1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 9-1-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 187 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 settembre 2018
Ordinanza del 7 settembre 2018 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da U. A. contro Ministero dell'interno. Straniero - Espulsione amministrativa - Giudizio di convalida dell'obbligo, disposto dal questore, di presentazione, in giorni ed orari stabiliti, presso un ufficio della forza pubblica territorialmente competente - Mancata previsione che il giudizio si svolga in udienza con la partecipazione necessaria del difensore dell'interessato, eventualmente nominato d'ufficio. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), art. 14, comma 1-bis, inserito dall'art. 3, comma 1, lettera d), n. 2, del decreto-legge 23 giugno 2011, n. 89, convertito, con modificazioni, nella legge 2 agosto 2011, n. 129. (18C00277) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 9-1-2019)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE


Prima Sezione Civile

Composta da
Francesco Antonio Genovese - Presidente
Carlo De Chiara - Consigliere Rel.
Maria Acierno - Consigliere
Mauro Di Marzio - Consigliere
Laura Tricomi - Consigliere
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
iscritto al n. 13040/2017 R.G. proposto da:
U A , rappresentato e difeso dall'Avv. Alessandro
Ferrara, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Via
Sardegna n. 29 - ricorrente - contro Ministero dell'interno -
intimato - avverso il decreto del Giudice di pace di Roma pubblicato
l'8 maggio 2017 nel proc. n. 33868/17 R.G.
Udita la relazione svolta nella pubblica udienza dell'11 maggio
2018 dal Consigliere Carlo De Chiara;
udito l'Avv. Alessandro Ferrara per il ricorrente;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore
generale Federico Sorrentino, che ha concluso per l'accoglimento del
ricorso.

Fatti di causa

1. Il Giudice di pace di Roma ha convalidato la misura della
consegna del passaporto, con obbligo di firma due giorni alla
settimana presso un ufficio di polizia, emessa il 5 maggio 2017 dal
Questore, ai sensi dell'art. 14, comma 1-bis, d. lgs. 25 luglio 1998,
n. 286 (t.u. imm.), nei confronti del sig. A U , cittadino del
Bangladesh attinto da decreto prefettizio di espulsione.
2. Il sig. U ha proposto ricorso per cassazione con tre
motivi, illustrati anche con memoria.
L'Amministrazione intimata non ha svolto difese.

Ragioni della decisione

1. Con il primo motivo di ricorso, denunciando violazione degli
artt. 24 e 111 Cost. in relazione agli artt. 13, comma 8, sesto e
settimo periodo, e 14, commi l bis e 5, t.u. imm., nonchè dell'art.
3 d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394, come modificato dal d.P.R. 18
ottobre 2014, n. 334, si censura l'emissione del decreto di convalida
senza previo svolgimento di un'udienza davanti al giudice con la
partecipazione necessaria di un difensore dell'interessato. Ad avviso
del ricorrente si impone un'interpretazione costituzionalmente
orientata del richiamato comma 1 bis dell'art. 14 t.u. imm., che non
prevede l'udienza davanti al giudice di pace investito della
richiesta di convalida della misura in questione, ma prevede soltanto
la possibilità di un contraddittorio cartolare (il destinatario
della misura deve essere avvisato che ha facoltà di presentare al
giudice, personalmente o a mezzo del suo difensore, memorie o
deduzioni scritte). Il contraddittorio orale, con la presenza
necessaria di un difensore e dunque la nomina di un difensore
d'ufficio in mancanza di un difensore di fiducia, è infatti un
profilo essenziale del diritto di difesa e del giusto processo in
tema di libertà personale tutelata dall'art. 13 Cost., e le misure -
come quella di cui trattasi - alternative al trattenimento in un
centro di permanenza per i rimpatri sono «funzionalmente preordinate
alla realizzazione dell'espulsione con accompagnamento coattivo alla
frontiera», onde «devono godere delle medesime guarentigie
costituzionali previste per la convalida del trattenimento».
2. Con il secondo motivo, denunciando violazione, ex art. 117
Cost., dell'art. 7, par. 3, della direttiva 2008/115/CE come recepita
dal d.l. 23 giugno 2011, n. 89, art. 3, conv. in legge 2 agosto 2011,
n. 129, in riferimento alle modifiche apportate all'art. 14, comma 1
bis, t.u. imm., nonchè violazione dell'art. 5 CEDU e degli artt. 47
e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, come
interpretati dalla Corte di giustizia con le sentenze 5 novembre
2014, C-166/13 Mukarubega e 10 settembre 2013, C-383/13, M.G. e N.R.,
la tesi della obbligatorietà della difesa tecnica da esercitarsi in
udienza, con la nomina di un difensore di ufficio in mancanza di un
difensore di fiducia, quale manifestazione del diritto fondamentale
di difesa e del principio del contraddittorio, viene riproposta anche
sotto il profilo delle richiamate norme sovranazionali.
3. Con il terzo motivo, denunciando la violazione degli artt. 13
bis e 14, commi 1-bis e 5, t.u. imm., dell'art. 23 legge 24 novembre
1981, n. 689, degli artt. 737 e 738 cod. proc. civ., degli artt. 6 e
13 CEDU, nonchè degli artt. 13, 24, e 111 Cost., si censura
l'apoditticità e sostanziale inesistenza della motivazione del
provvedimento impugnato, la quale si sostanzia, ad avviso del
ricorrente, nella semplice affermazione del mancato svolgimento di
attività difensiva da parte dell'interessato: ciò che, per un
verso, non consente di ricostruire il percorso logico seguito dal
giudice nel decidere, e dunque non costituisce motivazione, per altro
verso è comunque illegittimo, perchè il mancato svolgimento di
attività difensiva non comporta l'automatica convalida della misura.
4. La questione sollevata con il primo motivo di ricorso,
concernente il contrasto con gli artt. 13 e 24, secondo comma, Cost.
della mancata previsione che il giudizio di convalida della misura si
svolga in udienza, con la partecipazione necessaria del difensore
dell'interessato, eventualmente nominato d'ufficio, non appare
manifestamente infondata, nè è superabile in via di interpretazione
costituzionalmente orientata del disposto di cui all'art. 14, comma
1-bis, t.u. imm. (inserito dall'art. 3, comma 1, lett. d), n. 2),
d.l. 23 giugno 2011, n. 89, conv., con modif., nella legge 2 agosto
2011, n. 129).
4.1. La Corte costituzionale, nella sentenza n. 144 del 1997, ha
avuto occasione di verificare la compatibilità con gli artt. 13 e 24
Cost. dell'istituto - per certi versi analogo - introdotto dall'art.
6, comma 3, della legge 13 dicembre 1989, n. 401, come sostituito
dall'art. 1 della legge 24 febbraio 1995, n. 45 di conversione del
d.l. 22 dicembre 1994, n. 717, che prevede la facoltà del questore
di prescrivere a determinate persone, distintesi per comportamenti
violenti in occasione di manifestazioni sportive, la comparizione
presso un ufficio di polizia negli orari in cui si svolgono dette
manifestazioni, al fine di impedire la loro partecipazione a queste
ultime. In tale sede la Corte ha osservato quanto segue:
«... il diritto di difesa, come la Corte ha già rilevato in
altre occasioni, ammette una molteplicità di discipline, in rapporto
alla varietà dei contesti, delle sedi e degli istituti processuali
in cui esso è esercitato (sentenza n. 48 del 1994), al punto che la
stessa assistenza del difensore può e deve trovare svolgimento in
forme adeguate sia alla struttura del singolo procedimento o
dell'atto che va adottato (sentenza 160 del 1995), sia alle esigenze
sostanziali del caso sottoposto all'esame del giudice.
Il ricorso, nella disposizione oggetto di denuncia, al modello
della convalida non impone, dunque, necessariamente di assegnare al
procedimento le medesime garanzie previste per la convalida
dell'arresto e del fermo di polizia giudiziaria. La identica
qualificazione data al procedimento stesso, sul piano degli istituti
processuali, non consente, infatti, di trascurare che il
provvedimento qui assunto da parte del giudice per le indagini
preliminari ha portata e conseguenze molto più limitate sulla
libertà personale del destinatario, rispetto a quelle delle
anzidette misure pre-cautelari o di altre ancora che, comunque,
incidono in maniera ben più rilevante, sullo stesso bene.
Detti rilievi appaiono ancor più pertinenti ove si consideri
che, nella fattispecie oggetto della disposizione censurata, la
necessità di garantire all'interessato una adeguata difesa va
coniugata con la celerità nell'applicazione della misura, condizione
necessaria perchè la stessa possa rivelarsi efficace, sì da
giustificare, in un equilibrato rapporto fra esigenze in giuoco,
l'adozione di forme semplificate attraverso le quali possa esplicarsi
il contraddittorio».
La Corte ha pertanto escluso l'incostituzionalità dell'istituto,
salvo che nella parte in cui «non prevede che la notifica del
provvedimento del questore contenga l'avviso che l'interessato ha
facoltà di presentare, personalmente o a mezzo di difensore, memorie
o deduzioni al giudice per le indagini preliminari», al fine di
«assicurare all'interessato la concreta ed effettiva conoscenza delle
facoltà di difesa di cui può fruire».
Con riguardo alla difesa tecnica in materia di libertà
personale, la medesima Corte, nella sentenza n. 160 del 1995
(richiamata in quella appena menzionata), aveva osservato che
«l'obbligatorietà dell'assistenza difensiva, con conseguente
necessità che il giudice provveda alla nomina di un difensore
d'ufficio in mancanza di un difensore di fiducia, opera con
riferimento al processo penale (e parimenti al processo per le misure
di sicurezza e a quello per le misure di prevenzione) in cui viene in
rilievo il valore fondamentale della libertà personale; altrimenti
"il legislatore ordinario può anche non spingersi fino al punto di
imporre la difesa tecnica, restando così libero di prescrivere o no
la nomina del difensore d'ufficio in mancanza del difensore di
fiducia e, a maggior ragione, di prescrivere o no l'intervento
obbligatorio del difensore nel concreto svolgersi del procedimento"
(sentenza n. 160 del 1982)». Nella sentenza n. 160 del 1982 aveva
rimarcato che, nella sua giurisprudenza, l'affermazione
dell'obbligatorietà della difesa tecnica «si trova sempre e soltanto
con riferimento al processo penale di cognizione, agli incidenti di
esecuzione penale, al processo per le misure di sicurezza, tra cui il
ricovero in manicomio giudiziario, ed al processo per le misure di
prevenzione, espressamente modellato dall'art. 4 della legge 27
dicembre 1956, n. 1423, sullo schema degli artt. 636 e 637 cod. proc.
pen.: procedimenti caratterizzati, tutti, dal compimento di indagini
e valutazioni preordinate all'adozione ed esecuzione di misure penali
o di misure che "trovano causa nella pericolosità sociale-criminale"
del soggetto (v. le sentenze n. 168 del 1972 e n. 69 del 1975)».
Nella richiamata sentenza n. 144 del 1997 la questione della
obbligatorietà o meno della difesa tecnica è stata definita sulla
base del criterio della maggiore o minore gravità dell'incidenza
della misura sul diritto fondamentale alla libertà personale.
Sotto tale profilo, la misura dell'obbligo di presentazione
presso un ufficio della forza pubblica, di cui alla lett. c)
dell'art. 14, comma l bis, t.u. imm., applicata all'attuale
ricorrente, sembra differire in maniera significativa da quella che
è stata oggetto di detta sentenza.
Infatti, pur sostanziandosi entrambe le misure nell'obbligo di
presentarsi, in giorni e orari determinati, presso un ufficio di
polizia, i riflessi di tale obbligo sulla libertà di chi vi è
sottoposto sono ben diversi, essendo l'obbligo finalizzato, in un
caso, ad impedire all'obbligato di assistere a manifestazioni
sportive, nell'altro, invece, ad assicurare l'esecuzione di una
misura di ben altro impatto, quale l'espulsione con accompagnamento
alla frontiera.
Il procedimento di convalida della misura in esame, inoltre,
differisce da quello di cui all'art. 6, comma 3, della legge n. 401
del 1989, cit., anche sotto un altro profilo rilevante ai fini del
diritto di difesa in materia di libertà personale, quello della
«concreta ed effettiva conoscenza delle facoltà di difesa di cui
può fruire» il destinatario della misura, non a caso sottolineato
dalla richiamata Corte cost. n. 144 del 1997 nel sancire
l'illegittimità costituzionale di quel procedimento nella parte in
cui non prevedeva l'espresso avviso concernente tali facoltà. Appare
invero evidente la diversa efficacia che detto avviso può avere ove
rivolto, generalmente, a un cittadino, che in quanto tale può
presumersi essere, per cultura personale e radicamento nella
società, maggiormente consapevole dei propri diritti e capace, tra
l'altro, di produrre al giudice scritti difensivi redatti
personalmente, rispetto a quanto lo sia un soggetto di nazionalità
estranea all'Unione europea, presumibilmente inibito da limiti
culturali e sociali che ne ostacolano le consapevolezze, nonchè le
capacità di autodifesa.
Le conclusioni tratte da Corte cost. n. 144 del 1997 con
riferimento all'obbligo di presentazione presso un ufficio di polizia
previsto dall'art. 6, comma 3, della legge n. 401 del 1989, cit., non
sembrano quindi riproponibili nel caso della misure di cui all'art.
14, comma 1 bis, t.u. imm., dati i rilevanti profili di diversità
tra le due fattispecie. Si giustifica pertanto il dubbio circa la
compatibilità di quest'ultima norma - nella parte in cui non
assicura all'interessato adeguate garanzie difensive, in quanto non
prevede che il giudizio di convalida si svolga in udienza con la
partecipazione necessaria del suo difensore e la conseguente nomina
di un difensore di ufficio in caso di mancata nomina di un difensore
di fiducia - con la garanzia giurisdizionale cui all'art. 13 Cost. in
tema di provvedimenti limitativi della libertà personale e con il
diritto di difesa in giudizio riconosciuto dall'art. 24, comma
secondo.
4.2. Tale dubbio, inoltre, non può essere risolto in via
interpretativa, come invece suggerito. dal ricorrente, attesi gli
insuperabili limiti letterali della disposizione di legge sospetta.
La «facoltà dì presentare personalmente o a mezzo di difensore -
memorie o deduzioni al giudice della convalida», prevista dall'art.
14, comma 1-bis, t.u. imm., è chiaramente alternativa all'udienza di
convalida con la partecipazione necessaria del difensore del
destinatario, eventualmente nominato d'ufficio, prevista invece per
le misure del trattenimento in un centro di permanenza per i rimpatri
e dell'accompagnamento alla frontiera, rispettivamente, dall'art. 14,
comma 4, e dall'art. 13, comma 5-bis, t.u. imm. (contra Cass.
2297/2018, che, senza tuttavia motivare al riguardo, ha ritenuto
necessaria anche per le misure alternative l'udienza prevista dal
comma 4 dell'art. 14 t.u. imm., relativo invece alla convalida del
trattenimento).
4.3. Consegue da quanto sin qui osservato che deve ritenersi
rilevante nel presente giudizio e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1-bis,
t.u. imm., in quanto non prevede che il giudizio di convalida della
misura di cui alla lett. c) di tale disposizione si svolga in udienza
con la partecipazione necessaria del difensore del destinatario (con
conseguente nomina di un difensore di ufficio in caso di mancata
nomina di un difensore di fiducia), .per contrasto con gli artt. 13 e
24, comma secondo, Cost.
Si impone, pertanto, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, la sospensione del presente giudizio con trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

La Corte, visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87:
- dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1-bis,
d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, inserito dall'art. 3, comma 1, lett.
d), n. 2), d.l. 23 giugno 2011, n. 89, conv., con modif., nella legge
2 agosto 2011, n. 129, nella parte in cui non prevede che il giudizio
di convalida della misura di cui alla lett. c) di tale disposizione
si svolga in udienza con la partecipazione necessaria del difensore
dell'interessato, eventualmente nominato d'ufficio, per contrasto con
gli artt. 13 e 24, comma secondo, Cost.;
- sospende il giudizio in corso e ordina l'immediata
trasmissione degli atti, a cura della cancelleria, alla Corte
costituzionale;
- ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza
sia notificata alle parti in causa, al Procuratore generale presso
questa Corte e al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio dell'11 maggio e
10 luglio 2018.

Il Presidente: Genovese