1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 19-1-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 23 novembre 2010
Ricorso per conflitto depositato in cancelleria il 23 novembre 2010 (della Provincia autonoma di Trento). Energia - Decreto del Ministro dello sviluppo economico recante "Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili", volte ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio - Presenza di disposizioni espressamente rivolte alle Province autonome - Lamentata inidoneita' del decreto ministeriale, quale atto sostanzialmente regolamentare, a incidere in ambiti di competenza primaria della Provincia, ovvero mancata acquisizione della delibera del Consiglio dei ministri e dello specifico parere della Provincia ove il decreto medesimo sia inteso come atto di indirizzo e coordinamento, nonche' lamentata natura di dettaglio delle disposizioni censurate inidonee a condizionare la potesta' primaria della Provincia - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione della competenza legislativa e amministrativa della Provincia nella materia concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, violazione della competenza statutaria, legislativa e amministrativa, nella materia della tutela del paesaggio nonche' in altre materie di competenza primaria quali ordinamento degli uffici provinciali, urbanistica e piani regolatori, toponomastica, patrimonio storico, artistico e popolare, usi e costumi locali, usi civici, ordinamento delle minime proprieta' colturali, porti lacuali, miniere, cave e torbiere, apicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna, viabilita', acquedotti, lavori pubblici di interesse provinciale, comunicazioni e trasporti di interesse provinciale, impianti di funivia, agricoltura e foreste, espropriazione per pubblica utilita', opere idrauliche, violazione della competenza statutaria, legislativa e amministrativa, nelle materie concorrenti dell'incremento della produzione industriale e dell'utilizzazione delle acque pubbliche - Richiesta di dichiarare che non spetta allo Stato emanare, con decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, anche con riferimento alla Provincia autonoma di Trento, le Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, e conseguentemente di annullare i punti 1.2, 17.1 e 17.2 e l'allegato 3 delle Linee guida predette, nella parte in cui si riferiscono alla Provincia autonoma di Trento. - Decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, punti 1.2, 17.1 e 17.2 e allegato 3. - Costituzione, artt. 117, commi terzo, quinto e sesto, e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1), 2), 3), 4), 5), 6), 7), 8), 11), 14), 16), 17), 18), 21), 22) e 24); 9, nn. 8) e 9); e 16; d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 3; d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, artt. 12, comma 10, e 19; direttiva 2001/77/CE del 27 settembre 2001. (010C0892) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 19-1-2011)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro tempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n. 2565 del 12
novembre 2010 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura
speciale n. rep. 27429 del 12 novembre 2010 (doc. 2), rogata dal
dott. Tommaso Sussarellu, Ufficiale rogante della Provincia,
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, dall'avv. Nicolò
Pedrazzoli dell'Avvocatura della Provincia di Trento e dall'avv.
Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma nello studio di
questi in via Confalonieri, n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato emanare, con decreto del
Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale 18 settembre 2010, n. 219, anche con riferimento
alla Provincia autonoma di Trento, le Linee guida per
l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili,
nonchè per il conseguente annullamento dei punti 1.2, 17.1 e 17.2
nonchè dell'allegato 3 delle Linee guida per l'autorizzazione degli
impianti alimentati da fonti rinnovabili, emanate con d.m. 10
settembre 2010, nella parte in cui si riferiscono alla Provincia
autonoma di Trento.
per violazione:
dell'articolo 8, nn. 1), 5), e 6), nonchè integrativamente nn.
2), 3), 4), 7), 8), 11), 14), 16), 17), 18), 21), 22) e 24), e
dell'articolo 9, nn. 8) e 9) del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Testo
unificato delle leggi sullo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige); - dell'articolo 16 del medesimo Statuto;
delle norme di attuazione dello Statuto di cui al d.P.R. 20
gennaio 1973, n. 115, al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, al d.P.R. 1
novembre 1973, n. 690, al d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 e al d.P.R. 19
novembre 1987, n. 526;
delle norme di attuazione dello Statuto di cui al decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266, con particolare riferimento agli
articoli 2 e 3;
degli articoli 117, commi terzo, quinto e sesto, e dell'articolo
118 della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 legge
cost. n. 3/2001.

Fatto

L'articolo 8, n. 6), dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, attribuisce alle
Province autonome potestà legislativa primaria nella materia della
tutela del paesaggio.
La competenza in materia di tutela del paesaggio è accompagnata
dalla competenza -sempre primaria - in varie altre materie, tra cui
l'ordinamento degli uffici provinciali (art. 8, n. 1), l'urbanistica
e i piani regolatori (art. 8, n. 5), la toponomastica (art. 8, n. 2,
St.), la tutela e la conservazione del patrimonio storico, artistico
e popolare (art. 8, n. 3), gli usi e costumi locali (art. 8, n. 4),
gli usi civici (n. 7), l'ordinamento delle minime proprietà
colturali (n. 8), i porti lacuali (n. 11), le miniere, cave e
torbiere (n. 14), l'alpicoltura e i parchi per la protezione della
flora e della fauna (n. 16), la viabilità, gli acquedotti e i lavori
pubblici di interesse provinciale (n. 17), le comunicazioni ed i
trasporti di interesse provinciale, compresi la regolamentazione
tecnica e l'esercizio degli impianti di funivia (n. 18),
l'agricoltura e le foreste (n. 21), l'espropriazione per pubblica
utilità (n. 22), le opere idrauliche (n. 24).
Inoltre, la Provincia ha competenza concorrente in materia di
incremento della produzione industriale (art. 9, n. 8) St.) e di
utilizzazione delle acque pubbliche (art. 9, n. 9).
Nelle stesse materie l'art. 16 dello Statuto assegna alla
Provincia le funzioni amministrative.
Già prima del 2001 - sulla base delle sole attribuzioni
statutarie - alle Province autonome era stata riconosciuta competenza
in materia di energia: in particolare, l'articolo 01 delle norme di
attuazione dello statuto di cui al d.P.R. n. 235 del 1977 (aggiunto
dal d. lgs. n. 463 del 1999) ha trasferito alle Province autonome le
funzioni in materia di energia esercitate dallo Stato sia
direttamente mediante gli organi centrali e periferici, sia per il
tramite di enti e istituti pubblici a carattere nazionale o
sovraprovinciale (comma 1), precisando che le funzioni relative alla
materia "energia" concernono le attività di ricerca, produzione,
stoccaggio, conservazione, trasporto e distribuzione di qualunque
forma di energia (comma 2).
L'articolo 117, comma terzo, della Costituzione ha poi
riconosciuto alle Regioni ordinarie competenza legislativa
concorrente in materia di "produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia" e tale norma, se ritenuta ampliativa
dell'autonomia spettante in materia di energia alla Provincia in
virtù dello Statuto speciale, si applica anche ad essa in base
all'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (in
questo senso v. la sent. 383/2005 della Corte costituzionale).
Accanto al già citato d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di energia), il riparto di materie previsto dallo statuto
è attuato da ulteriore normativa di attuazione, tra cui rilevano in
particolare il decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974,
n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche), il
decreto del Presidente della Repubblica 20 gennaio 1973, n. 115
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle province
autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali
dello Stato e della Regione), il decreto del Presidente della
Repubblica 1 novembre 1973, n. 690 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernente tutela e
conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare).
L'articolo 2, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n.
266, regola invece sul piano generale il rapporto tra atti
legislativi statali leggi regionali e provinciali, escludendo che la
potestà legislativa provinciale possa essere limitata da atti non
legislativi, mentre l'art. 3 d. lgs. n. 266/1992 pone vincoli
sostanziali e procedurali agli atti di indirizzo e coordinamento
rivolti alla Provincia.
Infine l'articolo 7 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526
(Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province
autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), prevede che la
Regione e le Province di Trento e di Bolzano, nelle materie di
competenza esclusiva, possono dare immediata attuazione alle
raccomandazioni e direttive comunitarie, salvo adeguarsi, nei limiti
previsti dallo statuto speciale, alle leggi statali di attuazione dei
predetti atti comunitart.
Nella materia rilevano per il territorio provinciale le
previsioni e le indicazioni contenute in particolare nel piano
urbanistico provinciale (l.p. 5/2008), nel piano generale per
l'utilizzazione delle acque pubbliche (d.P.R. 15 febbraio 2006), nel
piano energetico provinciale (deliberazione Giunta provinciale n.
2438 del 3 ottobre 2003) ed in generale negli altri strumenti di
pianificazione e programmazione provinciale o locale, che riguardano
anche fonti energetiche rinnovabili.
Per quanto attiene in particolare gli aspetti urbanistici e
paesaggistici, rilevano le previsioni della legge provinciale 4 marzo
2008, n. 1 (Pianificazione urbanistica e governo del territorio), e
della legge provinciale 27 maggio 2008, n. 5 (Approvazione del nuovo
piano urbanistico provinciale).
La Provincia ha dato attuazione all'articolo 6 della direttiva
2001/77/CE, relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta
da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricità - a cui si riferisce a livello nazionale l'articolo
12 del decreto legislativo n. 387 del 2003, sulla base del quale sono
state adottate le linee guida in esame - con l'art. 29 l.p. 20/2005,
che ha aggiunto l'articolo 1-bis 3 nella legge provinciale 6 marzo
1998, n. 4 (Disposizioni per l'attuazione del decreto del Presidente
della Repubblica 26 marzo 1977, n. 235. Istituzione dell'azienda
speciale provinciale per l'energia, disciplina dell'utilizzo
dell'energia elettrica spettante alla Provincia ai sensi
dell'articolo 13 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,
criteri per la redazione del piano della distribuzione e
modificazioni alle leggi provinciali 15 dicembre 1980, n. 38 e 13
luglio 1995, n. 7), regolando le procedure amministrative applicabili
agli impianti per la produzione di elettricità da fonti energetiche
rinnovabili.
Sul versante statale, il decreto legislativo 29 dicembre 2003, n.
387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita'), all'articolo 12 contiene le
disposizioni per la razionalizzazione e semplificazione delle
procedure autorizzative. In particolare il comma 10 (modificato dal
comma 158 dell'art. 2 1. 24 dicembre 2007, n. 244) prevede che, "in
Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attività
produttive, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del Ministro per i beni e le attività culturali, si
approvano le linee guida per lo svolgimento del procedimento di cui
al comma 3".
Tali linee guida "sono volte, in particolare, ad assicurare un
corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli
impianti eolici, nel paesaggio". Il comma 10 aggiunge che, "in
attuazione di tali linee guida, le regioni possono procedere alla
indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di
specifiche tipologie di impianti", e che "le regioni adeguano le
rispettive discipline entro novanta giorni dalla data di entrata in
vigore delle linee guida". Ancora, è previsto che in caso "di
mancato adeguamento entro il predetto termine, si applicano le linee
guida nazionali".
Il decreto legislativo n. 387 del 2003, però, reca una
disposizione di raccordo con gli ordinamenti delle autonomie
speciali: l'art. 19, infatti, fa "salve le competenze delle regioni a
statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano che
provvedono alle finalità del presente decreto legislativo ai sensi
dei rispettivi statuti speciali e delle relative norme di
attuazione".
Invece, il decreto interministeriale 10 settembre 2010, con il
quale sono state emanate le "linee guida per il procedimento per
l'autorizzazione alla costruzione e all'esercizio di impianti di
produzione di elettricità da fonti rinnovabili nonchè linee guida
tecniche per gli impianti stessi", menziona in diversi punti le
Province autonome.
In particolare, nel punto 1.2. le linee guida dispongono che le
sole Regioni e le Province autonome siano autorizzate a "porre
limitazioni e divieti in atti di tipo programmatorio o pianificatorio
per l'installazione di specifiche tipologie di impianti alimentati a
fonti rinnovabili"; ed inoltre che tale facoltà è prevista
"esclusivamente nell'ambito e con le modalità di cui al paragrafo
17" delle medesime linee guida.
A sua volta, il paragrafo 17.1 stabilisce che, "al fine di
accelerare l'iter di autorizzazione alla costruzione e all'esercizio
degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, in attuazione delle
disposizioni delle presenti linee guida, le Regioni e le Province
autonome possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei
alla installazione di specifiche tipologie di impianti secondo le
modalità di cui al presente punto e sulla base dei criteri di cui
all'Allegato 3"; che l'individuazione "della non idoneità dell'area
è operata dalle Regioni attraverso un'apposita istruttoria avente ad
oggetto la ricognizione delle disposizioni volte alla tutela
dell'ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico e artistico,
delle tradizioni agroalimentari locali, della biodiversità e del
paesaggio rurale che identificano obiettivi di protezione non
compatibili con l'insediamento, in determinate aree, di specifiche
tipologie e/o dimensioni di impianti, i quali determinerebbero,
pertanto, una elevata probabilità di esito negativo delle
valutazioni, in sede di autorizzazione"; che gli esiti
dell'istruttoria, "da richiamare nell'atto di cui al punto 17.2,
dovranno contenere, in relazione a ciascuna area individuata come non
idonea in relazione a specifiche tipologie e/o dimensioni di
impianti, la descrizione delle incompatibilità riscontrate con gli
obiettivi di protezione individuati nelle disposizioni esaminate". Si
tratta, come si può vedere, di norme dettagliate, che regolano le
"modalita'" dell'atto regionale, indicano gli oggetti
dell'istruttoria e disciplinano il contenuto degli "esiti
dell'istruttoria".
Ancora, nel punto 17.2 si statuisce che "le Regioni e le Province
autonome conciliano le politiche di tutela dell'ambiente e del
paesaggio con quelle di sviluppo e valorizzazione delle energie
rinnovabili attraverso atti di programmazione congruenti con la quota
minima di produzione di energia da fonti rinnovabili loro assegnata
(burden sharing), in applicazione dell'articolo 2, comma 167, della
legge n. 244 del 2007,. assicurando uno sviluppo equilibrato delle
diverse fonti"; che le aree "non idonee sono, dunque, individuate
dalle Regioni nell'ambito dell'atto di programmazione con cui sono
definite le misure e gli interventi necessari al raggiungimento degli
obiettivi di burden sharing fissati in attuazione delle suddette
norme"; che infine con tale atto, "la regione individua le aree non
idonee tenendo conto di quanto eventualmente già previsto dal piano
paesaggistico e in congruenza con lo specifico obiettivo
assegnatole".
L'Allegato 3 reca, appunto, i Criteri per l'individuazione di
aree non idonee.
Durante il procedimento di approvazione delle linee guida la
Provincia autonoma di Trento ha ripetutamente richiesto specifici
emendamenti al testo, volti a raccordarle con l'ordinamento
provinciale e con quanto stabilito dalla clausola di salvaguardia
dell'articolo 19 della legge n. 387 del 2003. In particolare, nella
seduta dell'8 luglio 2010, la Conferenza delle Regioni e delle
Province autonome ha subordinato il proprio parere favorevole
all'accoglimento, tra l'altro, degli emendamenti presentati dalla
Provincia di Trento, che chiedeva la soppressione dei riferimenti
alle Province e l'inserimento di una clausola di salvaguardia
corrispondente a quella contenuta nel d. lgs. n. 387/2003 (doc. 3).
Tuttavia, le richieste così formulate non hanno trovato alcuna
corrispondenza nel testo del decreto interministeriale 10 settembre
2010: il quale, dunque, lede le prerogative costituzionali della
Provincia di Trento per le seguenti ragioni di

Diritto

1) Lesività ed illegittimità dei punti 1.2, 17.1 e 17.2 e
dell'Allegato 3 del d.m. 10 settembre 2010, in ragione del carattere
sostanzialmente regolamentare dell'atto che pone i corrispondenti
vincoli.
Secondo l'art. 12, comma 10, d. lgs. n. 387/2003, le linee guida
"sono volte, in particolare, ad assicurare un corretto inserimento
degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel
paesaggio" e, "in attuazione di tali linee guida, le regioni possono
procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla
installazione di specifiche tipologie di impianti".
Dunque, appare chiaro che l'oggetto del presente conflitto
attiene in modo prevalente alla materia "tutela del paesaggio", di
competenza primaria provinciale.
Poichè le linee guida sono seguite da atti di "programmazione",
con cui si individuano territorialmente i siti non idonei, è
chiamata in causa anche la materia dell'urbanistica, pure di
competenza primaria provinciale. Dunque, pur considerando la
connessione delle linee guida con la materia "energia", non si può
dubitare che i punti contestati delle linee guida attengono a materie
di competenza primaria provinciale.
La competenza delle Regioni speciali in materia di tutela del
paesaggio è confermata dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo
10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), che all'art. 8 dispone una
specifica salvaguardia, precisando che "nelle materie disciplinate
dal presente codice restano ferme le potestà attribuite alle regioni
a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano
dagli statuti e dalle relative norme di attuazione". E'vero che poi
incongruamente esso all'art. 131 includeva le Province autonome di
Trento e di Bolzano tra gli enti soggetti alla "potestà esclusiva
dello Stato di tutela del paesaggio": ma proprio per questa ragione
tale disposizione è stata dichiarata costituzionalmente illegittima
da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la sentenza n. 226 del
2009, su ricorso di questa Provincia.
Il d.m. 10 settembre 2010 appare un atto di natura
sostanzialmente normativa in materia provinciale. L'esame del
contenuto dell'atto rivela subito che si tratta di una disciplina
generale, astratta ed innovativa. La stessa previsione della diretta
applicabilità in caso di mancato adeguamento (art. 12, comma 10,
d.lgs. n. 387/2003 e punto 18.4 delle linee guida) e la previsione
dell'entrata in vigore dopo 15 gg. dalla pubblicazione (art. 1 d.m.
10 settembre 2010) confermano la natura normativa e non di atto di
indirizzo. Si pensi anche al titolo della parte prima ("Disposizioni
generali") e del punto 1 ("Principi generali inerenti l'attività di
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili"). Codesta Corte
costituzionale più volte ha applicato criteri "sostanziali" per
identificare la natura degli atti statali: di recente v., in modo
chiaro, la sent. 278/2010, punto 16, e la sent. 274/2010, punto 4.2.
Si può quindi considerare acquisito che il decreto qui
contestato è rivolto - nei punti indicati - a vincolare la potestà
legislativa provinciale in materie di propria pacifica competenza ad
un atto statale di natura regolamentare.
Ora, occorre ricordare che l'articolo 2, comma 1, del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento) prevede che nelle
materie di competenza provinciale la stessa legislazione statale non
operi direttamente, ma che la legislazione provinciale debba essere
adeguata ai principi e norme costituenti limiti ai sensi degli
articoli 4 e 5 dello Statuto speciale e recati dai nuovi atti
legislativi dello Stato entro i sei mesi successivi alla
pubblicazione di questi ultimi nella Gazzetta Ufficiale o nel più
ampio temine da essi stabilito.
È dunque evidente che la potestà legislativa della Provincia
può essere condizionata dallo Stato solo con atti legislativi, e non
con atti di normazione secondaria. Questo principio è del resto
stato ribadito più volte dalla giurisprudenza costituzionale. Si
veda ad esempio, di recente, la sent. 209/2009 nella quale la Corte,
Premesso che "si versa in materie di competenza primaria delle
Province autonome (edilizia sovvenzionata, assistenza e beneficenza
pubblica)", ha riconosciuto che di conseguenza "ogni intervento
limitativo dello Stato in tali ambiti deve essere stabilito con
legge, sia nell'ipotesi in cui si ritenga che l'intervento assicuri
la garanzia dei livelli minimi di tutela dei diritti sociali, secondo
la giurisprudenza di questa Corte prima richiamata, sia in via
generale, in forza del disposto dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del
1992, norma di attuazione che regola i rapporti tra legislazione
statale e legislazione regionale", dal momento che "tale norma
consente allo Stato di porre in essere interventi limitativi di
competenze delle Province autonome solo con legge". La stessa
sentenza ricorda che "in tal senso è anche la giurisprudenza di
questa Corte (ex plurimis, sentenza n. 267 del 2003)".
In effetti, già nella sent. 267/2003 la Corte aveva statuito che
dall'art. 2 d. lgs. 266/1992 "si desume agevolmente che l'obbligo di
adeguamento a carico della legislazione delle Province autonome può
derivare soltanto da una norma statale avente rango legislativo, e
non, invece, da norma di rango secondario": ed anche in tale
occasione codesta Corte ricordava di avere "più volte affermato" la
stessa regola, e si riferiva ancora alle "sentenze n. 84 del 2001 e
n. 371 del 2001".
Ad abundantiam, può essere qui ricordata anche la sent.
145/2005, che ha dichiarato l'illegittimità dell'art. 10 1. n.
4/2004, "nella parte in cui non esclude le Province autonome
dall'ambito territoriale dell'emanando regolamento", Osservando che
"la potestà regolamentare dello Stato non può essere esercitata in
relazione a materie che appartengono alla competenza legislativa
della Provincia autonoma di Trento".
Del resto, il divieto di regolamenti statali nelle materie
regionali - e dunque più ancora di vincoli imposti da regolamenti
statali - vale anche per le Regioni ordinarie, e valeva già prima
della sua codificazione espressa ad opera della 1. cost. 3/2001 (v.
l'art. 117, co. 6, Cost.). Sempre nella sent. 267/2003 la Corte
rileva che "la giurisprudenza di questa Corte, in diverse occasioni,
ha avuto modo di evidenziare come - già sotto la vigenza del vecchio
testo dell'art. 117 della Costituzione - lo Stato non potesse imporre
vincoli alle Regioni nelle materie di propria competenza se non
mediante una legge, e non, invece, per mezzo di un atto
regolamentare". Le Regioni, "infatti, non sono soggette, in linea di
principio, alla disciplina dettata con i regolamenti
governativi'(sentenza n. 507 del 2000; nello stesso senso, si vedano
anche le sentenze n. 250 del 1996 e n. 482 del 1995)".
Risulta dunque evidente dalle considerazioni sopra esposte che il
d.m. 10 settembre 2010, in quanto atto sostanzialmente regolamentare,
è a priori fonte inidonea a condizionare l'attività della Provincia
autonoma di Trento in materia provinciale. I punti 1.2., 17.1. e
17.2. nonchè l'Allegato 3 delle linee guida, in quanto intervengono
negli ambiti di competenza provinciale, in particolare con
riferimento alla tutela del paesaggio e al potere di pianificazione
territoriale e di programmazione provinciale, ledono le competenze
provinciali sopra individuate e violano l'art. 2 d.lgs. n. 266/1992,
nella parte in cui si riferiscono alle Province.
2) Lesività ed illegittimità dei punti 1.2, 17.1 e 17.2 e
dell'Allegato 3 del d.m. 10 settembre 2010, in relazione al
contenuto.
I punti 1.2, 17.1 e 17.2 e l'Allegato 3 del d.m. 10 settembre
2010 sarebbero lesivi delle competenze costituzionali della Provincia
anche se fossero contenuti in un atto legislativo.
Infatti, come si è visto, i punti censurati vanno ricondotti -
proprio in ragione del loro oggetto - alle materie di competenza
primaria della Provincia della tutela del paesaggio e
dell'urbanistica e piani regolatori.
Ora, il punto 17.1, il cui contenuto è stato puntualmente
ricordato nella parte in Fatto, contiene una disciplina dettagliata,
che pone un vincolo procedurale alle Province per l'individuazione
dei siti non idonei, regola le "modalita'" dell'atto regionale,
indica gli oggetti dell'istruttoria e disciplina il contenuto degli
"esiti dell'istruttoria": un contenuto, dunque, che sarebbe
illegittimo anche se incidesse su una materia concorrente e anche se
fosse contenuto in una legge.
Anche il punto 17.2 e l'allegato 3 contengono una disciplina non
idonea a concretare uno dei limiti della potestà primaria della
Provincia. Si pensi che essi non lasciano spazio ad uno svolgimento
da parte del legislatore provinciale ma richiedono di essere
direttamente attuati in via amministrativa. Inoltre, il punto 17.2
condiziona il modo attraverso il quale "le Regioni e le Province
autonome conciliano le politiche di tutela dell'ambiente e del
paesaggio con quelle di sviluppo e valorizzazione delle energie
rinnovabili" e individuano le aree non idonee: è prescritto che ciò
debba avvenire attraverso specifici atti di programmazione, cioè
quelli "con cui sono definite le misure e gli interventi necessari al
raggiungimento degli obiettivi di burden sharing", "tenendo conto di
quanto eventualmente già previsto dal piano paesaggistico". Simili
prescrizioni non rappresentano certo una norma fondamentale di
riforma economico-sociale, nè concretano uno degli altri limiti
della potestà primaria.
Quanto all'allegato 3, esso contiene criteri dettagliati e, al
punto t), stabilisce che, "in riferimento agli impianti per la
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, le Regioni, con
le modalità di cui al paragrafo 17, possono procedere ad indicare
come aree e siti non idonei alla installazione di specifiche
tipologie di impianti le aree particolarmente sensibili e/o
vulnerabili alle trasformazioni territoriali o del paesaggio,
ricadenti all'interno di quelle di seguito elencate": il che di per
sè è ovvio, ma finisce per poter essere inteso come divieto, per le
Province, di escludere l'installazione dell'impianto nell'intera
zona. Se così fosse, tale norma sarebbe particolarmente lesiva,
perchè si tratterebbe di una rilevante e grave ingerenza
nell'attività legislativa ed amministrativa della Provincia in
materie provinciali. Le zone elencate nella lett. f) sono aree di
interesse naturalistico o culturale o "aree agricole interessate da
produzioni agricolo-alimentari di qualita'", tutte rientranti nella
competenza primaria della Provincia in materia di "tutela del
paesaggio", "tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico
e popolare", "parchi per la protezione della flora e della fauna",
"agricoltura e foreste" (la competenza della Provincia in materia di
Zone speciali di conservazione (ZSC) e Zone di protezione speciale
(ZPS) è stata già confermata da codesta Corte con le sentt.
104/2008 e 329/2008). Si tratta poi di "aree caratterizzate da
situazioni di dissesto e/o rischio idrogeologico", rientranti nella
competenza concorrente in materia di utilizzazione delle acque
pubbliche (art. 9, n. 9).
Dunque, anche il punto 17.2 e l'allegato 3 sarebbero illegittimi
anche se contenuti in un atto legislativo, perchè le prescrizioni in
essi contenute non rappresentano una norma fondamentale di riforma
economico-sociale e non concretano uno degli altri limiti della
potestà primaria.
Quanto al punto 1.2, esso limita il potere delle Province di
"porre limitazioni e divieti in atti di tipo programmatorio o
pianificatorio per l'installazione di specifiche tipologie di
impianti alimentati a fonti rinnovabili", rinviando all"'ambito" e
alle "modalità di cui al paragrafo 17", per cui le considerazioni
svolte per i punti 17.1 e 17.2 valgono anche per il punto 1.2.
3) Lesività e illegittimità dei punti 1.2, 17.1 e 17.2 e
dell'Allegato 3 del d.m. 10 settembre 2010 anche ove considerato atto
di indirizzo e coordinamento.
L'articolo 3 del decreto legislativo n. 266 del 1992 prevede, per
gli atti statali di indirizzo e di coordinamento, la necessità della
delibera del Consiglio dei ministri e del parere della Provincia e
pone il principio secondo il quale gli atti in questione "vincolano
la regione e le province autonome solo al conseguimento degli
obiettivi o risultati in essi stabiliti".
Come visto, il d.m. 10 settembre 2010 va considerato, per il suo
contenuto, un atto sostanzialmente regolamentare. Però, anche
qualora esso fosse qualificato come atto di indirizzo e
coordinamento, sarebbe illegittimo per la violazione dell'art. 3 d.
lgs. 266/1992. Infatti, esso è stato adottato con d.m., senza
delibera del Consiglio dei ministri; inoltre, non è stato acquisito
lo specifico parere della Provincia, richiesto dall'art. 3, co. 3, d.
lgs. 266/1992.
Nè si potrebbe replicare che vi è stata la delibera della
Conferenza unificata, dato che nella Conferenza la posizione della
Provincia non è decisiva (i gruppi delle autonomie decidono a
maggioranza), e dato che in ogni modo la delibera della Conferenza
non può surrogare la consultazione individuale della Provincia. Si
è anche notato che, in sede di approvazione delle linee guida,
questa Provincia ha ripetutamente richiesto specifici emendamenti al
testo, volti a raccordare le predette linee guida con l'ordinamento
provinciale.
Inoltre, quanto al contenuto, valgono le considerazioni sopra
espresse, dal momento che un simile contenuto non potrebbe essere
legittimamente disposto neppure da una legge.
In aggiunta, si può rilevare che il d.m. 10 settembre 2010 non
vincola "le province autonome solo al conseguimento degli obiettivi o
risultati in essi stabiliti", perchè ha un contenuto che - come
visto - è in parte dettagliato e comunque pone condizionamenti e
vincoli all'attività amministrativa di individuazione dei siti non
idonei.
Di qui l'illegittimità anche sotto questo profilo.

P. Q. M

Chiede voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il
ricorso, dichiarando;
Che non spetta allo Stato emanare, con decreto del Ministro dello
sviluppo economico 10 settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale 18 settembre 2010, n. 219, anche con riferimento alla
Provincia autonoma di Trento, le Linee guida per l'autorizzazione
degli impianti alimentati da fonti rinnovabili;
Nonchè per il conseguente annullamento dei punti 1.2, 17.1 e
17.2 nonchè dell'allegato 3 delle Linee guida per l'autorizzazione
degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, emanate con d.m. 10
settembre 2010, nella parte in cui si riferiscono alla Provincia
autonoma di Trento.
Trento-Padova-Roma, 16 novembre 2010

Prof. Avv: Giandomenico Falcon - Avv: Nicolò Pedrazzoli - Avv: Luigi
Manzi