1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 18-10-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 66 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 settembre 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 settembre 2017 (della Regione Abruzzo). Ambiente - Disposizioni concernenti la valutazione di impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati - Esclusione dall'applicazione della disciplina della VIA, con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dei beni e delle attivita' culturali e del turismo, dei progetti aventi come unico obiettivo la risposta ad emergenze di protezione civile - Competenze in materia di VIA e di verifica di assoggettabilita' a VIA - Provvedimento autorizzatorio unico regionale - Oneri istruttori - Modifiche agli Allegati alla Parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 - Abrogazioni e modifiche - Clausola di invarianza finanziaria. - Decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 (Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114), artt. 3, comma 1, lett. g); 5; 16, comma 2; 21; 22, commi da 1 a 4; 26, comma 1, lett. a); e 27. (17C00218) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 18-10-2017)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per la Regione Abruzzo
(codice fiscale n. 80003170661), in persona del suo Presidente pro
tempore dott. Luciano D'Alfonso, rappresentato e difeso
congiuntamente e disgiuntamente dagli avv.ti Stefania Valeri
(VLRSFN67A54L103Y) e Alessia Frattale (FRTLSS70E59A345F -
alessia.frattale@pecordineavvocatilaquila.it) dell'Avvocatura
regionale, entrambe abilitate al patrocinio dinanzi alle Magistrature
superiori, ai sensi della legge regionale n. 9 del 14 febbraio 2000
ed in esecuzione della D.G.R. n. 457 del 1° settembre 2017, in virtù
di procura speciale a margine del presente atto, elettivamente
domiciliato a Roma presso e nello studio dell'Avv. Francesca Lalli,
via Lucio Sestio n. 12, Sc. C
(francescalalli@ordineavvocatiroma.org).
Contro Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato per la
declaratoria della illegittimità costituzionale del decreto
legislativo n. 104 del 16 giugno 2017 recante «Attuazione della
direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16
aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici
e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015,
n. 114», articoli 3 comma 1, lettera g), 5, 16 comma 2, 21, 22 commi
da 1 a 4, 26 comma 1, lettera a), e 27.
Le disposizioni impugnate.
1. Il decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 recante
«Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE,
concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati
progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della
legge 9 luglio 2015, n. 114» è stato adottato in attuazione della
delega di cui all'art. 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114.
2. La delega deve essere esercitata nel rispetto dei principi e
dei criteri direttivi di cui al citato art. 14 della legge n. 11 del
2015, quali: a) semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione
delle procedure di valutazione di impatto ambientale anche in
relazione al coordinamento e all'integrazione con altre procedure
volte al rilascio di pareri e autorizzazioni a carattere ambientale;
b) rafforzamento della qualità della procedura di valutazione di
impatto ambientale, allineando tale procedura ai principi della
regolamentazione intelligente (smart regulation) e della coerenza e
delle sinergie con altre normative e politiche europee e nazionali;
c) revisione e razionalizzazione del sistema sanzionatorio da
adottare ai sensi della direttiva 2014/52/UE, al fine di definire
sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive e di consentire una
maggiore efficacia nella prevenzione delle violazioni; d)
destinazione dei proventi derivanti dalle sanzioni amministrative per
finalità connesse al potenziamento delle attività di vigilanza,
prevenzione e monitoraggio ambientale, alla verifica del rispetto
delle condizioni previste nel procedimento di valutazione ambientale,
nonchè alla protezione sanitaria della popolazione in caso di
incidenti o calamità naturali, senza nuovi o maggiori oneri a carico
della finanza pubblica.
3. L'art. 3 del decreto legislativo n. 104/2017 modifica l'art. 6
del decreto legislativo n. 152/06, disponendo che: «Per i progetti o
parti di progetti aventi quale unico obiettiva la difesa nazionale e
per i progetti aventi quali unico obiettivo la risposta alle
emergenze che riguardano la protezione civile, il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto
con il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo,
dopo una valutazione caso per caso, può disporre, con decreto,
l'esclusione di tali progetti dal campo di applicazione delle norme
di cui al titolo III della parte seconda del presente decreto,
qualora ritenga che tale applicazione possa pregiudicare i suddetti
obiettivi». Dunque, la norma che in precedenza era diretta a regolare
i soli progetti aventi come unico obiettivo la difesa nazionale,
estende la possibilità di deroga, con una valutazione concreta, caso
per caso, ai progetti aventi come unico obiettivo la risposta ad
emergenze che riguardino la protezione civile, senza prevedere alcuna
consultazione delle Regioni interessate.
4. L'art. 5 del decreto legislativo n. 104/2017 introduce l'art.
7-bis del decreto legislativo n. 152/06, mediante il quale il
legislatore delegato ha inteso rispondere alla «esigenza di
razionalizzare i procedimenti ed evitare duplicazioni nelle
valutazioni», delineando integralmente il procedimento di Via
regionale quale provvedimento autorizzatorio unico regionale (di cui
all'art. 27-bis, introdotto con il successivo art. 16, comma 2, del
decreto legislativo n. 104/2017), assegnando alle regioni
esclusivamente «l'organizzazione e le modalità di esercizio delle
funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA».
5. L'art. 16, comma 2, del decreto legislativo n. 104/2017,
inserisce nel decreto legislativo n. 152/06 una nuova norma, l'art
27-bis, il quale disciplina il Provvedimento autorizzatorio unico
regionale, obbligatorio in caso di VIA regionale, stabilendo: «la
compiuta istruttoria tecnico-amministrativa finalizzata al rilascio
di tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri,
concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla
realizzazione e all'esercizio del medesimo progetto e indicati
puntualmente in apposito elenco predisposto dal proponente stesso».
La norma, pertanto, regolamenta procedimenti regionali in diverse
materie, non tutte di competenza statale, ed istituisce un
procedimento a «sportello unico».
6. L'art. 21 del decreto legislativo n. 104/2017, riguarda le
tariffe da applicare al procedimento sopra descritto, disponendo che
«Le tariffe da applicare ai proponenti, determinate sulla base del
costo effettivo del servizio, per la copertura dei costi sopportati
dall'autorità competente per l'organizzazione e lo svolgimento delle
attività istruttorie, di monitoraggio e controllo delle procedure di
verifica di assoggettabilità a VIA, di VIA e di VAS sono definite
con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze».
7. L'art. 22, commi da 1 a 4 e l'art. 26, comma 1, lettera a),
del decreto legislativo n. 104/2017 modificano gli allegati II, II
bis, III, IV bis della parte II del decreto legislativo n. 152/06,
sottraendo alcuni procedimenti in materia di VIA o di verifica di VIA
alla competenza regionale, anche ove tali progetti prevedano opere da
collocarsi nel territorio di una sola regione. Infine, l'art. 27 del
decreto legislativo n. 104/2017, recante la «clausola di invarianza
finanziaria», stabilisce: «Dall'attuazione del presente decreto non
devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza
pubblica. Fermo il disposto di cui all'art. 21, le attività di cui
al presente decreto sono svolte con le risorse umane, strumentali e
finanziarie disponibili a legislazione vigente».
Per come brevemente esposto, è di tutta evidenza come le
disposizioni impugnate non siano coerenti al prescritto criterio
costituzionale di una maggiore e unitaria tutela dell'ambiente,
essendo dirette, piuttosto, a dettagliare procedimenti VIA,
includendovi la disciplina di ambiti diversi, rispetto alla tutela
dell'ambiente, per quanto ricadenti nella sfera di attribuzione
regionale. Le norme impugnate sono quindi lesive delle attribuzioni
regionali, come di seguito illustrato, oltrechè lesive dell'art. 76
della Costituzione, poichè sono state adottate in violazione della
stessa legge delega.
Tutto ciò premesso, con il presente ricorso, la regione Abruzzo,
come in atti rappresentata e difesa, impugna l'art. 3, comma 1,
lettera g), l'art. 5, l'art.16 comma 2, l'art. 21, l'art. 22 commi da
1 a 4, l'art. 26 comma 1 lettera a) e l'art. 27 del decreto
legislativo 16 giugno 2017, n. 104, in quanto contrastanti con gli
artt. 3, 97, 76, 117, commi 3 e 4, e 118 della Costituzione, e lesivi
delle proprie attribuzioni, costituzionalmente garantite, in merito a
materie regionali per quanto strettamente intrecciate con la tutela
dell'ambiente e, segnatamente, alla materia di tutela della salute,
porti e aeroporti civili, produzione, trasporto e distribuzione
dell'energia, protezione civile.

Diritto

Premessa.
Le norme in materia di VIA, di derivazione comunitaria, sono
senz'altro riferibili alla materia della tutela dell'ambiente;
tuttavia, sono riferibili, come meglio si vedrà in seguito, anche ad
alcune materie di competenza regionale concorrente quali, per tutte,
la tutela della salute. Infatti, come evidenziato da codesta Ecc.ma
Corte «il collegamento fra la disciplina ambientale, e in particolare
quella dei rifiuti, e la tutela della salute è pacifico, risultando
dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 58 del 2015, n. 244
del 2012, n. 373 del 2010, n. 249, n. 225 e n. 61 del 2009, n. 62 del
2008), dalla direttiva 2008/98/CE (si vedano il preambolo e, in
particolare, gli articoli 1, 12, 13 e 17) e dal codice dell'ambiente
(si vedano, in particolare, gli articoli 177, 179, 182-bis, 191 e
208, comma 1)» (sentenza n. 75/2017). Con riferimento alla disamina
delle singole norme si specificheranno di volta in volta le materie
interessate.
L'attinenza della disciplina della VIA all'ambito normativo di
tutela della salute resa palese dalle premesse della direttiva
2014/52/CE, che al considerando n. 41, espressamente prevede come
l'obiettivo sia quello di garantire un elevato livello di protezione
dell'ambiente e della salute umana, grazie alla definizione di
requisiti minimi per la valutazione dell'impatto ambientale dei
progetti. Anche il decreto legislativo n. 152/06, all'art. 4, comma
4, lettera b), conferma che la valutazione ambientale dei progetti ha
la finalità di proteggere la salute umana.
Codesta ecc.ma Corte costituzionale ha più volte sottolineato
come la tutela dell'ambiente sia di esclusiva competenza statale, ma
che le specifiche disposizioni devono, in ogni caso, essere connotate
dalla specifica funzionalità (cfr. Corte costituzionale n. 443 del
2007). Vedremo che le norme impugnate, sicuramente di dettaglio, non
lasciano scorgere una specifica ed effettiva funzione verso una
uniforme e penetrante difesa dell'ambiente, per come richiesto anche
dalla giurisprudenza costituzionale. La Corte ha ben evidenziato come
«i lavori preparatori relativi alla lettera s) del nuovo art. 117
della Costituzione inducono, d'altra parte, a considerare che
l'intento del legislatore sia stato quello di riservare comunque allo
Stato il potere di fissare standards di tutela uniformi sull'intero
territorio nazionale, senza peraltro escludere in questo settore la
competenza regionale alla cura di interessi funzionalmente collegati
con quelli propriamente ambientali. In definitiva, si può quindi
ritenere che riguardo alla protezione dell'ambiente non si sia
sostanzialmente inteso eliminare la preesistente pluralità di titoli
di legittimazione per interventi regionali diretti a soddisfare
contestualmente, nell'ambito delle proprie competenze, ulteriori
esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite dallo
Stato» (Corte costituzionale n. 407/2002). E ancora, la potestà
legislativa in materia di ambiente dello Stato «investe e si
intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze» (Corte
costituzionale, n. 312/2003).
La sentenza di codesta Ecc.ma Corte n. 234 del 2009, pur
riconoscendo che le norme in materia di VIA rientrano nel perimetro
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), riconosce anche la presenza
di ambiti materiali di spettanza regionale, soprattutto nel campo
della tutela della salute. Inoltre, con sentenza n. 398 del 2006 si
è precisato che la valutazione ambientale strategica, pur attenendo
alla materia «tutela dell'ambiente», non esclude ogni competenza del
legislatore regionale sottolineando, altresì, la peculiarità della
materia in esame, ponendo in rilievo la sua intrinseca
«trasversalita'», «con la conseguenza che, in ordine alla stessa, si
manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali,
spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze
meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale»
(sentenza n. 407 del 2002).
Del resto, l'art. 3-quinquies del decreto legislativo n. 152/06,
in linea con la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte, stabilisce
che «i principi contenuti nel presente decreto legislativo
costituiscono le condizioni minime ed essenziali per assicurare la
tutela dell'ambiente su tutto il territorio nazionale. Le Regioni e
le Province autonome di Trento e di Bolzano possono adottare forme di
tutela giuridica dell'ambiente più restrittive, qualora lo
richiedano situazioni particolari del loro territorio, purchè ciò
non comporti un'arbitraria discriminazione, anche attraverso
ingiustificati aggravi procedimentali. Lo Stato interviene in
questioni involgenti interessi ambientali ove gli obiettivi
dell'azione prevista, in considerazione delle dimensioni di essa e
dell'entità dei relativi effetti, non possano essere
sufficientemente realizzati dai livelli territoriali inferiori di
Governo o non siano stati comunque effettivamente realizzati». Da
ultimo, si sottolinea come con la sentenza n. 236/2013 è stato
stabilito che: «le Regioni sono legittimate a denunciare la legge
statale anche per la lesione di parametri diversi da quelli relativi
al riparto delle competenze legislative ove la loro violazione
comporti una compromissione delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite o ridondi sul riparto di competenze
legislative (ex plurimis, sentenze n. 128 e n. 33 del 2011, n. 156 e
n. 52 del 2010).»
La violazione dei parametri costituzionali, sotto enucleati, che
sono in parte al di fuori di quelli strettamente connessi con il
riparto di competenze fra Stato e regioni è, pertanto, denunziata
dalla Regione Abruzzo, in quanto sono compromesse le attribuzioni
regionali, ridondando sul riparto di competenze. Nell'odierno
giudizio, peraltro, la qui dimostrata potenziale ridondanza può
venire in rilievo solo ai fini dell'ammissibilità relativa alla
violazione dell'art. 76 e dell'art. 3 della Costituzione, giacchè le
ulteriori censure sono tutte svolte anche in relazione ai parametri
costituzionali del Titolo V (articoli 117, comma 3, 118 e principio
di leale collaborazione).
Tanto premesso, si sottopone allo scrutinio di codesta. Ecc.ma
Corte il testo di legge in commento, per i seguenti

Motivi

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera g) del
decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104, per violazione degli
articoli 117, comma 3, 118, 3, 5 e 120 della Costituzione.
L'art. 3, comma 1, lettera g) sostituisce il comma 10 dell'art. 6
del decreto legislativo n. 152/06. La norma è così formulata: «Per
i progetti o parti di progetti aventi quale unico obiettivo la difesa
nazionale e per i progetti aventi quali unico obiettivo la risposta
alle emergenze che riguardano la protezione civile, il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto
con il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo,
dopo una valutazione caso per caso, può disporre, con decreto,
l'esclusione di tali progetti dal campo di applicazione delle norme
di cui al titolo III della parte seconda del presente decreto,
qualora ritenga che tale applicazione possa pregiudicare i suddetti
obiettivi».
In precedenza, la valutazione di esclusione era limitata ai soli
casi di progetti destinati alla difesa nazionale; ora, invece, la
valutazione statale coinvolge anche progetti aventi come unico
obiettivo la risposta ad emergenze riguardanti la protezione civile.
Quest'ultima è materia di legislazione concorrente, ai sensi
dell'art. 117, comma 3, della Costituzione: il decreto, che
porterebbe all'esclusione di alcuni progetti dal campo di
applicazione delle norme sulla VIA, non prevede alcun coinvolgimento
della Regione interessata, perchè emanato attraverso un decreto
ministeriale, senza stabilire alcuna previa consultazione con le
Regioni. In tal modo, il potere statale compromette il nucleo
essenziale delle attribuzioni regionali, attraverso una disposizione
che non trova alcun bilanciamento nella fase di attuazione, con la
previsione di forme adeguate di leale collaborazione e di
concertazione.
Si va così a violare l'art. 120 e l'art. 5 della Costituzione,
sotto il profilo della leale collaborazione. Nel caso di specie,
infatti, risulta esserci un concorso di competenze statali e
regionali (ambiente, salute e protezione civile) incompatibile con
una procedura che vede la assoluta prevalenza del decreto
ministeriale e la mancanza di coinvolgimento delle regioni nel
processo decisionale, il che porterebbe ad importanti esclusioni dal
novero dei progetti sottoposti alla normativa sulla VIA.
Da ciò discende, a parere dell'amministrazione ricorrente,
l'illegittimità costituzionale del decreto delegato, qui impugnato,
in quanto prevede un procedimento che in alcun modo risponde al
principio di leale collaborazione tra Stato e Regione. In sostanza,
il sacrificio della competenza regionale in materie concorrenti non
ha alcun contrappeso nel procedimento stabilito per l'emanazione del
decreto ministeriale volto a definire, volta per volta, l'esclusione.
È inoltre prefigurabile, in proposito, un fondato dubbio sulla
ragionevolezza di tale compressione della leale collaborazione fra lo
Stato e le Regioni, con conseguente violazione dell'art. 3 della
Costituzione, per mancanza di proporzionalità e di rispondenza
logica rispetto alle finalità dichiarate. La norma, infatti,
prefigura irragionevolmente situazioni di rischio senza alcuna
consultazione dell'ente più prossimo al territorio interessato; in
sostanza, prefigura l'emanazione di decreti che dovrebbero attuare
una concreta disamina («caso per caso»), ma senza alcun riferimento
all'ente territorialmente prossimo e quindi maggiormente idoneo alla
valutazione. Il che oltretutto genera anche gravissime inefficienze e
disfunzioni sull'ordine delle competenze, dal momento che le Regioni,
specialmente per le funzioni da esse svolte nel campo sanitario,
hanno la visione e la disponibilità di dati conoscitivi ed elementi
di valutazione che sono cruciali per la definizione dei progetti da
escludere.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 5 del decreto legislativo
16 giugno 2017, n. 104, per violazione degli articoli 117, comma 3, 3
e 76 della Costituzione.
L'art. 5, che introduce l'art. 7-bis del decreto legislativo n.
152/06, riscrive sostanzialmente le competenze legislative regionali
in materia di VIA, circoscrivendole a profili organizzativi e a
modalità di esercizio delle funzioni amministrative conferite.
L'originario art. 7 del decreto legislativo disciplinava le
competenze elencando i progetti da sottoporsi a VAS o VIA «secondo le
disposizioni regionali», ma rimetteva altresì ad apposite leggi e
regolamenti, tra le altre, la individuazione degli enti territoriali
interessati e la possibilità di individuare ulteriori piani o
programmi o progetti da sottoporre alla disciplina in esame.
La disciplina delle competenze in materia di VIA e di verifica di
assoggettabilità a VIA evidenzia la violazione della potestà
legislativa e della competenza amministrativa regionale in materie
concorrenti, con particolare riferimento alla tutela della salute. Si
richiama, in proposito, il quarantunesimo considerando della
direttiva 2014/52UE: «l'obiettivo della presente direttiva, ossia
garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente e della
salute umana grazie alla definizione di requisiti minimi per la
valutazione dell'impatto ambientale dei progetti (...)».
La tutela della salute è, peraltro, la principale finalità
attribuita alla valutazione ambientale dei progetti dal decreto
legislativo n. 152/2006, come confermato dal legislatore delegato
nella modifica introdotta all'art. 4 del Codice ambiente.
La violazione della potestà legislativa regionale è resa ancor
più evidente dal nuovo testo dell'art. 7, come modificato dall'art.
4 del decreto legislativo in esame. Il legislatore delegato ha,
infatti, confermato la competenza legislativa ed amministrativa delle
regioni e delle province autonome in materia di VAS e AIA: «Le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano disciplinano
con proprie leggi e regolamenti le competenze proprie e quelle degli
altri enti locali in materia di VAS e AIA (...)». La diversa
previsione a fronte di materie che presentano analogo riparto di
potestà legislativa tra Stato e regioni (VIA e VAS) non può in
alcun caso giustificarsi in ragione del generico richiamo, contenuto
nella legge delega, ai principi di «semplificazione, armonizzazione e
razionalizzazione delle procedure di valutazione di impatto
ambientale anche in relazione al coordinamento e all'integrazione con
altre procedure volte al rilascio di pareri e autorizzazioni di
carattere ambientale». In alcun caso la concretizzazione di detti e
condivisibili principi potrebbe confliggere con competenze attribuite
alle regioni dalla Carta costituzionale. Al contrario, l'attuazione
dei principi di semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione
delle procedure non può che fondarsi sul riparto di competenze.
La diversa disciplina prevista per VAS e VIA, con la
compromissione della potestà normativa regionale in materia, integra
altresì la violazione dell'art. 3 della Costituzione, per mancanza
di proporzionalità in ragione delle identiche finalità dichiarate:
«... proteggere la salute umana, contribuire con un migliore ambiente
alla qualità della vita, provvedere al mantenimento della specie e
conservare la capacità di riproduzione degli ecosistemi in quanto
risorse essenziali per la vita ...» (art. 4 decreto legislativo n.
152/2006 come modificato dall'art. 1 decreto legislativo n.
104/2017). Ulteriore violazione dell'art. 3 della Carta
Costituzionale si ravvisa nella irragionevole compromissione della
potestà normativa regionale ravvisabile, in particolare, nei commi 7
e 8 del decreto legislativo n. 152/06, così come modificato
dall'art. 5 della legge qui impugnata. La giurisprudenza di codesta
Ecc.ma Corte ha riconosciuto che le Regioni, in materia ambientale,
possano stabilire livelli di tutela più elevati rispetto alla
disciplina statale. La limitazione della potestà legislativa
regionale ai soli profili organizzativi impedisce di attuare questa
finalità che pure codesta ecc.ma Corte ha riconosciuto (sentenza n.
75/2017). In tal senso dispone, inoltre, l'art. 3-quinquies del
decreto legislativo n. 152/06, il quale applica i principi di
sussidiarietà e di leale collaborazione alla materia.
Quanto all'eccesso di delega ravvisabile nell'articolo in esame,
tale vizio va ricondotto alla introduzione da parte del legislatore
delegato di modifiche delle competenze in luogo di un intervento di
semplificazione, armonizzazione, coordinamento e razionalizzazione,
quale quello richiesto dalla legge delega.
In assenza di una espressa previsione da parte del legislatore
delegante e, conseguentemente, di criteri per operare, il regime di
competenze introdotto - fortemente innovativo del previgente - è
«tale da ridisegnare ex novo l'assetto generale dei rapporti tra
Stato e regioni» (Cost. n. 80/2012), fino ad integrare - a parere di
questa Amministrazione ricorrente - il vizio di eccesso di delega.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma 2, del decreto
legislativo 16 giugno 2017, n. 104, per violazione degli articoli
117, comma 3, 76, 3 e 97 della Costituzione.
L'art. 16, comma 25, inserisce nel decreto legislativo n. 165/06
l'art 27-bis, disciplinando il Provvedimento autorizzatorio unico
regionale.
La norma così dispone: «Dopo l'art. 27 del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, è inserito il seguente: «Art. 27-bis
(Provvedimento autorizzatorio unico regionale). - 1. Nel caso di
procedimenti di VIA di competenza regionale il proponente presenta
all'autorità competente un'istanza ai sensi dell'art. 23, comma 1,
allegando la documentazione e gli elaborati progettuali previsti
dalle normative di settore per consentire la compiuta istruttoria
tecnico-amministrativa finalizzata al rilascio di tutte le
autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla
osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione e
all'esercizio del medesimo progetto e indicati puntualmente in
apposito elenco predisposto dal proponente stesso. L'avviso al
pubblico di cui all'art. 24, comma 2, reca altresì specifica
indicazione di ogni autorizzazione, intesa, parere, concerto, nulla
osta, o atti di assenso richiesti.
2. Entro quindici giorni dalla presentazione dell'istanza
l'autorità competente verifica l'avvenuto pagamento del contributo
dovuto ai sensi dell'art. 33, nonchè l'eventuale ricorrere della
fattispecie di cui all'art. 32, comma 1, e comunica per via
telematica a tutte le amministrazioni ed enti potenzialmente
interessati, e comunque competenti ad esprimersi sulla realizzazione
e sull'esercizio del progetto, l'avvenuta pubblicazione della
documentazione nel proprio sito web con modalità tali da garantire
la tutela della riservatezza di eventuali informazioni industriali o
commerciali indicate dal proponente, in conformità a quanto previsto
dalla disciplina sull'accesso del pubblico all'informazione
ambientale. In caso di progetti che possono avere impatti rilevanti
sull'ambiente di un altro Stato, la pubblicazione è notificata al
medesimo con le modalità di cui all'art. 32.
3. Entro trenta giorni dalla pubblicazione della documentazione
nel sito web dell'autorità competente, quest'ultima, nonchè le
amministrazioni e gli enti di cui al comma 2, per i profili di
rispettiva competenza, verificano l'adeguatezza e la completezza
della documentazione, assegnando al proponente un termine perentorio
non superiore a trenta giorni per le eventuali integrazioni.
4. Successivamente alla verifica della completezza documentale,
ovvero, in caso di richieste di integrazioni, dalla data di
ricevimento delle stesse, l'autorità competente pubblica l'avviso di
cui all'art. 23, comma 1, lettera e), di cui è data comunque
informazione pretorio informatico delle amministrazioni comunali
territorialmente interessate. Tale forma di pubblicità tiene luogo
delle comunicazioni di cui agli articoli 7 e 8, commi 3 e 4, della
legge 7 agosto 1990, n. 241. Dalla data della pubblicazione del
suddetto avviso, e per la durata di sessanta giorni, il pubblico
interessato può presentare osservazioni concernenti la valutazione
di impatto ambientale e, ove necessarie, la valutazione di incidenza
e l'autorizzazione integrata ambientale.
5. Entro i successivi trenta giorni l'autorità competente può
chiedere al proponente eventuali integrazioni assegnando allo stesso
un termine non superiore a trenta giorni. Su richiesta motivata del
proponente l'autorità competente può concedere, per una sola volta,
la sospensione dei termini per la presentazione della documentazione
integrativa per un periodo non superiore a centottanta giorni.
Qualora entro il termine stabilito il proponente non depositi la
documentazione integrativa, l'istanza si intende ritirata ed è fatto
obbligo all'autorità competente di procedere all'archiviazione.
L'autorità competente, ove motivatamente ritenga che le modifiche o
le integrazioni siano sostanziali e rilevanti per il pubblico,
dispone, entro quindici giorni dalla ricezione della documentazione
integrativa, che il proponente trasmetta, entro i successivi quindici
giorni, un nuovo avviso al pubblico, predisposto in conformità
all'art. 24, comma 2, del presente decreto, da pubblicare a cura
della medesima autorità competente sul proprio sito web, di cui è
data comunque informazione nell'albo pretorio informatico delle
amministrazioni comunali territorialmente interessate. In relazione
alle modifiche o integrazioni apportate al progetto e alla
documentazione, i termini di cui al comma 4 per l'ulteriore
consultazione del pubblico sono ridotti alla metà.
6. L'autorità competente può disporre che la consultazione del
pubblico si svolga ai sensi dell'art. 24-bis, comma 1, con le forme e
le modalità disciplinate dalle regioni e dalle province autonome ai
sensi dell'art. 7-bis, comma 8.
7. Fatto salvo il rispetto dei termini previsti dall'art. 32 per
il caso di consultazioni transfrontaliere, entro dieci giorni dalla
scadenza del termine di conclusione della consultazione ovvero dalla
data di ricevimento delle eventuali integrazioni documentali,
l'autorità competente convoca una conferenza di servizi alla quale
partecipano il proponente e tutte le Amministrazioni competenti o
comunque potenzialmente interessate per il rilascio del provvedimento
di VIA e dei titoli abilitativi necessari alla realizzazione e
all'esercizio del progetto richiesti dal proponente. La conferenza di
servizi è convocata in modalità sincrona e si svolge ai sensi
dell'art. 14-ter della legge 7 agosto 1990, n. 241. Il termine di
conclusione della conferenza di servizi è di centoventi giorni
decorrenti dalla data di convocazione dei lavori. La determinazione
motivata di conclusione della conferenza di servizi costituisce il
provvedimento autorizzatorio unico regionale e comprende il
provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati per la
realizzazione e l'esercizio del progetto, recandone l'indicazione
esplicita. Resta fermo che la decisione di concedere i titoli
abilitativi di cui al periodo precedente è assunta sulla base del
provvedimento di VIA, adottato in conformità all'art. 25, commi 1,
3, 4, 5 e 6, del presente decreto.
8. Tutti i termini del procedimento si considerano perentori ai
sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a
9-quater, e 2-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241.
9. Le condizioni e le misure supplementari relative
all'autorizzazione integrata ambientale e contenute nel provvedimento
autorizzatorio unico regionale, sono rinnovate e riesaminate,
controllate e sanzionate con le modalità di cui agli articoli
29-octies, 29-decies e 29-quattuordecies. Le condizioni e le misure
supplementari relative agli altri titoli abilitativi di cui al comma
7, sono rinnovate e riesaminate, controllate e sanzionate con le
modalità previste dalle relative disposizioni di settore da parte
delle amministrazioni competenti per materia.»
Dunque, viene dettagliatamente regolato il provvedimento
autorizzatorio unico regionale, quale modalità esclusiva e
obbligatoria di procedimento.
Per comprendere l'illogicità e l'illegittimità costituzionale
della previsione normativa occorre considerare che lo stesso art. 16,
al comma 1, prevede che il provvedimento autorizzatorio unico in
materia ambientale, se di competenza statale, possa, solo se a
richiesta dell'interessato, essere unico.
In altri termini, in caso di VIA statale, la regola è che il
provvedimento non sia unico, salvo richiesta del proponente, mentre
in caso di VIA regionale vige la obbligatorietà del procedimento
unico, a prescindere dall'istanza dell'interessato (che viene dunque
ad essere in ogni caso gravato da preventivi onere istruttori
maggiori). Non solo, ma il provvedimento unico statale tiene luogo
solo di alcuni atti abilitativi (indicati dal comma 2, lettere da a
ad h, del medesimo art. 16).
La finalità di integrare le valutazioni di impatto ambientale e
rimessa alle decisioni degli Stati membri; in tal senso si richiama
il ventunesimo considerando della direttiva 2014/52/UE,
(semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle procedure
di valutazione di impatto ambientale anche in relazione al
coordinamento e all'integrazione con altre procedure volte al
rilascio di pareri e autorizzazioni a carattere ambientale), nonchè
il comma 2 dell'art. 2 della Dir. 2011/92/UE (La valutazione
dell'impatto ambientale può essere integrata nelle procedure
esistenti di autorizzazione dei progetti negli Stati membri ovvero,
in mancanza di queste, in altre procedure o nelle procedure da
stabilire per rispettare gli obiettivi della presente direttiva).
Tuttavia la norma qui censurata riunisce nell'autorizzazione
unica procedimenti afferenti materie anche diverse rispetto a quella
ambientale, dando così luogo ad una violazione della delega
legislativa e di conseguenza, ad una violazione dell'art. 76 della
Costituzione. L'art. 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114 stabilisce,
fra i criteri direttivi, quello di «semplificazione, armonizzazione e
razionalizzazione delle procedure di valutazione di impatto
ambientale anche in relazione al coordinamento e all'integrazione con
altre procedure volte al rilascio di pareri e autorizzazioni a
carattere ambientale». Nessuna integrazione, dunque, in procedimenti
aventi ad oggetto altre materie, quali, a titolo meramente
esemplificativo, quella culturale ovvero il nulla osta ex art. 17,
comma 2, decreto legislativo n. 105/2015 (Attuazione della direttiva
2012/18/UE relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti
connessi con sostanze pericolose) oppure ancora l'autorizzazione
antisismica, o le autorizzazioni commerciali o i titoli abilitativi
urbanistici.
Questa difesa è ben conscia che l'integrazione procedimentale è
stata disciplinata dal decreto legislativo n. 127/2016, sulla base
della quale fu novellato l'intero istituto della conferenza di
servizi, anche relativamente ai progetti assoggettati a VIA di
competenza non statale. Quello che però muta radicalmente con
l'introduzione della norma impugnata è la circostanza che
l'autorità competente VIA divenga «sportello unico» e quindi anche
luogo, fisico o virtuale, ove il proponente si rivolgerà per
ottenere tutto quanto necessario alla autorizzazione dei progetti. Il
decreto legislativo n. 127/2016 identificava nella conferenza di
natura decisoria l'unico momento decisorio riferito a tutti i titoli
abilitativi necessari e non poneva in capo all'autorità competente
l'onere procedimentale dell'apertura della fase istruttoria. Ciò
però, non è stato previsto dalla legge delega la quale richiedeva
un riordino attraverso l'integrazione dei soli procedimenti in
materia ambientale.
Si tratta dell'introduzione di uno strumento procedimentale
obiettivamente innovativo e complesso: si veda, ad esempio,
l'introduzione dell'obbligo di comunicazione telematica con gli enti
competenti.
La ratio della delega è invece l'adeguamento del sistema
normativo italiano a quello comunitario in materia ambientale e con
riferimento alle disposizioni della direttiva che prevedono
l'integrazione dei procedimenti ambientali (tra l'altro come
eventuale). Dunque, il perimetro della delega è senz'altro
circoscritto ai procedimenti in materia ambientale, senza
possibilità di andare ad incidere su ambiti che hanno una specifica
disciplina, collegata a ratio normative diverse. La creazione di uno
sportello unico con riferimento ad una serie di atti afferenti alle
più diverse materie non costituisce il logico completamento (cfr.
Corte costituzionale n. 293/2010 e n. 199/2003) delle disposizioni
della legge delega, che hanno avuto esclusivamente riguardo ai
procedimenti in materia ambientale. Siffatta norma esula dalla
materia di cui alla lettera s) dell'art. 117, comma 2, poichè incide
su procedimenti che con l'ambiente non hanno attinenza, quali, a mero
titolo di esempio, il Governo del territorio ovvero la tutela della
salute (rischi di incidente rilevante) ovvero la protezione civile
(autorizzazione antisismica).
Codesta ecc.ma Corte ha stabilito che «l'introduzione di
soluzioni sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo
previgente è tuttavia ammissibile soltanto nel caso in cui siano
stabiliti principi e criteri direttivi idonei a circoscrivere la
discrezionalità del legislatore delegato (sentenza n. 170 del 2007 e
n. 239 del 2003), giacchè quest'ultimo non può innovare «al di
fuori di ogni vincolo alla propria discrezionalità esplicitamente
individuato dalla legge-delega»" (sentenza n. 293 del 2010). Ancora
«Esula dall'ambito della delega, quale precisato nel punto
precedente, il riassetto generale dei rapporti tra Stato e Regioni in
materie non di competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, della Costituzione, in quanto la disciplina necessaria
per operare tale riassetto non può rimanere ristretta alla sfera
legislativa di competenza dello Stato, ma coinvolge quella delle
Regioni, sia nel rapporto tra principi fondamentali e legislazione di
dettaglio, nelle materie di competenza concorrente, sia, a fortiori,
nell'esercizio del potere di avocazione da parte dello Stato di
funzioni amministrative, e conseguentemente legislative, sulla base
dell'art. 118, primo comma, della Costituzione, nelle materie di
competenza regionale residuale» (sent. n. 80/2012). Si consideri che,
in tal modo, l'autorizzazione unica - solo - regionale non risulta
finalizzata ad una più penetrante difesa dell'ambiente; neppure
potrebbe ipotizzarsi che la finalità della norma sia quella di
fissare standard uniformi su tutto il territorio nazionale.
La legge di delega, del resto, ha del tutto ragionevolmente
previsto che l'integrazione procedimentale avvenisse solo con
riferimento ai procedimenti in materia ambientale; il provvedimento
unico regionale, così come configurato dall'attuale art. 27-bis del
decreto legislativo n. 152/2006 (come inserito dall'art. 16, comma 2,
del decreto legislativo n. 104/2017), impone termini perentori
all'autorità competente VIA, pone - al contempo - in capo alla
stessa autorità responsabilità e che possono anche essere
ricondotte a soggetti diversi. Il tutto senza alcun coordinamento
della normativa di settore. In sostanza la norma, in assenza di
delega legislativa, pone responsabilità significative in capo
all'autorità competente per la VIA regionale, al di fuori delle
normative e dei procedimenti in materia ambientale, senza
l'attribuzione di adeguati strumenti operativi.
Codesta Ecc.ma Corte evidenzia come «il canone costituzionale del
buon andamento riguarda anche gli aspetti attinenti alle funzioni ed
all'esercizio dei poteri amministrativi, cosicchè i relativi
procedimenti debbono essere idonei a perseguire la migliore
realizzazione dell'interesse pubblico nel rispetto dei diritti e
degli interessi legittimi dei soggetti coinvolti - nell'attività
amministrativa» (sentenza n. 40 del 1998). L'obiettivo del buon
andamento della Amministrazione può essere tuttavia perseguito e
realizzato con strumenti e modalità diversi, parimenti efficaci, la
cui scelta è rimessa alla discrezionalità del legislatore,
naturalmente nei limiti della ragionevolezza (sentenza n. 103 del
1993)» (sentenza n. 135/1998).
Il procedimento delineato dalla norma impugnata, tra l'altro,
senza rimettere alcuna possibilità di scelta neppure al proponente,
non prevede alcuna forma di coordinamento con altri e delicati
procedimenti, rimettendo irragionevolmente all'autorità competente
un potere e dei corrispondenti doveri esulanti dalla propria
competenza, anche tecnica. La mancanza di chiarezza si traduce in
incertezza applicativa, con conseguente possibile pregiudizio della
garanzia di buon andamento dell'amministrazione pubblica, consacrato
nell'art. 97 della Costituzione.
La norma non lascia alcuno spazio nè detta alcuna regola
procedimentale, rimettendo ogni valutazione all'autorità competente,
gravata così di responsabilità e da ambiti di competenza
amplissimi, in palese contrasto con l'art. 97 della Costituzione.
Ricordiamo che il principio di buon andamento è sempre stato
declinato da codesta ecc.ma Corte nel senso di obbligare alla
predisposizione di strutture e moduli di organizzazione volti ad
assicurare un'ottimale funzionalità.
Si prefigura, inoltre, un fondato dubbio sulla ragionevolezza di
tale scelta con conseguente violazione dell'art. 3 della Costituzione
e conseguente violazione del principio di leale collaborazione fra lo
Stato e le regioni, per mancanza di proporzionalità ed
irrazionalità e di rispondenza logica rispetto alle finalità
dichiarate. La norma, infatti, configura una indubbia e irragionevole
disparità di trattamento, a seconda se il procedimento sia statale o
regionale, senza che la territorialità o meno dell'autorità
preposta possa costituire un parametro ragionevole di distinzione.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 21 del decreto legislativo
16 giugno 2017, n. 104, per violazione degli articoli 117, commi 3 e
4, 118, 5 e 120 della Costituzione.
L'art. 21 del decreto legislativo impugnato sostituisce l'art. 33
del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e così dispone: «Le
tariffe da applicare ai proponenti, determinate sulla base del costo
effettivo del servizio, per la copertura dei costi sopportati
dall'autorità competente per l'organizzazione e lo svolgimento delle
attività istruttorie, di monitoraggio e controllo delle procedure di
verifica di assoggettabilità a VIA, di VIA e di VAS sono definite
con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze». Risulta, dunque, il mancato coinvolgimento regionale nella
determinazione, con decreto ministeriale, delle tariffe per la
copertura dei costi istruttori, di cui all'art. 33, comma 1, del
decreto legislativo n. 152/2006, come sostituito dall'art. 21 del
decreto legislativo n. 104/2017. La modifica introduce ex lege un
parametro per la determinazione delle tariffe, che verranno
determinate «sulla base del costo effettivo del servizio». La
definizione delle tariffe sulla base del costo effettivo non può
tuttavia prescindere da un previo confronto con tutte le autorità
competenti in materia di VIA (e dunque le Regioni). L'assenza della
previsione del previo confronto realizza una lesione delle potestà
organizzative delle regioni, considerato anche che l'introduzione
dell'autorizzazione unica regionale fa sì che il provvedimento
finale sia connesso a competenze che esulano dalla tutela
dell'ambiente e ricadono nelle materie di potestà concorrente
regionale.
Le tariffe dovrebbero risultare connesse all'attività
istruttoria e alla copertura degli oneri connessi; l'irragionevolezza
legislativa e ancor più messa in luce di quanto previsto dal comma 2
(non modificato) dello stesso art. 33 del decreto legislativo n.
152/2006 («Per le finalità di cui al comma 1, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano possono definire proprie
modalità di quantificazione e corresponsione degli oneri da porre in
capo ai proponenti»).
In sostanza, il legislatore da un lato riconosce la possibilità
per le regioni di attuare una propria definizione tariffaria, nella
consapevolezza che trattasi di attività amministrativa regionale;
dall'altra, dimentica del tutto qualsiasi consultazione con le
regioni. Si realizza, pertanto, una lesione della potestà
organizzativa regionale, poichè si va ad incidere sulla
determinazione di tariffe in base a costi effettivi, senza che alle
regioni risulti possibile partecipare al procedimento che porterà
alla cristallizzazione di tali costi. Nè a dirsi che la
determinazione dei costi di istruttoria afferisca alla materia di cui
alla lettera s) dell'art 117, comma 2, della Costituzione.
Nel caso di specie, ancora una volta, risulta esserci un concorso
di competenze statali e regionali, incompatibile con la prevalenza
del decreto ministeriale e con la mancanza di coinvolgimento delle
regioni nel processo decisionale che porta alla definizione di parte
delle risorse destinate a coprire i costi istruttori.
Da ciò discende, a parere dell'amministrazione ricorrente,
l'illegittimità costituzionale della legge delegata qui impugnata,
la quale prevede un procedimento che ignora del tutto la leale
collaborazione tra Stato e Regione auspicata dalla Costituzione in
materia, per quanto detto in premessa, che inerisce strettamente a
competenze regionali.
La forma di procedimento disegnata dalla legge gravata risulta
incompatibile con il vigente modello costituzionale di leale
collaborazione anche nell'esercizio delle funzioni amministrative,
con manifesta violazione degli articoli 118, 5 e 120 della
Costituzione e comprime il potere della Regione ricorrente di
individuare le migliori condizioni di esercizio delle funzioni di
propria competenza, secondo i principi di sussidiarietà,
differenziazione a adeguatezza, riaffermati dall'art. 3-quinquies del
decreto legislativo n. 152/06, in manifesta violazione anche degli
articoli 117, commi 3 e 4, e 118 della Costituzione.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 22, commi da 1 a 4 e
dell'art 26, comma l lettera a), del decreto legislativo 16 giugno
2017, n. 104, per violazione degli articoli 117, comma 3, 118, 76, 5
e 120 della Costituzione.
L'art. 22, commi da 1 a 4, e l'art 26, comma 1 lettera a),
dispongono modifiche agli allegati alla parte II del decreto
legislativo n. 152/2006, sottraendo alle regioni un considerevole
numero di tipologie progettuali (progetti in VIA e verifica di VIA),
riguardanti materie di potestà legislativa anche regionale, per
attribuirle alla competenza amministrativa dello Stato. Si cercherà
in seguito di riassumere brevemente le violazioni della competenza
regionale:
a) in particolare, l'art 22, I comma, riserva alla competenza
statale l'espressione della valutazione di impatto ambientale su a1)
impianti termici per la produzione di energia elettrica, vapore e
acqua calda con potenza termica complessiva superiore a 150 MW; a2)
impianti eolici per la produzione di energia elettrica sulla
terraferma con potenza complessiva superiore a 30 MW; a3)
elettrodotti aerei per il trasporto di energia elettrica con tensione
nominale superiore a 100 kV e con tracciato di lunghezza superiore a
10 Km, anche se non facenti parte della rete elettrica di
trasmissione nazionale; a4) perforazione di pozzi finalizzati alla
ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi sulla
terraferma e in mare; a5) coltivazione di idrocarburi liquidi e
gassosi, sulla terraferma e in mare, per un quantitativo estratto
superiore a 500 tonnellate al giorno per il petrolio e a 500.000 m³
al giorno per il gas naturale; a6) i rilievi geofisici attraverso
l'uso della tecnica airgun o esplosivo; a7) impianti geotermici
pilota di cui all'art. 1, comma 3-bis, del decreto legislativo 11
febbraio 2010, n. 22, e successive modificazioni, nonchè attività
di ricerca e coltivazione di risorse geotermiche in mare; a8)
attività di ricerca e coltivazione di minerali utilizzabili per
l'estrazione di metalli, metalloidi e loro composti, di grafite,
combustibili solidi, rocce asfaltiche e bituminose e di sostanze
radioattive. In tal modo va ad incidere sulla materia concorrente
produzione, trasporto e distribuzione dell'energia, sulla materia
della ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione
per i settori produttivi.
Stesse violazioni si rintracciano nella previsione di una VIA
esclusivamente nazionale per quanto riguarda a9) lo stoccaggio di
petrolio, prodotti chimici, prodotti petroliferi e prodotti
petrolchimici con capacità complessiva superiore a 40.000 m³; a 10)
lo stoccaggio superficiale di gas naturali con una capacità
complessiva superiore a 40.000 m³; a11) lo stoccaggio sotterraneo
artificiale di gas combustibili in serbatoi con una capacità
complessiva superiore a 80.000 m³; a12) di prodotti di gas di
petrolio liquefatto e di gas naturale liquefatto con capacità
complessiva superiore a 20.000 m³;
b) la riserva alla valutazione ambientale statale per b1)
autostrade e strade extraurbane principali; strade extraurbane a
quattro o più corsie o adeguamento di strade extraurbane esistenti a
due corsie per renderle a quattro o più corsie, con una lunghezza
ininterrotta di almeno 10 km; b2) porti con funzione turistica e da
diporto quando lo specchio d'acqua è superiore a 10 ettari o le aree
esterne interessate superano i 5 ettari oppure i moli sono di
lunghezza superiore ai 500 metri; b3) porti con funzione turistica e
da diporto quando lo specchio d'acqua è superiore a 10 ettari o le
aree esterne interessate superano i 5 ettari oppure i moli sono di
lunghezza superiore ai 500 metri afferisce ad ambiti palesemente
ricompresi anche alla materia concorrente porti e aeroporti civili,
grandi reti di trasporto e navigazione;
c) la riserva alla valutazione ambientale statale per gli
impianti per la cattura di flussi di CO2 provenienti da impianti che
rientrano nel presente allegato e nell'allegato III al medesimo
decreto o impianti di cattura nei quali il quantitativo complessivo
annuo di CO2 catturato è pari ad almeno 1,5 milioni di tonnellate,
ai fini dello stoccaggio geologico a norma del decreto legislativo di
recepimento della direttiva 2009/31/CE in materia di stoccaggio
geologico di biossido di carbonio va ad incidere sulla materia
concorrente produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia, sulla materia della ricerca scientifica e tecnologica e
sostegno all'innovazione per i settori produttivi, grandi reti di
trasporto.
L'art. 22, inoltre, introduce l'elenco dei progetti da sottoporsi
alla verifica di assoggettabilità di competenza statale:
antecedentemente la verifica di assoggettabilità a VIA di competenza
statale non contemplava specifiche categorie progettuali, come
prevede ora l'allegato II bis, ma veniva svolta solo per le modifiche
o varianti di progetti che avevano già espletato la procedura di VIA
nazionale.
Trattasi di impianti termici per la produzione di energia
elettrica, vapore e acqua calda con potenza termica complessiva
superiore a 50 MW; installazioni di oleodotti e gasdotti e condutture
per il trasporto di flussi di CO2 ai fini dello stoccaggio geologico
superiori a 20 km; impianti per la cattura di flussi di CO2
provenienti da impianti che non rientrano negli allegati II e III al
presente decreto ai fini dello stoccaggio geologico a norma del
decreto legislativo 14 settembre 2011, n. 162, e successive
modificazioni; elettrodotti aerei esterni per il trasporto di energia
elettrica con tensione nominale superiore a 100 kV e con tracciato di
lunghezza superiore a 3 Km in materia di produzione, trasposto e
distribuzione nazionale dell'energia, coltivazione di idrocarburi
liquidi e gassosi, sulla terraferma e in mare, per un quantitativo
estratto fino a 500 tonnellate al giorno per il petrolio e a 500.000
m³ al giorno per il gas naturale sulla materia produzione, trasporto
e distribuzione nazionale dell'energia, della ricerca scientifica e
tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi.
Trattasi inoltre di interporti, piattaforme intermodali e
terminali intermodali; porti e impianti portuali marittimi, fluviali
e lacuali, compresi i porti con funzione peschereccia, vie
navigabili; strade extraurbane secondarie di interesse nazionale;
acquedotti con una lunghezza superiore ai 20 km; aeroporti (progetti
non compresi nell'Allegato II); porti con funzione turistica e da
diporto, quando lo specchio d'acqua è inferiore o uguale a 10
ettari, le aree esterne interessate non superano i 5 ettari e i moli
sono di lunghezza inferiore o uguale a 500 metri palesemente
ricompresi nella materia concorrente porti e aeroporti civili, grandi
reti di trasporto e navigazione.
La norma riserva poi allo Stato la valutazione su modifiche o
estensioni di progetti di cui all'allegato II o all'allegato II bis,
al presente allegato anche se già autorizzati, realizzati o in fase
di realizzazione, che possono avere notevoli impatti ambientali
significativi e negativi (modifica o estensione non inclusa
nell'allegato II); si noti che l'autorizzazione antecedente potrebbe
essere anche regionale.
L'allegato III e l'allegato IV alla parte seconda vengono
specularmente modificati, sottraendo competenze alle regioni.
L'art. 26, comma 1, lettera a), poi, dispone le corrispondenti
abrogazioni.
Sotto il profilo della ragionevolezza della scelta allocativa la
discrezionalità del legislatore deve misurarsi con una presunzione,
relativa ma pure esistente, di adeguatezza dell'ente che fino a quel
momento ha esercitato le funzioni da riallocare, sulla base di dati
reali, acquisiti attingendo alla concreta esperienza istituzionale.
L'art. 3-quinquies, in particolare al comma 3, del decreto
legislativo n. 152/06, del resto, riconduce le funzioni regionali in
materia ambientale al principio sussidiarietà di cui all'art. 118,
primo comma, della Costituzione. L'ingiustificata attribuzione di
competenze prima regionali allo Stato determina, dunque, anche la
lesione dell'autonomia amministrativa costituzionalmente garantita
alla Regione.
Non solo ma, come si è esposto, la giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte ha si ribadito che il legislatore in materia ambientale
ha la possibilità di emettere norme di dettaglio, ma se finalizzate
alla tutela del bene ambiente. Tutela che non è ben chiaro perchè
sia perseguita comprimendo le potestà regionali per alcuni progetti,
senza una ratio che lo giustifichi. La norma, infatti, non amplia i
casi di sottoposizione a procedura di valutazione o verifica
ambientale; non pone ulteriori garanzie a difesa dell'ambiente, ma si
limita ad attuare uno spostamento - in senso centrale - delle
competenze, senza che ciò sia richiesto dalla direttiva cui si è
inteso dare attuazione ovvero dalla legge delega.
Si attua così la violazione dell'art. 117 terzo comma e
dell'art. 76 della Costituzione, dal momento che la legge delega non
contempla espressamente la revisione del riparto delle potestà
legislative ed amministrative tra Stato e regioni, limitandosi a
richiamare l'esigenza di regolare aspetti procedurali in materia di
VIA. Le medesime norme violano, altresì, l'art. 118 della
Costituzione, in quanto vengono ridimensionate le competenze
amministrative regionali e quelle a suo tempo conferite, per
categorie di progetti, dalla stessa Regione agli enti locali,
prescindendo da valutazioni sull'adeguatezza o meno del livello
istituzionale coinvolto con ulteriore violazione del principio di
leale collaborazione (articoli 5 e 120 della Costituzione), per
mancata previa intesa in merito tra lo Stato e le regioni
interessate.
Nè a dirsi che si possa ravvisare la necessità di un esercizio
unitario delle funzioni, poichè i progetti citati dalla norma sono
attribuiti allo Stato a prescindere dal fatto di ricadere nel
territorio di più regioni. Questa difesa non ignora che codesta
Ecc.ma Corte ha ritenuto più volte che l'allocazione delle
competenze amministrative in tema di VIA spetti allo Stato: tuttavia,
nel caso di specie, il riordino di competenze viene attuato al di
fuori della delega legislativa e senza una finalità direttamente
attinente al bene ambiente, poichè, come si è specificato, la norma
prescinde dalla collocazione dell'opera ovvero da altri dati utili e
necessari ad una organizzazione unitaria.
6) Illegittimità costituzionale dell'art. 27 del decreto legislativo
16 giugno 2017, n. 104, per violazione degli articoli 117, comma 3,
118 e 76 della Costituzione.
L'art. 27, comma 1 e 2, del decreto legislativo n. 104/2017
contiene una clausola di invarianza finanziaria: «Dall'attuazione del
presente decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico
della finanza pubblica. Fermo il disposto di cui all'art. 21, le
attività di cui al presente decreto sono svolte con le risorse
umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente».
In sostanza, si impongono alle regioni nuovi adempimenti
procedimentali, con conseguenti nuovi oneri, si interviene così su
materie anche concorrenti (come più volte riportato in premessa e
nei paragrafi precedenti), ma tutto ciò, irragionevolmente, senza
alcuna previsione finanziaria, anzi, al contrario, imponendo una
blocco delle risorse.
Tale previsione e viziata per contrasto con la legge di delega.
L'art. 1, comma 4, della legge n. 114/2015, infatti, stabilisce,
sia pur entro limiti ben determinati, la possibilità di riconoscere
risorse in relazione a spese non contemplate da leggi vigenti e che
non riguardino l'attività ordinaria delle amministrazioni, nei
limiti occorrenti per l'adeguamento alla direttiva.
Il legislatore delegato, invece, ha previsto, in pretesa
attuazione della Direttive 2014/52/CE, nuovi e maggiori oneri
procedimentali in capo alle amministrazioni regionali; ma, in
contrasto con il citato art. 1, IV comma legge n. 114/2015, non ha
previsto alcuna possibilità di adeguamento finanziario, strumentale
o di personale. L'irrazionalità della scelta risulta palese se solo
si pensi all'obbligo, sancito dall'art. 16 comma 2 qui pure
impugnato, di emettere il provvedimento autorizzatorio unico,
modificando così lo svolgimento delle funzioni regionali. Ciò
riflette, altresì, il grave deficit delle norme gravate, sotto il
profilo della ragionevolezza e della coerenza con gli scopi
perseguiti dalla legge n. 114/2015; trattasi di norma che, peraltro,
non ha attinenza con la tutela dell'ambiente e, pertanto, non è
interna al perimetro della legislazione statale esclusiva. Il che sta
ulteriormente a dimostrare che la violazione della legge delega è
ben lungi dall'essere un completamento della delega stessa ovvero
finalizzata alla tutela del bene ambiente.

P.Q.M.

Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale adita, ogni contraria
istanza eccezione e deduzione disattesa, accogliere il presente
ricorso e per l'effetto, dichiarare incostituzionali i seguenti
articoli del decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 «Attuazione
della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente
la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti
pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9
luglio 2015, n. 114» pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, Serie
generale, n. 156 del 6 luglio 2017:
l'art. 3 comma 1 lettera g), per contrasto con gli articoli
117, comma 3, 118, 3, 5 e 120 della Costituzione;
l'art. 5 per violazione degli articoli 117, comma 3, 3 e 76
della Costituzione;
l'art. 16 comma 2, per contrasto con gli articoli 117, comma
3, 118, 3, 5 e 120 della Costituzione;
l'art. 21, per contrasto con gli articoli 117, commi 3 e 4,
118, 5 e 120 della Costituzione;
l'art. 22 commi da 1 a 4, 26 comma 1 lettera a), per
contrasto con gli articoli 117, comma 3, 118, 76, 5 e 120 della
Costituzione;
l'art. 27 per contrasto con gli articoli 117, comma 3, 118 e
76 della Costituzione.
Con riserva di deposito, unitamente al presente ricorso
notificato, della delibera di giunta regionale recante conferimento
di incarico.
L'Aquila, 4 settembre 2017

Avv. Valeri - Avv. Frattale