1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 12-1-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 212 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 febbraio 2021
Ordinanza del 3 febbraio 2021 del Tribunale di Napoli nel procedimento di esecuzione proposto da Mauriello Giuseppe contro l'Azienda sanitaria locale Napoli 1 Centro e Banco di Napoli S.p.a.. Esecuzione forzata - Sanita' pubblica - Misure connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale - Termine di applicabilita' fino alla data del 31 dicembre 2020, successivamente prorogato, dall'art. 3, comma 8, del d.l. n. 183 del 2020, sino al 31 dicembre 2021. - Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, art. 117, comma 4. (21C00299) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 12-1-2022)

TRIBUNALE DI NAPOLI
V sezione civile

Il Giudice dell'esecuzione;
Letti gli atti della procedura espropriativa sopra indicata;
Sciogliendo la riserva di cui all'udienza del 4 gennaio 2021;

Osserva

1. La presente procedura espropriativa è stata promossa nei
confronti della Azienda sanitaria locale Napoli I Centro dall'avv.
Giuseppe Mauriello, con atto notificato il 6-9 marzo 2015, in forza
della sentenza n. 925 del 26 gennaio 2009 del Tribunale di Napoli di
condanna al pagamento della somma di euro 3.500,00 (oltre accessori),
a titolo di spese legali.
Nel corso della procedura, il terzo pignorato Banco di Napoli
S.p.a. (quale tesoriere del sopra citato ente), richiamando il
disposto dell'art. 35, comma 8, lettera B), decreto-legge n. 66/2014,
convertito in legge n. 89/2014 (che ha introdotto il comma 5-bis
dell'art. 1 del decreto-legge n. 9/1993, convertito in legge n.
67/1993), ha dato atto della comunicazione della delibera di
impignorabilità da parte dell'ASL relativa al trimestre in cui il
pignoramento è stato notificato e delle delibere successive ed ha
affermato «non essere debitore di somme di cui possa impedire al
debitore esecutato di disporre».
A fronte di siffatta dichiarazione, con ordinanza depositata l'11
marzo 2016 è stata dichiarata la nullità del pignoramento e
l'improcedibilità dell'azione esecutiva.
Il creditore ha proposto opposizione agli atti esecutivi, da cui
è scaturita la sentenza n. 6341/2018, con la quale questo ufficio ha
accolto l'opposizione, revocando la citata ordinanza di
improcedibilità, dichiarando venuto meno il vincolo di
impignorabilità ex lege posto sulle somme giacenti presso il Banco
di Napoli sulle somme pignorate dal creditore.
Il creditore ha, quindi, ritualmente riassunto la procedura,
chiedendo l'assegnazione delle somme.
2. Tanto premesso, alla luce della documentazione depositata dal
creditore questo giudice sarebbe chiamato a pronunciare ordinanza di
assegnazione delle somme oggetto della dichiarazione di quantità del
terzo.
Tuttavia, occorre considerare come - nelle more della presente
procedura - sia sopravvenuta la disposizione dell'art. 117, quarto
comma, del decreto-legge n. 34/2020, convertito in legge n. 77/2020,
da ritenersi applicabile indistintamente a tutte le procedure
esecutive, non potendo ritenersi esclusa quella che ci occupa,
nonostante sia risalente nel tempo e sia intervenuta una sentenza
definitiva sulla citata questione di impignorabilità.
Con diverse ordinanze, questo Tribunale, nella persona del dott.
Valerio Colandrea, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale.
Condividendo integralmente le ragioni esposte a sostegno della
incostituzionalità della norma, l'esponente le fa proprie,
riproponendole di seguito.
3. La disposizione dell'art. 117, quarto comma, del D,L. n. 34
del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020, si compone di tre
periodi a tenore dei quali:
«Al fine di far fronte alle esigenze straordinarie ed urgenti
derivanti dalla diffusione del COVID-19 nonchè per assicurare al
Servizio sanitario nazionale la liquidità necessaria allo
svolgimento delle attività legate alla citata emergenza, compreso un
tempestivo pagamento dei debiti commerciali, nei confronti degli enti
del Servizio sanitario nazionale di cui all'art. 19 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, non possono essere intraprese o
proseguite azioni esecutive» (primo periodo);
«I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse
finanziarie trasferite dalle regioni agli enti del proprio Servizio
sanitario regionale effettuati prima della data di entrata in vigore
del presente provvedimento non producono effetti dalla suddetta data
e non vincolano gli enti del Servizio sanitario regionale e i
tesorieri, i quali possono disporre, per le finalità dei predetti
enti legate alla gestione dell'emergenza sanitaria e al pagamento dei
debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto
periodo» (secondo periodo);
«Le disposizioni del presente comma si applicano fino al 31
dicembre 2020» (terzo periodo).
Peraltro, l'art. 3, comma 8, del decreto-legge n. 183 del 2020
(in corso di conversione) ha prorogato il termine di applicabilità
del divieto di azioni esecutive così sancito sino al «31 dicembre
2021».
Orbene, per quanto in questa sede specificamente interessa
occorre interrogarsi sul significato da attribuirsi alla fattispecie
di improcedibilità così disciplinata per la parte concernente le
procedure espropriative già pendenti nei confronti degli enti del
Servizio sanitario nazionale.
Al riguardo, ritiene questo giudice che venga in gioco una
fattispecie di definitiva «improcedibilita'» delle esecuzioni già
intraprese.
Queste le ragioni.
3.1. Anzitutto, a sostegno di tale interpretazione milita il
tenore letterale della disposizione di legge.
Invero, il legislatore ha espressamente sancito un divieto
generalizzato di agire esecutivamente nei confronti degli enti del
Servizio sanitario nazionale (ovviamente, per il limitato periodo
preso in considerazione della norma): viene cioè inibito tanto
l'avvio, quanto l'ulteriore prosieguo delle procedure espropriative
in danno di siffatti enti.
Peraltro, sotto il profilo dell'interpretazione letterale non
deve trascurarsi come l'ordinamento non ignori disposizioni normative
che, per contro, disciplinano espressamente peculiari fattispecie di
sospensione di procedure espropriative nei confronti di determinate
categorie di enti pubblici, fattispecie collegate ad esigenze lato
sensu «finanziarie» ed emergenziali: il riferimento è alla
previsione dell'art. 243-bis, quarto comma, T.U.E.L., la quale
statuisce la sospensione delle procedure espropriative pendenti nei
confronti di enti locali sottoposti ad una procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale (sospensione operante dalla data della
relativa deliberazione e sino all'approvazione del piano di
riequilibrio).
Dunque, la circostanza per cui il sopra citato art. 117 abbia
optato per una differente formulazione incentrata sull'espressa
previsione di improcedibilità (piuttosto che sul meccanismo della
sospensione) appare sintomo di una scelta significativamente diversa,
nel senso, cioè, della vera e propria «caducazione» del vincolo del
pignoramento e non già del mero arresto temporaneo dell'ulteriore
corso dell'esecuzione con salvaguardia del vincolo già esistente.
Nè significativi elementi per una diversa soluzione provengono
dalla relazione di accompagnamento al testo del decreto-legge n. 34
del 2020, relazione nella quale la previsione del quarto comma
dell'art. 117 viene giustificata sotto forma di «sospensione
temporanea delle azioni esecutive nei confronti degli enti sanitari
fino al 31 dicembre 2020».
Invero, occorre considerare che:
da un lato, i lavori preparatori di un testo normativo
possono al più disvelare l'intentio sottesa all'intervento
legislativo, ma non escludono che il significato della previsione
adottata debba desumersi dall'assetto che la norma abbia
concretamente assunto nella formulazione letterale e
logico-sistematica;
dall'altro lato, a parte l'estrema stringatezza della
relazione di accompagnamento non può non concordarsi sul carattere
a-tecnico della terminologia adoperata, atteso che - attraverso una
denominazione onnicomprensiva - si è inteso in realtà esprimere e
il concetto di una sostanziale e generalizzata inibitoria delle
azioni esecutive (tanto quelle avviate ex novo nel periodo
considerato, quanto quelle già pendenti).
3.2. In secondo luogo, ed in collegamento con l'esegesi letterale
della disposizione, occorre tener conto della ratio dell'intervento
normativo quale esplicitata nell'incipit del comma 4 (si ribadisce:
«al fine di far fronte alle esigenze straordinarie ed urgenti
derivanti dalla diffusione del COVID-19 nonchè per assicurare al
Servizio sanitario nazionale la liquidità necessaria allo
svolgimento delle attività legate alla citata emergenza ...»).
A ben vedere, la finalità affermata expressis verbis dal
legislatore di «assicurare al Servizio sanitario nazionale la
liquidità necessaria» potrebbe essere realizzata unicamente
attraverso una qualche forma di liberazione delle somme vincolate,
laddove invece - qualora si opinasse nei termini di una mera
temporanea sospensione dell'ulteriore corso della procedura - i beni
pignorati resterebbero comunque vincolati alla soddisfazione dei
crediti azionati esecutivamente, in tal modo determinandosi la
vanificazione del risultato legislativamente prefissato.
In tale prospettiva, cioè, il divieto di proseguire le procedure
già pendenti apparirebbe privo di sostanziale ed utile
giustificazione: non sarebbe infatti idoneo ad assicurare un
risultato effettivo nè per l'ente esecutato (stante la persistenza
del vincolo sulle somme pignorate), nè per il creditore che abbia
già avviato l'azione esecutiva (per il quale vi sarebbe un
differimento della possibilità di procedere al soddisfacimento delle
proprie ragioni sulle somme comunque già vincolate).
3.3. La soluzione qui prospettata trova un ulteriore supporto
nell'interpretazione logico-sistematica della previsione del quarto
comma dell'art. 117 e, in particolar modo, nell'esegesi congiunta
delle disposizioni contenute nel primo e nel secondo periodo.
Al riguardo, si è visto come - dopo l'affermazione generale
contenuta nel primo periodo in ordine al divieto di iniziare o
proseguire azioni esecutive nei confronti degli enti del Servizio
sanitario nazionale - il secondo periodo della disposizione in esame
contenga una disposizione ad hoc per i procedimenti già pendenti.
In particolare, la previsione si dipana in una duplice e
complementare direzione:
da un lato, vi è la comminatoria di una (per certi versi
singolare) sopravvenuta «inefficacia» del pignoramento;
dall'altro lato, è espressamente sancito il recupero della
piena «disponibilita'» delle somme ad opera degli enti del Servizio
sanitario e dei rispettivi tesorieri.
Ciò posto, ritiene questo giudice che - pur a fronte di una
formulazione non del tutto perspicua - la previsione in discorso si
riferisca a tutti i pignoramenti già pendenti e non solo a quelli
che investano determinati beni (ovverosia, le rimesse finanziarie
provenienti dalle regioni).
Invero, in punto di diritto sarebbe difficilmente ipotizzabile un
pignoramento che investa rimesse finanziarie provenienti dalle
regioni: come noto, gli enti del Servizio sanitario nazionale sono
soggetti al regime di tesoreria unica ai sensi della legge n. 720 del
1984, ragion per cui - ai sensi dell'art. 1-bis della legge in
questione - l'azione esecutiva non può che svolgersi nei confronti
del soggetto preposto al servizio di tesoreria ed in relazione alle
somme giacenti sulle relative contabilità speciali.
Dunque, una limitazione della portata della disposizione del
secondo periodo ai soli pignoramenti concernenti le rimesse
finanziarie provenienti dalle regioni si tradurrebbe nello
svuotamento di significato della disposizione legislativa in esame,
laddove, al contrario, l'origine «emergenziale» non esclude che essa
debba essere collocata pur sempre nel quadro di un determinato
«sistema», ciò che rappresenta il sostrato alla luce del quale
ricostruire il significato della previsione medesima.
Nel quadro così delineato, allora, il riferimento alle rimesse
finanziarie deve leggersi in collegamento non già ai pignoramenti
pregressi (i quali non potrebbero che riguardare - si ribadisce - il
saldo di cassa gestito dal soggetto tesoriere), bensì alle
prenotazioni a debito eventualmente operate, il che giustifica la
portata della specificazione contenuta.
In questa prospettiva, dunque, la previsione del secondo periodo
non appare disciplinare una fattispecie distinta (e speciale)
rispetto a quella del primo periodo, bensì costituisce la
specificazione - con riferimento alle procedure pregresse - del
divieto generale di agire esecutivamente già sancito nel primo
periodo.
In altri termini, il senso della disposizione è di specificare
le conseguenze del divieto di prosecuzione delle azioni esecutive in
relazione alle procedure già pendenti, contemplando per esse un
meccanismo di sopravvenuta perdita di efficacia del vincolo del
pignoramento e - in via del tutto speculare - affermando la piena
disponibilità delle somme da parte degli enti debitori e dai
rispettivi tesorieri.
3.4. Infine, un ultimo argomento può individuarsi in una
prospettiva per così dire «storica», ponendo mente all'immediato
antecedente della disposizione in esame: ovverosia, la previsione
dell'art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010, la quale pare
aver rappresentato il modello normativo al quale il legislatore
dell'emergenza si è materialmente ispirato.
Sotto questo profilo, infatti, il tenore dell'art. 117, quarto
comma, del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77
del 2020, risulta pressochè coincidente - mutatis mutandis - con
quello di cui alla prima versione dell'art. 1, comma 51, della legge
n. 220 del 2010 (ovverosia, la versione vigente prima della novella
operata con l'art. 6-bis del decreto-legge n. 158 del 2012,
convertito in legge n. 189 del 2012).
A ben vedere, entrambe le disposizioni:
contengono l'esplicitazione in premessa dell'esigenza
perseguita dal legislatore di assicurare la concreta operatività di
pagamenti a cura degli enti del Servizio sanitario nazionale (nel
primo caso in dipendenza della procedura di ricognizione dei debiti
per le regioni soggette a piani di rientro dei disavanzi sanitari;
nel secondo caso in collegamento con l'attività derivante
dall'emergenza epidemiologica per il COVID-19);
affermano conseguentemente un identico divieto di azioni
esecutive onde assicurare il raggiungimento della finalità così
affermata (testualmente sancendosi che «non possono essere intraprese
o proseguite azioni esecutive»);
disciplinano in termini pressochè identici la sorte dei
pignoramenti pregressi e delle prenotazioni a debito già operate,
nel senso che in entrambi i casi si prevede che essi non producano
effetto e che gli enti ed i rispettivi tesorieri abbiano la piena
disponibilità delle somme («i pignoramenti e le prenotazioni a
debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni ...
effettuati prima ... non producono effetti dalla suddetta data ... e
non vincolano gli enti del Servizio sanitario regionale e i
tesorieri, i quali possono disporre, per le finalità dei predetti
enti ... delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto
periodo»).
In tale contesto, peraltro, non appaiono rilevanti le differenze
presenti nella successiva versione dell'art. 1, comma 51, della legge
n. 220 del 2010, differenze riconducibili, essenzialmente, alla
esplicitazione di una vera e propria «estinzione» dei pignoramenti
già pendenti («sono estinti di diritto dalla data di entrata in
vigore della presente disposizione») e ad una più incisiva
affermazione della riacquisizione di disponibilità delle relative
somme («Dalla medesima data cessano i doveri di custodia sulle
predette somme, con obbligo per i tesorieri di renderle
immediatamente disponibili, senza previa pronuncia giurisdizionale,
per garantire l'espletamento delle finalità indicate nel primo
periodo»).
Invero, come è stato sottolineato dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 186 del 2013, la novella dell'art. 6-bis del
decreto-legge n. 158 del 2012, convertito in legge n. 189 del 2012,
ha semplicemente estremizzato «le soluzioni già presenti nella
previgente disciplina», della quale la novella ha rappresentato, a
ben vedere, una più chiara e perspicua evoluzione normativa.
Ciò posto, la sostanziale identità e continuità tra il testo
dell'art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010 (quanto meno nella
versione originaria) e l'attuale previsione dell'art. 117 costituisce
un elemento che - sul piano interpretativo - induce a ricostruire la
portata di quest'ultima disposizione in termini analoghi a quelli che
la giurisprudenza aveva prospettato in passato con riferimento alla
prima: ovverosia, quale improcedibilità definitiva dell'esecuzione
in precedenza avviata nei confronti degli enti del Servizio sanitario
nazionale.
4. La conclusione sopra raggiunta presenta indubbi aspetti di
criticità sotto il profilo costituzionale e in special modo - come
meglio si vedrà nel prosieguo - in riferimento ai parametri di cui
agli articoli 24 e 111 Cost.
Prima di concentrare l'attenzione su siffatti aspetti, tuttavia,
non appare fuor luogo verificare la praticabilità di una diversa
interpretazione diretta ad «attenuare» i riflessi della sanzione di
improcedibilità sulle procedure espropriative già pendenti.
Nondimeno, ritiene questo giudice che la soluzione al quesito
debba essere negativa.
4.1. Anzitutto, si è già evidenziato come non sia possibile
interpretare il divieto di proseguire le procedure espropriative già
pendenti nei termini di una mera sospensione temporanea
dell'ulteriore corso dell'esecuzione, con salvezza degli effetti dei
pignoramenti già eseguiti.
Infatti, vi ostano gli elementi complessivamente ricavabili dalla
ricostruzione letterale, teleologica e logico-sistemarica della
disposizione in esame.
In altri termini, la praticabilità di una mera «sospensione»
appare smentita sia dall'espressa previsione nei termini di
improcedibilità dell'esecuzione, sia dall'obiettivo perseguito dal
legislatore con l'introduzione del divieto (si ribadisce, «liberare»
liquidità in favore degli enti del Servizio sanitario nazionale al
fine di far fronte alle maggiori spese legate all'emergenza
epidemiologica), sia dalla precisazione comunque operata in punto di
sopravvenuta inefficacia dei pignoramenti pregressi.
4.2. In secondo luogo, non appare plausibile un'interpretazione
restrittiva della disposizione in esame che - collegando il divieto
del comma 4 alle precedenti previsioni dei commi 1, 2 e 3 dell'art.
117 - limiti l'operatività di siffatto divieto alle sole (maggiori)
risorse finanziarie messe a disposizione del Servizio sanitario
nazionale in conseguenza dell'emergenza da COVID-19.
Indubbiamente, il divieto di procedere esecutivamente si colloca
nel quadro di un più ampio intervento volto ad «incrementare» le
risorse per far fronte all'emergenza epidemiologica, ciò che ha
avuto luogo sia attraverso l'ampliamento dei trasferimenti dallo
Stato alle regioni (comma 1), sia attraverso la previsione
dell'obbligo per le regioni di integrale messa a disposizione di tali
fondi agli enti del Servizio sanitario (comma 3).
Tuttavia, in alcun modo quel divieto è limitato ai soli
trasferimenti finanziari operati con il medesimo art. 117, nè
l'obiettivo dichiarato dal legislatore di assicurare una maggiore
liquidità per gli enti del Servizio sanitario nazionale giustifica
una limitazione di tal fatta.
In altri termini, una tale prospettazione si tradurrebbe
nell'elisione di una rilevante parte del contenuto precettino della
norma, atteso che non avrebbe ragion d'essere nè la previsione del
divieto (non solo di iniziare, ma anche) di proseguire le azioni
esecutive, nè la sanzione di inefficacia dei pignoramenti già
eseguiti alla data di entrata in vigore della disposizione di legge.
4.3. Resta da verificare un'ultima opzione: quella di
un'interpretazione che - con riguardo ai pignoramenti pregressi - non
escluda la caducazione degli effetti (e, quindi, l'inoperatività del
vincolo già perfezionato sulle somme), ma postuli comunque il
carattere meramente temporaneo di tale fenomeno sotto forma di
«reviviscenza» del vincolo allo spirare del termine sancito dal
legislatore (ovviamente, sulle sole disponibilità finanziarie
successive).
Tuttavia, neppure tale soluzione appare plausibile.
Anzitutto, oltre ai sopra citati elementi di carattere letterale
e logico-sistematico deve evidenziarsi come un fenomeno del genere
non solo appaia sostanzialmente sconosciuto al vigente ordinamento
giuridico processuale, ma ponga soprattutto inevitabili problemi in
relazione alle modalità con cui operare la pretesa «reviviscenza»
del vincolo del pignoramento, essendo difficile ipotizzarne il
ripristino automatico sol che si pensi alle esigenze di certezza nei
rapporti con un soggetto estraneo ai rapporti di debito-credito (tale
essendo il terzo pignorato).
In ogni caso, poi, una soluzione del genere non escluderebbe che
- stante la caducazione del vincolo del pignoramento (sebbene con
un'efficacia per così dire temporanea) - sarebbe comunque
paralizzato il diritto di agire esecutivamente del creditore.
Dunque, non verrebbe eliminato quel punto di «frizione» con
l'esigenza di assicurare la tutela costituzionale del diritto di
azione del creditore.
5. Le considerazioni che precedono comportano che, nel caso di
specie, questo giudice [...] dovrebbe pronunciare ordinanza di
chiusura con dichiarazione di definitiva improcedibilità della
presente esecuzione.
In conformità alla complessiva interpretazione sopra operata,
infatti, la sopravvenuta previsione dell'art. 117, quarto comma, del
decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020, si
risolve nel venir meno dell'oggetto dell'esecuzione già intrapresa,
ciò in conseguenza della caducazione ex lege del vincolo del
pignoramento.
Tuttavia, appare legittimo dubitare della compatibilità di una
siffatta conclusione in relazione alle disposizioni degli articoli 24
e 111 Cost, in tema di tutela giurisdizionale dei diritti e giusto
processo.
In proposito, possono svolgersi le seguenti considerazioni
generali.
5.1. È noto come la Corte costituzionale abbia affrontato in
plurime occasioni la questione della legittimità di previsioni
legislative dirette al «blocco» di azioni esecutive nei confronti di
determinate categorie di enti pubblici (e, in special modo, quelli
del Servizio sanitario nazionale).
Ai fini di opportuna sintesi appare sufficiente richiamare quanto
precisato nella sentenza n. 186 del 2013, nella quale -
nell'esaminare la questione della legittimità dell'art. 1, comma 51,
della legge n. 220 del 2010 (disposizione che, si ribadisce, ha
rappresentato il modello di riferimento utilizzato anche nel caso di
specie) - i giudici costituzionali hanno compendiato le condizioni in
presenza delle quali la previsione del divieto di azioni esecutive e
la caducazione delle procedure già pendenti possa ritenersi
compatibile con i principi degli articoli 24 e 111 Cost.
Nelle parole della Corte, in particolare, un intervento
legislativo di tal fatta «può ritenersi giustificato da particolari
esigenze transitorie qualora, per un verso, siffatto svuotamento sia
limitato ad un ristretto periodo temporale (sentenze n. 155 del 2004
e n. 310 del 2003) e, per altro verso, le disposizioni di carattere
processuale che incidono sui giudizi pendenti determinandone
l'estinzione, siano controbilanciate da disposizioni di carattere
sostanziale che, a loro volta, garantiscano, anche per altra via che
non sia quella della esecuzione giudiziale, la sostanziale dei
diritti oggetto delle procedure estinte (sentenze n. 277 del 2012 e
n. 364 del 2007)» (Corte costituzionale sentenza n. 186 del 2013, in
particolare par. 4.1.).
5.2. Ciò posto, con riguardo alla previsione potenzialmente
applicabile nel caso di specie è legittimo dubitare del rispetto
delle condizioni sopra indicate.
Anzitutto, deve osservarsi come l'orizzonte temporale della
disposizione in discorso (inizialmente limitato ad un periodo che
appariva non eccessivo) sia stato successivamente dilatato sino al 31
dicembre 2021 in conseguenza dell'art. 3, comma 8, del decreto-legge
n. 183 del 2020: dunque, il divieto di azioni esecutive nei confronti
degli enti del Servizio sanitario nazionale finisce per interessare
un periodo di oltre un anno e mezzo, con significativa compressione
del diritto dei creditori di procedere esecutivamente.
In ogni caso, poi, giova soprattutto evidenziare come non sia
stato delineato alcun meccanismo idoneo ad assicurare una tutela
sostanziale in via equivalente.
Per la verità, il legislatore non ha ignorato l'esigenza di
contemplare pur nel quadro di una situazione indubbiamente
emergenziale quale quella derivante dall'emergenza epidemiologica da
COVID-19 - strumenti idonei ad assicurare il soddisfacimento delle
ragioni dei creditori degli enti del Servizio sanitario nazionale.
Sotto questo profilo, infatti, i commi 5-11 del medesimo art. 117
hanno introdotto la possibilità per le regioni di richiedere
anticipazioni di liquidità alla Cassa depositi e prestiti da
destinare al «ai pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili
maturati alla data del 31 dicembre 2019 relativi a somministrazioni,
forniture, appalti e a obbligazioni per prestazioni professionali»,
previsione che deve leggersi in collegamento con le statuizioni
contenute nel precedente art. 115 (istitutivo di un «Fondo di
liquidità per il pagamento dei debiti commerciali degli enti
territoriali» con dotazione finanziaria ad hoc).
Nondimeno, appare dubbia l'effettività di un siffatto meccanismo
al fine di assicurare la tutela delle ragioni dei crediti colpiti dal
divieto di azioni esecutive, ciò ove si ponga mente al fatto che:
il sistema contemplato dal legislatore non è automaticamente
collegato al divieto di azioni esecutive, bensì si risolve
nell'approntamento di un mero canale finanziario ulteriore in favore
delle regioni;
conseguentemente, non vi è alcun obbligo ma una mera
facoltà per l'amministrazione regionale interessata di avvalersi
dell'anticipazione di liquidità in questione, occorrendo in
particolare una deliberazione ad iniziativa della Giunta regionale da
adottarsi entro un termine prefissato (deliberazione che in alcun
modo configura un atto dovuto);
infine, non è contemplata una tutela generalizzata per
qualsivoglia credito già azionato esecutivamente, potendo
l'anticipazione essere destinata all'estinzione unicamente di
determinate tipologie di debiti (ovverosia, quelli «relativi a
somministrazioni, forniture, appalti e a obbligazioni per prestazioni
professionali») da individuarsi unilateralmente a cura della stessa
azienda esecutata.
5.3. Le considerazioni che precedono inducono allora a
configurare come rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 117, quarto comma,
del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020,
sotto un duplice profilo:
anzitutto, in relazione al parametro dell'art. 24 Cost.,
atteso che il «sacrificio» posto a carico dei creditori degli enti
del Servizio sanitario nazionale (sotto forma di improcedibilità
delle azioni esecutive dagli stessi già promosse) non appare
«bilanciato» con la previsione di un sistema di effettiva tutela
equivalente, con consequenziale vanificazione degli effetti della
tutela giurisdizionale nei procedimenti esecutivi promossi da quei
creditori;
in secondo luogo, poi, in relazione altresì al parametro
dell'art. 111 Cost. con riguardo al concetto della «parità delle
armi», atteso che, con la disposizione censurata, il legislatore ha
finito per introdurre una fattispecie di ius singulare che - pur
originata da comprensibili preoccupazioni legate all'emergenza
epidemiologica in corso - ha determinato uno sbilanciamento fra due
posizioni in gioco, esentando quella pubblica, di cui lo Stato
risponde economicamente, dagli effetti pregiudizievoli delle condanne
giudiziarie subite.
Nella misura in cui la disposizione dell'art. 117 dovrebbe
trovare applicazione nel caso di specie (con conseguente rilevanza
della questione ai fini del prosieguo della presente procedura),
pertanto, ritiene questo giudice di disporre d'ufficio la rimessione
degli atti alla Corte costituzionale per la soluzione della questione
di legittimità sopra prospettata.

P. Q. M.

Letto l'art. 23 della legge n. 87 del 1953;
Dichiara d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità dell'art. 117, quarto comma, del
decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020, in
riferimento agli articoli 24 e 111 Cost. e per l'effetto:
dispone la rimessione degli atti alla Corte costituzionale;
dichiara sospeso il presente procedimento.
dispone la comunicazione della presente ordinanza, a cura
della cancelleria, alle parti del procedimento, alla Presidenza del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Napoli, 3 febbraio 2021

Il Giudice dell'esecuzione: Montefusco