1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 26-6-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 589 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 febbraio 1996
N. 589 Ordinanza emessa il 22 febbraio 1996 dal tribunale di Trento nel procedimento civile vertente tra Albergo Posta - Cavallino Bianco S.p.a. e l'A.N.A.S. Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo nonche' delle espropriazioni di aree edificabili e aree agricole - Incidenza sul principio della tutela del diritto di proprieta' e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 442/1993. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, convertito con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 349, modificato dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3 e 97). (096C0851) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 26-6-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al n.
151 del ruolo generale affari conteziosi dell'anno 1989 e promossa
con atto di citazione notificato il 24 gennaio 1989 da Albergo Posta
- Cavallino Bianco S.p.a., in persona del legale rappresentante,
elettivamente domiciliata in Trento, via Serafini 3, presso il dott.
Giulio Giovannini, avvocato che la rappresenta e difende in virtù di
procura speciale a margine dell'atto di citazione unitamente all'avv.
Peter Platter del foro di Bolzano, attrice, contro l'A.N.A.S., in
persona del legale rappresentante, domiciliata in Trento presso
l'Avvocatura dello Stato che la rappresenta e difende ex lege,
convenuta avente per oggetto: risarcimento danni e discussa
all'udienza collegiale del 22 febbraio 1996.
Fatto e diritto
Con atto di citazione notificato il 24 gennaio 1989 l'Albergo Posta
- Cavallino Bianco S.p.a., in persona del legale rappresentante,
conveniva in giudizio l'A.N.A.S., esponendo:
che con decreto di occupazione notificato il 18 settembre 1976
l'A.N.A.S. aveva occupato le particelle fondiarie n. 569/1, 569/2,
571/1, 571/2 e la p.ed. 968 C.C. Ortisei, di proprietà della
società attrice, per la costruzione della strada di
circonvallazione dell'abitato di Ortisei;
che l'opera era stata ultimata l'8 agosto 1981 (nonostante il
termine ultimo per l'ultimazione dei lavori fosse stato fissato
alla data del 30 maggio 1980 con decreto 3 giugno 1974 del
Ministro dei lavori pubblici) e che il decreto di esproprio era
intervenuto il 26 giugno 1985 (mentre nel richiamato decreto
ministeriale il termine finale per l'effettuanda espropriazione era
fissato al 30 maggio 1981, poi prorogato di 3 anni);
che, essendo intervenuto il decreto di esproprio dopo la data
appositamente fissata per la sua emanazione e dopo la irreversibile
trasformazione del fondo per l'esecuzione dell'opera pubblica, la
società attrice aveva subito la perdita del diritto di proprietà
per effetto della cosiddetta occupazione acquisitiva, ma era
divenuta titolare del diritto al risarcimento dei danni conseguenti.
Chiedeva quindi la condanna della convenuta al pagamento dei
danni lamentati.
Costituitasi in giudizio, L'A.N.A.S. confermava lo svolgimento dei
fatti esposti dalla società attrice, sostenendo tuttavia che i fondi
in questione erano rappresentati da aree non edificiabili e di
limitato valore commerciale.
Espletata cosulenza tecnica, disposto con ordinanza collegiale del
21 gennaio 1993 il richiamo a chiarimenti del consulente (il quale
verificava che i fondi in questione costituivano aree edificabili),
la causa veniva trattenuta in decisione all'udienza del 22 febbraio
1996. Con memoria depositata il 16 febbraio 1996, parte attrice
sosteneva l'inapplicabilità dell'art. 5-bis d.-l. 11 luglio 1992
n. 333, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 1992 n.
359, così come modificato dall'art. 1, comma 65, legge 28
dicembre 1995 n. 549, all'ipotesi in esame e, comunque, ne
denunciava
l'illegittimità costituzionale, in relazione agli artt. 3 e 42
Cost.
È pacifico che nel caso concreto si sia verificata l'ipotesi
della cosiddetta "occupazione appropriativa". Infatti, i fondi
occupati dall'A.N.A.S. sono stati radicalmente e irreversibilmente
trasformati mediante la costruzione di una strada, prima che fosse
emanato il decreto di espropriazione adottato tardivamente rispetto
ai termini fissati nel relativo decreto ministeriale. Pertanto la
proprietà degli immobili è stata acquistata a titolo originario
dall'A.N.A.S. ed è sorto in capo all'attrice il diritto al
risarcimento del danno derivante dalla perdita del diritto di
proprietà.
Nella quantificazione di tale danno non si può prescindere dal
disposto dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992 n. 333 (convertito
in legge 8 agosto 1992 n. 359), così come modificato dall'art. 1,
comma 65, della legge 28 dicembre 1995 n. 549.
Il comma sesto di tale norma recita oggi: "le disposizioni di cui
al presente articolo si applicano a tutti i casi i in cui non sono
stati ancora determinati in via definitiva il prezzo, l'entità
dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto".
Il tenore letterale di tale norma (indennizzo e/o risarcimento del
danno) induce a ritenere la norma in esame applicabile non solo alle
limitate ipotesi in cui, pur in relazione ad un legittimo
procedimento di espropriazione, è previsto dalla legge un
risarcimento del danno (ad es. art. 70 legge n. 2359 del 1865;
ipotesi in cui al risarcimento del danno si accompagna il
riconoscimento di una indennita'), ma anche ai casi, come quello in
esame, in cui la domanda giudiziale abbia per oggetto esclusivamente
il risarcimento del danno, e quindi
si colleghi ad una attività illecita della Pubblica
Amministrazione.
Ritenuta l'impossibilità di interpretare in modo restrittivo la
norma richiamata, non possono essere superati i dubbi circa la sua
legittimità costituzionale, in relazione ai parametri e per le
ragioni che seguono:
1. - Violazione dell'art. 3 Cost. per irragionevole deroga ai
principi generali sul risarcimento del danno da fatto illecito.
Vige infatti nel nostro ordinamento il principio (desumibile dagli
artt. 1223 e 2056 codice civile) secondo cui il risarcimento del
danno ha la funzione primaria di reintegrare (almeno per
equivalente) la situazione patrimoniale del soggetto danneggiato,
quale era prima dell'illecito. In particolare la determinazione del
danno da risarcire a seguito di un fatto illecito va commisurata al
pregiudizio economico concretamente verificatosi, operando un
rapporto tra il valore attuale del patrimonio del danneggiato e il
valore che esso presenterebbe se il fatto non si fosse verificato
(Cass. 18 luglio 1989 n. 3352).
Equiparando la misura del danno da risarcire a quella
dell'indennità di espropriazione (determinata con i criteri di cui
all''art. 5-bis d.-l. n. 333 del 1992 convertito in legge n. 359 del
1992), il patrimonio del danneggiato subisce un depauperamento che,
pur in presenza di un fatto illecito, non viene integralmente
eliminato, in quanto l'autore dell'illecito è tenuto ad un
risarcimento sensibilmente
inferiore al danno reale.
2. - Violazione art. 3 Cost. per irragionevole equiparazione di
situazioni del tutto dissimili.
La suddetta commisurazione dell'entità del risarcimento del danno
all'indennizzo liquidato in occasione di un legittimo procedimento di
espropriazione importa l'applicazione di una identica disciplina ad
ipotesi completamente diverse.
Infatti in un caso "c'è un procedimento espropriativo secundum
legem (ossia nel rispetto di presupposti formali e sostanziali che
rappresentano altrettante garanzie per il proprietario espropriato) e
quindi vengono in rilievo opzioni (discrezionali) del legislatore in
ordine al criterio di calcolo dell'indennità di espropriazione; la
seconda ipotesi si colloca fuori dai canoni di legalità (poichè
è la stessa realizzazione dell'opera pubblica sull'area, occupata,
ma non espropriata, ad impedire di fatto la retrocessione e a
comportare l'effetto traslativo della proprietà del suolo per
accessione all'opera stessa) e quindi ben può operare il diverso
principio secondo cui chi ha subito un danno per effetto di
un'attività illecita ha diritto ad un pieno ristoro" (Corte cost.
16 dicembre 1993 n. 442).
Assolutamente diversa è poi la natura dei crediti a favore
dell'espropriato ed a favore del privato che abbia perso il diritto
di proprietà
per occupazione appropriativa.
3. - Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Come rilevato dalla Corte
di cassazione in più occasioni (vd. per tutte Cass. S.U. 10 giugno
1988 n. 3940) il sorgere a carico della pubblica amministrazione di
un debito risarcitorio di entità superiore a quello indennitario non
dovrebbe lasciar andare esente da addebito, nei confronti dell'ente
di appartenenza, il funzionario responsabile della lievitazione del
costo dell'opera pubblica. La norma in esame, eliminando il sensibile
divario tra l'ammontare del risarcimento del danno e l'ammontare
dell'indennità di esproprio, appare idonea a diffondere tra i
soggetti
pubblici interessati una condotta indifferente al corretto
svolgimento della procedura amministrativa, considerato che al
comportamento contra legem non conseguono effetti pregiudizievoli
nè per la pubblica
amministrazione, nè per il singolo funzionario, in violazione dei
principi di buon andamento ed imparzialità sanciti dall'art. 97
Cost.
Pertanto, ritenuto che la verifica della legittimità
costituzionale della norma in esame sia rilevante nel presente
giudizio, la cui decisione presuppone l'applicabilità del più volte
richiamato art. 5-bis e ritenuta non manifestamente infondata la
questione che si intende sollevare per le ragioni esposte,

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992 n. 333
convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 1992 n. 349, così
come modificato
dall'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995 n. 549 per
contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost. nella parte in cui rende
applicabile il disposto del citato art. 5-bis anche ai casi in cui
non sia stato, ancora determinato in via definitiva il risarcimento
del danno conseguente all'occupazione acquisitiva, alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del d.-l. 11 luglio
1992 n. 333;
Sospende il giudizio in corso e ordina che, a cura della
cancelleria, la presente ordinanza sia trasmessa unitamente agli atti
di causa alla Corte costituzionale, notificata alle parti ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai
presidenti delle due Camere del Parlamento.
Trento, addì 22 febbraio 1996
Il presidente: Paolucci
96C0851