1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 2-2-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 18 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 luglio 1992- 14 gennaio 1994
N. 18 Ordinanza emessa il 2 luglio 1992 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 gennaio 1994) dal tribunale di Pordenone nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Marcon Giovannina ed altri e l'I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Ratei di pensioni erogati in misura non dovuta - Non ripetibilita', secondo la gia' vigente normativa della legge 9 marzo 1989, n. 88, salvo il dolo del percipiendo - Sopravvenienza di legge, dichiarata "interpretativa", ma contenente quattro innovazioni, sfavorevoli ai pensionati, relative alle condizioni per la ripetibilita' delle somme pagate e non dovute - Applicabilita' della stessa nei giudizi in corso - Irragionevolezza, atteso il contrasto delle suddette innovazioni con consolidata giurisprudenza - Violazione dei principi di soggezione del giudice alla sola legge e di indipendenza della magistratura - Incidenza sul diritto all'assicurazione di mezzi adeguati per le esigenze di vita, nonche' sui principi di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione (anche differita). (Legge 30 dicembre 1991, n. 412, art. 13, primo comma). (Cost., artt. 3, 36, 38, 101 e 104). (094C0056) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 2-2-1994)

IL TRIBUNALE
L'anno 1992 addì nelle cause civili di appello, promosse da
Marcon Giovannina, Moretto Giocondo, Ruhert Maria, Chivilò Francesco
rappresentati e difesi dall'avvocato Marco Marchi per mandato a
margine del ricorso di primo grado, appellanti, contro l'I.N.P.S.,
rappresentato e difeso dall'avvocato O. D'Ottavio per procura
generale alle liti n. 13281 del 14 luglio 1988, appellato, ha
pronunciato la seguente ordinanza.
1. - Il diritto dell'I.N.P.S. a ripetere somme indebitamente
erogate (che costituisce l'oggetto della presente controversia) è
disciplinato dall'art. 52 della legge n. 88/1989.
2. - Nel testo originario l'art. 52 stabiliva, al primo comma, che
"le pensioni .. possono essere rettificate in ogni momento dagli enti
o fondi erogatori in caso di errore di qualsiasi natura commesso in
sede di attribuzione, erogazione o riliquidazione della stessa"; ed
aggiungeva, al secondo comma (posto da odiern appellat a fondamento
della eccepita irripetibilita'), che "nel caso in cui, in conseguenza
del provvedimento modificato siano state riscosse rate di pensione
risultanti non dovute, non si fa luogo al recupero della somma
corrisposta salvo che la percezione indebita sia dovuta a dolo
dell'interessato".
3. - L'art. 13 della legge n. 412/1992 ha inteso interpretare la
norma appena citata, dichiarando che "le disposizioni di cui all'art.
52, secondo comma della legge 9 marzo 1989, n. 88 si interpretano nel
senso che la sanatoria ivi prevista opera in relazione alla somma
corrisposta in base a formale definitivo provvedimento del quale sia
data espressa comunicazione all'interessato e che risulti viziato da
errore di qualsiasi natura".
4. - Rileva innanzitutto il collegio che la validità della norma
da ultimo richiamata è idonea, nel caso di specie, a definire la
controversia.
L'errore dell'I.N.P.S. è consistito infatti nel pagamento di una
integrazione non più dovuta: l'indebito ha quindi avuto origine
dall'erogazione di una seconda pensione non a carico dell'Istituto, e
non da un suo "provvedimento formale" (come richiede l'art. 52 dopo
la modifica introdotta con la legge n. 412/1992).
5. - Occorre quindi accertare se l'art. 52 della legge n. 88/1989,
dopo l'interpretazione fornita dal legislatore con la legge n.
412/1992, sia ancora conforme al dettato costituzionale.
6. - A questo proposito va ricordato che la ratio dell'art. 52,
secondo comma della legge n. 88/1989 (nella sua formulazione
originaria) era stata concordemente individuata dalla giurisprudenza
nell'applicazione al settore previdenziale dei principi contenuti
negli artt. 36 e 38 della Costituzione.
In particolare la suprema Corte aveva chiarito che il pensionato
è, per l'ordinamento vigente, un soggetto bisognoso di una
prestazione alimentare; e che quindi l'obbligo di rimborsare quanto
indebitamente percepito a causa dell'errore commesso dagli enti
previdenziali verrebbe per necessità ad incidere sulla prestazione
stessa (dovendosi presumere che le somme ricevute vengano destinate
ai bisogni della vita, e non al risparmio), e di conseguenza sul
minimo garantito dai richiamati articoli della Carta costituzionale
(così cassazione sez. L, 14 novembre 1989, n. 4805).
La norma, ritenuta così superamento dei limiti dell'art. 80 r.d.
n. 1422/1924, ha trovato applicazione assai vasta nella
giurisprudenza: valga rammentare cassazione sez. L, 5 febbraio 1992,
n. 1230 e 1231; sez. L, 1 febbraio 1992, n. 1034; sez. L, 7 ottobre
1991, n. 10454; sez. L, 8 maggio 1991, n. 5105; e, in particolare,
cassazione n. 1839 del 21 febbraio 1991, secondo cui
"l'irripetibilità sancita dall'art. 52 della legge n. 88/1989
comprende .. non solo l'ipotesi di errore nella liquidazione o
assegnazione ma anche l'ipotesi di errore nel pagamento della
prestazione in conseguenza di una sopravvenuta modificazione
legislativa del trattamento pensionistico (nella specie art. 19 della
legge n. 843/1978)".
7. - Posto quindi che l'irripetibilità non sanziona un errore
dell'ente ma tutela il pensionato (garantendogli la conservazione di
somme destinate alla vita e non all'accumulazione), si deve
concludere che l'interpretazione data all'art. 52 della legge n.
88/1989, dall'art. 13 della legge n. 412/1992, confligge con gli
artt. 3, 36 e 38 della Costituzione; con gli artt. 36 e 38, perchè
comporta la riduzione della prestazione pensionistica al di sotto del
minimo vitale; e con l'art. 3, perchè ai dipendenti pubblici l'art.
206 d.P.R. n. 1092/1973 assicura la piena irripetibilità (ed a
questo proposito va ricordato che la Corte costituzionale, con la
sentenza n. 383 del 31 luglio 1990, ha escluso l'esistenza di una
disparità di trattamento fra le pensioni erogate dallo Stato o da
altri enti pubblici e quelle erogate dall'I.N.P.S., valendo anche per
queste ultime la regola della piena irripetibilità in forza
dell'art. 52 della legge n. 88/1989).
8. - Il motivo di illegittimità appena esaminato è senza dubbio
prevalente su ogni altro. Ad esso va però aggiunto quello costituito
dall'efficacia retroattiva dell'interpretazione data dal legislatore
all'art. 52 della legge n. 88/1989.
9. - Che di un'interpretazione autentica si tratti (almeno dal
punto di vista formale) non vi è dubbio: di tale verbo fa uso
proprio il legislatore, dimostrando così (almeno in apparenza) di
non voler innovare l'ordinamento.
10. - La retroattività dell'interpretazione, come si apprende
dalla teoria generale, discende dal suo carattere di attività di
conoscenza e non di volizione.
Altrimenti detto, l'interpretazione chiarifica ed esplicita il
precetto, che le preesiste: ragionevolmente, allora, gli effetti del
precetto hanno inizio non dal momento della conoscenza acclarata
dall'interpretazione, ma da quello della volizione del contenuto
della norma da parte dell'autorità legittimata a porla.
11. - Nel caso dell'interpretazione autentica si verifica però
una situazione particolare: legislatore ed interprete coincidono; ne
consegue che, in concreto, all'azione intellettiva dell'interpretare
potrebbe aggiungersi (o addirittura sostituirsi) l'azione volitiva
del legiferare.
Tale fenomeno è, in linea teorica, pienamente legittimo: nella
Costituzione manca infatti, per la legge in generale, e quindi in
materia di diritto privato, una norma che sancisca il principio di
irretroattività (fissato, per la legge penale, dall'art. 25, secondo
comma della Costituzione).
E la Corte costituzionale ha più volte affermato che il
legislatore può attribuire efficacia retroattiva alle sue
disposizioni sia mediante un'apposita norma, sia ricorrendo ad uno
strumento diverso, come la autodefinizione di interpretazione
autentica (Corte costituzionale 2 febbraio 1988, n. 123; negano che
l'interpretazioine autentica costituisca indebita interferenza nella
sfera del potere giudiziario anche numerose altre sentenze: n. 754,
del 30 giugno 1988; n. 6, del 19 gennaio 1988; n. 91, del 26 gennaio
1988; n. 167, del 1 luglio 1986; n. 36, del 13 febbraio 1985; n. 35,
del 22 febbraio 1983, ed altre ancora).
12. - La Corte costituzionale ha però stabilito, nel contempo, che
"non può essere considerata interpretativa una norma che non si
limiti a chiarire il significato della norma interpretata ma rechi
una nuova formulazione delle norma originaria, introducendovi
sostanziali novita'" (così Corte costituzionale 4 aprile 1990, n.
155, 25 maggio 1989, n. 283, e, di recente, 20 maggio 1992, n. 246);
e che "il legislatore non fa buon uso del suo potere quando emani
norme dichiarate autentiche allo scopo di sostituirsi al potere cui
è affidato il compito istituzionale dell'interpretazione della
legge, dichiarando l'autentico significato di una precedente legge
con valore obbligatorio e vincolante per il giudice, se non ricorra
l'esigenza di dirimere dubbi sorti in sede di interpretazione della
legge anteriore, che abbia rivelato gravi ed insuperabili
anfibologie" (in questo senso Corte costituzionale 10 dicembre 1981,
n. 187, richiamata dal tribunale di Genova nell'ordinanza 1 aprile
1992, in Gazzetta Ufficiale n. 25, del 10 giugno 1992).
13. - Nel caso concreto rileva il collegio che l'art. 52 della
legge n. 88/1989 (nella sua formulazione originaria) è sempre stato
interpretato dalla giurisprudenza in modo sostanzialmente univoco
(Cass. sez. L, 5 febbraio 1992, n. 1230; sez. L, 1 febbraio 1992, n.
1034; sez. L, 8 novembre 1991, n. 11918; sez. L, 28 settembre 1991,
n. 10166; sez. L, 12 agosto 1991, n. 8792; sez. L, 30 luglio 1991, n.
8432; sez. L, 5 giugno 1991, n. 6394; sez. L, 4 settembre 1991, n.
6294; sez. L, 29 maggio 1991, n. 6088; sez. L, 8 maggio 1991, n.
5105; sez. L, 16 aprile 1991, n. 4061; sez. L, 5 aprile 1991, n.
3575; sez. L, 21 febbraio 1991, n. 1839; sez. L, 15 febbraio 1991, n.
1578; sez. L, 13 febbraio 1991, n. 1470; sez. L, 29 gennaio 1991, n.
828; sez. L, 24 gennaio 1991, n. 675; sez. L, 12 novembre 1990, n.
10924; sez. L, 26 ottobre 1990, n. 10369; sez. L, 13 ottobre 1990, n.
10061; sez. L, 14 novembre 1989, n. 4805): l'art. 13 della legge n.
412/1992 non ha perciò il carattere dell'interpretazione, che
"ricorre ove la legge, senza modificare il tenore testuale della
norma interpretata, ne precisi il significato precettivo, scegliendo
una fra le interpretazioni possibili" (così, nella parte motiva, la
sentenza della Corte costituzionale n. 246/1992).
14. - La retroattività della nuova disciplina introdotta
dall'art. 13 appena citato contrasta poi con gli artt. 36 e 38 della
Costituzione: se infatti l'onere di controllare che l'I.N.P.S. non
esegua pagamenti indebiti (che, in ultima analisi, la novella pone a
carico del pensionato) è da ritenere illegittimo per il futuro,
tanto più lo è per il passato (quando, cioè, era in vigore una
norma che un simile onere certo non prevedeva, stabilendo
l'irripetibilità di tutte le somme erroneamente pagate
dall'I.N.P.S., anche senza un provvedimento formale).
Ed ancora contrasta con il principio secondo cui
"l'irretroattività della legge costituisce un principio generale del
nostro ordinamento che, pur non essendo elevato, al di fuori della
materia penale, a dignità costituzionale, rappresenta pur sempre una
regola essenziale del sistema, che il legislatore deve applicare,
salvo deroghe per ragionevoli cause giustificatrici, in quanto la
certezza dei rapporti preferiti costituisce un indubbio cardine di
civile convivenza e di tranquillità dei cittadini" (Corte
costituzionale 4 aprile 1990, n. 155).
Ritiene quindi il tribunale che nell'art. 13 della legge n.
412/1992 sia ravvisabile una violazione degli artt. 101 e 104 della
Costituzione, mancando una ragionevole causa giustificatrice per
qualificare come interpretativa (e quindi retroattiva) una norma che
invece, nella sostanza, innova l'ordinamento in misura assai
rilevante.

P. Q. M.
Visto l'art. 1 della legge n. 1/1948 e 23 della legge n. 87/1953;
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 13, primo comma della legge 30
dicembre 1992, n. 412 per contrasto con gli artt. 3, 36, 38, 101 e
104 della Costituzione, e dispone la immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Pordenone, addì 2 luglio 1992
Il presidente: BENVEGNÙ

94C0056