1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 29-3-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 148 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 dicembre 1988
N. 148 Ordinanza emessa il 19 dicembre 1988 dal tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, sezione di Parma, sul ricorso proposto da Miliana Angelo ed altri contro l'intendenza di finanza di Piacenza ed altri. Contenzioso tributario - Determinazione dei compensi dei componenti delle commissioni tributarie di primo e secondo grado in base al numero dei ricorsi decisi - Incidenza negativa sul principio dell'indipendenza dei giudici speciali per la determinazione di detti compensi con atto amministrativo anziche' con legge. (D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 12). (Cost., art. 108). (089C0301) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 29-3-1989)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto dal dott.
Angelo Milana, dal dott. prof. Giuseppe Cominetti, dall'avv. Alberto
Bongiorni e dal dott. proc. Alberto Chiesa, tutti rappresentati e
difesi dal dott. proc. Alberto Chiesa, elettivamente domiciliati
presso lo studio dell'avv. Claudio Soresi Bordini in Parma, via Borgo
Antini, 3, contro l'intendenza di finanza in Piacenza, in persona
dell'intendente pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avvocatura
dello Stato e presso di essa legalmente domiciliato in Bologna via
Marsala, 19, e nei confronti dei Ministeri delle finanze e del
tesoro, in persona dei rispettivi Ministri pro-tempore non costituiti
in giudizio, per l'annullamento del decreto intenditizio 19 maggio
1982, n. 1982, nonchè degli ordinativi di pagamento dell'intendenza
di finanza di Piacenza pervenuti ai ricorrenti in data 3 giugno 1982
per L. 1.463.400 quanto al dott. Milana, per L. 749.165 quanto al
dott. Cominetti, per L. 622.965 quanto all'avv. Bongiorni e per L.
204.620 quanto al dott. Chiesa, previa remissione degli atti alla
Corte costituzionale perchè giudichi sulle questioni di legittimità
costituzionale esposte in ricorso, nonchè, per l'annullamento in
quanto illegittimi, degli stessi decreti ed ordinativi di pagamento
emessi sulla base del d.m. 5 settembre 1981, n. 39765, perchè
contrastanti con l'art. 12, secondo comma, del d.P.R. n. 636/1972;
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'avvocatura dello
Stato per l'intendente intimato;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita la relazione del presidente non comparsi alla pubblica
udienza del 19 dicembre 1988 i difensori delle parti costituite;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F A T T O
Il dott. Angelo Milana è presidente della commissione tributaria
di primo grado di Piacenza della quale fanno parte, altresì, quali
componenti il dott. proc. Giuseppe Cominetti, l'avv. Alberto
Bongiorni, il dott. proc. Alberto Chiesa.
In data 3 giugno 1982 essa hanno ricevuto l'avviso relativo
all'emissione da parte dell'intendenza di finanza di Piacenza sullo
stato di previsione del Ministero delle Finanze per l'anno 1981 degli
ordinativi di pagamento per gli importi indicati in epigrafe a saldo
compenso ricorsi decisi dalla commissione tributaria.
Gli interessati considerando come il decreto intendentizio e gli
ordinativi di pagamento relativi siano stati emessi in base all'art.
12, primo, secondo e terzo comma, del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636,
(oltre che del decreto del Ministro delle finanze di concerto col
Ministro del tesoro 2 giugno 1981 e della circolare del Ministero
delle finanze, direzione generale del contenzioso n. 39765 del 5
settembre 1981), hanno proposto il ricorso in epigrafe per i seguenti
motivi:
1) Illegittimità costituzionale dell'art. 12 del d.P.R. n.
636/1972 per contrasto con l'art. 77 della Costituzione in quanto
eccederebbe la delega di cui all'art. 10, n. 14, della legge 9
ottobre 1971; n. 825, comportante solo la revisione della
composizione del funzionamento e delle competenze delle commissione
tributarie, escluso qualsiasi riferimento alla disciplina nei
compensi per i loro componenti.
Inoltre esso eccederebbe ulteriormente la delega di cui al citato
art. 10, che avrebbe inteso assicurare autonomia ed indipendenza
delle commissioni tributarie, in quanto sarebbe esclusivo di tali
garanzie consentendo al Ministero delle finanze di determinare anno
per anno e con assoluta discrezionalità i compensi per ogni ricorso
deciso dalle commissioni di primo grado, nonchè - con criterio
inspiegabilmente diverso - i compensi fissi mensili per i componenti
della commissione tributaria centrale;
2) ulteriore illegittimità del citato art. 12 del d.P.R. n.
636/1972 per contrasto con l'art. 3 della Costituzione in quanto,
diversamente da ogni altra pubblica funzione retribuita, i compensi
dovuti ai componenti delle commissioni tributarie non sarebbero
predeterminati per legge e sarebbero ingiustificatamente
differenziati (compenso mensile fisso per i componenti della
commissione centrale; compenso unitario per ogni singolo ricorso
deciso per i membri delle commissioni di primo e secondo grado); pur
trattandosi di soggetti svolgenti sempre una funzione
giurisdizionale, senza contare che molto spesso la qualifica
necessaria (magistrati di Cassazione ed equiparati) per far parte
della commissione centrale sarebbe posseduta anche dai componenti
delle commissioni di primo e secondo grado (come il dott. Milana,
ricorrente, magistrato di Cassazione nominato alle funzioni direttive
superiori);
3) ancora illegittimità costituzionale del citato art. 12 per
contrasto con gli artt. 24 e 36 della Costituzione in quanto la
mancata previsione legislativa dei compensi de quibus violerebbe il
diritto ad una retribuzione proporzionale alla quantità e qualità
del lavoro svolto;
4) illegittimità del d.m. 2 giugno 1981 e della circolare n.
39765 del 5 settembre 1981 per difetto di motivazione e per
violazione dell'art. 12, secondo comma, del d.P.R. n. 636/1972, in
quanto i compensi uniformi non sarebbero idonei a valorizzare il
contributo di attività di ciascun componente. Del tutto
ingiustificata sarebbe poi la liquidazione forfettaria delle spese
sostenute per l'intervento alle sedute ai membri residenti in comuni
diversi da quello in cui ha sede la commissione.
I ricorrenti hanno quindi concluso come in epigrafe chiedendo
altresì il favore delle spese di giudizio.
Per contrastare l'iniziativa giurisdizionale si è costituita in
giudizio l'avvocatura erariale per conto dell'intimata intendenza di
finanza, chiedendo che il ricorso venisse dichiarato inammissibile e
che comunque venisse respinto nel merito con vittoria nelle spese di
giustizia.
Con successiva memoria depositata il 5 novembre 1988 l'avvocatura
dello Stato ha poi fatto rilevare che il ricorso ha contenuto
identico a quello contrassegnato col n. 203/1983 che, nonostante
riguardasse un anno successivo rispetto all'attuale è stato già
deciso con sentenza di questa Sezione n. 39/1984.
Ha fatto riferimento alle argomentazioni contenute in quella
sentenza confermando le richieste del ricorso introduttivo.
D I R I T T O
L'avvocatura erariale ha ritenuto sufficiente per opporsi al
ricorso in epigrafe richiamare le motivazioni della sentenza di
questa sezione n. 39/1984 con la quale è stata disattesa un'analoga
impugnazione relativa all'anno 1983.
Il collegio non condivide in tutto le argomentazioni con le quali
le censure proposte in quel ricorso sono state respinte e deve quindi
pervenire ad un provvedimento diverso.
Le eccezioni di incostituzionalità, sotto diversi aspetti,
dell'art. 12 del d.P.R. n. 636/1972 per contrasto con l'art. 77 della
Costituzione, per l'interdipendenza delle considerazioni che le
sorreggono, possono essere esaminate in un unico contesto logico.
Non pare fondata innanzi tutto le censura di eccesso di delega sul
rilievo che la disciplina dei compensi non rientrerebbe nella
previsione dell'art. 10, n. 14, della legge di delegazione n.
825/1971.
Con tale norma è stato affidato al Governo della Repubblica il
compito di disciplinare, conformemente ai principi costituzionali,
l'organizzazione e la funzionalità delle commissioni tributarie.
Orbene, la disciplina dei compensi ai componenti, non
professionalmente chiamati a svolgere quella funzione, in senso lato
attengono al funzionamento di tali organi e all'organizzazione nel
suo complesso di quella funzione. Manifestamente infondato sotto tale
aspetto appare quindi il richiamo all'art. 77 della Costituzione che
ha come presupposto, appunto, l'estraneità della materia alla
delega.
Esiste tuttavia l'esigenza di assicurare l'autonomia e
l'indipendenza delle commissioni tributarie nella loro funzione
giurisdizionale, di preservare le loro prerogative costituzionali da
ipotizzabili interferenze organizzativo-funzionali dell'autorità
politico-amministrativa riconducibili anche all'attribuzione ai
Ministri delle finanze e del tesoro del potere di determinazione ad
libitum dei compensi unitari globali per ogni ricorso deciso dalle
commissioni di primo e secondo grado e dei compensi mensili ai
componenti della commissione tributaria centrale.
Tale esigenza però si ravvisa in relazione, non all'art. 77, ma
al primo comma dell'art. 108 della Costituzione il quale afferma che
le norme su ogni magistratura non possono essere stabilite che per
legge.
L'organo per legge delegato dal Parlamento a porre norme aventi
valore di legge (Governo) non può a sua volta, per un principio mai
smentito nel nostro ordinamento, delegare ai suoi componenti, che
operano in tal caso come soggetti da esso distinti, di provvedere
mediamente provvedimenti, che non sono più norme di legge, ma atti
amministrativi. Ciò pur rilevando, per quanto concerne l'ammontare
dei compensi, che non è detto che il compenso fissato per legge
debba necessariamente essere più favorevole, più adeguato e più
aggiornato, del compenso fissato dall'amministrazione.
Sotto la prospettazione innanzi enunciata va dunque sollevata,
d'ufficio disattendendosi quella di parte in quanto manifestamente
infondata, l'eccezione di incostituzionalità dell'art. 12, n. 14,
del d.P.R. n. 636/1972.
Manifestamente infondata appare, altresì, come è stata posta,
l'ulteriore eccezione di incostituzionalità, per contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, dell'art. 12 del d.P.R. n. 636/1972.
Parte ricorrente ha considerato ingiustificate le
differenziazioni, sia nell'importo, sia nelle modalità di
determinazione, dei compensi ai componenti delle commissioni
tributarie sotto due diversi aspetti.
Il primo, di natura obiettiva, riguarda l'unicità della funzione
giurisdizionale, sia per le commissioni di primo e secondo grado, sia
della commissione centrale, il secondo, di carattere soggettivo,
attiene ai requisiti per far parte sia delle prime sia della seconda
che alcuni componenti (alti magistrati) possiederebbero.
Va subito osservato come il principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 della Costituzione non possa operare che nella parità
delle situazioni.
La diversità della retribuzione, nell'ammontare e nelle modalità
di determinazione, è stata posta dal legislatore delegato sulla base
di un giudizio di sostanziale diversità delle prestazioni.
È vero quanto è stato affermato nella sentenza n. 39/1984 che
l'attività delle commissioni di primo e secondo grado è più di
quantità essendovi l'esigenza di liberare la funzione tributaria da
una miriade di impugnazioni di scarso contenuto giuridico-finanziario
spesso proposte per rinviare il pagamento dei tributi; mentre
l'attività della commissione tributaria centrale opera molto più
tecnicamente sui principi della funzione tributaria e richiede
riflessione, senza assillanti intendimenti di realizzo quantitativo.
Il legislatore delegato ha tenuto conto di tali differenziazioni e
proprio con l'art. 12 soltanto per i componenti delle commissioni di
primo e secondo grado ha posto una discriminazione retributiva che
vuole considerare nella funzione che ciascuno concretamente svolge,
il contributo concreto di attività singolarmente portato ed,
insieme, degli oneri che la partecipazione all'attività delle
commissioni comporta.
Per di più i componenti di tali commissioni, a differenza di
quelli della commissione centrale, possono continuare a svolgere le
libera professione ed è apparso ragionevole compensare di più il
maggior tempo ad essa sottratto, incentivare la loro attività per
finalità pubbliche.
Del secondo aspetto relativo alla partecipazione alle Commissioni
di primo e secondo grado di componenti che hanno requisiti anche per
far parte della commissione centrale va rilevata l'irrilevanza del
momento che la funzione è volontaria e non può quindi influire
sulla determinazione dei compensi.
Non si ritiene, dunque, che nelle differenziazioni delle funzioni
che i componenti delle diverse commissioni sono chiamati a svolgere,
una questione di incostituzionalità possa essere posta in relazione
all'art. 3 della Costituzione.
Ma neppure si può concordare, dopo quanto si è in precedenza
considerato circa la necessità di assicurare ai giudici autonomia ed
indipendenza, con la richiamata sentenza n. 39/1984 che ha escluso
l'applicabilità dell'art. 108 della Costituzione ai componenti delle
commissioni tributarie in quanto magistrati non "professionali".
Tale articolo afferma al primo comma che "le norme
sull'ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite
per legge".
L'ampiezza dell'espressione "su ogni magistratura" lascia ritenere
che la Costituzione abbia inteso riservare alla disciplina di legge
qualsiasi aspetto della funzione giurisdizionale, comunque svolta.
E tale opinione trova conferma nel secondo comma per il quale "la
legge assicura l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni
speciali", non solo, ma anche "degli estranei che partecipano
all'amministrazione della giustizia".
Se dunque la legge si occupa anche di coloro che occasionalmente
si trovavano a dare il loro contributo alla funzione giurisdizionale
non può lasciar estranei alla sua previsione coloro che, anche se
non a tempo pieno e non professionalmente, sono stabilmente inseriti
nell'attività giurisdizionale a tutti gli effetti.
Forse sulla loro indipendenza non ha in concreto grande incidenza
l'ammontare pur modesto dei compensi.
Ma la Costituzione pone dei principi che valgono per ogni tempo,
per ogni persona, per qualsiasi situazione, principi che anche in
questo caso non possono non essere rispettati.
Per le considerazioni testè svolte, dunque, il collegio,
disattendendo, siccome manifestamente infondata, l'eccezione di
parte, ritiene di rilevare d'ufficio l'incostituzionalità dell'art.
12 del d.P.R. n. 636/1982 per contrasto con l'art. 108, primo e
secondo comma della costituzione.
Manifestamente infondata va, infine, considerata l'eccezione di
violazione da parte dell'art. 12 del d.P.R. n. 636/1972 degli artt.
36 e 24 della Costituzione.
Già si è detto del carattere complementare dei compensi ai
componenti delle commissioni tributarie rispetto ai proventi della
loro attività professionale, quale che essa sia.
Non sono quei compensi, dunque, che possano assicurare
all'interessato ed alla sua famiglia un'esistenza libera e dignitosa.
Pur con tali limiti, comunque, il legislatore delegato ha dato una
soluzione che si è proposta di conferire ai compensi medesimi,
carattere retributivo differenziato adeguato all'attività richiesta
e corrispondente alla qualità del lavoro in concreto svolto.
Ma in ogni caso, come già si è rilevato, non si può affermare
che la determinazione dei compensi, se affidata alla legge,
necessariamente sia più favorevole, agli effetti dell'art. 36 della
Costituzione.
Quanto al preteso contrasto con l'art. 24, parte ricorrente ha
potuto invocare la tutela giurisdizionale nella situazione attuale
che ha ritenuto pregiudizievole.
Quale che siano la fonte dispositiva dei compensi ed i criteri di
determinazione del loro ammontare, quella tutela esiste, non verrà
meno e resterà adeguata come posta dall'ordinamento.
Le due questioni di legittimità costituzionale, sollevate
d'ufficio, riguardanti il rilevato contrasto, dedotto sotto un
duplice aspetto, dell'art. 12 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, con
l'art. 108 della Costituzione appaiono rilevanti per la definizione
del giudizio di merito in quanto se fondate travolgerebbero, con la
norma del decreto delegato, anche le istruzioni ministeriali ed i
provvedimenti di determinazione ed erogazione dei compensi avverso i
quali il ricorso è stato proposto.
Ritiene, pertanto il collegio che il giudizio debba essere
sospeso, rinviando al definitivo l'esame della censura di merito, per
sottoporre le indicate questioni di incostituzionalità al giudizio
della Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
la decisione della questione di legittimità costituzionale dell'art.
12 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, per contrasto con l'art. 108
della Costituzione sotto due diversi profili;
Sospende, di conseguenza, il giudizio introdotto col ricorso in
epigrafe;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata al Presidente della Camera dei deputati e
al Presidente del Senato della Repubblica.
Così deciso in Parma, addì 19 dicembre 1988.
(Seguono le firme)

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