1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 9-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 977 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 maggio 1996
N. 977 Ordinanza emessa il 9 maggio 1996 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la regione Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Cinti Giuseppe contro Provveditorato agli studi di Bologna ed altra Pensioni - Dipendenti pubblici con anzianita' contributiva inferiore ai trentacinque anni - Riduzione del trattamento pensionistico in proporzione agli anni mancanti al raggiungimento di detto requisito contributivo secondo determinate percentuali fissate dalla legge impugnata - Esclusione dell'applicazione della disciplina limitativa in questione per i dipendenti la cui domanda di dimissioni risulti accolta prima del 15 ottobre 1993 - Mancata previsione di una diversa disciplina per gli insegnanti pubblici che sono necessariamente collocati a riposo dal 1 settembre dell'anno successivo a quello di presentazione delle dimissioni (da prodursi entro il 31 marzo) - Violazione del principio di uguaglianza, per l'identico trattamento giuridico di situazione non omogenee - Lesione della tutela dei diritti e degli interessi legittimi - Incidenza sui principi di retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata, della garanzia previdenziale, di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 439/1994. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 11, sedicesimo e diciottesimo comma). (Cost., artt. 3, 24, 36, 38 e 97). (096C1396) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 9-10-1996)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
2486/C del registro di segreteria, proposto dal prof. Giuseppe Cinti,
nato il 30 giugno 1944 a Corridonia (MC) e residente in Bologna via
F. Orioli n. 20, rappresentato e difeso dall'avv. Riccarda Rondinini,
elettivamente domiciliato presso lo studio del difensore in Bologna,
via Dante n. 17, avverso il Provveditorato agli studi di Bologna e la
Direzione provinciale del Tesoro di Bologna, per l'annullamento del
provvedimento di determinazione del trattamento provvisorio di
pensione nella parte in cui è applicata la disposizione contenuta
nell'art. 11, commi 16 e 18, della legge 24 dicembre 1993, n. 537,
comportante una riduzione del trattamento pensionistico e
dell'indennità integrativa speciale pari al 15%, nonchè di tutti
gli atti e provvedimenti presupposti e/o connessi.
Uditi alla pubblica udienza del giorno 9 maggio 1996, con
l'assistenza del segretario dott.ssa Maria Cassadonte, il giudice
relatore nella persona del consigliere dott. Roberto Benedetti, il
difensore della ricorrente, avv. Riccarda Rondinini, ed i
rappresentanti del Ministero della pubblica istruzione, dott.
Vittorio Donati e del Ministero del tesoro, dott. Lorenzo De
Lorenzis.
Esaminati tutti gli atti ed i documenti di causa.
F a t t o
Con atto in data 3 ottobre 1994, depositato presso la segreteria il
19 ottobre 1994, il prof. Giuseppe Cinti (già docente del ruolo
ordinario della scuola secondaria di II grado), ha prodotto ricorso
contro il Provveditorato agli studi di Bologna e la Direzione
provinciale del tesoro di Bologna, per l'annullamento del
provvedimento di determinazione del trattamento provvisorio di
pensione (prot. n. 702987 del 12 luglio 1994) nella parte in cui è
applicata la disposizione contenuta nell'art. 11, commi 16 e 18,
della legge 24 dicembre 1993, n. 537, comportante una riduzione del
trattamento pensionistico e dell'indennità integrativa speciale pari
al 15%, nonchè di tutti gli atti e provvedimenti presupposti e/o
connessi (peraltro non meglio precisati).
Avverso detto provvedimento l'interessato ha proposto il ricorso in
esame, lamentando la lesione dei propri diritti ed interessi e
sostenendo in particolare:
1) la violazione di legge per violazione dell'art. 2 della legge
n. 241/1990 e del d.m. 11 luglio 1991, n. 212; eccesso di potere per
difetto di motivazione; eccesso di potere per disparità di
trattamento; ingiustizia manifesta; violazione di legge per
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione; illegittimità
derivata del trattamento pensionistico;
2) violazione di legge per violazione dell'art. 11, commi 16 e
18, della legge 24 dicembre 1993, n. 537; illegittimità
costituzionale della norma per violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
Conclusivamente il ricorrente chiede l'accertamento del suo diritto
e la conseguente condanna della competente amministrazione al
trattamento pensionistico dovuto, senza decurtazioni ex art. 11,
legge 24 dicembre 1993, n. 537, in quanto l'accettazione delle
dimissioni (tempestivamente prodotte) è stata effettuata con
illegittimo ritardo (violazione della legge n. 241/1990 e del d.m. n.
