1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 27-11-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 515 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 luglio 2002
Ordinanza emessa il 25 luglio 2002 dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto da I.N.A.I.L. contro Tec Flam Fonderie riunite S.r.l. Previdenza e assistenza sociale - Lavoratori in mobilita' assunti con contratti di lavoro a termine di durata non superiore a dodici mesi - Benefici contributivi per il datore di lavoro - Inapplicabilita', stabilita con norma innovativa, autoqualificata interpretativa, ai premi INAIL - Lesione dei principi di ragionevolezza e di eguaglianza, di certezza del diritto e di affidamento del cittadino. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 68, n. 6. - Costituzione, art. 3, primo comma. (002C1053) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 27-11-2002)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
proposto da: I.N.A.I.L - Istituto Nazionale per l'Assicurazione
contro gli Infortuni sul Lavoro, in persona del legale rappresentante
pro tempore, elettivamente domiciliato; in Roma via IV Novembre 144,
rappresentato e difeso dagli avvocati Quaranta Franco, Muccio
Saverio, Rossi Pasquale, giusta delega in atti; ricorrente.
Contro Tec Flam Fonderie Riunite S.r.l., in persona del legale
rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma via
Barnaba Oriani n. 85, presso lo studio dell'avvocato Giulia Trabalza,
che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati David Maria
Santoro, Gian Paolo Sassi, giusta delega in atti; controricorrente.
Avverso la sentenza n. 209/1999 del Tribunale di Busto Arsizio,
depositata il 20 febbraio 1999 - R.G.N. 21/1998;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza
del 18 marzo 2002 dal Consigliere dott. Raffaele Foglia;
Udito l'avvocato Muccio;
Udito l'avvocato Sassi;
Udito il p.m. in persona del sostituto procuratore generale
dott. Carlo Destro che ha concluso per l'accoglimento del ricorso.

Fatto e diritto

Con ricorso del 23 febbraio 1998 al pretore di Busto Arsizio la
soc. r.l. Tec Flam Fonderie riunite conveniva in giudizio l'Inail
esponendo di aver assunto neali anni 1994/1995, 27 lavoratori a tempo
determinato attingendoli dalle liste di mobilità ai sensi della
legge n. 223 del 1991, trasformando poi i rispettivi rapporti a tempo
indeterminato. Avendo versato per detti lavoratori i prescritti
contributi al predetto Istituto, con riserva di recupero in virtù
del disposto dell'art. 8 della medesima legge, la società ricorrente
chiedeva nei confronti dell'Inail la restituzione della somma
complessiva di L. 156.724.892 oltre accessori.
L'istituto convenuto resisteva sostenendo che i benefici
contributivi di cui al citato art. 8 non erano riferibili ai premi
Inail.
Il pretore accoglieva la domanda con sentenza del 13 maggio 1998
ritualmente impugnata dall'Istituto previdenziale.
Costituitosi nuovamente il contraddittorio, il Tribunale di Busto
Arsizio, con sentenza del 20 febbraio 1999, confermava la pronunzia
di primo grado, osservando che nessun rilievo aveva la circostanza
che il citato art. 8 faccia riferimento a "contributi" e non a
"premi" essendo comune la ratio della disposizione di favorire
comunque ii reinserimento del lavoratore nel processo produttivo,
anche mantenendo in vita quelle imprese che vengono travolte da
procedure concorsuali, sgravando di tutti gli oneri il datore di
lavoro che vede così incentivata la finalità perseguita dallo
Stato.
Avverso detta sentenza ha proposto ricorso per cassazione l'Inail
articolando un unico motivo: cui replica con controricorso la
società intimata.
In prossimità dell'udienza l'istituto ha depositato memoria
illustrativa, ex art. 378 c.p.c.
Osserva il collegio
Con l'unico motivo di ricorso, denunziando la violazione e falsa
applicazione dell'art. 8 comma 2 della legge 23 luglio 1991, n. 223 e
dell'art. 21, lett. a) della legge 19 gennaio 1955, n. 25, l'Inail
assume che la decisione impugnata avrebbe errato nel ritenere che i
premi assicurativi dovuti dal datore di lavoro, in relazione ai
lavoratori collocati in mobilità ed assunti ex legge n. 223/1991
debbano essere calcolati secondo il regime contributivo previsto per
apprendisti dalla legge n. 25/1955.
La questione è stata già affrontata e risolta da questa Corte
con le sentenze nn. 2202/1998 e 3445/1999, in senso contrario a
quanto sostenuto dal ricorrente e dalle ragioni esposte nelle
suindicate pronunzie la Corte non ritiene di discostarsi.
Senonchè, con la memoria illustrativa l'istituto ricorrente ha
invocato l'art. 68, comma 6 della sopravvenuta legge 23 dicembre
2000, n. 388 secondo il quale "l'art. 8, comma 2 della legge 23
luglio 1991, n. 223 si interpreta nel senso che il beneficio
contributivo non si applica ai premi Inail".
L'applicazione della disposizione appena citata, quale ius
superveniens imporrebbe, dunque, l'accoglimento del ricorso.
La società intimata, peraltro, resiste sollevando eccezione di
legittimità costituzionale del citato art. 68, comma 6 nei termini
già condivisi dal Tribunale di Taranto con ordinanza del 28 gennaio
2002 resa in causa INAIL, contro ILVA S.p.a (R.G. 25511/99).
Ad avviso del Collegio - scontata la rilevanza della questione
sollevata con riferimento ad una norma che ha una evidente e diretta
incidenza sulla soluzione della controversia presente - il dubbio di
legittimità costituzionale non appare manifestamente infondato.
Si ripropone la tematica delle leggi di interpretazione
autentica, per loro natura retroattive, rispetto alla quale esiste un
antico dibattito ii quale ha preso le mosse dall'art. 11 delle
preleggi (secondo il quale "la legge non dispone che per l'avvenire:
essa non na valore retroattivo") soffermandosi sull'art. 25, comma 2
Cost. il quale vieta espressamente le leggi retroattive in materia
penale.
Come noto, si è proposto di estendere questo divieto alle leggi
non penali, richiamandosi talvolta il principio di irragionevolezza
espresso dall'art. 3 Cost., talvolta quello di divisione dei poteri,
con l'esclusiva potesta degli organi giurisdizionali di decidere
sull'efficacia degli atti normativi, o il principio di eguaglianza.
Talvolta si è affermata l'incostituzionalità della retroattività
non adeguatamente giustificata e talaltra si è voluto imporre a chi
sostiene l'incostituzionalità l'onere di provare la violazione,
determinata, appunto, dalla retroattività, di una certa norma
costituzionale, pervenendosi comunque alla conclusione - comunemente
condivisa - che al di fuori delle leggi penali non esiste alcun
divieto assoluto di retroattività, e che non può dunque escludersi
la necessità - valutata dal legislatore secondo una discrezionalità
insindacabile dalla giurisdizione costituzionale, ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1957, n. 87, di imporre l'efficacia
retroattiva di una legge.
I problemi che si pongono in sede giurisdizionale - più
frequentemente con riferimento alle leggi di interpretazione
autentici retroattive per definizione, come quella richiamata nel
motivo del ricorso - concernono, appunto, i limiti di questa
discrezionalità.
In proposito la Corte costituzionale ha in varie occasioni
affermato che il divieto di retroattività pur non sancito in termini
generali dalla legge fondamentale, "rappresenta pur sempre una regola
essenziale del sistema a cui, salva una effettiva causa
giustificatrice, il legislatore deve ragionevolmente attenersi in
quanto la certezza dei rapporti preteriti costituisce un indubbio
cardine della civile convivenza e della tranquillità dei cittadini"
(sent. 4 aprile 1990, n. 155).
Non sempre e necessario, peraltro, ai fini della legittimità
della norma di interpretazione autentica, che essa a dirima un
contrasto ermeneutico, ciò che importa e che la scelta imposta dalla
legge interpretativa rientri tra le possibili varanti di senso del
testo originario con ciò vincolando un significato ascrivibile alla
norma anteriore entro questo limite, e sempre che non risulti
l'intenzione di incidere direttamente su concrete fattispecie sub
iudice (il che aprirebbe l'adito a possibili interferenze con i
principi enunciati dagli artt. 101, 102 e 104 Cost.) non è
contestabile la legittimità del ricorso a tal forma di produzione
giuridica da parte del legislatore anche in presenza di un indirizzo
omogeneo della Corte di cassazione, istituzionalmente investita del
potere nomofilattico (cfr. le sentenze della Corte costituzionale
nn. 311 del 1995, 397 del 1994 e l'ordinanza n. 480 del 1992 in
precedenza, cfr. sentenze nn. 390 del 1990, 455 del 1992 e 39 del
1993).
Anche la più recente giurisprudenza del giudice delle leggi ha
ribadito l'avviso che non contrasta di per sè con precetti
costituzionali l'emanazione di una legge di interpretazione, anche se
approvata in assenza di pronunce discordanti, a meno che
l'interpretazione "non collida con il generale principio di
ragionevolezza" (Corte cost. nn. 29 del 2002; 525 del 2000 e 229 del
1999), sicchè può dirsi che lo scrutinio di costituzionalità della
norma impugnata si sostanzia nella valutazione riguardo alla sua
compatibilità con il tenore della norma interpretata, alla
ragionevolezza della opzione ermeneutica imposta ed al rispetto dei
limiti di retroattività delle norme extrapenali individuati dalla
giurisprudenza costituzionale sent. n. 29 del 2002 cit.).
L'effettivo problema da affrontare nella presente fattispecie
riguarda, pertanto, non già la natura (interpretativa o meno) della
legge, ma solo i limiti che essa incontra quanto alla sua portata
retroattiva., con particolare riferimento al "valore costituzionale"
dell'affidamento della certezza dei rapporti giuridici e dei propri
diritti e doveri.
Come è stato già sottolineato da questa Corte in riferimento ad
altra disposizione contenuta nel medesimo art. 68 della legge n. 388
del 2000 (cfr. ordinanza del 20 giugno 2001, n. 8454. concernente il
precedente comma 5), anche nel caso di specie, viene in rilievo
l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica; principo che,
quale elemento essenziale dello Stato di diritto, non può essere
leso da norme con effetti retroattivi che incidano irragionevolmente
su situazioni regolate da una disciplina legislativa precedente
pacificamente intesa (Corte cost. sentenze nn. 525 del 2000; 416 del
1999; 211 del 1997; 155 del 1990; 822 del 1988; 349 del 1985).
Nè la finalità della contrazione della spesa pubblica, sottesa
alla disposizione in esame, pare ragione sufficiente a giustificare
le prospettate volazioni dei suddetti principi costituzionali.
La norma impugnata fornisce una interpretazione del citato art. 8
della legge n. 223 del 1991 che non era tra quelle accolte in sede
giudiziale, oltre ad essere nettamente minoritaria in dottrina.
Come già ricordato, in analoghe circostanze la Corte
costituzionale ha dichiarato illegittima una norma interpretativa che
interveniva su una applicazione prolungata ed incontroversa della
norma "interpretata", considerando questo un elemento rilevatore di
concreta irrazionalità (v. Corte cost.. n. 283 del 1989: nonchè
n. 155 del 1990).
Orbene, nel caso di specie, non può sottacersi che
l'interpretazione dettata dal legislatore anche per il passato è
intervenuta a distanza di oltre nove anni dall'entrata in vigore
della legge n. 223 del 1991, a fronte di una disposizione che sia per
la sua formulazione testuale, sia per la sua operatività in
concreto, ha trovato una lettura univoca nella giurisprudenza di
questa Corte per tutto questo periodo. Sotto questo profilo,
l'intervento del legislatore è oggettivamente destabilizzante
rispetto ad un assetto di rapporti che la stessa Corte costituzionale
definisce comunemente quale "diritto vivente".
In particolre, va rilevato che il comma 2 dell'art. 8 della legge
23 luglio 1991, n. 223 - su cui interviene la legge n. 388 del 2000 -
prevedendo la possibilità di assumere lavoratori in mobilità con
contratto a termine di durata non superiore a 12 mesi, stabilisce che
"la quota di contribuzione a carico del datore di lavoro è pari a
quella prevista per gli apprendisti dalla legge 19 gennaio 1955 e
successive modificazioni". Tale beneficio contributivo può essere
prolungato per un massimo di altri 12 mesi per l'ipotesi di
successiva trasformazione dei predetto contratto a termine in
contratto o tempo indeterminato.
Confermando un orientamento già condiviso dai giudici di merito,
questa Corte ha, in più occasioni precisato che la "quota di
contribuzione" anzidetta comprende anche i versamenti dovuti
all'Inail, a nulla rilevando la circostanza che, a differenza dei
contributi destinati all'Inps, quelli dovuti all'Inail sono ad
esclusivo carico del datore di lavoro (ex art. 27 del testo unico
30 giugno 1965, n. 1124) dovendosi piuttosto ritenere che
nell'espressione anzidetta il termine "quota" è usato col sinonimo
di "ammontare" o "importo" e non già nel senso (proprio) di parte di
una somma globale dovuta o che spetta secondo una determinata
ripartizione (Cass., 27 febbraio 1998, n. 2202; Cass., 8 aprile 1999,
n. 3445 già citate).
Del resto, l'unitarietà della nozione non solo corrisponde alla
comune finalità - perseguita dall'art. 8, comma 2 - di favorire la
rioccupazione dei lavoratori, ma si trae anche dal fatto che essa
equipara la "quota" contributiva del datore di lavoro del personale
in mobilità assunto a tempo determinato per un periodo inferiore a
dodici mesi alla "quota", prevista per i datori di lavoro degli
apprendisti secondo la legge 10 gennaio 1955 n. 25 sebbene questa non
preveda alcuna ripartizione dell'onere assicurativo, giacchè tale
onere - espressamente comprensivo anche dell'assicurazione lnail
(art. 21) - è ad esclusivo carico del datore di lavoro (art. 22).
Negli stessi termini questa Corte si è pronunziata in ordine
agli sgravi previsti dal decreto legge 1 aprile 1989, n. 120,
convertito nella legge 15 maggio 1989, n. 181 (in materia di
risanamento del settore siderurgico) ritenuti pacificamente
applicabili sia ai contributi Inps che a quelli dovuti all'Inail
(Cass. 5 maggio 2000, n. 5628).
In sostanza, l'intervento del legislatore del 2000, escludendo
dai benefici della decontribuzione i premi lnail, introduce una
inedita dissociazione all'interno della contribuzione, a seconda
degli enti di destinazione, in tal modo ponendo a carico dei datori
di lavoro, con effetto retroattivo, maggiori oneri contributivi non
previsti, nè prevedibili - sulla base del "diritto vivente
all'epoca" - nei rispettivi piani di investimento o di produzione,
con possibili distorsioni sul piano della concorrenza, rispetto ad
altri datori di lavoro che - pur stipulando, nei medesimi periodi,
contratti di lavoro a termine con lavoratori già iscritti nelle
liste di mobilità - abbiano avuto la definizione della vertenza
contributiva con l'istituto prima dell'approvazione e dell'entrata in
vigore della nuova legge.
È legittimo il dubbio che la suindicata dissociazione sia
ingiustificata.
Ad avviso del Collegio, infatti, appare plausibile il sospetto
che la volontà di chiarire il senso dell'anzidetto art. 8 comma 2
della legge n. 223 del 1991 e le eventuali, pur legittime,
considerazioni di convenienza del legislatore abbiano travalicato il
limite della ragionevolezza nella parte in cui lo stesso legislatore
ha disposto l'applicabilità, anche per il passato della nuova
disciplina, perchè in tal modo è stato frustrato l'affidamento dei
soggetti nella possibilità di operare sulla base delle condizioni
normative esistenti nell'ordinamento in un dato periodo storico, e si
è introdotto un elemento di distorsione nel trattamento riservato,
per il periodo 1992/2000, ai medesimi soggetti, senza che vi fosse
una ragionevole necessità di sacrificare tale affidamento nel
bilanciamento con altri interessi costituzionalmente costituzionali.
Tale esigenza di garanzia si arresta, come riconosciuto dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 525 del 22 novembre 2000,
solo nel momento in cui la norma interpretativa sia entrata in
vigore, sicchè non si ravvisa alcuna ragione per fornire una
interpretazione di una norma non più in vigore.
Deve, conclusivamente, ritenersi rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale della norma
denunciata.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 68, n. 6 della legge
23 dicembre n. 388, in relazione all'art. 3, comma 1 della
Costituzione.
Sospende il giudizio e dispone la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
Manda alla cancelleria perchè la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma, il 18 marzo 2002.
Il Presidente: Senese
Il consigliere relatore: Foglia
02C1053