Serie Generale n. 185 del 10-8-2006
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
DETERMINAZIONE 26 luglio 2006
Sicurezza nei cantieri temporanei o mobili relativamente agli appalti di lavori pubblici. Decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003, articolo 131 del decreto legislativo n. 163 del 12 aprile 2006. (Determinazione n. 4/06). (GU Serie Generale n.185 del 10-08-2006)

G.E.906.05
IL CONSIGLIO
Premessa.

Da parte di stazioni appaltanti ed associazioni di categoria sono
stati chiesti chiarimenti in ordine all'applicazione del decreto del
Presidente della Repubblica n. 222/2003. Diversi dubbi interpretativi
sono stati evidenziati soprattutto in riferimento all'art. 7 di detto
decreto del Presidente della Repubblica n. 222, riguardante la stima
dei costi della sicurezza.
I quesiti sono stati posti in particolare su:
l'attualità del metodo di calcolo dei costi della sicurezza già
proposto dall'Autorità nella determinazione n. 2/2001;
l'ascrivibilità del costo delle opere provvisionali (e in
particolare dei ponteggi) ai costi della sicurezza.
Alla luce del mutato quadro normativo, della rilevanza degli
argomenti relativi alla sicurezza dei lavoratori nei cantieri,
l'Autorità ha ravvisato l'esigenza di un nuovo pronunciamento sulla
materia, già oggetto di numerose determinazioni (determinazioni
numeri 12/99, 37/2000, 2/2001, 11/2001, 2/2003).
Allo scopo di pervenire ad una interpretazione condivisa sui temi
sollevati nei quesiti e sulle altre problematiche derivanti
dall'entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica n.
222/2003, il consiglio dell'Autorità ha deciso di procedere a una
audizione delle rappresentanze delle categorie e degli organi
istituzionali interessati alla tematica.
All'audizione, tenutasi nei giorni 22 e 23 marzo 2006, hanno preso
parte i rappresentanti delle seguenti amministrazioni ed
associazioni: i Ministeri della salute, del lavoro e delle politiche
sociali, delle infrastrutture e trasporti, la Commissione salute
delle regioni e province autonome, i Consigli nazionali degli
architetti, degli ingegneri, dei geometri e dei periti edili e
industriali, l'ANCE, le associazioni sindacali FENEAL-UIL,
FILCA-CISL, FILLEA-CGIL.
In sede di audizione, i soggetti cointeressati hanno espresso il
proprio avviso sulle questioni in argomento, anche attraverso la
produzione di memorie scritte; tra gli altri, il rappresentante della
Conferenza delle regioni e delle province autonome ha presentato un
documento contenente le «Linee guida per l'applicazione del decreto
del Presidente della Repubblica n. 222/2003» redatte di concerto dal
«Coordinamento tecnico delle regioni e delle province autonome della
prevenzione nei luoghi di lavoro» della Commissione salute e dal
gruppo di lavoro «Sicurezza appalti pubblici» di ITACA, organi di
coordinamento della suddetta Conferenza. Tale documento ha già avuto
ampia diffusione tramite le riviste specializzate ed è stato accolto
favorevolmente dagli operatori del settore.
Inquadramento normativo.
Sulla sicurezza nei cantieri - materia al centro dell'attenzione
dell'opinione pubblica anche a seguito dei tragici incidenti che
frequentemente si ripetono - le disposizioni contenute nel decreto
del Presidente della Repubblica n. 222/2003 costituiscono
l'attuazione della previsione dell'art. 31, comma 1 della legge n.
109/1994, e successive modificazioni, e rappresentano lo snodo
attuale di una lunga evoluzione normativa, nella quale il concetto di
costo della sicurezza ha assunto diverse configurazioni e si è
prestato a molteplici interpretazioni.
Si è passati, infatti, da un regime in cui si ponevano a carico
dell'impresa le incombenze concernenti la sicurezza dei lavoratori
sul cantiere (v. l'art. 18, comma 8 della legge n. 55/1990) al
diverso sistema, nel quale i costi della sicurezza sono stati esclusi
dal ribasso d'asta e gli stessi margini di sicurezza sono stati
ampliati, allo scopo di garantire in cantiere il massimo grado di
protezione possibile, in conformità ai principi fondamentali del
nostro ordinamento.
La sicurezza dei lavoratori è infatti materia di elevata rilevanza
sociale che trova fondamento nella Costituzione (art. 32 e art. 41,
comma 2) e nel diritto comunitario. Come significativo fattore di
garanzia del diritto alla salute, costituisce bene inderogabile a
rilevanza pubblicistica e in quanto tale sottratto alla
disponibilità di chiunque ne debba determinare i suoi contenuti in
applicazione delle disposizioni di legge e regolamenti.
Coerentemente a tali principi, la legge n. 415/1998, modificativa
della n. 109/1994, per quanto riguarda i lavori pubblici, e il
decreto legislativo n. 528/1999, di modifica del decreto legislativo
n. 494/1996, per tutte le tipologie di lavori, hanno introdotto nella
normativa nazionale la regola secondo cui, a garanzia della sicurezza
e della salute dei lavoratori impegnati nei cantieri, il costo delle
misure di sicurezza, degli apprestamenti, dei dispositivi di
protezione collettiva ed individuale, previsti nei piani, deve essere
determinato nel dettaglio, è sottratto alla competizione del mercato
e va riconosciuto integralmente agli appaltatori, mediante esclusione
dallo sconto o ribasso d'asta.
Pertanto, i costi della sicurezza, nel caso di lavori pubblici,
debbono essere preventivamente quantificati già nella fase
progettuale, evidenziati in modo distinto nei bandi di gara (cfr.
art. 31 della legge n. 109/1994, e successive modificazioni) ed
esclusi dal ribasso, come ricordato.
L'art. 12 del decreto legislativo n. 494/1996 e l'art. 41 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 hanno indicato la
stima dei costi della sicurezza come uno degli elementi essenziali
del piano di sicurezza e coordinamento (PSC), che, come è noto, è
di competenza del coordinatore della progettazione nominato dalla
S.A. e fa parte dei documenti contrattuali.
Anche il piano operativo di sicurezza (POS) ovvero il piano
sostitutivo (PSS), nei casi in cui è richiesto, fanno parte dei
documenti contrattuali. In assenza dei piani di sicurezza previsti
dalla norma i contratti di appalto o concessione sono nulli.
La definizione dei costi della sicurezza previsti nei piani,
quindi, in base alle norme citate e alla luce dell'art. 31, comma 2
della legge n. 109/1994, ha valenza contrattuale.
Occorre inoltre evidenziare che l'art. 31 prevede che vadano
«evidenziati nei bandi di gara» per l'esclusione dal ribasso anche i
costi derivanti dal POS e dal PSS, nonostante tali documenti vengano
redatti dopo l'aggiudicazione a cura dell'impresa aggiudicataria.
I contenuti di detto art. 31 della legge n. 109/1994 sono stati
riprodotti integralmente nell'art. 131 del nuovo codice dei contratti
pubblici approvato con il decreto legislativo n. 163 del 12 aprile
2006 (in vigore dal 1° luglio 2006), che, in parte qua, ha sostituito
l'art. 31.
Tuttavia il comma 1 dell'art. 131 prevede, come sostanziale
diversità rispetto all'art. 31, l'autorizzazione al Governo di
introdurre le modifiche «... necessarie al testo del decreto del
Presidente della Repubblica n. 222/2003».
Sulla base delle norme sopra richiamate, sono state elaborate in
ambito tecnico e giuridico interpretazioni non univoche su cosa debba
intendersi nello specifico per «costo della sicurezza» e,
soprattutto, sui relativi criteri di computo.
La riflessione a riguardo, in ogni modo, non poteva nè può
prescindere da alcune disposizioni della normativa dei lavori
pubblici.
In primis, l'art. 34 del decreto del Presidente della Repubblica n.
554/1999, in base al quale la composizione del prezzo unitario di
ogni lavorazione comprende una aliquota «percentuale per le spese
relative alla sicurezza» (comma 2, lettera b).
Anche nella redazione dei prezziari ufficiali tradizionalmente la
spesa per eseguire in sicurezza ogni singola lavorazione è stata
inclusa nel prezzo unitario della lavorazione stessa.
L'art. 34 del regolamento n. 554/1999 andava letto in collegamento
con l'art. 5 del capitolato generale sui lavori pubblici di cui al
decreto ministeriale n. 145/2000.
Quest'ultimo elenca le voci comprese nel prezzo dei lavori e
perciò a carico dell'appaltatore: tra queste sono riferibili in
senso lato alla sicurezza quelle di cui alle lettere «a», «c» ed «i».
Dall'art. 5 discende(va) dunque che le spese per opere
provvisionali e per quant'altro sia direttamente strumentale
all'esecuzione dei lavori, così come quelle per l'impianto e la
manutenzione del cantiere e il suo adeguamento al decreto legislativo
n. 626/1994, erano da corrispondere all'appaltatore col prezzo
contrattuale, mediante le spese generali e, quindi, soggette a
ribasso.
Le due norme succitate delineavano pertanto una distinzione: da un
lato, i costi imputabili alla sicurezza in senso stretto, inclusi nei
prezzi unitari delle varie lavorazioni, da evidenziare nei bandi ed
esclusi dal ribasso; dall'altro, altre voci di spesa riferibili alla
sicurezza (ponteggi, allestimento cantiere, etc.), che per il nesso
di strumentalità con l'esecuzione dei lavori, erano tuttavia inclusi
nelle spese generali e dunque assoggettati a ribasso d'asta.
Un contributo su tali aspetti è stato offerto dall'Autorità con
le determinazioni numeri 37/2000 e 2/2001 con le quali è stato
proposto un metodo di calcolo dei costi della sicurezza applicabile
sino all'entrata in vigore del regolamento di cui all'art. 31,
comma 1 della legge n. 109/1994, e successive modificazioni e dunque
da intendersi come metodo interlocutorio.
L'Autorità aveva indicato come le spese complessive della
sicurezza (Scs) derivino dalla somma dei costi «diretti» (SRPi) -
relativi alle misure e procedure di sicurezza obbligatoriamente
previste per ogni singola lavorazione e pertanto già valutati nella
determinazione dei prezzi unitari compresi nei relativi elenchi - e
dei costi «speciali» (SSS) - riferiti alle misure di sicurezza
relative allo specifico cantiere non comprese nei costi diretti di
cui sopra.
Per la stima dei costi diretti, l'Autorità aveva quindi previsto
che dai prezzi unitari relativi alle varie lavorazioni venisse
scorporata una quota afferente alla sicurezza, in una misura
percentuale variabile da determinarsi analiticamente.
Per il calcolo dei costi speciali, invece, il progettista della
sicurezza era tenuto ad effettuare un computo metrico estimativo.
Il metodo di calcolo dei costi della sicurezza nel decreto del
Presidente della Repubblica n. 222 del 3 luglio 2003.
Il contesto normativo prima brevemente descritto è stato innovato
ad opera del citato decreto del Presidente della Repubblica n.
222/2003 - riguardante i «contenuti minimi dei piani di sicurezza nei
cantieri temporanei e mobili» - con cui è stato approvato il
regolamento di attuazione, in virtù della doppia delega ex art. 31,
comma 1, legge n. 109/1994 ed ex art. 22 del decreto legislativo n.
528/1999.
Il suo ambito di applicazione comprende sia i lavori privati, sia i
lavori pubblici ed è volto a disciplinare i contenuti minimi dei
piani di sicurezza.
Esso dunque rappresenta un livello minimo inderogabile di
regolamentazione, applicabile a qualunque tipologia lavorativa,
dall'opera pubblica complessa al modesto intervento di manutenzione,
naturalmente sempre nel rispetto dei criteri della ragionevolezza e
della proporzionalità ed adeguatezza.
In particolare il tema della stima dei costi derivanti dai piani di
sicurezza è affrontato nell'art. 7 del regolamento in questione.
Questa norma contiene al comma 1 una elencazione dei costi che
«vanno stimati nei costi della sicurezza» nei casi in cui vige
l'obbligo di redigere il PSC ai sensi del decreto legislativo n.
494/1996.
Tale elenco comprende: gli apprestamenti previsti nel PSC; le
misure preventive e protettive e i dispositivi di protezione
individuale previsti nel PSC per le sole lavorazioni interferenti; i
mezzi e servizi di protezione collettiva; le eventuali procedure
«speciali» per la sicurezza; i sovraccosti connessi al coordinamento
temporale tra le diverse fasi esecutive e le diverse imprese e
all'uso comune di apprestamenti, infrastrutture mezzi e servizi di
protezione collettiva, nonchè gli impianti tecnici per la sicurezza
del cantiere (impianti di terra, antincendio, evacuazione fumi).
Si tratta di voci connesse tutte alla specificità del singolo
cantiere, e non alle modalità ordinarie di esecuzione dei lavori.
La formulazione della norma non consente interpretazioni che
lascino margini per integrare o ridurre detto elenco, in sede
applicativa.
Esso deve quindi considerarsi tassativo.
Nel comma 3, inoltre, il predetto art. 7 stabilisce che «la stima
dovrà essere congrua, analitica per voci singole, a corpo o a
misura, riferita ad elenchi prezzi standard o specializzati, oppure
basata su prezziari o listini ufficiali vigenti nell'area
interessata, o sull'elenco prezzi delle misure di sicurezza del
committente; nel caso in cui un elenco prezzi non sia applicabile o
non disponibile, si farà riferimento ad analisi costi complete e
desunte da indagini di mercato».
Non trova più spazio, quindi, la prassi - praticata in passato -
di stimare i costi della sicurezza mediante l'applicazione di
percentuali sull'importo complessivo dei lavori. È richiesto invece
al coordinatore per la progettazione l'impegno di calcolare i costi
della sicurezza mediante un accurato computo metrico estimativo
fondato sulle proprie scelte progettuali.
Il metodo di calcolo dei costi della sicurezza da escludere dal
ribasso si può ricavare dal decreto del Presidente della Repubblica
n. 222 attraverso una lettura esegetica delle disposizioni contenute
nell'art. 7.
Sotto questo profilo l'interpretazione fornita dalla Conferenza
delle regioni, assunta peraltro in conformità al parere dell'UOC
Unità operativa di coordinamento presso il Ministero delle
infrastrutture e trasporti, costituisce un valido contributo.
L'impostazione contenuta nel predetto documento (per brevità,
documento ITACA) è fondata sui seguenti assunti:
in base a una lettura combinata dell'art. 12, comma 1 del decreto
legislativo n. 494/1996 e dell'art. 7, comma 1 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 222/2003 non tutti i costi della
sicurezza devono essere stimati nel PSC, ma solo quelli elencati nel
citato art. 7;
in base all'art. 7, comma 4 dello stesso regolamento e alle altre
disposizioni succitate, sono esclusi dal ribasso in sede di gara solo
i costi della sicurezza preventivamente stimati nel PSC;
a norma dell'art. 5 del decreto ministeriale n. 145/2000,
rientrano tra le spese generali una parte delle spese «di sicurezza»
necessarie all'assolvimento degli obblighi del decreto legislativo n.
626/1994, in particolare quelle legate all'adeguamento del cantiere
(vd. parere UOC Ministero infrastrutture).
Partendo da tali assunti, il documento ITACA opera una distinzione
tra i costi della sicurezza a cui l'impresa è vincolata
contrattualmente in quanto previsti nel PSC per lo specifico cantiere
(per brevità, costi della sicurezza «contrattuali») e costi della
sicurezza che il datore di lavoro è comunque obbligato a sostenere a
norma del titolo IV del decreto legislativo n. 626/1994 per
l'esecuzione in sicurezza di ogni singola lavorazione compresa
nell'appalto (costi della sicurezza «ex lege»).
I costi della sicurezza «contrattuali» vanno riconosciuti
integralmente all'appaltatore, in quanto derivanti dall'ingerenza del
committente nelle scelte esecutive dell'impresa, che deve conformarsi
alle indicazioni del PSC.
Secondo il documento ITACA, quindi, il PSC in base al disposto
dell'art. 7, comma 1 deve comprendere soltanto le spese connesse al
coordinamento delle attività nel cantiere, alla gestione delle
interferenze o sovrapposizioni, nonchè quelle degli apprestamenti,
dei servizi e delle procedure necessari per la sicurezza dello
specifico cantiere secondo le scelte di discrezionalità tecnica del
coordinatore della sicurezza in fase di progettazione.
Non sono oggetto del PSC, in quanto costi della sicurezza ex lege,
quelli intrinsecamente connessi alle varie lavorazioni e compresi nei
relativi prezzi unitari, come le spese per i dispositivi di
protezione individuale (DPI), nonchè i cosiddetti «costi generali»
per l'adeguamento dell'impresa al decreto legislativo n. 626/1994,
ossia la formazione, l'informazione, la sorveglianza sanitaria, etc.
È chiaro, altresì, che per la stima dei costi di sicurezza
contrattuali il progettista della sicurezza dovrà procedere mediante
computo metrico.
Il documento si sofferma anche sui costi derivanti dal Piano
operativo di sicurezza redatto dall'impresa. Come piano complementare
e di dettaglio del PSC, il POS non dà luogo a costi aggiuntivi
rispetto a quelli stimati nel PSC.
Essendo anche equiparato al documento di valutazione dei rischi
della singola impresa previsto dall'art. 4 del decreto legislativo n.
626/1994, esso contiene le scelte relative a misure e a procedure di
prevenzione (DPI, formazione, sorveglianza sanitaria, etc.) i cui
costi sono indipendenti dal rapporto contrattuale e quindi non sono a
carico del committente.
L'interpretazione proposta dal documento ITACA appare per larga
parte aderente al nuovo quadro normativo, così come innovato dal
regolamento n. 222/2003.
Difatti, nel nuovo assetto introdotto dal decreto del Presidente
della Repubblica n. 222 vige l'obbligo di evidenziare nel PSC e
conseguentemente escludere dal ribasso di gara soltanto i costi della
sicurezza contrattuali.
Nell'elenco tassativo di cui all'art. 7, comma 1, infatti, non sono
comprese le voci riconducibili ai cd. costi ex lege, quali, ad
esempio, i DPI necessari all'esecuzione ordinaria delle varie
lavorazioni, la formazione dei lavoratori, ecc.
Lo stesso documento ITACA pone poi la questione se, in base al
disposto dell'art. 31, comma 2 della legge n. 109/1994 (oggi art. 131
del decreto legislativo n. 163/2006), tutti i costi della sicurezza
debbano essere esclusi dal ribasso.
Il problema riguarda in particolare il POS, per il quale il comma 2
dell'art. 31 (riprodotto nell'art. 131) prevede che - al pari che per
il PSC e il PSS - «i relativi oneri vanno evidenziati nei bandi di
gara e non sono soggetti a ribasso d'asta».
Tale norma viene interpretata nel senso che la stazione appaltante
deve stimare ed evidenziare nel bando per l'esclusione dal ribasso di
gara unicamente i costi della sicurezza individuati nel PSC ossia
quelli contrattuali, mentre i restanti costi della sicurezza - ossia
quelli relativi alla tutela fisica dei lavoratori nell'esecuzione
delle singole lavorazioni e quelli relativi all'organizzazione
dell'impresa, connessi alla mera osservanza delle norme in materia di
sicurezza - che non sono compresi nell'elenco di cui all'art. 7,
comma 1 del decreto del Presidente della Repubblica n. 222,
dovrebbero anch'essi essere esclusi dal ribasso.
Tuttavia secondo questa tesi non compete alla S.A. stimarne
analiticamente l'importo, ma solo «evidenziarli nei bandi di gara».
Spetterebbe invece alle singole imprese concorrenti effettuarne la
stima analitica estrapolandoli dal costo delle singole lavorazioni
(con l'utilizzo dei prezziari specialistici per la sicurezza già
predisposti dalle regioni) ed escluderli dal ribasso in sede
d'offerta.
Le stazioni appaltanti dovranno verificare la congruità delle
offerte delle imprese con riguardo ai costi di sicurezza evidenziati
da queste, per accertare che sia stata correttamente valutata la
quota relativa alla sicurezza e che non sia assoggettata al ribasso.
In riferimento a questi ultimi assunti, il rimedio proposto da
ITACA non trova piena copertura normativa e potrebbe tra l'altro
comportare un aggravio del procedimento di gara.
Quanto alla verifica della congruità, l'art. 87 del codice n.
163/2006 espressamente prevede (comma 2, lettera e) che le
giustificazioni possono riguardare, tra l'altro, il rispetto delle
norme in tema di sicurezza e condizioni di lavoro.
Questa Autorità ritiene dunque che la verifica sulla circostanza
che il ribasso offerto lasci inalterata la sicurezza ex lege potrà
essere effettuata dalla stazione appaltante nei confronti
dell'offerta dell'aggiudicatario, ovvero nei confronti della
successiva offerta, nel caso in cui l'offerente primo classificato
non riuscisse a dimostrare la congruità del suo ribasso, e così
via.
Tale metodo è inoltre applicabile anche nei casi in cui il
committente optasse per l'esclusione automatica delle offerte, ai
sensi dell'art. 122, comma 9 del codice n. 163: infatti, anche per
gli appalti sotto soglia, ogni stazione appaltante (cfr. art. 86,
comma 3 e art. 87, comma 1) esercita la discrezionalità di valutare
la congruità dell'offerta, compresa quella che presenti il ribasso
che per difetto più si avvicina alla soglia di anomalia individuata
ai sensi dell'art. 86 di detto codice.
Inoltre, secondo il principio di effettività, sul coordinatore
della sicurezza per la fase dell'esecuzione (CSE) grava l'obbligo di
verificare, da un lato, la costante corrispondenza dei contenuti del
PSC alla specificità del cantiere e dall'altro, il rispetto da parte
dell'esecutore di tutti gli altri obblighi generali della sicurezza
(ex lege) che, in quanto a carico dell'esecutore stesso, non fanno
parte del PSC.
Quanto poi alla estrapolazione dal costo delle singole lavorazioni,
nel vigente ordinamento vanno esclusi dal ribasso i costi per la
sicurezza riferiti alle esigenze dello specifico cantiere ex art. 7
del decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003, con la
conseguenza che non vi sarebbe per le SS.AA. l'obbligo di individuare
una componente di costo riferibile alla sicurezza nel prezzo unitario
di ciascuna lavorazione e di escluderla dal ribasso (Sotto questo
profilo, è significativo il raffronto tra l'art. 34 del regolamento
e la nuova disciplina dell'allegato XXI del codice - valida, però,
per i soli lavori relativi a infrastrutture strategiche e
insediamenti produttivi ex legge n. 443/2001 - che, all'art. 15, non
menziona tra le componenti del prezzo unitario delle lavorazioni la
quota riferita alla sicurezza).
È evidente, altresì, che l'individuazione e la stima dei costi
della sicurezza è adempimento che attiene alla competenza esclusiva
della S.A., nel quadro della predeterminazione del corrispettivo
della prestazione che è propria del contratto d'appalto.
L'impresa quindi non può provvedere o comunque partecipare alla
definizione della parte del prezzo da escludere dal ribasso d'asta
(ad esempio, con l'individuazione dei costi derivanti dal POS o dal
PSS). Tanto è vero che il decreto del Presidente della Repubblica n.
222 tra i contenuti minimi rispettivamente del PSS e del POS esclude
espressamente, o quantomeno non prevede, la stima dei relativi costi
(cfr. art. 7, comma 2, art. 5, comma 1 e art. 6, comma 1 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 222/2003).
Ciò non esclude, peraltro, che l'impresa possa influenzare la
determinazione del costo della sicurezza, attraverso le modifiche che
la stessa eventualmente propone al piano di sicurezza ai sensi
dell'art. 131, comma 2 (prima della stipula del contratto, ossia in
sede di POS) e comma 4 (prima dell'inizio dei lavori ovvero in corso
d'opera) a condizione che tali modifiche siano approvate dalla
stazione appaltante.
In sintesi, può dunque verificarsi - dopo che la S.A., attraverso
il coordinatore per la progettazione, abbia provveduto a calcolare i
costi della sicurezza in sede di PSC - che: la sola impresa
aggiudicataria presenti in sede di POS proposte di adeguamento del
PSC in rapporto alla propria tecnologia ed organizzazione di cantiere
- e conseguentemente anche dei relativi costi di sicurezza, già
calcolati dalla S.A. - purchè tali modifiche siano destinate a
migliorare la sicurezza dei lavoratori.
L'amministrazione, nel valutare le proposte dell'impresa
aggiudicataria, può modificare la stima dei costi della sicurezza
effettuata in sede di PSC, ma con parziali e limitate variazioni,
eventualmente anche in detrazione.
Il costo degli apprestamenti.
In rapporto alla seconda questione di cui in premessa, si pone poi
la problematica relativa al costo delle opere provvisionali e degli
apprestamenti.
Nel decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003 il
riferimento agli apprestamenti è contenuto nelle seguenti norme:
l'art. 1, comma 1, lettera c), laddove sono definiti
apprestamenti «le opere provvisionali necessarie ai fini della salute
e della sicurezza dei lavoratori in cantiere»;
l'art. 7, comma 1, che, nell'elencare i costi afferenti alla
sicurezza per i cantieri ove è prevista la redazione del PSC, alla
lettera a) stabilisce che «... nei costi della sicurezza vanno
stimati ... i costi degli apprestamenti previsti nel PSC ...»;
l'allegato 1, ove è contenuto l'elenco, definito «indicativo e
non esauriente», degli elementi essenziali utili alla definizione dei
contenuti del PSC, e in particolare il primo capoverso che indica le
voci comprese nella categoria degli apprestamenti.
Confrontando dette disposizioni con l'art. 5 del decreto
ministeriale n. 145/2000 sopra ricordato, si coglie il contenuto
innovativo del regolamento n. 222.
Stando alla portata letterale della legge, infatti, alcune voci di
costo che in base al decreto ministeriale n. 145 afferivano alle
spese generali di cantiere a carico dell'impresa, rientrando ora tra
gli «apprestamenti» in forza dell'elencazione contenuta nell'allegato
I, primo capoverso, del decreto del Presidente della Repubblica n.
222, sono integralmente riconducibili al costo della sicurezza e
devono essere escluse dal ribasso.
Ci si riferisce in particolare ai mezzi e servizi di protezione
collettiva connessi agli obblighi della legge n. 626/1994, alle
recinzioni di cantiere, nonchè alle opere provvisionali propriamente
dette (ponteggi, trabattelli, etc.) e i baraccamenti di cantiere
(bagni, spogliatoi, refettori etc.).
Si veda al riguardo l'elenco contenuto all'art. 7, comma 1, e in
particolare la lettera a) laddove è stabilito che «... nei costi
della sicurezza vanno stimati ... i costi degli apprestamenti
previsti nel PSC ...».
Oggi infatti la normativa, con il citato allegato 1 al decreto del
Presidente della Repubblica n. 222, definisce apprestamenti, con
elencazione esemplificativa, «i ponteggi, i trabattelli, gli
impalcati, le passerelle, le andatoie», oltre che «i bagni, i
refettori, gli spogliatoi ...» etc., tutti elementi che, benchè
destinati funzionalmente a servizio delle attività di costruzione o
di altre attività connesse, devono garantire prioritariamente,
attraverso le loro caratteristiche intrinseche nonchè in forza delle
condizioni di uso e di manutenzione, il rispetto dei requisiti di
sicurezza e di igiene.
Sotto questo profilo, quindi, la formulazione dell'art. 7
differisce dalla disposizione dell'art. 5, lettera c) del decreto
ministeriale n. 145/2000, in base alla quale, come sopra ricordato,
le spese per le opere provvisionali erano comprese nel prezzo delle
lavorazioni, a carico dell'esecutore e assoggettate a ribasso. In
altri termini, quindi, erano ascritte alle cd. «spese generali».
Altrettanto dicasi delle voci di cui alle lettere a) ed i)
dell'art. 5.
Si rileva, inoltre, che anche il documento della Conferenza delle
regioni concorda con la tesi di ricondurre i costi degli
apprestamenti, e in particolare delle opere provvisionali, tra i
costi della sicurezza, alla luce dell'art. 7, comma 1 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 222/2003; pur sottolineando, al
riguardo, il discrimine costituito dall'inserimento nel PSC, per cui
potrebbero afferire integralmente alla sicurezza solo gli
apprestamenti previsti dal progettista della sicurezza in base alla
sua discrezionalità tecnica.
Premesso quanto sopra, la traslazione tra gli oneri di sicurezza di
alcune voci prima considerate «spese generali» potrebbe però
determinare alcuni dubbi applicativi, nonchè problemi di coerenza
con la normativa esistente.
Per un primo aspetto, posto che la componente relativa alle spese
generali inclusa nei prezzi unitari è sempre calcolata in base ad
una percentuale compresa tra il 13 e il 15% (cfr. art. 34 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 554/1999), oggi il trasferimento
delle opere provvisionali e dei baraccamenti dall'ambito delle S.G. a
quello della sicurezza può comportare l'esigenza di rideterminare
l'incidenza delle spese generali su valori percentuali inferiori a
quelli fissati dalla norma, onde evitare di pagare due volte le
stesse spese.
In secondo luogo, si pone il problema di imputare il costo delle
attrezzature che svolgono una funzione sostitutiva delle opere
provvisionali (ponti mobili, cestelli), ma che in base alla legge
sono da considerare spese generali.
Al riguardo si ritiene che, ove l'impresa, in variazione alle
previsioni del PSC e dietro espressa autorizzazione della S.A.,
adotti un macchinario in luogo di un ponteggio, la conseguente
variazione di costo dovrà essere considerata alla stregua di quanto
indicato nella parte finale del precedente paragrafo.
Inoltre, è stata prospettata la questione relativa alla esatta
portata della disposizione di cui alla lettera c) del richiamato art.
1 del decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003, che
classifica come apprestamenti «le opere provvisionali necessarie ai
fini della tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori».
In particolare, si tratta di chiarire se l'elemento teleologico
racchiuso nell'alinea «... ai fini della tutela della salute e della
sicurezza dei lavoratori» valga in qualche modo a restringere il
campo delle opere provvisionali imputabili alla sicurezza.
In altri termini, si tratta di verificare se le opere
provvisionali, tra cui i ponteggi, debbano integralmente afferire
alla sicurezza ed i relativi costi essere sottratti dal ribasso,
ovvero se continua ad operare la prassi precedente di assoggettare a
ribasso quanto meno il costo delle opere provvisionali strettamente
strumentali all'esecuzione delle varie lavorazioni.
Difatti, attraverso una esegesi della disposizione ora indicata,
tra gli apprestamenti rientrerebbero solo le opere provvisionali
necessarie «ai fini della tutela della salute e della sicurezza dei
lavoratori» in cantiere, cosicchè, non subendo modificazione - ad
esempio - la distinzione tra ponteggi «di servizio» e ponteggi «di
sicurezza», solo questi ultimi sarebbero computati tra gli oneri di
sicurezza.
Tale interpretazione, per quanto non irragionevole sul piano
astratto, sarebbe però di non agevole applicazione, per la
difficoltà di definire un discrimine netto tra quanto (un
apprestamento o parte di esso) è destinato in prevalenza a garantire
la sicurezza dei lavoratori e quanto afferisce invece ad altre
funzioni.
Il legislatore ha dunque privilegiato una scelta definitiva
attraverso una inequivoca, seppur solo esemplificativa, elencazione
delle tipologie di apprestamenti i cui costi vanno esclusi dal
ribasso.
Questo nuovo orientamento del legislatore, distaccandosi da quello
risalente al decreto ministeriale n. 145/2000, sembra peraltro
coerente con la generale evoluzione del quadro normativo verso un
consolidamento e rafforzamento della sicurezza nei luoghi di lavoro
ed in particolare nei cantieri.
La sicurezza e le varianti.
Il decreto del Presidente della Repubblica n. 222, all'art. 7 nel
comma 5, dispone espressamente che anche nel caso di varianti in
corso d'opera è necessario stimare i costi della sicurezza,
adottando i medesimi criteri che si applicano nella fase di
progettazione dei lavori od opere.
Pertanto nel caso di varianti le relative perizie, ai sensi
dell'art. 134, comma 9 del decreto del Presidente della Repubblica n.
554/1999, dovranno essere corredate anche del PSC ed a questi fini il
RUP dovrà farsi carico del rispetto di tali adempimenti ed in
particolare di quello relativo all'individuazione del costo della
sicurezza compreso nell'importo di perizia, costo da non assoggettare
a ribasso.
In taluni casi, invece, la variazione progettuale in corso d'opera
è generata proprio dalla necessità di migliorare il PSC rispetto
alla primitiva stesura facente parte del progetto appaltato, sia che
esso contenga una vera e propria carenza di previsione - in caso di
previsione parziale delle misure di sicurezza o sottostima dei
relativi costi - sia che esso necessiti di meri assestamenti o
correttivi di dettaglio; ciò si ricava dall'art. 131, comma 4 del
codice dei contratti n. 163/2006.
Altre problematiche in tema di sicurezza - Implementazione del
casellario informatico.
Sono state inoltre esaminate altre questioni riguardanti le azioni
di contrasto da parte dei soggetti istituzionali nei confronti del
grave fenomeno degli infortuni sul lavoro.
In generale è stato osservato che una efficace politica di
prevenzione degli incidenti e di tutela dell'integrità dei
lavoratori si scontra con la resistenza da parte di alcuni operatori
del settore alla «effettiva» applicazione delle norme di legge e
delle regole di sicurezza contenute nei piani.
Sotto questo profilo, in una logica di contrasto di comportamenti
irregolari, l'Autorità ritiene necessario che le SS.AA. attendano
alla selezione dei contraenti anche in base a criteri di provata
affidabilità nella prevenzione degli incidenti e di capacità ad
eseguire i lavori in sicurezza.
In questo senso, i poteri delle SS.AA. sono delimitati dall'art.
75, comma 1, lettera e) del decreto del Presidente della Repubblica
n. 554/1999 (oggi art. 38, comma 1, lettera e) del codice degli
appalti n. 163/2006), in base al quale tra le cause d'esclusione
dalle gare d'appalto per l'esecuzione dei lavori pubblici è compreso
l'«aver commesso gravi infrazioni debitamente accertate alle norme in
materia di sicurezza e ogni altro obbligo derivante dai rapporti di
lavoro, risultanti dai dati in possesso dell'osservatorio».
Tale circostanza, come è noto, configura un requisito di ordine
generale e di affidabilità per poter contrattare con la P.A., ed è
soggetto a una verifica di tipo dinamico da parte delle SS.AA. in
occasione di ogni singola gara (si veda anche l'art. 3 del decreto
legislativo n. 494/1996, e successive modificazioni, che affida al
committente l'onere di verificare «l'idoneità tecnico-professionale
delle imprese esecutrici»).
In coerenza con le citate disposizioni, il regolamento sulla
qualificazione n. 34/2000, all'art. 27, comma 2, prevede che nel
casellario informatico presso l'osservatorio siano annotati tra
l'altro:
«p) eventuali episodi di grave negligenza nell'esecuzione di
lavori ovvero gravi inadempienze contrattuali, anche in riferimento
all'osservanza delle norme in materia di sicurezza e degli obblighi
derivanti da rapporto di lavoro, comunicate dalle stazioni
appaltanti».
In ordine ai presupposti per l'iscrizione nel casellario di detta
annotazione, l'Autorità con successive determinazioni n. 16-23/2001,
n. 10/03, n. 13/2003 e n. 1/05, ha complessivamente affermato che:
l'accertamento della esistenza e della gravità della violazione
compete alla stazione appaltante;
detto accertamento è di natura discrezionale e comporta
l'obbligo di motivazione;
la S.A. può desumere la «gravita» della violazione dalla
specifica tipologia dell'infrazione commessa, sulla base del tipo di
sanzione penale (arresto o ammenda) irrogata, dell'eventuale
reiterazione della condotta, del grado di colpevolezza e delle
eventuali altre conseguenze dannose che ne sono derivate (es.
infortunio sul lavoro);
per gravi infrazioni alle norme in materia di sicurezza e ad ogni
altro obbligo derivante dal rapporto di lavoro debbono intendersi non
soltanto le omissioni inerenti il mancato pagamento dei relativi
contributi, ma anche le infrazioni alle prescrizioni di cui al
decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, al decreto legislativo
14 agosto 1996, n. 494 e al decreto legislativo 19 novembre 1999, n.
528 sulla sicurezza nei cantieri.
In rapporto agli obbiettivi sopra indicati emerge l'esigenza di
incrementare la pubblicità - tramite l'Osservatorio - delle notizie
circa la affidabilità delle imprese sotto il profilo della sicurezza
e di implementare il casellario informatico con le annotazioni
riguardanti le infrazioni delle norme sulla sicurezza e delle
disposizioni contenute nei piani.
Nell'attuale corpus normativo «la grave negligenza» e «la grave
inadempienza contrattuale» in tema di sicurezza di cui all'art. 27,
comma 1, lettera p) del Regolamento n. 34/2000 trova risonanza in
alcune altre disposizioni legislative e regolamentari.
In primo luogo, l'art. 31, comma 3 della legge n. 109/1994,
modificata dalla legge n. 415/1998, oggi riprodotto nell'art. 131 del
codice degli appalti, ove è sancito che «le gravi o ripetute
violazioni dei piani di sicurezza da parte dell'appaltatore o del
concessionario, previa formale costituzione in mora dell'interessato,
costituiscono causa di risoluzione del contratto».
Al contempo, l'art. 127, comma 2 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999 - e analogamente l'art. 5 del decreto
legislativo n. 494/1996, e successive modificazioni ed integrazioni -
che consente al coordinatore per l'esecuzione, al ricorrere di gravi
inosservanze delle norme in materia di sicurezza nei cantieri, di
assumere diversi provvedimenti, graduati in rapporto alla valutazione
del caso concreto ed in particolare:
«d) proporre alla stazione appaltante la sospensione dei lavori,
l'allontanamento delle imprese o dei lavoratori autonomi dal cantiere
o la risoluzione del contratto;
e) sospendere in caso di pericolo grave ed imminente le singole
lavorazioni fino alla comunicazione scritta degli avvenuti
adeguamenti effettuati dalle imprese interessate».
Se ne deduce che sia la fattispecie di cui all'art. 131 del codice
163 che quelle di cui all'art. 127 del regolamento n. 554/1999
possono integrare gli estremi per l'iscrizione nel casellario
informatico delle imprese ex art. 27 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 34/2000.
Tuttavia, allo stato attuale, sono oggetto di comunicazione al
casellario da parte delle stazioni appaltanti solo le infrazioni che
hanno già determinato la risoluzione del rapporto contrattuale ex
art. 31, comma 3 della legge n. 109/1994.
Nella prassi si è quindi determinata una applicazione riduttiva
della norma, rispetto alla più ampia formulazione dello stesso art.
27 o del citato art. 75 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 554/1999, atteso che la gravità dell'infrazione è spesso da
collegare alla recidività della stessa.
Alla luce delle precedenti considerazioni, l'Autorità ritiene che:
il decreto del Presidente della Repubblica n. 222 del 3 luglio
2003 disciplina i contenuti minimi dei piani di sicurezza e
rappresenta il livello minimo inderogabile di regolamentazione,
applicabile a qualunque tipologia lavorativa, dall'opera pubblica
complessa al modesto intervento di manutenzione, naturalmente sempre
nel rispetto dei criteri della ragionevolezza, della proporzionalità
ed adeguatezza;
il coordinatore della sicurezza in fase di progettazione nel
redigere il PSC esercita un'attività amministrativa di
discrezionalità tecnica;
sono oggetto di stima nel PSC solo i costi della sicurezza
espressamente elencati nell'art. 7, comma 1 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 222/2003 e riferibili alle specifiche
esigenze del singolo cantiere (costi della sicurezza «contrattuali»
nel senso sopra indicato);
la stima deve essere congrua, analitica per voci singole, a corpo
o a misura, riferita ad elenchi prezzi standard o specializzati,
oppure basata su prezziari o listini ufficiali vigenti nell'area
interessata, o sull'elenco prezzi delle misure di sicurezza del
committente; nel caso in cui un elenco prezzi non sia applicabile o
non disponibile, si farà riferimento ad analisi costi complete e
desunte da indagini di mercato;
i costi della sicurezza inseriti nel PSC sono evidenziati nei
bandi di gara e non sono soggetti a ribasso d'asta; inoltre su tali
costi non sono ammesse le giustificazioni a corredo dell'offerta, ai
sensi dell'art. 87, comma 4 del codice dei contratti pubblici
approvato con decreto legislativo n. 163 del 12 aprile 2006;
in sede di valutazione della congruità delle offerte, la
stazione appaltante deve procedere, ai sensi dell'art. 86, comma 3 e
dall'art. 87, comma 2, lettera e) del codice n. 163/2006, alla
verifica del rispetto delle norme vigenti in tema di sicurezza e
condizioni di lavoro;
gli apprestamenti di cui all'art. 7, comma 1, elencati
nell'allegato 1 del decreto del Presidente della Repubblica n.
222/2003, sono ricompresi negli oneri della sicurezza ed i relativi
costi non sono soggetti a ribasso d'asta;
il coordinatore della sicurezza per la fase dell'esecuzione (CSE)
ha l'obbligo di verificare, da un lato, la costante corrispondenza
dei contenuti del PSC alla specificità del cantiere e dall'altro, il
rispetto da parte dell'esecutore di tutti gli altri obblighi generali
della sicurezza (ex lege) che, in quanto a carico dell'esecutore
stesso, non fanno parte del PSC; il RUP vigila, verificando che tali
adempimenti a carico del CSE siano effettivamente assolti, compresi
tutti quelli indicati nell'art. 127 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999;
nel caso di varianti in corso d'opera, le relative perizie, ai
sensi dell'art. 134, comma 9 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999 dovranno essere corredate anche del PSC e a
questi fini il RUP dovrà farsi carico del rispetto di tali
adempimenti ed in particolare di quello relativo all'individuazione
del costo della sicurezza compreso nell'importo di perizia, costo da
non assoggettare a ribasso;
le stazioni appaltanti devono acquisire le segnalazioni, i
verbali e gli ordini di servizio emessi dal CSE, al fine di valutare,
ai sensi dell'art. 127 del decreto del Presidente della Repubblica n.
554/1999 (e dell'art. 5 del decreto legislativo n. 494/1996, e
successive modificazioni), se ricorrano le condizioni per la
sospensione dei lavori o per l'allontanamento delle imprese o dei
lavoratori autonomi dal cantiere o per la risoluzione dell'appalto;
le reiterate infrazioni agli obblighi della sicurezza
costituiscono un valido presupposto per avviare la risoluzione del
contratto, secondo la procedura dell'art. 119 del medesimo decreto
del Presidente della Repubblica n. 554/1999 (oggi, art. 136 del
decreto legislativo n. 163/2006);
le stazioni appaltanti devono inviare all'Osservatorio, per
l'annotazione nel casellario informatico, copia di tutte le
segnalazioni riguardanti le infrazioni in fatto di sicurezza prodotte
dal coordinatore (CSE), che siano seguite da risoluzione del
contratto o anche dalla sola sospensione dei lavori;
tutte le precedenti determinazioni emanate da questa Autorità
nella materia della sicurezza, si intendono superate, per la parte
relativa ai criteri di computo dei costi della sicurezza.

Roma, 26 luglio 2006

Il presidente: Rossi Brigante