1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 97 SENTENZA 25 febbraio - 2 marzo 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Consultazioni amministrative - Elettorato passivo Cause di ineleggibilita' alla carica di consigliere comunale Precedente investitura in analoga carica presso altro ente territoriale - Ragionevolezza - Attuazione del principio della rappresentativita' democratica nel governo degli enti locali Non fondatezza. (Legge 23 aprile 1981, n. 154, art. 2, primo comma, n. 12). (Cost., artt. 3 e 51, primo comma). (091C0293) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe Borzellino, dott.
Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI,
dott. Renato GRANATA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma primo,
n. 12, legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di
ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di
incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale),
promosso con ordinanza emessa il 26 febbraio 1990 dal Tribunale di
Roma nel procedimento vertente tra Portoghesi Paolo e Amato Antonio
Filippo ed altri, iscritta al n. 666 del registro ordinanza 1990 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima
serie speciale dell'anno 1990;
Visti gli atti di costituzione di Amato Antonio Filippo, di
Portoghesi Paolo e del Sindaco di Roma, nonchè l'atto di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 1991 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Uditi gli avvocati Giuseppe Guarino e Sergio Panunzio per
Portoghesi Paolo; Giuseppe Abbamonte e Giulio Correale per Amato
Antonio Filippo; Antonio Delfini per il Sindaco di Roma e l'Avvocato
dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso da Paolo Portoghesi, eletto
al consiglio comunale di Roma nelle elezioni dell'ottobre 1989,
perchè fosse dichiarata l'illegittimità della deliberazione con la
quale era stata dichiarata la sua decadenza della carica in quanto
ineleggibile, perchè consigliere comunale in carica di Calcata, in
provincia di Viterbo, l'adito Tribunale di Roma, con ordinanza emessa
il 26 febbraio 1990, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 51, primo comma, della
Costituzione, dell'art. 2, primo comma, n. 12, della l. 23 aprile
1981, n. 154, recante "Norme in materia di ineleggibilità ed
incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale,
comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli
addetti al Servizio sanitario nazionale", "nella parte in cui prevede
come causa di ineleggibilità a consigliere comunale la qualità di
consigliere comunale in carica in altro comune".
L'autorità remittente osserva, in punto di rilevanza, che il
ricorso potrebbe trovare accoglimento solo nel caso in cui fosse
dichiarata l'illegittimità costituzionale della norma denunciata.
Premesso che l'ineleggibilità è tradizionalmente correlata ad un
triplice ordine di situazioni: 1) quelle idonee ad indurre
un'inopportuna influenza sulla volontà degli elettori; 2) quelle in-
tegrate da conflitto di funzioni; 3) quelle comportanti un possibile
conflitto di interessi, il giudice remittente osserva che l'ipotesi
in esame è estranea a quest'ultimo gruppo, mentre il secondo è
costruito dalla legge n. 154 del 1981 come causa di incompatibilità
(art. 4, secondo comma: le cariche di consigliere regionale,
provinciale, comunale e circoscrizionale sono incompatibili
rispettivamente con quelle di consigliere regionale di altra regione,
di consigliere provinciale di altra provincia, di consigliere
circoscrizionale di altra circoscrizione) e che in ogni caso è
consentita (art. 7, secondo comma) la contemporanea candidatura a due
consigli comunali, il che evidenzia come il legislatore abbia inteso
evitare restrizioni al diritto di elettorato passivo.
Ora, ad avviso del giudice a quo, qualora la ratio delle norme
fosse quella di evitare un conflitto di funzioni (secondo gruppo) o
un possibile conflitto di interessi (terzo gruppo), apparirebbe del
tutto irragionevole aver consentito la doppia candidatura e la doppia
elezione allorchè le operazioni elettorali siano contemporanee ed
avere, invece, inibito l'una e l'altra allorchè ad un consiglio si
sia stati già eletti, con conseguente palese violazione degli artt.
3 e 51 Cost.
Ove, invece, si volesse individuare la ragione giustificativa
della causa di ineleggibilità costituita dalla qualità di
consigliere comunale in carica nella esigenza di evitare la captatio
benevolentiae sugli elettori del consiglio comunale, la norma neppure
si sottrarrebbe al dubbo di incostituzionalità.
Rileva il Tribunale che, sulla scorta della giurisprudenza di
questa Corte - secondo cui le cause di ineleggibilità devono
rigorosamente contenersi entro i limiti di quanto sia ragionevolmente
indispensabile per garantire la soddisfazione delle esigenze di
pubblico interesse cui sono preordinate (sentt. nn. 46 del 1969, 58
del 1972, 5 del 1978), ed ogni limite che il legislatore pone in
ordine ai requisiti di eleggibilità ha carattere di eccezione e va
calibrato con estrema cautela in stretta aderenza ai princi'pi
costituzionali (sent. n. 1020 del 1988) -, non pare che un
consigliere comunale in carica possa esercitare sugli elettori di un
altro comune una influenza tale da incidere sulle loro scelte
elettorali al punto da giustificare la prevista ineleggibilità. In
ogni caso, prosegue il giudice a quo, non può influire sulle scelte
elettorali più di un consigliere regionale o provinciale in carica,
anche nelle regioni o province nel cui territorio il comune sia
compreso (con conseguente parziale coincidenza del corpo elettorale),
o più di un membro del Parlamento, un ministro o un sottosegretario,
per nessuno dei quali l'ineleggibilità è prevista.
Tanto evidente è la contraddittorietà, sul punto, della
disciplina in vigore che, conclude il Tribunale di Roma, la
disposizione denunciata non può che essere il risultato di un
difetto di coordinamento, in sede redigente, tra gli artt. 2, 4 e 7
della legge n. 154 del 1981.
2. - Davanti a questa Corte si è costituito Paolo Portoghesi,
ricorrente nel giudizio a quo, concludendo per l'accoglimento della
questione sollevata.
Aderendo alla linea argomentativa dell'ordinanza di rimessione,
nell'atto difensivo si sottolinea come, secondo il fermo indirizzo di
questa Corte, il principio stabilito dall'art. 51 Cost. vuole che
l'eleggibilità sia la regola e l'ineleggibilità l'eccezione,
sicchè le cause di ineleggibilità debbono contenersi nei limiti di
quanto sia indispensabile per garantire la autenticità della
competizione elettorale, evitando la possibilità di captatio
benevolentiae e, quindi, di inquinamento delle elezioni.
Quando invece, come nella specie, una causa di ineleggibilità sia
stabilita in modo arbitrario - perchè non si può ragionevolmente
ritenere vi sia pericolo per la regolarità delle elezioni e
l'ipotesi non è riconducibile ad un fondamento razionale
obiettivamente riconoscibile - risultano violati i limiti posti dalle
norme costituzionali.
Nel caso in esame, nessuna influenza può avere l'appartenenza al
Consiglio comunale di un comune di 900 abitanti, come Calcata, che è
compreso in altra provincia, per la elezione a consigliere di un
comune con più di tre milioni di abitanti.
La difesa del Portoghesi sottolinea infine l'incongruenza di una
normativa che consente l'eleggibilità al consiglio comunale,
certamente legittima, di ministri in carica - come è avvenuto per
quello delle poste e telecomunicazioni e quello del turismo e
spettacolo al comune di Roma - e non quella del consigliere comunale
di un minuscolo e sconosciuto comune di altra provincia.
3. - Nel giudizio si è altresì costituito Filippo Antonio Amato,
resistente nel giudizio a quo, cui era stato attribuito il seggio, a
seguito della decadenza del Portoghesi, in quanto primo dei non
eletti nella stessa lista, ed ha concluso per la manifesta
infondatezza della questione.
Ad avviso della difesa dell'Amato, la ratio della norma a torto
censurata va rinvenuta nella "potenzialità di conflitti di interessi
fra comuni".
Quanto all'incidenza in fatto delle due situazioni poste a
confronto dal giudice a quo, più che la captatio benevolentiae che
può derivare dall'essere già consigliere in carica, la difesa della
parte privata sottolinea il pericolo che il consigliere in carica
trascuri l'amministrazione del comune cui appartiene per dedicarsi
alla preparazione della elezione in altro comune, ed individua così
lo scopo della norma censurata nel garantire la continuità e la
effettività dell'esercizio della funzione pubblica.
Nell'atto difensivo, poi, si sottolinea che, nell'ipotesi in cui
si espungesse la norma denunciata dal sistema, si consentirebbe la
permanenza di una stessa persona in due consigli comunali qualora non
venisse promossa azione giudiziaria.
La difesa dell'Amato si sofferma infine sul carattere
"sanzionatorio" della dichiarazione di decadenza dalla carica di
consigliere comunale, all'esito di un procedimento garantito, con
riferimento alla tesi, sostenuta dal ricorrente dinanzi al giudice a
quo, secondo cui la mancata partecipazione all'attività del
consiglio comunale di Calcata doveva far ritenere decaduto il
consigliere dalla carica.
4. - Dinanzi a questa Corte si è costituito il Sindaco di Roma,
resistente nel giudizio a quo, quale Presidente del Consiglio
comunale, nella persona di Franco Carraro, chiedendo che la questione
sia dichiarata manifestamente infondata ovvero infondata.
La difesa del Comune di Roma contesta in primo luogo l'iter logico
seguito nell'ordinanza di rimessione, sottolineando come vengono
posti criteri guida, cui tradizionalmente sarebbero legate le ipotesi
di ineleggibilità, non corrispondenti a norme di diritto positivo.
Quanto al contrasto con l'art. 3 Cost., premesso che
"l'irragionevolezza di una norma non è di per sè un elemento che
concreti la sua illegittimità costituzionale", si sottolinea la
disomogeneità delle situazioni assunte a tertium comparationis
rispetto a quella regolata dalla norma denunciata.
In ordine al pericolo della inopportuna influenza che un
consigliere comunale in carica potrebbe esercitare sugli elettori del
secondo consiglio, pericolo escluso dal giudice remittente, ma
ravvisato in qualche misura nell'ipotesi di candidatura ad un
consiglio comunale di un membro del Parlamento, di un ministro o di
un sottosegretario di Stato, o di un consigliere regionale o
provinciale in carica, la difesa del Comune di Roma contesta
l'assunto, rilevando come il consigliere comunale in carica, operando
nello "stesso ambito in cui opera ed opererà il consiglio comunale
per il quale concorre", ha molte più possibilità di influenza degli
altri soggetti cui si è fatto cenno, i quali "non influiscono in
ragione della carica più di quanto non influisca una personalità
della politica o della cultura, anche se non ricopre alcuna carica.
Infine, sulla possibilità di conflitti di interessi, osserva come
essa sussista tra comuni, anche se territorialmente distanti, più
che tra Stato, regione o provincia da una parte, e comune dall'altra.
5. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'infondatezza della questione.
L'Avvocatura, rilevando la peculiarità del caso previsto
dall'art. 2, n. 12, della legge n. 154 del 1981, osserva anzitutto
come la ratio della norma vada ricercata in una pluralità di motivi
che, accanto all'intento di evitare influenze sugli elettori,
comprende anche la finalità di evitare che si determinino conflitti
di interessi o di funzioni, con conseguente compromissione, oltre che
dell'art. 51, degli artt. 48 e 97 Cost., in quanto certamente "non
gioverebbe all'efficienza dell'attività pubblica la coesistenza di
incarichi elettivi in luoghi anche molto distanti ed in situazioni
locali difformi".
In ipotesi, come quella considerata, "potenzialmente
plurioffensive dell'ordinamento costituzionale", prosegue
l'Avvocatura, richiamando anche un'autorevole posizione espressa in
dottrina, "non è possibile in radice un raffronto con altre
situazioni" diversamente disciplinate, "proprio perchè si tratta di
posizioni con differenti sfaccettature".
Sottolineata la difformità fra il caso previsto dalla norma
denunciata ed uno dei tertia utilizzati dal giudice a quo (la
candidatura contemporanea in due comuni), viene esclusa la violazione
del principio di eguaglianza e, ricordato che la regola della
generalità del diritto elettorale passivo va contemperata con
principi costituzionali come quello della legalità, imparzialità e
buon andamento della p.a. e come quello dell'autonomia e della
funzionalità degli enti locali, viene esclusa la violazione
dell'art. 51 Cost., affermandosi "la concreta impraticabilità di
plurimi incarichi elettivi in luoghi distanti e in situazioni locali
difformi.
6. - In prossimità dell'udienza ha depositato memoria Paolo
Portoghesi, ricorrente nel giudizio a quo, insistendo per la
fondatezza della questione.
Richiamando i lavori preparatori della legge n. 154 del 1981, la
difesa del Portoghesi rileva come il legislatore abbia inteso
distinguere più rigorosamente tra ineleggibilità ed
incompatibilità, riconducendo alla prima figura le situazioni in
grado di influire sulla competizione elettorale, ed alla seconda
quelle in cui vi è possibilità di creare commistioni o conflitti di
interesse, non mancando poi di osservare come tale distinzione abbia
trovato il conforto della giurisprudenza della Cassazione.
Tutte le ipotesi previste dall'art. 2 sono nel contempo casi di
incompatibilità - in quanto situazioni inconciliabili con le
funzioni connesse al mandato elettorale - e di ineleggibilità,
perchè ritenute idonee a determinare anche la captatio benevolentiae
degli elettori, di talchè, in relazione ad esse, è possibile
esercitare tanto l'azione di incompatibilità che quella di
ineleggibilità.
Alla luce di quanto detto, però, tale seconda azione è diretta
soltanto a far riconoscere la sussistenza di situazioni idonee ad
influire sul regolare svolgimento dei comizi elettorali e sulla
volontà degli elettori.
Oggetto del giudizio di questa Corte è quindi valutare se "un
consigliere comunale in carica possa esercitare sugli elettori di
altro comune una captatio benevolentiae ovvero indurre negli stessi
un metus potestatis sulle scelte del corpo elettorale da giustificare
la prevista ineleggibilita'".
7. - Ha altresì depositato memoria Antonio Filippo Amato
deducendo preliminarmente di aver presentato al Tribunale di Roma,
dopo la rimessione degli atti a questa Corte, un'istanza di revoca
dell'ordinanza, in quanto erano sopravvenuti documenti in forza dei
quali veniva meno la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale.
Da certificazione della Commissione elettorale circondariale -
allegata alla memoria - risulta infatti che il Portoghesi non aveva
presentato, per l'elezione per cui è giudizio, l'accettazione della
candidatura, come prescritto dagli artt. 32, commi nono e decimo, e
33, primo comma, lett. c) del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, avendola
invece presentata per l'elezione al consiglio circoscrizionale. Ciò,
ad avviso della difesa del Sindaco, avrebbe fatto venir meno nel
Portoghesi la legittimazione a proporre ricorso avverso la
declaratoria della sua decadenza, per difetto del "presupposto
richiesto per la sua inclusione nelle liste dei candidati".
L'istanza era stata restituita dalla cancelleria del giudice a quo
in quanto l'intero fascicolo di causa era stato rimesso a questa
Corte.
La documentazione prodotta, tuttavia, può nel presente giudizio -
secondo la difesa dell'Amato - condurre ad una pronuncia di
inammissibilità ovvero alla restituzione degli atti all'autorità
remittente per un nuovo esame della questione.
Nel merito, illustrando le eccezioni già svolte, insiste per
l'infondatezza della questione, sottolineando, tra l'altro, come la
limitazione in parola all'eleggibilità ad uno degli enti considerati
dalla norma denunciata è giustificata dalla necessità
dell'effettività della rappresentanza, pregiudicata, per più enti
dello stesso livello, dalla omogeneità della natura dei relativi
impegni di carica.
In altri termini, la norma censurata intende tutelare "l'eguale
diritto di tutte le comunità ad essere rappresentate ed
amministrate".
8. - Ha altresì depositato memoria il Sindaco di Roma,
associandosi in primo luogo all'eccezione di inammissibilità, a
seguito delle produzioni documentali cui si è fatto cenno, formulata
dalla difesa dell'Amato.
In proposito, fa presente che quest'ultimo ha avanzato al
Consiglio comunale di Roma, il 17 maggio 1990, istanza di
annullamento in parte qua della deliberazione consiliare che
dichiarava decaduto il Portoghesi, indicando un nuovo motivo di
nullità della elezione nella mancanza di accettazione della
candidatura, sottolineando l'inammissibilità e l'ininfluenza della
questione di legittimità sollevata.
Nel merito, illustrando ulteriormente i rilievi svolti nella
precedente difesa, anche confrontando la disciplina censurata con
quella previgente, e rilevando, sulla scorta di richiami ai lavori
preparatori, che scopo delle affermate ineleggibilità ed
incompatibilità orizzontali fra cariche analoghe è "favorire un
sempre maggior impegno nell'espletamento del mandato", insiste per la
manifesta infondatezza ovvero infondatezza della questione.
Considerato in diritto
1. - Nel giudizio di impugnazione, promosso da un candidato
eletto, contro la deliberazione del Consiglio comunale di Roma, con
la quale non era stata convalidata la sua elezione, è stata
sollevata questione di legittimità, in riferimento agli artt. 3 e 51
della Costituzione, dell'art. 2, primo comma, n. 12 della legge 23
aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed
incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale,
comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli
addetti al Servizio sanitario nazionale), vale a dire della norma che
sancisce l'ineleggibilità alla carica di consigliere comunale
(provinciale, regionale) di chi rivesta quella di consigliere
comunale (provinciale, regionale) presso altro Comune (o altra
Provincia o Regione).
2. - Secondo il giudice a quo le ragioni per le quali è sancita
l'ineleggibilità vanno ricondotte a una delle seguenti:
1) possibilità di inquinamento delle scelte elettorali mediante
influenze esercitabili sugli elettori (captatio benevolentiae, metus
potestatis) da parte di candidati già investiti di date cariche o
posizioni privilegiate;
2) possibilità di scorretto esercizio, da parte di candidati
una volta eletti, delle funzioni che essi sono chiamati a svolgere:
a) per conflitto tra funzioni, in ragione della difficoltà materiale
derivante dal contemporaneo esercizio di altre funzioni o attività
da essi svolte anche se in relazione a queste non sia ipotizzabile un
conflitto di interessi; b) per conflitti di interessi, in ragione
della mancata garanzia di imparzialità derivante dal contemporaneo
esercizio di altre funzioni o attività da essi svolte in relazione
alle quali tale conflitto sia invece ipotizzabile.
Secondo il detto giudice, relativamente all'ineleggibilità in
questione le ipotesi di cui al n. 2 sarebbero escluse: quella sub b)
da ciò, che non è configurabile in relazione alla carica elettiva
già coperta un conflitto di interessi; quella sub a) da ciò che
tale ipotesi è costruita come causa di incompatibilità dall'art. 4,
secondo comma, della legge n. 154, e da ciò che l'art. 7, secondo
comma, della stessa legge ammette la contemporanea candidatura a due
consigli comunali. Residuerebbe l'ipotesi sub a). Ma sotto tale
profilo, sempre secondo il giudice a quo, la norma impugnata
apparirebbe irragionevole, non vedendosi come il sospetto di
esercitare indebite influenze sulla volontà degli elettori possa
prender corpo, nel caso di elezioni comunali, a carico di chi già
ricopra la carica di membro di altro consiglio comunale (nel caso di
elezioni provinciali, quella di membro di altro consiglio
provinciale; nel caso di elezioni regionali, quella di membro di
altro consiglio regionale: "ineleggibilità orizzontale") e non anche
a carico di chi ricopra quella di membro di una delle due Camere, o
di Ministro, o di Sottosegretario di Stato o quella di membro di
consiglio provinciale o regionale (nonostante le non minori
possibilità per chi la copre di esercitare influenze sulle scelte
elettorali, tanto più quando si tratti di consiglio della regione o
della provincia nel cui territorio è compreso il Comune della cui
elezione si tratta).
3. - Va disattesa anzitutto l'eccezione di inammissibilità della
questione, - sollevata dal candidato eletto subentrato al candidato
eletto la cui elezione non era stata convalidata - per asserita
mancanza di legittimazione di quest'ultimo ad impugnare il diniego di
convalida promuovendo il giudizio a quo, a causa di asserita mancanza
di accettazione da parte sua della candidatura ai sensi dell'art. 32,
nono comma, n. 2 del Testo Unico delle leggi per la composizione e la
elezione degli organi delle Amministrazioni comunali approvato con
d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570.
Ciò in quanto la mancanza di legittimazione a promuovere il
giudizio a quo è materia di eccezione opponibile soltanto in tale
giudizio.
4. - La questione non è fondata.
Il giudice a quo sembra rifarsi, nel tracciare la distinzione fra
impedimenti ostativi alla libertà e genuinità della scelta
elettorale e impedimenti ostativi al corretto esercizio delle
funzioni che l'eletto è chiamato a svolgere, a elaborazioni della
dottrina e della giurisprudenza di questa Corte (sentenze nn. 45, 129
del 1977, 162 del 1985: tutte pronunciate in riferimento a leggi
elettorali diversa da quella n. 154 del 1981). Egli mostra di
assumere come frutto di tali elaborazioni l'affermazione che, stante
la forza e generalità del principio, espresso dall'art. 51, primo
comma, della Costituzione, secondo il quale l'accesso alle cariche
pubbliche è aperto a tutti i cittadini, le previsioni da parte della
legge, che pur vi è abilitata dallo stesso precetto costituzionale,
delle limitazioni all'accesso - particolarmente di quelle più gravi,
consistenti nella ineleggibilità dei soggetti portatori di posizioni
ritenute dalla legge come suscettive di dar luogo alle dette indebite
influenze, - vanno verificate nella loro ragionevolezza. E mostra di
intendere la verifica come diretta a stabilire, ancor prima che se
siano ipotizzabili le esigenze cui si connettono le limitazioni e se
queste siano strumento congruo alla tutela di quelle, se, alla luce
del costume storicamente invalso o della situazione socio-economica
maturata, le posizioni ritenute tali dalla legge siano realmente
suscettive delle temute influenze. Ovvero il controllo se lo siano
comunque più di altre posizioni, in relazione alle quali la legge
non prevede limitazioni al diritto di elettorato passivo, o ne
prevede meno gravi, quali ad esempio l'incompatibilità fra posizione
preesistente e nuova carica elettiva, con la conseguente possibilità
per il portatore di sperimentare il cimento elettorale e di optare
successivamente, in caso di sua elezione, fra l'una e l'altra.
Peraltro non è necessario indugiare in relazione alla legge n.
154 del 1981 sulla problematica concernente la cennata distinzione e
la necessità o no di differenziare nettamente il regime della
limitazione all'accesso alle cariche pubbliche (ineleggibilità o
incompatibilita') a seconda che ricorrano impedimenti dell'una o
dell'altra categoria. E ciò a prescindere dalla considerazione che,
malgrado i richiami alla distinzione stessa contenuti nei lavori
preparatori, la legge in parola da un lato mostra di non attribuire
eccessiva rilevanza alle indebite influenze sulla libertà
dell'elettore quando ammette che la maggior parte delle cause di
ineleggibilità derivanti da cariche coperte possa cessare per
"aspettativa" (cioè temporaneamente), dall'altro mostra di attenuare
le differenze fra i due tipi di impedimenti nonchè quelle fra il re-
gime delle cause di ineleggibilità e quello delle cause di
incompatibilità, quando ammette che le prime possano cessare al
momento della presentazione delle candidature anzichè, come secondo
altre leggi elettorali (quali il d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 in
materia di elezioni politiche, e già la L. 17 febbraio 1968, n. 108
in materia di elezioni regionali) a un momento anteriore.
Ed è del pari superfluo indugiare sulla validità degli argomenti
specificamente addotti dal giudice a quo per mettere in dubbio la
ragionevolezza della ineleggibilità di cui si tratta in quanto
riferita alla garanzia della libertà della scelta elettorale,
perchè il fondamento dell'ineleggibilità stessa è diverso da
quello così individuato dal detto giudice e dagli altri sopra
enunciati. Esso va infatti rinvenuto nel principio, introdotto con
l'art. 20, nono comma, del d. legisl. luogotenenziale 7 gennaio 1946,
n. 1, agli albori della rinascita democratica del nostro Paese,
secondo il quale un soggetto non può far parte di più assemblee
rappresentative di altrettante collettività comunali: principio il
cui contenuto e la cui forza rendono comprensibili e giustificate
quelle che il giudice a quo ritiene discrasie o segni di
irragionevolezza.
5. - Il detto principio - ora ripreso, esteso alle assemblee
rappresentative provinciali e regionali, e articolato con riferimento
a varie fasi o vicende del procedimento elettorale, dalla norma ora
impugnata in combinazione con gli artt. 4 e 7 della stessa legge n.
154 del 1981 - era correlato, nel decreto n. 1 del 1946, a una
profonda trasformazione delle amministrazioni comunali.
Si trattava, come chiarito dal titolo di quel decreto, di
ricostituire le amministrazioni comunali su base elettiva, e quindi
di strutturarle come organi di autogoverno delle collettività
locali, abbandonandosi la concezione degli enti locali quali mere
articolazioni amministrative di uno Stato fortemente unitario, ed
anzi autoritario e accentratore.
Si trattava altresì di superare l'idea, connessa all'originario
collegamento della rappresentanza con la contribuzione, che gli
organi degli enti locali siano investiti sostanzialmente della tutela
degli interessi patrimoniali dei contribuenti, tali per avventura
rispetto a più Comuni, e che fino all'introduzione del suffragio
universale (di poco anteriore alle ultime elezioni dell'epoca
prefascista) di quegli organi erano i soli elettori. E così di
approdare alla concezione, cui sospingeva la cennata introduzione del
suffragio universale, degli organi di governo delle comunità locali
come organi rappresentativi degli interessi generali delle dette
comunità viste nell'interezza della popolazione di cui si
sostanziano.
Orbene, mentre la contemporanea partecipazione di un soggetto alle
assemblee elettive di più Comuni era coerente alla superata idea
degli organi dell'amministrazione locale come rappresentativi di
interessi di censo, alla nuova concezione è coerente invece che chi
di una di tali amministrazioni fa parte si consideri così
strettamente legato da doveri e da responsabilità verso la comunità
prescelta da non potere partecipare agli organi rappresentativi degli
interessi omologhi di altra comunità dello stesso tipo, con
l'assunzione di altrettali doveri e responsabilità verso di essa.
Di qui la previsione dell'ineleggibilità di chi sia già membro
dell'assemblea rappresentativa di altro ente (art. 2, primo comma, n.
12, L. n. 154 del 1981 e, per i Comuni, art. 20, nono comma,
d.lg.lgt. n. 1 del 1946), ineleggibilità che può essere scongiurata
solo se la precedente appartenenza ad altra assemblea venga meno per
"dimissioni" (cioè definitivamente) prima della presentazione delle
candidature (art. 2, terzo comma, L. n. 154 del 1981); di qui il
limite che, pur potendo il soggetto porre la propria candidatura a
più elezioni che si svolgano contemporaneamente, ciò possa avvenire
per due soli Comuni (o Province o Regioni) (artt. 4, secondo comma e
7 della legge n. 154 del 1981 e già, per i Comuni, art. 20, nono
comma, d.lg.lgt. n. 1 del 1946); di qui la previsione, per il caso di
elezione contemporanea in due Comuni (o Province o Regioni), della
incompatibilità fra le due cariche (art. 4, secondo comma, e 7,
secondo comma, della legge n. 154 del 1981) e di un procedimento
particolarmente rigoroso per quel che riguarda le modalità e i tempi
dell'opzione, e addirittura di una presunzione di opzione, per il
caso che questa manchi, secondo una regola inspirata evidentemente al
criterio della rappresentatività, con l'effetto di escludere o di
ridurre al minimo la possibilità di contemporanea qualità di eletto
a far parte di due assemblee rappresentative omogenee.
Certo la previsione dell'ineleggibilità presuppone che il
legislatore abbia avvertito con particolare intensità e con
particolare rigore l'esigenza di dare attuazione al princi'pio della
rappresentatività democratica nel governo degli enti locali. Ma ciò
si spiega con la primarietà del valore espresso nel princi'pio
suindicato, valore e princi'pio cui del resto si coordina lo stesso
diritto di elettorato passivo.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale,
in riferimento agli artt. 3 e 51, primo comma, della Costituzione,
dell'art. 2, primo comma, n. 12, della legge 23 aprile 1981, n. 154
(Norme in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche
di consigliere regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e
in materia di incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario
nazionale), sollevata dal Tribunale di Roma con l'ordinanza indicata
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 2 marzo 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0293