1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 5-6-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 105 SENTENZA 22 - 29 maggio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Abruzzo - Dirigenza - Incarichi di Dirigente di Servizio nelle more della copertura a tempo indeterminato - Conferibilita' esclusivamente ai dipendenti regionali in servizio presso la direzione interessata, secondo modalita' non chiaramente precisate e in quantita' doppia rispetto alla quota stabilita dallo Stato - Contrasto con i principi fondamentali che disciplinano l'organizzazione degli uffici e il rapporto di impiego alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni posti dalla normativa statale - Violazione dei principi di buon andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriore profilo. - Legge della Regione Abruzzo 5 aprile 2012, n. 16, art. 1, nella parte in cui sostituisce l'art. 22, comma 5, della legge della Regione Abruzzo 14 settembre 1999, n. 77. - Costituzione, art. 97 (art. 3); decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 19, comma 6. (T-130105) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 5-6-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Luigi MAZZELLA;
Giudici :Gaetano SILVESTRI, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Abruzzo 5 aprile 2012, n. 16 [Modifiche
alla L.R. 14 settembre 1999, n. 77 (Norme in materia di
organizzazione e rapporti di lavoro della Regione Abruzzo) ed alla
L.R. 23 marzo 2000, n. 43 (Contributo al Circolo d'Arte e Cultura "Il
Quadrivio" di Sulmona per l'organizzazione del Premio Sulmona)],
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato l'11-13 giugno 2012, depositato in cancelleria il 18
giugno 2012 ed iscritto al n. 93 del registro ricorsi 2012.
Udito nell'udienza pubblica del 12 marzo 2013 il Giudice relatore
Luigi Mazzella;
udito l'avvocato dello Stato Enrico Arena per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato l'11 giugno 2012 e depositato in
cancelleria il 18 giugno 2012, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso, in riferimento agli articoli 3 e 97 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'articolo
1 della legge della Regione Abruzzo 5 aprile 2012, n. 16 [Modifiche
alla L.R. 14 settembre 1999, n. 77 (Norme in materia di
organizzazione e rapporti di lavoro della Regione Abruzzo) ed alla
L.R. 23 marzo 2000, n. 43 (Contributo al Circolo d'Arte e Cultura "Il
Quadrivio" di Sulmona per l'organizzazione del Premio Sulmona)].
La norma impugnata sostituisce il comma 5 dell'art. 22 della
legge della Regione Abruzzo 14 settembre 1999, n. 77 (Norme in
materia di organizzazione e rapporti di lavoro della Regione
Abruzzo), il quale dispone ora che «In deroga alle percentuali di cui
al comma 1, gli incarichi di Dirigente di Servizio nelle more della
copertura a tempo indeterminato ed al fine di garantire specifiche
necessità funzionali dell'Ente possono essere conferiti, entro il
limite del 10% delle posizioni dirigenziali, con contratto a tempo
determinato rinnovabile per massimo 3 anni, a dipendenti regionali di
categoria D a tempo indeterminato in servizio presso la Direzione
interessata, in possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica
dirigenziale, nonchè di una specializzazione professionale altamente
qualificata. Gli incarichi sono conferiti dalla Giunta Regionale
mediante selezione, su proposta del Direttore competente, nel
rispetto delle relazioni sindacali».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione censurata aumenta
indebitamente il limite percentuale per il conferimento degli
incarichi dirigenziali a soggetti non appartenenti ai ruoli
dirigenziali dell'amministrazione e, altrettanto illegittimamente,
prevede un rinnovo per tre anni di tali incarichi, ponendosi in
contrasto sia con l'art. 19, comma 6, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), che impone un limite
percentuale pari all'8 per cento e una durata degli incarichi che non
può eccedere i cinque anni, sia dell'art. 19, comma 6-ter, del
medesimo decreto legislativo, il quale estende alle Regioni
l'applicabilità della disposizione del richiamato comma 6.
La difesa dello Stato aggiunge che la norma regionale impugnata,
prevedendo la conferibilità degli incarichi da essa contemplati
esclusivamente ai dipendenti regionali in servizio presso la
direzione interessata, accorda a tali lavoratori un beneficio, a
danno di tutti gli altri che sono ugualmente in possesso dei
requisiti per accedere alla qualifica dirigenziale, determinando in
questa maniera un'ingiustificata disparità di trattamento a favore
dei primi.
L'art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2012 contrasterebbe,
pertanto, con i principi di uguaglianza e ragionevolezza, nonchè di
buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione e del
pubblico concorso, enunciati, rispettivamente, dall'art. 3 e
dall'art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione.
Il ricorrente menziona, al riguardo, la sentenza di questa Corte
n. 213 del 2010 che, con espresso riferimento ai dirigenti, ha
precisato che le deroghe alla regola del pubblico concorso possono
ritenersi consentite a condizione, da un lato, che siano previsti
adeguati criteri selettivi volti a garantire la necessaria
professionalità degli assunti e, dall'altro, che la legge bilanci in
modo equilibrato il criterio di selezione del personale mediante
concorso pubblico con sistemi alternativi allo stesso, stabilendo
percentuali rigorose entro le quali è consentito all'ente pubblico
il ricorso alle procedure di selezione interne.
L'Avvocatura generale dello Stato deduce altresì che questa
Corte ha dichiarato che l'accesso al concorso può essere
condizionato al possesso di requisiti fissati dalla legge allo scopo
di consolidare pregresse esperienze lavorative maturate nell'ambito
dell'amministrazione, purchè non si escludano o riducano, attraverso
norme di privilegio, le possibilità di accesso per tutti gli altri
aspiranti, con violazione del carattere pubblico del concorso
(sentenze n. 34 del 2004 e n. 141 del 1999). Possibilità di accesso
alla dirigenza che invece sarebbero state irragionevolmente precluse
dalla norma impugnata ai dipendenti non facenti parte della direzione
generale interessata.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in
riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 1 della legge della Regione
Abruzzo 5 aprile 2012, n. 16 [Modifiche alla L.R. 14 settembre 1999,
n. 77 (Norme in materia di organizzazione e rapporti di lavoro della
Regione Abruzzo) ed alla L.R. 23 marzo 2000, n. 43 (Contributo al
Circolo d'Arte e Cultura "Il Quadrivio" di Sulmona per
l'organizzazione del Premio Sulmona)].
La norma sostituisce il comma 5 dell'art. 22 della legge della
Regione Abruzzo 14 settembre 1999, n. 77 (Norme in materia di
organizzazione e rapporti di lavoro della Regione Abruzzo), il quale
dispone ora che «In deroga alle percentuali di cui al comma 1, gli
incarichi di Dirigente di Servizio nelle more della copertura a tempo
indeterminato ed al fine di garantire specifiche necessità
funzionali dell'Ente possono essere conferiti, entro il limite del
10% delle posizioni dirigenziali, con contratto a tempo determinato
rinnovabile per massimo 3 anni, a dipendenti regionali di categoria D
a tempo indeterminato in servizio presso la Direzione interessata, in
possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale,
nonchè di una specializzazione professionale altamente qualificata.
Gli incarichi sono conferiti dalla Giunta Regionale mediante
selezione, su proposta del Direttore competente, nel rispetto delle
relazioni sindacali».
Ad avviso del ricorrente, così disponendo, l'art. 1 della legge
reg. Abruzzo n. 16 del 2012 viola l'art. 3 Cost., perchè, prevedendo
la conferibilità degli incarichi da esso contemplati esclusivamente
ai dipendenti regionali in servizio presso la direzione interessata,
accorda a tali lavoratori un beneficio a danno di tutti gli altri che
sono ugualmente in possesso dei requisiti per accedere alla qualifica
dirigenziale, determinando in questa maniera un'ingiustificata
disparità di trattamento a favore dei primi.
La difesa dello Stato aggiunge che la norma impugnata lede anche
l'art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione. In primo luogo,
per contrasto con i principi di buon andamento e imparzialità della
pubblica amministrazione, poichè aumenta il limite percentuale
massimo stabilito per il conferimento di incarichi dirigenziali a
soggetti non appartenenti ai ruoli dirigenziali dell'amministrazione
e ne prevede un rinnovo per tre anni, in difformità con quanto
previsto dai principi fondamentali che disciplinano l'organizzazione
degli uffici e il rapporto di impiego alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni stabiliti dal decreto legislativo 30 marzo 2011, n.
165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), e, in particolare, dall'art. 19, comma 6,
di detto decreto legislativo. In secondo luogo, perchè, seppure la
partecipazione al concorso può essere condizionato al possesso di
requisiti fissati dalla legge allo scopo di consolidare pregresse
esperienze lavorative maturate nell'ambito dell'amministrazione, la
norma censurata preclude irragionevolmente l'accesso alla dirigenza
ai dipendenti non facenti parte della direzione generale interessata.
2.- La questione sollevata in riferimento all'art. 97 Cost. è
fondata.
Il comma 5 dell'art. 22 della legge reg. Abruzzo n. 77 del 1999
(così come sostituito dalla norma impugnata) prevede che gli
incarichi di dirigente di servizio sostituito possano essere
conferiti ai dipendenti regionali appartenenti alla qualifica
impiegatizia di categoria D entro il limite del 10 per cento. Tale
quota si aggiunge a quella, anch'essa pari al 10 per cento, prevista
dal comma 1 dello stesso art. 22 per gli incarichi attribuibili a
soggetti esterni all'ente regionale con contratto a tempo
determinato.
Pertanto, per effetto della norma impugnata, la quota di
incarichi conferibili a soggetti non appartenenti ai ruoli
dirigenziali regionali può arrivare al 20 per cento e ciò contrasta
con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione.
Quest'ultimo, infatti, richiede che le funzioni di direzione
delle strutture fondamentali dell'apparato burocratico (appunto,
quelle di livello dirigenziale) siano attribuite a soggetti muniti di
adeguate competenze; il che è assicurato essenzialmente dal fatto
che i soggetti cui quegli incarichi sono affidati rivestano la
corrispondente qualifica alla quale abbiano avuto accesso a seguito
di apposita selezione comparativa.
Ciò non esclude, ovviamente, che, in mancanza di dipendenti che
possano vantare questi requisiti, sia consentito all'amministrazione
di affidare temporaneamente tali funzioni a soggetti che offrano
comunque adeguate garanzie circa il possesso dell'idonea attitudine
professionale.
Tuttavia, al fine di non vanificare, nei fatti, le esigenze
tutelate dall'art. 97 Cost., è necessario che simili deviazioni
dalla regola generale siano contenute entro limiti quantitativi
ristretti e che i soggetti in questione siano individuati in maniera
tale da assicurare il possesso della necessaria professionalità.
Ed infatti, l'art. 19, comma 6, del d. lgs. n. 165 del 2001
prevede che gli incarichi dirigenziali possano essere affidati a
soggetti non appartenenti ai ruoli dirigenziali dell'amministrazione
entro il limite massimo complessivo del 10 per cento della dotazione
organica dei dirigenti di prima fascia e dell'8 per cento della
dotazione organica di quelli di seconda fascia.
Orbene, il fatto che la norma regionale impugnata consenta,
invece, il ricorso al conferimento di incarichi dirigenziali in
misura addirittura doppia rispetto alla disciplina stabilita dallo
Stato nell'esercizio della sua competenza esclusiva in materia,
costituisce un sicuro indizio dell'incongruenza della norma stessa
rispetto alla realizzazione del principio del buon andamento della
pubblica amministrazione.
Se si aggiunge che la norma impugnata è caratterizzata da una
notevole vaghezza circa il meccanismo di individuazione degli
impiegati cui conferire gli incarichi di dirigente di servizio (è
richiesta, genericamente, una "selezione", senza che siano precisate
nè le modalità di svolgimento della stessa, nè i criteri in base
alla quale essa dovrebbe essere condotta), si deve concludere nel
senso che l'art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2012 finisce
per consentire che un rilevante numero di incarichi dirigenziali
siano attribuiti a soggetti estranei ai ruoli dirigenziali
dell'amministrazione senza che siano prestabilite adeguate garanzie
circa la loro selezione.
La norma, complessivamente considerata, contrasta, dunque, con il
principio del buon andamento della pubblica amministrazione.
Pertanto, fermo restando l'effetto abrogativo dell'originario testo
del comma 5 dell'art. 22 della legge reg. Abruzzo n. 77 del 1999 (non
oggetto di impugnazione da parte del Presidente del Consiglio dei
ministri), deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2012, limitatamente
alla parte in cui introduce la nuova disciplina in materia di
conferimento di incarichi di dirigente di servizio.
Resta assorbito il profilo di illegittimità costituzionale
sollevato in riferimento all'art. 3 della Costituzione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1 della
legge della Regione Abruzzo 5 aprile 2012, n. 16 [Modifiche alla L.R.
14 settembre 1999, n. 77 (Norme in materia di organizzazione e
rapporti di lavoro della Regione Abruzzo) ed alla L.R. 23 marzo 2000,
n. 43 (Contributo al Circolo d'Arte e Cultura "Il Quadrivio" di
Sulmona per l'organizzazione del Premio Sulmona)], nella parte in cui
sostituisce l'articolo 22, comma 5, della legge della Regione Abruzzo
14 settembre 1999, n. 77 (Norme in materia di organizzazione e
rapporti di lavoro della Regione Abruzzo).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 maggio 2013.

F.to:
Luigi MAZZELLA, Presidente
e Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 29 maggio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI