1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 29-11-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 390 SENTENZA 8 - 21 novembre 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Intervento dell'Organismo unitario dell'Avvocatura - Inammissibilita'. Impiego pubblico - Dipendenti pubblici iscritti all'albo degli avvocati successivamente all'entrata in vigore della legge 23 dicembre 1996, n. 662 ed ancora iscritti - Possibilita' di optare per il mantenimento del rapporto di impiego, con cancellazione dall'albo, o per l'esercizio della professione - Lamentata irragionevolezza nonche' ingiustificata disparita' di trattamento rispetto agli avvocati iscritti all'albo prima dell'entrata in vigore della legge n. 662 del 1996 - Questione non rilevante nel giudizio a quo - Inammissibilita'. - Legge 25 novembre 2003, n. 339, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3 e 4. Impiego pubblico - Dipendenti di pubbliche amministrazioni a part-time ridotto - Divieto di iscrizione all'albo professionale degli avvocati - Denunciata ingiustificata disparita' di trattamento rispetto ai pubblici dipendenti abilitati all'esercizio di altre professioni e agli avvocati della comunita' europea pubblici dipendenti - Dedotta violazione del diritto al lavoro e dei principi di tutela del lavoro e di liberta' di iniziativa economica privata - Insussistenza - Non fondatezza della questione. - Legge 25 novembre 2003, n. 339, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 4, 35 e 41. (006C1046) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 29-11-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 1 e 2 della
legge 25 novembre 2003, n. 339 (Norme in materia di incompatibilità
dell'esercizio della professione di avvocato), promossi con ordinanze
del 28 settembre 2005 dal Tribunale di Napoli nel procedimento civile
vertente tra Brandi Massimo ed altro e la Presidenza del Consiglio
dei ministri e del 25 febbraio 2006 dal Tribunale di Cuneo nel
procedimento civile vertente tra Ciravegna Vincenzo e la Provincia di
Cuneo, iscritte ai nn. 27 e 139 del registro ordinanze 2006 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 6 e 20, 1ª
serie speciale, dell'anno 2006;
Visti gli atti di costituzione di Brandi Massimo, dell'ADIP,
Avvocati dipendenti pubblici a tempo parziale, di Ciravegna Vincenzo,
nonchè gli atti di intervento dell'OUA, Organismo Unitario
dell'Avvocatura;
Udito nell'udienza pubblica del 26 settembre 2006 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Udito l'avv. Giovanni Romano per l'ADIP, Avvocati dipendenti
pubblici a tempo parziale, e per Vincenzo Ciravegna.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Napoli ha sollevato, in riferimento agli
articoli 3 e 4 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge 25 novembre 2003,
n. 339 (Norme in materia di incompatibilità dell'esercizio della
professione di avvocato).
L'art. 1 della legge impugnata prevede che le disposizioni di cui
all'articolo 1, commi 56, 56-bis e 57, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), - le
quali consentono l'iscrizione dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni con rapporto di lavoro a tempo parziale agli albi
professionali quando la prestazione lavorativa non sia superiore al
50 per cento di quella a tempo pieno (c.d. part-time ridotto) - «non
si applicano all'iscrizione agli albi degli avvocati, per i quali
restano fermi i limiti e i divieti di cui al regio decreto-legge
27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla legge
22 gennaio 1934, n. 36, e successive modificazioni».
Il successivo art. 2, a sua volta, dispone: «I pubblici
dipendenti che hanno ottenuto l'iscrizione all'albo degli avvocati
successivamente alla data di entrata in vigore della legge
23 dicembre 1996, n. 662, e risultano ancora iscritti, possono optare
per il mantenimento del rapporto d'impiego, dandone comunicazione al
consiglio dell'ordine presso il quale risultano iscritti, entro
trentasei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge.
In mancanza di comunicazione entro il termine previsto, i consigli
degli ordini degli avvocati provvedono alla cancellazione di ufficio
dell'iscritto al proprio albo» (comma 1); «Il pubblico dipendente,
nell'ipotesi di cui al comma 1, ha diritto ad essere reintegrato nel
rapporto di lavoro a tempo pieno» (comma 2); «Entro lo stesso termine
di trentasei mesi di cui al comma 1, il pubblico dipendente può
optare per la cessazione del rapporto di impiego e conseguentemente
mantenere l'iscrizione all'albo degli avvocati» (comma 3); «Il
dipendente pubblico part-time che ha esercitato l'opzione per la
professione forense ai sensi della presente legge conserva per cinque
anni il diritto alla riammissione in servizio a tempo pieno entro tre
mesi dalla richiesta, purchè non in soprannumero, nella qualifica
ricoperta al momento dell'opzione presso l'Amministrazione di
appartenenza. In tal caso l'anzianità resta sospesa per tutto il
periodo di cessazione dal servizio e ricomincia a decorrere dalla
data di riammissione» (comma 4).
1.1.1. - In punto di rilevanza, riferisce il Tribunale che un
dipendente dell'Avvocatura dello Stato con qualifica di operatore
amministrativo, in possesso dell'abilitazione all'esercizio della
professione forense, aveva chiesto all'amministrazione, ai sensi
dell'art. 1, comma 58, della legge n. 662 del 1996, la trasformazione
del proprio rapporto di lavoro a tempo pieno in rapporto di lavoro a
tempo parziale (part-time), al fine di esercitare la professione di
avvocato; che l'amministrazione gli aveva negato tale trasformazione,
motivando il diniego con il conflitto d'interessi che sarebbe
scaturito dalla prosecuzione del rapporto di lavoro con l'Avvocatura
e dal contestuale esercizio della professione forense; che il
dipendente, lamentando l'illegittimità del diniego opposto
dall'amministrazione, poichè questa, ai sensi del citato art. 1,
comma 58, avrebbe solo dovuto prendere atto dell'opzione formulata
dal ricorrente, chiedeva dichiararsi l'avvenuta trasformazione del
rapporto di lavoro a tempo pieno con l'Avvocatura in rapporto di
lavoro part-time, con condanna dell'amministrazione al risarcimento
del danno per perdita di chance; che si era ritualmente costituita la
Presidenza del Consiglio dei ministri, eccependo l'infondatezza delle
ragioni poste a base della domanda e concludendo per il suo rigetto;
che si era altresì costituita, in qualità di interventore
volontario, l'associazione Adip - Avvocati dipendenti pubblici a
tempo parziale, deducendo che, essendo entrata in vigore - nel corso
del giudizio - la legge n. 339 del 2003, ai pubblici dipendenti era
nuovamente impedito di iscriversi all'albo degli avvocati, essendo
stato reso ad essi inapplicabile l'art. 1, commi 56, 56-bis e 57,
della legge n. 662 del 1996 ed essendo stato, invece, ripristinato il
divieto di cui al r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36, e successive
modificazioni; che l'Adip aveva, pertanto, sollevato eccezione di
legittimità costituzionale, sotto numerosi profili, degli artt. 1 e
2 della legge n. 339 del 2003, comunque concludendo per il diritto
del dipendente ad ottenere la trasformazione in rapporto part-time
del proprio rapporto di lavoro a tempo pieno con l'Avvocatura dello
Stato.
1.1.2. - Ad avviso del Tribunale gli artt. 1 e 2 della legge
n. 339 del 2003 violerebbero, anzitutto, l'art. 3 Cost., introducendo
una serie di disparità di trattamento sia rispetto a pubblici
dipendenti che svolgono attività professionali diverse da quella di
avvocato, sia rispetto a pubblici dipendenti in servizio presso
amministrazioni statali diverse dall'Avvocatura dello Stato.
Sotto il primo profilo, mentre l'esercizio della professione di
avvocato è preclusa ai pubblici dipendenti con rapporto di lavoro
part-time, analoga preclusione non esiste per i pubblici dipendenti
abilitati all'esercizio di altre professioni, come, ad esempio,
quella di commercialista o quella di ingegnere.
Sotto il secondo profilo, l'art. 3 del r.d.l. n. 1578 del 1933,
richiamato dall'impugnato art. 1 della legge n. 339 del 2003, nel
ritenere incompatibile la professione di avvocato con quella di
pubblico dipendente, fa eccezione per «i professori degli istituti
secondari dello Stato». Questi ultimi, pertanto, pur essendo
dipendenti statali, non subiscono alcuna limitazione ai fini
dell'esercizio della professione forense, non essendo neanche
richiesta la trasformazione del loro rapporto di lavoro a tempo pieno
in rapporto di lavoro part-time.
Ulteriore disparità di trattamento sussisterebbe fra gli
impiegati pubblici cui è fatto divieto (salva la suddetta eccezione)
di svolgere la professione di avvocato successivamente all'entrata in
vigore dell'art. 1 della legge n. 339 del 2003 e quelli che, prima
dell'entrata in vigore di tale legge, siano stati collocati in
part-time ridotto ed abbiano ottenuto l'iscrizione all'albo degli
avvocati, cui l'art. 2 della stessa legge riconosce il diritto di
optare entro 36 mesi tra l'impiego pubblico, con conseguente
cancellazione dall'albo, e la professione forense, con l'ulteriore
possibilità, entro cinque anni dall'eventuale decisione di
proseguire la professione forense, di rientrare nell'amministrazione
di appartenenza.
Un'ultima disparità di trattamento si verificherebbe tra gli
avvocati iscritti all'albo dopo l'entrata in vigore della legge
n. 662 del 1996, dei quali l'art. 2 dispone la cancellazione
d'ufficio da parte dei consigli dell'ordine, e gli avvocati iscritti
all'albo prima dell'entrata in vigore della legge n. 662 del 1996 e
che dopo tale legge siano stati assunti da una pubblica
amministrazione come dipendenti pubblici a tempo parziale.
Questi ultimi dipendenti, oltre a non avere nessun onere di
opzione tra avvocatura e pubblico impiego, non sarebbero, infatti,
neanche soggetti alla cancellazione d'ufficio in mancanza di opzione
nel triennio e andrebbero incontro alla cancellazione dall'albo solo
nell'ipotesi in cui, a seguito di una revisione dell'albo, risultasse
la loro situazione di incompatibilità.
Aggiunge il rimettente che gli art. 1 e 2 della legge n. 339 del
2003 contrastano anche con l'art. 4 Cost., poichè la
discrezionalità del legislatore nello stabilire i modi e i tempi di
attuazione del diritto al lavoro sarebbe stata, nella specie,
«esercitata [...] in modo irragionevole nella misura in cui le
disposizioni soggette a censura sono intese a impedire, ovvero a
limitare, l'accesso di tutti i soggetti, in possesso dei prescritti
requisiti, alla libera professione, nell'ambito di un mercato
concorrenziale. E ciò tanto più se si tiene conto, avuto riguardo
all'attività forense, di recenti interventi del legislatore (d.lgs.
n. 96 del 2001) volti a facilitare l'esercizio permanente della
stessa attività da parte degli avvocati cittadini di uno Stato
membro dell'Unione europea».
1.2. - Si sono costituiti il ricorrente nel giudizio principale e
l'interveniente Adip-Avvocati dipendenti pubblici a tempo parziale,
entrambi ribadendo le ragioni a sostegno dell'illegittimità
costituzionale delle norme impugnate; l'Adip ha altresì depositato
memoria nell'imminenza dell'udienza.
1.2.1. - Si è altresì costituito, ed ha successivamente
depositato memoria, l'Oua - Organismo unitario dell'avvocatura,
ritenendosi legittimata ad intervenire in giudizio, «quale organo del
Congresso nazionale forense», «per rappresentare e tutelare gli
interessi giuridici appartenenti alla classe forense nelle sue vesti
istituzionalizzate».
2. - Il Tribunale di Cuneo - nel corso di un giudizio nel quale
un dipendente della Provincia di Cuneo con qualifica di impiegato di
livello C3, profilo di agente caccia e pesca, aveva impugnato il
provvedimento col quale l'amministrazione provinciale aveva respinto
la sua domanda di trasformazione del rapporto di lavoro a tempo pieno
in rapporto di lavoro part-time, con orario pari al 50 per cento di
quello a tempo pieno, motivata con l'intenzione di esercitare la
professione di avvocato - ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge 25 novembre 2003, n. 339, in
riferimento agli artt. 3, 4, 35 e 41 della Costituzione.
2.1.1. - Riferisce il Tribunale che il part-time era stato negato
dall'amministrazione sul rilievo che la legge n. 339 del 2003 aveva
sancito l'incompatibilità tra la posizione di pubblico dipendente in
regime di c.d. part-time ridotto (vale a dire con prestazione
lavorativa non superiore al cinquanta per cento di quella a tempo
pieno) e l'esercizio della professione di avvocato.
Sollevata dal ricorrente la questione di legittimità
costituzionale di tale ultima disposizione, il giudice l'ha ritenuta
rilevante e non manifestamente infondata con riferimento agli
artt. 3, 4, 35 e 41 della Costituzione.
2.1.2. - In punto rilevanza, osserva il Tribunale che l'unico
ostacolo allo svolgimento della libera professione di avvocato da
parte del ricorrente è rappresentato dal divieto reintrodotto
dall'art. 1 della legge n. 339 del 2003, divieto che costituisce
altresì l'unico motivo in base al quale la Provincia di Cuneo ha
negato il part-time al ricorrente, avendo quest'ultimo dichiarato
nella relativa domanda che la richiesta di trasformazione del
rapporto di lavoro a tempo pieno in rapporto di lavoro a tempo
parziale era finalizzata allo svolgimento dell'attività di avvocato.
2.1.3. - Quanto alla violazione dell'art. 3 Cost., osserva il
remittente che, nel quadro legislativo attuale, in cui vige il
«principio generale» secondo cui il pubblico dipendente in regime di
part-time ridotto può esercitare la libera professione per la quale
abbia conseguito la richiesta abilitazione, il divieto di iscrizione
agli albi degli avvocati, fatto rivivere dall'art. 1 della legge
n. 339 del 2003, rappresenta una lex specialis, dal momento che
analogo divieto non vale con riferimento a tutte le altre libere
professioni (medici, ingegneri, architetti, commercialisti, geometri,
ragionieri, ecc.). Peraltro, la normativa censurata non trova
giustificazione nè in principi di rango costituzionale, nè in
ragioni che rendano effettivamente diversa la situazione del pubblico
dipendente che esercita la professione di avvocato da quella del
pubblico dipendente che svolge qualsiasi altra «professione
liberale», nè in esigenze proprie della pubblica amministrazione.
In particolare, non sarebbe persuasiva l'affermazione, ricorrente
nei lavori preparatori della legge n. 339 del 2003, per cui il
divieto di esercizio della professione di avvocato da parte del
pubblico dipendente in regime di part-time c.d. ridotto avrebbe come
finalità quella di assicurare l'indipendenza del difensore (intesa
in senso ampio e tecnico di mancanza di subordinazione) e
l'inviolabilità del diritto di difesa garantito dall'art. 24 della
Costituzione. Invero, l'idoneità allo svolgimento della professione
di avvocato è attestata, per quanto riguarda il possesso delle
capacità e delle cognizioni tecniche, dal superamento dell'esame di
Stato che l'aspirante deve obbligatoriamente sostenere per conseguire
l'abilitazione all'esercizio della professione. Quanto, poi, alla
fedeltà al mandato conferito dal cliente, «essa non appare affatto
pregiudicata dal rapporto di dipendenza con la pubblica
amministrazione, in quanto nell'esercizio della professione di
avvocato il pubblico dipendente non è soggetto agli ordini e alla
direttive della datrice di lavoro, ma esclusivamente alle norme
deontologiche valide per tutti gli iscritti all'ordine (e al riguardo
vengono in considerazione il Codice deontologico approvato dal
Consiglio nazionale forense il 17 aprile 1997 e quello europeo,
approvato dal Consiglio degli ordini forensi europei il 28 ottobre
1998), norme la cui osservanza è presidiata da sanzioni disciplinari
e, ove occorra, anche da sanzioni penali (artt. 380 e 622 c.p.)».
Ancor meno convincente, secondo il Tribunale, sarebbe l'ulteriore
affermazione, pur essa ricorrente nei lavori parlamentari, secondo la
quale la possibilità che i dipendenti delle pubbliche
amministrazioni possano essere iscritti agli albi degli avvocati
verrebbe ad instaurare «uno strano rapporto di interazione
pubblico-privato per cui il prestigio del difensore non sarà più
basato sulla sua professionalità, ma sul suo potere nell'ambito
dell'amministrazione, con creazione di una clientela al di fuori di
una corretta concorrenza professionale e di una commistione di
interessi privati in attività pubbliche». A giudizio del rimettente,
situazioni del genere «vanno, se del caso, affrontate e risolte con
la previsione di limitazioni territoriali all'esercizio della
professione di avvocato da parte del pubblico dipendente» che occupi,
in seno all'amministrazione, «una posizione suscettibile di fungere
da "richiamo di clientela" (si pensi all'avvocato che
contemporaneamente è anche cancelliere o ufficiale giudiziario) e
non già con l'introduzione di un divieto generale ed indiscriminato
avente come destinatario qualsiasi pubblico dipendente e quindi anche
quello che dalle mansioni svolte presso l'amministrazione di
appartenenza non può trarre alcun indebito vantaggio ai fini del
reperimento della clientela (come è il caso del ricorrente,
dipendente della Provincia di Cuneo con qualifica di impiegato di
livello C3, profilo di agente caccia e pesca)». In ogni caso, la
medesima «commistione di interessi» varrebbe per altre professioni
«liberali» (si pensi all'esercizio della professione di architetto o
di geometra da parte di un impiegato in servizio presso un ufficio
tecnico comunale), con riferimento alle quali, tuttavia, non è
previsto analogo divieto. Del resto, il timore che il prestigio del
difensore possa basarsi, anzichè sulle qualità personali, sulle
funzioni pubbliche ricoperte «non ha impedito al legislatore di
sancire la compatibilità dell'esercizio della professione di
avvocato con l'attività di professore di università o istituti
secondari statali o con incarichi quali quelli di giudice di pace,
giudice tributario, giudice onorario di tribunale e vice procuratore
onorario (anzi addirittura i V.P.O. possono esercitare la professione
di avvocato anche nella stessa circoscrizione purchè in sedi
distaccate)».
Quanto, poi, all'esigenza di garantire l'imparzialità e il buon
andamento dell'amministrazione, la normativa vigente già prevede -
continua il rimettente - una serie di limiti che appare idonea a
salvaguardare l'anzidetta esigenza, come ha messo in luce la Corte
costituzionale con la sentenza n. 189 del 2001, che ha dichiarato non
fondate tutte le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, commi 56 e 56-bis, della legge n. 662 del 1996,
sollevate dal Consiglio nazionale forense con riferimento agli
artt. 3, 4, 24, 97 e 98 Cost. Invero, l'art. 1 della legge n. 662 del
1996, nell'abrogare il divieto di iscrizione agli albi degli avvocati
nei confronti dei pubblici dipendenti in regime di part-time ridotto,
ha stabilito:
al comma 56-bis (introdotto dal d.l. 28 marzo 1997, n. 79,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997, n. 140),
che ai suddetti dipendenti non solo non possono essere conferiti
incarichi da parte della pubblica amministrazione, ma che non è
neppure consentito loro di assumere il patrocinio in controversie di
cui questa sia parte;
al comma 58, che l'amministrazione possa negare la
trasformazione del rapporto a tempo pieno in part-time nel caso in
cui l'ulteriore attività di lavoro (subordinato o autonomo) del
dipendente «comporti un conflitto di interessi con la specifica
attività di servizio svolta», ovvero di differire la trasformazione
stessa, per un periodo non superiore a sei mesi, allorchè possa
derivarne grave pregiudizio alla funzionalità dell'amministrazione
medesima;
al comma 58-bis (pur esso introdotto dal citato d.l. n. 79
del 1997), che le singole amministrazioni - ferma la valutazione in
concreto dei singoli casi di conflitto di interesse - individuino
(con decreto ministeriale emanato di concerto con il Ministro per la
funzione pubblica) le attività da considerare «comunque non
consentite», in «ragione della interferenza con i compiti
istituzionali». In attuazione di tale norma sono state emanate
istruzioni generali da parte della Presidenza del Consiglio dei
ministri (in particolare, la circolare del 18 luglio 1997) e
specifiche previsioni ad opera di singole amministrazioni statali.
Infine, il comma 2-ter dell'art. 18 della legge n. 109 del 1994
(inserito dall'art. 9, comma 30, della legge n. 415 del 1998) esclude
in modo assoluto che i pubblici dipendenti possano espletare,
nell'ambito territoriale del proprio ufficio, incarichi professionali
per conto delle amministrazioni di appartenenza.
2.1.4. - La disparità di trattamento creata dal denunciato
art. 1 della legge n. 339 del 2003 risulta ancor più accentuata,
secondo il remittente, ove si ponga mente alla normativa comunitaria.
L'art. 2 della direttiva 98/5/CE stabilisce, infatti, che «gli
avvocati hanno diritto di esercitare stabilmente le attività di
avvocato in tutti gli Stati membri con il proprio titolo
professionale di origine». Il successivo art. 5, comma 1, dispone che
«l'avvocato che esercita con il proprio titolo professionale di
origine svolge le stesse attività professionali dell'avvocato che
esercita con il corrispondente titolo professionale dello Stato
membro ospitante». La stessa direttiva prevede inoltre la
possibilità di costituire società tra avvocati e società con
avvocati di altri Stati membri.
Orbene, il dipendente pubblico italiano, anche se in regime di
part-time c.d. ridotto e anche se in possesso dell'abilitazione
professionale, non può, in base alla legge n. 339 del 2003,
iscriversi agli albi degli avvocati italiani e consequenzialmente non
può esercitare la professione di avvocato neppure negli altri Stati
membri, in quanto l'art. 3 della direttiva, al comma 2, stabilisce
che «lo Stato membro ospitante procede all'iscrizione dell'avvocato
straniero su presentazione del documento attestante l'iscrizione di
questi presso la corrispondente autorità competente dello Stato
membro di origine». Viceversa, l'avvocato straniero che sia anche
pubblico dipendente può esercitare in Italia e può partecipare a
società di avvocati con professionisti italiani.
2.1.5. - L'ostacolo frapposto dalla norma censurata allo
svolgimento dell'attività professionale per la quale si è
conseguita la prescritta abilitazione sarebbe inoltre in contrasto
con l'art. 4 Cost., che riconosce a tutti i cittadini il diritto al
lavoro, e con l'art. 35 Cost., che tutela il lavoro in tutte le sue
forme ed applicazioni.
2.1.6. - Appare infine vulnerato anche l'art. 41 Cost., in quanto
il divieto posto dall'art. 1 della legge n. 339 del 2003
all'esercizio della professione di avvocato da parte dei pubblici
dipendenti non può dirsi dettato da «fini sociali», laddove, come ha
evidenziato l'Autorità garante della concorrenza e del mercato nel
parere n. 48/2001 e come ha affermato anche la Corte costituzionale
nella citata sentenza n. 189 del 2001, le disposizioni della legge
n. 662 del 1996, delle quali la norma impugnata esclude
l'applicazione con riguardo alla sola professione forense, «sono
intese a favorire l'accesso di tutti i soggetti in possesso dei
prescritti requisiti alla libera professione e cioè ad un ambito del
mercato del lavoro che è naturalmente concorrenziale».
2.2. - Si è costituito, ed ha depositato memoria nell'imminenza
dell'udienza, il ricorrente nel giudizio principale, il quale ha
sostenuto le ragioni che depongono per la fondatezza della questione
di costituzionalità.
2.2.1. - Si è costituito, ed ha presentato memoria l'Oua -
Organismo unitario dell'avvocatura, sostenendo l'infondatezza della
questione e, ancor prima, la sua inammissibilità.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Napoli dubita, in riferimento agli artt. 3 e
4 della Costituzione, della legittimità costituzionale degli
articoli 1 e 2 della legge 25 novembre 2003, n. 339 (Norme in materia
di incompatibilità dell'esercizio della professione di avvocato).
A sua volta, il Tribunale di Cuneo dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 1 della citata legge, in riferimento - oltre
che agli artt. 3 e 4 Cost. - anche agli artt. 35 e 41 Cost.
2. - Poichè le due ordinanze sollevano questioni in gran parte
analoghe nei confronti della medesima legge n. 339 del 2003, i
relativi giudizi devono essere riuniti.
3. - Preliminarmente deve essere ribadito quanto disposto con
ordinanza, della quale si è data lettura in udienza, circa
l'inammissibilità dell'intervento spiegato in entrambi i giudizi -
sulla base di una pretesa legittimazione a «rappresentare e tutelare
gli interessi giuridici appartenenti alla classe forense nelle sue
vesti istituzionalizzate» - dall'O.U.A. - Organismo unitario
dell'Avvocatura.
4. - La questione sollevata dal Tribunale di Napoli è
inammissibile.
Nell'ordinanza di rimessione, infatti, si precisa che il giudizio
era stato originato dal rifiuto dell'Amministrazione - nella specie,
Avvocatura dello Stato - di consentire la trasformazione del rapporto
di lavoro a tempo pieno in rapporto di lavoro a tempo parziale;
rifiuto motivato con il conflitto di interessi che sarebbe scaturito
dalla contestuale sussistenza del rapporto di lavoro e dell'esercizio
della professione forense.
La sopravvenuta legge n. 339 del 2003 impedisce certamente
l'accoglimento della domanda di trasformazione del rapporto di lavoro
del pubblico dipendente, in quanto tale domanda presupponeva la
possibilità di iscrizione all'albo degli avvocati. Altrettanto
certamente, tuttavia, ciò non è sufficiente per giustificare la
rilevanza della questione di legittimità costituzionale, dal momento
che il rifiuto dell'Amministrazione era fondato sul disposto
dell'art. 58 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, a norma del quale
l'Amministrazione ha il potere di negare il suo consenso alla domanda
del dipendente ove ciò «comporti un conflitto di interessi con la
specifica attività di servizio svolta dal dipendente»: ed è
evidente che tale norma - non incisa, in quanto tale, dalla legge
censurata - comporta di per sè il rigetto della domanda, ove il
diniego dell'Amministrazione sia ritenuto legittimo, e
conseguentemente preclude che venga in rilievo il divieto di
iscrizione all'albo degli avvocati introdotto dalla legge n. 339 del
2003.
5. - La questione sollevata dal Tribunale di Cuneo - certamente
rilevante nel giudizio a quo, in quanto il diniego
dell'Amministrazione è stato opposto esclusivamente in ragione del
disposto della legge censurata - non è fondata.
5.1. - L'argomentazione svolta dal Tribunale rimettente a
sostegno dell'asserita violazione dell'art. 3 della Costituzione si
articola, in primo luogo, in una critica delle ragioni, emergenti dai
lavori preparatori della legge n. 339 del 2003, addotte a
giustificazione della lex specialis che, rispetto alla legge n. 662
del 1996, si andava ad introdurre nell'ordinamento: ragioni tutte
riconducibili ad inconvenienti («strano rapporto di interazione
pubblico-privato per cui il prestigio del difensore non sarà più
basato sulla sua professionalità, ma sul suo potere nell'ambito
dell'amministrazione»; «commistione di interessi») che non sarebbero
esclusivi dell'intreccio tra pubblico impiego ed esercizio della
professione forense.
In secondo luogo, il giudice rimettente sottolinea come già
questa Corte, con la sentenza n. 189 del 2001, abbia ritenuto
infondate le censure sollevate nei confronti dell'art. 1, commi 56 e
56-bis, della legge n. 662 del 1996, abrogativa del divieto di
iscrizione agli albi degli avvocati in precedenza esistente per i
pubblici dipendenti.
In terzo luogo, osserva il giudice a quo come la legge censurata
crei una disparità di trattamento «ancor più accentuata, ove si
ponga mente alla normativa comunitaria», ed in particolare agli
artt. 2 e 5, comma 1, della direttiva 98/5/CE, in quanto «l'avvocato
straniero che sia pubblico dipendente può esercitare in Italia»
mentre l'omologo italiano, non potendo iscriversi all'albo degli
avvocati italiani, «non può esercitare la professione di avvocato
neppure negli altri Stati membri».
5.1.1. - La censura da ultimo ricordata - concernente la
disparità di trattamento che sarebbe prodotta dalla legge de qua in
relazione all'ordinamento comunitario - è priva di consistenza, dal
momento che essa trascura il disposto dell'art. 8 della citata
direttiva, a norma del quale «l'avvocato iscritto nello Stato membro
ospitante con il titolo professionale di origine può esercitare la
professione come lavoratore subordinato [...] di un ente pubblico o
privato, qualora lo Stato membro ospitante lo consenta agli avvocati
iscritti con il titolo professionale che esso rilascia».
Tale norma, dettata in attuazione del «considerando» n. 13 della
direttiva, esclude in radice che possa realizzarsi la disparità di
trattamento ipotizzata dal rimettente, come peraltro
inequivocabilmente chiarisce il decreto legislativo 2 febbraio 2001,
n. 96 (Attuazione della direttiva 98/5/CE volta a facilitare
l'esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato
membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica
professionale), il cui art. 5, comma 2, estende agli avvocati di
altri Stati membri - sia stabiliti sia integrati in Italia - «le
norme sull'incompatibilità che riguardano l'esercizio della
professione di avvocato», inclusa quella (art. 3, comma quarto)
relativa agli uffici legali istituiti presso enti pubblici.
5.1.2. - Il secondo profilo di preteso contrasto con l'art. 3
della Costituzione, fondato su quanto questa Corte ha statuito con la
sentenza n. 189 del 2001, sembra presupporre che le considerazioni
allora svolte per argomentare la non manifesta irragionevolezza della
disciplina che consentiva ai pubblici dipendenti a part-time
cosiddetto ridotto di iscriversi agli albi degli avvocati valgano
anche a dimostrare l'irragionevolezza (rectius, la manifesta
irragionevolezza) dell'opposta disciplina introdotta dalla legge
n. 339 del 2003.
Al contrario, è evidente che non c'è equivalenza tra il dire
(come diceva la citata sentenza) che - nel quadro di una generale
elisione del «vincolo di esclusività della prestazione in favore del
datore di lavoro pubblico» - il legislatore aveva posto, con i
commi 56-bis e 58, adeguati limiti «per evitare eventuali conflitti
di interessi» e che, conseguentemente, non poteva parlarsi di
«assoluta mancanza di ragionevolezza e logicita» delle disposizioni
allora censurate, ed il dire (come fa il giudice rimettente) che al
legislatore sarebbe inibito di reintrodurre il divieto di iscrizione
agli albi degli avvocati dei pubblici dipendenti a part-time ridotto.
È ovvio che la non irragionevolezza di una disciplina non
esclude la non irragionevolezza di una opposta disciplina e che il
legislatore conserva integro - con il solo limite, appunto, della non
manifesta irragionevolezza il potere di disciplinare diversamente la
medesima materia che abbia superato, in precedenza, il vaglio di
legittimità costituzionale.
5.1.3. - Poste queste premesse, l'unico problema che deve porsi
in questa sede è se debba ritenersi manifestamente irragionevole la
scelta del legislatore di escludere la sola professione forense dal
novero di quelle - e cioè di tutte le altre per l'esercizio delle
quali è prescritta l'iscrizione in un albo - alle quali i pubblici
dipendenti a part-time cosiddetto ridotto possono accedere.
Il rilievo del giudice a quo - secondo cui i possibili
inconvenienti derivanti dalla «commistione» tra pubblico impiego e
libera professione non sarebbero esclusivi della professione forense
- non vale, di per sè, a dimostrare la manifesta irragionevolezza
dell'opzione legislativa, non potendo ritenersi priva di qualsiasi
razionalità una valutazione - operata dal legislatore - di maggiore
pericolosità e frequenza di tali inconvenienti quando la
«commistione» riguardi la professione forense. Un rilievo del genere
attiene all'opportunità della scelta ovvero all'opportunità della
non estensione di essa ad altre attività libero-professionali, non
alla manifesta irragionevolezza.
Peraltro, la valutazione che questa Corte deve operare a norma
dell'art. 3 Cost. non può prescindere dal considerare come il
divieto ripristinato dalla legge n. 339 del 2003 sia coerente con la
caratteristica - peculiare della professione forense (tra quelle il
cui esercizio è condizionato all'iscrizione in un albo) -
dell'incompatibilità con qualsiasi «impiego retribuito, anche se
consistente nella prestazione di opera di assistenza o consulenza
legale, che non abbia carattere scientifico o letterario» (art. 3 del
r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, recante «Ordinamento delle
professioni di avvocato e procuratore»).
Le eccezioni, alla regola che sancisce l'incompatibilità con
qualsiasi rapporto implicante subordinazione, non vulnerano la
coerenza del sistema allo stato vigente: in particolare, l'eccezione
che riguarda i docenti deve essere considerata alla luce del
principio costituzionale della libertà dall'insegnamento (art. 33
Cost.), dal quale discende che il rapporto di impiego (ed il vincolo
di subordinazione da esso derivante), come non può incidere
sull'insegnamento (che costituisce la prestazione lavorativa), così,
ed a fortiori, non può incidere sulla libertà richiesta
dall'esercizio della professione forense; a sua volta, quella che
riguarda gli uffici legali presuppone - secondo la costante
giurisprudenza - la creazione di una struttura autonoma rispetto a
quella amministrativa dell'ente e l'assenza di ogni vincolo di
subordinazione dei legali inseriti in tali uffici rispetto
all'organizzazione amministrativa dell'ente.
Da questi rilievi discende che, come non poteva dirsi priva di
qualsiasi ragionevolezza la disciplina del 1996, così non può dirsi
irragionevole l'opposta disciplina del 2003, e deve concludersi che
il legislatore ha, nell'un caso e nell'altro, esercitato null'altro
che il suo discrezionale potere (art. 28 legge n. 87 del 1953).
5.2. - La non fondatezza delle censure mosse in riferimento agli
artt. 4 e 35 Cost. è palese, non avendo il legislatore, al quale è
affidata l'attuazione del diritto al lavoro e la sua tutela,
malamente esercitato, per quanto si è detto sopra, il suo potere.
5.3. - La censura relativa all'art. 41 Cost. non merita
accoglimento, in quanto fondata su un argomento - svolto dalla citata
sentenza n. 189 del 2001 e riprodotto dal parere del 6 dicembre 2001
dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato - addotto per
negare che la disciplina del 1996 fosse contrastante (come anche
allora lamentato) con l'art. 4 Cost.; e che quell'argomento non sia
idoneo a far ritenere sussistente la violazione del precetto di cui
all'art. 41 Cost. è confermato dal rilievo che, subito dopo, la
predetta sentenza (al n. 10 del Considerato in diritto) richiamava il
d.lgs. n. 96 del 2001, attuativo della direttiva 98/5/CE, del quale
si è chiarita l'irrilevanza ai fini delle questioni qui esaminate.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi;
Dichiara inammissibile l'intervento in entrambi spiegato dall'OUA
- Organismo Unitario dell'Avvocatura;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge 25 novembre 2003,
n. 339 (Norme in materia di incompatibilità dell'esercizio della
professione di avvocato), sollevata, in riferimento agli articoli 3 e
4 della Costituzione, dal Tribunale di Napoli con l'ordinanza in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 1 della medesima legge sollevata, in riferimento agli
articoli 3, 4, 35 e 41 della Costituzione, dal Tribunale di Cuneo con
l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 novembre 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 novembre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C1046