1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 23-2-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 57 ORDINANZA 9 - 18 febbraio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Appalti pubblici - Norme della Regione Siciliana modificative ed integrative della disciplina regionale in materia di appalti - Criteri di aggiudicazione - Aggiudicazione ed esecuzione di lavori, servizi e forniture in caso di ricorso amministrativo e/o giudiziario - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana - Intervenuta promulgazione della delibera legislativa con omissione di tutte le disposizioni oggetto di censura - Questioni divenute prive di oggetto - Cessazione della materia del contendere. - Delibera legislativa della Regione Siciliana 13 luglio 2010, n. 568, artt. 3, comma 1, lett. d), e), f) e g), e 4, commi 5, 6, 7 e 8. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e); Statuto della Regione Siciliana, art. 14, lett. g); d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, artt. 11, commi 9, 10, 10-bis e 10-ter, 86 e 87, comma 2, lett. g); d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34, art. 7, comma 1, lett. e); direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004, art. 55. (011C0112) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 23-2-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 1,
lettere d), e), f) e g), e 4, commi 5, 6, 7 e 8, della delibera
legislativa n. 568 (Modifiche ed integrazioni alla normativa
regionale in materia di appalti), approvata dall'Assemblea regionale
siciliana nella seduta del 13/07/2010 promosso dal Commissario dello
Stato per la Regione siciliana con ricorso notificato il 21 luglio
2010, depositato in cancelleria il 27 luglio 2010 e iscritto al n. 87
del registro ricorsi 2010.
Udito nella camera di consiglio del 26 gennaio 2011 il giudice
relatore Franco Gallo.
Ritenuto che, con ricorso notificato il 21 luglio 2010 e
depositato in cancelleria il 27 luglio 2010, il Commissario dello
Stato per la Regione siciliana ha proposto questioni di legittimità
costituzionale: a) delle lettere d) e f) del comma 1 dell'art. 3; b)
della lettera e) del comma 1 dell'art. 3; c) della lettera g) del
comma 1 dell'art. 3 e dei commi 5, 6, 7, 8 dell'art. 4 della delibera
legislativa n. 568 (Modifiche ed integrazioni alla normativa
regionale in materia di appalti), approvata dall'Assemblea regionale
siciliana nella seduta del 13 luglio 2010;
che le questioni sono proposte in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione e all'art. 14, lettera
g), del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana);
che, prima di prospettare le singole questioni, il Commissario
dello Stato per la Regione siciliana reputa necessario chiarire le
linee fondamentali del riparto delle competenze legislative tra lo
Stato e la Regione siciliana nella materia degli appalti pubblici,
alla luce di quanto affermato dalla Corte costituzionale nelle
sentenze n. 221 e n. 45 del 2010;
che, in proposito, l'art. 14, lettera g), dello statuto della
Regione siciliana, attribuisce alla Regione la competenza legislativa
esclusiva in materia di «lavori pubblici, eccettuate le grandi opere
pubbliche di interesse prevalentemente nazionale»;
che, non contemplando il Titolo V della Parte seconda della
Costituzione la materia «lavori pubblici», la citata disposizione
dello statuto regionale deve ritenersi prevedere una forma di
autonomia più ampia di quella attribuita dalla Costituzione alle
Regioni a statuto ordinario, con la conseguenza della applicabilità
di detta previsione statutaria ai sensi dell'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2010, n. 3;
che, tuttavia, come affermato dalla Corte costituzionale (sono
citate, a conferma di tale orientamento, le sentenze n. 411 e n. 322
del 2008 e n. 431 del 2007), ciò non implica che, relativamente alla
disciplina dei contratti di appalto che incidono nel territorio
regionale, la potestà legislativa regionale possa esplicarsi senza
vincoli e che, in particolare, non trovino applicazione le
disposizioni di principio dettate dal d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163
(Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE);
che, infatti, l'alinea del citato art. 14 dello statuto regionale
prevede che la competenza legislativa esclusiva della Regione nelle
materie da esso contemplate è esercitata nei limiti delle leggi
costituzionali dello Stato e senza pregiudizio delle riforme
economico-sociali;
che, in tale prospettiva, assumono rilievo i limiti derivanti dal
necessario rispetto dei principi posti a tutela della concorrenza,
strumentali ad assicurare le libertà comunitarie - principi che,
secondo quanto chiarito dalla Corte costituzionale nella sentenza n.
45 del 2010, vincolano la Regione siciliana anche ai sensi dell'art.
117, primo comma, della Costituzione - e, quindi, le disposizioni del
Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
che costituiscono diretta attuazione delle prescrizioni dettate
dall'Unione europea a tutela della concorrenza;
che nella nozione di concorrenza, che non può che riflettere
quella operante in ambito comunitario, sono comprese le disposizioni
legislative che perseguono il fine di assicurare procedure
concorsuali di garanzia, strutturate in modo da assicurare «la più
ampia apertura del mercato a tutti gli operatori economici» (il
ricorrente cita, sul punto, la sentenza della Corte costituzionale n.
401 del 2007);
che, nello specifico settore degli appalti, vengono
particolarmente in considerazione le disposizioni che disciplinano la
fase prodromica alla stipulazione del contratto e che si qualificano
per la finalità perseguita di assicurare la concorrenza "per" il
mercato;
che, pertanto, la Regione siciliana, nell'esercizio della
competenza legislativa esclusiva attribuitale dallo statuto di
autonomia in materia di lavori pubblici di interesse regionale, deve
non di meno rispettare, con riferimento soprattutto alla disciplina
della fase del procedimento amministrativo di evidenza pubblica, i
principi di tutela della concorrenza strumentali ad assicurare le
libertà comunitarie di circolazione delle merci, di stabilimento e
di prestazione dei servizi e, quindi, le disposizioni del Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture che
costituiscono diretta attuazione delle prescrizioni poste a livello
europeo (il ricorrente cita, al riguardo, al sentenza della Corte
costituzionale n. 45 del 2010);
che, sempre alla luce di quanto affermato dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 45 del 2010, a detto Codice dei
contratti pubblici deve essere riconosciuto anche il connotato
sostanziale di norma fondamentale di riforma economico-sociale,
avendo esso comportato una complessiva e profonda innovazione
normativa in un settore che assume importanza nazionale e che
richiede l'attuazione di principi uniformi in tutto il territorio
nazionale;
che detti principi comportano, tra l'altro, l'omogeneità e la
trasparenza delle procedure, l'uniforme qualificazione dei soggetti,
la libera concorrenza degli operatori in un mercato senza restrizioni
regionali (è citata ancora, sul punto, la sentenza n. 45 del 2010);
che, conclusivamente, le norme del Codice che attengono, da un
canto, alla scelta del contraente e, d'altro canto, al
perfezionamento del vincolo negoziale e alla sua esecuzione,
costituiscono un limite alla potestà legislativa esclusiva in
materia di «lavori pubblici» della Regione, la quale ultima non può
quindi adottare, per quanto attiene alla tutela della concorrenza,
una disciplina con contenuti difformi da quella dettata, in
attuazione delle prescrizioni dettate dall'Unione europea, dal
legislatore statale con il d.lgs. n. 163 del 2006 (il ricorrente
cita, in proposito, la sentenza della Corte costituzionale n. 221 del
2010);
che la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela
della concorrenza ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione, implica infine che il legislatore statale può
dettare una disciplina delle procedure di gara e dei criteri di
aggiudicazione integrale e dettagliata, nonchè inderogabile da parte
del legislatore regionale;
che, alla luce di tali considerazioni, il ricorrente impugna
anzitutto le lettere d) e f) del comma 1 dell'art. 3, le quali, col
prevedere che, ai soli fini della determinazione dell'importo da
porre a base d'asta, «non è soggetto a ribasso d'asta il costo del
lavoro» (lettera d) e che, ai medesimi fini di quanto disposto dalla
lettera d), «sono altresì escluse giustificazioni inerenti ai costi
del lavoro» (lettera f), violerebbero l'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione e l'art. 14, lettera g), del r.d.lgs.
n. 455 del 1946, ponendosi in contrasto con l'art. 87, comma 2,
lettera g), del d.lgs. n. 163 del 2006, il quale stabilisce che le
giustificazioni dell'offerente in caso di offerta anormalmente bassa
possono riguardare il costo del lavoro;
che una seconda censura ha a oggetto la lettera e) del comma 1
dell'art. 3, la quale, prevedendo che, in tema di valutazione delle
offerte anormalmente basse, le giustificazioni siano presentate dai
concorrenti già in sede di gara, violerebbe anch'essa l'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione e l'art. 14, lettera
g), del r. d.lgs. n. 455 del 1946, ponendosi «palesemente» in
contrasto con l'art. 86 del d.lgs. n. 163 del 2006 e con l'art. 55
della direttiva 31 marzo 2004, n. 2004/18/CE (Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio relativa al coordinamento delle
procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di
forniture e di servizi);
che con una terza censura il ricorrente impugna infine la lettera
g) del comma 1 dell'art. 3 e i commi 4, 5, 6, 7, 8 dell'art. 4 in
quanto tali disposizioni, sebbene sostanzialmente riproduttive delle
norme statali di cui all'art. 7, comma 1, lettera e), del decreto del
Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34 (Regolamento
recante istituzione del sistema di qualificazione per gli esecutori
di lavori pubblici, ai sensi dell'art. 8 della L. 11 febbraio 1994,
n. 109, e successive modificazioni) e all'art. 11, commi 9, 10,
10-bis e 10-ter del d.lgs. n. 163 del 2006, come modificato dal
d.lgs. 20 marzo 2010, n. 53 (Attuazione della direttiva 2007/66/CE
che modifica le direttive 89/665/CEE e 92/13/CEE per quanto riguarda
il miglioramento dell'efficacia delle procedure di ricorso in materia
d'aggiudicazione degli appalti pubblici) - in tema, rispettivamente,
di requisiti per la qualificazione degli esecutori di lavori pubblici
e di fasi delle procedure di affidamento dei contratti pubblici -
essendo riconducibili alla materia della tutela della concorrenza di
competenza esclusiva dello Stato «preclus[a] a qualsiasi forma
d'intervento del legislatore regionale», violerebbero anch'esse
l'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione e l'art.
14, lettera g), del r. d.lgs. n. 455 del 1946;
che infatti - afferma ancora il ricorrente - il legislatore
regionale, essendo privo di competenza nella materia «tutela della
concorrenza», non potrebbe «operare un sostanziale recepimento» delle
disposizioni dettate dallo Stato nella medesima materia senza
prevedere al contempo un rinvio dinamico alla legislazione statale
che venisse successivamente eventualmente introdotta «e ciò al fine
di evitare che in tale ipotesi possano essere in vigore normative
difformi "medio tempore" in attesa del necessario adeguamento alla
nuova disciplina»;
che la Regione siciliana non si è costituita nel giudizio
costituzionale;
che, come rappresentato anche dal Commissario dello Stato per la
Regione siciliana nella memoria depositata il 4 gennaio 2011,
successivamente alla proposizione del ricorso, l'impugnata delibera
legislativa n. 568 è stata promulgata e pubblicata come legge della
Regione siciliana 3 agosto 2010, n. 16 (Modifiche ed integrazioni
alla normativa regionale in materia di appalti), con omissione di
tutte le disposizioni oggetto di censura.
Considerato che il Commissario dello Stato per la Regione
siciliana ha proposto questioni di legittimità costituzionale - in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione e all'art. 14, lettera g), del regio decreto legislativo
15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
siciliana) - delle lettere d), e), f), g) del comma 1 dell'art. 3 e
dei commi 5, 6, 7, 8 dell'art. 4 della delibera legislativa n. 568
(Modifiche ed integrazioni alla normativa regionale in materia di
appalti), approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta
del 13 luglio 2010;
che, successivamente all'impugnazione, la predetta delibera
legislativa è stata promulgata e pubblicata come legge della Regione
siciliana 3 agosto 2010, n. 16 (Modifiche ed integrazioni alla
normativa regionale in materia di appalti), con omissione di tutte le
disposizioni oggetto di censura;
che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, «l'intervenuto
esaurimento del potere promulgativo, che si esercita necessariamente
in modo unitario e contestuale rispetto al testo deliberato
dall'Assemblea regionale siciliana, preclude definitivamente la
possibilità che le parti della legge impugnate ed omesse in sede di
promulgazione acquistino o esplichino una qualche efficacia, privando
così di oggetto il giudizio di legittimità costituzionale»
(ordinanza n. 212 del 2010; nello stesso senso, ex plurimis,
ordinanze n. 183 del 2010, n. 175 del 2010, n. 304 del 2008, n. 229
del 2007 e n. 147 del 2006);
che si è determinata, pertanto, la cessazione della materia del
contendere.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara cessata la materia del contendere in ordine al ricorso
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 febbraio 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Gallo


Il cancelliere: Fruscella

Depositata in cancelleria il 18 febbraio 2011.

Il cancelliere: Fruscella