1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 14-1-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 35 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 13 novembre 2003
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 13 novembre 2003 (della Provincia autonoma di Bolzano) Sanita' pubblica - Tutela dell'incolumita' pubblica dal rischio di aggressioni da parte di cani potenzialmente pericolosi - Previsione dei divieti di: addestramento inteso ad esaltare la naturale aggressivita' o potenziale pericolosita' di cani «pit-bull» e di altri incroci e razze con spiccate attitudini aggressive, appartenenti ai gruppi 1° e 2° della classificazione della Federazione Cinologica internazionale; conduzione in luogo pubblico o aperto al pubblico, senza guinzaglio e museruola; acquisto e detenzione da parte di determinati soggetti; sottoposizione a doping - Previsione, altresi', dell'obbligo per i possessori o detentori dei cani predetti di stipulare apposita polizza di assicurazione di responsabilita' civile per danni contro terzi, nonche' di interessare le autorita' veterinarie competenti per territorio al fine di ricercare soluzioni idonee per l'affidamento degli stessi - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano - Dedotta invasione della sfera di competenza provinciale in materia di igiene, sanita' e di tutela della salute, gia' disciplinata, con riguardo ai cani pericolosi, dalle leggi provinciali nn. 9 e 13 del 2000 nonche' dal decreto del direttore del servizio veterinario provinciale 5 maggio 2003 n. 31.12/8631/1320, in esecuzione dell'accordo del 6 febbraio 2003 tra il Ministro della salute e le Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano. - Ordinanza del Ministro della salute 9 settembre 2003. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 9, comma 1, nn. 10 e 16; Costituzione, art. 117, comma 6, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. (003C1287) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 14-1-2004)

Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente della Provincia pro tempore, dott. Luis Dumwalder, giusta
deliberazione della Giunta Provinciale n. 3286 del 22 settembre 2003,
rappresentato e difeso, tanto unitamente quanto disgiuntamente, in
virtù di procura speciale dd 26 settembre 2003, autenticata dal Vice
Segretario generale della Giunta Provinciale di Bolzano dott. Hermann
Berger (rep. n. 20227), dagli avv.ti professori Sergio Panunzio e
Roland Riz e presso il primo di essi elettivamente domiciliato in
Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 284, contro la Presidenza del
Consiglio dei ministri in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri in carica, nel giudizio per regolamento di competenza in
relazione all'ordinanza 9 settembre 2003 del ministro della salute
avente ad oggetto la «Tutela dell'incolumità pubblica dal rischio di
aggressioni da parte di cani potenzialmente pericolosi» pubblicata in
Gazzetta Ufficiale n. 212 del 12 settembre 2003.

F a t t o

1. - Provincia autonoma di Bolzano in forza dell'art. 9 comma 1
cifra 10 dello Statuto di Autonomia ha competenza concorrente in
materia di igiene e sanità e in forza dell'art. 16 dello Statuto di
autonomia le spetta anche la competenza amministrativa in tale
materia.
Tale competenza è nella piena disponibilità della Provincia
anche a seguito dell'emanazione delle relative norme di attuazione in
materia di igiene e sanità di cui al d.P.R. 28 marzo 1975 n. 474 e
successive modifiche.
A sua volta anche l'art. 117, comma terzo della Costituzione,
come sostituito dall'art. 3 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, attribuisce alle regioni ad autonomia ordinaria competenza
concorrente in materia di tutela della salute. Ed al sesto comma lo
stesso art. 117 stabilisce che la potestà regolamentare spetta allo
Stato nelle sole materie di sua competenza esclusiva; non, invece, in
quelle di competenza concorrente e, quindi, non in materia di tutela
della salute. Tale preclusione nei confronti dei regolamenti statali,
di cui al sesto comma dell'art. 117 Cost., vale anche per la
Provincia autonoma di Bolzano in virtù del principio della
estensione delle disposizioni più favorevoli all'autonomia regionale
sancito dall'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3.
2. - Nell'esercizio delle suddette competenze, la materia è
stata da tempo organicamente disciplinata da varie leggi provinciali.
Con specifico riferimento all'oggetto disciplinato dall'ordinanza qui
impugnata, si deve soprattutto ricordare la legge provinciale 29
agosto 2000 n. 13 in tema di «interventi per la protezione degli
animali e prevenzione del randagismo», e successive modificazioni,
con la quale, fra l'altro, è stata anche istituita un'anagrafe
canina con una sezione specializzata per le razze particolarmente
aggressive, così soggette ad un controllo da parte degli agenti
della Provincia di Bolzano che funziona perfettamente.
La finalità generale della suddetta legge provinciale n. 9 del
2000 è indicata dal primo comma dell'art. 1: «La Provincia autonoma
promuove la protezione degli animali e condanna la tortura, le
sevizie l'abbandono degli stessi, al fine di favorire un corretto
comportamento degli uomini nei confronti degli animali nonchè
tutelare la salute pubblica e l'ambiente.».
La legge inoltre detta disposizioni sulla custodia degli animali
disponendo il trasferimento in strutture idonee di animali che non
sono tenuti in condizioni da garantire l'igiene e la pubblica
sicurezza (art. 11, l.p. n. 9/2000), attribuendo al riguardo compiti
ai veterinari ufficiali competenti.
In particolare va poi sottolineato il fatto che l'art. 6 della
legge provinciale 15 maggio 2000 n. 9, come integrato dall'art. 43,
legge provinciale 29 agosto 2000, n. 13, prevede - come si è detto -
l'istituzione di un'apposita anagrafe canina disponendo che:
«(1) Entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge è istituita l'anagrafe canina presso il Servizio
veterinario multizonale dell'azienda speciale unità sanitaria locale
centro sud, che si può avvalere della collaborazione da parte dei
singoli comuni.
«(1/bis). Le seguenti razze canine e gli incroci tra di loro
devono essere iscritti in un apposita sezione dell'anagrafe canina:
American bulldog, American Staffordshire terrier, Anatolian karabash,
Bandog, Bullmastiff Bull terrier, Dogue de Bordeaux, Dogo argentino,
Fila brasileiro, Mastiff, mastino napoletano, Pardog, Pit bull,
Rottweiler, Staffordshire terrier, Tosa-Inu. Su richiesta tale
sezione deve essere messa a disposizione delle forze di sicurezza.
(2) Le modalità per la tenuta dell'anagrafe canina sono
stabilite con regolamento di esecuzione».
Inoltre la Provincia autonoma, in esecuzione dell'accordo del 6
febbraio 2003 fra il ministro della salute e le regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano, ha disposto tramite decreto 5 maggio
2003 n. 31.12/8631/1320 del direttore del servizio veterinario
provinciale (a ciò autorizzato dall'art. 4 comma 5, lettera c),
della Legge Provinciale 12 gennaio 1983 n. 3, l'obbligo di
identificazione di tutti cani mediante microchip eliminando così
totalmente il randagismo.
L'art. 2 del suddetto decreto prevede poi che per la gestione ed
il relativo controllo dell'anagrafe canina deve essere usato un
software speciale ribadendo l'obbligo per le razze canine di cui al
comma 1-bis della l.p. n. 9/2000 di creare una sezione apposita con
possibilità di accedere ai dati in ogni momento.
L'art. 4 del decreto suddetto prevede anche che l'indice dei
microchips è reso disponibile al Ministero della salute ai fini
dell'attivazione di una banca dati nazionale secondo quanto previsto
dall'art. 4 dell'accordo 6 febbraio 2003.
3. - Ciò premesso, è avvenuto che il Ministro della salute, con
ordinanza 9 settembre 2003, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 212
del 12 settembre 2003, ha emanato delle «disposizioni cautelari a
tutela della salute pubblica» (come esse sono definite nel preambolo
dell'ordinanza), prevedendo - fra l'altro - il divieto di addestrare,
in modo da esaltarne la naturale aggressività, cani pit-bull e di
altre razze (individuate con rinvio alle classificazioni della
Federazione cinologica nazionale), ritenute potenzialmente
pericolose; l'obbligo di condurre tali cani nei luoghi pubblici al
guinzaglio e con la museruola; il divieto dell'acquisto, possesso e
detenzione di queste particolari razze di cani da parte di
determinate persone; l'obbligo dei detentori di questi cani di
stipulare una polizza di assicurazione di responsabilità civile.
Testualmente nell'ordinanza si stabilisce che:
«1.1. Sono vietati:
a) l'addestramento inteso ad esaltare la naturale
aggressività o potenziale pericolosità di cani pit-bull e di altri
incroci o razze con spiccate attitudini aggressive appartenenti ai
gruppi 1° e 2° della classificazione della federazione cinologica
internazionale;
b) qualsiasi operazione di selezione o di incrocio tra
razze di cani con lo scopo di svilupparne l'aggressività;
c) la sottoposizione di cani a doping, così come definito
all'art. 1, commi 2 e 3, della legge 14 dicembre 2000, n. 376.
2.1. I proprietari e i detentori dei cani di cui all'art. 1,
quando li portano in luogo pubblico o aperto al pubblico debbono
usare contestualmente il guinzaglio e la museruola, previsti
dall'art. 83, primo comma, lettere c) e d) del regolamento di Polizia
veterinaria, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 8
febbraio 1954, n. 320. È vietato acquistare, possedere o detenere
cani di cui all'art. 1:
a) ai delinquenti abituali, o per tendenza;
b) a chi è sottoposto a misura di prevenzione personale o
a misura di sicurezza personale;
c) a chiunque abbia riportato condanna, anche non
definitiva, per delitto non colposo contro la persona o contro il
patrimonio, punibile con la reclusione superiore a due anni;
d) chiunque abbia riportato condanna, anche non definitiva,
per i reati di cui all'art. 727 del codice penale;
e) ai minori di 18 anni e agli interdetti e inabilitati per
infermità.
2) divieti di cui al comma 1 non si applicano ai cani per non
vedenti o non udenti, addestrati presso le scuole nazionali come cani
guida.
3) Chiunque possegga o detenga cani di cui all'art. 1 è
tenuto a stipulare una polizza di assicurazione di responsabilità
civile per danni contro terzi, definita secondo i massimali e i
periodi di durata stabiliti dal ministero delle attività produttive.
4) I detentori che non intendono mantenere il possesso
dell'animale nel rispetto delle disposizioni di cui alla presente
ordinanza debbono interessare le autorità veterinarie competenti nel
territorio al fine di ricercare idonee soluzioni di affidamento del
proprio cane.
5) La presente ordinanza non si applica ai cani in dotazione
alle Forze armate, di polizia e di protezione civile. La presente
ordinanza ha efficacia per un anno dalla data di entrata in vigore,
che decorre dal giorno stesso della sua pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana.».
Com'è evidente, l'ordinanza ministeriale del 9 settembre 2000
interviene in una materia di competenza provinciale (tutela della
salute) in cui allo Stato non spetta alcun potere regolamentare e in
cui la Provincia ha già provveduto con proprie leggi a regolare la
materia. Essa è pertanto gravemente lesiva delle attribuzioni
costituzionali della Provincia autonoma ricorrente che, pertanto, la
impugna sollevando il conflitto di attribuzioni per i seguenti motivi
di

D i r i t t o

Lesione delle attribuzioni provinciali di cui all'art. 9 comma 1,
cifra 10 ed all'articolo 16 dello Statuto Speciale di Autonomia
Trentino - Alto Adige e relative norme di attuazione (d.P.R. 28 marzo
1975. n. 474, ed art. 4 d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266); nonchè
dell'art. 117. comma 6, della Costituzione in relazione all'art. 10
della legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3.
Violazione dei principi costituzionali relativi ai rapporti tra
fonti statali e provinciali.
1. - L'ordinanza impugnata interviene in materia di tutela della
salute pubblica; ciò risulta con assoluta chiarezza anche dal suo
preambolo dove è scritto che essa è stata emanata «Ritenuta la
necessità e l'urgenza di adottare - in attesa di una disciplina
normativa organica della materia - disposizioni cautelari a tutela
della salute pubblica».
Per ciò stesso l'ordinanza viola le competenze provinciali in
materia di igiene e sanità, attribuite alla Provincia Autonoma di
Bolzano dagli articoli 9, comma 1, cifra 10, e 16, dello Statuto
Speciale di autonomia del Trentino-Alto Adige; come pure il principio
costituzionale che esclude i regolamenti statali dalle materia di
competenza della Provincia
L'articolo 1 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, recante «Norme di
attuazione dello statuto per la Regione Trentino-Alto Adige in
materia di igiene e sanita» dispone che le attribuzioni
dell'amministrazione dello Stato in materia di igiene e sanità,
esercitate sia direttamente dagli organi centrali e periferici dello
Stato sia per il tramite di enti e di istituti pubblici a carattere
nazionale o sovraprovinciale e quelle già spettanti alla Regione
TrentinoAlto Adige in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera
sono esercitate, per il rispettivo territorio, dalle province di
Trento e Bolzano.
Anche l'art. 3 del medesimo decreto presidenziale, che elenca
dettagliatamente tutte le competenze che rimangono attribuite ad
organi statali non riserva allo Stato alcun potere su cui possa
validamente fondarsi l'ordinanza ministeriale;
Inoltre un'altra norma d'attuazione dello Statuto, l'art. 4 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, stabilisce che «Nelle
materie di competenza propria della regione o delle province autonome
la legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme d'attuazione, ...».
Infine, come si è già detto, in base al sesto comma dell'art.
117 della Costituzione (e dell'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001) in materia di tutela della salute allo Stato non
spetta alcun potere regolamentare.
2. - Orbene, il Ministro della sanità afferma di avere adottato
l'ordinanza in questione ai sensi, fra l'altro, dell'art. 117 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 («Conferimento di funzioni
e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti
locali», ed ai sensi dell'art. 32 della legge 23 dicembre 1978,
n. 833 «Istituzione del servizio sanitario nazionale.»; quest'ultimo,
in particolare, dispone che: «Il Ministro della sanità può emettere
ordinanze di carattere contingibile e urgente, in materia di igiene e
sanità pubblica e di polizia veterinaria, con efficacia estesa
all'intero territorio nazionale o a parte di esso comprendente più
regioni».
Ma nessuno dei due atti legislativi richiamati può costituire un
valido fondamento dell'ordinanza impugnata tale da escludere la
lesione delle attribuzioni provinciali. Non il primo, poichè il
decreto legislativo n. 112 del 1998 riguarda le regioni ad autonomia
ordinaria e non la Provincia Autonoma ricorrente. Ma neppure il
secondo, stante anche il fatto che l'art. 80, primo comma, della
legge n. 833 del 1978 fa espressamente salve le competenze spettanti
alla Provincia ricorrente in base allo Statuto speciale ed alle
relative norme d'attuazione.
In ogni modo - come si è detto - non trattandosi, nel caso della
tutela della salute, di una materia di esclusiva competenza statale,
allo Stato non spetta il potere di emanare in quella materia atti
regolamentari, nè ordinanze amministrative con valore normativo e
quindi assimilabili ai regolamenti. E chiaro, infatti, che ciò chi
il sesto comma dell'art. 117 vuole impedire è che nelle materie
attribuite alla competenza legislativa regionale possano intervenire
atti di normazione secondaria dell'Amministrazione statale. Come
codesta ecc.ma Corte costituzionale ha avuto modo di affermare più
volte, particolarmente in tema di delegificazione (sentt. nn. 302 e
303 del 2003), nelle materie di competenza legislativa concorrente
regionale il sesto comma dell'art. 117 preclude l'intervento dei
regolamenti così come di ogni fonte secondaria statale: «Solo la
diretta incompatibilità delle norme regionali con sopravvenuti
principi o norme fondamentali della legge statale può infatti
determinare l'abrogazione delle prime. La ragione giustificativa di
tale orientamento si è, se possibile, rafforzata con la nuova
formulazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., secondo il quale la
potestà regolamentare è dello Stato, salva delega alle Regioni,
nelle materie di legislazione esclusiva, mentre in ogni altra materia
è delle Regioni. In un riparto così rigidamente strutturato, alla
fonte secondaria statale è inibita in radice la possibilità di
vincolare l'esercizio della potestà legislativa regionale o di
incidere su disposizioni regionali preesistenti (sentenza n. 22 del
2003); e neppure i principi di sussidiari età e adeguatezza possono
conferire ai regolamenti statali una capacità che è estranea al
loro valore, quella cioè di modificare gli ordinamenti regionali a
livello primario.» (così sent. n. 303 del 2003).
Sotto questo aspetto l'ordinanza impugnata è del tutto
assimilabile ad un regolamento, secondo l'insegnamento della più
autorevole dottrina (Sandulli), secondo cui tanto i regolamenti
quanto le ordinanza in senso stretto sono espressione del medesimo
potere di «ordinanza normativa» della pubblica amministrazione. Del
resto l'ordinanza impugnata ha un evidente contenuto normativo,
caratterizzato dalla generalità ed astrattezza dei suoi precetti,
che ne avvalora la natura sostanzialmente regolamentare.
In conclusione non spettava al Ministro della salute il potere di
emettere l'ordinanza impugnata con effetti anche nella Provincia
autonoma di Bolzano; ordinanza che viola in modo palese le
attribuzioni provinciali.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale in accoglimento del
presente ricorso voglia dichiarare che non spetta allo Stato emettere
l'ordinanza 9 settembre 2003 del Ministro della salute avente ad
oggetto la «Tutela dell'incolumità pubblica dal rischio di
aggressioni da parte dei cani potenzialmente pericolosi» con effetto
anche nei confronti della provincia autonoma di Bolzano; e per
effetto annullare l'ordinanza suddetta in parte qua.
Bolzano-Roma, addì 6 novembre 2003
Avv. Prof. Roland Riz - Avv. Prof. Sergio Panunzio
03C1287