1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 16-11-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 1017 SENTENZA 26 ottobre - 9 novembre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Istruzione pubblica - Universita' di Padova - Personale universitario statale in servizio presso la sede di Verona Passaggio alla neoistituita Universita' di Verona Inamovibilita' dei docenti - Violazione dell'autonomia dell'istituzione universitaria - Non irrazionalita' della norma impugnata - Non fondatezza. (Legge 14 agosto 1982, n. 590, art. 34). (Cost., art. 33, ultimo comma) (088C1716) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 16-11-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA Presidente;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco P. CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 34 della legge
14 agosto 1982, n. 590 (Istituzione di nuove universita'), promosso
con ordinanza emessa il 22 novembre 1985 dal Consiglio di Stato sul
ricorso proposto da De Bastiani Giovanni contro il Ministero della
Pubblica Istruzione, iscritta al n. 593 del registro ordinanze 1986 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima
serie speciale, dell'anno 1986;
Visti l'atto di costituzione di De Bastiani Giovanni, nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1988 il giudice relatore
Giovanni Conso;
Uditi gli avvocati Lepoldo Mazzarolli, Giulio Schiller e Guido
Viola per De Bastiani Giovanni e l'Avvocato dello Stato Mario
Imponente per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio di appello promosso dal prof. Giovanni
De Bastiani avverso la sentenza del Tribunale amministrativo
regionale del Veneto 20 ottobre 1983, il Consiglio di Stato ha, con
ordinanza del 22 novembre 1985, sollevato, in riferimento all'art.
33, ultimo comma, della Costituzione, questione di legittimità
dell'art. 34 della legge 14 agosto 1982, n. 590, il quale dispone che
il personale universitario statale appartenente alla Università di
Padova, in servizio presso la sede di Verona, "passa con il proprio
posto all'Università degli studi di Verona, restando assegnato agli
uffici ricoperti alla data di entrata in vigore della presente
legge".
Quanto alla rilevanza, si osserva che il provvedimento impugnato
dal prof. De Bastiani risulta emesso dal Ministero della pubblica
istruzione, in applicazione della norma denunciata, per attuare il
"passaggio" del ricorrente alla neoistituita Università di Verona:
l'eventuale annullamento dell'art. 34 della legge n. 590 del 1982
rifletterebbe, quindi, i suoi effetti sul merito del giudizio a quo.
Quanto alla non manifesta infondatezza, si sostiene che la norma
denunciata - pur non comportando un trasferimento in senso "fisico"
dei docenti ad altra sede di insegnamento - determina "un indubbio
mutamento, autoritativamente effettuato, nella posizione giuridica e
nell'incardinamento istituzionale" del personale interessato,
mutamento "che incide, dal punto di vista giuridico,
sull'inamovibilità del docente, in assoluto contrasto con l'art. 33,
u.c. della Costituzione".
Tale parametro, garantendo il diritto delle Università di darsi
ordinamenti autonomi, nei limiti delle leggi dello Stato,
assicurerebbe anche la libertà e l'indipendenza dei docenti e,
quindi, la loro inamovibilità, intesa come stabilità della sede ad
essi giuridicamente già assegnata. Ne conseguirebbe che il
"passaggio" di cui all'art. 34 della legge n. 590 del 1982 "non
avrebbe potuto del tutto prescindere dal consenso degli interessati,
effettuandosi anche contro la loro volonta'".
La violazione dell'autonomia garantita all'istituzione
universitaria dal precetto costituzionale invocato viene prospettata
anche con riguardo al pregiudizio cui si esporrebbe la concreta
posizione dell'ente universitario e della collettività che esso
esprime, ove trasferimenti di personale del tipo in esame si
considerassero legittimi.
L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 51, prima serie speciale, del
29 ottobre 1986.
2. - Il prof. De Bastiani si è costituito dinanzi alla Corte con
deduzioni degli avvocati Leopoldo Mazzarolli, Giulio Schiller e Guido
Viola, chiedendo che venga dichiarata l'illegittimità dell'art. 34
della legge n. 590 del 1982.
Si osserva, in primo luogo, che l'inamovibilità dei professori
universitari - da ultimo ribadita dall'art. 8 del d.P.R. 11 luglio
1980, n. 382 - deve farsi discendere dall'autonomia
costituzionalmente garantita alle Università, autonomia che
implicherebbe non solo il potere "di darsi un proprio ordinamento nei
limiti delle leggi dello Stato", ma anche "il rispetto delle libertà
dei Corpi Accademici e, quindi, il d)vieto di influire suf&amp;y consm
'.za di questi mediante la possibilità di un trasferimento
d'autorità dei loro membri": un tale tipo di trasferimento sarebbe
stato, appunto, realizzato con il passaggio alla Facoltà di medicina
e chirurgia dell'Università di Verona dei professori
dell'Università di Padova in servizio presso la sede di Verona. La
tesi dell'Avvocatura Generale dello Stato, secondo la quale si
tratterebbe di un trasferimento meramente nominale, giacchè i
docenti interessati conservano l'insegnamento loro affidato e la sede
in cui lo svolgevano, sarebbe, quindi, da disattendere, avuto
riguardo alla modificazione dell'incardinamento istituzionale subita
dal personale docente per effetto della norma impugnata.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri è intervenuto nel
giudizio tramite l'Avvocatura Generale dello Stato.
La previsione legislativa contestata corrisponde - secondo
l'Avvocatura - ad esigenze organizzative e di buona amministrazione,
derivanti dalla concessione dell'autonomia ad una sede universitaria
distaccata. Non sussisterebbe, quindi, alcuna interferenza con il
precetto dell'art. 33, ultimo comma, della Costituzione, che,
garantendo l'inamovibilità dalla sede, tutela l'indipendenza e la
libertà dell'insegnamento.
4. - Alla pubblica udienza del 10 novembre 1987 la parte privata e
l'Avvocatura dello Stato hanno insistito nelle rispettive
conclusioni.
Con ordinanza istruttoria depositata in cancelleria il 7 dicembre
1987 la Corte ha ordinato al Ministero della pubblica istruzione la
produzione di dati circa l'esatta composizione dei collegi dei
docenti, nonchè circa il numero delle cattedre in organico, nelle
Università e Facoltà contemplate dalla legge 14 agosto 1982, n.
590.
In seguito al tempestivo deposito di tale documentazione la causa
è stata ulteriormente discussa all'udienza del 7 giugno 1988.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di Stato mette in dubbio la legittimità
costituzionale dell'art. 34 della legge 14 agosto 1982, n. 590. Con
il disporre, in ordine all'istituzione della nuova Università degli
studi di Verona (art. 31, primo comma), nata per scorporazione
dall'Università degli studi di Padova (art. 32, secondo comma), che
"Il personale universitario statale, di ruolo e non di ruolo, in
servizio presso la sede di Verona passa con il proprio posto
all'Università degli studi di Verona restando assegnato agli uffici
ricoperti alla data di entrata in vigore della presente legge" (7
settembre 1982), la norma impugnata violerebbe l'art. 33, sesto ed
ultimo comma, della Costituzione. Il "diritto di darsi ordinamenti
autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato", ivi
riconosciuto alle "istituzioni di alta cultura, università ed
accademie", comporterebbe per le Università "la libertà e
l'indipendenza dei docenti" e, quindi, "l'inamovibilità dalla
sede... ad essi giuridicamente già assegnata".
2. - Benchè il dispositivo dell'ordinanza indichi l'intero art.
34 della legge n. 590 del 1982, la questione sollevata presenta, in
relazione alle circostanze del caso concreto, un ambito più
limitato.
Il giudizio a quo nasce, infatti, dal ricorso di un professore
ordinario, già appartenente alla Facoltà di medicina e chirurgia
dell'Università di Padova, volto a far annullare come illegittimo il
provvedimento con il quale il Ministro della pubblica istruzione, in
applicazione della norma denunciata, aveva decretato per il
ricorrente - titolare di una delle cattedre assegnate nell'anno
accademico 1981/1982 ai "corsi paralleli raddoppiati nella sede
distaccata di Verona, 2 triennio della laurea in medicina e
chirurgia" (come testualmente si ricava dalla documentazione
trasmessa dall'Università di Padova in risposta alle prescrizioni
dell'ordinanza istruttoria n. 593 del 1987 di questa Corte) - il
passaggio "con il proprio posto alla Facoltà di medicina e chirurgia
dell'Università di Verona" a decorrere dal 1 novembre 1982, allo
stesso modo che per altri ventisette professori di ruolo nella
Facoltà di medicina e chirurgia dell'Università di Padova.
Particolarmente significativo si rivela, al riguardo, il nucleo
centrale della motivazione dell'ordinanza, là dove, ricollegata
all'autonomia dell'ordinamento universitario l'inamovibilità dei
docenti dalla sede ad essi giuridicamente già assegnata, se ne trae
la conseguenza che il "passaggio" ex art. 34 della legge n. 590 del
1982 dall'Università di Padova all'Università di Verona "non
avrebbe potuto del tutto prescindere dal consenso degli interessati,
effettuandosi anche contro la loro volonta'".
L'art. 34 deve, pertanto, intendersi assoggettato a controllo di
legittimità costituzionale nella parte in cui prevede che il
"passaggio" del personale docente di ruolo possa essere disposto
prescindendo dal consenso degli interessati.
3. - Sempre per ragioni di rilevanza non viene qui in discussione
l'inamovibilità intesa come diritto del docente universitario a
conservare, oltre all'"ufficio", anche la "sede" di suo effettivo
svolgimento, trattandosi di un diritto che tanto il giudice a quo
quanto la parte privata riconoscono nella specie pienamente
rispettato. L'"espressione di liberta'" disattesa dall'art. 34 della
legge n. 590 del 1982 sarebbe, invece, l'inamovibilità intesa come
diritto del docente universitario a non veder mutare
autoritativamente il proprio "incardinamento istituzionale", cioè la
concreta istituzione universitaria "giuridicamente già
assegnata(gli)".
In realtà, per usare le parole conclusive dell'ordinanza di
rimessione, la limitazione di tale diritto coinvolge, più che i
singoli docenti, la "concreta posizione dell'ente universitario e
della collettività che esso esprime", violando, come ancor meglio
puntualizza l'atto di costituzione della parte privata, "il divieto
di influire sulla consistenza" dei Corpi Accademici "mediante la
possibilità di un trasferimento d'autorità dei loro membri",
divieto nel quale va ravvisato il contenuto minimo di quell'autonomia
che "comporta il rispetto della libertà dei Corpi Accademici".
Se è, dunque, questo il profilo sotto cui deve essere esaminata
la questione proposta, inutile - e, perciò, irrilevante - diventa il
discutere se il principio di inamovibilità del docente universitario
dalla sua sede effettiva rientri nella previsione dell'ultimo comma
dell'art. 33 della Costituzione o se esso rappresenti, invece, un
principio tradizionalmente recepito nella legislazione ordinaria.
Nessun dubbio che l'ultimo comma dell'art. 33 della Costituzione
sia strettamente collegato al primo comma dello stesso articolo,
venendo l'autonomia universitaria - da intendersi nel suo senso più
ampio, come autonomia normativa, didattica, scientifica,
amministrativa, finanziaria e contabile - a porsi in diretta
correlazione funzionale con la libertà di ricerca e di insegnamento,
valore che non può non contrassegnare al massimo livello l'attività
delle istituzioni di alta cultura. (L'Università - proclama il primo
dei princi'pi fondamentali della "Magna Charta delle Università
europee", sottoscritta a Bologna il 18 settembre 1988 - "è
un'istituzione autonoma che produce e trasmette criticamente la
cultura mediante la ricerca e l'insegnamento. Per essere aperta alle
necessità del mondo contemporaneo deve avere, nel suo sforzo di
ricerca e d'insegnamento, indipendenza morale e scientifica nei
confronti di ogni potere politico ed economico").
Ciò non significa, peraltro, che la libertà di ricerca e di
insegnamento del docente universitario si identifichi con l'autonomia
dell'istituzione cui egli appartiene. Il vero è che l'autonomia
universitaria si esprime non solo nel tutelare l'autodeterminazione
dei docenti, ma anche nel demandare agli organi accademici
l'ordinamento dell'istituzione e la conduzione della stessa. Anzi,
l'argomentazione conclusiva del giudice a quo porta l'accento proprio
su tale secondo aspetto.
4. - La questione non è fondata.
Una volta evidenziato che l'autonomia accademica si traduce in
definitiva nel diritto di ogni singola Università a governarsi
liberamente attraverso i suoi organi e, soprattutto, attraverso il
corpo dei docenti nelle sue varie articolazioni, così risolvendosi
nel potere di autodeterminazione del corpo accademico (cosiddetto
autogoverno dell'ente da parte del corpo docente), non può non
assumere rilievo decisivo la constatazione che il diritto di darsi
ordinamenti autonomi è riconosciuto dalla Costituzione alle
"istituzioni di alta cultura, università ed accademie" non in modo
pieno ed assoluto, ma "nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato".
Si tratta, cioè, di un'autonomia che, come questa Corte ha già
avuto occasione di precisare (sentenza n.145 del 1985), "lo Stato
può accordare in termini più o meno larghi, sulla base di un suo
apprezzamento discrezionale", semprechè quest'ultimo "non sia
irrazionale".
Il limite apportato dall'art. 34 della legge 14 agosto 1982,
n.590, all'autonomia universitaria, sotto forma di una deroga
generalizzata a quella sua particolare estrinsecazione che consiste
nel subordinare i trasferimenti od i passaggi del personale docente
di ruolo da Università a Università, da Facoltà a Facoltà, da
materia a materia, al consenso degli interessati, non può certo
ritenersi privo di ragionevolezza.
La norma denunciata, con il disporre autoritativamente, tanto da
renderlo inevitabile, il passaggio "con il proprio posto" del
personale docente di ruolo dall'Università di Padova all'Università
di Verona, trova, infatti, giustificazione nelle vicende del tutto
peculiari attraverso le quali si è pervenuti ad istituire
l'Università degli studi di Verona.
5. - Gli "aspetti di singolarità derivanti dal modo stesso in cui
è stata creata l'Università di Verona" sono, del resto,
riconosciuti anche nell'atto di costituzione in giudizio della parte
privata, che, peraltro, insiste nel ribadire l'inderogabilità del
principio secondo il quale "solamente nel caso in cui costituisca
conseguenza di un libero atto di scelta degli appartenenti al Corpo
Accademico... la modificazione della consistenza del Corpo Accademico
stesso non dà luogo a lesione dell'autonomia che la Costituzione
riconosce alle Università e alle Accademie", ravvisando
"vulnerazione di quanto disposto dall'art. 34, u.c., Cost. ogni
qualvolta quella modificazione sia frutto di un'ingerenza
autoritativa".
Ma proprio l'art. 34, ultimo comma, della Costituzione, con il
consentire allo Stato di apportare mediante legge limiti
all'autonomia universitaria, semprechè non si tratti di limiti
irragionevoli, esclude la piena ed assoluta inderogabilità del
"diritto di darsi ordinamenti autonomi".
Per verificare se la norma denunciata ponga limiti irragionevoli
occorre risalire, appunto, alla singolarità dell'iter sfociato
nell'istituzione dell'Università di Verona.
Importanza fondamentale riveste senza alcun dubbio l'art. 32,
secondo comma, della legge 14 agosto 1982, n. 590, in forza del quale
"I corsi delle facoltà di medicina e chirurgia, di economia e
commercio e di magistero dell'Università di Padova, funzionanti in
Verona, sono assorbiti dalle facoltà di medicina e chirurgia, di
economia e commercio e di magistero", "comprese", a partire dall'anno
accademico 1982-1983, nell'Università degli studi di Verona.
Ma altrettanto fondamentale si rivela ciò che emerge dalla già
ricordata documentazione trasmessa dall'Università di Padova. Per
quanto concerne i corsi delle Facoltà di medicina e chirurgia e di
magistero funzionanti in Verona prima dell'anno accademico 1982-83,
chiaramente risulta come (a differenza dei corsi della Facoltà di
economia e commercio, che l'Università di Padova faceva svolgere
unicamente in Verona) i relativi insegnamenti fossero stati affidati
ad un personale docente del tutto differenziato rispetto a quello cui
erano, nel contempo, demandati gli insegnamenti degli analoghi corsi
delle stesse Facoltà svolgentisi nella sede di Padova, così da
costituire, rispetto a questi ultimi, altrettanti "corsi paralleli
raddoppiati".
In una situazione del genere, il richiedere per il passaggio
dall'Università di Padova all'Università di Verona il consenso dei
docenti titolari dei corsi delle Facoltà di medicina e chirurgia e
di magistero funzionanti in Verona avrebbe comportato, per un verso,
il rischio di lasciare "scoperte" talune e, al limite, anche tutte le
materie insegnate nella sede di Verona, privandole, per giunta, dei
relativi posti di ruolo, oggetto di "passaggio con" i rispettivi
docenti, e, per un altro verso, il rischio di "addossare" ai corsi
della sede di Padova altrettanti docenti, con i rispettivi posti, al
di là delle effettive esigenze di quella sede e della sua
popolazione studentesca.
6. - Ben diverso è il caso delle altre Università, anch'esse
istituite con la legge 14 agosto 1982, n. 590 (v., ad esempio, gli
artt. 17 e 21, relativi alla nuova Università di Brescia), per
scorporazione da Università preesistenti (v., sempre nei riguardi
dell'Università di Brescia, l'art. 18, secondo comma, avente per
oggetto l'assorbimento dei corsi dell'Università statale di Milano,
dell'Università di Parma e del Politecnico di Milano già
funzionanti in Brescia): il passaggio del personale docente vi è
stato previsto "a domanda, sui posti assegnati" alle nuove Facoltà
(v., sempre per l'Università di Brescia, l'art. 20, primo comma), a
causa proprio della fondamentale differenza riscontrabile fra il tipo
di collegamento che caratterizzava i rapporti di quelle sedi con le
Università poi oggetto di "scorporo" in loro favore ed il tipo di
collegamento che stava alla base dei rapporti della sede di Verona
con l'Università di Padova. Per restare all'esempio di Brescia,
anch'esso ben illustrato dalle documentazioni trasmesse
dall'Università statale di Milano, dall'Università di Parma e dal
Politecnico di Milano, ad essere titolari degli insegnamenti dei
corsi "funzionanti" nella sede di Brescia erano i medesimi docenti
titolari dei corsi svolgentisi, per le stesse Facoltà, nelle sedi
"principali" di Milano e di Parma, donde l'assoluta necessità di
sottoporre ad un'opzione, non demandabile ad altri che ai rispettivi
titolari, il loro passaggio all'Università di Brescia.
Ne risulta così confermata la non irrazionalità della soluzione
adottata dall'art. 34 della legge 590 del 1982, in considerazione,
appunto, della singolarità dei rapporti sottostanti al nascere
dell'Università di Verona.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 34 della legge 14 agosto 1982, n. 590 (Istituzione di nuove
universita'), sollevata, in riferimento all'art. 33, ultimo comma,
della Costituzione, dal Consiglio di Stato con ordinanza del 22
novembre 1985.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 26 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CONSO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 9 novembre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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