1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 13-2-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 62 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 dicembre 2001
Ordinanza emessa il 6 dicembre 2001 dal tribunale amministrativo regionale della Puglia sul ricorso proposto da De Bartolo Giuseppina contro Regione Puglia Impiego pubblico - Regione Puglia - Concorso per titoli ed esami a 482 posti di ottava qualifica funzionale - Riserva del 100 per cento dei posti messi a concorso al personale interno appartenente alla qualifica immediatamente inferiore in possesso del diploma di laurea - Ingiustificata deroga al principio del concorso pubblico per l'accesso ai pubblici impieghi - Deteriore trattamento del personale interno, appartenente ad altra qualifica funzionale in possesso del diploma di laurea, legittimato alla partecipazione ad eventuale concorso pubblico per l'ottava qualifica funzionale - Richiami alle sentenze della Corte costituzionale nn. 364/1999, 1/1999, 313/1994 e 266/1993. - Legge Regione Puglia 4 febbraio 1997, n. 7, art. 32, comma 1, in combinato disposto con l'art. 39 della legge Regione Puglia 9 maggio 1984, n. 26. - Costituzione, artt. 3 e 97. (002C0066) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 13-2-2002)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio
del 5 luglio 2001;
Visto il ricorso n. 2068/1998, proposto da De Bartolo Giuseppina,
rappresentata e difesa da Millefiori avv. Tommaso, domiciliata presso
la segreteria del Tribunale amministrativo regionale;
Contro Regione Puglia, in persona del Presidente della giunta
regionale pro tempore, rappresentata e difesa da Portaccio avv.
Carlo, domiciliata presso la segreteria del Tribunale amministrativo
regionale dell'annullamento:
in parte qua e nei limiti dell'interesse, della deliberazione
del dirigente del settore personale, organizzazione e metodi della
Regione Puglia n. 12 in data 19 agosto 1998, con la quale la
ricorrente è stata esclusa dalla partecipazione al concorso per
titoli ed esami per n. 482 posti di 8a qualifica funzionale
funzionario (art. 30 l.r. 7/1997) indetto con deliberazione di
g.r. 10179 in data 30 dicembre 1997, pubblicata nel B.U.R. n. 132
supplemento del 31 dicembre l997;
nonchè di tutti gli atti comunque presupposti, connessi e/o
conseguenziali, ivi compreso il bando di concorso (già impugnato) ed
il relativo provvedimento attuativo del dirigente del settore
personale della Regione Puglia n. 3 in data 4 giugno 1998.
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Uditi gli avv. Vincenzo Parato, su delega dell'avv. T. Millefiori
e l'avv. Carlo Portaccio;
Relatore all'udienza del 5 luglio 2001 il I Ref. Maria
Abbruzzese;
Ritenuto e considerato in

Fatto e diritto

I. - La l.r. Puglia 4 febbraio 1997, n 7 (intitolata "Norme in
materia di organizzazione dell'amministrazione regionale"), dispone,
all'art. 32, primo comma, secondo periodo, che, entro due anni dalla
sua entrata in vigore e comunque per una sola volta e prima della
attivazione del processo di trasferimento di funzioni al sistema
delle autonontie locali, si provvede alla copertura dei posti vacanti
del ruolo organico regionale di ciascuna qualifica, secondo le
modalità di cui allo stesso articolo, ai sensi dell'art. 39 della
l.r. 9 maggio 1984, n. 26, confermato dalle successive leggi
regionali 13 aprile 1988, n. 13, art. 61 e 5 maggio 1990, n. 22,
art. 46, comma 2.
Il secondo comma della disposizione citata (art. 32, l.r. 7/1997)
dispone che "i posti risultati vacanti in ogni qualifica funzionale
in progressione successiva, a partire all'ottava e fino alla terza
qualifica funzionale, sono coperti mediante concorsi interni per
titoli e esami ovvero, per le qualifiche dalla quinta all'ottava,
mediante corsi-concorso riservati al personale inquadrato nella
qualifica immediatamente inferiore con un' anzianità di effettivo
servizio di almeno tre anni nel livello medesimo ed in possesso del
titolo di studio richiesto per la qualifica funzionale di
appartenenza".
Il citato e richiamato art. 39 della l.r. 9 maggio 1984, n. 26
("Concorsi speciali") dispone a sua volta che "in occasione delle
operazioni di ristrutturazione connesse all'attuazione della presente
legge, sulla base della legge regionale di organizzazione, e anche
per un definitivo riequilibrio dell'applicazione degli istituti
normativi dei precedenti contratti, il 100% dei posti vacanti in
ciascuna qualifica funzionale, dalla seconda all'ottava, è coperto
mediante concorsi interni per titoli ed esami riservati al personale
inquadrato nel livello immediatamente inferiore con un'anzianità di
servizio di almeno tre anni nel livello medesimo e in possesso del
titolo di studio richiesto per il livello di appartenenza".
II. - Con deliberazione di g.r. n. 10179 del 30 dicembre 1997,
avente ad oggetto "artt. 30 e 32 l.r. n. 7/1997, bandi di concorsi
interni riservati al personale di ruolo della regione",
l'amministrazione, demandandone l'attuazione al dirigente del settore
personale, ha bandito i concorsi interni riservati al personale
regionale ed in particolare il concorso interno per n. 482 posti di
8a qualifica funzionale, prescrivendo che "i requisiti necessari per
partecipare ai concorsi interni sono: inquadramento in ruolo nella
qualifica immediatamente inferiore, un'anzianità nella qualifica di
appartenenza di almeno tre anni ed il possesso del titolo di studio
previsto per l'accesso dall'esterno per la qualifica di
appartenenza".
La ricorrente, dipendente regionale di ruolo laureata,
formalmente inquadrata nel ruolo unico regionale nella sesta
qualifica funzionale - 1. e.d., ha dapprima, con separato ricorso,
impugnato il bando, a termini del quale non avrebbe avuto i requisiti
per partecipare al concorso bandito per l'ottava qualifica funzonale,
non ricoprendo la qualifica immediatamente inferiore a quella del
posto messo a concorso, e successivamente, con il ricorso
odiernamente all'esame, il provvedimento di esclusione, motivato
appunto sulla carenza della richiesta qualifica.
Deduce la ricorrente vizi di illegittimità derivata del
provvedimento di esclusione alla stregua dell'assunta illegittimità
del bando e sulla scorta di due alternative prospettazioni:
a) un primo ordine di argomentazioni assume che il disposto
normativo regionale va inteso nel senso che solo per la procedura di
corso-concorso sarebbero richiesti in via congiunta i due requisiti
del possesso del titolo di studio e della qualifica immediatamente
inferiore, requisiti al contrario non affatto richiesti per la
diversa procedura del concorso interno;
b) un secondo ordine di argomentazioni, sul presupposto che
la ricorrente possiede il titolo di studio necessario per l'accesso
dall'esterno alla qualifica messa a concorso (il titolo di laurea),
assume l'illegittimità derivata della determinazione regionale di
precludere del tutto ai dipendenti che si trovino in tale situazione
la possibilità di accedere ai posti disponibili indipendentemente
dalla qualifica di appartenenza all'epoca di espletamento del
concorso; sarebbe cioè illegittimo il bando nella parte in cui
consentisse di coprire il 100% dei posti disponibili riservandoli al
personale interno in possesso del titolo e con qualifica
immediatamente inferiore.
III. - In punto di rilevanza della presente questione, ritiene il
collegio che non possa accedersi alla prima delle due prospettazioni
proposte dalla ricorrente (illegittimità del bando di concorso che
riserva l'accesso al concorso interno solo ai dipendenti interni in
possesso del relativo titolo di studio e della qualifica
immediatamente inferiore a quella del posto messo a concorso) sulla
base di una diversa interpretazione della norma regionale di
riferimento (il citato art. 32 della l.r. 7/1997).
La prefata disposizione, che si è sopra testualmente riportata,
non consente, infatti, ad avviso del collegio di ritenere una
diversità di requisiti richiesti ai concorrenti tra le distinte
procedure del concorso interno per titoli ed esami e il
corso-concorso, e ciò per due concorrenti ragioni; ritiene anzitutto
il collegio che l'attributo "riservati", contenuto nel citato
art. 32, sia riferito ai "concorsi interni" ed ai "corsi-concorso",
non apparendo possibile distinguere, ai fini della attribuzione dello
stesso all'uno o all'altra delle due procedure indicate.
In ordine ad un secondo ordine concettuale, la previsione di un
concorso interno per titoli ed esami, del tutto disancorato dalla
previsione di limiti (natura dei titoli richiesti: di studio? di
qualifica?), snaturerebbe la stessa possibilità di esercizio del
potere rimesso alla regione di dotarsi del personale necessario e,
ovviamente, qualificato per i posti a concorso.
Sotto ulteriore e dirimente profilo, l'espresso riferimento
operato dal citato art. 32 lr. 7/1987 all'art. 39 l.r. 26/1984
(" ...si provvede alla copertura ... ai sensi dell'art. 39 della
legge regionale 9 maggio 1984, n. 26 ...) non può essere
interpretato nel senso di riferirlo alla sola disposizione relativa
alla necessità di coprire con concorsi interni o corsi-concorso il
100% di posti disponibili, risultando invece pacifico e confortato
dalla costante normativa regionale (il citato art. 39 l.r. 26/1984, i
successivi art. 61 l.r. 13/1988 e 46, comma 2, l.r. 22/1990) che la
previsione di indizione di concorsi interni non è mai (nè potrebbe
mai essere) disancorata dalla espressa indicazione dei requisiti per
partecipare agli stessi, sicchè, nel caso di specie, il richiamo
all'art. 39 è confermativo appunto di tale indicazione, peraltro
ulteriormente confermata dalla espressa previsione dello stesso
art. 32.
III.1. - Il novum del detto art. 32 è rappresentato, a ben
vedere, dalla previsione della possibilità di indire corsi-concorso
riservati, in aggiunta o in alternativa ai concorsi interni, e per
questi ultimi (i corsi-concorso) il legislatore regionale ha dovuto
indicare (e ribadire) i requisiti richiesti; esattamente gli stessi
richiesti per i concorsi interni.
III.2. - Le considerazioni che precedono servono a dar ragione e
conto della rilevanza della questione sottoposta alla Corte,
ritenendo il collegio di non poter aderire alla prima delle
prospettazioni proposte dalla ricorrente, relativa come dello alla
illegittimità del bando per assunta violazione dell'art. 32
l.r. 7/1997.
IV. - Nondimeno, la ricorrente ha, come detto, dedotto in via
alternativa che possedendo il titolo di studio richiesto per
l'accesso dall'esterno alla qualifica messa a concorso, la previsione
del concorso interno riservato per il 100% a chi si trovi nel
contemporaneo possesso del titolo e della qualifica immediatamente
inferiore, precluderebbe appunto l'accesso dall'esterno non
consentendo l'espletamento di concorsi diversi da quelli interni e
sarebbe, sotto tale profilo, costituzionalmente illegittima.
IV.1. - La questione è rilevante giacchè dall'accoglimento o
dalla reiezione del rilievo conseguirebbe l'esito del ricorso.
V. - Ritiene il collegio non manifestamente infondata la
questione.
La costante giurisprudenza costituzionale è nel senso di
ritenere modalità prevalente di selezione del personale delle
pubbliche amministrazioni quella del pubblico concorso, in ossequio
al disposto dell'art. 97 della Costituzione che impone il buon
andamento degli uffici attraverso la miglior selezione del personale
garantita appunto dalla maggior partecipazione alle procedure
selettive assicurata dal concorso esterno.
Reiteratamente la Corte costituzionale ha invero sottolineato la
relazione intercorrente tra l'art. 97 e gli artt. 5l e 98 Cost.,
osservando come, in un ordinamento democratico - che affida
all'azione dell'amministrazione, separata nettamente da quella di
governo (politica per definizione), il perseguimento delle finalità
pubbliche obiettivate nell'ordinamento - il concorso pubblico, quale
meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei più capaci, resti il
metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le
proprie funzioni in condizioni d'imparzialità, valore in relazione
al quale il principio posto dall'art. 97 Cost., impone che l'esame
del merito sia indipendente da ogni considerazione connessa alle
condizioni personali dei vari concorrenti (cfr. Corte cost.
n.333/1993; 453/1990 e, da ultimo, 1/1999).
La possibilità offerta alle pubbliche amministrazioni di
diversamente selezionare il personale risponde ad esigenze del tutto
peculiari od eccezionali, idonee a giustificare la deroga per
garantire il medesimo fine del buon andamento dell'amministrazione,
ma non generalizzabili, in forza delle ragioni sopra evidenziate
(cfr.Corte cost. n. 477/1995).
Analoga esigenza riguarda il passaggio di impiegati alla
categoria superiore che, nell'assetto del pubblico impiego esistente
all'epoca della disposta selezione, costituisce in sostanza una forma
di assunzione senza concorso e che, in tali forme, deve, a sua volta,
trovare giustificazione in situazioni eccezionali, ma anch'essa
giammai derogare al principio generale che richiede il selettivo
accertamento delle attitudini (cfr. Corte cost., 20 luglio 1994,
n. 313).
Nè può sottacersi che l'abnorme diffusione della pratica del
concorso interno nel passaggio da un livello all'altro produce in sè
una distorsione che, oltre a reintrodurre surrettiziamente il modello
delle carriere in un assetto che ne presuppone invece il superamento,
si riflette negativamente anche sul buon andamento della stessa
pubblica amministrazione (cfr. Corte cost., n. 1/1999).
Osservava significativamente la Corte che "l'accesso al concorso
può, ovviamente, essere condizionato al possesso di requisiti
fissati in base alla legge, e in tal modo non è da escludere a
priori che possa stabilirsi anche il possesso di una precedente
esperienza nell'ambito dell'amministrazione, ove questo si configuri
ragionevolmente quale requisito professionale. Ma quando ciò non si
verifichi, la sostituzione al concorso di meccanismi selettivi
esclusivamente interni ad un dato apparato amministrativo non si
giustifica alla luce degli accennati principi costituzionali" (cfr.
Corte cost., n. 1/1999).
V.1. - Nel caso di specie, mentre in sede di prima copertura dei
posti resisi disponibili appare in qualche misura giustificata una
deroga al principio generale del pubblico concorso per consentire una
più agevole reperibilità dei funzionari e per facilitare la
riorganizzazione interna degli uffici, non sembra ragionevole che
quella indicata (la selezione riservata agli interni) costituisca
l'unica forma di selezione, giacchè riguardante il 100% dei posti
messi a concorso (cfr. Corte cost., 20 luglio 1994, n. 313; 4 giugno
1993, n. 266; 28 luglio 1999, n. 364; 4 gennaio 1999, n. 1), con gli
effetti paradossali ed ingiustificati indicati dalla ricorrente, alla
quale, pur essendo in possesso del titolo richiesto per l'accesso
dall'esterno ed in astratto idoneo, è inibita la partecipazione al
concorso giacchè riservato ai titolari di mera "rendita di
posizione" costituita dal possesso della qualifica immediatamente
inferiore a quella messa a concorso in ossequio ad una anacronistica
scelta di cooptazione generalizzata che si traduce in una sorta di
globale scivolamento verso l'alto del personale in servizio.
VI. - La questione, nei termini indicati, non appare dunque
manifestamente infondata per violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione del combinato disposto della legge regionale (art. 32,
l.r. 7/1997, comma primo e art. 39 l.r. 9 maggio 1984, n. 26) nella
parte in cui riserva la copertura del 100% di posti messi a concorso
al personale interno.
VII. - Va disposta pertanto la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla
legittimità costituzionale delle suindicate norme.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 32,
comma 1, l.r. Puglia 7/97, e art. 39 l.r. Puglia 9 maggio 1984,
n. 26) nella parte in cui riserva la copertura del 100% di posti
messi a concorso al personale interno per contrasto con gli artt. 3 e
97 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente della giunta regionale
della Puglia, nonchè comunicata al presidente del consiglio
regionale della Puglia.
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 5 luglio
2001.
Il Presidente: Perrelli
L'estensore: Abbruzzese
02C0066