1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 6-6-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 aprile 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 aprile 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Comuni, Province e Citta' metropolitane - Norme della Regione Siciliana - Variazione di denominazione dei Comuni sui cui territori insistono insediamenti e/o bacini termali. - Legge della Regione Siciliana 8 febbraio 2018, n. 1 (Variazione di denominazione dei comuni termali). (18C00114) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 6-6-2018)

Ricorso, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, del
Presidente del Consiglio dei ministri (c.f. 80188230587),
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f.
80224030587), presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via dei
Portoghesi n. 12 (fax 0696514000 - pec
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), contro la Regione Siciliana
(c.f. 80012000826), in persona del Presidente della Regione in carica
pro-tempore per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
della legge della Regione Siciliana 8 febbraio 2018, n. 1, recante:
«Modifiche all'art. 8 della legge regionale 23 dicembre 2000, n. 30,
in materia di variazione di denominazioni dei comuni termali»
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana (p. I) n.
8 del 16 febbraio 2018.
1. - La legge regionale 8 febbraio 2018, n. 1, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana (p. I) n. 8 del 16
febbraio 2018, recante «Modifiche all'art. 8 della legge regionale 23
dicembre 2000, n. 30, in materia di variazione di denominazioni dei
comuni termali», ha apportato modifiche all'art. 8 della legge
regionale 23 dicembre 2000, n. 30, recante «Variazioni territoriali e
di denominazione dei comuni».
Prima di tali modifiche, il comma 2 della norma suddetta era
formulato come segue: «Le variazioni di denominazione dei comuni
consistenti nel mutamento, parziale o totale, della precedente
denominazione, sono anch'esse soggette [analogamente alle variazioni
territoriali dei comuni, disciplinate dall'art. 1 della stessa legge
regionale - NdE] a referendum sentita la popolazione dell'intero
comune».
L'art. 1, comma 1, lettera a), della l.r. n. 1/2018 ha aggiunto
al comma sopra riportato le seguenti parole: «fatta eccezione per i
casi disciplinati dal comma 2-bis».
Lo stesso art. 1, comma 1, lettera b) ha introdotto nell'art. 8
della l.r. 30/2000 un comma 2-bis, contenente le seguenti
disposizioni: «Ai comuni sui cui territori insistono insediamenti e/o
bacini termali è consentita l'aggiunta della parola "terme" alla
propria denominazione, previa deliberazione del consiglio comunale
adottata a maggioranza dei due terzi dei consiglieri. Entro sessanta
giorni dalla pubblicazione della delibera nell'albo pretorio, i
cittadini del comune interessato possono esprimere il proprio
dissenso alla modifica di denominazione mediante la presentazione,
alla sede dell'ente, di una petizione sottoscritta dagli elettori
iscritti nelle liste elettorali del comune. La mancata sottoscrizione
della petizione equivale all'adesione alla modifica di denominazione.
La delibera del consiglio comunale acquista efficacia alla scadenza
del termine di cui al presente comma, a condizione che non sia stata
presentata una petizione sottoscritta da almeno un quinto degli
elettori iscritti nelle liste elettorali del comune».
2. - Per effetto delle modifiche approvate, pertanto, le
variazioni delle denominazioni dei comuni termali della Regione,
consistenti nell'aggiunta della parola «terme» alla denominazione
originaria, oltre ad essere approvate dal consiglio comunale con la
maggioranza qualificata indicata dalla norma, non sono più soggette
a referendum preventivo, da indirsi obbligatoriamente e interessante
la popolazione dell'intero comune; la possibilità che gli abitanti
del comune inciso dalla modifica della denominazione si esprimano
sulla stessa diviene, invece, eventuale, siccome rimessa alla
presentazione di una petizione sottoscritta dagli elettori iscritti
nelle liste elettorali dello stesso comune, entro il termine di
sessanta giorni dalla pubblicazione della relativa deliberazione
nell'albo pretorio, con la quale, peraltro, i sottoscrittori possono
manifestare soltanto il proprio dissenso alla modifica; mentre
l'adesione alla stessa viene considerata espressa per il solo fatto
della mancata sottoscrizione della petizione, dunque in base alla
semplice inerzia degli elettori. Inoltre l'efficacia della delibera
approvata dal consiglio comunale è condizionata alla mancata
presentazione della petizione contenente la manifestazione di
dissenso, ovvero dalla circostanza che la stessa sia stata
sottoscritta da meno di un quinto degli aventi diritto.
3. - Le disposizioni di semplificazione della procedura di
variazione della denominazione dei comuni della Regione (peraltro
riguardante soltanto l'ipotesi di introduzione della parola «terme»
nel nome dell'ente), nelle quali si sostanzia la legge regionale in
esame presentano profili di illegittimità costituzionale, eccedendo
dai limiti della competenza legislativa regionale e, comunque,
violando l'art. 133, secondo comma, della Costituzione, e vengono,
pertanto, impugnate dinanzi a codesta Ecc.ma Corte, ai sensi
dell'art. 127 Cost. e dell'art. 33, primo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, giusta deliberazione assunta in data 17 aprile 2018 dal
Consiglio dei ministri, per i seguenti

Motivi

Violazione dell'art. 133, secondo comma, della costituzione, anche
con riguardo all'art. 14 dello statuto della Regione Siciliana.
4. - L'art. 133, secondo comma, Cost., nell'attribuire alla
Regione il potere di istituire nel proprio territorio nuovi comuni e
modificare le loro circoscrizioni e denominazioni, prescrive in modo
chiaro e inequivocabile che debbano essere sentite le popolazioni
interessate.
Nell'interpretare la disposizione costituzionale, la costante
giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte ha precisato che la suddetta
previsione comporta l'obbligo di fare ricorso alla «indispensabile
forma che il referendum consultivo riveste per appagare l'esigenza
partecipativa delle popolazioni interessate» (sentt. 279/1994,
107/1983, 204/1981).
Essa, inoltre, nel chiarire che lo stesso art. 133 Cost. ha come
destinatarie le regioni a statuto ordinario, ha, anche di recente,
precisato, altresì che la norma «tuttavia vincola nella parte in cui
riconosce il principio di autodeterminazione delle popolazioni
locali, anche le Regioni a statuto speciale» (sent. 21/2018). Già in
precedenza, del resto, proprio con riferimento all'applicazione della
disposizione costituzionale alla Regione Siciliana, la Corte aveva
affermato che la parte di essa «che è invece diretta a garantire la
partecipazione popolare delle comunità locali nei confronti delle
stesse regioni - per quel che riguarda le modifiche del loro assetto
costituzionale, in quanto espressione di un principio connaturato
all'articolato disegno delle autonomie in senso pluralista - deve
ritenersi che condizioni anche la potestà legislativa esclusiva
della Regione siciliana nella materia, essendo chiaramente uno dei
principi di portata generale che connotano il significato
pluralistico della nostra democrazia.» (sent. 453/1989).
Può aggiungersi, del resto, che, in coerenza con i principi
affermati dalla Corte, lo stesso Statuto della Regione Siciliana
(art. 14), nell'attribuire alla potestà legislativa esclusiva della
stessa (lett. o) la materia del «regime degli enti locali e delle
circoscrizioni relative» (alla quale inscindibilmente si lega anche
la previsione contenuta nell'art. 15, terzo comma, dello Statuto,
concernente l'ordinamento degli enti locali), espressamente prevede
che tale potestà sia esercitata «nei limiti delle leggi
costituzionali dello Stato».
5. - Certamente, nell'affermare che il principio della
obbligatorietà della partecipazione popolare nel procedimento
inerente alla costituzione di nuovi comuni, ovvero alle variazioni
del loro territorio o delle relative denominazioni, vincola anche le
Regioni a statuto speciale, la Corte ha, altresì, chiarito che,
queste ultime, in quanto titolari di potestà legislativa esclusiva
in materia, sono libere di dare attuazione al principio nelle forme
procedimentali ritenute più opportune (sentt. 453/1989 e 21/2018).
Tuttavia, proprio a tale riguardo, la Corte ha anche precisato che
deve comunque trattarsi di forme «anche equivalenti a quella tipica
del referendum, purchè tali da assicurare, con pari forza, la
completa libertà di manifestazione dell'opinione da parte dei
soggetti chiamati alla consultazione, al riparo cioè da ogni
condizionamento esterno nel momento del suo svolgimento e quindi con
l'osservanza delle opportune forme di segretezza adeguate a tali
fini» (sent. 453/1989), aggiungendo anche che la consultazione delle
popolazioni deve necessariamente avvenire preventivamente (sent.
36/2011 e, con specifico riferimento al principio affermato nei
confronti delle regioni a statuto speciale, ancora la sentenza
453/1989).
6. - Orbene, la forma di consultazione eventuale che la Regione
Siciliana ha introdotto con la legge impugnata con il presente
ricorso non soddisfa alcuna delle condizioni previste nel citato art.
133, secondo comma, nonchè desumibili dai principi ricavabili alla
luce dell'interpretazione dello stesso fornita dalla Corte.
Invero, da un lato, è necessario rilevare che la stessa Regione
Siciliana, nell'esercizio della propria potestà legislativa
esclusiva, ha individuato la forma del referendum consultivo come
tipologia generale di consultazione della popolazione per le
variazioni territoriali e di denominazione dei comuni (cfr. art. 8,
commi 1 e 2 l.r. 30/2000, quest'ultimo con riguardo a tutte le
variazioni di denominazione, prima della novella introdotta con le
disposizioni impugnate, e tutt'ora con riguardo alle variazioni
diverse dall'introduzione della parola «terme» nel nome del comune):
dal che può desumersi che essa abbia pienamente aderito,
autodeterminandosi nell'esercizio della propria autonomia
legislativa, alla forma referendaria, individuata da codesta ecc.ma
Corte come l'unica idonea a soddisfare il principio di partecipazione
per le regioni ordinarie e, perciò, nel derogare alla previsione di
tale forma, limitatamente alle variazioni di denominazione qui prese
in considerazione, sia già per tale ragione incorsa in violazione
della norma costituzionale qui invocata.
7. - Inoltre, e in ogni caso, la forma di consultazione
individuata dalle disposizioni della l.r. 1/2018 contrasta in modo
stridente anche con le caratteristiche che le modalità di audizione
della popolazione equivalenti al referendum consultivo, ammesse dalla
citata giurisprudenza della Corte per le regioni a statuto speciale,
debbono comunque soddisfare.
Invero è evidente che la presentazione, eventuale e successiva,
da parte di alcuni elettori, di una petizione, nella quale, peraltro,
sia possibile soltanto manifestare il dissenso alla variazione di
denominazione in esame, non integra, innanzi tutto, gli estremi della
consultazione dell'intera popolazione interessata alla variazione,
alla quale ha riguardo la norma costituzionale, sia perchè è
rimessa all'iniziativa di singoli elettori, sia perchè è volta ad
esprimere soltanto una delle possibili scelte che i cittadini
avrebbero a disposizione, ove si svolgesse una consultazione
referendaria o di tipo equivalente; nè pare potersi ritenere che la
semplice inerzia dei rimanenti elettori, alla quale le norme
impugnate attribuiscono il significato di manifestazione di consenso,
sia equiparabile ad una adeguata espressione di volontà, in assenza
della indizione consultazione pubblica e ufficiale, cui l'art. 133
Cost. e i principi da esso ricavabili paiono avere riguardo ed alla
quale non può certo essere assimilata l'iniziativa di singoli, volta
a presentare e sottoscrivere una petizione.
Inoltre la circostanza che la presentazione della petizione
costituisca un accadimento meramente eventuale, siccome rimesso
all'iniziativa volontaria dei suoi presentatori, risulta
incompatibile con la natura obbligatoria della consultazione
individuata dalla Corte.
Ancora, manca del tutto il carattere preventivo di quest'ultima,
al quale esplicitamente hanno fatto riferimento le sentenze 453/1989
e 36/2011, evidentemente ritenendo che la consultazione integri un
elemento costitutivo del procedimento di variazione, a garanzia del
principio di autodeterminazione e partecipazione popolare cui esso
deve ispirarsi: infatti la legge regionale impugnata condiziona la
mera efficacia, e non già il perfezionamento, della delibera
comunale alla scadenza del termine e al verificarsi o meno delle
attività previsti dalla stessa legge.
Infine, e questa è forse la notazione più rilevante, la forma
di consultazione individuata dalla l.r. 1/2018 non garantisce le
«opportune forme di segretezza» e che, secondo la giurisprudenza
della Corte, devono porre la consultazione al riparo da ogni
condizionamento esterno nel momento del suo svolgimento, perchè
possa ritenersi osservato il disposto dell'art. 133, secondo comma,
Cost., essendo palese e univocamente attribuibile la manifestazione
di volontà dei sottoscrittori della petizione; e tale risultando,
per esclusione, anche quella degli elettori che non sottoscrivano la
petizione, siccome esplicitamente equiparata ad adesione alla
modifica di denominazione dalla legge regionale.
Del resto, anche se, nel caso in esame, la petizione si svolge
successivamente all'adozione della delibera comunale di variazione,
alla stessa ben possono, a maggior ragione, estendersi i rilievi
formulati, ancora una volta da codesta Ecc.ma Corte, allorchè, nella
citata sentenza 453/1989, ha respinto la tesi dell'equiparabilità di
istanze di cittadini dirette a promuovere iniziative di variazione
territoriale (alle quali, e appena il caso di precisarlo, sono
pienamente assimilabili le variazioni o integrazioni di denominazione
dei comuni - sentt. 237/2004 e 36/2011) alla consultazione, cui fa
riferimento l'art. 133, osservando che è «evidente che la
sottoscrizione di dette istanze costituisce un modo di espressione
dell'opinione che non offre garanzie circa la libertà di ciascuno in
relazione a possibili condizionamenti esterni. D'altronde, in tutti i
procedimenti che presuppongono una consultazione popolare, e quindi
anche quando questa, come nella specie, non sia vincolante, altro è
il momento dell'iniziativa altro è quello della consultazione vera e
propria, come risulta in modo inequivocabile, ad esempio, sia nella
disciplina costituzionale (art. 75 della Costituzione) che in quella
ordinaria (legge 25 maggio 1970, n. 352) in materia di referendum
abrogativi, nonchè nelle leggi regionali che hanno disciplinato i
referendum consultivi che tengono ben distinti i due momenti,
talchè, anche se l'iniziativa dovesse risultare in concreto promossa
dalla maggioranza dei cittadini aventi diritto alla consultazione
referendaria, questa dovrebbe ugualmente celebrarsi con quelle forme
di segretezza idonee ad assicurare la completa libertà degli aventi
diritto nel momento in cui ciascuno di essi deve manifestare la
propria opinione.».
8. - In definitiva, e per concludere, alla luce delle
considerazioni che precedono, la legge regionale impugnata risulta
costituzionalmente illegittima, per violazione dell'art. 133, secondo
comma, della Costituzione, anche con riguardo all'art. 14 dello
Statuto della Regione Siciliana, poichè prevede il mutamento della
denominazione dei comuni, sui cui territori insistono insediamenti
e/o bacini termali, nei termini con le modalità nella stessa
contemplate, senza prevedere che vengano previamente sentite le
popolazioni interessate mediante apposito referendum consultivo
ovvero mediante forme equivalenti, tali da assicurare preventivamente
e con pari forza la completa libertà di manifestazione dell'opinione
delle stesse con opportune forme di segretezza.

P.Q.M.

Si conclude perchè, in accoglimento del presente ricorso,
codesta ecc.ma Corte voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale della legge della Regione Siciliana 8 febbraio 2018,
n. 1, recante: «Modifiche all'art. 8 della legge regionale 23
dicembre 2000, n. 30, in materia di variazione di denominazioni dei
comuni termali».
Unitamente all'originale del presente ricorso notificato sarà
depositata copia autentica della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 17 aprile 2018, con l'allegata relazione.
Roma, 17 aprile 2018

L'Avvocato dello Stato: Del Gaizo