1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 23-9-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 62 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 agosto 1992
N. 62 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 agosto 1992 (della regione Toscana) Finanza pubblica allargata - Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica - Riduzione per l'anno 1992 della quota di tributi erariali devoluti alle regioni dall'11,678 per cento al 10,50 per cento e riduzione dell'importo del fondo comune da 6.957 miliardi a 6.632 miliardi - Asserita lesione dell'autonomia finanziaria delle regioni in conseguenza della riduzione operata nel corso dell'esercizio annuale di una somma da tempo stanziata in relazione allo stesso esercizio, a favore delle regioni e prov- ince autonome, per interventi connessi a competenze rimaste invariate - Mancata previsione della copertura finanziaria delle minori entrate - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 382/1990, 116/1991, 356 e 369 del 1992. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 1, terzo e quarto comma). (Cost., artt. 3, primo comma, 81, quarto comma, 97, 117, 118 e 119). (092C0991) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 23-9-1992)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del Presidente pro-
tempore della Giunta regionale, rappresentato e difeso per mandato a
margine del presente atto dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo
studio elettivamente domiciliato in Roma, via G. Carducci, 4 contro
il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 1, terzo e quarto comma, del
d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
162 dell'11 luglio 1992.
1. - Nella Gazzetta Ufficiale dell'11 luglio 1992 è stato
pubblicato il decreto-legge indicato in epigrafe "Misure urgenti per
il risanamento della finanza pubblica ".
Il decreto prevede, all'art. 1, terzo comma, che "nel comma 2
dell'articolo 5 della legge 31 dicembre 1991, n. 415, le parole ' ..
è ridotta all'11,678 per centò sono sostituite dalle parole ' .. è
ridotta al 10,50 per centò e al comma 3 dello stesso articolo le
parole ' .. è stabilito in lire 6.957 miliardi ..' sono sostituite
con le parole ' .. è stabilito in lire 6.632 miliardi ..".
L'art. 1, quarto comma, stabilisce poi che "le misure previste
dall'art. 4, comma 5, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, si
applicano, per l'anno 1992, anche in assenza dei livelli obbligatori
uniformi di assistenza di cui al comma 1 dello stesso articolo".
2. - L'art. 5 della legge n. 415/1991 (legge finanziaria 1992)
inserito nel capo IV della legge ("Disposizioni in materia di finanza
regionale") contiene - tra l'altro - disposizioni in tema di fondo
comune.
In particolare, il secondo comma stabilisce che "per l'anno 1992
la quota del 15 per cento dell'imposta di fabbricazione sugli olii
minerali, loro derivati e prodotti analoghi, indicata nell'art. 8,
primo comma, lettera a), della legge 16 maggio 1970 n. 281, è
ridotta all'11,678 per cento ".
L'art. 8, primo comma, lett. a), della legge n. 281/1970 prevede
in effetti che il fondo comune sia costituito, tra l'altro, dal "15
per cento dell'imposta di fabbricazione sugli olii minerali, loro
derivati e prodotti analoghi ".
Tale percentuale era stata ridotta - per l'anno 1992 - all'11,678
per cento dalla legge 31 dicembre 1991, n. 415: adesso con un
provvedimento normativo del pari riferito all'esercizio 1992, ed
emanato quando tale esercizio è in corso - addirittura oltre la
metà del decorso dello stesso - la stessa quota è ulteriormente
ridotta al 10,50 per cento.
3. - Non diversamente, la seconda parte del terzo comma dell'art.
1 del d.-l. n. 333/1992, riduce l'ammontare complessivo del fondo
comune per l'anno 1992, già stabilito in lire 6.957 miliardi, a lire
6.632 miliardi, operando una diminuizione rilevante nel corso
dell'esercizio di riferimento.
4. - Per effetto delle disposizioni ora indicate, viene
sensibilmente ridotto, con effetto immediato, l'importo delle somme
cui le regioni - e, tra esse, la regione Toscana - debbono attingere
per il finanziamento delle loro funzioni normali.
È noto che fin dalla legge n. 281/1970, la struttura delle
entrate delle regioni a statuto ordinario prevede che il
finanziamento delle funzioni ad esse attribuite avvenga, in parte
preponderante, attingendo al fondo comune istituito dalla stessa
legge.
Nel caso di specie, l'ammontare del fondo è stato ridotto in
corso di esercizio (quando pertanto le regioni avevano già
predisposto per uno svolgimento di attività e funzioni che contasse
sull'ammontare iniziale, quale preeterminato dall'art. 5 della legge
n. 415/1991 e avevano già definito interamente, con leggi di
bilancio e di programma, di intervento e di spesa, la destinazione
delle loro entrate), senza prevedere alcuna forma sostitutiva di
entrata equivalente: da qui anzitutto la violazione di ogni criterio
di ragionevolezza (in considerazione sia del contenuto, che
dell'ambito temporale di intervento del decreto-legge), e dunque la
violazione dell'art. 3, primo comma, della Costituzione; da qui,
inoltre, la violazione degli artt. 81, quarto comma, 97 e 119 della
Costituzione, e dell'autonomia finanziaria regionale, perchè viene
ridotto - dall'oggi al domani - l'importo di somme necessarie a far
fronte all'esercizio delle funzioni attribuite dallo Stato alle
regioni, senza provvedere ad alcuna forma sostitutiva di contributo
statale.
Gli oneri e i compiti attribuiti alle regioni restano invariati;
le somme che, nel sistema di finanza derivata, lo Stato deve loro
assicurare, vengono drasticamente decurate con effetto immediato: il
che, oltre ad essere, come detto, di per sè illegittimo e
incostituzionale, comporta l'effetto del venir meno di risorse
necessarie rispetto agli oneri addossati alle regioni, con ulteriore
violazione dell'autonomia finanziaria regionale, che la Corte ha
altre volte censurato, dichiarando illegittima l'imposizione statale
di oneri alle regioni senza che siano loro fornite le risorse
necessarie (cfr. sentenze n. 307 del 1983, n. 245 del 1984, n. 98 del
1991).
5. - L'illegittimità, l'irragionevolezza e la lesività della
norma sono tanto più gravi in quanto, come già segnalato, essa ha
effetto immediato, e incide pertanto sullo stesso esercizio
finanziario 1992 che è in corso e al quale - prima che esso
iniziasse - si riferivano le disposizioni della legge n. 415/1992 che
vengono modificate.
Come la Corte ha ricordato nella sentenza n. 98 del 1991 "il
perseguimento delle funzioni proprie e la realizzazione delle
attribuzioni costituzionalmente garantite impongono non soltanto la
disponibilità effettiva delle risorse, ma anche la capacità di
manovra dei medesimi mezzi finanziari.
La norma che retroattivamente impone di attingere ad erogazioni
già impegnate ostacola una programmazione puntuale e più in
generale interferisce con una corretta attività di bilancio,
entrambe condizioni di una piena realizzazione dell'autonomia
finanziaria".
Già in altre occasioni, del resto, la Corte ha avuto modo di
dichiarare l'illegittimità costituzionale di riduzioni di
finanziamenti destinati alle regioni effettuati nel corso
dell'esercizio di riferimento. In particolare, nella sentenza n. 116
del 1991, la Corte ha detto che "la lesione dell'autonomia
finanziaria rappresenta la conseguenza della riduzione, operata nel
corso dell'esercizio annuale, di una somma da tempo stanziata, in
relazione allo stesso esercizio, a favore delle regioni e delle prov-
ince autonome per interventi connessi a competenze rimaste invariate.
Una riduzione di risorse disposta in questi termini non può,
infatti, non determinare uno squilibrio nella sfera di autonomia
costituzionalmente garantita alle regioni ed alle province autonome,
stante la sua possibile incidenza su programmi di interventi e di
spesa già adottati e in corso di svolgimento".
6. - L'art. 1, comma 4, del medesimo decreto stabilisce che per
l'anno 1992 le misure previste dall'art. 4, comma 5, della legge n.
412 del 1991 "si applicano .. anche in assenza di livelli obbligatori
uniformi di assenza di cui al comma 1 dello stesso articolo".
Tali livelli obbligatori uniformi sono quelli che il Governo
avrebbe dovuto determinare, con effetto dal primo gennaio 1992, e da
utilizzare per il calcolo del parametro capitario di finanziamento di
ciascun livello assistenziale per il 1992.
Secondo l'art. 4, comma 5, della legge n. 412, in caso di spesa
sanitaria superiore a quella parametrica correlata ai predetti
livelli obbligatori uniformi, non compensata da minori spese in altri
settori, le regioni decidono il ricorso all'autonomia impositiva o
adottano le misure previste dall'art. 29 della legge n. 41 del 1988
(erogazione di prestazioni in forma indiretta, maggiorazione dei
tickets, temporanea eliminazione di prestazioni).
Ora, disporre che tali misure si applicano anche in assenza di
livelli obbligatori uniformi, e quindi in assenza di parametri
oggettivi capitari di finanziamento del servizio, equivale in buona
sostanza ad addossare per intero alle regioni l'onere dell'eccedenza
della spesa sanitaria sulla quota del fondo nazionale attribuita
dallo Stato, e quantificata - in tali condizioni - in modo
discrezionale e svincolato dall'oggettivo fabbisogno.
Anche tale disposizione appare pertanto lesiva dell'autonomia
finanziaria delle regioni e degli articoli 119 e 81, comma 4 della
Costituzione, in quanto impone alle regioni un onere senza indicare
la relativa copertura finanziaria.
Essa appare inoltre manifestamente irragionevole, in relazione
all'art. 3 della Costituzione, e contraria ai principi di buona
amministrazione, in relazione all'art. 97 della Costituzione, in
quanto, a pochi mesi di distanza da una scelta legislativa precisa,
che la regione Toscana aveva contestato ma che la Corte ha
riconosciuto legittima (cfr. sent. n. 356 del 1992, punto 8 del
diritto) - e precisamente della scelta operata con l'introduzione del
meccanismo di cui all'art. 4, quinto comma, della legge n. 412/1991 -
muta radicalmente l'impostazione ivi contenuta, addossando
interamente alle regioni oneri per attività di erogazione di
assistenza sanitaria, rendendo obbligatoria l'adozione di misure che
la Corte, nella sent. n. 356 del 1992, aveva riconosciuto in tanto
legittime in quanto adottabili nell'ambito di una scelta il cui
spazio (che adesso non esiste piu') la Corte aveva riconosciuto
esistente.
La norma è ancor più irragionevole e lesiva dell'autonomia
finanziaria - anche in considerazione della sua immediata entrata in
vigore - se si considera quali sono le "misure previste dall'articolo
4, comma 5, della legge 31 dicembre 1991 n. 412". Esse consistono o
nel "ricorso alla propria e autonomia capacità impositiva", o nelle
altre misure peviste dall'art. 29 legge n. 41/1986, e dunque o nella
erogazione di talune pestazioni in forma differenziata o nella
maggiorazione delle quote di partecipazione dei cittadini al costo
delle prestazioni, o nella temporanea eliminazione di talune
prestazioni dall'ambito di quelle erogate a carico del Servizio
sanitario nazionale.
Orbene, la scelta dell'una o dell'altra misura dovrebbe essere
fatta nel 1992 per il 1992: con quale rispetto per la logica
programmatoria dell'azione in campo sanitario (sottolineata dalla
Corte nella sentenza n. 245 del 1984), per le esigenze di
predisposizione ragionata delle "misure alternative" (che per loro
natura e per poter funzionare, non possono essere introdotte
dall'oggi al domani), per le esigenze di ragionevolezza e buona
amministrazione e, prima ancora, per le esigenze dei cittadini e di
una decente erogazione delle prestazioni sanitarie, è facile capire.
La realtà è pertanto - come già segnalato - che l'effetto
immediato e certo della norma, scaturente dal suo contenuto e
dall'ambito temporale della sua applicazione, è quello della reale e
sostanziale riduzione di fondi statali per l'esercizio di servizi e
funzioni trasferiti, in violazione dell'art. 119 della Costituzione,
e dell'autonomia (anche finanziaria) regionale costituzionalmente
garantita.
7. - In entrambi i casi inoltre (sia quello della disposizione
dell'art. 1, terzo comma, sia quello dell'art. 1, quarto comma),
viene gravemente violato, con l'introduzione di norme aventi effetto
retroattivo - perchè riferite all'intero corso dell'esercizio 1992 -
l'affidamento ingenerato nella regione per effetto di norme emanate,
precisamente in vista della regolamentazione da praticare per l'anno
1992, al termine dell'esercizio precedente: affidamento qualificato,
dobbiamo aggiungere, in quanto frutto di disposizioni inserite in
leggi aventi come propria specifica logica e finalità l'indicazione
dei parametri per operare nell'esercizio immediatamente successivo.
Tale logica viene del tutto abbandonata e completamente stravolta
dalla modificazione retroattiva operata, in corso d'esercizio, dalla
norma impugnata, che anche sotto questo autonomo profilo appare
irragionevole e lesiva dell'art. 3, primo comma, della Costituzione.
È noto che il diritto vivente e la stessa Corte, hanno riconosciuto
l'esistenza di un principio di tutela dell'affidamento ingenerato
dall'azione amministrativa a favore del privato, e che non può
essere leso da disposizioni retroattive: a maggior ragione tale
principio deve valere nei rapporti tra soggetti pubblici in relazione
ad attività che sono necessariamente regolate da una logica
programmatoria e si estendono (ed esendono i loro effetti) su una
pluralità di esercizi; tale logica è funzionale alla corretta
erogazione di un servizio che si sostanzia in prestazioni
continuative.
Lo stravolgimento sistematico di tale logica non può non
tradursi, da ultimo, nella paralisi o nel cattivo esercizio di
funzioni essenziali, perchè finalizzate alla tutela del fondamentale
diritto alla salute: cosicchè la violazione del principio
dell'affidamento appare tanto più irragionevole e sostanzialmente
iniqua, rispetto al parametro costituito dall'art. 3 della
Costituzione.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte Costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dall'art. 1, commi terzo e quarto,
del d.-l. n. 333/1992, per violazione degli articoli 3, primo comma,
81, quarto comma, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Roma, addì 7 agosto 1992
Avv. Alberto PREDIERI

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