Serie Generale n. 55 del 7-3-2001
SUPPLEMENTI ORDINARI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI NUCLEO PER LA VALUTAZIONE DELLE NORME E DELLE PROCEDURE
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI NUCLEO PER LA VALUTAZIONE DELLE NORME E DELLE PROCEDURE
CIRCOLARE 16 gennaio 2001, n. 1
Guida alla sperimentazione dell'analisi di impatto della regolamentazione (AIR). (GU Serie Generale n.55 del 07-03-2001 - Suppl. Ordinario n. 46)

PRESENTAZIONE

Le regole servono. Consentono di tutelare interessi collettivi
primari come la salubrità dell'ambiente o la sicurezza sui posti di
lavoro così come garantiscono la concorrenzialità dei mercati. La
complessità dei rapporti economici e sociali attribuisce un ruolo
importante alla regolazione pubblica. Ma un eccessivo, o, comunque,
un cattivo uso dello strumento regolatorio è dannoso. Produce costi
ingiustificati per le imprese, per i cittadini, per le stesse
istituzioni pubbliche. Alimenta la corruzione. Determina ingiustizie.
Ingessa le attività economiche. Appesantisce l'azione delle
amministrazioni pubbliche.
Del resto, troppe regole, o regole confuse e contraddittorie
equivalgono, non di rado, a nessuna regola. E la giungla legislativa
produce quasi sempre l'incertezza del diritto, anticamera
dell'illegalità. Nella giungla legislativa, il cittadino onesto si
smarrisce, il disonesto si arricchisce.
L'Italia è un paese che più di altri soffre le disfunzioni del
proprio sistema di regolazione. E questo ritardo si riflette
immediatamente sulla competitività delle imprese. Sulle iniziative
delle organizzazioni non profit. Sulla capacità delle
amministrazioni di rendere servizi e realizzare infrastrutture.
Sull'attrazione di capitali esteri in Italia.
Migliorare la regolazione è dunque una condizione essenziale per
modernizzare il paese. Ma in questo senso non basta intervenire per
correggere di volta in volta singole disfunzioni causate da norme
sbagliate, sorpassate, inutilmente invasive ed inutilmente rigide.
Occorre modificare il processo di produzione delle regole, per far
sì che l'attenzione ai costi della regolazione sia sistematica e
continuativa.
L'introduzione dell'analisi di impatto della regolazione
rappresenta un passo avanti in questa direzione. Essa non costituisce
uno strumento per spogliare di contenuti il dibattito che accompagna
nelle diverse sedi istituzionali l'adozione delle decisioni
regolatorie. Al contrario, l'analisi di impatto, da un lato, aumenta
la consapevolezza di chi decide in merito agli effetti di ciascuna
opzione regolativa. Dall'altro lato, è determinante per l'efficacia
e la trasparenza dei rapporti tra le istituzioni pubbliche e i
privati interessati alla decisione.

Il Ministro per la funzione pubblica
BASSANINI

1. LA SPERIMENTAZIONE DELL'AIR

1.1 INTRODUZIONE

In Italia l'Analisi di impatto della regolamentazione (AIR) è
stata prevista dalla prima Legge di semplificazione, la n. 50 del
1999. L'AIR si inserisce in un'organica strategia di riforma del
sistema della regolazione intrapresa negli ultimi anni. In questo
contesto si è proceduto, innanzitutto, alla razionalizzazione ed
allo snellimento dei procedimenti amministrativi, che hanno ormai
assunto una cadenza annuale, scandita dalle leggi di semplificazione.
In secondo luogo, è stato consolidato nel nostro ordinamento il
ricorso a strumenti di semplificazione che comprendono la conferenza
dei servizi, il silenzio assenso, gli sportelli unici e
l'autocertificazione. In terzo luogo, è stato avviato un programma
di riordino normativo che si propone di riorganizzare in testi unici
la disciplina delle materie in cui la normativa è frammentaria e di
difficile comprensione per i cittadini e gli operatori economici che
ad essa devono fare riferimento. Infine, è stato costituito il
Nucleo per la semplificazione, quale presidio per assicurare la
qualità della regolazione.
L'AIR integra queste misure, caratterizzandosi come uno degli
strumenti più innovativi e incisivi. Essa, insieme all'analisi
tecnico-normativa (ATN), consente di impostare su nuove basi l'intero
processo di predisposizione dei provvedimenti di regolazione. L'AIR
serve a giudicare se un intervento è veramente indispensabile e,
comunque, a indirizzare il regolatore verso soluzioni normative che
siano il meno possibile onerose per chi è tenuto ad osservarle.
Nell'AIR le diverse opzioni regolative sono messe a confronto e
tra esse viene considerata anche l'opzione zero, vale a dire la
scelta di non modificare la situazione normativa esistente. Le
opzioni rilevanti sono valutate sulla base dei loro costi e benefici,
individuati in modo trasparente ed il più possibile rigoroso. Anche
a tal fine, oltre che per rilevare le esigenze alle quali si
riferisce la proposta di intervento, è prevista la consultazione dei
diretti interessati.
L'AIR permette di individuare le domande rilevanti e di rispondere
ad esse nel momento più adatto, che è quello della gestazione dello
schema di provvedimento. Quando questo è in discussione nelle sedi
politico-rappresentative, infatti, può essere troppo tardi per
svolgere un'analisi rigorosa, perchè il tempo stringe, o perchè le
posizioni di maggioranza e di opposizione sono ormai nettamente
delineate. Ovviamente, 1'AIR non può sostituirsi alla decisione
politica del governo, del Parlamento, e in genere dei soggetti dotati
di un potere regolativo.
L'analisi dell'impatto non è, da sola, condizione sufficiente per
produrre norme migliori. Ne è tuttavia una condizione necessaria,
come mostrano i risultati raggiunti da altri paesi, dove l'AIR è
oggi entrata nella prassi ordinaria seguita per la progettazione dei
provvedimenti normativi. Tra i primi in Europa, il nostro paese si
mette al passo con i sistemi più avanzati, facendo tesoro
dell'esperienza da questi maturata.
L'introduzione dell'AIR in Italia avviene in modo graduale.
Infatti, è stato deciso di avviare una fase sperimentale per
affinare le metodologie, rendendole adatte al nostro contesto
istituzionale, e per consentire alle amministrazioni di attrezzarsi
per rispondere a questa nuova esigenza.
L'obiettivo della attività di sperimentazione è di creare le
condizioni migliori affinchè questa importante innovazione entri
nella prassi delle amministrazioni. Questa Guida è uno degli
strumenti di supporto che sono stati predisposti per assistere gli
operatori coinvolti in tale attività. Essa illustra i passaggi
logici in cui si articola l'AIR e fornisce schemi concettuali e
indicazioni metodologiche da seguire. Inoltre, sarà realizzata una
formazione mirata dei funzionari incaricati di effettuare l'AIR nelle
singole amministrazioni centrali. Infine, sarà attivato un servizio
di help-desk, con la funzione di fornire suggerimenti operativi sui
singoli provvedimenti inclusi nel programma di sperimentazione, che
riguarderà un numero limitato di casi.
Con la sperimentazione si avviano un lavoro comune ed un
confronto, che saranno occasione di arricchimento professionale per
tutti i soggetti coinvolti e, ad un tempo, esperienza sul campo da
utilizzare per definire metodologie ritagliate sulla specificità
delle nostre istituzioni.

1.2 COS'È L'AIR

L'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR) è un insieme
di attività che le amministrazioni realizzano nel corso della
progettazione di atti di regolazione, normativi e non. Essa serve a
verificare ex ante l'opportunità di una regolamentazione ovvero a
valutarne, in termini di vantaggi e svantaggi, di benefici e costi,
gli effetti sull'organizzazione ed il funzionamento delle pubbliche
amministrazioni e sulle attività dei cittadini e delle imprese.
L'utilizzo dell'AIR consente di costruire e rafforzare le proposte di
regolamentazione, grazie anche al ricorso a forme di consultazione,
in vista del confronto che su tali proposte potrà avvenire nelle
sedi istituzionali appropriate.
Se utilizzata con modalità adeguate, l'AIR razionalizza il
processo di formazione degli atti di regolazione, concentrando
l'attenzione sui loro effetti. Il radicamento dell'AIR nella prassi
amministrativa può fornire la base informativa necessaria alla
formulazione di politiche pubbliche efficaci e allo stesso tempo
accettabili per i cittadini e per le imprese. La comparazione fra le
diverse opzioni regolatorie che l'AIR impone di considerare
rappresenta un importante processo di apprendimento per le
istituzioni politiche ed amministrative. Non da ultimo, l'AIR può
arricchire l'istruttoria legislativa parlamentare e migliorare i
rapporti fra governo, amministrazione, cittadini ed imprese.
L'AIR garantisce trasparenza all'attività di progettazione
regolativa, poichè la razionalità della soluzione prescelta è resa
verificabile mediante le relazioni di accompagnamento previste dalla
direttiva d.P.C.M. 27 marzo 2000 (Pubblicata sulla G.U. 23 maggio
2000.) (d'ora in avanti direttiva). Mentre le attività svolte nella
fase preliminare dell'istruttoria giustificano la scelta dell'opzione
oggetto dell'atto, le attività svolte nella fase finale danno conto
delle operazioni, analisi, simulazioni, consultazioni e valutazioni
effettuate dall'amministrazione nel definire l'opzione preferita.
L'AIR è dunque parte integrante e significativa della
progettazione normativa e si combina con altre attività che devono
essere effettuate dalle amministrazioni in ordine alla
predisposizione dello schema dell'atto, cioè l'Analisi
tecnico-normativa (ATN) - anch'essa disciplinata dalla direttiva - e
la nota di quantificazione degli oneri finanziari, ove necessaria. Vi
sono forti interconnessioni tra AIR e ATN, soprattutto per quanto
concerne la compatibilità comunitaria e la coerenza con il quadro
normativo esistente e gli indirizzi generali, quali la libertà di
concorrenza e l'apertura dei mercati.
Nei confronti dell'introduzione dell'AIR vengono comunemente
sollevate alcune obiezioni.
La prima è che l'AIR non basta per produrre buona regolazione. In
effetti, l'AIR non è una condizione sufficiente per definire buone
politiche pubbliche. Ma, come è noto l'informazione ha un ruolo
importante nel miglioramento della qualità dei provvedimenti
regolativi. Quindi, l'AIR aiuta a individuare e chiarire quali sono i
fattori rilevanti per le decisioni attraverso l'utilizzo di dati in
grado di far emergere i vantaggi e gli svantaggi, cioè i benefici e
i costi, derivanti da un determinato procedimento.
La seconda obiezione è che l'AIR sostituirebbe la decisione
politica democratica con meccanismi tecnocratici. In realtà, la
corretta effettuazione dell'AIR non precostituisce la scelta
regolativa. Piuttosto essa mette il soggetto responsabile nella
condizione di decidere in modo più informato, prendendo atto di
alcuni fondamentali dati e stime sull'impatto probabile. A tali
condizioni, non solo l'AIR non si sostituisce alle decisioni, ma
rappresenta un importante fattore di miglioramento della loro
qualità.
La terza obiezione è che l'AIR è troppo difficile, specie per le
pubbliche amministrazioni italiane. L'AIR richiede certamente sia uno
sforzo di apprendimento di concetti e tecniche, sia un modo
differente di concepire la formulazione di interventi regolativi.
L'AIR aspira alla rilevazione e alla quantificazione il più
possibile sistematica degli effetti attesi. In essa devono essere
indicati i criteri di valutazione adottati e gli eventuali limiti
nella quantificabilità dei costi e dei benefici. Laddove la
quantificazione non risulti possibile o ragionevole, infatti, sarà
sufficiente una valutazione qualitativa dei pro e dei contro delle
opzioni alternative, accompagnata dalla necessaria esplicitazione
delle ipotesi adottate.
Una buona parte dell'AIR, e cioè quella riguardante l'analisi
preliminare, richiede soprattutto buon senso nel definire le
possibili opzioni e gli strumenti per raggiungere l'obiettivo, oltre
alla comprensione di ciò che è possibile sul piano amministrativo.
Le analisi più complesse della fase conclusiva comportano maggiore
impegno, ma bisogna tenere presente che la consultazione dei
destinatari può consentire l'ottenimento tanto di necessarie
conoscenze specifiche, quanto di un maggiore consenso per
l'intervento. Nel tempo, il processo di costruzione delle analisi di
impatto aiuterà a definire e costruire le basi informative
appropriate.
Proprio per tenere conto delle inevitabili difficoltà connesse
con l'introduzione di questo nuovo strumento è stato previsto un
periodo di sperimentazione nel quale le amministrazioni saranno
assistite nello svolgimento dell'AIR dalla Presidenza del Consiglio.
Inoltre, la sperimentazione consentirà di mettere meglio a fuoco le
condizioni indispensabili per dare piena operatività a questo
strumento.

1.3 L'AIR E LA PROGETTAZIONE NORMATIVA

Nella fase preliminare dell'istruttoria, l'AIR contribuisce ad
individuare gli elementi necessari per una scelta consapevole
dell'opzione regolatoria idonea al conseguimento delle finalità
prefissate. Ai fini dell'AIR, l'amministrazione - avvalendosi anche
di forme di consultazione idonee - dovrà effettuare le seguenti
operazioni:

- definire l'ambito dell'intervento;
- rilevare le esigenze sociali, economiche e giuridiche che motivano
l'intervento;
- individuare gli obiettivi generali e specifici, immediati e di
medio/lungo periodo dell'intervento;
- elaborare le opzioni regolatorie e le opzioni alternative alla
regolamentazione;
- individuare i presupposti organizzativi, finanziari, economici e
sociali delle opzioni rilevanti;
- individuare le aree di criticità correlate all'intervento;
- valutare in termini conclusivi le opzioni attuabili e selezionare
quella preferibile;
- individuare lo strumento tecnico-normativo più appropriato;
- documentare le attività svolte.

Nella fase conclusiva dell'istruttoria, l'AIR serve ad
approfondire gli effetti attesi dell'opzione preferita sulle
strutture amministrative e sulle categorie di soggetti direttamente
ed indirettamente coinvolti. Il risultato di tale attività
costituisce uno degli elementi in base ai quali verrà decisa
l'opportunità dell'intervento. L'amministrazione, quindi, dovrà
realizzare le seguenti ulteriori operazioni:

- definire in modo puntuale l'ambito dell'opzione preferita;
- definire in modo puntuale gli obiettivi e i risultati attesi;
- individuare una appropriata metodologia di analisi;
- valutare gli effetti sull'organizzazione e sull'attività delle
pubbliche amministrazioni;
- valutare l'impatto sui destinatari;
- documentare le attività svolte.

Le operazioni relative ad ogni fase dovranno essere svolte e
documentate seguendo l'articolazione delle schede riportate
rispettivamente negli allegati B (scheda preliminare) e C (scheda
finale) della direttiva.
La scheda preliminare dovrà essere trasmessa al DAGL e al Nucleo
prima della predisposizione dello schema di atto normativo. La scheda
finale, insieme a quella preliminare, accompagnerà lo schema di atto
normativo lungo l'iter di approvazione previsto.
Ciascuna scheda dovrà essere preceduta da una sintesi finalizzata
ad illustrarne i principali contenuti, così da rendere
immediatamente utilizzabili i risultati dell'analisi.

1.4 IL PROGRAMMA DI SPERIMENTAZIONE

Programmare gli interventi

La direttiva che sia redatto un programma annuale degli interventi
regolativi che ciascuna amministrazione intende promuovere (c.d.
agenda). Esso ha una articolazione quadrimestrale che consente
aggiustamenti in corso d'opera, sulla base dei consuntivi effettuati
alle scadenze intermedie. Il programma dovrà indicare le ragioni
politiche che motivano l'intervento ed i vincoli normativi che ne
limitano la realizzazione. Inoltre, occorre indicare eventuali
obblighi di emanazione delle normative (di livello legislativo o
regolamentare), derivanti da previsioni legislative.
Per ogni intervento ritenuto necessario vanno preliminarmente
identificati, in via di prima approssimazione:

- l'impatto politico, cioè la capacità di attuare in misura più o
meno considerevole gli obiettivi programmatici di settore;
- l'impatto socio-economico, cioè la capacità di incidere su una
platea di destinatari rilevante per consistenza numerica e/o per
rilevanza qualitativa.

La scelta di inserire un intervento nell'agenda deve tenere conto
delle risorse disponibili di personale e di mezzi per attuare il
processo normativo, evitando congestioni nell'afflusso dei
provvedimenti al Consiglio dei Ministri.

Organizzare l'attività

La direttiva impone un adeguamento delle strutture amministrative
che la devono attuare. Infatti, l'AIR richiede la costruzione di
sistemi informativi, nonchè l'applicazione di metodologie per le
quali non sempre le amministrazioni sono sufficientemente attrezzate.
Sebbene eventuali modelli di riorganizzazione potranno essere
definiti solo al termine della sperimentazione, è possibile indicare
fin da ora alcune linee guida per agevolare lo svolgimento dell'AIR
da parte degli uffici legislativi. (Ai sensi dell'art. 7, comma 2,
lett. d), d.lg. n. 300/1999, l'organizzazione del settore
giuridico-legislativo degli uffici di diretta collaborazione con il
ministro deve infatti avvenire in modo da assicurare: "il raccordo
permanente con l'attività normativa del Parlamento, l'elaborazione
di testi normativi del Governo garantendo la valutazione dei costi
della regolazione, la qualità del linguaggio normativo,
l'applicabilità delle norme introdotte, lo snellimento e la
semplificazione della normativa, la cura dei rapporti con gli altri
organi costituzionali, con le autorità indipendenti e con il
Consiglio di Stato").
Sul piano operativo, è bene che le attività di analisi siano
effettuate sempre e comunque con il diretto coinvolgimento degli
uffici competenti, che di norma sono in grado di raccogliere ed
elaborare i dati necessari.
A tal fine, occorre realizzare il pieno coordinamento fra gli
uffici legislativi e quelli operativi (dipartimenti, direzioni
generali) sulla base dei seguenti criteri di massima:
a) individuazione dei funzionari dell'ufficio legislativo
stabilmente addetti all'analisi, che dispongano di specifiche
competenze e capacità necessarie per effettuare analisi e
valutazioni economiche;
b) designazione da parte degli uffici di livello dirigenziale
generale di uno o più funzionari competenti nelle materie da
regolare, che collaborino stabilmente con l'ufficio legislativo;
c) partecipazione dei dirigenti preposti ai dipartimenti o
direzioni generali, in aggiunta ai funzionari di cui alla lett. b),
nella formazione dell'agenda.
Per accrescere le proprie capacità operative, l'amministrazione
potrà ricorrere all'ausilio di ulteriori funzionari dotati della
competenza tecnica richiesta nel caso concreto, nonchè di esperti
esterni o appartenenti ad altre amministrazioni ovvero ad enti
pubblici ad alta qualificazione tecnica.
Nelle materie in cui esistono attribuzioni ripartite o
complementari tra diverse amministrazioni, è essenziale ricercare il
coordinamento tra di esse. Sarà infine indispensabile, come già
sottolineato, procedere, nel corso della sperimentazione, alla
costruzione di idonei sistemi informativi di supporto alle attività
di valutazione.

Programmare la sperimentazione

In questa fase, ciascuna amministrazione dovrà indicare al DAGL
non più di cinque interventi normativi tra quelli che le
amministrazioni ritengono essere maggiormente significativi. Solo
sulla base dell'esperienza realizzata, sarà possibile definire
soglie o parametri di applicabilità. Al termine della
sperimentazione, il DAGL, anche su proposta del Nucleo, potrà
fornire direttive circa i casi nei quali le amministrazioni potranno
richiedere "motivatamente di non effettuare l'AIR" (punto 7, seconda
parte, della direttiva).
Nel periodo di sperimentazione, gli interventi che le
amministrazioni indicheranno per l'AIR saranno limitati ai casi per i
quali sia prevista l'adozione di atti normativi: resteranno pertanto
esclusi gli interventi di regolamentazione amministrativa (bandi,
circolari, etc.).

Valutare la Sperimentazione

Al termine della sperimentazione ciascuna amministrazione dovrà
predisporre a cura del responsabile della redazione dell'AIR un
report di autovalutazione sull'attività svolta da trasmettere al
Nucleo. Le valutazioni in esso contenute dovranno riguardare le
risorse umane e tecnologiche adoperate, le fonti informative
utilizzate, le metodologie di valutazione a cui si è fatto ricorso,
i risultati conseguiti, le criticità incontrate e gli strumenti di
supporto forniti ad esso dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Sulla base di queste valutazioni il Nucleo redigerà una relazione
sugli esiti complessivi della sperimentazione.

2. L'AIR NELLA FASE PRELIMINARE

2.1 DEFINIRE L'AMBITO DI INTERVENTO

Per avviare la progettazione di un intervento, l'amministrazione
dovrà preliminarmente definirne l'ambito di operatività, in
particolare dovrà delimitare i confini oggettivi e soggettivi entro
i quali esso esplicherà prevedibilmente i propri effetti.
Quanto ai confini oggettivi, l'amministrazione potrà limitarsi a
considerare:

- le attività interessate dall'intervento;
- l'ambito territoriale di riferimento;
- il settore di attività economica. (Se ciò risulta agevole, in
questa fase può essere riportata una indicazione anche
approssimativa della dimensione economica (fatturato, export) e
della localizzazione territoriale del settore di attività
interessato. Altrimenti, tali aspetti saranno approfonditi nella
scheda finale).
I confini soggettivi riguardano le categorie di attori economici e
sociali sulle quali l'intervento produrrà effetti, nonchè le
amministrazioni pubbliche che chiamerà in causa.
L'amministrazione dovrà distinguere i soggetti destinatari
diretti (da menzionare esplicitamente nell'intervento normativo) dai
soggetti coinvolti, vale a dire le categorie socio-economiche e le
istituzioni comunque interessate dalla regolamentazione e dai suoi
effetti.
Le categorie dei destinatari indiretti (privati o pubblici)
potrebbero risultare estremamente numerose, poichè ciascuna azione
provoca una concatenazione di effetti tra le categorie sociali,
raggiungendo a volte destinatari distanti dai soggetti sui quali è
previsto l'impatto diretto. In questo caso, l'amministrazione
considererà soltanto i destinatari indiretti sui quali siano
prefigurabili effetti non trascurabili dell'azione normativa, con una
sintetica motivazione della scelta.

ESEMPIO

Se una norma sulla sicurezza sul lavoro che richiede una modifica
di comportamenti menziona (specificamente o genericamente, attraverso
espressioni quali: "tutti coloro che hanno comunque normalmente
accesso nei locali ove si svolge l'attività lavorativa") i
fornitori, i consumatori o altri soggetti che occasionalmente
frequentano la sede lavorativa, queste categorie di soggetti verranno
considerate come destinatari diretti della norma. In mancanza della
menzione, verranno considerati invece come destinatari indiretti.
Per quanto riguarda le amministrazioni pubbliche, queste dovranno
essere distinte con riferimento a:

- amministrazioni attuatrici, da distinguere in amministrazioni
esplicitamente menzionate (direttamente interessate) e
amministrazioni comunque coinvolte (indirettamente interessate)
dall'implementazione, gestione e/o controllo dell'intervento;
- amministrazioni destinatarie, identificate dall'intervento in
quanto organizzazioni le cui condotte vanno modificate
(destinatarie dirette) e quelle sulle quali l'intervento avrà
comunque un effetto (destinatarie indirette).

L'elenco delle amministrazioni deve comprendere sia i casi di
nuova inclusione (amministrazioni non contemplate dalla normativa
precedente), sia quelli di esclusione (amministrazioni contemplate
dalla normativa precedente, che invece verrebbero escluse
dall'intervento ipotizzato). L'individuazione delle amministrazioni
interessate sarà effettuata tenendo conto dell'esigenza di
individuare il livello regolativo ottimale e di rispettare le
competenze di tutti i livelli di governo.

NOTA PER LA REDAZIONE

Le attività indicate in questo paragrafo ed i loro risultati devono
essere riportati nella sezione della scheda preliminare intitolata:
"Ambito dell'intervento, con particolare riguardo all'individuazione
delle amministrazioni, dei soggetti destinatari e dei soggetti
coinvolti". (lettera a) - Allegato B: Scheda preliminare -
Direttiva).

2.2 RILEVARE LE ESIGENZE

L'intervento deve essere motivato da specifiche esigenze (sociali,
economiche e giuridiche). Pertanto, l'amministrazione dovrà
registrarle, distinguendo quelle individuate autonomamente da quelle
prospettate da altre amministrazioni e soggetti, manifestate
pubblicamente o rilevate tramite consultazioni.(Se esistono già
documenti, o sono state effettuate spontaneamente manifestazioni,
petizioni, richieste, sollecitazioni e dichiarazioni di
insoddisfazione da parte delle categorie interessate, in questa fase
la consultazione può essere anche evitata o limitata a singole
categorie che siano state assenti o poco visibili nel dibattito
pubblico sul problema oggetto di intervento).
La motivazione dell'intervento deve possibilmente tenere conto
delle aspettative dei soggetti pubblici e privati interessati, anche
eventualmente differenziandole da quelle alle quali l'intervento
dovrebbe dare risposta ad avviso dell'amministrazione proponente. Tra
le diverse esigenze prospettate, l'amministrazione individuerà
quelle che appaiono prevalenti e che pertanto giustificano l'avvio
della progettazione di un intervento.
Le esigenze devono essere registrate in termini specifici,
quantitativi (oltre che qualitativi) e controllabili: se i dati
utilizzati non sono controllabili, l'amministrazione dovrà usare
particolare cautela nel prenderli in considerazione nelle tappe
successive.

ESEMPIO

La descrizione di un'esigenza nei termini "ad avviso del sindacato
x vi sono troppe patologie derivanti dall'uso massiccio delle
tecnologie informatiche" appare troppo generica. L'amministrazione
dovrebbe essere in grado di circostanziarla ulteriormente, ad esempio
nel modo seguente: "il sindacato x ha riportato che, sulla base di
un'indagine effettuata dalla impresa y con la metodologia m nei
comparò produttivi a, b e c, su un ammontare totale di k lavoratori
che fanno uso del computer per almeno cinque ore al giorno, si
riportano le patologie d, e ed f con la frequenza r".
Quando un provvedimento, come nell'esempio precedente, è inteso
ad evitare un rischio, si dovrà concludere la trattazione del
problema oggetto di intervento con una stima probabilistica del
rischio a carico dei destinatari. Il rischio o i rischi devono essere
pertanto specificamente individuati e, laddove possibile,
quantificati, riferendo anche in questo caso la stima a dati
attendibili e a fonti accreditate, ovvero comunque specificando il
percorso logico seguito.
Si è detto che già in questa fase preliminare una delle
modalità più significative per l'individuazione delle esigenze è
rappresentata dal ricorso alla consultazione. Essa permette
all'amministrazione di agevolare l'acquisizione di due tipologie di
informazioni significative:

- la rilevazione e l'approfondimento delle esigenze;
- l'individuazione e l'eventuale qualificazione e quantificazione
delle categorie di costi e benefici dei potenziali destinatari
dell'intervento.

Occorre chiarire che la consultazione non è destinata ad
acquisire dai soggetti interessati (soggetti destinatari diretti e
soggetti coinvolti) un giudizio su un definito intervento normativo,
nè ad instaurare con essi un rapporto di tipo
rappresentativo-negoziale. Invece, la consultazione è uno strumento
per rilevare le percezioni e le valutazioni sia dei diretti
destinatari (e non delle loro rappresentanze), sia di testimoni
privilegiati, circa la natura, l'entità e la distribuzione sociale,
temporale e spaziale dei costi e dei benefici. Per l'illustrazione
delle possibili tecniche di consultazione, si rinvia all'Appendice 2.

NOTA PER LA REDAZIONE

Le attività indicate in questo paragrafo ed i loro risultati devono
essere riportati nella sezione della scheda preliminare intitolata:
"Esigenze sociali, economiche e giuridiche progettate dalle
amministrazioni e dai destinatari ai fini di un intervento
normativo". (lettera b) - Allegato B: Scheda preliminare -
Direttiva).

2.3 INDIVIDUARE GLI OBIETTIVI

Partendo dalle esigenze identificate, l'amministrazione dovrà
individuare e definire gli obiettivi dell'intervento, che sono da
distinguere in generali e specifici.
Gli obiettivi generali sono quelli diretti al soddisfacimento
delle esigenze e delle aspettative rilevate. Gli obiettivi specifici
si pongono in relazione di strumentalità rispetto ad un obiettivo
generale.

ESEMPIO

Dato un obiettivo generale quale la riduzione degli incidenti e
delle malattie riconducibili agli ambienti di lavoro, un obiettivo
specifico dello stesso provvedimento potrebbe essere l'effettivo
utilizzo, in tutti i cantieri edili, di elmetti protettivi per i
lavoratori ed eventuali visitatori oppure l'installazione di
transenne protettive sui ponteggi.
In questa fase potranno anche essere indicati in via generale ed
approssimativa i risultati attesi del possibile intervento, fissando
la dimensione temporale del loro conseguimento.
I risultati attesi, come si vedrà meglio in seguito,
rappresentano la formulazione quantitativa degli obiettivi.

NOTA PER LA REDAZIONE

Le attività indicate in questo paragrafo ed i loro risultati devono
essere riportati nella sezione della scheda preliminare intitolata:
"Obiettivi generali e specifici, immediati e di medio-lungo periodo".
(lettera c) - Allegato B: Scheda preliminare - Direttiva).

2.4 ELABORARE E SELEZIONARE LE OPZIONI

Individuati gli obiettivi, l'amministrazione dovrà considerare le
diverse opzioni di intervento, e cioè le diverse modalità possibili
per il loro raggiungimento. L'amministrazione dovrà formulare ed
esaminare soltanto le opzioni ritenute plausibili, pertinenti ed
attuabili.
Tra le diverse ipotesi di intervento, l'opzione nulla (c.d.
opzione zero) consiste nel non avanzare alcuna nuova proposta di
regolazione, mantenendo così la situazione normativa esistente. Essa
riveste un ruolo di particolare importanza in considerazione del
fatto che non sempre un nuovo intervento pubblico è realmente
conveniente. Se una disciplina regolativa è già vigente l'opzione
zero consiste nel mantenimento di tale disciplina, eventualmente
migliorandone l'applicazione.
Le altre opzioni prevedono un grado di coinvolgimento
differenziato sia per le amministrazioni interessate che per i
destinatari. Inoltre, diverse tipologie di opzioni possono essere
presenti nel medesimo intervento. In base al grado di interferenza
con le condotte dei destinatari, esse sono classificabili nel modo
seguente:

- opzione di deregolamentazione e semplificazione, quando si
eliminano o si modificano (rendendole meno costose da applicare per
i destinatari) norme già esistenti;
- opzioni volontarie, nelle quali non è previsto alcun tipo di
sanzione;
- opzioni di autoregolazione, quando l'amministrazione e, talora,
anche la fissazione delle norme spetta alle organizzazioni dei
soggetti le cui condotte vanno modificate;
- opzioni di incentivo ovvero che simulano il meccanismo del mercato
(cd. opzioni quasi-mercato), quando alla condotta da modificare
corrisponde un prezzo, che viene pagato almeno in parte da una
autorità pubblica, nel caso del sussidio o di altre forme di
agevolazione economica, ovvero dal privato, in casi come le tasse
ambientali o l'acquisto di diritti di inquinare;
- opzioni di regolazione tramite informazione, quando la condotta dei
destinatari diretti viene modificata soltanto tramite l'obbligo di
rendere palesi certe informazioni sull'attività medesima;
- opzioni di regolazione diretta, quando la modificazione della
condotta avviene in modo coercitivo.

Per l'illustrazione delle tipologie di opzioni si rinvia
all'Appendice 1.

L'amministrazione dovrà quindi esaminare le opzioni possibili ed
effettuare una prima scelta tra esse (poichè non tutte possono
essere idonee al caso specifico), selezionando quelle rilevanti
rispetto alla situazione ed agli obiettivi che desidera perseguire.

NOTA PER LA REDAZIONE

Le attività indicate in questo paragrafo ed i loro risultati devono
essere riportati nella sezione della scheda preliminare intitolata:
"Opzioni alternative alla regolazione e opzioni regolatorie".
(lettera f) - Allegato B: Scheda preliminare - Direttiva).

2.5 INDIVIDUARE I PRESUPPOSTI DELLE OPZIONI

Selezionate le opzioni rilevanti, l'amministrazione dovrà
prendere in esame le condizioni necessarie per la realizzazione di
ciascuna di esse, vale a dire i suoi presupposti organizzativi e
finanziari, che riguardano le amministrazioni, nonchè quelli
economici e sociali, che riguardano i cittadini e le imprese.
Dovranno quindi essere effettuate, anche molto sinteticamente,
tante verifiche dei presupposti quante sono le possibili opzioni
alternative selezionate.
Per quanto riguarda l'individuazione dei presupposti organizzativi
e finanziari di ciascuna opzione, l'amministrazione effettuerà
innanzitutto una rilevazione della struttura organizzativa attuale
(propria e delle altre amministrazioni interessate) e delle risorse
finanziarie disponibili.
Ciò fatto, si dovrà confrontare tale quadro organizzativo e
finanziario con i presupposti individuati per ciascuna opzione,
facendo emergere gli aspetti differenziali, che rappresentano
l'insieme degli adeguamenti necessari per la realizzazione delle
singole opzioni.
Il differenziale costituisce un elemento rilevante ai fini della
scelta dell'opzione da sottoporre alla fase conclusiva di valutazione
dell'impatto. Per quanto possibile, l'amministrazione ricondurrà il
differenziale nei presupposti organizzativi ad una quantificazione
delle risorse (finanziarie, umane, formative, etc.) necessarie.
Per le modalità di individuazione dei presupposti organizzativi
di ciascuna opzione, si rinvia all'Appendice 3.
Quanto ai presupposti economici e sociali di ciascuna opzione,
l'amministrazione dovrà verificare quali siano effettivamente
presenti e se da essi non derivino ulteriori conseguenze negative di
vaste dimensioni su uno o più settori di attività economica o di
interesse sociale (ambiente, minoranze, identità etniche o
religiose, etc.), anche non direttamente considerati nella
rilevazione e valutazione delle esigenze.
Inoltre, se dall'adozione del provvedimento si prevedono ricadute
significative ed effetti indesiderabili, ciò andrà rilevato in
questa sede e poi analizzato quale criticità nella fase successiva.
Invece, un presupposto positivo o quanto meno una condizione che
favorisce l'efficacia del provvedimento, è l'esistenza di una
favorevole disposizione ad agire degli attori economici e sociali.

ESEMPIO

Se si prescrive di rinunciare ad un certo tipo di energia o di
macchinario, energie e macchinari alternativi devono essere
concretamente disponibili, e il loro utilizzo deve essere compatibile
con la struttura dei costi prevalente nelle imprese del settore.
Oppure, se si ha un mercato amministrato, nel senso che l'accesso al
medesimo è ristretto e le tariffe dei beni e dei servizi sono
fissate d'autorità, la liberalizzazione richiede che nuovi
concorrenti siano effettivamente pronti ad entrare in tale mercato,
affinchè i prezzi non contengano rendite non giustificate per i
produttori, ovvero l'imposizione di determinati standards, tali da
escludere l'impiego di certi macchinari, materie prime, fonti di
energia, potrebbe penalizzare specifici produttori o aree
geografiche. Ancora, il successo di un provvedimento riguardante la
raccolta differenziata dei rifiuti sarà assai più agevole se i
cittadini hanno già una sensibilità ambientalista, o sono stati
appositamente sollecitati a comprendere l'importanza della raccolta
differenziata, abituandosi di conseguenza all'idea di sopportare il
relativo onere.
Un supporto importante per l'individuazione dei presupposti
economici e sociali delle opzioni rilevanti è rappresentata dal
ricorso alla consultazione dei soggetti interessati, per le cui
modalità si rinvia all'Appendice 2.

NOTA PER LA REDAZIONE

Le attività indicate in questo paragrafo ed i loro risultati devono
essere riportati nella sezione della scheda preliminare intitolata:
"Presupposti relativi alle sfere organizzativa, finanziarza,
economica e sociale". (lettera d) - Allegato B: Scheda preliminare -
Direttiva).

2.6 ESAMINARE LE CRITICITÀ

Dopo avere confrontato il quadro organizzativo, finanziario,
economico e sociale attuale con i relativi presupposti di ciascuna
opzione rilevante, ed averne così individuato i differenziali,
l'amministrazione procederà all'esame di questi per ciascuna opzione
e contrassegnerà come criticità gli aspetti che riterrà
difficilmente superabili con costi accettabili.
La presenza di criticità e il grado di queste (basso, medio-alto,
non superabile) qualifica come attuabili, difficoltosi o non
realizzabili gli adeguamenti necessari per la realizzazione di
ciascuna opzione rilevante. L'amministrazione correderà pertanto
ciascuna opzione di una valutazione delle criticità, ai fini del
successivo confronto tra le opzioni.
Scartate le opzioni che richiedano adeguamenti non realizzabili,
andranno valutate con attenzione quelle che comporterebbero
adeguamenti difficoltosi e rimarranno così selezionate le sole
opzioni attuabili.

NOTA PER LA REDAZIONE

Le attività indicate in questo paragrafo ed i loro risultati devono
essere riportati nella sezione della scheda preliminare intitolata:
"Aree di criticita'".
(lettera e) - Allegato B: Scheda preliminare - Direttiva)

2.7 VALUTARE LE OPZIONI ATTUABILI

A questo punto l'amministrazione procederà a valutare le opzioni
giudicate attuabili, individuandone vantaggi e svantaggi per i
destinatari.
Per quanto possibile, l'amministrazione dovra':

- elencare le varie categorie di costi e benefici attesi per ciascuna
opzione attuabile (eventualmente utilizzando le classificazioni
indicate nell'Appendice 4);
- valutare in via preliminare, di norma quantitativamente, i costi e
i benefici più significativi per i soggetti destinatari.

Un supporto importante per l'individuazione da parte
dell'amministrazione dei costi e benefici diretti ed indiretti
associati alle diverse opzioni è rappresentata dal ricorso alla
consultazione, per le cui modalità si rinvia all'Appendice 2.
Vantaggi e svantaggi di ciascuna opzione potranno essere espressi
in termini quantitativi, purchè sussista uniformità di criterio,
così da assicurale la possibilità di un confronto. (Il livello di
approfondimento e di dettaglio della suddetta analisi deve essere
stabilito tenendo conto che la direttiva richiede una valutazione
analitica e quantitativa dell'impatto sui soggetti destinatari solo
per la scheda finale).
In particolari casi, qualora i benefici dell'intervento risultino
equivalenti per ogni opzione, l'amministrazione potrà focalizzare lo
sforzo analitico limitandosi alla sola esplicitazione quantitativa
dei costi per i destinatari diretti (costi di conformita'); sarà
allora ammesso spostare l'attenzione dell'analisi sul solo
differenziale di costi tra le diverse opzioni.
Nei casi in cui dati ed elementi quantitativi risultino
particolarmente deficitari, la valutazione ricorrerà anche ad un
piano di giudizio a forte contenuto qualitativo. Comunque, il ricorso
a criteri qualitativi dovrà essere condotto in modo da assicurare:
.sp,
- che i vantaggi e gli svantaggi di ogni opzione siano tra loro
confrontabili:
- che vantaggi e svantaggi di un'opzione siano confrontabili con
vantaggi e svantaggi delle altre opzioni;
- che siano individuabili le opzioni dominate (opzioni per le quali
gli svantaggi siano sistematicamente superiori a quelli di altre
opzioni, a parità di vantaggi, ovvero i vantaggi siano
sistematicamente inferiori a quelli di altre opzioni, a parità di
svantaggi).

ESEMPIO

Nell'ipotesi di un intervento che preveda l'abbattimento del
rumore lungo una strada in un centro abitato, l'opzione consistente
nella costruzione di barriere insonorizzanti ai lati della
carreggiata presenta un vantaggio per un certo numero di individui,
che beneficeranno del provvedimento. Il vantaggio per ciascuno di
essi rimarrà espresso in termini solo qualitativi quando non sia
possibile attribuire un valore quantitativo al miglioramento della
qualità della vita di tali individui.
Tuttavia, tale vantaggio sarà comunque confrontabile con quello
ottenuto con un'altra opzione di intervento (ad es.: costruzione di
dossi artificiali che rallentano la velocità dei veicoli sul tratto
in questione), che produca a propria volta un abbattimento del rumore
(in misura eguale, ovvero diversa, ma confrontabile).
In tal modo, l'amministrazione avrà formulato il quadro relativo
allo stato di ciascuna opzione - comprensivo di elementi di confronto
sia quantitativi, sia qualitativi - all'interno del quale dovrà
essere assunta la decisione del soggetto politico o amministrativo (a
seconda dei casi) in ordine all'opzione da preferire. (La
distribuzione nel tempo di vantaggi e svantaggi per i destinatari non
è indifferente ai fini dell'analisi, e va quindi guardata con
particolare attenzione: consentire un orizzonte più o meno ampio
può invertire il bilancio tra le due categorie di effetti. Qualora a
svantaggi immediati facciano fronte vantaggi attesi solo nel lungo
periodo, l'analisi di breve/medio periodo porterebbe a considerare
gli svantaggi come complessivamente prevalenti, mentre un'analisi di
lungo periodo potrebbe condurre al risultato opposto).
La valutazione delle opzioni attuabili conduce all'individuazione,
tra queste, dell'opzione preferita (la cui analisi potrà essere
approfondita nella successiva fase di AIR) e su questa base alla
predisposizione dello schema di atto normativo.
Per decidere l'eventuale prosecuzione dell'analisi e l'entità
delle risorse da destinarvi può essere opportuno effettuare una
valutazione dei soli costi per i destinatari diretti e indiretti
dell'opzione preferita. Tale valutazione andrebbe finalizzata a
classificare i costi per i destinatari in une delle seguenti tre
categorie: costi lievi, medi o elevati. A titolo orientativo, una
proposta ha un costo lieve se determina oneri non significativi per
la loro entità. (Ad esempio, se tali costi, relativamente ai primi 5
anni di applicazione del provvedimento, non incidono che in misura
infinitesimale sul tenore di vita del cittadini interessati o,
riferendosi a una larga parte della popolazione (ad esempio,
categorie di consumatori o di utenti di servizi, o categorie di
privati cittadini che svolgono certe attività, ovvero popolazioni di
residenti in aree di dimensione almeno regionale) essi sono non
superiori a 100 miliardi di lire.) e distribuiti uniformemente sui
destinatari.
In questo caso andrebbe richiesta al DAGL, e per conoscenza al
Nucleo, l'esenzione dalla prosecuzione dell'AIR. I costi possono
essere considerati medi se la loro entità per il singolo è più
significativa, o anche se il numero dei soggetti che ne sono colpiti
è molto elevato, rispetto all'eventualità precedente. (Ad esempio,
se tali costi, relativamente ai primi 5 anni di applicazione del
provvedimento, non incidono in misura significativa sul tenore di
vita dei soggetti interessati o, riferendosi a una larga parte della
popolazione, essi siano compresi tra 100 e 500 miliardi).
In tale caso, l'amministrazione può chiedere l'esenzione dalla
prosecuzione dell'AIR, motivando la richiesta con considerazioni di
ordine qualitativo attinenti ai benefici. Infine, i costi sono
elevati quando si diffondono su grandi platee di destinatari, o
risultano di notevole entità, anche se concentrati su gruppi meno
vasti. (Ad esempio, se tali costi, relativamente ai primi 5 anni di
applicazione del provvedimento, superino i 500 miliardi, ovvero
rendano impossibile o non redditizia la prosecuzione da parte dei
destinatari della propria attivita'). Ciò richiede una approfondita
ed esaustiva identificazione di tutti i rilevanti costi e benefici
attesi.

NOTA PER LA REDAZIONE

Le attività indicate in questo paragrafo ed i loro risultati devono
essere riportati nella sezione della scheda preliminare intitolata:
"Opzioni alternative alla regolazione e opzioni regolatorie".
(lettera f) - Allegato B: Scheda preliminare - Direttiva).

2.8 INDIVIDUARE LO STRUMENTO TECNICO-NORMATIVO APPROPRIATO

Sulla base della scelta dell'opzione preferita, quando si ritenga
di intervenire sulla disciplina normativa, l'amministrazione dovrà
individuare lo strumento normativo più funzionale all'inserimento
della nuova disciplina nell'ordinamento giuridico, utilizzando la
gamma di possibilità che l'attuale assetto delle fonti offre.
In particolare, dovrà valutare:
1) La necessità di una normativa di rango primario. La scelta
sarà guidata da una valutazione dell'autorità politica, ovvero da
vincoli del sistema vigente. In primo luogo, da vincoli
costituzionali (presenza di riserva di legge, incidenza sui diritti
di cui alla Parte Prima della Costituzione, rispetto delle autonomie,
etc.). In secondo luogo, dal regime degli atti preesistenti che
disciplinano la materia o parte di essa.
Su questo punto, l'amministrazione dovrà valutare l'opportunità
di ricorrere - in base ai contenuti del provvedimento in formazione -
a deleghe legislative ovvero alla delegificazione di cui all'art. 17,
comma 2 e 4 bis, della L. 400/1988. A tale riguardo, si sottolinea la
necessità che sia valorizzato al massimo l'attuale indirizzo, che
privilegia il ricorso a fonti secondarie.
2) L'opportunità di non irrigidire il sistema delle fonti
normative che regolano la materia, individuando il tipo di atto di
più tempestiva adozione rispetto al contenuto normativo prescelto,
evitando in particolar modo di optare per atti a regime giuridico
più rigido rispetto a fonti preesistenti di maggior elasticità.
3 ) La necessità di norme sanzionatorie, fiscali o finanziarie,
che generalmente impongono l'adozione di atti normativi primari.

NOTA PER LA REDAZIONE

Le attività indicate in questo paragrafo ed i loro risultati devono
essere riportati nella sezione della scheda preliminare intitolata:
"Strumento tecnico-normativo eventualmente più appropriato".
(lettera g) - Allegato B: Scheda preliminare - Direttiva).

2.9 DOCUMENTARE L'ANALISI PRELIMINARE

Al termine dell'istruttoria preliminare, sarà così definita la
linea di condotta rispetto alla regolamentazione: sarà stato deciso
cioè che non è opportuno introdurre una nuova regolamentazione,
mantenendo la disciplina in atto, o sarà stata individuata la
specifica opzione da progettare, ritenuta preferibile tra quelle
esaminate.
La redazione della scheda relativa all'analisi preliminare dovrà
dar conto in modo esplicito e chiaro delle scelte compiute e delle
sottostanti motivazioni, nonchè delle metodologie utilizzate.
Inoltre, dovrà essere fornita adeguata documentazione riguardo ad
esse, ogni qual volta ciò sia possibile. Tale raccomandazione vale
anche nel caso in cui l'analisi si sia conclusa dando preferenza
all'opzione nulla.
Come previsto dalla direttiva, la scheda preliminare (Allegato B)
corredata dalla documentazione riguardante l'analisi preliminare e
dalla sintesi deve essere trasmessa al DAGL ed al Nucleo per la
semplificazione delle norme e delle procedure.
Infine, per rendere più efficace la presentazione dei risultati
dell'analisi, è opportuno allegare alla scheda anche una sintesi che
ne illustri i principali contenuti.

3. L'AIR NELLA FASE CONCLUSIVA

Una volta individuata l'opzione preferita, l'amministrazione
dovrà approfondire ed eventualmente integrare gli aspetti già
individuati nella fase preliminare. In particolare, dovrà precisare
o dettagliare l'ambito e gli obiettivi dell'intervento, nonchè
indicare i risultati attesi.
L'amministrazione provvederà quindi, secondo le consuete tecniche
di drafting formale, a definire lo schema dell'atto regolativo, in
linea con la decisione assunta nella fase preliminare.
Successivamente l'amministrazione procederà all'adozione di
un'appropriata metodologia di analisi per la valutazione degli
effetti sulle pubbliche amministrazioni e sui destinatari e avvierà
l'attività di analisi tecnico-normativa di impatto sull'ordinamento
secondo le specifiche direttive.

3.1 DEFINIRE L'AMBITO DELL'OPZIONE PREFERITA

L'amministrazione dovrà specificare in dettaglio i confini
oggettivi e soggettivi dell'opzione preferita. In altre parole, gli
elementi raccolti nella fase preliminare dell'istruttoria normativa
andranno riconsiderati e verificati, approfondendone l'analisi.
In particolare, dovranno essere indicate le categorie di soggetti
potenzialmente coinvolti sotto il profilo sociale ed economico:

- le categorie di cittadini (ad esempio, pensionati, consumatori,
minorenni, etc.);
- le categorie di imprese o comunque di operatori che producono beni
e servizi (professionisti, cooperative, etc.);
- le categorie di soggetti differenti da quelli trattati ai due punti
precedenti.

Assumerà inoltre particolare rilievo precisare l'ambito
territoriale di riferimento, così come le dimensioni quantitative
delle diverse categorie di destinatari.
Per individuare le categorie di operatori economici si può fare
riferimento alle classificazioni utilizzate dall'ISTAT, tenendo conto
delle differenze fra aziende operanti nello stesso settore. Infatti
spesso un intervento regolativo non interessa tutti gli operatori di
un determinato settore, ma soltanto alcuni soggetti con specifiche
caratteristiche.
Inoltre, deve essere indicata la distribuzione territoriale delle
imprese interessate dal provvedimento con riferimento a fenomeni di
concentrazione spaziale (città, aree di sviluppo industriale
circoscritte entro agglomerali urbani, zone di sviluppo industriale
esterne ad agglomerati urbani, distretti industriali, etc.).
Anche per l'individuazione del numero di cittadini coinvolti,
spesso sarà necessario specificare una categoria sulla base di più
criteri (residenza, attività lavorativa, età, possesso di dati
beni, etc.). Ad esempio, una norma che impone l'installazione
dell'air bag sogli autoveicoli potrebbe riguardare, tra gli altri,
direttamente i proprietari di automobili sfornite di tale
apparecchiatura. La stima del numero di tali soggetti può essere
più o meno approssimativa, ma vanno esplicitati i dati e i criteri
utilizzati.

NOTA PER LA REDAZIONE

Le attività indicate in questo paragrafo ed i loro risultati devono
essere riportati nella sezione della scheda finale intitolata:
"Ambito dell'intervento, destinatari diretti ed indiretti".
(lettera a) - Allegato C: Scheda filiale - DIRETTIVA).

3.2 DEFINIRE GLI OBIETTIVI ED I RISULTATI ATTESI

Definito con precisione l'ambito dell'opzione, l'amministrazione
dovrà puntualizzare gli obiettivi (generali e specifici)
dell'intervento indicati in sede di fase preliminare, riferendoli
all'opzione preferita, nonchè i risultati attesi che ne
rappresentano la formulazione quantitativa.
Per ciascun risultato atteso, l'amministrazione dovrà prevedere
il termine di realizzazione, che potrà essere:

- breve (entro 1 anno);
- medio (da 1 a 5 anni);
- lungo (oltre 5 anni);

Nel definire l'appropriato orizzonte di realizzazione attesa per
gli obiettivi, l'amministrazione individua una prima importante
condizione per la misurazione dei vantaggi e degli svantaggi connessi
all'intervento.
I risultati attesi, riferiti ad un arco temporale determinato,
dovranno essere corredati di opportuni indicatori (indicatori
risultato): è essenziale che questi siano formulati in modo da
consentire la misurazione dello scostamento tra risultati attesi e
risultati raggiunti, finalizzata alla valutazione degli effetti
dell'intervento.

ESEMPI

Nel caso di una proposta di intervento per ridurre il tasso di
inquinamento atmosferico di una determinata area, un indicatore della
situazione di partenza si ottiene attraverso l'analisi atmosferica
effettuata al fine di verificare la percentuale di una sostanza
nociva presente nell'aria. Il risultato atteso sarà la diminuzione
di tale percentuale di una quantità prestabilita, entro un dato
periodo di tempo. Un indicatore del grado di raggiungimento del
risultato atteso va ottenuto tramite appropriate rilevazioni,
effettuate dopo l'entrata in vigore del provvedimento e con un
congruo margine temporale, della percentuale della medesima sostanza
adesso concretamente presente nell'atmosfera (situazione di arrivo).
Sottraendo dal risultato atteso la situazione di arrivo, si ottiene
appunto il grado di scostamento tra risultato atteso e risultato
effettivo.
Nel caso di una regolazione che imponga l'installazione dell'air
bag sugli autoveicoli, il risultato atteso dal provvedimento,
rispetto al suo obiettivo generale, riguarderà principalmente la
riduzione (per una data percentuale ed entro un tempo prestabilito)
della mortalità e/o della gravità dei danni alle persone derivanti
dagli incidenti stradali. Tale valutazione dovrà, in particolare,
tenere conto dei livelli prevedibili di inottemperanza e dell'impatto
dell'air bag sulle conseguenze degli incidenti stradali. Potremo
quindi indicare anche un risultato atteso relativo all'obiettivo
specifico, o strumentale, vale a dire una percentuale di autoveicoli
circolanti nei quali ci aspettiamo che venga effettivamente
installato l'air bag entro l'arco di tempo x.

NOTA PER LA REDAZIONE DELLA RELAZIONE FINALE

Le attività indicate in questo paragrafo ed i loro risultati devono
essere riportati nella sezione della scheda finale intitolata:
"Obiettivi e risolati attesi".
(lettera b) - Allegato C: Scheda finale - DIRETTIVA).

3.3 INDIVIDUARE LA METODOLOGIA DI ANALISI

Una volta definiti gli elementi costitutivi dell'opzione e redatto
il provvedimento in coerenza con essi, l'amministrazione dovrà
individuare appropriati metodi di analisi e misurazione degli effetti
determinati dall'adozione dell'atto, in termini di:
a) condizioni organizzative dell'amministrazione stessa e delle
altre amministrazioni interessate all'applicazione dell'atto;
b) impatto sulle categorie di soggetti destinatari e degli altri
soggetti indirettamente coinvolti nell'applicazione dell'atto.
La scelta della metodologia deve essere compiuta sulla base di un
giudizio di applicabilità e rilevanza.
I fattori che l'amministrazione deve tenere in considerazione
sono:

- le esigenze rilevate e gli obiettivi dell'atto;
- il contesto socio-economico di riferimento;
- la portata dell'intervento rispetto alla situazione del settore;
- la disponibilità di dati necessari per l'applicazione della
metodologia stessa;
- le risorse ed il tempo disponibili per l'effettuazione
dell'analisi.

Qualunque metodologia prescelta dovrà permettere il confronto tra
le categorie di costi e di benefici, tra vantaggi e svantaggi, in
modo da consentirne un bilancio sintetico e conclusivo, sia in
termini complessivi, sia rispetto alle singole categorie di soggetti.

Condizioni organizzative

Per quanto riguarda le condizioni organizzative delle
amministrazioni, non esistendo una metodologia definita in termini
precisi ed univoci, l'amministrazione potrà procedere secondo il
percorso logico indicato nell'Appendice 3, che fornisce altresì un
riferimento operativo.

Impatto

Per quanto riguarda l'impatto sui destinatari, l'amministrazione
farà ricorso alla metodologia dell'analisi costi-benefici. Potrà
considerare anche delle sotto-classi di tale analisi, l'analisi
costi-efficacia, l'analisi dei costi e l'analisi dei benefici, da
adottare in condizioni particolari in cui alcuni elementi (i costi o
i benefici) sono costanti, ovvero non determinanti. Potrà anche
utilizzare altre varianti dell'analisi costi-benefici, relative ai
costi derivanti dall'esposizione a determinati rischi e ai benefici
connessi alla riduzione di tale esposizione. Si tratta dell'analisi
del rischio e dell'analisi rischio-rischio, particolarmente rilevanti
nella valutazione degli interventi in materia ambientale e di
sicurezza. Maggiori dettagli sulle caratteristiche di tali
articolazioni metodologiche della misurazione dell'impatto sui
destinatari sono nell'Appendice 4.

NOTA PER LA REDAZIONE

Le attività indicate in questo paragrafo ed i loro risultati devono
essere riportati nella sezione della scheda finale intitolata:
"Illustrazione della metodologia di analisi adottata".
(lettera c) - Allegato C: Scheda finale - DIRETTIVA)

3.4 VALUTARE GLI EFFETTI SULLE AMMINISTRAZIONI

Nella fase conclusiva dell'analisi, avvalendosi del percorso
indicato, l'amministrazione dovrà simulare gli effetti dell'atto
sulle condizioni organizzative, proprie e delle altre amministrazioni
interessate in quanto amministrazioni attuatrici, ed individuare il
differenziale rispetto alla situazione data, cioè il complesso degli
adeguamenti necessari, conseguenti all'adozione dell'atto.
L'amministrazione dovrà allora prendere in esame il differenziale
individuato in sede di istruttoria preliminare per procedere ad una
sua stima più approfondita ed analitica rispetto a quella attuata in
quella sede.
L'amministrazione dovrà individuare i fattori di criticità
organizzativa dell'atto, che si saranno manifestati laddove, con
riferimento a tutti od anche soltanto ad alcuni degli aspetti
considerati, l'analisi del differenziale abbia portato ad evidenziare
necessità di integrazione delle risorse di particolare entità o di
non facile reperimento. L'amministrazione dovrà a tal proposito
individuare le misure idonee al loro superamento. Tali misure possono
consistere in:

- interventi formativi mirati;
- revisione delle procedure;
- ristrutturazione organizzativa con riferimento alla distribuzione
territoriale degli uffici e del personale;
- introduzione di nuovi modelli organizzativi;
- reclutamento di nuovo personale e/o stipula di contratti con
personale esterno (nel caso in cui sia dotato di specifiche
professionalita');
- appropriate dotazioni finanziare.

In linea generale, l'esame dei fattori di criticità organizzativa
svolto in fase conclusiva dovrebbe portare raramente al riscontro di
criticità insuperabili, considerato che un'analisi su di essi è
già stata svolta in istruttoria preliminare. Tuttavia, è ancora
possibile che ciò accada, in virtù dell'approfondimento operato.
In tal caso, l'amministrazione dovrà riconsiderare i passi
conclusivi dell'istruttoria preliminare (valutazione comparativa e
scelta finale dell'opzione), provvedendo naturalmente ad escludere
l'opzione in oggetto dall'elenco delle scelte percorribili e
procedendo quindi a scegliere la nuova opzione preferibile.
Per la valutazione degli effetti sulle amministrazioni in quanto
destinatarie del provvedimento si rinvia al successivo paragrafo.

NOTA PER LA REDAZIONE

Le attività indicate in questo paragrafo ed i loro risultati devono
essere riportati nella sezione della scheda finale intitolata:
"Impatto diretto ed indiretto sull'organizzazione e sull'attività
delle pubbliche amministrazioni".
(lettera d) - Allegato C: Scheda finale - DIRETTIVA).

3.5 VALUTARE L'IMPATTO SUI DESTINATARI

L'amministrazione dovrà simulare l'adozione dell'atto e quindi
stimarne l'impatto sui destinatari, cioè misurare i suoi effetti in
termini di vantaggi e svantaggi attesi, utilizzando la metodologia
precedentemente scelta.
A tal fine, dovrà procedere a:

- una valutazione più accurata dei principali costi (svantaggi) e
benefici (vantaggi) già registrati nella istruttoria preliminare;
- una valutazione dei costi e benefici precedentemente non
quantificati.

In assenza di una quantificazione dei costi e dei benefici in
termini monetari, occorre individuare uno o più indicatori fisici
(ad esempio, numero di vite umane salvate). Quando neanche gli
indicatori fisici sono disponibili, i costi e i benefici dovranno
essere specificati in base alle loro proprietà qualitative.
I possibili costi e benefici astrattamente concepibili sono
potenzialmente infiniti. Per ciò, l'analisi dei costi e dei benefici
non è un'attività semplice, nè tale da dare sempre esiti scontati.
Ad esempio, può accadere che l'ampiezza dei costi e benefici dipenda
strettamente dal modo in cui le amministrazioni daranno effettiva
attuazione al provvedimento regolativo. Inoltre soggetti diversi
possono considerare come adeguati criteri e metodi differenti. Per
questo, occorre rendere trasparente e per quanto possibile omogeneo
il percorso d'analisi (ivi comprese la scelta delle basi di dati e le
tecniche di reperimento delle informazioni) tra le varie
amministrazioni.
L'amministrazione deve quindi valutare l'impatto dell'intervento
normativo sui cittadini e sulle imprese, nonchè sulle pubbliche
amministrazioni in quanto destinatarie del provvedimento.
In concreto, devono cioè essere valutati, gli effetti del
possibile provvedimento espressi in termini di costi e di benefici
attesi:

- i costi attesi sono le conseguenze negative (a svantaggio di
persone, gruppi, aree territoriali, settori produttivi,
amministrazioni, etc.) che si ritiene deriveranno dall'ottemperanza
dei soggetti destinatari al provvedimento regolativo;
- i benefici attesi sono le conseguenze positive (a vantaggio di
persone, gruppi, aree territoriali, settori produttivi,
amministrazioni, etc. ) che si ritiene deriveranno dall'entrata in
vigore del provvedimento regolativo stesso.

I costi e i benefici attesi possono essere diretti o indiretti:

- i costi ed i benefici diretti sono quelli che derivano dagli
adempimenti specificamente richiesti dal provvedimento di
regolamentazione e ricadono sui destinatari diretti;
- i costi e i benefici indiretti sono costi diversi ed ulteriori
rispetto a quelli di conformità in genere sui destinatari
indiretti. (Anche se non sempre. In certi casi (si pensi ad effetti
che riguardano la competitività di un intero settore produttivo),
sui destinatari diretti ricadono costi che sono diversi ed
ulteriori rispetto a quelli di conformità.)

I costi diretti potrebbero essere deliberati o collaterali:

- i costi diretti deliberati sono quelli consapevolmente determinati
dall'atto sui destinatari diretti;
- i costi diretti collaterali sono, invece, quelli che l'atto
determina sui destinatari diretti, ma che non sono stati
espressamente considerati in sede di elaborazione del
provvedimento.

Tra i costi diretti, deliberati o collaterali a seconda dei casi,
i più rilevanti sono quelli burocratici, cioè connessi ad
adempimenti resi obbligatori per i destinatari diretti (ad esempio
dichiarazioni, comunicazioni, compilazione di formulari, richiesta di
provvedimenti amministrativi, visti di conformità e così via). Essi
vanno distinti da quelli che i destinatari devono sopportare a causa
delle modifiche richieste dal provvedimento ai loro comportamenti o
ai processi produttivi relativi alle loro sfere di attività (ad
esempio con l'introduzione di una normativa che impone di adottare
una specifica modalità di imballaggio dei prodotti).
Per l'illustrazione dettagliata dei concetti di costi e benefici e
di come essi vadano diversamente imputati alle due categorie di
destinatari, nonchè per la definizione dell'iter metodologico
complessivo di analisi, si rimanda all'Appendice 4.

NOTA PER LA REDAZIONE

Le attività indicate in questo paragrafo ed i loro risultati devono
essere riportati nella sezione della scheda finale intitolata:
"Impatto sui destinatari diretti e impatto sui destinatari
indiretti". (lettere e-f) Allegato C: Scheda finale - DIRETTIVA).

3.6 DOCUMENTARE L'ANALISI DI IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE

Anche relativamente allo svolgimento delle attività previste per
l'analisi conclusiva, dovranno essere motivate in modo esplicito e
chiaro le scelte compiute oltre ad essere fornita adeguata
documentazione riguardo ad esse, ogni qual volta ciò sia possibile.
Come prescritto dalla direttiva, la scheda finale (allegato C)
corredata dalla documentazione riguardante l'analisi finale deve
essere trasmessa al DAGL ad al Nucleo per la semplificazione delle
norme e delle procedure.
Inoltre, il DAGL se ritiene carente o insufficiente l'AIR, anche
su segnalazione del Nucleo, restituisce la relazione
all'amministrazione proponente con le osservazioni e le indicazioni
operative alle quali attenersi nella sua integrazione o rettifica.

APPENDICE 1: TIPOLOGIE DI OPZIONI

Le opzioni di intervento sono così classificabili:

- opzione nulla;
- opzione di deregolamentazione e semplificazione;
- opzioni volontarie;
- opzioni di autoregolazione;
- opzioni di incentivo ovvero che simuliamo il meccanismo del mercato
(c.d. opzioni di quasi-mercato);
- opzioni di regolazione tramite informazione;
- opzioni di regolazione diretta.

Tutte le opzioni, ad eccezione di quella nulla, sono
potenzialmente differenziabili.
Se, ad esempio, si prevede che i costi di conformità siano
eccessivamente elevati per certe categorie di soggetti (piccole
imprese, organismi non profit, specifiche categorie di cittadini,
quali i portatori di handicap, etc.), si potrà ipotizzare una soglia
(di norma riferita alle dimensioni, nel caso dei soggetti produttivi,
o alle categorie, nel caso dei cittadini) al di sotto della quale il
provvedimento regolativo non si applicherà affatto, o si applicherà
un regime regolativo meno oneroso per certi destinatari (avendosi
così un regime misto). Nella prima ipotesi, si dovrà tenere conto
del fatto che eventuali esclusioni determinano l'aumento delle
possibilità di comportamenti opportunistici ed elusivi. La scelta di
escludere o di non escludere soggetti particolarmente deboli
dall'ambito di applicazione del provvedimento, o comunque di
sottoporli a regimi regolativi speciali, dovrà comunque risultare
appositamente motivata.
Tutte le opzioni, esclusa quella nulla, possono altresì
presentarsi in forma mista. Inoltre, è possibile che all'interno di
una stessa opzione siano ipotizzabili gradi di intensità diversi del
premio o della punizione, che andranno valutati e comparati tra di
loro. Ad esempio: diversi livelli di tassazione, o di sussidi
monetari, o di sanzioni amministrative, o di sanzioni penali, e così
via.
Infine, va ricordato che il livello normativo applicabile può
essere in molti casi sovranazionale, cioè comunitario o
internazionale. Tale possibilità, se percorribile, va favorita,
perchè l'omogeneità di regole favorisce una competizione tra
operatori economici più efficiente (mentre differenze tra i vari
sistemi regolativi nazionali possono avvantaggiare alcuni soggetti a
danno di altri), e perchè un controllo omogeneo su scala
internazionale garantisce in modo più completo i risultati
desiderati (si pensi alla riduzione dell'inquinamento).

- Opzione nulla (cd. opzione zero)

In primo luogo, occorre chiedersi se un intervento pubblico sia
realmente indispensabile. Il problema potrebbe essere stato esagerato
o potrebbe essere meglio risolto in modi diversi. Vi sono problemi
che un intervento pubblico non può risolvere, così come vi sono
problemi che l'intervento pubblico trasforma, o sposta altrove (senza
risolverli), ovvero crea ex novo.
La valutazione appropriata dell'opzione zero richiede che
l'amministrazione valuti le conseguenze della inerzia regolamentare
tenendo conto dello scenario evolutivo del settore in cui la
regolamentazione in vigore si applica.

ESEMPIO

Si consideri una nuova regolamentazione che richieda
l'installazione obbligatoria dell'air bag. Nel valutare le
conseguenze della sua mancata introduzione nel prossimo decennio,
bisogna includere nell'analisi ipotesi plausibili sulla variazione
del numero di auto in circolazione e sui suoi effetti sul numero e la
tipologia di incidenti.
Se si ritiene che le esigenze sociali emerse possano essere
soddisfatte tramite il miglioramento dell'applicazione della
regolamentazione esistente, anzichè con nuovi interventi, occorrerà
effettuare un'analisi dei presupposti necessari per una più corretta
e completa attuazione della normativa vigente, nonchè delle
criticità che sinora hanno impedito l'applicazione ottimale della
regolamentazione già in vigore.

- Opzioni di deregolamentazione e semplificazione

Può accadere che le esigenze sociali che sono alla base
dell'intervento possano essere meglio soddisfatte senza aggiungere
nuove regole o nuovi interventi a quelli già esistenti, bensì
eliminando o modificando (snellendole) norme in vigore che danno
luogo al problema.
Il problema rappresentato da prezzi eccessivi di cui i consumatori
sono vittime in dato mercato può essere affrontato fissando
autoritativamente le tariffe e sottoponendo l'accesso a quel mercato
a regimi autorizzatori o concessori (opzione di regolamentazione). Ma
tale modalità regolativa (come insegna l'esperienza di molti servizi
di pubblica utilità italiani, in settori quali energia, trasporti,
acqua) potrebbe generare essa stessa ulteriori costi a carico dei
consumatori. Laddove possibile, dunque, l'apertura alla concorrenza
di certi mercati - attuata tramite l'abrogazione di regole esistenti
(in tema di tariffe, o in tema di accesso al mercato) - potrebbe
rappresentare una soluzione da preferire alla nuova regolamentazione.
Nella stessa direzione si indirizza l'opzione di semplificazione.
Questa consiste nel lasciare in vita un testo normativo o un coupons
di regole, eliminando però passaggi procedurali e in genere oneri
amministrativi non indispensabili. Talora la semplificazione implica
una riformulazione del testo normativo tale da eliminare costi
interpretativi derivanti da ambiguità, contraddizioni, sopravvivenza
di norme obsolete.

- Opzioni volontarie

Va considerata con particolare attenzione l'eventualità di
avvalersi di soluzioni che, anzichè imporre direttamente e
coercitivamente un prefissato comportamento ai soggetti destinatari,
li inducano in modo indiretto a cambiare condotta.
L'opzione volontaria in senso stretto si realizza quando si cerca
di suscitare una modifica del comportamento, senza che dalla mancata
adesione al modello di comportamento indicato derivi alcuna
conseguenza sanzionatoria (inflazione di un costo) di alcun tipo.
In questo senso, l'opzione volontaria va distinta
dall'auto-regolamentazione, ove forme più o meno blande di sanzione
sono previste ed amministrate da soggetti privati collettivi.
Tra le forme di intervento che promuovono opzioni volontarie vanno
ricordate:

- le campagne di sensibilizzazione o di informazione;
- le campagne di sostegno all'innovazione o alla concorrenza, volte a
favorire sia una maggiore libertà di scelta sia una maggiore
selettività nei consumatori;
- il miglioramento della qualità e la diffusione di informazioni
presso imprese e consumatori su base volontaria (ad esempio:
associazioni che amministrino un marchio di qualita').
- Opzioni di autoregolazione

Alcune opzioni si rimettono all'autodisciplina, più o meno
istituzionalizzata, di gruppi di destinatari che talora coincidono
con sub-settori di attività economica.
Esemplificativamente, si citano le seguenti possibilita':

- autoregolamentazione del settore secondo norme elaborate da
organismi specializzati indipendenti dall'autorità pubblica (come
il Giurì nel campo della pubblicita');
- codici di comportamento ad adesione volontaria, vigenti entro
associazioni di categoria;
- codici deontologici o codici etici che contengano regole di
comportamento per operatori di un dato settore;
- definizione di standard (sanitari, di sicurezza, ambientali, etc.)
il cui rispetto non sia coattivo, ma la cui adozione si fondi sul
principio di competizione (ad es.: tra imprese che desiderino
segnalare la qualità del proprio prodotto);
- codici di pratiche che abbiano effetti giuridici indiretti (ad
esempio valendo come canoni di diligenza, o come mezzi di prova,
ovvero indicando le circostanze in cui una autorità pubblica entra
in azione).

Le soluzioni di autoregolazione presentano il vantaggio di essere
proposte da soggetti che conoscono per esperienza diretta i problemi
e quindi i possibili costi di forme di regolazione alternative e più
invadenti. L'autoregolazione risulta dunque interessante sotto
l'aspetto del contenimento dei costi (sia per le autorità pubbliche,
sia per i soggetti regolati).
Un presupposto necessario per la riuscita di un'opzione di
autoregolazione è l'esistenza e la rappresentatività delle
associazioni di categoria nel settore oggetto dell'intervento.
Va tuttavia considerato che le soluzioni autoregolatorie possono
essere anche utilizzate in senso improprio, per mantenere o
accrescere posizioni di vantaggio. Ad esempio, l'imposizione di
marchi di qualità o di norme di comportamento possono talvolta porre
barriere improprie all'ingresso di nuovi concorrenti, limitando così
la concorrenza potenziale (nella stima dei principali costi e
benefici di queste opzioni bisognerà pertanto prestare particolare
attenzione alla individuazione dei costi attinenti alla struttura dei
mercati). Inoltre, le regole a base volontaria la cui natura
giuridica non sia nettamente definita possono creare situazioni di
incertezza. Infine, il fatto che l'adesione sia facoltativa rende
meno certa l'osservanza della normativa.
Una interessante soluzione di autoregolamentazione consiste nel
richiedere ad associazioni di categoria o ad organi rappresentativi
dei destinatari diretti la stesura di codici di comportamento che
rispettino requisiti minimi stabiliti dall'amministrazione. In un
secondo momento e prima della entrata in vigore del codice di
autoregolamentazione l'amministrazione controllerà la rispondenza
del codice ai requisiti richiesti. Visto che l'autoregolamentazione
da parte di associazioni di settore comporta talora il rischio di
accordi collusivi che ostacolano l'accesso e diminuiscono la
competizione nel mercato considerato, i requisiti stabiliti
dall'amministrazione dovrebbero essere disegnati in maniera da
minimizzare tale rischio.

- Opzioni di incentivo ovvero che simulino il meccanismo del mercato
(c.d. di quasi - mercato)

Alcune opzioni, pur prevedendo un intervento pubblico di sostegno,
mirano anch'esse ad evitare interventi coercitivi, per ottenere un
adeguamento tendenzialmente spontaneo da parte dei destinatari. Tali
opzioni sono accomunate dal fatto che al comportamento regolato
(desiderato o indesiderato) si attribuisce un prezzo, che viene posto
a carico di chi conserva le condotte indesiderate (ad esempio,
inquinare), ovvero viene corrisposto a chi si attiene alle condotte
desiderate (ad esempio, usare tecnologie non inquinanti).
Tra gli strumenti di incentivo si ricordano:

- tasse ambientali (ad esempio a carico di chi svolge attività
inquinanti, in base alla quantità di inquinamento generato) o
licenze a pagamento (consistenti nell'acquisto di un diritto a
produrre, poniamo, una certa quantità di inquinamento);
- sussidi volti ad ottenere un comportamento desiderato, come
l'impiego di certi macchinari, tecnologie, materiali, modalità di
organizzazione del lavoro; l'effetto dei sussidi, tuttavia, non è
certo, essendone l'utilizzo volontario;
- assicurazioni obbligatorie contro certi rischi (il che richiede,
nella situazione ottimale, che questi siano quantificabili e
monetizzabili, che il mercato assicurativo sia consolidato e
concorrenziale, e che il comportamento dannoso sia imputabile ad un
preciso responsabile).

Una forma flessibile di strumenti di quasi-mercato è costituita
dalla attribuzione di diritti trasferibili (marketable rights). Essi
configurano il diritto a compiere azioni o attività (ad es.:
produrre una certa quantità di inquinamento nel prossimo anno
solare) a fronte del pagamento di una certa somma. L'offerta tramite
asta pubblica di questi diritti in numero limitato, al contrario
degli altri strumenti di quasi-mercato, assicura il raggiungimento
dell'obiettivo prefissato (ad es.: una soglia di emissioni di ossido
di carbonio) e può assicurare una allocazione efficiente dei diritti
stessi. Infatti le aste saranno vinte dai soggetti con la maggiore
disponibilità a pagare le licenze, ovvero quei soggetti per i quali
le licenze hanno un valore maggiore. In altri termini, il prodotto
per unità di inquinamento sarà implicitamente massimizzato
dall'asta.
Le proprietà allocative dello strumento permangono anche quando
questi diritti vengano assegnati una volta per tutte alle imprese
esistenti nel mercato, purchè essi siano rivendibili. In questo caso
la vendibilità del diritto di inquinamento assicura che essi siano
sempre nelle mani dei soggetti che attribuiscono loro il valore
maggiore.
Le opzioni di quasi-mercato possono presentare un rapporto costi
ed efficacia altamente favorevole. Esse non configurano
l'obbligatorietà o il divieto di certi comportamenti e quindi
possono stimolare l'innovazione, e richiedere, in alcuni casi, di
essere aggiornate meno frequentemente di quanto non accada con la
regolamentazione diretta. D'altro canto esse non sono sempre
applicabili (in quanto è in genere richiesto che sussista, o possa
essere creato, un mercato sufficientemente vasto e competitivo), e
presentano alcuni limiti, specie con riguardo alla certezza delle
modificazioni delle condotte e agli esiti definitivi della
regolamentazione.
In termini generali, i costi amministrativi delle opzioni di
incentivo sono contenuti. Tuttavia anche la gestione di una imposta o
sussidio composta dei costi per l'amministrazione e non si possono
escludere alti costi di controllo e monitoraggio. Le opzioni di
quasi-mercato saranno tanto più efficaci quanto a) è maggiore
l'elasticità dei comportamenti all'incentivo (tassa o sussidio), b)
è minore la capacità di evasione/esclusione nel caso dell'imposta o
di frode nel caso del sussidio.

- Opzioni di regolamentazione tramite obbligo di informazione

Un'esigenza di regolamentazione può nascere dal fatto che alcuni
soggetti (tipicamente coloro che erogano un bene o un servizio)
possiedono maggiore informazione (ad esempio sulle componenti, le
procedure di preparazione, la rischiosità di un prodotto) di altri
(in genere i consumatori), e non hanno interesse a fornirle ai
secondi, anche in condizioni di mercato concorrenziale. Obbligare chi
vende un bene o servizio a fornire certe informazioni-chiave è una
alternativa alla fissazione di standard minimi di qualità. Si tratta
di una forma di regolamentazione poco invadente per il produttore,
che non restringe la scelta del consumatore.

ESEMPIO

Una forma poco costosa in questo senso è la richiesta di fornire
informazioni relativamente al prodotto sulla confezione dello stesso.
Un presupposto essenziale è che la informazione possa essere
trasmessa in una maniera non-tecnica ed evidente. Un esempio di
provvedimento per il quale questa opzione può essere significativa
è il trattamento dei cibi geneticamente modificati. L'obbligo di
riportare con sufficiente evidenza in etichetta di prodotti
alimentari l'eventuale presenza di prodotti agricoli geneticamente
modificati può costituire una valida alternativa al divieto di
utilizzo di tali prodotti.
Altri esempi di interventi in cui l'informazione ha un rilievo
centrale, già trattati a proposito dell'opzione volontaria, sono le
campagne di sensibilizzazione o di informazione, di sostegno
all'innovazione o alla concorrenza, volte a favorire sia una maggiore
libertà di scelta sia una maggiore selettività nei consumatori. In
questo caso l'opzione informativa può avere costi amministrativi di
diffusione dell'informazione non indifferenti. Pur essendo collegate
con le opzioni che prevedono informazione, esse vanno tenute distinte
dall'opzione di informazione obbligatoria, perchè l'informazione
fornita in tali campagne è diffusa o spontaneamente dai produttori
(se questi fossero incentivati ad hoc si ricadrebbe nell'opzione di
quasi-mercato) o programmaticamente da soggetti pubblici,
associazioni di interesse pubblico, volontari.

- Opzioni di regolamentazione diretta;
- Vi sono due tipologie principali di regolamentazione diretta:
- L'imposizione di standard sulle condotte o sui prodotti;
- L'introduzione di regimi di autorizzazione o concessione.

Nel primo caso, viene indicato uno standard al quale devono essere
riferite le condotte da modificare, ovvero i risultati da ottenere o
i requisiti che devono ricorrere. In questo tipo di interventi sono
previste sanzioni per l'inosservanza dello standard al fine di
garantire che tutti i destinatari ottemperino alla prescrizione (ma
non sempre è così, se la sanzione è lieve, o se la vigilanza non
è efficace). Questa tipologia di regolamentazione tende a imporre
costi notevoli rispetto ai benefici sperati.
Risulta generalmente più efficiente, quando possibile, richiedere
ai soggetti destinatari il raggiungimento di un dato risultato
rispetto all'imposizione di una specifica tecnica produttiva (o
macchinario) che si prevede possa conseguire il medesimo esito (ad
esempio, una riduzione dell'inquinamento). L'indicazione degli
obiettivi rispetto a quella degli strumenti per ottenerli può
incoraggiare la ricerca di soluzioni alternative meno costose, ed
evita di introdurre il problema dell'aggiornamento normativo, legato
all'obsolescenza degli strumenti prescritti.
La seconda tecnica di regolamentazione diretta consiste nel
sottoporre ad autorizzazione l'attività da regolare, con l'obiettivo
di evitare l'introduzione sul mercato di prodotti dotati di
caratteristiche indesiderate. È peraltro evidente come ciò
restringa l'accesso al mercato (nuovi produttori o prodotti dovranno
attendere di essere autorizzati) e di conseguenza la concorrenza. In
questo caso devono essere definite procedure brevi, certe nei tempi e
nei requisiti, semplici e poco costose. Un'ulteriore tipologia di
intervento prevede l'affidamento di una attività economica in
concessione ad un singolo soggetto. Questa opzione va limitata ai
soli casi in cui un mercato libero è impraticabile, ad esempio per
l'esistenza, per motivi tecnici, di una unica rete di distribuzione
di un bene. Le concessioni devono essere affidate, quando sia
possibile, attraverso procedure competitive e comunque per periodi di
tempo limitati. Per ragioni di efficienza economica, al regime
concessorio va sempre preferito - se praticabile - quello
autorizzatorio.

APPENDICE 2: TECNICHE DI CONSULTAZIONE

La consultazione dei destinatari e di soggetti competenti sulla
materia regolata punta ad individuare in primo luogo i costi diretti
della regolazione. Da essa potranno però emergere anche
informazioni, dati ed opinioni anche relativamente ai benefici
diretti, così come ai benefici e ai costi indiretti.
L'adozione di una tecnica di consultazione deve essere valutata
sulla base di almeno tre criteri: l'onerosità di realizzazione;
l'attendibilità e la validità dei risultati ottenibili; l'utilità
e l'esaustività di questi ultimi ai fini dell'AIR.
Le più utilizzate tecniche di consultazione per la raccolta di
dati, elementi ed opinioni, sono le seguenti:

- focus groups;
- panel;
- interviste semistrutturate;
- inchieste campionarie.

La tecnica dei focus groups si avvale di interviste focalizzate di
piccoli gruppi, che possono essere rivolte - contestualmente o in
situazioni diversificate - a categorie di soggetti coinvolti dal
nuovo intervento regolativo: destinatari diretti, esperti, esponenti
di categorie di cittadini direttamente o indirettamente chiamati in
causa, amministrazioni pubbliche competenti. Ogni focus group va
preparato, condotto, registrato e analizzato da personale addestrato
ad hoc. Per ciascun intervento regolativo sono ipotizzabili, a
seconda della diversificazione e del numero delle posizioni da
rappresentare, da un minimo di due ad un massimo di sei focus groups.
Questa tecnica presenta diversi vantaggi: il costo relativamente
modesto (progettazione dei focus e analisi dei dati, moderatori,
gettoni di presenza per i partecipanti); la velocità di
realizzazione; l'approfondimento dei temi (che non sarebbe consentito
dal questionario a risposte chiuse, v. oltre); la possibilità di
coinvolgere voci e punti di vista differenti e farli interagire (il
che sotto certi profili può consentire un approfondimento maggiore
di quanto non avvenga con l'intervista semistrutturata, v. oltre). A
condizione che i focus groups non vengano organizzati e interpretati
in modo improvvisato, tutti i criteri di valutazione delle tecniche
di consultazione sembrano qui pienamente soddisfatti.
Le amministrazioni interessate potrebbero organizzare focus groups
in prima istanza ricorrendo ad esperti esterni, ai quali affiancare
il proprio personale che acquisisca la necessaria esperienza e sia
successivamente in grado di preparare, condurre ed analizzare tali
confronti.
La tecnica del panel consiste nel costruire un gruppo di individui
o imprese che, previa verifica della loro disponibilità, sono
ripetutamente consultati lungo un ben definito arco temporale, per la
somministrazione di questionari a domande chiuse (in cui cioè il
numero e il tipo delle risposte sono prestabiliti), ovvero
questionari semistrutturati (che cioè prevedono domande chiuse e,
soprattutto, domande aperte).
Il panel multiscopo (cioè quello in cui l'opinione dei componenti
viene richiesta su più argomenti) a domande chiuse ha il pregio di
costare relativamente poco, ma presenta serie debolezze sia quanto a
validità e attendibilità, sia quanto ad esaustività e utilità dei
risultati. Panel mirati per ciascun caso, invece, riducono (anche se
non di molto) le debolezze in termini di validità e attendibilità,
ma presentano costi elevati.
Nella tecnica delle interviste semistrutturate l'intervistatore
dispone di una traccia più o meno dettagliata da utilizzare con
l'intervistato, nella quale siano stabiliti i contenuti del
colloquio. A seconda delle circostanze sono previsti o la semplice
elencazione degli argomenti da affrontare, oppure la formulazione di
alcune domande di carattere generale.
Nel caso dell'AIR, interviste semistrutturate andrebbero
effettuate tanto con potenziali destinatari diretti e indiretti
quanto con osservatori privilegiati.
L'intervista semistrutturata ha onerosità e rapidità medie e
può dare risultati sia attendibili e validi (ma non rappresentativi
in senso stretto, cioè tali da riprodurre le caratteristiche e gli
atteggiamenti della popolazione di riferimento), sia esaustivi ed
utili.
La tecnica delle indagini campionarie si basa su interviste
strutturate, rivolte a soggetti appartenenti a campioni
rappresentativi della o delle popolazioni oggetto di analisi, tramite
questionari a domande chiuse (in cui cioè il numero e il tipo delle
risposte sono prestabiliti), inviati per posta ed auto-compilati; in
alternativa, i questionari possono essere somministrati da
intervistatori addestrati ad hoc, telefonicamente o faccia-afaccia.
Questa tecnica è eccessivamente dispendiosa e richiede tempi di
realizzazione troppo lunghi per essere utilizzata in via generale.
Essa non sempre fornisce le informazioni più utili per l'AIR.
Pertanto, il ricorso ad indagini campionarie va valutato molto
attentamente.

APPENDICE 3: ANALISI DEI PRESUPPOSTI ORGANIZZATIVI

Un percorso completo di analisi per l'individuazione dei
presupposti organizzativi di una opzione sulle pubbliche
amministrazioni, può essere così articolato:
1. Individuazione delle amministrazioni interessate e delle
attività amministrative connesse all'attuazione ed alla gestione
dell'intervento normativo;
2. Individuazione delle unità organizzative interessate (e se
possibile della relativa pianta organica) per l'espletamento delle
attività correlate al nuovo intervento; eventuale descrizione delle
competenze, funzioni e mansioni elementari necessarie;
3. Definizione di massima delle procedure connesse
all'espletamento delle attività correlate al nuovo intervento;
4. Stima delle risorse attualmente disponibili nelle unità
organizzative precedentemente individuate e dei fabbisogni di risorse
aggiuntive (umane, di materiali, di supporto esterno) connesse
all'applicazione del nuovo intervento;
5. Stima del differenziale di costi tra situazione attuale e
scenario organizzativo derivante dall'applicazione del nuovo
intervento.
In relazione ai presupposti organizzativi, economici e finanziari
riguardanti le amministrazioni interessate dall'intervento, va
specificato quanto segue:

- la fase di attuazione si caratterizza per la presenza di attività
organizzative temporanee (ad esempio: riorganizzazione di uffici,
ridefinizione di funzioni e compiti, creazione di nuovi centri di
imputazione di funzioni), nonchè - come sarà meglio evidenziato
in seguito - per l'eventuale attivazione di tipologie di costo
riconducibili alla categoria costi di investimento;
- la fase di gestione comprende invece l'esame delle attività a
regime connesse al nuovo intervento normativo.

La ragione di questa distinzione risiede nella circostanza che, in
alcuni casi, un intervento normativo particolarmente impegnativo
nella fase di attuazione comporta invece un alleggerimento di alcune
attività amministrative nelle successive fasi di gestione e
controllo dell'osservanza (a titolo esemplificativo, si pensi
all'introduzione dello Sportello Unico).
Tra le attività devono, inoltre, essere inserite anche quelle
afferenti al controllo necessario per monitorare l'ottemperanza della
normativa da parte dei soggetti destinatari. Questo ultimo aspetto è
relativo alle azioni da porre in essere per verificare l'efficacia
dell'intervento normativo rispetto ai risultati attesi.
La stima comprende non solo i costi aggiuntivi (originanti
dall'acquisizione di risorse ulteriori), ma i costi di tutte le
risorse utilizzate dedicate alle attività emerse o modificate grazie
all'intervento normativo proposto così, in relazione ai costi del
personale, quando l'intervento normativo proposto non richiede
l'inserimento di nuove unità, i costi di conformità devono
includere il costo del tempo speso dalle unità di personale giù
presenti nell'amministrazione.
Se si stima che per effettuare un particolare adempimento
amministrativo introdotto dalla normativa le amministrazioni
utilizzeranno risorse umane già presenti al loro interno, il costo
di tale personale andrà comunque computato.
I costi di attuazione e gestione sono da intendersi quali costi
netti, al netto cioè di eventuali risparmi derivanti dalla normativa
quale conseguenza dell'eliminazione o modifica di attività
precedentemente svolte dalle amministrazioni. Pertanto, i costi che
le Unità operative attualmente sostengono per lo svolgimento di
attività che risultano soppresse o modificate in seguito
all'intervento normativo proposto, vanno sottratti dai costi di
attuazione.
Al fine di agevolare l'analisi di impatto organizzativo, si può
utilizzare come riferimento operativo la seguente checklist, che
illustra gli aspetti dell'analisi dei presupposti organizzativi che
devono essere considerati dall'amministrazione:

- Quali sono le amministrazioni interessate nel presente scenario di
intervento?
- Quali altri organismi (pubblici o privati) potrebbero essere
interessati nella gestione dell'opzione di intervento con funzioni
di supporto tecnico-consultivo? Quali sono all'interno di ogni
singolo organismo potenzialmente interessato, le unità gerarchiche
(o equivalente) che si ipotizza di attivare nella gestione
dell'opzione di intervento (per competenza, per attribuzione, per
funzione, etc.)?
- Quali sono i gruppi di attività che si possono prefigurare come
necessarie per la gestione dello scenario di intervento?
- Quali sono gli input e gli output dell'intervento?
- Come si intende distribuire le attività connesse all'opzione di
intervento tra i vari uffici delle amministrazioni potenzialmente
interessate?
- È possibile tracciare, in base ai punti precedenti, un quadro di
massima delle attivita'/strutture, per l'opzione di intervento?
- È possibile stimare un carico di lavoro per detti uffici,
derivante dall'attuazione dello scenario di intervento?
- Appaiono necessari adeguamenti nell'attuale struttura degli uffici
(competenze, risorse), allo scopo di gestire l'opzione di
intervento?
- Nel caso appaiano necessari adeguamenti organizzativi, in che cosa
questi si dovrebbero concretizzare (un nuovo modello organizzativo,
nuove funzioni, nuovi uffici? nuove risorse)?
- Quali sono i tempi necessari per l'eventuale adeguamento
organizzativo?
- È possibile tracciare un percorso procedurale comprensivo dei
rapporti funzionali e della tempistica amministrativa, per
l'opzione di intervento?
- È stata presa in considerazione la necessità di attività di
controllo sull'intervento?
- Sulla base del percorso procedurale attori/attività sopra
descritto, si rilevano vincoli particolari alla realizzazione di
una struttura organizzativa adeguata alla gestione dell'opzione di
intervento?
- Sono stati considerati i costi di attuazione (uffici, materiali,
etc.) e quelli di gestione sia una tantum che a regime per
l'opzione di intervento?
- Quali criteri sono stati adottati per garantire che l'assetto
organizzativo sinora descritto risponda a requisiti di efficienza
(rapporto risultati/costi)?
- Sulla base dell'analisi sinora condotta, si ravvisano particolari
vincoli finanziari all'attuazione dell'opzione di intervento?

APPENDICE 4: VALUTAZIONE DELL'IMPATTO SUI DESTINATARI

Questa Appendice illustra i principi, le tecniche, l'iter
metodologico e le tipologie di costi e di benefici ai quali fare
ricorso nella valutazione dell'impatto della regolamentazione sui
suoi destinatari.

1. PRINCIPI

Rigore e trasparenza dell'analisi

L'esplicitazione delle fonti e delle metodologie utilizzate per le
stime sono elementi fondamentali della analisi. Di essi è necessario
dar conto nella redazione dell'AIR: le informazioni fornite devono
permettere la verifica ed il controllo dei dati.

Quantificare i costi e i benefici

Per quanto possibile, è preferibile esprimere i costi e benefici
in termini monetari, e comunque in termini di quantità precisamente
misurabili. Alcune delle indicazioni fornite di seguito sono relative
a costi e benefici monetizzati e non si applicano in tutti i casi in
cui la traduzione in termini monetari non è possibile.
Quando non siano disponibili misure monetarie dirette, in genere
è possibile trovare delle buone approssimazioni. Ad esempio se un
provvedimento fornisce un servizio per il quale non vi è un prezzo
di mercato, va ricercato il prezzo di un servizio commercializzato il
più possibile equivalente.
In genere è più difficile attribuire un valore monetario ai
benefici. Nei casi nei quali non è possibile attribuire un valore
monetario ai benefici, è comunque opportuno che questi siano
quantificati avvalendosi di indicatori numerici, che sono di più
facile rilevazione e aiutano a confrontare le opzioni alternative. Ad
esempio, se non è facile definire in termini monetari il valore di
conservare un parco pubblico, è sicuramente possibile conoscere le
dimensioni del parco, quanti visitatori lo frequentano etc.

2. TIPOLOGIE DI COSTI E BENEFICI

I costi e i benefici derivanti da regolamentazione si possono
classificare in vari modi.
Si propongono due diverse classificazioni da considerare. La prima
si basa sui soggetti sui quali ricadono i costi e i benefici
(diretti/indiretti). La seconda si basa sulla intenzionalità
dell'atto (deliberati/collaterali). Si riportano poi, a titolo
esemplificativo, quali suggerimenti per le attività di
consultazione, altri tipi di costi e benefici rilevabili
principalmente sul piano qualitativo.

COSTI ATTESI PER DESTINATARI DIRETTI (COSTI DI CONFORMITA')

I costi di conformità alla regolamentazione sono i costi relativi
alle azioni che i destinatari diretti devono porre in essere per
ritrovarsi nelle condizioni previste dalle disposizioni regolative.
Essi coincidono dunque con i costi diretti.
Una delle finalità dell'AIR è certamente quella di far emergere
i costi diretti collaterali, soprattutto attraverso l'attività di
consultazione. Così operando, si potranno individuare costi diretti
evitabili attraverso una modificazione dello strumento regolativo,
ovvero costi non previsti e tuttavia inevitabili, che andranno così
aggiunti alla somma totale dei costi dell'opzione. La consultazione
può quindi servire o ad escludere costi diretti non necessari,
oppure a mostrare come certi costi che non erano stati individuati in
un primo momento siano in realtà necessari, il che li trasformerà
in costi deliberati.
In conclusione, una AIR ben condotta dovrebbe azzerare i costi
diretti collaterali, per restringere i costi soltanto a quelli
diretti deliberati. Alcuni casi in cui si producono costi diretti
sono i seguenti:

- oneri amministrativi (compilazione di moduli, obblighi di
comunicazione, registrazione fiscale, etc.) connessi
all'istituzione e alla gestione di processi e strutture tali da
soddisfare i nuovi requisiti;
- tasse, corrispettivi per autorizzazioni o licenze, altri tipi di
esborsi monetari versati ad autorità pubbliche;
- modificazioni dei processi di produzione, trasporto,
commercializzazione dei prodotti;
- sostituzione di elettrodomestici, impianti, attrezzature,
fornitori, materie prime, etc., non in regola con la nuova
disciplina:
- invendibilità o deprezzamento di scorte;
- incertezza, derivante da prescrizioni regolative ambigue o
incomplete, circa le condotte da adottare e i costi e i benefici
derivanti dalle diverse alternative;
- modifica di comportamenti abitudinari vissuti come normali, da
sostituire con comportamenti visti come scomodi, in quanto
richiedenti più tempo, energia, attenzione (si pensi alla raccolta
differenziata dei rifiuti).

Per l'individuazione dei costi di conformità per le imprese ed i
cittadini, il percorso logico può essere il seguente:

1. Individuazione e quantificazione dei destinatari, suddivisi in
gruppi omogenei.

In relazione a questa prima fase, si tratta di individuare e
quantificare i destinatari dell'intervento normativo proposto e di
suddividerli in gruppi omogenei. Tale suddivisione in gruppi è
motivata dalla circostanza che i costi di adeguamento alla
regolamentazione non risultano sempre uguali per le diverse tipologie
di destinatari. Per le imprese, ciò è causato da fattori quali le
differenze nella dimensione o nell'ubicazione, la natura del processo
di produzione e le diverse soluzioni tecnologiche utilizzate. Per i
cittadini sono invece rilevanti la posizione lavorativa, la
residenza, etc. La suddivisione in gruppi è finalizzata ad
effettuare stime separate dei costi per ciascun gruppo di destinatari
(tipicamente: le grandi e le piccole imprese o le imprese di un certo
settore produttivo). In questo modo, è possibile anche evidenziare
se un certo tipo di destinatari non sia sproporzionatamente colpito
dai costi.
.sp, 2. Definizione delle attività che ciascuna tipologia di
destinatario deve svolgere a seguito dell'intervento normativo
proposto.

Per ciascun gruppo di destinatari, sono definite le nuove
attività da svolgere in seguito all'intervento normativo proposto.
L'analisi deve essere integrata con l'individuazione delle eventuali
attività la cui esecuzione è stata modificata o che sono state
eliminate e che portano alla cessazione di alcuni costi. Nella
definizione delle attività è necessario riferirsi sia alla fase
iniziale di applicazione della normativa, sia alla successiva fase di
entrata a regime della stessa. Nella fase iniziale di applicazione di
una norma le imprese devono svolgere attività di adeguamento (quali
ad esempio modifiche agli impianti produttivi, l'acquisizione di
attrezzature, interventi di formazione del personale). Per i
cittadini un esempio di attività di adeguamento sono gli eventuali
interventi da effettuare sui beni posseduti.
L'intervento normativo proposto può imporre ai destinatari anche
attività ricorrenti, che si manifestano in ciascun esercizio quali
ad esempio - per le imprese - un maggiore carico amministrativo
oppure la modifica delle modalità di realizzazione di alcune fasi
del ciclo produttivo. (In questi casi, si parla di costi una tantum
se i destinatari modificano, ad esempio le loro procedure
amministrative solo una volta, o richiedono consulenze esterne solo
una volta, o acquistano un dato macchinario solo una volta. I costi
strutturali, o ricorrenti, invece, sono costi che si ripresentano
annualmente (per una trattazione più specifica della quantificazione
dei costi ricorrenti si veda l'appendice A). Talora è possibile
incorrere in costi (e benefici) immediati (i quali ricorrono
all'entrata in vigore del provvedimento), quelli differiti o
differibili (i quali ricorrono in un momento successivo).)

3. Stima dei costi netti di adeguamento per ciascun destinatario.

La terza fase è relativa alla stima dei costi di conformità,
ovvero i costi che ciascun destinatario deve sostenere per svolgere
le attività precedentemente individuate. Il processo di
individuazione dei costi ricalca quello illustrato relativamente alle
amministrazioni: per ciascuna attività precedentemente definita sono
individuate le risorse utilizzate o liberate per effetto della
regolamentazione proposta, con riferimento distinto ai diversi
esercizi (identificabili con gli anni solari) nei quali l'utilizzo di
risorse avrà luogo. (I costi di adeguamento per i destinatari sono
da intendersi quali costi netti, al netto cioè di eventuali
cessazioni di costi derivanti dalla normativa quale conseguenza
dell'eliminazione o modifica di attività precedentemente svolte dai
destinatari. Pertanto, i costi che i destinatari attualmente
sopportano per lo svolgimento di attività che risultano soppresse o
modificate in seguito all'intervento normativo proposto, vanno
sottratti dai costi di conformità. Parimenti, va considerato che in
alcuni casi l'adeguamento può anche comportare dei benefici, in
termini di risparmi (sul personale, sull'energia, sulle materie
prime), o di aumenti di valore di beni posseduti o dei prodotti
realizzati (ad esempio di residui e scorte, nel caso in cui il prezzo
dei prodotti aumenti). Tali benefici, debitamente stimati, vanno
sottratti dal costo totale di conformita'). È poi stimato il costo
di queste risorse. (La stima comprende non solo i costi aggiuntivi
(originanti dall'acquisizione di risorse ulteriori) ma i costi di
tutte le risorse utilizzate dedicate alle attività emerse o
modificate grazie all'intervento normativo proposto. Così, in
relazione ai costi del personale, quando l'intervento normativo
proposto non richiede l'inserimento di nuove unità, i costi di
conformità devono includere il costo del tempo speso dalle unità di
personale già presenti in azienda per svolgere le attività
richieste dall'intervento normativo proposto. Sempre a titolo
assolutamente esemplificativo, tra le fonti di costo o tra i costi
riconducibili a obblighi di conformazione alle nuove norme possono
essere ricordati anche i seguenti: costi di capitale (terreni,
infrastrutture e attrezzature) spese per interessi, disinvestimenti,
deprezzamento o azzeramento del valore di beni capitali esistenti;
costi operativi (ad esempio supervisione e manutenzione); costi
generici di personale, e in particolare, costi di personale connessi
alla formazione e all'avvio, accompagnamento, e coordinamento delle
innovazioni richieste; spese amministrative (connesse ai nuovi
obblighi); costi di ricerche interne; costi energetici; costi di
materie prime e di prodotti ausiliari; costi derivanti dalla
necessaria esternalizzazione di una parte del processo produttivo:
costi di transazione (costi legali, di consulenza); costi per altri
servizi resi da terzi; perdita di potenziali profitti; rimanenti
costi d'adeguamento (assicurazioni, pulizie, decontaminazione del
suolo, gestione di eventuali rifiuti tossici, etc.).)

4. Calcolo dei costi complessivi, ottenuti moltiplicando - per
ciascun gruppo individuato - il numero di destinatari per l'ammontare
dei costi netti a loro carico.

La quarta fase consiste nella determinazione del costo netto
totale di conformità per i destinatari, ottenuto moltiplicando - per
ciascun gruppo di destinatari - il costo netto di conformità per il
numero dei destinatari. In questa operazione è necessario tenere
conto delle percentuali di non adeguamento. Infatti, a fronte di
situazioni nelle quali i costi sono ineludibili, vi sono molti altri
casi in cui i costi possono essere elusi in misera maggiore o
minore.( Ad esempio, se si impone l'effettuazione di una perizia
geologica, o l'ottenimento di autorizzazioni da parte di uno o più
uffici pubblici come condizione dell'avvio dei lavori di costruzione
di un edificio, tale costo (che non è solo monetario, ma può essere
anche misurato in tempi di attesa, incertezza dell'esito, vincoli
ulteriori posti all'attività, etc.) non e eludibile.) È pertanto
necessario effettuare una stima della percentuale di destinatari che
eluderà, utilizzandola per ridurre il numero dei destinatari
considerati.
In molti casi, all'esclusione corrisponde l'irrogazione di una
sanzione, prevista anch'essa dal provvedimento regolativo. Ai costi
per i destinatari vanno quindi aggiunti i costi derivanti
dall'applicazione di sanzioni. Se il sistema sanzionatorio fosse
perfettamente efficace ed istantaneo, i costi derivanti
dall'applicazione di sanzioni sarebbero determinati moltiplicando
l'ammontare della sanzione per il numero di soggetti che eludono. Ma
se si ritiene che tale condizione di perfetta efficacia non ricorra,
allora è opportuno ipotizzare un numero di sanzioni erogate più
contenuto rispetto al numero di soggetti che eludono.

5. Valutazione della capacità di resistenza dei destinatari (per i
quali l'intervento potrebbe talora comportare oneri non tollerabili,
e quindi la cessazione dell'attività regolata).

La fase di stima dei costi netti per i destinatari va completata
con la valutazione della capacità degli stessi di sopportare
l'impatto netto (costo o beneficio) dell'intervento normativo
proposto, continuando a svolgere senza gravi difficoltà l'attività
in cui erano impegnati prima dell'entrata in vigore del
provvedimento. L'impatto di questo può, infatti, in alcuni casi,
compromettere la capacità di sopravvivenza o di sviluppo di
particolari gruppi di destinatari, quali ad esempio le unità
produttive di piccole dimensioni o le imprese operanti in alcuni
settori produttivi o alternativamente i cittadini collocati nelle
fasce più basse di reddito. (Ad esempio, la messa al bando delle
reti da pesca derivanti dette "spadare" ha già implicato una
drastica riduzione della pesca del pescespada da parte dei pescatori
italiani.) Occorre pertanto chiedersi se i gruppi di destinatari
coinvolti siano in grado di sopportare i costi che risultano dalla
proposta regolativa, e se essa non abbia effetti indesiderabili non
immediatamente quantificabili ed evidenti, quali ad esempio una
riduzione della capacità innovativa delle imprese. Pronunciarsi
sulla capacità di resistenza dei soggetti produttivi non è
semplice, poichè tale capacità dipende da un grande numero di
fattori diversificati. La valutazione è pertanto affidata al
giudizio di chi sviluppa l'analisi. Essa richiede informazioni di
tipo qualitativo, su aspetti quali le caratteristiche e le tipologie
delle imprese, la loro distribuzione territoriale, i mercati di
riferimento, la conformazione dei mercati medesimi. In molti casi,
per la valutazione può essere consigliato il ricorso alla
consultazione. Il giudizio sulla capacità o viceversa
sull'incapacità di resistenza di un dato tipo di destinatari ad una
data opzione regolativa non si traduce in una quantificazione di
costo, ma piuttosto nell'indicazione del numero delle imprese
marginali. Nei casi in cui si ritiene che un gruppo di destinatari
non sia in grado di sopportare i costi di adeguamento alla
regolamentazione, è possibile ipotizzare il ricorso alla regolazione
di differenziata o mista.

- BENEFICI ATTESI PER I DESTINATARI DIRETTI

I benefici diretti attesi sono i vantaggi che ricadono sui
destinatari diretti del provvedimento. Essi possono talvolta
consistere in una riduzione dei rischi tipici dell'attività
regolata.
Anche i benefici diretti attesi possono distinguersi in deliberati
e collaterali.

ESEMPIO

Nel caso di un procedimento relativo alla riduzione delle
patologie derivanti dall'uso del computer, tramite - poniamo - il
divieto di lavorare al computer più di quattro ore al giorno, il
beneficio atteso deliberato riguarderà la riduzione del numero di
tali patologie (ovvero la riduzione del rischio, a carico del
lavoratore tipizzato, di incorrervi), e non anche il fatto che il
datore di lavoro potrà utilizzare per altri scopi il tempo del
lavoratore così liberatosi (beneficio collaterale).
Sarà opportuno, pertanto, specificare di volta in volta che
stiamo parlando di benefici diretti deliberati, nel senso che tali
benefici devono corrispondere a obiettivi generali o specifici,
nonchè a risultati attesi espressamente menzionati. I benefici
diretti deliberati vanno inclusi nell'analisi di impatto.
Invece, i benefici diretti collaterali (che sono quei benefici i
quali ricadono sui destinatari diretti e si riconnettono alla
modifica di comportamenti prescritta dal provvedimento, ma non
rientrano tra quelli espressamente indicati come desiderabili dagli
obiettivi dichiarati del provvedimento), non vanno inclusi
nell'analisi d'impatto.
In molti casi la quantificazione dei benefici è resa difficile
dal fatto che essi riguardano beni pubblici che non hanno un valore
di mercato (c.d. intangibili). Ad esempio quanto vale una certa
riduzione dell'inquinamento atmosferico o dell'inquinamento acustico?
Si può dare una risposta riferendosi, a seconda dei casi, al
criterio della disponibilità a pagare o al tipo di danni che
verrebbero evitati dall'intervento: danni alle persone (riduzione di
patologie dell'apparato respiratorio nel caso dell'inquinamento
atmosferico, riduzione di patologie uditive o da stress); danni a
cose che abbiano di per sè un valore di mercato (ad esempio il
deprezzamento degli immobili dovuto alle sostanze inquinanti
circolanti nell'atmosfera, o al degrado urbano che si connette
all'inquinamento acustico).

- BENEFICI E COSTI PER I DESTINATARI INDIRETTI

Spesso i costi ed i benefici attesi della nuova regolamentazione
riguardano destinatari indiretti, vale a dire soggetti le cui
condotte non sono oggetto diretto delle disposizioni contenute nel
provvedimento stesso.
Alcuni tipici esempi sono:

- la riduzione o l'aumento di effetti nocivi per soggetti esterni
all'attività regolata (inquinamento, contaminazione del cibo,
esposizione a radiazioni, bassa qualità della vita, etc.);
- la riduzione o l'aumento dei prezzi a carico dei consumatori;
- il miglioramento o il peggioramento della qualità di certi beni o
servizi;
- l'aumento o la riduzione della sicurezza di certi cibi, medicinali
(e in genere prodotti), servizi, ambienti di lavoro;
- l'aumento o la riduzione della possibilità di scelta tra
produttori concorrenti;
- l'aumento o la riduzione della gamma di beni e servizi disponibili;
- l'aumento o la riduzione della capacità di innovazione
(specificamente tecnologica, ovvero di processo, di prodotto, di
mercato, etc.);
- l'aumento o la riduzione della competitività internazionale di un
dato settore produttivo o gruppo di imprese;
- l'apertura dei mercati, con i connessi effetti vantaggiosi per
consumatori e imprese entranti e svantaggiosi per i produttori fino
a quel momento protetti;
- la riduzione o l'aumento dell'informazione disponibile per le
imprese, la forza lavoro, i consumatori, le autorità pubbliche;
- l'aumento o la riduzione dell'occupazione.

Di sovente, i beneficiari del provvedimento non sono i suoi
destinatari diretti. Questi ultimi sono, invece, coloro ai quali si
richiede di modificare il proprio comportamento( al fine di
salvaguardare l'ambiente, di migliorare l'informazione dei
consumatori, e così via).
Un provvedimento che punta a ridurre l'inquinamento idrico marino
dovrebbe determinare, tra l'altro benefici quali la riduzione di
malattie connesse alla balneazione in acque non del tutto salubri,
ovvero la diminuzione dei costi di spostamento a carico di bagnanti i
quali ricercano spiagge pulite in località lontane da quella di
residenza, o ancora l'aumento delle presenze turistiche nei pressi
delle spiagge bonificate. Tutti questi benefici ricadono sui
destinatari indiretti.
Oppure, se alle pasticcerie viene imposto di redigere e porre in
evidenza un elenco delle sostanze che compongono i dolci venduti al
pubblico, i beneficiari della prescrizione sono i clienti (i quali
saranno così più consapevoli di ciò che mangiano, ovvero potranno
consumare dolci più sani, se il pasticciere, vincolato alla
trasparenza, migliorerà la qualità del proprio prodotto), che non
ne sono tuttavia i destinatari diretti.
Anzichè parlare semplicemente di benefici indiretti sarà
necessario, perciò, individuare i benefici indiretti deliberati (nel
senso di corrispondenti a obiettivi generali o specifici e risultati
attesi espressamente menzionati in sede di redazione delle schede di
AIR), i quali vanno inclusi nell'analisi di impatto. Dai benefici
indiretti deliberati vanno invece distinti quelli collaterali, che
sono, anche in questo caso, quei benefici i quali sono prodotti dalla
modifica dei comportamenti richiesta dal provvedimento, ma non sono
riconducibili agli obiettivi dichiarati del provvedimento stesso. I
benefici collaterali non vanno quindi inclusi nell'analisi d'impatto.
Analogo ragionamento vale per i costi. I costi indiretti deliberati
sono quelli esplicitamente e consapevolmente inflitti a soggetti
diversi dai destinatari diretti. I costi indiretti collaterali sono
quelli che vengono inflitti ai medesimi soggetti in modo non
deliberato.
Per lo più tramite la consultazione, l'AIR serve proprio ad
aumentare la consapevolezza dei costi indiretti. Una volta venuti in
luce certi costi indiretti, sarà possibile scegliere uno strumento
regolativo che li eviti, ovvero ritenere tali costi inevitabili,
aggiungendoli alla somma dei costi totali. Il fine dell'AIR è quindi
di eliminare i costi collaterali o di trasformarli in costi
deliberati.
Mentre la valutazione dei benefici indiretti, tramite l'uso della
distinzione tra benefici indiretti deliberati e benefici indiretti
collaterali, è facile, perchè i primi vanno inclusi nella
valutazione di impatto e i secondi no, è molto meno scontata la
valutazione dei costi indiretti. Infatti, l'elencazione di tali costi
potrebbe proseguire all'infinito perchè, diversamente da quanto
avviene con i benefici indiretti, non abbiamo un criterio
predeterminato e generale da applicare per distinguere i costi
rilevanti da quelli irrilevanti.
È d'altro canto evidente che l'analisi dei costi non può durare
un tempo illimitato, nè estendersi a qualsivoglia categoria di
costi. Pertanto, la raccomandazione pragmatica che è opportuno
formulare è quella di limitarsi ai tre tipi di costi indiretti che
vengono di seguito illustrati (così come richiamati nell'Allegato C
della direttiva, lettera f).

- Altri tipi di costi e benefici: costi e benefici ricadenti sulla
struttura e sul funzionamento dei mercati. La regolamentazione può
in varia misura comportare vantaggi o ostacoli alla concorrenza,
favorendo o compromettendo un efficiente funzionamento del mercato.

ESEMPIO

Una rigida e dettagliata specificazione delle caratteristiche dei
prodotti può in concreto costituire una restrizione alla
concorrenza, favorendo certi produttori a scapito di altri, oltre ad
ostacolare l'innovazione di prodotto così come di processo.

- Altri tipi di costi e benefici: costi e benefici occupazionali

La regolamentazione delle attività produttive (ad esempio quelle
relative alla sicurezza del lavoro) e quella sui beni e servizi in
commercio possono avere effetti significativi sui livelli
occupazionali delle imprese interessate - direttamente o
indirettamente - dal provvedimento.

ESEMPIO

Una regolamentazione che imponga oneri su un produttore nazionale
di autovetture, determinando una riduzione nelle vendite, può
riflettersi negativamente sia sui livelli occupazionali di tale
produttore sia su quelli del settore della componentistica.
Per quanto riguarda gli effetti occupazionali ricadenti sui
destinatari diretti della normativa (diminuzione dei lavoratori
occupati presso l'impresa produttrice di autoveicoli, nell'esempio
precedente), essi non vanno in genere considerati tra gli oneri, dato
che ciò comporterebbe una doppia computazione (vedi oltre il
paragrafo relativo alle Tecniche). Se rilevanti, andrebbero tuttavia
considerati tra gli effetti distributivi. Gli effetti occupazionali
ricadenti sui destinatari indiretti vanno invece considerati, in
assenza di una valutazione alternativa di tali oneri indiretti
(nell'esempio, di quelli per le imprese componentistiche).
In generale, gli effetti occupazionali, sui destinatari diretti o
indiretti, vanno considerati da un punto di vista molto ampio, che
vada oltre le singole imprese interessate dal provvedimento,
abbracciando un intero settore produttivo o l'intero sistema
economico. Bisogna inoltre tenere presente la regolamentazione
esistente negli altri paesi.
Inoltre, effetti negativi o positivi nel breve periodo possono
cambiare di segno se si considera un più ampio arco temporale. Ad
esempio, una modifica di un processo produttivo imposta da un nuovo
provvedimento potrebbe, in certi casi, mettere un'azienda in
condizione di competere più efficacemente in futuro, ad esempio
perchè i legislatori dei paesi che costituiscono mercati di
riferimento hanno adottato un provvedimento analogo.
In definitiva, gli effetti occupazionali non vanno considerati
nell'ottica del singolo posto che sembra perdersi in un dato momento
e in una data azienda, bensì in una prospettiva diacronica e di
sistema.

- Altri tipi di costi e benefici: costi e benefici di tipo sociale

Essi, in generale, fanno riferimento a benefici e a costi diffusi,
spesso non immediatamente riconducibili a valori monetari (salute,
riservatezza, dignità personale, igiene, qualità ambientale o
urbana, diritti del consumatore, etc.). Per l'individuazione e la
valutazione di questa categoria di costi appaiono particolarmente
utili le procedure di consultazione.
.sp, 3. TECNICHE

Disponibilità a pagare

La valutazione dei benefici può basarsi sul concetto della
disponibilità a pagare, ossia di quanto gli individui sarebbero
disposti a pagare per conseguire i medesimi benefici.
Se i benefici non hanno un prezzo di mercato per identificare la
disponibilità a pagare degli individui si può far riferimento alle
cosiddette preferenze rivelate indirettamente o alle preferenze
dichiarate. Le prime vengono evidenziate dagli scambi che avvengono
su di un mercato collegato al bene o servizio che non viene
direttamente scambiato (ad esempio il prezzo che si è disposti a
pagare per evitare i rumori può essere rivelato dalla differenza tra
il prezzo delle case in zone trafficate e non trafficate). Le seconde
possono essere identificate sulla base di interviste e di
questionari. In entrambi i casi le valutazioni ottenute devono essere
considerate con cautela. Nel primo caso, occorre tenere conto del
fatto che ci possono essere altri fattori che influiscono sul valore
degli scambi che avvengono sul mercato e che sono correlati con il
fattore di cui si vuole ottenere la valutazione (per esempio in
genere le zone meno trafficate sono zone residenziali, per cui la
differenza di prezzo dipende anche da altri fattori ambientali). Nel
secondo caso (preferenze dichiarate). L'affidabilità dei risultati
dipende dall'accuratezza della rilevazione, quindi dalla costruzione
delle domande, dalla scelta del campione, dall'attendibilità delle
risposte, etc.

Costo Opportunità

Nella valutazione dei costi va richiamato il criterio del costo
opportunità, ossia del valore della più interessante attività che
si potrebbe realizzare con le risorse assorbite dal provvedimento.
Tale grandezza può essere approssimativamente determinata sulla base
del valore delle suddette risorse. Ad esempio, qualora il
provvedimento comporti l'impiego del tempo di un individuo, il costo
opportunità può essere approssimato dal reddito che l'individuo
produrrebbe nel medesimo arco di tempo (si veda oltre).

Valutazione del tempo e del costo del personale

Un tipico esempio di beneficio o di costo non immediatamente
monetizzabile è rappresentato dal tempo risparmiato o perso a causa
del provvedimento (es. tempi di attesa, tempi di spostamento ecc.).
Una prima valutazione del beneficio/costo in termini monetari può
essere basata sulla retribuzione media oraria dei soggetti coinvolti.
Nel caso di soggetti che non percepiscono redditi da lavoro
(pensionati, studenti) si potrebbe utilizzare la retribuzione oraria
media da lavoro dipendente nell'economia. È possibile applicare una
percentuale ragionevolmente inferiore della retribuzione motivando
adeguatamente i motivi della scelta. Nel caso si esamini l'impatto
sulle imprese di adempimenti che richiedono l'impiego di personale,
il costo deve includere, oltre alla retribuzione del personale
incaricato, i contributi sociali a carico del datore di lavoro e, nel
caso si valuti che l'impresa debba assumere nuovo personale a seguito
del provvedimento, anche i costi di selezione.

Rischio di una doppia computazione dei costi e dei benefici.

Nell'effettuazione dell'AIR è importante identificare ed
includere tutti gli elementi rilevanti dell'impatto di un
provvedimento di regolamentazione. Tuttavia è necessario evitare che
un certo costo o un certo beneficio venga contato due o più volte.

ESEMPIO

Nella valutazione dei benefici di una regolamentazione che aumenta
la sicurezza sulla strada si configurerebbe come doppia computazione
il sommare i benefici della riduzione degli incidenti ed il calo
delle tariffe delle polizze assicurative per gli incidenti
automobilistici (dovuto alla riduzione del rischio di incidente
derivante dalla regolamentazione). Dato che i premi assicurativi sono
semplici trasferimenti (vedi oltre), sommare il calo delle tariffe ai
benefici di quello degli incidenti è inappropriato.
Un secondo esempio di possibile doppia computazione riguarda
l'analisi dei provvedimenti volti ad incrementare la sicurezza sul
lavoro. Tipicamente, essi comportano oneri per i produttori. A
seguito di tali oneri, potrebbe determinarsi un aumento dei prezzi di
vendita. È metodologicamente sbagliato per la quantificazione dei
costi e benefici computare sia l'incremento di costi di produzione
sia l'eventuale maggiorazione dei prezzi di vendita.

Trasferimenti ed effetti redistributivi

Si ha un trasferimento in tutti i casi in cui si verifica uno
spostamento di ricchezza da un gruppo ad un altro della popolazione,
senza avere effetto sull'ammontare totale di risorse e ricchezza
della società. Un tipico esempio è dato dai sistemi assicurativi,
che determinano soltanto una redistribuzione di ricchezza (se si
prescinde, per semplicità, dai costi amministrativi di gestione) In
questi casi la regola generale da seguire è quella di non includere
i trasferimenti nelle stime dei costi e dei benefici della
regolamentazione. Piuttosto questi devono essere inseriti in una
sezione a parte che indichi gli effetti redistributivi della
regolamentazione.
È chiaramente ammissibile che un provvedimento di
regolamentazione venga giudicato desiderabile in base ai suoi effetti
di trasferimento. Tuttavia l'impatto in termini di trasferimento deve
essere mantenuto distinto dall'impatto in costi e benefici per
ragioni di chiarezza e per valutare in maniera più precisa le
opzioni alternative (dato che, in questo caso, un intervento di
natura non regolatoria che determini il trasferimento potrebbe essere
preferibile).

Riferimenti temporali per l'analisi

In generale, per tutti i benefici ed i costi vanno individuati gli
anni in cui si prevede che essi si realizzino. Quando il
provvedimento genera costi e benefici che si può presupporre si
mantengano approssimativamente costanti in ciascun anno è possibile,
per semplificare l'analisi, procedere alla valutazione del beneficio
netto rilevato per un unico anno, prendendo come riferimento l'anno
in cui il provvedimento entrerà a regime. Nei casi in cui il
riferimento ad un unico periodo di tempo non sia appropriato sarà
necessario definire uno specifico arco temporale, identificare tutti
i costi ed i benefici relativi a ciascun anno incluso in tale periodo
e, per gli importi monetari, procedere all'attualizzazione (si veda
il paragrafo successivo).
L'orizzonte temporale da utilizzare per l'attualizzazione deve
coincidere, per quanto possibile, con il periodo per il quale si
ritiene che il provvedimento continuerà a generare costi e benefici
significativi. Una valutazione basata su un periodo di 10 anni
dovrebbe comunque essere sufficiente nella maggior parte dei casi.

Attualizzazione e beneficio netto complessivo

Per calcolare una misura del beneficio netto monetario
complessivo, ove ciò è possibile, è spesso necessario confrontare
costi e benefici monetari riferiti ad anni diversi (e pertanto non
omogenei). Il procedimento di omogeneizzazione di grandezze monetarie
prende il nome di attualizzazione18.
I valori monetari dei benefici e dei costi andrebbero espressi ai
prezzi di un anno base (ad esempio, quello di entrata in vigore del
provvedimento). In questo caso, nella fase di sperimentazione, il
tasso di sconto da utilizzare per l'attualizzazione è il 3%. È
comunque possibile considerare diversi valori del tasso di sconto,
purchè vengano motivati. Nel caso in cui sia particolarmente
difficile esprimere i benefici ed i costi in termini di prezzi
dell'anno base, il tasso di sconto nominale da applicare ai valori a
prezzi correnti nella fase di sperimentazione è il 5%.
----&gt; Vedere nota 18 &lt;----

Analisi di sensibilità dei risultati

L'obiettivo dell'analisi di sensibilità è quello di evidenziare
quanto i benefici netti previsti siano sensibili a variazioni nelle
assunzioni fatte per misurarli. In altri termini, di quanto varia il
risultato in seguito ad una variazione delle ipotesi che lo
determinano. Ciò perchè l'inevitabile approssimazione delle stime
può produrre un risultato opposto a quello che si otterrebbe
conoscendo i costi e i benefici con esattezza. Per effettuare questo
tipo di analisi è fondamentale scegliere accuratamente le fonti di
incertezza che hanno il maggiore impatto sui risultati. In
particolare, le principali variabili che influiscono sulle stime
dell'analisi costi benefici sono: il livello dei prezzi, il tasso di
sconto, gli effetti quantitativi dell'opzione regolatoria (ad
esempio, le quantità domandate e offerte di beni e servizi e gli
altri effetti materiali).
Se il segno dei benefici netti ovvero l'ordinamento sulla base dei
benefici netti delle varie opzioni considerate non cambia modificando
le assunzioni su uno o più parametri, l'analisi è robusta e i
risultati sono affidabili. Se un singolo fattore ha un'importanza
cruciale nel decidere l'opportunità di intraprendere un'azione
regolatoria, l'analisi di sensitività può servire a identificare il
valore di soglia di questo fattore oltre il quale (o al di sotto del
quale) non sarebbe conveniente intraprendere l'opzione. Ad esempio,
se il livello del tasso di sconto è troppo elevato, il valore
attuale dei benefici netti dell'intervento può diventare troppo poco
significativo per giustificare l'iniziativa.
La principale metodologia che viene utilizzata per l'analisi di
sensibilità è l'analisi di sensibilità parziale, che consiste nel
far variare una delle assunzioni mantenendo costanti le altre.

4. INDICAZIONI DIVERSE FORME DI ANALISI COSTI-BENEFICI

La tavola illustra in sintesi alcune delle forme di analisi
costi-benefici, con i relativi vantaggi e svantaggi.

Tab. 1 - Alcuni approcci alla valutazione di impatto

====================================================================
Metodologia Ambito tradizionale Descrizione Vantaggi Svantaggi
di applicazione
====================================================================
Analisi Politiche programmi Esamina i Costituisce Richiede
costi- o progetti di principali uno una scelta
benefici particolare aspetti di strumento ponderata
(ACB) complessità, con costo e di completo delle ca-
ricadute beneficio di analisi; teorie di
multisettoriali. dell'ipotesi esprime un costo e di
regolatoria. giudizio beneficio.
complessivo È impegna-
e non con- tiva in
dizionato termini di
risorse
impiegate
per l'ana-
lisi.
--------------------------------------------------------------------
Analisi Casi in cui i bene- Determina il È più sem- Non è con-
costi- fici siano predefi- costo per plice da elusiva
efficacia niti con precisione unità di be- applicare rispetto
(ACE) e non varino tra le neficio pre- rispetto alla scel-
diverse opzioni assegnata. alla ACB. ta tra
considerate. Gradua le opzioni
opzioni re- che produ-
golatorie cono bene-
rispetto fici di-
all'effica- versi.
cia
--------------------------------------------------------------------
Analisi dei Casi in cui i bene- Quantifica È più sem- Non consi-
costi (AC) fici siano predefi- i costi plice da dera i be-
niti con precisione (pubblici e applicare nefici
e non varino tra le privati) rispetto della
diverse opzioni dell'opzione alla ACE. opzione
considerate. regolatoria. regolato-
ria.
--------------------------------------------------------------------
Analisi dei Casi in cui i costi Quantifica È più sem- Non consi-
benefici siano predefiniti i benefici plice da dera i
(AB) con precisione e (pubblici e applicare costi del-
non varino tra le privati) rispetto la opzione
diverse opzioni dell'opzione alla ACB. regolato-
considerate. regolatoria. ria.
--------------------------------------------------------------------
Analisi di Politiche ambientali, Determina Focalizza Non consi-
rischio della salute, dei i rischi di- l'analisi dera ef-
(AR) rischi sul lavoro, retti asso- sui soli fetti di-
etc.. ciati alla aspetti di versi dal-
opzione re- efficacia la ridu-
golatoria. nella ridu- zione dei
zione del rischi di-
rischio: è retti.
più sempli-
ce da ap-
plicare ri-
spetto a
ACB e ACE.
-------------------------------------------------------------------
Analisi Politiche ambientali, Determina Focalizza Non consi-
Rischio- della salute, dei i rischi di- l'analisi dera ef-
Rischio rischi sul lavoro, retti ed in- sugli fetti di-
(ARR) etc.. diretti aspetti di versi dal-
associati efficienza la ridu-
all'opzione ed effica- zione dei
regolatoria. cia di ri- rischi di-
duzione del retti.
rischio: è
più semplice
da applicare
rispetto a
ACB e ACE.
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