1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 21-10-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 262 SENTENZA 7 - 19 ottobre 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Alte cariche dello Stato - Processi penali riguardanti il Presidente della Repubblica, il Presidente del Senato, il Presidente della Camera dei deputati e il Presidente del Consiglio dei ministri - Prevista sospensione dalla data di assunzione e sino alla cessazione dalla carica - Applicabilita' anche ai processi relativi a fatti antecedenti l'assunzione della carica - Dedotta irragionevolezza, violazione dei principi di eguaglianza di fronte alla giurisdizione, della ragionevole durata del processo e dell'obbligatorieta' dell'azione penale, nonche' asserito indebito intervento del legislatore ordinario in materia costituzionale - Difetto di rilevanza per inapplicabilita' della norma censurata nel giudizio a quo - Inammissibilita' della questione. - Legge 23 luglio 2008, n. 124, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 111, 112 e 138. Alte cariche dello Stato - Processi penali riguardanti il Presidente della Repubblica, il Presidente del Senato, il Presidente della Camera dei deputati e il Presidente del Consiglio dei ministri - Prevista sospensione dalla data di assunzione e sino alla cessazione dalla carica - Applicabilita' anche ai processi relativi a fatti antecedenti l'assunzione della carica - Questioni di legittimita' costituzionale - Eccezione di irrilevanza delle questioni, per la parte in cui riguardano disposizioni non applicabili al Presidente del Consiglio dei ministri, unico imputato nei giudizi a quibus - Reiezione. - Legge 23 luglio 2008, n. 124, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 68, 90, 96, 111, 112, 136 e 138. Alte cariche dello Stato - Processi penali riguardanti il Presidente della Repubblica, il Presidente del Senato, il Presidente della Camera dei deputati e il Presidente del Consiglio dei ministri - Prevista sospensione dalla data di assunzione e sino alla cessazione dalla carica - Applicabilita' anche ai processi relativi a fatti antecedenti l'assunzione della carica - Dedotta violazione del giudicato costituzionale formatosi sulla sentenza n. 24/2004 - Esclusione. - Legge 23 luglio 2008, n. 124, art. 1, commi 1 e 7. - Costituzione, art. 136. Alte cariche dello Stato - Processi penali riguardanti il Presidente della Repubblica, il Presidente del Senato, il Presidente della Camera dei deputati e il Presidente del Consiglio dei ministri - Prevista sospensione dalla data di assunzione e sino alla cessazione dalla carica - Applicabilita' anche ai processi relativi a fatti antecedenti l'assunzione della carica - Dedotta disparita' di trattamento di fronte alla giurisdizione e indebito intervento del legislatore ordinario in materia costituzionale (prerogative costituzionali) - Eccezione di inammissibilita' per inadeguata indicazione del parametro - Reiezione. - Legge 23 luglio 2008, n. 124, art. 1. - Costituzione, artt. 3 e 138. Alte cariche dello Stato - Processi penali riguardanti il Presidente della Repubblica, il Presidente del Senato, il Presidente della Camera dei deputati e il Presidente del Consiglio dei ministri - Prevista sospensione dalla data di assunzione e sino alla cessazione dalla carica - Applicabilita' anche ai processi relativi a fatti antecedenti l'assunzione della carica - Dedotta disparita' di trattamento di fronte alla giurisdizione e indebito intervento del legislatore ordinario in materia costituzionale (prerogative costituzionali) - Eccezione di inammissibilita' in relazione al fatto che questioni identiche sono gia' state dichiarate non fondate con sentenza n. 24/2004 - Reiezione. - Legge 23 luglio 2008, n. 124, art. 1. - Costituzione, artt. 3 e 138. Alte cariche dello Stato - Processi penali riguardanti il Presidente della Repubblica, il Presidente del Senato, il Presidente della Camera dei deputati e il Presidente del Consiglio dei ministri - Prevista sospensione dalla data di assunzione e sino alla cessazione dalla carica - Applicabilita' anche ai processi relativi a fatti antecedenti l'assunzione della carica - Introduzione con legge ordinaria di una prerogativa costituzionale, in deroga al regime giurisdizionale comune - Inidoneita' della legge ordinaria a disciplinare la materia - Violazione del principio di eguaglianza per disparita' di trattamento fra le alte cariche e gli altri cittadini che pure svolgono attivita' per la Costituzione parimenti impegnative e doverose e fra Presidenti e componenti degli organi costituzionali e per equiparazione di cariche fra loro disomogenee - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle questioni relative alla irragionevolezza intrinseca delle disposizioni censurate e di ogni altra questione non esaminata. - Legge 23 luglio 2008, n. 124, art. 1. - Costituzione, artt. 3 e 138 (artt. 68, 90, 96, 111, 112). Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Costituzione del pubblico ministero del processo principale - Inammissibilita'. - Cosituzione, art. 111, secondo comma; legge 11 marzo 1953, n. 87, artt. 20, 23, 25; norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte costituzionale del 16 marzo 1956 e successive modificazioni, artt. 3 e 17; norme integrative del 7 ottobre 2008, artt. 3 e 16. (009C0634) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 21-10-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidenti: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 23
luglio 2008, n. 124 (Disposizioni in materia di sospensione del
processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato),
promossi dal Tribunale di Milano con ordinanze del 26 settembre e del
4 ottobre 2008 e dal Giudice per le indagini preliminari presso il
Tribunale di Roma con ordinanza del 26 settembre 2008 rispettivamente
iscritte al n. 397 e al n. 398 del registro ordinanze 2008, nonchè
al n. 9 del registro ordinanze 2009 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 52, 1ª serie speciale, dell'anno 2008 e
n. 4, 1ª serie speciale, dell'anno 2009.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri e gli atti di costituzione dell'onorevole Silvio Berlusconi,
nonchè del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di
Milano e di un sostituto della stessa Procura;
Udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 2009 il giudice
relatore Franco Gallo;
Uditi gli avvocati Alessandro Pace, per il Procuratore della
Repubblica presso il Tribunale di Milano e un sostituto della stessa
Procura, Niccolò Ghedini, Piero Longo e Gaetano Pecorella, per
l'onorevole Silvio Berlusconi, e l'avvocato dello Stato Glauco Nori
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 26 settembre 2008 (r.o. n. 397 del 2008),
pronunciata nel corso di un processo penale in cui è imputato, fra
gli altri, l'on. Silvio Berlusconi, attuale Presidente del Consiglio
dei ministri, il Tribunale di Milano ha sollevato, in riferimento
agli articoli 3, 136 e 138 della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dei commi 1 e 7 dell'art. 1 della legge
23 luglio 2008, n. 124 (Disposizioni in materia di sospensione del
processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato).
1.1. - Il primo dei commi censurati prevede che: «Salvi i casi
previsti dagli articoli 90 e 96 della Costituzione, i processi penali
nei confronti dei soggetti che rivestono la qualità di Presidente
della Repubblica, di Presidente del Senato della Repubblica, di
Presidente della Camera dei deputati e di Presidente del Consiglio
dei ministri sono sospesi dalla data di assunzione e fino alla
cessazione della carica o della funzione. La sospensione si applica
anche ai processi penali per fatti antecedenti l'assunzione della
carica o della funzione». Il successivo comma 7 prevede che: «Le
disposizioni di cui al presente articolo si applicano anche ai
processi penali in corso, in ogni fase, stato o grado, alla data di
entrata in vigore della presente legge». Gli altri commi dispongono
che: a) «L'imputato o il suo difensore munito di procura speciale
può rinunciare in ogni momento alla sospensione» (comma 2); b) «La
sospensione non impedisce al giudice, ove ne ricorrano i presupposti,
di provvedere, ai sensi degli articoli 392 e 467 del codice di
procedura penale, per l'assunzione delle prove non rinviabili» (comma
3); c) si applicano le disposizioni dell'articolo 159 del codice
penale e la sospensione, che opera per l'intera durata della carica o
della funzione, non è reiterabile, salvo il caso di nuova nomina nel
corso della stessa legislatura, nè si applica in caso di successiva
investitura in altra delle cariche o delle funzioni (commi 4 e 5); d)
«Nel caso di sospensione, non si applica la disposizione
dell'articolo 75, comma 3, del codice di procedura penale» e, quando
la parte civile trasferisce l'azione in sede civile, «i termini per
comparire, di cui all'articolo 163-bis del codice di procedura
civile, sono ridotti alla metà, e il giudice fissa l'ordine di
trattazione delle cause dando precedenza al processo relativo
all'azione trasferita» (comma 6).
Osserva innanzitutto il rimettente che le questioni sono
rilevanti perchè le disposizioni censurate, imponendo la sospensione
del processo penale in corso a carico del Presidente del Consiglio
dei ministri, trovano applicazione nel giudizio a quo.
1.1.1. - In punto di non manifesta infondatezza della questione
sollevata in riferimento all'art. 138 Cost., il giudice a quo rileva
che dette disposizioni trovano un precedente nell'art. 1 della legge
20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione dell'art. 68
della Costituzione nonchè in materia di processi penali nei
confronti delle alte cariche dello Stato), dichiarato
incostituzionale con la sentenza della Corte costituzionale n. 24 del
2004. Secondo quanto osservato dal rimettente, la Corte, in tale
pronuncia, ha affermato che il legislatore può prevedere ipotesi di
sospensione del processo penale «finalizzate anche alla soddisfazione
di esigenze extraprocessuali» e che la sospensione del processo
penale nei confronti delle alte cariche mira a proteggere
l'apprezzabile interesse, eterogeneo rispetto al processo, al sereno
svolgimento della rilevante funzione da esse svolta; interesse che
può essere protetto «in armonia con i principi fondamentali dello
Stato di diritto».
Da tale pronuncia della Corte emerge - sempre ad avviso del
giudice a quo - «che disposizioni normative riguardanti le
prerogative, l'attività e quant'altro di organi costituzionali
richiedono il procedimento di revisione costituzionale. E ciò in
quanto la circostanza che l'attività di detti organi sia
disciplinata tramite la previsione di un'ipotesi di sospensione del
processo penale, non esclude che in realtà essa riguardi non già il
regolare funzionamento del processo, bensì le prerogative di organi
costituzionali e comunque materie già riservate dal legislatore
costituente alla Costituzione». A tale conclusione il rimettente
giunge sul rilievo che le disposizioni denunciate incidono su
«plurimi ulteriori interessi di rango costituzionale quali la
ragionevole durata del processo (art. 111 Cost.) e l'obbligatorietà
dell'azione penale (art. 112 Cost.), comunque vulnerata seppur non
integralmente compromessa, per cui il loro bilanciamento deve
necessariamente avvenire con norma costituzionale».
Il giudice a quo sottolinea che già dai lavori dell'Assemblea
costituente si desume che la non perseguibilità per reati
extrafunzionali nei confronti del Presidente della Repubblica avrebbe
dovuto essere prevista con legge costituzionale. Osserva, altresì,
che il fatto che, nella specie, si trattasse «di limitazione
dell'azione penale più pregnante di quell'attuale non rileva sulla
necessità di disciplinare la materia mediante norma costituzionale»;
e ciò in quanto «non può essere messo in dubbio che si tratta in
ogni caso di materia riservata, ex art. 138 Cost., al legislatore
costituente, così come dimostrato dalla circostanza che tutti i
rapporti tra gli organi con rilevanza costituzionale ed il processo
penale sono definiti con norma costituzionale».
A tale conclusione non osta - ad avviso del rimettente - la
sentenza della Corte costituzionale n. 148 del 1983, relativa alla
previsione con legge ordinaria dell'insindacabilità dei voti dati e
delle opinioni espresse dai componenti del Consiglio superiore della
magistratura, perchè in essa la Corte afferma che «certo rimane il
fatto che la scriminante in esame non è stata configurata dalla
Carta costituzionale, bensì da una legge ordinaria ed appena nel
gennaio 1981, a molti anni dall'entrata in funzione del Consiglio
superiore della magistratura». Secondo lo stesso rimettente, «la
Corte, così dicendo, mostra di ritenere normalmente necessaria una
legge costituzionale laddove si intervenga su organi costituzionali,
tanto è vero che nel superare la questione non afferma affatto il
principio della sufficienza della legge ordinaria in similari
situazioni, ma perviene alla conclusione di legittimità
costituzionale sulla base di un complesso ragionamento che in
sostanza giustifica il ricorso alla legge ordinaria con la ritardata
sistemazione e collocazione della disciplina del C.S.M.». Solo per
completezza - prosegue il giudice a quo - «va evidenziato che, nella
specie, si era comunque in presenza di una scriminante che ricalca
cause di giustificazione generalissime quali l'esercizio di un
diritto e/o l'adempimento di un dovere, per cui, di fatto, non veniva
ad essere disciplinato l'ambito delle prerogative di un organo
costituzionale».
La necessità di una legge costituzionale per disciplinare la
materia oggetto delle norme denunciate non è messa in dubbio -
sempre ad avviso del rimettente - neanche dalla considerazione che la
Corte costituzionale, nella citata sentenza n. 24 del 2004, non ha
rilevato il contrasto della legge n. 140 del 2003 con l'art. 138
Cost. e che, così facendo, «la Corte avrebbe implicitamente
rigettato tale profilo, in quanto, siccome pregiudiziale rispetto ad
ogni altra questione, avrebbe dovuto necessariamente dichiararlo, ove
lo avesse ritenuto». Il giudice a quo osserva, sul punto, che tale
considerazione si fonda sul presupposto dell'esistenza di una
pregiudizialità tecnico-giuridica tra la questione sollevata in
riferimento all'art. 138 Cost. e quelle sollevate in base ad altri
parametri e contesta la fondatezza di detto presupposto, rilevando
che una tale pregiudizialità non è deducibile «dalla complessiva
motivazione della sentenza, in quanto la Corte, nell'accogliere la
questione di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 3
e 24 della Costituzione, dichiara espressamente "assorbito ogni altro
profilo di illegittimità costituzionale", lasciando così intendere
che, in via gradata, sarebbero state prospettabili altre questioni».
Nè a diverse conclusioni - secondo il rimettente - possono
condurre le note del Presidente della Repubblica del 2 e del 23
luglio 2008, perchè le prerogative che si ritengono attribuite al
Capo dello Stato in sede di autorizzazione alla presentazione alle
Camere di un disegno di legge e in sede di promulgazione comportano
solo un primo esame della legittimità costituzionale, e cioè un
controllo meno approfondito di quello demandato al giudice ordinario
prima ed alla Corte costituzionale poi.
1.1.2. - Quanto alle questioni proposte in riferimento agli artt.
3 e 136 Cost., il Tribunale sostiene che le norme denunciate violano
sia il giudicato costituzionale sia il principio di uguaglianza,
perchè, «avendo riproposto la medesima disciplina sul punto»,
incorrono «nuovamente nella illegittimità costituzionale, già
ritenuta dalla Corte sotto il profilo della violazione dell'art. 3
Cost.». Per il rimettente, infatti, esse accomunano «in una unica
disciplina cariche diverse non soltanto per le fonti di investitura,
ma anche per la natura delle funzioni» ed inoltre distinguono
irragionevolmente, e «per la prima volta sotto il profilo della
parità riguardo ai principi fondamentali della giurisdizione, i
Presidenti [...] rispetto agli altri componenti degli organi da loro
presieduti». Non sarebbe sufficiente ad evitare le prospettate
illegittimità costituzionali il fatto che le disposizioni censurate,
diversamente dall'art. 1 della legge n. 140 del 2003, non includono
il Presidente della Corte costituzionale tra le alte cariche per le
quali opera la sospensione dei processi. Infatti, tale differenza di
disciplina - prosegue il rimettente - non è idonea ad impedire la
violazione dell'art. 136 Cost., così come interpretato dalla Corte
costituzionale «con la sentenza n. 922/1988».
1.2. - Si è costituito in giudizio il suddetto imputato,
chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate non rilevanti e,
comunque, manifestamente infondate.
1.2.1. - La difesa dell'imputato deduce, quanto alla questione
proposta in riferimento all'art. 138 Cost., che: a) contrariamente a
quanto sostenuto dal rimettente, la sentenza della Corte
costituzionale n. 24 del 2004, avente ad oggetto l'art. 1 della legge
n. 140 del 2003, non afferma nè che la sospensione del processo
penale sia una «prerogativa di organi costituzionali» nè che tale
sospensione richieda il procedimento di revisione costituzionale di
cui all'art. 138 Cost.; b) nella stessa sentenza si rileva, anzi, che
il legislatore può legittimamente prevedere ipotesi di sospensione
del processo penale per esigenze extraprocessuali - ad esempio, come
nella specie, per soddisfare l'apprezzabile interesse al sereno
svolgimento delle funzioni pubbliche connesse alle alte cariche dello
Stato -, dovendosi intendere per «legislatore» quello ordinario e non
quello costituzionale; c) la sentenza accoglie la questione di
legittimità costituzionale in relazione agli artt. 3 e 24 Cost.,
dichiarando espressamente assorbito ogni altro profilo di
illegittimità costituzionale; d) l'assorbimento dichiarato dalla
Corte ha ad oggetto i soli profili di merito e non anche il profilo
relativo alla mancata approvazione della legge con il procedimento di
revisione costituzionale, perchè tale ultimo profilo, avendo
carattere formale e non sostanziale, è logicamente antecedente
rispetto all'accoglimento della questione riferita agli artt. 3 e 24
Cost. e, pertanto, non può essere assorbito; e) la sentenza ha, in
conclusione, implicitamente ritenuto non fondata ogni questione
proposta in riferimento all'art. 138 Cost.; f) non osta a tale
conclusione il richiamo fatto dalla sentenza alla necessità che
l'apprezzabile interesse al sereno svolgimento delle funzioni
pubbliche connesse alle alte cariche dello Stato vada tutelato «in
armonia con i principi fondamentali dello Stato di diritto, rispetto
al cui migliore assetto la protezione è strumentale», perchè tali
principi sono, secondo la stessa sentenza, quelli di cui agli artt. 3
e 24 Cost. e non quello di cui all'art. 138 Cost.; g) sulla scorta
della pronuncia della Corte, il giudice a quo avrebbe dovuto
evidenziare le peculiarità della nuova disciplina censurata rispetto
a quella dichiarata incostituzionale dalla Corte, specificando sotto
quale profilo la prima, a differenza della seconda, violi l'art. 138
Cost.
1.2.2. - Quanto alle finalità della normativa censurata, la
difesa dell'imputato deduce che: a) esse sono dirette non tanto a
garantire il sereno svolgimento delle funzioni inerenti alle alte
cariche dello Stato, quanto a tutelare il diritto di difesa
dell'imputato nel processo, che presuppone la possibilità di essere
presente alle udienze e di avere il tempo necessario per predisporre
la propria difesa; b) la prevalenza dell'esigenza della tutela del
diritto di difesa rispetto a quella del sereno svolgimento della
funzione si ricava dalla previsione della rinunciabilità della
sospensione contenuta nel comma 2 dell'art. 1 della legge n. 124 del
2008, perchè se il legislatore avesse voluto creare «in primis [...]
una prerogativa istituzionale, avrebbe dovuto dotare la sospensione
di un profilo di indisponibilità, sulla base del presupposto che
l'interesse istituzionale trascende anche l'eventuale interesse
dell'imputato a farsi giudicare subito»; c) «non osta a questa
ricostruzione il fatto che la Corte costituzionale abbia dichiarato
costituzionalmente illegittima la legge n. 140/2003 anche perchè
prevedeva una sospensione dei processi penali automatica e non
rinunciabile: questo dato depone nel senso che una disposizione
legislativa che sospenda i processi per le alte cariche dello Stato,
senza dar loro la possibilità di rinunciarvi, porrebbe nel nostro
ordinamento seri problemi di costituzionalità, ma non può far
diventare la disposizione della legge n. 124/2008 ciò che non è,
ovvero una prerogativa connessa al fatto di rivestire una determinata
funzione»; d) la ricostruzione della ratio delle norme censurate nel
senso che esse sono finalizzate a tutelare il diritto di difesa della
persona che ricopre la carica trova conferma nel comma 5 dell'art. 1
della legge n. 124 del 2008 - il quale prevede la non reiterabilità
della sospensione - perchè, «se una stessa persona rivestisse,
durante una legislatura, la funzione di Presidente della Camera, con
conseguente sospensione dei processi penali a suo carico, e nella
legislatura successiva ricoprisse la funzione di Presidente del
Senato, senza poter più beneficiare della suddetta sospensione, si
sarebbe costretti ad ammettere che per un'intera legislatura la
Presidenza del Senato dovrebbe rimanere priva di una propria
prerogativa istituzionale, la quale tornerebbe poi a rivivere una
volta che venisse a ricoprire la funzione una persona che non avesse
mai beneficiato della sospensione»; e) nella prospettiva della tutela
del diritto di difesa, la durata di un mandato è il periodo di tempo
che il legislatore ha ritenuto sufficiente per consentire alla
persona che riveste la carica di organizzarsi per affrontare
contemporaneamente gli impegni istituzionali di un eventuale nuovo
incarico e il processo penale; f) la ratio dell'inciso «salvo il caso
di nuova nomina nel corso della stessa legislatura», che fa eccezione
alla non reiterabilità della sospensione, è bilanciare «l'esercizio
del diritto di difesa, tutelato dall'art. 24 della Costituzione, con
l'esercizio del munus publicum, tutelato dall'art. 51 della
Costituzione»; g) «il meccanismo per cui una condizione soggettiva
dell'imputato si traduce in una condizione di oggettiva difficoltà a
che il processo si svolga regolarmente è [...] tutt'altro che
nuovo», perchè vale anche «per la sospensione del processo per
l'imputato incapace, prevista dall'art. 71 c.p.p.», che è un
istituto diretto a tutelare «il fatto che la capacità dell'imputato
di partecipare coscientemente al processo è aspetto indefettibile
del diritto di difesa senza il cui effettivo esercizio nessun
processo è immaginabile»; h) ad analoga ratio è ispirato anche
l'istituto del legittimo impedimento a comparire dell'imputato; i)
non può essere condivisa l'affermazione del rimettente secondo cui
«tutti i rapporti tra gli organi con rilevanza costituzionale ed il
processo penale sono definiti con norma costituzionale», perchè
anche prima dell'entrata in vigore della legge n. 124 del 2008 il
giudice di merito, davanti a un impegno istituzionale, riconosceva
l'impossibilità per l'imputato di essere presente al processo
nonostante la Costituzione non preveda che le alte cariche dello
Stato hanno diritto al riconoscimento di questi legittimi
impedimenti; l) con la sentenza n. 148 del 1983, la Corte ha ammesso
che il legislatore possa disciplinare con legge ordinaria addirittura
una vera e propria circostanza scriminante, quale l'insindacabilità
dei voti dati e delle opinioni espresse dai componenti del Consiglio
superiore della magistratura, con la conseguenza che anche una mera
causa di sospensione, quale quella oggetto delle disposizioni
censurate, può essere disciplinata con legge ordinaria; m) i commi
denunciati operano un ragionevole bilanciamento tra l'obbligatorietà
dell'azione penale e la ragionevole durata del processo, da un lato,
e il diritto di difesa dell'imputato, dall'altro.
1.2.3. - Quanto, in particolare, alla questione sollevata dal
giudice a quo in riferimento all'art. 136 Cost., la parte privata
rileva che: a) contrariamente all'assunto del rimettente, la norma in
esame non ha riproposto la medesima disciplina già dichiarata
incostituzionale con la sentenza n. 24 del 2004, «nè ha perseguito e
raggiunto, anche indirettamente, esiti corrispondenti a quelli già
ritenuti lesivi della Costituzione», ma ha un contenuto del tutto
differente, ad esempio laddove prevede la rinunciabilità della
sospensione del processo; b) la nuova disciplina è diversa dalla
vecchia anche sotto il profilo del trattamento della parte civile e
della durata non indefinita della sospensione; c) i soggetti cui la
sospensione si applica non coincidono con quelli indicati nella
disciplina già dichiarata incostituzionale e la differenziazione del
loro trattamento, «sotto il profilo della parità riguardo ai
principi fondamentali della giurisdizione, rispetto agli altri
componenti degli organi collegiali è giustificata dall'intero nuovo
assetto normativo, comunque diverso da quello già oggetto di censura
costituzionale», anche perchè «la Costituzione stessa riconosce
l'autonomo rilievo nelle funzioni dei due Presidenti delle Camere
rispetto agli altri membri del Parlamento (artt. 62, comma 2, 86
commi 1 e 2, 88, comma 1 della Costituzione)» e perchè «del pari il
Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi del primo comma
dell'art. 95 della Costituzione, svolge funzioni proprie del tutto
peculiari rispetto agli altri membri del Governo».
1.3. - Si è costituito il pubblico ministero del giudizio a quo,
nelle persone del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di
Milano e di un sostituto della stessa Procura.
1.3.1. - Il pubblico ministero sostiene, in primo luogo,
l'ammissibilità della sua costituzione, nonostante il contrario
indirizzo interpretativo della Corte costituzionale, espresso con le
sentenze n. 361 del 1998, n. 1 e n. 375 del 1996 e con l'ordinanza n.
327 del 1995. Secondo la sua ricostruzione, «gli argomenti contrari
alla legittimazione del p.m. sono i seguenti: 1) la distinta menzione
del "pubblico ministero" e delle "parti" nell'attuale disciplina
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (artt. 20, 23 e 25); 2) la menzione
delle sole "parti" nella disciplina delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale (artt. 3 e 17 [ora 16]); 3)
la peculiarità della posizione ordinamentale e processuale del p.m.
nonostante ad esso debba riconoscersi la qualità di parte nel
processo a quo».
Quanto all'art. 20 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la difesa
del pubblico ministero ritiene che esso, limitandosi a prevedere che
per gli organi dello Stato (tra cui gli uffici del pubblico
ministero) non è richiesta una difesa «professionale», non riguardi
nè valga a modificare la disciplina della legittimazione ad essere
parte o ad intervenire in giudizio.
Parimenti non decisivi, contro la legittimazione del pubblico
ministero a costituirsi nel giudizio di costituzionalità, sarebbero
gli argomenti desumibili dagli artt. 23 e 25 della legge n. 87 del
1953.
Il quarto comma dell'art. 23 dispone che: «L'autorità
giurisdizionale ordina che a cura della cancelleria l'ordinanza di
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale sia notificata,
quando non se ne dia lettura nel pubblico dibattimento, alle parti in
causa ed al pubblico ministero quando il suo intervento sia
obbligatorio». Dispone, a sua volta, il secondo comma dell'art. 25
che: «Entro venti giorni dall'avvenuta notificazione dell'ordinanza,
ai sensi dell'art. 23, le parti possono esaminare gli atti depositati
nella cancelleria e presentare le loro deduzioni». Secondo la difesa
del pubblico ministero, il quarto comma dell'art. 23, da un lato, non
esclude espressamente che l'ordinanza debba essere notificata al
pubblico ministero che sia stato parte in giudizio e, dall'altro, ne
impone la notifica al pubblico ministero, proprio perchè questo è
stato «parte»; e ciò a prescindere dal fatto che il suo intervento
fosse o no obbligatorio. A ciò conseguirebbe che il pubblico
ministero, sia che sia parte del giudizio principale, sia che debba
obbligatoriamente intervenire in tale giudizio, può costituirsi nel
giudizio dinanzi alla Corte costituzionale.
Quanto agli artt. 3 e 17 delle previgenti norme integrative
(attuali artt. 3 e 16), il pubblico ministero rileva che essi si
limitano a riferirsi alle «parti», non facendo «altro che presupporre
una nozione aliunde determinata». Essi, quindi, non ostano alle
«conclusioni (favorevoli) raggiunte alla luce degli artt. 23 e 25
della legge n. 87 del 1953».
Quanto alla peculiarità della posizione ordinamentale e
processuale del pubblico ministero, la difesa rileva che il fatto che
tale organo giudiziario, «secondo la nota formula dell'art. 73 del
r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, debba vegliare "alla osservanza delle
leggi, alla pronta e regolare amministrazione della giustizia, alla
tutela dei diritti di stato, delle persone giuridiche e degli
incapaci [...]" è indiscutibile, ma costituisce un argomento
estraneo al problema». Infatti, «un conto è l'imparzialità
istituzionale del pubblico ministero, un conto la sua parzialità
funzionale», avendo rilevanza nel processo costituzionale solo tale
ultimo profilo, in considerazione del fatto che i principi
costituzionali di parità delle parti e del contraddittorio sono
stati inequivocabilmente introdotti nell'ordinamento con la legge
costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, entrata in vigore
successivamente alle decisioni della Corte costituzionale che negano
al pubblico ministero la legittimazione a costituirsi. Tali principi
- prosegue la difesa del pubblico ministero - esistevano nel nostro
ordinamento già prima, «ma com'è noto, essi venivano desunti in
giurisprudenza e in dottrina dall'art. 24 Cost. e quindi, come per
tutti i diritti costituzionali previsti in Costituzione, di essi
erano (e sono) titolari solo i soggetti privati, non i pubblici
poteri. Conseguentemente sia il principio della parità delle armi
che il principio del contraddittorio avevano una portata
unidirezionale. Garantivano il cittadino, ma non la pubblica accusa
nel processo penale e non la p.a. nel processo amministrativo». Ne
deriverebbe che solo la nuova formulazione dell'art. 111 Cost.
garantisce al pubblico ministero una piena qualità di parte, sotto
il profilo della parità processuale e del contraddittorio, con la
conseguenza che la Corte costituzionale potrebbe mutare il sopra
citato orientamento giurisprudenziale, proprio alla luce del mutato
quadro costituzionale.
A tali considerazioni si dovrebbe aggiungere che nei casi - come
quello di specie - in cui proprio il pubblico ministero abbia
sollevato la questione di legittimità costituzionale di fronte al
giudice a quo, sarebbe irragionevole escluderlo dalla partecipazione
al giudizio costituzionale.
1.3.2. - Nel merito, il pubblico ministero chiede che siano
accolte le questioni proposte dal rimettente.
1.4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
rilevando che: a) la questione sollevata in riferimento all'art. 136
Cost. è infondata, perchè non si ha violazione del giudicato
costituzionale qualora, come nel caso di specie, «il quadro normativo
sopravvenuto, nel quale si inserisce la nuova disposizione, sia
diverso da quello della legge precedente dichiarata
costituzionalmente illegittima»; b) la questione proposta in
riferimento all'art. 138 Cost. è «inammissibile e comunque
infondata», per i motivi esposti nell'atto di intervento nel
procedimento r.o. n. 398 del 2008.
1.5. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
parte privata ha chiesto che venga dichiarata inammissibile la
costituzione in giudizio del pubblico ministero, fondando la sua
richiesta essenzialmente su due assunti.
1.5.1. - Tale parte sostiene, in primo luogo, che il pubblico
ministero non è assimilabile alle altre parti del giudizio a quo,
rilevando che: a) l'art. 20, secondo comma, della legge n. 87 del
1953 deve essere interpretato nel senso che esso contiene una
previsione generale, volta a regolare esclusivamente la
rappresentanza e difesa nel giudizio davanti alla Corte
costituzionale; b) l'oggetto del giudizio costituzionale incidentale
è la conformità alla Costituzione o ad una legge costituzionale di
una norma avente forza di legge ed il contraddittorio in tale
giudizio si articola in «correlazione [...] con le posizioni
soggettive che quella norma ha coinvolto nel giudizio principale, o
che in relazione ad esso possono venir coinvolte» (secondo quanto
affermato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 163 del 2005);
c) dalla correlazione del contraddittorio con le suddette «posizioni
soggettive» deriva l'estraneità al giudizio del pubblico ministero,
perchè quest'ultimo - anche in base all'art. 73 del regio decreto 30
gennaio 1941, n. 12 - «non rappresenta mai, per definizione, una
posizione soggettiva, intendendosi con questa espressione, un
interesse che non sia quello [...] della conformità alla legge»; d)
«la difesa di una parte privata [...] non può mai eccepire
l'illegittimità costituzionale di una norma che sia di favore al
proprio assistito, e ciò per due ordini di ragioni: in primis
perchè sarebbe carente di interesse (ma questo non rileverebbe
perchè non si tratta di una impugnazione), ma in secondo luogo
perchè risponderebbe del reato di patrocinio infedele ai sensi
dell'art. 380 del codice penale, oltre che di grave illecito
deontologico sanzionabile dal punto di vista disciplinare»; e) il
pubblico ministero, per contro, ha natura di parte pubblica e ha «il
diritto/dovere di eccepire l'incostituzionalità di una norma sia a
favore sia contro ciascuna delle parti», anche nel processo civile;
g) gli artt. 23 e 25 della legge n. 87 del 1953 - come interpretati
dalla sentenza della Corte costituzionale n. 361 del 1998 -
distinguono espressamente le parti dal pubblico ministero, escludendo
che quest'ultimo possa costituirsi nel giudizio costituzionale.
1.5.2. - La stessa difesa sostiene, in secondo luogo, che al
giudizio costituzionale non si applica il principio di parità delle
parti davanti al giudice sancito dall'art. 111 Cost., non essendo la
Corte costituzionale un organo giurisdizionale, ed afferma, a
sostegno di tale assunto, che, nel giudizio costituzionale: a) non
trova applicazione il sesto comma dell'articolo 111 Cost., derivando
l'obbligo di motivazione delle sentenze della Corte dall'articolo 18,
commi secondo e terzo, della legge n. 87 del 1953; b) non trova
applicazione neanche il secondo comma dello stesso art. 111, perchè
«il contraddittorio tra le parti avanti la Consulta è disciplinato,
come noto, dalla legge 11 marzo 1953, n. 87 e dalle norme integrative
per i giudizi avanti la Corte costituzionale»; c) non si applica
neppure il principio di terzietà e imparzialità del giudice sancito
dallo stesso art. 111 Cost., «perchè i giudici della Corte
costituzionale sono per natura (per ovvie ragioni concernenti la loro
funzione) sempre terzi ed imparziali, tant'è che non possono
astenersi nè essere ricusati contrariamente a quanto è
necessariamente previsto per i giudici di qualsivoglia "processo"».
1.6. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
pubblico ministero del giudizio a quo insiste per l'accoglimento
delle questioni proposte nell'ordinanza di rimessione, ribadendo le
argomentazioni già svolte nella memoria di costituzione.
2. - Con ordinanza del 4 ottobre 2008 (r.o. n. 398 del 2008), nel
corso di un processo penale in cui è imputato anche l'on. Silvio
Berlusconi, attuale Presidente del Consiglio dei ministri, il
Tribunale di Milano ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 68,
90, 96, 111, 112 e 138 Cost., questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge n. 124 del 2008.
2.1. - In punto di rilevanza, il rimettente premette che
l'articolo censurato, imponendo la sospensione del processo penale in
corso a carico del Presidente del Consiglio dei ministri, trova
necessaria applicazione nel giudizio a quo.
Quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni, il
giudice a quo osserva che, con la sentenza n. 24 del 2004, avente ad
oggetto la legge n. 140 del 2003, la Corte costituzionale aveva
affermato che: a) la natura e la funzione della norma consistevano
«nel temporaneo arresto del normale svolgimento» del processo penale
e miravano «alla soddisfazione di esigenze extraprocessuali [...]
eterogenee rispetto a quelle proprie del processo»; b) il presupposto
della sospensione era dato dalla «coincidenza delle condizioni di
imputato e di titolare di una delle cinque più alte cariche dello
Stato»; c) il bene che la misura intendeva tutelare andava ravvisato
«nell'assicurazione del sereno svolgimento delle rilevanti funzioni
che ineriscono a quelle cariche» e tale bene veniva definito,
dapprima, come «interesse apprezzabile, che può essere tutelato in
armonia con i principi fondamentali dello Stato di diritto, rispetto
al cui migliore assetto la protezione è strumentale» e, poi, come
espressione dei «fondamentali valori rispetto ai quali il legislatore
ha ritenuto prevalente l'esigenza di protezione della serenità dello
svolgimento delle attività connesse alle cariche in questione»; d)
proprio «considerando che l'interesse pubblico allo svolgimento delle
attività connesse alle alte cariche comporti nel contempo un
legittimo impedimento a comparire», il legislatore aveva voluto
stabilire «una presunzione assoluta di legittimo impedimento».
Secondo quanto riferito dal rimettente, la Corte aveva, in detta
sentenza, ravvisato l'incostituzionalità della norma nel fatto che
la sospensione in esame, che di per sè «crea un regime differenziato
riguardo all'esercizio della giurisdizione, in particolare di quella
penale», fosse «generale, automatica e di durata non determinata»:
generale, in quanto la sospensione concerneva «i processi per
imputazioni relative a tutti gli ipotizzabili reati, in qualunque
epoca commessi, che siano extrafunzionali, cioè estranei alle
attività inerenti alla carica»; automatica, in quanto la sospensione
veniva disposta «in tutti i casi in cui la suindicata coincidenza» di
imputato e titolare di un'alta carica «si verifichi, senza alcun
filtro, quale che sia l'imputazione ed in qualsiasi momento dell'iter
processuale, senza possibilità di valutazione delle peculiarità dei
casi concreti»; di durata non determinata, in quanto la sospensione,
«predisposta com'è alla tutela delle importanti funzioni di cui si
è detto e quindi legata alla carica rivestita dall'imputato», subiva
nella sua durata «gli effetti della reiterabilità degli incarichi e
comunque della possibilità di investitura in altro tra i cinque
indicati».
Sempre ad avviso del giudice a quo, nella menzionata sentenza n.
24 del 2004 la Corte aveva rilevato: a) la violazione del diritto di
difesa previsto dall'art. 24 della Costituzione, in quanto
all'imputato «è posta l'alternativa tra continuare a svolgere l'alto
incarico sotto il peso di un'imputazione che, in ipotesi, può
concernere anche reati gravi e particolarmente infamanti, oppure
dimettersi dalla carica ricoperta al fine di ottenere, con la
continuazione del processo, l'accertamento giudiziale che egli può
ritenere a sè favorevole, rinunciando al godimento di un diritto
costituzionalmente garantito (art. 51 Cost.)»; b) la violazione degli
articoli 111 e 112 Cost., perchè «all'effettività dell'esercizio
della giurisdizione non sono indifferenti i tempi del processo»; c)
la violazione dell'art. 3 Cost., perchè la norma, da un lato,
accomunava in un'unica disciplina «cariche diverse non soltanto per
le fonti di investitura, ma anche per la natura delle funzioni» e,
dall'altro, distingueva, «per la prima volta sotto il profilo della
parità riguardo ai principi fondamentali della giurisdizione, i
Presidenti delle Camere, del Consiglio dei ministri e della Corte
costituzionale rispetto agli altri componenti degli organi da loro
presieduti»; d) la violazione dell'art. 3 della legge costituzionale
9 febbraio 1948, n. 1, che aveva esteso a tutti i giudici della Corte
costituzionale il godimento dell'immunità accordata nel secondo
comma dell'art. 68 della Costituzione ai membri delle due Camere.
Il rimettente ritiene che il legislatore, nell'adottare la
disciplina censurata - la quale prevede la sospensione dei processi
penali nei confronti dei soggetti che rivestono la qualità di
Presidente della Repubblica, di Presidente del Senato della
Repubblica, di Presidente della Camera dei deputati e di Presidente
del Consiglio dei ministri -, non abbia tenuto conto di quanto
affermato nella citata sentenza n. 24 del 2004, anche perchè ha
sostanzialmente riprodotto le previsioni della legge n. 140 del 2003
in tema di sospensione del corso della prescrizione, ai sensi
dell'art. 159 del codice penale, e di applicabilità della norma
anche ai processi penali in corso, in ogni fase, stato o grado.
2.1.1. - Sulla scorta di tali considerazioni, il Tribunale
sostiene che l'articolo denunciato si pone in contrasto, in primo
luogo, con l'art. 138 Cost., perchè lo status «dei titolari delle
più alte istituzioni della Repubblica è in sè materia tipicamente
costituzionale, e la ragione è evidente: tutte le disposizioni che
limitano o differiscono nel tempo la loro responsabilità si pongono
quali eccezioni rispetto al principio generale dell'uguaglianza di
tutti i cittadini davanti alla legge previsto dall'articolo 3 della
Costituzione, principio fondante di uno Stato di diritto».
2.1.2. - In secondo luogo, il giudice a quo rileva la violazione
dell'art. 3 Cost., perchè le «guarentigie concesse a chi riveste
cariche istituzionali risultano funzionali alla protezione delle
funzioni apicali esercitate», con la conseguenza che la facoltà di
rinunciare alla sospensione processuale riconosciuta al titolare
dell'alta carica si pone in contrasto con la tutela del munus
publicum, attribuendo una discrezionalità «meramente potestativa» al
soggetto beneficiario, anzichè prevedere quei filtri aventi
caratteri di terzietà e quelle valutazioni della peculiarità dei
casi concreti che soli, secondo la sentenza n. 24 del 2004,
potrebbero costituire adeguato rimedio rispetto tanto all'automatismo
generalizzato già stigmatizzato dalla Corte quanto «al vulnus al
diritto di azione». Lo stesso parametro costituzionale sarebbe,
altresì, violato, perchè «il contenuto di tutte le disposizioni in
argomento incide su un valore centrale per il nostro ordinamento
democratico, quale è l'eguaglianza di tutti i cittadini davanti
all'esercizio della giurisdizione penale».
2.1.3. - È denunciata, in terzo luogo, la violazione degli artt.
3, 68, 90, 96 e 112 Cost., per la disparità di trattamento tra la
disciplina introdotta per i reati extrafunzionali e quella, di rango
costituzionale, prevista per i reati funzionali delle quattro alte
cariche in questione. Tale disparità sarebbe irragionevole: a) per
la mancata menzione dell'art. 68 Cost. fra le norme costituzionali
espressamente fatte salve dalla legge n. 124 del 2008; b) per il
fatto che «il bene giuridico considerato dalla legge ordinaria, e
cioè il regolare svolgimento delle funzioni apicali dello Stato, è
lo stesso che la Costituzione tutela per il Presidente della
Repubblica con l'art. 90, per il Presidente del Consiglio dei
ministri e per i ministri con l'art. 96»; c) per la previsione di uno
ius singulare per i reati extrafunzionali a favore del Presidente del
Consiglio dei ministri, che, invece, la Costituzione accomuna ai
ministri per i reati funzionali in conseguenza della sua posizione di
primus inter pares.
2.1.4. - Il rimettente ritiene, infine, che la norma censurata
violi l'art. 111 Cost., sotto il profilo della ragionevole durata del
processo, perche': a) una sospensione formulata nei termini di cui
alla disposizione denunciata, «bloccando il processo in ogni stato e
grado per un periodo potenzialmente molto lungo, provoca un evidente
spreco di attività processuale»; b) non essendo stabilito alcunchè
«sull'utilizzabilità delle prove già assunte» nè all'interno dello
stesso processo penale al termine del periodo di sospensione nè
all'interno della diversa sede in cui la parte civile abbia scelto di
trasferire la propria azione, vi è la necessità per la stessa parte
«di sostenere ex novo l'onere probatorio in tutta la sua ampiezza».
2.2. - Si è costituito in giudizio il suddetto imputato,
svolgendo rilievi in parte analoghi a quelli svolti nella memoria di
costituzione nel procedimento r.o. n. 397 del 2008 e osservando, in
particolare, che la sospensione prevista dalla disposizione censurata
non è un'immunità. Secondo l'imputato, infatti, l'immunità è una
circostanza scriminante, che «tutela in via esclusiva, diretta ed
immediata, il sereno e libero esercizio della funzione esercitata,
garantendone l'autonomia da altri poteri», avendo ad oggetto
comportamenti per i quali «viene esclusa ogni responsabilità penale
che mai ed in nessun tempo può sorgere, nè durante l'esercizio
della funzione nè in un momento successivo». Riguardo ai reati
extrafunzionali - prosegue la difesa - «sussiste certamente una
reviviscenza della astratta punibilità, a carica scaduta, sia nel
caso di immunità che nel caso di sospensione. Ma la ratio di questi
due istituti è altrettanto pacificamente diversa, poichè la seconda
tutela, in via principale, diretta ed immediata, lo svolgimento di un
giusto processo attraverso la protezione del diritto di difesa, che
del giusto processo è condizione ineliminabile, il quale subisce un
arresto temporaneo sino al momento in cui cessa la carica esercitata,
ossia la causa di legittimo impedimento a comparire».
2.2.1. - In relazione al principio di uguaglianza, la difesa
della parte privata premette che l'ordinamento penale prevede molti
casi in cui la diversità di trattamento dipende da profili
soggettivi (come, ad esempio, per i reati dei pubblici ufficiali o i
reati militari). Con particolare riferimento all'asserita violazione
degli artt. 68, 90 e 96 Cost., rileva che tali parametri nulla hanno
a che vedere con l'articolo denunciato, perchè essi sono «rivolti,
in via esclusiva, diretta ed immediata, a tutelare il sereno
svolgimento delle funzioni rispetto al potere giurisdizionale, e
dunque per tutelare un interesse pacificamente esterno al processo».
In particolare, gli articoli 68 e 90 Cost. prevedrebbero una
immunità di natura funzionale, che «sottrae un soggetto alla
giurisdizione, poichè comporta l'esclusione, che si protrae ad
infinitum, di ogni responsabilità penale», mentre l'art. 96 Cost.
«non prevede una immunità ma una condizione di procedibilità, ossia
«una ulteriore ipotesi [...] di blocco definitivo dell'esercizio del
potere giurisdizionale, qui derivante da una valutazione di un organo
politico in merito alla sussistenza dei presupposti».
Differentemente, la sospensione temporanea del processo penale
prevista dalla disciplina denunciata «non è un istituto che esclude
la giurisdizione e nemmeno l'eventuale responsabilità penale, non
tutela in via diretta ed immediata un interesse esterno al processo
ma un diritto inviolabile interno ed immanente allo stesso. Di
talchè il giudizio verrebbe sì sospeso, ma pacificamente
rinizierebbe nel momento in cui cessi la causa che nega il suo
intangibile diritto di difesa, ossia il perdurare della carica».
L'assoluta eterogeneità tra la norma censurata e i menzionati
parametri costituzionali sarebbe, inoltre, confermata dall'espressa
previsione della salvezza dei «casi previsti dagli articoli 90 e 96
della Costituzione», la quale avrebbe la funzione di «accompagnare
l'interprete nella direzione esattamente opposta a quella seguita dal
giudice a quo, avvertendo che i beni giuridici tutelati non sono gli
stessi per i quali è stata approvata la legge n. 124/2008, non vi è
perfetta comunanza di finalità e nemmeno di ratio».
2.2.2. - In relazione al principio di ragionevolezza, la parte
privata rileva che, poichè la disciplina censurata è volta a
tutelare il diritto di difesa dell'imputato, è irrilevante la
differenza di trattamento fra reati funzionali ed extrafunzionali, in
quanto ogni volta che la Corte costituzionale «si è pronunciata sul
diritto fondamentale di difesa personale non ha mai operato la ben
che minima distinzione in ordine al tipo di reato oggetto
dell'imputazione e nemmeno alla sua gravita». Contrariamente, poi, a
quanto ritenuto dal giudice a quo, il Presidente del Consiglio dei
ministri e i ministri non sarebbero sullo stesso piano, perchè il
primo comma dell'art. 95 Cost. è esclusivamente dedicato al
Presidente del Consiglio dei ministri ed ai suoi compiti e prevede
che egli «dirige la politica generale del Governo e ne è
responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed
amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei ministri»,
mentre l'art. 92, secondo comma, Cost. gli assegna il potere di
proporre la nomina e la revoca dei ministri. Ciò troverebbe conferma
anche nel fatto che la legge elettorale vigente collega
«l'apparentamento dei partiti politici ad un soggetto che si candida
espressamente per esercitare le funzioni di Presidente del Consiglio»
e negli «incarichi internazionali correlati alla Presidenza del
Consiglio, quali ad esempio la presidenza del G8 e del G20, che
comportano una quantità impressionante di impegni all'estero per
più giorni consecutivi». Un'ulteriore conferma della particolare
posizione del Presidente del Consiglio dei ministri nell'ordinamento
deriverebbe dalle previsioni della legge 23 agosto 1988, n. 400, la
quale, in attuazione del dettato costituzionale, attribuisce a
quest'ultimo molti poteri che i singoli ministri non hanno, come, tra
gli altri: l'iniziativa per la presentazione della questione di
fiducia dinanzi alle Camere; la convocazione del Consiglio dei
ministri e di fissazione dell'ordine del giorno; la comunicazione
alle Camere della composizione del Governo e di ogni mutamento in
essa intervenuto; la proposizione della questione di fiducia; la
sottoposizione al Presidente della Repubblica delle leggi per la
promulgazione, dei disegni di legge per la presentazione alle Camere,
dei testi dei decreti aventi valore o forza di legge, dei regolamenti
governativi e degli altri atti indicati dalle leggi per l'emanazione;
la controfirma degli atti di promulgazione delle leggi nonchè di
ogni atto per il quale è intervenuta deliberazione del Consiglio dei
ministri, degli atti che hanno valore o forza di legge e, insieme con
il ministro proponente, degli altri atti indicati dalla legge; la
presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa
governativa e, anche attraverso il ministro espressamente delegato,
l'esercizio delle facoltà del Governo di cui all'articolo 72 Cost.;
l'esercizio delle attribuzioni di cui alla legge n. 87 del 1953, e la
promozione degli adempimenti di competenza governativa conseguenti
alle decisioni della Corte costituzionale; la formulazione delle
direttive politiche ed amministrative ai ministri, in attuazione
delle deliberazioni del Consiglio dei ministri, nonchè di quelle
connesse alla propria responsabilità di direzione della politica
generale del Governo; il coordinamento e la promozione dell'attività
dei ministri in ordine agli atti che riguardano la politica generale
del Governo; la sospensione dell'adozione di atti da parte dei
ministri competenti in ordine a questioni politiche e amministrative,
con la loro sottoposizione al Consiglio dei ministri nella riunione
immediatamente successiva; il deferimento al Consiglio dei ministri
della decisione di questioni sulle quali siano emerse valutazioni
contrastanti tra amministrazioni a diverso titolo competenti; il
coordinamento dell'azione del Governo relativa alle politiche
comunitarie e all'attuazione delle politiche comunitarie. Dal punto
di vista politico, invece «il Presidente del Consiglio risponde
collegialmente per tutti gli atti del Consiglio dei ministri ma, non
si può dimenticare, individualmente per quelli compiuti
nell'esercizio delle funzioni a lui attribuitegli, in via esclusiva,
dalla Costituzione e dalla legge ordinaria».
In conclusione, pare razionale alla difesa della parte che l'art.
96 Cost., in quanto diretto a garantire il sereno svolgimento del
potere esecutivo, accomuni in un'unica disciplina coloro che
esercitano lo stesso potere, sebbene con funzioni diverse e in
posizione differenziata. Pare ugualmente razionale che la norma
censurata, in quanto diretta a tutelare il diritto inviolabile alla
difesa personale nel processo, tenga conto, invece, «delle
disposizioni costituzionali, e della legge ordinaria di attuazione,
che attribuiscono espressamente rilevantissimi poteri-doveri politici
al Presidente del Consiglio dei ministri di cui è il solo
responsabile, valutando dunque, in maniera altrettanto ragionevole,
che solo i suoi impegni possono configurare un costante legittimo
impedimento a comparire nel processo penale, diretto ad accertare una
responsabilità giuridica esclusivamente personale». E ciò anche
perchè - ad avviso della stessa difesa - «la Carta costituzionale
non contiene, invece, alcuna attribuzione esplicita di poteri o
doveri ai ministri, ma ne demanda la disciplina alla sola legge
ordinaria e alla prassi».
2.2.3. - La difesa passa, poi, a trattare specificamente il
profilo soggettivo della disciplina censurata, sostenendo che il
Presidente della Repubblica, i Presidenti del Senato della Repubblica
e della Camera dei deputati e il Presidente del Consiglio dei
ministri sono «accomunati da quattro caratteristiche: ricoprono
posizioni di vertice in altrettanti organi costituzionali, sono
titolari di funzioni istituzionali aventi natura politica, hanno
l'incarico di adempiere peculiari doveri che la Costituzione
espressamente impone loro e ricevono la propria investitura, in via
diretta o mediata, dalla volontà popolare». Diversa sarebbe la
posizione del Presidente della Corte costituzionale, perchè egli
«non riceve la propria investitura dalla volontà, nè diretta nè
indiretta, del popolo. Si aggiunga che la sentenza n. 24/2004 poneva
in luce che la legge n. 140/2003 mentre faceva espressamente salvi
gli artt. 90 e 96 Cost., nulla diceva a proposito del secondo comma
dell'art. 3 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1.
Riscontrava, per tale ragione, gravi elementi di intrinseca
irragionevolezza».
Secondo la difesa dell'imputato, «le alte cariche indicate dalla
legge n. 124/2008 si trovano tutte in una posizione nettamente
differenziata rispetto agli altri componenti degli organi che
eventualmente presiedono». In particolare, il Presidente della Camera
dei deputati: a) convoca in seduta comune il Parlamento e i delegati
regionali per eleggere il nuovo Presidente della Repubblica (art. 85,
secondo comma, Cost.); b) indice la elezione del nuovo Presidente
della Repubblica (art. 86, secondo comma, Cost.); c) convoca il
Parlamento in seduta comune per l'elezione di un terzo dei giudici
della Corte costituzionale (art. 135, primo comma, Cost.); d)
presiede le riunioni del Parlamento in seduta comune (art. 63,
secondo comma, Cost.); e) rappresenta la Camera e ne assicura il buon
funzionamento; f) sovrintende all'applicazione del regolamento presso
tutti gli organi della Camera e decide sulle questioni relative alla
sua interpretazione acquisendo, ove lo ritenga opportuno, il parere
della Giunta per il regolamento, che presiede; g) emana circolari e
disposizioni interpretative del regolamento; h) decide, in base ai
criteri stabiliti dal regolamento, sull'ammissibilità dei progetti
di legge, degli emendamenti e ordini del giorno, degli atti di
indirizzo e di sindacato ispettivo; i) cura l'organizzazione dei
lavori della Camera convocando la Conferenza dei presidenti di gruppo
e predisponendo, in caso di mancato raggiungimento della maggioranza
prescritta dal regolamento, il programma e il calendario; l) presiede
l'Assemblea e gli organi preposti alle funzioni di organizzazione dei
lavori e di direzione generale della Camera (Ufficio di presidenza,
Conferenza dei presidenti di gruppo, Giunta per il regolamento); m)
nomina i componenti degli organi interni di garanzia istituzionale
(Giunta per il regolamento, Giunta delle elezioni, Giunta per le
autorizzazioni richieste ai sensi dell'art. 68 Cost.); n) assicura il
buon andamento dell'amministrazione interna della Camera, diretta dal
Segretario generale, che ne risponde nei suoi riguardi. Il Presidente
del Senato della Repubblica: a) esercita le funzioni di supplente del
Presidente della Repubblica, in base all'art. 86 Cost., in ogni caso
in cui questi non possa adempierle; b) viene sentito, al pari del
Presidente della Camera dei deputati, dal Presidente della Repubblica
prima di sciogliere entrambe le Camere o anche una sola di esse (art.
88 Cost.); c) rappresenta il Senato; d) regola l'attività di tutti i
suoi organi; e) dirige e modera le discussioni; f) pone le questioni;
g) stabilisce l'ordine delle votazioni e ne proclama il risultato; h)
dispone dei poteri necessari per mantenere l'ordine e assicurare,
sulla base del regolamento interno, il buon andamento dei lavori.
In conclusione - prosegue la difesa dell'imputato - «nella logica
della valorizzazione del dettato costituzionale, dei regolamenti di
attuazione, e delle indicazioni della Consulta, il legislatore ha
ragionevolmente ritenuto che solo gli impegni di codeste peculiari
alte cariche politiche possano prospettare un costante legittimo
impedimento a comparire nel processo penale, diretto ad accertare una
responsabilità giuridica esclusivamente personale, e che solo nei
loro confronti sorga l'esigenza di tutelarne, in maniera specifica,
la serenità di azione».
Quanto alla facoltà di rinuncia alla sospensione prevista dal
censurato comma 2 dell'art. 1 della legge n. 124 del 2008, la parte
privata sostiene che essa «dà la riprova che la ratio oggettivizzata
in questo dettato legislativo è sì quella di tutelare, in via
indiretta, un interesse politico, ma soprattutto, in via diretta ed
immediata, l'inviolabile diritto di difesa. Altrimenti una facoltà
di rinuncia non sarebbe stata prevista». Ne conseguirebbe che «non vi
è allora nessuna necessità di prevedere un filtro per la tutela di
tale primario diritto, poichè la normativa in esame costituisce
concreta attuazione degli articoli 24 e 111 della Costituzione».
2.2.4. - In relazione alla questione proposta in riferimento
all'art. 138 Cost., la difesa dell'imputato, dopo avere premesso
quanto dedotto nella memoria depositata nel procedimento r.o. n. 397
del 2008, passa ad esaminare le cause di sospensione regolate da
leggi ordinarie e dirette a determinate categorie o a soggetti
specificati per funzione, qualifica o qualità. Sostiene, sul punto,
che «è assolutamente pacifico e notorio che la massima parte delle
attribuzioni dei compiti e delle specificazioni in tema sono stati
sempre posti in essere mediante leggi ordinarie», anche perchè le
riserve di legge costituzionale devono essere espressamente previste
dalla Costituzione. Esistono infatti - prosegue la difesa - numerose
cause di sospensione del processo previste con legge ordinaria «ed
indirizzate a determinate categorie o a soggetti specificati per
funzione, qualifica o qualità, alcune delle quali sono dirette alla
tutela di un diritto immanente al processo, altre di un interesse
esclusivamente esterno», come, ad esempio: nel codice di procedura
penale «gli articoli 3, 37, 41, 47, 71, 344, 477, e 479, così come
nel codice penale gli articoli 159 e 371-bis»; in materia tributaria,
«quei molteplici decreti-legge convertiti i quali, in correlazione
con il condono previsto dagli stessi, disponevano una sospensione
processuale estremamente lunga»; l'art. 243 del codice penale
militare di guerra, «ove la sospensione è correlata alla condizione
soggettiva di appartenenza a reparti mobilitati»; «l'art. 28 del
d.P.R. 22 settembre 1988, n. 448 in tema di procedimenti nei
confronti di minorenni», in cui «la sospensione è addirittura ad
personam ove si ritenga da parte del giudice di dover valutare la
personalità del minorenne».
2.2.5. - Quanto alla natura delle «cause di sospensione derivanti
dalla sussistenza di immunità internazionali», la medesima difesa
sostiene che esse non trovano copertura nell'art. 10 Cost., perchè
sono previste da trattati internazionali recepiti con legge ordinaria
e non dalle «norme del diritto internazionale generalmente
riconosciute». Sostiene, inoltre, che esse sono «squisitamente
soggettive, ovvero strettamente correlate alla funzione svolta dal
soggetto interessato», come ad esempio quelle previste dall'art. 31,
primo comma, seconda parte, della Convenzione di Vienna sulle
relazioni diplomatiche del 18 aprile 1961 e dall'art. 43, primo
comma, della Convenzione di Vienna sulle relazioni consolari del 24
aprile 1963. Sostiene, infine, che le immunità hanno natura sia
funzionale, sia extrafunzionale, in quanto coprono «tutti gli atti,
compiuti come persona privata o come carica pubblica da parte del
soggetto immune, siano quelli privati, precedenti o concorrenti,
rispetto alla sua condizione di alto rappresentante dello Stato»,
come riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte internazionale di
giustizia e della Corte di cassazione e confermato dalla dottrina.
2.2.6. - Quanto al parametro dell'art. 112 Cost., la difesa
dell'imputato sostiene che: a) l'orientamento della Corte
costituzionale, secondo cui fra il diritto di essere giudicato e il
diritto di autodifendersi deve ritenersi prevalente quest'ultimo, si
attaglia perfettamente alla sospensione prevista dalla norma
censurata; b) l'art. 112 Cost. non impone un'assoluta continuità
nell'esercizio dell'azione penale una volta che questa viene avviata,
essendo ben possibile che vengano meno eventuali condizioni di
procedibilità oggettive o soggettive; c) «l'obbligatorietà
dell'azione penale non nasce dal semplice fatto storico
antigiuridico, ma dal medesimo fatto connotato da una condizione di
procedibilità ex officio o su impulso di parte privata» e «il
pubblico ministero ha sì l'obbligo di esercitare l'azione penale, ma
sempre che non vi siano cause ostative o sospensive dell'azione
stessa, che possono liberamente essere fissate dal legislatore,
purchè non confliggano con i principi di uguaglianza e di
ragionevolezza»; d) l'ordinamento prevede la querela e la remissione
di querela, oltre a fattispecie come l'immunità o l'estradizione,
nelle quali l'azione penale è preclusa «totalmente o parzialmente,
temporaneamente o definitivamente», nonchè fattispecie in cui
«alcuni fatti di reato, pur nell'obbligatorietà dell'azione penale e
nell'antigiuridicità della condotta, sono perseguibili soltanto a
richiesta del Ministro della giustizia» o «se il soggetto agente si
trovi nel territorio dello Stato, per i reati commessi all'estero»
(artt. 8, 9 e 10 cod. pen.); e) l'art. 260 del codice penale militare
di pace subordina la procedibilità di una notevole serie di reati
alla richiesta del comandante del corpo; f) l'art. 313 cod. pen.
«subordina l'esercizio dell'azione penale per una lunga serie di
delitti, alcuni di non certo modesta gravità, addirittura
all'autorizzazione del Ministro della Giustizia» e tale disciplina è
stata ritenuta conforme a Costituzione dalla sentenza n. 22 del 1959,
con la quale si è affermato che «l'istituto della autorizzazione a
procedere trova fondamento nello stesso interesse pubblico tutelato
dalle norme penali, in ordine al quale il procedimento penale
potrebbe qualche volta risolversi in un danno più grave dell'offesa
stessa»; g) nel caso in esame, «contrariamente a quanto accade con
l'art. 313 c.p., ritenuto costituzionalmente corretto, non vi è una
inibizione definitiva dell'azione penale bensì soltanto una
temporanea sospensione del processo», con la conseguenza che «la
giurisdizione potrà poi effettivamente esplicarsi».
2.2.7. - Quanto alla violazione dell'art. 111 Cost., prospettata
dal rimettente sotto il profilo della ragionevole durata del
processo, la difesa dell'imputato osserva che: a) la disposizione
censurata «segue alla lettera le indicazioni date da codesta Corte
nella sentenza n. 24 del 2004, perchè impedisce che la stasi del
processo si protragga per un tempo indefinito e indeterminabile e
prevede espressamente, nel contempo, la non reiterabilità delle
sospensioni»; b) la giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo e quella costituzionale hanno riconosciuto la rilevanza del
canone della ragionevole durata del processo, chiarendo, però, che
esso «non costituisce un valore assoluto, da perseguire ad ogni
costo»; c) in particolare, la Corte costituzionale, con l'ordinanza
n. 458 del 2002, ha affermato che: «il principio di ragionevole
durata del processo non può comportare la vanificazione degli altri
valori costituzionali che in esso sono coinvolti, primo fra i quali
il diritto di difesa, che l'art. 24, secondo comma, proclama
inviolabile in ogni stato e grado del procedimento»; d) ancora, la
stessa Corte, con l'ordinanza n. 204 del 2001 ha affermato che: «il
principio della ragionevole durata del processo [...] deve essere
letto - alla luce dello stesso richiamo al connotato di
"ragionevolezza", che compare nella formula normativa - in
correlazione con le altre garanzie previste dalla Carta
costituzionale, a cominciare da quella relativa al diritto di difesa
(art. 24 Cost.)».
Più in particolare, in relazione al rilievo del rimettente
secondo cui «la sospensione così formulata, bloccando il processo in
ogni stato e grado per un periodo potenzialmente molto lungo, provoca
un evidente spreco di attività processuale», la parte privata
osserva che «l'istruttoria dibattimentale, per quanto riguarda la
posizione dell'esponente, non è affatto conclusa mancando
l'audizione del consulente tecnico di parte e l'audizione di
numerosissimi testimoni».
Quanto, poi, all'affermazione del giudice a quo per cui «la norma
[...] nulla dice sull'utilizzabilità delle prove già assunte, che
potrebbero venire del tutto disperse qualora, al termine
dell'eventualmente lungo periodo di operatività della sospensione
[...], divenisse impossibile la ricostruzione del medesimo collegio»,
la difesa dell'imputato sostiene che si tratta di «una ipotesi del
tutto potenziale e futura», con conseguente inammissibilità, per
difetto di rilevanza, della relativa questione di legittimità
costituzionale. In ogni caso - prosegue la difesa dell'imputato - non
si comprende «per quali ragioni sia oggi sostenibile dal rimettente
l'affermazione che non sarà possibile ricostituire il medesimo
collegio», considerato che «la permanenza nello stesso ufficio
giudiziario per la durata massima della carica di un Presidente del
Consiglio dei ministri non è certamente infrequente, anzi, e
comunque vi è sempre la possibilità di ricostituzione mediante le
opportune applicazioni». Se poi lo stesso Tribunale, nella sua
composizione attuale, proseguirà nel giudicare il coimputato
pronunciando sentenza, «si porrà, qualsiasi sia la decisione, in una
situazione di assoluta incompatibilità sancita dal codice di rito».
La rinnovazione dell'istruttoria «non avrebbe in alcun modo l'effetto
di porre nel nulla l'attività sino a quel momento compiuta, la quale
invece si riverserebbe nel nuovo fascicolo del dibattimento» e
sarebbero «poi le parti a dover decidere se richiedere l'espletamento
di tutti o parte degli incombenti dibattimentali, fermo restando il
contenuto del fascicolo del dibattimento».
Quanto, infine, alla mancata previsione di una disciplina
dell'utilizzabilità in sede civile delle prove già assunte nel
processo penale, la difesa dell'imputato ritiene che essa non
comporta alcun divieto di utilizzabilità delle prove stesse, perchè
trovano applicazione le regole generali, «potendo così il giudice
civile, in piena autonomia, utilizzarle e valutarle come semplici
indizi o come prova esclusiva del proprio convincimento».
2.3. - Si è costituito il pubblico ministero del giudizio a quo,
nelle persone del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di
Milano e di un sostituto della stessa Procura.
Il pubblico ministero sostiene l'ammissibilità della sua
costituzione in giudizio e chiede, nel merito, che siano accolte le
questioni proposte dal rimettente, svolgendo considerazioni analoghe
a quelle contenute nella memoria depositata nel procedimento r.o. n.
397 del 2008.
2.4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
2.4.1. - La difesa erariale rileva, in primo luogo, che la
questione proposta in riferimento all'art. 138 Cost. è
«inammissibile e comunque infondata», perchè la disposizione
censurata ha la funzione di tutelare il sereno svolgimento delle
rilevanti funzioni inerenti alle alte cariche dello Stato e la
«materia, considerata di per sè, non è preclusa alla legge
ordinaria», come confermato dal fatto che altre fattispecie di
sospensione sono disciplinate dal codice di procedura penale. «Il
fatto che nella Costituzione si trovino alcune "prerogative" degli
organi costituzionali» - prosegue l'Avvocatura generale - «non
significa che non ne possano essere introdotte altre con legge
ordinaria, ma solo che le prime costituiscono deroghe a principi o
normative posti dalla Costituzione stessa e che quindi solo nella
Costituzione possono trovare deroghe». Del resto - secondo la stessa
difesa - «per dimostrare la necessità della legge costituzionale si
sarebbe dovuto indicare l'interesse incompatibile, garantito dalla
Costituzione, rispetto alla quale la norma avrebbe dovuto costituire
una deroga», mentre il rimettente non ha indicato parametri
costituzionali diversi dall'art. 138 Cost., «perchè in effetti non
ce ne sono di utilizzabili». Tale conclusione troverebbe conferma
nella sentenza n. 24 del 2004, avente ad oggetto la legge n. 140 del
2003, con cui la Corte costituzionale, non avendo affrontato la
questione della «forma legislativa utilizzabile», ne avrebbe escluso
implicitamente la rilevanza.
2.4.2. - In secondo luogo, la difesa erariale sostiene che la
questione sollevata con riferimento all'art. 112 Cost. «è
inammissibile in quanto non compiutamente motivata (e comunque è
manifestamente infondata in quanto, all'evidenza, la meramente
disposta sospensione del processo [...] non incide, limitandola,
sulla obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale da parte del
P.M.), al pari di quella prospettata con riferimento all'art. 68
Cost. (essendo le ragioni accennate nella ordinanza nella stessa non
sviluppate, anche per quanto attiene alla rilevanza nel giudizio a
quo)».
2.4.3. - In terzo luogo, quanto alla pretesa violazione del
principio di uguaglianza dei cittadini davanti alla giurisdizione
penale, l'Avvocatura generale rileva che sussiste una «posizione
particolarmente qualificata delle alte cariche contemplate dalla
norma in discussione, nella considerazione della possibile
compromissione dello svolgimento delle elevate funzioni alle stesse
affidate anche per la inovviabile risonanza, anche mediatica, ed in
termini non limitati all'interno del Paese, dello svolgimento del
processo penale a loro carico durante il periodo in cui le stesse
funzioni sono esercitate». La deroga alla giurisdizione prevista
dalla norma denunciata sarebbe, del resto, «proporzionata ed adeguata
alla finalità perseguita, in termini sia di prevista predeterminata
e non reiterabile durata della sospensione [...], sia di consentita
rinuncia dell'interessato [...] sia, infine di tutela efficace ed
"immediata" delle ragioni della eventuale parte civile».
2.4.4. - In quarto luogo, sempre ad avviso della difesa erariale,
la norma censurata non è irragionevole, perchè, «in una logica
conseguente ad una ponderazione e ad un bilanciamento degli interessi
"in giuoco", non è certo arbitrario che la stessa sottoposizione
alla giurisdizione ordinaria del Presidente del Consiglio dei
ministri per reati commessi nell'esercizio delle proprie funzioni sia
costituzionalmente garantita dalla prevista autorizzazione del
Parlamento, chiamato perciò a previamente valutare se la condotta
sia meritevole di essere sottoposta all'esame del giudice ordinario,
avanti al quale la ipotizzata immediatezza del perseguimento del
reato funzionale trova la sua giustificazione nella preminente
rilevanza istituzionale degli interessi di carattere generale
coinvolti ed incisi dalla contestata condotta (rilevanza che,
contrariamente a quanto assume il rimettente, non va valutata solo in
termini di pena conseguente). All'incontro, la stessa esigenza non è
comunque prospettabile con riferimento ai reati "comuni", per i quali
il processo è promosso dal P.M., senza necessità di alcun previo
"filtro politico", e per il quale è prevista solo la sua
sospensione, temporanea e predeterminata, nella ragionevole e su
evidenziata considerazione del "pregiudizio" del suo svolgimento
sull'esercizio delle funzioni istituzionali proprie dell'alta
carica». Non sarebbe, del pari, irragionevole la «disposta
limitazione della sospensione, tra gli Organi di governo, al solo
Presidente del Consiglio [...], poichè è indiscutibile la posizione
costituzionalmente differenziata del primo rispetto agli altri
componenti del Governo, spettando al Presidente (art. 95 Cost.) il
dirigere la politica generale del Governo, essendone il responsabile,
e il mantenere l'unità di indirizzo politico ed amministrativo,
promovendo e coordinando l'attività dei Ministri».
2.4.5. - In quinto luogo, non sussisterebbe neppure la
prospettata violazione del principio della ragionevole durata del
processo di cui all'art. 111 Cost., perche': da un lato, «la
previsione, da parte della legge ordinaria, di cause che comportano,
per ragioni oggettive o soggettive, il temporaneo arresto del normale
svolgimento del processo penale [...] non mette in crisi il
menzionato principio della ragionevole durata; d'altro lato, la
temporanea sospensione del processo, quale delineata e come sopra
"conformata" con la disposizione in discussione, è congruamente e
ragionevolmente finalizzata ad evitare il rischio che sia
pregiudicato il corretto e sereno esercizio delle eminenti funzioni
pubbliche delle quale sono investite le alte cariche ivi
considerate».
2.4.6. - In sesto luogo, non pare decisivo alla difesa erariale
«l'ulteriore rilievo della ordinanza che evidenzia la carenza di
esplicita previsione circa la utilizzabilità nell'ulteriore fase del
processo dei mezzi di prova già assunti», perchè «la disposizione
de qua nulla espressamente dispone al riguardo» e spetterà al
giudice a quo «motivatamente optare per una non preclusa e perciò
possibile interpretazione dell'art. 511 c.p.p. che, tenendo conto
della "particolarita'" del regime predisposto con la disposizione in
discussione, consenta comunque [...] la utilizzazione delle prove
già assunte nella precedente fase».
2.5. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
parte privata chiede che venga dichiarata inammissibile la
costituzione in giudizio del pubblico ministero, svolgendo rilievi
analoghi a quelli contenuti nella memoria depositata in prossimità
dell'udienza nel procedimento r.o. n. 397 del 2008.
2.6. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
pubblico ministero del giudizio a quo insiste per l'accoglimento
delle questioni proposte nell'ordinanza di rimessione, ribadendo le
argomentazioni già svolte nella memoria di costituzione.
3. - Con ordinanza del 26 settembre 2008 (r.o. n. 9 del 2009),
nel corso di un procedimento penale in cui è sottoposto alle
indagini, tra gli altri, l'on. Silvio Berlusconi, attuale Presidente
del Consiglio dei ministri, il Giudice per le indagini preliminari
presso il Tribunale di Roma ha sollevato, in riferimento agli
articoli 3, 111, 112 e 138 Cost., questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge n. 124 del 2008.
3.1. - In punto di fatto, il rimettente premette che: a) «in data
4 luglio 2008 il p.m. ha avanzato richiesta di proroga dei termini di
scadenza delle indagini preliminari (art. 406 c.p.p.) per il periodo
di sei mesi, nell'ambito del procedimento iscritto al n. 1349/2008
del Registro delle notizie di reato»; b) «decorso il periodo di
sospensione feriale dei termini di cui alla legge n. 742/1969, questo
giudice si è trovato nella necessità di procedere alla
notificazione della richiesta del p.m. agli indagati, in vista
dell'instaurazione del contraddittorio cartolare di cui all'art. 406,
comma 3 c.p.p. che in via eventuale può instaurarsi prima della
relativa decisione»; c) in data 23 luglio 2008 è stata approvata dal
Parlamento la norma censurata, il cui comma 1 impone la sospensione
generale ed automatica dei processi penali nei confronti dei soggetti
che rivestono la qualità di Presidente della Repubblica, di
Presidente della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica e
di Presidente del Consiglio dei ministri dalla data di assunzione e
fino alla cessazione della carica, anche per processi penali relativi
a fatti antecedenti l'assunzione della carica o della funzione.
Quanto alla rilevanza delle sollevate questioni, il giudice a quo
osserva che, anche se la locuzione «processi penali», adoperata dal
censurato comma 1, «lascerebbe intendere la non operatività della
legge per le fasi anteriori al giudizio propriamente inteso, da
celebrarsi cioè in pubblico dibattimento», un'attenta analisi del
dato normativo non autorizza una tale interpretazione restrittiva. E
ciò perchè - prosegue il giudice a quo - il successivo comma 7
stabilisce che «le disposizioni del presente articolo si applicano
anche ai processi penali in corso, in ogni fase, stato o grado, alla
data di entrata in vigore della presente legge». Secondo lo stesso
rimettente, «se è certamente concepibile la circostanza che un
processo, inteso come procedimento pervenuto alla fase del
dibattimento pubblico, possa pendere in diversi gradi (primo,
secondo, di legittimita') e se è certamente possibile individuare
all'interno dei gradi, diversi stati (quelli ad es. degli atti
preliminari al dibattimento di primo, artt. 465-469 c.p.p. e di
secondo grado, art. 601 c.p.p.; atti successivi alla deliberazione
della sentenza di primo grado, artt. 544-548 c.p.p.; atti preliminari
alla decisione del ricorso per Cassazione, art. 610 c.p.p.), non è
invece giuridicamente ipotizzabile per il giudizio dibattimentale una
fase che non sia quella in cui lo stesso è per l'appunto pervenuto».
Ciò dimostrerebbe «il carattere atecnico della locuzione adoperata
(processo) che copre in realtà e come del resto espressamente
enunciato, ogni fase, stato e grado del procedimento», anche perchè
altrimenti la previsione di legge sarebbe priva di rilevanza
«dispositiva, precettiva o anche solo ermeneutica». Un ulteriore
argomento testuale a favore dell'applicabilità della disciplina
denunciata anche alla fase delle indagini preliminari si rinverrebbe
nel disposto del censurato comma 3, il quale stabilisce che la
sospensione non impedisce al giudice, ove ne ricorrano i presupposti,
di provvedere, ai sensi degli articoli 392 e 467 cod. proc. pen., per
l'assunzione delle prove non rinviabili. Tale previsione comporta -
sempre secondo il rimettente - due necessarie implicazioni: a) la
sospensione riguarda anche fasi precedenti il processo inteso come
giudizio dibattimentale pubblico, dal momento che solo nel corso
della fase delle indagini preliminari e dell'udienza preliminare è
consentito il ricorso alla acquisizione anticipata delle prove
mediante incidente probatorio; b) nella fase delle indagini
preliminari è vietata, in linea generale, la raccolta delle prove e,
al fine di permettere la celebrazione del futuro processo che
potrebbe avere luogo alla scadenza del periodo di durata della carica
dei soggetti considerati, è necessario ricorrere allo strumento
dell'incidente probatorio. In particolare, il giudice a quo osserva
che, «ove [...] il legislatore avesse voluto consentire [...] la
raccolta delle prove anche nella fase delle indagini preliminari,
nulla avrebbe detto al riguardo, laddove si è invece sentito in
dovere di indicare espressamente le eccezioni [...] al principio
[...] di vietare ogni acquisizione probatoria nei procedimenti a
carico dei soggetti che ricoprono le cariche pubbliche».
3.1.1. - Sul piano comparatistico, il rimettente osserva che la
disposizione censurata costituisce «un unicum» rispetto a quanto
previsto da altri ordinamenti e ricorda che «solo le Costituzioni di
pochi Stati (Grecia, Portogallo, Israele e Francia) prevedono
l'immunità temporanea per i reati comuni; essa è peraltro limitata
alla figura del Presidente della Repubblica, che rappresenta l'unità
nazionale». La stessa regola - prosegue il giudice a quo - non vale,
invece, per i Presidenti del Parlamento nè tanto meno per il Capo
dell'esecutivo, per il quale l'immunità non è «mai estesa ai reati
comuni» e «passa attraverso la tutela del mandato parlamentare che
quasi sempre [...] si cumula nella figura del premier, sotto forma di
previsione di autorizzazioni a procedere concesse da organi
parlamentari (Spagna), Corti costituzionali (Francia) o tribunali
comuni (Stati Uniti)». Alla stessa logica sarebbero poi ispirate le
soluzioni normative proprie di quei sistemi costituzionali «che
prevedono fori speciali o particolari condizioni di procedibilità
(in genere ed ancora: autorizzazione a procedere della Camera di
appartenenza) per l'esercizio dell'azione penale nei confronti di
alcune alte cariche dello Stato, per reati sia comuni che connessi
all'esercizio delle funzioni (come ad es. in Spagna nei confronti del
Capo del Governo e dei Ministri), mantenendo comunque la facoltà per
la Corte costituzionale di esercitare un controllo sull'eventuale
diniego opposto dallo organo parlamentare».
3.1.2. - Tanto premesso, il rimettente afferma che la
disposizione denunciata viola, in primo luogo, l'art. 138 Cost.,
perchè «la deroga al principio di uguaglianza dinanzi alla
giurisdizione ed alla legge è stata [...] introdotta con lo
strumento della legge ordinaria, che nella gerarchia delle fonti si
colloca evidentemente ad un livello inferiore rispetto alla legge
costituzionale, la quale [...] è stata di per sè già ritenuta
insuscettibile di alterare uno dei connotati fondamentali
dell'ordinamento dello Stato espresso dal suddetto principio».
Rileva il giudice a quo che, «anche solo per disciplinare
l'esercizio dell'azione penale nei confronti dei soggetti rivestiti
della carica di Ministri (tra cui lo stesso Presidente del Consiglio)
in relazione ai reati commessi nell'esercizio delle relative
funzioni, il legislatore è ricorso allo strumento della legge
costituzionale (legge cost. 16 gennaio 1989, n. 1), in funzione
derogatoria, tra gli altri, proprio dell'art. 96 Cost.». Il silenzio
serbato sul punto dalla sentenza n. 24 del 2004, avente ad oggetto
l'analoga disciplina della legge n. 140 del 2003, non può «valere
come precedente a favore della costituzionalità della scelta dello
strumento normativo allora come oggi adottato, dal momento che gli
effetti delle sentenze che dichiarano l'illegittimità costituzionale
delle disposizioni di legge sottoposte a scrutinio sono quelli
espressamente previsti dagli artt. 27 e 30 legge 11 marzo 1953, n.
87, e non si estendono anche alle questioni meramente deducibili».
3.1.3. - È dedotta, in secondo luogo, la violazione dell'art. 3,
primo comma, Cost., sul rilievo che la disciplina crea «"un regime
differenziato riguardo alla giurisdizione [...] penale" (sent. Cost.
n. 24/2004)», ponendosi così in contrasto con «uno dei principi
fondamentali del moderno Stato di diritto, rappresentato dalla
parità dei cittadini di fronte alla giurisdizione, manifestazione a
sua volta del principio di eguaglianza formale dinanzi alla legge».
Ad avviso del rimettente, la Corte costituzionale, con la citata
sentenza n. 24 del 2004, ha affermato, «con espressioni nette e
limpide, ancorchè quantitativamente ridotte rispetto al corpo
motivazionale», che «nessuna legge, sia costituzionale e tanto meno
ordinaria, può sovvertire uno dei principi fondamentali del moderno
Stato di diritto, rappresentato dalla parità dei cittadini di fronte
alla giurisdizione, manifestazione a sua volta del principio di
eguaglianza formale dinanzi alla legge». L'assolutezza del principio
sarebbe tale da sgombrare il campo dalla possibile obiezione che «le
differenze che si riscontrano nell'articolo unico della legge n.
124/2008 rispetto all'art. 1, comma 2, della legge n. 140/2003 e
l'eliminazione degli ulteriori punti di contrasto con altre norme
costituzionali che caratterizzavano quella disciplina (menomazione
del diritto di difesa dell'imputato e sacrificio delle ragioni della
parte civile eventualmente costituta in giudizio in relazione
all'art. 24 Cost., automatismo generalizzato della sospensione e
stasi indefinita dei tempi del processo in relazione ancora all'art.
24 ed all'art. 111 Cost.; irragionevolezza derivante dalla previsione
di un'unica disciplina per cariche dello Stato diverse per fonti di
investitura e natura delle funzioni ed irragionevolezza tra regime di
esenzione dalla giurisdizione per le cariche apicali dello Stato
rispetto ai membri degli organi costituzionali di appartenenza o di
altri soggetti svolgenti funzioni omologhe, in rapporto all'art. 3,
secondo comma Cost.) possano fondare la legittimità della previsione
qui censurata».
3.1.4. - Sarebbe violato, in terzo luogo, l'art. 3 Cost., per
l'irragionevolezza intrinseca della disciplina derivante
dall'insindacabilità della facoltà di rinunzia alla sospensione
«dal momento che se l'interesse dichiaratamente perseguito dal
legislatore è quello di assicurare la serenità di svolgimento della
funzione nel periodo di durata in carica (sent. Corte cost. n.
24/2004), la sospensione dei procedimenti dovrebbe essere del tutto
indisponibile da parte dei soggetti considerati, al fine di
assicurarne appieno l'efficacia».
3.1.5. - L'articolo denunciato violerebbe, in quarto luogo,
l'art. 111, secondo comma, Cost., perchè si porrebbe in contrasto
con «un corollario immanente al principio di ragionevole durata del
processo, consistente nella concentrazione delle fasi processuali,
nel senso che nell'ambito del procedimento penale, alla fase di
acquisizione delle prove deve seguire entro tempi ragionevoli quella
della loro verifica in pubblico dibattimento, ai fini della emissione
di una giusta sentenza da parte del giudice».
3.1.6. - Il rimettente deduce, infine, il contrasto della norma
censurata con gli artt. 3 e 112 Cost., per violazione dei principi di
obbligatorietà dell'azione penale e di uguaglianza sostanziale,
sotto il profilo dell'irragionevolezza del contenuto derogatorio
della disciplina censurata rispetto al diritto comune, in quanto tale
norma non si applica ai reati commessi nell'esercizio delle funzioni
istituzionali, ma ai reati extrafunzionali «indistintamente commessi
dai soggetti ivi indicati, di qualsivoglia natura e gravità,
finanche prima dell'assunzione della funzione pubblica».
Ad avviso del giudice a quo, la Costituzione consente deroghe al
principio di obbligatorietà dell'azione penale per «i soli reati
commessi nell'esercizio di funzioni istituzionali e che siano
intrinsecamente connaturati allo svolgimento delle medesime (artt.
68, 90, 96 e 122, quarto comma Cost.), situazione quest'ultima che
fonda per l'appunto la ragionevolezza anche della deroga al regime
ordinario di procedibilità dei reati». L'irragionevolezza denunziata
- conclude il rimettente - risalterebbe in maniera ancora più netta
nel caso in cui la sospensione intervenisse concretamente a bloccare,
sia pur temporaneamente, procedimenti per reati gravi, «con il non
voluto risultato di trasformare l'assunzione dell'incarico pubblico,
comportante la generale temporanea immunità, in momento di obiettivo
disdoro per il prestigio intrinseco della funzione».
3.2. - Si è costituita la suddetta parte privata, svolgendo, nel
merito, rilievi analoghi a quelli contenuti nelle memorie di
costituzione nei procedimenti r.o. n. 397 e n. 398 del 2008 e
osservando, in punto di ammissibilità, che le questioni proposte dal
rimettente non sono ammissibili, perchè la disposizione censurata
non trova applicazione nella fase delle indagini preliminari. La
difesa non condivide, cioè, l'assunto del giudice a quo - investito
dal pubblico ministero della richiesta di proroga dei termini di
scadenza delle indagini - secondo cui, poichè il termine «processo»
si attaglierebbe esclusivamente al procedimento pervenuto alla fase
del dibattimento pubblico all'interno del quale non sarebbero
individuabili fasi diverse, il termine «fase» usato dal comma 7
dell'articolo 1 della legge n. 124 del 2008 potrebbe avere
significato giuridico esclusivamente in riferimento all'intero
procedimento, comprensivo ovviamente anche della fase delle indagini
preliminari.
Ad avviso della difesa dell'imputato, tale assunto sarebbe
erroneo, in primo luogo, perchè «anche nel "processo" sono
individuabili varie fasi: prima della dichiarazione di apertura del
dibattimento di cui all'art. 492 c.p.p. vi è la fase che spazia
dalla costituzione delle parti (art. 484 c.p.p.) alla decisione sulle
questioni preliminari (art. 491 c.p.p.); poi segue la fase
disciplinata dagli articoli 493, 494 e 495 c.p.p.; di seguito
comincia la fase dell'istruzione dibattimentale (artt. 496-515
c.p.p.) nel corso della quale può innestarsi la fase delle nuove
contestazioni (artt. 516-522 c.p.p.); segue la fase della discussione
finale con la chiusura del dibattimento; e infine v'è la fase della
deliberazione»; si tratterebbe di vere e proprie fasi e non di meri
frammenti del processo, perchè esse sono disciplinate da regole
specifiche e caratterizzate, ciascuna, da specifici diritti, facoltà
e decadenze.
In secondo luogo, non sarebbe «giuridicamente sostenibile che il
"processo" sorga, come opina il giudice rimettente, solo quando il
procedimento perviene alla fase del dibattimento pubblico. Nessuno
dubita, infatti, che di processo si può e si debba parlare con
l'inizio dell'azione penale che nel nostro ordinamento, com'è
diffusamente noto, sorge con l'esercizio dell'azione penale da parte
del pubblico ministero individuato, ratione temporis, dal primo comma
dell'articolo 405 del codice di procedura penale».
La difesa della parte privata critica, poi, l'assunto del
rimettente per cui il fatto che la norma censurata consenta al
giudice di provvedere all'assunzione di prove non rinviabili ai sensi
degli articoli 392 e 467 cod. proc. pen. comporterebbe che la
sospensione del processo deve necessariamente essere intesa come
sospensione anche del procedimento, «dal momento che solo nel corso
della fase delle indagini preliminari [...] e dell'udienza
preliminare [...] è consentito il ricorso alla acquisizione
anticipata delle prove mediante incidente probatorio». Secondo la
difesa, «l'udienza preliminare partecipa appieno della species del
processo dal momento che in tale fase è stata già esercitata
l'azione penale con il deposito della richiesta di rinvio a giudizio
ai sensi del combinato disposto degli articoli 405, primo comma e
416, primo comma del codice di procedura penale», con la conseguenza
che la previsione normativa richiamata dal rimettente circa
l'assunzione di prove non rinviabili ben può applicarsi anche nel
corso del processo.
L'interpretazione data dal rimettente sarebbe, inoltre, smentita
sia dai lavori preparatori - «durante i quali è stato reso manifesto
l'ambito di applicazione della norma in riferimento esclusivo al
"processo" inteso proprio in senso tecnico giuridico di quella fase
introdotta dall'avvenuto esercizio dell'azione penale» - sia dalla
Procura della Repubblica di Roma, la quale - secondo quanto asserito
dalla difesa della parte privata - ha chiesto, nel procedimento a
quo, «l'archiviazione del procedimento» [recte: la proroga dei
termini delle indagini preliminari] anche nei confronti del suddetto
imputato.
3.3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
richiamando le argomentazioni già svolte negli atti di intervento
nei procedimenti r.o. n. 397 e n. 398 del 2008 e concludendo nel
senso che «le questioni sollevate siano dichiarate inammissibili o
infondate».
4. - In prossimità dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha depositato un'unica memoria con riferimento ai procedimenti
r.o. n. 397 e n. 398 del 2008 e n. 9 del 2009, nella quale ribadisce
quanto già osservato negli atti di intervento e rileva, in
particolare che: a) poichè il Presidente della Repubblica e i
Presidenti delle Camere «non sono parti dei giudizi, nei quali sono
intervenute le ordinanze di rimessione, manca la rilevanza per
l'esame delle questioni che potrebbero insorgere nei loro confronti»,
con conseguente inammissibilità delle questioni medesime; b) le
questioni relative al comma 7 dell'art. 1 della legge n. 124 del 2008
sono inammissibili, «perchè in proposito nel ricorso non sono
proposti motivi autonomi e, comunque, manca qualsiasi argomentazione
a sostegno»; c) il legislatore può, nella sua discrezionalità,
intervenire per coordinare l'interesse personale dell'imputato a
difendersi nel processo e l'interesse generale all'«esercizio
efficiente delle funzioni pubbliche»; d) «poichè il pregiudizio era
provocato dalla contemporaneità dell'esercizio delle funzioni e
della pendenza del processo, non si poteva rimediare se non
eliminando quella contemporaneita» ed escludendo, invece, «qualsiasi
forma di riduzione o di sospensione» delle funzioni, «che sarebbe
stata pregiudizievole per l'interesse imprescindibile a che quelle
funzioni siano esercitate con continuita»; e) l'inerzia del
legislatore «avrebbe comportato la tolleranza di una situazione già
di per sè non conforme alla Costituzione»; f) la sospensione
stabilita dalla norma censurata trova giustificazione anche nella
grande risonanza mediatica che hanno i processi penali per reati
extrafunzionali a carico del Presidente del Consiglio dei ministri;
g) la previsione della sospensione dei processi con legge ordinaria
trova giustificazione anche nell'esigenza di modificare agevolmente
la relativa disciplina qualora «la situazione reale si modificasse in
misura tale da comportare un diverso bilanciamento degli interessi».
5. - Con ordinanza pronunciata in udienza, la Corte
costituzionale ha dichiarato inammissibile la costituzione del
Procuratore della Repubblica e del sostituto Procuratore della
Repubblica presso il Tribunale di Milano nei giudizi introdotti dalle
ordinanze di rimessione registrate al n. 397 ed al n. 398 dell'anno
2008.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Milano (r.o. n. 397 del 2008) dubita, in
riferimento agli artt. 3, 136 e 138 della Costituzione, della
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 7, della legge 23
luglio 2008, n. 124 (Disposizioni in materia di sospensione del
processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato). Lo
stesso Tribunale di Milano (r.o. n. 398 del 2008) dubita della
legittimità dell'intero art. 1 della legge n. 124 del 2008, in
riferimento agli artt. 3, 68, 90, 96, 111, 112 e 138 Cost. Il Giudice
per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma (r.o. n. 9
del 2009) dubita, in riferimento agli articoli 3, 111, 112 e 138
Cost., della legittimità dello stesso art. 1 della legge n. 124 del
2008.
La disposizione censurata prevede, al comma 1, che: «Salvi i casi
previsti dagli articoli 90 e 96 della Costituzione, i processi penali
nei confronti dei soggetti che rivestono la qualità di Presidente
della Repubblica, di Presidente del Senato della Repubblica, di
Presidente della Camera dei deputati e di Presidente del Consiglio
dei ministri sono sospesi dalla data di assunzione e fino alla
cessazione della carica o della funzione. La sospensione si applica
anche ai processi penali per fatti antecedenti l'assunzione della
carica o della funzione». Gli altri commi dispongono che: a)
«L'imputato o il suo difensore munito di procura speciale può
rinunciare in ogni momento alla sospensione» (comma 2); b) «La
sospensione non impedisce al giudice, ove ne ricorrano i presupposti,
di provvedere, ai sensi degli articoli 392 e 467 del codice di
procedura penale, per l'assunzione delle prove non rinviabili» (comma
3); c) si applicano le disposizioni dell'articolo 159 del codice
penale e la sospensione, che opera per l'intera durata della carica o
della funzione, non è reiterabile, salvo il caso di nuova nomina nel
corso della stessa legislatura, nè si applica in caso di successiva
investitura in altra delle cariche o delle funzioni (commi 4 e 5); d)
«Nel caso di sospensione, non si applica la disposizione
dell'articolo 75, comma 3, del codice di procedura penale» e, quando
la parte civile trasferisce l'azione in sede civile, «i termini per
comparire, di cui all'articolo 163-bis del codice di procedura
civile, sono ridotti alla metà, e il giudice fissa l'ordine di
trattazione delle cause dando precedenza al processo relativo
all'azione trasferita» (comma 6); e) l'articolo si applica «anche ai
processi penali in corso, in ogni fase, stato o grado, alla data di
entrata in vigore della presente legge» (comma 7).
Le questioni proposte dai rimettenti possono essere raggruppate
in relazione ai parametri evocati.
1.1. - L'art. 136 Cost. è evocato a parametro dal Tribunale di
Milano (r.o. n. 397 del 2008), il quale osserva che i commi 1 e 7
dell'art. 1 della legge n. 124 del 2008, «avendo riproposto la
medesima disciplina sul punto», incorrono «nuovamente nella
illegittimità costituzionale, già ritenuta dalla Corte» con la
sentenza n. 24 del 2004.
1.2. - L'art. 138 Cost. è evocato da tutti i rimettenti.
Il Tribunale di Milano (r.o. n. 397 del 2008) afferma che i
denunciati commi 1 e 7 dell'art. 1, della legge n. 124 del 2008
violano tale parametro costituzionale, perchè intervengono in una
«materia riservata [...] al legislatore costituente, così come
dimostrato dalla circostanza che tutti i rapporti tra gli organi con
rilevanza costituzionale ed il processo penale sono definiti con
norma costituzionale».
In relazione all'intero art. 1, lo stesso Tribunale di Milano
(r.o. n. 398 del 2008) rileva che «la normativa sullo status dei
titolari delle più alte istituzioni della Repubblica è in sè
materia tipicamente costituzionale, e la ragione è evidente: tutte
le disposizioni che limitano o differiscono nel tempo la loro
responsabilità si pongono quali eccezioni rispetto al principio
generale dell'uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge
previsto dall'articolo 3 della Costituzione, principio fondante di
uno Stato di diritto».
Secondo il Giudice per le indagini preliminari presso il
Tribunale di Roma, l'art. 1 denunciato si pone in contrasto con
l'evocato parametro, perchè «la deroga al principio di uguaglianza
dinanzi alla giurisdizione ed alla legge è stata [...] introdotta
con lo strumento della legge ordinaria, che nella gerarchia delle
fonti si colloca evidentemente ad un livello inferiore rispetto alla
legge costituzionale».
1.3. - Tre delle questioni sollevate sono riferite al principio
di uguaglianza, di cui all'art. 3 Cost., sotto il profilo
dell'irragionevole disparità di trattamento rispetto alla
giurisdizione.
Con l'ordinanza r.o. n. 397 del 2008, il Tribunale di Milano
rileva che i commi 1 e 7 dell'art. 1 della legge n. 124 del 2008
violano tale parametro, per avere accomunato «in una unica disciplina
cariche diverse non soltanto per le fonti di investitura, ma anche
per la natura delle funzioni», ed inoltre per aver distinto
irragionevolmente e «per la prima volta sotto il profilo della
parità riguardo ai principi fondamentali della giurisdizione, i
Presidenti delle Camere, del Consiglio dei ministri [...] rispetto
agli altri componenti degli organi da loro presieduti».
Con l'ordinanza r.o. n. 398 del 2008, lo stesso Tribunale lamenta
che il parametro è violato, perchè «il contenuto di tutte le
disposizioni in argomento incide su un valore centrale per il nostro
ordinamento democratico, quale è l'eguaglianza di tutti i cittadini
davanti all'esercizio della giurisdizione penale».
Il Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di
Roma basa la sua censura sulla considerazione che la disposizione
crea «un regime differenziato riguardo alla giurisdizione [...]
penale», ponendosi così in contrasto con «uno dei principi
fondamentali del moderno Stato di diritto, rappresentato dalla
parità dei cittadini di fronte alla giurisdizione, manifestazione a
sua volta del principio di eguaglianza formale dinanzi alla legge».
1.4. - Lo stesso art. 3 Cost. è evocato anche sotto il profilo
della ragionevolezza.
Secondo il Tribunale di Milano (r.o. n. 398 del 2008), tale
articolo è violato, perchè le «guarentigie concesse a chi riveste
cariche istituzionali risultano funzionali alla protezione delle
funzioni apicali esercitate», con la conseguenza che la facoltà di
rinunciare alla sospensione processuale riconosciuta al titolare
dell'alta carica si pone in contrasto con la tutela del munus
publicum, attribuendo una discrezionalità «meramente potestativa» al
soggetto beneficiario, anzichè prevedere quei filtri aventi
carattere di terzietà e quelle valutazioni della peculiarità dei
casi concreti che soli, secondo la sentenza della Corte
costituzionale n. 24 del 2004, potrebbero costituire adeguato rimedio
rispetto tanto all'automatismo generalizzato del beneficio quanto «al
vulnus al diritto di azione».
Ad avviso del Giudice per le indagini preliminari presso il
Tribunale di Roma, l'irragionevolezza intrinseca della disciplina
censurata deriva dall'insindacabilità della facoltà di rinunzia
alla sospensione, dal momento che, «se l'interesse dichiaratamente
perseguito dal legislatore è quello di assicurare la serenità di
svolgimento della funzione nel periodo di durata in carica (sent.
Corte cost. n. 24/2004), la sospensione dei procedimenti dovrebbe
essere del tutto indisponibile da parte dei soggetti considerati».
1.5. - Il Tribunale di Milano formula un'articolata questione in
riferimento agli artt. 3, 68, 90, 96 e 112 Cost., sul rilievo che la
disposizione denunciata crea una disparità di trattamento tra la
disciplina introdotta per i reati extrafunzionali e quella, di rango
costituzionale, prevista per i reati funzionali commessi dalle
quattro alte cariche in questione. Tale disparità sarebbe
irragionevole: a) per la mancata menzione dell'art. 68 Cost. fra le
norme costituzionali espressamente fatte salve dalla legge n. 124 del
2008; b) per il fatto che «il bene giuridico considerato dalla legge
ordinaria, e cioè il regolare svolgimento delle funzioni apicali
dello Stato, è lo stesso che la Costituzione tutela per il
Presidente della Repubblica con l'art. 90, per il Presidente del
Consiglio e per i ministri con l'art. 96»; c) per la previsione di
uno ius singulare per i reati extrafunzionali a favore del Presidente
del Consiglio dei ministri, che, invece, la Costituzione accomuna ai
ministri per i reati funzionali in conseguenza della sua posizione di
primus inter pares.
1.6. - Il Giudice per indagini preliminari presso il Tribunale di
Roma rileva la violazione del combinato disposto degli artt. 3 e 112
Cost., sotto il profilo dell'obbligatorietà dell'azione penale e
dell'uguaglianza sostanziale. Ad avviso del rimettente, la disciplina
censurata pone una deroga irragionevole rispetto alla disciplina
ordinaria, perchè non si applica ai reati commessi nell'esercizio
delle funzioni istituzionali, ma ai reati extrafunzionali
«indistintamente commessi dai soggetti ivi indicati, di qualsivoglia
natura e gravità, finanche prima dell'assunzione della funzione
pubblica».
1.7. - Sia l'ordinanza r.o. n. 398 del 2008, sia l'ordinanza r.o.
n. 9 del 2009 evocano quale parametro l'art. 111, secondo comma,
Cost., sotto il profilo della ragionevole durata del processo.
Per il primo dei due rimettenti, il parametro è violato perchè
la disposizione denunciata blocca «il processo in ogni stato e grado
per un periodo potenzialmente molto lungo» e provoca «un evidente
spreco di attività processuale», oltretutto non stabilendo alcunchè
«sull'utilizzabilità delle prove già assunte», nè all'interno
dello stesso processo penale al termine del periodo di sospensione,
nè all'interno della diversa sede in cui la parte civile abbia
scelto di trasferire la propria azione, con conseguente necessità
per la stessa parte «di sostenere ex novo l'onere probatorio in tutta
la sua ampiezza».
Il secondo dei due rimettenti rileva che la disposizione
censurata si pone in contrasto con «un corollario immanente al
principio di ragionevole durata del processo, consistente nella
concentrazione delle fasi processuali, nel senso che nell'ambito del
procedimento penale, alla fase di acquisizione delle prove deve
seguire entro tempi ragionevoli quella della loro verifica in
pubblico dibattimento, ai fini della emissione di una giusta sentenza
da parte del giudice».
2. - In considerazione della parziale coincidenza dell'oggetto e
dei motivi delle questioni sollevate, i giudizi devono essere riuniti
per essere congiuntamente trattati e decisi.
3. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione della difesa della
parte privata con la quale si deduce l'inammissibilità, per
irrilevanza, delle questioni sollevate dal Giudice per le indagini
preliminari presso il Tribunale di Roma (r.o. n. 9 del 2009), in
quanto la disposizione censurata non trova applicazione nella fase
delle indagini preliminari. La difesa contesta l'assunto del giudice
a quo, secondo cui il termine «fase» usato dal comma 7 dell'articolo
1 della legge n. 124 del 2008 potrebbe avere significato giuridico
esclusivamente in riferimento all'intero procedimento, comprensivo
della fase delle indagini preliminari.
L'eccezione è fondata.
3.1. - Il giudice rimettente, al fine di giustificare
l'applicazione della norma censurata anche alle indagini preliminari,
si avvale di argomentazioni di natura semantica e sistematica.
Sotto il profilo semantico, il rimettente afferma, innanzi tutto,
che la locuzione «processi penali» (contenuta nell'art. 1, comma 1,
della legge n. 124 del 2008) non può essere interpretata in senso
tecnico, in modo tale da essere restrittivamente riferita al solo
giudizio dibattimentale. Il legislatore avrebbe infatti adottato, in
questo caso, una locuzione generica, idonea a ricomprendere nella
nozione di «processo» anche la fase delle indagini preliminari.
Inoltre, assume che il termine «fase» (contenuto nel comma 7
dell'art. 1) non può che riferirsi - per avere un significato
plausibile - alla fase delle indagini preliminari, posto che «non è
ipotizzabile, per il giudizio dibattimentale, una fase che non sia
quella in cui lo stesso è per l'appunto pervenuto».
Sotto il profilo sistematico, il giudice rimettente afferma che
il comma 3 del medesimo art. 1 - stabilendo che «la sospensione non
impedisce al giudice, ove ne ricorrano i presupposti, di provvedere
ai sensi degli articoli 392 e 467 del codice di procedura penale, per
l'assunzione di prove non rinviabili» - comporta necessariamente che
la sospensione si applica anche alle fasi antecedenti al processo
«inteso come giudizio dibattimentale pubblico», dal momento che solo
nella fase delle indagini preliminari e in quella dell'udienza
preliminare è consentito il ricorso all'acquisizione anticipata
delle prove mediante incidente probatorio. Il primo degli articoli
richiamati disciplina i casi in cui si procede con incidente
probatorio; il secondo fa riferimento al precedente al fine di
disciplinare l'assunzione delle prove non rinviabili. Dal richiamo
congiunto a tali articoli il rimettente desume la corrispondenza
biunivoca tra incidente probatorio e indagini preliminari.
3.2. - Nessuno di tali argomenti giustifica la conclusione cui il
rimettente è pervenuto, vale a dire l'applicabilità della
sospensione anche alle indagini preliminari. Infatti, risulta
contraddittorio evocare in modo discontinuo - come fa il rimettente -
il rigore linguistico del testo normativo: rigore, da un lato,
escluso con riferimento alla locuzione «processo penale» e,
dall'altro, affermato con riferimento al termine «fase». Inoltre, va
rilevato che quest'ultimo termine - che non trova precisa
connotazione nel sistema processuale penale - può denotare, in senso
ampio e nell'uso comune, un punto o uno stadio della procedura,
indifferentemente riferibile tanto alle «fasi del procedimento»,
quanto a quelle del processo. Neppure il richiamo che la disposizione
censurata fa agli artt. 392 e 467 cod. proc. pen. comporta
necessariamente che la sospensione si estenda alle fasi antecedenti
al processo. In realtà - in forza della giurisprudenza di questa
Corte (sentenza n. 77 del 1994) - non esiste alcuna preclusione
all'esperimento dell'incidente probatorio durante l'udienza
preliminare, la quale costituisce una fase del processo estranea a
quella delle indagini preliminari. Il richiamo alla disciplina
dell'incidente probatorio e dell'assunzione delle prove non
rinviabili - lungi dal comprovare una reciproca implicazione tra tali
istituti e le indagini preliminari - vale solo a rimarcare il
necessario presupposto dell'assunzione di tali prove, e cioè il
connotato dell'urgenza.
3.3. - Ulteriori considerazioni confortano un'interpretazione
diversa da quella del rimettente.
A prescindere, infatti, dall'inequivoca volontà manifestata dal
legislatore storico, quale si trae dai lavori preparatori (ad
esempio, l'intervento del Ministro della giustizia nella seduta
antimeridiana del 22 luglio 2008 dell'Assemblea del Senato), ai fini
dell'esclusione della fase delle indagini preliminari dal meccanismo
sospensivo, è decisivo il rilievo delle conseguenze irragionevoli
che originerebbero dalla diversa opzione interpretativa. Infatti, se
la sospensione fosse applicata fin dalla fase delle indagini, vi
sarebbe un grave pregiudizio all'esercizio dell'azione penale,
perchè tale esercizio sarebbe non soltanto differito, ma
sostanzialmente alterato, per l'estrema difficoltà di reperire le
fonti di prova a distanza di diversi anni. Così interpretata, la
disposizione censurata comporterebbe il rischio di una definitiva
sottrazione dell'imputato alla giurisdizione; e ciò anche dopo la
cessazione dall'alta carica.
La stessa interpretazione avrebbe poi il paradossale ed
irragionevole effetto - anche sul diritto di difesa della persona
sottoposta alle indagini - di non consentire lo svolgimento delle
indagini preliminari neanche nel caso in cui altre attività
procedimentali per le quali non è applicabile la sospensione
prevista dalla norma denunciata (come, ad esempio, l'applicazione di
misure cautelari e l'arresto obbligatorio in flagranza) fossero già
state poste in essere.
3.4. - Può, quindi, affermarsi che l'interpretazione del giudice
rimettente contrasta con il tenore letterale della disposizione e
conduce a risultati disarmonici rispetto al principio costituzionale
di ragionevolezza. Da ciò deriva che le questioni prospettate con
l'ordinanza di rimessione r.o. n. 9 del 2009 dal Giudice delle
indagini preliminari presso il Tribunale di Roma sono inammissibili
per difetto di rilevanza, perchè il rimettente non deve fare
applicazione della norma oggetto del dubbio di costituzionalità.
4. - L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito
l'inammissibilità per irrilevanza di tutte le questioni sollevate,
per la parte in cui esse riguardano disposizioni non applicabili al
Presidente del Consiglio dei ministri, sul rilievo che nei giudizi
principali è imputato solo il titolare di quest'ultima carica e non
i titolari delle altre cariche dello Stato cui si riferisce
l'articolo censurato.
L'eccezione non è fondata.
Si deve, infatti, rilevare che le disposizioni censurate
costituiscono, sul piano oggettivo, una disciplina unitaria, che
riguarda inscindibilmente le alte cariche dello Stato in essa
previste, con la conseguenza che un'eventuale pronuncia di
illegittimità costituzionale limitata alle norme riguardanti solo
una di tali cariche aggraverebbe l'illegittimità costituzionale
della disciplina, creando ulteriori motivi di disparità di
trattamento. Pertanto, ove questa Corte riscontrasse profili di
disparità di trattamento della disciplina censurata che
riguardassero tutte le alte cariche dello Stato, la pronuncia di
illegittimità costituzionale dovrebbe necessariamente estendersi a
tutte le disposizioni denunciate.
A tali considerazioni si deve aggiungere che la sentenza n. 24
del 2004 ha implicitamente - ma chiaramente - ritenuto sussistente
l'indicata inscindibilità della disciplina relativa alle alte
cariche dello Stato, perchè, in un caso analogo, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'intero art. 1 della legge 20
giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione dell'art. 68 della
Costituzione nonchè in materia di processi penali nei confronti
delle alte cariche dello Stato), con riferimento a tutte le cariche
dello Stato in esso menzionate, nonostante che il giudizio principale
riguardasse solo il Presidente del Consiglio dei ministri.
5. - Occorre ora passare all'esame del merito delle questioni
prospettate.
Il Tribunale di Milano (r.o. n. 397 del 2008) censura i commi 1 e
7 dell'art. 1 della legge n. 124 del 2008, in riferimento all'art.
136 Cost., per violazione del giudicato costituzionale formatosi
sulla sentenza n. 24 del 2004. Il rimettente lamenta che i commi
censurati hanno «riproposto la medesima disciplina» prevista dalla
legge n. 140 del 2003, dichiarata incostituzionale con detta
sentenza.
La questione non è fondata.
Come questa Corte ha più volte affermato (ex multis, sentenze n.
78 del 1992, n. 922 del 1988), perchè vi sia violazione del
giudicato costituzionale è necessario che una norma ripristini o
preservi l'efficacia di una norma già dichiarata incostituzionale.
Nel caso di specie, il legislatore ha introdotto una disposizione
che non riproduce un'altra disposizione dichiarata incostituzionale,
nè fa a quest'ultima rinvio. La disposizione presenta, invece,
significative novità normative, quali, ad esempio, la
rinunciabilità e la non reiterabilità della sospensione dei
processi penali (commi 2 e 5), nonchè una specifica disciplina a
tutela della posizione della parte civile (comma 6), così mostrando
di prendere in considerazione, sia pure parzialmente, la sentenza n.
24 del 2004. È, del resto, sul riconoscimento di tali novità che si
basano le note del Presidente della Repubblica - richiamate dal
rimettente e dalle parti - che hanno accompagnato sia
l'autorizzazione alla presentazione alle Camere del disegno di legge
in materia di processi penali alle alte cariche dello Stato sia la
successiva promulgazione della legge. Nè può sostenersi che, nel
caso di specie, la violazione del giudicato costituzionale derivi dal
fatto che alcune disposizioni dell'art. 1 - quali i censurati commi 1
e 7 - riproducono le disposizioni già dichiarate incostituzionali.
Si deve infatti rilevare, in contrario, che lo scrutinio di detta
violazione deve tenere conto del complesso delle norme che si
succedono nel tempo, senza che abbia rilevanza l'eventuale
coincidenza di singole previsioni normative.
6. - Con le due citate ordinanze di rimessione, il Tribunale di
Milano solleva altresì questioni di legittimità costituzionale,
evocando a parametro, ora congiuntamente ora disgiuntamente, le norme
costituzionali in materia di prerogative (artt. 68, 90 e 96 Cost.) e
gli artt. 3 e 138 Cost. Tali questioni - al di là della loro
formulazione testuale, più o meno precisa - debbono essere distinte
in due diversi gruppi, a seconda dell'effettivo contenuto delle
censure: a) un primo gruppo è prospettato con riferimento alla
violazione del combinato disposto degli artt. 3, primo comma, e 138
Cost., in relazione alle norme costituzionali in materia di
prerogative, sotto il profilo della parità di trattamento rispetto
alla giurisdizione, sia in generale sia nell'ambito delle alte
cariche dello Stato; b) un secondo gruppo è prospettato anch'esso
con riferimento alla violazione dell'art. 3 Cost., sotto il profilo,
però, dell'irragionevolezza intrinseca della disciplina denunciata.
Tali diverse prospettazioni devono essere trattate separatamente.
7. - Quanto al primo dei suddetti gruppi di questioni, il
rimettente Tribunale muove dalla premessa che la Costituzione
disciplina i rapporti tra gli organi costituzionali (o di rilievo
costituzionale) e la giurisdizione penale, prevedendo, a tutela della
funzione svolta da quegli organi, un numerus clausus di prerogative,
derogatorie rispetto al principio dell'uguaglianza davanti alla
giurisdizione. Da tale premessa il giudice a quo deriva la
conseguenza che la disposizione censurata si pone contemporaneamente
in contrasto sia con l'art. 3 Cost., perchè - con riferimento alle
norme costituzionali in materia di prerogative - introduce una
ingiustificata eccezione al suddetto principio di uguaglianza davanti
alla giurisdizione, sia con l'art. 138 Cost., perchè tale eccezione
si sarebbe dovuta introdurre, se mai, con disposizione di rango
costituzionale.
7.1. - Con riguardo al medesimo primo gruppo di questioni, la
difesa erariale ne eccepisce l'inammissibilità per l'inadeguata
indicazione del parametro evocato ed afferma, a sostegno di tale
eccezione, che l'evocazione, da parte del rimettente, del solo art.
138 Cost. - il quale si limita a disciplinare il procedimento di
adozione ed approvazione delle leggi di revisione costituzionale e
delle altre leggi costituzionali - non è sufficiente ad individuare
le altre disposizioni costituzionali dalle quali possa essere desunto
l'interesse che il giudice a quo ritiene incompatibile con la norma
censurata.
L'eccezione non è fondata.
Come si è sopra osservato, entrambe le ordinanze di rimessione
non si limitano a denunciare la violazione dell'art. 138 Cost. quale
mera conseguenza della violazione di una qualsiasi norma della
Costituzione. Esse, infatti, non si basano sulla considerazione - di
carattere generico e formale - che, in tal caso, solo una fonte di
rango costituzionale sarebbe idonea (ove non violasse a sua volta
principi supremi, insuscettibili di revisione costituzionale) ad
escludere il contrasto con la Costituzione. Al contrario, il
Tribunale rimettente prospetta una questione specifica e di carattere
sostanziale, in quanto denuncia - con adeguata indicazione dei
parametri - la violazione del principio di uguaglianza facendo
espresso riferimento alle prerogative degli organi costituzionali.
7.2. - La difesa della parte privata e la difesa erariale
deducono, inoltre, che questioni sostanzialmente identiche a quelle
riferite all'art. 138 Cost. ed oggetto dei presenti giudizi di
costituzionalità sono state già scrutinate e dichiarate non fondate
da questa Corte con la sentenza n. 24 del 2004, riguardante l'art. 1
della legge n. 140 del 2003, del tutto analogo, sul punto, al
censurato art. 1 della legge n. 124 del 2008. In proposito, le
suddette difese affermano che la citata sentenza, nel dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge n. 140 del
2003 per la violazione solo degli artt. 3 e 24 Cost., ha
implicitamente rigettato la pur prospettata questione, riferita
all'art. 138 Cost., circa l'inidoneità della legge ordinaria a
disporre la sospensione del processo penale instaurato nei confronti
delle alte cariche dello Stato. In particolare, le medesime difese
sostengono che tale ultima questione costituiva un punto logicamente
e giuridicamente pregiudiziale della decisione e, perciò, non era
suscettibile di assorbimento nella pronuncia di illegittimità
costituzionale per la violazione di altri parametri. In questa
prospettiva, viene ulteriormente osservato che la suddetta sentenza
n. 24 del 2004: a) là dove afferma che è legittimo che il
«legislatore» preveda una sospensione del processo penale per
esigenze extraprocessuali, va interpretata nel senso che anche il
«legislatore ordinario» può prevedere una sospensione del processo
penale a tutela delle alte cariche dello Stato; b) là dove afferma
che l'«apprezzabile» interesse «pubblico» ad «assicurare il sereno
svolgimento delle funzioni» inerenti alle alte cariche dello Stato
deve essere tutelato «in armonia con i principi fondamentali dello
Stato di diritto», va intesa nel senso che la legge ordinaria può
ben essere adottata in materia, anche se deve operare un
bilanciamento con i principi di cui agli artt. 3 e 24 Cost. Su queste
premesse, la difesa della parte privata e la difesa erariale
eccepiscono che le ordinanze n. 397 e n. 398 del 2008 non prospettano
profili nuovi o diversi da quelli già implicitamente valutati dalla
Corte, con conseguente inammissibilità o manifesta infondatezza
delle questioni riferite al combinato disposto degli artt. 3 e 138
Cost., in relazione alle norme costituzionali in materia di
prerogative.
Anche tale eccezione non è fondata.
In primo luogo, è indubbio che la Corte non si è pronunciata
sul punto. La sentenza n. 24 del 2004, infatti, non esamina in alcun
passo la questione dell'idoneità della legge ordinaria ad introdurre
la suddetta sospensione processuale.
In secondo luogo, non si può ritenere che tale sentenza contenga
un giudicato implicito sul punto. Ciò perchè, quando si è in
presenza di questioni tra loro autonome per l'insussistenza di un
nesso di pregiudizialità, rientra nei poteri di questa Corte
stabilire, anche per economia di giudizio, l'ordine con cui
affrontarle nella sentenza e dichiarare assorbite le altre (sentenze
n. 464 del 1992 e n. 34 del 1961). In tal caso, l'accoglimento di una
qualunque delle questioni, comportando la caducazione della
disposizione denunciata, è infatti idoneo a definire l'intero
giudizio di costituzionalità e non implica alcuna pronuncia sulle
altre questioni, ma solo il loro assorbimento. È quanto avvenuto,
appunto, con la citata sentenza n. 24 del 2004, la quale, in
applicazione di detti principi e in relazione alle stesse modalità
di prospettazione delle questioni, ha privilegiato l'esame dei
fondamentali profili di uguaglianza e ragionevolezza ed ha dichiarato
«assorbito ogni altro profilo di illegittimità costituzionale»,
lasciando così impregiudicata la questione riferita all'art. 138
Cost. La violazione di principi e diritti fondamentali,
particolarmente sottolineati dal rimettente dell'epoca - come il
diritto di difesa, l'uguaglianza tra organi costituzionali e la
ragionevolezza -, emergeva, infatti, in modo immediato e non
discutibile dalla stessa analisi del meccanismo intrinseco di
funzionamento del beneficio, così da rendere non necessaria ogni
ulteriore indagine in merito alle altre questioni sollevate e,
quindi, anche a quelle concernenti l'idoneità della fonte, sia essa
di rango ordinario o costituzionale.
In terzo luogo, la mancata trattazione del punto consente in ogni
caso al rimettente la proposizione di una questione analoga a quella
già sollevata nel giudizio di cui alla sentenza n. 24 del 2004.
Trova infatti applicazione, nella specie, il principio
giurisprudenziale secondo cui le questioni di legittimità
costituzionale possono essere riproposte sotto profili diversi da
quelli esaminati dalla Corte con la pronuncia di rigetto (ex
plurimis: sentenze n. 257 del 1991, n. 210 del 1976; ordinanze n. 218
del 2009, n. 464 del 2005, n. 356 del 2000). Ne consegue che la
questione riferita all'art. 138 Cost., posta dal Tribunale di Milano,
non può essere risolta con il mero richiamo alla sentenza n. 24 del
2004, ma deve essere scrutinata funditus da questa Corte, tanto più
che detta questione ha ad oggetto una mutata disciplina legislativa.
7.3. - La denunciata violazione degli artt. 3 e 138 Cost. è
argomentata dal Tribunale rimettente sulla base dei seguenti due
distinti assunti: a) tutte le prerogative di organi costituzionali,
in quanto derogatorie rispetto al principio di uguaglianza, devono
essere stabilite con norme di rango costituzionale; b) la norma
denunciata introduce un'ipotesi di sospensione del processo penale,
che si risolve in una prerogativa, perchè è diretta a salvaguardare
il regolare funzionamento non già del processo, ma di alcuni organi
costituzionali.
Ciascuno di tali assunti esige uno specifico esame da parte di
questa Corte.
7.3.1. - Il primo, relativo alla necessità che le prerogative
abbiano copertura costituzionale, è corretto.
Sul punto va precisato che le prerogative costituzionali (o
immunità in senso lato, come sono spesso denominate) si inquadrano
nel genus degli istituti diretti a tutelare lo svolgimento delle
funzioni degli organi costituzionali attraverso la protezione dei
titolari delle cariche ad essi connesse. Esse si sostanziano -
secondo una nozione su cui v'è costante e generale consenso nella
tradizione dottrinale costituzionalistica e giurisprudenziale - in
una specifica protezione delle persone munite di status
costituzionali, tale da sottrarle all'applicazione delle regole
ordinarie. Le indicate prerogative possono assumere, in concreto,
varie forme e denominazioni (insindacabilità; scriminanti in genere
o immunità sostanziali; inviolabilità; immunità meramente
processuali, quali fori speciali, condizioni di procedibilità o
altro meccanismo processuale di favore; deroghe alle formalità
ordinarie) e possono riguardare sia gli atti propri della funzione
(cosiddetti atti funzionali) sia gli atti ad essa estranei
(cosiddetti atti extrafunzionali), ma in ogni caso presentano la
duplice caratteristica di essere dirette a garantire l'esercizio
della funzione di organi costituzionali e di derogare al regime
giurisdizionale comune. Si tratta, dunque, di istituti che
configurano particolari status protettivi dei componenti degli
organi; istituti che sono, al tempo stesso, fisiologici al
funzionamento dello Stato e derogatori rispetto al principio di
uguaglianza tra cittadini.
Il problema dell'individuazione dei limiti quantitativi e
qualitativi delle prerogative assume una particolare importanza nello
Stato di diritto, perchè, da un lato, come già rilevato da questa
Corte, «alle origini della formazione dello Stato di diritto sta il
principio della parità di trattamento rispetto alla giurisdizione»
(sentenza n. 24 del 2004) e, dall'altro, gli indicati istituti di
protezione non solo implicano necessariamente una deroga al suddetto
principio, ma sono anche diretti a realizzare un delicato ed
essenziale equilibrio tra i diversi poteri dello Stato, potendo
incidere sulla funzione politica propria dei diversi organi. Questa
complessiva architettura istituzionale, ispirata ai principi della
divisione dei poteri e del loro equilibrio, esige che la disciplina
delle prerogative contenuta nel testo della Costituzione debba essere
intesa come uno specifico sistema normativo, frutto di un particolare
bilanciamento e assetto di interessi costituzionali; sistema che non
è consentito al legislatore ordinario alterare nè in peius nè in
melius.
Tale conclusione, dunque, non deriva dal riconoscimento di una
espressa riserva di legge costituzionale in materia, ma dal fatto che
le suddette prerogative sono sistematicamente regolate da norme di
rango costituzionale. Tali sono, ad esempio, le norme che attengono
alle funzioni connesse alle alte cariche considerate dalla norma
denunciata, come: l'art. 68 Cost., il quale prevede per i
parlamentari (e, quindi, anche per i Presidenti delle Camere) alcune
prerogative sostanziali e processuali in relazione sia a reati
funzionali (primo comma) sia a reati anche extrafunzionali (secondo e
terzo comma); l'art. 90 Cost., il quale prevede l'irresponsabilità
del Presidente della Repubblica per gli atti compiuti nell'esercizio
delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per attentato
alla Costituzione; l'art. 96 Cost., il quale prevede per il
Presidente del Consiglio dei ministri e per i ministri, anche se
cessati dalla carica, la sottoposizione alla giurisdizione ordinaria
per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni, secondo
modalità stabilite con legge costituzionale.
In coerenza con siffatta impostazione, questa Corte ha
chiaramente e costantemente affermato, in numerose pronunce emesse
sia anteriormente che successivamente alla sentenza n. 24 del 2004,
il principio - che va qui ribadito - secondo cui il legislatore
ordinario, in tema di prerogative (e cioè di immunità intese in
senso ampio), può intervenire solo per attuare, sul piano
procedimentale, il dettato costituzionale, essendogli preclusa ogni
eventuale integrazione o estensione di tale dettato. Al riguardo, la
Corte ha affermato che: sono «eccezionalmente dettati, e da norme
costituzionali, i casi di deroga al principio dell'obbligatorietà
dell'azione penale» (sentenza n. 4 del 1965); è esclusa la
competenza del legislatore ordinario in materia di immunità
(sentenza n. 148 del 1983); vi è «concordia della giurisprudenza,
della dottrina e dello stesso legislatore, nell'escludere che,
attraverso legge ordinaria, sia ammissibile un'integrazione dell'art.
68, secondo comma, Cost., e comunque la posizione di una norma che
attribuisca analoghe prerogative» idonee a derogare all'art. 112
Cost. (sentenza n. 300 del 1984); l'art. 3 della legge n. 140 del
2003, nella parte in cui costituisce attuazione del primo comma
dell'art. 68 Cost., non viola la Costituzione, perchè non comporta
«un indebito allargamento della garanzia dell'insindacabilità
apprestata dalla norma costituzionale», ma «può considerarsi di
attuazione, e cioè finalizzata a rendere immediatamente e
direttamente operativo sul piano processuale il disposto dell'art.
68, primo comma, della Costituzione» (sentenza n. 120 del 2004); il
medesimo art. 3 della legge n. 140 del 2003 è una norma finalizzata
«a garantire, sul piano procedimentale, un efficace e corretto
funzionamento della prerogativa parlamentare» di cui al primo comma
dell'art. 68 Cost. (sentenza n. 149 del 2007, che richiama la citata
sentenza n. 120 del 2004).
Nè può obiettarsi che le prerogative possono essere introdotte
anche dalla legge ordinaria, come avverrebbe per le immunità
diplomatiche previste da convenzioni internazionali, le quali,
secondo la difesa della parte privata, non trovano copertura
nell'art. 10 Cost., in quanto previste non dalle «norme del diritto
internazionale generalmente riconosciute», ma da trattati
internazionali recepiti con legge ordinaria. In proposito, va
osservato che la questione posta all'esame di questa Corte attiene
esclusivamente alle prerogative dei componenti e dei titolari di
organi costituzionali e non alle immunità diplomatiche, le quali
ultime, oltretutto, sono contemplate in leggi ordinarie che
riproducono o, comunque, attuano norme internazionali generalmente
riconosciute e, quindi, trovano copertura nell'art. 10 Cost. (sulla
riconducibilità delle immunità diplomatiche previste da convenzioni
internazionali alla categoria delle norme internazionali generalmente
riconosciute, ex multis, sentenza n. 48 del 1979). Anche la
disciplina speciale sulle prerogative del Presidente del Consiglio
dei ministri e dei ministri in ordine ai reati funzionali commessi da
costoro e da soggetti concorrenti, prevista dalla legge ordinaria 5
giugno 1989, n. 219 (Nuove norme in tema di reati ministeriali e di
reati previsti dall'art. 90 della Costituzione) - anch'essa invocata
a conforto della tesi della parte privata -, costituisce, del resto,
mera attuazione della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1
(Modifiche degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della
legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di
procedimenti per i reati di cui all'articolo 96 della Costituzione)
ed ha, dunque, copertura costituzionale.
Neppure può invocarsi, a sostegno della tesi dell'idoneità
della legge ordinaria a prevedere prerogative di organi di rilievo
costituzionale, la citata sentenza di questa Corte n. 148 del 1983,
la quale ha ritenuto conforme a Costituzione la legge ordinaria sulla
insindacabilità delle opinioni espresse dai componenti del Consiglio
superiore della magistratura nell'esercizio delle loro funzioni e
concernenti l'oggetto della discussione. Detta sentenza ha affermato
il principio secondo cui il legislatore ordinario non ha competenza
nella materia delle immunità, perchè queste «abbisognano di un
puntuale fondamento, concretato dalla Costituzione o da altre leggi
costituzionali». La Corte, con tale pronuncia, ha infatti ritenuto
che la legge ordinaria è fonte idonea a prevedere l'indicata
insindacabilità solo in considerazione del fatto che quest'ultima
trova una precisa copertura costituzionale, essendo «rigorosamente
circoscritta» alle «sole manifestazioni del pensiero funzionali
all'esercizio dei poteri-doveri costituzionalmente spettanti ai
componenti il Consiglio superiore» della magistratura e realizza un
«ragionevole bilanciamento dei valori costituzionali in gioco».
È, infine, irrilevante il fatto che il titolare di un'alta
carica potesse addurre, anche prima della entrata in vigore della
norma denunciata ed in mancanza di una specifica norma costituzionale
di prerogativa, il proprio legittimo impedimento a comparire nel
processo penale in ragione dei propri impegni istituzionali.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa della parte privata,
ciò non dimostra affatto l'erroneità dell'assunto secondo cui le
prerogative dei componenti e dei titolari degli organi costituzionali
devono essere previste da norme di rango costituzionale. La
deducibilità del legittimo impedimento a comparire nel processo
penale, infatti, non costituisce prerogativa costituzionale, perchè
prescinde dalla natura dell'attività che legittima l'impedimento, è
di generale applicazione e, perciò, non deroga al principio di
parità di trattamento davanti alla giurisdizione. Si tratta, dunque,
di uno strumento processuale posto a tutela del diritto di difesa di
qualsiasi imputato, come tale legittimamente previsto da una legge
ordinaria come il codice di rito penale, anche se tale strumento,
nella sua pratica applicazione, va modulato in considerazione
dell'entità dell'impegno addotto dall'imputato (sentenze richiamate
infra al punto 7.3.2.1.).
7.3.2. - Il rimettente prosegue la sua argomentazione a sostegno
della sollevata questione di legittimità costituzionale assumendo
altresì, come sopra detto, che la norma denunciata costituisce una
prerogativa, perchè introduce, tramite una legge ordinaria,
un'ipotesi di sospensione del processo penale che si risolve in una
deroga al principio di uguaglianza.
Anche tale assunto è corretto.
Per giungere a tale conclusione occorre, in primo luogo,
individuare - come messo in evidenza sia dai rimettenti che dalle
difese - la ratio della disposizione censurata e, in secondo luogo,
valutare la sussistenza della denunciata disparità di trattamento.
In relazione ad entrambi tali aspetti, occorre prendere le mosse
dalla citata sentenza n. 24 del 2004, la quale - pur avendo limitato
l'esame dell'art. 1 della legge n. 140 del 2003, analogo all'art. 1
della legge n. 124 del 2008, ai soli profili relativi alla violazione
del diritto di difesa, all'irragionevolezza e all'uguaglianza tra
organi costituzionali (come sopra rilevato al punto 7.2.) - fornisce
importanti e precise indicazioni al riguardo.
7.3.2.1. - Quanto all'individuazione della ratio, va rilevato
che, con riferimento al citato art. 1 della legge n. 140 del 2003, la
sentenza di questa Corte n. 24 del 2004 ha chiarito che: a) la
sospensione del processo penale prevista da quella norma per le alte
cariche dello Stato (caratterizzata dalla generalità, automaticità
e dalla durata non determinata) è finalizzata alla «soddisfazione di
esigenze extraprocessuali»; b) tali esigenze consistono nella
«protezione della serenità dello svolgimento delle attività
connesse alle cariche in questione», e cioè nell'«apprezzabile
interesse» ad assicurare «il sereno svolgimento delle rilevanti
funzioni che ineriscono a quelle cariche»; c) detto interesse va
tutelato in armonia con i principi fondamentali dello «Stato di
diritto, rispetto al cui migliore assetto la protezione è
strumentale»; d) la sospensione, dunque, è «predisposta [...] alla
tutela delle importanti funzioni di cui si è detto»; e) ove si
ritenesse (in base ad «un modo diverso, ma non opposto, di concepire
i presupposti e gli scopi della norma») che il legislatore, in
considerazione dell'«interesse pubblico allo svolgimento delle
attività connesse alle alte cariche», abbia stimato tale svolgimento
alla stregua di «un legittimo impedimento a comparire» nel processo
penale ed abbia, perciò, «voluto stabilire una presunzione assoluta
di legittimo impedimento», la misura della sospensione processuale
«anche sotto questo aspetto [...] appare diretta alla protezione
della funzione».
Da tali inequivoche affermazioni discende il corollario che la
sospensione processuale prevista dalla legge n. 140 del 2003 ha la
ratio di proteggere la funzione pubblica, assicurando ai titolari
delle alte cariche il sereno svolgimento delle loro funzioni (e,
indirettamente, di quelle dell'organo al quale essi appartengono)
attraverso l'attribuzione di uno specifico status protettivo. Non
viene in rilievo, dunque, l'aspetto psicologico, individuale e
contingente, della soggettiva serenità del singolo titolare della
carica statale, ma solo l'obiettiva protezione del regolare
svolgimento delle attività connesse alla carica stessa. Dalle sopra
citate affermazioni discende, altresì, l'ulteriore corollario che è
inesatto sostenere che l'istituto della sospensione processuale e
quello della prerogativa costituzionale sono tra loro incompatibili.
Infatti, anche una sospensione processuale può essere prevista
dall'ordinamento per soddisfare l'esigenza extraprocessuale di
proteggere lo svolgimento della funzione propria di un organo
costituzionale e, pertanto, può costituire lo strumento di una
specifica prerogativa costituzionale.
Perchè queste conclusioni riferite alla sospensione prevista
dall'art. 1 della legge n. 140 del 2003 possano considerarsi valide
anche per la sospensione prevista dalla norma censurata, è
necessario, però, valutare se le due norme abbiano la medesima
ratio.
Ad avviso della difesa della parte privata, la diversità di
disciplina della sospensione di cui alla legge n. 140 del 2003
rispetto a quella di cui alla legge n. 124 del 2008 comporta la
radicale diversità delle rispettive rationes. Al riguardo, la
medesima difesa sottolinea che, a differenza della precedente, la
normativa denunciata prevede la rinunciabilità e la non
reiterabilità della sospensione del processo, con la conseguenza che
detta normativa ha la finalità di tutelare (in via esclusiva o
principale) non già la funzione inerente alla carica, ma il diritto
di difesa garantito all'imputato dalla Costituzione e, quindi, di
soddisfare esigenze proprie del processo. In forza della così
individuata ratio legis, la parte privata esclude che la norma
denunciata introduca una vera e propria prerogativa costituzionale ed
afferma che, pertanto, la sospensione processuale in esame è stata
legittimamente introdotta con legge ordinaria. A conferma della sopra
indicata ratio legis, la suddetta parte privata osserva che la
finalità della tutela della difesa dell'imputato non è contraddetta
dal principio della non reiterabilità della sospensione in caso di
assunzione di una nuova carica, perchè la legge considera
l'assunzione del munus publicum come un legittimo impedimento solo
per «la durata di un mandato», che rappresenta «il periodo di tempo
[...] sufficiente [...] per affrontare contemporaneamente gli impegni
istituzionali di un eventuale nuovo incarico e il processo penale».
Tale ricostruzione delle finalità della norma non può essere
condivisa, per una pluralità di ragioni.
Va innanzitutto osservato che la stessa relazione al disegno di
legge AC 1442 (che si è poi tradotto nella legge n. 124 del 2008)
identifica espressamente la ratio della sospensione nell'esigenza di
tutelare i principi di «continuità e regolarità nell'esercizio
delle più alte funzioni pubbliche» e non nella soddisfazione di
esigenze difensive.
In secondo luogo, va rilevato che la disposizione denunciata non
può avere la finalità, prevalente o esclusiva, di tutelare il
diritto di difesa degli imputati, perchè in tal caso - data la
generalità di tale diritto, quale espressamente prevista dall'art.
24 Cost. in relazione al principio di uguaglianza - avrebbe dovuto
applicarsi a tutti gli imputati che, in ragione della propria
attività, abbiano difficoltà a partecipare al processo penale.
Inoltre, sarebbe intrinsecamente irragionevole e sproporzionata,
rispetto alla suddetta finalità, la previsione di una presunzione
legale assoluta di legittimo impedimento derivante dal solo fatto
della titolarità della carica. Tale presunzione iuris et de iure
impedirebbe, infatti, qualsiasi verifica circa l'effettiva
sussistenza dell'impedimento a comparire in giudizio e renderebbe
operante la sospensione processuale anche nei casi in cui non
sussista alcun impedimento e, quindi, non vi sia, in concreto, alcuna
esigenza di tutelare il diritto di difesa. La scelta del legislatore
di aver riguardo esclusivamente ad alcune alte cariche istituzionali
e di prevedere l'automatica sospensione del processo, senza alcuna
verifica caso per caso dell'impedimento, evidenzia, dunque, che
l'unica ratio compatibile con la norma censurata è proprio la
protezione delle funzioni connesse all'«alta carica».
In terzo luogo, va ulteriormente osservato che il legittimo
impedimento a comparire ha già rilevanza nel processo penale e non
sarebbe stata necessaria la norma denunciata per tutelare, sotto tale
aspetto, la difesa dell'imputato impedito a comparire nel processo
per ragioni inerenti all'alta carica da lui rivestita. Come questa
Corte ha rilevato, la sospensione del processo per legittimo
impedimento a comparire disposta ai sensi del codice di rito penale
contempera il diritto di difesa con le esigenze dell'esercizio della
giurisdizione, differenziando la posizione processuale del componente
di un organo costituzionale solo per lo stretto necessario, senza
alcun meccanismo automatico e generale (sentenze n. 451 del 2005, n.
391 e n. 39 del 2004 e n. 225 del 2001). E se l'esigenza della tutela
del diritto di difesa è già adeguatamente soddisfatta in via
generale dall'ordinamento con l'istituto del legittimo impedimento,
non può che conseguirne anche la irrilevanza della rinunciabilità
della sospensione quale elemento per individuare la ratio della
disposizione.
In quarto luogo, va infine sottolineato che anche la
caratteristica della non reiterabilità della sospensione in caso di
assunzione di una nuova alta carica da parte della stessa persona
fisica non è elemento idoneo a individuare la ratio della normativa
denunciata, perchè è incoerente rispetto a entrambe le rationes
ipotizzate. Infatti, sia l'esigenza della tutela della difesa
dell'imputato, sia quella della tutela della funzione permarrebbero
anche in caso di assunzione della nuova carica. La normativa
censurata, inoltre, fissa solo un limite massimo di durata del
beneficio e non garantisce affatto - contrariamente a quanto afferma
la parte privata - un periodo minimo per approntare la difesa, nè
tantomeno garantisce il periodo minimo pari alla «durata di un
mandato» (si consideri, ad esempio, il caso in cui il giudizio penale
venga instaurato nei confronti del titolare della carica poco prima
della cessazione di essa ed il medesimo soggetto persona fisica
assuma, subito dopo, una nuova carica).
Deve perciò concludersi che la ratio della norma denunciata, al
pari di quella della norma oggetto della sentenza di questa Corte n.
24 del 2004, va individuata nella protezione delle funzioni di alcuni
organi costituzionali, realizzata attraverso l'introduzione di una
peculiare sospensione del processo penale.
7.3.2.2. - Chiarito che la protezione della funzione costituisce
la ratio della norma censurata, occorre ora accertare se la
sospensione disciplinata dalla norma in questione abbia l'ulteriore
caratteristica delle prerogative, e cioè quella di derogare al
principio di uguaglianza creando una disparità di trattamento.
La risposta a tale domanda deve essere positiva.
La più volte citata sentenza di questa Corte n. 24 del 2004 ha
precisato, sia pure con riferimento all'art. 1 della legge n. 140 del
2003, che la sospensione processuale per gli imputati titolari di
alte cariche «crea un regime differenziato riguardo all'esercizio
della giurisdizione [...]», regime che va posto a raffronto con il
principio - anch'esso richiamato dalla suddetta sentenza - della
parità di trattamento rispetto alla giurisdizione, fissato dall'art.
3 Cost.
Non vi è dubbio che tali rilievi valgono anche per il censurato
art. 1 della legge n. 124 del 2008. La denunciata sospensione è,
infatti, derogatoria rispetto al regime processuale comune, perchè
si applica solo a favore dei titolari di quattro alte cariche dello
Stato, con riferimento ai processi instaurati nei loro confronti, per
imputazioni relative a tutti gli ipotizzabili reati, in qualunque
epoca commessi e, in particolare, ai reati extrafunzionali, cioè
estranei alle attività inerenti alla carica. La deroga si risolve,
in particolare, in una evidente disparità di trattamento delle alte
cariche rispetto a tutti gli altri cittadini che, pure, svolgono
attività che la Costituzione considera parimenti impegnative e
doverose, come quelle connesse a cariche o funzioni pubbliche (art.
54 Cost.) o, ancora più generalmente, quelle che il cittadino ha il
dovere di svolgere, al fine di concorrere al progresso materiale o
spirituale della società (art. 4, secondo comma, Cost.).
È ben vero che il principio di uguaglianza comporta che, se
situazioni uguali esigono uguale disciplina, situazioni diverse
possono richiedere differenti discipline. Tuttavia, in base alla
giurisprudenza di questa Corte citata al punto 7.3.1., deve ribadirsi
che, nel caso in cui la differenziazione di trattamento di fronte
alla giurisdizione riguardi il titolare o un componente di un organo
costituzionale e si alleghi, quale ragione giustificatrice di essa,
l'esigenza di proteggere le funzioni di quell'organo, si rende
necessario che un tale ius singulare abbia una precisa copertura
costituzionale. Si è visto, infatti, che il complessivo sistema
delle suddette prerogative è regolato da norme di rango
costituzionale, in quanto incide sull'equilibrio dei poteri dello
Stato e contribuisce a connotare l'identità costituzionale
dell'ordinamento.
7.3.2.3. - L'accertata violazione del principio di uguaglianza
rileva, poi, sicuramente anche con specifico riferimento alle alte
cariche dello Stato prese in considerazione dalla norma censurata: da
un lato, sotto il profilo della disparità di trattamento fra i
Presidenti e i componenti degli organi costituzionali; dall'altro,
sotto quello della parità di trattamento di cariche tra loro
disomogenee.
7.3.2.3.1. - Quanto al primo profilo, va rilevato che le pur
significative differenze che esistono sul piano strutturale e
funzionale tra i Presidenti e i componenti di detti organi non sono
tali da alterare il complessivo disegno del Costituente, che è
quello di attribuire, rispettivamente, alle Camere e al Governo, e
non ai loro Presidenti, la funzione legislativa (art. 70 Cost.) e la
funzione di indirizzo politico ed amministrativo (art. 95 Cost.). Non
è, infatti, configurabile una preminenza del Presidente del
Consiglio dei ministri rispetto ai ministri, perchè egli non è il
solo titolare della funzione di indirizzo del Governo, ma si limita a
mantenerne l'unità, promuovendo e coordinando l'attività dei
ministri e ricopre, perciò, una posizione tradizionalmente definita
di primus inter pares.
Anche la disciplina costituzionale dei reati ministeriali
conferma che il Presidente del Consiglio dei ministri e i ministri
sono sullo stesso piano. Il sistema dell'art. 96 Cost. e della legge
costituzionale n. 1 del 1989 prevede, infatti, per tali cariche lo
stesso regime di prerogative, limitato ai reati funzionali; regime
che risulta alterato dalla previsione per il solo Presidente del
Consiglio dei ministri della sospensione dei processi per reati
extrafunzionali. E ciò a prescindere dall'ulteriore vulnus all'art.
3 Cost. derivante dal fatto che la normativa denunciata - al pari di
quella già dichiarata incostituzionale con la citata sentenza n. 24
del 2004 - continua a prevedere, per tutti i reati extrafunzionali,
un meccanismo generale e automatico di sospensione del processo, che
non può trovare ragionevole giustificazione in un supposto maggiore
disvalore dei reati funzionali rispetto a tutti, indistintamente, gli
altri reati.
Del pari, non è configurabile una significativa preminenza dei
Presidenti delle Camere sugli altri componenti, perchè tutti i
parlamentari partecipano all'esercizio della funzione legislativa
come rappresentanti della Nazione e, in quanto tali, sono soggetti
alla disciplina uniforme dell'art. 68 Cost.
Questi principi sono già stati enunciati da questa Corte con la
citata sentenza n. 24 del 2004, dove si afferma, in relazione
all'art. 1 della legge n. 140 del 2003, che «La Corte ritiene che
anche sotto altro profilo l'art. 3 Cost. sia violato dalla norma
censurata. Questa, infatti, [...] distingue, per la prima volta sotto
il profilo della parità riguardo ai principi fondamentali della
giurisdizione, i Presidenti delle Camere, del Consiglio dei ministri
e della Corte costituzionale rispetto agli altri componenti degli
organi da loro presieduti». Nè a tali conclusioni può opporsi -
come fa la difesa della parte privata - che il Presidente del
Consiglio dei ministri avrebbe assunto una posizione costituzionale
differenziata rispetto a quella dei ministri in forza della legge 21
dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l'elezione della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica), che ha introdotto
nel d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle
leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati),
l'art. 14-bis, secondo cui, nel procedimento elettorale è necessaria
la formale indicazione preventiva del capo della forza politica o
della coalizione. Si deve, infatti rilevare che tale legge, in quanto
fonte di rango ordinario, non è idonea a modificare la posizione
costituzionale del Presidente del Consiglio dei ministri.
7.3.2.3.2. - In relazione all'ulteriore profilo della parità di
trattamento di cariche disomogenee, deve essere ribadito quanto già
affermato da questa Corte con la stessa sentenza n. 24 del 2004,
secondo cui tale disomogeneità è da ricondurre sia alle «fonti di
investitura», sia alla «natura delle funzioni».
Non ostano a tale conclusione le opinioni espresse nel corso dei
lavori preparatori dell'articolo censurato in cui si osserva che
l'elemento che accomuna tali cariche è che tutte «trovano la propria
legittimazione - in via diretta o mediata - nella volontà popolare»
e nella «natura politica» della funzione esercitata. In contrario si
deve rilevare, infatti, che la «legittimazione popolare» e la «natura
politica della funzione» sono elementi troppo generici, perchè
comuni anche ad altri organi, statali e non statali (quali, ad
esempio, i singoli parlamentari o i ministri o i Presidenti delle
Giunte regionali o i consiglieri regionali), e pertanto inidonei a
configurare un'omogeneità di situazioni che giustifichi una parità
di trattamento quanto alle prerogative.
7.3.3. - In base alle osservazioni che precedono, si deve
concludere che la sospensione processuale prevista dalla norma
censurata è diretta essenzialmente alla protezione delle funzioni
proprie dei componenti e dei titolari di alcuni organi costituzionali
e, contemporaneamente, crea un'evidente disparità di trattamento di
fronte alla giurisdizione. Sussistono, pertanto, entrambi i requisiti
propri delle prerogative costituzionali, con conseguente inidoneità
della legge ordinaria a disciplinare la materia. In particolare, la
normativa censurata attribuisce ai titolari di quattro alte cariche
istituzionali un eccezionale ed innovativo status protettivo, che non
è desumibile dalle norme costituzionali sulle prerogative e che,
pertanto, è privo di copertura costituzionale. Essa, dunque, non
costituisce fonte di rango idoneo a disporre in materia.
8. - Deve, pertanto, dichiararsi l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge n. 124 del 2008, per violazione del combinato
disposto degli artt. 3 e 138 Cost., in relazione alla disciplina
delle prerogative di cui agli artt. 68, 90 e 96 Cost.
Restano assorbite le questioni relative all'irragionevolezza
intrinseca della denunciata disciplina, indicate al punto 6, lettera
b), e ogni altra questione non esaminata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
23 luglio 2008, n. 124 (Disposizioni in materia di sospensione del
processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato);
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge n. 124 del 2008, sollevate dal
Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma, in
riferimento agli articoli 3, 111, 112 e 138 Cost., con l'ordinanza
r.o. n. 9 del 2009 indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 ottobre 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Gallo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 ottobre 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
Allegato
Ordinanza letta all'udienza del 6 ottobre 2009
Ordinanza
Ritenuto che il Procuratore della Repubblica ed il sostituto
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Milano, con
memorie depositate il 7 gennaio 2009, si sono costituiti nei giudizi
incidentali di legittimità costituzionale introdotti dal Tribunale
di Milano con le ordinanze del 26 settembre 2008 (r.o. n. 397 del
2008) e del 4 ottobre 2008 (r.o. n. 398 del 2008);
che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 361
del 1998, n. 1 e n. 375 del 1996; ordinanza n. 327 del 1995), la
costituzione del pubblico ministero nel giudizio incidentale di
costituzionalità è inammissibile;
che tale giurisprudenza trae argomento, essenzialmente, dalle
disposizioni che disciplinano il processo costituzionale (articoli
20, 23 e 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87; articoli 3 e 17 delle
Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale del
16 marzo 1956 e successive modificazioni; articoli 3 e 16 delle Norme
integrative davanti alla Corte costituzionale del 7 ottobre 2008), le
quali, per un verso, non prevedono espressamente la costituzione del
pubblico ministero nei giudizi incidentali di legittimità
costituzionale e, per altro verso, distinguono costantemente il
«pubblico ministero» dalle «parti» ed attribuiscono solo a queste
ultime la facoltà di costituirsi in detti giudizi di
costituzionalità, impedendo, così, ogni interpretazione estensiva
od analogica volta ad attribuire la medesima facoltà al pubblico
ministero;
che tali conclusioni vanno mantenute anche con riguardo
all'attuale formulazione dell'art. 111, secondo comma, della
Costituzione, come sostituito dalla legge costituzionale 23 novembre
1999, n. 2, il quale stabilisce che «ogni processo si svolge nel
contraddittorio tra le parti, in condizioni di parita»;
che, infatti, questa Corte ha più volte precisato che la parità
tra accusa e difesa affermata dal citato precetto costituzionale - il
quale ha conferito veste autonoma ad un principio, quello di parità
delle parti, «pacificamente già insito nel pregresso sistema dei
valori costituzionali» (ordinanze n. 110 del 2003, n. 347 del 2002 e
n. 421 del 2001) - non comporta necessariamente, nel processo penale,
l'identità tra i poteri processuali del pubblico ministero e quelli
dell'imputato, potendo una disparità di trattamento «risultare
giustificata, nei limiti della ragionevolezza, sia dalla peculiare
posizione istituzionale del pubblico ministero, sia dalla funzione
allo stesso affidata, sia da esigenze connesse alla corretta
amministrazione della giustizia» (sentenza n. 26 del 2007; ordinanze
n. 46 del 2004, n. 165 del 2003 ed altre; nonchè, sulla base del
previgente testo dell'art. 111 Cost.: sentenze n. 98 del 1994, n. 432
del 1992 ed altre ancora);
che, a maggior ragione, il principio costituzionale della parità
delle parti - dovendosi modulare in ragione sia della specificità
della posizione dei diversi soggetti processuali, sia delle
particolarità delle fattispecie, sia delle peculiari esigenze dei
vari processi (nella specie, del processo innanzi a questa Corte) -
non implica necessariamente l'identità tra i poteri del pubblico
ministero e quelli delle parti nel processo costituzionale;
che dunque, in armonia con tali principi e con riferimento al
pubblico ministero, è da ritenersi «non irragionevole la scelta
discrezionale del legislatore di distinguere tale organo rispetto
alle parti del procedimento a quo, non prevedendone la legittimazione
a costituirsi nel giudizio sulle leggi» (sentenza n. 361 del 1998).
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la costituzione del Procuratore della
Repubblica e del sostituto Procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Milano nei giudizi introdotti dalle ordinanze di
rimessione registrate al n. 397 ed al n. 398 del 2008.
Il Presidente: Amirante