1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 26-1-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 742 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 settembre 1999
Ordinanza emessa il 10 settembre 1999 dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia sezione staccata di Catania sul ricorso proposto da Fazi Maria Gabriella contro il Ministero di grazia e giustizia Magistratura - Trasferimento d'ufficio di magistrati in sedi disagiate - Incentivi economici in caso di provenienza da altra regione e da distanza superiore a 150 km - Mancata previsione degli stessi benefici anche in caso di trasferimento a domanda e di provenienza da sede posta a distanza inferiore - Irragionevole disparita' di trattamento di situazioni omogenee - Incidenza sui principi di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione, di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Legge 4 maggio 1998, n. 133, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 36 e 97. (000C0018) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 26-1-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3185/1999
R.G. proposto da Fazi Maria Gabriella, rappresentata e difesa
dall'avv. N. D'Alessandro, presso lo studio del quale è
elettivamente domiciliato in Catania, p.zza Lanza n. 18\A;
Contro il Ministero di grazia e giustizia, in persona del
Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Catania, legale domiciliataria, per
l'annullamento della nota prot. 9042\ap\736 datata 21 maggio 1999,
con la quale il Ministero di grazia e giustizia, Direzione generale
dell'organizzazione giudiziaria e degli affari generali - ufficio I
-, comunicava il non accoglimento dell'istanza presentata
dall'odierna ricorrente in data 11 maggio 1999 e volta ad ottenere
i benefici di cui all'art. 2 legge n. 133/1998, e per
l'accertamento del diritto della ricorrente alla corresponsione
dell'indennità ed al riconoscimento dei benefici di cui alla legge
n. 133\1998, con conseguente condanna del Ministero di grazia e
giustizia al pagamento delle somme dovute a favore della istante
medesima, con rivalutazione monetaria ed interessi legali sino al
soddisfo;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero intimato;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la camera di consiglio del 10 settembre
1999 il referendario dott. Davide Ponte;
Uditi altresì per il ricorrente l'avv. N. D'Alessandro e per il
Ministero resistente l'avvocato dello stato M. V. Lunetti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F a t t o

Con il gravame introduttivo del giudizio l'odierna ricorrente,
magistrato di tribunale in servizio dal 17 novembre 1993 alla
Procura della Repubblica presso la pretura circondariale di Enna
con funzioni di sostituto procuratore, esponeva di aver ottenuto,
in seguito alla presentazione di specifica domanda, il
trasferimento alla Procura della Repubblica presso il tribunale di
Caltanissetta con le medesime funzioni.
Con istanza datata 11 maggio 1999 parte attrice formulava istanza
diretta ad ottenere i benefici di cui all'art. 2 legge n. 133/1988,
atteso che la nuova sede di servizio risultava inclusa fra quelle
c.d. "disagiate". Con il provvedimento di cui in epigrafe
l'amministrazione intimata rigettava l'istanza in quanto la Fazi
risultava "destinata alla Procura della Repubblica presso la
pretura circondariale di Enna in epoca anteriore al 1o gennaio 1996
e quindi non si applica nel suo caso la norma prevista dall'art. 8
legge n. 133/1998.
All'atto impugnato si muovevano pertanto le seguenti censure:
illegittimità costituzionale dell'art 2, legge n. 133/1998
ed eccesso di potere sotto il profilo dell'incongruenza della
motivazione in quanto, mentre l'amministrazione intimata risultava
aver frainteso l'istanza proposta dall'odierna ricorrente laddove
facendo riferimento all'art. 8, legge 133 citata aveva respinto la
domanda per carenza del requisito temporale, la normativa in esame
sarebbe affetta da illegittimità costituzionale per contrasto con
gli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione; in particolare, alla luce
della ratio sottesa alla normativa in oggetto, l'erogazione dei
benefici dalla stessa previsti parrebbe connessa al duplice dato
della prestazione del servizio in una data sede e del carattere
disagiato di quest'ultima, dovendo considerarsi invece illegittimo
ed irragionevole distinguere al riguardo i magistrati trasferiti a
domanda da quelli trasferiti d'ufficio, previa eventuale
manifestazione della disponibilità.
In considerazione della eccepita illegittimità del diniego
opposto, parte ricorrente concludeva per il riconoscimento del
diritto alla corresponsione dell'indennità ed al riconoscimento
dei benefici di cui alla legge n. 133/1998, con conseguente
condanna del Ministero di grazia e giustizia al pagamento delle
somme dovute.
Il Ministero di grazia e giustizia, costituitosi in giudizio con
il patrocinio dell'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania,
chiedeva il rigetto del gravame in considerazione della
legittimità degli atti oggetto di impugnazione.
Alla camera di consiglio del 10 settembre 1999 la causa passava
in decisione.

D i r i t t o

Con la proposizione dell'azione di cui trattasi l'odierna
ricorrente propone, quale pubblica dipendente rientrante
nell'ambito di una delle categorie (magistrati ordinari) escluse
dalla c.d. privatizzazione ai sensi dell'art. 2, d.lgs. n. 29/1993,
azione di accertamento di un diritto patrimoniale nell'ambito della
giurisdizione amministrativa esclusiva; a tal fine risulta aver
altresì impugnato il diniego manifestato dall'amministrazione
intimata.
La domanda in esame si fonda sulla circostanza che l'odierna
ricorrente, precedentemente in servizio alla Procura della
Repubblica presso la pretura circondariale di Enna, in seguito alla
formulazione di espressa istanza di trasferimento veniva assegnata,
sempre con funzioni di sostituto procuratore, alla Procura della
Repubblica presso il tribunale di Caltanissetta;
Conseguentemente, risultando l'ufficio di destinazione inserito
nell'elenco delle sedi c.d. disagiate, individuate dal Consiglio
Superiore della Magistratura ai sensi della 1egge 4 maggio 1998
n. 133, la Fazi chiedeva la corresponsione delle indennità
previste dalla medesima normativa.
Peraltro, gli artt. 1 e 2 legge 133 citata limitano il diritto a
tali benefici economici a favore di coloro che risultano trasferiti
d'ufficio, provenienti altresì da un'altra regione e da una
distanza, eccezion fatta per la Sardegna, superiore ai 150 Km.
Il collegio, dinanzi ai dubbi di legittimità costituzionale
sollevati, non può esaminare ed apprezzare adeguatamente le
ragioni prospettate dall'odierna ricorrente se non previa
declaratoria di incostituzionalità delle citate norme, in via
preliminare accertando la sussistenza dei presupposti necessari
alla proposizione del giudizio costituzionale in via incidentale
(rilevanza e non manifesta infondatezza della questione).
L'oggetto della presente controversia, alla luce delle risultanze
di cui sopra, concerne l'asserita incostituzionalità delle norme
di cui agli artt. 1 e 2 legge 133 citata, le quali verrebbero ad
operare una irragionevole discriminazione nei confronti di
magistrati che, pur prestando la medesima attività nell'ambito
dello stesso ufficio giudiziario, risultano ivi trasferiti a
domanda nonchè provenienti da sedi poste nelle vicinanze.
A quest'ultimo riguardo, nel caso di specie l'analisi della
rilevanza non può prescindere dalla ulteriore valutazione,
rispetto alla questione così come prospettata dalla difesa della
ricorrente, delle limitazioni spaziali dettate dalla normativa in
esame per l'attribuzione degli incentivi, atteso che la Fazi
risulta provenire da un ufficio situato nella stessa regione e ad
una distanza inferiore ai 150 Km.
La questione appare di decisiva rilevanza ai fini della
risoluzione della presente controversia, atteso che solo
l'eventuale ed invocata declaratoria di incostituzionalità delle
norme predette, con una sentenza che dichiari l'illegittimità
delle indicate limitazioni, determinerebbe un esito del giudizio
favorevole per l'odierna ricorrente, con il riconoscimento del
diritto all'attribuzione dei benefici economici di cui alla
legislazione richiamata.
Accertata positivamente la sussistenza del presupposto della
rilevanza ed ammissibilità della proponenda eccezione di
illegittimità costituzionale, occorre procedere a verificarne il
carattere di non manifesta infondatezza.
Al riguardo, osserva il collegio, non pare potersi considerare
prima facie infondata la dedotta questione, sussistendo un
ragionevole dubbio sulla conformità delle norme richiamate agli
artt. 3 e 36 della Costituzione, nonchè ai principi di
ragionevolezza e buona amministrazione, nella misura in cui le
stesse non prevedono anche in favore dei dipendenti, che
d'iniziativa chiedano di essere trasferiti a prestare servizio
presso sedi individuate come disagiate, il medesimo trattamento
destinato a coloro che vi siano trasferiti d'ufficio, a prescindere
inoltre dalla più o meno distante collocazione dell'ufficio di
provenienza.
A nulla rileva che nella presente fattispecie l'amministrazione
intimata abbia a suo tempo travisato l'istanza, considerandola
fondata sull'art. 8 legge n. 133, in quanto in tale sede il giudice
amministrativo deve valutare non solo e non tanto la legittimità
dei provvedimenti eventualmente impugnati, quanto in particolare
accertare la legittimità della pretesa avanzata e la sussistenza
del diritto vantato dalla ricorrente.
La normativa dettata dalla legge n.133\1998 citata risulta
diretta, fondamentalmente, a favorire la copertura di una serie di
sedi giudiziarie particolarmente disagiate, annualmente individuate
dal Consiglio Superiore della Magistratura, sulla base di una serie
di indicazioni presenti nella legge stessa, dietro proposta del
Ministro di grazia e giustizia.
L'indicata finalità viene perseguita attraverso il
riconoscimento di incentivi economici a favore dei magistrati
trasferiti presso tali sedi, consistenti nell'attribuzione per
quattro anni di un'indennità mensile, determinata in base al
doppio dell'importo previsto quale diaria giornaliera per il
trattamento di missione, e nella corresponsione dell'aumento
previsto dall'art. 12, comma 2, legge n. 417\1978, relativo
all'indennità di prima sistemazione in caso di trasferimento, in
misura pari a nove volte la mensilità dell'indennità integrativa
speciale in godimento.
La ratio sottesa alla normativa in esame, come sopra individuata,
emerge altresì dai parametri forniti dalla legge stessa per
l'individuazione delle sedi disagiate; al riguardo, va fatto
riferimento a vacanze di organico superiori al quindici per cento,
all'elevato numero di affari penali con particolare attenzione ai
procedimenti in materia di criminalità organizzata ed all'elevato
numero di affari civili, in rapporto agli organici disponibili ed
alla media degli altri uffici giudiziari.
Tutti questi elementi pongono in evidenza come l'attribuzione
degli incentivi indicati derivi dalla sussistenza di particolari
difficoltà nello svolgimento della ordinaria attività
giudiziaria, imputabile alla elevata quantità ed alla particolare
difficoltà degli affari trattati.
Alla luce delle considerazioni che precedono, pertanto, appare
del tutto privo di ragionevole giustificazione il diverso
trattamento previsto per coloro che, pur svolgendo la medesima
attività nell'ambito dello stesso ufficio giudiziario, non possono
beneficiare degli incentivi economici previsti per colleghi
trasferiti d'ufficio.
A quest'ultimo riguardo, va ricordato come nell'attuale
ordinamento giudiziario il trasferimento d'ufficio di un
magistrato, vigente il principio di cui all'art. 107 della
Costituzione, presupponga generalmente la previa manifestazione del
consenso dello stesso interessato, oltre alle ipotesi "patologiche"
derivanti, ad esempio, dall'accertamento di una situazione di
incompatibilità ambientale.
Prima di individuare più specificatamete i parametri
costituzionali presuntivamente violati, occorre altresì verificare
la natura dei benefici economici sopra richiamati; al riguardo, il
riferimento ad indennità di missione, di trasferimento e prima
sistemazione risulta unicamente diretto alla commisurazione degli
incentivi dovuti, senza alcun preciso riferimento anche alla natura
posta a base della somma così determinata. Infatti, se da un lato
l'indennità di missione riguarda incarichi di servizio temporanei,
conseguenti ad esigenze transitorie dell'organizzazione
amministrativa, dall'altro lato le indennità di trasferimento e
prima sistemazione sono generalmente dirette a far fronte ad
immediate esigenze del dipendente al fine di sopperire,
nell'immediatezza, al disagio derivante dalla necessità di
collocarsi logisticamente nella nuova realtà locale; da ciò pare
evidentemente derivare la natura risarcitoria delle somme
conseguentemente corrisposte.
Diversamente, nel caso di specie la corresponsione degli
incentivi ed il conseguente diritto del magistrato paiono
attribuiti con i caratteri della costanza nel tempo, relativamente
non solo e non tanto alla necessità di sopperire alle urgenti
esigenze di sistemazione od alla transitorietà del servizio,
ricollegandosi altresì alla prestazione di un'attività
maggiormente disagevole in considerazione proprio delle
caratteristiche della sede di servizio, poste a base
dell'inserimento nell'elenco di quelle definite disagiate.
Da ciò pare derivare la natura retributiva degli incentivi
corrisposti ai sensi della normativa in questione la quale, lungi
dal venir meno alla luce del riferimento all'indennità di missione
e di prima sistemazione (limitato alla commisurazione e
determinazione degli incentivi stessi), risulta confermata dalla
ratio sottesa alla legge n. 133\1998, cioè ottenere una copertura
non solo transitoria delle sedi disagiate, assicurandosi così la
permanenza nel tempo di personale adeguato sotto un profilo
quantitativo, oltre che qualitativo.
Alla luce delle considerazioni che precedono, pertanto, il
diverso trattamento previsto dalla normativa in questione appare
ancor più irragionevole sotto vari profili.
Innanzitutto, per ciò che concerne la presunta violazione dei
principi di ragionevolezza e di cui all'art. .3 della Costituzione,
pare assumere rilievo la previsione di un diverso trattamento per
situazioni analoghe, facenti capo a magistrati che vengono a
prestare identico servizio presso le sedi c.d. disagiate in seguito
ad un trasferimento disposto, in un caso a domanda, nell'altro
d'ufficio; al riguardo, inoltre, pare priva di sostegno anche la
limitazione degli incentivi a favore di coloro che risultano
provenire da un'altra regione o da sedi distanti oltre 150 Km,
atteso che tali circostanze non fanno venir meno le caratteristiche
del servizio prestato nel tempo, al pari degli altri colleghi,
presso le sedi in oggetto.
Al riguardo, se da un lato va ricordato come il principio di
uguaglianza esprima un giudizio di relazione che impone il
trattamento, identico di situazioni uguali e, viceversa, il
trattamento differenziato di situazioni fra loro non del tutto
corrispondenti (cfr. ad es. Corte costituzionale numeri 89/1996 e
183/1997), dall'altro lato appare emergere nella disciplina in
oggetto la operata disparità di trattamento fra soggetti
appartenenti allo stesso ruolo di magistrati ordinari ed
incaricati, in quanto assegnati al medesimo ufficio, di espletare
identiche funzioni.
La presunta violazione dei principi costituzionali di cui sopra,
appare altresì fondata sotto un ulteriore profilo, derivante dal
diverso trattamento previsto pe il personale dipendente del
Ministero degli esteri destinato alle c.d. residenze disagiate ai
sensi dell'art. 144 d.P.R. n. 18/1967; orbene, in tale ipotesi il
legislatore, al fine di riconoscere il diritto ai conseguenti
benefici economici, non risulta aver posto alcuna discriminazione
fra coloro che risultano trasferiti o meno d'ufficio o con
riferimento alla maggiore o minore distanza rispetto alla sede di
provenienza.
Le differenze retributive che le norme in oggetto paiono
comportare, fra dipendenti appartenenti al medesimo ruolo ed
incaricati di identiche, funzioni, rendono rilevante la dedotta
violazione anche sotto il profilo dell'art. 36 della Costituzione
in quanto le conseguenze derivanti dall'applicazione degli artt. 1,
e 2, legge n. 133/1998, come sopra individuate, si appalesano in
contrasto con il principio di proporzionalità ed adeguatezza
retributiva ivi statuito.
A tale proposito, va ricordato che l'art. 36 citato attiene alla
retribuzione considerata nel suo complesso e non alle singole
componenti od alle prestazioni accessorie (cfr. ad es. Corte
costituzionale numeri 314/1987 e 1/1986).
Nel caso di specie, peraltro, l'individuata natura retributiva
dei benefici economici in discussione comporta che gli stessi
debbano essere presi in considerazione al fine di determinare la
retribuzione, adeguata e proporzionata ai sensi dell'art. 36 della
Costituzione, cosicchè il diverso trattamento finale fra soggetti
che svolgono identiche funzioni appare suscettibile di conseguenze
evidentemente contrarie, anche sotto tale profilo, alla normativa
cotituzionale.
Infine, le denunciate norme come sopra individuate paiono porsi
altresì in palese violazione del principio di buon andamento,
della pubblica amministrazione, esposto e disciplinato dall'art. 97
della Costituzione, come costantemente interpretato dalla Corte
costituzionale e, cioè, come un criterio di congruenza e non
arbitrarietà della disciplina posta in essere in relazione al fine
che si vuole perseguire (cfr. ad es. Corte costituzionale numeri
331/1988 e 10/1980).
Nel caso di specie appare incongruo predisporre, da un lato, una
normativa diretta ad ottenere la copertura di sedi giudiziarie,
individuate come particolarmente disagiate, attraverso il
riconoscimento di benefici economici a favore di coloro che vi si
trasferiscono e contemporaneamente, dall'altro lato, escludere
dalla fruizione di tali incentivi proprio coloro che espressamente
chiedono di esservi destinati, assicurando oltretutto un periodo
superiore di permanenza rispetto a coloro che risultano trasferiti
d'ufficio.
Per quanto sin qui esposto, il collegio considera non
manifestamente infondata la eccezione di incostituzionalità delle
disposizioni di legge sin qui richiamate artt. 1 e 2, legge
n. 133/1998) e, conseguentemente, ritiene che la indicata
questione, nei termini e nei limiti così come sopra delineati, in
relazione agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione debba essere
rimessa all'esame della stessa Corte.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1, legge della Costituzione 9 febbraio 1948 n. 1,
e 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale delle disposizioni di cui agli artt. 1
e 2, lege 4 maggio 1998 n. 133, nella parte in cui limitano i
previsti incentivi a favore dei magistrati trasferiti d'ufficio
nelle sedi disagiate, provenienti da un'altra regione e da una
distanza superiore ai centocinquanta chilometri;
Dispone la sospensione del presente giudizio e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Catania, nella Camera di consiglio del 10
settembre 1999.
Il presidente: Delfa
L'estensore: Ponte
00C0018