1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 7-12-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 69 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 novembre 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 novembre 2016 (della Provincia autonoma di Trento). Bilancio e contabilita' pubblica - Equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli enti locali - Fondo pluriennale vincolato - Disciplina delle operazioni di indebitamento delle Regioni e degli enti locali - Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali - Concorso delle Regioni e degli enti locali alla sostenibilita' e alla riduzione del debito pubblico. - Legge 12 agosto 2016, n. 164 (Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali), artt. 1, comma 1, lett. b); 2, comma 1, lett. c); 3, comma 1, lett. a); e 4, comma 1, lett. a) e b). (16C00334) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 7-12-2016)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento (codice fiscale n.
00337460224), in persona del Presidente della Giunta provinciale pro
tempore dott. Ugo Rossi, autorizzato con deliberazione della Giunta
provinciale del 18 ottobre 2016, n. 1813 (doc. 1), rappresentata e
difesa, come da procura speciale del 20 ottobre 2016 dall'Ufficiale
rogante dott. Guido Baldessarelli, n. 44283 di racc., n. 28305 di
rep. (doc. 2), dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (codice fiscale
FLCGDM45C06L736E) di Padova e dall'avv. Luigi Manzi (codice fiscale
MNZLGU34E15H501Y) di Roma, con domicilio eletto presso quest'ultimo
in via Confalonieri, n. 5, Roma, contro il Presidente del Consiglio
dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli articoli 1, comma 1, lettera b);
2, comma 1, lettera c); 3, comma 1, lettera a); 4, comma 1, lettere
a) e b), della legge 12 agosto 2016, n. 164, recante «Modifiche alla
legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci
delle regioni e degli enti locali», pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 29 agosto 2016, n. 201;
per violazione:
degli articoli 8; 9; 16; 54, n. 2) e n. 5); 79; 80; 81; 83;
84; 103, 104, 107, del decreto Presidente della Repubblica 31 agosto
1972, n. 670 (Statuto speciale);
del titolo VI del decreto Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670;
degli articoli 117, commi terzo, quinto, e sesto, e 119 della
Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
degli articoli 3, 81, 97 e 120 della Costituzione, in
combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3; art. 136 della Costituzione;
dell'art. 5 della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1;
delle norme di attuazione statutaria di cui al decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare degli articoli 2, 3
e 4; al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, ed in
particolare degli articoli 16, 17 e 18; al decreto del
Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 473, in particolare
dell'art. 2; al decreto Presidente della Repubblica 19 novembre 1987,
n. 526, art. 8;
del principio di leale collaborazione anche in relazione all'art.
120 della Costituzione;
del principio consensualistico (articoli 104 e 107 dello Statuto
speciale), anche con riferimento all'accordo con il Governo
sottoscritto il 15 ottobre 2014, approvato ai sensi dell'art. 104
dello Statuto speciale;
dell'art. 27 della legge n. 42 del 2009.

Fatto

Nella Gazzetta Ufficiale del 29 agosto 2016 è stata pubblicata
il 12 agosto 2016, n. 164, recante «Modifiche alla legge 24 dicembre
2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e
degli enti locali».
Tale legge, approvata nel testo finale a maggioranza assoluta,
interviene sulla legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante
«Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione», cioè sulla
legge rinforzata prevista dall'art. 81, sesto comma, Cost.
La novella incide sugli articoli da 9 a 12 del Capo IV, dedicato
allo «Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali e
concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico»
(solo una disposizione della legge n. 164 del 2016 - l'art. 5 -
interviene su norme che non coinvolgono Regioni e Province autonome
ed enti locali, andando a modificare l'art. 18 della legge n. 243 del
2012, relativo all'Ufficio parlamentare di bilancio).
Per quanto qui interessa, l'art. 1, comma 1, della legge n. 164
del 2015 modifica l'art. 9 della legge n. 243 del 2012.
Dopo avere alla lett. a) ridefinito il concetto base di «bilancio
in equilibrio» - individuandolo come bilancio che presenta un «saldo
non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le
spese finali, come eventualmente modificato ai sensi dell'art. 10
della legge n. 243 del 2012» (e modificando così l'art. 9, comma 1,
della legge n. 243) - l'articolo, con la lettera b), introduce un
nuovo comma 1-bis nel predetto art. 9. Tale disposizione precisa che
ai fini della applicazione della precedente definizione le entrate
finali sono quelle «ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema
di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118,
e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del
medesimo schema di bilancio»; aggiunge poi che «per gli anni
2017-2019, con la legge di bilancio, compatibilmente con gli
obiettivi di finanza pubblica e su base triennale, è prevista
l'introduzione del fondo pluriennale vincolato, di entrata e di
spesa» e che «a decorrere dall'esercizio 2020, tra le entrate e le
spese finali è incluso il fondo pluriennale vincolato di entrata e
di spesa, finanziato dalle entrate finali».
L'art. 2 della legge n. 164 del 2016 modifica l'art. 10 della
legge n. 243 del 2012, che regola il ricorso all'indebitamento da
parte degli enti territoriali e sostituisce i commi 3, 4, 5 di tale
disposizioni.
In particolare, il nuovo comma 5, introdotto dall'art. 2, comma
1, lett. c) della legge n. 164 del 2016, stabilisce che «con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare d'intesa con
la Conferenza unificata, sono disciplinati criteri e modalità di
attuazione del presente articolo, ivi incluse le modalità attuative
del potere sostitutivo dello Stato, in caso di inerzia o ritardo da
parte delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano.
Lo schema del decreto è trasmesso alle Camere per l'espressione del
parere delle commissioni parlamentari competenti per i profili di
carattere finanziario. I pareri sono espressi entro quindici giorni
dalla trasmissione, decorsi i quali il decreto può essere comunque
adottato».
L'art. 3 della legge impugnata novella l'art. 11, comma 1, della
legge n. 243 del 2012, stabilendo che «fermo restando quanto previsto
dall'art. 9, comma 5, e dall'art. 12, comma 1, lo Stato, in ragione
dell'andamento del ciclo economico o al verificarsi di eventi
eccezionali, concorre al finanziamento dei livelli essenziali delle
prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili
e sociali, secondo modalità definite con leggi dello Stato, nel
rispetto dei principi stabiliti dalla presente legge», ed abroga i
commi 2 e 3 dello stesso art. 11.
Infine - per quanto qui di interesse - l'art. 4, comma 1, lett.
a) e b) sostituisce i primi due commi, ed abroga il terzo comma,
dell'art. 12 della legge n. 243 del 2012.
L'art. 12, comma 1, come novellato dispone ora che «le regioni, i
comuni, le province, le città metropolitane e le province autonome
di Trento e di Bolzano concorrono ad assicurare la sostenibilità del
debito del complesso delle amministrazioni pubbliche, secondo
modalità definite con legge dello Stato, nel rispetto dei principi
stabiliti dalla presente legge».
Il nuovo comma 2 stabilisce che «fermo restando quanto previsto
dall'art. 9, comma 5, gli enti di cui al comma 1, tenuto conto
dell'andamento del ciclo economico, concorrono alla riduzione del
debito del complesso delle amministrazioni pubbliche attraverso
versamenti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato secondo
modalità definite con legge dello Stato, nel rispetto dei principi
stabiliti dalla presente legge».
La Provincia autonoma di Trento ritiene che le disposizioni sopra
descritte, contenute negli articoli 1, 2, 3 e 4 della legge n. 164
del 2016 siano costituzionalmente illegittime e lesive dell'autonomia
costituzionale della Provincia sotto i seguenti profili e per i
seguenti motivi di

Diritto

I. Illegittimità costituzionale del comma 1-bis dell'art. 9 della
legge n. 243 del 2012, introdotto dall'art. 1, comma 1, lett. b),
della legge n. 164 del 2016.
La Provincia autonoma di Trento impugna anzitutto il comma 1-bis
dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012, introdotto dall'art. 1,
comma 1, lett. b), della legge n. 164 del 2016.
Esso dispone nei termini che seguono:
«Ai fini dell'applicazione del comma 1 [vale a dire della
definizione del bilancio in equilibrio, che si considera tale quando,
sia nella fase di previsione che di rendiconto, conseguono un saldo
non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le
spese finali, come eventualmente modificato ai sensi dell'art. 10],
le entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5
dello schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118, e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1,
2 e 3 del medesimo schema di bilancio. Per gli anni 2017-2019, con la
legge di bilancio, compatibilmente con gli obiettivi di finanza
pubblica e su base triennale, è prevista l'introduzione del fondo
pluriennale vincolato, di entrata e di spesa. A decorrere
dall'esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali è incluso il
fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle
entrate finali».
La Provincia autonoma censura esclusivamente il secondo e terzo
periodo della disposizione, nella parte in cui pongono limiti
temporali, procedurali e materiali per l'utilizzo del fondo
pluriennale di bilancio. Sono queste limitazioni ad essere
specificamente oggetto di contestazione.
Giova rammentare che il fondo pluriennale vincolato è una posta
di bilancio che è stata introdotta in esecuzione dei principi
statali di armonizzazione dei bilanci pubblici dettati dal decreto
legislativo n. 118 del 2011.
Tale fondo è costituito da risorse già accertate e già
impegnate in esercizi precedenti, ma destinate al finanziamento di
obbligazioni passive dell'ente che diventeranno esigibili in esercizi
successivi a quello in cui è accertata l'entrata. Il fondo
pluriennale vincolato rappresenta dunque un saldo finanziario a
garanzia della copertura di spese imputate ad esercizi successivi a
quello in corso e configura lo strumento tecnico per ricollocare su
tali esercizi spese già impegnate, relativamente alle quali sussiste
un'obbligazione giuridicamente perfezionata (e quindi un vincolo ad
effettuare i relativi pagamenti) i quali, tuttavia, giungeranno a
scadenza negli esercizi sui quali vengono reimputate le spese. Tale
reimputazione risulta obbligatoria ai sensi del decreto legislativo
n. 118 del 2011.
Trattandosi di spese già impegnate su esercizi precedenti, esse
risultano finanziariamente già coperte con entrate di tali esercizi,
tenuto conto del fatto che il bilancio della Provincia autonoma è
sempre stato approvato in equilibrio. Proprio per questo, le regole
dell'armonizzazione prevedono che l'operazione di reimputazione delle
spese sia accompagnata dalla reimputazione delle relative entrate sui
medesimi esercizi finanziari attraverso il fondo pluriennale,
alimentato con le risorse degli anni in cui erano state impegnate le
spese.
Con riferimento al fondo pluriennale vincolato, la legge 28
dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016) ne aveva previsto la
considerazione limitatamente all'anno 2016 (secondo periodo art. 1,
comma 711, secondo periodo), con conseguente esclusione per gli anni
successivi.
Tale esclusione era stata contestata dalla Provincia autonoma con
il ricorso avanti a codesta Ecc.ma Corte costituzionale iscritto al
numero 20/2016 R.G.
La nuova norma consente ora anche per il triennio 2017 - 2019
l'inclusione del fondo pluriennale vincolato ai fini dell'equilibrio
di bilancio, subordinando però questa eventualità a successive
previsioni della legge di bilancio, e dunque ad una decisione
unilaterale dello Stato, e comunque alla sua compatibilità con gli
obiettivi di finanza pubblica. A partire dall'esercizio 2020, la
norma impugnata consente l'inclusione di tale fondo tra le entrate e
le spese finali a decorrere dall'esercizio 2020, ma solo nella parte
in cui il fondo è finanziato con le entrate finali.
Tali limitazioni si traducono nel condizionamento della
possibilità di utilizzare i fondi già destinati negli esercizi
precedenti al finanziamento delle spese già programmate, e ciò
determina la necessità che per la copertura di tali spese debbano
essere utilizzate nuove entrate dell'anno sul quale vengono sostenute
le spese, nuove entrate che diversamente avrebbero potuto essere
impiegate per nuovi interventi.
Le limitazioni di questo meccanismo a partire dal 2017 - che, si
noti bene, è stato introdotto in esecuzione di norme di
armonizzazione statali (decreto legislativo n. 118 del 2011)
-determinano un congelamento delle risorse pur disponibili, la cui
utilizzazione era già stata programmata, al di fuori delle
limitazioni imposte dalla regola del saldo non negativo di cui
all'art. 9 della legge n. 243 del 2012.
Tale previsione comporta, in primo luogo, una limitazione della
autonomia finanziaria della Provincia autonoma sul versante della
spesa. Tale principio è immanente nello statuto di autonomia, dal
momento che le risorse di cui agli articoli 70 ss. dello statuto sono
assegnate alle Province autonome per far fronte alle funzioni loro
assegnate e le limitazioni possibili sono esaustivamente disciplinate
all'art. 79. In ogni caso, l'autonomia sul versante della spesa è
espressamente enunciato dall'art. 119, primo comma, Cost.,
disposizione che è qui invocata in combinazione con l'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001, se più favorevole.
La norma non può essere giustificata dalle esigenze
dell'equilibrio di bilancio.
Infatti, per quanto il medesimo art. 119, primo comma, Cost.
faccia salvo «il rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci» e
impegni le Regioni a concorrere «ad assicurare l'osservanza dei
vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione
europea», trattasi di valori che non sono messi a rischio
dall'utilizzo delle proprie risorse programmate per spese
pluriennali.
Anzi, è proprio la previsione di un ostacolo per la Provincia
nell'utilizzare un fondo appositamente programmato per spese già
impegnate e che diventeranno esigibili negli esercizi successivi, a
determinare un rischio per l'equilibrio del bilancio, giacchè tale
ostacolo comporta la necessità di trovare aliunde una copertura per
tali spese, che corrispondono ad obbligazioni giuridicamente
vincolanti già assunte.
Sotto tale profilo risulta poi violato il principio di buon
andamento dell'amministrazione di cui art. 97, comma secondo, Cost.,
in quanto risulta così preclusa la realizzazione dei programmi di
investimento per la cui realizzazione i fondi sono accantonati nel
fondo vincolato di entrata - nella misura in cui non dovesse
risultare agevole rinvenire, anno per anno, l'idonea (nuova)
copertura per le obbligazioni già assunte. Unitamente, risulta
violato anche il principio di ragionevolezza, fondato sull'art. 3,
comma primo, Cost.: non si intende, infatti, come la Provincia - che
pure dispone delle risorse necessarie al finanziamento di un
investimento pluriennale - possa avere la certezza di poterlo onorare
negli anni successivi, se non può contare sulle somme appositamente
accantonate. Nè, in tal caso, come si possa sensatamente immaginare
che la Provincia possa in definitiva essere indotta ex lege a
rendersi inadempiente a fronte di obbligazioni legittimamente assunte
e (originariamente) dotate di piena copertura finanziaria.
Palese è la ridondanza di tale violazione sull'esercizio di
competenze costituzionalmente riservate alla Provincia. Si
richiamano, a titolo di esempio, le funzioni legislative ed
amministrative che normalmente richiedono l'adozione di programmi di
spesa, quali: a) tra le competenze primarie (art. 8, nn. 10, 17, 19,
25, 26, 27, 28 e art. 16, o se più favorevoli le analoghe competenze
residuali ex art. 117, quarto comma, Cost., in combinazione con
l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001), l'edilizia pubblica; la
viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciali;
l'assunzione diretta di servizi pubblici e loro gestione a mezzo di
aziende speciali; l'assistenza e beneficenza pubblica; la scuola
materna e l'assistenza scolastica; l'edilizia scolastica; b) per le
competenze legislative concorrenti, l'igiene e sanità (o, se più
favorevole, la tutela della salute ex articoli 117, terzo comma,
Cost., combinato con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001).
Ad avviso della Provincia tali limitazioni alla computabilità
del fondo pluriennale vincolato rimarrebbero incostituzionali anche
nell'ipotesi che esse dovessero ritenersi funzionali e strumentali
alla sostenibilità del debito pubblico: ciò sia sulla base dei
parametri costituzionali generali, sia in ragione di pertinenti
parametri statutari.
Con riferimento al parametro costituzionale, sarebbe violato
anzitutto il principio di cui all'art. 5, comma 2, lett. c), della
legge costituzionale n. 1 del 2012, che vuole appositamente regolate
le modalità con cui gli enti territoriali concorrono alla
sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni.
Si osserva che l'effetto indiretto di una regola contabile -
anche se è voluto - non è certo un modo in cui il predetto concorso
è regolato.
Inoltre sarebbe lesi il principio di ragionevolezza ed il
principio di eguaglianza, considerato che tale contributo verrebbe
automaticamente generato dalla applicazione di una regola contabile
che è dettata a tutt'altri fini e non sulla base di una reale
«capacità contributiva» dell'ente; la presenza e la dimensione del
fondo pluriennale vincolato è il risultato della programmazione
della spesa e non della presenza di avanzi strutturali di bilancio.
Poichè l'introduzione del fondo pluriennale vincolato è imposta
dalla legislazione statale di armonizzazione della finanza pubblica,
la sua strumentalizzazione ad altri fini è lesiva anche del
principio costituzionale di leale collaborazione. Infatti, la
Provincia autonoma, con l'accordo dell'ottobre 2014 con lo Stato,
recepito dall'art. 1, comma 407, della legge 23 dicembre 2014, n.
190, si è impegnata a recepire con rinvio formale recettizio, la
disciplina statale in materia di bilanci (così recita l'art. 79,
comma 4-octies: «la regione e le province si obbligano a recepire con
propria legge da emanare entro il 31 dicembre 2014, mediante rinvio
formale recettizio, le disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, previste dal decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118, nonchè gli eventuali atti successivi e
presupposti, in modo da consentire l'operatività e l'applicazione
delle predette disposizioni nei termini indicati dal citato decreto
legislativo n. 118 del 2011 per le regioni a statuto ordinario,
posticipati di un anno, subordinatamente all'emanazione di un
provvedimento statale volto a disciplinare gli accertamenti di
entrata relativi a devoluzioni di tributi erariali e la possibilità
di dare copertura agli investimenti con l'utilizzo del saldo positivo
di competenza tra le entrate correnti e le spese correnti»). Ma lo
Stato, con lo stesso accordo e con la stessa legge che lo ha
recepito, ha regolato in modo esaustivo il contributo alla finanza
pubblica a carico della Regione Trentino-Alto Adige e delle due
Province autonome; ne deriva che la pretesa dello Stato di
utilizzare, ora, la regola contabile per ottenere un risultato che
gli è precluso dagli impegni che esso stesso ha assunto è in
violazione della lealtà anche negoziale.
Con ciò si viene al parametro statutario. Va fin da subito
osservato - rinviando per ulteriore argomentazione al successivo
punto IV del presente ricorso - che il vigente art. 79 dello statuto
speciale è stato novellato dopo l'entrata in vigore della legge
costituzionale n. 1 del 2012 e dopo l'entrata in vigore anche della
legge n. 243 del 2012, che ne ha attuato i principi, visto che esso
è stato introdotto dalla legge 23 dicembre 2014, n. 190, con la
procedura prevista dall'art. 104 dello statuto speciale. Ora, tale
parametro tiene specificamente conto della disciplina sull'equilibrio
di bilancio ed elenca specificamente i modi in cui il sistema
territoriale regionale integrato, «costituito dalla regione, dalle
province e dagli enti di cui al comma 3, concorre nel rispetto
dell'equilibrio dei relativi bilanci ai sensi della legge 24 dicembre
2012, n. 243, al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica,
di perequazione e di solidarietà e all'esercizio dei diritti e dei
doveri dagli stessi derivanti, nonchè all'osservanza dei vincoli
economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione
europea» (comma 1), dichiarando che tali misure «possono essere
modificate esclusivamente con la procedura prevista dall'art. 104 e
fino alla loro eventuale modificazione costituiscono il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica di cui al comma 1» (comma 2) e
specificando che «nei confronti della regione e delle province e
degli enti appartenenti al sistema territoriale regionale integrato
non sono applicabili disposizioni statali che prevedono obblighi,
oneri, accantonamenti, riserve all'erario o concorsi comunque
denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto di stabilità
interno, diversi da quelli previsti dal presente titolo».
È palese il contrasto della disposizione censurata rispetto a
tale parametro.
II. Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera c),
della legge n. 164 del 2016 (Modifiche all'art. 10 della legge 24
dicembre 2012, n. 243), nella parte in cui esso, nel nuovo comma 5
dell'art. 10 della legge n. 243 del 2012, demanda ad un decreto del
Presidente del Consiglio il compito di dettare «criteri e modalità
attuative» dello stesso articolo, nonchè di dettare le modalità
attuative del potere sostitutivo dello Stato.
L'art. 2 della legge n. 164 del 2016 introduce, come preannuncia
il suo titolo, modifiche all'art. 10 della legge 24 dicembre 2012, n.
243, che a sua volta disciplina il ricorso all'indebitamento da parte
delle regioni e degli enti locali.
In particolare costituisce qui oggetto specifico di impugnazione
la lettera c) del comma 1, che così dispone:
c) il comma 5 è sostituito dal seguente:
«5. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
da adottare d'intesa con la Conferenza unificata, sono disciplinati
criteri e modalità di attuazione del presente articolo, ivi incluse
le modalità attuative del potere sostitutivo dello Stato, in caso di
inerzia o ritardo da parte delle regioni e delle province autonome di
Trento e di Bolzano. Lo schema del decreto è trasmesso alle Camere
per l'espressione del parere delle commissioni parlamentari
competenti per i profili di carattere finanziario. I pareri sono
espressi entro quindici giorni dalla trasmissione, decorsi i quali il
decreto può essere comunque adottato».
Il precedente comma 5, ora sostituito, era stato anch'esso
impugnato dalla ricorrente Provincia ed era stato oggetto di una
pronuncia di illegittimità costituzionale di tipo additivo, con la
sentenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale n. 88 del 2014.
Per valutare l'oggetto e la fondatezza della presente
impugnazione, va premesso che il testo originario del comma 5
prevedeva che «con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
adottato d'intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento
della finanza pubblica, sono disciplinati criteri e modalità di
attuazione del presente articolo». Di fronte all'impugnazione codesta
Corte costituzionale, nella citata sentenza, ha preliminarmente
verificato l'oggetto e il carattere del potere conferito al decreto.
Dato che il compito attuativo era esteso (come anche ora)
all'individuazione delle modalità di attuazione dell'intero art. 10,
la Corte costituzionale ne ha preso in esame i singoli commi. Alcuni
sono risultati autoapplicativi (e quindi non comportanti attuazione),
altri riferiti ad ambiti di competenza statale, e dunque tali da
consentire il legittimo esercizio della potestà regolamentare.
Tuttavia, con riferimento all'originario comma 4, relativo alla
ripartizione del saldo negativo tra gli enti territoriali
inadempienti, prevista per il caso di mancato rispetto
dell'equilibrio del bilancio regionale allargato, il potere conferito
avrebbe potuto intendersi come esteso anche a specificare
discrezionalmente i criteri di riparto, e dunque ad aspetti tecnici
non solo tecnici.
In questo complessivo contesto la sentenza n. 88 del 2014 ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale della disposizione del
comma 5 nella parte in cui non prevedeva la parola «tecnica», dopo le
parole «criteri e modalità di attuazione» e prima delle parole «del
presente articolo». Le disposizioni che la fonte regolamentare
statale avrebbe potuto legittimamente emanare - secondo codesta
ecc.ma Corte - avrebbero dunque dovuto essere esclusivamente norme
tecniche.
La nuova disciplina della legge n. 164 del 2016, che riscrive il
comma 5, prevede anch'essa un decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, sempre rivolto a disciplinare «criteri e modalità di
attuazione del presente articolo», senza affatto prevederne il
carattere tecnico, imposto dalla sentenza di codesta ecc.ma Corte
costituzionale. Essa prevede invece il coinvolgimento della
Conferenza Unificata per l'espressione dell'intesa, in luogo di
quello della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica, e inoltre introduce un nuovo oggetto del decreto, che ora
è rivolto anche a dettare la disciplina delle modalità attuative
del potere sostitutivo statale.
È dunque di tale nuova regolazione che occorre in primo luogo
valutare se, a causa della soppressione del necessario carattere
tecnico del contenuto del decreto permanga il vizio precedente
rilevato (con in più la violazione del giudicato costituzionale).
In secondo luogo si valuterà se l'estensione dell'oggetto alla
disciplina del potere sostitutivo costituisca un nuovo vizio di
illegittimità costituzionale.
a. Illegittimità costituzionale dell'omissione della
precisazione del carattere meramente tecnico del potere attuativo
conferito.
Quanto al primo punto (permanenza della necessità di precisare
il carattere meramente tecnico del potere conferito al decreto), nel
condurre l'esame, va considerato che l'art. 2 della legge n. 164 del
2016 non si è limitata a riscrivere il comma 5, ma ha riscritto
anche i commi 3 e 4: anch'essi vanno quindi esaminati, per
verificare, secondo il criterio già seguito dalla sentenza n. 88 del
2014, se essi istituiscano un potere di per sè discrezionale, che
richiede dunque di essere delimitato per essere legittimamente
esercitato da parte del potere esecutivo.
Il comma 3 stabilisce - in modo simile al precedente testo - che
«le operazioni di indebitamento di cui al comma 2 e le operazioni di
investimento realizzate attraverso l'utilizzo dei risultati di
amministrazione degli esercizi precedenti sono effettuate sulla base
di apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per
l'anno di riferimento, il rispetto del saldo di cui all'art. 9, comma
1, del complesso degli enti territoriali della regione interessata,
compresa la medesima regione». In questi termini, la norma potrebbe
sembrare autoapplicativa e non richiedente attuazione. Tuttavia, va
considerato che è stato soppresso il secondo periodo che prima
proseguiva nel seguente modo: «A tal fine, ogni anno i comuni, le
province e le città metropolitane comunicano alla regione di
appartenenza ovvero alla provincia autonoma di appartenenza, secondo
modalità stabilite con il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri di cui al comma 5 del presente articolo, il saldo di cassa
di cui all'art. 9, comma 1, lettera a), che l'ente locale prevede di
conseguire, nonchè gli investimenti che intende realizzare
attraverso il ricorso all'indebitamento o con i risultati di
amministrazione degli esercizi precedenti. Ciascun ente territoriale
può in ogni caso ricorrere all'indebitamento nel limite delle spese
per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio bilancio di
previsione.»
La sentenza n. 88 del 2014 aveva ritenuto legittimo il potere
attuativo collegato alla disposizione dell'originario comma 3 in
quanto essa, descrivendo puntualmente la fattispecie, assegnava al
decreto «solo il compito di stabilire le modalità di comunicazione
del saldo di cassa e degli investimenti che s'intendono realizzare,
con la conseguenza che l'ambito in cui esso è chiamato a muoversi è
quello del coordinamento informativo e statistico di competenza
esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lettera r, Cost.)». Ora la
soppressione del precedente secondo periodo del comma 3 estende
l'oggetto del decreto, in relazione alle operazioni di indebitamento
e di investimento, ad un compito attuativo ampio e indeterminato,
rendendo necessaria, dunque, la precisazione del suo carattere
tecnico, che invece appare illegittimamente assente.
A sua volta, il nuovo comma 4 prevede che «le operazioni di
indebitamento di cui al comma 2 e le operazioni di investimento
realizzate attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione
degli esercizi precedenti, non soddisfatte dalle intese di cui al
comma 3, sono effettuate sulla base dei patti di solidarietà
nazionali. Resta fermo il rispetto del saldo di cui all'art. 9, comma
1, del complesso degli enti territoriali». Non è invece riprodotto
quanto previsto nel previgente comma 4, in relazione al quale era
stata resa la pronuncia della Corte, a termini del quale «Qualora, in
sede di rendiconto, non sia rispettato l'equilibrio di cui al comma
3, primo periodo, il saldo negativo concorre alla determinazione
dell'equilibrio della gestione di cassa finale dell'anno successivo
del complesso degli enti della regione interessata, compresa la
medesima regione, ed è ripartito tra gli enti che non hanno
rispettato il saldo previsto».
Tuttavia, l'ipotesi considerata dal precedente comma 4 in
astratto esiste ancora, e quindi potrà essere oggetto del generale
potere attuativo attribuito al decreto. Inoltre, dal testo della
disposizione ora introdotta non risulta chiaro, in relazione alla
Provincia autonoma di Trento, tra quali enti dovrebbero essere
stipulati i patti di solidarietà nazionali, destinati a soddisfare
operazioni non definite dalle intese in ambito provinciale, e che
cosa dovrebbero contenere.
Ne consegue che, sia in relazione al comma 3 che in relazione al
comma 4, la norma attualmente vigente del comma 5 dell'art. 10 della
legge n. 243 del 2012, come sostituito dall'art. 2, comma 1, lettera
c), della legge n. 164 del 2016, appare ancora viziata, in modo
analogo alla precedente già dichiarata illegittima, in quanto non
limita alla mera attuazione tecnica la portata dispositiva del
decreto.
Del resto, il carattere discrezionale e politico del potere
conferito è testimoniato ulteriormente dalla circostanza che ora
esso include addirittura la definizione delle «modalità attuative
del potere sostitutivo dello Stato», ad avviso della ricorrente
Provincia con ulteriore illegittimità, come precisato di seguito.
Ora, rinviando ad un generale decreto attuativo la disciplina di
aspetti non meramente tecnici, ma incidenti nella sostanza della
disciplina della «facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città
metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano di ricorrere all'indebitamento, ai sensi dell'art. 119, sesto
comma, secondo periodo, della Costituzione», mediante l'esercizio di
un potere «tanto di natura meramente tecnica, quanto di natura
discrezionale» (secondo le parole della sentenza n. 88 del 2014,
punto 8.1 in diritto), la disposizione impugnata viola in primo luogo
art. 5, comma 2, lettera b), della legge costituzionale n. 1 del
2012, che (anche a tutela delle autonomie regionali e delle Province
autonome) demanda la regolazione di tale materia ad una legge
approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera,
escludendo la possibilità di un intervento normativo statale con
fonte secondaria di natura regolamentare, se non per meri contenuti
tecnici, così come affermato nella sentenza appena ricordata.
Inoltre, in quanto ripristina sostanzialmente una norma di legge
già dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale, essa viola
anche il giudicato costituzionale, in contraddizione con l'art. 136
della Costituzione.
Si noti che la lamentata violazione non viene meno per il fatto
che, a seguito della modifica introdotta, il decreto in questione
prevede ora l'intesa con la Conferenza Unificata, e non più con la
Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica.
Tale modifica costituisce ulteriore conferma della natura di
regolazione politica, e non tecnica, del potere così conferito al
decreto attuativo, ma non rimuove certo il vizio consistente nella
sostituzione della fonte prevista dalla legge costituzionale n. 1 del
2012 con altra fonte, neppure di rango legislativo. Ciò varrebbe
anche se l'intesa fosse del tutto necessaria - cosa che
apparentemente non è, valendo le consuete regole di sostituibilità
previste dall'art. 3 del decreto legislativo n. 281 del 1997 - e
neppure ove l'intesa riguardasse le singole Regioni e Province
autonome, non potendo il consenso delle parti interessate sostituire
il rispetto delle competenze previste dalla legge costituzionale.
In quanto non coperto nè autorizzato da alcuna previsione della
legge costituzionale n. 1 del 2012, il conferimento di un generale
potere attuativo al decreto del Presidente del Consiglio viola anche
le ordinarie regole statutarie e costituzionali sul rapporto tra le
fonti statali e la specifica autonomia delle Province autonome di
Trento e di Bolzano e della Regione Trentino-Alto Adige/Sudtirol.
Sul piano generale, è violato l'art. 117, sesto comma, della
Costituzione (operante per la ricorrente Provincia in forza dell'art.
10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), che limita la
potestà regolamentare dello Stato alla disciplina delle materie di
competenza esclusiva di cui all'art. 117, comma secondo.
Risulta poi evidentemente violata l'autonomia finanziaria della
ricorrente Provincia autonoma, tutelata dal Titolo VI dello statuto
speciale. La violazione rileverebbe sia direttamente in relazione
alla disciplina dell'indebitamento della stessa Provincia, sia in
relazione a quello dei Comuni e degli enti locali provinciali.
Per quanto riguarda l'indebitamento della Provincia, gli articoli
74 e 79 dello Statuto non prevedono altri limiti che quelli da essi
determinati, anche con espresso riferimento a «rispetto
dell'equilibrio dei relativi bilanci ai sensi della legge 24 dicembre
2012, n. 243» (art. 79, comma 1). Essi evidentemente ostano ad una
disciplina regolamentare statale, che sarebbe in contraddizione con
le regole di base sui rapporti tra fonti statali e fonti regionali e
provinciali, quali stabiliti dagli articoli 2 e 4 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266, che limitano il dovere di
adeguamento della Regione e delle Province autonome alla sola
legislazione e non alle fonti secondarie, e che persino per gli atti
di indirizzo e di coordinamento impongono un coinvolgimento diretto
della Regione e delle Province autonome (art. 3 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266), per quanto attiene alla loro
compatibilità con lo Statuto speciale e le relative norme di
attuazione.
Per quanto attiene all'indebitamento degli enti locali del
territorio regionale, la disciplina regolamentare statale contraddice
altresì, in particolare, la generale titolarità della
responsabilità finanziaria, posta in capo alle Province autonome
dall'art. 79, comma 4, e dagli articoli 80 e 81 dello Statuto
speciale, che conferiscono ad esse la potestà legislativa primaria
in materia di finanza locale, in tutti i suoi aspetti.
Può dunque concludersi che anche la nuova versione del comma 5
dell'art. 10 della legge n. 243 del 2012, introdotta dalla legge n.
164 del 2016, è costituzionalmente illegittima nella parte in cui
non limita a norme di carattere tecnico il potere attuativo conferito
al decreto del Presidente del Consiglio.
b. Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale in
relazione all'estensione del potere attuativo alla disciplina delle
modalità del potere sostitutivo.
Va ora considerata la nuova disposizione del comma 5 dell'art. 10
con riferimento alle «modalità attuative del potere sostitutivo
dello Stato, in caso di inerzia o ritardo da parte delle regioni e
delle province autonome di Trento e di Bolzano».
Ad avviso della ricorrente Provincia, tale disposizione è
anch'essa gravemente illegittima.
In primo luogo, va notato che mentre in essa si parla di
«modalità attuative del potere sostitutivo, la stessa fattispecie
cui si collega il potere sostitutivo (le cui modalità attuative
dovrebbero essere appunto precisate dal decreto) non ha nelle fonti
di rango costituzionale o primario alcuna disciplina specifica.
In particolare, non vi è alcuna allusione al potere sostitutivo
statale nella legge cost. n. 1 del 2012 nè, fino alla presente
disposizione della legge n. 164 del 2016, in alcuna disposizione
della legge n. 243 del 2012. Nè se ne parla in alcuna altra parte
della stessa legge n. 164 del 2016.
In altre parole, per quanto riguarda la problematica
dell'indebitamento, non vi è alcuna specifica fattispecie alla quale
agganciare presunte «modalità attuative» del potere. Nè può
costituire fattispecie il cenno alla «inerzia o ritardo» da parte
delle Regioni, trattandosi di mere indicazioni del presupposto di
qualunque potere sostitutivo, in relazione a qualunque fattispecie.
In questi termini, la disposizione impugnata sembra delegare al
decreto attuativo la stessa costruzione della fattispecie, alla quale
il potere sostitutivo dovrebbe collegarsi.
In mancanza di qualunque copertura nella legge cost. n. 1 del
2012 (e dunque in violazione anche di essa) - così come in
qualsivoglia altra fonte di normazione primaria - risulta evidente la
violazione in primo luogo dell'art. 120, secondo comma, Cost., sia in
riferimento all'evidente assenza del riferimento ad una fattispecie
che ne possa integrare i presupposti, sia con riferimento alla
sostituzione delle necessarie procedure legislative con il rinvio ad
un mero decreto attuativo del Presidente del Consiglio.
Se pure si volesse fare riferimento all'art. 117, quinto comma,
della Costituzione, varrebbero le stesse censure di illegittimità,
per la medesima assenza dei presupposti e delle procedure legislative
da esso richieste.
Del resto, anche se pure si trattasse «solo» delle modalità
attuative, risulta evidente che è del tutto illegittimo affidare ad
un regolamento del potere esecutivo la disciplina di delicatissimi
aspetti dello svolgimento dei rapporti di competenza tra Stato e
Regioni, per le stesse ragioni già sopra esposte nel punto a.
Inoltre, il conferimento ad un atto normativo del potere
esecutivo della definizione di un potere sostitutivo e delle sue
modalità di esercizio viola le predette disposizioni costituzionali
e gli stessi principi costituzionali generali in materia, a partire
dall'art. 117, comma sesto, per continuare con il principio di
legalità sostanziale, sino ad arrivare alla violazione dello stesso
art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della ragionevolezza e
del divieto di arbitrarietà e della certezza del diritto.
Sul piano statutario, risultano ancora violati i principi di
autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria, in relazione
alle disposizioni che ne costituiscono il rispettivo fondamento: art.
8 e 9 per le potestà legislative, art. 16 con riferimento
all'autonomia amministrativa, Titolo VI in relazione alle materie
dell'organizzazione, del bilancio, dell'esercizio dell'autonomia
finanziaria e della finanza locale. Sembra evidente anche la
violazione delle norme di attuazione, in particolare degli articoli 2
e 4 del già ricordato decreto legislativo n. 266 del 1992, che
escludono la soggezione della Provincia autonoma ad atti
regolamentari dello Stato nella disciplina delle proprie materie.
Inoltre, anche se la disposizione fosse considerata quale
principio di coordinamento della finanza pubblica, risulterebbe
violato l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, che impone che
tali principi siano espressi con norme di legge, nonchè l'art. 117,
sesto comma, della Costituzione (in combinato disposto con l'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), che limita il
potere regolamentare alle materie di competenza statale esclusiva e
attribuisce corrispondentemente alle Regioni il potere regolamentare
nelle materie in cui esse hanno potestà legislativa.
Si aggiunga soltanto che, non essendo immaginabile che la
regolazione del potere sostitutivo avvenga con «norme tecniche», la
disposizione appare incostituzionale nella sua interezza, e in questo
senso deve dunque essere intesa, per questa parte, la domanda posta
con il presente ricorso.
III. Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, lett. a),
nella parte in cui, introducendo il nuovo comma 1 dell'art. 11 della
legge n. 243 del 2012, demanda alla semplice legge ordinaria la
disciplina delle modalità del concorso dello Stato al finanziamento
dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni
fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali.
L'art. 3, comma 1, lett. a), della legge n. 164 del 2012,
sostituisce l'art. 11, comma 1, della legge n. 243 del 2012.
La disposizione sancisce che:
"All'art. 11 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, sono
apportate le seguenti modificazioni:
a) il comma 1 è sostituito dal seguente:
«1. Fermo restando quanto previsto dall'art. 9, comma 5, e dall'art.
12, comma 1, lo Stato, in ragione dell'andamento del ciclo economico
o al verificarsi di eventi eccezionali, concorre al finanziamento dei
livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali
inerenti ai diritti civili e sociali, secondo modalità definite con
leggi dello Stato, nel rispetto dei principi stabiliti dalla presente
legge»".
La lettera b) del medesimo art. 3, comma 1, abroga i commi 2 e 3
dell'art. 11 della legge n. 243 del 2012, che precedentemente
disciplinavano la materia.
La contestazione riguarda il rinvio di ogni vera regola alle
«modalità definite con leggi dello Stato», violando così la
competenza della legge rinforzata.
Occorre ricordare che l'art. 5, comma 1, lett. g) della legge
costituzionale n. 1 del 2012, stabilisce che «la legge di cui
all'art. 81, sesto comma, della Costituzione, come sostituito
dall'art. 1 della presente legge costituzionale, disciplina, per il
complesso delle pubbliche amministrazioni, in particolare: ...g) le
modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo
economico o al verificarsi degli eventi eccezionali di cui alla
lettera d) del presente comma, anche in deroga all'art. 119 della
Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli
altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e
delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali».
La disposizione impugnata si pone in diretto conflitto con quanto
previsto dalla legge costituzionale, perchè sposta dalla legge
rinforzata alla legge ordinaria la competenza a disciplinare il
concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali delle
prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili
e sociale in ragione dell'andamento del ciclo economico o al
verificarsi di eventi eccezionali.
Tale modifica è ancor più illegittima se si considera poi che
il rinvio alla legge ordinaria è un rinvio in bianco, visto che i
commi 1, 2 e 3 dell'art. 11, nei quali era originariamente contenuta
una compiuta disciplina che regolava sia sostanzialmente sia nel
procedimento il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli
essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo
o in presenza di eventi eccezionali, sono contestualmente abrogati
dallo stesso art. 3, comma 1, lett. a) e b) [l'impugnata lett. a),
come si è detto, sostituisce il comma 1, mentre la lett. b) abroga
seccamente i commi 2 e 3]. La menzione del «rispetto dei principi
stabiliti dalla presente legge» diventa dunque una vuota formula
verbale, visto che la legge rinforzata non detta alcun principio in
ordine al concorso statale al finanziamento dei livelli essenziali
nelle fasi avverse o in presenza di eventi eccezioni, essendo stati
abrogate tutte le norme sul punto in essa contenute.
È evidente che la violazione ha carattere sostanziale, dal
momento che la legge costituzionale ha voluto affidare la disciplina
di questo delicatissimo aspetto ad una fonte che, attraverso il
rinforzo delle regole di approvazione, esprimesse una più ampia
condivisione della scelta e una maggiore stabilità delle regole.
Inoltre, la violazione denunciata ridonda sulla autonomia
costituzionalmente garantita alla Provincia autonoma ricorrente sotto
più profili.
Anzitutto, la più ampia condivisione della scelta e la maggiore
stabilità delle regole, frutto dell'aggravamento, sono poste anche
nell'interesse degli enti destinatari delle regole in questione e
dunque anche della Provincia autonoma.
Palese è poi l'interferenza con le competenze costituzionalmente
attribuite alla ricorrente e quindi la ridondanza del vizio sulla
autonomia finanziaria, legislativa ed amministrativa della Provincia
autonoma di Trento.
Si consideri che la disposizione riguarda il finanziamento dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali e le funzioni fondamentali degli enti territoriali relative a
tali diritti, e dunque incide su molteplici competenze della
ricorrente Provincia. A titolo di esempio si ricordano le competenze
primarie in materia di assistenza e beneficenza pubblica; scuola
materna; assistenza scolastica per i settori di istruzione in cui le
province hanno competenza legislativa; edilizia scolastica (art. 8,
nn. 25, 26, 27, 28 dello statuto o se più favorevole art. 117,
quarto comma, Cost., combinato con l'art. 10 della legge cost. n. 3
del 2001) e quelle concorrenti in materia di igiene e sanità (art.
9, n. 10 o se più favorevole la tutela della salute ex art. 117,
terzo comma, Cost., unito all'art. 10 legge cost. n. 3 del 2001) e le
corrispondenti funzioni amministrative intestate alla Provincia
dall'art. 15 dello statuto.
Si aggiunge che a norma dell'art. 79, comma 1, lett. a), dello
statuto speciale, tra le forme di concorso delle Province autonome
agli obiettivi di finanza pubblica vi è la «soppressione... delle
assegnazioni a valere su leggi statali di settore», cui ha
corrisposto l'abrogazione dell'art. 5 della legge 30 novembre 1989,
n. 386 (art. 2, comma 109, della legge 23 dicembre 2009, n. 191,
approvato ai sensi dell'art. 104 St., come risulta dall'art. 2, comma
106, della legge 191 del 2009), norma che prevedeva la partecipazione
delle Province autonome alla ripartizione di fondi speciali istituiti
per garantire livelli minimi di prestazioni in modo uniforme su tutto
il territorio.
Anche sotto tale profilo la norma impugnata - che autorizza la
legge ordinaria a prevedere una sorta di finanziamento vincolato -
interferisce con la regolazione dei rapporti finanziari tra la
Provincia autonoma e lo Stato, ed è censurata anche per violazione
dell'art. 79, comma 1, lett. a), nonchè dell'art. 104, primo comma,
dello statuto che prevede una procedura negoziata per la modifica
delle norme del Titolo VI dello statuto e in generale per la lesione
del principio dell'accordo in materia di rapporti finanziaria,
ricavabile dalla norma da ultimo citata, dall'art. 107 dello statuto
(sulle norme di attuazione negoziate) e dell'art. 27 della legge n.
42 del 2009.
IV Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1, lett. a),
della legge n. 164 del 2016, nella parte in cui, sostituendo il comma
e 1 dell'art. 12 della legge n. 243 del 2012, demanda alla semplice
legge ordinaria la disciplina delle modalità con cui le Regioni, i
Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Province autonome
di Trento e di Bolzano concorrono ad assicurare la sostenibilità del
debito del complesso delle amministrazioni pubbliche.
L'art. 4, comma 1, lett. a), della legge n. 164 del 2016
stabilisce quanto segue:
"All'art. 12 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 sono
apportate le seguenti modificazioni:
a) il comma 1 è sostituito dal seguente:
«1. Le regioni, i comuni, le province, le città metropolitane e le
province autonome di Trento e di Bolzano concorrono ad assicurare la
sostenibilità del debito del complesso delle amministrazioni
pubbliche, secondo modalità definite con legge dello Stato, nel
rispetto dei principi stabiliti dalla presente legge»".
La norma riportata riguarda testualmente anche le Province
autonome insieme con le Regioni.
Come è evidente, la disposizione così introdotta rinvia dunque
ad una normale legge ordinaria, sia pure da emanare «nel rispetto dei
principi» stabiliti dalla legge n. 243 del 2012 (principi che però,
anche in questo caso, mancano completamente), la disciplina delle
modalità con cui le Regioni, i Comuni, le Province, le Città
metropolitane e le Province autonome di Trento e di Bolzano
concorrono ad assicurare la sostenibilità del debito complessivo
delle amministrazioni pubbliche e dunque viola l'art. 5, comma 2,
lett. c), della legge costituzionale n. 1 del 2012, che riserva tale
oggetto alla legge rinforzata ex art. 81, ultimo comma, Cost.
Oltre che per tale vizio, la norma appare costituzionalmente
illegittima per violazione dell'art. 79 e dell'art. 104 dello statuto
speciale, visto che affida ad una comune legge ordinaria la
regolazione di un oggetto - il concorso della Provincia autonoma alla
sostenibilità del debito pubblico, già specificamente regolamentato
(e in modo esaustivo), dal citato art. 79.
Quanto all'art. 5, comma 2, lett. c), della legge cost. n. 1 del
2012, tale disposizione di rango costituzionale riserva la disciplina
delle «modalità attraverso le quali i Comuni, le Province, le Città
metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle
pubbliche amministrazioni» alla legge rinforzata approvata ai sensi
dell'art. 81, sesto comma, Cost., come modificato dalla stessa legge
costituzionale n. 1 del 2012, e dunque alla legge «approvata a
maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera».
La norma impugnata, invece, stabilendo che la disciplina delle
modalità con cui i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano «concorrono ad
assicurare la sostenibilità del debito del complesso delle
amministrazioni pubbliche» sia posta «con legge dello Stato», sposta
invece nella competenza del legislatore ordinario esattamente
quell'oggetto - descritto con le medesime parole utilizzate dall'art.
5, comma 2, lett. c), della legge cost. n. 1 del 2012 - che la norma
di rango costituzionale ha voluto coprire da una riserva di legge
rinforzata. Nè tale violazione è evitata dalla previsione, di mero
stile, che la legge ordinaria debba conformarsi ai «principi
stabiliti dalla presente legge» e cioè dettati dalla legge
rinforzata, dal momento che la legge n. 243 del 2012, dopo le
modifiche introdotte dalla legge n. 164 del 2016 (e segnatamente dopo
le abrogazioni operate dallo stesso art. 4, alle lettere b e c), non
contiene alcun principio in ordine al concorso degli enti
territoriali alla sostenibilità del debito pubblico.
Oltre alle ragioni già sopra esposte in relazione
all'impugnazione dell'art. 3, comma 1, lett. a), nel senso che la
disposizione di rango costituzionale violata, prescrivendo una
maggioranza qualificata per l'approvazione della legge chiamata a
regolare questo oggetto, garantisce anche e in particolare le
autonomie territoriali, si osserva che la violazione denunciata
ridonda sulla autonomia costituzionalmente garantita alla Provincia
ricorrente sotto altri profili.
In particolare, vi è interferenza con la potestà legislativa
esclusiva in materia di finanza locale attribuita alle Province e con
il correlativi poteri di controllo (art. 80 statuto, come da ultimo
modificato dal comma 518 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n.
147, approvato ai sensi dell'art. 104 dello statuto speciale, a norma
del comma 520 della stessa legge; artt. 81 e 16 dello statuto;
articoli 17 e 18 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268; art.
79 St., in particolare commi 3 e 4; art. 54, n. 5) dello statuto e
art. 2 decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n.
473), nonchè i poteri di coordinamento finanziario attribuito alle
Province dall'art. 79 comma 3 dello statuto («le province provvedono
al coordinamento della finanza pubblica provinciale, nei confronti
degli enti locali ... Al fine di conseguire gli obiettivi in termini
di saldo netto da finanziare previsti in capo alla regione e alle
province ai sensi del presente articolo, spetta alle province
definire i concorsi e gli obblighi nei confronti degli enti del
sistema territoriale integrato di rispettiva competenza. Le province
vigilano sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da
parte degli enti di cui al presente comma e, ai fini del monitoraggio
dei saldi di finanza pubblica, comunicano al Ministero dell'economia
e delle finanze gli obiettivi fissati e i risultati conseguiti»). Vi
è poi interferenza - anzi violazione, come si è detto - dell'art.
79 dello statuto speciale.
Si rammenta che la Regione autonoma Trentino-Alto Adige e le
Province autonome, per assicurare il concorso alla sostenibilità del
debito pubblico, hanno provveduto a concordare con lo Stato un
contributo finanziario di carattere esaustivo, anche per quanto
riguarda gli oneri del debito pubblico (art. 1, commi da 406 a 413,
della legge n. 190 del 2014, approvata sulla base di intesa raggiunta
ai sensi dell'art. 104 dello Statuto speciale, e specialmente il
comma 410).
Come si è già ricordato sopra, la legge 23 dicembre 2014, n.
190, con la procedura prevista dall'art. 104 dello statuto speciale,
ha novellato anche l'art. 79 dello statuto, e ciò successivamente
alla entrata in vigore sia della legge costituzionale n. 1 del 2012,
sia della legge n. 243 del 2012.
Tale parametro tiene dunque conto della disciplina
sull'equilibrio di bilancio ed elenca espressamente e specificamente
i modi in cui il sistema territoriale regionale integrato,
«costituito dalla regione, dalle province e dagli enti di cui al
comma 3, concorre, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci
ai sensi della legge 24 dicembre 2012, n. 243, al conseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica, di perequazione e di solidarietà e
all'esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi derivanti,
nonchè all'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea» (comma 1). La stessa
disposizione dichiara poi che tali misure «possono essere modificate
esclusivamente con la procedura prevista dall'art. 104 e fino alla
loro eventuale modificazione costituiscono il concorso agli obiettivi
di finanza pubblica di cui al comma 1» (comma 2) e garantisce che
«nei confronti della regione e delle province e degli enti
appartenenti al sistema territoriale regionale integrato non sono
applicabili disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri,
accantonamenti, riserve all'erario o concorsi comunque denominati,
ivi inclusi quelli afferenti il patto di stabilità interno, diversi
da quelli previsti dal presente titolo».
Pertanto, la Provincia ricorrente ritiene che l'art. 79 dello
statuto possa essere utilmente invocato a difesa delle proprie
attribuzioni, tanto più a fronte di una norma che non regola essa
stessa le modalità di contribuzioni, bensì delega tale disciplina
ad una fonte (la comune legge ordinaria) che è incompetente sia in
riferimento a quanto dispone l'art. 5, comma 1, lett. c), della legge
cost. n. 1 del 2012, sia in relazione appunto, a quanto prevede
l'art. 104, comma primo, dello statuto speciale, sia, infine, in
relazione al principio dell'accordo in materia finanziaria, valevole
per gli enti ad autonomia differenziata.
È evidente, ad avviso della ricorrente, che il compito di
armonizzare i normali principi costituzionali che regolano i rapporti
finanziari tra lo Stato e la Provincia autonoma (e dunque in primo
luogo il principio pattizio, implicito negli articoli 103 e 107 dello
statuto speciale e confermato - per la generalità delle regioni a
statuto speciali - dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009: principio
che codesta Corte costituzionale ha più volte ribadito e
valorizzato: v., tra le molte, le sentenze nn. 19 del 2015, 155 del
2015 e 188 del 2016) con la peculiare competenza prevista dalla legge
costituzionale n. 1 del 2012 non può essere assegnato in alcuna
parte alla semplice legge ordinaria, pena la vanificazione di ogni
specifica garanzia.
In altri termini, qualora la legge rinforzata ex art. 81, sesto
comma, Cost., cui fa rinvio la legge cost. n. 1 del 2012, avesse una
qualche capacità derogatoria rispetto alla disciplina statutaria
sulla finanza regionale, essa non potrebbe comunque trasferire tale
capacità ad una comune legge ordinaria, tanto più quando le norme
statutarie già danno attuazione ai principi dettati dalla legge
cost. n. 1 del 2012.
Diversamente, risultano violati in primo luogo lo stesso art. 5
della legge cost. n. 1 del 2012, nonchè, per le ragioni ora esposte,
gli articoli 79, 103 e 104 dello statuto nonchè il principio
costituzionale dell'accordo e le richiamate norme costituzionali ed
ordinarie in cui tale principio è sancito.
Proprio la connessione tra i due sistemi di garanzia - quella
rinforzata e quella negoziata - dimostra comunque il pieno e
specifico interesse della Provincia ricorrente a far valere il vizio
di violazione dell'art. 5 legge cost. n. 1 del 2012 denunciato nel
presente motivo di ricorso.
Per prevenire possibili - ma infondate - eccezioni, si osserva
che la lesione recata dalla norma impugnata è già attuale, perchè
la garanzia costituzionale in parola (e cioè la riserva di legge
rinforzata) è già adesso violata.
Analogamente, del resto, norme legislative che autorizzano poteri
regolamentari statali nelle materie regionali sono sempre state
ritenute pacificamente impugnabili innanzi a codesta Corte
costituzionale anche prima della emanazione dei regolamenti e
indipendentemente dall'avvenuto esercizio di quei poteri di
normazione secondaria. La lesione, infatti, si consuma già nel
momento in cui la legge statale pretende di condizionare l'autonoma
regionale a vincoli diversi, anche sul piano delle fonti, da quelli
costituzionalmente previsti.
Qui la norma impugnata assoggetta la autonomia finanziaria della
Provincia ad un limite diverso - e meno garantistico - di quello
specificamente previsto dalle norme di rango costituzionale e dunque
la lesione è fin da subito pienamente attuale.
Diversamente opinando, le norme lesive della autonoma regionale
ma non autoapplicative non sarebbero mai impugnabili in via d'azione
e questo contrasterebbe con la natura stessa del giudizio in via
principale, che è diretto a salvaguardare le competenze
costituzionale delle Regioni e delle Province autonome (e, per quanto
riguarda i ricorsi statali, il principio di costituzionalità della
legislazione), a prescindere dalla già avvenuta applicazione delle
norme.
V. Illegittimità costituzionale dell'art. dell'art. 4, comma 1,
lett. b), della legge n. 164 del 2016, nella parte in cui rinvia alla
comune legge ordinaria la disciplina delle modalità di concorso
degli enti territoriali di cui al comma 1 alla riduzione del debito
del complesso delle amministrazioni pubbliche attraverso versamenti
al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato.
La Provincia impugna anche l'art. 4, comma 1, lett. b) della
legge n. 164 del 2016, che novella l'art. 12, comma 2, della legge n.
243 del 2012.
La disposizione censurata è così formulata:
"All'art. 12 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 sono
apportate le seguenti modificazioni:
b) il comma 2 è sostituito dal seguente:
«2. Fermo restando quanto previsto dall'art. 9, comma 5, gli enti di
cui al comma 1, tenuto conto dell'andamento del ciclo economico,
concorrono alla riduzione del debito del complesso delle
amministrazioni pubbliche attraverso versamenti al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato secondo modalità definite con
legge dello Stato, nel rispetto dei principi stabiliti dalla presente
legge»".
L'impugnata lettera b), dunque, rinvia alla legge ordinaria la
regolazione delle modalità di concorso alla riduzione del debito del
complesso delle amministrazioni pubbliche che si attua mediante i
versamenti, effettuati dai medesimi enti territoriali, al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato.
Tale disposizione è applicabile anche alla Provincia autonoma,
visto che essa richiama «gli enti di cui al comma 1» dell'art. 12,
dove sono menzionate, accanto alle Regioni, anche le due Province
autonome.
Questa previsione è contestata sia per violazione della riserva
di legge rinforzata dettata dall'art. 5, comma 2, lett. c), della
legge cost. n. 1 del 2012, sia per violazione dell'art. 79 dello
statuto speciale, nonchè del principio dell'accordo (art. 104 e 107
dello statuto speciale; art. 27 legge n. 42 del 2009), dal momento
che, al pari della lett. a) dello stesso art. 4, comma 1, impone alla
Provincia autonoma di contribuire alla riduzione del debito del
complesso delle pubbliche amministrazioni con modalità diverse - e
comunque non consensuali - da quelle previste in modo specifico ed
esaustivo dell'art. 79 dello statuto, novellato nel 2014 (per questa
parte della censura si rinvia integralmente a quanto esposto al punto
precedente).
Con riferimento alla censura che lamenta la violazione della
riserva di legge rinforzata, giova invece rammentare che,
precedentemente alle modifiche operate dalla legge n. 164 del 2016,
l'art. 12, commi 2 e 3, della legge n. 243 del 2012 regolava
compiutamente - nel rispetto di quanto sancito dall'art. 5, comma 2,
lett. c) della legge cost. n. 1 del 2012 - le modalità di tale
concorso, stabilendo che «nelle fasi favorevoli del ciclo economico,
i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, tenendo
conto della quota di entrate proprie degli enti di cui al comma 1
influenzata dall'andamento del ciclo economico, determinano la misura
del contributo del complesso dei medesimi enti al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato» ed aggiungendo che «tale
contributo è incluso tra le spese di cui all'art. 9, comma 1,
lettera a». Il successivo comma 3 dell'art. 12 prevedeva inoltre che
tale contributo fosse ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con
d.P.C.m., sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della
finanza pubblica.
Come è noto, la Corte costituzionale aveva poi dichiarato
l'illegittimità costituzionale di tale comma, nella parte in cui
stabiliva che il riparto del contributo avvenisse con d.P.C.M.,
sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica, anzichè, d'intesa con la Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e
successive modificazioni (sentenza n. 88 del 2014).
Ora i commi 2 e 3 dell'art. 12, che contenevano l'organica
disciplina di carattere sostanziale e procedimentale già oggetto
dell'intervento correttivo di codesta Ecc.ma Corte, sono abrogati e
sostituiti dalla disposizione qui censurata con un mero rinvio in
bianco alla legge ordinaria, in diretta violazione della riserva di
legge rinforzata di cui all'art. 5, comma 2, lett. c), che invece
commette alla legge approvata a maggioranza assoluta, ai sensi
dell'art. 81, sesto comma, Cost., la disciplina delle «modalità
attraverso le quali i Comuni, le Province, le Città metropolitane,
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono
alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni».
Anche in relazione alla lett. b) è palese la ridondanza della
violazione denunciata sulla autonomia finanziaria della Provincia
ricorrente, per i motivi già analiticamente esposti al punto
precedente, ai quali qui si fa rinvio (rammentando ancora la
competenza provinciale ex art. 79, comma 3, dello statuto).
Si aggiunge inoltre che, con riferimento alla disciplina
previgente del contributo delle Regioni e delle Province autonome
alla riduzione del debito pubblico, codesta Corte costituzionale
aveva osservato che «se è innegabile che il concorso alla
sostenibilità del debito nazionale è un aspetto fondamentale della
riforma, è anche vero che esso ha una rilevante incidenza
sull'autonomia finanziaria delle ricorrenti», ed aveva ritenuto
mandatoria "l'esigenza di «contemperare le ragioni dell'esercizio
unitario di date competenze e la garanzia delle funzioni
costituzionalmente attribuite» alle autonomie (sentenze n. 139 del
2012 e n. 165 del 2011; nello stesso senso, sentenza n. 27 del
2010)", giudicando quindi «indispensabile garantire il loro pieno
coinvolgimento» (sentenza n. 88 del 2014, punto 10.3). La sentenza
citata aveva prevista che era «anche necessario che tale
collaborazione assuma la forma dell'intesa, considerate l'entità del
sacrificio imposto e la delicatezza del compito cui la Conferenza è
chiamata».
Nella parte in cui sostituisce una disciplina contenuta nella
legge rinforzata e dunque nella fonte competente (e materialmente
conforme a Costituzione) con un rinvio alla legge ordinaria (e dunque
a fonte priva di competenza sull'oggetto), la norma impugnata lede
anche il principio di leale collaborazione, visto che questo non è
opponibile alla funzione legislativa, secondo quanto più volte
affermato da codesta Corte costituzionale. In altri termini, mentre
prima il contributo al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato
era ripartito, nel rispetto dalla legge, mediante un atto
amministrativo adottato d'intesa con la Conferenza unificata,
l'attribuzione di questa funzione alla legge ordinaria priva gli enti
territoriali di ogni possibilità di coinvolgimento nella relativa
decisione.

P. Q. M.

La Provincia autonoma di Trento, come sopra rappresentata e
difesa, chiede, che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale degli articoli 1, comma 1,
lettera b); 2, comma 1, lettera c); 3, comma 1, lettera a); 4, comma
1, lettere a) e b), della legge 12 agosto 2016, n. 164, recante,
«Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di
equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale del 29 agosto 2016, n. 201, nelle parti nei
termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
Allegati:
1) Delibera di Giunta provinciale del 18 ottobre 2016, n.
1813;
2) Procura speciale n. rep. 28305 del 20 ottobre 2016.
Roma - Padova, 27 ottobre 2016

prof. avv. Falcon


avv. Manzi