1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 20-6-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 188 SENTENZA 5 - 14 giugno 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Imposte e tasse - Norme della Regione Campania - Tassa automobilistica regionale - Esenzione dal 1° gennaio 2005 per i veicoli appartenenti alle categorie internazionali M1 e N1 alimentati a gas metano e GPL o azionati con motore elettrico - Ricorso del Governo - Denunciata invasione della competenza statale esclusiva in ordine alla disciplina dei tributi istituiti con leggi statali - Successiva rinuncia al ricorso accettata dalla Regione - Estinzione parziale del processo. - Legge della Regione Campania 29 dicembre 2005, n. 24, art. 23 (modificativo dell'art. 2, comma 1, della legge regionale 24 dicembre 2003, n. 28). - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera e); legge 27 dicembre 1997, n. 449, art. 17, comma 5, lettere a) e b); d.P.R. 5 febbraio 1953, n. 39, art. 20; norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte costituzionale, art. 25. Ricerca scientifica e tecnica - Norme della Regione Campania - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Sottoposizione degli IRCCS campani «alla vigilanza della Regione» - Ricorso del Governo - Intervenuta abrogazione, in parte qua, della norma censurata - Inattuazione della norma medio tempore - Cessazione della materia del contendere. - Legge della Regione Campania 29 dicembre 2005, n. 24, art. 7, comma 1. - Costituzione, art. 117, comma terzo, artt. 117, 118, primo comma, e 120, in combinato disposto; d.lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, art. 1, comma 2. Regioni (in genere) - Norme della Regione Campania - Attribuzione con legge regionale di funzioni di indirizzo politico-amministrativo alla Giunta - Ricorso del Governo - Violazione della riserva statutaria in materia di riparto di funzioni tra Giunta, Presidente e singoli assessori e Consiglio regionale - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Campania 29 dicembre 2005, n. 24, art. 4, comma 3. - Costituzione, art. 123; statuto Regione Campania, artt. 20, punto 1, e 31. Ricerca scientifica e tecnica - Norme della Regione Campania - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Sottoposizione dell'attivita' di ricerca degli IRCCS campani al controllo della Regione - Ricorso del Governo - Indebita interferenza sull'attivita' di controllo affidata dalla normativa statale al Ministero della salute Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Campania 29 dicembre 2005, n. 24, art. 7, comma 2. - Costituzione, art. 117, comma terzo (artt. 117, 118, primo comma, e 120, in combinato disposto); d.lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, art. 8, comma 3. Ricerca scientifica e tecnica - Norme della Regione Campania - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Attribuzione al Presidente della Regione del potere di nominare i componenti del Consiglio di indirizzo e verifica degli IRCCS campani e alla Giunta regionale del potere di designare tutti i membri del Collegio sindacale dei medesimi Istituti - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dell'Atto d'intesa tra Stato e Regioni che prevede la presenza nei suddetti organi di una componente di nomina ministeriale - Lamentata esorbitanza dalla potesta' regionale concorrente in materia di tutela della salute, nonche' lesione del principio di leale collaborazione - Sopravvenuta dichiarazione di illegittimita' costituzionale della norma statale dettante le modalita' di composizione del Consiglio di indirizzo e verifica e del Collegio sindacale, poi recepite nell'Atto di intesa assunto a parametro - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Campania 29 dicembre 2005, n. 24, art. 7, commi 3 e 4. - Costituzione, art. 117, comma terzo, artt. 117, 118, primo comma, e 120, in combinato disposto; d.lgs. 16 ottobre 2003, n. 288; legge 16 gennaio 2003, n. 3. (007C0780) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 20-6-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, terzo comma,
dell'art. 7, primi quattro commi, e dell'art. 23 della legge della
Regione Campania 29 dicembre 2005, n. 24 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania
- legge finanziaria 2006), promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 28 febbraio 2006, depositato in
cancelleria il 7 marzo 2006 ed iscritto al n. 43 del registro ricorsi
2006.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 maggio 2007 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Vincenzo Cocozza per la
Regione Campania.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso (n. 43
del 2006) notificato il 28 febbraio 2006 e depositato il successivo 7
marzo, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, terzo comma, dell'art. 7, primi quattro commi, e
dell'art. 23 della legge della Regione Campania 29 dicembre 2005,
n. 24 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione Campania - legge finanziaria 2006),
pubblicata nel B.u.r. n. 69 del 30 dicembre 2005.
2. - L'art. 4, comma 3, della legge regionale n. 24 del 2005,
viene censurato poichè, prevedendo l'attribuzione alla Giunta
regionale di una funzione di indirizzo politico-amministrativo,
violerebbe la riserva di statuto configurata dall'art. 123 della
Costituzione. Infatti, la disposizione impugnata determinerebbe «una
modifica del sistema di relazioni tra gli organi regionali, così
come delineato dal vigente Statuto della Regione, il quale
attribuisce al Consiglio regionale la funzione di indirizzo politico
programmatico» (art. 20, punto 1, della legge 22 maggio 1971, n. 348
recante «Approvazione, ai sensi dell'art. 123, secondo comma, della
Costituzione, dello Statuto della Regione Campania») ed alla «Giunta
l'attuazione delle direttive politiche e programmatiche decise dal
Consiglio» (art. 31 dello statuto). Una scelta del genere non
potrebbe quindi essere disposta con una ordinaria legge regionale,
perchè interviene in una materia rimessa in via esclusiva alla fonte
statutaria.
3. - In riferimento ai primi quattro commi dell'art. 7, relativi
agli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS)
presenti sul territorio campano, il ricorrente richiama la sentenza
di questa Corte n. 270 del 2005 per la parte relativa agli IRCSS non
trasformati in fondazioni. Con questa pronuncia, si sarebbe chiarito
che, pur non essendo la normativa afferente a tali istituti
ascrivibile alla potestà legislativa statale di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera g), Cost., non trattandosi di enti nazionali,
ma a quella regionale in tema di tutela della salute e della ricerca
scientifica, nondimeno l'esigenza di garantire un'adeguata
uniformità al sistema e la tutela di alcuni interessi unitari
giustificano l'attrazione in capo allo Stato, in via di
sussidiarietà, di funzioni che sarebbero di competenza delle
Regioni.
Con la legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in
materia di pubblica amministrazione), e con il decreto legislativo
16 ottobre 2003, n. 288 (Riordino della disciplina degli Istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico, a norma dell'art. 42,
comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3), lo Stato avrebbe avocato
a sè alcuni poteri ma, nel contempo, avrebbe affiancato ad essi la
previsione di una necessaria intesa con le Regioni, da raggiungere in
sede di Conferenza Stato-Regioni, quanto alla determinazione delle
«modalità di organizzazione, di gestione e di funzionamento degli
Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico non trasformati
in fondazioni». In data 1° luglio 2004 è stata, quindi, stipulata la
predetta intesa.
Pertanto, la parte ricorrente sostiene che nella disciplina degli
IRCCS non trasformati in fondazioni la potestà legislativa regionale
dovrebbe rispettare i principi fondamentali in materia di tutela
della salute «contenuti nel d.lgs. n. 288 del 2003 e nel relativo
Atto di intesa, che del primo costituisce parte integrante»,
profilandosi altrimenti la violazione, per un verso, dell'art. 117,
terzo comma, Cost., e, per altro verso, del principio di leale
collaborazione desumibile dal combinato disposto degli artt. 117,
118, primo comma, e 120 Cost.
3.1. - Alla luce di tali premesse, il ricorrente impugna
l'art. 7, comma 1, nella parte in cui sottopone gli IRCCS regionali
«alla vigilanza della Regione», essendo in contrasto con l'art. 1,
comma 2, del d.lgs. n. 288 del 2003, che conserva, in capo al
Ministero della salute, «le funzioni di vigilanza» sugli enti in
questione e che - pur impugnato - non sarebbe stato dichiarato
illegittimo nella sentenza n. 270 del 2005.
3.2. - Lo stesso vizio inficerebbe il comma 2 del citato art. 7,
il quale, nel sottoporre al controllo della Regione l'attività di
ricerca dei predetti istituti regionali, si porrebbe in contrasto con
l'art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 288 del 2003. In virtù di questa
disposizione, l'attività di ricerca degli IRCSS su cui grava un
obbligo di coerenza con il programma di ricerca sanitaria nazionale
di cui all'art. 12-bis del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino
della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421), sarebbe sottoposta alla vigilanza del
Ministero della salute.
3.3. - Il ricorrente censura, inoltre, il comma 3 dell'art. 7, il
quale dispone che i componenti del Consiglio di indirizzo e verifica
degli IRCCS sono «nominati dal Presidente della Regione, su proposta
dell'assessore regionale alla sanita». Dal momento che non si
contempla alcuna designazione ministeriale, la disposizione
risulterebbe in contrasto con l'art. 2, comma 1, della summenzionata
intesa a mente del quale il predetto Consiglio è «composto da cinque
membri, due dei quali nominati dal Ministro della salute e due dal
Presidente della Regione ed il quinto, con funzioni di presidente,
nominato dal Ministro della salute, sentito il Presidente della
Regione».
3.4. - È, infine, prospettata l'incostituzionalità dell'art. 7,
comma 4, relativo alla composizione del collegio sindacale degli
IRCCS, i cui membri sono tutti «designati dalla Giunta regionale
della Campania, su proposta dell'assessore regionale alla sanita».
Tale previsione, non prevedendo alcun componente ministeriale,
violerebbe l'art. 4 dell'intesa, il quale, a sua volta, rinvia
all'art. 4 del d.lgs. n. 288 del 2003, ai sensi del quale il suddetto
organo è composto da cinque membri, «di cui due designati dalla
Regione, uno designato dal Ministro dell'economia e delle finanze,
uno dal Ministro della salute e uno dall'organismo di rappresentanza
delle autonomie locali».
4. - È, da ultimo, impugnato l'art. 23 della stessa legge
regionale, che modifica l'art. 2, primo comma, della l.r. n. 28 del
2003, e aggiunge il seguente comma: «Al fine di contribuire alla
riduzione dell'inquinamento atmosferico derivante dal traffico
veicolare, i veicoli appartenenti alle categorie internazionali M1 e
N1 alimentati a metano e GPL o azionati con motore elettrico, sono
esentati dal pagamento della tassa automobilistica regionale dal
1° gennaio 2005».
Il ricorrente ne denuncia l'incompatibilità con l'art. 17,
comma 5, lettere a) e b), della legge 27 dicembre 1997, n. 449
(Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica), che,
diversamente da quanto stabilito a livello regionale, dispone la
riduzione di un quarto dell'importo del tributo per i predetti
veicoli. Per i veicoli con motore elettrico, la normativa statale
violata dall'impugnata disposizione è l'art. 20 del d.P.R.
5 febbraio 1953, n. 39, che prevede l'esenzione quinquennale per
autoveicoli elettrici per il periodo di cinque anni a decorrere dalla
data del collaudo.
Ciò determinerebbe la violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., in materia di sistema tributario. Al riguardo, la
Corte costituzionale avrebbe statuito che la suddetta tassa non può
considerarsi un «tributo proprio» ex art. 119, secondo comma, Cost.,
trattandosi invece di tributo istituito con legge statale ascrivibile
alla materia, di competenza esclusiva dello Stato, di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., nel cui ambito la
Regione può legiferare soltanto nei limiti e secondo le misure
stabilite dalla legge statale.
5. - Con memoria depositata il 27 marzo 2006, si è costituita in
giudizio la Regione Campania.
5.1. - Per quanto riguarda l'impugnazione dell'art. 4, comma 3,
la Regione resistente rileva che detta previsione non introdurrebbe
nulla di innovativo rispetto al sistema di governo regionale
configurato dalla legge costituzionale n. 1 del 1999. La riforma
costituzionale avrebbe introdotto, sino alla adozione dei nuovi
statuti regionali, «una precisa forma di governo che ha profondamente
inciso l'impianto precedente. In tale contesto, determinate
competenze dell'organo di governo sono del tutto conseguenti ed anzi
costituiscono il minimo a fronte delle rilevanti responsabilità
politiche ad esso imputate».
Peraltro la resistente afferma che la censurata disposizione
prevede che la contestata funzione della Giunta sia svolta
«nell'ambito dell'indirizzo politico programmatico determinato dal
Consiglio regionale». In tal modo non si apporterebbe alcuna modifica
all'assetto istituzionale prefigurato dalla Costituzione: «indirizzo
del Consiglio, gestione politica (sulla base del primo) appartenente
all'organo giuntale, e gestione amministrativa dei dirigenti di
settore».
5.2. - Al fine di confutare i rilievi d'incostituzionalità
prospettati in relazione all'art. 7, commi 1, 2, 3 e 4, la parte
resistente ricostruisce, in via preliminare, il quadro legislativo di
riferimento esistente dopo la sentenza n. 270 del 2005 di questa
Corte.
La legge n. 3 del 2003 reca, all'art. 42, una delega «per la
trasformazione degli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico in fondazioni». Fra i principi a tal fine enunciati, la
lettera p) vincola il Governo a «prevedere che istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico di diritto pubblico, non trasformati ai
sensi della lettera a), adeguino la propria organizzazione e il
proprio funzionamento ai principi, in quanto applicabili di cui alle
lettere d), e), h), e n), nonchè al principio di separazione fra
funzioni di cui alla lettera b), garantendo che l'organo di indirizzo
sia composto da soggetti designati per metà dal Ministro della
salute e per l'altra metà dal Presidente della Regione, scelti sulla
base di requisiti di professionalità e di onorabilità,
periodicamente verificati, e dal presidente dell'Istituto, nominato
dal Ministro della salute, e che le funzioni di gestione siano
attribuite ad un direttore generale nominato dal consiglio di
amministrazione, assicurando comunque l'autonomia del direttore
scientifico, nominato dal Ministro della salute, sentito il
Presidente della Regione interessata».
In attuazione di questa delega il d.lgs. 16 ottobre 2003, n. 288,
ha, tra l'altro, imposto nomine ministeriali nella composizione degli
organi di gestione (art. 3) e degli organi di controllo (art. 4).
L'art. 5 ha demandato ad una intesa in sede di Conferenza permanente
Stato-Regioni l'organizzazione ed il funzionamento degli IRCCS non
trasformati in fondazioni.
In questo quadro è stato stipulato l'accordo del 1° luglio 2004
sulla organizzazione, gestione e funzionamento degli istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico non trasformati in
fondazioni. La Regione sottolinea al riguardo che tale intesa consta
sia di disposizioni meramente riproduttive di vincoli già stabiliti
a livello legislativo, sia di disposizioni frutto «del libero
confronto negoziale fra Stato e Regioni».
Dalla premessa dell'intesa si evince che il fondamento normativo
di alcune delle clausole ivi contenute sarebbe costituito proprio
dall'art. 42, comma 1, lettera p), della citata legge n. 3 del 2003.
In particolare, alla stregua di tale previsione, l'art. 2 dell'intesa
stabilisce che l'organo di indirizzo degli IRCCS non trasformati deve
essere composto da soggetti designati per metà dal Ministro della
salute e per metà dal Presidente della Regione. La stessa intesa,
poi, all'art. 4, prevede la nomina di un collegio sindacale, nel
rispetto di quanto stabilito dall'art. 4 del d.lgs. n. 288 del 2003.
Peraltro, con la successiva sentenza n. 270 del 2005, la Corte
costituzionale ha riconosciuto una ampia competenza legislativa
regionale relativamente all'ordinamento di questi enti pubblici
regionali, ed ha affermato che pertanto in questo ambito la
Costituzione vigente «non legittima ulteriormente una presenza
obbligatoria per legge di rappresentanti ministeriali in ordinari
organi di gestione di enti pubblici che non appartengono più
all'area degli enti statali, nè consente di giustificare in alcun
modo, in particolare sotto il profilo della competenza a dettare i
principi fondamentali, che il legislatore statale determini quali
siano le istituzioni pubbliche che possano designare la maggioranza
del consiglio di amministrazione delle fondazioni».
Per effetto di tali considerazioni, la Corte ha - tra l'altro -
dichiarato la parziale incostituzionalità di numerose disposizioni,
fra cui l'art. 42, comma 1, lettere b), e p), della legge n. 3 del
2003; l'art. 1, comma 2, l'art. 3, commi 2 e 3, e l'art. 4, comma 3,
del d.lgs. n. 288 del 2003.
5.3. - Sulla base di questa ricostruzione del quadro normativo di
riferimento, la Regione ritiene, in via preliminare, che
l'impugnazione riguardi esclusivamente la disciplina regionale in
quanto applicabile agli IRCCS non trasformati in fondazioni.
Quanto alla asserita violazione dell'art. 1, comma 2, del d.lgs.
n. 288 del 2003, da parte dell'art. 7, commi 1 e 2, le funzioni di
vigilanza e di controllo delle attività degli IRCCS, demandate alla
Regione, non escluderebbero analoghi poteri in capo al Ministero,
trattandosi «di verifiche attinenti a finalità differenti,
funzionali alle specifiche competenze programmatiche che ciascun
soggetto pubblico mantiene in tale ambito (es. piano sanitario
nazionale, programmazione sanitaria regionale)». Per quanto concerne,
in particolare, la funzione di controllo, contrariamente a quanto
sostenuto dall'Avvocatura dello Stato, la sentenza n. 270 del 2005 ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, del
d.lgs. n. 288 del 2003 in relazione alle parole «e di controllo»
riferite alla funzione attribuita al Ministro della salute.
Quanto alle censure relative al comma 3 dello stesso art. 7, che
non contempla designazioni ministeriali circa la composizione del
Consiglio di indirizzo e verifica degli IRCCS campani, la Regione
osserva che l'art. 2, comma 1, dell'intesa (che si assume violato)
sarebbe in realtà meramente riproduttivo di una disposizione
legislativa che la Corte ha dichiarato incostituzionale e cioè
dell'art. 42, comma 1, lettera p).
Con riguardo al comma 4 dell'art. 7, relativo alla composizione
del collegio sindacale degli istituti in parola, la norma
dell'accordo che si ritiene disattesa (art. 4) reca un rinvio mobile
all'art. 4 del d.lgs. n. 288 del 2003, anch'esso dichiarato
incostituzionale dalla Corte costituzionale proprio nella parte in
cui imponeva una precisa composizione del collegio stesso con
rappresentanti statali.
5.4. - Quanto, infine, ai rilievi d'incostituzionalità mossi nei
confronti dell'art. 23 della l.r. n. 24 del 2005, la resistente
osserva che le sentenze della Corte costituzionale, richiamate dalla
difesa erariale, avrebbero caducato leggi regionali che intervenivano
sui meccanismi e sulle modalità di applicazione dell'imposta
incidendo sulla disciplina sostanziale, mentre la disposizione
impugnata atterrebbe esclusivamente alla «misura» della tassa che
già la normativa statale, anche se limitatamente, attribuiva al
potere di variazione della Regione. Nell'ambito delle nuove
competenze regionali, per la resistente appare ancor più
giustificabile un tale, limitato intervento della Regione.
6. - Con atto di rinuncia parziale, notificato alla Regione
Campania in data 18 luglio 2006, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha dichiarato di rinunciare alla impugnazione dell'art. 23
della legge regionale della Campania n. 24 del 2005, considerato che,
con la legge regionale 20 marzo 2006, n. 4 (Integrazione alla legge
regionale 29 dicembre 2005, n. 24, ed interpretazione autentica
dell'art. 23), la suddetta Regione si è adeguata ai rilievi esposti
nel ricorso governativo.
7. - In prossimità dell'udienza, la Regione Campania ha
depositato una memoria con la quale ribadisce l'infondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale sollevate dallo Stato.
7.1 - In relazione alla censura avente per oggetto l'art. 4,
comma 3, la resistente sostiene, ad integrazione delle considerazioni
già sviluppate nell'atto di costituzione in giudizio, che la
previsione sospettata d'incostituzionalità si rivela «meramente
riproduttiva della formula legislativa statale» e che, d'altra parte,
la contestata scelta legislativa appare «pienamente coerente con la
nuova forma di governo regionale che la norma transitoria della legge
costituzionale n. 1 del 1999 ha posto in essere e con la nuova
formulazione dell'art. 121 Cost.». In forza di tale riforma, la
Regione ritiene che «l'obiettivo di fondo del legislatore
costituzionale sia stato quello di attribuire all'organo consiliare
una funzione più propriamente programmatoria e di controllo, di
individuazione degli indirizzi generali e degli obiettivi di fondo
della politica regionale, riservando all'organo esecutivo la concreta
attuazione di quegli indirizzi e di quegli obiettivi attraverso il
governo della Regione».
7.2. - Per quanto riguarda l'art. 7, comma 1, la difesa regionale
sottolinea la «piena coincidenza tra l'oggetto della impugnativa e la
modifica apportata dalla Regione» con la legge regionale n. 4 del
2006. Quest'ultima, infatti, ha eliminato proprio l'attribuzione alla
Regione della funzione di vigilanza oggetto di doglianza nel ricorso.
Pertanto, l'innovazione legislativa intervenuta dovrebbe determinare
la cessazione della materia del contendere.
7.3. - Il dubbio d'incostituzionalità relativo all'art. 7,
comma 2, che sottopone l'attività di ricerca dei suddetti Istituti
alla funzione di controllo della Regione appare, a detta della
resistente, infondato alla luce della giurisprudenza costituzionale e
alla stregua del tenore della stessa normativa legislativa statale a
tal fine invocata.
Ciò anzitutto per la distinzione tra «vigilanza» e «controllo» e
poi per il fatto che, con la sentenza n. 270 del 2005, la Corte
avrebbe affermato che, con la riforma del Titolo V della
Costituzione, gli Istituti in esame rientrano tra le istituzioni
sanitarie soggette alla competenza legislativa regionale. Questa
lettura del testo costituzionale giustificherebbe, secondo la
resistente, la previsione di un controllo regionale sull'attività di
ricerca, soprattutto sul piano contabile della gestione finanziaria.
Quanto al secondo profilo, lo stesso art. 8, comma 3, del d.lgs.
n. 288 del 2003, invocato dalla difesa erariale quale norma
interposta, dispone che la predetta attività di ricerca debba
risultare conforme agli «atti di programmazione regionale in
materia».
7.4. - Quanto alle censure relative ai commi 3 e 4 dell'art. 7,
la Regione ribadisce le implicazioni conseguenti alla riconosciuta
incostituzionalità delle disposizioni legislative statali, oggetto
nell'Intesa di «mera ricognizione e riproduzione» ovvero di rinvio
mobile.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale in riferimento
all'articolo 4, comma 3, all'art. 7, commi 1, 2, 3, 4, e all'art. 23
della legge della Regione Campania 29 dicembre 2005, n. 24
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione Campania - legge finanziaria 2006).
Le censure concernenti l'art. 4, comma 3, muovono dal rilievo che
tale disposizione, attribuendo una funzione di indirizzo politico
amministrativo alla Giunta regionale, altererebbe il sistema delle
relazioni tra gli organi regionali delineato dagli artt. 20 e 31
dello statuto regionale in tema di forma di governo, con conseguente
violazione dell'art. 123 della Costituzione che riserva alla fonte
statutaria tale disciplina.
Le censure relative all'art. 7, comma 1, muovono dalla asserita
lesione dei principi fondamentali contenuti nel decreto legislativo
16 ottobre 2003, n. 288 (Riordino della disciplina degli Istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico, a norma dell'art. 42,
comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3), ed in particolare
dell'art. 1, comma 2 del citato decreto, il quale manterrebbe in
capo al Ministro della salute le funzioni di vigilanza e controllo su
tali enti. Si lamenta, altresì, la violazione del principio di leale
collaborazione desumibile dal combinato disposto degli artt. 117,
118, primo comma, e 120 Cost.
Con riguardo all'art. 7, comma 2, della legge della Regione
Campania, il ricorrente censura la previsione che assoggetta
l'attività di ricerca degli IRCCS al controllo della Regione,
assumendo la violazione dei principi fondamentali posti dal d.lgs.
n. 288 del 2003 ed in particolare della previsione, contenuta
nell'art. 8, comma 3, che sottopone tale attività alla vigilanza del
Ministro della salute. Anche in tal caso vi sarebbe una violazione
del terzo comma dell'art. 117 Cost. e del principio di leale
collaborazione.
Le censure relative all'art. 7, commi 3 e 4, muovono invece dalla
asserita violazione dei principi fondamentali posti da due
disposizioni dell'Atto di intesa del 1° luglio 2004 (Organizzazione,
gestione e funzionamento degli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico non trasformati in fondazioni, di cui
all'art. 5 del d.lgs. 16 ottobre 2003, n. 288 e dell'art. 8, sesto
comma, della legge 5 giugno 2005 2003, n. 131), intesa che
costituirebbe «parte integrante» del d.lgs. n. 288 del 2003.
Precisamente, il comma 3 è impugnato nella parte nella parte in cui
non prevede la designazione ad opera del Ministro della salute di
alcuno dei componenti del Consiglio di indirizzo e verifica degli
IRCCS campani, riservandone la nomina al Presidente della Regione, su
proposta dell'assessore regionale alla sanità. Tale previsione
contrasterebbe con l'art. 2, comma 1, della citata intesa il quale,
invece, dispone che il consiglio è «composto da cinque membri, due
dei quali nominati dal Ministro della salute e due dal presidente
della regione ed il quinto, con funzioni di presidente, nominato dal
Ministro della salute, sentito il presidente della regione». Ciò
ridonderebbe in violazione dei principi fondamentali espressi
dall'atto di intesa e dello stesso d.lgs. n. 288 del 2003, nonchè
del principio di leale collaborazione.
Le medesime censure sono svolte con riguardo all'art. 7, comma 4,
in relazione al quale l'Avvocatura lamenta la violazione dell'art. 4
dell'atto di intesa che, con riguardo alla nomina del collegio
sindacale, rinvia a quanto previsto dall'art. 4 del d.lgs. n. 288 del
2003, il quale dispone che il collegio sindacale «è composto da
cinque membri, di cui due designati dalla Regione, uno designato dal
Ministro dell'economia e delle finanze, uno dal Ministro della salute
e uno dall'organismo di rappresentanza delle autonomie locali».
Infine, è impugnato l'art. 23 della legge regionale n. 24 del
2005 in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
2. - In via preliminare questa Corte prende atto dell'intervenuta
rinuncia da parte del Governo alla censura relativa a tale ultima
disposizione, dal momento che l'art. 1 della successiva legge
regionale della Campania 20 marzo 2006, n. 4 (Integrazione alla legge
regionale 29 dicembre 2005, n. 24, ed interpretazione autentica
dell'art. 23), avrebbe modificato l'art. 23 della legge regionale
n. 24 del 2005 adeguandosi pienamente ai rilievi esposti nel ricorso
statale. Avendo la difesa regionale accettato questa rinuncia, ai
sensi dell'art. 25 delle Norme integrative per i giudizi dinanzi alla
Corte costituzionale, deve essere dichiarata l'estinzione del
giudizio in parte qua.
3. - Sempre in via preliminare deve essere dichiarata, in
conformità alla richiesta in tal senso della resistente, la
cessazione della materia del contendere in relazione alla censura
avente ad oggetto l'art. 7, comma 1, della legge regionale n. 24 del
2005, la quale riguardava esclusivamente la parte in cui questa
disposizione prevede la sottoposizione degli IRCCS alla vigilanza
della Regione. L'art. 2 della legge regionale della Campania n. 4 del
2006 ha abrogato, nel primo comma dell'art. 7 della legge n. 24 del
2005, proprio le parole «e alla vigilanza». L'intervenuta
modificazione della disposizione oggetto di censura deve ritenersi
satisfattiva delle pretese del ricorrente, mentre non risulta che
essa, nella sua originaria formulazione, abbia avuto applicazione
medio tempore.
4. - La censura relativa all'art. 4, comma 3, della legge
regionale n. 24 del 2005 è fondata.
Questa Corte ha avuto più volte occasione di affermare che
l'art. 123 della Costituzione, quale modificato ad opera della legge
costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti
l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e
l'autonomia statutaria delle Regioni), e della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione), prevede l'esistenza nell'ordinamento regionale
ordinario di alcune vere e proprie riserve normative a favore della
fonte statutaria rispetto alle competenze del legislatore regionale
(si vedano le sentenze n. 196 del 2003, n. 2 e n. 372 del 2004), il
quale quindi è vincolato dalle scelte operate mediante questa
speciale fonte normativa.
Fra i contenuti necessari dello statuto regionale, l'attuale
art. 123 Cost. indica anzitutto «la forma di governo e i principi
fondamentali di organizzazione e funzionamento», mentre il previgente
art. 123 Cost. si riferiva più genericamente «all'organizzazione
interna della Regione».
Nella Regione Campania risulta tuttora vigente lo statuto
approvato con legge 22 maggio 1971, n. 348 (Approvazione, ai sensi
dell'art. 123, comma secondo della Costituzione, dello Statuto della
Regione Campania), a causa del mancato esercizio del potere di
revisione, complessiva o anche parziale, successivamente alla legge
costituzionale n. 1 del 1999. Tale statuto risulta caratterizzato
dall'attribuzione esclusiva al Consiglio regionale del potere di
determinazione dell'«indirizzo politico programmatico» e dal
controllo sulla sua attuazione, mentre alla Giunta si attribuiscono i
compiti di «attuare le direttive politiche e programmatiche decise
dal Consiglio» e di «compiere tutti gli atti e adottare tutti i
provvedimenti amministrativi, nelle materie attribuite o delegate
alla regione, che non siano di competenza del Consiglio, nel quadro
delle direttive politiche e programmatiche decise dal Consiglio»
(artt. 20 e 31). A fronte di tale assetto, la norma impugnata - al di
là di ogni possibile valutazione di merito, che potrebbe anche
essere favorevole, ma che non spetta a questa Corte esprimere -
benchè affermi il necessario rispetto del potere consiliare di
determinazione «dell'indirizzo politico-programmatico», attribuisce
in realtà a tutta una serie di organi regionali (al Presidente della
Regione, alla Giunta, ai singoli Assessori, all'Ufficio di Presidenza
del Consiglio) alcune funzioni del tutto estranee alla configurazione
statutaria, come le funzioni di indirizzo politico amministrativo e
di definizione degli obiettivi, nonchè di controllo (tutto ciò va,
evidentemente, letto in relazione alla contestuale attribuzione alla
dirigenza amministrativa - operata dallo stesso art. 4 impugnato - di
«autonomi poteri di spesa e di organizzazione delle risorse umane,
strumentali e di controllo»).
Non può essere condivisa la tesi, sostenuta dalla difesa della
resistente, che la modifica dell'organizzazione interna della Regione
(ed ora almeno in larga parte riconducibile alla «forma di governo»
della Regione), sia stata operata automaticamente dalle profonde
innovazioni costituzionali introdotte dalla legge costituzionale n. 1
del 1999: al contrario, proprio quest'ultima legge costituzionale -
come ben noto - ha contestualmente riformato in modo incisivo
l'art. 123 Cost., affidando alla fonte statutaria il compito di
modificare ed integrare i precedenti statuti regionali anche
adeguando l'organizzazione fondamentale della Regione alle
modificazioni apportate all'assetto elettorale degli organi regionali
di vertice ed al processo di accrescimento delle funzioni regionali,
in parte già intervenuto ed in parte progettato, nonchè anche alle
trasformazioni nel frattempo intervenute nell'assetto della pubblica
amministrazione, fra le quali certamente anche le notevoli
innovazioni in tema di rapporto fra politica ed amministrazione. A
fronte di tale situazione, le Regioni avrebbero dovuto sviluppare,
attraverso apposite e complete disposizioni statutarie, le rilevanti
innovazioni costituzionali ed istituzionali originate dalle nuove
scelte operate a livello nazionale, in tal modo anche riducendo il
rischio dell'assenza di normative adeguate alle novità comunque
prodottesi, a tutela della necessaria trasparenza e legalità
dell'azione regionale. D'altra parte, se originariamente la adozione
degli statuti è stata necessitata entro brevi termini determinati
dal legislatore statale (si veda l'art. 6 della legge 10 febbraio
1953, n. 62 recante norme in tema di costituzione e funzionamento
degli organi regionali, modificata dalla legge 23 dicembre 1970,
n. 1084), l'adeguamento alle modifiche costituzionali e legislative
intervenute non può essere rinviato sine die (come sembrerebbe
implicito per quelle regioni che in un periodo di oltre sette anni
non hanno proceduto a modifiche statutarie nè complessive, nè
parziali), a meno del manifestarsi di rischi particolarmente gravi
sul piano della funzionalità e legalità sostanziale di molteplici
attività delle regioni ad autonomia ordinaria.
La stessa adozione da parte della Regione Campania della
disposizione impugnata dimostra la necessità di sostanziali
modificazioni per adeguarsi ai mutamenti intervenuti sul piano della
rappresentatività politica degli organi regionali ed alle nuove
configurazioni dei rapporti fra le classi politiche e l'alta
dirigenza.
Tuttavia, le scelte fondamentali in ordine al riparto delle
funzioni tra gli organi regionali, ed in particolare tra il Consiglio
e la Giunta, alla loro organizzazione e al loro funzionamento sono
riservate dall'art. 123 Cost. alla fonte statutaria. Tale riserva
impedisce al legislatore regionale ordinario, in assenza di
disposizioni statutarie, di disciplinare la materia.
La necessità di garantire lo spazio riservato in via esclusiva
alla fonte statutaria può essere, del resto, apprezzata considerando
lo stesso principio che il legislatore regionale avrebbe voluto
affermare: la censurata disposizione non fa che riprodurre il
principio della distinzione fra politica e amministrazione, ribadito
da ultimo, dopo precedenti enunciazioni a livello legislativo,
dall'art. 4 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), ma la sua inclusione nel «contenuto necessario» dello
statuto equivale ad una sua duratura affermazione nell'ordinamento
regionale.
Del resto, quasi tutti gli statuti adottati dopo la riforma
dell'art. 123 Cost. hanno consacrato, tra i principi fondamentali di
organizzazione e funzionamento, proprio il principio della
distinzione fra politica e amministrazione e questa Corte ha già
avuto modo di riconoscere come la materia dell'organizzazione
amministrativa della Regione sia attribuita alla competenza residuale
delle regioni, da esercitare, peraltro nel rispetto dei «principi
fondamentali di organizzazione e funzionamento» fissati negli statuti
(sentenza n. 233 del 2006).
L'art. 4, comma 3, della legge della Regione Campania,
intervenendo a disciplinare il riparto di funzioni tra Giunta,
Presidente e singoli assessori da un lato, e Consiglio dall'altro, in
assenza del previo adeguamento dello statuto alle modifiche
introdotte dalla legge cost. n. 1 del 1999, ha pertanto violato la
riserva statutaria posta dall'art. 123 Cost. Deve, pertanto, esserne
dichiarata l'illegittimità costituzionale.
4. - La censura relativa all'art. 7, comma 2, della legge
regionale n. 24 del 2005 è fondata.
Questa Corte ha già avuto occasione di affermare nella sentenza
n. 422 del 2006, in riferimento ad una disposizione legislativa di
un'altra Regione, ma del tutto analoga, che la previsione di un
sistema regionale di controllo sull'attività di ricerca degli IRCCS
disciplinata dall'art. 8 del d.lgs. n. 288 del 2003, produce
«un'indubbia interferenza sull'attività di vigilanza che la
normativa statale affida al Ministero della salute, senza alcuna
ragione giustificativa», dal momento che incide sulla verifica della
rispondenza delle attività di ricerca degli IRCCS al programma
nazionale di ricerca sanitaria predisposto dal Ministero, mentre non
vi è dubbio che spetti allo Stato la determinazione dei programmi
della ricerca scientifica a livello nazionale ed internazionale
(art. 12-bis del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, recante «Riordino
della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421»; si veda anche la sentenza n. 270 del
2005, al punto 10 del «considerato in diritto»).
Se quindi non vi è dubbio che una disciplina come quella
censurata è illegittima, poichè impedisce allo Stato di vigilare
sul conseguimento degli obiettivi del programma nazionale, ciò,
tuttavia, non esclude che la Regione possa comunque svolgere
autonomamente una propria attività di monitoraggio sui «singoli
progetti dei quali ogni regione abbia assunto, specificamente, la
responsabilità della realizzazione» (sentenza n. 422 del 2006).
5. - Le censure relative all'art. 7, commi 3 e 4, della legge
regionale n. 24 del 2005 non sono fondate.
L'Avvocatura individua il profilo di illegittimità del comma 3
dell'art. 7 nel fatto che esso, nel disciplinare la nomina dei
componenti del consiglio di indirizzo e verifica degli IRCCS, non
prevede «alcuna designazione ministeriale». Del pari,
l'illegittimità del comma 4 è ravvisata nel fatto che la norma non
contempla «alcuna componente ministeriale» tra i membri del collegio
sindacale.
Questa Corte, con la sentenza n. 270 del 2005, pur non negando la
legittimità di alcuni profili organizzativi uniformi
nell'ordinamento degli IRCCS e, soprattutto, di alcuni significativi
poteri statali, specie là dove viene in rilievo l'attività di
ricerca scientifica, ha concluso, sul piano della composizione dei
loro organi, che il nuovo Titolo V della Costituzione «non legittima
ulteriormente una presenza obbligatoria per legge di rappresentanti
ministeriali in ordinari organi di gestione di enti pubblici che non
appartengono più all'area degli enti statali, nè consente di
giustificare in alcun modo, in particolare sotto il profilo del
rispetto della competenza a dettare i principi fondamentali, che il
legislatore statale determini quali siano le istituzioni pubbliche
che possano designare le maggioranze del consiglio di amministrazione
delle fondazioni» (si veda il punto 11 del «considerato in diritto»).
Su questa base è stata, tra l'altro, dichiarata la
illegittimità costituzionale della lettera p) del comma 1
dell'art. 42 della legge n. 3 del 2003, nella parte in cui riservava
al Ministro della salute la designazione di taluni membri dell'organo
di indirizzo degli IRCCS non trasformati, nonchè dell'art. 4,
comma 3, del d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui prevedeva la
designazione ministeriale di taluni componenti del collegio sindacale
degli IRCCS trasformati in fondazioni.
Il ricorrente, al fine di giustificare la asserita lesione del
terzo comma dell'art. 117 Cost. e del principio di leale
collaborazione, denuncia la violazione, da parte dei commi 3 e 4
dell'art. 7, di quanto è previsto in due disposizioni dell'Atto di
intesa del 1° luglio 2004. In particolare deduce il contrasto con
l'art. 2, il quale ha riprodotto l'art. 42, comma 1, lettera p),
della legge n. 3 del 2003 relativamente alla composizione dell'organo
di indirizzo degli IRCCS non trasformati, nonchè con l'art. 4
dell'Intesa il quale rinvia all'art. 4 del d.lgs. n. 288 del 2003 per
la composizione del collegio sindacale.
Peraltro questa Intesa, stipulata prima della sentenza n. 270 del
2005, anzitutto assume espressamente a proprio fondamento due
disposizioni di legge che sono state profondamente modificate da
quest'ultima sentenza: l'art. 42, comma 1, lettera p), della legge
n. 3 del 2003 è stata dichiarato in parte costituzionalmente
illegittimo; l'art. 5 del d.lgs. n. 288 del 2003 sembrerebbe
prevedere l'intesa come un nuovo tipo di fonte normativa, allorchè
invece la sentenza n. 270 del 2005, al punto 19 del «considerato in
diritto», la ha qualificata non come «una vera e propria fonte
normativa», ma solo come una modalità consensuale di determinazione
delle caratteristiche comuni di questi istituti in ambiti non
predeterminati da disposizioni legislative.
Inoltre l'art. 42, primo comma, lettera p), della legge delega
n. 3 del 2003 è stato dichiarato incostituzionale proprio nella
parte in cui contempla membri di designazione ministeriale (sentenza
n. 270 del 2005) e anche l'art. 4 del d.lgs. n. 288 del 2003 è stato
dichiarato incostituzionale per le stesse ragioni.
Essendo pertanto venute meno alcune delle fondamentali premesse
dell'Intesa a seguito di dichiarazioni di illegittimità
costituzionale ed essendo state dichiarate costituzionalmente
illegittime le disposizioni legislative riprodotte nell'art. 2,
comma 1, e nell'art. 4 dell'Atto di intesa ed assunte a parametro nel
ricorso, appare evidente la mancanza di fondamento delle censure.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 3,
della legge della Regione Campania 29 dicembre 2005, n. 24
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione Campania - legge finanziaria 2006);
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 2,
della legge della Regione Campania n. 24 del 2005;
Dichiara estinto, per intervenuta rinuncia accettata dalla
controparte, il giudizio concernente l'art. 23 della legge della
Regione Campania n. 24 del 2005, promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1, della
legge della Regione Campania n. 24 del 2005 promosse, in riferimento
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione e al principio di leale
collaborazione desumibile dal combinato disposto degli artt. 117,
118, primo comma, e 120 Cost., dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 7, commi 3 e 4, della legge della Regione Campania n. 24
del 2005, sollevate, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.
e al principio di leale collaborazione desumibile dal combinato
disposto degli artt. 117, 118, primo comma, e 120 Cost., dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 giugno 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 14 giugno 2007.
Il cancelliere: Fruscella
07C0780