1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 20-12-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 574 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 marzo 2006
Ordinanza emessa il 24 marzo 2006 (pervenuta alla Corte costituzionale il 2 novembre 2006) dal tribunale di Taranto nei procedimenti civili riuniti promossi da Ruggieri Assunta ed altro contro Ministero dell'istruzione, dell'universita', della ricerca ed altri. Impiego pubblico - Personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario statale (A.T.A.) - Trattamento economico - Previsione, con norma di interpretazione autentica dell'attribuzione del trattamento economico annuo in godimento al 31 dicembre 1999 - Ingiustificato deteriore trattamento di detto personale rispetto ai lavoratori A.T.A., a parita' di qualifica ed anzianita' di servizio - Violazione dei principi di certezza del diritto e di affidamento - Interferenza sulla funzione giurisdizionale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 218. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 101, 102 e 104. (006C1137) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 20-12-2006)

IL TRIBUNALE

Nei procedimenti riuniti r.g. n. 13531/03 (+ n. 13535/03 promossi
da: Ruggieri Assunta e Notaristefano Vitantonio rappresentati e
difesi dall'avv. Misserini, ricorrenti;
Contro «Ministero dell'istruzione, dell'università e della
ricerca», in persona del legale rappr. pro tempore, rappr. ex art.
417-bis c.p.c. dai funzionari sig. ri G. Caramia e G. Bruno nonchè
contro «Ufficio scolastico regionale per la Puglia», in persona del
dirigente pro tempore, contumace nonchè contro Direzione didattica
II Circolo «Giovanni XXIII» di Martina Franca (convenuto dalla
Ruggieri) e Istituto comprensivo «Marconi» di Palagianello (convenuto
dal Notaristefano), in persona dei rispettivi dirigenti pro tempore,
contumaci convenuti;
Sciogliendo la riserva espressa all'udienza del 17 marzo 2006;
Letti gli atti ed i documenti di causa;
Viste le deduzioni e le controdeduzioni delle parti costituite;

O s s e r v a

Con ricorsi depositati in data 15 dicembre 2003 (successivamente
riuniti per evidente connessione oggettiva e parzialmente soggettiva)
i suddetti ricorrenti esposero che:
erano stati dipendenti di ente locale (rispettivamente dei
comuni di Martina Franca e Palagianello), in qualità di
collaboratori scolastici (ex bidelli), sino al 31 dicembre 1999
allorquando - ai sensi dell'art. 8, legge n. 124/1999 - erano stati
trasferiti nei ruoli del personale A.T.A. dello Stato, in particolare
alle dipendenze del convenuto Ministero;
nonostante la citata norma disponesse che al personale
transitato dagli EE.LL. allo Stato venisse riconosciuta a fini
giuridici ed economici l'anzianità maturata presso l'ente locale di
provenienza, l'amministrazione scolastica li aveva illegittimamente
inquadrati con una anzianità non corrispondente al servizio
effettivo prestato in precedenza, bensì attribuendo loro una
anzianità convenzionale in proporzione alla fascia retributiva
ministeriale corrispondente all'importo della retribuzione di cui
essi godevano alle dipendenze dell'ente locale (criterio del c.d.
«maturato economico»).
Tanto premesso, i ricorrenti chiedevano (previa eventuale
disapplicazione del decreto interministeriale del 5 aprile 2001,
recettivo dell'accordo Aran-OO.SS. di settore del 20 luglio 2000, e
dei conseguenti decreti di inquadramento professionale adottati dai
rispettivi dirigenti scolastici) dichiararsi il proprio diritto al
riconoscimento da parte dei convenuti, a fini economici e giuridici,
della effettiva anzianità già maturata alle dipendenze dell'ente
locale presso cui avevano lavorato sino al 31 dicembre 1999 e,
conseguentemente condannarsi i convenuti stessi a corrispondere le
differenze retributive maturate dal 1° gennaio 2000, oltre accessori
e rifusione di spese.
Il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca si
è costituito deducendo l'infondatezza delle domande, essenzialmente
ai sensi dell'Accordo stipulato tra Aran ed OO.SS. il 20 luglio 2000
(recepito nel decreto interministeriale del 5 aprile 2001), in
riferimento al quale - trattandosi di accordo assertivamente
inquadrabile nell'ambito disciplinato dall'art. 40, d.lgs.
n. 165/2001 - si rilevava anche la necessità di disporre
l'accertamento pregiudiziale previsto dall'art. 64, d.lgs.
n. 165/2001.
In particolare affermava che legittimamente era stato
riconosciuto (solo) il diritto allo stipendio corrispondente a quello
già in godimento presso l'ente locale di provenienza riassumendo
quindi l'anzianità cronologica in termini di c.d. «maturato
economico» nel senso che il livello dello stipendio goduto al 31
dicembre 1999 era stato considerato espressivo della complessiva
anzianità di servizio da riconoscersi al dipendente.
Nel corso del giudizio è sopravvenuta la legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 suppl. ord. del 29
dicembre 2005) la quale, all'art. 1, comma 218, ha così disposto:
«Il comma 2 dell'art. 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124, si
interpreta nel senso che il personale degli enti locali trasferito
nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA)
statale è inquadrato, nelle qualifiche funzionali e nei profili
professionali dei corrispondenti ruoli statali, sulla base del
trattamento economico complessivo in godimento all'atto del
trasferimento, con l'attribuzione della posizione stipendiale di
importo pari o immediatamente inferiore ai trattamento annuo in
godimento al 31 dicembre 1999 costituito dallo stipendio, dalla
retribuzione individuale di anzianità nonchè da eventuali
indennità, ove spettanti, previste dai contratti collettivi
nazionali di lavoro del comparto degli enti locali, vigenti alla data
dell'inquadramento. L'eventuale differenza tra l'importo della
posizione stipendiale di inquadramento e il trattamento annuo in
godimento al 31 dicembre 1999, come sopra indicato, viene corrisposta
ad personam e considerata utile, previa temporizzazione, ai fini del
conseguimento della successiva posizione stipendiale. È fatta salva
l'esecuzione dei giudicati formatisi alla data di entrata in vigore
della presente legge».
All'udienza del 3 febbraio 2006 il procuratore dei ricorrenti
eccepiva, per l'asserita violazione degli artt. 3, 24, 36, 97 101,
102, 103 e 104 della Costituzione, la illegittimità costituzionale
della predetta norma interpretativa ed all'udienza del 17 marzo 2006
la causa è stata discussa, in riferimento a tale questione, previo
deposito di note difensive autorizzate, dai procuratori delle parti
costituiti. Indi questo giudice, previa riunione dei due giudizi, si
riservava.
Ritiene il tribunale che la questione di costituzionalità
prospettata dal difensore dei ricorrenti sia rilevante e non
manifestamente infondata, nei termini di seguito specificati.
Quanto alla rilevanza nel presente giudizio, è appena il caso di
osservare che la pretesa azionata si fonda esattamente sul disposto
del comma 2 dell'art. 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124: 1) è
evidente, quindi, come la norma interpretativa sopravvenuta risulti
sostanzialmente decisiva nella controversia in esame, in quanto
completamente difforme dalla prospettazione attorea e tale da
comportare l'integrale rigetto della domanda formulata in ricorso.
Quanto alla non manifesta infondatezza deve in primo luogo
osservarsi, in linea di principio, che certamente quando il
legislatore esprime dichiaratamente la volontà di intervenire al
fine di «interpretare» norme vigenti, non è consentito negare la
portata retroattiva della regola, ancorchè siano presenti i tratti
caratteristici della nonna innovativa (Cass. 6149/1979, 4526/1986,
3614/1990).
La Corte costituzionale, infatti, nell'esaminare norme recanti la
autoqualificazione di «interpretazione autentica» ma con contenuti in
realtà innovativi, ne ha verificato la legittimità in relazione ai
valori costituzionali eventualmente contraddetti dalla retroattività
attribuita al nuovo precetto (Corte cost. 421/1995), rilevando che il
divieto di retroattività della legge non è stato elevato a dignità
costituzionale, salva la previsione dell'art. 25 Cost. per la legge
penale (Corte cost. 432/1997): è quindi legittimo per il legislatore
emanare norme con efficacia retroattiva, interpretative o innovative
che siano, purchè la retroattività sia adeguatamente giustificata
sul piano della ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri
valori ed interessi costituzionalmente protetti (si vedano Corte
cost. 229/1999, n. 416/1999 e n. 525/2000, con riferimento anche alla
tutela dell'affidamento ed al rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario).
La Corte costituzionale ha peraltro ripetutamente affermato (cfr.
sentenze numeri 311/1995, 397/1994, 39/1993, 480/1992, 455/1992,
390/1990 e n. 525/2000), che il legislatore può adottare norme che
precisino il significato di altre disposizioni legislative non solo
quando sussista una situazione di incertezza nell'applicazione del
diritto o vi siano contrasti giurisprudenziali, ma anche in presenza
di un indirizzo omogeneo della Corte di Cassazione, purchè però la
scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso
del testo originario, con ciò vincolando un significato ascrivibile
alla norma anteriore.
Orbene, nell'ambito della fattispecie in esame, sembra a questo
giudicante che nessun dubbio interpretativo potesse fondatamente aver
ragione di essere, in riferimento alla norma di cui al comma 2
dell'art. 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124.
In particolare, possono richiamarsi, in considerazione della loro
esaustività motivazionale, le sentenze della Suprema Corte - Sezione
lavoro n. 3224 del 17 febbraio 2005 e n. 3361 del 18 febbraio 2005
emesse in relazione allo stesso corpus normativo ed alla medesima
questione relativa al mantenimento dell'anzianità maturata.
In tali pronunzie si è condivisibilmente rilevato che, ai sensi
dell'art. 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124, si è realizzata una
fattispecie di trasferimento di attività dalla competenza degli enti
locali a quella dello Stato, cui si collega il trasferimento dei
rapporti di lavoro, fattispecie che deve essere ricondotta alla
disciplina generale, in tema di passaggi di personale contenuta
nell'art. 34, d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 (sì come sostituito
dall'art. 19 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 e poi trasfuso nell'art.
31, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 - Testo unico delle disposizioni
concernenti l'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), il quale dispone (e disponeva alla data
del 1° gennaio 2000, epoca del perfezionamento della vicenda in
esame) che «Fatte salve le disposizioni speciali, nel caso di
trasferimento o conferimento di attività, svolte da pubbliche
amministrazioni, enti pubblici o loro aziende o strutture, ad altri
soggetti, pubblici o privati, al personale che passa alle dipendenze
di tali soggetti si applica l'art. 2112 cod. civ. e si osservano le
procedure di informazione e di consultazione di cui all'art. 47,
commi da 1 a 4, della legge 29 dicembre 1990, n. 428».
Pertanto, tale essendo la disciplina applicabile, per escluderne
o variarne determinati effetti sono appunto necessarie, al fine di
stabilire eventuali deroghe, «disposizioni speciali» che però,
considerata la natura della fonte da derogare, devono essere di rango
primario.
Inoltre nemmeno la contrattazione collettiva sembra abilitata ad
incidere sulle «garanzie» apprestate dall'art. 31 d.lgs. n. 165/2001,
così come su tutte le norme inderogabili contenute in questo corpus
normativo (ex art. 2, comma 2, stesso decreto).
Orbene, con specifico riferimento al trasferimento del personale
ATA dagli enti locali allo Stato, l'art. 8, legge n. 124/1999 non
contiene «disposizioni speciali» derogatorie dell'art. 31, d.lgs.
n. 165/2001, nè può ritenersi che eventuali deroghe siano state
introdotte da atti successivi (almeno fino alla norma interpretativa
di cui al comma 218 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005,
n. 266).
Infatti sia al decreto ministeriale 23 luglio 1999, n. 184 sia al
decreto interministeriale 5 aprile 2001 (che ha «recepito» l'Accordo
ARAN - Rappresentanti delle Organizzazioni e Confederazioni sindacali
in data 20 luglio 2000) va riconosciuta natura di «atti generali» con
i quali il nuovo datore di lavoro - lo Stato - ha dato attuazione al
trasferimento di personale previsto dalla legge, restandone esclusa
la natura normativa.
In particolare, con il secondo dei decreti indicati è stato
«recepito» un accordo sindacale il quale non può che essere inserito
- come espressamente si dice nel preambolo - nell'ambito del quadro
normativo tracciato dall'art. 47, legge n. 428/1990, commi 1-4, che
contempla esclusivamente obblighi di informazione e di consultazione
nei confronti delle OO.SS.: sicchè non può dubitarsi che l'accordo
sindacale 20 luglio 2000 è privo di natura normativa ma rappresenta
semplicemente l'esito di consultazioni in ordine alle modalità - con
valutazione concorde delle parti - di attuazione del trasferimento
dei rapporti di lavoro, non risultando altrimenti spiegabile la
«recezione» nel decreto ministeriale.
L'accordo 20 luglio 2000, del resto, non è ascrivibile alla
categoria descritta dall'art. 40, d.lgs. n. 165/2001, nè risulta
stipulato secondo la speciale procedura prevista sicchè anche per
tale motivo esso è comunque inidoneo - in quanto privo di efficacia
normativa - ad incidere sulla disciplina dei rapporti di lavoro anche
in deroga a disposizioni speciali di legge (art. 2, comma 2, d.lgs.
n. 165/2001), ferma restando comunque la ritenuta inderogabilità
dell'art. 31 d.lgs. n. 165/2001: per il medesimo motivo, inoltre,
deve escludersi la necessità di disporre in questa sede
l'accertamento pregiudiziale previsto dall'art. 64, d.lgs.
n. 165/2001.
Pertanto, sul presupposto della inesistenza di «disposizioni
speciali» (di rango primario) eventualmente derogatorie rispetto alla
disciplina generale di cui all'art. 2112 cod. civ. (richiamato
dall'art. 31 d.lgs. n. 165/2001), che invece era da ritenersi
confermata e ribadita dall'art. 8, legge n. 124/1999, nel senso
quindi di imporre la continuità giuridica dello stesso rapporto di
lavoro (oltre che l'immediata applicazione del C.C.N.L. in vigore nel
comparto di destinazione, ancorchè la normativa sostitutiva possa
comportare condizioni peggiorative), la Suprema Corte aveva
condivisibilmente ritenuto che «il riconoscimento dell'anzianità
pregressa mediante il sistema del c.d. «maturato economico», ... per
il carattere fortemente derogatorio rispetto agli effetti della
continuità dei rapporti di lavoro, presuppone una specifica
abilitazione legislativa, nella fattispecie assolutamente mancante.
Pertanto, fermo restando il potere attribuito all'amministrazione
dalla legge in ordine alla determinazione dei tempi ed altre
modalità del trasferimento di personale, il trasferimento medesimo,
una volta divenuto operativo comporta l'adozione di atti di
inquadramento rispettosi dei principi dettati dall'art. 2112 c.c. e
dalla conforme legislazione di settore, principi che implicano
l'attribuzione della qualifica corrispondente a quella posseduta con
l'anzianità già maturata. In altri termini, al dipendente A.T.A.
già in servizio presso gli enti locali, vanno applicati i
trattamenti economici e normativi stabiliti dal C.C.N.L. del Comparto
scuola, considerandolo come appartenente al detto comparto fin dalla
costituzione del rapporto di lavoro con l'ente locale e ciò a
prescindere dal risultato retributivo finale (favorevole o
svantaggioso)».
Esposta quindi, nei termini suddetti, la opzione interpretativa
accolta univocamente dalla Suprema Corte (a cui pure questo giudice
aveva prestato adesione), deve prendersi atto che, su tale contesto
normativo si è innestato il disposto dell'art. 1 della legge
finanziaria per il 2006 che, invero, sembra aver introdotto una
deroga, peraltro solo implicita, all'operatività dell'art. 2112 c.c.
limitatamente al riconoscimento dell'anzianità pregressa di servizio
ai fini economici, esplicitando le modalità di riconoscimento già
sostenute dalla amministrazione per il tramite del decreto
ministeriale adottato, e ciò che più rileva esclusivamente per il
personale ATA e non già per altre categorie di pubblici dipendenti,
cui continua ad applicarsi l'art. 31 del d.lgs. n. 165/2001.
Opina dunque il tribunale che la norma interpretativa di cui al
comma 218 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 risulti
confliggente con gli artt. 3, comma 1, nonchè 101-102-104 Cost.,
potendosi in particolare evidenziare le seguenti considerazioni:
essa interviene sulla portata interpretativa di una norma
sulla quale - almeno in sede di legittimità - non vi era stato
contrasto interpretativo e contiene l'interpretazione autentica di
una norma di legge chiara, precisa, non passibile di interpretazioni
equivoche, offrendone però (e ciò rileva ai fini della
costituzionalità della norma censurata secondo la giurisprudenza
sopra indicata) una interpretazione contrastante con il principio di
uguaglianza e di ragionevolezza;
infatti, stando al disposto della norma per la cui
legittimità costituzionale è causa, soltanto per il personale ATA,
ossia per alcuni dipendenti dello Stato, si impone una
interpretazione dell'art. 31 del d.lgs. n. 165/2001 differente da
quella valevole per gli altri dipendenti pubblici, con parziale
deroga all'applicazione dell'art. 2112 c.c. palesemente in contrasto
con il principio di uguaglianza, in assenza di alcuna ragione
giustificativa che possa palesare la ragionevolezza di tale scelta
normativa;
tra l'altro, si trattava di un trasferimento «obbligato»,
atteso che veniva ammessa la possibilità di esprimere l'opzione per
rimanere presso l'ente locale solo per il personale eventualmente
appartenente a qualifiche e profili che non avessero trovato
corrispondenza nei ruoli del personale ATA statale, opzione da
esercitare comunque entro tre mesi dalla data di entrata in vigore
della legge n. 124/1999;
il risultato (retributivo e normativo) finale derivante dal
predetto «trasferimento» poteva, all'evidenza, essere favorevole o
svantaggioso poichè ai dipendente A.T.A. già in servizio presso gli
EE.LL. andavano immediatamente applicati i trattamenti economici e
normativi stabiliti dal C.C.N.L. del Comparto (Scuola) di
destinazione;
pare inoltre che la norma interpretativa in questione possa
essere stata emanata per incidere consapevolmente su alcune
fattispecie ancora sub judice, in tal guisa violando le funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario avuto riguardo
all'univoco orientamento espresso dalla giurisprudenza: in altri
termini può evidenziarsi l'intento di vincolare l'attività
interpretativa del giudice introducendo di fatto una disposizione
nuova che sancisce una «regola» che, in precedenza, non era
rinvenibile nell'ordinamento.
Nei termini suddetti si ritiene quindi doveroso proporre alla
Corte costituzionale il vaglio della prospettata questione di
legittimità costituzionale.
1) Questo il testo dei primi due commi dell'art. 8 della
legge n. 124/1999:
«1. - Il personale ATA degli istituti e scuole
statali di ogni ordine e grado è a carico dello Stato.
Sono abrogate le disposizioni che prevedono la fornitura di
tale personale da parte dei comuni e delle province.
2. - Il personale di ruolo di cui al comma 1,
dipendente dagli enti locali, in servizio nelle istituzioni
scolastiche statali alla data di entrata in vigore della
presente legge, è trasferito nei ruoli del personale ATA
statale ed è inqudrato nelle qualifiche funzionali e nei
profili professinali corrispondenti per lo svolgimento dei
compiti propri dei predetti profili. Relativamente a
qualifiche e profili che non trovino corrispondenza nei
ruoli del personale ATA statale è consentita l'opzione di
appartenenza, da esercitare comunque entro tre mesi dalla
data di entrata in vigore della presente legge. A detto
personale vengono riconosciuti ai fini giuridici ed
economici l'anzianità maturata presso l'ente locale di
provenienza nonchè il mantenimento della sede in fase di
prima applicazione in presenza della relativa
disponibilità del posto».

P. Q. M.
Visto l'art. 134 Cost. e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, così provvede:
1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale del comma 218 dell'art. 1
della legge 23 dicembre 2005, n. 266, interpretativa del comma 2
dell'art. 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124, in relazione agli
artt. 3, primo comma, nonchè 101-102-104 della Costituzione;
2) sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
3) manda alla cancelleria perchè la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Taranto, addì 24 marzo 2006
Il giudice del lavoro: Magazzino
06C1137