1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 16-11-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 383 SENTENZA 26 ottobre - 7 novembre 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Province autonome di Trento e Bolzano e della regione Friuli-Venezia Giulia - Dirigenza amministrativa - Disciplina - Principi di riforma - Adeguamento dei rispettivi ordinamenti - Indebita equiparazione degli enti ricorrenti alle regioni ordinarie - Eccesso di delega - Lesione delle competenze in tema di disciplina del pubblico impiego - Illegittimita' costituzionale. (D.Lgs. 10 novembre 1993, n. 470, art. 3, sostitutivo del terzo comma dell'art. 13 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29) (Cost. art. 76;Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 3, terzo comma; 4, primo comma;8, primo comma, nn. 1 e 19;16, primo comma; D.Lgs. n. 266 del 1992, art. 2, primo comma). (094C1198) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 16-11-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI,
dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco
GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv.
Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, del D.Lgs. 10
novembre 1993 n. 470 (Disposizioni correttive del decreto legislativo
3 febbraio 1993 n. 29, recante razionalizzazione dell'organizzazione
delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in
materia di pubblico impiego), promossi con ricorsi della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia e delle Province autonome di Bolzano e
Trento, notificati il 22 e 23 dicembre 1993, depositati in
cancelleria il 24, 28 e 29 dicembre 1993 ed iscritti ai nn. 79, 80 e
82 del registro ricorsi 1993;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 1994 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi gli Avvocati Renato Fusco per la Regione autonoma Friuli-
Venezia Giulia, Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia
autonoma di Bolzano, Valerio Onida per la Provincia autonoma di
Trento e l'Avvocato dello Stato Stefano Onufrio per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 20 dicembre 1993 (n. 80/93) la Provincia
autonoma di Bolzano ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, terzo
comma; 4, primo comma; 8, primo comma, nn. 1 e 19; 16, primo comma;
107 dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige e rela-
tive norme di attuazione; 2, primo comma, del D.Lgs. n. 266 del 1992
e 76 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
del nuovo testo dell'art. 13, terzo comma, del D.Lgs n. 29 del 1993,
come sostituito dall'art. 3 del D.Lgs n. 470 del 1993 (Disposizioni
correttive del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, recante
razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche
e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego).
La disposizione impugnata stabilisce che "le Regioni a statuto
ordinario, quelle a statuto speciale e le Province autonome di Trento
e di Bolzano "provvedono ad adeguare i propri ordinamenti ai principi
del presente capo" (cioè del capo II del titolo II del D.Lgs. n. 29
del 1993, dove si è stabilita la nuova disciplina della dirigenza).
Secondo la Provincia, la formulazione della norma impugnata
sarebbe tale da far ritenere che il legislatore delegato abbia inteso
introdurre un obbligo di adeguamento "particolare ed ulteriore"
rispetto a quello previsto, in sede di norme di attuazione dello
statuto speciale, dall'art. 2 del D.Lgs n. 266-che ha disciplinato il
rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali
- mediante una disposizione derogatoria del regime ordinario di tale
rapporto e del relativo contenzioso costituzionale. Per questa
ragione la Provincia afferma che, pur considerando esaustiva ed
inderogabile la disciplina stabilita dall'art. 2 del D.Lgs n. 266, ha
ritenuto necessario proporre in via cautelare il presente ricorso.
Dopo aver richiamato le proprie competenze esclusive in materia di
ordinamento degli uffici e del relativo personale, la Provincia
rileva che sia l'art. 2 della legge di delegazione n. 421 del 1992,
sia il successivo decreto delegato n. 29 del 1993, hanno rispettato
tali competenze. Infatti, l'art. 2, secondo comma, della legge ha
stabilito che le disposizioni contenute in tale articolo nonchè
quelle espresse nei decreti legislativi da emanare costituiscono
"principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione",
diretti, quindi, a vincolare le Regioni ordinarie, mentre le Regioni
speciali e le Province autonome sono tenute soltanto al rispetto dei
principi "desumibili" dalle disposizioni dello stesso articolo in
quanto "norme fondamentali di riforma economico-sociale della
Repubblica". A sua volta, il successivo decreto n. 29 del 1993,
all'art. 1, terzo comma, richiamando il contenuto dell'art. 2,
secondo comma, della legge n. 421, ha ribadito che il vincolo per le
Province autonome è costituito solo dai principi desumibili da detto
articolo e non da altre disposizioni stabilite dal legislatore
delegato.
La nuova formulazione dell'art. 13, terzo comma, del D.Lgs n. 29,
introdotta dall'art. 3 del D.Lgs. n. 470 del 1993, pretenderebbe,
invece, vincolare la legislazione provinciale di tipo esclusivo ai
principi stabiliti dal decreto delegato in tema di disciplina della
dirigenza, e cioè a norme che, secondo lo stesso decreto n. 29 (art.
1, terzo comma), sarebbero in grado di vincolare solo la competenza
legislativa concorrente delle Regioni ordinarie. In altri termini, la
norma impugnata, imponendo alle Province autonome un obbligo di
adeguamento dei propri ordinamenti nei riguardi di tutti i "principi"
ricavabili dal capo II del titolo II del D.Lgs n. 29, equiparerebbe
la competenza esclusiva della Provincia autonoma a quella concorrente
delle Regioni ordinarie, in violazione degli artt. 4 e 8 dello
statuto speciale e, contestualmente, dell'art. 76 della Costituzione,
dal momento che l'art. 2 della legge di delegazione n. 421 del 1992
stabiliva che le sole norme suscettibili di vincolare le Regioni
speciali e le Province autonome fossero costituite dai principi
desumibili dal medesimo art. 2.
Sotto diverso profilo, la Provincia impugna il nuovo testo
dell'art. 13 del D.Lgs n. 29 per contrasto con l'art. 2 del D.Lgs n.
266 del 1992 e con l'art. 107 dello statuto. Dopo aver richiamato i
contenuti della speciale procedura per l'adeguamento della
legislazione provinciale a quella statale prevista dall'art. 2 del
D.Lgs. n. 266, nel ricorso si osserva che la norma impugnata modifica
tale procedura, stabilendo per la Provincia l'ulteriore obbligo di
adeguare la propria legislazione esclusiva anche ai principi
fondamentali di cui all'art. 117 della Costituzione: e questo in
violazione della costante giurisprudenza della Corte, che ha
affermato che le norme di attuazione degli statuti speciali non sono
derogabili da una legge ordinaria ma solo da disposizioni approvate
mediante il procedimento previsto dall'art. 107 dello statuto
speciale.
La Provincia sostiene inoltre, in via subordinata, che in ogni
caso la disciplina contenuta nel capo II del titolo II del D.Lgs n.
29 non potrebbe essere assimilata alle norme fondamentali di riforma
economico-sociale, dal momento che le norme sulla dirigenza contenute
negli artt. 13 e ss. del D.Lgs. n. 29 difetterebbero di quei
caratteri di innovatività nell'ambito della vita economico-sociale e
di tutela di un interesse unitario dello Stato, che caratterizzano le
norme in questione.
2. - Anche la Provincia autonoma di Trento ha impugnato, con
ricorso del 22 dicembre 1993 (n. 82/93), in riferimento agli artt. 4,
8, nn. 1 e 16 dello statuto speciale, nonchè dell'art. 76 della
Costituzione, l'art. 13, terzo comma, del D.Lgs n. 29 del 1993, nel
nuovo testo introdotto dall'art. 3 del D.Lgs n. 470 del 1993.
La Provincia, richiamando la propria competenza legislativa
primaria in materia di ordinamento del personale, osserva che per
giustificare un obbligo di adeguamento dell'ordinamento provinciale
nei riguardi di tutti i principi sulla dirigenza contenuti nel capo
II titolo II del D.Lgs n. 29 occorrerebbe ipotizzare che i principi
in questione si configurino come norme fondamentali di riforma
economico-sociale. Questa ipotesi sarebbe peraltro smentita, secondo
la ricorrente, dallo stesso testo della norma impugnata, dal momento
che l'equiparazione delle Regioni ordinarie con quelle speciali e con
le Province autonome comporta che le seconde siano soggette agli
stessi limiti derivanti dai "principi fondamentali" che vincolano le
prime, in tal modo negandosi la distinzione tra competenza primaria e
competenza concorrente.
