1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 18-11-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 427 SENTENZA 23 ottobre - 10 novembre 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impresa e imprenditore- Regione Lombardia e province autonome di Trento e Bolzano- Agevolazioni per lo sviluppo delle piccole imprese- Materie di competenza delle regioni e delle province autonome- Potere sostitutivo del Ministro dell'industria- Esercizio in caso di inerzia degli enti- Diffida preventiva- Mancata previsione- Richiamo alla giurisprudenza della Corte in materia (sentenze nn. 37, 69 e 483 del 1991, 85/1990, 830/1988 e 304 del 1987) - Difetto di garanzia procedurale - Illegittimita' costituzionale parziale. (Legge 5 ottobre 1991, n. 317, art. 21, quinto comma). Impresa e imprenditore - Regione Lombardia e province autonome di Trento e Bolzano - Agevolazioni per lo sviluppo delle piccole imprese - Aspetti finanziari, tributari e creditizi - Asserita violazione di competenze in materia di industria, commercio, turismo ed artigianato - Non fondatezza. (Artt. 1, secondo e terzo comma, 5, 6, 7, 8, 10, 12, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 27, 29, 30, 31, 32, 33, 36, 39, primo comma, lett. a), 41 e 43, primo comma, della legge n. 317/1991; artt. da 1 a 24, da 27 a 34, 36 e 43 della legge n. 317/1991). (Artt. 8, nn. 9, 18 e 20, 9, nn. 3 e 8, 15, 16 e titolo sesto dello statuto speciale di autonomia, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, 5 del d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017 e 5, secondo comma, della legge 30 novembre 1989, n. 386; artt. 117, 118 e 119 della Costituzione ed in relazione agli artt. 56, 63, 65, 84, 109, 110 e 126 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e 3 della legge 14 giugno 1990, n. 158; artt. 8, nn. 9 e 20, 9, nn. 3 e 8, 15, 16 e titolo sesto dello statuto speciale di autonomia; dd.P.R. 22 marzo 1974, n. 278, 31 luglio 1978, n. 1017, 24 marzo 1981, n. 228, 19 novembre 1987, n. 526; art. 5, primo comma, della legge 30 novembre 1989, n. 386, in relazione all'art. 65 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) (092C1237) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 18-11-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuseppe BORZELLINO;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale di vari articoli
della legge 5 ottobre 1991, n. 317 (Interventi per l'innovazione e lo
sviluppo delle piccole imprese) promossi con ricorsi della Provincia
autonoma di Bolzano, della Regione Lombardia e della Provincia
autonoma di Trento, notificati l'8 novembre 1991, depositati in
cancelleria il primo il 13 gli altri due il 16 novembre 1991 ed
iscritti ai nn. 49, 50 e 51 del registro ricorsi 1991;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 giugno 1992 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi gli avv.ti Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia di
Bolzano e Valerio Onida per la Regione Lombardia e la Provincia
autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con distinti ricorsi le Province autonome di Trento e di
Bolzano e la Regione Lombardia hanno impugnato molte norme della
legge 5 ottobre 1991 n. 317 (Interventi per l'innovazione e lo
sviluppo delle piccole imprese), lamentando la violazione di diversi
parametri statutari e costituzionali.
2.1. - La Provincia autonoma di Trento e la Regione Lombardia
chiedono entrambe la dichiarazione di illegittimità costituzionale
degli artt. 1, commi 2 e 3, 5, 6, 7, 8, 10, 12, 17, 18, 19, 20, 21,
22, 23, 24, 27, 29, 30, 31, 32, 33, 36, 39, comma 1, lett. a), 41 e
43, comma 1, in riferimento, la prima ricorrente, all'art. 8, nn. 9,
18 e 20, all'art. 9, nn. 3 e 8, all'art. 15, all'art. 16 e al titolo
VI dello Statuto (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), all'art. 5 delle
norme di attuazione approvate con d.P.R. 31 luglio 1978 n. 1017, e
all'art. 5, comma 2, della legge 30 novembre 1989 n. 386, e, la
seconda ricorrente, agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione e in
relazione agli artt. 56,63,65,84,109,110 e 126 del d.P.R. 24 luglio
1977 n. 616 e all'art. 3 della legge 14 giugno 1990 n. 158.
2.2. - La Provincia autonoma di Bolzano censura norme in parte
coincidenti e in parte diverse rispetto a quelle oggetto dei due
altri ricorsi indicati in precedenza (e precisamente gli "artt. da 1
a 24, da 27 a 34, 36 e 43" della stessa legge), ritenendole in
contrasto con l'art. 8, nn. 9 e 20, con l'art. 9, nn. 3 e 8, con
l'art. 15, con l'art. 16, comma 1, dello Statuto, nonchè con le
norme di attuazione recate dai decreti del Presidente della
Repubblica 22 marzo 1974 n. 278, 31 luglio 1978 n. 1017, 24 marzo
1981 n. 228 e 19 novembre 1987 n. 526, in relazione anche all'art. 65
del d.P.R. n. 616 del 1977, ed infine con i principi dell'autonomia
finanziaria provinciale stabiliti dal titolo VI dello Statuto
(oltrechè dall'art. 15) e dall'art. 5, comma 1, della legge 30
novembre 1989 n. 386.
3. - In particolare la Provincia di Trento nel suo ricorso
sostiene che tutti i tipi di contributi previsti dalle norme
impugnate configurano interventi finanziari diretti dello Stato che,
nella parte in cui contemplano come beneficiarie imprese artigiane
nonchè piccole imprese operanti nei settori di competenza
provinciale (industria, commercio, turismo, trasporti),consorzi e
società consortili tra piccole imprese e consorzi di garanzia
collettiva fidi, interferiscono con le competenze della Provincia e
ne ledono l'autonomia, dal momento che si tratta di interventi
capillari concessi in via ordinaria, senza alcun riferimento a
programmi straordinari o a specifiche esigenze unitarie, e per di
più di interventi che non sono aggiuntivi (nella maggioranza dei
casi) e la cui gestione è riservata allo Stato, mentre alla
Provincia sarebbe riconosciuto un ruolo meramente istruttorio e
sarebbe altresì previsto un potere sostitutivo dello Stato, in caso
di ritardo negli adempimenti devoluti agli organi provinciali, non
conforme ai criteri sanciti dalla giurisprudenza costituzionale.
Le norme violerebbero altresì i principi statutari (art. 15 dello
Statuto e art. 5 del D.P.R. n. 1017 del 1978) ai sensi dei quali sono
assegnate alle province, sentite le stesse quanto al loro ammontare,
quote degli stanziamenti statali per l'attuazione di leggi che
prevedono interventi per l'incremento della produzione industriale, e
le somme così assegnate sono utilizzate d'intesa tra lo Stato e le
province. Nella specie, viceversa, lo Stato eroga direttamente i
fondi ovvero li assegna controllandone l'erogazione, senza alcuna
intesa con la Provincia autonoma.
Nè può sostenersi che si versi in ipotesi di interventi
riconducibili a "norme generali sulla programmazione" (art. 15 dello
Statuto) - che legittimerebbero un "diverso sistema di finanziamento"
- perchè le misure previste dalle norme impugnate si esauriscono in
una serie di agevolazioni, con procedure che non coinvolgono gli
organi di programmazione ma restano "nell'esclusivo dominio del
Ministero dell'industria e, talvolta, del Ministero del tesoro",
operando una sottrazione di competenze provinciali in tema di
incremento della produzione industriale. Per quanto attiene alla
materia dell'artigianato, poi, l'art. 41 della legge, che autorizza
la Cassa per il credito alle imprese artigiane (e cioè un soggetto
pubblico facente capo allo Stato) ad effettuare una serie di
interventi, ulteriori rispetto agli attuali scopi statutari (d.m. 31
agosto 1966 e successive modificazioni), di carattere agevolativo a
favore delle singole imprese, violerebbe l'autonomia della Provincia
cui spetta provvedere in tema di agevolazioni nello specifico
settore.
L'art. 36, inoltre, dettando norme in materia di "distretti
industriali" - da individuarsi (sulla base di indirizzi e parametri
di riferimento stabiliti dal Ministro dell'industria) dalle regioni e
provincie autonome, quali aree per le quali è consentito il
finanziamento in sede locale di progetti innovativi concernenti più
imprese - sarebbe lesivo delle competenze provinciali, posto che si
verte in tema di programmazione territoriale e di sviluppo delle
piccole imprese e dell'artigianato e cioè in materie spettanti alla
Provincia autonoma che vedrebbe la sua competenza condizionata a
determinazioni discrezionali del Ministro. La previsione contenuta
nell'art. 39, relativa alla istituzione presso il Ministero
dell'industria, di un "servizio centrale per la piccola industria e
l'artigianato", sarebbe anch'essa illegittima in quanto rivelatrice
di un intento accentratore volto a riassorbire nell'ambito delle
competenze governative settori riservati alla Provincia autonoma, ed
inoltre la stessa norma, rappresentando ostacolo e limite
all'esplicarsi delle attribuzioni provinciali in materia, porrebbe le
premesse per illegittimi interventi diretti dello Stato in settori
che non gli competono. L'art. 43, infine, disponendo che gli oneri
derivanti dalle previste agevolazioni gravano sul fondo speciale
rotativo per l'innovazione tecnologica di cui all'art. 14 della legge
17 febbraio 1982, n. 46, sarebbe lesivo dell'autonomia finanziaria
della Provincia, dal momento che gli artt. 15 dello Statuto e 5 delle
norme di attuazione (d.P.R. n. 1017 del 1978) impongono
l'assegnazione alle province autonome di quote di finanziamenti
secondo una determinata procedura (intesa) nella specie non
rispettata, e l'art. 5, comma 2, della legge n. 386 del 1989
ribadisce che i finanziamenti recati da qualunque legge statale in
cui sia previsto il riparto in favore delle regioni (come nei casi
previsti dagli artt. 21, comma 4, e 27, comma 9, della legge
impugnata) sono assegnati alle province autonome per essere
utilizzati secondo normative provinciali nell'ambito del
corrispondente settore, senza nessun altro specifico vincolo di
destinazione e certamente senza i controlli dell'autorità centrale,
che sono invece nella specie previsti.
4. - Considerazioni in parte analoghe sono svolte nel ricorso
della Provincia autonoma di Bolzano, la quale in primo luogo censura
la disciplina di dettaglio stabilita da alcune disposizioni ("spec.
artt. 1-10, 12, 14-24, 27, 29-31, 33-34, 36") che non lascerebbero
spazio alcuno alla ricorrente per valutare autonomamente le effettive
esigenze economico-sociali del proprio territorio, in modo quindi non
compatibile con la titolarità di competenze esclusive (piccole
imprese artigianali, turistiche e alberghiere) e concorrenti (piccole
imprese commerciali e industriali, e consorzi di sviluppo industriale
di cui all'art. 36 della legge, attribuiti alla Provincia sulla base
dell'art. 65 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) e senza considerare
altresì che specifiche normative provinciali hanno già disciplinato
la medesima materia prevedendo la erogazione di agevolazioni che
diverrebbero ora incompatibili con le nuove misure recate dalla legge
impugnata ovvero ne sarebbe limitata la cumulabilità con i nuovi
incentivi. Oltre a lamentare la riserva allo Stato di tutta
l'attività istruttoria e di verifica nella gestione degli
interventi, la ricorrente censura la previsione di regolamenti
ministeriali attuativi della nuova disciplina in materie di
competenza provinciale, in difformità dal divieto espressamente
previsto nell'art. 17, comma 1, lett. b), della legge n. 400 del
1988, e osserva che la previsione delle agevolazioni sotto forma di
credito di imposta incide negativamente sui flussi tributari
assegnatile dallo Statuto per il finanziamento delle attività di
propria competenza, così violando i principi di autonomia
finanziaria che garantiscono alla Provincia una quota percentuale del
gettito di talune imposte riscosse sul territorio provinciale.
Quanto all'art. 43, la ricorrente, oltre a ripetere la censura
relativa alla violazione dell'art. 15 dello Statuto e delle procedure
ivi contemplate, lamenta che l'omessa previsione dell'assegnazione di
una quota a proprio favore sarebbe altresì in contrasto con l'art.
5, comma 1, della legge n. 386 del 1989, a tenore del quale le prov-
ince "partecipano alla ripartizione di fondi speciali istituti per
garantire livelli minimi di prestazioni in modo uniforme su tutto il
territorio nazionale".
5. - La Regione Lombardia, a sua volta, denuncia la violazione e
l'invasione delle proprie competenze nelle materie del turismo, dei
trasporti e dell'artigianato, con riferimento a parametri
necessariamente diversi da quelli indicati negli altri due ricorsi.
Rilevato che tutti i tipi di investimenti, diretti a modificare o
modernizzare il processo produttivo o la gestione dell'impresa, sono
suscettibili di dare titolo alle agevolazioni contemplate nella
legge, non per l'attuazione di programmi straordinari, ma in via
ordinaria per tutte le piccole imprese, la ricorrente, formulando sul
punto una censura identica a quella proposta dalla Provincia di
Trento, sostiene che il meccanismo agevolativo del credito di
imposta, lungi dal delineare uno strumento fiscale, di pacifica
competenza statale, in realtà maschera un sistema di finanziamento
pubblico, e ciò perchè il predetto meccanismo, invece che spettare
di diritto a tutti coloro che versino nelle condizioni previste dalla
legge, è concesso "singulatim" dal Ministero dell'industria entro i
limiti dello stanziamento previsto ed eventualmente, in caso di
insufficienza dei fondi, in misura percentuale ridotta.
Ribadisce, quindi, che il carattere ordinario dei finanziamenti
non legati a programmi straordinari o a specifiche esigenze unitarie,
il fatto che non si tratti di interventi aggiuntivi, la riserva di
tutti i compiti gestionali allo Stato e l'attribuzione di un ruolo
meramente istruttorio alle regioni, la previsione di un potere
sostitutivo dello Stato non conforme ai criteri indicati dalla Corte
costituzionale, sono tutti elementi che configurano la lesione di
competenze regionali. In più, le nuove funzioni attribuite alla
Cassa per il credito alle imprese artigiane (art. 41) non sarebbero
rispettose delle attribuzioni regionali riconosciute dall'art. 109
del d.P.R. n. 616 del 1977 in materia creditizia; e la previsione dei
distretti industriali (art. 36) si porrebbe in contrasto con l'art.
65 dello stesso d.P.R. n. 616 del 1977 sui consorzi industriali,
illegittimamente restringendo l'autonomia regionale in tema di
programmazione territoriale. Così pure sarebbero lesivi la
previsione di nuovi uffici o servizi statali per attività di
competenza regionale (art. 39), nonchè il sistema di finanziamento
con l'utilizzazione di un fondo di rotazione (art. 43), quando l'art.
110 del d.P.R. n. 616 del 1977 ha soppresso i fondi nazionali di
rotazione operanti in materie di competenza regionale, trasferendone
le disponibilità alle regioni. A quest'ultimo riguardo, la Regione
Lombardia osserva che, anche per la parte in cui i fondi sono
ripartiti tra le regioni (artt. 21, comma 4, e 27, comma 9), la
relativa disciplina non è conforme all'art. 3 della legge 14 giugno
1990 n. 158, ai sensi del quale gli stanziamenti annuali previsti
dalle leggi di settore sono accorpati nella "quota variabile" del
fondo per il finanziamento dei programmi regionali di sviluppo, per
essere destinati e spesi dalle regioni nell'ambito di "comparti
funzionali" e sulla base di programmi regionali in armonia con gli
indici e gli standards stabiliti dal CIPE, e "ulteriori leggi che
dispongano interventi da affidare alle regioni debbono prevedere la
confluenza degli stanziamenti" nella predetta quota variabile del
fondo.
6. - Si è costituito in tutti i giudizi il Presidente del
Consiglio dei Ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello
Stato, rilevando in primo luogo che le disposizioni impugnate
prevedono un intervento destinato alla riqualificazione delle piccole
imprese, in qualsiasi settore operanti, nonchè delle imprese
artigiane, dei consorzi e delle società consortili costituiti fra i
detti operatori economici, e dei consorzi di garanzia collettiva
fidi, e che detto intervento, proprio per la portata generale che lo
caratterizza, va inserito nell'ambito di quelli interessanti "settori
dell'economia di rilevanza nazionale" per i quali è stato previsto,
dall'art. 14 della legge 17 febbraio 1982, n. 46, un fondo speciale
rotativo per l'innovazione tecnologica, ora integrato da nuove
risorse per il triennio 1991-1993. La legge impugnata si propone,
difatti, l'individuazione e l'attuazione di un generale indirizzo di
politica e programmazione economica per favorire il processo di
modernizzazione delle imprese di più ridotte dimensione e la
rilevanza nazionale dell'interesse sotteso all'iniziativa giustifica
l'emanazione di una normativa statale non condizionata da limiti
territoriali e, in quanto rispondente al carattere di norma generale
sulla programmazione economica, compatibile con le sfere di autonomia
regionale e provinciale, anche sotto il profilo finanziario. La
difesa dello Stato, poi, contesta taluni profili delle censure
sollevate dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione
Lombardia, che indiscriminatamente accomunano, nella denuncia di
indebito intervento finanziario diretto dello Stato, le due forme di
concessione dell'aiuto previste in via alternativa (credito d'imposta
o contributo in conto capitale), nell'indimostrato presupposto che la
prima forma "mascheri" comunque un aiuto e non possa quindi
ricondursi ad una legittima manovra fiscale di indubbia competenza
statale. In proposito, infatti, non si può invocare
l'"alternativita'" degli strumenti tecnici previsti per negare che
quello del credito d'imposta rappresenti un classico modo di
atteggiarsi della politica fiscale, cui normalmente si fa ricorso per
incrementare lo sviluppo di determinati settori economici. Sotto
questo profilo, pertanto, le norme impugnate, in quanto attinenti
alla materia tributaria, si pongono al di fuori della portata delle
censure delle ricorrenti. Sempre in via generale, la difesa dello
Stato osserva poi che nemmeno le norme che prevedono la concessione
di contributi configurano un'indebita invasione delle competenze
regionali o provinciali, proprio per il carattere di norma generale
sulla programmazione economica che deve essere riconosciuto alla
legge in esame.
Rilevata quindi l'infondatezza di tutte le censure sollevate con i
tre ricorsi, l'Avvocatura generale dello Stato osserva, con
riferimento alle rivendicate competenze nella concessione dei
contributi alle imprese artigiane, che le attribuzioni primarie
invocate dalle province autonome sono pur sempre salvaguardate,
riconoscendosi (art. 1) ai soggetti dotati di speciale autonomia - in
virtù del richiamo alla legge quadro sull'artigianato (legge n. 443
del 1985), che fa salve le specifiche competenze delle dette province
autonome - il potere di identificare le imprese locali aventi titolo
per accedere ai nuovi benefici; diversamente, invece, la Regione
Lombardia, titolare di competenza concorrente nella materia è tenuta
a conformarsi ai principi della ricordata legge quadro e le norme
regionali eventualmente difformi non possono costituire parametro per
l'invocato sindacato sulle disposizioni ora impugnate.
Quanto poi al ruolo meramente istruttorio che le ricorrenti
lamentano sarebbe stato loro riconosciuto in tema di contributi a
favore dei consorzi e delle società consortili, la difesa dello
Stato rileva che, al contrario, concessione ed erogazione dei
contributi sono demandati alle "regioni" (ivi dovendosi ricomprendere
anche le province autonome) (art. 20, comma 2), e che alle stesse
spetta di approntare un progetto-programma di iniziative consortili
nel territorio (art. 21, comma 3), di avanzare le richieste di
finanziamento (art. 21, comma 4) con un motivato parere circa la
compatibilità delle singole iniziative con il progetto-programma di
cui sopra, di ricevere le somme in sede di riparto (art. 21, comma
4), di gestire dette somme e di controllarne l'utilizzazione: tutti
compiti che vanno ben oltre la mera istruttoria delle domande degli
interessati.
Circa poi l'intervento sostitutivo dello Stato in caso di ritardo
negli adempimenti regionali o provinciali (censurato nei ricorsi
della Provincia autonoma di Trento e della Regione Lombardia),
l'Avvocatura osserva che è del tutto ragionevole la previsione,
avuto riguardo all'ambito nazionale delle agevolazioni recate dalla
legge. Quanto alla denuncia (ricorso della Provincia di Bolzano)
delle disposizioni (artt. 10, comma 10, 21, comma 7, 22, coma 5, 27,
comma 11, 33, comma 4) che demandano a regolamenti ministeriali la
disciplina di dettaglio e di attuazione di alcune norme, la difesa
dello Stato ne sostiene l'inammissibilità per carenza di un
interesse attuale. Sulla censura (ricorso della Provincia autonoma
di Bolzano) secondo cui gli artt. da 5 a 11, prevedendo agevolazioni
sotto forma di crediti d'imposta, inciderebbero negativamente sui
flussi tributari assegnati dallo Statuto alla provincia autonoma, con
violazione della autonomia finanziaria della stessa, la difesa dello
Stato obietta che gli artt. 75 e 78 dello Statuto,novellati dalla
legge n. 386 del 1989, mentre assicurano alle province autonome
l'assegnazione di una quota del gettito di talune imposte, non ne
garantiscono certamente l'entità in concreto spettante, che è in
funzione appunto dell'ammontare effettivo di quel gettito.
Infondata è pure la censura (ricorso della Regione Lombardia)
sull'art. 43 della legge, secondo cui sarebbero violati i principi
dell'autonomia finanziaria regionale posti dall'art. 3 della legge 14
giugno 1990, n. 158, perchè non ricorre nella specie "l'affidamento"
dell'intervento alla regione che giustificherebbe la confluenza degli
stanziamenti nella quota variabile del fondo dei programmi regionali
di sviluppo.
Ancora e con riferimento alle questioni (ricorsi della Provincia
autonoma di Bolzano e della Regione Lombardia) concernenti le norme
che prevedono la parziale reintegrazione dei fondi di garanzia
collettiva costituiti da consorzi, società consortili e cooperative
per favorire l'accesso al credito dei soggetti associati, nonchè le
norme che dispongono la concessione di contributi per la costituzione
di fondi interconsortili di secondo grado a carattere nazionale, la
difesa dello Stato obietta che i previsti interventi realizzano una
sorta di riassicurazione dei rischi connessi ad attività finanziarie
e mirano allo sviluppo di forme mutualistiche di garanzia collettiva
del credito, costituendo pertanto espressione di un indirizzo di
politica economica generale attinente al governo del credito. Quanto
poi alla norma (art. 36) che attribuisce al Ministero dell'industria
di fissare indirizzi e parametri di riferimento cui devono
uniformarsi gli enti di autonomia nell'individuare i distretti
industriali, la stessa Avvocatura osserva che la previsione, da un
canto, risponde ad ovvie esigenze d'indirizzo e coordinamento e,
dall'altro, non limita la possibilità di intervento finanziario
regionale o provinciale in favore delle piccole imprese e di quelle
artigiane, tendendo piuttosto promuovere la costituzione di consorzi
tra imprese del medesimo distretto, in maniera da consentire una
programmazione più razionale e interventi più efficaci. Nessuna
competenza invece possono rivendicare le ricorrenti (Provincia
autonoma di Trento e Regione Lombardia) di fronte alla
riorganizzazione funzionale del Ministero dell'industria con la
prevista istituzione di un servizio centrale (art. 39), mentre la
denunciata interferenza statale, nella gestione dei fondi di
agevolazione attribuita alla Cassa per il credito alle imprese
artigiane (art. 41), appare quanto meno inattuale, posto che "forme e
condizioni" degli interventi che la Cassa è abilitata a compiere
sono ancora da disciplinare attraverso apposite modifiche statutarie.
7.1. - Tutte le ricorrenti, in prossimità della prima udienza di
discussione (3 marzo 1992), hanno presentato memorie nelle quali
contestano le tesi difensive contenute negli atti di costituzione
dell'Avvocatura generale dello Stato.
7.2. - Considerazioni in sostanza analoghe, pur nel rilievo della
diversa forma di autonomia, sono svolte dalla Provincia autonoma di
Trento e dalla Regione Lombardia.
In primo luogo si ribadisce che quello delineato dalla legge non
è un intervento straordinario o aggiuntivo in vista di specifici
interessi nazionali, suscettibile come tale di interferire
legittimamente con le competenze provinciali o regionali, bensì un
intervento esaustivo ed organico, non cumulabile talvolta con quelli
previsti da normative provinciali o regionali, che copre per di più
l'intero arco delle possibili agevolazioni di investimento per le
imprese ed ha carattere pluriennale e ripetitivo, così vanificando
del tutto le competenze dei soggetti di autonomia. Dopo aver
richiamato taluni interventi svoltisi nel corso della discussione
parlamentare, diretti a evidenziare il ruolo regionale e provinciale
almeno in alcune fasi del procedimento di concessione delle
agevolazioni alle imprese, specie quelle artigiane, le ricorrenti
ribadiscono le motivazioni già svolte a sostegno delle censure rela-
tive ai consorzi (artt. 17-28), ai nuovi compiti attribuiti alla
Cassa per il credito alle imprese artigiane (art. 41), ai distretti
industriali (art. 36), all'istituzione del nuovo servizio centrale
presso il Ministero dell'industria (art. 39), al sistema di
finanziamento della spesa (art. 43). In particolare la Provincia
autonoma di Trento, rilevato che ad essa spetta (a differenza delle
regioni a statuto ordinario) la competenza in tema di "incremento
della produzione industriale (art. 9 n. 8 dello Statuto), contesta
la tesi secondo cui l'art. 15 dello Statuto consentirebbe interventi
finanziari diretti dello Stato anche nel territorio provinciale,
perchè da un canto tale possibilità è legata ad un procedimento di
"intesa" con la Provincia, nella specie non previsto, e, dall'altro,
la deroga contenuta nell'inciso iniziale della norma statutaria
("salvo che le norme generali sulla programmazione economica
dispongano un diverso sistema di finanziamento") deve essere intesa,
se non si vuole vanificare del tutto la competenza provinciale nella
materia, nel senso che diversi meccanismi di finanziamento devono
riguardare interventi straordinari e aggiuntivi, legati a specifici
obiettivi programmatici.
7.3. - La Provincia autonoma di Bolzano, quanto alla lesione della
propria autonomia finanziaria, osserva che se è vero che le norme
statutarie non assicurano l'esatto ammontare della quota del gettito
di determinate imposte, è pur vero però che lo Stato non può, al
di fuori delle procedure di modifica dello Statuto, alterare il
gettito dell'imposizione spettante alla Provincia, ricorrendo a
finanziamenti sotto forma di crediti di imposta, perchè in tal modo
somme spettanti alla Provincia stessa verrebbero illegittimamente
stornate a favore dei soggetti beneficiari delle agevolazioni
statali,senza alcuna consultazione o coinvolgimento della ricorrente
nella decisione statale. Per il resto ribadisce l'invasione di
competenze provinciali.
8. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una
memoria nella quale, con riferimento a tutti e tre i ricorsi,
sottolinea ulteriormente che lo scopo delle provvidenze disposte
dalla legge impugnata è quello di favorire la competitività delle
piccole imprese in vista dell'imminente attuazione del mercato unico
europeo, agevolando i processi di ammodernamento e riconversione. Non
sarebbero quindi fondate le censure in ordine alla mancanza di
qualsiasi riferimento a programmi straordinari dello Stato e a
specifiche esigenze unitarie, che sono invece insite nelle stesse
previsioni normative. Quanto, in particolare, alla lamentata
interferenza con il settore dell'artigianato,la difesa dello Stato
osserva che le speciali provvidenze recate dalla legge si riferiscono
alle imprese artigiane di produzione di beni, limitando nel contempo
l'accesso alle agevolazioni per le rimanenti imprese artigiane che
già fruiscono di altre provvidenze statali o regionali, di guisa che
i soggetti beneficiari sono principalmente quelli interessati
dall'innovazione tecnologica che la legge intende favorire in vista
della formazione di nuove forme di professionalità. Per quel che
attiene poi alle censure relative ai distretti industriali (art. 36),
la difesa dello Stato ribadisce la necessità di assicurare
sull'intero territorio nazionale una uniformità di criteri per
l'individuazione delle aree destinatarie degli interventi sia statali
che regionali, e la previsione che le regioni e le province autonome
partecipano a tale processo di individuazione esalta il ruolo
programmatorio degli enti di autonomia,in coerenza con gli obiettivi
della programmazione nazionale. Infine, in relazione alle doglianze
sull'art. 41 e le funzioni attribuite alla Cassa per il credito alle
imprese artigiane, l'Avvocatura generale dello Stato sottolinea che
la materia attiene alla disciplina del credito, di competenza
statale, anche per gli innegabili riflessi sulla reale concorrenza
delle nostre imprese nel mercato unico europeo.
9. - In occasione della nuova udienza di discussione (fissata a
seguito del rinvio disposto il 3 marzo 1992), la Provincia autonoma
di Bolzano ha presentato una seconda memoria nella quale, richiamate
tutte le deduzioni contenute nei precedenti scritti difensivi,
precisa che le nuove norme di attuazione dello Statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige, approvate con i decreti legislativi nn. 266,
267 e 268 del 1992, lungi dal determinare una cessazione della
materia del contendere o il venir meno dell'interesse della Provincia
a coltivare il ricorso, recano ulteriori argomenti a sostegno delle
censure. Nè può aver rilievo la considerazione che tali norme sono
successive alla legge impugnata, così da far dubitare della loro in-
fluenza nel presente giudizio, perchè esse, in quanto dirette a dare
attuazione allo Statuto, non introducono norme nuove, bensì
disciplinano con disposizioni di maggiore dettaglio istituti o
principi già ricavabili dallo Statuto medesimo. Proprio la
previsione contenuta nell'art. 4, terzo comma,del decreto legislativo
n. 266 del 1992 - secondo cui, nelle materie di competenza propria
della regione o della provincia autonoma, le amministrazioni statali
non possono disporre spese, nè concedere direttamente o
indirettamente finanziamenti o contributi - conferma l'illegittimità
delle norme impugnate. La stessa ricorrente ricorda, poi, che già
nel corso dei lavori parlamentari l'impianto centralistico della
disciplina impugnata era stato criticato ed era stata auspicata una
modifica che riconoscesse alle regioni il ruolo di effettiva
individuazione e gestione degli interventi e limitasse le funzioni
del Ministero dell'industria a quelle generali di indirizzo. In
riferimento alle specifiche censure relative alle disposizioni (artt.
da 6 a 11) che attribuiscono agevolazioni alle piccole imprese sotto
forma di "crediti d'imposta", nella memoria si ribadisce che una
siffatta normativa altera l'entità della quota di gettito erariale
spettante alla Provincia, senza rispettare la procedura prevista per
la modifica delle norme statutarie e delle rispettive norme di
attuazione (artt. 104 e 107 dello Statuto) e senza alcuna intesa con
la Provincia medesima.
Considerato in diritto
1. - Con i tre ricorsi in esame sono impugnati vari articoli della
legge 5 ottobre 1991, n. 317, recante "Interventi per l'innovazione e
lo sviluppo delle piccole imprese". In particolare i ricorsi della
Provincia autonoma di Trento e della Regione Lombardia riguardano gli
artt. 1, commi 2 e 3, da 5 a 8, 10, 12, da 17 a 24, 27, da 29 a 33,
36, 39, comma 1, lett. a), 41 e 43, comma 1; e il ricorso della
Provincia autonoma di Bolzano gli artt. da 1 a 24, da 27 a 34, 36 e
43 della legge stessa.
2. - Poichè le questioni di legittimità costituzionale che
vengono prospettate con i suddetti ricorsi sono o identiche o
analoghe o comunque fra di loro connesse, i relativi giudizi possono
essere riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.
3. - Preliminarmente va disattesa l'eccezione di inammissibilità
formulata dall'Avvocatura generale dello Stato per genericità del
ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano. In proposito si
deve osservare che, nonostante che talune censure riguardino
cumulativamente più norme, rendendo difficile l'individuazione dei
profili riguardanti ciascuna di esse, è tuttavia possibile rendersi
conto dei loro specifici riferimenti, ai fini del sindacato di questa
Corte in ordine alle singole questioni prospettate.
4.1. - Ai fini dell'inquadramento di dette questioni è opportuno
premettere che, come risulta anche dalla relazione illustrativa del
disegno di legge governativo e dai lavori parlamentari, la legge, nel
"promuovere lo sviluppo, l'innovazione e la competitività delle
piccole imprese" (art. 1), si propone l'intento di ridurre il divario
esistente tra le imprese di diverse dimensioni, nel presupposto che,
mentre le grandi imprese hanno potuto conseguire un consistente
recupero di efficienza per effetto di misure pubbliche di politica
industriale e del lavoro, le piccole e medie imprese continuano ad
incontrare notevoli difficoltà nell'introdurre le innovazioni
tecnologiche e manageriali necessarie per lo sviluppo produttivo.
Questo richiede l'impiego di macchinari e tecnologie che comportano
un più elevato livello di investimenti, anche per spese di ricerca,
spesso non compatibile con la struttura finanziaria delle imprese
minori e con le loro possibilità di accesso al credito. La legge si
prefigge altresì obbiettivi di politica economica che, inquadrando
gli specifici interventi in una cornice complessivamente
unitaria,garantiscano l'eguaglianza delle condizioni a tutte le
piccole imprese, con una manovra di sostegno mirata ad uno sviluppo
equilibrato del sistema produttivo nazionale, per assicurargli
competitività in vista della realizzazione del mercato unico
europeo. Per conseguire tali obiettivi la legge detta un'articolata
normativa che prevede la concessione di una serie di agevolazioni
(per lo più crediti d'imposta, o, in alcuni casi, contributi in
conto capitale o prestiti agevolati), destinate ad un considerevole
numero di soggetti e per molteplici iniziative. In favore delle
piccole imprese, come definite nell'art. 1 della legge, sono in
particolare previsti benefici di sostegno:
a) per investimenti innovativi (apparecchiature elettroniche,
mezzi robotizzati, ed altro) in grado di realizzare programmi più
moderni ed efficienti delle varie fasi del ciclo produttivo e
gestionale delle imprese (artt. 5-6);
b) per l'acquisizione di servizi reali destinati all'aumento
della produttività, al trasferimento delle tecnologie, alla ricerca
di nuovi mercati, allo sviluppo dei sistemi di qualità (art. 7);
c) per spese di ricerca (art. 8);
d) per la diffusione commerciale, mediante il finanziamento
parziale della quota di capitale di rischio conferita nelle società
e imprese miste all'estero (art. 14);
e) per la partecipazione ad azioni comunitarie dirette a
promuovere lo sviluppo o a favorire la ripresa di zone colpite da
fenomeni di declino industriale (art. 15).
Sono poi previste agevolazioni:
1) in favore delle società finanziarie anche regionali, per
l'innovazione e lo sviluppo, che assumano partecipazioni temporanee
al capitale di rischio di piccole imprese costituite in forma di
società di capitali e che siano iscritte in un albo (artt. 2 e 9);
2) in favore di consorzi tra piccole imprese aventi lo scopo di
fornire servizi diretti a promuovere lo sviluppo e la
razionalizzazionedella produzione, della commercializzazione e della
gestione delle imprese consorziate (artt. 17-24);
3) in favore di società consortili miste a capitale pubblico e
privato che prestino analoghi servizi per l'innovazione tecnologica
(art. 27);
4) in favore di "consorzi di garanzia collettiva fidi" per il
reintegro delle perdite subite a seguito degli interventi di garanzia
a favore delle piccole imprese consociate (artt. 29-32);
5) in favore di organismi di secondo grado dei "consorzi di
garanzia collettiva fidi" che costituiscano fondi interconsortili di
garanzia (art. 33);
6) in favore di centri di innovazione imprenditoriale promossi
dalla CEE o costituiti da società di promozione industriale anche a
capitale misto (art. 34). Ai fini della concessione dei crediti
d'imposta (disciplinati dagli artt. da 6 a 11), per le cui modalità
di attuazione la legge rinvia ad un decreto interministeriale da
adottarsi entro 30 giorni dalla sua entrata in vigore (art. 10), è
previsto che i beneficiari rendano al Ministero dell'industria una
dichiarazione circa i costi sostenuti in relazione a ogni tipo
d'investimento o partecipazione, corredata da idonea documentazione.
È poi previsto che il Ministero formi un elenco cronologico e che,
verificate le disponibilità finanziarie relative ai singoli
interventi, comunichi al richiedente la concessione del credito
d'imposta; che, inoltre, qualora gli stanziamenti a disposizione non
permettano di venire incontro al complesso delle richieste per
ciascuna categoria di interventi, il Ministero dell'industria
disponga la temporanea riduzione percentuale del beneficio in eguale
misura, salva l'integrazione con i fondi stanziati per gli anni
successivi. È infine stabilito che l'elenco dei beneficiari dei
crediti d'imposta, ed il relativo ammontare di questi, venga
trasmesso dal Ministero dell'industria a quello delle finanze. In
alternativa ai crediti d'imposta, disposti ai sensi degli artt. 6 e
7 in favore delle piccole imprese, è prevista (art. 12) la
concessione di contributi in conto capitale in misura equivalente, la
cui erogazione è parimenti rimessa al Ministero dell'industria con
le stesse procedure dettate per i predetti crediti d'imposta. Per
gli altri contributi in conto capitale, disposti in favore di
consorzi e società consortili tra piccole imprese aventi lo scopo di
fornire servizi per l'innovazione tecnologica di queste (artt. 17-22,
27-28), la gestione è affidata quasi per intero alle regioni (artt.
21, 27, 34); queste infatti: provvedono alla istruttoria delle
domande; predispongono un progetto-programma di sviluppo di
iniziative nel proprio territorio e valutano la conformità ad esso
della domanda del soggetto interessato; trasmettono al Ministero
dell'industria la domanda corredata dal proprio motivato parere e,
una volta ricevuta la quota di finanziamento di loro spettanza a
seguito del riparto operato dal Ministero medesimo, erogano il
contributo e ne controllano l'effettivo utilizzo. La domanda di
contributo, prima del riparto delle somme alle regioni, è approvata
dal Ministero che può sostituirsi nelle attività istruttorie e di
erogazione alle regioni che non provvedono e ciò allo scopo di
assicurare che i finanziamenti giungano comunque in tutte le zone del
Paese interessate da processi di ammodernamento tecnologico delle
piccole imprese. Il complesso delle agevolazioni (crediti di
imposta, contributi in conto capitale, crediti agevolati, contributi
sulle quote di apporto ai fondi di garanzia) è posto a carico del
fondo speciale rotativo per l'innovazione tecnologica previsto
dall'art. 14 della legge n. 46 del 1982, all'uopo integrato con nuove
risorse per il triennio 1991-93.
4.2. - Dalla esposizione che precede risulta che la legge
impugnata si presenta come sviluppo ulteriore della legge n. 46 del
1982 cit. e di quella n. 696 del 1983 - che hanno entrambe superato
il vaglio di questa Corte (sent. n. 796 del 1988) - in quanto
persegue la comune finalità di favorire il processo di
ammodernamento tecnologico delle piccole imprese ed ha natura di
normativa generale sulla programmazione economica, per realizzare
l'interesse nazionale di porre in grado le piccole imprese di
concorrere con quelle degli altri paesi della Comunità, in vista
delle scadenze connesse al completamento del mercato unico europeo.
È quindi palese il comune "contesto unitario" (sent. n. 796 del 1988
cit.) con le altre leggi in tema di innovazione tecnologica per il
settore delle piccole imprese, che la legge ora impugnata tende a
disciplinare in modo ancor più organico avvalendosi delle precedenti
esperienze. Le nuove misure agevolative si rivolgono, come si è
visto, innanzitutto alle piccole imprese "industriali" (art. 1, commi
2, lett. a) e 3, lett. a), "commerciali e di servizi, anche del
terziario avanzato" (art. 1, commi 2, lett. b) e 3 lett. a),nonchè
alle "imprese artigiane di produzione di cui alla legge 8 agosto 1985
n. 443" (art. 1, comma 3, lett. b). Per imprese di servizi l'art. 1,
comma 3, lett. a), precisa che "si intendono quelle che operano nei
settori dei servizi tecnici di studio, progettazione e coordinamento
di infrastutture e impianti, dei servizi di informatica, di raccolta
ed elaborazione dati". I settori di intervento sono quindi quelli
dell'industria, dell'artigianato, del commercio e dei servizi. Il
primo attiene a materia di competenza statale, non compresa
nell'elenco dell'art. 117 Cost. e comunque diversa, come si vedrà in
prosieguo, dalle attività di "incremento della produzione
industriale" affidate alla competenza concorrente delle province
autonome di Trento e di Bolzano dallo statuto speciale di autonomia
(art. 9 n. 8 del d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670). Il secondo settore
attiene a materia (artigianato) di competenza esclusiva delle prov-
ince autonome (art. 8 n. 9 dello Statuto) e concorrente delle regioni
a statuto ordinario, (art. 117 Cost.); il terzo settore riguarda una
materia (commercio) di competenza concorrente delle province autonome
(art. 9 n. 3 dello Statuto), non compresa invece nell'art. 117 Cost.,
onde per tale materia le competenze delle regioni di diritto comune
vanno individuate fra le attribuzioni che le leggi dello Stato hanno
loro delegato di volta in volta (v.legge 426 del 1971; d.P.R. n. 616
del 1977, art. 52; ed altre). Quanto al settore delle imprese di
"servizi anche del terziario avanzato", esso, comprendendo una serie
di attività estremamente diversificate (cfr. l'allegato 5 al decreto
ministeriale 3 marzo 1992 n. 247, recante il regolamento per la
concessione alle piccole imprese di agevolazioni per investimenti
innovativi, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta
Ufficiale n. 75 del 30 marzo 1992), può essere considerato
strumentale rispetto a più materie. Tale puntualizzazione, in
ordine alle materie coinvolte nella legge impugnata ed al conseguente
riparto di competenze tra lo Stato e le regioni e le province
autonome secondo le norme costituzionali e statutarie, consente di
cogliere la complessità della disciplina impugnata, che pur se
interferisce con attribuzioni proprie degli enti di autonomia, ha
come finalità precipua di soddisfare un interesse nazionale di
carattere generale, non suscettibile di frazionamento a livello lo-
cale per i riflessi nei rapporti con l'estero e nell'economia
nazionale; ciò giustifica, anche per l'urgenza di pervenire a
soluzioni idonee ad assicurare l'equilibrio dello sviluppo economico
del paese, l'intervento del legislatore statale in una visione
unitaria dei diversi aspetti e settori interessati (sent. 483 e 482
del 1991, 139 del 1990, 459, 399 e 324 del 1989, 217 e 177 del 1988).
È alla luce di tali premesse che può ora essere affrontato l'esame
delle varie questioni.
5. - La Provincia autonoma di Trento e la Regione Lombardia (i cui
ricorsi sono in gran parte coincidenti perchè sollevano questioni
comuni, pur diversificate in riferimento ai rispettivi parametri
statutari o costituzionali o a norme interposte) impugnano, in primo
luogo, l'art. 1, commi 2 e 3, della legge, che, nel dare la
definizione di piccola impresa, ricomprende nell'area dei destinatari
delle agevolazioni (contenute nei successivi articoli) imprese
operanti in settori di competenza provinciale o regionale,
assumendone il contrasto: con l'art. 8 nn. 9 (artigianato), 18
(trasporti) e 20 (turismo e industria alberghiera), con l'art. 9 nn.
3 (commercio) e 8 (incremento della produzione industriale) e con
l'art. 16 (correlative funzioni amministrative) dello Statuto
speciale di autonomia approvato con d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670 (per
la Provincia di Trento), nonchè con l'art. 117 della Costituzione
per le materie dell'artigianato, del turismo e dei trasporti ed in
relazione quindi agli artt. 56, 63 e 84 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616 (per la Regione Lombardia). Le questioni non sono fondate
perchè, tenuto conto dell'interesse nazionale perseguito dalla legge
in esame, appare naturale che i suoi destinatari siano da essa stessa
individuati per evidenti ragioni di uniformità imposte dall'unità
della disciplina. In proposito non può condividersi l'osservazione
dell'Avvocatura generale dello Stato, secondo cui le "imprese
artigiane" beneficiarie delle provvidenze - essendo dalla legge indi-
cate in quelle "di produzione di cui alla legge 8 agosto 1985, n.
443" (Legge quadro per l'artigianato), la quale fa espressamente
salve (artt. 1 e 13, ultimo comma) le competenze delle regioni a
statuto speciale e delle province autonome - risulteranno in concreto
definite dalla normativa provinciale. È da ritenersi invece che, ai
fini della legge in esame, destinatarie dell'intervento sono quelle
che il legislatore statale si è riservato di definire, sia pure con
riferimento ad alcune norme di legge, senza che per questo debba
ritenersi operato un rinvio anche alle altre norme della legge
richiamata. Nè in ciò può ravvisarsi una lesione delle competenze
provinciali apparendo legittimo che lo Stato, nell'ambito di una
manovra di programmazione rispondente all'interesse nazionale,
individui, relativamente alle provincie autonome ed a maggior ragione
per le regioni a statuto ordinario, sia quando l'intervento statale
interferisca in materia di competenza legislativa esclusiva sia
quando interferisca in materie di legislazione concorrente, le
imprese che possono anche non coincidere con quelle che, non
rispondendo ai requisiti richiesti dalla legge statale, risultino
destinatarie di altre provvidenze disposte in sede locale.
6. - La Provincia autonoma di Trento e la Regione Lombardia
impugnano un gruppo di disposizioni (artt. 5, 6, 7, 8, 10 e 12) del
capo secondo della legge ("interventi per la diffusione
dell'innovazione") che prevedono - in alcuni casi in via alternativa
- agevolazioni a favore delle piccole imprese consistenti in crediti
d'imposta ed in contributi in conto capitale. Ad avviso delle
ricorrenti le norme, configurando interventi finanziari diretti dello
Stato a favore delle imprese artigiane nonchè delle piccole imprese
operanti in settori di competenza provinciale o regionale,
interferirebbero con le loro attribuzioni e lederebbero la loro
autonomia finanziaria. Si tratterrebbe infatti per le ricorrenti di
interventi finanziari, interamente gestiti dallo Stato, capillarmente
distribuiti a favore di tutte le piccole imprese, concessi in via
ordinaria, senza alcun riferimento a programmi straordinari nè
rispondenti a specifiche esigenze unitarie; non si sarebbe in
presenza nemmeno di interventi aggiuntivi, stante, talvolta, la
espressa previsione della loro non cumulabilità con altre
agevolazioni previste in sede locale. Inoltre, si soggiunge, il
meccanismo del credito d'imposta, lungi dal configurare una manovra
tributaria di competenza statale, per il regime e la disciplina per
esso previsti, nonchè per il suo carattere alternativo, in alcuni
casi, rispetto al contributo in conto capitale, sarebbe soltanto uno
strumento tecnico per assegnare alle imprese un beneficio finanziario
e ciò confermerebbe la lesione delle competenze provinciali e
regionali. Le censure in tal modo articolate non sono fondate. Per
superare l'assunto che non si tratti di interventi straordinari ed
aggiuntivi, tali da legittimare le competenze statali, oltre a
richiamare le premesse (v. punto 4.2.), è sufficiente ricordare che
la Corte, nel tracciare i limiti dell'interesse nazionale (sent. n.
177 del 1988), ne ha comunque riconosciuto il carattere elastico e
relativo, non definibile in termini generali. Nella specie, si è in
presenza di un intervento di programmazione economica che può ben
considerarsi "straordinario" in vista della necessità di sovvenire
ad esigenze urgenti, quale quella di garantire la competitività
delle piccole imprese in vista dell'entrata in funzione del mercato
unico europeo. Esso, per di più, è limitato ad un triennio e,
quindi, anche sotto tale profilo, ha il carattere di misura
eccezionale finalizzata al perseguimento dell'interesse nazionale
connesso a tale immediata esigenza e perciò non invasiva di
competenze provinciali o regionali. Va altresì ribadito che i
settori disciplinati dalle norme impugnate non coincidono tutti con
quelli in cui le ricorrenti possono vantare proprie competenze. In
proposito, oltre a quanto già precisato (v. punto 4.2.), la materia
"incremento della produzione industriale", di competenza concorrente
delle province autonome, non può ritenersi interamente
sovrapponibile agli interventi recati dalla legge impugnata a favore
delle imprese industriali, in primo luogo perchè la locuzione usata
nello Statuto è piuttosto da riferirsi ad un concetto di minori
dimensioni rispetto a quello di "industria", che, come materia a sè
stante, non è contemplata in nessuno statuto delle regioni ad
autonomia speciale e, a maggior ragione, nemmeno nell'art. 117 Cost.
per le regioni di diritto comune, essendo essa pacificamente
riservata alla competenza dello Stato. Inoltre, trattandosi nel caso
di specie di un intervento di così ampie dimensioni rispondente ad
un preciso interesse nazionale, quello previsto dalla legge impugnata
è tale da limitare in ogni caso le competenze delle province
autonome con conseguente infondatezza della doglianza di indebita
invasione. Quanto al profilo della censura nel quale si lamenta che
la gestione degli interventi sarebbe accentrata interamente allo
Stato, va osservato che, per quanto riguarda gli artt. 5, 6, 7, 8 e
10, in essi si prevedono agevolazioni sotto forma di crediti
d'imposta. Questi, diversamente da quanto sostenuto dalle
ricorrenti, costituiscono un mezzo di "politica fiscale" tipicamente
statale, cui si fa ricorso per incrementare lo sviluppo di
determinati settori ed iniziative; trattasi perciò di uno strumento
tributario che non muta nè in ragione degli obiettivi di politica
economica perseguiti, nè per il fatto di risolversi in un
alleggerimento degli oneri fiscali che consente al beneficiario di
investire nella impresa le risorse finanziarie resesi disponibili.
Quanto poi ai contributi in conto capitale concessi in luogo dei
crediti d'imposta (art. 12), per essi la necessità di verifica della
rispondenza delle iniziative di rinnovamento tecnologico delle
singole imprese alle linee direttrici, ai criteri e agli obiettivi
indicati dalla legge giustifica la gestione accentrata dei
finanziamenti presso il Ministero dell'industria, per esigenze di
uniformità nell'attuazione degli interventi e per assicurare la
distribuzione degli incentivi e quindi il potenziamento del settore.
7.1. - La Provincia autonoma di Bolzano, rivendicate le proprie
competenze legislative ed amministrative di rango esclusivo in
materia di "artigianato" e di "turismo e industria alberghiera" (art.
8 nn. 9 e 20, e art. 16 dello Statuto), nonchè quelle concorrenti in
materia di "commercio" e di "incremento della produzione industriale"
(art. 9, nn. 3 e 8 e artt. 15 e 16 dello Statuto), garantite anche
dalle norme di attuazione delle disposizioni statutarie (d.P.R. nn.
278 del 1974, 1017 del 1978, 228 del 1981 e 526 del 1987), ed
altresì quelle in materia di consorzi di sviluppo industriale che si
fondano sull'art. 65 del d.P.R. n. 616 del 1977, impugna
cumulativamente molte disposizioni della legge (artt. 1-10, 12,
14-24, 27, 29-31, 33, 34, 36) assumendo che esse, disciplinando nel
dettaglio i requisiti di ammissibilità delle piccole imprese alle
agevolazioni ed i settori di attività finanziabili, non le
lascerebbero spazio alcuno per valutare le effettive esigenze
economico-sociali del proprio territorio. Verrebbero così lese le
competenze provinciali, anche per il fatto che in vari casi la
disciplina legislativa statale impugnata stabilisce la
incompatibilità fra le agevolazioni ivi previste e quelle stabilite
dalla normativa provinciale, ovvero ne limita in vario modo la
cumulabilità (cfr. artt. 6, comma 3, 15, comma 3, 22, comma 3, 27,
comma 13, 31, comma 3). Inoltre le norme impugnate, riservando "ad
autorità centrali di Governo ogni potestà concernente gli
interventi" disposti dalla legge, affiderebbero allo Stato tutte le
attività istruttorie e di verifica sulle domande di concessione, la
adozione dei provvedimenti di autorizzazione e concessione dei
benefici, il potere di revoca dagli stessi (cfr. artt. 1, comma 6,
7, comma 2, 8 commi 2 e 5, 10, 12, 13, 14, 15, 21, 22, 24, 27, 28,
31, 32). La ricorrente riferisce di aver già emanato proprie leggi
dirette ad incentivare le attività delle imprese ricadenti nelle
materie di competenza, proprio per favorirne l'innovazione
tecnologica e l'aumento della produttività.
7.2. - Relativamente alla parte in cui la complessa censura della
Provincia di Bolzano coincide con quelle contenute nei ricorsi della
Provincia autonoma di Trento e della Regione Lombardia, si possono
richiamare le considerazioni al riguardo già svolte (v. punto 6)
circa la legittimità delle previste competenze statali. Per il
resto, diversamente da quanto si sostiene nel ricorso, è necessario
osservare che le norme impugnate - tranne che per quanto riguarda i
crediti d'imposta a favore delle piccole imprese e le agevolazioni
alternative, la cui gestione, secondo quanto si è già rilevato non
può che essere riservata allo Stato - lasciano ampi spazi
d'intervento alle regioni e province autonome per quel che concerne i
contributi in conto capitale in favore dei consorzi e delle società
consortili di servizi. La loro erogazione è difatti dall'art. 20,
secondo comma, affidata alle regioni ed ovviamente alle province
autonome; esse sono altresì tenute ad approntare un progetto-
programma di iniziative consortili nel proprio territorio che deve
accompagnare le richieste di contributo ed a presentare al Ministero
la domanda di finanziamento corredata di un proprio motivato parere
(art. 21). La competenza del ministero è invece limitata alla
approvazione delle richieste regionali o provinciali di
finanziamento, allo scopo di controllare che queste rispondano alle
finalità della legge, nonchè alle ripartizioni di fondi tra le
regioni e le province autonome e non tra i destinatari delle
provvidenze, onde appaiono rispettate le prerogative degli enti di
autonomia.
7.3. - Quanto al rilievo secondo cui la legge si sovrapporrebbe
alla disciplina provinciale già intervenuta, va osservato che ciò
è inevitabile in presenza di norme di programmazione economica
nazionale, che non possono incontrare limiti territoriali, una volta
che mirano a garantire pari condizioni di accesso ai benefici a tutte
le piccole imprese.
7.4. - Relativamente poi alla prevista non cumulabilità dei
benefici statali con quelli provinciali, denunciata come lesiva di
competenze provinciali, si deve osservare che la previsione dell'art.
6 attiene a materia tributaria e quindi statale; quella dell'art. 15
concerne le iniziative cofinanziate dalla CEE, per cui la legge è
attenta ai divieti comunitari tendenti ad evitare l'alterazione delle
regole di concorrenza che si verificherebbe ove si consentisse che
una stessa impresa goda di un triplice finanziamento (Comunità,
Stato e Provincie autonome); quella dell'art. 22, comma 3, non è una
vera incumulabilità, ma una limitazione posta alle provvidenze in
sede locale nel rispetto sia di condizioni di uniformità, sia della
normativa comunitaria; quella dell'art. 27, comma 13 (che non è essa
pure una vera incumulabilita') si preoccupa di chiarire che il cumulo
delle provvidenze non deve superare i limiti massimi di intervento
nelle spese di investimento previsti proprio dalle leggi provinciali;
quella dell'art. 31, comma 3, appare rispettosa di un corretto
criterio di gestione, dal momento che la provvidenza attiene al
parziale reintegro del fondo di garanzia dei "consorzi di garanzia
collettiva fidi", per cui una misura che prevedesse l'integrale
reintegro di detto fondo annullerebbe del tutto il rischio
dell'impresa.
7.5. - Sempre in relazione alla stessa censura, poi, relativamente
al profilo secondo cui alcune disposizioni della legge in esame
conterrebbero una disciplina di dettaglio che vanificherebbe del
tutto le prerogative provinciali, va osservato, che:
per quel che riguarda l'art. 1, comma 6, la definizione di
piccola impresa industriale o commerciale o di servizi, anche in
relazione al capitale investito, è di competenza statale;
quanto all'art. 7, comma 2, la disciplina dei crediti d'imposta
è di esclusiva competenza statale;
relativamente all'art. 8, commi 2 e 5, le competenze del CIPI,
in quanto strumentali alla programmazione nazionale, non possono
essere contestate;
per l'art. 10, trattasi di materia tributaria di competenza
statale, cui sono connesse, per quanto innanzi detto (v. punto 6,
alla fine), anche le funzioni di cui all'art. 12 in ordine ai
contributi previsti in via alternativa ai crediti d'imposta e
all'art. 13 che disciplina la revoca di dette agevolazioni;
per quel che concerne l'art. 15, spetta allo Stato dettare la
disciplina concernente la partecipazione delle piccole imprese
nazionali ad "azioni comunitarie cofinanziate", opportunamente
prevedendosi che sia il CIPE a determinare le modalità di intervento
"in conformità dei programmi comunitari";
per l'art. 14, trattasi di disposizioni attinenti ad
"agevolazioni per la diffusione commerciale" all'estero delle piccole
imprese e alla loro ammissione alla garanzia assicurativa della
Sezione speciale per l'assicurazione del credito all'esportazione
(SACE), rispetto alle quali gli enti di autonomia non possono vantare
competenze statutarie;
quanto agli artt. 21, 22, 24, 27 e 28, che riguardano i
contributi ai consorzi di servizi e alle società consortili miste,
la cui gestione è affidata alle regioni e alle province autonome, le
relative previsioni non sono invasive delle competenze di queste
ultime, limitandosi a dettare norme in ordine a detto affidamento,
nonchè ad indicare i limiti massimi delle agevolazioni e ad
esplicitare i soggetti beneficiari degli interventi stessi, il tutto
per ragioni di uniformità rispondenti all'interesse nazionale
sotteso all'intera legge;
per gli artt. 31 e 32, è giustificato che la gestione degli
interventi statali di reintegro dei fondi di garanzia dei "consorzi
di garanzia collettiva fidi" sia affidata a organismi statali,
perchè la materia attiene alla disciplina generale del credito sotto
l'aspetto della parziale riduzione del rischio d'impresa e non
riguarda gli interventi creditizi a favore degli operatori economici.
7.6. - Le considerazioni che precedono valgono anche per le
questioni riferite agli artt. 10, comma 10, 21, comma 7, 22, comma 5,
27, comma 11, 33, comma 4, che, ad avviso della ricorrente,
riservando ad emanandi regolamenti ministeriali la normativa di
attuazione in materie di competenza provinciale, violerebbero il
riparto delle competenze normative tra Stato e Provincia autonoma
come precisato nell'art. 17, comma 1, lett. b) della legge n. 400 del
1988. Va, infatti, in proposito osservato che non si tratta, nella
specie, di normativa di attuazione in materia regionale, ma di
normativa di attuazione di interventi statali di interesse nazionale,
per cui proprio la natura della legge impugnata e l'interesse
nazionale che vi è connesso giustificano la previsione di
regolamenti da emanarsi da autorità centrali di Governo. Non è
quindi conferente il richiamo operato dalla ricorrente, nella seconda
memoria di udienza, a precedenti decisioni della Corte (sentt. n. 391
e n. 204 del 1991) ove si è affermato il principio secondo cui "un
regolamento ministeriale di esecuzione o di attuazione di una legge
statale .. non può porre norme dirette a limitare la sfera delle
competenze delle regioni in materie ad esse attribuite". Difatti,
diversamente dalle fattispecie legislative - oggetto delle richiamate
sentenze - disciplinanti specifici settori di competenza regionale o
provinciale (formazione professionale e agricoltura), si è ora in
presenza di una legge di programmazione economica, concernente più
materie, non tutte e non interamente di competenza provinciale, e che
risponde ad un interesse nazionale non frazionabile, tale da
richiedere condizioni uniformi e modalità di generale applicazione
degli interventi previsti per il suo perseguimento.
7.7. - La Provincia autonoma di Bolzano sostiene, poi, la
illegittimità costituzionale degli articoli da 6 a 11 sotto un
ulteriore profilo: le norme, prevedendo le agevolazioni con la forma
dei "crediti d'imposta", rilevanti ai fini IRPEF, IRPEG, ILOR e IVA,
inciderebbero negativamente sui flussi tributari assegnati alla
Provincia autonoma e violerebbero gli artt. 75 e 78 dello Statuto,
come novellati dalla legge n. 386 del 1989. Le questioni non sono
fondate, perchè, come più volte la Corte ha affermato (sentt. nn.
381 del 1990, 1145 e 633 del 1988, 433 del 1987, 356 del 1985 e ord.
n. 165 del 1988), nessuna norma statutaria garantisce alla Provincia
un flusso finanziario quantitativamentedeterminato, mentre "la
concessione ovvero l'eliminazione o la riduzione di determinati
finanziamenti rivolti a scopi specifici rientrano nella
discrezionalità del legislatore statale ove, considerate nel loro
insieme, non determinino quella grave alterazione" del rapporto tra
bisogni regionali o provinciali e mezzi finanziari per farvi fronte
nei limiti della compatibilità con le "preminenti esigenze della
finanza pubblica" (sentt. n. 381 del 1990 cit. e n. 307 del 1983).
7.8. - Nella seconda memoria di udienza la ricorrente insiste
sulle "sopravvenute" norme di attuazione dello Statuto (decreti
legislativi n. 266 del 1992, art. 4, comma 3, e n. 268 del 1992, art.
7) che vietano i finanziamenti diretti dello Stato nelle materie di
competenza propria delle province autonome e dettano più articolate
procedure per la determinazione della quota dei tributi spettante
alle province stesse. Osserva la Corte che, pur in presenza di tale
sopravvenienza normativa, le conclusioni cui si è pervenuti non
possono mutare, essendo le invocate norme successive rispetto
all'entrata in vigore della legge impugnata e perciò non producono
effetti rispetto ad essa.
8. - La Provincia autonoma di Trento denuncia la violazione
dell'art. 15 dello Statuto e dell'art. 5 del d.P.R. 31 luglio 1978,
n. 1017 da parte di quelle norme che prevedono benefici a favore
delle piccole imprese e dispongono che lo Stato eroghi direttamente i
fondi ovvero li assegni alla Provincia controllandone l'erogazione,
senza alcuna intesa con la provincia stessa. I parametri invocati
imporrebbero, nell'assegnazione delle quote degli stanziamenti
destinati all'incremento della produzione industriale, una procedura
particolare che nella specie non sarebbe rispettata. La questione
non è fondata perchè il carattere di norma generale sulla
programmazione economica, propria della legge impugnata, rende
operante la deroga al meccanismo ordinario di finanziamento, prevista
dalla prima parte dell'art. 15 dello Statuto (sent. n. 796 del 1988).
Quanto al secondo parametro invocato (art. 5, d.P.R. n. 1017 del
1978), esso non è conferente trattandosi di una norma procedurale la
quale prevede che le quote dei finanziamenti statali sono indicate
"nel contesto della determinazione della quota variabile di cui
all'art. 78" dello Statuto.
9. - La Provincia autonoma di Trento e la Regione Lombardia
impugnano gli artt. da 17 a 24 e 27, in materia di contributi ai
consorzi e alle società consortili di servizi tra piccole imprese,
sotto l'ulteriore profilo della violazione delle loro competenze, per
avere le norme riservato un ruolo meramente istruttorio alle regioni
e alle province autonome e, in alcuni casi (artt. 21, comma 5, e 27,
comma 9), previsto un potere sostitutivo del Ministro non conforme ai
criteri indicati dalla giurisprudenza costituzionale. La censura è
fondata solo in parte. Mentre, come si è in precedenza (v. punto
7.2) osservato, le norme impugnate prevedono una sostanziale
partecipazione degli enti di autonomia nel procedimento di
concessione dei benefici in questione, sì che non può condividersi
la doglianza che muove dal carattere marginale del ruolo ad essi
assegnato, effettivamente talune previsioni legislative (artt. 21,
comma 5, e 27, comma 9, cit.), nel conferire al Ministro
dell'industria il potere sostitutivo in caso di inerzia delle prov-
ince autonome o delle regioni, non contemplano quella garanzia
procedurale, consistente nella previa diffida ad adempiere entro un
determinato termine, che la Corte (sentt. nn. 483 e 49 e 37 del 1991,
85 del 1990, 830 del 1988, 304 del 1987) ha sempre ritenuto
necessaria "nelle materie di competenza regionale o provinciale",
quando tali materie siano disciplinate in modo uniforme da una legge
dello Stato. In questi limiti, e cioè con riferimento alle sole
materie proprie delle regioni e delle province autonome, deve
pertanto essere dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
21, comma 5, essendo la seconda disposizione impugnata (art. 27,
comma 9) una norma di mero rinvio alla prima (ord. n. 304 del 1992).
10. - Sono poi oggetto delle impugnative della Provincia autonoma
di Trento e della Regione Lombardia gli artt. da 29 a 33 in tema di
agevolazioni ai consorzi e cooperative di "garanzia collettiva fidi",
nella parte in cui contemplano come beneficiarie imprese artigiane e
piccole imprese operanti nei settori di competenza provinciale o
regionale. Le norme, prevedendo interventi finanziari dello Stato
capillarmente distribuiti e concessi in via ordinaria, senza
riferimento a programmi straordinari, interferirebbero con le già
ricordate attribuzioni delle ricorrenti. La censura non è fondata.
Le norme impugnate prevedono la parziale reintegrazione dei fondi dei
detti consorzi o la concessione di contributi alla costituzione dei
fondi interconsortili di secondo grado, realizzando una sorta di
riassicurazione dei rischi connessi ad attività finanziarie: esse
mirano allo sviluppo di forme mutualistiche di garanzia collettiva e
costituiscono un indirizzo di politica economica generale attinente
al governo del credito, di competenza statale. Inoltre la legge non
esclude, anzi espressamente prevede che le regioni possano erogare
agli stessi soggetti propri contributi (art. 32, comma 2), nel
rispetto quindi delle loro competenze.
11. - L'art. 36 (già impugnato dalla Provincia autonoma di
Bolzano insieme ad altre norme - v. punto 7.1) è oggetto di censura
anche da parte della Provincia autonoma di Trento e della Regione
Lombardia. Ad avviso delle ricorrenti la norma, prevedendo
l'individuazione da parte delle regioni (e delle province autonome)
dei "distretti industriali" sulla base degli indirizzi e dei criteri
dettati dal Ministro dell'industria, violerebbe le competenze
provinciali e regionali, perchè condizionerebbe la programmazione
territoriale e di sviluppo delle piccole imprese (per la Regione
Lombardia: le imprese artigiane ex art. 117 della Costituzione, e i
consorzi industriali ex art. 65 d.P.R. 616 del 1977) a determinazioni
ministeriali, dal momento che solo per tali aree è consentito il
finanziamento da parte delle regioni e delle province autonome di
progetti innovativi concernenti più imprese, sulla base di un
contratto di programma stipulato con il consorzio interessato. La
questione è infondata. La previsione che affida ad un'autorità di
Governo di fissare indirizzi e parametri di riferimento per le
regioni, nell'individuazione dei distretti industriali, risponde ad
una esigenza di coordinamento che postula, nella specie, non
attività politico-decisionali (rimesse agli enti di autonomia),
bensì soltanto attività tecniche (v. art. 36, comma 1) di
rilevazione (concentrazione di imprese insistenti nell'area
territoriale, rapporto con la popolazione residente, specializzazione
produttiva dell'insieme delle imprese), per cui, dovendo l'emanando
decreto del Ministro dell'industria attenersi a tali ristretti
ambiti, non può ritenersi violata la competenza delle ricorrenti. La
norma, difatti, pur nella sua imprecisa formulazione, appare diretta
ad incentivare la costituzione di consorzi tra imprese per conseguire
razionalità ed efficacia degli interventi, per cui non restringe
l'autonomia regionale in ordine ad ulteriori possibilità di
intervento finanziario delle regioni stesse in favore delle piccole
imprese localizzate in quelle zone.
12. - La Provincia autonoma di Trento e la Regione Lombardia
assumono, poi, l'illegittimità costituzionale dell'art. 39, che,
prevedendo l'istituzione presso il Ministero dell'industria di un
"servizio centrale per la piccola industria e l'artigianato",
violerebbe le loro attribuzioni essendo la norma rivelatrice
dell'intento di riassorbire nell'ambito delle competenze centrali
settori non appartenenti alla titolarità dello Stato e ponendo così
le premesse per illegittimi interventi statali di gestione in settori
di competenza provinciale o regionale. La questione non è fondata.
Il servizio centrale per la piccola industria e l'artigianato,
costituito presso il Ministero dell'industria, è stato previsto per
lo svolgimento di attività di rilevazione ed analisi dello sviluppo
economico, finanziario e produttivo delle piccole imprese, anche in
collegamento con gli osservatori economici regionali e comunitari (v.
art. 4, comma 3) o con le società finanziarie regionali (v. art. 4,
comma 4). Non si tratta quindi, come sostenuto, di attività di
"gestione" in settori di competenza regionale. Al riguardo la Corte
ha escluso che tali attività possano ritenersi invasive di
competenze regionali e provinciali, affermando viceversa che simili
ipotesi di rilevazioni e collegamenti assicurano il corretto
svolgimento delle funzioni pubbliche (sent. n. 139 del 1992). È poi
evidente che il decreto del Presidente della Repubblica (art. 39),
che dovrà provvedere alla riorganizzazione della Direzione generale,
nell'ambito della quale è previsto il suddetto servizio centrale,
non potrà discostarsi dalle linee tracciate nella legge e dal
rispetto delle competenze regionali, e qualunque invasione da parte
dell'emananda normativa regolamentare potrà essere censurata in sede
di conflitto.
13. - Anche l'art. 41 è oggetto dei ricorsi della Provincia
autonoma di Trento e della Regione Lombardia, le quali sostengono che
la norma - autorizzando la Cassa per il credito alle imprese
artigiane ad effettuare una serie di attività estranee ai suoi
compiti statutari e trasformandola da organismo incaricato di
provvedere al finanziamento degli istituti e delle aziende di credito
in organismo che gestisce direttamente le agevolazioni alle imprese -
invaderebbe la competenza provinciale o regionale, cui spettano tali
forme di interventi (la Regione Lombardia invoca, in proposito, quale
parametro, l'art. 109 del d.P.R. 616 del 1977). In proposito è
sufficiente osservare che la norma autorizza modifiche statutarie di
un istituto di credito, da approvarsi dal Ministero del tesoro. In
tal senso essa attiene all'ordinamento generale del credito e degli
istituti che lo esercitano (v. art. 109 cit.).
14.1. - Tutte le ricorrenti sollevano, infine, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 43, che pone gli oneri
derivanti dall'attuazione della legge a carico del fondo speciale
rotativo per l'innovazione tecnologica, istituito dall'art. 14 della
legge n. 46 del 1982.
Le due province autonome denunciano la violazione del titolo VI
dello Statuto e dell'art. 5 della legge n. 386 del 1989, ma, mentre
la Provincia di Bolzano fa riferimento al primo comma di tale ultima
disposizione, la Provincia di Trento ne richiama invece il secondo
comma. Entrambe, poi, lamentano la violazione dell'art. 15 dello
Statuto che dispone in ordine ai finanziamenti destinati
all'incremento delle attività industriali. La sola Provincia di
Trento richiama, altresì, l'art. 5 del d.P.R. n. 1017 del 1978.
Tutte le questioni, che si sostanziano nella denuncia della
lesione dell'autonomia finanziaria delle province autonome per
l'inosservanza della procedura partecipativa delle stesse al sistema
di erogazione dei finanziamenti, non sono fondate.
Ed invero, premesso che non è ravvisabile nessuna lesione del
sistema finanziario provinciale, quale previsto nello Statuto (c.d.
quota variabile), da parte di una legge che dispone un intervento
straordinario di carattere nazionale, dovendosi ogni pretesa avanzare
in sede di determinazione della predetta quota di spettanza delle
province autonome, non è neppure da ritenersi violato l'art. 15
dello Statuto, perchè proprio esso consente, da parte delle "norme
generali sulla programmazione economica" (quale quelle in esame),
deroghe al sistema di finanziamento degli interventi relativi
all'"incremento delle attività industriali". Al riguardo va altresì
ribadito che l'ampio ventaglio di interventi ipotizzati dalla legge
impugnata e la complessa tipologia dei beneficiari non possono
considerarsi tutti ricompresi nelle materie attribuite alla
competenza provinciale.
Nemmeno è violato l'art. 5, comma 1, della legge n. 386 del 1989,
giacchè la norma invocata si riferisce ai fondi speciali "istituiti
per garantire livelli minimi di prestazioni in modo uniforme" (quale,
ad esempio, il fondo sanitario nazionale). Tale non è, invece, il
fondo rotativo per l'innovazione tecnologica, che non risponde al
soddisfacimento di primarie esigenze (quali il diritto fondamentale
alla salute), ma allo sviluppo di un settore economico (sent. n. 116
del 1991).
Quanto all'art. 5, comma 2, della legge n. 386 del 1989, che
riguarderebbe tutti gli altri fondi statali, si rileva che tale norma
va collegata con l'art. 15 dello Statuto, che è la norma "speciale"
relativa "all'incremento della produzione industriale" e che prevede,
come già detto, deroghe al sistema ordinario di finanziamento della
Provincia autonoma da parte di norme statali generali di
programmazione economica.
Infine, relativamente al riferimento all'art. 5 delle norme di
attuazione (d.P.R. n. 1017 del 1978), vale quanto già osservato in
precedenza (v. punto 8), potendosi soltanto aggiungere che il sistema
delle fonti non consente che si attribuisca ad una norma di
attuazione significati che possano annullare o disattendere le
previsioni contenute nello statuto e cioè in un atto legislativo di
rango superiore.
14.2. - L'art. 43 è impugnato, infine, dalla Regione Lombardia
che lamenta la lesione di norme interposte rispetto ai parametri
costituzionali attributivi di competenze regionali, quali l'art. 110
del d.P.R. n. 616 del 1977, che ha soppresso i fondi di rotazione,
trasferendone le disponibilità alle regioni, l'art. 126 dello stesso
decreto presidenziale che "non consente di impiegare uno strumento di
spesa statale", quale è il fondo di rotazione, nell'ambito delle
competenze regionali, e l'art. 3 della legge 14 giugno 1990 n. 158,
il quale dispone che gli stanziamenti statali delle leggi di settore,
da ripartire tra le regioni, devono confluire nella quota variabile
del fondo per il finanziamento dei programmi regionali di sviluppo
(art. 9 della legge n. 281 del 1970). Le censure sono infondate,
perchè il fondo di rotazione in esame è stato istituito con la
legge n. 46 del 1982, già sottoposta come si è detto al vaglio di
questa Corte (sent. n. 796 del 1988 cit.) in epoca successiva
rispetto al trasferimento delle funzioni alle regioni, ed ha
caratteri del tutto peculiari, essendo rivolto a programmi
straordinari di imprese destinati a introdurre innovazioni
tecnologiche in relazione ad "esigenze generali dell'economia
nazionale" (cfr. art. 14 della legge n. 46 cit.), e l'art. 3 della
legge n. 158 del 1990 non è idoneo, nel giudizio di
costituzionalità, a fungere da parametro di riferimento soprattuto
in considerazione del carattere transitorio della disciplina ivi
prevista, transitorietà che, se pur esplicitata ("in attesa delle
disposizioni di riforma della finanza regionale") nell'art. 2 della
stessa legge n. 158 cit. relativamente al "fondo comune" (art. 8
legge n. 281 del 1970), deve essere riferita per ragioni logiche
anche all'art. 3 invocato, relativo al fondo per il finanziamento dei
programmi regionali di sviluppo (art. 9 legge n. 281 del 1970).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 21, comma 5,
della legge 5 ottobre 1991 n. 317 (Interventi per l'innovazione e lo
sviluppo delle piccole imprese), nella parte in cui non contempla che
il potere sostitutivo del Ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, nelle materie di competenza delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano, sia esercitato, in caso di
loro inerzia, previa diffida alle stesse;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 1, commi 2 e 3, 5, 6, 7, 8, 10, 12, 17, 18, 19, 20, 21,
22, 23, 24, 27, 29, 30, 31, 32, 33, 36, 39, comma 1, lett. a), 41 e
43, comma 1, della legge n. 317 del 1991, sollevate, con i ricorsi
indicati in epigrafe, dalla Provincia autonoma di Trento in
riferimento agli artt. 8, nn. 9, 18 e 20, 9, nn. 3 e 8, 15, 16 e
titolo VI dello statuto speciale di autonomia, approvato con d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670, 5 del d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017 e 5,
comma 2, della legge 30 novembre 1989, n. 386, e dalla Regione
Lombardia in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione
ed in relazione agli artt. 56, 63, 65, 84, 109, 110 e 126 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, e 3 della legge 14 giugno 1990, n. 158;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. da 1 a 24, da 27 a 34, 36 e 43 della legge n. 317 del
1991, sollevate, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Provincia
autonoma di Bolzano in riferimento agli artt. 8, nn. 9 e 20, 9, nn. 3
e 8, 15, 16 e titolo VI dello statuto speciale di autonomia, ai
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278, 31 luglio 1978, n. 1017, 24 marzo 1981,
n. 228, 19 novembre 1987, n. 526, all'art. 5, comma 1, della legge 30
novembre 1989, n. 386 ed in relazione all'art. 65 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 ottobre 1992.
Il Presidente: BORZELLINO
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 10 novembre 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C1237