1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 29-9-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 188 ORDINANZA 8 luglio - 24 settembre 2021
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Legge - Procedimento legislativo - Proposta di legge, d'iniziativa dei deputati Cecconi e Tasso, in materia di elezione della Camera dei deputati e di elezione del Senato della Repubblica, nonche' la determinazione e la revisione dei collegi uninominali (A.C. 1781) - Pubblicazione e distribuzione in aula della proposta di legge - Valutazione del Presidente della Camera dei deputati di inammissibilita' delle previsioni, recate dagli artt. 40 e 58 della proposta di legge, riguardanti l'introduzione dell'istituto del c.d. "referendum di richiamo" - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dall'on. Andrea Cecconi - Lamentata lesione del potere di iniziativa legislativa, spettante al singolo parlamentare - Richiesta alla Corte costituzionale di dichiarare che non spetta al Presidente della Camera dei deputati il potere di non ammettere ovvero di dichiarare inammissibili i progetti di legge presentati dai parlamentari - Inammissibilita' del ricorso. - Decisione del Presidente della Camera dei deputati, espressa con lettera del 10 gennaio 2020, di non ammettere, ovvero dichiarare inammissibile, la proposta di legge A.C. 1781. - Costituzione, artt. 67, 71, primo comma, e 72. (T-210188) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 29-9-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della lettera del Presidente della Camera dei
deputati del 10 gennaio 2020, con cui non è stata ammessa la
presentazione in aula della proposta di legge presentata dal
ricorrente (A.C. n. 1781), in data 17 aprile 2019, recante «Modifiche
al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30
marzo 1957, n. 361, in materia di elezione della Camera dei deputati,
e al testo unico di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n.
533, in materia di elezione del Senato della Repubblica, nonchè
norme concernenti la determinazione e la revisione dei collegi
uninominali», promosso da Andrea Cecconi, nella qualità di deputato,
con ricorso depositato in cancelleria il 22 aprile 2021 ed iscritto
al n. 1 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2021, fase di
ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 7 luglio 2021 il Giudice
relatore Franco Modugno;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 luglio 2021.
Ritenuto che, con ricorso depositato il 22 aprile 2021, il
deputato Andrea Cecconi ha sollevato conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato nei confronti del Presidente della Camera dei
deputati e, ove occorra, della Camera dei deputati;
che il ricorrente lamenta la menomazione delle sue prerogative di
parlamentare, di cui all'art. 71, primo comma, della Costituzione, in
base al quale «l'iniziativa delle leggi appartiene [...] a ciascun
membro delle Camere [...]», nonchè degli artt. 67 e 72 Cost.,
relativamente al libero esercizio del mandato parlamentare e alla
possibilità di concorrere alla discussione, definizione e
deliberazione dei disegni di legge presentati;
che tale menomazione deriverebbe dalla decisione del Presidente
della Camera di non ammettere la presentazione in aula del progetto
di legge A.C. n. 1781 presentato dallo stesso ricorrente
(cofirmatario l'onorevole Antonio Tasso), recante «Modifiche al testo
unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo
1957, n. 361, in materia di elezione della Camera dei deputati, e al
testo unico di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533,
in materia di elezione del Senato della Repubblica, nonchè norme
concernenti la determinazione e la revisione dei collegi
uninominali»;
che la decisione presidenziale avrebbe impedito la stampa e la
distribuzione del testo e non avrebbe consentito l'avvio dell'esame
parlamentare, così violando le evocate prerogative del singolo
parlamentare;
che, in punto di fatto, il ricorrente riporta che in data 17
aprile 2019 ha presentato la citata proposta di legge, alla quale è
stato attribuito il numero 1781 e che è stata annunciata nella
seduta n. 166 del 18 aprile 2019;
che l'onorevole Cecconi ricorda di essere stato chiamato, in un
primo momento, dal Servizio per i Testi normativi della Camera dei
deputati per interloquire sul predetto disegno di legge al fine di
eliminare il riferimento al «c.d. "referendum di richiamo"», la cui
disciplina, contenuta negli artt. 40 e 58 del citato progetto di
legge, è volta a riconoscere agli elettori di un determinato
collegio il potere, a determinate condizioni, di «revocare dalla
carica» il deputato o il senatore eletto nel medesimo collegio;
che, dimostratasi infruttuosa l'interlocuzione per la volontà
manifestata dallo stesso ricorrente di non seguire le indicazioni del
richiamato Servizio per i Testi normativi, il 22 ottobre 2019, l'on.
Cecconi ha scritto al Presidente della Camera dei deputati, chiedendo
a quest'ultimo di «invitare il Servizio per i Testi normativi a
procedere quanto prima alla pubblicazione del testo della proposta C.
n. 1781 nella versione depositata, nonchè, in subordine, a fornir[e]
delucidazioni quanto alle specifiche ragioni che impedirebbero di
procedere in tal senso»;
che il Presidente della Camera dei deputati ha risposto con
lettera del 10 gennaio 2020, precisando che la stampa della proposta
era stata sospesa per valutazioni sull'ammissibilità delle
disposizioni di cui agli artt. 40 e 58 del progetto di legge in
questione, riguardanti l'introduzione dell'istituto del cosiddetto
referendum di richiamo;
che - riferisce il ricorrente - il Presidente della Camera dei
deputati ha sostenuto di dover svolgere un sindacato di
ammissibilità con riferimento ad ogni atto parlamentare, al fine di
accertare i requisiti previsti dalle norme costituzionali e
regolamentari vigenti, in vista della regolarità del procedimento
legislativo (richiamando a giustificazione di tale potere le lettere
dei Presidenti della Camera del 4 febbraio 1997, 7 giugno 2002, 25
settembre 2015 e 4 agosto 2016);
che, all'interno di tale sindacato, sarebbe altresì incluso il
potere di non ammettere al voto proposte in contrasto con i principi
costituzionali, allorchè detto contrasto appaia evidente;
che, su tali basi, il Presidente della Camera avrebbe rilevato
che gli artt. 40 e 58 della proposta di legge in questione, per un
verso, recano norme che dovrebbero essere contenute in un disegno di
legge costituzionale, in quanto volte a introdurre nell'ordinamento
forme di consultazione di tipo referendario suscettibili di
determinare effetti giuridici di rango costituzionale; per l'altro,
che, se contenute in una proposta di legge ordinaria, non potrebbero
considerarsi ammissibili, in quanto non compatibili rispetto all'art.
67 Cost., sia perchè introdurrebbero uno strumento diretto a
consentire, attraverso la revoca, un sindacato sulle scelte
dell'eletto, sia poichè attribuirebbero tale potere di revoca alla
sola porzione del corpo elettorale compresa nel collegio di elezione,
risultando così in evidente contrasto con il principio secondo cui
ciascun parlamentare rappresenta la Nazione;
che, in punto di ammissibilità, il ricorrente - richiamando la
giurisprudenza di questa Corte e nello specifico ampi stralci
dell'ordinanza n. 17 del 2019 - sostiene che la legittimazione del
singolo parlamentare sotto il profilo soggettivo sarebbe «ormai
consolidata»;
che, nel caso in esame, riguardo al profilo soggettivo, sarebbero
implicate le attribuzioni costituzionali del singolo parlamentare, in
quanto l'odierno ricorrente sarebbe stato leso «anzitutto in quella
che forse più di ogni altra concerne la propria attività
individuale [...]: l'iniziativa legislativa di cui all'art. 71, primo
comma, della Costituzione, con effetti sulla possibilità di
discutere e deliberare (art. 72 Cost.) e più in generale sul pieno e
libero esercizio del mandato parlamentare (art. 67 Cost.)»;
che, essendosi conclusa con esito negativo la contestata
valutazione di ammissibilità compiuta dal Presidente della Camera
dei deputati, il ricorrente ritiene che gli sia stata negata la
possibilità di esercitare le proprie prerogative costituzionalmente
garantite;
che, riguardo al profilo oggettivo, il ricorrente sostiene che la
prerogativa, che si chiede venga tutelata, sarebbe «in particolare»
quella dell'iniziativa legislativa, attribuita - in linea con quanto
richiesto da questa Corte in punto di ammissibilità del conflitto -
al singolo parlamentare direttamente dalla Costituzione e non dai
regolamenti parlamentari;
che anche l'elemento della violazione manifesta di tale
prerogativa sarebbe sussistente;
che la decisione assunta dal Presidente della Camera dei
deputati, il quale - a parere del ricorrente - non avrebbe il potere
di non ammettere proposte di legge sulla base di valutazioni che
investono il contenuto dell'atto di iniziativa, avrebbe impedito,
infatti, l'esercizio dell'iniziativa legislativa, in riferimento alla
proposta di legge de qua;
che, in tal modo, si sarebbe inciso sia sulla «funzione di
legislatore», delineata dagli artt. 71 e 72 Cost., sia, in generale,
sullo svolgimento del mandato e sulla funzione di rappresentanza
politica, di cui all'art. 67 Cost., la quale si esplicherebbe anche
attraverso la presentazione di proposte di legge;
che la decisione del Presidente della Camera non avrebbe,
pertanto, consentito l'avvio del procedimento legislativo e, quindi,
avrebbe impedito al parlamentare di esercitare anche in questo ambito
le proprie prerogative;
che, a tal riguardo, il ricorrente precisa, inoltre, che i
precedenti ricorsi per conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato sollevati da singoli parlamentari, dichiarati inammissibili da
questa Corte, per l'insussistenza del carattere manifesto delle
violazioni, non avrebbero denunciato l'«impedimento in radice»
dell'esercizio di una prerogativa parlamentare, bensì la
significativa compressione della stessa;
che, a parere del ricorrente, invece, nel caso di specie si
sarebbe al cospetto dei requisiti della sostanziale negazione o
dell'evidente menomazione della funzione costituzionalmente
attribuita, i quali requisiti legittimerebbero l'introduzione del
ricorso per conflitto e il suo esame nel merito;
che il carattere manifesto della violazione delle attribuzioni
costituzionali sarebbe reso evidente anche dal fatto che la
possibilità per il Presidente della Camera di compiere una
valutazione di ammissibilità in grado di investire pure il contenuto
dell'atto, per di più senza che vi sia la «possibilità di
contestazione procedimentale», finirebbe per condizionare il potere
di iniziativa legislativa del parlamentare in modo ancora più
stringente rispetto a quanto avveniva con l'«istituto della "presa in
considerazione"», disciplinato dall'«art. 132 del Regolamento della
Camera dei deputati del 1900» e successivamente abrogato;
che, quindi, il ricorrente chiede che venga accertato e
dichiarato che non spettava al Presidente della Camera dei deputati
il potere di non ammettere, ovvero di dichiarare inammissibile, il
progetto di legge presentato dal ricorrente (A.C. n. 1781), in data
17 aprile 2019, recante «Modifiche al testo unico di cui al decreto
del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, in materia di
elezione della Camera dei deputati, e al testo unico di cui al
decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, in materia di elezione
del Senato della Repubblica, nonchè norme concernenti la
determinazione e la revisione dei collegi uninominali», e che, di
conseguenza, venga annullato qualsiasi atto, presupposto e
consequenziale, con il quale sia stato esercitato il contestato
potere.
Considerato che il deputato Andrea Cecconi ha sollevato conflitto
di attribuzione tra poteri dello Stato in riferimento alla decisione
del Presidente della Camera di deputati, comunicata con lettera del
10 gennaio 2020, di non ammettere il progetto di legge A.C. n. 1781
presentato dallo stesso ricorrente (cofirmatario l'onorevole Antonio
Tasso), recante «Modifiche al testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, in materia di
elezione della Camera dei deputati, e al testo unico di cui al
decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, in materia di elezione
del Senato della Repubblica, nonchè norme concernenti la
determinazione e la revisione dei collegi uninominali»;
che, con tale decisione, il Presidente della Camera dei deputati
avrebbe impedito la presentazione in aula del progetto di legge, «da
ritenersi compiuta solo con la pubblicazione e la distribuzione» di
quest'ultimo;
che, secondo l'onorevole Cecconi, sarebbero, così, risultate
menomate le attribuzioni dell'iniziativa legislativa, che la
Costituzione riconosce a ciascun parlamentare (art. 71, primo comma,
Cost.), di discussione e di voto dei progetti di legge (art. 72
Cost.) e, in generale, «il libero e pieno esercizio del mandato
parlamentare» (art. 67 Cost.);
che, in questa fase del giudizio, la Corte è chiamata a
deliberare, in camera di consiglio e senza contraddittorio, sulla
sussistenza dei requisiti soggettivo e oggettivo prescritti dall'art.
37, primo e terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
ossia a decidere se il conflitto insorga tra organi competenti a
dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartengono e
per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i
vari poteri da norme costituzionali;
che, questa Corte, con l'ordinanza n. 17 del 2019, ha
riconosciuto, quanto al profilo soggettivo, l'esistenza di una sfera
di prerogative che spettano al singolo parlamentare, diverse e
distinte da quelle di cui dispone come componente dell'Assemblea;
che, inoltre, tali prerogative - qualora risultino lese da altri
organi parlamentari - possono essere difese con lo strumento del
ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato;
che, con la stessa ordinanza n. 17 del 2019, si è, inoltre,
precisato che «[l]a legittimazione attiva del singolo parlamentare
deve [...] essere rigorosamente circoscritta quanto al profilo
oggettivo, ossia alle menomazioni censurabili in sede di conflitto»;
che tale legittimazione deve fondarsi sull'allegazione di vizi
che determinano violazioni manifeste delle prerogative costituzionali
dei parlamentari (così ancora ordinanza n. 17 del 2019; in senso
analogo ordinanze n. 67 e n. 66 del 2021, n. 60 del 2020, n. 275 e n.
274 del 2019);
che, attraverso l'espletamento di tale onere, e, ai fini
dell'ammissibilità del conflitto, le asserite violazioni devono
essere rilevabili nella loro evidenza già in sede di sommaria
delibazione;
che il potere di iniziativa legislativa del singolo parlamentare
è espressamente riconosciuto dall'art. 71, primo comma, Cost.;
che, tuttavia, il testo costituzionale disciplina solo in parte
(art. 72 Cost.) le modalità mediante le quali deve estrinsecarsi
tale potere e gli effetti prodotti dal suo esercizio;
che, infatti, gli effetti della presentazione alle Camere del
progetto di legge sono disciplinati dai regolamenti parlamentari e
dalle relative prassi applicative;
che fra tali effetti rientra anche l'attivazione dei poteri di
controllo del Presidente della Camera dei deputati
sull'ammissibilità dei progetti di legge, che rilevano nel caso di
specie;
che il sindacato di ammissibilità degli atti di iniziativa
legislativa si inquadra negli strumenti presidenziali volti a
garantire la regolarità del procedimento legislativo;
che gli atti e i procedimenti relativi all'esercizio delle
funzioni delle Camere sono coperti dall'autonomia costituzionale a
queste riconosciuta, in particolare dagli artt. 64 e 72 Cost.;
che tale autonomia si esplica non solo mediante l'adozione del
proprio Regolamento, ma altresì mediante l'interpretazione e
l'applicazione delle disposizioni regolamentari (ordinanze n. 86 del
2020, n. 17 del 2019 e n. 149 del 2016; in senso analogo sentenze n.
120 del 2014, n. 78 del 1984 e n. 129 del 1981);
che tale assunto non può non essere ribadito in questa sede, pur
precisando che l'autonomia normativa e funzionale delle Camere non
può essere interpretata quale affrancamento da qualsiasi forma di
controllo esterno;
che, in forza del richiamato principio di autonomia delle Camere,
l'estensione del potere presidenziale e le concrete modalità del suo
esercizio possono essere oggetto di valutazione ad opera di questa
Corte solo in presenza di manifesta menomazione delle attribuzioni
costituzionali del parlamentare;
che, ad ogni modo, nel caso di specie, dalla prospettazione del
ricorrente non emerge che la valutazione di inammissibilità del
progetto di legge, accompagnata dall'esposizione dei relativi motivi,
abbia prodotto, di per sè, l'evidente menomazione del potere di
iniziativa legislativa;
che in conclusione non è prospettato un vulnus grave e manifesto
della prerogativa parlamentare di cui all'art. 71, primo comma, Cost.
e, di conseguenza, neppure della prerogativa della discussione e del
voto in assemblea (art. 72 Cost.) e, in generale, del libero
esercizio del mandato parlamentare, avendo il ricorrente fatto
espressamente derivare la violazione di queste ultime dalla
denunciata violazione della prima;
che, pertanto, il ricorso deve ritenersi inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato, promosso dall'onorevole Andrea Cecconi,
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 24 settembre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA