1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 28-3-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 53 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 gennaio 2018
Ordinanza del 31 gennaio 2018 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Cocchi Giulietta contro Ministero della giustizia. Processo penale - Domanda di equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Omesso deposito, da parte dell'imputato, dell'istanza di accelerazione del processo nei trenta giorni successivi al superamento dei termini cui all'art. 2-bis della legge n. 89 del 2001 - Esclusione del riconoscimento dell'indennizzo. - Legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura civile), art. 2, comma 2-quinquies, lett. e), come introdotto dall'art. 55, comma 1, lett. a), n. 2, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 134. (18C00078) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 28-3-2018)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Seconda Sezione civile

composta dagli ill.mi sigg.ri Magistrati:
dott. Stefano Petitti - Presidente;
dott. Aldo Carrato - consigliere;
dott. Giuseppe Tedesco - consigliere;
dott. Rossana Giannaccari - consigliere;
dott. Mauro Criscuolo - rel. consigliere,
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
10952-2017 proposto da:
Cocchi Giulietta, domiciliata in Roma presso la cancelleria
della Corte di cassazione, e rappresentata e difesa dagli avvocati
Edore Campagnoli e Juri Monducci giusta procura in calce al ricorso;
ricorrente;
Contro Ministero della giustizia 8018440587, elettivamente
domiciliato in Roma, via Dei Portoghesi 12, presso l'Avvocatura
generale dello Stato, che lo rappresenta e difende ope legis;
controricorrente;
avverso il decreto della Corte d'appello di Ancona, depositato il
12 ottobre 2016;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio
del 19 dicembre 2017 dal consigliere dott. Mauro Criscuolo;

Ragioni in fatto ed in diritto

1. Con ricorso depositato dinanzi alla Corte d'appello di Ancona
in data 21 dicembre 2015, la ricorrente chiedeva la condanna del
Ministero della giustizia all'equa riparazione per l'irragionevole
durata del procedimento penale, in relazione al periodo dal 12
settembre 2006 allorchè veniva redatto un verbale di
identificazione, rendendola edotta che nei suoi confronti erano in
corso delle indagini per i reati di cui agli articoli 594 e 660
codice penale, sino alla data del 6 settembre 2015, quando diveniva
irrevocabile la sentenza del Tribunale di Bologna che dichiarava la
prescrizione del reato ascrittogli.
Con decreto del 29 febbraio 2016 il consigliere delegato della
Corte d'appello accoglieva solo in parte la domanda, ritenendo che
dovesse essere riconosciuta ai fini dell'equa riparazione la sola
durata di anni 3, in quanto il periodo successivo all'11 settembre
2012 (data di entrata in vigore della legge n. 134 del 2012, che
aveva introdotto l'art. 2, comma 2-quinquies lettera e)) non poteva
essere computato non essendo stata presentata istanza di
accelerazione.
Per l'effetto liquidava, per il solo ritardo maturato in epoca
anteriore, la somma di € 1.500,00.
2. Avverso tale provvedimento proponeva opposizione Cocchi
Giulietta e nella resistenza del Ministero, la Corte di appello in
composizione collegiale, con decreto del 12 ottobre 2016, confermava
il decreto opposto, ritenendo che a partire dell'11 settembre 2012
doveva trovare applicazione la novella di cui alla legge n. 134 del
2012, risultando quindi corretta la decisione impugnata nella parte
in cui aveva limitato il diritto all'indennizzo al solo periodo
anteriore, in assenza di una successiva presentazione dell'istanza di
accelerazione.
3. Per la Cassazione di questo decreto il ricorrente ha proposto
ricorso affidato ad un motivo.
L'intimato Ministero ha resistito con controricorso.
4. Con il motivo di ricorso si denunzia la violazione e falsa
applicazione dell'art. 2, comma 2-quinquies, lettera e) della legge
n. 89/2001, nonchè dell'art. 11 delle preleggi.
Si sostiene che erroneamente i giudici di merito avrebbero
ritenuto che alla data dell'11 settembre 2012 sussisteva l'onere per
il ricorrente di depositare istanza di accelerazione del processo
penale ancora pendente, in quanto a quella data era già maturato, in
relazione alla diversa data in cui era stato reso edotto della
sussistenza di un procedimento penale che lo vedeva come indagato, il
termine di durata ragionevole del processo.
In assenza quindi di una norma transitoria, non era possibile
imporre a pena di esclusione del diritto all'indennizzo, un
adempimento che invece presuppone che il superamento dei termini di
durata ragionevole intervenga in epoca successiva all'entrata in
vigore della legge.
5. Ai sensi dell'art. 2, comma 2-quinquies, lettera e), della
legge n. 89 del 2001, come introdotto dall'art. 55 del decreto-legge
n. 83 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 134 del
2012, «Non è riconosciuto alcun indennizzo: (...) e) quando
l'imputato non ha depositato istanza di accelerazione del processo
penale nei trenta giorni successivi al superamento dei termini cui
all'art. 2-bis».
La disposizione de qua, in forza del medesimo art. 55, comma 2,
si applica «ai ricorsi depositati a decorrere dal trentesimo giorno
successivo a quello di entrata in vigore della legge di conversione
del presente decreto», e postula che l'istanza di accelerazione venga
presentata nel procedimento penale allorquando questo abbia appena
superato la durata ragionevole stabilita dall'art. 2.
Successivamente, con la legge n. 208 del 2015, in vigore dal 1°
gennaio 2016, il legislatore ha modificato la disciplina dell'equa
riparazione, introducendo l'istituto dei rimedi preventivi quale
condizione per la possibilità di proporre la domanda di equa
riparazione (art. 1-bis, comma 2, della legge n. 89 del 2001,
introdotto dalla citata legge n. 208 del 2015), ha abrogato l'art. 2,
comma 2-quinquies, lettera e), prevedendo che «l'imputato e le altre
parti del processo penale hanno diritto di depositare, personalmente
o a mezzo di procuratore speciale, un'istanza di accelerazione almeno
sei mesi prima che siano trascorsi i termini di cui all'art. 2, comma
2-bis» (art. 1-ter, comma 2, della legge n. 89 del 2001, introdotto
dalla legge n. 208 del 2015), ma deve escludersi che la novella del
2015 sia applicabile alla vicenda in esame.
Ed, invero alla luce di quanto previsto dall'art. 6, comma 2-bis
della legge n. 89/2001, sempre come modificato dalla legge n.
208/2015, che prevede che «Nei processi la cui durata al 31 ottobre
2016 ecceda i termini ragionevoli di cui all'art. 2, comma 2-bis, e
in quelli assunti in decisione alla stessa data non si applica il
comma 1 dell'art. 2», non è possibile invocare le conseguenze
derivanti dal mancato esperimento dei rimedi preventivi.
5.1 L'individuazione di una diversa data di efficacia delle
previsioni contenute nella legge n. 208/2015 risulta frutto di una
precisa scelta del legislatore, finalizzata appunto ad impedire, in
relazione al sistema dei rimedi preventivi, una penalizzazione della
parte, di fatto impossibilitata a poter ottemperare a quanto previsto
dalla legge stessa.
La previsione di un termine successivo di entrata in vigore della
legge de qua impone poi di ritenere che anche l'effetto abrogante si
ricolleghi, quanto alla valenza processuale dei rimedi preventivi,
alla disposizione di cui all'art. 6, comma 2, palesandosi del tutto
corretta la conclusione per la quale per i processi già assunti in
decisione alla data del 31 ottobre 2016 ovvero per quelli che a tale
data abbiano già superato il termine di durata ragionevole, trovi
applicazione la disciplina di cui alla legge n. 134 del 2012, e con
riferimento al caso in esame, la disposizione di cui all'art. 2,
comma 2-quinquies, lettera e), che impone, a pena di esclusione del
diritto all'indennizzo, di depositare apposita istanza di
accelerazione nei trenta giorni successivi alla scadenza del termine
di durata ragionevole, ove intervenuta in data successiva all'entrata
in vigore della stessa legge n. 134/2012.
5.2 Facendo quindi applicazione della previsione di cui all'art.
2, comma 2-quinquies, lettera e), della legge n. 89 del 2001, come
introdotto dall'art. 55 del decreto-legge n. 83 del 2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 134 del 2012, dovrebbe pervenirsi
al rigetto del ricorso, in quanto, impregiudicato il diritto
all'indennizzo maturato per il periodo anteriore all'entrata in
vigore della norma, si è ritenuta preclusa, conformemente alla
disposizione in esame, la sola indennizzabilità del ritardo
successivamente maturato in assenza di presentazione di un'istanza di
accelerazione nei trenta giorni dalla data di efficacia della
novella.
6. Tuttavia si impongono alcune considerazioni in merito
all'effettiva utilità di tale istanza, che sollecitano una
riflessione sulla medesima legittimità del sistema dei rimedi in
esame e specificamente dell'istanza di accelerazione, e che inducono
a verificare la compatibilità costituzionale del sistema introdotto
dal legislatore, occorrendo altresì confrontarsi con i principi
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali.
7. Ritiene il Collegio rilevante e non manifestamente infondata
la questione dì legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
2-quinquies, lettera e), della legge n. 89 del 2001, come introdotto
dall'art. 55 del decreto-legge n. 83 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 134 del 2012.
7.1 Nel caso di specie - quanto alla rilevanza della questione di
legittimità costituzionale - essendo stata proposta la domanda di
equa riparazione nel dicembre del 2015, relativamente ad un processo
penale che aveva già superato il termine di durata ragionevole in
epoca anteriore all'entrata in vigore della norma in esame, ma
richiedendosi anche il ristoro del pregiudizio conseguente alla
protrazione della durata del processo per il periodo successivo, si
rinvia a quanto esposto ai punti 5. e 5.1 che precedono, risultando
quindi evidente che la domanda proposta è soggetta, per il ritardo
successivo alla sua introduzione, all'applicazione della norma in
questione, della cui legittimità costituzionale, nei termini innanzi
prospettati, si deve dubitare alla stregua dei più recenti approdi
della giurisprudenza della Corte EDU.
7.2. Ed, invero, reputa il Collegio che debbano essere in massima
parte condivise ed estese alla vicenda qui in esame le riflessioni
che hanno di recente portato questa Corte a sollevare analoga
questione di legittimità costituzionale delle previsioni in tema di
istanza di prelievo (cfr. ex multis Cassazione n. 28403/2017) nella
parte in cui la sua mancata presentazione condiziona l'accoglimento
della domanda di equa riparazione.
La Corte europea dei diritti dell'uomo, con la sentenza nel caso
Daddi contro Italia (n. 15476/09 del 2 giugno 2009), pur dichiarando
il ricorso inammissibile per il mancato esperimento del rimedio
giurisdizionale interno, aveva però preannunciato che una prassi
interpretativa ed applicativa del decreto-legge n. 112 del 2008, art.
54, comma 2, in tema di istanza di prelievo, che avesse avuto per
effetto quello di opporsi all'ammissibilità dei ricorsi ex lege
Pinto relativi alla durata di un processo amministrativo conclusosi
prima del 25 giugno 2008, solo in quanto non fosse stata presentata
un'istanza di prelievo, avrebbe potuto essere di natura tale da
esonerare i ricorrenti interessati dall'obbligo di esperire il
rimedio interno; e che lo stesso sarebbe valso per quanto riguardava
i procedimenti ancora pendenti in cui la fissazione d'urgenza
dell'udienza fosse stata richiesta solo dopo l'entrata in vigore
della disposizione in questione. In questi casi, aveva concluso la
Corte europea dei diritti dell'uomo, non si sarebbe potuto escludere
che la norma, interpretata dai giudici nazionali nel senso di
escludere dalla determinazione della durata soggetta a indennizzo i
periodi anteriori al 25 giugno 2008, avrebbe privato sistematicamente
alcune categorie di ricorrenti della possibilità di ottenere una
riparazione adeguata e sufficiente.
Più di recente, con la sentenza emessa nel caso Olivieri contro
Italia del 22 febbraio 2016 (ricorsi nn. 17708/12, 17717/12, 17729/12
e 22994), in una fattispecie relativa a giudizi amministrativi
iniziati nel 1990, e per i quali era stata presentata la nuova
istanza di fissazione dell'udienza ai sensi della legge n. 205 del
2000, art. 9, comma 2, ma non anche l'istanza di prelievo, il che
aveva determinato l'inammissibilità del ricorso per equa
riparazione, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha affrontato in
maniera diretta il problema dell'effettività dell'istanza nazionale
ex legge n. 89 del 2001 soggetta alla condizione di proponibilità
del decreto-legge n. 112 del 2008, art. 54, comma 2.
Ed esaminando diacronicamente tale disposizione, fino al suo
ultimo testo scaturito dalle modifiche apportate dal decreto
legislativo n. 104 del 2010, ha convertito in critica espressa e
consapevole la riserva formulata con la sentenza resa nel caso Daddi.
La Corte europea ha cosi affermato: a) che nè dal contenuto
della norma nè dalla relativa prassi giudiziaria si evince che
l'istanza di prelievo possa efficacemente accelerare la decisione in
merito alla causa sottoposta all'esame del tribunale; b) che la
condizione di ammissibilità di un ricorso «Pinto» previsto dalla
legge n. 112 del 2008, art. 54, comma 2 risulta essere una condizione
formale che produce l'effetto di ostacolare l'accesso alla procedura
interna; c) che l'inammissibilità automatica dei ricorsi per equa
riparazione, basata unicamente sul fatto che i ricorrenti non abbiano
presentato l'istanza di prelievo, priva questi ultimi della
possibilità di ottenere una riparazione adeguata e sufficiente.
E, richiamata la propria giurisprudenza sul principio di
effettività della tutela giurisdizionale, nel senso che è effettivo
il rimedio interno se permette di evitare che si verifichi o si
protragga la violazione dedotta o se permette di fornire
all'interessato una riparazione adeguata per tutte le violazioni che
si siano già verificate, ha concluso nel senso che «la procedura per
lamentare la durata eccessiva di un giudizio dinanzi al giudice
amministrativo, risultante dalla lettura del decreto-legge n. 112 del
2008, art. 54, comma 2 in combinato disposto con la legge Pinto, non
possa essere considerata un ricorso effettivo ai sensi dell'art. 13
della Convenzione».
7.3 Ancorchè riferito alla disciplina dell'istanza di prelievo,
reputa il Collegio che le considerazioni espresse in ordine alla
necessità che il rimedio interno possa essere ritenuto «effettivo»
solo se permette di evitare che si verifichi o si protragga la
violazione dedotta o se permette di fornire all'interessato una
riparazione adeguata per tutte le violazioni che si siano già
verificate, si estendano anche all'istanza di accelerazione che qui
viene in discussione.
Va, infatti, rilevato che l'indirizzo espresso dalla citata
sentenza Olivieri contro Italia, in punto di valutazione
dell'effettività del rimedio interno, pur non avendo ricevuto
l'avallo della Grand Chambre, può ritenersi ormai adeguatamente
consolidato, in quanto costituisce il logico e preannunciato sviluppo
del principio già espresso nella sentenza sul caso Daddi; è stato
adottato all'unanimità; non presenta alcuna attitudine innovativa
rispetto alla tecnica dell'interpretazione convenzionale fin qui
seguita.
Inoltre, pur concernendo, come detto, una fattispecie diversa da
quella in esame nella presente controversia, si connota per la
generalità delle affermazioni rese, come idoneo ad orientare
l'interpretazione delle diverse norme in tema di rimedi interni,
collocandosi coerente nel solco della giurisprudenza di detta Corte
europea sul principio di effettività.
7.4 Con specifico riferimento all'istanza di accelerazione del
processo penale di cui all'art. 2, comma 2-quinquies, lettera e)
della legge n. 89/2001, risulta evidente che la previsione di un
siffatto strumento sollecitatorio non sospende nè differisce il
dovere dello Stato di dare corso al procedimento e, dopo l'esercizio
dell'azione penale, al processo, in caso di omesso esercizio dello
stesso, nè implica il trasferimento sul ricorrente della
responsabilità per il superamento del termine ragionevole per la
definizione del giudizio, salva restando la valutazione del
comportamento della parte al solo fine dell'apprezzamento della
entità del lamentato pregiudizio (così, e per tutte, S.U. n.
28507/05).
Risulta quindi evidente, in assenza di previsioni da parte del
legislatore di strumenti, anche di tipo ordinamentale, che correlino
alla proposizione dell'istanza di accelerazione de qua, una
differente considerazione della vicenda processuale, al fine di
assicurare una tendenziale sollecita definizione, che la previsione
normativa in esame si risolva nell'imporre al ricorrente di prenotare
gli effetti della riparazione per l'irragionevole durata del processo
e peraltro in un momento in cui (dovendo essere presentata nei trenta
giorni successivi al superamento del termine di durata ragionevole)
il ritardo non ha ancora assunto un'entità tale da legittimare la
richiesta indennitaria (tenuto conto di quanto disposto dall'art.
2-bis, comma 1 della stessa legge n. 89/2001, che prevede che il
ritardo per essere indennizzato debba eccedere una frazione dell'anno
superiore a sei mesi).
7.5 Se per la giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo il rimedio interno deve garantire o la durata ragionevole
del giudizio o l'adeguata riparazione della violazione del precetto
convenzionale, sicchè ogni ostacolo che vi si frapponga rende non
effettivo il rimedio stesso, essendo quindi necessario che sia
efficacemente sollecitatorio, l'istanza di accelerazione non
garantisce alcun effetto siffatto, ma risulta puramente dichiarativa
di un interesse altrimenti già presente nel processo ed avente
copertura costituzionale.
8. In assenza della possibilità di un'interpretazione
convenzionalmente orientata di tale norma che non si traduca nella
sua sostanziale e intera disapplicazione, essendo contraddittoria la
stessa configurazione dell'istanza di accelerazione quale condizione
d'accesso all'istanza indennitaria, anche in relazione all'indennizzo
dell'ulteriore ritardo nella definizione del processo, successivo
all'entrata in vigore della norma, così come configurata dal
legislatore, ne discende la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionalità dell'art. 2, comma
2-quinquies, lettera e) della legge n. 89/2001, come introdotto
dall'art. 55, comma 1, lettera a) n. 2 del decreto-legge 22 giugno
2012, n. 83, convertito modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n.
134, per contrasto con l'art. 117 Cost., comma 1, in relazione
all'art. 6, par. 1, art. 13 e art. 46, par. 1, della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, nella parte in cui, relativamente ai giudizi penali in
cui il termine di durata ragionevole di cui all'art. 2-bis della
legge n. 89/2001 sia superato in epoca successiva alla sua entrata in
vigore, e per la loro intera durata, subordina la proponibilità
della domanda di equa riparazione per l'irragionevole durata dei
processi penali alla presentazione dell'istanza di accelerazione.

P.Q.M.

La Corte, visti l'art. 134 Cost. e legge n. 87 del 1953, art. 23,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
all'art. 117 Cost., comma 1, e ai parametri interposti dell'art. 6,
par. 1, art. 13 e art. 46, par. 1 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quinquies, lettera
e) della legge n. 89/2001, come introdotto dall'art. 55, comma 1,
lettera a) n. 2 del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito
modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 134;
dispone la sospensione del presente giudizio e ordina che, a cura
della cancelleria, la presente ordinanza sia notificata alle parti
del giudizio di cassazione, al pubblico ministero presso questa Corte
e al Presidente del Consiglio dei ministri;
ordina, altresì, che l'ordinanza venga comunicata dal
cancelliere ai presidenti delle due Camere del Parlamento;
dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Seconda
Sezione civile della Corte suprema di cassazione, in data 19 dicembre
2017.

Il Presidente: Petitti