1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 22-5-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 107 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 marzo 2013
Ordinanza del 13 marzo 2013 emessa di Sulmona sul reclamo proposto dal Ministero della giustizia, Corte d'appello di L'Aquila e Procura generale presso la Corte d'appello di L'Aquila, contro Paolini Piera ed altri.. Ordinamento giudiziario - Delega legislativa per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari, al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza - Conferimento al Governo mediante disposizione inserita nella legge di conversione del decreto-legge n. 138 del 2011 - Denunciata insussistenza dei presupposti di necessita' ed urgenza riferibili al riordino della "geografia giudiziaria" - Eterogeneita' della delega rispetto all'oggetto ed alla finalita' del predetto decreto-legge - Inosservanza della procedura normale di esame in Commissione referente e successiva approvazione in Aula, prevista per i disegni di legge di delegazione legislativa - Violazione dell'iter ordinario di formazione legislativa - Violazione dell'obbligo di provvedere ai mezzi per far fronte ai nuovi o maggiori oneri derivanti dalla ridistribuzione degli uffici giudiziari -Richiesta di dichiarazione di illegittimita' costituzionale. "In via consequenziale ai sensi dell'art. 27, seconda parte, della legge 11 marzo 1953, n. 87, delle norme degli artt. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11 del decreto legislativo n. 154/2012 con le allegate tabelle degli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 6 del d.lgs. n. 156/2012 con allegate tabelle perche' emesse in difetto di deleghe". - Legge 14 settembre 2011, n. 148, di conversione, con modificazioni, del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, art. 1, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 5-bis. - Costituzione, artt. 70, 72, commi primo e quarto, 77, comma secondo, 81 e 77, commi primo e secondo. Ordinamento giudiziario - Riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari - Soppressione dei tribunali aventi sedi nelle Province di L'Aquila e Chieti - Eccesso di delega per contrasto con la norma dell'art. 11, commi 5 e 5-bis della legge di delega 14 settembre 2011, n.148 nell'interpretazione conforme agli artt. 3 e 97 Cost. - Decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11 e allegate tabelle; Decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 156, artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 6 ed allegate tabelle. - Costituzione, art. 76, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost. Ordinamento giudiziario - Riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari - Soppressione del tribunale di Sulmona, della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Sulmona e degli uffici del giudice di pace di Castel di Sangro e di Pratola Peligna - Eccesso di delega per contrasto con la norma dell'art. 1, comma 2, legge 14 settembre 2011, n. 148 nell'interpretazione della stessa conforme alle norme degli artt. 2, 3, 9, comma secondo, e 24, commi primo, secondo e terzo, 25, primo comma, 27, comma terzo, 35, commi primo e secondo, 97, primo comma, e 111, commi secondo e terzo, Cost. - Decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11 e allegate tabelle; Decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 156, artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 6 ed allegate tabelle. - Costituzione, art. 76, in riferimento all'art. 1, comma 2 della legge 14 settembre 2011, n. 148, artt. 2, 3, 9, comma secondo, 24, commi primo, secondo e terzo, 25, primo comma, 27, comma terzo, 35, commi primo e secondo, 97 primo comma, e 111, commi primo e secondo. (13C00178) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 22-5-2013)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul reclamo avverso
l'ordinanza resa in data 29 novembre 2012 dal Giudice di Lavoro del
Tribunale di Sulmona nel procedimento iscritto al n. 539 dell'anno
2012 proposto da:
Ministero della Giustizia, Corte d'Appello dell'Aquila, Procura
Generale presso la Corte d'Appello dell'Aquila, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di L'Aquila;
Reclamanti nei confronti di:
Piera Paolini residente in Sulmona, Alessandro Di Fiore -
residente in Sulmona, Gaetano D'Eramo, residente in Sulmona; Ivana
Giardino, residente in Sulmona; Mirella Salvatore, residente in
Introdacqua; Bianca Agostinelli residente a Sulmona; Anna D'Amore,
residente a Sulmona; Orlando Orsini, residente in Introdacqua; Anna
Tortis, residente a Pettorano sul Gizio; Fernando Margiotta residente
in Pratola Peligna; Anna Scudieri,residente a Sulmona; Lina Mercante
residente a Sulmona; Daniela Ranieri residente a Sulmona, via
Sallustio n. 5/B; Mario D'Ascanio, residente a Roccacasale; Nino Del
Signore residente in Sulmona; Giovanna Montoro residente in Sulmona;
Patrizia Raschiatore residente in Sulmona; Carla Bianchi, residente
in Sulmona; Alessia Iulianella; Paola Carrozza, residente a Sulmona;
Elena De Santis residente in Sulmona; Annamaria Pitassi residente in
Sulmona; Rosetta D'Ercole residente in Sulmona; Giuseppe Verrocchia
residente a Bugnara; Rosanna Di Ramio, residente in Sulmona; La Gatta
Antonella, residente a Sulmona; Guadagnoli Luciano, residente in
Sulmona; Del Monaco Franca, residente in Sulmona; Pantaleo Anna,
residente in Sulmona; Previtale Giuseppe, residente in Sulmona;
Fabrizi Maria Teresa Antonella, residente in Sulmona; Pensa Ada,
residente in Sulmona; Giorgi Roberto, residente in Sulmona; Cavaliere
Maria Teresa, residente in Sulmona; Tucci Marilena Clara, residente
in Sulmona; Mangiarelli Guerino residente in Sulmona; Mascio Maria
Franca residente in Sulmona; Cavaliere Paolo, residente in Popoli;
Marino Vito residente in Popoli; Mancini Rossana, residente in
Scanno; Tessicini Elsa residente in Sulmona; Sciore Dario, residente
in Pacentro; Giammarco Loreta, residente in Sulmona; Puorto Brigida,
residente in Roccaraso; Fabrizio Francesco, residente in Montenero
Valcocchiara; Canale Franco residente in Scontrone; Domenico Taglieri
residente in Bugnara; tutti rappresentanti e difesi, unitamente e
disgiuntamente, dagli avv.ti Gabriele Tedeschi, Gabriele Silvestri,
Mauro Calore, Teresa Nannarone, del Foro di Sulmona, elettivamente
domiciliati presso lo studio del primo in Sulmona, via Galileo
Galilei n. 2.

Fatto

1. L'Accordo del 9 ottobre 2012, la Circolare n. 5116 del 15 ottobre
2012 e l'Interpello Distrettuale del 17 ottobre 2012.
Il 9 ottobre 2012 il Ministero della Giustizia e le Associazioni
Sindacali CISL F.P., UILPA, F.L.P. e UNSA siglavano un accordo con il
quale, premesso:
a) che "dal diverso assetto organizzativo conseguente alla
revisione delle circoscrizioni giudiziarie, col relativo taglio di
numerosi uffici, ...[era scaturita] la necessità di collocare il
personale "perdente posto";
b) che "nelle more della definizione delle nuove dotazioni
organiche e al fine di evitare interventi transitori sul personale in
servizio ... [era] opportuno procedere alla riassegnazione del
personale "perdente posto" prendendo in considerazione le aspirazioni
dello stesso ad essere destinato ad altro ufficio nell'ambito del
distretto, ove vi siano posti vacanti, anticipatamente rispetto ai
trasferimenti automatici disposti dalla legge";
c) che a tal fine si rendeva "necessario individuare i criteri
e le modalità di riassegnazione del personale amministrativo in
servizio presso gli uffici soppressi al fine di garantire la
continuità dei servizi degli uffici giudiziari accorpanti".
2. Su tali premesse, richiamati i precedenti accordi anche in
materia di mobilità del personale dell'amministrazione giudiziaria,
decidevano - con efficacia "esclusivamente limitata alle procedure
conseguenti la revisione delle circoscrizioni giudiziarie di cui
all'art. 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011 n. 148" - di dare
corso ad appositi interpelli distrettuali rivolti a "tutto il
personale assegnato in pianta organica agli uffici giudiziari
soppressi del distretto come individuati dai decreti legislativi
numeri 155 e 156 del 2012" mediante procedure, da esaurire entro il
30 novembre 2012, per il cui espletamento sarebbero stati delegati i
Presidenti e i Procuratori Generali di ciascuna Corte d'Appello e con
termine di 15 giorni ai dipendenti per la presentazione delle
domande.
3. L'accordo stabiliva che, formate le graduatorie, individuati
gli aventi diritto al trasferimento e trasmessi i nominativi alla
Direzione generale del Personale, "all'esito delle procedure di
interpello distrettuale ..." avrebbe dovuto essere "....pubblicato,
entro il 31 gennaio 2013, un interpello nazionale limitato agli
uffici che presentano una grave scopertura rispetto alla scopertura
media nazionale", interpello cui avrebbero potuto partecipare anche i
dipendenti che avevano presentato domanda per i posti pubblicati
negli interpelli distrettuali, con previsione, tuttavia, per quanti
avessero ottenuto un utile collocamento nella graduatoria nazionale,
della contestuale revoca della domanda proposta nell'interpello
distrettuale.
4. Con successiva circolare n. 5116 del 15 ottobre 2012, il
Ministero della Giustizia, invitava il Presidente della Corte
d'Appello e il Procuratore Generale "ad indire congiuntamente
nell'ambito del distretto, un interpello tra tutto il personale in
servizio negli uffici interessati alla soppressione per la
presentazione della domanda di trasferimento per i posti vacanti
negli uffici di cui all'allegato elenco secondo le modalità ed i
criteri di cui all'accordo della mobilità interna del personale
siglato in data 9 ottobre 2012 con le OOSS", precisando che
"destinatari del presente interpello sono tutti i dipendenti di ruolo
che sono assegnati in pianta organica negli uffici soppressi" e
stabilendo che entro il 10 novembre 2012 avrebbero dovuto essere
trasmessi i nominativi degli aspiranti collocati in posizione utile
al trasferimento con le relative graduatorie.
5. Con interpello notificato il 17 ottobre 2012 il Presidente
della Corte d'Appello dell'Aquila ed il Procuratore Generale presso
la Corte d'Appello dell'Aquila davano infine seguito alle previsioni
della Circolare pubblicando i posti vacanti e dando termine sino al 3
novembre 2012 per la presentazione delle istanze.
2 - Il ricorso al Giudice del Lavoro.
6. Avverso tali atti i quarantasette dipendenti, meglio indicati
in epigrafe, attualmente in pianta organica nel Tribunale di Sulmona,
nella Procura della Repubblica presso il Tribunale di Sulmona e negli
uffici del Giudice di Pace di Castel di Sangro e Pratola Peligna,
hanno proposto ricorso al Giudice del Lavoro di Sulmona chiedendo la
sospensione, anche con decreto inaudita altera parte ex art. 700
c.p.c., dell'accordo sindacale e dei successivi provvedimenti con
accertamento della loro "nullità e/o illegittimità e/o
annullabilità e/o inefficacia" nonchè, in via subordinata, con
rimessione degli atti alla Corte costituzionale, previa declaratoria
della rilevanza e non manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale sollevate nel ricorso.
7. A sostegno della domanda hanno dedotto:
a) "che i provvedimenti impugnati...", avrebbero previsto uno
"spostamento forzoso sul territorio nazionale" dei ricorrenti
"perdenti posto i quali, invece, in virtù dei decreti leg.vi citati
hanno diritto ad essere assegnati, anche in soprannumero, alle sedi
accorpanti";
b) che "la manovra così attuata" avrebbe anticipato "di fatto
l'esercizio di una delega ...differita di tre anni";
c) che l'Accordo e la successiva Circolare, non prevedendo la
pubblicazione della totalità dei posti vacanti nel Distretto,
avrebbero disatteso le previsioni dell'art. 2 n. 1 dell'accordo del
27 marzo 2007;
d) che tali atti avrebbero comportato il rischio per i dipendenti
di veder "sconvolta la loro esistenza e quella delle loro famiglie in
maniera irreparabile", in quanto "costretti, nel migliore dei casi a
fare i pendolari";
e) che i ricorrenti avrebbero corso "il rischio concreto" di
essere "trasferiti chissà dove", oltre che "anticipatamente rispetto
ai trasferimenti automatici disposti dalla legge,...con grave
pregiudizio" per i medesimi "tutti al di sopra dei 45 anni, con
carichi familiari e residenti a Sulmona o nei Comuni limitrofi da
sempre ed in maniera stabile, in servizio presso il Tribunale di
Sulmona ormai da decenni".
8. Con ulteriore gruppo di motivi hanno quindi sollevato
eccezioni di l'illegittimità costituzionale, con istanza di
rimessione alla Corte costituzionale, sostenendo:
a) l'illegittimità costituzionale della norma dell'art. 11,
comma 3°, decreto legislativo 7 settembre 2012 n. 155 sulla
soppressione del Tribunale di Sulmona per violazione degli articoli
76 e 77 Cost., sul rilievo che la delega per la riorganizzazione sul
territorio degli uffici giudiziari era stata introdotta, con apposito
emendamento, nella legge di conversione del decreto legge n. 138/2001
senza alcuna indicazione del presupposto di straordinaria necessità
ed urgenza previsto dall'art. 77 Cost. e senza alcun richiamo nè
alle premesse di tale decreto nè alla materia in esso regolata, con
espressa indicazione viceversa delle finalità contenute in altro
decreto legge (n. 98 del 2011), peraltro già convertito con legge n.
111/2011;
b) l'illegittimità costituzionale delle norme dei decreti
legislativi n. 155 e 156 del 2012, e la conseguente inapplicabilità
dell'Accordo e della Circolare al personale degli uffici delle
province di L'Aquila e Chieti, per contrasto con l'art. 5-bis, della
legge delega il quale, per gli uffici di tali province, aveva
previsto, una sospensione di tre anni nell'esercizio della delega;
c) l'illegittimità costituzionale delle norme dei decreti
legislativi n. 155 e 156 del 2012 nella parte in cui avevano
soppresso gli Uffici Giudiziari del Circondario di Sulmona in quanto
emesse in violazione degli articoli 76, 24, 25 e 3 Cost.:
a. per inosservanza della prescrizione della lettera b)
dell'art. 1, comma 2°, l. 148/2011 di tener conto "della specificità
territoriale del bacino di utenza anche con n:guardo alla situazione
infrastrutturale", specificità che nel caso del Circondario di
Sulmona sarebbero costituite dal fatto che il territorio è
caratterizzato da condizioni di tale difficoltà di accesso alla
prevista sede accorpante dell'Aquila da precludere o rendere
estremamente difficoltoso l'esercizio del diritto costituzionale di
cui all'art 24 Cost. imponendo ai residenti nei Comuni più lontani
lunghi tragitti su percorsi di alta montagna che arrivano sino a 160
km di distanza, con temperature che in periodo invernale scendono
sino ad oltre 20 gradi sotto lo zero e con tempi di percorrenza che
arrivano a superare le tre ore;
b. per inosservanza della prescrizione della lettera e),
dell'art. 1, comma 2°, l. 148/2011 che imponeva di "assumere come
prioritaria linea di intervento, nell'attuazione di quanto previsto
dalle lett. a). b), c) e d), riequilibrio delle attuali competenze
territoriali, demografiche e funzionati tra uffici limitrofi della
stessa area provinciale, caratterizzati da rilevante differenza di
dimensioni";
c. per violazione del principio del giudice naturale stante
la manifesta irrazionalità della distribuzione degli uffici sul
territorio del Distretto della Corte d'Appello di L'Aquila;
per violazione del principi di ragionevolezza e razionalità
per non aver in alcun modo tenuto conto del contenuto d.l. 138/2011
il quale aveva già previsto un procedimento di revisione integrale
della spesa pubblica concernente la "razionalizzazione
dell'amministrazione giudiziaria" oltre che per la risilibilità dei
risparmi di spesa previsti, pari a soli 76 milioni di euro, a fronte
dei costi assai maggiori derivanti dalla chiusura di ogni singolo
ufficio.
3 - Il decreto "inaudita altera parte" del 30 ottobre 2012.
9. Con decreto inaudita altera parte del 30 ottobre 2012 il
Giudice del Lavoro ha "sospeso gli effetti degli atti impugnati", sul
rilievo:
10. Che il secondo comma dell'art. 1 della legge n. 148/2011 di
conversione del decreto-legge 138/2011, delegando il Governo a
legiferare in materia di "geografia giudiziaria", aveva introdotto
una disposizione del tutta nuova rispetto a quella del decreto in
conversione;
11. Che gli atti impugnati prevedevano una sorta di
"spostamento forzoso sul territorio nazionale dei ricorrenti perdenti
posto i quali invece, in forza dei ... decreti legislativi 155 e 156
del 2012" avevano "diritto ad essere riassegnati - anche in
soprannumero - alle sedi accorpanti";
12. Che l'art. 5-bis della legge n. 148/2012 aveva autorizzato il
Governo ad esercitare la delega non in qualunque momento entro i tre
anni previsti, ma solo dopo lo spirare di tale termine, e ciò stante
il mancato uso del vocabolo "proroga", cui normalmente si far ricorso
per indicare il prolungamento del termine finale, ma il termine
"differimento" correttamente usato per il complessivo "rinvio di
qualcosa" ad un tempo successivo, in tal modo "postulando l'adozione
di un ulteriore separato decreto delegato allo scopo di riorganizzare
gli uffici giudiziari in questione... in modo consono alla situazione
verificatasi a seguito del sisma del 2009";
13. Che la circolare n. 5116 del 15 ottobre 2012 applicava un
accordo in data 9 ottobre 2012 che si poneva in evidente contrasto
con altro accordo sulla mobilità del personale giudiziario del 27
marzo 2007 atteso che, mentre in quest'ultimo accordo era stabilito
che nel bando fossero indicati tutti i posti vacanti da coprire, nei
provvedimenti impugnati non erano indicati tutti i posti
effettivamente disponibili ma solo quelli discrezionalmente
individuati dall'Amministrazione centrale;
14. Che il breve termine di quindici giorni concesso per la
presentazione delle domande e l'imminente scadenza dello stesso (3
novembre 2012) avrebbero comportato il rischio di scelte non meditate
da parte dei ricorrenti con l'ulteriore pericolo che "in caso di
inottemperanza gli stessi" avrebbero potuto essere "privati della
possibilità di scegliere la sede cui avrebbero diritto e ... quindi
trasferiti non si sa dove con ì consequenziali danni di natura
personale - anche lavorativa e familiare, di risarcibilità oltremodo
difficoltosa se non impossibile;
15. Che l'assoluta ristrettezza dei tempi rendeva necessaria
l'adozione del provvedimento inaudita altera parte.
4 - Le eccezioni del Ministero.
16. Costituitosi in giudizio il Ministero della Giustizia ha
lamentato:
17. quanto al modus procedendi, che il provvedimento, reso
inaudita altera parte, sarebbe stato emesso in "assoluta carenza dei
presupposti di legge e grave ed ingiustificata violazione del diritto
al contraddittorio";
18. Quanto al suo contenuto che, oltre ad aver causato
un"indiscriminata sospensione degli effetti dell'accordo nazionale
per la mobilità del 9 ottobre 2012... esorbitante dai poteri
spettanti all'AGO", il provvedimento era caratterizzato da
"illegittimità ed abnormita'", avendo inciso "su una procedura di
mobilità ... volontaria del personale... non idonea, per
definizione, a pregiudicare la posizione di tutti quei dipendenti
che, non avendo scelto volontariamente di prendervi parte, rimarranno
indisturbati nell'attuale sede lavorativa";
19. Quanto al fumus boni iuris, che la domanda difettava di un
interesse concreto ed attuale ad agire in giudizio non essendo stato
emesso nei confronti dei ricorrenti alcun provvedimento in grado di
incidere sul loro rapporto di lavoro, "più in particolare nessun
provvedimento incidente nè direttamente nè indirettamente
sull'attuale sede di servizio di ciascuno degli odierni ricorrenti";
20. Di qui l'osservazione che la "causa petendi dell'odierno
giudizio, ...viene ricondotta all'illegittima attuazione ... della
legge delega sulla revisione delle circoscrizioni giudiziarie, che
però discende direttamente dalla legge"; con essa la conclusione che
"all'interrogativo di fondo che dovrebbe consentire la corretta
individuazione del petitum" l'unica risposta andrebbe cercata
nell'intenzione "di ottenere per via giudiziaria il mantenimento in
vita del Tribunale di Sulmona, passando attraverso una declaratoria
di non manifesta infondatezza e rilevanza delle questioni di
costituzionalità sollevate in ricorso che, di fatto, sono le uniche
oggetto di specifica trattazione e la vera "domanda di giustizia"
rivolta al locale giudice adito".
21. In relazione a detta prospettiva la questione di legittimità
costituzionale sarebbe risultata tuttavia irrilevante essendo il
ricorso basato su evidenti travisamenti dei fatti stante l'assenza di
qualsiasi "trasferimento forzoso", e la conseguente impossibilità di
arrecare alcun pregiudizio ai dipendenti "perdenti posto", ai quali
era stata semplicemente offerta la possibilità di "scegliere un
ufficio giudiziario a loro gradito.... in aggiunta ed in alternativa,
e rigorosamente su base volontaria, rispetto al trasferimento
automatico che a suo tempo discenderà direttamente dalla legge", con
la conseguenza che nessuno avrebbe potuto "mai trasferirsi dal luogo
attuale di servizio sino al giorno dell'effettiva operatività della
soppressione dei rispettivi uffici di appartenenza, che per il
Tribunale di Sulmona era fissata al 13 settembre 2016".
5 - L'udienza, l'ordinanza del Giudice del Lavoro e il reclamo del
Ministero.
22. All'udienza dinanzi al Giudice del Lavoro le parti hanno
ribadito le rispettive richieste, il rappresentante del Ministro
dando assicurazione che nessun lavoratore sarebbe stato trasferito
dal Tribunale di Sulmona prima del 13 settembre 2016.
23. Con successivo atto in data 19 novembre 2012 le
organizzazioni dei lavoratori Federazione Confsal-Unsa, Ulpa
coordinamento nazionale ULPA giustizia e FLP Giustizia hanno proposto
intervento a sostegno delle ragioni del datore di lavoro.
24. Con ordinanza depositata il 29 novembre 2012 il Giudice del
Lavoro, infine, ha dichiarato inammissibile l'intervento delle
organizzazioni e ha accolto la domanda cautelare confermando
integralmente il contenuto del decreto emesso il 30 ottobre 2012, con
integrale compensazione delle spese di lite.
25. Nella motivazione ha richiamato i motivi esposti nel decreto
con le ulteriori seguenti osservazioni:
a) quanto alla procedura mediante decreto inaudita altera parte
che la norma degli articoli 669 sexies c. 2 e 700 c.p.c., nel
prevedere quale presupposto del provvedimento la possibilità che la
convocazione della controparte possa. pregiudicarne l'attuazione, non
postula il presupposto di un "sicuro pregiudizio ...ma di un
pregiudizio molto probabile", condizione che nella specie era
pienamente realizzata in ragione della ristrettezza dei termini di
presentazione della domanda di trasferimento;
b) quanto all'asserita carenza di interesse che gli atti
impugnati erano idonei ad incidere sul rapporto di lavoro poichè, in
caso di mancata proposizione della domanda, il dipendente avrebbe
perso l'opportunità offertagli mentre in caso di proposizione della
domanda avrebbe potuto essere sottoposto a trasferimento anticipato
rispetto ai trasferimenti automatici previsti dalla legge, stante la
data del 13 settembre 2013 indicata nell'accordo e l'assenza di
riferimenti alla data del 13 settembre 2016 indicata dal Ministero.
26. Avverso tale provvedimento ha proposto reclamo il Ministero
di Giustizia con atto depositato il 14 dicembre 2012 chiedendo la
riforma o revoca dell'ordinanza con rigetto del ricorso in quanto
inammissibile e comunque infondato in fatto e diritto.
27. All'udienza collegiale le parti hanno insistito nelle
rispettive richieste ed i ricorrenti chiesto l'acquisizione delle
delibere con le quali i 36 Comuni del Circondario avevano chiesto la
conservazione del Tribunale di Sulmona e della Procura della
Repubblica presso il Tribunale di Sulmona.

Diritto

6 - I motivi del reclamo - primo motivo: difetto di interesse e
inammissibilità della domanda - infondatezza interpretazione della
domanda - interesse alla conservazione del posto nell'attuale sede
geografica di Sulmona.
28. A sostegno del reclamo il Ministero ha dedotto, in via
preliminare, che la domanda non sarebbe sostenuta da alcun interesse
suscettibile di tutela. Totalmente infondato, in particolare, sarebbe
l'assunto secondo cui l'interpello darebbe luogo ad un trasferimento
forzoso, atteso che l'unico trasferimento forzoso ravvisabile nelle
presente vicenda sarebbe proprio quello, previsto tuttavia dalla
legge, negli uffici cui sono trasferite le competenze di quelli
soppressi, effetto questo rispetto al quale l'interpello avrebbe
inteso offrire ai dipendenti null'altro che un'opportunità ulteriore
di cui il dipendente stesso avrebbe potuto avvalersi, se e quando
avesse voluto, ma che sarebbe stata assolutamente inidonea a mettere
in discussione il suo diritto ad essere assegnato, anche in
soprannumero, negli organici degli uffici accorpanti.
29. Di qui l'illogicità dell'ordinanza nella parte in cui
conclude che "il personale è di fatto obbligato a partecipare
[all'interpello] se non vuole essere soggetto al trasferimento
previsto dai decreti legislativi 155 e 156", stante la contraddizione
fra le sue premesse, in cui si afferma che i ricorrenti "lamentano la
violazione del loro diritto alla riassegnazione ex art. 6, d.lgs.
155/2012 e 4 decreto legislativo n. 156/2012", e la conclusione
secondo cui la "la stessa [riassegnazione] rappresenterebbe per loro
un pregiudizio"; - di qui inoltre l'inammissibilità della domanda
cautelare per difetto di interesse, atteso che nessun altro interesse
dei ricorrenti avrebbe potuto ritenersi leso dagli atti impugnati.
30. Il motivo è infondato.
31. Premessa implicita nella sue ragioni è che l'interesse che i
ricorrenti avrebbero inteso tutelare in via anticipata sarebbe quello
ad essere assegnati nella sede dell'Aquila.
32. Si tratta di interpretazione che, per quanto legata a talune
espressioni letterali usate nel ricorso, conduce a conclusioni
paradossali nel contesto, a tutti noto, di acuta preoccupazione dei
dipendenti per il loro previsto trasferimento negli uffici
dell'Aquila, oltre che in evidente contrasto con la notoria,
perfettamente riconoscibile e di fatto riconosciuta, loro volontà di
opporsi, in primo luogo a detto trasferimento, e solo in via
subordinata, ove detto trasferimento non fosse per essi evitabile, di
opporsi sia ad un trasferimento anticipato rispetto alla data del 13
settembre 2016, sia alle ulteriori conseguenze che sarebbero potute
derivare dall'esito delle domande e procedure di trasferimento, fra
le quali quella di un temuto trasferimento in una sede, fuori
distretto, ancor più lontana di quella dell'Aquila.
33. A ciò conducono il senso comune e l'evidenza logica.
34. Ma in tal senso soprattutto è il generale principio di
interpretazione secondo buona fede - (più volte richiamato in
materia di atti processuali: Cass. civ., sez. lav., 14-10-2003, n.
15371) - ove si considerino:
a) la facile riconoscibilità di tale volontà ed il suo
effettivo riconoscimento da parte del Ministero a partire dal suo
primo atto difensivo in cui espressamente si legge che la "causa
petendi dell'odierno giudizio, ...viene ricondotta all'illegittima
attuazione ... della legge delega sulla revisione delle
circoscrizioni giudiziarie, che però discende direttamente dalla
legge", con la conclusione che "all'interrogativo di fondo che
dovrebbe consentire la corretta individuazione del petitum" l'unica
risposta sarebbe da cercare nell'intenzione "di ottenere per via
giudiziaria il mantenimento in vita del Tribunale di Sulmona,
passando attraverso una declaratoria di non manifesta infondatezza e
rilevanza delle questioni di costituzionalità sollevate in ricorso
che, di fatto, sono le uniche oggetto di specifica trattazione e la
vera "domanda di giustizia" rivolta al locale giudice adito»;
b) la circostanza che il Ministero abbia potuto contraddire e
abbia di fatto contraddetto a tale domanda opponendo ad essa, nella
memoria di costituzione, l'irrilevanza della questione di
costituzionalità su cui è basata, sotto il profilo del travisamento
dei fatti e, deducendo nel reclamo, il motivo dell'infondatezza della
questione di costituzionalità relativa al ritenuto prematuro
esercizio della delega.
35. A diverse conclusioni non potrebbero condurre i restanti
criteri interpretativi di cui all'art. 1362 e segg. c.c., applicabili
alla domanda giudiziale quali canoni ermeneutici legali di portata
generale (ex multis Cass. civ., sez. lav., 23-07- 2010, n. 17367;
Cass. civ., sez. II, 21-07-2003, n. 11343; Cass. civ., sez. I, 12-08-
2005, n. 1688; Cass. civ., sez. II, 22-12-2005, n. 28421; Cass. civ.,
sez. lav., 21-7-2005, n. 15299). Nè, in particolare, il criterio
negativo dell'interpretazione non limitata al "significato letterale
delle parole", ripetutamente richiamato dalla S.C. in materia di atti
processuali (Cass. civ., sez. I, 12-08-2005, n. 16888; Cass. civ.,
sez. lav., 05-10-2002, n. 14303; Cass. civ., 28-03-1988, n. 2616),
nè i criteri positivi, al primo inscindibilmente legati,
dell'interpretazione di ciascuna espressione secondo il senso che si
ricava dalla sua relazione con le altre (richiamato per agli atti
processuali in Cass. civ., sez. I, 12-08-2005, n. 16888; Cass. civ.,
sez. II, 28-04-2004, n. 8140) criteri dai quali si ricavano viceversa
ulteriori ragioni di incompatibilità con l'interpretazione proposta
dal Ministero, ove si considerino:
a) il danno "irreparabile» che i ricorrenti, "da sempre ed in
maniera stabile, in servizio presso il Tribunale di Sulmona ormai da
decenni", hanno ravvisato nello "sconvolgimento della loro esistenza
e di quella delle loro famiglie" per il fatto di vedersi costretti,
"nel migliore dei casi a fare i pendolari", ipotesi quest'ultima non
riferibile ad altro evento che a quello della soppressione degli
uffici di Sulmona, unico, se impedito, idoneo ad escludere il danno
da pendolarismo descritto in tali passaggi;
b) le numerose e assai ampiamente sviluppate questioni di
legittimità costituzionale delle norme sulla soppressione degli
Uffici Giudiziari di Sulmona; ovverosia di quelle stesse norme dalle
quali sarebbe sorto il supposto "diritto", nell'interpretazione del
Ministero, al trasferimento negli uffici accorpanti dell'Aquila,
diritto che, sempre secondo il Ministero, costituirebbe l'oggetto
principale o addirittura unico della domanda cautelare;
c) la stessa definizione nei termini di un trasferimento forzoso
di quel che formalmente sarebbe un trasferimento a domanda,
definizione che in null'altro potrebbe basarsi che sull'ovvia
premessa dell'opposizione al "trasferimento forzoso" previsto della
legge e alla conseguente coazione, determinata da tale effetto, a
proporre domande di trasferimento (anch'esse in tal modo "forzate")
per sedi meno lontane;
d) l'evidente illogicità di un'interpretazione secondo cui i
ricorrenti avrebbero inteso far valere come "diritto" l'effetto
previsto da legge di cui assumono l'incostituzionalità, come anche
l'illogicità, insita nella medesima interpretazione, dell'aver
ravvisato un pregiudizio irreparabile nella possibilità loro offerta
di un trasferimento, a domanda, in una sede meno lontana (Pescara e
Chieti), allo scopo di garantirsi il "diritto" ad un trasferimento
automatico in una sede più lontana, contraddizioni entrambe superate
alla luce dell'ovvia subordinazione della domanda basata sul
"diritto" al trasferimento nella sede dell'Aquila (avanzata
all'evidente scopo di fugare il temuto pericolo di un ancor più
svantaggioso trasferimento in sedi ancor più lontane fuori
distretto), al mancato accoglimento della domanda basata
sull'incostituzionalità della norma che tale trasferimento prevede e
sul conseguente diritto alla conservazione del posto nell'attuale
sede di Sulmona.
36. Incompatibile da ultimo con l'interpretazione proposta dal
Ministero è lo stesso principio di conservazione degli atti (per gli
atti giudiziari in Cass. civ., sez. lav., 21-07-2005, n. 15299; Cass.
civ., 30-10-1986, n. 6367), stante l'inidoneità del ricorso a
produrre qualsiasi effetto, come esattamente segnalato dal Ministero,
ove interpretato nel senso dal Ministero stesso proposto, e stante la
possibilità per il giudice di pervenire a tale risultato solo dopo
aver vagliato tutti gli ulteriori possibili significati utili a
rendere l'atto produttivo di effetti.
37. Alla luce di tali criteri le apparenti ambiguità del ricorso
introduttivo - peraltro inevitabili nella ristrettezza di tempi in
cui ha dovuto essere redatto - non impediscono di scorgervi il
prioritario (e naturale) interesse dei dipendenti alla conservazione
del posto di lavoro nell'attuale sede geografica di Sulmona; con esso
la volontà di chiedere la sospensione degli effetti degli atti
impugnati, in vista di una loro declaratoria di nullità in sede di
merito, in quanto attuativi di norme di legge ritenute
incostituzionali, e idonei, per tale via, a causare immediati e
irreparabili danni nei loro rapporti lavorativi, personali e
familiari.
38. Esplicita in tal senso è la precisazione contenuta nella
memoria di replica depositata il 7 febbraio 2013 con la quale la
difesa dei ricorrenti ha inteso fugare ogni dubbio chiarendo
ulteriormente che l'opposizione è "da riferire a qualsiasi
trasferimento o inclusione in organico di altro ufficio, in primis al
trasferimento presso l'accorpante Tribunale di L'Aquila».
39. Ma ancor più esplicita, e tale da rendere detta precisazione
superflua anche in relazione a possibili dubbi di violazione del
contraddittorio, è la circostanza che contro tale domanda, come già
visto, il Ministero ha ampiamente contraddetto sia nella memoria di
costituzione, opponendo ad essa il difetto di rilevanza della
questione di legittimità costituzionale su cui era basata, sia nel
reclamo investendo l'ordinanza di uno specifico motivo basato
sull'infondatezza della questione relativa all'inosservanza del
differimento della delega.
40. Non ritiene quindi il collegio di poter aderire, in una
controversia di tale rilevanza, ad un'interpretazione dell'atto che,
per quanto basata su talune sue espressioni letterali, assumerebbe,
per i dipendenti, preoccupati per il previsto trasferimento nella
sede dell'Aquila, il sostanziale significato di una beffa, quale
l'accertamento del loro "diritto" a tale trasferimento e
l'affermazione che tale preteso "diritto" non sarebbe stato violato.
Nè ritiene necessario - alla luce del contraddittorio già
pienamente sviluppato sulla principale domanda cosi individuata -
fissare apposita udienza e assegnare ulteriore termine alle parti per
consentire al Ministero di ulteriormente contraddire sulla stessa.
41. Necessario da ultimo precisare che a tale conclusione non
ostano nè il diverso ordine espositivo seguito dai ricorrenti nel
ricorso ex art. 700 c.p.c., nè la richiesta di valutare le questioni
di legittimità costituzionale in via subordinata rispetto alla
domanda di sospensione e di declaratoria di nullità o inefficacia
dell'atto.
42. Quanto al primo aspetto va ribadito che vincolante per il
giudice è l'ordine in cui le parti hanno inteso proporre le
rispettive domande, potendone derivare, in caso contrario, un vizio
di ultrapetizione o di omessa pronuncia, non anche l'ordine
espositivo che le stesse hanno inteso seguire nell'illustrazione di
fatti e argomenti; nella specie l'ordine di esposizione è stato
quello non dell'interesse positivo alla conservazione del posto ma,
quello, inverso, della maggiore gravità del danno e quindi
dell'interesse negativo, a partire quindi dall'ipotesi peggiore
costituita dalli essere trasferiti in altre sedi fuori distretto
ancor più lontane di quelle dell'Aquila.
43. Quanto all'ordine delle domande va altresì precisato che
tale gerarchia non va automaticamente ricavata dalla struttura
sintattico grammaticale della parte formalmente destinata alle
conclusioni, ma dalla struttura interna alle effettive richieste cosi
come individuate nell'interpretazione dell'atto.
44. Sotto tale profilo, pertanto, neppure vincolante è
l'apparente subordinazione, nelle conclusioni dell'atto, delle
questioni di legittimità costituzionale, atteso che, con tale
collocazione, le parti non hanno inteso subordinare l'esame delle
domande basate su dette ragioni al rigetto delle domande basate su
ragioni diverse, ma subordinare la questione di legittimità
costituzionale - nell'ambito delle questioni interne a ciascuna
domanda correttamente ordinata rispetto alle altre - all'assenza di
ragioni di accoglimento diverse, ciò secondo l'ordine, interno a
ciascuna domanda, imposto dal giudizio di rilevanza della questione
di costituzionalità. Trattasi in altre parole di ordine di questioni
e non anche di ordine di domande.
45. Va pertanto conclusivamente osservato che con il ricorso ex
art. 700 c.p.c. i dipendenti hanno inteso tutelare gli interessi:
a) in primo luogo a non veder soppresso - sulla base di norme
costituzionalmente illegittime - il loro posto di lavoro nell'attuale
collocazione geografica di Sulmona e a non essere trasferiti in altre
sedi;
b) in via subordinata a non essere trasferiti, prima del triennio
previsto dall'art. 11, comma 3 decreto legislativo n. 155/2012, come
anche a non veder trasferiti prima di tale momento i colleghi che
avessero fatto domanda, per l'aggravio di lavoro e per
l'accelerazione del processo di soppressione del posto che ne sarebbe
derivata;
c) in via ulteriormente subordinata ad essere trasferiti in una
sede, anche di altro distretto, meno lontana di quella dell'Aquila;
d) da ultimo, a non essere trasferiti in uffici, di altro
distretto, ancor più lontani dello stesso Tribunale di L'Aquila.
46. Di qui l'infondatezza, in relazione alle prime tre posizioni,
del motivo basato sull'inammissibilità della domanda per difetto di
interesse.
7 - segue: I motivi del reclamo - secondo motivo - travisamento dei
fatti - non lesività degli atti impugnati - riserva sulla fondatezza
- potenziale lesività degli atti impugnati in quanto attuativi di
norme sospettate di incostituzionalità rilevanza delle questioni di
legittimità costituzionale delle norme sulla soppressione degli
uffici giudiziari.
47. Con ulteriore motivo il Ministero lamenta che "sia il ricorso
che l'ordinanza reclamata" si fonderebbero "su considerazioni
derivanti da un clamoroso travisamento dei fatti" in quanto "dalla
semplice lettura della premessa dell'accordo sindacale" si
evincerebbe "incontrovertibilmente che gli interpelli distrettuali
hanno come unica finalità quella di tutelare gli interessi personali
e familiari dei dipendenti interessati dalla soppressione degli
uffici offrendo loro la possibilità di scegliere una sede più
gradita, se ed in quanto lo desiderino, rispetto a quella ove saranno
automaticamente destinati per espressa previsione di legge". Di qui
la "possibilità, rigorosamente su base volontaria, di scegliere un
ufficio giudiziario a loro gradito nell'ambito del Distretto di
L'Aquila, in aggiunta ed in alternativa al trasferimento automatico
che, a suo tempo, discenderà direttamente dalla legge", con il
decisivo rilievo che "per tutelare il loro (unico) diritto ad
ottenere il trasferimento nei termini disposti dalle norme richiamate
...i ricorrenti non devono far altro che astenersi dal presentare la
domanda di partecipazione all'interpello distrettuale".
48. Ne deriverebbe l'irrilevanza, a rigore, anche dell'ulteriore
questione sull'operatività del trasferimento per quanti
rispondessero all'interpello potendo anche tale rischio essere
evitato attraverso la semplice astensione dal proporre domande. In
relazione a tale quesito era comunque utile, secondo il Ministero,
segnalare, "per mero scrupolo", che gli atti impugnati "devono
evidentemente interpretarsi nel senso che i partecipanti
all'interpello distrettuale, che dovessero risultare vincitori
dell'interpello stesso, prenderanno possesso del nuovo ufficio solo
all'esito dell'effettiva cessazione dell'operatività dell'ufficio
giudiziario soppresso dal quale provengono", mentre "l'unica
anticipazione che l'Amministrazione ha concordato con le parti
sociali è stata quella di prendere in considerazione in tempo utile
le aspirazioni dei dipendenti interessati, al fine di poter procedere
alla prevista redistribuzione del personale, al momento
dell'operatività della legge". Tali conclusioni sarebbero
ulteriormente confermate dalle risposte alla domande più frequenti
(c.d. FAQ) pubblicate sul sito del Ministero, informazioni queste
ultime che, pur senza assurgere al valore di fonti di diritto, non
sarebbero tuttavia prive di effetti consistendo in manifestazioni di
volontà, ribadite "sia in sede di redazione degli atti giudiziari
sia in sede di interrogatorio del Capo Dipartimento", che si
risolverebbero, in caso di diverso comportamento
dell'amministrazione, in condotte non rispettose del dovere di buona
fede idonee, per tale ragione, a determinare la "certa vittoria del
dipendente, anticipatamente e forzosamente trasferito, in un
instaurando giudizio ex art 700 c.p.c. in quel caso ragionevolmente
fondato".
49. Il motivo, logicamente ineccepibile ove si prescindesse dal
già rilevato interesse dei ricorrenti ad opporsi all'automatica
assegnazione o al trasferimento forzoso previsti dalla legge, è
condizionato alla (contestata) legittimità costituzionale della
norma che tale trasferimento prevede.
50. È infatti evidente che le previsioni degli atti impugnati,
in tanto potrebbero riferirsi a trasferimenti volontari in quanto
detti trasferimenti non siano a loro volta imposti, in via di fatto,
dall'esigenza di evitare le più gravose conseguenze, nel particolare
contesto territoriale del Circondario di Sulmona, dell'automatica
assegnazione, prevista da legge che si assume incostituzionale, negli
uffici dell'Aquila. In quest'ultima ipotesi il trasferimento
volontario cesserebbe di essere tale, risultando anch'esso imposto
dall'esigenza di evitare un più gravoso trasferimento in senso
stretto (o d'ufficio) a sua volta sfornito del presupposto
organizzativo e normativa atto a legittimarlo.
51. Di qui la lesività degli atti impugnati in quanto attuativi
di norme incostituzionali a loro volta lesive dell'interesse del
lavoratore alla conservazione del posto di lavoro nell'attuale sede
geografica di Sulmona.
52. Altrettanto ovvio, per contro, è che, in caso di norma
immune da vizi di incostituzionalità, le opportunità previste
nell'interpello, in quanto finalizzate ad ampliare le possibilità di
scelta dei dipendenti ed inidonee a limitarne l'autodeterminazione,
sono altresì inidonee a produrre nei loro confronti effetti lesivi
suscettibili di tutela, non potendo neppure configurarsi, come
esattamente osservato dal reclamante, "un diritto all'interpello dei
dipendenti" nè la possibilità per essi di "rivendicare, come
obbligo a carico dell'amministrazione, che la stessa bandisca
l'interpello medesimo con altre regole e condizioni".
53. Ne deriva che, nel caso di norma immune da vizi di
incostituzionalità, tale ultimo rilievo sarebbe altresì sufficiente
ad escludere la rilevanza della lamentata possibilità di
un'"anticipazione" degli effetti dei trasferimenti, stante la
possibilità, per il dipendente che non intenda incorrere in tale
rischio, di astenersi dal proporre domande e stante la coerenza di
tale previsione, nel caso di norma costituzionalmente legittima, con
l'esigenza organizzativa di modulare nel tempo la riallocazione delle
risorse negli uffici accorpanti.
54. Sul punto va altresì osservato che certamente esatto è il
chiarimento offerto dal Ministero sul sostanziale equivoco sotto
intorno al significato del termine "anticipatamente", usato
nell'Accordo e nell'Interpello - come precisato dal reclamante - con
riferimento, non all'operatività del trasferimento, come temuto dai
ricorrenti, ma alla conclusione delle procedure volte
all'individuazione degli aventi diritto.
55. Ciononostante la distinzione fra i due momenti, come pure le
espresse dichiarazioni o l'impegno assunto, finanche in udienza, dal
rappresentante del Ministero, non fanno venir meno la possibilità
per l'Amministrazione, di anticipare la presa di possesso del
dipendente trasferito a domanda ove detta anticipazione, nella
valutazione comparativa delle esigenze organizzative degli uffici
accorpanti e di quelli soppressi, fosse ritenuta necessaria, per il
più efficiente funzionamento complessivo degli uffici; eventualità
quest'ultima, da ritenere inoltre tutt'altro che improbabile, stante
l'identica ratio già seguita da altra Autorità, in presenza di
analogo quesito postosi con riguardo all'opportunità della
copertura, mediante magistrati di prima nomina, dei posti vacanti
negli uffici soppressi.
56. Anche sotto tale profilo peraltro il motivo resta subordinato
alla non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità
costituzionale delle norme sulla soppressione degli uffici giudiziari
stante la legittimità che ne deriverebbe degli eventuali
provvedimenti anticipatori potenzialmente adottati
dall'Amministrazione in attuazione di norma costituzionalmente
legittima.
8 - segue: I motivi del reclamo - terzo motivo - insussistenza del
pregiudizio legato all'affermata impossibilità di chiedere il
trasferimento in sedi non comprese nel distretto - riserva sulla
fondatezza - rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale
delle norme sulla soppressione degli uffici giudiziari.
57. Con ulteriore motivo il Ministero deduce che neppure la
mancata partecipazione all'interpello potrebbe recare pregiudizio ai
dipendenti stante la possibilità ad essi accordata di partecipare
comunque al successivo interpello nazionale previsto nell'art. 8
dell'accordo. Ne deriverebbe l'infondatezza dell'affermazione
contenuta nell'ordinanza - secondo cui ai perdenti posto non sarebbe
data la possibilità di scegliere una sede diversa da quella del
distretto di appartenenza- atteso che "all'esito degli interpelli
distrettuali, i dipendenti, sia che partecipino, sia che si astengano
dal farlo, mantengono il diritto a partecipare anche all'interpello
nazionale e quindi, ove vi siano posti vacanti, anche per i distretti
limitrofi".
58. Sul punto va ripetuto, in via generale, quanto già affermato
sull'inesistenza, esattamente rilevata dal Ministero, di un diritto
dei dipendenti a che la P.A. "bandisca l'interpello ...con altre
regole e condizioni", così come esatto, in ogni caso, sarebbe il
rilievo, subordinato al primo, secondo cui la previsione
dell'interpello nazionale consentirebbe, anzichè precludere, la
possibilità di proporre domande per distretti diversi da quello di
appartenenza.
59. Trattasi tuttavia di conclusioni anche in tal caso
condizionate alla legittimità costituzionale delle norme di cui i
provvedimenti in parola costituiscono attuazione.
9 - segue: I motivi del reclamo - quarto motivo - insussistenza del
pregiudizio legato alla mancata pubblicazione della totalità dei
posti vacanti - riserva sulla fondatezza - rilevanza delle questioni
di legittimità costituzionale.
60. Con ulteriore motivo si assume l'erroneità dell'affermazione
contenuta nell'ordinanza secondo cui l'interpello distrettuale, non
avendo inserito fra i posti disponibili la totalità dei posti
vacanti nel distretto, sarebbe in contrasto con le previsioni
dell'art. 2 n. 1 dell'accordo sulla mobilità del personale
dell'amministrazione giudiziaria sottoscritto il 27 marzo 2007, nella
parte in cui prevede la pubblicazione "dei posti da coprire".
61. Oggetto dell'accordo del 27 marzo 2007, secondo il
reclamante, sarebbe la "pubblicazione in ambito nazionale dei posti
vacanti che l'Amministrazione periodicamente effettua per assicurare
la mobilità del personale"; nel caso in esame, viceversa, la
pubblicazione dei posti sarebbe avvenuta in esecuzione di apposito
accordo straordinario sottoscritto allo scopo di pervenire "in vista
della migliore attuazione della revisione delle circoscrizioni, ad un
riassetto organizzativo degli uffici giudiziari di natura
necessariamente straordinaria..."; considerazione cui andava aggiunto
il rilievo che l'accordo del 27 marzo 2007 non avrebbe comunque
contemplato alcun obbligo per l'Amministrazione di mettere a concorso
tutti i posti vacanti esistenti nei singoli uffici, ma i soli "posti
vacanti da coprire", tali intendendosi "quelli che l'Amministrazione
ritiene utile e necessario vengano effettivamente coperti,
nell'esercizio dei suoi discrezionali poteri di organizzazione del
servizio".
62. Si tratta di motivo la cui fondatezza è anche in tal caso
subordinata alla legittimità costituzionale delle norme di cui gli
atti impugnati costituiscono attuazione.
63. Esatti infatti sono i rilievi del reclamante, sia in ordine
al fatto che l'accordo del 27 marzo 2007 sulla mobilità del
personale giudiziario non prevede alcun obbligo per la P.A. di
pubblicare tutti i posti vacanti ma i soli "posti vacanti da coprire"
- tali intendendosi quelli che, nella sua discrezionalità
organizzativa, il Ministero abbia ritenuto di dover coprire, sia in
ordine alla straordinarietà dell'accordo sindacale -in quanto emesso
unicamente "in vista della migliore attuazione della revisione delle
circoscrizioni, ad un riassetto organizzativo degli uffici giudiziari
di natura necessariamente straordinaria" - ed alla conseguente
incompatibilità, con detto "riassetto organizzativo", finalizzato
alla "migliore attuazione della revisione delle circoscrizioni"
giudiziarie, della copertura dei posti vacanti negli uffici
soppressi, stante la finalità, tipicamente attuativa della legge di
revisione, di provvedere non alla copertura della totalità dei posti
vacanti, ma alla concentrazione delle risorse umane sui tribunali non
interessati dalla soppressione.
64. Discende tuttavia proprio da tali considerazioni che, in
tanto la mancata pubblicazione dei posti degli uffici soppressi può
considerarsi espressione di discrezionalità organizzativa
dell'Amministrazione, in quanto il presupposto organizzativo e
normativo di tale scelta, costituito dalle norme di legge sulla
soppressione di tali uffici, non debba considerarsi a sua volta
contrastante con l'ordinamento costituzionale.
65. Trattasi inoltre di interesse, alla pubblicazione della
totalità dei posti vacanti, che al pari di quelli esaminati nei due
precedenti motivi è palesemente subordinato al mancato accoglimento
della domanda principale finalizzata alla conservazione del posto
nell'attuale sede di Sulmona.
10 - segue: I motivi del reclamo - quinto motivo - infondatezza della
questione di legittimità costituzionale basata sul prematuro
esercizio della legge delega - riserva.
66. Con ulteriore motivo il reclamante censura l'ordinanza nella
parte in cui affronta la questione di costituzionalità relativa al
prematuro esercizio del potere legislativo delegato, in relazione
alla norma del comma 5-bis, della l. 148/2011. Secondo il reclamante
gli argomenti usati dal Giudice del Lavoro sarebbero "capziosi", in
quanto volti a "disquisire sulla differenza di significato fra il
termine proroga e il termine differimento" mentre l'unico
differimento previsto sarebbe quello del "termine finale a data
fissa" con la conseguenza che "nessuna differenza di effetti può
farsi discendere dall'utilizzo dei due termini".
67. Si tratta di motivo il cui esame va opportunamente riservato
alla trattazione della rilevanza e non manifesta infondatezza delle
ulteriori questioni di costituzionalità sollevate nel ricorso.
11 - segue: I motivi del reclamo - sesto motivo - insussistenza del
periculum in mora - infondatezza.
68. Con ulteriore motivo il reclamante contesta la sussistenza
del periculum in mora sul rilievo dell'insussistenza di qualsiasi
obbligo per i dipendenti di rispondere all'interpello e sulla
conseguente assenza per essi di qualsiasi "traccia di periculum",
stante l'intangibilità del loro diritto al trasferimento nelle sedi
previste dal Legislatore e stante la necessaria operatività di tale
trasferimento non prima di tre anni. Significativo dell'errore in cui
sarebbe incorso il Giudice sarebbe l'uso del termine "ottemperare"
per definire la presentazione di una domanda del tutto facoltativa.
69. Sotto altro profilo, aggiunge, l'urgenza stessa del
provvedere avrebbe dovuto essere esclusa in considerazione del fatto
che "anche a riconoscere una qualche ammissibilità alle istanze ...
[dei ricorrenti] le stesse potevano e dovevano essere discusse nel
merito non sussistendo alcuna plausibile ragione a sostegno
dell'adozione di un provvedimento cautelare d'urgenza di qualsiasi
natura". Di qui l'ulteriore conferma del travisamento dei fatti sui
quali sarebbero basate le pretese dei ricorrenti.
70. Il motivo è infondato.
71. Premessa implicita nelle argomentazioni del reclamante è,
anche in tal caso, che gli interessi e diritti di cui i ricorrenti
avrebbero chiesto tutela in via anticipata siano unicamente quelli a
non essere trasferiti in uffici diversi dalla sede accorpante o per i
quali avessero fatto domanda o, infine, a non essere trasferiti in
data anteriore a quella derivante dal differimento di tre anni
previsto dalla legge. Su tali premesse la sussistenza del periculum
in mora andrebbe certamente esclusa, con immediato accoglimento del
reclamo ed esclusione della rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale, non essendo ravvisabile nei provvedimenti adottati
conseguenze apprezzabilmente diverse da quelle implicite nei diritti
stessi oggetto di tutela.
72. Viceversa, ove gli interessi oggetto di domanda fossero in
primo luogo quelli alla conservazione del posto di lavoro
nell'attuale sede geografica di Sulmona la sussistenza del periculum
in mora andrebbe riconosciuta e il suo accertamento subordinato
all'esame della non manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale
73. Nessun dubbio infatti che unica funzione degli atti impugnati
sia quella, come già visto, di dare attuazione alle norme dei
decreti legislativi 155 e 156 del 2012 sulla soppressione degli
uffici giudiziari. In dette norme vanno cercate le premesse e l'unica
ragion d'esser di tutti gli atti in parola come reso evidente:
a) dal testo stesso dell'Accordo e della Circolare, i quali,
prendendo le mosse dalla legge delega 148 /2011 e dai decreti
legislativi 155 e 156 del 2012, premettono che con tali provvedimenti
legislativi "è stata disposta la soppressione di 31 Tribunali e
relative Procure, 667 Uffici di Giudice di Pace e di tutte le 220
Sezioni distaccate di Tribunale";
b) dalle finalità, esplicitate in tali premesse, (1) "di
collocare il personale "perdente posto" a seguito del "diverso
assetto organizzativo conseguente alla revisione delle circoscrizioni
giudiziarie, col relativo taglio di numerosi uffici", (²) "di evitare
interventi transitori sul personale in servizio" attraverso "la
riassegnazione del personale "perdente posto" prendendo in
considerazione le aspirazioni dello stesso ad essere destinato ad
altro ufficio nell'ambito del distretto, ove vi siano posti vacanti;
anticipatamente rispetto ai trasferimenti automatici disposti dalla
legge" (³) "di garantire la continuità dei servizi degli uffici
giudiziari accorpanti";
c) dall'espressa limitazione degli effetti dell'Accordo "alle
procedure conseguenti la revisione delle circoscrizioni giudiziarie
di cui all'art. 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011 n. 148" e
con esse al solo "personale assegnato in pianta organica agli uffici
giudiziari soppressi del distretto come individuati dai decreti
legislativi numeri 155 e 156 del 2012";
d) dalla natura straordinaria, dell'accordo e degli interpelli,
entrambi riferiti dalla stessa difesa del Ministero alla "migliore
attuazione della revisione delle circoscrizioni, ad un riassetto
organizzativo degli uffici giudiziari di natura necessariamente
straordinaria...".
74. Nel concreto va poi osservato che la più rilevante funzione
di tali provvedimenti è data dalla loro idoneità a produrre il
progressivo, non traumatico, "svuotamento" degli uffici soppressi
("prendendo in considerazione le aspirazioni" del personale perdente
posto "ad essere destinato ad altro ufficio nell'ambito del
distretto) in modo da avviare il "volontario" irreversibile
incanalamento delle risorse umane degli uffici soppressi verso quelli
destinati a non essere soppressi.
75. Di qui il rilievo "strategico" degli atti impugnati
nell'attuazione di norme, sospettate di incostituzionalità, che il
Governo, re melius perpensa, avrebbe potuto lasciare anche inattuate
o correggere, avvalendosi dello specifico potere, conferitogli dalla
disposizione dell'art. 1 comma 5° legge n. 148/2011, di "adottare
disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi
medesimi".
76. Quanto all'entità e attualità del pregiudizio il collegio
ritiene che, pur aderendo alla prospettiva di ridotta attenzione per
i diritti dei lavoratori che il Ministero sembra sollecitare, il
procedimento destinato a dar luogo all'automatico inserimento dei
dipendenti "perdenti posto" nell'organico di un tribunale distante
oltre 100 Km dalla sede attuale (112 Km è la distanza stradale,
corrispondente al minor tempo di percorrenza, indicata a pag. 161
dell'allegato tecnico allo schema di decreto inviato dal Governo al
Senato della Repubblica - All. 9 fascicolo lavoratori in sede di
ricorso introduttivo), in territorio montano come quello dell'Abruzzo
interno, e sino ad oltre 120 o 150 Km dal luogo di attuale residenza,
come nel caso di due degli attuali ricorrenti, rispettivamente
residenti nei comuni di Roccaraso e Scontrone (vedi distanze pag. 9 e
10 "Analisi collegamenti" All. l fascicolo lavoratori in sede di
ricorso introduttivo), non possa considerarsi privo di conseguenze
immediatamente lesive dei diritti inerenti la persona del lavoratore
e i suoi rapporti di lavoro, familiari e patrimoniali, ove iniziato
in attuazione di disposizioni illegittime; e ciò sia per il
dipendente di fatto "costretto" a chiedere il proprio trasferimento
in altro ufficio (comunque distante non meno 125 Km per i residenti
nei centri più lontani) all'unico scopo di evitare il pregiudizio
del collocamento di diritto nel personale di un ufficio ancora più
distante, sia per il dipendente che, non avendo proposto domande di
trasferimento o non essendo risultato vincitore nei relativi
concorsi, debba da subito riorganizzare la propria vita, in vista di
un trasferimento di residenza o di un futuro usurante pendolarismo
quotidiano, e veda progressivamente sguarnirsi il proprio ufficio,
con conseguente aggravio di lavoro, per il trasferimento a domanda di
altri lavoratori.
77. Non può infatti sfuggire come, nella specifica situazione
del Circondario di Sulmona l'entità delle distanze e le
caratteristiche montane dei percorsi mutino la qualità stessa dei
fatti e del loro impatto nella vita delle persone, non potendo, in
tale contesto, differirsi al momento dell'effettivo trasferimento la
programmazione delle iniziative da assumere per la corretta gestione
del proprio patrimonio e dei propri rapporti familiari e affettivi,
nè potendo differirsi a tale momento le preoccupazioni per detti
rapporti stante la radicale revisione dei progetti di vita
immediatamente prodotta da una così inattesa prospettiva e stanti le
altrettanto radicali e immediate ripercussioni sulle proprie persone,
famiglie e patrimoni.
78. Ove si tenga conto di tali aspetti irrilevante è la
circostanza che i trasferimenti siano o non siano effettivamente
operativi solo a far data dal 13 settembre 2016, atteso che -
quand'anche, come affermato dal Ministero, i provvedimenti impugnati
fossero destinati a produrre i loro effetti definitivi solo dal 13
settembre 2016 - gli stessi, prefigurando da subito un trasferimento
del lavoratore a distanza dall'attuale sede di oltre 100 km, sono
destinati ad incidere immediatamente e profondamente su aspetti
essenziali della sua persona e delle sue scelte di vita.
79. Ne deriva che - anche a ritenere idonea la volontà
manifestata dal Ministero di non dare attuazione ai trasferimenti
prima del 13 settembre 2016 e anche a voler considerare, ove non si
ritenessero sufficienti tali dichiarazioni, la possibilità di un
parziale accoglimento del ricorso nel senso della limitazione
dell'effetto sospensivo sino alla data del 13 settembre 2016 indicata
nella comparsa di costituzione del Ministero e ribadita dal Capo
Dipartimento dell'O.G. all'udienza del giorno 12 novembre 2012, anche
in dette ipotesi, atte a fornire o a considerare raggiunta la
garanzia di trasferimenti non operativi prima del 13 settembre 2016 -
detta garanzia, nella particolare situazione territoriale e
infrastrutturale dei Circondari e delle città di Sulmona e L'Aquila,
sarebbe comunque inidonea a far cessare l'immediata lesività degli
atti impugnati, sia con riguardo alla sfera patrimoniale dei
lavoratori (ancor più nell'attuale contesto di gravissima recessione
economica) sia con riguardo a quella non patrimoniale.
a. Quanto alla sfera patrimoniale, per le operazioni di
disinvestimento o alienazione di beni che da subito, specie i
residenti nelle località più lontane, sarebbero chiamati a compiere
o valutare, nella maggior parte dei casi attraverso l'alienazione del
bene di maggiore valore patrimoniale e affettivo costituito
dall'attuale casa familiare; ciò allo scopo di dotarsi delle
disponibilità finanziarie occorrenti per l'acquisto o almeno la
locazione, nella città dell'Aquila o nei suoi pressi, di un alloggio
adeguato alle esigenze proprie e della propria famiglia.
b. Quanto alla sfera non patrimoniale, per le immediate
ripercussioni anche psicologiche derivanti:
a) dalla radicale revisione dei propri progetti di vita,
b) dalle preoccupazioni per la propria salute, nel caso di
mancanza di mezzi per l'acquisto di un nuovo alloggio e di
conseguente prospettiva di usurante e costoso pendolarismo quotidiano
di centinaia di chilometri,
c) dalle ripercussioni nei rapporti con il coniuge e i figli.
80. Su tali premesse l'assunto del Ministero, secondo cui "nessun
provvedimento incidente nè direttamente nè indirettamente
sull'attuale sede di servizio di ciascuno degli odierni ricorrenti
[sarebbe] stato mai adottato dall'amministrazione convenuta", non
può essere condiviso, poichè incontestabile è il rilievo che
(anche nel caso di trasferimenti operativi solo a far data dal 13
settembre 2016, come anche nel caso di sospensione sino a tale data
degli effetti dei trasferimenti) l'attuazione delle norme sulla
revisione delle circoscrizioni giudiziarie, attraverso l'immediato
avvio, mediante gli atti impugnati, di un procedimento volto
all'irreversibile "svuotamento" dell'ufficio soppresso, quale
condizione per la successiva definitiva soppressione del posto di
lavoro nella sua attuale sede geografica, pone sin d'ora il
lavoratore, non dinanzi alla prospettiva di una ragionevole modifica,
di poche decine di chilometri, del quotidiano percorso da compiere
per raggiungere il luogo di lavoro, ma dinanzi all'alternativa fra un
usurante pendolarismo quotidiano, su percorsi di montagna lunghi da
100 ad oltre 150 km (200 e 300 considerando il ritorno), e quella del
trasferimento della propria residenza in altra città, con essa del
trasferimento del proprio coniuge e dei propri figli, o in ulteriore
alternativa - nel caso in cui il trasferimento dell'intero nucleo
familiare fosse impedito dalle rigidità degli impegni di lavoro o di
studio degli altri componenti, dinanzi alla prospettiva dei periodi
di separazione da essi che si imporrebbero, con evidenti ulteriori
ripercussioni, sui propri legami affettivi e familiari; il tutto in
un quadro che nella sua globalità è da considerare immediatamente e
irreparabilmente lesivo di diritti di rilievo costituzionale.
12 - Rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale.
81. L'accertata idoneità degli atti impugnati a produrre
immediati e irreparabili pregiudizi nella sfera di interessi primari
dei lavoratori non è di per sè stessa ostativa all'accoglimento del
reclamo, atteso che il sacrificio di tali interessi troverebbe piena
giustificazione, come ripetutamente affermato dal Ministero, nelle
norme di legge sulla revisione delle circoscrizioni giudiziarie
(artt. 1, 2, 3, decreto legislativo n. 155/2012 con allegate tabelle,
artt. 1 e 2 decreto legislativo n. 156 del 2012 con allegate tabelle,
art. 1 comma 2, l. 148/2012), norme dalla cui applicazione
deriverebbero, con la giustificazione del sacrificio imposto ai
lavoratori, l'assenza del fumus boni iuris fatto valere dai medesimi
e raccoglimento del reclamo.
82. Ne deriva, stante l'assenza di ulteriori motivi atti a
consentire detto accoglimento, l'impossibilità per il collegio di
pronunciarsi sul reclamo senza far ricorso alle norme sulla
soppressione degli uffici giudiziari, norme da applicare (quale
parametro di valutazione della legittimità degli atti impugnati)
allo scopo di verificare la fondatezza della richiesta di rimozione
dell'effetto sospensivo prodotto dal decreto e dall'ordinanza del
Giudice monocratico attraverso la revoca della stessa.
83. Si tratta di effetto che l'ipotizzata illegittimità
costituzionale delle norme non consentirebbe di rimuovere, stante
l'ingiustizia che ne deriverebbe dei sacrifici imposti ai lavoratori,
e che viceversa l'asserita legittimità delle medesime, con la
legittimazione" dei sacrifici che se ne ricaverebbe, imporrebbe di
eliminare.
84. Ciò vuol dire che di tali norme il Tribunale non può
omettere la positiva applicazione dovendo ad esse necessariamente far
ricorso per raccoglimento o il rigetto del reclamo proposto dal
Ministero.
85. Va inoltre aggiunto che, con riferimento alla diversa ipotesi
della questione di legittimità costituzionale sollevata dinanzi al
giudice investito, in via cautelare, della richiesta di sospensione,
la Corte costituzionale, ha affermato che, qualora il giudice abbia
esercitato il potere di sospensiva, in via provvisoria e interinale,
la questione di legittimità costituzionale mantiene tale rilevanza
fino alla ripresa del giudizio cautelare dopo l'incidente di
costituzionalità, poichè in tale situazione il medesimo potere non
si è ancora esaurito (Cost. 444/1990; 367/1991; 451/1993; 183/1997).
86. Nella specie, in cui il Collegio nessun potere ha ancora
esercitato sul reclamo, la rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale è ancor più evidente appartenendo le stesse al
percorso logico che il collegio deve ancora necessariamente seguire
per poter far ricorso alle norme cui è subordinato raccoglimento o
il rigetto del reclamo.
13 - Impossibilità di diverse interpretazioni delle norme sospettate
di illegittimità costituzionale.
87. Nella valutazione della rilevanza della questione di
illegittimità costituzionale delle norme sulla soppressione degli
uffici giudiziari superflua è l'ulteriore constatazione
dell'impossibilità di interpretazioni diverse, potenzialmente
conformi a Costituzione, da quella della soppressione degli uffici
giudiziari del Circondario di Sulmona. Il testo delle norme e delle
tabelle allegate ("sono soppressi i tribunali ordinari, le sezioni
distaccate e le procure della Repubblica di cui alla tabella A" "Sono
soppressi gli uffici del giudice di pace di cui alla tabella A) non
consente interpretazione diverse da quella della soppressione degli
uffici giudiziari, previsione questa che costituisce inconfutabile
dato di realtà.
88. Di qui la valutazione della non manifesta infondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale, sollevate dai ricorrenti e
rilevate d'ufficio del collegio, delle norme degli artt. 1, 2 e 3 del
decreto legislativo n. 155/2012, con allegate tabelle, nella parte in
cui sopprimono il Tribunale di Sulmona e la Procura della Repubblica
presso il Tribunale di Sulmona, nonchè degli artt. 1 e 2, decreto
legislativo n. 156/2012, con allegate tabelle, nella parte in cui
sopprimo gli uffici del Giudice di Pace di Castel di Sangro e Pratola
Peligna nonchè dell'art. 1, comma 2, l. 148/2012.
14 - La riforma della c.d. geografia giudiziaria.
89. La riforma della c.d. geografia giudiziaria giunge al termine
di lunghi e approfonditi studi, condotti dal CSM e dalla stessa
magistratura associata, per dotare Paese di un'Amministrazione
giudiziaria efficiente o, come è stato solito dirsi in tale periodo,
"più al passo coi tempi".
90. L'importanza degli sforzi compiuti, l'estrema delicatezza
della materia trattata e la rilevanza storica della riforma, dallo
stesso Ministro definita "epocale" (non solo, è da dire, per
l'ambizione degli obiettivi, ma più ancora per le ripercussioni che
la riforma stessa sarà destinata a produrre sui sistemi
socio-economici di interi territori e sulla vita di tanti cittadini e
lavoratori), impongono al Collegio di premettere che,
indipendentemente dalla condivisione di talune delle premesse
teoriche da cui traggono origine le linee di fondo di tali ricerche
(secondo alcuni ormai superate dalle più moderne strategie di
decentramento e strutturazione in rete dei sistemi informativi
aziendali), il timore per il rischio di un'ulteriore riconsiderazione
della materia o del possibile sopravvento di spinte contrarie alla
riforma - il timore, in ultima analisi, per i possibili esiti del
normale spiegarsi della dinamica democratica, incompatibile, nelle
sue premesse, con qualsiasi apodittica pretesa di verità - non
possono indurre nessuno, meno che mai i singoli giudici chiamati ad
applicare le norme vigenti, ad attenuare il rigore con cui sono
tenuti a verificare la possibile non manifesta infondatezza di
eventuali rilievi di illegittimità costituzionale.
91. Discende viceversa proprio dalla rilevanza storica della
riforma e dal suo impatto sul concreto operare dell'amministrazione
giudiziaria dei prossimi anni, con le possibili distorsioni e
involuzioni, anche culturali che potrebbero derivarne, che,
all'inammissibilità di ogni forzatura nel momento formativo della
legge, si accompagni l'inammissibilità di ogni possibile spinta ad
attenuare il rigore con cui condurre, nel momento successivo della
sua applicazione, la verifica della non manifesta infondatezza degli
eventuali sospetti di incostituzionalità.
92. La piena riuscita del progetto di revisione delle
circoscrizioni giudiziarie esige, in altre parole, la più stretta
adesione ai fondamentali valori e principi costituzionali, mentre il
pericolo di un'involuzione nel modo di "sentire la Costituzione" da
parte degli stessi organi di governo costituisce eventualità non
improbabile sotto l'urgere delle difficoltà economiche e finanziarie
che gravano sul nostro Paese, eventualità le cui conseguenze,
tuttavia, sono sempre assai più gravi, nel lungo periodo, degli
inconvenienti che per tali vie si è inteso superare.
93. Ulteriore premessa, implicita in quanto sinora affermato, ma
altrettanto indispensabile, a giudizio del collegio, nella
ricostruzione storico sistematica delle norme, è che i contenuti
delle leggi in parola sono il portato di un lungo periodo di ricerche
che hanno avuto nella Relazione al Parlamento Italiano sulla Stato
della Giustizia dell'anno 1996 il proprio momento di maggior
approfondimento.
94. A tale relazione (d'ora in poi chiamata "Relazione del 1996")
hanno fatto riferimento i più importanti documenti del Consiglio
Superiore della Magistratura, sino alla Risoluzione del 13 gennaio
2010, e con essi alla stessa relazione del Gruppo di Studio in
materia di revisione delle circoscrizioni giudiziarie istituito
presso il Ministero della Giustizia con decreto ministeriale del 13
ottobre 2011 (d'ora in poi chiamata "Relazione del Gruppo di Studio
Ministeriale") le cui premesse e conclusioni contengono ampi richiami
alla Relazione del 1996.
95. Ma decisivo è il rilievo che la stessa legge 14 settembre
2011, n. 148, contenente la delega al Governo per la riorganizzazione
della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari, risulta
concepita nel solco di tale relazione i cui punti centrali, ivi
compresi taluni dati testuali, sono perfettamente riconoscibili nelle
disposizioni e nell'impianto generale della stessa delega.
96. Alla luce di tali contenuti il collegio osserva come fra le
più rilevanti ragioni sottostanti le domande dei lavoratori e le
finalità ultime della legge Delega, valutate in relazione ai
principi costituzionali che si assumono violati, esista una stretta
continuità logica e di valori. In considerazione di detta
continuità è parso utile, nell'esposizione delle varie questioni,
non attenersi al loro ordine logico ma all'ordine della loro maggiore
o minore prossimità agli interessi oggetto di domanda.
15 - Situazione infrastrutturale - non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale delle norme degli artt. 1, 2
e 3, decreto legislativo n. 155/2012, con le tabelle allegate, e
degli artt. 1 e 2, decreto legislativo n. 156/2012, con le tabelle
allegate, in relazione all'art. 76 della Costituzione per violazione
dell'art. 1, comma 2°, della legge n. 148/2012 nella sua
interpretazione conforme agli articoli dell'art. 3, 24 commi 1, 2 e
3, 35 e 111 commi 2 e 3 della Costituzione.
97. Su tali premesse inevitabile è prendere le mosse dalla
questione più direttamente legata agli interessi e diritti dei
lavoratori.
98. Essa riguarda la distanza, obiettivamente eccessiva in
termini sia chilometrici che di tempi di percorrenza, fra la sede di
Sulmona e la futura sede accorpante dell'Aquila; più ancora la
distanza fra quest'ultima e i più lontani comuni del Circondario di
Sulmona.
99. Si tratta di dato di rilevanza immediata nella presente
controversia, in relazione all'art. 35 della Costituzione, per la non
ragionevolezza del sacrificio imposto ai lavoratori, con il loro
automatico collocamento in una sede ubicata, in territorio montano,
ad oltre 100 km di distanza dall'attuale posto di lavoro. Si tratta
inoltre di dato di più generale interesse per la totalità dei
residenti nel Circondario in relazione agli artt. 24 c. 1 e 2 e 111,
c. 2 della Costituzione, per l'estrema difficoltà nell'esercizio del
diritto di difesa e per la squilibrata posizione rispetto alle
controparti residenti in prossimità della sede, derivanti dalle non
ragionevoli difficoltà di accesso alla sede accorpante dalla
totalità dei Comuni del Circondario di Sulmona, taluni, come già
visto, ubicati sino ad oltre 150 km dalla nuova sede.
16 - Distanze e altitudini - realtà moderne e contesti
ottocenteschi.
100. Sul piano delle conseguenze pratiche per utenti (art. 24
Cost.), e lavoratori (art. 35 Cost.), il collegio rileva che dagli
studi prodotti dai ricorrenti (All. 1 fascicolo lavoratori in sede di
ricorso introduttivo), si ricava che la situazione dei collegamenti
(dallo stesso Governo ritenuta effettivamente difficoltosa), è tale,
da poter dar luogo, in condizioni di traffico normale, a tempi di
percorrenza, per i residenti nei comuni più lontani sino a 2 ore,
col mezzo privato, e sino ad oltre 3 ore con il mezzo pubblico, (non
sempre peraltro esistente; pag. 8, 9 e 14 - all. 1 fasc. lav. in sede
di ricorso introduttivo); e ciò senza considerare ì casi di
pioggia, neve o ghiaccio, tutt'altro che infrequenti su percorsi che
superano anche 1800 mt. (pag. 3-4; 15-45 - all. 1 fasc. lav. in sede
di ricorso introduttivo) e per condizioni di gelo, in taluni tratti
stradali notoriamente al di sotto dei 20 gradi nei mesi invernali.
101. Lo stesso dicasi delle altitudini, che fanno del Circondario
del Tribunale il più elevato o fra i più elevati, per altitudini
medie e massime (pag. 15 - all. 1 fase. lav. ricorso intr.).
102. Si tratta di dati implicanti tempi di percorrenza che,
nell'attuale contesto storico, caratterizzato da ritmi di vita non
paragonabili a quelli dei secoli passati, risultano irragionevolmente
lunghi, sproporzionati al confronto di quelli occorrenti per il
compimento delle restanti attività o ai tempi occorrenti al resto
dei cittadini per raggiungere la sede del proprio Tribunale, tali
comunque da porre i residenti e le economie dei rispettivi territori
in posizione di evidente svantaggio rispetto ai residenti in
territori diversi, e ciò anche a voler prendere a "modello", e a
confrontarle con le condizioni di "normalita'" di traffico sopra
indicate, le situazioni "patologiche", di traffico rallentato, di
talune grandi città.
103. Di qui anche la scarsa perspicacia, a opinione del collegio,
di talune affermazioni o parole d'ordine, che non si ritiene di poter
far proprie, sulla rispondenza di alcuni tribunali a contesti non
moderni ma ottocenteschi.
17 - Fattori dissuasivi nell'esercizio del diritto alla tutela
giurisdizione e del diritto di difesa nel processo civile e penale -
Sentenza 22 dicembre 2010, n. 365 della Corte costituzionale.
104. Assai difficile, in ogni caso, è ritenere che le condizioni
sopra descritte possano considerarsi ininfluenti nell'esercizio del
diritto di difesa e alla tutela giurisdizionale, o che dette
condizioni possano ritenersi meno lesive di altre rispetto alle quali
la Corte costituzionale ha già affermato la rilevanza quali fattori
dissuasivi dall'esercizio di tali diritti.
105. In tal senso è la sentenza 365/2010 la quale, sebbene
riferita alle diverse modalità di notifica previste in relazione al
luogo di residenza, centra la propria attenzione sul maggior onere
imposto ad una parte (proprio per il rilievo che assume il dover
recarsi in ufficio) quale possibile "fattore di dissuasione anche di
natura economica dall'utilizzo del mezzo di tutela giurisdizionale,
in considerazione tra l'altro dei costi... che l'intervento personale
può comportare".
106. Non meno gravose, a opinione del collegio, sono le
difficoltà di collegamento ogni qual volta le medesime - per la
particolare ampiezza del circondario, l'eccentricità del capoluogo e
le caratteristiche montane dei percorsi stradali e ferroviari
(peculiarità tutte presenti nel Circondario del futuro Tribunale di
L'Aquila) - possano esse stesse tradursi, per i costi e disagi
imposti ai residenti nei comuni più lontani, in fattori di
dissuasione, anche di natura economica, dall'utilizzo del mezzo di
tutela giurisdizionale.
107. Si tratta di condizioni che assumono particolare rilievo
nelle situazioni processuali in cui la mancata comparizione della
parte possa rivelarsi decisiva ai fini della lite (convalida di
sfratto, interrogatorio formale, comparizione coniugi, audizione del
destinatario di istanze di fallimento) o in cui possano pregiudicare
l'esercizio di fondamentali diritti processuali, come quelli legati
alla posizione di imputato o persona offesa (con riferimento anche
alle altre condizioni necessarie per preparare la sua difesa di cui
all'art. 111 c. 3 Cost.).
108. Di qui l'esistenza di condizioni sperequate fra i residenti
nelle località più lontane e i residenti in prossimità della sede,
atte ad indurre i primi, a seconda della maggiore o minore
rettitudine e della rilevanza economica o morale del torto subito, ad
accettare il torto, o, al contrario, a farsi ragione da sè (artt. 3,
24 c. 1 e 2, 111 c. 2 Cost.).
18 - Il rilievo dell'estrema difficoltà nell'esercizio del diritto.
109. In relazione ai fattori dissuasivi sopra indicati va
segnalato il consolidato orientamento della Corte costituzionale
nella considerazione dell'estrema difficoltà nell'esercizio del
diritto quale condizione equivalente alla lesione del diritto
medesimo.
110. In tal senso è l'orientamento espresso già in termini di
giurisprudenza consolidata nella sentenza n. 190/1971 ove la Corte
costituzionale afferma che "Secondo la ormai costante sua
giurisprudenza, il principio di uguaglianza assicura ad ognuno
parità di trattamento in situazioni non differenziate. Le modalità
di esercizio del diritto di difesa, pertanto, possono essere
legittimamente disciplinate in modo diverso, purchè rispondenti alle
caratteristiche di ciascun procedimento, con l'ovvio limite che non
rimanga vanificato o reso estremamente difficoltoso l'esercizio del
diritto stesso" nonchè ex plurimis, nella sent. n. 69 del 1994 ove,
in materia di termini processuali, la Corte afferma che "sussiste
come conseguenza delle evidenziate discriminazioni la denunziata
lesione del diritto di difesa, poichè il termine di quindici giorni
previsto dall'art. 680, ... si palesa tanto ristretto da rendere
impossibile o comunque estremamente difficoltoso l'esercizio del
diritto stessa a cagione sia del numero e della complessità degli
adempimenti sia del fatto che questi sono per larga parte rimessi ...
ad organi dello Stato estero".
111. Identico principio è ribadito nella sentenza 342/1999,
anche se di infondatezza, ove la Corte costituzionale, in riferimento
alla questione di legittimità costituzionale agli artt. 1 e 2 della
legge 7 gennaio 1998, n. 11 (Disciplina della partecipazione al
procedimento penale a distanza e dell'esame in dibattimento dei
collaboratori di giustizia, nonchè modifica della competenza sui
reclami in tema di art. 41-bis dell'ordinamento penitenziario), per
contrasto con gli artt. 3, 24 e 27 della Costituzione, ritiene
l'infondatezza della questione sul rilievo che "la mancata presenza
fisica dell'imputato nell'aula in cui si celebra il dibattimento" non
integrerebbe un fattore in sè idoneo a compromettere ... il diritto
di difesa", in tal modo ribadendo il principio di effettività del
diritto sancito dall'art. 24 Cost.
Nello stesso senso infine è la sent. n. 339 del 2001 in
relazione a diverse leggi regionali che rendono difficoltoso
l'esercizio del diritto di iniziativa economica di cui all'art. 41
Cost.
112. Su tali premesse il collegio ritiene che le difficoltà di
collegamento rilevate nello stesso allegato tecnico alla relazione
illustrativa dello schema di decreto legislativo (ove si legge che le
"difficoltà di collegamento" sono "effettivamente presenti" - All. 9
- pag. 162 - fascicolo lavoratori in sede di ricorso introduttivo)
costituiscano di per se stesse condizioni di estrema difficoltà
nell'esercizio del diritto di difesa e alla tutela giurisdizionale, e
ciò sia nella considerazione assoluta di tali diritti sia in
relazione alle condizioni di parità, rispetto alle controparti, in
cui, alla luce degli artt. 3, 24 c. 2 e 111 c. 2 Cost., l'esercizio
di tali diritti va assicurato.. Si tratta di condizioni di
difficoltà e sperequazioni implicite nello stato di fatto prodotto
dalle norme sulla revisione delle circoscrizioni giudiziarie, come
tali direttamente rilevanti sulla legittimità costituzionale delle
stesse.
19 - La discrezionalità del Legislatore - il limite di
ragionevolezza - gli indici sintomatici del suo superamento - i
contenuti dell'allegato tecnico alla Relazione Illustrativa dello
schema di decreto legislativo - il parere del CSM - i rilievi del
Presidente della Corte d'Appello.
113. Particolarmente rilevante nella valutazione di tali aspetti
è, tuttavia, l'obiezione, opposta dalla difesa del Ministero nel
corso dell'udienza del giorno 8 gennaio 2013, secondo cui tramite
tali censure i ricorrenti avrebbero inteso "riempire di contenuti, in
realtà affidati alla esclusiva discrezionalità del Legislatore,
criteri indicati nella legge".
114. Il rilievo trova riscontro nella consolidata giurisprudenza
della Corte costituzionale in base alla quale il Legislatore delegato
esercita, nell'ambito della delega, la stessa discrezionalità del
titolare del potere legislativo.
115. Costituisce tuttavia principio, altrettanto consolidato
nella stessa giurisprudenza della Corte costituzionale, che tale
discrezionalità non è immune da censure, in sede di sindacato di
costituzionalità, nel caso in cui sia esercitata in modo
manifestamente irragionevole (Corte cost., 22-07-2010, n. 273; Corte
cost. [ord.], 15-07-2003, n. 245. Corte cost. [ord.], 27-07-2001, n.
327; Corte cost [ord.], 14-11-2000, n. 490. Corte cost. [ord.],
20-07-1999, n. 331) ed in contrasto con la ratio della legge delega
(ex plurimis Sent. 158/1985; 205/1989; 435/1990; 496/1990; 68/1991;
176/1991; 4/1992; 261/1992; 41/1993; 126/2000).
116. Necessaria pertanto è la verifica dell'osservanza da parte
del Governo dei limiti di ragionevolezza connaturati alla delega.
117. Particolarmente significativi, al riguardo, quali possibili
indici sintomatici del superamento di tali limiti, sono i dati
(riassuntivamente riportati nel prospetto All. 2 - pag. 6 fascic.
lavor. in sede di ricorso introduttivo) dell'Allegato Tecnico alla
Relazione Illustrativa dello schema di decreto legislativo inviato
dal Governo al Senato della Repubblica - unico documento governativo,
prodotto dalle parti, in cui si da conto delle ragioni che hanno
condotto il Governo a decidere la soppressione dei quattro tribunali
abruzzesi non ubicati in città capoluogo di provincia e in
particolare del Tribunale di Sulmona (All. 9 pagg. 161-162 fascicolo
lavoratori in sede di ricorso introduttivo).
118. Dal complesso di tali dati emerge che Circondario del
Tribunale di Sulmona è in misura assai vistosa quello
complessivamente più distante, fra quelli soppressi, dalla futura
sede accorpante dell'Aquila; rilievo presente anche nell'ordinanza di
rimessione alla Corte costituzionale di altra Autorità Giudiziaria
ove si segnala come il circondario di Montepulciano sia "secondo solo
a quello di Sulmona quanto a penalizzazione della cittadinanza
interessata" (All. 3 fasc. lavoratori - in sede di reclamo).
119. Ancor più significativi di tali dati - in se stessi
inidonei a fondare un giudizio di non manifesta infondatezza della
questione (posto che un tribunale più lontano di altri sarà sempre
presente all'interno di qualsiasi proposta di riduzione di uffici
giudiziari) - sono i rilievi espressi dallo stesso Presidente della
Corte d'Appello dell'Aquila, nella relazione inaugurale dell'anno
giudiziario 2011/2012 - ove segnala che il "Circondario del Tribunale
di Sulmona... si estende in aree interamente di montagna, poste per
la gran parte oltre i milleduecento metri di altitudine, notevolmente
distanti da qualsiasi altra possibile sede, carenti di infrastrutture
di collegamento al capoluogo di Provincia e soggette a sfavorevoli
condizioni metereologiche, con frequente presenza sulle strade di
neve e ghiaccio nel periodo invernale" aggiungendo che detto
Tribunale, per tali ragioni oltre che per la presenza della più
importante struttura penitenziaria della regione, "anzichè della
ventilata soppressione... necessiterebbe semmai, di ... un proprio
Ufficio di Sorveglianza" ( pag. 4 - all. A fasc. lavoratori - in sede
di reclamo).
120. Decisive infine, in virtù del riconoscimento proveniente
dallo stesso Governo, sono le ragioni della soppressione del
Tribunale di Sulmona espresse nel già citato allegato tecnico alla
relazione illustrativa allo schema di decreto inviato al Senato della
Repubblica.
121. In tale documento si legge che "non possono essere prese in
considerazione le istanze di conservazione ...riguardanti ...la
salvaguardia del Tribunale di Sulmona in relazione ... alle
difficoltà di collegamento nonchè alla situazione infrastrutturale
[poiche'] Tali difficoltà - seppure effettivamente presenti non sono
di per se sole sufficienti a giustificare il mantenimento di un
ufficio giudiziario ...davvero troppo piccolo." (All. 9, pag. 162
fasc. lav. in sede di ricorso introduttivo).
122. Spontanea è la formulazione dell'opposto enunciato, dettato
dalla gerarchia dei valori costituzionali, con cui avrebbe potuto
darsi risposta al medesimo quesito, ove si fosse riconosciuto che "le
ridotte dimensioni del Tribunale - seppure effettivamente presenti-
non sono di per se sole sufficienti a giustificare la soppressione di
un ufficio giudiziario che per le particolari distanze di gran parte
dei comuni del suo Circondario dalla sede accorpante appare
indispensabile ad assicurare condizioni di ragionevole accessibilità
alla sede giudiziario".
123. Costituisce infatti constatazione di logica evidenza che gli
obiettivi di efficienza non possono essere perseguiti a costo del
fine (di giustizia) cui l'efficienza stessa è riferita, cosi come
costituisce constatazione di assiologica evidenza che, nel conflitto
fra il rischio di antieconomicità che si ipotizza legato alle
piccole dimensioni e il rischio di lesione del diritto inviolabile
alla tutela giurisdizionale derivante dalle riconosciute difficoltà
di accesso alla sede giudiziaria, è alla garanzia del diritto
costituzionale che va accordata preferenza, non al fine di risparmio
che si ritiene di poter perseguire, e ciò specie in relazione alla
contestuale decisione di conservare tribunali di dimensioni non
maggiori e con problemi di accessibilità alla sede giudiziaria assai
meno significativi.
124. Coerente con tale considerazione dei valori costituzionali
è parere reso dal CSM sullo schema di decreto il 9 luglio 2012 in
cui, dopo aver definito "condivisibile la scelta di eliminare gli
uffici con carichi di lavoro assai ridotti" aggiunge, che "tuttavia
in taluni casi, la distanza chilometrica tra il nuovo Tribunale di
riferimento e i comuni del circondarlo più lontani da questo è
particolarmente elevata in termini spaziali e di tempi di
percorrenza" (con evidente riferimento alle posizioni più
problematiche quale in primo luogo quella, dallo stesso Governo
segnalata, del Tribunale di Sulmona) con rischio evidente, "in
assenza di sicuri elementi conoscitivi circa una effettiva
applicazione, ai fini dei disposti accorpamenti, dei criteri della
distanza chilometrica e dell'ampiezza del bacino di utenza", di
"incongruità in sede attuativa in grado di comportare disagi
organizzativi eccessivi sia per la popolazione, sia per il servizio
giustizia" (All. 8 - pag. 10 fasc. lav. ric. introd.).
125. Di qui un indice del possibile superamento dei limiti di
ragionevolezza e dei margini di discrezionalità riservati al
Governo, e comunque di un'interpretazione non conforme a Costituzione
della norma dell'art. 1, c. 2, lett. b), della legge n. 148/2011
nella parte in cui richiede di tener conto delle specificità
territoriali del bacino di utenza anche con riferimento alla
situazione infrastrutturale.
126. Di dubbia ragionevolezza inoltre, è la mancata
considerazione dell'agevole contemperamento di interessi fra gli
obiettivi di minimo dimensionamento degli uffici e di tutela dei
diritti costituzionali che avrebbe potuto e dovuto realizzarsi
attraverso l'esercizio del potere, pur conferito al Governo, di
ridefinire i confini dei Circondari contigui in modo da realizzare
l'ampliamento del Circondario di Sulmona sino alle dimensioni
ritenute compatibili con le indicate ragioni di efficienza (come
peraltro effettuato per altri tribunali).
127. Tale è il rilievo anch'esso sollevato nel medesimo parere
del CSM ove, subito dopo l'osservazione sulle eccessive distanze, si
fa presente che il Governo "sembra tuttavia non aver pienamente
valorizzato la possibilità che il delegante gli aveva concesso di
una rimodulazione di territori degli Uffici sopprimendi con
aggregazione e riattribuzione a questi ultimi di porzioni di
circondari di Uffici che manterranno la propria esistenza" (All. 8 -
pag. 10 fascicolo lavoratori in sede di ricorso introduttivo),
soluzione quest'ultima che, nel caso di Sulmona, sarebbe stata di
facilissima attuazione, oltre che rispondente ad evidenti ragioni di
riequilibrio territoriale, attraverso l'inclusione nel suo
Circondario di Comuni appartenenti al suo comprensorio geografico ma
attualmente inclusi nel Circondario di altro Tribunale da essi più
distante.
128. Ma doverosa, conclusivamente, è la considerazione che,
anche in assenza di ampliamento, è proprio l'opzione della
conservazione, in ogni caso e "comunque", la soluzione, coerente con
la gerarchia dei valori costituzionali, più volte raccomandata dal
CSM in tutti gli studi, risoluzioni e pareri espressi in materia di
revisione delle circoscrizioni giudiziarie.
20 - La Relazione del CSM al Parlamento sullo stato della Giustizia
dell'anno 1996 - necessità che l'accessibilità del presidio
giudiziario sia "assicurata comunque" - la risoluzione del 13 gennaio
2010.
129. Particolarmente importante nella ricostruzione storico
sistematica della legge delega è la raccomandazione presente nella
Relazione sullo stato della giustizia dell'anno 1996 (all. 6 -
fascicolo lavoratori in sede di ricorso introduttivo), documento
quest'ultimo ampiamente richiamato nella Relazione del Gruppo di
Studio Ministeriale (all. 5 - fascicolo lavoratori in sede di ricorso
introduttivo).
130. In detta raccomandazione il CSM, dopo aver richiamato in
più parti, nell'illustrazione dei tre ordini di priorità posti a
base della proposta, il principio di accessibilità della sede
giudiziaria (1 omogeneità della domanda di giustizia, 2 riequilibrio
dell'offerta di giustizia, in relazione ai livelli di prestazione e
all'accessibilità alla sedi giudiziarie, 3) vincolo geografico al
fine di garantire l'accessibilità alle sedi giudiziarie) segnala a
chiare note, nell'illustrazione del terzo ordine di priorità,
l'esigenza di tener conto "dei flussi di spostamento sulle reti
infrastrutturali esistenti con la necessità di assicurare comunque
presidi giudiziari, ad esempio nei tribunali siti nell'arco alpino,
dotandoli di idonee attrezzature e risorse (Parte I, par. 3.4, All.
6, fasc. ricor. pag. 10).
131. Nello stesso senso è la Risoluzione del CSM del 13 gennaio
2010 paragrafo 2.4 (All. 7, pag. 5 fascicolo lavoratori in sede di
ricorso introduttivo) in cui il precedente passaggio è integralmente
riportato; cosi infine è il parere, già segnalato e da ultimo
espresso dal CSM sullo schema di decreto in data 9 luglio 2012 ove si
segnala che "tuttavia in taluni casi, la distanza chilometrica tra il
nuovo Tribunale di riferimento e i comuni del circondario più
lontani da questo è particolarmente elevata in termini spaziali e di
tempi di percorrenza" (All. 8, pag. 10 fascicolo lavoratori in sede
di ricorso introduttivo).
132. Di particolare rilievo nei due primi documenti è l'uso
dell'avverbio comunque ("assicurare comunque" la presenza
dell'ufficio: idest anche a costo del sacrificio di altri interessi)
e di chiaro significato, nell'ultimo parere, l'uso dell'avversativo
tuttavia, a segnalare l'invito (dal Governo non accolto) ad una
rettifica cui appariva condizionata la piena adesione allo schema di
decreto.
133. Da tali pareri si ricava la chiara indicazione, presente
negli studi e nelle raccomandazioni nel cui solco è stata emanata la
l. 148/2011, che, nel conflitto con le finalità di efficienza o
risparmio, sia il principio di ragionevole accessibilità della sede
giudiziaria di prima istanza (in cui si formano le prove e si
definiscono il thema e le posizioni processuali anche per le fasi
successive) che debba comunque prevalere, quale coronario, e
proiezione sul territorio, dei principi degli artt. 3, 24 c. 1 e 2 e
111 c. 2° della Costituzione in relazione alla consolidata
giurisprudenza costituzionale che equipara l'estrema difficoltà
nell'esercizio del diritto alla lesione del diritto stesso.
134. Se ne ricava l'appartenenza di tale raccomandazione - specie
in considerazione della profonda influenza della Relazione del 1996
sui contenuti della riforma- alla rado stessa della delega quale si
ricava dalla sua interpretazione conforme a Costituzione e dalla
ricostruzione storica del suo contenuto.
135. Su tali premesse il collegio ritiene che:
a) l'intrinseca rilevanza delle distanze dalla sede accorpante,
nella particolare situazione del Circondario del Tribunale di Sulmona
e delle caratteristiche montuose del suo territorio;
b) l'importanza delle raccomandazioni, disattese dal Governo,
presenti nella Relazione del CSM dell'anno 1996, nella Risoluzione
del CSM dell'anno 2010, nella relazione del Presidente della Corte
d'Appello dell'Aquila e nel successivo parere del CSM dell'anno 2012;
c) il riconoscimento, presente nello stesso allegato tecnico allo
schema di decreto legislativo, dell'effettiva esistenza delle
segnalate difficoltà di collegamento, costituiscano indici
sintomatici della violazione da parte del Governo del limite di
ragionevolezza connaturato alla delega e al rispetto dei diritti
inviolabili al ricorso alla tutela giurisdizione e di difesa; diritti
il cui esercizio è reso estremamente difficoltoso e tale, per gli
oneri imposti, da rendere notevolmente sperequata la posizione di
quanti risiedono nei comuni più lontani rispetto a quella di coloro
che risiedono in prossimità della sede.
136. Speculare, inoltre, alla violazione del limite di
ragionevolezza posto a protezione di tali diritti è la violazione,
nei riguardi degli attuali ricorrenti, dell'identico limite posto a
protezione del principio di cui all'art. 35 Cost..
137. Il complesso di tali considerazioni rende non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale delle norme
degli artt. 1, 2 e 3 decreto legislativo n. 155/2012, con le allegate
tabelle, nella parte in cui prevedono la soppressione del Tribunale
di Sulmona e della Procura della Repubblica presso il Tribunale di
Sulmona - nonchè degli artt. 1 e 2 decreto legislativo n. 156/2012,
con le allegate tabelle, nella parte in cui prevedono la soppressione
dell'Ufficio del Giudice di Pace di Castel di Sangro - in relazione
all'art 76 e 77 della Costituzione, per violazione delle norme
dell'art. 1, comma 2°, della l. 148/2012 - nella loro interpretazione
conforme agli artt. dell'art 3, 24 commi 1 e 2, 35 e 111 commi 1, 2 e
3 della Costituzione (salvo il rilievo officioso della Corte sulla
legittimità costituzionale delle norme della stessa l. 148/2012).
21 - La prevalenza accordata ai fini di risparmio o efficienza
rispetto al rischio di lesione di diritti inviolabili - violazione
del principio di solidarietà - art 2 Cost.
138. Va a questo punto segnalato il pericolo insito nel modello
assiologico che emerge dal più volte richiamato passaggio
dell'allegato tecnico alla Relazione Illustrativa - emblematico di
una percezione dell'ordine costituzionale in parte dimentica del
fondamentale principio di solidarietà di cui all'art. 2 Cost. - ove
si consideri la gravità delle conseguenze che deriverebbero dalla
sua generalizzata riproposizione in altri settori in cui fossero in
gioco diritti inviolabili ("le difficoltà di accesso al presidio
sanitario, seppur effettivamente presenti, non giustificano da sole
la conservazione di un ospedale davvero troppo piccolo"; "le
difficoltà degli anziani, dei disabili etc., seppur effettivamente
presenti, non giustificano da sole la conservazione di istituti,
quali le pensione di anzianità, malattia, o di accompagnamento,
davvero troppo onerosi"; "le difficoltà della popolazione
carceraria, sebbene effettivamente presenti, non giustificano da sole
l'adozione di misure economicamente davvero troppo onerose" etc.).
139. Il pericolo di lesione di diritti inviolabili segna in tutti
questi casi la soglia di minima garanzia al di sotto della quale la
protezione imposta dall'ordinamento costituzionale esige che la
struttura pubblica, l'istituto giuridico o l'intervento
infrastrutturale, siano assicurati comunque dovendo in siffatte
ipotesi lo Stato "comunque" farsi carico dell'eventuale maggiore
spesa imposta da tali strutture e interventi, in adempimento del
dovere di solidarietà di cui all'art. 2 della Costituzione nella
parte in cui lega... anche la collettività al singolo (Corte cost.
sentenza, 18 aprile 1996, n. 118).
140. Su tali premesse, richiamato il fondamentale principio di
solidarietà, il collegio rileva la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 del
decreto legislativo n. 155/2012, con le tabelle allegate, e degli
artt. 1 e 2, con le allegate tabelle, nella parte in cui sopprimono
gli uffici cui sono attualmente assegnati i ricorrenti, per
violazione della delega (artt. 76 e 77 Cost.) nella sua
interpretazione conforme al principio di solidarietà espresso
nell'art. 2 Cost. (salvo il rilievo officioso della Corte sulla
legittimità costituzionale delle norme della stessa l. 148/2012).
22 - Illegittimità dei medesimi articoli dei decreti legislativi 155
e 156 del 2012 per violazione della delega, in riferimento alla norma
dell'art. 1, comma 2°, lett. b), l. 148/2012, nella parte in cui
esige di tener conto della totalità dei dati relativi alla
specificità territoriale del bacino di utenza in riferimento alla
situazione infrastrutturale - omessa individuazione e applicazione
dei criteri obiettivi e omogenei di valutazione di tali dati.
141. Le precedenti considerazioni sul superamento dei limiti di
ragionevolezza entro i quali il legislatore delegato avrebbe dovuto
esercitare la propria discrezionalità nella valutazione delle
distanze e dei costi di spostamento degli utenti vanno incontro alla
difficoltà, insita in ogni criterio elastico, di individuare, nel
concreto, il limite oltre il quale distanze e tempi di percorrenza
possano ritenersi o presumersi incompatibili con l'esercizio non
estremamente difficoltoso e sperequato del diritto di difesa e alla
tutela giurisdizionale.
142. Se il buon senso può indurre i più a ritenere non
superabili distanze che impongano tempi di percorrenza, dalla
località più lontana, di oltre un'ora, o un'ora e quindici minuti,
col mezzo più veloce, ovvero di oltre un'ora e 30 minuti col mezzo
pubblico (dati che potrebbero essere accolti come criteri di
ragionevolezza), la particolare delicatezza della materia,
riguardante aspetti strettamente legati a diritti inviolabili, può
esigere l'individuazione ex ante di limiti formali all'esercizio
della discrezionalità riservata al Governo o di criteri obiettivi di
individuazione di detti limiti.
143. A tale esigenza era ispirata la legge Delega la quale aveva
delegato il Governo a elaborare criteri oggettivi e omogenei che
tengano conto dell'estensione del territorio, del numero degli
abitanti, dei carichi di lavoro e dell'indice delle sopravvenienze,
della specificità territoriale del bacino di utenza, anche con
riguardo alla situazione infrastrutturale, e del tasso d'impatto
della criminalità organizzata.
144. La discrezionalità in tal modo riservata al Governo aveva
assunto contenuti più o meno ampi a seconda della maggiore o minore
elasticità e ampiezza di significati dei termini utilizzati per
l'indicazione degli aspetti o dati, di cui il Governo avrebbe dovuto
tener conto; discrezionalità più ristretta per l'aspetto
dell'estensione territoriale (riconducibile al solo dato della
superficie chilometrica), di poco più ampia per l'aspetto del numero
degli abitanti (riconducibile ai soli dati della popolazione
residente o di quella anche temporaneamente dimorante, per ragioni di
studio, turismo etc.), massima per gli aspetti relativi ai carichi di
lavoro, al tasso di impatto della criminalità organizzata, e alle
specificità territoriali del bacino di utenza e della situazione
infrastrutturale, in relazione alle quali i dati significativi sono
molteplici e vanno dalle distanze stradali, ferroviarie, o marittime,
alle altitudini, ai tempi di percorrenza, alla presenza di strutture
penitenziarie, portuali, o di aree protette etc.
145. All'interno di tale discrezionalità non poteva tuttavia
essere compreso anche il potere di omettere totalmente la valutazione
di taluni degli aspetti di cui tener conto, risolvendosi detta
omissione in una sostanziale riscrittura o parziale abrogazione della
legge Delega nella parte in cui prescrive la valutazione di quegli
aspetti, ovverossia in una violazione della Delega non in minus, per
parziale attuazione della stessa, ma in senso proprio risolvendosi
detta omissione nella mancata osservanza di un preciso limite
all'esercizio della Delega tracciato attraverso l'imposizione di un
ulteriore onere di valutazione, coessenziale alla rado della
medesima.
146. Per tale ragione il Legislatore aveva voluto che, in
relazione alla totalità degli aspetti indicati (quali dati di
realtà di cui tener conto), venissero elaborati e utilizzati criteri
oggettivi e omogenei di valutazione, atti a contenere l'esercizio
della delega entro margini verificabili di discrezionalità.
147. Su tali premesse la discrezionalità del Governo
nell'esercizio della delega avrebbe dovuto svolgersi attraverso i
momenti:
a) della scelta, all'interno di ciascun aspetto indicato, dei
dati pertinenti ai fini di risparmio ed efficienza indicati nella
delega nella sua interpretazione conforme a Costituzione; il tutto
attraverso l'individuazione, ove possibile, della classe o
sottoclasse di dati significativi riducibili ad entità discrete
suscettibili di valutazioni secondo criteri obiettivi e omogenei
(superficie del circondario - popolazione residente, popolazione
dimorante per ragioni di studio turismo-sopravvenienze totali,
sopravvenienze annuali - organico di magistrati, carico di lavoro
annuo, carico di lavoro complessivo - distanze stradali, distanze
ferroviarie, tempi di percorrenza - numero di reati pendenti per
reati ex art. 416-bis, numero di misure coercitive, preventive etc.);
a tal fine si segnala, quale esempio di corretta valutazione
obiettiva degli aspetti indicati nella delega, l'individuazione da
parte del gruppo di studi ministeriale, in relazione agli aspetti,
previsti nella legge, del carico di lavoro e delle sopravvenienze,
della classe o sottoclasse di dati pertinenti costituita dal numero
di magistrati in organico, dati questi ultimi non indicati nella
Legge, ma ritenuti utili nel corretto esercizio discrezionale dei
poteri delegati, per la valutazione con criteri obiettivi e omogenei
degli aspetti del carico di lavoro e dell'indice delle
sopravvenienze;
b) della successiva individuazione dei limiti discreti, minimi
o massimi, ritenuti significativi in relazione alle classi di dati
previamente individuate (il numero di 363.769 abitanti è stato
quello individuato dal gruppo di studio per la popolazione residente;
18094 per le sopravvenienze totali medie, 20 per l'organico di
magistrati, 638,4 per l'applicazione del carico di lavoro annuo);
c) dell'applicazione di tali criteri obiettivi e omogenei ai
dati di ciascun tribunale risultanti dalle statistiche ministeriali e
da altre fonti ufficiali;
d) dell'individuazione del criterio di graduazione di tali
dati, da seguire secondo l'ordine dei valori costituzionali e le
finalità della legge.
148. Va quindi osservato che, dall'esame della relazione del
Gruppo di Studio Ministeriale e della Relazione illustrativa allo
schema di decreto, risulta che tale procedimento è stato solo
parzialmente seguito e solo per taluni dati.
149. Cosi è stato per i dati riguardanti la superficie, la
popolazione,le sopravvenienze e i carico di lavoro, per i quali sono
stati esattamente indicati, sia le sottoclassi di dati prescelte, sia
i parametri minimi di valutazione al di sotto dei quali i tribunali
sono stati considerati tutti "sopprimibili" (superficie 1.826 km²;
popolazione media = 363.769 abitanti, sopravvenienze totali medie =
18094, organico di magistrati - sottoclasse enucleata per la
valutazione dei carichi di lavoro = 20 unità, carico di lavoro annuo
= 638,4).
150. Non cosi per i dati riguardanti le specificità territoriali
anche con riferimento alla situazione infrastrutturale e il tasso di
impatto della criminalità organizzata, per i quali
nessun'individuazione di classi di dati discreti risulta esser stata
compiuta, nè alcun parametro elaborato, essendo stati detti aspetti
arbitrariamente degradati al rango di criteri valutativi succedanei
potenzialmente abbinabili al criterio delle unità di organico ("tale
criterio [organico di 20 magistrati]", si legge a pag. 5 della
relazione illustrativa allo schema di decreto legislativo "pur
apparendo il più residuale (in quanto derivato dall'analisi dei
criteri provinciali previsti dalla legge delega) tra quelli adottati
dal gruppo di studio, può essere condiviso, laddove ad esso possano
abbinarsi criteri valutativi succedanei come quelli della situazione
infrastrutturale o del tasso di impatto della criminalità
organizzata" - All. 9, fascicolo lavoratori in sede di ricorso
introduttivo.
151. Si tratta di modus procedendi adottato sulla base
dell'erronea distinzione fra dati "oggettivi" (impropriamente
definiti "criteri") - circoscritti, secondo tale studio, unicamente
al numero di abitanti, alle sopravvenienze e ai carichi di lavoro
(poi integrati con il dato della superficie territoriale) - e dati o
"elementi", impropriamente definitivi "valutativi", riguardanti le
specificità territoriali del bacino di utenza, e il tasso di impatto
della criminalità.
152. In tal modo il Gruppo di studio ha confuso il criterio di
valutazione - che avrebbe dovuto essere sempre oggettivo e omogeneo -
con l'oggetto di tale valutazione che avrebbe dovuto riguardare la
totalità degli aspetti di cui tener conto; ciò attraverso
l'enucleazione, come si è detto, dai molteplici dati riconducibili
in ciascuno degli aspetti indicati nella Delega, di quei dati,
discreti e computabili, che sono suscettibili di valutazione
obiettiva (così come fatto con l'organico dei magistrati); a partire
quindi, per quel che riguarda la situazione infrastrutturale, dai
dati, di indubitabile e incontestabile oggettività e computabilità,
della distanza chilometrica e dei tempi di percorrenza, di cui del
tutto arbitrariamente risulta omessa qualsiasi considerazione.
153. A causa di tale supposta non obiettività (illogicamente
negata si ripete anche a dati, discreti e computabili, come quelli
delle distanze chilometriche e dei tempi di percorrenza) tali dati
sono stati:
a) dapprima dichiaratamente esclusi dalla valutazione del Gruppo
di studio per essere riservati ad una "ulteriore fase di correzione"
(all. 5, pag. 23 fascicolo lavoratori in sede di ricorso
introduttivo);
b) in seguito arbitrariamente degradati, nella relazione
illustrativa allo schema di decreto legislativo, al rango di criteri
succedanei;
c) infine, e per conseguenza, circoscritti al solo il tasso di
impatto della criminalità organizzata (pag. 7-8 Relazione
illustrativa, All. 9 fascicolo lavoratori in sede di ricorso
introduttivo) senza alcuna considerazione (in nessuno dei documenti
governativi) per quelli delle specificità territoriali e della
situazione infrastrutturale del bacino di utenza, e ciò neppure (si
ripete ancora) per quei dati, come la distanza chilometrica o i tempi
di percorrenza di più evidente e incontestabile obiettività.
154. Alle pagine da 4 a 7 della relazione illustrativa si legge
quindi come il Governo:
a) abbia dapprima ordinato e applicato, quali filtri successivi
(pag. 4), i dati della popolazione media (345.606 abitanti), delle
sopravvenienze medie (18.095), dell'organico di magistrati (28 unità
di magistrati) e del carico di lavoro annuo (638,4 - 647,1), in tal
modo escludendo dalla soppressione i vari tribunali non provinciali
via via intercettati da tali filtri;
b) abbia poi ridotto al numero di 20 il filtro delle unità di
magistrati (dato come si è visto non direttamente previsto dalla
Delega ma correttamente ricavato come sottoclasse rilevante
all'interno delle classi di dati riconducibili ai carichi di lavoro e
all'indice delle sopravvenienze);
c) abbia quindi ritenuto di poter semplicemente abbinare a tale
ultimo filtro i dati, dal Governo stesso definiti "criteri valutativi
succedanei" della "situazione Infrastrutturale o [alternativamente]
del tasso di impatto della criminalità organizzata";
d) abbia infine ritenuto di poter optare, fra i due supposti
criteri valutativi (facoltativamente e alternativamente utilizzabili
a suo parere), per solo criterio della tasso di impatto della
criminalità organizzata in tal modo escludendo totalmente dalle
proprie valutazioni la considerazione, imposta dalla Delega delle
specificità rilevanti e della situazione infrastrutturale del bacino
di utenza (idest delle classi di dati riconducibili a tali aspetti)
relegate al rango di criterio succedaneo secondario.
155. Da ultimo il Consiglio dei Ministri n. 42 del 10 agosto 2012
ha ritenuto di escludere dal testo definitivo del decreto legislativo
i tribunali di Caltagirone, Sciacca, Castrovillari, Lamezia Terme,
Paola e Cassino, tutti con la motivazione della necessità di
"mantenere i presidi giudiziari nelle aree ad alta infiltrazione di
criminalità organizzata" (così nel sito ufficiale del Governo
Italiano, in
http://www.governo.it/Governo/ConsiglioMinistri/dettaglio.asp?_d=6896
9) con evidente riferimento anche in tal caso al solo criterio del
tasso di impatto della criminalità organizzata.
156. In tal modo il Governo, omettendo ogni valutazione delle
specificità territoriali e della situazione infrastrutturale, non si
è attenuto alle premesse del Legislatore Delegante sulla necessità
di valutare sulla base di criteri obiettivi e omogenei la totalità
degli aspetti dallo stesso Legislatore Delegante prescritti, così
sottraendosi al procedimento logico che da quelle premesse sarebbe
dovuto seguire e di fatto riscrivendo in senso ampliativo parte della
delega ricevuta.
157. Ciò è avvenuto sulla base del triplice erroneo
convincimento a) di non poter esprimere valutazioni obiettive sui
dati offerti dalle specificità territoriali e dalla situazione
infrastrutturale, b) di poter relegare tali dati al rango di criteri
secondari "succedanei" semplicemente abbinabili a taluni dei dati
(organico magistrati) estratti per la valutazione delle classi di
dati riconducibili al carico di lavoro e c) di poter optare per l'una
o l'altra classe di dati escludendo totalmente la considerazione di
quelli relativi alle specificità territoriali e alla situazione
infrastrutturale.
158. Di qui l'esercizio di una discrezionalità più ampia di
quella conferita dal delegante, in quanto non circoscritta
all'individuazione, da compiere ex ante, dei dati e criteri obiettivi
e omogenei di valutazione della totalità degli aspetti indicati -
tutti allo stesso modo conformativi della delega - ma di fatto estesa
ad un potere di scelta, non conferita dal delegante, degli stessi
aspetti da considerare e di quelli da trascurare (come all'interno di
un "campionario" di prodotti da acquistare o scartare).
159. Ne è seguita una valutazione complessiva monca dei dati
territoriali ed infrastrutturali e per tale ragione necessariamente
inadeguata ad una riforma finalizzata, viceversa, proprio alla
riorganizzazione della distribuzione degli uffici sul territorio;
inadeguatezza puntualmente rilevata dal CSM, nel parere del 9 luglio
2012 con l'osservazione, già più volte citata, dell'"assenza di
sicuri elementi conoscitivi circa una effettiva applicazione, ai fini
dei disposti accorpamenti, dei criteri della distanza chilometrica e
dell'ampiezza del bacino di utenza".
160. Ma ne è seguita anche una violazione delle attribuzioni dei
Parlamento poichè il Governo, pretermettendo alcuni dei principi e
criteri direttivi fissati dalla legge Delega, si è auto-investito
del potere, ad esso non spettante, di modificare o scegliere i
principi e criteri direttivi entro i quali, a termini dell'art. 76
Cost., il Legislatore Delegante aveva inteso delimitare l'esercizio
della delega ad esso conferita.
23 - Valutazione non contestuale dei dati - mancato bilanciamento e
graduazione degli stessi secondo l'ordine dei valori costituzionali -
violazione della ratto interna alla delega - essenzialità del dati
inerenti al territorio.
161. Ulteriore non meno grave errore metodologico è dato dalla
valutazione non contestuale e comparativa della totalità degli
aspetti previsti nella Delega, avendo il Gruppo di Studio ritenuto
possibile la riserva, ad una fase successiva, della valutazione
(peraltro mai avvenuta per quel che riguarda le specificità
territoriali) dei c.d. elementi valutativi, in tal modo attribuendo
una sostanziale priorità, non rispondente alla delega nè alla
gerarchia dei valori costituzionali, agli unici dati stimati con
criteri obiettivi.
162. Di qui la violazione da parte del Governo, che tale
impostazione di fondo non risulta aver modificato, di un'essenziale
prescrizione della Delega, necessaria, da un lato a contenerne
l'esercizio entro limiti obiettivi e verificabili, dall'altro ad
assicurare la valutazione di aspetti, come quelli delle distanze e
delle caratteristiche territoriali, che, in una riforma finalizzata
alla razionale distribuzione degli uffici sul territorio, rispettosa
del diritto alla tutela giurisdizionale, ineriscono alla ratio e al
nucleo essenziale della Delega quali elementi conformativi della
medesima.
163. Su tali premesse il Tribunale ritiene non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale, da essa
rilevata d'ufficio, nei medesimi articoli sopra indicati, in
relazione all'art. 76 Cost., nella parte in cui, in violazione della
delega, stabiliscono la soppressione del Tribunale di Sulmona e della
relativa Procura della Repubblica e dei Giudici di Pace di Pratola e
Castel di Sangro in assenza di ogni criterio obiettivo di valutazione
dei dati riguardanti le specificità territoriali.
24 - Illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 del decreto
legislativo n. 155/2012 in relazione agli articoli 76 e 77 della
Cost. per violazione della nonna dell'art. 1, comma 2, lettera f),
della legge delega nella sua interpretazione conforme agli artt. 3,
24 commi 1, 2, 111 c. 2 e 3 e 97 comma 1 Cost.
164. Ulteriori violazioni, rilevate d'ufficio dal collegio, sono
quelle degli artt. 76 e 77 Cost. ravvisabili nelle medesime norme
sopra indicate del decreto legislativo n. 155/2012 per violazione
della delega in relazione all'interpretazione - conforme agli artt.
3, 24 c. 2. 111 c. 2 e 97 Cost. - della norma dell'art. 1, comma 2,
lettera f), della l. 148/2011 ove prescrive "che, all'esito degli
interventi di riorganizzazione, ciascun distretto di corte d'appello,
incluse le sue sezioni distaccate, comprenda non meno di tre degli
attuali tribunali con relative procure della Repubblica" (c.d. regola
del tre).
165. Nella Relazione del Gruppo di Studio Ministeriale si
segnalano le incongruenze che scaturiranno in termini di
distribuzione degli uffici giudiziari sul territorio
dall'applicazione dell'ora richiamata regola" la quale peraltro
"soffre già di significative ed ingiustificate eccezioni" (all. 5,
pag. 12 fascicolo lavoratori in sede di ricorso introduttivo).
166. Va quindi osservato che a tale rilievo non ha fatto seguito
alcuna revisione dell'interpretazione che quelle "incongruenze"
avrebbe determinato e che quelle "significative e ingiustificate
eccezioni" avrebbe confermato, nessuna ricerca sulla rado sottostante
atta a consentire una diversa interpretazione della norma, immune da
tali vizi e idonea a consentirne l'applicazione a situazioni
identiche allo scopo di evitare le altrimenti insuperabili disparità
di trattamento.
167. Ne è seguito l'acritico recepimento da parte del Gruppo di
Studio delle incongruenze da esso stesso rilevate, le quali, per tale
via, sono state integralmente riprodotte nella norma finale.
168. Di qui la violazione della delega conferita al Governo per
non aver interpretato, conformemente a Costituzione, in relazione
agli artt. 3, 24, 111 e 97 Cost., la disposizione dell'art. 1, comma
2, lett. f), legge n. 148/2011 per l'irrazionalità e le evidenti
disparita di trattamento cui la norma stessa avrebbe dato luogo fra
residenti in territori diversi (salvo il rilievo officioso della
Corte sulla legittimità costituzionale delle norme della stessa l.
148/2012).
169. Per quel che riguarda il Tribunale di Sulmona, le disparità
di trattamento derivanti da siffatta interpretazione della
disposizione - con l'irrazionalità che ne consegue nella
distribuzione degli uffici sul territorio - sono di immediata
evidenza al semplice esame della cartina geografica - che dovrebbe
costituire il punto di partenza di ogni studio sulla geografia
giudiziaria - in particolare all'esame della cartina geografica
dell'Italia Centrale (All. 6, fase. lavoratori in sede di reclamo;
pag. 64, All. 1 fasc. lavoratori in sede di ricorso).
170. Da essa si ricava come il Tribunale di Sulmona sia posto al
centro, quasi geometrico, di un territorio (corrispondente all'intera
metà meridionale della Regione Abruzzo) avente una superficie di
oltre 6.600 km² (4991 km² considerando i soli tribunali soppressi),
popolazione complessiva di 407.663 abitanti, notevoli distanze ed
elevate altitudini, destinato, secondo il decreto legislativo 155 del
2012, a rimanere totalmente privo di Tribunali; territorio tuttavia
confinante con quello del Distretto di Corte d'Appello di Campobasso,
di minore estensione (4438 km² quadrati), minore popolazione
complessiva (314.560 abitanti), minori distanze e altitudini, ma per
il quale è prevista la conservazione di tutti gli attuali tre
Tribunali, taluni peraltro assai più piccoli e vicini fra loro di
quelli soppressi nella Regione Abruzzo, e rispetto ai quali, gli
antichi legami, anche amministrativi, neppure consentono di
individuare rilevanti differenze economiche o storico culturali atte
a giustificare una così evidente disparità di trattamento.
171. Non diversa è la situazione del Distretto di Caltanissetta
in cui, su una superficie minore (4664 km) rispetto a quella
dell'Abruzzo meridionale, abitata da popolazione complessiva di poco
superiore (422.097), sono previsti tre tribunali. Così anche nel
Distretto di Messina, con maggiore popolazione (640.673) ma
superficie assai minore (2.948 km) anch'esso desinato a conservare
tre tribunali e cosi ancora nel Distretto di Reggio Calabria con
maggiore popolazione (547.897) ma superficie minore (3.183 km²).
172. Di qui l'evidente disparità di trattamento rispetto ai
residenti nei territori dell'Abruzzo meridionale.
173. Sul punto il collegio osserva che detta disparità non è
necessariamente legata al testo della legge Delega potendo la stessa
essere superata attraverso un'interpretazione, conforme a
Costituzione, che avesse ravvisato, nella disposizione dell'art. 1,
c. 2, lett. b), l. 148/2011, un criterio di minimia densità di
uffici sul territorio (e quindi di minima accessibilità agli uffici
giudiziari), da applicare, secondo la lettera della norma, ai più
piccoli distretti, e secondo la rado della norma, ai territori in cui
siano ravvisabili condizioni non apprezzabilmente diverse (criterio
che avrebbe determinato la conservazione di almeno 3 uffici
giudiziari su superfici comprese fra i 2900 e i 4600 km² come quelle
dei più piccoli distretti di Corte d'Appello).
174. A conferma di tale interpretazione non sembra arbitrario
attingere informazioni - utili alla ricostruzione storico sistematica
della norma - da qualificate riviste giuridiche in grado di
illustrare la finalità che nel concreto furono alla base della sua
formulazione da parte dell'allora Ministro in carica. Si ricava da
tali informazioni, costituenti dato notorio, che il Ministro in
carica ebbe ad esplicitare la ratto della norma proprio con la
necessità di evitare un'eccessiva rarefazione di uffici giudiziari
tale da determinare per i residenti in taluni comuni montani
accentuate difficoltà di accesso alla sede giudiziaria; in
particolare le difficoltà di accesso dei "paesini di montagna i cui
abitanti, per recarsi al tribunale del capoluogo, sono costretti a
fare diverse ore di macchina" (cosi sul sito di un importante rivista
giuridica
http://www.diritto24.ilsole24ore.com/guidaAlDiritto/civile/civile/pri
miPiani/2011/09/n_itto-palma/ ove leggesi: "L'Anm ritiene di doversi
lamentare di alcuni punti di questa riforma» in particolare quando
«sostiene di trovare anomala la presenza di tre tribunali in un
distretto». «Ma si vuole rendere conto l'Anm che....nel fare questo
tipo di riforma dobbiamo sì privilegiare l'efficienza ma non
dobbiamo mai sacrificare l'esigenza del bacino di utenza della
giustizia... verificare se nei vari distretti le situazioni
geografiche e infrastrutturali non Impongano di privilegiare le
esigenze della gente, in taluni casi eccezionali, rispetto ad altre
esigenze» Nitto Palma fa l'esempio di paesini di montagna i cui
abitanti, per recarsi al tribunale del capoluogo, sono costretti a
fare diverse ore di macchina: «dovrei forse togliere lì il
tribunale?»).
175. Si tratta di volontà - perfettamente collimante con le
raccomandazioni più volte espresse dal CSM sulla necessità di
"conservare comunque il presidio giudiziario ad esempio nei tribunali
dell'arco alpino" - dalla quale è ricavabile l'unica ratio, conforme
a ragione e Costituzione, in grado di dare senso logico alla
previsione, intesa a limitare l'eccessiva rarefazione di uffici sul
territorio, e ad evitare le incongruenze e ingiustificate disparità
di trattamento evidenziate nella stessa relazione del Gruppo di
Studio Ministeriale.
176. Dal suo riconoscimento sarebbe derivata la conservazione,
nella parte meridionale della Regione Abruzzo, di un numero di uffici
giudiziari quanto meno non inferiore a quello della Regione Molise o
di altri piccoli Distretti; tale comunque da assicurare livelli di
accessibilità alla sede giudiziaria da parte dei più lontani comuni
non peggiori e comunque non irragionevolmente peggiori di quelli dei
centri di tali Distretti.
177. Da ultimo va osservato che tale funzione della norma -
intesa quale limite alla riduzione degli uffici giudiziari ovvero
quale criterio di minima densità territoriale- è stata
perfettamente riconosciuta dallo stesso Gruppo di Studio Ministeriale
il quale vi ha ravvisato una "funzione di contenimento della
riduzione degli uffici giudiziari" (pag. 22 Relazione Gruppo di
Studio), riconoscimento cui tuttavia non è seguita la (logica)
applicazione di tale funzione alla totalità delle situazioni
analoghe, ma al contrario la considerazione della stessa "quale
parametro giudiziario di modulazione territorialmente differenziata,
i.d. distrettuale" (limitato in altre parole al solo ambito
distrettuale). Di qui una disciplina differenziata che, nella
rilevata assenza di ragioni atte a giustificarla, stante
l'affermazione delle "incongruenze" che ne sarebbero derivate, rende
evidente e quasi dichiarata l'irrazionalità dell'interpretazione
seguita con le disparità di trattamento che ne sarebbero derivate.
178. Ovvio infatti che dette incongruenze e disparità di
trattamento non possano consistere in una sorta di eccesso di
garanzia accordata ai residenti nei territori favoriti (come traspare
dal passaggio della relazione del Gruppo di Studio) ma unicamente nel
difetto di garanzia che, al confronto coi primi, risulta offerto ai
residenti nei territori restanti, atteso che la garanzia minima
riconosciuta dal Legislatore non è sindacabile da autorità diverse
dal Legislatore stesso mentre sindacabile è il mancato
riconoscimento di identica garanzia a situazioni identiche o
caratterizzate da differenze irrilevanti ai fini di giustizia.
179. Di qui l'evidente (e in certo senso voluta) irrazionalità e
disparita di trattamento insite nella norma di cui agli artt. 1, 2 e
3 decreto legislativo n. 155/2012 con la violazione che ne deriva
della norma di cui all'art. 1, c. 2, lett. f), della legge n.
148/2011 nella sua interpretazione conforme a Costituzione in
relazione ai principi di cui agli artt. 3, 24 c. 1 e 2, 111, c. 2 e
97 Cost. (salvo il rilievo officioso della Corte sulla legittimità
costituzionale della stessa citata norma della l. 148/2012).
180. Su tali premesse il Tribunale ritiene non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale, da essa
rilevata d'ufficio, degli articoli sopra indicati, nella parte in cui
stabiliscono la soppressione del Tribunale di Sulmona e della
relativa Procura della Repubblica in violazione dell'art. 1, comma 2,
lett. f), l. 148/2011 nella sua interpretazione conforme ai principi
degli articoli 3, 111 c. 2 e 97 Cost.
25 - Illegittimità costituzionale degli artt.1, 2 e 3 del decreto
legislativo n. 155/2012, con le allegate tabelle, per violazione
degli artt. 76 e 77 Cost. in relazione alla norma dell'art. 1, comma
2, lett. a), legge n. 148/2011, nella sua interpretazione conforme ai
principi degli articoli 3, 24, 111 e 97 Cost.
181. A identica rado è ispirata la previsione del comma 2, lett.
a), della legge delega di garantire la "permanenza del tribunale
ordinario nei circondari di comuni capoluogo di provincia".
182. Gli studi da cui è scaturita, ed in particolare le
raccomandazioni contenute nella Relazione dell'anno 1996, rendono
evidente come lo scopo della previsione non sia da riferire al dato
burocratico della coincidenza della sede di Tribunale con la sede
delle circoscrizioni provinciali, ma al dato geografico del
territorio provinciale e al fine di evitare aggregazioni territoriali
troppo ampie capaci di pregiudicare «l'accessibilità degli utenti al
servizio giustizia sul territorio».
183. Tale è il senso del riferimento contenuto nella Relazione
dell'anno 1996, ove si afferma la necessità di "aggregare i
circondari in base al vincolo geografico, prendendo in considerazione
i soli accorpamenti di circondari appartenenti ad una medesima
provincia, al fine di garantire l'accessibilità al servizio
giustizia" (All. 6, pag. 10 fascicolo lavoratori in sede di ricorso
introduttivo).
Ma tale è anche il tenore della disposizione della Delega, la
quale, con l'espressione "ferma la necessità di garantire la
permanenza del tribunale ordinario nei circondari ..." rende chiara
la volontà del potere delegante di introdurre con essa, non una
regola generale basata sul requisito dell'essere il tribunale ubicato
in città capoluogo, ma un'eccezione ad altra regola generale
(costituita dai criteri di cui alla lett. b), cioè un limite agli
accorpamenti atta ad evitare la creazione di circondari troppo ampi
(pluriprovinciali) incompatibili con il fine della ragionevole
'accessibilità degli utenti al servizio giustizia".
184. È infatti quest'ultimo il significato delle parole "ferma
la necessità di...", espressione che è normalmente usata, non per
l'enunciazione di regole generali, ma per la formulazione di
eccezioni particolari ("ferma la necessità ... salva la necessità
... salvo il caso... ferma la conservazione...).
185. L'opposto significato, viceversa, è stato quello attribuito
alla disposizione dal Gruppo di Studio nella cui relazione si legge
(pag. 3, All. 5 fascicolo lavoratori in sede di ricorso introduttivo)
che ala modalità della riduzione è indicata direttamente dal
legislatore e tocca, astrattamente, tutti gli uffici non aventi sede
in capoluogo di provincia... escludendo dalla riduzione alcuni uffici
... qualora ciò risulti necessario in forza dell'applicazione
oggettiva e omogenea dei criteri di cui alla lett. b)".
186. In tal modo l'eccezione - "ferma la ...permanenza" - è
elevata al rango di regola generale (espressiva della "modalità
della riduzione) e la regola generale, costituita dai criteri di cui
alla lettera b), ridotta ad eccezione ("escludendo dalla riduzione"),
il tutto in evidente contrasto con il corretto significato dei
termini ma in ancor più evidente contrasto con i diversi significati
subito dopo (correttamente) attribuiti alle medesime espressioni
nell'interpretazione che Io stesso Gruppo di Studio ha dato della
disposizione della lettera c) del medesimo comma.
187. Colpisce, come in quest'ultima disposizione le espressioni
ridurre, tenendo conto, e ferma la permanenza, siano stavolta
correttamente, ma contraddittoriamente, intese, le prime due
(ridurre... tenendo conto), quali termini enunciativi della regola
generale, la terza (ferma la permanenza) quale termine enunciativo
dell'eccezione. La frase "ridefinire l'assetto territoriale degli
uffici requirenti non distrettuali, tenuto conto, ferma la permanenza
di quelli aventi sedi presso..., della possibilità di accorpare più
uffici ..,anche indipendentemente ... prevedendo che l'ufficio ....
accorpante possa svolgere ....e che l'accorpamento sia finalizzato a
esigenze di funzionalità ed efficienza che consentano..." è stata
in tal modo correttamente intesa dal Gruppo di Studio nel senso di
una "ridefinizione degli assetti territoriali degli uffici
requirenti... mediante accorpamento di più uffici - finalizzata a
perseguire esigenze di funzionalità..." (pag. 11 della Relazione del
Gruppo di Studio Ministeriale, All. 5 fascicolo lavoratori in sede di
ricorso introduttivo) e quindi nel senso di una prescrizione e di un
criterio generale, espressi nel periodo principale: "ridefinire
l'assetto territoriale ...tenuto conto (id est mediante)" delimitati
dall'eccezione, espressa nell'inciso (dell'inciso), "ferma la
permanenza...di quelli aventi sede".
188. Ne è derivata un'interpretazione complessivamente
contraddittoria, basata su significati diversi dei medesimi termini
in vista di un risultato interpretativo che parrebbe non ricavato dal
testo ma ricercato nel testo; interpretazione comunque errata nella
parte riguardante la disposizione della lett. a), dell'art. 1, comma
della Legge, perchè contraria alla lettera e al contenuto razionale
della disposizione quale si ricava dagli studi cui era ispirata.
189. Discende da tale errore interpretativo un vizio interno
all'intero impianto del decreto legislativo n. 155/2012 tutt'altro
che ininfluente ai fini dei risultati finali, ove si consideri che
l'inclusione di un dato (capoluogo di provincia) all'interno di una
regola generale anzichè all'interno di un'eccezione attribuisce al
dato stesso un valore paradigmatico che al dato stesso non compete.
190. quel che è avvenuto nella Relazione del Gruppo di studio il
quale, dopo aver affermato, scambiando l'eccezione con la regola, che
la "modalità della riduzione è indicata direttamente dalla legge"
attraverso il riferimento a "tutti gli uffici non aventi sede in
capoluoghi di provincia", ha dedotto da tale premessa la conclusione
che, ai fini della stessa individuazione dei criteri obiettivi di cui
alla lett. b), "la legge ... non avrebbe potuto non contemplare quale
ipotetica discriminante il valore mediamente emergente dall'ambito
degli uffici viceversa preservati dalla riduzione" (idest dai
tribunali provinciali).
191. Ne è derivato il profilo di un "tribunale ideale" (tale è
l'espressione usata nella relazione del Gruppo di Studio) ricavato
dalla media dei dati dei tribunali provinciali e con esso la
duplicazione della valenza di un requisito (essere ubicato in
capoluogo di provincia) che avrebbe dovuto, viceversa essere
circoscritto all'interno di un'eccezione con parallela svalutazione
dei dati di cui il Legislatore, aveva previsto invece si dovesse
"tener conto" quale principale criterio direttivo nella ridefinizione
dell'assetto territoriale degli uffici giudiziari (tale essendo il
senso generale, non limitato ai soli tribunali non provinciali, della
prescrizione di "ridefinire, anche mediante attribuzione di porzioni
di territori a circondari limitrofi, l'assetto territoriale degli
uffici.
192. Ma ulteriore violazione è data dal non aver neppure
utilizzato in tale operazione la totalità dei dati di cui tener
conto sulla base dei criteri di cui alla lett. b) - sia pure
erroneamente interpretati in funzione di eccezioni al supposto
principio della generale soppressione dei tribunali non provinciali -
avendo il Gruppo di Studio totalmente omesso i dati - coessenziali ad
ogni razionale progetto di revisione della geografia giudiziaria -
relativi al territorio e alla situazione infrastrutturale (sottoforma
quanto meno di distanza media fra i capoluoghi di provincia) in tal
modo includendo nella soppressione anche uffici che dall'applicazione
del metodo da essa stessa teorizzato avrebbero dovuto risultare
esclusi.
26 - Il Tribunale provinciale e i "Centri di coordinamento
territoriale" nella Relazione dell'anno 1996.
193. Nella ricostruzione storico sistematica della norma della
lett. a) con il suo riferimento al tribunale provinciale occorre
partire dalla premessa, presente nella Relazione dell'anno 1996. che
"punto di riferimento per la riorganizzazione dei tribunali è senza
dubbio il territorio provinciale, considerato come parametro di
imputazione della comunita'".
194. Tale affermazione è basata sul presupposto, successivamente
esplicitato, che "il servizio giustizia si svolge tanto meglio quanto
migliore è il tessuto connettivo che lo lega con il territorio
circostante e la sua realtà socio-politica", quindi ancora una volta
sul collegamento dell'ufficio con il "territorio circostante"
ovverosia sul presupposto che detto "punto di riferimento" possa
favorire l'applicazione dei "criteri che hanno ispirato le direttive
... collegati agli indici di lavoro disponibili, alle condizioni
socio economiche di ciascuna zona, alle possibilità di collegamento
fra centri ed alla caratterizzazione strategica dei presidi
giudiziari commisurata al tasso di criminalita'".
195. Di qui la conclusione che "si può pensare alla soppressione
delle sedi dei tribunali solo in quei centri che, non essendo
capoluoghi di provincia, non hanno svolto nuove finzioni di
coordinamento territoriale (identificabili ad esempio nei livelli di
polarizzazione urbana per servizi alle famiglie e soprattutto alle
imprese, ma anche con eventuali altri indica con la decisiva
precisazione che il referente del territorio provinciale non può
essere l'unico" (All. 6, fascicolo lavoratori in sede di ricorso
introduttivo, pag. 9).
196. Se ne ricava il riferimento al capoluogo di provincia quale
indicatore formale, ma non esclusivo, di un centro di coordinamento
territoriale, da individuare in primo luogo sulla base degli
indicatori sostanziali, costituenti essi stessi il termine della
ricerca, e in secondo luogo sulla base del riconoscimento formale
costituito dall'esistenza stessa del capoluogo provinciale quale
presunto centro di coordinamento territoriale.
197. Perfettamente coerente con tali finalità è la struttura
della norma dell'art. 1, c. 2, lett. a) e 13), legge n. 148/2011,
centrata sulla regola generale, costituita dai criteri sostanziali
della lettera b), chiaramente volti al riconoscimento di quel che la
Relazione del 1996 aveva definito centro di coordinamento
territoriale, e sull'eccezione formale della lett. a), volta a
garantire il rispetto del centro di riferimento, presunto ex legge,
del capoluogo di provincia.
198. Per quel che riguarda Tribunale di Sulmona la corretta
applicazione dei criteri sostanziali e territoriali di cui all'art 1,
c. 2, lett. b), legge n. 148/2011 avrebbe consentito di riconoscere
nella sede di Sulmona le tipiche funzioni di centro di coordinamento
territoriale (assolte nel tempo con l'essere o l'essere stata !a
Città sede di Agenzia delle Entrate, Agenzia del Territorio,
Ospedale, Cliniche, ASL, INPS, Comunità Montana, Consorzio di
Sviluppo Industriale, sede Universitaria Distaccata, Polo scolastico,
sede di Teatro, di Auditorium, Centro Interregionale di
Comunicazioni, Comando Militare, Distretto Militare, Ente Provinciale
di Assistenza e Beneficenza, nodo ferroviario e sede di Officina
Dipartimentale FFSS), funzioni imposte dalle caratteristiche montane
del territorio e dalla sua ampiezza ma, soprattutto, dalla sua
distanza dal capoluogo provinciale dell'Aquila. Sul punto va
osservato come nel concetto di polarizzazione urbana, usato nella
Relazione del 1996, il fattore più rilevante (secondo la c.d.
"analisi gravitazionale" dei centri urbani presente in gran parte
della lettura scientifica) sia dato proprio dalla distanza dai
restanti poli, atteso che l'influenza della popolazione, del reddito
o degli investimenti, equiparati nella loro complessità al concetto
fisico di "massa", sarebbero destinati, secondo tali teorie, a
diminuire o ad aumentare in proporzione al quadrato della distanza
(c.d. legge di Reily); decisivi inoltre, secondo la Relazione del
1996, nella ricognizione dei livelli di polarizzazione atti a
individuare le "aree di servizio" rilevanti ai fini
dell'individuazione delle sedi di tribunale, sono i servizi resi alle
imprese e alle famiglie tutti tipicamente offerti dalle strutture
attualmente o in passato ubicate nella città di Sulmona.
199. Altrettanto riconoscibile nella struttura della disposizione
è la ratio della norma, al cui interno la considerazione dei dati
territoriali, ed in primo luogo di quelli infrastrutturali,
costituisce criterio essenziale, conformativo della delega, attesa la
sua inerenza sia ai fini positivi di efficienza e risparmio cui la
legge è ispirata - in relazione ai quali la razionale distribuzione
degli uffici sul territorio costituisce fattore decisivo - sia ai
limiti costituzionali, intrinseci ad ogni riforma dell'organizzazione
giudiziaria, costituiti dal rispetto dei diritti inviolabili e del
principio di buona organizzazione.
200. Sotto tale profilo va quindi osservato che l'inversione,
operata dal legislatore delegato, fra regola generale ed eccezione,
avrebbe potuto risultare "innocua" e condurre a risultati
equivalenti, ove, nella successiva utilizzazione del tribunale
provinciale come modello di riferimento per l'enucleazione dei dati
pertinenti agli aspetti indicati nella lett. b), si fosse tenuto
conto della totalità di questi ultimi e quindi, in ipotesi, non solo
dei valori medi dei dati riguardanti i carichi di lavoro, le
sopravvenienze o la popolazione dei tribunali provinciali, ma anche
dei valori medi dei dati territoriali, quali ad esempio le distanze
medie fra gli stessi capoluoghi di provincia o i tempi di
percorrenza.
201. Viceversa, la mancata considerazione, anche in tale
operazione, di questi ultimi dati - decisivi ai fini
dell'accessibilità della sede, quale elemento essenziale ai fini sia
dell'offerta di giustizia, sia del rispetto dei diritti inviolabili -
ha comportato la violazione della delega sotto il profilo formale,
per violazione delle sue disposizioni, e sostanziale per violazione
della sua rado.
202. La norma di fatto riscritta dal Gruppo di Studio, è stata
quella della soppressione di tutti i tribunali non provinciali, salvo
quelli:
a) necessari al rispetto della c.d. regola del tre;
b) con popolazione pari o superiore a 367.769 abitanti;
c) con sopravvenienze pari o superiori a 18.094 procedimenti
l'anno;
d) con organico di magistratura pari o superiore a 20 unità
(dato non previsto dalla legge delega ma ricavato da essa);
d) con produttività pari o superiore a 662 procedimenti definiti
per magistrato.
203. Il tutto indipendentemente, in una riforma intesa alla
razionale distribuzione degli uffici sul territorio, dalla
dislocazione che ne sarebbe derivata degli uffici sul territorio.
204. Il risultato che ne è seguito ha concorso a creare una
complessiva distribuzione di uffici sul territorio in cui non è
ravvisabile alcun disegno razionale e che è in contrasto sia con il
principio dell'art. 3 Cost., sia con il principio di razionalità e
di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.),
quest'ultimo valido anche per l'organizzazione dell'amministrazione
giudiziaria (C. Cost. 408/2008, n. 408; 64/2009).
205. Riprova "visiva" di tale risultato è ancora una volta
quella offerta dall'esame della cartina geografica, in particolare da
quella raffigurante il futuro assetto del Distretto della Corte
d'Appello di L'Aquila, emblematico della totalità delle violazioni
sopra indicate in quanto caratterizzato dalla presenza di ampie aree
di territorio montano, totalmente prive di uffici giudiziari, con
centri di alta montagna (sino ad oltre 1300 mt.) relegati ad oltre
150 km dalla sede giudiziaria (ciò sia nel Circondario di Sulmona
sia in quello di Vasto), e aree costiere o di bassa collina,
confinanti con le prime, ove è prevista la presenza di due uffici
giudiziari ad appena 18 km di distanza l'uno dall'altro (Chieti
Pescara) a loro volta inseriti in un sistema di collegamenti
autostradali in cui si danno tre Tribunali (Chieti Pescara e Teramo)
in appena 75 km di distanza e 50 minuti di tempi di percorrenza fra i
due più lontani.
206. All'interno di tale quadro il Circondarlo di Sulmona - già
caratterizzato dalle maggiori distanze dalla sede accorpante rispetto
alla totalità degli altri uffici soppressi - è altresì posto a
diretto confine con entrambe le aree, ad alta densità di uffici,
costituite dalla Regione Molise, a sud, e dai Tribunali di Pescara e
Chieti ad est. In tal modo esso appare compendiare la totalità delle
violazioni alla delega presenti del decreto legislativo n. 155 del
2012 rendendo ancor più stridente - per la palmare evidenza dal
contrasto fra la particolare densità dei presidi giudiziari presente
nei territori contigui e l'anomala rarefazione di presidi ravvisabile
nella vasta area dell'Abruzzo meridionale - sia l'ingiustificata
disparità di trattamento fra residenti in territori diversi, sia la
violazione dei principi di razionalità e buona amministrazione di
cui agli articoli 3 e 97 Cost.
207. Ma ulteriore e più evidente riprova visiva dell'anomala
distribuzione sul territorio che ne è derivata è quella che si
ricava dalla rappresentazione della distribuzione degli uffici
sull'intero territorio nazionale, (All. 1, pag. 47 fascicolo
lavoratori in sede di ricorso introduttivo).
208. Da essa emerge la completa assenza di uffici giudiziari in
un'amplissima area geografica dell'Italia centrale (da Tivoli
all'Adriatico e dall'Aquila ad Isernia) non ravvisabile, per
estensione, in altre parti della Penisola e al cui centro, quasi
geometrico, è ubicata Sulmona (città più lontana, in questo modo,
da qualsiasi ufficio giudiziario); dato questo che, pur non
consentendo al collegio alcuna considerazione o previsione, riservata
agli organi di indirizzo politico, sul prevedibile degrado socio
economico e sulla penetrazione di criminalità organizzata che
potrebbero derivare da una così marcata rarefazione di presidi
giudiziari, riserva al giudice ordinario il dovere di segnalarne
l'irrazionalità nella distribuzione degli uffici sul territorio
nazionale, per la violazione che ne deriva della ratio della Delega
(art. 76 Cost.) nella sua interpretazione conforme ai principi degli
artt. 3 e 97 Cost.
27 - Illegittimità dei medesimi articoli per violazione della delega
nella sua interpretazione conforme al principio dell'art. 25 Cost.
209. I su evidenziati elementi di irragionevolezza nella
distribuzione territoriale degli uffici non mancano di ripercuotersi,
a opinione del collegio, sullo stesso principio del giudice naturale
secondo quella che è la definizione, accolta nella Relazione del
Gruppo di Studio, di principio di "razionale frammentazione e
collocazione sul territorio degli uffici", autonomo e distinto dal
principio correlato di precostituzione per legge (pag. 21 Relazione
del Gruppo di Studio).
210. Ove detta nozione sia accolta - in tal modo aderendosi alla
dottrina che rifiuta la "sovrabbondanza linguistica" in cui verrebbe
altrimenti a risolversi la duplicità di predicati presente nella
norma dell'art. 25 Cost., l'ipotesi di scuola, riportata nella
Relazione stessa del Gruppo di Studio, del "giudice precostituito e
però innaturale", si attaglierebbe a pieno titolo alla geografia
giudiziaria dell'Abruzzo, ove taluni territori, relegati "per legge"
a distanze di da 100 a oltre 150 km dalla sede giudiziaria,
risulterebbero sostanzialmente estranei all'area di servizio o al
contesto socio economico e culturale del giudice ad essi attribuito,
il quale, per dette ragioni, risulterebbe "precostituito e però
innaturale" sì da rendere evidente la finzione giuridica sottesa
all'identificazione del requisito della naturalità con quello della
precostituzione per legge.
211. Non diversa sarebbe la finzione di naturalità che si
realizzerebbe, tuttavia, nel caso in cui la nozione di giudice
naturale, svincolata da quella della precostituzione per legge,
venisse collegata a quella di giudice provinciale e ove detto
collegamento -successivamente proposto dal Gruppo di Studio - fosse
inteso quale criterio necessario e sufficiente all'individuazione del
primo.
212. Ove inteso in quest'ultimo significato - e quindi nel senso
non solo negativo, di limite necessario ad impedire la creazione di
circondari "pluriprovinciali", ma anche nel senso di criterio
positivo e formale, di per se stesso sufficiente ad esprimere il
requisito della naturalità - il principio di identificazione del
giudice naturale con quello precostituito per legge verrebbe di fatto
reintrodotto, per effetto dell'equiparazione che ne deriverebbe della
legge istitutiva del giudice con la legge istitutiva della provincia,
con conseguenze forse anche peggiori stante l'equiparazione di
ragioni istitutive non interamente sovrapponibili - come quelle che
presiedono alle definizione territoriale di due uffici, con diversi
fini e diversi riferimenti costituzionali - ed eccessiva
valorizzazione di un modello, quale l'ente provincia, la cui la
valenza risulta oggi fortemente attenuata dai progetti di
ridimensionamento o soppressione da cui è interessato.
213. Su tali premesse, rilevato che la concreta situazione del
territorio presenta aspetti tali, nel caso del Tribunale di Sulmona,
da far sì che l'automatico collegamento fra le due nozioni conduca a
risultati in contrasto col principio e fine ultimo di "razionale
frammentazione e collocazione sul territorio degli uffici" - il
collegio ritiene di poter ravvisare nelle norme degli artt. 1, 2 e 3,
del decreto legislativo n. 155/2012 e degli artt. 1 e 2, decreto
legislativo n. 156/2012, con le allegate tabelle, un ulteriore non
manifestamente infondato profilo di incostituzionalità per inesatta
interpretazione e conseguente violazione della norma degli artt. 1 c.
2 della Delega nel suo contenuto conforme a Costituzione in relazione
al principio dell'art. 25 Cost.
28 - Il rilievo del "territorio" nella razionale distribuzione degli
uffici sul "territorio" e nella valutazione comparativa dei dati
indicati nell'art. 1, comma 2, l. 148/2011.
214. L'essenzialità dei dati inerenti al territorio nelle
valutazioni richieste da una riforma rispettosa del principio di
razionale distribuzione degli uffici sul territorio si esplica in
varie direzioni tutte idonee a connotare la rado della norma
dell'art. 1, comma 2, legge n. 148/2011 e con essa i limiti che dal
contenuto di tale ratio derivano all'esercizio della discrezionalità
del Legislatore Delegato.
215. Esse attengono, sia al valore sistemico dei dati
territoriali, la cui rilevanza, nella valutazione comparativa dei
dati restanti, modifica la rilevanza di questi ultimi venendo da essa
al tempo stesso modificata, sia alla totalità delle potenzialità
che il territorio è in grado di esprimere rispetto ai fini di
risparmio ed efficienza perseguite dalla legge e che il Legislatore
Delegato avrebbe dovuto accertare allo scopo di dare piena attuazione
a detti fini.
216. Discende dal primo aspetto che i dati della popolazione,
delle sopravvenienze e dei carichi di lavoro non possono essere
oggetto di valutazione isolata, dovendo essere sempre "rapportati" a
quelli dell'estensione e delle caratteristiche del territorio
(diverso, ai fini della dislocazione degli uffici e della nozione di
polarizzazione urbana, è il rilievo del dato di 50.000 residenti nel
quartiere di una metropoli o di 50.000 residenti nei diversi centri
di un territorio montano di migliaia di chilometri quadrati).
217. Dalla mancata valutazione sistemica della totalità dei dati
e della loro inerenza al territorio è derivata una sopravvalutazione
di quelli riguardanti la popolazione, le sopravvenienze e i carichi
di lavoro, con conseguente squilibrata concentrazione di uffici nelle
aree più popolose e pianeggianti a danno di quelle meno popolose e
montuose (indipendentemente dall'esistenza di specifiche "aree di
servizio" e di "centri di coordinamento territoriale"), e negative
ripercussioni sia sui diritti degli utenti, sia sui fini di
efficienza e risparmio perseguiti dalla Delega, per gli aumentati
costi di mobilità di utenti e forze di polizia e per la diminuita
efficienza dell'intervento di queste ultime e dello stesso ufficio
giudiziario nelle sue funzioni di "presidio" del territorio anche in
relazione ai valori culturali e ambientali tutelati dall'art. 9 Cost.
218. Quanto alle potenzialità di risparmio ed efficienza
espresse dal territorio è di intuitiva evidenza come le stesse non
siano limitate alle infrastrutture viarie con relative distanze e
tempi di percorrenza, ma estese ai profili, altrettanto importanti,
delle ulteriori infrastrutture rilevanti ai fini di efficienza
perseguiti dalla legge, nonchè a quelli legati alla collocazione
stessa del territorio rispetto ai territori vicini e alle sue
caratteristiche morfologiche e ambientali.
29 - segue: il rilievo del territorio - le infrastrutture
penitenziarie - violazione della Delega (art. 76 e 77 Cost.) per
omessa valutazione della specificità territoriale, rilevante ai fini
di incremento di efficienza e risparmi di spesa e di rispetto del
principi di cui all'art. 27 c. 3 Cost., costituita dalla presenza nel
Circondario di Sulmona della più importante struttura penitenziaria
della Regione.
219. Violazioni della delega discendono, pertanto, dalla mancata
valutazione fra i dati delle specificità territoriali, di quello,
più direttamente legato a principi costituzionali e a fini di
efficienza e risparmio, costituito dalla presenza nel territorio di
importanti strutture penitenziarie.
220. Il riferimento, contenuto nella lettera b) della delega,
"anche" alla situazione infrastrutturale, impone la contemporanea
ricognizione "anche" di altre specificità rilevanti ai fini sia dei
diritti e principi costituzionali sia dei fini di efficienza e
risparmio perseguiti nella stessa, cosi come il richiamo generico
alla situazione infrastrutturale rende doveroso il riferimento non
alle sole infrastrutture viarie ma anche alle ulteriori
infrastrutture direttamente rilevanti per l'amministrazione
giudiziaria, quali in primo luogo quelle penitenziarie, che
dell'amministrazione giudiziaria costituiscono componente essenziale.
221. Lo stesso è da dirsi per la nozione di bacino di utenza, al
cui interno l"utenza" costituita dalla popolazione carceraria assume
rilievo primario, incompatibile con l'assenza di ogni sua
considerazione nella ricognizione delle specificità rilevanti, sia
in relazione ai fini di risparmio ed incremento di efficienza, sia in
relazione al rispetto dovuto alle persone di reclusi ed internati in
base ai principi degli artt. 2, 3 e 27 c. 3° Cost..
222. In relazione a tali fini contraddittoria è l'assenza, nella
Relazione del Gruppo di Studi e nelle previsioni del decreto
legislativo n. 155 del 2012, di qualsiasi considerazione per la
presenza nel Circondario di Sulmona della più importante
infrastruttura penitenziaria della Regione Abruzzo (con oltre 450
internati e attualmente in via di ampliamento sino ad oltre 600) e
fra le più importanti dell' Italia Centrale,
223. Contrastante, in via generale, con le finalità della delega
è la rottura prodotta dalla soppressione del rapporto di contiguità
territoriale attualmente esistente fra struttura penitenziaria e
giudiziaria, con la rinuncia all'ottimizzazione di risorse che, sulla
base di elementari principi di economia, è sempre possibile ricavare
da tale contiguità (a partire dai servizi comuni del carcere
circondariale, della polizia penitenziaria, del personale di
cancelleria).
224. Ma ancor più evidente, nello specifico, è il contrasto
della soppressione degli uffici giudiziari con i contenuti dell'atto
di indirizzo 2012/2014 del Ministro di Giustizia e del decreto-legge
22 dicembre 2011, n. 211 in materia di "Interventi urgenti per il
contrasto della tensione detentiva determinata dal sovraffollamento
delle carceri", entrambi tesi alla limitazione delle "attività di
traduzione delle persone detenute da parte delle forze di polizia".
225. In contrasto con detti fini è la rinuncia ai risparmi di
spesa che avrebbero dovuto ricavarsi dall'utilizzazione - senza costi
di trasferte - dei magistrati e del personale di cancelleria del
Tribunale di Sulmona per gli adempimenti legati sia all'esecuzione
delle prove delegate e delle rogatorie, da espletare in sostituzione
delle attuali quotidiane traduzioni verso gli uffici giudiziari della
Penisola, ove sono pendenti procedimenti a carico di internati e
reclusi, sia alle ancor più numerose udienze per videoconferenza cui
occorrerà far ricorso ai medesimi fini.
226. Contraddittoria inoltre con detti fini, e contrastante con i
principi costituzionali posti a tutela delle persone condannate (art.
27 Cost.) e del lavoro del personale della Polizia Penitenziaria
(art. 35 Cost.), è la sopravvenuta impossibilità o antieconomicità
dell'istituzione a Sulmona dell'Ufficio di Sorveglianza, oggi non
più rinviabile allo scopo di porre termine agli inutili rischi,
costi e spreco di forze di polizia, oggi prodotti dalle quotidiane
traduzioni verso gli Uffici di Sorveglianza dell'Aquila con i
notevoli tempi di esposizione a rischio di viaggio, infortuni e
attentati, di detenuti e personale di Polizia Penitenziaria.
227. Particolare attenzione meritano al riguardo i dati riportati
nella relazione del Direttore della Struttura penitenziaria (Alleg. 5
fasc. lavoratori in sede di reclamo). Da essa emerge che nel 2010 la
Struttura Penitenziaria è stata interessata da 222 ordini di
traduzione verso il Magistrato di Sorveglianza di L'Aquila e 162
ordini di traduzione verso Tribunale di Sorveglianza di L'Aquila, in
totale quindi da 384 traduzioni, con impegno di 6 ore circa per ogni
traduzione e impiego di 452 agenti complessivi.
228. Di qui tempi di impegno ed esposizione al rischio di 2304
ore per i detenuti e 2712 ore lavoro per personale di Polizia
Penitenziaria, tempi sottratti in tal modo anche all'attività di
vigilanza interna e che al termine dell'ampliamento saranno destinati
a crescere proporzionalmente, in evidente contrasto con la finalità
di riduzione delle attività di traduzione, fissata nell'atto di
indirizzo 2012/2014 del Ministro di Giustizia e nel decreto-legge 22
dicembre 2011, n. 211 e con esse in contrasto con la rado generale
della Delega e con le sue specifiche finalità di risparmio ed
efficienza.
229. Si tratta di conclusioni la cui evidenza ha spinto il
Presidente della Corte d'Appello di L'Aquila a segnalare nella
Relazione sull'amministrazione della giustizia nel Distretto del 28
gennaio 2012, che "anzichè della ventilata soppressione ...[il
Tribunale di Sulmona] necessiterebbe, semmai, di essere affiancato da
un proprio Ufficio di Sorveglianza", evidenza questa che rende
altrettanto palese la violazione della finalità della Delega
costituita dalla soppressione del Tribunale e della Procura della
Repubblica di Sulmona per il danno che recherebbe ai fini di
efficiente ed economico funzionamento della Struttura Penitenziaria
ubicata nel Circondario nonchè, tramite essa, ai fini di efficiente
ed economico funzionamento dell'Amministrazione Penitenziaria che
dell'Amministrazione Giudiziaria costituisce componente essenziale.
30 - segue: Il rilievo del territorio - l'ubicazione quale fattore di
risparmio ed efficienza - violazione della Delega per omessa
valutazione della specificità territoriale, costituita dalla
centralità geografica del circondarlo e della sua sede, rilevante ai
fini di risparmio e incremento di efficienza di cui all'art. 1, comma
2, l. 148/2011, nell'interpretazione conforme ai principi di cui agli
artt. 3 e 97 Cost.
230. Ulteriore violazione della Delega è da ravvisare nella
mancata considerazione, fra le specificità territoriali rilevanti
nell'esercizio della delega, dei fattori di risparmio e incremento di
efficienza legati alle caratteristiche morfologiche e di ubicazione
del territorio e della sede di Tribunale.
231. L'utilizzazione, quale criterio di selezione degli uffici da
conservare o sopprimere, del modello ideale di tribunale provinciale
- a sua volta ricavato dai soli dati della "popolazione", delle
"sopravvenienze", dei "carichi di lavoro" e dell'organico dei
tribunali provinciali medesimi, senza alcuna considerazione per le
caratteristiche del territorio - ha portato il Governo ad omettere la
valutazione del rilevantissimo fattore di risparmio e di efficienza
costituito dall'ubicazione stessa del circondario e della sua sede;
con essi, per quel che riguarda il Tribunale di Sulmona, dalla non
comune centralità geografica del Circondario e della Città
(riconoscibili al semplice esame della cartina geografica), con gli
intuitivi fattori di risparmio ed efficienza che alla centralità
stessa sono sempre legati, nonchè viceversa, con gli opposti fattori
di spesa ed inefficienza che deriverebbero, quanto meno per le
maggiori inefficienze e costi di mobilità di utenti e forze di
polizia, dallo spostamento della sua sede nella più eccentrica
ubicazione del tribunale accorpante.
31 - segue: il rilievo del territorio - caratteristiche morfologiche
e valori ambientali - violazione della Delega nella sua
Interpretazione conforme ai principi dell'art. 9, c. 2 Cost.
232. Ulteriore violazione è ravvisabile nella mancata
considerazione fra le specificità rilevanti, della presenza
all'interno del Circondario di Sulmona per una superficie complessiva
di circa 807 km², pari ad oltre la metà del suo territorio, di tre
parchi naturali (Parco Nazionale d'Abruzzo, Parco Nazionale Maiella
Morrone, Parco Regionale Sirente Velino) e altre riserve naturali,
caratteristica che fa del Tribunale di Sulmona, della Procura della
Repubblica e del Giudice di Pace di Castel di Sangro uffici
giudiziari, specializzati nei reati ambientali e nelle controversie
aventi ad oggetto violazioni della normativa ambientale, la presenza
dei quali all'interno dei territori protetti svolge funzione
essenziale nel contrasto di tali reati e violazioni. Trattasi di
specificità che, alla luce della particolare attenzione imposta
dall'art. 9, c. 2 della Costituzione per l'ambiente, quale valore
primario dell'ordinamento, non avrebbe potuto essere trascurata
nell'interpretazione conforme a costituzione delle norme dell'art. 1,
c. 2, lett. b), legge n. 148/2011 della Delega e nell' esercizio,
conforme a ragionevolezza, della discrezionalità riservata al Potere
Delegato.
32 - segue: - il rilievo del territorio nella ratio della Delega -
illegittimità degli artt. 1 e 2 d.lgs. 155 e 156 del 2011 per
violazione della Delega nella sua interpretazione conforme a
Costituzione in relazione all'ordine dei valori costituzionali e alle
finalità di risparmio e incremento di efficienza perseguiti dalla
legge
233. Da quanto precedentemente osservato si ricava che il
Governo, nell'interpretazione della Legge Delega non si è attenuto a
corretti criteri ermeneutici rispettosi dei principi e valori
costituzionali e delle finalità della legge.
234. La ratio che avrebbe dovuto ricavarsene avrebbe dovuto tener
conto:
a) della materia oggetto della Delega costituita dalla
"riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici
giudiziari";
b) della gerarchia dei valori costituzionali che a tale materia
sono necessariamente legati;
c) dei fini di risparmio e recupero di efficienza cui è
orientata la legge;
d) dei fondamentali atti di indirizzo emessi dal Ministro di
Giustizia;
e) dei dati della distribuzione sul territorio pertinenti a tali
principi.
235. In relazione a tali principi la gerarchia dei valori
costituzionali inscindibilmente legati alla materia della
"distribuzione degli uffici sul territorio" non avrebbe consentito la
mancata valutazione dei dati della situazione territoriale e
infrastrutturale ma avrebbe viceversa imposto come modello
paradigmatico e come dato di partenza, non il dato burocratico, in
parte casuale, della sede provinciale, ma il dato geografico
dell'ubicazione della sede sul territorio nazionale: e ciò in
relazione sia al requisito dell'accessibilità quale insuperabile
coronario territoriale del diritto di difesa, alla tutela
giurisdizionale e alla tutela del lavoro, sia in relazione alla
presenza di ulteriori specificità territoriali rilevanti ai fini dei
restanti principi costituzionali.
236. Su tali premesse i dati relativi alle specificità
territoriali e alla situazione infrastrutturale, segnatamente quelli,
strettamenti legati al principio di accessibilità (distanze
chilometriche e tempi di percorrenza), costituendo proiezioni dei
diritti inviolabili sulla materia della "distribuzione sul territorio
degli uffici giudiziari" oggetto della Delega, avrebbero dovuto
essere oggetto di valutazione prioritaria a partire dalla quale
avrebbe dovuto ricavarsi il profilo della nuova distribuzione degli
uffici sul territorio.
33 - segue:- il rilievo del territorio e dei diritti inviolabili
nella ratio della Delega e nella definizione del "tribunale
intangibile" - illegittimità degli artt. 1 e 2, d.lgs. 155 e 156 del
2011 per violazione della Delega nella sua interpretazione conforme a
Costituzione in relazione all'ordine dei valori costituzionali e alle
finalità di risparmio e recupero di efficienza perseguiti dalla
legge.
237. Nello stesso ordine di considerazioni è superfluo
aggiungere che il concetto di intangibilità, cosi spesso utilizzato
nella relazione del Gruppo di Studio Ministeriale e nella relazione
illustrativa, non attiene, propriamente, ai tribunali ma ai diritti e
in tanto può essere metaforicamente usato per i tribunali in quanto
gli stessi si rivelino necessari ad assicurare l'intangibilità dei
diritti.
238. In tal modo il Governo avrebbe dovuto dapprima individuare i
"tribunali intangibili" perchè indispensabili alla salvaguardia di
diritti intangibili (ovvero inviolabili); in secondo luogo fare
applicazione dei criteri restanti.
239. Su tali presupposti avrebbe dovuto:
a) individuare le specificità territoriali rilevanti al fine di
assicurare: la ragionevole accessibilità della sede (distanze
chilometriche, tempi di percorrenza, altitudini) quale insuperabile
corollario dei diritti inviolabili di cui agli artt. 3, 24 e 111
Cost. e degli artt. 27 e 35 Cost.;
b) individuare i tribunali di cui è prescritta la conservazione
dalle norme delle lett. a) ed f) dell'art. 1, c. 2;
c) ricercare i dati medi inerenti l'accessibilità alla sede di
tali ultimi uffici quali parametri di minima accessibilità che il
Legislatore ha inteso garantire per tutti i territori;
d) individuare gli ulteriori tribunali che alla stregua di tali
parametri avrebbero dovuto considerarsi intangibili;
e) ricercare le ulteriori specificità rilevanti in relazione
agli ulteriori valori e principi costituzionali, nonchè alle
finalità di risparmio di spesa e incremento di efficienza e agli
atti di indirizzo del Ministro di Giustizia;
f) ridefinire l'ambito territoriale di tali tribunali "mediante
attribuzione di porzioni di territori a circondari limitrofi" al fine
di creare intorno a tali tribunali intangibili - perchè essenziali
al rispetto di diritti intangibili - circondari di dimensioni
corrispondenti a quelle ritenute conformi ai fini di efficienza e
risparmio.
240. L'aver viceversa utilizzato come principio di intangibilità
criteri irrilevanti, non rispettosi della gerarchia dei valori
costituzionali e potenzialmente contrastanti con diritti inviolabili,
quali i criteri eccezionali della sede provinciale o della "regola
del tre", ha comportato la violazione della norma del comma 2°,
dell'art. 1, l. n. 138/2011 nella sua interpretazione conforme ai
principi degli artt. 3, 24, 97 e 111 Costituzione.
241. Sintomatica di tale violazione è la circostanza che il
concetto di accessibilità alla sede, più volte richiamato negli
studi e risoluzioni del CSM in materia di geografia giudiziaria, non
sia mai stato utilizzato nella relazione illustrativa, (quand'anche
per negarne l'esistenza), a dimostrazione della totale assenza di
considerazioni per esso, così come sintomatico di tale omissione è
il fatto che non solo il Tribunale di Sulmona ma anche altri
tribunali (Vasto, Mistretta, Orvieto, Montepulciano, Rossano) con
distanze da 60 a 90 km dalla sede accorpante, e tutti con tempi
eccedenti l'ora, siano stati soppressi senza alcuna considerazione
per le difficoltà di utenti e lavoratori.
242. Per quel che riguarda la presente controversia il Governo,
rilevata l'intangibilità del Tribunale di Sulmona (in considerazione
delle rilevate difficoltà di collegamento e delle "aree interamente
di montagna ...notevolmente distanti da qualsiasi altra possibile
sede") avrebbe dovuto, ove le dimensioni di detto tribunale fossero
risultate insufficienti al corretto dimensionamento dell'ufficio,
provvedere ad ampliarne il circondario sulla base dei restanti
criteri di cui alla lett. b).
34 - segue: il rilievo del territorio - il criterio di cui alla lett.
e).
243. Fra i motivi di ricorso i lavoratori invocano la mancata
applicazione del criterio di cui alla lettera e) che stabilisce come
prioritaria linea di intervento, "il riequilibrio delle attuali
competenze territoriali, demografiche, e funzionati tra uffici tra
uffici limitrofi della stessa area provinciale caratterizzati da
rilevante differenza di dimensioni". Il riferimento è evidente ai
territori e comuni che, sebbene geograficamente appartenenti al
territorio di Sulmona, sono attualmente inclusi nel Circondario del
Tribunale di Pescara, da essi più lontano e "caratterizzato"
inoltre, rispetto al Tribunale di Sulmona, da "rilevante differenza
di dimensioni".
244. Va tuttavia osservato che il richiamo del comma e) non è
del tutto appropriato stante l'espresso riferimento della norma alla
medesima area provinciale e l'impossibilità di dare a tale
espressione altro significato che quello di "territorio provinciale".
Ciononostante tale norma, sebbene inapplicabile nel suo specifico
contenuto volto ad attribuire al riequilibrio endoprovinciale il
rango di prioritaria linea di intervento, non preclude che la
ridefinizione dei territori di cui alla lett. b) possa comunque
superare, ove utile o necessario, anche il confine provinciale atteso
che l'unica preclusione posta a detta ridefinizione è data dalla
previsione della lettera a) sulla necessaria conservazione "dei
tribunali nei circondari di comuni capoluogo di provincia" non anche
sulla necessaria conservazione "dei confini dei circondari" ovvero
sulla conservazione "dei circondari" tout court "di comuni capoluogo
di provincia".
245. Tale è d'altro canto l'interpretazione datane dal Governo,
il quale non ha esitato, ove necessario, come nel caso
dell'accorpamento del Tribunale di Sala Consilina al Tribunale di
Lagonegro, a travalicare i confini sia provinciali che regionali.
246. Su tali premesse può quindi osservarsi che la norma della
comma e) è viceversa espressiva del favore mostrato dal Legislatore
per la conservazione e valorizzazione dei tribunali limitrofi a
grandi tribunali, anche se non annoverabili fra i tribunali
metropolitani, per il riequilibrio che essi consentono fra tribunali
caratterizzati da rilevante differenza di dimensioni.
247. Trattasi di rado che non è in se stessa significativa di
una possibile violazione della legge Delega, per non aver il Governo
ritenuto di ampliare a detti comuni il Circondario del Tribunale di
Sulmona, ma che rende più evidente la già rilevata violazione della
Delega nella sua interpretazione conforme a Costituzione per non aver
contemperato (secondo quanto su indicato sub 242) l'intangibilità
del Tribunale di Sulmona per ragioni di accessibilità della sede con
la finalità perseguita di creare tribunali di più ampie dimensioni
attraverso l'ampliamento del Circondario di Sulmona quanto meno ai
naturali confini geografici e di "area di servizio" della stessa
Conca di Sulmona.
35 - Illegittimità delle norme degli artt. 1, 2, 3 e 11, c. 3, del
decreto legislativo n. 155/2012, con allegate tabelle, nella parte in
cui prevedono la soppressione dei Tribunali delle province dì
L'Aquila e Chieti in relazione all'art. 76 della Costituzione per
violazione della norma dell'art. 1, comma 5-bis, legge n. 148/2011
nella parte in cui prevede, per detti uffici, il differimento di tre
anni del termine di esercizio della delega.
248. Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale,
sollevato dai ricorrenti, in relazione agli artt. 76 e 77 della
Costituzione, è quello delle norme degli artt. 1, 2, 3, e 11, c. 3,
del decreto legislativo n. 155/2012 nella parte in cui, prevedono la
soppressione dei Tribunali delle province di L'Aquila e Chieti, in
violazione della norma del comma 5-bis, della l. 2011, n. 148 sul
differimento di tre anni del termine di esercizio della delega.
249. L'esistenza di tale violazione si ricaverebbe dal fatto che
il rispetto dei criteri e principi direttivi indicati nella delega
"non avrebbe potuto realizzarsi se non attraverso un rinvio
dell'esercizio del potere delegato ad altra data, e, cioè, ritenendo
che l'esercizio di detto potere debba non essere immediato".
250. Ulteriore rilievo, contenuto nell'ordinanza reclamata, è
quello secondo cui il vocabolo "differimento" dovrebbe riferirsi
all'intero periodo di esercizio della delega, comprensivo del termine
iniziale, in quanto lo spostamento del solo termine finale sarebbe
normalmente designato con il vocabolo "proroga".
251. A quest'ultima osservazione il Ministero ha replicato che
nella specie l'unico termine suscettibile di differimento sarebbe
quello finale con la conseguenza che irrilevante sarebbe l'uso del
vocabolo differimento non esistendo altro termine suscettibile di
spostamento che quello finale.
252. Trattasi di replica che trova conferma nel dato testuale
dell'art 5-bis il quale nel richiamarsi "al termine (e non ai
termini) di cui al comma 2 per l'esercizio della delega non sembra
possa riferirsi ad altro termine che a quello finale, "entro dodici
mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge", ovverosia
all'unico termine indicato nella norma al comma 2 stante l'implicita
decorrenza del termine iniziale, in assenza di altre indicazioni, col
primo giorno di entrata in vigore della legge (nella specie primo
giorno successivo a quello di pubblicazione della legge sulla
Gazzetta Ufficiale).
253. Non privo di pregio è tuttavia l'argomento sistematico
fatto valere dai ricorrenti con il rilievo che, per effetto del
semplice differimento del termine finale e in conseguenza della
successiva previsione dell'art. 11, c. 3, del decreto legislativo n.
155 del 2012, in base alla quale le norme degli articoli 1 e 2, del
decreto legislativo n. 155 del 2012 (sulla soppressione degli
uffici), acquistano efficacia, per ei uffici delle province di
L'Aquila e Chieti decorsi tre anni dall'entrata in vigore del decreto
stesso (giorno successivo alla sua pubblicazione sulla Gazzetta
Ufficiale), l'efficacia di tali norme verrebbe a prodursi dopo la
scadenza del termine di due anni "dalla data di entrata in vigore di
ciascuno dei decreti legislativi emanati nell'esercizio della delega"
di cui al comma 2" previsto per l'esercizio del potere, attribuito al
Governo dall'art. 1, c. 5, della l. 148/2011, di "adottare
disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi
medesimi".
254. Ne deriverebbe l'impossibilità, per gli uffici delle
province di L'Aquila e Chieti, di beneficiare del potere di
"ripensamento" attribuito al Governo per gli altri uffici dopo un
anno dall'effettiva soppressione, e quindi alla luce dell'esperienza
e delle eventuali difficoltà operative riscontrate nel corso di tale
anno.
255. Va quindi osservato che dalla previsione del comma 5,
dell'art. 1, della l. 148/2011 si ricava una scansione temporale in
base alla quale, decorso il termine di un anno previsto per
l'efficacia del decreto attuativo nei riguardi dei restanti uffici,
decorso l'ulteriore termine annuale di messa a regime della riforma,
il Governo, al termine di tale biennio, sarebbe messo in grado di
esercitare il potere integrativo e correttivo sulla base delle
esperienze emerse nella prima attuazione del decreto legislativo,
valutazione questa che per i tribunali abruzzesi non sarebbe
consentita, stante la scelta del Governo di esercitare immediatamente
la delega con efficacia differita ad un tempo successivo alla
scadenza del biennio previsto per l'esercizio del potere di
integrazione e correzione e conseguente necessità per lo stesso
Governo di esercitare il potere di correzione alla cieca cioè prima
che le previste soppressioni abbiano acquistato efficacia o di non
esercitarlo affatto.
256. Trattasi di rilievo cui potrebbe obiettarsi che il Governo
ben avrebbe potuto non differenziare, a vantaggio dei tribunali
abruzzesi, il termine di efficacia del decreto attuativo; ma tale
obiezione, scontrandosi con la ratio dichiarata della norma del comma
5-bis, di tener conto degli effetti prodotti dal sisma, e con la
riconosciuta impossibilità di compiere una corretta valutazione di
tali effetti prima del triennio previsto nel decreto delegato, non fa
venir meno la non manifesta infondatezza della questione sollevata.
257. Di qui la ratio del complessivo differimento dell'esercizio
stesso della Delega (comprensivo dei termini iniziale e finale),
ovvero della sospensione del suo esercizio, allo scopo di consentire
l'emanazione di un nuovo decreto legislativo a partire dalla cui
entrata in vigore far decorrere il termine di due anni previsto per
l'adozione da parte del Governo dei decreti correttivi e integrativi
(c.d."ripensamento").
258. Si tratta di interpretazione di cui può affermarsi la non
manifesta infondatezza in quanto basata su corretti argomenti logici
che implicherebbero l'interpretazione della Legge Delega,
conformemente a Costituzione (artt. 3 e 97 Cost.), nel senso
prospettato dai ricorrenti, con conseguente violazione dell'art. 76
Cost. da parte del decreto legislativo n. 155/2012 perchè emesso in
difetto o violazione di delega (salvo il rilievo officioso della
Corte sulla legittimità costituzionale delle norme della stessa l.
148/2012 per contrasto della stessa delega con gli artt. 3 e 97
Cost.).
36 - Illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3, decreto
legislativo n. 155/2012 e degli artt. 1 e 2, decreto legislativo n.
156/2011 in relazione all'art. 76 Cost., per contrasto con le norme
dell'art. 1, c. 2, l. 148/2011 nella loro interpretazione conforme
agli artt. 3 e 97 Cost. - fattori di inefficienza e di risparmio -
risparmio previsto di 76 milioni di euro.
259. Non meno rilevante è la questione di legittimità
costituzionale sollevata dai ricorrenti in relazione alla violazione
dei principi di ragionevolezza e razionalità ravvisati nella
"risibilita'" dei risparmi di spesa previsti, pari a soli 76 milioni
di euro, a fronte dei costi assai maggiori derivanti dalla chiusura
di ogni singolo ufficio (nel caso di Sulmona dalla perdita dell'uso
gratuito dell'attuale Palazzo di Giustizia e dai costi di
realizzazione del nuovo più ampio palazzo di Giustizia presso la
sede accorpante dell'Aquila), nonchè, è da aggiungere, in relazione
ai gravi effetti recessivi determinati dalla chiusura di una
struttura così strategica nell'economia dei centri minori, per la
sua forte diramazione nel sistema socio economico e per i suoi ampi
effetti di indotto nell'economia di ciascun territorio. Sotto tale
profilo le norme del decreto legislativo n. 155/2012 e 156/2012
sembrano porsi in contrasto con le stesse finalità di risparmio e
incremento di efficienza cui è ispirata la legge Delega.
260. Ma ancor più evidente è il contrasto con detti fini ove si
considerino i risultati delle rilevazioni statistiche compiute dal
Gruppo di Studio sulla totalità dei tribunali italiani (All. 7 fasc.
lavoratori in sede di reclamo).
261. Dai dati messi a disposizione del Ministero si ricava come,
rispetto alla totalità dei tribunali italiani, quelli soppressi
presentino un grado di inefficienza minore (- 10,6%, pari alla
differenza fra la produttività media nazionale di 589 e la
produttività media degli uffici soppressi di 527) e di assai minore
incidenza sul sistema complessivo (popolazione pari al 56% della
popolazione nazionale - magistrati giudicanti 271 pari al 5,4% del
totale) rispetto a quella rilevata nei cinque "tribunali
metropolitani" in relazione alla quale la stessa Relazione del Gruppo
di Studio (pag. 5) parla di "vertiginoso crollo" (-11,6% ovvero -14%
- includendo i 6 tribunali con più di 100 magistrati giudicanti con
produttività media di 517, popolazione complessiva pari al 17% di
quella nazionale e magistrati giudicanti 1309 pari al 25,9% del
totale).
262. Di qui l'irrazionalità di una riforma che - stanti i blandi
interventi compiuti per "razionalizzare il servizio giustizia nelle
grandi aree metropolitane" (istituzione del Tribunale di Napoli Nord
e modeste revisioni di confini per gli altri uffici, in taluni casi
peraltro, come per la soppressione del Tribunale di Pinerolo e del
suo accorpamento al Tribunale di Torino, nel senso dell'ulteriore
ampliamento del tribunale maggiore) - appare limitata a operazioni di
scarso peso che, per quanto radicali per i più piccoli uffici
soppressi e deleteri per le economie dei rispettivi territori (ancor
più nell'attuale drammatica situazione economica), risultano
sostanzialmente ininfluenti per il sistema complessivo interessando
solo il 5,6% della popolazione italiana e il 5,4% dei magistrati
giudicanti.
263. Ove a ciò si aggiunga che molti dei Tribunali soppressi,
fra cui Sulmona e i restanti tribunali abruzzesi, sono espressivi di
una produttività largamente superiore alla media nazionale di 589 e
alla stessa media del tribunale ideale (Lucera 786, Crema 750,
Lanciano 707, Avezzano 688, Sulmona 638, Bassano del Grappa 634,
Pinerolo 629, Vigevano 626, Vasto 624, Chiavari 619, Urbino 609,
Ariano Irpino 605, Casale Monferrato 593), con conseguente, "perdita
di efficienza" per il sistema complessivo, l'intervento compiuto non
appare rispettoso nè delle finalità di risparmio ed efficienza
perseguite dalle legge delega nè delle priorità che l'importanza e
incidenza delle inefficienze rilevate avrebbero imposto.
264. Di qui la non manifesta infondatezza delle norme degli artt.
1, 2 e 3 del decreto legislativo n. 155/2012 per violazione della
delega in relazione ai fini di risparmio di spesa e incremento di
efficienza dalla stessa perseguiti nell'interpretazione conforme ai
principi di cui agli artt. 3 e 97 Cost..
37 - Illegittimità della norma dell'art. 1, c. 2, legge n. 148/2012,
contenente la delega al Governo per riorganizzare la distribuzione
sul territorio degli uffici giudiziari, per violazione degli artt.
72, 76 e 77 Cost., conseguente illegittimità, delle norme dell'art.
1, c. 1, 2 e 3, decreto legislativo 7 settembre 2012 n. 155, con
relative tabelle, nella parte in cui sopprimono il Tribunale di
Sulmona e la Procura della Repubblica del Tribunale di Sulmona e
delle norme degli articoli 1 e 2 d. lgs. 156/2012, con relative
tabelle, nella parte in cui sopprimono gli Uffici del Giudice di Pace
di Castel di Sangro e Pratola Peligna, perchè emesse in assenza di
Delega.
265. L'impatto della soppressione dell'ufficio giudiziario nella
vita delle popolazioni ha assunto nel Circondario di Sulmona
importanza tale, per l'allarme destato dalla messa in pericolo di
diritti inviolabili e per i temuti effetti recessivi della
soppressione (tanto più gravi quanto maggiore in termini chilometri
e l'allontanamento dal territorio dei flussi economici legati alla
presenza dell'ufficio), da attingere il livello istituzionale degli
enti locali e spingere la totalità dei 36 Comuni del Circondario ad
adottare altrettante Delibere per la Conservazione del Tribunale e
della Procura della Repubblica (Acquisite al fascicolo d'ufficio del
reclamo).
266. Ciò rende ancor più evidente l'importanza sostanziale, a
garanzia del pieno dispiegarsi della dialettica democratica, che in
tale materia assumono le regole procedurali previste per l'emanazione
della legge; con essa l'importanza sostanziale, della questione di
legittimità costituzionale sollevata con riferimento alla norma
dell'art. 1, c. 2, legge n. 14 settembre 2011, n. 148, per violazione
degli artt. 72, 76 e 77 Cost.
267. Secondo i ricorrenti la delega per la riorganizzazione sul
territorio degli uffici giudiziari - introdotta, con apposito
emendamento, nella legge di conversione del decreto legge n. 138/2011
in materia di disposizioni per la stabilizzazione finanziaria e per
il contenimento della spesa pubblica - non conterrebbe alcuna
indicazione del presupposto di straordinaria necessità ed urgenza
previsto dall'art. 77 Cost. mancando in essa qualsiasi richiamo alle
premesse del decreto in conversione o alla materia in esso regolata,
e presentando viceversa l'indicazione delle finalità di altro
decreto legge (98/2011), peraltro già convertito (con legge n.
111/2011).
268. Di qui l'eterogeneità della Delega rispetto al contenuto
del decreto in conversione, in quanto "confessoriamente legata ad
altra legge", con essa il complessivo "stravolgimento del sistema
delle fonti... di produzione normativa delineati nella Costituzione",
in quanto "invertite e "piegate" per giustificare esigenze certamente
diverse da quelle di straordinaria necessità ed urgenza".
269. Il rilievo è fondato.
270. La Delega al Governo è stata introdotta con appositi
emendamenti alla legge di conversione del decreto legislativo n. 138
del 2011, denominato «misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo».
271. Il suo contenuto ha introdotto, rispetto alle contingenze di
tale decreto, una normativa del tutto eterogenea, palesemente
finalizzata a risultati diversi e di lungo periodo.
272. Nel preambolo del decreto si richiama la «straordinaria
necessità ed urgenza di emanare disposizioni per la stabilizzazione
finanziaria e per contenimento della spesa pubblica al fine di
garantire la stabilità del Paese con riferimento all'eccezionale
situazione di crisi internazionale e di instabilità dei mercati e
per rispettare gli impegni assunti in sede di Unione Europea, nonchè
di adottare misure dirette a favorire lo sviluppo e la competitività
del Paese e il sostegno dell'occupazione».
273. Il comma 2, dell'art. 1, introdotto nella legge di
conversione recita, viceversa, nella parte iniziale: «Il Governo,
anche ai fini del perseguimento delle finalità di cui all'art. 9,
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, è delegato ad
adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, uno o più decreti legislativi per riorganizzare la
distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di
realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza, con
l'osservanza dei seguenti principi e criteri direttivi...».
274. Va quindi osservato che la stessa struttura della Delega, in
quanto atto ad "operatività differita" - inidoneo a produrre effetti
sostanziali immediati nei confronti dei cittadini ma solo effetti
mediati conseguenti all'adozione del decreto legislativo - è per sua
natura incompatibile con il presupposto del caso di straordinaria
necessità e urgenza.
275. Nella specie detta inidoneità, e conseguente
incompatibilità, è resa ancora più marcata dal termine di un anno
conferito al Governo per l'esercizio della Delega (art. 1, comma 2,
legge n. 148/2011) e di addirittura tre anni per i tribunali compresi
nelle province di L'Aquila e Chieti (art. 1, comma 5-bis, legge n.
148/2011), previsioni entrambe contraddittorie con il caso di
straordinaria necessità e urgenza.
276. Sotto altro profilo va poi osservato che evidente, nel caso
della l. 148/2011, è l'estraneità del contenuto della delega
all'oggetto e alle finalità del decreto, ove si consideri che la
delega riguarda una materia, come quella della riorganizzazione della
distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari, in nessun modo
riconducibile alle finalità, indicata nel decreto, di immediato
"contenimento della spesa pubblica; da cui scaturisce l'urgenza di
fronteggiare "l'eccezionale situazione di crisi internazionale e di
instabilità dei mercati e per rispettare gli impegni assunti in sede
di Unione Europea".
277. Parimenti da escludere è che detto collegamento possa
ravvisarsi nella parte della delega finalizzata alla realizzazione di
risparmi di spesa, stante il carattere mediato e in gran parte
ipotetico del conseguimento di tali risparmi, inerenti soltanto ai
"risultati" della riorganizzazione, e quindi alla prospettiva,
incerta e necessariamente di lungo periodo, in cui tali risultati
vanno collocati (e ciò a tacere dall'efficacia differita propria
della Delega legislativa), a fronte, viceversa, dell'immediatezza,
certezza e attualità di risultati imposti dalla crisi e perseguiti
col decreto legislativo.

278. Trattasi in altre parole di risparmi di cui si spera il
conseguimento (peraltro nell'assai modesta misura già considerata)
solo a riforma attuata e nell'arco temporale, di lungo periodo, in
cui vanno collocati gli effetti di ogni riuscita riorganizzazione
ispirata a normali criteri di buona amministrazione, ben al di là,
pertanto, del quadro di immediatezza dei provvedimenti di
contenimento di spesa imposti "dall'eccezionale situazione di crisi
internazionale" e di instabilità dei mercati" in cui è fatta
consistere la straordinaria necessità del decreto legislativo in
conversione.
279. Va quindi osservato che la Corte costituzionale nella
sentenza n. 355/2010, in cui richiama le sentenze n. 128/2008 e
171/2007 - dopo aver affermato che l'esistenza dei presupposti
fattuali, di cui all'art. 77, secondo comma, Cost., può discendere
"dall'intrinseca coerenza delle norme contenute in un decreto-legge"
sia "dal punto di vista oggettivo e materiale" sia "dal punto di
vista funzionale e finalistico", potendo riguardare, nel secondo
caso, anche materie accomunate dall'unico "intento di fronteggiare
situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono
interventi oggettivamente eterogenei, afferenti a materie diverse" -
chiarisce che in tale seconda ipotesi l'urgente necessità del
provvedere deve in ogni caso discendere dall'essere detti interventi
tutti "indirizzati all'unico scopo di approntare rimedi urgenti a
situazioni straordinarie".
280. Non può quindi non rilevarsi come detto approntamento di
rimedi urgenti a situazioni straordinarie sia concettualmente
estraneo alla materia della riorganizzazione della distribuzione sul
territorio degli uffici giudiziari, atteso che detta riorganizzazione
- pur potendo certamente concorrere, con la totalità delle restanti
materie, al conseguimento di obiettivi di risparmio - interessa un
settore che, per la sua complessità e per i molteplici e
differenziati aspetti legati al funzionamento degli uffici giudiziari
di cui è necessario tener conto, richiede l'elaborazione di lunghi e
approfonditi studi, e consiglia, come il Governo ha ritenuto di fare,
sia la previsione di adeguati periodi di preparazione e contemporanea
sospensione di efficacia delle norme dei decreti legislativi, sia la
conservazione in capo al Governo, come previsto dalla Delega stessa
(art. 1, c. 5°, l. 138/2011), di poteri di successiva integrazione e
correzione da esercitare al termine di ulteriori periodi di
osservazione; il tutto quindi in un contesto di lunga programmazione
del tutto antitetico a quello, di brevissimo periodo, della
straordinaria necessità e urgenza.
281. Ciò vuoi dire che la programmata riorganizzazione degli
uffici non può consentire alcun immediato risparmio, utile agli
urgenti contenimenti imposti dalla crisi internazionale, in quanto i
risparmi perseguiti, potrebbero derivare, nel caso di
riorganizzazione riuscita, non quale effetto immediato delle prime
misure attuative, ma solo, "a regime", quale risultato indiretto
dell'operazione complessiva.
282. Sotto tale profilo è per contro evidente, come
nell'immediato detta riorganizzazione sia destinata a produrre solo
maggiori e cospicue spese, oltre a notevoli perdite di risorse, quali
le spese legate ai costi di adeguamento o costruzione delle numerose
strutture giudiziarie in cui ospitare il personale, gli utenti e i
fascicoli degli uffici soppressi (particolarmente onerose nel caso
del Tribunale di L'Aquila da ricostruire di fatto ex novo), i costi
di trasporto di fascicoli e arredi nonchè le perdite sia delle
risorse fisiche, costituite dagli edifici in cui sono attualmente
ubicati gli uffici soppressi (la gran parte di proprietà statale o
in uso gratuito, come nel caso del Tribunale di Sulmona), sia delle
risorse umane costituite dal personale più anziano degli uffici
soppressi inevitabilmente incentivato al collocamento in quiescenza
allo scopo di evitare il trasferimento.
283. Ne deriva che, dal punto di vista dei risparmi immediati, la
materia della riorganizzazione territoriale degli uffici giudiziari
lungi dal conformarsi a quella del decreto legge appare piuttosto
contrapporsi alla stessa.
284. Ulteriore non secondario indice del difetto dei presupposti
in parola è la constatazione, sia pure ex post, dell'incidenza
dell'intervento sulle cause minori dell'inefficienza e
dell'antieconomicità del sistema (v. sopra 260-264), a
dimostrazione, in assenza di sostanziali interventi sulle cause
maggiori, di una volontà non pienamente rispondente a quella di un
reale e quindi realmente necessitato intervento sulla complessiva
inefficienza del sistema.
285. Di qui l'indubitabile estraneità della norma alla materia
dei provvedimenti immediati di contenimento della spesa pubblica
imposti "dall'eccezionale situazione di crisi internazionale" e di
qui il difetto nella materia oggetto di delega, dei presupposti di
straordinaria necessità e urgenza richiesti.
286. Significativo al riguardo, a ulteriore dimostrazione
dell'estraneità all'oggetto del decreto in conversione, è
l'esplicito riferimento, contenuto nella Delega stessa, ad altro
decreto legislativo n. 98/2011, già convertito con legge n. 111/2011
e avente ad oggetto "disposizioni per il controllo della spese
pubblica nonchè in materia di entrate".
287. Trattasi di richiamo che, come esattamente indicato dai
ricorrenti, contiene l'espresso riconoscimento dell'estraneità della
materia.
288. Ad escludere peraltro l'ipotesi di una possibile efficacia
"sanante" di tale richiamo va precisato che, in relazione a
quest'ultimo decreto, si pongono, oltre alle medesime
incompatibilità finalistiche e di materia precedentemente rilevate,
l'ulteriore difficoltà data dalla già avvenuta conversione e dalla
conseguente impossibilità di "combinare" la materia urgente del
decreto da convertire con la materia, a suo tempo urgente, di altro
decreto già convertito.
289. Su tali premesse vanno integralmente richiamate, pertanto,
le considerazioni della sentenza della Corte costituzionale n.
22/2012 ove si rileva che "la semplice immissione di una disposizione
nel corpo di un decreto-legge oggettivamente o teleologicamente
unitario non vale a trasmettere, per ciò solo, alla stessa il
carattere di urgenza proprio delle altre disposizioni, legate tra
loro dalla comunanza di oggetto o di finalita'" atteso che "i
presupposti per l'esercizio senza delega della potestà legislativa
da parte del Governo riguardano il decreto-legge nella sua interezza,
inteso come insieme di disposizioni omogenee per la materia o per lo
scopo e che l'inserimento di norme eterogenee all'oggetto o alla
finalità del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la
valutazione fatta dal Governo dell'urgenza del provvedere ed «i
provvedimenti provvisori con forza di legge», con la conseguenza che
"il presupposto del «caso» straordinario di necessità e urgenza",
attenendo "sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto
unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se
articolato e differenziato al suo interno," pone detta "scomposizione
atomistica della condizione di validità prescritta dalla
Costituzione ... in contrasto con il necessario legame tra il
provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che lo ha reso
necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di norme
assemblate soltanto da mera casualità temporale".
290. A ulteriore chiarimento la Corte costituzionale ha quindi
affermato che "esplicitazione della rado implicita nel secondo comma
dell'art. 77 Cost." sul necessario "collegamento dell'intero
decreto-legge al caso straordinario di necessità e urgenza, che ha
indotto il Governo ad avvalersi dell'eccezionale potere di esercitare
la finzione legislativa senza previa delegazione da parte del
Parlamento" è la previsione dell'art. 15, comma 3, l. 23 agosto
1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento
della Presidenza del Consiglio dei Ministri) là dove prescrive che
il contenuto del decreto-legge «deve essere specifico, omogeneo e
corrispondente al titolo». Nello stesso senso è la previsione
dell'art. 96-bis, comma 7, del regolamento della Camera dei Deputati
secondo cui "Il Presidente dichiara inammissibili gli emendamenti e
gli articoli aggiuntivi che non siano strettamente attinenti alla
materia del decreto-legge".
291. Rilevata in tal modo l'eterogeneità della Delega va
richiamato il principio più volte affermato dalla Corte
costituzionale (sentenze n. 29 del 1995, n. 341 del 2003, 171 del
2007 e 128 del 2008) secondo cui il difetto dei presupposti
costituzionali di necessità e urgenza richiesti per l'adozione del
decreto-legge, una volta intervenuta la legge conversione, si traduce
in un error in procedendo che vizia sia il decreto-legge, sia la
successiva legge di conversione impedendo che a quest'ultima possa
riconoscersi efficacia sanante.
292. Di qui la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale della norma dell'art. 1, comma 2, legge
n. 148/2011 per contrasto con l'art. 72 c. 1 e 4 Cost. 76 e 77 e
conseguente illegittimità costituzionale delle norme dei decreti
legislativi 155/2012 e 156/2012 perchè emessi in difetto di Delega
in violazione dell'art. 77, 1° comma Cost.
38 - Il rilievo autonomo dell'estraneità della materia, l'uso
improprio della procedura di conversione - la riserva di procedura
normale per le leggi di delegazione legislativa.
293. L'estraneità della materia introdotta in sede di
conversione, oltre a rilevare quale indice del difetto dei
presupposti di straordinaria necessità e urgenza (difetto peraltro
intrinseco, come già visto, tanto alla natura della delega quanto al
suo specifico oggetto) assume autonomo rilievo, come osservato nella
citata pronuncia della Corte costituzionale, quale vizio autonomo del
procedimento "per l'uso improprio, da parte del Parlamento, di un
potere che la Costituzione gli attribuisce, con speciali modalità di
procedura, allo scopo tipico di convertire, o non, in legge un
decreto-legge.
294. Si tratta di speciale procedimento, accelerato e
semplificato, che comporta una riduzione delle garanzie e degli spazi
di approfondimento e dibattito previsti nel procedimento normale.
Esso prevede che il Governo presenti il provvedimento alle Camere «il
giorno stesso» della emanazione, che le Camere, anche se sciolte,
siano appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni, e
infine che il provvedimento, sulla base di apposite previsioni dei
regolamenti delle Camere, siano convertiti entro il termine
costituzionale di sessanta giorni.
295. La Corte costituzionale ha quindi chiarito che il ricorso a
tale procedimento accelerato attraverso "l'innesto nell'iter di
conversione dell'ordinaria funzione legislativa può certamente
essere effettuato, per ragioni di economia procedimentale, a patto di
non spezzare il legame essenziale tra decretazione d'urgenza e potere
di conversione" atteso che "se tale legame viene interrotto,...le
norme eterogenee aggiunte... proprio per essere estranee e inserite
successivamente, non possono collegarsi a tali condizioni preliminari
(sentenza n. 355 del 2010)."
296. Di qui il rilievo dell'estraneità della materia regolata
nella delega oltre che quale indice sintomatico del difetto dei
presupposti di straordinaria necessità e urgenza della disposizione
"aggiunta", quale causa autonoma di incostituzionalità della legge.
297. Non può d'altro canto non rilevarsi come una riforma di
rilevanza "epocale" destinata a intervenire in materia così ampia e
complessa, oggetto di ventennali studi e approfondimenti, non possa
repentinamente assurgere a livello di tale straordinaria
eccezionalità e urgenza da esigere una cosi vistosa deroga alla
riserva di "normale procedura" prevista dall'art. 72, c. 4 Cost. per
i disegni di delegazione legislativa (esame del disegno di legge in
commissione e in aula, discussione, approvazione articolo per
articolo e votazione finale), col sacrificio che ne deriva per il
superiore interesse agli approfondimenti che proprio la storicità e
complessità della riforma, l'importanza degli studi compiuti ed il
rispetto dovuto alle popolazioni interessate, avrebbero viceversa
reso ancor più doverosi.
298. Aggiungasi che nella specie l'indebita limitazione posta al
dibattito parlamentare con l'alterazione delle regole previste per il
normale iter di approvazione delle leggi ordinarie è risultata
ulteriormente aggravata dalla circostanza che sulla legge delega e di
conversione il Governo ebbe anche ad apporre la fiducia.
299. Ne è derivata l'ulteriore compressione e la ridotta
pubblicità di un dibattito che la storicità dell'intervento,
destinato, si ripete, a modificare assetti secolari (come nel caso
del Tribunale di Sulmona soppresso a 150 anni dalla sua istituzione)
e la delicatezza della materia, cosi profondamente legata
all'organizzazione dello Stato, alla vita dei territori e al sistema
delle garanzie giurisdizionali, avrebbero viceversa richiesto ancor
più ampio e trasparente, frutto di approfondite ricerche e adeguati
sopralluoghi nei singoli circondari.
300. Di qui, come già visto, il rilievo sostanziale che assume,
in materia di tale importanza istituzionale e tale impatto
nell'economia dei territori, il procedimento di formazione della
volontà legislativa, con l'importanza che riveste -in materia cosi
profondamente legata ai diritti dei cittadini e al lavoro di tanti
professionisti e dipendenti - il pieno sviluppo del dibattito
parlamentare. Ciò rende la questione di legittimità costituzionale,
oltre che non manifestamente infondata sul piano giuridico, di
particolare rilievo sul piano della sostanza istituzionale, non
apparendo conforme all'importanza della materia, al rispetto dovuto
alle collettività interessate e al rilievo costituzionale dei
diritti considerati, che il contenuto di tali leggi possa essere
affidato, di fatto, alla stregua di un atto di normazione secondaria,
alle riflessioni di un gruppo di studio ristretto e alle valutazioni,
a tavolino, di pochi funzionari ministeriali, neppure incaricati di
compiere i necessari sopralluoghi sugli uffici di cui era ipotizzata
la soppressione. Di qui la non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale della norma dell'art. 1, comma 2, l.
148/2011 per contrasto con l'art. 72, c. 1 e 4, Cost. 76 e 77 Cost. e
conseguente illegittimità costituzionale delle norme dei decreti
legislativi n. 155/2012 e 156/2012 perchè emessi in difetto di
delega in violazione dell'art. 77, 1° comma Cost.
39 - Il conferimento della Delega con emendamento alla stessa legge
di conversione - sua formale estraneità al Decreto in conversione -
esplicita la violazione della riserva di normale procedura prevista
per le leggi di delegazione legislativa dall'art. 72 c. 4 Cost.
301. Significativo dell'estraneità anche formale della delega al
contenuto del decreto legge è la circostanza che la stessa sia stata
inserita come emendamento al testo non dei decreto legge ma della
stessa legge di conversione. In tal modo è alla stessa legge di
conversione che è attribuito un contenuto ulteriore, rispetto alla
conversione medesima, del tutto eterogeneo come si è visto al
contenuto del decreto legge.
302. Va quindi osservato che la circostanza che la delega non sia
contenuta nel testo del decreto-legge, ma nella stessa legge di
conversione, da un lato non fa venir meno il fatto dell'introduzione
di un contenuto eterogeneo rispetto a quello del decreto legge,
eterogeneità che interrompe comunque il necessario legame di
omogeneità fra decreto legge e legge di conversione, dall'altro
sancisce la formale estraneità, anche testuale, dei due
provvedimenti palesando la strumentale utilizzazione della procedura
eccezionale di conversione per l'adozione di una legge di delegazione
legislativa per la quale l'art. 72, comma 4°, della Costituzione
prevede, viceversa, la riserva di "procedura normale di esame e
approvazione diretta".
303. Ulteriori deviazioni dalla normale procedura con
compressione delle prerogative parlamentari sono state ravvisate nel
fatto, già segnalato, che sul maxi emendamento presentato al Senato
nella seduta del 7 settembre 2011 il Governo abbia posto la fiducia,
senza la specifica discussione e senza l'approvazione "articolo per
articolo" prevista per la normale procedura dall'art. 72, c. 1 Cost.,
ed inoltre nel fatto che il testo così approvato in Senato sia stato
trasmesso alla Camera ed esaminato dalla Commissione Bilancio per
essere approvato in Aula, con nuova votazione di fiducia, senza il
preventivo esame della commissione referente.
304. Di qui un'ulteriore ragione di non manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale della norma dell'art.
1, comma 2, legge n. 148/2011 per contrasto con l'art. 72, c. 1 e 4,
Cost. e conseguente illegittimità costituzionale delle norme dei
decreti legislativi n. 155/2012 e 156/2012 perchè emessi in difetto
di delega in violazione degli artt. 76 e 77 Cost.
40 - Non manifesta infondatezza della questione di illegittimità
dell'art. 1, c. 2, lett. q), legge n. 148/2011 e dell'art. 10,
decreto legislativo n. 155/2012 per violazione dell'art. 81 Cost.
305. Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale è da
ravvisare nell'art. 1, comma 2, lett. q), della l. n. 148/2011 il
quale stabilisce che "dall'attuazione delle disposizioni di cui al
presente comma non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico
della finanza pubblica" nonchè nella norma dell'art. 10, del decreto
legislativo n. 155/2012 secondo il quale "All'attuazione si provvede
nell'ambito delle risorse umane strumentali e finanziarie disponibili
a legislazione vigente", norme che non soddisfano la prescrizione
costituzionale dell'art. 81 Cost. sulla necessità che "ogni legge
che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi
fronte".
306. È infatti evidente - alla luce dei maggiori oneri per
realizzazioni e adeguamenti edilizi e trasporto beni e fascicoli che
si renderanno necessari per l'attuazione dei decreti legislativi -
che il generico riferimento contenuto nell'art. 10, del decreto
legislativo n. 155/2012 alle "risorse umane strumentali e finanziarie
disponibili a legislazione vigente" non contiene alcuna indicazione,
essenziale per l'analisi di fattibilità finanziaria della norma, nè
delle spese derivanti dalla piena e completa attuazione del
provvedimento normativo nè della copertura in senso stretto
costituita dall'indicazione delle specifiche fonti da cui reperire le
risorse finanziarie.
307. Di qui la non manifesta infondatezza delle questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, legge n. 148/2011
per contrasto con la norma dell'art. 81, c. 4, Cost. e delle norme
dei decreti legislativi n. 155/2012 e 156/2012 perchè emessi in
difetto di delega in violazione dell'art. 77, 1° comma Cost.
41 - Conclusioni.
308. Il complesso delle ragioni sopra indicate rendono rilevante
e non manifestamente infondate le prospettate questioni di
legittimità costituzionale. Di qui la rimessione degli atti alla
Corte costituzionale per il giudizio di costituzionalità sulle
norme, rilevanti ai fini del presente giudizio, aventi ad oggetto la
soppressione del Tribunale di Sulmona, della Procura della Repubblica
presso il Tribunale di Sulmona, del Giudice di Pace di Castel di
Sangro e del Giudice di Pace di Pratola Peligna, nonchè dei
Tribunali e relative Procure della Repubblica compresi nelle province
di L'Aquila e Chieti.

P. Q. M

Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953 n. 87,
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate:
1. le questioni di legittimità costituzionale delle norme
dell'art. 1, comma 2, nonchè, conseguentemente, delle norme
dell'art. 1, commi 3, 4, 5 e 5-bis, legge n. 14 settembre 2011 n.
148, di conversione con modificazioni del decreto-legge 13 agosto
2011 n. 138, per contrasto con gli artt. 70, 72 commi 1 e 4, 77 c. 2
e 81 Cost. nella parte in cui conferiscono delega al Governo per la
riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici
giudiziari;
in via consequenziale:
2. le questioni di legittimità costituzionale delle norme
degli artt. 1, 2 e 3, nonchè conseguentemente delle norme degli
artt. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11 del decreto legislativo n. 155/2012
con allegate tabelle e degli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 6 del decreto
legislativo n. 156/2012 con allegate tabelle perchè emesse in
difetto di delega in violazione dell'art. 77, commi 1 e 2 Cost.;
in via alternativa:
3. la questioni di legittimità costituzionale delle norme
degli artt. 1, 2 e 3, nonchè, conseguentemente, delle norme degli
artt. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11 del decreto legislativo n. 155/2012
con allegate tabelle, e degli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 6 del decreto
legislativo n. 156/2012, con allegate tabelle, nella parte in cui
sopprimono i Tribunali aventi sedi nelle province di L'Aquila e di
Chieti per violazione della delega (artt. 76 e 77 Cost.) in quanto
emesse in contrasto con le norme dell'art. 1, commi 5 e 5-bis, legge
n. 14 settembre 2011 n. 148 nell'interpretazione conforme agli artt.
3 e 97 Cost.;
4) le questioni di legittimità costituzionale delle norme
degli artt. 1, 2 e 3, nonchè, conseguentemente, delle norme degli
articoli 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11 del decreto legislativo n.
155/2012 con allegate tabelle, e degli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 6 del
decreto legislativo n. 156/2012, con allegate tabelle, nella parte in
cui sopprimono il Tribunale di Sulmona, la Procura della Repubblica
presso il Tribunale di Sulmona e gii Uffici del Giudice di Pace di
Castel di Sangro e Pratola Peligna, perchè emesse in contrasto con
le norme dell'art. 1, comma 2, legge n. 14 settembre 2011 n. 148
nell'interpretazione delle stesse conforme alle norme degli artt. 2,
3, 9 comma 2, 24 commi 1, 2 e 3, 25 comma 1, 27 comma 3, 35 commi l e
2, 97 comma 1 e 111 commi 2 e 3 Cost.;
Sospende il procedimento;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla Cancelleria per la notificazione della presente
Ordinanza alle Parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e per
la comunicazione della medesima ai Presidenti della Camera dei
Deputati e del Senato della Repubblica.

Sulmona c.c. del 21 febbraio 2013

Il Presidente estensore: Di Benedetto