1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 29-1-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 gennaio 1997
N. 2 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 gennaio 1997 (del Presidente del Consiglio dei Ministri) Regione Veneto - Turismo e attivita' ricettive - Nuove norme, emanate con legge regionale, sulle agenzie di viaggio e turismo e sugli altri organismi operanti in materia - Associazioni senza fini di lucro, formalmente riconosciute e operanti a livello nazionale, con sede operativa in almeno tre province del territorio regionale e scopo statutario prevalente della promozione del turismo sociale - Facolta' di tali associazioni di promuovere proprie iniziative e di raccogliere adesioni, con annessa erogazione di servizi e benefici turistici e ricettivi, solo entro l'ambito dei propri associati che risultino iscritti da non meno di due mesi - Contrasto di siffatto vincolo temporale con i principi posti, secondo numerose e reiterate pronunce della Corte di giustizia delle Comunita' europee, dagli artt. 59 e 60 del trattato istitutivo (ratificato con legge 14 ottobre 1957, n. 1203) riguardo alla graduale eliminazione di restrizioni alla libera prestazione di servizi all'interno della Comunita' - Conseguente violazione dei limiti della potesta' legislativa regionale - Richiamo al d.lgs. 17 marzo 1995, n. 111 (emanato in attuazione della direttiva comunitaria 90/314), concernente i viaggi, le vacanze e i c.d. pacchetti turistici. (Legge regione Veneto 21 dicembre 1996, art. 4, comma 2). (Cost., artt. 11 e 117). (097C0070) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 29-1-1997)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato
e difeso dall'avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici
domicilia per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12 contro la
regione Veneto, in persona del presidente della Giunta regionale in
carica per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della
delibera legislativa recante "Nuove norme sulle agenzie di viaggio e
turismo e sugli altri organismi operanti in materia", approvata dal
Consiglio regionale della regione Veneto nella seduta del 10 ottobre
1996, comunicata al commissario del Governo il 16 ottobre 1996,
rinviata a nuovo esame con atto in data 12 novembre 1996, riapprovata
dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta nella seduta del 20-21
dicembre 1996 e comunicata il 27 dicembre 1996. (Art. 4, secondo
comma).
In ordine alla delibera legislativa indicata in epigrafe il rinvio
governativo comunicato il 12 novembre 1996 aveva rilevato che:
"l'art. 4, secondo comma, limita l'attività delle associazioni
indicate al primo comma dello stesso articolo ai propri associati che
risultino iscritti da non meno di due mesi, in contrasto con il
principio comunitario di libera circolazione delle persone e dei
servizi. Infatti i cittadini di altri paesi comunitari iscritti alle
associazioni turistiche aventi sedi principali o distaccate
all'estero, che non prevedono tale limitazione, una volta recatisi in
Italia, non avrebbero la possibilità di usufruire in loco dei
servizi associativi qualora non fossero iscritti anteriormente al
periodo richiesto. Ciò è confermato da quanto previsto dal decreto
legislativo n. 111/1995 che ha recepito la direttiva 90/314/CEE".
Come risulta anche dalla relazione del consigliere relatore,
presidente della sesta commissione consiliare, il consiglio regionale
non ha condiviso le osservazioni del Governo e ha riapprovato a
maggioranza assoluta il medesimo testo già deliberato.
Il Consiglio dei Ministri ha pertanto deliberato l'impugnazione ai
sensi dell'art. 127 della Costituzione dinanzi alla Corte
costituzionale, che si propone con il seguente atto per i seguenti
M o t i v i
Violazione degli artt. 11 e 117 della Costituzione e degli artt.
59 e 60 del Trattato CEE.
1. - Nel disciplinare il settore delle agenzie di viaggi e turismo
e degli altri organismi operanti nella materia, la delibera
legislativa indicata in epigrafe prevede, all'art. 4 (primo comma)
che le associazioni senza fini di lucro, operanti a livello nazionale
con formale riconoscimento da parte degli organi centrali dello
Stato, che perseguano lo scopo statutario prevalente di promuovere il
turismo sociale e che abbiano sede operativa in almeno tre province
del territorio regionale, siano iscritte a domanda in uno speciale
elenco, tenuto, ai sensi del successivo art. 15, presso ciascuna
provincia.
Il secondo comma della disposizione prevede, poi, che: "le
associazioni di cui al primo comma possono promuovere le proprie
iniziative turistico-sociali e raccogliere adesioni solo entro
l'ambito dei propri associati che risultino iscritti da non meno di
due mesi".
Su tale norma si sono incentrate le riserve del Governo, il quale
ha osservato che essa era in contrasto con il principio comunitario
di libera circolazione delle persone e dei servizi.
2. - Non vi è dubbio, innanzi tutto, che lo svolgimento e la
promozione delle iniziative turistico-sociali cui fa riferimento la
disposizione in esame debbano considerarsi come servizi ai sensi
dell'art. 60 del Trattato CEE, trattandosi di prestazioni fornite,
normalmente, dietro retribuzione e, cioè, verso il pagamento di un
corrispettivo economico (cfr., tra le tante, Corte di giustizia delle
Comunità europee, sentenza 31 gennaio 1984, in cause C-268/1982 e
26/1983 riunite - Luisi e Carbone, punto 9 della motivazione, e
sentenza 27 settembre 1988, causa C-263/1986 - Humbel, punto 17).
Tale qualificazione, del resto, fornisce alle attività predette la
stessa legislazione statale: si consideri, ad esempio, il d.lgs. 17
marzo 1995, n. 111 - emanato in attuazione della direttiva 90/314/CEE
(tra i cui scopi vi è espressamente anche quello di contribuire alla
eliminazione degli ostacoli alla libera prestazione dei servizi: v.
secondo e terzo "considerando") - il quale prevede che le
associazioni predette possano svolgere, allo stesso modo e con le
stesse modalità delle agenzie di viaggio e di turismo, attività di
organizzazione e vendita di viaggi, vacanze e circuiti "tutto
compreso".
3. - Come è noto, secondo l'interpretazione del Trattato fornita
dalla pacifica e costante interpretazione della Corte di giustizia,
la disciplina comunitaria della libera prestazione dei servizi è
fondata sia sul divieto di discriminazioni in base alla nazionalità,
cui fa espresso riferimento l'art. 60, ultimo comma del Trattato,
sia, più in generale, sul divieto di restrizioni comunque
suscettibili di limitare l'esercizio di tale libertà fondamentale
tra gli Stati membri (v. ad es. sentenza 25 luglio 1991, causa
C-76/1990 - Sager, punto 12; sentenza 10 maggio 1995, causa
C-384/1993 - Alpine Investments).
La Corte ha inoltre precisato (sent. Luisi e Carbone cit., punto
10) che il carattere transfrontaliero della prestazione, rilevante ai
fini dell'applicazione dell'art. 59 del Trattato, ricorre sia
nell'ipotesi di spostamento del prestatore di servizi, che si reca
nello Stato membro in cui il destinatario è stabilito, sia del
destinatario che si reca nello Stato di stabilimento del prestatore.
"Mentre il primo caso è espressamente menzionato nell'art. 60,
terzo comma, che ammette l'esercizio, a titolo temporaneo,
dell'attività di prestatore di servizi nello Stato membro in cui la
prestazione viene erogata, il secondo ne costituisce il necessario
completamento che risponde allo scopo di liberalizzare ogni attività
retribuita e non regolata dalle disposizioni relative alla libera
circolazione delle merci, delle persone e dei capitali" (sent. e loc.
ult. cit.)
4. - A quest'ultima ipotesi ha fatto, in modo meramente
esemplificativo, riferimento il Governo nel provvedimento di rinvio,
allorchè ha avuto riguardo alla situazione del cittadino di altro
Stato membro che intenda fruire in Italia dei servizi turistici
forniti da un'associazione senza scopo di lucro operante nella
Regione Veneto, e richieda, perciò, l'iscrizione a quest'ultima, per
la prima volta, o perchè già iscritto ad analoga associazione
avente sede principale o distaccata nello Stato di provenienza e,
perciò, in quanto tale, indotto a servirsi di prestazioni e di
fornitori di natura analoga in Italia.
È evidente che, atteso il carattere provvisorio e limitato nel
tempo del suo soggiorno nel Paese, il cittadino comunitario in
questione non potrebbe praticamente fruire delle prestazioni
suddette, ove non iscritto all'associazione fornitrice degli stessi
anteriormente al periodo di due mesi previsto dalla norma della
delibera regionale in discussione. Il che costituirebbe indubbiamente
una indebita restrizione della libera prestazione dei servizi, in
contrasto con gli artt. 59 e 60 del Trattato.
5. - Ma gli effetti della norma in questione capaci di incidere in
senso restrittivo sulla predetta libertà fondamentale non si
esauriscono al caso esemplificativo indicato nel rinvio governativo
ed appena riassunto.
A tale riguardo si può, infatti, segnalare l'ipotesi inversa a
quella appena considerata, consistente nell'offerta dei servizi in
esame da parte di associazione senza scopo di lucro, avente le
caratteristiche contemplate dall'art. 4, primo comma, della delibera
regionale, nei confronti di destinatari stabiliti in altri Stati
membri.
La Corte di giustizia ha, infatti, affermato che anche la semplice
attività di offerta di servizi svolta da un prestatore stabilito in
uno Stato membro dell'Unione europea ad un destinatario stabilito in
altro Stato membro costituisce prestazione di servizi ai sensi
dell'art. 59 del Trattato (sent. Alpine Investments, cit., punti 21 e
22 e, più in generale, che tale norma "non riguarda soltanto le
prestazioni poste dallo Stato di destinazione, ma anche quelle poste
dallo Stato di origine. Come la Corte ha più volte dichiarato, il
diritto alla libera prestazione di servizi può essere fatto valere
da un impresa nei confronti dello Stato in cui essa è stabilita,
quando i servizi sono forniti a destinatari stabiliti in un altro
Stato membro" (sent. Alpine Investments, cit., p. 30; sentenza 17
maggio 1994, causa C-18/1993 - Corsica Ferries, p. 30; sentenza 14
luglio 1994, causa C-379/1993 - Peralta, p. 40; sentenza 5 ottobre
1994, causa C-381/1993 - Commissione/Francia, p. 14).
Ed è evidente che il vincolo temporale posto dalla regione nella
disposizione censurata renderebbe oggettivamente più difficile ai
potenziali acquirenti stabiliti in altri Stati membri la possibilità
di fruire dei servizi in questione, prestati dalle associazioni senza
scopo di lucro operanti nella regione Veneto.
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia quando sussiste
una limitazione del tipo considerato essa è atta a costituire una
restrizione alla libera prestazione dei servizi transfrontalieri, in
quanto ostacola l'accesso al mercato dei servizi negli altri Stati
membri. (Sent. Alpine Investments cit., punti 35 e 38).
6. - Si osserva, infine, che nella delibera regionale (pag. 3) si
afferma espressamente che la regione, attraverso l'approvazione della
normativa contestata dal Governo mira ad "equilibrare un mercato che
altrimenti rischierebbe di essere turbato da fenomeni di concorrenza
illecita".
Tale esigenza non rientra in alcun modo tra i motivi imperativi di
pubblico interesse che, secondo la giurisprudenza della Corte di
giustizia (v. per tutte sent. Sager, cit. p. 15), consentirebbe
restrizioni alla libera prestazione dei servizi del tipo considerato.
Pertanto la restrizione che la regione intende introdurre non risulta
assolutamente giustificata o giustificabile sotto il profilo del
diritto comunitario.
7. - Ne consegue che, alla luce di principi esaminati, la norma
considerata della delibera del Consiglio regionale della regione
Veneto risulta chiaramente in contrasto con gli artt. 59 e 60 del
Trattato, la cui violazione viene, con il presente ricorso, rilevata,
è appena il caso di precisarlo, come presupposto della violazione
delle norme costituzionali (artt. 11 e 117 Cost.) che pongono allo
Stato il proprio ordinamento a quello comunitario.

Per gli esposti motivi si chiede che la Corte, in accoglimento del
presente ricorso, dichiari fondata la proposta questione di
legittimità costituzionale della impugnata delibera ligislativa
della regione Veneto.
Roma, addì 10 gennaio 1997
Avvocato dello Stato: Danilo Del Gaizo
97C0070