1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 4-4-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 50 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 dicembre 2011
Ordinanza del 14 dicembre 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale della Campania sul ricorso proposto da Schettini Alfredo contro ASL Napoli 1 Centro. Bilancio e contabilita' pubblica - Regioni sottoposte a piani di rientro del disavanzo sanitario e commissariate alla data di entrata in vigore della legge censurata - Previsione del divieto di intraprendere e proseguire azioni esecutive nei confronti di aziende sanitarie locali ed ospedaliere delle regioni stesse, fino al 31 dicembre 2012 - Previsione che i pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni stesse alle aziende sanitarie locali ed ospedaliere effettuati prima della data di entrata in vigore del d.l. n. 78/2010, convertito in legge n. 122/2010, non producono effetti dalla data suddetta fino al 31 dicembre 2012 e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale ed i tesorieri, i quali possano disporre, per le finalita' istituzionali dei predetti enti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo - Ingiustificato trattamento di privilegio degli enti regionali rispetto ai comuni debitori - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Lesione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione del principio di ragionevole durata del processo. - Legge 13 dicembre 2010, n. 220, art. 1, comma 51. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, commi primo e secondo, 41 e 111, comma secondo. (012C0113) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 4-4-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 4868 del 2011, integrato da motivi aggiunti,
proposto da: Alfredo Schettini, rappresentato e difeso dall'avv.
Fulvio Merlino, con domicilio eletto presso il suo studio, in Napoli,
via Parco Margherita n. 49;
Contro A.S.L. Napoli 1 Centro, rappresentato e difeso dagli avv.
Giuseppe Iervolino, Annamaria De Nicola, Ornella Giaculli, Annalisa
Intorcia, Franco Lembo, Rosa Maiello, Gianpiero Mesco, Isabella
Selvaggi, Maria Fusco, Anna Vingiani, con domicilio eletto in Napoli,
P. Nazionale 95 presso i Servizi Legali della Asl;
Ottemperanza al decreto ingiuntivo n. 7128 del 22 giugno 2009
emesso dal tribunale di Napoli;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di A.S.L. Napoli 1
Centro;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2011 il
dott. Fabrizio D'Alessandri e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Con il ricorso in esame, notificato il 5 settembre 2011, parte
ricorrente chiedeva l'ottemperanza del decreto ingiuntivo n.
7128/2009, emesso dal Tribunale Civile di Napoli, in data 18 giugno
2009, notificato il 30 luglio 2009 e successivamente rinotificato in
forma esecutiva il 18 dicembre 2009, con il quale era stato ingiunto
al Comune in epigrafe di pagare al ricorrente per la somma di euro
112.389,07, oltre interessi, nonchè spese e competenze di procedura;
In particolare, parte ricorrente, a fronte del mancato pagamento
di tali importi, chiedeva al presente T.A.R. di voler disporre
l'esecuzione del decreto ingiuntivo in epigrafe indicato, nominando a
tal fine un commissario ad acta che provvedesse al pagamento delle
somme dovute, a cura e spese del Comune in epigrafe;
Si costituiva in giudizio il Comune intimato formulando memorie
difensive.
Il Collegio rileva, in fatto, che, stante anche l'assenza di
contestazione sul punto da parte del Comune costituito, risulti
comprovato che il decreto ingiuntivo sia divenuto definitivo prima
della instaurazione del giudizio e che, pertanto, alla luce di
consolidata giurisprudenza anche di questa Sezione in ordine
all'efficacia di cosa giudicata del decreto ingiuntivo non opposto,
parte ricorrente possa agire in sede di giudizio di ottemperanza ai
sensi dell'art. 112 e seguenti del codice di procedura amministrativa
(ex multis T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 4 maggio 2010, n. 2463).
Rileva, altresì, che non risulta che il Comune intimato abbia
provveduto al pagamento, sebbene sia anche decorso il termine
dilatorio di 120 giorni dalla notificazione del titolo esecutivo,
concesso alle amministrazioni pubbliche dall'art. 14 del
decreto-legge n. 669 del 31 dicembre 1996 (convertito nella legge n.
30/1997, modificato dall'art. 147 legge n. 388 del 23 dicembre 2000,
e successivamente dall'art. 44 n. 269 del decreto-legge 30 settembre
2003, convertito, dalla legge n. 326 del 24 novembre 2003), per
completare le procedure ai fini dell'esecuzione dei provvedimenti
giurisdizionali aventi efficacia esecutiva e comportanti l'obbligo di
pagamento di somme di danaro, e, pertanto, il ricorso si presenta
come potenzialmente accoglibile.
Viene però in rilievo in senso ostativo la questione
dell'applicabilità, alla fattispecie in esame dell'art. 1, del comma
51, legge n. 220 del 12 dicembre 2010, che nel testo modificato
dall'art. 17, comma 4, lett. e), decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111
(che ha prorogato al 31 dicembre 2012 il termine originariamente
fissato nel 31 novembre 2012) dispone «Al fine di assicurare il
regolare svolgimento dei pagamenti dei debiti oggetto della
ricognizione di cui all'art. 11, comma 2, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, nonchè al fine di consentire l'espletamento delle
funzioni istituzionali in situazioni di ripristinato equilibrio
finanziario per le regioni già sottoposte ai piani di rientro dai
disavanzi sanitari, sottoscritti ai sensi dell'art. 1, comma 180,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, e
già commissariate alla data di entrata in vigore della presente
legge, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive
nei confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle
regioni medesime, fino al 31 dicembre 2012. I pignoramenti e le
prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle
regioni di cui al presente comma alle aziende sanitarie locali e
ospedaliere delle regioni medesime ... non producono effetti fino al
31 dicembre 2012...».
La Regione Campania infatti, con delibera della Giunta regionale
n. 1843 del 9 dicembre 2005 (Bollettino ufficiale della Regione
Campania - n. 1 del 2 gennaio 2006), ha adottato disposizioni per il
triennio 2006 - 2008 al fine di riportare l'equilibrio economico
delle Aziende sanitarie locali, delle Aziende ospedaliere, delle
Aziende ospedaliere universitarie e della Fondazione Pascale, in
conformità all'art. 1, comma 173, legge n. 311 del 30 dicembre 2004
(Finanziaria 2005), il quale ha subordinato l'accesso delle singole
Regioni al finanziamento integrativo a carico dello Stato (previsto
dal comma 164) alla stipula ed al rispetto di una precisa intesa tra
quest'ultimo e le Regioni, diretta a contenere la dinamica dei costi
con il ricorso a misure specifiche.
In seguito, con deliberazione n. 460 del 20 marzo 2007
(Bollettino Ufficiale della Regione Campania - n. 17 del 26 marzo
2007), la Giunta regionale ha approvato il Piano di Rientro dal
disavanzo e di riqualificazione e razionalizzazione del Servizio
Sanitario Regionale ai fini della sottoscrizione dell'Accordo tra
Stato e Regione Campania, ai sensi dell'art. 1, comma 180, della
citata legge n. 311/2004.
Con delibera del Consiglio dei Ministri del 24 luglio 2009, il
Governo ha nominato il Presidente pro tempore della giunta regionale
Campania, quale Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di
Rientro dal disavanzo sanitario, ai sensi dell'art. 4, commi 1 e 2,
del decreto-legge n. 159 del 1o ottobre 2007, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 222 del 29 novembre 2007, e successive
modifiche.
La delibera è stata poi confermata dalla delibera del Consiglio
dei Ministri del 23 aprile 2010, con la quale il Presidente pro
tempore della Regione Campania, in qualità di Commissario ad acta,
ha assunto il compito di proseguire nell'attuazione del Piano di
Rientro secondo i programmi operativi di cui all'art. 1, comma 88,
della legge n. 191 del 2009.
Ora l'accertato stato di dissesto finanziario riconducibile al
disavanzo sanitario potrebbe potenzialmente comportare l'applicazione
dell'art. 1, comma 51, legge n. 220 del 2010 con conseguente
inammissibilità del presente ricorso e frustrazione delle pretese
creditorie della società ricorrente.
Parte ricorrente ha sostenuto al riguardo che tale norma risulti
applicabile esclusivamente alle procedure di esecuzione forzata per
espropriazione dinanzi al giudice ordinario e non sia riferibile al
giudizio di ottemperanza.
Secondo parte ricorrente, difatti, la norma in esame avrebbe lo
scopo di garantire l'attuazione, attraverso i Piani di Rientro, un
percorso virtuoso di riequilibrio economico finanziario, unitamente a
quello di consentire la riorganizzazione del Servizio sanitario,
fermo restando il mantenimento dei livelli qualitativi e quantitativi
delle prestazioni, in coerenza con i livelli essenziali di assistenza
in materia sanitario.
Da ciò parte ricorrente dedurrebbe che la norma postuli solo
l'indispensabilità del mantenimento dei beni strumentali e
funzionali all'erogazione delle prestazioni sanitarie, che non
potrebbero essere sottratti alla loro destinazione funzionale, e di
essa andrebbe data una interpretazione restrittiva, nel senso della
sua applicabilità esclusivamente alle procedure di esecuzione
forzata in senso stretto, precludendo gli atti tipici del processo di
esecuzione, quali il pignoramento.
In particolare, non rientrerebbe nell'ambito di azione di questa
norma il giudizio di ottemperanza caratterizzato dalla mancata
aggressione di singoli beni strumentali al servizio e dalla nomina di
un commissario ad acta in grado di espletare il suo incarico senza
intaccare beni strumentali al servizio sanitario e le somme destinate
all'erogazione del servizio, reperendo in altro modo gli importi
necessari, magari mediante ricorso a finanziamenti.
A parere del Collegio la tesi di parte ricorrente non è fondata
e la norma in questione risulterebbe applicabile anche al giudizio
per ottemperanza.
Ciò in primo luogo per l'ampiezza del termine «azioni esecutive»
utilizzato dalla norma.
Fuori di dubbio risulta, a parere del Collegio, la valenza di
azione esecutiva del giudizio di ottemperanza soprattutto nei
riguardi dei provvedimenti del giudice ordinario.
In tal senso il giudizio di ottemperanza giunge all'esito di un
precedente provvedimento decisorio del giudice ordinario ed è volto
alla mera attuazione di quest'ultimo, tendendo al materiale
conseguimento, in fase esecutiva, di quanto statuto nella decisione
attuata.
Per la giurisprudenza, difatti, l'oggetto del giudizio di
ottemperanza è rappresentato dalla puntuale verifica da parte del
giudice dell'esatto adempimento da parte dell'Amministrazione
dell'obbligo di conformarsi al giudicato (C.d.S., sez. V, 3 ottobre
1997, n. 1108; sez. IV, 15 aprile 1999, n. 626; 17 ottobre 2000, n.
5512), al fine di far conseguire concretamente all'interessato
l'utilità o il bene della vita già riconosciutogli in sede di
cognizione.
In sede di giudizio di ottemperanza, difatti, non può essere
riconosciuto un diritto nuovo ed ulteriore rispetto a quello fatto
valere ed affermato con la sentenza da eseguire, anche se sia ad essa
conseguente o collegato (C.d.S., sez. IV, 17 gennaio 2002, n. 247),
non potendo essere neppure proposte domande che non siano contenute
nel «decisum» della sentenza da eseguire (C.d.S., sez. IV, 9 gennaio
2001 n. 49; 10 agosto 2000, n. 4459; Consiglio di stato, sez. V, 18
agosto 2010, n. 5817).
A fronte di statuizioni giudiziali rese dal giudice civile, il
giudice dell'ottemperanza svolge una mera attività esecutiva,
tant'è che non ha possibilità di integrare la decisione civile ed,
anzi, qualora gli si riconoscesse una «cognitio» piena, con
possibilità di modificare ed integrare la decisione del giudice
ordinario, si ammetterebbe la sindacabilità attraverso il giudizio
d'ottemperanza del rapporto sottostante ove difetta di giurisdizione.
La sfera di attinenza del giudizio di ottemperanza nei confronti
delle sentenza del giudice ordinario può quindi senz'altro essere
ascritta alle azioni esecutive.
A tale riguardo la giurisprudenza ha evidenziato come il giudizio
di ottemperanza possa assumere la prospettazione di giudizio misto
(di cognizione ed esecuzione al contempo) nei soli casi in cui si
tratta dell'esecuzione di sentenze del giudice amministrativo, e non
anche nel caso di sentenze del giudice ordinario (T.A.R. Calabria
Catanzaro, sez. I, 13 aprile 2011, n. 515).
La natura di giudizio misto è affermabile solo per la prima
delle ipotesi richiamate in quanto spesso la regola posta dal
giudicato amministrativo è una regola implicita, elastica,
incompleta, che spetta al giudice dell'ottemperanza completare ed
esplicitare. Sia le Sezioni Unite della Corte di cassazione (Cass.
sez. Un. , 30 giugno 1999, n. 376) che l'Adunanza Plenaria del
Consiglio di Stato (Ad. Plen. 15 marzo 1989, n. 7) hanno difatti
ritenuto che il giudice dell'ottemperanza, in caso di sentenze del
giudice amministrativo - diversamente da quanto accade in caso di
sentenze rese dal giudice di un altro ordine - ha il potere di
integrare il giudicato, nel quadro degli ampi poteri, tipici della
giurisdizione estesa al merito (e idonei a giustificare anche
l'emanazione di provvedimenti discrezionali), che in tal caso egli
può esercitare ai fini dell'adeguamento della situazione al comando
rimasto inevaso (cfr. anche Consiglio di stato, sez. VI, 16 ottobre
2007, n. 5409).
Infine, per quanto riguarda il giudizio di ottemperanza per
l'esecuzione di un decreto ingiuntivo non opposto, la giurisprudenza
ha condivisibilmente ritenuto che «il giudice amministrativo,
accertato il mancato pagamento delle somme ingiunte, è investito
solo della funzione di garantire gli adempimenti materiali per
soddisfare tale precetto, senza poter valutare le ragioni della
situazione debitoria e dell'imputabilità dell'inerzia riscontrata»
(T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. I, 13 aprile 2011, n. 515; T.A.R.
Lazio Roma, sez. III, 17 novembre 2008, n. 10251), assumendo compiti
meramente esecutivi.
Ulteriore prova della valenza esecutiva del giudizio di
ottemperanza è la pacifica alternatività, per l'esecuzione delle
sentenze del giudice ordinario, del rimedio del ricorso per
l'ottemperanza agli strumenti esecutivi previsti dal codice di
procedura civile, potendo la parte liberamente scegliere se agire in
sede di esecuzione civile ovvero in sede di giudizio di ottemperanza
(T.A.R. Sicilia Catania sez. III Sent., 14 luglio 2009, n. 1268).
Per tali rilievi il Collegio ritiene che presente giudizio di
ottemperanza sia qualificabile come «azione esecutiva» ai sensi
dell'art. 1, comma 51, della legge n. 220/2010.
In secondo luogo, a parere del Collegio, anche la rado della
disciplina in esame depone per l'applicabilità di quest'ultima norma
anche al giudizio di ottemperanza.
Appare evidente, difatti, che una normativa che dispone la
temporanea sospensione delle azioni esecutive allo scopo di
consentire il ripristino dell'equilibrio economico finanziario delle
aziende sanitarie ed ospedaliere delle regioni in dissesto, non possa
che riguardare tutte le azioni esecutive che riguardino i debiti
dell'ente, ovverosia tutte quelle procedure che, in attuazione di un
decisum di condanna, consentano procedure giudiziarie volte al
materiale pagamento dello stesso.
La ratio di dare la possibilità a tali enti di provvedere al
riequilibrio economico e finanziario e di riorganizzare il servizio,
risulterebbe, difatti, frustrata nel caso si consentisse
l'azionabilità di singoli crediti mediante il giudizio di
ottemperanza.
La possibilità da parte dei creditori di agire con lo strumento
alternativo (all'esecuzione civile) del giudizio di ottemperanza non
farebbe che frustrare la finalità della norma, consentendo
l'instaurazione di singole procedure di recupero dei crediti dinanzi
al giudice amministrativo con l'effetto di agirare sostanzialmente la
previsione di sospensione delle azioni esecutive posta per l'azione
davanti al giudice civile.
A tale riguardo non pare sufficiente, ai nostri fini, a
giustificare la possibilità di agire in ottemperanza la differenza
strutturale che presenta quest'ultima rispetto all'azione esecutiva
in sede civile, costituita dalla nomina di un commissario ad acta.
Non si vede, difatti, come il commissario ad acta investito del
singolo incarico possa procedere al pagamento del singolo debito
senza interferire con la finalità della norma di consentire
l'organica attuazione di programmi di riequilibrio economico
finanziario (e, nello specifico, del regolare svolgimento dei
pagamenti dei debiti oggetto dell'art. 11, comma 2, della legge n.
122/2010, che prevedeva una procedura di ricognizione dei debiti e la
predisposizione di un piano con le modalità ed i tempi di
pagamento).
La ratio della norma in esame non pare solo quella di sottrarre i
beni strumentali al servizio al riparo da singole azioni esecutive
idonee a distrarle dalla loro destinazione, bensì anche quella di
consentire la realizzazione di un organico programma di riassetto
economico finanziario.
Per tali rilievi il Collegio ritiene che anche la proponibilità
del giudizio d'ottemperanza sia assoggettata ai termini di
sospensione previsti dalla legge n. 220/2010.
Detto questo, però, il Collegio ritiene possa prospettarsi una
questione di possibile incostituzionalità dell'art. 1, comma 51,
legge n. 220 del 2010, con riferimento agli artt. 3, comma 1, 24,
commi 1 e 2, 41 e 111, comma 2, della Costituzione.
In tal senso peraltro si è già espresso il T.A.R. Campania
Salerno, sez. I, con le ordinanze di rimessione alla Corte
costituzionale n. 1479 ed n. 1481, entrambe del 7 settembre 2011, di
cui verranno in gran parte riprese le motivazioni.
Il Collegio, pur ravvisando l'identità delle questioni di
costituzionalità in questione ritiene però di dover sollevare
anch'esso questione di costituzionalità perchè, da un lato, le
questioni già oggetto di rimessione alla Corte costituzionale
riguardano ricorsi per l'ottemperanza che, al contrario di quello ora
in questione, sono stati instaurati prima dell'intervenuta modifica
dell'art. 1, comma 51, legge n. 220 del 2010 ad opera cui all'art.
17, comma 4, e), decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 e, pertanto, le
relative questioni erano formalmente riconducibili al testo della
norma antecedente alla modifica (anche se le ordinanze di rimessione
davano debitamente conto dell'intervenuta sopravvenienza normativa).
Dall'altro il Collegio ha tenuto conto di quanto indicato dalla
giurisprudenza civile ed, in particolare, dalla Corte di Cassazione,
sez. II, 24 novembre 2006, n. 4946, atteso altresì che l'art. 79 del
codice del processo amministrativo rinvia, per quanto riguarda le
cause di sospensione del processo al codice di procedura.
La pronuncia in questione si determinata negativamente in ordine
alla possibilità di sospensione del giudizio ex art. 295 c.p.c. nel
caso di pendenza di giudizio di costituzionalità sulla stessa
questione sollevata in altro giudizio, ritenendo che, ai sensi
dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953, quando in un giudizio civile
si pone una questione di costituzionalità, anche qualora penda, in
quanto sollevata in altro giudizio, la medesima questione avanti la
Corte costituzionale il giudice è tenuto, qualora ritenga la
questione rilevante, a investire a sua volta la Corte costituzionale
e solo per questa ipotesi che è prevista la sospensione del
giudizio.
Per quanto riguarda i profili di incostituzionalità, appare
opportuna in via preliminare una ricostruzione del quadro normativo
di riferimento.
Al riguardo, si rammenta che l'art. 2, comma 89, della legge n.
191 del 23 dicembre 2009 (Legge finanziaria 2010), per un periodo di
dodici mesi decorrenti dalla sua data di entrata in vigore (1°
gennaio 2010), impediva ai creditori di intraprendere o proseguire
azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie od ospedaliere
delle regioni che avessero sottoscritto i piani di rientro ai sensi
dell'art. 1, comma 180, della menzionata legge n. 311 del 2004, ciò
allo scopo di conseguire gli obiettivi sottesi ai piani medesimi,
volti ad aggredire i disavanzi verificatisi nel settore sanitario. La
norma stabiliva inoltre che i pignoramenti, eventualmente eseguiti,
non avrebbero vincolato gli enti debitori e ì tesorieri, i quali
avrebbero potuto ugualmente disporre delle somme per i loro fini
istituzionali. Quest'ultima previsione introduceva un meccanismo
retroattivo in grado di rendere del tutto inefficaci i pignoramenti
eseguiti in data antecedente l'entrata in vigore della legge e di
consentire agli enti debitori di rientrare nella piena disponibilità
delle somme dovute, ancorchè pignorate (cd. «svincolo delle somme»).
Le perplessità legate ai probabili profili di illegittimità
costituzionale e di contrasto con la normativa comunitaria, ha
indotto il legislatore a modificare la disposizione citata con l'art.
1, comma 23-vicies del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194 (c.d.
decreto Milleproroghe, convertito, con modificazioni, nella legge n.
25 del 26 febbraio 2010), il quale ha ridotto da dodici a due mesi
l'efficacia temporale del blocco delle azioni esecutive.
In virtù di questa modifica, a partire dal 1° marzo 2010, veniva
ripristinato il diritto dei creditori di agire in giudizio per il
soddisfacimento delle pretese vantate nei confronti delle aziende
sanitarie ed ospedaliere debitrici.
Sennonchè, la situazione di deficit complessivo del sistema
sanitario e le difficoltà, da parte delle aziende sanitarie ed
ospedaliere, di raggiungere l'auspicato riequilibrio
economico-finanziario, hanno tuttavia indotto il Governo ad
intervenire nuovamente. L'art. 11, comma 2, del decreto-legge 25
maggio 2010, n. 78 - convertito, con modificazioni, nella legge 30
luglio 2010, n. 122 - stabiliva infatti che «Per le regioni già
sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari, sottoscritti
ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n.
311, e successive modificazioni, e già commissariale alla data di
entrata in vigore del presente decreto-legge, al fine di assicurare
il conseguimento degli obiettivi dei medesimi piani di rientro nella
loro unitarietà, anche mediante il regolare svolgimento dei
pagamenti dei debiti accertati in attuazione dei medesimi piani, i
Commissari ad acta procedono, entro 15 giorni dall'entrata in vigore
del presente decreto-legge, alla conclusione della procedura di
ricognizione di tali debiti, predisponendo un piano che individui
modalità e tempi di pagamento. Al fine di agevolare quanto previsto
dal presente comma ed in attuazione di quanto disposto nell'Intesa
sancita dalla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 3 dicembre
2009, all'art. 13, comma 15, fino al 31 dicembre 2010 non possono
essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle
aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime».
Questa norma - rispetto all'art. 2, comma 89, legge n. 191 del 2009 -
presentava la novità sostanziale di non contemplare più lo
«svincolo delle somme».
In seguito, il legislatore - con l'art. 1, comma 51, legge n. 220
del 2010 - ha riproposto la precedente disposizione nella sua
interezza, posticipando però al 31 dicembre 2010 il termine sino al
quale non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei
confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni
medesime ed ha reinserito il principio secondo cui i pignoramenti e
le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle
regioni alle aziende sanitarie locali e ospedaliere, effettuati prima
della data di entrata in vigore del decreto-legge n. 78 del 2010, non
producono effetti dalla suddetta data fino al 31 dicembre 2011 e non
vincolano gli enti del servizio sanitario regionale e i tesorieri i
quali possono disporre, per le loro finalità istituzionali, delle
somme ad essi trasferite durante il suddetto periodo.
Infine l'art. 17, comma 4 e), decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(entrato in vigore il 6 luglio 2011) convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, ha modificato il suindicato
articolo l'art. 1, comma 51, legge n. 220 del 2010, portando al 31
dicembre 2012 il termine sino al quale non possono essere intraprese
o proseguite azioni esecutive e quello sino al quale i pignoramenti e
le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle
regioni alle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni
medesime, effettuati prima della data di entrata in vigore del
decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 122 del 2010, non producono effetti e non vincolano gli enti
del servizio sanitario regionale e i tesorieri.
Illustrato il quadro normativo di riferimento, il Collegio è
dell'avviso che, per quanto la disposizione contenuta all'art. 1,
comma 51, legge n. 220 del 2010, così come modificata dall'art. 17,
comma 4, lett. e), decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, sia ispirata
dall'intento di contribuire al risanamento, nel settore sanitario,
dei bilanci deficitari delle amministrazioni regionali, la stessa
presenti possibili molteplici violazioni di fondamentali principi di
diritto espressamente tutelati dalla Costituzione e dal diritto
comunitario.
Pertanto, avuto riguardo alla concreta incidenza della richiamata
normativa sui diritti creditori di parte ricorrente, il Collegio
ritiene - riprendendo gli assunti motivazionali delle suindicate
ordinanze n. 1479 ed n. 1481 del T.A.R. Salerno - che i dubbi stilla
legittimità costituzionale del citato art. 1, comma 51, si
presentino non manifestamente infondati, sotto plurimi e concorrenti
profili.
L'art. 1, comma 51, legge n. 220 del 2010 presenta aspetti di
contrasto con l'art. 24, commi 1 e 2, e 111, comma 2, della
Costituzione perchè introduce una norma speciale che elide la
possibilità della soddisfazione concreta ed effettiva dei diritti
del creditore in applicazione delle norme di diritto comune.
L'entrata in vigore della citata disposizione ha in pratica reso
inutile la possibilità riconosciuta ai creditori di agire in
giudizio al fine di ottenere il soddisfacimento delle obbligazioni
dagli stessi vantate nei confronti delle aziende sanitarie ed
ospedaliere delle Regioni soggette a commissariamento per dissesto
finanziario.
Ciò appare ancora più evidente ove si consideri che la norma
contestata ha reintrodotto la previsione secondo la quale divengono
del tutto inefficaci i pignoramenti eseguiti in data antecedente
l'entrata in vigore della legge e consente agli enti debitori di
rientrare nella piena disponibilità delle somme dovute, ancorchè
pignorate.
Una norma della specie, incidendo retroattivamente su posizioni
consolidate per effetto di una procedura esecutiva giurisdizionale si
pone in evidente contrasto con il principio di effettività del
diritto di difesa sancito dall'art. 24, commi 1 e 2.
Si palesa inoltre la violazione del principio del giusto processo
proclamato dall'art. 111, comma 2, perchè la norma censurata, da un
lato, altera la condizione di parità tra le parti, ponendo
l'amministrazione in una posizione di ingiustificato privilegio e,
dall'altra, incide sulla ragionevole durata del processo.
Non sembra deporre, in senso contrario, la considerazione secondo
la quale il legislatore, con la norma contestata, non ha inteso
privare in via definitiva i creditori delle aziende sanitarie o
ospedaliere di promuovere azioni a tutela del proprio diritto, ma lo
ha soltanto sospeso per un tempo determinato, allo scopo di agevolare
in concreto le possibilità delle regioni di rientrare dal dissesto
finanziario ed evitare, nel frattempo, che le stesse siano sottoposte
alla pressione derivante dalle esposizioni debitorie delle aziende
sanitarie ed ospedaliere.
Per questa ragione e per un limitato intervallo di tempo, i
debiti delle predette aziende sono semplicemente congelati, ciò a
tutela dell'interesse pubblico al corretto andamento dei conti
pubblici e, pertanto, a beneficio della collettività .
È facile sul punto ribattere che una mera sospensione del
diritto di azione a tutela del proprio credito può produrre effetti
considerevoli sulla situazione economica e patrimoniale del
creditore. Peraltro, l'efficacia limitata nel tempo di tale
sospensione è nei fatti smentita dalla prassi seguita dal
legislatore che, negli scorsi anni e, da ultimo, con il recente
decreto-legge n. 98/2011, ricorre allo strumento della proroga allo
scopo di mantenere in vita il regime speciale.
Sicchè, la fissazione di un termine finale di efficacia della
norma derogatoria di diritto speciale appare sempre più spesso un
meccanismo elusivo al quale il legislatore ricorre per rendere in
apparenza più «digeribili» misure legislative volte in concreto a
disattivare a tempo indeterminato - grazie all'espediente delle
proroghe - l'efficacia del diritto ordinario.
In senso contrario alla censura di violazione dell'art. 111,
comma 2, Cost. potrebbe osservarsi che un'eventuale azione del
creditore proposta nei confronti delle aziende sanitarie o
ospedaliere, in presenza di una normativa che sospende il pagamento
dei relativi crediti, sarebbe suscettibile di pronuncia di
inammissibilità in rito, salvo la possibilità di proporre
nuovamente l'azione giurisdizionale, una volta che la normativa
derogatoria esaurisca i suoi effetti per lo spirare del termine
finale fissato per legge.
In questo senso, un'eventuale lesione del principio della
ragionevole durata del processo, potrebbe eventualmente porsi per i
ritardi registrati nel giudizio successivo che affronti il merito
della questione.
A questa osservazione è facile tuttavia replicare che il
principio della ragionevole durata del processo va sempre collegato
alla pretesa sostanziale che si intende fare valere in giudizio.
In altri termini, per valutare se un processo si è svolto in
tempi ragionevoli occorre considerare la durata complessiva della
vicenda giudiziaria in relazione alla pretesa di diritto sostanziale
per la quale il soggetto ha adito il giudice, essendo del tutto
indifferente che per quella pretesa siano state proposte in
successione una pluralità di azioni.
Utile appare, in proposito, uno sguardo sull'ordinamento
comunitario.
L'art. 47 della Carta dei Diritti fondamentali dell'Unione
Europea del 7 dicembre 2000, cd. Carta di Nizza, adottata il 12
dicembre 2007 a Strasburgo, garantisce, quale diritto dell'Unione, il
diritto di ogni individuo ad un ricorso effettivo dinanzi ad un
giudice indipendente ed imparziale ed entro un termine ragionevole.
Sul punto, si rammenta che l'art. 6, 1° par., del Trattato di
Lisbona sancisce che «L'Unione riconosce i diritti, le libertà e i
principi sanciti nella Carta dei Diritti fondamentali dell'Unione
Europea del 7 dicembre 2000 (Carta di Nizza), adottata il 12 dicembre
2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei Trattati».
Il divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive nei
confronti delle amministrazioni sanitarie pubbliche di Regioni in
dissesto, divieto operante, per effetto della sovrapposizione di
normative succedutesi nel tempo, da circa due anni con probabilità
di proroghe, sembra porsi in aperto contrasto con il diritto
dell'individuo ad un ricorso effettivo dinanzi ad un giudice terzo ed
imparziale, da concludersi peraltro entro un termine ragionevole.
La norma in discussione impedisce al creditore - persona fisica o
giuridica che sia - l'esercizio del diritto soggettivo individuabile
in una posizione giuridica di vantaggio consistente nel potere di
agire nei confronti di altri soggetti, tra cui le pubbliche
amministrazioni, per il soddisfacimento di interessi espressamente
riconosciuti dall'ordinamento.
L'art. 1, comma 51, legge n. 220 del 2010 presenta inoltre
aspetti di contrasto con l'art. 3, comma 1, della Costituzione.
A fronte dell'improcedibilità dell'azione esecutiva e
dell'odierno ricorso per ottemperanza, il diritto di credito vantato
in virtù di un titolo esecutivo è subordinato all'adozione di atti
amministrativi aventi natura previsionale e programmatica ed, in
quanto tali, di contenuto del tutto generico.
Il creditore si trova quindi nell'impossibilità di realizzare
liberamente la propria attività economica, allo scopo di ricavarne
un legittimo profitto, in particolare laddove operi nel territorio
della Regione Campania, con palese discriminazione rispetto ai
creditori di aziende sanitarie ed ospedaliere ubicate, invece, in
altre regioni per le quali un simile impedimento non sussiste.
Ne deriva una evidente disparità di trattamento, in contrasto al
principio di eguaglianza sancito dall'art. 3, comma 1, della
Costituzione,
Nè, in senso contrario, la previsione contenuta all'art. 1,
comma 51, legge n. 220 del 2010 appare assistita dai principi di
ragionevolezza e di adeguatezza.
Ed invero, il rinvio della data di adempimento delle obbligazioni
- le quali, per loro natura, non possono che riferirsi ad impegni
assunti per il passato - si pone come un mero artificio per tamponare
l'esposizione finanziaria della Regione in dissesto ma non sembra
francamente in grado di realizzare l'obiettivo del rientro.
Benchè i rapporti debitori abbiano contribuito ad incrementare
la situazione di dissesto, è tuttavia evidente che il risanamento
dei conti è conseguibile con ben diversi strumenti; valga tra tutte
l'Osservazione che, comunque, i debiti pregressi, sebbene sospesi,
continuano a fare parte della massa passiva del bilancio contabile
dell'ente e che, in ogni caso, andranno pagati con la sola incertezza
circa l'an.
Il risanamento infatti può realizzarsi grazie ad una complessa
attività programmatoria e di cooperazione tra Stato e Regione,
secondo modalità tra costoro concordate volte a scadenzare il
contenimento e la razionalizzazione della spesa per il futuro.
È questa infatti la direzione indicata dall'art. 1, comma 180,
della menzionata legge n. 311 del 2004.
In questo senso, una previsione legislativa, quale l'art. 1,
comma 51, legge n. 220 del 2010, che preclude la richiesta di
adempimento sino ad una data determinata non appare nè adeguata nè
ragionevole perchè, nel bilanciamento tra i contrapposti interessi,
quello del privato di ricevere soddisfazione della propria legittima
pretesa pecuniaria, in virtù della piana applicazione delle comuni
regole del diritto privato e del diritto processuale civile, e quello
pubblico, volto a ristabilire ordine nei conti dell'ente, sacrifica
pesantemente il primo senza che vi sia una reale contropartita in
favore del secondo.
La normativa censurata presenta inoltre elementi di contrasto
anche con il principio della libertà di iniziativa economica
privata, sancito dall'art. 41 Cost.
Spesso, i soggetti che intrattengono rapporti economici con le
amministrazioni pubbliche sanitarie sono in prevalenza imprenditori,
i quali hanno stipulato con queste contratti per la fornitura di beni
o di servizi a seguito di procedure di evidenza pubblica.
Per un imprenditore, in misura forse più accentuata rispetto ad
un ordinario creditore, la puntualità nel ricevere i pagamenti
costituisce un fattore decisivo per il buon andamento dell'azienda.
L'affidabilità del contraente nell'adempiere alle obbligazioni
assunte nei tempi pattuiti, rende possibile una saggia e più serena
programmazione dell'attività d'impresa, ridimensiona notevolmente la
necessità del ricorso ad onerosi prestiti e finanziamenti bancari,
consente all'imprenditore di rispettare le scadenze di pagamenti ai
quali sia a sua volta tenuto.
Non a caso, i rilevanti condizionamenti che la materia dei
pagamenti produce sul libero mercato e la concorrenza hanno
sollecitato l'interesse dell'ordinamento comunitario.
Sul punto, la direttiva 2000/35/CE - che sarà sostituita, con
effetto dal 16 marzo 2013, dalla Direttiva UE del Parlamento e del
Consiglio n. 7 del 16 febbraio 2011 - ha introdotto a livello
comunitario una normativa generale contro i ritardi di pagamento
nelle transazioni commerciali.
Nel settimo considerando, la direttiva chiarisce infatti che i
periodi di pagamento eccessivi ed i ritardi di pagamento impongono
pesanti oneri amministrativi e finanziari alle imprese, in
particolare a quelle di piccole e medie dimensioni, dando origine a
problemi che costituiscono una tra le principali cause d'insolvenza e
determinano la perdita di numerosi posti di lavoro.
Poichè, come chiarisce l'ottavo considerando, in alcuni Stati
membri i termini contrattuali di pagamento differiscono notevolmente
dalla media comunitaria, le differenze tra le norme in tema di
pagamento e le prassi seguite negli Stati membri costituiscono un
ostacolo al buon funzionamento del mercato interno.
Questa situazione limita notevolmente le transazioni commerciali
tra gli Stati membri, in contrasto all'articolo 1 4 del Trattato,
secondo il quale gli operatori economici dovrebbero essere in grado
di svolgere le proprie attività in tutto il mercato interno in
condizioni tali da garantire che le operazioni transfrontaliere non
comportino rischi maggiori di quelle interne.
L'applicazione di norme sostanzialmente diverse alle operazioni
interne e a quelle transfrontaliere comporterebbe la creazione di
distorsioni della concorrenza.
Il legislatore italiano ha dato attuazione alla richiamata
direttiva 2000/35/CE, con il decreto legislativo 9 ottobre 2002, n.
231 che ha incluso nel suo ambito di applicazione anche le pubbliche
amministrazioni, ciò allo scopo di contrastare la loro cronica e
deprecabile lentezza di quest'ultime nell'adempiere ai propri debiti.
L'art. 4, comma 1, decreto legislativo n. 231 del 2002 ha fissato
il fondamentale principio secondo cui gli interessi (moratori)
decorrono, automaticamente, dal giorno successivo alla scadenza del
termine per il pagamento.
Non può passare inosservato lo strabismo del legislatore
italiano che, da un lato, con il d. lgs. 231/2002 traccia una
disciplina generale, anche in attuazione della normativa comunitaria,
volta a pressare le amministrazioni pubbliche, tendenzialmente
recalcitranti, ad effettuare con regolarità e tempestività i
pagamenti dovuti e, dall'altro, con l'art. 1, comma 51, L. n. 220 del
2010, consente una deroga speciale per presunte superiori ragioni di
finanza pubblica.
Tale deroga appare invero vessatoria solo ove si rifletta sulla
circostanza che, a parti invertite, ossia nei casi in cui sia
l'amministrazione ad essere creditrice, in particolare nel caso delle
obbligazioni di natura fiscale e previdenziale, il legislatore
appronta un ben più efficace inventario di strumenti esecutivi per
forzare l'adempimento.
Tutto quanto premesso:
alla luce dei riassunti rilievi, la questione di legittimità
costituzionale dell'1, comma 51, citato si appalesa prima facie:
a) rilevante, in quanto la disposizione costituisce unico ed
immediato paradigma normativo di riferimento che comporta
l'inammissibilità dell'odierno ricorso ed alla cui dichiarazione di
illegittimità costituzionale può seguire una pronuncia nel merito
satisfattiva delle pretese di parte ricorrente;
b) non manifestamente infondata, alla luce delle esposte
considerazioni critiche.
Pertanto, in applicazione dell'art. 23 della legge costituzionale
n. 87 del 1953 e, riservata, ogni altra decisione all'esito del
giudizio innanzi alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la
soluzione dell'incidente di costituzionalità, deve essere disposta
la sospensione del giudizio e la remissione degli atti alla Corte
costituzionale, affinchè si pronunci in proposito.

P. Q. M.

a) Dichiara rilevanti per la decisione del giudizio di
ottemperanza proposto con il ricorso di cui al R.G. n. 4868/2011 e
non manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 51, della Legge 13 dicembre 2010,
n. 222, nei termini e per le ragioni esposti in motivazione, per
contrasto con gli articoli 3, comma 1, 24, commi 1 e 2, 41, 111,
comma 2, della Costituzione;
b) Sospende il giudizio in corso;
c) Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati;
d) Dispone la trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale insieme a tutti del
procedimento (previa formazione dell'indice ex art. 36 disp. att.
c.p.c.) e con la prova delle predette notificazioni e comunicazioni,
alla Corte Costituzionale.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8
novembre 2011.

Il Presidente: Nappi


L'estensore: D'Alessandri