1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 27-2-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 88 SENTENZA 28 gennaio - 15 febbraio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo penale - Nuovo codice - Norme di attuazione - G.I.P. Decreto di archiviazione - Requisiti - Inesistenza di elementi idonei a sostenere l'accusa in giudizio - Manifesta infondatezza della notitia criminis - Omessa previsione - Richiamo alla sentenza n. 84/1979 - Diversita' delle fasi e delle regole anteriormente o successivamente all'esercizio dell'azione penale - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (D.Lgs. 28 luglio 1989, n. 271, art. 125). (Cost., art. 76). (091C0208) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 27-2-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni CONSO;
Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv.
Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 125 del decreto
legislativo 28 luglio 1989, n. 271 (Norme di attuazione, di
coordinamento e transitorie del codice di procedura penale), in
relazione all'art. 2, direttiva n. 50, della legge 16 febbraio 1987,
n. 81 (Delega legislativa al Governo della Repubblica per
l'emanazione del nuovo codice di procedura penale), promosso con
ordinanza emessa il 9 agosto 1990 dal Giudice per le indagini
preliminari presso la Pretura di Macerata nel procedimento penale a
carico di Gatti Dario, iscritta al n. 634 del registro ordinanze 1990
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima
serie speciale, dell'anno 1990;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 1991 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 9 agosto 1990 il Giudice per le indagini
preliminari presso la Pretura di Macerata, chiamato a decidere su una
richiesta di archiviazione del P.M. motivata, ai sensi dell'art. 125
disp. att. cod. proc. pen., con l'inidoneità degli elementi
acquisiti a sostenere l'accusa in giudizio, ha sollevato d'ufficio,
in riferimento all'art. 76 Cost., una questione di legittimità
costituzionale di tale disposizione, assumendo che essa eccederebbe
dall'ambito della delega conferita con l'art. 2, direttiva n. 50,
della legge 16 febbraio 1987, n. 81.
Premesso che nella specie il giudizio sull'inidoneità degli
elementi acquisiti a sostenere l'accusa è da condividere, il giudice
rimettente esclude di poter ordinare al p.m. di formulare
l'imputazione ai sensi dell'art. 554, secondo comma, cod. proc. pen.,
perchè il dissenso previsto da tale disposizione concerne non la
suddetta inidoneità, ma il giudizio di manifesta infondatezza della
notitia criminis - cioè di evidente inconsistenza in fatto o
irrilevanza in diritto di essa - posto a fondamento
dell'archiviazione sia nella direttiva n. 50 che nell'art. 408 cod.
proc. pen.. Nè il decreto di archiviazione potrebbe essere fondato
su tale giudizio, dato che in tal caso si sovrapporrebbe a quella del
p.m. una motivazione diversa e si emetterebbe un provvedimento
intrinsecamente contraddittorio, dichiarandosi manifestamente
infondata una notitia criminis che neanche il p.m. ha ritenuto tale.
Ritenuto pertanto, in punto di rilevanza, di dover decretare
l'archiviazione in applicazione del citato art. 125, il giudice a quo
assume che con tale disposizione, anzichè agevolare l'applicazione
delle norme del codice, si è introdotta una profonda innovazione sia
rispetto all'art. 408 - nel quale l'"infondatezza andrebbe intesa
come 'manifestà alla stregua della Relazione preliminare" - sia
rispetto alla legge delega. Con essa, infatti, si impone al giudice
per le indagini preliminari di archiviare anche la notitia criminis
non manifestamente infondata e di avallare il mancato esercizio
dell'azione penale in base non alla valutazione del fatto in sè o
degli elementi acquisiti nelle indagini preliminari, ma di una
prognosi probabilistica assai ardua e del tutto incerta circa la loro
idoneità a sostenere l'accusa.
Ciò contrasterebbe chiaramente con la direttiva n. 50 - che pone
a base dell'archiviazione la "manifesta infondatezza" - dato che
questa dovrebbe essere interpretata in senso stretto e rigoroso, in
quanto attinente al principio di obbligatorietà dell'azione penale.
