1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 9-3-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 69 SENTENZA 23 febbraio - 3 marzo 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Costituzione e intervento in giudizio - Costituzione della Regione Campania deliberata dal coordinatore dell'Avvocatura regionale, anziche' dalla Giunta regionale - Ratifica della Giunta intervenuta oltre i termini perentori di costituzione - Inammissibilita'. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 32, ultimo comma; legge statutaria 28 maggio 2009, n. 6, art. 51. Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Campania - Modifica dell'art. 81 della legge della Regione Campania n. 1/2008 - Estensione delle procedure di stabilizzazione di cui all'art. 1, comma 565, della legge n. 296 del 2006 alla "dirigenza di primo livello" che abbia prestato servizio a tempo determinato presso le aziende sanitarie, al personale del comparto e alla dirigenza delle aziende ospedaliere universitarie che svolge in via esclusiva attivita' di assistenza sanitaria in forza di contratti a tempo determinato stipulati con le medesime aziende - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile, nonche' dei principi fondamentali della legislazione statale nella materia di legislazione concorrente del coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Campania 21 gennaio 2010, n. 2, art. 1, commi 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62 e 63 (modificativo dell'art. 81 della legge della Regione Campania 30 gennaio 2008, n. 1). - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. l), e terzo; legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 71, 72, 73 e 74; d.l. 1° luglio 2009, n. 78 (convertito nella legge 3 agosto 2009, n.102), art. 17, commi 10, 11, 12 e 13. Ambiente - Norme della Regione Campania - Modifica dell'art. 32-bis della legge della Regione Campania n. 4 del 2007 - Consorzi obbligatori per lo smaltimento dei rifiuti - Cessazione e trasferimento delle funzioni alle province, che subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi con decorrenza solo "dal momento dell'avvenuto trasferimento dei servizi al nuovo soggetto gestore" - Contrasto con la vigente disciplina statale con conseguente violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Campania 21 gennaio 2010, n. 2, art. 1, comma 69, che modifica l'art. 32-bis della legge della Regione Campania 28 marzo 2007, n. 4. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s); d.l. 30 dicembre 2009, n. 195 (convertito, con modificazioni dalla legge 26 febbraio 2010, n. 26), art. 11. Impiego pubblico - Norme della Regione Campania - Disposizioni in materia di trattamento indennitario spettante agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania - Previsione che al termine della legislatura la Giunta regionale provvede alla remissione al Consiglio delle quote necessarie alla copertura delle spese di liquidazione accertate ad avvenuta elezione relativamente ai Consiglieri non rieletti - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Campania 21 gennaio 2010, n. 2, art. 1, comma 83, che modifica l'art. 3 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l). Impiego pubblico - Norme della Regione Campania - Dipendenti del Consiglio regionale, della Giunta regionale e degli enti strumentali della regione - Possibilita', con almeno otto anni di anzianita' lavorativa, di presentare domanda per la risoluzione del rapporto di lavoro per gli anni 2010-2012, dietro corresponsione di incentivi economici fino ad un massimo di trentasei mensilita' per il personale non dirigente e fino ad un massimo di trenta mensilita' per il personale dirigenziale - Contrasto con le disposizioni statali che riservano alla contrattazione collettiva la determinazione delle regole del rapporto di lavoro con conseguente violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Campania 21 gennaio 2010, n. 2, art. 1, commi 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90 e 91. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l); d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, artt. 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49 e 50. (011C0137) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 9-3-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO.
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI.
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi da 55
a 63, comma 69 e commi da 84 a 91 della legge della Regione Campania
21 gennaio 2010, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale della Regione Campania - Legge finanziaria anno
2010), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 22-24 marzo 2010, depositato in cancelleria il 30 marzo
2010 ed iscritto al n. 51 del registro ricorsi 2010.
Visti l'atto di costituzione della Regione Campania, nonchè
l'atto di intervento della Federazione Precari della Sanità Campana,
FP - CGIL Medici Campania e CIMO-ASMD (Coordinamento italiano medici
ospedalieri - Associazione sindacale medici dirigenti) Regione
Campania;
Udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2011 il Giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi gli avvocati Antonio Nardone per la Federazione Precari
della Sanità Campana, FP - CGIL Medici Campania e CIMO-ASMD
(Coordinamento italiano medici ospedalieri - Associazione sindacale
medici dirigenti) Regione Campania,Vincenzo Cocozza per la Regione
Campania e l'avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato in cancelleria il 30 marzo 2010, il
Presidente del Consiglio dei ministri - unitamente alle censure
relative ad altre disposizioni del medesimo testo normativo, decise
separatamente - ha promosso, in via principale, questione di
legittimità costituzionale, con riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione, dell'art. 1,
commi da 55 a 63, comma 69 e commi da 83 a 91 della legge della
Regione Campania 21 gennaio 2010, n. 2 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania
- Legge finanziaria anno 2010).
2. - Espone il Presidente del Consiglio che le disposizioni
contenute nei commi da 55 a 60 dell'art. 1 della legge regionale in
esame sono dirette a modificare l'art. 81 della legge regionale 30
gennaio 2008, n. 1, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania (Legge
finanziaria 2008)», nel senso di estendere le procedure di
stabilizzazione previste dal medesimo articolo nell'ambito di quanto
previsto dall'art. 1, comma 565, della legge 27 dicembre 2006, n.
296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», alla «dirigenza di
primo livello» (con esclusione dei dirigenti di strutture semplici e
complesse) che abbia prestato servizio a tempo determinato presso le
aziende sanitarie, al personale del comparto ed alla dirigenza delle
aziende ospedaliere universitarie che svolge in via esclusiva
attività di assistenza sanitaria in forza di contratti a tempo
determinato stipulati con le medesime aziende.
Secondo il ricorrente, le predette previsioni ripropongono
sostanzialmente i contenuti delle disposizioni recate dall'art. 1,
commi 1 e 4, della precedente legge della Regione Campania 14 aprile
2008, n. 5 (Modifiche dell'art. 81 della legge regionale 30 gennaio
2008, n. 1, concernenti norme per la stabilizzazione del personale
precario del servizio sanitario regionale), che questa Corte, con la
sentenza n. 215 del 2009, aveva dichiarato illegittime. I commi 56,
57 e 58 della legge regionale oggi censurata, per ovviare alle lacune
che avevano condotto alla precedente declaratoria di illegittimità
costituzionale, avrebbero integrato le predette previsioni con
apposite norme volte a disporre che la stabilizzazione del personale
dirigenziale avvenga previo accertamento delle specifiche necessità
funzionali dell'amministrazione procedente, a seguito di verifica in
termini positivi dell'attività svolta come dirigente nell'ambito del
rapporto a tempo determinato. Inoltre, nei confronti del personale
dirigenziale assunto ab origine mediante procedure concorsuali
preordinate al conferimento di incarichi dirigenziali, il legislatore
ha altresì previsto che, in caso contrario, gli interessati debbano
comunque essere preventivamente sottoposti a selezioni basate sulle
norme statali vigenti in materia di accesso alla dirigenza.
Nonostante le modifiche apportate, secondo il ricorrente anche la
nuova normativa regionale sarebbe costituzionalmente illegittima,
essendo profondamente mutato il quadro normativo statale in materia
di assunzioni di personale precario, sia con riferimento alla
generalità delle amministrazioni pubbliche, sia relativamente, in
particolare, agli enti del Servizio sanitario nazionale. In
particolare, l'art. 1, comma 565, della legge n. 296 del 2006, in
quanto riferito al triennio 2007-2009, dovrebbe intendersi superato:
invero, secondo il ricorrente, per l'anno in corso e per gli anni
2011-2012 occorrerebbe far riferimento, per quanto concerne il
contenimento delle spese di personale degli enti del S.S.N., alle
norme contenute nell'art. 2, commi da 71 a 74, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)»,
che, a suo avviso, si configurano quali norme di coordinamento della
finanza pubblica e non recano alcuna disposizione volta a consentire
l'attuazione di procedure di stabilizzazione di personale anche non
dirigenziale. Le predette procedure di stabilizzazione dovrebbero,
inoltre, ritenersi superate anche per effetto delle previsioni recate
dall'art. 17, commi da 10 a 13, del decreto-legge 1° luglio 2009, n.
78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini), convertito,
con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102 che, con
riferimento alla generalità delle amministrazioni pubbliche,
stabiliscono nuove modalità di assunzione a tempo indeterminato del
personale non dirigenziale che abbia prestato servizio a tempo
determinato.
2.1 - Le predette norme, richiamate dallo stesso art. 2, comma
74, della n. 191 del 2009, farebbero esclusivo riferimento al
personale precario non dirigenziale delle amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche) e successive modificazioni, tra cui sono ricompresi anche
gli enti del S.S.N. Alla luce di quanto precede, i commi in esame
della legge regionale campana violerebbero sia l'art. 117, comma 2,
lettera 1), Cost., il quale riserva alla competenza esclusiva dello
Stato l'ordinamento civile e, quindi, i rapporti di diritto privato
regolabili dal codice civile (contratti collettivi), sia l'art. 117,
comma terzo, Cost., essendo adottate in violazione delle norme
statali di coordinamento della finanza pubblica sopra richiamate.
Secondo il ricorrente, infine, risulterebbe illegittimo il
riferimento alla dirigenza di primo livello recato dai commi in
esame, tenuto conto che il d.lgs. del 19 giugno 1999, n. 229 (Norme
per la razionalizzazione del Servizio sanitario regionale, a norma
dell'art. 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), nel dettare una
nuova disciplina della dirigenza sanitaria del servizio sanitario
nazionale, ha stabilito che la stessa è articolata in un unico ruolo
ed in un unico livello. Tale modifica ordinamentale sarebbe infatti
stata recepita dal C.C.N.L. dell'8 giugno 2000 e non avrebbe subito
variazioni per effetto dei successivi C.C.N.L. Anche sotto tale
profilo, pertanto, le disposizioni censurate dovrebbero ritenersi in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera 1), Cost.
3. - Riferisce, inoltre, il Presidente del Consiglio, che il
predetto art. 1 della legge regionale impugnata, al comma 69, apporta
talune modifiche all'art. 32-bis della legge regionale 28 marzo 2007,
n. 4, recante «Norme in materia di gestione, trasformazione,
riutilizzo dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati», prevedendo che
i consorzi obbligatori per lo smaltimento dei rifiuti cessino di
svolgere le proprie funzioni, trasferite alle Province, che
subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi, non più
immediatamente, come disposto dal previgente art. 32-bis, inserito
dalla legge regionale n. 4 del 2007, ma solo dal momento
dell'avvenuto trasferimento dei servizi al nuovo soggetto gestore.
Il ricorrente evidenzia che la disciplina dei rifiuti, per
consolidato orientamento di questa Corte, viene concordemente fatta
rientrare, nell'ambito della legislazione esclusiva statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., collocandosi
nell'ambito della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, mentre
resta in capo alle Regioni la possibilità di intervenire, ovviamente
nel rispetto dei livelli uniformi di tutela apprestati dallo Stato; e
che la competenza statale nella materia ambientale si intreccia con
altri interessi e competenze, di modo che deve intendersi riservato
allo Stato il potere di fissare standard di tutela uniforme
sull'intero territorio nazionale. Proprio nel legittimo esercizio di
siffatta potestà il Governo avrebbe emanato il decreto-legge 30
dicembre 2009, n. 195 (Disposizioni urgenti per la cessazione dello
stato di emergenza in materia di rifiuti nella Regione Campania, per
l'avvio della fase post emergenziale nel territorio della Regione
Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del
Consiglio dei ministri ed alla protezione civile), convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 26 febbraio
2010, n. 26, recante, tra l'altro, norme specifiche per l'emergenza
rifiuti proprio nella Regione Campania e in armonia con la
disposizione regionale dell'originale art. 32-bis della l.r. n. 4 del
2007, per un definitivo trasferimento di funzioni alle province, con
il conseguente venir meno della figura consortile.
Secondo il ricorrente, dunque, il disegno regionale originale
coinciderebbe con quello espresso nell'art. 11, comma 2, del
decreto-legge n. 195 del 2009, il quale prevede talune misure volte
ad accelerare la costituzione e l'avvio delle società provinciali.
Con l'attuale versione dell'art. 32-bis della citata legge regionale
del 2007, viceversa, l'impianto strategico previsto dallo Stato
verrebbe posto nel nulla, atteso che l'ultrattività della figura
consortile impedirebbe alle Province di intraprendere le sopra
menzionate attività di gestione del ciclo dei rifiuti e farebbe sì
che le società provinciali non si trovino attualmente nelle
condizioni, previste per legge, di assumere la veste di soggetti
esattori, con la determinazione, di fatto, dell'inefficacia delle
disposizioni di cui all'art. 11, comma 3, del decreto-legge n. 195
del 2009.
4. - Il Presidente del Consiglio censura, poi, i successivi commi
da 83 a 91 della legge regionale campana, per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera 1), Cost., in materia di retribuzione ed
anzianità di servizio. Le disposizioni in esame consentirebbero ai
dipendenti del Consiglio regionale, della Giunta regionale e degli
enti strumentali della Regione Campania, con solo otto anni di
anzianità lavorativa, di presentare domanda per la risoluzione del
rapporto di lavoro per gli anni 2010-2011-2012, dietro corresponsione
a detto personale, da parte della Regione, di incentivi economici
fino ad un massimo di trentasei mensilità per il personale non
dirigente e fino ad massimo di trenta mensilità per il personale
dirigenziale. Così disponendo, le norme inciderebbero sulla materia
del trattamento economico riservate alla contrattazione collettiva.
Ne conseguirebbe, pertanto, un contrasto con le disposizioni
contenute nel Titolo III (Contrattazione collettiva e
rappresentatività sindacale), artt. da 40 a 50, del d.lgs. n. 165
del 2001, che obbliga al rispetto della normativa contrattuale e
delle procedure da seguire in sede di contrattazione, violando l'art.
117, lettera l) Cost., il quale riserva alla competenza esclusiva
dello Stato l'ordinamento civile e, quindi i rapporti di diritto
privato regolabili dal codice civile (contratti collettivi).
5. - Si è costituita in giudizio la Regione Campania e, quanto
alle censure relative ai commi da 55 a 63, ha dedotto che anche la
normativa statale vigente che, a dire dell'Avvocatura, avrebbe
superato quella di cui aveva tenuto conto la legge regionale
censurata, esplicitamente fa salve le disposizioni della legge
finanziaria del 2007, dal momento che l'art. 2, comma 71, della legge
predetta afferma testualmente «Fermo restando quanto previsto
dall'art. 1, comma 565, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 e
successive modificazioni...». In ogni caso, secondo la difesa
regionale la disciplina relativa alle assunzioni dei dipendenti
regionali rientrerebbe nella competenza residuale delle Regioni in
materia di organizzazione degli uffici regionali, purchè sia
rispettato l'unico limite della diminuzione dell'1,4% della spesa
stabilito dalla normativa statale, a prescindere dalla
stabilizzazione di personale precario. Sarebbe pertanto irrilevante
che l'intervento regionale di stabilizzazione sia intervenuto in un
altro periodo storico rispetto a quello originariamente dichiarato
illegittimo, dato resterebbero immutati i termini soggettivi e
oggettivi e non avendo i dipendenti della Regione Campania potuto
beneficiarne negli anni precedenti.
Quanto al comma 69, la difesa della Regione afferma che la nuova
formulazione della norma non impedisce il trasferimento delle
funzioni dai Consorzi alle Province, e che, trattandosi di una
materia complessa, con intersezione di competenze statali e
regionali, tra le quali quelle relative al governo del territorio e
all'organizzazione amministrativa regionale, la competenza dello
Stato non escluderebbe la concomitante competenza delle Regioni a
intervenire su aspetti meramente organizzativi, come dimostrato dal
fatto che, anche in caso di esigenze unitarie che giustifichino
l'attrazione in sussidiarietà, residuerebbe pur sempre la necessità
quanto meno di meccanismi concertativi, che nella specie non
sarebbero stati previsti.
D'altra parte, prosegue la Regione, la normativa statale di
riferimento in materia di gestione dei rifiuti urbani d.lgs. 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), la cui applicazione in
Campania è stata procrastinata per effetto della situazione di
emergenza, sarebbe incentrata sulla previsione di cd. ambiti
territoriali ottimali (A.t.o.), ma consentirebbe alle Regioni, nella
gestione dei rifiuti, di adottare modelli organizzativi alternativi,
che accentuino il coinvolgimento dei Comuni. Ne consegue che la
normativa regionale "a regime" varata nel periodo di emergenza e
destinata a valere al suo scadere, nell'introdurre, con legge
regionale n. 2 del 2010 un nuovo comma all'art. 10 della precedente
legge regionale n. 4 del 2007, comma mai impugnato, prevedendo anche
in ambito regionale la stessa possibilità di prevedere dei modelli
alternativi agli A.t.o., sarebbe in linea con la normativa statale.
Quanto alla censura sui commi da 83 a 91, secondo la Regione
l'impugnazione della norma sulla indennità dei consiglieri regionali
sarebbe il frutto di una svista, dal momento che tale materia rientra
nella esclusiva sfera di attribuzione dell'ente territoriale. Quanto
alle altre disposizioni, la Regione osserva che l'incentivo,
accedendo ad una facoltà di risoluzione anticipata che si pone in
linea con gli obiettivi di contenimento della spesa pubblica, sarebbe
da un lato misura attinente all'organizzazione interna degli uffici
della Regione, e dall'altro rispettosa della materia del
coordinamento della finanza pubblica, esulando invece dalla materia
dell'ordinamento civile.
6. - Sono intervenuti ad opponendum nel giudizio di
costituzionalità la Federazione Precari della Sanità Campana, la FP
- CGIL - Medici Campania e il Coordinamento Italiano Medici
Ospedalieri - Associazione sindacale Medici Dirigenti, chiedendo il
rigetto del ricorso statale, in particolare con riferimento ai commi
da 55 a 63 della disposizione censurata.
7. - Con memoria depositata il 21 settembre 2010, il Presidente
del Consiglio ha eccepito l'inammissibilità dei tre interventi e
della costituzione in giudizio della Regione Campania, quest'ultima
in quanto deliberata "su proposta" del dirigente del settore
contenzioso amministrativo e tributario con decreto dirigenziale
dell'avvocato coordinatore, ossia da un organo che non è titolare
del relativo potere.
Con memoria depositata in data 23 dicembre 2010, la Regione
Campania ha svolto ulteriori deduzioni a sostegno delle proprie
conclusioni.
Con memoria depositata in data 4 gennaio 2011, il Presidente del
Consiglio ha ribadito l'eccezione di inammissibilità degli
interventi e della costituzione in giudizio della Regione Campania.
Nel merito, l'Avvocatura ha illustrato ulteriormente le proprie
deduzioni, insistendo per l'accoglimento del ricorso.
8. - Successivamente la Regione Campania ha depositato, in data 5
gennaio 2011, delibera di ratifica della costituzione in giudizio
adottata in data 30 dicembre 2010.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, con
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma,
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale, in via
principale, dell'art. 1, commi da 55 a 63, comma 69 e commi da 83 a
91 della legge della Regione Campania 21 gennaio 2010, n. 2
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della regione Campania - Legge finanziaria anno 2010).
2. - Preliminarmente, deve essere dichiarata l'inammissibilità
della costituzione in giudizio della Regione Campania e dei proposti
interventi, come dalle separate ordinanze, lette in udienza.
3.1. - Nel merito, le disposizioni contenute nell'art. 1, commi
da 55 a 63 della legge regionale censurata dettano una disciplina
analoga ad altra già dichiarata illegittima da questa Corte, con
sentenza n. 215 del 2009, autorizzando la stabilizzazione del
personale precario anche con riferimento alla dirigenza di primo
livello (con esclusione solo dei dirigenti delle strutture semplici e
complesse). Esse, al fine di superare i profili di
incostituzionalità della disposizione già dichiarata illegittima
per violazione del principio del pubblico concorso, di cui all'art.
97 Cost., richiamano alcune diposizioni di legge statale in materia
di pubblici concorsi, contenute nel d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 483
(Regolamento recante la disciplina concorsuale del personale
dirigenziale sanitario nazionale), nel d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 e
successive modifiche (Regolamento recante norme sull'accesso agli
impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di
svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di
assunzione nei pubblici impieghi), nel decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 e successive modifiche (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) e,
infine, nel decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive
modifiche (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), oltre alle
disposizioni del vigente contratto collettivo nazionale di lavoro per
il personale della Dirigenza Medica e Sanitaria, professionale,
tecnica e amministrativa (SPTA) del servizio sanitario nazionale.
Le predette norme statali, in sostanza, limitano la possibilità
di trasformazione del rapporto di lavoro precario in lavoro a tempo
indeterminato, per i dirigenti di primo livello, ai soli soggetti
che, in conformità alle norme statali predette, siano stati
selezionati dall'inizio mediante procedure concorsuali preordinate al
conferimento di funzioni dirigenziali di primo livello, e a
condizione che siano stati utilmente inseriti in graduatorie
concorsuali pubbliche.
Il Presidente del Consiglio, tuttavia, reputa la nuova norma
ugualmente illegittima sotto diversi profili, concernenti, questa
volta, la lesione della competenza legislativa statale esclusiva in
materia di ordinamento civile, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., e di quella concorrente in materia di
coordinamento della finanza pubblica, di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost.
Il ricorrente sostiene che la norma censurata contrasterebbe con
il quadro normativo statale di riferimento che, nel frattempo,
sarebbe mutato in senso ancor più restrittivo. L'art. 2, commi da 71
a 74, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2010)», non prevedendo alcuna forma di stabilizzazione e
responsabilizzando gli enti del SSN con l'invito a ridurre la spesa
pubblica in misura pari a 1,4% rispetto a quella del 2004,
escluderebbe la legittimità di ogni forma di stabilizzazione. Per
altro verso, l'art. 17, commi da 10 a 13, del decreto-legge 1° luglio
2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini),
convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102,
stabilendo nuove modalità di assunzione a tempo indeterminato del
personale precario, farebbe esclusivo riferimento al personale non
dirigenziale, escludendo dunque esplicitamente il personale
dirigenziale.
Peraltro, la normativa regionale determinerebbe la violazione
della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile,
anche in considerazione del fatto che il sistema delineato nella
legislazione statale sarebbe stato cristallizzato nel CCNL dell'8
giugno 2000, senza subire variazioni nei successivi contratti
collettivi.
Inoltre, il descritto contrasto con norme statali in materia di
coordinamento della finanza pubblica, delle quali implicitamente si
assume il carattere di principio fondamentale, comporterebbe la
lesione della competenza statale concorrente prevista dall'art. 117,
comma 3, Cost.
3.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri censura poi
l'art. 1, comma 69, della legge regionale n. 2 del 2010, in materia
di gestione e smaltimento dei rifiuti. Tale norma, intervenendo
sull'art. 32-bis della legge regionale del 28 marzo 2007, n. 4
recante «Norme in materia di gestione, trasformazione, riutilizzo dei
rifiuti e bonifica dei siti inquinati», che disponeva in Campania il
trasferimento delle funzioni precedentemente affidate ai consorzi
obbligatori per lo smaltimento dei rifiuti alle province, con
conseguente subentro delle stesse in tutti rapporti, attivi e
passivi, prescrive che tale trasferimento operi non immediatamente,
ma solo al momento dell'avvenuto trasferimento dei servizi al nuovo
soggetto gestore. Lo Stato lamenta che tale spostamento del dies a
quo del trasferimento, determinando l'ultrattività della figura
consortile, contrasterebbe con il quadro strategico delineato nel
decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195 (Disposizioni urgenti per la
cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella
Regione Campania, per l'avvio della fase post emergenziale nel
territorio della Regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti
relative alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed alla
protezione civile), convertito in legge, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, legge 26 febbraio 2010, n. 26, a sua volta in linea con
la disposizione regionale dell'originale art. 32-bis della l.r. n. 4
del 2007, per un definitivo trasferimento di funzioni alle Province
e, in tal modo, violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., che attribuisce allo Stato la competenza esclusiva in materia
di tutela dell'ambiente.
La Regione, dal canto suo, afferma che la nuova formulazione
della norma non impedisce il trasferimento delle funzioni dai
Consorzi alle Province, e che, trattandosi di una materia complessa,
con intersezione di competenze statali e regionali, tra le quali
quelle relative al governo del territorio e all'organizzazione
amministrativa regionale, la competenza dello Stato non escluderebbe
la concomitante competenza delle Regioni a intervenire su aspetti
meramente organizzativi. D'altra parte, prosegue la Regione, la
stessa normativa statale di riferimento in materia di gestione dei
rifiuti urbani, il d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, la cui applicazione
in Campania è stata procrastinata per effetto della situazione di
emergenza, prevederebbe che le Regioni possano, nella gestione dei
rifiuti, adottare modelli organizzativi alternativi a quelli disposti
dalla predetta norma statale, che accentuino il coinvolgimento dei
Comuni.
3.3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri censura infine
l'art. 1, commi da 83 a 91 della legge regionale n. 2 del 2010, in
materia di retribuzione ed anzianità di servizio. Le disposizioni in
esame consentirebbero ai dipendenti del Consiglio regionale, della
Giunta regionale e degli enti strumentali della Regione Campania, con
solo otto anni di anzianità lavorativa, di presentare domanda per la
risoluzione del rapporto di lavoro per gli anni 2010-2011-2012,
dietro corresponsione a detto personale, da parte della Regione, di
incentivi economici fino ad un massimo di trentasei mensilità per il
personale non dirigente e fino ad massimo di trenta mensilità per il
personale dirigenziale. Così disponendo, le norme inciderebbero
sulla materia del trattamento economico e dunque dell'ordinamento
civile, oggetto della cd. riserva di contrattazione collettiva. Ne
conseguirebbe, pertanto, un contrasto con le disposizioni contenute
nel Titolo III (Contrattazione collettiva e rappresentatività
sindacale), artt. da 40 a 50, del d.lgs. n. 165 del 2001 che obbliga
al rispetto della normativa contrattuale e delle procedure da seguire
in sede di contrattazione. L'art. 1, commi da 83 a 91, della legge
regionale impugnata, quindi, violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., il quale riserva allo Stato la competenza
esclusiva nella materia dell'ordinamento civile e, quindi, i rapporti
di diritto privato (contratti collettivi).
Secondo la Regione, invece, il beneficio previsto esulerebbe
dalla materia dell'ordinamento civile in quanto, da un lato,
atterrebbe all'organizzazione interna degli uffici della Regione e,
dall'altro, incentivando una facoltà di risoluzione anticipata che
si pone in linea con gli obiettivi di contenimento della spesa
pubblica, atterrebbe alla materia del coordinamento della finanza
pubblica, armonizzandosi con i principi fondamentali dettati dalla
legislazione statale in materia.
4.1. - La questione relativa all'art. 1, commi da 55 a 63, della
legge regionale censurata è fondata sia con riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost. (ordinamento civile), sia con
riferimento alla dedotta violazione di principi fondamentali della
legislazione statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica (art. 117, terzo comma, Cost.).
4.1.1. - Quanto al primo parametro, come si è visto, la
disciplina regionale censurata autorizza gli enti del servizio
sanitario regionale a trasformare contratti di lavoro precario o
flessibile, attualmente in corso o comunque già stipulati, in veri e
propri contratti di lavoro a tempo indeterminato. Essa, pertanto,
incide sulla regolamentazione del rapporto precario già in atto (e,
in particolare, sugli aspetti connessi alla durata del rapporto) e
determina, al contempo, la costituzione di altro rapporto giuridico
(il rapporto di lavoro a tempo indeterminato, destinato a sorgere
proprio per effetto della stabilizzazione).
Una simile disposizione è inquadrabile, quindi, nella materia
disciplinata dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., di
competenza esclusiva del legislatore statale. Come questa Corte ha di
recente avuto modo di chiarire (sentenza n. 324 del 2010), infatti,
la disciplina della fase costitutiva del contratto di lavoro, così
come quella del rapporto sorto per effetto dello stesso, si
realizzano mediante la stipulazione di un contratto di diritto
privato e, pertanto, appartengono alla materia dell'ordinamento
civile.
4.1.2. - Le norme regionali censurate sono, inoltre, illegittime
anche con riferimento alla lesione dei principi fondamentali della
legislazione statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica, di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
L'art. 17, commi da 10 a 13, del decreto-legge 1° luglio 2009, n.
78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini), convertito,
con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, con riferimento
alla generalità delle amministrazioni pubbliche, nello stabilire
nuove modalità di assunzione a tempo indeterminato del personale che
abbia prestato servizio a tempo determinato e, dunque, nel
consentire, a certe condizioni, la stabilizzazione del personale
precario, limita tale possibilità al solo personale non dirigenziale
delle amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, d.lgs. 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche) e successive
modificazioni. Tra esse sono compresi anche gli enti del Servizio
sanitario nazionale. La legittimità della stabilizzazione per il
personale dirigenziale è, quindi, esclusa. Tale implicito divieto
trova una conferma nell'art. 2, commi da 71 a 74, della legge 23
dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), che, a
sua volta, non reca alcuna disposizione diretta a consentire
l'attuazione di procedure di stabilizzazione di personale anche non
dirigenziale.
Tali norme si ispirano alla finalità del contenimento della
spesa pubblica in uno specifico settore - quello del personale - e
costituiscono principi fondamentali nella materia del coordinamento
della finanza pubblica, che è di competenza concorrente, in quanto
si limitano a porre obiettivi di riequilibrio della finanza, senza
prevedere strumenti e modalità per il perseguimento dei medesimi.
Orbene, come ha chiarito questa Corte, la spesa per il personale, per
la sua importanza strategica ai fini dell'attuazione del patto di
stabilità interna (data la sua rilevante entita'), costituisce non
già una minuta voce di dettaglio, ma un importante aggregato della
spesa di parte corrente, con la conseguenza che le disposizioni
relative al suo contenimento assurgono a principio fondamentale della
legislazione statale (sentenza n. 169 del 2007).
Le disposizioni regionali censurate, pertanto, sono lesive della
competenza legislativa statale concorrente in materia di
coordinamento della finanza pubblica, di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost.
4.2. - La questione relativa all'art. 1, comma 69, è fondata.
Tale norma abroga la disposizione contenuta nell'art. 32-bis
della legge della Regione Campania n. 4 del 2007, che disponeva
l'immediata cessazione dell'attività dei consorzi obbligatori per lo
smaltimento dei rifiuti e il trasferimento delle relative funzioni
alle Province, precisando che il subentro di queste ultime in
rapporti attivi e passivi avvenga fin dal momento dell'avvenuto
trasferimento dei servizi al nuovo soggetto gestore.
La norma regionale censurata, incidendo sul descritto sistema
transitorio, modifica la competenza relativa alla gestione
dell'attività di smaltimento dei rifiuti, stabilendo che i relativi
consorzi obbligatori cessino di svolgere le proprie funzioni,
trasferite alle Province, solo dal momento dell'avvenuto
trasferimento dei servizi al soggetto gestore.
In tal modo, essa si pone in contrasto con la disciplina statale,
dettata dall'art. 11 del citato decreto-legge 30 dicembre 2009, n.
195 (Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza
in materia di rifiuti nella Regione Campania, per l'avvio della fase
post emergenziale nel territorio della Regione Abruzzo ed altre
disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei
ministri ed alla protezione civile), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 26 febbraio 2010, n. 26,
che, recependo e presupponendo la disposizione regionale abrogata,
statuisce l'immediato trasferimento delle funzioni e dei rapporti
alle Province ed alle società da loro partecipate, autorizzando la
protrazione della gestione consortile per le sole attività di
raccolta, spazzamento e trasporto dei rifiuti, e, quanto a quelle di
smaltimento o recupero, esclusivamente per la raccolta differenziata;
e comunque, limita la possibile protrazione della gestione consortile
solo fino al 31 dicembre 2010.
La norma regionale censurata determina uno slittamento temporale
dell'effettivo passaggio delle funzioni amministrative in tema di
raccolta e smaltimento dei rifiuti in Campania ed, in ultima analisi,
individua, in modo eccentrico rispetto alla legge statale, l'ente
pubblico responsabile dell'intera attività di raccolta e smaltimento
dei rifiuti. Una simile disciplina non può essere inquadrata, come
proposto dalla Regione, nella materia del governo del territorio, ma,
in linea con i precedenti della Corte (sentenze n. 314 del 2009, n.
62 del 2008 e n. 380 del 2007), deve ritenersi lesiva della
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente.
4.3. - La questione dall'art. 1, comma 83, promossa in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., non è
fondata. La disposizione censurata, invero, dispone che, al termine
della legislatura, la Giunta regionale provveda alla remissione al
Consiglio delle quote necessarie alla copertura delle spese di
liquidazione accertate ad avvenuta elezione relativamente ai
Consiglieri non eletti. La norma censurata, pertanto, si limita a
disporre il trasferimento della provvista necessaria all'adempimento
di un preesistente obbligo di pagamento.
4.4. - La questione relativa alle disposizioni regionali
contenute nell'art. 1, commi da 84 a 91, della legge regionale n. 2
del 2010 è fondata.
Le norme censurate introducono incentivi economici alla
risoluzione anticipata del rapporto, stabilendone l'importo nella
misura massima di trentasei mensilità per il personale non dirigente
e di trenta mensilità per il personale dirigenziale.
La difesa regionale ha sostenuto che la normativa censurata
sarebbe finalizzata a realizzare risparmi di spesa e inciderebbe,
quindi, nella materia del coordinamento della finanza pubblica,
armonizzandosi con i principi fondamentali della stessa. In realtà,
come questa Corte ha da tempo avuto occasione di chiarire,
l'individuazione della materia deve essere effettuata tenendo conto
dell'oggetto della norma e della disciplina in essa stabilita, alla
luce della ratio dell'intervento legislativo nel suo complesso e nei
suoi punti fondamentali, così da identificare correttamente anche
l'interesse tutelato (sentenze n. 368 del 2008, n. 165 del 2007, n.
422 e n. 81 del 2006).
L'applicazione dei principi suesposti rende chiaro che le norme
regionali censurate, al di là delle possibili intenzioni di
contenimento della spesa pubblica, introducono un istituto economico,
quale l'indennità suddetta; determinano i criteri per il suo calcolo
e, quindi, la sua entità; disciplinano la sua revocabilità ed hanno
una chiara natura contrattuale, incidendo direttamente sulla
regolamentazione del rapporto di lavoro con i dipendenti del
Consiglio regionale, della Giunta e degli enti strumentali della
Regione Campania.
Pertanto, esse, in contrasto con le disposizioni statali
contenute negli artt. da 40 a 50 del d.lgs. n. 165 del 2001, che
riservano alla contrattazione collettiva la determinazione delle
norme regolatrici del rapporto di lavoro privatizzato con le
pubbliche amministrazioni, invadono la competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile (sentenze n. 7
del 2011, n. 332 del 2010 e n. 189 del 2007).

Per questi motivi
la corte costituzionale

Dichiara l'inammissibilità della costituzione in giudizio della
Regione Campania e degli interventi proposti dalla Federazione
Precari della Sanità Campana, la FP - CGIL - Medici Campania e il
Coordinamento Italiano Medici Ospedalieri - Associazione sindacale
Medici Dirigenti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi da 55
a 63, comma 69 e commi da 84 a 91 della legge della Regione Campania
21 gennaio 2010, n. 2, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania - Legge
finanziaria anno 2010)»;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 83, della legge della Regione Campania n. 2 del
2010, promossa con riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
l), della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Mazzella


Il cancelliere: Fruscella

Depositata in cancelleria il 3 marzo 2011

Il cancelliere: Fruscella


Allegato

Ordinanza letta all'udienza del 25 gennaio 2011

Rilevato che la nel giudizio di costituzionalità sono
intervenuti la Federazione Precari della Sanità Campana, la
FP-CGIL-Medici Campania e il Coordinamento Italiano Medici
Ospedalieri - Associazione sindacale Medici Dirigenti;
che tali interventi, nei giudizi costituzionali, in via
principale, sono da considerare inammissibili, in quanto promananti
da soggetti privi di potestà legislativa, dal momento che, come più
volte affermato da questa Corte (v. sentenze n. 278 del 2010 e n. 250
del 2009), «il giudizio di costituzionalità delle leggi in via
d'azione si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà
legislativa, fermi restando, per i soggetti privi di tale potestà, i
mezzi di tutela delle rispettive posizioni soggettive, anche
costituzionali, di fronte ad altre istanze giurisdizionali ed
eventualmente anche di fronte a questa Corte in via incidentale»;
che, in ogni caso, le norme impugnate, di carattere generale
ed astratto, non hanno per oggetto, in modo immediato e diretto, una
posizione giuridica differenziata delle parti intervenienti, che
possa venire irrimediabilmente pregiudicata dall'esito dei presenti
giudizi (v. sentenza n. 278 del 2010).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara inammissibili gli interventi di cui in parte motiva.

Il Presidente: De Siervo


Allegato:

Ordinanza letta all'udienza del 25 gennaio 2011

Rilevato che la Regione Campania risulta essersi costituita nel
presente giudizio sulla base di decreto dirigenziale del Coordinatore
dell'Avvocatura della Regione Campania e, dunque, in assenza di
delibera di Giunta;
che tale costituzione in giudizio è stata già dichiarata
inammissibile in relazione ad altri capi del ricorso decisi da questa
Corte con separata sentenza (n. 331 del 2010);
che nella pronuncia citata da ultimo questa Corte ha
affermato il principio che, nei giudizi di legittimità
costituzionale in via principale, anche la costituzione in giudizio,
oltre che la proposizione del ricorso, deve essere deliberata dalla
Giunta regionale, secondo quanto previsto dall'art. 32, comma 2,
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), cui si è adeguato l'art.
51 dello statuto (legge statutaria della Regione Campania 28 maggio
2009, n. 6);
che, nelle more, la Regione Campania ha fatto pervenire una
delibera di Giunta, datata 30 dicembre 2010, con la quale si ratifica
la delibera del predetto responsabile e in udienza ha chiesto di
essere ammessa alla discussione;
che, a norma dell'art. 32, u.c., legge 11 marzo 1953, n. 87,
i termini per la costituzione nel giudizio di costituzionalità,
tanto in via incidentale tanto in via principale, devono essere
considerati perentori (v. sentenze n. 364 del 2010; n. 160 del 2006;
n. 397 del 2005);
che, invero, la delibera adottata da un organo meramente
amministrativo deve considerarsi radicalmente nulla in quanto non
idonea a produrre qualsivoglia effetto, ivi compreso quello di
interrompere il termine perentorio per la costituzione in giudizio;
che, a causa di tale perentorietà, l'adozione da parte della
Giunta di una delibera di cosiddetta "ratifica" della costituzione in
giudizio deliberata dall'organo incompetente potrebbe produrre
effetti solo a condizione che intervenga entro i termini perentori di
costituzione in giudizio.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara inammissibile la costituzione in giudizio della Regione
Campania.

Il Presidente: De Siervo