1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 26-10-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 227 ORDINANZA 21 settembre - 20 ottobre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giurisdizione tributaria - Ordinamento ed organizzazione delle Commissioni tributarie. - Decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545 (Ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria ed organizzazione degli uffici di collaborazione in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), artt. 2, 13, 15, 29-bis, 31, 32, 33, 34 e 35; decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1972, n. 748 (Disciplina delle funzioni dirigenziali nelle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo), art. 37; decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), art. 72, comma 1, lettera b); decreto legislativo 25 luglio 2006, n. 240, recante «Individuazione delle competenze dei magistrati capi e dei dirigenti amministrativi degli uffici giudiziari nonche' decentramento su base regionale di talune competenze del Ministero della giustizia, a norma degli articoli 1, comma 1, lettera a), e 2, comma 1, lettere s) e t) e 12, della legge 25 luglio 2005, n. 150»; decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135 - artt. 2, comma 10-ter, e 23-quinquies; legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), art. 1, comma 404; decreto del Presidente della Repubblica 30 gennaio 2008, n. 43 (Regolamento di riorganizzazione del Ministero dell'economia e delle finanze, a norma dell'articolo 1, comma 404, della legge 27 dicembre 2006, n. 296), art. 15, comma 8; decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), art. 6; codice di procedura civile, art. 51; decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27 febbraio 2013, n. 67 (Regolamento di organizzazione del Ministero dell'economia e delle finanze, a norma degli articoli 2, comma 10-ter, e 23-quinquies, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135), art. 15, commi 1 e 3. - (T-160227) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 26-10-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, 13,
15, 29-bis, 31, 32, 33, 34 e 35 del decreto legislativo 31 dicembre
1992, n. 545 (Ordinamento degli organi speciali di giurisdizione
tributaria ed organizzazione degli uffici di collaborazione in
attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413); dell'art. 37 del decreto del Presidente
della Repubblica 30 giugno 1972, n. 748 (Disciplina delle funzioni
dirigenziali nelle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento
autonomo); dell'art. 72, comma 1, lettera b), del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche); del decreto
legislativo 25 luglio 2006, n. 240, recante «Individuazione delle
competenze dei magistrati capi e dei dirigenti amministrativi degli
uffici giudiziari nonchè decentramento su base regionale di talune
competenze del Ministero della giustizia, a norma degli articoli 1,
comma 1, lettera a), e 2, comma 1, lettere s) e t) e 12, della legge
25 luglio 2005, n. 150»; degli artt. 2, comma 10-ter, e 23-quinquies,
del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135; dell'art. 1, comma 404,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007); dell'art. 15, comma 8, del decreto del Presidente della
Repubblica 30 gennaio 2008, n. 43 (Regolamento di riorganizzazione
del Ministero dell'economia e delle finanze, a norma dell'articolo 1,
comma 404, della legge 27 dicembre 2006, n. 296); dell'art. 6 del
decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul
processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413); dell'art. 51 del
codice di procedura civile; dell'art. 15, commi 1 e 3, del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 27 febbraio 2013, n. 67
(Regolamento di organizzazione del Ministero dell'economia e delle
finanze, a norma degli articoli 2, comma 10-ter, e 23-quinquies, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 agosto 2012, n. 135), sollevato dalla Commissione
tributaria provinciale di Reggio Emilia, nel procedimento vertente
tra C. C. e Agenzia delle entrate - Direzione provinciale di Reggio
Emilia, con ordinanza del 23 settembre 2014, iscritta al n. 70 del
registro ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 15, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visti gli atti di intervento dell'Associazione Magistrati
Tributari e del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 21 settembre 2016 il Giudice
relatore Daria de Pretis.
Ritenuto che con ordinanza del 23 settembre 2014 la Commissione
tributaria provinciale di Reggio Emilia ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 2, 13, 15, 29-bis, 31, 32,
33, 34 e 35 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545
(Ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria ed
organizzazione degli uffici di collaborazione in attuazione della
delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre
1991, n. 413), nonchè degli artt. 6 del decreto legislativo 31
dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in
attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413) e 51 del codice di procedura civile;
che le questioni sono sorte nel corso di un giudizio con il quale
un contribuente ha impugnato, nei confronti dell'Agenzia delle
entrate - Direzione provinciale di Reggio Emilia, una cartella di
pagamento avente ad oggetto l'importo dovuto a titolo di tassa di
concessione governativa sugli abbonamenti telefonici cellulari e di
relative sanzioni;
che il rimettente dubita in sostanza che l'ordinamento e
l'organizzazione della giustizia tributaria siano compatibili con la
garanzia di indipendenza anche apparente del giudice, richiesta dalla
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (Corte EDU)
in tema di «equo processo», ai sensi dell'art. 6, paragrafo 1, della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848;
che, dopo avere illustrato le ragioni per le quali, a suo avviso,
l'art. 6, paragrafo 1, si dovrebbe applicare anche ai giudizi
tributari, il giudice a quo svolge una rassegna della giurisprudenza
della Corte EDU sui test di verifica dei requisiti di indipendenza e
imparzialità del giudice e ne saggia l'applicazione alla disciplina
interna della materia;
che tale verifica lo porta ad escludere dubbi di contrasto con la
Convenzione sotto i profili delle modalità di selezione e di
assegnazione agli uffici dei giudici tributari, della garanzia della
loro preparazione giuridica, della tutela da pressioni esterne e -
con particolare riferimento alla disciplina del Consiglio di
presidenza della giustizia tributaria - della tutela
dell'indipendenza interna;
che il rimettente giunge a diversa conclusione per altri profili,
riguardanti i rapporti tra i giudici tributari e il personale
amministrativo di supporto, l'autonomia gestionale dei mezzi
materiali necessari per l'esercizio della giurisdizione e lo status
economico dei medesimi giudici, in quanto l'assetto ordinamentale e
organizzativo-gestionale della giustizia tributaria relativo ad essi
violerebbe, a suo avviso, gli artt. 101, 111 e 117, primo comma,
della Costituzione, quest'ultimo in relazione al parametro interposto
dell'art. 6, paragrafo 1, della CEDU;
che la violazione degli stessi parametri deriverebbe anche
dall'assenza, nella disciplina della ricusazione e dell'astensione,
di un rimedio al difetto di apparente indipendenza del giudice
tributario per ragioni di natura ordinamentale;
che, secondo il rimettente, l'inquadramento nel Ministero
dell'economia e delle finanze, nell'apposita Direzione della
giustizia tributaria, degli uffici di segreteria preposti
all'assistenza e alla collaborazione nell'esercizio dell'attività
giurisdizionale, e la conseguente impossibilità per il giudice
tributario di disporre autonomamente del personale ausiliario, ledono
l'indipendenza apparente del giudice richiesta dall'art. 6, paragrafo
1, nell'interpretazione fornita dalla Corte EDU;
che il personale sarebbe inserito nella stessa amministrazione
cui appartengono le autorità che emanano gli atti sottoposti al
controllo giurisdizionale, vale a dire le agenzie fiscali, alle quali
è preposta una diversa direzione ministeriale, inquadrata tuttavia
nello stesso Dipartimento delle finanze;
che la lesione dell'apparente indipendenza dei giudici troverebbe
riscontri nell'analisi dei compiti affidati alla Direzione della
giustizia tributaria, tra i quali il rimettente individua - quali
indizi del fatto che il personale delle segreterie sarebbe "nelle
mani" del soggetto autore degli atti oggetto di giudizio - i compiti
di selezione, formazione, assegnazione e vigilanza, di determinazione
dello stato giuridico ed economico, di valutazione della
produttività e della progressione in carriera, nonchè i compiti in
materia di giudizio disciplinare e di supervisione degli uffici;
che la lesione dell'apparente indipendenza dei giudici tributari
sarebbe dimostrata anche dall'assenza di norme che disciplinino i
rapporti tra i giudici e il personale delle segreterie, nonchè dalle
norme (artt. 2 e 35 del d.lgs. n. 545 del 1992) che regolano le
attribuzioni dei presidenti delle commissioni tributari e dei
direttori delle relative segreterie;
che a quest'ultimo riguardo il rimettente richiama un
orientamento del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria,
secondo il quale nei rapporti tra il presidente della commissione e
il direttore della segreteria, nel caso di impossibilità di
collaborazione o di concerto, dovrebbe prevalere in ogni caso il
potere del primo di adottare provvedimenti urgenti e immediatamente
esecutivi, e osserva che l'art. 15 del d.lgs. n. 545 del 1992 - come
novellato dall'art. 39, comma 2, lettera e), del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111 - avrebbe tuttavia privato i
presidenti delle commissioni di ogni vero e concreto potere di
controllo sul personale amministrativo, attribuendo loro solo la
facoltà di segnalare alla Direzione della giustizia tributaria del
Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle
finanze, per i provvedimenti di competenza, la qualità e
l'efficienza dei servizi di segreteria della propria commissione;
che un vulnus all'indipendenza dei giudici tributari deriverebbe
altresì da ulteriori compiti affidati alla Direzione della giustizia
tributaria, quali l'osservazione della giurisprudenza in materia
tributaria (con attribuzione di un'impropria funzione nomofilattica e
del potere di segnalare i provvedimenti giudiziari al Consiglio di
presidenza della giustizia tributaria, organo titolare del potere
disciplinare nei confronti dei giudici), la cura dei provvedimenti
sullo status dei giudici e la gestione del contenzioso eventualmente
instaurato con essi, nonchè il supporto alla loro formazione
professionale;
che, nel sollevare la questione appena descritta, il rimettente
indica quali norme censurate gli artt. 2, 15, 31, 32, 33, 34 e 35 del
d.lgs. n. 545 del 1992, sulle attribuzioni di presidenti, giudici,
direttori delle segreterie e segreterie delle commissioni tributarie,
nella parte in cui affiderebbero la disponibilità dei mezzi
personali per l'esercizio della giurisdizione tributaria alla stessa
amministrazione cui appartengono le autorità che emanano gli atti
sottoposti al controllo giurisdizionale, anzichè al giudice
tributario;
che la stessa questione è posta "anche in correlazione" con:
- gli artt. 37 del decreto del Presidente della Repubblica 30
giugno 1972, n. 748 (Disciplina delle funzioni dirigenziali nelle
Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo) e 72,
comma 1, lettera b), del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche);
- il decreto legislativo 25 luglio 2006, n. 240, recante
«Individuazione delle competenze dei magistrati capi e dei dirigenti
amministrativi degli uffici giudiziari nonchè decentramento su base
regionale di talune competenze del Ministero della giustizia, a norma
degli articoli 1, comma 1, lettera a), e 2, comma 1, lettere s) e t)
e 12, della legge 25 luglio 2005, n. 150»;
- gli artt. 2, comma 10-ter, e 23-quinquies del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7
agosto 2012, n. 135;
- l'art. 15, comma 1, del decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 27 febbraio 2013, n. 67 (Regolamento di organizzazione
del Ministero dell'economia e delle finanze, a norma degli articoli
2, comma 10-ter, e 23-quinquies, del decreto-legge 6 luglio 2012, n.
95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n.
135);
che, sotto un profilo diverso ma connesso al precedente, il
giudice a quo dubita della legittimità costituzionale degli artt. 2,
29-bis, 31 e 35 del d.lgs. n. 545 del 1992, nella parte in cui
attribuirebbero la gestione dei mezzi materiali necessari per
l'esercizio della giurisdizione tributaria alla stessa autorità che
emette gli atti da sottoporre al controllo giurisdizionale, anzichè
prevedere una autonoma gestione finanziaria e contabile delle
Commissioni tributarie;
che tale questione è posta "anche in rapporto":
- all'art. 1, comma 404, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)»;
- all'art. 15, comma 8, del decreto del Presidente della
Repubblica 30 gennaio 2008, n. 43 (Regolamento di riorganizzazione
del Ministero dell'economia e delle finanze, a norma dell'articolo 1,
comma 404, della legge 27 dicembre 2006, n. 296);
- agli artt. 2, comma 10-ter, e 23-quinquies del d.l. n. 95 del
2012 (già evocati nella prima questione);
- all'art. 15, comma 3, del d.P.C.m. n. 67 del 2013;
che, ad avviso del rimettente, l'attribuzione in via esclusiva al
Ministero dell'economia e delle finanze, attraverso un apposito
ufficio del Dipartimento delle finanze, della gestione
amministrativo-contabile degli stanziamenti relativi alla giustizia
tributaria e dei capitoli di spesa delle commissioni tributarie,
nonchè della dotazione di beni e servizi in uso alle stesse, darebbe
luogo ad un assetto organizzativo analogo a quello già censurato
dalla Corte EDU per violazione dell'art. 6, paragrafo 1, nel quale
era l'organizzazione ministeriale, una volta determinata a monte
l'entità dello stanziamento annuale, a provvedere alla gestione
quotidiana dei mezzi finanziari;
che l'apparente indipendenza dei giudici tributari sarebbe lesa
anche dalla disciplina del loro trattamento retributivo;
che, sotto questo profilo, il rimettente censura l'art. 13 del
d.lgs. n. 545 del 1992, nella parte in cui prevederebbe che la
determinazione, la liquidazione e il pagamento del compenso spettante
ai componenti delle commissioni tributarie siano effettuati dalla
stessa amministrazione cui appartengono anche gli organi che emettono
gli atti sottoposti al controllo giurisdizionale, vale a dire il
Ministro dell'economia e delle finanze (quanto alla determinazione
dei compensi), la direzione generale delle entrate nella cui
circoscrizione ha sede la commissione tributaria di appartenenza
(quanto alla liquidazione) e il dirigente responsabile della
segreteria della commissione (quanto al pagamento);
che, sotto un diverso aspetto, anche l'inadeguatezza dei compensi
spettanti ai giudici tributari pregiudicherebbe la loro immagine di
indipendenza e imparzialità, in ulteriore contrasto con l'art. 6,
paragrafo 1;
che, ad avviso del giudice a quo, anche gli artt. 6 del d.lgs. n.
546 del 1992 e 51 cod. proc. civ. contrasterebbero con gli artt. 101,
111 e 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6, paragrafo 1,
della CEDU, nella parte in cui, accanto alla possibilità di
astensione individuale del giudice per motivi "personali", non
prevedono un rimedio processuale che consenta ai giudici tributari di
astenersi per difetto di apparenza di indipendenza causato da ragioni
ordinamentali, al fine di evitare l'adozione di decisioni nulle per
un vizio di costituzione del giudice, ai sensi dell'art. 158 cod.
proc. civ., o che siano comunque fonte di responsabilità dello Stato
per violazione dei diritti fondamentali dell'uomo;
che sulla rilevanza il rimettente osserva che le norme censurate
con le prime tre questioni, pur non disciplinando direttamente lo
svolgimento del processo principale o il merito della controversia,
attengono a struttura, ordinamento e inquadramento del giudice, e
quindi alla sua costituzione, sicchè anche da esse dipenderebbe la
decisione della causa; mentre le norme censurate con l'ultima
questione sarebbero direttamente applicabili nel processo principale,
inerendo all'astensione e ricusazione del giudice chiamato alla
decisione;
che con atto depositato in cancelleria il 2 maggio 2016 è
intervenuto nel giudizio costituzionale il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e
comunque infondate;
che le questioni sarebbero inammissibili, perchè l'ordinanza di
rimessione non offrirebbe chiare indicazioni sulla violazione delle
norme costituzionali e sulla correlazione fra la disciplina
ordinamentale delle commissioni tributarie e gli specifici precetti
costituzionali dei quali si lamenta la lesione; inoltre, l'ordinanza
non chiarirebbe come la violazione dell'apparenza di indipendenza del
giudice tributario assuma rilievo ai fini della risoluzione del
processo principale;
che, con riguardo al profilo dell'inquadramento ordinamentale del
giudice tributario e del personale delle segreterie, l'interveniente
osserva che le autorità dalle quali promanano gli atti impositivi -
vale a dire le Agenzie delle entrate - sono enti con personalità
giuridica di diritto pubblico, del tutto distinti dal Ministero
dell'economia e delle finanze, nei cui riguardi è da escludere
qualsiasi rapporto organico, come avrebbe ripetutamente riconosciuto
la giurisprudenza di legittimità;
che l'Avvocatura evidenzia, inoltre, la diversità degli ambiti
di competenza ministeriale dalle attribuzioni dell'organo di
autogoverno dei giudici tributari (Consiglio di presidenza della
giustizia tributaria), rilevando che i compiti della Direzione della
giustizia tributaria, sui quali si concentrano le censure del
rimettente, attengono alla predisposizione e al supporto della
struttura organizzativa, all'emanazione di atti amministrativi privi
di discrezionalità, alla raccolta e all'analisi della
giurisprudenza, nonchè alla classificazione e allo studio di
documenti, al fine di offrire un ausilio a tutti gli operatori del
settore;
che sulla lamentata assenza di poteri organizzativi e gestionali
del personale amministrativo in capo ai presidenti delle commissioni
tributarie - ai quali sarebbero riservati solo poteri di vigilanza -
l'interveniente osserva che a seguito della modifica dell'art. 15 del
d.lgs. n. 545 del 1992 introdotta dall'art. 11, comma 1, lettera g),
del decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 156, recante «Misure
per la revisione della disciplina degli interpelli e del contenzioso
tributario, in attuazione degli articoli 6, comma 6, e 10, comma 1,
lettere a) e b), della legge 11 marzo 2014, n. 23», il presidente di
ciascuna commissione ha il potere di esercitare la «vigilanza [...]
sulla qualità e l'efficienza dei servizi di segreteria [...], al
fine di segnalarne le risultanze al Dipartimento delle finanze del
Ministero dell'economia e delle finanze per i provvedimenti
competenza»; che tale assetto stabilirebbe sì una netta separazione
tra la funzione giurisdizionale (assegnata ai giudici), l'attività
di vigilanza (attribuita ai presidenti delle commissioni) e la
direzione amministrativa delle segreterie (spettante al solo
direttore dell'ufficio), ma non arrecherebbe alcun pregiudizio
all'indipendenza dei giudici, essendo coerente, sia con le
disposizioni degli articoli da 30 a 35 del d.lgs. n. 545 del 1992 in
materia di uffici di segreteria, sia con le disposizioni del d.lgs.
n. 165 del 2001 in materia di direzione e responsabilità degli
uffici dell'amministrazione pubblica, sia, infine, con la natura
onoraria dell'incarico dei giudici tributari; e che nemmeno l'assenza
di autonomia nella gestione dei mezzi materiali in capo ai giudici
tributari minaccerebbe la loro indipendenza, in quanto tale gestione
si risolverebbe in funzioni meramente amministrative, di natura
contabile e finanziaria;
che, sui profili inerenti al trattamento retributivo,
l'Avvocatura eccepisce in via preliminare l'inammissibilità della
questione per irrilevanza, poichè secondo la costante giurisprudenza
della Corte le norme che determinano i compensi dei giudici tributari
non incidono, nè sul rapporto in ordine al quale il rimettente è
chiamato a decidere, nè sulla composizione dell'organo giudicante,
anche sotto l'aspetto dell'asserita esiguità degli stessi compensi;
che nel merito la questione sarebbe comunque infondata, in quanto
il decreto ministeriale di determinazione dei compensi dei giudici
tributari è assunto sulla base di parametri fissati direttamente
dalla legge e il trattamento retributivo sarebbe attualmente
caratterizzato - per effetto del d.l. n. 98 del 2011 - da un
ragionevole sistema premiale, correlato alla produttività delle
commissioni e finanziato con il fondo nel quale confluiscono le
entrate del contributo unificato, destinate anche all'aumento dei
compensi aggiuntivi di tutte le commissioni tributarie, ai sensi
dell'art. 12, comma 3-ter, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16
(Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di
efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento),
convertito con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della legge 26
aprile 2012, n. 44;
che infine la difesa dello Stato eccepisce l'inammissibilità
anche della questione avente ad oggetto le norme sull'astensione e la
ricusazione dei giudici tributari per mancata indicazione, sia delle
ragioni poste a suo fondamento, che dei parametri costituzionali
violati, e osserva che in ogni caso la questione sarebbe infondata
nel merito, in quanto l'art. 6 del d.lgs. n. 546 del 1992 richiama la
disciplina del codice di procedura civile, uscita più volte indenne
dallo scrutinio di legittimità costituzionale operato dalla Corte;
che con atto depositato in cancelleria il 29 aprile 2016 è
intervenuta nel giudizio costituzionale l'Associazione Magistrati
Tributari, aderendo alle censure espresse dal giudice a quo e
chiedendo di conseguenza che le questioni siano accolte;
che il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una
memoria illustrativa, ribadendo le eccezioni di inammissibilità già
sollevate e rilevando che le modifiche degli artt. 2 e 15 del d.lgs.
n. 546 del 1992, introdotte dal d.lgs. n. 156 del 2015 a decorrere
dal 1° gennaio 2016, imporrebbero di restituire gli atti al giudice a
quo per una nuova valutazione della rilevanza e della non manifesta
infondatezza delle questioni.
Considerato che la Commissione tributaria provinciale di Reggio
Emilia dubita della legittimità costituzionale di varie disposizioni
del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545 (Ordinamento degli
organi speciali di giurisdizione tributaria ed organizzazione degli
uffici di collaborazione in attuazione della delega al Governo
contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), nonchè
dell'art. 6 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413)
e dell'art. 51 del codice di procedura civile, per violazione degli
artt. 101, 111 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo
in relazione al parametro interposto dell'art. 6, paragrafo 1, della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848;
che il rimettente dubita in sostanza che l'ordinamento e
l'organizzazione della giustizia tributaria sia compatibile con la
garanzia di indipendenza anche apparente del giudice, richiesta dalla
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo in tema di
«equo processo», ai sensi dell'art. 6, paragrafo 1, della CEDU;
che sono censurati, in primo luogo, gli artt. 2, 15, 31, 32, 33,
34 e 35 del d.lgs. n. 545 del 1992, nella parte in cui, prevedendo
l'inquadramento degli uffici di segreteria delle commissioni
tributarie nell'amministrazione finanziaria, affiderebbero la
disponibilità dei mezzi personali per l'esercizio della
giurisdizione tributaria alla stessa amministrazione cui appartengono
le autorità che emanano gli atti sottoposti al controllo
giurisdizionale, anzichè al giudice tributario;
che il giudice a quo censura altresì gli artt. 2, 29-bis, 31 e
35 del d.lgs. n. 545 del 1992 nella parte in cui attribuirebbero la
gestione dei mezzi materiali necessari per l'esercizio della
giurisdizione tributaria alla stessa autorità che emette gli atti da
sottoporre al controllo giurisdizionale, anzichè prevedere
un'autonoma gestione finanziaria e contabile delle Commissioni
tributarie;
che un ulteriore vulnus all'apparente indipendenza dei giudici
tributari deriverebbe, secondo il rimettente, dall'art. 13 del d.lgs.
n. 545 del 1992, in tema di trattamento retributivo degli stessi
giudici, nella parte in cui la norma stabilirebbe che la
determinazione, la liquidazione e il pagamento del compenso spettante
ai componenti delle commissioni tributarie siano effettuati dalla
stessa amministrazione cui appartengono anche gli organi che emettono
gli atti sottoposti al controllo giurisdizionale;
che, sotto un diverso aspetto, anche l'inadeguatezza dei compensi
spettanti ai giudici tributari pregiudicherebbe la loro immagine di
indipendenza e imparzialità, in contrasto ulteriore con l'art. 6,
paragrafo 1;
che, infine, anche gli artt. 6 del d.lgs. n. 546 del 1992 e 51
cod. proc. civ. contrasterebbero con i parametri evocati, nella parte
in cui, accanto alla possibilità di astensione individuale del
giudice per motivi "personali", non prevedono un rimedio processuale
che consenta ai giudici tributari di astenersi per difetto di
apparenza di indipendenza causato da ragioni ordinamentali, al fine
di evitare l'adozione di decisioni nulle per un vizio di costituzione
del giudice, ai sensi dell'art. 158 cod. proc. civ., o che siano
comunque fonte di responsabilità dello Stato per violazione dei
diritti fondamentali dell'uomo;
che, preliminarmente, va esaminata l'ammissibilità
dell'intervento nel giudizio costituzionale dell'Associazione
Magistrati Tributari, la quale non è parte del giudizio a quo;
che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, possono
intervenire nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale
le sole parti del giudizio principale e i terzi portatori di un
interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari
di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura (ex
plurimis, sentenze n. 173 del 2016 e allegata ordinanza letta
all'udienza del 5 luglio 2016, n. 236 del 2015 e allegata ordinanza
letta all'udienza del 20 ottobre 2015, n. 70 del 2015 e n. 223 del
2012);
che questa Corte ha più volte espresso tale orientamento anche
in relazione alla richiesta di intervento da parte di soggetti
rappresentativi di interessi collettivi o di categoria (ex plurimis,
sentenze n. 76 del 2016, n. 178 del 2015 e allegata ordinanza letta
all'udienza del 23 giugno 2015, n. 37 del 2015 e allegata ordinanza
letta all'udienza del 24 febbraio 2015, n. 162 del 2014 e allegata
ordinanza letta all'udienza dell'8 aprile 2014; ordinanze n. 140 del
2014, n. 156 del 2013 e n. 150 del 2012);
che, alla luce di questi principi, l'Associazione Magistrati
Tributari non è titolare di un interesse qualificato, immediatamente
inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio, che ne
legittimi l'intervento, poichè essa non vanta una posizione
giuridica individuale suscettibile di essere pregiudicata
immediatamente e irrimediabilmente dall'esito del giudizio
incidentale;
che non è sufficiente sostenere, in senso contrario, che
l'oggetto delle questioni sollevate rientra nell'ambito degli scopi
statutari perseguiti dall'interveniente, e in particolare nell'ambito
della tutela dell'indipendenza dei giudici tributari, in quanto
l'interesse collettivo prospettato non è correlato con le specifiche
e peculiari posizioni soggettive dedotte dalle parti nel giudizio a
quo;
che pertanto l'intervento dell'Associazione Magistrati Tributari
deve essere dichiarato inammissibile;
che le questioni sollevate dal giudice a quo presentano, a loro
volta, preliminari e assorbenti profili di inammissibilità;
che il rimettente invoca plurimi interventi additivi, diretti da
un lato a delineare un nuovo assetto dell'ordinamento e
dell'organizzazione della giustizia tributaria, e dall'altro lato ad
aggiungere una nuova causa di astensione del giudice tributario,
fondata sul difetto della sua apparente indipendenza per ragioni
ordinamentali, o comunque a prefigurare un analogo rimedio
processuale;
che, in relazione al censurato inquadramento del personale delle
segreterie nell'amministrazione finanziaria, il giudice a quo omette
del tutto di indicare la direzione e i contenuti dell'intervento
correttivo richiesto, tra i molteplici astrattamente ipotizzabili;
che nemmeno la censura relativa all'assenza, in capo ai
presidenti delle commissioni, di diretti poteri di vigilanza e
controllo del personale delle segreterie chiarisce i contorni e gli
eventuali limiti dell'auspicato ampliamento delle attribuzioni
presidenziali, i quali possono atteggiarsi in molti modi, tutti
coerenti con l'assegnazione ai presidenti di un ruolo più incisivo
nella gestione del personale;
che analoghe considerazioni valgono per la censurata mancanza di
autonomia di gestione finanziaria e contabile delle Commissioni
tributarie, essendo anche in questo caso del tutto evidente
l'incertezza dell'intervento additivo richiesto, a fronte delle
molteplici forme e graduazioni che potrebbe assumere l'auspicata
autonomia della giurisdizione tributaria;
che mancano poi del tutto, nell'ordinanza, indicazioni sul
diverso assetto che dovrebbe caratterizzare il regime della
determinazione, della liquidazione e del pagamento delle retribuzioni
dei giudici, in luogo di quello censurato, ovvero sul diverso sistema
retributivo che sarebbe idoneo a superare, secondo il giudice a quo,
l'attuale inadeguatezza dei compensi;
che neppure è chiarito il contenuto dell'intervento richiesto in
tema di astensione del giudice tributario, in quanto il generico
richiamo alla sussistenza di ragioni di natura ordinamentale che
violerebbero l'indipendenza apparente del giudice non è sufficiente
a tale fine, nè il rimedio processuale auspicato è ben individuato;
che queste omissioni comportano l'indeterminatezza e l'ambiguità
dei petita, e di conseguenza, secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, l'inammissibilità delle questioni (ex plurimis,
sentenze n. 220 e n. 218 del 2014, n. 220 del 2012, n. 186 e n. 117
del 2011; ordinanze n. 269 del 2015, n. 266 del 2014, n. 335, n. 260
e n. 21 del 2011);
che un'altra ragione di inammissibilità deriva dal fatto che il
giudice a quo ha richiesto a questa Corte plurimi interventi
creativi, caratterizzati da un grado di manipolatività tanto elevato
da investire, non singole disposizioni o il congiunto operare di
alcune di esse, ma un intero sistema di norme, come quello che
disciplina le attribuzioni dei giudici tributari e del personale
delle segreterie, nonchè, in generale, il sistema organizzativo
delle risorse umane e materiali della giustizia tributaria ovvero il
sistema che regola il trattamento retributivo dei giudici;
che interventi di questo tipo - manipolativi di sistema - sono in
linea di principio estranei alla giustizia costituzionale, poichè
eccedono i poteri di intervento della Corte, implicando scelte
affidate alla discrezionalità del legislatore (ex plurimis, sentenze
n. 248 del 2014 e n. 252 del 2012; ordinanze n. 269 del 2015, n. 156
del 2013, n. 182 del 2009, n. 35 del 2001 e n. 117 del 1989);
che, sotto un diverso profilo, le censure investono in modo
indifferenziato, sia le disposizioni che prevedono la composizione
degli organi giurisdizionali del contenzioso tributario, la vigilanza
sui giudici e le relative sanzioni disciplinari, sia tutte le
disposizioni che regolano gli uffici di segreteria delle commissioni
tributarie, nonchè l'autonomia contabile del Consiglio di presidenza
della giustizia tributaria, senza specificare i termini nei quali
ciascuna di esse violerebbe singolarmente i parametri invocati;
che l'eterogeneità delle disposizioni contestate non è superata
- e anzi è accentuata - dal fatto che le questioni sono
genericamente poste "anche in correlazione" o "in rapporto" con altre
norme di variegato contenuto, talune di natura regolamentare, o con
interi testi legislativi, in difetto di qualsiasi argomento che
consenta di collegare le singole norme evocate ai predetti parametri;
che, secondo la costante giurisprudenza costituzionale,
l'eterogeneità degli oggetti delle norme censurate e la carenza di
una reciproca e intima connessione tra essi non consente di
introdurre validamente un giudizio di legittimità costituzionale e
determina l'inammissibilità della questione (ex plurimis, sentenze
n. 39 del 2014, n. 249 del 2009 e n. 263 del 1994; ordinanza n. 81
del 2001);
che, pertanto, le questioni devono essere dichiarate
manifestamente inammissibili.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile l'intervento dell'Associazione Magistrati
Tributari;
dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 2, 13, 15, 29-bis, 31, 32,
33, 34 e 35 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545
(Ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria ed
organizzazione degli uffici di collaborazione in attuazione della
delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre
1991, n. 413); dell'art. 37 del decreto del Presidente della
Repubblica 30 giugno 1972, n. 748 (Disciplina delle funzioni
dirigenziali nelle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento
autonomo); dell'art. 72, comma 1, lettera b), del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche); del decreto
legislativo 25 luglio 2006, n. 240, recante «Individuazione delle
competenze dei magistrati capi e dei dirigenti amministrativi degli
uffici giudiziari nonchè decentramento su base regionale di talune
competenze del Ministero della giustizia, a norma degli articoli 1,
comma 1, lettera a), e 2, comma 1, lettere s) e t) e 12, della legge
25 luglio 2005, n. 150»; degli artt. 2, comma 10-ter, e 23-quinquies,
del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135; dell'art. 1, comma 404,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007); dell'art. 15, comma 8, del decreto del Presidente della
Repubblica 30 gennaio 2008, n. 43 (Regolamento di riorganizzazione
del Ministero dell'economia e delle finanze, a norma dell'articolo 1,
comma 404, della legge 27 dicembre 2006, n. 296); dell'art. 6 del
decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul
processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413); dell'art. 51 del
codice di procedura civile; dell'art. 15, commi 1 e 3, del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 27 febbraio 2013, n. 67
(Regolamento di organizzazione del Ministero dell'economia e delle
finanze, a norma degli articoli 2, comma 10-ter, e 23-quinquies, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 agosto 2012, n. 135), sollevate, con riferimento agli
artt. 101, 111 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo
in relazione all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, dalla Commissione
tributaria provinciale di Reggio Emilia, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 settembre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 ottobre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA