1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 26-10-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 217 SENTENZA 14 settembre - 21 ottobre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Veneto - Stato legittimo dell'immobile a fini edilizio-urbanistici - Definizione relativa agli immobili oggetto di variazioni non essenziali antecedenti al 30 gennaio 1977 e a quelli, realizzati in epoca anteriore al 1° settembre 1967, in zone esterne ai centri abitati o alle zone di espansione - Violazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Veneto 30 giugno 2021, n. 19, art. 7, che ha introdotto l'art. 93-bis nella legge della Regione Veneto 27 giugno 1985, n. 61. - Costituzione, artt. 3 e 117, primo, terzo e settimo comma. (T-220217) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 26-10-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,
Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
Filippo PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 della
legge della Regione Veneto 30 giugno 2021, n. 19 (Semplificazioni in
materia urbanistica ed edilizia per il rilancio del settore delle
costruzioni e la promozione della rigenerazione urbana e del
contenimento del consumo di suolo - "Veneto cantiere veloce"), che ha
introdotto l'art. 93-bis nella legge della Regione Veneto 27 giugno
1985, n. 61 (Norme per l'assetto e l'uso del territorio), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il
31 agosto 2021, depositato in cancelleria il 7 settembre 2021,
iscritto al n. 49 del registro ricorsi 2021 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale,
dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udita nell'udienza pubblica del 14 settembre 2022 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
uditi l'avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giacomo Quarneti e Andrea
Manzi per la Regione Veneto;
deliberato nella camera di consiglio del 14 settembre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 31 agosto 2021 e depositato il 7
settembre 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 7 della
legge della Regione Veneto 30 giugno 2021, n. 19 (Semplificazioni in
materia urbanistica ed edilizia per il rilancio del settore delle
costruzioni e la promozione della rigenerazione urbana e del
contenimento del consumo di suolo - "Veneto cantiere veloce") - che
ha introdotto l'art. 93-bis nella legge della Regione Veneto 27
giugno 1985, n. 61 (Norme per l'assetto e l'uso del territorio) - in
riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
relativamente all'art. 9-bis, comma 1-bis, del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia),
nonchè in riferimento agli artt. 3, 117, primo, terzo e settimo
comma, Cost.
1.1.- La disposizione regionale impugnata prevede, rispetto a due
distinte fattispecie, altrettante definizioni del concetto di stato
legittimo degli immobili a fini edilizio-urbanistici.
Il comma 1 dell'art. 93-bis riguarda gli immobili che abbiano
formato oggetto di variazioni non essenziali risalenti a epoca
antecedente al 30 gennaio 1977 e stabilisce che, qualora detti
immobili siano in proprietà o in disponibilità di soggetti non
autori delle variazioni non essenziali e siano dotati di certificato
di abitabilità o agibilità, lo stato legittimo «coincide con
l'assetto dell'immobile al quale si riferiscono i predetti
certificati, fatta salva l'efficacia di eventuali interventi
successivi attestati da validi titoli abilitativi».
Il successivo comma 2 attiene, invece, agli immobili realizzati
in epoca anteriore al 1° settembre 1967 in zone esterne ai centri
abitati o alle zone di espansione, previste da eventuali piani
regolatori: per tali ipotesi, la condizione di stato legittimo «è
attestata dall'assetto dell'edificio realizzato entro quella data e
adeguatamente documentato, non assumendo efficacia l'eventuale titolo
abilitativo rilasciato anche in attuazione di piani, regolamenti o
provvedimenti di carattere generale comunque denominati, di epoca
precedente».
2.- Il ricorso ravvisa nelle norme citate diversi profili di
illegittimità costituzionale.
2.1.- Una prima questione viene promossa in riferimento all'art.
117, terzo comma, Cost., con riguardo alla materia «governo del
territorio».
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che l'art.
93-bis della legge reg. Veneto n. 61 del 1985 contempli una
definizione di stato legittimo degli immobili radicalmente difforme
rispetto a quella prevista dall'art. 9-bis, comma 1-bis, t.u.
edilizia, considerato espressivo di un principio fondamentale della
materia «governo del territorio».
In particolare, quanto al comma 1 dell'art. 93-bis, la
difformità consisterebbe nella sostituzione, ai fini della
documentazione dello stato legittimo dell'immobile, dei titoli
indicati dalla disposizione statale con il certificato di
abitabilità o agibilità.
Relativamente al comma 2 della medesima disposizione,
l'illegittimità costituzionale deriverebbe dalla asserita
inefficacia, per gli immobili ivi descritti, di eventuali titoli
abilitativi rilasciati prima del 1° settembre 1967 in attuazione di
piani, regolamenti o provvedimenti di carattere generale comunque
denominati.
2.2.- Con un secondo gruppo di censure, rivolto all'art. 93-bis
nella sua interezza, il Presidente del Consiglio dei ministri fa
valere la violazione ancora una volta dell'art. 117, terzo comma,
Cost., con riguardo alla materia «governo del territorio», nonchè
degli artt. 3, 117, primo e settimo comma, Cost.
In particolare, il ricorrente osserva che «dallo "stato
legittimo" dell'edificio, dipende, anche ai fini del rilascio di
nuovi titoli edilizi, la qualificazione dell'immobile preesistente in
termini di regolarità o abusivita'»; pertanto, «nell'introdurre
parametri diversi da quelli previsti dalla legge statale per
stabilire se un edificio è regolare o abusivo, la disposizione
regionale impugnata» introdurrebbe «elementi di difformità della
normativa urbanistica ed edilizia nel contesto considerato, rispetto
alla disciplina vigente nelle altre parti del territorio nazionale».
3.- La Regione Veneto si è costituita in giudizio con atto
depositato l'8 ottobre 2021, chiedendo in via preliminare che il
ricorso sia dichiarato inammissibile nel suo complesso.
La difesa regionale rileva che la ragione fondamentale e
assorbente per cui, nella prospettazione fatta propria dal ricorso
statale, la norma regionale impugnata risulterebbe costituzionalmente
illegittima, è l'asserita idoneità a produrre un effetto di
straordinaria sanatoria delle irregolarità edilizie degli immobili,
disposta a livello regionale.
Tuttavia, poichè il Presidente del Consiglio dei ministri
individua quale norma statale interposta l'art. 9-bis, comma 1-bis,
t.u. edilizia, che nulla dispone in materia di sanatoria degli abusi
edilizi, ciò si risolverebbe in una carenza strutturale del corredo
motivazionale del ricorso e dunque nella sua inammissibilità.
Quanto ai singoli motivi di impugnazione, la resistente ritiene
che il primo di essi sia non fondato in tutte le sue articolazioni.
Rispetto al comma 1 dell'art. 93-bis, la Regione Veneto osserva
che anche l'art. 9-bis, comma 1-bis, t.u. edilizia attribuisce ad
altri atti, pubblici o privati, diversi dal titolo abilitativo,
l'idoneità a fondare lo stato legittimo degli immobili realizzati in
un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo. Il
richiamo al certificato di agibilità o abitabilità contenuto nella
norma impugnata non introdurrebbe, dunque, una deroga alla norma
statale, ma soltanto un'opzione specificativa di quanto già in essa
contenuto.
Quanto al comma 2 della medesima disposizione, la difesa
regionale evidenzia il suo riferirsi agli immobili realizzati in zone
esterne ai centri abitati e alle zone di espansione prima del 1°
settembre 1967, ossia in data anteriore all'introduzione
dell'obbligatorietà del titolo edilizio relativamente a tali aree.
In ragione di ciò, la disposizione impugnata, nel ritenere idoneo a
fondare lo stato legittimo l'assetto dell'edificio realizzato entro
quella data e adeguatamente documentato, non farebbe altro che
collocarsi nel solco della normativa statale.
Con riferimento invece al secondo motivo di ricorso, la difesa
regionale pone in luce la mancanza di qualsivoglia riferimento sia
alla norma interposta violata, sia agli elementi di difformità della
disposizione regionale rispetto al principio fondamentale che si
assume violato.
Sempre nell'ambito del secondo motivo, il richiamo agli artt. 3,
117, primo e settimo comma, Cost., sarebbe poi del tutto privo di
adeguata motivazione.
4.- Successivamente, in data 19 agosto 2022, la Regione Veneto ha
depositato una memoria illustrativa, con la quale, oltre a ribadire
le eccezioni di rito e di merito già proposte in sede di
costituzione, ha sottolineato come il comma 1 della disposizione
impugnata si limiterebbe a regolare lo stato legittimo degli immobili
in relazione alle variazioni non essenziali realizzate prima
dell'entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per
la edificabilità dei suoli).
In particolare - secondo la difesa regionale - prima di tale data
l'istituto delle variazioni (o varianti) rispetto al progetto non era
regolato dalla legge, «con la conseguenza che le varianti non
essenziali ai progetti già dotati di licenza edilizia [sarebbero
state] realizzate in assenza di ulteriori atti autorizzatori e di
esse il Comune si [sarebbe limitato] a prendere atto in occasione del
sopralluogo previsto dall'articolo 221 del R.D. n. 1265/1934
finalizzato al rilascio del certificato di abitabilita'».
Di qui, ad avviso della Regione Veneto, l'idoneità delle
risultanze di quest'ultimo certificato a dimostrare la consistenza e
lo stato legittimo degli immobili.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, a sua volta,
depositato, in data 24 agosto 2022, una memoria illustrativa, in cui
ha rilevato che la disposizione impugnata si porrebbe in conflitto
con i parametri costituzionali indicati, in quanto andrebbe a
prevedere una disciplina dello stato legittimo obiettivamente
difforme rispetto a quella contenuta nella norma interposta
costituita dall'art. 9-bis, comma 1-bis, t.u. edilizia. Secondo
l'Avvocatura dello Stato, il riferimento alle «variazioni non
essenziali», oltre che in sè ambiguo, sarebbe insufficiente a
rendere coerente la legge regionale con la citata norma di principio,
se non altro perchè esteso a periodi in cui un titolo abilitativo
edilizio era già obbligatorio in base alla legge statale. Il
Presidente del Consiglio dei ministri aggiunge inoltre che, anche
prima della legge 6 agosto 1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni
alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150) e persino prima della
legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica), esistevano
regolamenti edilizi comunali o analoghi strumenti che richiedevano il
previo rilascio della licenza edilizia per operare interventi
edificatori.
6.- Infine, va segnalato che, in data 28 ottobre 2021,
l'Associazione culturale «La Macinella» ha depositato un'opinione
scritta in qualità di amicus curiae, ai sensi dell'art. 4-ter delle
Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale,
ratione temporis vigenti.
L'opinione non è stata ammessa, in quanto l'associazione, a
quanto emerge dallo statuto allegato agli atti, persegue scopi
essenzialmente culturali, per lo più relativi all'ambito musicale
(art. 2 dello statuto). L'associazione non può pertanto dirsi
portatrice di interessi attinenti alle odierne questioni di
legittimità costituzionale, sicchè non può offrire elementi utili
alla conoscenza e alla valutazione del caso.
7.- All'udienza del 14 settembre 2022, l'Avvocatura dello Stato e
la difesa regionale hanno insistito per l'accoglimento delle
conclusioni rassegnate negli scritti difensivi e hanno risposto alle
domande loro sottoposte dalla Giudice relatrice; la Regione Veneto
ha, inoltre, eccepito la non corrispondenza tra la delibera di
autorizzazione ad impugnare del Consiglio dei ministri e il contenuto
del ricorso.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso notificato il 31 agosto 2021 e depositato il 7
settembre 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 7 della
legge reg. Veneto n. 19 del 2021 - che ha introdotto l'art. 93-bis
nella legge reg. Veneto n. 61 del 1985 - in riferimento all'art. 117,
terzo comma, Cost., relativamente all'art. 9-bis, comma 1-bis, t.u.
edilizia, nonchè in riferimento agli artt. 3, 117, primo, terzo e
settimo comma, Cost.
1.1.- La disposizione regionale impugnata prevede, rispetto a due
distinte fattispecie, altrettante definizioni del concetto di stato
legittimo degli immobili a fini edilizio-urbanistici.
Il comma 1 del citato art. 93-bis riguarda gli immobili che
abbiano formato oggetto di variazioni non essenziali risalenti a
epoca antecedente al 30 gennaio 1977 e stabilisce che, qualora detti
immobili siano in proprietà o in disponibilità di soggetti non
autori delle variazioni non essenziali e siano dotati di certificato
di abitabilità o agibilità, lo stato legittimo «coincide con
l'assetto dell'immobile al quale si riferiscono i predetti
certificati, fatta salva l'efficacia di eventuali interventi
successivi attestati da validi titoli abilitativi».
Il successivo comma 2 attiene, invece, agli immobili realizzati
in epoca anteriore al 1° settembre 1967 in zone esterne ai centri
abitati o alle zone di espansione, previste da eventuali piani
regolatori: per tali ipotesi, la condizione di stato legittimo «è
attestata dall'assetto dell'edificio realizzato entro quella data e
adeguatamente documentato, non assumendo efficacia l'eventuale titolo
abilitativo rilasciato anche in attuazione di piani, regolamenti o
provvedimenti di carattere generale comunque denominati, di epoca
precedente».
2.- Il ricorso si articola in due ordini di censure.
2.1.- Con una prima questione viene contestato che la
disposizione regionale impugnata esorbiterebbe dai limiti della
competenza legislativa concorrente relativa alla materia «governo del
territorio», così violando l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
conterrebbe definizioni del concetto di stato legittimo degli
immobili radicalmente difformi rispetto a quelle previste dall'art.
9-bis, comma 1-bis, t.u. edilizia, ritenuto espressivo di un
principio fondamentale della materia.
2.2.- Con un secondo gruppo di censure, il Presidente del
Consiglio dei ministri fa valere la violazione sempre dell'art. 117,
terzo comma, Cost., in riferimento alla materia «governo del
territorio», nonchè degli artt. 3, 117, primo e settimo comma, Cost.
In particolare, il ricorrente rileva che «dallo "stato legittimo"
dell'edificio, dipende, anche ai fini del rilascio di nuovi titoli
edilizi, la qualificazione dell'immobile preesistente in termini di
regolarità o abusivita'»; pertanto, «nell'introdurre parametri
diversi da quelli previsti dalla legge statale per stabilire se un
edificio è regolare o abusivo, la disposizione regionale impugnata»
introdurrebbe «elementi di difformità della normativa urbanistica ed
edilizia nel contesto considerato, rispetto alla disciplina vigente
nelle altre parti del territorio nazionale».
3.- La Regione Veneto si è costituita in giudizio, chiedendo in
via preliminare che il ricorso venga dichiarato nel suo complesso
inammissibile, per «carenza strutturale del corredo motivazionale»,
dovuta alla «erronea individuazione della norma interposta».
Di seguito, nel corso dell'udienza, la difesa regionale ha
eccepito la non corrispondenza tra la delibera di autorizzazione a
impugnare del Consiglio dei ministri e i motivi del ricorso.
3.1.- La prima eccezione non è fondata rispetto alla questione
promossa in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.,
relativamente all'art. 9-bis, comma 1-bis, t.u. edilizia, mentre è
fondata in riferimento alla seconda censura, in quanto prospettata
genericamente in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.
3.1.1.- La difesa regionale sostiene che «la ragione fondamentale
e assorbente di illegittimità della norma regionale, come
identificata nel ricorso, si sostanzi[erebbe] nell'asserita idoneità
della disposizione regionale a produrre un effetto di sanatoria»
degli abusi edilizi. L'inammissibilità scaturirebbe dall'erronea
individuazione, quale norma interposta, dell'art. 9-bis, comma 1-bis,
t.u. edilizia, che «nulla prevede in materia di sanatoria degli abusi
edilizi».
In realtà, il passaggio richiamato dalla difesa regionale non è
che una delle motivazioni fatte valere dal Presidente del Consiglio
dei ministri. Il ricorso, a ben vedere, con riguardo alla prima
questione di legittimità costituzionale promossa - quella riferita
all'art. 117, terzo comma, Cost., relativamente alla norma interposta
di cui all'art. 9-bis, comma 1-bis, t.u. edilizia - non soltanto
individua con chiarezza i parametri violati e argomenta in merito
alla natura di principio fondamentale della materia della norma
interposta, ma contempla altresì una puntuale disamina delle
dissonanze che, a parere della difesa statale, emergono nella
disposizione regionale rispetto alla norma di principio.
Di conseguenza, il ricorso assolve al compito di fornire una
adeguata motivazione, in modo conforme a quanto richiesto dalla
costante giurisprudenza di questa Corte, allorchè afferma che il
ricorrente in via principale ha l'onere «di individuare le
disposizioni impugnate e i parametri costituzionali dei quali si
lamenta la violazione e di proporre una motivazione che non sia
meramente assertiva, e che contenga una specifica e congrua
indicazione delle ragioni per le quali vi sarebbe il contrasto con i
parametri evocati, dovendo contenere una sia pur sintetica
argomentazione di merito a sostegno delle censure (ex plurimis,
sentenze n. 25 del 2020, n. 261 e n. 32 del 2017, n. 239 del 2016)»
(sentenza n. 200 del 2022).
3.1.2.- Per converso, la medesima eccezione di inammissibilità
per carenze nella motivazione è fondata rispetto alla questione
promossa genericamente in riferimento all'art. 117, terzo comma,
Cost. Il ricorso, infatti, omette del tutto di individuare la
normativa statale interposta recante il principio fondamentale della
materia concorrente «governo del territorio», con cui contrasterebbe
la disposizione regionale impugnata; questo inevitabilmente preclude
a questa Corte di valutare la denunciata violazione della citata
norma costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 182 del 2022 e n. 115
del 2020).
3.3.- Quanto alla seconda eccezione di inammissibilità -
relativa al contrasto tra la delibera del Consiglio dei ministri, che
ha autorizzato in data 5 agosto 2021 l'impugnazione, e il contenuto
del ricorso - essa è fondata relativamente agli artt. 3 e 117, primo
e settimo comma, Cost., invocati con il secondo gruppo di censure.
Tali parametri non trovano, infatti, alcun riscontro nella citata
delibera.
Ne consegue, secondo una giurisprudenza costituzionale anche qui
costante, la inammissibilità della questione, dato che «l'omissione
di qualsiasi accenno ad un parametro costituzionale nella delibera di
autorizzazione all'impugnazione dell'organo politico, comporta
l'esclusione della volontà del ricorrente di promuovere» la censura
a riguardo (ex plurimis, sentenze n. 179 del 2022, n. 166 del 2021,
n. 128 del 2018 e n. 239 del 2016; nello stesso senso, sentenze n.
129 del 2021, n. 46 del 2015 e n. 298 del 2013).
4.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
prospettata in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.,
relativamente all'art. 9-bis, comma 1-bis, t.u. edilizia è fondata.
5.- La disposizione regionale impugnata afferisce all'urbanistica
e all'edilizia e, pertanto, si ascrive - secondo la giurisprudenza di
questa Corte - alla materia di legislazione concorrente «governo del
territorio», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. (ex plurimis,
sentenze n. 245, n. 124, n. 77, n. 64 e n. 2 del 2021, n. 70 del
2020, n. 290, n. 264, n. 175 e n. 2 del 2019, n. 68 del 2018, n. 232,
n. 107, n. 84 e n. 73 del 2017, n. 233 del 2015, n. 272 del 2013, n.
303 del 2003).
Relativamente a tale ambito, deve certamente condividersi
l'assunto del ricorso, che ravvisa un principio fondamentale della
materia nell'art. 9-bis, comma 1-bis, t.u. edilizia, introdotto
dall'art. 10, comma 1, lettera d), numero 1), del decreto-legge 16
luglio 2020, n. 76 (Misure urgenti per la semplificazione e
l'innovazione digitale), convertito, con modificazioni, nella legge
11 settembre 2020, n. 120.
5.1.- In particolare, il citato articolo dispone che «[l]o stato
legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito
dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha
legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l'ultimo
intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità
immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno
abilitato interventi parziali. Per gli immobili realizzati in
un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo
abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle
informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti
probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i
documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia
dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha
disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero
immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli
successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni
di cui al secondo periodo si applicano altresì nei casi in cui
sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale,
tuttavia, non sia disponibile copia».
5.2.- La previsione statale individua, dunque, in termini
generali, la documentazione idonea ad attestare lo «stato legittimo
dell'immobile», definendo i tratti di un paradigma le cui funzioni -
comprovate anche dai lavori preparatori - sono quelle di semplificare
l'azione amministrativa nel settore edilizio, di agevolare i
controlli pubblici sulla regolarità dell'attività
edilizio-urbanistica e di assicurare la certezza nella circolazione
dei diritti su beni immobili.
Il contenuto prescrittivo di ampio respiro e le finalità
generali perseguite dalla norma depongono a favore della sua
qualifica in termini di principio fondamentale della materia, ciò
che trova conferma nella sua stessa collocazione topografica
nell'ambito delle «Disposizioni generali» del Titolo II della Parte I
t.u. edilizia, dedicato ai «Titoli abilitativi».
Del resto, questa Corte ha già ravvisato il medesimo carattere
di principi fondamentali della materia in varie disposizioni statali
che disciplinano profili strettamente contigui a quello in esame: le
categorie di interventi edilizi che necessitano delle diverse
tipologie di titoli abilitativi (sentenze n. 124 e n. 2 del 2021, n.
68 del 2018, n. 282 del 2016, n. 259 del 2014), la durata degli
stessi (sentenza n. 245 del 2021), gli aspetti che ruotano intorno al
cosiddetto condono edilizio (sentenze n. 24 del 2022, n. 77 e n. 2
del 2021, n. 290 del 2019, n. 232 e n. 73 del 2017, n. 233 del 2015 e
n. 101 del 2013), tra cui quelli che vietano il ricorso a forme
surrettizie di sanatoria (sentenza n. 77 del 2021), il perimetro
degli interventi in zona sismica (sentenze n. 2 del 2021, n. 264 del
2019, n. 68 del 2018, n. 60 del 2017, n. 282 e n. 272 del 2016, n.
167 del 2014), la documentazione necessaria ai fini della denuncia di
esecuzione di nuove opere (sentenza n. 2 del 2021).
Tanto premesso, non può dubitarsi che i criteri di
determinazione dello stato legittimo dell'immobile rappresentino un
principio fondamentale della materia, che richiede una disciplina
uniforme sull'intero territorio nazionale.
6.- Chiarita la natura della disposizione interposta indicata dal
ricorrente, si palesa la distanza della previsione regionale
impugnata dal contenuto della norma di principio.
6.1.- Innanzitutto, prendendo le mosse dal comma 1 dell'art.
93-bis della legge reg. Veneto n. 61 del 1985, deve constatarsi che
quest'ultimo associa lo stato legittimo dell'immobile a un documento
- il certificato di abitabilità o agibilità - che è ben diverso
dal titolo abilitativo edilizio, richiesto dall'art. 9-bis, comma
1-bis, t.u. edilizia sul presupposto della sua obbligatorietà. E il
titolo abilitativo era, in effetti, obbligatorio nel periodo e
rispetto al tipo di intervento (le variazioni non essenziali), cui si
riferisce la disposizione regionale.
Sotto il primo profilo, il comma 1 della disposizione impugnata
fissa al 29 gennaio 1977 il termine entro il quale si possono far
valere le risultanze del certificato di abitabilità o di agibilità
in luogo di quelle del titolo edilizio. Sennonchè, già a far data
dal 1° settembre 1967 - in base all'art. 31 della legge n. 1150 del
1942, come modificato dall'art. 10 della legge n. 765 del 1967 -
chiunque intendesse, nell'ambito dell'intero territorio comunale,
eseguire nuove costruzioni, ampliare, modificare o demolire quelle
esistenti ovvero procedere all'esecuzione di opere di urbanizzazione
del terreno, era tenuto a richiedere apposita licenza al sindaco.
Nè può assumersi, sotto il secondo profilo, che il titolo
edilizio non fosse richiesto per le variazioni non essenziali. Al
contrario, in mancanza di questo, esse configuravano violazioni
edilizie e, tuttora, integrano, alla luce della più recente
disciplina, difformità parziali, oggetto di precise sanzioni, in
base tanto alla legislazione statale, quanto alla stessa legge reg.
Veneto n. 61 del 1985.
6.1.1.- Più nello specifico, la legislazione statale antecedente
al 1977 - in particolare la legge urbanistica n. 1150 del 1942, sia
nel suo testo originario sia in quello innovato dalla legge n. 765
del 1967 - prevedeva che il committente titolare della licenza, il
direttore dei lavori (quest'ultimo a partire dalla disciplina
introdotta nel 1967), nonchè l'assuntore dei lavori fossero
«responsabili di ogni inosservanza così delle norme generali di
legge e di regolamento come delle modalità esecutive che siano
fissate nella licenza di costruzione» (art. 31, terzo comma, della
citata legge, che diviene comma 12 a seguito delle modifiche
apportate dalla legge n. 765 del 1967). E a garanzia del rispetto di
tale disciplina, il podestà, prima, e il sindaco, poi, avevano il
compito di vigilare sull'attività edilizia e dovevano ordinare
l'immediata sospensione dei lavori con riserva dei provvedimenti che
risultassero necessari per la modifica delle costruzioni o per la
rimessa in pristino (art. 32, secondo comma, della legge n. 1150 del
1942).
Non convince, pertanto, l'argomentazione sviluppata dalla difesa
regionale, secondo la quale, prima dell'entrata in vigore della legge
n. 10 del 1977, le variazioni non essenziali, in quanto non
disciplinate, sarebbero state per prassi consentite, fatta salva la
semplice ispezione compiuta in vista del rilascio del certificato di
abitabilità ex art. 221 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265
(Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie).
In disparte il generico riferimento a una prassi imprecisata,
l'eccezione trascura che - come appena ricordato - nei periodi
storici cui la disposizione impugnata si riferisce, ogni variazione
esecutiva, persino di minimo impatto - e tali peraltro non sono
certamente, come si dirà, le variazioni non essenziali - costituiva
una violazione edilizia che imponeva la rimozione della difformità.
Di seguito, con la legge n. 10 del 1977, il regime sanzionatorio
è stato semplicemente graduato secondo uno schema generale tuttora
vigente: le opere eseguite in assenza di concessione o in totale
difformità dalla stessa dovevano essere demolite a spese del
proprietario o del costruttore (art. 15, terzo e ottavo comma); le
opere invece realizzate in parziale difformità dovevano essere
demolite a spese del concessionario, ma, ove non potessero essere
rimosse senza pregiudizio per le parti conformi, il concessionario
restava assoggettato a una sanzione amministrativa pecuniaria (art.
15, undicesimo comma).
A tale graduazione sanzionatoria si è, successivamente,
correlata la differenziazione tra variazioni essenziali e non
essenziali, introdotta dagli artt. 7 e 8 della legge 28 febbraio
1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie), di seguito trasfusi negli artt. 31 e 32 t.u. edilizia.
In particolare, le variazioni essenziali vengono assoggettate al
più severo regime sanzionatorio proprio della totale difformità,
mentre quelle non essenziali restano ascritte al vizio della parziale
difformità, correlato alle sanzioni stabilite, all'epoca, dall'art.
12 della legge n. 47 del 1985 e, di seguito, dall'art. 34 t.u.
edilizia.
Nè tali variazioni sfuggono ad una connotazione in termini di
violazioni amministrative, in conseguenza del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri,
la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del
Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive),
convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164,
che ha inserito il comma 2-bis nell'art. 22 t.u. edilizia, in cui
viene contemplata la possibilità di presentare una segnalazione
certificata d'inizio attività (SCIA) in caso di varianti al permesso
di costruire che non costituiscano variazioni essenziali, se
realizzate in corso di esecuzione dei lavori.
La legittimità delle opere in parola sussiste, pertanto,
soltanto a condizione che la SCIA inerente alle varianti al permesso
di costruire sia comunicata a fine lavori, tramite attestazione del
professionista. Di conseguenza, la citata disciplina non può
risolvere il problema delle variazioni non essenziali che non
soddisfino tale condizione, le quali continueranno a costituire una
parziale difformità ai sensi dell'art. 34 t.u. edilizia, salva
l'eventuale sanatoria di cui all'art. 36 t.u. edilizia, ove ne
ricorrano i presupposti.
L'unica ipotesi in cui possono ritenersi regolari difformità
esecutive rispetto a titoli abilitativi rilasciati in passato è
quella delle cosiddette tolleranze costruttive, previste per la prima
volta dall'art. 5, comma 2, lettera a), del decreto-legge 13 maggio
2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per
l'economia), convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio
2011, n. 106, che aveva introdotto il comma 2-ter nell'art. 34 t.u.
edilizia, e di seguito disciplinate dal nuovo art. 34-bis t.u.
edilizia (introdotto dall'art. 10, comma 1, lettera p, del d.l. n. 76
del 2020, come convertito, con modificazioni, nella legge n. 120 del
2020). Quest'ultimo, in particolare, stabilisce che le tolleranze
costruttive - ossia le difformità esecutive contenute nel limite del
2 per cento delle misure previste nel titolo abilitativo - non
costituiscono violazioni edilizie (commi 1 e 2) e che, ove
«realizzate nel corso di precedenti interventi edilizi [...] sono
dichiarate dal tecnico abilitato, ai fini dell'attestazione dello
stato legittimo degli immobili, nella modulistica relativa a nuove
istanze, comunicazioni e segnalazioni edilizie ovvero con apposita
dichiarazione asseverata allegata agli atti aventi per oggetto
trasferimento o costituzione, ovvero scioglimento della comunione, di
diritti reali» (comma 3).
Se ne inferisce con chiarezza che le difformità eccedenti la
soglia del 2 per cento, ancorchè risalenti nel tempo, restano
variazioni non essenziali, che integrano una parziale difformità.
6.1.2.- Si aggiunga che, in linea con la legislazione statale, la
stessa legge reg. Veneto n. 61 del 1985, nella quale si colloca la
disposizione impugnata, definisce, per un verso, all'art. 92 - in
attuazione dell'art. 32 t.u. edilizia - le variazioni non essenziali
(per esclusione rispetto a quelle essenziali), evidenziandone i
tratti tutt'altro che marginali. E, per un altro verso, al successivo
art. 93, prevede che gli interventi realizzati in parziale
difformità dal titolo comportino la demolizione della parte difforme
oppure, nel caso in cui ciò non possa essere realizzato senza
pregiudizio della parte conforme, l'assoggettamento a una sanzione
amministrativa.
6.1.3.- Si palesa, a questo punto, il contrasto dell'art. 93-bis,
comma 1, della legge reg. Veneto n. 61 del 1985 rispetto all'art.
9-bis, comma 1-bis, t.u. edilizia, là dove, con riferimento a
fattispecie per le quali la norma statale richiede il titolo
abilitativo edilizio, affida la dimostrazione dello stato legittimo
dell'immobile al ben diverso documento costituito dal certificato di
abitabilità o di agibilità.
In particolare, se è certamente vero che, in base all'art. 221
del r.d. n. 1265 del 1934 (vigente nel periodo cui si riferisce la
disposizione regionale), tale certificato doveva essere rilasciato
solo dopo aver verificato che la costruzione fosse stata eseguita in
conformità al progetto approvato, nondimeno, questo non giustifica
che tale documento possa surrogarsi al titolo abilitativo edilizio.
Come più volte ha osservato la giurisprudenza amministrativa, la
conformità edilizio-urbanistica costituisce presupposto
indispensabile per il legittimo rilascio del certificato che oggi si
definisce di agibilità, ma «tale considerazione non può [...]
essere strumentalmente piegata a ragionamenti del tutto speculativi e
sillogistici al fine di affermare che il rilascio dei certificati di
agibilità implica un giudizio (presupposto ed implicito) circa la
natura non abusiva delle opere». «[S]emmai, all'inverso, l'interprete
si dovrebbe interrogare sulla legittimità di tali certificati, non
già desumere dal rilascio di essi una qualità - la conformità
edilizio-urbanistica - da essi indipendente e anzi presupposta»
(Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 2 maggio 2017, n.
1996). E, infatti, «non v'è necessaria identità di "disciplina" tra
titolo abilitativo edilizio e certificato di agibilita'», che «sono
collegati a presupposti diversi e danno vita a conseguenze
disciplinari non sovrapponibili». In particolare, «il certificato di
agibilità ha la funzione di accertare che l'immobile al quale si
riferisce è stato realizzato nel rispetto delle norme tecniche
vigenti in materia di sicurezza, salubrità, igiene, risparmio
energetico degli edifici e degli impianti (come espressamente recita
l'art. 24 del Testo unico dell'edilizia), mentre il rispetto delle
norme edilizie ed urbanistiche è oggetto della specifica funzione
del titolo edilizio. Il che comporta che i diversi piani ben possano
convivere sia nella forma fisiologica della conformità dell'edificio
ad entrambe le tipologie normative, sia in quella patologica di una
loro divergenza» (Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 26
agosto 2014, n. 4309; nello stesso senso, sentenze 24 aprile 2018, n.
2456, 22 marzo 2014, n. 1220, nonchè sezione quinta, decisione 4
febbraio 2004, n. 365).
6.1.4.- Sulla base delle ragioni sopra esposte, si deve allora
concludere nel senso dell'illegittimità costituzionale dell'art. 7
della legge reg. Veneto n. 19 del 2021, che ha introdotto l'art.
93-bis, comma 1, nella legge reg. Veneto n. 61 del 1985.
6.2.- Passando ora all'esame del comma 2 della medesima
disposizione, anch'esso presenta discrasie rispetto ai principi
enunciati nell'art. 9-bis, comma 1-bis, t.u. edilizia.
Tale comma, nel regolare gli immobili realizzati, in epoca
antecedente al 1° settembre 1967, in zone esterne ai centri abitati e
alle zone di espansione previste da eventuali piani regolatori,
dispone che la condizione di stato legittimo sia attestata
dall'assetto dell'edificio realizzato entro quella data e
adeguatamente documentato, mentre viene esclusa l'efficacia
dell'eventuale titolo abilitativo rilasciato anche in attuazione di
piani, regolamenti o provvedimenti di carattere generale comunque
denominati, di epoca precedente.
La norma, nel dissociare lo stato legittimo dell'immobile dal
titolo abilitativo edilizio, apparentemente si correla al secondo
periodo dell'art. 9-bis, comma 1-bis, t.u. edilizia, che esclude, ai
fini dello stato legittimo, la necessità di tale documentazione per
il periodo in cui il titolo edilizio non era obbligatorio. E, in
effetti, prima della legge n. 765 del 1967, entrata in vigore proprio
il 1° settembre 1967, l'art. 31 della legge n. 1150 del 1942 imponeva
in via generale la licenza di costruzione solo nei centri abitati e,
per i comuni dotati di un piano regolatore generale, nelle zone di
espansione esterne a essi.
Sennonchè, pure al di fuori dei centri abitati e delle zone di
espansione, nonchè prima della legge n. 1150 del 1942, la necessità
di un titolo abilitativo edilizio veniva, a ben vedere, disposta
anche da altre fonti.
Anzitutto, per gli immobili realizzati in comuni ricadenti in
zone sismiche, l'obbligo era sancito a livello di fonte primaria dal
regio decreto-legge 25 marzo 1935, n. 640 (Nuovo testo delle norme
tecniche di edilizia con speciali prescrizioni per le località
colpite dai terremoti) e dal regio decreto-legge 22 novembre 1937, n.
2105 (Norme tecniche di edilizia con speciali prescrizioni per le
località colpite dai terremoti), il cui Allegato comprendeva alcune
province della Regione Veneto.
Inoltre, l'obbligo di previa autorizzazione alla costruzione
poteva essere disposto dal regolamento edilizio comunale, emanato in
esecuzione della potestà regolamentare attribuita ai comuni nella
materia edilizia dai testi unici della legge comunale e provinciale
susseguitisi nel tempo: regio decreto 10 febbraio 1889, n. 5921 (Che
approva il testo unico della legge comunale e provinciale), regio
decreto 21 maggio 1908, n. 269 (Che approva l'annesso testo unico
della legge comunale e provinciale), regio decreto 4 febbraio 1915,
n. 148 (È approvato l'annesso nuovo testo unico della legge comunale
e provinciale).
Se ne desume, dunque, che, prima della data indicata nel comma 2
della disposizione regionale impugnata, vi erano comuni nei quali era
obbligatorio munirsi di un titolo abilitativo edilizio, sia sulla
base di fonti primarie riferite a territori sismici, sia sulla base
di fonti non primarie, che però attingevano la loro legittimazione
dalla fonte primaria attributiva del potere regolamentare.
Ne consegue che l'art. 9-bis, comma 1-bis, t.u. edilizia, là
dove si riferisce alla obbligatorietà del titolo, abbraccia
certamente anche le citate fonti, il che determina il disallineamento
dell'art. 93-bis, comma 2, della legge regionale impugnata che,
viceversa, ascrive tali casi, in cui era obbligatorio il titolo, alla
modalità semplificata di attestazione dello stato legittimo.
A ciò si aggiunga che il citato art. 93-bis, comma 2, non si
limita a riconoscere - ai fini dello stato legittimo - la
possibilità di avvalersi di altri documenti in mancanza del titolo
edilizio, ma dispone altresì d'imperio la non efficacia di titoli
abilitativi rilasciati in adempimento di obblighi previsti da fonti
primarie speciali o da fonti non primarie.
Sennonchè, altro è consentire - come fa l'art. 9-bis, comma
1-bis, secondo periodo, t.u. edilizia - l'attestazione semplificata
dello stato legittimo per gli immobili realizzati in epoche in cui il
titolo non era obbligatorio, altro è negare l'efficacia di titoli
abilitativi legittimamente rilasciati.
Questo, peraltro, non sarebbe in sintonia con la giurisprudenza
amministrativa che ha ribadito la persistente vigenza dei regolamenti
comunali emanati anteriormente all'approvazione della legge
urbanistica (Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 29 luglio
2019, n. 5330 e, sezione sesta, sentenza 28 luglio 2017, n. 3789).
Ne discende che anche il comma 2 dell'art. 93-bis compromette le
funzioni che la norma statale interposta attribuisce all'attestazione
dello stato legittimo, finendo addirittura con l'incidere su titoli
abilitativi edilizi pienamente validi ed efficaci.
7.- In conclusione, l'art. 7 della legge reg. Veneto n. 19 del
2021, che ha introdotto l'art. 93-bis nella legge reg. Veneto n. 61
del 1985, è costituzionalmente illegittimo, per contrasto con i
principi fondamentali della materia «governo del territorio» dettati
dall'art. 9-bis, comma 1-bis, t.u. edilizia.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 della
legge della Regione Veneto 30 giugno 2021, n. 19 (Semplificazioni in
materia urbanistica ed edilizia per il rilancio del settore delle
costruzioni e la promozione della rigenerazione urbana e del
contenimento del consumo di suolo - "Veneto cantiere veloce"), che ha
introdotto l'art. 93-bis nella legge della Regione Veneto 27 giugno
1985, n. 61 (Norme per l'assetto e l'uso del territorio);
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 7 della legge reg. Veneto n. 19 del 2021,
promosse, in riferimento agli artt. 3, 117, primo, terzo e settimo
comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri
con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 settembre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 ottobre 2022.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI