1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 20-4-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 210 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 ottobre 1993
N. 210 Ordinanza emessa il 28 ottobre 1993 dal pretore di Reggio Emilia nel procedimento penale a carico di Ferrari Claudio Inquinamento - Smaltimento di rifiuti industriali - Previsione, in legge statale, che con leggi regionali siano determinate condizioni e modalita' per la esclusione delle materie prime secondarie dall'ambito di applicazione della normativa in tema di smaltimento dei rifiuti - Conseguente consentita possibilita' che con tali leggi venga tolta rilevanza penale a determinati comportamenti, con diversita' di trattamento degli stessi, dove le diverse regioni legiferino al riguardo in modo diverso - Violazione dei principi di riserva di legge statale in materia penale e di eguaglianza. Regione Emilia-Romagna - Inquinamento - Smaltimento di rifuti industriali - Previsione, in legge della regione, della determinazione, da parte della stessa, di condizioni e modalita' per la esclusione delle materie prime secondarie dall'ambito di applicazione della normativa in tema di smaltimento dei rifiuti, pur in mancanza delle condizioni (emanazione, non ancora avvenuta, di apposite norme ed altri adempimenti) stabilite dalla legge statale (art. 2, sesto comma, d.l. n. 397/1988, convertito, con modificazioni, in legge n. 475/1988) perche' la competenza, ivi prevista, delle regioni al riguardo, possa essere ritenuta operante - Prevista deroga all'obbligo, penalmente sanzionato dalla legge statale (d.P.R. n. 915/1982), della tenuta di registri di carico e scarico per lo smaltimento di materie prime secondarie, attraverso la consentita sostituzione dei registri con altro piu' semplice tipo di documentazione - Violazione dei limiti delle competenze legislative regionali nonche' del principio della riserva di legge statale in materia penale. (D.L. 9 settembre 1988, n. 397, art. 2, sesto comma, convertito, con modificazioni, nella legge 9 novembre 1988, n. 475; legge regione Emilia-Romagna 18 aprile 1992, n. 21, artt. 1, 3 e 4). (Cost., artt. 3, 25 e 117). (094C0419) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 20-4-1994)

IL PRETORE
Letti gli atti del precesso penale n. 2371/1993 reg. gen nei
confronti di Ferrari Claudio, nato l'8 novembre 1958 a Casalgrande,
ivi residente via Giorgione n. 17 imputato come in atti ha
pronunciato la seguente ordinanza.
F A T T O
L'imputato è stato tratto a giudizio per rispondere del reato di
cui all'art. 25, primo comma, del d.P.R. n. 915/1982 perchè, nella
sua qualità di legale rappresentante della soc. coop. a r.l. "Gheo"
con sede in Reggio Emilia effettuava lo smaltimento di rifiuti
speciali prodotti da terzi (frantumazione di materiale litoide) senza
l'autorizzazione di cui all'art. 6, lett. a), del predetto d.P.R.
Acc. in R.E. 17 luglio 1992.
Dalla istruttoria dibattimentale (v. documentazione fotografica e,
soprattutto, dichiarazioni degli agenti accertatori Gazzini e
Garatti) è emerso che il materiale in questione deve definirsi come
"materiale inerte di tipo lapideo".
La difesa ha pertanto chiesto - tra l'altro - l'assoluzione
dell'imputato perchè il fatto non è previsto dalla legge come reato
in quanto il predetto materiale deve farsi rientrare nella categoria
delle cd. materie prime secondarie più esattamente nella categoria
di cui al n. 6 allegato I d.m. 26 gennaio 1990.
La legge regionale Emilia Romagna 18 aprile 1992, n. 21 - premesso
all'art. 1 che "con la presente legge la regione Emilia Romagna a
norma dell'art. 2, sesto comma, della legge 9 novembre 1988, n. 475,
disciplina le modalità per il controllo della utilizzazione delle
materie prime secondarie nonchè per il trasporto, lo stoccaggio ed
il trattamento delle stesse, determina altresì le condizioni e le
modalità per l'esclusione delle materie prime secondarie
dell'ambiente di applicazione del normativa in tema di smaltimento
dei rifiuti - aggiunge - all'art. 39 che " .. sono escluse
dall'applicazionedella normativa sullo smaltimento dei rifiuti le
attività di stoccaggio intermedio, trasporto, trattamento ed
utilizzazione dei residui dei materiali di cui agli artt. 3 e 14 del
decreto Ministro dell'ambiente 26 gennaio 1990, svolte da soggetti
che abbiano adempiuto a tutte le prescrizioni previste dagli artt. 4
e 5 della presente legge".
Più esattamente - per i fini che interessano il presente processo
- poichè il materiale in questione rientra nelle m.p.s. di cui
all'art. 3, lett. a), del precitato d.m. 26 gennaio 1990,
l'adempimento richiesto dalla normativa regionale è rappresentata
dall'invio alla provincia di una dichiarazione sulla attività da
svolgere, con una serie di specifiche indicazioni (v. espressamente
art. 4, primo comma, della legge regionale Emilia-Romagna n.
21/1992).
Tale adempimento risulta essere stato eseguito da parte della
società di cui l'imputato è legale rappresentate
(v. lettera Gheo datata 30 giugno 1992 pervenuta in data 6 luglio
1992).
Questione di legittimità costituzionale sollevata d'ufficio.
Si prospetta l'illegittimità costituzionale, per contrasto con
gli artt. 3, 25, secondo comma, e 117 della Costituzione della
Repubblica, dell'art. 2, sesto comma, d.l. 9 settembre 1988, n. 397,
convertito, con modificazioni, nella legge 9 novembre 1988, n. 475,
nonchè degli artt. 1, 3 e 4 della legge regionale Emilia-Romagna 18
aprile 1992, n. 21.
Non manifesta infondatezza della questione.
È principio consolidato quello secondo il quale le cd. m.p.s. non
rappresentano assolutamente una categoria autonoma ed alternativa a
quella dei rifiuti veri e propri costituendo, viceversa, solo una
specie, sia pure particolare, di tale più ampia categoria generale,
perchè si tratta pur sempre di sostanze di cui il detentore si disfa
e ha l'intenzione di disfarsi (v. tra le numerose altre Cass., sez.
unica, sent. n. 5/1992 imp. Viezzoli) con i riferimenti
giurisprudenziali ivi contenuti.
Il testo letterale del precitato art. 2, d.l. n. 397/1988 conv.
con legge n. 475/1988 consente inoltre di condividere l'affermazione
della più autorevole dottrina, sostanzialmente fatta propria nella
motivazione della sopra ricordata sentenza delle ss.uu. della Corte
di cassazione, secondo la quale perchè un rifiuto suscettibile di
riutilizzazione economica nello stesso processo produttivo che lo ha
generato o in altri processi produttivi possa essere escluso dalla
disciplina dettata per i rifiuti veri e propri (e quindi anche dalle
sanzioni penali ivi previste) è necessario:
a) che venga incluso in un apposito decreto governativo di
individuazione (v. secondo comma art. 2 prec.).
b) che il Governo emani indirizzi generali per le attività
connnesse alla utilizzazione delle m.p.s. (v. quarto comma art. 2
prec.);
c) che il Governo (v. quinto comma art. 2 prec.) determini
norme tecniche generali per queste attività;
d) che la regione, in conformità a questi indirizzi ed a
queste norme tecniche, emani apposita disciplina determinando
altresì le condizioni e le modalità per l'esclusione delle m.p.s.
dall'ambito di applicazione della normativa in tema di smaltimento
dei rifiuti (v. sesto comma art. 2 prec.).
Pertanto solo a conclusione di tale a dir il vero assai complicato
iter, può affermarsi la non applicabilità in concreto della
normativa sui rifiuti alle m.p.s.
Allo stato tale iter non può certo dirsi portato a termine non
avendo lo Stato provveduto all'adempimento sopra indicato alla lett.
b).
Con il d.m. 26 gennaio 1990, il Governo si è limitato ad
individuare le m.p.s. ed ha determinato le norme tecniche generali
relative alle attività connesse alla utilizzazione di tali materie,
cioè ha dettato le norme indicate in precedenza sotto le lett. a) e
c).
È notorio che tale d.m. è stato annullato in buona parte dalla
sentenza n. 512 del 30 ottobre 1990 della Corte costituzionale, con
la ulteriore conseguenza pratica che (v. espressamente motivazione di
tale sentenza) in mancanza degli adempimenti e dei controlli previste
dalle norme del precitato d.m. dichiarato incostituzionale e pertanto
annullate (v. in particolare artt. 7, 8, 9, 10, 11 e 12) la
individuazione specifica e concreta della m.p.s. non può neppure
essere adempiuta con un grado di certezza appagante e tale da evitare
fin troppo facili e prevedibili elusioni del dettato normativo e
della sua ratio ispiratrice.
Se questo è - in estrema sintesi - il quadro normativo e
giurisprudenziale di riferimento, pare possa concordarsi con la più
volte citata sentenza n. 5/1992 della ss.uu. Corte costituzionale nel
punto in cui afferma - in buona sostanza - che l'art. 2, sesto comma,
della legge n. 475/1988 appare essere costituzionalmente illeggittimo
in quanto consente alle regioni di togliere rilevanza penale a certi
comportamenti in materia di smaltimento dei rifiuti di cui le m.p.s.
costituiscono una semplice "specie" sanzionati penalmente ai sensi
della normativa statale di cui al d.P.R. n. 915/1982 con conseguente
contrasto con l'art. 25, secondo comma, della Costituzione che
enuncia il principio della tassatività della legge dello Stato come
fonte esclusiva di previsione (e correlativamente di abrogazione)
delle norme incriminatrici.
Inoltre l'art. 2, sesto comma, prec. legge - con l'attribuire alle
singole regioni il potere di determinare altresì le condizioni e le
modalità per l'esclusione delle m.p.s. dall'ambito di applicazione
della normativa in tema di smaltimento dei rifiuti - finisce con il
determinare in concreto "la possibilità che le varie regioni
legiferano in modo diverso, con effetti evidentemente diversi sulla
rilevanza penale di uno stesso compartamento" (v. sent. n. 5/1992
ss.uu. Corte di cassazione). Si può quindi ipotizzare, di
conseguenza, il denunciato contrasto dell'art. 2, sesto comma, più
volte citato con l'art. 3 della Costituzione che enuncia il principio
fondamentale di eguaglianza di tutti i cittadini (indipendentemente,
quindi, da ogni appartenenza regionale) davanti alla legge non
potendosi ritenere lecita la possibilità che un medesimo
comportamento sia considerato reato oppure no a seconda della
esistenza/inesistenza di una iniziativa legislativa regionale al
riguardo.
La legge regionale Emilia-Romagna n. 21/1992 ha, poi, legiferato
nella presente materia pur nella sostanziale mancanza sia degli
indirizzi generali di cui al quarto comma art. 2, legge n. 475/1988
(perchè mai emanati) sia dalle norme tecniche generali di cui al
quinto comma di tale articolo (alla luce della dichiarazione di
illegittimità costituzionale del d.m. 26 gennaio 1990 di cui alla
sent. n. 512/1990 Corte costituzionale) non potendo così dare piena
attuazione a quanto disposto dal sesto comma del precedente articolo
che impone, appunto, alle regioni di intervenire "in conformità agli
indirizzi cd. alle norme tecniche di cui ai commi precedenti".
In altri termini (v. espressamente cass. pen., sez. terza, 4
febbraio 1992, imp. Puppo in cass. pen. 1993, p. 1211-1212, n. 759)
in mancanza sia dei predetti atti di indirizzo sia delle predette
norme tecniche, la legge regionale non può svolgere il ruolo di
attuazione ed integrazione che - espressamente - le è assegnato
dall'art. 2, sesto comma, della legge n. 475/1988, rischiando così
di creare regimi giuridici differenziati sul territorio finendo con
il rendere praticamente inoperanti le norme incriminatrici di cui al
d.P.R. n. 915/1982.
Viceversa, la regione Emilia-Romagna ha ugualmente disciplinato la
materia oggetto del presente giudizio, pur in mancanza della
normativa statale di cui sopra, potendosi così ipotizzare un
ulteriore profilo di incostituzionalità di tale normativa atteso
che, da un lato, manca la precisa e specifica cornice definita dalla
stessa legge statale per l'esplicazione del potere legislativo
regionale ed atteso, dall'altro lato, che la materia non esame non
appare rientrare tra quelle costituzionalmente riservate alla
legislazione regionale (cfr. art. 117, primo e secondo comma, della
Costituzione).
RILEVANZA DELLA QUESTIONE
Non pare si possano spendere eccessivi commenti per affermare che
il presente giudizio non può essere definito indipendentemente dalla
questione di legittimità costituzionale.
Dalla esperita istruttoria, infatti, è emerso che il materiale di
cui al capo di imputazione - definibile come "materiale inerte di
natura lapidea" deve essere qualificato come m.p.s. ai sensi
dell'art. 3, lett. a), del d.m. 26 gennaio 1990 con riferimento al n.
6 di cui all'allegato I di tale decreto.
È stato, poi, rispettato l'adempimento richiesto al riguardo
dall'art. 4, primo comma, della legge regionale Emilia-Romagna n.
21/1992 (v. comunicazione sec. Gheo datata 30 giugno 1992). Ne
consegue che - ai sensi dell'art. 3 della precitata legge regionale -
l'attività posta in essere all'imputato è esclusa dall'applicazione
della normativa sullo smaltimento dei rifiuti donde la sostanziale
irrilevanza penale del fatto accertato, sulla base delle precitate
norme che si denunciano come sospette di incostituzionalità.
Nè la rilevanza della presente questione di legittimità
costituzionale può essere esclusa dalla ipotezzabile mancanza
dell'elemento psicologico del reato in applicazione dei principi
elaborati in tema di buona fede nelle contravvenzioni e dei principi
di cui alla sent. Corte costituzionale n. 364/1989.
Si deve, infatti, affermare che una ipotizzabile assoluzione per
siffatto motivo postula comunque la necessità di prevedere come
reato ai sensi del d.P.R. n. 915/1982 la condotta di cui è processo,
circostanza che allo stato pare essere esclusa dalla vigenza della
predetta normativa.
Nè certo appare possibile procedere alla semplice disapplicazione
della predetta normativa regionale come se fosse un semplice atto
amministrativo (v. Corte costituzionale n. 285/1990).

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23, legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Dichiara rilevante, nel processo penale n. 2371/1993, reg. gen.
nei confronti di Ferrari Claudio - in rubrica meglio generalizzato -
e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 2, sesto comma, d.l. 9 settembre 1988, n.
397, convertito, con modificazioni, nella legge 9 novembre 1988, n.
475, e conseguentemente (a norma dell'art. 27 della legge 11 marzo
1953, n. 87) degli artt. 1, 3 e 4 della legge regionale
Emilia-Romagna 18 aprile 1992, n. 21, in relazione agli artt. 3, 25,
secondo comma, e 117 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, questa ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, ed al presidente
della giunta regionale dell'Emilia-Romagna e comunicata ai presidenti
delle due Camere del Parlamento ed al presidente del consiglio
regionale dell'Emilia-Romagna.
Reggio Emilia, addì 28 ottobre 1993
Il pretore: BRUSATI

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