1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 10-7-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 104 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 gennaio 2019
Ordinanza del 18 gennaio 2019 della Corte dei conti - Sez. giurisdizionale regionale per la Lombardia nel procedimento contabile Musumeci Salvatore Alfredo contro Ministero dell'economia e delle finanze, Guardia di finanza e INPS - Istituto nazionale di previdenza sociale. Impiego pubblico - Previsione per le categorie di personale, previste dall'articolo 3 del d.lgs. n. 165 del 2001, che fruiscono del meccanismo di progressione automatica degli stipendi, che gli anni 2011, 2012 e 2013 non sono utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti stipendiali previsti dai rispettivi ordinamenti - Proroga sino al 31 dicembre 2014 delle disposizioni che limitano la crescita dei trattamenti economici, anche accessori, del personale delle pubbliche amministrazioni - Ulteriore proroga sino al 31 dicembre 2015 delle disposizioni recate dall'art. 9, comma 21, primo e secondo periodo, del decreto-legge n. 78 del 2010 - Mancata previsione, per i soggetti cessati dal servizio durante il periodo di congelamento della progressione automatica stipendiale, della valorizzazione nella determinazione del trattamento di quiescenza, a far data dalla cessazione dal servizio, degli emolumenti pensionabili derivanti dalle progressioni stipendiali automatiche che sarebbero spettate in relazione alle classi e agli scatti che sarebbero stati maturati nel periodo dal 1° gennaio 2011 al 31 dicembre 2015. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica), convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 21, secondo periodo; decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 16, comma 1, lettera b), come specificato dall'articolo 1, comma 1, lettera a), primo periodo, del decreto del Presidente della Repubblica 4 settembre 2013, n. 122 (Regolamento in materia di proroga del blocco della contrattazione e degli automatismi stipendiali per i pubblici dipendenti, a norma dell'articolo 16, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 15 luglio 2011, n. 111); legge 23 dicembre 2014, n. 190 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)"), art. 1, comma 256. (19C00180) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 10-7-2019)

LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER LA LOMBARDIA


Il Giudice unico delle pensioni

Primo referendario dott.ssa Giuseppina Veccia in esito alla
pubblica udienza del 6 novembre 2018 ha pronunciato la seguente
ordinanza nel giudizio pensionistico iscritto al n. 29152 del
registro di Segreteria proposto da Musumeci Salvatore Alfredo (c.f.
MSMSVT57M25C351M), nato a Catania il 25 agosto 1957, residente a
Milano in via Bellincione n. 10, rappresentato e difeso, anche
disgiuntamente, dall'avv. Andrea Saccucci (p.e.c.
avv.andreasaccucci@pec.it) e dall'avv. Matteo Magnano (p.e.c.
matteomagnano@pec.it), presso lo studio dei quali, in Roma, via
Lisbona n. 9, è elettivamente domiciliato, contro:
Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
Ministro p.t.;
Guardia di finanza, in persona del Comandante generale p.t.;
Istituto nazionale di previdenza sociale (INPS), in persona
del legale rappresentante p.t.;
per la rideterminazione della pensione in relazione alla base
pensionabile a cui avrebbe avuto diritto in assenza del c.d. "blocco
retributivo" di cui all'art. 9, comma 21, secondo periodo, del D.L.
31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in legge 30
luglio 2010, n. 122,
Visti gli atti di causa;
Udite, alla pubblica udienza del 6 novembre 2018, le parti
comparse, come da verbale;
Premesso in

Fatto

Il sig. Musumeci Salvatore Alfredo, Ufficiale della Guardia di
Finanza, cessato dal servizio per limiti di età in data 26.08.2017,
è stato collocato in riserva dalla stessa data, ai sensi degli artt.
886, comma 1, e 992, comma 1, del Codice dell'Ordinamento Militare,
D. Lgs. 15 marzo 2010 n. 66.
Nell'atto introduttivo del giudizio, depositato in data 18 giugno
2018, i difensori, nel chiedere l'accoglimento del ricorso, hanno
esposto:
- che nei confronti del sig. Musumeci, appartenente ad una
categoria di personale che fruisce di meccanismi di progressione
automatica degli stipendi, non è stato considerato utile, ai fini
della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio, il
periodo di servizio incluso negli anni 2011- 2015 a causa del c.d.
"blocco retributivo" di cui all'art. 9, comma 21, secondo periodo,
del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in
legge 30 luglio 2010, n. 122 e prorogato dapprima fino al 31 dicembre
2014 e poi ulteriormente prorogato fino al 31 dicembre 2015, ai sensi
dell'art. 1, comma 256, della legge 23 dicembre 2014, n. 190;
- che, di conseguenza, la pensione del ricorrente, calcolata
in relazione ad una base pensionabile che non ha tenuto conto delle
predette classi/scatti, risulterebbe inferiore a quella cui avrebbe
avuto diritto in assenza del c.d. "blocco retributivo",
verificandosi, a suo carico, oltre ad un effetto temporaneo sul
trattamento retributivo, anche un effetto pregiudizievole e
permanente sul trattamento pensionistico;
- che, con istanza del 25.1.2018, il ricorrente ha chiesto in
via amministrativa la rideterminazione della pensione in relazione
alla base pensionabile a cui riteneva avere diritto, istanza
rigettata dall'Amministrazione di appartenenza con nota del
19.3.2018, prot. n. 86217/2018;
- che la normativa in oggetto è stata posta al vaglio della
Corte Costituzionale sia per la mancata maturazione delle classi e
degli scatti nel periodo 2011-2015 (art. 9, comma 21, secondo
periodo, del D.L. n. 78/2010), sia per la mancata considerazione ai
fini economici delle progressioni di carriera disposte negli anni
2011-2014 (art. 9, comma 21, terzo periodo, del D.L. n. 78/2010) e,
per entrambi i profili, ritenuta conforme alla Costituzione, in
quanto non lesiva del principio di cui all'art. 3 Cost. - sotto il
duplice aspetto della non contrarietà al principio di uguaglianza
sostanziale ed a quello della non irragionevolezza - a condizione che
i sacrifici richiesti abbiano "carattere eccezionale, transeunte, non
arbitratio, consentaneo allo scopo prefissato, nonchè temporalmente
limitato";
- che, tuttavia, la normativa richiamata e, nello specifico,
il secondo periodo del comma 21 dell'art. 9, del D.L. n. 78/2010,
nella lettura fornita dall'Amministrazione, farebbe discendere a
carico del ricorrente effetti permanenti della "cristallizzazione",
prevista, invece, dalla legge, in via temporanea e non definitiva;
- che, inoltre, l'art. 11, comma 7, del D. lgs. 29 maggio
2017, n. 94, ha previsto che "gli ufficiali superiori e gli ufficiali
generali sono reinquadrati, a decorrere dal 1° gennaio 2018, nelle
rispettive posizioni economiche, tenendo in considerazione gli anni
di servizio effettivamente prestato" e, quindi, anche il servizio
prestato negli anni 2011-2015.
Per tutte le richiamate considerazioni, dunque, ricorrente,
risultata vana l'istanza presentata in via amministrativa, ha chiesto
che, in accoglimento di un'invocata interpretazione
costituzionalmente orientata del citato art. 9, comma 21, secondo
periodo, del D.L. n. 78/2010, questo Giudice accerti il suo diritto
alla rideterminazione della pensione e condanni le Amministrazioni
convenute alta corresponsione dei ratei arretrati, oltre alla maggior
somma tra interessi legali e rivalutazione monetaria a far data dalla
maturazione di ciascun rateo ed, in subordine, ove non si ritenesse
di poter addivenire all'accoglimento sopra ausicato, ha domandato che
sia dichiarata rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21, secondo
periodo, del D.L. n. 78/2010 - nella parte in cui non prevede la
valorizzazione in quiescenza, a far data dalla cessazione dal
servizio, degli emolumenti pensionabili derivanti dalle progressioni
stipendiali automatiche relative alle classi ed agli scatti che
sarebbero maturati nel periodo dal 1° gennaio 2011 al 31 dicembre
2015.
L'istanza di rimessione alla Corte Costituzionale troverebbe
ragione, per i patrocinanti del ricorrente, nei medesimi motivi già
esposti nell'ordinanza di questa Corte dei conti, Sez. Liguria, n.
1/2013 - con cui è stata rimessa alla Corte costituzionale la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21, terzo
periodo, del D.L. n. 78/2010, per contrasto con l'art. 3 della
Costituzione - nonchè nell'ulteriore profilo di disparità dì
trattamento conseguente all'entrata in vigore dell'art. 11, comma 7,
del D.lgs. 29 maggio 2017, n. 94 ("Disposizioni in materia di
riordino dei ruoli e delle carriere del personale delle Forze armate,
ai sensi dall'articolo l, comma 5, secondo periodo, della legge 31
dicembre 2012, n. 244") in forza del quale gli ufficiali cessati dal
servizio dopo il 1° gennaio 2018 hanno ottenuto la determinazione
della base pensionabile in ragione di un trattamento retributivo che
tiene conto del servizio effettivamente prestato, quindi sulla base
delle classi e scatti maturati durante tutta la durata del servizio
svolto, compresi gli anni del c.d. "blocco retributivo".
Con memoria pervenuta via PEC in data 12.10.2018, si è
costituita in giudizio la Guardia di finanza per dedurre
l'impossibilità di accordare al ricorrente la pretesa valorizzazione
degli incrementi economici maturati e non percepiti in servizio,
nonchè l'insussitenza dei presupposti per una rimessione della
normativa in esame alla Consulta, alla luce delle plurime pronunce
che, in fattispecie analoghe, hanno affermato la legittimità del
censurato meccanismo del blocco stipendiare.
Con memoria pervenuta via PEC il 26 ottobre 2018 si è costituito
I'INPS per eccepire, in via pregiudiziale, il difetto di
giurisdizione di questa Corte dei conti, non ammessa, in forza degli
artt. 13 e 62 del R.D. 12 luglio 1934 n. 1214, a conoscere della
pretesa al diverso trattamento stipendiale che, invece, è da
assumersi pregiudiziale rispetto al computo ai fini previdenziali e
di quiescenza oggetto della presente controversia, nonchè per
eccepire il difetto di legittimazione passiva dello stesso Istituto
previdenziale, investito dalla pretesa attorea solo in via mediata ed
indiretta, essendo esso escluso da ogni autonoma valutazione circa la
legittimità degli atti relativi allo status ed al trattamento
economico quiescibile dei dipendenti statali.
Con riguardo alla questione di legittimità costituzionale della
normativa di riferimento, la difesa dell'INPS ha rilevato come essa
sia stata già oggetto di remissione con la citata ordinanza n.
1/2017 Sez. Liguria ed, in ogni caso, ha ritenuto non sussitere
alcuna disparità di trattamento - qui, invece, censurata - della
posizione di chi è stato collocato a riposo prima rispetto a quella
di chi è stato collocato a riposo dopo la fine del periodo in
questione.
All'udienza del 6 novembre 2018, con sentenza parziale n. 1 del
2019 respinte le eccezioni proposte da INPS ed affermata la
giurisdizione della Corte dei conti nonchè la legittimazione passiva
dell'istituto resistente nella presente controversia, è stata
dichiarata l'ammissibilità del gravame e ritenuta la non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità prospettata da
parte ricorrente, disponendo l'adozione di separata ordinanza per la
rimessione degli atti alla Corte Costituzionale.
Considerato in

Diritto

D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, connma l, della legge 30 luglio 2010, n. 122, contenente
"Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica", all'art. 9, comma 21, ha stabilito: "l
meccanismi di adeguamento retributivo per il personale non
contrattualizzato di cui all'articolo 3, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, così come previsti dall'articolo 24 della legge
23 dicembre 1998, n. 448, non si applicano per gli anni 2011, 2012 e
2013 ancorchè a titolo di acconto, e non danno comunque luogo a
successivi recuperi. Per le categorie di personale di cui
all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e
successive modificazioni, che fruiscono di un meccanismo di
progressione automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013
non sono utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti
di stipendio previsti dai rispettivi ordinamenti. Per il personale di
cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e
successive modificazioni le progressioni di carriera comunque
denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno
effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici. Per
il personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque
denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposte negli
anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, peri predetti anni, ai fini
esclusivamente giuridici".
Le suddette misure sono state prorogate fino al 31 dicembre 2014
per effetto dell'art. 16, comma 1, lettera b), del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98 (disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111, e del D.P.R. 4 settembre 2013, n.
122, art. 1, comma 1, lett. a), contenente il regolamento di
attuazione del D.L. n. 98/2011.
Mentre, tuttavia, il periodo di efficacia del blocco degli
effetti economici derivanti dalle progressioni di carriera si è
concluso al 31 dicembre 2014, la legge di stabilità 23 dicembre 2014
n. 190, all'art. 1, comma 256, ha previsto la proroga fino al 31
dicembre 2015 delle disposizioni recate dall'art. 9, comma 21, primo
e secondo periodo, del D.L. n. 78/2010 in esame.
Dunque, per il personale in regime di diritto pubblico che fruiva
di un meccanismo di progressione automatica degli stipendi, gli anni
2011-2015 non sono stati considerati utili ai fini della maturazione
delle classi e degli scatti previsti dal proprio ordinamento, ripresa
solo dal 1° gennaio 2016 ma senza considerare utile, ai predetti
fini, il servizio prestato negli anni 2011-2015.
Ciò premesso, il ricorrente lamenta che, a seguito
dell'applicazione del predetto quadro normativo da parte delle
Amministrazioni convenute, la propria pensione sia stata calcolata in
relazione ad una base pensionabile che si ritiene abbia erroneamente
non tenuto conto degli incrementi stipendiali automatici (classi e
scatti) che sarebbero spettati durante il "blocco retributivo"
(2011-2015).
Pertanto, la prima delle domande di parte ricorrente è volta ad
ottenere un'interpretazione secundum constitutionem delle
disposizioni di cui al secondo e terzo periodo dell'art. 9, comma 21,
del D.L. n. 78/2010, nel senso che, ai fini della determinazione
della base pensionabile, si debba tenere conto anche degli incrementi
stipendiali automatici (classi e scatti) che sarebbero spettati
durante il il periodo dal 2011 al 2015 e degli incrementi stipendiali
che sarebbero spettati in conseguenza delle progressioni di carriera
disposte durante il periodo dal 2011 al 2014, al dichiarato fine di
evitare una ritenuta illegittimità che altrimenti deriverebbe dalla
produzione di effetti permanenti ad opera di una disposizione cui
dovrebbe riconoscersi, invece, natura eccezionale e carattere
esclusivamente temporaneo e consentaneo allo scopo di un risparmio di
spesa pubblica, per un periodo di tempo limitato.
In subordine, nell'ipotesi di mancato accoglimento della prima
istanza, il ricorrente ha chiesto di valutare la rilevanza e non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 21, secondo periodo, del D.L. n. 78/2010, nella
parte in cui non prevede la valorizzazione in quiescenza, a far data
dalla cessazione dai servizio, degli emolumenti pensionabili
derivanti dalle progressioni stipendiali automatiche che sarebbero
spettate in relazione alle classi ed agli scatti maturati nel periodo
dal 1° gennaio 2011 al 31 dicembre 2015.
Così riassunta la pretesa attorea, la prima delle istanze
formulate, volta ad una rideterminazione della base pensionabile che
tenga conto anche degli incrementi stipendiali automatici (classi e
scatti) che sarebbero spettati durante il periodo dal 2011 al 2015
non può trovare accoglimento alla luce del vigente contesto
normativo.
Poichè, infatti, gli anni 2011-2015 sono stati dal legislatore
esclusi dal computo degli anni "utili" alla maturazione dei benefici
economici, ne deriva che il sig. Musumeci, cessato dai servizio per
limiti di età in data 26.08.2017 e collocato in riserva dalla stessa
data, abbia subito gli effetti permanenti del c.d. "blocco
retributivo" nella misura in cui tali anni di servizio non sono stati
computati ai fini degli incrementi stipendiali automatici (classi e
scatti) mentre, invece, sono stati considerati, ai fini della
determinazione della sua base pensionabile, gli incrementi
stipendiali maturati dal 1° gennaio 2016 alla data del sua
collocamento a riposo.
Con riguardo alla seconda delle istanze formulate ed in specifica
relazione alla ritenuta illegittimità costituzionale dell'art. 9,
comma 21, del D.L. n. 78/2010, per disparità di trattamento rispetto
a coloro che sono cessati dal servizio prima del c.d. "blocco
contributivo", è da dire che tali censure sono già state vagliate
dalla Corte Costituzionale e ritenute infondate con la costante
affermazione di legittimità della regola limitativa degli incrementi
stipendiali posta dall'art. 9, comma 21, del D.L. n. 78/2010,
dichiaratamente al fine di contenere le spese in materia di impiego
pubblico e con l'enunciazione del principio per cui "esigenze di
politica economica giustificano interventi che, come quello in esame,
comprimono solo temporaneamente gli effetti retributivi della
progressione di carriera." (sentenza n. 96 del 2016).
Anche con riguardo agli ulteriori effetti che il contenimento
della retribuzione ha comportato ai fini della quantificazione del
trattamento pensionistico, la Corte Costituzionale ha avuto modo di
esprimersi in plurime pronunce.
La Corte Costituzionale con la sentenza n. 304 del 12 dicembre
2013, nel ritenere infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 21, terzo periodo, del D.L. n.
78/2010, promossa dal TAR del Lazio, ha affermato, con riferimento ad
alcuni dei parametri che il rimettente riteneva violati (art. 2 e
art. 3), che «la misura adottata è giustificata dall'esigenza di
assicurare la coerente attuazione della finalità di temporanea
"cristallizzazione" del trattamento economico dei dipendenti pubblici
per inderogabili esigenze di contenimento della spesa pubblica,
realizzata con modalità per certi versi simili a quelle già
giudicate da questa Corte non irrazionali ed arbitrarie (sentenze n.
496 e n. 296 del 1993; ordinanza n. 263 del 2002), anche in
considerazione della limitazione temporale del sacrificio imposto ai
dipendenti (ordinanza n. 299 del 1999).»
Quanto sopra premesso ed alla luce dei principi elaborati e delle
considerazioni espresse dalla Corte Costituzionale in riferimento al
c.d. "blocco retributivo" e, soprattutto, con specifico riguardo agli
effetti di esso sui trattamenti pensionistici, permane ed appare non
manifestamente infondata la questione relativa all'ulteriore profilo
di illegittimità, prospettato in via subordinata dal ricorrente con
riguardo alla normativa in esame ove considerata congiuntamente al
disposto dell'arti 1, comma 7, del D. lgs. n. 94 che consente (solo)
agli ufficiali generali e gli ufficiali superiori collocati in
pensione dopo il 1° gennaio 2018, di ottenere la determinazione della
base pensionabile tenendo conto del servizio effettivamente prestato,
quindi anche sulla base delle classi e scatti maturati nel periodo
del c.d. "blocco retributivo".
Si duole il ricorrente, infatti, che dalla disciplina cosi
delineata ne conseguirebbe una violazione dell'art. 3 della
Costituzione, in termini di irragionevolezza e disparità di
trattamento, rese palesi ove si consideri che per i soggetti
collocati in quiescenza durante blocco retributivo (dal 1° gennaio
2011 al 31 dicembre 2015) e per quelli collocati in quiescenza dopo
la cessazione del blocco retributivo ma prima dell'entrata in vigore
dell'art. 11, comma 7, del D. lgs. n. 94/2017 (dal 1° gennaio 2016 al
31 dicembre 2017) permane la mancata valorizzazione in quiescenza,
con effetto permanente per tutta la durata del trattamento
pensionistico, di elementi pensionabili, quali gli incrementi
stipendiali automatici che sarebbero maturati durante il periodo del
blocco retributivo, mentre, in forza del citato art. 11, comma 7, del
D. lgs. n. 94/2017, gli ufficiali generali e gli ufficiali superiori
collocati in pensione dopo il 1° gennaio 2018 possono ottenere la
determinazione della base pensionabile tenendo conto del servizio
effettivamente prestato, quindi anche sulla base delle classi e
scatti maturati nel periodo del c.d. "blocco retributivo".
Pertanto, l'interessato ha eccepito l'illegittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 21, secondo periodo, del D.L. 31
maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 30 luglio 2010, n. 122 (e successive proroghe) anche
in considerazione dell'art. 11, comma 7, del D.lgs. 29 maggio 2017,
n. 94, per contrasto con l'art. 3 della Costituzione, sotto il
duplice profilo della contrarietà al principio della ragionevolezza
ed al principio di uguaglianza.
Tale questione, rilevante ai fini del riconoscimento del diritto
pensionistico vantato davanti a questo Giudice, si appalesa non
manifestamente infondata nei limiti e per i motivi che seguono.
La mancata previsione della valorizzazione in quiescenza degli
emolumenti stipendiali non fruiti a causa della "cristallizzazione"
degli adeguamenti retributivi è stata, infatti, riconosciuta
legittima alla luce della insindacabile discrezionalità del
legislatore che ha reso definitivi tali sacrifici.
Anche l'ulteriore profilo di illegittimità, sotto lo specifica
aspetto della disparità di trattamento, è stato escluso con
riguardo al differenziato regime pensionistico spettante prima e dopo
la scadenza del quadriennio, giustificato alla luce della differente
retribuzione "spettante" secondo la disciplina applicabile ratione
temporis.
La Corte Costituzionale, infatti, per ultimo con sentenza n. 200
del 2018 - sulla specifica questione di legittimità costituzionale
sollevata dal giudice remittente che evidenziava, sempre in
riferimento all'art. 3 Cost., l'ingiustificata disparità di
trattamento tra i pubblici dipendenti collocati in quiescenza nel
quadriennio e quelli collocati dopo tale periodo - ha ribadito il
principio in forza del quale "è determinante considerare che il
"fluire del tempo" differenzia il regime pensionistico prima e dopo
la scadenza del quadriennio e giustifica il fatto che per i
dipendenti collocati in quiescenza nel quadriennio la retribuzione
pensionabile - calcolata vuoi con il sistema contributivo, vuoi
ancora residualmente con il sistema retributivo - debba tener conto
della retribuzione "spettante" secondo la disciplina applicabile
ratione temporis, mentre per i dipendenti collocati dopo la scadenza
del quadriennio il parametro di riferimento è la retribuzione
spettante fino alla data del loro pensionamento".
Nella medesima pronuncia il Giudice delle leggi ha, altresì,
ribadito che «La circostanza che, superato il quadriennio, al
dipendente "promosso" sia attribuita una retribuzione superiore,
rilevante anche sul piano (contributivo e) previdenziale e del
trattamento pensionistico, si giustifica - senza che perciò sia leso
il principio di eguaglianza - per l'incidenza del "fluire del tempo"
che costituisce sufficiente elemento idoneo a differenziare
situazioni non comparabili e a rendere applicabile alle stesse una
disciplina diversa (ex plurimis, sentenze n. 104 del 2018, n. 53 del
2017, n. 254 del 2014).»
In breve nella citata sentenza n. 200/2018 si è affermato che,
una volta posta la regola dell'invarianza della retribuzione dei
pubblici dipendenti in caso di progressione di carriera (ma il
principio è pacificamente estensibile anche per i meccanismi di
adeguamento retributivo) senza che più si dubiti della legittimità
costituzionale di tale regola di iniziale immodificabilità in melius
della retribuzione (per tutte, sentenza C.Cost.n. 310 del 2013) - la
ricaduta sul piano del rapporto previdenziale è generalizzata e non
consente di porre a raffronto il trattamento pensionistico, spettante
ai dipendenti collocati in quiescenza nel corso del quadriennio in
questione, con quello riconosciuto ai dipendenti collocati in
quiescenza dopo la scadenza di tale periodo, in quanto ciò che solo
è determinante è la retribuzione spettante, seconda la disciplina
applicabile ratione temporis, sulla base del "fluire del tempo",
"senza che a tal fine rilevi il momento del collocamento in
quiescenza, se nel corso del quadriennio o successivamente alla sua
scadenza".
Da tale principio, dunque, deriva che la data del collocamento a
riposo può avere incidenza sul quantum del trattamento pensionistico
solo ove diversa sia la retribuzione, dunque, la base pensionabile,
in ragione della disciplina applicabile ratione temporis.
Dati per acquisiti detti insegnamenti, tuttavia, il quadro
normativa di riferimento della fattispecie posta alla decisione di
questo Giudice (art. 9, comma 21, secondo periodo, del D.L. n.
78/2010 ed art. 11, comma 7, del D. lgs. 29 maggio 2017, n. 94)
evidenzia un palese profilo di illegittimità costituzionale, con
riferimento all'art. 3 della Costituzione.
Anzitutto sotto il profilo della disparità di trattamento.
Entrambe le categorie, infatti, - da un lato, i soggetti
collocati in quiescenza durante il blocco retributivo (dal 1° gennaio
2011 al 31 dicembre 2015) e quelli collocati in quiescenza dopo la
cessazione del blocco retributivo (dal 1° gennaio 2016 al 31 dicembre
2017) e, dall'altro, gli ufficiali generali e gli ufficiali superiori
collocati in pensione dopo il 1° gennaio 2018, hanno subito, ai sensi
dell'art. 9, comma 21, secondo periodo, del D.L. n.78/2010, la
mancata valorizzazione "degli anni di servizio utili ai fini della
maturazione delle classi e degli scatti di stipendio previsti dai
rispettivi ordinamenti".
Detto nocumento, tuttavia, con l'entrata in vigore dell'art. 11,
comma 7, del D.lgs. 29 maggio 2017, n. 94, è venuto meno in via
retroattiva, per i soli ufficiali superiori ed ufficiali generali che
sono stati reinquadrati, a decorrere dal 1° gennaio 2018, nelle
rispettive posizioni economiche, "tenendo in considerazione gli anni
di servizio effettivamente prestato", e quindi anche il servizio
prestato negli anni 2011-2015.
A far variare, dunque, la base pensionabile, per i soli ufficiali
generali ed ufficiali superiori collocati in quiescenza
successivamente al 1° gennaio 2018, non è intervenuta una modifica
del regime retributivo e della conseguente base pensionabile - in
conformità all'insegnamento della Corte Costituzionale che
nell'avvicendarsi dei diversi regimi retributivi da applicarsi
ratione temporis ha costantemente individuato il fondamento di
legittimità di differenziati trattamenti pensionistici - bensì una
norma, l'art. 1, comma 7, del D. lgs. 29 maggio 2017, n. 94 che,
agendo retroattivamente e non secondo il "fluire del tempo", ha
disposto il reinquadramento nelle rispettive posizioni economiche
"tenendo in considerazione tutto il servizio effettivamente
prestato", con il risultato di escludere di fatto, per tale limitata
cerchia di soggetti, il blocco degli adeguamenti retributivi già
verificatosi per tutti coloro che erano incorsi nella c.d.
"cristallizzazione" durante gli anni dal 2011 al 2015.
Nè, se non a tale censurabile fine, il legislatore avrebbe avuto
ragione di intrevenire, essendo già positivamente e pacificamente
previsto che, una volta cessato il c.d. "blocco retributivo", per
tutti coloro collocati in quiescenza successivamente, devono essere
utilmente computati gli anni di servizio prestati dal 1° gennaio 2016
e fino al collocamento a riposo.
Ne consegue che il dettato dell'art. 11, comma 7, del D. lgs. 29
maggio 2017, n. 94 altro effetto non possa avere se non quello di
ricomprendervi, solo in favore di una classe di soggetti, anche il
computo, a fini economici, degli anni 2011-2015, esclusi per tutti
gli altri ai sensi dell'art. 9, comma 21, secondo periodo, del D.L.
n. 78/2010.
Non appare utile, infine, in tale quadro norrnativo, eccepire la
discrezionalità del legislatore ed il fatto che la norma di cui
all'art. 11, comma 7, del D. lgs. 29 maggio 2017, n.94 introduca un
trattamento di favore non suscettibile di estensione, in quanto la
salvaguardia di tale ambito di discrezionalità non esime
dall'accertare se non vi siano manifesti motivi di irrazionalità e
discriminazioni prive di fondamento giustificativo e, pertanto,
violative dell'art. 3 della Costituzione sia sotto il profilo della
disparità di trattamento, sia sotto quello dell'intrinseca
irrazionalità, per non aver adeguatamente ponderato il legislatore
del 2017 la situazione che si era determinata anche in forza dei
precedenti atti normativi (così, in fattispecie simile, Corte cost.
185/1995).
A sostegno della prospettata non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità delle norme in argomento, sotto il
profilo della disparità di trattamento, giova, inoltre, richiamare
la pronuncia n. 163/1993 della Corte Costituzionale laddove si legge
«[...] ll principio di eguaglianza comporta che a una categoria di
persone, definita secondo caratteristiche identiche o ragionevolmente
omogenee in relazione al fine obiettivo cui è indirizzata la
disciplina normativa considerata, deve essere imputato un trattamento
giuridico identico od omogeneo, ragionevolmente commisurato alle
caratteristiche essenziali in ragione delle quali è stata definita
quella determinata categoria di persone. Al contrario, ove i soggetti
considerati da una certa norma, diretta a disciplinare una
determinata fattispecie, diano luogo a una classe di persone dotate
di caratteristiche non omogenee rispetto al fine obiettivo perseguito
con il trattamento giuridico ad essi riservato, quest'ultimo sarà
conforme al principio di eguaglianza soltanto nel caso che risulti
ragionevolmente differenziato in relazione alle distinte
caratteristiche proprie delle sottocategorie di persone che quella
classe compongono."
In breve, il principio di eguaglianza pone l'esigenza di
verificare che non sussista violazione di alcuno dei seguenti
criteri: a) la correttezza della classificazione operata dal
legislatore in relazione ai soggetti considerati, tenuto conto della
disciplina normativa apprestata; b) la previsione da parte dello
stesso legislatore di un trattamento giuridico omogeneo,
ragionevolmente commisurato alle caratteristiche essenziali della
classe (o delle classi) di persone cui quel trattamento è riferito;
c) la proporzionalità del trattamento giuridico previsto rispetto
alla classificazione operata dal legislatore, tenendo conto del fine
obiettivo insito nella disciplina normativa considerata:
proporzionalità che va esaminata in relazione agli effetti pratici
prodotti o producibili nei concreti rapporti della vita.
E nel caso di specie, le menzionate previsioni normative hanno
comportato l'applicazione di un trattamento giuridico, sub specie
pensionistico, differenziato tra coloro che sono stati collocati in
quiescenza anteriormente al 1° gennaio 2018 e coloro che sono stati
collocati successivamente a tale data, pur avendo, tali classi di
persone, caratteristiche essenziali omogenee, per essere state tutte
soggette nel periodo 2011-2015 al c.d. "blocco retributivo", ed ove
il discrimine è stato posto unicamente dal legisatore con una norma
di favore per gli ufficiali superiori e gli ufficiali generali
collocati in pensione dopo il 1° gennaio 2018, finendo, dunque, per
attribuire rilevanza unicamente alla data del pensionamento,
contrariamente a quanto statuito dalla Corte Costituzionale nella
citata sentenza n. 200/2018, ove si legge: "Una volta sterilizzati ex
lege, per effetto della disposizione censurate, gli automatismi
retributivi nel quadriennio in questione, la retribuzione utile ai
fini previdenziali è quella risultante dall'applicazione di tale
regola limitativa, senza che a tal fine rilevi il momento del
collocamento in quiescenza, se nel corso del quadriennio o
successivamente alla sua scadenza."
L'art. 3 della Costituzione, inoltre, appare violato anche sotto
il diverso profilo della ragionevolezza, ravvisabile in quella
intrinseca contraddittorietà tra la ratio della disposizione e il
suo contenuto normativa che dà luogo al vizio di eccesso di potere
legislativo, anch'esso riconducibile alla sfera applicativa del
citato art. 3 Cost. (sentenze n. 172 del 2006, n. 146 del 1996 e n.
313 del 1995 e n. 279 del 2012).
Per valutare l'esistenza dì tale vizio, tuttavia, è necessario
procedere ad una lettura integrale, e non parziale, delle norme
impugnate, come emerge dalla costante giurisprudenza della Corte
Costituzionale (ex multis, sentenza n. 402 del 2007), ovvero ad una
lettura «dell'intero quadro normativo» di riferimento del settore
legislativo nel quale si inseriscono le stesse norme (sentenza n. 172
del 2006).
All'esito di questo esame complessivo, può infatti valutarsi
l'eventuale esistenza del vizio in questione, con particolare
riferimento alla ratio dell'intervento legislativo ed alla sua
eventuale irragionevolezza o contraddittorietà, ed allo sviamento
della funzione legislativa.
Detta intrinseca contraddittorietà tra la ratio della
disposizione e il suo contenuto normativo sembrerebbe palesarsi nel
quadro normativo in esame.
È pacificamente rimessa, infatti, alla discrezionalità
legislativa, col solo limite della palese irrazionalità, la
definizione dei modi e della misura dei trattamenti di quiescenza,
nonchè le variazioni dell'ammontare delle prestazioni, alle quali il
legislatore giunge attraverso un bilanciamento fra valori
contrapposti che contemperi le esigenze di vita dei beneficiari con
le concrete disponibilità finanziarie e le esigenze di bilancio (v.,
ex plurimis la sentenza n. 390 del 1995 e sentenza n. 531 del 1988).
Peraltro, secondo il costante indirizzo giurisprudenziale della
Corte Costituzionale (sentenza n. 409/1998), il "fluire del tempo"
costituisce, di per sè, idoneo elemento di differenziazione delle
situazioni soggettive, anche nella specifica materia previdenziale,
dal momento che differenziazioni temporali agevolative nell'ambito di
una stessa categoria di soggetti si giustificano con la necessità di
bilanciamento con le disponibilità delle risorse indispensabili a
tal fine e con le connesse esigenze finanziarie (ex plurimis sentenze
n. 175 del 1997, n. 311 del 1995, nn. 385 e 378 del 1994, n. 243 del
1993, nn. 455 e 95 del 1992). Pertanto, se il sacrificio imposto da
tali misure al trattamento retributivo (e conseguentemente
pensionistico) dei dipendenti pubblici è stato ritenuto ragionevole
dalla Corte Costituzionale sul presupposto del suo carattere
temporaneo e giustificato dalle esigenze di contenimento della spesa
pubblica per un periodo di tempo limitato, (cfr. Corte Cost.,
sentenze n.304/2013, n.310/2013 e n.154/2014), tale ratio non appare
più coerente con Il contenuto della disciplina normativa
complessivamente derivato dalle disposizioni qui censurate, in forza
delle quali il sacrificio a tutti imposto con l'art. 9, comma 21,
secondo periodo, del D.L. n.78/2010 in relazione alle individuate
esigenze - anche pluriennali, ma pur sempre limitate nel tempo - di
riequilibrio di bilancio, è divenuto permanente per alcuni soggetti
ma è stato rimosso per altri, senza che sia intervenuta, in favore
di questi ultimi, alcuna variazione retributiva se non il
reinquadramento, a decorrere dal 1° gennaio 2018, nelle rispettive
posizioni economiche e, quindi, rimuovendo, di fatto, solo per detti
soggetti, gli effetti permanenti del c.d."blocco retributivo" negli
anni 2011- 2015, in violazione della ratio che aveva imposto detto
sacrificio per generali esigenze di politica economica,
indistintamente a tutti i lavoratori pubblici dipendenti.
In conclusione, il quadro normativo di riferimento porta ad una
ingiustificata differente determinazione dei trattamento
pensionistico - a causa del diverso computo degli anni 2011-2015 ai
fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio - per
i soggetti collocati in quiescenza dal 1°gennaio 2011 al 31 dicembre
2017, rispetto agli ufficiali generali ed agli ufficiali superiori
collocati in quiescenza a partire dal 1° gennaio 2018 ed è
determinante e rilevante nel presente caso, essendo questo giudice
chiamato a decidere sul quantum del trattamento di quiescenza di
soggetto cessato dal servizio nel periodo anteriore al 1° gennaio
2018.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale regionale per la
Lombardia,
visti gli artt. 134 e segg. della Costituzione e l'art. 23 della
legge 11 marzo 1953 n. 87, solleva in quanto rilevante per la
decisione del ricorso e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale
- dell'art. 9, comma 21, secondo periodo, del decreto-legge
31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010,
n.122;
- dell'art. 16, comma l, lettera b), del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111, come specificato dall'art. 1,
comma 1, lettera a), primo periodo, del D.P.R. 4 settembre 2013, n.
122 (Regolamento in materia di proroga del blocco della
contrattazione e degli automatismi stipendiali per i pubblici
dipendenti, a norma dell'articolo 16, commi 1, 2 e 3, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111);
- dall'art. 1, comma 256, della legge 23 dicembre 2014, n.
190
("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
piuriennale dello Stato. Legge di stabilità 2015");
- anche in considerazione dell'art. 11, comma 7, del D. lgs.
29 maggio 2017, n. 94 ("Disposizioni in materia di riordino dei ruoli
e delle carriere del personale delle Forze armate, ai sensi
dell'articolo 1, comma 5, secondo periodo, della legge 31 dicembre
2012, n. 244"),
per contrasto con l'art. 3 della Costituzione nella parte in cui
dette norme, per il personale di cui all'art. 3 del D. lgs. 30 marzo
2001, n. 165, e successive modificazioni, cessato dal servizio dal 1°
gennaio 2011 al 31 dicembre 2017, non prevedono la valorizzazione in
quiescenza, a far data dalla cessazione dal servizio, degli
emolumenti pensionabili derivanti dalle progressioni stipendiali
automatiche che sarebbero spettate in relazione alle classi ed agli
scatti che sarebbero maturati nel periodo dal 1° gennaio 2011 al 31
dicembre 2015.
Dispone la sospensione del presente giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte Costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria della Sezione, alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata al Presidente del Senato
della Repubblica ed al Presidente della Camera dei Deputati.

Così provveduto in Milano il 6 novembre 2018.

Il Giudice: Veccia