1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 25-5-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 275 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 dicembre 2004
Ordinanza emessa il 29 dicembre 2004 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sez. staccata di Catania, sul ricorso proposto da Rao Giuseppe contro Provincia regionale di Messina ed altri Elezioni - Regione Siciliana - Elezione dei consigli delle Province regionali - Ripartizione dei seggi - Criteri - Attribuzione dei seggi residui «a partire dal collegio con popolazione legale meno numerosa» ed «attribuzione degli altri seggi residui a quei collegi che seguono il primo secondo l'ordine crescente di popolazione fino all'esaurimento dei seggi attribuiti a ciascuna lista in sede provinciale» - Irrazionalita' ed effetti distorsivi del criterio adottato - Incidenza sul principio di uguaglianza nell'accesso alle cariche elettive. - Legge della Regione Sicilia 9 maggio 1969, n. 14, art. 18, comma secondo, n. 3, quarto e quinto periodo, come sostituiti dall'art. 14 della legge 1° settembre 1993, n. 26. - Costituzione, artt. 3 e 51, primo comma. (005C0588) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 25-5-2005)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2576/2003
proposto dal dott. Rao Giuseppe, rappresentato e difeso dall'avv.
Arturo Merlo, elettivamente domiciliato in Catania, via Aloi n. 46,
presso lo studio dell'avv. Egidio Incorpora;
Contro la Provincia regionale di Messina, in persona del
presidente pro tempore, non costituita in giudizio; Faraci Orazio
Antonino Michele, costituito in giudizio, rappresentato e difeso
dagli avv. Giovanni Monforte e Lucio Nicolò Fonti Castelbonesi,
domiciliato per legge presso la segreteria di questa 1ª Sezione;
Martelli Giuseppe, costituito in giudizio, rappresentato e difeso
dall'avv. Corrado Martelli, domiciliato per legge presso la
segreteria di questa 1ª Sezione; Morano Giuseppe e Cerreti Carlo,
costituiti in giudizio, rappresentati e difesi dall'avv. Andrea Lo
Castro, per legge domiciliati presso la segreteria di questa 1ª
Sezione; Sidoti Luigi, costituito in giudizio, rappresentato e difeso
dall'avv. prof. Mario Caldarera, elettivamente domiciliato in
Catania, via V.E. Orlando, n. 26, presso lo studio dell'avv.
Massimiliano Jelo; Barbera Giacinto, costituito in giudizio,
rappresentato e difeso dall'avv. Carmelo Torre, elettivamente
domiciliato in Catania, via Ruggero Settimo, n. 43, presso lo studio
dell'avv. Antonino Paratore Ciancio; Lombardo Giuseppe, Passaniti
Angelo, Barbera Nicola, Bruno Daniela in Consolo, Magazzù Salvatore,
Sirti Giuseppe, Previti Giuseppe, Bivona Enrico, Ragno Luigi, La Cava
Sergio, Caudo Michele, Granese Domenico, Gitto Amedeo, Giorgianni
Pietro Salvatore, Italiano Lorenzo, Catalfamo Rosario, La Rosa Santi
Vincenzo, Randazzo Salvatore, Recupero Filippo Neri, Galluzzo
Giuseppe, Gullo Carmelo, Calanna Francesco Concetto, Ortoleva Antonio
Giuseppe, Mangano Renato, Reitano Antonino, Librizzi Salvatore,
Casella Antonino, Gullo Luigi, Natoli Giuseppe, Lopes Franco Armando,
Melita Lucio, Di Santo Manlio, Gugliotta Biagio, Isaja Filippo, Monea
Pasquale, Cuttenti Carmelo, Gulotta Roberto, Cilla Gaetano, Schirò
Rosalia, non costituiti in giudizio; per l'annullamento: delle
operazioni elettorali per il rinnovo del consiglio provinciale del
maggio 2003, conclusesi con la proclamazione degli eletti di cui al
verbale dell'ufficio elettorale provinciale chiuso l'11 giugno 2003,
e per la conseguente correzione del risultato elettorale;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la pubblica udienza del 7 dicembre 2004 il
consigliere dott. Biagio Campanella; uditi gli avvocati delle parti,
come da relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F a t t o

Il dott. Giuseppe Rao ha partecipato, quale candidato della lista
«La Margherita - Democrazia è Liberta», nel Collegio n. 2 (Messina
Nord), alla competizione per il rinnovo del Consiglio della Provincia
regionale di Messina, svoltasi nei giorni 25 e 26 maggio 2003.
Relativamente a tale Collegio, l'Ufficio elettorale provinciale
ha determinato, per la menzionata lista, il quoziente elettorale
nello 0,99568129.
Il dott. Rao sottolinea che, ove la lista predetta, alla quale
sono stati assegnati, in sede provinciale, quattro seggi, avesse
conseguito, sempre nel Collegio n. 2, il quoziente intero, il
conseguente seggio conquistato sarebbe stato assegnato a lui il
quale, con 2.174 voti di preferenza, ha riportato la migliore cifra
elettorale individuale.
Pertanto, non avendo la lista della Margherita conseguito il
quoziente intero nel predetto Collegio, la parte centesimale di tale
quoziente ha concorso alla distribuzione dei seggi con i resti.
Ciò nondimeno, pur vantando tale lista il più alto quoziente
tra tutte le liste e tutti i Collegi, per effetto del criterio
introdotto dall'art. 14 della legge regionale n. 26 del 1993, la
lista medesima non ha conseguito alcun seggio nel Collegio n. 2,
conquistandoli, invece, in altri Collegi, in base a quozienti di gran
lunga inferiori.
Inoltre, il ricorrente rileva che, dall'esame dei Collegi in
alcune Sezioni, sono emersi grossolani errori materiali nei conteggi
riepilogativi e nei riporti dei voti conseguiti dalle varie liste,
che avrebbero influenzato negativamente il quoziente elettorale della
lista «Margherita», nel Collegio n. 2 (Messina Nord). Ritiene il
dott. Rao che, ove tale quoziente fosse stato correttamente
calcolato, lo stesso sarebbe dovuto risultare «intero», con
conseguente assegnazione del seggio al ricorrente.
Con ordinanza n. 570 del 29 ottobre 2003, questa Sezione ha
incaricato l'Ufficio territoriale del Governo della Provincia di
Messina di disporre una verificazione, tesa ad appurare l'esatto
numero dei voti riportati dalle liste partecipanti alla competizione
elettorale, per quanto concerne il Collegio n. 2 di Messina Nord,
relativamente alle Sezioni nn. 105, 126, 133, 137, 138, 142, 155,
161, 167, 168, 170, 172, 179, 180, 183, 185, 189, 193, 203, 208, 217,
218, 224, 225 e 227.
Dall'esito di tale verificazione il Collegio ha evinto che
risponde a verità quanto sostenuto dal ricorrente circa i numerosi e
gravi errori compiuti in sede di scrutinio dei voti, ma che comunque
la correzione dei risultati elettorali non apporterebbe alcun
vantaggio all'interessato, atteso che il quoziente elettorale che si
determinerebbe non risulterebbe per nulla incrementato rispetto a
quello già attribuitogli.
Comunque, il ricorrente solleva, in subordine, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 18, n. 3, secondo comma, quarto
e quinto periodo, della legge regionale 9 maggio 1969, n. 14, come
sostituiti dall'art. 14 della legge regionale 1° settembre 1993,
n. 26, per contrasto con gli artt. 3 e 51, primo comma, della
Costituzione, con conseguente illegittimità della ripartizione dei
seggi, come effettuata dall'Ufficio elettorale provinciale, nella
parte in cui non risulta assegnato un seggio alla lista «Margherita»
nel Collegio n. 2 (Messina Nord) e non risulta proclamato eletto il
ricorrente.

D i r i t t o

1. - Ricorda, preliminarmente, il Collegio che, per costante
giurisprudenza, la dedotta incostituzionalità di una norma di legge
può costituire l'unico motivo (sia pure proposto in via subordinata,
come nel caso di specie) su cui può validamente fondarsi la
proposizione di un ricorso giurisdizionale (cfr., Corte
costituzionale, nn. 444 del 26 settembre-12 ottobre 1990 e 367
dell'11-20 luglio 1991; Tribunale amministrativo regionale
Sicilia-Catania-Sez. 3ª, n. 9 del 12 gennaio 2001).
Nel caso di specie, il ricorso, una volta dimostrato, come
esposto in punto di fatto, il venir meno dell'interesse a coltivare
il motivo di gravame proposto in via principale, si incentra
interamente sulla dedotta incostituzionalità, per violazione degli
artt. 3 e 51, 1° comma, della Costituzione, dell'art. 18, numero 3,
secondo comma, quarto e quinto periodo, della legge regionale 9
maggio 1969, n. 14, come sostituiti dall'art. 14 della legge
regionale 1° settembre 1993, n. 26, nella parte in cui tali
disposizioni prevedono che l'assegnazione dei seggi residuati non
avviene scorrendo la graduatoria delle liste collegiali in funzione
del miglior quoziente ed in ragione della disponibilità dei seggi
per Collegio, bensì partendo dai Collegi «con popolazione legale
meno numerosa» e passando via via agli altri in «ordine crescente di
popolazione».
2. - Tale questione di incostituzionalità appare, pertanto,
rilevante per la definizione del ricorso in oggetto, atteso che
soltanto da un'eventuale pronuncia di incostituzionalità della
menzionata normativa il ricorrente potrebbe ottenere il beneficio
dell'elezione a consigliere provinciale.
3. - Il Collegio dovrà ora darsi carico di verificare se la
questione di incostituzionalità in esame si appalesa anche non
manifestamente infondata. Il ricorrente deduce, in primo luogo, un
contrasto della normativa in questione con l'art. 3 della
Costituzione il quale, al primo comma, così recita: «Tutti i
cittadini hanno pari dignità sociale e sono uguali davanti alla
legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione,
di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali».
In secondo luogo, il dott. Rao deduce un contrasto della
normativa medesima con l'art. 51, primo comma, della Costituzione,
secondo cui «tutti i cittadini dell'uno e dell'altro sesso possono
accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni
di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge». Il
«sospetto» del ricorrente circa una violazione di tali norme
costituzionali appare giustificato; la normativa della cui
costituzionalità si dubita appare favorire i candidati delle
Circoscrizioni minori, laddove il resto della normativa pare
salvaguardare gli interessi di tutti i candidati (a prescindere dalla
dimensione del Collegio in cui si presentano).
Ed invero, l'art. 18 della legge regionale n. 14 del 1969 detta
le formule matematiche intese ad omogeneizzare in un'unica
graduatoria i valori (relativi) espressi da ciascuna lista in ciascun
Collegio, attesi i diversi parametri da comparare per ogni Collegio
(numero dei votanti, numero dei voti validi, numero dei candidati).
Il Collegio sottolinea che, per determinare il quoziente di
ciascuna lista, per ciascun Collegio, viene seguito il seguente
procedimento: «... si moltiplica per 100», il numero di voti
riportati in sede collegiale da ciascuna lista alla quale, in sede
provinciale, sono stati assegnati uno o più seggi e il risultato si
divide per il totale dei voti conseguiti nell'ambito della
circoscrizione collegiale dalle liste ammesse al riparto dei seggi.
Quindi si moltiplica tale risultato per il numero dei seggi assegnato
al collegio diviso cento».
Ritiene il Collegio che tale formula consenta di pervenire ad una
graduatoria rapportata alla medesima base percentuale (100), con la
determinazione di un quoziente che rappresenta, per un verso, il
valore proporzionale dell'apporto arrecato dai candidati di una lista
in ambito collegiale per il conseguimento dei seggi conquistati dalla
medesima lista su base provinciale, per altro verso il valore
elettorale di ciascuna lista in ciascun Collegio «relativizzato» con
l'analogo «valore» collegiale delle altre liste.
Viceversa il «correttivo», secondo cui i seggi residui vengono
distribuiti partendo dai Collegi con popolazione legale meno
numerosa, toglie ogni significato alla omogeneizzazione dei risultati
delle singole liste in ciascun Collegio, penalizzando il migliore
risultato elettorale e premiando un risultato deteriore
depotenziando, oltre ogni limite di ragionevolezza, il principio di
maggiore rappresentatività (relativa) che deve presiedere
all'assegnazione dei seggi.
Osserva il Collegio che su questione analoga, sollevata da questo
Tribunale amministrativo regionale in relazione al ricorso
n. 2578/2003, la Corte costituzionale ha adottato l'ordinanza n. 361
del 25 novembre 2004, con cui si è, fra l'altro, affermato:
«... la circostanza che - a prescindere dalla (pretesa)
omogeneità (e confrontabilita) dei quozienti conseguiti dai
candidati di una medesima lista nei vari collegi (quozienti che si
ottengono anche attraverso la moltiplicazione per il numero dei seggi
assegnati a ciascun collegio) - il candidato di una lista risulti,
nel suo collegio, non eletto (per essere stati i seggi attribuiti a
candidati di altre liste o perchè aventi quoziente più elevato o
perchè, negli altri collegi, la lista ha già conseguito tutti i
seggi ad essa spettanti) costituisce un (ineliminabile) inconveniente
di mero fatto, connesso all'esigenza di rispettare la
rappresentatività della popolazione dei singoli collegi»;
«che, pertanto, è manifestamente inammissibile una questione
di legittimità costituzionale che prospetti, da un lato, l'esigenza
di rispettare scrupolosamente ula graduatoria delle liste in funzione
del miglior quoziente» e, dall'altro lato, l'incompatibile esigenza
di assegnare i seggi «in ragione della loro disponibilità per
collegio», senza in alcun modo indicare la soluzione che
consentirebbe di soddisfare integralmente entrambe le suddette
esigenze».
Il Collegio ritiene di dover riproporre la questione procedendo
ad una «prospettazione» più completa rispetto a quella contenuta
nell'ordinanza di rimessione che ha dato luogo all'adozione della
decisione della Corte costituzionale surriportata.
Il Collegio ritiene che tale questione possa essere riproposta in
base al dettato dell'art. 24, comma secondo, della legge 11 marzo
1953, n. 87, che preclude allo stesso giudice di adire nuovamente la
Corte soltanto nel caso di una pronuncia costituzionale decisoria,
ossia allorchè la Corte abbia deciso nel merito la questione, ed
allorchè tutti gli aspetti della questione siano stati oggetto di
apposita cognizione.
Per quanto concerne il caso di specie, riconosce il Collegio che
all'enunciazione della questione non è seguita un'adeguata
dimostrazione della piena rispondenza della disposizione (quale
sarebbe dovuta risultare a seguito della richiesta dichiarazione di
illegittimità costituzionale) ai reali valori proporzionali espressi
dalle liste nei vari Collegi, nel pieno rispetto della rappresentanza
territoriale degli stessi.
In sostanza, una più approfondita prospettazione della questione
appare idonea ad indicare la soluzione che soddisfa integralmente
tanto l'esigenza di assegnare i seggi in funzione del miglior
quoziente, quanto l'altra (solo apparentemente di segno contrario) di
rispettare il numero dei seggi assegnati ai singoli Collegi.
Orbene, ritiene il Collegio che l'elemento da cui va iniziato
nell'assegnazione dei seggi è costituito dal miglior quoziente, in
relazione, ovviamente, ad un duplice riferimento: un collegio ed una
lista.
Se vi è disponibilità di seggi nel Collegio relativo a tale
miglior quoziente, il seggio non potrà non essere assegnato alla
lista che vanta tale quoziente. Si procederà, quindi,
all'assegnazione dei seggi alle liste cui sono stati attribuiti
quozienti immediatamente seguenti, via via decrescenti.
Ovviamente, ai fini dell'assegnazione di ogni altro ulteriore
seggio, lo scorrimento della graduatoria in senso decrescente dovrà
tenere conto sia della disponibilità di un seggio nel relativo
Collegio, sia dell'esistenza di un seggio da assegnare ancora alla
lista.
In tal modo, tanto il Collegio, quanto la lista, relativi al
quoziente preso in considerazione, partecipano all'attribuzione fino
al rispettivo esaurimento dei seggi assegnati. Se, in corrispondenza
del quoziente, mancasse una delle due disponibilità (seggio nel
Collegio o seggio da assegnare ancora alla lista), dovrà procedersi
ovviamente ad un ulteriore scorrimento della graduatoria. Soltanto in
tal modo, ad avviso del Collegio, si contemperano le fondamentali
esigenze di rispettare il valore elettorale proporzionale e di
salvaguardare la rappresentanza territoriale.
Sottolinea, in proposito, il ricorrente che «in un sistema
proporzionale puro, la rappresentanza territoriale non può mai
costituire un parametro contrastante con il valore espresso dal
quoziente in discussione, perchè è garantita proprio
dall'applicazione di quel quoziente, espressione, del valore
proporzionale di ogni lista in ciascun Collegio, parametrato con gli
analoghi valori espressi dalle liste negli altri Collegi».
Soltanto seguendo in senso decrescente la graduatoria è
possibile «esaurire» i seggi di un Collegio rispettando i reali
valori proporzionali, nell'imprescindibile logica di esaurire tali
seggi in favore di liste che, nell'ambito di quel Collegio medesimo,
abbiano espresso quozienti più elevati, nell'ottica di una perfetta
conciliabilità con l'altro, altrettanto imprescindibile, principio
della rappresentanza territoriale.
Le disposizioni della cui costituzionalità si sospetta alterano,
viceversa, un tale equilibrio, introducendo un «correttivo» perverso.
Come dimostra con assoluta chiarezza il ricorrente nelle varie
tavole illustrative contenute nel ricorso, con l'applicazione delle
disposizioni della cui costituzionalità si dubita, vengono
eliminati, in sede di distribuzione dei seggi, molti dei migliori
quozienti, in particolare quelli ottenuti nei Collegi con popolazione
più numerosa, relativamente ai quali, non di rado, il maggior
quoziente centesimale deve cedere a vantaggio di quozienti, a volte
di gran lunga inferiori, conseguiti da una stessa lista, in Collegi
con popolazione meno numerosa.
La dimostrazione della perversità di un tale criterio è
dimostrato dalla circostanza che, in sede di distribuzione dei seggi
a seguito dei risultati delle elezioni in questione, a fronte
dell'esclusione di quozienti ben più alti, una lista ha ottenuto un
seggio nel Collegio n. 3 (Barcellona-Milazzo) avvalendosi di un
quoziente dello 0,009 voti, corrispondente ad appena 78 voti.
Quindi, la disposizione secondo cui «... gli eventuali seggi
residui verranno attribuiti seguendo la graduatoria decrescente delle
parti centesimali fino all'attribuzione di tutti i seggi spettanti al
collegio», correttamente applicata, è idonea perchè si proceda ad
un'assegnazione dei seggi che sia idonea a salvaguardare tanto il
valore elettorale proporzionale quanto la rappresentanza
territoriale.
La stessa norma, dopo aver introdotto un criterio che salvaguarda
entrambi i menzionati valori, introduce poi un ulteriore criterio
aggiuntivo che provoca i denunciati effetti distorsivi e,
sostanzialmente, un elemento di contraddittorietà, interno alla
stessa norma.
Appare violato, pertanto, il trascritto art. 3 della Carta
costituzionale, il quale enuncia il c.d. principio di uguaglianza
formale e soggettiva, valevole per tutti i soggetti dell'ordinamento,
persone fisiche e giuridiche (cfr., Corte costituzionale, nn. 25/1966
e 2/1969), che costituisce «un principio generale che condiziona
tutto l'ordinamento nella sua obiettiva struttura» (Corte
costituzionale, n. 25/1966) ed è espressione di «un generale canone
di coerenza dell'ordinamento» (Corte costituzionale, n. 204/1982), il
quale si estrinseca, in ultima analisi, in un generale principio di
«ragionevolezza», per cui la legge deve trattare in maniera eguale
situazioni eguali, ed in maniera razionalmente diversa situazioni
diverse (cfr., fra le tante, Corte costituzionale, nn. 53/1958,
15/1960, 4/1964, 1/1966, 5/1980 e 15/1982).
Al principio di eguaglianza così inteso, cioè come canone di
coerenza e ragionevolezza, soggiace indubbiamente anche la legge, e
ciò non solo sotto il profilo formale - per cui il principio di
eguaglianza regolerebbe soltanto la forza e l'efficacia della legge -
ma anche sotto il profilo materiale, per cui tale principio è
rivolto a regolare anche il contenuto della legge, implicando un
limite o vincolo alla funzione normativa primaria nel senso sopra
indicato. Alla luce delle superiori considerazioni, la questione di
costituzionalità non appare manifestamente infondata neppure con
riferimento al primo comma dell'art. 51 della Costituzione, che
ribadisce, in sostanza, il principio di uguaglianza per quanto
concerne l'accesso agli uffici pubblici e alle cariche elettive.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge
n. 87/1953, solleva, ritenendola rilevante e non manifestamente
infondata, la questione di incostituzionalità dell'art. 18, n. 3,
secondo comma, quarto e quinto periodo, della legge regionale 9
maggio 1969, n. 14, come sostituiti dall'art. 14 della legge
regionale 1° settembre 1993, n. 26, per contrasto con gli artt. 3 e
51, 1° comma, della Costituzione, limitatamente alle parole «a
partire dal collegio con popolazione legale meno numerosa» e «quindi
si passa all'attribuzione degli altri seggi residui a quei collegi
che seguono il primo secondo l'ordine crescente di popolazione fino
all'esaurimento dei seggi attribuiti a ciascuna lista in sede
provinciale».
Dispone, conseguentemente, la sospensione del presente giudizio e
la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
La presente ordinanza sarà eseguita dalla autorità
amministrativa; essa viene depositata in segreteria, che provvederà
a notificarne copia alle parti, al Presidente dell'Assemblea
regionale Siciliana ed al Presidente della Regione Siciliana.
Così deciso in Catania, nella Camera di consiglio del 7 dicembre
2004.
Il Presidente ff. estensore: Campanella
05C0588