1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 14-11-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 365 SENTENZA 24 ottobre - 7 novembre 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regioni a statuto speciale - Norme della Regione Sardegna - Statuto regionale - Istituzione della «Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo» - Uso del termine «sovranita» nella rubrica della legge e in altre disposizioni della stessa - Ricorso del Governo - Evocazione da parte della difesa erariale di parametri costituzionali e statutari non indicati nella deliberazione del Consiglio dei ministri di impugnazione della legge regionale oltreche' inconferenti - Inammissibilita' delle questioni. - Legge della Regione Sardegna 23 maggio 2006, n. 7, rubrica e artt. 1, comma 1 e 2, commi 2, lettera a), e 3. - Costituzione, artt. 3, 16, 101, 117, primo e secondo comma, lettere a), d), h) e l), 120, 132, 133 e 138; statuto speciale della Regione Sardegna, artt. 3, 4, 50 e 54. Regioni a statuto speciale - Norme della Regione Sardegna - Statuto regionale - Istituzione della «Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo» - Uso del termine «sovranita» nella rubrica della legge e in altre disposizioni della stessa - Ricorso del Governo - Parametri costituzionali e statutari indicati nella deliberazione del Consiglio dei ministri di impugnazione della legge regionale, ma non richiamati nel ricorso - Non utilizzabilita' ai fini del giudizio. - Legge della Regione Sardegna 23 maggio 2006, n. 7, rubrica e artt. 1, comma 1 e 2, commi 2, lettera a), e 3. - Costituzione, art. 139; statuto speciale della Regione Sardegna, artt. 2 e 35. Regioni a statuto speciale - Norme della Regione Sardegna - Statuto regionale - Istituzione della «Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo» - Uso del termine «sovranita» nella rubrica della legge e in altre disposizioni della stessa - Ricorso del Governo - Idoneita' delle disposizioni censurate a ledere i parametri evocati - Eccezione di inammissibilita' delle questioni basata su assunto contrario - Reiezione. - Legge della Regione Sardegna 23 maggio 2006, n. 7, rubrica e artt. 1, comma 1 e 2, commi 2, lettera a), e 3. - Costituzione, artt. 1, comma secondo, 5 e 114, comma secondo; statuto speciale della Regione Sardegna, art. 1. Regioni a statuto speciale - Norme della Regione Sardegna - Statuto regionale - Istituzione della «Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo» - Impiego del termine «sovranita» nella rubrica della legge e in altre disposizioni della stessa - Ricorso del Governo - Delimitazione dell'oggetto delle questioni al solo utilizzo della espressione «sovranita». - Legge della Regione Sardegna 23 maggio 2006, n. 7, rubrica e artt. 1, comma 1 e 2, commi 2, lettera a), e 3. - Costituzione, artt. 1, comma secondo, 5 e 114, comma secondo; statuto speciale della Regione Sardegna, art. 1. Regioni a statuto speciale - Norme della Regione Sardegna - Statuto regionale - Istituzione della «Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo» - Impiego del termine «sovranita» nella rubrica della legge regionale - Indebita utilizzazione di detto termine, proprio di ordinamenti statuali di tipo federale, per individuare la natura di un ordinamento qualificato dalla Costituzione come ordinamento autonomo - Impropria pressione sul Parlamento in sede di adozione della relativa legge costituzionale - Illegittimita' costituzionale parziale. - Legge della Regione Sardegna 23 maggio 2006, n. 7, rubrica. - Costituzione, artt. 1, comma secondo, 5 e 114, comma secondo; statuto speciale della Regione Sardegna, art. 1. Regioni a statuto speciale - Norme della Regione Sardegna - Statuto regionale - Istituzione della «Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo» - Impiego del termine «sovranita» con riferimento al nuovo statuto regionale - Ricorso del governo - Indebita utilizzazione di detto termine, proprio di ordinamenti statuali di tipo federale, per individuare la natura di un ordinamento qualificato dalla Costituzione come ordinamento autonomo - Impropria pressione sul Parlamento in sede di adozione della relativa legge costituzionale - Illegittimita' costituzionale parziale. - Legge della Regione Sardegna 23 maggio 2006, n. 7, art. 1, comma 1. - Costituzione, artt. 1, comma secondo, 5 e 114, comma secondo; statuto speciale della Regione Sardegna, art. 1. Regioni a statuto speciale - Norme della Regione Sardegna - Statuto regionale - Istituzione della «Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo» - Prevista enunciazione nel progetto di statuto delle «ragioni fondanti dell'autonomia e sovranita» regionale - Ricorso del Governo - Indebita utilizzazione del termine «sovranita», proprio di ordinamenti statuali di tipo federale, per individuare la natura di un ordinamento qualificato dalla Costituzione come ordinamento autonomo - Impropria pressione sul Parlamento in sede di adozione della relativa legge costituzionale - Illegittimita' costituzionale parziale. - Legge della Regione Sardegna 23 maggio 2006, n. 7, art. 2, comma 2, lettera a). - Costituzione, artt. 1, comma secondo, 5 e 114, comma secondo; statuto speciale della Regione Sardegna, art. 1. Regioni a statuto speciale - Norme della Regione Sardegna - Statuto regionale - Istituzione della «Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo» - Prevista possibilita' di indicazione nel progetto di statuto di argomenti ritenuti rilevanti per «definire autonomia e elementi di sovranita' regionale» - Ricorso del Governo - Indebita utilizzazione del termine «sovranita», proprio di ordinamenti statuali di tipo federale, per individuare la natura di un ordinamento qualificato dalla Costituzione come ordinamento autonomo - Impropria pressione sul Parlamento in sede di adozione della relativa legge costituzionale - Illegittimita' costituzionale parziale. - Legge della Regione Sardegna 23 maggio 2006, n. 7, art. 2, comma 3. - Costituzione, artt. 1, comma secondo, 5 e 114, comma secondo; statuto speciale della Regione Sardegna, art. 1. (007C1271) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 14-11-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1,
comma 1, e 2, commi 2, lettera a), e 3, nonchè della rubrica della
legge della Regione autonoma della Sardegna 23 maggio 2006, n. 7
(Istituzione, attribuzioni e disciplina della Consulta per il nuovo
statuto di autonomia e sovranità del popolo sardo), promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato e
depositato in cancelleria il 7 agosto 2006 ed iscritto al n. 92 del
registro ricorsi 2006;
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma della
Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 25 settembre 2007 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Paolo Carrozza e Graziano
Campus per la Regione autonoma della Sardegna.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 31 luglio 2006, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 (recte: artt. 1, comma 1, e 2,
commi 2, lettera a), e 3), nonchè della stessa rubrica della legge
della Regione autonoma della Sardegna 23 maggio 2006, n. 7
(Istituzione, attribuzioni e disciplina della Consulta per il nuovo
statuto di autonomia e sovranità del popolo sardo) pubblicata nel
B.U.R. n. 18 del 1° giugno 2006, in relazione agli artt. 1, 3, 4, 50
e 54 dello statuto speciale ed agli artt. 1, 3, 5, 16, 101, 114, 116,
117, comma primo e comma secondo, lettere a), d), h) e l), 120, 132,
133 e 138 della Costituzione.
1.1. - La legge regionale parzialmente impugnata prevede e
disciplina questo nuovo organo il quale, attraverso una specifica
procedura che contempla anche alcune forme di partecipazione, è
chiamato ad elaborare un progetto organico di nuovo statuto regionale
speciale da trasmettere al Consiglio regionale, in modo che questi
possa poi deliberare un apposito disegno di legge costituzionale da
sottoporre infine al Parlamento nazionale.
Le censurate disposizioni, riferendosi ad un «nuovo statuto di
autonomia e sovranità del popolo sardo» (rubrica della legge e
art. 1, comma 1), stabiliscono che l'articolato del progetto debba
rispettare i «principi e caratteri della identità regionale; ragioni
fondanti dell'autonomia e sovranità; conseguenti obblighi di Stato e
Regione in relazione a tali caratteri, individuando idonee forme per
promuovere i diritti dei cittadini sardi in relazione a condizioni
connesse alla specificità dell'isola» (art. 2, comma 2, lettera a),
e che lo stesso testo possa indicare «ogni altro argomento ritenuto
rilevante al fine di definire autonomia e elementi di sovranità
regionale» (art. 2, comma 3).
Per la parte ricorrente l'utilizzazione, seppur in modo non
univoco, del termine «sovranita», parrebbe, in primo luogo, alterare
la logica dello statuto speciale di autonomia. Le impugnate
disposizioni sembrerebbero, inoltre, contrastare con l'art. 54 dello
statuto e con l'art. 138 Cost. e non risulterebbero compatibili con i
fondamentali principi costituzionali, in quanto, considerando e
valorizzando elementi etnici, culturali, ambientali, sarebbero
dirette a «definire situazioni soggettive privilegiate per una
categoria di soggetti dell'ordinamento nazionale» e a «rivendicare
poteri dell'ente Regione a livello di indipendenza e comunque di
svincolo da condizionamenti ordinamentali nell'ambito dell'assetto
della Repubblica risultante dall'attuale Carta costituzionale».
1.2. - A sostegno della censura il ricorrente osserva che ai
sensi dell'art. 116 Cost. e del vigente art. 54 dello statuto
speciale, la definizione dello statuto speciale è sul piano
giuridico interamente attribuita al Parlamento nazionale, come
confermato dallo stesso esito negativo del referendum costituzionale
relativo alla revisione, tra l'altro, del citato art. 116, il cui
disegno di modifica prevedeva appunto l'adozione dello statuto
speciale «previa intesa» con la Regione interessata. Sui progetti di
iniziativa governativa e parlamentare di modificazione dello statuto
speciale il Consiglio regionale è chiamato ad esprimere solo un
«parere»; in caso di parere contrario in ordine ad un progetto
approvato in prima deliberazione da una delle Camere, il Presidente
della Regione può indire un referendum meramente «consultivo».
Più in generale si afferma che la Costituzione (a cominciare
dall'art. 114) fa riferimento alle Regioni «sempre e solo in termini
di autonomia, mai in termini di sovranita», essendo quest'ultima
riferita esclusivamente al «popolo» inteso come intera comunità
nazionale. Al tempo stesso, questa Corte avrebbe confermato tale
lettura del dettato costituzionale affermando la «netta distinzione
tra livello di sovranità statale e livello di autonomia regionale»
(si citano le sentenze n. 245 del 1995, n. 66 del 1964 e n. 49 del
1963). Le più recenti sentenze n. 29 del 2003 e n. 106 del 2002, se
escludono che nel Parlamento possa individuarsi l'unica sede di
esercizio della sovranità, avrebbero anche inteso affermare «che
proprio dalla sovranità popolare esercitata attraverso la riforma
costituzionale di cui alla legge costituzionale n. 3 del 2001,
secondo le regole quindi di uno Stato di diritto, discendono
l'estensione ed il potenziamento delle autonomie territoriali, che
costituiscono affermazione del principio democratico». A sua volta,
la sentenza n. 274 del 2003 rimarca la profonda diversità del
livello dei poteri di cui dispongono gli enti indicati nell'art. 114
Cost. e, in particolare, l'insussistenza di una equiordinazione tra
Stato e Regioni.
1.3. - Il ricorrente afferma che ad esiti analoghi si giungerebbe
tramite altre previsioni costituzionali.
Il potere di revisione costituzionale, anche in relazione
all'adozione degli statuti speciali, spetta esclusivamente allo Stato
(art. 138 Cost.). Poichè ogni esplicazione di sovranità non può
che avvenire nelle forme previste della Costituzione (art. 1), è
solo il Parlamento nazionale che ne può prevedere delle nuove o
modificare quelle esistenti.
L'art. 5 Cost., al quale si correlano gli artt. 116 e 114 Cost.,
proclama il principio dell'unicità ed indivisibilità della
Repubblica e tale principio è ribadito nell'art. 1 dello statuto
sardo. Nell'assetto costituzionale, inoltre, l'evocazione di
un'istanza unitaria è manifestata dal necessario rispetto, da parte
di ogni potestà legislativa, della Costituzione nonchè dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali (artt. 3 e 4 dello statuto ed ora art. 117, primo
comma, Cost.). Inoltre lo Stato ha mantenuto il monopolio esclusivo
della titolarità ed esercizio dell'essenziale funzione
giurisdizionale, che nessuno può escludere ed alla quale nessuno
può sottrarsi (al riguardo sono richiamati l'art. 2 delle norme di
attuazione dello statuto di cui al d.P.R. n. 348 del 1979, nonchè
l'art. 117, secondo comma, lettere d), h) e l) Cost.).
Emblematica della sovranità esclusiva dello Stato è, poi, la
previsione dell'art. 120 Cost., che, in riferimento all'esigenza di
tutelare l'unità giuridica ed economica e/o di fronteggiare
emergenze o inadempienze, attribuisce al Governo poteri sostitutivi
rispetto ad organi regionali.
A sua volta, l'art. 101 Cost., in base al quale la giustizia è
amministrata in nome del popolo cui appartiene in via esclusiva la
sovranità, costituisce conferma che questa vada riferita all'intera,
«ed a tali fini non scindibile», comunità nazionale.
Sul versante dei diritti, il ricorrente sottolinea come i
soggetti dell'ordinamento statale siano tutti i cittadini, il cui
insieme costituisce il «popolo» di cui all'art. 1 Cost., mentre i
soggetti dell'ordinamento regionale sono i residenti, il cui insieme
costituisce la «popolazione» di cui agli art. 132 e 133 Cost. Il
principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost. esclude «che possano
attribuirsi tutele e posizioni differenziate in ragione delle diverse
etnie, suscettibili anche di determinare (indirettamente)
discriminazioni in base alla nazionalita», vietate peraltro
dall'art. 12 del Trattato CE, «ancorchè dissimulate in quanto
formalmente riferite a criteri diversi».
Lo stesso territorio regionale non può configurarsi come luogo
della sovranità regionale, entro il quale sia esercitabile uno ius
excludendi alios, giusta la disposizione dell'art. 16 Cost.
Ai sensi, infine, dell'art. 50 dello statuto, il Consiglio
regionale può essere sciolto quando compia atti contrari alla
Costituzione o allo statuto o, malgrado la segnalazione del Governo,
non proceda alla sostituzione della Giunta regionale o del Presidente
che abbiano compiuto analoghi atti o violazioni o comunque per
ragioni di sicurezza nazionale.
2. - Con atto depositato il 6 settembre 2006 si è costituita in
giudizio la Regione Sardegna che, in via preliminare, ha eccepito
l'inammissibilità delle censure svolte nella memoria dell'Avvocatura
generale dello Stato in relazione ai parametri costituzionali
(artt. 3, 16, 101, primo comma, 116, 117, primo e secondo comma,
lettere a), d), h), e l), 120, 132, 133 e 138) e statutari (artt. 3,
4, 50 e 54), non indicati nella corrispondente delibera del Consiglio
dei ministri. Inoltre quest'ultima reca parametri (gli artt. 139
Cost. e 2 e 35 dello statuto) che non sono indicati nel ricorso.
2.1. - Nel merito, partendo dalla distinzione tra «sovranità
dello Stato» e «sovranità popolare», la resistente ritiene che ci si
debba riferire solo alla seconda, cui espressamente si riferisce
l'art. 1, comma secondo, della Costituzione.
Questa sovranità, «strettamente legata al principio
democratico», non ha carattere assoluto, in quanto destinata ad
esprimersi entro i limiti posti dalla Costituzione. In particolare,
la sovranità popolare si inserisce in un sistema rappresentativo che
si manifesta attraverso le tipiche forme di democrazia diretta, e
anche nell'esercizio dei diritti di partecipazione basati sul
principio pluralistico. Lo sviluppo di quest'ultimo, a sua volta,
moltiplicando i «luoghi della politica», ha eroso la supremazia dello
Stato, che, non essendo più l'unica istituzione politica, deve
competere e, nel contempo, collaborare con altre istituzioni
altrettanto provviste di legittimazione democratica.
Per la difesa regionale, la Costituzione, a cominciare
dall'art. 1, non esclude la sovranità «anche [...] del "popolo
sardo"». Le censurate disposizioni, contemplando la «sovranità
regionale», in realtà si riferirebbero «a quel grado di sovranità
di cui partecipa la Regione insieme allo Stato ed agli altri enti
territoriali (...), quale derivato della sovranità del popolo
sardo». Del resto, è lo stesso Statuto, all'art. 28, a contemplare
il «popolo sardo», e non una mera popolazione (termine, questo,
utilizzato dal successivo art. 45 in relazione agli enti locali). E a
tale «popolo sardo» sono riconosciute diverse modalità di
estrinsecazione della sovranità democratica.
Se, dunque, al termine «sovranita» si assegna il senso di
«espressione del circuito democratico», non sussiste, per la difesa
regionale, alcuna violazione del dettato costituzionale, in quanto le
disposizioni in oggetto si limitano ad assicurare alla frazione di
popolo costituita dal «popolo sardo» di esprimere democraticamente la
propria posizione sul progetto in parola.
Quanto alla giurisprudenza costituzionale, la Regione ricorda
che, anteriormente alla revisione costituzionale del 2001, la
sovranità regionale era stata esclusa per negare l'equiparabilità
tra Parlamento nazionale e assemblee legislative regionali (sentenze
n. 245 del 1995; n. 6 del 1970; n. 66 del 1964). Dopo la riforma, la
Corte, nella sentenza n. 106 del 2002, ha statuito che le forme e i
modi di manifestazione della sovranità popolare «si rifrangono in
una molteplicità di situazioni e di istituti ed assumono una
configurazione talmente ampia da ricomprendere certamente il
riconoscimento e la garanzia delle autonomie territoriali». Gli
elementi di discontinuità, così introdotti, trovano, per la Corte,
conferma «nella formulazione del nuovo art. 114 della Costituzione,
nel quale gli enti territoriali autonomi sono collocati al fianco
dello Stato come elementi costitutivi della Repubblica quasi a
svelarne, in una formulazione sintetica, la comune derivazione dal
principio democratico e dalla sovranità popolare». Nella successiva
sentenza n. 29 del 2003, la stessa Corte ha, poi, statuito che le
assemblee elettive nazionali e regionali sono «espressione entrambe
della sovranità nazionale». Una conclusione, questa, che a detta
della resistente non parrebbe contraddetta dalla sentenza n. 274 del
2003, dal momento che la negata «totale equiparazione fra gli enti»
di cui all'art. 114 Cost. riguarderebbe, in realtà, specifiche
attribuzioni, senza implicazioni perciò di carattere generale.
La difesa regionale conclude sostenendo che la sovranità del
«popolo sardo», così come la sovranità regionale, «sono espressioni
che non collidono affatto con l'ordinamento costituzionale e di
sicuro non evocano una pretesa di potere indipendente».
2.2. - Così interpretate, le disposizioni impugnate «non
intendono nè sovvertire o negare i limiti entro i quali si deve
necessariamente muovere l'autonomia statutaria, e tanto meno
intendono sovvertire il procedimento di approvazione dello statuto
speciale di autonomia»; nè ciò sarebbe possibile, e «quindi non
v'è alcuna questione di costituzionalita». Anzi, si accenna anche
alla possibile interpretazione delle disposizioni censurate come ad
affermazioni meramente politiche.
2.3. - In ogni caso, non pretendendosi assolutamente di
modificare le procedure di revisione dello statuto regionale di
competenza del Parlamento, «le disposizioni censurate appaiono
sostanzialmente "innocue" e comunque tranquillamente interpretabili
come conformi ai principi del diritto costituzionale».
3. - L'Avvocatura generale dello Stato in prossimità
dell'udienza pubblica ha presentato una memoria aggiuntiva nella
quale ribadisce la proprie posizioni, controbattendo alle opinioni
della resistente.
In particolare, la difesa erariale contesta l'identificazione da
parte della ricorrente della sovranità di cui alle disposizioni
impugnate con la nozione di sovranità popolare e reputa erroneo
asserire che «ogni spazio politico in cui si concretizza la
democrazia è necessariamente uno spazio di sovranita». Inoltre
l'Avvocatura dello Stato aggiunge che «se le parole hanno un loro
senso, non sembra possibile attribuire al termine sovranità usato
nelle disposizioni censurate la valenza semantica che pretenderebbe
ora la Regione; al contrario, l'uso reiterato dell'endiadi «autonomia
e sovranita» dimostrerebbe «la volontà di definire un progetto
statutario che superi il livello dell'autonomia nell'ambito
dell'ordinamento repubblicano».
Da ultimo, richiamando la sentenza n. 533 del 2002, l'Avvocatura
afferma l'infondatezza dell'eccezione concernente l'evocazione di
parametri costituzionali non richiamati nella delibera governativa.
4. - Anche la Regione Sardegna in prossimità dell'udienza ha
depositato una memoria, con la quale ha ribadito e sviluppato
ulteriormente le eccezioni di inammissibilità ed ha confermato i
motivi di infondatezza già prospettati nell'atto di costituzione.
4.1. - Vengono avanzati cinque diversi motivi di
inammissibilita': innanzitutto si eccepisce l'inammissibilità delle
questioni relative alla asserita violazione degli artt. 3, 16, 101,
116, 117, primo e secondo comma, lettere a), d), h) e l), 132, 133 e
138 Cost., nonchè degli artt. 3, 4, 50 e 54 dello statuto, non
risultando tali parametri indicati nella relativa delibera di
autorizzazione del Consiglio dei ministri; in secondo luogo, si
contesta l'invocazione come parametri nel giudizio dell'art. 117,
primo e secondo comma, lettere a), d), h) e l) Cost., dal momento che
si tratta di disposizioni costituzionali riferite alle Regioni ad
autonomia ordinaria; inoltre «si eccepisce l'inammissibilità del
ricorso in ragione della sua estrema genericita», dal momento che,
malgrado la pluralità dei parametri invocati, le interpretazioni
delle disposizioni citate potrebbero essere diverse da quella
sostenuta nella memoria, che sarebbe ancorata ad una arcaica
concezione di «sovranita»; ancora, si contesta la utilizzabilità
come parametro degli artt. 116 e 138 Cost., nonchè dell'art. 54
dello statuto, dal momento che le disposizioni censurate della legge
regionale non ipotizzano la negazione del potere statale «di
revisione costituzionale e di approvazione di leggi costituzionali»;
infine «si eccepisce l'inammissibilità del ricorso per non immediata
lesività delle disposizioni censurate», dal momento che, a
prescindere dalla considerazione che il progetto della Consulta
potrebbe non contenere alcuna proposta contrastante con la
Costituzione, comunque le determinazioni decisive in materia
sarebbero riservate al Parlamento nazionale in sede di esame della
proposta regionale. In conclusione, si afferma che «le disposizioni
summenzionate, per il loro carattere puramente enfatico, evocativo,
sembrano inoltre assimilabili ai principi generali o alle finalità
principali presenti anche in alcuni statuti di Regioni ordinarie,
sulla cui efficacia questa Corte ha avuto modo di intervenire».
4.2. - Nel merito, la Regione Sardegna ribadisce in particolare
la mancata considerazione da parte del ricorrente dell'intervenuta
erosione dell'accezione classica di sovranità tanto sul versante
internazionale, quanto sul piano interno. In particolare, soprattutto
a seguito della riforma costituzionale del 2001, gli enti
territoriali, dotati al pari dello Stato di legittimazione
democratica, esercitano forme sempre più intense di autonomia e,
specie a seguito della modifica dell'art. 114 Cost., sono «partecipi
della sovranità popolare». Ne consegue che le disposizioni
impugnate, lungi dal sortire i paventati effetti sovversivi,
risultano suscettibili di interpretazione in senso conforme alla
Costituzione, «nel senso che può parlarsi di "sovranita'" del popolo
sardo, e di conseguenza della Regione che di esso è espressione, in
quanto la stessa Costituzione distribuisce e conforma le modalità di
esercizio della sovranità popolare anche tra gli enti territoriali».
Le disposizioni in questione, là dove si riferiscono al «popolo
sardo», per la difesa regionale non alludono ad una «divisibilità
del popolo italiano», ma sottintendono «quella "frazione" di
sovranita-autonomia che la Costituzione riconosce al popolo di ogni
Regione e perciò ai suoi organi, in cui si manifesta la sovranità
di tale (frazione) di popolo». D'altro canto, il ricorso pare
ignorare il riconoscimento dei valori etnici e culturali del popolo
sardo, posto in essere dal legislatore statale, nonchè le
disposizioni adottate in altre Regioni e volte a salvaguardare ed a
promuovere l'identità storica e culturale delle rispettive
comunità.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 (recte:
artt. 1, comma 1, e 2, comma 2, lettera a), e comma 3), nonchè della
stessa rubrica della legge della Regione autonoma della
Sardegna 23 maggio 2006, n. 7 (Istituzione, attribuzioni e disciplina
della Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranità del
popolo sardo), in relazione agli artt. 1, 3, 4, 50 e 54 dello statuto
speciale ed agli artt. 1, 3, 5, 16, 101, 114, 116, 117, primo comma e
secondo comma, lettere a), d), h) e l), 120 132, 133 e 138 della
Costituzione.
Queste disposizioni sono inserite nella disciplina di un apposito
organo istituito per l'elaborazione di un progetto organico di nuovo
statuto per la Regione Sardegna, da trasmettere al Consiglio
regionale in modo che questi possa poi deliberare un disegno di legge
costituzionale da sottoporre al Parlamento nazionale per la sua
adozione. Le disposizioni censurate si riferiscono ad un «nuovo
statuto di autonomia e sovranità del popolo sardo» (rubrica della
legge e art. 1, comma 1), ed impongono al predetto progetto di
enunciare i «principi e caratteri della identità regionale; ragioni
fondanti dell'autonomia e sovranità; conseguenti obblighi di Stato e
Regione in relazione a tali caratteri, individuando idonee forme per
promuovere i diritti dei cittadini sardi in relazione a condizioni
connesse con la specificità dell'isola» (art. 2, comma 2,
lettera a). Lo stesso progetto è, infine, legittimato ad indicare
«ogni altro argomento ritenuto rilevante al fine di definire
autonomia e elementi di sovranità regionale» (art. 2, comma 3).
Per il ricorrente l'utilizzazione del termine «sovranita»
disattenderebbe, in primo luogo, la logica dello statuto speciale di
autonomia e, ancor prima, la stessa Costituzione, che (a cominciare
dall'art. 114 Cost.) fa riferimento alle Regioni «sempre e solo in
termini di autonomia, mai in termini di sovranita», essendo
quest'ultima riferita esclusivamente al «popolo» inteso come intera
comunità nazionale. Inoltre, le disposizioni impugnate
contrasterebbero con l'art. 54 dello statuto e con l'art. 138 Cost. e
non risulterebbero compatibili con i fondamentali principi
costituzionali, in quanto considerando e valorizzando elementi
etnici, culturali, ambientali, sembrerebbero dirette a «definire
situazioni soggettive privilegiate per una categoria di soggetti
dell'ordinamento nazionale» e a «rivendicare poteri dell'ente Regione
a livello di indipendenza e comunque di svincolo da condizionamenti
ordinamentali nell'ambito dell'assetto della Repubblica risultante
dall'attuale Carta costituzionale».
Su questa base si sostiene la lesione dell'art. 116 Cost. e del
vigente art. 54 dello statuto speciale; dell'art. 5 Cost., al quale
si correlano gli artt. 116 e 114 Cost. e l'art. 1 dello statuto
sardo, nonchè le disposizioni che assicurano il necessario rispetto
da parte di ogni potestà legislativa della Costituzione nonchè dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali (artt. 3 e 4 dello statuto ed ora art. 117, primo
comma, Cost.). Vengono inoltre invocate le molte disposizioni
costituzionali che rifletterebbero la sovranità esclusiva dello
Stato (gli artt. 101, 117, secondo comma, lettere a), d), h), e l),
120 Cost.). La difesa erariale rileva altresì come, ai sensi
dell'art. 50 dello statuto, il Consiglio regionale possa essere
sciolto quando compia atti contrari alla Costituzione o allo statuto.
Sul versante dei diritti, il ricorrente sottolinea come i
soggetti dell'ordinamento statale siano tutti i cittadini, il cui
insieme costituisce il «popolo» di cui all'art. 1 Cost., mentre i
soggetti dell'ordinamento regionale sono i residenti, il cui insieme
costituisce la «popolazione» di cui agli art. 132 e 133 Cost. Il
principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost. esclude «che possano
attribuirsi tutele e posizioni differenziate in ragione delle diverse
etnie. Lo stesso territorio regionale non può configurarsi come
luogo della sovranità regionale, entro il quale sia esercitabile uno
ius excludendi alios, giusta la disposizione dell'art. 16 Cost.
2. - In via preliminare vanno dichiarate inammissibili le censure
prospettate nel ricorso dell'Avvocatura generale dello Stato in
ordine alla lamentata violazione degli articoli 3, 16, 101, 117,
primo comma e secondo comma, lettere a), d), h), e l), 120, 132, 133
e 138 della Costituzione e degli articoli 3, 4, 50 e 54 dello statuto
speciale della Regione Sardegna.
Questa Corte ha già avuto occasione di affermare che la delibera
governativa di impugnazione della legge e l'allegata relazione
ministeriale a cui si faccia rinvio devono contenere l'indicazione
delle disposizioni impugnate e la ragione dell'impugnazione medesima,
seppur anche solo in termini generali, mentre eventualmente spetta
alla memoria di costituzione dell'Avvocatura generale dello Stato la
più puntuale indicazione dei parametri del giudizio. La
discrezionalità della difesa tecnica ben può quindi integrare una
solo parziale individuazione dei motivi di censura (si vedano le
sentenze n. 98 del 2007 e n. 533 del 2002). Nel presente caso,
peraltro, la delibera governativa contiene la puntuale indicazione
del motivo dell'impugnativa («parlare di sovranità del popolo sardo
o di sovranità regionale») e vengono anche indicati adeguati
parametri costituzionali e statutari che si intendono violati, mentre
la indicazione della grande pluralità di ulteriori parametri a cui
si riferisce la memoria dell'Avvocatura è nella sostanza
inconferente: ciò perchè appare finalizzata ad indicare quali
contraddizioni si produrrebbero nel tessuto costituzionale e
statutario nell'ipotesi che la legge regionale censurata riuscisse
davvero a modificare la procedura di deliberazione dello statuto
speciale della Sardegna o ad attribuire all'ente rappresentativo del
«popolo sardo» veri e propri poteri sovrani (e ciò anche volendosi
prescindere dalla indicazione fra i parametri del giudizio
dell'art. 117 Cost. in riferimento ad una Regione ad autonomia
speciale al di fuori della area di utilizzazione dell'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001).
Lo stesso riferimento agli artt. 132 e 133 Cost. non rappresenta
altro che la indicazione di un possibile argomento contrario alla
utilizzabilità del termine «popolo» piuttosto che «popolazione» per
la individuazione di una frazione dei cittadini italiani.
Analogamente è da dirsi anche per il riferimento all'art. 120
Cost., utilizzato come ulteriore parametro di giudizio, ma che non è
neppure citato nel periodo finale della memoria nel quale si
enumerano i parametri del giudizio.
3. - Quanto ai parametri di cui all'art. 139 Cost. e agli artt. 2
e 35 dello statuto speciale, dei quali la Regione eccepisce
l'inammissibilità, questi non possono essere presi in considerazione
in quanto, appena affermati nella relazione allegata alla delibera di
impugnazione, non sono neppure richiamati.
4. - I residui parametri di giudizio addotti dal ricorrente
(artt. 1, secondo comma, 5 e 114, secondo comma, Cost; art. 1 dello
statuto speciale) appaiono peraltro sufficienti per entrare nel
merito del giudizio di costituzionalità, che - diversamente da
quanto afferma la Regione resistente - non è inammissibile a causa
della «non immediata lesività delle disposizioni censurate» o per il
fatto che le disposizioni impugnate avrebbero solo «carattere
puramente enfatico, evocativo» e perciò potrebbero avere valenza
meramente politica e non giuridica.
In occasione del giudizio su una legge regionale che intendeva
far svolgere un referendum consultivo a livello regionale in
riferimento ad un procedimento di revisione costituzionale del Titolo
V della parte seconda della Costituzione, questa Corte ha
riconosciuto che non esiste alcun dubbio sulla piena legittimità di
iniziative legislative delle Regioni anche in tema di leggi di
revisione costituzionale (nel caso di specie la previsione della
possibilità di una iniziativa del Consiglio regionale è d'altronde
espressa nel primo comma dell'art. 54 dello statuto regionale
vigente) e non vi è dubbio che sia opportuno un ampio e libero
dibattito nell'opinione pubblica relativamente alla eventuale
modificazione delle «norme più importanti per la vita della
comunità nazionale». Al tempo stesso, peraltro, esiste nel nostro
ordinamento costituzionale una «intensa» «istanza protettiva delle
fonti superiori» finalizzata a garantire la piena ed effettiva
libertà della rappresentanza politico-parlamentare nell'esercizio
dei supremi poteri normativi, che non può quindi essere condizionata
da atti e procedure formali non previsti dall'ordinamento
costituzionale, seppur giuridicamente non vincolanti (sentenza n. 496
del 2000).
Nella citata sentenza questa Corte statuì che sarebbe stato
riduttivo considerare che da un referendum consultivo «non
scaturirebbe alcun imperativo cogente o dovere giuridico inderogabile
a carico del Consiglio regionale o degli organi di revisione
costituzionale». Analoghe considerazioni possono essere svolte con
riguardo alle disposizioni impugnate nel presente giudizio, censurate
in quanto espressione di una concezione dei rapporti fra Stato e
Regione che si afferma essere del tutto estranea al regionalismo
previsto nel nostro sistema costituzionale.
Nè le impugnate disposizioni legislative, che delimitano l'area
normativa ed i possibili contenuti della proposta statutaria da
presentarsi al Consiglio regionale, possono essere paragonate alle
cosiddette norme programmatiche degli statuti ordinari estranee alle
materie che devono o possono essere disciplinate da queste ultime
fonti, disposizioni da questa Corte considerate «di natura culturale
o anche politica, ma certo non normativa» (sentenze n. 379, n. 378 e
n. 372 del 2004). Mentre a queste ultime disposizioni degli statuti
regionali ordinari, infatti, non è stata «riconosciuta alcuna
efficacia giuridica» e quindi illegittima sarebbe una legge regionale
che pretendesse di dar loro attuazione, le disposizioni legislative
impugnate nel presente giudizio concretamente delimitano l'area della
proposta che può essere elaborata dalla apposita Consulta per poi
successivamente trasformarsi nel disegno di legge regionale di
revisione dello statuto speciale.
5. - Entrando nel merito della questione, occorre in via
preliminare delimitare con precisione l'oggetto dell'impugnativa, dal
momento che le disposizioni impugnate abbracciano una pluralità di
contenuti rispetto a molti dei quali non sono avanzate doglianze.
Ciò che, invece, viene censurato è «parlare di sovranità del
popolo sardo o di sovranità regionale» nella possibile delimitazione
della materia entro cui formulare da parte della Consulta la proposta
di nuovo statuto regionale.
Lo stesso riferimento alla locuzione «popolo sardo» non è di per
sè oggetto di una autonoma censura, che comunque avrebbe dovuto
quanto meno superare la obiezione che questa terminologia viene
utilizzata dall'art. 28 dello statuto regionale vigente, relativo
all'iniziativa legislativa popolare a livello regionale (ciò mentre
la presenza nella nuova versione dell'art. 12 dello statuto
siciliano, successivamente alla modifica introdotta dall'art. 1 della
legge cost. 31 gennaio 2001, n. 2 recante «Disposizioni concernenti
l'elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto speciale e
delle Province autonome di Trento e di Bolzano», sia del termine
«popolo» che del termine «popolazione» conferma la normale
utilizzazione di questa seconda espressione per indicare i soggetti
appartenenti ad uno specifico ente territoriale od ivi residenti).
6. - Appare evidentemente necessario chiarire il significato del
termine «sovranita» utilizzato nelle disposizioni impugnate, stante
la sua natura polisemantica: esso, infatti, assume significati
profondamente diversi a seconda che esprima sinteticamente le
caratteristiche proprie di un ordinamento statale indipendente
rispetto agli altri soggetti dell'ordinamento internazionale, o che
distingua la originaria natura di alcuni ordinamenti coinvolti nei
processi di federalizzazione o nella formazione dei cosiddetti «Stati
composti», o che indichi la posizione di vertice di un organo
costituzionale all'interno di un ordinamento statale.
La legge regionale n. 7 del 2006 nell'art. 1 e nella rubrica si
riferisce alla elaborazione di un «nuovo statuto di autonomia e di
sovranità del popolo sardo». Trattasi cioè di nuovo speciale
statuto che, in quanto fonte di rango costituzionale abilitata dal
nostro ordinamento a definire lo speciale assetto istituzionale della
Regione ed i suoi rapporti con lo Stato, diverrebbe una fonte
attributiva di istituti tali da connotare, per natura, estensione e
quantità, l'assetto regionale in termini accentuatamente
federalistici piuttosto che di autonomia regionale.
Al tempo stesso, il comma 2 dell'art. 2 della legge n. 7 del 2006
prevede che l'articolato dello statuto debba considerare anche le
«ragioni fondanti della autonomia e sovranita» ed il comma 3
dell'art. 2 prevede che nel progetto possa essere indicato «ogni
altro argomento ritenuto rilevante al fine di definire autonomia ed
elementi di sovranità regionale [...]». Anche in queste
disposizioni, attraverso la utilizzazione del termine «sovranita», ci
si riferisce alla pretesa attribuzione alla Regione di un ordinamento
profondamente differenziato da quello attuale e, invece,
caratterizzato da istituti adeguati ad accentuati modelli di tipo
federalistico, normalmente frutto di processi storici nei quali le
entità territoriali componenti lo Stato federale mantengono forme ed
istituti che risentono della loro preesistente condizione di
sovranità.
Non condivisibile appare quindi il reiterato tentativo della
difesa regionale di ricondurre l'utilizzazione del termine sovranità
al concetto di sovranità popolare di cui al secondo comma
dell'art. 1 Cost., nonchè di identificare la sovranità popolare con
gli istituti di democrazia diretta e con il sistema rappresentativo
che si esprime anche nella partecipazione popolare nei diversi enti
regionali e locali.
Anzitutto la sovranità popolare - che per il secondo comma
dell'art. 1 della Costituzione deve comunque esprimersi «nelle forme
e nei limiti della Costituzione» - non può essere confusa con le
volontà espresse nei numerosi «luoghi della politica» nè si può
ridurre la sovranità popolare alla mera «espressione del circuito
democratico». Peraltro, ancora preliminare è la constatazione che la
legge in parola utilizza il termine «sovranita» per connotare la
natura stessa dell'ordinamento regionale nel rapporto con
l'ordinamento dello Stato, nella diversa accezione del necessario
riconoscimento alla Regione interessata di un ordinamento adeguato ad
una situazione anche di sovranità (implicitamente asserita come
esistente o comunque da rivendicare).
Nè rileva minimamente su questo piano - come invece accennato
dalla difesa regionale - la progressiva erosione della sovranità
nazionale sul piano internazionale, specialmente in conseguenza della
graduale affermazione del processo di integrazione europea, peraltro
nell'ambito di quanto espressamente previsto dall'art. 11 della
Costituzione. Processo istituzionale cui non può certo paragonarsi
l'affermarsi del regionalismo nel nostro Paese, neppure a seguito
della riforma costituzionale del 2001: infatti, la sovranità interna
dello Stato conserva intatta la propria struttura essenziale, non
scalfita dal pur significativo potenziamento di molteplici funzioni
che la Costituzione attribuisce alle Regioni ed agli enti
territoriali. Del resto, quanto alle Regioni a statuto speciale,
l'art. 116 Cost. non è stato modificato nella parte in cui riconosce
alle stesse «forme e condizioni particolari di autonomia secondo i
rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale».
7. - Gli artt. 5 e 114 della Costituzione e l'art. 1 dello
statuto speciale della Regione Sardegna utilizzano tutti (e certo non
casualmente) il termine «autonomia» o il relativo aggettivo per
definire sinteticamente lo spazio lasciato dall'ordinamento
repubblicano alle scelte proprie delle diverse Regioni. D'altra
parte, è ben noto che il dibattito costituente, che pure introdusse
per la prima volta l'autonomia regionale nel nostro ordinamento dopo
lunghi e vivaci confronti, fu assolutamente fermo nell'escludere
concezioni che potessero anche solo apparire latamente riconducibili
a modelli di tipo federalistico o addirittura di tipo confederale.
Questa scelta riguardò la stessa speciale autonomia delle Regioni a
regime differenziato, malgrado i particolari contesti sociali,
economici e anche internazionali allora esistenti almeno in alcuni
territori regionali. Del tutto coerente con questo quadro generale fu
la stessa speciale configurazione dell'autonomia della Regione
Sardegna, oggetto di vivaci dispute in ambito regionale, ma infine
frutto di determinazioni tutte interne alla Assemblea costituente.
Nè tra le pur rilevanti modifiche introdotte dalla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) può essere individuata una
innovazione tale da equiparare pienamente tra loro i diversi soggetti
istituzionali che pure tutti compongono l'ordinamento repubblicano,
così da rendere omogenea la stessa condizione giuridica di fondo
dello Stato, delle Regioni e degli enti territoriali (sull'art. 114
Cost. si veda la sentenza n. 274 del 2003).
Pretendere ora di utilizzare in una medesima espressione
legislativa, quale principale direttiva dei lavori di redazione di un
nuovo statuto speciale, sia il concetto di autonomia sia quello di
sovranità equivale a giustapporre due concezioni tra loro
radicalmente differenziate sul piano storico e logico (tanto che
potrebbe parlarsi di un vero e proprio ossimoro piuttosto che di una
endiadi), di cui la seconda certamente estranea alla configurazione
di fondo del regionalismo quale delineato dalla Costituzione e dagli
Statuti speciali.
8. - La censura è pertanto fondata.
Pur nell'ovvio riconoscimento che il Parlamento in sede di
adozione del nuovo statuto regionale e, prima ancora, lo stesso
Consiglio regionale della Sardegna in sede di esame del disegno di
legge costituzionale non sarebbero giuridicamente vincolati a far
propri i contenuti della proposta della Consulta regionale relativi
al «nuovo statuto di autonomia e sovranità del popolo sardo», è
contrastante con gli artt. 1, secondo comma, 5 e 114 della
Costituzione e con l'art. 1 dello statuto speciale che le censurate
disposizioni e la stessa rubrica della legge regionale n. 7 del 2006
assumano come possibile contenuto del nuovo statuto speciale istituti
tipici di ordinamenti statuali di tipo federale in radice
incompatibili con il grado di autonomia regionale attualmente
assicurato nel nostro ordinamento costituzionale. Un contenuto
legislativo del genere produrrebbe (si veda il precedente punto 4)
una impropria pressione sulla libertà valutativa dello stesso
Parlamento in sede di adozione della relativa legge costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimità costituzionale della rubrica della
legge della Regione Sardegna 23 maggio 2006, n. 7 (Istituzione,
attribuzioni e disciplina della Consulta per il nuovo statuto di
autonomia e sovranità del popolo sardo), limitatamente alle parole
«e sovranita»;
Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge regionale n. 7 del 2006, limitatamente alle parole «e di
sovranita»;
Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2,
lettera a), della legge regionale n. 7 del 2006, limitatamente alle
parole «e sovranita», nonchè del comma 3, limitatamente alle parole
«e elementi di sovranita»;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, comma 1, e 2, comma 2, lettera a), e
comma 3, nonchè della stessa rubrica della legge regionale n. 7 del
2006, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri in
riferimento agli artt. 3, 16, 101, 117, primo e secondo comma,
lettere a), d), h) e l), 120, 132, 133, e 138, della Costituzione e
degli artt. 3, 4, 50 e 54 dello statuto speciale della Regione
Sardegna, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 novembre 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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