1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 11-12-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 111 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 novembre 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 novembre 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Volontariato - Terzo settore - Norme della Regione autonoma Sardegna - Disposizioni in materia sanitaria - Autorizzazione a finanziare annualmente l'Agenzia regionale emergenza e urgenza Sardegna (AREUS) per le attivita' rese dalle associazioni onlus e cooperative sociali convenzionate con il Servizio di emergenza-urgenza 118. - Legge della Regione autonoma Sardegna 16 settembre 2019, n. 16 ("Seconda variazione di bilancio. Disposizioni in materia sanitaria. Modifiche alla legge regionale 11 gennaio 2018, n. 1 (Legge di stabilita' 2018) e alla legge regionale 28 dicembre 2018, n. 48 (Legge di stabilita' 2019)"), e, in particolare, art. 1, comma 5. (19C00353) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 11-12-2019)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione autonoma della Sardegna, in persona del
Presidente pro-tempore,
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale della legge
regionale Sardegna 16 settembre 2019, n. 16 ed in particolare
dell'art. 1, comma 5 come da delibera del Consiglio dei ministri in
data 14 novembre 2019.
Sul B.U.R. Sardegna 19 settembre 2019, n. 41 è stata pubblicata
la legge regionale 16 settembre 2019, n. 13, recante «Seconda
variazione di bilancio. Disposizioni in materia sanitaria. Modifiche
alla legge regionale 11 gennaio 2018, n. 1 (legge di stabilità 2018)
e alla legge regionale 28 dicembre 2018, n. 48 (legge di stabilità
2019).
La legge regionale in esame all'art. 1 (recante «Disposizioni in
materia sanitaria. Modifiche all'art. 7 della legge regionale n. 1
del 2018 e all'art. 8 della legge regionale n. 48 del 2018») così
dispone:
«1. Al comma 16 dell'art. 7 della legge regionale 11 gennaio
2018, n. 1 (legge di stabilità 2018), e successive modifiche ed
integrazioni, l'importo di euro «29.867.000» è sostituito dal
seguente: «31.517.000» (missione 13 - programma 03 - titolo 1 -
capitolo SC05.6002).
2. All'art. 8 della legge regionale 28 dicembre 2018, n. 48
(legge di stabilità 2019), sono apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 2 l'importo di euro «500.000» è sostituito dal
seguente: «800.000» (missione 13 - programma 02 - titolo 1 - capitolo
SC08.6543);
b) al comma 8 l'importo di euro «2.324.000» è sostituito
dal seguente: «3.174.000» (missione 13 - programma 03 - titolo 1 -
capitolo SC05.6003);
c) il comma 31 è sostituito dai seguenti:
«31. È autorizzata, per ciascuno degli anni 2019, 2020 e 2021, la
spesa di euro 3.500.000 al fine di garantire al personale del
servizio sanitario regionale l'erogazione di prestazioni aggiuntive
in conformità con l'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 25
maggio 2017, n. 75 (Modifiche e integrazioni al decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera
a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e),
f), g), h), l), m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto
2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche), da destinare in maniera prioritaria quale incentivo per
lo smaltimento delle liste d'attesa (missione 13 - programma 02 -
titolo 1 - capitolo SC08.7798).
31-bis. Le risorse disponibili presso l'Azienda per la tutela della
salute (ATS), in seguito a trasferimenti effettuati dai capitoli
SC02.1101, SC02.1147, SC02.1148, SC02.1149, SC02.1151, SC02.1152,
SC02.1160, SC02.1161, SC02.5027, SC02.5028, SC02.5029, SC02.5030,
SC05.0116, SC05.6005, SC05.6022, per le quali si siano realizzate
economie di spesa nell'anno precedente a quello di riferimento sono
destinate, per le annualità 2019, 2020 e 2021, all'integrazione
delle risorse del capitolo SC05.6003 al fine di incentivare lo
smaltimento delle liste d'attesa; la Giunta regionale ripartisce tali
risorse tra le aziende. Entro il 31 gennaio di ciascun anno l'ATS
procede alla rendicontazione delle somme trasferite dall'Assessorato
regionale competente in materia di sanità dai capitoli di cui al
presente comma e, verificata la sussistenza di eventuali economie, le
riversa nei successivi trenta giorni nelle casse della Regione
(missione 13 - programma 03 - titolo 1 - capitolo SC05.6003).»;
d) il comma 32 è sostituito dal seguente:
«32. A valere sulle risorse in conto della missione 13 - programma 01
- titolo 1 è autorizzata la spesa massima di euro 1.300.000 annui,
per gli anni dal 2019 al 2033, destinata a finanziare il reclutamento
di professori di ruolo dei corsi di laurea e delle scuole di
specializzazione delle facoltà di medicina e chirurgia delle
Università degli studi di Cagliari e Sassari, soggetti ad
accreditamento sulla base del possesso dei requisiti minimi previsti,
rispettivamente, dal decreto del Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca 12 dicembre 2016, n. 987
(autovalutazione, valutazione, accreditamento iniziale e periodico
delle sedi e dei corsi di studio) e dal decreto ministeriale 13
giugno 2017 del Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca, Ministro della salute (Standard, requisiti e indicatori di
attività formativa e assistenziale delle Scuole di specializzazione
di area sanitaria). Il finanziamento è erogato, per un massimo di
euro 800.000 all'Università degli studi di Sassari e per un massimo
di euro 500.000 all'Università degli studi di Cagliari, per quindici
anni, previa stipula di apposite convenzioni tra l'Assessore
regionale competente in materia di sanità e i rettori, stipulate ai
sensi e per gli effetti dell'art. 18, comma 3, della legge 30
dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle
università, di personale accademico e reclutamento, nonchè delega
al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema
universitario) e dell'art. 5, comma 5, del decreto legislativo 29
marzo 2012, n. 49 (Disciplina per la programmazione, il monitoraggio
e la valutazione delle politiche di bilancio e di reclutamento degli
atenei), in attuazione della delega prevista dall'art. 5, comma 1,
della legge n. 240 del 2010 e per il raggiungimento degli obiettivi
previsti dal comma 1, lettere b) e c), secondo i principi normativi e
i criteri direttivi stabiliti al comma 4, lettere b), c), d), e) ed
f) e al comma 5 del medesimo art. 5 della legge n. 240 del 2010, e a
cui è demandata l'individuazione delle effettive esigenze e dei
conseguenti settori scientifico-disciplinari da ricoprire.»;
e) al comma 48 il secondo periodo è soppresso.
3. Una quota annua del fondo unico previsto dalla legge
regionale 8 luglio 1996, n. 26 (Norme sui rapporti tra la Regione e
le Università della Sardegna), pari a un massimo di euro 400.000, è
destinata al finanziamento delle docenze dei corsi di laurea in
professioni sanitarie (missione 04 - programma 04 - titolo 1 -
capitolo SC02.0171).
4. Le somme trasferite all'Azienda ospedaliera universitaria
di Sassari dal capitolo SC05.0109 sono riversate, entro quindici
giorni dall'entrata in vigore della presente legge, nelle casse della
Regione che, nei successivi trenta giorni, le assegna all'ATS per
l'attivazione di un percorso formativo in materia di accreditamento
istituzionale.
5. La Regione è autorizzata a finanziare annualmente l'AREUS
per le attività rese dalle associazioni onlus e cooperative sociali
convenzionate con il Servizio di emergenza-urgenza 118. La spesa è
quantificata in euro 5.000.000 per ciascuno degli anni 2019, 2020 e
2021 (missione 13 - programma 02 - titolo 1). A decorrere dall'anno
2022, al finanziamento della medesima spesa si provvede, ai sensi
dell'art. 38, comma 1, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), e successive modifiche e integrazioni, nei limiti dello
stanziamento annualmente iscritto, per le medesime finalità, in
conto della missione 13 - programma 02 - titolo 1 con le relative
leggi annuali di bilancio.».
6. A valere sulle risorse di cui alla missione 13 - programma
01 - titolo I - capitolo SC05.0001, una quota pari a euro 15.000
annui è destinata all'ATS ed erogata al Corpo italiano di soccorso
dell'Ordine di Malta (CiSOM) di Porto Torres quale concorso allo
svolgimento del servizio temporaneo di assistenza medica sull'Isola
dell'Asinara.
7. Per le finalità di cui all'art. 7, comma 15, della legge
regionale n. 1 del 2018, a valere sulle risorse in conto della
missione 13 - programma 02 - titolo 1 - capitolo SC05.5025, è
autorizzata, per l'anno 2019, la spesa di euro 923.739,29 a favore
dell'ATS.
Come si vede, l'art. 1 comma 5 prevede l'autorizzazione al
finanziamento annuo dell'AREUS (Agenzia regionale emergenza e urgenza
Sardegna) «per le attività rese dalle associazioni onlus e
cooperative sociali convenzionate con il servizio di
emergenza-urgenza 118», prevedendo uno stanziamento di 5 milioni di
euro per gli anni 2019, 2020 e 2021 nonchè, a decorrere dal 2022, al
finanziamento della medesima spesa nei limiti dello stanziamento
annualmente iscritto.
La norma legittima in maniera stabile lo strumento convenzionale
per lo svolgimento del servizio di emergenza-urgenza nei confronti di
due tipologie di enti del terzo settore specificamente individuati,
ovvero le associazioni Onlus e le cooperative sociali.
Orbene, il codice del terzo settore (approvato con decreto
legislativo n. 117/2017) all'art. 57 (nel testo risultante dopo le
modifiche introdotte dall'art. 14, comma 1, decreto legislativo 3
agosto 2018, n. 105), così dispone:
«1. I servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza
possono essere, in via prioritaria, oggetto di affidamento in
convenzione alle organizzazioni di volontariato, iscritte da almeno
sei mesi nel Registro unico nazionale del terzo settore, aderenti ad
una rete associativa di cui all'art. 41, comma 2, ed accreditate ai
sensi della normativa regionale in materia, ove esistente, nelle
ipotesi in cui, per la natura specifica del servizio, l'affidamento
diretto garantisca l'espletamento del servizio di interesse generale,
in un sistema di effettiva contribuzione a una finalità sociale e di
perseguimento degli obiettivi di solidarietà, in condizioni di
efficienza economica e adeguatezza, nonchè nel rispetto dei principi
di trasparenza e non discriminazione.
2. Alle convenzioni aventi ad oggetto i servizi di cui al
comma 1 si applicano le disposizioni di cui ai commi 2, 3, 3-bis e 4
dell'art. 56».
Come si vede, la normativa nazionale consente il ricorso allo
strumento della convenzione, prioritario e alternativo rispetto alle
eventuali tipologie di affidamento di cui al codice dei contratti
pubblici, per le sole organizzazioni di volontariato ed
esclusivamente a particolari condizioni.
Al di fuori dello strumento convenzionale, ovviamente, resta
obbligatoria la modalità pubblicistica dell'appalto di servizi ai
sensi del decreto legislativo n. 50/2016 (anche con le modalità
alleggerite o dell'affidamento diretto), come già precisato dalla
giurisprudenza amministrativa:
«la possibilità di affidare in convenzione diretta alle
organizzazioni di volontariato i soli servizi di trasporto sanitario
di "emergenza e urgenza" è stata prevista espressamente, a livello
nazionale, dal codice del terzo settore (art. 57, decreto legislativo
n. 117 del 2017).
3.7. Dunque, i servizi di trasporto di persone in ambulanza,
qualora di valore pari o superiore alla soglia comunitaria di
750.000,00 euro (art. 35, comma 1, lettera d)), come nella specie,
ricadono nell'ambito della direttiva UE 24/2014 e del relativo titolo
III, dedicato ai particolari regimi di appalto: in specifico, gli
articoli 74 e ss., indicano le disposizioni in tema di affidamento
dei servizi di cui all'allegato XIV (ivi inclusi i servizi di
ambulanza). Nell'ambito del decreto legislativo n. 50 del 2016 i
servizi di ambulanza identificati con il CPV predetto, rientrano tra
i servizi sanitari che, ai sensi degli articoli 140, 142, 143 e 144
del codice, possono formare oggetto di appalti pubblici secondo il
cd. "regime alleggerito" di cui all'art. 142 o secondo il sistema
della gara "riservata" a determinate categorie di operatori
no-profit, ai sensi dell'art. 143» (Cons. St. III, 22 febbraio 2019,
n. 1139 (1) ).
