1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 24-1-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 38 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 28 dicembre 1995
N. 38 Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria il 28 dicembre 1995 (del presidente della provincia autonoma di Trento) Sanita' pubblica - Disciplina dei rapporti tra le strutture pubbliche e private, accreditate e non accreditate, dotate di frigoemoteche - Costituzione e compiti dei comitati per il buon uso del sangue presso i presidi ospedalieri - Obbligo delle regioni e province autonome di individuare, entro sessanta giorni, le strutture pubbliche e private dotate di frigoemoteca e servizi di immunoematologia e trasfusione o i centri trasfusionali di riferimento - Obbligo delle strutture trasfusionali pubbliche di garantire le proprie prestazioni nell'arco delle 24 ore e di assicurare i servizi di urgenza ed emergenza 24 ore su 24 - Disciplina minuziosa dei rapporti interni a ciascuna sede di ricovero, tra il direttore sanitario e i vari reparti o servizi operanti nell'ospedale o casa di cura - Disciplina della composizione, struttura organizzativa e compiti dei comitati per ciascun ospedale pubblico o per piu' ospedali appartenenti alla stessa azienda - Lamentata lesione della sfera di competenza provinciale in materia di sanita' ed assistenza ospedaliera - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale n. 49/1991, 85/1990, 452/1989, 474 e 214 del 1988. (Decreto del Ministro della sanita' 1 settembre 1995). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 9, 10 e 16). (096C0003) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 24-1-1996)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della Giunta provinciale dott.
Carlo Andreotti, autorizzato con deliberazione della Giunta
provinciale n. 13522 in data 24 novembre 1995, rappresentato e difeso
dagli avv.ti prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente
domiciliato presso quest'ultimo in Roma, largo della Gancia 1, come
da mandato speciale a rogito del notaio dott. Pierluigi Mott di
Trento in data 30 novembre 1995, n. 61450 di rep., contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore in relazione al
decreto 1 settembre 1995 del Ministro della sanità recante
"Disciplina dei rapporti tra le strutture pubbliche e private
provviste di servizi trasfusionali e quelle pubbliche e private,
accreditate e non accreditate, dotate di frigoemoteche", nonchè in
relazione al decreto in pari data dello stesso Ministro della sanità
recante disciplina in tema di "Costituzione e compiti dei comitati
per il buon uso del sangue presso i presidi ospedalieri", entrambi
pubblicati nella Gazzetta Ufficiale n. 240 del 13 ottobre 1995.
1. - In data l settembre 1995 il Ministero della sanità ha
adottato due decreti, entrambi richiamanti, come propria base legale,
l'art. 11, comma 1, della legge 4 maggio 1990, n. 107, concernente
la disciplina per le attività trasfusionali relative al sangue umano
ed ai suoi componenti e per la produzione dei plasmaderivati. Il
primo decreto disciplina i "rapporti tra le strutture pubbliche
provviste di servizi trasfusionali e quelle pubbliche e private,
accreditate e non accreditate, dotate di frigoemoteche", e il secondo
la "costituzione e i compiti dei comitati per il buon uso del sangue
presso i presidi ospedalieri". Tuttavia, entrambi i decreti non
rispettano i limiti che la loro base legale (appunto l'art. 11, comma
1, legge n. 107 del 1990, come risultante a seguito della sentenza n.
49 del 1991 della Corte costituzionale) stabilisce, e prevedono
disposizioni coinvolgenti ambiti di competenza delle regioni e delle
province autonome, giungendo ad imporre a queste ultime adempimenti
puntuali e scadenze entro le quali provvedere. Si tratta di
disposizioni - adottate in una forma impropria ed illegittima, e in
puntuale violazione del contenuto di una sentenza di questa Corte -
che comprimono la sfera di attribuzione riservata dallo statuto alla
provincia in tema di sanità e di assistenza ospedaliera (artt. 9,
n. 10, e 16 d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670): con il presente ricorso
la provincia di Trento chiede che la Corte riconosca l'efficacia
lesiva dei due decreti e ne disponga conseguentemente l'annullamento.
2. - Nella sua formulazione originaria, l'art. 11, comma 1, della
legge 4 maggio 1990, n. 107, stabiliva che "entro sei mesi dalla data
di entrata in vigore della presente legge, il Ministro della sanità,
sentita la Commissione di cui all'art. 12, emana le norme di
indirizzo e coordinamento alle quali devono conformarsi le regioni e
le Provincie autonome di Trento e Bolzano per l'attuazione della
presente legge". Con sentenza n. 49 del 1991, su ricorso presentato,
fra l'altro, dalla stessa provincia ora ricorrente, la Corte
costituzionale dichiarò però l'illegittimità costituzionale
dell'articolo in questione, limitatamente all'inciso "di indirizzo e
coordinamento, alle quali devono conformarsi le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano". Motivo della declaratoria
d'incostituzionalità era l'assoluta assenza, nel contenuto degli
atti e nella natura della funzione cui l'art. 11, comma 1, si
riferisce, delle caratteristiche tipiche, per forma e contenuto della
funzione governativa, di indirizzo e coordinamento. La Corte ribadì
infatti che la funzione di indirizzo è svolta attraverso atti
caratterizzati da un contenuto tipizzato, consistente in indirizzi e
criteri di coordinamento volti a vincolare nel fine l'esercizio di
potestà, legislative e amminstrative, appartenenti a soggetti dotati
di autonomia costituzionalmente garantita, quali le regioni e le
province autonome. Invece, rilevò la Corte, l'art. 11 dà vita ad
una potestà normativa, cioè ad una fonte, e non configura affatto
"un potere volto alla posizione di fini o di direttive di
coordinamento".
Inoltre, proseguiva la Corte, "la potestà normativa prevista
dall'art. 11, comma 1, essendo ricondotta a una competenza
oggettivamente circoscritta alla generale "attuazione della presente
legge", si caratterizza come diretta a costituire una fonte normativa
secondaria o, più precisamente, si qualifica come potestà
regolamentare volta all'attuazione della legge, la quale, ai sensi
dell'art. 17, comma 1, lett. b), legge n. 400 del 1988, non può
concernere materie riservate alla competenza regionale". Escluso che
l'articolo in questione configurasse una potestà di indirizzo e
coordinamento, e conseguentemente dichiarato illegittimo l'inciso che
tale funzione stabiliva, la Corte ha evidenziato come la parte
residua (e unica non illegittima) dell'art. 11, comma 1, contenga la
più limitata previsione che il Ministro della sanità "emana le
norme per l'attuazione della presente legge". A seguito della
sentenza della Corte, si è cioè in presenza di una disposizione
legislativa che espressamente conferisce al Ministro il potere di
porre norme di attuazione, ovviamente nell'ambito della competenza
sua propria e delle autorità a lui sottordinate - art. 17, comma 3,
legge n. 400 del 1988 - e purchè ciò avvenga nel rispetto del
procedimento indicato dallo stesso art. 17, comma 4, legge n. 400 del
1988. Dopo la pronuncia del giudice costituzionale, pertanto,
l'articolo in questione consente l'adozione di semplici regolamenti
ministeriali di attuazione della legge nell'ambito delle competenze
dello stesso ministero.
3. - Si può immediamente rilevare come entrambi i decreti
impugnati non si conformino alle esigenze che la Corte ebbe a
ricordare nella sentenza n. 49 del 1991. Non sono rispettate,
intanto, le esigenze di forma previste dall'art. 17, comma 4, della
legge n. 400 del 1988 per i regolamenti ministeriali, quali debbono
considerarsi gli atti previsti dall'art. 11, comma 1, della legge n.
107 del 1990: i decreti impugnati non contengono infatti la
denominazione "regolamento", e in premessa non è ricordato che la
loro adozione è avvenuta previo parere del Consiglio di Stato.
Ma soprattutto di deve rilevare come, nel contenuto, entrambi i
decreti oltrepassino il legittimo ambito di operatività che può
avere un regolamento ministeriale: come ha precisato la Corte, i
decreti del Ministro, proprio in quanto regolamenti ministeriali,
possono infatti riguardare soltanto materie espressamente attribuita
dalla legge n. 107 del 1990 alla competenza del Ministro o di
autorità a lui sottordinate. Essi, in particolare, non possono
riguardare materie riservate alla competenza regionale (art. 17 comma
1, lett. b, legge n. 400 del 1988). In palese contrasto con questa
esigenza, entrambi i decreti impongono vincoli e compiti in materie e
settori di sicura competenza delle regioni e delle province autonome.
Il primo decreto (quello relativo ai rapporti tra strutture pubbliche
provviste di servizi trasfusionali ed ai rapporti tra strutture
pubbliche e private dotate di frigoemoteche), già all'art. 1 impone
alle regioni (e quindi anche alle province autonome) di individuare,
entro sessanta giorni, le strutture pubbliche e private dotate di
frigoemoteca e i servizi di immunoematologia e trasfusione o i centri
trasfusionali di riferimento. Inoltre, vengono stabilite in dettaglio
le regole relative all'attività trasfusionale svolta dalle case di
cura private dotate di frigoemoteca: il decreto impone che tale
attività sia regolata da apposita convenzione, conforme ad uno
schema-tipo allegato al decreto stesso, stipulata con l'azienda
sanitaria presso cui insiste la struttura trasfusionale pubblica
territorialmente competente. L'art. 2, pur rinviando formalmente
alle vigenti disposizioni regionali, disciplina l'afferenza
territoriale delle strutture pubbliche prive di servizi trasfusionali
o delle case di cura private, accreditate o meno. Il comma 2 dello
stesso articolo impone che la struttura trasfusionale pubblica
competente garantisca le prestazioni nell'arco delle 24 ore, mentre
l'art. 5 del decreto prevede che i servizi di urgenza ed emergenza
siano da questa garantiti 24 ore su 24, indicando altresì i criteri
di collegamento funzionale da valere per gli ospedali e le case di
cura private.
L'art. 4, in tema di gestione del servizio di emoteca, detta regole
minute e dettagliatissime circa i rapporti, interni a ciascuna sede
di ricovero, tra il direttore sanitario e i vari reparti o servizi
operanti nell'ospedale o casa di cura, imponendo a questi ultimi una
serie di compiti da svolgere "sulla scorta delle indicazioni
impartite dal responsabile della struttura trasfusionale
territorialmente competente". Il comma 3 dello stesso articolo impone
al direttore sanitario della casa di cura privata o della struttura
pubblica dotata di frigoemoteca di nominare un medico referente per
lo sviluppo di una serie di attività inerenti i servizi
trasfusionali.
A coronamento di questa imponente e dettagliatissima disciplina
organizzativa, che sicuramente indice sulle competenze provinciali in
tema di sanità e di assistenza sanitaria, l'art. 10 impone alle
regioni (e alle province) l'effettuazione di controlli sistematici
sulla corretta applicazione del decreto, stabilendo altresì (art.
10, comma 2), che "il responsabile del centro regionale di
coordinamento e compensazione deve inviare le relazioni ricevute, con
il parere di competenza, all'assessore regionale alla sanita'"
(individuando dunque anche l'organo regionale competente a ricevere
le relazioni in ulteriore riduzione dell'autonomia organizzativa
della provincia).
Il secondo decreto - relativo a "costituzione e compiti dei
comitati per il buon uso del sangue presso i presidi ospedalieri" -
non è da meno nell'insistere su aspetti e settori della competenza
provinciale in tema di sanità e assistenza ospedaliera. L'art. 1
stabilisce infatti che il direttore generale dell'azienda sanitaria,
entro trenta giorni, costituisce con proprio provvedimento, per
ciascun ospedale pubblico o per più ospedali appartenenti alla
stessa azienda, il cd. "comitato per il buon uso del sangue". Gli
artt. 2 e 3 si preoccupano di indicare nel dettaglio la composizione
e la struttura organizzativa, i compiti, e addirittura la cadenza
delle riunioni di tale comitato, con evidente compressione delle
competenze esplicitamente riservate alla provincia.
Ne risulta il quadro assai singolare di regolamenti ministeriali i
quali operano in palese violazione delle competenze provinciali, ma
altresì in grave contrasto con quanto la loro stessa base legale
statuisce. Nella loro formulazione, i due decreti impugnati sono in
effetti in contrasto con quanto previsto dall'attuale formulazione
dell'articolo 11, primo comma, della legge n. 107 del 1990, il quale
li abilita semplicemente ad adottare norme in attuazione della legge,
con l'ovvia premessa che tali norme saranno idonee a vincolare le
autorità statali (Ministero della sanità ed autorità a questo
sottordinate), non potendo invece disporre adempimenti in capo alle
regioni (e alle province autonome) in materie di loro competenza.
Non si può tacere che l'evidenziata violazione delle competenze
provinciali è accompagnata da una palese lesione dell'art. 136 della
Costituzione, in tema di efficacia della dichiarazione di
illegittimità costituzionale delle leggi: infatti, la riconduzione
della base legale dei due decreti impugnati, cioè dell'art. 11,
comma 1, legge n. 107 del 1990, alla sua efficacia attuale di
disposizione legislativa che consente l'adozione di regolamenti
ministeriali, consegue come detto alla sentenza n. 49 del 1991 della
Corte costituzionale, la quale indica con precisione i conseguenti
limiti di efficacia dello stesso art. 11 e della normativa adottata
sulla sua base. Viceversa i decreti impugnati presupporrebbero una
ben più ampia base legale, quale in ipotesi avrebbe potuto esser
fornita dal testo originario dell'art. 11, dichiarato parzialmente
illegittimo dalla Corte.
Si è perciò anche in presenza di una violazione dell'art. 136
Cost., che ridonda in violazione delle competenze costituzionalmente
garantite alla provincia autonoma.
4. - Nella premessa dei due decreti si fa riferimento alle esigenze
che hanno indotto il Ministro ad adottare la disciplina ora in
questione. In particolare, nel primo decreto (quello relativo ai
rapporti tra strutture) viene richiamata la "necessità di emanare
norme di carattere tecnico, uniformi a livello nazionale, per
definire le caratteristiche funzionali e i criteri di gestione delle
frigoemoteche, di cui devono essere dotati gli ospedali privi di una
propria autonoma struttura trasfusionale o sue articolari
organizzative e le case di cura, e per disciplinare i rapporti tra i
predetti presidi sanitari e le strutture pubbliche territorialmente
competenti, sulla base della programmazione regionale". Nel secondo
decreto (quello relativo ai comitati per il buon uso del sangue
presso i presidi ospedalieri), si fa un riferimento alla
"opportunità di emanare norme di carattere tecnico, uniforni a
livello nazionale, sulla composizione e sui compiti dei predetti
comitati".
Appare qui evidente il tentativo del Ministero di servirsi della
distinzione tra la vera e propria funzione di indirizzo e
coordinamento, che, negli atti in cui si manifesta, deve rispondere a
precise esigenze di forma e di contenuto, e una mera attività di
coordinamento tecnico. Poichè al Ministero ovviamento non è ignoto
il contenuto della sentenza n. 49 del 1991 della Corte
costituzionale, e l'incidenza di questa sull'art. 11, comma 1, legge
n. 107 del 1990, il tentativo è in altre parole quello di
considerare i due decreti impugnati come espressione proprio di un
tal tipo di funzione direttiva tecnica, assumendo a questo scopo come
base legale sufficiente il nuovo testo del citato art. 11.
In varie sentenze della Corte costituzionale, come è noto, viene
delineata la distinzione tra la funzione di indirizzo e coordinamento
e un'attività direttiva di carattere meramente tecnico, cui non si
chiede lo stringente rispetto delle condizioni in presenza delle
quali può legittimamente essere svolta la vera e propria funzione
governativa di indirizzo e coordinamento.
Ad esempio, nella sentenza n. 474 del 1988, si afferma che
l'attività direttiva in questione viene esercitata attraverso atti
amministrativi, i quali, "sulla base dell'esercizio di una
discrezionalità meramente tecnica", sono rivolti all'applicazione
puntuale di direttive già presenti, in tutti i loro elementi
prescrittivi, nella legge. Nella sentenza n. 452 del 1989 la Corte
afferma che forme di coordinamento "aventi natura spiccatamente
tecnica" possono essere attribuite dalla legge al potere di direttiva
anche del solo Ministro della sanità, quindi in assenza delle
condizioni procedurali richieste per il valido esercizio della
funzione di indirizzo vera e propria. Nella sentenza n. 85 del 1990
si precisa che tali direttive tecniche necessariamente interessano
non le sole competenze regionali o delle province autonome (ciò che
invece accade laddova si tratti di vera funzione governativa di
indirizzo e coordinamento), ma anche quelle statali, e perciò
spiegano la propria efficacia non sui soli uffici regionali e delle
province autonome, ma altresì, ovviamente, su uffici dell'
amministrazione statale periferica.
Nella sentenza n. 214 del 1988 (discutendosi anche in quel caso
della legittimità di direttive adottate dal Ministro della sanita'),
si precisa peraltro che se le direttive ministeriali possono
indirizzarsi ad uffici dell'amministrazione regionale e delle
province autonome, nonchè avere un'efficacia nei loro confronti,
ciò è legittimo alla condizione che tale efficacia si limiti a
coordinare i rapporti "esterni" che gli uffici regionali o delle
province autonome intrattengono con quelli statali: in questa
sentenza, la Corte afferma anzi esplicitamente che le direttive
ministeriali, se possono esprimersi attraverso prescrizioni di
massima dotate di effetti vincolanti nei confronti degli uffici
statali, "al contrario non possono produrre, neppure indirettamente,
effetti del medesimo tipo nei confronti degli uffici e
dell'organizzazione sanitaria la cui disciplina rientri nelle
competenze regionali (o provinciali)".
In definitiva, dalla giurisprudenza della Corte emerge una nozione
precisa e delimitata di attività direttiva tecnica, e una sua chiara
differenziarione dalla funzione di indirizzo e coordinamento. Ma,
appunto, risulta impossibile applicare tale nozione al caso dei
decreti impugnati, salvandone per questa via la legittimità (come
sembra voler fare la premessa dei due decreti).
In primo luogo, non si ha a che fare con un generico potere di
direttiva del Ministro: i decreti impugnati hanno bensì la forma
precisa e specifica del regolamento ministeriale, assumendo
conseguentemente l'efficacia e i limiti di tale atto. In secondo
luogo, come risulta dall'esposizione prima fatta, i decreti impugnati
non contengono affatto direttive "meramente tecniche", volte a
disciplinare i "rapporti esterni" di uffici regionali o dello
province autonome con gli uffici statali, bensì si preoccupano, con
una stringente e dettagliata normativa, di recare una disciplina
organizzativa interna dei presidi sanitari, e impongono attività,
compiti e scadenze alle regioni (e alle province autonome). D'altra
parte, non v'è nulla di "tecnico" in norme che, ad esempio,
impongono la individuazione di strutture (art. 1 del primo decreto),
disciplinano convenzioni (artt. 1 e 5 del primo decreto),
disciplinano modalità di fatturazione delle prestazioni (art. 9
primo decreto), disciplinano controlli del Ministero e relazioni
annuali (art. 10 primo decreto), impongono la costituzione di
organismi collegiali determinandone composizione, funzione, modalità
di funzionamento (artt. 1, 2, 3, 5 del secondo decreto). Ve n'è a
sufficienza, in altre parole, per ritenere che tali decreti non
possano in alcun modo essere considerati espressione di un'attività
di direzione tecnica cui il singolo Ministro possa ritenersi
legittimato.

P. Q. M.
La provincia autonoma di Trento chiede che questa Corte voglia
dichiarare che non spetto allo Stato, e per esso al Ministro della
sanità, disciplinare con proprio decreto i rapporti tra le strutture
pubbliche provviste di servizi trasfusionali e quelle pubbliche e
private, accreditate e non accreditate, dotate di frigoemoteche,
nonchè disciplinare la costituzione e i compiti dei comitati per il
buon uso del sangue presso i presidi ospedalieri; e voglia
conseguentemente annullare i relativi decreti del Ministro della
sanità in data 1 settembre 1995, meglio indicati in epigrafe.
Roma, addì 11 dicembre 1995
Avv. prof. Valerio Onida - Avv. Gualtiero Rueca
96C0003