1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 25-7-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 11 giugno 2001
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 11 giugno 2001 (della Provincia autonoma di Trento) Previdenza e assistenza sociale - Decreto del Ministro per la solidarieta' sociale 21 dicembre 2000, n. 452, concernente "Regolamento recante disposizioni in materia di assegni di maternita' e per il nucleo familiare" Previsione, anche per il territorio delle Province autonome, dei livelli e requisiti di accesso stabiliti, oltre che dalle disposizioni, di cui agli artt. 65 e 66 legge n. 447/1998, anche dai regolamenti attuativi delle stesse Conflitto di attribuzione sollevato dalla Provincia di Trento - Dedotta riduzione della potesta' legislativaprimaria della Provincia di Trento in materia di assistenza sociale alla mera attuazione di regolamenti statali - Cost. art. 117 in relazione agli artt. 17, comma 1, lett. b), legge n. 400/1988 e all'art. 2, decreto legislativon. 266/1992 - Richiamo al conflitto n. 35/1999 sollevato dalla stessa Provincia di Trento. - Decreto del Ministro per la solidarieta' sociale 21 dicembre 2000, n. 452, art. 23. - Statuto T.A.A., art. 8, numero 25 e 16, in relazione all'art. 2, d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 e all'art. 5, comma 1, legge 30 novembre 1989, n. 386. (001C0641) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 25-7-2001)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della Provincia autonoma di
Trento, in persona del Presidente della giunta provinciale pro
tempore Lorenzo Dellai, autorizzato con deliberazione della giunta
provinciale n. 1262 del 25 maggio 2001 (all. 1), rappresentata e
difesa - come da procura speciale del 29 maggio 2001 (rep. n. 25257)
rogata dal dott. Tommaso Sussarellu, Ufficiale rogante della
Provincia stessa (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di
Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma, presso io
studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri 5,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione che non spetta allo Stato di vincolare le Province
autonome, nella concessione ed erogazione degli assegni per il nucleo
familiare e di maternità di cui agli articoli 65 e 66 della legge 23
dicembre 1998, n. 448, al rispetto di livelli e requisiti accesso
previsti da norme di livello regolamentare, e per il conseguente
annullamento dell'art. 23 del decreto del Ministro per la
solidarietà sociale 21 dicembre 2000, n. 452, concernente
"Regolamento recante disposizioni in materia di assegni di maternità
e per il nucleo familiare, in attuazione dell'articolo 49 della legge
22 dicembre 1999, n. 488, e degli articoli 65 e 66 della legge 23
dicembre 1998, n. 448", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie
generale, n. 81 del 6 aprile 2001, nella parte in cui tale articolo
così dispone, per violazione:
dell'articolo 8, n. 25), e dell'articolo 16 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670;
delle relative norme di attuazione e, in particolare, del
d.P.R. 28 marzo 1975; n. 469, e dell'articolo 2 del d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266;
dell'art. 5, comma 1, della legge 30 novembre 1989, n. 386;
dei principi e regole costituzionali in materia di rapporti
tra regolamenti statali e potestà provinciali.

F a t t o

La Provincia autonoma di Trento dispone della potestà
legislativa primaria in materia di assistenza e beneficenza pubblica,
nonchè della relativa potestà amministrativa ai sensi dell'articolo
8, n. 25) e dell'articolo 16 del d.PR. 31 agosto 1972, n. 670 e delle
relative norme di attuazione.
In tale materia gli artt. 65 e 66 della legge 23 dicembre 1998,
n. 448, hanno istituito una nuova forma di assistenza economica alle
famiglie, prevedendo assegni per il nucleo familiare e assegni di
maternità, secondo una disciplina che qui non rileva nel suo
dettaglio specifico. In base a tali disposizioni, entrambi i tipi di
assegni sono concessi dai comuni; gli importi concessi dai comuni
sono erogati dall'INPS e da ultimo posti a carico di uno speciale
fondo istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri,
attraverso il quale lo Stato rimborsa all'INPS gli importi erogati.
La legge n. 448/1998, peraltro, non contraddice di per sè la
competenza provinciale, dato che all'articolo 82 contiene una
esplicita norma di salvaguardia, in virtù della quale le
disposizioni contenute nella stessa legge (ivi compresi dunque gli
articoli 65 e 66) Si applicano alle regioni a statuto speciale e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano "nel rispetto e nei limiti
degli statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione".
Tuttavia, il primo regolamento per l'applicazione di tali norme
legislative, emanato con decreto del Ministro per la solidarietà
sociale 15 luglio 1999, n. 306 (ai sensi dell'art. 65, comma 6, e
dell'art. 66, comma 6, della legge), ometteva di introdurre apposite
clausole per il rispetto delle competenze provinciali, dimenticando i
vincoli derivanti, quanto alla provincia di Trento, dallo Statuto di
autonomia e dalle norme di attuazione. Questa provincia, dunque,
aveva impugnato il d.m. n. 306/1999 per conflitto di attribuzioni
(ricorso n. 35/1999), lamentando, appunto, il fatto che il
regolamento statale avesse, anche in relazione alla provincia di
Trento, affidato le funzioni amministrative in questione all'INPS,
invece che alla provincia, ed in particolare avesse affidato all'INPS
la funzione di soggetto erogatore dei benefici concessi dai
competenti enti locali della provincia, e di soggetto destinatario
dei rimborsi statali sull'apposito speciale Fondo costituito presso
la Presidenza del Consiglio dei ministri.
Il giudizio così instaurato dalla Provincia davanti a codesta
ecc.ma Corte costituzionale è tuttora pendente (è chiamato per la
discussione ad una ormai prossima udienza), ma esso è in realtà
ormai privo di oggetto, dal momento che l'originario regolamento
attuativo n. 306 del 1999 è stata abrogato dall'art. 24, comma 1,
del d.m. 21 dicembre 2000, n. 452, qui impugnato.
Per vero, il nuovo regolamento contiene una apposita clasuola di
salvaguardia delle prerogative delle province autonome, stabilendo
all'art. 23 che, "ai sensi dell'articolo 82 della legge 23 dicembre
1998, n. 448, gli assegni per il nucleo familiare e di maternità
previsti dagli art. 65 e 66 della legge n. 448 del 1998 sono concessi
ed erogati, per gli aventi diritto residenti nei comuni delle
province autonome di Trento e di Bolzano, dalle province medesime,
secondo le norme dei rispettivi statuti e delle relative norme di
attuazione, nell'ambito del livello e dei requisiti di accesso
previsti dalle citate disposizioni di legge e "dai regolamenti
attuativi".
Il nuovo regolamento risulta dunque, rispetto al precedente,
assai più rispettoso delle competenze delle province autonome: le
quali non avrebbero ora ragione di dolersene se non fosse per il
fatto che la parte finale della disposizione (sopra evidenziata in
corsivo) prevede che la provincia debba operare non solo "nell'ambito
del livello e dei requisiti di accesso previsti dalle citate
disposizioni di legge" ma, in aggiunta, di quelli precisati "dai
regolamenti attuativi".
È chiaro che, in questi termini, il ruolo della provincia
sarebbe ridotto a quella di un mero esecutore della normativa
statale, e che la sua potestà legislativa primaria nella materia si
ridurrebbe alla potestà di ... dare attuazione ai regolamenti
statali di attuazione.
La Provincia autonoma di Trento, per parte sua, ha dato
attuazione agli artt. 65 e 66 della legge 23 dicembre 1998, n. 448,
con la legge provinciale 20 marzo 2000, n. 3, recante "Misure
collegate con la manovra di finanza pubblica per l'anno 2000".
Precisamente, secondo l'art. 65 di tale legge "gli assegni per il
nucleo familiare e di maternità di cui agli articoli 65 e 66 della
legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la
stabilizzazione e lo sviluppo), come modificati dall'articolo 50 e
dall'articolo 63 della legge 17 maggio 1999, n. 144, sono erogati
secondo i criteri e le modalità stabiliti con regolamento adottato
nel rispetto del livello di intervento previsto dalle predette
disposizioni statali e tenuto conto dei benefici eventualmente in
godimento per le stesse finalita'" (enfasi aggiunta).
In altre parole, la normativa provinciale già in vigore, tra
l'altro regolarmente vistata dal Governo, già prevede che nella
Provincia di Trento si seguano i livelli di intervento stabiliti
dalle leggi statali. Ma al di sotto del livello legislativo, là dove
si tratti di disciplina meramente governativa, la provincia ritiene
di non dovere e potere essere vincolata.
La norma contenuta nella parte finale dell'art. 23 risulta,
dunque, lesiva dell'autonomia costituzionale della provincia per le
seguenti ragioni di

D i r i t t o

1. - Assoluta incostituzionalità di disposizioni che vincolano
la potestà legislativa provinciale al rispetto di fonte
regolamentare statale attuativa.
La norma impugnata risulta doppiamente incostituzionale, da un
lato perchè una normativa secondaria ministeriale non può
sovrapporsi o comunque interferire con l'esercizio della potestà
legislativa primaria delle regioni speciali e delle province
autonome, dall'altro per violazione del sistema dei rapporti tra
norme statali e norme provinciali.
In generale, l'intervento di una disciplina regolamentare in
materia regionale contrasta con i principi regolatori del rapporto
fra fonti statali e fonti regionali: ciò vale per tutte le regioni,
come risulta dall'art. 117 della Costituzione e dall'art. 17, comma
1, lett, b) della legge n. 400 del 1988, ed è confermato per la
Provincia autonoma di Trento dall'art. 2 d.lgs. n. 266 del 1992, che
considera solo le leggi statali come uniche fonti idonee a
condizionare la potestà legislativa provinciale. Tale principio è
stato più volte riconosciuto da codesta Corte: particolarmente
esplicita sul punto è la sent. n. 84 del 2001 (resa su un ricorso di
questa Provincia): "secondo il consolidato orientamento della Corte,
un regolamento (governativo o ministeriale) non può contenere norme
miranti a limitare la sfera di competenza delle regioni nelle materie
loro attribuite, in quanto esse non sono soggette, in linea di
principio, alla disciplina dettata con i regolamenti governativi
(sentenze n. 507 del 2000 e n. 352 del 1998)"; "la regola di base nel
rapporto fra fonti secondarie statali e fonti regionali è quella
della separazione delle competenze, tale da porre le regioni al
riparo dalle interferenze dell'esecutivo centrale (sentenza n. 250
del 1996)". Ne consegue che "la potestà regolamentare volta ad
attuare la legge statale non può disciplinare materie riservate alla
competenza regionale (sentenze numeri 420 del l999, 482 e 333 del
1995, 461 e 97 del 1992)". E viene anche precisato che "questi
principi valgono anche per le competenze costituzionalmente garantite
alle Province autonome, che al - pari delle regioni - non possono
subire interferenze derivanti da atti regolamentari dello Stato
(sentenza n. 31 del 2001)".
Si noti che la sentenza appena citata aveva ad oggetto una norma
di legge che prevedeva il dovere per le regioni e province autonome
di conformarsi ad un regolamento esecutivo statale; a maggior ragione
lesiva, dunque, risulta la norma regolamentare qui impugnata, che
prevede l'applicazione diretta - nella provincia di Trento - dei
regolamenti attuativi degli artt. 65 e 66 della legge n. 448/1998.
Infatti, se per le stesse leggi statali il condizionamento della
potestà legislativa provinciale avviene non in termini di diretta
applicazione ma di vincolo all'adeguamento, nei limiti in cui lo
Statuto lo impone (mentre la diretta applicazione della legge Statale
si ha solo dopo la sentenza con la quale codesta Ecc.ma Corte
costituzionale abbia eventualmente sancito la violazione del dovere
di adeguamento: v. l'art. 2 d.lgs. n. 266/1992), a fortiori
illegittima e lesiva è la pretesa di applicazione diretta di un
regolamento, cioè di un qualcosa non consentito neppure alla legge.
Si noti che la disposizione qui impugnata, non si può certo
giustificare mediante l'applicazione dell'art. 5, comma 1, della
legge 30 novembre 1989, n. 386, che risulta al contrario anch'esso
specificamente violato. Infatti, secondo tale disposizione le
province autonome "partecipano alla ripartizione di fondi speciali
istituiti per garantire livelli minimi di prestazioni in modo
uniforme su tutto il territorio nazionale, secondo i criteri e le
modalità per gli stessi previsti".
In questi termini, se la stessa funzione di tali fondi di
"garantire livelli minimi di prestazioni in modo uniforme su tutto il
territorio nazionale" implica il rispetto dei basilari scopi che la
legge imprime ai fondi stessi, ciò non implica affatto che, per
quanto riguarda le province autonome (le cui prerogative statutarie
erano espressamente fatte salve dall'art. 82 della legge n. 448 del
1998, quali limite dell'applicazione della stessa legge), il vincolo
possa estendersi alle statuizioni meramente regolamentari.
Che le regole di cui all'art. 5, comma 1, debbano essere poste
dalla legge si deduce non solo dal complessivo sistema dei rapporti
tra Stato e province autonome, ma altresì dallo stesso art. 5, comma
2, là dove questo espressamente si riferisce ai finanziamenti recati
"da qualunque disposizione di altra legge statale", e dal comma 3,
là dove questo, in relazione ai fondi di cui al comma 2, afferma che
la provincia li assegna e li eroga prescindendo dagli adempimenti
previsti "dalle stesse leggi". In tutto l'art. 5 della legge n. 386
del 1989 si ha costantemente un rapporto tra legge statale e legge
provinciale, secondo una logica che nel 1992 verrà ripresa e
sviluppata dal decreto legislativo n. 266, già sopra ricordato.
In sintesi, l'art. 23 d.m n. 452/2000 risulta illegittimamente
lesivo dell'autonomia costituzionale di questa provincia perchè
prevede che essa sia vincolata da un regolamento statale, per di più
non in termini di obbligo di adeguamento ma in termini di
applicazione diretta del regolamento stesso.
2. - Specifica illegittimità derivante dalla circostanza che la
disposizione che nel caso specifico vincola la legge provinciale al
rispetto della fonte statale regolamentare deriva dal regolamento
stesso:
Le ragioni sopra esposte hanno carattere per così dire assoluto,
nel senso che varrebbero anche se il vincolo alla fonte statale
regolamentare fosse posto dalla legge statale (il che nel caso non
può dirsi, stante la salvaguardia generale posta dall'art. 82 della
legge n. 448/1998).
Ma se pure tali ragioni non si condividessero, o in ogni modo
aggiuntivamente, va considerato che nel caso in questione il
carattere vincolante del regolamento per la provincia autonoma è
stabilito dal regolamento stesso. Ciò configura ad avviso della
ricorrente provincia una autonoma ragione di incostituzionalità.
Infatti per subordinare una fonte (nel caso la legge provinciale) ad
un'altra fonte (nel caso il regolamento statale) occorre una
potenziale superiorità della fonte subordinante a quella che viene
subordinata: il che si verifica in astratto per le legge statale (per
la quale il divieto di prevedere tale subordinazione deriva dalla
Costituzione e, per la provincia, dallo Statuto, e non da una
intrinseca incapacità della fonte), ma non si verifica per nulla per
il regolamento statale, il quale è già in quanto tale, a
prescindere da ogni altro vincolo, inidoneo a dette le regole del
proprio rapporto con la legge provinciale.
Ciò non significa, come ben noto, che nel vigente sistema
costituzionale non possano esistere strumenti extralegislativi di
coordinamento delle autonomie regionali in vista di esigenze
unitarie; al contrario, tale strumento esiste ed è stato inviduato
nell'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento, seguendo
le relative regole sostanziali (previsione legislativa specifica),
procedimentali (competenza governativa e, per quel che riguarda la
Provincia autonoma di Trento, consultazione di essa, come previsto
dall'art. 3 d.lgs. n. 266/1992) e contenutistiche (vincolo della
Provincia autonoma "solo al conseguimento degli obiettivi a risultati
in essi [negli atti di indirizzo] stabiliti": art. 3 d.lgs.
n. 266/1992). In definitiva, il sistema degli atti normativi e di
indirizzo statali che possono incidere sulle fonti e sulle funzioni
amministrative provinciali, e le modalità con cui ciò può
avvenire, sono compiutamente definiti dal decreto legislativo n. 266
del 1992, e non vi è certo spazio per ulteriori fonti, prive di
fondamento legislativo e di giustificazione e fondamento nella
Costituzione e nello Statuto di autonomia.

P. Q. M.
La ricorrente Provincia autonoma di Trento, come sopra
rappresentata e difesa, chiede voglia l'eccellentissima Corte
costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato di vincolare la
Province autonome, nella concessione ed erogazione degli assegni per
il nucleo familiare e di maternità di cui agli articoli 65 e 66
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, al rispetto di livelli e
requisiti di accesso previsti da norme di livello regolamentare, e
conseguentemente annullare l'art. 23 del decreto del Ministro per la
solidarietà sociale 21 dicembre 2000, n. 452, nella parte in cui
tale articolo così dispone, per violazione dei principi e nonne
statutari ed attuativi citati in epigrafe, nei termini sopra
illustrati.
Padova-Roma, addì 1o giugno 2001
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
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