1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 188 SENTENZA 21 giugno - 25 luglio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Trattamento economico - Norme della Regione Veneto - Titolare dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela dei minori - Indennita' complessiva - Riduzione nella misura pari al 30 per cento del trattamento spettante ai consiglieri regionali - Violazione del principio di tutela del legittimo affidamento - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Veneto 6 aprile 2012, n. 13, art. 7. - Costituzione, artt. 3, secondo comma, 36 e 53. (T-220188) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 della
legge della Regione Veneto 6 aprile 2012, n. 13 (Legge finanziaria
regionale per l'esercizio 2012), promosso dal Consiglio di Stato,
sezione seconda, nel procedimento vertente tra la Regione Veneto e A.
D., con ordinanza del 30 giugno 2021, iscritta al n. 132 del registro
ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 37, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione di A. D. e quello, fuori termine,
della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 2022 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
udito l'avvocato Mariagrazia Romeo per A. D.;
deliberato nella camera di consiglio del 21 giugno 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza iscritta al registro ordinanze n. 132 del 2021,
il Consiglio di Stato, sezione seconda, ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, secondo comma, 36 e 53 della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge della Regione
Veneto 6 aprile 2012, n. 13 (Legge finanziaria regionale per
l'esercizio 2012), ai sensi del quale «[a]l titolare dell'Ufficio di
protezione e pubblica tutela dei minori spetta il 30 per cento
dell'indennità della diaria a titolo di rimborso spese, del rimborso
spese di trasporto e del trattamento di missione previsti dalla legge
regionale 30 gennaio 1997, n. 5 "Trattamento indennitario dei
consiglieri regionali" e successive modificazioni, per i consiglieri
regionali e secondo le modalità per gli stessi previste».
1.1.- Il giudizio a quo trae origine dall'appello proposto dalla
Regione Veneto contro A. D., per la riforma della sentenza del
Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione prima, 31
gennaio 2013, n. 111, con cui il giudice di prime cure aveva accolto
il ricorso proposto dalla medesima A. D., avverso la nota della
Segreteria generale del Consiglio regionale del Veneto del 3 maggio
2012, n. 0008338, che aveva provveduto a ridurne il trattamento
indennitario del settanta per cento in applicazione dell'art. 7 della
legge reg. Veneto n. 13 del 2012.
Riferisce il rimettente che A. D., con decreto del Presidente del
Consiglio regionale 7 dicembre 2010, n. 20, veniva nominata a capo
dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela dei minori, figura
istituita con legge della Regione Veneto 9 agosto 1988, n. 42
(Istituzione dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela dei
minori), a cui spettava «l'indennità, la diaria a titolo di rimborso
spese, il rimborso spese di trasporto e il trattamento di missione
previsti dalla legge regionale 30 gennaio 1997, n. 5, per i
consiglieri regionali e secondo le modalità per gli stessi previste»
(art. 7 della legge reg. Veneto n. 42 del 1988).
Successivamente, con l'art. 7 della legge reg. Veneto n. 13 del
2012, il Consiglio regionale modificava l'anzidetta disposizione,
riducendone l'importo, prevedendo che al titolare dell'Ufficio di
protezione e pubblica tutela dei minori spettasse il trenta per cento
del trattamento indennitario dei consiglieri regionali. A. D.
proponeva, dunque, ricorso al TAR Veneto, chiedendo l'annullamento
della nota della Segreteria generale del Consiglio con cui le veniva
comunicata la decurtazione del settanta per cento del trattamento
economico e di «qualsiasi altro atto antecedente, conseguente e
connesso ed, in particolare, delle determinazioni stipendiali
relative ai mesi di aprile e maggio 2012», nonchè, in via
subordinata, la rimessione alla Corte costituzionale della questione
di legittimità costituzionale dell'art. 7 della richiamata legge
reg. Veneto n. 13 del 2012, in riferimento agli artt. 3, 23, 36, 53 e
97 Cost.
Il TAR Veneto, con la richiamata sentenza n. 111 del 2013,
accoglieva il ricorso e, facendo applicazione del principio tempus
regit actum, annullava la nota della Segreteria generale, «essendo il
provvedimento di nomina della ricorrente a titolare dell'Ufficio di
Protezione e Pubblica Tutela dei Minori, antecedente all'introduzione
da parte dell'art. 7, comma 1, della Legge di Finanza Regionale 6
aprile 2012, n. 13, della nuova normativa concernente il trattamento
economico spettante a tale organo, e non avendo contemplato la
predetta Legge Finanziaria una espressa disposizione normativa in
deroga all'art. 11 delle Disposizioni sulla Legge in generale».
Affermava, dunque, il TAR Veneto, che la normativa regionale di
decurtazione del trattamento economico del titolare dell'Ufficio di
protezione e pubblica tutela dei minori avrebbe dovuto trovare
applicazione «esclusivamente nei confronti dei successivi titolari»
di tale Ufficio.
1.2.- Il Collegio rimettente, condividendo le censure della
Regione appellante, ritiene che il TAR non abbia correttamente
interpretato il principio di irretroattività della legge, poichè la
nomina di titolare dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela dei
minori non avrebbe consolidato, in capo al soggetto investito delle
relative funzioni, alcuna pretesa, giuridicamente tutelabile, al
mantenimento del medesimo trattamento indennitario stabilito all'atto
del conferimento dell'incarico, nè lo avrebbe cristallizzato con
carattere di insensibilità rispetto a sopravvenienze normative che,
veicolate da equiparata fonte normativa, avessero inteso diversamente
disciplinare la composizione del trattamento stesso.
L'irretroattività sarebbe, infatti, da riferirsi esclusivamente
ai rapporti esauriti, mentre, al momento dell'introduzione della
legge reg. Veneto n. 13 del 2012, l'incarico di A. D. era ancora in
corso.
Afferma, pertanto, il Consiglio di Stato di non poter condividere
il percorso logico che ha condotto il giudice di prime cure
all'accoglimento del ricorso, in difetto di una espressa previsione
che, pur a fronte della introduzione di un nuovo assetto normativo
della materia, nondimeno mantenga, per un definito arco temporale, la
vigenza della disciplina modificata.
1.3.- Ritenuta dunque l'applicabilità al caso di specie della
norma in esame, il Consiglio di Stato passa ad esaminare l'eccezione
- già articolata in primo grado e riproposta dall'appellata A. D.,
ai sensi dell'art. 101, comma 2, dell'Allegato 1 (codice del processo
amministrativo) al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo) - d'illegittimità costituzionale della disposizione
di cui all'art. 7 della legge reg. Veneto n. 13 del 2012, per
asserito contrasto con gli artt. 3, secondo comma, 23, 36 e 53 Cost.
Osserva anzitutto il giudice a quo che la norma censurata è
contenuta nel Capo II della legge finanziaria regionale per l'anno
2012, rubricato «Razionalizzazione della spesa e del costo degli
apparati amministrativi». In effetti, analoga riduzione a quella
subita dal titolare dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela dei
minori sarebbe stata disposta anche per il Difensore civico, il cui
trattamento indennitario, originariamente omogeneo a quello di A. D.,
è stato ridotto del settanta per cento.
Aggiunge il rimettente che la norma regionale censurata,
dichiaratamente ispirata a esigenze di razionalizzazione e
contenimento degli oneri per il funzionamento dell'apparato
amministrativo, trarrebbe univoco fondamento nel decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica), convertito, con
modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, il cui art. 6,
comma 3, avrebbe stabilito, a decorrere dal 1° gennaio 2011,
l'automatica riduzione del dieci per cento, rispetto agli importi
risultanti al 30 aprile 2010, di tutte «le indennità, i compensi, i
gettoni, le retribuzioni o le altre utilità comunque denominate,
corrisposti dalle pubbliche amministrazioni [...] incluse le
autorità indipendenti, ai componenti di organi di indirizzo,
direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi
collegiali comunque denominati ed ai titolari di incarichi di
qualsiasi tipo».
Rammenta il Consiglio di Stato che questa Corte sarebbe stata
più volte chiamata a pronunciarsi su norme statali inquadrabili
nella categoria dei cosiddetti «tagli lineari» e suscettibili di
incidere, in senso peggiorativo, su situazioni soggettive attinenti a
rapporti di durata. Il giudice delle leggi, in particolare, avrebbe
affermato che la potestà legislativa, in questi casi, dovrebbe
svolgersi nell'osservanza dei principi di ragionevolezza ed
eguaglianza (è richiamata la sentenza n. 282 del 2005), di legittimo
affidamento dei cittadini sulla stabilità della situazione normativa
preesistente (è richiamata la sentenza n. 525 del 2000), di certezza
delle situazioni giuridiche ormai consolidate (sono richiamate le
sentenze n. 24 del 2009, n. 74 del 2008 e n. 156 del 2007), nonchè
di coerenza dell'ordinamento (è richiamata la sentenza n. 209 del
2010).
Per costante giurisprudenza costituzionale, i valori della
certezza del diritto e del legittimo affidamento potrebbero essere
ragionevolmente e proporzionalmente sacrificati solo se i relativi
interventi siano finalizzati a soddisfare esigenze indifferibili di
bilancio, ma non se si rivelino preordinati a coprire altre norme di
spesa.
Quanto al caso di specie, il giudice a quo osserva che la norma
censurata si porrebbe in contrasto anzitutto con l'art. 36 Cost.,
posto che l'indennità in questione costituirebbe reddito assimilato
a quello da lavoro dipendente e sarebbe pertanto assoggettato alla
relativa tassazione, ai sensi degli artt. 51 e 52 del decreto del
Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, recante
«Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi» (è citata
la risoluzione dell'Agenzia delle entrate del 9 dicembre 2010, n.
126/E). In questo senso, una riduzione del 70 per cento del
trattamento economico del titolare dell'Ufficio di protezione e
pubblica tutela dei minori, nel corso del suo svolgimento, lasciando
inalterate le funzioni e i compiti già attribuiti, renderebbe
evidente la lesione del menzionato parametro costituzionale, anche in
considerazione dell'incompatibilità di tale incarico «con
l'esercizio di qualsiasi attività di lavoro autonomo o subordinato e
di qualsiasi commercio o professione» (è citato l'art. 5, comma 3,
della legge reg. Veneto n. 42 del 1988).
La norma regionale sarebbe altresì in contrasto con l'art. 3,
secondo comma, Cost., in riferimento al principio di ragionevolezza,
giacchè a fronte della dichiarata finalità di razionalizzazione e
contenimento della spesa pubblica, sarebbe disposta la riduzione del
trattamento solamente per due figure, senza estendere il
ridimensionamento di indennità e compensi in egual misura ad altre
posizioni. Tale elemento renderebbe altresì evidente l'assenza di
proporzionalità della norma censurata, poichè inidonea al
conseguimento degli obiettivi di contenimento della spesa pubblica.
Secondo il rimettente, in definitiva, l'operata riduzione del
trattamento indennitario verrebbe a configurarsi come una prestazione
patrimoniale imposta, di natura sostanzialmente tributaria,
contrastante con il principio di capacità contributiva di cui
all'art. 53 Cost.; si tratterebbe di prestazione applicata a una sola
categoria di contribuenti, prescindendo da qualsiasi valutazione in
termini di capacità reddituale, tale da determinare,
conseguentemente, anche una lesione del principio di uguaglianza.
1.4.- Quanto alla rilevanza, espone il Collegio rimettente che,
tanto l'accoglibilità della censura formulata dall'appellante
Regione Veneto, quanto il soddisfacimento della pretesa sostanziale
della quale è portatrice la parte appellata, sarebbero
«intermediat[e]» dalla caducazione della disposizione di legge
regionale censurata, atteso che soltanto la dichiarazione di
illegittimità costituzionale di quest'ultima potrebbe consentire «la
piena riespansione» della norma di cui all'art. 7 della legge reg.
Veneto n. 42 del 1988, con riconfigurazione del trattamento
indennitario nella sua originaria commisurazione.
Afferma, peraltro, il Consiglio di Stato che la rilevanza delle
questioni non sarebbe attenuata dalla sopravvenuta abrogazione della
norma censurata (nonchè dell'intera legge reg. Veneto n. 42 del
1988), per effetto dell'art. 17 della legge della Regione Veneto 24
dicembre 2013, n. 37 (Garante regionale dei diritti della persona),
in forza della quale le funzioni originariamente attribuite al
titolare dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela dei minori
(nonchè al Difensore civico) sarebbero state assorbite e concentrate
nella neoistituita figura del Garante regionale.
Ai sensi dell'art. 19 della legge reg. Veneto n. 37 del 2013,
infatti, «[i]n prima applicazione della presente legge, alla nomina
del Garante si dà corso a decorrere dalla prima legislatura
successiva alla data di entrata in vigore della presente legge; a tal
fine il Consiglio regionale è convocato almeno centottanta giorni
prima della scadenza della legislatura in corso alla data di entrata
in vigore della presente legge per eleggere il Garante. 2. Il
Difensore civico di cui alla legge regionale 6 giugno 1988, n. 28
nonchè il titolare dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela dei
minori di cui alla legge regionale 9 agosto 1988, n. 42, in carica
all'entrata in vigore della presente legge, rimangono in carica fino
all'insediamento del Garante e ad essi ed all'esercizio delle
rispettive funzioni continuano ad applicarsi le disposizioni
rispettivamente di cui alle leggi regionali 6 giugno 1988, n. 28 e 9
agosto 1988, n. 42 e successive modificazioni, ivi compresa la
disciplina di cui all'articolo 61, comma 2, della legge regionale 31
dicembre 2012, n. 53 "Autonomia del Consiglio regionale". 3. Fino
all'insediamento del Garante le funzioni di garanzia per le persone
sottoposte a misure restrittive della libertà personale sono
esercitate dal titolare dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela
dei minori».
A. D., dunque, avrebbe continuato a svolgere le proprie funzioni,
fino all'esaurimento del mandato, anche successivamente
all'approvazione della legge reg. Veneto n. 37 del 2013, dal che la
persistente attualità dell'interesse della resistente - e, dunque,
la rilevanza della questione - che conseguirebbe alla
reintegrabilità ex tunc del trattamento indennitario
illegittimamente decurtatole.
2.- Si è costituita in giudizio A. D., chiedendo l'accoglimento
delle questioni sollevate dal giudice a quo.
Sostiene la parte che il suo incarico, conferitole con decreto
del Presidente del Consiglio regionale Veneto del 7 dicembre 2010, n.
20, prevedeva i medesimi requisiti previsti dalla legge per
l'elezione a consigliere regionale, era incompatibile con l'esercizio
di qualunque attività di lavoro autonomo o subordinato e di
qualsiasi commercio o professione, e veniva retribuito con le
medesime indennità, la diaria e i rimborsi spese previsti per i
consiglieri regionali (sono richiamati gli artt. 4, 5 e 7 della legge
reg. Veneto n. 13 del 2012). Tale ruolo - di durata quinquennale e
rinnovabile una sola volta - avrebbe rappresentato dunque una figura
di garanzia dei diritti dell'infanzia e dell'adolescenza, istituita
in aderenza alla Convenzione sui diritti del fanciullo, fatta a New
York il 20 novembre 1989, ratificata e resa esecutiva con legge 27
maggio 1991, n. 176, e alla Convenzione europea sull'esercizio dei
diritti dei fanciulli, fatta a Strasburgo il 25 gennaio 1996,
ratificata e resa esecutiva con legge 20 marzo 2003, n. 77.
La «drastica riduzione» dell'importo dell'indennità del titolare
dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela dei minori disposta
dall'art. 7 della legge reg. Veneto n. 13 del 2012 contrasterebbe,
pertanto, con diversi parametri costituzionali.
2.1.- Quanto all'art. 3 Cost., la norma regionale censurata
violerebbe il principio di ragionevolezza sotto diversi profili.
Anzitutto, la riduzione del settanta per cento dell'indennità
mensile del titolare dell'Ufficio sarebbe stata disposta in modo
arbitrario, senza alcuna corrispondente revisione delle sue
attribuzioni. Le funzioni di A. D., infatti, non solo non avrebbero
subito alcun ridimensionamento; ma - per effetto dell'art. 19 della
legge reg. Veneto n. 37 del 2013 - sarebbero state addirittura
incrementate, essendo previsto che fino all'insediamento del Garante
«le funzioni di garanzia per le persone sottoposte a misure
restrittive della libertà personale sono esercitate dal titolare
dell'Ufficio per la protezione e pubblica tutela dei minori»,
sommando in capo ad esso, quindi, alle funzioni di tutela dei minori
quelle di garante per le persone sottoposte a misure restrittive.
L'irragionevolezza del taglio all'indennità si ravviserebbe
altresì a fronte della previsione statale di cui all'art. 6 del d.l.
n. 78 del 2010, come convertito, che avrebbe disposto la riduzione
del dieci per cento delle indennità, dei compensi, dei gettoni o
delle retribuzioni, comunque denominate, corrisposti dalle pubbliche
amministrazioni.
La norma regionale veneta, infatti, contenuta nel Capo II della
legge finanziaria per il 2012, dedicato alla «razionalizzazione della
spesa e del costo degli apparati amministrativi» avrebbe previsto la
riduzione dell'indennità del settanta per cento solo per il Tutore
dei minori e per il Difensore civico. Tale riduzione «ad personam»
sarebbe dunque irragionevole perchè inidonea a perseguire
l'obiettivo di contenimento dei costi al quale essa espressamente
tende.
In proposito, sono citate le sentenze di questa Corte in cui si
affermerebbe che una riduzione del trattamento economico dei rapporti
di durata sarebbe legittima, sotto il profilo della ragionevolezza,
alla duplice condizione che il sacrificio imposto sia bilanciato dal
perseguimento della stabilità finanziaria dell'ordinamento e che
abbia carattere eccezionale, transeunte, non arbitrario e consentaneo
allo scopo prefisso (sentenze n. 16 del 2017, n. 310 del 2013, n. 223
del 2012 e n. 330 del 1999). La norma censurata, invece, sarebbe
volta a introdurre una riduzione stabile e permanente del trattamento
economico del titolare dell'Ufficio, con ciò rivelando un ulteriore
profilo di irragionevolezza.
2.2.- Sarebbe altresì leso il principio di proporzionalità
della retribuzione alla quantità e qualità dell'attività svolta,
sancito dall'art. 36 Cost.
Posto che, per costante giurisprudenza costituzionale, la
retribuzione proporzionata dovrebbe valutarsi con riferimento
all'insieme delle voci che concorrono al trattamento retributivo,
afferma A. D. che la norma censurata applicherebbe una riduzione su
tutte le voci che concorrono a configurare la sua indennità, ossia:
indennità di carica, diaria, rimborso spese e trattamento di
missione, cioè su tutte le voci che avrebbero concorso - fin
dall'approvazione della legge reg. Veneto n. 42 del 1988 - a rendere
la retribuzione, equiparata a quella dei Consiglieri regionali,
proporzionata all'attività svolta, con pregiudizio anche per il
potere d'acquisto e conseguente «vanificazione delle aspettative
legittimamente nutrite».
2.3.- A. D. si duole, infine, della lesione del principio di
capacità contributiva, recato dall'art. 53 Cost., giacchè la norma
regionale censurata, disponendo una decurtazione così ingente,
sarebbe assimilabile a una prestazione patrimoniale imposta, di
natura sostanzialmente tributaria, che per sua natura avrebbe dovuto
gravare (a parità di redditi incisi) su tutti i cittadini. È citata
in proposito la sentenza di questa Corte n. 245 del 1997, in cui
sarebbe affermato che i principi di eguaglianza e solidaristico
(artt. 2 e 3 Cost.) costituirebbero un limite all'azione impositiva.
La riduzione disposta nei confronti della parte appellata, nel
giudizio a quo, apparirebbe pertanto irrazionale e illegittima anche
qualora venisse interpretata come misura patrimoniale imposta volta a
tutelare esigenze di stabilità della finanza pubblica. Per queste
ragioni la parte chiede che vengano accolte le censure formulate dal
Consiglio di Stato.
3.- A. D. ha depositato nei termini ulteriore memoria, in cui ha
sostanzialmente ribadito le censure di illegittimità costituzionale
riportate nell'atto di costituzione, riproducendo anche alcuni
passaggi di recenti pronunce di questa Corte sulla tutela del
legittimo affidamento (sono citate, in particolare, le sentenze n.
104 e n. 61 del 2022).
