Serie Generale n. 154 del 5-7-2006
SUPPLEMENTI ORDINARI
AUTORITA'  PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
DELIBERAZIONE 14 giugno 2006
Mercato dei servizi telefonici internazionali disponibili al pubblico e forniti in postazione fissa, per clienti residenziali e non residenziali (Mercati n. 4 e n. 6 della Raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE): identificazione ed analisi del mercato, valutazione di sussistenza di imprese con significativo potere di mercato e definizione degli obblighi regolamentari. (Deliberazione n. 380/06/CONS). (GU Serie Generale n.154 del 05-07-2006 - Suppl. Ordinario n. 160)

L'AUTORITÀ
Nella sua riunione di Consiglio del 14 giugno 2006;
Vista la legge 14 novembre 1995, n. 481, recante «Norme per la
concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità.
Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica
utilita»;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante «Istituzione
dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo»;
Visto il decreto legislativo 22 maggio 1999, n. 185, recante
«Attuazione della direttiva 97/7/CE relativa alla protezione dei
consumatori in materia di contratti a distanza» pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 143 del 21 giugno
1999;
Visto il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, recante
«Codice delle comunicazioni elettroniche» pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 215 del 15 settembre 2003;
Vista la delibera n. 217/01/CONS con la quale è stato approvato il
regolamento concernente l'accesso ai documenti, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 141 del 20 giugno
2001, come modificata dalla delibera n. 335/03/CONS pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 240 del 15 ottobre
2003;
Vista la propria delibera n. 350/02/CONS del 6 novembre 2002,
concernente «Identificazione di organismi di telecomunicazioni aventi
notevole forza di mercato per l'anno 2000» pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 278 del 27 novembre 2002;
Vista la Raccomandazione della Commissione europea n. 311/03/CE sui
mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi nell'ambito del nuovo
quadro regolamentare delle comunicazioni elettroniche, relativamente
all'applicazione di misure ex ante secondo quanto disposto dalla
direttiva 2002/21/CE, dell'11 febbraio 2003, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee L 114 dell'8 maggio 2003;
Vista la propria delibera n. 160/03/CONS, recante «Identificazione
di organismi di telecomunicazioni aventi notevole forza di mercato
per l'anno 2001», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana del 12 giugno 2003, n. 134;
Vista la delibera n. 453/03/CONS, recante «Regolamento concernente
la procedura di consultazione di cui all'art. 11 del decreto
legislativo 1° agosto 2003, n. 259» pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 22 del 28 gennaio 2004;
Vista la delibera n. 118/04/CONS del 5 maggio 2004, recante
«Disciplina dei procedimenti istruttori di cui al nuovo quadro
regolamentare delle comunicazioni elettroniche», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 116 del 19 maggio
2004, e le conseguenti disposizioni organizzative di cui alle
determinazioni n. 1/04, 2/04, 1/05 e 2/05;
Vista la delibera n. 320/04/CONS del 29 settembre 2004, recante
«Proroga dei termini di conclusione dei procedimenti istruttori di
cui alla delibera n. 118/04/CONS» pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana n. 241 del 13 ottobre 2004;
Vista la delibera n. 29/05/CONS del 10 gennaio 2005, recante
«Proroga dei termini di conclusione dei procedimenti istruttori di
cui alla delibera n. 118/04/CONS» pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana n. 16 del 21 gennaio 2005;
Vista la delibera n. 239/05/CONS del 22 giugno 2005, recante
«Proroga dei termini di conclusione dei procedimenti istruttori di
cui alla delibera n. 118/04/CONS» pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana n. 159 dell'11 luglio 2005;
Vista la delibera n. 373/05/CONS del 16 settembre 2005, recante
«Modifica della delibera n. 118/04/CONS» pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 230 del 3 ottobre 2005;
Vista la delibera n. 2/06/CONS del 12 gennaio 2006, recante
«Proroga dei termini di conclusione dei procedimenti istruttori di
cui alla delibera n. 118/04/CONS» pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana n. 32 dell'8 febbraio 2006;
Vista la determina n. 2/05 del 17 giugno 2006, recante «Modifiche
alla determinazione n. 2/04 - Modifiche alla determinazione n. 1/04 -
Disposizioni organizzative relative alla delibera n. 118/04/CONS sui
procedimenti istruttori di cui al nuovo quadro regolamentare delle
comunicazioni elettroniche: sostituzione del responsabile dei
procedimenti relativi all'analisi dei mercati nn. 3, 4, 5 e 6»
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 145
del 24 giugno 2005;
Vista la delibera n. 85/98/CONS del 22 dicembre 1998, concernente
le condizioni economiche di offerta del servizio di telefonia vocale,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del
5 gennaio 1999, n. 3;
Vista la delibera n. 101/99/CONS, concernente le condizioni
economiche di offerta del servizio di telefonia vocale alla luce
dell'evoluzione dei meccanismi concorrenziali pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 5 luglio 1999, n.
155;
Vista la delibera n. 171/99/CONS concernente la regolamentazione e
controllo dei prezzi dei servizi di telefonia vocale offerti da
Telecom Italia a partire dal 1° agosto 1999, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 18 agosto 1999, n.
193;
Vista la delibera n. 197/99/CONS del 7 settembre 1999, concernente
«Identificazione di organismi di telecomunicazioni aventi notevole
forza di mercato»;
Vista la delibera n. 274/99/CONS, concernente i criteri di
ammissibilità di pacchetti tariffari ai fini della verifica del
vincolo di «price cap», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana del 16 novembre 1999, n. 269;
Vista la delibera n. 847/00/CONS, recante «Revisione dei valori del
sistema di price cap» di cui alla delibera n. 171/1999, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 30 dicembre 2000,
n. 303;
Vista la delibera n. 469/01/CONS, recante «Revisione dei valori del
sistema di price cap di cui alla delibera n. 171/1999 alla luce degli
effetti prodotti dall'applicazione del sub-cap relativo a contributi
e canoni di cui alla delibera n. 847/00/CONS», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 7 del 9 gennaio 2002;
Vista la delibera n. 152/02/CONS del 15 maggio 2002, recante
«Misure atte a garantire la piena applicazione del principio di
parità di trattamento interna ed esterna da parte degli operatori
aventi notevole forza di mercato nella telefonia fissa», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 27 giugno
2002, n. 153;
Considerato che il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259,
recante «Codice delle comunicazioni elettroniche», all'art. 71
sancisce che «l'Autorità assicura che informazioni trasparenti e
aggiornate in merito ai prezzi e alle tariffe, nonchè alle
condizioni generali vigenti in materia di accesso e di uso dei
servizi telefonici accessibili al pubblico, siano rese disponibili» -
da parte di tutte le imprese operanti sul mercato - «agli utenti
finali e ai consumatori, conformemente alle disposizioni
dell'Allegato n. 5.»;
Considerato che le misure contenute, inter alia, nelle delibere n.
78/02/CONS, n. 179/03/CSP, n. 254/04/CSP, n. 314/00/CONS e n.
330/01/CONS impongono - alle imprese di telecomunicazione operanti
nei mercati dell'accesso alla rete telefonica pubblica per clienti
residenziali e non residenziali - la pubblicazione di informazioni
inerenti i prezzi e le tariffe, nonchè le condizioni generali di
fornitura dei servizi telefonici accessibili al pubblico, in linea
con quanto disposto nell'Allegato 5 del Codice;
Vista la delibera n. 414/04/CONS del 30 novembre 2004, recante
«Consultazione pubblica sulla identificazione ed analisi dei mercati
dei servizi telefonici internazionali disponibili al pubblico e
forniti in postazione fissa per clienti residenziali e non
residenziali, sulla valutazione di sussistenza del significativo
potere di mercato per le imprese ivi operanti e sugli obblighi
regolamentari cui vanno soggette le imprese che dispongono di un tale
potere (mercati n. 4 e n. 6 fra quelli identificati dalla
raccomandazione sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi
della commissione europea), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 2 del 4 gennaio 2005;
Sentita, in data 2 febbraio 2005, in audizione la società Telecom
Italia S.p.a.;
Sentite, in data 3 febbraio 2005, in audizione congiunta, le
società Albacom, Colt Telecom, Eutelia, Fastweb, Tiscali, Wind;
Considerate le risultanze della consultazione pubblica e le
valutazioni dell'Autorità contenute nell'Allegato A al presente
provvedimento;
Considerata l'analisi di impatto della regolamentazione contenuta
nell'Allegato B al presente provvedimento;
Visto il parere dell'Autorità garante della concorrenza e del
mercato - richiesto ai sensi degli articoli 8 e 19 del decreto
legislativo 1° agosto 2003, n. 259, e pervenuto in data 7 giugno 2006
- relativo allo schema di provvedimento concernente il «Mercato dei
servizi telefonici internazionali disponibili al pubblico e forniti
in postazione fissa, per clienti residenziali e non residenziali
(mercati n. 4 e n. 6 della Raccomandazione della Commissione europea
n. 2003/311/CE)»;
Considerato che l'Autorità garante della concorrenza e del
mercato, nel condividere l'impianto dell'analisi di mercato, rileva
comunque che:
a) «l'esclusione delle modalità di servizio diverse dalle
chiamate post-pagate, come ad esempio i servizi offerti tramite
phone-center e carte prepagate, potrebbbe indurre a sottovalutare la
portata di uno dei principali canali di erosione delle quote degli
operatori storici sui mercati al dettaglio»;
b) «considerato l'arco temporale in esame, l'analisi effettuata
non tiene conto di importanti innovazioni tecnologiche intervenute
negli ultimi anni nei mercati della telefonia: si tratta dei servizi
di telefonia via internet, cosiddetti Voice over IP (VoIP)»;
c) «con riferimento all'identificazione di Telecom Italia quale
operatore che detiene un significativo potere di mercato, tale
conclusione appare del tutto condivisibile»;
Considerato che, in relazione alla questione della telefonia VoIP,
l'Autorità ha distinto il servizio di chiamata VoIP in decade 0 dal
servizio VoIP in decade 5. In base al regolamento 11/06/CIR,
quest'ultimo rappresenta, infatti, un servizio di comunicazione
vocale nomadico con diverse funzioni d'uso, modalità di fruizione e
caratteristiche tecniche.
Ciò premesso, l'Autorità, allo stato, considera che nell'ambito
del mercato in esame, il servizio VoIP limitatamente alla decade 0,
faccia parte del mercato rilevante, in quanto sostituibile con la
tradizionale telefonia su rete PSTN (la rete tradizionale a
commutazione di circuito in tecnica TDM). Solo di recente, la
telefonia VoIP ha cominciato a svilupparsi in Italia, come attestano
i dati forniti alla Commissione; più precisamente, è solo
dall'ultimo quadrimestre del 2005 che per il traffico VoIP, si
registrano valori e volumi di un qualche significato.
In relazione alla questione delle carte pre-pagate, le stesse,
presentando molteplici e differenti modalità di fruizione, risultano
essere solo parziali sostituti dei servizi di traffico internazionale
su rete fissa. Infatti, oltre che da postazione fissa, le carte
pre-pagate possono essere utilizzate anche da postazione mobile,
nonchè da apparecchi di telefonia pubblica in Italia, ma anche
all'estero, non rientrando, in tutti questi casi, nell'ambito del
mercato rilevante in esame. Si aggiunga, inoltre, che generalmente
gli operatori non sono in grado di fornire dati che distinguano - in
modo affidabile - i ricavi attribuibili direttamente al mercato dei
servizi di traffico internazionale da postazione fissa.
Infine, per quanto riguarda i phone-center, l'Autorità considera
che, data l'elevata numerosità di tali esercizi, non sia possibile
effettuarne una precisa identificazione ai fini della rilevazione
diretta delle informazioni. In ogni caso, si osserva come,
trattandosi di operatori che effettuano attività di rivendita, il
traffico da questi generato risulta compreso nei valori forniti dagli
operatori di telecomunicazioni, con riferimento al loro fatturato
verso la clientela business.
Vista la lettera della Commissione europea SG-Greffe (2006)
D/203018 del 7 giugno 2006, relativa allo schema di provvedimento
concernente il «Mercato dei servizi telefonici internazionali
disponibili al pubblico e forniti in postazione fissa, per clienti
residenziali e non residenziali (mercati n. 4 e n. 6 della
Raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE)» adottato
dall'Autorità in data 27 aprile 2006 e notificato alla Commissione
europea ed ai Paesi membri in data 8 maggio 2006;
Considerato che l'Autorità in data 19 maggio 2006 ha fornito alla
Commissione europea ulteriori elementi di dettaglio relativamente ai
contenuti dell'analisi di mercato e che di questi si dà conto
nell'Allegato A alla presente delibera;
Considerato che la Commissione, nella propria lettera, rileva che
«l'Autorità può adottare la decisione finale e, in tal caso, dovrà
comunicarla alla Commissione»;
Udita la relazione dei commissari Roberto Napoli e Enzo Savarese,
relatori ai sensi dell'art. 32 del Regolamento concernente
l'organizzazione ed il funzionamento dell'Autorità;
Delibera:
Art. 1.
Definizioni e riferimenti
1. Ai fini del presente testo si intende per:
a) «Autorita»: l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni,
istituita dall'art. 1, comma 1, della legge 31 luglio 1997, n. 249;
b) «Codice»: il «codice delle comunicazioni elettroniche»
adottato con decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259;
c) «operatore notificato»: l'operatore di rete telefonica
pubblica fissa identificato, ai sensi dell'art. 52 del Codice, come
operatore avente significativo potere di mercato nel mercato
nazionale al dettaglio dei servizi telefonici internazionali
disponibili al pubblico e forniti in postazione fissa, per clienti
residenziali e non residenziali;
d) «clienti residenziali»: le persone fisiche residenti in
abitazioni private che generalmente acquistano i servizi per
finalità diverse da quelle imprenditoriali o professionali e che
riportano il proprio codice fiscale sul contratto sottoscritto con
l'operatore;
e) «clienti non residenziali», le persone giuridiche che
acquistano i servizi per finalità di tipo imprenditoriale o
professionale e che riportano sul contratto la partita IVA.
2. Per quanto applicabili, valgono le definizioni di cui all'art. 1
del codice.

Art. 2.
Identificazione e definizione dei mercati rilevanti
1. L'Autorità definisce il mercato rilevante dei servizi
telefonici internazionali disponibili al pubblico e forniti in
postazione fissa, per clienti residenziali (mercato n. 4 della
Raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE), come la
domanda, da parte dell'utenza residenziale, e l'offerta di servizi
telefonici in postazione fissa per effettuare chiamate telefoniche
internazionali.
2. Il mercato al dettaglio dei servizi telefonici internazionali
disponibili al pubblico e forniti in postazione fissa, per clienti
residenziali, ha dimensione geografica nazionale.
3. L'Autorità definisce il mercato rilevante al dettaglio dei
servizi telefonici internazionali disponibili al pubblico e forniti
in postazione fissa, per clienti non residenziali (mercato n. 6 della
Raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE), come la
domanda, da parte dell'utenza non residenziale, e l'offerta di
servizi telefonici in postazione fissa per effettuare chiamate
telefoniche internazionali.
4. Il mercato al dettaglio dei servizi telefonici internazionali
disponibili al pubblico e forniti in postazione fissa, per clienti
non residenziali, ha dimensione geografica nazionale.

Art. 3.
Identificazione e notifica degli operatori
aventi significativo potere di mercato
1. Nel mercato nazionale al dettaglio dei servizi telefonici
internazionali disponibili al pubblico e forniti in postazione fissa,
per clienti residenziali, non sussistono condizioni di concorrenza
effettiva.
2. L'operatore Telecom Italia S.p.a. detiene un significativo
potere di mercato nel mercato nazionale al dettaglio dei servizi
telefonici internazionali disponibili al pubblico e forniti in
postazione fissa, per clienti residenziali, ai sensi dell'art. 17 del
codice, ed è notificato ai sensi dell'art. 52 del codice.
3. Nel mercato nazionale al dettaglio dei servizi telefonici
internazionali disponibili al pubblico e forniti in postazione fissa,
per clienti non residenziali, non sussistono condizioni di
concorrenza effettiva.
4. L'operatore Telecom Italia S.p.a. detiene un significativo
potere di mercato nel mercato nazionale al dettaglio dei servizi
telefonici internazionali disponibili al pubblico e forniti in
postazione fissa, per clienti non residenziali, ai sensi dell'art. 17
del codice, ed è notificato ai sensi dell'art. 52 del codice.

Art. 4.
Obblighi imposti all'operatore notificato
quale avente significativo potere di mercato
1. Ai sensi del codice, delle leggi n. 481 del 14 novembre 1995 e
n. 249 del 31 luglio 1997, sono imposti alla società Telecom Italia
S.p.a., in qualità di operatore avente significativo potere di
mercato nei mercati di cui all'art. 2, gli obblighi descritti nei
seguenti articoli del Capo II del presente provvedimento.
2. Le linee guida e le condizioni attuative degli obblighi imposti
al presente Capo II sono descritte nel successivo Capo III.
3. Ove non diversamente specificato, gli obblighi dell'operatore
notificato di cui al presente provvedimento si applicano egualmente
ai servizi telefonici internazionali disponibili al pubblico e
forniti in postazione fissa, per clienti residenziali e non
residenziali.

Art. 5.
Obbligo di controllo dei prezzi e di contabilità dei costi
1. Nella fornitura dei servizi al dettaglio dei servizi telefonici
internazionali disponibili al pubblico e forniti in postazione fissa,
Telecom Italia è soggetta al controllo dei prezzi e di contabilità
dei costi ai sensi dell'art. 67 del codice.
2. Le chiamate internazionali residenziali e non residenziali di
Telecom Italia sono escluse dal controllo tramite il meccanismo di
price cap previsto dalla delibera n. 171/99, anche ai sensi della
delibera n. 289/03/CONS.
3. L'Autorità conferma come obbligo regolamentare per l'operatore
notificato il rispetto del «test 1» di prezzo, previsto dalla
delibera n. 152/02/CONS, Allegato E ;
4. L'Autorità revoca come obbligo regolamentare il rispetto del
«test 2» di prezzo previsto ai sensi della delibera n. 152/02/CONS,
Allegato E.
5. Ai fini dell'attività di verifica, l'Autorità conferma
l'obbligo, propedeutico alla verifica del rispetto del test di
prezzo, previsto nell'Allegato D della delibera n. 152/02/CONS, in
base al quale tutte le nuove condizioni di offerta rivolte alla
clientela residenziale e non residenziale, o le modifiche a
condizioni di offerta preesistenti, anche basate su listini e/o
accordi riservati a tale mercato, sono presentate all'Autorità con
almeno trenta giorni di anticipo rispetto alla data prevista per la
loro commercializzazione.
6. Gli obblighi previsti dalla delibera n. 152/02/CONS in materia
di separazione contabile e contabilità dei costi restano in vigore.

Art. 6.
Obblighi di trasparenza e pubblicazione
delle informazioni e delle condizioni di offerta
1. L'Autorità ritiene opportuno imporre l'obbligo all'operatore
dominante della pubblicazione delle informazioni relative alle
condizioni economiche, alle condizioni di fornitura ed ai termini di
tutte le offerte commerciali nella stessa giornata di avvio sul
mercato di una nuova offerta, ovvero nel giorno di decorrenza di
variazioni ad offerte già presenti sul mercato.
2. L'Autorità, conferma l'obbligo di pubblicazione dei dati, come
da Allegato B della delibera n. 152/02/CONS, nei formati e criteri
predisposti con l'Allegato A della medesima delibera e conferma le
linee guida previste dall'Allegato E alla delibera n. 152/02/CONS per
la valutazione dei livelli di soglia del «test 1» di prezzo.
3. In merito alla comunicazione al pubblico delle offerte,
l'Autorità ritiene opportuno di imporre all'operatore dominante
l'obbligo di rendere pubblici i prezzi applicati per ciascun
servizio, le condizioni ed i termini di fornitura per tutte le
offerte.
4. L'obbligo di cui al punto precedente è assolto per mezzo della
pubblicazione, di quanto richiesto, sul proprio sito web. I prezzi,
le condizioni ed i termini di fornitura dovranno essere quelli per i
quali si sia concluso l'iter di verifica ex ante e dovranno essere
pubblicate riportando la data in cui sono entrate in vigore.
5. Rimane fermo l'obbligo previsto dall'art. 70, comma 4, del
codice posto a tutela degli utenti finali, di informare gli abbonati
a qualunque titolo con adeguato preavviso, non inferiore a un mese
rispetto alla data della loro attuazione, della modifica delle
condizioni contrattuali per essi in vigore, compresa quindi la
modifica degli schemi di prezzo e dei prezzi.
6. Fermo restando la disciplina prevista per le gare pubbliche ed
in particolare la non applicabilità dell'obbligo di comunicazione
preventiva, ai fini delle verifiche delle offerte definite in ambito
di procedure ad evidenza pubblica per la selezione del fornitore,
Telecom Italia è tenuta a seguire le procedure e il rispetto dei
criteri di controllo dei prezzi, così come specificati nel
provvedimento relativo ai mercati n. 3 e n. 5, ossia dei mercati dei
servizi telefonici nazionali e locali forniti in postazione fissa.

Art. 7.
Obbligo di non privilegiare ingiustamente
determinati clienti finali
1. Nella fornitura dei servizi telefonici internazionali
disponibili al pubblico e forniti in postazione fissa ai clienti
residenziali e non residenziali, Telecom Italia è soggetta
all'obbligo di non privilegiare ingiustamente determinati clienti
finali, ai sensi dell'art. 67, comma 2, del codice.
2. Telecom Italia deve applicare condizioni simili a transazioni
equivalenti e condizioni dissimili a transazioni non equivalenti.
L'operatore notificato può offrire differenti condizioni economiche
e tecniche a differenti gruppi di utenti, solo a condizione che tali
differenze siano giustificate in modo oggettivo.

Art. 8.
Condizioni attuative per l'implementazione degli obblighi
di controllo dei prezzi e di contabilità dei costi
1. Le offerte, sottoposte alla valutazione dell'Autorità, sono
comunicate da Telecom Italia riportando tutti i dettagli contenuti
nell'offerta medesima, comprese le eventuali classi di sconto che si
intendono praticare ai clienti finali.
2. Fatte salve le sospensioni per richieste di informazioni e/o
documenti, l'Autorità si esprime in ordine alla non conformità
della proposta sottoposta al test di prezzo nei predetti trenta
giorni decorrenti dal ricevimento della comunicazione. La
commercializzazione delle offerte potrà avere luogo solo al termine
del periodo previsto.
3. Qualora le proposte soggette a verifica richiedano un
approfondimento di analisi, il termine iniziale di trenta giorni può
essere prorogato di ulteriori trenta giorni, dandone motivata
comunicazione all'operatore.
4. Coerentemente con la definizione dei mercati rilevanti
individuati all'art. 2., dovranno essere adeguate le tabelle
riportate nell'Allegato A della delibera n. 152/02/CONS.
5. Nel caso in cui le proposte di offerta non superano il «test 1»,
presentando un ricavo medio unitario inferiore alle due rispettive
soglie, previste per la clientela residenziale e per la clientela non
residenziale, esse non sono commercializzabili, in quanto non
consentono un recupero dei costi dell'operatore dominante,
l'operatore dominante è obbligato ad articolare nuovamente
l'offerta.

Art. 9.
Disposizioni finali
1. Le valutazioni dell'Autorità all'esito dell'analisi di mercato
e delle risultanze della consultazione pubblica sono riportate
nell'Allegato A alla presente delibera, che ne costituisce parte
integrante ed essenziale.
2. La revisione degli obblighi di cui al Capo II della presente
delibera avverrà nell'ambito delle prossime analisi di mercato ai
sensi dell'art. 19 del codice.
La presente delibera è trasmessa alla Commissione europea ed alle
Autorità di regolamentazione degli Stati membri dell'Unione europea.
Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al
TAR del Lazio ai sensi dell'art. 1, comma 26, della legge 31 luglio
1997, n. 249.
La presente delibera è notificata alla società Telecom Italia
S.p.a., ed è pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana, nel Bollettino ufficiale dell'Autorità e nel sito web
dell'Autorità www.agcom.it
Roma, 14 giugno 2006
Il presidente: Calabrò

Allegato A alla delibera 380/06/CONS

MERCATO DEI SERVIZI TELEFONICI INTERNAZIONALI DISPONIBILI AL
PUBBLICO E FORNITI IN POSTAZIONE FISSA, PER CLIENTI RESIDENZIALI E
NON RESIDENZIALI (MERCATI N. 4 E N. 6 DELLA RACCOMANDAZIONE DELLA
COMMISSIONE EUROPEA N. 2003/311/CE)

SINTESI DELLE OSSERVAZIONI DEGLI OPERATORI E RELATIVE VALUTAZIONI
DELL'AUTORITÀ IN MERITO ALLA IDENTIFICAZIONE ED ANALISI DEI MERCATI,
SULLA VALUTAZIONE DI SUSSISTENZA DEL SIGNIFICATIVO POTERE DI MERCATO
PER LE IMPRESE IVI OPERANTI E SUGLI OBBLIGHI REGOLAMENTARI CUI VANNO
SOGGETTE LE IMPRESE CHE DISPONGONO DI UN TALE POTERE.

1. INTRODUZIONE

1.1 IL PROCEDIMENTO ISTRUTTORIO

1 L'Autorità ha avviato il 30 novembre 2004, con la delibera n.
414/04/CONS, la consultazione pubblica sulla proposta di
provvedimento in merito all'identificazione ed analisi dei mercati
dei servizi telefonici internazionali disponibili al pubblico e
forniti in postazione fissa per clienti residenziali e non
residenziali, la valutazione di sussistenza del significativo potere
di mercato per le imprese ivi operanti e gli obblighi regolamentari
cui vanno soggette le imprese che dispongono di un tale potere
(mercati n. 4 e n. 6 fra quelli identificati dalla Raccomandazione
sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi della Commissione
europea), al fine di acquisire osservazioni, elementi di informazione
e documentazione sul tema in esame.
2. In risposta alla consultazione pubblica hanno prodotto i propri
contributi gli organismi di telecomunicazioni: Albacom, Atlanet, Coli
Telecom, Eutelia, Fastweb, MCI Italia, Telecom Italia, Tiscali, Wind.
3. Le principali tematiche sollevate nelle risposte alla
consultazione pubblica sono state ulteriormente approfondite con gli
operatori rispondenti nel corso delle audizioni del 2 febbraio 2005
con l'operatore Telecom Italia e del 3 febbraio 2005 con gli
operatori Albacom, Colt Telecom, Eutelia, Fastweb, Tiscali, Wind.

IL QUADRO DI RIFERIMENTO NORMATIVO E REGOLAMENTARE

La normativa europea

4. Il 24 aprile 2002 le Istituzioni europee hanno adottato il
nuovo pacchetto regolamentare che istituisce un quadro normativo
comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica.
5. Il nuovo quadro regolamentare si compone, con riferimento al
presente procedimento, principalmente di 5 direttive:
a) la direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio che
istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di
comunicazione elettronica (2002/21/CE), c.d. "direttiva quadro"i;
b) la direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio relativa
alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione
elettronica (2002/20/CE), c.d. "direttiva autorizzazioni"2;
c) la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa
all'accesso e alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse
correlate, e all'interconnessione delle medesime (2002/19/CE), c.d.
"direttiva accesso"3;
d) la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa
al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e
di servizi di comunicazione elettronica (2002/22/CE), "c.d. direttiva
servizio universale"4;
e) la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 12
luglio 2002 relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela
della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche
(2002/58/CE), c.d. "direttiva protezione dati"5.
6. Inoltre, ai fini del presente provvedimento, particolare
rilievo rivestono altri tre atti:
a) la Raccomandazione della Commissione sui mercati rilevanti dei
prodotti e dei servizi nell'ambito del nuovo quadro regolamentare
delle comunicazioni elettroniche, relativamente all'applicazione di
misure ex ante secondo quanto disposto dalla direttiva 2002/21/CE,
adottata 1'11 febbraio 20036 (di seguito, la Raccomandazione);
b) le Linee Guida della Commissione per l'analisi del mercato e
la valutazione del significativo potere di mercato ai sensi del nuovo
quadro normativo comunitario per le reti e i servizi di comunicazione
elettronica, adottate dalla Commissione il 9 luglio 2002' (di
seguito, le Linee Guida o Linee guida);
c) la Raccomandazione relativa alle notificazioni, ai termini e
alle consultazioni di cui all'articolo 7 della direttiva 2002/21/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio, adottata il 23 luglio 20038
(di seguito, la Raccomandazione sull'art. 7).
7. Il quadro normativo sopra delineato ed, in particolare, la
direttiva quadro, la direttiva accesso, la direttiva autorizzazioni e
la direttiva servizio universale sono state recepite, in Italia, dal
d.lgs. 259/03 del l° agosto 2003, recante "Codice delle comunicazioni
elettroniche"9 (di seguito, anche il Codice).
8. La Raccomandazione ha ad oggetto i diciotto mercati rilevanti
dei prodotti e dei servizi del settore delle comunicazioni
elettroniche le cui caratteristiche sono tali da giustificare
l'imposizione degli obblighi di regolamentazione ex ante. L'art. 15,
comma 3, e l'art. 7, comma 4, della direttiva quadro, inoltre,
prevedono che uno Stato membro, ove ricorrano particolari
circostanze, possa identificare un mercato rilevante differente da
quelli previsti dalla Raccomandazione. Tali disposizioni sono state
recepita dall'art. 18 e dall'art. 12, comma 4 del Codice delle
comunicazioni elettroniche.
9. Le Linee guida della Commissione illustrano alcuni criteri cui
le Autorità nazionali di regolamentazione (di seguito, le ANR o le
Autorita) devono fare riferimento nell'ambito delle analisi dei
mercati di cui agli artt. 14, 15 e 16 della direttiva quadro,
recepiti rispettivamente dagli art. 17, 18 e 19 del Codice delle
comunicazioni elettroniche. L'art. 14, in particolare, attribuisce
alle ANR il compito di svolgere le analisi sul grado di sviluppo
della concorrenza nei mercati individuati dalla Raccomandazione sui
mercati rilevanti volte ad accertare se le imprese che vi operano
dispongano, singolarmente o congiuntamente, di un significativo
potere di mercato.
10. Merita un cenno infine la Posizione Comune adottata dall'ERG -
European Regulators Group - sull'approccio da seguire per la
definizione di rimedi appropriati nel nuovo quadro regolamentare
delle comunicazioni elettroniche, approvata il 1 aprile 2004. Il
documento ha l'obiettivo di favorire, anche in relazione all'ultima
fase del processo regolamentare (quella della definizione dei
rimedi), un approccio armonico nell'applicazione del nuovo quadro
regolamentare da parte delle Autorità nazionali di regolamentazione,
in linea con il principio di proporzionalità del diritto comunitario
e con gli obiettivi fondamentali di promuovere la concorrenza, di
contribuire allo sviluppo del mercato interno e di promuovere gli
interessi dei cittadini europei, definiti all'articolo 8 della
Direttiva Quadro.
11. Il nuovo quadro regolamentare riconosce il termine della fase
di liberalizzazione dei mercati e sancisce la convergenza tra
disciplina regolamentare e disciplina antitrust, in primo luogo
attraverso la definizione dell'analogia tra significativo potere di
mercato e posizione dominante. Infatti, la direttiva quadro
(considerando 25) indica che "la definizione di quota di mercato
significativa di cui alla direttiva 97/33/CE (...) si è dimostrata
utile nelle prime fasi di liberalizzazione dei mercati in quanto
soglia che fa scattare alcuni obblighi ex ante, ma essa deve essere
adattata per tenere conto di realtà di mercato più complesse e
dinamiche. Per tale motivo la definizione di cui alla presente
direttiva è equivalente alla nozione di posizione dominante
enucleata dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e del
Tribunale di primo grado delle Comunità europee", laddove per
posizione dominante si intende la "situazione di potenza economica
grazie alla quale un'impresa che la detiene è in grado di ostacolare
la persistenza di una concorrenza effettiva sul mercato di cui
trattasi e ha la possibilità di tenere comportamenti alquanto
indipendenti nei confronti dei suoi concorrenti, dei suoi clienti ed,
in ultima analisi, di consumatori"10
12. Il percorso che il nuovo quadro regolamentare delinea per
l'analisi sulla concorrenzialità dei mercati, richiede che le
Autorità procedano dapprima alla definizione del mercato, sia per
quanto riguarda i mercati identificati dalla Commissione come
rilevanti in quanto suscettibili di regolamentazione ex ante, sia per
ciò che concerne eventuali ulteriori mercati non inclusi in tale
lista. Una volta definito il mercato dal punto di vista merceologico
e geografico, si procede alla verifica della sussistenza di posizioni
dominanti, individuali o collettive, al termine della quale le
Autorità introducono, rimuovono o modificano gli obblighi
regolamentari. Gli artt. 18 e 19 del Codice delle comunicazioni
elettroniche prevedono, in applicazione degli artt. 15 e 16 della
direttiva quadro, che la definizione dei mercati rilevanti e
l'analisi degli stessi debbano essere condotte tenendo nel massimo
conto la Raccomandazione e le Linee guida. In tal senso, la quota di
mercato sarà uno degli elementi da prendere in considerazione al
fine della verifica della sussistenza di una posizione dominante,
dovendo le ANR analizzare tutta una serie di altri criteri, così
come riportato nelle Linee guida.
13. Gli obblighi regolamentari imposti in esito di ciascuna
analisi di mercato rimarranno in vigore fino al termine dell'analisi
di mercato successiva"11, fatta salva la possibilità di procedere ad
un'attività di revisione e verifica qualora l'Autorità lo reputi
opportuno.
14. Le procedure per lo svolgimento delle analisi di mercato sono
contenute negli artt. 6 e 7 della direttiva quadro, nella
Raccomandazione sull'art. 7, negli artt. 11 e 12 del Codice delle
comunicazioni elettroniche, nonchè nelle delibere dell'Autorità n.
335/03/CONS12 e n. 453/03/CONS13. In particolare, viene previsto che,
qualora l'Autorità intenda adottare provvedimenti che abbiano un
impatto rilevante sul mercato di riferimento, le parti interessate
possano presentare le proprie osservazioni sulla proposta di
provvedimento, così come definito dall'art. 1, comma 2 della
delibera n. 453/03/CONS, entro i termini stabiliti, comunque non
inferiori a trenta giorni.
15. Entrando nel dettaglio dei mercati analizzati nel presente
documento, la Raccomandazione individua i seguenti mercati al
dettaglio rilevanti per servizi vocali forniti in postazione fissa:
1. Accesso alla rete telefonica pubblica in postazione fissa per
clienti residenziali;
2. Accesso alla rete telefonica pubblica in postazione fissa per
clienti non residenziali;
3. Servizi telefonici locali e/o nazionali disponibili al
pubblico forniti in postazione fissa per clienti residenziali;
4. Servizi telefonici internazionali disponibili al pubblico
forniti in postazione fissa per clienti residenziali;
5. Servizi telefonici locali e/o nazionali disponibili al
pubblico forniti in postazione fissa per clienti non residenziali;
6. Servizi telefonici internazionali disponibili al pubblico
forniti in postazione fissa per clienti non residenziali.
16. La regolamentazione dei servizi offerti nei mercati sopra
elencati introdotta ai sensi del precedente quadro normativo, è
stata ed è tuttora, salvo rare eccezioni, di carattere trasversale
fra i mercati indicati, nel senso che la gran parte delle
disposizioni emanate hanno riguardato in generale i servizi di
accesso e quelli a traffico così come quelli riservati alla
clientela residenziale e non residenziale.
17. Di seguito, si richiamano brevemente i provvedimenti che
l'Autorità ha fino ad oggi adottato nei mercati indicati.

La regolamentazione nazionale

18. Per quanto riguarda il quadro della regolamentazione
nazionale, l'Autorità ha avviato la regolazione dei servizi oggetto
dei mercati in esame, in primo luogo, con il processo di riequilibrio
tariffario e contenuto nella delibera n. 85/9814, cui ha fatto
seguito la delibera n. 101/99 con la quale è stato realizzato
l'ultimo intervento tariffario da parte dell'Autorità e sono stati
definiti i tempi per lo svolgimento dell'attività di controllo dei
prezzi di Telecom Italia attraverso il criterio del controllo
preventivo, sulla base del rispetto di un vincolo triennale di price
cap.
19. I criteri e i parametri del modello sono stati determinati con
la delibera n. 171/99, nella quale l'Autorità ha identificato i
mercati a cui applicare il price cap15. Negli anni successivi,
l'Autorità è intervenuta con ulteriori provvedimenti, tra i quali
le delibere nn. 847/00/CONS, 469/01/CONS, 47/03/CONS e 289/03/CONS16
20. Infine, particolare rilievo assume la delibera n. 152/02/CONS,
recante "Misure atte a garantire la piena applicazione del principio
di parità di trattamento interna ed esterna da parte degli operatori
aventi notevole forza di mercato nella telefonia fissa"17, adottata
dall'Autorità il 15 maggio 2002, nella quale sono stati disciplinati
i principi della parità di trattamento e della non discriminazione
attraverso la declinazione dei criteri da seguire per la verifica dei
prezzi delle offerte dei servizi finali dell'operatore notificato18.

2. LA DEFINIZIONE DEL MERCATO RILEVANTE

21. La Raccomandazione della Commissione dell' 11 febbraio 2003 ha
individuato, in base alle caratteristiche della domanda e
dell'offerta, i mercati di servizi/prodotti forniti agli utenti
finali (c.d. "mercati al dettaglio").
22. Ai fini del presente documento, sono stati analizzati i
mercati relativi ai:
a) Servizi telefonici internazionali disponibili al pubblico
forniti in postazione fissa per clienti residenziali (di seguito
"Mercato 4");
b) Servizi telefonici internazionali disponibili al pubblico
forniti in postazione fissa per clienti non residenziali (di seguito
"Mercato 6").
23. Nella definizione dei mercati rilevanti è stata valutata:
a) l'opportunità di distinguere i mercati per categoria di
clientela (residenziale e non residenziale);
b) la dimensione geografica del mercato.
24. Si ritiene opportuno evidenziare che il mercato del
prodotto/servizio rilevante comprende "i prodotti o i servizi
sostituibili o sufficientemente intercambiabili, in funzione non solo
delle loro caratteristiche obiettive, grazie alle quali sono atti a
soddisfare bisogni costanti dei consumatori, dei loro prezzi e
dell'uso cui sono destinati, ma anche in funzione della domanda e
dell'offerta sul mercato in questione19. In tal senso, i prodotti o
servizi che sono solo scarsamente o relativamente intercambiabili tra
loro non fanno parte dello stesso mercato.
25. Una volta definito il mercato rilevante dal punto di vista
merceologico, si è proceduto alla definizione dello stesso dal punto
di vista geografico in base "all'area in cui le imprese interessate
sono attive nell'offerta e domanda dei prodotti o servizi in
questione, in cui le condizioni di concorrenza sono simili o
sufficientemente omogenee e che può essere distinta dalle aree
adiacenti, in cui le condizioni prevalenti della concorrenza sono
sostanzialmente diverse"20.
26. Nello svolgimento dell'analisi finalizzata alla definizione
del mercato rilevante, sono state tenute in massimo conto la
Raccomandazione e le Linee Guida. Sulla base di quanto indicato in
queste ultime, si è proceduto ad analizzare la sostituibilità dal
lato della domanda e dell'offerta.
27. Per quanto riguarda la definizione merceologica del mercato,
la sostituibilità della domanda consente di verificare la
possibilità che i consumatori sostituiscano un prodotto o un
servizio con un altro a causa di un incremento modesto ma
significativo e non temporaneo del prezzo, mentre la sostituibilità
dell'offerta permette di valutare la possibilità che imprese non
attive sul mercato possano decidere di entrarvi a seguito di un
incremento modesto ma significativo e non temporaneo del prezzo.
28. Con riferimento al mercato geografico, invece, la
sostituibilità della domanda va valutata sulla base delle preferenze
dei consumatori, nonchè dei modelli geografici di acquisto, mentre
dal punto di vista dell'offerta si tratta di ampliare l'area
geografica a quei fornitori che decidessero di entrare sul mercato a
seguito dell'aumento modesto ma significativo e non temporaneo del
prezzo.
29. Infine, coerentemente con il principio di neutralità
tecnologica, nell'analisi non sono state considerate, ai fini della
definizione del mercato, nè le diverse tipologie di rete
sottostante, nè la banda associata alla fornitura dei servizi in
oggetto. Non è stata considerata rilevante neppure la tecnologia
utilizzata per il trasporto del segnale vocale. Da questo punto di
vista l'interesse del consumatore è essenzialmente quello di
instaurare una comunicazione interpersonale in tempo reale, a
prescindere dal mezzo trasmissivo utilizzato e dalle tecnologie
impiegate dal fornitore del servizio.

2.1. Il mercato del prodotto/servizio

30. Come richiamato nella Raccomandazione (paragrafo 4.2.1), le
diverse tipologie di chiamata (locali, nazionali, internazionali,
verso mobili) non sono considerate dagli utenti finali
sufficientemente sostituibili per essere ritenute come appartenenti
allo stesso mercato in termini di domanda.
31. L'Autorità reputa che il mercato rilevante dal punto di vista
merceologico sia quello dei servizi telefonici internazionali
disponibili al pubblico in postazione fissa.

2.1.1. Articolazione del mercato per tipologia di clientela

32. Nell'ambito dei mercati dei servizi telefonici internazionali
disponibili al pubblico in postazione fissa, è possibile effettuare
una suddivisione per tipologia di clientela.
33. Infatti, le offerte degli operatori si distinguono a seconda
che siano indirizzate alla clientela residenziale o a quella non
residenziale.
34. I clienti residenziali sono le persone fisiche residenti in
abitazioni private che generalmente acquistano i servizi per
finalità diverse da quelle imprenditoriali o professionali e che
riportano il proprio codice fiscale sul contratto sottoscritto con
l'operatore.
35. I clienti non residenziali sono, diversamente, le persone
giuridiche che acquistano i servizi per finalità di tipo
imprenditoriale o professionale e che riportano sul contratto la
partita IVA.
36. In tal senso, la distinzione tra clienti residenziali e non
residenziali in base all'identificativo fiscale continua a
caratterizzare l'offerta degli operatori. Inoltre, anche se da un
punto di vista strettamente funzionale il servizio è lo stesso per
le due tipologie di utenti, le esigenze complessive in termini di
qualità del servizio e assistenza differiscono sostanzialmente
passando dalla clientela residenziale a quella non residenziale.
37. Queste caratteristiche fanno sì che gli operatori tendano ad
organizzare la propria offerta in funzione delle due diverse
tipologie di clientela, che vengono indirizzate con specifiche
politiche commerciali e di marketing. Anche le condizioni
contrattuali, in termini di opzioni speciali, servizi aggiuntivi
offerti, pacchetti tariffari e sconti a volume, differiscono tra
clientela residenziale e non residenziale.
38. All'interno del mercato non residenziale è possibile
individuare differenti tipologie di clientela: studi professionali ed
esercizi commerciali (SOHO - Small Office Home Office), piccole e
medie imprese (PMI), imprese di grandi dimensioni (Corporate)
differenziabili tra società private, pubbliche e gruppi industriali.
Tuttavia, dal momento che non si riscontrano rilevanti diversità
nelle modalità tecniche ed economiche di fornitura dei servizi
offerti alle differenti tipologie di clientela, nonchè nelle
esigenze nella domanda di servizi di forma, si ritiene opportuno non
individuare segmenti di mercato all'interno dei mercati non
residenziali in base alla tipologia di clientela.
39. Nel contesto descritto, si ritiene che se un ipotetico
monopolista sul mercato delle chiamate destinate alla clientela non
residenziale innalzasse il livello dei prezzi, non si genererebbe una
migrazione della clientela verso il mercato delle chiamate
residenziali, in quanto le condizioni economiche e contrattuali, i
servizi a valore aggiunto, i servizi di assistenza, e, non ultimo, il
regime fiscale sono molto diversi. Simmetricamente, un aumento del
prezzo delle chiamate per la clientela residenziale da parte di un
ipotetico monopolista non provocherebbe sostanziali migrazioni verso
l'offerta non residenziale, se non per fasce marginali di clientela.
40. Dal lato dell'offerta, si ritiene che sia improbabile che un
operatore che fornisce servizi alle imprese risponda ad eventuali
aumenti di prezzo praticati da un ipotetico monopolista sul mercato
dei servizi di telefonia per la clientela residenziale entrando sul
mercato residenziale e viceversa, in quanto le caratteristiche dei
servizi e la necessaria struttura organizzativa (commerciale,
mnarketing, distribuzione, etc.) per sviluppare e gestire l'offerta
possono essere significativamente diverse21.
41. Le differenti condizioni economiche e articolazioni del
servizio, il diverso identificativo fiscale del cliente, nonchè
l'effettiva capacità degli operatori di discriminare tra le due
tipologie di clientela, dimostrano come le caratteristiche del
mercato dei servizi telefonici internazionali destinati alla
clientela residenziale e quelle destinate alla clientela non
residenziale siano tali da condurre a due mercati distinti.
42. Sulla base delle considerazioni esposte e coerentemente con
quanto analizzato e previsto dalla Commissione europea, l'Autorità
ha individuato per le chiamate internazionali i seguenti mercati
rilevanti:
1. il mercato dei servizi telefonici internazionali forniti in
postazione fissa per clienti residenziali;
2. il mercato dei servizi telefonici internazionali forniti in
postazione fissa per clienti non residenziali.

Quesito 1. Si condivide l'orientamento dell'Autorità di
identificare due mercati rilevanti dei servizi telefonici
internazionali forniti in postazione fissa distinguendo tra mercato
internazionale residenziale e mercato internazionale non
residenziale?

Le osservazioni degli operatori sul quesito 1

43. Un gruppo di operatori (Albacom, Colt Telecom, Eutelia,
Fastweb, Tiscali, Wind, Atlanet e MCI Italia) ritiene l'orientamento
dell'Autorità pienamente condivisibile dal punto di vista della
segmentazione del mercato rispetto alla clientela finale anche se,
alcuni tra essi, ritengono necessario che nel mercato dei servizi
telefonici internazionali sia compreso l'intero "spettro" dei servizi
telefonici internazionali forniti in postazione fissa; ovvero che,
nei mercati sia incluso sia il traffico originato da postazione fissa
dai c.d."phone shops" che il traffico originato da postazione fissa
per il tramite di "carte telefoniche" prepagate. La motivazione di
questa inclusione è da ricercare nella loro rilevanza all'interno
dei servizi telefonici internazionali da postazione fissa, nella
rispondenza alla definizione di mercato rilevante, e nel rischio di
configurazione di pratiche anticompetitive da integrazione verticale
e infine perchè si configurano come un servizio sostituibile per
l'utilizzo dei servizi in esame.
44. Un operatore (Telecom Italia), invece, non condivide la
definizione merceologica dei mercati dei servizi telefonici
internazionali presentata dall'Autorità, proprio in quanto non tiene
conto di tutte le modalità alternative di fruizione dei servizi
diverse da quella post-pagata da rete fissa, come appunto i "phone
shop/center", le "carte prepagate" e le chiamate internazionali da
piattaforme mobili e perchè i servizi internazionali di
comunicazione vocale fruiti attraverso gli schemi tradizionali
post-pagati, le carte pre-pagate a codice e, almeno in parte, i phone
center, sono visti, a suo parere, dal cliente finale come
"sostituibili".

Le valutazioni dell'Autorità sul quesito 1

45. L'Autorità nel confermare quanto espresso al punto 42 e
precedenti e quindi il suo orientamento di identificare due mercati
rilevanti dei servizi telefonici internazionali forniti in postazione
fissa distinguendo tra mercato internazionale residenziale e mercato
internazionale non residenziale, non condivide le valutazioni e la
richiesta avanzata da Telecom Italia e da altri operatori e rileva
che in relazione alla questione delle carte pre-pagate, le stesse,
presentando molteplici e differenti modalità di fruizione, risultano
essere solo parziali sostituti dei servizi di traffico internazionale
su rete fissa infatti, oltre che da postazione fissa, le carte
pre-pagate possono essere utilizzate anche da postazione mobile,
nonchè da apparecchi di telefonia pubblica in Italia ma anche
all'estero, non rientrando, in tutti questi casi, nell'ambito del
mercato rilevante in esame. Inoltre, generalmente gli operatori non
sono in grado di fornire dati che distinguano in modo affidabile i
ricavi attribuibili direttamente al mercato dei servizi di traffico
internazionale da postazione fissa. Infine, per quanto riguarda i
phone-center, l'Autorità considera che, data l'elevata numerosità
di tali esercizi, non sia possibile effettuarne una precisa
identificazione ai fini della rilevazione diretta delle informazioni.
In ogni caso, si osserva come, trattandosi di operatori che
effettuano attività di rivendita, il traffico da questi generato
risulta compreso nei valori forniti dagli operatori di
telecomunicazioni, con riferimento al loro fatturato verso la
clientela business. Per l'insieme delle condizioni sopra esposte,
l'Autorità conferma l'orientamento espresso nel documento di
consultazione pubblica di identificare due mercati rilevanti dei
servizi telefonici internazionali forniti in postazione fissa
distinguendo tra mercato internazionale residenziale e mercato
internazionale non residenziale.

2. In particolare, con riferimento al mercato non residenziale, si
condivide l'orientamento dell'Autorità di non individuare ulteriori
segmenti di mercato all'interno del mercato internazionale?

Le osservazioni degli operatori sul quesito 2

46. Un operatore (MCI Italia) ritiene condivisibile l'orientamento
dell'Autorità di non individuare ulteriori segmenti di mercato
all'interno del mercato non residenziale poichè fino ad ora non
esistono modalità tecniche ed economiche diverse di offerta dei
servizi all'interno della categoria non residenziale e un altro
(Atlanet) la condivide perchè ritiene che l'unica differenza
all'interno di questa tipologia di clientela riguarda l'offerta
commerciale che normalmente è basata sul principio di sconto a
volume che premia i clienti che hanno una maggiore capacità di
sviluppare minuti di traffico.
47. Un altro gruppo di operatori (Albacom, Colt Telecom, Eutelia,
Fastweb, Tiscali, Wind) non obietta alle considerazioni svolte
dall'Autorità circa l'opportunità di non segmentare ulteriormente i
mercati internazionali.
48. Infine, un operatore (Telecom Italia) non condivide
l'orientamento dell'Autorità e ribadisce che evidenze di mercato
giustificano l'individuazione del segmento dei Grandi Clienti Affari
(GCA) come distinto dalla parte restante della (piccola e media)
utenza affari. In particolare l'applicazione dei medesimi criteri
introdotti dall'Autorità per distinguere, nel loro complesso, la
clientela "residenziale" da quella "non residenziale" indicherebbero
differenze nei requisiti dell'offerta di servizi all'interno del
segmento business (ad esempio, tra micro-business e corporate).

Le valutazioni dell'Autorità sul quesito 2

49. L'Autorità nel confermare il suo orientamento, relativamente
al quesito in parola, peraltro condiviso dalla quasi totalità degli
operatori interessati, rileva quanto segue:
50. In primo luogo, la definizione del mercato merceologico e
geografico così come individuata dall'Autorità è in linea con la
più consolidata tradizione in materia di analisi antitrust. In tal
senso, l'Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) ha,
anche di recente, fatto propria tale definizione: "il presente
procedimento ha preso in considerazione i comportamenti commerciali
di Telecom Italia nell'offerta di tali servizi [accesso, fonia,
trasmissione dati e accesso ad internet] al complesso dell'utenza
business, in quanto distinta dalla clientela residenziale, in ragione
della diversità delle esigenze espresse dai due tipi di domanda e di
quella delle modalità, anche economiche, dell'offerta di servizi di
comunicazione. Ciò premesso, proprio l'analisi istruttoria compiuta
non consente di operare ulteriori distinzioni all'interno della
clientela business, in quanto nella maggior parte dei casi non è
dato riscontrare una rilevante diversità nei servizi offerti ai
piccoli e medi clienti, rispetto a quelli diretti verso la clientela
di maggiori dimensioni" (punto 309 del prov. 13752, A/351 -
Comportamenti abusivi di Telecom Italia, del 16 novembre 2004).
51. In linea con le indicazioni della Commissione europea,
l'Autorità rileva, in secondo luogo, che è dall'esame delle
funzioni d'uso di un servizio, ossia dalle caratteristiche economiche
del bene e dal bisogno soddisfatto, che deriva l'esatta
individuazione del perimetro merceologico dei mercati. Nel caso di
specie, nell'ambito degli utenti non residenziali, l'Autorità, per
procedere ad una eventuale separazione del mercato dell'accesso per
la grande clientela affari dal resto degli utenti non residenziali,
avrebbe dovuto individuare caratteristiche diverse del prodotto
domandato dai diversi tipi di clientela. Ma ciò, come rilevato anche
dall'AGCM, non appare possibile in quanto nella maggior parte dei
casi non è dato riscontrare una rilevante diversità nei servizi
offerti alle varie tipologie di clientela non residenziale.
52. In conclusione, ai fini dell'analisi regolamentare non sono
emersi elementi tali da far ritenere opportuna l'individuazione di
ulteriori segmenti di mercato all'interno dei mercati non
residenziali, in base alla tipologia di clientela, rispetto a quanto
individuato dalla Commissione europea nell'ambito della
Raccomandazione sui mercati rilevanti dei prodotti, dal momento che
non possono riscontrarsi, rilevanti diversità nelle modalità
tecniche ed economiche di fornitura dei servizi offerti alle
differenti tipologie di clientela, nonchè nelle esigenze nella
domanda di servizi di fonia in esame.
Per l'insieme delle condizioni sopra esposte, l'Autorità conferma
l'orientamento espresso nel documento di consultazione pubblica, con
riferimento al mercato non residenziale, di non individuare ulteriori
segmenti di mercato all'interno del mercato internazionale.

2.2. Il mercato geografico

53. Come indicato nelle Linee Guida "per definire un mercato
geografico non è necessario che le condizioni di concorrenza tra
operatori o fornitori dei servizi siano perfettamente omogenee. È
sufficiente che esse siano simili o sufficientemente omogenee, e si
può quindi ritenere che solo le aree in cui le condizioni della
concorrenza sono eterogenee non costituiscono un mercato uniforme"22.
54. In Italia, i servizi di telefonia vocale internazionale sono
disponibili in maniera uniforme su tutto il territorio nazionale in
termini sia di copertura geografica sia di prezzo.
55. Dal punto di vista della domanda, un incremento di prezzo da
parte dell'ipotetico monopolista potrebbe al più comportare per i
consumatori o l'accettazione delle nuove condizioni economiche oppure
la richiesta degli stessi servizi di telefonia vocale presso altri
operatori concorrenti. In entrambi i casi i consumatori per fruire
dei servizi di telefonia vocale non avrebbero la necessità di
spostarsi fisicamente in aree limitrofe.
56. Dal lato dell'offerta, l'uniformità territoriale della
copertura e del prezzo dei servizi telefonici da parte di Telecom
Italia fa sì che esista di fatto un vincolo alla definizione dei
prezzi a livello nazionale che influenza la definizione dei prezzi
anche degli altri operatori, i quali offrono anch'essi i propri
servizi a condizioni economiche omogenee su base nazionale.
57. L'Autorità ritiene altresì che la dimensione geografica dei
mercati individuati sia nazionale.

3. Si condivide l'orientamento dell'Autorità di considerare
nazionale il mercato geografico?

Le osservazioni degli operatori sul quesito 3

58. Un operatore (MCI Italia) sostiene che le condizioni
dell'offerta dei servizi internazionali sono sufficientemente
omogenei da poter considerare nazionale la dimensione geografica del
mercato e un altro (Atlanet) condivide tale orientamento per
l'omogeneità nelle condizioni di concorrenza. In particolare e dal
punto di vista della sostituibilita': dal lato della domanda non
esistono comportamenti/preferenze dei clienti che possano determinare
l'esistenza di condizioni specifici per ambiti territoriali diversi
dal nazionale. Inoltre non esistono differenze nei prezzi al pubblico
giustificate dalla zona geografica di ubicazione della clientela
chiamante. Per ultimo i clienti possono accedere ai servizi
internazionali offerti da operatori abilitati ad operare a livello
nazionale. Dal lato dell'offerta i principali operatori nazionali non
fanno differenze nelle loro offerte commerciali in base alle zone
geografiche di ubicazione della clientela avendo una politica di
prezzi a livello nazionale. Telecom Italia con una rete che copre
l'intero territorio e con una politica commerciale di ambito
nazionale delimita in qualche modo l'ambito nel quale si deve
svolgere la concorrenza su questo mercato.
59. Un gruppo di operatori (Albacom, Colt Telecom, Eutelia,
Fastweb, Tiscali, Wind) concorda con l'analisi condotta dall'
Autorità in quanto in Italia, il mercato dell'offerta di servizi di
Telecomunicazione è caratterizzato da condizioni di omogeneità su
tutto il territorio nazionale sia con riferimento ala gamma dei
prodotti offerti sia ai prezzi praticati alla clientela finale. Tale
evidenza porta a constatare l'assenza di una pressione concorrenziale
da parte degli operatori alternativi, tale da comportare una
differenziazione dell'offerta da parte dell'operatore incumbent a
livello territoriale, la quale è caratterizzata da omogeneità su
tutto il territorio nazionale.
60. Infine un operatore (Telecom Italia) condivide, in linea di
principio, che l'estensione geografica dei mercati 4 e 6 sia
nazionale pur evidenziando che gli immigrati sono distribuiti in modo
eterogeneo tra le regioni italiane, con concentrazioni geografiche
diverse per nazionalità. Tale situazione crea più spiccate
relazioni di traffico internazionale uscente dalle regioni
interessate verso i Paesi di appartenenza degli immigrati residenti
che, di conseguenza, determina su tale tipologia di traffico una
diversa pressione competitiva.

Le valutazioni dell'Autorità sul quesito 3

61. L'Autorità rileva che le condizioni di offerta dei servizi di
accesso destinati agli utenti finali sono omogenee su tutto il
territorio italiano. In particolare, le offerte commerciali relative
al traffico internazionale sono disponibili sull'intero territorio
alle medesime condizioni economiche e tecniche e anche gli operatori
alternativi adottano politiche di prezzo omogenee sul territorio
coperto.
62. Anzi negli ultimi anni, la scomparsa di alcuni operatori
regionali, e l'aggregazione di essi in gestori nazionali ha reso i
mercati in oggetto caratterizzati da un concorrenza estesa all'intero
territorio del Paese.
63. Di conseguenza, la sopra evidenziata e supposta disomogenea
distribuzione territoriale della popolazione immigrata non è
condizione plausibile per giustificare una segmentazione territoriale
del contesto competitivo: le politiche commerciali adottate dagli
operatori presenti nel mercato sono uniformi su tutto il territorio
nazionale.
Per l'insieme delle condizioni sopra esposte, l'Autorità conferma
l'orientamento espresso nel documento di consultazione pubblica: i
mercati dei servizi telefonici internazionali disponibili al pubblico
e forniti in postazione fissa, per clienti residenziali e non
residenziali si caratterizzano come mercati nazionali.

3. L'ANALISI E LA VALUTAZIONE DEL SIGNIFICATIVO POTERE DI MERCATO

64. L'analisi presentata nei successivi paragrafi segue le
indicazioni contenute nelle Linee Guida e nella Raccomandazione. In
particolare, vengono presi in considerazione i seguenti criteri per
la valutazione del significativo potere di mercato:
1. quote di mercato (in minuti e ricavi);
2. ulteriori criteri, tra i quali: barriere all'entrata e
all'uscita, barriere al cambiamento, barriere all'espansione,
economie di scala, economie di scopo, integrazione orizzontale,
integrazione verticale, sviluppo della rete di distribuzione e
vendita, vincoli legislativi e regolamentari;
3. scenari di breve e medio periodo.

3.1. Le quote di mercato

65. Un primo criterio di valutazione utilizzato per stabilire
l'esistenza di una posizione dominante è l'analisi delle quote di
mercato in termini di minuti e di ricavi derivanti dal traffico
telefonico internazionale.
66. Il volume delle vendite e i minuti di traffico, dichiarati
all'Autorità tramite questionario dalle imprese di
telecomunicazioni, hanno fornito utili informazioni per la
misurazione dei mercati;i dati (minuti e ricavi) relativi al secondo
semestre del 2003 sono stati stimati dal momento che risultavano
consolidati solo i valori del primo semestre.
67. La difficoltà di ottenere informazioni puntuali in serie
storiche omogenee non ha consentito di effettuare un'analisi nè per
singola direttrice internazionale nè per macro aree, per cui si è
ritenuto opportuno procedere a valutare i dati in maniera
aggregata23.
68. Le analisi, quindi, sono state effettuate considerando la
ripartizione della direttrice internazionale tra mercato residenziale
e non residenziale, analizzati in termini di minuti di traffico e di
ricavi nel periodo 2000-2003.

----&gt; VEDERE GRAFICO A PAG. 28 DELLA G.U. &lt;----

69. Complessivamente i minuti del traffico internazionale sono
progressivamente aumentati fmo al 2002. Si segnala che nel mercato
non residenziale tale incremento si è mostrato particolarmente
sostenuto risultando una crescita, nel periodo 2000-2001, pari al
13%. Successivamente, si è assistito ad un rallentamento di tale
incremento, avvenuto soprattutto nel mercato residenziale dove si sta
diffondendo l'uso di schede telefoniche internazionali pre-pagate e
post-pagate. Per il 2003, in considerazione dell'andamento del
traffico registrato nel primo semestre dell'anno, è stato previsto
un sostanziale consolidamento dei dati consuntivati nel 2002 (Grafico
1).

----&gt; VEDERE GRAFICO A PAG. 29 DELLA G.U. &lt;----

70. La direttrice internazionale presenta in termini di ricavi un
trend decrescente sia nel mercato residenziale che non residenziale.
Tale decremento è dovuto soprattutto alla progressiva riduzione dei
prezzi delle chiamate (Grafico 2). Si segnala che nell'arco temporale
in esame a fronte di un incremento del traffico internazionale
intorno al 9%, si è avuta una riduzione complessiva dei ricavi di
circa il 30%.

3.1.1. Mercati delle chiamale internazionali residenziali

71. Nel mercato residenziale la quota di Telecom Italia presenta
una significativa riduzione in termini di minuti, passando dal 75,4%
del 2000 al 57,6% della prima metà del 2003 (Tabella 1), che
conferma un livello di concorrenza maggiore rispetto ad altri mercati
del traffico commutato. Si evidenzia, invece, che in termini di
ricavi il decremento risulta essere più graduale e il valore della
quota di mercato è più elevato per effetto di un differenziale di
prezzo ancora significativo.
72. La quota di mercato dei tre principali concorrenti si attesta
in termini di valore nel primo semestre 2003 intorno al 25%; inoltre,
nel periodo in esame, si segnala un sostenuto incremento della quota
in minuti attribuibile essenzialmente all'operatore che risulta
essere il secondo in tale mercato. Nel primo semestre del 2003 tale
crescita sembra essere avvenuta a scapito non solo di Telecom Italia,
ma anche di Wind Telecomunicazioni.

----&gt; VEDERE TABELLE A PAG. 30 DELLA G.U. &lt;----

3.1.2. Mercati delle chiamate internazionali non residenziali

73. Nel mercato non residenziale la quota di Telecom Italia,
calcolata in volumi di traffico, scende dall'81,8% del 2000 al 59%
della prima metà del 2003 (Tabella 2); anche in questo mercato la
quota di Telecom Italia in valore è più elevata per effetto di un
differenziale di prezzo ancora significativo, essendo nel primo
semestre 2003 pari al 68,1%.
74. La quota di mercato in volumi di traffico dei tre principali
concorrenti ha raggiunto nel primo semestre 2003 un valore intorno al
30% soprattutto ad opera del secondo e del terzo operatore.

----&gt; VEDERE TABELLE A PAG. 31 DELLA G.U. &lt;----

3.2. Criteri diversi dalla quota di mercato

75. A prescindere dalla modalità di calcolo adottata la quota di
mercato di Telecom Italia risulta essere sempre superiore al 57%,
anche se quella in volume è più bassa di quella in valore.
76. Sebbene la presenza di una quota di mercato superiore al 50%
segnali di per sè l'esistenza di una posizione di dominanza in capo
al soggetto che la detiene,24 si ritiene opportuno effettuare
un'analisi approfondita delle caratteristiche economiche dei mercati
rilevanti, attraverso la verifica di criteri aggiuntivi, tra i quali:
le barriere all'entrata e all'uscita, le barriere al cambiamento, le
barriere all'espansione, le economie di scala, le economie di scopo,
l'integrazione verticale, l'integrazione orizzontale, lo sviluppo
della rete di distribuzione e vendita, i vincoli legislativi e
regolamentari.
77. Si evidenzia da subito che le considerazioni di seguito svolte
e relative all'analisi dei criteri aggiuntivi hanno valore per tutti
i mercati al dettaglio dei servizi di telefonia fissa individuati
dalla Commissione europea.

3.2.1. Barriere all 'entrata e all 'uscita

78. Le valutazioni sulle barriere all'entrata nei mercati in esame
non possono prescindere dalla considerazione che nel settore delle
telecomunicazioni esistono diverse modalità di accesso alla rete. A
seconda della tipologia di accesso utilizzata dagli operatori ne
consegue un differente livello di barriere all'ingresso nel mercato
del traffico telefonico.
79. Eopportuno distinguere tra i servizi telefonici offerti in
modalità di accesso indiretto (carrier selection o carrier
pre-selection) e in modalità di accesso diretto (unbundling del
local loop e fibra ottica).
80. La prima tipologia di accesso ha consentito negli ultimi
cinque anni ad un elevato numero di operatori di entrare nel mercato
della telefonia. Infatti, l'esistenza di un'offerta all'ingrosso per
i diversi livelli di interconnessione ha permesso anche ad operatori
dotati di limitate infrastrutture proprie di offrire traffico in modo
diffuso sul territorio nazionale sostenendo costi variabili in
funzione della capillarità della rete di interconnessione. Il
livello delle barriere all'ingresso, in questo caso, è risultato
relativamente contenuto.
81. Al contrario, per quanto riguarda l'accesso diretto ad oggi è
presente sul mercato un numero limitato di operatori. Infatti, per
poter offrire un servizio di accesso diretto, un operatore deve
essere in grado di sviluppare una propria rete capillare che richiede
ingenti investimenti, difficilmente recuperabili in caso di uscita
dal mercato (sunk costs), e tempi di realizzazione particolarmente
lunghi. Oltre agli investimenti in infrastrutture di
telecomunicazione, gli operatori nuovi entranti devono sostenere
anche elevati costi in attività di marketing e di vendita per la
creazione di una base di clienti sufficientemente ampia, costi anche
in questo caso difficilmente recuperabili nell'ipotesi di uscita dal
mercato. Nel caso della fornitura di accesso diretto, pertanto, si
riscontra un elevato grado di barriere all'entrata e all'uscita.

3.2.2. Barriere al cambiamento

82. L'analisi delle barriere al cambiamento è fondamentale per la
corretta valutazione delle quote di mercato. Per quanto concerne la
clientela residenziale, sulla base di indagini di mercato si è
rilevato che:
a) oltre l'80% degli individui è a conoscenza della possibilità
di fruire di servizi offerti da operatori concorrenti e su oltre il
25% delle famiglie è stata rilevata la presenza di almeno un
operatore alternativo; oltre il 50% delle famiglie dichiara, inoltre,
di essere a conoscenza di almeno due operatori alternativi a Telecom
Italia;
b) oltre i 3/4 degli individui ritengono di disporre di un
livello sufficiente di informazioni riguardo agli operatori
alternativi e considera che il cambiamento sia sostanzialmente
facile; anche chi si è abbonato a più fornitori, poi ne ha
privilegiato uno solo;
c) circa il 20% delle famiglie pensa di cambiare fornitore nel
corso del 2004 (tasso di churn); il tasso di churn risulta lievemente
più elevato nel caso dei clienti di Telecom Italia rispetto a quelli
della concorrenza.

Per quanto attiene alla clientela non residenziale:

a) oltre il 90% delle imprese è a conoscenza della possibilità
di utilizzare operatori alternativi e su oltre il 25% delle imprese
viene rilevata la presenza di almeno un operatore alternativo; la
maggior parte delle imprese è a conoscenza dell'esistenza di due
operatori alternativi a Telecom Italia;
b) i 3/4 delle imprese ritiene di disporre di un livello
sufficiente di informazioni riguardo agli operatori alternativi e
considera che il cambiamento sia sostanzialmente facile;
c) poco meno di 1/4 delle imprese pensa di cambiare fornitore nel
corso del 2004 (tasso di churn); il tasso di churn risulta lievemente
più elevato nel caso dei clienti di Telecom Italia rispetto a quelli
della concorrenza.
83. Di fatto, mentre è ampiamente diffusa la conoscenza di
un'offerta alternativa di servizi rispetto a quelli erogati
dall'operatore storico, gli individui che, invece, dichiarano di
essere a conoscenza della possibilità di risolvere ogni rapporto
contrattuale con Telecom Italia sono, nel caso di clientela
residenziale, meno del 50%. Un numero ancora inferiore di individui
è inoltre pienamente consapevole delle implicazioni e condizioni di
tale distacco.
84. Per le imprese maggiori occorre, invece, rilevare che vi
possano essere dei costi di migrazione non immediatamente evidenti
legati alla complessità del processo di cambiamento dell'operatore,
anche se, per quanto riguarda i servizi di base, tali costi appaiono
comunque marginali.

3.2.3. Barriere all'espansione

85. Le barriere all'espansione da parte di operatori alternativi
oggi attivi sul mercato dei servizi a traffico sembrano essere
riconducibili innanzitutto alla difficoltà di conquistare nuove
quote di mercato.
86. Da un lato, è emersa la circostanza che la maggior parte
degli utenti che non intende migrare dall'operatore storico ai nuovi
operatori riconosce come il passaggio potrebbe potenzialmente
condurre ad un risparmio; ciò dimostra sia l'esistenza di potenziali
elementi di inerzia nella dinamica competitiva, sia l'importanza di
aspetti complementari rispetto a quelli strettamente economici.
87. D'altra parte, a causa del ridotto differenziale tariffario
tra i diversi operatori, l'acquisizione di nuove quote di mercato da
parte degli operatori alternativi appare sempre più difficile ed è
basata prevalentemente su nuove offerte in grado di integrare diversi
servizi o mediante livelli di sconto particolarmente significativi.
88. In questo contesto, l'espansione della quota di mercato degli
operatori alternativi appare fortemente legata alla capacità di
sviluppare una propria offerta integrata di accesso e traffico,
arricchita, inoltre, con servizi diversi dalla telefonia vocale.

3.2.4. Economie di scala

89. Le economie di scala sono una caratteristica peculiare del
settore delle telecomunicazioni ritenute particolarmente importanti
nella fase iniziale di sviluppo del traffico sui singoli punti di
interconnessione.
90. In effetti l'esistenza di costi fissi (kit e link di
interconnessione), infatti, richiede un volume di traffico minimo per
poter ottimizzare il costo complessivo dell'interconnessione e
generare adeguati margini; la presenza di economie di scala spinge
gli operatori alternativi ad utilizzare la leva del prezzo per
saturare al meglio le risorse di rete, cercare di integrare sulle
stesse infrastrutture il trasporto di diverse tipologie di traffico,
oltre che aumentare le proprie quote di mercato. I costi unitari
decrescono, poi, in funzione della progressiva estensione dei punti
di interconnessione e dello sviluppo della rete di trasporto.
91. Dato l'attuale livello di sviluppo delle strutture di
interconnessione degli operatori alternativi, si ritiene che
ulteriori contenimenti dei costi unitari siano essenzialmente legati
a maggiori incrementi dei volumi e ad interventi marginali sulla rete
di trasporto.
92. Occorre comunque tener presente che, anche a fronte di una
struttura di raccolta speculare rispetto a quella di Telecom Italia,
l'operatore alternativo che opera in modalità di accesso indiretto
deve sostenere un livello aggiuntivo di commutazione almeno per
alcune direttrici (ad es. le chiamate locali). Di conseguenza, la
struttura dei costi da traffico di un operatore alternativo in
accesso indiretto è tipicamente superiore a quella di Telecom
Italia.

3.2.5. Economie di scopo e integrazione orizzontale

93. La possibilità di sfruttare le economie di scopo dipende in
larga misura dalla capacità di offrire un'ampia gamma di servizi che
hanno in comune alcune componenti di costo. Di conseguenza, le
economie di scopo sono maggiori per l'operatore che è in grado di
veicolare il più ampio portafoglio di prodotti/servizi.
94. La possibilità di sfruttare le economie di scopo è minore
nelle prime fasi di apertura del mercato, dal momento che non sempre
gli operatori alternativi sono in grado di sostenere costi di
sviluppo e lancio (ad esempio costi pubblicitari, commerciali e di
marketing) per un'ampia gamma di servizi. Con il consolidamento del
contesto concorrenziale, le economie di scopo tendono poi ad essere
strettamente correlate alla dimensione assoluta dell'impresa e alla
sua capacità di generare elevati ricavi unitari per cliente.
95. Le economie di scopo sono rilevabili non tanto nell'offerta
bundled delle diverse tipologie di traffico, quanto nell'integrazione
tra il traffico e altri servizi (ad esempio quelli a valore
aggiunto).
96. Anche nel caso dell'integrazione orizzontale, gli operatori
con un elevato livello di integrazione possono disporre di un
vantaggio competitivo, il cui impatto sui consumatori dipende dal
contesto concorrenziale che caratterizza i diversi mercati. In una
situazione nella quale l'acquisto di un servizio è strettamente
dipendente dall'acquisto di un altro servizio (come i servizi
aggiuntivi), una posizione di leadership di costo sul primo può
essere utilizzata per fare leva sull'altro servizio attraverso il
meccanismo del bundling, vale a dire rendendo gli acquisti dei due
servizi interdipendenti.
97. Telecom Italia presenta un elevato livello di integrazione
orizzontale per quanto riguarda l'offerta di servizi su rete fissa e
la sua offerta è di fatto la più articolata oggi disponibile sul
mercato delle telecomunicazioni, in particolare, per i servizi
supplementari e accessori.

3.2.6. Integrazione verticale

98. L'esistenza di situazioni di significativo potere di mercato a
monte (all'ingrosso) può, attraverso effetti leva, influenzare in
modo rilevante il livello concorrenziale dei mercati a valle (al
dettaglio). In altri termini, l'eventuale difficoltà di accesso alle
risorse all'ingrosso, ovvero la difficoltà di accesso a condizioni
concorrenziali, può accentuare le barriere all'ingresso sul mercato
al dettaglio.
99. In una situazione di forte integrazione verticale si possono
generare situazioni di comportamenti anti-concorrenziali per la
riduzione della forbice tra il prezzo al dettaglio e all'ingrosso con
la conseguente diminuzione dei margini dei concorrenti (c.d. price
squeeze) e il relativo abbassamento del loro livello di interesse al
mercato.
100. Anche gli operatori alternativi con propria infrastruttura di
rete possono beneficiare degli effetti dell'integrazione verticale,
sebbene nessuno con la stessa intensità verificabile nel caso
dell'operatore storico, in quanto permane l'utilizzo di alcune
componenti di rete di Telecom Italia.
101 Per il mercato in oggetto, il livello di integrazione
verticale con il mercato del traffico all'ingrosso può
effettivamente rappresentare un significativo vantaggio competitivo
per Telecom Italia, contribuendo a limitare in maniera significativa
il grado di concorrenza nei mercati oggetto del presente documento.

3.2.7. Sviluppo della rete di distribuzione e vendita

102. L'articolazione della struttura di vendita di Telecom Italia
appare essere la più capillare (con strutture dirette e indirette)
ed estesa sul territorio, consentendo una maggiore efficacia
dell'azione commerciale che beneficia anche degli effetti indiretti
delle iniziative promozionali e pubblicitarie di entità superiore
rispetto a quella dei concorrenti.

3.2.8. Vincoli legislativi e regolamentari

103 Nell'ambito del nuovo quadro regolamentare, il passaggio dal
regime delle licenze a quello autorizzatorio riduce il livello delle
barriere di tipo legislativo e regolamentare per l'ingresso sul
mercato in oggetto. Tali barriere non sono quindi considerate come
rilevanti ai fini dell'accesso al mercato.

3.3. Scenari di breve e medio periodo

104. La graduale diminuzione delle quote di mercato di Telecom
Italia, registrata nell'arco temporale anno 2000-primo semestre 2003,
riguarda sia i dati in volume, per i quali si osserva una riduzione
di circa il 20%, sia i dati in valore con un decremento di circa il
40%. La maggiore riduzione dei dati in valore rispetto a quelli in
volume è imputabile anche al meccanismo del price cap.
105. Alla luce degli andamenti esaminati si prevedono, nel
breve-medio periodo, ulteriori riduzioni delle quote di mercato di
Telecom Italia anche per effetto:
a) della sostituzione della telefonia fissa con la telefonia
mobile,
b) dello sviluppo di modalità alternative utilizzate per
effettuare chiamate internazionali, come le schede telefoniche e i
phone center per i quali si osserva un crescente ricorso da parte
della clientela.
106. Non meno importante, ai fini delle valutazioni sul livello di
competitività, è considerare in questi mercati l'esistenza di
interrelazioni tra mercato al dettaglio e all'ingrosso ovvero dei
meccanismi di acquisto e di vendita di traffico internazionale
all'ingrosso che prevedono un forte interscambio di traffico tra i
diversi operatori effettuato sulla base di continui aggiornamenti
delle condizioni economiche.
107. L'elevato numero di offerte disponibili sul mercato delle
chiamate internazionali, nonchè la continua diminuzione delle
condizioni economiche e il meccanismo stesso di acquisto e vendita di
traffico internazionale, che prevede un forte interscambio di
traffico tra i diversi operatori, sulla base di continui
aggiornamenti delle condizioni economiche, sono sintomo di una sempre
maggior apertura di questi mercati alla concorrenza.
108. L'analisi dei criteri aggiuntivi alla quota di mercato e
l'analisi prospettica portano a ritenere che sebbene sui mercati
individuati si stia assistendo ad un progressivo sviluppo della
concorrenza, non si intravede nel breve-medio periodo un declino
della quota di mercato di Telecom Italia tale da escludere una
posizione di notevole forza sul mercato.

3.3. Conclusioni

109. Sulla base delle valutazioni espresse nel presente capitolo,
l'Autorità ritiene di identificare Telecom Italia come unico
operatore dominante sui seguenti mercati:
1. il mercato dei servizi telefonici internazionali forniti in
postazione fissa per clienti residenziali;
2. il mercato dei servizi telefonici internazionali forniti in
postazione fissa per clienti non residenziali.

4. Si condivide l'orientamento dell'Autorità di identificare
Telecom Italia quale unico operatore detentore di significativo
potere di mercato nei due mercati rilevanti?

Le osservazioni degli operatori sul quesito 4

110. Due operatori (MCI Italia, Atlanet) concordano con i dati
raccolti da codesta Autorità e le analisi effettuate che permettono
di affermare senza dubbio la correttezza dell'individuazione di
Telecom Italia quale soggetto avente notevole forza di mercato. Uno
di questo sottolinea come pur riconoscendo una riduzione delle quote
di mercato detenute da Telecom Italia dalla liberalizzazione ad oggi,
non è ancora possibile sostenere che la concorrenza sia efficace ed
effettiva in questo mercato.
111. Per un altro gruppo di operatori (Albacom, Coll Telecom,
Eutelia, Fastweb, Tiscali, Wind) la quota di Telecom Italia risulta
particolarmente elevata, tenendo conto che il mercato internazionale
è quello più soggetto alla pressione competitiva e risulta aperto
alla concorrenza da circa 7 anni. Il giudizio circa l'elevatezza
della quota di TI risulta confermato dal confronto internazionale: la
quota dell'operatore dominante italiano al 2003, ad esempio, risulta
superiore di quasi 30 punti percentuali rispetto alla corrispondente
quota di British Telecom nel mercato internazionale business25.
Inoltre, si rileva che, contrariamente a quanto ci si aspetterebbe,
la quota di mercato di Telecom Italia risulta sostanzialmente stabile
essendosi invertito il trend di discesa che ha caratterizzato gli
anni successivi all'apertura del mercato. Tale tenuta di mercato è
tanto più sorprendente se si tiene conto del fatto che anche il
mercato della fonia internazionale fissa è oggetto di una sensibile
contrazione, evidenziando quindi la forte dominanza di TI che
consente di aumentare il controllo del mercato anche nei momenti di
crisi.
112. Infine un operatore (Telecom Italia) nel non condividere
l'orientamento dell'Autorità e chiedendo di non notificare Telecom
Italia quale operatore detentore di significativo potere di mercato,
osserva che l'analisi economica presentata dall'Autorità si basa
unicamente sul criterio delle quote di mercato, peraltro calcolato
rispetto ad un mercato rilevante che include soltanto i servizi
internazionali post-pagati, ignorando in questo modo la realtà del
mercato (carte telefoniche pre-pagate a codice, phone center e
telefonia mobile). Inoltre, la conclusione raggiunta dall'Autorità
non terrebbe conto delle specificità del mercato costituito dai
Grandi Clienti Affari.

Le valutazioni dell'Autorità sul quesito 4

113. In primo luogo, l'Autorità ha proceduto ad aggiornare le
quote di mercato detenute dai diversi operatori nei mercati
dell'accesso alla rete telefonica pubblica per utenti residenziali e
utenti non residenziali fino all'anno 2005.
114. Inoltre, successivamente al cambiamento della responsabilità
del procedimento, avvenuta in data 24 giugno 2005, in sede di
aggiornamento, al 2005, dei dati di mercato esposti, in data 4
gennaio 2005, in consultazione pubblica, l'Autorità ha rilevato una
carenza nei dati pervenuti ai fini dell'analisi stessa.
115. Infatti per i dati del mercato non residenziale si è reso
necessario un totale riallineamento, rispetto a quanto esposto
proprio in consultazione pubblica, dovuto all'inserimento dei dati di
mercato della società MCI Worldcom (poi MCI Italia, oggi Verizon
Business) non effettuato in precedenza, a causa della mancata
comunicazione dei dati di mercato della società in questione
all'Autorità.
116. Tuttavia nel ricondurre alla più corretta dimensione le
quote di mercato, lo scostamento verificatosi rispetto ai dati
esposti in consultazione pubblica non ha prodotto cambiamenti
decisivi con riferimento alle posizioni degli stessi operatori e
quindi alle ipotesi istruttorie cosi come esposte nel documento di
consultazione e pertanto anche le conclusioni dell'Autorità non
hanno subito nessuna variazione.
117. Complessivamente, quindi, si conferma, come visualizzato nel
grafico seguente, che i minuti del traffico internazionale sono
progressivamente aumentati fino al 2002. Si segnala che nel mercato
non residenziale tale incremento si è mostrato particolarmente
sostenuto risultando una crescita, nel periodo 2000-2001, pari a
circa il 13%. Successivamente, si è assistito ad un rallentamento di
tale incremento per poi avviarsi verso un trend decrescente, avvenuto
soprattutto nel mercato residenziale dove si sta anche diffondendo
l'uso di schede telefoniche internazionali pre-pagate e post-pagate.

----&gt; VEDERE GRAFICO A PAG. 40 &lt;----

118. La direttrice internazionale presenta, nel grafico seguente,
in termini di ricavi un trend decrescente sia nel mercato
residenziale che non residenziale. Tale decremento è dovuto
soprattutto alla progressiva riduzione dei prezzi delle chiamate
(Grafico 2). Si segnala che nell'arco temporale in esame (2000-2005)
a fronte di un incremento del traffico internazionale intorno al
1,5%, si è avuta una riduzione complessiva dei ricavi di circa il
35%.

----&gt; VEDERE GRAFICO A PAG. 41 &lt;----

119. Nel mercato residenziale la quota di Telecom Italia presenta
una significativa riduzione in termini di minuti, passando dal 75,4%
del 2000 al 66% del 2005 (Tabella 1), che conferma un livello di
concorrenza maggiore rispetto ad altri mercati del traffico
commutato. Si evidenzia, invece, che in termini di ricavi il
decremento risulta essere più graduale e il valore della quota di
mercato è più elevato per effetto di un differenziale di prezzo
ancora significativo.
120. La quota di mercato dei tre principali concorrenti si attesta
in termini di valore nel 2005 intorno al 27%; inoltre, nel periodo in
esame, si segnala un incremento della quota in minuti attribuibile
essenzialmente all'operatore che risulta essere il secondo in tale
mercato. Tale crescita sembra essere avvenuta a scapito non solo di
Telecom Italia, ma anche di Wind Telecomunicazioni.

----&gt; VEDERE TABELLE A PAG. 42 &lt;----

121. Nel mercato non residenziale la quota di Telecom Italia,
calcolata in volumi di traffico, scende dall'81% del 2000 a poco più
del 50% del 2005 (Tabella 2); anche in questo mercato la quota di
Telecom Italia in valore è più elevata per effetto di un
differenziale di prezzo ancora significativo, essendo nel 2005 pari a
circa 64%.
122. La quota di mercato in volumi di traffico dei tre principali
concorrenti ha raggiunto nel 2005 un valore intorno al 25%.

----&gt; VEDERE TABELLE A PAG. 42 &lt;----

123. Con riferimento alla recentissima telefonia VoIP, l'Autorità
distingue preliminarmente il servizio di chiamata VoIP in decade 0
dal servizio VoIP in decade 5. Quest'ultimo, rappresenta, infatti, un
servizio di comunicazione vocale nomadico che, per le diverse
funzioni d'uso, modalità di fruizione e caratteristiche tecniche non
si ritiene rientri nell'ambito del mercato in esame. Ciò premesso,
l'Autorità considera che questo servizio (limitatamente alla decade
0) faccia parte del mercato rilevante, in quanto sostituibile con la
tradizionale telefonia su rete PSTN (la rete tradizionale a
commutazione di circuito in tecnica TDM), anche se osserva che, solo
di recente, la telefonia VoIP ha cominciato a svilupparsi in Italia,
come attestano i dati forniti alla Commissione europea; più
precisamente, è solo dall'ultimo quadrimestre del 2005 che, per il
traffico VoIP, si registrano valori e volumi di un qualche
significato.

----&gt; VEDERE TABELLE A PAG. 43 &lt;----

124. In conclusione, tali dati aggiornati dimostrano in modo
incontrovertibile che, nonostante il processo di liberalizzazione del
settore e una certa crescita della concorrenza nei servizi delle
chiamate internazionali e un progressivo decremento dei prezzi, nei
mercati in parola si è comunque confermata la posizione di Telecom
Italia come quella di un classico operatore dominante.
125. Tutti gli altri fattori oggetto dell'analisi confermano le
posizioni dell'Autorità, e pertanto, sulla base di tali
considerazioni, si conferma quindi, la notifica della società
Telecom Italia S.p.A. quale operatore con significativo potere di
mercato nel mercato dei servizi telefonici internazionali disponibili
al pubblico e forniti in postazione fissa, per clienti residenziali e
non residenziali (mercati n. 4 e n. 6 della raccomandazione della
Commissione Europea n. 2003/311/CE)

4. DEFINIZIONE DEGLI OBBLIGHI PER LE IMPRESE CHE DISPONGONO DI UN
SIGNIFICATIVO POTERE DI MERCATO

4.1. Principi e riferimenti normativi per la definizione di
obblighi regolamentari nei mercati rilevanti

126. Ai sensi del vigente quadro normativo, l'Autorità,
individuati i mercati rilevanti, è chiamata a imporre, mantenere,
modificare o revocare gli obblighi regolamentari per le imprese in
possesso di significativo potere di mercato in quei mercati in cui si
è riscontrata l'assenza di una concorrenza effettiva.
127. Si rammenta che le Direttive europee (in particolare, per i
due mercati in esame, la Direttiva Servizio Universale), la
Raccomandazione (paragrafo 3.4.) e le Linee Guida (capitolo 4.)
forniscono indicazioni chiare e dettagliate sul percorso che
l'Autorità segue per passare all'azione correttiva in caso di
designazione di significativo potere di mercato.
128. L'Autorità è chiamata a verificare che ogni correttivo
imposto sia compatibile con il "principio di proporzionalita'",
ovvero che l'obbligo sia giustificato alla luce degli obiettivi
fondamentali perseguiti con l'azione regolamentare di cui
all'articolo 8 della Direttiva Quadro e agli articoli 4 e 13 del
Codice delle comunicazioni elettroniche (di seguito "Codice"); tale
principio è ripreso dalle Linee Guida (paragrafo 117) e declinato,
con specifico riferimento agli obblighi applicabili ai mercati al
dettaglio, all'articolo 17, comma 2, della Direttiva Servizio
Universale e all'articolo 67, comma 2, del Codice. Le Linee Guida
forniscono, infine, indicazioni circa l'applicazione del concetto di
proporzionalità a livello comunitario (paragrafo 118).
129. La migliore prassi corrente che si va instaurando a livello
europeo, basata anche sulle indicazioni della Posizione Comune ERG,
prevede, in aggiunta alla coerenza con gli obiettivi sopra
richiamati, che l'Autorità si premuri di disegnare strumenti
applicativi che incentivino comportamenti virtuosi da parte delle
imprese tenute al rispetto degli obblighi stessi. L'obiettivo del
regolatore, in altri termini, deve essere quello di far sì che il
pieno adempimento degli obblighi ex ante risulti preferibile rispetto
agli eventuali interventi correttivi ex post.
130. A livello nazionale, l'articolo 13, comma 8, del Codice
prevede, inoltre, che l'Autorità effettui un'analisi di impatto
regolamentare degli obblighi introdotti.
131. Una volta individuata una situazione di significativo potere
di mercato in un mercato rilevante, l'Autorità è tenuta ad
applicare almeno un obbligo regolamentare all'operatore dominante
(paragrafo 114 delle Linee Guida).
132. Con specifico riferimento alle prime fasi di attuazione del
nuovo quadro, in cui risultano ancora operanti gli obblighi
regolamentari fissati ai sensi del quadro ONP (Open Network
Provision), le Autorità non potranno revocare gli obblighi
preesistenti "[...] senza dimostrare chiaramente che detti obblighi
hanno raggiunto lo scopo e non hanno più ragione di esistere [...]"
(paragrafo 119 delle Linee Guida); l'attività di imposizione degli
obblighi non può, pertanto, prescindere da una verifica di coerenza
del regime vigente con le condizioni concorrenziali che emergono
dall'analisi dei singoli mercati rilevanti e si risolve
sostanzialmente in una conferma ovvero in una modifica,
un'integrazione o una rimozione dei vincoli preesistenti.
133. Un'ultima importante indicazione fornita dal nuovo quadro
(articolo 17, comma 1, della direttiva Servizio Universale ed
articolo 67, comma 1, del Codice) in relazione all'applicazione di
obblighi regolamentari sui mercati riconducibili ai mercati n. 4 e n.
6 della Raccomandazione, è infine quella secondo cui l'introduzione
di obblighi aggiuntivi a livello di servizi al dettaglio potrà
essere definita soltanto ove gli obblighi imposti sui mercati
all'ingrosso non siano ritenuti sufficienti al conseguimento degli
obiettivi del nuovo quadro.
134. In questo caso, la possibilità di definire obblighi
aggiuntivi è amplissima: l'articolo 67, comma 2, del Codice segnala
i principali ostacoli concorrenziali che possono incidere sui mercati
al dettaglio (prezzi eccessivi e prezzi predatori, blocco o limiti
nell'accesso al mercato da parte dei concorrenti, discriminazione tra
clienti finali, indebito accorpamento dei servizi offerti, etc.) e
indica in modo non tassativo alcuni possibili correttivi
regolamentari (massimali di prezzo, controllo del singolo prezzo,
obblighi di orientamento al costo, etc.); la condizione posta
all'esercizio del potere regolamentare dell'Autorità è quella di
definire obblighi e strumenti applicativi in linea con gli obiettivi
del nuovo quadro.

4.2. Valutazione del quadro regolamentare

135. Al fine di tutelare gli utenti finali e la concorrenza
all'interno dei mercati definiti nel capitolo 2 del presente proposta
di provvedimento, l'Autorità ritiene di imporre nei confronti
dell'operatore detentore di significativo potere di mercato obblighi
volti a:
a) impedire la fissazione di prezzi predatori che limitino la
concorrenza,
b) garantire la trasparenza e la pubblicazione delle informazioni
e delle condizioni di offerta.
136. L'efficace applicazione di tali obblighi presuppone anche la
definizione di adeguati sistemi di contabilità dei costi e di
separazione contabile, finalizzati a verificare la non
discriminazione e la parità di trattamento, nonchè di obblighi di
comunicazione anticipata delle condizioni economiche di offerta dei
servizi.

4.2.1 Price cap

137. Con la delibera n. 171/99/CONS i prezzi dei servizi di
telefonia vocale praticati da Telecom Italia sono stati assoggettati
per il triennio 2000-2002 a un meccanismo di controllo pluriennale
dei prezzi massimi (price cap), con l'obiettivo di stimolare, nella
fase di transizione verso un mercato concorrenziale, la rimodulazione
dei prezzi dell'operatore ex-monopolista, laddove le dinamiche
competitive risultavano ancora embrionali, ed ottenere, al contempo,
livelli di prezzo volti a tutelare la clientela che utilizzava le
offerte generalizzate. Il meccanismo di funzionamento del price cap
è stato successivamente rivisto con le delibere n. 847/00/CONS e n.
469/01/CONS.
138. Allo scadere del primo triennio di applicazione del
meccanismo, l'Autorità con la delibera n. 289/03/CONS ha rilevato,
sulla base delle analisi di mercato condotte e avendo constatato un
decremento dei prezzi medi delle chiamate internazionali superiore
rispetto ai limiti imposti dal meccanismo del price cap, la
necessità di revocare per il periodo 2003-2006 gli obblighi di
controllo dei prezzi massimi dei servizi al dettaglio di telefonia
internazionale, con l'impegno di rivedere l'intera materia alla luce
degli esiti delle analisi di mercato previste dal nuovo quadro
normativo (art. 6, comma 1, della delibera n. 289/03/CONS).
139. L'Autorità a seguito delle nuove analisi condotte sui
mercati e avendo rilevato una sensibile crescita negli ultimi anni
della concorrenza nei servizi delle chiamate internazionali e un
progressivo decremento dei prezzi, conferma la decisione, presa con
la delibera n. 289/03/CONS, di escludere le chiamate internazionali
residenziali e non residenziali di Telecom Italia dal controllo
tramite il meccanismo di price cap.

5. Si condivide l'orientamento dell'Autorità di escludere le
chiamate internazionali residenziali e non residenziali dall'obbligo
del regime di price cap?

Le osservazioni degli operatori sul quesito 5

140. Due operatori (MCI Italia, Atlanet) condividono tale
orientamento e uno di questi considera che l'esistenza di una
concorrenza nel settore e l'evoluzione del prezzo medio minutario in
assenza del regime di price cap confermano l'orientamento
dell'Autorità già espresso nella Delibera 289/03/CONS
141. In relazione alla possibilità di escludere le chiamate
internazionali residenziali e affari dall'obbligo di price cap, un
altro gruppo di operatori (Albacom, Colt Telecom, Eutelia, Fastweb,
Tiscali, Wind) espone alcune considerazioni in merito al livello di
competitività raggiunto nel mercato ed alla opportunità di ridurre
l'intervento regolamentare a diretta tutela dei consumatori. In
particolare si ritiene che quantunque il livello concorrenziale
raggiunto nel mercato della telefonia internazionale sia superiore a
quello presente per le chiamate nazionali, sussistano elementi
peculiari a tale mercato che necessitano di essere attentamente
valutati ed i cui negativi riflessi sulla concorrenza è possibile
verificare attraverso un'analisi comparata delle quote di mercato in
volumi e valore. Si fa riferimento a:
- coesistenza all'interno del singolo mercato delle chiamate
internazionali di innumerevoli direttrici di traffico che, lungi dal
costituire mercati separati possono talvolta sperimentare livelli di
concorrenzialità particolarmente differenti;
- ridotta elasticità della domanda da parte della clientela
residenziale ed in parte affari (SOHO) alle tariffe per le chiamate
internazionali poiche': in primis rappresentano una ridotta
percentuale della spesa per chiamate vocali; in secundis ne è
particolarmente complessa l'analisi e comparazione tariffaria a causa
della molteplicità di direttrici e tariffe orarie.
142. Infine un altro operatore (Telecom Italia) nel condividere
l'orientamento di mantenere le chiamate internazionali al di fuori
del regime di price cap, come peraltro già effettuato nella delibera
289/03/CONS, conferma la competitività del mercato e segnala che i
ricavi medi per minuto delle chiamate internazionali si sono ridotti
del 34% dal 2000 al 2002. Allo stesso modo, i prezzi delle chiamate
internazionali hanno subito una riduzione nel corso dello stesso
periodo. E sottolinea come rispetto alla situazione della delibera
citata, la quota di mercato di Telecom Italia si sia ridotta
ulteriormente.

Le valutazioni dell'Autorità sul quesito 5.

143. Nell'evoluzione delle quote di mercato 2000-2005, evidenziate
nei punti precedenti si è rilevata, sopratutto con 1' aggiornamento
dei dati di mercato fino al dicembre 2005, la crescita della
concorrenza nei servizi delle chiamate internazionali e il
progressivo decremento dei prezzi, superiore a quello di altri
mercati e unanimemente riconosciuti dagli operatori.
144. Con riferimento alla delibera 289/03/CONS, l'Autorità deve
pertanto confermare anche le motivazioni che avevano portato
all'esclusione delle chiamate internazionali dal meccanismo di price
cap, sostenendo che "la situazione competitiva sembra volgere ormai
nel senso di una soddisfacente apertura del mercato ". Nel medesimo
documento, nel paragrafo 2.1, si sosteneva infatti: "Per quanto
riguarda le chiamate internazionali da rete fissa, si osserva che
l'offerta di servizi intermedi di terminazione del traffico
internazionale, ancorchè veda ancora Telecom Italia con posizione di
rilievo, risulta ampia ed articolata e tale da caratterizzare un
mercato contendibile. Ciò trova peraltro un puntuale riscontro nelle
condizioni concorrenziali del mercato retail delle chiamate
internazionali, su cui Telecom Italia detiene una quota di mercato
(pure significativa) considerevolmente più bassa rispetto a quella
relativa a tutti gli altri servizi di fonia. ", e deve confermare che
anche rispetto alla situazione del 2003, la quota di mercato di
Telecom Italia si è ridotta ulteriormente. Per l'insieme delle
condizioni sopra esposte, l'Autorità conferma l'orientamento
espresso nel documento di consultazione pubblica di escludere le
chiamate internazionali residenziali e non residenziali dall'obbligo
del regime di price cap.

4.2.2. Parità di trattamento, non discriminazione e orientamento
al costo: i test di prezzo.

145. L'Autorità, al fine di verificare il rispetto dei price
floor e per controllare che i prezzi delle offerte dei servizi finali
siano determinati dall'operatore avente notevole forza di mercato in
considerazione dei principi di parità di trattamento, di non
discriminazione e di orientamento al costo, ha introdotto con la
delibera n. 152/02/CONS l'obbligo di sottoporre tutte le offerte di
Telecom Italia ai test di prezzo.
146. Tale obbligo consente di prevenire, nella formazione dei
prezzi finali, l'insorgenza di compressione dei margini da parte di
Telecom Italia a scapito degli operatori concorrenti e garantisce a
questi ultimi di competere a parità di condizioni economiche con
Telecom Italia sul mercato dei servizi finali.
147. L'Autorità ha fissato con la delibera n. 152/02/CONS le
modalità e i criteri necessari per definire le soglie minime di
prezzo (c.d. test di prezzo) che Telecom Italia è obbligata a
rispettare nella predisposizione delle condizioni di offerta dei
servizi di telefonia internazionale rivolte sia alla clientela
residenziale che non residenziale.
148. I test di prezzo, la cui disciplina trova supporto proprio
nell'articolo 67 del Codice, consentono all'Autorità di confrontare
i prezzi proposti da Telecom Italia per i servizi di telefonia
internazionale residenziali e non residenziali con due livelli di
soglia di costo:
a) un primo livello di soglia di costo è determinato al fine di
verificare che le condizioni economiche dell'offerta consentano
all'operatore dominante il recupero dei costi di rete e dei costi
commerciali per offrire i propri servizi in maniera remunerativa
(Test 1);
b) un secondo livello di soglia di costo è definito per
controllare che le condizioni economiche dell' offerta proposta
dall'operatore dominante possano essere replicate da un operatore
alternativo efficiente che opera nel medesimo mercato del servizio in
esame (Test 2).
149. Nell'Allegato E alla delibera n. 152/02/CONS sono riportate
al paragrafo 1 le modalità di calcolo e gli algoritmi che
l'Autorità ha adottato ai fini della fissazione dei livelli di
soglia dei test di prezzo.
150. La Contabilità Regolatoria (art. 1, delibera 152/02/CONS) e
l'Offerta di Interconnessione di Riferimento (OIR) di Telecom Italia,
(art. 3 delibera n. 152/02/CONS), costituiscono la fonte dei dati
utilizzati negli algoritmi di calcolo dei test 1 e 2.
151. In conformità al nuovo quadro regolamentare l'Autorità è
chiamata ad esprimersi sul mantenimento o revoca di questi obblighi a
valle delle analisi di mercato.
152. Le analisi di mercato, condotte con riferimento al periodo
2000-2003, per le chiamate internazionali hanno consentito di
constatare una graduale diminuzione delle quote di mercato di Telecom
Italia imputabile ad una maggiore competizione anche in termini di
prezzo.
153. È stata registrata una maggior apertura del mercato delle
chiamate internazionali alla concorrenza, avvenuta non solo per
l'elevato numero di offerte disponibili e per la continua diminuzione
dei prezzi, ma anche per il meccanismo di acquisto e vendita di
traffico internazionale all'ingrosso caratterizzato da un forte
interscambio di traffico tra i diversi operatori sulla base di
continui aggiornamenti delle condizioni economiche.
154. In considerazione della progressiva riduzione della quota di
mercato di Telecom Italia, imputabile anche ad una vivace dinamica
concorrenziale in termini di prezzi, nonchè a nuove forme di
competizione che si affacciano sul mercato (come le schede
telefoniche, i phone center, la telefonia mobile), si ritiene che per
l'operatore dominante sia possibile formulare offerte che possono
essere replicate dagli operatori concorrenti, conseguentemente
l'Autorità ritiene opportuno revocare come obbligo regolamentare il
test 2 di prezzo.

6. Si condivide l'orientamento dell'Autorità di revocare
l'obbligo, previsto dalla delibera n. 152/02/CONS, di sottoporre i
prezzi delle chiamate internazionali residenziali e non residenziali
al controllo tramite il test 2?

Le osservazioni degli operatori sul quesito 6

155. Un operatore (MCI Italia) non ritiene opportuno revocare il
controllo effettuato tramite il test 2. I casi di price squeeze sono
il rischio più grosso per l'evoluzione di un mercato concorrenziale.
Questa forma di abuso è particolarmente dannosa per i competitors
poichè li costringe o a vendere in perdita o a rinunciare alla
clientela. Un altro (Atlanet) sostiene che le condizioni di
concorrenza non siano esattamente equivalenti su tutte le
destinazioni internazionali e che l'innegabile integrazione verticale
con il mercato all'ingrosso della terminazione internazionale sia un
vantaggio competitivo per Telecom Italia. E pertanto non condivide la
proposta dell'Autorità di revocare l'obbligo al test di prezzo 2,
soprattutto pensando al servizio internazionale fornito per clienti
non residenziali.
156. Un altro gruppo di operatori (Albacom, Coli Telecom, Eutelia,
Fastweb, Tiscali, Wind), in ragione delle condizioni di
competitività in miglioramento rilevate nei mercati 4 e 6 e del più
ridotto grado di dipendenza dai servizi wholesale forniti
dall'operatore dominante su questi mercati, acconsente a revocare
l'obbligo di sottoporre le nuove offerte al test 2 previsto dalla
Delibera 152/02/CONS, limitando il controllo di conformità al solo
test 1 illustrato nella medesima Delibera. Tale consenso è tuttavia
subordinato alla revisione complessiva delle modalità applicative
del test di prezzo, dal momento che non sarebbe coerente eliminare il
test 2 laddove gli operatori alternativi sono meno dipendenti
dall'incumbent, e contemporaneamente lasciare a quest'ultimo la
possibilità di proporre offerte non replicabili (non rispondenti al
test 2, anche se rispondenti al test 1) nei mercati in cui gli
operatori concorrenti sono ancora fortemente legati all'offerta
wholesale dell'operatore dominante.
157. Infine anche Telecom Italia condivide la proposta
dell'Autorità.

Le valutazioni dell'Autorità sul quesito 6

158. Le analisi di mercato con riferimento anche agli
aggiornamenti condotti fino a tutto l'anno 2005 e esposti in
precedenza, confermano per l'intero periodo 2000-2005, per le
chiamate internazionali una graduale diminuzione delle quote di
mercato di Telecom Italia e la conseguente maggior apertura del
mercato alla concorrenza imputabile ad una maggiore competizione
anche in termini di prezzo e di offerte disponibili.
159. I continui aggiornamenti delle condizioni economiche delle
offerte commerciali disponibili sul mercato sono l'espressione di una
vivace dinamica concorrenziale ormai evidente e le nuove forme di
competizione che si stanno affermando (come le schede telefoniche, i
phone center, la telefonia mobile e la nuova frontiera del VoIP),
fanno ritenere che per l'operatore dominante sia possibile formulare
offerte che possono essere replicate dagli operatori concorrenti,
come confermato anche da alcuni tra i più strutturati e
probabilmente più efficienti operatori alternativi.
Per l'insieme delle condizioni sopra esposte, l'Autorità conferma
l'orientamento espresso nel documento di consultazione pubblica di
revocare l'obbligo, previsto dalla delibera n. 152/02/CONS, di
sottoporre i prezzi delle chiamate internazionali residenziali e non
residenziali al controllo tramite il test 2.
160. L'Autorità ritiene che il test 1 di prezzo, contenuto nella
delibera n. 152/02/CONS, continui a persistere in capo a Telecom
Italia affinchè non ricorra a pratiche di prezzi predatori ossia non
fissi prezzi al di sotto dei costi sostenuti.
161. Ai fini dell'attività di verifica, l'Autorità ritiene
necessario confermare quanto disciplinato con l'Allegato D della
delibera n. 152/02/CONS in base al quale tutte le nuove condizioni di
offerta rivolte alla clientela residenziale e non residenziale o di
modifiche a condizioni di offerta preesistenti, sono presentate
all'Autorità con almeno trenta giorni di anticipo rispetto alla data
prevista per la loro commercializzazione. Tale obbligo, propedeutico
alla verifica del rispetto del test di prezzo si rende necessario
alla luce della possibilità da parte di Telecom Italia di omettere
di sottoporre al sistema di controlli ex ante le offerte a danno
della concorrenza.
162. In particolare, l'Autorità ritiene di realizzare tale
verifica ex ante su tutte le offerte che Telecom Italia intende
commercializzare, comprese quelle rivolte alla clientela non
residenziale e basate su listini e/o accordi riservati a tale
mercato. Le offerte sono comunicate da Telecom Italia riportando
tutti i dettagli contenuti nell'offerta medesima come ad esempio le
eventuali classi di sconto che si intende praticare ai clienti
finali. Per quanto riguarda le gare pubbliche sebbene, in base al
parere del Consiglio di Stato n. Sezione 598/2001 del 29 maggio 2002,
l'obbligo di comunicazione preventiva "non è applicabile alle
offerte presentate in sede di gara pubblica", l'Autorità ha "pieno
titolo ad esercitare i propri poteri di vigilanza e, eventualmente,
sanzionatori anche nei confronti degli atti e comportamenti posti in
essere dalle imprese nell'ambito dei procedimenti di gara che
interessano lo specifico mercato delle telecomunicazioni" in base al
parere del Consiglio di Stato n. Sezione 5611/2003 del 25 febbraio
2004.
163. Fatte salve le sospensioni per richieste di informazioni e/o
documenti, l'Autorità si esprime in ordine alla non conformità
della proposta sottoposta al test di prezzo nei predetti trenta
giorni decorrenti dal ricevimento della comunicazione. La
commercializzazione delle offerte potrà avere luogo solo al termine
del periodo previsto.
164. Qualora le proposte soggette a verifica richiedano un
approfondimento di analisi, il termine iniziale di trenta giorni può
essere prorogato di ulteriori trenta giorni, dandone motivata
comunicazione all'operatore.

7. Si condivide l'orientamento dell'Autorità di mantenere gli
obblighi previsti dalla delibera n.152/02/CONS concernenti le
modalità e le tempistiche di comunicazione delle condizioni
economiche dei servizi offerti alla clientela residenziale e non
residenziale?

Le osservazioni degli operatori sul quesito 7

165. Un operatore (Telecom Italia) ritiene che la proposta
dell'Autorità che prevede che la commercializzazione delle offerte
possa avvenire soltanto dopo che siano stati effettuati i test di
prezzo previsti dalla delibera n. 152/02/CONS (30 giorni oppure 60 se
sono necessari approfondimenti) non rappresenterebbe un obbligo
proporzionato, porrebbe in capo a Telecom Italia una pesante
asimmetria e, soprattutto in relazione alle offerte alla clientela
affari alto spendente, avrebbe un effetto distorsivo del mercato.
Secondo tale operatore l'Autorità non avrebbe fornito argomentazioni
a sostegno dell'obbligo di comunicazione preventiva mentre, a suo
avviso, sarebbe sufficiente un controllo ex post, da svolgersi entro
30 o 60 giorni, a seguito del quale, nel caso di mancato superamento
dei test, potrebbero essere richieste eventuali modifiche
dell'offerta. Sempre secondo tale operatore, l'obbligo di
comunicazione preventiva sarebbe, in assoluto, non applicabile in
sede di gara pubblica anche alla luce del parere della prima Sezione
del Consiglio di Stato, n. 598/01, del 29 maggio 2002. L'operatore in
argomento sostiene, inoltre, che tra gli obblighi che rimangono in
vigore ai sensi dell'art. 66 del Codice delle comunicazioni non può
farsi rientrare quello della comunicazione preventiva delle offerte
all'Autorità da parte dell'operatore con significativo potere di
mercato, in quanto l'articolo 66 del Codice deriverebbe dall'articolo
16 della direttiva "Servizio Universale" (recepita nel Codice
medesimo) che a sua volta, in materia di regime transitorio degli
obblighi preesistenti, rinvia a quelli indicati nell'articolol7 della
direttiva 98/10/CE tra i quali figura esclusivamente l'obbligo di
previa comunicazione delle condizioni economiche dei servizi nei
riguardi del pubblico e non anche nei riguardi dell'Autorità.
D'altra parte, secondo il predetto operatore, tale interpretazione
risulterebbe confermata dal testo del successivo art. 67, laddove non
si fa alcun riferimento all'obbligo di previa comunicazione ad AGCOM
delle condizioni economiche d'offerta ai fini di una loro
approvazione esplicita o tacita e dall'art. 25 del Codice, in base al
quale la fornitura di reti o servizi di comunicazione elettronica è
assoggettata ad un'autorizzazione generale che consegue alla
presentazione di una denuncia d'inizio attività. Il ricorso alla DIA
avrebbe comportato che l'introduzione di un nuovo servizio o la
modifica di un'offerta commerciale già esistente possono essere resi
operativi senza la necessità di un previo, esplicito atto di assenso
del Ministero o dell'Autorità e ciò determinerebbe il venir meno
dell'obbligo di comunicazione preventiva a loro indirizzata. Il
potere di controllo del Ministero e dell'Autorità verrebbe
esercitato ex post con i meccanismi previsti dall'articolo 32, comma
2, del Codice stesso ove sarebbe inequivocabilmente evidenziato che
il potere di sorveglianza dell'Autorità circa il rispetto degli
obblighi specifici imposti ad un operatore SMP, deve essere
esercitato "ex post", coerentemente con il meccanismo della DIA; non
sarebbe quindi legittimo imporre a Telecom Italia l'obbligo di previa
comunicazione all'Autorità delle condizioni economiche di offerta
per la loro approvazione, atteso che tale impostazione violerebbe le
disposizioni del Codice.
166. Un altro gruppo di operatori (Albacom, Colt Telecom, Eutelia,
Fastweb, Tiscali, Wind) condivide, viceversa, la proposta di
mantenere gli obblighi previsti dalla Delibera 152/02/CONS in materia
di modalità e tempistiche (30 giorni effettivi cui si aggiungono
altri 30 giorni nel caso che l'Autorità richieda un approfondimento
di analisi) di comunicazione delle condizioni economiche dei servizi
offerti alla clientela, pur sottolineando alcuni aspetti specifici.
Gli operatori in questione convengono sul ritenere non giustificate
misure ulteriori rispetto a quelle indicate nel documento di
consultazione in considerazione della possibilità di poter fruire di
offerte alternative a quella wholesale dell'operatore dominante. Allo
stesso tempo condividono la proposta dell'Autorità secondo cui
l'obbligo che precede, unitamente a tutti quelli previsti dalla
normativa vigente, debbano essere applicati a tutte le nuove
condizioni di offerta, incluse le offerte basate su listini e/o
accordi riservati, e ciò anche al fine di verificare l'inesistenza
di forme di discriminazione della clientela dettate dalla presenza o
meno di offerte concorrenti. Per quanto attiene alle offerte prodotte
in sede di gara pubblica, i predetti operatori ritengono che debba
valere l'obbligo di pubblicazione delle offerte a valle
dell'aggiudicazione della gara e che, o in maniera sistematica o su
base segnalazione, le offerte rese da Telecom Italia nell'ambito di
gare pubbliche debbano essere oggetto di valutazione ed eventualmente
di procedimenti sanzionatori, ove si ritenga violato il principio di
parità di trattamento e, più in generale, la normativa vigente.
167. Un altro operatore (MCI Italia) sottolinea come
l'approvazione implicita delle offerte, senza che venga espresso in
ogni caso un giudizio da parte dell'Autorità, possa essere sfruttata
dall'incumbent per eludere i controlli attraverso il contemporaneo
invio di un gran numero di proposte da sottoporre a valutazione. E un
altro operatore (Atlanet) ritiene che si debba applicare la verifica
ex ante su tutte le offerte, ivi incluse le offerte basate su listini
e/o accordi riservati al mercato non residenziale, offerte che devono
riportare tutti i dettagli dell'offerta stessa.

Le valutazioni dell'Autorità sul quesito 7

168. L'Autorità pur rilevando un crescente livello di concorrenza
all'interno dei mercati non può non considerare la posizione
dell'operatore dominante, come ancora potenzialmente dannosa per
l'equilibrio del mercato, attraverso la possibile immissione sul
mercato di offerte che abbiano a riferimento prezzi predatori ossia
utilizzino prezzi al di sotto dei costi sostenuti. Pertanto non
sussistono ancora le condizioni per l'eliminazione dei controlli ex
ante sulle offerte dell'operatore storico notificato come avente
notevole forza di mercato.
169. Considerata inoltre la crescente vivace dinamica
concorrenziale e competitiva che porta ad una continua discesa dei
prezzi delle offerte, anche con particolare riguardo ad offerte di
servizi internazionali predisposte per soddisfare specifiche domande
di grandi volumi di traffico internazionale, non può non ritenersi
opportuna la verifica di tutte le nuove condizioni di offerta e in
generale di tutte le offerte che l'operatore notificato intende
commercializzare, al fine proprio di salvaguardare la corretta
evoluzione dei mercati in parola.
Per l'insieme delle condizioni sopra esposte, l'Autorità conferma
l'orientamento espresso nel documento di consultazione pubblica di
mantenere gli obblighi previsti dalla delibera n. 152/02/CONS
concernenti le modalità e le tempistiche di comunicazione delle
condizioni economiche dei servizi offerti alla clientela residenziale
e non residenziale.
170. L'Autorità, inoltre, ritiene opportuno mantenere l'obbligo
di pubblicazione dei dati, come da Allegato B della delibera n.
152/02/CONS, nei formati e criteri predisposti con l'Allegato A della
medesima delibera e ritiene altresì di confermare le linee guida
previste dall'Allegato E alla delibera n. 152/02/CONS per la
valutazione dei livelli di soglia del test 1 di prezzo. Tuttavia,
l'Autorità ritiene che il test di prezzo applicato per i servizi a
traffico internazionale sia differenziato tra clientela residenziale
e non residenziale in coerenza con la definizione dei mercati
rilevanti individuati. A tal fine dovranno essere adeguate le tabelle
riportate nel citato allegato A. Inoltre, dal momento che
relativamente al calcolo del ritorno minimo sul capitale commerciale
investito era previsto nell'Allegato E l'utilizzo in via provvisoria
del WACC (Weighted Average Cost of Capital) fissato per gli aggregati
regolatori Telecom Rete di Accesso e Telecom Rete di Trasporto,
l'Autorità ritiene opportuno procedere alla determinazione del tasso
di remunerazione del capitale anche per l'aggregato regolatorio
Telecom Commerciale, ai fini della valutazione del test di recupero
dei costi.
171. In base all'Allegato E paragrafo 2 della delibera n.
152/02/CONS, l'Autorità applica i test di prezzo, secondo le
indicazioni precedentemente illustrate, per analizzare le offerte
presentate da Telecom Italia.
172. Se le proposte di offerta non superano il test 1, presentando
un ricavo medio unitario inferiore alle due soglie, esse non sono
commercializzabili, in quanto non consentono un recupero dei costi
dell'operatore dominante (prezzi predatori). In tal caso l'operatore
dominante è obbligato ad articolare nuovamente l'offerta.

8. Si ritiene che la metodologia utilizzata dall'Autorità per la
verifica dei prezzi dei servizi di telefonia internazionale
residenziale e non residenziale siano sufficienti per garantire il
controllo delle offerte di Telecom Italia?

Le osservazioni degli operatori sul quesito 8

173. Un operatore (Telecom Italia) sostiene che le condizioni
competitive attuali e prospettiche sui mercati 4 e 6 rendono
legittima la possibilità di non notificare Telecom Italia e che,
pertanto, non si debba prevedere l'imposizione regolamentare di
nessuna verifica dei prezzi dei servizi di telefonia internazionale
per la clientela residenziale e non residenziale. Il medesimo
operatore non condivide la conferma degli obblighi di contabilità
regolatoria e di separazione contabile per i predetti mercati ma
esclusivamente di contabilità dei costi. Tale posizione sarebbe in
linea con quanto previsto dalla direttiva servizio universale che,
per le imprese soggette a regolamentazione delle tariffe, prescrive
che le stesse applichino i necessari sistemi di contabilità dei
costi. L'imposizione di una separazione contabile sui mercati retail
risulterebbe in ogni caso non proporzionata e non giustificata
rispetto agli scopi di verifica previsti dalla direttiva servizio
universale e dal Codice delle comunicazioni elettroniche.
174. Un altro gruppo (Albacom, Coli Telecom, Eutelia, Fastweb,
Tiscali, Wind, Atlanet) di operatori concorda, viceversa, con la
necessità di mantenere l'obbligo di pubblicazione dei dati come da
Allegato B della Delibera 152/02/CONS, ma sottolinea anche come la
metodologia di verifica dei prezzi attualmente utilizzata debba
essere rinforzata, al fine di evitare elusioni da parte di Telecom
Italia che, a suo dire, proporrebbe ad una parte della clientela
listini più economici di quelli associati all'offerta wholesale.
Tali operatori ritengono essenziale che le verifiche sui prezzi
finali siano condotte separatamente per ciascuna direttrice
internazionale onde evitare comportamenti abusivi di sussidio
incrociato e di prezzi eccessivi per le direttrici ove non si è
ancora sviluppato un mercato wholesale competitivo. Essi sostengono
inoltre che è necessario formalizzare procedure di gestione dei test
di prezzo al fine di snellire l'attività di reperimento delle
informazioni presso Telecom Italia; in particolare dovrebbe essere
garantita la disponibilità di un database generale che riporti la
media annua delle variabili "numero di chiamate" e "durata" per tutti
i clienti di Telecom Italia, segmentati per destinazione (o gruppo di
destinazioni) e di un database campionario che riporti tutti i
dettagli delle chiamate (es. peak/off peak) su di un campione
significativo di clienti; dovrebbero essere resi disponibili da parte
di Telecom Italia i profili di traffico effettivamente rilevati - un
operatore suggerisce con cadenza semestrale - successivamente al
lancio dell'offerta e durante tutto il periodo di presenza sul
mercato. Gli stessi operatori hanno ribadito l'importanza della
pubblicità dell'approvazione dell'offerta da parte dell'Autorità
nonchè la pubblicazione della medesima offerta sul sito di Telecom
Italia, una volta disponibile al pubblico.

Le valutazioni dell'Autorità sul quesito 8

175. Con riferimento all'obbligo di separazione contabile e
contabilità dei costi, si osserva che l'Autorità conferma tale
obbligo in ossequio dell'art. 67, comma 4, del Codice che stabilisce:
"4. L'Autorità provvede affinchè ogni impresa, soggetta a
regolamentazione delle tariffe al dettaglio o ad altri pertinenti
controlli al dettaglio, applichi i necessari e adeguati sistemi di
contabilità dei costi. L'Autorità può specificare la forma e il
metodo contabile da utilizzare. La conformità al sistema di
contabilità dei costi è verificata da un organismo indipendente
dalle parti interessate, avente specifiche competenze, incaricato
dall'Autorità. L'Autorità provvede affinchè ogni anno sia
pubblicata una dichiarazione di conformita'".
176. L'Autorità nel valutare alcune delle istanze degli operatori
di specificare ulteriormente la metodologia di controllo delle
offerte commerciali, dell'operatore notificato per notevole forza di
mercato, sottoposte alla verifica prevista dal "test 1" nella
delibera n. 152/02/CONS, non può non considerare come le ulteriori
soluzioni proposte siano difficilmente praticabili nella corrente
attività di vigilanza dell'Autorità se non nella parte delle
richieste relative alla pubblicazione delle offerte, di cui si
tratterà più approfonditamente nella sezione relativa agli obblighi
di trasparenza delle condizioni di offerta.
Per l'insieme delle condizioni sopra esposte, l'Autorità ritiene
opportuno mantenere l'obbligo di pubblicazione dei dati, come da
Allegato B della delibera n. 152/02/CONS, nei formati e criteri
predisposti con l'Allegato A della medesima delibera e ritiene
altresì di confermare le linee guida previste dall'Allegato E alla
delibera n. 152/02/CONS per la valutazione dei livelli di soglia del
"test 1" di prezzo.

9. Si ritiene che vi siano altri strumenti incentivanti in grado
di migliorare l'efficacia del meccanismo di controllo da parte
dell'Autorità?

Le osservazioni degli operatori sul quesito 9

177. Un gruppo di operatori (Albacom, Colt Telecom, Eutelia,
Fastweb, Tiscali, Wind) suggerisce di pubblicizzare sul sito
dell'Autorità, nello stesso giorno del loro avvio, le modalità
applicative delle offerte di Telecom Italia per le quali la stessa
Autorità non si sia espressa negativamente; tale procedura
consentirebbe agli operatori concorrenti di segnalare eventuali
difformità riscontrate nelle offerte effettivamente commercializzate
rispetto a quelle per le quali vi sia stata una valutazione positiva.
Gli stessi operatori ritengono opportuno che l'Autorità abbia
disponibilità degli accordi stipulati da Telecom Italia con le altre
PTT nazionali e di quelli aventi ad oggetto la distribuzione di carte
telefoniche sul territorio nazionale, al fine di verificare l'assenza
di sconti ad hoc oppure la fissazione di tariffe wholesale eccessive.
178. Per Telecom Italia su tale quesito valgono le stesse
considerazioni effettuate per la precedente risposta.

Le valutazioni dell'Autorità sul quesito 9

179. Le considerazioni svolte dalla maggior parte degli operatori,
sottolineano comunque la necessità, condivisa dall'Autorità, della
trasparenza delle condizioni delle offerte pubblicizzate e proposte
dall'operatore notificato, dalle quali dipende in gran parte la
possibilità di esercitare la migliore attività di vigilanza e
controllo da parte dell'Autorità. Le valutazioni puntuali sui
necessari obblighi di trasparenza e pubblicità delle offerte
commerciali e gli obblighi relativi da prevedere a salvaguardia di
tali principi, sono meglio approfondite nelle valutazioni attinenti
al quesito 12.
180. L'Autorità comunque, in merito alla richiesta avanzata da
alcuni operatori di pubblicare le decisioni di autorizzazione delle
offerte sul proprio sito web osserva che Telecom Italia qualora non
ottemperasse agli obblighi di comunicazione specificati al punto
sopra citato di tutte le offerte che intende introdurre nel mercato,
andrebbe incontro all'irrogazione di una sanzione amministrativa -
come previsto all'art. 98, commi 8 e 9, del Codice. L'Autorità
ritiene tale prescrizione sufficiente. D'altro canto, l'Autorità ha
registrato la proposta degli operatori e valuterà l'opportunità di
rendere pubbliche queste informazioni al fine di garantire la massima
trasparenza dell'attività amministrativa.

10. Si condivide l'orientamento dell'Autorità di calcolare la
soglia di costo del test 1 differenziando tra clientela residenziale
e non residenziale?

Le osservazioni degli operatori sul quesito 10

181. Un operatore (Telecom Italia) ha posto delle questioni di
carattere generale sull'applicabilità dei test di prezzo. In
particolare ha evidenziato che, con l'introduzione del meccanismo del
network cap - a seguito del quale i costi di rete risultano sganciati
dalla contabilità regolatoria risultando, invece, collegati ai
"fattori di recupero di produttivita'" stabiliti per i vari panieri
dei servizi di interconnessione - le regole per il "Test 1",
contenute nell'Allegato E della delibera n. 152/02/CONS, non
sarebbero più in grado di garantire il principio di parità di
trattamento interna-esterna", assicurando che "i costi unitari di
rete sono valutati sulla base della medesima base di costi (dati di
contabilità regolatoria) utilizzata per la preparazione dell'offerta
di riferimento rivolta agli OLO. In particolare, mentre gli operatori
concorrenti competerebbero acquisendo servizi wholesale (OIR di
Telecom Italia) ai prezzi dell'anno corrente, il retail price floor
di Telecom Italia sarebbe calcolato in base ai costi di rete di uno o
di due anni prima. Per quanto attiene ai costi questi, secondo
l'operatore in questione, dovrebbero essere quelli connessi alla
specifica offerta, eventualmente inferiori ai costi medi pienamente
distribuiti. Il medesimo operatore ritiene, inoltre, che
nell'applicare il test di predatorietà l'Autorità debba
differenziare le offerte per "adesione", destinate a clienti
residenziali e a piccoli e medi clienti affari, dalle offerte
"negoziate", destinate ai Grandi Clienti Affari. In ogni caso
l'approccio del test dovrebbe essere omogeneo pur nella diversità
dei singoli mercati e nella differenza delle obbligazioni che saranno
definite.
182. Un gruppo di operatori (Albacom, Colt Telecom, Eutelia,
Fastweb, Tiscali, Wind, Atlanet) ha espresso parere negativo
sull'opportunità di una tale distinzione la quale, se sotto il
profilo dei ricavi discende immediatamente dal fatto che le offerte
sono solitamente commercializzate con un target di clientela ben
differenziato tra clientela residenziale ed affari, sotto quello dei
costi imporrebbe di adottare criteri di problematica individuazione e
poco trasparenti in ordine all'allocazione dei costi comuni.

Le valutazioni dell'Autorità sul quesito 10

183. Nell'Allegato E della delibera n. 152/02/CONS è scritto "I
valori di costo X sono desumibili dai dati esposti nella contabilità
regolatoria dell'operatore notificato, utilizzata per la definizione
dell'offerta di interconnessione di riferimento in vigore. I costi
operativi medi imputabili al servizio in esame sono valutati a
partire dai dati della contabilità regolatoria disponibile
all'Autorità all'atto dell'applicazione del test" e quindi
l'Autorità nel confermare le procedure fin qui utilizzate, con
riferimento ai costi utilizzati per i tests conferma che i dati sin
qui utilizzati hanno comunque sempre consentito, con un sufficiente
grado di efficienza la valutazione dei costi dell'operatore
notificato e dell'eventuale predatorietà delle offerte dallo stesso
proposte.
184. Inoltre, l'Autorità con riferimento alla metodologia di
controllo delle offerte commerciali, dell'operatore notificato per
notevole forza di mercato, sottoposte alla verifica prevista dal
"test 1" nella delibera n. 152/02/CONS, non può non considerare come
l'individuazione di due distinti mercati, residenziale e non
residenziale, renda necessario adeguare il test coerentemente con
tale definizione e quindi obblighi ad adeguare le tabelle riportate
nel allegato A, della citata delibera, della quale pertanto
conseguentemente ritiene che sussistano le condizioni per confermare
anche le indicazioni contenute negli allegati B ed E.
L'Autorità ritiene pertanto che il test di prezzo applicato per i
servizi a traffico internazionale debba essere differenziato tra
clientela residenziale e non residenziale. A tal fine dovranno essere
adeguate le tabelle riportate nel citato allegato A.

11. Si condivide l'orientamento dell'Autorità di determinare un
tasso di remunerazione del capitale per l'aggregato regolatorio
Telecom Commerciale ai fini del testi?

Le osservazioni degli operatori sul quesito 11

185. Un operatore (Telecom Italia), ritenendo non sussistere le
condizioni per notificare Telecom Italia quale operatore con
significativo potere di mercato nei mercati 4 e 6, propone che non si
dia luogo ad imposizioni regolamentari sul tasso di remunerazione del
capitale per l'aggregato Telecom Commerciale, il quale aggregato non
dovrebbe essere nemmeno oggetto di separazione contabile. Per quanto
attiene, invece, alla pratica applicazione del Test 1 di cui alla
delibera 152/02/CONS, il medesimo operatore osserva che il costo del
capitale riferibile al capitale impiegato per i servizi in fonia è
del tutto trascurabile rispetto al costo complessivo del servizio.
186. Un gruppo di operatori (Albacom, Colt Telecom, Eutelia,
Fastweb, Tiscali, Wind) ha sottolineato, al riguardo, come, pur non
essendo contrario all'orientamento di determinare un tasso di
remunerazione del capitale per l'aggregato regolatorio Telecom
Commerciale, a suo avviso sia prioritario distinguere i tassi di
remunerazione del capitale per gli aggregati accesso e trasporto onde
incentivare lo sviluppo di reti alternative.

Le valutazioni dell'Autorità sul quesito 11

187. Nel accogliere le considerazioni degli operatori in merito
all'eventuale determinazione di un tasso di remunerazione del
capitale per l'aggregato regolatorio Telecom Commerciale, ai fini del
test 1, l'Autorità ritiene di rinviare tale definizione ad altro
specifico provvedimento.

4.2.3. Trasparenza e pubblicazione delle informazioni e delle
condizioni di offerta

188. L'art. 71 del Codice stabilisce che l'Autorità assicura che
"informazioni trasparenti e aggiornate in merito ai prezzi e alle
tariffe, nonchè alle condizioni generali vigenti in materia di
accesso e di uso dei servizi telefonici accessibili al pubblico,
siano rese disponibili agli utenti finali e ai consumatori".
189. Nel caso di un operatore con significativo potere di mercato,
la conoscenza delle condizioni praticate è necessaria anche al fine
di verificare che l'operatore dominante non ponga in essere
comportamenti anticompetitivi.
190. Gli aspetti da considerare riguardano:
a) l'obbligo generale di pubblicare le condizioni economiche, le
condizioni di fornitura ed i termini delle offerte commerciali di
servizi relativi ai mercati nei quali l'operatore è stato
identificato quale operatore avente significativo potere di mercato;
b) il momento della pubblicazione delle informazioni riguardanti
modifiche o l'introduzione di nuove offerte.
191. L'Autorità ritiene che, anche in ossequio all'obiettivo di
cui all'art. 13, comma 6, del Codice, occorra intervenire
sull'operatore con significativo potere di mercato assicurando la
trasparenza dei prezzi delle offerte e delle condizioni di uso dei
servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico.
192. L'Autorità ritiene opportuno imporre l'obbligo all'operatore
dominante della pubblicazione delle informazioni relative alle
condizioni economiche, alle condizioni di fornitura ed ai termini di
tutte le offerte commerciali nella stessa giornata di avvio sul
mercato di una nuova offerta ovvero nel giorno di decorrenza di
variazioni ad offerte già presenti sul mercato.
193. In merito alla comunicazione al pubblico delle offerte,
l'Autorità ritiene opportuno di imporre all'operatore dominante
l'obbligo di rendere pubblici i prezzi applicati per ciascun
servizio, le condizioni ed i termini di fornitura per tutte le
offerte.
194. L'obbligo di cui al punto precedente è assolto per mezzo
della pubblicazione, di quanto richiesto, sul proprio sito web. I
prezzi, le condizioni ed i termini di fornitura dovranno essere
quelli per i quali si sia concluso l'iter di verifica ex ante e
dovranno essere pubblicate riportando la data in cui sono entrate in
vigore.
195. Rimane fermo l'obbligo previsto dall'art. 70, comma 4, del
Codice posto a tutela degli utenti finali, di informare gli abbonati
a qualunque titolo con adeguato preavviso, non inferiore a un mese
rispetto alla data della loro attuazione, della modifica delle
condizioni contrattuali per essi in vigore, compresa quindi la
modifica degli schemi di prezzo e dei prezzi.

12. Si condivide l'orientamento dell'Autorità relativamente agli
obblighi di trasparenza da imporre in merito alle offerte commerciali
proposte dall'operatore dominante?

Le osservazioni degli operatori sul quesito 12

196. Un operatore (Telecom Italia) ha espresso l'opinione che
dagli obblighi in questione dovrebbero essere escluse le offerte
rivolte ai "grandi clienti affari" (GCA), che possono acquisire in
maniera più specifica le informazioni commerciali di cui trattasi
attraverso molteplici canali commerciali e strutture organizzative
spesso a loro esclusivamente dedicate, di cui i principali operatori
sono dotati. Il medesimo operatore, richiamando gli articoli 70 e 71
del Codice ai quali sarebbero da ascrivere rispettivamente gli
obblighi di informazione alla clientela nonchè di trasparenza e
conoscibilità delle offerte ai consumatori associa tali obblighi
esclusivamente all'esercitabilità, da parte del consumatore, del
proprio diritto di recesso, peraltro da osservare da parte di tutti
gli operatori e non solo di quelli con significativo potere di
mercato.
197. Un gruppo di operatori (Albacom, Colt Telecom, Eutelia,
Fastweb, Tiscali, Wind) ha sottolineato l'utilità dell'imposizione
di obblighi di trasparenza e di pubblicazione di informazioni sulle
offerte commerciali, da estendere a tutte le offerte retail, non solo
ai fini della tutela dell'utenza finale ma anche della verifica del
rispetto del principio di non discriminazione tra operatori
concorrenti e divisioni commerciali dell'operatore dominante. Gli
operatori in questione hanno richiesto di recepire come remedies gli
impegni assunti da Telecom Italia nell'ambito del procedimento A/351
dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, integrati
dalla previsione del diritto gratuito di recesso e della durata
massima contrattuale di un anno nonchè della consegna entro 60-90
giorni del Prospetto Informativo Profilo Utente a tutta la clientela
business, per tutti i contratti esistenti o in fase di
scadenza/rinnovo. Per concretizzare l'obbligo di trasparenza nei
confronti degli operatori concorrenti, i medesimi hanno proposto una
serie di obblighi specifici nella la pubblicazione dei listini retail
(sia residenziali sia affari) quali la pubblicazione di una scheda
che descriva compiutamente il contenuto dell'offerta ovvero, nel caso
di offerte integrate, l'evidenziazione in maniera disaggregata dei
prezzi delle componenti regolamentate e di quelle non regolamentate.
198. Un altro operatore (MCI Italia), nel condividere
l'orientamento dell'Autorità in merito agli obblighi di trasparenza
da imporre all'operatore dominante, sottolinea come la pubblicazione
delle condizioni e del prezzo delle offerte, in particolare di quelle
riservate ai grandi clienti affari, permetta anche ai concorrenti di
rilevare eventuali comportamenti anticompetitivi dell'incumbent.

Le valutazioni dell'Autorità sul quesito 12

199. L'Autorità, relativamente agli obblighi di trasparenza e
pubblicazione delle informazioni (circa le condizioni d'uso) da
imporre in merito alle offerte commerciali di servizi telefonici
internazionali disponibili al pubblico e forniti in postazione fissa
agli utenti dell'operatore dominante, ha proposto di imporre
l'obbligo della pubblicazione delle informazioni relative alle
condizioni economiche, alle condizioni di fornitura ed ai termini di
tutte le offerte commerciali nella stessa giornata di avvio sul
mercato di una nuova offerta ovvero nel giorno di decorrenza di
variazioni ad offerte già presenti sul mercato, nonchè l'obbligo di
rendere pubblici i prezzi applicati per ciascun servizio, le
condizioni ed i termini di fornitura per tutte le offerte. I prezzi,
le condizioni ed i termini di fornitura dovranno essere quelli per i
quali si sia concluso l'iter di verifica ex ante e dovranno essere
pubblicate riportando la data in cui entrano in vigore. Peraltro, ai
fini dell'espletamento delle verifiche ex-ante, l'Autorità ha
confermato gli obblighi di comunicazione anticipata delle condizioni
di offerta dei servizi (par. 160), ovvero l'obbligo in capo a Telecom
Italia di comunicare le variazioni alle condizioni economiche e
tecniche che intende modificare con congruo anticipo rispetto alla
data prevista per l'entrata in vigore.
200. L'Autorità al fine della migliore tutela, attraverso
l'esercizio della propria attività di vigilanza, dei principi
previsti a tutela della concorrenza, anche dal Codice, nel mercato
delle chiamate internazionali e parallelamente al fine di garantire
la più corretta e completa informazione disponibile per i potenziali
clienti, ritiene pertanto di dover condividere la posizione espressa
degli operatori alternativi e quindi di dover confermare quanto
richiesto nei punti precedenti. In particolare, l'Autorità ritiene
necessario imporre a Telecom Italia l'obbligo di non privilegiare
ingiustamente determinati utenti finali. L'operatore dominante deve
applicare condizioni simili a transazioni equivalenti e condizioni
dissimili a transazioni non equivalenti. Ciò non vuol dire che
l'operatore non può offrire differenti condizioni economiche e
tecniche a differenti gruppi di utenti, ma che tali differenze devono
essere giustificate in modo oggettivo. Tale obbligo è introdotto ai
sensi dell'art. 67, comma 2, del Codice.

5. ANALISI DI IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE

201. L'analisi di impatto regolamentare è presentata all'allegato
B del presente provvedimento. Alla luce delle considerazioni ivi
svolte, l'Autorità ritiene che i benefici attesi dall'adozione delle
misure in oggetto, con particolare riguardo all'utenza finale ed alla
concorrenza, appaiono superiori ai costi per l'impresa interessata al
presente provvedimento, essenzialmente riconducibili ai suoi minori
ricavi.
-----------------------------------------
1 In GUCE L 108 del 24 aprile 2002, pag. 33.
2 In GUCE L 108 del 24 aprile 2002, pag. 21.
3 In GUCE L 108 del 24 aprile 2002, pag. 7.
4 In CUCE L 108 del 24 aprile 2002, pag. 51. 5 In GUCE L
201 del 31 luglio 2002, pag. 37. A queste direttive deve
aggiungersi la direttiva della Commissione europea sulla
concorrenza nei mercati delle reti e servizi di
comunicazione elettronica del 16 settembre 2002
(2002/77/CE, c.d. "direttiva concorrenza", in GUCE L 249
del 17 settembre 2002, pag. 21), la decisione della
Commissione europea del 29 luglio 2002 che istituisce il
gruppo dei "Regolatori europei per le reti e i servizi di
comunicazione elettronica" (2002/627/CE, in GUCE L 200 del
30 luglio 2002, pag. 38), come modificata dalla decisione
della Commissione n. 2004/641/CE del 14 settembre 2004, la
decisione del Parlamento europeo e del Consiglio del 7
marzo 2002 relativa ad un quadro normativo in materia di
spettro radio nella Comunità europea (676/2002/CE, c.d.
"decisione spettro radio", in GUCE L 108 del 24 aprile
2002, pag. 1) e il Regolamento relativo all'accesso
disaggregato alla rete locale del 18 dicembre 2000
(2887/2000/CE, in GUCE L 336 del 30 dicembre 2000, pag. 4).
6 In GUCE L 1 14 del 8 maggio 2003, pag. 45. 7 In GUCE C
165 del 11 luglio 2002, pag. 6. 8 in GUCE L 190 del 30
luglio 2003, pag. 13. 9 Pubblicato nella Gazzetta ufficiale
della Repubblica italiana del 15 settembre 2003, n. 214 ed
entrato in vigore il 16 settembre 2003. 10 Sentenza United
Brands del 14 febbraio 1978, causa n. 27/76, in Raccolta,
1978, pp. 207 ss. 11 Da effettuarsi, in ogni caso, ogni
diciotto mesi (artt. 19 e 66 del Codice delle
comunicazioni). 12 Delibera del 24 settembre 2003, recante
"Modifiche e integrazioni al regolamento concernente/
l'accesso ai documenti, approvato con delibera n.
217/01/CONS" pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica Italiana del 15 ottobre 2003, n. 240.
13 Delibera del 23 dicembre 2003, recante "Regolamento
concernente la procedura di consultazione di cui
all'articolo 11 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n.
259" pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
Italiana del 28 gennaio 2004, n. 22. 14 In tale
provvedimento, l'Autorità ha stabilito, tra le altre
disposizioni, la determinazione dei canoni mensili di
abbonamento al servizio telefonico, delle tariffe
telefoniche interurbane e delle tariffe telefoniche
internazionali. Inoltre, tra le linee di indirizzo, è
stata prevista l'introduzione di strumenti per incentivare
l'incremento della produttività dell'operatore dominante
su differenti mercati di servizi (accesso e traffico)
attraverso la costruzione di metodi incentivanti di
controllo dei prezzi (price cap), differenziati per
categorie di utenza e di servizio.
15 In tale delibera, l'Autorità ha limitato il price
cap ai seguenti servizi di telefonia di base (paniere
generale): a) attivazione e trasloco linea (PSTN, ISDN); b)
abbonamento al servizio telefonico (PSTN, ISDN); c)
telefonia urbana; d) telefonia interurbana; e) telefonia
internazionale. Inoltre, l'Autorità ha fissato specifici
sub cap per i seguenti servizi e categorie di clientela: a)
clientela residenziale - comprensivo dei servizi del
paniere generale; b) contributi di attivazione e/o trasloco
linea (PSTN e ISDN) e canoni mensili (PSTN e ISDN); c)
telefonia urbana.
16 L'Autorità ha previsto un'articolazione del nuovo
meccanismo di price cap su più panieri riducendo così le
possibilità di sussidi indebiti tra servizi a minore
effettività concorrenziale e quelli maggiormente esposti
al mercato. I panieri individuati sono: a) il paniere dei
servizi di accesso, che include i canoni di abbonamento e i
contributi di attivazione e/o trasloco linea (PSTN e ISDN);
b) il paniere dei servizi a traffico commutato, composto
dalle chiamate distrettuali e interdistrettuali; c) il
paniere delle chiamate fisso-mobile (per la sola quota di
retention di Telecom Italia). 17 Pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana del 27 giugno 2002, n.
153.
18 In particolare, le verifiche, effettuate mediante
test di prezzo che si basano su dati di costo ricavati
dalla contabilità regolatoria e dall'Offerta di
Interconnessione di Riferimento, hanno la finalità di
valutare sia l'orientamento al costo dei prezzi dei servizi
offerti dall'operatore notificato, sia la replicabilità di
offerte analoghe da parte di un operatore concorrente
efficiente. 19 Causa C-333/94 P Tetra Pak/Commissione in
Raccolta I-5951.
20 Causa C-27/76 United Brands/Commissione in Raccolta,
1978, pp. 207 ss. 21 Come evidenziato anche nella
Raccomandazione (par. 4.2.1). 22 Paragrafo 56 delle Linee
Guida. 23 Le indicazioni emerse per la direttrice
internazionale trovano riscontro con quanto indicato nella
Relazione Annuale 2004 dell'Autorità, anche se i dati non
sono completamente omogenei a causa della non perfetta
corrispondenza delle fonti utilizzate e delle metodologie
di calcolo adottate. 24 Cfr. paragrafo 75 delle Linee
guida. 25 Ofcom "Communications Market Quarterly Update",
January 2005

Allegato B alla delibera 380/06/CONS

ANALISI DI IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE

L'analisi dell'impatto regolamentare richiede di valutare:
a) l'ambito dell'intervento regolamentare proposto, con
particolare riferimento alle categorie di soggetti coinvolti, sia
direttamente sia indirettamente;
b) gli obiettivi generali e specifici del provvedimento, sia
immediati sia di medio/lungo periodo, indicando contestualmente
l'orizzonte temporale in cui i risultati auspicati dovrebbero
realizzarsi;
c) la metodologia adottata per l'analisi dell'impatto della
regolamentazione;
d) l'impatto dell'intervento regolamentare sui destinatari
diretti ed indiretti, inclusa la pubblica amministrazione, attraverso
l'analisi delle categorie di costi e benefici economici e finanziari,
nonchè una valutazione dell'effettivo rispetto del principio di
proporzionalità.

A. AMBITO OGGETTIVO E SOGGETTIVO DI INTERVENTO: DESTINATARI
INDIRETTI E DIRETTI

1.1 Ambito di intervento oggettivo

Dal punto di vista del prodotto, l'ambito di intervento oggettivo,
è rappresentato dal mercato dei servizi telefonici internazionali
disponibili al pubblico e forniti in postazione fissa, per clienti
residenziali e non residenziali. L'ambito di intervento geografico ha
estensione nazionale in quanto l'operatore detentore di significativo
potere di mercato opera sul territorio nazionale. L'ambito di
intervento è pertanto identificabile attraverso i confini geografici
e di prodotto del mercato rilevante n. 4 e 6 definito dal presente
provvedimento.

1.2 Ambito di intervento soggettivo

Per quanto concerne l'ambito di intervento soggettivo, i
destinatari diretti dell'intervento regolamentare sono rappresentati
dagli operatori presenti nel mercato dal dal lato dell'offerta dei
servizi in parola. L'intervento regolamentare, infatti, impone
obblighi di controllo dei prezzi dei servizi nonchè obblighi
afferenti le condizioni tecniche di fornitura in capo agli operatori
detentori di significativo potere di mercato.
Dal lato dell'offerta è presente un unico operatore che detiene
un significativo potere di mercato, il quale ha sviluppato la propria
rete di distribuzione in rame nel corso dei decenni precedenti al
processo di liberalizzazione dei mercati delle telecomunicazioni e
che è soggetto al controllo regolamentare delle condizioni tecniche
ed economiche delle offerte praticate agli utenti finali.
I problemi potenziali sono costituiti da comportamenti
anticoncorrenziali che l'operatore detentore di una notevole forza di
mercato potrebbe attuare al fine di perseguire l'estensione della
dominanza in mercati verticalmente integrati, l'estensione della
dominanza in mercati orizzontalmente integrati, l'esercizio della
dominanza sul singoli mercati oggetto dell'analisi.
Anche al fine di tutelare gli utenti finali, l'Autorità, ai sensi
dell'art. 67 del Codice, ha definito il nuovo scenario di misure
regolamentari, per l'operatore dominante, per i mercati in parola e
in particolare si prevede:
1. la conferma della decisione, assunta con la delibera n.
289/03/CONS, di escludere le chiamate internazionali residenziali e
non residenziali di Telecom Italia dal controllo tramite il
meccanismo di price cap;
2. la revoca dell'obbligo, previsto dalla delibera n.
152/02/CONS, di sottoporre i prezzi delle chiamate internazionali
residenziali e non residenziali al controllo anche tramite il test 2;
3. il mantenimento degli altri obblighi, previsti sempre dalla
delibera n. 152/02/CONS, concernenti le modalità e le tempistiche di
comunicazione delle condizioni economiche dei servizi offerti alla
clientela residenziale e non residenziale;
4. relativamente agli obblighi di trasparenza in merito alle
offerte commerciali proposte dall'operatore dominante, imposizione
dell'obbligo della pubblicazione, sul proprio sito web, delle
informazioni relative alle condizioni economiche, alle condizioni di
fornitura ed ai termini di tutte le offerte commerciali, nella stessa
giornata di avvio sul mercato di una nuova offerta, ovvero nel giorno
di decorrenza di variazioni di offerte già presenti sul mercato. I
prezzi, le condizioni ed i termini di fornitura dovranno essere
quelli per i quali si sia concluso l'iter di verifica ex ante e
dovranno essere pubblicati riportando la data in cui sono entrate in
vigore. Rimane, infine, fermo l'obbligo previsto dall'art. 70, comma
4, del Codice posto a tutela degli utenti finali, di informare gli
abbonati a qualunque titolo con adeguato preavviso, non inferiore a
un mese rispetto alla data della loro attuazione, della modifica
delle condizioni contrattuali per essi in vigore, compresa quindi la
modifica degli schemi di prezzo.
Pertanto, l'ambito di intervento soggettivo è costituito dai
destinatari diretti e indiretti delle misure regolamentari
introdotte.
I destinatari diretti dell'insieme degli obblighi imposti sono
molteplici. I più importanti sono rappresentati dai clienti finali
residenziali e non residenziali che usufruiscono dei servizi di
telefonia internazionale. Tali soggetti, in seguito all'introduzione
delle misure regolamentari proposte, beneficiano del controllo delle
condizioni economiche e della possibilità di scegliere tra una più
vasta gamma di operatori per l'acquisizione dei servizi a condizioni
economiche sempre più concorrenziali, in funzione della crescita
della domanda dei servizi telefonici internazionali disponibili al
pubblico e forniti in postazione fissa, per clienti residenziali e
non residenziali
Ad essi devono essere aggiunti gli utenti che attualmente non si
avvalgono di tali servizi, ma che in seguito alla riduzione dei
prezzi reali praticati sul mercato anche in virtù del presente
provvedimento, decideranno di avvalersi di tali servizi in quanto
commercializzati ad un livello inferiore del loro prezzo di riserva.
I soggetti indiretti destinatari dell'intervento regolamentare
sono anche sugli operatori meno infrastrutturati che offrono servizi
di telefonia vocale e sono interconnessi alle reti di trasporto, di
breve e lunga distanza di altri operatori. Questi operatori infatti
sono soggetti ad una certa pressione competitiva in termini di
servizi offerti e di condizioni economiche praticate dall'offerta di
mercato.

B. OBIETTIVI E RISULTATI ATTESI

1.1 Obiettivi generali di breve-medio periodo

Il provvedimento oggetto di questa analisi persegue gli obiettivi
stabiliti dal nuovo quadro regolamentare e recepiti nel Codice. In
particolare, l'Autorità (ai sensi dell'art. 13, comma 4, del Codice)
promuove "la concorrenza nella fornitura delle reti e dei servizi di
comunicazione elettronica, nonchè delle risorse e servizi correlati:
a) assicurando che gli utenti, compresi i disabili, ne traggano il
massimo beneficio sul piano della scelta, del prezzo e della
qualità; b) garantendo che non abbiano luogo distorsioni e
restrizioni della concorrenza nel settore delle comunicazioni
elettroniche; c) incoraggiando investimenti efficienti e sostenibili
in materia di infrastrutture e promuovendo l'innovazione e lo
sviluppo di reti e servizi di comunicazione elettronica ...".
Inoltre, l'art. 13, comma 6, impone all'Autorità di promuovere
gli interessi dei cittadini e di garantire la tutela dei consumatori.
Peraltro, l'Autorità è chiamata a verificare che ogni correttivo
imposto sia compatibile con il "principio di proporzionalita'",
ovvero che l'obbligo sia basato sulla natura della restrizione della
concorrenza accertata e sia giustificato alla luce degli obiettivi
fondamentali perseguiti con l'azione regolamentare di cui
all'articolo 8 della direttiva Quadro e agli articoli 4 e 13 del
Codice; tale principio è ripreso dalle Linee guida (paragrafi 117 e
118).
L'intervento regolamentare si propone inoltre di perseguire
nell'immediato attraverso lo sviluppo della concorrenza l'obiettivo
generale di condizioni economiche competitive praticate ai servizi
telefonici internazionali disponibili al pubblico e forniti in
postazione fissa, per clienti residenziali e non residenziali. Da un
punto di vista prospettico di medio periodo, l'obiettivo generale
della misure regolamentari proposte, oltre al miglioramento dei
prezzi vigenti nei mercati al dettaglio, è anche quello di un
potenziale incremento della qualità e della gamma dei servizi
attualmente offerti agli utenti finali.

2.2 Obiettivi specifici di breve-medio periodo

Tra gli obiettivi specifici degli interventi regolamentari
previsti nell'ambito del presente provvedimento, vi è il controllo
dei prezzi dei servizi destinati ai consumatori, ovvero impedire che
l'operatore notificato applichi condizioni economiche sproporzionate
nei mercati servizi telefonici internazionali disponibili al pubblico
e forniti in postazione fissa, per clienti residenziali e non
residenziali.

C. METODOLOGIA DI ANALISI ADOTTATA

Metodologia impiegata per l'analisi dell'impatto regolamentare

La metodologia utilizzata per l'analisi dell'impatto regolamentare
è basata sull'identificazione dei benefici (obiettivi) e dei costi
derivanti ai destinatari diretti e indiretti delle misure
regolamentari nel mercato dei servizi telefonici internazionali
disponibili al pubblico e forniti in postazione fissa, per clienti
residenziali e non residenziali. L'analisi è rivolta a quantificare,
laddove possibile, il costo-beneficio delle categorie dirette e
indirette destinatarie dell'intervento regolamentare anche alla luce
di valutazioni prospettiche di breve-medio periodo e di sistema, con
particolare riferimento ai mercati coinvolti dal provvedimento. Le
tecniche di calcolo utilizzate sono di tipo econometricostatistico e
afferenti l'analisi di indici rilevanti ai fini della valutazione
dell'impatto regolamentare.
In taluni casi, i benefici netti derivanti dalla misura
regolamentare sono identificabili in ragione degli effetti
competitivi generati dall'incremento dell'offerta di servizi, ma non
quantificabili in quanto la numerosità degli attori coinvolti è
elevata e le informazioni e dati non sono reperibili. Tali soggetti
peraltro operano spesso in mercati le cui condizioni economiche sono
estremamente differenziate, a parità di servizi offerti.
I mercati oggetto di analisi sono caratterizzati da una situazione
di dominanza di un unico operatore che detiene quote di mercato,
nella fornitura dei servizi telefonici internazionali disponibili al
pubblico e forniti in postazione fissa, superiori al 50%. L'analisi
dell'impatto regolamentare è pertanto volta a quantificare e
qualificare il benessere sociale in una situazione di un operatore
con notevole forza di mercato.

D. IMPATTO SULLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Il provvedimento ha un impatto indiretto sulla pubblica
amministrazione in qualità di utente finale di servizi offerti
attraverso la rete di distribuzione in rame. Non si ritiene che il
provvedimento abbia un impatto specifico sulla pubblica
amministrazione rispetto agli altri utenti finali presenti nei
mercati al dettaglio delle comunicazioni elettroniche.

E. IMPATTO SUI DESTINATARI DIRETTI E INDIRETTI

L'impatto della misura regolamentare sui destinatari diretti è
determinabile nel mercato dei servizi telefonici internazionali
disponibili al pubblico e forniti in postazione fissa. Nel corso del
periodo 2000-2005, infatti , la direttrice internazionale presenta,
in termini di ricavi un trend decrescente sia nel mercato
residenziale che non residenziale. Tale decremento è dovuto
soprattutto alla progressiva riduzione dei prezzi delle chiamate.
Nell'arco temporale 2000-2005 a fronte di un incremento del traffico
internazionale intorno al 1,5%, si è avuta una riduzione complessiva
dei ricavi di circa il 35%. Tale trend dovrebbe tendere a continuare
anche successivamente all'introduzione delle nuove misure
regolamentari.
Nel mercato residenziale la quota dell'operatore dominante
presenta una significativa riduzione in termini di minuti, passando
dal 75,4% del 2000 al 66% del 2005, che conferma un livello di
concorrenza maggiore rispetto ad altri mercati del traffico
commutato. Si evidenzia, invece, che in termini di ricavi il
decremento risulta essere più graduale e il valore della quota di
mercato è più elevato per effetto di un differenziale di prezzo
ancora significativo, che dovrebbe tendere però a ridursi
gradualmente anche grazie a diverse modalità di fruizione dei
servizi.
Nel mercato non residenziale la quota dell'operatore dominante,
calcolata in volumi di traffico, scende dall'81% del 2000 a poco più
del 50% del 2005 ; anche in questo mercato la quota di tale operatore
in valore è più elevata, per effetto di un differenziale di prezzo
ancora significativo, essendo nel 2005 pari a circa 64%.
I ricavi dell'operatore dominante derivanti dai servizi dei
mercati in analisi dovrebbero continuare a diminuire nel periodo di
efficacia delle misure regolamentare (2005-2007) anche in virtù
della pressione competitiva esercitata da quegli operatori che sono
entrati nel mercato stesso con sempre crescenti quote di mercato
(benefici indiretti).
Conseguentemente il valore della produzione degli operatori
alternativi derivante dai servizi al dettaglio dovrebbe tendere ad
essere superiore e quindi tendente a crescere rispetto all'attuale.
Le risultanze dell'analisi dei costi e benefici della categoria
dei soggetti destinatari diretti mette in luce che la gamma di
servizi offerti e il valore della produzione sono superiori in un
contesto concorrenziale rispetto ad un contesto di notevole forza di
mercato di un solo operatore che offre servizi al dettaglio ai
consumatori finali.
I principali destinatari diretti sono rappresentati dagli utenti
finali i quali a seguito delle misure regolamentari possono fruire di
servizi su rete fissa differenziati rispetto a quelli dell'operatore
dominante e forniti a condizioni economiche competitive dagli
operatori. Il beneficio per i consumatori finali è pertanto legato
alla possibilità di accedere agli stessi servizi a costi
economicamente inferiori, rispetto a agli anni precedenti. Gli utenti
finali beneficiano di tutelate condizioni economiche competitive se
comparate ad una situazione di assenza dell'intervento regolamentare
nel quale l'operatore dominante offrirebbe lo stesso servizio.
Il benessere dei consumatori, in secondo luogo, è quindi
positivamente influenzato della possibilità di scegliere tra una
vasta gamma di operatori per l'acquisizione dei servizi in parola. In
terzo luogo, i consumatori finali potrebbero beneficiare, oltre dei
vantaggi summenzionati, di una riduzione dei prezzi finali indotta
dalla maggiore competizione
A fronte dei vantaggi di cui godono i destinatari diretti e
indiretti dell'intervento regolamentare declinato nel presente
provvedimento, l'Autorità ha anche valutato attentamente i costi
derivanti dall'implementazione delle misure regolamentari.
In conclusione, sulla base dell'analisi dei costi e dei benefici
derivanti dall'attuazione del nuovo quadro regolamentare previsto per
il mercato dei servizi telefonici internazionali disponibili al
pubblico e forniti in postazione fissa, per clienti residenziali e
non residenziali, l'Autorità ritiene che l'intervento proposto nel
presente provvedimento sia in linea con gli obiettivi previsti dal
Codice (promozione della concorrenza, dell'innovazione e dello
sviluppo di reti e servizi di comunicazione elettronica, nonchè
tutela del consumatore finale).

F. Proporzionalità delle misure

L'Autorità osserva che l'insieme dei rimedi proposti nell'ambito
del presente provvedimento sono proporzionati, ovvero che gli
obblighi siano giustificati alla luce degli obiettivi fondamentali
perseguiti con l'azione regolamentare (come visto in precedenza) e
sono basati sulla natura della restrizione della concorrenza
accertata.
Per quanto riguarda i problemi concorrenziali a livello retail
(inter alia, l'applicazione di condizioni economiche e di fornitura
sproporzionate e discriminatorie nel trattamento della clientela
finale), il controllo dei prezzi realizzato con il meccanismo del
test di prezzo con le modalità indicate risulta proporzionato in
quanto ostacola la formazione di prezzi ingiustificatamente bassi,
lasciando un margine di flessibilità all'operatore incumbent, e si
applica esclusivamente ai servizi oggetto della presente analisi.
Inoltre, i costi di attuazione di tale obbligo sono molto contenuti e
sicuramente inferiori ai benefici che ne scaturiscono. Analogamente,
l'obbligo di non privilegiare ingiustamente determinati utenti
risulta proporzionato in quanto, nel perseguire uno degli obiettivi
del Codice, si applica esclusivamente ai servizi oggetto della
presente analisi e ha costi di attuazione molto contenuti.