1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 9-9-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 576 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 gennaio 1998
N. 576 Ordinanza emessa il 29 gennaio 1998 dal Consiglio nazionale forense sul ricorso proposto da Lambertini Paolo Avvocato e procuratore - Iscrizione all'albo - Divieto per i pubblici dipendenti - Previsione, con norma autoqualificata interpretativa, dell'inapplicabilita' agli impiegati di pubbliche amministrazioni con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al cinquanta per cento di quella a tempo pieno - Irragionevolezza - Introduzione di norma innovativa celata sotto veste interpretativa - Incidenza sul diritto di difesa e sui principi di indipendenza ed autonomia della magistratura, di fedelta' alla Repubblica e servizio esclusivo della Nazione dei pubblici impiegati, di imparzialita' e buon andamento della p.a. Avvocato e procuratore - Iscrizione all'albo - Abrogazione delle disposizioni che vietano l'iscrizione all'albo per i pubblici dipendenti con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al cinquanta per cento di quella a tempo pieno - Irragionevolezza - Incidenza sul diritto di difesa e sui principi di autonomia ed indipendenza della magistratura, di fedelta' alla Repubblica e servizio esclusivo della Nazione dei pubblici impiegati, di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, comma 56; d.-l. 28 marzo 1997, n. 79, art. 6, convertito in legge 28 maggio 1997, n. 140). (Cost., artt. 3, 24, 54, 70, 97, 98, 101 e 104). (098C0941) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 9-9-1998)

IL CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE
Ha pronunciato la seguente ordinanza;
Visto il ricorso n. 190/1997 r.g. proposto dal dott. Paolo
Lambertini, rappresentato e difeso dall'avv. Andrea Mancini, avverso
la decisione in data 14 luglio 1997 con la quale il Consiglio
dell'ordine degli avvocati di Ferrara rigettava la sua domanda di
iscrizione all'albo degli avvocati per incompatibilità - part-time;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 29 gennaio 1998 il consigliere
Piero Guido Alpa;
E udito il sostituto procuratore generale presso la Corte di
cassazione Domenico Iannelli;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F a t t o
1. - Con concorso del 25 luglio 1997, depositato in pari data
presso la segreteria del Consiglio dell'ordine degli avvocati di
Ferrara, il dott. Paolo Lambertini, rappresentato e difeso dall'avv.
Andrea Mancini, del foro di Roma, presso il quale è elettivamente
domiciliato in Viale delle Milizie, 38, ha impugnato il provvedimento
del suddetto Ordine, assunto in data 14 luglio 1997, notificatogli in
data 18 luglio 1997, con il quale l'Ordine ha rigettato la sua
domanda di iscrizione all'albo degli avvocati di Ferrara.
2. - La domanda, presentata il 21 aprile 1997, precisava che il
dott. Lambertini è iscritto nell'elenco speciale annesso all'Albo
quale dipendente del comune di Ferrara addetto all'ufficio legale del
comune stesso; l'istante richiedeva, ai sensi dell'art. 1, commi
56-65 del d.lgs. n. 662/1996 e dell'art. 6 d.-l. 28 marzo 1997, n.
79, l'ammissione all'albo e la contestuale cancellazione dall'elenco
speciale, essendo stato autorizzato dal comune del quale è
dipendente a modificare il proprio rapporto di lavoro da tempo pieno
a tempo parziale.
Con lettera del 19 maggio 1997 l'istante veniva invitato dal
consiglio ad esporre le proprie ragioni all'udienza del 23 maggio
1997, e quivi depositava memoria a sostegno della propria richiesta e
in replica al parere reso da questo consiglio in data 11 aprile 1997.
Il consiglio, atteso il parere sopra richiamato, e altresì il
successivo parere del 20 giugno 1997, precisato il significato delle
disposizioni invocate dall'istante, e richiamati i principi di
indipendenza e di autonomia degli esercenti la professione forense,
ai quali si contrappone l'interpretazione delle disposizioni sopra
richiamate proposta dal richiedente, ha rigettato la domanda di
iscrizione dell'avvocato Lambertini per ragioni di incompatibilità e
ha disposto la cancellazione a richiesta dall'elenco speciale degli
avvocati addetti agli uffici legali conservato dall'Ordine.
3. - Nell'atto di impugnazione il ricorrente sottolinea che il
comma 56-bis del decreto citato ha chiarito il significato del comma
56, dell'art. 1, prec. introdotto il quale ha abrogato le
disposizioni che vietano l'iscrizione ad albi e l'esercizio di
attività professionali per i soggetti di cui al comma 56, ed esclude
che tale normativa possa ritenersi applicabile a tutti gli ordini
professionali con eccezione di quello forense. Esclude altresì che
sia fondata la distinzione, effettuata dall'Ordine ferrarese,
seguendo in ciò il parere di questo consiglio, secondo la quale le
disposizioni citate sono a tutela del pubblico impiego, mentre l'art.
3 del r.d.-l. n. 1578 del 1933 sarebbe posto a tutela dell'autonomia
e dell'indipendenza della avvocatura. Ciò perche':
le disposizioni invocate, abrogando i divieti di esercizio
dell'attività professionale, non possono che riferirsi alla
normativa disciplinante gli albi medesimi e quindi non possono che
abrogare quelle disposizioni riguardanti gli albi che fanno divieto
di iscrizione ai dipendenti;
l'interpretazione sostenuta dal consiglio ferrarese si
risolverebbe o nella disapplicazione della legge finanziaria, venendo
meno l'incentivo alla richiesta di part-time, con riduzione della
retribuzione e della spesa delle amministrazioni, o in una violazione
del principio di eguaglianza, dovendosi ritenere che la professione
forense abbia valenza diversa rispetto alle altre professioni;
la disciplina invocata vieta il patrocinio ai dipendenti
part-time dove sia parte una pubblica amministrazione;
la disciplina invocata ha introdotto ulteriori eccezioni a quelle
già previste dall'art. 3 L.O.F.
Il ricorrente impugna il provvedimento altresì per motivazione
erronea e insufficiente, in quanto non è esatto quanto sostenuto dal
consiglio ferrarese in ordine alla autonomia e indipendenza dei
pubblici impiegati, come emerge per contro dalla disciplina del t.u.
sul pubblico impiego del 1957, e in quanto la motivazione del
provvedimento consiste nell'integrale riproduzione del testo del
parere di questo Consiglio.
4. - All'udienza del 29 gennaio 1997 è comparso il dott.
Lambertini, assistito dall'avv. Mancini.
Il consigliere relatore avv. Guido Alpa effettua la relazione.
Il p.g. Iannelli conclude per l'accoglimento del ricorso.
Il dott. Lambertini, invitato dal presidente ad esporre la sua
posizione giuridica, risponde: "sono impiegato del comune di Ferrara,
addetto all'ufficio tributi, quale responsabile delle imposte locali,
nonchè quale addetto al contenzioso tributario. Ho chiesto la
cancellazione dall'albo speciale". L'avv. Mancini perora l'istanza
del ricorrente ed insiste per l'accoglimento del ricorso.
D i r i t t o
5. - La disposizione in virtù della quale il ricorrente, in data
17 aprile 1997, ha proposto all'Ordine di Ferrara istanza di
iscrizione all'albo degli avvocati è l'art. 6, comma 2, del d.-l. 28
marzo 1997, n. 79, entrato in vigore il giorno della sua
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale cioè il 29 marzo 1997, il
quale recita: "56-bis. Sono abrogate le disposizioni che vietano
l'iscrizione ad albi e l'esercizio di attività professionali per i
soggetti di cui al comma 56. Restano ferme le altre disposizioni in
materia di requisiti per l'iscrizione ad albi professionali e per
l'esercizio delle relative attività, ai dipendenti pubblici iscritti
ad albi professionali e che esercitano attività professionale non
possono essere conferiti incarichi professionali dall'amministrazione
di appartenenza".
Pendente tempore, prima che l'Ordine di Ferrara si pronunciasse
sull'istanza, la disposizione è stata modificata in senso additivo,
ma senza modificare i presupposti sui quali era stata formulata
l'istanza, dalla legge di conversione del 28 maggio 1997, n. 140, in
cui il testo dell'art. 6, coordinato con il testo del decreto-legge
menzionato, ora recita:
"2) Dopo il comma 56, dell'art. 1 della legge 23 dicembre 1996,
n. 662, è inserito il seguente:
56-bis. Sono abrogate le disposizioni che vietano l'iscrizione ad
albi e l'esercizio di attività professionali per i soggetti di cui
al comma 56. Restano ferme le altre disposizioni in materia di
requisiti per l'iscrizione ad albi professionali e per l'esercizio
delle relative attività. Ai dipendenti pubblici iscritti ad albi
professionali e che esercitino attività professionale non possono
essere conferiti incarichi professionali dalle amministrazioni
pubbliche; gli stessi dipendenti non possono assumere il patrocinio
in controversie nelle quali sia quali sia parte una pubblica
amministrazione".
Questo consiglio ritiene - come precedentemente ribadito in due
precedenti pareri resi per ragioni d'ufficio - che la disciplina
invocata dal ricorrente sia in contrasto con il dettato
costituzionale e non sia possibile risolvere il profilo di
incostituzionalità con interpretazione adeguatrice.
L'interpretazione adeguatrice porterebbe alla disapplicazione del
testo vigente, e si porrebbe in contrasto con l'interpretazione delle
disposizioni sopra riportate offerta dalla circ. del 18 luglio 1997,
n. 6/1997 della Presidenza del Consiglio dei Ministri pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale del 22 luglio 1997. In tale circolare si
precisa infatti al par. 3 che:
"la precedente circolare ha chiarito che i dipendenti a tempo
parziale, con orario non superiore alla metà di quello ordinato,
possono iscriversi agli albi professionali. La relativa norma (art.
1, comma 56, della legge n. 662/1996) aveva, infatti, disposto la non
applicabilità ai dipendenti a tempo parziale di tutte le precedenti
disposizioni che vietavano l'iscrizione in albi.
Sono state però sollevate alcune obiezioni circa la permanenza
delle norme di legge che stabiliscono l'incompatibilità dello status
di dipendente pubblico con l'esercizio di attività professionali.
La questione è stata chiarita dal citato decreto-legge n. 79,
convertito dalla legge n. 140/1997. La legge aggiunge, all'art. 1
della legge n. 662, un comma 56-bis, (art. 6, comma 2, del testo
modificato in sede parlamentare), il quale chiarisce
inequivocabilmente che l'iscrizione del personale a tempo parziale
negli albi professionali dà titolo all'esercizio della
corrispondente attività professionale. Qualsiasi disposizione
normativa che esclude i dipendenti pubblici dall'iscrizione ad albi e
dall'esercizio della relativa professione, è perciò abrogata con
riferimento al personale a tempo parziale.
Sono stati, però, posti limiti precisi all'esercizio delle
professioni. Le amministrazioni pubbliche non possono conferire
direttamente incarichi esterni di natura professionale a chi è
dipendente anche di un'altra amministrazione e che eserciti, in
quanto a tempo parziale, una libera professione. Inoltre, l'esercizio
della professione legale non può riguardare controversie nelle quali
sia parte una pubblica amministrazione. Tutto ciò non preclude
completamente il conferimento di incarichi di natura professionale a
dipendenti pubblici. Questa possibilità, per esempio, è
esercitabile quando l'appartenenza ad una pubblica amministrazione
sia l'elemento necessario e peculiare per lo svolgimento
dell'incarico stesso, oppure quando l'amministrazione adotti
procedure concorsuali di scelta, dalle quali sarebbe improprio
escludere a priori una categoria di partecipanti.
La possibilità di esercizio di una professione non preclude,
ovviamente, il potere degli ordini professionali di valutare il
possesso degli ulteriori requisiti per l'iscrizione, quali il
superamento degli esami di abilitazione o il godimento dei diritti
civili.
Chiariti i limiti per l'esercizio delle libere professioni da parte
del personale a tempo parziale, si precisa che restano fermi gli
ordinamenti di settore per determinare categorie professionali aventi
un regime particolare per le attività extraistituzionali consentite.
Resta ferma, naturalmente, anche la possibilità, per il personale a
tempo pieno, di iscrizione in albi o elenchi quando questa è
consentita dagli Ordini rispettivi, pur se con il divieto - sancito
dall'art. 1, comma 60, della legge n. 662/1996 - di esercitare
qualsiasi attività di lavoro subordinato o autonomo tranne che la
legge o altra fonte normativa ne prevedano l'autorizzazione da parte
dell'amministrazione di appartenenza e che l'autorizzazione stessa
sia stata concessa.".
6. - I profili di incostituzionalità delle disposizioni riportate,
come intese nel loro tenore letterale e come interpretate dalla
Circolare presidenziale sono molteplici. Essi riguardano:
A) il contrasto con l'art. 3 della Costituzione in quanto le
disposizioni impugnate non operano distinzioni tra le professioni,
unificandole nel loro trattamento giuridico con riguardo alla
possibilità da parte degli impiegati pubblici che abbiano optato per
il part-time di iscriversi a qualsiasi albo professionale, essendo
abrogate tutte le disposizioni relative agli albi professionali che
ne limitino l'accesso; per contro, la professione di avvocato, per la
sua intrinseca natura e per le funzioni pubbliche da essa assolte non
è equiparabile alle altre professioni; l'equiparazione appare
dunque irragionevole. Come ha avuto modo di sottolineare la Corte
costituzionale con la sentenza del 27 maggio 1996, n. 171 (in Giust.
civ., 1996, I, 2181) l'avvocatura presenta "indubbie peculiarità
(...) considerata in più parti della Carta costituzionale: nell'art.
24, che garantisce la difesa tecnica a supporto del diritto di agire
in giudizio; negli artt. 104, comma 4 e 135, comma 2, che
conferiscono agli avvocati la legittimazione sia per l'elezione al
Consiglio superiore della magistratura per la nomina o elezione alla
Corte costituzionale; e infine nell'art. 106, comma 3, che prevede
per loro la possibilità di essere chiamati all'ufficio di
consigliere di cassazione";
B) sempre il contrasto con l'art. 3 della Costituzione nella
parte in cui le disposizioni impugnate ignorano che gli esercenti la
professione forense sono obbligati alla iscrizione alla Cassa di
previdenza forense, ai sensi dell'art. 2 della legge 8 gennaio 1952,
n. 6, secondo il quale "sono iscritti di ufficio alla Cassa (...) gli
avvocati e i procuratori che esercitino la libera professione forense
con caratteri di continuita'". Ora, il requisito della continuità
non è riscontrabile in chi svolga un lavoro professionale a tempo
limitato, cioè nelle ore libere dall'esercizio dell'attività di
pubblico impiegato;
C) con l'art. 24 della Costituzione in virtù del quale la figura
del difensore nel nostro ordinamento ha diretto radicamento nella
norma costituzionale (art. 24), e la incompatibilità è di diretta
derivazione da principi di civiltà giuridica, atti ad assicurare la
indipendenza (in senso ampio e tecnico di mancanza di subordinazione)
del difensore, e la inviolabilità del diritto di difesa,
nell'interesse generale del cittadino ad essere difeso con quelle
garanzie di autonomia, libertà e indipendenza, e ciò sulla base
anche di un particolare rapporto fiduciario, implicante fra l'altro
doveri di segretezza.
Il diritto di difesa, tutelato dall'art. 24 della Costituzione si
estrinseca nella difesa tecnica esercitata dall'avvocato, strumento
di mediazione fra cittadino e Stato. La norma costituzionale postula
i principi di assoluta indipendenza ed autonomia del difensore, che,
senza condizionamenti di qualsivoglia natura, deve poter effettuare
le migliori opzioni, nell'interesse esclusivo del proprio cliente.
Il dipendente pubblico, che scelga il tempo determinato, conserva un
rapporto organico, addirittura di immedesimazione con la pubblica
amministrazione di appartenenza, il che costituisce una grave
limitazione sotto il profilo generale, al principio di autonomia ed
indipendenza del difensore. Nè vale ad esorcizzare un grave
inquinamento della professione forense e delle garanzie di autonomia
e delle garanzie e indipendenza della stessa, la norma dell'art.
56-bis che ha ritenuto di limitare la possibilità di esercizio della
libera professione nei procedimenti nei quali sia parte la pubblica
amministrazione, in quanto si può verificare spesso che la pubblica
amministrazione non sia parte in senso formale o processuale, ma
resti parte in senso sostanziale, o sia comunque interessata
all'esito della controversia. È dunque evidente il grave attentato
che le norme di cui all'art. 1, commi 56 e 56-bis arrecano all'art.
24 della Costituzione, non garantendo, come deve essere (Corte cost.
255/1974; 100/1987; 517/1990; 37 e 38 del 1988) la difesa, coi
rilevati caratteri della autonomia e della indipendenza;
D) il contrasto con gli artt. 3 e 24 della Costituzione in quanto
la disciplina impugnata impone la prevalenza dell'interesse alla
utilizzazione temporanea del dipendente pubblico (con risparmio di
spesa per lo Stato) sul valore della difesa, in modo del tutto
irragionevole, perchè antepone interessi economici agli interessi
inerenti alla garanzia di diritti inviolabili del cittadino;
E) il contrasto con l'art. 97 della Costituzione inerente alla
imparzialità e al buon andamento della pubblica amministrazione; ai
sensi di tale disposizione la p.a. è organizzata secondo la legge,
in modo che siano assicurati il buon funzionamento e la imparzialità
dell'amministrazione medesima. Questa garanzia di imparzialità viene
meno allorquando, in deroga al fondamentale principio del
ricollegamento solo all'amministrazione della posizione del pubblico
dipendente, a questo si consente lo svolgimento di attività
professionale che potrebbero legarlo ad altri interessi di rilievo,
condizionanti la sua attività di pubblico funzionario. Ed anche
l'esigenza del buon andamento risulta incisa da un sistema, quale il
part-time da cui consegue una sola limitata destinazione
dell'attività lavorativa alle esigenze della amministrazione.
Le disposizioni in questione contrastano, e per più aspetti, col
principio di buon andamento della pubblica amministrazione: a) esse
pongono un conflitto tra doveri: quello del professionista di
osservare il segreto professionale e il dovere del dipendente di
osservare il segreto di ufficio; b) altro conflitto è quello tra
diritti: il diritto inviolabile alla difesa e i doveri del servizio
(ad esempio della segretezza per il difensore è l'opposto obbligo
dei pubblici dipendenti di informare la p.a. (artt. 331, c.p.c. e 358
c.p.); c) il conflitto è poi tra autorità a cui il part-timista
sarebbe soggetto. Si pensi allo sciopero, egli sarebbe soggetto alla
commissione di vigilanza, ai consigli dell'Ordine e alla p.a.; d)
infine resterebbe violato l'art. 54 della Costituzione per i doveri
di fedeltà alla Repubblica degli impiegati pubblici, che confliggono
con i doveri del difensore, e l'art. 98 con i doveri del pubblico
impiego.
Per tali ragioni, poichè la questione non è manifestamente
infondata, appare opportuno che essa sia sottoposta all'esame della
Corte costituzionale.

P. Q. M.
Ritenuta la non manifesta infondatezza della questione di
incostituzionalità dell'art. 1, comma 56, della legge 23 dicembre
1996, n. 662 e art. 6 d.-l. 28 marzo 1997, n. 79, convertito nella
legge 28 maggio 1997, n. 140, che ha aggiunto all'art. 1, comma 56
sopra richiamato il comma 56-bis, per contrasto con gli artt. 70,
101, 104 (legge innovativa celata sotto veste interpretativa); art.
3, per irragionevolezza discriminazione, artt. 24, 54, 97 e 98 della
Costituzione,
Dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sai
notificata alle parti del processo e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata al Presidente del Senato ed al Presidente
della Camera dei deputati;
Sospende il processo in corso.
Roma, addì 29 gennaio 1998
Il presidente: Buccico
L'estensore: Alpa
98C0941