1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 17-2-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 21 SENTENZA 26 gennaio - 11 febbraio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Turismo - Strutture organizzate per la sosta e il pernottamento di turisti all'interno delle proprie unita' da diporto ormeggiate nello specchio acqueo appositamente attrezzato (c.d. Marina Resort) - Configurazione quali strutture ricettive all'aria aperta - Procedure concertative. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164 - art. 32, comma 1. - (T-160021) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 17-2-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 32, comma
1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attività produttive), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, promosso dalla Regione
Campania con ricorso spedito per la notifica il 12 gennaio 2015,
depositato in cancelleria il 21 gennaio 2015 ed iscritto al n. 13 del
registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 2016 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato Almerina Bove per la Regione Campania e
l'avvocato dello Stato Paolo Grasso per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso, notificato il 12 gennaio 2015, depositato il
successivo 21 gennaio, la Regione Campania ha promosso questione di
legittimità costituzionale, in via principale, di svariate
disposizioni del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure
urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere
pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attività produttive), convertito, con modificazioni, dall'art.
1 comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, ed in particolare
dell'art. 32, comma, 1, in riferimento agli artt. 117, quarto comma,
e 118, primo e secondo comma, della Costituzione, nonchè in
relazione al principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e
120 Cost.
La ricorrente impugna il comma 1 dell'art. 32 del citato d.l. n.
133 del 2014, intitolato «Marina Resort e implementazione sistema
telematico centrale nautica da diporto», nella parte in cui dispone
che «[a]l fine di rilanciare le imprese della filiera nautica»,
rientrano fra le strutture ricettive all'aria aperta i cosiddetti
Marina Resort e cioè quelle strutture organizzate per la sosta e il
pernottamento di turisti all'interno delle proprie unità da diporto
ormeggiate nello specchio acqueo appositamente attrezzato, «secondo i
requisiti stabiliti dal Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti, sentito il Ministero dei beni e delle attività culturali
e del turismo».
La Regione ritiene che, così disponendo, siano accentrati in
capo allo Stato compiti e funzioni la cui disciplina era stata già
rimessa alle Regioni e alle Province autonome dall'art. 1
dell'Accordo tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome,
recepito dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 13
settembre 2002 (Recepimento dell'accordo fra lo Stato, le regioni e
le province autonome sui principi per l'armonizzazione, la
valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico) e che ora
spettano in via ordinaria alle Regioni, in virtù della loro
competenza legislativa residuale in materia di turismo. Una simile
chiamata in sussidiarietà, in mancanza della previsione di adeguate
procedure concertative e di coordinamento orizzontale tra Stato e
Regioni, altererebbe il riparto di competenze tra Stato e Regioni
nella suddetta materia e violerebbe il principio di leale
collaborazione.
2.- Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 32, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014 sia dichiarata
inammissibile e comunque infondata.
La difesa statale sostiene che la norma statale impugnata sia
legittima, poichè volta a realizzare un'attività promozionale
unitaria, nel settore del turismo nautico, in linea con la
giurisprudenza costituzionale. La deroga al normale riparto delle
competenze risulterebbe, "proporzionata" e "ragionevole", in quanto
la chiamata in sussidiarietà a livello centrale sarebbe giustificata
dalla rilevanza nazionale delle iniziative prese in considerazione
dalla norma impugnata, che concerne progetti strategici diretti a
valorizzare la fondamentale risorsa economica del Paese rappresentata
dal turismo, in vista dell'obiettivo di «rilanciare le imprese della
filiera nautica», come testualmente previsto dalla disposizione
censurata.
La difesa dello Stato sottolinea, inoltre, che l'equiparazione
dei Marina Resort alle strutture ricettive turistiche all'aria
aperta, operata dalla disposizione impugnata, ha come principale
conseguenza quella dell'applicazione alle prestazioni rese ai clienti
alloggiati nei Marina Resort dell'IVA agevolata al 10 per cento
(prevista appunto per le strutture turistico ricettive all'aria
aperta), anzichè dell'IVA al 22 per cento. La disposizione
censurata, pertanto, prevedendo un beneficio sussumibile nella più
ampia categoria delle agevolazioni fiscali, afferirebbe anche alla
materia del «sistema tributario», che rientra nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost.
3.- Nel corso dell'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1.- La Regione Campania dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 32, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133
(Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attività produttive), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, in riferimento agli
artt. 117, quarto comma, e 118, primo e secondo comma, della
Costituzione, nonchè in relazione al principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
La Regione ritiene che il citato art. 32, comma 1, del d.l. n.
133 del 2014, nella parte in cui subordina la configurazione come
strutture ricettive all'aria aperta dei cosiddetti Marina Resort e
cioè delle «strutture organizzate per la sosta e il pernottamento di
turisti all'interno delle proprie unità da diporto ormeggiate nello
specchio acqueo appositamente attrezzato» ai «requisiti stabiliti dal
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, sentito il Ministero
dei beni e delle attività culturali e del turismo», senza prevedere
adeguate procedure concertative e di coordinamento orizzontale tra
Stato e Regioni, alteri il riparto di competenze in una materia,
quella del turismo, spettante in via ordinaria alla potestà
legislativa regionale residuale e violi il principio di leale
collaborazione.
2.- Riservata a separate pronunce la decisione sulle altre
questioni promosse dalla ricorrente con il medesimo ricorso, occorre,
in linea preliminare, rilevare che, successivamente alla proposizione
del ricorso, la disposizione impugnata è stata modificata ad opera
dell'art. 1, comma 365, della legge 28 dicembre 2015, n. 208
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2016).
Per effetto di tale modifica, le parole «dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto e fino al 31
dicembre 2015» sono state sostituite dalle seguenti: «a decorrere dal
1° gennaio 2016». In tal modo si è stabilito che l'equiparazione
delle strutture Marina Resort alle strutture ricettive all'aperto, ai
sensi del comma 1 dell'art. 32, non è più delimitata, come nel
testo impugnato, al periodo compreso fra la data di entrata in vigore
della legge di conversione del d.l. n. 133 del 2014 ed il 31 dicembre
2015, ma opera, "a regime", «a decorrere dal 1° gennaio 2016».
Risulta evidente che tale modifica si è limitata a prorogare
sine die l'ambito temporale di efficacia della disposizione impugnata
e non è satisfattiva delle censure proposte dalla ricorrente (fra le
tante, sentenza n. 219 del 2013). Non solo non risulta in alcun modo
alterata la portata precettiva della norma (fra le tante, sentenza n.
193 del 2012); essa rimane anche letteralmente quasi immutata.
Deve, pertanto, escludersi la cessazione della materia del
contendere in riferimento alla questione di legittimità
costituzionale promossa nei confronti della disposizione impugnata.
Quest'ultima ha anche avuto medio tempore applicazione, come risulta
dall'adozione del decreto del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti 3 ottobre 2014 (Individuazione dei requisiti minimi ai fini
dell'equiparazione delle strutture organizzate per la sosta e il
pernottamento di turisti all'interno delle proprie unità da diporto
ormeggiate nello specchio acqueo appositamente attrezzato alle
strutture ricettive all'aria aperta).
In forza del principio di effettività della tutela
costituzionale delle parti nei giudizi in via d'azione (ex plurimis,
sentenza n. 8 del 2014), deve disporsi l'estensione della medesima
questione anche al nuovo testo della disposizione impugnata, poichè
la richiamata modifica legislativa non è tale da soddisfare la
Regione ricorrente o da alterare i termini del quadro normativo, in
modo tale da imporre un'autonoma impugnazione (sentenza n. 46 del
2015).
3.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
promossa nei confronti del citato art. 32, comma 1, del d.l. n. 133
del 2014, è fondata nei termini di seguito precisati.
3.1.- L'art. 32 è contenuto nel d.l. n. 133 del 2014, recante
«Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attività produttive».
Esso stabilisce che, «[a]l fine di rilanciare le imprese della
filiera nautica», le strutture denominate Marina Resort rientrano
nella più ampia tipologia delle strutture ricettive all'aria aperta,
strutture alle quali si applica l'IVA agevolata al 10 per cento,
invece dell'IVA al 22 per cento, applicabile alle attività inerenti
ai porti turistici e ai servizi associati.
Dall'esame dei lavori parlamentari si evince che tale previsione
è stata adottata a seguito dell'approvazione di un'apposita mozione
parlamentare (Mozione Prodani 1-00397, approvata dalla Camera dei
deputati, nella seduta del 15 aprile 2014), con cui si sollecitava il
Governo ad assumere in via prioritaria una serie di iniziative, anche
normative, per favorire la ripresa e il pieno sviluppo del comparto
turistico nazionale. Tra di esse, in particolare, erano invocate
«misure urgenti per il rilancio della nautica da diporto nazionale e
della relativa filiera, in modo da garantire la promozione unitaria
del settore nautico-turistico in ambito nazionale ed internazionale»,
con l'introduzione di «una classificazione delle strutture che tenga
conto della diffusione di best practices ed estendendo l'IVA
agevolata delle strutture ricettive ai Marina Resort».
In linea con tale indicazione, la disposizione censurata ha
definito i Marina Resort identificandoli nelle «strutture organizzate
per la sosta e il pernottamento di turisti all'interno delle proprie
unità da diporto ormeggiate nello specchio acqueo appositamente
attrezzato», e ne ha subordinato la configurazione come strutture
ricettive all'aria aperta al rispetto di «requisiti stabiliti dal
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, sentito il Ministero
dei beni e delle attività culturali e del turismo». Ha anche
provveduto ad individuare nel comma 2 le risorse necessarie a coprire
il minor gettito derivante dall'applicazione dell'IVA agevolata ai
Marina Resort, qualificati come strutture ricettive all'aperto,
ravvisandole nelle «somme versate entro il 15 luglio 2014 all'entrata
del bilancio dello Stato derivanti da sanzioni amministrative
irrogate dall'Autorità garante della concorrenza e mercato».
In attuazione delle richiamate previsioni il Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti ha, inoltre, adottato, in data 3
ottobre 2014, sentito il parere del Ministro dei beni e delle
attività culturali e del turismo, un decreto che individua i
«requisiti minimi ai fini dell'equiparazione delle strutture
organizzate per la sosta e il pernottamento di turisti all'interno
delle proprie unità da diporto ormeggiate nello specchio acqueo
appositamente attrezzato alle strutture ricettive all'aria aperta».
In esso sono elencati, fra l'altro, gli impianti (elettrico, idrico,
di comunicazione ed allarme in caso di emergenza, di illuminazione,
di rete fognaria, di prevenzione incendi), i servizi (di vigilanza,
di pulizia, di raccolta e smaltimento dei rifiuti) e le attrezzature
(igienico-sanitarie, di pronto soccorso, di ristoro) indispensabili,
in vista della configurazione come strutture ricettive all'aperto,
con le caratteristiche prima indicate, in modo da assicurare la
tutela della sicurezza e dell'ambiente.
3.2.- Alla luce di quanto ricordato, non c'è dubbio che la
disciplina contenuta nella norma censurata, in quanto volta ad
identificare una peculiare tipologia di strutture turistico
ricettive, in specie di quelle all'aria aperta, attiene alla materia
del «turismo e industria alberghiera», che appartiene alla competenza
legislativa regionale residuale (fra le tante, sentenze n. 171 e n.
80 del 2012). È chiara, al riguardo, l'enunciazione circa le
finalità dell'intervento legislativo in esame, che intende
«rilanciare le imprese della filiera nautica», in un'ottica di
promozione unitaria del settore nautico-turistico in ambito nazionale
ed internazionale.
È pur vero che la disciplina di cui si discute presenta profili
strettamente intrecciati con materie di competenza del legislatore
statale. È innegabile l'interferenza con il «sistema tributario»
dello Stato, di cui alla lettera e) del secondo comma dell'art. 117
Cost., giacchè una delle principali conseguenze della configurazione
dei Marina Resort come strutture ricettive all'aperto, proprio in
vista dell'obiettivo del rilancio delle imprese della filiera
nautica, è quella di consentire l'applicazione dell'IVA agevolata al
10 per cento alle prestazioni rese ai clienti in essi alloggiati, in
linea con quanto accade per tutte le strutture turistico ricettive
all'aria aperta, anzichè dell'IVA al 22 per cento, prevista per le
attività inerenti ai porti turistici.
Un altro stretto intreccio si ravvisa con il regime delle
strutture dedicate alla nautica da diporto, delineato principalmente
nel d.P.R. 2 dicembre 1997, n. 509 (Regolamento recante disciplina
del procedimento di concessione di beni del demanio marittimo per la
realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto, a norma
dell'articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59), in
specie all'art. 2. Questo settore rientra nella competenza
concorrente in materia di «porti», rispetto alla quale spetta allo
Stato definire i principi fondamentali. Non può, infine,
tralasciarsi che, nell'identificazione dei requisiti necessari alla
qualificazione delle strutture Marina Resort quali strutture
ricettive all'aria aperta, rilevano anche esigenze di garanzia del
rispetto di livelli omogenei di tutela della sicurezza e
dell'ambiente, in tutto il territorio nazionale, connesse alla
competenza esclusiva del legislatore statale, come, d'altro canto,
risulta da quanto già stabilito nel d.m. 3 ottobre 2014, attuativo
dell'impugnato art. 32, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014.
La disposizione impugnata si pone, dunque, all'incrocio di varie
materie, alcune di spettanza delle Regioni, altre dello Stato. Tali
molteplici competenze sono legate in un nodo inestricabile (in
specie, sentenze n. 334 del 2010 e n. 50 del 2005), che non consente
di identificare la prevalenza di una sulle altre, dal punto di vista
sia qualitativo, sia quantitativo. Deve, pertanto, trovare
applicazione il principio generale, costantemente ribadito dalla
giurisprudenza di questa Corte (da ultimo, sentenza n. 1 del 2016),
per cui, in ambiti caratterizzati da una pluralità di competenze,
qualora non risulti possibile comporre il concorso di competenze
statali e regionali mediante un criterio di prevalenza, non è
costituzionalmente illegittimo l'intervento del legislatore statale,
«purchè agisca nel rispetto del principio di leale collaborazione
che deve in ogni caso permeare di sè i rapporti tra lo Stato e il
sistema delle autonomie (ex plurimis, sentenze n. 44 del 2014, n. 237
del 2009, n. 168 e n. 50 del 2008) e che può ritenersi congruamente
attuato mediante la previsione dell'intesa» (sentenza n. 1 del 2016).
3.3.- La disposizione impugnata demanda esclusivamente al
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sentito il Ministero
dei beni e delle attività culturali e del turismo, il compito di
stabilire i requisiti necessari a qualificare i Marina Resort come
strutture turistico-ricettive all'aria aperta, senza prevedere alcuna
forma di coinvolgimento delle Regioni. In tal modo essa viola il
principio di leale collaborazione che, nella specie, ha riguardo agli
interessi implicati e alla peculiare rilevanza di quelli connessi
alla potestà legislativa residuale delle Regioni. Una tale
collaborazione può dirsi adeguatamente attuata solo mediante la
previa acquisizione dell'intesa nella Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano, da considerare luogo di espressione e insieme di sintesi
degli interessi regionali e statali coinvolti.
3.4.- In ragione dell'estensione (disposta al punto 2 del
Considerato in diritto) della questione di legittimità
costituzionale in esame al testo dell'art. 32, comma 1, del d.l. n.
133 del 2014, come modificato dall'art. 1, comma 365, della legge n.
208 del 2015, deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 32, comma 1, nella parte in cui non prevede che la
configurazione come strutture ricettive all'aria aperta delle
strutture organizzate per la sosta e il pernottamento di turisti
all'interno delle proprie unità da diporto ormeggiate nello specchio
acqueo appositamente attrezzato debba avvenire nel rispetto dei
requisiti stabiliti dal Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, sentito il Ministero dei beni e delle attività culturali
e del turismo, previa intesa nella Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano. La dichiarazione di illegittimità costituzionale è
riferita al testo oggetto dell'impugnazione e a quello
successivamente modificato, poichè la modifica legislativa, come in
precedenza già illustrato, non è tale da soddisfare la Regione
ricorrente o da alterare i termini del quadro normativo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione sulle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse dalla Regione Campania con il
ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 13 del 2015),
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 32, comma
1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attività produttive), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, e successivamente
modificato dall'art. 1, comma 237, della legge 23 dicembre 2014, n.
190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2015), nella parte in
cui non prevede che la configurazione delle strutture organizzate per
la sosta e il pernottamento di turisti all'interno delle proprie
unità da diporto ormeggiate nello specchio acqueo appositamente
attrezzato come strutture ricettive all'aria aperta debba avvenire
nel rispetto dei requisiti stabiliti dal Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, sentito il Ministero dei beni e delle
attività culturali e del turismo, previa intesa nella Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale del citato art. 32,
comma 1, del d.l. n. 133 del 2014, come modificato dell'art. 1, comma
365, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilità 2016), nella parte in cui non prevede che la
configurazione delle strutture organizzate per la sosta e il
pernottamento di turisti all'interno delle proprie unità da diporto
ormeggiate nello specchio acqueo appositamente attrezzato come
strutture ricettive all'aria aperta debba avvenire nel rispetto dei
requisiti stabiliti dal Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, sentito il Ministero dei beni e delle attività culturali
e del turismo, previa intesa nella Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 gennaio 2016.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 febbraio 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI