1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 27-5-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 aprile 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 aprile 2009 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Norme della Regione Valle d'Aosta - Disciplina delle assenze per malattia - Facoltativita' del controllo nel caso di assenza per malattia di un solo giorno - Fasce orarie di reperibilita' al domicilio individuate dalle 9,00 alle 13,00 e dalla 17,00 alle 20,00 - Rinvio al contratto regionale di lavoro per la determinazione della riduzione del trattamento economico da effettuarsi nei primi cinque giorni di assenza - Contrasto con l'art. 71 del d.l. n. 112 del 2008, convertito nella legge n. 133 del 2008 - Ricorso del Governo - Denunciata lesione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia dell'ordinamento civile, della competenza statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, lesione dei principi di eguaglianza, ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Valle d'Aosta 2 febbraio 2009, n. 5, art. 2, commi 1, 2 e 3. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lett. l), e terzo. Impiego pubblico - Norme della Regione Valle d'Aosta - Esonero dal servizio - Possibilita' di chiedere l'esonero solo nel corso del triennio antecedente la data di maturazione dell'anzianita' contributiva massima di 40 anni - Contrasto con l'art. 72 del d.l. n. 112 del 2008, convertito nella legge n. 133 del 2008 - Ricorso del Governo - Denunciata lesione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia dell'ordinamento civile, della competenza statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, lesione dei principi di eguaglianza, ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Valle d'Aosta 2 febbraio 2009, n. 5, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lett. l), e terzo. (009C0316) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 27-5-2009)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in persona
Presidente del Consiglio pro tempore rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via
dei Portoghesi n. 12 è domiciliato nei confronti della Regione Valle
d'Aosta in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore,
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
regionale della Valle d'Aosta n. 5 del 2 febbraio 2009 recante
«Disposizioni urgenti in materia di pubblico impiego regionale»
pubblicata nel B.U.R. n. 6 del 10 febbraio 2009 giusta delibera del
Consiglio dei ministri del 27 marzo 2009:
quanto all'art. 2, commi 1, 2 e 3, per contrasto con l'art.
117, secondo comma, lett. l) (ordinamento civile) e con l'art.
117, terzo comma Cost. nonchè con in principi di eguaglianza,
ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della p.a. di cui agli
artt. 3 e 97 Cost. e con l'art. 117 terzo comma; e
quanto all'art. 3, per contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lett. l) (ordinamento civile) e con l'art. 117, terzo comma,
Cost. nonchè con in principi di eguaglianza, ragionevolezza,
imparzialità e buon andamento della p.a. di cui agli artt. 3 e 97
Cost.
1) La legge regionale della Val d'Aosta del 2 febbraio 2009, n.
5, recante «Disposizioni urgenti in materia di pubblico impiego
regionale» è innanzitutto censurabile in ordine ai primi tre commi
dell'art. 2 che disciplinano, sia dal punto di vista del trattamento
economico che del controllo datoriale, le assenze per malattia dei
dipendenti dell'Amministrazione regionale, degli enti locali
valdostani e degli altri enti della Regione.
1a) I primi tre commi dell'art. 2, in particolare, contengono una
disciplina di tale materia in contrasto con quanto previsto dall'art.
71 dei decreto-legge n. 112 del 2008 convertito, con modifiche, in
legge n. 133 del 2008 recante «Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria», che, nel
disciplinare le assenze per malattia dei dipendenti pubblici è da
considerarsi esplicazione della competenza statale ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lett. l).
In particolare, il primo comma dell'art. 2 della legge regionale
in esame («Gli enti di cui all'art. 1, comma 1, possono disporre il
controllo in ordine alla sussistenza della malattia dei loro
dipendenti anche nei casi di assenza per un solo giorno. In ogni caso
il controllo è sempre disposto qualora l'assenza sia continuativa
per almeno dieci giorni») prevede l'obbligo del controllo in ordine
alla sussistenza della malattia dei dipendenti regionali nel solo
caso in cui l'assenza sia continuativa per almeno dieci giorni là
dove nel caso di malattia protrattasi per un solo giorno il controllo
è meramente facoltativo, in tal modo escludendo l'obbligatorietà
del controllo nei casi di assenza di un solo giorno, tenuto conto
delle esigenze funzionali ed organizzative, come previsto dal
menzionato art. 71, comma terzo, del d.l. n. 112 del 2008.
Il successivo, secondo comma, della legge regionale n. 5/2009
della Val d'Aosta disciplina, inoltre, le fasce orarie entro le quali
devono essere effettuate le visite mediche di controllo da parte
degli enti interessati individuate dalle 9,00 alle 13,00 e dalle
17,00 alle 20,00 di tutti i giorni compresi i non lavorativi e
festivi.
Quanto sopra in difformità, dunque, dalla analoghe fasce orarie
previste per le amministrazioni statali dal comma terzo dell'art. 71,
d.l. n. 112/2008 (che le fissa dalle ore 8,00 alle ore 13,00 e dalle
ore 14,00 alle ore 20,00).
Il terzo comma dell'art. 2 della legge regionale in esame,
infine, rimette al contratto collettivo regionale di lavoro la
determinazione dell'ammontare della riduzione del trattamento
economico da effettuarsi nei primi cinque giorni di assenza per
malattia, quale che sia la durata del periodo di assenza là dove il
primo comma dell'art. 71, fissando esso stesso la decurtazione dello
stipendio ed il relativo periodo di applicazione, prevede che nei
primi dieci giorni di assenza, venga corrisposto il trattamento
economico fondamentale con esclusione di ogni indennità o
emolumento, comunque denominati, aventi carattere fisso e
continuativo, nonchè di ogni altro trattamento accessorio. La
medesima disposizione prevede altresì che la trattenuta operi per
ogni episodio di assenza anche di un solo giorno e per tutti i dieci
giorni anche se l'assenza si protrae per più di dieci giorni.
In ragione di tale disciplina, la normativa regionale riportata,
valutata nella sua dettagliata articolazione e nei suoi indubitabili
effetti sul rapporto di lavoro, contrasta con il sistema di riparto
delle competenze legislative tra Stato e regioni voluto dalla
Costituzione e, in particolare, con l'art. 117, secondo comma, lett.
l) Cost. in materia di ordinamento civile.
La regolamentazione della malattia e del relativo trattamento
economico incide su aspetti che attengono direttamente alla
disciplina del rapporto di lavoro tra il dipendente regionale e
l'Ente di appartenenza.
In tal modo il legislatore regionale si inserisce nell'ambito di
un rapporto contrattuale la cui regolamentazione appartiene
necessariamente alla materia dell'ordinamento civile che la lett. l)
dell'art. 117 Cost., come sopra ricordato, riconduce alla competenza
esclusiva dello Stato.
Sulla base del consolidato orientamento della Corte, infatti, la
disciplina generale dei rapporti di lavoro tra privati incide sulla
sfera dell'autonomia privata e, dunque, va fatta rientrare nella
lett. l) dell'art. 117, secondo comma Cost. (ex multis Corte cost.
sent. n. 359 del 2003).
Come del resto sottolineato dalla Corte proprio con riferimento
ad un caso concernente altro istituto del rapporto di lavoro alle
dipendenze della Regione Val d'Aosta (indennità di trasferta): «nè
potrebbe obiettarsi che la disciplina censurata è riconducibile alla
materia dell'organizzazione amministrativa delle regioni e degli enti
pubblici regionali e dello stato giuridico ed economico del relativo
personale, che, secondo questa Corte, è di competenza legislativa
regionale, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. (sentenze n.
233 del 2006, n. 380 del 2004 e n. 274 del 2003) ... Infatti, il
rapporto di impiego alle dipendenze di regioni ed enti locali,
essendo stato ''privatizzato'' ai sensi dell'art. 2 del decreto
legislativo n. 165 del 2001, è retto dalla disciplina generale dei
rapporti di lavoro tra privati ed è, perciò, soggetto alle regole
che garantiscono l'uniformità di tale tipo di rapporti. Con la
conseguenza che la legge statale, in tutti i casi in cui interviene a
conformare gli istituti del rapporto di impiego attraverso norme che
si impongono all'autonomia privata con il carattere
dell'inderogabilità, costituisce un limite alla menzionata
competenza residuale regionale e va, quindi, applicata anche ai
rapporti di impiego dei dipendenti delle regioni e degli enti locali»
(Corte cost. n. 95 del 2007).
Oltretutto, proprio la particolare delicatezza degli istituti,
che disciplinano aspetti fondamentali per il regolare svolgimento del
rapporto di lavoro, impone che tale profilo non possa essere rimesso
alle specifiche discipline delle regioni, sia pure a statuto
speciale, in quanto, dettandosi norme eterogenee dirette a
regolamentare in modo difforme la specifica materia, si finirebbe con
l'introdurre inevitabili differenziazioni tra i dipendenti, se non
vere e proprie disparità di trattamento in contrasto con l'art. 3
Cost. (in tal senso Corte cost. 106 del 2005), là dove evidenti
esigenze di unitarietà di disciplina impongono una identica
regolamentazione sull'intero territorio nazionale.
1b) La legge regionale n. 5 del 2009, sempre all'art. 2, commi 1,
2, e 3, risulta altresì emessa in violazione dell'art. 117 Cost.,
terzo comma in materia di coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario.
La disciplina di cui al decreto legge n. 112/2008 detta misure
necessarie ed urgenti per l'unitarietà dell'intero sistema nazionale
finanziario e tributario, ai fini di un efficiente reperimento delle
risorse in connessione alla ripartizione delle competenze fondate tra
i diversi livelli territoriali di governo.
Tutte le norme di cui al menzionato decreto legge vanno dunque
lette in connessione con tale finalità.
Lo stesso art. 71 comma 1, d'altra parte, nel disciplinare il
trattamento economico spettante nel caso di assenza per malattia
prevede espressamene che «I risparmi derivanti dall'applicazione del
presente comma costituiscono economie di bilancio per le
amministrazioni dello Stato e concorrono per gli enti diversi dalle
Amministrazioni statali al miglioramento dei saldi di bilancio».
Il medesimo art. 71 applica, inoltre, la relativa disciplina ai
dipendenti di tutte le amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2,
del d.lgs. n. 165/2001, ivi compreso, dunque, il personale regionale,
detta norma stabilendo che «Per amministrazioni pubbliche si
intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli
istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative,
le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le
regioni, le province, i comuni, le comunità montane, e loro consorzi
e associazioni ...».
La disciplina delle assenze per malattia dei dipendenti pubblici
in generale costituisce, dunque, espressione della potestà demandata
al legislatore statale di stabilire principi fondamentali nella
materia del «coordinamento e della finanza pubblica e del sistema
tributario» che l'art. 117, terzo comma, Cost. attribuisce alla
competenza legislativa concorrente delle regioni a statuto ordinario
ma anche, in virtù della clausola di maggior favore di cui all'art.
10, legge Cost. n. 3 del 2001, delle regioni a statuto speciale.
La previsione da parte dello statuto della Val d'Aosta (ex art.
3, lett. f) della legge n. 4 del 1948) di una mera competenza
integrativa-attuativa in materia di «finanze regionali e comunali»
porta, infatti, in all'estensione anche a tale regione della
particolare forma di autonomia di cui al nuovo art. 117 Cost., in
quanto più ampia rispetto a quella prevista dal rispettivo statuto
speciale (ex art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001).
Ciò determina la possibilità, per il legislatore statale, di
dettare principi fondamentali in subiecta materia, che, «spinti da
istanze di coesione nazionale», come affermato dalla giurisprudenza
costituzionale «possono imporre limiti complessivi alla crescita
della spesa corrente degli enti autonomi ...». Tali vincoli inoltre,
specifica ulteriormente la Corte «devono ritenersi applicabili anche
alle autonomie speciali, in considerazione dell'obbligo generale di
partecipazione di tutte le regioni, ivi comprese quelle a statuto
speciale, all'azione di risanamento della finanza pubblica: sentenza
n. 416 del 1995 e successivamente, anche con specifico riferimento
alle regioni a statuto speciale, le sentenze n. 417 del 2005 e nn.
353, 345 e 36 del 2004)» (in tal senso: Corte cost. sent. n. 82 del
2007).
Le disposizioni di cui all'art. 71, dunque, e in particolare
quelle di cui al primo comma, rappresentano l'espressione di un
principio tendenziale di risparmio di spesa che, come specificato
dallo stesso legislatore statale, se per le amministrazioni dello
Stato costituisce un'economia di bilancio per gli enti diversi dalle
prime, e dunque per le regioni, è volto al miglioramento di saldi di
bilancio.
Trattasi, in ogni caso, di un obiettivo di carattere generale che
lasciando comunque libere le autorità regionali in merito alla
destinazione del risparmio realizzato, pone loro il tendenziale ed
apprezzabile vincolo, anche in ragione del principio di buon
andamento ex art. 97 Cost., del miglioramento dei saldi di bilancio.
Le disposizioni di cui ai primi tre commi dell'art. 71 citato,
dunque, nella loro intrinseca connessione, costituiscono espressione
di indefettibili esigenze di carattere unitario (in un settore
particolarmente delicato quale è quello della spesa per il
personale), e, pertanto, si pongono quali disposizioni non derogabili
da parte delle autonomie speciali.
Come, del resto, affermato dalla Corte, i principi fondamentali
di una materia possono essere contenuti non solo in norme di
carattere generali ma anche in disposizioni apparentemente di
dettaglio che siano, tuttavia, specificamente dirette a realizzare
quegli obiettivi di carattere generale legati al contenimento della
spesa pubblica.
In tal senso Corte cost. n. 417 del 2005 - sia pure con
riferimento allo specifico caso degli obblighi informativi della
regione nei confronti della Corte dei conti in merito alla propria
situazione finanziaria - in cui si ricorda, peraltro, che alla
finalità dell'azione di coordinamento finanziario consegue che «a
livello centrale si possano collocare non solo la determinazione
delle norme fondamentali che reggono la materia, ma altresì la
determinazione di norme puntuali» ... La fissazione di dette norme da
parte del legislatore statale è diretta, infatti, a realizzare in
concreto la finalità del coordinamento finanziario - che per sua
natura eccede le possibilità di intervento dei livelli territoriali
sub-statali - (v. sentenze n. 376 del 2003 e n. 35 del 2005) e,
proprio perchè viene «incontro alle esigenze di contenimento della
spesa pubblica e di rispetto del patto di stabilità interno», è
idonea a realizzare l'ulteriore finalità del buon andamento delle
pubbliche amministrazioni (sentenza n. 64 del 2005).
Se, come già osservato, le disposizioni di cui ai primi tre
commi dell'art. 71 vanno qualificate come espressione di un principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, va altresì
osservato che tale principio, come più volte affermato da codesta
ecc.ma Corte, deve ritenersi applicabile anche alle autonomie
speciali, in considerazione dell'obbligo generale di tutte le
regioni, ivi comprese quelle a statuto speciale, di contribuire
all'azione di risanamento della finanza pubblica (sentenze n. 289 del
2008 ma v. anche sent. n. 190 del 2008; n. 169 e n. 82 del 2007).
Di qui il travalicamento delle competenze legislative al medesimo
attribuite da parte del legislatore della Val d'Aosta che, attraverso
la normativa impugnata (art. 2, commi 1, 2, e 3 della legge regionale
n. 5 del 2009) ha disciplinato in modo difforme la materia
dell'assenza per malattia dei dipendenti regionali.
In particolare, rimettendo interamente al contratto collettivo
regionale di lavoro l'ammontare della riduzione del trattamento
economico, oltretutto riferita ai soli primi cinque giorni di assenza
per malattia, quale che sia la durata del periodo di assenza, la
disposizione regionale rischia di vanificare del tutto e, in ogni
caso, di attenuare fortemente il conseguimento di quell'obiettivo
generale di risparmio fissato a livello statale così travalicando il
limite fissato alla competenza regionale dai principi fondamentali
posti dal legislatore statale.
2) Per le medesime motivazioni è altresì censurabile l'art. 3
della legge regionale della Val d'Aosta n. 3 del 2009, che, in
difformità con l'art. 72 del d.l. n. 112 del 2008 - da considerarsi
anche in tal caso norma interposta - consente che il personale in
servizio presso la regione possa chiedere di essere esonerato dal
servizio solamente nel corso del triennio antecedente la data di
maturazione dell'anzianità contributiva massima di 40 anni.
La normativa statale al menzionato art. 72 del d.l. n. 112 del
2008 introduce la possibilità per il dipendente pubblico che abbia
già raggiunto una determinata anzianità contributiva di ottenere
l'esonero dal lavoro fino al raggiungimento dell'anzianità
contributiva massima, mantenendo peraltro, il diritto alla
retribuzione nella ridotta misura del 50%. La facoltà di esonero,
peraltro, è contemplata nel corso del quinquennio antecedente la
data di maturazione dell'anzianità contributiva.
2a) Con riferimento all'articolo in esame dunque, la Regione Val
d'Aosta - la quale tra l'altro, dispone di potestà di emanare norme
legislative di integrazione ed attuazione delle leggi della
Repubblica nella sola materia della previdenza ed assistenza ex art.
3, lett. f), dello Statuto speciale - nel disciplinare l'istituto
particolare dell'«esonero» ha regolamentato un aspetto particolare
del rapporto di lavoro che, per le considerazioni già sopra esposte
sub 1a) attiene alla materia dell'ordinamento civile di cui all'art.
117, lett. l) Cost. e, dunque appartiene alla competenza esclusiva
statale.
Di qui la censurabilità dell'art. 3 della legge regionale n.
5/2009 nella misura in cui il legislatore regionale, disciplinando un
profilo del rapporto di lavoro tra regione ed i propri dipendenti, ha
invaso una competenza riservata in via esclusiva al legislatore
statale.
2b) D'altra parte, non vi è dubbio che l'applicazione
dell'istituto dell'esonero, se da un lato rappresenta un vantaggio
per il dipendente al quale, nel periodo de quo, è consentito di
svolgere attività lavorativa autonoma o altre attività autorizzate
cumulando i relativi redditi (art. 72, comma quinto) e continuando a
maturare, in ogni caso, il trattamento pensionistico (art. 72 comma
quarto), al contempo costituisce un indubbio un risparmio di spesa
per l'amministrazione, la quale corrisponde al dipendente che abbia
esercitato tale facoltà il solo 50% del trattamento retributivo.
L'aver limitato tale facoltà al solo triennio precedente il
raggiungimento dell'anzianità massima contributiva, dunque,
diminuisce le potenzialità di tendenziale risparmio volute dalla
normativa statale che, d'altra parte, dettando misure necessarie ed
urgenti per l'unitarietà del sistema nazionale finanziario e
tributario, costituisce normativa di principio per le regioni ovvero
esplicazione della potestà normativa concorrente di cui all'art.
117, terzo comma Cost. in materia di «coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario» (potestà normativa questa, come
già rilevato, da estendersi anche alla Regione Valle d'Aosta in
quanto più ampia rispetto alle previsioni statutarie, in virtù
della clausola di maggior favore contenuta nell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001).
Anche la particolare disciplina dell'istituto dell'esonero
costituisce pertanto, espressione di indefettibili esigenze di
carattere unitario, in un settore particolarmente delicato quale è
quello della spesa per il personale, in cui l'esigenza di porre dei
limiti alla complessiva crescita della spesa appare particolarmente
avvertita.
Di conseguenza, la relativa disciplina è data da disposizioni
non derogabili da parte delle autonomie speciali che, come già
osservato, partecipano al pari delle regioni ordinarie all'azione di
risanamento della finanza pubblica anche in conformità ai principi
di buon andamento di cui all'art. 97 Cost.

P. Q. M.
Alla luce di quanto sopra esposto si conclude affinchè sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale della legge regionale
della Valle d'Aosta n. 5 del 2 febbraio 2009 recante « Disposizioni
urgenti in materia di pubblico impiego regionale» pubblicata nel
B.U.R. n. 6 del 10 febbraio 2009:
quanto all'art 2, commi 1, 2 e 3, per contrasto con l'art.
117 secondo comma, lett. l) (ordinamento civile) e per contrasto con
1'art. 117, terzo comma nonchè con in principi di eguaglianza,
ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della p.a. di cui agli
artt. 3 e 97 Cost.;
quanto all'art. 3, per contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lett. l) (ordinamento civile) e con l'art. 117, terzo comma,
Cost. nonchè con principi di eguaglianza, ragionevolezza,
imparzialità e buon andamento della p.a. di cui agli artt. 3 e 97
Cost.
Unitamente all'originale notificato del ricorso si depositerà la
delibera del Consiglio dei ministri in data 27 marzo 2009 con
allegata relazione.
Roma, addì 9 aprile 2009
L'Avvocato dello Stato: Paola Palmieri