1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 22-10-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 53 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 agosto - 11 luglio 2008
depositato in cancelleria il 29 agosto 2008 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Farmaci - Obbligo per le aziende produttrici, i grossisti, i farmacisti di non modificare la quota di rispettiva spettanza sul prezzo dei farmaci di fascia a) - Ricorso del Governo - Ritenuta inesistenza nella legislazione statale di un divieto di modificare le quote - Denunciata lesione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nelle materie dell' «ordinamento civile e penale» e della «tutela della concorrenza». - Legge della Regione Puglia 2 luglio 2008, n. 19, art. 8. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. l) ed e). Farmacia - Norme della Regione Puglia - Ubicazione del servizio farmaceutico - Istituzione di farmacie nei comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti - Autorizzazioni in misura di una farmacia ogni 3.500 abitanti - Ricorso del Governo - Ritenuto contrasto con i criteri stabiliti dal legislatore nazionale, costituenti principio fondamentale - Denunciata lesione della competenza legislativa statale nella materia di legislazione concorrente della «tutela della salute». - Legge della Regione Puglia 2 luglio 2008, n. 19, art. 14. - Costituzione, art. 117, comma terzo; legge 2 aprile 1968, n. 475, art. 1; r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, art. 104. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Personale sanitario - Direttori generali, amministrativi e sanitari, delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli IRCCS - Compimento del sessantacinquesimo anno di eta' nel corso del loro mandato - Permanenza in carica fino alla naturale scadenza dell'incarico ricevuto - Ricorso del Governo - Ritenuto contrasto con la normativa nazionale, costituente principio fondamentale, secondo la quale le funzioni di direttore sanitario e di direttore amministrativo cessano al compimento del sessantacinquesimo anno di eta' - Denunciata lesione della competenza legislativa statale nella materia di legislazione concorrente della «tutela della salute». - Legge della Regione Puglia 2 luglio 2008, n. 19, art. 17. - Costituzione, art. 117, comma terzo; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3, comma 7; d.lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, art. 11, comma 3. (008C0739) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 22-10-2008)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, nei cui uffici domicilia
in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente in carica per
l'impugnazione della legge regionale della Puglia n. 19 del 2 luglio
2008; pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Puglia n. 107
del 7 luglio 2008, recante «Disposizioni regionali urgenti», in
relazione ai suoi articoli 8, 14 e 17.
La legge regionale della Puglia 7 luglio 2008, n. 19, recante
«Disposizioni regionali urgenti», contiene diposizioni di vario
contenuto e si compone di venti articoli, divisi in due titoli:
Titolo I, recante disposizioni in materia di agricoltura e industria
(articoli da 1 a 6) e Titolo II, recante disposizioni in materia di
politica della salute (articoli da 7 a 20).
L'articolo 8 della legge regionale, rubricato «Immodificabilità
quote di spettanza del prezzo dei farmaci», dispone:
«1. Al di fuori degli accordi tra servizio sanitario regionale e
sistema produttivo e distributivo dei farmaci non è consentito
modificare, ancorchè mediante intesa tra le parti, le quote di
spettanza, previste per legge, alle componenti aziende, grossisti e
farmacisti per l'erogazione dei farmaci di friscia «a», trattandosi
di potere non rientrante nella disponibilità delle parti, rientrante
nei divieti e sanzioni disposti dagli articoli 170, come modificato
dall'art. 16 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 541, e 172
del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo
unico delle leggi sanitarie), ed esercitabile solo in funzione di un
beneficio del sistema pubblico e non di una distribuzione interna tra
produttori, grossisti e farmacisti».
L'art. 14 della legge regionale, intitolato «Revisione pianta
organica delle farmacie», stabilisce:
«1. Nella Regione Puglia per i comuni con popolazione fino a
12.500 abitanti il numero delle autorizzazioni per le istituzioni di
farmacie col criterio demografico è ricalcolato in modo che ci sia
una farmacia ogni 3.500 abitanti.
2. La popolazione eccedente rispetto al parametro di cui al
comma 1 è computata ai fini dell'apertura di una farmacia qualora
sia pari almeno al 50 per cento del parametro stesso.
3. La prima revisione della pianta organica secondo i nuovi
criteri deve essere effettuata dalle ASL, acquisito il parere dei
comuni e degli ordini dei farmacisti competenti per territorio, entro
novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge.
Decorso inutilmente tale termine, l'Assessore alle politiche delle
salute provvede, nei trenta giorni successivi, a nominare un
commissario ad acta, per ogni azienda USL inadempiente, incaricato di
effettuare la revisione della pianta organica, avvalendosi degli
uffici della stessa e degli uffici preposti dei comuni interessati, e
di sottoporla per l'approvazione definitiva alla Giunta regionale».
L'art. 17 della legge regionale («Proroga funzioni direttori
generali, amministrativi e sanitari»), infine, prevede:
«1. I direttori amministrativi e direttori sanitari delle
aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere e i direttori
amministrativi e direttori sanitari degli IRCCS che abbiano raggiunto
il limite di età previsto rispettivamente dall'art. 3, comma 7, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23
ottobre 1992, n. 421) e successive modificazioni e dall'art. 11,
comma 3, (del decreto legislativo 16 ottobre 2003 n. 288 (Riordino
della disciplina degli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico, a norma dell'art. 42, comma 1, della legge 16 gennaio
2003, n. 3), nel corso del loro mandato, restano in carica fino alla
naturale scadenza che consenta il completamento dello stesso».
Si tratta di norme illegittime per i seguenti
M o t i v i
1) In relazione all'art. 117, secondo comma, lettere l) ed e) della
Costituzione, violazione della potestà legislativa esclusiva dello
Stato nelle materie dell'«ordinamento civile e penale» e della
«tutela della concorrenza».
L'art. 8 della legge regionale impone alle aziende produttive, ai
grossisti e ai farmacisti l'obbligo di non modificare la quota di
rispettiva spettanza sul prezzo dei farmaci di fascia a) (vale a dire
i farmaci essenziali o per malattie croniche).
Viene, a tal fine, enunciato che la violazione dell'obbligo
comporta l'applicazione degli artt. 170 e 172 del r.d. n. 1265 del
1934, che stabiliscono sanzioni penali e amministrative per il
«farmacista che riceve per sè o per altri denaro o altra utilità
ovvero ne accetti la promessa allo scopo di agevolare in qualsiasi
modo la diffusione di specialità medicinali a danno di altri
prodotti o specialita».
La previsione esorbita manifestamente dalla competenza legislativa
concorrente attribuita alla regione, in materia di «tutela della
salute», dall'art. 117, terzo comma, Cost. e dalla competenza
legislativa residuale da essa riconosciuta in materia di «commercio»
dall'art. 117, quarto comma, Cost., finendo per incidere nelle
materie riguardanti l'«ordinamento civile e penale» e la «tutela
della concorrenza», riservate alla competenza legislativa statale
dall'art. 11 7, lett. l) ed e), Cost.
L'art. 1, comma 40, della legge n. 662 del 1996 (recante «misure
di razionalizzazione della finanza pubblica»), che prevede in favore
dei produttori, grossisti e farmacisti le quote di spettanza sul
prezzo di vendita dei farmaci di fascia a), non contiene, infatti,
alcun divieto di modificare tali quote.
Inoltre, dalla disciplina della commercializzazione dei farmaci di
fascia a), [vale a dire dei medicinali di alla lett. a) dell'art. 8,
comma 10, della legge n. 537 del 1993] emerge che l'immodificabilità
delle quote di spettanza sul prezzo dei farmaci non soddisfa
l'interesse della tutela della salute pubblica ed anzi che la
modificabilità non contrasta con i divieti degli artt. 170 e 172 del
r.d. n. 1265 del 1934.
La fornitura dei farmaci di fascia a), cioè dei «farmaci
essenziali e per malattie croniche» che sono a carico del Servizio
sanitario nazionale, avviene esclusivamente su presentazione da parte
dell'assistito di ricetta del medico curante (cfr. art. 28, legge
n. 833 del 1987, art. 3, d.P.R. n. 371 del 1978, artt. 87 e 88 del
d.lgs. n. 219 del 2006).
Il farmacista non ha il potere di discostarsi dalle prescrizioni
della ricetta medica e non può quindi trovarsi in situazione di
conflitto di interessi qualora dalla vendita di alcuni medicinali
riceva una maggiore quota in conseguenza della riduzione di quella
del produttore o del grossista.
L'immodificabilità della quota di spettanza sul presso dei
farmaci di fascia a), non prevista dalla legge ordinaria, non
soddisfa dunque ragioni di tutela della salute e, pertanto, non può
ritenersi rientrare nell'ambito della legislazione concorrente della
regione.
L'art. 8 incide invece sull'autonomia contrattuale dei privati e
quindi nelle materie riguardanti «l'ordinamento civile» e la «tutela
della concorrenza» riservate alla competenza legislativa statale
dell'art. 117, lett. l) ed e) Cost.
Incide sull'autonomia contrattuale delle parti nella
determinazione di accordi sulla distribuzione di farmaci, perchè
introduce un principio di immodificabilità contrario alla libera
determinazione del contenuto dei contratti sancito dall'art. 1322
c.c., al quale è riconosciuta dignità costituzionale dagli art. 2 e
41 Cost.
Determina, inoltre, un'ingiustificata distorsione della
concorrenza tra gli operatori pugliesi, i cui accordi incorrerebbero
nei divieti imposti dalla legge regionale, e quelli delle altre
regioni, le cui intese sono consentite in base alla legge nazionale.
La sua applicazione darebbe, quindi, luogo anche ad
un'irragionevole disparità di trattamento, a danno delle imprese
pugliesi e in contrasto con i principi di libera iniziativa economica
delle imprese operanti nella «filiera» della produzione e
distribuzione dei farmaci.
Infine l'art. 8, individuando sanzioni (quelle degli artt. 170 e
172 del. r.d. n. 1265/1934) che non sono previste per la modifica
delle quote di spettanza, fornisce - anche a tacere del fatto che non
spetta alla regione dare interpretazioni autentiche di leggi statali
- un'interpretazione errata e incostituzionale della legge statale e
delinea una nuova fattispecie di illecito penale, così incidendo
sulla competenza esclusiva riservata allo Stato in materia di
«ordinamento penale» dall'art. 117, secondo comma, lett. l).
2) In relazione all'art. 117, terzo comma della Costituzione,
violazione di principi fondamentali nella materia, di legislazione
concorrente, della «tutela della salute».
L'art. 14 della legge regionale, secondo il quale nei comuni della
Puglia con popolazione tino a 12.500 abitanti il numero delle
autorizzazioni per l'istituzione di farmacie è stabilito in modo che
vi sia una farmacia ogni 3.500 abitanti, eccede dalle competenze
legislative attribuite alla regione dall'art. 117, terzo comma, Cost.
in materia di tutela della salute.
Infatti, come più volte affermato dalla Corte costituzionale
(sentt. nn. 87 del 2006 e 61 del 1968), la «materia» della
organizzazione del servizio farmaceutico va ricondotta al titolo di
competenza concorrente della tutela della salute, nel cui ambito le
regioni possono legiferare nel rispetto dei principi fondamentali
riservati alla legislazione dello Stato.
Tra tali principi fondamentali è senz'altro da ricomprendersi il
criterio fissato dal legislatore nazionale per la pianificazione
territoriale dell'assistenza farmaceutica. Infatti, al fine di
assicurare l'omogenea distribuzione delle farmacie su tutto il
territorio nazionale, la dislocazione territoriale degli esercizi
farmaceutici viene effettuata, in base all'art. 1 della legge n. 475
del 1968 e dell'art. 104 del r.d. n. 1265 del 1934, tenendo conto del
criterio numerico della popolazione da una parte, e di quello della
distanza rispetto agli altri esercizi farmaceutici, dall'altra.
La disposizione qui censurata altera tali criteri, prevedendo un
rapporto farmacie/abitanti diverso da quello stabilito dalla
legislazione statale: contrasta, in particolare, con l'art. 1 della
legge n. 475 del 1968, secondo il quale nei comuni con popolazione
fino a 12.500 abitanti il numero delle autorizzazioni è stabilito in
modo che vi sia una farmacia ogni 5.000 abitanti, e non tiene alcun
conto della distanza di almeno 3.000 metri tra i vari esercizi
farmaceutici imposta dall'art. 104 del r.d. n. 1265 del 1934.
Che la proporzione tra il numero delle farmacie e il numero degli
abitanti costituisca principio fondamentale o, meglio, «indirizzo
generale» della materia, riservato al legislatore statale, è stato
in più occasioni affermato da codesta ecc.ma Corte, che ha
costantemente ritenuto che l'ubicazione del servizio farmaceutico
deve rispondere a criteri univoci da applicare in modo omogeneo su
tutto il territorio nazionale, a salvaguardia della uniformità
giuridica di un assetto organizzativo dal quale discendono immediate
conseguenze per la salute pubblica e per la tutela della libertà di
accesso alla professione di farmacista (in tal senso le sentenze nn.
579/1987, 177/1988, 446/1988, 4/1996, 27/2003, 275/2003, 76/2008).
Con la sentenza n. 27 del 2003, la Corte ha, in particolare,
affermato che «le finalità concrete che la legge vuole raggiungere
con il contingentamento delle farmacie (assicurare ai cittadini la
continuità territoriale e temporale del servizio ed agli esercenti
un determinato bacino di utenza) vanno nello stesso senso di quelle
che si vogliono conseguire con la limitazione dei turni e degli
orari, in quanto, come è stato più volte osservato, l'accentuazione
di una forma di concorrenza tra le farmacie basata sul prolungamento
degli orari di chiusura potrebbe contribuire alla scomparsa degli
esercizi minori e così alterare quella che viene chiamata la rete
capillare delle farmacie. Esiste in altri termini, nella non
irragionevole valutazione del legislatore, un nesso tra il
contingentamento delle farmacie e la limitazione degli orari delle
stesse, concorrendo entrambi gli strumenti alla migliore
realizzazione del servizio pubblico considerato nel suo complesso».
Principi, questi, ribaditi ed ulteriormente declinati nella
sentenza n. 76 del 2008, nella quale, dopo avere ricordato di avere
«già avuto modo di affermare che il contingentamento delle farmacie
è volto ad assicurare ai cittadini la continuità territoriale e
temporale del servizio ed agli esercenti un determinato bacino di
utenza», la Corte ha chiarito che «(l)a sintesi tra siffatte esigenze
è affidata alle scelte non irragionevoli del legislatore, in modo
che siano garantiti sia un adeguato ambito di operatività alle
farmacie in attività sia la piena efficienza a favore degli utenti
del servizio farmaceutico; il diritto alla salute, costituzionalmente
riconosciuto dall'art. 32 della Costituzione, non comporta l'obbligo
per il legislatore di rimuovere qualsivoglia condizione obiettiva
all'istituzione di farmacie e, anzi, al contrario, ne legittima la
programmazione dillo scopo di garantire la più ampia e razionale
copertura di tutto il territorio nell'interesse della salute dei
cittadini».
3) In relazione all'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
violazione di principi fondamentali nella materia, di legislazione
concorrente, della «tutela della salute».
Anche l'art. 17 della legge regionale, nella misura in cui esso
prevede che i direttori generali, amministrativi e sanitari, delle
aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere nonchè degli
IRCCS, che abbiano compiuto il sessantacinquesimo anno di età nel
corso del loro mandato, restino in carica fino alla naturale scadenza
dell'incarico ricevuto, eccede dalla competenza concorrente in
materia di «tutela della salute» attribuita alla regione dall'artt.
117, terzo comma, Cost. e contrasta con la regola contenuta nell'art.
3, comma 7, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e nell'art. 11, comma 3,
d.lgs. 16 ottobre 2003, n. 288 - certamente espressione di un
principio generale della materia - secondo la quale le funzioni di
direttore sanitario e di direttore amministrativo cessano al
compimento del sessantacinquesimo anno di età.

P. Q. M.
Alla stregua di quanto precede si confida che codesta ecc.ma Corte
vorrà dichiarare l'illegittimità degli articoli 8, 14 e 17 della
legge regionale della Puglia n. 19 del 2 luglio 2008.
Roma, addì 11 luglio 2008
per l'Avvocato dello Stato: Sergio Fiorentino
L'Avvocato dello Stato: Lorenzo D'ascia