1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 5-8-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 382 SENTENZA 21 - 29 luglio 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Trasporto - Autotrasporto per conto di terzi - Provincia autonoma di Trento - Intervento invasivo statale di competenze provinciali - Rilevanza nazionale dell'interesse sotteso alla legge - Ragionevolezza e congruita' dell'intervento incentivante nell'esigenza della uniformita' e della funzione di controllo - Non fondatezza. (Legge 5 febbraio 1992, n. 68, artt. 3, secondo e terzo comma, 4, 6, 7, 8, 9, 10 e 11). (Statuto speciale provincia di Trento, artt. 8, nn. 9 e 29, 9, n. 8, 15 e 16). (092C0925) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 5-8-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, secondo e
terzo comma, 4, 6, 7, 8, 9, 10 ed 11 della legge 5 febbraio 1992, n.
68 (Ristrutturazione dell'autotrasporto di cose per conto di terzi),
promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento notificato il
13 marzo 1992, depositato in cancelleria il 23 marzo 1992 ed iscritto
al n. 28 del registro ricorsi 1992;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1992 il Giudice relatore
Francesco Paolo Casavola;
Udito l'Avvocato Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento
e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 13 marzo 1992, il Presidente della
Giunta della Provincia autonoma di Trento ha chiesto la declaratoria
di illegittimità costituzionale degli artt. 3, secondo e terzo
comma, 4, 6, 7, 8, 9, 10 ed 11 della legge 5 febbraio 1992, n. 68
(Ristrutturazione dell'autotrasporto di cose per conto di terzi).
Detta legge, valendosi dello strumento del Fondo nazionale, prevede
molteplici incentivi finanziari fruibili dalle imprese di trasporto
per l'acquisto di autoveicoli nuovi, l'effettuazione di investimenti,
la realizzazione di corsi di formazione, la cessazione dell'attività
in caso di autotrasportatori singoli.
In particolare:
a) l'art. 3 consente alle imprese, costituitesi attraverso
fusioni e conferimenti, di contrarre mutui per l'acquisto di
autoveicoli nuovi con onere di ammortamento, per capitale e
interessi, a totale carico dello Stato;
b) l'art. 4 prevede analogo beneficio per le imprese che si
associno in cooperative o consorzi, ovvero ad essi aderiscano;
c) l'art. 6 estende la già vista possibilità di ammortamento
a carico dello Stato anche ai mutui contratti dalle imprese sub b) -
nonchè a quelle iscritte da almeno tre anni all'albo degli
autotrasportatori - al fine di realizzare tutta una serie
d'infrastrutture per la movimentazione e lo stoccaggio delle merci;
d) l'art. 8 accorda la fiscalizzazione degli oneri sociali
relativi ai dipendenti (o soci d'opera) a favore dei quali imprese,
cooperative o consorzi realizzino corsi di formazione professionale -
della durata minima di 300 ore - nei limiti autorizzati dal Ministero
dei trasporti e secondo programmi concordati tra le associazioni di
categoria imprenditoriali e le organizzazioni sindacali;
e) l'art. 9 prevede incentivi per la cessazione dell'attività
di imprenditori senza dipendenti e con la disponibilità di un solo
autoveicolo, accordando, a specifiche condizioni, un contributo di
"liquidazione";
f) l'art. 10 consente alle imprese che assumano i soggetti di
cui sub e) di ottenere la fiscalizzazione degli oneri sociali;
g) l'art. 11, infine, stabilisce la competenza del Ministro dei
trasporti relativamente alla fissazione di criteri per l'erogazione
dei benefici previsti dalla legge, alla ripartizione dei fondi, alla
determinazione del limite di domande che possono essere accolte, alla
deliberazione sulle stesse (previo parere di un comitato tecnico
formato da dieci rappresentanti dell'Amministrazione e da nove
rappresentanti delle associazioni nazionali del settore
dell'autotrasporto di cose per conto terzi).
2. - La ricorrente Provincia autonoma premette che circa la metà
delle imprese del settore sul proprio territorio sono artigiane ed
aggiunge di aver disposto in materia con apposita legge provinciale
del 13 febbraio 1992, la quale prevede a sua volta contributi ed
incentivi. La legge statale si sovrapporrebbe a quest'ultima
disciplina, violando la competenza esclusiva in materia di
artigianato ( ex art. 8, numero 9, dello Statuto speciale), nonchè
quella legislativa concorrente in materia d'incremento della
produzione industriale ( ex art. 9, numero 8, dello Statuto).
L'intervento statale, volto a dettare un sistema ordinario e
completo d'incentivazioni, non troverebbe giustificazione alcuna in
un disegno di programmazione, nè in interessi nazionali non
frazionabili, nè in riserve di competenza.
L'assegnazione ed erogazione dei contributi, gestita dal Ministero
con assoluta discrezionalità, risulterebbe altresì effettuata al di
fuori di qualsiasi partecipazione delle Regioni e delle Province
autonome, facendo capo direttamente al bilancio statale, attraverso
il sistema del finanziamento diretto alle imprese, a fondo perduto.
Inoltre, con riguardo alle imprese industriali, vi sarebbe
violazione dell'art. 15 dello Statuto che prevede, in favore delle
Province autonome e per l'attuazione di leggi statali, stanziamenti
determinati sentito il parere delle stesse ed utilizzati attraverso
le intese. A riguardo l'art. 5 delle disposizioni d'attuazione
(d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017) fissa norme procedurali che nella
specie risulterebbero completamente disattese.
Il già citato art. 8, che collega i corsi ad agevolazioni statali
e li disciplina puntualmente, violerebbe infine la competenza
esclusiva in materia di addestramento e formazione professionale.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi nei
termini tramite l'Avvocatura dello Stato, ha chiesto la declaratoria
d'infondatezza assumendo che la legge avrebbe carattere di norma
generale sulla programmazione. Tale carattere si desumerebbe non già
e non tanto dagli schemi procedimentali, quanto dalle finalità
perseguite e dall'ambito economico investito dalla normativa.
La disciplina de qua, destinata ad assorbire ogni altra forma di
agevolazione ed a favorire concentrazione e riqualificazione delle
imprese - con attenzione anche agli aspetti occupazionali e
previdenziali - prevederebbe altresì dettagliatamente i presupposti
per la concessione degl'incentivi, il che, unitamente
all'analiticità della definizione degli obiettivi, renderebbe
superata la necessità di specifici atti programmatori.
L'Avvocatura sottolinea che la rilevanza dell'interesse nazionale
giustificherebbe la presenza di una disciplina non condizionata da
limiti territoriali e che il lamentato accentramento della gestione
delle agevolazioni troverebbe spiegazione nella vincolatività della
disciplina di dettaglio, ovvero nella pertinenza alla competenza
statuale di alcune materie (ad es. quella previdenziale) o, infine,
nella natura tecnica delle attribuzioni del già visto comitato.
4. - Nell'imminenza dell'udienza, la ricorrente ha presentato una
memoria integrativa, preliminarmente contestando che la legge
impugnata possegga i caratteri della riforma economico-sociale e
sottolineandone, viceversa, la specificità, per cui sarebbero
proprio i prevalenti aspetti di dettaglio della disciplina ad
escluderne la natura programmatoria.
Si osserva altresì che la possibilità di effettuare interventi
finanziari accentrati "scavalcando" le intese, di cui alla deroga
contenuta nell'art. 15 dello Statuto, oltre ad essere relativa
(imponendo cioè comunque forme di coinvolgimento delle Province
autonome) dovrebbe intendersi limitata esclusivamente a normative
connesse con la programmazione economica generale.
Sottolinea altresì la Provincia di Trento che l'intervento
finanziario diretto di cui alla censurata normativa si esplica
essenzialmente nell'ambito - di primaria competenza - costituito
dall'artigianato, onde non sarebbe a riguardo sufficiente il generico
richiamo dell'Avvocatura ad un non meglio precisato interesse
nazionale.
La difesa della ricorrente esclude poi che possa parlarsi, nel
caso in esame, di un contesto unitario di incentivi, i quali
avrebbero, viceversa, la natura, estremamente settoriale, di "micro-
incentivi". Del tutto improprio sarebbe l'assunto di parte avversa
concernente l'attinenza di questi ultimi alla materia previdenziale
ovvero a problematiche occupazionali, attesa l'esclusiva dipendenza
delle erogazioni dalla cessazione dell'attività di imprenditori
singoli, circostanza priva di "valenza previdenziale" ed estranea
alla domanda di occupazione.
Infine la natura tecnica del comitato di cui all'art. 11, peraltro
contraddetta dalla sua composizione "sindacalizzata", non
giustificherebbe la mancata previsione di una presenza delle Prov-
ince.
Considerato in diritto
1. - La ricorrente Provincia autonoma di Trento assume
l'illegittimità costituzionale di quasi tutte le disposizioni
costituenti la legge 5 febbraio 1992, n. 68, che reca norme in tema
di ristrutturazione dell'autotrasporto di cose per conto di terzi.
Risulterebbero in particolare violate:
1) la competenza esclusiva in materia di artigianato ( ex art.
8, numero 9, dello Statuto speciale) laddove gli artt. 3, secondo e
terzo comma, nonchè 4 e 6 della legge citata prevedono, per le
imprese artigiane esercenti l'autotrasporto, agevolazioni
nell'ammortamento dei mutui in caso di associazione in cooperative o
consorzi, ovvero per l'acquisto di automezzi e per la realizzazione
di infrastrutture. Parimenti lesivi sarebbero gli artt. 9 e 10 che,
rispettivamente, incentivano le cessazioni di attività per
imprenditori singoli ed accordano la fiscalizzazione degli oneri
sociali a chi assume questi ultimi alle proprie dipendenze;
2) la competenza concorrente in materia di incremento della
produzione industriale ( ex art. 9, numero 8, dello Statuto) ed il
connesso sistema di finanziamento (di cui all'art. 15) allorchè le
provvidenze di cui sopra abbiano come destinatarie imprese
industriali anzichè artigiane;
3) la competenza amministrativa riconosciuta dall'art. 16 dello
Statuto nelle materie e nei limiti in cui la Provincia stessa può
emanare norme legislative, in quanto l'art. 11 della legge impugnata,
escludendo la Provincia, centralizza ogni momento programmatorio e
decisionale in tema di erogazioni del Ministro dei trasporti;
4) la competenza esclusiva in materia di addestramento e
formazione professionale sancita dall'art. 8, numero 29, dello
Statuto, poichè l'art. 8 della citata legge n. 68 del 1992
istituisce ed incentiva finanziariamente corsi di addestramento entro
un contingente prefissato dal Ministro, direttamente disciplinandone
durata e programmi.
2.1 - Il ricorso è infondato.
La legge 5 febbraio 1992, n. 68, enuncia, all'art. 1, le proprie
finalità, chiarendo che l'intervento statale nel settore
dell'autotrasporto di cose per conto terzi è volto ad incrementare
le dimensioni delle imprese - favorendo la cessazione di attività di
quelle che dispongono di un solo veicolo, nonchè le fusioni e le
forme di associazione - ed altresì a promuovere le attività
accessorie e complementari (depositi ed attività logistiche),
l'informatizzazione e la rilevazione di costi ed indici di
produttività, nonchè la formazione e l'aggiornamento professionale.
Inoltre il legislatore ha inteso favorire l'ammodernamento del parco
veicoli in funzione della maggior sicurezza ed efficienza del
trasporto e l'esercizio di trasporti combinati.
Dagli atti parlamentari relativi ai lavori preparatori emerge,
sulla scorta dei dati risultanti da precedenti indagini conoscitive,
un quadro di grave crisi del settore, unitamente alla consapevolezza
della sua essenzialità ai fini dello sviluppo economico. Premessa
infatti l'assoluta prevalenza del c.d. "trasporto su gomma" rispetto
alle alternative ferroviarie o cabotiere (che rappresenta il primo
dato di squilibrio del nostro sistema), si rileva come l'82% delle
imprese italiane disponga di uno o due automezzi, pur disimpegnando
soltanto il 35% del traffico nazionale e come la presenza di vettori
stranieri sia in continua crescita sul mercato. Di qui l'urgenza di
ristrutturare il comparto, secondo modalità concordate con le
associazioni sindacali di categoria onde consentire la necessaria
competitività in vista della prossima integrazione europea.
Nei Paesi membri della CEE, infatti, sono già molto diffuse forme
di trasporto intermodale tramite "containers", ed operanti
infrastrutture come gli interporti, atti a disimpegnare sistemi di
traffico combinato, mentre esigenze di sicurezza e di tutela
dell'ambiente favoriscono modalità diverse d'incentivazioni al
rinnovo degli automezzi.
2.2 - Tanto premesso, risulta evidente la rilevanza nazionale
dell'interesse sotteso alla legge, mentre la non frazionabilità
dello stesso è addirittura in re ipsa, non potendosi ipotizzare
alcun intervento condizionato da limiti territoriali su un fattore
del processo produttivo che trova la sua ragion d'essere ed esalta la
sua efficienza nella mobilità e nel collegamento con altri sistemi
(cfr. sentenze nn. 734 e 796 del 1988).
Parimenti ragionevole e non arbitrario, bensì giustificato da
circostanze evidenti o perfino notorie, appare l'apprezzamento
compiuto dal legislatore in ordine all'interesse suddetto. In
particolare sono fondate e condivisibili le considerazioni circa
l'essenzialità del settore, la molteplicità delle interrelazioni
che il trasporto attiva, le implicazioni economiche della
ristrutturazione e, soprattutto, l'urgenza di quest'ultima.
2.3 - Per realizzare tali finalità è stato scelto lo strumento
dell'incentivazione finanziaria, sostanzialmente realizzandosi il
descritto interesse attraverso un organico complesso di agevolazioni
che, seppure limitate nel tempo, per l'idoneità ad incidere in modo
strutturale sul comparto, per la molteplicità delle valenze e per
l'interdipendenza degli effetti, configurano nel loro insieme una
normativa di programmazione economica.
Di qui la complessiva congruità dell'intervento legislativo
rispetto alle esigenze che si propone di soddisfare, intervento
peraltro attestato sulla soglia minima della agevolazione economica
diretta, strumento questo neppure più utilizzabile in futuro ai
sensi dell'art. 4, terzo comma, del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266 (che espressamente vieta i finanziamenti diretti nelle
materie di competenza propria delle province).
Tali conclusioni possono agevolmente verificarsi rispetto alle di-
verse censure prospettate dalla ricorrente.
3.1 - Gli artt. 3, secondo e terzo comma, 4 e 6 accordano mutui
con onere di ammortamento per capitale ed interessi a totale carico
dello Stato in favore delle imprese costituitesi a seguito di
fusioni, nonchè dei nuovi consorzi o cooperative, ovvero di aziende
aventi determinate dimensioni minime, che acquistino veicoli nuovi.
Le norme prevedono meccanismi di revoca dei benefici ove vengano meno
i presupposti per la concessione degli stessi. L'art. 6, inoltre,
accorda l'agevolazione anzidetta anche per la realizzazione di
investimenti legati alla logistica, alle infrastrutture ed alla
informatizzazione. L'art. 7 prevede che sia il Ministro del tesoro,
con proprio decreto emanato su proposta del Ministro dei trasporti, a
stabilire i criteri e le modalità per l'accessione dei mutui.
3.2 - Un secondo gruppo di incentivi è volto a favorire la
cessazione dell'attività attraverso l'erogazione (art. 9) di una
liquidazione a tutti gli autotrasportatori privi di dipendenti, che
abbiano la disponibilità di un solo autoveicolo ed abbiano superato
i 60 anni, se uomini, ed i 55, se donne. Anche qui una serie di
adempimenti, quali la cancellazione dall'albo delle imprese artigiane
ed il declassamento della patente di guida, oltre alla previsione di
svariate sanzioni, assistono la manovra che trova il suo logico
completamento nell'art. 11. Tale norma concede alle imprese, per due
anni, la fiscalizzazione degli oneri sociali relativi alle
retribuzioni di ex-imprenditori, già esercenti l'autotrasporto con
unico automezzo, che dalle imprese stesse siano stati assunti.
3.3 - Appare evidente la complementarietà delle singole
previsioni ed il rapporto di interdipendenza funzionale che ne
condiziona l'efficacia, sì che non sarebbe possibile disarticolare
l'intervento in ragione delle dimensioni artigianali ovvero
industriali delle imprese destinatarie.
La descritta dimensione dell'interesse sotteso induce poi a
valutare come proporzionate ed adeguate alla realizzazione del
medesimo le azioni volte a dare forza di mercato alle aziende del
comparto, senza peraltro privare le province della potestà
legislativa.
Invero, oltre alla già affermata non inscrivibilità della
disciplina entro limiti territoriali, si può notare che la legge in
materia emanata dalla Provincia ricorrente ha un'estensione temporale
più ampia, un'incidenza parzialmente diversa e si vale di differenti
strumenti di finanziamento. Previsto per cinque anni, l'intervento
provinciale di cui alla legge 16 marzo 1992, n. 13, espressamente
esclude la cumulabilità dei contributi a fondo perduto ivi
contemplati in caso di agevolazioni concesse per le stesse finalità
dallo Stato (cfr. art. 5, sesto comma, ed art. 8, secondo comma),
imponendo altresì agli interessati di dichiarare, nelle domande
volte ad ottenere i contributi in parola, di non aver presentato
domande sulle medesime operazioni ai sensi di leggi statali.
Sempre dovendosi escludere che, con le premesse di cui sopra, la
legge provinciale possa impedire la realizzazione di un interesse
nazionale attraverso la legge statale (che nella specie è, peraltro,
di data anteriore), si osserva come la citata legge n. 13 del 1992
consideri soltanto alcuni aspetti della problematica afferente
all'autotrasporto: il rinnovamento del parco veicolare, ad esempio,
è incentivato con riguardo alla riduzione dell'inquinamento
atmosferico ed acustico (laddove i parametri della legge impugnata
sono la sicurezza e l'efficienza), mentre il carattere combinato del
trasporto è visto limitatamente all'integrazione strada-rotaia.
Il che vale ulteriormente a negare la duplicazione paventata dalla
difesa della ricorrente.
Quest'ultima asserisce inoltre di non aver a suo tempo denunziato
la previgente legge 30 luglio 1985, n. 404, recante provvedimenti
urgenti per la ristrutturazione del mercato dell'autotrasporto, in
considerazione appunto del suo carattere di urgenza. Può rilevarsi
in proposito come, al contrario della precedente, sia proprio
l'attuale legge impugnata a delineare una manovra ben circoscritta in
un triennio, meno penetrante in rapporto alle competenze provinciali
ma soprattutto più organica negli strumenti ed ampia nelle
finalità.
Di qui non già l'asserito carattere di disciplina di dettaglio,
bensì quello di norma generale sulla programmazione che giustifica
la deroga al meccanismo di finanziamento ex art. 15 dello Statuto
(sentenza n. 796 del 1988). Finanziamento che si realizza nella spe-
cie direttamente a favore degli interessati attraverso il "Fondo
nazionale per l'autotrasporto di cose per conto di terzi" (istituito
dall'art. 2 della citata legge n. 404 del 1985).
I caratteri di incentivazione propri di tale Fondo escludono
altresì la violazione della norma "rinforzata" di cui all'art. 5
della legge 30 novembre 1989, n. 386, che prevede la partecipazione
delle Province autonome alla ripartizione dei fondi speciali ma solo
allorchè questi siano stati istituiti per garantire "livelli minimi
di prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale"
(cfr. sentenza n. 116 del 1991).
4. - Quanto alle censure rivolte agli artt. 7 ed 11, è evidente
come le competenze del Ministro dei trasporti siano strumentali
rispetto alla necessaria, uniforme attuazione degli obiettivi, in
particolare per assicurare una distribuzione degli incentivi secondo
un'ottica globale.
Inoltre la composizione del comitato deputato a fornire il proprio
parere sulle domande di concessione dei benefici ex art. 11, primo
comma, lett. c), e secondo comma, appare del tutto coerente con
l'impostazione della legge - che per la sua complessità interessa
diversi momenti dell'amministrazione pubblica - e con la già vista
matrice negoziale della stessa. Le implicazioni occupazionali e
previdenziali, gli effetti sul commercio ed i profili finanziari
nonchè, infine, il permanente coinvolgimento delle categorie
produttive, evidenziano il raggio di azione della disciplina ed i
suoi riflessi, ulteriormente ne escludono l'assoggettabilità ai
limiti invocati dalla ricorrente, e motivano la partecipazione dei
rappresentanti dei Ministeri del tesoro, del lavoro e della
previdenza sociale, dell'industria, commercio ed artigianato e delle
associazioni sindacali più rappresentative.
5. - È infine impugnato - per violazione dell'art. 8, numero 9,
dello Statuto - l'art. 8, in cui si accorda la fiscalizzazione degli
oneri sociali relativi a quel personale per il quale imprese, cooper-
ative e consorzi abbiano realizzato (anche consorziandosi tra loro o
tramite le associazioni sindacali) corsi di formazione professionale
di durata minima di 300 ore, sulla base di programmi concordati a
livello nazionale tra le associazioni di categoria e le
organizzazioni sindacali e depositati presso il ministero.
Anche qui l'intervento dell'amministrazione centrale risponde ad
una funzione di controllo e ad un'esigenza di uniformità, mentre la
previsione in quanto tale si inserisce nel complessivo disegno di
potenziamento del comparto sotto il profilo della miglior
qualificazione (e quindi produttivita') del personale, destinato ad
operare nell'ambito di strutture, sistemi e mezzi prevalentemente
rinnovati.
L'organizzazione resta nel quadro delle iniziative imprenditoriali
e la norma si limita ad incentivarle, favorendo non solo i momenti di
aggregazione tra aziende ma anche il ruolo del sindacato, senza che
si determini il denunciato effetto incisivo delle potestà
provinciali.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 3, secondo e terzo comma, 4, 6, 7, 8, 9, 10 ed 11 della
legge 5 febbraio 1992, n. 68 (Ristrutturazione dell'autotrasporto di
cose per conto di terzi), sollevate, in riferimento agli artt. 8,
numero 9 e numero 29, 9, numero 8, 15 e 16 dello Statuto speciale
della Provincia autonoma di Trento, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 luglio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: CASAVOLA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 29 luglio 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C0925