1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 11-3-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 gennaio 1998
N. 10 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 gennaio 1998 (del presidente della regione siciliana) Imposte e tasse in genere - Istituzione dell'imposta regionale sulle attivita' produttive - Determinazione dei presupposti e della relativa base imponibile - Adozione del criterio del territorio per la spettanza dell'imposta - Competenza delle regioni a disciplinare, con legge, le procedure applicative dell'imposta a partire dall'anno 2000 - Competenza esclusiva dello Stato, nel periodo transitorio, all'espletamento delle attivita' di controllo, accertamento e riscossione e all'attribuzione di quote del gettito dell'imposta - Abolizione contestuale di tributi erariali devoluti alla regione - Compartecipazione dei comuni e delle province al getto dell'imposta e assegnazione di quote di esso, da parte delle regioni, alle citta' metropolitane - Modalita' di ripartizione delle somme riscosse a titolo di sanzione per violazioni della normativa fiscale - Istituzione di conti correnti infruttiferi presso la tesoreria centrale dello Stato - Determinazione e versamento delle eccedenze - Istituzione dell'addizionale regionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche - Attribuzioni alle province e ai comuni del gettito di imposte erariali - Riduzione dei trasferimenti erariali agli enti locali - Irragionevolezza - Lesione dell'autonomia finanziaria della regione siciliana - Violazione dei principi posti dalla normativa di delega, di cui all'art. 3 della legge n. 662 del 1996. (D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, artt. 1, 2, 4, 15, 24, 26, 27, 30, 36, 40, 41, 42, 43, 50, 60 e 61). (Statuto regione Sicilia, artt. 36; Cost., artt. 3 e 76; legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3). (098C0104) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 11-3-1998)

Ricorso del presidente della regione siciliana pro-tempore,
autorizzato a ricorrere con delibera della Giunta regionale n. 3 del
9 gennaio 1998, rappresentato e difeso, giusta procura a margine del
presente atto, dal prof. avv. Giovanni Pitruzzella e dall'avv.
Francesco Castaldi ed elettivamente domiciliato in Roma nell'ufficio
della regione siciliana, via Marghera n. 36 contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma
presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Palazzo Chigi e
difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di
incosituzionalità del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 298 del 23 dicembre 1997, ed in
particolare degli artt. 1, 2, 4, 15, 24, 26, 27, 30, 36, 40, 41, 42,
43, 50, 60 e 61, per violazione dell'art. 36 dello Statuto siciliano
e delle relative norme di attuazione, nonchè dell'art. 76 della
Costituzione.
1.1. - Le disposizioni impugnate sono state adottate nell'esercizio
della delega legislativa disposta dall'art. 3, comma 143 della legge
n. 662 del 1996, ai sensi del quale il Governo veniva delegato ad
emanare "al fine di semplificare e razionalizzare gli adempimenti dei
contribuenti, di ridurre il costo del lavoro e il prelievo
complessivo che grava sui redditi da lavoro autonomo e di impresa
minore, nel rispetto dei principi costituzionali del concorso alle
spese pubbliche in ragione della capacità contributiva e
dell'autonomia politica e finanziaria degli enti territoriali, uno o
più decreti legislativi ... , occorrenti per le seguenti riforme del
sistema tributario:
a) istituzione dell'imposta regionale sulle attività produttive ...
con un'aliquota compresa tra lo 0,5 e 1,1 per cento ...".
Pertanto la nuova "imposta regionale sulle attività produttive"
(IRAP) nasce come "tributo regionale", e ciò emerge chiaramente sia
dal tenore letterale della disposizione citata, sia dalla relazione
della cosiddetta "Commissione Gallo" che elaborò il nuovo strumento
di prelievo.
Tuttavia la disciplina adottata con il decreto legislativo n. 446
del 1997 sembra contraddire la natura regionale del tributo e
presenta profili di contrasto con la particolare configurazione della
potestà tributaria della regione siciliana.
1.2. - Com'è noto, infatti, ai sensi dell'art. 36 dello Statuto e
delle relative norme di attuazione (v. in particolare il d.P.R. 26
luglio 1965, n. 1074) alla regione siciliana spettano, oltre le
entrate tributarie da essa direttamente deliberate, tutte le entrate
tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, ad
eccezione di quelle derivanti dalle imposte di produzione, dal
monopolio dei tabacchi e da lotto e lotterie nonchè di quelle il cui
gettito sia riservato allo Stato destinato con apposite leggi alla
copertura di oneri per particolari finalità.
Pertanto, la regione siciliana gode di potestà legislativa
esclusiva con riguardo ai tributi propri. In particolare, la Corte
costituzionale con la sentenza n. 61 del 1987 ha precisato come la
regione siciliana può deliberare tributi propri, ai sensi dell'art.
36 dello Statuto e dell'art. 2 delle norme di attuazione, sia pure
nei limiti dei principi del sistema tributario dello Stato, in
corrispondenza alle particolari esigenze della comunità regionale.
Perciò l'"elemento deliberativo diretto da parte della regione"
costituisce l'elemento che definisce la nozione di tributo proprio e
l'ampiezza della potestà legislativa della regione siciliana.
Peraltro, come ha avuto modo di chiarire la giurisprudenza
costituzionale, la regione siciliana è titolare di potestà
legislativa concorrente per quanto riguarda l'area dei tributi
erariali il cui gettito è devoluto alla regione medesima, sia pure
nell'ambito del "limite del rispetto nella materia dei principi
generali recati dalle leggi dello Stato" (sentenze nn. 9/1957;
14/1975; 428/1988; 959/1988; 105/1991).
2.1. - Di contro, la disciplina impugnata sembra negare qualsiasi
autonoma determinazione della regione siciliana.
L'art. 1 istituisce l'imposta, mentre gli artt. 2 e 4 definiscono
nei particolari il presupposto dell'imposta e la base imponibile. Il
successivo art. 24, comma 2 stabilisce che "le regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e Bolzano provvedono, con
legge, alla attuazione delle disposizioni del presente titolo in
conformità delle disposizioni della legge 23 dicembre 1996, n. 662
art. 3, commi 158 e 15". Com'è evidente, manca qualsiasi riferimento
alla peculiare posizione della regione siciliana ed in particolare
alle disposizioni dello Statuto e delle norme di attuazione che le
conferiscono la potestà di disciplinare i tributi propri e di
concorrere alla disciplina dei tributi erariali ad essa devoluti.
Ciò segna un passo indietro persino rispetto alla disposizione
contenuta nella legge di delegazione, secondo cui "la regione
siciliana provvede con propria legge all'attuazione dei decreti di
cui ai commi da 143 a 149, con le limitazioni richieste dalla
speciale autonomia finanziaria preordinata dall'art. 36 dello Statuto
regionale e dalle relative norme di attuazione".
Già la regione siciliana ha impugnato, con autonomo ricorso, la
citata disposizione della legge n. 662 del 1996, sostenendo che la
competenza legislativa della regione siciliana nella materia non può
circoscriversi alla mera attuazione. Tuttavia, con il decreto
legislativo oggetto del presente ricorso sparisce persino il
riferimento all'art. 36 dello Statuto ed alle relative norme di
attuazione, con la conseguenza che viene meno qualsiasi clausola di
salvaguardia delle prerogative statutarie della regione siciliana in
materia finanziaria.
A questo punto si pongono due alternative: se l'IRAP è un tributo
proprio della regione, nell'accezione fissata dalla giurisprudenza
costituzionale con la sentenza n. 61 del 1987, deve riconoscersi la
competenza primaria della regione siciliana; se invece siamo in
presenza di un tributo erariale il cui gettito è devoluto alla
regione, dovremmo comunque riconoscere alla regione siciliana una
potestà legislativa concorrente e non certamente limitata alla mera
attuazione della normativa, peraltro estremamente dettagliata,
predisposta dal legislatore delegato.
Esiste pertanto un problema di definizione della natura del tributo
che il giudice costituzionale potrà contribuire a risolvere.
Certamente la soluzione influirà sul tipo di "federalismo fiscale"
che si sta costruendo nell'ordinamento italiano. In ogni caso sarebbe
paradossale la configurazione di un tributo regionale, con cui
dovrebbe avviarsi il processo di costruzione del federalismo fiscale,
che non riconosce margini effettivi di manovra finanziaria alle
regioni e comunque la regione siciliana, in virtù delle prerogative
che discendono dal suo Statuto, non può essere relegata alla mera
attuazione, priva sostanzialmente di margini di discrezionalità.
Peraltro, anche l'art. 50 nell'istituire l'addizionale regionale
sull'IRAP, predispone una disciplina integrale che sostanzialmente
esclude qualsiasi possibilità di autonoma legislazione regionale.
2.2. - Si aggiunga, a rendere più grave la menomazione delle
attribuzioni regionali, che il comma 6 dell'art. 24 prevede che le
leggi di attuazione delle regioni speciali, e quindi anche quelle
della Sicilia, non possono avere effetto anteriore al periodo di
imposta in corso al 1 gennaio 2000. Ciò comporta una paralisi della
competenza regionale nella materia, in chiaro contrasto con l'art. 36
dello Statuto.
3. - A completare l'impostazione rigorosamente statalistica della
disciplina adottata dal legislatore delegato, vi sono gli artt. 25 e
26, che nelle more dell'entrata in vigore delle leggi regionali di
attuazione dell'imposta, affidano totalmente ed esclusivamente allo
Stato le attività di controllo, accertamento e riscossione
dell'imposta. Per di più, a compensazione dei costi sostenuti dallo
Stato per lo svolgimento ditali attività, è prevista l'attribuzione
di una quota del gettito dell'imposta allo Stato medesimo. Con
l'esito paradossale che, fino al 2000, la competenza della regione è
congelata e, per effetto di detto congelamento, la regione è tenuta
a versare allo Stato una quota del gettito dell'imposta per
compensare lo Stato di attività che altrimenti potrebbe svolgere
direttamente.
Si aggiunga che secondo la costante giurisprudenza costituzionale
la riscossione dei tributi in Sicilia comporta "soluzioni aperte" che
vanno razionalmente identificate dalla legislazione concorrente, sia
pure in armonia con la diversa angolazione prospettica dei valori ed
interessi in gioco (sentenze n. 61 del 1987 e n. 959 del 1988).
4. - Peraltro, il comma 4 dell'art. 24 prevede che le attività di
liquidazione, accertamento e riscossione dell'imposta potranno essere
affidate, sulla base di apposita convenzione, al Ministero delle
finanze. Ma l'art. 8 del decreto del Presidente della Repubblica n.
1074 del 1965 già stabilisce che per tutte le funzioni
amministrative in materia finanziaria, e quindi anche per le
menzionate attività, la regione si avvale degli uffici periferici
dell'amministrazione statale. Ciò comporta che per l'effettuazione
di dette attività lo Stato non potrebbe pretendere alcun tipo di
rimborso per le spese sostenute.
5. - A non meno gravi rilievi si espone il comma 2 dell'art. 26,
che attribuisce allo Stato un'ulteriore quota del gettito dell'IRAP a
compensazione della perdita di gettito derivante dall'abolizione
dell'imposta sul patrimonio netto delle imprese. Poichè l'imposta
sul patrimonio netto delle imprese è conformata come imposta di
carattere straordinario e temporalmente determinato è irragionevole,
oltre che in contrasto con l'art. 36 dello Statuto siciliano e delle
sue norme di attuazione, la previsione che riserva allo Stato una
quota del gettito di un'imposta che sarebbe comunque venuta meno per
lo spirare del termine di efficacia temporale della normativa che la
disciplina.
6. - Di contro, quando il decreto legislativo (art. 36) prevede
contemporaneamente all'introduzione dell'IRAP, la abolizione di
tributi erariali, non contiene alcuna compensazione a favore della
regione siciliana. Ciò comporta una sottrazione di gettito perchè,
per il particolare regime finanziario della regione siciliana, viene
meno l'intero gettito dei tributi precedentemente devoluto, per
effetto dell'art. 36 dello Statuto (naturalmente salvo che per
l'ILOR, di cui solo il 12,60% affluiva nella casse regionali e per
l'imposta sul patrimonio netto che era interamente riservata allo
Stato). Pertanto, la Sicilia si trova a dover subire una
irragionevole diminuizione delle entrate tributarie, non compensata
in alcun modo dal legislatore delegato.
7. - Un ulteriore profilo di incostituzionalità riguarda gli artt.
2, 4 e 15 che, nel definire presupposti, base imponibile e spettanza
dell'imposta, adottano come criterio quello del territorio in cui si
esercita l'attività produttiva. Ciò determina un contrasto con
l'art. 36 dello Statuto e con l'art. 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n.
1074. Infatti, dette norme attribuiscono alla regione siciliana anche
le entrate tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo
territorio. Non è solamente il profilo del territorio in cui si
svolge l'attività produttiva, ma anche quello del luogo di
riscossione che deve assumere rilievo ai fini della determinazione
dell'attribuzione alla regione del gettito del tributo.
8. - Un'altra censura colpisce il comma 7 dell'art. 24 che, per il
modo come è formulato, sembra escludere l'intera spettanza alla
regione delle somme derivanti dall'irrogazione di sanzioni per la
violazione della normativa fiscale. Una simile interpretazione
comporterebbe l'incostituzionalità della disposizione, in quanto dal
combinato disposto degli artt. 2 e 3 del d.P.R. 26 luglio 1965, n.
1074 risulta con estrema chiarezza l'assoluta competenza regionale a
riscuotere tutte le entrate tributarie (art. 2), ivi comprese le
entrate accessorie nonchè le entrate derivanti (art. 3)
dall'applicazione di sanzioni pecuniarie da qualsiasi fonte
provengano e comunque riscosse nell'ambito del territorio regionale.
Ed invero nei casi in cui si è voluta escludere la competenza
regionale ad incamerare determinate entrate di origine tributaria,
ciò è stato fatto enumerando tassativamente ed analiticamente le
entrate riservate allo Stato, come si evince chiaramente dal secondo
comma dell'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965 e dalle tabelle annesse
allo stesso. Peraltro, il principio è stato autorevolmente affermato
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 84 del 5 luglio 1968,
con cui è stato riconosciuto il diritto della regione siciliana di
incamerare il provento derivante dall'esercizio del suddetto potere
sanzionatorio.
9. - Altri profili di incostituzionalità riguardano l'art. 27 e
l'art. 29 che prevedono la compartecipazione rispettivamente di
comuni e province e delle città metropolitane a quote del gettito
dell'IRAP stabilite centralmente. Non solo viene meno qualsiasi
discrezionalità della regione siciliana in materia, ma viene
altresì stravolto uno dei tratti caratterizzanti la sua specialità,
e cioè la competenza esclusiva in materia di enti locali (art. 14
lett. o), che, se letta sistematicamente con l'art. 36, comporta
l'attribuzione alla regione del potere di conformare l'intero sistema
locale, sia sotto il profilo dell'organizzazione e delle funzioni,
che sotto quello della finanza.
10. - Gli artt. 60 e 61 sono parimenti incostituzionali. Essi da
una parte attribuiscono (art. 60) alle province e ai comuni il
gettito di alcuni tributi erariali (come le imposte di registro,
ipotecaria e catastale) e dall'altro riducono i trasferimenti
erariali agli enti locali (art. 61). La soluzione normativa può
essere ragionevole per le altre regioni, ma ha esiti paradossali in
Sicilia. Infatti, il gettito dei menzionati tributi erariali, in
virtù dell'art. 36 dello Statuto, già era attribuito alla finanza
della regione siciliana (a differenza di quanto avveniva nelle altre
regioni). Sicchè l'esito complessivo è un irragionevole
compressione della finanza della regione siciliana. Il gettito di
alcuni tributi erariali già spettanti alla regione viene sottratto a
quest'ultima per essere devoluto agli enti locali, ai quali però
vengono ridotti i precedenti trasferimenti a carico dello Stato.
11. - L'art. 60, comma 4 stabilisce che le regioni speciali, in
conformità dei rispettivi Statuti, provvedono all'attuazione dei
primi due commi del medesimo articolo. Il tenore letterale della
disposizione è quanto meno impreciso perchè si riferisce alla mera
attuazione da parte del legislatore regionale, che invece gode, in
materia, di potestà legislativa concorrente.
12. - Altre ragioni di doglianza riguardano l'art. 40 che prevede
l'istituzione di "conti correnti infruttiferi presso la Tesoreria
centrale dello Stato intestati alle regioni e alle province autonome
di Trento e Bolzano e di specifiche contabilità speciali di
girofondi intestate alle stesse regioni e province autonome, presso
le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato operanti nei
capoluoghi di regione e nelle predette province autonome", rinviando
ad un successivo decreto ministeriale la individuazione delle
modalità di riversamento delle somme riscosse sui conti predetti.
Riversamento che dovrebbe essere effettuato a favore di entità
individuate dal legislatore delegato (Stato, comuni province, F.S.N.)
e secondo le percentuali indicate dalla legge o da successivi decreti
ministeriali, con la conseguenza che solo la parte residua sarebbe
attribuita alla regione siciliana. C'è una fortissima riduzione
della capacità di manovra finanziaria della regione, un'involuzione
della finanza regionale secondo gli schemi della "finanza derivata"
ed una notevole compressione del gettito a favore della regione.
Gettito che viene ulteriormente ridotto per effetto degli art. 41 e
42 che prevedono il versamento delle eccedenze annuali di risorse
finanziarie ad integrazione del Fondo del Servizio sanitario, nonchè
per coprire il trasferimento di nuove funzioni.
13. - Nelle disposizioni fin qui passate in rassegna è evidente
come il legislatore delegato abbia sostanzialmente ignorato il
particolare regime finanziario della regione siciliana e le
prerogative che le sono riconosciute dal suo Statuto.
Sintomo vistoso ditale disattenzione è anche il comma 4 dell'art.
61 che fa riferimento - in modo invero alquanto confuso - al
"recepimento" delle disposizioni degli artt. 60 e 61 da parte dello
Statuto siciliano, ignorando così che quest'ultimo ha forza di legge
costituzionale e quindi non può essere in alcun modo previsto
l'obbligo di adeguamento dello Statuto a disposizioni di legge
ordinaria.
14. - Infine, tirando le file di tutte le precedenze doglianze,
può osservarsi che il complesso delle disposizioni impugnate produce
non solo una fortissima compressione dell'autonomia finanziaria della
regione (intesa come libertà di scelta nell'ambito dei principi
fissati dalla legge dello Stato), ma determina altresì
un'altrettanto consistente diminuizione delle entrate regionali, non
compensata in alcun modo, con la conseguenza che con l'entrata a
regime della nuova disciplina laegione potrebbe non avere i mezzi per
fare fronte al suo fabbisogno finanziario, con grave lesione
dell'art. 36 dello Statuto.

Si chiede pertanto che voglia l'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale degli articoli impugnati
del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446.
Palermo-Roma, addì 20 gennaio 1998
Prof. avv. Giovanni Pitruzzella - avv. Francesco Castaldi
98C0104