E la riprova di tale contrasto sarebbe data dallo squilibrio
sistematico tra la norma di cui all'art. 425 cod. proc. pen. - che
autorizza a pronunciare sentenza di non luogo a procedere solo nel
caso in cui risulti evidente che il fatto non sussiste, o non è
stato commesso dall'imputato, o non costituisce reato - e quella
impugnata, che autorizzerebbe addirittura a non iniziare l'azione
penale anche se l'inidoneità a sostenere l'accusa concerne solo i
dati riguardanti l'elemento soggettivo di un reato la cui
materialità risulti in modo incontrovertibile.
2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, intervenuto tramite
l'Avvocatura dello Stato, ha chiesto che la questione sia dichiarata
infondata, in quanto frutto di insufficiente comprensione dei
meccanismi del nuovo processo e, insieme, di travisamento della
regola posta dalla disposizione impugnata.
La mancata qualificazione del sostantivo "infondatezza", di cui
all'art. 408 cod. proc. pen., con l'attributo "manifesta" non rivela
- secondo l'Avvocatura - una ratio limitativa dell'esercizio
dell'azione penale, ma è coerente al fatto che nel nuovo sistema
processuale l'alternativa tra esercizio dell'azione penale e
archiviazione non si pone più, come nel vecchio, in limine al
procedimento, bensì al termine delle indagini, e magari dopo la
raccolta di una serie imponente di indizi: sì che la situazione
considerata è simile a quella che in precedenza conduceva, all'esito
dell'istruzione, alla pronuncia di una sentenza di non doversi
procedere. L'infondatezza di cui all'art. 408 non cesserebbe perciò
di essere "manifesta", almeno nei limiti in cui non si ricolleghi
necessariamente tale attributo ad un'evidenza di assenza di indizi
tale da precludere in radice ogni attività di indagine.
L'art. 125 disp. att. - osserva inoltre l'Avvocatura - si limita a
definire in termini normativi il diversamente impalpabile parametro
della "infondatezza", introducendo un criterio di "non superfluità
del processo" quale requisito per la devoluzione della notitia
criminis alla sede giudiziale. Nè potrebbe dirsi in contrasto con i
principi della delega, o con quello di obbligatorietà dell'azione
penale, che questa sia esercitata in un quadro di "concretezza" e che
pertanto non sia da attivare ove le indagini non consentano di
ritenere prevedibile un esito giudiziale contra reum. Nemmeno, poi,
potrebbe confondersi tale valutazione con quella concernente le prove
per l'affermazione della responsabilità penale spettante al giudice
di merito, dato che con essa il pubblico ministero si limita a
formulare una prognosi sul grado di resistenza, e quindi sulle
prospettive di successo dell'impostazione accusatoria in sede di
giudizio.
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Giudice per le
indagini preliminari presso la Pretura di Macerata dubita che l'art.
125 del testo delle norme di attuazione, di coordinamento e
transitorie del codice di procedura penale (testo approvato con il
decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271), in quanto pone come
regola di giudizio, ai fini dell'archiviazione, l'inidoneità degli
elementi acquisiti nelle indagini preliminari a sostenere l'accusa in
giudizio, contrasti con l'art. 2, direttiva n. 50, della legge delega
n. 81 del 1987 e, quindi, con l'art. 76 della Costituzione. A suo
avviso, tale regola, imponendo di richiedere (e decretare)
l'archiviazione "in base ad una prognosi probabilistica e del tutto
incerta", comporterebbe una deviazione rispetto a quella, enunciata
nella suddetta direttiva e sostanzialmente riprodotta nell'art. 408
del codice, che prevede l'archiviazione solo in caso di "manifesta
infondatezza" della notitia criminis: criterio, questo, che non solo
non potrebbe essere dilatato - anche per salvaguardare l'equilibrio
sistematico tra archiviazione e proscioglimento (art. 425 cod. proc.
pen.) - ma andrebbe al contrario inteso in modo stretto e rigoroso,
dato che delimita le ipotesi in cui non si addiviene all'esercizio
dell'azione penale, garantito dall'art. 112 Cost.
2. - La questione investe un aspetto importante dell'impianto
sistematico del nuovo processo penale e richiede, perciò, che il
rapporto tra la norma impugnata e la direttiva n. 50 della delega sia
ricondotto nel quadro dei più generali principi cui è improntato il
particolare tipo di processo accusatorio concretamente previsto; a
cominciare dal principio, sovraordinato, dell'obbligatorietà
dell'azione penale, che lo stesso giudice a quo richiama.
Va innanzitutto ricordato, al proposito, quanto questa Corte ebbe
ad affermare nella sentenza n. 84 del 1979, cioè che
"l'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale ad opera del
Pubblico Ministero... è stata costituzionalmente affermata come
elemento che concorre a garantire, da un lato, l'indipendenza del
Pubblico Ministero nell'esercizio della propria funzione e,
dall'altro, l'uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge penale";
sicchè l'azione è attribuita a tale organo "senza consentirgli
alcun margine di discrezionalità nell'adempimento di tale doveroso
ufficio".
Più compiutamente: il principio di legalità (art. 25, secondo
comma), che rende doverosa la repressione delle condotte violatrici
della legge penale, abbisogna, per la sua concretizzazione, della
legalità nel procedere; e questa, in un sistema come il nostro,
fondato sul principio di eguaglianza di tutti i cittadini di fronte
alla legge (in particolare, alla legge penale), non può essere
salvaguardata che attraverso l'obbligatorietà dell'azione penale.
Realizzare la legalità nell'eguaglianza non è, però,
concretamente possibile se l'organo cui l'azione è demandata dipende
da altri poteri: sicchè di tali principi è imprescindibile
requisito l'indipendenza del pubblico ministero. Questi è infatti,
al pari del giudice, soggetto soltanto alla legge (art. 101, secondo
comma, Cost.) e si qualifica come "un magistrato appartenente
all'ordine giudiziario collocato come tale in posizione di
istituzionale indipendenza rispetto ad ogni altro potere", che "non
fa valere interessi particolari ma agisce esclusivamente a tutela
dell'interesse generale all'osservanza della legge" (sentenze nn. 190
del 1970 e 96 del 1975).
Il principio di obbligatorietà è, dunque, punto di convergenza
di un complesso di principi basilari del sistema costituzionale,
talchè il suo venir meno ne altererebbe l'assetto complessivo. Di
conseguenza, l'introduzione del nuovo modello processuale non lo ha
scalfito, nè avrebbe potuto scalfirlo. Qui, anzi, l'esigenza di
garantire l'indipendenza del p.m. è accentuata dalla concentrazione
in capo a lui della potestà investigativa, radicalmente sottratta al
giudice. Per altro verso, l'eliminazione di ogni contaminazione
funzionale tra giudice e organo dell'accusa - specie in tema di
formazione della prova e di libertà personale - non comporta che,
sul piano strutturale ed organico, il p.m. sia separato dalla
Magistratura costituita in ordine autonomo ed indipendente.
Nell'architettura della delega, infatti, il ruolo del p.m. non è
quello di mero accusatore, ma pur sempre di organo di giustizia
obbligato a ricercare tutti gli elementi di prova rilevanti per una
giusta decisione, "ivi compresi gli elementi favorevoli all'imputato"
(cfr. direttiva n. 37 e, su di essa, la Relazione ministeriale alla
Camera dei deputati e quella della Commissione seconda all'Assemblea
del Senato).
Coerentemente a ciò, il legislatore delegato ha sottolineato che
il "potere-dovere del pubblico ministero di estendere le proprie
indagini a tutto ciò che può formare oggetto di prova per l'accusa
o la difesa" tende "nel rispetto assoluto dei principi del sistema
accusatorio e del ruolo di 'partè del pubblico ministero, ad
evidenziare la natura ordinamentale, giudiziaria e pubblica
dell'istituto e della funzione" (Relazione al progetto preliminare,
p. 91); ed ha poi confermato tale natura nel redigere il nuovo art.
190 dell'ordinamento giudiziario (art. 29 del testo allegato al
d.P.R. 22 settembre 1988, n. 449).
3. - Il principio di obbligatorietà dell'azione penale esige che
nulla venga sottratto al controllo di legalità effettuato dal
giudice: ed in esso è insito, perciò, quello che in dottrina viene
definito favor actionis. Ciò comporta non solo il rigetto del
contrapposto principio di opportunità che opera, in varia misura,
nei sistemi ad azione penale facoltativa, consentendo all'organo
dell'accusa di non agire anche in base a valutazioni estranee
all'oggettiva infondatezza della notitia criminis; ma comporta,
altresì, che in casi dubbi l'azione vada esercitata e non omessa. Di
ciò è, del resto, palese dimostrazione la formulazione - mai messa
in discussione - dell'istituto dell'archiviazione in termini di
"manifesta infondatezza".
Azione penale obbligatoria non significa, però, consequenzialità
automatica tra notizia di reato e processo, nè dovere del p.m. di
iniziare il processo per qualsiasi notitia criminis. Limite implicito
alla stessa obbligatorietà, razionalmente intesa, è che il processo
non debba essere instaurato quando si appalesi oggettivamente
superfluo: regola, questa, tanto più vera nel nuovo sistema, che
pone le indagini preliminari fuori dell'ambito del processo,
stabilendo che, al loro esito, l'obbligo di esercitare l'azione
penale sorge solo se sia stata verificata la mancanza dei presupposti
che rendono doverosa l'archiviazione, che è, appunto, non-esercizio
dell'azione (art. 50 cod. proc. pen.).
Il problema dell'archiviazione sta nell'evitare il processo
superfluo senza eludere il principio di obbligatorietà ed anzi
controllando caso per caso la legalità dell'inazione. Il che
comporta di verificare l'adeguatezza tra i meccanismi di controllo
delle valutazioni di oggettiva non superfluità del processo e lo
scopo ultimo del controllo, che è quello di far sì che i processi
concretamente non instaurati siano solo quelli risultanti
effettivamente superflui.
Tale verifica opera su due versanti: da un lato, quello
dell'adeguatezza al suddetto fine della regola di giudizio dettata
per individuare il discrimine tra archiviazione ed azione;
dall'altro, quello del controllo del giudice sull'attività omissiva
del pubblico ministero, sì da fornirgli la possibilità di
contrastare le inerzie e le lacune investigative di quest'ultimo ed
evitare che le sue scelte si traducano in esercizio discriminatorio
dell'azione (o inazione) penale.
4. - Il legislatore delegante ha dedicato particolare attenzione
al profilo del controllo. Ha escluso, innanzitutto, che esso potesse
ridursi ad un mero controllo gerarchico interno agli uffici del
pubblico ministero, affidato al procuratore generale, pur se ciò
appariva più rispondente ad un sistema processuale di tipo
accusatorio e presentava indubbi vantaggi in termini di economia
processuale. Un sistema imperniato sul controllo esterno da parte del
giudice è stato, infatti, ritenuto (Atti Senato, seduta del 19
novembre 1986, p. 19) "più realmente rispondente alle esigenze di
una reale democrazia e di un effettivo controllo sull'esercizio dei
pubblici poteri" e, quindi, di un rispetto sostanziale e non solo
formale del principio di obbligatorietà dell'azione penale.
In effetti, il sistema processuale delineato nella legge delega e
poi concretamente attuato nel codice è tutt'affatto originale, dato
che tende bensì (art. 2, primo comma) ad attuare "i caratteri del
sistema accusatorio", ma "secondo i principi ed i criteri"
specificati nelle direttive che seguono. Tra queste, importanza
fondamentale, ai fini qui in esame, riveste quella di cui al n. 37,
che - oltre ad individuare, come già visto, il ruolo del pubblico
ministero - pone i presupposti per garantire effettività al
controllo del giudice sulla richiesta di archiviazione. Da essa,
infatti, discende la regola - specificamente enunziata negli artt.
326 e 358 del codice - secondo cui il pubblico ministero ha il dovere
di compiere "ogni attività necessaria" ai fini delle "determinazioni
inerenti all'esercizio dell'azione penale" (cioè, delle richieste o
di archiviazione o di rinvio a giudizio), ivi compresi gli
"accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona
sottoposta alle indagini".
Viene, con ciò, stabilito, il principio di "completezza" (almeno
tendenziale, come si preciserà più innanzi) delle indagini
preliminari, che nella struttura del nuovo processo assolve una
duplice, fondamentale funzione. La completa individuazione dei mezzi
di prova è, invero, necessaria, da un lato, per consentire al
pubblico ministero di esercitare le varie opzioni possibili (tra cui
la richiesta di giudizio immediato, "saltando" l'udienza preliminare)
e per indurre l'imputato ad accettare i riti alternativi: ciò che è
essenziale ai fini della complessiva funzionalità del sistema, ma
presuppone, appunto, una qualche solidità del quadro probatorio.
Dall'altro lato, il dovere di completezza funge da argine contro
eventuali prassi di esercizio "apparente" dell'azione penale, che,
avviando la verifica giurisdizionale sulla base di indagini troppo
superficiali, lacunose o monche, si risolverebbero in un
ingiustificato aggravio del carico dibattimentale.
Per assicurare da parte del pubblico ministero il rispetto
dell'obbligatorietà dell'azione penale, il legislatore delegante ha
delineato (direttive nn. 42, da 49 a 52), e quello delegato
realizzato, un'articolata gamma di strumenti di controllo.
A garanzia della completezza delle indagini sta, innanzitutto, la
previsione per cui, ove il giudice delle indagini preliminari non
ritenga accoglibile la richiesta di archiviazione, possa, all'esito
di un'udienza camerale all'uopo fissata, indicare al pubblico
ministero le ulteriori indagini che ritiene necessarie, fissando il
termine indispensabile per il loro compimento (art. 409, quarto
comma): e questa Corte ha chiarito sia che tali "ulteriori indagini"
possono essere disposte anche in caso di archiviazione richiesta per
essere rimasti ignoti gli autori del reato (art. 415; sentenza n. 409
del 1990), sia che la stessa facoltà - non contemplata dall'art.
554, secondo comma - spetta anche al giudice delle indagini
preliminari presso la pretura (sentenza n. 445 del 1990).
Al medesimo scopo di evitare archiviazioni derivanti da carenze
nelle indagini è preordinata la facoltà attribuita alla persona
offesa dal reato di opporsi alla richiesta di archiviazione,
indicando nel contempo l'oggetto dell'investigazione suppletiva ed i
relativi elementi di prova: ciò che è di per sè sufficiente a dar
luogo alla predetta udienza camerale (art. 410).
Un ulteriore strumento di garanzia contro l'inerzia del pubblico
ministero il quale non abbia attivato le indagini o non abbia dato
corso a quelle "ulteriori" che gli siano state indicate nei modi
predetti, è costituito dal potere di avocazione, esercitabile dal
procuratore generale - d'ufficio o su richiesta della persona offesa
- quando il procuratore della Repubblica "non esercita l'azione
penale" (artt. 412, primo comma, e 413, primo comma); ed inoltre
quando si faccia luogo all'udienza camerale, la comunicazione della
cui fissazione serve appunto a consentire al procuratore generale di
svolgere direttamente le "ulteriori indagini" o le "investigazioni
suppletive" (artt. 409, terzo comma, 412, secondo comma, e 413,
secondo comma).
Un ultimo, incisivo strumento di garanzia del rispetto
dell'obbligatorieta'dell'azione penale è costituito dalla potestà -
attribuita al giudice per le indagini preliminari, ove dissenta dalla
valutazione di infondatezza della notizia di reato espressa dal
pubblico ministero con la richiesta di archiviazione - di ordinare a
quest'ultimo di formulare l'imputazione (artt. 409, quinto comma e
554, secondo comma). Il tutto in coerenza con il favor actionis
radicato nell'art. 112 Cost.: sicchè anche per questa via risulta
dimostrato che l'astratto "modello" accusatorio deve subire gli
adattamenti necessari a renderlo coerente al disposto costituzionale.
5. - L'efficacia del sistema dei controlli rischierebbe, però, di
risultare vana se la regola di giudizio dettata per individuare
l'oggettiva superfluità del processo non fosse idonea a segnare il
discrimine, spesso labile, tra l'oggettiva superfluità e la mera
inopportunità comunque camuffata.
Al riguardo, mette conto di rilevare che con la direttiva n. 50 è
stata adottata una formula - appunto, la "manifesta infondatezza" -
identica tanto a quella della precedente delega del 1974 (punti 37 e
41) e del relativo progetto preliminare (art. 379), quanto a quella
che, secondo l'interpretazione comune, definiva il grado di
infondatezza idoneo a consentire l'archiviazione secondo il codice
abrogato.
Tra vecchio e nuovo codice vi è, però, in materia, una
fondamentale differenza. Nel primo, la decisione sull'archiviazione,
assunta in base alla sola notizia di reato o a più o meno scarni
elementi acquisiti nel corso degli atti preliminari all'istruzione,
tendeva a stabilire se vi fosse o no un'infondatezza così manifesta
da far ritenere superflua o meno, l'istruzione vera e propria. Nel
secondo, invece, si tratta di decidere all'esito, e sulla base, di
indagini preliminari anche "complete" e talvolta integrate da
investigazioni suppletive (artt. 409, 410 e 413). Ciò spiega perchè
il legislatore delegato, nel formulare l'art. 408, abbia ritenuto di
omettere l'attributo "manifesta" che il delegante aveva adottato
senza particolari discussioni sul punto: si è ritenuto, cioè,
verosimilmente, che l'"infondatezza", collocata al termine delle
indagini preliminari, recasse già in sè il segno
dell'inequivocità. Il vero significato della regola così dettata
è, quindi, quello della non equivoca, indubbia superfluità del
processo.
6. - Tale regola oggettiva, in quanto destinata ad operare
nell'ambito di un sistema di tipo accusatorio, abbisognava, però, di
una determinazione che la convertisse in un criterio sufficientemente
preciso, idoneo a regolare la condotta dell'organo incaricato
dell'iniziativa sull'instaurazione del processo: ciò che il
legislatore delegato ha fatto con le norme di attuazione.
Come il giudice a quo ricorda, la primitiva formulazione della
disposizione, in allora art. 115, sollevò vivaci critiche, in
particolare da parte del Consiglio superiore della magistratura e fu,
perciò, modificata, fino a pervenire alla versione contenuta
nell'impugnato art. 125.
In effetti, se la norma fosse restata nel testo del progetto
preliminare (art. 115), vi sarebbe stata una palese violazione della
direttiva n. 50 e dei già illustrati principi regolanti la materia;
del che è opportuno dar conto per meglio intendere l'esatto
significato della norma impugnata.
L'art. 115 disponeva che "il pubblico ministero presenta al
giudice la richiesta di archiviazione quando ritiene che gli elementi
acquisiti nelle indagini preliminari non sarebbero sufficienti al
fine della condanna degli imputati", mentre l'art. 125 del testo
definitivo dispone che "il pubblico ministero presenta al giudice la
richiesta di archiviazione quando ritiene l'infondatezza della
notizia di reato perchè gli elementi acquisiti nelle indagini
preliminari non sono idonei a sostenere l'accusa in giudizio".
