1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 7-4-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 231 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 novembre 2002
Ordinanza emessa il 25 novembre 2002 (pervenuta alla Corte costituzionale il 4 marzo 2004) dal tribunale di Catania atti relativi a Lopez Quinones Maria Luisa Straniero e apolide - Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di accompagnamento alla frontiera - Eseguibilita' prima della convalida dell'A.G. - Lesione del principio dell'inviolabilita' personale Violazione del diritto di difesa. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, comma 5-bis. - Costituzione, artt. 13 e 24. Straniero e apolide - Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di accompagnamento alla frontiera - Eseguibilita' immediata - Esecutivita' solo dopo il decorso del termine per la sua impugnazione o dopo il rigetto dell'impugnazione medesima - Mancata previsione - Lesione del principio dell'invalidita' personale - Violazione del diritto di difesa. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, commi 3 e 5-bis, in combinato disposto. - Costituzione, artt. 13 e 24. (004C0400) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 7-4-2004)

IL TRIBUNALE

Letti gli atti del procedimento n. 893/02 R.G.Esp.Vol. e la
richiesta della Questura di Catania, depositata il 22 novembre 2002
alle ore 11,40, di convalida - ex art. 13, comma 5-bis, del d.lgs.
25 luglio 1998, n. 286, nel testo oggi vigente - del decreto del
21 novembre 2002, con il quale è stato disposto l'accompagnamento
coattivo alla frontiera di Lopez Quinones Maria Luisa;
Osserva quanto segue.
I fatti oggetto del procedimento, quali emergono dagli unici tre
atti prodotti dalla Questura di Catania a sostegno della richiesta di
convalida di cui sopra (decreto di espulsione, decreto di
accompagnamento coattivo, relata di notificazione dei due
provvedimenti), paiono - in ordine cronologico - i seguenti:
1) il 21 novembre 2002 «la cittadina colombiana Lopez
Quinones Maria Luisa, nata a Cali Valle (Colombia) il 14 dicembre
1957, identificata a mezzo di passaporto ordinario n. AI 336400
rilasciato il 12 agosto 2002 dalla Rappresentanza diplomatica
colombiana a Roma valido fino al 12 agosto 2012, è stata
rintracciata, all'interno di un'abitazione di questo capoluogo, da
personale del Commissariato P.S. «Centrale» intervenuto a seguito di
esposto e deferita all'a.g. per false generalita» (così testualmente
dal decreto di espulsione in atti). Poichè dei fatti così
confusamente riassunti nel decreto di espulsione non viene fornita
alcuna documentazione - non è stato allegato alcun verbale della
perquisizione della imprecisata abitazione alla quale si fa
riferimento nè della identificazione della Lopez Quinones nè delle
dichiarazioni rese da quest'ultima in quell'occasione - resta non
chiaro: a) in quali circostanze, in forza di quali disposizioni e,
addirittura, dove concretamente (non venendo indicato il luogo in cui
si troverebbe l'abitazione già detta) la Polizia di Stato si sia
introdotta in una casa di abitazione e vi abbia trovato la Lopez
Quinones; b) sotto quale profilo si configuri il reato di «false
generalita» ascritto alla donna, posto che si assume essere stata
ella identificata con regolare passaporto in corso di validità; c)
chi abbia fatto e con riferimento a che vicende un imprecisato
esposto nei confronti della Lopez Quinones;
2) lo stesso 21 novembre 2001, il Prefetto di Catania ha
adottato nei confronti della Lopez Quinones un decreto di espulsione
sul presupposto che, essendo stato «ripristinato dal 6 luglio 2001
l'obbligo del visto di ingresso in Italia per i cittadini
colombiani», ricorrerebbe nella specie l'ipotesi di cui all'art. 13,
comma 2, lett. a), del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286;
3) sempre il 21 novembre 2001, il Questore di Catania ha
adottato nei confronti della Lopez Quinones un ordine di
accompagnamento coattivo «alla frontiera aerea di Milano Malpensa per
essere rimpatriata al suo Paese d'origine»;
4) il decreto di espulsione e l'ordine di accompagnamento
sono stati notificati alla Lopez Quinones il 21 novembre 2002, alle
ore 21,00, presso l'ufficio immigrazione della Questura di Catania;
5) lo stesso 21 novembre 2001 è stata redatta dalla Questura
di Catania la richiesta di convalida oggetto di questo procedimento,
con la quale si riferiva che l'accompagnamento alla frontiera sarebbe
stato eseguito l'indomani, 22 novembre 2002, in modo da consentire la
partenza della Lopez Quinones da Milano Malpensa, con un volo che
sarebbe partito alle ore 10,10;
6) la richiesta di convalida in questione è stata depositata
in questo ufficio il 22 novembre 2002, alle ore 11,40, quando ormai,
stando a quanto riferito dalla stessa questura istante, l'ordine del
quale si chiede la convalida era già stato eseguito.
Fatti identici a quelli fin qui riassunti formano oggetto di
altre tre richieste di convalida di analoghi contenuto e presupposti,
relative ad altri stranieri, che hanno dato luogo ai procedimenti
contraddistinti dai numeri 877, 878 e 894 R.G.Esp.Vol. di questo
ufficio, la cui trattazione è pure assegnata al sottoscritto. Per
semplicità di trattazione, si è ritenuto di non riunire i quattro
procedimenti, limitandosi a richiamare, negli alti tre, tutte le
considerazioni che vengono svolte in questo.
Ciò posto in fatto, va rilevato, in diritto, che l'art. 13,
comma 5-bis, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, nel testo oggi
vigente, dispone che, «nei casi previsti ai commi 4 e 5» e cioè
quando l'espulsione di uno straniero dal territorio dello Stato è
eseguita mediante «accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza
pubblica», «il questore comunica immediatamente e, comunque, entro
quarantotto ore dalla sua adozione al tribunale in composizione
monocratica territorialmente competente il provvedimento con il quale
è disposto l'accompagnamento alla frontiera. Il provvedimento è
immediatamente esecutivo. Il tribunale in composizione monocratica,
verificata la sussistenza dei requisiti, convalida il provvedimento
entro le quarantotto ore successive alla comunicazione».
Si pone, con riferimento a questa norma e in relazione ai
concreti fatti oggetti di questo procedimento (e, peraltro, degli
altri tre sopra indicati) una questione di legittimità
costituzionale che appare non manifestamente infondata e rilevante ai
fini della decisione.
Infatti, il sottoscritto è oggi chiamato a decidere se
convalidare o no un provvedimento che ha ormai esaurito tutti i suoi
effetti, cosicchè la decisione da adottare è del tutto inutile
(volutamente si adotta questa espressione - «inutile» - che, pur se
meno tecnica di «privo di efficacia sulla situazione oggetto di
esso», meglio esprime la contraddizione voluta dalla legge).
Nel caso di specie, il decreto del Questore di Catania
sembrerebbe da non convalidare - e, dunque, il ricorso introduttivo
di questo procedimento sembrerebbe destinato al rigetto - perchè
nessuna prova di alcun genere - neppure vagamente indiziaria - è
stata offerta della «sussistenza dei requisiti» per l'adozione di
esso, la verifica dei quali l'art. 13, comma 5-bis, del d.lgs.
n. 286/1998 indica espressamente fra i compiti di questo giudice: la
Questura di Catania, infatti, come si è già detto, ha allegato alla
sua richiesta di convalida soltanto il decreto da convalidare, il
decreto di espulsione adottato dal Prefetto e la relata di notifica
dei due atti.
Giudicare legittimi i provvedimenti sottoposti a giudizio di
convalida in forza soltanto di essi stessi equivarrebbe a dire che il
giudizio di convalida di cui alla norma appena citata è ridotto alla
verifica della sola esistenza e formale apparenza di validità ed
efficacia dei provvedimenti da convalidare. Il che sarebbe
paradossale e, per le ragioni che si diranno appresso,
incostituzionale.
Dunque, il provvedimento del questore sembrerebbe destinato a non
essere convalidato, ma, poichè esso, nel momento in cui ne è stata
richiesta la convalida, era già stato eseguito e aveva esaurito
tutti i suoi effetti, la mancata convalida non avrebbe alcuna
ripercussione su di esso e sui suoi effetti.
Sicchè - e questo è il profilo della rilevanza della questione
- va sottoposta alla Corte costituzionale la questione di
legittimità costituzionale di cui appresso, onde ottenere che - ove
la Corte la ritenesse fondata - la norma venga dichiarata
parzialmente incostituzionale e il presente procedimento, invece che
con un inutile rigetto della richiesta di convalida, si concluda con
una dichiarazione di non luogo a provvedere per impossibilità di una
efficace convalida o non convalida.
È pacifico che la disposizione di cui al comma 5-bis
dell'art. 13 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, è stata introdotta
dall'art. 2, del d.l. 4 aprile 2002, n. 51, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 giugno 2002, n. 106, per assicurare il
rispetto dell'art. 13 della Costituzione, la cui violazione ad opera
del d.lgs. n. 286/1998 - con riferimento alla materia qui in esame -
era apparsa di particolare evidenza e gravità dopo la sentenza della
Corte costituzionale 22 marzo/10 aprile 2001, n. 105.
In quell'occasione, infatti, la Corte costituzionale, occupandosi
dell'art. 13 del d.lgs. n. 286/1998 (nel testo anteriore alla
modifica introdottavi con il d.l. n. 51/2002), ha statuito, fra
l'altro che: «Il trattenimento costituisce la modalità organizzativa
prescelta dal legislatore per rendere possibile, nei casi
tassativamente previsti dall'art. 14, comma 1, che lo straniero,
destinatario di un provvedimento di espulsione, sia accompagnato alla
frontiera ed allontanato dal territorio nazionale. Il decreto di
espulsione con accompagnamento (...) non può restare estraneo al
controllo dell'autorità giudiziaria. Per eliminare ogni eventuale
residuo dubbio basta considerare che l'accompagnamento inerisce alla
materia regolata dall'articolo 13 della Costituzione, in quanto
presenta quel carattere di immediata coercizione che qualifica, per
costante giurisprudenza costituzionale, le restrizioni della libertà
personale e che vale a differenziarle dalle misure incidenti solo
sulla libertà di circolazione. È proprio muovendo da simili
premesse che questa Corte, fin dalla sentenza n. 2 del 1956, ha
affermato che la traduzione del rimpatriando con foglio di via
obbligatorio è misura incidente sulla libertà personale e, nella
più recente sentenza n. 210 del 1995, ha negato che l'ordine di
rimpatrio comporti lesione dei beni protetti dall'art. 13 della
Costituzione, in considerazione del carattere obbligatorio, ma non
coercitivo, che tale ordine presenta. Ancora, sulla distinzione tra
mera obbligatorietà e coercitività della misura si è basata la
sentenza n. 194 del 1996, in tema di accompagnamento per i necessari
accertamenti tossicologici del conducente di un veicolo in condizioni
di alterazione fisica o psichica che si possano ragionevolmente
ritenere correlate all'uso di sostanze stupefacenti o psicotrope. In
quella non lontana decisione, in effetti per escludere la attinenza
dell'accompagnamento all'area della libertà personale è stata
decisiva la considerazione che il destinatario della misura può
rifiutarsi di seguire gli agenti, pur esponendosi in tal caso al
rischio di un giudizio e di una sanzione penale, senza però che
l'autorità di polizia possa esercitare alcuna forma di coazione
fisica. Infine, in una fattispecie assai vicina a quelle attuali,
nella sentenza n. 62 del 1994, l'espulsione con accompagnamento alla
frontiera a mezzo della forza pubblica dello straniero sottoposto a
custodia cautelare o in espiazione di una pena detentiva, anche se
residua, non superiore a tre anni, è stata ritenuta misura incidente
sulla libertà personale, sulla premessa, non esplicitata, ma non per
questo meno chiara, che il passaggio dalla condizione di detenzione
ad altra misura coercitiva determinasse una diversità di grado e non
di qualità, identica rimanendo, in entrambe le ipotesi, la natura
del bene costituzionale coinvolto. Se pure dunque l'interpretazione
prospettata dai remittenti fosse astrattamente plausibile limitando
l'analisi alla sola legge ordinaria, è comunque la forza del
precetto costituzionale dell'art. 13 a imporre una accezione piena
del controllo che spetta al giudice della convalida: un controllo che
non può fermarsi ai margini del procedimento di espulsione, ma deve
investire i motivi che hanno indotto l'amministrazione procedente a
disporre quella peculiare modalità esecutiva dell'espulsione -
l'accompagnamento alla frontiera - che è causa immediata della
limitazione della libertà personale dello straniero e insieme
fondamento della successiva misura del trattenimento. Una volta
chiarito che il controllo si estende a tutti i presupposti del
trattenimento, è risolta per implicito anche l'ulteriore questione,
posta subordinatamente dai remittenti, secondo i quali nessuna delle
disposizioni censurate prevede espressamente che il diniego di
convalida sia suscettibile di incidere sul provvedimento di
espulsione con accompagnamento. Anche in assenza di una espressa
previsione in tal senso, non può dubitarsi che, nell'ipotesi in cui
il giudice ritenga insussistenti o non congruamente motivate le
ragioni per le quali l'autorità di polizia non si sia limitata ad
adottare un provvedimento di espulsione con intimazione, ma abbia
disposto l'esecuzione dell'espulsione mediante accompagnamento alla
frontiera, il diniego di convalida travolgerebbe, insieme al
trattenimento, anche la misura dell'accompagnamento alla frontiera a
mezzo della forza pubblica. Se infatti presidio della libertà
personale, nel sistema delineato dall'art. 13 della Costituzione, è
l'atto motivato dell'autorità giudiziaria, non v'è alcuna
possibilità di sostenere che un atto coercitivo come
l'accompagnamento, che direttamente incide sulla libertà della
persona e che è allegato come presupposto della misura del
trattenimento, possa essere assunto dall'autorità di polizia come
pienamente legittimo e ancora eseguibile quando il giudice ne abbia
accertato l'illegittimità ponendo proprio tale accertamento a
fondamento del diniego di convalida».
Essendo questi i principi affermati - in maniera chiara e
incontrovertibile - dalla Corte costituzionale, pare altrettanto
incontrovertibile che, come osservato da un autorevole commentatore,
la disciplina della convalida introdotta con il comma 5-bis
dell'art. 13 del d.lgs. n. 286/1998 celi dietro l'ossequio formale
all'art. 13 della Costituzione il suo sostanziale svuotamento, dato
che, prevedendo che «il provvedimento [oggetto della convalida] è
immediatamente esecutivo» e consentendo al questore di comunicare il
provvedimento da convalidare entro quarantotto ore dalla sua
adozione, fa sì che possa accadere che il provvedimento venga
sottoposto al controllo del giudice dopo che è stato già eseguito e
quando dunque, la sua eventuale mancata convalida resterà
completamente irrilevante.
Perchè l'ipotesi qui prospettata non appaia meramente
accademica, va sottolineato che nel caso qui in esame l'ordine di
accompagnamento coattivo alla frontiera è stato comunicato a questo
ufficio dopo che era stato eseguito e che anche negli altri tre casi
in atto pendenti in questo ufficio (i cui estremi sono stati sopra
indicati) i provvedimenti di accompagnamento sono stati comunicati
per la convalida dopo la loro avvenuta esecuzione. In due dei tre
casi, addirittura il giorno dopo l'avvenuta esecuzione: il questore
ha redatto la lettera di trasmissione il giorno dell'adozione
dell'ordine di accompagnamento, riferendo che questo sarebbe stato
eseguito quello stesso giorno, e ha trasmesso la lettera predetta
solo l'indomani, a esecuzione avvenuta.
Pare, in definitiva, di tutta evidenza come non possa dirsi
rispettato il precetto dell'art. 13 della Costituzione se, per le
ragioni appena dette, il controllo del giudice è privo di qualsiasi
benchè minima efficacia e ridotto, quindi, a una mera apparenza
formale.
E sembra violato anche l'art. 24 della Costituzione.
Ha statuito, infatti, la Corte costituzionale, con la sentenza
16 giugno 2000, n. 198, che «... l'art. 2, comma 1, del decreto
legislativo n. 286 dispone che "allo straniero comunque presente alla
frontiera o nel territorio dello Stato sono riconosciuti i diritti
fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto
interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di
diritto internazionale generalmente riconosciuti". Anche allo
straniero deve quindi essere riconosciuto il pieno esercizio del
diritto di difesa, sancito dall'art. 24 della Costituzione e tutelato
altresì dal Patto internazionale sui diritti civili e politici
stipulato a New York il 19 dicembre 1966, ratificato e reso esecutivo
con la legge 25 ottobre 1977, n. 881, ove all'art. 13 si stabilisce
che "uno straniero che si trovi legalmente nel territorio di uno
Stato parte del presente Patto non può esserne espulso se non in
base a una decisione presa in conformità della legge e, salvo che vi
si oppongano imperiosi motivi di sicurezza nazionale, deve avere la
possibilità di far valere le proprie ragioni contro la sua
espulsione, di sottoporre il proprio caso all'esame dell'autorità
competente, o di una o più persone specificamente designate da detta
autorità, e di farsi rappresentare innanzi ad esse a tal fine".
Principio analogo è poi ribadito nell'art. 1 del protocollo n. 7
alla convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, adottato a Strasburgo il 22 novembre 1984,
ratificato e reso esecutivo con la legge 9 aprile 1990, n. 98. È da
considerare, altresì, che il diritto a un riesame del provvedimento
di espulsione, con piena garanzia del diritto di difesa, spetta non
soltanto agli stranieri che soggiornano legittimamente in Italia, ma
anche a coloro che sono presenti illegittimamente sul territorio
nazionale, come testimonia la lettera dell'art. 13, comma 8, del
decreto legislativo n. 286 del 1998, ov'è ripresa la formula,
contenuta nell'art. 2, comma 1, dello straniero "comunque presente
[...] nel territorio dello Stato"...».
Ed è evidente che questi principi - fissati dalla Corte con
riferimento all'impugnazione del decreto di espulsione - devono
ritenersi vigenti anche con riferimento al diritto di rappresentare
al giudice le proprie ragioni con riferimento al giudizio di
convalida del decreto di accompagnamento coattivo alla frontiera.
E per quanto possano ricostruirsi in maniera restrittiva i
diritti di difesa dell'espulso non pare possa negarsi che essi sono
radicalmente negati, in concreto, in una disciplina legislativa che
consente di eseguire l'indomani mattina alle 10,10 a Milano un ordine
di accompagnamento alla frontiera notificato il giorno prima alle
21,00 a Catania.
Ci si deve chiedere, infatti, quale concreta - anche se, in
ipotesi, celere e sommaria - difesa possa approntare una persona che
viene accompagnata alla frontiera con queste modalità, senza,
addirittura, che la legge preveda e/o la questura riconosca opportuno
neppure che siano verbalizzate e riferite al giudice le dichiarazioni
rese dall'interessata in quel contesto.
E perchè, ancora una volta, le preoccupazioni sottese ai
ragionamenti fin qui svolti non appaiano teoriche e infondatamente
allarmistiche, si consideri che la Lopez Quinones, oggetto del
provvedimento di accompagnamento del quale in questa sede deve
delibarsi la legittimità, risulta essere, per espressa affermazione
della Questura di Catania, persona munita di regolare passaporto
rilasciatole in Italia da una legittima «Rappresentanza diplomatica
colombiana a Roma» (così testualmente il decreto del questore
oggetto della richiesta di convalida), sicchè non può escludersi
che, essendo la contestazione rivolta alla donna solo quella della
mancanza di un visto di ingresso, ella, ove ne avesse avuta la
possibilità, avrebbe potuto fornire soddisfacenti chiarimenti e
ragioni legittimanti la sua presenza nel nostro paese.
E va qui rilevato un altro profilo non manifestamente infondato
di illegittimità costituzionale del d.lgs. 286/1998, che ha rilievo
nella decisione di convalidare o no l'ordine di accompagnamento
coattivo.
Infatti:
considerando che, come si è già detto, la Corte
costituzionale ha affermato (in un brano della motivazione della
sentenza n. 105/2001 sopra testualmente riportato) che «è la forza
del precetto costituzionale dell'art. 13 a imporre una accezione
piena del controllo che spetta al giudice della convalida» del
decreto di accompagnamento coattivo;
considerando che, come pure si è detto, la stessa Corte (in
un brano della motivazione della sentenza n. 198/2000 sopra
testualmente riportato) ha statuito che «il diritto a un riesame del
provvedimento di espulsione, con piena garanzia del diritto di
difesa, spetta non soltanto agli stranieri che soggiornano
legittimamente in Italia, ma anche a coloro che sono presenti
illegittimamente sul territorio nazionale»;
deve dubitarsi della legittimità costituzionale anche del comma 3
dell'art. 13 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, nella parte in cui
dispone che il decreto di espulsione, pur se suscettibile di
impugnativa, è anch'esso, come l'ordine di accompagnamento coattivo
«immediatamente esecutivo».
La questione, come si è accennato sopra, ha rilievo in questo
giudizio di convalida dell'ordine di accompagnamento coattivo alla
frontiera per le considerazioni che seguono.
Infatti, se, come si è detto e ribadito, il controllo della
legittimità dell'accompagnamento coattivo si deve estendere alla
sussistenza dei suoi presupposti, il giudice della convalida
dell'accompagnamento deve verificare l'esistenza di un decreto di
espulsione legittimo.
Ora, è vero che, per rendere costituzionalmente legittime le
norme che disciplinano il provvedimento di espulsione, è previsto un
sistema di controllo giurisdizionale diverso e autonomo rispetto a
quello della convalida dell'accompagnamento coattivo, sicchè in
assenza di impugnativa secondo quelle diverse procedure, il decreto
di espulsione dovrebbe presumersi legittimo, ma è altrettanto vero
che in un sistema nel quale a Lopez Quinones Maria Luisa, alle ore
21,00 del 21 novembre 2002, a Catania, sono stati notificati un
decreto di espulsione e un ordine di accompagnamento coattivo alla
frontiera, che sono stati eseguiti a Milano alle ore 10,10
dell'indomani 22 novembre 2002, (sicchè evidentemente la donna è
stata fatta viaggiare, priva di libertà, di notte, da Catania a
Milano per potere essere lì con l'anticipo sufficiente a imbarcarsi
su un volo in partenza alle 10,10) nessun valore presuntivo può
darsi alla mancata impugnazione del decreto di espulsione - nelle
poche ore notturne disponibili e in assenza di libertà - da parte
della Lopez Quinones.
Sicchè occorre chiedersi come potrebbe questo giudice sindacare
utilmente la legittimità o meno di un accompagnamento coattivo alla
frontiera fondato su un decreto di espulsione in ordine al quale la
destinataria non ha avuto la benchè minima possibilità di formulare
rilievi di sorta (si è già detto sopra come, essendo la Lopez
Quinones persona munita di regolare passaporto rilasciatole in Italia
da una legittima «Rappresentanza diplomatica colombiana a Roma» ed
essendo la contestazione rivoltale solo quella della mancanza di un
visto di ingresso, non possa escludersi che ella, ove ne avesse avuta
la possibilità, avrebbe potuto fornire soddisfacenti chiarimenti e
ragioni legittimanti la sua presenza nel nostro paese).
E ancora, per sottolineare la gravità della violazione
costituzionale che si denuncia, va riferito che in altra occasione -
oggetto del procedimento iscritto al n. 1734/01 R.G.Esp.Vol di questo
ufficio, definito con provvedimento del 21 dicembre 2001 - il
Questore di Catania ha negato il permesso di soggiorno a una donna
legittimamente coniugata a un cittadino italiano (il diniego è stato
dichiarato illegittimo dal tribunale a seguito del ricorso
dell'interessata), fondando il provvedimento sull'affermazione - del
tutto priva del benchè minimo riscontro probatorio e, anzi, smentita
da alcune emergenze processuali - che il matrimonio in questione
sarebbe stato un matrimonio di interesse (?!) e omettendo di
considerare che, in presenza di un valido matrimonio ritualmente
celebrato e trascritto nei registri dello stato civile, nessun neppur
minimo potere di sindacato sulla sua legittimità e dei suoi effetti
è rimesso al questore.
Nel caso da ultimo riferito, ove fossero già state in vigore le
norme della cui costituzionalità qui si dubita, una donna moglie di
un cittadino italiano si sarebbe vista notificare a tarda sera un
decreto di espulsione palesemente illegittimo e un ordine di
accompagnamento coattivo illegittimo perchè esecutivo di un ordine
illegittimo e sarebbe stata accompagnata alla frontiera senza potere
in alcun modo sottoporre ad alcun giudice l'esame dei due
provvedimenti tanto gravemente lesivi dei suoi diritti di libertà
personale.
Appare, insomma, contrario con evidenza a fondamentali norme e
principi della nostra Carta costituzionale che una legge possa
consentire alla polizia di prelevare con la forza alle ore 21,00 di
un qualsiasi giorno una qualsiasi persona in un imprecisato luogo,
con imprecisate modalità e per non chiare ragioni («un esposto»),
trattenerla priva di libertà, tradurla nella notte a migliaia di
chilometri di distanza ed espellerla dal Paese alle 10,10
dell'indomani mattina senza che questa persona possa in alcun modo
godere di alcuna neppur minima tutela giurisdizionale.
E numerosi sono stati i casi in cui questo tribunale ha giudicato
illegittimi decreti di espulsione adottati dal Prefetto di Catania.
Le considerazioni appena svolte impongono:
a) di considerare irrilevante - con riferimento alla
questione di legittimità costituzionale del comma 5-bis dell'art. 13
del d.lgs. n. 286/1998 - la circostanza che, dopo le riforme
introdotte con la legge 30 luglio 2002, n. 189, l'accompagnamento
coattivo alla frontiera è - salve alcune eccezioni - il sistema
ordinario di esecuzione dei provvedimenti di espulsione;
b) di considerare rilevante la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 3, del d.lgs. n. 286/1998 nei
termini già detti.
Infatti, se è vero che, essendo - pur con rilevanti eccezioni
che bastano a togliere rilievo all'argomento - l'accompagnamento
coattivo la forma ordinaria di esecuzione dei decreti di espulsione,
potrebbe ritenersi il controllo della legittimità
dell'accompagnamento compreso (per così dire) nel controllo della
legittimità del decreto di espulsione, è altrettanto vero che,
essendo i decreti di espulsione provvisoriamente esecutivi e potendo,
quindi, essere messi in esecuzione prima che sia stato possibile per
l'interessato adire il giudice in opposizione a essi ed essendo anche
l'ordine di accompagnamento coattivo immediatamente esecutivo, può
accadere - come è accaduto nei casi concreti oggetto di questo
procedimento e degli altri tre ai quali si è fatto riferimento sopra
- che una persona venga accompagnata alla frontiera in adempimento di
un ordine di accompagnamento non sottoposto ad alcun controllo
giurisdizionale, adottato in esecuzione di un decreto di espulsione
anch'esso non sottoposto - per l'oggettiva impossibilità di farlo
creata dalle concrete modalità di azione della questura (fulminea
esecuzione dopo notifica notturna) e permessa dalla legge - ad alcun
controllo giurisdizionale.
Benchè forse superfluo, può essere opportuno, per completezza
di esposizione, trattare anche del terzo comma dell'art. 13 della
Costituzione.
Questa norma dispone che «in casi eccezionali di necessità ed
urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l'autorità di pubblica
sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere
comunicati entro quarantotto ore all'autorità giudiziaria e, se
questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si
intendono revocati e restano privi di ogni effetto».
Il legislatore, nel dettare la disciplina di cui all'art. 13 del
d.lgs. n. 286/1998, sembra avere ritenuto di poter fare applicazione
di questa eccezionale restrizione del precetto di cui ai primi due
commi dell'art. 13 della Costituzione.
Ma ciò non può ritenersi costituzionalmente legittimo per due
ordini di diverse ma convergenti ragioni.
Sotto un primo profilo, il terzo comma dell'art. 13 prevede la
possibilità della deroga in questione solo «in casi eccezionali di
necessità ed urgenza» e nessuna necessità e urgenza - men che meno
«eccezionali» - possono ravvisarsi nei casi oggetto della disciplina
normativa qui in discussione.
Per il fatto - in sè ovvio, ma evidentemente bisognevole di
riaffermazione - che non ogni straniero in quanto tale può essere
ritenuto pericoloso per la sicurezza pubblica, si rinvia a
Cassazione, prima sezione civile, 30 agosto 2002, n. 12721.
Sotto alto profilo, il meccanismo procedurale di cui al terzo
comma dell'art. 13 della Costituzione è efficacemente sperimentabile
solo con riferimento a provvedimenti dei quali possa essere
ipotizzata contemporaneamente l'esecuzione provvisoria e la utile
revoca.
Nel caso dell'arresto in flagranza, per esempio, la restrizione
della libertà personale viene attuata provvisoriamente per ovvie
eccezionali ragioni di necessità e urgenza e, nel caso in cui il
giudice non convalidi il provvedimento, quella restrizione di
libertà viene a cessare rimettendo l'arrestato nella condizione in
cui si trovava prima dell'arresto. E ciò perchè l'arresto dà
inizio a una condizione di restrizione della libertà che permane
finchè non interviene il giudice e il giudice, con i suoi
provvedimenti, potrà far durare o cessare la restrizione in
questione.
L'espulsione dello straniero, invece, anche a prescindere da
quanto detto sulla mancanza di esigenze di eccezionale necessità o
urgenza, non è suscettibile di esecuzione provvisoria, perchè
esaurisce tutti i suoi effetti con l'esecuzione medesima e questa dà
luogo a una situazione irreversibile.
Infatti, eseguita l'espulsione - in ipotesi illegittima -
l'intervento del giudice nulla potrà utilmente disporre, perchè il
bene che il controllo giurisdizionale intendeva tutelare sarà stato
definitivamente leso e le sorti del destinatario del provvedimento
controverso resteranno immutate sia nel caso di convalida
dell'espulsione e dell'accompagnamento coattivo alla frontiera che in
quello di non convalida della stessa.
La gravità della situazione creata con la disciplina legislativa
della quale si ipotizza qui l'incostituzionalità emerge ancor più
se si considerano le ipotesi - più volte verificatesi anche in
procedimenti venuti al giudizio di questo tribunale (fra i tanti, i
procedimenti iscritti ai numeri 57/02 e 62/02 R.G.Esp.Vol.) - in cui
l'espulso invochi a sostegno della sua pretesa di permanere nel
nostro Paese fatti fondanti il suo diritto all'asilo e/o alla
condizione di rifugiato.
Le ipotesi, cioè, di persone che prospettino fondatamente che il
loro reimpatrio coattivo costituisca gravissima e ovviamente
irreversibile lesione di loro diritti fondamentali come la
sopravvivenza fisica.
Appare di tutta evidenza come sia logicamente e giuridicamente
illogico ipotizzare che costoro possano essere «provvisoriamente»
espulsi, salvi gli eventuali inutili, perchè successivi,
provvedimenti dell'autorità giudiziaria.
Dunque, le questioni di costituzionalità sopra illustrate vanno
sottoposte alla Corte costituzionale, perchè, ove essa le ritenga
fondate, possa dichiararsi non luogo a provvedere sull'ordine di
accompagnamento coattivo di Lopez Quinones Maria Luisa, perchè ormai
eseguito e, dunque, non più suscettibile di effettivo controllo da
parte dell'autorità giudiziaria. Diversamente, ove la Corte
costituzionale dovesse ritenere non fondate le questioni medesime,
occorrerà ricostruire, alla luce di quelle che saranno le
indicazioni che dalla Corte medesima verranno, i termini di un
giudizio di convalida o non convalida da pronunciarsi comunque, pur
dopo l'avvenuta esecuzione del provvedimento del questore che
vanificherebbe gli effetti di una eventuale non convalida.

P. Q. M.
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale:
a) dell'art. 13, comma 5-bis, del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286, nella parte in cui prevede che il
provvedimento con il quale è disposto l'accompagnamento coattivo
dello straniero alla frontiera sia «immediatamente esecutivo», invece
che disporre che esso sia esecutivo solo dopo la convalida da parte
del giudice, per violazione degli articoli 13 e 24 della
Costituzione;
b) del combinato disposto dei commi 3 e 5-bis dell'art. 13
del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, nella parte in cui il
terzo comma della norma in questione prevede che il decreto di
espulsione in esecuzione del quale viene adottato l'ordine di
accompagnamento coattivo sia «immediatamente esecutivo» invece che
disporre che esso sia esecutivo solo dopo il decorso del termine per
la sua impugnazione o il rigetto dell'impugnazione medesima, per
violazione degli articoli 13 e 24 della Costituzione;
Sospende il presente procedimento in attesa della decisione della
Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, siano trasmessi gli atti
alla Corte costituzionale, questo provvedimento sia notificato alle
parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicato ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato.
Catania, addì 23 novembre 2002.
Il giudice: lima
04C0400