1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 18-6-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 166 SENTENZA 11 giugno 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Impianti di produzione di energia elettrica da biomasse - Divieto di realizzazione in zona agricola salvo che queste ultime provengano, nella misura minima del 40 per cento, da "filiera corta". - Legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31 (Norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale), art. 2, comma 4. - (T-140166) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 18-6-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 4,
della legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31 (Norme in
materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la
riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale), promosso
dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia nel procedimento
vertente tra Energie Verdi Trinitapoli srl e la Regione Puglia ed
altri, con ordinanza del 28 agosto 2012, iscritta al n. 263 del
registro ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 2014 il Giudice relatore
Giorgio Lattanzi;
udito l'avvocato Maria Liberti per la Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo per la Regione Puglia ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
4, della legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31 (Norme in
materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la
riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale), in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma,
della Costituzione.
La disposizione impugnata vieta la realizzazione in zona agricola
di impianti alimentati da biomasse, salvo che queste ultime
provengano, nella misura minima del 40 per cento, da "filiera corta",
cioè da un'area contenuta entro 70 chilometri dall'impianto.
Il giudizio a quo ha per oggetto il diniego di autorizzazione
unica alla realizzazione di un impianto di produzione di energia
elettrica alimentato da biomasse in zona agricola, che la ricorrente
si è vista opporre in data 30 settembre 2010, in esclusiva
applicazione dell'art. 2, comma 4, della legge regionale n. 31 del
2008. L'impianto, infatti, non sarebbe stato alimentato in misura
sufficiente da biomasse provenienti da "filiera corta".
Tale applicazione, aggiunge il giudice rimettente, si impone sul
piano temporale, poichè il decreto del Ministero dello sviluppo
economico 10 settembre 2010 (Linee guida per l'autorizzazione degli
impianti alimentati da fonti rinnovabili), con cui si è conferita
attuazione all'art. 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre
2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'), è entrato in
vigore il 3 ottobre 2010, e dunque in epoca posteriore al diniego
impugnato dalla ricorrente.
Il giudice a quo specifica, perciò, che non sono rilevanti in
causa i criteri di localizzazione degli impianti introdotti dal d.m.
appena citato, pur osservando che anch'essi vieterebbero alla legge
regionale di precludere l'insediamento degli impianti in tutte le
zone agricole.
Ciò premesso in punto di rilevanza, il Tribunale rimettente
osserva che la norma impugnata, nel formulare tale preclusione con
riferimento al caso sottoposto a giudizio, contrasterebbe con l'art.
12, commi 7 e 10, del d.lgs. n. 387 del 2003.
In particolare, l'art. 12, comma 7, consentendo espressamente di
localizzare gli impianti di produzione di energia elettrica
alimentati da biomasse in zone agricole, esprimerebbe un principio
fondamentale della materia dell'energia, assegnata alla competenza
legislativa statale concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
Cost.
Il Tribunale rimettente richiama la sentenza n. 119 del 2010 di
questa Corte, con cui è stata dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, commi 1, 2 e 3, della legge regionale n.
31 del 2008, che poneva ulteriori divieti di localizzazione degli
impianti alimentati da fonti rinnovabili. In quell'occasione, precisa
il Tribunale, l'introduzione di tali divieti prima dell'emanazione
delle linee guida previste dall'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387
del 2003, fu reputata costituzionalmente illegittima.
Inoltre, si dovrebbe ritenere la disposizione oggi censurata in
contrasto con la competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela dell'ambiente (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.),
posto che a tale ambito materiale appartengono le linee guida.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Puglia, chiedendo che
la questione sia dichiarata inammissibile e comunque non fondata.
La Regione sostiene che la norma impugnata non vieta
l'insediamento in zona agricola degli impianti, ma si limita a
«prescrivere particolari modalità gestionali», costituite
dall'obbligo, al fine di alimentare l'impianto, di approvvigionarsi
parzialmente di materiale prodotto entro 70 chilometri dalla
struttura.
Posto che per biomassa deve intendersi la parte biodegradabile
dei prodotti, rifiuti e residui provenienti dall'agricoltura, dalla
silvicoltura e dalle industrie connesse, nonchè la parte
biodegradabile dei rifiuti industriali e urbani (art. 2, comma 1,
lettera a, del d.lgs. n. 387 del 2003), si tratterebbe di «una scelta
di politica industriale ed agricola perfettamente razionale». Essa,
infatti, garantirebbe che l'impianto sito in zona agricola «si ponga,
almeno in parte, in funzione complementare rispetto alla produzione
agricola» e nel rispetto della «capacità di carico» del territorio
di riferimento.
Tale scelta sarebbe espressiva delle competenze regionali in
materia di agricoltura, di governo del territorio e di energia.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo per la Regione Puglia ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
4, della legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31 (Norme in
materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la
riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale), in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma,
della Costituzione.
La disposizione impugnata vieta «la realizzazione in zona
agricola di impianti alimentati da biomasse, salvo che gli impianti
medesimi non siano alimentati da biomasse stabilmente provenienti,
per almeno il quaranta per cento del fabbisogno, da "filiera corta",
cioè ottenute in un raggio di 70 chilometri dall'impianto».
Essa costituisce uno dei divieti che l'art. 2 della legge
regionale n. 31 del 2008 recava, quanto all'insediamento territoriale
di impianti alimentati da fonti rinnovabili, e che, con l'eccezione
del qui censurato comma 4, sono stati dichiarati costituzionalmente
illegittimi con la sentenza di questa Corte n. 119 del 2010.
In tale occasione, la Corte ha evidenziato che è preclusa al
legislatore regionale la «individuazione di criteri per il corretto
inserimento degli impianti alimentati da fonti di energia
alternativa», in assenza delle linee guida approvate in sede di
Conferenza unificata, ai sensi dell'art. 12, comma 10, del d.lgs. 29
dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa
alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita').
Tale giudizio in via principale non ha avuto per oggetto la norma
censurata dal Tribunale rimettente, posto che essa non era stata
impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri. Il giudice a quo
però ritiene che anch'essa leda la sfera di competenza legislativa
statale, e in particolare attenga alla tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.) e alla
materia dell'energia (art. 117, terzo comma, Cost.).
Innanzi al Tribunale rimettente è stato impugnato il diniego di
autorizzazione unica all'apertura di un impianto energetico
alimentato da biomasse in zona agricola, ovvero un provvedimento
fondato esclusivamente sull'applicazione dell'art. 2, comma 4,
impugnato. L'istante non ha infatti soddisfatto la condizione di
approvvigionarsi, per almeno il 40 per cento del fabbisogno, con
biomasse provenienti da "filiera corta".
Il rimettente reputa che tale condizione, la cui mancanza è
stata opposta al ricorrente del giudizio principale prima
dell'entrata in vigore delle già rammentate linee guida, leda
anzitutto l'art. 117, terzo comma, Cost., in ragione del contrasto
con le norme interposte costituite dall'art. 12, commi 7 e 10, del
d.lgs. n. 387 del 2003.
In particolare, il legislatore regionale non potrebbe stabilire
divieti di realizzazione degli impianti energetici alimentati da
fonti rinnovabili (tra cui le biomasse: art. 2, comma 1, lettera a,
del d.lgs. n. 387 del 2003) prima dell'adozione delle linee guida
(art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003), nè precluderne
l'installazione in zona agricola (art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387
del 2003).
2.- La questione è fondata.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che l'art. 12 del d.lgs.
n. 387 del 2003 enuncia principi fondamentali della materia, a
riparto concorrente, attinente alla produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia (sentenze n. 224 del 2012, n. 44
del 2011, n. 119 del 2010 e n. 282 del 2009). Ne consegue che la
normativa regionale non può discostarsi da quanto previsto dal
legislatore statale a tale titolo.
L'art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387 del 2003, stabilisce che
gli impianti energetici da fonti rinnovabili, tra cui l'impianto
oggetto del giudizio a quo, possono essere ubicati anche in zone
agricole, pur dovendosi tener conto delle disposizioni in materia di
sostegno del settore agricolo, con particolare riferimento alla
valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela
della biodiversità, nonchè del patrimonio culturale e del paesaggio
rurale.
Il citato art. 12, comma 7, nella parte in cui afferma la
compatibilità urbanistica dell'impianto energetico con la vocazione
agricola del fondo, riflette il più ampio «principio, di diretta
derivazione comunitaria, della diffusione degli impianti a fini di
aumento della produzione di energia da fonti rinnovabili» (sentenza
n. 275 del 2012). Viceversa, laddove consente di temperare tale
principio per casi specifici, in ragione, tra l'altro, delle esigenze
del settore agricolo, la norma statale formula una ben delimitata
eccezione rispetto alla regola (sentenze n. 275 del 2012 e n. 278 del
2010). Questa previsione di salvaguardia non può pertanto
svilupparsi oltre i limiti che le assegna il legislatore statale. In
tal modo lo sviluppo della rete energetica, che resta l'interesse
prioritario, trova un contemperamento nella possibilità di sottrarre
limitate porzioni di territorio agricolo all'insediamento
dell'impianto, ove esse meritino cure particolari, connesse alle
tradizioni agroalimentari locali, alla biodiversità, al patrimonio
culturale e al paesaggio rurale.
In altri termini, la norma interposta, ammettendo taluni limiti
alla localizzazione in zona agricola, si preoccupa di preservare il
«corretto inserimento degli impianti» nel paesaggio (art. 12, comma
10, del d.lgs. n. 387 del 2003), in modo da prevenire il danno che
potrebbe venire inferto all'ambiente e all'agricoltura di pregio.
Essa, al contrario, non assume a principio fondamentale della materia
il perseguimento dell'interesse allo sviluppo della produzione
agricola, trattandosi di profilo estraneo all'oggetto principale
dell'intervento normativo.
Sulla base di tali premesse, le stesse linee guida, peraltro
prive di rilievo ai fini dell'odierna questione in quanto
sopraggiunte rispetto alla norma impugnata (sentenza n. 344 del
2010), permettono alla Regione di precludere all'impianto energetico
solo «aree particolarmente sensibili e/o vulnerabili», se interessate
da produzioni agricolo-alimentari di qualità e pregio (Allegato 3,
paragrafo 17, del decreto ministeriale 10 settembre 2010). Si tratta
di un'attuazione per tale verso coerente con la norma primaria, posto
che gli interessi facenti capo all'agricoltura assumono rilievo
esclusivamente a fini conservativi, e non di incentivo alla
produzione agricola.
Ciò precisato, appare evidente che la norma regionale impugnata
persegue un obiettivo che trascende i limiti tracciati dalla
normativa statale di principio, in un ambito materiale ove la Corte
ha già ravvisato la prevalenza della materia "energia" (sentenza n.
119 del 2010). Si tratta, infatti, di conseguire lo scopo, originato
dal diritto dell'Unione, di raggiungere una quota di energia da fonti
rinnovabili, come indicato da ultimo dall'art. 3 del decreto
legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva
2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2011/77/CE e 2003/30/CE).
La stessa difesa regionale ha invece sottolineato che la norma
impugnata è espressione di una «scelta di politica industriale ed
agricola», il cui fine è di obbligare l'impianto energetico ad
approvvigionarsi, in parte consistente, per mezzo di biomasse
prodotte dal territorio locale, sotto forma di parte biodegrabile dei
prodotti, rifiuti e residui provenienti dall'agricoltura, dalla
silvicoltura e dalle industrie connesse (art. 2, comma 1, lettera a,
del d.lgs. n. 387 del 2003). In tal modo il legislatore regionale
intende non certo salvaguardare dalla distruzione le colture di
pregio, ma promuovere la produzione agricola, rendendola servente
rispetto all'impianto energetico. Vengono perciò imposte "modalità
gestionali" che risultano incongruenti rispetto ai limiti consentiti
dalla normativa statale di principio alla localizzazione in area
agricola dell'impianto energetico. Nè si può escludere che esse
impediscano l'esecuzione dell'opera in via definitiva, come accade
nei casi in cui il territorio limitrofo non sia capace di generare
quanto necessario ad alimentare la struttura per il 40 per cento del
fabbisogno, e trasmodino così in potenziale divieto di insediamento,
in contrasto con l'art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387 del 2003.
L'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 disciplina le procedure
autorizzative per l'apertura dell'impianto e seleziona gli interessi
che in tale fase possono assumere rilievo. Una volta che l'opera sia
stata realizzata, non è certamente escluso che vengano introdotti
incentivi affinchè, unitamente alla produzione dell'energia pulita,
essa serva a valorizzare l'agricoltura locale; ed, anzi, l'art. 26,
comma 4-bis, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi
urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità
sociale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 29 novembre 2007, n. 222, lo prevede espressamente, al pari
dell'art. 8 del decreto del Ministero dello sviluppo economico 6
luglio 2012 (Attuazione dell'art. 24 del decreto legislativo 3 marzo
2011, n. 28, recante incentivazione della produzione di energia
elettrica da impianti a fonti rinnovabili diversi dai fotovoltaici).
Si tratta, tuttavia, di profili che assumono rilievo nella sola fase
posteriore alla localizzazione dell'opera, e che in nessun caso ne
condizionano l'avvio, ai sensi dell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del
2003.
Può aggiungersi che, come questa Corte ha già affermato,
eventuali limiti a tale localizzazione non possono precedere, da
parte della Regione, l'adozione delle linee guida (sentenze n. 344,
n. 168 e n. 119 del 2010, n. 282 e n. 166 del 2009), anche con
specifico riguardo alle zone agricole (sentenze n. 224 del 2012 e n.
44 del 2011).
3.- L'accoglimento della questione basata sull'art. 117, terzo
comma, Cost., consente di assorbire la censura relativa alla
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
4.- Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, va
dichiarata l'illegittimità costituzionale in via consequenziale
dell'art. 2, comma 5, della legge della Regione Puglia n. 31 del
2008, che regola l'applicazione del divieto recato dal comma 4 ai
progetti presentati prima dell'entrata in vigore della legge, e che
resta del tutto privo di oggetto a seguito della declaratoria di
incostituzionalità dell'art. 2, comma 4, della medesima legge.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 4,
della legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31 (Norme in
materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la
riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale);
2) dichiara, in via consequenziale, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 5, della legge della Regione Puglia
n. 31 del 2008.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 giugno 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI