1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 14-1-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 88 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 - 17 ottobre 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 ottobre 2008 (della Regione Siciliana). Edilizia e urbanistica - Piano nazionale di edilizia abitativa - Stipulazione di accordi di programma previa intesa con la Conferenza unificata, superabile qualora l'intesa non sia stata raggiunta entro novanta giorni - Monitoraggio del piano a livello nazionale e definizione delle modalita' e dei tempi di alienazione degli alloggi - Istituzione di un Fondo per l'attuazione degli interventi di edilizia abitativa al quale riversare le somme relative ad interventi gia' assegnati in forza dell'art. 21 del d.l. n. 159 del 2007 - Lamentata obbligatorieta' del piano per le Regioni, revoca di risorse gia' attribuite in assenza di concertazione - Ricorso della Regione Siciliana - Denunciata violazione della competenza legislativa della Regione nella materia dell'edilizia residenziale e popolare, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 11, commi 4, 8 e 12. - Costituzione, art. 117; statuto della Regione Siciliana, art. 14, lett. g); d.P.R. 30 luglio 1950, n. 878, art. 5. Edilizia e urbanistica - Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Accordi, in sede di Conferenza unificata, tra Stato, Regioni ed enti locali per la semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili di proprieta' degli IACP - Lamentata riproposizione di norme gia' dichiarate illegittime dalla sentenza n. 94 del 2007, incidenza in ambito di esclusiva competenza regionale peraltro gia' coperto da disciplina regionale - Ricorso della Regione Siciliana - Denunciata violazione della competenza legislativa della Regione nella materia dell'edilizia residenziale e popolare. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 13, commi 1, 2 e 3. - Costituzione, art. 117; statuto della Regione Siciliana, art. 14, lett. g); d.P.R. 30 luglio 1950, n. 878, art. 5. Bilancio e contabilita' pubblica - Sostituzione del comma 2 dell'art. 7 del d.lgs. n. 279 del 1997 - Obbligo per le Regioni e gli enti locali di versare le entrate provenienti direttamente dal bilancio dello Stato nelle contabilita' speciali infruttifere ad essi intestate presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato - Lamentata sottrazione di liquidita' al sistema regionale con effetto distorsivo sull'esistente sistema delle delegazioni di pagamento concesse a garanzia dei debiti finanziari - Ricorso della Regione Siciliana - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria della Regione. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 77-quater, comma 7. - Statuto della Regione Siciliana, art. 36; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Inserimento dei commi 1-bis, 1-ter e 1-quater all'art. 22 del d.lgs. n. 112 del 1999 - Obbligo per gli agenti della riscossione di riversare le somme di almeno cinquanta euro eccedenti quelle complessivamente richieste, ove non reclamate, nonche' le eccedenze inferiori a cinquanta euro, all'ente creditore ovvero, se non identificato, all'entrata del bilancio dello Stato, ad esclusione di una quota del 15 per cento che affluisce ad apposita contabilita' speciale - Versamento al bilancio dello Stato per la successiva riassegnazione al Fondo speciale di cui al comma 29 dell'art. 81 del decreto-legge censurato, delle eccedenze incassate anteriormente al quinto anno precedente la data di entrata in vigore del decreto-legge medesimo - Lamentata sottrazione di entrate gia' di pertinenza regionale - Ricorso della Regione Siciliana - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria della Regione. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 83, commi 21 e 22. - Statuto della Regione Siciliana, art. 36; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, art. 2. (008C0911) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 14-1-2009)

Ricorso della Regione Siciliana, in persona del Presidente pro
tempore, rappresentato e difeso, sia congiuntamente che
disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto, dagli
avvocati Michele Arcadipane, Paolo Chiapparrone e Marina Valli,
elettivamente domiciliato presso la sede dell'Ufficio della Regione
Siciliana in Roma, via Marghera n. 36, ed autorizzato a proporre
ricorso con deliberazione della Giunta regionale allegata;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli Uffici
della Presidenza del Consiglio dei ministri, e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 11, commi 4, 8 e 12, dell'art. 13, commi 1,
2 e 3, nonchè dell'art. 77-quater, comma 7, e dell'art. 83, commi 21
e 22, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante «Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria», come convertito con modificazioni con la
legge 6 agosto 2008, n. 133, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 195 del 21 agosto 2008 - Serie generale, per
violazione dell'art. 14, lett. g), dello statuto siciliano e
dell'art. 5 del d.P.R. 30 luglio 1950, n. 878 e successive
modificazioni e integrazioni, recante «Norme di attuazione dello
statuto della Regione Siciliana in materia di opere pubbliche»,
nonchè dell'art. 36 dello statuto regionale e delle norme di
attuazione statutarie in materia finanziaria di cui all'art. 2 del
d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074.
F a t t o
Il decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante «Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria», come convertito con modificazioni con la
legge 6 agosto 2008, n. 133, al capo IV (Case e infrastrutture) reca
disposizioni che violano la competenza della Regione Siciliana in
materia di lavori pubblici, attribuita dall'art. 14, lett. g), dello
statuto e nella quale rientra pacificamente la realizzazione di
alloggi di edilizia popolare e la disciplina della loro destinazione.
Le norme impugnate non indicano fra i propri destinatari le
regioni ad autonomia speciale; tuttavia in assenza di disposizioni di
garanzia delle competenze loro attribuite dagli statuti speciali
(cfr. art. 3 del d.l. impugnato nel testo anteriore alla legge di
conversione) il tenore letterale nonchè gli effetti della previsione
di restituzione delle somme già assegnate alla Regione Siciliana in
forza dell'art. 21 del d.l. n. 159/2007, concorrono a far ritenere
che il legislatore nazionale abbia inteso estendere anche a tali enti
le impugnate disposizioni.
L'art. 11 dopo aver previsto, ai primi due commi, l'approvazione
- da parte del Consiglio dei ministri d'intesa con la Conferenza
unificata - di un «piano nazionale di edilizia abitativa» per la
realizzazione di alloggi da destinare prioritariamente a prima casa
per le categorie individuate al comma 2, prevede, al comma 4, la
stipulazione di accordi di programma da effettuarsi con una specifica
procedura che, pur prevedendo l'intesa con la predetta Conferenza,
stabilisce che «decorsi novanta giorni senza che sia stata raggiunta
la predetta intesa, gli accordi di programma possono essere comunque
approvati» a prescindere, pertanto, dal consenso della regione
interessata.
Al successivo comma 8 lo stesso art. 11 prevede la possibilità
di determinare, a livello nazionale, le modalità del monitoraggio
del «piano» ai fini di una sua più efficiente attuazione e
stabilisce le modalità e i tempi di alienazione degli alloggi
disponendo in una materia pur essa riservata alla regione ricorrente.
Per quanto attiene al seguente comma 12, in ordine alle modalità
di finanziamento del piano, il legislatore ha previsto il
riversamento, nel fondo all'uopo istituito e finalizzato
all'attuazione degli interventi di edilizia abitativa, delle somme
relative ad interventi edilizi già assegnati in forza dell'art. 21
del d.l. 1° ottobre 2007, n. 159.
L'art. 13 del d.l. 25 giugno 2008, n. 12 (come convertito dalla
legge 6 agosto 2008, n. 133) reca poi «Misure per valorizzare il
patrimonio residenziale pubblico» e prevede che lo Stato, in sede di
Conferenza unificata, promuova accordi con regioni ed enti locali
aventi ad oggetto la semplificazione delle procedure di alienazione
degli immobili di proprietà degli istituti autonomi per le case
popolari (o degli enti che li hanno sostituiti nelle singole realtà
regionali). Il comma 2 e seguenti di detto articolo indicano una
serie di criteri e misure che si risolvono in una limitazione delle
prerogative della regione in materia di edilizia popolare.
L'art. 77-quater del decreto-legge in questione, con il comma 7
sostituisce il comma 2 dell'art. 7 del decreto legislativo 7 agosto
1997, n. 279 («Individuazione delle unità previsionali di base del
bilancio dello Stato, riordino del sistema di tesoreria unica e
ristrutturazione del rendiconto generale dello Stato»). A seguito
della modifica determinata dalla disposizione che qui si impugna, in
buona sostanza sono state attratte nel sistema di Tesoreria statale
anche le entrate «connesse alla devoluzione di tributi erariali alle
regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di
Bolzano».
Di conseguenza, se a fronte della previsione previgente del comma
2 dell'art. 7 del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279 («Per le
regioni a statuto speciale e le province autonome si applicano le
norme statutarie e le relative norme di attuazione») le entrate
spettanti alla Regione Siciliana affluivano direttamente alla stessa,
nella quale sono state gestite con il sistema di Tesoreria regionale
di cui alla legge regionale 7 marzo 1997, n. 6, a seguito della
modifica della disposizione recata dall'art. 77-quater del d.l. n.
112/2008 introdotto con la legge n. 133/2008 vengono immotivatamente
riversate nella Cassa statale.
L'effetto immediato di tale disposizione, quindi, determina che
tutte le somme costituenti entrate della Regione Siciliana, comprese
quelle tributarie, non affluirebbcro più direttamente ed
immediatamente alla Cassa regionale, bensì in un conto corrente
infruttifero aperto presso la Tesoreria dello Stato; i relativi
prelevamenti restano disciplinati dalle regole imposte dallo Stato e,
subordinate alla sufficiente liquidità statale.
Tale sistema, peraltro, sottrae liquidità al sistema regionale,
con conseguenze nefaste sul sistema delle delegazioni di pagamento
che la Regione Siciliana ha concesso a garanzia dei propri debiti
finanziari.
L'art. 83 del decreto-legge qui impugnato, con il comma 21
inserisce all'art. 22 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112,
dopo il comma 1, i commi 1-bis, 1-ter ed 1-quater. In sintesi le
disposizioni introdotte prevedono che gli Agenti della riscossione
riversino le somme di almeno cinquanta euro eccedenti quelle
complessivamente richieste - per le quali non è stata reclamata la
restituzione - nonchè le eccedenze inferiori a cinquanta euro,
all'ente creditore ovvero, se tale ente non è identificato nè
facilmente identificabile, all'entrata del bilancio dello Stato, ad
esclusione di una quota pari al 15 per cento, che affluisce ad
apposita contabilità speciale.
In buona sostanza, in attuazione di tale disposizione le
eccedenze su entrate di spettanza della regione verrebbero devolute
al Bilancio dello Stato se l'agente della riscossione ritenesse non
identificato l'ente creditore; ma soprattutto, così com'è formulata
la disposizione, anche per le eccedenze di sicura spettanza regionale
potrebbe determinarsi una decurtazione del 15% che affluirebbe alla
speciale contabilità ivi indicata.
Il successivo comma 22 dell'art. 83 stabilisce che le eccedenze
suindicate, incassate anteriormente al quinto anno precedente la data
di entrata in vigore del decreto-legge stesso affluiscono all'entrata
del bilancio dello Stato per la successiva riassegnazione al Fondo
speciale istituito con l'art. 81, comma 29, del decreto stesso
(destinato a finanziare la c.d. social-card).
Con tale disposizione, pertanto, si sottraggono alla regione le
somme alla stessa già spettanti.
Le richiamate disposizioni si palesano costituzionalmente
illegittime e vengono censurate, in quanto lesive delle attribuzioni
proprie della Regione Siciliana quali risultano garantite dalla
Costituzione e puntualmente sancite dallo statuto e dalle correlate
Norme di attuazione per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
Violazione dell'art. 14, lett. g), dello statuto della Regione
Siciliana e delle correlate norme di attuazione approvate con d.P.R.
30 luglio 1950. n. 868.
L'art. 11, comma 4, del decreto-legge impugnato prevede, come
detto, la stipula di accordi di programma, e pur prevedendo l'intesa
con le regioni in sede di Conferenza unificata stabilisce che
«decorsi novanta giorni senza che sia stata raggiunta la predetta
intesa, gli accordi di programma possono essere comunque approvati»
dallo Stato a prescindere, pertanto, dal consenso della regione
dissenziente.
Orbene, se allo Stato può riconoscersi un ruolo di promozione e
coordinamento di interventi di edilizia residenziale pubblica per il
loro finanziamento con proprie risorse, tale ruolo non può
sovrapporsi a quello delle regioni che, istituzionalmente competenti
in materia di edilizia residenziale e popolare, sono chiamate a
formulare il proprio assenso sul piano al quale possono liberamente
aderire ma che non può essere loro imposto.
In ordine al comma 8 dello stesso art. 11 non può poi dubitarsi
che, come si ricava all'insegnamento di codesta Corte (cfr. sentenze
n. 16/1992 e n. 94/2007) la materia stessa dell'edilizia residenziale
pubblica, compresa la regolamentazione dell'assegnazione ed
alienazione degli alloggi, rientra nella competenza delle regioni ai
sensi dell'art. 117 Cost. e in particolare, per la Regione Siciliana,
ai sensi dell'art. 14, lett. g), del proprio statuto. Orbene, non
può il legislatore statale determinare modalità e termini di
alienazione del patrimonio edilizio pubblico.
Parimenti illegittimo è il comma 12 in forza del quale sono
sottratti fondi già assegnati all'odierna ricorrente per il
raggiungimento di fini di propria competenza statutaria.
Non può ammettersi, infatti, che lo Stato sia libero di revocare
risorse già attribuite senza con ciò incidere sulle attribuzioni
della regione e senza peraltro sentirla contravvenendo così alle
minime regole di correttezza e collaborazione che devono informare i
rapporti fra i due enti.
Va infatti considerato che in attuazione del citato art. 21 del
d.-l. n. 159/2007, detti fondi erano già stati destinati dalla
Regione Siciliana al Piano casa regionale approvato con delibere
della Giunta 18 ottobre 2007, n. 430 e 13 febbraio 2008, n. 41.
Del pari lesivo della competenza legislativa regionale è l'art.
13, commi 1, 2 e 3, del d.-l. n. 112/2008 in quanto sostanzialmente
ripropone i commi 597, 598 e 600 dell'art. 1 della legge n. 266/2005
che codesta Corte ha dichiarato illegittimi con sentenza n. 94 del
2007.
Anche le nuove disposizioni qui impugnate, infatti non si
limitano a fissare principi o criteri di massima finalizzati ad un
generale coordinamento delle politiche regionali in materia di
edilizia abitativa ma pervengono ad una programmazione degli
insediamenti di edilizia residenziale pubblica e contengono norme di
gestione del patrimonio edilizio pubblico (in particolare degli IACP)
in materia sottratta allo Stato sia in base all'art. 117 della
Costituzione che, per la Regione Siciliana, dall'art. 14, lett. g)
del proprio Statuto.
In particolare, l'aver oggi previsto che alla semplificazione
delle procedure di alienazione si giunga attraverso il solo accordo,
al quale non deve seguire alcun regolamento statale, non muta i
termini della questione. Ai sensi del primo comma, infatti, l'oggetto
dell'accordo riguarda la disciplina di aspetti della gestione del
patrimonio degli IACP, materia di esclusiva competenza della regione
e che la stessa con proprie leggi ha già provveduto a regolare. In
più l'accordo deve tener conto dei criteri individuati dal secondo
comma. È quindi evidente che al pari delle norme già dichiarate
costituzionalmente illegittime con la sentenza n. 94 del 2007 anche
quelle che qui si impugnano pretendono di intervenire nella gestione
degli alloggi di proprietà di enti strumentali della regione
cosicchè si profila un'ingerenza indebita nel livello di normazione
ricompreso nella potestà legislativa esclusiva della Regione
Siciliana.
Violazione dell'art. 36 dello Statuto siciliano e delle norme di
attuazione in materia finanziaria di cui al d.P.R. 26 luglio 1965, n.
1074.
L'art. 77-quater del decreto-legge n. 112/ 2008 attrae nel
sistema di Tesoreria statale anche le entrate «connesse alla
devoluzione di tributi erariali alle regioni a statuto speciale e
alle province autonome di Trento e di Bolzano».
La sottrazione alla disponibilità della regione delle risorse
erariali proprie è in contrasto con l'impianto finanziario regionale
delineato dagli art. 36 e seguenti del relativo Statuto, e dell'art.
2 delle relative norme di attuazione che, introducendo una netta
distinzione tra tributi di spettanza dello Stato (imposte di
fabbricazione, monopoli dei tabacchi e lotto) e tributi di spettanza
della regione (sostanzialmente tutti gli altri) attribuisce su questi
ultimi la piena autonomia finanziaria, tra cui sono ovviamente
ricomprese la potestà di riscossione e quella della relativa
destinazione.
Peraltro tale sistema incide sull'impianto finanziario regionale,
sottraendogli liquidità, con conseguenze immediate e distorsive
sull'esistente sistema delle delegazioni di pagamento che la Regione
Siciliana ha concesso a garanzia dei propri debiti finanziari.
La nuova previsione statale lesiva, infatti, non viene posta
quale mera modalità tecnico-contabile in relazione a nuove entrate,
e per particolari ragioni di ripartizione interna delle stesse (così
come venne disposto con l'art. 40 del decreto legislativo 15 dicembre
1997, n. 446 che codesta ecc.ma Corte ha ritenuto costituzionalmente
e statutariamente compatibile con la sent. n. 138 del 1999); e
neppure è collegata alla necessità di una temporanea impostazione
di operazioni tecnico-contabili necessitate da un nuovo sistema di
contabilizzazione di imposte dando luogo solo ad una non rilevante
difformità temporale delle operazioni di riversamento.
Come ha evidenziato codesta ecc.ma Corte con la sent. n. 256 del
2002, «Dal punto di vista costituzionale, infatti, una lesione a
danno della regione si verificherebbe solo se essa fosse privata di
somme ad essa spettanti, ovvero se l'acquisizione delle somme dovute
non fosse tempestiva».
E tale lesione è determinata in pieno dalla disposizione qui in
esame che sottrae liquidità al sistema regionale, disattendendo la
competenza riconosciuta alla regione, in materia di riscossione delle
entrate tributarie di spettanza regionale, dalle norme statutarie e
di attuazione nonchè dalla consolidata giurisprudenza di codesta
Corte.
Analoghe considerazioni vanno svolte con riferimento alle
previsioni recate dai commi 21 e 22 dell'art. 83 del decreto-legge n.
112 del 2008, che determinano la sottrazione di entrate già di
pertinenza regionale.
Infatti la precedente lettura del comma 1 dell'art. 22 del
decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, prima dell'inserimento
dei commi da 1-bis ad 1-quater, ha sinora determinato l'acquisizione
alla regione delle imposte versate in eccedenza, nell'ambito delle
somme riscosse dal concessionario.
La distinzione operata dai commi inseriti dal comma 21 qui in
esame determina una diversa lettura - e una diversa portata operativa
del comma 1 in ordine alle somme eccedentarie, con la conseguenza che
vengono riversate esclusivamente all'erario statale tutti quegli
importi di consistenza inferiore a cinquanta euro nonchè quegli
altri - superiori - laddove il concessionario non individui
facilmente l'ente creditore che, nei vani casi, può anche esser la
regione ricorrente.
Se, poi, si considera che le somme menzionate dal comma 22
dell'art. 83 - e cioè tutte le somme eccedenti incassate nei cinque
anni trascorsi - sono somme che già avrebbero dovuto venir riversate
alla regione, la lesione è di tutta e palese evidenza,
determinandosi una sottrazione neppure di risorse future ma di
risorse che devono considerarsi già virtualmente acquisite
all'erario regionale.
È, peraltro, di tutta evidenza che la particolare destinazione
che il legislatore nazionale ritiene di imprimere alle risorse
derivanti dal comma 22 (fondo speciale istituito con l'art. 81, comma
29, del decreto stesso) non può determinare una. «riserva» a termini
dell'art. 2, comma primo, ultima parte, del d.P.R. 26 luglio 1965, n.
1074, dal momento che le «riserve» all'erario statale previste da
tale disposizione di attuazione statutaria riguardano «nuove entrate»
istituite dallo Stato e non già la destinazione di entrate già
proprie della regione, il cui diritto all'esazione è peraltro già
maturato.

P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il presente
ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 11,
commi 4, 8 e 12, e dell'art. 13, commi 1, 2 e 3, nonchè dell'art.
77-quater, comma 7, e dell'art. 83, commi 21 e 22, del decreto-legge
25 giugno 2008, n. 112, recante «Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria», come convertito
con modificazioni con la legge 6 agosto 2008, n. 133, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 195 del 21 agosto 2008 -
Serie generale, per violazione dell'art. 14, lett. g) dello Statuto
Siciliano e dell'art. 5 del d.P.R. 30 luglio 1950, n. 878 e
successive modificazioni e integrazioni, recante «Norme di attuazione
dello statuto della Regione Siciliana in materia di opere pubbliche»,
nonchè dell'art. 36 dello statuto regionale e delle norme di
attuazione statutarie in materia finanziaria di cui all'art. 2 del
d.P.R. 26 luglio 1965, n. l074.
Con riserva di ulteriori deduzioni.
Si deposita con il presente atto copia conforme della
deliberazione della Giunta regionale di autorizzazione alla
proposizione dell'impugnativa.
Palermo, addì 17 ottobre 2008
Avv. Michele Arcadipane