1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 23-12-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 180 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 luglio 2020
Ordinanza del 10 luglio 2020 del Tribunale di Bergamo nel procedimento civile promosso da Edward Linda contro INPS. Assistenza e solidarieta' sociale - Straniero - Reddito di cittadinanza - Beneficiari - Requisiti di cittadinanza, residenza e soggiorno - Possesso, per i cittadini di Paesi terzi, del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo - Esclusione dall'accesso alla prestazione per i titolari di permesso unico lavoro, ex art. 5, comma 8.1., del d.lgs. n. 286 del 1998, o di permesso di soggiorno di almeno un anno, ex art. 41 del d.lgs. n. 286 del 1998. - Decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 2019, n. 26, art. 2, comma 1, lettera a). (20C00298) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 23-12-2020)

TRIBUNALE DI BERGAMO
Sezione Lavoro

Il Tribunale di Bergamo, in composizione monocratica in persona
del dott. Sergio Cassia, in funzione di giudice del lavoro, a
scioglimento della riserva assunta il 9 giugno 2020, ha pronunciato
la seguente ordinanza nel procedimento di ex art. 702-bis del codice
di procedura civile promosso da Edward Linda, con gli avv. A. Guariso
e I. Traina - ricorrente;
Contro INPS, con sede a Roma, in persona del Presidente pro
tempore, con gli avv. A. Imparato e F. Collerone - convenuto.

Svolgimento del processo

Con ricorso depositato il 13 gennaio 2020, Edward Linda proponeva
ricorso ex art. 702-bis del codice di procedura civile avanti a
questo tribunale perchè fosse accertato il carattere discriminatorio
del comportamento dell'INPS (consistito nell'avere impedito alla
ricorrente di presentare domanda volta all'erogazione del reddito di
cittadinanza, in quanto straniera non titolare di permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo o titolare di
protezione internazionale), dando diretta applicazione all'art. 12
della direttiva 2011/98/UE o previa rimessione della questione di
costituzionalità dell'art. 2, comma 1, lettera a), decreto-legge n.
4/2019 (convertito con legge n. 26/2019), nella parte in cui esclude
dalla prestazione del reddito di cittadinanza i titolari di permesso
unico lavoro ex decreto legislativo n. 40/2014 o di permesso di
soggiorno di almeno un anno ex art. 41, decreto legislativo n.
286/1998, con i conseguenti ordini di cessazione della
discriminazione e rimozione degli effetti (ordinando cioè all'INPS
di modificare la procedura di presentazione della domanda on line e
condannandolo al pagamento del reddito di cittadinanza, oltre che al
risarcimento del danno derivante dalla impossibilità di fruire delle
prestazioni connesse allo stesso).
Si costituiva l'INPS, eccependo l'inammissibilità della domanda
e comunque contestandone la fondatezza.
Il giudice si riservava la decisione.

Motivi della decisione

In fatto, si rileva che:
a) la ricorrente, cittadina nigeriana, ha fatto ingresso in
Italia nel 1996, è iscritta all'anagrafe dal febbraio 2000 ed è
titolare del permesso di soggiorno per «attesa occupazione» del 12
gennaio 2017, scaduto il 27 marzo 2019, di cui ha richiesto il
rinnovo (cfr. docc. 3-5, 13 e 14 Edward);
b) in data 7 ottobre 2019, la ricorrente ha presentato via
PEC domanda «cartacea» finalizzata ad ottenere il reddito di
cittadinanza; la ricorrente non ha potuto presentare la domanda in
forma telematica, atteso che il sistema informatico consente di
dichiarare di essere cittadino di Paese terzo solo spuntando la
casella relativa al possesso del permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo o alla titolarità di protezione
internazionale (cfr. doc. 8 Edward);
c) in data 23 ottobre 2019, l'INPS ha ritenuto inammissibile
la domanda, in quanto la stessa «va presentata solo ed esclusivamente
online, non è possibile accettare domande cartacee» (cfr. doc. 9
Edward).
La ricorrente, premesso di possedere di tutti i requisiti
previsti dal decreto-legge n. 4/2019 (convertito con legge n.
26/2019) per beneficiare del reddito di cittadinanza ad eccezione del
permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, ha
richiesto che il tribunale dichiari il carattere discriminatorio del
comportamento dell'INPS, dando diretta applicazione all'art. 12 della
direttiva 2011/98/UE oppure sollevando la questione di
costituzionalità dell'art. 2, comma 1, lettera a), decreto-legge n.
4/2019 (convertito con legge n. 26/2019), nella parte in cui esclude
dalla prestazione del reddito di cittadinanza i titolari di permesso
unico lavoro ex decreto legislativo n. 40/2014 o di permesso di
soggiorno di almeno un anno ex art. 41, decreto legislativo n.
286/1998.
L'eccezione di inammissibilità della domanda è infondata.
L'azione esperita dalla ricorrente nelle forme ex art. 28,
decreto legislativo n. 150/2011 è un'azione tipica, specificamente
prevista per dare ampia e flessibile tutela nei confronti di
qualunque atto discriminatorio oggettivamente pregiudizievole, con
potere giudiziale di adottare, «anche nei confronti della pubblica
amministrazione, ogni ... provvedimento idoneo a rimuoverne gli
effetti».
Nel merito, si osserva preliminarmente che il Tribunale di
Bergamo si è recentemente pronunciato in merito a una questione
analoga (ordinanza dell'1 agosto 2019 nel procedimento n. 107/2019
R.G., relativo al reddito di inclusione), la cui condivisibile
motivazione può essere in questa sede richiamata, con le necessarie
puntualizzazioni.
«Ritenuta la straordinaria necessità e urgenza di prevedere una
misura ... utile ad assicurare un livello minimo di sussistenza»,
l'art. 1, decreto-legge n. 4/2019 (convertito con legge n. 26/2019)
ha istituito, «a decorrere dal mese di aprile 2019, il reddito di
cittadinanza ... quale misura fondamentale di politica attiva del
lavoro a garanzia del diritto al lavoro, di contrasto alla povertà,
alla disuguaglianza e all'esclusione sociale, nonchè diretta a
favorire il diritto all'informazione, all'istruzione, alla formazione
e alla cultura attraverso politiche volte al sostegno economico e
all'inserimento sociale dei soggetti a rischio di emarginazione nella
società e nel mondo del lavoro». Il reddito di cittadinanza,
prosegue il medesimo art. 1, «costituisce livello essenziale delle
prestazioni nei limiti delle risorse disponibili».
L'art. 2, comma 1, decreto-legge n. 4/2019 riconosce il reddito
di cittadinanza «ai nuclei familiari in possesso cumulativamente, al
momento della presentazione della domanda e per tutta la durata
dell'erogazione del beneficio» di alcuni requisiti; in particolare,
per quanto interessa in questa sede:
a) «con riferimento ai requisiti di cittadinanza, residenza e
soggiorno, il componente richiedente il beneficio deve essere
cumulativamente:
1) in possesso della cittadinanza italiana o di Paesi
facenti parte dell'Unione Europea, ovvero suo familiare, ..., che sia
titolare del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno
permanente, ovvero cittadino di Paesi terzi in possesso del permesso
di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo;
2) residente in Italia per almeno 10 anni, di cui gli
ultimi due, considerati al momento della presentazione della domanda
e per tutta la durata dell'erogazione del beneficio, in modo
continuativo»;
b) «con riferimento a requisiti reddituali e patrimoniali, il
nucleo familiare deve possedere:
1) un valore dell'Indicatore della situazione economica
equivalente (ISEE), ..., inferiore a 9.360 euro», con particolare
disciplina «nel caso di nuclei familiari con minorenni»,
determinati valori del patrimonio immobiliare e mobiliare
(punti 2 e 3) e
«4) un valore del reddito familiare inferiore ad una soglia
di euro 6.000 annui», con determinati incrementi e maggiorazioni;
c) infine, il nucleo familiare si deve trovare in specifiche
condizioni «con riferimento al godimento di beni durevoli».
Il beneficio in parola è poi connesso alla sottoscrizione di un
«patto per il lavoro» o di un «patto per l'inclusione sociale»,
attraverso i Centri per l'Impiego o i servizi comunali per il
contrasto alla povertà, come disciplinati dall'art. 4, decreto-legge
n. 4/2019.
Ebbene nel caso in esame è controversa solo la questione
dell'estensione soggettiva del beneficio (atteso che la ricorrente
non è titolare permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo
periodo), mentre risulta agli atti (e comunque non è stato
specificamente contestato dall'INPS) il possesso da parte della
ricorrente di tutti gli altri requisiti previsti per il suo
riconoscimento.
Va poi escluso che la circostanza che la ricorrente abbia
presentato la domanda in forma cartacea, anzichè in via telematica,
possa rilevare ai fini del riconoscimento della prestazione, laddove
ne vengano accertati i fatti costitutivi. La strutturazione del
sistema di ricezione dell'INPS - cui la resistente fatto accesso, ma
senza poter concludere la procedura per l'esistenza di vincoli
informatici - risulta esclusivamente imputabile all'Istituto stesso.
La questione di legittimità costituzionale dell'art. comma 1,
lettera a), decreto-legge n. 4/2019 (convertito con legge n.
26/2019), nella parte in cui attribuisce il beneficio ai soli
cittadini di Paesi terzi in possesso del permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo, di cui la ricorrente è sprovvista, è
pertanto rilevante.
Il reddito di cittadinanza è esplicitamente qualificato come
«livello essenziale delle prestazioni», pur nei limiti delle risorse
disponibili, ed è teso «a garanzia del diritto al lavoro, di
contrasto alla povertà, alla disuguaglianza e all'esclusione
sociale», con misure «sostegno economico e ... inserimento sociale
dei soggetti a rischio di emarginazione nella società e nel mondo
del lavoro».
Tale beneficio è pertanto evidentemente finalizzato a dare
attuazione ai fondamentali compiti della Repubblica di cui agli
articoli 2 e 3 della Costituzione, proponendosi di assicurare,
mediante l'intervento della solidarietà economica, un «livello
minimo di sussistenza» e la concreta possibilità di svolgimento
della personalità nelle formazioni sociali (in primis, quella
lavorativa, fondamento della Repubblica), rimuovendo gli ostacoli di
ordine economico e sociale (in primis, le condizioni di povertà ed
emarginazione sociale) che impediscono il pieno sviluppo della
persona umana.
In tema di diritti essenziali, la Corte costituzionale (cfr.
sentenza n. 187/2010 e la giurisprudenza della CGUE richiamata) ha
affermato che la valutazione in termini di «essenzialita'» della
prestazione deve essere effettuata «alla luce della configurazione
normativa e della funzione sociale che questa è chiamata a svolgere
nel sistema», verificando se «integri o meno un rimedio destinato il
concreto soddisfacimento dei "bisogni primari" inerenti alla stessa
sfera di tutela della persona umana, che è compito della Repubblica
promuovere e salvaguardare; rimedio costituente, dunque, un diritto
fondamentale, perchè garanzia per la stessa sopravvivenza del
soggetto. ... Ove, pertanto, si versi in tema di provvidenza
destinata a far fronte al "sostentamento" della persona, qualsiasi
discrimine tra cittadini e stranieri regolarmente soggiornati nel
territorio dello Stato, fondato su requisiti diversi dalle condizioni
soggettive, finirebbe per risultare in contrasto con il principio
sancito dall'art. 14 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo,
avuto riguardo alla relativa lettura che ... è stata in più
circostanze offerta dalla Corte di Strasburgo».
Ebbene, se il reddito di cittadinanza è riconducibile nell'alveo
dei diritti essenziali - come appare esserlo, in ragione delle
esplicite qualificazioni e finalità attribuite dalla legge alla
prestazione, sopra richiamate - la scelta di introdurre particolari
condizioni soggettive (in particolare, il possesso del permesso di
soggiorno UE di lungo periodo) appare in contrasto con i principi ex
art. 2 e 3 della Costituzione (anche nelle specifiche forme della
tutela della famiglia e del lavoro ex articoli 31 e 38 della
Costituzione), nonchè dell'art. 117, comma 1 della Costituzione, in
relazione all'art. 14 CEDU e agli articoli 20 e 21 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione Europea in tema di principi di
eguaglianza e di non discriminazione.
In ogni caso, se anche il reddito di cittadinanza fosse ritenuto
una prestazione estranea al nucleo dei diritti essenziali, la
limitazione soggettiva dell'art. 2, comma 1, lettera a),
decreto-legge n. 4/2019 appare ancora una volta in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione per irragionevolezza.
Infatti, se è vero che il legislatore può legittimamente
decidere di circoscrivere la platea dei beneficiari di determinate
prestazioni sociali, l'eventuale limitazione «deve pur sempre
rispondere al principio di ragionevolezza ex art. 3 della
Costituzione» e «tale principio può ritenersi rispettato solo
qualora esista una "causa normativa" della differenziazione, che sia
giustificata dal una ragionevole correlazione tra la conduzione a cui
è subordinata l'attribuzione del beneficio e gli altri peculiari
requisiti che ne condizionano il riconoscimento e ne definiscono la
ratio. ... Una simile ragionevole causa normativa può in astratto
consistere nella richiesta di un titolo che dimostri il carattere non
episodico o di breve durata della permanenza sul territorio dello
Stato: anche in questi casi, peraltro, occorre pur sempre che
sussista una ragionevole correlazione tra la richiesta e le
situazioni di bisogno o di disagio, in vista delle quali le singole
prestazioni sono state previste» (cfr. Corte costituzionale, sentenza
n. 166/2018).
Nel caso in esame, l'esclusione dei cittadini di Paesi terzi che
- come la ricorrente - siano in possesso dei requisiti di residenza e
di un permesso di soggiorno, ma sprovvisti di quello UE di lungo
periodo (il quale, ai sensi dell'art. 9, decreto legislativo n.
286/1998, richiede la disponibilità di un reddito non inferiore
all'assegno sociale, pari nel 2019 e euro 5.889, oltre che di un
alloggio), finisce per penalizzare - senza alcuna apprezzabile
ragione e anzi in aperto contrasto con l'intento legislativo -
proprio i nuclei familiari più bisognosi (come del resto evidenziato
dai dati statistici allegati dalla ricorrente a pag. 7 del ricorso,
non contestati dall'INPS).
Valgono in tema di apparente contrasto con l'art. 3 della
Costituzione gli argomenti recentemente svolti dalla Corte di
Cassazione nell'ordinanza di rimessione n. 16164/19 (cfr. punti
16-21), relativa all'art. 1, comma 125, legge n. 190/2014; tale
disposizione ha escluso dalla prestazione i nati o gli adottati tra
l'1 gennaio 2012 e il 31 dicembre 2017 da genitori cittadini
extracomunitari legalmente residenti in Italia in base ad idoneo
permesso di soggiorno e lavoro e che fruiscono di redditi non
superiori a determinate soglie, ma che siano sprovvisti del permesso
di soggiorno UE di lungo periodo.
La Corte di Cassazione ha rilevato che «pare in contrasto con il
principio della ragionevolezza ... escludere dalla ... prestazione
sociale, rilevante perchè a contenuto economico, intere categorie di
soggetti, selezionati non in base all'entità o alla natura del
bisogno, ma ad un criterio privo di ogni collegamento con questo,
quale la titolarità del permesso di lungo soggiorno che presuppone
una durata pregressa della residenza almeno quinquennale, un reddito
comunque almeno pari all'importo dell'assegno sociale, un alloggio
idoneo e la conoscenza della lingua italiana: determinando, con ciò,
l'esclusione di chi si trova in situazione di maggior bisogno
rispetto a tale categoria e disparità di trattamento tra situazioni
identiche o analoghe, con conseguente lesione del principio di
eguaglianza».
Tanto più che la disposizione in quella sede censurata - al pari
quella rilevante nella presente controversia - «non si raccorda in
alcun modo con la previsione contenuta nell'art. 41 del decreto
legislativo n. 286 del 1998 (disposizione appartenente all'insieme di
norme contenute nel t.u. che l'art. 1, comma 4, definisce "norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica") che
riconosce in linea generale parità di trattamento, rispetto ai
cittadini italiani, in materia di assistenza sociale, ai cittadini
extracomunitari titolari di permesso di soggiorno e di lavoro validi
per almeno un anno».
Va infine considerato, sempre richiamando la Corte di Cassazione,
che non rilevano, «in senso contrario, valutazioni relative alla
necessità di limitare l'erogazione di prestazioni di natura
economica eccedenti quelle essenziali in ragione della limitatezza
delle risorse disponibili, posto che ciò non esclude "che le scelte
connesse alla individuazione dei beneficiari - necessariamente da
circoscrivere in ragione della limitatezza delle risorse disponibili
- debbano essere operate sempre e comunque in ossequio al principio
di ragionevolezza" come statuito da Corte costituzionale n. 40 del
2001 e n. 432 del 2005».
Quanto infine alla questione relativa all'applicazione del
diritto alla parità di trattamento sancito dall'art. 12 della
direttiva 2011/98/UE nel godimento delle prestazioni di sicurezza
sociale ex reg. CE 883/04 in favore di tutti i titolari di permesso
unico lavoro, si osserva che la possibilità o meno di ricondurre il
reddito di cittadinanza alle «prestazioni di disoccupazione» ex art.
3, comma 1, lettera h), reg. CE 883/04 non condiziona la proposizione
della questione di legittimità costituzionale; sul punto si richiama
quanto già affermato nell'ordinanza n. 16164/2019 della Corte di
Cassazione ai punti 7-12.
Conclusivamente, si deve ritenere rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 1, lettera a), decreto-legge n. 4/2019 (convertito con legge n.
26/2019), in relazione agli articoli 2, 3, 31, 38 e 117, comma 1
della Costituzione (quest'ultimo in relazione all'art. 14 CEDU e agli
articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
Europea), nella parte in cui esclude dalla prestazione del reddito di
cittadinanza i titolari di permesso unico lavoro ex art. 5, comma
8.1, decreto legislativo n. 286/1998 o di permesso di soggiorno di
almeno un anno ex art. 41, decreto legislativo n. 286/1998.

P.Q.M.

Il Tribunale di Bergamo, in funzione di giudice del lavoro, visti
l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge costituzionale n.
1/1948 e l'art. 23 della legge n. 87/1953, ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, lettera a), decreto-legge n. 4/2019 (convertito
con legge n. 26/2019), in relazione agli articoli 2, 3, 31, 38 e 117,
comma 1 della Costituzione (quest'ultimo in relazione all'art. 14
CEDU e agli articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione Europea), nella parte in cui esclude dalla prestazione
del reddito di cittadinanza i titolari di permesso unico lavoro ex
art. 5, comma 8.1, decreto legislativo n. 286/1998 o di permesso di
soggiorno di almeno un anno ex art. 41, decreto legislativo n.
286/1998, sospende il giudizio e dispone la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale, ordinando che, a cura della cancelleria,
l'ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale sia notificata
alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei ministri e ai
presidenti delle due Camere del Parlamento.
Bergamo, 9 luglio 2020

Il Giudice del lavoro: Cassia