1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 5-3-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 49 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 ottobre - 15 novembre 2007
Ordinanza del 15 novembre 2007 emessa dal Tribunale amministrativo regionale della Basilicata sul ricorso proposto da Minieri Angelo contro Regione Basilicata ed altra Consorzi - Regione Basilicata - Scioglimento degli organi dei consorzi per lo sviluppo industriale di cui alla legge regionale n. 41/1998 - Irragionevolezza per l'assenza di una disciplina transitoria - Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 429/2002. - Legge della Regione Basilicata 9 agosto 2007, n. 13, art. 19, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 3 e 97. (008C0136) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 5-3-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 397 del 2007 proposto dal prof. Angelo Minieri,
rappresentato e difeso, giusta procura a margine del ricorso,
dall'avv. Francesco Cirigliano, con il quale è elettivamente
domiciliato in Potenza, alla via E. Toti n. 7, presso 1'avv. Claudio
Brancati;
Contro la Regione Basilicata, in persona del legale
rappresentante, dott. Vito De Filippo, rappresentata e difesa, giusta
mandato in calce alla copia notificata del ricorso, dall'avv. Mirella
Viggiani, con domicilio eletto presso l'Ufficio Legale e del
Contenzioso dell'Ente, in Potenza al viale Regione Basilicata, 4; nei
confronti di l'ing. Clara Giordano, non costituita in giudizio, per
l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia:
del decreto del Presidente, della Giunta regionale della
Basilicata n. 193 del 7 settembre 2007, con il quale è stato
disposto lo scioglimento dell'Assemblea, del Consiglio di
Amministrazione e del Presidente del Consorzio per lo sviluppo
industriale della Provincia di Matera;
della delibera di Giunta regionale n. 1197 del 7 settembre 2007
di autorizzazione al Presidente della Giunta alla nomina del
Commissario del Consorzio per lo sviluppo industriale della Provincia
di Matera;
del decreto del Presidente della Giunta regionale n. 195 del 7
settembre 2007 di nomina del Commissario del Consorzio per lo
sviluppo industriale della Provincia di Matera, nella persona
dell'ing. Clara Giordano;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Basilicata;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2007 il
dott. Giuseppe Buscicchio e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
F a t t o e d i r i t t o
1. - L'art. 19 (Nuovo assetto normativo concernente le aree
industriali) della legge reg. Basilicata 9 agosto 2007, n. 13
(Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2007 e del bilancio pluriennale per il triennio 2007/2009), dispone:
«1. Ai fini della organizzazione di un sistema di governance
delle attività industriali e nelle more della definizione di un
nuovo assetto normativo concernente le aree industriali, gli organi
dei consorzi per lo sviluppo industriale di cui alla legge regionale
3 novembre 1998, n. 41, con eccezione del Collegio dei Revisori, sono
sciolti, con le modalità previste dal comma 2 del presente articolo.
2. Il Presidente della Giunta regionale, entro 30 giorni
dall'entrata in vigore della presente legge, decreta lo scioglimento
degli organi dei consorzi per lo sviluppo industriale operanti in
Basilicata e contestualmente, sulla base di un provvedimento
deliberativo della Giunta regionale, nomina un Commissario per
ciascun consorzio.
3. Il Commissario assume tutti i compiti e le funzioni dei
disciolti organi e dura in carica sino all'entrata in vigore della
legge e comunque non più di un anno.
4. È fissato il compenso per il Commissario, che non potrà
eccedere quello in vigore per la carica del Presidente del Consorzio
medesimo.
5. La Giunta regionale, nel termine di sei mesi dall'entrata in
vigore della presente legge, presenta al Consiglio regionale proposta
di legge diretta ad innovare la struttura ed il funzionamento dei
consorzi per lo sviluppo industriale».
2. - In applicazione del disposto di cui al comma 2 del riportato
art. 19, con decreto dei Presidente della Giunta regionale di
Basilicata n. 193 del 7 settembre 2007 è stato disposto lo
scioglimento dell'Assemblea, del Consiglio di Amministrazione e del
Presidente del Consorzio per lo Sviluppo Industriale della Provincia
di Matera (d'ora in poi: Consorzio).
Con deliberazione di Giunta regionale n. 1197 del 7 settembre 2007
è stata individuata quale Commissario del Consorzio l'ing. Clara
Giordano.
Infine, con decreto del Presidente della Giunta regionale n. 195
del 7 settembre 2007, l'ing. Clara Giordano è stata nominata
Commissario del Consorzio.
3. - Con ricorso notificato il 3 ottobre 2007 e depositato il
successivo giorno 8, Angelo Minieri ha impugnato il d.P.G.r.
n. 193/2007, la d.G.R. n. 1197/2007 ed il d.P.G.r. n. 195/2007, e ne
ha denunciato l'illegittimità sia per vizi propri sia per vizi
derivati dalla dedotta illegittimità costituzionale dell'art. 19
della legge reg. Basilicata n. 13 del 2007.
4. - In data 16 ottobre 2007 si è costituita in giudizio la
Regione Basilicata, che, con memoria in pari data depositata, ha
difeso la legittimità dei provvedimenti impugnati sostenendo, in
particolare, la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 19, legge reg. Basilicata n. 13
del 2007 sollevata dal ricorrente.
5. - Nella camera di consiglio del 17 ottobre 2007, dopo ampia
discussione; la causa è stata trattenuta per la decisione
sull'istanza di sospensione dell'efficacia dei provvedimenti
impugnati presentata dai ricorrente.
6. - La Regione Basilicata eccepisce, in via preliminare, che il
ricorrente Angelo Minieri, agendo in giudizio nella qualità di
Presidente del Consorzio, avrebbe dovuto essere autorizzato dal
Consiglio di amministrazione, a norma dell'art. 18, lett. o) dello
statuto; tuttavia, essendo l'impugnativa successiva all'adozione e
comunicazione dei provvedimenti impugnati, alcun valido atto di
autorizzazione alla proposizione del ricorso sarebbe potuto essere
stato rilasciato dal Consiglio di amministrazione.
L'eccezione è da giudicarsi infondata, essendo evidente che il
ricorrente, il quale nelle premesse in fatto ha dichiarato di essere
venuto a conoscenza del provvedimento regionale di scioglimento degli
organi consortili, peraltro allegato al ricorso, agisce in giudizio
nella qualità di soggetto già titolare di un organo consortile
(presidente del consorzio) di cui è stato disposto lo scioglimento
con l'impugnato d.P.G.r. n.193 del 7 settembre 2007, ed in quanto
tale è certamente legittimato alla proposizione del ricorso in
esame.
7. - Il ricorrente censura la legittimità del decreto regionale
di scioglimento degli organi del Consorzio sul rilievo che non
ricorrerebbe alcuna delle ipotesi di scioglimento previste dall'art
10 della legge reg. Basilicata 3 novembre 1998, n. 41 (Disciplina dei
consorzi per lo sviluppo industriale).
La censura è priva di fondamento per la decisiva considerazione
che lo scioglimento degli organi consortili è stato disposto, non
già in applicazione dell'art. 10 della citata legge reg. Basilicata
n. 41 del 1998, ma in attuazione dell'art. 19 della legge reg.
Basilicata n. 13 del 2007, il cui primo comma dispone lo scioglimento
degli organi consortili (con la sola eccezione del Collegio dei
revisori), ed il cui secondo comma statuisce che lo scioglimento
degli organi consortili è disposto con decreto del Presidente della
Giunta regionale.
8. - Il ricorrente deduce, inoltre, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 19, commi 1 e 2, della legge reg. Basilicata
n. 13 del 2007 in relazione all'art. 117 della Costituzione, sul
rilievo che l'adozione di misure che attengono a fondamentali profili
strutturali e funzionali dei Consorzi di Sviluppo Industriale sarebbe
affidata alla competenza legislativa dello Stato.
Ritiene il Collegio che, posta in relazione al citato art. 117
della Costituzione, la dedotta questione di legittimità
costituzionale delle norme in esame sia manifestamente infondata.
Già prima della riforma introdotta dalla legge costituzionale 18
ottobre 2001, 3, con l'art. 65 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
alle regioni erano state trasferite le funzioni amministrative in
ordine all'assetto dei consorzi per le aree ed i nuclei di sviluppo
industriale.
Successivamente, l'art. 50 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 (testo
unico delle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno), ha confermato
l'attribuzione alle Regioni delle funzioni amministrative in ordine
all'assetto dei consorzi.
A seguito dell'entrata in vigore della citata legge costituzionale
n. 3 del 2001, che ha novellato il testo dell'art. 117 della
Costituzione, la materia dell'industria, siccome non rientrante tra
quelle affidate alla competenza esclusiva dello Stato elencate dal
comma 2 di detto articolo, e non essendo ricompresa tra le materie
affidate alla competenza concorrente dello Stato e delle regioni,
indicate dal successivo comma 3, è attribuita alla c.d. competenza
residuale delle regioni.
Sicchè, non può revocarsi in dubbio che anche la disciplina
della struttura e delle funzioni dei consorzi di sviluppo
industriale, siccome ricompresa nella materia dell'industria, rientri
nella competenza c.d. residuale delle Regioni.
Nè in senso contrario può essere, da parte del ricorrente,
invocata la recente sentenza della Corte costituzionale n. 165 del
2007, con la quale è stata scrutinata la costituzionalità di
disposizioni di legge statale (art. 1, commi 366 e 368 lett. b),
numeri 1 e 2, e lettera d), della legge 23 dicembre 2005, n. 266)
concernenti le modalità di individuazione dei distretti produttivi e
la disciplina degli stessi.
In detta sentenza, la Corte ha in particolare posto in evidenza
(cfr. punto 4.2. del Considerato in diritto) la peculiarità dei
distretti produttivi, oggetto di disciplina da parte delle
disposizioni di legge statale censurate, rilevando che essa «... va
colta nella circostanza che la loro istituzione non è collegata solo
ad un determinato ambito territoriale, ma può richiedere
un'articolazione in più di una Regione, ognuna delle quali resta
libera di disciplinare all'interno del suo ambito le figure omologhe,
e tuttavia diverse, dei distretti industriali».
Ora, secondo la Corte, è proprio, la detta peculiarità che
sostanzia quelle esigenze di carattere unitario, in presenza delle
quali la disciplina dei distretti produttivi, siccome diretta «... a
realizzare una complessa manovra concernente lo sviluppo
dell'economia e del sistema produttivo italiano ...» (cfr. punto 4.3.
del Considerato in diritto), pur attenendo a più materie, talune
delle quali riservate allo Stato ed altre alle Regioni, viene
legittimamente (salvo il rispetto del principio di leale
collaborazione con le regioni) attratta in sussidiarietà allo Stato.
Laddove rimane, invece, ferma la potestà legislativa regionale in
materia di disciplina dei distretti industriali, siccome ricadenti
nell'ambito territoriale regionale, la cui gestione è in via
ordinaria affidata ai consorzi per lo sviluppo industriale.
9. - Del pari manifestamente infondata è la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 19, commi 1 e 2, della legge
reg. Basilicata n.13 del 2007, dedotta in relazione agli artt., 5,
114, 118 e 120 della Costituzione.
In proposito, è sufficiente osservare che i richiamati articoli,
5, 114, 118 e 120 della Costituzione, stabiliscono rispettivamente:
a) che la Repubblica riconosce e promuove le autonomie locali ed
attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio
decentramento (art. 5); b) che la Repubblica è costituita dai
comuni, dalle province, dalle città metropolitane, dalle regioni e
dallo Stato, e che comuni, province, città metropolitane e regioni
sono enti autonomi con propri statuti (art. 114); c) che le funzioni
amministrative sono attribuite ai comuni (salvo che, per assicurarne
l'esercizio unitario, siano conferite a province, città
metropolitane, regioni e Stato), e che i comuni, le province e le
città metropolitane sono titolari di funzioni proprie e di quelle
loro conferite con legge statale o regionale (art. 118); d) le
ipotesi di controllo sostitutivo del Governo ad organi delle regioni,
delle città metropolitane, delle province e dei comuni (art. 120).
Orbene, ritiene il Collegio che il riferimento alle citate
disposizioni costituzionali sia, nel caso di specie, non pertinente,
perchè le norme della legge regionale censurate dispongono lo
scioglimento degli organi consortili dei consorzi di sviluppo
industriale, i quali sono enti pubblici economici titolari di
funzioni proprie, diversi dai comuni e dalle province (che sono
espressione delle autonomie locali) e privi, a differenza di questi
ultimi, di rilevanza costituzionale.
Nè in senso contrario rileva la circostanza che i comuni e/o le
province possano assumere la qualità di soci dei consorzi di
sviluppo industriale operanti nella Regione Basilicata, perchè ciò
non comporta che talune delle funzioni proprie di detti enti locali
siano trasferite ai consorzi, i quali ultimi esercitano le funzioni
loro attribuite dalle leggi statali e dall'art. 4 della legge reg.
Basilicata 3 novembre 1998, n.41.
Infine, nel caso in esame non v'è alcuna sottrazione ai Consorzi
industriai lucani delle funzioni ad essi affidate, con attribuzione
delle stesse ad altro Ente; ma soltanto lo scioglimento degli organi
ordinari dei Consorzi e la loro sostituzione con un organo
straordinario (il commissario).
10. - Manifestamente infondata è la questione di legittimità
costituzionale dedotta in relazione all'art. 24 della Costituzione,
perchè ad incidere direttamente sulle situazioni soggettive dei
componenti e dei titolari degli organi consortili disciolti sono i
provvedimenti amministrativi adottati in attuazione dell'art. 19,
legge reg. Basilicata n. 13 del 2007, pienamente sindacabili dinanzi
al giudice fornito di competenza giurisdizionale, come il ricorso in
esame chiaramente dimostra.
11. - Manifestamente infondata è la questione di legittimità
costituzionale dedotta, in relazione all'art 42 della Costituzione,
sul rilievo che le norme censurate non disciplinerebbero la sorte dei
beni conferiti dai privati al Consorzio, che solo il legislatore
statale potrebbe regolare.
In proposito, è sufficiente osservare che le norme in esame non
prevedono lo scioglimento del Consorzio e non incidono quindi sul suo
patrimonio, ma solo dispongono lo scioglimento degli organi
consortili e la loro sostituzione con un organo straordinario.
12. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 19,
commi 1 e 2, della legge reg. Basilicata n. 13 del 2007, dedotta in
relazione agli articoli 3 e 97 della Costituzione appare, invece, al
Collegio non manifestamente infondata, nei termini di seguito
precisati.
12.1. - In via preliminare, deve essere individuata la natura
giuridica dei consorzi di sviluppo industriale istituiti a norma
dell'art 50 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 ed , operanti in
Basilicata (attualmente risultano costituiti ed operanti il Consorzio
per lo sviluppo industriale della provincia di Matera e quello della
provincia di Potenza).
La legge reg. Basilicata 3 novembre 1998, n. 41 (disciplina dei
consorzi per lo sviluppo industriale), tuttora vigente, all'art. 2
(natura e costituzione dei Consorzi), comma 1, così testualmente li
qualifica: «I consorzi sono enti pubblici economici di promozione
dell'industrializzazione, e dell'insediamento di attività produttive
nelle aree, del proprio comprensorio ed operano, per il perseguimento
dei fini istituzionali, in forma imprenditoriale, mediante atti di
diritto privato...»; mentre al comma 2 prevede che possono
partecipare ai consorzi: «a) i comuni e le province soci dei consorzi
esistenti prima dell'entrata in vigore della presente legge, purchè
in regola con, i versamenti delle quote consortili; b) le province,
le comunità montane e i comuni nei cui territori siano localizzate
aree o nuclei di sviluppo industriale o il piano regolatore
consortile ne preveda la localizzazione; c) le camere di commercio,
industria, artigianato ed agricoltura, le Associazioni degli
industriali, degli artigiani, dei commercianti e le organizzazioni
cooperative delle province nelle quali i consorzi hanno sede presenti
nel C.N.E.L.; d) le università, le Associazioni di rappresentanza
degli istituti di credito operanti nel territorio regionale, gli
enti, pubblici di ricerca scientifica e le società di ricerca
scientifica partecipate almeno per 1/3 da enti pubblici presenti nel
territorio regionale; e) i comuni pur non compresi nelle previsioni
dei piani regolatori consortili ma dotati di aree produttive e che
stipulino con il consorzio accordi per la gestione e/o la fornitura
di servizi nelle predette aree».
Il successivo art. 4 (Funzioni dei consorzi) della stessa legge
indica le funzioni attribuite ai consorzi.
L'art. 5 (Organizzazione dei consorzi e statuto) della legge
medesima, al comma 1, sancisce che: «I consorzi hanno piena autonomia
amministrativa, organizzativa ed economico-finanziaria. La loro
organizzazione e funzionamento sono disciplinati dallo statuto e dai
regolamenti consortili. Lo statuto è deliberato dall'assemblea
consortile con il voto favorevole della maggioranza dei suoi
componenti ed è approvato dal Consiglio regionale ...», mentre al
successivo comma 2 dispone che: «Nella definizione dello statuto i
Consorzi si conformano ai seguenti criteri e principi: a) devono
essere previsti quali organi l'assemblea, il consiglio di
amministrazione, il presidente, il collegio dei revisori; b)
l'assemblea è competente ad adottare lo statuto, ad eleggere il
presidente, anche al di fuori dei componenti l'assemblea, il
consiglio di amministrazione...».
Il successivo art. 6 (Indirizzi regionali e programmi di attività
dei consorzi), al comma 1, prevede che: «I consorzi svolgono le
proprie funzioni sulla base di programmi triennali di attività. I
programmi si conformano agli indirizzi definiti dalla regione; nel
proprio piano di sviluppo economico o in altri atti aventi ad oggetto
lo sviluppo delle attività produttive».
L'art. 7 (Piani territoriali e dei nuclei di industrializzazione)
disciplina il procedimento di formazione dei piani territoriali e dei
piani dei singoli nuclei di industrializzazione, prescrivendo, in
particolare, che i consorzi elaborano il piano territoriale
consortile, la cui adozione ed approvazione è demandata alla regione
Basilicata, mentre i piani dei singoli nuclei di industrializzazione,
se conformi al piano territoriale, sono approvati direttamente dai
consorzi.
Il successivo art. 9 (Gestione economico-finanziaria) al comma 1
indica i mezzi finanziari dei consorzi, mentre ai successivi comuni
prevede che i consorzi approvano il piano economico e finanziario, i
programmi triennali di cui all'art. 6 ed il bilancio consuntivo e che
tali atti vengono successivamente approvati anche dalla Regione.
Infine, l'art. 10 (Vigilanza regionale sui consorzi) dispone che:
«1. Il controllo di gestione sull'attività dei consorzi spetta al
collegio dei revisori dei conti. 2. La vigilanza sul funzionamento
dei Consorzi è esercitata dalla Giunta regionale anche mediante
l'acquisizione delle necessarie informazioni dal Collegio dei
revisori dei conti ed ha ad oggetto il rispetto degli indirizzi
regionali e la regolarità della gestione. È escluso qualsiasi
controllo sui singoli atti di gestione. 3. In coerenza con le
previsioni degli statuti consortili, nel caso di accertata
impossibilità di funzionamento degli organi consortili o di
conflitti tra organi o di riscontrate persistenti e gravi
irregolarità nella gestione o di mancata approvazione dei bilanci o
del mancato perseguimento delle finalità istituzionali o di
accertato dissesto economico-finanziario, il Consiglio regionale, su
proposta della Giunta regionale, delibera lo scioglimento di uno o
più organi consortili e la nomina di un Commissario straordinario.
4. La gestione commissariale non può in nessun caso avere durata
superiore a sei mesi. Entro tale termine devono: essere ricostituiti
gli organi di amministrazione ordinaria. In caso di mancata
designazione di propri rappresentanti da parte di taluno dei
partecipanti, trascorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta,
provvede il Commissario».
Dal delineato quadro normativo di riferimento emerge, ad avviso
del Collegio, che i poteri che la Regione Basilicata esercita sui
consorzi operanti nell'ambito del territorio regionale non sono di
sovraordinazione, sì da stabilire un vincolo di dipendenza.
Perchè detto vincolo sussista è, infatti, necessario che un ente
sia sottoposto al potere di direzione di un altro, in quanto
destinatario di un ordine o di una disciplina proveniente dal secondo
ente.
Non basta, quindi, una generica potestà di indirizzo politico od
amministrativo, stabilito dalla regione ed esercitato anche tramite
la vigilanza e la tutela, essendo necessario un più penetrante
potere di ingerenza, in forza del quale la Regione sia in condizione
di dirigere i consorzi, assicurandosi che essi agiscano in
conformità alle specifiche prescrizioni impartite in via generale
ovvero in modo puntuale (per ogni singolo atto).
In tal modo, l'ente dipendente appare come mero strumento di una
volontà direttiva della regione, titolare della funzione
amministrativa curata in via esecutiva dalla struttura dipendente
(che della prima è quindi servente), che nei confronti della Regione
ha un vero e proprio obbligo di adempiere i compiti che gli vengono
fissati.
I Consorzi di sviluppo industriale operanti nella Regione
Basilicata sono, invece, titolari di funzioni proprie, loro
attribuite dapprima dalle leggi statali (cfr., in particolare, artt.
50: e 51 del d.P.R. n. 218 del 1978) e successivamente dall'art. 4
della citata legge reg. Basilicata n.41 del 1998.
Il potere di indirizzo affidato alla regione (cfr. art. 6 della
legge regionale) e quello, correlato, di vigilanza sull'attività del
Consorzio (cfr. art. 10) non si atteggiano come un penetrante potere
di ingerenza, che si estrinseca attraverso l'adozione di specifiche
prescrizioni impartite dalla Regione e che solo vale a costituire un
vincolo di dipendenza tra la regione stessa ed i consorzi.
Deve in definitiva escludersi, ad avviso del Collegio, che i
consorzi di sviluppo industriale operanti nell'ambito territoriale
regionale possano essere qualificati come enti dipendenti della
Regione Basilicata, anche se, beninteso, essi devono conformare i
propri programmi agli indirizzi definiti dalla regione del piano di
sviluppo economico.
Si tratta, infatti, di enti dotati di piena autonomia
amministrativa, organizzativa, economica-finanziaria (cfr. art. 5
della legge regionale) nonchè di autonomia statutaria nei limiti
fissati dalla legge regionale, titolari di funzioni proprie, da
esercitarsi in conformità agli indirizzi fissati dalla Regione
titolare di competenza c.d. residuale nella materia dell'industria.
12.2. - La convinzione che i consorzi di sviluppo industriale
operanti in Basilicata non possano essere qualificati, sulla base
della legislazione regionale vigente, quali enti dipendenti della
Regione, che pur esercita poteri di indirizzo e di vigilanza,
sorregge il dubbio di legittimità costituzionale dell'art. 19, commi
1 e 2, della legge reg. Basilicata n. 13 del 2007.
12.2.1. - Conviene prendere le mosse da una sentenza di codesta
Corte, la n. 429 del 2002, pronunciata all'esito dello scrutinio di
costituzionalità condotto su una norma di legge della Regione Puglia
(art. 1, comma 2 della legge reg. Puglia 25 luglio 2001 n. 19), che
ha dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale
sollevata dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia.
Anche in quel caso la norma di legge censurata prevedeva che,
decorsi trenta giorni dall'entrata in vigore della legge, il
Presidente della Giunta regionale decretasse lo scioglimento degli
organi dei consorzi per lo sviluppo industriale e provvedesse alla
nomina di un commissario e due sub commissari, tre revisori dei conti
effettivi e due supplenti per ciascun consorzio, destinati ad
assumere, per la durata di mesi sei, tutti i compiti e le funzioni
dei disciolti organi.
La Corte ha escluso che la norma censurata potesse configurarsi
come intervento estraneo alle competenze regionali, recasse vulnus
all'autonomia delle amministrazioni locali e - trattandosi di
legge-provvedimento - presentasse profili di arbitrarietà ed
irragionevolezza, ritenendo che si trattasse di una misura di
efficienza gestionale giustificata dall'esigenza, puntualmente
indicata dall'art. 1 comma 1 della legge reg. Puglia n. 19 del 2001,
«... di porre in essere, nella fase di transizione tra il precedente
assetto delle aree di sviluppo industriale e quello prefigurato dal
medesimo art. 26 del d.lgs. n. 112, i presupposti adeguati per la
più sollecita e congrua attuazione della nuova disciplina diretta in
particolare all'individuazione e predisposizione di una speciale
tipologia di aree, cioè quelle idonee ad essere ecologicamente
attrezzate. Sotto questi profili, non appaiono lesi nè il principio
di buon andamento dell'amministrazione, nè il canone della
ragionevolezza...».
In definitiva, la Corte in tanto ha escluso che la norma di legge
sottoposta a scrutinio di costituzionalità violasse il principiò di
buon andamento dell'amministrazione ed il canone di ragionevolezza,
in quanto lo scioglimento degli organi consortili dei consorzi di
sviluppo industriale operanti nella Regione Puglia era stato
previsto, per l'assolvimento, nei termini prestabiliti di
centottantagiorni, di una specifica funzione: quella di censire le
«... aree, le zone e i nuclei industriali esistenti sul territorio
regionale per individuare, con la partecipazione degli enti locali
interessati, quelle dotate o da dotare delle infrastrutture e dei
sistemi necessari a garantire la tutela della salute, della sicurezza
e dell'ambiente ...» al fine «... di disciplinare con apposita legge
le aree industriali e le aree ecologicamente attrezzate, di cui
all'art. 26 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112» (cfr. art.
1, comma 1, legge reg. Puglia n. 19 del 2001).
Ed infatti, la Corte significativamente osserva (cfr. punto 2 del
Considerato in diritto) che: «In questa ottica, la previsione
legislativa di scioglimento degli organi consortili e di nomina dei
relativi commissari straordinari, i quali debbono conseguire, in
termini ristretti e prestabiliti, le finalità indicate dalla stessa
legge, operando sotto il coordinamento dell'Assessore regionale
all'industria, commercio ed artigianato, insieme con le altre
amministrazioni interessate, non è certo configurabile, in quanto
norma organizzativa preordinata alla migliore attuazione degli
obiettivi fissati alle regioni dal citato art. 26, come intervento
estraneo alle competenze regionali o recante vulnus all'autonomia
delle amministrazioni locali ...».
Deve infine essere posto in evidenza che, proprio in ragione
dell'esigenza di assolvere a detta specifica funzione in modo
immediato e razionai; l'art. 1, comma 3, della legge reg. Puglia
n. 19 del 2001 aveva previsto che gli organi straordinari fossero
investiti di puntuali (e coerenti con la funzione da perseguire)
compiti, ulteriori rispetto a quelli propri dei disciolti organi
consortili.
12.2.2. - Nulla di tutto questo è invece rinvenibile nella
disposizione di legge regionale in esame.
Essa, peraltro singolarmente inserita in una legge avente ad
oggetto l'assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2007 e del bilancio pluriennale per il triennio
2007/2009, dopo un generico richiamo alla «... organizzazione di un
sistema di governance delle attività industriali ...» ed in
previsione della «definizione di un nuovo sistema normativo
concernente le aree industriali ...», ha disposto lo scioglimento
degli organi dei Consorzi di sviluppo industriale operanti in
Basilicata (si ripete, quello della provincia di Matera e quello
della provincia di Potenza), con una proposizione di immediata
efficacia precettiva: «... gli organi dei consorzi ........ sono
sciolti, con le modalità previste dal comma 2 del presente
articolo», che trova puntuale conferma nel citato comma 2, nel quale
alcuna discrezionalità è data al Presidente della Giunta regionale
che deve, appunto, procedere allo scioglimento degli organi
consortili nel termine prestabilito di giorni 30.
Ritiene il Collegio, sulla scorta dell'insegnamento di codesta
Corte (cfr., tra le altre, sent. n. 211 del 1998, n. 429 del 2002 e
n. 267 del 2007), che la disposizione in esame assuma i caratteri
propri della c.d. legge-provvedimento, cioè di una disposizione
legislativa destinata ad incidere su un numero determinato e limitato
di destinatari (i titolari ed i componenti dei disciolti organi dei
Consorzi per lo sviluppo industriale di Potenza e di Matera), avente
il contenuto tipico, determinato e concreto, di un provvedimento
amministrativo diretto allo scioglimento degli organi dei Consorzi
industriali lucani ed alla conseguente nomina dei commissari
straordinari.
Ora, la Corte costituzionale ha ripetutamente affermato (cfr. le
sentenze da ultimo citate) che l'adozione di leggi-provvedimento, di
per sè non inammissibile, deve risultare in concreto, cioè
all'esito di uno scrutinio rigoroso (o stretto) di costituzionalità,
non arbitraria e non irragionevole, per evitare il rischio che si
tratti di un modo per eludere le garanzie giurisdizionali apprestate
a favore dei cittadini contro i provvedimenti autoritativi.
Orbene, sembra al Collegio che la disposizione di legge regionale
censurata presenti profili di arbitrarietà e comunque di
irragionevolezza, perchè non è dato di individuare alcuna obiettiva
e ragionevole giustificazione del perchè, al fine della
organizzazione di un nuovo di sistema di governo delle attività
industriali e nelle more della definizione di un nuovo assetto
normativo anche dei consorzi (cfr. art. 19, ultimo comma), debba
essere disposto lo scioglimento degli organi consortili.
Non si scorge, invero, alcun nesso di strumentalità necessaria
tra il disposto scioglimento degli organi consortili e le finalità,
invero generiche, che la regione intende perseguire; nè si vede come
il mantenimento in vita degli organi consortili possa impedire,
pregiudicare, ovvero rendere meno agevole la realizzazione
dell'annunciato processo di riforma del sistema di governo delle
attività industriali.
Si consideri, in proposito, che alcuna ulteriore e specifica
funzione è stata assegnata ai commissari straordinari, oltre
all'assunzione dei compiti e delle funzioni proprie dei disciolti
organi (cfr. art. 19, comma 3).
Si consideri, ancora, che l'assemblea consortile ha una ampia base
associativa, composta anche dagli Enti locali territoriali ricadenti
nell'ambito del consorzio e che gli altri organi consortili di cui è
stato disposto lo scioglimento, il Presidente ed il Consiglio di
amministrazione, sono nominati proprio dall'assemblea (cfr. art. 5,
comma 2, lett. b), della citata legge reg. Basilicata n. 41 del
1998).
Cosicchè, la disposizione di legge regionale censurata finisce
per incidere sulla vita e sul normale funzionamento di organi: che
non sono di diretta nomina regionale, in assenza di una valida
giustificazione correlata all'esigenza di perseguire obiettivi
specifici (e non generici) entro termini brevi e prestabiliti.
D'altronde, non va trascurato di considerare che le ipotesi di
scioglimento degli organi consortili sono tipizzate dall'art. 10
della citata legge reg. Basilicata n. 41 del 1998, che individua, tra
le varie possibili cause di scioglimento, la «accertata
impossibilità di funzionamento degli organi consortili ...» ovvero
«gravi irregolarità nella gestione» ovvero, ancora, «il mancato
perseguimento delle finalità istituzionali» o «l'accertato dissesto
economico-finanziario».
Sicchè, ove anche la (recondita) finalità perseguita dalla
disposizione di legge regionale censurata fosse stata quella di
sanzionare l'operato dei Consorzi industriali lucani, la Regione
Basilicata non avrebbe potuto legittimamente sottrarsi
all'applicazione del citato art. 10 legge reg. Basilicata n. 41 del
1998, adottando, all'esito di un procedimento partecipato ai titolari
degli organi consortili, provvedimenti dal contenuto tipico e
concreto, evidentemente sindacabili in sede giurisdizionale.
Da ultimo, vale porre in evidenza che quando la Regione Basilicata
ha provveduto ad adottare una nuova disciplina dei consorzi di
sviluppo industriale, introdotta, con la citata legge regionale n. 41
del 1998, sostitutiva di quella recata dalla precedente legge reg.
Basilicata n. 32 del 1994, ha opportunamente dettato una disciplina
transitoria (cfr. art. 12), decretando sì lo scioglimento degli
organi consortili ma stabilendo nel contempo che essi rimanessero in
carica per l'ordinaria amministrazione fino alla ricostituzione dei
nuovi organi;
Nel caso di specie, invece, prima ancora dell'approvazione di una
nuova legge di riforma della struttura e delle funzioni dei Consorzi
industriali lucani e della introduzione di un nuovo sistema di
governo delle attività industriali, è stato disposto il
commissariamento «secco» degli organi consortili in assenza, ad
avviso del Collegio, di una valida e ragionevole giustificazione
della scelta operata dal legislatore regionale.
12.2.3. - Per le esposte ragioni, il Collegio dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 19, commi 1 e 2, della legge
reg. Basilicata n. 13 del 2007 per violazione del principio di buon
andamento ed imparzialità dell'amministrazione (art. 97 della
Costituzione) e del canone di ragionevolezza (art. 3 della
Costituzione).
13. - Quanto alla rilevanza della questione, va precisato che il
Collegio ha disposto la sospensione dell'efficacia dei provvedimenti
impugnati in via provvisoria, fino alla prima camera di consiglio
utile successiva alla comunicazione dell'esito del giudizio di
costituzionalità; è quindi evidente che, alla ripresa del giudizio
cautelare, l'istanza di sospensione dell'efficacia dei provvedimenti
impugnati sarà definitivamente accolta ovvero respinta, a seconda
che le disposizioni della legge regionale censurate saranno o non
saranno dichiarate costituzionalmente illegittime.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 19, commi 1 e 2,
della legge reg. Basilicata 9 agosto 2007, n. 13, in relazione agli
artt. 3 e 97 della Costituzione;
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Dispone la sospensione del giudizio ed ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente della Giunta
regionale di Basilicata, nonchè comunicata al Presidente del
Consiglio regionale di Basilicata.
Così deciso in Potenza, nella Camera di consiglio del giorno 17
ottobre 2007.
Il Presidente: Pennetti
L'estensore: Buschiccio