1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 14-6-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 114 SENTENZA 5 aprile - 8 giugno 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Armonizzazione dei bilanci pubblici - Norme della Regione Molise - Riconoscimento della legittimita' di debiti fuori bilancio derivante da servizi di trasporto pubblico locale resi nell'anno 2020 - Imputazione della spesa nell'esercizio precedente a quello del riconoscimento - Violazione del principio contabile dell'annualita' di bilancio e dell'obbligo di copertura finanziaria - Illegittimita' costituzionale. - Legge regionale della Regione Molise 4 agosto 2022, n. 14. - Costituzione, artt. 81 e 117, secondo comma, lettera e). (T-230114) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 14-6-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge della Regione Molise 4 agosto 2022, n. 14, recante
«Riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio ai sensi
dell'articolo 73, comma 1, lettera e), del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118 e ss.mm.ii. (derivante dai servizi per il T.P.L.
ferroviario resi da Trenitalia S.p.A. nell'anno 2020)», promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 3
ottobre 2022, depositato in cancelleria il 6 ottobre 2022, iscritto
al n. 64 del registro ricorsi 2022 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie speciale, dell'anno
2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 2023 il Giudice relatore
Marco D'Alberti;
uditi l'avvocato dello Stato Fabrizio Urbani Neri per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Matteo Carmine
Iacovelli e Claudia Angiolini per la Regione Molise;
deliberato nella camera di consiglio del 5 aprile 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con il ricorso indicato
in epigrafe (registro ricorsi n. 64 del 2022) ha promosso questioni
di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge della
Regione Molise 4 agosto 2022, n. 14, recante «Riconoscimento della
legittimità dei debiti fuori bilancio ai sensi dell'articolo 73,
comma 1, lettera e), del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e
ss.mm.ii (derivante dai servizi per il T.P.L. ferroviario resi da
Trenitalia S.p.A. nell'anno 2020)», deducendo la violazione degli
artt. 81, terzo comma, e 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione.
La prima disposizione impugnata, l'art. 1 della legge reg. Molise
n. 14 del 2022 (Riconoscimento della legittimità di debito fuori
bilancio in assenza di preventivo impegno di spesa), prevede che «è
riconosciuta la legittimità del debito fuori bilancio della Regione
Molise, per il valore complessivo di euro 21.517.387,21, derivante
dai servizi per il T.P.L. ferroviario resi da Trenitalia S.p.A.
nell'anno 2020».
Il successivo art. 2, rubricato «Norma finanziaria», stabilisce
che «[a]l finanziamento dei debiti di cui all'articolo 1,
dell'importo complessivo di euro 21.517.387,21 si provvede mediante
utilizzo del bilancio di previsione 2021-2023, esercizio 2021», e
indica i capitoli di bilancio sui quali effettuare il relativo
prelievo.
1.1.- Ad avviso del ricorrente, queste disposizioni regionali,
nell'individuare la copertura dei debiti fuori bilancio riconosciuti
nel 2022 sulle risorse dell'esercizio 2021, ormai concluso, si
porrebbero in contrasto con l'art. 3 del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42), che esige il rispetto sia del principio
contabile generale dell'annualità del bilancio, espresso
nell'Allegato 1, paragrafo 1, sia del principio contabile applicato
contenuto nell'Allegato 4/2 allo stesso decreto legislativo,
paragrafo 9.1, secondo cui «la spesa è impegnata nell'esercizio in
cui il debito fuori bilancio è riconosciuto».
Le disposizioni impugnate violerebbero, pertanto, l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., che stabilisce la competenza
legislativa esclusiva statale nella materia «armonizzazione dei
bilanci pubblici».
1.2.- È inoltre denunciata la violazione dell'art. 81, terzo
comma, Cost., poichè la violazione del principio contabile
dell'annualità del bilancio comporterebbe nuovi e maggiori oneri,
che rimarrebbero sforniti della relativa fonte di finanziamento.
2.- Con riferimento alla violazione del principio della
annualità del bilancio, il ricorrente evidenzia che l'art. 3 del
d.lgs. n. 118 del 2011 stabilisce che le amministrazioni pubbliche
conformano la propria gestione ai principi contabili generali
contenuti nell'Allegato 1, che stabilisce, al paragrafo 1, che «[i]
documenti del sistema di bilancio, sia di previsione sia di
rendicontazione, sono predisposti con cadenza annuale e si
riferiscono a distinti periodi di gestione coincidenti con l'anno
solare. Nella predisposizione dei documenti di bilancio, le
previsioni di ciascun esercizio sono elaborate sulla base di una
programmazione di medio periodo, con un orizzonte temporale almeno
triennale».
La difesa statale richiama, inoltre, il principio enunciato al
paragrafo 9.1 dell'Allegato 4/2 allo stesso d.lgs. n. 118 del 2011,
che stabilisce che «[l]'emersione di debiti assunti dall'ente e non
registrati quando l'obbligazione è sorta comporta la necessità di
attivare la procedura amministrativa di riconoscimento del debito
fuori bilancio, prima di impegnare le spese con imputazione
all'esercizio in cui le relative obbligazioni sono esigibili. Nel
caso in cui il riconoscimento intervenga successivamente alla
scadenza dell'obbligazione, la spesa è impegnata nell'esercizio in
cui il debito fuori bilancio è riconosciuto».
Il ricorrente fa rilevare che la copertura indicata dalla legge
regionale impugnata è costituita da risorse provenienti dal bilancio
di previsione 2021-2023, esercizio 2021, mentre essa avrebbe dovuto
fare riferimento all'anno 2022, in cui il debito fuori bilancio è
stato riconosciuto.
L'Avvocatura generale dello Stato sottolinea che le materie
«sistema tributario e contabile dello Stato», «armonizzazione dei
bilanci pubblici» e «perequazione delle risorse finanziarie» sono
riservate alla competenza esclusiva del legislatore statale, che ha
stabilito la relativa disciplina nel d.lgs. n. 118 del 2011, avente
«una posizione di assoluta preminenza nel contesto
dell'armonizzazione contabile».
3.- Con riferimento alla denunciata violazione dell'art. 81,
terzo comma, Cost., l'Avvocatura generale dello Stato deduce che il
mancato rispetto del principio contabile dell'annualità del bilancio
comporterebbe nuovi e maggiori oneri, sforniti della relativa fonte
di finanziamento.
Si fa altresì rilevare che il principio di cui all'art. 81,
terzo comma, Cost., opera direttamente, a prescindere dall'esistenza
di norme interposte, sostanziandosi in una vera e propria clausola
generale in grado di colpire tutte le disposizioni che producano
un'alterazione della sana gestione finanziaria e contabile (è
richiamata la sentenza di questa Corte n. 244 del 2020).
Il ricorrente evidenzia inoltre che, ai sensi dell'art. 19 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza
pubblica), «[l]e leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche
sotto forma di minori entrate, a carico dei bilanci delle
amministrazioni pubbliche devono contenere la previsione dell'onere
stesso e l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai
relativi bilanci, annuali e pluriennali». Tale quantificazione deve
rispettare le fondamentali esigenze di chiarezza e solidità di
bilancio cui l'art. 81 Cost. si ispira e che si impongono anche al
legislatore regionale.
L'Avvocatura generale dello Stato sottolinea che la copertura di
nuove spese deve essere credibile, sufficientemente sicura, conforme
al modello legale, non arbitraria o irrazionale e in equilibrato
rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri
(sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 124 del 2022, n. 244
del 2020 e n. 26 del 2013).
4.- Con atto depositato il 14 novembre 2022, si è costituita in
giudizio la Regione Molise, in persona del Presidente pro tempore,
chiedendo il rigetto del ricorso.
4.1.- La resistente deduce, in primo luogo, che la legge reg.
Molise n. 14 del 2022 discenderebbe dalla procedura avviata con
deliberazione della Giunta regionale 29 dicembre 2021, n. 486,
recante «Proposta di legge regionale "Riconoscimento della
legittimità del debito fuori bilancio ai sensi dell'articolo 73,
comma 1, lettera e), del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118"
(legge regionale 4 maggio 2021, n.1, art.6, "Disposizioni collegate
alla manovra di bilancio 2021/2023, in materia di entrate e spese.
modificazioni e integrazioni di leggi regionali"), derivante dai
servizi per il T.P.L. ferroviario resi da Trenitalia s.p.a. nell'anno
2020».
La Regione Molise evidenzia inoltre che la copertura del relativo
onere è stata individuata dalla deliberazione della Giunta regionale
30 novembre 2021, n. 407 (Proposta di legge "Assestamento del
bilancio di previsione 2021-2023 e modifiche a leggi regionali"), con
la quale sono stati previsti, per l'esercizio 2021, specifici
stanziamenti per la copertura dei debiti fuori bilancio, pari a euro
20.445.722,42, sul capitolo n. 70029 (10.01.1.103) - (Funzionamento
servizi mobilità su ferro - Oneri pregressi Trenitalia), nonchè
dalla deliberazione della Giunta regionale 17 dicembre 2021, n. 437,
recante «Variazione del bilancio di previsione 2021-2023, del
documento tecnico di accompagnamento e del bilancio finanziario
gestionale in applicazione dell'art. 51 commi 1 e 2 del d.lgs.
118/2011 e ss.mm.ii. (storno 37)», con cui sono state iscritte, per
l'esercizio 2021, sul capitolo 19405 (10.01.1.103) - (Funzionamento
servizi mobilità su gomma e ferro - trasporto ferroviario) - nuove
assegnazioni vincolate del fondo nazionale per il concorso
finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale,
anche ferroviario, pari a euro 1.264.430,02, in forza di accertamento
n. 2021.4466.1 del 22 dicembre 2021.
4.2.- La difesa regionale fa rilevare che la legge della Regione
Molise 29 dicembre 2021, n. 7 (Assestamento del bilancio di
previsione 2021-2023 e modifiche di leggi regionali) è stata
promulgata e pubblicata contestualmente alla legge della Regione
Molise 29 dicembre 2021, n. 6 (Rendiconto generale della Regione
Molise per l'esercizio finanziario 2020). La difesa regionale
evidenzia che, in esecuzione dell'assestamento del bilancio
2021-2023, è intervenuta la variazione del documento tecnico di
accompagnamento e del bilancio finanziario gestionale, in
applicazione dell'art. 51, comma 2, lettera b), del d.lgs. n. 118 del
2011, che, tra l'altro, disciplina le variazioni compensative tra le
dotazioni delle missioni e dei programmi riguardanti l'utilizzo di
risorse comunitarie.
Ad avviso della difesa regionale, la mancata impugnazione delle
precedenti leggi regionali n. 6 e n. 7 del 2021 avrebbe
"cristallizzato" l'imputazione al bilancio regionale dell'anno 2021
delle risorse necessarie al ripianamento del debito di cui alla legge
reg. Molise n. 14 del 2022 e ciò sarebbe rilevante anche ai fini
della procedibilità dell'impugnazione.
La difesa regionale deduce quindi che nell'esercizio finanziario
2021 sono sorte le obbligazioni di pagamento ed è stata rinvenuta la
provvista per farvi fronte, benchè il Consiglio regionale si sia
riunito nell'anno successivo per approvare la relativa legge di
riconoscimento.
L'accantonamento denominato «Fondo copertura debiti fuori
bilancio» sarebbe stato, a sua volta, alimentato dal risultato di
amministrazione al 31 dicembre 2020, appostato in sede di rettifica
della proposta di legge regionale di rendiconto generale 2020, con
deliberazione della Giunta regionale 30 novembre 2021, n. 404,
recante «Decisione giudizio di parifica della sezione regionale di
controllo della Corte dei conti (delib. n.80/2021/PARI) sulla
proposta di legge regionale "Rendiconto generale 2020 Regione Molise
(DGR n.210/2021 e integrazioni n.256/2021)". Rettifica risultato di
amministrazione e proposte di iniziativa ai fini del superamento
delle eccezioni», intervenuta a seguito del giudizio di parifica
della sezione regionale di controllo per il Molise della Corte dei
conti, con deliberazione 22 novembre 2021, n. 80.
Conseguentemente, nella legge reg. Molise n. 7 del 2021,
sarebbero stati individuati i fondi per copertura di debiti fuori
bilancio, per rischi da contenziosi e per passività potenziali, come
esposto nella «Nota integrativa all'assestamento e variazione
generale del bilancio di previsione della Regione Molise 2021/2023».
4.3.- La difesa regionale, inoltre, riferisce che, per l'anno
2021, alla Regione Molise è stato riconosciuto uno spazio
finanziario maggiore di quello ordinario, potendosi essa avvalere
della facoltà riconosciuta dall'art. 56, comma 2, del decreto-legge
25 maggio 2021, n. 73 (Misure urgenti connesse all'emergenza da
COVID-19, per le imprese, il lavoro, i giovani, la salute e i servizi
territoriali), convertito, con modificazioni, nella legge 23 luglio
2021, n. 106. Per l'esercizio 2021, è stato così consentito alle
regioni di derogare ai limiti posti dall'art. 1, commi 897 e 898,
della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il
triennio 2019-2021).
Per l'esercizio finanziario 2022 tale deroga non è stata più
prevista. Pertanto, ad avviso della difesa regionale, si sarebbe reso
necessario imputare all'esercizio 2021 la spesa in favore della
società creditrice, in considerazione sia della natura del fondo
individuato per la copertura finanziaria, destinato ad adempiere ai
debiti fuori bilancio (a sua volta appositamente formato mediante
utilizzo del risultato di amministrazione), sia delle nuove
assegnazioni del fondo nazionale per il concorso finanziario dello
Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario,
sia, infine, della natura certa, liquida ed esigibile del debito.
Ad avviso della difesa regionale, la soluzione prescelta sarebbe
in linea con i principi contabili previsti dalla disciplina statale,
poichè il pagamento è stato vincolato all'avvenuto riconoscimento
della legittimità del debito da parte dell'organo legislativo.
Del resto, la possibilità di imputare contabilmente
all'esercizio in cui le obbligazioni sono esigibili e quella di
registrare l'impegno di spesa prima del formale riconoscimento
emergerebbero dallo stesso paragrafo 9.1 dell'Allegato 4/2 al d.lgs.
n. 118 del 2011. Infatti, in considerazione della specifica ragione
del debito, sicuramente esigibile nel 2021, la registrazione della
spesa costituiva un adempimento necessario a garantire il
soddisfacimento delle ragioni dei creditori e ad evitare i maggiori
esborsi derivanti dalle procedure giudiziali che gli stessi
potrebbero attivare.
Questa determinazione sarebbe connessa, da un lato, alla
necessità di superare i rilievi emersi a fine novembre 2021 nel
giudizio della Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il
Molise, di parificazione del rendiconto regionale 2020, dall'altro
lato, all'assestamento del bilancio regionale 2021, approvato con
legge reg. Molise n. 7 del 2021. Sulla base di esigenze finanziarie
accertate in quel momento dell'anno, sono stati così individuati gli
specifici fondi, tenendo conto anche della deroga per il 2021 ai
limiti posti dai commi 897 e 898 dell'art. 1 della legge n. 145 del
2018.
La difesa regionale sostiene, quindi, che i debiti oggetto della
legge regionale impugnata sono stati finanziati con risorse che si
sarebbero rese eccezionalmente disponibili nell'anno 2021. Ove non
fosse condivisa questa impostazione, andrebbe rilevato il carattere
lacunoso del principio contabile di cui al paragrafo 9.1
dell'Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011, là dove non prevede la
situazione, in concreto verificatasi nel caso in esame, di un ente
territoriale che abbia la possibilità di adempiere alle proprie
obbligazioni di pagamento, costituenti debiti fuori bilancio, con
risorse finanziarie individuate nell'anno di emersione del debito
stesso, anzichè in quello del suo riconoscimento. Ciò sarebbe
rispettoso dell'obbligo costituzionale di copertura, in termini
quantitativi, qualitativi e temporali.
Ad avviso della difesa regionale, la riferibilità all'esercizio
2021 della copertura finanziaria non determinerebbe un'alterazione
dei saldi complessivi, nè delle risultanze finali del conto e, al
contempo, garantirebbe il rispetto dell'equilibrio gestionale del
bilancio, in ossequio ai principi contabili dell'integrità, della
veridicità, dell'attendibilità, della correttezza, della coerenza.
Viceversa, questi principi sarebbero violati se gli impegni si
dovessero assumere in un'annualità in cui mancassero le necessarie
coperture finanziarie.
4.4.- D'altra parte, ad avviso della difesa regionale, alla
situazione in esame sarebbe applicabile il principio della prevalenza
della sostanza sulla forma, enunciato dal paragrafo 18 dell'Allegato
1 al d.lgs. n. 118 del 2011, cui la Regione Molise si sarebbe
attenuta, impegnando nell'esercizio 2021 le somme oggetto delle
disposizioni impugnate.
La difesa regionale evidenzia che l'emersione dei debiti fuori
bilancio e il loro finanziamento rappresenterebbero gli esiti di un
più ampio percorso virtuoso intrapreso dalla Regione Molise, volto
alla rappresentazione veritiera dei fatti di gestione e realizzato
sia attraverso specifici accantonamenti per debiti e passività
potenziali, sia attraverso la razionalizzazione delle spese
regionali.
4.5.- Quanto alla denunciata violazione dell'art. 81, terzo
comma, Cost., per assenza di copertura finanziaria, la difesa
regionale ritiene inammissibile la questione per la genericità della
motivazione del ricorso, che non spiegherebbe perchè non vi sarebbe
copertura finanziaria.
D'altra parte, anche a volere ipotizzare che tale mancanza
discenda dal primo profilo di censura, la ritenuta non fondatezza di
quest'ultimo comporterebbe la manifesta non fondatezza del secondo
motivo di ricorso.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 1 e 2 della legge reg.
Molise n. 14 del 2022, in riferimento agli artt. 81 e 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
La prima disposizione impugnata contiene il riconoscimento della
legittimità del debito fuori bilancio della Regione Molise derivante
da servizi di trasporto pubblico locale resi da Trenitalia spa
nell'anno 2020. Il successivo art. 2 indica la copertura finanziaria
degli oneri derivanti da questo stesso riconoscimento.
Ad avviso del ricorrente, queste disposizioni regionali,
nell'individuare la copertura dei debiti fuori bilancio riconosciuti
nel 2022 nelle risorse dell'esercizio 2021, ormai concluso, si
porrebbero in contrasto con l'art. 3 del d.lgs. n. 118 del 2011, che
esige il rispetto sia del principio contabile generale
dell'annualità del bilancio, espresso nell'Allegato 1, paragrafo 1,
sia del principio contabile applicato contenuto nell'Allegato 4/2
allo stesso decreto legislativo, paragrafo 9.1, secondo cui «la spesa
è impegnata nell'esercizio in cui il debito fuori bilancio è
riconosciuto».
Le disposizioni regionali impugnate violerebbero, pertanto,
l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che attribuisce alla
competenza legislativa esclusiva statale le materie «armonizzazione
dei bilanci pubblici», «sistema tributario e contabile dello Stato»,
e «perequazione delle risorse finanziarie».
È inoltre denunciata la violazione dell'art. 81, terzo comma,
Cost., poichè il riconoscimento del debito fuori bilancio
comporterebbe nuovi e maggiori oneri, che rimarrebbero sforniti della
relativa fonte di finanziamento.
2.- In via preliminare, non è fondata l'eccezione di
inammissibilità dell'impugnazione sollevata dalla difesa regionale.
In particolare, la Regione Molise deduce che la mancata
impugnazione, da parte del Presidente del Consiglio dei ministri,
delle precedenti leggi regionali n. 6 del 2021 (relativa al
rendiconto generale per l'esercizio finanziario 2020), e n. 7 del
2021 (relativa all'assestamento del bilancio di previsione 2021-2023)
avrebbe «cristallizzato l'imputazione [...] al Bilancio regionale
dell'anno 2021» delle risorse necessarie al ripianamento del debito
fuori bilancio di cui alla legge n. 14 del 2022 e ciò sarebbe
rilevante anche «ai fini della procedibilità [dell']impugnazione».
Tuttavia, questo assunto difensivo non influisce
sull'ammissibilità del ricorso. Infatti, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, «[l]'ammissibilità
dell'impugnazione, in termini di tempestività e di sussistenza
dell'interesse a ricorrere, deve essere valutata in relazione alle
singole leggi adottate». Infatti, «l'acquiescenza rispetto ad altre
leggi regionali non milita a favore della legittimità costituzionale
delle disposizioni impugnate» (sentenze n. 19 del 2023 e n. 24 del
2022; nello stesso senso, tra le tante, sentenze, n. 251 del 2022, n.
124, n. 107 e n. 25 del 2021 e n. 117 del 2020).
3.- D'altra parte, non risulta fondata neppure l'eccezione di
inammissibilità della questione per genericità della motivazione
del ricorso, con specifico riferimento alla denunciata violazione
dell'art. 81, terzo comma, Cost.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale «l'esigenza di
un'adeguata motivazione a fondamento della richiesta declaratoria
d'illegittimità costituzionale si pone in termini perfino più
pregnanti nei giudizi proposti in via principale, rispetto a quelli
instaurati in via incidentale» (sentenza n. 171 del 2021). Il
ricorrente «ha l'onere non solo di individuare le disposizioni
impugnate e i parametri costituzionali dei quali lamenta la
violazione, ma anche quello di allegare, a sostegno delle questioni
proposte, una motivazione non meramente assertiva» (sentenza n. 23
del 2022). È necessario, in altri termini, che la motivazione
addotta a supporto delle censure, per quanto sintetica, raggiunga
quella «soglia minima di chiarezza e di completezza» (sentenza n. 64
del 2016), che consenta a questa Corte di esaminare il merito
dell'impugnativa proposta (tra le molte, sentenze n. 123 del 2022, n.
195 e n. 29 del 2021, n. 273 e n. 194 del 2020, n. 201 e n. 83 del
2018).
Nella specie, le questioni, pur formulate in termini sintetici,
superano tale soglia minima di chiarezza e, quindi, consentono lo
scrutinio del merito. Nelle argomentazioni del ricorrente risultano
illustrate le ragioni del contrasto con il parametro costituzionale
evocato, prospettando che dalla violazione del principio di
annualità del bilancio consegua anche l'assenza di una copertura
giuridicamente idonea al finanziamento dei debiti fuori bilancio
riconosciuti dalla disposizione impugnata.
4.- Nel merito, è fondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge reg. Molise n. 14 del
2022, promossa in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., per violazione della competenza legislativa esclusiva
statale nella materia «armonizzazione dei bilanci pubblici».
4.1.- Come si è visto, l'art. 1 della legge reg. Molise n. 14
del 2022 riconosce la legittimità di debiti assunti dalla stessa
Regione in assenza della relativa registrazione nei documenti di
bilancio, mentre l'art. 2 individua la copertura finanziaria degli
oneri derivanti da questo stesso riconoscimento su risorse
dell'esercizio 2021.
Il ricorso statale assume il contrasto di entrambe le
disposizioni impugnate con il principio contabile dell'annualità del
bilancio e la conseguente violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., che stabilisce la competenza legislativa esclusiva
statale nella materia «armonizzazione dei bilanci pubblici».
4.2.- Vengono qui in rilievo i principi contabili stabiliti dal
d.lgs. n. 118 del 2011, evocati dal ricorrente quali parametri
interposti.
In particolare, il principio dell'annualità del bilancio è
richiamato dall'art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011, là dove
stabilisce che «[l]e amministrazioni pubbliche di cui all'art. 2,
conformano la propria gestione ai principi contabili generali
contenuti nell'allegato 1». A sua volta, il paragrafo 1 dell'Allegato
1 (rubricato «Principi generali o postulati») prevede che «[i]
documenti del sistema di bilancio, sia di previsione sia di
rendicontazione, sono predisposti con cadenza annuale e si
riferiscono a distinti periodi di gestione coincidenti con l'anno
solare. Nella predisposizione dei documenti di bilancio, le
previsioni di ciascun esercizio sono elaborate sulla base di una
programmazione di medio periodo, con un orizzonte temporale almeno
triennale».
Il bilancio è quindi predisposto con cadenza annuale, secondo
distinti periodi di gestione, che coincidono con l'anno solare (dal
1° gennaio al 31 dicembre).
4.3.- A questo riguardo, va richiamato il costante orientamento
della giurisprudenza costituzionale, secondo cui i principi contabili
contenuti nel citato d.lgs. n. 118 del 2011 costituiscono espressione
della competenza esclusiva statale nella materia «armonizzazione dei
bilanci pubblici» e gli enti territoriali sono tenuti ad attenersi
scrupolosamente a essi, in quanto le regole poste a tutela della
finanza pubblica sono indefettibili e inderogabili (tra le molte,
sentenze n. 81 del 2023, n. 268 del 2022 e n. 184 del 2016).
Questa Corte ha inoltre affermato che l'armonizzazione dei
bilanci pubblici è finalizzata a rendere i documenti contabili delle
amministrazioni pubbliche omogenei e confrontabili e - dopo la legge
5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione), e la
legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio
del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che ne ha
sancito il passaggio dalla competenza concorrente a quella esclusiva
dello Stato - ha assunto gradualmente una sua fisionomia più ampia e
rigorosa attraverso la legislazione ordinaria e in particolare, per
quel che riguarda gli enti territoriali, per mezzo dei principi
contabili espressi dal d.lgs. n. 118 del 2011 (sentenze n. 81 del
2023 e n. 184 del 2016).
La tempistica dettata dal legislatore statale per l'approvazione
dei documenti di bilancio, nel costituire elemento coessenziale per
il conseguimento dell'indicato obiettivo, è quindi sottratta alla
possibilità di interventi da parte del legislatore regionale. Ciò
al fine di evitare una frammentazione del quadro regolatorio, che la
competenza legislativa esclusiva assegnata allo Stato ha voluto
superare allo scopo di assicurare un contestuale, e dunque efficace,
monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica.
Del resto, una legge regionale che intervenga ex post su un
esercizio già chiuso compromette l'attendibilità dei valori
contabili espressi nel rendiconto. Infatti, ciò si riflette sui
valori presi a riferimento per la ricostruzione contabile degli
esercizi successivi, ponendosi in contrasto con l'inderogabile
principio di continuità tra gli esercizi finanziari, che richiede il
collegamento genetico tra i bilanci secondo la loro sequenza
temporale (sentenze n. 268 del 2022 e n. 274 del 2017).
I principi contabili invocati dal ricorrente nel presente
giudizio rappresentano dunque norme interposte rispetto all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., e la loro violazione da parte delle
disposizioni regionali impugnate determina il contrasto con il
parametro costituzionale evocato.
4.4.- Proprio con riferimento ad analoghe leggi della stessa
Regione Molise, questa Corte ha recentemente affermato che «[l]a
legge regionale di riconoscimento di un debito fuori bilancio deve,
ai sensi del comma 3 dell'art. 73 del d.lgs. n. 118 del 2011,
contestualmente individuare nel bilancio "le disponibilità
finanziarie sufficienti per effettuare le spese conseguenti" a tale
riconoscimento. Le risorse occorrenti, quindi, non possono che essere
rinvenute nel bilancio di previsione che gestisce l'esercizio in cui
la spesa è introdotta» (sentenze n. 81 e n. 51 del 2023).
Alle regioni non è quindi consentito di intervenire sulle
previsioni di un esercizio ormai concluso. Le disposizioni impugnate,
approvate il 4 agosto 2022, anzichè reperire la copertura
finanziaria del debito riconosciuto a valere sulle previsioni
dell'esercizio 2022 del bilancio di previsione, hanno invece imputato
il debito all'esercizio di bilancio 2021, così ponendosi in
contrasto con i principi contabili sopra richiamati e dunque violando
l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
4.5.- Deve escludersi, d'altra parte, che nel caso in esame sia
applicabile il principio contabile della prevalenza della sostanza
sulla forma, enunciato al paragrafo 18 dell'Allegato 1 al d.lgs. n.
118 del 2011 e richiamato dalla difesa regionale.
La specificità del procedimento di riconoscimento del debito
fuori bilancio, regolato dall'art. 73 del d.lgs. n. 118 del 2011,
esige il rispetto dei principi contabili richiamati dal ricorrente,
sicchè l'asserita prevalenza della sostanza sulla forma, invocata
dalla difesa regionale, si risolverebbe nella sostanziale
disapplicazione della disciplina statale che regola tale
procedimento.
4.6.- In definitiva, le disposizioni impugnate hanno imputato un
debito all'esercizio di bilancio 2021, anzichè al 2022, nonostante
il relativo riconoscimento sia avvenuto solo nell'agosto 2022. Esse
si pongono quindi in contrasto con l'evocato parametro interposto,
rappresentato dal principio contabile generale dell'annualità del
bilancio, espresso nell'Allegato 1 al d.lgs. n. 118 del 2011,
paragrafo 1, in ragione del quale il bilancio è predisposto con
cadenza annuale, secondo periodi di gestione coincidenti con l'anno
solare.
La difforme previsione delle disposizioni regionali impugnate
realizza, pertanto, il denunciato contrasto con l'evocato parametro
costituzionale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
con violazione della competenza legislativa esclusiva statale nella
materia «armonizzazione dei bilanci pubblici».
5.- È altresì fondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge reg. Molise n. 14 del
2022, promossa in riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost.
Ai sensi dell'art. 73 del d.lgs. n. 118 del 2011, al
riconoscimento del debito con legge regionale deve accompagnarsi la
contestuale individuazione, da parte dello stesso Consiglio
regionale, della copertura finanziaria del relativo onere
nell'esercizio di riferimento. Pertanto, «la legge regionale di
riconoscimento di un debito fuori bilancio deve apprestare la
relativa copertura facendo riferimento alle risorse finanziarie in
quel momento effettivamente disponibili» (sentenza n. 51 del 2023).
A questo riguardo, va sottolineato l'inscindibile collegamento
funzionale fra il rispetto del principio di annualità del bilancio e
la legittimità della copertura finanziaria del provvedimento
legislativo regionale che dispone il riconoscimento del debito fuori
bilancio. Tale connessione comporta la contestuale violazione
dell'art. 81, terzo comma, Cost., non risultando ottemperate dal
legislatore regionale le prescrizioni stabilite dall'art. 19, comma
2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e
finanza pubblica), «puntualmente attuative del precetto
costituzionale» (sentenze n. 48 del 2023 e n. 235 del 2020; nello
stesso senso, sentenza n. 84 del 2023).
Nel caso in esame, la legge reg. Molise n. 14 del 2022, nel
riconoscere un debito fuori bilancio, non ne ha individuato la
copertura finanziaria nell'esercizio 2022, con conseguente violazione
dell'art. 81, terzo, comma, Cost.
6.- Resta assorbita l'ulteriore questione promossa in relazione
alla seconda norma interposta evocata, ossia quella di cui
all'Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011, paragrafo 9.1.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della
legge della Regione Molise 4 agosto 2022, n. 14, recante
«Riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio ai sensi
dell'articolo 73, comma 1, lettera e), del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118 e ss.mm.ii. (derivante dai servizi per il T.P.L.
ferroviario resi da Trenitalia S.p.A. nell'anno 2020)».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Marco D'ALBERTI, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'8 giugno 2023.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI