1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 16-4-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 113 SENTENZA 26 marzo - 10 aprile 2003
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Profili della questione - Deduzione non tempestiva - Inammissibilita'. - Statuto Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 5, numero 16, e 63, comma secondo. Entrate erariali - Importi corrispondenti alla riduzione di compensi a dipendenti pubblici - Versamenti all'erario statale imposti a enti locali e aziende del servizio sanitario - Ricorsi delle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Siciliana - Addotta lesione dell'autonomia finanziaria e delle spettanze regionali - Impugnazione di un atto meramente esecutivo della legge presupposta - Inammissibilita' dei ricorsi. - D.P.C.M. 16 ottobre 1998, n. 486, art. 2, comma 2. - Statuto Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 4, numero 1 e numero 1-bis; Statuto Regione Siciliana, art. 36; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074. - Costituzione, artt. 116 e 119. (003C0384) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 16-4-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi per conflitto di attribuzione sorti a seguito del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 16 ottobre 1998, n. 486
(Regolamento recante norme per le modalità di versamento all'erario
dell'importo previsto dall'art. 1, comma 126, della legge 23 dicembre
1996, n. 662), promossi con ricorsi della Regione Friuli-Venezia
Giulia e della Regione Siciliana notificati il 12 e 15 marzo 1999,
depositati in cancelleria il 18 e 19 successivi ed iscritti ai nn. 12
e 14 del registro conflitti 1999.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 dicembre 2002 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi gli avv.ti Mario Bertolissi per la Regione Friuli-Venezia
Giulia, Liana Cordone e Giovanni Corica per la Regione Siciliana,
nonchè l'avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 12 marzo 1999 e depositato in
cancelleria il successivo 18 marzo, la Regione Friuli-Venezia Giulia
ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri (r. confl. n. 12 del 1999), in riferimento
all'art. 2, comma 2, del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 16 ottobre 1998, n. 486 (Regolamento recante norme per le
modalità di versamento all'erario dell'importo previsto dall'art. 1,
comma 126, della legge 23 dicembre 1996, n. 662), al fine di ottenere
la dichiarazione che non spetta allo Stato incamerare gli importi
corrispondenti alla riduzione dei compensi attribuiti a dipendenti
pubblici, che siano componenti di organi di amministrazione, di
revisione e di collegi sindacali, per la parte riconducibile ai
versamenti effettuati dagli enti e dalle aziende del servizio
sanitario e dagli enti locali della regione.
La ricorrente ritiene che la predetta disposizione di cui
all'art. 2, comma 2, del citato d.P.C.m. violi la potestà
legislativa esclusiva in materia di autorganizzazione, di autonomia
finanziaria e di ordinamento degli enti locali, attribuita alla
Regione Friuli-Venezia Giulia dall'art. 4, numero 1 e numero 1-bis,
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia).
1.1. - In particolare, la Regione Friuli-Venezia Giulia, dopo
aver ricostruito il quadro normativo di riferimento, sottolinea che
l'art. 2, comma 2, del d.P.C.m. in questione appare "autonomamente
lesivo dell'autonomia finanziaria della regione, nella parte in cui
prevede il versamento allo Stato delle somme risultanti dalle
riduzioni disposte anche da parte di enti, quali gli enti locali
della regione e le aziende del servizio sanitario regionale, le cui
finanze dipendono ormai unicamente - a decorrere dal 1997 - dalle
risorse trasferite a carico del bilancio regionale".
E la lesività dell'impugnato d.P.C.m., secondo la regione,
diventa ancor più evidente e ingiustificata se si considera che, a
fronte di costi certi (quali quelli relativi al finanziamento della
sanità e delle autonomie locali), il provvedimento in questione
determina un decremento delle entrate regionali, in riferimento alle
risorse da attribuirsi in tutto o in parte alla regione a titolo di
IRAP, di addizionale regionale IRPEF e di compartecipazione al
gettito IRPEF.
A ciò va aggiunto che la disposizione in parola arreca "un danno
alle finanze comunali e regionali", in quanto "determina un
decremento del gettito delle addizionali comunali all'IRPEF", da
attribuirsi alla regione ai sensi dell'art. 31, comma 2, della legge
23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la
stabilizzazione e lo sviluppo).
La Regione, infine, sottolinea che la previsione oggetto di
impugnativa non può essere ricondotta nell'ambito delle clausole
c.d. di riserva all'erario, come disciplinate dall'art. 4, comma 1,
del d.P.R. 23 gennaio 1965, n. 114 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza
regionale), poichè nel caso in esame lo Stato non dispone
"maggiorazioni di aliquote o altre modificazioni in ordine ai tributi
devoluti alla regione" per il risanamento della finanza pubblica o
per altri scopi determinati, ma interviene "a monte" provocando,
comunque, un decremento delle risorse regionali. Pertanto, il
regolamento impugnato avrebbe dovuto prevedere "meccanismi di
attribuzione alla regione delle quote delle risorse recuperate, a
seguito dell'applicazione dell'art. 1, comma 126, della legge n. 662
del 1996, per la parte riconducibile ai versamenti effettuati dagli
enti ed aziende del servizio sanitario e dagli enti locali della
regione".
2. - Con ricorso notificato il 15 marzo 1999 e depositato in
cancelleria il successivo 19 marzo, la Regione Sicilia ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri (r. confl. n. 14 del 1999), al fine di ottenere, previa
sospensione dell'efficacia dell'atto impugnato, "la dichiarazione di
illegittimità costituzionale" dell'art. 2, comma 2, del d.P.C.m.
16 ottobre 1998, n. 486, in quanto lesivo dell'art. 36 dello statuto
speciale della Regione Siciliana (r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455,
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) e delle
correlate norme di attuazione (d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074), che
disciplinano le attribuzioni finanziarie della Sicilia, nonchè degli
artt. 116 e 119 della Costituzione.
2.1. - Osserva la ricorrente che l'art. 1, comma 126, della legge
23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica) appare chiaramente finalizzato ad un aumento delle entrate
erariali. Da tale rilievo, la Regione Siciliana deduce la
qualificazione finanziaria (ed in particolare tributaria) della
norma, destinata, in quanto tale, a trovare applicazione nel
territorio della regione. Ne conseguirebbe che la norma non sarebbe
di per sè immediatamente lesiva delle prerogative statutarie
regionali in materia finanziaria, in quanto il previsto versamento
all'erario delle quote da riscuotersi in ambito regionale "ben si
sarebbe potuto ritenere attribuito alla regione in virtù del vigente
sistema di ripartizione delle entrate tra Stato e Regione Siciliana".
Sennonchè, l'impugnato d.P.C.m. n. 486 del 1998, all'art. 2, comma
2, ha previsto che i suddetti versamenti devono essere "effettuati
alle sezioni di tesoreria provinciale dello Stato", riservando
all'erario dello Stato il gettito in questione.
Ciò determinerebbe una compressione delle spettanze regionali in
materia finanziaria, in violazione delle disposizioni dell'art. 36
dello statuto e delle norme di attuazione in materia finanziaria, in
base alle quali spettano alla regione "tutte le entrate tributarie
erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, dirette o
indirette, comunque denominate", ad eccezione di alcune entrate
tassativamente previste che restano di competenza statale.
Inoltre, i compensi in parola qualificati come redditi di lavoro
autonomo ai sensi dell'art. 49, comma 2, lettera a) del d.P.R.
22 dicembre 1986, n. 917 (Approvazione del testo unico delle imposte
sui redditi), ovvero come redditi assimilati ai redditi di lavoro
dipendente, qualora svolti in relazione alla qualità di prestatore
di lavoro dipendente, ai sensi dell'art. 47 dello stesso d.P.R.
n. 917 del 1986 avrebbero contribuito, nel loro importo complessivo,
a formare base imponibile sulla quale determinare l'IRPEF, il cui
gettito, in base alle richiamate norme di autonomia finanziaria
regionale, sarebbe risultato di spettanza regionale.
La predetta riduzione della base imponibile, accompagnata dalla
previsione di versamento all'erario degli importi corrispondenti alle
riduzioni dei compensi effettuate ai sensi dell'art. 1, comma 126,
della legge n. 662 del 1996, secondo la regione, configura un'entrata
parzialmente sostitutiva di un'altra che, in quanto riscossa nel
territorio della regione, è di assoluta spettanza regionale.
3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
rileva, pregiudizialmente, con identiche argomentazioni per entrambi
i conflitti di attribuzione in epigrafe, l'inammissibilità dei
ricorsi, atteso che essi sono proposti avverso un atto meramente
applicativo della legge n. 662 del 1996; per la quale, peraltro, non
esistevano più i termini per esperire il ricorso in via principale.
Nel merito, la difesa erariale ritiene l'infondatezza delle
impugnative. Infatti, se si ammettesse un diverso regime per le
regioni a statuto speciale, rispetto a quelle a statuto ordinario, si
verificherebbe una disparità di trattamento tra i dipendenti
pubblici soggetti alla diminuzione dei compensi in questione.
Nè l'autonomia tributaria regionale del Friuli-Venezia Giulia
potrebbe dirsi incisa dalla legge n. 662 del 1996, poichè essa deve,
comunque, essere coordinata con i principi costituzionali di unicità
e indivisibilità della Repubblica (art. 5 Cost.) e di rispetto delle
altre istituzioni dello Stato sotto il profilo finanziario (art. 119
Cost.).
II minor gettito lamentato dalle regioni derivante
dall'applicazione dell'atto è, in realtà, diretto a razionalizzare,
armonizzare e stabilizzare le entrate e le uscite relative a tutta la
finanza pubblica e al suo risanamento. L'adozione delle disposizioni
in parola rientra pertanto nella discrezionalità del legislatore
statale di modificare gli elementi essenziali dei tributi, anche se
le introdotte variazioni possono in concreto determinare un
decremento del gettito destinato alle regioni.
4. - In prossimità dell'udienza, la Regione-Friuli-Venezia
Giulia ha presentato memoria con la quale ha evidenziato che la
questione prospettata con il ricorso n. 12 del 1999 "riguarda
essenzialmente la propria autonomia finanziaria".
Inoltre, essa ha ribadito la lesività ex se dell'impugnato
d.P.C.m. nella parte in cui non prevede che, per la Regione
Friuli-Venezia Giulia, le entrate derivanti dalla diminuzione dei
compensi spettanti a determinati dipendenti pubblici siano di
competenza regionale.
5. - La Regione Siciliana, a sua volta, nell'imminenza
dell'udienza, ad integrazione di quanto precedentemente dedotto, ha
presentato memoria con la quale, anche in relazione all'eccezione di
inammissibilità sollevata dall'Avvocatura, osserva di non avere mai
contestato la legittimità dell'art. 1, comma 126, della legge n. 662
del 1996, dal momento che tale norma "nulla disponeva in ordine alla
spettanza delle somme relative alle riduzioni operate sui compensi";
talchè, in coerenza con le disposizioni in materia di autonomia
finanziaria, dette entrate avrebbero dovuto essere considerate di
pertinenza della medesima Regione Siciliana.
A ciò la ricorrente aggiunge che l'autonomia finanziaria
regionale risulta comunque salvaguardata dall'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), il quale dispone che, sino
all'adeguamento degli statuti speciali, le nuove disposizioni
costituzionali si applicano "per le parti in cui prevedono forme più
ampie di autonomia".

Considerato in diritto

1. - I due conflitti di attribuzione, promossi con i ricorsi
descritti in narrativa (n. 12 e n. 14 registro conflitti 1999),
riguardano il d.P.C.m. 16 ottobre 1998, n. 486 (Regolamento recante
norme per le modalità di versamento all'erario dell'importo previsto
dall'art. 1, comma 126, della legge 23 dicembre 1996, n. 662), e,
più precisamente, la disposizione di cui all'art. 2, comma 2,
secondo la quale il versamento dell'importo corrispondente alla
riduzione dei compensi spettanti a dipendenti pubblici componenti di
organi di amministrazione, di revisione e di collegi sindacali,
corrisposti da pubbliche amministrazioni, deve essere effettuato
"alle sezioni di tesoreria provinciale dello Stato".
I due giudizi, data l'identità dell'oggetto, devono essere
riuniti per essere decisi con unica sentenza.
2. - In via pregiudiziale va considerato che la Regione
Friuli-Venezia Giulia, con la memoria presentata nell'imminenza
dell'udienza, ha dedotto per la prima volta la violazione degli
artt. 5, numero 16 (potestà legislativa della regione in materia di
igiene e sanità ed assistenza sanitaria ed ospedaliera), e 63, comma
2 (appartenenza al Consiglio regionale dell'iniziativa per le
modifiche dello statuto), della legge costituzionale 31 gennaio 1963,
n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).
La dedotta violazione non può essere presa in considerazione in
quanto non risulta essere stata tempestivamente proposta (sentenza
n. 63 del 1995).
3. - Ancora in via pregiudiziale occorre esaminare l'eccezione di
inammissibilità dei ricorsi, sollevata, per entrambi i conflitti di
attribuzione in epigrafe, dalla Presidenza del Consiglio dei
ministri, secondo la quale i ricorsi stessi sarebbero stati proposti
avverso un atto meramente applicativo dell'art. 1, comma 126, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica) e, quindi, non lesivo ex se delle competenze
regionali.
Sul punto, la difesa erariale sostiene che, data la natura
esecutiva dell'atto impugnato, la tutela delle prerogative regionali
avrebbe dovuto comportare l'impugnativa in via di azione della norma
di legge presupposta dall'atto censurato, anzichè il ricorso per
conflitto di attribuzione.
La questione non è nuova. Questa Corte, infatti, ha ritenuto
inammissibili i ricorsi per conflitto di attribuzione nei casi in cui
l'atto impugnato sia meramente esecutivo o addirittura ripetitivo
rispetto alle disposizioni della legge (sentenza n. 138 del 1999); in
tali ipotesi, infatti, la preclusione ad una pronuncia sul merito
deriva dal fatto che, con il conflitto, verrebbe a proporsi, nella
sostanza, la stessa questione che ritualmente avrebbe dovuto essere
sollevata con il ricorso in via di azione.
La Regione Friuli-Venezia Giulia e la Regione Siciliana negano,
invece, il carattere meramente attuativo dell'art. 2, comma 2, del
d.P.C.m. n. 486 del 1998 e sostengono che esso sia lesivo della loro
autonomia, prevedendo il versamento degli importi in questione al
solo erario dello Stato, laddove, in base alla legge, detto
versamento avrebbe dovuto riguardare anche l'erario delle regioni. È
da soggiungere poi che, secondo la prospettazione della sola Regione
Friuli-Venezia Giulia, la lesività del d.P.C.m. in parola
deriverebbe anche dal fatto che le regioni a statuto speciale non
potrebbero rientrare nel novero delle "amministrazioni pubbliche" di
cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993,
n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421)
- trasfuso ora nel decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), - al quale fa riferimento l'art. 1, comma
126, della legge n. 662 del 1996, in sede di delimitazione del campo
di applicazione della legge stessa.
In realtà, come esattamente ha ritenuto l'Avvocatura dello
Stato, il menzionato d.P.C.m. n. 486 del 1998 ha un valore meramente
esecutivo della legge, poichè non risponde al vero l'affermazione
delle ricorrenti secondo la quale l'art. 1, comma 126, della legge
n. 662 del 1996, per un verso includerebbe nella nozione di "erario"
anche l'erario regionale, e per altro verso accoglierebbe una nozione
di "amministrazioni pubbliche", nella quale non potrebbero includersi
le regioni a statuto speciale.
Infatti, che la disposizione della legge n. 662 del 1996
intendesse riferirsi soltanto all'erario statale e non anche a quello
regionale è provato dalla circostanza che le entrate di cui si
parla, come chiarisce il successivo art. 3, comma 216, della stessa
legge, "sono riservate all'erario e concorrono alla copertura degli
oneri per il servizio del debito pubblico, nonchè alla realizzazione
delle linee di politica economica e finanziaria in funzione degli
impegni di riequilibrio del bilancio assunti in sede comunitaria
...". Di fronte ad una così chiara formulazione della legge non
possono davvero esserci dubbi.
Neppure può sostenersi che la nozione di "amministrazioni
pubbliche" di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo
3 febbraio 1993, n. 29, cui fa riferimento la legge n. 662 del 1996,
non contempli anche le regioni a statuto speciale. Se è vero,
infatti, che il comma 2 dell'art. 1 di detto decreto legislativo, nel
precisare cosa debba intendersi con l'espressione "amministrazioni
pubbliche" enumera, tra l'altro, genericamente "le regioni", è
altrettanto vero che il comma 1 dello stesso articolo considera
nell'ambito di applicazione del decreto anche le "regioni e le
province autonome", sicchè è fin troppo evidente che la successiva
enumerazione non può non riferirsi anche a queste ultime.
4. - Se ne deve concludere che, sia sotto il profilo della
destinazione degli importi in questione all'erario statale, sia sotto
il profilo dell'inclusione delle Regioni a statuto speciale nella
nozione di "amministrazioni pubbliche" di cui al decreto legislativo
n. 29 del 1993, il d.P.C.m. n. 486 del 1998 non si discosta dalle
norme previste dalla legge n. 662 del 1996, della quale costituisce
anzi uno strumento meramente attuativo, e che di conseguenza i
ricorsi per conflitto di attribuzione sollevati dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia e dalla Regione Siciliana devono essere
dichiarati inammissibili.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara inammissibili i ricorsi per conflitto di attribuzione in
epigrafe, promossi dalla Regione Friuli-Venezia Giulia (r. confl.
n. 12 del 1999) e dalla Regione Siciliana (r. confl. n. 14 del 1999),
in relazione all'art. 2, comma 2, del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 16 ottobre 1998, n. 486 (Regolamento recante
norme per le modalità di versamento all'erario dell'importo previsto
dall'art. 1, comma 126, della legge 23 dicembre 1996, n. 662).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 marzo 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 10 aprile 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C0384