1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 5-7-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 68 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 giugno 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 giugno 2006 (della Regione Calabria) Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata adozione a conclusione di non corretta dinamica procedimentale, in relazione all'acquisizione e alla valutazione del parere della Conferenza Unificata Stato-Regioni - Ritenuta violazione del principio di leale collaborazione - Richiesta di dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'intero atto per vizi procedimentali. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Previsione di regolamenti governativi da adottarsi entro due anni per la modifica e l'integrazione dei regolamenti di attuazione ed esecuzione in materia ambientale - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata esorbitanza della potesta' regolamentare dello Stato per incidenza nelle materie di competenza legislativa concorrente della «tutela della salute» e del «governo del territorio» - Censura in via subordinata di violazione del principio di leale collaborazione per mancata previsione di audizione della Conferenza unificata. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 3, comma 2. - Costituzione, art. 117, comma sesto. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Disciplina dichiaratamente di attuazione di direttive del Parlamento europeo e del Consiglio - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata esorbitanza dalle competenze dello Stato, cui non spetterebbe l'attuazione integrale ma solo l'attuazione pro parte. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 4, comma 1. - Costituzione, art. 117, comma quinto. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Commissione tecnico-consultiva per le valutazioni ambientali - Partecipazione di un esperto designato da ciascuna Regione ai lavori delle sottocommissioni solo in via eventuale laddove la Regione segnali uno specifico interesse - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata mancata previsione di una rappresentanza permanente ed effettiva delle autonomie - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 6, commi 6, 7 e 8. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Disciplina delle procedure per la valutazione ambientale strategica (VAS), nella parte in cui costituisce recepimento della direttiva 2001/42/CE - Limite temporale per l'adozione (10 novembre 2005) imposto al legislatore delegato dall'art. 19 della legge n. 62 del 2005, sopravvenuta alla legge delega n. 308 del 2004 - Ricorso della Regione Calabria - Denunciato vizio di eccesso di delega per mancato rispetto del predetto termine, con lesione delle attribuzioni costituzionali delle Regioni - Denunciata lesione del principio della certezza del diritto - In subordine (ritenendosi applicabile il termine dell'art. 1 della legge n. 62 del 2005), denunciata inosservanza del procedimento di formazione del decreto legislativo disegnato dall'art. 1 della legge n. 62 del 2005. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 4, comma 1, lett. a), 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, e allegati I e II alla Parte seconda. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Valutazione ambientale strategica (VAS) - Disposizioni procedimentali comuni concernenti l'integrazione della VAS nei procedimenti di pianificazione, con particolare previsione della redazione di un rapporto ambientale, delle modalita' per le consultazioni, anche transfrontaliere, dei piani o programmi adottati, delle modalita' per l'adozione del giudizio di compatibilita' ambientale e l'approvazione del piano o programma, delle forme di pubblicita' per il pubblico e per le autorita' che abbiano partecipato alle consultazioni, delle modalita' per i controlli e il monitoraggio successivi - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta sussistenza di una «concorrenza di competenze» nelle materie «tutela dell'ambiente», «governo del territorio» e «tutela della salute» - Denunciata lesione, attraverso l'adozione di norme di dettaglio, della competenza legislativa regionale concorrente in materia di «governo del territorio» e della relativa competenza amministrativa. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 8, 9, 10, 11, 12, 13 e 14. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Valutazione ambientale strategica (VAS) - Piani e programmi sottoposti a VAS in sede regionale o provinciale - Applicazione della disciplina comune di cui agli artt. da 8 a 14 del decreto legislativo censurato - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta sussistenza di una «concorrenza di competenze»nelle materie «tutela dell'ambiente», «governo del territorio» e «tutela della salute» - Denunciata lesione, attraverso l'adozione di norme di dettaglio, della competenza legislativa regionale concorrente in materia di «governo del territorio» e della relativa competenza amministrativa. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 22. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Valutazione ambientale strategica (VAS) - Disposizioni procedimentali comuni concernenti l'integrazione della VAS nei procedimenti di pianificazione, con particolare previsione della redazione di un rapporto ambientale, delle modalita' per le consultazioni dei piani o programmi adottati, delle modalita' per l'adozione del giudizio di compatibilita' ambientale e l'approvazione del piano o programma, delle forme di pubblicita' per il pubblico e per le autorita' che abbiano partecipato alle consultazioni, delle modalita' per i controlli e il monitoraggio successivi - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata adozione unilaterale, senza il dovuto coinvolgimento delle istanze regionali, di norme aventi natura di dettaglio - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione (censura in via subordinata rispetto alla lesione, attraverso l'adozione di norme di dettaglio, della competenza legislativa regionale concorrente in materia di «governo del territorio», sub 6). - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 9, commi 2, secondo periodo, 4 e 6, 10, commi 2, secondo periodo, e 3, 12, commi 2, 3 e 4, 14, comma 3, e allegato I alla Parte seconda. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Valutazione ambientale strategica (VAS) - Integrazione della VAS nei procedimenti di pianificazione in sede statale - Procedimento per l'approvazione del piano o del programma proposto - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata omessa previsione di qualsivoglia forma di intervento delle istanze regionali nel procedimento - Violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 16 e 17. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Valutazione d'impatto ambientale (VIA) - Partecipazione del pubblico nell'elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale - Norme adottate in attuazione della direttiva 2003/35/CE - Ricorso della Regione Calabria - Denunciato eccesso di delega per mancata inclusione della direttiva tra quelle la cui attuazione era delegata al Governo - In subordine (ritenendosi sanata l'omissione dalla legge n. 62 del 2005), denunciata inosservanza del procedimento di formazione del decreto legislativo disegnato dall'art. 1 della legge n. 62 del 2005. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 4, comma 1, lett. b), 5, comma 1, lett. q) e r), 28, 31, comma 4, e 39. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Valutazione d'impatto ambientale (VIA) - Disposizioni procedimentali comuni, relative alla fase introduttiva del procedimento, ai contenuti dello studio di impatto ambientale, alle misure di pubblicita' e partecipazione, al giudizio di compatibilita' ambientale, alle procedure per la verifica dell'impatto ambientale delle opere, alla procedura di autorizzazione integrata ambientale - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta sussistenza di una «concorrenza di competenze» nelle materie «tutela dell'ambiente», «governo del territorio» e «tutela della salute» - Denunciata lesione, attraverso l'adozione di norme di dettaglio, della competenza legislativa regionale concorrente e della relativa competenza amministrativa. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 e 34. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Valutazione d'impatto ambientale (VIA) - Procedure di VIA in sede regionale o provinciale - Applicazione della disciplina comune di cui agli artt. da 26 a 34 del decreto legislativo censurato - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta sussistenza di una «concorrenza di competenze» nelle materie «tutela dell'ambiente», «governo del territorio» e «tutela della salute» - Denunciata lesione, attraverso l'adozione di norme di dettaglio, della competenza legislativa regionale concorrente e della relativa competenza amministrativa. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 43. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Valutazione d'impatto ambientale (VIA) - Disposizioni concernenti le procedure per la VIA in sede regionale o provinciale - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta sussistenza di una «concorrenza di competenze» nelle materie «tutela dell'ambiente», «governo del territorio» e «tutela della salute» - Denunciata lesione, attraverso l'adozione di norme di dettaglio, della competenza legislativa regionale concorrente e della relativa competenza amministrativa. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 43, 44, 45, 46 e 47. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Valutazione d'impatto ambientale (VIA) - Disposizioni procedimentali comuni, relative alla fase introduttiva del procedimento, ai contenuti dello studio di impatto ambientale, alle misure di pubblicita' e partecipazione, al giudizio di compatibilita' ambientale, alle procedure per la verifica dell'impatto ambientale delle opere, alla procedura di autorizzazione integrata ambientale, alla sospensione dei lavori in corso, ai termini, alle procedure semplificate - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata adozione unilaterale, senza il dovuto coinvolgimento delle istanze regionali, di norme aventi natura di dettaglio - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione (censura in via subordinata rispetto alla lesione, attraverso l'adozione di norme di dettaglio, della competenza legislativa regionale concorrente, sub 11). - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 26, commi 2, 3 e 4, 27, commi 2, 3, 4, 5, 6 e 7, 28, comma 2, 29, commi 1, primo periodo, 2, 3, 4, 5, 31, commi 1, 2, 3 e 4, 32, comma 3, 34, comma 2, 42, comma 2, 43, commi 4 e 5, 44, 46 e allegato V alla Parte seconda. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Disposizioni relative alle procedure per la valutazione ambientale strategica (VAS), per la valutazione d'impatto ambientale (VIA) e per l'autorizzazione ambientale integrata (IPPC) - Applicabilita' nelle Regioni e nelle Province autonome in mancanza di normative regionali di adeguamento - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione, attraverso l'adozione di norme di dettaglio, della competenza legislativa regionale concorrente e della relativa competenza amministrativa - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 50. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Valutazione ambientale strategica (VAS) e valutazione d'impatto ambientale (VIA) - Previsione di regolamenti di semplificazione - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata delegificazione con regolamenti statali in materie di competenza concorrente regionale - Denunciata lesione delle competenze legislativa e amministrativa delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 51, comma 1. - Costituzione, artt. 117 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Approvazione, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, dei piani di bacino - Previsto parere della Conferenza Stato-Regioni - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta necessita' dell'acquisizione dell'intesa - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 57, comma 1, lett. a), n. 2). Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Prevista attivita' sostitutiva da parte del Governo «in caso di persistente inattivita» dei soggetti titolari delle funzioni - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata genericita' della previsione con violazione della disciplina costituzionalmente stabilita per gli interventi in via sostitutiva. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 57, comma 1, n. 3). - Costituzione, artt. 117, comma quinto, e 120. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Attribuzione al Presidente del Consiglio dei ministri e al Comitato dei ministri del potere di adottare atti di indirizzo e coordinamento - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione delle attribuzioni legislative e amministrative delle regioni attraverso la fissazione di principi fondamentali con una fonte subprimaria anziche' con legge, vertendosi in materie di competenza concorrente o residuale. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 57, commi 1, lett. a), n. 4), 3, 4 e 6. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Attribuzione, al Comitato dei ministri di «funzioni di alta vigilanza» - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata genericita' della previsione con lesione delle funzioni amministrative della Regione - Denunciata espansione delle competenze statali rispetto alla previgente disciplina, in contrasto con i principi contenuti nella legge delega. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 57, commi 3 e 4. - Costituzione, artt. 118 e 76. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Competenze del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata mancanza o inadeguatezza del coinvolgimento delle Regioni - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 58. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Competenza del Ministro dell'ambiente in materia di identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale con riferimento ai valori naturali e ambientali e alla difesa del suolo, nonche' con riguardo all'impatto ambientale dell'articolazione territoriale delle reti infrastrutturali, delle opere di competenza statale e delle trasformazioni territoriali - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione per mancato o inadeguato coinvolgimento delle Regioni - Denunciata espansione delle competenze statali rispetto alla previgente disciplina in contrasto con i principi contenuti nella legge delega. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 58, comma 3, lett. d). - Costituzione, art. 76. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Attribuzione al Ministro dell'ambiente di un potere di coordinamento, ad ogni livello di pianificazione, delle funzioni di difesa del suolo con gli interventi per la tutela e l'utilizzazione delle acque e per la tutela dell'ambiente, nonche' del potere di indirizzo e coordinamento dell'attivita' dei rappresentanti del Ministero in seno alle Autorita' di bacino - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione delle attribuzioni amministrative delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 58, commi 2, lett. c), e 3, lett. c). - Costituzione, art. 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Competenze della Conferenza Stato-Regioni - Formulazione di proposte per l'adozione degli indirizzi, dei metodi e dei criteri di cui all'art. 57 - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata diminutio del ruolo della Conferenza - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 59, lett. a). Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Competenze della Conferenza Stato-Regioni in relazione agli atti di cui all'art. 57 - Formulazione di osservazioni sui piani di bacino ed espressione di pareri sulla ripartizione degli stanziamenti per l'attuazione delle opere e degli interventi individuati dai piani di bacino - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata diminutio del ruolo della Conferenza - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria della Regione per mancata previsione di un'intesa sulla ripartizione dei finanziamenti, vertendosi in materia di competenza concorrente. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 59, lett. c) e d). - Costituzione, art. 119. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Competenze delle Regioni - Omissione delle competenze gia' spettanti alle Regioni in tema di costituzione dei comitati per i bacini di rilievo regionale e interregionale, in tema di modalita' di consultazione di soggetti vari in ordine alla redazione dei piani di bacino e in tema di delimitazione dei bacini idrografici di propria competenza - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata riduzione delle competenze regionali rispetto alla previgente disciplina, in contrasto con i principi contenuti nella legge delega - Denunciata violazione delle competenze legislative e amministrative delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 61. - Costituzione, artt. 76, 117 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Istituzione e disciplina delle autorita' di bacino distrettuale - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata soppressione e sostituzione degli organismi esistenti in luogo di un mero riordino della disciplina, in contrasto con quanto prescritto dall'art. 1, comma 1, della legge di delega - Denunciato vizio di eccesso di delega - Lamentata posizione deteriore delle Regioni rispetto alla disciplina precedente in relazione alla partecipazione e al ruolo delle stesse nella politica di gestione delle Autorita' di bacino - Denunciata violazione delle attribuzioni amministrative delle Regioni e del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 63. - Costituzione, artt. 76 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Istituzione e disciplina delle autorita' di bacino distrettuale - Previsione di un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza Stato-Regioni, per la regolamentazione del trasferimento del personale, delle risorse patrimoniali e finanziarie e delle funzioni - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta incidenza nella materia concorrente del «governo del territorio» - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle Regioni e violazione del principio di leale collaborazione per mancata previsione di intesa. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 63, commi 2 e 3. - Costituzione, art. 117, sesto comma. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Ripartizione dell'intero territorio nazionale in otto distretti idrografici - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata esiguita' del numero, arbitrarieta' della divisione e mancato coinvolgimento delle Regioni - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione - Denunciata violazione del principio di ragionevolezza - Denunciata violazione della competenza legislativa concorrente in materia di «governo del territorio» e del principio di sussidiarieta' - Denunciato contrasto con il principio espresso nella direttiva comunitaria 2000/60/CE, della corrispondenza tra l'individuazione del bacino idrografico e la perimetrazione del distretto - Denunciato vizio di eccesso di delega per contrasto con la legge n. 308 del 2004, per riduzione delle competenze legislative e amministrative regionali rispetto alla previgente disciplina (art. 1, comma 8), nonche' soppressione e sostituzione degli organismi esistenti in luogo di un mero riordino della disciplina (art. 1, comma 1). - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 64. - Costituzione, artt. 3, 11, 76, 117, commi primo e terzo, e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Disciplina, con definizione del valore, finalita' e contenuti, del piano di bacino distrettuale - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata centralizzazione della politica di gestione dei bacini e in subordine adozione di normativa di estremo dettaglio - Denunciata lesione della competenza legislativa concorrente delle Regioni nella materia «governo del territorio» - In subordine, lamentata mancanza di partecipazione delle Regioni nella procedura di approvazione dei piani di bacino - Denunciato contrasto con il principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 65. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Disciplina della fase procedimentale relativa all'adozione e all'approvazione dei piani di bacino - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuto nesso di consequenzialita', per gli effetti di cui all'art. 27 della legge n. 87 del 1953, con la disciplina di cui all'art. 65 del medesimo decreto legislativo censurato. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 66. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27, secondo periodo. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Disciplina per l'adozione, nelle more dell'approvazione dei piani di bacino, dei piani stralcio di distretto per l'assetto idrogeologico (PAI), con inserimento dell'individuazione delle aree a rischio idrogeologico, della perimetrazione delle aree da sottoporre a misure di salvaguardia e della determinazione delle misure medesime - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata centralizzazione con arretramento delle autonomie rispetto alla previgente normativa sulla difesa del suolo, e in subordine adozione di normativa di estremo dettaglio - Denunciata lesione della competenza legislativa concorrente delle Regioni nella materia «governo del territorio» - In subordine, lamentata mancanza di partecipazione delle Regioni nel procedimento formativo dei piani stralcio - Denunciato contrasto con il principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 67, commi 2, 3, 4, 5 e 6, e 68. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Programmi triennali di intervento per l'attuazione dei piani di bacino - Destinazione di una quota non inferiore al quindici per cento degli stanziamenti complessivamente a interventi e attivita' amministrative dettagliatamente elencate non di competenza statale - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione della competenza legislativa concorrente delle Regioni - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 69, comma 2. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 119. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Programmi triennali di intervento per l'attuazione dei piani di bacino - Possibilita' per le Regioni di realizzare opere e interventi con propri stanziamenti, previo parere favorevole della Conferenza istituzionale permanente - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 69, comma 3. - Costituzione, art. 119. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Programmi triennali di intervento per l'attuazione dei piani di bacino - Procedimento di adozione dei programmi di intervento - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata adozione di normativa di estremo dettaglio - Denunciata lesione della competenza legislativa concorrente delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 70. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Programmi triennali di intervento per l'attuazione dei piani di bacino - Finanziamento - Ripartizione degli stanziamenti ad opera del Comitato dei Ministri di cui all'art. 57, sentita la Conferenza Stato-Regioni - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata insufficienza del parere quale forma di coinvolgimento delle Regioni per attivita' concernenti ambiti normativi ed amministrativi di loro spettanza - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 72, comma 3. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Programmi triennali di intervento per l'attuazione dei piani di bacino - Finanziamento - Attribuzione al Ministro dell'ambiente del potere di individuare con decreto le opere di competenza regionale, che rivestono grande rilevanza tecnico-idraulica per la modifica del reticolo idrografico principale e del demanio idrico, i cui progetti devono essere sottoposti al parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata invasione della potesta' legislativa concorrente e della competenza amministrativa delle Regioni - In subordine denunciata violazione del principio di leale collaborazione per inadeguato coinvolgimento delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 72, comma 5. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Attribuzione all'Associazione nazionale Comuni italiani (ANCI) del compito di partecipare allo svolgimento dell'attivita' conoscitiva in tema di difesa del suolo ed alla diffusione dell'informazione ambientale - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione delle attribuzioni amministrative delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 55, comma 4. - Costituzione, art. 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Difesa del suolo e lotta alla desertificazione - Affidamento all'Associazione nazionale Comuni italiani (ANCI) dell'attivita' conoscitiva in tema di difesa del suolo - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuto nesso di consequenzialita', per gli effetti di cui all'art. 27 della legge n. 87 del 1953, con la disciplina di cui all'art. 55, comma 4, del medesimo decreto legislativo censurato. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 55, comma 5. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27, secondo periodo. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela delle acque dall'inquinamento - Elencazione degli strumenti atti a realizzare il raggiungimento degli obiettivi di tutela di cui al primo comma della medesima norma - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata adozione di norme di dettaglio - Denunciata lesione della competenza legislativa concorrente della Regione nella materia «governo del territorio» - In subordine, ritenendosi le norme espressione di standards di tutela uniformi in relazione alla materia «tutela dell'ambiente» di cui all'art. 117, secondo comma, lett. s), lamentata mancanza di intesa con i rappresentanti delle Regioni - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 73, comma 2. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela delle acque dall'inquinamento - Enunciato normativo sulle competenze delle Regioni e degli enti locali - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione delle attribuzioni legislative e amministrative delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 75, comma 1, lett. b). - Costituzione, artt. 117, commi secondo, terzo e quarto, e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela delle acque dall'inquinamento - Misure adottate dalle Regioni a integrazione dei Piani di tutela di cui all'art. 121 del decreto legislativo - Sottoposizione per la valutazione e l'approvazione all'Autorita' di bacino - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata subordinazione delle Regioni ad un ente riconducibile alla sfera di diretta influenza dello Stato - Denunciata violazione dell'autonomia amministrativa delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 116. - Costituzione, artt. 114 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela delle acque dall'inquinamento - Attuazione delle politiche dei prezzi dell'acqua - Attribuzione alle «Autorita' competenti» - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata genericita' - Denunciata lesione della potesta' amministrativa delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 119 e 121, comma 4, lett. h). - Costituzione, art. 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela delle acque dall'inquinamento - Attribuzione alle Regioni del compito di elaborare ed attuare i programmi per la conoscenza e la verifica dello stato qualitativo e quantitativo delle acque superficiali e sotterranee all'interno di ciascun bacino idrografico - Obbligo di conformita' alle indicazioni di cui all'Allegato 1 alla parte terza - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata compressione dell'autonomia amministrativa delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 120, comma 2. - Costituzione, art. 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela delle acque dall'inquinamento - Attribuzione alle Regioni del compito di promuovere la partecipazione attiva di tutte le parti interessate all'attuazione della parte terza del decreto legislativo e in particolare all'elaborazione, al riesame e all'aggiornamento dei Piani di tutela - Regolamentazione delle relative attivita' - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata adozione di norme di dettaglio - Denunciata violazione della autonomia legislativa concorrente nella materia «governo del territorio» e dell'autonomia amministrativa delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 122. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela delle acque dall'inquinamento - Piani di tutela -Attivita' a carico delle Regioni di trasmissione al Ministero dell'ambiente per l'inoltro alla Commissione europea - Previsione di modalita', tempi ed oggetti specifici - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata adozione di norme di dettaglio - Denunciata lesione della autonomia legislativa concorrente nella materia «governo del territorio» regionale. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 123. - Costituzione, artt. 117, comma terzo. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela delle acque dall'inquinamento - Acque destinate alla vita dei molluschi - Attribuzione alle Regioni del compito di individuare, d'intesa con il Ministero delle politiche agricole e forestali, le acque richiedenti protezione e miglioramento - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata riduzione delle competenze regionali rispetto alla previgente disciplina che non prevedeva l'intesa, in contrasto con i principi contenuti nella legge delega - Denunciato vizio di eccesso di delega, nonche' lesione della autonomia legislativa e dell'autonomia amministrativa delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 87, comma 1. - Costituzione, artt. 76, 117 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela delle acque dall'inquinamento - Individuazione delle aree sensibili ulteriori rispetto a quelle in elenco - Attribuzione alla competenza del Ministro dell'ambiente, sentita la Conferenza Stato-Regioni - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata riattrazione allo Stato di una competenza gia' trasferita alle Regioni - Denunciato vizio di eccesso di delega, nonche' lesione della autonomia legislativa e dell'autonomia amministrativa delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 91, comma 2. - Costituzione, artt. 76, 117 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela delle acque dall'inquinamento - Assimilazione alle acque reflue domestiche degli scarichi provenienti da imprese agricole - Modifiche alle condizioni gia' previste dalla previgente disciplina, con introduzione di criteri meno precisi - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario nonche' vizio di eccesso di delega per riduzione delle competenze regionali, in contrasto con i principi contenuti nella legge delega. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 101, comma 7. - Costituzione, artt. 76, e 117, primo comma. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela delle acque dall'inquinamento - Acque meteoriche di dilavamento e acque di prima pioggia - Attribuzione alle Regioni del compito di disciplinare le forme di controllo, previo parere del Ministero dell'ambiente - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata compressione delle competenze regionali rispetto alla previgente disciplina che non prevedeva il parere, in contrasto con i principi contenuti nella legge delega - Denunciata lesione della autonomia legislativa concorrente nella materia «governo del territorio» delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 113, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 117, comma terzo. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela delle acque dall'inquinamento - Dighe - Attribuzione alle Regioni del compito di adottare apposita disciplina in materia di restituzione delle acque utilizzate per la produzione idroelettrica, previo parere del Ministero dell'ambiente - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata compressione delle competenze regionali rispetto alla previgente disciplina che non prevedeva il parere, in contrasto con i principi contenuti nella legge delega - Denunciata lesione della autonomia legislativa concorrente nella materia «governo del territorio» regionale. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 114, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 117, comma terzo. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela delle acque dall'inquinamento - Sorveglianza ed accertamento degli illeciti - Attribuzione di funzioni al Comando carabinieri tutela ambiente (CCTA), nonche' ad altre forze di polizia dello Stato - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata compressione delle competenze regionali rispetto alla previgente disciplina, in contrasto con i principi contenuti nella legge delega. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 135, comma 2. - Costituzione, art. 76. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela delle acque dall'inquinamento - Modifiche necessarie per dare attuazione delle direttive comunitarie - Adozione con decreto dei Ministri competenti - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione delle prerogative delle Regioni in materia di attuazione di direttive comunitarie - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle Regioni - In subordine, denunciata violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 75, comma 4. - Costituzione, artt. 117, commi quinto e sesto, e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela delle acque dall'inquinamento - Aree sensibili - Attribuzione al Ministro dell'ambiente di provvedere con proprio decreto, sentita la Conferenza Stato-Regioni, alla riedificazione delle aree sensibili e dei rispettivi bacini drenanti - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata natura meramente consultiva dell'intervento della Conferenza - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 91, comma 6. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela delle acque dall'inquinamento - Mancata effettuazione dei previsti controlli - Potere sostitutivo del Ministro dell'ambiente nei confronti delle Regioni - Ricorso della Regione Calabria - Denunciato contrasto con la previsione costituzionale che attribuisce l'esercizio del potere sostitutivo all'organo di vertice del Governo. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 132. - Costituzione, art. 120, comma secondo. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela delle acque dall'inquinamento - Proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie - Previsione di un vincolo di destinazione - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione dell'amministrazione finanziaria delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 136. - Costituzione, art. 119. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Ambito di applicazione della disciplina - Affermata concorrenza di competenze riguardante «la tutela dell'ambiente e della concorrenza e la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni del servizio idrico integrato e delle relative funzioni fondamentali di comuni, province e citta' metropolitane» - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta esorbitanza dall'ambito di disciplina delle materie «tutela della concorrenza» e «funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane», e per contro mancata inclusione delle materie «governo del territorio», «tutela della salute» e «servizi pubblici locali» - Denunciato contrasto con lo schema costituzionale di riparto delle competenze legislative. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 141, primo comma. - Costituzione, art. 117. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Disciplina del servizio idrico integrato - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta inadeguatezza del coinvolgimento delle Regioni nel processo normativo, in presenza di una concorrenza di competenze non risolvibile in termini di prevalenza - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157 e 158. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Gestione del demanio idrico - Principi del mantenimento dell'equilibrio del bilancio idrico e del risparmio idrico - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta inadeguatezza del coinvolgimento delle Regioni nel processo normativo - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 144, 145 e 146. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Regolamento per la definizione dei criteri e dei metodi in base ai quali valutare le perdite degli acquedotti e delle fognature - Adozione demandata al Ministro dell'ambiente, sentita l'Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti e il Dipartimento tutela delle acque interne e marine dell'Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici (APAT) - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle Regioni in un settore non riconducibile ad una materia di competenza esclusiva statale - In subordine, denunciata violazione del principio di leale collaborazione per mancato coinvolgimento delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 146, comma 3. - Costituzione, art. 117, comma sesto. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Disciplina del servizio idrico integrato - Disposizioni di minuto dettaglio - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta ultroneita' rispetto alla fissazione di standards di tutela uniformi (nella denegata ipotesi di prevalenza della materia «tutela dell'ambiente») - Denunciata lesione delle funzioni amministrative delle Regioni - Denunciata compressione delle competenze regionali rispetto alla previgente disciplina, in contrasto con i principi contenuti nella legge delega. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157 e 158. - Costituzione, artt. 76 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Istituzione dell'Autorita' d'ambito - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione delle funzioni amministrative delle Regioni - Denunciata compressione delle competenze regionali rispetto alla previgente disciplina, in contrasto con i principi contenuti nella legge delega. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art.148. - Costituzione, artt. 76 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Istituzione dell'Autorita' d'ambito - Disciplina delle forme di pubblicazione dei bilanci e della partecipazione dell'Autorita' - Disposizioni di minuto dettaglio - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta ultroneita' rispetto alla fissazione di standards di tutela uniformi (nella denegata ipotesi di prevalenza della materia «tutela dell'ambiente») - Denunciata lesione delle funzioni amministrative delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 148, commi 3 e 5. - Costituzione, art. 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Previsione del piano d'ambito e specificazione dei relativi contenuti, con disposizioni di minuto dettaglio - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione delle attribuzioni delle Regioni in relazione all'esercizio delle funzioni amministrative. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 149. - Costituzione, artt. 117 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Servizio idrico integrato - Scelta della forma di gestione e procedure di affidamento, con riferimento alla disciplina di cui all'art. 113 del decreto legislativo n. 267 del 2000 - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta estraneita' della disciplina concernente i servizi pubblici locali di rilevanza economica alla materia de qua - Denunciata lesione delle attribuzioni delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 150. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Servizio idrico integrato - Rapporti tra autorita' d'ambito e soggetti gestori del servizio idrico integrato - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta sussistenza di nesso logico e di specificazione con le norme censurate all'art. 150 - Denunciata lesione delle attribuzioni delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 151. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Servizio idrico integrato - Dotazioni dei soggetti gestori del servizio idrico - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta sussistenza di nesso logico e di specificazione con le norme censurate all'art. 150 - Denunciata lesione delle attribuzioni delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 153. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Servizio idrico integrato - Tariffa e parametri di determinazione - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta adozione di norme di minuto dettaglio in un ambito di competenza legislativa regionale - Denunciata lesione delle attribuzioni legislativa e amministrativa e dell'autonomia finanziaria delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 154. - Costituzione, art. 117, 118 e 119. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Servizio idrico integrato - Tariffa e parametri di determinazione - Attribuzione di potesta' regolamentare al Ministro dell'ambiente e al Ministro dell'economia - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle Regioni in un settore non riconducibile ad una materia di competenza esclusiva statale - In subordine, denunciata violazione del principio di leale collaborazione per mancato coinvolgimento delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 154, commi 2 e 3. - Costituzione, art. 117, comma sesto. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Servizio di fognatura e depurazione - Tariffa e parametri di determinazione - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta adozione di norme di minuto dettaglio in un ambito di competenza legislativa regionale - Denunciata lesione delle attribuzioni legislativa e amministrativa e dell'autonomia finanziaria delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 155. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Servizio idrico integrato - Disciplina della riscossione della tariffa - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta sussistenza di nesso logico e di specificazione con le norme censurate agli artt. 154 e 155 - Denunciata lesione delle attribuzioni legislativa e amministrativa delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 156. - Costituzione, artt. 117 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti - Composizione e competenze - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta concentrazione in capo allo Stato della funzione - Denunciata lesione delle attribuzioni legislativa e amministrativa delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 159 e 160. - Costituzione, artt. 117 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti - Composizione ed organi - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata compressione delle competenze regionali rispetto alla previgente disciplina, in contrasto con i principi contenuti nella legge delega - Denunciata violazione delle attribuzioni delle Regioni in relazione all'esercizio delle funzioni amministrative e violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 159, comma 2. - Costituzione, artt. 76 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione delle risorse idriche - Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti - Prevista adozione di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri per la disciplina dell'organizzazione e del funzionamento, anche contabile - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle Regioni in un settore non riconducibile ad una materia di competenza esclusiva statale - In subordine, denunciata violazione del principio di leale collaborazione per mancato coinvolgimento delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 159, comma 4. - Costituzione, art. 117, comma sesto. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Norma finale - Attribuzione della qualifica di principio fondamentale a tutte le disposizioni concernenti materie di legislazione concorrente - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta natura di dettaglio di molte disposizioni - Denunciata violazione della potesta' legislativa concorrente delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 176, comma 1. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Recupero dei rifiuti - Dettagliata disciplina delle procedure di riutilizzo, reimpiego, riciclaggio ed altre forme di recupero - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta ultroneita' rispetto alla fissazione di standards uniformi di tutela ambientale - Denunciata violazione della potesta' legislativa delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 181, commi 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12. - Costituzione, art. 117. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Esenzione per alcune imprese che producono rifiuti non pericolosi dall'obbligo di comunicazione annuale di alcuni dati alle Camere di commercio - Innovazione rispetto alla previgente disciplina - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata irrazionalita' - Lamentata compressione dei poteri di controllo nell'ambito della «tutela della salute» - Denunciata lesione delle attribuzioni delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 189, comma 3. - Costituzione, artt. 3 e 117. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Disciplina del servizio di gestione integrata - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta concorrenza di competenze nelle materie «tutela dell'ambiente», «tutela della salute» e «servizi pubblici locali», non risolvibile in termini prevalenza - Lamentata mancanza di coinvolgimento delle Regioni nella elaborazione della disciplina - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 199, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 206 e 207. - Costituzione, art. 117. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Disciplina del servizio di gestione integrata - Disposizioni di minuto dettaglio - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta ultroneita' rispetto alla fissazione di standards di tutela uniformi (nella denegata ipotesi di prevalenza della materia «tutela dell'ambiente») - Denunciata lesione delle attribuzioni delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 199, commi 3 e 5, 201, 202, 203 e 204. - Costituzione, art. 117. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Attribuzione al Ministro dell'ambiente del potere sostitutivo nei confronti delle Regioni, nonche' mancanza di garanzie per l'ente sostituendo - Ricorso della Regione Calabria - Denunciato contrasto con la previsione costituzionale che attribuisce l'esercizio del potere sostitutivo all'organo di vertice del Governo. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 199, comma 8, e 204, comma 3. - Costituzione, art. 120, comma secondo. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Misure per incrementare la raccolta differenziata - Possibilita' per le Regioni di adottare apposita legge regionale previa intesa con il Ministro dell'ambiente - Ricorso della Regione Calabria - Lamentato anomalo vincolo amministrativo sulla funzione legislativa regionale - Denunciata lesione dell'autonomia e delle attribuzioni regionali. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 205, comma 6. - Costituzione, artt. 114 e 117. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Possibilita' per il Ministro dell'ambiente di stipulare accordi e contratti di programma con soggetti pubblici e privati o con le associazioni di categoria per promuovere l'utilizzo di sistemi di certificazione ambientale e attuare programmi di ritiro dei beni di consumo al termine del loro ciclo di utilita' - Omesso coinvolgimento delle Regioni - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione e lesione della funzione amministrativa. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 206, commi 2 e 3. - Costituzione, art. 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Procedura per l'autorizzazione per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti - Termini procedimentali generali e di durata delle autorizzazioni, contenuti specifici dell'autorizzazione, adempimenti - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta estraneita', per il minuto dettaglio dei contenuti, alla fissazione di standards di tutela uniformi (nella denegata ipotesi di prevalenza della materia «tutela dell'ambiente») - Denunciata lesione delle attribuzioni delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 208, commi 3, 4, 6, 8, 9, 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19 e 20. - Costituzione, art. 117. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Rinnovo delle autorizzazioni degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta estraneita', per il minuto dettaglio dei contenuti, alla fissazione di standards di tutela uniformi (nella denegata ipotesi di prevalenza della materia «tutela dell'ambiente») - Denunciata lesione delle attribuzioni delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 209, commi 2, 3, 4, 5 e 7. - Costituzione, art. 117. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Autorizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti - Norme derogatorie - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta estraneita', per il minuto dettaglio dei contenuti, alla fissazione di standards di tutela uniformi (nella denegata ipotesi di prevalenza della materia «tutela dell'ambiente») - Denunciata lesione delle attribuzioni delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 210. - Costituzione, art. 117. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Impianti di ricerca e di sperimentazione - Procedura e termine per l'autorizzazione - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta estraneita', per il minuto dettaglio dei contenuti, alla fissazione di standards di tutela uniformi (nella denegata ipotesi di prevalenza della materia «tutela dell'ambiente») - Denunciata lesione delle attribuzioni delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 211, commi 2, 3, 4 e 5. - Costituzione, art. 117. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Impianti di ricerca e di sperimentazione - Mancata autorizzazione da parte della Regione - Ricorribilita' al Ministro dell'ambiente - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione del principio di sussidiarieta' e violazione dei principi in tema di potesta' sostitutiva. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 211, comma 3. - Costituzione, artt. 118 e 120. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Impianti di ricerca e di sperimentazione - Autorizzazione del Ministro dell'ambiente in caso di rischio di agenti patogeni o di sostanze sconosciute e pericolose dal punto di vista sanitario - Ricorso della Regione Calabria - Contrasto con il principio di sussidiarieta' e in subordine violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 211, comma 4. - Costituzione, art. 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Procedure semplificate in tema di autosmaltimento e di operazioni di recupero - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta estraneita', per il minuto dettaglio dei contenuti, alla fissazione di standards di tutela uniformi (nella denegata ipotesi di prevalenza della materia «tutela dell'ambiente») - Denunciata lesione delle attribuzioni delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 215, commi 3, 4, 5 e 6, e 216, commi 3, 4, 5, 6, 7, 10, 11, 12, 13, 14 e 15. - Costituzione, art. 117. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Servizio della gestione dei rifiuti urbani - Disposizioni sulla struttura dell'Autorita' d'ambito, l'affidamento del servizio, obiettivi e tempi - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata compressione delle competenze regionali rispetto alla previgente disciplina, in contrasto con i principi contenuti nella legge delega. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 201. - Costituzione, art. 76. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Procedure semplificate - Attribuzione allo Stato della fissazione delle linee guida contenenti la specificazione della relazione da allegare alla comunicazione di inizio attivita' - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata compressione delle competenze regionali rispetto alla previgente disciplina, in contrasto con i principi contenuti nella legge delega. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 195, comma 2, lett. b), in combinato disposto con l'art. 196, comma 1, lett. m). - Costituzione, art. 76. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Elenco delle competenze provinciali - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata riduzione delle competenze provinciali rispetto alla disciplina previgente, e in particolare soppressione delle funzioni amministrative concernenti la programmazione e l'organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale - Denunciato contrasto con le previsioni della legge delega. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 197, comma 1. - Costituzione, art. 76. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Accordi di programma volti a definire i metodi di recupero dei rifiuti destinati all'ottenimento di materie prime secondarie, di combustibili o di prodotti - Stipula tra i soggetti economici interessati o le associazioni di categoria rappresentative dei settori interessati e il Ministro dell'ambiente - Disciplina delle relative modalita' - Ricorso della Regione Calabria - Lamentato contrasto con la direttiva comunitaria 2006/12/CE - Denunciata inosservanza dell'obbligo di osservare i vincoli imposti dall'ordinamento comunitario, con pregiudizio diretto nei confronti delle attribuzioni costituzionali delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 181, commi 7, primo e secondo periodo, 8, 9, 10 e 11. - Costituzione, artt. 11 e 117, primo comma. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Ammissione alle procedure semplificate - Determinazione delle attivita' e delle caratteristiche dei rifiuti - Ricorso della Regione Calabria - Lamentato contrasto con la direttiva comunitaria 2006/12/CE - Denunciata inosservanza dell'obbligo di osservare i vincoli imposti dall'ordinamento comunitario, con pregiudizio diretto nei confronti delle attribuzioni costituzionali delle Regioni - Ritenuta ultroneita' rispetto alla fissazione di standards uniformi di tutela ambientale. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 214, commi 3 e 5. - Costituzione, artt. 11 e 117, primo comma. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Terre e rocce da scavo, anche di gallerie, e residui della lavorazione della pietra destinate all'effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati - Esclusione dalla nozione di «rifiuto» con conseguente inapplicabilita' della disciplina nazionale sui rifiuti - Ricorso della Regione Calabria - Lamentato contrasto con la direttiva comunitaria 2006/12/CE - Denunciata inosservanza dell'obbligo di osservare i vincoli imposti dall'ordinamento comunitario, con pregiudizio diretto nei confronti delle attribuzioni costituzionali delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art.186. - Costituzione, artt. 11 e 117, primo comma. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Agevolazioni alle imprese che intendano modificare i propri cicli produttivi, per ridurre la quantita' o la pericolosita' dei rifiuti prodotti ovvero per favorire il recupero di materiali - Disciplina da stabilirsi con decreto del Ministro delle attivita' produttive di concerto con i Ministri dell'ambiente, dell'economia e della salute - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta concorrenza di materie quali la «tutela della salute» e l'«industria», di competenza concorrente e residuale - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle Regioni - In subordine, mancata previsione dell'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, con lesione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 181, comma 3, secondo periodo. - Costituzione, artt. 117, comma sesto, e 117 e 119, comma quinto. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Attribuzione al Ministro dell'ambiente della competenza a dettare norme di organizzazione del Catasto dei rifiuti - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle Regioni - In subordine, mancata previsione di intervento delle Regioni, con lesione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 189, comma 1, secondo periodo. - Costituzione, art. 117, comma sesto. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Individuazione degli impianti di recupero e di smaltimento di preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del paese, e la definizione di un piano nazionale di comunicazione e conoscenza ambientale - Attribuzione alla competenza dello Stato con previsione di parere della Conferenza Unificata - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta concorrenza di materie quali la «tutela della salute» e le «attivita' produttive» di spettanza regionale - Lamentata mancanza di un'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, con lesione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 195, comma 1, lett. f) e g). Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Norme e condizioni per l'applicazione delle procedure semplificate di smaltimento e recupero dei rifiuti - Adozione con decreto ministeriale senza alcun intervento di istanze rappresentative delle autonomie territoriali - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle Regioni - In subordine, lesione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 195, commi 2, lett. b), e 4 in combinato disposto. - Costituzione, art. 117, comma sesto. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Attribuzione allo Stato del compito di adeguamento alle direttive, decisioni e regolamenti dell'Unione europea - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione del principio secondo il quale l'adeguamento spetta a Stato e Regioni in relazione alle rispettive competenze. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 195, comma 1, lett. t). - Costituzione, art. 117, comma quinto. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione dei rifiuti - Comitato nazionale dell'Albo dei gestori ambientali e delle Sezioni regionali e provinciali dell'Albo medesimo - Composizione - Ricorso della Regione Calabria - Lamentato ruolo marginale delle Regioni nella nomina dei componenti - Denunciata lesione dell'autonomia e delle funzioni amministrative delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 212, commi 2 e 3. - Costituzione, artt. 114 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione degli imballaggi - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta concorrenza di competenze nelle materie «tutela dell'ambiente», «tutela della salute» e «servizi pubblici regionali e locali» - Lamentato vizio procedimentale nella predisposizione della disciplina legislativa per mancata adozione del modulo cooperativo - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225 e 226. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione degli imballaggi - Obblighi dei produttori e degli utilizzatori - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata adozione di disciplina di minuto dettaglio ultronea rispetto all'esigenza di predisporre un quadro normativo tale da garantire il rispetto di determinati standards - Denunciata lesione delle attribuzioni regionali. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 221, commi 4, 5, 6, 7, 8 e 9. - Costituzione, art. 117. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione degli imballaggi - Obblighi della pubblica amministrazione in materia di raccolta differenziata - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata incidenza della norma nei confronti di tutta la pubblica amministrazione inclusa quella regionale, con lesione della relativa competenza residuale - In subordine, lamentata adozione di disciplina di minuto dettaglio ultronea rispetto all'esigenza di predisporre un quadro normativo tale da garantire il rispetto di determinati standards - Denunciata lesione delle attribuzioni regionali. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 222. - Costituzione, art. 117, comma quarto. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione degli imballaggi - Consorzi - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata adozione di disciplina di minuto dettaglio ultronea rispetto all'esigenza di predisporre un quadro normativo tale da garantire il rispetto di determinati standards - Denunciata lesione delle attribuzioni regionali. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 223. - Costituzione, art. 117. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione degli imballaggi - Consorzi tra produttori e recuperatori - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata strutturazione su base nazionale, con esclusione di ogni considerazione delle istanze regionali - Denunciata violazione del principio di sussidiarieta' - Lamentata compressione delle competenze regionali rispetto alla previgente disciplina - Denunciato vizio di eccesso di delega per contrasto con i principi contenuti nella legge delega. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 223. - Costituzione, artt. 76 e 118, primo comma. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione degli imballaggi - Consorzio nazionale imballaggi - Ricorso della Regione Calabria - Lamentato carattere marcatamente centralista della normativa per la mancata previsione di Consorzi regionali imballaggi - Denunciata violazione del principio di sussidiarieta'. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 224. - Costituzione, art. 118, primo comma. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Gestione di particolari categorie di rifiuti - Consorzi nazionali di raccolta e trattamento degli oli e dei grassi vegetali ed animali esausti - Consorzi nazionali per il riciclaggio di rifiuti di beni in polietilene - Consorzi nazionali per la raccolta e trattamento delle batterie al piombo esauste e dei rifiuti piombosi - Consorzi nazionali per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati - Ricorso della Regione Calabria - Lamentato carattere marcatamente centralista della normativa per la mancata previsione di Consorzi regionali - Denunciata violazione del principio di sussidiarieta' - Richiesta di declaratoria di incostituzionalita' delle norme censurate nella loro integralita' o in subordine nella parte in cui non si consente la creazione di Consorzi regionali. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 233, 234, 235 e 236. - Costituzione, art. 118, primo comma. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tariffa per la gestione dei rifiuti urbani - Attribuzione al Ministro dell'ambiente del compito di stabilire con apposito regolamento i criteri generali sulla base dei quali vengono definite le componenti dei costi e viene determinata la tariffa per la gestione dei rifiuti urbani - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta concorrenza di competenze nelle materie «tutela dell'ambiente», «tutela della salute» e «governo del territorio» - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle Regioni per la parte in cui la disciplina incide in ambito materiale non di competenza esclusiva statale - In subordine, lesione del principio di leale collaborazione, per mancata previsione di una intesa tra Stato e Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 238, comma 6 e per la parte in cui ad esso rinviano, commi 3, 5, 7 e 8. - Costituzione, art. 117, comma sesto. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Bonifica di siti contaminati - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta disciplina con carattere marcatamente innovativo rispetto alla previgente normativa, in contrasto con i principi contenuti nella legge di delega - Denunciato vizio di eccesso di delega. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 239, 240, 241, 242, 243, 244, 245, 246, 247, 248, 249, 250, 251, 252 e 253. - Costituzione, art. 76. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Bonifica di siti contaminati - Ricorso della Regione Calabria - Censura in via subordinata - Ritenuta concorrenza di competenze nelle materie «tutela dell'ambiente», «tutela della salute», «agricoltura» e «governo del territorio» con prevalenza di questa ultima - Lamentato contenuto di dettaglio della normativa, comunque non riconducibile a standards di tutela uniformi - Denunciata lesione della potesta' normativa regionale. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 242, 244, 245, 248, 249, 250 e allegato 4 alla Parte quarta. - Costituzione, art. 117. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Bonifica di siti contaminati - Regolamento aree agricole - Attribuzione alla competenza del Ministro dell'ambiente di concerto con i Ministri delle attivita' produttive, della salute e delle politiche agricole - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata incidenza nella materia «agricoltura» di competenza residuale - Denunciata violazione della potesta' regolamentare delle Regioni - In subordine denunciata violazione del principio di leale collaborazione per mancato coinvolgimento delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 241. - Costituzione, art. 117, comma sesto. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Bonifica di siti contaminati - Perimetrazione dei siti di interesse nazionale - Prevista mera consultazione dei comuni, province, regioni e altri enti locali - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata mancanza di procedura di codecisione - Denunciata violazione del principio di leale cooperazione - Lamentata compressione delle competenze regionali rispetto alla previgente disciplina - Denunciato vizio di eccesso di delega per contrasto con i principi contenuti nella legge delega. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 252, commi 3 e 4. - Costituzione, art. 76. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Promozione e incentivazione, anche con previsione di incentivi, per la ricerca e per lo sviluppo di nuove tecnologie di bonifica presso le universita', le imprese e i loro consorzi - Disciplina attraverso decreto ministeriale - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta concorrenza di materie non di competenza statale esclusiva e segnatamente presenza della competenza concorrente «ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi» - Denunciata violazione della potesta' regolamentare delle Regioni - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria delle Regioni - In subordine denunciata violazione del principio di leale collaborazione per mancato coinvolgimento delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 265, comma 3. - Costituzione, artt. 117, comma sesto, e 119, comma quinto. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela dell'aria e riduzione delle emissioni nell'atmosfera - Impianti produttori di emissioni - Procedura per il rilascio dell'autorizzazione - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta concorrenza delle materie «tutela dell'ambiente» e «tutela della salute» - Lamentata adozione di disciplina di minuto dettaglio con in aggiunta poteri sostitutivi da parte dello Stato, ultronea rispetto alla predisposizione di standards di tutela uniformi - Denunciata lesione dell'attivita' normativa e amministrativa delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 269, commi 2, 3, 7 e 8. - Costituzione, artt. 117, 118 e 120, comma secondo. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela dell'aria e riduzione delle emissioni nell'atmosfera - Denuncia di installazione o modifica di impianto termico civile - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta concorrenza delle materie «tutela dell'ambiente» e «tutela della salute» - Lamentata adozione di disciplina di minuto dettaglio con in aggiunta poteri sostitutivi da parte dello Stato, ultronea rispetto alla predisposizione di standards di tutela uniformi - Denunciata lesione dell'attivita' normativa e amministrativa delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 284 e Allegato IX alla Parte quinta. - Costituzione, artt. 117 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Interventi diretti di ordine finanziario del Ministro dell'ambiente atti a favorire la produzione di energia elettrica tramite fonti rinnovabili e a sviluppare la base produttiva di tecnologie pulite, con particolare riferimento al Mezzogiorno - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta concorrenza delle materie «tutela dell'ambiente», «tutela della salute», «governo del territorio» e «produzione non-nazionale di energia» - Denunciata lesione della potesta' legislativa concorrente e residuale e dell'autonomia finanziaria delle Regioni, nonche' violazione del principio di leale collaborazione per mancato coinvolgimento regionale. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 267, comma 4, lett. a). - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 119, comma quinto. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Provvedimenti generali da adottarsi da parte delle Regioni in presenza di particolari situazioni di rischio sanitario o di zone che richiedano una particolare tutela ambientale - Prevista intesa con il Ministro dell'ambiente e il Ministro della salute - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione della competenza regionale nelle materie della «tutela della salute» e del «governo del territorio» - Denunciata irragionevolezza e lesione del principio di sussidiarieta'. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 281, comma 10. - Costituzione, artt. 3, 117, comma terzo, e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Abilitazione del personale addetto alla conduzione degli impianti termici civili di potenza termica superiore a 0.232 MW - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata adozione di normativa di dettaglio - Denunciata lesione della competenza regionale nelle materie della «tutela della salute» e della «tutela e sicurezza del lavoro» - Lamentata compressione delle competenze regionali, a beneficio dell'Ispettorato provinciale del lavoro, rispetto alla previgente disciplina - Denunciato vizio di eccesso di delega per contrasto con i principi contenuti nella legge delega, nonche' violazione del principio di sussidiarieta'. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 287. - Costituzione, artt. 76, 117 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente - Norme adottate in attuazione della direttiva 2003/35/CE - Ricorso della Regione Calabria - Denunciato eccesso di delega per mancata inclusione della direttiva tra quelle la cui attuazione era delegata al Governo - In subordine (ritenendosi sanata l'omissione dalla legge n. 62 del 2005), denunciata inosservanza del procedimento di formazione del decreto legislativo disegnato dall'art. 1 della legge n. 62 del 2005. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 299, 300, 301, 302, 303, 304, 305, 306, 307, 308, 309, 310, 311, 312, 313, 314, 315, 316, 317, 318 e allegati 1, 2, 3, 4 e 5 alla Parte sesta. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente - Competenze ministeriali - Previsto svolgimento dell'attivita' ministeriale in collaborazione «normalmente» con le Regioni, con gli enti locali e con qualsiasi soggetto di diritto pubblico ritenuto idoneo - Ricorso della Regione Calabria - Lamentato accentramento di compiti in capo allo Stato - Denunciata violazione del principio di leale cooperazione, nonche' arbitraria equiparazione delle Regioni ad altri soggetti. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 299, comma 2. - Costituzione, artt. 114 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Prevenzione e ripristino ambientale - Richiesta di intervento statale da promuoversi da parte delle Regioni e di altri soggetti, incluse persone fisiche e giuridiche - Ricorso della Regione Calabria - Lamentato accentramento di compiti in capo allo Stato - Denunciata violazione del principio di leale cooperazione, nonche' arbitraria equiparazione delle Regioni ad altri soggetti. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 309, comma 1. - Costituzione, artt. 114 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente - Decreto ministeriale di attuazione della disciplina delle attivita' istruttorie volte all'accertamento del danno ambientale e per la riscossione della somma dovuta per equivalente patrimoniale - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata mancanza di partecipazione delle Regioni - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 299, comma 5. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Prevenzione e ripristino ambientale - Potere del Ministro dell'ambiente di ordinare interventi incidenti direttamente sul territorio e mancanza di preventiva consultazione degli enti interessati - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione della funzione amministrativa delle Regioni - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 304, comma 3, 305, comma 2, e 306, comma 2. - Costituzione, art. 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Prevenzione e ripristino ambientale - Istruttoria ministeriale per l'emanazione dell'ordinanza ministeriale che ingiunge il ripristino - Ricorso della Regione Calabria - Lamentata mancanza di coinvolgimento degli enti regionali e locali - Denunciata lesione della funzione amministrativa delle Regioni - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 312 e 313. - Costituzione, art. 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Risarcimento del danno ambientale - Azione risarcitoria in forma specifica e per equivalente patrimoniale - Mancata attribuzione alle Regioni della legittimazione a ricorrere per il risarcimento del danno ambientale nonostante l'incidenza dell'illecito sul loro territorio - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione del diritto di agire in giudizio - Denunciata lesione della funzione amministrativa delle Regioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 311. - Costituzione, artt. 24, 114 e 118. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta irreparabilita' di situazioni di fatto e di diritto che illegittimamente potrebbero consolidarsi - Richiesta di sospensione dell'efficacia di talune disposizioni censurate nelle more del giudizio. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 63 e 64. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 35, come sostituito dall'art. 9, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuto rischio di irreparabile pregiudizio all'ordinamento giuridico della Repubblica, in relazione al principio della certezza del diritto e al principio del rispetto degli obblighi contratti in sede comunitaria - Richiesta di sospensione dell'efficacia di talune disposizioni censurate nelle more del giudizio. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 4, comma 1, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 e allegati I e II alla Parte seconda. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 35, come sostituito dall'art. 9, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuto rischio di irreparabile pregiudizio all'ordinamento giuridico della Repubblica, in relazione al principio della certezza del diritto e al principio del rispetto degli obblighi contratti in sede comunitaria - Richiesta di sospensione dell'efficacia di talune disposizioni censurate nelle more del giudizio. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 4, comma 1, lett. b), limitatamente alle parole «e con direttiva 2003/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003», 5, comma 1, lett. q) e r), 28, 31, comma 4, e 39. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 35, come sostituito dall'art. 9, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131. Ambiente - Decreto legislativo delegato per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuto rischio di irreparabile pregiudizio all'ordinamento giuridico della Repubblica, in relazione al principio della certezza del diritto e al principio del rispetto degli obblighi contratti in sede comunitaria - Richiesta di sospensione dell'efficacia di talune disposizioni censurate nelle more del giudizio. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 299, 300, 301, 302, 303, 304, 305, 306, 307, 308, 309, 310, 311, 312, 313, 314, 315, 316, 317, 318 e allegati 1, 2, 3, 4 e 5 alla Parte sesta. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 35, come sostituito dall'art. 9, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131. (006C0517) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 5-7-2006)

Ricorso per la Regione Calabria, in persona del presidente della
giunta regionale pro tempore, on. Agazio Loiero, autorizzato a
proporre il presente ricorso con delibera della giunta regionale
n. 293 del 2 maggio 2006 (doc. 1), integrata dalla delibera della
giunta regionale n. 381 del 29 maggio 2006 (doc. 2), rappresentato e
difeso, per procura a margine del presente atto - ed in conformità
al decreto dirigenziale n. 999 del 4 maggio 2006, numero interno
(doc. 3) - dall'avv. Maria Grazia Bottari, con domicilio eletto in
Roma, presso lo studio dell'avv. Achille Buonafede, alla via
Zanardelli n. 20;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore;
avverso e per la declaratoria di illegittimità costituzionale:
dell'intero decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152,
recante «Norme in materia ambientale», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale del 14 aprile 2006, n. 88, supplemento ordinario n. 96,
nonchè delle seguenti disposizioni del medesimo decreto legislativo:
artt. 3 (comma 2), 4 (comma 1), 5 (comma 1, lettere q) e r)), 6 commi
da 6 a 8) da 7 a 22, da 26 a 34, 39, da 43 a 47, 50, 51 (comma 1), 55
(comma 4), 57, 58, 59, 61, 63, 64, 65, 67 (commi da 2 a 6), 68, 69
(commi 2 e 3), 70, 72, 73, 75, 87, 91 (commi 2 e 6), 101 (comma 7),
113 (comma 1), 114, 116, 119, 120, 121 (comma 4), 122, 123, 132, 135
(comma 2), 136, da 144 a 146, da 147 a 158, 159, 160, 176 (comma 1),
181 (commi 3, secondo periodo, e da 5 a 12), 186, 189 (commi 1,
secondo periodo, e 3), 195 [comma 1, lettere f), g) e t), comma 2,
lettera b) (in ordinamento disposto con l'art. 196, comma 1, lettera
m), ed in combinato disposto con l'art. 195, comma 4)], 197 (comma
1), da 199 a 207, da 208 a 211, 212 (commi 2 e 3), 214 (commi 3 e 5),
215 (commi 3, 4, 5 e 6), 216 (commi da 3 a 7 e da 10 a 15), 221
(commi da 4 a 9) 222, 223, 224, 233, 234, 235, 236, 238 (comma 6 e,
per la parte in cui rinviano al comma 6, commi 3, 5, 7 e 8), da 239 a
253, 265 (comma 3), 267 (comma 4, lettera a), 269, (commi 2, 3, 7 e
8), 281 (comma 10), 284, 287 e da 299 a 318; allegati I, II, e V alla
Parte seconda, 4 alla Parte quarta, IX alla Parte quinta, da 1 a 5
alla Parte sesta;
nonchè per la declaratoria di illegittimità costituzionale,
previa sospensione: degli articoli 4, comma 1, 5, comma 1, lettere q)
e r), da 7 a 22, 28, 31, comma 4, 39, 63, 64, da 299 a 318; e degli
allegati I e II alla Parte seconda e da 1 a 5 alla Parte sesta del
medesimo decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

F a t t o

Con decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, pubblicato sulla
Gazzetta Ufficiale del 14 aprile 2006, n. 88, supplemento ordinario
n. 96, concernente «Norme in materia ambientale», il Governo ha
esercitato la delega ad esso conferita con legge 15 dicembre 2004,
n. 308, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale 27 dicembre 2004, n. 302,
supplemento ordinario n. 187, recante «Delega al Governo per il
riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in
materia ambientale e misure di diretta applicazione».
Invero, la legge delega aveva previsto, in considerazione della
disomogeneità della materia assoggettata ad intervento, la
emanazione «entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica,
di uno o più decreti legislativi di riordino, coordinamento e
integrazione delle disposizioni legislative nei [...] settori e
materie [elencati] anche mediante la redazione di testi unici»
(art. 1, comma 1).
Le medesime esigenze, connesse alla «trasversalita» della materia
«ambiente» (che, come precisato in numerosi interventi di codesta
ecc.ma Corte, non è configurabile alla stregua di una vera e propria
«materia» di competenza legislativa esclusiva dello Stato), avevano
indotto il legislatore a prevedere che i decreti delegati avrebbero
dovuto individuare «gli ambiti nei quali la potestà regolamentare è
delegata alle regioni, ai sensi del sesto comma dell'art. 117 della
Costituzione» (art. 1, comma 2). Contestualmente, si era stabilito
che i decreti legislativi di cui al comma 1 sarebbero stati «adottati
su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio,
di concerto con il Ministro per la funzione pubblica, con il Ministro
per le politiche comunitarie e con gli altri Ministri interessati,
sentito il parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281» (art. 1, comma 3).
Infine, e per quanto qui interessa, il comma 8 del medesimo
art. 1, nel definire i criteri direttivi cui i decreti delegati
avrebbero dovuto attenersi, ha espressamente previsto che i decreti
legislativi di cui al comma 1 si sarebbero conformati, «nel rispetto
dei principi e delle norme comunitarie e delle competenze per materia
delle amministrazioni statali, nonchè delle attribuzioni delle
regioni e degli enti locali, come definite ai sensi dell'art. 117
della Costituzione, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112, e fatte salve le norme statutarie
e le relative norme di attuazione delle regioni a statuto speciale e
delle province autonome di Trento e di Bolzano, e del principio di
sussidiarietà, ai [...] principi e criteri direttivi generali»
specificamente elencati (art. 1, comma 8).
In data 3 aprile 2006, il decreto legislativo oggetto della
presente impugnazione è stato emanato.
La decisione di disattendere i principi ispiratori della legge
delega, non solo (e non tanto) riducendo ad un unico corpus normativo
la variegata «materia ambientale», pur avendo la possibilità di
adottare distinti decreti legislativi, ma soprattutto disattendendo
ogni onere connesso al necessario rispetto del principio di leale
cooperazione tra Stato, regioni ed enti locali, cui si uniformava il
citato comma 8 dell'art. 1 della legge n. 308 del 2004, è stata
perseguita dal Governo con intenzionalità e pervicacia, così come
risulta dalla semplice esposizione dei fatti che segue.
Per l'esame del corposo schema di decreto, ai fini
dell'acquisizione del parere della Conferenza Stato-regioni ed
autonomie locali, il Governo ha «concesso» agli enti interessati solo
sedici giorni (tanti ne sono trascorsi dal 29 novembre 2005, data
della trasmissione dell'articolato alle regioni, fino al 15 dicembre
2005, data di discussione dell'argomento in sede di Conferenza
unificata): e ciò a fronte di un testo legislativo composto da ben
318 articoli, oltre a molti allegati. Questi ultimi, pur costituendo
elementi necessari di valutazione in relazione all'impatto della
normativa sulle sfere di competenza normativa e/o amministrativa
degli enti regionali e locali, sono peraltro stati trasmessi agli
enti interessati solo in data 7 dicembre 2005, a pochi giorni dalla
data fissata per la discussione del testo in Conferenza (docc. 4 e
5).
In data 13 dicembre 2005, il Presidente della Conferenza delle
regioni, on. Vasco Errani, in sede di riunione tecnico-preparatoria
della seduta della Conferenza unificata del 15 dicembre 2005,
richiedeva ai rappresentanti del Governo di rinviare la data per la
discussione dello schema di decreto legislativo in Conferenza
unificata (doc. 6). Con successiva nota fax a firma del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio, on. Altero Matteoli, il
Governo rifiutava di accordare il rinvio, confermando l'ordine del
giorno della seduta del 15 dicembre 2005 (doc. 7).
Il rifiuto della richiesta di rinvio - pur approfonditamente
motivata, sulla base di specifiche esigenze connesse alla esiguità
del tempo disponibile per l'esame, alla rilevanza della materia da
trattare ed all'enorme mole dell'articolato (cfr. il verbale della
riunione tecnica del 13 dicembre 2005, sub doc. 8) - veniva
giustificato alla luce della (pretestuosa) motivazione di seguito
riportata: «il Governo non intende concedere deroghe al termine
fissato dalla legge per l'esame delle commissioni competenti,
considerata la durata dei termini previsti dalla legge n. 308 del
2004 e valutato altresì il periodo di durata residua» della
legislatura parlamentare. Con il che, si rendeva palese che il fine
ultimo perseguito dal Governo, con il ritardo nella trasmissione del
testo e con il successivo rifiuto di qualunque ipotesi di rinvio
della discussione in Conferenza unificata, era solo quello di evitare
ogni interferenza delle regioni e delle autonomie locali sul
risultato finale. È chiaro infatti che il riferimento al «termine
fissato dalla legge per l'esame delle commissioni competenti» non
poteva che costituire un pretesto, peraltro del tutto inconferente,
per respingere una richiesta seria ed ampiamente giustificata dalla
necessità dell'effetivo rispetto del principio di leale
cooperazione.
Ad aggravare lo iato tra le pretese governative ed una corretta
dinamica procedimentale, in occasione della riunione della Conferenza
unificata del 15 dicembre 2006, il Viceministro alle attività
produttive, on. Francesco Nucara, giustificava il rifiuto di una
nuova richiesta di rinvio - ribadita in quella sede dal Presidente
della Conferenza delle regioni - sulla base della ulteriore (ma
anch'essa pretestuosa) motivazione secondo cui il termine per
l'esercizio della delega sarebbe scaduto il giorno stesso (cfr.
verbale della seduta, sub doc. 9), trascurando di considerare che
l'infondatezza di una motivazione siffatta (a prescindere
dall'impossibilità del rispetto del termine in ogni caso, ove la
scadenza fosse stata quella indicata dal Ministro) era evincibile dal
chiaro tenore letterale dell'art. 1 della legge delega, che fissava
in diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge (e
dunque dall'11 gennaio 2005) la data ultima per l'esercizio della
delega da parte del Governo.
In un clima siffatto, nessun parere veniva espresso (nè poteva
esserlo) da parte dei rappresentanti delle regioni e delle autonomie
locali.
Nonostante la mancata acquisizione del parere, in data 19 gennaio
2006, il Consiglio dei ministri approvava «in via definitiva» il
decreto legislativo (doc. 10), salvo poi doverlo riapprovare - ancora
«in via definitiva» il 10 febbraio 2006 (doc. 11), successivamente
all'emanazione del parere (negativo) da parte della Conferenza
unificata, avvenuta in data 26 gennaio 2006 (doc. 12).
Occorre a tal proposito aggiungere - ancora in punto di fatto -
che, in occasione della seduta della Conferenza del 26 gennaio, i
rappresentanti del Governo si erano limitati a «prendere atto» del
parere negativo espresso dalle istanze regionali e locali, senza
alcun ulteriore approfondimento circa il merito del parere. Ciò vale
a sottolineare che, a fronte di serie obiezioni, di metodo e di
merito, allegate dai rappresentanti delle regioni ed autonomie
locali, nessuna motivazione veniva espressa dai rappresentanti del
Governo in ordine alla mancata considerazione del parere del
negativo.
In ogni caso, ed indipendentemente dal vulnus che è derivato al
principio di leale cooperazione dalla semplice presa d'atto del
parere negativo da parte del Governo, occorre aggiungere che il testo
approvato in via definitiva dal Consiglio dei ministri non sarebbe
comunque stato quello sul quale il parere della Conferenza unificata
era stato richiesto ed espresso in data 26 gennaio 2006.
In data 15 marzo 2006, infatti, il Presidente della Repubblica
chiedeva al Governo alcuni chiarimenti sia in ordine al procedimento
di formazione che in ordine al merito di alcune disposizioni del
decreto legislativo, nel testo approvato in Consiglio dei ministri in
data 19 gennaio 2006.
In data 29 marzo 2006, il Consiglio dei ministri approvava
quindi, per la terza volta «in via definitiva», quello che sarebbe
divenuto il decreto legislativo n. 152 del 2006, con alcune modifiche
rispetto al testo in precedenza approvato.
Da tutto quanto sin qui esposto risulta palese che il decreto
legislativo impugnato è stato emanato in violazione del principio di
leale cooperazione tra Stato, regioni ed autonomie locali.
Alla causa di illegittimità costituzionale dell'intero atto per
vizi procedimentali si aggiungono, peraltro, numerose fattispecie di
illegittimità, relative sia ai rapporti tra il decreto legislativo e
la legge di delega, sia alla lesione delle sfere di competenza
legislativa, regolamentare ed amministrativa delle regioni e degli
enti locali.
Il decreto legislativo impugnato deve dunque essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo, previa sospensione degli effetti
delle norme meglio indicate in epigrafe, nella sua interezza o,
quantomeno, per i profili che qui di seguito si indicheranno, in
relazione alle norme individualmente indicate in epigrafe, per i
seguenti motivi di

D i r i t t o

A) Illegittimità costituzionale del decreto legislativo 14 aprile
2006, n. 152, nel suo complesso, in conseguenza di vizi del
procedimento di formazione.
L'esposizione che precede, nella quale si dà conto del contesto
nel quale il decreto legislativo n. 152 del 2006 è stato approvato,
evidenzia che il procedimento seguito si è caratterizzato per una
costante svalutazione del principio di leale cooperazione, tale da
addivenire ad un vero e proprio rifiuto di ascoltare punti di vista
diversi rispetto a quello governativo (e della maggioranza
parlamentare), con inevitabile pregiudizio dei canoni cooperativi che
la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha riconosciuto, ormai da
tempi risalenti, essere cardini dei regionalismo italiano.
La illegittimità costituzionale del decreto legislativo n. 152
del 2006 nel suo complesso discende proprio da questa indifferenza
nei confronti del principio sopra citato, indifferenza che si è
tradotta una chiara lesione delle attribuzioni costituzionali delle
regioni (oltre che degli enti locali).
In particolare, la illegittimità costituzionale in discorso
trova la propria manifestazione, non tanto nel mancato rispetto di
questa o di quella disposizione regolante il procedimento da seguire
(donde la non piena pertinenza dell'invocazione dell'art. 76 della
Costituzione alla stregua di un parametro di costituzionalita),
quanto nel contrasto con un principio (quello, appunto, di leale
cooperazione), la cui portata trascende le enunciazioni linguistiche
contenute nella legge 15 dicembre 2004, n. 308, e che si ricollega
direttamente alle esigenze di sistema mirabilmente sintetizzate nella
sentenza n. 422 del 2002 (resa, tra l'altro, avendo riguardo ai
parametri costituzionali precedenti alla riforma costituzionale del
2001): «quando si abbia a che fare con competenze necessariamente e
inestricabilmente connesse, il principio di "leale collaborazione" -
che proprio in materia di protezione di beni ambientali e di assetto
del territorio trova un suo campo privilegiato di applicazione -
richiede la messa in opera di procedimenti nei quali tutte le istanze
costituzionalmente rilevanti possano trovare rappresentazione».
L'espressione qui posta in corsivo risulta centrale per chiarire
i termini della illegittimità costituzionale dell'intero decreto
legislativo impugnato: codesta ecc.ma Corte, infatti, ha assai
opportunamente parlato di «messa in opera», e non di (semplice)
«previsione», sottolineando con ciò l'insufficienza della
predisposizione di garanzie puramente formali di partecipazione, e la
indefettibilità di una serie di comportamenti che, nel corso del
procedimento, offrano alle istanze costituzionalmente rilevanti la
effettiva possibilità di essere rappresentate.
Ora, appare quanto meno problematico coniugare l'impostazione
fatta propria dalla giurisprudenza costituzionale con l'atteggiamento
tenuto nella fattispecie qui analizzata dal Governo. Un Governo che
ha agito con l'intento (neppure troppo velato) di rendere
sostanzialmente impossibile la emanazione del parere da parte della
Conferenza unificata: approvato in Consiglio dei ministri il 18
novembre 2005, si è atteso sino al 29 per trasmettere il testo alle
regioni (gli allegati al testo sono stati resi disponibili soltanto
il 7 dicembre); adempiuto l'onere della comunicazione, si è ritenuto
di dover iscrivere il parere sullo schema di decreto legislativo
all'ordine del giorno della seduta del 15 dicembre, costringendo i
rappresentanti degli enti infrastatuali a chiedere un rinvio;
l'opposizione del Governo ad una eventualità siffatta ha condotto al
blocco dell'attività in sede di Conferenza, testimoniato dalla
mancata espressione del parere nella seduta predetta.
Lo stesso Governo, una volta raggiunto lo scopo di approvare
inaudita altera parte il testo del decreto, ha reso l'intervento - di
segno negativo - della Conferenza unificata tendenzialmente inutile,
come dimostra il mero ossequio formale della «presa d'atto» da parte
del Governo nel corso della seduta della Conferenza unificata del 26
gennaio 2006 e la iterazione della approvazione «definitiva» in
Consiglio dei ministri del testo del decreto il 10 febbraio 2006
(seconda approvazione che, come era purtroppo prevedibile, non si è
in alcun modo configurata come una presa in considerazione del punto
di vista espresso dai rappresentanti dei livelli infra-statuali).
Non sfugge che comportamenti scarsamente rispettosi dell'esigenza
di assicurare una effettiva dialettica nell'ambito del procedimento
non sempre sono stati ritenuti sufficienti ad integrare gli estremi
della sussistenza di un vizio formale di illegittimità
costituzionale. Ciò detto, a prescindere dalla inusitata gravità
dei comportamenti registrati con riferimento alla formazione del
decreto legislativo n. 152 del 2006 (gravità che va ben oltre lo
«scarso rispetto», integrando più propriamente l'«assoluto
disinteresse» per la dialettica in seno al procedimento), non mancano
importanti prese di posizione da parte della giurisprudenza
costituzionale, tutte finalizzate a proteggere i soggetti chiamati ad
emanare pareri nell'ambito di procedimenti concludentisi con la
decisione di soggetti diversi.
La necessità di richiedere il parere regionale qualora esso sia
configurato come obbligatorio è stata sottolineata nella sentenza
n. 70 del 1987, con cui è stato annullato il d.l. n. 677 del 1981,
in quanto contrastante con l'allora quarto comma dell'art. 54 dello
Statuto della regione Sardegna, ai termini del quale le disposizioni
in materia finanziaria dello statuto medesimo possono «essere
modificate con leggi della Repubblica su proposta del Governo o della
regione, in ogni caso sentita la regione».
Con la sentenza n. 354 del 1994, è stata affrontata la questione
di legittimità costituzionale originata dalla mancata corrispondenza
dell'atto finale allo schema di decreto inviato per il parere alle
commissioni parlamentari ed alla Conferenza Stato-regioni; nel caso
di specie, le disposizioni impugnate sono state effettivamente
caducate, anche se non tanto censurando il vizio procedimentale,
bensì per la illegittima qualificazione come «norme di riforma» ad
esse attribuita.
Più di recente, la sentenza n. 110 dei 2001 ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale del decreto legislativo n. 96 del
1999, in quanto emanato in violazione del procedimento previsto per
la sua approvazione dalla legge di delega: in particolare, si è
stabilito che il decreto non poteva trovare applicazione per la
regione Veneto, in quanto il potere sostitutivo del Governo -
previsto per il caso di mancata approvazione da parte delle regioni
di una legge volta ad individuare le funzioni da trasferire o da
delegare agli enti locali - era stato esercitato senza aver
previamente richiesto l'emissione dei prescritto parere da parte
della regione.
Particolarmente significative sono anche le affermazioni
contenute nella sentenza n. 37 del 1989, la quale, in relazione
all'esercizio della funzione obbligatoria nell'ambito del
procedimento di formazione dei decreti di attuazione degli statuti
speciali, ha dichiarato incostituzionali due disposizioni del d.P.R.
n. 527 del 1987 che erano state inserite in sede di approvazione da
parte del Governo senza essere state sottoposte al parere della
Commissione paritetica prevista dall'art. 107 dello statuto del
Trentino-Alto Adige. Analogamente, nella sentenza n. 94 del 1995, si
è riconosciuta l'illegittimità costituzionale della modifica di una
disposizione avvenuta successivamente all'emissione del parere da
parte della medesima Commissione paritetica.
Infine, non può non sottolinearsi come dalla giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte emerga altresì la necessità di far luogo a
pareri, anche indipendentemente dalla loro esplicita previsione nella
disciplina di formazione dell'atto normativo primario: a tal
proposito, deve segnalarsi la sentenza n. 398 del 1998, che reca
dispositivi di incostituzionalità derivanti dalla circostanza che la
normativa incidesse sulle competenze delle regioni senza che le
stesse fossero state poste in grado di pronunciarsi, nella forma di
un parere, sulla sua adozione.
È alla luce dei precedenti qui passati sommariamente in rassegna
che si ritiene di dover concludere nel senso che il decreto
legislativo n. 152 del 2006, per il suo essere stato emanato a
seguito di un procedimento caratterizzato dalla violazione del
principio di leale cooperazione, è, nella sua integralità,
costituzionalmente illegittimo per vizio formale.
B) Illegittimità costituzionale di parti e disposizioni del decreto
legislativo 14 aprile 2006, n. 152.
Oltre all'invalidità del decreto legislativo n. 152 del 2006
derivante da vizi procedimentali, debbono farsi valere, in subordine,
ulteriori gravi ragioni di illegittimità costituzionale, che
riguardano singole disposizioni o addirittura parti dei decreto
medesimo.
B.1) Parte prima (Disposizioni comuni).
Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2.
In questa parte, e segnatamente all'art. 2, enunciando le
finalità che il decreto legislativo impugnato persegue, si evidenzia
come non esista un unico titolo competenziale cui fare riferimento,
bensì una pluralità di competenze tra loro compenetrate. In
quest'ottica, è significativo che l'art. 2, comma 1, individui come
«obiettivo primario» la «promozione dei livelli di qualità della
vita umana», da realizzare attraverso «la salvaguardia ed il
miglioramento delle condizioni dell'ambiente e l'utilizzazione
accorta e razionale delle risorse naturali»: l'obiettivo primario
pare dunque riconducibile, per l'essenziale, alla materia «tutela
della salute» (art. 117, terzo comma, della Costituzione), mentre gli
strumenti attraverso cui perseguirlo richiamano le due materie della
«tutela dell'ambiente» (art. 117, secondo comma, lettera s) e dei
«governo del territorio» (art. 117, terzo comma).
Come si vede, lo stesso legislatore delegato ha riconosciuto, in
linea di principio, la sussistenza di una pluralità di competenze,
di natura diversa, ciò che impone di operare una valutazione circa
la validità delle singole discipline approntate che sia strutturata
sulla base della «concorrenza di competenze», sull'assunto che, come
evidenziato da codesta ecc.ma Corte, «per la composizione di siffatte
interferenze la Costituzione non prevede espressamente un criterio ed
è quindi necessaria l'adozione di principi diversi: quello di leale
collaborazione, che per la sua elasticità consente di aver riguardo
alle peculiarità delle singole situazioni, ma anche quello della
prevalenza, [...] qualora appaia evidente l'appartenenza dei nucleo
essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad
altre» (sentenza n. 50 del 2005, poi, sul punto, ripetutamente
ripresa).
Sulla scorta di questi rilievi, è chiaramente censurabile la
disposizione di cui all'art. 3, comma 2, del decreto legislativo
impugnato, per violazione dell'art. 117, sesto comma, della
Costituzione. La lesione delle competenze legislative della regione
appare evidente, in quanto, ai termini della disposizione
costituzionale appena citata (oltre che per giurisprudenza
consolidata), lo Stato può adottare atti di natura regolamentare
soltanto nelle materie di sua competenza esclusiva. Nella specie, la
disposizione impugnata non lascia adito a dubbi di sorta, nella
misura in cui prevede che, «entro due anni dalla data di
pubblicazione del presente decreto legislativo, con uno o più
regolamenti da emanarsi ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge
23 agosto 1988, n. 400, il Governo, su proposta del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio, adotta i necessari
provvedimenti per la modifica e l'integrazione dei regolamenti di
attuazione ed esecuzione in materia ambientale, nel rispetto delle
finalità, dei principi e delle disposizioni di cui al presente
decreto».
In via dei tutto subordinata, qualora la disposizione impugnata
dovesse essere interpretata come riferita unicamente alla materia
«tutela dell'ambiente», ascrivibile alla competenza esclusiva statale
nei termini configurati dalla giurisprudenza costituzionale, vi
sarebbe una palese violazione del principio di leale cooperazione,
poichè la indeterminatezza del contenuto degli emanandi regolamenti
e comunque la contiguità della competenza statale con le competenze
regionali esigono che su questi si pronunci, in sede di parere, la
Conferenza unificata.
B.2) Parte seconda (Procedure per la valutazione ambientale
strategica (VAS), per la valutazione d'impatto ambientale (VIA) e per
l'autorizzazione ambientale integrata (IPPC).
Illegittimità costituzionale degli artt. 4, comma 1, 5, comma 1,
lettere q) e r), 6, commi da 6 a 8, da 7 a 22, da 26 a 34, 39, da 43
a 47, 50 e 51, comma 1, e degli allegati I. II e V alla Parte
seconda.
a) La disciplina delle valutazioni ambientali è un chiaro
esempio di come la «tutela dell'ambiente», materia «trasversale»
(secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte, a far tempo almeno
dalla sentenza n. 407 del 2002), si compenetra con altre materie.
Per quanto attiene alla VAS, la tutela dell'ambiente si inserisce
nel procedimento di approvazione di piani e programmi di intervento
sul territorio: è allora inequivocabile la compresenza, al fianco
della materia «tutela dell'ambiente», della materia «governo del
territorio», di competenza concorrente, senza poter trascurare
l'obiettivo di fondo per la quale la valutazione ambientale è
configurata, vale a dire quello di garantire agli abitanti il diritto
all'ambiente salubre, uno degli ambiti fondamentali nei quali si
estrinseca il diritto alla salute che l'art. 117 della Costituzione,
al terzo comma, declina come «tutela della salute», affidandolo alla
cura concorrente di Stato e regioni.
La concorrenza delle competenze «tutela della salute», «governo
del territorio» e «tutela dell'ambiente» è rintracciabile, in
termini sostanzialmente congruenti, per la VIA, nella quale la tutela
dell'ambiente si inquadra nel procedimento di approvazione di
progetti di opere ed interventi.
Nel caso specifico, deve peraltro sottolinearsi come il
legislatore delegante abbia posto un ulteriore limite al Governo, in
sede di emanazione del decreto legislativo, derivante dalla
necessità di tener conto dello stato della legislazione inveratasi
nel corso degli anni. Viene in rilievo, in particolare, l'art. 1,
comma 8, della legge, sulla base del quale il Governo deve legiferare
«nel rispetto dei principi e delle norme comunitarie e delle
competenze per materia delle amministrazioni statali, nonchè delle
attribuzioni delle regioni e degli enti locali, come definite ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione, della legge 15 marzo 1997,
n. 59, e del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, [...] e del
principio di sussidiarieta».
Dal brano appena citato si ricava chiaramente un ruolo
fondamentale, ai fini dell'individuazione di un punto fermo per le
competenze regionali, è da ascrivere al decreto legislativo n. 112
del 1998, il cui mancato rispetto, sub specie di «arretramento» delle
ragioni dell'autonomia, si traduce in una violazione dell'art. 76
della Costituzione, violazione all'evidenza ex se incidente sulle
attribuzioni regionali.
Ora, stante la portata assunta dal decreto legislativo n. 112 del
1998, non può non evidenziarsi il suo art. 71, il quale, per un
verso, indica espressamente (e tassativamente) le opere soggette a
VIA di competenza statale (comma 1) e, per l'altro, presuppone la
vigenza di leggi regionali in materia di VIA, a dimostrazione della
sussistenza - già anteriormente alla riforma dei Titolo V della
Parte seconda della Costituzione - di titoli legittimanti una
disciplina autenticamente regionale.
Tenendo conto di quanto si è venuti dicendo, alla situazione di
«concorrenza di competenze» indicata non può che applicarsi ciò che
codesta ecc.ma Corte ha, in analoga fattispecie (sebbene in altro
contesto normativo), rilevato con la sentenza n. 219 del 2005, là
dove ha escluso che potesse «ravvisarsi la sicura prevalenza di un
complesso normativo rispetto ad altri, che rend[esse] dominante la
relativa competenza legislativa», deducendo la necessità di
«ricorrere al canone della "leale collaborazione" che impone alla
legge statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento
delle regioni, a salvaguardia delle loro competenze».
Seguendo l'insegnamento della giurisprudenza costituzionale, le
disposizioni della Parte seconda del decreto legislativo impugnato
sono soggette ad un giudizio in merito alla prevalenza dell'uno o
dell'altro titolo competenziale. Si avrà modo di rilevare - infra,
sub (c) e (d) - che tale prevalenza, tanto nel caso della VAS quanto
nel caso della VIA, spetta a materie di competenza concorrente.
Ponendosi, tuttavia, per il momento nell'ottica della sussistenza
di una «concorrenza di competenze» su base paritaria, di fronte
all'insistere di una materia «trasversale» («tutela dell'ambiente») e
due materie concorrenti («governo del territorio» e «salute»), il
canone cui informare l'intera produzione legislativa non può che
essere quello della leale cooperazione, che impone di garantire alle
regioni una partecipazione effettiva ed efficace, declinata
essenzialmente nella forma dell'intesa, sia al procedimento formativo
dell'atto di disciplina della materia sia ai procedimenti
amministrativi che ne susseguano.
In un contesto siffatto, una formazione «unilaterale» da parte
dello Stato, quale è indiscutibilmente quella recata dal decreto
legislativo n. 152 del 2006, non può trovare cittadinanza se non per
quanto specificamente (e rigorosamente) riguarda la enucleazione di
principi affatto fondamentali, sulla cui base articolare una
normativa che, per le parti che non siano di puro dettaglio (in
ordine alle quali esigenze di funzionalità, ancor prima che di
sistema, impongono che la competenza normativa spetti all'ente
competente sul piano amministrativa), si connotino per una
tendenziale codecisione degli atti.
A conferma della impossibilità per lo Stato di agire in via
esclusiva, giungendo a specificazioni che superano la dimensione
della normativa di principio può addursi la stessa configurazione
dell'unica materia rilevante nel caso di specie che sia compresa
nell'elenco del secondo comma dell'art. 117 della Costituzione. La
predisposizione di standards di tutela uniformi, infatti, è il
limite entro il quale è definibile - sulla scia della giurisprudenza
costituzionale - la materia «tutela dell'ambiente» come materia di
competenza di spettanza dello Stato (è in tal senso inequivocabile
il tenore testuale del brano seguente della sentenza n. 407 del 2002,
poi costantemente ribadito: «i lavori preparatori relativi alla
lettera s) del nuovo art. 117 della Costituzione inducono [...] a
considerare che l'intento del legislatore sia stato quello di
riservare comunque allo Stato il potere di fissare standards di
tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, senza peraltro
escludere in questo settore la competenza regionale alla cura di
interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente
ambientali. In definitiva, si può quindi ritenere che riguardo alla
protezione dell'ambiente non si sia sostanzialmente inteso eliminare
la preesistente pluralità di titoli di legittimazione per interventi
regionali diretti a soddisfare contestualmente, nell'ambito delle
proprie competenze, ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere
unitario definite dallo Stato»).
Da quanto precede, la conclusione cui deve giungersi è che tutte
le disposizioni di dettaglio contenute nella Parte seconda del
decreto legislativo impugnato - disposizioni che verranno individuate
infra, sub (c) e (d) - sono inficiate dalla loro contrarietà con i
commi secondo, lettera s), e terzo dell'art. 117 della Costituzione,
oltre che con l'art. 118 della Costituzione e con il principio di
leale cooperazione. Ciò per un duplice ordine di motivi, tra loro
alternativi: le disposizioni recanti una disciplina di minuto
dettaglio evidenziano sic et simpliciter una esorbitanza posta in
essere dal legislatore statale rispetto alle proprie competenze; le
disposizioni di carattere più generale, che non possono però essere
definite alla stregua di principi fondamentali (potendo, al più,
indicarsi come espressione di standards di tutela uniformi),
presentano il vizio discendente dall'essere state approvate senza dar
corso alla dovuta procedura di codecisione.
Così ricostruito il quadro competenziale relativo alle procedure
di valutazione ambientale, le disposizioni censurande contrastano
altresì con il quinto comma del medesimo articolo, nella parte in
cui stabilisce che «le regioni [...], nelle materie di loro
competenza, [...] provvedono all'attuazione ed all'esecuzione [...]
degli atti dell'Unione europea [...]».
Ciò in quanto - come espressamente sancito all'art. 4, comma 1,
del decreto legislativo impugnato - la disciplina posta in essere
costituisce attuazione «della direttiva 2001/42/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la
valutazione degli effetti di determinati piani e programmi
sull'ambiente» (lettera a), e «della direttiva 85/337/CEE del
Consiglio del 27 giugno 1985, concernente la valutazione di impatto
ambientale di determinati progetti pubblici e privati, come
modificata ed integrata con la direttiva 97/11/CE del Consiglio del 3
marzo 1997 e con la direttiva 2003/35/CE del Parlamento e dei
Consiglio, del 26 maggio 2003 e della direttiva 96/61/CE del 24
settembre 1996 recepita con il decreto legislativo 18 febbraio 2005,
n. 59, in materia di prevenzione e riduzione integrate
dell'inquinamento» (lettera b). Per quanto si è visto, è chiaro che
l'attuazione integrale delle direttive fuoriesce dalle competenze
dello Stato, cui spetta soltanto l'attuazione pro parte.
La centralità del principio cooperativo nella ricostruzione
delle attribuzioni costituzionali rispettive di Stato e regioni si
esprime attraverso procedimenti, ma non può non esprimersi anche -
anzi, in primo luogo - sul piano organico. È sulla base di questa
constatazione che deve censurarsi, per violazione del principio in
parola, l'art. 6, limitatamente ai commi da 6 a 8.
La doglianza si incentra sulla mancata previsione di una
effettiva partecipazione dei rappresentanti delle autonomie
territoriali alla Commissione tecnico-consultiva per le valutazioni
ambientali. Al riguardo, è sufficiente constatare la rilevanza che
assumono le funzioni di carattere generale attribuite alla
Commissione dall'art. 6, comma 2 («supporto tecnico-scientifico per
l'attuazione delle norme di cui alla parte seconda del presente
decreto»), e dal comma 4, lettera c) («prevenzione e riduzione
integrate dell'inquinamento»), per censurare la mancanza di una
rappresentanza permanente delle autonomie in un organo la cui
attività incide su settori («tutela della salute», «governo del
territorio», «tutela dell'ambiente») tali da rendere indefettibile
una presenza istituzionale di regioni ed enti locali. Tanto premesso,
appare chiara la incostituzionalità dei commi 6, 7 e 8, alla luce
dei quali ciascuna regione deve assumersi l'onere di dimostrare di
volta in volta lo specifico interesse regionale coinvolto
dall'esercizio di una attività soggetta alle norme di cui alla Parte
seconda del decreto impugnato per poter partecipare ai lavori della
Commissione. All'evidenza, l'interesse della regione è immanente
alla stessa logica del titolo del decreto sull'impatto ambientale,
per cui la semplice eventualità della loro partecipazione viola il
principio di leale e paritetica cooperazione tra Stato ed autonomie
territoriali.
c) Con precipuo riguardo alla disciplina della VAS, debbono
individuarsi tre diversi profili di illegittimità costituzionale,
riferiti ora all'integralità della normativa ora ad alcune
disposizioni.
(\alpha ) La prima ragione di illegittimità costituzionale,
assolutamente pregiudiziale è quella derivante dall'avvenuta patente
violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione,
sotto il profilo del mancato rispetto del presupposto del potere
legislativo governativo dato dal «tempo limitato».
Il decreto legislativo impugnato, adottato sulla base della
delegazione contenuta nella legge n. 308 del 2004, per la parte in
cui costituisce recepimento della direttiva 2001/42/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, non può che essere
ritenuto radicalmente illegittimo. La previsione della legge n. 308
del 2004, secondo cui il Governo era delegato a «garantire il pieno
recepimento della direttiva 2001/42/CE» (art. 1, comma 9, lettera f)
è stata infatti abrogata per incompatibilità dall'art. 19 della
legge 18 aprile 2005, n. 62, ai termini del quale «il Governo è
[stato] delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge, un decreto legislativo di recepimento
della direttiva 2001/42/CE [...]».
La legge n. 62 del 2005, in buona sostanza, è intervenuta per
limitare lo spatium decidendi del legislatore delegato, vincolandolo
a provvedere entro il giorno 10 novembre 2005 (sei mesi dopo
l'entrata in vigore della legge, avvenuta in data 11 maggio 2005), e
sulla base di principi e criteri direttivi - indicati anch'essi al
comma 1 dell'art. 19 - parzialmente difformi da quelli individuati
dalla legge n. 308 del 2004.
Sulla scorta di un orientamento ormai consolidato, nessun dubbio
sussiste sulla efficacia immediata delle disposizioni deleganti - da
tener distinte, ovviamente, da quelle che pongono principi e criteri
direttivi, la cui efficacia è subordinata all'entrata in vigore del
decreto legislativo (cfr., ad es., V. Crisafulli, Lezioni di diritto
costituzionale, II. 1. Le fonti normative. VI ed., Padova, CEDAM,
1993, p. 96) -, donde l'impossibilità di propugnare, in assenza di
clausole a ciò rivolte nella legge n. 62 del 2005, una sorta di
«reviviscenza» della delega di cui alla legge n. 308 del 2004, una
volta spirato infruttuosamente il termine di cui alla legge n. 62.
D'altra parte, l'assenza, nel preambolo del decreto legislativo
impugnato, di ogni riferimento all'art. 19 della legge n. 62 del
2005, lungi dal poter avallare una inammissibile lettura in questo
senso, altro non è che il frutto di una «dimenticanza voluta» della
vera fonte del potere delegato che è stato tardivamente esercitato:
là dove la legge n. 62 del 2005 non poneva problemi di legittimità
costituzionale dell'atto posto in essere, essa non è stata, infatti,
dimenticata, come dimostra l'avvenuta abrogazione del suo art. 30 da
parte dell'art. 48, comma 1, lettera n), del decreto legislativo
n. 152 del 2006.
Il vizio ora denunciato ha evidenti ricadute sulla sfera di
competenza delle regioni: le ragioni della lesività - esposte supra,
sub (a), ed infra, sub (\beta ) e (\gamma ) - consentono il richiamo
a quella giurisprudenza costituzionale (ampiamente consolidata sia
prima che dopo la riforma del Titolo V della Parte seconda della
Costituzione) secondo cui, «nel giudizio promosso in via principale,
il vizio di eccesso di delega può essere addotto solo quando la
violazione denunciata sia potenzialmente idonea a determinare una
vulnerazione delle attribuzioni costituzionali delle regioni o
province autonome ricorrenti» (sentenza n. 303 del 2003).
Alle ragioni di lesività enunciate deve aggiungersi il rilievo
che il mancato esercizio della delega legislativa, associato ad un
suo tardivo ed illegittimo esercizio, ha creato una situazione di
confusione nella quale l'attività amministrativa (oltre che,
ovviamente, quella normativa) delle regioni ha dovuto ovviare ad un
inadempimento di obblighi comunitari (il termine per l'attuazione
della direttiva è stato fissato, dall'art. 13 della medesima, al
21 luglio 2004) ed è destinata - in assenza di una declaratoria di
illegittimità costituzionale da parte di codesta ecc.ma Corte - ad
adeguarsi ad una disciplina inevitabilmente instabile, soggetta cioè
a più che probabili future questioni di legittimità costituzionale
in via incidentale. È del resto pacifico, anche nella giurisprudenza
costituzionale, che la certezza del diritto, valore di «importanza
fondamentale per il funzionamento dello Stato democratico» (sentenza
n. 422 del 1995), giustifica, di per sè, un intervento caducatorio
che miri a preservare questo «cardine della civile convivenza»
(sentenza n. 155 del 1990). A tal proposito codesta ecc.ma Corte non
ha mancato di sottolinearlo, proprio in sede di giudizio in via
principale, e proprio con precipuo riferimento ai rapporti tra
ordinamento interno ed ordinamento comunitario: «poichè nei giudizi
di costituzionalità in via principale l'oggetto dei giudizio stesso,
non è una norma in quanto applicabile, ma una norma di per sè
lesiva delle competenze costituzionalmente garantite alle regioni
(nel caso di impugnazione di leggi statali da parte delle regioni) o
ex se violatrice di norme costituzionali (nel caso di impugnazione di
leggi regionali da parte dello Stato) - tanto che in tali giudizi
possono essere contestate anche disposizioni di legge non ancora
efficaci o ad efficacia differita [...] - non si rinviene, come
invece nei giudizi in via incidentale, alcun ostacolo processuale in
grado di precludere alla Corte la piena salvaguardia, con proprie
decisioni, dei valore costituzionale della certezza e della chiarezza
normativa di fronte a ipotesi di contrasto di una norma interna con
una comunitaria. Nè è senza significato la considerazione che, dati
i ricordati caratteri dei giudizio in via principale, la "non
applicabilita'" della norma interna confliggente con quella
comunitaria rappresenterebbe, nei casi in cui il contrasto normativo
si palesasse nell'ambito di quel giudizio, una garanzia inadeguata
rispetto al soddisfacimento del dovere, fondato sull'art. 5 del
Trattato di Roma e sull'art. 11 della Costituzione, di dare pieno e
corretto adempimento agli obblighi comunitari» (sentenza n. 94 del
1995, ma, nel medesimo senso, anche la sentenza n. 384 del 1994).
Anche in ragione di quanto da ultimo dedotto, la conclusione cui
deve addivenirsi è quella della illegittimità costituzionale, per
violazione dell'art. 76 della Costituzione, degli artt. da 7 a 22 del
decreto legislativo impugnato, dell'art. 4, comma 1, lettera a), del
decreto medesimo, nonchè degli allegati I e II alla Parte seconda.
Ad infirmare una siffatta conclusione non giova neppure invocare
il disposto dell'art. 1 della legge n. 62 del 2005, che delega il
Governo «ad adottare, entro il termine di diciotto mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, i decreti legislativi recanti
le norme occorrenti per dare attuazione alle direttive comprese negli
elenchi di cui agli allegati A e B»: se è vero, infatti, che
nell'elenco di cui all'allegato B compare anche la direttiva
2001/42/CE, è altrettanto vero che la norma di cui all'art. 19 è da
ritenersi prevalente rispetto a quella di cui all'art. 1, in quanto
norma speciale.
Il criterio di risoluzione delle antinomie secondo cui lex
specialis derogat generali è di per sè sufficiente a confermare
l'illegittimità costituzionale delle disposizioni del decreto
legislativo n. 152 del 2006 che costituiscono attuazione della
direttiva 2001/42/CE. Quand'anche, tuttavia, si ritenesse -
inammissibilmente - insussistente il rapporto di specialità, e si
giungesse, dunque, all'applicazione dell'art. 1 (e non dell'art. 19)
della legge n. 62 del 2005, la conclusione necessitata resterebbe
quella della illegittimità costituzionale. Ciò in quanto il
procedimento di formazione del decreto legislativo disegnato
dall'art. 1 della legge n. 62 differisce profondamente da quello
seguito nella specie (in - peraltro non piena, come si è visto
supra, sub [A] - consonanza con la delega di cui alla legge n. 308
del 2004): a tacere di altre differenze, basti citare i commi 2 e 6
dell'art. 1 della legge n. 62, recanti prescrizioni palesemente non
rispettate in sede di emanazione dei decreto legislativo n. 152 del
2006.
Dal comma 2 emerge, infatti, una discrasia significativa in
merito ai soggetti proponenti: «i decreti legislativi sono adottati,
nel rispetto dell'art. 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400, su
proposta del Presidente dei Consiglio dei ministri o del Ministro per
le politiche comunitarie e del Ministro con competenza istituzionale
prevalente per la materia, di concerto con i Ministri degli affari
esteri, della giustizia, dell'economia e delle finanze e con gli
altri Ministri interessati in relazione all'oggetto della direttiva».
Dal mancato rispetto dei comma 6 si deduce, invece, una palese
compressione delle prerogative regionali, giacchè, ai termini della
disposizione in discorso, «in relazione a quanto disposto
dall'articolo 117, quinto comma, della Costituzione, i decreti
legislativi eventualmente adottati nelle materie di competenza
legislativa delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Bolzano entrano in vigore, per le regioni e le province autonome
nelle quali non sia ancora in vigore la propria normativa di
attuazione, alla data di scadenza del termine stabilito per
l'attuazione della normativa comunitaria e perdono comunque efficacia
a decorrere dalla data di entrata in vigore della normativa di
attuazione adottata da ciascuna regione e provincia autonoma nel
rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e, nelle
materie di competenza concorrente, dei principi fondamentali
stabiliti dalla legislazione dello Stato». A suggello dell'attenzione
verso le ragioni delle autonomie territoriali, si aggiunge, ancora al
comma 6, che «i decreti legislativi recano l'esplicita indicazione
della natura sostitutiva e cedevole delle disposizioni in essi
contenute». Nulla di tutto questo è contemplato nel decreto
legislativo n. 152 del 2006, a testimonianza ulteriore del
disinteresse mostrato dallo Stato nei confronti degli altri livelli
di governo (ma, verrebbe da dire, anche nei confronti della sua
stessa opera, vista la totale elusione di ogni prescrizione dettata
soltanto un anno prima dell'emanazione dei decreto legislativo
impugnato).
(\beta ) Con riferimento al merito della normazione, le
considerazioni svolte sub (a) debbono qui essere specificate ed
integrate, sottolineando preliminarmente che il Titolo III, Capo III,
dei decreto legislativo n. 112 del 1998, concernente la «Protezione
della natura e dell'ambiente, tutela dell'ambiente dagli inquinamenti
e gestione dei rifiuti», non contempla, tra i «Compiti di rilievo
nazionale» (art. 69), gli ambiti di materia da sottoporre alla VAS
descritti dall'art. 7, commi 1, 2 (fatta eccezione per la lettera b)
e 3, del decreto legislativo n. 152 del 2006; da ciò consegue che
tutte le fasi procedimentali contenute negli artt. da 8 a 14, che
recano disposizioni procedimentali comuni in materia di VAS, si
risolvono in attività di gestione del territorio riconducibile, nei
suo complesso, ad aspetti di dettaglio di una disciplina sotto molti
profili collegata alla competenza concorrente in materia di «governo
del territorio», per la quale un ordinato riparto delle competenze
legislative ed amministrative rende necessitata una disciplina posta
in essere dallo Stato, per i procedimenti amministrativi di propria
spettanza, e direttamente (ed interamente) dalle regioni, per gli
altri procedimenti amministrativi.
La illegittimità costituzionale degli artt. da 8 a 14 ingenera
altresì la invalidità dell'art. 22, nella parte in cui prevede che
siffatti articoli si irripongano al legislatore regionale nella
disciplina della VAS in sede regionale. Ad evitare la declaratoria di
illegittimità costituzionale di tutti gli articoli menzionati,
l'effetto pregiudizievole nei confronti delle attribuzioni
costituzionali delle regioni non può essere rimosso attraverso
l'incostituzionalità del solo art. 22, sull'assunto che, in tal
modo, le disposizioni di cui agli artt. da 8 a 14 verrebbero ad
imporsi, allora, soltanto alla VAS in sede statale: a ciò osta
finanche la titolazione del Capo I, che, nel riferirsi a
«disposizioni comuni in materia di VAS», ha, per sua natura, una
portata generale, insuscettibile di limitazioni in via ermeneutica.
Qualora l'impostazione qui espressa non fosse accolta, le
argomentazioni svolte sub (a), relativamente alla eventuale
sussistenza di una «concorrenza di competenze», imporrebbero comunque
la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle seguenti
disposizioni:
l'art. 9, che, nei commi 2, secondo periodo, 4 e 6, specifica
in modo estremamente dettagliato i contenuti dei rapporto ambientale
(nel quale, ai termini del primo periodo dei comma 2, «debbono essere
individuati, descritti e valutati gli effetti significativi che
l'attuazione del piano o del programma proposto potrebbe avere
sull'ambiente e sul patrimonio culturale, nonchè le ragionevoli
alternative che possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e
dell'ambito territoriale dei piano o del programma stesso»);
l'allegato I alla Parte seconda del decreto legislativo
impugnato, oggetto di rinvio da parte dell'art. 9, comma 2, che si
sofferma sul minuto dettaglio delle informazioni da inserire nel
rapporto ambientale;
l'art. 10, commi 2, secondo periodo, e 3, che specifica nel
dettaglio le forme di pubblicità di un documento, quale la sintesi
non tecnica, che dovrebbe consentire (almeno secondo il legislatore
statale) ai soggetti interessati una adeguata informazione circa il
piano o il programma proposto;
l'art. 12, commi 2, 3 e 4, che si sofferma in maniera
analitica (ed ultronea rispetto all'obiettivo di dare una normativa
quadro) sulle modalità mediante le quali operare il giudizio di
compatibilità ambientale e, conseguentemente, procedere
all'approvazione del piano o del programma proposto;
l'art. 14, comma 3, che rinvia all'art. 10, comma 3
(anch'esso censurato), per la specificazione delle forme di
pubblicità da adottare in caso di adozione di misure correttive
sollecitate a seguito di controlli sugli effetti ambientali derivanti
dall'attuazione dei piani e dei programmi approvati.
Le norme censurate possono essere tutte ricondotte alla
regolamentazione di aspetti di dettaglio, con l'eccezione, forse,
dell'art. 12, commi 2, 3 e 4, i cui contenuti non possono comunque
assurgere al rango di principi fondamentali: la loro determinazione,
dunque, avrebbe dovuto essere «concordata» con le istanze regionali,
al fine di rendere effettivo il dovere di cooperare lealmente cui si
è fatto riferimento supra, sub (a).
(\gamma ) Alcune disposizioni concernenti la VAS sono inficiate
dal mancato rispetto del principio di leale cooperazione. Tali sono,
in particolare, gli artt. 16 e 17, che nel disciplinare la VAS in
sede statale omettono qualunque possibilità di intervento di istanze
regionali nel procedimento che conduce all'approvazione del piano o
dei programma proposto. Come è ovvio, un piano o un programma che
abbia potenzialmente effetti sull'ambiente, se anche richiede
l'autorizzazione da parte di organi statali, non può certo dirsi
indifferente per quei livelli di governo sul cui territorio incida:
viene qui pienamente in evidenza la «concorrenza di competenze», che
si concretizza proprio negli effetti di una valutazione che, avendo
come canone di riferimento l'«ambiente», non può prescindere dalla
considerazione per altri interessi parimenti meritevoli di tutela,
quali la salute collettiva ed un corretto governo del territorio.
d) La disciplina della VIA presenta anch'essa diversi profili di
illegittimità costituzionale, ora inquadrabili nei rapporti tra
decreto legislativo e legge di delega ora direttamente nel contrasto
con il riparto di competenze esaminato sub (a).
(\alpha ) Discorso in buona parte analogo a quello condotto con
riferimento alla direttiva 2001/42/CE può essere svolto avendo
riguardo alla direttiva 2003/35/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 26 maggio 2003, in tema di partecipazione dei pubblico
nell'elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale.
Un primo aspetto da sottolineare è che la legge n. 308 del 2004
non ha incluso questa direttiva tra quelle la cui attuazione veniva
delegata al Governo (cfr. l'art. 1, comma 9, lettera f), donde la
violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione.
Se anche si volesse ritenere - peraltro con non poche difficoltà
- una siffatta omissione «sanata» dal disposto dell'art. 1, comma 8,
lettera e), della legge (che annovera tra i principi e criteri
generali della delega la «piena e coerente attuazione delle direttive
comunitarie, al fine di garantire elevati livelli di tutela
dell'ambiente e di contribuire in tale modo alla competitività dei
sistemi territoriali e delle imprese, evitando fenomeni di
distorsione della concorrenza»), residuerebbe comunque il problema
dell'intervenuta modifica della delega ad opera dell'art. 1 della
legge n. 62 del 2005, che ha inserito anche la direttiva 2003/35/CE
tra quelle da attuare. Si riproporrebbero, allora, le stesse
doglianze già prospettate sub (c), (\alpha ), relativamente alla
direttiva 2001/42/CE, con riferimento alle diversità dei
procedimento di formazione delineato dalla legge n. 62 del 2005 e
quello seguito nell'emanazione del decreto legislativo n. 152 del
2006. A quanto già rilevato con specifico riguardo ai commi 2 e 6
dell'art. 1, potrebbe qui aggiungersi il mancato rispetto di quanto
prescritto dal comma 4, secondo cui «gli schemi di decreti
legislativi recanti attuazione [tra le altre] della direttiva
2003/35/CE [...] sono corredati della relazione tecnica di cui
all'art. 11-ter, comma 2, della legge 5 agosto 1978, n. 468, e
successive modificazioni. Su di essi è richiesto anche il parere
delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari.
Il Governo, ove non intenda conformarsi alle condizioni formulate con
riferimento all'esigenza di garantire il rispetto dell'art. 81,
quarto comma, della Costituzione, ritrasmette alle Camere i testi,
corredati dei necessari elementi integrativi di informazione, per i
pareri definitivi delle Commissioni competenti per i profili
finanziari che devono essere espressi entro venti giorni».
In conclusione, sulla scorta di quanto sin qui detto, non può
che addivenirsi alla richiesta di una declaratoria di illegittimità
costituzionale che colpisca le disposizioni del decreto legislativo
n. 152 del 2006 che rappresentino attuazione della direttiva
2003/35/CE, e segnatamente degli artt. 4, comma 1, lettera b),
limitatamente alle parole «e con direttiva 2003/35/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003», 5, comma 1, lettere q)
e r), 28, 31, comma 4, e 39.
Rifacendosi alle considerazioni svolte supra, sub (c), (\alpha ),
non può ignorarsi il grave danno che la invalidità appena
evidenziata arreca alle attribuzioni costituzionali delle regioni, di
talchè nessun difetto di interesse eventualmente addotto può
precludere una pronuncia di merito di codesta ecc.ma Corte.
(\beta ) La «concorrenza di competenze» all'interno della quale
la disciplina della VIA si colloca ben può essere rappresentata da
quanto lo stesso decreto legislativo n. 152 del 2006, all'art. 24,
lettera b), stabilisce in ordine alle finalità cui la procedura di
VIA deve ispirarsi, e cioè la valutazione degli effetti diretti ed
indiretti della realizzazione dei progetto «sull'uomo, sulla fauna,
sul suolo, sulle acque di superficie e sotterranee, sull'aria, sul
clima, sul paesaggio e sull'interazione tra detti fattori, sui beni
materiali e sul patrimonio culturale ed ambientale».
Da questo elenco, si traggono indicazioni significative in merito
ad una eventuale prevalenza di un titolo competenziale rispetto ad un
altro: non può trascurarsi, in particolare, che il primo elemento
considerato («l'uomo») evoca la competenza in materia di «tutela
della salute»; d'altra parte, il richiamo del «suolo», delle «acque»,
del «paesaggio» sono tutti da ricondurre al «governo dei territorio»,
mentre la «tutela dell'ambiente», strettamente intesa, compare
soltanto all'ultimo posto della lista.
Se queste osservazioni suggeriscono la prevalenza (nell'ambito
della «concorrenza di competenze») di materie di competenza
concorrente, deve riproporsi per la VIA quanto fatto valere in via
principale per VAS. Ne discende la illegittimità costituzionale
degli artt. da 26 a 34, che dettano disposizioni procedimentali
comuni in materia di VIA, e la correlata illegittimità
costituzionale dell'art. 43, che impone alle regioni il rispetto dei
sopra citati articoli.
In questa prospettiva, a fortiori illegittimi sono da
considerarsi gli artt. da 43 a 47, con i quali è lo Stato a
disciplinare direttamente procedimenti dichiaratamente di competenza
regionale, in palese contrasto con le esigenze di funzionalità e con
la logica del sistema che ispira il Titolo V della Parte II della
Costituzione. Le stesse previsioni contenute negli articoli ora
censurati evidenziano una profonda discrasia rispetto al ruolo che il
legislatore statale può legittimamente svolgere, e che certo non
può tradursi, ad esempio, nella disciplina delle condizioni in
presenza delle quali si sospendono i lavori (art. 43, comma 5), nella
determinazione della durata della proroga dei termini per la
conclusione della procedura (art. 44), nella individuazione di
esoneri dalla procedura ordinaria (art. 46).
Peraltro, se l'impostazione che si è fatta propria non dovesse
venire accolta, quanto rilevato sub (a), relativamente alla eventuale
sussistenza di una «concorrenza di competenze», imporrebbe comunque
la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle seguenti
disposizioni:
l'art. 26, commi 2, 3 e 4, con cui viene disciplinata in
estremo dettaglio la fase introduttiva del procedimento, specificando
le modalità di trasmissione della domanda alle autorità
interessate, i termini per i pareri di queste e gli effetti dei
pareri;
l'art. 27, commi da 2 a 7, che puntualizza i contenuti dello
studio di impatto ambientale e che disciplina una eventuale fase
preliminare nel procedimento autorizzativo;
l'allegato V alla Parte seconda del decreto legislativo
impugnato, oggetto di rinvio da parte dell'art. 27, comma 2, che
specifica ulteriormente le informazioni da inserire nello studio di
impatto ambientale;
l'art. 28, comma 2, che si sofferma dettagliatamente sulle
misure di pubblicità a carico del committente o del proponente; la
stessa disposizione contrasta con l'art. 117, sesto comma, della
Costituzione, nella parte in cui, dopo aver stabilito che le
modalità dell'annuncio dell'avvenuto deposito della presentazione
della domanda sono stabilite con regolamento dell'«autorità
competente» (lettera b), primo periodo), precisa che il regolamento
stesso è «emanato con decreto del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio» (lettera b), terzo periodo), lasciando
intendere che soltanto quest'ultimo - e non qualunque «autorità
competente» - è titolare della potestà regolamentare in materia;
una potestà che è peraltro esclusa dalla disposizione
costituzionale citata, alla luce del riparto di competenze
legislative che si è esaminato;
l'illegittimità costituzionale dell'art. 28, comma 2,
lettera b), produce, come conseguenza necessitata, l'illegittimità
costituzionale pro parte qua; delle disposizioni che ad essa
rinviano, e segnatamente gli artt. 29, comma 1, primo periodo, l'art.
31, comma 1, e 43, comma 4;
l'art. 29, commi da 2 a 5, che dispone in maniera
estremamente analitica le modalità attraverso le quali rendere il
procedimento che conduce alla VIA partecipato da parte dei soggetti
in vario modo ed in varia misura interessati;
l'art. 31, commi da 2 a 4, il quale si sofferma in maniera
assai dettagliata (ed ultronea rispetto all'obiettivo di dare una
normativa quadro) sulle modalità mediante le quali operare il
giudizio di compatibilità ambientale;
l'art. 32, comma 3, che stabilisce termini e modalità
specifici mediante cui procedere alla verifica dell'impatto
ambientale delle opere;
l'art. 34, comma 2, il quale individua in maniera minuziosa
ciò che è tenuto a fare il proponente che manifesti la volontà di
ottenere che la procedura di VIA sia integrata nel procedimento per
il rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale;
l'art. 42, comma 2, che fissa criteri eccessivamente rigidi
entro i quali le regioni e le province autonome possono definire, per
determinate tipologie progettuali e/o aree predeterminate, un
incremento delle soglie al di sotto delle quali la VIA non è
richiesta; tale rigidità è testimoniata, tra l'altro, dal limite
del 20 per cento posto alla variabilità rispetto ai dati contenuti
nell'allegato III della Parte seconda, limite che, ai termini del
d.P.R. 12 aprile 1996, era del 30 per cento;
l'art. 43, comma 5, che disciplina i casi e le modalità di
sospensione dei lavori in corso ai fini del ripristino delle
condizioni di compatibilità ambientale;
l'art. 44, che determina la durata massima della proroga dei
termini per la conclusione della procedura di VIA;
l'art. 46, nella parte in cui limita eccessivamente
l'individuazione, ad opera delle regioni e delle province autonome,
le ipotesi di esonero dalla procedura ordinaria e la possibilità di
promuovere procedure semplificate.
Le norme censurate possono essere tutte ricondotte alla
regolamentazione di aspetti di dettaglio. Soltanto quelle di cui agli
artt. 29 e 31 hanno una più ampia portata, alla luce della quale,
essendo lungi dal potersi parlare di «principi fondamentali»,
l'istanza cooperativa non poteva essere disconosciuta, come avvenuto
nel procedimento di formazione del decreto legislativo n. 152 del
2006, donde l'illegittimità costituzionale discendente da quanto
argomentato supra, sub (a).
e) Per concludere sulla Parte seconda del decreto legislativo
impugnato, alcune fattispecie di illegittimità costituzionale sono
rintracciabili anche nell'ambito delle «Disposizioni transitorie e
finali».
(\alpha ) In primo luogo, è da censurare l'art. 50, il quale
stabilisce che, in (mancanza di normative regionali di adeguamento
alla Parte seconda del decreto legislativo impugnato, le disposizioni
ivi previste si applicano loro integralmente.
La ragione dell'illegittimità costituzionale della disposizione
deriva, come è chiaro, dalla illegittimità costituzionale di (molte
delle) disposizioni contenute nella Parte seconda, nel senso che i
vizi sin qui riscontrati si comunicano all'art. 50, che mira ad
interinarli, sia pure in una fase transitoria.
(beta) È, inoltre, da censurare l'art. 51, comma 1, che prevede
l'adozione di regolamenti di semplificazione relativi alle procedure
di valutazione ambientale strategica e di valutazione di impatto
ambientale. La disposizione viola gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, in quanto lo Stato può delegificare solo materie di
sua competenza esclusiva e non già materie attribuite alla
competenza concorrente regionale (ex plurimis, sentenza 303 del
2003), poichè il regolamento statale non costituisce fonte idonea ad
incidere su competenze legislative della regione. Pertanto, la
previsione del regolamento da emanare ai sensi dell'art. 17, comma 2,
della legge 23 agosto 1988, n. 400, va dichiarata incostituzionale
per la parte in cui si riferisce alla semplificazione dei
procedimenti di competenza regionale.
B.3) Parte terza - Sezione I (Norme in materia di difesa del suolo e
lotta alla desertificazione).
Illegittimità costituzionale degli artt. 55, comma 4, 57, 58,
59, 61, 63, 64, 65, 67 (commi da 2 a 6), 68, 69 (commi 2 e 3), 70 e
72.
a) Sulla configurazione della «difesa dei suolo», la
giurisprudenza costituzionale, già nel vigore del testo originario
del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, ha
incontestabilmente escluso la possibilità per lo Stato di
disciplinare autonomamente la materia: «la difesa del suolo è una
finalità il cui raggiungimento coinvolge funzioni e materie
assegnate tanto alla competenza statale quanto a quella regionale (o
provinciale)» (sentenza n. 85 dei 1990, poi ripetutamente
confermata), di talchè, in tema di difesa del suolo, le regioni
disponevano (e dispongono) di «competenze costituzionalmente
garantite dagli artt. 117 e 118 della Costituzione e dalle norme
interposte» (sentenza n. 97 del 1992).
Ponendosi in quest'ottica, codesta ecc.ma Corte ha sottolineato
che, «essendo [...] un obiettivo comune allo Stato e alle regioni, la
difesa del suolo può essere perseguita soltanto attraverso la via
della cooperazione fra l'uno e gli altri soggetti» (così, ancora, la
sentenza n. 85 del 1990).
Una siffatta impostazione è stata ribadita - sia pure
incidentalmente - anche nell'ambito del nuovo quadro costituzionale,
con specifico riferimento ad una delle attività più caratterizzanti
della difesa del suolo, quale la bonifica: la giurisprudenza
costituzionale «aveva già ritenuto, nel vigore del previgente Titolo
V della Parte II della Costituzione, che la bonifica fosse
riconducibile ad una competenza regionale fondamentalmente
concorrente, relativa da un lato alla materia dell'agricoltura e
foreste, dall'altro, e in un quadro più ampio, all'azione pubblica
per la difesa del suolo, la tutela e l'uso delle risorse idriche, la
tutela dell'ambiente come ecosistema, in una "concezione globale
degli interventi sul territorio" (sentenza n. 326 del 1998, sulle
orme della sentenza n. 66 del 1992). Rispetto al nuovo testo
dell'art. 117, potrebbero venire oggi in rilievo sia la competenza
regionale "residuale" che si presta a comprendere molti aspetti della
disciplina del settore agricolo (quarto comma), sia, d'altro canto,
la competenza esclusiva dello Stato in materia di "tutela
dell'ambiente" e "dell'ecosistema" (secondo comma, lettera s), sia
infine, in modo più comprensivo, la competenza concorrente in tema
di "governo del territorio" (terzo comma)» (sentenza n. 282 del 2004;
il corsivo è di chi scrive).
Pur senza aver dipanato questo intreccio competenziale (chè,
d'altra parte, per decidere la controversia nella specie sottopostale
ciò non era richiesto), codesta ecc.ma Corte ha offerto una
ricostruzione dalla quale si coglie, per un verso, la natura
complessa della materia «difesa del suolo» e, per l'altro (e
conseguentemente), la concorrenza di diversi titoli competenziali: al
fianco della «tutela dell'ambiente», si pongono - quanto meno: in
relazione a determinate previsioni, deve infatti prendersi in
considerazione anche la «tutela della salute» - l'«agricoltura», di
competenza residuale, ed il «governo del territorio», di competenza
concorrente.
Applicando il già ricordato canone decisorio enunciato nella
sentenza n. 50 del 2005, la ricerca di un titolo prevalente, sulla
scorta del brano riportato (ed in specie del riferimento posto in
carattere corsivo), non può avere che l'esito secondo cui è il
«governo del territorio» ad imporsi sugli altri, con il che si deve
concludere che si verte in una materia concorrente, caratterizzata,
tra 1'altro - in ossequio a quanto stabilito a far tempo dalla
sentenza n. 85 del 1990 da una forte accentuazione del modulo
cooperativo, tale da richiedere una costante dialettica tra i diversi
livelli di governo nell'impostazione delle linee generali della
politica di difesa del suolo (altrimenti detto: nella fissazione dei
principi fondamentali).
Il corollario di questa configurazione è che tutte le
disposizioni di dettaglio contenute nella Sezione I della Parte terza
del decreto legislativo impugnato sono da ritenersi viziate.
b) Ponendosi in quest'ottica, un primo gruppo di censure riguarda
quegli articoli nei quali viene esplicitato il concreto riparto
competenziale tra i vari livelli di governo.
(\alpha ) L'art. 57, relativo alle competenze del Presidente del
Consiglio e del Comitato dei ministri per gli interventi nel settore
della difesa del suolo, opera un accentramento organizzativo e
funzionale che, pur operando nel citato concorso di competenze con
prevalenza del «governo del territorio», priva di qualsiasi
coinvolgimento le autonomie territoriali. Dell'articolo in questione
sono, in particolare, da censurare alcune previsioni che risultano
gravemente lesive delle attribuzioni costituzionali delle regioni.
Per quanto riguarda l'approvazione, con decreto del Presidente
dei Consiglio dei ministri, dei piani di bacino, di cui al comma 1,
lettera a), n. 2), la illegittimità costituzionale deriva dalla
violazione del principio di leale cooperazione perpetrata in ragione
del fatto che, in ordine ad una decisione tanto rilevante, non ci si
può limitare al mero parere della Conferenza Stato-regioni, essendo
invece necessaria, per la stretta correlazione tra l'esistenza di un
piano di bacino e la tutela del territorio regionale, l'acquisizione
dell'intesa.
Anche la disposizione di cui al comma 1, n. 3), è
costituzionalmente illegittima, per violazione degli artt. 117,
quinto comma, e 120, secondo comma, della Costituzione, in quanto
prevede l'attività sostitutiva da parte del Governo «in caso di
persistente inattività dei soggetti ai quali sono demandate le
funzioni previste dalla presente sezione». Una siffatta previsione,
per la sua genericità, apre allo Stato la possibilità di agire in
via sostitutiva al di fuori delle fattispecie espressamente
contemplate nelle disposizioni costituzionali appena menzionate.
Queste ultime hanno disegnato in maniera tassativa le ipotesi nelle
quali si può intervenire in via sostitutiva, in piena coerenza con
il nuovo assetto delle competenze legislative ed amministrative
introdotte dalla riforma costituzionale: l'inserimento, nel tessuto
legislativo, di formule generiche come quella qui oggetto di censura
produce un rischio permanente di riappropriazione, da parte dello
Stato - in violazione dell'art. 118 della Costituzione -, di
attività amministrativa di cui esso non ha più nè la titolarità
nè la responsabilità, una volta affermata la tassatività delle
competenze legislative residuate allo Stato ed una volta scomparso il
parallelismo tra funzioni legislative ed amministrative.
Sempre nell'art. 57, alcune disposizioni - segnatamente quelle
del comma 1, lettera a), n. 4), e del comma 3 - contrastano con gli
artt. 117 e 118 della Costituzione, in quanto attribuiscono al
Presidente del Consiglio dei ministri (comma 1, lettera a), n. 4) o
al Comitato dei ministri (comma 3) il potere di adottare atti di
indirizzo e coordinamento, in un settore che, per quanto detto sub
(a), rientra tra quelli per i quali il quadro costituzionale
successivo alla riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione e lo stesso art. 8, comma 6, secondo periodo, della
legge 5 giugno 2003, n. 131 (c.d. legge La Loggia) escludono che a
siffatti atti possa farsi luogo. Nelle materie di cui all'art. 117,
terzo e quarto comma, della Costituzione, infatti, l'adozione di atti
di indirizzo e coordinamento produrrebbe l'effetto di sconvolgere
l'assetto delle competenze normative, drasticamente dimidiando la
posizione costituzionale delle regioni, le cui attribuzioni
legislative debbono essere esercitate nel rispetto dei principi
fondamentali fissati con legge dello Stato e non già nel rispetto di
principi fissati da una fonte sublegislativa quale è l'atto di
indirizzo e coordinamento.
La illegittimità costituzionale dei commi 1, lettera a), n. 4),
e 3 ingenera, come conseguenza necessitata, anche quella del comma 6,
che postula la sussistenza di un potere di indirizzo e coordinamento,
disciplinandone l'esercizio.
Analogo esito deve avere il vaglio concernente il comma 4, per la
parte in cui postula, anch'esso, un potere di indirizzo e
coordinamento del Comitato dei ministri.
Infine, il comma 3 dell'art. 57 deve essere censurato, per
violazione dell'art. 118 della Costituzione, là dove attribuisce al
Comitato dei ministri «funzioni di alta vigilanza», senza neppure
specificare l'oggetto su cui tali funzioni vengono esercitate. A tal
proposito, deve sottolinearsi come codesta ecc.ma Corte abbia più
volte ribadito la necessità di operare un parallelismo tra il potere
di vigilanza e la materia cui essa inerisce (si vedano, da ultime, le
sentenze nn. 106 del 2006, 63 del 2006 e 384 del 2005), di talchè
non può prospettarsi l'esercizio in capo allo Stato di questa
funzione in un ambito nel quale il principio di sussidiarietà impone
l'attribuzione ai livelli di governo infra-statuali delle funzioni
amministrative.
L'illegittimità della previsione ora censurata, d'altra parte,
emerge con chiarezza quando venga confrontata con la disciplina
previgente. Ai termini dell'art. 4, comma 3, della legge 18 maggio
1989, n. 183, infatti, l'attribuzione delle funzioni di alta
vigilanza del Comitato dei ministri non aveva portata generale, ma
era limitata a quella «sui servizi tecnici nazionali». L'art. 57,
comma 3, segna, dunque, una espansione delle competenze statali (ed
un correlativo «arretramento» di quelle regionali), espansione che
deve contestarsi anche in virtù dei precetti contenuti nella legge
di delega: l'art. 1, comma 8, della legge n. 308 del 2004, nel fare
riferimento ai più rilevanti atti legislativi previgenti (legge 15
marzo 1997, n. 59, e decreto legislativo 31 mazzo 1998, n. 112),
oltre che alle attribuzioni costituzionali di regioni ed enti locali
ed al principio di sussidiarietà, pone - implicitamente ma
inequivocabilmente - un argine contro ogni «ritorno indietro»,
garantendo agli enti infra-statuali, come soglia minima a livello di
autonomia, il mantenimento dello status quo.
È in ragione di questa previsione che può sottolinearsi che,
ogniqualvolta lo Stato si riappropria (come nella fattispecie in
discorso) di competenze legislative e/o amministrative già conferite
agli enti territoriali, va a ledere, per ciò stesso, anche l'art. 76
della Costituzione.
L'illegittimità costituzionale della previsione del potere di
«alta vigilanza» si estende anche al comma 4, per la parte in cui
concretizza tale potere attraverso la «verifica» della «coerenza
nella fase di approvazione» degli atti di pianificazione.
(\beta ) Sotto molteplici profili è da censurare anche
l'art. 58, che disegna le competenze dei Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio.
L'articolo risulta viziato, nel suo complesso, per la violazione
del principio di leale cooperazione. In considerazione della marcata
incidenza che le competenze del Ministro hanno sulle competenze
concorrenti delle regioni, è evidente - anche in virtù di quanto
rilevato supra, sub (a) - che le istanze rappresentative delle
regioni debbono poter partecipare ai procedimenti che si concludano
con atti imputabili al Ministro. Una partecipazione che, oltre ad
essere generale, deve anche essere modulata in forme tendenzialmente
paritarie, e dunque attraverso la previsione di intese, più che di
pareri. Nell'art. 58, invece, il coinvolgimento delle rappresentanze
regionali è puramente «rapsodico», essendo contemplato soltanto per
alcune ipotesi, oltretutto esclusivamente nella forma del parere.
La violazione del principio di leale cooperazione si associa, in
taluni casi, anche alla violazione dell'art. 76 della Costituzione.
Ciò avviene, in particolare, a proposito del comma 3, lettera d), ai
termini del quale spetta al Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio identificare «le linee fondamentali dell'assetto del
territorio nazionale con riferimento ai valori naturali e ambientali
e alla difesa del suolo, nonchè con riguardo all'impatto ambientale
dell'articolazione territoriale delle reti infrastrutturali, delle
opere di competenza statale e delle trasformazioni territoriali»: Un
siffatto potere era già previsto dall'art. 52, comma 1, del decreto
legislativo n. 112 del 1998 come di spettanza statale; il comma 3 del
medesimo art. 52, tuttavia, prevedeva che esso venisse esercitato
«attraverso intese nella Conferenza unificata». La scomparsa di ogni
riferimento a questa istanza di codecisione contrasta, quindi, in
maniera evidente con l'art. 1, comma 8, della legge n. 308 del 2004,
e, in ultima analisi, con l'art. 76 della Costituzione.
Infine, per le ragioni già indicate sub (\alpha ), sono da
censurare il comma 2, lettera c), ed il comma 3, lettera c), giacchè
in essi si attribuisce un potere di indirizzo e coordinamento non
più esercitabile da parte dell'organo di vertice del Governo, e
dunque a fortiori esorbitante rispetto alle attribuzioni di un
ministro.
(\gamma ) Quanto precede relativamente agli artt. 57 e 58 si
riverbera nella illegittimità costituzionale, per violazione del
principio di leale cooperazione, anche dell'art. 59 nel suo
complesso. Le disposizioni in esso contenute, infatti, degradano la
Conferenza Stato-regioni al ruolo di mero soggetto proponente per gli
atti di cui all'art. 57 (lettera a).
La Conferenza Stato-regioni è poi chiamata a formulare
semplicemente osservazioni sui piani di bacino (lettera c) e non va
oltre l'espressione di pareri sulla ripartizione degli stanziamenti
autorizzati da ciascun programma triennale tra i soggetti preposti
all'attuazione delle opere e degli interventi individuati dai piani
di bacino (lettera d), ciò che - versandosi in una materia di
competenza concorrente viola, oltre che il principio di leale
cooperazione, anche l'art. 119 della Costituzione, che imporrebbe una
intesa sulla ripartizione dei finanziamenti.
c) Ancor più che nelle disposizioni sin qui censurate,
l'avvenuta violazione delle competenze legislative ed amministrative
delle regioni emerge in tutta la sua nitidezza dal combinato disposto
degli artt. 61 (competenze delle regioni), 63 (Autorità di bacino
distrettuale) e 64 (distretti idrografici) del decreto legislativo
n. 152 del 2006.
L'intero impianto delineato dalle disposizioni sulle Autorità di
bacino distrettuale e su «i distretti idrografici, gli strumenti, gli
interventi» segna un indubbio ed indebito arretramento, per le
ragioni delle autonomie, rispetto alla normativa previgente sulla
difesa del suolo (legge n. 183 del 1989), recando così un grave ed
irreparabile vulnus alla posizione costituzionale delle regioni, in
patente dissonanza con il nuovo riparto di competenze delineato dal
Titolo V della Parte II della Costituzione, ed in violazione,
altresì, del decreto legislativo n. 112 del 1998, ergo dell'art. 1,
comma 8, della legge di delega e, in ultima analisi, dell'art. 76
della Costituzione.
(\alpha ) Partendo dall'art. 61, la violazione degli artt. 76,
117 e 118 della Costituzione risulta in maniera evidente ponendo
mente alle rilevanti competenze sottratte alle regioni.
A tal proposito, quanto mai eloquente è un confronto tra le
previsioni dell'art. 61 e quelle contenute nell'ora abrogato art. 10
della legge n. 183 del 1989. Nell'indicare le funzioni esercitate
dalle regioni in materia, l'art. 61 predispone un elenco che, essendo
introdotto dalla locuzione «in particolare», parrebbe tassativo,
mentre l'elenco di cui all'art. 10 si poneva come esemplificativo,
essendo introdotto dalla locuzione «tra l'altro». Al di là di questa
differenza, che potrebbe essere superata, quando non in via
interpretativa, attraverso la declaratoria di illegittimità
costituzionale del comma 1 dell'art. 61, limitatamente alle parole «,
ed in particolare», ciò che maggiormente rileva è l'espunzione,
dall'elenco dell'art. 61, di due funzioni previste dall'art. 10, e
segnatamente quella in base alla quale le regioni «attiva[vano] la
costituzione di comitati per i bacini di rilievo regionale e di
rilievo interregionale e stabilivano le modalità di consultazione di
enti, organismi, associazioni e privati interessati, in ordine alla
redazione dei piani di bacino» (lettera h), e, soprattutto, quella in
base alla quale le regioni «delimita[vano] i bacini idrografici di
propria competenza» (lettera a).
Queste due omissioni sono, di per sè, già sufficienti a rendere
l'art. 61, comma 1, incostituzionale, per la contrarietà con i
parametri sopra indicati. Peraltro, la mancata previsione del potere,
per le regioni, di delimitare i bacini idrografici di propria
competenza si collega strettamente ad uno dei punti più criticabili
(e censurabili) dell'intero decreto legislativo n. 152 del 2006,
individuabile nel combinato disposto degli artt. 63 e 64.
(\beta ) L'art. 63, comma 3, primo periodo, stabilisce che «le
autorità di bacino previste dalla legge 18 maggio 1989, n. 183, sono
soppresse a far data dal 30 aprile 2006 e le relative funzioni sono
esercitate dalle Autorità di bacino distrettuale». La soppressione
automatica delle autorità di bacino esistenti è all'origine di una
situazione di pericolosa incertezza, soprattutto per il termine della
soppressione, che segue di un solo giorno la data di entrata in
vigore del decreto legislativo n. 152, donde la violazione
dell'art. 3 della Costituzione, per il mancato rispetto di qualunque
canone di ragionevolezza, con evidenti riflessi sulle attribuzioni
costituzionali delle regioni, chiamate a gestire, quanto meno pro
parte, una situazione di «vuoto amministrativo» (a tacere, in questa
sede, dell'involontaria comicità di una situazione in cui il termine
ad quem per la costituzione delle Autorità di bacino distrettuale
decorre dal sabato - 29 aprile - ed il termine a quo scade la
domenica!).
La previsione dei comma 3 si completa alla luce del comma 1,
secondo cui «in ciascun distretto idrografico di cui all'art. 64 è
istituita l'Autorità di bacino distrettuale».
Sulla base di quanto disposto dal comma 7 dell'art. 63, tali
Autorità di bacino provvedono: «a) all'elaborazione del Piano di
bacino distrettuale di cui all'art. 65; b) ad esprimere parere sulla
coerenza con gli obiettivi del Piano di bacino dei piani e programmi
comunitari, nazionali, regionali e locali relativi alla difesa del
suolo, alla lotta alla desertificazione, alla tutela delle acque e
alla gestione delle risorse idriche; c) all'elaborazione [...] di
un'analisi delle caratteristiche del distretto, di un esame
sull'impatto delle attività umane sullo stato delle acque
superficiali e sulle acque sotterranee, nonchè di un'analisi
economica dell'utilizzo idrico».
Gli organi di queste nuove Autorità di bacino sono indicati nel
primo periodo del comma 2 dell'art. 63. Trattasi della Conferenza
istituzionale permanente, del segretario generale, della segreteria
tecnico-operativa e della Conferenza operativa di servizi. Lo stesso
comma 2 rinvia, nel secondo periodo, ad un «decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio di concerto con il Ministro dell'economia
e delle finanze e con il Ministro per la funzione pubblica, da
emanarsi sentita la Conferenza permanente Stato-regioni entro trenta
giorni dalla data di entrata in vigore della parte terza del [...]
decreto» legislativo n. 152, per la definizione de «i criteri e le
modalità per l'attribuzione o il trasferimento del personale e delle
risorse patrimoniali e finanziarie, salvaguardando i livelli
occupazionali, definiti alla data del 31 dicembre 2005, e previa
consultazione dei sindacati» (il medesimo decreto del Presidente dei
Consiglio dei ministri è chiamato, ai termini del secondo periodo
del comma 3, a disciplinare «il trasferimento di funzioni» ed a
regolamentare il periodo transitorio).
Ai commi 4, 5 e 6 si disciplinano più nel dettaglio la
composizione e le funzioni degli organi individuati al comma 2.
La Conferenza istituzionale permanente adotta gli atti di
indirizzo, coordinamento e pianificazione delle Autorità di bacino
(comma 4, primo periodo), ed esercita le (numerose) funzioni più
specificamente indicate al comma 5, vale a dire: adozione di criteri
e metodi per la elaborazione del Piano di bacino in conformità agli
indirizzi ed ai criteri di cui all'art. 57 (lettera a);
individuazione di tempi e modalità per l'adozione del Piano di
bacino (lettera b); determinazione dei componenti del piano che
costituiscono interesse esclusivo delle singole regioni e dei
componenti per i quali sussistono, invece, interessi comuni a più
regioni (lettera c); adozione dei provvedimenti necessari per
garantire comunque l'elaborazione del Piano di bacino (lettera d);
adozione del Piano di bacino (lettera e); controllo sull'attuazione
degli schemi previsionali e programmatici del Piano di bacino e dei
programmi triennali (lettera f); nomina del segretario generale
(lettera g).
La Conferenza istituzionale permanente è presieduta e convocata,
«anche su proposta delle amministrazioni partecipanti, dal Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio su richiesta del
segretario generale, che vi partecipa senza diritto di voto» (comma
4, primo periodo). Vi partecipano «i Ministri dell'ambiente e della
tutela del territorio, delle infrastrutture e dei trasporti, delle
attività produttive, delle politiche agricole e forestali, per la
funzione pubblica, per i beni e le attività culturali o i
Sottosegretari dai medesimi delegati, nonchè i Presidenti delle
regioni e delle province autonome il cui territorio è interessato
dal distretto idrografico o gli Assessori dai medesimi delegati,
oltre al delegato del Dipartimento della protezione civile» (comma 4,
secondo periodo).
L'organo così composto delibera a maggioranza (comma 4, quarto
periodo).
Ai termini del comma 6, la Conferenza operativa di servizi è
formata dai rappresentanti dei Ministeri di cui al comma 4, delle
regioni e delle province autonome interessate, nonchè da un
rappresentante del Dipartimento della protezione civile. Convocata
dal segretario generale, che la presiede, provvede, deliberando a
maggioranza, all'attuazione ed esecuzione di quanto disposto ai sensi
del comma 5, nonchè al compimento degli atti gestionali.
Dall'insieme di queste previsioni, emergono svariati profili di
illegittimità costituzionale.
Innanzi tutto, l'art. 63, nel suo complesso, viola l'art. 76
della Costituzione, in ragione del mancato rispetto di quanto dalla
legge di delega prescritto all'art. 1, comma 1.
L'oggetto della delega ivi individuato consiste(va) nel
«riordino, coordinamento e integrazione delle disposizioni
legislative [...], anche mediante la redazione di testi unici»:
l'obiettivo perseguito era dunque nulla più che una semplice
razionalizzazione della legislazione vigente. Nel caso specifico, la
lettera c) del comma 9 dell'art. 1 rafforzava l'idea di un
tendenziale mantenimento dello status quo, giacchè vi si prevedeva
che il Governo dovesse «rimuovere i problemi di carattere
organizzativo, procedurale e finanziario che ostacol[assero] il
conseguimento della piena operatività degli organi amministrativi e
tecnici preposti alla tutela e al risanamento del suolo e del
sottosuolo, superando la sovrapposizione tra i diversi piani
settoriali di rilievo ambientale e coordinandoli con i piani
urbanistici; valorizzare il ruolo e le competenze svolti dagli
organismi a composizione mista statale e regionale; adeguare la
disciplina sostanziale e procedurale dell'attività di
pianificazione, programmazione e attuazione di interventi di
risanamento idrogeologico del territorio e della messa in sicurezza
delle situazioni a rischio; prevedere meccanismi premiali a favore
dei proprietari delle zone agricole e dei boschi che investono per
prevenire fenomeni di dissesto idrogeologico, nel rispetto delle
linee direttrici del piano di bacino; adeguare la disciplina
sostanziale e procedurale della normativa e delle iniziative
finalizzate a combattere la desertificazione, anche mediante
l'individuazione di programmi utili a garantire maggiore
disponibilità della risorsa idrica e il riuso della stessa;
semplificare il procedimento di adozione e approvazione degli
strumenti di pianificazione con la garanzia della partecipazione di
tutti i soggetti istituzionali coinvolti e la certezza dei tempi di
conclusione dell'iter procedimentale».
Il riassetto ab imis operato dall'art. 63 (in combinazione, come
si vedrà, con l'art. 64), non è dunque in alcun modo giustificabile
alla luce della legge di delega, che presupponeva chiaramente un
«riordino», ergo una «manutenzione», tendente a migliorare il
funzionamento degli organismi esistenti, e non certo alla loro
soppressione e sostituzione con altri affatto nuovi.
Il vizio di eccesso di delega ha riflessi evidenti sulle
attribuzioni costituzionali delle regioni, dal momento che, come si
riscontrerà anche infra, l'ordinamento amministrativo introdotto
sostituisce quello previsto dalla legge n. 183 del 1989 con un
sistema centralistico di gestione delle politiche di tutela
idrogeologica del territorio, per di più causando un periodo di
grave incertezza nella fase transitoria.
Più in particolare, l'eccesso di delega censurato si collega
direttamente alla violazione dell'art, 118 della Costituzione e del
principio di leale cooperazione (oltre che alla violazione
dell'art. 76 della Costituzione, in ragione del mancato rispetto
dell'art. 1, comma 8, della legge di delega).
Ciò in quanto, anteriormente al decreto legislativo n. 152 del
2006, la legge n. 183 del 1989 attribuiva alle cure delle regioni la
costituzione delle autorità di bacino di rilievo regionale e di
quelle di rilievo interregionale, stabilendo, all'art. 10, comma 1,
lettera h), che le regioni avevano il potere di attivare la
costituzione di comitati per i bacini di rilievo regionale e di
rilievo interregionale e di stabilire le modalità di consultazione
di enti, organismi, associazioni e privati interessati, in ordine
alla redazione dei piani di bacino. Analogamente, con riferimento ai
bacini di rilievo interregionale, l'art. 15, comma 3, stabiliva che
«le regioni territorialmente competenti defini[vano], d'intesa: a) la
formazione dei comitato istituzionale di bacino e del comitato
tecnico; b) il piano di bacino; c) la programmazione degli
interventi; d) le modalità di svolgimento delle funzioni
amministrative per la gestione del bacino, ivi comprese la
progettazione, la realizzazione, la gestione e il finanziamento degli
incentivi, degli interventi e delle opere».
Con riguardo ai bacini nazionali, gli organi delle Autorità
erano caratterizzati, ai sensi dell'art. 12, da una composizione
mista e, soprattutto, da regole di funzionamento che garantivano una
partecipazione effettiva delle regioni alla politica di gestione.
Alla luce di queste previsioni, ben poteva affermarsi che le
regioni erano contitolari del governo dei bacini nazionali
(configurati come organismi a partecipazione mista Stato-regioni) e
titolari, in via tendenzialmente esclusiva, delle funzioni relative
ai bacini regionali e interregionali. Oggi, per converso, la
aggregazione dei bacini (di cui si dirà infra, sub (\gamma )) ha
reso sostanzialmente insignificanti i poteri che alle regioni erano
già stati attribuiti per i bacini regionali ed interregionali,
mentre, per quanto riguarda i bacini nazionali, la posizione delle
regioni è notevolmente deteriore rispetto al passato. In tal senso,
deve sottolinearsi come rappresentanti delle regioni siano presenti
in netta minoranza nel fondamentale organo decisionale, la Conferenza
istituzionale permanente (che nomina anche il Segretario generale),
nonchè nella Conferenza operativa.
A rendere ancor più marginale la posizione delle regioni sono
però le disposizioni di cui ai commi 4, quarto periodo, e 6, secondo
periodo, in base alle quali i due organi appena menzionati deliberano
a maggioranza: data la composizione fortemente sperequata degli
organi (in cui le regioni hanno un rilievo assolutamente marginale),
i rappresentanti regionali non avranno mai la possibilità di
incidere effettivamente nè di condizionare la politica di gestione
delle Autorità di bacino.
Concludendo sull'art. 63, non può non evidenziarsi che il rinvio
operato, dai commi 2 e 3, ad un decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri si pone in contrasto con l'art. 117, sesto comma, della
Costituzione. Vertendosi, come si è avuto modo di rilevare in più
occasioni, in una materia di competenza concorrente, allo Stato è
precluso l'utilizzo dello strumento regolamentare. D'altra parte,
quand'anche si ritenesse ciò che pare tutt'altro che agevole - di
poter giustificare una siffatta previsione, dovrebbe comunque
constatarsi la violazione del principio di leale cooperazione,
derivante dalla previsione di un semplice parere della Conferenza
Stato-regioni, organo in seno al quale sarebbe, invece, necessario
raggiungere una intesa al fine di incidere, in una materia come il
«governo dei territorio», su aspetti tanto rilevanti quanto quelli
indicati nelle disposizioni censurate.
(\gamma ) Con precipuo riferimento all'art. 64, è da
sottolineare che esso individua un numero estremamente esiguo di
distretti idrografici in cui viene ripartito il territorio nazionale.
Gli otto distretti individuati, infatti, accorpano i numerosi bacini
che gli artt. 14, 15 e 16 della legge n. 183 del 1989 prevedevano
(sub specie, rispettivamente, di bacini di rilievo nazionale, di
rilievo interregionale e di rilievo regionale), con il risultato di
operare una divisione in buona parte arbitraria (in ragione della
estensione eccessiva di molti dei bacini istituiti e della
variabilità della loro estensione: si va dal massimo del distretto
padano, con una superficie di circa 74.115 kmq, al minimo del
distretto del Serchio, di circa 1.600 kmq) e, soprattutto,
determinata autonomamente dallo Stato, senza alcun coinvolgimento
delle regioni.
Se ne deduce l'illegittimità costituzionale dell'art. 64, nel
suo complesso, per il concorrere di diversi ordini di motivi.
Innanzi tutto, risulta manifesta la sussistenza di un vizio
procedimentale, veicolato dalla violazione del principio di leale
cooperazione, verificatosi in sede di approvazione dell'art. 64: le
regioni non sono state, infatti, chiamate ad esercitare alcun ruolo
nella determinazione concreta dell'ambito dei distretti.
In secondo luogo, è palese la violazione dell'art. 3 della
Costituzione, sotto il profilo della violazione del principio di
ragionevolezza. Quest'ultimo parametro, pur se esterno al Titolo V
della Parte II della Costituzione, rileva, nella presente sede,
giacchè proprio l'irragionevolezza della delimitazione dei bacini ha
conseguenze profondamente pregiudizievoli sulla gestione dei bacini
idrografici, di spettanza regionale.
In effetti, l'unificazione sotto un'unica autorità di bacini
che, in molti casi, non hanno alcuna correlazione realizza un
accentramento privo di qualunque giustificazione, espropriando le
regioni delle proprie naturali competenze, in violazione sia della
competenza legislativa di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione che del principio di sussidiarietà di cui all'art. 118.
L'indistinto accorpamento dei bacini in poche ed estese aree
geografiche oblitera integralmente la ragione stessa del significato
di «bacino», che deve essere considerato quale «ecosistema unitario».
Viene in rilievo, a tal proposito, quanto disposto dalla
direttiva 2000/60/CE, del 23 ottobre 2000, del Parlamento europeo e
del Consiglio, che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in
materia di acque, sulla quale è opportuno brevemente soffermarsi al
fine di dimostrare l'avvenuta violazione - ad opera dell'art. 64 (ma
anche, in parte, dell'art. 63) - degli artt. 11 e 117, primo comma,
della Costituzione.
Nel tredicesimo considerando, sull'assunto che «le diverse
condizioni ed esigenze riscontrabili all'interno della comunità
richiedono l'adozione di soluzioni specifiche», si sottolinea come
sia «opportuno tener conto di tale diversità nella programmazione e
nell'esecuzione di misure atte a garantire la protezione ed un
utilizzo sostenibile delle acque nell'ambito del bacino idrografico»,
donde la necessità che le decisioni siano «adottate al livello più
vicino possibile ai luoghi di utilizzo effettivo o di degrado delle
acque», il che si traduce nell'impegno a «privilegiare le azioni che
rientrino fra le competenze degli Stati membri, attraverso programmi
di misure adeguati alle condizioni regionali e locali».
Più in particolare, il trentatreesimo considerando sancisce
«l'obiettivo di ottenere un buono stato delle acque), che «dovrebbe
essere perseguito a livello di ciascun bacino idrografico, in modo da
coordinare le misure riguardanti le acque superficiali e sotterranee
appartenenti al medesimo sistema ecologico, idrologico e
idrogeologico».
Queste affermazioni di ordine generale trovano una prima,
significativa, concretizzazione all'art. 2 della direttiva, che reca
le definizioni dei concetti di base: il «bacino idrografico» è
identificato ne «il territorio nel quale scorrono tutte le acque
superficiali attraverso una serie di torrenti, fiumi ed eventualmente
laghi per sfociare al mare in un'unica foce, a estuario o delta»
(n. 13); il «sottobacino» ne «il territorio nel quale scorrono tutte
le acque superficiali attraverso una serie di torrenti, fiumi ed
eventualmente laghi per sfociare in un punto specifico di un corso
d'acqua (di solito un lago o la confluenza di un fiume)» (n. 14); il
«distretto idrografico» nell'«area di terra e di mare, costituita da
uno o più bacini idrografici limitrofi e dalle rispettive acque
sotterranee e costiere che, a norma dell'art. 3, paragrafo 1, è
definito la principale unità per la gestione dei bacini idrografici»
(n. 15). A sua volta, l'art. 3, par. 1, stabilisce che «gli Stati
membri individuano i singoli bacini idrografici presenti nel loro
territorio e, ai fini della direttiva, li assegnano a singoli
distretti idrografici». Si sottolinea anche che, «ove opportuno, è
possibile accomunare in un unico distretto bacini idrografici di
piccole dimensioni e bacini di dimensioni più grandi, oppure
unificare piccoli bacini limitrofi», avvertendo comunque che,
«qualora le acque sotterranee non rientrino interamente in un bacino
idrografico preciso, esse vengono individuate e assegnate al
distretto idrografico più vicino o più consono»; analogamente, «le
acque costiere vengono individuate e assegnate al distretto
idrografico o ai distretti idrografici più vicini o più consoni».
La citazione testuale di questi passi dimostra in maniera
inoppugnabile che, nella logica del legislatore comunitario, la
regola è quella della corrispondenza tra l'individuazione del
«bacino idrografico» e la perimetrazione del «distretto»: è dunque
una eccezione la rottura di questa corrispondenza, da giustificare
per ragioni di opportunità, e segnatamente in considerazione
dell'omogeneità dell'ecosistema e/o della più efficace gestione
discendente dall'assegnazione di bacini limitrofi di diversa
dimensione ad un unico distretto idrografico.
Una logica di questo tipo è completamente sovvertita
nell'art. 64, che individua macroaree, affidandole alle Autorità di
bacino distrettuale, in modo del tutto disomogeneo, secondo criteri
non meglio identificabili, ma che certo non rispondono affatto a
quelle ragioni di «opportunita» che la direttiva comunitaria esige.
Una siffatta violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, della
Costituzione non è affatto ininfluente sulle attribuzioni proprie
delle regioni (donde la censurabilità in sede di giudizio in via
principale). Le dimensioni dei distretti individuati dall'art. 64,
infatti, non possono che configurare i distretti stessi alla stregua
di enti amministrativi sovraregionali. Se, nella legge n. 183 del
1989, le dimensioni dei bacini erano tali da consentire alle
Autorità di bacino una effettiva capacità gestionale, il sistema
dei «distretti idrografici» posto in essere porta a concepire i
bacini regionali ed interregionali (unitamente ai bacini di rilievo
nazionale) come enti di decentramento burocratico, per i quali
valgono indistintamente compiti e funzioni dettati dallo Stato, con
conseguente riappropriazione al centro di attività già delegate o
trasferite e con la vanificazione delle attività di gestione, in
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in materia
di «governo del territorio» e dell'art. 118 della Costituzione.
Altro profilo di illegittimità costituzionale è quello relativo
alla violazione dell'art. 1, comma 8, della legge n. 308 del 2004, e
dunque dell'art. 76 della Costituzione. Va all'uopo sottolineato che
l'osservanza del decreto legislativo n. 112 del 1998, cui è tenuto
il legislatore delegato, non consente la riappropriazione di
competenze amministrative già trasferite ed al riguardo è
sufficiente la lettura del capo IV del decreto n. 112 per verificare
che, ai termini dell'art. 88, comma 1, lettera t), allo Stato
residuano i poteri di «individuazione e delimitazione dei bacini
idrografici nazionali e interregionali», poteri dai quali si è
esorbitato, nella redazione dell'art. 64, andando ad individuare (e,
quindi, ad ipostatizzare) anche i bacini regionali esistenti.
L'art. 64, infine, contrasta, di nuovo, con l'art. 76 della
Costituzione, in conseguenza della violazione dell'art. 1, comma 1,
della legge n. 308 del 2004, per le stesse ragioni che sorreggono
l'analogo profilo di incostituzionalità evocato con riguardo
all'art. 63.
d) I rilievi mossi in riferimento agli artt. 61, 63 e 64 hanno
evidenti riflessi anche sugli articoli successivi, che dei primi
rappresentano la specificazione e che, dunque, contrastano in maniera
patente con la ripartizione delle competenze legislative delineata
dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
(\alpha ) Ciò vale, in primo luogo, per l'art. 65, che
disciplina il piano di bacino distrettuale. La illegittimità
costituzionale di tale articolo discende dalla avvenuta
centralizzazione della politica di gestione dei bacini. La censura
può allora essere motivata in chiave di consequenzialità rispetto
alle censure sopra illustrate.
Qualora, tuttavia, non si ritenesse l'art. 65 inficiato dalla
incostituzionalità degli artt. 61, 63 e 64, un motivo decisivo di
illegittimità costituzionale sarebbe rintracciabile nella normativa
estremamente dettagliata (ben lontana da una formazione puramente di
principio) che esso reca.
In ulteriore subordine, qualora, per ipotesi, si dovessero
ritenere gli artt. 61, 63 e 64 non lesivi delle attribuzioni
costituzionali delle regioni, allora l'art. 65 risulterebbe comunque
illegittimo, per il fatto di non prevedere - in violazione del
principio di leale cooperazione - una partecipazione di istanze
regionali nella procedura di approvazione dei piani di bacino: la
marginalizzazione sopra riferita della posizione delle regioni
nell'ambito della politica di gestione dei bacini renderebbe,
infatti, indefettibile una misura che - ancorchè in maniera minimale
- garantisse alle regioni la possibilità almeno di far valere i
propri interessi e le proprie esigenze nell'ambito di un procedimento
di capitale importanza nel governo dei loro territori (il che è
inequivocabilmente dimostrato dal comma 4 dell'art. 65, secondo cui,
per un verso, «le disposizioni del Piano di bacino approvato hanno
carattere immediatamente vincolante per le amministrazioni ed enti
pubblici, nonchè per i soggetti privati, ove trattasi di
prescrizioni dichiarate di tale efficacia dallo stesso Piano di
bacino», e, per altro verso, «i piani e programmi di sviluppo
socio-economico e di assetto ed uso del territorio devono essere
coordinati, o comunque non in contrasto, con il Piano di bacino
approvato»).
La illegittimità costituzionale dell'art. 65 non può non
comportare la declaratoria di illegittimità costituzionale ex
art. 27, secondo periodo, legge 11 marzo 1953, n. 87, dell'art. 66,
che specifica ulteriormente il procedimento che si conclude con
l'approvazione del piano di bacino.
(\beta ) I motivi che inducono a ritenere incostituzionale
l'art. 65 si ripresentano in ordine all'art. 67, che disciplina
l'adozione, nelle more dell'approvazione dei piani di bacino, dei
piani stralcio di distretto per l'assetto idrogeologico (PAI),
all'interno dei quali inserire, in particolare, l'individuazione
delle aree a rischio idrogeologico, la perimetrazione delle aree da
sottoporre a misure di salvaguardia e la determinazione delle misure
medesime.
Facendo salvo il principio, esplicitato nel comma 1, in base al
quale i piani stralcio si rendono provvisoriamente necessari, ciò
che deve essere censurato è il contenuto dei commi da 2 a 6, che
recano disposizioni dirette ad attuare il principio medesimo. Anche
in questo caso, l'illegittimità costituzionale discende dalle
considerazioni svolte supra, sub (c); in subordine, il carattere
estremamente dettagliato dei commi in esame è inconciliabile con la
titolarità, in capo allo Stato, di un potere legislativo limitato
alla fissazione dei principi fondamentali (donde la violazione
dell'art. 117 della Costituzione); in ulteriore subordine (qualora
gli artt. 61, 63 e 64 non fossero stati caducati), risulterebbe
violato il principio di leale cooperazione, in ragione della mancata
partecipazione di istanze rappresentative delle regioni al
procedimento formativo dei piani stralcio.
La illegittimità costituzionale dell'art. 67, commi da 2 a 6, ha
come conseguenza inevitabile quella di rendere incostituzionale anche
l'art. 68, che dell'art. 67 rappresenta una specificazione ed una
attuazione.
e) Il sopra esaminato riparto di competenze legislative tra Stato
e regioni in materia di difesa del suolo e di bacini idrografici
rende evidente la illegittimità costituzionale anche di svariate
disposizioni contenute nel Capo III del Titolo II.
Deve a tal proposito sottolinearsi come le disposizioni sui
«programmi di intervento» contenute nei commi 2 e 3 dell'art. 69
siano di estremo dettaglio.
Per quanto attiene al comma 2, la specificità, che ingenera la
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, si
traduce, altresì, nella violazione dell'art. 119 della Costituzione,
in quanto, nella ripartizione delle quote percentuali degli
stanziamenti complessivi, si pretende di indirizzare - attraverso
vincoli di destinazione contrastanti con l'autonomia finanziaria
degli enti infra-statuali - attività amministrative che non
rientrano nella competenza dello Stato.
In merito al comma 3, la previsione per le regioni della
possibilità di provvedere con propri stanziamenti alla realizzazione
di opere e di interventi appare fortemente lesiva dell'autonomia
finanziaria di spesa riconosciuta dall'art. 119 della Costituzione,
in quanto tali stanziamenti sono indebitamente condizionati al previo
parere favorevole della Conferenza istituzionale permanente di cui
all'art. 63, comma 4. La previsione appare irragionevole, e quindi
invasiva delle competenze regionali, poichè l'irrigidire in modo
indifferenziato per tutte le regioni gli interventi finanziari
comporta una mancata comprensione delle diversità territoriali degli
enti, i quali debbono poter decidere liberamente in ordine al
finanziamento degli interventi necessari per il proprio territorio.
Le censure che concernono il carattere estremamente dettagliato
delle citate disposizioni dell'art. 69 si ripropongono, a fortiori,
con riferimento all'art. 70, che disciplina il procedimento di
adozione dei programmi di intervento.
Ancora con riguardo agli interventi da progettare (e da
finanziare), si segnala la illegittimità costituzionale dei commi 3
e 5 dell'art. 72.
Il comma 3, nel prevedere che il Comitato dei ministri di cui
all'art. 57, predispone lo schema di programma nazionale di
intervento per il triennio e la ripartizione degli stanziamenti tra
le amministrazioni dello Stato e le regioni, individua nella forma
del semplice parere il coinvolgimento della Conferenza Stato-regioni.
Si verifica, in tal modo, una violazione del principio di leale
cooperazione, che richiede una forma di codecisione per attività che
abbiano riguardo ad ambiti normativi ed amministrativi spettanti alle
regioni in base agli artt. 117, terzo comma, e 118 della
Costituzione.
Analoga censura deve essere proposta con riferimento al comma 5
dell'art. 72, nella parte in cui attribuisce al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio il potere di individuare
con proprio decreto le opere di competenza regionale, che rivestono
grande rilevanza tecnico-idraulica per la modifica del reticolo
idrografico principale e del demanio idrico, i cui progetti devono
essere sottoposti al parere del Consiglio superiore dei lavori
pubblici. La previsione contrasta, innanzi tutto, con gli artt. 117 e
118 della Costituzione, giacchè attribuisce al Ministro un potere
condizionante nei confronti dell'autonomia anche legislativa delle
regioni. In via subordinata, si constata una violazione del principio
di leale cooperazione, in ragione del fatto che l'esplicita incidenza
sulle competenze regionali ad opera del decreto ministeriale vede un
coinvolgimento procedimentale delle istanze rappresentative delle
regioni limitato alla semplice proposta iniziale della Conferenza
Stato-regioni.
f) Per concludere sulla Sezione I della Parte terza del decreto
legislativo impugnato, una ultima disposizione deve essere annoverata
tra quelle invalide. Trattasi del comma 4 dell'art. 55, ai termini
del quale l'Associazione nazionale comuni italiani (ANCI)
contribuisce allo svolgimento dell'attività conoscitiva in tema di
difesa del suolo ed ai fini della diffusione dell'informazione
ambientale.
L'attribuzione all'ANCI del compito di partecipare allo
svolgimento dell'attività conoscitiva ed alla diffusione
dell'informazione ambientale nella quasi totalità dei settori che si
ricollegano alla difesa del suolo è costituzionalmente illegittima,
per violazione dell'art. 118 della Costituzione, in quanto con essa
si demanda ad una associazione di categoria, rappresentativa degli
interessi dei comuni, un'attività che deve, invece, trovare la sua
sede naturale, da un lato, nella Conferenza Stato-città (organismo
istituzionale al quale possono essere demandati, per competenza,
compiti ricognitivi e di informazione) e, dall'altro, nel normale
esercizio (eventualmente anche in forma associata) delle funzioni
amministrative da parte degli enti territoriali.
Dalla caducazione del comma 4 deriva, in via consequenziale,
l'illegittimità ex art. 27, secondo periodo, legge n. 87 del 1953
anche del comma 5, che postula l'affidamento all'ANCI della attività
conoscitiva di cui sopra.
B.4) Parte terza - Sezione II (Tutela delle acque dall'inquinamento).
Illegittimità costituzionale degli artt. 73, 75, 87, 91, commi 2
e 6, 101, comma 7, 113, comma 1, 114, 116, 119, 120, 121, comma 4,
122, 123, 132, 135, comma 2, e 136.
a) La lettura dell'art. 73 del decreto legislativo impugnato, nel
quale si individuano gli obiettivi da perseguire nella disciplina
generale per la tutela delle acque superficiali, marine e
sotterranee, rende palese la riproponibilità delle considerazioni
svolte supra, sub B.3), in merito alla riconducibilità della
disciplina ad un insieme di titoli competenziali di diversa natura,
tra i quali a prevalere è il «governo del territorio» (si vedano, in
particolare, le lettere a), c), d) ed e). Non mancano, peraltro,
richiami alla «tutela dell'ambiente» (segnatamente con riferimento
alle lettere a), b) e f)ed alla «tutela della salute» (in tal senso,
rilevano soprattutto le lettere b), d) ed e).
Da questi rilievi, deve riproporsi, sul piano generale, la
riconducibilità della disciplina alla competenza concorrente in tema
di «governo del territorio» e, in via gradata, la sussistenza di una
«concorrenza di competenze» coinvolgente le tre materie appena
indicate.
Nel caso specifico, non può non sottolinearsi, in via
preliminare, che la disciplina contenuta nella Sezione II della Parte
terza si appalesa come fortemente condizionata in senso negativo
dall'assetto dei bacini idrografici disegnato agli artt. 63 e
seguenti. Sull'assunto che l'auspicata declaratoria di illegittimità
costituzionale delle disposizioni impugnate supra, sub B.3.c) e
B.3.d), non può non avere conseguenze, sulla sezione ora in
questione, di rilevanza tale da imporre una sua rivisitazione ab imis
da parte dei legislatore, in questa sede verranno passate in rassegna
le disposizioni sulle quali si ritiene comunque indefettibile un
intervento caducatorio da parte di codesta ecc.ma Corte.
b) Talune disposizioni sono da censurare per il mancato rispetto
del riparto di competenze normative ed amministrative sopra
delineato.
(\alpha ) L'art. 73, nell'indicare le finalità delle norme
contenute nella sezione sulla tutela delle acque dall'inquinamento,
si sofferma, al comma 2, anche sugli strumenti attraverso i quali
raggiungere gli obiettivi di cui al comma 1. Per definizione, il
comma 2 non può recare norme di principio, donde la sua
illegittimità per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
Se anche si adottasse la prospettiva della sussistenza di una
«concorrenza di competenze», l'enunciazione degli strumenti potrebbe,
al più, essere inquadrata nell'ambito della determinazione di
standards di tutela (ciò che appare, peraltro, assai problematico),
con il che il comma 2 non potrebbe comunque essere considerato immune
da vizi, giacchè, in applicazione dei canoni di normazione enunciati
supra, sub B.2.a), la redazione di siffatti contenuti normativi
avrebbe richiesto una previa intesa con i rappresentanti delle
regioni.
(\beta ) Radicalmente contrastante con lo spirito, oltre che con
la lettera, degli artt. 117, commi secondo, terzo e quarto, e 118
della Costituzione è la disposizione di cui all'art. 75, comma 1,
lettera b), ai termini della quale «le regioni e gli enti locali
esercitano le funzioni e i compiti ad essi spettanti nel quadro delle
competenze costituzionalmente determinate e nel rispetto delle
attribuzioni statali». L'enunciato normativo mostra chiaramente una
concezione del riparto di competenze inconciliabile con il mutato
assetto costituzionale, nella misura in cui ignora che le funzioni
normative delle regioni e le funzioni amministrative degli enti
locali non possono mai essere «determinate», stanti le clausole di
cui all'art. 117, quarto comma, ed all'art. 118, primo comma, della
Costituzione. L'inserimento, nel tessuto normativo, di previsioni di
tal fatta riflette la tendenza dello Stato a restare l'ente cui
spettano le competenze «generali»; tendenza che, però, deve essere
avversata proprio per la sua contrarietà ai citati articoli della
Costituzione.
(\gamma ) Analogamente viziato risulta l'art. 116, secondo cui le
regioni integrano i piani di tutela di cui all'art. 121 con programmi
di misure che «sono sottoposti per l'approvazione all'Autorità di
bacino», la quale ultima, «qualora le misure non risultino
sufficienti a garantire il raggiungimento degli obiettivi previsti»,
è chiamata ad individuare le cause e ad indicare «alle regioni le
modalità per il riesame dei programmi, invitandole ad apportare le
necessarie modifiche, fermo restando il limite costituito dalle
risorse disponibili».
Alla luce di questa disposizione, si coglie chiaramente l'idea di
un'autonomia regionale che viene collocata «sotto tutela» da parte di
un ente, quale l'Autorità di bacino, che è riconducibile, nella
composizione e nelle funzioni, alla sfera di diretta influenza dello
Stato (come si confida di aver adeguatamente dimostrato supra,
sub B.3.c).
L'art. 116, in definitiva, contrasta con gli artt. 114 e 118
della Costituzione, proprio in conseguenza del mancato riconoscimento
di una sfera di autonomia della regione, configurata viceversa come
una propaggine di un ente di decentramento (l'Autorità di bacino),
ed a questo subordinata (nella misura in cui riceve «istruzioni»,
«inviti» e «suggerimenti»).
(\delta ) L' art. 119, nel dettare norme in materia di recupero
dei costi relativi ai servizi idrici, compresi quelli ambientali e
relativi alla risorsa, attribuisce il potere di (attuare politiche
dei prezzi dell'acqua» alle «Autorità competenti». Il riferimento
generico al titolare di questa attribuzione è l'unico che si
riscontra nell'intero Titolo IV della Sezione II della Parte terza,
poichè in tutti gli altri articoli sono adeguatamente specificate
quali siano le «autorità competenti». In un settore così delicato
come è quello in parola, una tale genericità appare, di per sè,
contrastante con l'art. 118 della Costituzione, nella misura in cui
è all'origine di incertezza in ordine alla concreta titolarità del
potere.
La natura delle attività previste all'art. 119 rende chiara la
necessità di traslitterare l'espressione «Autorità competenti» in
«Regioni (e Province autonome)», giacchè sono questi i livelli di
governo chiamati - come evidenziato anche da una interpretazione
sistematica del Capo in cui l'art. 119 è contenuto - ad agire in via
amministrativa. Qualora, però, ad un tale approdo ermeneutico non si
giungesse, una declaratoria di illegittimità costituzionale
dell'articolo in questione, nella parte in cui non attribuisce
l'attuazione delle politiche dei prezzi dell'acqua alle regioni, si
imporrebbe onde eliminare il contrasto inveratosi con l'art. 118
della Costituzione.
La illegittimità costituzionale dell'art. 119 ha riflessi anche
sull'art. 121, comma 4, lettera h), nella parte in cui ad esso fa
esplicito rinvio. Il vizio è, in questo caso, da riscontrarsi in
relazione all'utilizzo della formula generica «dare attuazione» -
priva della specificazione dei soggetti che in concreto sono chiamati
a farlo - alle disposizioni concernenti il recupero dei costi dei
servizi idrici.
Come è ovvio, l'accoglimento della prospettiva ermeneutica o
della questione di legittimità costituzionale riguardante l'art. 119
farebbe, peraltro, cadere la censura sull'art. 121.
(\varepsilon ) L'art. 120 assegna alle regioni il compito di
elaborare ed attuare i programmi per la conoscenza e la verifica
dello stato qualitativo e quantitativo delle acque superficiali e
sotterranee all'interno di ciascun bacino idrografico.
La previsione, apparentemente in linea con il ruolo che delle
regioni deve necessariamente essere proprio in materia, tradisce una
limitazione eccessiva dell'autonomia amministrativa de1le regioni in
considerazione di quanto stabilito al comma 2 dell'art. 120. Ai
termini del primo periodo, infatti, i programmi «sono adottati in
conformità alle indicazioni di cui all'Allegato 1 alla parte terza».
L'allegato è inusitatamente lungo e dettagliato, tanto da rendere
l'attività della regione l'espressione, non già di una autonomia
amministrativa, ma di una funzione operativa ed ausiliaria rispetto
ai desiderata di un ente sovraordinato, nella specie ovviamente
identificabile nello Stato.
L'ottica di sudditanza delle regioni, che anche da questa
disposizione emerge, si pone in patente contrasto con l'art. 118
della Costituzione.
(\zeta ) Considerazioni analoghe debbono essere svolte in merito
all'art. 122, che, dopo aver riconosciuto alle regioni il potere di
promuovere «la partecipazione attiva di tutte le parti interessate
all'attuazione della parte terza del [...] decreto, in particolare
all'elaborazione, al riesame e all'aggiornamento dei Piani di
tutela», si sofferma sui dettagli delle azioni che le regioni debbono
intraprendere, violando così, in ragione dell'inserimento di norme
non di principio, l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, e, in
ragione della limitazione eccessiva della discrezionalità
amministrativa regionale, l'art. 118 della Costituzione.
(\eta ) L'art. 123 è inficiato, a sua volta, dal contrasto con
l'art. 117 della Costituzione, in quanto in esso non ci si limita a
porre il principio in base al quale «contestualmente alla
pubblicazione dei Piani di tutela le regioni trasmettono copia di
detti piani e di tutti gli aggiornamenti successivi al Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio al fine del successivo
inoltro alla Commissione europea», ma si vanno anche a dettagliare
ulteriormente le modalità, i tempi e gli oggetti specifici delle
informazioni da trasmettere, esorbitando così dai poteri legislativi
che allo Stato spettano in virtù del terzo comma dell'art. 117 della
Costituzione.
c) La maggior parte delle fattispecie di illegittimità
costituzionale deriva dalla violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, associata alla violazione dell'art. 76, a sua volta
veicolata dalla violazione dell'art. 1, comma 8, della legge n. 308
del 2004, nella parte in cui impone al legislatore delegato il
rispetto delle attribuzioni che delle regioni e degli enti locali
sono proprie in virtù del decreto legislativo n. 112 del 1998.
Analogamente, sono inficiate dal mancato rispetto dell'art. 1, comma
8, della legge di delega quelle disposizioni che segnano un
«arretramento» della posizione di regioni ed enti locali rispetto a
quanto previsto in seno al decreto legislativo 11 maggio 1999,
n. 152, dal momento che - come si è avuto modo di sottolineare
supra, sub B.3.b), (\alpha ), a proposito del riferimento alla legge
n. 183 del 1989 - la ratio inequivocabile della disposizione redatta
dal legislatore delegante era quella di impedire ogni «ritorno
indietro» rispetto alle acquisizioni già consolidate in capo alle
autonomie territoriali.
(\alpha ) Viene, innanzi tutto, in rilievo l'art. 87, il cui
comma 1 così recita: «Le regioni, d'intesa con il Ministero delle
politiche agricole e forestali, designano, nell'ambito delle acque
marine costiere e salmastre che sono sede di banchi e di popolazioni
naturali di molluschi bivalvi e gasteropodi, quelle richiedenti
protezione e miglioramento per consentire la vita e lo sviluppo degli
stessi e per contribuire alla buona qualità dei prodotti della
molluschicoltura direttamente commestibili per l'uomo».
Tale disposizione ripete quella contenuta nell'art. 14, comma 1,
del decreto legislativo n. 152 del 1999, in cui, però, non era
prevista l'intesa con il Ministro delle politiche agricole e
forestali. Trattandosi di competenza già interamente trasferita alle
regioni, appare evidente che lo Stato non possa sotterraneamente
riappropriarsene attraverso un atto di codeterminazione, di cui non
si rinviene alcuna giustificazione, nè sul piano funzionale nè su
quello del sistema costituzionale di ripartizione delle competenze.
(\beta ) Un vizio ancor più grave è da riscontrare in merito
all'art. 91, comma 2, che attribuisce al Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio, sentita la Conferenza Stato-regioni, il
potere di emanare un decreto con il quale individuare le aree
sensibili ulteriori rispetto a quelle inserite nell'elenco di cui al
comma 1.
In proposito, va sottolineato che l'individuazione delle
«ulteriori aree sensibili» era già stata trasferita alle regioni
dall'art. 18, comma 4, del decreto legislativo n. 152 del 1999, in
piena coerenza con l'art. 80, comma 1, lettera n), del decreto
legislativo n. 112 del 1998, che attribuiva allo Stato unicamente «la
definizione dei criteri generali per la elaborazione dei piani
regionali di risanamento delle acque».
Appare, quindi, evidente l'indebita riattrazione allo Stato della
competenza in ordine alla individuazione delle «ulteriori aree
sensibili», la cui illegittimità costituzionale può essere soltanto
mitigata, ma non certo superata, dalla previsione del previo parere
(oltretutto non vincolante) in sede di Conferenza Stato-regioni.
(\gamma ) Con riferimento all'art. 101, comma 7, deve
evidenziarsi come esso assimili alle acque reflue domestiche gli
scarichi «provenienti da imprese [...] che esercitano anche attività
di trasformazione o di valorizzazione della produzione agricola,
«inserita con carattere di normalità e complementarietà funzionale
nel ciclo produttivo aziendale e con materia prima lavorata
proveniente in misura prevalente dall'attività di coltivazione dei
terreni di cui si abbia a qualunque titolo la disponibilita» (lettera
c).
Nella normativa precedente, l'art. 28, comma 7, lettera c), del
decreto legislativo n. 152 del 1999 prevedeva una analoga
assimilazione, fissando, però, un preciso rapporto minimo (due
terzi) tra materia prima derivante dalla propria produzione e materia
prima derivante da produzioni altrui: con la disposizione impugnata
il rapporto minimo precisamente individuato viene sostituito da un
concetto inevitabilmente elastico quale è quello della «misura
prevalente», che ben può prestarsi ad una certa (anche marcata)
discrezionalità applicativa.
Ora, una siffatta discrezionalità è potenzialmente in grado di
tradursi nell'applicazione di livelli di trattamento meno rigorosi,
con evidenti effetti negativi sulle caratteristiche di qualità delle
acque del corpo recettore. In questo quadro, l'art. 101, comma 7, si
pone come una norma foriera di difficoltà nel raggiungimento degli
obiettivi di qualità che sono stabiliti a livello comunitario (in
violazione, dunque, dell'art. 117, primo comma, della Costituzione) e
nel «miglioramento della qualità dell'ambiente» (che pure figura,
all'art. 1, comma 8, lettera a), della legge n. 308 del 2004, tra i
«principi e criteri direttivi generali», donde la violazione
dell'art. 76 della Costituzione).
La conseguenza ultima è quella di incidere negativamente sulle
funzioni svolte dalle regioni e dagli enti locali, chiamati a gestire
una situazione che, nel mettere a repentaglio il conseguimento dei
risultati imposti dal diritto comunitario, è suscettibile di
divenire una situazione emergenziale.
(\delta ) Assai significativo del modus procedendi del
legislatore delegato è altresì l'art. 113, in tema di «acque
meteoriche di dilavamento e acque di prima pioggia». Il testo
dell'articolo è apparentemente identico a quello dell'art. 39 del
decreto legislativo n. 152 del 1999, ai termini del quale,
nell'ottica della prevenzione di rischi idraulici ed ambientali, le
regioni erano chiamate a disciplinare le forme di controllo degli
carichi di acque meteoriche di dilavamento provenienti da reti
fognarie separate ed i casi in cui può essere richiesto che le
immissioni delle acque meteoriche di dilavamento, effettuate tramite
altre condotte separate, siano sottoposte a particolari prescrizioni,
ivi compresa l'eventuale autorizzazione.
L'art. 113, al comma 1, ripete integralmente la disposizione
previgente, salvo introdurre l'obbligo, per le regioni, di richiedere
il parere del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio.
Si tratta, di nuovo, di un «arretramento» della autonomia
regionale, in violazione dei precetti contenuti nella legge di
delega, che si inquadra nella prospettiva di collocare le regioni in
una posizione di subalternità, nell'azione di governo del
territorio, rispetto alle determinazioni di organi statali. Nel caso
di specie, la forma di tutela imposta è particolarmente pesante,
giacchè l'intervento statale va a condizionare l'attività
legislativa delle regioni, in aperto contrasto con il disposto
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
(\varepsilon ) I rilievi mossi all'art. 113, comma 1, sono
integralmente riproponibili con riferimento all'art. 114, comma 1, in
materia di «dighe». Nella disposizione si stabilisce che «le regioni,
previo parere dei Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio, adottano apposita disciplina in materia di restituzione
delle acque utilizzate per la produzione idroelettrica, per scopi
irrigui e in impianti di potabilizzazione, nonchè delle acque
derivanti da sondaggi o perforazioni diversi da quelli relativi alla
ricerca ed estrazione di idrocarburi, al fine di garantire il
mantenimento o il raggiungimento degli obiettivi di qualità di cui
al titolo II della parte terza del [...] decreto» legislativo n. 152
del 2006.
Una previsione sostanzialmente identica era contenuta
nell'art. 40, comma 1, del decreto legislativo n. 152 del 1999, nel
quale, però, difettava un qualunque riferimento alla necessità di
acquisire il parere del Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio. Si è, quindi, nuovamente in presenza dell'introduzione
di una forma di anomala «tutela» di un organo statale nei confronti
dell'ente regionale, in stridente dissonanza con le prescrizioni
della legge di delega, ma soprattutto con il quadro costituzionale
successivo alla riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione.
(\zeta ) L'art. 135, comma 2, stabilisce che, «fatto salvo quanto
previsto dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, ai fini della
sorveglianza e dell'accertamento degli illeciti in violazione delle
norme in materia di tutela delle acque dall'inquinamento provvede il
Comando Carabinieri tutela ambiente (C.C.T.A.); può altresì
intervenire il Corpo forestale dello Stato e possono concorrere la
Guardia di finanza e la Polizia di Stato». Inoltre, «il Corpo delle
capitanerie di porto, Guardia costiera, provvede alla sorveglianza e
all'accertamento delle violazioni di cui alla parte terza del [...]
decreto quando dalle stesse possano derivare danni o situazioni di
pericolo per l'ambiente marino e costiero».
La corrispondente disposizione del decreto legislativo n. 152 del
1999 stabiliva che alla sorveglianza ed all'accertamento degli
illeciti in violazione delle norme in materia di tutela delle acque
dall'inquinamento e del relativo danno ambientale concorreva il Corpo
forestale dello Stato, in qualità di forza di polizia specializzata
in materia ambientale.
Dal confronto tra le due disposizioni emerge, di nuovo, una
compressione delle prerogative regionali.
Lo stesso art. 135, al comma 1, attribuisce alle regioni la
competenza ad accertare gli illeciti amministrativi e ad irrogare le
sanzioni amministrative: appare conseguentemente ovvio che dovrebbero
essere le regioni ad individuare i soggetti preposti a compiti di
polizia amministrativa. Il comma 2 qui censurato, invece,
cristallizza i compiti delle diverse forze di polizia, affidando il
ruolo centrale a strutture facenti capo allo Stato e relegando ad un
ruolo facoltativo e residuale il Corpo forestale, vale a dire quella
che, in precedenza, era l'unica forza espressamente contemplata, sia
pure come struttura «concorrente» con altre, che le regioni erano
ovviamente chiamate a specificare.
A chiarire ulteriormente il disegno teso a rendere marginale il
ruolo delle regioni, non può sfuggire che, ai termini dell'art. 70,
lettera c), del decreto legislativo n. 112 del 1998, sono state
conferite a regioni ed enti locali «le competenze [...] necessarie
all'esercizio delle funzioni di competenza statale». La traslazione,
dal Corpo forestale al Comando Carabinieri tutela ambiente, delle
funzioni fondamentali in tema di sorveglianza e accertamento di
illeciti in violazione delle norme in materia di tutela delle acque
dall'inquinamento rappresenta, allora un tentativo, neppure troppo
mascherato, di avocare allo Stato una competenza già trasferita agli
enti territoriali infra-statuali.
d) Per concludere sulla Sezione II della Parte terza del decreto
legislativo n. 152 del 2006, debbono individuarsi ulteriori
disposizioni affette da illegittimità costituzionale per motivi
diversi da quelli sin qui passati in rassegna.
(\alpha ) In primo luogo, merita soffermarsi sul comma 4
dell'art. 75, nel quale si stabilisce che «con decreto dei Ministri
competenti per materia si provvede alla modifica degli Allegati alla
parte terza del presente decreto per dare attuazione alle direttive
che saranno emanate dall'Unione europea, per le parti in cui queste
modifichino modalità esecutive e caratteristiche di ordine tecnico
delle direttive dell'Unione europea recepite dalla parte terza del
[...] decreto, secondo quanto previsto dall'art. 13, della legge 4
febbraio 2005, n. 11».
La disposizione si pone in contrasto, innanzi tutto, con
l'art. 117, quinto comma, della Costituzione, poichè attribuisce, in
generale, ad organi statali il compito di dare attuazione a direttive
comunitarie che, quanto meno per la parte in cui modificano modalità
esecutive di altre direttive, incidono su aspetti di dettaglio del
settore in questione. Come si è avuto modo di rilevare supra, sub
(a), una siffatta attività non può che spettare, in virtù degli
artt. 117 e 118 della Costituzione, alla cura delle regioni.
In questa prospettiva, appare evidente anche la violazione
dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione, poichè si
attribuisce un potere regolamentare a ministri in un ambito diverso
da quelli individuati nel secondo comma dell'art. 117.
In via assolutamente subordinata, l'attribuzione ai ministri del
potere di emanare decreti viola il principio di leale cooperazione,
nella misura in cui gli atti eventualmente posti in essere, per
l'importanza che possono assumere, necessitano, nel loro procedimento
di formazione, di un intervento delle istanze rappresentative di
regioni ed enti locali.
(\beta ) Il precitato art. 91, in tema di «aree sensibili» reca
un'ulteriore disposizione inficiata da un vizio di legittimità
costituzionale. Trattasi del comma 6, che attribuisce al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio il compito di provvedere,
con proprio decreto, alla riedificazione delle aree sensibili e dei
rispettivi bacini drenanti che contribuiscono all'inquinamento delle
aree sensibili.
Il decreto ministeriale deve essere emanato «sentita la
Conferenza Stato-regioni». La natura meramente consultiva
dell'intervento della Conferenza risulta contrastante con il
principio di leale cooperazione. Ciò in quanto l'incidenza che il
decreto ministeriale inevitabilmente ha sul territorio (e sul governo
del territorio) regionale rende indefettibile una intesa, che sola
può consentire alle regioni di far adeguatamente valere i propri
interessi.
(\gamma ) L'art. 132 prevede, per il caso di mancata
effettuazione dei controlli previsti dalla Parte terza del decreto
legislativo impugnato, un potere sostitutivo del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio nei confronti delle
regioni.
L'articolo si pone in contrasto con l'art. 120, secondo comma,
della Costituzione, anche alla luce di quanto previsto dall'art. 8
della legge 5 giugno 2003, n. 131, nella parte in cui conferisce
l'esercizio del potere sostitutivo statale ad un ministro, anzichè
all'organo di vertice del Governo nazionale, come esplicitamente
richiesto, oltre che dalla giurisprudenza costituzionale (a far tempo
dalle sentenze nn. 313 del 2003 e 43 del 2004), dall'art. 8, comma 1,
della legge n. 131 del 2003.
(\delta ) Infine, l'art. 136 disciplina i «proventi delle
sanzioni amministrative pecuniarie», ponendo alle somme riscosse, e
versate all'entrata del bilancio regionale, un vincolo di
destinazione che si sostanzia nel fatto che le somme debbono essere
finalizzate alle «opere di risanamento e di riduzione
dell'inquinamento dei corpi idrici». La previsione di un siffatto
vincolo di destinazione risulta costituzionalmente illegittima, in
virtù dell'art. 119 della Costituzione, come dimostrato dalla
costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte.
B.5) Parte terza - Sezione III (Gestione delle risorse idriche).
Illegittimità costituzionale degli artt. da 144 a 146, da 147 a
158, 159 e 160.
a) Nel tentativo (giuridicamente vano) di inserire la disciplina
della gestione delle risorse idriche nell'ambito di competenze
legislative esclusive dello Stato o, quanto meno, di competenze
trasversali, l'art. 141, comma 1, del decreto legislativo impugnato
afferma l'esistenza di una «concorrenza di competenze» riguardante
«la tutela dell'ambiente e della concorrenza e la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni del servizio idrico integrato e
delle relative funzioni fondamentali di comuni, province e città
metropolitane».
Dato atto che in materia di gestione delle risorse idriche si
«realizza un complesso intreccio di interessi e competenze in cura a
diversi livelli istituzionali» (sentenza n. 412 del 1994), ciò che
non può non contestarsi è la individuazione delle materie coinvolte
in questo «intreccio».
L'elenco redatto si appalesa, infatti, in parte sovrabbondante ed
in parte lacunoso.
Nel primo senso, è da escludere la materia «tutela della
concorrenza», da codesta ecc.ma Corte definita alla stregua di «una
delle leve della politica economica statale» (sentenza n. 14 del
2004): sebbene «la nozione di tutela della concorrenza abbracci [...]
nel loro complesso i rapporti concorrenziali sul mercato e non
esclud[a] interventi promozionali dello Stato», è indiscutibile che
«una dilatazione massima di tale competenza, che non presenta i
caratteri di una materia di estensione certa, ma quelli di una
funzione esercitabile sui più diversi oggetti, rischierebbe di
vanificare lo schema di riparto dell'art. 117 Cost., che vede
attribuite alla potestà legislativa residuale e concorrente delle
regioni materie la cui disciplina incide innegabilmente sullo
sviluppo economico» (ancora, sentenza n. 14 del 2004).
Facendo applicazione di questi principi, la stessa giurisprudenza
costituzionale ha avuto modo di circoscrivere la rilevanza della
«tutela della concorrenza» ai soli servizi pubblici locali «di
rilevanza economica» (sentenza n. 272 del 2004), ciò che esula
chiaramente dall'ambito di disciplina di cui alla Sezione III della
Parte terza del decreto legislativo impugnato.
Analogamente, deve escludersi la rilevanza della materia
rappresentata dalle «funzioni fondamentali di comuni, province e
città metropolitane», giacchè la stessa previsione della
definizione (da parte delle regioni) di «ambiti territoriali
ottimali», di estensione territorialmente variabili (art. 147 del
decreto legislativo impugnato), postula una dimensione territoriale
tale da escludere che la gestione dei servizi in questione possa
considerarsi «esplicazione di una funzione propria ed indefettibile
dell'ente locale» (sentenza n. 272 del 2004).
Nel senso della lacunosità dell'elenco di cui all'art. 141,
comma 1, del decreto legislativo n. 152 del 2006, si pone
l'indefettibilità dell'inserimento della materia «governo del
territorio» (in ragione del - peraltro consolidato - collegamento
già più volte evidenziato tra la gestione delle risorse idriche e
la materia di competenza concorrente), della materia «tutela della
salute» (viste le ricadute che la tutela delle risorse idriche non
può non avere sul diritto alla salute degli individui, anche inteso
come diritto all'ambiente salubre) e, soprattutto, della materia
«servizi pubblici locali». A quest'ultimo proposito, non può che
farsi riferimento alla sentenza n. 222 del 2005, con la quale codesta
ecc.ma Corte, avendo riguardo ad un servizio pubblico quale quello di
trasporto, ha evidenziato che «non vi è dubbio che la materia del
trasporto pubblico locale rientra nell'ambito delle competenze
residuali delle regioni di cui al quarto comma dell'art. 117 Cost.)
(l'esistenza di una materia «servizi pubblici locali» come materia di
competenza residuale è stata poi ribadita con la sentenza n. 26 del
2006).
Fondandosi sulla rimodulazione operata dell'elencazione contenuta
nell'art. 141, comma 1, del decreto legislativo impugnato, la
conclusione cui deve addivenirsi è nel senso della sussistenza,
relativamente al «servizio idrico integrato», di una «concorrenza di
competenze», che non si risolve nella prevalenza di una materia
rispetto ad un'altra. Ne deriva che l'intreccio di competenze
trasversali, concorrenti e residuali rende imprescindibile una
normazione adottata a seguito di procedimenti che vedano un
coinvolgimento degli enti regionali che vada ben oltre il semplice
parere, e che si incardini essenzialmente sul modello dell'intesa in
senso forte: in ultima analisi, dunque, la illegittimità
costituzionale per il vizio derivante dalla violazione del principio
di leale cooperazione che affligge il procedimento seguito
nell'approvazione del decreto legislativo n. 152 del 2006 non può
non colpire l'intero Titolo II della Sezione III della Parte seconda
del decreto stesso, ossia gli artt. da 147 a 158.
A monte, rispetto all'incostituzionalità appena rilevata si pone
quella degli artt. da 144 a 146. Tali disposizioni dettano i principi
generali alla luce dei quali porre in essere la gestione del demanio
idrico, segnatamente attraverso l'impegno per il mantenimento
dell'equilibrio del bilancio idrico (art. 145) e per il risparmio
idrico (art. 146). Essendo in larga misura condizionanti rispetto
alla gestione delle risorse idriche dettagliata negli articoli
seguenti, le disposizioni di cui agli artt. da 144 a 146 avrebbero
necessitato di una partecipazione effettiva delle regioni alla
determinazione dei loro contenuti, partecipazione nella specie ben
lungi dall'essersi prodotta.
Con precipuo riguardo, poi, al comma 3 dell'art. 146, sono da
rilevare ulteriori motivi di illegittimità costituzionale derivanti
dalla previsione secondo cui «il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio, sentita l'Autorità di vigilanza sulle risorse
idriche e sui rifiuti e il Dipartimento tutela delle acque interne e
marine dell'Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi
tecnici (APAT), adotta un regolamento per la definizione dei criteri
e dei metodi in base ai quali valutare le perdite degli acquedotti e
delle fognature». Siffata disposizione si pone in contrasto con
l'art. 117, sesto comma, della Costituzione, per il fatto di
prevedere un potere regolamentare in capo allo Stato in un settore
non riconducibile ad una materia di competenza esclusiva ex art. 117,
secondo comma. In subordine, deve constatarsi una violazione del
principio di leale cooperazione, discendente dalla mancata previsione
della necessità di un coinvolgimento dei rappresentanti degli enti
regionali.
b) Qualora si dovesse ritenere - ciò che peraltro appare
difficilmente argomentabile - che il servizio idrico integrato non
coinvolga la materia «servizi pubblici locali», o che, comunque, si
possa assegnare una prevalenza, tra le materie interessate, alla
«tutela dell'ambiente», gli articoli appena censurati risulterebbero
parimenti in buona parte illegittimi, in quanto recanti disposizioni
di minuto dettaglio, indiscutibilmente ultronee rispetto alla
fissazione di standards di tutela uniformi, in contrasto, quindi, con
i principi che reggono il riparto delle funzioni amministrative di
cui all'art. 118 della Costituzione, nonchè con l'art. 1, comma 8,
della legge n. 308 del 2004, nella parte in cui impone al legislatore
il rispetto delle attribuzioni regionali e degli enti locali
stabilite all'interno del decreto legislativo n. 112 del 1998. Tra le
disposizioni di quest'ultimo decreto, assume particolare importanza
quella di cui all'art. 88, comma 1, lettera h), secondo cui hanno
rilievo nazionale i compiti relativi «ai criteri per la gestione del
servizio idrico integrato»: il richiamo ai semplici «criteri»
implica, evidentemente, l'impossibilità per lo Stato di dettagliare
la normativa in materia, dovendosi limitare alla predisposizione di
un quadro assolutamente generale nel quale le regioni (e, se del
caso, gli enti locali) siano lasciati liberi di agire nel modo
ritenuto più consono alla tutela del proprio territorio ed al
soddisfacimento delle esigenze della propria popolazione.
(\alpha ) La illegittimità costituzionale colpisce, innanzi
tutto, l'art. 148 nel suo complesso, in quanto esso individua
nell'Autorità d'ambito la struttura cui è affidata la gestione
delle risorse idriche. Si va in tal modo a violare, per un verso,
l'art. 118 della Costituzione, nella misura in cui si ipostatizza un
certo assetto di competenze amministrative, senza tener conto delle
peculiarità di ciascun territorio, peculiarità che soltanto in sede
di legislazione regionale possono trovare adeguata rispondenza. Per
altro verso, si pone in non cale l'art. 86, comma 1, del decreto
legislativo n. 112 del 1998, ai termini del quale «alla gestione dei
beni del demanio idrico provvedono le regioni e gli enti locali
competenti per territorio»: non solo, dunque, lo Stato priva gli enti
territoriali di poteri amministrativi loro attribuiti dal decreto
n. 112 (donde la violazione della legge di delega e, in ultima
analisi, dell'art. 76 della Costituzione), ma espropria le regioni di
poteri legislativi che il tenore della disposizione citata indicano
chiaramente (sia pure implicitamente) come di spettanza regionale
(donde la violazione dell'art. 117 della Costituzione).
Quand'anche si configurasse l'Autorità d'ambito alla stregua di
uno standard di tutela uniforme (il che sembra assai problematico),
resterebbero comunque illegittimi i commi 3 e 5 dell'art. 148, in
ragione del contenuto di estremo dettaglio che essi recano: il primo
disciplina, infatti, le forme di pubblicazione dei bilanci
dell'Autorità d'ambito, mentre il secondo si diffonde minuziosamente
sulla partecipazione all'Autorità, andando così ad incidere su
aspetti che non tangono in alcun modo la tutela dell'ambiente, ma che
riguardano, semmai, misure organizzative che le regioni debbono poter
calibrare in relazione alle peculiarità del proprio territorio.
(\beta ) L'art. 149 è costituzionalmente illegittimo giacchè in
esso si manifestano le velleità dello Stato di disciplinare
l'esercizio delle funzioni amministrative spettanti agli enti
infra-statuali. La violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione discende, in primo luogo, dalla previsione dello
strumento (il piano d'ambito) e, secondariamente (subordinatamente),
dalla specificazione dei contenuti che dello strumento sono propri.
La illegittimità costituzionale del comma 1 ha come conseguenza
inevitabile l'incostituzionalità anche dei commi da 2 a 5, che
specificano ulteriormente i contenuti del comma 1.
Per quanto attiene al comma 6, il vizio di costituzionalità è
riscontrabile nella disciplina procedurale assai dettagliata che reca
relativamente alle fasi successive alla delibera di approvazione del
piano d'ambito.
(\gamma ) L'inclusione del servizio idrico integrato dal novero
dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (ai sensi
dell'art. 113 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, come
sostituito dall'art. 35, comma 1, legge 20 dicembre 2001, n. 448, ed
indi modificato dall'art. 14, comma 1, del decreto legislativo 30
settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla legge 24
novembre 2003, n. 326, e poi dall'art. 4, comma 234, legge
24 dicembre 2003, n. 350) conduce alla illegittimità costituzionale
degli artt. 150, 151 e 153.
L'art. 150 reca norme in tema di «scelta della forma di gestione
e procedure di affidamento», basandosi essenzialmente sulla
disciplina dell'art. 113 del decreto legislativo n. 267 del 2000,
oggetto, non a caso, di molteplici rinvii: sulla scorta delle
affermazioni già ricordate di codesta ecc.ma Corte, rese nell'ambito
della sentenza n. 272 del 2004, si dimostra chiaramente l'intento
dilatatorio perseguito dal legislatore statale relativamente alle
competenze di cui è titolare. L'esclusione di ogni rilievo della
«tutela della concorrenza» nel settore che ci occupa configura, in
effetti, come improponibile una recezione della normativa dal
precitato art. 113.
La censura dell'art. 150 si riverbera, ovviamente, anche
sull'art. 151, che del primo è prosieguo logico e specificazione,
dal momento che disciplina i «rapporti tra autorità d'ambito e
soggetti gestori del servizio idrico integrato».
Identica argomentazione sorregge l'incostituzionalità
dell'art. 153, concernente le dotazioni (infrastrutture idriche,
immobilizzazioni, attività e passività relative al servizio) dei
soggetti gestori del servizio idrico.
(\delta ) L'art. 154 disciplina la «tariffa del servizio idrico
integrato», fissando i parametri in base ai quali essa deve essere
concretamente determinata.
La determinazione della tariffa di un servizio rientra,
evidentemente, negli aspetti di pura gestione dello stesso, e dunque
non può non tradursi in una normativa di minuto dettaglio (sul
presupposto - che si è qui fatto proprio, peraltro solo per ipotesi
- che si versi un ambito materiale comunque riconducibile alla
competenza trasversale dello Stato).
La stessa giurisprudenza costituzionale, d'altro canto, ha
chiarito che le tariffe in materia di acque non possono non
inquadrarsi nella competenza legislativa regionale. Viene in rilievo,
a tal proposito, la sentenza n. 335 del 2005. Una delle questioni
sollevate in via principale del Presidente dei Consiglio dei ministri
ha riguardato la disposizione legislativa della regione
Emilia-Romagna in cui si prevede che, con decreto del Presidente
della Giunta, venga stabilito il metodo per la determinazione della
tariffa relativa al servizio integrato ed alla gestione dei rifiuti.
Il ricorrente aveva argomentato che l'individuazione dei criteri per
la determinazione della tariffa in materia di acque costituisce per
sua natura sia un livello essenziale di prestazione che deve essere
garantito su tutto il territorio nazionale, sia un principio
fondamentale in materia di governo del territorio, con la conseguenza
che la disposizione impugnata era da ritenersi contrastante con
l'art. 117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, della
Costituzione. Codesta ecc.ma Corte ha disatteso la censura,
dichiarando la questione inammissibile «per l'assenza di qualsiasi
motivazione in ordine ai parametri costituzionali, peraltro di dubbia
pertinenza, meramente invocati dal ricorrente» (il corsivo è
aggiunto, proprio a sottolineare il punto centrale della motivazione
per quanto qui interessa).
Alla violazione, ad opera dell'art. 154 del decreto legislativo
impugnato, degli artt. 117 e 118 della Costituzione si associa quella
dell'art. 119, in ragione della compressione che si viene a creare
dell'autonomia di entrata costituzionalmente garantita a regioni ed
enti locali.
Un ultimo, subordinato, profilo di incostituzionalità concerne
specificamente i commi 2 e 3, i quali prevedono, in capo al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del Ministro
dell'economia e delle finanze, poteri regolamentari che, per il fatto
di incidere su materie diverse da quelle di competenza esclusiva
statale, si pongono in contrasto con il sesto comma dell'art. 117
della Costituzione. Le medesime disposizioni, infine (ed in ulteriore
subordine), ledono il principio di leale cooperazione, in quanto i
poteri regolamentari ivi contemplati non prevedono, nel loro
esercizio, alcun coinvolgimento delle istanze rappresentative di
regioni ed enti locali.
(\varepsilon ) Quanto rilevato in merito all'art. 154 nel suo
complesso deve essere riproposto relativamente all'art. 155, che
detta i parametri sulla base dei quali fissare la «tariffa del
servizio di fognatura e depurazione». Anche l'art. 155, dunque, nel
dettare disposizioni specifiche con riferimento al corrispettivo per
il servizio prestato in un ambito di competenza legislativa
regionale, contrasta con gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione,
per le ragioni sopra enunciate.
(\zeta ) La illegittimità costituzionale degli artt. 154 e 155
ingenera l'incostituzionalità anche dell'art. 156, che, in
violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, si occupa della
disciplina della riscossione della tariffa, incidendo dunque su un
aspetto di ulteriore dettaglio rispetto a quanto previsto negli
artt. 154 e 155.
c) La compenetrazione delle competenze in materia di gestione
delle risorse idriche cui si è fatto riferimento ha una inevitabile
incidenza anche sulle attività di vigilanza.
A tal proposito, sono da censurare, in particolare, gli artt. 159
e 160 del decreto legislativo n. 152 del 2006. Tali articoli,
infatti, disciplinano le modalità attraverso cui viene posta in
essere l'attività di vigilanza, adottando una prospettiva tale per
cui è lo Stato ad avere un monopolio sostanzialmente assoluto. La
composizione dell'Autorità di vigilanza e, soprattutto, i compiti ad
essa affidati escludono qualunque intervento regionale che incida su
un ambito che incide indiscutibilmente sulle attribuzioni
costituzionali alle regioni riconosciute dall'art. 117 e
dall'art. 118 della Costituzione.
La concentrazione in capo allo Stato della funzione di vigilanza
viola, dunque, in primo luogo, il riparto di competenze in materia di
gestione del servizio idrico, giacchè non può non prospettarsi una
contiguità tra le competenze normative in tema di gestione e quelle
in tema di vigilanza. È la stessa giurisprudenza costituzionale
consolidata ad evidenziare una siffatta contiguità, allorchè
sottolinea come debba negarsi «che il potere di vigilanza sia
autonomo rispetto alla materia cui inerisce» (sentenza n. 106 del
2006), in quanto «la vigilanza è spesso la fonte dell'individuazione
di fattispecie sanzionabili o comunque di carenze che richiedono
interventi anche non sanzionatori diretti ad assicurare il rispetto
di una determinata disciplina» (così, di recente, le sentenze
nn. 106 del 2006, 63 del 2006 e 384 del 2005).
Analogamente leso è l'art. 118 della Costituzione, dal momento
che lo svolgimento della vigilanza ad opera dello Stato contrasta in
maniera evidente con il principio di sussidiarietà, non potendosi
negare che il livello regionale di governo è ampiamente nelle
condizioni di assicurare lo svolgimento di questa funzione, ed anzi -
per la migliore conoscenza delle peculiarità del proprio territorio
- lo è in misura certo maggiore rispetto ad una autorità centrale.
La conclusione cui deve addivenirsi è, quindi, quella della
formulazione della richiesta a codesta ecc.ma Corte di voler
dichiarare la illegittimità costituzionale dell'intero testo degli
artt. 159 e 160 del decreto legislativo n. 152 del 2006.
Se, peraltro, ad una tale declaratoria non si ritenesse di dover
giungere, altre ragioni di illegittimità costituzionale sarebbero
rintracciabili con particolare riferimento ai commi 2 e 4
dell'art. 159.
Il comma 2 disciplina gli organi e la composizione dell'Autorità
di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti. Ai termini del
terzo periodo del comma in parola, «il consiglio dell'Autorità è
composto da tredici membri e dal presidente, nominati con decreto del
Presidente della Repubblica, su deliberazione dei Consiglio dei
ministri». Nel quarto periodo così si dettagliano le designazioni:
«il presidente dell'Autorità e quattro componenti del Consiglio, dei
quali due con funzioni di coordinatore di sezione, sono nominati su
proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio,
due su proposta del Ministro dell'economia è delle finanze, due su
proposta del Ministro per la funzione pubblica, uno su proposta del
Ministro delle attività produttive relativamente alla "Sezione per
la vigilanza sui rifiuti" quattro su designazione della Conferenza
dei presidenti delle regioni e delle province autonome». Le proposte
- in base al quinto periodo - sono previamente sottoposte al parere
delle competenti Commissioni parlamentari.
Dall'insieme di queste previsioni emerge chiaramente un
«arretramento» della posizione assegnata ai rappresentanti regionali.
Il confronto è da condurre con l'art. 21 della legge 5 gennaio 1994,
n. 36, oggetto di espresso rinvio da parte dell'art. 88, comma 1,
lettera h), del decreto legislativo n. 112 del 1998 (e dunque
vincolante, per il legislatore delegato, ai termini dell'art. 1,
comma 8, della legge n. 308 del 2004), sulla base del quale il
Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche era composto
«da sette membri, nominati con decreto del Ministro dei lavori
pubblici, di concerto con il Ministro dell'ambiente». Di tali
componenti, tre erano designati dalla Conferenza dei presidenti delle
regioni e delle province autonome e quattro - di cui uno con funzioni
di presidente - erano scelti tra persone particolarmente esperte in
materia di tutela ed uso delle acque, sulla base di specifiche
esperienze e conoscenze del settore (comma 2).
In buona sostanza, l'organo di vigilanza sull'uso delle risorse
idriche ha visto una partecipazione regionale che, da tre membri
designati su sette, si è ridotta a quattro membri su tredici,
passando da una quota pari a circa il 43% ad una inferiore al 31%.
Questo ingiustificato ridimensionamento lede le prerogative
costituzionali delle regioni, e ciò sia sotto il profilo della
violazione dell'art. 118 della Costituzione, sia sotto quello del
mancato rispetto del principio di leale cooperazione, per tacere
della violazione patente dell'art. 76 della Costituzione che si
ricava dal confronto appena condotto.
Con precipuo riferimento al comma 4 dell'art. 159, la previsione
di un regolamento emanato con decreto del Presidente dei Consiglio
dei ministri, mirante a disciplinare «l'organizzazione e il
funzionamento, anche contabile, dell'Autorita», si pone in contrasto,
in primo luogo, con l'art. 117, sesto comma, della Costituzione. Ciò
in quanto, alla luce delle considerazioni svolte in precedenza, la
disposizione si traduce nella attribuzione allo Stato di un potere
regolamentare in un ambito diverso da quello per cui lo Stato ha
competenza legislativa esclusiva.
In via subordinata, è da censurare il mancato coinvolgimento
delle istanze rappresentative delle regioni nella approvazione di un
regolamento che avrebbe importanti ricadute sulla gestione delle
risorse idriche, donde la violazione del principio di leale
cooperazione.
B.6) Parte terza - Sezione IV (Disposizioni transitorie e finali).
Illegittimità costituzionale dell'art. 176, comma 1.
Le argomentazioni sin qui svolte relativamente alla Parte terza
del decreto legislativo n. 152 del 2006 rendono evidente
l'illegittimità costituzionale dell'art. 176, comma 1, del decreto
medesimo, nella parte in cui stabilisce che «le disposizioni di cui
alla parte terza [...] che concernono materie di legislazione
concorrente costituiscono principi fondamentali ai sensi
dell'art. 117, comma 3 [recte, terzo], della Costituzione».
Il brano riportato, per un verso, viene a suffragare
ulteriormente la ricostruzione basata su una concorrenza di
competenze che nella presente sede si è argomentata; per altro
verso, però, l'autoqualificazione alla stregua di norme di principio
è da ritenersi illegittima, nella misura in cui non tiene conto
della riscontrabilità di (molte) disposizioni che, come in
precedenza si è visto, intervengono, disciplinando aspetti
eminentemente di dettaglio, su materie di competenza concorrente.
B.7) Parte quarta - Titolo I (Gestione dei rifiuti).
Illegittimità costituzionale degli artt. 181, commi 3, secondo
periodo, e da 5 a 12, 186, 189, commi 1, secondo periodo, e 3, 195,
comma 1, lettere f), g) e t), comma 2, lettera b) (in combinato
disposto con l'art. 196, comma 1, lettera m), ed in combinato
disposto con l'art. 195, comma 4), 197, comma 1, da 199 a 207, da 208
a 211, 212, commi 2 e 3, 214, commi 3 e 5, 215, commi 3, 4, 5 e 6, e
216, commi da 3 a 7 e da 10 a 15.
a)La gestione dei rifiuti e gli ambiti strettamente connessi a
questo settore si caratterizzano, al pari di quelli che già sono
stati analizzati, per un intreccio di competenze di diversa natura:
alla materia trasversale «tutela dell'ambiente» debbono aggiungersi,
quanto meno, la «tutela della salute» ed il «governo del territorio».
Sulla scia della giurisprudenza costituzionale (e segnatamente
della sentenza n. 62 del 2005), la indiscutibile concorrenza di
competenze deve probabilmente sciogliersi, in linea generale,
mediante il riconoscimento di una tendenziale (ma soltanto
tendenziale) prevalenza della «tutela dell'ambiente».
Ciò detto, tuttavia, costituirebbe semplicemente un fuor d'opera
il riconoscere allo Stato una potestà legislativa tanto ampia da
giungere alla disciplina dell'integralità della materia. A tal
proposito, la definizione della «tutela dell'ambiente» come «materia
trasversale» sarebbe già sufficiente, di per sè, a precludere una
siffatta conclusione; nella medesima direzione, peraltro, non può
non sottolinearsi come, in un settore tanto ampio e tanto variegato,
emergano, sotto molteplici profili, particolari esigenze connesse
alla «tutela della salute» e/o al «governo del territorio», di
talchè la potestà legislativa statale deve essere calibrata (e
correlativamente limitata) in ragione delle prerogative
costituzionali degli enti regionali.
A fornire una testimonianza emblematica della molteplicità di
titoli competenziali coinvolti è, del resto, lo stesso decreto
legislativo n. 152 del 2006, il quale, all'art. 177, comma 2,
stabilisce che «le regioni e le province autonome adeguano i
rispettivi ordinamenti alle disposizioni di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema contenute nella parte quarta del presente decreto
entro un anno dalla data di entrata in vigore dello stesso»: l'aver
circoscritto l'obbligo di adeguamento alle (sole) disposizioni in
materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema indica
inoppugnabilmente, infatti, l'esistenza, all'interno della Parte
quarta, anche di disposizioni che a siffatto titolo competenziale non
sono riconducibili.
In concreto, la necessità di un approccio basato sul concorso di
competenze - variamente combinato, quanto a prevalenza e concorrenza,
in ragione dei singoli specifici ambiti normativi - rende
costituzionalmente illegittimi, per violazione dell'art. 117 della
Costituzione, (\alpha ) l'art. 181, commi da 5 a 12, (\beta )
l'art. 189, comma 3, (\gamma ) gli artt. da 199 a 207, (\delta ) gli
artt. da 208 a 211 e (\varepsilon ) gli artt. 215 e 216.
(\alpha ) All'art. 181, i commi da 5 a 12 - in parte oggetto di
censura anche per violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, della
Costituzione: v. infra, sub (c), (a) - disciplinano in modo
estremamente dettagliato le procedure attraverso le quali perseguire
il recupero dei rifiuti, mediante il riutilizzo, il reimpiego, il
riciclaggio ed altre forme di recupero. La normativa contenuta nelle
disposizioni qui censurate appare largamente ultronea rispetto alla
esigenza di porre standards uniformi di tutela ambientale su tutto il
territorio nazionale, non limitandosi esse ad individuare gli
orientamenti generali cui gli operatori debbono attenersi (ciò che
viene effettuato ai primi quattro commi dell'art. 181), ma
specificando minutamente finanche gli strumenti in base ai quali
porre in essere gli obiettivi (gli accordi di programma) e le
procedure da seguire.
(\beta ) Con riguardo all'art. 189, comma 3, deve sottolinearsi
la mutata formulazione della disposizione rispetto a quella
precedentemente vigente (art. 11, comma 3, del decreto legislativo 5
febbraio 1997, n. 22): la modifica intervenuta consiste nella
esenzione per alcune delle imprese e degli enti che producono rifiuti
non pericolosi dall'obbligo di comunicazione annuale alle Camere di
commercio le quantità e le caratteristiche dei rifiuti oggetto di
attività di raccolta, trasporto, recupero e smaltimento di rifiuti.
L'innovazione contrasta patentemente con la crescente esigenza di
ampliare il più possibile il monitoraggio dei rifiuti prodotti, ed
è quindi all'origine di una normativa irrazionale, lesiva, per ciò
stesso, dell'art. 3 della Costituzione. La illegittimità
costituzionale si apprezza, peraltro, anche in relazione alla
compressione dei poteri di controllo che spettano (tra gli altri
soggetti, anche) alle regioni, poteri particolarmente caratterizzanti
in un ambito incidente sulla «tutela della salute» collettiva,
certamente minacciata da una «gestione allegra» dei rifiuti (anche se
non pericolosi). È in tal senso che un alleggerimento degli oneri
imposti agli operatori del settore si traduce, sia pure
indirettamente, in una lesione non trascurabile delle attribuzioni
costituzionali degli enti regionali.
(\gamma ) Gli artt. da 199 a 207 disciplinano il servizio di
gestione integrata dei rifiuti. La materia si colloca nel punto di
intersezione tra diverse competenze normative, tra le quali,
certamente, la «tutela dell'ambiente», ma anche la «tutela della
salute» ed i «servizi pubblici (regionali e) locali». La concorrenza
di competenze trasversali, concorrenti e residuali, nello specifico
settore che adesso ci occupa, non può essere risolta attraverso il
riconoscimento della prevalenza della materia «tutela dell'ambiente»,
per la semplice ragione che appare vana la ricerca di un titolo
competenziale in grado di prevalere sugli altri. Ne deriva
l'indefettibilità dell'adozione di un modulo cooperativo nella
elaborazione della disciplina di tutta la materia, e la conseguente
illegittimità costituzionale, per vizio procedurale, degli artt. da
199 a 207, non essendo stati approvati a seguito di un coinvolgimento
degli enti territoriali infra-statuali in forme idonee (individuabili
nell'intesa).
Deve peraltro notarsi che, se anche si intendesse risolvere la
concorrenza di competenze attraverso l'attribuzione alla «tutela
dell'ambiente» di una posizione di prevalenza, gli articoli censurati
non sarebbero comunque immuni da vizi di legittimità, nella misura
in cui essi dettano una disciplina di minuto dettaglio, non
giustificabile in relazione alla determinazione, da parte dello
Stato, di standards di tutela uniformi. In questa prospettiva,
sarebbero da censurare, in particolare, le seguenti disposizioni:
l'art. 199, comma 3, in quanto disciplina in maniera
(estremamente) dettagliata i contenuti dei piani regionali di
gestione, annichilendo in tal maniera ogni margine operativo lasciato
(e da lasciare) alle regioni;
l'art. 199, comma 5, che detta una disciplina analogamente
dettagliata in merito ai piani di bonifica delle aree inquinate;
l'art. 201, il quale, nel prevedere l'istituzione e nel
dettare norme in materia di Autorità d'ambito, esula dalla
predisposizione di standards uniformi di tutela, ed incide
direttamente sulla gestione concreta dell'attività, in forme
peraltro più invasive di quelle contemplate all'art. 23 del decreto
legislativo n. 22 del 1997, donde, tra l'altro, il mancato rispetto
dell'art. 1, comma 8, della legge n. 308 del 2004, in relazione
all'art. 85 del decreto legislativo n. 112 del 1998, secondo la -
costituzionalmente doverosa - ricostruzione dei rapporti tra le fonti
più ampiamente evocata infra, sub (b);
l'art. 202, in quanto la normativa ivi contenuta entra -
inammissibilmente - nei minimi dettagli dell'affidamento del servizio
di gestione dei rifiuti;
gli artt. 203 e 204, la cui illegittimità costituzionale
deriva, come conseguenza, da quella dell'art. 202.
Prescindendo dalla illegittimità discendente dalla
impossibilità di giustificare le normative di cui sopra mediante la
loro definizione alla stregua di standards di tutela uniformi,
ulteriori ragioni di incostituzionalità colpiscono alcune delle
disposizioni ora in esame:
gli artt. 199, comma 8, e 204, comma 3, secondo periodo,
contrastano con l'art. 120, secondo comma, della Costituzione, anche
alla luce di quanto previsto dall'art. 8 della legge 5 giugno 2003,
n. 131, nella parte in cui conferiscono l'esercizio del potere
sostitutivo statale nei confronti delle regioni al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio, anzichè all'organo di
vertice del Governo nazionale, come esplicitamente richiesto, oltre
che dalla giurisprudenza costituzionale (a far tempo dalle sentenze
nn. 313 del 2003 e 43 del 2004), dall'art. 8, comma 1, della legge
n. 131 del 2003; con specifico riguardo all'art. 204, comma 3,
secondo periodo, inoltre, deve sottolinearsi la totale assenza di
garanzie approntate per l'ente sostituendo, ciò che radica un
ulteriore motivo di violazione dell'art. 120, secondo comma, della
Costituzione;
l'art. 205, comma 6, contrasta con gli artt. 114 e 117 della
Costituzione, in quanto, nel prevedere la necessità per le regioni
di legiferare a seguito di una intesa con il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio, produce un anomalo vincolo
amministrativo sulla funzione legislativa regionale; il principio di
leale cooperazione non può tradursi in una «tutela» statale nei
confronti delle regioni, ma deve, viceversa, contemperare le ragioni
dell'autonomia con quelle dell'unità, donde l'alternativa teorica
tra una intesa con il Governo nel suo complesso ed il mero parere del
Ministro dell'ambiente; nel caso di specie, peraltro, l'alternativa
non può che sciogliersi nel secondo senso, giacchè l'indicazione di
«maggiori obiettivi di riciclo e di recupero» costituisce, rispetto
alla dettata normativa quadro statale, una azione «aggiuntiva» che la
regione deve poter calibrare in relazione alle proprie esigenze ed
alle proprie particolarità;
i commi 2 e 3 dell'art. 206 ledono il principio di leale
cooperazione, nonchè l'art. 118 della Costituzione, in quanto
consentono al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio di
stipulare accordi e contratti di programma con soggetti pubblici e
privati o con le associazioni di categoria, al fine di promuovere
l'utilizzo dei sistemi di certificazione ambientale e di attuare
programmi di ritiro dei beni di consumo al termine del loro ciclo di
utilità, senza coinvolgere in alcun modo le regioni, e ciò
nonostante l'impatto che le attività previste possono avere - ed
effettivamente hanno - sul territorio di queste.
(\delta ) Le disposizioni, minuziose più che dettagliate, recate
dagli artt. da 208 a 211 relativamente alla procedura da seguire per
l'ottenimento di autorizzazione per i nuovi impianti di smaltimento e
di recupero dei rifiuti, per il rinnovo delle autorizzazioni, per le
autorizzazioni in ipotesi particolari e per l'autorizzazione di
impianti di ricerca e di sperimentazione, sono ben lungi dal potersi
sussumere nell'ambito degli standards di tutela uniformi in materia
ambientale. Ammesso - e non concesso - che la concorrenza di titoli
competenziali (alla «tutela dell'ambiente» debbono aggiungersi,
almeno, la «tutela della salute» e l'«industria», di competenza
rispettivamente concorrente e residuale) si risolva nella prevalenza
della «tutela dell'ambiente», è evidente che gran parte della
normativa contenuta in questi articoli non possa trovare cittadinanza
nel sistema delle autonomie disegnato dal nuovo Titolo V della Parte
II della Costituzione (oltre che dalla giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte).
Sceverando le disposizioni che, pur con qualche incertezza,
possono ricondursi alla fissazione di standards uniformi, la
illegittimità costituzionale deve allora colpire:
l'art. 208, commi 3, 4, 6, 8, 9, 11, 12, da 15 a 20, in
quanto disciplina la procedura da seguire per l'autorizzazione
prevista per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei
rifiuti, contemplando, tra l'altro, termini procedimentali generali e
di durata delle autorizzazioni (non commisurabili nella loro
rigidità alle peculiarità regionali), contenuti specifici
dell'autorizzazione, adempimenti particolari che vengono richiesti;
l'art. 209, commi da 2 a 5 e 7, relativi al rinnovo delle
autorizzazioni, per le medesime ragioni che conducono alla
illegittimità costituzionale dei commi sopra indicati dell'art. 208;
l'art. 210 nella sua integralità, trattandosi di norma
derogatoria rispetto agli artt. 208 e 209, e dunque a fortiori
estranea dal concetto di standard di tutela uniforme;
l'art. 211, commi da 2 a 5, che, dopo aver posto
legittimamente standards particolari per gli impianti di ricerca e di
sperimentazione, si sofferma nuovamente sul minuto dettaglio della
procedura da seguire e dei termine dell'autorizzazione.
L'art. 211, limitatamente al comma 3, presenta anche l'ulteriore
motivo di illegittimità costituzionale derivante dalla violazione
degli artt. 118 e 120, secondo comma, della Costituzione. Vi si
stabilisce, infatti, che, in caso di mancata approvazione da parte
della regione del progetto o della relazione dell'impianto di ricerca
o di sperimentazione, l'interessato può rivolgersi direttamente al
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, ponendo in non
cale qualunque motivazione che la regione abbia addotto per bloccare
l'attività. Questo anomalo potere di sostituzione si traduce,
dunque, in una deroga ingiustificata al principio di sussidiarietà
(se si riconosce, come è d'uopo, la competenza regionale a
rilasciare l'autorizzazione, non si vede perchè si dia la
possibilità di un «ricorso gerarchico» all'istanza statale), non
ricollegabile neppure all'esercizio del potere sostitutivo
contemplato in Costituzione, stante la totale assenza di garanzie per
l'ente sostituendo.
Il comma 4 dell'art. 211 è anch'esso illegittimo, sotto il
profilo della violazione dell'art. 118 della Costituzione (e, in
subordine, del principio di leale cooperazione), giacchè, in
contrasto con il principio di sussidiarietà, assegna direttamente al
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio la competenza ad
autorizzare impianti in caso di rischio di agenti patogeni o di
sostanze sconosciute e pericolose dal punto di vista sanitario. La
mancata attribuzione alle regioni di questa competenza o, comunque,
la totale esclusione delle regioni da questa procedura nega loro la
possibilità di curare adeguatamente gli interessi dei propri
territori, perpetuando, così, un sistema fortemente centralistico
ormai non più ammissibile alla luce del mutato quadro
costituzionale.
(\varepsilon ) Gli artt. 215 e 216, nel dettare procedure
semplificate in tema di autosmaltimento e di operazioni di recupero,
si pongono al di là della predisposizione di standards di tutela
uniformi in materia ambientale: la stessa predisposizione di
«procedure semplificate» è indice della relativamente scarsa
incidenza delle attività contemplate sull'ambiente, con il che non
può che spettare alle regioni la loro regolamentazione. Da censurare
sono, in particolare, i commi da 3 a 6 dell'art. 215 ed i commi da 3
a 7 e da 10 a 15 dell'art. 216, tutti recanti una minuta
regolamentazione delle procedure da seguire ai fini
dell'autosmaltimento e delle operazioni di recupero.
b) Nel senso della necessità di assegnare alle regioni un ruolo
rilevante, ben più esteso di quello che il decreto legislativo
impugnato disegna, si pone finanche la legge di delega, che,
attraverso il riferimento alle attribuzioni regionali formalizzate
nel testo costituzionale e nel decreto legislativo n. 112 del 1998,
intende chiaramente preservare il sistema da normative ipertrofiche
da parte statale. In ragione di questo riferimento, debbono
menzionarsi almeno tre previsioni che risultano lesive dell'art. 76
della Costituzione, in relazione all'art. 1, comma 8, della legge
n. 308 del 2004.
(\alpha ) La prima è quella, cui già si è fatto richiamo,
contenuta all'art. 201, la quale, nel prevedere l'Autorità d'ambito,
ipostatizza una certa organizzazione della gestione dei rifiuti
urbani, vincolando le regioni in modo più incisivo di quanto
previsto all'art. 23 del decreto legislativo n. 22 del 1997, oggetto
di rinvio esplicito da parte dell'art. 85 del decreto legislativo
n. 112 del 1998, il quale si era limitato a dettare norme
assolutamente generali, chiamando i livelli di governo infra-statuali
ad una attuazione largamente «discrezionale». Una attuazione di tal
sorta risulta assai più problematica (per non dire impossibile),
alla luce dell'art. 201 del decreto legislativo impugnato, dal
momento che esso reca norme tutt'altro che generali circa la
struttura dell'Autorità d'ambito, l'affidamento del servizio, gli
obiettivi e la tempistica dell'affidamento.
(\beta ) La seconda previsione da censurare è quella derivante
dal combinato disposto degli artt. 195, comma 2, lettera b), e 196,
comma 1, lettera m), del decreto legislativo impugnato. Ai termini
della prima disposizione, è di competenza dello Stato «l'adozione
delle norme e delle condizioni per l'applicazione delle procedure
semplificate di cui agli artt. 214, 215 e 216, ivi comprese le linee
guida contenenti la specificazione della relazione da allegare alla
comunicazione prevista da tali articoli», mentre in base alla seconda
disposizione è di competenza regionale «la specificazione dei
contenuti della relazione da allegare alla comunicazione [...], nel
rispetto delle linee guida [...].
Confrontando queste disposizioni con quelle contenute all'art. 19
del decreto legislativo n. 22 del 1997, emerge chiaro
l'«arretramento» della posizione delle regioni, giacchè ai sensi
della lettera m) del comma 1 dell'articolo ora citato la competenza
delle regioni riguardava l'integralità de «la definizione dei
contenuti della relazione da allegare».
(\gamma ) Analogo motivo di illegittimità costituzionale è
riscontrabile in merito all'art. 197, comma 1, la cui formulazione
incide negativamente sulle competenze delle province. Sebbene la
disposizione non abbia ricadute dirette sulle attribuzioni
costituzionali della regione, una siffatta circostanza non può
valere a negare ingresso, nel giudizio in via principale, alla
censura, giacchè codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di chiarire
inoppugnabilmente che da stretta connessione [...] tra le
attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di
ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente
idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali»
(sentenza n. 417 del 2005 e, anteriormente, sentenza n. 196 del
2004). Nella specie, tale «stretta connessione» è testimoniata dalla
stessa sistematica del decreto legislativo impugnato, che passa in
rassegna, dall'art. 195 all'art. 198, le competenze dei vari livelli
di governo, sull'assunto della non concepibilità di una demarcazione
netta ed impermeabile tra le diverse attribuzioni, viceversa da
considerarsi reciprocamente interferenti.
Con riferimento al merito della questione, deve rimarcarsi come
l'elenco delle competenze provinciali di cui all'art. 197, comma 1,
sia decisamente più esiguo rispetto a quello contenuto nell'art. 20
del decreto legislativo n. 22 del 1997: tra le altre competenze
eliminate, è d'uopo segnalare, in particolare, che le province sono
state private de «le funzioni amministrative concernenti la
programmazione e l'organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a
livello provinciale» (art. 19, comma 1, lettera a).
c) Altro vizio più volte riscontrabile nella Parte quarta del
decreto legislativo impugnato è quello concernente il mancato
rispetto di norme comunitarie, donde una violazione dell'art. 117,
primo comma, della Costituzione, violazione che in molte circostanze
si riverbera nella lesione di attribuzioni costituzionali delle
regioni.
(\alpha ) Viene in rilievo, a tal proposito, l'art. 181 del
decreto impugnato, il quale, al comma 7, primo periodo, prevede che
«i soggetti economici interessati o le associazioni di categoria
rappresentative dei settori interessati» possono stipulare con il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio appositi accordi
di programma volti a definire i metodi di recupero dei rifiuti
destinati all'ottenimento di materie prime secondarie, di
combustibili o di prodotti.
Questa disposizione viene completata, al comma 7, secondo
periodo, ed ai commi da 8 a 11, con l'enucleazione della disciplina
delle modalità che presiedono alla stipulazione, all'approvazione ed
alla pubblicazione degli accordi di programma.
Una siffatta disciplina si pone in contrasto con l'art. 11 della
direttiva 2006/12/CE, del 5 aprile 2006, del Parlamento e del
Consiglio, relativa ai rifiuti (peraltro ripetitivo per quanto qui
interessa, dell'art. 11 della direttiva 91/156/CEE del Consiglio del
18 marzo 1991, che modifica la direttiva 75/442/CEE relativa ai
rifiuti), il quale consente agli Stati membri di dispensare
dall'autorizzazione richiesta «gli stabilimenti o le imprese che
provvedono essi stessi allo smaltimento dei propri rifiuti nei luoghi
di produzione» e «gli stabilimenti o le imprese che recuperano
rifiuti», ma ciò soltanto a condizione che «le autorità competenti
abbiano adottato per ciascun tipo di attività norme generali che
fissano i tipi e le quantità di rifiuti e le condizioni alle quali
l'attività può essere dispensata dall'autorizzazione» e che «i tipi
o le quantità di rifiuti ed i metodi di smaltimento o di recupero
siano tali da rispettare le condizioni imposte all'art. 4» della
direttiva medesima (secondo cui «gli Stati membri adottano le misure
necessarie per assicurare che i rifiuti siano recuperati o smaltiti
senza pericolo per la salute dell'uomo e senza usare procedimenti o
metodi che potrebbero recare pregiudizio all'ambiente»).
Il contrasto tra la normativa comunitaria e le disposizioni ora
censurate si appalesa evidente tenendo conto della statuizione con
cui la Corte di giustizia delle Comunità europee ha condannato la
Repubblica italiana per non aver stabilito, nel decreto 5 febbraio
1998, sull'individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle
procedure semplificate di recupero ai sensi degli artt. 31 e 33 del
decreto legislativo n. 22 del 1997, quantità massime di rifiuti, per
tipo di rifiuti, che possano essere oggetto di recupero in regime di
dispensa dall'autorizzazione (sentenza 7 ottobre 2004, nella causa
C-103/02, Commissione contro Repubblica italiana).
In sostanza, l'art. 181, ai commi da 7 a 11, veicola una
deregulation che è del tutto priva delle cautele predisposte a
livello comunitario, giacchè stimola l'attività di soggetti
economici ben prima (ed a prescindere dalla circostanza) che le
condizioni normative imposte dall'Unione europea siano state
ottemperate. In quest'ottica, una particolare importanza assume il
comma 6 dello stesso art. 181, il quale, dopo aver previsto che «i
metodi di recupero dei rifiuti utilizzati per ottenere materia prima
secondaria, combustibili o prodotti devono garantire l'ottenimento di
materiali con caratteristiche fissate con decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio, di concerto con il
Ministro delle attività produttive, ai sensi dell'art. 17, comma 3,
della legge 23 agosto 1988, n. 400» (primo periodo), precisa che
«sino all'emanazione del predetto decreto continuano ad applicarsi le
disposizioni di cui al decreto ministeriale 5 febbraio 1998 ed al
decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio 12
giugno 2002, n. 161» (secondo periodo). Non si esita, dunque, a
mantenere in vita - sia pure transitoriamente - un decreto
ministeriale che già è stato all'origine di una condanna per
l'Italia in sede comunitaria, e che - è facile prevedere - porrà
ulteriori problemi, incrementati dalla circostanza che la sua vigenza
si è adesso associata alla deregulation di cui ai commi da 7 a 11
dell'art. 181.
Alla luce dei rilievi che precedono, non può che concludersi nel
senso della violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, della
Costituzione, perpetrata dall'art. 181, commi da 6 a 11.
A precludere una pronuncia di merito non può addursi un
ipotetico difetto di interesse da parte delle regioni. La denunciata
illegittimità costituzionale arreca, infatti, un pregiudizio diretto
nei confronti delle attribuzioni costituzionali delle regioni,
argomentabile sotto due punti di vista. In primo luogo, la
invalidità della disciplina nazionale per contrasto con il diritto
comunitario produce inevitabilmente una incertezza nei rapporti
giuridici analoga, nella sostanza, a quella evidenziata, a proposito
della violazione dell'art. 76 della Costituzione, supra, sub B.2.c),
(\alpha ), e B.2.d), (\alpha ). In secondo luogo, la deregulation -
resa oltretutto possibile da un accordo con il Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio, senza che le regioni abbiano modo di
far adeguatamente valere i propri interessi e le proprie esigenze
(donde anche la violazione del principio di leale cooperazione) - si
traduce in una deminutio della sfera di attività disciplinabili ad
opera del potere legislativo, e dunque anche da parte del legislatore
regionale, che - come più volte evidenziato - è titolare di
rilevanti poteri normativi nel settore in parola.
(\beta ) Quanto argomentato con riferimento all'art. 181 conduce
alla indefettibilità di una declaratoria di illegittimità
costituzionale che colpisca i commi 3 e 5 dell'art. 214, relativi
alla determinazione delle attività e delle caratteristiche dei
rifiuti per l'ammissione alle procedure semplificate.
In ordine al comma 3, il vizio deriva dal rinvio che la
disposizione opera all'art. 181 ed allo strumento dell'accordo di
programma, del cui contrasto con la normativa comunitaria e della cui
lesività per le attribuzioni costituzionali delle regioni già si è
detto supra, sub (\alpha ).
Relativamente al comma 5, la incostituzionalità risulta
assolutamente analoga (donde la proponibilità delle medesime
motivazioni) a quella già riscontrata con riguardo al comma 6
dell'art. 181, giacchè anche nella disposizione ora censurata si
perpetua transitoriamente la vigenza del decreto ministeriale 5
febbraio 1998, finchè non vengano adottate, per ciascun tipo di
attività, le norme che fissano i tipi e le quantità di rifiuti e le
condizioni in base alle quali le attività di smaltimento di rifiuti
non pericolosi e le attività di recupero sono sottoposte alle
procedure semplificate di cui agli artt. 215 e 216.
(\gamma ) Costituzionalmente illegittimo è, infine, l'art. 186
del decreto legislativo impugnato, che esclude dalla nozione di
«rifiuto», in linea generale, le terre e rocce da scavo, anche di
gallerie, ed i residui della lavorazione della pietra destinate
all'effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e
macinati.
È da notare che l'art. 186 ripropone l'eccezione contenuta
all'art. 1, commi 17 e 19, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, a
proposito della quale pende attualmente un ricorso, proposto il 2
maggio 2005 dalla Commissione delle Comunità europee contro la
Repubblica italiana (causa C-194/05), che è così argomentato: «la
Commissione europea ritiene che la Repubblica italiana, nella misura
in cui ha escluso le terre e le rocce da scavo destinate

all'effettivo riutilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e
macinati, dall'ambito di applicazione della disciplina nazionale sui
rifiuti, è venuta meno agli obblighi che le incombono in virtù
dell'art. 1 (a) della direttiva 75/442/CEE sui rifiuti come
modificata dalla direttiva 91/156/CE» (obblighi oggi previsti
dall'art. 1 (a) della direttiva 2006/12/CE, del 5 aprile 2006, del
Parlamento e del Consiglio, relativa ai rifiuti).
La definizione di «rifiuto» accolta in sede comunitaria è
estremamente ampia. In base all'art. 1 (a) della direttiva
2006/12/CE, essa contempla «qualsiasi sostanza od oggetto [...] di
cui il detentore si disfi o abbia l'intenzione o l'obbligo di
disfarsi»; e se è vero che la sostanza deve rientrare «nelle
categorie riportate nell'allegato I», è altrettanto vero che in tale
allegato, al termine di una pur assai analitica elencazione, si
stabilisce che rientra nel novero dei rifiuti «qualunque sostanza,
materia o prodotto che non rientri nelle categorie sopra elencate».
Ora, una visione tanto ampia contrasta in modo evidente, nella
lettera e nello spirito, con l'esclusione stabilita all'art. 186 del
decreto legislativo n. 152 del 2006, il quale, lungi dall'essere
animato da una visione espansiva del concetto di rifiuto, si
caratterizza per la generalità dell'eccezione.
La constatata violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, della
Costituzione si riverbera, nuovamente, sulle attribuzioni
costituzionali delle regioni, vuoi per la situazione di incertezza
ingenerata dall'antinomia tra fonte interna e fonte comunitaria, vuoi
per il fatto che l'esclusione delle terre e rocce da scavo dalla
disciplina dei rifiuti si ripercuote negativamente sul potere
legislativo regionale in materia di rifiuti, che viene limitato nella
propria portata oggettiva.
d) Per concludere sul Titolo I della Parte quarta del decreto
legislativo impugnato, altre disposizioni debbono essere inserite,
per diversi motivi, nella categoria di quelle invalide.
(\alpha ) Svariate disposizioni sono da censurare (tra l'altro,
anche) per il mancato rispetto del principio di leale cooperazione:
l'art. 181, comma 3, secondo periodo, stabilisce che le
agevolazioni per le imprese che intendano modificare i propri cicli
produttivi, per ridurre la quantità o la pericolosità dei rifiuti
prodotti ovvero per favorire il recupero di materiali, siano erogate
sulla base di modalità, tempi e procedure fissati con decreto del
Ministro delle attività produttive, «di concerto con i Ministri
dell'ambiente e della tutela del territorio, dell'economia e delle
finanze e della salute»; le regioni non vengono minimamente
coinvolte, sebbene la finalità delle agevolazioni renda palese
l'incidenza di queste anche su materie altre rispetto alla «tutela
dell'ambiente», quali, segnatamente, la «tutela della salute» e
l'«industria», di competenza rispettivamente concorrente e residuale;
sulla base di questo concorso di competenze, una prima ragione di
incostituzionalità deriva dalla violazione dell'art. 117, sesto
comma, della Costituzione, derivante dalla previsione dell'esercizio
del potere regolamentare da parte dello Stato; in subordine, è da
ritenersi contrastante con l'art. 117, con l'art. 119, quinto comma,
della Costituzione e con il principio di leale cooperazione la
mancata previsione dell'intesa con la Conferenza Stato-regioni come
presupposto dell'azione ministeriale;
doglianze relative, in primo luogo, alla violazione
dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione e, in subordine, al
mancato rispetto del principio di leale cooperazione debbono essere
riproposte con riferimento all'art. 189, comma 1, secondo periodo,
che attribuisce al Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio la competenza a dettare norme di organizzazione del
Catasto dei rifiuti, omettendo ogni riferimento ad un intervento
regionale, peraltro a fortiori necessitato dalla circostanza che
presso le regioni hanno sede le Sezioni regionali del catasto;
all'art. 195, comma 1, lettere f) e g), si stabilisce che
spettino allo Stato, rispettivamente, l'individuazione degli impianti
di recupero e di smaltimento di preminente interesse nazionale da
realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del paese, e la
definizione di un piano nazionale di comunicazione e conoscenza
ambientale; in entrambi i casi, si fa salvo il rispetto delle
attribuzioni costituzionali delle regioni, con il che si riconosce
implicitamente la concorrenza di diversi titoli competenziali (quali
la «tutela della salute» e le attività produttive); ciò nondimeno,
l'intervento delle autonomie territoriali risulta limitato, nelle
disposizioni impugnate, ad un mero parere della Conferenza unificata,
anzichè tradursi - come imposto dal principio di leale cooperazione
- in una intesa che orienti l'operato degli organi statali nelle
attività sopra menzionate;
ancor più radicale è il vizio che inficia l'art. 195, comma
2, lettera b), in combinato disposto con l'art. 195, comma 4, poichè
si prevede che con un decreto ministeriale, adottato senza alcun
intervento di istanze rappresentative delle autonomie territoriali,
si adottino le norme e le condizioni per l'applicazione delle
procedure semplificate di cui agli artt. 214, 215 e 216; la
illegittimità costituzionale del combinato disposto emerge con
evidenza - anche sulla scorta delle argomentazioni condotte supra,
sub (a), (\varepsilon ) - in conseguenza della violazione
dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione e, in subordine, del
principio di leale cooperazione.
(\beta ) Costituzionalmente illegittima è la previsione di cui
all'art. 195, comma 1, lettera t), secondo cui spetta allo Stato
«l'adeguamento della parte quarta del [...] decreto alle direttive,
alle decisioni ed ai regolamenti dell'Unione europea». Una siffatta
formulazione, in patente contraddizione con il disposto
dell'art. 117, quinto comma, della Costituzione, tradisce
l'impostazione marcatamente accentratrice del decreto legislativo
impugnato. Nella fattispecie, è significativo che, nello stesso
articolo, dapprima si riconosca l'esistenza di attribuzioni
costituzionali delle regioni (si vedano, ad esempio, le lettere f) e
g) del comma 1), e poi si voglia concentrare nelle mani dello Stato
la fase dell'adeguamento del diritto interno agli obblighi
comunitari, ignorando così il principio secondo il quale
l'adeguamento spetta a Stato e regioni in relazione alle rispettive
competenze.
(\gamma ) I commi 2 e 3 dell'art. 212 ledono gli artt. 114 e 118
della Costituzione, in ragione della composizione del Comitato
nazionale dell'Albo dei gestori ambientali e delle Sezioni regionali
e provinciali dell'Albo medesimo.
Con riferimento al comma 2, deve evidenziarsi come il Comitato
nazionale sia composto di diciannove membri, di cui ben sette
(compresi Presidente e vicepresidente) nominati da varie componenti
del Governo e soltanto tre dalle regioni: il ruolo di queste ultime
è dunque assolutamente marginale, nonostante l'Albo dei gestori
ambientali raccolga i soggetti abilitati a svolgere attività che
hanno effetti diretti sul territorio regionale e, soprattutto, che
ricadono in ambiti di competenza regionale (sub specie di competenze
residuali - «commercio» ed «industria» - o di competenze concorrenti
- «tutela della salute» e «governo dei territorio» -, come ben
dimostra il disposto del comma 5 dell'art. 212 secondo cui
«l'iscrizione all'Albo è requisito per lo svolgimento delle
attività di raccolta e trasporto di rifiuti non pericolosi prodotti
da terzi, di raccolta e trasporto di rifiuti pericolosi, di bonifica
dei siti, di bonifica dei beni contenenti amianto, di commercio ed
intermediazione dei rifiuti senza detenzione dei rifiuti stessi,
nonchè di gestione di impianti di smaltimento e di recupero di
titolarità di terzi e di gestione di impianti mobili di smaltimento
e di recupero di rifiuti».
In questa prospettiva, anche il disposto del comma 3
dell'art. 212 deve essere censurato, giacchè le Sezioni regionali e
provinciali risultano composte in maniera tale da rendere marginale
il ruolo delle singole regioni (chiamate a nominare soltanto il
vicepresidente, all'interno di un collegio composto di otto membri,
tra cui anche uno designato dal Ministro dell'ambiente e del
territorio).
B.8) Parte quarta - Titolo II (Gestione degli imballaggi).
Illegittimità costituzionale degli artt. 221, commi da 4 a 9,
222, 223 e 224.
a) La tendenza a concentrare nelle mani dello Stato quante più
competenze possibili trova riscontro anche con riferimento alla
disciplina degli imballaggi.
Nella gestione degli imballaggi, la pluralità di interessi e di
competenze è testimoniata, sia pure in forme non del tutto
condivisibili (in relazione a quanto esposto supra, sub B.5.a), dal
dettato dell'art. 217 del decreto legislativo impugnato, là dove si
evidenzia che la disciplina della gestione degli imballaggi e dei
rifiuti di imballaggio persegue gli obiettivi di prevenire e ridurre
l'impatto sull'ambiente ed assicurare un elevato livello di tutela
dell'ambiente, di garantire il funzionamento del mercato, nonchè di
evitare discriminazioni nei confronti dei prodotti importati, di
prevenire l'insorgere di ostacoli agli scambi e distorsioni della
concorrenza e di garantire il massimo rendimento possibile degli
imballaggi e dei rifiuti di imballaggio (comma 1).
Per quanto specificamente attiene ai consorzi per la gestione
degli imballaggi (e dei rifiuti di imballaggio), debbono dunque
riproporsi, per l'essenziale, le argomentazioni dedotte per il
servizio di gestione dei rifiuti, esaminato supra, sub B.7.a),
(\gamma ): anche per la gestione degli imballaggi, ci si colloca sul
punto di intersezione tra varie competenze, di diversa natura
(«tutela dell'ambiente», «tutela della salute» e «servizi pubblici
regionali e locali»), che richiedono indefettibilmente l'adozione di
un modulo cooperativo nella predisposizione della disciplina
legislativa, donde l'illegittimità costituzionale - per il vizio del
procedimento di approvazione consistente nel mancato rispetto del
principio di leale cooperazione - dell'intera normativa predisposta
sul punto, contenuta agli artt. da 217 a 226.
b)Anche a voler ritenere - ciò che è quanto mai problematico -
che la gestione degli imballaggi veda una prevalenza, nell'ambito del
concorso di competenze, della «tutela dell'ambiente», la
trasversalità di questa materia non appare nel decreto legislativo
impugnato rispettata, nella misura in cui sono molte le disposizioni
che non possono in alcun modo essere ricondotte alla determinazione
di standards di tutela uniformi:
l'art. 221, ai commi da 4 a 9, disegna una disciplina degli
obblighi dei produttori e degli utilizzatori estremamente
dettagliata, ultronea rispetto alla esigenza di predisporre un quadro
normativo tale da garantire il rispetto di determinati standards; è
conseguentemente escluso per le regioni ogni potere di modulare la
disciplina di questi obblighi in ragione delle peculiarità del loro
territorio e delle esigenze produttive in esso presenti;
l'art. 222, nel contemplare gli obblighi della pubblica
amministrazione in materia di raccolta differenziata, pretende di
applicarsi a tutta la pubblica amministrazione, senza distinguere tra
gli enti e gli organi statali e quelli dei livelli di governo
infra-statuali, con la conseguenza di incidere su un ambito di
competenza residuale delle regioni («organizzazione amministrativa
delle regioni e degli enti pubblici regionali», materia espressamente
riconosciuta come residuale a far tempo dalla sentenza n. 380 del
2004) e violare, quindi, il quarto comma dell'art. 117 della
Costituzione; a prescindere da questo, pur dirimente, argomento, in
via subordinata deve sottolinearsi come l'art. 222 detti, al comma 2,
una disciplina di minuto dettaglio, che non può in alcun modo
tradursi nella determinazione di semplici standards di tutela
uniformi, delineando, piuttosto, le procedure da seguire per il
raggiungimento degli obiettivi fissati (ergo, degli «standards»);
l'art. 223 - salvo quanto si dirà infra, sub (c) - reca,
nella sua integralità, una normativa di estremo dettaglio diretta,
non a predisporre standards di tutela uniformi, bensì ad individuare
(tra i molti) alcuni strumenti specifici e procedure per il
raggiungimento di standards altrove indicati.
c) Oltre a quanto già si è visto, l'art. 223 presenta altri
profili di illegittimità costituzionale, inquadrabili essenzialmente
nella violazione del principio di sussidiarietà di cui all'art. 118,
primo comma, della Costituzione.
La previsione di consorzi tra produttori e recuperatori presenta
infatti il limite - certo non secondario - derivante dall'essere i
consorzi strutturati su base nazionale. I consorzi, infatti, debbono
essere costituiti da produttori e recuperatori «operanti su tutto il
territorio nazionale» (art. 223, comma 1, primo periodo, infine); lo
statuto dei consorzi deve essere redatto sulla base di uno schema
tipo redatto dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
di concerto con il Ministro delle attività produttive (comma 2,
primo periodo), e deve essere approvato dal Ministro dell'ambiente
(comma 2, secondo periodo).
La dimensione invariabilmente nazionale, ulteriormente
testimoniata dalla circostanza che la attività dei consorzi si
svolge tutta in collegamento con il Consorzio nazionale imballaggi
(art. 223, commi da 3 a 6), esclude ogni considerazione per le
istanze regionali, le quali si vedono semplicemente ignorate
dall'art. 223.
A queste considerazioni si aggiunga che la violazione
dell'art. 118, primo comma, della Costituzione si associa a quella
dell'art. 76 della legge fondamentale, in ragione del mancato
rispetto dell'art. 1, comma 8, della legge di delega, che impone al
legislatore delegato di conformarsi, tra l'altro, al dettato del
decreto legislativo n. 112 del 1998.
In questa prospettiva, alla luce dell'art. 85 del decreto
legislativo n. 112, si impone al legislatore delegato il rispetto del
decreto legislativo n. 22 del 1997, e segnatamente del suo art. 40,
che, nel disciplinare i consorzi, non ha previsto la dimensione
necessariamente nazionale dell'attività dei produttori e dei
recuperatori: confrontando questa disciplina con quella dell'art. 223
del decreto impugnato emerge quindi chiaramente l'avvenuta
compressione dei poteri regionali, ormai «tagliati fuori» da ogni
valutazione cronologicamente collocata nel momento genetico del
consorzio e da qualunque predisposizione di misure normative atte a
garantire la «serieta» e l'«importanza» del consorzio stesso.
d) Alla logica marcatamente centralista della normativa ora in
questione non sfugge il mantenimento del Consorzio nazionale
imballaggi come fulcro dell'intera attività svolta all'interno dei
confini nazionali. La costituzionalizzazione del principio di
sussidiarietà impone, in effetti, di adeguare anche questa struttura
al mutato quadro costituzionale, riconoscendo il livello regionale
come quello maggiormente rispondente all'esercizio di attività di
gestione sulla base dell'art. 118, primo comma, della Costituzione:
il Consorzio nazionale imballaggi, in altri termini, non può più
concentrare su di sè l'integralità delle funzioni di cui
all'art. 224, ma deve essere affiancato da consorzi regionali.
Sulla scorta di queste deduzioni, non può che chiedersi una
declaratoria di incostituzionalità che colpisca l'art. 224 del
decreto legislativo impugnato nella sua integralità o, in subordine,
nella parte in cui non consente alle regioni di creare Consorzi
regionali imballaggi, che esercitino, sulla base del principio di
sussidiarietà, quelle funzioni previste dall'art. 224, comma 3, che
possano essere esercitate a livello regionale (queste ultime sono
individuabili, prima facie, nelle funzioni indicate alle lettere b),
d), e), h), l) e m).
B.9) Parte quarta - Titolo III (Gestione di particolari categorie di
rifiuti).
Illegittimità costituzionale degli artt. 233, 234, 235 e 236.
Le considerazioni svolte supra, sub B.8.d), in merito al
Consorzio nazionale imballaggi, debbono essere riproposte
integralmente con riferimento ai consorzi nazionali previsti agli
artt. 233, 234, 235 e 236. Ne consegue la richiesta a codesta ecc.ma
Corte della declaratoria di illegittimità costituzionale dei quattro
articoli nella loro integralità o, in subordine:
dell'art. 233, nella parte in cui non consente alle regioni
di creare consorzi regionali di raccolta e trattamento degli oli e
dei grassi vegetali ed animali esausti, che esercitino, sulla base
del principio di sussidiarietà, quelle funzioni previste
dall'art. 233, comma 3, che possano essere esercitate a livello
regionale (funzioni prima facie individuabili in quelle indicate alle
lettere a) e b);
dell'art. 234, nella parte in cui non consente alle regioni
di creare consorzi regionali per il riciclaggio di rifiuti di beni in
polietilene, che esercitino, sulla base del principio di
sussidiarietà, quelle funzioni previste dall'art. 234, comma 8, che
possano essere esercitate a livello regionale (funzioni prima facie
individuabili in quelle indicate alle lettere b), c) e e);
dell'art. 235, nella parte in cui non consente alle regioni
di creare consorzi regionali per la raccolta e trattamento delle
batterie al piombo esauste e dei rifiuti piombosi, che esercitino,
sulla base del principio di sussidiarietà, quelle funzioni previste
dall'art. 235, comma 4, che possano essere esercitate a livello
regionale (funzioni prima facie individuabili in quelle indicate alle
lettere a), b), c), e e);
dell'art. 236, nella parte in cui non consente alle regioni
di creare Consorzi regionali per la gestione, raccolta e trattamento
degli oli minerali usati, che esercitino, sulla base del principio di
sussidiarietà, quelle funzioni previste dall'art. 236, comma 12, che
possano essere esercitate a livello regionale (funzioni prima facie
individuabili in quelle indicate alle lettere a), b), c), d), e), g),
i, e l).
B.10) Parte quarta - Titolo IV (Tariffa per la gestione dei rifiuti
urbani).
Illegittimità costituzionale dell'art. 238, comma 6 e, per la
parte in cui rinviano al comma 6, commi 3, 5, 7 e 8.
Da quanto si è venuti dicendo (segnatamente supra, sub B.7.a) in
merito alla compresenza di diversi titoli competenziali concernenti
la gestione dei rifiuti si deduce l'illegittimità costituzionale del
comma 6 dell'art. 238 (nonchè, per la parte in cui rinviano al comma
6, i commi 3, 5, 7 e 8), il quale stabilisce che il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio disciplina, «con apposito
regolamento», «i criteri generali sulla base dei quali vengono
definite le componenti dei costi e viene determinata la tariffa» per
la gestione dei rifiuti urbani.
Una siffatta disposizione si pone in contrasto con l'art. 117,
sesto comma, della Costituzione, nella misura in cui attribuisce allo
Stato una potestà regolamentare in un ambito materiale che non può
dirsi di sua competenza «esclusiva» (e ciò sia per il concorso di
competenze cui si è fatto più volte riferimento sia per la stessa
configurazione della «tutela dell'ambiente» alla stregua di una
materia «trasversale»).
Questo profilo di incostituzionalità si impone su un secondo,
invocabile in via assolutamente subordinata, consistente nel mancato
rispetto del principio di leale cooperazione nella disciplina del
procedimento di formazione del regolamento di cui al comma 6: viene
infatti previsto che l'atto sia emanato dal Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio, di concreto con il Ministro delle
attività produttive, «sentita» (tra gli altri) la Conferenza
Stato-regioni e province autonome. Il rilievo in concreto assunto dal
regolamento de quo non può non richiedere una concertazione tra
Stato e regioni che vada oltre il mero parere in sede di Conferenza,
e che dunque si traduca nella prescrizione di una intesa in senso
forte.
B.11) Parte quarta - Titolo V (Bonifica di siti contaminati).
Illegittimità costituzionale degli artt. da 239 a 253, e
dell'allegato 4 alla Parte quarta.
a) Ai termini dell'art. 1, comma 1, della legge n. 308 del 2004,
il Governo è stato delegato ad adottare uno o più decreti
legislativi di «riordino, coordinamento e integrazione delle
disposizioni legislative» in vigore.
In base a questa previsione, l'art. 17 del decreto legislativo
n. 22 del 1997 è stato «riordinato» con gli artt. da 239 a 253 del
decreto legislativo in questa sede impugnato. Appare quanto mai
evidente che la redazione di ben quindici articoli non può essere
sinonimo di «riordino» ed «integrazione», se riferito ad un solo
articolo previgente.
Ciò detto in termini «quantitativi», è indiscutibile che anche
sotto il profilo della disciplina concretamente approntata si siano
operate profonde rivisitazioni, che sono intervenute sia sul piano
della procedura di bonifica sia in merito alla disciplina
sostanziale. Solo per fare un esempio, si è profondamente innovata
la disciplina della responsabilità del proprietario del sito: se
nell'art. 17 del decreto legislativo n. 22 del 1997 nessuna
disposizione ad esso faceva esplicitamente riferimento, nel nuovo
tessuto normativo sono stati previsti obblighi anche pesanti nei suoi
confronti, come ben dimostra, tra gli altri, l'art. 253.
Il contenuto marcatamente innovativo del Titolo V della Parte
quarta del decreto legislativo n. 152 del 2006 rispetto all'art. 17
del decreto legislativo n. 22 del 1997 non può che tradursi in una
incostituzionalità del Titolo medesimo, conseguente alla violazione
dell'art. 76 della Costituzione veicolata dall'eccesso di delega
indicato poc'anzi.
Il vizio denunciato ha chiari riflessi sulle attribuzioni
costituzionali delle regioni, sia per il tipo di normativa che è
stata redatta - sulla quale v. infra, sub (b) - sia per il semplice
fatto che l'esorbitare da compiti di mero «riordino» ha consentito
allo Stato di porre in essere norme che, qualora fossero state
previste ab initio come innovative, avrebbero con ogni probabilità
richiesto una partecipazione regionale nel procedimento formativo
assai più rilevante: tanto è vero che, qualora la legge di delega
avesse consentito al Governo di esercitare la delega in maniera
«creativa», il vizio di costituzionalità sarebbe stato rintracciato
immediatamente, in ragione della violazione da parte della legge
n. 308 del 2004 del principio di leale cooperazione.
b) In via subordinata, molte disposizioni contenute negli
artt. da 239 a 253 sono da ritenersi costituzionalmente illegittime
per il loro essere in contrasto con l'art. 117 della Costituzione. La
disciplina della bonifica dei siti contaminati concerne diversi
titoli competenziali, di diversa natura, quali la materia trasversale
della «tutela dell'ambiente», il «governo del territorio» e la
«tutela della salute», di competenza concorrente, nonchè, almeno
sotto determinati profili, l'«agricoltura», di competenza residuale.
In questo concorso, una competenza, quella del «governo del
territorio», appare prevalente, dal momento che il ripristino delle
condizioni di salubrità dei «siti» non può che configurarsi come
una delle attività più qualificanti dell'azione di «governo» del
suolo, del sottosuolo e delle acque.
Ponendosi in un'ottica siffatta, debbono essere censurati, per il
loro carattere di dettaglio:
l'art. 242, che, lungi dal porre principi fondamentali, va a
disciplinare nel minimo dettaglio le procedure operative ed
amministrative per l'esecuzione delle opere di bonifica;
l'art. 244, che delinea le modalità di reazione all'evento
di superamento dei valori di concentrazione soglia, specificando i
comportamenti concreti che le amministrazioni debbono assumere;
l'art. 245, che si occupa di modalità particolari da seguire
per interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino
ambientale;
l'art. 248, in materia di controlli sulle opere effettuate,
che specifica le forme attraverso cui procedere;
l'art. 249 e l'allegato 4 alla Parte quarta, oggetto di
rinvio, che disciplinano in maniera minuziosa le procedure
semplificate di intervento per le aree contaminate di ridotte
dimensioni;
l'art. 250, che disciplina le forme ed i presupposti in
presenza dei quali la pubblica amministrazione è chiamata ad agire
in via sostitutiva.
c) Quasi tutte le disposizioni appena censurate non potrebbero
risultare immuni da vizi anche qualora si optasse per una
ricostruzione del concorso di competenze tale da non poter indicare
una prevalenza, bensì una concorrenza di competenze in senso
stretto. Il carattere estremamente dettagliato che si è detto
proprio degli artt. 242, 244, 245, 248 e 249 è, infatti, tale da
escludere la loro riconducibilità a standards di tutela uniformi,
per cui le disposizioni non rientrerebbero comunque in un ambito nel
quale lo Stato possa intervenire in forza di almeno uno dei titoli
competenziali individuabili (trattasi, nella specie - ovviamente per
ipotesi - della «tutela dell'ambiente»).
d) Da quanto rilevato supra, sub (b) e (c), consegue anche la
illegittimità costituzionale dell'art. 241, che attribuisce al
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, di concerto con
i Ministri delle attività produttive, della salute e delle politiche
agricole e forestali, un potere regolamentare in una materia che
vede, oltre al concorso di competenze trasversali e concorrenti,
anche la presenza ed il grande rilievo della materia di competenza
residuale «agricoltura». Alla violazione dell'art. 117, sesto comma,
della Costituzione, deve in subordine aggiungersi la violazione del
principio di leale cooperazione, giacchè le regioni non debbono
neppure venire consultate nel procedimento di formazione di un atto
che inevitabilmente incide su loro competenze.
e) Altre disposizioni affette da illegittimità costituzionale
sono i commi 3 e 4 dell'art. 252.
Al comma 3 si prevede che la perimetrazione dei siti di interesse
nazionale soggetti a bonifica avvenga «sentiti i comuni, le province,
le regioni e gli altri enti locali». La mera consultazione risulta
gravemente lesiva delle attribuzioni costituzionali delle regioni, le
quali debbono poter codecidere con lo Stato, sulla base di una più
approfondita conoscenza del territorio, una perimetrazione che sia la
più efficace possibile.
La violazione del principio di leale cooperazione che si
manifesta al comma 3 si ripropone a fortiori nel comma 4, là dove si
esclude dalla procedura di bonifica ogni intervento regionale.
A risultare leso, peraltro, non è soltanto il principio di leale
cooperazione, ma anche l'art. 76, in riferimento all'art. 1, comma 8,
della legge di delega, il quale, nel rinviare, tra l'altro, al
decreto legislativo n. 112 del 1998, impone il rispetto - grazie al
rinvio di cui all'art. 85 del decreto legislativo n. 112 - delle
attribuzioni regionali fissate all'art. 17 del decreto legislativo
n. 22 del 1997. Viene all'uopo in rilievo la previsione di cui al
comma 14, che per gli interventi di bonifica nazionale richiede
l'intesa con la regione territorialmente competente, intesa di cui
non v'è più alcuna traccia nell'articolato del decreto legislativo
impugnato.
B.12) Parte quarta - Titolo VI (Sistema sanzionatorio e disposizioni
transitorie e finali).
Illegittimità costituzionale dell'art. 265, comma 3.
L'art. 265, comma 3, del decreto legislativo impugnato prevede
che un decreto ministeriale individui «le forme di promozione e di
incentivazione per la ricerca e per lo sviluppo di nuove tecnologie
di bonifica presso le università, nonchè presso le imprese e i loro
consorzi».
Sulla scorta di quanto si è detto supra, sub B.11], appare
evidente che il decreto ministeriale interviene in un settore che non
è di competenza esclusiva dello Stato, e ciò tanto più tenendo
conto che ne1la specie viene in gioco anche la materia, di competenza
concorrente, relativa a «ricerca scientifica e tecnologica e sostegno
all'innovazione per i settori produttivi». Ne deriva una palese
violazione, da un lato, dell'art. 117, sesto comma, della
Costituzione, per essersi lo Stato auto-attribuito un potere
regolamentare esorbitante dalle proprie competenze, e, dall'altro
lato, dell'art. 119, quinto comma, della Costituzione, per il fatto
che lo Stato prevede, senza che ne sussistano le condizioni,
incentivi in un ambito competenziale che non è di propria esclusiva
competenza.
In subordine, deve sottolinearsi che la procedura di emanazione
del decreto non contempla alcun intervento da parte delle regioni,
ciò che ingenera una chiara violazione del principio di leale
cooperazione.
B.13) Parte quinta (Norme in materia di tutela, dell'aria e di
riduzione delle emissioni in atmosfera).
Illegittimità costituzionale degli artt. 267, comma 4, lettera
a), 269, commi 2, 3, 7 e 8, 281, comma 10, 284 e 287, e dell'allegato
IX alla Parte quinta.
a) Con riferimento alla individuazione dei titoli competenziali
rilevanti in tema di tutela dell'aria e di riduzione delle emissioni
in atmosfera, può operarsi un rinvio a quanto argomentato, supra,
sub B.7.a), relativamente alla prevalenza (ma non all'esclusivita)
della materia «tutela dell'ambiente», nell'ambito di una
compenetrazione di competenze che richiede di tenere in adeguato
conto - almeno - quella in materia di «tutela della salute». In tal
senso, d'altra parte, il d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203, ora abrogato
dall'art. 280 del decreto legislativo impugnato, ha reso evidente la
necessità di garantire alle regioni un ruolo di primo piano nella
tutela dell'aria dall'inquinamento: all'art. 4, infatti, si prevedeva
che la tutela dell'ambiente dall'inquinamento atmosferico spettasse
alle regioni, che la esercitavano nell'ambito dei principi posti
dalla legislazione statale. A titolo esemplificativo, si indicavano
le seguenti competenze: «a) la formulazione dei piani di rilevamento,
prevenzione, conservazione e risanamento del proprio territorio, nel
rispetto dei valori limite di qualità dell'aria; b) la fissazione di
valori limite di qualità dell'aria, compresi tra i valori limite e i
valori guida ove determinati dallo Stato, nell'ambito dei piani di
conservazione per zone specifiche nelle quali ritengono necessario
limitare o prevenire un aumento dell'inquinamento dell'aria derivante
da sviluppi urbani o industriali; c) la fissazione dei valori di
qualità dell'aria coincidenti o compresi nei valori guida, ovvero ad
essi inferiori, nell'ambito dei piani di protezione ambientale per
zone determinate, nelle quali è necessario assicurare una speciale
protezione dell'ambiente; d) la fissazione dei valori delle emissioni
di impianti, sulla base della migliore tecnologia disponibile e
tenendo conto delle linee guida fissate dallo Stato e dei relativi
valori di emissione» («in assenza di determinazioni regionali, non
[doveva] comunque essere superato il più elevato dei valori di
emissione definiti nelle linee guida, fatti salvi i poteri
sostitutivi degli organi statali»); «e) la fissazione per zone
particolarmente inquinate o per specifiche esigenze di tutela
ambientale, nell'ambito dei piani di cui al punto a), di valori
limite delle emissioni più restrittivi dei valori minimi di
emissione definiti nelle linee guida, nonchè per talune categorie di
impianti la determinazione di particolari condizioni di costruzione o
di esercizio; f) l'indirizzo ed il coordinamento dei sistemi di
controllo e di rilevazione degli inquinanti atmosferici e
l'organizzazione dell'inventario regionale delle emissioni; g) la
predisposizione di relazioni annuali sulla qualità dell'aria da
trasmettere ai Ministeri dell'ambiente e della sanità [...]» (la
valenza del d.P.R. n. 203 del 1988 come indicatore fondamentale della
ripartizione delle competenze tra lo Stato e le regioni è stata
riconosciuta anche da codesta ecc.ma Corte, segnatamente nelle
sentenze nn. 101 del 1989 e 53 del 1991).
È anche in considerazione di questo riferimento «storico» che
sono da censurare le disposizioni attraverso le quali il legislatore
delegato statale produce una normativa (procedimentale) di minuto
dettaglio, non giustificata (in quanto ultronea rispetto
all'obiettivo da perseguire) rispetto alla predisposizione di
standards di tutela uniformi, oltretutto in ambiti che incidono
fortemente sulle garanzie da apprestare alla salute collettiva. A
tale riguardo, vengono in particolare rilievo l'art. 269, in tema di
prevenzione e limitazione delle emissioni in atmosfera di impianti e
attività (Titolo I della Parte quinta), e l'art. 284, relativo agli
impianti termini civili (Titolo II della Parte quinta).
In ordine all'art. 269, deve sottolinearsi che la disciplina
dell'autorizzazione alle emissioni in atmosfera richiesta dal gestore
di un impianto che produce emissioni alla «autorità competente» (id
est, alla regione o ad altra autorità indicata con legge regionale)
è tanto dettagliata da vincolare sotto ogni aspetto l'autorità
medesima e, soprattutto, la legge regionale che disegna i compiti e
le attività dell'autorità. Sono da censurare, in particolare, i
commi 2, 3, 7 e 8:
il comma 2 arriva addirittura a tratteggiare lo schema di un
modulo da predisporre per la presentazione delle istanze;
il comma 3 disciplina nel minimo dettaglio le attività che
presiedono al rilascio dell'autorizzazione, privando le regioni di
qualsiasi margine di modulazione e prevedendo, tra l'altro, un potere
sostitutivo da parte dello Stato privo delle garanzie predisposte
dall'art. 120, secondo comma, della Costituzione, tra cui spicca la
totale omissione di qualunque diffida ad adempiere;
il comma 7 «ingabbia» l'autorizzazione (ed il rinnovo
dell'autorizzazione) in termini temporali eccessivamente e -
soprattutto - inutilmente rigidi, ben potendo lasciarsi alla
legislazione regionale il compito di modulare, magari entro «forbici
temporali», termini idonei;
analogamente a quanto riscontrato per il comma 3, anche il
comma 8 reca una disciplina di estremo dettaglio per il caso di
sottoposizione di un impianto ad una modifica, vincolando in maniera
assoluta l'attività normativa ed amministrativa della regione.
Per quanto attiene all'art. 284, il carattere estremamente
dettagliato della disciplina relativa alla denuncia di installazione
o modifica di un impianto termico civile produce gli stessi effetti
negativi sulla competenza legislativa delle regioni, che si vedono
private della possibilità di calibrare i procedimenti in ragione
delle peculiarità dei propri territori e delle esigenze che si
impongono a tutela della salute degli abitanti degli stessi.
Dall'illegittimità costituzionale dell'art. 284 non può non
discendere anche quella dell'Allegato IX alla Parte quinta, che è
oggetto di rinvio da parte dell'articolo qui censurato, e che ne
costituisce una ulteriore specificazione.
b) Sotto altro profilo, è da censurare l'art. 267, comma 4,
lettera a), dei decreto legislativo n. 152 del 2006: nel prevedere la
possibilità per il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio di promuovere «misure atte a favorire la produzione di
energia elettrica tramite fonti rinnovabili ed al contempo sviluppare
la base produttiva di tecnologie pulite, con particolare riferimento
al Mezzogiorno», la disposizione consente allo Stato - oltretutto
senza alcun coinvolgimento regionale - di porre in essere interventi
diretti di ordine finanziario sul territorio, in materie di
competenza concorrente, quali il «governo dei territorio», la «tutela
della salute», e di competenza residuale, quale la «produzione
non-nazionale di energia». Se ne deduce la violazione degli
artt. 117, terzo e quarto comma, e 119, quinto comma, della
Costituzione, nonchè del principio di leale cooperazione.
c) La violazione dell'art. 117, terzo comma («tutela della
salute»), 118 e 3 (principio di ragionevolezza) della Costituzione è
da rintracciarsi in merito all'art. 281, comma 10, nella parte in cui
subordina all'intesa con il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e con il Ministro della salute i provvedimenti generali
dalle regioni adottandi «in presenza di particolari situazioni di
rischio sanitario o di zone che richiedano una particolare tutela
ambientale». L'imposizione dell'intesa spoglia, di fatto, le regioni
delle loro responsabilità di governo del territorio e della salute
dei consociati, perpetuando uno schema fortemente accentratore in
capo allo Stato di compiti di cui non può più ritenersi titolare,
una volta costituzionalizzato il principio di sussidiarietà.
d) In una logica non dissimile si pone l'art. 287, contrastante
sia con l'art. 117 della Costituzione sia, a monte, con l'art. 76, in
relazione all'art. 1, comma 8, della legge n. 308 del 2004.
L'articolo in esame disciplina, infatti, l'abilitazione del
personale addetto alla conduzione degli impianti termici civili di
potenza termica superiore a 0.232 MW, sottraendo così alle regioni -
in violazione dell'art. 117 della Costituzione - una competenza
legislativa di dettaglio riconducibile alla «tutela della salute» ed
alla «tutela e sicurezza del lavoro». Si esautorano inoltre, a
beneficio dell'ispettorato provinciale del lavoro, le regioni - in
violazione dell'art. 76, oltre che dell'art. 118 della Costituzione -
di una funzione loro conferita dall'art. 84, lettera b), del decreto
legislativo n. 112 del 1998.
B.14) Parte sesta (Norme in materia di tutela risarcitoria contro i
danni all'ambiente).
Illegittimità costituzionale degli artt. da 299 a 318, e degli
allegati da 1 a 5 alla Parte sesta.
a) L'intera Parte sesta del decreto legislativo impugnato ed i
cinque allegati ad essa relativi sono da ritenersi, nella loro
integralità, costituzionalmente illegittimi, per violazione degli
artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione.
Come già si è avuto modo di argomentare in ordine alla
direttiva 2003/35/CE (supra, sub B.2.d), (\alpha ), la direttiva
2004/35/CE non è contemplata tra quelle di cui la legge n. 308 del
2004 delega al Governo l'attuazione. Ammesso, e non concesso, di
poter superare questo - pur dirimente - rilievo, è di tutta evidenza
che l'art. 1 della legge n. 62 del 2005, nel delegare espressamente
il Governo ad attuare la direttiva in questione, si impone su ogni
norma legislativa all'uopo anteriormente dettata. Ne risulta che, in
sede di recepimento, il decreto legislativo n. 152 del 2006 avrebbe
dovuto conformarsi alle prescrizioni dettate nell'art. 1 della legge
n. 62, ciò che non è stato fatto: valgono, a tal proposito, le
considerazioni già svolte sub B.2.c), (\alpha ), e B.2.d), (\alpha
), relativamente al mancato rispetto delle previsioni di cui ai commi
2 e 6 dell'art. 1 della legge n. 62 del 2005. Come riscontrato per la
direttiva 2003/35/CE, si impone per l'attuazione della direttiva
2004/35/CE anche il rispetto del comma 4 dell'art. 1 della legge
n. 62, donde un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale.
In ragione di queste irregolarità procedurali, deve concludersi
nel senso di richiedere a codesta ecc.ma Corte di dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli artt. da 299 a 318 del decreto
legislativo impugnato e degli allegati da 1 a 5 alla Parte sesta del
decreto medesimo.
b) Oltre (ed in subordine rispetto) ai suddetti profili di
illegittimità costituzionale, altri sono rintracciabili in merito a
singole disposizioni della Parte sesta. L'impianto normativo su cui
la Parte sesta del decreto legislativo impugnato è strutturata
mostra una marcata concentrazione in capo allo Stato delle competenze
in materia di tutela contro i danni all'ambiente, trascurando in modo
pressochè totale gli interessi, pur costituzionalmente rilevanti,
delle regioni e degli enti locali. Una siffatta impostazione si
traduce in una serie di disposizioni che risultano direttamente
lesive delle attribuzioni costituzionali degli enti territoriali, in
particolare sotto il profilo del mancato rispetto del principio di
leale cooperazione.
L'allontanamento dal modulo cooperativo si coglie già
dall'art. 299, comma 2, secondo cui «l'azione ministeriale si svolge
normalmente in collaborazione con le regioni, con gli enti locali e
con qualsiasi soggetto di diritto pubblico ritenuto idoneo»: la
disposizione è da censurare, da un lato, limitatamente alla parola
«normalmente», che consente di eludere l'esigenza che pure nella
disposizione viene affermata; dall'altro lato, l'illegittimità
costituzionale, per violazione degli artt. 114 e 118 della
Costituzione, deriva dall'aver posto sullo stesso piano gli enti
territoriali dotati di autonomia costituzionale e «qualsiasi soggetto
di diritto pubblico ritenuto idoneo», con conseguente svilimento
della posizione dei primi.
Una identica violazione degli artt. 114 e 118 della Costituzione
è rinvenibile nel disposto dell'art. 309, comma 1, anch'esso,
conseguentemente, da censurare.
La lesione del principio di leale cooperazione è poi evidente
con riguardo all'art. 299, comma 5, nella parte in cui esclude
qualsiasi forma di intervento regionale nel procedimento formativo
del decreto ministeriale di attuazione della disciplina delle
attività istruttorie volte all'accertamento del danno ambientale e
per la riscossione della somma dovuta per equivalente patrimoniale.
In violazione dell'art. 118 della Costituzione e del principio di
leale cooperazione, gli artt. 304, comma 3, 305, comma 2, e 306,
comma 2, attribuiscono al Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio il potere di ordinare interventi incidenti direttamente
sul territorio, senza neppure consultare gli enti territoriali
interessati.
Analogamente, sono affetti da illegittimità costituzionale gli
artt. 312 e 313, che disciplinano l'istruttoria ministeriale per
l'emanazione dell'ordinanza ministeriale che ingiunge il ripristino
ambientale senza prevedere alcun coinvolgimento degli enti regionali
e locali.
Infine, l'art. 311 contrasta con gli artt. 24, 114 e 118 della
Costituzione, per la mancata attribuzione alle regioni della
legittimazione a ricorrere per il risarcimento del danno ambientale,
e ciò nonostante l'indubbia incidenza dell'illecito perpetrato sul
loro territorio e, di conseguenza (almeno potenzialmente), su tutta
una serie di attività che le regioni stesse sono chiamate a
disciplinare ed a porre in essere.
C) Sospensione dell'esecuzione - ai sensi dell'art. 35 della legge
11 marzo 1953, n. 87, come sostituito dall'art. 9, comma 4, della
legge 5 giugno 2003, n. 131 - di alcune delle disposizioni impugnate.
Si confida di aver sufficientemente dimostrato che il decreto
legislativo n. 152 del 2006, oltre ad essere esso stesso viziato in
radice, reca numerose norme affette da illegittimità costituzionale,
lesive delle attribuzioni costituzionali delle regioni e degli enti
locali.
Non essendo questa la sede per operare una «graduatoria» circa
l'entità dei vizi riscontrabili, deve comunque sottolinearsi che,
soffermandosi sugli effetti concreti delle disposizioni censurate,
alcune di queste producono pregiudizi più immediatamente
avvertibili, tanto che finanche la loro efficacia nelle more del
giudizio di legittimità costituzionale di fronte a codesta ecc.ma
Corte si ritiene che debba essere sospesa, onde evitare
l'irreparabilità di situazioni di fatto e di diritto che
illegittimamente potrebbero consolidarsi.
a) Sospensione degli effetti degli artt. 63 e 64.
Le ragioni che fondano la richiesta della declaratoria di
illegittimità costituzionale dei due articoli sono esposte supra,
sub B.3.c), (\beta ) e (\gamma ).
La previsione della soppressione automatica delle Autorità di
bacino a partire dal 30 aprile 2006, anteriormente, cioè, al
completamento della fase transitoria, ingenera l'evidente «rischio di
un irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico», derivante
dall'inevitabile apertura di un periodo di grave incertezza in ordine
alla gestione dei bacini idrografici, con la forzata inerzia delle
Autorità esistenti sino al 29 aprile 2006 e con la «naturale»
inerzia delle Autorità istituite a far tempo dal 30 aprile 2006, ma
poste in uno stato di quiescenza sino a quando non sarà approvato il
- peraltro illegittimo, per quanto si è detto - decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri previsto ai commi 2 e 3
dell'art. 63.
Con precipuo riguardo alla regione Calabria (ma considerazioni
analoghe valgono per tutte le regioni), sulla base degli impugnati
articoli del decreto legislativo n. 152 del 2006, la legge regionale
29 novembre 1996, n. 35, recante «Costituzione dell'Autorità di
Bacino regionale in attuazione della legge 18 maggio 1989, n. 183, e
successive modificazioni ed integrazioni», viene abrogata, senza
però essere sostituita, nell'immediato, da altra normativa. In una
situazione siffatta, le funzioni attribuite alla regione nella
materia in questione conoscono una interruzione nel loro esercizio
(salvo poi essere svuotate, a regime, per le ragioni che si sono
evidenziate in sede di contestazione della legittimità
costituzionale degli articoli di cui ora si chiede la sospensione).
Parallelamente, da un diverso punto di vista, gli effetti degli
artt. 63 e 64 si sostanziano in una paralisi amministrativa che non
può non tradursi in una mancata cura degli interessi pubblici.
Una cura degli interessi pubblici che, in regioni come la
Calabria (ma lo stesso dicasi per molte altre regioni italiane),
significa, innanzi tutto, lotta alla siccità ed alla
desertificazione: è significativo, in tal senso, sottolineare che,
adottando lo Standardized Precipitation Index di McKee (ad esiti in
tutto comparabili si giunge, peraltro, utilizzando qualunque altro
indice), le precipitazioni annue medie risultano tali da indicare
buona parte del territorio calabrese come afflitto da siccità severa
o da siccità estrema; d'altro canto, utilizzando il modello
statistico di Winter sulla previsione delle precipitazioni nel lungo
periodo, uno scenario realistico avverte che, già nel 2030,
l'integralità della fascia costiera ionica e la quasi totalità
della fascia costiera tirrenica avranno un indice di umidità del
suolo tale da essere annoverate tra i climi aridi o semiaridi.
La lotta alla desertificazione è, in definitiva, un impegno che
non può conoscere soste e, soprattutto, è un impegno che deve
contare su una programmazione ed una stabilità che gli artt. 63 e 64
del decreto legislativo n. 152 del 2006 minano in maniera
irreparabile. Scontato è, a questo punto, aggiungere che il
pregiudizio irreparabile per l'interesse pubblico si collega
direttamente ad un altro pregiudizio preso in considerazione
dall'art. 35 della legge n. 87 del 1953, vale a dire quello «grave ed
irreparabile per i diritti dei cittadini».
b) Sospensione degli effetti degli artt. da 7 a 22, dell'art. 4,
comma 1, lettera a), nonchè degli allegati I e II alla Parte
seconda.
Le ragioni che fondano la richiesta della declaratoria di
illegittimità costituzionale delle disposizioni sono esposte supra,
sub B.2.c), (\alpha ).
La richiesta a codesta ecc.ma Corte di intervenire in fase
cautelare ordinando la sospensione dell'esecuzione delle disposizioni
indicate, in attesa del definitivo giudizio sulla loro illegittimità
costituzionale, è motivata dal rischio di un «irreparabile
pregiudizio [...] all'ordinamento giuridico della Repubblica».
Nell'esame delle ragioni che rendono l'insieme delle disposizioni
menzionate incostituzionali, sono stati sottolineati due aspetti che
incidono pesantemente sulle attribuzioni regionali, quali il
pregiudizio arrecato al principio di certezza del diritto e quello
del rispetto degli obblighi contratti in sede comunitaria. Questi due
aspetti hanno, evidentemente, riflessi sull'ordinamento giuridico
della Repubblica nel suo complesso.
La certezza del diritto si pone come valore assolutamente
basilare dell'ordinamento, al quale qualunque operatore deve tendere.
Nel momento in cui disposizioni legislative regolano procedimenti di
notevole impatto sociale (come, nel caso in discorso, quello in cui
si inquadra la VAS), è necessario che esse siano dotate di un
sufficiente grado di stabilità (da intendersi, evidentemente non nel
senso della immodificabilità assoluta, ma in quello della sicurezza
del loro fondamento giuridico). Una siffatta stabilità non può
essere riscontrata - difettando anzi ictu oculi - nell'ipotesi in cui
un decreto legislativo sia stato adottato (non semplicemente
eccedendo i precetti della delega, ma) in attuazione di una delega
che, in conseguenza di una ulteriore attività del legislatore
parlamentare, non esisteva più.
Pur senza voler (o poter) appellarsi alla figura giuridica
dell'inesistenza, è chiaro che un vizio di legittimità tanto grave
non può non aver riflessi sulla prassi applicativa, come ben
dimostra la facile prognosi di giudizi in via incidentale sollevati
proprio a tal riguardo.
Il giudizio in via principale, per la sua conformazione
originaria e per le possibilità offerte dal novellato art. 35 della
legge n. 87 del 1953, consente di evitare il pregiudizio alla
coerenza di un ordinamento giuridico nel quale la vigenza di una
norma chiaramente illegittima avrebbe l'effetto di abrogare pro
tempore norme anteriori incompatibili (ponendo poi il problema della
loro reviviscenza), di creare disorientamento negli operatori,
chiamati ad applicare in via amministrativa norme in attesa della
loro caducazione, di stimolare un contenzioso giurisdizionale
finalizzato anche alla proposizione di questioni di legittimità
costituzionale in via incidentale e, in ultima analisi, di privare i
cittadini della possibilità di maturare qualunque affidamento in
ordine alla vigenza di una normativa o di un'altra, annichilendo
quella che è la funzione fondamentale del diritto, e cioè
l'orientamento delle condotte dei consociati.
Una sospensione degli effetti delle disposizioni consentirebbe,
allora, di eludere il pericolo di prassi variegate sul territorio
nazionale e, con esse, le conseguenze negative (i «pregiudizi gravi
ed irreparabili»), oltre che sull'ordinamento giuridico della
Repubblica, anche sull'interesse pubblico e sui diritti dei
cittadini.
Ad un esito siffatto conduce anche la considerazione che le
disposizioni ora in esame rappresentano nominatim l'adeguamento della
Repubblica a vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario. Se è
vero che l'erroneo adempimento ha una valenza identica
all'inadempimento, la vigenza di disposizioni viziate ha l'effetto di
precludere ex ante ogni possibile (corretto) adeguamento - anche da
parte delle regioni - agli obblighi che incombono all'Italia dalla
partecipazione al processo di integrazione comunitaria. L'ordinamento
giuridico della Repubblica resta, quindi, soggetto alla contestazione
di una responsabilità in sede comunitaria che costituisce, essa
stessa, un grave pregiudizio per la Repubblica, per le conseguenze
materiali che ne derivano, oltre che per l'immagine dell'Italia nel
consesso europeo.
c) Sospensione degli effetti degli artt. 4, comma 1, lettera b),
limitatamente alle parole «e con direttiva 2003/35/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003», 5, comma 1, lettere q)
e r), 28, 31, comma 4, e 39.
Le ragioni che fondano la richiesta della declaratoria di
illegittimità costituzionale delle disposizioni sono esposte supra,
sub B.2.d), (\alpha ).
Le argomentazioni che sono state poste alla base della richiesta
di sospensione degli effetti delle disposizioni di cui supra, sub
(b), debbono essere integralmente confermate in ordine a quelle
oggetto della presente richiesta. Il vizio di legittimità
costituzionale che le affligge - pur se derivante da una dinamica
normativa parzialmente diversa rispetto a quella evidenziata per
l'attuazione della direttiva 2001/42/CE, secondo quanto si confida di
aver adeguatamente rilevato supra, sub B.2.d), (\alpha ) - ha natura
in tutto e per tutto identica, giacchè anche in tal caso si è in
presenza di disposizioni contenute in un decreto legislativo
attuativo di una delega che più non esisteva, essendo stata
sostituita da un'altra.
Anche a proposito delle disposizioni ora in discorso, la loro
incidenza su un procedimento di particolare rilievo sociale, quale
quello che dà luogo alla VIA, ingenera una situazione gravemente ed
irreparabilmente pregiudizievole, sotto i profili sopra enunciati,
per l'ordinamento giuridico della Repubblica e, in ultima analisi,
anche per l'interesse pubblico e per i diritti dei cittadini.
d) Sospensione degli effetti degli artt. da 299 a 318 e degli
allegati da 1 a 5 alla Parte sesta.
Le ragioni che fondano la richiesta della declaratoria di
illegittimità costituzionale delle disposizioni sono esposte supra,
sub B.14.a).
La illegittimità costituzionale delle disposizioni ora in
questione ha una matrice assolutamente identica, per quanto rileva, a
quella delle disposizioni di cui supra, sub (c). Debbono, dunque, qui
nuovamente riproporsi, attraverso un richiamo a quanto già
evidenziato, i motivi che stanno alla base della richiesta della
sospensione degli effetti delle disposizioni censurate sub (b) e (c).
A precludere l'assimilabilità alle fattispecie di grave ed
irreparabile pregiudizio per l'ordinamento giuridico della
Repubblica, ed indi per l'interesse pubblico e per i diritti dei
cittadini, non può certamente invocarsi lo scarso rilievo, sul piano
sociale, delle disposizioni ora in esame. Vertendo in materia di
tutela contro il danno ambientale, è evidente che queste abbiano un
impatto fondamentale sulla gestione, a tutti i livelli (politico,
amministrativo, giudiziario e dei privati), del territorio e delle
risorse naturali.

P. Q. M.
Si richieda a codesta ecc.ma Corte costituzionale:
di voler dichiarare costituzionalmente illegittimo l'intero
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia
ambientale», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 14 aprile 2006,
n. 88, supplemento ordinario n. 96;
nonchè, in subordine, di voler dichiarare costituzionalmente
illegittime le seguenti disposizioni: artt. 3 (comma 2), 4 (comma 1),
5 (comma 1, lettere q) e r), 6 (commi da 6 a 8), da 7 a 22, da 26 a
34, 39, da 43 a 47, 50, 51 (comma 1), 55 (comma 4), 57, 58, 59, 61,
63, 64, 65, 67 (commi da 2 a 6), 68, 69 (commi 2 e 3), 70, 72, 73,
75, 87, 91 (commi 2 e 6), 101 (comma 7), 113 (comma 1), 114, 116,
119, 120, 121 (comma 4), 122, 123, 132, 135 (comma 2), 136, da 144 a
146, da 147 a 158, 159, 160, 176 (comma 1), 181 (commi 3, secondo
periodo, e da 5 a 12), 186, 189 (commi 1, secondo periodo, e 3), 195
[comma 1, lettere f), g) e t), comma 2, lettera b) (in combinato
disposto con l'art. 196, comma 1, lettera m), ed in combinato
disposto con l'art. 195, comma 4)], (comma 1), da 199 a 207, da 208 a
211, 212 (commi 2 e 3), commi 3 e 5), 215 (commi 3, 4, 5 e 6), 216
(commi da 3 a 7 e da 10 a 15), 221 (commi da 4 a 9), 222, 223, 224,
233, 234, 235, 236, 238 (comma 6, e, per la parte in cui rinviano al
comma 6, commi 3, 5, 7 e 8), da 239 a 253, 265 (comma 3), 264 (comma
4, lettera a), 269 (commi 2, 3, 7 e 8, 281 (comma 10), 284, 287 e da
299 a 318; allegati I, II, e V alla Parte seconda, 4 alla Parte
quarta, IX alla Parte quinta, da 1 a 5 alla Parte sesta;
di voler, altresì, previamente sospendere gli effetti delle
seguenti disposizioni: artt. 4, comma 1, lettere q) e r), da 7 a 22,
28, 31, comma 4, 39, 63, 64, da 299 a 318; e degli allegati I e II
alla Parte seconda e da 1 a 5 alla Parte sesta.
Si depositano in allegato i documenti citati in narrativa.
Reggio Calabria - Roma, addì 5 giugno 2006
Avv. Maria Grazia Bottari
06C0517