È evidente, innanzitutto, che la formula iniziale comportava che
all'oggetto proprio della valutazione del pubblico ministero circa i
risultati delle indagini ai fini dell'esercizio, o no, dell'azione si
sostituisse l'oggetto proprio della valutazione del giudice, che
investe, appunto, la sufficienza delle prove per la condanna: e ciò
in netta contraddizione con il fatto che, nel sistema del codice,
quest'ultimo giudizio è frutto di un materiale probatorio da
acquisire nel dibattimento.
Si sarebbe trattato, inoltre, di una valutazione non coerente alla
provvisorietà della fase in cui avrebbe dovuto compiersi, senza
tener conto della possibilità di acquisire nuovi elementi dopo la
richiesta di rinvio a giudizio (art. 419, terzo comma) o dopo la
pronuncia del decreto che dispone il giudizio (art. 430), ovvero nel
corso dell'udienza preliminare (art. 422), oltrechè dell'attività
probatoria esperibile nel contesto della dialettica dibattimentale.
La conformità alla legge delega dell'iniziale art. 115 non
potrebbe, d'altra parte, argomentarsi richiamando la regola della
direttiva n. 11 ("si ha mancanza di prova anche quando essa è
insufficiente o contraddittoria"), dato che questa fu introdotta per
ragioni garantistiche, di tutela, cioè, contro i pregiudizi
derivanti dalle assoluzioni per insufficienza di prove e di coerenza
delle formule assolutorie con la presunzione d'innocenza: ragioni le
quali non hanno nulla a che vedere con la problematica
dell'archiviazione, tant'è che nei lavori preparatori - tanto della
legge delega, quanto dell'art. 530 del codice, che la riproduce - non
è dato rinvenire il benchè minimo riferimento ad un simile
argomento, del tutto estraneo al tema.
7. - Ben diversa è la prospettiva nella quale si colloca l'art.
125. La regola che tale disposizione detta per il pubblico ministero
consiste in una valutazione degli elementi acquisiti non più nella
chiave dell'esito finale del processo, bensì nella chiave della loro
attitudine a giustificare il rinvio a giudizio.
Il quadro acquisitivo viene, cioè, valutato non nell'ottica del
risultato dell'azione, ma in quella della superfluità o no
dell'accertamento giudiziale, che è l'autentica prospettiva di un
pubblico ministero, il quale, nel sistema, è la parte pubblica
incaricata di instaurare il processo.
Non solo la sostituzione del termine "idonei" a quello di
"sufficienti" designa un quantum minore di elementi, ma la loro
valutazione diventa funzionale non alla condanna, bensì alla
sostenibilità dell'accusa. Viene recuperata, in tal modo, la
provvisorietà del quadro acquisitivo e la prospettiva dinamica
propria della fase, dato che l'esclusione della sufficienza dei dati
acquisiti consente di far rientrare nella valutazione le attività
integrative esperibili dopo la richiesta di rinvio a giudizio.
Così come formulata, la norma è, in definitiva, la traduzione in
chiave accusatoria del principio di non superfluità del processo, in
quanto il dire che gli elementi acquisiti non sono idonei a sostenere
l'accusa equivale al dire che, sulla base di essi, l'accusa è
insostenibile e che, quindi, la notizia di reato è, sul piano
processuale, infondata. L'impiego, nel testo definitivo, del presente
("sono") in luogo del condizionale ("sarebbero") proposto dalla
Commissione parlamentare consultiva vale a sottolineare ancor più
che l'impossibilità di sostenere la prospettazione accusatoria, di
coltivarla, cioè, in maniera attendibile, deve essere chiara e non
equivoca, coerentemente all'univocità dell'infondatezza
("manifesta") che connota la formula usata dal legislatore delegante.
8. - Così intesa, la norma si sottrae anche alle censure che alla
formulazione del progetto preliminare (art. 115) erano state mosse in
particolare, come ricorda il giudice a quo, dal Consiglio superiore
della magistratura - in ragione della netta divaricazione delle
regole adottate, rispettivamente, ai fini dell'archiviazione ed ai
fini della sentenza di non luogo a procedere: la quale ultima
richiede l'evidenza della non responsabilità dell'imputato (art.
425). Tale divaricazione - stante l'inerenza di elementi di
discrezionalità nella valutazione probabilistica di insufficienza
"al fine della condanna" e la ristrettezza del "filtro" così
predisposto - avrebbe comportato che il pubblico ministero potesse
condurre ad esiti diversi, vicende analoghe e addirittura ottenere
l'archiviazione in presenza di situazioni più pesanti per l'indagato
di quelle che - una volta richiesto il rinvio a giudizio - possono
consentirgli di ottenerlo nell'udienza preliminare. Con la
formulazione approvata, invece, la differenza, seppur persiste, si
attenua sensibilmente, dato che non può non riconoscersi un certo
accostamento - anche se in prospettive diverse - tra insostenibilità
dell'accusa ed evidenza dell'innocenza. Tanto più se si considera
che quest'ultima situazione non va identificata con la totale assenza
di elementi a carico: lo si desume dall'art. 434, che consente la
revoca della sentenza di non luogo a procedere se il rinvio a
giudizio può essere determinato da nuove fonti di prova, da
valutarsi "unitamente a quelle già acquisite".
D'altra parte, in ogni caso, la differenza si giustifica, con la
diversa funzione che le due regole assolvono nella logica del sistema
del codice, coerentemente alla diversità delle fasi rispettivamente,
anteriore o successiva all'esercizio dell'azione penale - in cui sono
destinate ad operare. Nella prima fase, il controllo del giudice è
volto sì a non dar ingresso ad accuse insostenibili, ma ancor più a
far fronte all'eventuale inerzia del pubblico ministero, additandogli
la necessità di ulteriori indagini - non soggette a particolari
limitazioni - e perfino ordinandogli di formulare l'imputazione:
sicchè ciò che fondamentalmente si garantisce è l'obbligatorietà
dell'azione penale. Nella seconda fase, ulteriori indagini sono,
invece, consentite solo se risultino "decisive" ai fini del rinvio a
giudizio o del proscioglimento (art. 422); ed il controllo del
giudice si svolge in chiave essenzialmente garantistica, diretto
cioè a tutelare l'imputato contro accuse che, in esito al
contraddittorio, si siano rivelate palesemente infondate.
La diversa finalità delle due fasi e delle rispettive regole è,
peraltro, coerente, ad un tempo, con la logica del favor actionis e
con la caratterizzazione del sistema in senso accusatorio. La Corte
è consapevole che la tendenza ad allargare l'area di operatività
dell'archiviazione - tendenza manifestatasi prima con la redazione
dell'art. 115, poi con interpretazioni dell'art. 125 volte a
stabilire una sostanziale omogeneità con quello - dipende
essenzialmente da preoccupazioni di deflazione dibattimentale, che la
stessa Corte è ben lungi dal sottovalutare, pur dovendo rilevare
come esse non bastino a legittimare interpretazioni collidenti con i
principi dianzi richiamati. Infatti, il legislatore delegante non ha
considerato l'archiviazione in funzione deflattiva, tant'è che nei
lavori parlamentari non esiste traccia di indicazioni tendenti a
perseguire, con la sua configurazione, obiettivi di economia
processuale. A tal fine, sono stati previsti altri strumenti, quali i
riti alternativi ed un largo impiego del procedimento pretorile.
9. - Alla stregua delle suesposte considerazioni, la norma
impugnata, intesa nel senso dianzi precisato, deve ritenersi non in
contrasto con le previsioni della legge delega. Di conseguenza, la
questione va dichiarata non fondata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 125 del testo delle norme di
attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura
penale (testo approvato con il decreto legislativo 28 luglio 1989, n.
271), in riferimento all'art. 76 della Costituzione, sollevata dal
Giudice per le indagini preliminari presso la Pretura di Macerata con
ordinanza del 9 agosto 1990.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 1991.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 15 febbraio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0208