4.- In prossimità dell'udienza e fuori termine, la Regione ha
depositato una memoria di costituzione, in cui, in sintesi, eccepisce
l'inammissibilità e, in subordine, la non fondatezza delle
questioni.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza iscritta al registro ordinanze n. 132 del 2021,
il Consiglio di Stato, sezione seconda, ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, secondo comma, 36 e 53 della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge della Regione
Veneto 6 aprile 2012, n. 13 (Legge finanziaria regionale per
l'esercizio 2012), ai sensi del quale «[a]l titolare dell'Ufficio di
protezione e pubblica tutela dei minori spetta il 30 per cento
dell'indennità della diaria a titolo di rimborso spese, del rimborso
spese di trasporto e del trattamento di missione previsti dalla legge
regionale 30 gennaio 1997, n. 5 "Trattamento indennitario dei
consiglieri regionali" e successive modificazioni, per i consiglieri
regionali e secondo le modalità per gli stessi previste».
La norma - censurata nel procedimento vertente tra la Regione
Veneto e A. D., già a capo dell'Ufficio per la protezione e la
pubblica tutela dei minori e ricorrente in primo grado nel giudizio a
quo - sarebbe anzitutto lesiva del principio del legittimo
affidamento, posto che determinerebbe una decurtazione permanente
dell'indennità spettante al titolare dell'incarico indennitario in
parola, in contrasto con la giurisprudenza costituzionale che ha
ammesso i cosiddetti "tagli lineari" alla duplice condizione della
temporaneità e della finalizzazione al contenimento della spesa
pubblica.
Sarebbe altresì leso l'art. 3 Cost. sotto il duplice profilo
della proporzionalità e della disparità di trattamento.
Quanto alla proporzionalità, afferma il giudice rimettente che
l'art. 7 della legge reg. Veneto n. 13 del 2012 avrebbe disposto una
riduzione del menzionato compenso in misura di ben sette volte
superiore a quanto stabilito dall'art. 6, comma 3, del decreto-legge
31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica), convertito, con
modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, ai sensi del
quale, dal 1° gennaio 2011, è stata prevista l'automatica riduzione
del 10 per cento», rispetto agli importi risultanti al 30 aprile
2010, di tutte «le indennità, i compensi, i gettoni, le retribuzioni
o le altre utilità comunque denominate, corrisposti dalle pubbliche
amministrazioni [...] incluse le autorità indipendenti, ai
componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di
amministrazione e organi collegiali comunque denominati ed ai
titolari di incarichi di qualsiasi tipo.
Quanto alla disparità di trattamento, il Consiglio di Stato
lamenta che la norma regionale censurata avrebbe imposto la riduzione
del compenso del settanta per cento solo per due figure (il Difensore
civico e il titolare dell'Ufficio per la protezione e la pubblica
tutela dei minori), elemento, questo, che peraltro proverebbe
l'inidoneità a conseguire il dichiarato intento volto al
contenimento della spesa pubblica.
Sarebbe leso anche l'art. 36 Cost., poichè la norma censurata
ridurrebbe del menzionato importo tutte le voci che concorrono a
definire la retribuzione dell'incarico (indennità, diaria, rimborsi
spese). La norma, infine, nell'applicare un taglio di tale entità a
tutte le voci retributive, prevedrebbe una prestazione patrimoniale
imposta, lesiva dell'art. 53 Cost., in quanto sganciata da qualunque
riferimento alla capacità reddituale.
2.- In punto di rilevanza, espone il rimettente che, tanto
l'accoglimento del ricorso in appello proposto dalla Regione Veneto,
quanto il soddisfacimento della pretesa sostanziale della quale è
portatrice la parte appellata, sarebbero «intermediat[e]» dalla
caducazione della disposizione di legge regionale censurata, atteso
che soltanto la dichiarazione di illegittimità costituzionale di
quest'ultima potrebbe consentire «la piena riespansione» della norma
di cui all'art. 7 della legge della Regione Veneto 9 agosto 1988, n.
42 (Istituzione dell'ufficio di protezione e pubblica tutela dei
minori), con rideterminazione del trattamento indennitario nella sua
originaria commisurazione.
2.1.- Le questioni sollevate sono rilevanti e, pertanto, sotto
questo profilo, ammissibili.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, la motivazione sulla
rilevanza richiede un controllo meramente esterno «che deve limitarsi
a verificarne la sufficienza e la plausibilita'» (da ultimo, sentenza
n. 75 del 2022).
A fronte del petitum ablativo formulato dal Consiglio di Stato,
la rilevanza della questione trova sufficiente e plausibile
motivazione nelle argomentazioni spese dal rimettente per illustrare
come la norma regionale sia il presupposto logico e giuridico che ha
determinato la decurtazione contestata nel giudizio a quo.
Quanto alla normativa applicabile in caso di declaratoria di
illegittimità costituzionale, al di là di ogni valutazione sulla
correttezza dell'assunto del giudice a quo, secondo cui si avrebbe
riviviscenza delle norme abrogate, deve solo rilevarsi che, per
costante giurisprudenza di questa Corte, «il giudizio sulla vigenza
delle norme giuridiche rientra nella competenza dei giudici comuni
[...], così come è affidata a questi ultimi la determinazione del
modo in cui l'ordinamento si "ricompone" dopo una sentenza di
accoglimento» (da ultimo, sentenza n. 75 del 2022).
3.- Sempre in via preliminare, occorre ricordare che, ai sensi
dell'art. 3 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, la costituzione delle parti deve essere effettuata
nel termine di venti giorni dalla pubblicazione dell'ordinanza di
rimessione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica, che nella
specie è intervenuta il 15 settembre 2021 (n. 37 del 2021).
Pertanto, deve essere dichiarata inammissibile, in quanto
tardiva, la costituzione in giudizio della Regione Veneto, poichè il
relativo atto è stato depositato oltre il termine perentorio
stabilito dal citato art. 3 (ex multis, sentenze n. 364 e n. 171 del
2010, nonchè ordinanze n. 100 del 2009 e n. 124 del 2008).
4.- Passando all'esame del merito delle questioni, occorre
prendere le mosse dalla dedotta violazione del principio di tutela
del legittimo affidamento, «principio connaturato allo Stato di
diritto» (ex multis, sentenze n. 241 del 2019, n. 73 del 2017, n. 170
e n. 160 del 2013) che trova copertura costituzionale nell'art. 3
Cost.
Tale principio, «da considerarsi ricaduta e declinazione
"soggettiva" dell'indispensabile carattere di coerenza di un
ordinamento giuridico, quale manifestazione del valore della certezza
del diritto» (da ultimo, sentenza n. 136 del 2022), non è tutelato
«in termini assoluti e inderogabili» (sentenze n. 89 del 2018 e n. 56
del 2015). Infatti, con riferimento ai rapporti di durata - quale
quello oggetto del giudizio a quo - «"questa Corte ha più volte
affermato che il legislatore dispone di ampia discrezionalità e può
anche modificare in senso sfavorevole la disciplina di quei rapporti,
ancorchè l'oggetto sia costituito da diritti soggettivi perfetti;
ciò a condizione che la retroattività trovi adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non trasmodi in un
regolamento irrazionalmente lesivo del legittimo affidamento dei
cittadini (ex plurimis, sentenze n. 241 del 2019, n. 16 del 2017, n.
203 del 2016 e n. 236 del 2009)" (sentenza n. 234 del 2020)»
(sentenza n. 136 del 2022). Peraltro, anche il principio di tutela
del legittimo affidamento «è sottoposto al normale bilanciamento
proprio di tutti i diritti e valori costituzionali» (sentenza n. 108
del 2019).
5.- Tanto premesso, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7 della legge reg. Veneto n. 13 del 2012 per violazione del
principio di tutela del legittimo affidamento è fondata.
5.1.- La causa normativa che ha portato alla riduzione
dell'indennità spettante al titolare dell'Ufficio per la protezione
e la pubblica tutela dei minori è da inquadrarsi in un generale
ridimensionamento delle spese per l'attività delle istituzioni
regionali, da apprezzare nello specifico contesto di necessità e
urgenza indotto dalla grave crisi finanziaria che ha colpito il Paese
tra la fine del 2011 e la prima metà del 2012 e che ha imposto alle
pubbliche amministrazioni di ridurre del dieci per cento «le
indennità, i compensi, i gettoni, le retribuzioni o le altre
utilità comunque denominate», ai sensi dell'art. 6, comma 3, del
d.l. n. 78 del 2010, come convertito.
Dai lavori preparatori della legge reg. Veneto n. 13 del 2012
emerge, infatti, che la riduzione è stata prevista per esigenze di
contenimento e riorganizzazione della spesa pubblica, aspetto
evidenziato nella stessa denominazione del Capo II della medesima
legge regionale, in cui è contenuta la disposizione censurata:
«Razionalizzazione della spesa e del costo degli apparati
amministrativi».
Orbene, sul piano della ragionevole giustificazione di un
intervento modificativo in peius di un rapporto di durata, questa
Corte ha considerato idoneo «l'intento del contenimento della spesa
(sentenze n. 236 del 2017 e n. 203 del 2016)» (sentenza n. 136 del
2022).
Tale rilievo, tuttavia, non è di per sè sufficiente per
ritenere costituzionalmente giustificato l'intervento riduttivo posto
in essere dal legislatore regionale.
5.2.- Occorre, infatti, altresì valutare se esso si traduca in
un assetto lesivo dell'affidamento, apprezzando, in particolare, se
la misura sia proporzionata - cioè, se «sia necessaria e idonea al
conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra
più misure appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei
diritti a confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al
perseguimento di detti obiettivi» (sentenza n. 1 del 2014) - anche in
considerazione del grado di consolidamento dell'interesse della
parte.
Con riguardo a quest'ultimo aspetto, va evidenziato che, se è
vero che la norma censurata si inserisce all'interno di un più ampio
programma di ridefinizione dei costi degli apparati politici
regionali, attuato con la legge della Regione Veneto 13 gennaio 2012,
n. 4 (Abolizione dell'istituto dell'assegno vitalizio, riduzione e
semplificazione del trattamento indennitario dei consiglieri
regionali), tale normativa regionale, tuttavia, in nessun caso ha
imposto tagli che si avvicinano a quello previsto dalla disposizione
censurata.
Se le iniziative del legislatore veneto, volte al conseguimento
di risparmi, non consentono di ravvisare in capo alla ricorrente nel
giudizio a quo un affidamento sul mantenimento del livello del
trattamento economico originariamente riconosciutole, esse al
contempo disvelano la sproporzione della misura disposta dalla norma
censurata, che ha imposto un taglio di ammontare almeno doppio
rispetto a quello che ha riguardato i consiglieri veneti e, comunque,
ben sette volte superiore a quanto previsto dal d.l. n. 78 del 2010,
come convertito.
A incidere sull'affidamento della ricorrente in primo grado
concorre anche l'incompatibilità di tale incarico con l'esercizio di
qualunque attività di lavoro autonomo o subordinato e di qualsiasi
commercio o professione, nonchè la previsione della sua durata
quinquennale.
Sempre sul piano della proporzionalità, occorre valutare se lo
strumento impiegato sia adeguato al raggiungimento dello scopo e se
il sacrificio imposto, tra «più misure appropriate, prescriva quella
meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non
sproporzionati» (sentenza n. 1 del 2014).
Se la decurtazione prevista può ritenersi idonea a conseguire un
risparmio, comportando una minore spesa per l'ente regionale, il test
di proporzionalità non può ritenersi superato con riferimento alla
valutazione del minor sacrificio imposto, alla stregua della
percentuale di riduzione del compenso, sia in sè considerata, sia in
rapporto a quelle praticate nel medesimo contesto temporale e
normativo.
Nel caso di specie, la discrezionalità del legislatore veneto
avrebbe dovuto essere esercitata offrendo maggiore tutela alla
posizione del titolare dell'incarico indennitario: la norma regionale
censurata, praticando una riduzione sproporzionata, trasmoda in una
lesione del legittimo affidamento sulla stabilità del rapporto, che
ne determina l'illegittimità costituzionale.
6.- Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.
7.- Come già affermato supra al punto 3, spetterà al giudice a
quo individuare le modalità con cui "ricomporre l'ordinamento".

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge
della Regione Veneto 6 aprile 2012, n. 13 (Legge finanziaria
regionale per l'esercizio 2012).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 25 luglio 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA