1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 17-4-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 15 febbraio 2019
Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti depositato in cancelleria il 15 febbraio 2019 (della Regione Emilia-Romagna). Professioni - Azione disciplinare, avviata dall'Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri, e conseguente provvedimento sanzionatorio, nei confronti dell'assessore alle politiche per la salute della Regione Emilia-Romagna, medico iscritto all'albo, in relazione alla proposta, formazione e adozione della delibera di Giunta regionale 11 aprile 2016, n. 508 - Inerzia sull'atto di significazione e sollecitazione della Giunta regionale dell'Emilia-Romagna, indirizzato al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro della salute, in qualita' di Amministrazione vigilante sull'azione degli Ordini dei medici chirurghi e degli odontoiatri. - Atto conclusivo dell'udienza disciplinare del 30 novembre 2018, consistente nella pronuncia di radiazione [dal relativo albo professionale], quale sanzione disciplinare, adottato dalla Commissione disciplinare medica dell'Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna, a conclusione del procedimento disciplinare a carico del dott. Sergio Venturi, assessore alle politiche per la salute della Regione Emilia-Romagna; Silenzio del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro della salute serbato sull'atto di significazione e sollecitazione trasmesso, dalla Giunta regionale dell'Emilia-Romagna, in data 27 dicembre 2018. (19C00066) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 17-4-2019)

Ricorso per conflitto di attribuzioni per la Regione
Emilia-Romagna (c.f 80062590379) in persona del Presidente e legale
rappresentante p.t., Stefano Bonaccini, domiciliato per la carica
presso la Sede dell'Ente in 40127 Bologna al Viale Aldo Moro, 52, a
ciò autorizzato con deliberazione n. 110 assunta dalla Giunta
regionale in data 28.01.2019 (doc. 1), rappresentato e difeso, giusta
procura speciale a margine del presente atto, dagli avvocati
professori Giuseppe Caia (c.f. CAI GPP 54B17 1608V; fax 051.248492;
pec: giuseppe.caia@ordineavvocatibopec.it) e Vittorio Manes (c.f. MNS
VTR 73P19 A944S; fax 051/0361775 pec:
prof.vmanes@ordineavvocatibopec.it), entrambi del Foro di Bologna,
elettivamente domiciliati presso lo Studio del primo in 00197 Roma,
al Viale Parioli, 180 (per comunicazioni:
giuseppe.caia@ordineavvocatibopec.it oppure fax: 051.248492);
Contro lo Stato in persona del Presidente del Consiglio dei
Ministri p.t., domiciliato per la carica in 00187 Roma, Palazzo
Chigi, alla Piazza Colonna, 370 per annullamento dell'atto conclusivo
dell'udienza disciplinare del 30 novembre 2018, consistente nella
pronuncia di radiazione quale sanzione disciplinare, adottato dalla
Commissione disciplinare medica dell'Ordine Provinciale dei Medici
Chirurghi e degli Odontoiatri di Bologna, a conclusione del
procedimento disciplinare prot. n. 2501/gp/pm a carico del dott.
Sergio Venturi, all'epoca dei fatti e a tutt'oggi Assessore alle
politiche per la salute della Regione Emilia-Romagna.

Fatto

1. Il conflitto di attribuzioni che la Regione Emilia-Romagna
solleva nei confronti dello Stato, ai sensi e per gli effetti
dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e dell'art. 25 delle
Norme integrative, è causato dalla invasione della sfera di
competenza della Regione determinata da una anomala pronuncia in data
30 novembre 2018 (doc. 2) della Commissione disciplinare medica
dell'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di
Bologna e dalla inerzia del Presidente del Consiglio dei Ministri e
del Ministro della Salute, ai quali la Regione ha rivolto un atto di
significazione e sollecitazione in data 27 dicembre 2018 (doc. 3),
richiedendo ad essi l'adozione di ogni atto opportuno e necessario a
ripristinare la legalità violata. Tale sollecitazione - alla data in
cui è stata adottata la delibera che ha deciso la proposizione del
presente ricorso - è rimasta senza esito. Considerando la gravità
dell'invasione della sfera di competenza regionale in materia di
"tutela della salute", con delibera della Giunta regionale n. 110 del
28.01.2019 (doc. 1 cit.) è stata decisa la proposizione del
conflitto di attribuzioni per i motivi che saranno successivamente
illustrati.
1.1. L'Assessore alle politiche per la salute, dott. Sergio
Venturi, è medico chirurgo ma, notoriamente, non esercita alcuna
attività o professione medica nè presso strutture pubbliche, nè
private, nè in proprio in forma libera da quando ha assunto la
carica di Assessore regionale. Il 26 settembre 2018 l'Ordine
Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Bologna ha
comunicato (doc. 4) all'Assessore l'apertura di un procedimento a suo
carico per violazione del Codice Deontologico Medico «rispetto alla
Delibera di Giunta Regionale n. 508/2016 dal medesimo proposta e
formata, oltre che concorsualmente deliberata» sulla base di due
segnalazioni del Sindacato Nazionale Autonomo dei Medici Italiani
(SNAMI) (doc. 4-bis), dirette ad attivare «una valutazione
deontologica su chi aveva promosso e concorso a formare la delibera
di Giunta Regionale in parola, adottata "su proposta dell'Assessore
alle Politiche della Salute" come risulta dallo stesso corpo
dell'atto».
Tale comunicazione va richiamava genericamente una delibera di
apertura del procedimento senza allegarla e senza indicarne i
relativi estremi. Tale documento, seppure formalmente richiesto in
data 10 ottobre 2018 e formalmente sollecitato nuovamente in data 15
novembre 2018, è stato consegnato al Legale dell'Assessore regionale
soltanto in data 29 novembre 2018, ossia il giorno antecedente
all'udienza disciplinare (doc. 4-ter).
Nell'udienza del 30 novembre 2018 la Commissione disciplinare
medica dell'Ordine provinciale ha concluso il procedimento,
pronunciando la radiazione dell'Assessore regionale alle politiche
per la salute dall'Albo provinciale dei Medici e dando contestuale
lettura del dispositivo del provvedimento. Tale pronuncia è il primo
atto del procedimento in esame dotato di efficacia e rilevanza
esterna e diretto a esprimere in modo chiaro e inequivoco la pretesa
dell'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e Odontoiatri di Bologna
di esercitare una competenza, il cui svolgimento ha determinato
l'invasione o, comunque, una menomazione delle attribuzioni regionali
in particolare in materia di "tutela della salute".
Ai fini di tutela giurisdizionale il dott. Sergio Venturi "quale
componente della Giunta regionale" ha presentato in data 3 dicembre
2018 un'istanza per accedere al «verbale di udienza del 30 novembre
2018 [...] unitamente al dispositivo della decisione di cui è stata
data lettura in esito alla discussione» (doc. 5); all'istanza
l'Ordine provinciale non ha dato seguito.
Anche la Regione Emilia-Romagna ha proceduto a presentare
un'autonoma istanza di accesso agli atti per esigenze di tutela
giurisdizionale avente il medesimo oggetto il 17 gennaio 2019 (doc.
6), rimasta - alla data di notificazione del presente ricorso - senza
alcun esito.
2. La competenza amministrativa della Regione in materia di
"tutela della salute" è ampia e comunemente ravvisata. Essa si
fonda, in generale, in conformità agli artt. 117 e 118 Cost., oltre
che - ovviamente - alla legge istitutiva del servizio sanitario
nazionale, legge 23 dicembre 1978, n. 833 (cfr. in particolare art.
11), sul riparto di competenze determinato dal d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 502 e successive modifiche ed integrazioni attraverso il
d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229 (cfr. in particolare il relativo art.
2) e dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (cfr. in particolare i relativi
artt. 112, 114 e 115).
La delibera della Giunta regionale n. 508/2016 dell'11 aprile
2016 ha per oggetto "Principi e criteri in ordine alla
predisposizione di linee guida regionali per l'armonizzazione dei
protocolli avanzati di impiego di personale infermieristico adottati
ai sensi dell'art. 10 d.p.r. 27 marzo 1992 per lo svolgimento del
servizio di emergenza sanitaria territoriale 118" (doc. 7).
In estrema sintesi, ed al solo fine di inquadrare la
problematica, si segnala che in base a questo atto di indirizzo
regionale l'impiego di personale infermieristico specializzato
nell'assistenza sanitaria in emergenza (ambulanza 118) deve comunque
assicurare che «l'intervento infermieristico è basato sulla
rilevazione non discrezionale di segni e sintomi e sulla
somministrazione di farmaci per la quale non è consentita alcuna
possibile scelta tra diverse strategie terapeutiche» (così nelle
premesse della delibera). Nella delibera stessa compaiono le seguenti
ulteriori prescrizioni: l'impiego avanzato del personale
infermieristico nei servizi di emergenza 118 dovrà «in ogni caso
attenersi [ai seguenti indirizzi da recepire nei protocolli operativi
aziendali]: a) coerenza con le migliori pratiche nazionali e
internazionali; b) assicurare un elevato livello di formazione del
personale, medico e infermieristico, coinvolto; c) prevedere che le
procedure aziendali vengano adottate e aggiornate a cura del medico
responsabile del Servizio di emergenza e che, in ogni caso, siano
fatte salve le responsabilità, le sfere di autonomia decisionale e
le competenze organizzative dei dirigenti dei Servizi nella redazione
dei protocolli; d) garantire che i protocolli presentino un livello
di dettaglio tale da eliminare ogni componente
discrezionale-valutativa dell'intervento in capo all'operatore
sanitario non medico, prevedendo che qualunque intervento complesso o
che presenti margini di incertezza esecutiva sia rimesso alla
valutazione del personale medico, assicurando la tracciabilità dei
relativi contatti; e) istituire adeguate procedure di monitoraggio al
fine di accertarne i vantaggi in termini di efficacia ed efficienza
nella gestione del servizio sanitario e le modalità di verifica
interna atte a mantenerli» (così nel dispositivo della delibera
regionale).
L'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di
Bologna ha ritenuto questo atto presuntamente lesivo dell'interesse
della categoria dei medici ed ha irrogato la massima sanzione
disciplinare (la radiazione) all'Assessore, dott. Sergio Venturi, per
aver proposto l'atto e concorso ad approvarlo in Giunta.
Il provvedimento disciplinare è stato inflitto al dott. Sergio
Venturi dall'Ordine provinciale al quale egli è iscritto sin da
epoca precedente alla data in cui è stato incaricato, dal Presidente
della Giunta regionale, delle funzioni di Assessore regionale alle
politiche della salute.
La delibera regionale n. 508/2016 (doc. 7 cit.) non era stata
impugnata davanti al giudice amministrativo nè dall'Ordine
provinciale nè da parte di altri soggetti interessati.
Si deve anzi sottolineare che la delibera regionale citata trova
specifico fondamento in atti generali dello Stato. Ci si riferisce in
particolare al d.P.R. 27 marzo 1992, recante "Atto di indirizzo e
coordinamento alle Regioni per la determinazione dei livelli di
assistenza sanitaria in emergenza" e allo "Atto di intesa tra Stato e
regioni di approvazione delle linee guida sul sistema di emergenza
sanitaria in applicazione del decreto del Presidente della Repubblica
27 marzo 1992", dell'11 aprile 1996 (pubblicato in Gazzetta
Ufficiale, serie generale, 17 maggio 1996, n. 114), dei quali si
richiameranno i contenuti principali nell'esposizione in diritto.
3. Correlativamente a quanto esposto in ordine alle competenze
della Regione nella materia della "tutela della salute", non si
riscontrano competenze di un Ordine provinciale dei medici che
possano - anche e seppure, attraverso il sindacato comportamentale di
un proprio iscritto, titolare di un ufficio della Regione -
condizionare, disattendere o disapplicare gli atti amministrativi
della Regione che recano indirizzi e disciplina dell'organizzazione
dei servizi sanitari e all'utenza.
Nel periodo temporale in cui l'Ordine provinciale ha adottato gli
atti che hanno generato il conflitto di attribuzioni, erano - tra
l'altro - già in vigore le nuove disposizioni di riordino della
disciplina degli Ordini delle professioni sanitarie introdotte con la
legge 11 gennaio 2018, n. 3; ma già in precedenza i capi I, II e III
del d.lgs.C.p.s. 13 settembre 1946, n. 233, ratificato con legge 17
aprile 1956, n. 561 non attribuivano agli Ordini professionali alcuna
competenza amministrativa interferente con le determinazioni
dell'Amministrazione pubblica competente per le funzioni
amministrative in materia di tutela della salute.
Neppure la specifica disciplina sulle competenze disciplinari nei
confronti dei sanitari ammette la disapplicazione o l'interferenza
con gli atti amministrativi delle Amministrazioni pubbliche
competenti (cfr. art. 38 e segg. del d.P.R. 5 aprile 1950, n. 221).
Non vi può essere violazione disciplinare per atti di esercizio di
una competenza amministrativa degli enti competenti, per definizione
estranea alla figura del medico. Nè tantomeno l'adozione di un atto
amministrativo può rilevare quale violazione disciplinare,
presupposto per l'esercizio della relativa azione.
4. Tale grave invasione delle attribuzioni amministrative
regionali ha determinato la Regione ad inoltrare alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri ed al Ministero della Salute, quali Autorità
vigilanti dell'Ordine provinciale [che è "organo sussidiario dello
Stato": art. 1, comma 3, lett. a) del d.lgs.C.p.S. n. 133/1946 come
modificato dalla legge n. 3/2018], un atto di significazione e
sollecitazione (doc. 3 cit.) per ripristinare la legalità violata.
In tale atto di significazione si è evidenziato «che le
prerogative costituzionali della Regione in materia di "tutela della
salute" sono state gravemente invase da atti dell'Ordine Provinciale
dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Bologna, che pretende la
disapplicazione della delibera della Giunta della Regione
Emilia-Romagna 11 aprile 2016, n. 508 ("Principi e criteri in ordine
alla produzione di linee guida regionali per l'armonizzazione dei
protocolli avanzati di impiego del personale infermieristico adottati
ai sensi dell'art. 10 del d.P.R. 27 marzo 1992 per lo svolgimento del
servizio di emergenza sanitaria territoriale 118"), delibera
esecutiva ed inoppugnabile non essendo stata censurata davanti al
Giudice Amministrativo competente nè dall'Ordine Provinciale nè
dagli altri Ordini in Regione, nè da altri soggetti astrattamente
legittimati; che l'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli
Odontoiatri di Bologna ha pronunciato la radiazione dell'Assessore
Dott. Sergio Venturi nell'udienza disciplinare del 30 novembre 2018
per avere egli proposto e concorso a deliberare la citata delibera
della Giunta della Regione Emilia-Romagna 11 aprile 2016, n. 508;
[...] che le sanzioni disciplinari possono essere comminate ai
"sanitari che si rendano colpevoli di abusi o mancanze nell'esercizio
della professione o, comunque, di fatti disdicevoli al decoro
professionale" (art. 38 del d.P.R 5 aprile 1950, n. 221 e successive
modifiche ed integrazioni); che, in particolare, la "radiazione
[quale sanzione disciplinare] è pronunciata contro l'iscritto che
con la sua condotta abbia compromesso gravemente la sua reputazione e
la dignità della classe sanitaria" (art. 41, d.P.R. ult. cit.); che
l'azione disciplinare che l'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e
degli Odontoiatri di Bologna ha voluto, in maniera anomala, condurre
e concludere con l 'irrogazione di una sanzione nei confronti di un
soggetto che è sì iscritto all'Albo professionale ma che non ha
esercitato un'attività medica bensì una attività
politico-amministrativa si configura come invasione e censura delle
competenze della Regione Emilia-Romagna in materia di sanità
attribuite ed esercitate in funzione degli interessi generali e
dell'utenza del servizio pubblico dovendo recedere ogni interesse
particolaristico; che l'Ordine professionale, nell'esercizio delle
competenze disciplinari ad esso attribuite, non può sindacare la
legittimità o l'illegittimità di un atto amministrativo e neppure
la lesività di esso per la categoria dei medici, essendo attribuita
la relativa giurisdizione al giudice naturale precostituito per
legge. La pretesa di sindacato determina un'invasione della sfera di
competenza regionale; [...] che la radiazione proposta a danno
dell'Assessore Dott. Sergio Venturi si presenta come sostanziale
censura dell'azione amministrativa regionale e negazione della
funzione amministrativa regionale, con effetto di invasione delle
competenze costituzionalmente attribuite all'Ente-Regione; // che,
nonostante l'immediato clamore mediatico e le censure rivolte
all'abnorme ed eccessivo provvedimento di radiazione per fatti non
inerenti all'esercizio della professione medica, non si ha notizia
fino alla data odierna del 27 dicembre 2018 di atti o azioni
intraprese per correggere l'eccessivo operato dell'Ordine Provinciale
dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Bologna; [...] che l'art.
1, comma 3, lett b) del d.lgs.CpS 13 settembre 1946, n. 233
ratificato dalla legge 17 aprile 1956, n. 561, come modificato con la
legge 11 gennaio 2018, n. 3 (art. 4, comma 1), attribuisce al
Ministero della salute funzioni di vigilanza sull'azione degli Ordini
dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri; // che, in primo luogo,
l'Ordine Provinciale di Bologna, nelle fattispecie sopra richiamate,
agisce in carenza assoluta di competenza e in elusione della legge e
grave disapplicazione di atti amministrativi generali e inoppugnabili
della Regione, poichè mediante l'esercizio dell'azione disciplinare
per fatti estranei alla propria giurisdizione in quanto svolti
nell'esercizio di attività politico-istituzionale e comunque
amministrativa di spettanza delle Amministrazioni territoriali
competenti, intende in realtà sindacare un provvedimento
amministrativo o, comunque, inibirne gli effetti; che, in secondo
luogo, l'irrogazione di una sanzione disciplinare nei confronti
dell'Assessore Sergio Venturi per fatti inerenti al suo ufficio di
componente della Giunta regionale costituisce una compressione delle
competenze proprie dell'intera Giunta regionale e quindi una lesione
delle attribuzioni costituzionali della Regione Emilia-Romagna»,
precisando peraltro come tale atto fosse stato rivolto «alle
destinatarie Autorità statali quale strumento per sollecitare e
realizzare la leale collaborazione tra Stato e Regioni, essendo
peraltro la Regione, ove mancassero tali azioni risolutive
dell'invasione delle competenze regionali, necessariamente tenuta a
tutelare la propria sfera di attribuzioni mediante il rimedio
costituzionale per il quale la legge prevede termini perentori di
proposizione».
5. Rilevate la totale inerzia del Governo e la mancata ostensione
del verbale contenente il dispositivo del provvedimento adottato da
parte dell'Ordine provinciale nonchè considerati i termini perentori
indicati dall'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87 per la
proposizione del conflitto di attribuzioni, questa Regione ricorre a
codesta Eccellentissima Corte costituzionale avverso la pronuncia del
provvedimento disciplinare e l'omessa vigilanza del Presidente del
Consiglio dei Ministri e del Ministro della salute, per i seguenti
motivi di

Diritto

I. INVASIONE/MENOMAZIONE DELLE ATTRIBUZIONI COSTITUZIONALI DELLA
REGIONE EMILIA-ROMAGNA. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 117, COMMI 3, 4 E 6,
118, COMMA 1, 121, 123 COST. NONCHÈ DELL'ART. 46 STATUTO REGIONE E-R
IN RIFERIMENTO ALL'ART. 2 D.LGS. N. 502/1992 E AGLI ARTT. 112, 114 e
115 D.LGS. N. 112/1998. INVASIVITÀ E CONSEGUENTE ILLEGITTIMITÀ
DEGLI ATTI INDICATI IN EPIGRAFE, COMUNQUE VIZIATI PER CARENZA DI
POTERE IN CONCRETO.
1. Le competenze regionali, il cui esercizio è illegittimamente
compromesso dagli atti ed omissioni imputabili allo Stato, di seguito
descritti, si fondano sugli arti. 117, commi 3, 4 e 6 e 118, comma 1
Cost., oltre che sull'art. 11 della legge 23 dicembre 1978, n. 833,
ed, in particolare, sul riparto di competenze determinato dall'art. 2
del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modifiche ed
integrazioni e dagli arti. 112, 114 e 115 del d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 112.
In specifico, si ricorda che l'azione regionale trova nel caso
concreto diretto fondamento in atti generali dello Stato. Ci si
riferisce, anzitutto, al d.P.R. 27 marzo 1992, recante "Atto di
indirizzo e coordinamento alle Regioni per la determinazione dei
livelli di assistenza sanitaria in emergenza", del quale si richiama
anzitutto l'art. 2 che dispone: «le regioni e le province autonome di
Trento e Bolzano organizzano le attività di urgenza e di emergenza
sanitaria articolate su: a) il sistema di allarme sanitario; b) il
sistema di accettazione e di emergenza sanitaria» nonchè gli artt.
5, comma 2 e 9, che attribuiscono alle Regioni le scelte
organizzative concrete, ed in particolare l'art. 10 ove si stabilisce
che «il personale infermieristico professionale, nello svolgimento
del servizio di emergenza, può essere autorizzato a praticare
iniezioni per via endovenosa e fleboclisi, nonchè a svolgere le
altre attività e manovre atte a salvaguardare le funzioni vitali,
previste dai protocolli decisi dal medico responsabile del servizio».
Inoltre, si richiama lo "Atto di intesa tra Stato e regioni di
approvazione delle linee guida sul sistema di emergenza sanitaria in
applicazione del decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo
1992", dell'11 aprile 1996 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie
generale, 17 maggio 1996, n. 114), che prevede che l'equipaggio
minimo degli "automezzi attrezzati per il supporto vitale, di base ed
avanzato" sia costituito da un autista soccorritore ed un infermiere
professionale con preparazione specifica verificata dal responsabile
di centrale operativa.
La pronuncia della radiazione, quale provvedimento disciplinare,
a carico dell'Assessore regionale alle politiche per la salute per
atti da esso compiuti, nell'ambito del procedimento di formazione di
una delibera della Giunta non gradita all'Ordine professionale,
rappresenta un'interferenza priva di qualsiasi base legislativa nelle
determinazioni inerenti alla sfera di autonomia costituzionalmente
attribuita alla Regione in materia di "tutela della salute" e, in
particolare, nelle specifiche funzioni di organizzazione del servizio
sanitario nazionale e dei servizi di emergenza. Ed infatti, la
materia "tutela della salute" è assai più ampia rispetto alla
precedente materia "assistenza sanitaria e ospedaliera" (cfr. tra le
molte, Corte costituzionale, sentenza 7 luglio 2005, n. 270 e
sentenza 5 maggio 2006, n. 181), tanto che in essa rientra certamente
l'organizzazione sanitaria nel suo complesso, da considerare parte
integrante della tutela della salute (cfr. Corte costituzionale,
sentenza 14 novembre 2008, n. 371), cosicchè tra le competenze
regionali è ricompresa l'organizzazione dei servizi sanitari, da
intendere come i metodi e le prassi di razionale ed efficiente
utilizzazione delle risorse umane, finanziarie e materiali destinate
a rendere possibile l'erogazione del servizio (cfr. Corte
costituzionale, sentenza 23 marzo 2007, n. 105). Non si vede,
pertanto, come un organo sussidiario dello Stato, al di fuori e
prescindendo dai mezzi di tutela giurisdizionale ex art. 113 Cost.,
possa ingerirsi, sindacare e pretendere la disapplicazione (e, prima
ancora, la non applicazione) di un atto organizzativo della Regione
Emilia-Romagna nella implementazione dei servizi di emergenza
sanitaria. Del resto, non esiste nessuna norma statale (v. i richiami
contenuti in apertura di questo paragrafo 1 e quelli già sopra
svolti nel paragrafo 3 dell'esposizione in fatto, che qui si devono
intendere ripresi e richiamati) che circoscriva il potere
organizzativo della Regione nel senso preteso dall'Ordine provinciale
(privazione degli infermieri delle possibilità operative che la
delibera regionale riconosce loro).
2. La carenza di potere (anche disciplinare) e la pretesa del suo
esercizio si traducono in un'alterazione dell'ordine costituzionale
delle competenze, posto che siffatta decisione comporta l'invasione
della sfera di autonomia costituzionalmente riservata alla Regione,
alla quale esclusivamente spetta l'esercizio delle funzioni che
l'Ordine provinciale ha inteso condizionare.
La legge prevede che le sanzioni disciplinari possono essere
comminate ai «sanitari che si rendano colpevoli di abusi o mancanze
nell'esercizio della professione o, comunque, di fatti disdicevoli al
decoro professionale» (art. 38 del d.P.R. 5 aprile 1950, n. 221 e
successive modifiche ed integrazioni). L'azione disciplinare che
l'Ordine provinciale ha voluto, in maniera anomala, condurre nei
confronti di un soggetto che, seppure iscritto all'Albo
professionale, non ha esercitato un'attività medica ma
politico-amministrativa si traduce nella censura di una delibera
approvata dalla Giunta della Regione Emilia-Romagna e divenuta
inoppugnabile, della quale l'Ordine pretende la sostanziale
disapplicazione da parte degli operatori. Tale azione si configura,
pertanto, come un'invasione delle competenze regionali sopra
richiamate, competenze attribuite ed esercitate in funzione degli
interessi generali e dell'utenza del servizio pubblico davanti ai
quali ogni interesse particolaristico deve recedere.
Come già precisato, spetta infatti alla Regione la competenza
amministrativa in materia di "tutela della salute". In particolare,
l'art. 46 dello Statuto regionale approvato con legge reg. 31 marzo
2005, n. 13 attribuisce alla Giunta regionale le funzioni di
«adottare i provvedimenti per realizzare i programmi di cui all 'art.
28, comma 4, lettera d), compresi quelli concernenti [...]
l'organizzazione dei servizi pubblici» [art. 46, comma 2, lett. e)]
nonchè di «adottare ogni altro provvedimento che lo Statuto e le
leggi, nel rispetto delle competenze statutarie, non affidano alla
competenza dell'Assemblea» (art. 46, comma 2, lett. k)].
3. L'Ordine provinciale ha agito in una situazione di carenza di
potere in concreto, non sussistendo i presupposti per l'esercizio
dell'azione disciplinare nei confronti di un Assessore regionale, per
atti di alta amministrazione inerenti al suo ufficio, quali la
proposta e il voto di una delibera di Giunta. Si tratta di un chiaro
caso in cui un ente pretende di esercitare una propria competenza
(quella disciplinare nei confronti dei medici) in modo anomalo ed
esorbitante, al chiaro fine di condizionare l'esercizio dell'altrui
sfera di attribuzioni attraverso il sindacato del comportamento di un
iscritto all'Ordine.
Invero l'Ordine, mediante l'esercizio dell'azione disciplinare
per fatti estranei alla propria giurisdizione, intende in realtà
sindacare un provvedimento amministrativo o, comunque, inibirne gli
effetti. Come codesta Eccellentissima Corte ha più volte avuto modo
di affermare (rispetto - in tali casi - all'Autorità giudiziaria),
l'art. 113, ult. comma, Cost., «"rinviando alla legge la
determinazione degli organi giudiziari abilitati ad annullare gli
atti della pubblica amministrazione" "con ciò stesso" "esclude che
spetti alle autorità giudiziarie ordinarie di annullare gli atti
amministrativi in mancanza di una previsione di legge; ed a più
forte ragione comporta che tali autorità non possano contrapporsi o
sovrapporsi alle autorità amministrative, arrogandosi poteri che per
legge vadano esercitati dall'esecutivo, in forme e con procedimenti
prefissati"» (cfr. in tal senso Corte cost., sentenza 19 marzo 1985,
n. 70, in diritto p.to 4).
Posto che tale affermazione sembra valere a fortiori per un
Ordine provinciale nello svolgimento dei giudizi disciplinari, non
risulta tollerabile che l'Ordine identifichi come presupposto della
propria azione la «contrarietà al Codice Deontologico del contenuto
della disciplina n. 508/2016 della Giunta Regionale dell'Emilia
Romagna, adottata su proposta del Dott. Sergio Venturi» (cfr. doc. 4
cit.) svolgendo un improprio sindacato di legittimità della delibera
di Giunta rispetto ad un Codice etico professionale di categoria, al
fine di paralizzare l'esecuzione e di ottenere la revoca o modifica
della delibera proposta dal proprio iscritto, titolare dell'ufficio
di Assessore regionale alla sanità.
Alla stregua di tali principi, codesta Eccellentissima Corte,
nella decisione sopra richiamata, ha negato che spettasse ad organi
giudiziari adottare provvedimenti diretti nella sostanza «a dettare
le linee dell'indirizzo amministrativo regionale, in ciò
sostituendosi agli organi regionali competenti nella determinazione
sia degli strumenti di intervento che dei tempi e modi di attuazione
di tale indirizzo ed addirittura prescrivendo gli atti specifici che
si ritiene debbano essere adottati» (cfr. Corte cost., sentenza 19
marzo 1985, n. 70, in diritto p.to 4).
Allo stesso modo è evidente che l'Ordine, attraverso
l'emanazione di sanzioni di carattere personale a carico di un
componente della Giunta, per attività riferibile esclusivamente a
tale munus, interferisce nella determinazione delle linee
dell'indirizzo amministrativo regionale nelle competenze sopra
richiamate. La volontà dell'Ordine di perseguire tale scopo mediante
l'inammissibile censura delle determinazioni della Giunta regionale
è testimoniata dal fatto che tra le possibili sanzioni (vale a dire,
a norma dell'art. 40 del d.P.R. n. 221/1950, «1) l'avvertimento, che
consiste nel diffidare il colpevole a non ricadere nella mancanza
commessa; 2) la censura, che è una dichiarazione di biasimo per la
mancanza commessa; 3) la sospensione dall'esercizio della professione
per la durata da uno a sei mesi, salvo quanto è stabilito dcd
successivo art. 43; 4) la radiazione dall'Albo») è stata irrogata
quella massima, seppure manifestamente sproporzionata rispetto alle
condotte contestate.
Invero, proprio dalla natura amministrativa delle condotte
contestate all'Assessore dott. Venturi - consistenti nella proposta e
nel voto favorevole della citata delibera regionale n. 508/2016 -
discende, più in generale, il difetto di potere in concreto
dell'Ordine.
Il solo fatto che un componente della Giunta sia anche iscritto a
un Albo professionale non muta la natura politico-istituzionale della
figura dell'Assessore, la cui attività in seno all'Organo di
appartenenza non è in alcun modo riconducibile a quella
medico-professionale ed è pertanto sottratta al sindacato
disciplinare dell'Ordine. Posto, dunque, che detto sindacato non può
estendersi agli atti e ai comportamenti riconducibili all'ufficio di
Assessore, appare evidente che, nel caso di specie, il sindacato
disciplinare è stato esercitato in via anomala per condizionare
illegittimamente l'azione politico-istituzionale dell'Assessore e
della Regione.
Sono gli elementi oggettivi prima richiamati - e non già la
pretesa di riconoscimento di una prerogativa speciale della carica di
Assessore regionale - che rivelano l'invasività dell'atto in esame;
nè vi hanno posto rimedio gli Organi di governo titolari dei poteri
di vigilanza, nonostante l'atto di significazione inoltrato da questa
Regione.
4. L'adozione, da parte dell'Ordine professionale, di sanzioni di
carattere personale nei confronti di suoi iscritti che si trovino a
rivestire anche il ruolo di Assessore e in riferimento alle
specifiche attività politiche tipiche di tale ufficio (quali la
proposta di una delibera ovvero l'espressione di un voto in sede di
sua approvazione), costituisce pacificamente un condizionamento
esterno dell'intera Giunta regionale nelle determinazioni rientranti
nella sua sfera di autonomia istituzionale.
Viene qui in rilievo l'orientamento consolidato di codesta
eccellentissima Corte secondo il quale «la lamentata lesione delle
prerogative dei gruppi si risolve dunque in una compressione delle
competenze proprie dei consigli regionali e quindi delle Regioni»
(cfr. Corte costituzionale, sentenza 15 maggio 2014, n. 130, in
diritto p.to 3.4.), atteso che gli Assessori costituiscono uffici
comunque necessari e strumentali alla formazione della volontà
dell'organo collegiale. La lesione delle prerogative dei singoli
Assessori, tra le quali rientra la facoltà di proporre e di
concorrere a formare e deliberare gli atti dell'organo collegiale di
appartenenza, si risolve nella lesione delle competenze della Giunta
stessa (artt. 117, commi 3, 4 e 6, 118, comma 1, 121, 123 Cost.
nonchè art. 46 statuto regione E-R in riferimento all'art. 2, d.lgs.
n. 502/1992 e agli artt. 112, 114 e 115 d.lgs. n. 112/1998).
5. Nel suo complesso, la vicenda in esame sembra richiamare -
mutatis mutandis - quella decisa da codesta Eccellentissima Corte
costituzionale con la sentenza 9 giugno 2015, n. 107. In tale
occasione furono infatti accolte le censure delle Regioni Toscana e
Piemonte avverso l'esercizio della giurisdizione di conto nei
confronti dei Presidenti dei gruppi consiliari, condotto in assenza
del presupposto soggettivo (e cioè la qualifica di agente contabile)
e risultante in una violazione dell'autonomia organizzativa e
contabile dei Consigli.
Nel giudizio odierno, non diversamente, si lamenta che
l'esercizio del potere disciplinare da parte dell'Ordine provinciale
nei confronti di un Assessore, condotto in assenza dei relativi
presupposti (e cioè la riconducibilità di atti politici e
amministrativi in genere alla categoria degli atti di possibile
rilevanza disciplinare), ha comportato una lesione della sfera di
autonomia costituzionalmente riconosciuta alla Regione nella materia
della tutela della salute e, in particolare, un'interferenza nella
determinazione delle linee di indirizzo amministrativo regionale
nelle funzioni amministrative di organizzazione dei servizi sanitari.
A ciò si aggiunga che, come già anticipato, nel caso di specie,
l'invasione delle attribuzioni regionali si concreta, con evidenza
ancora maggiore, nella espressa rivendicazione da parte dell'Ordine
provinciale di un potere di sindacato delle deliberazioni della
Giunta regionale, esercitato, in concreto, mediante il ricorso a
norme deontologiche afferenti ad un ordinamento settoriale e
contraddistinte da un elevato grado di indeterminatezza, così da
assumere i caratteri di un vero e proprio sindacato di merito delle
scelte politiche effettuate dall'organo di governo regionale.
6. Da tutto quanto sopra esposto emerge inequivocabilmente che
l'Ordine provinciale ha agito in totale carenza di potere, alterando
l'assetto dei poteri costituzionalmente determinato che attribuisce
le scelte di indirizzo politico amministrativo ad organi deputati a
curare gli interessi della generalità dei consociati.
La legittimazione derivante dal perdurare di una situazione come
quella in esame determina il rischio attuale e concreto di azioni
analoghe da parte di altri Ordini professionali e di azioni ulteriori
da parte dell'Organo provinciale di Bologna, le cui conseguenze sono
destinate a riverberarsi sul normale funzionamento di servizi
essenziali per la comunità.
Dal punto di vista interno, infatti, al rischio concreto
percepito dagli operatori sanitari di essere soggetti a sanzioni
disciplinari nel caso di attuazione dell'atto amministrativo
contestato dall'Ordine provinciale, consegue un rischio altrettanto
attuale di interruzioni e malfunzionamenti dei servizi sanitari
ordinari e di emergenza, con conseguente pregiudizio per le
situazioni soggettive degli utenti di preminente valore
costituzionale.
Dal punto di vista esterno, inoltre, l'affermazione del principio
dell'assoggettabilità dei membri degli organi di governo iscritti in
albi professionali al potere disciplinare dei rispettivi ordini, per
atti compiuti nello svolgimento delle loro funzioni pubbliche,
rischia di pregiudicare il funzionamento di organi analoghi alla
Giunta regionale a tutti i livelli, determinando l'indebita
partecipazione di enti esponenziali di interessi particolaristici
alla determinazione delle politiche generali degli enti territoriali.
II. INDEBITA INTERFERENZA E ILLEGITTIMO CONDIZIONAMENTO DELLE
ATTRIBUZIONI COSTITUZIONALI DELLA REGIONE EMILIA-ROMAGNA: VIOLAZIONE
DEL PRINCIPIO DI LEALE COLLABORAZIONE.
1. Come già anticipato, la delibera regionale che l'Ordine
provinciale assume illegittimamente quale presupposto per l'esercizio
dell'azione disciplinare nei confronti dell'Assessore regionale trova
un diretto fondamento nell'art. 2 del d.P.R. 27 marzo 1992 e nello
"Atto di intesa tra Stato e regioni di approvazione delle linee guida
sul sistema di emergenza sanitaria in applicazione del decreto del
Presidente della Repubblica 27 marzo 1992", dell' 11 aprile 1996, che
prevede che l'equipaggio minimo degli "automezzi attrezzati per il
supporto vitale, di base ed avanzato" sia costituito da un autista
soccorritore ed un infermiere professionale con preparazione
specifica verificata dal responsabile di centrale operativa.
La delibera regionale rappresenta, infatti, un'attuazione delle
previsioni contenute nell'Atto di intesa in relazione al servizio di
emergenza. In particolare, la delibera prevede che siano approvate e
periodicamente aggiornate linee guida regionali relative all'impiego
di personale infermieristico presso i servizi di emergenza
territoriale regionale con la espressa previsione che tali
«protocolli presentino un livello di dettaglio tale da eliminare ogni
componente discrezionale-valutativa dell'intervento in capo
all'operatore sanitario non medico, prevedendo che qualunque
intervento complesso o che presenti margini di incertezza esecutiva
sia rimesso alle valutazioni del personale medico, assicurando la
tracciabilità dei relativi contatti». Si tratta all'evidenza di una
indicazione finalizzata a garantire il pieno rispetto delle diverse
competenze in capo alle distinte figure professionali del medico e
dell'infermiere.
L'intesa citata è particolarmente rilevante in quanto essa
rappresenta un modulo di partecipazione procedimentale
costituzionalmente necessario nella definizione degli interessi dei
diversi enti territoriali che costituiscono la Repubblica e delle
relative sfere d'azione in relazione ad attività in cui le
rispettive competenze concorrano o si intersechino, in ragione del
principio di leale collaborazione (cfr. Corte costituzionale sentenza
18 luglio 1997, n. 242).
2. Oltre che totalmente priva di base legislativa, la grave
sanzione di carattere personale inflitta dallo Stato e, per esso,
dall'Ordine provinciale all'Assessore regionale appare un
comportamento contraddittorio e, comunque, contrario al principio di
leale collaborazione. Difatti, l'assetto concreto delle competenze in
ordine all'organizzazione dei servizi sanitari di emergenza, come
definito in sede di intesa, risulta nella sostanza unilateralmente
alterato dallo Stato, posto che all'adozione di una soluzione
organizzativa compatibile con tale assetto e stabilita con la
delibera regionale si fa conseguire l'irrogazione di una sanzione
personale a carico di un componente dell'organo regionale che ha
concorso a deliberarla.
Nonostante l'abnorme esercizio del potere disciplinare da parte
dell'Ordine e la sua indubbia invasività sulla sfera delle
attribuzioni amministrative regionali, la Presidenza del Consiglio
dei Ministri ed il Ministero della Salute sono rimasti inerti,
omettendo di attivare le funzioni, loro conferite, di Autorità
vigilanti dell'Ordine provinciale, che è organo sussidiario dello
Stato [art. 1, comma 3, lett. a), d.lgs. C.p. S. n, 133/1946, modif.
da legge n. 3/2018]: nessun riscontro è stato fin qui dato all'atto
di significazione e sollecitazione di questa Regione (doc. 3 cit.).
Nella prospettiva del principio di leale collaborazione, detto
silenzio del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro
della salute assume autonoma rilevanza ai fini del presente giudizio:
si chiede che codesta ecc.ma Corte voglia censurarlo al fine di
ristabilire il corretto equilibrio delle attribuzioni tra lo Stato e
la Regione.
Si può dunque concludere che l'inflizione della sanzione e
l'omesso esercizio di ogni potere di legge entro un termine
ragionevole rappresentano una violazione del principio di leale
collaborazione che ridonda sulle attribuzioni della Regione in
materia di "tutela della salute": tali atti e comportamenti dello
Stato perseguono infatti lo scopo e hanno comunque l'effetto
sostanziale di condizionare, unilateralmente e indebitamente,
l'esercizio delle competenze regionali in ordine all'organizzazione
dei servizi sanitari di emergenza definito in sede di intesa.

PQM

Si domanda a codesta ecc.ma Corte costituzionale di:
1) dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso alla
Commissione disciplinare medica dell'Ordine provinciale dei Medici
Chirurghi e degli Odontoiatri di Bologna, adottare un provvedimento
disciplinare nei confronti di un componente della Giunta regionale
per avere questi proposto, formato o comunque concorso a deliberare
un atto politico-amministrativo regionale;
2) dichiarare che l'Amministrazione statale vigilante era
tenuta ad ovviare a tale invasione della sfera di competenza
regionale;
3) conseguentemente e per l'effetto, annullare l'atto
conclusivo dell'udienza disciplinare del 30 novembre 2018,
consistente nella pronuncia di radiazione quale sanzione
disciplinare, adottato dalla Commissione disciplinare medica
dell'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di
Bologna, a conclusione del procedimento disciplinare prot. n.
2501/gp/pm a carico del dott. Sergio Venturi, all'epoca dei fatti e a
tutt'oggi Assessore alle politiche per la salute della Regione
Emilia-Romagna.
Si producono i seguenti documenti:
1. Delibera di Giunta regionale n. 110 del 28 gennaio 2019 di
autorizzazione alla proposizione del presente ricorso per conflitto
di attribuzione;
2. Estratto dalle pagine del quotidiano il Resto del Carlino
Bologna del 1° dicembre 2018 dalla quale si evince che in data 30
novembre 2018 si è tenuta presso l'Ordine Provinciale dei Medici di
Bologna l'udienza disciplinare nei confronti dell'Assessore Venturi
nella quale è stata comminata la radiazione dall'Albo dei Medici;
3. Atto di significazione e sollecitazione inviato al
Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro della Salute in
data 27 dicembre 2018;
4. Comunicazione di apertura del procedimento disciplinare
Prot. n. 2501/GP/pm del 26 settembre 2018;
4-bis. Segnalazioni del Sindacato Nazionale Autonomo dei
Medici Italiani
4-ter. Lettera di trasmissione dei verbali delle sedute del
procedimento disciplinare e di diniego di rinvio udienza disciplinare
con prot. n. 3109/GP/pm con relative istanze;
5. Istanza di accesso agli atti avente ad oggetto tra gli
altri il verbale di udienza del 30 novembre 2018 unitamente al
dispositivo della decisione di cui è stata data lettura in esito
alla discussione del 3 dicembre 2018 presentata dal Dott. Sergio
Venturi quale componente della Giunta regionale;
6. Istanza di accesso agli atti avente ad oggetto il verbale
di udienza del 30 novembre 2018 unitamente al dispositivo della
decisione di cui è stata data lettura in esito alla discussione del
17 gennaio 2019 presentata dal Presidente della Giunta regionale
della Regione Emilia-Romagna
7. Delibera della Giunta regionale della Regione
Emilia-Romagna 11 aprile 2016, n. 508 in tema di "principi e criteri
in ordine alla produzione di linee guida regionali per
l'armonizzazione dei protocolli avanzati di impiego del personale
infermieristico adottati ai sensi dell'art. 10 del d.P.R. 27 marzo
1992 per lo svolgimento del servizio di emergenza sanitaria
territoriale 118".

Bologna-Roma, 29 gennaio 2019

Avv. ti Caia - Manes