1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 18-12-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 112 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 dicembre 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 dicembre 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Rifiuti - Norme della Regione Marche - Criteri di localizzazione degli impianti di combustione dei rifiuti e del combustibile solido secondario (CSS ) - Individuazione della distanza minima dai centri abitati e da funzioni sensibili - Criteri per la considerazione della distanza dai centri abitati. - Legge della Regione Marche 18 settembre 2019, n. 29 (Criteri localizzativi degli impianti di combustione dei rifiuti e del (CSS ), articoli 1 e 2 e, in via consequenziale, artt. 3, 4 e 5. (19C00360) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 18-12-2019)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici in
Roma, via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato,
Nei confronti della Regione Marche in persona del suo Presidente
per la dichiarazione della illegittimità costituzionale degli
articoli 1 e 2 «nonchè, in via consequenziale, ai sensi dell'art.
27, legge n. 87/1953, degli articoli 3, 4 e 5» della legge regionale
18 settembre 2019, n. 29, concernente: «Criteri Localizzativi degli
impianti di combustione dei rifiuti e del CSS», (pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Marche n. 76 del 26 settembre
2019).
La legge della Regione Marche 18 settembre 2019, n. 29, recante:
«Criteri Localizzativi degli impianti di combustione dei rifiuti e
del CSS», all'art. 1, rubricato (Finalita'), prevede che: «1. Questa
legge definisce i criteri per l'individuazione dei luoghi idonei ad
accogliere gli impianti di combustione del combustibile solido
secondario (CSS) e quelli rientranti nelle tipologie di cui ai punti
1 e 10 dell'Allegato 2, Suballegato 1 (Norme tecniche per
l'utilizzazione dei rifiuti non pericolosi come combustibili o come
altro mezzo per produrre energia), del decreto del Ministero
dell'ambiente 5 febbraio 1998 (Individuazione dei rifiuti non
pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai
sensi degli articoli 31 e 33 del decreto legislativo 5 febbraio 1997,
n. 22)».
Il successivo art. 2, sotto la rubrica (Criteri di
Localizzazione), prevede poi che: «1. Gli impianti di cui all'art. 1
devono essere ubicati ad una distanza minima di 5 chilometri dai
centri abitati, come definiti dal decreto legislativo 30 aprile 1992,
n. 285 (Nuovo codice della strada) e da funzioni sensibili.
2. La distanza dai centri abitati di cui al comma 1 va
considerata dal perimetro esterno delle zone residenziali
consolidate, di completamento e di espansione come individuate dagli
strumenti urbanistici.»
Il combinato disposto degli articoli 1 e 2 della predetta legge
regionale è costituzionalmente illegittimo per i

seguenti motivi

1) Violazione dell'art. 136 Cost., in riferimento alla sentenza n.
142/2019 della Corte costituzionale.
In base al combinato disposto degli articoli 1 e 2 della legge
regionale, gli impianti di combustione del combustibile solido
secondario (CSS) «definito dall'art. 183, comma 1, lett. cc), del
decreto legislativo n. 152/2006 come "il combustibile solido prodotto
da rifiuti che rispetta le caratteristiche di classificazione e di
specificazione individuate delle norme tecniche UNI CEN/TS 15359 e
successive modifiche ed integrazioni; fatta salva l'applicazione
dell'art. 184-ter, il combustibile solido secondario, è classificato
come rifiuto speciale"» e quelli rientranti nelle tipologie di cui ai
punti 1 e 10 dell'Allegato 2, Suballegato 1 del decreto del Ministero
dell'ambiente 5 febbraio 1998 «e cioè gli impianti di combustione
del CDR (combustibile derivato da rifiuto) e dei fanghi essicati di
depurazione di acque reflue» debbono "essere ubicati ad una distanza
minima di 5 chilometri dai centri abitati, come definiti dal decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada) e da
funzioni sensibili". «enfasi aggiunta».
Il decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), all'art. 3, comma 1, n. 8), definisce «il centro abitato»
come «l'insieme di edifici delimitato lungo le vie di accesso dagli
appositi segnali di inizio e fine. Per insieme di edifici si intende
un raggruppamento continuo, ancorchè intervallato da strade, piazze,
giardini o simili, costituito da non meno di venticinque fabbricati e
da aree di uso pubblico con accessi veicolari o pedonali sulla
strada».
La nozione di «funzione sensibile» che si rinviene nel primo
comma dell'art. 2 qui censurato deve essere interpretata alla luce
del Piano regionale di Gestione dei Rifiuti adottato con delibera di
G.R. n. 34/2015, in base al quale per «funzioni sensibili» devono
intendersi «strutture scolastiche, asili, ospedali, case di riposo e
case circondariali».
Il secondo comma dell'art. 2 in esame precisa, infine, che «la
distanza dai centri abitati di cui al comma 1 va considerata dal
perimetro esterno delle zone residenziali consolidate, di
completamento e di espansione come individuate dagli strumenti
urbanistici».
In base alle disposizioni regionali censurate, la distanza minima
dei cinque chilometri deve essere rispettata in relazione ad ogni
centro abitato (tale essendo qualsiasi raggruppamento di edifici che
presenti le caratteristiche indicate dall'art. 3, comma 1, n. 8) del
Nuovo codice della strada) e in relazione ad ogni «funzione
sensibile» (ancorchè, in ipotesi, non inserita in un agglomerato
definibile come centro abitato).
Orbene, con la sentenza n. 142 del 2019, la Corte costituzionale
ha dichiarato, su impugnativa in via principale del Governo,
l'illegittimità costituzionale della legge della regione Marche n.
22 del 2018, che bandiva dall'intero territorio regionale il
trattamento termico dei rifiuti.
Il su illustrato criterio localizzativo successivamente
introdotto dagli articoli 1 e 2 della legge della Regione Marche n.
29/19 qui censurata non appare conforme al predetto giudicato
costituzionale perchè - riferendosi in modo generalizzato ed
indiscriminato ad ogni «centro abitato» e ad ogni «funzione
sensibile», senza prevedere lo svolgimento di alcuna previa
istruttoria nel caso concreto - si presenta eccessivamente
restrittivo e rigido e, dunque, tale da rendere di fatto impossibile
o, comunque, estremamente difficoltosa la collocazione di impianti di
combustione dei rifiuti e del CSS nel territorio regionale, tenuto
conto del fatto che, in concreto, non vengono specificate le aree
interdette, nè viene individuata, in positivo, alcuna localizzazione
idonea.
Sotto tale profilo, il combinato disposto degli articoli 1 e 2
della L.R. 29/2019 si pone in contrasto con l'art. 136 Cost. e con il
principio del rispetto del giudicato costituzionale in esso sancito.
Come, infatti, affermato, tra le altre, dalla sentenza n. 245 del
2012 «il giudicato costituzionale è violato non solo quando il
legislatore emana una norma che costituisce una mera riproduzione di
quella già ritenuta lesiva della Costituzione, ma anche laddove la
nuova disciplina miri a «perseguire e raggiungere, "anche se
indirettamente", esiti corrispondenti» (sentenze n. 223 del 1983, n.
88 del 1966 e n. 73 del 1963)». Il che, per le ragioni sopra
illustrate, è precisamente quanto accaduto nel presente caso.
2) Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s) della
Costituzione per contrasto con l'art. 195, comma 1, lettera p) e con
l'art. 196, comma 1, lettere n) e o) del decreto legislativo n. 152
del 2006, quali norme interposte.
Le disposizioni regionali censurate incidono sulla gestione dei
rifiuti che, secondo il costante orientamento della Corte, è
riconducibile alla materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema»
riservata alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art.
117, comma 2, lettera s) Cost. (cfr. tra le tante, sentenze n. 285
del 2013, n. 54 del 2012, n. 244 e n. 33 del 2011, n. 331 e n. 278
del 2010, n. 61 e n. 10 del 2009).
Esercitando tale competenza, lo Stato ha regolato, con gli art.
articoli 195 e 196 del decreto legislativo n. 152 del 2006, la
localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti.
In particolare spetta allo Stato «l'indicazione dei criteri
generali relativi alle caratteristiche delle aree non idonee alla
localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti» (art. 195,
comma 1, lettera p); nel rispetto di tali criteri generali, la
Regione definisce i «criteri per l'individuazione, da parte delle
province, delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di
smaltimento e di recupero dei rifiuti» (art. 196, comma 1, lettera
n); inoltre, la Regione determina i «criteri per l'individuazione dei
luoghi o impianti idonei allo smaltimento [...]» (art. 196, comma 1,
lettera o), dovendo rispettare, in entrambi i casi, «i principi
previsti dalla normativa vigente e dalla parte quarta del presente
decreto, ivi compresi quelli di cui all'art. 195 [...]», sulla base
di quanto indicato nella parte iniziale dello stesso art. 196, comma
1.
In tale quadro normativo, la Corte ha affermato il principio
secondo cui la Regione «non può introdurre «limitazioni alla
localizzazione», ma può somministrare «criteri di localizzazione»,
quand'anche formulati «in negativo», purchè ciò avvenga mediante la
«delimitazione di aree ben identificate», ove emergano interessi
particolarmente pregnanti affidati alle cure del legislatore
regionale, e purchè ciò non determini l'impossibilità di una
localizzazione alternativa (sentenze n. 278 del 2010; n. 285 del 2013
e n. 142 del 2019).
Nella fattispecie, le disposizioni regionali censurate - senza
alcuna concreta istruttoria tecnica preordinata all'equo
contemperamento degli interessi coinvolti (e cioè l'interesse del
soggetto privato operatore economico, e gli ulteriori interessi di
cui sono titolari singoli cittadini e comunita'), e senza alcuna
valutazione in concreto dei luoghi in sede procedimentale- hanno
introdotto un criterio per la collocazione degli impianti de quibus
(formulato in termini di necessario rispetto della distanza minima,
inderogabile, di cinque chilometri da ogni centro abitato e da ogni
«funzione sensibile»):
non previsto dalla disciplina statale;
che non consente di identificare con certezza le aree
effettivamente interdette;
e, che, comunque, non individua, in positivo, aree idonee
all'interno del territorio regionale.
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha, peraltro, in
diverse occasioni dichiarato l'illegittimità costituzionale di
disposizioni che prevedevano un divieto arbitrario, generalizzato e
indiscriminato di localizzazione di impianti seppur riferiti alla
produzione di energia da fonti rinnovabili (sentenza n. 308 del
2011).
Ferma la censura che precede, gli articoli 1 e 2 della legge
Regione Marche n. 29/2019 si pongono, quindi, in contrasto con gli
articoli 195, comma 1, lettera p), e 196, comma 1, lettere n) e o),
del decreto legislativo n. 152 del 2006, con conseguente violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
L'auspicata declaratoria di illegittimità costituzionale degli
articoli 1 e 2 della legge Regione Marche n. 29/2019 dovrà essere
estesa in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27, legge n.
87/1953, agli articoli 3, 4 e 5 della medesima legge regionale
perchè di per sè privi di autonomo significato normativo.

P. Q. M.

Si conclude perchè gli articoli 1 e 2 della legge regionale 18
settembre 2019, n. 29 siano dichiarati costituzionalmente
illegittimi, con conseguente declaratoria della illegittimità
costituzionale in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27, legge n.
87/1953, degli articoli 3, 4 e 5 della medesima legge regionale.
Si producono:
estratto della delibera del Consiglio dei ministri del 14
novembre 2019;
relazione, allegata alla medesima delibera, della Presidenza
del Consiglio dei ministri;
legge regionale n. 29/2019.
Roma, 20 novembre 2019

L'Avvocato dello Stato: Palatiello