1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 luglio 1992- 20 gennaio 1993
N. 27 Ordinanza emessa il 14 luglio 1992 (pervenuta alla Corte costituzionale il 20 gennaio 1993) dal tribunale amministrativo regionale della Calabria - Catanzaro, sul ricorso proposto da Tursi Prato Giuseppe contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed altri. Elezioni - Sospensione dalle cariche pubbliche elettive (nella fattispecie dalla carica di consigliere regionale) dei soggetti condannati a seguito di sentenza penale anche non definitiva per determinati reati indicati nella norma impugnata - Mancata previsione di una distinzione fra condanne penali per reato tentato e reato consumato - Ingiustificato eguale trattamento di fattispecie di diversa gravita'. (Legge 19 marzo 1990, n. 55, art. 15, modificato dalla legge 18 gennaio 1992, n. 16, art. 1, primo comma, lett. b) e comma 4-bis). (Cost., art. 3). (093C0059) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1377 del 1992
proposto da Tursi Prato Giuseppe, rappresentato e difeso dall'avv.
Mauro Leporace, unitamente al quale è elettivamente domiciliato in
Catanzaro, alla via Citriniti n. 5, presso l'avv. Antonio Pallone;
contro: la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
presidente in carica; il Ministero dell'interno, in persona del
Ministro pro-tempore; il Ministero per le riforme istituzionali e gli
affari generali, in persona del Ministro pro-tempore; rappresentati e
difesi dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro, per
l'annullamento - previa sospensione - del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri in data 10 giugno 1992, pubblicato sulla
Gazzetta Ufficiale del 12 giugno 1992, con il quale è stata disposta
la sospensione del ricorrente dalla carica di consigliere della
regione Calabria, nonchè per l'annullamento degli atti presupposti,
connessi e conseguenti;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni in-
timate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti delle causa;
Relatore alla camera di consiglio del 14 luglio 1992 il dott.
Roberto Politi; uditi, altresì, l'avv. Leporace per il ricorrente e
l'avv. dello Stato Malena per le amministrazioni resistenti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Espone il ricorrente di essere stato eletto consigliere della
regione Calabria a seguito delle consultazioni tenutesi nel giugno
1990.
Condannato con sentenza del tribunale di Cosenza alla pena di anni
due e mesi otto di reclusione per il reato di tentata concussione, il
medesimo interponeva appello avverso tale pronunzia con atto del 5
marzo 1992: il relativo procedimento risulta tuttora pendente.
Avverso l'impugnato provvedimento - che ne ha disposto la
sospensione dalla ricoperta carica elettiva in applicazione dell'art.
15, commi 1, lett. b), 4- bis e 4- ter della legge 19 marzo 1990, n.
55, come modificata ed integrata dalla legge 18 gennaio 1992, n. 16 -
deduce i profili di illegittimità di seguito esposti:
Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 15, commi 1, lett. b),
4- bis e 4- ter della legge 19 marzo 1990, n. 55, come modificata ed
integrata dall'art. 1 dalla legge 18 gennaio 1992, n. 16.
Le norme richiamate consentono al Presidente del Consiglio dei
Ministri di disporre la sospensione dalla carica di consigliere
regionale di coloro che abbiano riportato una condanna, anche non
definitiva, per determinati delitti (tra i quali, la concussione).
Da tale fattispecie differirebbe però il tentativo di concussione
che, risultando dalla combinazione delle ipotesi normative di cui
agli artt. 56 e 317 del c.p. non può essere assimilato al reato
consumato: dalla mancata previsione dei casi di reato tentato in seno
all'applicabile (e richiamato) testo di legge il ricorrente deducendo
conseguentemente l'inapplicabilità della ricordata sospensione dalla
rivestita carica pubblica elettiva.
Sotto il profilo giuridico, la dedotta affermazione viene
asservata affermandosi che il tentativo di concussione ( ex artt. 56
e 317 del c.p.) integra figura diversa ed autonoma rispetto alla
concussione consumata ( ex art. 317 del c.p.): per l'effetto
denunziandosi l'illegittimità di un provvedimento - quale quello
impugnato - che ha applicato una misura di indubbio carattere
afflittivo al di fuori delle ipotesi da esso espressamente recate,
con conseguente violazione del principio di tassatività.
Il ricorrente conclude per l'accoglimento del ricorso ed il
conseguente annullamento dell'atto impugnato, del quale viene
altresì chiesta in via incidentale la sospensione dell'esecuzione.
Costituitasi in giudizio per le intimate amministrazioni,
l'avvocatura dello Stato eccepisce l'inammissibilità
dell'impugnativa (in quanto rivolta contro un atto asseritamente
politico), comunque deducendone l'infondatezza nel merito.
Delibata alla camera di consiglio del 14 luglio 1992 la proposta
istanza cautelare, il collegio ha disposto la sospensione
dell'esecuzione dell'impugnato decreto - giusta ordinanza n. 716/1992
in pari data - fino alla camera di consiglio successiva alla
restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale, a
seguito della decisione dell'incidente di costituzionalità sollevato
con la presente ordinanza.
D I R I T T O
Dubita il collegio della legittimità costituzionale delle norme,
applicabili al giudizio in esame, di cui all'art. 1, commi 1, lett.
b) e 4-bis, della legge 18 gennaio 1992, n. 16, che ha sostituito le
previsioni di cui all'art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55, per
l'effetto determinando di rimettere d'ufficio all'esame della Corte
costituzionale, in applicazione degli artt. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, la valutazione della relativa questione.
1. - L'art. 1 della legge n. 16/1992 sancisce al primo comma
l'impossibilità di essere candidati alle elezioni amministrative - e
comunque di ricoprire talune cariche elettive, fra le quali quella di
consigliere regionale, rilevante nel caso di specie - per coloro che
abbiano riportato condanna penale, anche non definitiva, per delitti
fra i quali è ricompresa la fattispecie di cui all'art. 317 del c.p.
(concussione); statuendosi al successivo comma 4- bis che, ove alcuna
delle condizioni di cui al primo comma intervenga dopo l'elezione o
la nomina, essa "comporta l'immediata sospensione dalle cariche sopra
indicate".
Tale misura - nella fattispecie applicata nei confronti del
ricorrente con l'impugnato decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri in data 10 giugno 1992 - appare rivestire carattere
interinale e cautelare, anche alla luce del disposto del successivo
comma 4-quinquies, che consente la pronunzia di decadenza del
pubblico amministratore dalla data di passaggio in giudicato della
sentenza di condanna (o da quella in cui divenga definitivo il
provvedimento di applicazione di una misura di prevenzione).
2. - Premesso il quadro normativo di riferimento, va rammentato
come nella fattispecie in esame il potere di sospensione riconosciuto
dalla legge sia stato applicato a fronte di una condanna (resa in
primo grado) per il reato di tentata concussione o, all'uopo
svolgendosi le censure dedotte dalla parte ricorrente circa
l'asserita illegittimità dell'operata equiparazione tra l'espressa
ipotesi, risultante dalla norma ex art. 1 cit., della concussione (
ex art. 317 del c.p.) e quella del tentativo di concussione
configurabile alla stregua del combinato disposto di cui agli artt.
56 e 317 del c.p.): per la quale ultima si assume la non
assimilabilità alla prima sotto il profilo giuridico ed ontologico,
con conseguente lamentata violazione del principio di tassatività,
che presidierebbe la concreta operatività delle prescrizioni
sanzionatorie, quale appunto quella in esame.
Riveste dunque il carattere di fondamentale snodo logico-giuridico
la comprensione dell'esatta portata applicativa della norma
dall'amministrazione invocata a sostegno dell'adottata
determinazione, con particolare riferimento alla problematica della
interpretabilità - o meno - delle fattispecie criminose previste dal
legislatore non soltanto con riguardo alle ipotesi di reato
consumeto, bensì anche a quelle di tentativo.
3. - Un primo dato dal quale il collegio non ritiene possa
prescindersi in sede di interpretazione normativa è rappresentato
dal tenore letterale della norma de qua: al riguardo rilevandosi come
alla elencazione dei riferimenti codicistici recanti l'individuazione
delle figurae criminis per le quali il legislatore ha ritenuto
applicabile, anche al ricorrere di una sentenza penale di condanna
non definitiva, la misura sospensiva sopra ricordata sub. 1
(indicazione della cui tassatività non è lecito dubitare, atteso il
chiaro carattere di illegittimità costituzionale di una previsione,
indubbiamente afflittiva, che si rivelasse "aperta" ad operazioni
ermeneutiche di carattere estensivo o, ancor peggio, analogico), sia
del tutto estranea la esplicitazione del "tentativo" (e della
relativa coordinata normativa, rappresentata dall'art. 56 del c.p.).
Il collegio è, al riguardo, ben consapevole della intrinseca
fragilità argomentativa rappresentata da un iter logico unicamente
svolgentesi attorno al rilevato dato testuale della mancata
previsione, fra le ipotesi "sanzionabili" con la sospensione dalla
(ricoperta) carica elettiva, del tentativo (accanto alla menzionata
consumazione), relativamente ai reati elencati alla lett. b) del
primo comma dell'art. 1 della legge n. 16/1992: il relativo percorso
potendo condurre, peraltro, alla (sola) eventuale declaratoria di
illegittimità del decreto presidenziale all'esame e giammai al
dubbio di legittimità costituzionale che il tribunale remittente
intende invece sollevare.
Al contrario, è proprio la letterale non riscontrabilità,
accanto alle figure che rappresentano lo stadio consumativo del
reato, anche delle fattispecie di tentativo, a far ritenere possibile
(e, nel caso in esame, a valutare come positivamente realizzatasi)
un'operazione di "apertura" del contenuto della norma, idonea a
ricomprendervi anche le fattispecie criminose non perfezionatesi: con
conseguente omogenea irrogabilità della misura afflittiva
(sospensione dalla carica elettiva) a fronte di presupposti penali
(sia pur di accertata consistenza, ma pur sempre) di diversa gravità
(non necessita certo, al riguardo il riferimento all'attenuata
sanzionabilità del tentativo di reato, giusta le indicazioni di cui
all'art. 56 del c.p.), alla quale accederebbe la violazione del
fontamentale principio di eguaglianza, sancito all'art. 3 della
Costituzione.
4. - Nella delibazione dell'incidente di costituzionalità, che il
tribunale intende proporre con la presente ordinanza, non si è
potuta pretermettere la dovuta considerazione per le argomentazioni
svolte dalla adunanza plenaria del Consiglio di Stato nel rimettere
alla Corte costituzionale (ordinanza n. 15 del 29 giugno 1984) la
questione di legittimità dell'art. 85, lett. A), parte seconda, del
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, nella parte in cui era prevista la
destituzione del pubblico dipendente a seguito di condanna in sede
penale, senza distinguere a seconda che si fosse trattato di condanna
per un delitto tentato o consumato.
Pur nella consapevolezza, per altro già manifestata dall'adunanza
plenaria, circa un rilevabile orientamento della magistratura
amministrativa volto a svalutare, nella sostanza, la differenziazione
- pure codicisticamente sancita - tra reato consumato e tentativo, in
relazione al disvalore sociale comunque configurato da un iter
criminis non compiutamente svolto e dalla compromissione in ogni caso
rappresentata per i principi di imparzialità e buon andamento della
p.a. dalla prosecuzione del rapporto di impiego con un soggetto
resosi responsabile penalmente, vanno ribadite le perplessità a suo
tempo manifestate dal giudice remittente, che nella fattispecie ancor
più risaltano alla luce delle ricadute applicative della norma - ex
legge n. 16/1992 - all'esame.
4.1. - Nel richiamare l'accenno, di cui supra ( sub 3), alla
diminuita pena per il reato tentato prevista rispetto al delitto
consumato, va in questa sede ribadita la configurazione del
(tentativo) in termini di alterità rispetto alle fattispecie
criminose (ordinariamente previste in una logica di necessario
perfezionamento della figura penalmente rilevante) rispetto alle
quali, di volta in volta "aderendo" la norma ex art. 56 del c.p. (e
per l'effetto venendosi a delineare un'ipotesi complessa, risultante
dalla combinazione di distinte previsioni, dalla quale il reato,
originariamente previsto come "perfetto" viene ad essere "diminuito"
in relazione a più o meno accentuati stadi di mancata realizzazione
di almeno taluno degli elementi configurati dal legislatore), viene
appunto ad assurgere giuridico rilievo - e concreta attitudine
sanzionatoria - la fattispecie del delitto tentato.
Pur senza voler richiamare l'elaborazione dottrinale e
giurisprudenziale - ben nota peraltro a codesta Corte - che ha
reiteramente avvalorato la "novita'" ed "autonomia" rappresentate dal
reato "tentato" rispetto al reato "perfetto" (sia in relazione alla
diversa, e minore pena applicabile al primo, che al necessario
concorso normativo per la stessa giuridica configurabilità delle
ipotesi di "tentativo"), va comunque soggiunto come la punibilità
stessa del delitto tentato non possa comprendersi disgiuntamente
dalla volontà del legislatore di reprimere comportamenti che, lungi
dal rappresentare una fattispecie direttamente lesiva per
l'ordinamento (in quanto il relativo perfezionamento si sostanzi
nella vulnerazione di interessi protetti), si configurano invece
quali evidenze di mero pericolo (e, quindi, di sola accentuata
probabilità di attitudine lesiva), senza che si sia ritenuta
necessaria (ai fini della irrogazione di una pur attenuata pena) la
ricorrenza di quell'evento (trasformazione della realtà conseguente
a comportamenti penalmente rilevante) che pienamente integra la
consumazione del reato.
Tale ragionamento - e, con esso, la evidente distinguibilità a
livello stesso di allarme o danno sociale riveniente dalla
commissione di fattispecie delittuose - necessariamente induce
l'esigenza di differenziazione del reato consumato da quello
(semplicemente) tentato: laddove tale necessità è stata
evidentemente ritenuta dal legislatore penale (che ha, appunto
disciplinato una norma di carattere generale, quale l'art. 56
richiamato, onde pervenire alla configurazione del tentativo),
irragionevole si manifesterebbe la reductio ad unum operabile
attraverso l'omogeneizzazione di condotte che, diversificandosi
quanto alla percorrenza dell'iter consumativo (o di perfezionamento
della fattispecie) risultino egualmente idonee a condurre a medesime
conseguenze afflittive.
Tali ricadute appunto appaiono al collegio riconducibili al
censurato disposto ex art. 1 della legge n. 16/1992 sospettandosi la
illegittimità costituzionale della applicazione delle misure di
sospensione adottabili a carico delle categorie di soggetti ivi indi-
cate non soltanto per le espresse ipotesi di reato consumato, ma
anche per condanne che, come nel caso del ricorrente, abbiano
inflitto la pena per il solo tentativo delittuoso.
4.2. - Brevi considerazioni vanno altresì condotte in relazione
alla peculiarità afflittiva recata dalle disposizioni in esame.
Con esse, infatti, viene ad operarsi una pratica "sterilizzazione
(ancorchè non necessariamente definitiva) del mandato elettivo dai
cittadini conferito mediante lo svolgimento di libere elezioni,
nell'esercizio di quel diritto-dovere di voto che costituisce
indefettibile principio di concorso a partecipazione alla vita
democratica della Nazione".
La sostanziale "ablazione" delle conseguenze di tale esercizio
(consistenti nella nomina dei rappresentanti popolari in seno alle
assemblee elettive regionali), se può essere giustificata in
relazione alle potenzialità lesive indotte sulla libera
determinazione degli organismi collegiali dalla presenza di membri
condannati per reati di particolare gravità o comunque inducenti
allarme sociale e/o pericolo per un regolare svolgimento delle
funzioni costituzionalmente connesse agli organi di primario rilievo
nell'ordinamentodelle regioni, non altrimenti può essere apprezzata
in un ambito di necessaria legalità, qualora si svolga al di fuori
del rigoroso rispetto (e della puntuale osservanza) delle ipotesi che
una tale deroga eccezionalmente consentono.
Si vuole, in altri termini, affermare che la gravità dell'atto
che determina la sospensione dalla carica di un rappresentante
elettivo della collettività, da questa democraticamente e
liberamente designato in seno al consiglio regionale, non può
trovare conforto che nel ristretto e tassativo ambito
discrezionalmente disegnato dal legislatore a presidio di superiori
pubblici interessi che appunto consentono di disporre la misura della
temporanea (in quanto la revoca del mandato viene determinata solo a
seguito di condanna definitiva) inibizione allo svolgimento della
funzione pubblica elettiva.
Se infatti l'assimilabilità di conseguenze sanzionatorie si
dimostra, secondo quanto da questo tribunale affermato, irragionevole
e lesiva del principio di trattamento paritario ove conseguente ed
accertate responsabilità penali per reati consumati o (solamente)
tentati, rincarata valenza di opinabilità, sotto il profilo della
legittimità costituzionale, riveste una siffatta (consentita)
applicazione afflittiva ove con esse si vengano ad incidere, in
maniera così accentuata e pervasiva, i diritti di elettorato attivo
e passivo, la cui diretta protezione a livello di fondamenti
dell'ordinamento repubblicano evidentemente postula che vengano elise
quelle previsioni legislative inducenti una distorta attuazione
provvedimentale di carattere indistintamente penalizzante.
5. - Le considerazioni sopra svolte inducono pertanto il tribunale
a rimettere all'esame della Corte costituzionale la questione di
legittimità della norma di cui all'art. 15 della legge n. 55/1990,
così come modificato dall'art. 1, commi 1, lett. b), e 4- bis della
legge 18 gennaio 1992, n. 16, per contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, in quanto la prevista sospensione dalla carica di
consigliere regionale, a seguito di condanna penale non definitiva,
possa essere comminata senza distinguere a seconda che si tratti di
delitto consumato e di delitto tentato.
Alla non manifesta infondatezza della questione, come sopra
illustrata, va altresì soggiunta, a termini di legge, la rilevanza
del dubbio di costituzionalità della ricordata norma, conseguente
alla considerazione che, nell'ipotesi in cui il giudizio rimesso alla
Corte dovesse concludersi con una pronunzia di illegittimità
costituzionale, nei termini sopra illustrati, il provvedimento
impugnato si rivelerebbe illegittimo, con riveniente effetto di piena
reintegrazione del ricorrente nella carica elettiva dalla quale è
stato sospeso in applicazione delle disposizioni qui censurate.
Va pertanto disposta la sospensione del presente giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione
della prospettata questione di legittimità costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
all'art. 3 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55, così
come modificato dall'art. 1, commi 1, lett. b), e 4- bis della legge
18 gennaio 1992, n. 16, nella parte in cui, per le ipotesi di reato
ivi descritte, viene determinata la sospensione delle cariche
pubbliche elettive pure elencate dai soggetti che abbiano riportato
condanna penale anche non definitiva, senza che al riguardo venga
operata alcuna distinzione, in relazione alle fattispecie penali
previste, fra condanne per reato tentato e condanne per reato
consumato;
Sospende il giudizio in corso ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone altresì che a cura della segreteria la presente ordinanza
sia notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri ed alle altre
parti in causa, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Catanzaro, nella camera di consiglio del 14 luglio
1992.
Il presidente: BOZZI
Depositata il 23 ottobre 1992.
Il segretario generale: (firma illeggibile)

93C0059