1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 20-6-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 193 SENTENZA 5 - 14 giugno 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Norme della legge finanziaria 2006 - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Prospettazione di pluralita' di questioni - Trattazione della questione concernente il comma 277 dell'art. 1 - Riserva di ulteriori decisioni. Bilancio e contabilita' pubblica - Norma della legge finanziaria 2006 - Questione avente ad oggetto norma non applicata nei confronti della Regione ricorrente ma confermata nella sua vigenza dalla legge finanziaria 2007 e da questa estesa agli anni di imposta successivi al 2006 - Permanenza dell'interesse al ricorso - Esclusione della cessazione della materia del contendere. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 277, modificativo del comma 174 dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Questione avente ad oggetto norma della legge finanziaria 2006 - Mancata enunciazione del parametro - Desumibilita' dello stesso dal riferimento, contenuto nel ricorso, alla materia «coordinamento della finanza pubblica» - Rigetto dell'eccezione di inammissibilita' proposta dall'Avvocatura erariale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 277, modificativo del comma 174 dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Questione avente ad oggetto norma della legge finanziaria 2006 - Lamentata lesione della «autonomia politica» e della «dignita' politica degli organi elettivi della Regione» Insufficienza ad individuare il titolo di competenza regionale di cui si assume la lesione - Inammissibilita' della censura. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 277, modificativo del comma 174 dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Poteri di intervento del Presidente della giunta regionale, in qualita' di commissario ad acta, finalizzati al ripiano del disavanzo di gestione del servizio sanitario regionale - Automatica maggiorazione nella misura massima dell'addizionale IRPEF e dell'aliquota IRAP, con decadenza dei poteri del commissario ad acta, in caso di non tempestiva adozione degli interventi di ripiano - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Asserita introduzione di norme di dettaglio autoapplicative con conseguente esorbitanza dalla competenza statale in materia di «coordinamento della finanza pubblica» - Esclusione - Competenza esclusiva statale in materia di sistema tributario dello Stato - Non fondatezza della questione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 277, modificativo del comma 174 dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311. - Costituzione, art. 117, comma terzo. (007C0785) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 20-6-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 277, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2006), promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna
notificato il 27 febbraio 2006, depositato in cancelleria il 3 marzo
2006 ed iscritto al n. 39 del registro ricorsi 2006;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 aprile 2007 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Franco Mastragostino per
la Regione Emilia-Romagna, e l'avvocato dello Stato Antonio Tallarida
per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nuovamente nell'udienza pubblica del 5 giugno 2007,
rifissata in ragione della intervenuta modifica della composizione
del collegio, il giudice relatore Ugo De Siervo;
Uditi nuovamente nell'udienza pubblica del 5 giugno 2007, gli
avvocati Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e Andrea Manzi per
la Regione Emilia-Romagna, e l'avvocato dello Stato Antonio Tallarida
per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 27 febbraio 2006 e depositato il
successivo 3 marzo 2006, la Regione Emilia-Romagna ha impugnato in
via principale numerose disposizioni della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), fra le quali anche
il comma 277 dell'art. 1.
2. - La ricorrente premette che il comma impugnato aggiunge un
periodo a quanto già prevedeva il comma 174 dell'art. 1 della legge
30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005) e cioè
che in caso di disavanzo di gestione del servizio sanitario a livello
regionale che persista nel quarto trimestre dell'anno, il Presidente
del Consiglio dei ministri diffida la Regione ad adottare i
provvedimenti necessari entro il trenta aprile dell'anno seguente.
Qualora la Regione persista nella propria inerzia, il Presidente
della Giunta regionale, in qualità di commissario ad acta, determina
il disavanzo di gestione ed adotta i necessari provvedimenti per il
ripianamento, ivi inclusi gli aumenti dell'addizionale Irpef e le
maggiorazioni dell'aliquota Irap entro quanto previsto dalla
normativa vigente. Tale previsione non viene ritenuta dalla
ricorrente lesiva delle proprie attribuzioni, dal momento che essa
affida al Presidente della Giunta l'adozione delle misure ivi
descritte.
La norma impugnata stabilisce invece che «qualora i
provvedimenti necessari per il ripianamento del disavanzo di gestione
non vengano adottati dal commissario ad acta entro il 31 maggio,
nella regione interessata, con riferimento all'anno di imposta 2006,
si applicano comunque nella misura massima prevista dalla vigente
normativa l'addizionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche
e le maggiorazioni dell'aliquota dell'imposta regionale sulle
attività produttive; scaduto il termine del 31 maggio, i
provvedimenti del commissario ad acta non possono avere ad oggetto
l'addizionale e le maggiorazioni d'aliquota delle predette imposte ed
i contribuenti liquidano e versano gli acconti d'imposta dovuti nel
medesimo anno sulla base della misura massima dell'addizionale e
delle maggiorazioni d'aliquota di tali imposte».
La ricorrente ritiene che tale previsione aggiuntiva rechi una
norma di dettaglio ed autoapplicativa nella materia del coordinamento
della finanza pubblica, ove l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione assegna allo Stato il solo compito di determinare i
principi fondamentali.
Nel caso di specie, si sarebbe invece introdotto un meccanismo
sanzionatorio «a carico dei contribuenti» della Regione, «che si
vedranno imporre un'addizionale massima d'imposta, senza che il
commissario ad acta possa più intervenire per rimediare, adottando,
sia pure tardivamente, i provvedimenti necessari».
Con ciò si sarebbe altresì lesa l'«autonomia politica e la
stessa dignità politica degli organi elettivi della Regione»,
tramite una misura oltretutto irragionevolmente rigida e non
proporzionata all'obiettivo di garantire l'equilibrio
economico-finanziario.
La Regione conclude denunciando l'illegittimità della norma
impugnata «in toto in quanto non pone principi, ma regole
autoapplicative»; «in subordine, in quanto determina una misura
sanzionatoria anzichè commisurata alle esigenze di riequilibrio,
nonchè in quanto non prevede che tale misura sanzionatoria venga
meno ove il commissario ad acta adotti in seguito le misure
necessarie».
3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
L'Avvocatura eccepisce in via preliminare l'inammissibilità del
ricorso, poichè la ricorrente non avrebbe indicato alcun parametro
costituzionale a sostegno della censura.
Nel merito, si rivendica la riconducibilità della norma
impugnata al sistema tributario di competenza statale e si contesta
che la riduzione del «margine di discrezionalita» del legislatore
regionale abbia carattere sanzionatorio a carico degli organi
elettivi della Regione.
4. - In prossimità dell'udienza pubblica l'Avvocatura dello
Stato ha depositato memoria, argomentando che la norma impugnata
costituirebbe «ragionevole applicazione (perchè posta a valle di un
percorso di accompagnamento risultato vano) dell'art. 120 della
Costituzione».

Considerato in diritto

1. - La Regione Emilia-Romagna ha impugnato in via principale
numerose disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006), fra le quali anche il
comma 277 dell'art. 1, che aggiunge un periodo finale al comma 174
dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, legge finanziaria
per il 2005.
Il presente giudizio ha per oggetto esclusivamente l'impugnazione
proposta avverso tale comma, dovendosi riservare a separata
trattazione la decisione concernente le ulteriori norme impugnate con
il medesimo ricorso.
2. - L'art. 1, comma 277, della legge n. 266 del 2005 prevede
che alla mancata adozione, entro il 31 maggio dell'anno 2006, dei
provvedimenti previsti dall'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del
2004 ad opera del Presidente della Regione, in veste di commissario
ad acta, per il ripianamento del disavanzo sanitario regionale,
consegua la automatica maggiorazione dell'addizionale all'imposta su
reddito delle persone fisiche e dell'aliquota dell'imposta regionale
sulle attività produttive, nella misura massima prevista dalla
legislazione vigente, ed il venir meno dei poteri in materia del
commissario.
La ricorrente ritiene che tale previsione rechi una norma di
dettaglio ed autoapplicativa nella materia del coordinamento della
finanza pubblica, ove l'art. 117, terzo comma, della Costituzione
(parametro evocato tramite il richiamo della materia) assegna allo
Stato il solo compito di determinare i principi fondamentali.
Con ciò si sarebbe altresì lesa l'«autonomia politica e la
stessa dignità politica degli organi elettivi della Regione»,
tramite una misura oltretutto irragionevolmente rigida e non
proporzionata all'obiettivo di garantire l'equilibrio
economico-finanziario.
La Regione conclude denunciando l'illegittimità della norma
impugnata «in toto in quanto non pone principi, ma regole
autoapplicative»; «in subordine, in quanto determina una misura
sanzionatoria anzichè commisurata alle esigenze di riequilibrio,
nonchè in quanto non prevede che tale misura sanzionatoria venga
meno ove il commissario ad acta adotti in seguito le misure
necessarie».
3. - L'interesse al ricorso permane, nonostante la norma
impugnata non risulti aver avuto applicazione quanto alla Regione
Emilia-Romagna, alla luce della previsione da ultimo recata
dall'art. 1, comma 796, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007), che ha ribadito la vigenza del
meccanismo contestato dalla ricorrente, e ne ha esteso l'applicazione
anche agli anni di imposta successivi al 2006.
La proiezione temporale del meccanismo, originariamente
configurato dal legislatore per il solo anno 2006, sulle annualità
successive (e nuovamente richiamato, in ultimo, dall'art. 1, comma 2,
del decreto-legge 20 marzo 2007, n. 23, recante «disposizioni urgenti
per il ripiano selettivo dei disavanzi pregressi nel settore
sanitario», convertito in legge 17 maggio 2007, n. 64) rivitalizza,
in tale prospettiva, l'interesse della ricorrente alla decisione
della questione, e consente di escludere che sia cessata la materia
del contendere.
4. - In via preliminare, va decisa l'eccezione di
inammissibilità proposta dall'Avvocatura dello Stato, in ragione
della mancata enunciazione del parametro costituzionale su cui il
ricorso si fonda.
Tale eccezione è infondata, con riguardo alla censura basata sul
titolo di competenza che lo Stato avrebbe illegittimamente attivato
tramite la norma impugnata, giacchè il ricorso evoca espressamente a
tale proposito la materia del «coordinamento della finanza pubblica»,
sia pure senza nominare l'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
ove essa è ripartita tra Stato e Regioni: è nondimeno evidente
quale sia la sfera di competenza legislativa che la ricorrente
ritiene lesa nel presente giudizio.
Viceversa, è inammissibile, a causa dell'omessa indicazione del
parametro costituzionale di competenza asseritamente violato
(sentenza n. 116 del 2006) l'ulteriore doglianza concernente la
lesione «dell'autonomia politica e della stessa dignità politica
degli organi elettivi della Regione, sottoposti a misure
sanzionatorie che eccedono quanto è necessario e proporzionato al
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica»: appare, infatti,
evidente che non può nemmeno ipotizzarsi la compromissione da parte
della legge statale dell'autonomia o persino della «dignità
politica» della Regione e dei suoi organi elettivi che non si risolva
nell'invasione delle competenze costituzionali regionali, che il
ricorrente è tenuto ad enunciare espressamente quale fondamento
della propria azione innanzi a questa Corte.
Il ricorso è pertanto ammissibile solo in riferimento
all'affermata lesione del terzo comma dell'art. 117 della
Costituzione, in materia di coordinamento della finanza pubblica.
5. - Nel merito, la questione non è fondata.
Nel caso oggetto del presente giudizio non viene in rilievo,
infatti, la materia di tipo concorrente indicata dalla ricorrente,
bensì la competenza esclusiva statale in materia di sistema
tributario dello Stato, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione. In attesa della doverosa attuazione
dell'art. 119 della Costituzione (sentenza n. 37 del 2004)
l'attribuzione alle Regioni, in tutto o in parte, del gettito di
imposte statali, non ne altera la natura erariale (quanto
all'addizionale IRPEF, sentenza n. 381 del 2004; quanto all'IRAP,
sentenze n. 155 del 2006; n. 431 e n. 241 del 2004 e n. 296 del
2003), sicchè compete allo Stato (e non alla Regione, se non nei
limiti previsti dalla legge statale) la disciplina del tributo, se
del caso mediante norme di dettaglio (sentenze n. 431 e n. 241 del
2004).
Per di più, nel caso di specie la variazione automatica in
aumento delle aliquote dei due tributi statali (quali determinate
dagli articoli 16 e 50, comma 3, della legge 15 dicembre 1997,
n. 446, recante norme sulla «istituzione dell'imposta regionale sulle
attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e
delle detrazioni dell'Irpef e istituzione di una addizionale
regionale a tale imposta, nonchè riordino della disciplina dei
tributi locali», e successive modificazioni) va a vantaggio della
finanza regionale, seppure a seguito dell'inerzia degli organi
regionali competenti, e successivamente del Presidente della Regione
nella qualità di commissario ad acta, nell'adottare i dovuti
provvedimenti di riduzione del deficit.
Come questa Corte ha più volte affermato (per tutte, si vedano
le sentenze n. 98 del 2007 e n. 36 del 2005), l'autonomia legislativa
concorrente delle Regioni nel settore della tutela della salute ed in
particolare nell'ambito della gestione del servizio sanitario può
incontrare limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e
del contenimento della spesa. L'art. 4, comma 3, del decreto-legge
18 settembre 2001, n. 347 (Interventi urgenti in materia di spesa
sanitaria) ha recepito in particolare l'Accordo 8 agosto 2001
(Accordo tra Governo, Regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano recante integrazioni e modifiche agli accordi sanciti il
3 agosto 2000 e il 22 marzo 2001 in materia sanitaria), sancendo
l'obbligo delle Regioni di provvedere alla copertura degli eventuali
disavanzi di gestione accertati nel servizio sanitario a livello
regionale, potendo peraltro esse a tal fine anche introdurre, in modo
cumulativo od alternativo, apposite misure di compartecipazione alla
spesa sanitaria da parte degli utenti, variazioni dell'aliquota
dell'addizionale IRPEF o altre misure fiscali previste dalla legge,
ed infine «altre misure idonee a contenere la spesa, ivi inclusa la
adozione di interventi sui meccanismi di distribuzione dei farmaci».
In questo quadro di esplicita condivisione da parte delle Regioni
della assoluta necessità di contenere i disavanzi del settore
sanitario, non potrebbe neppure essere accolta, anche qualora fosse
ammissibile, l'ulteriore censura, secondo cui la disposizione
impugnata sarebbe «irragionevolmente rigida», poichè quanto meno vi
avrebbe dovuto essere prevista la possibilità di un «intervento
«ancorchè tardivo» del Presidente della Giunta regionale al fine di
assicurare il necessario equilibrio finanziario», tramite
l'adeguamento delle aliquote in ragione delle effettive necessità di
risanamento. La misura prevista dalla norma oggetto del ricorso
sopraggiunge all'esito di una persistente inerzia degli organi
regionali e, in seguito, del Presidente della Giunta quale
commissario ad acta, che è indice della volontà di sottrarsi ad
un'attività provvedimentale pur imposta dalle esigenze della finanza
pubblica; da ciò la giustificazione del divieto legislativo di
adottare, da parte di un organo già inadempiente, ulteriori misure
correttive, rispetto al livello di imposizione fiscale raggiunto ex
lege, astrattamente capaci sia di vanificare l'obiettivo di
risanamento, ove inadeguate, sia di compromettere la certezza dei
rapporti tributari, a seguito del compimento del termine del 31
maggio.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunzie ogni decisione sulle ulteriori
questioni sollevate con il ricorso in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 277, della legge 23 dicembre
2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), sollevata in
riferimento alla «autonomia politica» e alla «dignità politica degli
organi elettivi della Regione», dalla Regione Emilia-Romagna con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 1, comma 277, della legge n. 266 del 2005 sollevata, in
riferimento all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, dalla
Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 giugno 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 14 giugno 2007.
Il cancelliere: Fruscella
07C0785