1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 30-3-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 marzo 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1° marzo 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale - Norme della Regione Abruzzo - Operatori delle Forze Armate, delle Forze di Polizia, della Protezione civile, del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco e della Polizia locale e altri ivi previsti - Accesso al pronto soccorso a seguito di infortunio durante il servizio o per ragioni di servizio - Previsto esonero dal pagamento della compartecipazione alla spesa sanitaria in relazione alle prestazioni erogate anche in caso di dimissione in codice bianco - Ulteriore esonero in relazione a eventuali successive prestazioni strettamente correlate all'infortunio per un periodo massimo di due anni a decorrere dal giorno dell'evento traumatico - Disposizioni attuative dell'esonero - Disciplina che non determina maggiori spese a carico del bilancio regionale - Riconoscimento dell'esonero nell'ambito delle risorse del fondo sanitario assegnate annualmente alle aziende sanitarie regionali. - Legge della Regione Abruzzo 21 dicembre 2021, n. 27 (Esonero dalla compartecipazione della spesa sanitaria per gli operatori delle Forze armate, delle Forze di polizia, della Protezione civile, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e della Polizia locale e modifiche alla l.r. 30/2002), artt. 1, commi 1 e 2; 2, commi 1 e 2; e 4, comma 1. (22C00041) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 30-3-2022)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione per il
Presidente del Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587), in persona
del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso in
virtù di legge dall'Avvocatura generale dello Stato (fax:
06/96514000; indirizzo PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it),
presso i cui uffici è legalmente domiciliato in Roma, alla via dei
Portoghesi, n. 12;
Contro la Regione Abruzzo (C.F. 80003170661), in persona del
Presidente pro tempore, con sede a L'Aquila - via Leonardo da Vinci
n. 6 - e con domicilio digitale presso i seguenti indirizzi PEC
drg@pec.regione.abruzzo.it - dpa@pec.regione.abruzzo.it -
avvocatura@pec.regione.abruzzo.it tratti dal registro «IPA»;
Per la declaratoria della illegittimità costituzionale dell'art.
1, commi 1 e 2, della legge della Regione Abruzzo 21 dicembre 2021,
n. 27, pubblicata nel BUR - Bollettino Ufficiale della Regione
Abruzzo del 24 dicembre 2021, n. 202, nonchè degli articoli 2, commi
1 e 2, e 4, comma 1, della stessa legge regionale in quanto norme
strettamente connesse e consequenziali, giusta deliberazione del
Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 18 febbraio
2022.
Nel Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 202 del 24
dicembre 2021 è stata pubblicata la legge regionale n. 27 del 21
dicembre 2021, intitolata «Esonero dalla compartecipazione della
spesa sanitaria per gli operatori delle Forze armate, delle Forze di
polizia, della Protezione civile, del Corpo nazionale dei vigili del
fuoco e della Polizia locale e modifiche alla legge regionale n.
30/2002».
La legge regionale è censurabile relativamente alle disposizioni
contenute ai commi 1 e 2 dell'art. 1, rubricato «Definizioni ed
oggetto dell'esonero», in quanto violano disposizioni statali che
costituiscono principi fondamentali in materia di coordinamento della
finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione; gli articoli 81 e l'art. 117, secondo comma, lettera m)
della Costituzione in materia di livelli essenziali di assistenza.
Pertanto, le suddette disposizioni, unitamente a quelle della
stessa legge regionale ad esse strettamente connesse e consequenziali
di cui agli articoli 2, commi 1 e 2, e 4, comma 1, vengono impugnate
con il presente ricorso ex art. 127 della Costituzione affinchè ne
sia dichiarata l'illegittimità costituzionale e ne sia pronunciato
il conseguente annullamento per i seguenti

Motivi

Violazione di principi fondamentali in materia di coordinamento della
finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione in relazione all'art. 1, comma 174, della legge 30
dicembre 2004, n. 311; violazione dell'art. 81 e dell'art. 117,
secondo comma, lettera m) della Costituzione in materia di livelli
essenziali di assistenza, in relazione all'art. 1, comma 7, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502.
L'art. 1, commi 1 e 2, della legge oggetto di censura stabilisce
che:
«1. Gli operatori delle Forze armate, delle Forze di polizia,
della Protezione civile, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e
della Polizia locale, nonchè gli operatori delle associazioni e
cooperative impegnati in attività di emergenza-urgenza, soccorso,
ordine pubblico, sicurezza e protezione civile, che accedono in
pronto soccorso a seguito di infortunio durante il servizio o per
ragioni di servizio, sono esonerati dal pagamento della
compartecipazione alla spesa sanitaria in relazione alle prestazioni
erogate anche in caso di dimissione in codice bianco.
2. Indipendentemente dal codice di dimissione dal pronto
soccorso, gli stessi operatori sono altresì esonerati dal pagamento
della compartecipazione alla spesa sanitaria in relazione ad
eventuali successive prestazioni strettamente correlate
all'infortunio per un periodo massimo di due anni a decorrere dal
giorno dell'evento traumatico».
A tali disposizioni sono imprescindibilmente connesse quelle
previste nella stessa legge regionale all'art. 2, commi 1 e 2,
nonchè all'art. 4, comma 1.
In particolare, l'art. 2, rubricato «Disposizioni attuative
dell'esonero», stabilisce che:
«1. Entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della
presente legge, la Giunta regionale, con propria deliberazione,
fornisce criteri e indicazioni operative alle ASL in ordine
all'applicazione temporanea di cui all'art. 1.
2. L'esenzione si applica a decorrere dalla pubblicazione sul
BURAT della deliberazione di cui al comma 1».
L'art. 4, rubricato «Invarianza finanziaria», stabilisce al comma
1 che:
«1. Dall'applicazione dell'art. 1 non derivano maggiori spese
a carico del bilancio regionale. L'esonero di cui all'art. 1 è
riconosciuto nell'ambito delle risorse del Fondo sanitario assegnate
annualmente alle Aziende sanitarie regionali e stanziate nella
Missione 13 - Programma 1 del bilancio regionale».
La dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1
deve, pertanto, estendersi anche alle predette disposizioni di cui
agli articoli 2 e 4.
Le disposizioni dell'art. 1, commi 1 e 2, in esame si pongono in
contrasto con i parametri costituzionali denunciati poichè le
previsioni di forme di esonero dal pagamento della compartecipazione
alla spesa sanitaria in relazione alle prestazioni erogate in regime
di pronto soccorso non sono attualmente incluse tra quelle indicate
dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio
2017, recante «Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di
assistenza, di cui all'art. 1, comma 7, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502»; disposizione quest'ultima che, nel riordino
della disciplina in materia sanitaria, è dedicata alla tutela del
diritto alla salute, alla programmazione sanitaria ed alla
definizione dei livelli essenziali ed uniformi di assistenza.
La norma regionale in esame si configura, pertanto, come un
livello ulteriore di assistenza.
La Regione Abruzzo, inoltre, essendo in Piano di rientro dal
disavanzo sanitario è assoggettata al divieto di spese non
obbligatorie, ai sensi dell'art. 1, comma 174, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)»,
con cui sono stati previsti specifici adempimenti per le regioni che
presentino un bilancio sanitario deficitario.
La regione, quindi, non può garantire alcun livello ulteriore di
assistenza rispetto a quanto già previsto dalla legislazione
statale.
L'art. 1, commi 1 e 2, della legge regionale, nella parte in cui
destina a prestazioni non incluse nei livelli essenziali di
assistenza risorse del Servizio sanitario regionale, distoglie queste
ultime dalla finalità cui sono vincolate ponendosi in contrasto con
l'art. 117, comma 3, della Costituzione per violazione dei principi
fondamentali dettati nella materia del coordinamento della finanza
pubblica, nonchè in contrasto con l'art. 81 della Costituzione per
violazione dei principi di adeguata copertura finanziaria e con
l'art. 117, comma 2, lettera m) della Costituzione per violazione
delle competenze statali in materia di livelli essenziali di
assistenza.
Le leggi statali che stabiliscono i livelli essenziali sono,
infatti, destinate a porsi come parametro interposto di
costituzionalità delle leggi regionali emanate anche nell'ambito
della competenza primaria.
Nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale ai sensi dell'art. 117, comma 3,
lettera m) della Costituzione rientra certamente la definizione dei
livelli essenziali e uniformi di assistenza in materia sanitaria.
Come affermato da codesta Corte costituzionale, «la
determinazione dei LEA è un obbligo del legislatore statale»,
seppure la sua proiezione in termini di fabbisogno regionale
coinvolga necessariamente le regioni (Corte costituzionale, sentenza
n. 169 del 2017).
L'interdipendenza dei parametri evocati - anche nel riferimento
all'art. 81, terzo comma, della Costituzione che impone di costruire
gli equilibri inerenti all'esercizio di competenza e all'intero
triennio - discende dallo statuto fondante del Servizio sanitario
nazionale, il quale garantisce la tutela della salute come diritto
fondamentale dell'individuo e interesse della collettività. Il
Servizio sanitario nazionale assicura i livelli essenziali e uniformi
di assistenza, come definiti dal Piano sanitario nazionale e come
individuati contestualmente alla identificazione delle risorse
finanziarie (art. 1, della legge 30 dicembre 1992, n. 502, recante
«Riordino della disciplina sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421»). (Corte costituzionale, sentenza 10 aprile
2020, n. 62 nel riferimento ai parametri di cui agli articoli 81,
terzo comma e 117, comma 2, lettera m) della Costituzione).
D'altro canto, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha più volte
affermato la vincolatività dei piani di rientro dal disavanzo
sanitario (ex plurimis, sentenze n. 172 del 2018, n. 278 del 2014, n.
91 del 2012, n. 163 e n. 123 del 2011) e ha altresì precisato che,
di regola, i principi fondamentali fissati dalla legislazione dello
Stato nell'esercizio della competenza di coordinamento della finanza
pubblica sono funzionali a preservare l'equilibrio economico
finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche e anche a
garantire l'unità economica della Repubblica, come richiesto dai
principi costituzionali e dai vincoli derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea. (Corte costituzionale, sentenza n. 82
del 2015).
L'equilibrio di bilancio regionale e degli enti che curano sul
territorio della regione il servizio sanitario è condizione
necessaria, seppur di per sè non sufficiente, per assicurare i
livelli essenziali delle prestazioni (Corte costituzionale, sentenza
n. 62 del 2020, cit.).
È ancora stato affermato che «alla Regione, soggetta ai vincoli
dei piani di rientro dal disavanzo sanitario, è preclusa la
possibilità di incrementare la spesa sanitaria per motivi non
inerenti alla garanzia delle prestazioni essenziali, come questa
Corte ha costantemente affermato (ex plurimis, sentenza n. 130 del
2020, punto 3.3. del Considerato in diritto). La vincolatività dei
piani è da considerarsi espressione del principio fondamentale
relativo al contenimento della spesa pubblica sanitaria, direttamente
correlato al principio di coordinamento della finanza pubblica» (in
tal senso Corte costituzionale, sentenza, 12 marzo 2021, n. 36).
Codesta ecc.ma Corte costituzionale ha da ultimo ribadito come il
sistema italiano di tutela della salute si sviluppi su due livelli di
governo: quello statale, che definisce i livelli essenziali di
assistenza che il Servizio sanitario nazionale è tenuto a fornire ai
cittadini e l'ammontare complessivo delle risorse economiche
necessarie al loro finanziamento; e quello regionale, cui pertiene il
compito di organizzare sul territorio il rispettivo servizio e
garantire l'erogazione delle prestazioni nel rispetto dei LEA;
sicchè «La presenza di due livelli di governo rende necessaria la
definizione di un sistema di regole che ne disciplini i rapporti di
collaborazione, nel rispetto delle reciproche competenze. Ciò al
fine di realizzare una gestione del sistema sanitario efficiente e
capace di rispondere alle istanze dei cittadini coerentemente con le
regole di bilancio» (Corte costituzionale, sentenza 8 luglio 2021, n.
142, e già in termini Corte costituzionale sentenza 10 aprile 2020,
n. 62 del 2020 cit.)
Con tale pronuncia è stato in conclusione riaffermato il
principio secondo cui, nella fase di rientro dal deficit, è precluso
alla regione e agli enti, finanziati per assicurare le prestazioni
sanitarie sul territorio di riferimento, di deliberare spese per
l'erogazione di livelli di assistenza superiori a quelli essenziali.
Pertanto, l'art. 1, commi 1 e 2, della legge in esame viola sia
il principio di contenimento della spesa pubblica sanitaria, inteso
quale principio fondamentale nella materia concorrente del
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, in relazione all'art. 1, comma 174, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2005)» che ha valenza di principio generale, sia gli
articoli 81 e 117, comma 2, lettera m) della Costituzione, in quanto
la Regione Abruzzo, impegnata nel Piano di rientro dal disavanzo
sanitario, deve osservare il divieto di effettuare spese non
obbligatorie e non destinare a prestazioni non incluse nei livelli
essenziali di assistenza risorse del Servizio sanitario regionale
distogliendole dalla finalità cui sono vincolate.

P. T. M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimo, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
indicati ed illustrati, l'art. 1, commi 1 e 2, della legge della
Regione Abruzzo 21 dicembre 2021, n. 27, pubblicata nel BUR del 24
dicembre 2021, n. 202, nonchè gli articoli 2, commi 1 e 2, e 4,
comma 1, della stessa legge regionale in quanto strettamente connessi
e consequenziali.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. l'attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 18 febbraio 2022,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Abruzzo 21
dicembre 2021, n. 27;
2. la copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
BUR del 24 dicembre 2021, n. 202.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 22 febbraio 2022

L'Avvocato dello Stato: Fiduccia