212/1991), con la corresponsione degli interessi e della
rivalutazione monetaria, previi occorrendo ulteriori accertamenti
istruttori, diretti a verificare eventuali disparità di trattamento
con altri docenti ugualmente dimissionari.
In via subordinata il ricorrente chiede che sia sollevata questione
di legittimità costituzionale dell'art. 11, commi 16 e 18, della
citata legge n. 537/1993 e della circolare applicativa emessa dal
Ministero del tesoro n. 19 del 15 febbraio 1994, per violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione.
Nelle more del giudizio, infine, chiede la sospensione degli
effetti del provvedimento impugnato.
Con lo stesso atto il ricorrente ha delegato l'avv. Riccarda
Rondinini, del foro di Bologna, a rappresentarlo e difenderlo nel
presente giudizio.
Risulta in atti che il ricorrente, docente del ruolo ordinario
nella scuola secondaria di secondo grado, ha prodotto in data 26
aprile 1993, presso l'Istituto tecnico statale per geometri "A.
Pacinotti" di Bologna, scuola dove all'epoca prestava servizio,
domanda di dimissioni dallo stesso a decorrere dal 1 settembre 1994
con 27 anni di servizio utile a pensione; l'istanza è stata quindi
trasmessa in data 11 settembre 1993 dall'Istituto scolastico al
provveditorato agli studi di Bologna e da quest'ultimo acquisita agli
atti in data 14 settembre 1993 al prot. n. 014737.
Le dimissioni sono state quindi accettate con decreto del
Provveditore agli studi di Bologna n. 727 del 4 novembre 1993 con
decorrenza 1 settembre 1994. Con provvedimento n. 702987 del 12
luglio 1994 è stato liquidato al ricorrente il trattamento
provvisorio di pensione di lire 12.883.200 più indennità
integrativa speciale nella misura di 27/40 di quella intera, con
l'applicazione, fra l'altro, delle riduzioni previste dall'art. 11,
commi 16 e 18, della legge 24 dicembre 1994, n. 537 (nel caso di
specie 15% pari a lire 2.273.499). Su tale applicazione il ricorrente
ha proposto l'odierno gravame.
Risulta altresì in atti che, con atto notificato in data 23 marzo
1994, il ricorrente ha prodotto ricorso straordinario al Capo dello
Stato per l'annullamento del citato decreto del provveditore agli
studi di Bologna n. 727 del 4 novembre 1993 di accettazione delle
dimissioni dal servizio e di ogni altro atto presupposto e/o
connesso, nonchè per l'accertamento del diritto a vedere accolte le
dimissioni entro i prescritti termini di legge e comunque entro il 15
ottobre 1993. Il ricorso risulta tuttora pendente.
Nella nota di trasmissione del ricorso straordinario al Ministero
della pubblica istruzione (prot. n. 4682/C1 del 13 maggio 1994), il
Provveditorato agli studi di Bologna ha fatto presente di aver
provveduto ad emettere il provvedimento formale di accettazione delle
dimissioni in data 4 novembre 1993, entro cioè i sessnta giorni
normativamente previsti per la sua adozione, avendo ricevuto la
relativa istanza in data 14 settembre 1993, contestando quindi
l'asserita illegittimità dello stesso, in considerazione anche della
circostanza che all'epoca non era assolutamente prevedibile la
decorrenza retroattiva delle disposizioni successivamente introdotte
dalla legge n. 537/1993.
Con relazione in data 20 dicembre 1994 la Direzione provinciale del
Tesoro di Bologna ha fatto a sua volta presente che la propria
chiamata in giudizio è da ritenersi fatta inutiliter tantum ed ha
pertanto chiesto che sia dichiarata la propria esclusione dal
presente contenzioso, stante la propria totale estraneità ai fatti
dedotti in ricorso, trattandosi di un ufficio ordinatore secondario
di spesa (art. 286 del r.d. n. 827/1924 - R.C.G.S.) e quindi soggetto
ad operare secondo le indicazioni fornite, nella specie, dal
Ministero della pubblica istruzione.
Nella Camera di consiglio in sede cautelare del giorno 19 gennaio
1995, questa sezione ha emesso l'ordinanza n. 0236/95/C del 19
gennaio-18 ottobre 1995, con la quale è stata respinta l'istanza di
sospensiva del provvedimento impugnato per carenza dei presupposti
previsti dall'art. 700 del c.p.c.
Con memoria difensiva in data 22 aprile 1996, pervenuta alla
segreteria il 26 aprile 1996, il difensore del ricorrente ha ribadito
le ragioni già illustrate nell'atto introduttivo del giudizio,
confermando le richieste già esposte nel ricorso ed estendendo la
questione di legittimità costituzionale anche all'art. 24 della
Costituzione; ha prodotto inoltre copia della circolare del
Provveditorato agli studi di Bologna prot. n. 5525C/2 dell'8 aprile
1994, della circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri n.
11555/95 del 21 marzo 1995, nonchè della nota del Provveditorato
agli studi di Bologna n. 11910/C2 del 21 luglio 1993, relative alla
fattispecie controversa.
All'odierna pubblica udienza è intervenuto il difensore del
ricorrente che ha concluso rinnovando le richieste già formulate,
mentre il rappresentante del Ministero della pubblica istruzione ha
concluso per il rigetto del ricorso e quello del Ministero del tesoro
ha chiesto l'estromissione dal giudizio della Direzione provinciale
del tesoro.
D i r i t t o
La controversia in esame riguarda l'applicazione dell'art. 11,
commi 16 e 18, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 al personale
scolastico collocato a riposo a decorrere dal 1 settembre 1994 per
dimissioni volontarie, accettate dall'amministrazione dopo il 15
ottobre 1993, con anzianità utile di servizio inferiore ai 35 anni
ed il cui trattamento economico di quiescenza è stato decurtato
secondo le riduzioni percentuali previste dalla tabella A), allegata
alla citata legge n. 537/1993 (nel caso di specie 15%).
Ciò è avvenuto in quanto la legge ha retroattivamente fissato al
15 ottobre 1993 (senza un apparente, giustificato motivo) la data
entro la quale tutte le amministrazioni pubbliche (e quindi anche
quella scolastica) avrebbero dovuto accettare le dimissioni prodotte
dai lavoratori intenzionati a lasciare il servizio al fine di
percepire il trattamento di quiescenza secondo le disposizioni in
vigore anteriormente a quelle poi introdotte con la legge n.
537/1993. Poichè il Provveditorato agli studi di Bologna non ha
accolto in tempo utile (senza un apparente ragionevole motivo) le
dimissioni pur tempestivamente prodotte dal prof. Cinti ed
altrettanto utilmente acquisite ai propri atti (cioè prima del 15
ottobre 1993), all'interessato sono state conseguentemente applicate
le riduzioni previste dalla sopravvenuta normativa nei termini da
quest'ultima stabilite.
L'opinabile operato dell'amministrazione resistente (la cui
specifica legittimità sarà vagliata dal giudice competente in sede
di esame del relativo gravame già proposto) assume pertanto una
rilevanza decisiva in ordine alla corresponsione del trattamento
economico di quiescenza ed in quanto tale non può lasciare
indifferente questa Corte, quale giudice esclusivo del rapporto
pensionistico pubblico, poichè finisce per condizionare direttamente
la misura della pensione e quindi lo stesso diritto alla sua esatta
percezione.
L'elemento determinante sul quale si incentra tutta la vicenda è
la circostanza che la legge n. 537/1993 (definitivamente approvata il
22 dicembre 1993, promulgata il successivo 24, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale il 28, con applicazione delle disposizioni recate
a decorrere dal 1 gennaio 1994) abbia inaspettatamente deciso di
ancorare ad una data ormai da tempo trascorsa (15 ottobre 1993,
giorno nel quale la stessa legge non era stata ancora approvata
neppure da un ramo del Parlamento) la discriminante di situazioni
giuridiche sostanzialmente omogenee, rimettendo all'operato già
effettuato dall'amministrazione ovvero, in caso omissivo - per quello
che qui più conta - non più effettuabile, l'esatta determinazione
degli effetti giuridici di un rapporto consolidato.
Come ha fatto rilevare la difesa della parte attrice, il quadro
d'insieme che emerge dalla concreta attuazione di tale normativa
presenta chiari risvolti che fanno dubitare sulla sua legittimità
nei confronti dei principi costituzionali in materia.
La retroattività della disposizione contenuta nell'art. 11, comma
18, della legge n. 537/1993 infatti - già di per sè discutibile in
un ordinamento giuridico nel quale la norma dispone generalmente per
il futuro (art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale: "la
legge non dispone che per l'avvenire: essa non ha effetto
retroattivo"), non trattandosi nè di disposizione interpretativa,
nè di ius superveniens da applicare a situazioni giuridiche
pendenti, in quanto al momento della sua entrata in vigore il
rapporto si era esaurito con l'avvenuta (ancorchè tardiva)
accettazione delle dimissioni - sembra confliggere con il complesso
dei principi costituzionali in materia (artt. 3, 24, 36, 38 e 97
della Costituzione), in quanto subordina al discrezionale, immotivato
e, nel caso di specie, tardivo comportamento dell'amministrazione
scolastica non solo la formale accettazione delle dimissioni, ma, per
effetto del momento nel quale avviene quest'ultima, la ben più
sostanziale scelta fra due regimi previdenziali tra loro assai
differenti, applicando in concreto quello certamente più sfavorevole
all'interessato e comprimendo quindi irrimediabilmente il suo stesso
diritto ad ottenere il giusto trattamento di quiescenza in rapporto
alla quantità ed alla qualità del lavoro prestato.
A nulla rileva, infatti, che il successivo comma 19 dell'art. 11
abbia consentito la possibilità di revoca delle dimissioni già
prodotte, perchè anche in questo caso la scelta offerta
all'interessato era tra due regimi (l'uno immediatamente applicabile,
l'altro applicabile in prospettiva) comunque meno vantaggiosi di
quello esistente al momento in cui lo stesso aveva tempestivamente
manifestato la volontà di abbandonare il servizio attivo per poter
percepire la pensione nella misura all'epoca prevista.
Per quanto riguarda l'art. 3 della Costituzione, la norma recata
dal comma 16 dell'art. 11 ha sostanzialmente realizzato una
disparità di trattamento disciplinando in maniera identica
situazioni fra loro differenziate in quanto regolate da specifiche
disposizioni settoriali ed all'interno di una di queste (quella
scolastica) discriminando ulteriormente tra situazioni analoghe per
effetto del concreto agire rimesso alla discrezionalità della
pubblica ammini-strazione, prefigurando in capo a questa un
adempimento (accettazione delle dimissioni) legato ad un data (quella
del 15 ottobre 1993) che, al momento dell'entrata in vigore della
legge (1 gennaio 1994), o era stato già compiuto, (peraltro
casualmente e solo per alcuni dipendenti) ovvero non avrebbe potuto
più esserlo in tempo utile, in quanto questo era già trascorso nel
momento stesso in cui assumeva quella specifica valenza giuridica
voluta dal legislatore.
A tale proposito va inoltre ricordato come la Corte costituzionale
abbia già riconosciuto la peculiarità dell'ordinamento scolastico
nell'ambito del più generale sistema del pubblico impiego, per
quanto concerne in particolare proprio la specifica disciplina che
regola il collocamento a riposo del personale scolastico, che in caso
di dimissioni può lasciare il servizio attivo solo all'inizio
dell'anno scolastico successivo a quello nel quale è stata
presentata la relativa istanza, qualora la stessa sia stata prodotta
entro il mese di marzo (art. 10 del d.-l. 6 novembre 1989, n. 357,
convertito con modificazioni nella legge 27 dicembre 1989, n. 417).
Con sentenza n. 439 del 12-23 dicembre 1994 la Corte costituzionale,
nel dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e
2-quinquies, del d.-l. 19 settembre 1992, n. 384 (misure urgenti in
materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonchè
disposizioni fiscali), convertito con modificazioni nella legge 14
novembre 1992, n. 438, per contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
ha infatti riconosciuto che le disposizioni recate per il pubblico
impiego in genere devono tenere conto dello specifico ordinamento
scolastico in tutti quei casi in cui il loro combinato disposto
realizza una lesione del tutto ingiustificata per il personale
appartenente alla pubblica istruzione, proprio in relazione al
particolare quadro normativo nel quale si collocano le regole per
l'accettazione delle dimissioni volontarie dal servizio e,
conseguentemente, per l'accesso allo stesso trattamento di
quiescenza. Sotto questo profilo la fattispecie all'esame si presenta
molto simile a quella che è stata oggetto della richiamata sentenza
costituzionale n. 439 del 1994, investendo anch'essa proprio la
particolare posizione giuridica del personale della scuola in
relazione allo specifico meccanismo di accettazione delle dimissioni
ed ai conseguenti effetti giuridici ed economici.
In relazione all'art. 24 della Costituzione va ritenuto che
l'efficacia retroattiva della disposizione vanifichi sostanzialmente
la tutela costituzionalmente garantita dei diritti e degli interessi
legittimi del personale interessato, in quanto da un lato li ha
improvvisamente posti di fronte ad un termine anticipato ed
imprevisto per l'esercizio di un diritto che nel caso di specie
poteva essere utilmente esercitato fino al 31 marzo 1994 e dall'altro
lo ha collegato ad un provvedimento amministrativo in ipotesi già
ormai adottato, senza che gli interessati potessero ormai far nulla
perchè il suo tempestivo esercizio fosse effettivamente realizzato,
in quanto alla fine del mese di dicembre 1993 nessuna iniziativa
poteva più essere utilmente e tempestivamente assunta per ottenere
l'adempimento amministrativo nei termini previsti.
Con riferimento agli artt. 36 e 38 della Costituzione, va osservato
come la norma in questione sottometta alla immotivata
discrezionalità amministrativa ed al conseguente provvedimento la
misura di una obbligazione, quale quella pensionistica, derivante
direttamente dalla legge, condizionandola evidentemente a seconda del
tempestivo provvedere dell'ufficio competente. In altri termini
riconnette ad un atto amministrativo (il decreto di accettazione
delle dimissioni), finalizzato ad altri limitati scopi e perfino
ipotizzabile come atto dovuto in assenza di condizioni ostative, la
possibilità di incidere profondamente ed in senso irreversibile sul
quantum dell'obbligazione pensionistica costituzionalmente garantita.
La proporzionalità della pensione (quale retribuzione differita) non
è quindi più rapportata alle effettive quantità e qualità del
lavoro prestato, ma è rimessa ad un diverso regime subordinato ad un
facere dell'amministrazione il cui compimento si sarebbe dovuto
presupporre già effettuato.
Per quanto concerne l'art. 97 della Costituzione, la disposizione
applicata appare disattendere il canone di imparzialità imposto alla
pubblica amministrazione nel suo effettivo operare, in quanto con la
fissazione di un termine già abbondantemente spirato, ha rimesso
inconsapevolmente alla stessa - senza alcun ragionevole motivo, senza
la garanzia di adeguati controlli e senza la possibilità
dell'interessato, come si è detto, di poter tutelare tempestivamente
i propri diritti ed interessi proprio nel momento stesso in cui gli
stessi subivano una negativa trasformazione - la determinazione
immotivata nell'applicazione di un regime previdenziale non richiesto
dal lavoratore ed a questi sicuramente più sfavorevole. A maggior
ragione se ciò avviene in un settore, come quello scolastico, nel
quale le particolari disposizioni vigenti in materia di collocamento
a riposo sono giustificate proprio dall'esigenza di assicurare il
buon andamento dell'apparato amministrativo, secondo il canone
previsto dall'art. 97 della Costituzione (come ribadito, da ultimo,
anche dalla citata sentenza costituzionale n. 439 del 1994).
Per quanto sopra esposto, il Collegio trae il ragionevole
convincimento che l'incongrua previsione normativa richieda
l'attivazione del sistema delle garanzie di controllo della sua
compatibilità con i principi costituzionali e che quindi la
questione di costituzionalità, come sopra prospettata, sia da
ritenersi non manifestamente infondata, oltre che rilevante ai fini
della decisione del giudizio, in quanto vertente sulla specifica
disposizione da applicare per la decisione del rapporto controverso.

P. Q. M.
Sospesa la definitiva decisione visti gli artt.: 134 della
Costituzione; 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11
febbraio 1953, n. 87; 1 e 6 del d.-l. 15 novembre 1993, n. 453,
convertito con modificazioni in legge 14 gennaio 1994, n. 19;
Dispone che gli atti siano trasmessi alla Corte costituzionale per
la risoluzione delle predette questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 11, commi 16 e 18, della legge 24 dicembre
1993, n. 537, con riferimento agli artt. 3, 24, 36, 38 e 97 della
Costituzione;
Ordina che, a cura della segreteria di questa sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così provveduto in Bologna, nella Camera di consiglio del giorno 9
maggio 1996.
Il presidente: Fichera
L'estensore: Benedetti
96C1396