1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 20-11-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 269 ORDINANZA 6 - 13 novembre 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione Abruzzo - Previsione che il Commissario ad acta dia esecuzione al programma operativo per l'esercizio 2010, ferma restando la validita' degli atti e dei provvedimenti gia' adottati e la salvezza degli effetti e dei rapporti giuridici sorti sulla base della sua attuazione - Asserita violazione del principio di uguaglianza, dei diritti di azione e difesa in giudizio, del principio di tutela giurisdizionale, della competenza regionale in materia di organizzazione sanitaria e di tutela della salute, dei principi costituzionali sui poteri sostitutivi del Governo, dei principi costituzionali sulla formazione degli atti legislativi, del vincolo di osservanza degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU - Difetto di plausibile motivazione in ordine alla rilevanza delle questioni - Manifesta inammissibilita'. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111), art. 17, comma 4, lettera c), primo periodo. - Costituzione, artt. 3, 24, 72, 73, terzo comma, 103, 113, 117, primo e terzo comma, e 120; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo, art. 6. (T-130269) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 20-11-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 17,
comma 4, lettera c), primo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2011,
n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15
luglio 2011, n. 111, promosso dal Tribunale amministrativo regionale
per l'Abruzzo nel procedimento vertente tra il Comune di Pescina e il
Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai
disavanzi del settore sanitario della Regione Abruzzo ed altre, con
ordinanza del 5 aprile 2012, iscritta al n. 36 del registro ordinanze
2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10,
prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 9 ottobre 2013 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo,
con ordinanza del 5 aprile 2012, ha sollevato, in riferimento agli
articoli 3, 24, 72, 73, terzo comma, 103, 113, 117, primo e terzo
comma, e 120 della Costituzione ed in relazione all'articolo 6 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (di seguito: CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il
4 novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952), questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 17, comma 4, lettera c), primo periodo,
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111;
che, secondo il rimettente, il Comune di Pescina ha proposto
giudizio di ottemperanza, ai sensi dell'art. 112 del decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il
riordino del processo amministrativo) (infra, anche c.p.a.), allo
scopo di ottenere l'attuazione della sentenza del TAR per l'Abruzzo
del 9 giugno 2011, n. 335, la quale ha annullato le deliberazioni del
Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dai
disavanzi del settore sanitario della Regione Abruzzo 3 agosto 2010,
n. 44, e 5 agosto 2010, n. 45, costituenti rispettivamente il
«programma operativo» di cui all'art. 2, comma 88, legge 23 dicembre
2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), e la «approvazione
dei provvedimenti tecnici attuativi delle Azioni 1 e 3», in
particolare, per quanto qui interessa, nella parte in cui hanno
disposto la «disattivazione» dell'ospedale di Pescina e la sua
trasformazione in «presidio territoriale di assistenza»;
che avverso detta sentenza hanno proposto appello, con separati
atti, la Regione Abruzzo ed il Commissario ad acta, chiedendone la
sospensione dell'esecutività, ma il Consiglio di Stato «ha
dichiarato improcedibili le domande cautelari» (sezione III,
ordinanze 30 settembre 2011, n. 4290 e n. 4292), poichè, con la
norma censurata, «gli atti amministrativi oggetto del giudizio sono
stati trasfusi (e trovano legittimazione) in una fonte di rango
legislativo, donde deriva quanto meno la carenza di interesse attuale
dell'appellante alla concessione della richiesta misura cautelare»;
che il citato art. 17, comma 4, lettera c), ha, infatti,
stabilito: «il Commissario ad acta per l'attuazione del piano di
rientro dal disavanzo sanitario della Regione Abruzzo dà esecuzione
al programma operativo per l'esercizio 2010, di cui all'articolo 2,
comma 88, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, che è approvato con
il presente decreto, ferma restando la validità degli atti e dei
provvedimenti già adottati e la salvezza degli effetti e dei
rapporti giuridici sorti sulla base della sua attuazione» e in tal
modo, secondo il rimettente, avrebbe dato «veste legislativa» agli
atti amministrativi parzialmente annullati dalla citata sentenza,
«fornendo altresì una generale copertura alle misure attuative nel
frattempo adottate»;
che, ad avviso del TAR, il Comune di Pescina ha proposto giudizio
di ottemperanza, chiedendo la pronuncia dei provvedimenti necessari a
questo scopo ed eccependo l'illegittimità costituzionale del citato
art. 17, comma 4, lettera c);
che le amministrazioni resistenti, nel costituirsi nel giudizio
principale, hanno eccepito l'inammissibilità del ricorso, deducendo:
in primo luogo, che le ordinanze del Consiglio di Stato hanno posto
in luce l'inefficacia della sentenza oggetto del giudizio di
ottemperanza, la quale non sarebbe, quindi, eseguibile; in secondo
luogo, che le misure dirette a disattivare e riconvertire l'ospedale
di Pescina sono state portate a compimento; in terzo luogo, che
l'eccezione di illegittimità costituzionale costituirebbe l'unico
oggetto del giudizio e difetterebbe una domanda oggetto di un
autonomo e distinto petitum;
che, secondo il TAR, il ricorrente ha chiesto l'esecuzione di una
sentenza appellata, ma esecutiva ex art. 33, comma 2, c.p.a., in
quanto non sospesa;
che la questione di legittimità costituzionale sarebbe
rilevante, poichè il suo accoglimento renderebbe possibile «dettare
misure dirette all'ottemperanza della decisione» e fare
«parallelamente recuperare l'interesse delle amministrazioni a
chiedere nuovamente al giudice di appello la misura cautelare»,
mentre la circostanza che le deliberazioni annullate sono state
interamente eseguite neppure impedirebbe l'adozione dei provvedimenti
necessari a garantirne l'esecuzione, ma solo rileverebbe ai fini
dell'identificazione di quelli idonei a tale scopo;
che, nel merito, ad avviso del rimettente, la Regione Abruzzo, in
presenza di una situazione di squilibrio economico-finanziario della
spesa sanitaria regionale, in data 6 marzo 2007 aveva stipulato con i
Ministri della salute e dell'economia l'accordo previsto dall'art. 1,
comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2005), e dall'art. 8 dell'intesa Stato-Regioni del 23
marzo 2005 (Intesa, ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5
giugno 2003, n. 131, in attuazione dell'articolo 1, comma 173, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311), impegnandosi ad attuare il piano di
rientro dal disavanzo, e detto accordo era stato approvato con
deliberazione della Giunta regionale del 13 marzo 2007, n. 224,
composta da tre elaborati;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, con nota del 30
luglio 2008, aveva attivato la procedura di cui all'articolo 4, comma
1, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in
materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 29 novembre
2007, n. 222, in virtù della quale, quando nel procedimento di
verifica e monitoraggio è accertata l'inosservanza da parte della
Regione degli adempimenti previsti dal piano di rientro, la stessa è
diffidata ad adottare entro quindici giorni tutti gli atti normativi,
amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il
conseguimento degli obiettivi previsti;
che, nella specie, riscontrata la persistenza dei presupposti
della diffida, il Consiglio dei ministri, con deliberazione dell'11
settembre 2008, ha nominato, ai sensi dell'art. 4 del d.l. n. 159 del
2007, un Commissario ad acta, per l'attuazione di detto piano di
rientro, designandolo, con successiva delibera dell'11 dicembre 2009,
nella persona del Presidente pro tempore di detta Regione;
che il Commissario ad acta, con deliberazione del 3 agosto 2010,
n. 44, approvava il programma operativo 2010, recante la previsione
di una serie di interventi, tra i quali il «Piano della rete
ospedaliera», in vista dell'identificazione delle «strutture
ospedaliere che non risultano coerenti (...) con il fabbisogno di
prestazioni della popolazione» e, con deliberazione 5 agosto 2010, n.
45, individuava cinque strutture (tra queste quella sita nel Comune
di Pescina) «da disattivare da ospedali per acuti»;
che, secondo il giudice a quo, la sentenza della quale è stata
chiesta l'esecuzione ha ritenuto che i poteri del Commissario ad acta
non prevedevano la disattivazione, ma la riconversione dei cosiddetti
piccoli ospedali in «ospedali di territorio» e questi neppure poteva
derogare specifici contenuti di leggi regionali (in particolare, le
leggi della Regione Abruzzo 10 marzo 2008, n. 5, recante «Un sistema
di garanzie per la salute - Piano sanitario regionale 2008-2010» e 5
aprile 2007, n. 6, recante «Linee-guida per la redazione del piano
sanitario 2007/2009 - Un sistema di garanzie per la salute - Piano di
riordino della rete ospedaliera»), peraltro non motivatamente assunte
quali «ostacolo alla piena realizzazione del piano di rientro» e
costituenti parte integrante del citato accordo;
che, per il TAR, la disposizione censurata costituirebbe una
norma-provvedimento diretta ad eludere l'annullamento degli atti
amministrativi del Commissario ad acta e, a suo avviso, questa Corte
ha affermato che le leggi-provvedimento sono soggette ad uno
scrutinio stretto di costituzionalità e devono osservare i principi
di ragionevolezza e non arbitrarietà e l'intangibilità del
giudicato (sentenze n. 288 e n. 241 del 2008, n. 267 e n. 11 del
2007, n. 282 del 2005);
che la giurisprudenza costituzionale ha, inoltre, «escluso che
all'adozione di una determinata disciplina con norme di legge sia di
ostacolo la circostanza che, in sede giurisdizionale, sia stata
ritenuta illegittima quella contenuta in una fonte normativa
secondaria o in un atto amministrativo» (sono richiamate le sentenze
n. 211 del 1998 e n. 263 del 1994, nonchè le ordinanze n. 32 del
2008 e n. 352 del 2006), ma ritiene censurabile che il legislatore
ordinario, oltre a creare una regola astratta, prenda «espressamente
in considerazione anche le sentenze passate in giudicato» (sentenza
n. 374 del 2000), emanando «leggi di sanatoria il cui unico intento
è quello di incidere su uno o più giudicati (ordinanza n. 352 del
2006)»;
che, secondo il rimettente, la norma censurata sarebbe «ispirata
all'unico "intento", seppure non esplicitato, di incidere
direttamente sulle decisioni del giudice amministrativo» e non
rileverebbe il mancato passaggio in giudicato della sentenza di cui
è stata chiesta l'esecuzione, in quanto essa «impedisce proprio il
formarsi della cosa giudicata, sovrapponendo la propria disciplina a
quella derivante dalla sentenza», dovendo reputarsi equiparate
dall'art. 112 del c.p.a., ai fini dell'ottemperanza, «le sentenze
passate in giudicato e quelle esecutive», con conseguente violazione
degli artt. 24, 103, 113 e 117 Cost., in relazione (per quest'ultimo
parametro) all'art. 6 della CEDU, nonchè dell'art. 3 Cost., per
difetto di ragioni in grado di «giustificare il regime speciale
riservato alla Regione Abruzzo, nel cui ambito finiscono per essere
inapplicabili le disposizioni introdotte dalla lettera a)» del quarto
comma del citato art. 17;
che, ad avviso del giudice a quo, il citato art. 17, comma 4,
lettera a), disciplina il procedimento preordinato ad eliminare gli
ostacoli che impediscono l'attuazione del piano di rientro o dei
programmi operativi, prevedendo l'intervento del Consiglio regionale
per le eventuali modifiche delle leggi regionali e del Consiglio dei
ministri, in caso di inerzia del primo;
che la norma censurata ne impedirebbe l'applicabilità alla
Regione Abruzzo, con conseguente violazione degli artt. 117 e 120
Cost., e dell'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), in quanto avrebbe non
ragionevolmente estromesso gli «organi regionali dalla funzione di
rivedere le proprie leggi ed eventualmente rimuoverle laddove siano
considerate di ostacolo al perseguimento degli obiettivi di
risanamento»;
che, secondo il TAR, la disciplina in esame concerne le materie
«tutela della salute» ed «armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica», spettanti alla competenza
legislativa concorrente della Regione, nelle quali è riservata allo
Stato la fissazione dei principi fondamentali, non rinvenibili nella
norma censurata, tenuto conto del carattere provvedimentale della
medesima, con conseguente lesione dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
anche in considerazione «dell'immotivata abrogazione implicita delle
leggi regionali incompatibili» e della circostanza che la
legificazione del programma operativo del Commissario ad acta lo fa
prevalere sul citato accordo tra Stato e Regione Abruzzo e, quindi,
sul piano di rientro e relativi allegati, eseguiti dalla Regione con
le leggi regionali n. 5 del 2008 e n. 6 del 2007;
che, inoltre, gli atti del Commissario ad acta sono stati
annullati perchè ritenuti in contrasto con leggi regionali di
attuazione del piano di rientro, mentre, come risulta anche dal
citato art. 17, comma 4, lettera a), l'eliminazione degli ostacoli di
natura legislativa all'attuazione del piano di rientro spetta al
Consiglio regionale, salvo l'intervento del Consiglio dei ministri ex
art. 120 Cost., avendo la lettera b) di tale disposizione confermato
che «il programma operativo non ha automatici effetti abrogativi o
modificativi o sospensivi di leggi regionali»;
che, ad avviso del TAR, la norma censurata inciderebbe
sull'assetto scaturente dal citato accordo, in violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost., anche in quanto questa Corte avrebbe
ritenuto costituzionalmente illegittimi gli interventi unilaterali
idonei ad incidere su di esso (sentenze n. 123 e n. 77 del 2011, n.
141 e n. 2 del 2010); e, nella specie, la forza di legge conferita al
programma operativo comporterebbe tale esito e realizzerebbe
«rilevanti interferenze su un atto che nasce da un processo
co-decisionale» e non potrebbe «essere modificato da provvedimenti
unilaterali di una delle parti, in assenza di coinvolgimento della
Regione interessata»;
che, infine, secondo il rimettente, la norma in esame sarebbe in
contrasto con gli artt. 72 e 73, terzo comma, Cost., poichè
recherebbe una generica approvazione del «programma operativo»,
rendendo del tutto incerto l'ambito della legificazione e la
riferibilità della stessa «al solo atto presupposto o anche a quelli
attuativi, dubbio accentuato dal fatto che l'atto "approvato" non è
contraddistinto da alcun estremo identificativo, nè tantomeno
risulta pubblicato» nella Gazzetta Ufficiale;
che il conferimento di forza e valore di legge ad un atto
amministrativo ne imporrebbe la pubblicazione, occorrendo, per
ragioni di certezza del diritto, che la formulazione «del testo
legislativo risponda a criteri di univocità, chiarezza e semplicità
del dato normativo», essendo detta esigenza sottesa all'art. 72,
primo comma, Cost., il quale, «nel prevedere l'approvazione articolo
per articolo della proposta di legge, presuppone che emerga ben
chiaro il contenuto normativo dell'atto»;
che nel giudizio davanti a questa Corte è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo, nell'atto di
intervento ed in una successiva memoria, che la questione sia
dichiarata inammissibile e, comunque, infondata;
che, a suo avviso, la questione sarebbe inammissibile, in primo
luogo, perchè la sopravvenienza di una disposizione che disciplina
ex novo e fa assurgere a rango di normazione primaria proprio gli
atti e l'attività amministrativa oggetto di sindacato
giurisdizionale determinerebbe l'effetto di scollegare la vicenda
dalla mera fase esecutiva della statuizione giurisdizionale e
l'eventuale rinnovazione dell'attività amministrativa non potrebbe
più dirsi dovuta quale adempimento a seguito di pronunzie
demolitorie e di ottemperanza del potere giurisdizionale, ma si
concretizzerebbe in attività esecutiva della nuova norma, sulla cui
esclusiva base potrà essere valutata la legittimità (Cons. Stato,
Ad. Plen., 9 marzo 2011, n. 2);
che, in secondo luogo, la questione sarebbe inammissibile in
quanto «unici motivi» del ricorso in ottemperanza sono le censure di
illegittimità costituzionale che, quindi, costituiscono l'unico e
diretto oggetto del giudizio principale e non sarebbe possibile
identificare un petitum separato e distinto rispetto alla questione
di legittimità costituzionale;
che, nel merito, secondo l'Avvocatura generale, le censure
riferite all'art. 117, terzo comma, Cost., non sono fondate, poichè
il citato «programma operativo» contiene indirizzi strategici
definiti da decisioni regionali, non disposizioni puntuali e
dettagliate, non contrasterebbe con il piano di rientro, ma ne
garantirebbe l'attuazione ed avrebbe reso le disposizioni del piano
di rientro conformi alla sopravvenuta normativa nazionale ed agli
ulteriori obblighi regionali derivanti dalle nuove intese intercorse
tra Stato, Regioni e Province autonome, non costituendo neppure
frutto di una valutazione discrezionale del Commissario ad acta, in
quanto avrebbe contenuto vincolato, siccome imposto dall'esigenza di
adeguare l'organizzazione sanitaria regionale ai nuovi parametri di
riferimento, economici e normativi, sopraggiunti a detto piano;
che la censura riferita all'art. 120 Cost. sarebbe infondata,
poichè «il Commissario ad acta non ha esercitato alcun illegittimo
ed arbitrario potere legislativo, posto che è stato il Parlamento,
approvando i contenuti del Programma Operativo 2010, a conferire
piena efficacia e valore di legge alle relative disposizioni», in
vista della tutela della salute pubblica, contenendo detto programma
molteplici disposizioni, con conseguente impossibilità di ritenere
che la norma in esame sia stata emanata al solo scopo di eludere un
giudicato, peraltro nella specie inesistente;
che, inoltre, la «legificazione» del citato programma neppure
escluderebbe, ricorrendone le condizioni, l'applicabilità delle
disposizioni della lettera a) della norma censurata, concernente «il
procedimento da seguire per la "rimozione" delle leggi regionali
contrastanti con il Piano di rientro e con i Programmi operativi che
ne costituiscono prosecuzione» e giustificata dall'urgenza economica
connessa all'incremento del disavanzo economico nel frattempo
verificatosi, non sussistendo nessun contrasto con i principi della
normativa in materia sanitaria, «trattandosi di interventi di
legislazione emergenziale e dunque cogente per definizione»;
che, secondo l'interveniente, le censure sollevate in riferimento
agli artt. 3, 24 e 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6
della CEDU, non sarebbero fondate, tra l'altro perchè gli interventi
del legislatore nei processi in corso sarebbero legittimi se
giustificati, come nella specie, dalla «necessità preminente di
tutelare una ragione imperativa di interesse generale», non avendo,
peraltro, la norma in esame neanche inciso su una situazione di
vantaggio definitivamente acquisita dal Comune di Pescina, dal
momento che la sentenza della quale è stata chiesta l'ottemperanza
è priva dell'efficacia del giudicato;
che, infine, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, la
norma in questione non sarebbe in contrasto con le altre contenute
nel citato art. 17, comma 4, e «non è stata introdotta una corsia
preferenziale per il Commissario ad acta della Regione Abruzzo», ma
si è esclusivamente inteso fare fronte all'incremento del disavanzo
economico.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per
l'Abruzzo ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 24, 72, 73,
terzo comma, 103, 113, 117, primo e terzo comma, e 120 della
Costituzione ed in relazione all'articolo 6 della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (di seguito: CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica
ed esecuzione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre
1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a
Parigi il 20 marzo 1952), questioni di legittimità costituzionale
dell'articolo 17, comma 4, lettera c), primo periodo, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111;
che, secondo il TAR, la norma censurata, stabilendo che «il
Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dal
disavanzo sanitario della regione Abruzzo dà esecuzione al programma
operativo per l'esercizio 2010, di cui all'articolo 2, comma 88,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191, che è approvato con il
presente decreto, ferma restando la validità degli atti e dei
provvedimenti già adottati e la salvezza degli effetti e dei
rapporti giuridici sorti sulla base della sua attuazione», violerebbe
gli artt. 24, 103, 113 e 117, primo comma, Cost., in relazione (per
quest'ultimo parametro) all'art. 6 della CEDU, i quali vietano al
legislatore ordinario «di intervenire con norme ad hoc per la
risoluzione di controversie in corso», in quanto sarebbe «ispirata
all'unico "intento", seppure non esplicitato, di incidere
direttamente sulle decisioni del giudice amministrativo», e, inoltre,
si porrebbe in contrasto con l'art. 3 Cost., poichè non
sussisterebbero elementi in grado di «giustificare il regime speciale
riservato alla Regione Abruzzo, nel cui ambito finiscono per essere
inapplicabili le disposizioni introdotte dalla lettera a)» del citato
art. 17, comma 4;
che detta disposizione, a suo avviso, violerebbe, altresì, gli
artt. 117 e 120 Cost., in quanto renderebbe inapplicabili alla
Regione Abruzzo le ulteriori prescrizioni del citato art. 17, comma
4, poichè «ha direttamente risolto ogni possibile conflitto tra il
programma operativo e la legislazione regionale, per di più senza
alcuna puntuale considerazione dei motivi di contrasto», e in tal
modo avrebbe realizzato un'irragionevole «estromissione degli organi
regionali dalla funzione di rivedere le proprie leggi ed
eventualmente rimuoverle laddove siano considerate di ostacolo al
perseguimento degli obiettivi di risanamento»;
che, secondo il rimettente, la norma censurata recherebbe vulnus
anche all'art. 117, terzo comma, Cost.: in primo luogo, perchè il
carattere provvedimentale della stessa evidenzierebbe che con essa
non sono stati stabiliti «principi fondamentali», con conseguente
violazione della competenza legislativa della Regione nella materia
«tutela della salute», rafforzata «dall'immotivata abrogazione
implicita delle leggi regionali incompatibili»; in secondo luogo, in
quanto la legificazione del programma operativo lo farebbe prevalere
anche sull'accordo tra Stato e Regione Abruzzo e, quindi, sul piano
di rientro e relativi allegati, eseguiti dalla Regione, essendo stato
il programma operativo annullato proprio perchè giudicato in
contrasto con atti di natura legislativa adottati dalla Regione
Abruzzo, allo scopo di dare attuazione al piano di rientro;
che, infine, ad avviso del giudice a quo, il citato art. 17,
comma 4, lettera c), violerebbe gli artt. 72 e 73, terzo comma,
Cost., poichè, disponendo una generica approvazione del «programma
operativo», renderebbe dubbio l'ambito della legificazione, con
conseguente incerta riferibilità della stessa «al solo atto
presupposto o anche a quelli attuativi, dubbio accentuato dal fatto
che l'atto "approvato" non è contraddistinto da alcun estremo
identificativo, nè tantomeno risulta pubblicato» nella Gazzetta
Ufficiale;
che, preliminarmente, va osservato che identica questione di
illegittimità costituzionale, sollevata dallo stesso TAR, con
un'ordinanza di cui quella in esame costituisce la pressochè
letterale riproduzione (resa nel giudizio di ottemperanza proposto
dal Comune di Tagliacozzo, nel cui territorio era ubicato un altro
degli ospedali della Regione Abruzzo trasformati in presidi
territoriali di assistenza) è stata di recente decisa da questa
Corte e dichiarata manifestamente inammissibile (ordinanza n. 173 del
2013);
che, come ha precisato quest'ultima pronuncia, va ricordato, in
linea preliminare, che, per «consolidata giurisprudenza»
amministrativa, «l'oggetto del giudizio di ottemperanza è
rappresentato dalla verifica, da parte del giudice adito, dell'esatto
adempimento, da parte dell'amministrazione soccombente, dell'obbligo
di conformarsi al giudicato per far conseguire concretamente
all'interessato l'utilità o il bene della vita già riconosciutogli
in sede di cognizione» (Cons. Stato, sez. III, 31 luglio 2012, n.
4363), «restando escluso che nello stesso possa essere riconosciuto
un diritto nuovo ed ulteriore rispetto a quello fatto valere ed
affermato con la sentenza da eseguire» (Cons. Stato, sez. VI, 9
febbraio 2011, n. 880);
che è, quindi, rilevante la questione di legittimità
costituzionale proposta nel giudizio di ottemperanza in riferimento
ad una norma che incide sul diritto riconosciuto da una sentenza che,
quando essa è sollevata, è assistita dalla forza del giudicato e
non è più suscettibile di riesame nel merito (sentenze n. 273 del
2012, n. 267 del 2007; cfr. anche sentenza n. 280 del 2012);
che, nella fattispecie in esame, la disposizione censurata è
contenuta in un atto normativo promulgato il 6 luglio 2011,
ventisette giorni dopo la pronuncia della sentenza oggetto del
giudizio principale (sentenza 9 giugno 2011, n. 335), la quale,
secondo l'espressa puntualizzazione contenuta nell'ordinanza di
rimessione, è stata appellata dalla Regione Abruzzo e dal
Commissario ad acta e, conseguentemente, costituisce tuttora oggetto
di esame da parte del giudice del gravame;
che, come precisato dal rimettente, nel giudizio di appello sono
state proposte domande cautelari, per la sospensione dell'efficacia
di detta sentenza, dichiarate, tuttavia, improcedibili dal Consiglio
di Stato, esclusivamente in quanto «gli atti amministrativi oggetto
del giudizio sono stati trasfusi (e trovano legittimazione) in una
fonte di rango legislativo, donde deriva quanto meno la carenza di
interesse attuale dell'appellante alla concessione della richiesta
misura cautelare di sospensione dell'esecutività della sentenza
impugnata» (Cons. Stato, sez. III, ordinanze 30 settembre 2011, n.
4290 e n. 4292);
che, sebbene la pendenza del processo di impugnazione non incida
sulla proponibilità del giudizio di ottemperanza (art. 112, comma 2,
lettera b, c.p.a.), siffatta circostanza riveste, nondimeno,
peculiare rilievo, in quanto la questione di legittimità
costituzionale, nei termini entro i quali è stata sollevata e
proposta, rinviene il suo indefettibile presupposto logico-giuridico
nella definitività dell'accertamento dell'illegittimità degli atti
del Commissario ad acta, nella specie ancora controversa, poichè è
ancora pendente il giudizio di impugnazione;
che, come sottolineato dall'ordinanza n. 173 del 2013, essendo in
corso il processo di secondo grado, riveste particolare importanza il
profilo concernente l'ulteriore valutazione della legittimità degli
atti amministrativi, proprio perchè già rimessa al giudice di
appello, e, quindi, emergono: in primo luogo, il problema della
possibilità ed imprescindibilità di una preliminare verifica in
ordine ai vizi riscontrati in primo grado, in quanto la delibazione
dell'eventuale inesistenza degli stessi (in difformità rispetto
all'accertamento svolto in primo grado) risulterebbe, all'evidenza,
suscettibile di incidere sull'interpretazione della norma censurata e
sulla stessa rilevanza della questione di legittimità
costituzionale; in secondo luogo, la questione relativa alla
possibilità di svolgere siffatta delibazione nel giudizio di
ottemperanza, tenuto conto del contenuto e dell'oggetto del medesimo,
ovvero l'imprescindibilità della riserva della stessa al giudice
dell'appello;
che sussistono, altresì, sopravvenienze normative (artt. 15,
comma 13, lettera c, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante
«Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario», convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 comma 1, della legge 7 agosto 2012, n.
135; art. 1 del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, recante
«Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante
un più alto livello di tutela della salute», convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1 della legge 8 novembre 2012, n.
189) per le quali si pone il problema della delibazione della loro
eventuale incidenza sulla situazione giuridica azionata in giudizio e
della riserva della stessa al giudice dell'impugnazione, oppure della
possibilità che le stesse siano considerate in sede di ottemperanza,
anche tenendo conto dell'ambito di questo giudizio e della mera
esecutività della pronuncia oggetto del medesimo;
che lo stesso rimettente, dà, peraltro, conto che il Consiglio
di Stato ha deciso le domande cautelari limitandosi a «prendere atto
della normativa sopravvenuta», in quanto essa «è tale da impedire
l'esecuzione della sentenza di primo grado» e si dimostra, quindi,
consapevole dell'esigenza, in caso di eventuale accoglimento della
questione, di «recuperare l'interesse delle amministrazioni a
chiedere nuovamente al giudice di appello la sospensione cautelare»,
ma omette di esplicitare modi e tempi di tale «recupero», in grado di
tutelare e bilanciare i diritti di tutte le parti del giudizio;
che, quindi, va ribadito anche in questo giudizio che «alla luce
dell'oggetto del giudizio di ottemperanza e della peculiarità della
fattispecie in esame, tenuto conto della pendenza del processo di
appello e del contenuto dell'ordinanza resa sulla domanda di
sospensione dell'esecutività della sentenza di primo grado, la
mancata considerazione di tutti i profili sopra richiamati si risolve
in difetto di una plausibile motivazione in ordine alla rilevanza
della questione, con conseguente manifesta inammissibilità della
stessa» (ordinanza n. 173 del 2013).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'articolo 17, comma 4, lettera c),
primo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n.
111, sollevate, in riferimento agli articoli 3, 24, 72, 73, terzo
comma, 103, 113, 117, primo e terzo comma, e 120 della Costituzione
ed in relazione all'articolo 6 della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il
4 novembre 1950 ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convezione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il
4 novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952), dal Tribunale amministrativo
regionale per l'Abruzzo, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 novembre 2013.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 novembre 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI