1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 10-1-2024
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 165 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 novembre 2023
Ordinanza del 24 novembre 2023 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Siemens Healthcare Srl contro il Ministero della salute e altri. Sanita' - Servizio sanitario regionale (SSR) - Razionalizzazione della spesa per dispositivi medici - Previsione che l'eventuale superamento del tetto di spesa regionale e' posto a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici per una quota complessiva pari al 40 per cento nell'anno 2015, al 45 per cento nell'anno 2016 e al 50 per cento a decorrere dall'anno 2017 - Prevista concorrenza di ciascuna azienda fornitrice alle quote di ripiano in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale - Prevista definizione delle modalita' procedurali del ripiano, su proposta del Ministero della salute, con apposito accordo in sede di Conferenza Stato-Regioni - Previsione, con norma successiva introdotta con decreto-legge n. 115 del 2022, come convertito, della deroga alle pertinenti disposizioni sulle modalita' procedurali di ripiano, limitatamente all'eventuale superamento del tetto di spesa regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 - Prevista definizione, con provvedimento delle regioni e delle province autonome, dell'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno - Prevista adozione, con decreto del Ministero della salute da adottarsi d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, delle linee guida propedeutiche alla emanazione dei medesimi provvedimenti regionali e provinciali. - Decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), [convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125,] art. 9-ter. (23C00215) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 10-1-2024)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO


(Sezione Terza Quater)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 15195 del 2022, integrato da motivi aggiunti,
proposto da:
Siemens Healthcare S.r.l., in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati
Francesco Cataldo e Diego Vaiano, con domicilio digitale come da PEC
da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio Diego
Vaiano in Roma, Lungotevere Marzio n. 3;
contro:
Ministero della salute, Ministero dell'economia e delle
finanze, Presidenza del Consiglio dei ministri, Regione Abruzzo,
Presidenza del Consiglio dei ministri, Conferenza Stato-Regioni ed
unificata, Regione Siciliana Assessorato regionale della salute, in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma,
via dei Portoghesi, 12;
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le Province autonome di Trento e di Bolzano, Conferenza delle
regioni e province autonome, Regione Basilicata, Regione Calabria,
Regione Campania, Regione Emilia-Romagna, Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, Regione Lazio, Regione Liguria, Regione
Lombardia, Regione Molise, Regione Puglia, Regione autonoma della
Sardegna, Regione Siciliana, Regione Siciliana - Assessorato alla
salute, Regione Umbria, Provincia autonoma di Trento, non costituiti
in giudizio;
Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Laura Simoncini,
Antonella Rota, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
giustizia e domicilio eletto presso lo studio Cristiano Bosin in
Roma, viale Milizie 34;
Regione Piemonte, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Piovano, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Lucia Bora, Flora
Neglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
Regione autonoma Valle d'Aosta, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Riccardo Jans, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
giustizia;
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Cusin,
Chiara Drago, Luisa Londei, Tito Munari, Bianca Peagno, Francesco
Zanlucchi, Giacomo Quarneti, Cristina Zampieri, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto
presso lo studio Luca Mazzeo in Roma, via Eustachio Manfredi, 5;
Provincia autonoma di Bolzano, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati
Laura Fadanelli, Alexandra Roilo, Doris Ambach, Gianluigi Tebano, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
Regione Emilia-Romagna, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Rosaria Russo
Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
giustizia;
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati
Michela Delneri, Daniela Iuri, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di giustizia;
nei confronti Roche Diagnostics S.p.a., non costituito in
giudizio;
per l'annullamento, previa sospensiva
per quanto riguarda il ricorso introduttivo
del decreto adottato dal Ministro della salute di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze in data 6 luglio 2022, recante
Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi
medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017
e 2018, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana
- Serie generale - n. 216 del 15 settembre 2022;
del decreto adottato dal Ministro della salute in data 6 ottobre
2022, recante Adozione delle linee guida propedeutiche all'emanazione
dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del
superamento del tetto per i dispositivi medici a livello nazionale e
regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - Serie generale - n.
251 del 26 ottobre 2022;
dell'Accordo rep. atti n. 181/CSR del 7 novembre 2019
sottoscritto tra il Governo, le regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano sulla proposta del Ministero della salute di
attuazione dell'art. 9-ter, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78,
convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, di
Individuazione dei criteri di definizione del tetto di spesa
regionale per l'acquisto di dispositivi medici e di modalità di
ripiano per gli anni 2015-2016-2017 e 2018;
della circolare del Ministero della salute prot. n. 22413 del 29
luglio 2019, recante «Indicazioni operative per l'applicazione delle
disposizioni previste dall'art. 9-ter, commi 8 e 9, del decreto-legge
18 giugno 2015, n. 78»;
di qualsiasi altro atto presupposto, connesso e/o conseguente a
quelli sopra indicati, finalizzato direttamente o indirettamente a
richiedere all'azienda di ripianare pro quota il predetto superamento
dei tetti di spesa, ivi incluse - ove occorrer possa - l'Intesa della
Conferenza delle regioni e delle province autonome del 14 settembre
2022 e l'Intesa della Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano del 28
settembre 2022;
per quanto attiene ai successivi ricorsi per motivi aggiunti
dei singoli provvedimenti regionali con i quali è stato disposto
il recupero degli oneri di ripiano derivanti dal superamento del
tetto di spesa per dispostivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e
2018 ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del decreto-legge 19
giugno 2015, n. 78 convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto
2015, n. 125;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della
salute e di Ministero dell'economia e delle finanze e di Presidenza
del Consiglio dei ministri e di Regione Abruzzo e di Regione Marche e
di Regione Piemonte e di Regione Toscana e di Regione autonoma Valle
d'Aosta e di Regione Veneto e di Provincia autonoma di Bolzano e di
Regione Emilia-Romagna e di Presidenza del Consiglio dei ministri
Conferenza Stato Regioni ed unificata e di Regione Siciliana
Assessorato regionale della salute e di Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2023 la
dott.ssa Maria Cristina Quiligotti e uditi per le parti i difensori
come specificato nel verbale;
1. I fatti di causa.
La ricorrente, azienda fornitrice di dispositivi medici per il
Servizio sanitario nazionale (d'ora in poi solo SSN), ha impugnato i
provvedimenti di cui in epigrafe, con cui sono stati stabiliti i
tetti di spesa a livello nazionale e regionale, per le annualità
2015-2018, per l'acquisto dei dispositivi medici ed è stato previsto
che l'eventuale superamento del tetto di spesa regionale è a carico
delle aziende fornitrici di dispositivi medici.
Con motivi aggiunti, la ricorrente ha impugnato i provvedimenti
regionali con i quali sono stati adottati i provvedimenti attuativi
dell'art. 9-ter del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, per
procedere al ripiano dello sforamento del tetto di spesa a carico
delle aziende fornitrici.
La ricorrente ha dedotto, oltre a plurime censure in via diretta,
anche vari profili di illegittimità costituzionale.
In particolare, l'art. 17, comma 1, lettera c), del decreto-legge
n. 98 del 2011 ha previsto - con decorrenza dal primo gennaio 2013 -
che la spesa sostenuta dal SSN per l'acquisto dei dispositivi medici
avrebbe dovuto essere fissata entro un tetto a livello nazionale e un
tetto a livello di ogni singola regione.
Il valore assoluto dell'onere a carico del SSN per l'acquisto dei
dispositivi medici, a livello nazionale e per ciascuna regione,
avrebbe dovuto essere annualmente determinato dal Ministro della
salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Le
regioni avrebbero dovuto monitorare l'andamento della spesa per
acquisto dei dispositivi medici: l'eventuale superamento del predetto
valore sarebbe stato recuperato interamente a carico della regione
attraverso misure di contenimento della spesa sanitaria regionale o
con misure di copertura a carico di altre voci del bilancio
regionale.
Successivamente, l'art. 9-ter del decreto-legge n. 78 del 2015 ha
stabilito, per quanto di interesse in questa sede, che «9.
L'eventuale superamento del tetto di spesa regionale di cui al comma
8, come certificato dal decreto ministeriale ivi previsto, è posto a
carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici per una quota
complessiva pari al 40 per cento nell'anno 2015, al 45 per cento
nell'anno 2016 e al 50 per cento a decorrere dall'anno 2017. Ciascuna
azienda fornitrice concorre alle predette quote di ripiano in misura
pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della
spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio
sanitario regionale. Le modalità procedurali del ripiano sono
definite, su proposta del Ministero della salute, con apposito
accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano».
Il decreto-legge n. 115 del 2022 ha introdotto, nell'ambito
dell'art. 9-ter di cui sopra, il comma 9-bis, per il quale «In deroga
alle disposizioni di cui all'ultimo periodo del comma 9 e
limitatamente al ripiano dell'eventuale superamento del tetto di
spesa regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 dichiarato con
il decreto del Ministro della salute di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze di cui al comma 8, le regioni e le
province autonome definiscono con proprio provvedimento, da adottare
entro novanta giorni dalla data di pubblicazione del predetto decreto
ministeriale, l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano
per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile
anche per il tramite degli enti del Servizio sanitario regionale. Con
decreto del Ministero della salute da adottarsi d'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano entro trenta giorni dalla
data di pubblicazione del decreto ministeriale di cui al primo
periodo, sono adottate le linee guida propedeutiche alla emanazione
dei provvedimenti regionali e provinciali».
Il Ministero della salute, con decreto del 6 luglio 2022, ha
individuato i criteri di definizione del tetto di spesa regionale per
gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, fissando per ciascuno dei predetti
anni il predetto tetto per tutte le regioni al 4,4% del fabbisogno
sanitario regionale standard.
Infine, il Ministero della salute, con decreto del 6 ottobre
2022, a seguito dell'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, ha
adottato le linee propedeutiche per l'emanazione dei provvedimenti
regionali di recupero dei relativi importi nei confronti delle
singole aziende fornitrici.
L'esecutività dei provvedimenti impugnati nel ricorso in
trattazione è stata sospesa, in via interinale, con apposita
ordinanza cautelare i cui effetti si intendono confermati nella
presente sede, nelle more della delibazione della questione di
costituzionalità.
2. - La rilevanza della questione.
È opinione del Tribunale amministrativo regionale che sia
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9-ter del decreto-legge n. 78 del 2015, per
contrasto con gli articoli 3, 23, 41 e 117 Cost.
La norma in questione, per la sua chiarezza testuale, non si
presta a interpretazioni adeguatrici, comportando il rigetto del
ricorso, con conseguente obbligo di parte ricorrente di provvedere al
ripianamento del tetto di spesa con pagamento delle somme richieste
dalle regioni.
3. - La non manifesta infondatezza della questione.
3.1. La Corte costituzionale si è già pronunciata, con la
sentenza n. 70 del 2017, sulla legittimità dell'istituto del pay
back con riferimento ai farmaci, escludendo il contrasto con l'art. 3
Cost. in quanto la ratio della disposizione «è espressamente
individuata nella finalità di favorire lo sviluppo e la
disponibilità dei farmaci innovativi, in un contesto di risorse
limitate» con la conseguenza che «la compartecipazione al
ripianamento della spesa per l'innovazione farmaceutica è
suscettibile di tradursi in un incentivo ad investire in tale
innovazione».
Nel caso in esame, invece, il legislatore non ha individuato
alcuna finalità precisa che legittima la disposizione impugnata se
non quella di ripianare il disavanzo sanitario.
Inoltre, diversamente da quanto avviene per il pay back
farmaceutico, l'acquisto dei dispositivi medici - il cui fabbisogno,
e quindi l'entità della fornitura, è determinato in via unilaterale
da parte dell'amministrazione - avviene all'esito di gare pubbliche e
il prezzo è il risultato della libera concorrenza tra le aziende che
vi partecipano.
3.2. Nella vicenda di cui trattasi, si dubita del contrasto della
disposizione normativa in questione con l'art. 41 Cost., ritenendosi
che sia stato delineato un sistema nel suo complesso irragionevole,
in quanto comprime l'attività imprenditoriale attraverso
prescrizioni eccessive, non considerando che le imprese hanno
partecipato a gare pubbliche ove vige un criterio di sostenibilità
dell'offerta in base al quale i ribassi proposti, proprio al fine di
assicurare la serietà dell'offerta, devono risultare sostenibili in
termini di margine di guadagno.
In particolare, il sistema, per come delineato dalla normativa di
cui trattasi, prevede che:
le regioni, nonostante vi sia la fissazione di un tetto di
spesa regionale predeterminato sulla base di criteri indicati dal
legislatore, possono acquistare i dispositivi medici anche superando
il predetto tetto di spesa;
le aziende fornitrici dei dispositivi medici non partecipano
alla determinazione del predetto tetto di spesa e non possono
controllare in alcun modo un eventuale superamento di questo da parte
delle regioni;
il fabbisogno dei dispositivi medici è stabilito
unilateralmente dagli enti del SSR che bandiscono le gare e
aggiudicano la fornitura all'esito di una procedura concorrenziale;
le aziende fornitrici sono chiamate a ripianare pro quota lo
scostamento dal tetto di spesa regionale per l'acquisto di
dispositivi medici che è stato fissato a distanza di anni;
le aziende fornitrici hanno calcolato il prezzo da proporre
in sede di gara in base ai costi di produzione e al margine di utile
atteso, senza poter preventivamente quantificare in concreto e nel
suo esatto ammontare l'impatto economico che avrebbe avuto
l'applicazione della normativa sul pay back.
In tal modo vengono erosi gli utili, senza la garanzia che
permanga un minimo ragionevole margine di utile e addirittura senza
che siano coperti i costi (atteso che la norma, per determinare
l'ammontare del ripiano, fa riferimento al fatturato e non invece al
margine di utile).
Inoltre, il legislatore ha fissato il tetto regionale di spesa
annuale per l'acquisito dei dispositivi medici, con riferimento agli
anni 2015, 2016, 2017 e 2018, solo con il decreto ministeriale 6
luglio 2022 e, pertanto, quando il periodo di riferimento era oramai
interamente decorso.
Le regioni hanno, quindi, acquistato i dispositivi medici in
questione senza poter avere come riferimento un tetto di spesa
regionale predefinito, mentre le aziende fornitrici di dispositivi
medici hanno partecipato alle gare indette dalle amministrazioni
regionali senza poter prevedere quale sarebbe stato l'impegno
economico loro richiesto in conseguenza del pay back e senza poter
formulare in alcun modo un'offerta economica che tenesse conto degli
effettivi costi da sostenere con riferimento a ogni singola
fornitura.
Tutto ciò determina un ingiustificato sacrificio dell'iniziativa
economica privata, la cui limitazione può considerarsi legittima
solo se il bilanciamento tra lo svolgimento dell'iniziativa economica
privata e la salvaguardia dell'utilità sociale risponde ai principi
di ragionevolezza e proporzionalità e non è perseguita con misure
incongrue.
È stato infatti precisato che «gli interventi del legislatore,
pur potendo incidere sull'organizzazione dell'impresa privata, non
possono perseguire l'utilità sociale con prescrizioni eccessive,
tali da «condizionare le scelte imprenditoriali in grado così
elevato da indurre sostanzialmente la funzionalizzazione
dell'attività economica [...], sacrificandone le opzioni di fondo o
restringendone in rigidi confini lo spazio e l'oggetto delle stesse
scelte organizzative» (sentenza n. 548 del 1990) o in maniera
arbitraria e con misure palesemente incongrue» (sentenza Corte
costituzionale n. 113 del 2022).
3.3. Le disposizioni normative di cui trattasi appaiono, inoltre,
violare anche gli articoli 3 e 117, comma 1, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), sotto il profilo dell'affidamento, della
ragionevolezza e dell'irretroattività, in quanto la previsione dei
tetti regionali di spesa e la conseguente quantificazione della quota
complessiva di ripiano posta a carico delle aziende fornitrici
determinano una compromissione sostanziale dell'utile calcolato
dall'azienda al momento della partecipazione alle gare indette dalle
regioni, potendo anche causare l'azzeramento di detto utile.
L'art. 9-ter non ha consentito alle aziende fornitrici di
individuare in modo chiaro e preciso la prestazione economica loro
richiesta in concreto in sede di gara, in quanto non solo non è
stato previamente determinato il tetto regionale di spesa, ma non
sono state indicate puntualmente neanche le modalità di calcolo di
questo, determinandosi di conseguenza un'incertezza del sinallagma
contrattuale.
La giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea
afferma costantemente che il principio della certezza del diritto
esige che una normativa che possa comportare conseguenze svantaggiose
per i privati sia chiara e precisa e che la sua applicazione sia
prevedibile per gli amministrati (Corte, Terza sezione, del 12
dicembre 2013, Test Claimants in the Franked Investment Income Group
Litigation, in C-362/12 e Corte, Grande Sezione, del 7 giugno 2005,
Vereniging voor Energie, Milieu en Waterin, in C-17/03, ma anche
Corte, Terza Sezione, sentenza 10 settembre 2009, Plantanol GmbH &amp;
Co. KG, in C-201/08).
È poi da rilevare, che il comma 8 dell'art. 9-ter, nella sua
versione originaria, vigente sino al 31 dicembre 2018, disponeva che
«Con decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, da adottare entro il 30 settembre di
ogni anno, è certificato in via provvisoria l'eventuale superamento
del tetto di spesa a livello nazionale e regionale di cui al comma 1,
lettera b), per l'acquisto di dispositivi medici, sulla base dei dati
di consuntivo relativi all'anno precedente, rilevati dalle specifiche
voci di costo riportate nei modelli di rilevazione economica
consolidati regionali CE, di cui al decreto del Ministro della salute
15 giugno 2012, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta
Ufficiale n. 159 del 10 luglio 2012, salvo conguaglio da certificare
con il decreto da adottare entro il 30 settembre dell'anno
successivo, sulla base dei dati di consuntivo dell'anno di
riferimento».
Tuttavia, tale disposizione è rimasta lettera morta atteso che
sino al 2022 non è stata effettuata alcuna verifica sui tetti di
spesa, circostanza che ha comportato l'inserimento del comma 9-bis
per il quale «In deroga alle disposizioni di cui all'ultimo periodo
del comma 9 e limitatamente al ripiano dell'eventuale superamento del
tetto di spesa regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018
dichiarato con il decreto del Ministro della salute di concerto con
il Ministro dell'economia e delle finanze di cui al comma 8, le
regioni e le province autonome definiscono con proprio provvedimento,
da adottare entro novanta giorni dalla data di pubblicazione del
predetto decreto ministeriale, l'elenco delle aziende fornitrici
soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della
documentazione contabile anche per il tramite degli enti del Servizio
sanitario regionale. Con decreto del Ministero della salute da
adottarsi d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano entro
trenta giorni dalla data di pubblicazione del decreto ministeriale di
cui al primo periodo, sono adottate le linee guida propedeutiche alla
emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali».
Tale previsione normativa, intervenuta nel 2022 e volta a
definire il tetto di spesa regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e
2018, appare violativa dei profili dell'affidamento, della
ragionevolezza e dell'irretroattività, atteso che va ad incidere su
rapporti contrattuali già chiusi, le cui condizioni contrattuali si
erano cristallizzate nei contratti già da tempo conclusi tra le
parti.
3.4. La norma in esame appare altresì in contrasto con i
parametri costituzionali di cui all'art. 23 Cost.
Il prelievo economico disposto sul fatturato delle aziende
fornitrici può essere inquadrato nel genus delle prestazioni
patrimoniali imposte per legge senza la volontà della persona
destinataria, di cui all'art. 23 Cost., non avendo invece natura
tributaria.
La destinazione difatti resta quella sanitaria atteso che
garantisce il mantenimento dei prelievi economici - disposti anche
attraverso la compensazione - all'interno del SSR (cfr. il comma
9-bis dell'art. 9-ter del decreto-legge n. 78 del 2015, conv. in
legge n. 125 del 2015, introdotto dal decreto-legge n. 115 del 2022
che dispone che «Le regioni e le province autonome effettuano le
conseguenti iscrizioni sul bilancio del settore sanitario 2022...»).
Tuttavia si tratta di un'imposizione patrimoniale adottata in
assenza della previsione a livello legislativo di «specifici e
vincolanti criteri direttivi, idonei ad indirizzare la
discrezionalità amministrativa nella fase di attuazione della
normativa primaria» (sentenza Corte costituzionale n. 83 del 2015).
In particolare, rimangono indeterminati i criteri per la
fissazione da parte delle amministrazioni dei tetti regionali di
spesa; inoltre sono del tutto assenti criteri idonei a considerare la
molteplicità e la diversità dei dispositivi medici da ricomprendere
nel calcolo dell'ammontare complessivo della spesa rilevante ai fini
del pay back di cui trattasi e conseguentemente della diversa
tipologia dei destinatari dell'imposizione.
Inoltre, l'indeterminatezza sui criteri concreti da seguire per
la fissazione del tetto regionale è ancora più evidente ove si
consideri che il mercato dei dispositivi medici è vastissimo e
ricomprende beni tra loro notevolmente diversi e tipologie di
fornitura disparate, tanto da far ritenere di essere in presenza di
mercati diversi, in quanto rispondenti a dinamiche e logiche
differenti.
Di tale diversità il legislatore non si è, tuttavia, curato in
alcun modo lasciando conseguentemente in maniera del tutto
irragionevole un amplissimo potere all'amministrazione al riguardo,
la quale, a sua volta, non si è preoccupata di calibrarlo in ragione
della diversità dei beni forniti.
La giurisprudenza costituzionale ha precisato che la prestazione
patrimoniale imposta può ritenersi costituzionalmente legittima
anche quando la legge non ne stabilisce compiutamente gli estremi, ma
ne demanda la determinazione al potere esecutivo, purchè, in questo
caso, indichi i criteri e i limiti idonei a circoscrivere l'esercizio
di tale potere. La norma contenuta nell'art. 23 Cost., infatti,
essendo stabilita a garanzia della libertà e proprietà individuale,
esige che la stessa disposizione legislativa, che impone la
prestazione, indichi i criteri limitativi della discrezionalità del
potere esecutivo (in tal senso sentenza Corte costituzionale n. 70
del 1960). E ciò, come si è visto, nel caso in esame non è invece
avvenuto.
Deve poi rilevarsi che la norma in questione dovrebbe trovare la
sua ratio nella corresponsabilizzazione delle aziende fornitrici che
traggono vantaggio dalle forniture agli enti del SSN attraverso la
loro compartecipazione agli oneri derivanti dal superamento dei tetti
regionali di spesa.
Tuttavia, la norma in questione per determinare l'ammontare del
ripiano fa riferimento al fatturato e non al margine di utile
colpendo in questo modo l'intero reddito dell'impresa, mancando del
tutto la predisposizione di un meccanismo che consenta di tassare
separatamente e più severamente solo l'eventuale parte di reddito
suppletivo connessa alla posizione privilegiata dell'attività
esercitata con la pubblica amministrazione.
Per altro verso, anche la stessa previsione in quanto operante a
regime e pertanto senza che alcun limite temporale sia stato posto al
sistema di contribuzione così introdotto si pone in contrasto con la
previsione di cui all'art. 23 Cost.
Infatti, la richiamata giurisprudenza della Corte costituzionale
è costante nel giustificare temporanei interventi impositivi
differenziati, volti a richiedere un particolare contributo
solidaristico a soggetti privilegiati, in circostanze eccezionali.
Invece la norma censurata non è contenuta in un arco temporale
predeterminato, nè il legislatore ha provveduto a corredarla di
strumenti finalizzati a verificare il perdurare della necessità di
una siffatta compartecipazione, determinando conseguentemente
un'imposizione strutturale, da applicarsi a partire dal 2015, senza
limiti di tempo.
4. Conclusioni.
Il presente giudizio va quindi sospeso, con trasmissione, ai
sensi dell'art. 23 della legge n. 87/1953, degli atti alla Corte
costituzionale, affinchè decida della questione di legittimità
costituzionale che, con la presente ordinanza, incidentalmente si
pone.
Devono essere infine ordinati gli adempimenti di notificazione e
di comunicazione della presente ordinanza, nei modi e nei termini
indicati nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Terza
Quater) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 9-ter del
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, per contrasto con gli articoli
3, 23, 41 e 117 Cost.
Dispone la sospensione del presente giudizio sino alla
definizione del giudizio incidentale sulla questione di legittimità
costituzionale.
Dispone altresì l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria, alle parti del presente giudizio ed al Presidente del
Consiglio dei ministri.
Manda altresì alla Segreteria di comunicare la presente
ordinanza al Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente
del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 24
ottobre 2023 con l'intervento dei magistrati:
Maria Cristina Quiligotti, Presidente, estensore;
Claudia Lattanzi, consigliere;
Francesca Ferrazzoli, primo referendario;

Il Presidente, estensore: Quiligotti