Anche la Provincia di Trento ribadisce che il D.Lgs n. 470 del
1993, come il decreto n. 29, non poteva legittimamente porre nuove
norme di riforma economico-sociale, dal momento che l'oggetto e i
criteri della delega previsti dall'art. 2 della legge n. 421
precludevano tale potere al legislatore delegato. A conferma di tale
conclusione si osserva che il legislatore delegante aveva già
identificato, all'art. 2 della legge n. 421, le sole disposizioni da
cui devono dedursi le norme di riforma economico-sociale vincolanti
per le Regioni speciali e le Province autonome, mentre le
disposizioni degli artt. da 14 a 29 del decreto n. 29, nel nuovo come
nel vecchio testo, per il loro carattere specifico e di dettaglio,
non potrebbero costituire norme fondamentali di riforma economico-
sociale.
3. - Infine, anche la Regione Friuli-Venezia Giulia, con ricorso
del 22 dicembre 1993 (n. 79/93), ha impugnato, in riferimento
all'art. 4, n. 1 dello statuto speciale e all'art. 76 della
Costituzione, l'art. 3, terzo comma, del D.Lgs. n. 470 del 1993. La
Regione, con argomentazioni analoghe a quelle espresse nei precedenti
ricorsi delle due Province autonome, contesta la violazione della
propria competenza esclusiva in materia di ordinamento del personale
e dei principi di cui all'art. 2 della legge di delegazione n. 421
del 1992.
4. - In tutti i giudizi ha spiegato intervento il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, per chiedere che le questioni sollevate siano
dichiarate inammissibili e infondate.
In prossimità dell'udienza di discussione l'Avvocatura dello
Stato ha presentato due memorie. In esse si eccepisce, in primo
luogo, l'inammissibilità dei ricorsi per sopravvenuto difetto di
interesse, in relazione alla pubblicazione del D.Lgs. n. 546 del 23
dicembre 1993 recante "ulteriori modifiche" al D.Lgs. n. 29 del 1993.
A giudizio dell'Avvocatura, quest'ultimo decreto legislativo, pur
senza modificare la norma impugnata, verrebbe a incidere
profondamente sui principi relativi alla dirigenza richiamati
dall'art. 3 del D.Lgs. n. 470 del 1993, determinando, di conseguenza,
una sopravvenuta inammissibilità dei ricorsi.
Nel merito, l'Avvocatura osserva che la norma impugnata non
intenderebbe collocare su un medesimo piano di rilevanza
costituzionale le Regioni a statuto speciale, le Province autonome e
le Regioni a statuto ordinario, ma si limiterebbe a richiamare tutti
i diversi soggetti autonomi alla necessità di adeguare i propri
ordinamenti alla nuova normativa, ciascuno nel rispetto delle proprie
prerogative. In particolare, la proiezione della norma sugli
ordinamenti delle ricorrenti sarebbe espressamente circoscritta al
solo rispetto dei "principi", da intendersi come gli stessi principi
di cui al secondo comma dell'art. 2 della legge n. 421 del 1992.
L'Avvocatura richiama, infine, la sentenza n. 359 del 1993 con la
quale questa Corte, pronunciandosi sui ricorsi contro la legge n. 421
ed il D.Lgs. n. 29, ha riconosciuto il potere dello Stato di
formulare, in sede di riassetto della funzione dirigenziale, principi
suscettibili di vincolare la sfera regionale.
5. - Anche le due Province autonome hanno presentato memoria per
confutare le eccezioni prospettate dall'Avvocatura e insistere nelle
tesi enunciate nei ricorsi.
In particolare, le Province rilevano che il sopravvenuto decreto
n. 546 del 1993 non reca alcuna modificazione alla specifica norma
impugnata e che, pertanto, esso non sarebbe tale da influire sul
presente giudizio nè sull'interesse delle ricorrenti allo stesso. Il
giudizio verterebbe, infatti, non tanto sul contenuto della
disciplina, quanto sulla pretesa statale di imporre alle Province un
obbligo di adeguamento alle disposizioni del D.Lgs. n. 29 del 1993,
che non potrebbero comunque costituire norme fondamentali di riforma
economico-sociale.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi proposti dalle Province autonome di Trento e di
Bolzano e dalla Regione Friuli-Venezia Giulia impugnano la stessa
disposizione legislativa con riferimento a profili sostanzialmente
analoghi.
I giudizi relativi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con
la stessa pronuncia.
2. - L'art. 2 della legge 21 ottobre 1993, n. 421, ha delegato il
Governo ad emanare "uno o più decreti legislativi, diretti al
contenimento, alla razionalizzazione ed al controllo della spesa per
il settore del pubblico impiego, al miglioramento dell'efficenza e
della produttività, nonchè alla sua riorganizzazione", stabilendo i
criteri direttivi, alcuni dei quali specificamente riferiti al
settore della dirigenza (lett. f e g).
Lo stesso art. 2, al secondo comma, ha statuito testualmente che
"le disposizioni del presente articolo e dei decreti legislativi in
esso previsti costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art.
117 della Costituzione", mentre "i principi desumibili dalle
disposizioni del presente articolo costituiscono altresì per le
Regioni a statuto speciale e per le Province autonome di Trento e di
Bolzano norme fondamentali di riforma economico-sociale della
Repubblica".
In attuazione di tale delega è stato emanato il D.Lgs. 3 febbraio
1993, n. 29 che, al capo II del titolo II, ha formulato un'ampia
disciplina della dirigenza.
Il D. Lgs. n. 29 del 1993, all'art. 1, terzo comma, ha, tra
l'altro, confermato la disposizione già posta nell'art. 2, secondo
comma, della legge n. 421 del 1992, riconoscendo, da un lato, il
valore di principi fondamentali, suscettibili di vincolare le Regioni
a statuto ordinario ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, a
tutte le disposizioni formulate nello stesso D.Lgs. n. 29 e,
dall'altro, la natura di norme fondamentali di riforma economico-
sociale, in grado di vincolare le Regioni speciali e le Province
autonome, soltanto ai principi desumibili dall'art. 2 della legge di
delegazione n. 421 del 1992.
Ma, successivamente, il Governo, con il D.Lgs. 10 novembre 1993,
n. 470, ha adottato - ai sensi dell'art. 2, quinto comma, della legge
n. 421 del 1992 - alcune disposizioni correttive del D.Lgs. n. 29,
sostituendo l'originario testo dell'art. 13 dello stesso decreto -
concernente l'individuazione delle amministrazioni destinatarie della
disciplina sulla dirigenza - con un nuovo testo, dove si è
stabilito, al terzo comma, che "le Regioni a statuto ordinario,
quelle a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di
Bolzano provvedono ad adeguare i propri ordinamenti ai principi del
presente capo" (cioè del capo II del titolo II dello stesso decreto
legislativo n. 29).
Questa disposizione viene impugnata con i ricorsi in esame in
quanto ritenuta lesiva: a) della competenza legislativa esclusiva
spettante alle Province autonome di Trento e di Bolzano ed alla
Regione Friuli-Venezia Giulia in tema di pubblico impiego, per avere
la norma in questione indebitamente equiparato gli enti ricorrenti
alle Regioni ordinarie e conferito il carattere di norme di riforma
economico-sociale a disposizioni di dettaglio; b) dell'art. 76 della
Costituzione, per avere la norma stessa violato i criteri direttivi
della delega legislativa espressi nell'art. 2, secondo comma, della
legge n. 421 del 1992.
La Provincia di Bolzano contesta altresì la violazione dell'art.
2, primo comma, del D.Lgs. 16 marzo 1992, n. 266 e dell'art. 107
dello statuto speciale, per avere la disposizione impugnata, dotata
del valore di legge ordinaria, derogato alla disciplina posta
mediante norme di attuazione in tema di adeguamento della
legislazione provinciale alla legislazione statale.
3. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilità
sollevata dalla difesa dello Stato con riferimento al D.Lgs. n. 546
del 23 dicembre 1993, che, nel porre "ulteriori modifiche" al D.Lgs.
n. 29 del 1993, avrebbe determinato, per il suo contenuto fortemente
innovativo, una carenza di interesse rispetto ai ricorsi proposti
avverso l'art. 3 del precedente D.Lgs. n. 470 del 10 novembre 1993.
L'eccezione non può essere accolta.
In proposito basti solo osservare che il D.Lgs. n. 546 del 1993
non ha introdotto alcuna innovazione, nè formale nè sostanziale,
suscettibile di incidere sulla disposizione impugnata o di
modificarne gli effetti. Nè il carattere innovativo dei principi in
tema di dirigenza introdotti con il D.Lgs. n. 546 rispetto a quelli
in precedenza formulati sia nel D.Lgs. n. 29 che nel D.Lgs. n. 470
può assumere rilievo, dal momento che, nella specie, la controversia
viene a investire non tanto il contenuto di tali principi quanto
l'obbligo di adeguamento imposto dalla norma impugnata nei confronti
sia delle Regioni a statuto speciale che delle Province autonome,
determinando, di conseguenza, un livellamento nella posizione di tali
enti rispetto a quella delle Regioni ordinarie.
4. - Nel merito i ricorsi sono fondati.
La modifica del terzo comma dell'art. 13 del D.Lgs. n. 29 del 1993
introdotta con l'art. 3 del D.Lgs. n. 470 del 1993 è incorsa nella
violazione di uno dei principi espressi nella legge di delegazione,
quale quello formulato nel secondo comma dell'art. 2 della legge n.
421 del 1992.
Con quest'ultima disposizione, infatti, la posizione delle Regioni
a statuto speciale e delle Province autonome - con riferimento ai
vincoli derivanti dalla nuova disciplina in tema di pubblico impiego
- è stata differenziata da quella delle Regioni a statuto ordinario,
nel senso che, mentre nei confronti delle prime il carattere di
"norme fondamentali di riforma economico-sociale" suscettibili di
vincolare la competenza primaria di tali enti è stato attribuito
soltanto ai principi desumibili dall'art. 2 della legge di
delegazione, nei confronti delle seconde operano, invece, come
"principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione" sia
le disposizioni contenute nello stesso art. 2 della legge di
delegazione sia quelle espresse nelle conseguenti leggi delegate.
Distinzione, questa, attraverso cui si è inteso palesemente
preservare il carattere esclusivo della competenza riconosciuta dagli
statuti alle Regioni speciali ed alle Province autonome in tema di
ordinamento degli uffici e del personale ad essi addetto.
Ma l'art. 3 del D.Lgs. n. 470 del 1993, nel sostituire il terzo
comma dell'art. 13 del D.Lgs. n. 29 del 1993, ha cancellato tale
distinzione imponendo, in tema di dirigenza, sia alle Regioni a
statuto ordinario sia alle Regioni a statuto speciale ed alle Prov-
ince autonome l'identico obbligo di adeguare i propri ordinamenti ai
principi desumibili dal capo II del titolo II del D.Lgs. n. 29. Con
tale innovazione il vincolo di adeguamento imposto alle Regioni
speciali ed alle Province autonome è stato, pertanto, aggravato, con
una estensione del parametro dai principi desumibili dalla sola legge
di delegazione anche ai principi, più dettagliati, desumibili dalla
legge delegata: e questo in violazione del principio fissato in sede
di delegazione dall'art. 2, secondo comma, della legge n. 421, al cui
rispetto il legislatore delegato era tenuto anche in sede di adozione
delle disposizioni correttive di cui al quinto comma dello stesso
articolo. Dal che la conseguente violazione dell'art. 76 della
Costituzione.
L'eccesso di delega in cui è incorso il legislatore delegato non
può, d'altro canto, non riflettersi anche in una lesione delle
competenze spettanti, in tema di disciplina del pubblico impiego, sia
alla Regione Friuli-Venezia Giulia, ai sensi dell'art. 4, primo
comma, n. 1 dello statuto speciale di tale Regione (L. cost. 31
gennaio 1963, n. 1), sia alle Province autonome di Trento e di
Bolzano ai sensi dell'art. 8, primo comma, n. 1 dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670).
L'art. 3 del D.Lgs. 10 novembre 1993, n. 470, nella parte in cui
ha sostituito l'art. 13, terzo comma, del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n.
29, va, pertanto, dichiarato incostituzionale.
Restano assorbiti gli altri profili di censura enunciati nei
ricorsi.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 del D.Lgs. 10
novembre 1993, n. 470 (Disposizioni correttive del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, recante razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego), nella parte in cui ha
sostituito il terzo comma dell'art. 13, del D.Lgs. 3 febbraio 1993,
n. 29.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 ottobre 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 7 novembre 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C1198