1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 28-5-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 81 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 dicembre 2013
Ordinanza del 17 dicembre 2013 emessa dal Tribunale di Tivoli nel procedimento civile promosso da Zanatta Alessandro contro Midei Marco. Locazione di immobili urbani - Contratti di locazione ad uso abitativo, comunque stipulati, non registrati entro il termine stabilito dalla legge - Disciplina applicabile a decorrere dalla tardiva registrazione - Determinazione della durata legale in quattro anni (con rinnovo automatico alla scadenza) e fissazione del canone annuo in misura pari al triplo della rendita catastale, in sostituzione del maggior importo eventualmente convenuto dalle parti - Previsione introdotta [contestualmente al regime della cedolare secca sugli affitti] da decreto legislativo in materia di federalismo fiscale - Denunciato contrasto con l'oggetto della delega ed esorbitanza dai relativi principi e criteri direttivi - Eccesso di delega - Violazione del principio di ragionevolezza sotto piu' profili - Detrimento delle entrate tributarie per effetto della riduzione del canone locatizio al di sotto dei valori di mercato - Disparita' di trattamento fra conduttore e locatore (l'uno eccessivamente premiato, l'altro eccessivamente punito), nonche' tra contratti di locazione ad uso abitativo e ad uso commerciale - Contrasto con i principi codicistici in tema di nullita' del contratto. - Decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, art. 3, comma 8. - Costituzione, artt. 3 e 76 (in relazione agli artt. 2, comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42). (14C00118) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 28-5-2014)

IL TRIBUNALE DI TIVOLI

Il Tribunale di Tivoli, in persona del G.O.T. avv. Domenico
Riggio, sciolta la riserva nel procedimento iscritto al n. 4301/2012
R.G., tra il sig. Alessandro Zanatta, rappresentato e difeso
dall'avv. Enrico Maria De Rossi Frigo, presso il quale ha eletto
domicilio in Roma, alla via di Villa Emiliani n. 24, ed il sig. Marco
Midei, rappresentato e difeso, congiuntamente e disgiuntamente, dagli
avv.ti Fernando Cerrato e Francesco Pandolfi, presso il quale ultimo
ha eletto domicilio in Fonte Nuova (Roma), alla via Monte Gennaro n.
7, rilevato e ritenuto che;
In fatto:
con atto di intimazione di sfratto per morosità e
contestuale citazione per la convalida, il sig. Alessandro Zanatta ha
adito il Tribunale di Tivoli, esponendo: di aver concesso in
locazione al sig. Marco Midei, ad uso esclusivo di abitazione,
l'immobile sito in Mentana (Roma), via Sante Monachesi n. 6, scala
unica, 1° piano, interno n. 6, con contratto, avente decorrenza dal
1° aprile 2011, regolarmente registrato; che il conduttore si era
reso moroso nel pagamento parziale dei canoni di locazioni
relativamente al periodo agosto 2011-settembre 2012 compresi per una
complessiva morosità di Euro 6.496,16, altre interessi dalle singole
scadenze sino al soddisfo. Chiedeva, quindi, che il Tribunale
convalidasse l'intimato sfratto per morosità;
all'udienza di convalida l'intimato, ritualmente costituitosi
con comparsa di costituzione e risposta con domanda riconvenzionale,
si opponeva alla convalida deducendo: l'insussistenza della morosità
contestatagli atteso che esso conduttore aveva regolarmente
corrisposto i canoni di locazione in favore dell'intimante sig.
Zanatta Alessandro; che quest'ultimo, inosservante dell'art. 15 del
contratto di locazione di cui si discute, che stabilisce testualmente
che «il locatore provvederà alla registrazione del contratto dandone
notizia al conduttore», aveva omesso di registrare il contratto
sottoscritto dalle parti in data 31 marzo 2011 e di informarne il
conduttore, nonostante i reiterati solleciti verbali da parte di
quest'ultimo; che all'adempimento di tale onere aveva provveduto a
proprie spese in data 22 giugno 2011 l'intimato sig. Marco Midei, il
quale inoltre, con lettera raccomandata a.r. n. 136591435234,
regolarmente ricevuta dal sig. Alessandro Zanatta presso la propria
residenza in data 25 agosto 2011, comunicava la registrazione tardiva
del contratto e la volontà di avvalersi, in sostituzione delle
clausole negoziali, di quelle imperative ex art. 3, comma 8, del
d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23 il quale dispone che «ai contratti di
locazione degli immobili ad uso abitativo, comunque stipulati, che,
ricorrendone i presupposti, non sono registrati entro il termine
stabilito dalla legge, si applica la seguente disciplina: a) la
durata della locazione è stabilita in quattro anni a decorrere dalla
data della registrazione, volontaria o d'ufficio; b) al rinnovo si
applica la disciplina di cui all'art. 2, comma 1, della citata legge
n. 431 del 1998; e) a decorrere dalla registrazione il canone annuo
di locazione è fissato in misura pari al triplo della rendita
catastale, oltre l'adeguamento, dal secondo anno, in base al 75 per
cento dell'aumento degli indici ISTAT dei prezzi al consumo per le
famiglie degli impiegati ed operai. Se il contratto prevede un canone
inferiore, si applica comunque il canone stabilito dalle parti».
Deduceva altresì che la predetta norma si attaglia perfettamente
alla fattispecie in esame atteso che il contratto de quo è stato
registrato dal conduttore dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n.
23/2011 nonchè oltre il termine di «sanatoria» concesso dal decreto
stesso, pari a giorni 60 dall'entrata in vigore della legge (il 6
aprile 2011); spiegava inoltre domanda riconvenzionale, chiedendo
accertarsi e dichiararsi che le nuove condizioni applicabili al
rapporto di locazione tra il sig. Midei Marco e il sig. Zanatta
Alessandro sono quelle determinate in virtù dell'applicazione alla
presente fattispecie dell'art. 3, comma 8, del d.lgs. n. 23/2011;
l'intimante, invocando la illegittimità e la disapplicazione
della disciplina di cui all'art. 3 comma VIII del decreto legislativo
n. 23 del 14 marzo 2011, - che presenterebbe profili di
incostituzionalità, tra l'altro, per eccesso di delega (art. 76
Cost.) e per irragionevolezza (art. 3 Cost.), in quanto disciplina di
carattere premiale per il conduttore, ed in quanto colpirebbe
solamente i contratti di locazione di immobili ad uso abitativo e non
anche ai contratti di locazione commerciale, - ha insistito per
l'emissione dell'ordinanza provvisoria di rilascio ex art. 665
c.p.c.;
In diritto:
la disciplina di cui all'art. 3, comma VIII del decreto
legislativo n. 23 del 14 marzo 2011 - laddove statuisce: «Ai
contratti di locazione degli immobili ad uso abitativo, comunque
stipulati, che, ricorrendone i presupposti, non sono registrati entro
il termine stabilito dalla legge, si applica la seguente disciplina:
a) la durata della locazione è stabilita in quattro anni a decorrere
dalla data di registrazione, volontaria o d'ufficio; b) al rinnovo si
applica la disciplina di cui all'art. 2, comma I, della citata legge
n. 431 del 1998; c) a decorrere dalla registrazione il canone annuo
di locazione è fissato in misura pari al triplo della rendita
catastale, oltre l'adeguamento, dal secondo anno, in base al 75 per
cento dell'aumento degli indici ISTAT dei prezzi al consumo per le
famiglie degli impiegati ed operai. Se il contratto prevede un canone
inferiore, si applica comunque il canone stabilito dalle parti» - è
applicabile al caso sottoposto alla decisione di questo magistrato
giudicante;
la medesima disciplina, inoltre, non si sottrae al dubbio di
legittimità costituzionale, in relazione ai parametri e (anche al di
là della prospettazione della parte attrice) per le ragioni di cui
infra;
la questione dell'eventuale illegittimità costituzionale
dell'art. 3, comma VIII, del d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, è
rilevante ai fini della decisione della causa all'esame dello
scrivente magistrato, atteso che: a) dalla sua risoluzione dipendono
sia la concessione o meno dell'ordinanza provvisoria di rilascio
sollecitata dalla parte locatrice, sia la decisione di merito: nella
specie, la registrazione del contratto de quo è avvenuta dopo il
sessantesimo giorno successivo al 7 aprile 2011 (data di entrata in
vigore del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23), secondo quanto
disposto dal provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate
del 7 aprile 2011, che in relazione ai contratti i cui termini di
registrazione scadrebbero in detto periodo, come nel caso di specie,
prevede che la registrazione può essere effettuata entro il 6 giungo
2011 (vd. art. 6.4. rubricato «Registrazione del contratto» del
provvedimento citato), ossia la registrazione de qua è stata
eseguita il 22 giugno 2011, su richiesta del conduttore: pertanto
appare indubbia l'applicazione del comma VIII dell'art. 3 del d.lgs.
n. 23/2011, ai fini, come detto, della decisione della causa; b)
un'eventuale interpretazione costituzionalmente orientata
comporterebbe, ad avviso dello scrivente, la disapplicazione, nella
sostanza, della disposizione stessa, al di fuori del legittimo
esercizio delle funzioni giudicanti.
Motivi di contrasto con norme costituzionali:
A) illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma VIII del
d.lgs. n. 23 del 14 marzo 2011, con riferimento all'art. 76 della
costituzione, per:
a) la previsione di un regime sanzionatorio per la omessa o
tardiva registrazione dei contratti locazione degli immobili ad uso
abitativo, non legittimata dalla legge delega del 5 agosto 2009, n.
42;
b) la previsione di una disciplina di carattere premiale per
i conduttori di immobili ad uso abitativo, non legittimata dalla
legge delega del 5 agosto 2009, n. 42;
l'art. 3 del d.lgs. del 14 marzo 2011, n. 23, si inserisce
nell'ambito delle disposizioni costituenti attuazione della delega al
Governo contenuta nella legge del 5 agosto 2009, n. 42, relativa alla
«Delega al Governo in materia di Federalismo fiscale, in attuazione
dell'art. 119 della Costituzione» e, in particolare, degli articoli
2, comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26 della detta legge delega;
tra i principi ispiratori della predetta delega vi è quello
relativo al «coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali
nell'attività di contrasto all'evasione e all'elusione fiscale
prevedendo meccanismi di carattere premiale» (art. 2, comma 2,
lettera d), legge 5 agosto 2009, n. 42, cit.); tuttavia detti
«meccanismi di carattere premiale» riguardano esclusivamente le
regioni e gli enti locali e non già soggetti privati, quali il
locatore e il conduttore, i quali ultimi, evidentemente, non possono
rappresentare i citati livelli istituzionali a favore dei quali la
legge delega n. 42/2009 ha attribuito all'Esecutivo di prevedere
meccanismi di carattere premiale, nella detta attività di contrasto
all'evasione e all'elusione fiscale;
l'art. 26 della suddetta legge-delega, rubricato «Contrasto
dell'evasione fiscale», prevede infatti che «i decreti legislativi di
cui all' art. 2, con riguardo al sistema gestionale dei tributi e
delle compartecipazioni, nel rispetto dell'autonomia organizzativa
delle regioni e degli enti locali nella scelta delle forme di
organizzazione delle attività di gestione e di riscossione, sono
adottati secondo i seguenti principi e criteri direttivi: [...]; b)
previsione di adeguate forme premiali per le regioni e gli enti
locali che abbiano ottenuto risultati positivi in termini di maggior
gettito derivante dall'azione di contrasto dell'evasione e
dell'elusione fiscale»;
ne consegue che l'art. 3 del d.lgs. n. 23/2011, laddove
prevede, al comma VIII, una disciplina premiale per una sola delle
parti contraenti (il conduttore) che, sottoponendo a registrazione il
contratto di locazione, ottiene la riduzione del canone ben al di
sotto dei valori di mercato, appare in contrasto con l'oggetto della
delega espressamente conferita al Governo;
in nessuna delle richiamate disposizioni della legge di
delegazione (artt. 2, comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26) risulta inoltre
alcun principio o criterio direttivo che appaia legittimare il
legislatore delegato all'introduzione delle «sanzioni» contenute nel
comma VIII dell'art. 3 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23;
viceversa un'adeguata sanzione, operante sul piano
civilistico, è già stata introdotta dall'art. 1, comma 346, legge
n. 311/2004, che prevede la nullità dei contratti di locazione che,
ricorrendone i presupposti, non sono registrati;
B) Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma VIII del
d.lgs. n. 23 del 14 marzo 2011, con riferimento all'art. 3 della
costituzione (principio di ragionevolezza):
la disciplina di cui al comma VIII dell'art. 3 del d.lgs. n.
23/2011, pur nello spirito di un apprezzabile obiettivo di contrasto
del fenomeno delle locazioni sommerse e dell'evasione fiscale, si
caratterizza nondimeno per una sua intrinseca irragionevolezza, in
quanto, con la riduzione del valore del canone di locazione di un
immobile ad uso abitativo al disotto di quello di mercato, ma che
appare altresì al disotto del minimo dichiaratile (art. 1, comma
342, legge n. 311/2004), e dunque con la riduzione della base
imponibile (sulla quale calcolare l'imposta di registro), nonchè
dell'ammontare del canone annuo (su cui calcolare l'imposta sul
reddito derivante dalle locazioni), finisce col danneggiare proprio
le regioni e gli enti locali, in termini di minor gettito, quale
effetto della riduzione dell'entrata tributaria;
l'imposizione di una sostituzione ex lege del canone pattuito
dalle parti con un ammontare del canone annuo imperativamente
commisurato al triplo della rendita catastale, oltre a ridurre, come
detto, la base imponibile delle sopra indicate imposte, comporta un
ingiustificato beneficio per uno solo dei soggetti coobbligati
rispetto all'adempimento della registrazione de qua, configurando
dunque una disparità di trattamento tra locatore e conduttore,
rispetto ad un'obbligazione di rilievo civile e fiscale, cui entrambi
sono tenuti;
le disposizioni normative in esame si applicano
esclusivamente ai contratti di locazione di immobili ad uso abitativo
e non anche ai contratti di locazione commerciale. Ne consegue una
irragionevole disparità di trattamento tra le due categorie di
contratti, con riferimento alla mancata previsione, quanto alle
locazioni commerciali, di analoga sanzione, anche nell'ipotesi in cui
il locatore sia una persona fisica che effettua la locazione non in
regime di impresa o di lavoro autonomo;
secondo quanto desumibile dalla stessa giurisprudenza
costituzionale (cfr. Corte costituzionale ordinanze n. 420/2007; n.
389/2008; n. 110/2009), il disposto di cui all'art. 1, comma 346,
legge n. 311/2004, che sanziona con la nullità il contratto di
locazione in forma scritta, in caso di violazione dell'onere della
registrazione, configura una vera e propria ipotesi di nullità ex
art. 1418 c.c. Applicando la censurata disciplina, il conduttore, ove
provveda alla registrazione, ancorchè tardiva, dell'accordo,
potrebbe godere comunque di un contratto disciplinato - in ordine
alla durata ed al canone - dall'art. 3, comma VIII, d.lgs. n.
23/2011. Al contempo, il resto dell'accordo contrattuale sarebbe
travolto dalla insanabile nullità prevista dal citato art. 1, comma
346, legge n. 311/2004, atteso che la fattispecie si inquadra nella
previsione di cui all'art. 1418, comma II, cod. civ. (cfr.
giurisprudenza costituzionale citata). Non si tratterebbe, per
converso, della sostituzione automatica di singole clausole nulle, ai
sensi e per gli effetti di cui all'art. 1419 cod. civ. Applicando,
dunque, la disposizione di cui al citato comma 346, in combinato
disposto con il comma VIII dell'art. 3 del d.lgs. n. 23/2011, si
arriverebbe alla paradossale e contraddittoria conclusione di un
contratto insanabilmente nullo ed improduttivo di effetti, eccezion
fatta per la durata e per il canone di locazione, predeterminati
dalla legge;
l'art. 1, comma IV, legge n. 431/1998 ha imposto, per tutti i
contratti di locazione ad uso abitativo, la forma scritta a pena di
nullità. La registrazione, tuttavia, non può in alcun modo
sopperire alla mancanza dell'accordo negoziale, nè tanto meno può
farlo una sentenza di accertamento o costitutiva, introducendo un
regolamento di interessi diverso rispetto a quello pattuito, atteso
il tenore dell'art. 1424 c.c., secondo il quale il contratto nullo
può essere convertito in altro legittimo, «del quale contenga i
requisiti di sostanza e di forma»;
in ordine alla determinazione della misura del canone
legalmente imposto con il contratto così come disciplinato dall'art.
3, comma VIII del d.lgs. n. 23 del 14 marzo 2011, il parametro
adottato, ovvero la rendita catastale, è del tutto inadeguato al
fine di assicurare risultati uniformi. La disposizione censurata non
si inserisce nel quadro di una disciplina organica nè risponde ad un
ragionevole bilanciamento d'interessi tra conduttore e locatore;
in effetti la rendita catastale esprime un reddito presunto
basato sulla consistenza dell'unità immobiliare, sulla sua
superficie e volumetria e sulla tariffa d'estimo relativa al comune
ed alla zona censuaria ove sorge l'immobile;
ne consegue che la rendita catastale è un parametro fiscale
generico, non fondato su effettive e concrete valutazioni
dell'immobile. A tal proposito si confronti la normativa sull'equo
canone, che, nell'imporre un regime vincolistico, aveva previsto i
ben più concreti parametri di cui agli artt. da 12 a 23 della legge
n. 378;
la disciplina censurata non prevede, inoltre, che le parti
possano liberamente e diversamente determinare il canone, o che lo
possa fare il giudice, quando quello calcolato in base
all'applicazione del parametro previsto (rendita catastale) sia
completamente svincolato dal valore dell'immobile (cfr. 52, comma 4
del d.P.R. n. 131/1986), dal canone di mercato e risulti, comunque,
palesemente irrisorio, come nella fattispecie;
l'applicazione di un «regime vincolistico», come previsto
dalla disciplina di cui al comma VIII dell'art. 3 del citato decreto
legislativo, ovvero la determinazione legale della durata delle
locazioni abitative, nonchè la quantificazione legale del
corrispettivo, nell'ipotesi di omessa registrazione, non realizza
alcun equilibrio tra l'interesse pubblico all'emersione delle
locazioni sommerse e la reazione dell'ordinamento a tutela della
legalità violata per effetto della mancata registrazione. In
effetti, sul piano civilistico, con la già prevista sanzione della
nullità secondo il disposto di cui all'art. 1, comma 346, legge n.
311/2004, anche in linea con una applicazione costituzionalmente
orientata dell'art. 13, comma V, legge n. 431/1998 e con quanto
sostenuto dalla Corte costituzionale con le ordinanze n. 420/2007, n.
389/2008, n. 110/2009, i due predetti interessi sono già
essenzialmente soddisfatti;
con l'applicazione, inoltre, delle pesanti sanzioni
pecuniarie oltre al pagamento dell'imposta e relativa soprattassa,
per l'omessa o tardiva registrazione, è realizzato l'interesse del
sistema tributario;
l'applicazione dell'ulteriore sanzione del «regime
vincolistico» come sopra specificato, si prospetta come un di più,
che sbilancia irragionevolmente il contemperamento tra i contrapposti
interessi, - eccessivamente premiante per i conduttori ed
eccessivamente punitivo per i locatori; senza che sussista alcun
ulteriore obiettivo interesse pubblico, oltre quello di fare emergere
il sommerso - già soddisfatto mediante l'applicazione delle
menzionate sanzioni civili e tributarie, che possa giustificare la
detta ulteriore «sanzione», di cui alla censurata disciplina.

P. Q. M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma VIII del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23, attuativo della legge-delega 5
maggio 2009, n. 42, per eccesso di delega (art. 76 Cost.) e contrasto
con il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.).
Ordina che il presente provvedimento, a cura della cancelleria,
sia notificato alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri nonchè comunicato al Presidente del Senato e al Presidente
della Camera dei deputati e, all'esito, sia trasmesso alla Corte
costituzionale insieme al fascicolo processuale e con la prova delle
avvenute regolari predette notificazioni e comunicazioni.
Sospende il presente giudizio.
Tivoli, 16 dicembre 2013

Il G.O.T.: Riggio