1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 20-5-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 42 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 novembre 2019
Ordinanza del 19 novembre 2019 del Tribunale di Roma nel procedimento civile promosso da Kessler Giovanni c/Ministero dell'Economia e delle Finanze e Agenzia delle Dogane e dei monopoli.. Amministrazione pubblica - Incarichi di funzione dirigenziale di cui al comma 3 dell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 - Cessazione dall'incarico decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo - Applicazione anche ai direttori delle Agenzie, incluse le Agenzie fiscali. - Decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2006, n. 286, art. 2, comma 160. (20C00081) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 20-5-2020)

TRIBUNALE DI ROMA
Quarta sezione lavoro

Nella causa iscritta al n. 7094 R.G. anno 2019, promosso da:
Giovanni Kessler - avv.ti Luisa Torchia e Carlo Zoli -
ricorrente;
Contro Ministero dell'economia e delle Finanze e Agenzia delle
Dogane e dei Monopoli - rappresentati e difesi ope legis
dall'Avvocatura Generale dello Stato - resistenti.
Ad esito dell'udienza del giorno 6 novembre 2019 ha pronunciato
la seguente ordinanza.
Si è rivolto a questo giudice il dott. Giovanni Kessler
esponendo i seguenti fatti a fondamento della propria domanda:
nell'anno 2017 è stato nominato, dal Governo presieduto dall'on.
Paolo Gentiloni, Direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli e
quindi, nell'ottobre dello stesso anno, ha lasciato il ruolo di
Direttore generale dell'Ufficio europeo per la lotta all'antifrode
(OLAF) che aveva ricoperto, ad esito di procedura selettiva, dal 14
febbraio 2011; il giorno 16 ottobre 2017 ha concluso contratto con il
Ministero dell'economia e delle finanze nel quale, dato atto
dell'accettazione dell'incarico di Direttore dell'Agenzia delle
Dogane e Monopoli (di seguito: Agenzia) per la durata di tre anni e
con decorrenza dal 16 ottobre 2017 (art. 1), nel quale, per quanto in
questo giudizio direttamente interessa, le parti hanno convenuto
all'art. 5, comma 3 che il contratto potesse essere risolto
consensualmente «su iniziativa del Ministro e dietro corresponsione
di una indennità pari al trattamento economico complessivo lordo
riferito a due annualita'» oppure su iniziativa dello stesso
ricorrente, in questo caso nel rispetto del periodo di preavviso di
quattro mesi e con facoltà del Ministro di far conoscere le proprie
determinazioni entro trenta giorni dalla scadenza di questo periodo.
Ha proseguito affermando che il giorno 8 agosto 2018 alle ore
20,30 era stato diffuso il comunicato stampa del Consiglio dei
Ministri in cui tra l'altro si afferma che nella riunione il
Consiglio «ha deliberato ... su proposta del Ministro dell'economia e
delle finanze Giovanni Tria, l'avvio della procedura per la nomina
(...) del dott. Benedetto Mineo nell'incarico di direttore
dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli»; ha aggiunto che nelle ore
immediatamente successive il Vice Presidente del Consiglio dei
Ministri e Ministro dello Sviluppo Economico e del Lavoro on.le Luigi
Di Maio aveva rilasciato dichiarazioni, riprese dalle agenzie di
stampa, del seguente tenore «Spoil system. A capo di due di tre di
queste Agenzie c'erano un ex parlamentare Pd e un ex sindaco del Pd,
persone che sono state messe lì con il solito metodo di chi veniva
trombato in politica e prendeva un posto del genere. Abbiamo azzerato
questi vertici».
Ha concluso la ricostruzione dei fatti aggiungendo che nessuna
comunicazione ufficiale gli era pervenuta dall'Agenzia, che l'ultima
busta paga ricevuta era stata quella dell'agosto 2018 e che dal mese
successivo ogni corrispettivo economico era cessato, che il
successivo 12 settembre 2018 risultava essere stato nominato al suo
posto il dott. Benedetto Mineo, che aveva inviato al Ministro
dell'economia e delle finanze prof. Giovanni Tria una lettera in data
30 ottobre 2017 nella quale aveva chiesto la corresponsione
dell'indennità prevista dall'art. 5, comma 3 del contratto, facendo
comunque offerta della propria prestazione lavorativa e contestando
l'illegittimità della rimozione di fatto dall'incarico determinata
da «evidenti ragioni di discriminazione politica», che la sua lettera
non aveva avuto alcun riscontro ma il successivo 31 dicembre 2018 il
Ministro dell'Economia e delle Finanze gli aveva comunicato che «in
base agli elementi raccolti dall'Organismo indipendente di
valutazione della performance (OIV) in sede di valutazione finale dei
risultati conseguiti nell'esercizio 2017 e in ragione del periodo di
copertura dell'incarico, comunico alla S. V. l'attribuzione del
massimo punteggio ritenendo, in particolare, quanto alle competenze
organizzative di poter assegnare 25 punti».
Il dott. Kessler ha quindi proposto in questo giudizio in via
principale domanda di condanna dell'amministrazione convenuta al
pagamento della somma di euro 480.000,00 lordi, oltre accessori di
legge, come importo dovuto per l'indennità prevista dall'art. 5,
comma 3 del contratto individuale di lavoro concluso il 30 ottobre
2017, sul presupposto che la decisione del Consiglio dei Ministri di
procedere alla nomina di altro soggetto per l'incarico da lui
ricoperto sino all'agosto 2018 e le successive dichiarazioni
rilasciate dal Vice Presidente del Consiglio a commento di quella
decisione integrino la condizione che la disposizione contrattuale
del comma 3, dell'art. 5 esprime come ipotesi di risoluzione
consensuale «su iniziativa del Ministro».
Solo in via subordinata ha sostenuto che, se non fosse
applicabile dell'art. 5, comma 3 del contratto individuale, si
dovrebbero trarre due conseguenze alternative, esposte dal ricorrente
in ordine di priorita': prima di tutto sarebbe nullo per
discriminatorietà politica e per vizio di forma il recesso operato
di fatto dall'amministrazione e per l'effetto sarebbero dovute quindi
tutte le retribuzioni maturate dal settembre 2018; in secondo luogo
allo stesso esito si dovrebbe pervenire in ragione
dell'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 160,
decreto-legge 3 ottobre 2016, convertito con modificazioni con legge
24 novembre 2006, n. 286, per violazione degli articoli 3, 97 e 98
Cost., nonchè dei principi costituzionali di buon andamento,
imparzialità e ragionevolezza.
Infine ha formulato ulteriore domanda per il risarcimento dei
danni non patrimoniali subiti, nella specie del danno morale
soggettivo, in conseguenza delle dichiarazioni diffuse dall'on. Di
Maio riportate in precedenza, per cui ha chiesto la condanna delle
amministrazioni convenute al pagamento della somma di euro 100.000,00
determinata in via equitativa.
Nel costituirsi in giudizio con unica memoria depositata il 21
giugno 2019 il Ministero dell'economia e delle finanze e l'Agenzia
delle Dogane e dei Monopoli, attraverso l'Avvocatura dello Stato,
hanno prospettato una ricostruzione delle ragioni di diritto che
avevano determinato la cessazione dell'incarico del ricorrente
affatto diversa: hanno premesso che il decreto del 6 ottobre 2017 con
il quale era stato nominato il ricorrente, espressamente richiamato
dal contratto individuale di lavoro, conteneva un esplicito
riferimento sia all'art. 18, comma 8 del decreto legislativo n. 165
del 2001 che regola l'eventualità della cessazione automatica
dell'incarico, sia all'art. 2, comma 160 del decreto-legge n.
262/2006, convertito nella legge n. 286 del 2006; che in ogni caso
queste disposizioni, per il loro carattere inderogabile, sarebbero
state egualmente applicabili alla fattispecie in esame anche quando
le parti non le avessero contrattualmente richiamate; che in
applicazione di queste disposizioni si era verificata la decadenza ex
lege dall'incarico «direttamente correlata alla natura fiduciaria dei
rapporti tra organo politico e dirigenza apicale e (che), nel
contempo, escludendo qualsiasi profilo di discrezionalità, assicura
l'imparzialità dello svolgimento delle funzioni».
Ha precisato che la cessazione automatica dalle funzioni nel caso
del ricorrente si sarebbe verificata il 5 settembre 2018, dal momento
che a quella data sarebbe interamente trascorso il periodo di novanta
giorni dal voto di fiducia al nuovo governo, ottenuto dalla Camera
dei Deputati il 6 giugno precedente, in attuazione di quanto disposto
dall'art. 19, comma 8 del decreto legislativo n. 165 del 2001, come
richiamato dall'art. 2, comma 160 decreto-legge 3 ottobre 2006 n. 262
con il quale la decadenza ex lege è stata prevista anche nel caso
dei direttori delle agenzie fiscali.
In riferimento alla questione di legittimità costituzionale di
questa disposizione, che parte ricorrente ha proposto in via
subordinata, l'Avvocatura dello Stato ha affermato che si tratterebbe
di questione infondata in quanto «sussiste un legame istituzionale
diretto che richiede, necessariamente, coesione politica» tra il
Ministro e la figura del Direttore dell'Agenzia.
Nel corso del giudizio, tralasciando qui le questioni
strettamente attinenti la domanda risarcitoria per il danno morale
soggettivo che non assumono diretta inferenza sulla questione in
oggetto, è stata fissata udienza per consentire alle parti di
discutere la prospettata questione di costituzionalità dell'art. 2,
comma 160 del decreto-legge n. 262/2006, convertito nella legge n.
286 del 2006.
Ad esito dell'udienza del 6 novembre 2019 è stata riservata la
decisione.
Osserva al riguardo questo Giudice quanto segue.
La questione di legittimità costituzionale della disposizione in
esame assume rilevanza in questo giudizio non essendo possibile
pervenire ad una decisione se non facendo applicazione della
disposizione in questione.
È opportuno, per una compiuta ricostruzione della fattispecie,
riportare di seguito il testo dell'art. 5 del contratto concluso tra
le parti:
1. Il presente contratto si intende automaticamente risolto in
caso di nomina di un commissario straordinario ai sensi del comma 1,
dell'art. 69 del decreto legislativo n. 300 del 1999;
2. Il presente contratto si intende altresì automaticamente
risolto in caso dì nomina o destinazione del dott. Giovanni Kessler
ad altro incarico dallo stesso accettato;
3. Il presente contratto può essere consensualmente risolto:
su iniziativa del Ministro e dietro corresponsione di una
indennità pari al trattamento complessivo lordo riferito a due
annualità;
su iniziativa del dott. Giovanni Kessler, con preavviso di
mesi quattro. In questo caso il Ministro fa conoscere le proprie
determinazioni almeno trenta giorni prima della scadenza del
preavviso.
Non è infatti accoglibile - ad avviso di questo giudice per una
duplice ragione - la tesi che il ricorrente ha prospettato in via
principale, laddove ha sostenuto la condanna dell'amministrazione al
pagamento della somma di euro 480.000,00 in attuazione dell'art. 5,
comma 3 del contratto.
Prima di tutto perchè il tenore letterale della disposizione
contrattuale presuppone in ogni caso il carattere consensuale della
risoluzione cui le parti pervengano nel caso di «iniziativa del
Ministro»; si tratta di condizioni che in questo caso non possono
dirsi avverate, sia perchè nessun atto di provenienza del Ministro,
tale da assumere appunto da essere qualificabile come «iniziativa»,
risulta esser mai stato compiuto, come desumibile dal fatto che lo
stesso ricorrente si limita ad indicare un comportamento di fatto
posto in essere dall'organo politico e dal vertice
dell'amministrazione convenuta; sia perchè non si può comunque
ritenere che lo stesso ricorrente abbia prestato alcun consenso a
fronte di questa condotta, non potendo intendersi come tale la
richiesta da lui formulata con la lettera indirizzata al prof.
Giovanni Tria in data 30 ottobre 2017, non a caso contenente anche
l'affermazione secondo cui il recesso sarebbe nullo perchè non
adottato con provvedimento scritto e comunque discriminatorio per
ragioni politiche.
In secondo luogo, perchè comunque l'ipotesi di decadenza ex lege
dell'incarico, con quanto ne consegue per quanto attiene la
conclusione del rapporto di lavoro, viene ad operare come distinta
causa di conclusione del rapporto, tale quindi, proprio perchè
autonoma e diversa da quella pattuita dalle parti, da rendere
inoperante, se produttiva di effetti, la previsione dell'art. 5,
comma 3, con la conseguenza che, se legittima questa causa,
verrebbero a perdere di fondatezza tutte le domande che il ricorrente
ha formulato in giudizio, quanto meno quelle diverse dall'azione
risarcitoria per il lamentato danno morale soggettivo.
Queste ultime osservazioni sono estensibili anche all'altra
domanda che il ricorrente ha formulato in via ulteriormente
subordinata: la nullità della risoluzione del contratto per asserita
discriminatorietà politica presuppone che non altre ragioni abbiano
motivato la conclusione del contratto di lavoro, mentre invece,
secondo la tesi dei convenuti, il rapporto sarebbe cessato
automaticamente ex lege, quindi senza che si rendesse necessaria
alcuna manifestazione di volontà, neppure implicita, da parte del
datore di lavoro pubblico.
Se non vi fosse stata da parte delle amministrazioni, come
sostengono le parti convenute, alcuna manifestazione di volontà nel
recesso dal rapporto, neppure sarebbe possibile ascrivere questa
conclusione ad intenzioni discriminatorie per ragioni politiche.
Per queste ragioni non è altrimenti decidibile la controversia
se non facendo applicazione della disposizione espressa dall'art. 2,
comma 160, decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 invocato dalla parte
resistente a sostegno della legittimità della propria condotta.
Da ultimo, sempre sul presupposto della rilevanza, occorre anche
considerare una questione ulteriore: tenuto conto che il rapporto di
lavoro oggetto della controversia ha avuto inizio il giorno 30
ottobre 2017 e la durata che le parti hanno pattuito è triennale,
riveste tuttora attualità la questione se esaminata alla luce dei
principi affermati dalla giurisprudenza di legittimità, da
considerarsi diritto vivente per la continuità con cui sono
ribaditi, secondo i quali «le pronunce di accoglimento del giudice
delle leggi - dichiarative di illegittimità costituzionale -
eliminano la norma con effetto ex tunc, con la conseguenza che essa
non è più applicabile, indipendentemente dalla circostanza che la
fattispecie sia sorta in epoca anteriore alla pubblicazione della
decisione, perchè l'illegittimità costituzionale ha per presupposto
l'invalidità originaria della legge - sia essa di natura
sostanziale, procedimentale o processuale - per contrasto con un
precetto costituzionale, fermo restando il principio che gli effetti
dell'incostituzionalità non si estendono esclusivamente ai rapporti
ormai esauriti in modo definitivo» (Cass. n. 294/2014; n. 20100/2015;
n. 321/2016; n. 1748/2017; n. 13801/2018).
La durata triennale originariamente prevista per il contratto
concluso tra le parti e la stessa pendenza dall'attuale controversia,
unitamente alla conseguente proposizione delle domande risarcitorie
formulate dalla parte ricorrente, inducono ad escludere che i
rapporti che da questo contratto hanno avuto origine possano
intendersi esauriti in modo definitivo.
Anche per questa ulteriore ragione la questione risulta rilevante
ai fini della decisione.
I dubbi di legittimità costituzionale che il ricorrente ha
prospettato nel costituirsi in giudizio risultano anche non
manifestamente infondati.
La questione riguarda, come già precisato, l'estensione del
meccanismo del cd. spoils system, che il legislatore ha disposto con
l'art. 2, comma 160 del decreto-legge 3 ottobre 2006 n. 262,
ritenendo applicabile anche ai direttori delle Agenzie fiscali, in
questo caso al Direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli, la
previsione espressa dall'art. 19, comma 8 del decreto legislativo n.
165 del 2001.
Sono proprio i criteri che il giudice delle leggi ha enunciato
con riferimento a situazioni comparabili con quella in esame a far
ritenere la fondatezza dei dubbi di legittimità costituzione della
disposizione.
Infatti, ancora di recente, la Corte ha avuto modo di richiamare
in questi termini il proprio orientamento:
«I predetti meccanismi di decadenza automatica sono stati da
questa Corte ritenuti compatibili con l'art. 97 Cost., esclusivamente
ove riferiti ad addetti ad uffici di diretta collaborazione con
l'organo di governo (sentenza n. 304 del 2010) o a figure apicali,
quali quelle contemplate dall'art. 19, comma 3, del decreto
legislativo n. 165 del 2001 (sentenza n. 34 del 2010).
Relativamente a tali incarichi, causa et ratio della relativa
normativa e delle conseguenti pronunce confermative della loro
legittimità costituzionale, vanno individuate nella necessità per
l'organo di vertice di assicurare, intuitu personae, una migliore
fluidità e correntezza di rapporti con diretti collaboratori quali
sono i dirigenti apicali e ovviamente il personale di staff,
funzionali allo stesso miglior andamento dell'attività
amministrativa.
Per il rimanente personale dirigenziale, i meccanismi di
decadenza automatica, o meramente discrezionale, sono stati invece
costantemente ritenuti incompatibili con l'art. 97 Cost. (ex
plurimis, sentenze n. 228 e n. 124 del 2011, n. 224 del 2010, n. 104
e n. 103 del 2007)» (in questi termini al p.4 del Considerato in
diritto della sentenza n. 15 del 2017).
Richiamando la propria precedente giurisprudenza, la Corte ha
anche affermato che:
«Nella ricordata sentenza n. 81 del 2010, si è ancora una
volta ribadito che la previsione di una anticipata cessazione ex lege
del rapporto in corso - in assenza di una accertata responsabilità
dirigenziale - impedisce che l'attività del dirigente possa
espletarsi in conformità al modello di azione della pubblica
amministrazione, che misura l'osservanza del canone dell'efficacia e
dell'efficienza alla luce dei risultati chè il dirigente deve
perseguire, «nel rispetto degli indirizzi posti dal vertice politico,
avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato, modulato in
ragione della peculiarità della singola posizione dirigenziale e del
contesto complessivo in cui la stessa è inserita».
Nella medesima sentenza si è sottolineata l'esigenza di
garantire "la presenza di un momento procedimentale di confronto
dialettico tra le parti, nell'ambito del quale, da un lato,
l'amministrazione esterni le ragioni - connesse alle pregresse
modalità di svolgimento del rapporto anche in relazione agli
obiettivi programmati dalla nuova compagine governativa - per le
quali ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza
contrattualmente prevista; dall'altro, al dirigente sia assicurata la
possibilità di far valere il diritto di difesa, prospettando i
risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative
esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti dall'organo
politico e individuati, appunto, nel contratto a suo tempo
stipulato».
Non sembra che in relazione alla figura del Direttore
dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli possa essere riconosciuta
nè la posizione di dirigente apicale nè l'esistenza di rapporto di
diretta collaborazione con l'organo di governo che costituiscono i
presupposti positivi necessari perchè possano legittimamente operare
dispositivi di cessazione automatica dall'incarico secondo i modelli
di cd. spoils system.
Quanto alla configurazione di una posizione di dirigente apicale,
che l'Avvocatura dello Stato ritiene sussistente nel caso in
questione, occorre considerare che ai sensi del comma 3, dell'art. 19
del decreto legislativo n. 155 del 2001, come richiamati dal comma 8
della stessa disposizione, sono indicati come tali:
«Gli incarichi di Segretario generale di ministeri, gli
incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in
uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente».
Questa definizione delimita il campo di applicazione del comma 8
dell'art. 19 alla sole figure dei Segretari generali dei ministeri ed
ai capi di Dipartimento delle stesse amministrazioni ed altri
equivalenti «vale a dire quelli di maggiore coesione con gli organi
politici» (in questi termini al p. 9.1. del Considerato in diritto
nella sentenza della Corte n. 103 del 2007).
Questa caratteristica di «maggior coesione con, gli organi
politici» che giustifica eccezionalmente il sistema cd. di spoils
system non sembra invece possa essere ravvisata nel caso del
Direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli, il che suscita
dubbi di legittimità costituzionale in relazione agli articoli 97 e
98 Cost., dell'art. 2, comma 160 del decreto-legge n. 262/2006,
convertito nella legge n. 286 del 2006, che invece proprio questa
equiparazione ha stabilito.
In primo luogo per la stessa esistenza dell'Agenzia come
organismo titolare di personalità giuridica autonoma, come previsto
dal comma 1, dell'art. 61 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n.
300, e dotato di «autonomia regolamentare, amministrativa,
patrimoniale, organizzativa, contabile e finanziaria».
Questa differente collocazione organizzativa segna una netta
distinzione tra le «gli incarichi di direzione di strutture
articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli
di livello equivalente» e la posizione del Direttore dell'Agenzia,
con la conseguenza che ogni equiparazione tra il ruolo del Direttore
dell'Agenzia e quella delle figure apicali del Ministero avrebbe come
effetto inevitabile proprio la mortificazione dell'autonomia
dell'Agenzia.
Altro evidente motivo di differenziazione, come sostenuto con
argomento condivisibile dal ricorrente, si può rinvenire proprio
nello strumento normativamente previsto al fine di assicurare
raccordo e coerenza di indirizzi tra il vertice politico
rappresentato dal Ministro e l'Agenzia stessa; la questione è
trattata all'art. 59 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300,
collocato all'interno del Capo II del decreto la «Riforma del
Ministero delle Finanze e dell'amministrazione fiscale».
Prevede l'art. 59 che, sulla base del documento di indirizzo
elaborato con cadenza annuale dal Ministro e trasmesso al Parlamento,
dopo che questo ha approvato il documento di programmazione economico
- finanziaria, sia stipulata una «convenzione triennale, con
adeguamento annuale per ciascun esercizio finanziario, con la quale
vengono fissati:
a) i servizi dovuti e gli obiettivi da raggiungere;
b) le direttive generali sui criteri della gestione ed i
vincoli da rispettare;
c) le strategie per il miglioramento;
d) le risorse disponibili;
e) gli indicatori ed i parametri in base ai quali misurare
l'andamento della gestione».
Questa complessa procedura rende evidente che il piano delle
scelte politiche è tutto ed interamente affidato alla procedura
deliberativa che prevede prima di tutto l'approvazione da parte del
Parlamento del documento di programmazione economico-finanziaria,
quindi l'elaborazione da parte del Ministro del documento di
indirizzo che ha cadenza annuale ma copre un periodo almeno
triennale.
Solo quando questa interlocuzione politica tra l'organo
dell'esecutivo e l'assemblea parlamentare si è realizzata ed il
conseguente percorso deliberativo si è concluso, solo a quel punto
viene stipulata tra Ministro ed Agenzia una convenzione, anche questa
per l'arco temporale del triennio e con cadenza di aggiornamento
annuale.
Il modello indicato dal legislatore configura una
contrattualizzazione del rapporto tra Ministro e Agenzia che vale per
un verso a segnare nettamente la distinzione dei ruoli politici da
quelli dell'amministrazione, per altro verso, per quanto qui più
direttamente interessa, ad escludere che il rapporto tra il Ministro
ed il vertice dell'Agenzia sia connotato da fiduciarietà e sia
riconducibile al rapporto «intuitu personae» come prospetta
l'Avvocatura dello Stato.
Se si fondasse sulla fiduciarietà, non avrebbe ragione d'essere
il dispositivo normativo che prevede la convenzione triennale da
aggiornare annualmente perchè ogni determinazione al riguardo
resterebbe appunto affidata, e confinata, nella natura fiduciaria del
rapporto.
È vero quindi che non esistono ruoli intermedi tra il Ministro
ed il Direttore dell'Agenzia, come l'Avvocatura ha osservato
richiamando il principio espresso dalla sentenza, ma questo sembra
non significare tanto la fiduciarietà del rapporto tra i due
soggetti, quanto invece per un verso l'autonomia dell'Agenzia, per
altro verso la rilevanza della procedura che si obiettivizza nella
conclusione della Convenzione.
Per questa ragione appare condivisibile la tesi del ricorrente
laddove afferma che «Il Direttore esercita precipuamente quelle
"funzioni amministrative di esecuzione dell'indirizzo politico"
(Corte costituzionale, sentenza n. 34 del 2010), proprie della
dirigenza pubblica, nei , cui confronti occorre garantire il rispetto
del principio di separazione tra politica ed amministrazione».
Per la stessa ragione emergono nette differenze tra la posizione
del Direttore dell'Agenzia e quella del segretario comunale per il
quale, con la recente sentenza di questa Corte n. 23 del 2019, è
stato osservato che «Si tratta di competenze che presuppongono anche
un ruolo attivo e propositivo del segretario comunale. Esse infatti
gli consentono di coadiuvare e supportare sindaco e giunta nella fase
preliminare della definizione dell'indirizzo politico-amministrativo
e non possono quindi non influenzarla: non già nel senso di indicare
o sostenere obbiettivi specifici, piuttosto nella direzione di
mostrare se quegli obbiettivi possono essere legittimamente inclusi
fra i risultati che gli organi di direzione politico-amministrativa
intendono raggiunge».
Nel caso in esame non sono ravvisabili condizioni analoghe nè un
ruolo «attivo e propositivo» da parte del Direttore nella definizione
dell'indirizzo politico-amministrativo, come ha invece sostenuto
anche nella discussione in udienza l'Avvocatura dello Stato, tenuto
conto delle puntuali disposizioni espresse dall'art. 59, comma 1 del
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, che non contengono alcuna
previsione del genere.
Infine, a confermare i dubbi sulla legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 160 del decreto-legge n. 262/2006, convertito
nella legge n. 286 del 2006, concorre anche il fatto che al Direttore
dell'Agenzia sono attribuite consistenti e peculiari funzioni tutte
riconducibili alla gestione amministrativa, come è possibile
desumere dai criteri a cui occorre attenersi nella selezione del
Direttore (art. 67, comma 1, lettera a) del decreto legislativo n.
300 del 1999 che si riferisce ad «alta professionalità, di capacità
manageriale e di qualificata esperienza nell'esercizio di funzioni
attinenti al settore operativo dell'agenzia»), dal contenuto delle
funzioni attribuitegli (art. 68, comma 2: « Il direttore sottopone
alla valutazione del comitato di gestione le scelte strategiche
aziendali e le nomine dei dirigenti responsabili delle strutture di
vertice a livello centrale e periferico»), dallo specifico compito di
proporre il regolamento di amministrazione (art. 71, comma 3).
Anche questo elemento, concorre a collocare il ruolo del
Direttore dell'Agenzia nell'ambito delle funzioni amministrative di
esecuzione dell'indirizzo politico e rafforza quindi i dubbi sulla
violazione degli articoli 97 e 98 Cost. da parte dell'art. 2, comma
160 del decreto-legge n. 262/2006, convertito nella legge n. 286 del
2006, nella parte in cui richiamando il regime giuridico di cui al
comma 8, dell'art. 19 del decreto legislativo n. 165 del 2001,
prevede la cessazione ex lege del ruolo di Direttore dell'Agenzia
decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo.
In conclusione, sussistono fondate ragioni per ritenere che
questa disposizione determini una violazione dei principi di buon
andamento e di continuità dell'attività amministrativa e sia tale
da compromettere la distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo
politico amministrativo e quelli di gestione, come nel caso in
questione è palesemente avvenuto essendosi verificata la decadenza
ex lege dall'incarico nonostante la valutazione finale dei risultati
conseguiti dal ricorrente nell'esercizio 2017 con l'attribuzione del
massimo punteggio.

P. Q. M.

Il giudice pronunciando sul ricorso in epigrafe;
visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 160 del decreto-legge
3 ottobre 2006, n. 262, convertito con modificazioni dalla legge 24
novembre 2006, n. 286, per ritenuto contrasto con gli articoli 97 e
98 della Costituzione, nella parte in cui prevede l'applicazione
delle disposizioni di cui all'art. 19, comma 8, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 anche ai direttori dell'Agenzia
delle Dogane e dei Monopoli;
sospende il presente giudizio e ordina la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè comunicata
ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Roma, 19 novembre 2019

Il Giudice: Cottatellucci