1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 17-2-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 febbraio 1993
N. 6 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 febbraio 1993 (della regione Lombardia) Finanza pubblica allargata - Interventi urgenti in materia di finanza pubblica - Disposizioni relative ai prezzi contrattuali dei pubblici appalti - Eliminazione della revisione dei prezzi contrattuali e del metodo del "prezzo chiuso" ed imposizione del criterio del prezzo contrattuale invariabile - Affermata applicabilita' della normativa impugnata anche agli appalti stipulati dalle regioni - Applicazione per le opere di qualunque importo delle norme del decreto legislativo 19 dicembre 1991, n. 406 e della direttiva del Consiglio CEE n. 90/531 del 17 settembre 1990 e successive norme di recepimento - Asserita invasione, mediante una normativa puntuale e di dettaglio, della sfera di competenza regionale in materia di "amministrazione del patrimonio", "contabilita' e contratti" e "lavori pubblici di interesse regionale", materia gia' disciplinata con legge regionale 12 settembre 1983, n. 70 - Sottrazione alla legislazione regionale degli spazi attinenti alla disciplina in materia di opere di interesse della regione di qualunque importo, anche minimo e quindi anche al di sotto del valore limite di cinque milioni di ECU (cd. "soglia di rilevanza comunitaria") valevole per le opere di interesse dello Stato - Irragionevolezza, ingiustificata disparita' di trattamento tra Stato e regione e violazione dell'autonomia finanziaria della regione. (Legge 23 dicembre 1992, n. 498, artt. 15, quinto comma, 12, terzo comma, e 2, primo comma, lett. d)). (Cost., artt. 117, 118 e 119). (093C0104) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 17-2-1993)

Ricorso per illegittimità costituzionale proposto dalla regione
Lombardia, in persona del presidente in carica della giunta
regionale, dott. Fiorella Ghilardotti, a ciò autorizzato con
delibera della giunta regionale che viene deposita assunta in data 26
gennaio 1993, rappresentata e difesa, per mandato in calce al
presente atto, dagli avv.ti Maurizio Steccanella, del foro di Milano,
e Giovanni C. Sciacca, del foro di Roma, presso il quale, in Roma,
via G.B. Vico, n. 29, viene eletto domicilio; contro e nei confronti
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, sedente in Roma, palazzo Chigi,
piazza Colonna, e legalmente domiciliata presso l'avvocatura generale
dello Stato, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; per la declaratoria
di illegittimità costituzionale:
1) dell'art. 15, quinto comma, della legge 23 dicembre 1992, n.
498, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana,
n. 304, del 29 dicembre 1992, recante "Interventi urgenti in materia
di finanza pubblica";
2) dell'art. 12, terzo comma, della medesima legge 23 dicembre
1992, n. 498;
3) dell'art. 2, primo comma, lettera d), della legge anzidetta
(n. 498/1992).
Le impugnazioni per illegittimità costituzionale dell'art. 15,
quinto comma, e dell'art. 12, terzo comma, della legge portante gli
"interventi urgenti in materia di finanza pubblica", 23 dicembre
1992, n. 498 (supra, sub 1) e sub 2)), si fondano su argomentazioni e
deduzioni in parte analoghe, laddove, con riferimento alla
impugnazione dell'art. 2, primo comma, lett. d), trattasi pur sempre
- come per le disposizioni precedentemente menzionate - di deduzione
della "invasivita'" delle competenze costituzionalmente riservate
alle regioni e della conseguente violazione degli artt. 117, 118 e
119 della Costituzione, ma non sarà necessaria una estesa
dimostrazione degli effetti "invasivi", risultando - questi ultimi -
palesi ictu oculi e ratione materiae.
Ne discende che - nonostante la dichiarata "analogia" di
argomentazioni impugnative - sarà comunque necessaria una analitica
e distinta ricostruzione dell'oggetto, della portata e degli effetti
con riferimento alle prime due delle disposizioni di legge qui
impugnate, con il rischio - del quale questa difesa è ben
consapevole e anticipatamente se ne scusa .. - di qualche inevitabile
ripetizione deduttiva.
I.
Art. 15, quinto comma
L'art. 15 della legge 23 dicembre 1992, n. 498, dopo avere
previsto, nei suoi primi quattro commi: talune misure di contenimento
di agevolazioni creditizie accordate con leggi previgenti,
finalizzate a favorire interventi nel settore del turismo e dello
spettacolo (primo comma); la devoluzione delle conseguenti
disponibilità finanziarie alla concessione di mutui per il
completamento di impianti sportivi (secondo comma); le regole
procedimentali (terzo comma) e le entità massime (quarto comma) dei
mutui concedibili ai sensi del secondo comma; introduce - al quinto
comma - un nuovo, diverso e .. inatteso (l'articolo non reca alcuna
"rubrica") disposto normativo, che prescinde in toto dalla materia
del turismo, dello spettacolo, degli impianti sportivi e dei mutui
concedibili, prescrivendo testualmente:
"il quarto comma dell'art. 33 della legge 28 febbraio 1986, n. 41,
come modificato dall'art. 3, primo comma, del decreto-legge 11 luglio
1992, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n.
359, è abrogato. Sono fatti salvi i contratti per i quali sia già
intervenuta l'approvazione in data anteriore a quella della entrata
in vigore della presente legge".
Per comprendere il significato e la portata precettiva di tale
"disposizione criptica" (così autorevolmente definita dalla
dottrina: Marco Fabio Rinforzi, in "Guida normativa - Il Sole 24 Ore"
del 22 gennaio 1993, in quanto "costituita da una .. catena di rinvii
legislativi"), occorre, dunque, ripercorrere - a ritroso - il
succedersi delle disposizioni legislative oggetto della abrogazione e
comunque ivi richiamate, le quali concernono la materia della
revisione dei prezzi contrattuali nei pubblici appalti.
La revisione dei prezzi contrattuali nei pubblici appalti, intesa
come deroga all'originario e tralatizio principio della
"invariabilita'", ha tratto origine da due elementi causali
storicamente notori: il succedersi di congiunture inflazionistiche,
inizialmente cagionate da eventi storici (guerre mondiali) e poi
divenute "organiche" ed inscindibili dai processi evolutivi delle
economie e dei mercati, e - sul piano giuridico e normativo - dalla
impossibilità di ignorare la "parallela" previsione, contenuta
nell'art. 1664 del codice civile entrato in vigore nel 1942 (primo e
secondo comma) la quale, riducendo taluni impliciti caratteri
"aleatori" del contratto di appalto, fece apparire iniquo e
"insostenibile" un regime giuridico del tutto diverso ed opposto
nella esecuzione dei contratti di appalto delle opere e dei lavori
pubblici. Fu così, che, dopo talune decretazioni "di emergenza"
risalenti alla prima guerra mondiale e agli anni immediatamente
successivi (d.l. n. 890/1915; d.l.l. n. 107/1919; r.d. n. 422/1923;
e - in altra congiuntura - r.d.l. n. 1896/1937), fu con il
d.l.C.p.St. 6 dicembre 1947, n. 1501, che la revisione dei prezzi
contrattuali nei contratti di appalto di opere e di lavori pubblici
assunse carattere di istituto generalizzato, pure essendo, comunque,
configurato - all'epoca - come oggetto di una mera facoltà delle
pp.aa. appaltanti.
Fu la successiva legge 22 febbraio 1963, n. 14 a configurare (art.
2) la revisione prezzi come autentico "diritto" dell'appaltatore.
Tuttavia, per contenere l'onere finanziario ricadente sulle pp.aa.
appaltanti dalla generalizzata applicazione degli istituti
revisionali, le diverse leggi succedutesi nel tempo hanno dato largo
spazio all'istituto della "anticipazione" (anticipo versato
all'appaltatore sul corrispettivo pattuito), prevista, peraltro come
ipotesi eccezionale e derogatoria, già nel 1972, allorchè con
d.P.R. 30 giugno di quell'anno, n. 627, (art. 12), furono aggiunti
tre commi (6, 7 ed 8) all'art. 12 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440
(legge di contabilità dello Stato), notoriamente applicabile, dopo
la entrata in vigore della legge 9 giugno 1947, n. 530, anche ai
contratti stipulati dagli enti locali territoriali.
Le somme anticipate all'appaltatore, infatti, assunsero la
funzione di ridurre la incidenza del calcolo revisionale, in quanto
idonee a porre il privato contraente al riparo - in parte qua -
dell'incremento inflattivo dei costi da lui sopportati, escludendo,
per la quota corrispondente, la successiva applicazione della
revisione del corrispettivo originariamente pattuito per l'appalto.
La "anticipazione", inizialmente ammessa come mera facoltà della
p.a., fu resa anch'essa "obbligatoria" (diritto) dall'art. 3 della
legge 10 dicembre 1981, n. 741, recante "Ulteriori norme per
l'accelerazione delle procedure per la esecuzione delle opere
pubbliche": alla corresponsione di essa, le pp.aa. apparvero, a quel
punto, tenute entro un termine fissato dalla legge stessa (sei mesi
dalla presentazione della offerta: primo comma), e, solo dopo il
decorso di tale termine, fu concessa all'appaltatore la facoltà di
rinunziarvi (secondo comma) facendo sì che l'intero corrispettivo
contrattuale restasse suscettibile di successiva "revisione", ove ne
ricorressero - beninteso - i presupposti.
La successiva legge 28 febbraio 1986, n. 41, recante "Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge finanziaria 1986)" dispose - all'art. 33 suddiviso in sei
commi - nei termini seguenti:
con il primo comma, fu abrogato il secondo comma dell'art. 3
della legge 10 dicembre 1981, n. 741, per cui la "anticipazione"
divenne irrinunciabile e tassativa (presumibilmente nella
considerazione che le pp.aa. non ricavassero, dall'omessa erogazione,
vantaggi finanziari sufficientemente compensativi rispetto al
successivo onere di sottoporre a revisione l'intero importo
contrattuale);
con il secondo comma, fu esclusa qualunque revisione dei prezzi
per i lavori relativi ad opere pubbliche appaltate o concesse da
tutte le pp.aa. statali e locali, compresi gli enti pubblici, in
presenza di contratti di durata "inferiore all'anno";
con il terzo comma, furono regolamentate le condizioni, i limiti
e le modalità di calcolo della revisione che restava applicabile
unicamente nei rapporti contrattuali di durata superiore all'anno;
con il quarto comma, il legislatore del 1986 introdusse,
nell'ordinamento italiano, un istituto del tutto nuovo: il c.d.
"prezzo chiuso", vale a dire la facoltà della p.a. committente di
stabilire l'incremento "automatico" del 5% del prezzo di
aggiudicazione, al netto del ribasso d'asta, per ogni anno intero di
effettuazione dei lavori e per il valore delle opere rimaste da
eseguire, omettendo qualunque successiva applicazione di qualsivoglia
calcolo revisionale;
con il quinto comma, l'intera regolamentazione contenuta
nell'articolo (irrinunciabilità, revisione unicamente ultrannuale,
prezzo chiuso) fu estesa agli appalti di fornitura di beni e di
servizi (per l'innanzi, la revisione dei prezzi in materia di
forniture era controversa, e l'anticipazione era, in tali ambiti, del
tutto ignota ..);
con il sesto comma, infine, furono abrogate tutte le
disposizioni in contrasto.
Il "prezzo chiuso" costituì, evidentemente, una soluzione
contrattuale alternativa rispetto alla revisione prezzi (ormai
inevitabile, perchè configurata come "diritto" dalla legge n. 14 del
1963), ed esso apparve al legislatore potenzialmente preferibile per
le pp.aa. (la legge n. 41 - legge finanziaria - ispiravasi a criteri
di contenimento della spesa pubblicaÝ) allorchè la dinamica
inflazionistica fosse risultata accentuata e conseguentemente foriera
di effetti revisionali altamente onerosi.
In tale quadro normativo, si è dapprima inserito il decreto-legge
11 luglio 1992, n. 333, portante "misure urgenti per il risanamento
della finanza pubblica", successivamente convertito, con
modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, il cui art. 3,
primo comma, ha modificato il secondo comma dell'art. 33 della legge
n. 41/1986, eliminando l'inciso "aventi durata inferiore all'anno",
ha abrogato il terzo comma del medesimo art. 33 ed ha soppresso, nel
quarto comma di esso, la parola "altresi'" (che era riferita
all'adozione del "prezzo chiuso"), con il che - sia pure nella
medesima forma .. criptica segnalata dall'autore precedentemente
citato - è venuta meno ogni e qualsiasi possibilità di applicare la
revisione dei prezzi contrattuali, quale che sia la durata del
contratto di appalto o di concessione, ed è rimasta la sola
possibilità di ricorrere al metodo del "prezzo chiuso".
Con l'attuale quinto comma, dell'art. 15 della legge 23 dicembre
1992, n. 498, viene abrogato, infine, anche il quarto comma dell'art.
33 della legge n. 41/1986, per cui rimane esclusa anche la facoltà
di ricorrere al "prezzo chiuso" e, non essendo stata ripristinata
alcuna possibilità di revisione dei prezzi, questi ultimi restano
fissi ed immutabili per tutta la durata del contratto, quale che
quest'ultima sia e quali che siano le vicende economiche e monetarie
che possano, nel frattempo, intervenire.
Non risultando intaccati, in nessuna di queste "novelle"
intervenute sul testo dell'art. 33 della legge n. 41/1986, nè la
prima parte del secondo comma, nè il quinto e sesto comma, risulta
evidente che il "nuovo regime" risultante dalla applicazione della
legge n. 498/1992 è inteso dal legislatore come direttamente
operante anche con riferimento ai contratti delle regioni, degli enti
da esse dipendenti (come, ad esempio, le U.S.S.L., specie dopo
l'entrata in vigore dell'art. 3 del recentissimo d.P.R. 30 dicembre
1992, n. 502) e degli enti locali, ivi compresi - in questa ultima
ipotesi - i contratti che hanno ad oggetto la realizzazione di opere
e lavori pubblici "di interesse regionale" (nozione, quest'ultima, di
palese notorietà, risultante dal combinato disposto degli artt. 87,
88, 89, 90 e 91 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e altrettanto
notoriamente non coincidente ed assai più ampia rispetto alla
categoria delle opere e dei lavori pubblici di mera "competenza"
della regione), come tali autonomamente disciplinati da ciascuna
regione, nell'ambito delle materie: "lavori pubblici di interesse
regionale", "amministrazione del patrimonio" e "contabilità e
contratti".
La ricorrente regione Lombardia, ad esempio, ha dato, delle "opere
pubbliche di interesse regionale", definizione legislativa, all'art.
1 della propria legge regionale 12 settembre 1983, n. 70, recante -
appunto - "Norme sulla realizzazione delle oo.pp. di interesse
regionale", non "eccepita", nè "rinviata", nè impugnata dal governo
della Repubblica. Il detto art. 1 della legge regionale così
testualmente recita: "Le disposizioni della presente legge si
applicano alle opere e ai lavori pubblici di interesse regionale,
intendendosi per tali, ai sensi dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione e dell'art. 87 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, le
opere ed i lavori pubblici di qualsiasi natura, anche di edilizia
residenziale, che si eseguono nel territorio della regione Lombardia
e che non siano di competenza dello Stato a norma dell'art. 88 del
suddetto decreto".
Tutto ciò premesso, e considerato che le materie "amministrazione
del patrimonio", "contabilità e contratti" e "lavori pubblici di
interesse regionale" appartengono alla indiscussa ed esclusiva
competenza legislativa di ciascuna regione, a mente degli artt. 117,
118 e 119 della Costituzione, è palese che le peredette materie si
troverebbero, per effetto della norma contenuta nella legge statale
che costituisce oggetto del presente ricorso, assoggettate ad un
intervento prescrizionale di carattere specifico e puntuale
(determinazione del corrispettivo contrattuale) vistosamente
"invasivo" da parte del legislatore statale, per effetto del quale
ogni e qualsiasi contratto di appalto o di affidamento in concessione
di lavori ed opere pubbliche, ovvero di appalto di fornitura di beni
e di servizi, concluso dalla regione, da enti da essa dipendenti,
dalle UU.SS.LL., ovvero dagli enti locali allorchè trattisi di
esecuzione di lavori ed opere pubbliche di interesse regionale,
dovrebbe essere stipulato a prezzo "invariabile".
Viene in tal modo preclusa la scelta della amministrazione
committente, di ricorrere - ad esempio - al favorevole criterio del
"prezzo chiuso", quale sicuro "preventivo antidoto" contro successive
richieste di applicazione analogica (a questo punto inevitabile,
anche sotto il profilo della legittimità costituzionale ex art. 3
della Costituzione) del ben più oneroso e aleatorio disposto
dell'art. 1664, primo e secondo comma, del codice civile, oltre che
quale "antidoto" alla lievitazione delle offerte nelle pubbliche gare
di appalto (effetto oggettivamente preventivabile con carattere di
certezza) e alla generalizzazione delle "offerte in aumento", delle
"riserve", delle richieste di "nuovi prezzi" in corso d'opera, del
contenzioso, delle possibili risoluzioni dei contratti per eccessiva
onerosità, o per insolvenza degli appaltatori (oltre che ad una ..
patologica proliferazione di richieste di subappalto, in chiave
compensativa).
È palese che non occorre affatto dimostrare che la norma statale
impugnata per illegittima "invasivita'" dal punto di vista
costituzionale, sia anche "svantaggiosa", nei suoi contenuti e nei
suoi effetti, per la regione ricorrente, volta che violazione degli
artt. 117 e seguenti della Costituzione e "invasivita'" si
verificherebbero e sarebbero fondatamente deducibili dinanzi la Corte
ecc.ma indipendentemente dal "merito" delle disposizioni invasive e
quand'anche - in ipotesi - la norma contenuta nella legge statale si
proponga obiettivi ritenuti "vantaggiosi" per le regioni. Ma, sotto
l'ulteriore profilo della irragionevolezza, non guasta rilevare -
nella fattispecie - che l'apparente ratio "calmieratrice" e
"rigorista" del quinto comma dell'art. 15 della legge 23 dicembre
1992, n. 498, offre spazio, all'opposto, a prevedibili generalizzati
fenomeni di lievitazione di tutti i prezzi di aggiudicazione dei
pubblici appalti (non si dimentichi che le offerte in aumento sono
ammesse da leggi tuttora vigenti), oltre che all'inevitabile
applicazione giurisprudenziale dell'art. 1664 del codice civile ai
contratti di evidenza pubblica, e alle altre conseguenze sopra
ipotizzate, con immaginabile effetto letteralmente opposto rispetto a
quanto il legislatore statale sembra essersi prefissato.
In ogni caso, e per mantenersi esclusivamente sul piano della
illegittima "invasione" - operata dal legislatore statale con
disposizione normativa puntuale e di dettaglio - della indiscutibile
competenza legislativa regionale, basterà ricordare quanto segue.
Con sentenza 30 ottobre-5 novembre 1984, n. 245, codesta ecc.ma
Corte costituzionale, si pronunciò su ricorsi di illegittimità
costituzionale, proposti da varie regioni avverso l'art. 31 della
legge 27 dicembre 1983, n. 730 ("legge finanziaria 1984"), con il
quale il legislatore statale aveva inteso avocare alla competenza
dello Stato la redazione di capitolati generali per i contratti di
appalto di forniture di beni e servizi alle U.S.L.
La Corte, dopo aver riconosciuto che la materia della disciplina
contrattuale, rientra de plano nell'ambito della "amministrazione del
patrimonio" e in quella della "contabilita'", come tale oggetto di
"competenza propria" delle regioni, e riferendo che neppure la difesa
della intervenuta Presidenza del Consiglio aveva, in quella
occasione, contraddetto ciò, ebbe a negare che potessero ravvisarsi,
in norme di legge statale che incidano direttamente, puntualmente e
al dettaglio (nel nostro caso, si tratta di determinazione del prezzo
corrispettivo) sulla attività contrattuale di enti diversi dallo
Stato, "interessi che per natura e dimensione attengano alla intera
collettività nazionale e restino necessariamente affidati
all'apprezzamento degli organi centrali .., così da giustificare il
"trasferimento" delle funzioni in esame dalle regioni allo Stato"
(precisamente di questo si tratta anche nel caso ora sottoposto al
giudizio della ecc.ma CorteÝ).
Alla sussistenza di quei soli interessi, infatti, codesta ecc.ma
Corte aveva - già in precedenza: sentenza n. 150 del 1982 -
condizionato la legittimità di interventi legislativi statali di
"riappropriazione" di funzioni, quale vistosamente e innegabilmente
è quelo di cui si tratta in questa sede, allorchè si dispone
tassativamente che nessuna scelta compete più alle amministrazioni
regionali e al legislatore regionale nel campo delle opere e dei
lavori pubblici di interesse regionale ("sono abrogate tutte le
disposizioni in contrasto ..", in base al sesto comma dell'art. 33
della legge n. 41/1986, mantenuto in vigore), sullo specifico punto
della determinazione dei criteri di calcolo e di liquidazione dei
corrispettivi degli appalti e delle concessioni, tanto in materia di
lavori, che in materia di forniture di beni e di servizi.
La inesistenza di "interessi che per natura e dimensione attengano
alla intera collettività nazionale" non può essere minimamente
posta in dubbio da una generica e inespressa propensione
"calmieratrice" (che di fatto non trova coerente soddisfacimento, ma
ciò appartiene al merito della scelta del legislatore statale e
attiene - semmai - alla "irragionevolezza" di detta scelta ..), posto
che la disposizione qui impugnata non ha neppure portata limitata
agli appalti affidati con impiego di risorse finanziarie erogate
dallo Stato, laddove della amministrazione del "proprio" patrimonio,
delle "proprie" risorse e della "propria" contabilità, le regioni
non possono vedersi espropriate con norme di dettaglio,
specificamente attinenti ad un momento particolare della gestione
della fase di esecuzione dei contratti (calcolo del corrispettivo).
La riprova che il legislatore statale non ha - in precedenti
occasioni - ritenuto di elevare a "principi" (?) le disposizioni
modali ed attuative della potestà contrattuale dei diversi soggetti
istituzionali del sistema autonomistico, e che esso non giudica che
in discipline dotate di questo grado di specificità risieda alcuna
esigenza di tutela di interessi generali propri della "intera
collettività nazionale", risulterà di particolare evidenza
allorchè verrà posta in trattazione la seconda parte del presente
ricorso (avverso il terzo comma dell'art. 12 della medesima legge n.
498/1992), ma sembra opportuno farne un duplice cenno anticipatorio
anche qui.
1. - Il recentissimo d.P.R. 30 dicembre 1992, n. 502, recante
"Riordino della disciplina in materia sanitaria", dispone (agli artt.
3, 4 e 5) che le unità sanitarie locali - esplicitamente configurate
come enti strumentali delle regioni - abbiano una propria "autonomia
patrimoniale, contabile, gestionale ..", ed altrettanto esso dispone
per le istituende aziende ospedaliere (anch'esse enti strumentali
delle regioni), demandando - per le une e per le altre - alle regioni
di emanare proprie leggi di contabilità e sulla gestione degli enti
predetti.
2. - Il d.P.R. 19 dicembre 1991, n. 406, recante "Attuazione della
direttiva 89/440/CEE in materia di procedura di aggiudicazione degli
appalti di lavori pubblici" - che per essere norma di recepimento di
direttiva comunitaria, attinge di certo al più alto livello di
"generalita'" degli interessi oggetto di tutela normativa - dispone,
proprio in materia di contratti di evidenza pubblica, che le regioni
(art. 1, quarto comma) emanino, nelle materie di loro competenza
(vale a dire con palese riferimento alle opere e lavori pubblici di
interesse regionale) proprie leggi, specificando - peraltro - che i
"principi" ai quali dette leggi regionali dovranno uniformarsi
concernono soltanto: la pubblicità degli appalti e delle
concessioni, il contenuto dei bandi, i requisiti per concorrere, il
divieto di prescrizioni tecniche discriminatorie, l'ammissibilità
delle associazioni di imprese, le procedure di aggiudicazione e le
comunicazioni degli esiti di gara, laddove non si fa cenno alle
modalità di determinazione del corrispettivo.
E se si demandano alle regioni le anzidette potestà legislative,
circoscrivendo, peraltro, l'ambito della normativa statale "di
principio" nei ricordati tassativi limiti, non vi è di che
attardarsi in ulteriori argomentazioni per dimostrare - viceversa -
l'illegittima invasività previsionale del qui impugnato quinto comma
dell'art. 15 della legge 23 dicembre 1992, n. 498, del quale si
chiede la declaratoria di illegittimità costituzionale per
violazione degli artt. 117, 118 e 199 della Costituzione.
II.
Art. 12, terzo comma
Con riferimento alla "realizzazione delle opere necessarie al
corretto svolgimento del (pubblico) servizio nonchè per la
realizzazione di infrastrutture ed altre opere di interesse pubblico,
che non rientrino .. nelle competenze istituzionali di altri enti",
oggetto di previsione - ad altri fini - al primo comma, il terzo
comma dell'art. 12 della legge 23 dicembre 1992, n. 498, prescrive
che "Per la realizzazione delle opere di qualunque importo di cui al
primo comma si applicano le norme del decreto legislativo 19 dicembre
1991, n. 406, e della direttiva n. 90/531/CEE del consiglio, del 17
settembre 1990, e successive norme di recepimento".
La disposizione comporta, pertanto:
I) che, in aperto contrasto con quanto previsto al quarto comma
dell'art. 1 del d.P.R. 19 dicembre 1991, n. 406 (esaminato poche
righe sopra, con riferimento alla impugnazione dell'art. 15, quinto
comma), nel regime degli appalti di opere pubbliche che rientrano
sicuramente nella - già ricordata - categoria delle "opere e lavori
pubblici di interesse regionale" (anche se demandate alla esecuzione
di province e comuni), non vi sarà alcuno spazio per le emanande
leggi regionali, dovendosi, invece, fare applicazione pedissequa e
integrale dello stesso d.P.R. n. 406/1991;
II) che, sempre in contrasto con il citato quarto comma
dell'art. 1 del d.P.R. n. 406, tutte le disposizioni contenute in
quest'ultimo dovranno trovare integrale, puntuale e tassativa
applicazione, con riferimento a quelle opere e a quei lavori di
interesse regionale, laddove la ipotizzata legislazione regionale
avrebbe dovuto unicamente rispettare taluni "principi", individuati -
come già detto - unicamente nella pubblicità dei bandi, nel loro
contenuto, nei requisiti soggettivi di partecipazione alle gare, nel
divieto di norme tecniche discrinimatorie preferenziali od
escludenti, nella ammissione delle imprese raggruppate, nelle proce-
dure di aggiudicazione, nella comunicazione degli esiti di gara;
III) che, addirittura, la normativa di cui al d.P.R. n. 406
dovrà trovare integrale applicazione per la realizzazione di opere
di qualunque importo e quindi anche al di sotto del valore-limite di
5 milioni di ECU (c.d. "soglia di rilevanza comunitaria"), così che
gli appalti per la esecuzione di opere e lavori pubblici di interesse
regionale vengono interamente "comunitarizzati", anche se si tratti
di appalti e concessioni del tutto identici a quelli che, avendo ad
oggetto materie di competenza dello Stato ed essendo affidati da
organi dello Stato, restano invece - per effetto del loro modesto
valore - soggetti soltanto alla più agile e meno onerosa normativa
interna nazionaleÝ
Basta riflettere sugli altissimi costi di pubblicità in "regime
europeo" (che vengono in tal modo "imposti" alle regioni anche in
occasione di modeste e modestissime commesseÝÝÝ) e all'oneroso e
complesso procedimento preselettivo e selettivo che il "regime CEE"
prescrive, per avvertire che la disposizione qui impugnata, oltre che
contraddittoria con il quarto comma dell'art. 1 del d.P.R. n.
406/1991 ed oltre che assurdamente discriminatoria fra pubbliche
amministrazioni (rispettivamente statali e regionali-locali in
materie di interesse regionale), risulta oggettivamente impositiva di
oneri finanziari specificamente gravanti sugli enti regionali e
locali (la maggior parte degli appalti locali sarà al di sotto di
quella soglia di valoreÝ);
IV) che - addirittura - la direttiva CEE c.d. "settori esclusi"
(appalti nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e delle
telecomunicazioni), vale a dire la direttiva n. 90/531/CEE del 17
settembre 1990, sebbene non ancora legislativamente "recepita", e
conseguentemente non applicata dagli organi dello Stato e dagli enti
pubblici operanti nelle materie di competenza statale, deve,
viceversa, trovare immediata ( .."anticipata") ed integrale
applicazione (anche qui, senza alcuno spazio per la legislazione
regionale) nella esecuzione di opere e lavori pubblici di interesse
regionale, seppur di competenza, quanto alla esecuzione, di province
e comuni.
Siffatta irragionevole e altamente "invasiva" anticipazione di
vigenza della direttiva CEE traspare, del resto, dalla proposizione
finale del terzo comma qui impugnato che allude a "successive" (Ý)
norme di recepimento ..
Occorrerebbe, a questo punto, ripetere quanto già argomentato a
proposito del quinto comma dell'art. 15 della legge n. 498/1992, pure
impugnato in questa sede. Ciò questa difesa non farà, limitandosi a
richiamare, anche su questo punto, le già svolte deduzioni di
invasività, di ingiustificata "riappropriazione", di
irragionevolezza e di totale assenza delle condizioni per la
configurazione di precetti "di principio" a salvaguardia di interessi
generali.
Sotto questo ultimo profilo, basti denunciare quanto segue:
A) non può certamente costituire "principio" ciò che non
viene prescritto per le amministrazioni statali (applicazione della
normativa comunitaria al di sotto della soglia di valore di 5.000.000
di ECU);
B) non può, ugualmente, costituire "principio" ciò che il
legislatore statale non ha ancora prescritto agli organi dello Stato,
vale a dire l'attuazione della direttiva "settori esclusi" n.
90/531/CEE;
C) in estrema ipotesi, anche in detta direttiva CEE non potranno
non esservi taluni "principi" ai quali la emananda legislazione
regionale dovrà attenersi, ma non tutte le disposizioni di essa
avranno uguale "rango" (principi), se è vero, come è vero, che
anche in sede di recepimento della direttiva n. 89/440/CEE in materia
di appalti di lavori pubblici, la legge nazionale ha limitato
l'ambito dei "principi" ai sensi del già citato quarto comma
dell'art. 1 del d.P.R. n. 406/1991.
Pertanto, ai profili comuni di "invasivita'" si aggiungono, qui,
ulteriori deduzioni di illegittimità sotto specie di assoluta
irragionevolezza e di vistosa disparità fra discipline applicabili
da parte degli organi statali e discipline imposte agli organi
regionali (e locali, in materie di interesse regionale, come tali de-
mandate alla competenza legislativa delle regioni).
Appaiono sicuramente violati gli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione e si chiede la declaratoria di illegittimità
costituzionale del terzo comma dell'art. 12 della legge 23 dicembre
1992, n. 498.
III.
Art. 2, primo comma, lett. d)
Esposte le finalità della previsione, il primo comma dell'art. 2
della legge n. 498/1992, conferisce al Governo della Repubblica
delega ad emanare uno o più decreti legislativi, intesi, fra l'altro
- lett. d) - a "disciplinare i vincoli e gli oneri ai quali è
sottoposta l'attività di cava in sede di rilascio
dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività, commisurando
l'onere .. e fissando altresì modalità e condizioni per la
conservazione e la manutenzione degli alvei fluviali e delle difese
spondali ..".
Vengono, conseguentemente, attribuite al Governo, in sede di
legislazione delegata, potestà legislative puntuali e di dettaglio
(vincoli, oneri, canoni, modalità e condizioni), in materie - "cave
e torbiere", e acque interne (la prima delle quali risulta
espressamente enunciata nell'art. 117 della Costituzione, e la
seconda delle quali risulta definita dal combinato disposto degli
artt. 90 e 91 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) - di indiscussa e
sicura competenza delle regioni.
Non occorre neppure soffermarsi a constatare che la palese e
dichiarata "invasivita'", per "riappropriazione", non è di certo
ovviata - come codesta Corte ha pur rilevato in talune analoghe
occasioni - dalla mera previsione di una consultazione ("sentita")
della conferenza permanente Stato-regioni sul testo dei d.P.R.
Nemmeno in questo caso, peraltro, potranno invocarsi interessi che
per "natura e dimensioni" attengano alla "intera collettività
nazionale", così da giustificare l'emanazione di norme statali "di
principio", posto che specifici "vincoli", specifici "oneri", singole
"modalita'" e concrete "condizioni" rappresentano contenuti
previsionali "puntuali", di dettaglio, esecutive e modali, del tutto
esulanti da qualsivoglia accezione di "principio", tanto più che la
delega legislativa al Governo non appare intesa a "dettare criteri",
ma addirittura a "disciplinare" tutto ciò.
La violazione dell'art. 117 della Costituzione non potrebbe essere,
nemmeno in questo caso, più evidente.

Per tutti questi motivi, la regione Lombardia, come sopra
impersonata, rappresentata e difesa, chiede che codesta ecc.ma Corte
costituzionale, in accoglimento del presente ricorso, voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi, per violazione degli artt.
117, 118 e 119 della Costituzione della Repubblica, oltre che per
palese irragionevolezza (anche sotto il profilo della
contraddittorietà legislativa e della irragionevole diversità di
disciplina fra organi dello Stato e organi regionali e locali in
materia di competenza ovvero di interesse regionale): il quinto comma
dell'art. 15; il terzo comma dell'art. 12; e il primo comma, lett.
d), dell'art. 2, tutti della legge 23 dicembre 1992, n. 498, recante
"Interventi urgenti in materia di finanza pubblica", pubblicata sulla
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 304 del 29 dicembre
1992, con ogni conseguente statuizione.
Col presente ricorso, si depositano: copia autentica della
delibera della giunta regionale di proposizione del ricorso, nonchè
copia della legge oggetto della impugnazione, benchè trattisi di
atto pubblicato nella Gazzetta Ufficiale.
Milano-Roma, addì 27 gennaio 1993
Avv. Maurizio STECCANELLA - Avv. Giovanni C. SCIACCA

93C0104