1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 7-10-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 195 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 dicembre 2014
Ordinanza del 2 dicembre 2014 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Comune di Lecce contro Ministero dell'interno ed altri. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario - Previsione che il fondo sperimentale di riequilibrio, come determinato ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. n. 23/2011, il fondo perequativo, come determinato ai sensi dell'art. 13 del medesimo d.lgs., sono ridotti e che le riduzioni da applicare a ciascun Comune, a decorrere dall'anno 2013, sono determinate con decreto di natura regolamentare del Ministero dell'interno, in proporzione alla media delle spese sostenute per consumi intermedi nel triennio 2010-2012, desunte dal SIOPE - Violazione dell'autonomia finanziaria dei Comuni - Violazione del principio che stabilisce il divieto dei vincoli di destinazione per il fondo perequativo. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 16, comma 6. - Costituzione, artt. 97, comma secondo, e 119, commi primo e terzo. (15C00289) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 7-10-2015)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
per il Lazio (Sezione Prima Ter)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale n. 734 del 2014, integrato da motivi aggiunti,
proposto da:
Comune di Lecce, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avv. Gianluigi Pellegrino, con domicilio
eletto presso il suo studio in Roma, corso Rinascimento n. 11;
Contro:
il Ministero dell'interno ed il Ministero dell'economia e delle
finanze, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, costituiti
in giudizio, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello
Stato, domiciliati per legge presso i suoi uffici in Roma, via dei
Portoghesi n. 12;
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore;
la Conferenza Stato-Città e Autonomie locali, in persona del
legale rappresentante pro tempore;
Nei confronti di:
il Comune di Andria, in persona del Sindaco pro tempore,
costituito in giudizio, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giuseppe
De Candia e Raffaella Travi, con domicilio eletto presso lo studio
dell'Avv. Enzo Augusto in Roma, viale G. Mazzini n. 73;
il Comune di Pesaro ed il Comune di Cesena, in persona dei
rispettivi Sindaci pro tempore, nonchè, a seguito di integrazione
del contraddittorio per pubblici proclami, tutti gli altri Comuni
italiani, in persona dei rispettivi Sindaci pro tempore, intimati e
non costituiti in giudizio;
Per l'annullamento:
ricorso introduttivo:
nei limiti di interesse del Comune di Lecce, del decreto
ministeriale 24 settembre 2013, con il quale il Ministero
dell'interno ha effettuato tra i diversi Comuni italiani la
ripartizione delle riduzioni dei trasferimenti statali, determinando
per il Comune di Lecce una riduzione pari ad € 5.623.627,24;
ricorso per motivi aggiunti:
nei limiti di interesse del Comune di Lecce, del decreto
del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 novembre 2013,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 16 del 21 gennaio 2014,
recante «fondo di solidarietà comunale in attuazione dell'articolo
1, comma 380, della legge 24 dicembre 2012 n. 228»;
di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale.
Visti il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti, con i
relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei Ministeri
dell'interno e dell'Economia e delle Finanze, nonchè del Comune di
Andria;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2014, il
Cons. Rita Tricarico e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Fatto

Il decreto-legge n. 95/2012, convertito, con modificazioni, in
legge n. 135/2012, recante «Disposizioni urgenti per la revisione
della spesa pubblica con. invarianza dei servizi ai cittadini,
nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del
settore bancario», all'art. 16 (rubricato «Riduzione della spesa
degli Enti Territoriali»), comma 6, dispone:
«Il fondo sperimentale di riequilibrio, come determinato ai sensi
dell'articolo 2 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, il
fondo perequativo, come determinato ai sensi dell'articolo 13 del
medesimo decreto legislativo n. 23 del 2011 ... sono ridotti ... di
2.250 milioni di euro per l'anno 2013...
... Le riduzioni da applicare a ciascun comune a decorrere
dall'anno 2013 sono determinate, con decreto di natura non
regolamentare del Ministro dell'interno, in proporzione alla media
delle spese sostenute per consumi intermedi nel triennio 2010-2012,
desunte dal SIOPE...».
In applicazione del citato art. 16 del decreto-legge n. 95/2012
è stato emanato il D.M. 24 settembre 2013 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 268 del 15 novembre 2013), con il quale il Ministro
dell'interno ha determinato che «le ... riduzioni del fondo
sperimentale di riequilibrio...e dei trasferimenti sono ripartite a
carico di ciascun comune nella misura indicata nell'elenco A
allegato..., calcolata in proporzione alla media delle spese
sostenute per consumi intermedi nel triennio 2010-2012». In
particolare, il taglio complessivo determinato a carico del Comune di
Lecce è stato di € 5.623.627,24.
Avverso il richiamato decreto, nei limiti del proprio interesse,
detto Comune ha proposto il presente ricorso, deducendo i seguenti
motivi di censura:
I) Illegittimità, per incostituzionalità dell'art. 16 del
decreto-legge n. 95/2012, per violazione dell'art. 119 Cost.
Violazione del principio di leale collaborazione.
Il citato art. 119 Cost., in coerenza con il principio di
autonomia degli Enti locali, al primo comma, riconosce ai Comuni
assoluta autonomia di spesa, prevedendo altresì, al terzo comma,
l'istituzione di «un fondo perequativo statale in favore dei
territori con minore capacità fiscale senza vincoli di
destinazione».
In proposito la Corte costituzionale ha sancito che lo Stato può
erogare solo fondi senza vincoli specifici di destinazione, in
particolare tramite il fondo perequativo di cui all'art. 119, comma
3, Cost. (Corte cost. 23 dicembre 2003, n. 370).
Conseguentemente, per essere costituzionalmente compatibile,
anche la distribuzione del taglio disposto dalla norma per il 2013
avrebbe dovuto rispondere ai medesimi criteri e quindi essere basato
sulla capacità fiscale per abitante o, più semplicemente, essere
proporzionale alla quota di risorse trasferite ai singoli comuni e,
non già, come al contrario è stato fatto, essere ancorata alla
spesa sostenuta solo per determinati servizi o beni.
In tal modo l'autonomia di spesa, garantita ai Comuni dall'art.
119 Cost., ne sarebbe invece violata, atteso che gli stessi sarebbero
stati sanzionati o premiati nel taglio, in base alla propria scelta
di spesa e, perciò, in base alla propria decisione di spendere o
meno per determinati servizi o acquisti.
I tassativi principi di cui all'art. 119 in esame imponevano
quindi che la distribuzione del taglio ai fondi trasferiti avvenisse
senza alcun tipo di rapporto con le autonome scelte di spesa operate
dal Comune e comunque in funzione della capacità fiscale dei
rispettivi abitanti.
Ulteriore, sia pur subordinato, profilo di incostituzionalità
dedotto attiene alla violazione di ogni regola di leale
collaborazione.
La norma di cui all'art. 16, comma 6, del decreto-legge n.
95/2012, nel testo novellato, violerebbe tale principio, nella parte
in cui dispone che «le riduzioni da applicare a ciascun comune a
decorrere dall'anno 2013 sono determinate, con decreto di natura non
regolamentare del ministro dell'interno...», in tal modo abolendo per
l'anno 2013 sia la previsione per cui le riduzioni da imputare a
ciascun Comune avrebbero dovuto essere determinate in sede di
conferenza Stato-Città ed Autonomie locali sia altresì la
previsione di un termine entro il quale il Ministero dell'interno
avrebbe dovuto emanare il decreto.
Al contrario, con riguardo alle Province, il successivo comma 7
dello stesso art. 16 ha mantenuto la determinazione del riparto sulla
base delle indicazioni della Conferenza Stato - Enti locali,
prevedendo la sua unilaterale determinazione, sulla base dei dati
SIOPE, solo in caso di inerzia di tale organo.
Quanto alla tempistica per l'adozione del decreto ministeriale,
mentre la norma originaria stabiliva che il taglio dovesse essere
determinato non più tardi del 31 dicembre dell'anno precedente, con
la novella del 2013 tale previsione è stata elisa.
L'illegittimità andrebbe a colpire in via diretta il decreto
impugnato, in quanto pacificamente adottato oltre ogni tollerabile
termine, mentre, ove si ritenesse che ciò fosse stato consentito
dalla norma in parola, si indirizzerebbe nei confronti di
quest'ultima, la quale sarebbe inficiata da incostituzionalità.
Nella specie il decreto gravato è stato pubblicato solo il 15
novembre 2013, perciò ad esercizio pressochè ultimato.
II) Illegittimità propria del D.M. impugnato. In subordine,
illegittimità derivante da ulteriore profilo di incostituzionalità
dell'art. 16 del decreto-legge n. 95/2012.
Il taglio sarebbe affetto anche da profili di irrazionalità,
laddove viene commisurato «alla media delle spese sostenute per
consumi intermedi nel triennio 2010 - 2012 desunte dal sistema
informativo sulle operazioni degli enti pubblici (SIOPE)». Le spese
per consumi intermedi sarebbero, a loro volta, rappresentate da
quelle per: a) acquisto di beni di consumo e/o materie prime; b)
acquisto di prestazioni di servizi; c) spese per utilizzo di beni di
terzi.
Sarebbe del tutto illogico considerare tali spese, a prescindere
dalla quantità e qualità dei servizi erogati o dei beni acquistati
o infine dei beni di terzi affittati.
Ove poi si ritenesse che la norma fosse vincolante in tal senso,
se ne deduce anche sotto il profilo in esame l'illegittimità
costituzionale, per violazione dei parametri di cui agli artt. 3 e 97
Cost.
Si evidenzia che il servizio di raccolta. e smaltimento rifiuti
può essere gestito in due modi differenti: 1) riscuotendo la tassa
specifica da parte dei cittadini e poi corrispondendo l'onorario alla
ditta che lo effettua; 2) provvedendo, i cittadini medesimi, al
pagamento diretto dell'onorario alla ditta che esegue il servizio,
attraverso la tariffa.
Solo nel primo dei due casi si registra una spesa sostenuta dal
Comune nel sistema SIOPE.
Ne consegue che, pur dinanzi ad una situazione identica sul
versante della gestione entrate/spese, sarebbe penalizzato a
dismisura un Comune, come quello di Lecce, che ha optato per la prima
ipotesi.
Al riguardo il Ministero in fase attuativa avrebbe dovuto seguire
un'applicazione razionale della norma, tenendo conto di tali
elementi; ove invece si ritenesse che tale scelta fosse inibita dal
testo della norma stessa, essa risulterebbe incostituzionale anche
per violazione dei richiamati parametri di razionalità.
A ciò deve aggiungersi che il parametro dei pagamenti SIOPE, con
riferimento al triennio 2010-2012, non costituirebbe un valido
strumento per verificare i servizi effettivamente offerti dai Comuni
in quegli anni, in quanto detti pagamenti sono rilevati per cassa in
un determinato periodo dell'anno ed inoltre il costo sostenuto
materialmente dall'Ente ben potrebbe riferirsi ad acquisti relativi a
più anni. Integrerebbe un ulteriore profilo di irrazionalità
l'incidenza maggiore sui Comuni che hanno in essere un contratto di
fornitura con pagamento biennale, nel caso in cui il pagamento sia
stato effettuato nell'anno preso a riferimento, tali Comuni
apparirebbero ingiustamente «spreconi» rispetto a quelli il cui
pagamento avviene anno per anno. Da tale profilo di irrazionalità
sarebbe inficiato in via diretta, il D.M. ovvero, in subordine, quale
illegittimità derivata dall'illegittimità costituzionale della
norma di cui costituisce attuazione, per violazione dell'art. 3 Cost.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell'interno ed il
Ministero dell'economia e delle finanze, producendo successivamente
un'articolata memoria defensionale.
Essi hanno dapprima eseguito una ricostruzione del quadro
normativo e fattuale nel quale si inserisce il decreto gravato, hanno
inoltre rilevato la necessità di procedere all'integrazione del
contraddittorio nei confronti di tutti i Comuni, avendo detto
provvedimento portata generale e determinando, perciò, un eventuale
accoglimento del ricorso effetti nei confronti di tutti, ed eccepito
la sua inammissibilità, per mancata impugnativa del successivo
D.P.C.M. del 13 novembre 2013.
Nel merito hanno sostenuto l'infondatezza del gravame.
In particolare, hanno affermato che «se è esatto ritenere che la
capacità fiscale degli abitanti sia il criterio che deve
soprassedere alla determinazione dei trasferimenti statali in favore
dell'ente locale,...nel caso di specie ci si trova di fronte ad una
riduzione»; il criterio impiegato nella distribuzione delle risorse
non sarebbe e non dovrebbe essere il medesimo per operarne una
riduzione, essendo diverse le finalità perseguite, in quanto la
riduzione delle risorse discende dalla minore disponibilità
dell'Erario e per questo sarebbe parametrata ad un criterio uguale
per tutti.
