di comunicazione istituzionale durante la campagna
elettorale risulterebbe sanzionata, ancorchè in forme differenti,
non soltanto con riferimento allo svolgimento delle elezioni
amministrative ma anche con riguardo ad ogni altra competizione
elettorale, e ciò escluderebbe la possibilità di affermare che
l'art. 29, comma 5, della legge n. 81 del 1993 violi il principio
dettato dall'art. 3 Cost.;
che la differenza di trattamento sanzionatorio prevista per
la violazione del divieto di propaganda elettorale da parte delle
pubbliche amministrazioni, a seconda che la stessa si verifichi in
occasione delle elezioni amministrative (sanzione penale), ovvero in
relazione alle elezioni politiche, europee e regionali (provvedimenti
sanzionatori da parte dell'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni), non sarebbe costituzionalmente illegittima, alla luce
della giurisprudenza di questa Corte;
che, infatti, essa, proprio con riferimento alla
legislazione elettorale, avrebbe ritenuto ammissibile l'esistenza di
sottosistemi come «espressione della discrezionalità (da
riconoscere) al legislatore per quanto attiene alla sfera della
punibilita'» (sentenza n. 455 del 1998), nonchè «ammissibile
l'esistenza di regimi sanzionatori differenziati, frutto di scelte
discrezionali del legislatore), a condizione che queste ultime non
trasmodino nella manifesta irragionevolezza o nell'arbitrio»
(sentenze n. 394 del 2006, n. 144 del 2005, n. 364 del 2004 e n. 287
del 2001);
che, nella specie, la scelta del legislatore, diretta a
sanzionare più severamente la violazione del divieto di propaganda
elettorale, da parte delle pubbliche amministrazioni, quando essa si
verifichi in occasione delle elezioni amministrative, non può
ritenersi manifestamente irragionevole o arbitraria;
che, invero, l'esigenza di evitare che la comunicazione
degli enti pubblici possa determinare interferenze e distorsioni,
rispetto ad una libera consultazione elettorale, sarebbe più
avvertita con riferimento alle consultazioni elettorali
amministrative, aventi una dimensione locale rispetto alle altre
riguardanti l'intero territorio nazionale (come nel caso delle
elezioni politiche ed europee) o, comunque, l'ambito regionale.
Considerato che il Tribunale di Catania, in composizione
monocratica, con l'ordinanza indicata in epigrafe dubita della
legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, dell'art. 29, comma 5, in relazione al successivo comma
6, della legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del sindaco,
del presidente della provincia, del consiglio comunale e del
consiglio provinciale), che, nell'ambito delle elezioni
amministrative, incrimina la violazione del divieto di svolgere
attività di propaganda elettorale di qualsiasi genere, da parte
delle pubbliche amministrazioni, nei trenta giorni antecedenti
l'inizio della campagna elettorale e per tutta la durata della
stessa;
che la norma censurata sarebbe in contrasto col principio di
ragionevolezza, perchè l'art. 5 della legge 10 dicembre 1993, n. 515
(Disciplina delle campagne elettorali per l'elezione alla Camera dei
deputati e al Senato della Repubblica), che prevedeva un identico
divieto con riguardo all'elezione di tali organi, è stato abrogato
dall'art. 13 della legge 22 febbraio 2000, n. 28 (Disposizioni per la
parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne
elettorali e referendarie e per la comunicazione politica), onde non
sarebbe giustificato, nel quadro del menzionato principio, «il
mantenimento della sanzione penale per una condotta che, tutt'ora
oggetto di incriminazione nell'ambito della disciplina delle elezioni
amministrative, non subisce sanzione ove posta in essere in occasione
della competizione elettorale nazionale»;
che la questione è manifestamente inammissibile, in ragione
delle gravi carenze che inficiano la descrizione della fattispecie
sottoposta all'esame del giudice a quo (ex plurimis: ordinanze nn.
146 e 85 del 2010; nn. 211 e 181 del 2009);
che, infatti, mentre per il primo dei quattro imputati si fa
riferimento, per descrivere la condotta incriminata,
all'organizzazione di due incontri di propaganda politico-elettorale
all'interno di un complesso ospedaliero, del quale il prevenuto era
direttore generale (peraltro, senza indicare le date degli incontri),
per gli altri tre si afferma soltanto che l'organizzazione avrebbe
avuto luogo nel loro "interesse", ma manca qualsiasi descrizione
della condotta ai medesimi ascritta, non sono chiariti i ruoli dei
compartecipi e neppure è detto se essi abbiano o meno preso parte
agli incontri stessi;
che tali dati, necessari per consentire a questa Corte la
verifica della rilevanza della questione proposta in relazione alla
fattispecie concreta, non possono essere desunti dall'esame degli
atti processuali, non consentito in questa sede in ossequio al
principio di autosufficienza dell'ordinanza di rimessione;
che, sotto altro profilo, detta ordinanza presenta un petitum
oscuro o, comunque, ambiguo, perchè non spiega se ritiene che si
debba pervenire ad una sentenza caducatoria della norma censurata,
oppure se intenda ottenere una pronunzia che dichiari
l'illegittimità costituzionale della norma stessa nella parte in cui
punisce la condotta incriminata con la multa anzichè con una
sanzione amministrativa pecuniaria di corrispondente importo, come il
richiamo alla sentenza n. 287 del 2001 lascerebbe intendere.
Visti gli articoli 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 29, comma 5, in relazione
al successivo comma 6, della legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione
diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio
comunale e del consiglio provinciale), sollevata, in riferimento
all'articolo 3 della Costituzione, dal Tribunale di Catania con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 settembre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Criscuolo


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 30 settembre 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti