1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 31-1-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 11 SENTENZA 10 - 26 gennaio 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Corte costituzionale - Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Eccepita inammissibilita' della questione per carenza di giurisdizione del giudice rimettente - Reiezione. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 23. Istruzione pubblica - Graduatorie permanenti provinciali - Prevista attribuzione, con decreto-legge, anziche' con provvedimento amministrativo, di un punteggio doppio per il servizio prestato in scuole di ogni ordine e grado nei comuni di montagna - Denunciata violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione, nonche' incidenza sul diritto di azione e sul principio di tutela giurisdizionale - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - D.L. 7 aprile 2004, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, punto B.3, lettera h), della tabella prevista dall'art. 1, comma 1. - Costituzione, artt. 24, 28, 97 e 113. Istruzione pubblica - Graduatorie permanenti provinciali - Prevista attribuzione di un punteggio doppio per il servizio prestato in scuole di ogni ordine e grado nei comuni di montagna - Successiva previsione della applicabilita' della valutazione privilegiata a decorrere dall'anno scolastico 2003-2004 - Lamentata violazione dei principi dell'affidamento e di certezza del diritto, per l'applicazione retroattiva della normativa censurata, nonche' del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito, con modificazioni, nella legge 27 luglio 2004, n. 186, art. 8-nonies, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 3 e 97. Istruzione pubblica - Graduatorie permanenti provinciali - Prevista attribuzione di un punteggio doppio per il servizio prestato nelle scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna - Mancata limitazione del beneficio al servizio prestato nelle scuole elementari pluriclasse - Inidoneita' del criterio altimetrico a giustificare l'attribuzione del previsto beneficio - Violazione dei principi di eguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.L. 7 aprile 2004, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, punto B.3, lettera h), della tabella prevista dall'art. 1, comma 1. - Costituzione, artt. 3 e 97. (007C0084) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 31-1-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale del paragrafo B.3),
lettera h), della tabella prevista dall'articolo 1, comma 1, del
decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97 e allegata al medesimo decreto
(Disposizioni urgenti per assicurare l'ordinato avvio dell'anno
scolastico 2004-2005, nonchè in materia di esami di Stato e di
Universita), convertito, con modificazioni, dalla legge 4
giugno 2004, n. 143, nonchè dell'articolo 8-nonies, commi 1 e 2, del
decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per
garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica
amministrazione), convertito, con modificazioni, dalla legge
27 luglio 2004, n. 186, promossi, con ordinanza del 17 marzo 2005 dal
Tribunale amministrativo regionale del Molise, sezione di Campobasso,
e con due ordinanze del 10 gennaio 2006 dal Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia, sede di Catania, rispettivamente iscritte al
n. 316 del registro ordinanze del 2005, e n. 105 e n. 106 del
registro ordinanze del 2006 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 25, 1ª serie speciale, dell'anno 2005 e n. 16, 1ª
serie speciale, dell'anno 2006;
Visti gli atti di costituzione di Eleonora D'Aimmo, di Daniela
Miller e di Giovanni Scuderi nonchè gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella udienza pubblica del 7 novembre 2006 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi gli avvocati Giuseppe Ruta e Michele Marone per Eleonora
D'Aimmo, Pietro Paternò Raddusa per Daniela Miller e Giovanni
Scuderi, e l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di due giudizi promossi da alcuni docenti contro
il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca
scientifica e avverso il Centro servizi amministrativi di Catania
(C.S.A.), per ottenere l'annullamento delle graduatorie provinciali
permanenti, il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sede
di Catania, con due ordinanze pressochè identiche (r.o. n. 106 e 105
del 2006) ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 24, 28, 97 e
113 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale del
paragrafo B.3), lettera h), della tabella, prevista dall'articolo 1,
comma 1, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97 e allegata al
medesimo decreto (Disposizioni urgenti per assicurare l'ordinato
avvio dell'anno scolastico 2004-2005, nonchè in materia di esami di
Stato e di Universita), convertito, con modificazioni, dalla legge 4
giugno 2004, n. 143, nonchè dell'articolo 8-nonies, commi 1 e 2, del
decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per
garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica
amministrazione), convertito con modificazioni, dalla legge 27 luglio
2004, n. 186, nella parte in cui le suddette disposizioni prevedono
il raddoppio del punteggio per il servizio prestato in scuole di ogni
ordine e grado nei comuni di montagna, (anzichè limitarlo al
servizio prestato nelle scuole elementari di montagna, di cui alla
legge 1° marzo 1957, n. 90, recante «Provvedimenti a favore della
scuola elementare in montagna») a decorrere dall'anno scolastico
2004-2005, in particolare, nella parte in cui il comma 2
dell'art. 8-nonies consente la valutazione privilegiata del servizio
reso in scuole di montagna a partire dall'anno scolastico 2003-2004,
introducendo un meccanismo premiale, successivamente al momento della
scelta delle sedi.
Il punto della tabella impugnata - che disciplina la valutazione
dei titoli per la rideterminazione dell'ultimo scaglione delle
graduatorie permanenti di cui all'art. 401 del decreto legislativo
16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle
disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative
ad ogni ordine e grado) - prevede che «il servizio prestato nelle
scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna di cui
alla legge 1° marzo 1957, n. 90, nelle isole minori e negli istituti
penitenziari è valutato in misura doppia. Si intendono quali scuole
di montagna quelle di cui almeno una sede è collocata in località
situata sopra i 600 metri dal livello del mare».
L'art. 8-nonies, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 136 del 2004,
contiene una disposizione di interpretazione autentica del punto
B.3), lettera h) della citata tabella, secondo cui il raddoppio del
punteggio viene attribuito al servizio prestato esclusivamente nella
sede scolastica, ubicata in comune classificato come di montagna,
situata al di sopra dei seicento metri e non anche a quello prestato
in altre sedi diverse della stessa scuola, a partire dall'anno
scolastico 2003-2004.
Il Tribunale siciliano premette che: a) l'integrazione e
l'aggiornamento delle graduatorie permanenti, per gli anni scolastici
2005-2006 e 2006-2007, era stata disposta con decreto direttoriale
(31 marzo 2005), sulla base delle disposizioni impugnate (richiamate
nell'allegato n. 2 e nella nota n. 3); b) il C.S.A. di Catania aveva
proceduto all'individuazione delle scuole della provincia di Catania
da considerare come «scuole di montagna» (nota del 22 giugno 2005,
n. prot. 16849); c) nelle graduatorie provinciali aggiornate,
pubblicate dal C.S.A. in data 25 luglio 2005, i ricorrenti venivano
collocati in graduatoria in posizione deteriore a causa
dell'attribuzione del doppio punteggio assegnato ai docenti per il
servizio reso in «scuole di montagna» negli anni scolastici 2003-2004
e 2004-2005.
Il Collegio remittente afferma la propria giurisdizione, atteso
che l'art. 63, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche) ha mantenuto la giurisdizione
amministrativa di legittimità in relazione alle procedure
concorsuali per l'assunzione del personale delle amministrazioni
pubbliche, tra le quali rientrano anche i concorsi per soli titoli.
Quindi, nel ricostruire il quadro normativo, il Tribunale
amministrativo regionale precisa che l'Amministrazione scolastica ha
correttamente agito in attuazione delle disposizioni di legge in
argomento, procedendo, al fine di assegnare il doppio punteggio, ad
individuare le singole sedi scolastiche ubicate al di sopra dei
seicento metri nell'ambito dell'elenco storico dei comuni
classificati di montagna ai sensi della legge n. 991 del 1952,
utilizzando quello predisposto dall'UNCEM (Unione Nazionale dei
comuni e delle comunità Montane), al quale deve riconoscersi
carattere di ufficialità e valore costitutivo.
Con riferimento alla rilevanza della questione, il Tribunale
amministrativo regionale osserva che, alla luce delle considerazioni
che precedono, la richiesta cautelare avrebbe dovuto essere
rigettata; tuttavia, il Tribunale - dopo aver concesso
temporaneamente la cautela - ritiene di sottoporre contestualmente
alla Corte la verifica della costituzionalità della normativa in
argomento al fine di pervenire alla decisione definitiva.
Con riferimento alla non manifesta infondatezza, il Tribunale
remittente deduce, sotto diversi profili, la violazione di più
parametri costituzionali.
L'individuazione nella legge della tabella di valutazione dei
titoli determinerebbe, in violazione dell'art. 97, secondo comma,
Cost. la compressione delle attribuzioni dell'Amministrazione, con
l'ulteriore effetto di «sopprimere le garanzie di imparzialità e
responsabilità dei funzionari, contemplate nell'art. 28 Cost.,
portando ad una loro completa deresponsabilizzazione».
Inoltre, «pur non eliminandosi del tutto ogni forma di protezione
giurisdizionale» sarebbe stato fortemente compromesso il diritto,
costituzionalmente garantito, dei docenti precari di agire in
giudizio per tutelare i loro diritti o interessi legittimi, «essendo
stati questi costretti a intraprendere iniziative giudiziarie di
estrema aleatorietà, dipendenti in tutto o in parte dall'eventuale
proposizione di un incidente di costituzionalità da parte del
giudice adito, nonchè dall'esito favorevole del giudizio dinanzi la
Corte costituzionale», con conseguente violazione degli artt. 24 e
113 Cost.
Infine, il Tribunale ritiene che le norme impugnate, nella parte
in cui prevedono il raddoppio del punteggio per il servizio prestato
in scuole di ogni ordine e grado nei comuni di montagna, a partire
dall'anno scolastico 2003-2004, anzichè limitarlo al servizio
prestato nelle scuole elementari di montagna, di cui alla legge n. 90
del 1957, a decorrere dall'anno scolastico 2004-2005, contrastino con
gli artt. 3 e 97 Cost., atteso che l'esercizio della discrezionalità
legislativa nella scelta dei criteri di valutazione dei titoli di
servizio non sarebbe rispettosa dei principi di eguaglianza e di
intrinseca ragionevolezza, nonchè di imparzialità e di buon
andamento dell'azione amministrativa.
A sostegno di tale prospettazione, il Tribunale mette in evidenza
che, con le modifiche introdotte in sede di conversione del
decreto-legge n. 97 del 2004, il meccanismo premiale è stato
accordato in maniera indiscriminata agli insegnanti delle scuole di
ogni ordine e grado; è stato generalizzato, essendo collegato solo
all'inclusione del comune nell'elenco di cui alla legge n. 991 del
1952 e al dato altimetrico; è stato disancorato dall'accertamento
dell'esistenza di un oggettivo stato di disagio. Il tutto,
contrariamente alla disciplina prevista dalla legge n. 90 del 1957,
la quale, per il servizio prestato nelle scuole elementari di
montagna, ancora il diritto ad una «speciale valutazione» al tipo di
scuola, nonchè a condizioni lavorative oggettivamente disagiate e di
carattere eccezionale (scuola elementare pluriclasse, con uno o due
insegnanti, accertato stato di concreto disagio).
Secondo il Tribunale, con il prescindere da qualsiasi concreta
valutazione circa l'effettiva gravosità dell'impegno, sarebbe stato
introdotto un meccanismo differenziato di valutazione di un'attività
sostanzialmente identica (non vedendosi quale possa essere il disagio
dell'insegnamento in sedi oltre i seicento metri, in epoca di
viabilità capillare, con motorizzazione di massa e mezzi di
trasporto pubblico diffusi, e locali scolastici riscaldati), così
discriminando i docenti che non hanno insegnato in sedi sopra i
seicento metri, nei comuni classificati di montagna.
Secondo il remittente è ravvisabile un ulteriore profilo di
irragionevolezza per «anacronismo normativo», non potendosi
paragonare la situazione attuale delle scuole di ogni ordine e grado
a quella delle scuole elementari pluriclasse, situate in zone
disagiate e specificamente individuate, avuta presente dal
legislatore del 1957.
Inoltre, sarebbe violato anche il principio di buon andamento
della Pubblica Amministrazione, di cui all'art. 97, primo comma,
Cost., venendo di fatto favoriti soggetti con minore esperienza
didattica, nonostante quest'ultima costituisca elemento qualificante
del processo di apprendimento degli allievi e del conseguente
reclutamento dei docenti secondo criteri di merito.
Infine, un ulteriore profilo di incostituzionalità, per
violazione degli artt. 3 e 97 Cost., sarebbe ravvisabile
nell'art. 8-nonies, comma 2, del decreto-legge n. 136 del 2004, che
consente la valutazione privilegiata del servizio scolastico reso in
scuole di montagna a partire dall'anno scolastico 2003-2004.
L'introduzione, successiva al momento della scelta delle sedi, di un
meccanismo premiale per l'attività di servizio prestata avrebbe
determinato l'alterazione della parità di trattamento dei
concorrenti, trattandosi di graduatorie permanenti, nonchè la
violazione del principio di affidamento del cittadino nella
«sicurezza giuridica», attraverso un radicale mutamento dei criteri
valutativi nel corso di una procedura concorsuale.
2. - In un giudizio promosso da una docente contro il Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca scientifica e
avverso il Centro servizi amministrativi di Campobasso, per ottenere
l'annullamento delle graduatorie provinciali permanenti, il Tribunale
amministrativo regionale del Molise, sezione di Campobasso (r.o.
n. 316 del 2005), ha sollevato, in riferimento agli articoli 3 e 97
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8-nonies, comma 2, della legge n. 186 del 2004, nella parte
in cui, ai fini dell'attribuzione del punteggio raddoppiato per il
servizio prestato in sede scolastica collocata sopra i seicento metri
nell'ambito di comune classificato di montagna, prende in
considerazione il servizio reso nell'anno scolastico 2003-2004 e,
cioè, in epoca anteriore all'entrata in vigore del meccanismo
premiale.
Il Tribunale premette che la ricorrente precedeva le
controinteressate nella graduatoria relativa all'anno scolastico
2003-2004; mentre, nella graduatoria impugnata - formulata sulla base
delle previsioni di cui al paragrafo B.3), lettera h), della tabella
prevista dall'articolo 1, comma 1, del decreto-legge n. 97 del 2004,
e dell'articolo 8-nonies, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 136 del
2004, con conseguente attribuzione del punteggio raddoppiato per lo
svolgimento del servizio nelle sedi scolastiche ubicate in comuni di
montagna - era stata superata dalle stesse. Ciò aveva comportato per
la ricorrente l'esclusione dall'immissione in ruolo, prevista solo
per i concorrenti che occupavano le prime tre posizioni.
Il Collegio precisa, altresì, di essersi pronunciato con
contestuale sentenza parziale, nella quale - affermata la propria
giurisdizione - ha annullato i provvedimenti nella parte in cui
attribuivano ad una controinteressata il punteggio raddoppiato,
avendo accertato che il servizio non era stato svolto in un comune
classificato di montagna e nel contempo ha riservato la decisione
sulle ulteriori censure all'esito del giudizio di costituzionalità.
Sotto il profilo della rilevanza, il remittente sottolinea che la
norma censurata ha consentito alla controinteressata di ottenere
nella graduatoria relativa all'anno 2004-2005 il punteggio
raddoppiato per il servizio prestato, nell'anno scolastico 2003-2004,
in una sede scolastica collocata sopra i seicento metri nell'ambito
di un comune classificato di montagna, al contrario della ricorrente
che ha beneficiato del punteggio ordinario, non avendo prestato
servizio nelle suddette sedi. Di conseguenza, l'eventuale
dichiarazione di incostituzionalità consentirebbe alla ricorrente di
tornare a precedere la controinteressata in graduatoria.
Quanto alla non manifesta infondatezza, chiarisce che non è
messa in discussione la possibilità del legislatore di introdurre un
premio volto a riconoscere la peculiarità del servizio prestato in
determinate sedi, ma solo la portata retroattiva della previsione
normativa, che riconosce il meccanismo premiale dopo che è stato
reso il servizio e è stata scelta la sede senza alcuna
consapevolezza dei benefici futuri.
In particolare, mette in evidenza che, mancando la previsione del
beneficio al momento della scelta delle sedi, la stessa scelta è
stata effettuata da parte dei concorrenti, secondo l'ordine di
graduatoria, sulla base di altre valutazioni di convenienza; con la
conseguenza che le sedi di montagna sono rimaste tra quelle residue
da scegliere da parte di chi occupava una posizione deteriore. Da
ciò discenderebbe un contrasto con il principio di ragionevolezza,
atteso che, dando rilievo a situazioni prodottesi nell'ambito di un
diverso regime giuridico, i beneficiari sono individuati sulla base
di un evento casuale e non di una scelta consapevole di prestare
servizio in sedi disagiate in vista di un maggiore punteggio; il
tutto, in danno di chi, avendo una migliore posizione in graduatoria
per maggiore anzianità di servizio, non si è trovato nella sede
«giusta» secondo la nuova normativa.
In conclusione, il contrasto è ravvisato, secondo l'insegnamento
della Corte rispetto all'«affidamento del cittadino nella sicurezza
giuridica - essenziale elemento dello Stato di diritto - (che) non
può essere leso da disposizioni retroattive che trasmodino in
regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi
anteriori» (sentenza n. 446 del 2002). Inoltre, la vanificazione
della facoltà di scelta, rendendo «cieca» l'individuazione dei
beneficiari del meccanismo premiale, violerebbe l'art. 97 Cost.,
attraverso l'introduzione in una procedura concorsuale di un
mutamento radicale dei criteri di valutazione, così alterando
l'originaria par condicio in danno di situazioni formatesi
nell'affidamento della permanenza dei criteri medesimi.
3. - In tutti e tre i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, eccependo, in via preliminare,
l'inammissibilità delle questioni poste dal Tribunale amministrativo
siciliano per insufficienza della motivazione in ordine al profilo
della giurisdizione, atteso che il petitum sostanziale sarebbe
diretto ad accertare la sussistenza dell'interesse del docente alla
nomina, e pertanto, la controversia rientrerebbe nella giurisdizione
del giudice ordinario ai sensi dell'art. 63 del d.lgs. n. 165 del
2001.
Nel merito, l'Avvocatura ritiene che non sia ravvisabile il vizio
lamentato in relazione all'art. 97 Cost., consistente nell'aver il
legislatore eroso le attribuzioni dell'Amministrazione attraverso la
previsione della Tabella di valutazione dei titoli, relativa alla
graduatoria di terza fascia, in un atto legislativo. Infatti, da un
lato, l'iniziativa legislativa avrebbe predeterminato i soli criteri
di valutazione dei titoli, senza incidere sulla potestà
dell'Amministrazione di applicare quei criteri ai fini
dell'aggiornamento della graduatoria e, dall'altro, avrebbe compiuto
una complessiva riconsiderazione delle posizioni delle varie
categorie di aspiranti iscritti nell'ultimo scaglione delle
graduatorie e di riequilibrio delle posizioni dei precari.
Secondo la difesa erariale, inoltre, non sarebbe neppure
configurabile una compromissione del diritto di difesa attesa la
sindacabilità nelle rispettive sedi degli atti e dei provvedimenti
disciplinanti la materia.
L'Avvocatura aggiunge che non sussiste neppure la prospettata
violazione dell'art. 97 Cost. in relazione alla circostanza che il
legislatore ha ritenuto di estendere la normativa a scuole diverse da
quelle elementari pluriclassi, atteso che il disagio che caratterizza
il servizio prestato presso le scuole elementari e le altre scuole
appare identico.
Osserva, ancora, che la valutazione doppia dei titoli di
servizio, anche a partire da quelli riferibili all'anno scolastico
2003-2004, è frutto di una scelta di politica legislativa
insindacabile e non irrazionale, essendo volta a valorizzare un
servizio svolto in condizioni di particolare difficoltà. Peraltro,
secondo l'Avvocatura, è proprio il carattere permanente delle
graduatorie che rende necessario il loro periodico aggiornamento.
Infine, la difesa erariale dubita della portata retroattiva della
disposizione impugnata, atteso che la stessa avrebbe rideterminato il
punteggio da attribuire per il servizio prestato nelle scuole di
montagna rispetto alle graduatorie da formulare per l'anno scolastico
successivo a quello dell'entrata in vigore.
Quindi, afferma la ragionevolezza della norma impugnata, frutto
di un bilanciamento di interessi effettuato dal legislatore
nell'esercizio del proprio potere discrezionale. A sostegno del
proprio assunto sottolinea che la norma trae origine dal favore del
legislatore, presente già nella legge n. 90 del 1957, per il
servizio prestato in difficili situazioni ambientali, con l'intento
di incentivare la permanenza in tali sedi. Precisa che la norma
impugnata ha inteso regolamentare gli «effetti attuali» di una
situazione di fatto, quale l'avvenuto svolgimento del servizio in
zone particolarmente disagiate, facendo prevalere l'esigenza di
attribuire un vantaggio «da subito», rispetto all'esigenza di
assicurare a tutti i docenti la conoscenza dei benefici al momento
della scelta della sede, la quale avrebbe comportato il rinvio di un
anno dell'attribuzione del beneficio.
4. - Si sono costituiti i ricorrenti di due dei giudizi
principali (r.o. nn. 105 e 106 del 2006), entrambi concludendo per
l'accoglimento della sollevata questione di legittimità.
Si soffermano in particolare sulla violazione dell'art. 3 Cost.,
sotto il profilo della ingiustificata diversa disciplina di
situazioni sostanzialmente identiche, non essendo il meccanismo
premiale ancorato a situazioni di reale disagio.
5. - In prossimità dell'udienza il Presidente del Consiglio ha
depositato memorie in ciascuno dei giudizi di costituzionalità
sollevati dal Tribunale amministrativo regionale di Catania, nelle
quali ribadisce le difese già svolte, aggiungendo ulteriori
argomentazioni.
In particolare, il fatto che il legislatore abbia inteso
attribuire un particolare beneficio per i servizi espletati in
specifiche situazioni di disagio, presso istituti scolastici situati
in comuni di montagna, in isole minori ed in istituti penitenziari, a
parere dell'Avvocatura, non appare nè illogico, nè censurabile
sotto il profilo della legittimità costituzionale sotto diversi
profili. Da un lato, in considerazione del rilievo che l'art. 44
Cost. attribuisce alle zone di montagna; dall'altro, per le esigenze
di sviluppo dell'istruzione nelle zone montane nei suoi diversi
aspetti (come diritto allo studio e come obbligo scolastico) e nei
suoi diversi gradi.
6. - In prossimità dell'udienza uno dei ricorrenti costituiti
(r.o. n. 105 del 2006) ha depositato memoria, nella quale ribadisce i
pretesi profili di illogicità e iniquità delle norme impugnate.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione
di Catania, dubita, in riferimento agli articoli 3, 24, 28, 97 e 113
della Costituzione, della legittimità costituzionale del paragrafo
B.3), lettera h), della tabella, prevista dall'articolo 1, comma 1,
del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97 allegata al medesimo decreto
(Disposizioni urgenti per assicurare l'ordinato avvio dell'anno
scolastico 2004-2005, nonchè in materia di esami di Stato e di
Universita), convertito, con modificazioni, dalla legge 4
giugno 2004, n. 143, nonchè dell'articolo 8-nonies, commi 1 e 2, del
decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per
garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica
amministrazione), convertito, con modificazioni, dalla legge
27 luglio 2004, n. 186, nella parte in cui le suddette disposizioni
prevedono il raddoppio del punteggio per il servizio prestato in
scuole di ogni ordine e grado nei comuni di montagna, (anzichè
limitarlo al servizio prestato nelle scuole elementari di montagna,
di cui alla legge 1° marzo 1957, n. 90, recante «Provvedimenti a
favore della scuola elementare in montagna») a decorrere dall'anno
scolastico 2004-2005, in particolare, nella parte in cui il comma 2
dell'art. 8-nonies consente la valutazione privilegiata del servizio
reso in scuole di montagna a partire dall'anno scolastico 2003-2004,
introducendo un meccanismo premiale, successivamente al momento della
scelta delle sedi.
Il giudice siciliano ritiene che i criteri di attribuzione dei
punteggi individuati dalla legge e contenuti nella tabella impugnata
contrastino con l'articolo 97, comma 2, della Costituzione, poichè
comprimono le attribuzioni dell'amministrazione, con l'ulteriore
effetto di «sopprimere le garanzie di imparzialità e responsabilità
dei funzionari, contemplate nell'art. 28 della Costituzione, portando
ad una loro completa deresponsabilizzazione».
Deduce, inoltre, la violazione degli artt. 24 e 113 della
Costituzione atteso che, «pur non eliminandosi del tutto ogni forma
di protezione giurisdizionale», sarebbe stato fortemente compromesso
il diritto, costituzionalmente garantito, dei docenti precari di
agire in giudizio per tutelare i loro diritti o interessi legittimi,
«essendo stati questi costretti a intraprendere iniziative
giudiziarie di estrema aleatorietà, dipendenti in tutto o in parte
dall'eventuale proposizione di un incidente di costituzionalità da
parte del giudice adito, nonchè dell'esito favorevole del giudizio
dinanzi la Corte costituzionale».
Secondo il giudice remittente le disposizioni censurate - nel
prevedere il raddoppio del punteggio per il servizio prestato in
scuole di ogni ordine e grado nei comuni di montagna, anzichè
limitarlo al servizio prestato nelle scuole elementari di montagna di
cui alla legge n. 90 del 1957, a decorrere dall'anno scolastico
2004-2005 - violano gli artt. 3 e 97, della Costituzione, atteso che
l'esercizio della discrezionalità legislativa nella scelta dei
criteri di valutazione dei titoli di servizio non sarebbe rispettosa
dei principi di eguaglianza e di intrinseca ragionevolezza, nonchè
di imparzialità e di buon andamento dell'azione amministrativa. In
particolare, con il prescindere da qualsiasi concreta valutazione
circa l'effettiva gravosità dell'impegno - al contrario di quanto
previsto dalla legge n. 90 del 1957 per le scuole elementari di
montagna - sarebbe stato introdotto un meccanismo differenziato per
valutare un'attività sostanzialmente identica, così discriminando i
docenti che non hanno insegnato in comuni, sopra i seicento metri,
classificati di montagna. Inoltre, non potendosi paragonare la
situazione attuale delle scuole di ogni ordine e grado a quella delle
scuole elementari pluriclasse, situate in zone disagiate e
specificamente individuate, avuta presente dal legislatore del 1957,
sarebbe ravvisabile un ulteriore profilo di irragionevolezza per
«anacronismo normativo». Ancora, venendo di fatto favoriti soggetti
con minore esperienza didattica, nonostante quest'ultima costituisca
elemento qualificante del processo di apprendimento degli allievi e
del conseguente reclutamento dei docenti secondo criteri di merito,
sarebbe violato anche il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione.
Infine, il Tribunale remittente sostiene l'illegittimità
dell'art. 8-nonies, comma 2, del decreto-legge n. 136 del 2004, nella
parte in cui consente la valutazione privilegiata del servizio
scolastico reso in scuole di montagna a partire dall'anno scolastico
2003-2004, introducendo, successivamente al momento della scelta
delle sedi, un meccanismo premiale per l'attività di servizio
prestata e determinando l'alterazione della parità di trattamento
dei concorrenti, trattandosi di graduatorie permanenti, nonchè la
violazione del principio di affidamento del cittadino nella
«sicurezza giuridica» attraverso un radicale mutamento dei criteri
valutativi.
1.1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Molise, sezione
di Campobasso, dubita, in riferimento agli articoli 3 e 97 della
Costituzione, della legittimità costituzionale
dell'articolo 8-nonies, comma 2, della legge n. 186 del 2004, nella
parte in cui, ai fini dell'attribuzione del punteggio raddoppiato per
il servizio prestato in sede scolastica collocata sopra i seicento
metri nell'ambito di comune classificato di montagna, prende in
considerazione il servizio reso nell'anno scolastico 2003-2004 e,
cioè, in epoca anteriore all'entrata in vigore del meccanismo
premiale.
Il giudice molisano ritiene che la norma censurata, dando rilievo
a situazioni prodottesi nell'ambito di un diverso regime giuridico,
determinerebbe una irragionevole disparità di trattamento dei
beneficiari, i quali verrebbero individuati sulla base di un evento
casuale e non di una scelta consapevole di prestare servizio in sedi
disagiate in vista di un maggiore punteggio, danneggiando chi, avendo
una migliore posizione in graduatoria per maggiore anzianità di
servizio, non si è trovato nella sede «giusta» secondo la nuova
normativa.
Secondo il giudice remittente, inoltre, la norma contrasterebbe
con «l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica -
essenziale elemento dello Stato di diritto - (che) non può essere
leso da disposizioni retroattive che trasmodino in regolamento
irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori» e
altererebbe l'originaria parità di trattamento attraverso
l'introduzione in una procedura concorsuale di un mutamento radicale
dei criteri di valutazione.
2. - In considerazione dell'identità della materia, nonchè dei
profili di illegittimità parzialmente coincidenti, i giudizi vanno
riuniti per essere definiti con unica pronuncia.
3. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità
sollevata dalla difesa erariale per difetto di giurisdizione del
giudice remittente. Il Tribunale ha motivato in modo plausibile in
ordine alla sussistenza della propria giurisdizione in materia di
controversie relative alle procedure concorsuali per le assunzioni di
personale delle amministrazioni pubbliche, a norma dell'art. 63,
comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche). Per costante orientamento di questa
Corte, ciò è sufficiente ai fini dell'ammissibilità delle
questioni (sentenze n. 144 del 2005 e n. 291 del 2001).
4. - La disciplina in vigore per circa un cinquantennio
(1957-2004) prevedeva che la «speciale valutazione del servizio
prestato in scuole di montagna» fosse attribuita, ai sensi
dell'art. 3, comma 2, della legge n. 90 del 1957, in ragione del
particolare servizio reso dai docenti negli istituti situati nelle
zone di montagna (nonchè nelle piccole isole e negli istituti
penitenziari); servizio consistente nel contemporaneo insegnamento ad
alunni della scuola primaria appartenenti a classi diverse (così
detto insegnamento pluriclasse), in comuni individuati secondo
criteri combinati (altimetrico, territoriale, reddituale) fissati
dall'art. 1 della legge 25 luglio 1952, n. 991 (Provvedimenti in
favore dei territori montani), richiamato dall'art. 1 della suddetta
legge n. 90 del 1957.
Il meccanismo premiale introdotto dall'impugnato decreto-legge
n. 97 del 2004, convertito dalla legge 143 del 2004, prevede
l'attribuzione di un doppio punteggio all'insegnamento prestato in
tutte le scuole di ogni ordine e grado «situate nei comuni di
montagna di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90, di cui almeno una
sede è collocata in località situata sopra i 600 metri dal livello
del mare» (lettera h del punto B.3) della Tabella).
Con il secondo decreto-legge n. 136 del 2004, convertito dalla
legge n. 186 del 2004 (emanato a distanza di un mese dal primo e
anch'esso censurato), è stata dettata l'interpretazione autentica
del punto B.3), lettera h) della citata tabella, secondo cui il
raddoppio del punteggio viene attribuito al servizio prestato
esclusivamente nella sede scolastica, ubicata in comune classificato
come di montagna, situata al di sopra dei seicento metri (e non anche
a quello prestato in altre sedi diverse della stessa scuola) ed a
partire dall'anno scolastico 2003-2004 (art. 8-nonies).
5. - Sono preliminari le censure generali sollevate dal Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, sezione di Catania, relative
al contrasto, da un lato, con gli artt. 28 e 97 Cost. e, dall'altro,
con gli artt. 24 e 113 Cost.
Entrambe le questioni non sono fondate.
Quanto alla prima, la predeterminazione nella legge del valore da
attribuire ai titoli non viola il principio di imparzialità e buon
andamento, ma, al contrario, lo garantisce. Nè deresponsabilizza i
funzionari, i quali comunque provvedono a dare attuazione ai criteri
legislativi mediante la formazione delle graduatorie (cfr. sentenze
n. 142 del 1998 e n. 463 del 1997).
Quanto alla seconda, la scelta di disciplinare con legge la
valutazione dei titoli non ha incidenza sul diritto di difesa dei
docenti, nè sul diritto degli stessi di agire a tutela dei propri
interessi (cfr. sentenza n. 213 del 2005).
6. - Parimenti infondate sono le censure, sostanzialmente
coincidenti, sollevate dal Tribunale amministrativo regionale della
Sicilia e da quello del Molise, relativamente all'art. 8-nonies,
comma 2, del decreto-legge n. 136 del 2004, convertito dalla legge
n. 136 del 2004, nella parte in cui consente la valutazione
privilegiata del servizio scolastico reso in scuole di montagna a
partire dall'anno scolastico 2003-2004, ovvero in epoca anteriore
all'introduzione del meccanismo premiale, per contrasto con gli
artt. 3 e 97 Cost.
In primo luogo, la disposizione interpretata, per il suo stesso
contenuto (valutazione dei titoli per la rideterminazione della
graduatoria), non poteva che avere ad oggetto titoli precedentemente
acquisiti. Questa Corte ha ripetutamente chiarito che il principio di
tutela dell'affidamento del cittadino - elemento essenziale dello
Stato di diritto - si considera leso da quelle disposizioni
retroattive - nella cui categoria non rientra quella in esame - che
«trasmodino in regolamento irrazionale di situazioni sostanziali
fondate su leggi anteriori» (sentenze n. 409 del 2005, n. 446 del
2002, n. 822 del 1988 e n. 210 del 1971). La norma delimita ad un
anno la considerazione del servizio prestato e, quindi, non incide su
situazioni ormai definite.
In secondo luogo, in tema di sperequazioni nell'inserimento in
graduatoria permanente, questa Corte ha già affermato che il
collocamento in graduatoria e la conservazione di una posizione nella
medesima costituiscono mere aspettative (sent. n. 168 del 2004).
Proprio il carattere permanente delle graduatorie e il loro periodico
aggiornamento consentono il cambiamento dei criteri di valutazione,
che intervengono in una realtà soggetta a ciclico mutamento.
In terzo luogo, non si ravvisano i lamentati profili di difetto
di ragionevolezza e di violazione della parità di trattamento,
denunciati con riferimento alla circostanza che i criteri di
valutazione del servizio già prestato sarebbero stati mutati nel
corso di una procedura concorsuale. Spetta al legislatore di
stabilire e mutare i criteri di valutazione dei titoli per perseguire
interessi generali. I concorrenti, in considerazione della natura di
mera aspettativa di chi attende il collocamento in graduatoria, non
possono vantare nè un diritto alla stabilità della disciplina, nè
un diritto a sfruttarne i mutamenti.
7. - Fondata è, invece, la questione sollevata dal Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, in relazione agli artt. 3 e
97 Cost., per la parte in cui la lettera h) del punto B.3) della
tabella prevista dall'art. 1 del decreto-legge n. 97 del 2004 e
allegata al medesimo decreto, convertito dalla legge 143 del 2004,
prevede il raddoppio del punteggio per il servizio prestato nelle
scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna
«anzichè limitarlo al servizio prestato nelle scuole elementari di
montagna di cui alla legge n. 90 del 1957».
Il riconoscimento del meccanismo premiale sulla base del solo
criterio altimetrico contrasta con gli artt. 3 e 97 Cost.
Questa Corte ha già ritenuto inidoneo il solo criterio
altimetrico, definito come «casuale», per l'attribuzione di benefici
(sentenze n. 370 del 1985 e n. 254 del 1989). Anche nel caso in
esame, tale criterio non basta per differenziare la posizione di chi
insegna in scuole di montagna rispetto alla generalità degli
insegnanti: il mero dato orografico non è in grado, se non ancorato
alle condizioni dell'insegnamento, di fondare un diverso criterio di
valutazione dei titoli di servizio.
Il giudice remittente reputa che l'attribuzione del punteggio
raddoppiato a tutti gli insegnanti delle scuole di ogni ordine e
grado solo perchè situate nei comuni di montagna integri un
trattamento diverso di situazioni che, non essendo idoneamente
differenziate, risultano sostanzialmente identiche, in violazione
dell'art. 3 Cost. Egli ritiene, invece, che sia idoneo criterio di
differenziazione per l'attribuzione del doppio punteggio il servizio
prestato nelle scuole elementari pluriclasse, alla stregua della
disciplina della legge n. 90 del 1957 e, in questi termini, delimita
il petitum.
In effetti, nell'ordinamento esiste già una legislazione di
favore per le sole scuole elementari di montagna (legge n. 90 del
1957), consolidata nel tempo (dal 1957 al 2004), secondo la quale la
differenziazione rispetto a tutti gli altri insegnanti trova
fondamento nell'insegnamento in scuole pluriclassi, quindi
nell'effettiva gravosità dell'impegno didattico richiesto,
consistente nel contemporaneo insegnamento ad alunni della scuola
primaria appartenenti a classi diverse.
Pure violato è l'art. 97 Cost., sotto il profilo del buon
andamento dell'azione amministrativa, atteso che il maggior punteggio
così attribuito prescinde totalmente dall'esperienza didattica e,
quindi, dai criteri di merito che devono essere alla base del
reclutamento dei docenti.
Conseguentemente, va dichiarata l'illegittimità costituzionale
del paragrafo B.3), lettera h), della tabella prevista
dall'articolo 1, comma 1, del decreto-legge n. 97 del 2004 e allegata
al medesimo decreto, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 143 del 2004, nella parte in cui, con riferimento ai comuni di
montagna, non limita l'attribuzione del doppio punteggio alle scuole
pluriclasse.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale del paragrafo
B.3), lettera h), della tabella prevista dall'articolo 1, comma 1,
del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97 e allegata al medesimo
decreto, (Disposizioni urgenti per assicurare l'ordinato avvio
dell'anno scolastico 2004-2005, nonchè in materia di esami di Stato
e di Universita), convertito, con modificazioni, dalla legge 4
giugno 2004, n. 143, nella parte in cui, con riferimento ai comuni di
montagna, non limita l'attribuzione del doppio punteggio alle scuole
pluriclasse;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale del paragrafo B.3), lettera h), della tabella,
prevista dall'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 7 aprile 2004,
n. 97 e allegata al medesimo decreto, (Disposizioni urgenti per
assicurare l'ordinato avvio dell'anno scolastico 2004-2005, nonchè
in materia di esami di Stato e di Universita), convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, sollevata, in
riferimento agli articoli 24, 28, 97 e 113 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sede di Catania,
con le ordinanze indicate in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 8-nonies del decreto-legge 28 maggio
2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di
taluni settori della pubblica amministrazione), convertito con
modificazioni, dalla legge 27 luglio 2004, n. 186, sollevata, in
riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, sede di Catania e dal
Tribunale amministrativo regionale del Molise, con le ordinanze
indicate in epigrafe.
Cosi deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 gennaio 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Cassese
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 26 gennaio 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
07C0084