Non sussisterebbe alcuna limitazione rispetto a determinate
spese, in quanto sarebbe rimessa all'autonomia dei singoli Enti la
scelta in ordine alle spese da ridurre, per effetto del taglio.
Trattandosi di un criterio matematico (spese per i consumi
intermedi sostenute nel triennio 2010-2012 e riportate nel sistema
SIOPE), tutti i Comuni sarebbero stati trattati allo stesso modo. La
norma di cui all'art. 16, comma 6, del decreto-legge n. 95/2012 non
avrebbe lasciato alcuno spazio all'Amministrazione.
Si è costituito in giudizio anche il Comune di Andria, che ha
assunto in questa sede la qualifica di soggetto cointeressato, in
quanto anch'esso leso dal D.M. gravato, ed ha, perciò, condiviso le
doglianze di parte ricorrente.
Con ordinanza collegiale 19 febbraio 2014, n. 2014, questo
Tribunale ha ordinato l'integrazione del contraddittorio nei
confronti di tutti i Comuni italiani, così come individuati
nell'allegato A) al D.M. impugnato, autorizzando il ricorso ai
pubblici proclami.
Successivamente il Comune ricorrente ha tempestivamente impugnato
il citato D.P.C.M. del 13 novembre 2013, pubblicato in G.U. n. 16 del
21 gennaio 2014, indicato dalla difesa erariale (si ricorda che
quest'ultima aveva eccepito l'inammissibilità del ricorso
introduttivo proprio per mancata impugnazione di detto decreto).
Tale provvedimento, recante «Fondo di solidarietà comunale in
attuazione dell'art. 1, comma 380, della legge 24 dicembre 2012, n.
228», prevedeva l'ammontare delle risorse di tale fondo, il loro
riparto e le modalità di erogazione. La determinazione dei criteri
di formazione e di riparto era legata ad una serie di elementi, ivi
individuati in premessa (conformemente all'art. 1, comma 381, della
citata legge n. 228/2012), tra cui le riduzioni ai trasferimenti
erariali apportate ai sensi dell'art. 16, comma 6, del decreto-legge
n. 95/2012. L'Ente civico ricorrente ne ha dedotto l'illegittimità
derivata.
Con ulteriore ordinanza collegiale 10 aprile 2014, n. 3951,
l'ordine di integrazione del contraddittorio, anche a mezzo dei
pubblici proclami, è stato esteso ai motivi aggiunti.
Il Comune di Lecce ha depositato poi documentazione attestante
l'avvenuto tempestivo adempimento dell'integrazione del
contraddittorio attraverso i pubblici proclami, secondo le
prescrizioni dettate dalla Sezione, in riferimento tanto al ricorso
introduttivo quanto ai motivi aggiunti.
Nella pubblica udienza del 10 luglio 2014 il ricorso è stato
introitato per la decisione.

Diritto

1 - Viene all'esame del Collegio il ricorso, comprensivo di
gravame introduttivo e di motivi aggiunti, proposto dal Comune di
Lecce avverso il D.M. del 24 settembre 2013, con il quale il
Ministero dell'interno ha effettuato la ripartizione tra i diversi
Comuni italiani delle riduzioni dei trasferimenti statali per l'anno
2013, ed il D.P.C.M., recante «fondo di solidarietà comunale in
attuazione dell'articolo 1, comma 380, della legge 24 dicembre 2012
n. 228».
2 - In primo luogo occorre rilevare che il D.M. citato qui
censurato rappresenta una pedissequa applicazione della norma di cui
all'art. 16, comma 6, del decreto-legge n. 95/2012, convertito in
legge n. 135/2012.
Recita l'art. 16, comma 6, in esame: «Il fondo sperimentale di
riequilibrio, come determinato ai sensi dell'articolo 2 del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23, il fondo perequativo, come
determinato ai sensi dell'articolo 13 del medesimo decreto
legislativo n. 23 del 2011 ...sono ridotti di 2.250 milioni di euro
per l'anno 2013....
....Le riduzioni da applicare a ciascun comune a decorrere
dall'anno 2013 sono determinate, con decreto di natura non
regolamentare del Ministro dell'interno, in proporzione alla media
delle spese sostenute per consumi intermedi nel biennio 2010-2012,
desunte dal SIOPE...».
Come può rilevarsi, con specifico riguardo all'anno 2013, che
qui interessa, la predetta norma prevede una riduzione pari a
complessivi 2.250 milioni di euro e stabilisce, quale parametro al
quale riferirsi per attuare in concreto tale riduzione rispetto a.
ciascun Comune, la media delle spese sostenute per consumi intermedi
nel triennio 2010-2012. Ne deriva che, come si desume dalla lettera
della norma richiamata, nessuna discrezionalità era attribuita
all'Amministrazione in ordine al quantum complessivo della riduzione
ai trasferimenti erariali da operare ed al modus procedendi nella
ripartizione di detto taglio tra i Comuni.
In proposito il Consiglio di Stato, con sentenza 3 febbraio 2014,
n. 475, nel riformare una sentenza di accoglimento di un ricorso
proposto da una Provincia avverso i tagli ai trasferimenti erariali
operati ai sensi dell'art. 16, comma 7, del medesimo decreto-legge n.
95/2012, emessa da questa Sezione, ha evidenziato proprio che «Il
criterio di ripartizione delle riduzioni dei finanziamenti statali,
nella volontà legislativa, appare un dato vincolato; nessun
intervento discrezionale è consentito al Ministero, com'è reso
palese dalla terminologia usata nel testo normativo a proposito del
decreto che il Ministero è tenuto ad assumere».
3 - Resta ora da scrutinare la questione di legittimità
costituzionale della norma di cui all'art. 16, comma 6, del
decreto-legge n. 95/2012, convertito dalla legge n. 135/2012, per
violazione degli artt. 119, 3 e 97 Cost., proposta dal Comune
ricorrente.
3.1 - Naturalmente deve essere verificata la sussistenza in
concreto dei due necessari requisiti: la rilevanza e la non manifesta
in fondatezza.
In ordine alla rilevanza, essa si palesa come evidente.
È chiaro, infatti, che la lesione determinata in capo al Comune
di Lecce dal criterio di riparto tra i Comuni delle riduzioni di
trasferimenti erariali e dalla tempistica con cui si sono individuati
il criterio stesso ed il conseguente ammontare preciso del taglio
rispetto a ciascun Comune è riferibile unicamente alla disposizione
menzionata, di cui il D.M. gravato costituisce automatica
applicazione; ciò posto, in caso di sua ritenuta illegittimità
costituzionale, tale decreto ne sarebbe travolto e verrebbe meno la
lesione stessa.
3.3 - Il Collegio ravvisa altresì, sotto diversi profili,
l'ulteriore elemento della non manifesta infondatezza, per le ragioni
illustrate di seguito nella presente disamina.
4 - Innanzi tutto (Decorre richiamare l'art. 119 Cost., il quale
testualmente recita:
«I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni
hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto
dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare
l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno
risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri,
in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di
compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro
territorio.
La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza
vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale
per abitante.
Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti
consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle
Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro
attribuite.
Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la
solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e
sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della
persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle
loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua
interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città
Metropolitane e Regioni.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno
un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali
determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere
all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la
contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che
per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato
l'equilibrio di bilancio. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui
prestiti dagli stessi contratti».
4.1 - In questa sede occorre rimarcare alcuni punti fermi
desumibili dalla citata norma costituzionale.
4.2 - In primo luogo si riconosce, in capo ai Comuni, autonomia
finanziaria di entrata e di spesa.
Deve dirsi al riguardo che essa viene esercitata in primis
attraverso la redazione del bilancio finanziario di previsione, che,
ai sensi dell'art. 162 del T.U. degli Enti locali, così come
modificato dall'art. 74 del d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118 (decreto
delegato dalla legge sul Federalismo fiscale 5 maggio 2009, n. 42,
contenente le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi), deve riferirsi ad almeno un triennio,
comprendente le previsioni di competenza e di cassa del primo
esercizio del periodo considerato e le previsioni di competenza degli
esercizi successivi. L'anno finanziario, il quale rappresenta
l'unità temporale, ha inizio il 1° gennaio di ciascun anno e termina
il 31 dicembre, con la conseguenza che il bilancio di previsione deve
essere approvato entro il 31 dicembre dell'anno precedente quello di
riferimento.
I principi appena enunciati, in materia di redazione del
bilancio, sono statuiti espressamente anche dall'art. 10 del
menzionato d.lgs. n. 118/2011.
È ovvio che, per poter elaborare ed approvare il bando di
previsione, gli Enti locali devono conoscere le entrate su cui
possono contare per poter poi esercitare la propria autonomia in
materia di spesa.
4.3 - È, perciò, evidente che un intervento di riduzione di
trasferimenti che avvenga ad esercizio finanziario quasi concluso va
ad incidere pesantemente sull'autonomia finanziaria degli Enti locali
che ne sono colpiti. Essi, infatti, in tale momento hanno già quasi
del tutto sostenuto le spese, in precedenza indicate nel bilancio di
previsione sotto entrambi gli aspetti qualitativo e quantitativo.
Ciò è senz'altro consentito dalla norma primaria in esame, che,
differentemente da quanto stabiliva per l'anno 2012, non ha fissato
alcun limite temporale per l'adozione del decreto ministeriale non
regolamentare di che trattasi.
5 - Pertanto appare non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale della norma in parola, nella parte in cui
non fissa. un termine entro il quale deve essere emanato il suo
decreto attuativo.
6 - Un'incisione sull'autonomia di spesa si rinviene anche nella
scelta, operata dalla stessa norma in esame, di prendere a parametro
per la riduzione dei trasferimenti statali una specifica categoria di
spese, vale a dire quelle per consumi intermedi registrate dal
sistema SIOPE, atteso che sono ivi ricomprese non solo spese
nell'interesse di ogni singola Amministrazione, ma altresì spese per
assicurare servizi ai cittadini, come si registra per il Comune
ricorrente.
Si fa riferimento, in particolare, ai costi del servizio di
raccolta dei rifiuti, rientranti nella categoria dei consumi
intermedi risultanti nel sistema SIOPE. Il Comune di Lecce ha,
infatti, scelto di riscuotere la tassa specifica da parte dei
cittadini e poi corrispondere l'onorario alla ditta che effettua
detto servizio, anzichè far provvedere i cittadini al pagamento
diretto della tariffa in favore della ditta che esegue lo
smaltimento.
In questo modo la scelta a monte, da parte di alcuni Enti locali,
come il Comune di Lecce, di sostenere spese per determinati impieghi
rientranti nell'accezione di consumi intermedi per il triennio
2010-2012 li ha penalizzati, in violazione dell'art. 119, primo
comma, Cost.
6.1 - Va rilevato in proposito che, differentemente da quanto
stabilito per i Comuni, con riguardo alle Province, l'art. 10, comma
1, del d.l. 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, incidendo sull'art. 16, comma 7,
del d.l. n. 95/2012 qui in esame, ha previsto l'espunzione dalle voci
afferenti ai «consumi intermedi» rilevanti ai fini della
determinazione dei tagli per gli anni 2013 e 2014 le spese per
formazione professionale, per trasporto pubblico locale, per la
raccolta di rifiuti solidi urbani e per servizi socialmente utili
finanziati dallo Stato, in tal modo optando per una soluzione più
equa e conforme al dettato costituzionale.
7 - Deve precisarsi che l'autonomia finanziaria di entrata non
risulta invero del tutto attuata, atteso che gli Enti locali non
possono fondarsi unicamente su entrate proprie per effettuare le
spese di loro competenza.
Proprio per tale ragione sono previste risorse ulteriori di
provenienza statale.
Segnatamente, accanto a tributi ed entrate propri, sono previsti
la compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibili al
territorio dell'ente ed il fondo perequativo.
7.1 - Particolare attenzione merita quest'ultimo nella presente
disamina.
Esso non deve avere vincoli di destinazione, il che significa che
gli Enti destinatari delle sue risorse hanno autonomia di spesa,
sulla quale lo Stato non può incidere minimamente, e deve concernere
i territori con minore capacità fiscale per abitante.
Conseguentemente l'entità dei trasferimenti provenienti da tale
fondo a ciascun Ente locale è commisurata in senso inverso alla
capacità contributiva dei suoi abitanti; in altre parole, essa sarà
tanto maggiore quanto minore sarà la capacità contributiva
accertata.
Ciò è spiegabile in ragione proprio della ratio ivi sottesa,
che è quella di realizzare, a fini perequativi, una compensazione
delle risorse tra territori più ricchi e territori maggiormente
bisognosi.
In tal modo si garantisce il finanziamento delle spese per le
funzioni fondamentali dei Comuni (e delle Province), determinanti i
loro fabbisogni standard (individuati ai sensi dell'art. 1 del d.lgs.
26 novembre 2010, n. 216), così come stabilito anche dall'art. 13
del d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23.
7.2 - È evidente, pertanto, che eventuali riduzioni dei
trasferimenti provenienti da tale fondo, dettati da necessità di
spending review, devono obbedire alla stessa logica, vale a dire
devono garantire tale compensazione e correlata perequazione,
possibile solo se il parametro rimane identico, se cioè si ha
riguardo alla capacità contributiva degli abitanti degli Enti locali
nei modi sopra illustrati.
Diversamente, l'art. 16, comma 6, in esame, prevede che «Il fondo
sperimentale di riequilibrio, come determinato ai sensi dell'articolo
2 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, il fondo perequativo,
come determinato ai sensi dell'articolo 13 del medesimo decreto
legislativo n. 23 del 2011, ...sono ridotti» e che «le riduzioni da
applicare a ciascun comune a decorrere dall'anno 2013 sono
determinate, con decreto di natura non regolamentare del Ministro
dell'interno, in proporzione alla media delle spese sostenute per
consumi intermedi nel biennio 2010-2012, desunte dal SIOPE».
8 - Non essendo rispettato il suindicato parametro della
capacità contributiva, riferito al fondo perequativo, il Collegio
ritiene che non sia manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale della norma in esame, per violazione
dell'art. 119, comma 3, Cost.
8.1 - Neppure vale in contrario, come sostiene la difesa
erariale, rimarcare che la riduzione è dettata dalla necessità di
attuare risparmi di spesa, atteso che tali risparmi devono essere
attuati pur sempre in un modo conforme a Costituzione.
9 - La questione di legittimità costituzionale appare non
manifestamente infondata anche in relazione ad altri parametri
costituzionali.
9.1 - In particolare, la mancata fissazione di un termine per
l'adozione del decreto ministeriale attuativo di detta disposizione
normativa appare in contrasto non solo con l'art. 119 Cost., per le
ragioni in precedenza esposte, ma altresì per violazione dell'art.
97 Cost., atteso che l'ampia discrezionalità attribuita
all'Amministrazione statale non consente agli Enti locali di
garantire il loro buon andamento.
10 - Questa Sezione ritiene che la questione di legittimità
costituzionale di detta norma sia non manifestamente infondata anche
sotto l'aspetto della violazione del principio di leale
collaborazione, che pur sempre inerisce a quello più generale di
buon andamento di cui al menzionato art. 97 Cost.
10.1 - In proposito si evidenzia che la disposizione normativa
primaria in esame ha stabilito in modo incontrovertibile che la
ripartizione delle riduzioni dei trasferimenti erariali avrebbe
dovuto essere determinata unilateralmente con decreto ministeriale,
senza alcuna possibilità per la Conferenza Stato-città ed autonomie
locali di dettare criteri al riguardo.
Diversamente, per l'anno 2012 tanto per i Comuni quanto per le
Province era prevista l'adozione del decreto de quo, con la
fissazione del parametro cui ancorare i tagli individuato ex lege,
solo in caso di inerzia da parte della Conferenza Stato-città ed
autonomie locali; di fatto per tale anno, in relazione ai Comuni,
detta Conferenza ha indicato criteri differenti cui ancorare i tagli.
Deve aggiungersi che per le Province, ma non per i Comuni, anche
per l'anno 2013 è stata mantenuta al riguardo la previsione
dell'intervento ministeriale solo in via subordinata e sostitutiva.
10.2 - La mancata previsione per i Comuni, per Panno qui in
riferimento, di un necessario passaggio per la Conferenza
Stato-città ed autonomie locali e di un intervento ministeriale
unilaterale solo in caso di inerzia di tale organo appare essere in
conflitto con il principio di buon andamento di cui all'art. 97 Cost.
11 - In conclusione questo Tribunale sospende il presente
giudizio e solleva la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 16, comma 6, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, per
violazione degli artt. 119 e 97 Cost.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sez. I-ter -
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 6, del decreto-legge
6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 135, per violazione degli artt. 119, primo e terzo
comma, e 97, secondo comma, della Costituzione;
Sospende il giudizio in esame sino alla pronuncia della Corte
costituzionale sulla questione di legittimità costituzionale
sollevata con la presente ordinanza;
Ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 10
luglio 2014, con l'intervento dei magistrati:

Linda Sandulli, Presidente;
Stefania Santoleri, consigliere;
Rita Tricarico, consigliere, estensore.

Il Presidente: Sandulli


L'estensore: Tricarico