In presenza di un tale quadro normativo la formulazione della
legge regionale è quindi censurabile:
in primo luogo in quanto fa riferimento allo strumento della
convenzione per soggetti (le cooperative sociali) che risultano
esclusi dall'ambito della normativa nazionale interposta (art. 57 del
Codice del terzo settore);
in secondo luogo in quanto la norma contiene una
individuazione imprecisa dei soggetti per i quali è invece ammesso
lo strumento della convenzione (le associazioni Onlus), in quanto
affianca alla forma giuridica (associazione) una qualificazione di
carattere fiscale, che non consente neppure in via temporanea di
essere utilizzata in sostituzione della disposizione statale (tra
l'altro la qualificazione suddetta è temporanea, in quanto il regime
delle Onlus è destinato ad estinguersi, come emerge dall'art. 104,
comma 2 (2) del Codice del terzo settore).
Occorre inoltre considerare che le organizzazioni di volontariato
(ODV), menzionate dal Codice, sono attualmente Onlus di diritto e
possono avere (v. art. 32 (3) del Codice) solo forma associativa;
ciò tuttavia non preclude che altre tipologie di enti del terzo
settore, diversi dalle ODV, e come tali non ricompresi nella
previsione dell'art. 57, possano avere al momento, qualificazione
fiscale di Onlus.
La formulazione della norma impugnata, pertanto, poichè consente
alle cooperative sociali e alle associazioni Onlus (di qualsiasi
tipo) il ricorso alla forma convenzionale per l'effettuazione del
servizio di emergenza-urgenza (118) si pone in contrasto con l'art.
117, comma 2, lettera e) Cost., in quanto la tutela della
concorrenza, in adesione ai principi comunitari, costituisce materia
esclusiva della legislazione statale.
Le disposizioni regionali si pongono, peraltro, in contrasto
anche con gli stessi limiti dettati dallo Statuto della Regione
Sardegna (approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3),
ai sensi del quale (art. 3, comma 1) la Regione esercita la propria
potestà legislativa «in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonchè delle
norme fondamentali delle riforme economico sociali della Repubblica».

(1) Si legge in tale decisione: «la possibilità di affidare in
convenzione diretta alle organizzazioni di volontariato i soli
servizi di trasporto sanitario di "emergenza e urgenza" è stata
prevista espressamente, a livello nazionale, dal codice del terzo
settore (art. 57 decreto legislativo n. 117 del 2017). 3.7.
Dunque, i servizi di trasporto di persone in ambulanza, qualora
di valore pari o superiore alla soglia comunitaria di 750.000,00
Euro (art. 35 comma 1, lett. d)), come nella specie, ricadono
nell'ambito della direttiva UE 24/2014 e del relativo titolo III,
dedicato ai particolari regimi di appalto: in specifico, gli
articoli 74 e ss., indicano le disposizioni in tema di
affidamento dei servizi di cui all'allegato XIV (ivi inclusi i
servizi di ambulanza). Nell'ambito del decreto legislativo n. 50
del 2016 i servizi di ambulanza identificati con il CPV predetto,
rientrano tra i servizi sanitari che, ai sensi degli articoli
140, 142, 143 e 144 del codice, possono formare oggetto di
appalti pubblici secondo il cd. «regime alleggerito» di cui
all'art. 142 o secondo il sistema della gara «riservata» a
determinate categorie di operatori no-profit, ai sensi dell'art.
143.

(2) L'art. 104, comma 2, così dispone: «Le disposizioni del titolo
X, salvo quanto previsto dal comma 1, si applicano agli enti
iscritti nel Registro unico nazionale del terzo settore a
decorrere dal periodo di imposta successivo all'autorizzazione
della Commissione europea di cui all'art. 101, comma 10, e,
comunque, non prima del periodo di imposta successivo di
operatività del predetto Registro».

(3) L'art. 32 al comma l prevede che «Le organizzazioni di
volontariato sono enti del terzo settore costituiti in forma di
associazione, riconosciuta o non riconosciuta, da un numero non
inferiore a sette persone fisiche o a tre organizzazioni di
volontariato, per lo svolgimento prevalentemente in favore di
terzi di una o più attività di cui all'art. 5, avvalendosi in
modo prevalente dell'attività di volontariato dei propri
associati o delle persone aderenti agli enti associati».

P. Q. M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittima e conseguentemente
annullare la legge regionale Sardegna 16 settembre 2019, n. 16, ed in
particolare l'art. 1, comma 5, per i motivi illustrati nel presente
ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 14
novembre 2019.
Roma, 18 novembre 2019

L'Avvocato dello Stato: De Bellis