1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 31-7-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 393 SENTENZA 10 - 25 luglio 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Oggetto del giudizio - Abrogazione delle norme censurate - Irrilevanza, nella specie, nel giudizio di costituzionalita'. Oggetto del giudizio - Norme estranee ai termini della questione - Manifesta inammissibilita'. - D.L.Lgt. 27 febbraio 1919, n. 219 (convertito nella legge 24 agosto 1921, n. 1290), artt. 18 e 19. - Costituzione, artt. 25, primo comma, 101, 108 e 111. Espropriazione per pubblica utilita' - Indennita' di espropriazione - Decisioni in sede contenziosa - Giunta speciale presso la Corte d'appello di Napoli - Composizione - Partecipazione al collegio dell'ingegnere capo dell'Ufficio tecnico erariale o di un suo delegato - Carenza dei requisiti di indipendenza richiesti agli organi giurisdizionali, con lesione della regola della precostituzione del giudice - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.L.Lgt. 27 febbraio 1919, n. 219 (convertito nella legge 24 agosto 1921, n. 1290), art. 17, come modificato dall'art. 1 della legge 6 giugno 1935, n. 1131. - Costituzione, artt. 108, secondo comma, 111, secondo comma (introdotto dalla legge cost. 23 novembre 1999, n. 2), e art. 25, primo comma. Espropriazione per pubblica utilita' - Giudizi davanti alla Giunta speciale presso la Corte d'appello di Napoli Onorario dei componenti e spese di giudizio a carico delle parti - Preteso contrasto con il diritto di agire in giudizio e con il principio di eguaglianza - Non fondatezza delle questioni. - D.L.Lgt. 27 febbraio 1919, n. 219 (convertito nella legge 24 agosto 1921, n. 1290), artt. 20 e 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 101 e 111. (002C0797) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 31-7-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE
SIERVO, Romano VACCARELLA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 17, 18, 19, 20
e 21 del d.l. luogotenenziale 27 febbraio 1919, n. 219 (Provvedimenti
per la città di Napoli), convertito in legge 24 agosto 1921, n. 1290
e dell'art. 1 della legge 6 giugno 1935, n. 1131 (Espropriazioni da
eseguirsi dall'Alto Commissario per la Provincia di Napoli), promossi
con quattro ordinanze emesse il 24 gennaio 2001 dalla Corte di
cassazione e depositate rispettivamente il 29 marzo 2001, il 28 marzo
2001, il 20 aprile 2001 ed il 28 marzo 2001, iscritte ai nn. 673,
674, 675 e 676 del registro ordinanze 2001 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 37, 1a serie speciale,
dell'anno 2001.
Udito nella camera di consiglio del 22 maggio 2002 il Giudice
relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

Con quattro ordinanze di identico contenuto (r.o. nn. 673, 674,
675 e 676 del 2001), emesse in data 24 gennaio 2001, e depositate
rispettivamente il 29 marzo 2001, il 28 marzo 2001, il 20 aprile 2001
ed il 28 marzo 2001, su ricorsi proposti nei confronti di sentenze
della Giunta speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello
di Napoli relative alla determinazione di indennità di
espropriazione, le sezioni unite della Corte di cassazione hanno
sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 17,
18, 19, 20 e 21 del decreto-legge luogotenenziale 27 febbraio 1919,
n. 219 (Provvedimenti per la città di Napoli), convertito nella
legge 24 agosto 1921, n. 1290, e dell'art. 1 della legge 6 giugno
1935, n. 1131 (Espropriazioni da eseguirsi dall'Alto Commissario per
la Provincia di Napoli).
Nelle ordinanze si traccia, anzitutto, un quadro normativo della
struttura e del funzionamento della Giunta speciale per le
espropriazioni, istituita con l'art. 17 del citato d.l.lgt. che
attribuisce ad essa la determinazione, in via contenziosa, delle
indennità per le espropriazioni relative a beni immobili siti nel
comune di Napoli per le quali siano applicabili le disposizioni di
cui agli artt. 12 e 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, sul
risanamento della città di Napoli. L'art. 18 precisa poi che sono
devolute alla competenza esclusiva della Giunta tutte le questioni
che, in applicazione della legge 25 giugno 1865, n. 2359
(Espropriazioni per causa di utilità pubblica), sarebbero di
competenza dell'autorità giudiziaria; e l'art. 19 indica come non
suscettibili di gravame le decisioni della Giunta, prevedendo contro
di esse il ricorso per revocazione e il ricorso dinanzi alle sezioni
unite della Cassazione. La composizione della Giunta, come prevista
dallo stesso d.l.lgt. - un magistrato della Corte di appello di
Napoli, con funzioni di presidente, e due ingegneri, di cui almeno
uno funzionario governativo, nominati dal Presidente della Corte di
appello di Napoli - è stata successivamente modificata dall'art. 1
della legge n. 1131 del 1935, nel senso che i due componenti tecnici
sono l'uno, ex lege, l'ingegnere capo dell'ufficio tecnico di finanza
di Napoli (l'Ufficio tecnico erariale); l'altro, un ingegnere
particolarmente esperto nella materia. Infine, l'art. 20 del d.l.lgt.
n. 219 del 1919 pone a carico delle parti le spese del giudizio, e
l'art. 21 rinvia ad un regolamento le norme per il funzionamento
della Giunta speciale e la procedura da seguire dinanzi alla stessa.
Detto regolamento, approvato con r. d. 17 aprile 1921, n. 762, che
rinvia, per quanto non stabilito direttamente, alle norme del codice
di procedura civile, agli artt. 13 e 14, disciplina gli onorari
spettanti ai componenti della Giunta, il compenso al segretario e le
spese del giudizio, stabilendone la ripartizione a norma dell'art. 30
(recte: 37) della legge 25 giugno 1865, n. 2359, e la liquidazione,
per ciascun giudizio, con decreto del Presidente della Corte
d'appello di Napoli.
Premesso di propendere per la natura di giurisdizione speciale
della Giunta, la Corte di cassazione rimettente sospetta, in
particolare, la violazione degli artt. 101, 111, 24 e 3 della
Costituzione che determinerebbe la previsione di un onorario in
favore dei componenti della Giunta, posto direttamente a carico delle
parti, e liquidato dallo stesso Presidente della Corte d'appello,
componente della Giunta (in assenza di altro magistrato da lui
designato), ritenendo che essa non possa garantire il requisito della
indipendenza del giudice, e, per altro verso, sia idonea a
determinare una irragionevole limitazione del diritto delle parti di
agire in giudizio, poichè il pagamento di un corrispettivo, ponendo
l'attività di giudizio in una relazione sinallagmatica, potrebbe
rappresentare un ostacolo frapposto all'esercizio di quel diritto.
In relazione alla medesima previsione, nella ordinanza di
rimessione si formulano sospetti di illegittimità costituzionale per
contrasto con i principi di parità di trattamento e razionalità di
cui all'art. 3 della Costituzione, comportando il semplice fatto
dell'essere situato l'immobile nel territorio del comune di Napoli un
gravoso onere aggiuntivo per i litiganti.
Viene, inoltre, censurata, in riferimento agli artt. 101, 111 e
25, primo comma, della Costituzione, la previsione della designazione
del componente tecnico nella persona dell'ingegnere capo dell'ufficio
tecnico erariale: il dubbio di illegittimità costituzionale, secondo
il Collegio rimettente, deriva dalla considerazione che tale ufficio
(UTE) costituisce l'organo tecnico che esprime le valutazioni degli
immobili, e che dette valutazioni sono di regola poste a base della
determinazione amministrativa dell'indennità. La partecipazione ad
un organo giurisdizionale di componente non indipendente, si rileva,
è sufficiente a minare l'imparzialità dell'organo; al riguardo
viene richiamata la sentenza di questa Corte n. 33 del 1968 (che si
basa, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della
Giunta giurisdizionale amministrativa della Valle d'Aosta, sui
principi di imparzialità ed indipendenza dei giudici sanciti dagli
artt. 101, comma secondo, e 108, secondo comma, della Costituzione).
Sotto altro profilo, rileva il Collegio che l'ingegnere capo
dell'UTE ha facoltà di delegare la funzione di cui si tratta ad
altro ingegnere dell'ufficio: tale delega, non essendo il supplente
precostituito, ma indicato volta per volta, comporterebbe una
configurazione della disciplina dei tempi e modi di investitura non
conforme al principio di cui all'art. 25, primo comma, della
Costituzione, che non ammette una designazione in relazione ad una
specifica controversia già insorta.

Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale sottoposte in
via incidentale all'esame della Corte dalle quattro identiche
ordinanze delle sezioni unite della Corte di cassazione sono duplici:
la prima, in ordine logicamente prioritario, riguarda la composizione
dell'organo esercitante funzioni giurisdizionali, ed, in particolare,
concerne gli artt. 17 - come modificato dall'art. 1 della legge
6 giugno 1935, n. 1131 (Espropriazioni da eseguirsi dall'Alto
Commissario per la Provincia di Napoli) --, 18 e 19 del decreto-legge
luogotenenziale 27 febbraio 1919, n. 219 (Provvedimenti a favore
della città di Napoli), convertito nella legge 24 agosto 1921,
n. 1290, nella parte in cui prevedono la presenza, tra i componenti
della Giunta speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello
di Napoli, quale tecnico, dell'ingegnere capo dell'ufficio tecnico
erariale o un suo delegato. Viene denunciata la violazione degli
artt. 101 e 111 nonchè - attraverso il richiamo alla sentenza n. 33
del 1968 - dell'art. 108 della Costituzione, essendo l'UTE l'organo
tecnico che esprime le valutazioni degli immobili, di regola poste a
base della determinazione amministrativa; nonchè dell'art. 25, primo
comma, della Costituzione, avendo, inoltre, l'ingegnere capo facoltà
di delegare altro ingegnere dell'ufficio, senza alcuna
precostituzione del supplente.
La seconda questione attiene agli artt. 20 e 21 dello stesso
d.l.lgt. n. 219 del 1919, in quanto si prevede un onorario in favore
dei componenti della Giunta speciale a carico delle parti. In
realtà, le disposizioni denunciate prevedono semplicemente che "le
spese dei giudizi innanzi alla giunta speciale saranno a carico delle
parti nei limiti indicati dall'art. 30 della legge 25 giugno 1865,
n. 2359", e che le norme per il funzionamento della stessa giunta
speciale e per la procedura saranno determinate con "speciale
regolamento". Solo nel regolamento si prevede un onorario spettante
ai componenti della Giunta e le modalità di ripartizione e
liquidazione nonchè di anticipazione a carico dell'ente
espropriante.
Viene denunciata la violazione degli artt. 101, 111, 24 e 3 della
Costituzione, sotto i profili:
a) di contrasto con il principio di indipendenza del giudice;
b) di limitazione al diritto di agire in giudizio, fungendo
l'onere delle spese da deterrente al ricorso alla tutela
giurisdizionale;
c) di disparità di trattamento, per il gravoso onere
aggiuntivo imposto alle parti per la semplice circostanza dell'essere
l'immobile situato nel territorio del comune di Napoli.
2. - Stante la identità delle questioni sollevate, può essere
disposta la riunione dei quattro giudizi di legittimità
costituzionale relativi alle stesse norme, affinchè siano decisi con
unica sentenza.
3. - Preliminarmente, deve essere sottolineato che il decreto
legislativo 8 giugno 2001, n. 325 (Testo unico delle disposizioni
legislative in materia di espropriazione per pubblica utilita),
all'art. 58, numero 50, ha disposto l'abrogazione (non retroattiva)
del denunciato d.l.lgt. n. 219 del 1919. Tuttavia detta disposizione
non ha prodotto, nè può produrre ancora, effetti, in quanto, in
data anteriore a quella della originaria entrata in vigore, fissata
al 1 gennaio 2002 (art. 59 t.u.), è sopravvenuto l'art. 5 del d.l.
n. 411 del 2001 (Proroghe e differimento di termini), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 31 dicembre 2001, n. 463, che
ha operato un ulteriore differimento di sei mesi, a sua volta
prorogato al gennaio 2003 con l'art. 3 del decreto-legge 20 giugno
2002, n. 122.
Inoltre, è evidente che, nell'attuale giudizio, l'abrogazione
del complesso delle norme speciali per le espropriazioni nel comune
di Napoli risalenti al 1919, e, quindi, anche della previsione di un
giudice speciale (Giunta speciale per le espropriazioni presso la
Corte d'appello di Napoli) anteriore a Costituzione (sopravvissuto in
attesa di revisione ai sensi della VI disposizione transitoria della
Costituzione), è assolutamente irrilevante rispetto alle questioni
di legittimità costituzionale. Infatti le questioni riguardano norme
sulla composizione dell'anzidetto speciale collegio giurisdizionale e
sull'onere delle spese giudiziali, e l'effetto abrogativo è
sopravvenuto dopo che si è conclusa la fase processuale davanti a
detto giudice speciale, con pronuncia di sentenza, ancorchè
impugnata per cassazione.
4. - La prima questione, proposta sotto il profilo della
composizione della Giunta speciale con la presenza dell'ingegnere
capo dell'Ufficio tecnico erariale di Napoli o di un suo delegato,
coinvolge, in realtà, il solo art. 17 del d.l.lgt. n. 219 del 1919:
gli artt. 18 e 19 dello stesso decreto sono, infatti, del tutto
estranei alla materia della composizione di detta Giunta e, pertanto,
erroneamente il giudice a quo ha individuato in essi le disposizioni
cui riferire le censure sollevate. Va, pertanto, dichiarata la
manifesta inammissibilità della relativa questione.
4. 1. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 17
del d.l.lgt. n. 219 del 1919 è fondata.
4. 2. - La previsione che il dirigente (in servizio)
dell'ufficio, investito, in sede amministrativa, di compiti di
valutazione del bene espropriando, faccia parte del collegio con
funzioni giurisdizionali, con competenza a determinare in sede
contenziosa l'indennità di espropriazione, risulta chiaramente in
contrasto con i requisiti di imparzialità ed indipendenza che
ciascun componente di un organo giurisdizionale deve possedere (v.
sentenza n. 33 del 1968).Come posto in rilievo dal giudice a quo,
l'Ufficio tecnico erariale partecipa al procedimento amministrativo
di stima dei beni immobili soggetti ad espropriazione, esprimendo una
valutazione, normalmente posta a base della indennità offerta
dall'amministrazione, la quale a sua volta costituisce l'oggetto del
giudizio che deve essere emesso in sede giurisdizionale dalla Giunta
speciale. Ed appunto, in tutti i casi di specie, la Corte rimettente
ha sottolineato che la Giunta speciale aveva operato un diretto
riferimento alle valutazioni dell'UTE, essendo chiamata a decidere
anche sul merito delle valutazioni e quindi ad esprimersi sulla loro
congruità o meno.
5. - Tale situazione di illegittimità costituzionale per
violazione degli artt. 108, secondo comma, e 111, secondo comma,
della Costituzione (nel testo risultante dalle modifiche introdotte
con la legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, recante
"Inserimento dei principi del giusto processo nell'articolo 111 della
Costituzione"), viene ulteriormente aggravata dalla prevista facoltà
di delega ad altro soggetto da parte dello stesso dirigente
l'ufficio, senza alcuna garanzia di predeterminazione del supplente.
Con ciò si determina la ulteriore violazione dell'art. 25, primo
comma, della Costituzione, potendo la delega intervenire anche di
volta in volta, in occasione di singola assenza ed impedimento,
perfino di singolo procedimento, e con assoluta discrezionalità
nella designazione senza alcuna garanzia, necessaria in relazione
alle funzioni giurisdizionali da esercitare. Tale sistema è quindi
in contrasto anche con l'art. 25, primo comma, della Costituzione,
che assicura l'individuazione del giudice attraverso criteri
precostituiti per legge sì da garantire l'assoluta imparzialità
(sentenza n. 327 del 1998). La norma costituzionale, stabilendo che
nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per
legge, esclude che vi possa essere una designazione tanto da parte
del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole generali,
quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia insorta
(sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del 1967).
6. - La questione di legittimità costituzionale relativa al
sistema di onere delle spese è, invece, priva di fondamento.
Infatti, la norma di legge che lo disciplina (art. 20 del d.l.lgt.
27 febbraio 1919, n. 219) si limita a prevedere l'onere delle spese
dei giudizi innanzi alla giunta speciale a carico delle parti, e a
fare rinvio ai limiti indicati nell'art. 30 (recte: 37) della legge
25 giugno 1865, n. 2359.
La previsione di onere delle spese di giudizio a carico delle
parti non può comportare, di per sè, alcuna violazione dei principi
costituzionali invocati dal giudice a quo (artt. 3, 24, 101, 111
della Costituzione), costituendo anzi principio pacifico che la legge
può imporre oneri patrimoniali a carico di coloro nei cui confronti
si esercitiuna attività di giudizio, non esistendo una generale
garanzia di gratuità della protezione giudiziaria (sentenze n. 268
del 1984; n. 30 del 1964; n. 41 del 1972). D'altro canto la norma è
destinata ad operare per tutti i giudizi avanti alla Giunta, essendo
irrilevanti i modi di ripartizione e i limiti previsti per i giudizi
presso altro giudice.
La normativa, invece, relativa a un onorario a favore dei
componenti della Giunta posto direttamente a carico delle parti e
liquidato dallo stesso Presidente della Corte d'appello di Napoli è
contenuta nell'art. 13 del regolamento per la esecuzione degli
articoli 17 e seguenti del d.l. luogotenenziale 27 febbraio 1919,
n. 219, recante "Provvedimenti per la città di Napoli" approvato con
r.d. 17 aprile 1921, n. 762, emanato in base alla previsione
dell'art. 21 del citato d.l.lgt. n. 219 del 1919. Giova ricordare,
per completare il quadro normativo di livello regolamentare di
esecuzione, che l'art. 14 dell'anzidetto regolamento pone, altresì,
un onere di anticipazione - quale che sia la prassi applicativa -
degli onorari e spese a carico dell'Amministrazione espropriante,
salvo il diritto di rivalsa, mediante trattenuta, sulla somma delle
indennità liquidate, della quota a carico degli espropriati.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 17 del d.l.
luogotenenziale 27 febbraio 1919, n. 219 (Provvedimenti per la città
di Napoli), convertito nella legge 24 agosto 1921, n. 1290, come
modificato dall'art. 1 della legge 6 giugno 1935, n. 1131
(Espropriazioni da eseguirsi dall'Alto Commissario per la Provincia
di Napoli), nella parte in cui prevede che faccia parte della Giunta
speciale presso la Corte d'appello di Napoli l'ingegnere capo
dell'Ufficio tecnico erariale di Napoli o un suo delegato;
Dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 18 e 19 del predetto
d.l.lgt.n. 219 del 1919, sollevate, in riferimento agli artt. 25,
primo comma, 101, 108 e 111 della Costituzione, dalle sezioni unite
della Corte di cassazione, con le ordinanze indicate in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 20 e 21 dello stesso d.l.lgt. n. 219 del 1919, sollevate,
in riferimento agli artt. 3, 24, 101 e 111 della Costituzione, dalle
sezioni unite della Corte di cassazione, con le ordinanze indicate in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 luglio 2002.

Il Presidente: Ruperto

Il redattore: Chieppa

Il cancelliere: Fruscella

Depositata in Cancelleria il 25 luglio 2002.

Il cancelliere: Fruscella

02C0797