1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 24-10-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 455 SENTENZA 26 settembre - 16 ottobre 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica- Provincia autonoma di Trento- UU.SS.LL.- Persone anziane non autosufficienti ricoverate in case di riposo- Costo pro-capite delle prestazioni sanitarie- Limitazione in base ad appositi parametri stabiliti dalla giunta provinciale- Richiamo alla giurisprudenza della Corte (sentenze nn. 992/1988, 88/1979, 184/1986, 559/1987, 1011/1988, 298 e 307/1990)- Soggezione del diritto alla salute alle modalita' e mezzi strumentali di tutela del medesimo da parte del legislatore (sentenze nn. 142/1982, 81/1966, 112/1975, 104 e 175/1982, 212 e 226/1983, 342/1985, 1011/1988)- Non fondatezza (Legge provincia Trento 15 marzo 1983, n. 6, art. 6, primo e secondo comma). (Cost., artt. 3, primo comma, 32, primo comma, e 116; statuto T.-A.A., artt. 5 e 9, n. 10, in connessione con gli artt. 1, 3, secondo comma, e 19 della legge 23 dicembre 1978, n. 833). (090C1222) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 24-10-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, primo e
secondo comma, della legge della Provincia di Trento 15 marzo 1983,
n. 6 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Provincia autonoma di Trento - Legge finanziaria),
promosso con ordinanza emessa il 13 ottobre 1989 dal Tribunale
regionale di Giustizia Amministrativa di Trento sul ricorso proposto
dal Comune di Trento contro la Provincia autonoma di Trento ed altra,
iscritta al n. 313 del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23, prima serie speciale,
dell'anno 1990;
Visti gli atti di costituzione del Comune di Trento e della
Provincia autonoma di Trento;
Udito nell'udienza pubblica del 10 luglio 1990 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avv. Paolo Stella Richter per il Comune di Trento e Sergio
Panunzio per la Provincia autonoma di Trento;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale regionale di Giustizia amministrativa di Trento
ha adottato l'ordinanza da cui ha origine l'attuale giudizio nel
corso di una controversia promossa dal Comune di Trento, il quale ha
convenuto la Provincia autonoma di Trento allo scopo di:
a) accertare che gli oneri conseguenti al ricovero nelle case
di riposo degli anziani c.d. non autosufficienti siano di esclusiva
pertinenza del Servizio sanitario provinciale;
b) dichiarare che la somma pagata alla Casa di riposo civica di
Trento dal Comune ricorrente per il ricovero della Signora Adelia
Bonvecchio costituisca un debito della Provincia autonoma di Trento
e, per essa, della Unità Sanitaria Locale competente per territorio
e, conseguentemente, condannare in solido queste ultime al pagamento
della predetta somma.
Il giudice a quo, dopo aver respinto con separata sentenza il
ricorso del Comune nella parte in cui chiedeva di dichiarare che
spettassero al Servizio sanitario provinciale gli oneri conseguenti
al ricovero nelle case di riposo degli anziani non autosufficienti
per le prestazioni c.d. alberghiere o comunque di natura non
sanitaria, ha sospeso il giudizio relativo agli altri capi della
domanda attrice sollevando questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, primo e secondo comma, della legge della Provincia di
Trento 15 marzo 1983, n. 6, nella parte in cui, nel disporre che le
Unità Sanitarie Locali assumono a proprio carico la spesa inerente a
prestazioni di natura sanitaria erogate a favore di persone anziane
non autosufficienti ricoverate in casa di riposo, prevede che la
Giunta provinciale stabilisca, in base ad appositi parametri, i
limiti riferiti al numero delle persone assistibili e al costo
pro-capite, entro i quali le Unità Sanitarie Locali assumono
l'anzidetta spesa.
Ad avviso del giudice a quo, le disposizioni impugnate
contrasterebbero, innanzitutto, con l'art. 32, primo comma, della
Costituzione. Quest'ultimo articolo, infatti, garantirebbe a ogni
cittadino un vero e proprio diritto soggettivo, di natura
costituzionale, ad ottenere le prestazioni sanitarie di prevenzione,
di cura e di riabilitazione erogate dal Servizio sanitario nazionale,
il quale, proprio perchè diritto soggettivo perfetto, non potrebbe
essere sacrificato da norme di legge volte a subordinarne il
godimento alle disponibilità organizzative e finanziarie del
Servizio sanitario, nè potrebbe esser trasformato in una pretesa
eventuale e aleatoria in conseguenza della previsione di interventi
surrogatori di altri enti (nella specie il Comune) non onerati
giuridicamente a sostenere le relative prestazioni.
In secondo luogo, la stessa norma impugnata violerebbe l'art. 3,
primo comma, della Costituzione, dal momento che il principio di
eguaglianza risulterebbe leso dalla mancata garanzia ai ricoverati
contemplati dalla suddetta norma del medesimo livello di prestazioni
sanitarie assicurato alla generalità dei cittadini e, in
particolare, ad altri anziani non autosufficienti che, trovandosi in
condizioni soggettive diverse da quelle conducenti al ricovero in
caso di riposo, usufruiscano di forme di assistenza sanitaria
alternative (domiciliare, ambulatoriale, ospedaliera), non soggette
alle limitazioni finanziarie previste nella norma censurata.
Infine, in base a considerazioni analoghe, lo stesso giudice a quo
prospetta la violazione, da parte delle norme impugnate, dell'art.
116, primo comma, della Costituzione e degli artt. 5 e 9, n. 10,
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, dal momento che
risulterebbero lesi i principi fondamentali enunciati dagli artt. 1,
19 e 3, secondo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, i quali
garantiscono, da un lato, la tutela della salute come fondamentale
diritto dell'individuo e, dall'altro, la parità nei livelli delle
prestazioni sanitarie garantite a tutti i cittadini da parte delle
Unità Sanitarie Locali.
In punto di rilevanza, il giudice a quo osserva che nella somma
(lire 23.330.606) pagata dal Comune di Trento alla Casa di riposo e
pretesa in restituzione sarebbe ricompresa, oltre a una prevalente
quota imputabile a spese "alberghiere" o comunque a spese di natura
socio-assistenziale (legittimamente gravanti sul bilancio comunale a
seguito di quanto deciso con sentenza parziale), una quota di spesa
sanitaria non sostenuta direttamente dalla Unità Sanitaria Locale
per effetto dei parametri limitativi, riferiti ai numeri dei posti
letto e alla spesa pro-capite, fissati dalla Giunta provinciale con
la delibera n. 5663 del 1983 e con le altre delibere successive.
Infatti, avendo concorso l'Unità Sanitaria Locale al pagamento della
retta per il ricovero contestato nella misura di un terzo, non si
potrebbe dubitare, a parere del giudice a quo, che su tale quota
abbiano inciso le limitazioni stabilite in base alla disposizione
impugnata, di modo che, anche al fine di ottenere il rimborso della
quota anticipata per prestazioni di carattere sanitario (costituente
parte del petitum nel giudizio a quo) il Comune di Trento dovrebbe
preliminarmente conseguire la caducazione della norma censurata,
sulla quale si fonda il potere della Giunta provinciale di porre le
limitazioni contestate.
2. - Il Comune di Trento, attore nel giudizio a quo, si è
costituito solo formalmente facendo propri tutti gli argomenti
addotti nell'ordinanza di rimessione.
3. - Si è regolarmente costituita la Provincia autonoma di Trento
chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale sollevate
siano dichiarate irrilevanti e, comunque, infondate.
A sostegno della richiesta relativa all'inammissibilità delle
questioni, la Provincia osserva, innanzitutto, che la rilevanza è
soltanto affermata dal giudice a quo, ma non dimostrata, tanto che
vengono posti a base della stessa fatti tutt'altro che provati, come
ad esempio il rilievo che nell'importo rivendicato dal Comune rientri
sicuramente anche una quota di spesa sanitaria. In secondo luogo,
oltre a essere vaga e indeterminata, la valutazione della rilevanza
è operata dal giudice a quo soltanto in via ipotetica, nel senso che
le norme impugnate "sembrano" costituire la premessa affinchè il
costo di determinate prestazioni possa essere sostenuto dal Servizio
sanitario nazionale. In ogni caso, conclude la Provincia sul punto,
l'irrilevanza delle questioni si dedurrebbe agevolmente dalla stessa
ordinanza di rimessione. Le questioni relative all'art. 6, primo
comma, infatti, non avrebbero potuto essere sollevate dopo che lo
stesso giudice a quo, con sentenza parziale adottata separatamente,
aveva respinto le richieste imperniate su quel comma dichiarando
manifestamente infondate le relative questioni di costituzionalità.
Mentre, le questioni relative al secondo comma dello stesso articolo,
considerato che le contestazioni del Comune di Trento concernono
soltanto i limiti di spesa riferiti al numero delle persone
assistibili e non anche quelli relativi al costo pro-capite,
sarebbero anche per questa parte irrilevanti, dal momento che, come
afferma la stessa ordinanza di rimessione, l'Unità Sanitaria Locale
ha provveduto a pagare almeno una quota della spesa sanitaria,
mostrando così di non aver escluso l'assistita della cui spesa si
discute dal numero dei beneficiari delle prestazioni sanitarie in
questione.
Quanto al merito, la Provincia, attraverso un esame della
disciplina statale esistente in materia e in particolare dell'art. 30
della legge 27 dicembre 1983, n. 730 e dell'atto di indirizzo e
coordinamento approvato con D.P.C.M. 8 agosto 1985, deduce che i
ricoveri di persone non autosufficienti in case di riposo non
rientrerebbero integralmente fra le attività esclusivamente
sanitarie, nè in quelle "di rilievo sanitario connesse con le
attività socio- assistenziali" (le quali sono a carico del Fondo
sanitario nazionale), non essendo dirette, come richiede la predetta
disciplina, in via esclusiva o comunque prevalente "alla cura degli
anziani, limitatamente agli stati morbosi non curabili a domicilio".
Qui si sarebbe in presenza, invece, di attività sanitarie non
disgiungibili da quelle socio-assistenziali, per le quali, continua
la Provincia, a norma dell'art. 6 del citato atto di indirizzo e
coordinamento, il riparto tra spese assistenziali (non imputabili al
fondo sanitario) e spese sanitarie dovrebbe avvenire in modo
forfettario e proporzionale all'incidenza della tutela sanitaria su
quella assistenziale "con eventuale partecipazione da parte dei
cittadini".
Anche alla luce della suddetta disciplina, la Provincia contesta
l'assunto del giudice a quo, secondo il quale l'impugnato art. 6
comporta sia l'eventuale esclusione, per eccedenza della "quota di
riserva", di anziani non autosufficienti dai posti letto delle case
di riposo convenzionate con il Servizio sanitario, sia la
possibilità che il suddetto Servizio non si accolli le spese
relative a prestazioni sanitarie rese nelle anzidette case di riposo.
Ad avviso della Provincia, infatti, i parametri previsti dalla
disposizione impugnata (cioè quello relativo al numero dei soggetti
assistibili e quello riferito al costo pro-capite) non
costituirebbero limiti operanti nei confronti dei singoli utenti e
non mirerebbero quindi a fissare un "tetto" dei soggetti assistibili,
ma sarebbero invece semplici criteri per stabilire il quantum
complessivo del fondo sanitario da destinare agli anzidetti
interventi e per permettere alla Giunta provinciale di operare il
riparto delle quote di quel fondo fra le singole case di riposo in
proporzione al numero (presuntivo) dei ricoverati e in relazione agli
standards di assistenza che ogni casa di riposo è in grado di
garantire dati certi costi per le unità di personale. Questa
interpretazione, che la Provincia ha segui'to in tutte le delibere di
Giunta applicative della disposizione impugnata (v. delibere nn.
5663/83, 9741/84, 3650/86, 5010/87, 107/88, 182/89), ha portato la
Provincia stessa a includere tra le "prestazioni sanitarie" di cui
all'impugnato art. 6, oltre a quelle che lo sono in senso stretto,
anche attività "di rilievo sanitario connesse con quelle
socio-assistenziali" o non disgiungibili da queste ultime e, persino
attività esclusivamente socio-assistenziali, con un impegno
finanziario molto superiore alla quota riferibile alle prestazioni
propriamente sanitarie. In ogni caso, conclude la Provincia, ove in
ipotesi astratta i ricoverati fossero in numero superiore ai limiti
prefissati, si potrà avere nell'immediato una riduzione
proporzionale della quota di intervento finanziario provinciale in
relazione a ciascun ospite, con conseguente maggiorazione della retta
di ricovero posta a carico degli assistiti o, ricorrendone i
presupposti, del Comune: maggiorazione che, in ogni caso, non può
arrivare a incidere sulla spesa per le attività sanitarie, che resta
sempre a carico della Provincia.
Da ultimo, la Provincia sottolinea che, in relazione all'ipotesi
dedotta in giudizio, non si può parlare, come fa l'ordinanza di
rimessione, di un diritto soggettivo "perfetto" a ottenere le
prestazioni sanitarie del Servizio nazionale, per il fatto che le
case di riposo e l'assistenza, anche sanitaria, da esse erogata ai
sensi delle disposizioni impugnate si collocherebbero al di fuori del
sistema del Servizio sanitario nazionale, pur se sono collegate ad
esso. Di modo che la tutela assicurata al cittadino riguardo alle
prestazioni sanitarie offerte dalle case di riposo potrebbe essere
anche diversa, in termini di garanzia delle prestazioni e di
tendenziale gratuità delle stesse, rispetto a quella assicurata
direttamente dalle strutture appartenenti al Servizio sanitario
nazionale.
4. - In prossimità dell'udienza il Comune di Trento ha presentato
un'ampia memoria portando argomenti a favore della rilevanza e della
fondatezza delle questioni sollevate.
Riguardo alla rilevanza dell'estensione della questione di
costituzionalità al primo comma dell'art. 6 della legge provinciale
n. 6 del 1983, il Comune sottolinea che è proprio quel comma a
prevedere la possibilità (poi sviluppata dal comma successivo) di
limiti nell'assunzione, da parte dell'Unità Sanitaria Locale, della
spesa inerente a prestazioni di natura sanitaria e che non può avere
alcuna efficacia preclusiva la sentenza parziale adottata dallo
stesso giudice rimettente riguardo all'esclusione dell'assunzione da
parte del Servizio sanitario delle spese "alberghiere" o comunque di
natura non sanitaria. Nè, sempre ad avviso del Comune, l'irrilevanza
dell'intera questione potrebbe derivare dal supposto pagamento da
parte della Provincia (come asserisce la difesa di questa)
dell'intera spesa sanitaria, sia perchè spetta solo al giudice a quo
determinare se in ipotesi il Servizio sanitario provinciale si sia
accollato solo una parte (come egli ha ritenuto) o la totalità della
spesa sanitaria (come ritiene la Provincia), sia perchè il ricorso
introduttivo del giudizio a quo conteneva una domanda di accertamento
generale, per la quale la questione è sempre e necessariamente
rilevante.
Nel merito il Comune, dopo aver sottolineato la non pertinenza
delle adduzioni della Provincia relative agli atti di amministrazione
attiva della Giunta provinciale (peraltro successivi al fatto dedotto
nel giudizio a quo) che avrebbero evitato la lesione del diritto
all'assistenza sanitaria piena "modificando" il significato della
norma impugnata, afferma che la questione sottoposta alla Corte
costituzionale è se la norma impugnata, per quel che dice, contrasta
con il diritto costituzionale alla salute, garantito dagli artt. 32
della Costituzione e degli artt. 1, 3 e 19 della legge n. 833 del
1978. E tale diritto, secondo il Comune, sussiste anche in relazione
al ricovero nelle case di riposo, sia perchè si deve escludere che
si tratti di un interesse legittimo la cui soddisfazione dipenda
dalle disponibilità organizzative e finanziarie del Servizio
sanitario pubblico, sia perchè l'accertamento della qualifica di
anziano non autosufficiente e il ricovero nelle case di riposo sono
decisi dallo stesso Servizio tramite l'Unità Sanitaria Locale
competente per territorio e prescindono dalla volontà
dell'interessato (sicchè apparrebbe arbitraria la postulazione della
Provincia relativa alla diversità di tutela che potrebbe essere
assicurata al cittadino dalle case di riposo rispetto a quella
accordata dalle strutture del Servizio Sanitario).
Considerato in diritto
1. - La questione sottoposta al giudizio di questa Corte dal
Tribunale regionale di Giustizia amministrativa di Trento con
l'ordinanza di rimessione indicata in epigrafe consiste nel
verificare se contrasti con gli artt. 32, primo comma, 3, primo
comma, della Costituzione, nonchè con gli artt. 5 e 9, n. 10, dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e con l'art. 116 della
Costituzione, in connessione con gli artt. 1, 3, secondo comma, e 19
della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio
sanitario nazionale), l'art. 6, primo e secondo comma, della legge
della Provincia di Trento 15 marzo 1983, n. 6 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Provincia
autonoma di Trento - Legge finanziaria), nella parte in cui prevede
che la Giunta provinciale stabilisca, in base ad appositi parametri,
i limiti, riferiti al numero delle persone assistibili e al costo
pro- capite, entro i quali le Unità Sanitarie Locali assumono la
spesa inerente a prestazioni di natura sanitaria erogate a favore di
persone anziane "non autosufficienti" ricoverate in case di riposo.
In via pregiudiziale la Provincia autonoma di Trento eccepisce
l'irrilevanza della questione sollevata sotto svariati profili.
2. - Le eccezioni di inammissibilità non possono essere accolte.
Al fine di decidere le numerose eccezioni d'irrilevanza proposte
dalla Provincia autonoma di Trento occorre ripercorrere
sinteticamente le vicende del giudizio a quo. Adito dal Comune di
Trento allo scopo di accertare se gli oneri conseguenti al ricovero
nelle case di riposo degli anziani non autosufficienti spettino in
via esclusiva al Servizio sanitario provinciale e, per esso, alla
Unità Sanitaria Locale competente per territorio, nonchè allo scopo
di ottenere la restituzione da quest'ultima della somma pagata dal
ricorrente per le prestazioni erogate a una cittadina ricoverata
presso la casa di riposo civica di Trento, il giudice rimettente ha
applicato l'art. 6 della legge provinciale n. 6 del 1983, il quale
prevede, al primo comma, che "in attesa dell'entrata in vigore del
piano sanitario provinciale le Unità sanitarie Locali assumono a
proprio carico, entro i limiti e secondo le direttive di cui al
successivo comma e sulla base di convenzioni con gli enti o
istituzioni pubbliche interessate, la spesa inerente a prestazioni di
natura sanitaria erogate a favore di persone anziane non
autosufficienti ricoverate in case di riposo".
In base a tale disposizione legislativa il giudice rimettente ha
innanzitutto emesso una sentenza parziale con la quale ha respinto la
richiesta del Comune ricorrente per quanto riguarda la ripetizione
delle somme pagate a titolo di prestazioni "alberghiere" o comunque
di natura non sanitaria o socio-assistenziale, poichè la
disposizione di legge appena ricordata pone a carico delle Unità
Sanitarie locali soltanto le spese inerenti alle prestazioni
sanitarie. In relazione a queste ultime, invece, il giudice a quo ha
ritenuto di non poter definire il giudizio in mancanza della previa
risoluzione da parte di questa Corte di un dubbio di legittimità
costituzionale concernente l'art. 6, primo e secondo comma, della
legge provinciale n. 6 del 1983. Egli, infatti, sospetta che
contrasti con il diritto costituzionale alla salute (art. 32 della
Costituzione), con i principi fondamentali della legge istitutiva del
Servizio sanitario nazionale (artt. 1, 3, secondo comma, e 19 della
legge n. 833 del 1978) e con il principio costituzionale di
eguaglianza, la previsione, contenuta nell'impugnato art. 6, secondo
la quale le prestazioni sanitarie erogate dalle case di riposo alle
persone anziane "non autosufficienti" ricoverate siano poste a carico
delle Unità Sanitarie Locali, non già integralmente, ma nei limiti
che la Giunta provinciale stabilisce in riferimento al numero delle
persone assistibili e al costo pro-capite.
2.1. - Secondo una prima eccezione presentata dalla Provincia
autonoma di Trento, la rilevanza della questione di costituzionalità
proposta dal giudice a quo non sarebbe affatto dimostrata e, in ogni
caso, sarebbe meramente ipotetica.
In realtà così non è, poichè il giudice a quo, nel suo libero
apprezzamento dei fatti relativi al giudizio amministrativo, ha
rilevato che, avendo la convenuta Unità Sanitaria Locale "concorso
per circa un terzo al pagamento della retta per il ricovero", non si
possono non ritenere ricomprese nella quota pagata dal Comune di
Trento spese per prestazioni sanitarie, se pure ridotte in base alle
limitazioni disposte dalla Provincia con le delibere applicative
dell'impugnato art. 6. E, conclude il giudice a quo, poichè il
Comune ricorrente chiede anche il rimborso delle quote anticipate per
prestazioni di carattere sanitario e non coperte dal pagamento
effettuato dall'Unità Sanitaria Locale, pregiudiziale alla
definizione del giudizio pendente presso di lui è la risoluzione
della questione relativa alla legittimità costituzionale del potere
di limitazione attribuito dall'art. 6 alla Giunta provinciale per
quanto attiene il concorso finanziario delle Unità Sanitarie Locali
alle spese per le prestazioni di carattere sanitario.
Non vi può esser dubbio, dunque, che la rilevanza della questione
di costituzionalità sia adeguatamente motivata. Essa, inoltre, non
risulta del tutto ipotetica rispetto al caso dedotto in giudizio, nel
senso che non è tale da indurre a ritenere che la previsione
legislativa del ricordato potere provinciale di limitazione non possa
avere la minima applicazione nel caso dedotto nel giudizio a quo.
2.2. - Con una seconda eccezione di inammissibilità la Provincia
autonoma di Trento postula l'irrilevanza della questione relativa al
primo comma dell'impugnato art. 6, sul presupposto che il giudice a
quo, nell'adottare la sentenza parziale precedentemente ricordata,
abbia definito tutte le richieste relative all'anzidetto primo comma
pronunziando la manifesta infondatezza delle connesse questioni di
legittimità costituzionale.
In realtà, l'effetto preclusivo prospettato dalla Provincia di
Trento non si è prodotto per il semplice fatto che non è vero che
il giudice a quo abbia definito con l'accennata sentenza parziale
tutte le questioni relative al primo comma. Con tale decisione,
infatti, il Tribunale regionale di Giustizia amministrativa di Trento
ha respinto il ricorso del Comune per quanto riguarda la ripetizione
delle spese dovute per le prestazioni di natura non sanitaria o
socio-assistenziale, dichiarando manifestamente infondate le relative
questioni di legittimità costituzionale. Ma questa sentenza non può
avere un effetto di preclusione nei confronti delle questioni di
costituzionalità relative all'assunzione delle spese conseguenti
alle prestazioni sanitarie, le quali non rientrano certo nell'oggetto
della medesima decisione.
Per tali motivi, non può essere censurato il coinvolgimento
dell'art. 6, primo comma, della legge provinciale n. 6 del 1983 nella
questione di legittimità costituzionale sollevata con l'ordinanza di
rimessione in questione, dal momento che è proprio in quel comma che
è contenuta la disposizione per la quale "le Unità sanitarie locali
assumono a proprio carico, entro i limiti e secondo le direttive di
cui al successivo comma (...), la spesa inerente a prestazioni di
natura sanitaria erogate a favore di persone anziane non
autosufficienti ricoverate in case di riposo". E, considerato che il
giudice a quo contesta la legittimità costituzionale del potere
conferito alla Provincia di limitare l'assunzione a carico del
proprio bilancio delle spese dovute per le prestazioni sanitarie
erogate agli anziani "non autosufficienti" ricoverati nelle case di
riposo, l'oggetto dell'impugnazione ora discussa è stato individuato
non solo nel primo comma, relativamente all'inciso in cui ammette la
limitabilità dell'assunzione a carico della Provincia delle spese
per prestazioni sanitarie, ma anche nel secondo comma, il quale,
svolgendo la precedente disposizione, attribuisce quel potere di
limitazione alla Giunta provinciale e lo subordina a una
parametrazione riferita al numero delle persone assistibili e al
costo pro-capite.
2.3. - Infine, va pure rigettata un'ulteriore eccezione di
inammissibilità prospettata dalla Provincia di Trento, per la quale,
sul presupposto che nel giudizio a quo sia venuto in questione
soltanto il limite numerico, e non già quello riferito al costo
pro-capite, dovrebbe considerarsi irrilevante non solo la questione
relativa ai limiti attinenti al costo pro-capite, ma anche ogni altra
questione sollevata, dal momento che l'aver provveduto l'Unità
Sanitaria Locale ad assumersi almeno una quota della spesa sanitaria
dimostrerebbe che l'assistita di cui è causa nel giudizio a quo non
sarebbe stata esclusa dal numero dei beneficiari delle prestazioni a
carico del medesimo Servizio sanitario pubblico.
Anche in questo caso il presupposto sul quale si basa l'eccezione
esaminata non è esatto. Secondo l'impugnato art. 6, il limite entro
il quale l'Unità Sanitaria Locale assume la spesa conseguente alle
ricordate prestazioni sanitarie viene fissato dalla giunta
provinciale in sede di programmazione finanziaria sulla base di una
duplice previsione: il numero presuntivo degli anziani "non
autosufficienti" che nell'anno finanziario considerato usufruirà
delle prestazioni sanitarie erogate dalle case di riposo e il costo
preventivato che l'amministrazione erogante sopporterà per ogni
ricoverato bisognevole di prestazioni sanitarie in relazione a un
determinato standard minimo di attività (mediche, infermieristiche,
rieducative, etc.) da garantire. Poichè i parametri indicati
costituiscono i criteri, legislativamente prestabiliti, per la
quantificazione dell'intervento finanziario della Provincia ai fini
dell'integrazione del fondo sanitario provinciale e per la
ripartizione dei finanziamenti tra i singoli enti erogatori, essi
sono praticamente inscindibili, considerato che l'impegno
finanziario, tanto nel suo complesso quanto nelle singole quote da
distribuire ai singoli enti erogatori, non può esser determinato che
attraverso la moltiplicazione degli indici numerici relativi agli
assistibili previsti con quelli concernenti la spesa pro-capite
stimata.
Nè il fatto che l'Unità Sanitaria Locale si sia assunta almeno
una parte della spesa sanitaria relativa all'assistita di cui è
questione nel giudizio a quo può essere considerato in sè come un
elemento da cui dedurre l'irrilevanza della questione di legittimità
costituzionale sollevata, dal momento che la decisione sulla
costituzionalità della previsione legislativa di limiti
all'assunzione da parte del Servizio sanitario provinciale delle
spese dovute per le prestazioni sanitarie erogate agli anziani "non
autosufficienti" ricoverati nelle case di riposo è indubbiamente
pregiudiziale rispetto alla risoluzione della questione di merito se
la restante parte della spesa sanitaria debba essere accollata
all'Unità Sanitaria Locale o al Comune di Trento.
3. - Non fondata è, in ogni caso, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, primo e secondo comma, della legge della
Provincia autonoma di Trento n. 6 del 1983, nella parte in cui
prevede che l'assunzione a carico dell'Unità Sanitaria Locale delle
spese conseguenti a prestazioni sanitarie erogate ad anziani "non
autosufficienti" ricoverati nelle case di riposo possa essere
limitata sulla base di parametri riferiti al numero delle persone
assistibili e al costo pro-capite.
Le censure prospettate dal giudice a quo si basano sull'argomento
che il godimento di un diritto soggettivo perfetto costituzionalmente
garantito - come il diritto alla salute o, più precisamente, il
diritto a ottenere le prestazioni sanitarie erogate dal Servizio
sanitario nazionale - non potrebbe essere sacrificato o, comunque,
subordinato a limiti derivanti dalle risorse organizzative e
finanziarie a disposizione del sistema sanitario pubblico. Su tale
base il giudice rimettente ravvisa il possibile contrasto delle
disposizioni impugnate con l'art. 32, primo comma, della Costituzione
e, nello stesso tempo, con i principi fondamentali della legislazione
statale in materia di erogazione dei servizi sanitari (art. 116 della
Costituzione, nonchè artt. 5 e 9, n. 10, dello Statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige, in connessione con gli artt. 1, 3, secondo
comma, e 19 della legge 23 dicembre 1978, n. 833). Inoltre, sempre
sulla base dell'argomento addotto in via principale, lo stesso
giudice a quo prospetta la possibile violazione del principio
costituzionale di eguaglianza (art. 3, primo comma, della
Costituzione), dal momento che i limiti previsti dalla legge
provinciale impugnata comporterebbero, a suo avviso, una
discriminazione a danno degli anziani "non autosufficienti" ivi
contemplati nei confronti della generalità dei soggetti appartenenti
alla medesima categoria e, in particolare, di quelli che usufruiscono
di forme di assistenza sanitaria diverse dal ricovero nelle case di
riposo.
L'argomento sul quale il giudice a quo basa le sue censure
d'illegittimità costituzionale non può essere condiviso, poichè i
principi più volte affermati da questa Corte sul diritto alla salute
e, in particolare, sul diritto a ottenere prestazioni sanitarie
portano a conclusioni opposte in relazione al tipo di attività
disciplinate dalle disposizioni impugnate.
Secondo il costante orientamento della giurisprudenza
costituzionale, il diritto alla salute è riconosciuto e garantito
dall'art. 32 della Costituzione come un "diritto primario e
fondamentale che (...) impone piena ed esaustiva tutela" (v. sent. n.
992 del 1988, nonchè sentt. nn. 88 del 1979, 184 del 1986, 559 del
1987, 1011 del 1988, 298 e 307 del 1990). Questa tutela, tuttavia, si
articola in situazioni giuridiche soggettive diverse in dipendenza
della natura e del tipo di protezione che l'ordinamento
costituzionale assicura al bene dell'integrità e dell'equilibrio
fisici e psichici della persona umana in relazione ai rapporti
giuridici cui in concreto inerisce. In ragione di ciò, questa Corte
ha affermato che, considerato sotto il profilo della difesa
dell'integrità fisio-psichica della persona umana di fronte alle
aggressioni o alle condotte comunque lesive dei terzi, il diritto
alla salute è un diritto erga omnes, immediatamente garantito dalla
Costituzione e, come tale, direttamente tutelabile e azionabile dai
soggetti legittimati nei confronti degli autori dei comportamenti
illeciti (v. sentt. nn. 88 del 1979, 184 del 1986, 559 del 1987).
Nello stesso tempo, la Corte ha sempre precisato che, considerato
sotto il profilo del diritto a trattamenti sanitari, il diritto alla
salute è soggetto alla "determinazione degli strumenti, dei tempi e
dei modi di attuazione" della relativa tutela da parte del
legislatore ordinario (v. sent. n. 142 del 1982, nonchè sentt. nn.
81 del 1966, 112 del 1975, 104 e 175 del 1982, 212 e 226 del 1983,
342 del 1985, 1011 del 1988).
Quest'ultima dimensione del diritto alla salute, che è quella
concernente le questioni di costituzionalità in esame, comporta che,
al pari di ogni diritto a prestazioni positive, il diritto a ottenere
trattamenti sanitari, essendo basato su norme costituzionali di
carattere programmatico impositive di un determinato fine da
raggiungere, è garantito a ogni persona come un diritto
costituzionale condizionato dall'attuazione che il legislatore
ordinario ne dà attraverso il bilanciamento dell'interesse tutelato
da quel diritto con gli altri interessi costituzionalmente protetti,
tenuto conto dei limiti oggettivi che lo stesso legislatore incontra
nella sua opera di attuazione in relazione alle risorse organizzative
e finanziarie di cui dispone al momento (v. spec. sentt. nn. 175 del
1982, 212 del 1983 e 1011 del 1988). Questo principio, che è comune
a ogni altro diritto costituzionale a prestazioni positive, non
implica certo una degradazione della tutela primaria assicurata dalla
Costituzione a una puramente legislativa, ma comporta che
l'attuazione della tutela, costituzionalmente obbligatoria, di un
determinato bene (la salute) avvenga gradualmente a seguito di un
ragionevole bilanciamento con altri interessi o beni che godono di
pari tutela costituzionale e con la possibilità reale e obiettiva di
disporre delle risorse necessarie per la medesima attuazione:
bilanciamento che è pur sempre soggetto al sindacato di questa Corte
nelle forme e nei modi propri all'uso della discrezionalità
legislativa (v., da ultimo, sentt. nn. 27 del 1975, 226 e 559 del
1987, 992 del 1988, 319 del 1989, 127 e 298 del 1990). Di qui deriva
l'affermazione, già compiuta da questa Corte (sentt. nn. 103 del
1977, 175 del 1982), secondo la quale ogni persona che si trovi nelle
condizioni obiettive stabilite dalla legislazione sull'erogazione dei
servizi sanitari ha "pieno e incondizionato diritto" a fruire delle
prestazioni sanitarie erogabili, a norma di legge, come servizio
pubblico a favore dei cittadini.
4. - La legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del Servizio
sanitario nazionale assicura in egual modo a ogni cittadino, senza
distinzione di condizioni individuali o sociali, il diritto a
ottenere le prestazioni preordinate alla promozione, al mantenimento
e al recupero della salute fisica e psichica secondo le modalità e
le prescrizioni stabilite dalla legge. La stessa normativa statale
ammette che, oltre alle prestazioni assicurate in condizioni di
eguaglianza dal servizio sanitario nazionale, le regioni o le
province autonome possano garantire ai propri cittadini prestazioni
sanitarie aggiuntive, semprechè siano previste con legge nel
rispetto dei principi costituzionali prima indicati e siano poste a
carico del bilancio della regione o della provincia autonoma
interessate (v. art. 25, terzo comma, della legge 27 dicembre 1983,
n. 730).
Le prestazioni sanitarie disciplinate dalle disposizioni impugnate
non rientrano fra quelle erogate dal Servizio sanitario nazionale, ma
costituiscono attività aggiuntive e integrative apprestate dalla
Provincia autonoma di Trento a beneficio degli anziani "non
autosufficienti" ricoverati nelle case di riposo ubicate nel proprio
territorio. Tanto che, a copertura finanziaria delle prestazioni
previste, l'art. 6 della legge impugnata stabilisce, al terzo comma,
un'integrazione annuale al fondo sanitario provinciale di parte
corrente "ai sensi dell'articolo 2, lettera b), della legge
provinciale 16 gennaio 1982, n. 2", cioè ai sensi della disposizione
che permette alla Provincia di Trento di integrare il fondo sanitario
provinciale, per la parte corrente, con apporti finanziari propri in
aggiunta alle assegnazioni operate dallo Stato a titolo di
finanziamento del Servizio sanitario nazionale.
Tuttavia, anche rispetto alle prestazioni sanitarie aggiuntive
previste dalle regioni o dalle province autonome valgono i principi
precedentemente ricordati: in particolare, che il legislatore nello
svolgere le norme costituzionali sul diritto a trattamenti sanitari
è tenuto, oltre che a bilanciare l'interesse protetto con altri beni
giuridici parimenti tutelati, ad osservare una ragionevole
gradualità di attuazione dipendente dalla obiettiva considerazione
delle risorse organizzative e finanziarie a disposizione. E, poichè
i parametri previsti dalle disposizioni impugnate (numero delle
persone assistibili dalle case di riposo e il relativo costo
pro-capite preventivato) tengono in preciso conto i principi appena
enunciati, si dimostra erronea la premessa stessa sulla quale si
basano tutte le censure d'illegittimità costituzionale sollevate dal
giudice a quo e, in particolare, la pretesa che possa parlarsi di un
diritto soggettivo pieno e incondizionato rispetto a prestazioni
sanitarie che oltrepassino i limiti di erogazione legittimamente
previsti dalle leggi ordinarie.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, primo e secondo comma, della legge della Provincia di
Trento 15 marzo 1983, n. 6 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale - Legge finanziaria) sollevata, con
l'ordinanza indicata in epigrafe, dal Tribunale Regionale di
Giustizia Amministrativa di Trento in riferimento agli artt. 3, primo
comma, 32, primo comma, e 116 della Costituzione, nonchè agli artt.
5 e 9, n. 10, dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto
Adige, in connessione con gli artt. 1, 3, secondo comma e 19 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 settembre 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 16 ottobre 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C1222