1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 31-7-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 345 SENTENZA 11 - 15 luglio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia - Manufatto abusivo - Ingiunzione di demolizione - Inottemperanza - Gratuita acquisizione al comune dell'area - Richiamo all'ordinanza n. 82/1991 della Corte - Misura di carattere sanzionatorio - Inapplicabilita' al proprietario estraneo all'esecuzione dell'opera - Non fondatezza. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 7, terzo comma). (Cost., artt. 3 e 42). (091C0928) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 31-7-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: dott. Aldo CORASANITI, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele
PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA,
prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro
FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, prof. Giuliano
VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, terzo comma,
della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo
dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria
delle opere edilizie) promosso con ordinanza emessa l'11 giugno 1990
dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti
proposti dall'Istituto "Santa Margherita" contro Comune di Roma ed
altro iscritta al n. 161 del registro ordinanze 1991 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie
speciale, dell'anno 1991;
Visti gli atti di costituzione dell'Istituto "Santa Margherita" e
di Marrocco Giuseppe nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 18 giugno 1991 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avvocato Marco Vitucci per Marrocco Giuseppe e l'Avvocato
dello Stato Paolo Di Tarsia di Belmonte per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio, promosso dal proprietario di un
terreno concesso in affitto ad altro soggetto (che vi aveva
abusivamente realizzato opere edilizie) e diretto all'annullamento di
una serie di provvedimenti comunali (ordine di demolizione dei
manufatti realizzati, diffida relativa all'acquisizione gratuita del
fondo al patrimonio comunale in caso di inottemperanza, nonchè
ordinanza di trascrizione nei pubblici registri di detta acquisizione
e di immissione della pubblica amministrazione nel possesso dei beni
acquisiti), il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con
ordinanza dell'11 giugno 1990 (pervenuta a questa Corte il 20
febbraio 1991), ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, terzo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme
in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie), che
assoggetterebbe alla perdita del bene (costituito dal manufatto,
dall'area di sedime della costruzione abusiva e da quella circostante
necessaria alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive) il
proprietario sia nel caso in cui abbia realizzato di persona le opere
sanzionate, sia nel caso in cui l'abuso debba imputarsi
esclusivamente alla condotta del terzo detentore che lo abbia
perpetrato a sua insaputa o nella sua materiale impossibilità di
opporvisi, per essere appunto il bene nella disponibilità giuridica
esclusiva dell'autore dell'abuso, nella specie il conduttore del
rapporto locativo.
Il giudice a quo, dopo aver rilevato che, nella fattispecie
sottoposta al suo esame, il proprietario del fondo aveva prontamente
esperito l'azione di rilascio nei confronti del conduttore per poter
provvedere direttamente all'adempimento dell'ordine dell'autorità e
quindi demolire l'opera abusiva, censura la norma denunciata per
violazione dell'art. 3 della Costituzione, in quanto essa
riserverebbe un pari trattamento sanzionatorio a posizioni
oggettivamente dissimili sotto il profilo dell'imputabilità del
comportamento da reprimere e dell'impossibilità, in un caso, di
sottrarsi alla sanzione mediante l'ottemperanza all'ordine di
ripristino a causa appunto della materiale indisponibilità del bene
e, quindi, della mancanza di opportuni strumenti d'ingerenza sul bene
stesso. La stessa norma si porrebbe altresì in contrasto con l'art.
42 della Costituzione, perchè la perdita del diritto di proprietà
dell'area si configurerebbe comunque come una misura eccedente
rispetto al fine che la normativa si prefigge.
2. - È intervenuto nel presente giudizio il Presidente del
Consiglio dei Ministri per sostenere la infondatezza della questione,
la cui prospettazione si fonderebbe su di un erroneo presupposto,
ovverosia su un'ipotesi di "responsabilità oggettiva" a carico del
proprietario del terreno incolpevole, mentre, se correttamente
interpretata, la norma denunciata si applica esclusivamente nei
confronti dell'autore dell'illecito, alla stregua dei principi
generali dettati dalla legge 24 novembre 1981, n. 689.
3. - Si sono pure costituiti il conduttore del terreno concesso in
affitto ed il proprietario (quest'ultimo con memoria depositata fuori
termine), adducendo entrambi argomenti a sostegno dell'ordinanza di
rimessione.
Considerato in diritto
1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, terzo comma, della legge n. 47 del 1985, il quale
prevede - in caso di inottemperanza, nel termine di 90 giorni,
all'ingiunzione a demolire un manufatto abusivo ed a ripristinare lo
stato dei luoghi - la gratuita acquisizione di diritto al patrimonio
comunale dell'opera, dell'area di sedime e di quella necessaria,
secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di
opere analoghe a quelle abusive.
Ad avviso del giudice a quo, tale norma violerebbe l'art. 3 della
Costituzione perchè colpirebbe con la stessa sanzione comportamenti
diversi, e cioè quello del proprietario del terreno responsabile
dell'abuso edilizio e quello del proprietario incolpevole,
nell'ipotesi che l'abuso edilizio sia stato compiuto da un terzo -
come avvenuto nel caso oggetto del giudizio a quo da parte del
conduttore del fondo - ed il proprietario non abbia la possibilità
di ottemperare direttamente all'ordine di demolizione, per essere il
bene nell'esclusiva disponibilità del conduttore autore dell'abuso.
Si sostiene, altresì, il contrasto della norma con l'art. 42
della Costituzione nell'assunto che la perdita del diritto di
proprietà, ai danni di colui che non sia responsabile dell'abuso e
non abbia comunque la possibilità di eliminarlo con la demolizione
del manufatto, costituirebbe una sanzione eccedente rispetto al fine
perseguito dalla legge.
2. - La questione non è fondata, nei sensi che verranno
precisati.
Il secondo comma dell'art. 7 della legge n. 47 del 1985 stabilisce
che il sindaco, accertata l'esecuzione di opere abusive, ne ingiunge
la demolizione. Il successivo terzo comma, cioè la norma denunciata,
stabilisce poi, come si è rilevato in precedenza (n. 1), che se il
responsabile dell'abuso non provveda alla demolizione ed al
ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni
dall'ingiunzione, il manufatto - unitamente all'area di sedime,
nonchè a quella necessaria ai sensi delle vigenti prescrizioni per
la realizzazione di opere analoghe - sia acquisito di diritto a
titolo di proprietà gratuitamente dal comune per essere demolito,
come prescrive il quinto comma dello stesso articolo 7, a spese dei
responsabili dell'abuso, salvo che con deliberazione consiliare non
si dichiari l'esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che
l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici o
ambientali.
Ciò premesso va rilevato che questa Corte, con ordinanza n. 82
del 1991 - in relazione ad una analoga ipotesi sanzionatoria prevista
dall'art. 15, terzo comma,della legge 28 gennaio 1977, n. 10 - ha
affermato che la gratuita acquisizione al patrimonio indisponibile
del comune dell'area sulla quale insiste la costruzione abusiva
rappresenta la reazione dell'ordinamento al duplice illecito posto in
essere da chi, dapprima esegue un'opera abusiva e,poi, non adempie
all'obbligo di demolirla, in conformità della regola secondo cui
"l'ordinamento reagisce, oltre che sulle cose costituenti il prodotto
dell'illecito, anche su quelle strumentalmente utilizzate per
commetterlo".
Secondo il cennato indirizzo della Corte, che può essere seguito
anche per la presente questione, l'acquisizione gratuita dell'area
non è dunque una misura strumentale, per consentire al comune di
eseguire la demolizione, nè una sanzione accessoria di questa, ma
costituisce una sanzione autonoma che consegue all'inottemperanza
all'ingiunzione, abilitando poi il sindaco ad una scelta fra la
demolizione di ufficio e la conservazione del bene, definitivamente
già acquisito, in presenza di "prevalenti interessi pubblici", il
che significa per la destinazione a fini pubblici, sempre che l'opera
non contrasti con rilevanti interessi urbanistici o ambientali.
Da quanto precede deve dedursi che, essendo l'acquisizione
gratuita una sanzione prevista per il caso dell'inottemperanza
all'ingiunzione di demolire, essa, come risulta dalla stessa
formulazione del terzo comma dell'art. 7 della legge in questione, si
riferisce esclusivamente al responsabile dell'abuso, non potendo di
certo operare (come avviene talvolta per la confisca, quando questa
costituisce misura accessoria di altra sanzione o misura strumentale
diretta ad impedire l'ulteriore produzione dell'illecito o
l'utilizzazione dei proventi di questo) nella sfera di altri soggetti
e, in particolare, nei confronti del proprietario dell'area quando
risulti, in modo inequivocabile, la sua completa estraneità al
compimento dell'opera abusiva o che, essendone egli venuto a
conoscenza, si sia adoperato per impedirlo con gli strumenti
offertigli dall'ordinamento.
L'essere la sanzione dell'acquisizione dell'area ispirata
dall'intento di costringere il responsabile dell'abuso ad eseguire
egli stesso la demolizione nel termine stabilito dall'ingiunzione,
esclude, anche sotto altro profilo, che essa possa colpire il
proprietario estraneo all'esecuzione dell'opera, perchè se fosse
vero il contrario si sarebbe in presenza di una sanzione inidonea ad
assolvere alla funzione di prevenzione speciale in vista della quale
è comminata, in quanto tale comminatoria non potrebbe esercitare
alcuna coazione sul responsabile dell'abuso per costringerlo ad
eseguire la demolizione.
3. - Una volta escluso che il proprietario estraneo all'abuso -
anche nel senso che non risulti che egli, essendone venuto a
conoscenza, non si sia attivato con gli strumenti offerti
dall'ordinamentoper impedirlo - possa subire la perdita della
proprietà dell'area, non per questo viene meno la possibilità del
ripristino. L'art. 7 in questione, pur perdendo la maggior forza
intimidatrice insita nell'ulteriore comminatoria della sanzione
consistente nell'acquisizione gratuita dell'area, in caso di
inottemperanza all'ingiunzione si riduce alla sola possibilità della
demolizione del manufatto abusivo.
Non si ignora in proposito che della norma in questione è stata
talvolta offerta un'interpretazione riduttiva nel senso, cioè, che
la demolizione potrebbe essere eseguita d'ufficio dagli organi del
comune solo dopo che il bene sia stato acquisito al patrimonio
pubblico. Se così fosse verrebbe meno ogni possibilità di
applicazione del regime sanzionatorio previsto da detta norma
nell'ipotesi in cui l'area, per essere di proprietà del terzo
estraneo all'abuso, non possa essere acquisita gratuitamente e
rimarrebbero così frustrate le finalità ripristinatorie insite in
tale regime.
Ma la richiamata interpretazione non può essere condivisa perchè
essa, erroneamente attribuendo all'acquisizione gratuita del bene
natura di misura strumentale (là dove, la richiamata giurisprudenza
della Corte la considera sanzione autonoma), connette l'operatività
dell'ingiunzione di ripristino esclusivamente al meccanismo previsto
dall'art. 7 in parola il quale, come si arguisce da quanto si è
detto in precedenza, tende ad ottenere la collaborazione del
responsabile dell'abuso, onde eliminarne gli effetti, con il
comminare l'ulteriore sanzione della perdita dell'area in caso di
inottemperanza. Detta interpretazione tralascia invece di considerare
che l'operatività dell'ingiunzione a demolire non presuppone sempre
necessariamente la preventiva acquisizione dell'immobile al
patrimonio comunale, perchè l'ingiunzione è un provvedimento
amministrativo di natura autoritativa che, in quanto tale, è
assistito, in base ai principi generali che regolano l'azione
amministrativa, dal carattere della esecutorietà insito nel potere
di autotutela che, come è noto, consiste nel potere- dovere degli
organi amministrativi di dare esecuzione ai provvedimenti da essi
stessi emanati.
Di conseguenza appare evidente che, qualora non ricorrano i
presupposti per l'acquisizione gratuita del bene, come nel caso in
cui l'area sia di proprietà del terzo, la funzione ripristinatoria
dell'interesse pubblico violato dall'abuso, sia pur ristretta alla
sola possibilità della demolizione, rimane affidata al potere-dovere
degli organi comunali di darvi esecuzione d'ufficio. E ciò senza che
a tal fine necessiti la preventiva acquisizione dell'area che, se di
proprietà del terzo estraneo all'abuso, deve rimanere nella
titolarità di questi, anche dopo eseguita d'ufficio la demolizione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 7, terzo comma, della legge
28 febbraio 1985 n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 42 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 luglio 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 15 luglio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0928