1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 6-5-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 235 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 febbraio 1992
N. 235 Ordinanza emessa il 7 febbraio 1992 dalla Corte di cassazione nel procedimento civile vertente tra I.N.P.S. e Ferrari Tenca Luisa Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Rate di pensioni corrisposte benche' non dovute - Non ripetibilita' salvo il caso di dolo del percipiente - Necessita', secondo la norma di "interpretazione autentica" impugnata, affinche' operi la sanatoria che le somme siano corrisposte in base a formale definitivo provvedimento comunicato espressamente all'interessato e che l'errore risulti dal provvedimento stesso e sia imputabile all'ente erogatore e che non vi sia stata omessa o incompleta segnalazione da parte del pensionato di fatti incidenti sul diritto e la misura della pensione goduta - Irragionevolezza, atteso il contrasto della "interpretazione autentica" con una consolidatissima giurisprudenza - Incidenza sul diritto all'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di vecchiaia sotto il profilo della destinazione alimentare delle somme indebitamente percepite - Violazione del principio che spetta al potere giurisdizionale l'interpretazione della legge. (Legge 30 dicembre 1991, n. 412, art. 13, primo comma; legge 9 marzo 1989, n. 88, art. 52, secondo comma). (Cost., artt. 3, 38, 101 e 104). (092C0531) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 6-5-1992)

LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza, sul ricorso proposto
dall'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale - I.N.P.S., in
persona del presidente pro-tempore elettivamente domiciliato in Roma,
via della Frezza, 17, presso gli avvocati Pasquale Vario, Fabrizio
Ausenda, Giorgio Starnani che lo rappresentano e difendono per
procura speciale in calce al ricorso, ricorrente, contro Ferrari
Tenca Luisa, nella qualità di erede di Gilardi Maria, elettivamente
domiciliata in Roma, via Carlo Poma, 2/4, presso l'avv. Felice
Assennato che la rappresenta e difende insieme all'avv. Alessandro
Garlatti per delega a margine del controricorso, controricorrente,
per l'annullamento della sentenza del tribunale di Milano in data 18
ottobre 1989, dep. il 24 gennaio 1990 (r.g. n. 684/87);
Udita nella pubblica udienza tenutasi il giorno 7 febbraio 1992 la
relazione della causa svolta dal consigliere relatore dott.
Panzarani;
Udito l'avv. Agostini per delega Assennato;
Udito il p.m., in pesona del sostituto procuratore generale, dott.
Antonio Martinelli che ha concluso per la rimessione atti Corte
costituzionale, questione di illegittimità art. 13 della legge n.
412/1991.
Con sentenza del 30 settembre-2 ottobre 1986 il pretore di Milano
accoglieva la domanda che, con ricorso depositato il 26 maggio 1986,
la signora Maria Gilardi aveva proposto nei confronti dell'Istituto
nazionale della previdenza sociale perchè - essendo lei titolare di
pensione di riversibilità nonchè di pensione diretta di vecchiaia -
fosse dichiarata l'irripetibilità della complessiva somma di L.
10.605.795 che il predetto istituto le aveva chiesto in restituzione
quale imporo indebitamente riscosso, sulla pensione di
reversibilità, a titolo di quota fissa di contingenza fruita anche
sulla pensione diretta e ciò in violazione dell'art.19 della legge
21 dicembre 1978, n. 843. Avverso tale pronuncia l'I.N.P.S.
interponeva gravame avanti al tribunale di Milano che lo rigettava
con sentenza del 18 ottobre 1989-24 gennaio 1990, dichiarando
interamente compensate le spese dei due gradi di giudizio.
Il tribunale - premesso che la decisione del primo giudice era
basata sul presupposto dell'operatività dell'art. 80, terzo comma,
del r.d. 28 agosto 1924, n. 1422, derogativo al generale principio
della ripetibilità dell'indebito oggettivo di cui all'art. 2033 del
cod. civ. talchè non sarebbero stati ripetibili i ratei di pensione
se il relativo avviso di rettifica fosse intervenuto oltre l'anno
dall'assegnazione defintiva del trattamento pensionistico - osservava
che era però ormai giurisprudenza consolidata di questa Corte che il
suddetto principio era valido soltanto nel caso della prima
liquidazione della pensione e non già di riliquidazione in
conseguenza di nuova norma di legge.
Considerava tuttavia il tribunale che l'art. 52 della legge 9
marzo 1989, n. 88, nel frattempo emanata, aveva previsto la
possibilità di rettifica in caso di errore di qualsiasi natura in
sede di attribuzione, erogazione e riliquidazione della prestazione,
per cui tale ampia dizione non comportava deroga alcuna. Rilevava
quindi che la stessa norma aveva stabilito che, in caso di
riscossione di rate di pensione (o parte di essa) non dovute, non si
facesse luogo a recupero salvo che l'indebita percezione fosse stata
dovuta a dolo dell'interessato, cosa che andava esclusa nella
fattispecie. Osservava ancora che la suddetta disposizione
legislativa spiegava tutta la sua efficacia nei casi ancora pendenti
per cui l'indebito dell'attrice era, per l'appunto, irripetibile.
Rilevava infine che le spese di entrambi i gradi del giudizio
andavano dichiarate totalmente compensate.
Contro tale decisione l'I.N.P.S. ha proposto ricorso a questa
Corte formulato in un solo motivo al quale la signora Luisa Ferrari
Tenca, nella qualità di figlia ed unica erede dell'attrice, ha
resistito con controricorso in cui ha svolto altresì un motivo di
ricorso incidentale in relazione al regolamento delle spese
processuali.
Nell'udienza di discussione il Procuratore generale ha concluso
per la remissione alla Corte costituzionale della questione di
legittimità costituzionale dell'ar. 13 della legge 30 dicembre 1991,
n. 412.
CONSIDERAZIONI IN DIRITTO
Con l'unico motivo del proprio ricorso l'Istituto nazionale della
previdenza sociale denunzia, in relazione all'art. 360 del cod. proc.
civ., violazione e falsa applicazione dell'art. 52 della legge n.
88/1989 nonchè omessa e insufficiente motivazione. Lamenta al
rigaurdo che il tribunale abbia dato un'interpretazione estensiva
alla suddetta norma, la quale invece richiede, per la sua
applicazione, un errore imputabile ad esso Istituto in sede di
attribuzione, erogazione o riliquidazione della pensione, laddove
nella fattispecie difetta il presupposto di un provvedimento erroneo
o comunque di un errore commissivo ad esso imputabile. Invero -
argomenta ancora - tutti gli atti, sia quello concessivo che quello
ablativo, sono stati pienamente legittimi e corretti, nè vi è stato
errore, salvo il tempo occorso per rimuovere gli effetti del
provvedimento legittimo. Deduce quindi che il ritenere che l'art. 52
della legge n. 88/1989 esprima una sanatoria generalizzata,
condizionata soltanto al dolo del percipiente, è estraneo alla
lettera della norma nonchè allo spirito di essa, nè può ritenersi
- aggiunge - che il legislatore abbia voluto identica disciplina sia
per gli indebiti dovuti a provvedimenti errati sia per quelli
dipendenti dalla presenza di pagamenti in esecuzione di provvedimenti
legittimi divenuti però illegittimi solo per norma sopravvenuta, il
che farebbe dubitare nella ragionevolezza del sistema.
Tanto premesso, osserva il colleggio come l'iter argomentativo
seguito dal tribunale di Milano si richiami, nella sua sostanza,
all'orientamento espresso da questa Corte di legittimità in ordine
alla portata dell'art. 52 della legge 9 marzo 1989, n. 88 (sulla
ristrutturazione dell'Istituto nazionale della previdenza sociale e
dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro). Tuttavia l'entrata in vigore, avvenuta nella pendenza del
giudizio, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, (contenente
disposizioni in materia di finanza pubblica) - la quale al primo
comma dell'art. 13 ("norme di interpretazione autentica") ha
stabilito che le disposizioni del secondo comma del suddetto art. 52
della legge n. 88/1989 "si interpretano nel senso che la sanatoria
ivi prevista opera in relazione alle somme corrisposte in base a
formale, defintivo provvedimento del quale sia data espressa
comunicazione all'interessato e che risulti viziato da errore di
qualsiasi natura imputabile all'ente erogatore, salvo che l'indebita
percezione sia dovuta a dolo dell'interessato", aggiungendo che
"l'omessa od incompleta segnalazione da parte del pensionato di fatti
incidenti sul diritto o sulla misura della pensione goduta, che non
siano già conosciuti dall'ente competente, consente la ripetibilità
delle somme indebitamente percepite" - ha con tutta evidenza
profondamente inciso sulla portata della precedente norma risultante
dall'interpretazione della giurisprudenza la quale, in presenza di
tale jus superveniens, non potrebbe essere mantenuta. Debbono al
riguardo svolgersi, tenuto conto delle deduzioni delle parti e delle
conclusioni del procuratore generale, le seguenti considerazioni.
I) l'intenzione del legislatore - esplicitata nel comando
d'"interpretare" le disposizioni dell'art. 2 della legge 9 marzo
1989, n. 88, secondo un determinato, preciso significato - appare
essere, non già semplicemente quella di disciplinare, per l'avvenire
l'indebito previdenziale in modo diverso da quanto precedentemente
stabilito, bensì - per evidenti ragioni di immediato contenimento
della spesa pubblica emergenti da tutto il contesto della legge n.
412/1991 ed esplicitate anche nel corso dei relativi lavori
preparatori - quella d'intervenire nell'"attuale" applicazione del
suddetto art. 52 della legge n. 88/1989 in relazione anche alle
fattispecie completamente realizzatesi sotto la vigenza di essa e i
cui effetti sostanziali, secondo fondamentali principi generali,
dovrebbero essere invece interamente governati da detta legge. Invero
- pur nella consapevolezza del carattere di norma solo ordinaria
rivestito dall'art. 11, primo comma, delle disposizioni sulla legge
in generale ("la legge non dispone che per l'avvenire: essa non ha
effetto retroattivo";) - questa Corte ha sempre affermato che (a
parte specifiche ipotesi aventi una loro peculiare giustificazione e
a parte l'immediata applicabilità della legge penale più
favorevole) gli effetti dei fatti e degli atti giuridici sono
regolati dalla legge sostanziale sotto la cui vigenza essi si siano
verificati, essendo principio generale anzitutto di certezza
giuridica quello della irretroattività della legge, che deve essere
osservato in ogni situazione dubbia (sulla tematica, in generale,
cfr. p.es. le sentenze di questa Corte 4 maggio 1966, n. 1115; 27
maggio 1971, n. 1579; 22 luglio 1971, n. 2433; 11 aprile 1972, n.
1110; 12 ottobre 1972, n. 3018; 30 gennaio 1973, n. 301; 26 luglio
1974, n. 2256; 3 giugno 1975, n. 2216 e 19 giugno 1985, n. 3696);
indirizzo che ha peraltro trovato più volte conforto nella
giurisprudenza della Corte costituzionale (cfr., fra le più recenti,
per es. la sentenza 4 aprile 1990, n. 155). Problema del tutto
peculiare è tuttavia posto dalle c.d. norme d'"interpretazione
autentica" quale espressione - secondo distinzione operata dalla
dottrina - della normazione d'interpretazione, tali essendo quelle
che - quale che possa essere la formula usata dal legislatore - hanno
lo scopo di vincolare chi è istituzionalmente chiamato ad
applicarle, e cioè in primo luogo il giudice, ad attribuire a norme
già esistenti nell'ordinamento giuridico, e che vengono in esso
mantenute, soltanto un determinato significato. In relazione al che
la dottrina e la giurisprudenza, nel riconoscere la legittimità di
tale categoria di fonte giuridica pur non prevista dalla
Costituzione, hanno osservato che essa può essere giustificata dalla
necessità di eliminare incertezze e contraddizioni sorte
nell'interpretazione e nell'applicazione delle precedenti norme,
rilevando inoltre, che, rispetto alle normali leggi di abrogazione e
di sostituzione di altre, dette ulteriori disposizioni rivestono per
propria natura e funzione un carattere necessariamente retroattivo.
Orbene, posto che - come già accennato - la formula usata dal
legislatore nel definire norme destinate ad operare in riferimento a
disposizioni precedenti non può avere una portata decisiva,
spettando peraltro al giudice lo stabilirne la natura (cfr. ancora la
sentenza della Corte costituzionale n. 155/1990 cit.), con riguardo
all'art. 13, primo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412,
ritiene il collegio che ad esso non possano essere riconosciuti il
semplice carattere e il semplice effetto di norma d'interpretazione
autentica, bensì quello più incisivo di norma che, con notevoli
profili innovativi, viene ad attribuire retroattivametne all'art. 52
della precedente legge 9 marzo 1989, n. 88, una portata precettiva
radicalmente differente rispetto a quella che pacificamente era stata
ad esso riconosciuta dalla giurisprudenza e, in particolare da quella
di legittimità.
Tale essendo la problematica che emerge dalla lettura del suddetto
art. 13, primo comma, della legge n. 412/1991, osserva il collegio
come tale norma evidenzi tuttavia profili d'illegittimità
costituzionale; talchè, in conformità di quanto richiesto dal
procuratore generale, la relativa questione dev'essere rimessa alla
Corte costituzionale, non potendosi invero definire il presente
giudizio indipendentemente dalla sua soluzione.
Debbono al riguardo, oltre a quanto già accennato, essere esposti
i rilievi di cui in appresso;
II) il problema della ripetibilità delle somme oggetto di
prestazioni pensionistiche indebitamente erogate era stato, con
riferimento a quelle effettuate dalla Cassa nazionale per le
assicurazioni sociali, per la prima volta affrontato e disciplinato
dall'art. 80, terzo comma, del r.d. 28 agosto 1924, n. 1422
(regolamento per l'esecuzione del r.d. 30 dicembre 1923, n. 3184,
concernente provvedimenti per l'assicurazione obbligatoria contro
l'invalidità e la vecchiaia), rimasto in vigore in base all'art. 140
del r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827, convertito con modificazioni
nella legge 6 aprile 1936, n. 1155, il quale - precisando che le
assegnazioni di pensione si consideravano definitive quando entro un
anno dall'avviso datone all'interessato non fossero state respinte
dalla Cassa - stabiliva che in tal caso le successive rettifiche di
eventuali errori, che non fossero dovuti a dolo dell'interessato, non
avevano effetto sui pagamenti già effettuati. Tale norma pertanto,
derogando alla disposizione dell'art. 1145 del codice civile del 1865
e quindi a quella dell'art. 2033 del codice civile del 1942, veniva,
già in epoca così remota, a riconoscere e a soddisfare un'esigenza
di giustizia sostanziale a favore dei percettori in buona fede di
prestazioni cui non avevano diritto (quanto meno nella misura) e la
cui restituzione avrebbe creato in loro situazioni di grave
difficiltà economica. la giurisprudenza di merito e quella di
legittimità si sono trovate pertanto in molteplici occasioni -
soprattutto negli ultimi decenni - a dover applicare tale norma e
ciò peraltro in relazione a molteplici nuove forme previdenziali via
via introdotte dalla legislazione sociale ed a situazioni di
riscossione da parte dello stesso soggetto di più prestazioni alle
quali aveva contemporaneamente diritto (p. es. a titolo di pensione
diretta nonchè di pensione di reversibilita'), ma il cui importo, in
conseguenza del cumulo, avrebbe dovuto essere ridotto per alcune sue
componenti (sitauzione che ricorre nella fattispecie con riferimento
alla quota fissa di contingenza in relazione all'art. 19 della legge
21 dicembre 1978, n. 843).
Orbene, nell'interpretazione della suddetta norma si erano per il
vero manifestati nella giurisprudenza di questa Corte degli
orientamenti differenziati seguendosi, a volte, una tesi più
restrittiva ed aderente al testo, che escludeva la ripetibilità
delle indebite erogazioni solo in quanto conseguenti all'originario
provvedimento di assegnazione della pensione e altre volte, un
indirizzo più ampio che estendeva la sanatoria anche ai pagamenti
effettuati a seguito di errore in cui l'Istituto previdenziale fosse
incorso nell'ulteriore gestione del rapporto pensionistico e cioè
nell'adozione dei successivi atti applicativi di nuovi trattamenti
pensionistici introdotti da successive disposizioni legislative
(c.f.r., per un'esposizione riassuntiva della problematica, la
sentenza Cass. 10 setembre 1980, n. 5202).
Il dibattito dottrinale e giurisprudenziale s'inseriva peraltro
nell'ambito di un'esigenza sempre pi'u avvertita, soprattutto con
riferimento a certi settori dell'azione amministrativa, a che questa
fosse ispirata a sostanziali criteri di equità e di eticità civile
sì da evitare, con l'applicazione di determinati istituti giuridici,
effetti di disagio economico nei destinatari di prestazioni aventi
carattere alimentare e da essi ricevute nella ragionevole persuasione
(cosiderata altresì la modesta entità delle singole rate) della
loro legittima spettanza e perciò già impiegate, nella normalità
dei casi per far fronte ad ordinarie esigenze di vita peraltro - si
osserva - preordinate proprio in relazione alle effettive entrate
mensili (cfr., in generale, p. es. le sentenze di questa Corte 21
gennaio 1972, n. 157 e 7 maggio 1973, n. 1214). D'altra parte, la
necessità del rispetto di una siffatta esigenza trovava positiva
espressione, in particolare, nell'art. 206 del d.P.R. 29 dicembre
1973, n. 1092 (testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza
dei dipendenti civili e militari dello Stato), il quale veniva a
disporre che, nel caso in cui, in conseguenza del provvedimento
revocato o modificato, fossero state riscosse rate di pensione o di
assegno ovvero indennità risultanti non dovute, non si facesse luogo
a recupero delle somme corrisposte, salvo che la revoca o le
modifiche fossero state disposte in seguito all'accertamento di fatto
doloso dell'interessato (cfr. altresì l'art. 3 della legge 7 agosto
1985, n. 428, d'interpretazione autentica di tale disposizione; e
l'art. 81, secondo comma, del d.P.R. 23 dicembre 1978, n. 915, in
materia di pensioni di guerra). In relazione, diretta o indiretta, a
tale disciplina, si formava quindi una copiosa giurisprudenza della
Corte dei conti nonchè del Consiglio di Stato e dei tribunali
amministrativi regionali in base alla quale la ripetizione di somme
corrisposte per errore in più del dovuto ai pensionati ed agli
impiegati pubblici era illegittima per eccesso di potere quando le
somme stesse fossero state riscosse in buona fede e ciò, per
l'appunto, nella ragionevole convinzione per essi di averne diritto
con conseguente utilizzo per soddisfare bisogni di vita propri e
della propria famiglia, dal che derivava l'esigenza di tutelare un
tale affidamento e di evitare agli interessati un grave
ingiustificato disagio economico (cfr. p. es. le decisioni della
Corte dei conti sezione terza, pens. civ. 1 aprile 1983, n. 53641 e
30 luglio 1984, n. 56677 e quelle del Consiglio di Stato, sezione
sesta, 13 gennaio 1985, n. 6; 14 febbraio 1985, n. 55; 5 marzo 1985,
n. 77; 5 agosto 1985, n. 430; 31 marzo 1987, n. 178; 31 dicembre
1987, n.1055; 17 ottobre 1988, n. 1139 e 14 novembre 1988, n. 1211).
Se dunque, nell'ambito della giurisprudenza e in particolare in
quella di codesta Corte, permanevano perplessità in ordine alla
possibilità di escludere il recupero dell'indebito di somme aventi
titolo, non già in un provvedimento formale di assegnazione o
riliquidazione della pensione comunicato all'interessato, bensì in
ulteriori atti semplicemente esecutivi di successive disposizioni
legislative e se pertanto si riteneva non applicabile l'art. 80
(terzo comma) del r.d. n. 1422/1924 alle ipotesi di operatività di
fattori comportanti l'automatica estinzione totale o parziale del
diritto pensionistico (cfr. la sentenza sezioni unite 25 novembre
1988, n. 314, con richiami agli indirizzi giurisprudenziali; v.
altresì, delle stesse sezioni unite, la sentenza 20 gennaio 1989, n.
311), l'intervento attuato dal legislatore con il menzionato art. 52
della legge 9 marzo 1989, n. 88, venne a dirimere ogni dubbio. Con
tale norma (intitolata "prestazioni indebite"), da un lato, si veniva
a riconoscere agli enti e fondi erogatori il potere di rettifica
delle pensioni "in ogni momento", e ciò in relazione ad "errore di
qualsiasi natura commesso in sede di attribuzione, erogazione o
riliquidazione della prestazione" (primo comma) e, dall'altro, si
escludeva la ripetizione dell'indebito delle rate di pensione
riscosse dall'interessato e risultanti non dovute in conseguenza del
provvedimento modificato, a meno che l'indebita percezione fosse
stata dovuta a dolo del medesimo e salva la responsabilità del
funzionario che avesse agito con dolo o colpa grave (secondo comma).
Tale norma appariva pertanto quale espressione e definitivo
sviluppo, in compiuta forma positiva e precettiva, della tendenza
d'interpretazione più ampia e contenutistica dell'art. 80, terzo
comma, del r.d. n. 1422/1924 e, mentre sopprimeva la previsione della
decorrenza del termine di un anno per l'assunzione del carattere di
definitività del provvedimento di assegnazione decorrente peraltro
dall'avviso datone all'interessato, prendeva in esplicita
considerazione ogni possibile atto ed ogni fase di gestione, del
rapporto pensionistico (attribuzione, erogazione, riliquidazione
della prestazione) riconoscendo all'ente previdenziale un illimitato
potere di rettifica (che, al postutto, tecnicamente integra una forma
di "autotutela amministrativa"), ma nel contempo escludendo l'obbligo
dell'interessato alla restituzione di somme comunque e in qualsiasi
momento indebitamente corrispostegli, salva l'ipotesi di dolo.
Una norma di così chiara ed ampia portata veniva pertanto, come
detto, ad eliminare ogni dubbio e a superare l'obiezione circa la non
possibilità di applicare, al di là dei casi ivi espressamente
contemplati, un'ipotesi legale, quale quella del ripetuto art. 80 del
r.d. n. 1422/1924, che - dato il suo tenore - si atteggiava pur
sempre quale circoscritta deroga rispetto alla regola generale
dell'art. 2033 del cod. civ. sulla ripetizione dell'indebito (cfr. p.
es. la sentenza Cassazione, sezione unità, 3 febbraio 1986, n. 654).
Questa Corte riconosceva peraltro immediatamente alla nuova norma
del 1989 l'applicabilità, per l'appunto, ad ogni ipotesi di errore,
fosse esso determinato da inesatto accertamento di situazioni di
fatto o di diritto o per effetto di falsa rappresentazione della
realtà ovvero di non corretta interpretazione di legge da parte
dell'ente previdenziale con riguardo inoltre - ed è questo l'aspetto
saliente - ad ogni fase indistintamente dello svolgimento del
rapporto pensionistico e cioè dal momento dell'assegnazione della
pensione a quelli successivi dell'erogazione, riliquidazione e
determinazione dell'ammontare, ed anche in relazione all'operatività
di meccanismi di perequazione (cfr. al riguardo, quali espressioni di
un tale uniforme indirizzo, le sentenze - non tutte massimate - 14
novembre 1989, n. 4805; 27 luglio 1990, n. 7596; 13 ottobre 1990, n.
10061; 12 novembre 1990, n. 10924; 9 gennaio 1991, n. 113; 11 gennaio
1991, n. 207; 24 gennaio 1991, n. 675; 29 gennaio 1991, n. 828; 13
febbraio 1991, n. 1470; 15 febbraio 1991, n. 1578; 21 febbraio 1991,
n. 1839; 22 febbraio 1991, n. 1902; 16 marzo 1991, n. 2808; 5 aprile
1991, n. 3575; 16 aprile 1991, n. 4061; 3 maggio 1991, n. 4829; 8
maggio 1991, n. 5105; 23 maggio 1991, n. 5816; 29 maggio 1991, n.
6088; 4 giugno 1991, n. 6294, 5 giugno 1991, n. 6394; 24 giugno 1991,
nn. 7083 e 7084; 30 luglio 1991, n. 8432; 1 agosto 1991, n. 8492; 12
agosto 1991, n. 8792; 23 agosto 1991, n. 9069; 21 settembre 1991, n.
9879; 23 settembre 1991, n. 9929; 24 settembre 1991, n. 9946; 28
settembre 1991, n. 10166; 7 ottobre 1991, n. 10454; 9 ottobre 1991,
n. 10592; 26 ottobre 1991, nn. 11423 e 11432; 2 dicembre 1991, nn.
12905, 12906 e 12907; 5 dicembre 1991, n. 13084). Interpretazione,
codesta, di cui la Corte costituzionale prendeva atto nella sentenza
31 luglio 1990, n. 383, e che considerava adeguatrice ai precetti
costituzionali, ponendo essa invero su un piano di parità il
trattamento dei pensionati dell'I.N.P.S. e quello dei pensionati ex
dipendenti pubblici nonchè rispettando la destinazione delle somme
percepite al soddisfacimento dei bisogni fondamentali e delle
esigenze di vita del lavoratore e della sua famiglia.
Può pertanto affermarsi che sulla portata dell'art. 52 della
legge n. 88/1989 si era venuta formando una giurisprudenza - vagliata
peraltro, come appena ricordato, dalla Corte costituzionale -
assolutamente costante ed uniforme. Il che va detto altresì per
quanto concerne la ritenuta applicabilità della suddetta norma anche
alle ipotesi in cui il provvedimento di rettifica della pensione
indebitamente erogata fosse stato adottato prima dell'entrata in
vigore della legge, sia pur limitandosi in tal caso il divieto di
ripetizione alle sole quote non recuperate (cfr. p. es. le sentenze
nn. 113 e 828/1991 cit.): in relazione al quale specifico punto vi è
solo una differente soluzione in ordine all'obbligo dell'ente
previdenziale, non soltanto di non operare più ulteriori trattenute
per il recupero dell'indebito, bensì anche di restituire le somme
oggetto di trattenute già effettuate, profilo questo che tuttavia
non ha rilevanza alcuna nella presente fattispecie: v. la sentenza n.
10454/1991 cit.);
III) Tale essendo dunque la situazione risultante dall'uniforme
e incontroversa giurisprudenza di questa Corte, l'avvenuta
promulgazione della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre successivo e di immediata entrata
in vigore: art. 32 della stessa) con le disposizioni dell'art. 13 è
venuta, come già in precedenza accennato, a profondamente mutare il
precedente assetto normativo. Invero il primo comma del suddetto art.
13 ha introdotto quattro specifiche innovazioni e cioe':
a) la necessità, perchè operi la sanatoria, che le somme
siano state corrisposte in base a formale, definitivo provvedimento;
b) che di tale provvedimento sia stata data espressa
comunicazione all'interessato;
c) che l'errore risulti dal provvedimento stesso e sia
imputabile all'ente erogatore;
d) che, a parte l'ipotesi di dolo dell'interessato, non via
sia stata omessa o incompleta segnalazione da parte del pensionato di
fatti incidenti sul diritto e sulla misura della pensione goduta e
non riconosciuti già dall'ente competente.
Confrontando invero tali quattro profili con il testo originario
dell'art. 52 della legge 9 marzo 1989, n. 88, si rileva anzitutto
come, mentre quest'ultimo dava rilevanza all'errore verificatosi in
qualsiasi fase del rapporto pensionistico (dal momento
dell'attribuzione a quello dell'erogazione o riliquidazione della
prestazione) senza richiedere peraltro alcuna emanazione di formale
provvedimento, la nuova norma limita la sanatoria alle somme
riferibili, per l'appunto, ad un formale definitivo provvedimento:
con il che vengono ad essere irrimediabilmente escluse tutte le
ipotesi più frequenti e cioè quelle di indebite percezioni avvenute
in buona fede a seguito di atti applicativi delle vigenti o di suc-
cessive discipline o, semplicemente, attuativi dei meccanismi di
perequazione automatica così com'era stato invece ritenuto dalla
richiamata, consolidata giurisprudenza.
Peraltro, una volta venuto meno il termine di un anno di cui
all'ormai abrogato art. 80, terzo comma, del r.d. n. 1422/1924,
appare di dubbia rilevanza il significato stesso di provvedimento
"definitivo".
Inoltre il requisito dell'"espressa" comunicazione all'interessato
del formale provvedimento è venuto ad ulteriormente restringere
l'ambito della non ripetibilità dell'indebito, escludendo invero
tutte le ipotesi - che in realtà sono le più numerose - in cui,
data l'operatività dei sistemi di automazione e di
informatizzazione, i maggiori importi della pensione (o dei suoi
elementi accessori) vengono ad essere conosciuti dall'interessato
soltanto al momento dell'erogazione (che l'art. 52 della legge n.
88/1989 espressamente prevedeva) o, al più, all'atto del ricevimento
del certificato o dell'avviso di pensione, ove ciò ancora avvenga,
essendo invero praticati anche sistemi di pagamento mediante diretto
accredito (ovvero invio di assegni bancari) e non esistendo, d'altra
parte, regole procedimentali uniformemente stabilite per legge.
Il circoscrivere poi l'errore rilevante, ai fini di cui trattasi,
al "formale, definitivo provvedimento" significa, a sua volta,
immutare radicalmente il sistema della legge n. 88/1989, che invece
ampiamente prevedeva l'errore semplicemente avvenuto "in sede" di
attribuzione, erogazione o riliquidazione, svincolandone pertanto la
diretta afferenza ad un atto formale, per di più espressamente
comunicato: cosa che - tenuto conto dei procedimenti di liquidazione
a pagamento delle pensioni dell'I.N.P.S. - non sempre può avvenire,
e ciò con particolare riferimento alle ipotesi, come accennato, di
perequazioni automatiche, laddove - in relazione ad atti che
rivestono sovente, come detto, carattere meramente applicativo - non
è neppure possibile il riferimento ai criteri generali di cui alla
recente legge 7 agosto 1990 n. 241, in materia di procedimenti
amministrativi e di diritto di accesso.
Infine, l'esclusione della sanatoria in tutti i casi di omessa od
incompleta segnalazione da parte del pensionato di fatti incidenti
sul diritto o sulla misura della pensione non conosciuti dall'ente è
venuto ad introdurre a carico del pensionato medesimo un onere non
affatto previsto dalla legge n. 88/1989 e da precedenti discipline
(che regolavano soltanto specifiche, circoscritte ipotesi: cfr. p.
es. l'art. 21 del D.P.R. 27 aprile 1968, n. 488) e che si risolve, a
ben riguardare, in una pressochè completa paralisi dell'operatività
dell'errore, il quale è invece l'essenziale presupposto per
l'applicazione della disciplina.
E poichè non potrebbe davvero pretendersi da parte del pensionato
la conoscenza, non già semplicemente di fatti o di situazioni
materiali, ma altresì della loro rilevanza giuridica sul diritto o
sulla misura della pensione - vale a dire la conoscenza di tutte le
discipline in materia previdenziale che via via si susseguono con
particolare frequenza e che, dati il loro numero e la loro
complessità, sovente sfuggono o creano problemi interpretativi anche
alle persone più competenti - la norma dell'art. 13 della legge n.
412/1991 ha praticamente introdotto una presunzione generalizzata di
conoscenza giuridica che viene, a sua volta, a rendere irrilevante
l'errore in cui sia incorso l'ente previdenziale, così come rende
altresì irrilevante lo stato di buona fede del percettore. In tal
modo si sono praticamente equiparate al dolo le situazioni di mero
silenzio del pensionato, radicalmente capovolgendosi l'opposto
principio generale e cioè quello di presunzione di buona fede che
impronta di sè il vigente Ordinamento giuridico, laddove in certe
situazioni e nel concorso di determinate circostanze il silenzio può
pure concretare un'ipotesi di colpevole mendacio, equiparabile al
dolo, ma ciò - al di fuori di una precostituita astratta valutazione
- è esclusivo compito del giudice di volta in volta accertare e
valutare nelle singole fattispecie.
In base a tali ulteriori considerazioni deve perciò ribadirsi che
l'art. 13 della legge 30 dicembre 1991, n. 412, benchè rubricato
come norma d'interpretazione autentica, si rileva in realtà non
coincidente con tale categoria giuridica. Ed invero - secondo quanto
già richiamato - difetta del tutto il presupposto di una precedente
incertezza circa il significato dell'art. 52 della legge 9 marzo
1989, n. 88, atteso che nella giurisprudenza di questa Corte non si
erano mai manifestati contrasti o perplessità al riguardo
(situazione del tutto peculiare e presupponente pur sempre un
contrasto interpretativo è quella risolta dalla sentenza della Corte
costituzionale 28 dicembre 1990, n. 586, in materia di riduzione di
aliquota per assegni familiari, rilevandosi peraltro che nel giudizio
non era stata sollevata la questione dell'incidenza retroattiva della
relativa norma). In secondo luogo la suddetta norma del 1991 non si
è limitata a chiarire, ove ce ne fosse stata necessità, il
significato del citato art. 52, ma - secondo quanto sopra analizzato
- ha introdotto delle innovazioni di una rilevanza tale da
capovolgere praticamente l'intera portata dell'articolo stesso, il
quale aveva invece tradotto in precetto positivo esigenze di
giustizia sostanziale ampiamente presenti nella coscienza sociale e
aventi altresì riscontro in settori diversi rispetto a quello
dell'assicurazione generale obbligatoria e delle gestioni sostitutive
o speciali. Con la legge del 1991, la non repetibilità dell'indebito
è stata ridotta ad ipotesi meramente marginali ed eccezionali
rispetto a quanto normalmente si verifica nello svolgimento dei
rapporto pensionistici.
Si tratta perciò - ripetesi - di una norma completamente
innovatrice la quale però non si limita a disporre soltanto per
l'avvenire (art. 11, primo comma, delle disposizioni sulla legge in
generale) e cioè in relazione ad indebiti pagamenti effettuati
dall'ente previdenziale dal 31 dicembre 1991 in poi, ma - attraverso
un comando pur formalmente attinente alla mera interpretazione - in
realtà impone al giudice nella risoluzione delle singole
controversie, di non dare più all'art. 52 della legge 9 marzo 1989,
n. 88, il significato che scaturiva dal suo testo uniformemente
interpretato dalla giurisprudenza, bensì un significato che, a ben
vedere, si riduce ad una disciplina dell'indebito previdenziale ancor
più restrittiva di quanto non fosse, nel suo letterale tenore,
quella dell'art. 80 del r.d. n. 1422/1924. Ma, così operando, sembra
al collegio che il legislatore sia venuto a fare un uso non adeguato
del potere d'interpretazione autentica, non già mantenendo in vigore
l'art. 52 della legge n. 88/1989 e nel contempo scegliendo e
autenticamente sanzionando una delle possibili sue interpretazioni in
relazione a precedenti contrasti, ma attribuendo alla norma stessa un
significato che mai avrebbe potuto avere attraverso l'uso degli
strumenti ermeneutici di cui all'art. 12 delle disposizioni sulla
legge in generale; talchè non è più ormai concepibile la
contemporanea operatività delle due norme e cioè di quella
"interpretata" e di quella "interpretativa", ma quest'ultima si è,
nella sua portata essenziale, totalmente sovrapposta alla prima
(cfr., in particolare, le sentenze della Corte costituzionale 10
dicembre 1981, n. 187, 3 marzo 1988 n. 233 e 4 aprile 1990, n. 155
cit.), del tutto neutralizzandola e così sottraendo al giudice il
compito istituzionale di interpretare ed applicare al caso concreto -
in modo autonomo e indipendente da ogni altro potere - un articolo di
legge che pur è stato mantenuto in seno all'ordinamento giuridico.
Ritiene il collegio, in conformità ai principi più volte enunciati
dalla Corte costituzionale, che il legislatore, definendo
interpretativa una disciplina di natura innovativa, abbia
oltrepassato i limiti di ragionevolezza, con conseguente violazione
dell'art. 3 della Costituzione, salvo qualche dubbio di contrasto
anche con gli artt. 102 e 104. E l'accertamento in sede competente di
tale violazione già comporterebbe la caducazione, in uno con
l'arbitraria qualifica di interpretazione autentica, dell'efficacia
retroattiva della nuova norma, la quale andrebbe allora applicata
"secondo la disciplina generale della legge nel tempo" (v. Corte
costituzionale 4 aprile 1990, n. 155, cit.). Ma l'art. 13, primo
comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, imponendo la propria
immediata applicazione ai rapporti pendenti, appare in contrasto con
l'art. 3 della legge fondamentale altresì sotto un ulteriore
triplice profilo. Ciò va detto, in primo luogo, in relazione al
diverso trattamento che viene a risultare fra i pensionati nei cui
confronti l'art. 52 della legge n. 88/1989 è stato già applicato
conformemente al significato che scaturiva dal suo testo e dalla
costante interpretazione della giurisprudenza e coloro che, essendo i
giudizi ancora pendenti alla data del 31 dicembre 1991, potrebbero, e
per identiche situazioni, ottenere la sanatoria solo nei ridotti
limiti ormai residuati a decorrere da tale data. Ulteriore
violazione del principio di eguaglianza è poi ravvisabile nella
circostanza che - a seguito della norma del 1991 - dell'esonero dalla
ripetizione potrebbero fruire soltanto i pensionati che abbiano
percepito prestazioni indebite attribuite con formale definitivo
provvedimento espressamente loro comunicato e che risulti viziato, e
non anche coloro - e sono certamente i più - che abbiano ricevuto
prestazioni pensionistiche indebite con modalità diverse o
semplicemente divenute tali per la rilevanza di fatti presi in
considerazione da successiva disciplina, situazione ricorrente nella
fattispecie in relazione al disposto dell'art. 19 della legge 21
dicembre 1978, n. 843, sul diritto, in caso di titolarità di più
pensioni, ad una sola quota fissa di contingenza. Una situazione
discriminatoria del genere, in relazione alla ritenuta differente
rilevanza tra originario provvedimento di assegnazione della pensione
ed atti di successiva riliquidazione delle prestazioni, era già,
ravvisabile nel testo dell'art. 80, terzo comma, del r.d. n.
1422/1924 (cfr. la sentenza Cassazione n. 5202/1980 cit.), anche se
la natura regolamentare della norma non avrebbe consentito
l'incidente di costituzionalità (cfr. l'ordinanza della Corte
costituzionale 21 luglio 1988, n. 854), ma una tale situazione era
stata poi definitivamente superata, per l'appunto, dall'art. 52 della
legge n. 88/1989.
Un terzo profilo di contrasto con l'art. 3 della Costituzione è
ravvisabile poi in relazione a quella disciplina e a quel consolidato
orientamento della giurisprudenza della Corte dei conti e, per gli
impiegati, del Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi
regionali che, ai fini della sanatoria, non richiedono i requisiti
ora pretesi per i pensionati della Previdenza sociale dalla legge del
1991, laddove proprio l'art. 52 della legge n. 88/1989, come
interpretato da questa Corte, aveva realizzato - secondo quanto
osservato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 383/1990 sopra
richiamata - la parità del trattamento di tali pensionati e quello
dei pensionati ex dipendenti pubblici. L'esigenza di tutelare
l'affidamento degli interessati e di evitare loro un gravoso
sacrificio economico in relazione a prestazioni di carattere
alimentare sovente d'importo assai modesto (cfr. la sentenza
Cassazione n. 10454/1991 cit.) è stata invero avvertita come avente
una rilevanza tale da non poter giustificare la ripetizione al di là
di limiti di intrenseca ragionevolezza, che solo l'assoluta mancanza
del rapporto pensionistico e la sussistenza di dolo nell'interessato
possono far escludere, trattandosi invero di ambiti della vita
individuale e sociale in cui sono coinvolti valori di una ben
diversa, peculiare importanza rispetto all'ordinario svolgimento dei
rapporti di credito e debito ai quali attiene la disciplina generale
dell'art. 2033 del cod. civ.
E da tale considerazione appare pertanto necessariamente scaturire
un ulteriore aspetto, che impone lo scrutinio di legittimità
costituzionale dell'art. 13, primo comma, della legge n. 412/1991 in
relazione all'art. 38 della Costituzione. Invero, secondo quanto già
argomentato, il riconoscere all'ente previdenziale il diritto di
ripetere somme erogate per errore ma percepite in buona fede dal
pensionato e da questi - secondo un dato notorio e tenuto anche
conto, come detto, della loro medesta entità - impiegate per i
bisogni di vita propri e della propria famiglia e la conseguente
diminuzione in funzione del recupero, per periodi di tempo anche
notevoli, delle successive legittime erogazioni (per ritenuta diretta
o per esborsi restitutori da parte del pensionato medesimo il quale
deve pertanto utilizzare parte della propria pensione o ricorrere al
credito), si risolve nella violazione del diritto a disporre di mezzi
adeguati alle esigenze di vita, in relazione agli eventi indicati dal
secondo comma, del suddetto art. 38, che si rivela perciò, a sua
volta, violato. Con riferimento pertanto alla fattispecie, - ai fini
di stabilire se la signora Gilardi (e, per lei, la sua erede) debba
essere dichiarata tenuta a restituire le somme riscosse per quota
fissa di contingenza divenuta indebita a seguito di quanto disposto
dall'art. 19 della legge 21 dicembre 1978, n. 843, problema che può
presentare difforme soluzione a seconda che si ritenga applicabile
l'art. 52 della legge 9 marzo 1989, n. 88, nella sua originaria
formulazione e inaderenza all'interpretazione seguita dalla
giurisprudenza, ovvero se si debba applicare la norma di cui all'art.
13, primo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, e rivelandosi
in base a quanto sopra argomentato il sospetto d'illegittimità
costituzionale di detta ultima norma -, gli atti debbono essere
trasmessi alla Corte costituzionale perchè sia risolta la questione
della legittimità costituzionale della norma stessa in relazione ai
richiamati precetti della legge fondamentale. Rimanendo assorbito
ogni altro rilievo ed ogni profilo attinente al fatto, il presente
giudizio dev'essere dunque sospeso e va provveduto agli adempimenti
prescritti dall'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P.Q.M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, sospeso il
giudizio in corso, dichiara non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 13, primo comma, della legge
30 dicembre 1991, n. 412, di interpretazione autentica dell'art. 52,
secondo comma, della legge 9 marzo 1989, n. 88, in relazione agli
artt. 3, 38, 101 e 104 della Costituzione ed ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale perchè risolva
tale questione;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al procuratore generale presso
questa Corte nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri, e che
sia inoltre comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Roma, addì 7 febbraio 1992
Il presidente: RUPERTO
Il redattore: PANZARANI
Il cancelliere: DEL FRANCO
Depositata in cancelleria il 20 marzo 1992.
Il direttore della cancelleria: DEL FRANCO

92C0531