1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 17-6-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 110 SENTENZA 14 maggio - 15 giugno 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Elezione dei membri del Parlamento Europeo spettanti all'Italia - Soglia di sbarramento per le liste che non abbiano conseguito a livello nazionale almeno il 4% dei voti validi espressi. - Legge 24 gennaio 1979, n. 18 (Elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia), art. 21, primo comma, numeri 1-bis) e 2). - (T-150110) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 17-6-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS,
Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 21, primo
comma, numeri 1-bis) e 2), della legge 24 gennaio 1979, n. 18
(Elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia),
promosso dal Tribunale ordinario di Venezia, nel procedimento
vertente tra B.F. ed altri e la Presidenza del Consiglio dei ministri
ed altri, con ordinanza del 9 maggio 2014, iscritta al n. 136 del
registro ordinanze 2014 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 37, prima serie speciale, dell'anno 2014.
Visti l'atto di costituzione di B.F. ed altri nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 14 aprile 2015 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Felice Carlo Besostri e Anna Falcone per B.F.
ed altri e l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 9 maggio 2014 il Tribunale ordinario di
Venezia ha sollevato, in riferimento agli artt. 1, secondo comma, 3 e
48 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 21, primo comma, numeri 1-bis) e 2), della legge 24 gennaio
1979, n. 18 (Elezioni dei membri del Parlamento europeo spettanti
all'Italia), nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla
legge 20 febbraio 2009, n. 10 (Modifiche alla legge 24 gennaio 1979,
n. 18, concernente l'elezione dei membri del Parlamento europeo
spettanti all'Italia), nella parte in cui prevede, per la elezione
dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia, una soglia di
sbarramento per le liste che non abbiano conseguito sul piano
nazionale almeno il quattro per cento dei voti validi espressi.
1.1.- Quanto al giudizio a quo, il giudice rimettente premette,
in punto di fatto, che: a) nell'ambito di un giudizio promosso con
ricorso ai sensi dell'art. 702-bis cod. proc. civ., alcuni cittadini
iscritti nelle liste elettorali di Comuni appartenenti alla
circoscrizione dell'Italia nord-orientale per le elezioni del
Parlamento europeo, hanno chiesto di accertare, nei confronti dello
Stato, del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministero
dell'interno, il loro diritto di esprimere il voto libero, eguale,
personale e diretto nelle consultazioni elettorali, così come
garantito dalla Costituzione, dal Trattato sull'Unione europea
(«TUE») e dal Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
(«TFUE»); b) secondo gli attori, tale diritto sarebbe violato dalle
disposizioni indicate, perchè l'attribuzione dei voti alle sole
liste che hanno conseguito sul piano nazionale almeno il quattro per
cento dei voti validi espressi priverebbe irragionevolmente una
consistente porzione dell'elettorato italiano di una effettiva
rappresentanza in seno al Parlamento europeo; c) è stata rigettata
l'istanza degli attori di rinvio pregiudiziale alla Corte di
giustizia dell'Unione europea per violazioni del TUE (artt. 2, 6, 9,
10 e 14), del TFUE (artt. 20, 22, 223 e 224) e della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea (preambolo, secondo
capoverso; artt. 10, 12, 20, 21, 39, 51, 52 e 53), promossa sul
rilievo che le norme impugnate violerebbero altresì l'art. 3
dell'Atto relativo all'elezione dei rappresentanti del Parlamento
europeo a suffragio universale diretto, allegato alla decisione del
Consiglio del 20 settembre 1976, n. 76/787/CECA/CEE/Euratom, come
modificato dalla decisione del Consiglio 25 giugno 2002, n.
2002/772/CE/Euratom, il quale, nella versione consolidata (già art.
2-bis), stabilisce che gli Stati membri possono prevedere la
fissazione di una soglia minima per l'attribuzione dei seggi a
livello nazionale non superiore al cinque per cento dei suffragi
espressi; d) secondo il Tribunale di Venezia, l'Atto da ultimo
richiamato non prevede direttamente la soglia di sbarramento, ma ne
consente l'introduzione ai singoli Stati membri, sicchè da esso non
potrebbe derivare alcuna lesione del diritto di voto.
1.2.- Il medesimo giudice rimettente premette poi, in punto di
diritto, che l'eccezione di illegittimità costituzionale, sollevata
dagli attori, può essere circoscritta, quanto alla rilevanza e alla
non manifesta infondatezza, alle violazioni degli artt. 1, secondo
comma, 3 e 48 Cost.
Poste tali premesse, il Tribunale ordinario di Venezia osserva
che, in punto di rilevanza, la sollevata questione di legittimità
costituzionale dell'art. 21, primo comma, numeri 1-bis) e 2), della
legge n. 18 del 1979, nel testo risultante dalle modifiche introdotte
dalla legge n. 10 del 2009, assumerebbe rilevanza pregiudiziale ai
fini della decisione, atteso che l'applicazione delle norme
denunciate sarebbe necessaria per accertare la pienezza del diritto
di voto esercitato dagli attori in occasione dell'elezione dei membri
del Parlamento europeo spettanti all'Italia.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tribunale di Venezia
deduce che l'introduzione ex lege di una soglia di sbarramento in un
sistema di tipo proporzionale, come quello in esame, limiterebbe
irragionevolmente la rappresentanza politica, non ricorrendo
l'esigenza di evitare una eccessiva frammentazione dei partiti, posto
che al Parlamento europeo non sono attribuite funzioni elettive o di
investitura fiduciaria di un governo dell'Unione; nè esso avrebbe un
ruolo determinante nella produzione legislativa, limitandosi invece a
collaborare con il Consiglio nella discussione e nell'approvazione
degli atti normativi, nonchè a esercitare il controllo sulle altre
istituzioni dell'Unione e ad approvarne il bilancio.
Ad avviso del rimettente, la sentenza della Corte costituzionale
n. 271 del 2010, pronunciata in tema di legittimità dello stesso
art. 21 della legge n. 18 del 1979, non costituirebbe un precedente
decisivo, perchè in quel caso la questione - dichiarata
inammissibile - non aveva ad oggetto la soglia di sbarramento in sè
considerata, ma l'esclusione delle liste che non l'avevano superata
dal riparto dei seggi in base ai resti.
Il Tribunale di Venezia richiama infine le sentenze del 9
novembre 2011 e del 26 febbraio 2014 del Tribunale costituzionale
federale della Repubblica federale di Germania
(Bundesverfassungsgericht), con le quali è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale delle norme nazionali che avevano
fissato, per le elezioni del Parlamento europeo, una clausola di
sbarramento dapprima del cinque e poi del tre per cento, sul rilievo
che qualsiasi clausola di sbarramento sia lesiva dei principi di
uguaglianza e di pari opportunità per i partiti, perchè nelle
elezioni per il Parlamento europeo l'esigenza di massima
rappresentatività dell'assemblea prevale su ogni altra
considerazione di semplificazione del quadro delle forze politiche e
di funzionalità del Parlamento.
2.- Gli attori nel processo principale si sono costituiti con
atto depositato nella cancelleria di questa Corte il 16 settembre
2014, aderendo alle ragioni esposte dal rimettente e osservando, a
sostegno delle tesi già fatte valere nel giudizio principale, che
nelle elezioni europee del 2009 e del 2014 la soglia di sbarramento
aveva privato di rappresentanza politica rispettivamente ben
4.037.313 elettori, pari al 13,22 per cento dei voti espressi, e
1.454.557 elettori, pari al 5,29 per cento del totale dei voti
espressi.
Gli intervenienti contestano che le norme denunciate siano
giustificate dal fine di attribuire stabilità al governo dell'Unione
europea, che non deve ricevere la fiducia dal Parlamento (diversa
essendo la fiducia personale, conferita ai singoli membri della
Commissione sull'idoneità ad assolvere i compiti inerenti alla
funzione), o dal fine di attribuire maggior rilievo ai parlamentari
eletti in Italia, scongiurandone, cioè, un'irragionevole
frammentazione, perchè i parlamentari europei, con l'entrata in
vigore del Trattato di Lisbona, non rappresentano i singoli Stati
bensì i cittadini dell'Unione (artt. 10, paragrafo 2, e 14,
paragrafo 2, del TUE), suddividendosi, tra l'altro, per gruppi
politici e non per gruppi nazionali.
Ribadito che l'Atto di Bruxelles, avente natura di decisione,
contrasta con il TUE e il TFUE, nella parte in cui prevede la
facoltà di introdurre nei singoli Stati membri soglie di sbarramento
sino al cinque per cento, così discriminando i cittadini
dell'Unione, gli intervenuti ad adiuvandum, nel rassegnare le
conclusioni, chiedono alla Corte costituzionale di sottoporre alla
Corte di giustizia dell'Unione europea, in via pregiudiziale ai sensi
e per gli effetti dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea, le questioni di interpretazione delle norme
censurate, atteso che, contrariamente a quanto ritenuto dal giudice a
quo, la questione interpretativa del diritto dell'Unione europea
assumerebbe carattere pregiudiziale rispetto alla risoluzione della
questione di legittimità costituzionale.
3.- Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 23
settembre 2014, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha preliminarmente eccepito l'inammissibilità della
questione per irrilevanza e manifesta infondatezza.
Sotto il primo profilo, la difesa dello Stato lamenta l'omessa
descrizione della fattispecie per carente descrizione della domanda
dedotta in giudizio, l'erronea o incompleta indicazione della norma
censurata, nonchè la mancata indicazione dei parametri
costituzionali violati, limitandosi, l'ordinanza di rimessione, a
censurare genericamente asserite limitazioni alla «pienezza del
diritto di voto».
Sotto il secondo profilo, il Presidente del Consiglio dei
ministri eccepisce che il giudice rimettente non avrebbe
adeguatamente motivato sull'ammissibilità dell'azione proposta nel
processo principale, non potendo gli attori conseguire dalla
pronuncia del Tribunale un bene della vita diverso
dall'illegittimità che la Corte dovesse dichiarare, cosicchè
l'azione si tradurrebbe in una diretta censura delle norme
denunciate, che trasformerebbe la sollevata questione in
un'impugnazione, in via diretta, di illegittimità costituzionale.
L'inammissibilità della questione, secondo la difesa dello
Stato, discenderebbe altresì dalla mancanza di un univoco sistema di
temperamento della soglia di sbarramento, tale da eliminare i vizi di
costituzionalità sollevati. Ciò, in assenza di una soluzione
costituzionalmente obbligata, non consentirebbe un intervento
additivo, come la Corte costituzionale avrebbe già affermato nella
sentenza n. 271 del 2010.
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato osserva che
l'introduzione della soglia di sbarramento è rimessa alla
discrezionalità del legislatore e tende razionalmente a evitare
un'eccessiva frammentazione della rappresentanza italiana al
Parlamento europeo. Inoltre, ad avviso del Presidente del Consiglio
dei ministri, i parametri evocati tutelerebbero l'astratta
possibilità di esercizio del diritto di voto in condizioni di
parità e uguaglianza; diritto che le norme impugnate non
pregiudicherebbero in alcun modo, posto che il mancato conseguimento
del seggio da parte del candidato o della lista scelti dall'elettore,
quando si sia svolta la competizione elettorale, rientrerebbe nel
meccanismo di trasformazione dei voti in seggi e potrebbe verificarsi
con qualsiasi sistema elettorale, di tipo proporzionale o
maggioritario, con o senza soglie di sbarramento. Non sussisterebbe
pertanto alcuna violazione dell'art. 48 Cost., giacchè il voto, nel
momento in cui è espresso dall'elettore ("in entrata"), è «eguale»
(vale a dire unico), senza che rilevi il risultato elettorale, e
«libero», perchè non vincolato o limitato, senza che il timore che
questa o quella lista non superi la soglia possa indurre l'elettore a
orientare diversamente il suo voto.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato non sarebbe parimenti
rinvenibile una limitazione della sovranità popolare e del principio
di uguaglianza, essendo tutti i voti eguali nel momento in cui sono
espressi.
4.- Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, gli
attori nel processo principale hanno ribadito le conclusioni
precedentemente rassegnate e replicato alle eccezioni di
inammissibilità sollevate dalla difesa dello Stato, osservando che
le norme censurate sono chiaramente individuabili nell'ordinanza di
rimessione, non assumendo rilievo eventuali inesattezze in essa
contenute, e che le questioni processuali relative al requisito
dell'incidentalità devono ritenersi superate alla luce delle ragioni
esposte nell'ordinanza di rimessione della Corte di cassazione n.
12060 del 2014, nella sentenza della Corte costituzionale n. 1 del
2014 (pronunciata sulla questione sollevata con l'ordinanza da ultimo
richiamata) e nella successiva sentenza della Corte di cassazione n.
8848 del 2014 (pronunciata a definizione dello stesso giudizio), alla
cui stregua l'accoglimento della questione consentirebbe al Tribunale
di Venezia di accertare, con efficacia satisfattoria, la violazione
del diritto di voto degli attori.
Infine, gli intervenienti hanno precisato che l'istanza di rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea «ha la
finalità di estendere a tutti i cittadini della UE la decisione
della Corte di Giustizia, mentre una decisione favorevole del
Tribunale di Venezia previo accoglimento della questione incidentale
di costituzionalità avrebbe effetti limitati al nostro paese».

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Venezia dubita, in riferimento agli
artt. 1, secondo comma, 3 e 48 della Costituzione, della legittimità
costituzionale dell'art. 21, primo comma, numeri 1-bis) e 2), della
legge 24 gennaio 1979, n. 18 (Elezioni dei membri del Parlamento
europeo spettanti all'Italia), nel testo risultante dalle modifiche
introdotte dalla legge 20 febbraio 2009, n. 10 (Modifiche alla legge
24 gennaio 1979, n. 18, concernente l'elezione dei membri del
Parlamento europeo spettanti all'Italia), nella parte in cui prevede,
per l'elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti
all'Italia, una soglia di sbarramento per le liste che non abbiano
conseguito sul piano nazionale almeno il quattro per cento dei voti
validi espressi.
Le norme impugnate violerebbero i parametri costituzionali
evocati, non consentendo l'espressione di un voto libero, eguale,
personale e diretto nelle consultazioni elettorali, poichè
l'attribuzione dei seggi alle sole liste che hanno conseguito sul
piano nazionale almeno il quattro per cento dei voti validi espressi
priverebbe irragionevolmente una consistente porzione dell'elettorato
di una effettiva rappresentanza in seno al Parlamento europeo.
2.- In via preliminare occorre occuparsi della questione
interpretativa del diritto dell'Unione europea, della quale gli
intervenienti affermano la pregiudizialità rispetto alla stessa
questione di legittimità costituzionale. Al riguardo è assorbente
la considerazione che l'art. 3 dell'Atto relativo all'elezione dei
rappresentanti del Parlamento europeo a suffragio universale diretto,
allegato alla decisione del Consiglio del 20 settembre 1976, n.
76/787/CECA/CEE/Euratom, come modificato dalla decisione del
Consiglio 25 giugno 2002, n. 2002/772/CE/Euratom, non impone affatto
l'introduzione della soglia di sbarramento, ma semplicemente ne
consente l'adozione ai singoli Stati membri nella misura massima del
cinque per cento. Nel caso in esame, dunque, la lamentata lesione del
diritto di voto deriva esclusivamente dalle norme statali impugnate,
con le quali il legislatore italiano, esercitando la propria
discrezionalità nell'ambito di quanto consentito dall'ordinamento
europeo, ha previsto il requisito del raggiungimento della soglia
minima del quattro per cento dei voti complessivi conseguiti a
livello nazionale quale condizione per l'ammissione delle liste al
riparto dei seggi da assegnare secondo il sistema proporzionale. Non
vi è pertanto alcuna questione pregiudiziale che questa Corte sia
tenuta a rivolgere alla Corte di giustizia, non sussistendo dubbi di
sorta sull'esatto significato dell'evocata previsione del diritto
dell'Unione europea, nè integrando la previsione stessa in alcun
modo il parametro di costituzionalità, secondo quanto invece
richiesto dalla giurisprudenza di questa Corte ai fini della
sussistenza del dedotto nesso di pregiudizialità (ordinanze n. 207
del 2013 e n. 103 del 2008).
3.- In ordine all'ammissibilità della questione di legittimità
costituzionale, occorre ricordare in via generale la costante
giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale il controllo della
sua rilevanza «va limitato all'adeguatezza delle motivazioni in
ordine ai presupposti in base ai quali il giudizio a quo possa dirsi
concretamente ed effettivamente instaurato, con un proprio oggetto,
vale a dire un petitum, separato e distinto dalla questione di
legittimità costituzionale, sul quale il giudice remittente sia
chiamato a decidere» (ex plurimis, sentenza n. 263 del 1994). Il
riscontro dell'interesse ad agire e la verifica della legittimazione
delle parti, agli stessi fini, sono rimessi a loro volta alla
valutazione del giudice a quo e non sono suscettibili di riesame da
parte di questa Corte, qualora risultino sorretti da una motivazione
non implausibile (ex plurimis, sentenze n. 1 del 2014, n. 91 del
2013, n. 280, n. 279, n. 61 del 2012, n. 270 del 2010).
Nella specifica materia elettorale, inoltre, questa Corte si è
di recente pronunciata con la sentenza n. 1 del 2014, fornendo
indicazioni sull'esame della rilevanza di questioni sollevate in
relazione a talune previsioni della legge elettorale della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica. Con tale pronuncia è stata
decisa la questione di legittimità costituzionale, sollevata dalla
Corte di cassazione, di alcune disposizioni contenute nel decreto del
Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del
testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera
dei deputati) e nel decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533
(Testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato
della Repubblica), nel testo risultante dalle modifiche apportate
dalla legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per
l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica),
relative all'attribuzione del premio di maggioranza su scala
nazionale alla Camera e su scala regionale al Senato, nonchè di
quelle disposizioni che, disciplinando le modalità di espressione
del voto come voto di lista, non consentivano all'elettore di
esprimere alcuna preferenza.
Le questioni allora sollevate davanti a questa Corte, insorte nel
corso di un giudizio finalizzato ad accertare la portata, ritenuta
incerta, del diritto di voto nelle elezioni della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica, sono state dichiarate ammissibili
sulla base dei seguenti argomenti: la circostanza che l'ordinanza di
rimessione avesse offerto una «motivazione ampia, articolata ed
approfondita» su pregiudizialità e rilevanza; il positivo
superamento, da parte della stessa ordinanza, dei due test di
pregiudizialità della questione di legittimità costituzionale
rispetto alla definizione del giudizio principale, attinenti alla
diversità di oggetto del giudizio a quo rispetto al giudizio di
costituzionalità e alla sopravvivenza di un margine di autonoma
decisione del giudice a quo dopo l'eventuale sentenza di
accoglimento; la peculiarità dell'oggetto, costituito da una legge,
quella elettorale, che incide sull'esercizio di un diritto
fondamentale, il diritto di voto, avente «come connotato essenziale
il suo collegamento ad un interesse del corpo sociale nel suo
insieme», la cui protezione imponeva di ammettere la questione «allo
scopo di porre fine ad una situazione di incertezza sulla effettiva
portata del predetto diritto determinata proprio da "una (già
avvenuta) modificazione della realtà giuridica", in ipotesi frutto
delle norme censurate» (sentenza n. 1 del 2014); l'esigenza, ormai
ripetutamente affermata da questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 384
del 1991 e n. 226 del 1976), «che non siano sottratte al sindacato di
costituzionalità le leggi, quali quelle concernenti le elezioni
della Camera e del Senato, che definiscono le regole della
composizione di organi costituzionali essenziali per il funzionamento
di un sistema democratico-rappresentativo e che quindi non possono
essere immuni da quel sindacato», giacchè «[d]iversamente, si
finirebbe con il creare una zona franca nel sistema di giustizia
costituzionale proprio in un ambito strettamente connesso con
l'assetto democratico; [...] perciò stesso si determinerebbe un
vulnus intollerabile per l'ordinamento costituzionale
complessivamente considerato» (sentenza n. 1 del 2014).
È alla stregua dei richiamati principi, affermati dalla
giurisprudenza di questa Corte, che occorre ora procedere all'esame
della sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art.
21, primo comma, numeri 1-bis) e 2), della legge n. 18 del 1979, nel
testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge n. 10 del
2009, nella parte in cui prevede una soglia di sbarramento per le
liste che non abbiano conseguito sul piano nazionale almeno il
quattro per cento dei voti validi espressi.
3.1.- La questione sollevata dal Tribunale ordinario di Venezia
con riferimento alla normativa per l'elezione dei membri italiani del
Parlamento europeo si differenzia per un profilo determinante -
attinente al diverso regime del controllo giurisdizionale sulla
relativa vicenda elettorale - dalla questione decisa con la citata
sentenza n. 1 del 2014 e, per questa ragione, sulla sua
ammissibilità si deve pervenire a conclusioni diverse, in
applicazione degli stessi criteri elaborati da quella decisione in
conformità alla giurisprudenza di questa Corte in tema di
pregiudizialità e rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale.
Il giudice rimettente afferma che «la domanda di accertamento è
[...] formulata con riferimento alle future consultazioni per
l'elezione del Parlamento Europeo e in tal senso va affermata la
giurisdizione dell'A.G.O. a conoscere della controversia e
riconosciuta l'ammissibilità della domanda in considerazione
dell'interesse ad agire, qualificato agli effetti dell'art. 100 cod.
proc. civ connesso all'accertamento della pienezza del diritto di
voto quale diritto politico di rilevanza fondamentale nell'assetto
democratico costituzionale». E prosegue osservando che «[l]a
questione di legittimità costituzionale sollevata è rilevante posto
che ai fini del richiesto accertamento sulla pienezza del diritto di
voto dell'elettore in occasione delle consultazioni per l'elezione
del Parlamento Europeo deve farsi applicazione necessaria della
disposizione e il giudizio non può essere definito indipendentemente
dalla risoluzione delle questione».
3.2.- In applicazione della ricordata giurisprudenza
costituzionale sulla rilevanza della questione, va sottolineato
innanzitutto come il giudice rimettente, limitandosi a ricordare
l'esistenza dell'istituto dell'interesse ad agire e a citare il
petitum della domanda, senza argomentare sull'incertezza necessaria
ai fini del valido esercizio dell'azione di accertamento, non offra
una adeguata motivazione delle ragioni per le quali ha ritenuto
ammissibile tale azione, sulla quale è chiamato a pronunciarsi nel
giudizio principale. Il mero riferimento all'interesse
«all'accertamento della pienezza del diritto di voto» con riguardo
«alle future consultazioni per l'elezione del Parlamento Europeo»,
senza alcun'altra indicazione, nemmeno sintetica o per relationem,
non può essere considerato motivazione sufficiente e non
implausibile dell'esistenza dell'interesse ad agire, idonea, in
quanto tale, a escludere un riesame ad opera di questa Corte
dell'apprezzamento compiuto dal giudice a quo ai fini
dell'ammissibilità dell'azione (sentenze n. 200 del 2014, n. 50 del
2007, n. 173 del 1994, n. 124 del 1968, n. 17 del 1960).
3.3.- Richiamando ancora gli argomenti che questa Corte ha posto
alla base delle sue conclusioni sull'ammissibilità della questione
decisa con la sentenza n. 1 del 2014, si deve rilevare inoltre come,
nella valutazione dei due profili, dell'interesse all'accertamento
della «pienezza» del diritto di voto e della necessaria applicazione
della normativa che lo disciplina ai fini della definizione del
giudizio a quo - costituenti requisiti di ammissibilità della
questione, quanto alla sua pregiudizialità rispetto alla definizione
del processo principale -, vada tenuta in particolare considerazione
la circostanza che la normativa stessa, della cui legittimità
costituzionale si dubiti, possa o meno pervenire incidentalmente al
vaglio di questa Corte. In questa prospettiva, ai fini
dell'ammissibilità della questione occorre, così, non soltanto che
l'oggetto del giudizio principale e quello del giudizio di
legittimità costituzionale non coincidano (ex plurimis, ordinanze n.
56 del 2011, n. 17 del 1999), ma altresì che l'incertezza sulla
effettiva portata del diritto di voto, derivante da una normativa
elettorale in ipotesi costituzionalmente illegittima, sia destinata,
altrimenti, a restare insuperabile, a causa dell'impossibilità che
la relativa questione di costituzionalità venga sollevata secondo
l'ordinaria via incidentale in un giudizio avente ad oggetto la
vicenda elettorale.
Tale situazione si verifica, come nel caso deciso da questa Corte
con la sentenza n. 1 del 2014, nell'ipotesi delle elezioni per il
Parlamento nazionale, in quanto in quel caso il controllo dei
risultati elettorali è sottratto al giudice comune ed è rimesso
dall'art. 66 Cost. alle Camere di appartenenza degli eletti, «quale
unica eccezione al sistema generale di tutela giurisdizionale in
materia di elezioni» (sentenze n. 259 del 2009 e n. 113 del 1993). Di
conseguenza il vulnus che si lamenti arrecato a un diritto
fondamentale, quale è il diritto di voto, da una normativa
elettorale che si sospetti costituzionalmente illegittima non
potrebbe essere eliminato attraverso lo strumento del giudizio
incidentale.
3.4.- L'esigenza di evitare che sussistano zone sottratte al
controllo di costituzionalità o di garantire la controllabilità
anche di leggi che non potrebbero venire sottoposte per le vie
ordinarie al sindacato di questa Corte assume un particolare rilievo
in sede di valutazione di ammissibilità della questione,
ammissibilità che «si desume precisamente dalla peculiarità e dal
rilievo costituzionale, da un lato, del diritto oggetto di
accertamento; dall'altro, della legge che, per il sospetto di
illegittimità costituzionale, ne rende incerta la portata» (sentenza
n. 1 del 2014).
L'attribuzione di un simile rilievo al profilo della
controllabilità costituzionale di una determinata normativa, in
funzione dell'apprezzamento del requisito dell'ammissibilità della
questione che venga sollevata in relazione ad essa, si pone, del
resto, in linea di continuità con la giurisprudenza di questa Corte,
la quale, sin dalle sue prime pronunce, ha ritenuto di dover
prudentemente calibrare, anche avendo riguardo a tale esigenza, le
proprie valutazioni sui presupposti di ammissibilità delle questioni
di costituzionalità ad essa sottoposte, quali, fra gli altri, la
legittimazione a sollevarla (sentenze n. 384 del 1991 e n. 226 del
1976) o, appunto, la sua pregiudizialità (sentenza n. 59 del 1957,
in tema di leggi-provvedimento). La verifica della pregiudizialità,
la quale implica l'esistenza di un petitum separato e distinto dalla
questione di costituzionalità su cui il giudice a quo sia chiamato a
pronunciarsi, va compiuta, pertanto, tenendo nel dovuto conto
l'imprescindibile esigenza di evitare il rischio di immunità della
legge di cui si tratti dal sindacato di costituzionalità. Su questo
presupposto la Corte, nella citata sentenza n. 1 del 2014, ha
ritenuto che la residua verifica da parte del giudice a quo «delle
altre condizioni cui la legge fa dipendere il riconoscimento del
diritto di voto» fosse idonea ad integrare il requisito della
pregiudizialità. Solo in questo modo infatti, in quel caso,
l'incertezza sulla portata del diritto poteva essere risolta anche
con riferimento al profilo della legittimità costituzionale della
normativa disciplinante l'esercizio del diritto medesimo.
3.5.- L'incertezza sulla portata del diritto di voto nelle
elezioni europee come prospettata dal giudice rimettente nel caso in
questione, invece, non può essere considerata costituzionalmente
insuperabile nel senso detto, cioè nel senso di non poter essere
risolta, sul piano costituzionale, se non ammettendo un'azione del
tipo di quella proposta nel giudizio a quo.
Della legge che disciplina l'elezione dei membri del Parlamento
europeo spettanti all'Italia, infatti, non si può dire - come invece
si doveva dire della legge elettorale per la Camera e il Senato, e
come in effetti la sentenza n. 1 del 2014 ha riconosciuto - che
ricada in quella «zona franca», sottratta al sindacato
costituzionale, che questa Corte ha ritenuto di non poter tollerare,
in nome dello stesso principio di costituzionalità. Le vicende
elettorali relative all'elezione dei membri italiani del Parlamento
europeo, a differenza di quelle relative all'elezione del Parlamento
nazionale, possono essere sottoposte agli ordinari rimedi
giurisdizionali, nel cui ambito può svolgersi ogni accertamento
relativo alla tutela del diritto di voto e può essere sollevata
incidentalmente la questione di costituzionalità delle norme che lo
disciplinano.
Come si è visto, invero, questioni relative a eventuali profili
di illegittimità costituzionale della normativa che disciplina
l'elezione del Parlamento europeo, e in particolare dell'art. 21,
primo comma, numeri 1-bis) e 2), della legge n. 18 del 1979,
impugnati nel presente giudizio, ben possono pervenire al vaglio di
questa Corte attraverso l'ordinaria applicazione del meccanismo
incidentale, nell'ambito di un giudizio principale promosso a tutela
del diritto di voto, passivo o attivo, avente ad oggetto la vicenda
elettorale e, in particolare, i suoi risultati, così come si è già
verificato per lo stesso art. 21, primo comma, numero 2) (sentenza n.
271 del 2010, pronunciata nell'ambito di giudizi principali di
impugnazione dell'atto di proclamazione degli eletti al Parlamento
europeo in esito alle elezioni svoltesi il 6 e il 7 giugno 2009),
nonchè per altre leggi elettorali, diverse da quelle per il
Parlamento nazionale (come in particolare la normativa sulla quale è
stata pronunciata più di recente la sentenza n. 275 del 2014, in
tema di elezioni comunali).
Al di fuori di una determinata vicenda elettorale nella quale sia
dedotta la violazione di uno specifico diritto di voto, non può
essere ritenuta ammissibile un'azione con la quale venga richiesto
l'accertamento in astratto del contenuto di tale diritto, come
regolato dall'art. 21, primo comma, numeri 1-bis) e 2), della legge
n. 18 del 1979, sull'asserito presupposto dell'illegittimità
costituzionale di queste disposizioni.
Sicchè la questione va dichiarata inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 21, primo comma, numeri 1-bis) e 2), della
legge 24 gennaio 1979, n. 18 (Elezioni dei membri del Parlamento
europeo spettanti all'Italia), sollevata, in riferimento agli artt.
1, secondo comma, 3 e 48 della Costituzione, dal Tribunale ordinario
di Venezia con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 maggio 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 giugno 2015.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA