1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 17-5-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 108 SENTENZA 22 marzo - 11 maggio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Gioco - Autorizzazione all'apertura ed esercizio di sale da gioco e all'installazione di apparecchi da gioco - Divieto di rilascio in caso di ubicazione in prossimita' di determinati luoghi "sensibili". - Legge della Regione Puglia 13 dicembre 2013, n. 43, recante «Contrasto alla diffusione del gioco d'azzardo patologico (GAP)», art. 7. - (T-170108) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 17-5-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 della
legge della Regione Puglia 13 dicembre 2013, n. 43, recante
«Contrasto alla diffusione del gioco d'azzardo patologico (GAP)»,
promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia,
sezione staccata di Lecce, nel procedimento vertente tra Gilupi srl
ed altra e il Comune di Melendugno ed altri, con ordinanza del 22
luglio 2015, iscritta al n. 54 del registro ordinanze 2016 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima
serie speciale, dell'anno 2016.
Visto l'atto di costituzione di Gilupi srl ed altra;
udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2017 il Giudice relatore
Franco Modugno;
uditi gli avvocati Francesco Saverio Marini, Oronzo Marco
Calsolaro e Carlo Geronimo Cardia per la Gilupi srl ed altra.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 22 luglio 2015, il Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, ha sollevato, in
riferimento all'art. 117, commi secondo, lettera h), e terzo, della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 7
della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2013, n. 43, recante
«Contrasto alla diffusione del gioco d'azzardo patologico (GAP)»,
nella parte in cui vieta il rilascio dell'autorizzazione
all'esercizio di sale da gioco e all'installazione di apparecchi da
gioco nel caso di ubicazione a distanza inferiore a cinquecento metri
pedonali dai luoghi cosiddetti "sensibili" ivi indicati.
1.1.- Il giudice a quo riferisce, in punto di fatto, che una
società, che gestiva una sala per la raccolta di scommesse nel
Comune di Melendugno, aveva chiesto, a seguito di sfratto, di poter
trasferire l'attività in altro locale ubicato nello stesso Comune,
venendo a ciò autorizzata sia dall'Amministrazione autonoma dei
monopoli di Stato sia dal Questore di Lecce. Con ordinanza del 30
settembre 2014, il Comune aveva, tuttavia, inibito l'esercizio
dell'attività nel nuovo locale, essendo lo stesso ubicato - in
contrasto con quanto previsto dalla norma regionale censurata - a
meno di cinquecento metri da un istituto scolastico.
Il provvedimento è stato impugnato davanti al Tribunale
rimettente dalla società interessata e dalla società concessionaria
che le aveva affidato il diritto di gioco sportivo sulla cui base
l'attività in questione era stata avviata.
1.2.- Ad avviso del giudice a quo, le censure mosse dalle
società ricorrenti al provvedimento impugnato risulterebbero
infondate.
Non sarebbe condivisibile, anzitutto, la tesi sostenuta con il
primo motivo di ricorso, secondo la quale la ricollocazione delle
attività svolte in prossimità di luoghi "sensibili" riguarderebbe
la sola raccolta del gioco praticato mediante gli apparecchi di cui
all'art. 110, comma 6, lettera a), del regio decreto 18 giugno 1931,
n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza) (d'ora in avanti: TULPS), ossia con le cosiddette slot
machines.
L'art. 7 della legge reg. Puglia n. 43 del 2013 stabilisce,
infatti, al comma 1, che «L'esercizio delle sale da gioco e
l'installazione di apparecchi da gioco di cui all'articolo 110, comma
6, del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, emanato con
regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, nonchè ogni altra tipologia di
offerta di gioco con vincita in denaro sono soggetti al regime
autorizzatorio previsto dalle norme vigenti»; aggiungendo, al comma
2, che «Fuori dai casi previsti dall'articolo 110, comma 7, del r.d.
773/1931, l'autorizzazione all'esercizio non viene concessa nel caso
di ubicazioni in un raggio non inferiore a cinquecento metri,
misurati per la distanza pedonale più breve, da istituti scolastici
di qualsiasi grado, luoghi di culto, oratori, impianti sportivi e
centri giovanili, centri sociali o altri istituti frequentati
principalmente da giovani o strutture residenziali o semiresidenziali
operanti in ambito sanitario o socio-assistenziale e, inoltre,
strutture ricettive per categorie protette. L'autorizzazione è
concessa per cinque anni e può essere chiesto il rinnovo dopo la
scadenza».
Sarebbe, quindi, evidente che la norma in questione include nel
divieto tutti gli apparecchi idonei per il gioco lecito indicati
dall'art. 110, comma 6, del TULPS, nonchè la raccolta di scommesse
sportive.
Egualmente infondato risulterebbe l'ulteriore assunto delle
ricorrenti, per cui, alla luce del tenore letterale della
disposizione («l'autorizzazione all'esercizio non viene concessa nel
caso di ubicazioni in un raggio non inferiore a cinquecento metri»),
l'esercizio posto entro i cinquecento metri dal luogo "sensibile" non
sarebbe colpito dal divieto. La disposizione andrebbe intesa,
infatti, nell'opposto senso della necessità di una distanza minima
di almeno cinquecento metri da detto luogo.
Contrariamente a quanto sostenuto in ricorso, inoltre, la
circostanza che la società affidataria del diritto di gioco fosse
stata autorizzata dal Questore di Lecce ad esercitare l'attività di
raccolta di scommesse sin dal 24 agosto 2012, e dunque prima
dell'entrata in vigore della legge regionale n. 43 del 2013, non
renderebbe inapplicabile la disposizione censurata. Il richiesto
trasferimento dell'attività presso altra sede avrebbe imposto,
infatti, di riesaminare ex novo l'istanza di autorizzazione in
rapporto ad uno dei requisiti fondanti, ossia l'idoneità del locale.
Insussistente risulterebbe, infine, il dedotto difetto di
motivazione del provvedimento impugnato, essendo «l'iter
logico-giuridico seguito dalla P.A. facilmente ricostruibile».
1.3.- Il Tribunale rimettente dubita, tuttavia, della
legittimità costituzionale, in parte qua, del citato art. 7 della
legge reg. Puglia n. 43 del 2013.
La questione sarebbe rilevante proprio in ragione del fatto che
la norma impugnata impedisce l'accoglimento del ricorso.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
denuncia, in primo luogo, la violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., in ragione dell'asserito contrasto della disposizione in esame
con il principio fondamentale in materia di «tutela della salute», di
competenza legislativa concorrente, espresso dall'art. 7, comma 10,
del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per
promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di
tutela della salute), convertito, con modificazioni, in legge 8
novembre 2012, n. 189.
Nel quadro di un complesso di misure volte a promuovere un «più
alto livello di tutela della salute», e che hanno portato ad
estendere i livelli essenziali di assistenza alle prestazioni di
prevenzione, cura e riabilitazione dalla cosiddetta ludopatia (art.
5, comma 2, del d.l. n. 158 del 2012), la citata disposizione statale
ha, infatti, previsto la progressiva ricollocazione dei punti della
rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante gli apparecchi
di cui all'art. 110, comma 6, lettera a), del TULPS che risultino
territorialmente prossimi a istituti di istruzione primaria e
secondaria, strutture sanitarie e ospedaliere, luoghi di culto,
centri socio-ricreativi e sportivi. Tale ricollocazione deve essere,
peraltro, pianificata dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di
Stato (e, a seguito della sua incorporazione, dall'Agenzia delle
dogane e dei monopoli) sulla base dei criteri definiti con decreto
del Ministro dell'economia e delle finanze, adottato di concerto con
il Ministro della salute e previa intesa sancita in sede di
Conferenza unificata.
Introducendo regole immediatamente operative in materia di
distanze dai luoghi "sensibili", la norma regionale denunciata
avrebbe eluso la pianificazione a livello centrale prevista dalla
norma statale: pianificazione nel cui ambito - come evidenziato dalla
giurisprudenza amministrativa - gli strumenti di contrasto della
ludopatia dovrebbero trovare la loro disciplina di base, in coerenza
con la natura delle esigenze da soddisfare, che sono le medesime
sull'intero territorio nazionale.
Nella materia della «tutela della salute», d'altronde, sarebbe
riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniformi,
ferma restando la facoltà delle Regioni di stabilire livelli più
elevati per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze.
Nella specie, il legislatore pugliese non avrebbe fissato livelli di
tutela più elevati, ma avrebbe disposto l'immediata entrata in
vigore di misure che la legge statale aveva subordinato ad un
apposito procedimento pianificatorio, con il coinvolgimento di
plurimi soggetti istituzionali.
L'art. 7 della legge reg. Puglia n. 43 del 2013 violerebbe anche
l'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., che attribuisce allo
Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di «ordine
pubblico e sicurezza»: materia alla quale la Corte costituzionale ha
ricondotto non solo la disciplina dei giochi d'azzardo, ma anche
quella relativa ai giochi che, pur non considerati d'azzardo,
presentano, comunque sia, un elemento aleatorio e distribuiscono
vincite, quali quelli previsti dell'art. 110, comma 6, del TULPS
(sentenza n. 237 del 2006).
Il rimettente rileva, altresì, come il criterio teleologico,
adottato dalla Corte costituzionale nell'individuazione dei contenuti
della materia «ordine pubblico e sicurezza», attribuisca alla
potestà legislativa statale una notevole capacità di penetrazione
nelle materie di competenza regionale. Di conseguenza, le Regioni non
potrebbero approvare leggi che, benchè vertenti su altre materie di
loro competenza, neutralizzino direttamente o indirettamente misure
previste da leggi statali al fine di prevenire la commissione dei
reati e il mantenimento dell'ordine pubblico, salvo che la stessa
legge statale consenta alla Regione simili interventi.
Nella specie, la norma regionale sulle distanze coinvolgerebbe
anche gli esercizi che accettano scommesse, soggetti al controllo
dell'autorità di pubblica sicurezza ai sensi dell'art. 88 del TULPS:
controllo pacificamente svolto in vista della prevenzione dei reati e
del mantenimento dell'ordine pubblico, tramite la verifica di una
serie di requisiti oggettivi e soggettivi del richiedente
l'autorizzazione. Gli esercizi in questione verrebbero sottoposti dal
legislatore pugliese a penetranti restrizioni, atte ad impedirne
addirittura la gestione nei comuni di ridotte dimensioni demografiche
e territoriali.
La disposizione censurata inciderebbe, in questo modo, sulle
autorizzazioni di pubblica sicurezza senza che la legge statale lo
consenta, ed anzi in contrasto con quanto previsto dall'art. 7, comma
10, del d.l. n. 158 del 2012, sia sotto il profilo sostanziale che
sotto quello temporale. La norma statale limita, infatti, la
ricollocazione ai soli punti di raccolta del gioco praticato mediante
slot machines, stabilendo, altresì, che le nuove disposizioni si
applichino alle sole concessioni di raccolta di gioco pubblico
bandite successivamente alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del citato decreto-legge e che valgano, per ciascuna
nuova concessione, in funzione della dislocazione territoriale degli
istituti scolastici primari e secondari, delle strutture sanitarie ed
ospedaliere e dei luoghi di culto esistenti alla data del bando. Per
converso, la norma regionale estende le regole sulle distanze a tutti
gli apparecchi da gioco di cui all'art. 110, comma 6, del TULPS e ad
ogni altra tipologia di offerta di gioco con vincita in denaro -
compresa, quindi, la raccolta di scommesse - senza operare alcuna
distinzione in relazione alla data di rilascio delle concessioni.
2.- Si sono costituite le due società ricorrenti nel giudizio a
quo, le quali hanno chiesto, in via principale, che la norma
regionale impugnata sia dichiarata costituzionalmente illegittima per
violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di «ordine pubblico e sicurezza», nel cui ambito andrebbero
ricondotte le prescrizioni relative a giochi e scommesse,
conformemente a quanto in più occasioni affermato dalla
giurisprudenza costituzionale.
Le parti private rilevano come la norma pugliese, più che
tutelare categorie di persone particolarmente esposte al rischio
della dipendenza dal gioco d'azzardo, produca un vero e proprio
«effetto espulsivo» del gioco lecito dal territorio regionale. Come
emergerebbe dalle relazioni tecniche allegate all'atto di
costituzione, la distanza minima prevista e l'ampiezza della lista
dei luoghi considerati "sensibili" renderebbero praticamente
impossibile installare sale da gioco nella quasi totalità dei comuni
della Puglia, compreso il suo capoluogo.
Il limite in questione non rappresenterebbe, pertanto, una misura
di contrasto della ludopatia, ma si risolverebbe in una generale
regolamentazione del gioco e delle scommesse. La tutela della salute,
in quanto «materia-scopo», esigerebbe, infatti, la proporzionalità
dell'intervento rispetto all'obiettivo perseguito - e dunque, nella
specie, la previsione di una distanza ragionevole in rapporto alla
densità dei luoghi "sensibili" e alla concreta diffusione della
ludopatia nel territorio regionale - senza potersi tradurre in
divieti assoluti, espliciti o surrettizi.
Precludendo in radice l'esercizio del gioco lecito nella Regione,
la norma censurata impedirebbe di indirizzare la "domanda di gioco"
verso la legalità e, quindi, di contrastare la diffusione del gioco
illegale, attorno al quale notoriamente proliferano ulteriori
fenomeni criminosi, quali il riciclaggio, l'incremento dei patrimoni
della criminalità organizzata e forme di violenza nei confronti dei
giocatori insolventi. Lo strumento più efficace per contrastare
l'illegalità sarebbe costituito, in effetti, dalla presenza di una
normativa che ponga limiti all'attività, ma che, al contempo,
risponda alla richiesta di gioco lecito che fisiologicamente proviene
dalla popolazione. Di questa strategia sarebbe espressione l'art. 38
del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, in legge 4 agosto 2006, n. 248, che ha riformato il
settore del gioco, anche al fine di assicurarne l'adeguamento al
diritto comunitario, prevedendo, da un lato, l'apertura di settemila
nuovi punti vendita e, dall'altro, una serie di misure intese a
contenere il fenomeno del gioco illegale.
La stretta connessione fra disciplina uniforme dei giochi e
ordine pubblico sarebbe confermata dall'art. 1, comma 936, della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2016)», il quale stabilisce che, entro il 30 aprile 2016,
vengano definite in sede di Conferenza unificata «le caratteristiche
dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonchè i
criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al
fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della
salute, dell'ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di
prevenire il rischio di accesso dei minori di eta'». È, inoltre,
previsto che le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata
siano recepite con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti.
Tale disposizione ribadirebbe l'intento, già espresso dal
legislatore statale con l'art. 7, comma 10, del d.l. n. 158 del 2012,
di porre dal centro i criteri-guida volti a garantire l'uniforme
collocazione dei centri di raccolta del gioco sul territorio
nazionale, menzionando, tuttavia, espressamente l'ordine pubblico tra
i fini della nuova disciplina e non prevedendo l'intervento del
Ministero della salute nel relativo procedimento di adozione: il che
confermerebbe la prevalenza dell'ordine pubblico nella gerarchia
degli obiettivi perseguiti.
Nella medesima direzione si sarebbe mosso, peraltro, già prima,
l'art. 14 della legge 11 marzo 2014, n. 23 (Delega al Governo recante
disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e
orientato alla crescita), recante delega al Governo per il riordino
delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici. Nell'ambito
dei relativi principi e criteri direttivi, il comma 2, lettera e),
del citato art. 14 ha previsto, in particolare, la fissazione di
parametri di distanza dai luoghi "sensibili" validi per l'intero
territorio nazionale, «comunque con riserva allo Stato della
definizione delle regole necessarie per esigenze di ordine e
sicurezza pubblica».
In via subordinata, ove non si condividessero tali argomenti,
l'art. 7 della legge reg. Puglia n. 43 del 2013 dovrebbe essere
ritenuto costituzionalmente illegittimo - secondo le parti private -
per violazione della competenza statale in materia di tutela della
salute.
Come posto in evidenza nell'ordinanza di rimessione, stabilendo
un divieto a carattere generale, immediatamente applicabile e
svincolato dalla pianificazione a livello nazionale, la norma
regionale si sarebbe posta in evidente contrasto con le previsioni
dell'art. 7, comma 10, del d.l. n. 158 del 2012, qualificabili come
principi fondamentali della materia.
Nè varrebbe obiettare che la Regione ha previsto un livello di
tutela della salute più elevato di quello stabilito dallo Stato,
giacchè la norma regionale di dettaglio non potrebbe, in ogni caso,
ampliare l'ambito dell'intervento fissato dalla legge statale di
principio. Il divieto in questione, d'altra parte, non innalzerebbe
il livello di tutela, ma si limiterebbe a produrre l'«effetto
espulsivo» del gioco lecito dianzi evidenziato.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione
staccata di Lecce, dubita della legittimità costituzionale dell'art.
7 della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2013, n. 43, recante
«Contrasto alla diffusione del gioco d'azzardo patologico (GAP)»,
nella parte in cui vieta il rilascio dell'autorizzazione
all'esercizio di sale da gioco e all'installazione di apparecchi da
gioco nel caso di ubicazione a distanza inferiore a cinquecento metri
pedonali dai luoghi cosiddetti "sensibili" ivi indicati.
Ad avviso del giudice a quo, la norma censurata violerebbe l'art.
117, terzo comma, della Costituzione, in ragione del suo contrasto
con il principio fondamentale in materia di «tutela della salute»
espresso dall'art. 7, comma 10, del decreto-legge 13 settembre 2012,
n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese
mediante un più alto livello di tutela della salute), convertito,
con modificazioni, in legge 8 novembre 2012, n. 189. La richiamata
norma statale ha, infatti, previsto - a fini di prevenzione della
cosiddetta ludopatia - la progressiva ricollocazione dei punti della
rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante slot machines
che risultino ubicati in prossimità di determinati luoghi
"sensibili". Tale ricollocazione - riguardante le sole concessioni di
raccolta di gioco pubblico bandite successivamente alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge - è,
peraltro, subordinata ad un procedimento di pianificazione che
coinvolge plurimi soggetti istituzionali: procedimento che il
legislatore regionale, introducendo una disciplina immediatamente
operativa, avrebbe completamente eluso.
La norma denunciata violerebbe, inoltre, l'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost., invadendo la competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di «ordine pubblico e sicurezza»:
materia alla quale andrebbe ricondotta la disciplina dei giochi
d'azzardo o che, comunque sia, presentino un elemento aleatorio e
distribuiscano vincite. La regolamentazione regionale sulle distanze
coinvolgerebbe, d'altra parte, anche gli esercizi che accettano
scommesse, assoggettandoli a penetranti restrizioni, tali da impedire
addirittura, di fatto, la loro gestione nei comuni di ridotte
dimensioni. In tal modo, essa inciderebbe - senza che la legge
statale lo consenta - sulle autorizzazioni di pubblica sicurezza cui
detti esercizi sono sottoposti, finalizzate alla prevenzione dei
reati e al mantenimento dell'ordine pubblico.
2.- Le questioni sottoposte all'esame di questa Corte vertono su
una misura di "prevenzione logistica" della "dipendenza da gioco
d'azzardo" (cosiddetto "gioco d'azzardo patologico" o "ludopatia")
che, dopo essere stata sperimentata a livello locale tramite
regolamenti e ordinanze di autorità comunali, è stata adottata
negli ultimi anni a livello legislativo da larga parte delle Regioni.
Si tratta della previsione di distanze minime delle sale da gioco
rispetto a luoghi cosiddetti "sensibili": frequentati, cioè, da
categorie di soggetti che si presumono particolarmente vulnerabili di
fronte alla tentazione del gioco d'azzardo.
In questa prospettiva si colloca anche il censurato art. 7 della
legge reg. Puglia n. 43 del 2013, come è reso palese tanto dal
titolo della legge - «Contrasto alla diffusione del gioco d'azzardo
patologico (GAP)» - quanto dalle indicazioni del suo art. 1, comma 1,
lettera a), ove si afferma che la legge stessa reca disposizioni
finalizzate «alla prevenzione e al contrasto delle dipendenze da
gioco, nonchè per il trattamento terapeutico e per il recupero dei
soggetti coinvolti, nell'ambito delle competenze regionali in materia
socio-sanitaria».
Il citato art. 7 esordisce stabilendo, al comma 1, che
l'esercizio delle sale da gioco e l'installazione di apparecchi da
gioco di cui all'art. 110, comma 6, del regio decreto 18 giugno 1931,
n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza) (d'ora in avanti: TULPS), nonchè «ogni altra tipologia di
offerta di gioco con vincita in denaro» sono «soggetti al regime
autorizzatorio previsto dalle norme vigenti». Il successivo comma 2 -
contro il quale più specificamente si dirigono, in effetti, le
censure del rimettente - soggiunge che, fuori dei casi previsti
dall'art. 110, comma 7, del TULPS (che individua apparecchi per il
gioco lecito di ridotta "pericolosita'" sotto il profilo
considerato), «l'autorizzazione all'esercizio non viene concessa nel
caso di ubicazioni in un raggio non inferiore a cinquecento metri,
misurati per la distanza pedonale più breve, da istituti scolastici
di qualsiasi grado, luoghi di culto, oratori, impianti sportivi e
centri giovanili, centri sociali o altri istituti frequentati
principalmente da giovani o strutture residenziali o semiresidenziali
operanti in ambito sanitario o socio-assistenziale e, inoltre,
strutture ricettive per categorie protette».
Al riguardo, è del tutto condivisibile l'assunto del rimettente
- che fonda la questione e ne condiziona la rilevanza nel giudizio a
quo - secondo il quale la distanza lineare indicata dalla norma segna
il distacco minimo delle attività avute di mira rispetto alle aree
tutelate. L'esigenza di rispetto della ratio legis rende, infatti,
emendabile da parte dell'interprete la non felice formulazione del
precetto, che, a causa di una doppia negazione, sembrerebbe primo
visu esigere, anzichè vietare, la collocazione di sale e apparecchi
da gioco in prossimità dei luoghi "sensibili" («l'autorizzazione
all'esercizio non viene concessa nel caso di ubicazioni in un raggio
non inferiore a cinquecento metri»).
3.- Ciò posto, giova esaminare anzitutto - per ragioni di
priorità logico-giuridica, invertendo l'ordine delle doglianze
prospettato nell'ordinanza di rimessione - la censura di violazione
della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
«ordine pubblico e sicurezza» (art. 117, secondo comma, lettera h,
Cost.): censura a cui supporto vengono richiamate le pronunce di
questa Corte che hanno ascritto a detta materia la disciplina dei
giochi d'azzardo o che, comunque sia, presentino un elemento
aleatorio e distribuiscano vincite (sentenze n. 72 del 2010 e n. 237
del 2006).
3.1.- La censura non è fondata.
Questa Corte ha già escluso che possano ricondursi alla materia
considerata due norme della Provincia autonoma di Bolzano (artt. 1 e
2, comma 2, della legge provinciale 22 novembre 2010, n. 13, recante
«Disposizioni in materia di gioco lecito») che, similmente a quella
in esame, prevedono distanze minime dai luoghi "sensibili" per la
collocazione di sale e apparecchi da gioco (sentenza n. 300 del
2011).
La conclusione non può che essere confermata con riguardo alla
norma pugliese oggetto dell'odierno scrutinio.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, ai fini
dell'individuazione della materia nella quale si colloca la norma
impugnata, si deve tener conto dell'oggetto, della ratio e della
finalità della disciplina da essa stabilita, «tralasciando gli
aspetti marginali e gli effetti riflessi, così da identificare
correttamente e compiutamente anche l'interesse tutelato» (ex
plurimis, sentenze n. 140 del 2015 e n. 167 del 2014; analogamente
sentenze n. 175 del 2016 e n. 245 del 2015).
Nella specie, il legislatore pugliese non è intervenuto per
contrastare il gioco illegale, nè per disciplinare direttamente le
modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco
leciti e nemmeno per individuare i giochi leciti: aspetti che - come
posto in evidenza dalle citate sentenze n. 72 del 2010 e n. 237 del
2006 - ricadono nell'ambito della materia «ordine pubblico e
sicurezza», la quale attiene alla prevenzione dei reati ed al
mantenimento dell'ordine pubblico, inteso quale «complesso dei beni
giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali
si regge la civile convivenza nella comunità nazionale» (tra le
altre, sentenze n. 118 del 2013, n. 35 del 2011 e n. 129 del 2009).
Il legislatore regionale è intervenuto, invece - come già
anticipato - per evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi
da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti
psicologicamente più esposti all'illusione di conseguire vincite e
facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della
"dipendenza da gioco d'azzardo": fenomeno da tempo riconosciuto come
vero e proprio disturbo del comportamento, assimilabile, per certi
versi, alla tossicodipendenza e all'alcoolismo.
La disposizione in esame persegue, pertanto, in via preminente
finalità di carattere socio-sanitario, estranee alla materia della
tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza, e rientranti piuttosto
nella materia di legislazione concorrente «tutela della salute» (art.
117, terzo comma, Cost.), nella quale la Regione può legiferare nel
rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale.
3.2.- A quanto precede non giova opporre - come fa il rimettente
- che la norma censurata inciderebbe su esercizi commerciali, quali
quelli che accettano scommesse, soggetti al controllo dell'autorità
di pubblica sicurezza ai sensi dell'art. 88 del TULPS - controllo
finalizzato alla prevenzione dei reati e alla tutela dell'ordine
pubblico - finendo, così, per interferire indebitamente con questo
stesso regime autorizzatorio.
La norma regionale si muove su un piano distinto da quella del
TULPS. Per quanto si è detto, essa non mira a contrastare i fenomeni
criminosi e le turbative dell'ordine pubblico collegati al mondo del
gioco e delle scommesse, ma si preoccupa, «piuttosto, delle
conseguenze sociali dell'offerta dei giochi su fasce di consumatori
psicologicamente più deboli», segnatamente in termini di prevenzione
di «forme di gioco cosiddetto compulsivo» (sentenza n. 300 del 2011).
In quest'ottica, la circostanza che l'autorità comunale, facendo
applicazione della disposizione censurata, possa inibire l'esercizio
di una attività pure autorizzata dal questore - come nel caso
oggetto del giudizio principale - non implica alcuna interferenza con
le diverse valutazioni demandate all'autorità di pubblica sicurezza.
3.3.- Il giudice a quo, a sostegno della censura in esame, allega
anche il fatto che la norma impugnata rischierebbe di impedire la
gestione di sale da gioco nei comuni «di ridotte dimensioni
demografiche e territoriali».
Sviluppando tale argomento, le parti private costituite assumono
che l'art. 7 della legge reg. Puglia n. 43 del 2013, per come è
congegnato, più che tutelare le "fasce deboli" della popolazione
rispetto al rischio della ludopatia, produrrebbe un vero e proprio
«effetto espulsivo» del gioco d'azzardo lecito dal territorio
regionale. La distanza minima prevista (cinquecento metri per il
percorso pedonale più breve) e l'ampiezza del catalogo dei luoghi
ritenuti "sensibili" renderebbero, infatti - secondo le stesse parti
private - praticamente impossibile installare sale da gioco nella
quasi totalità dei comuni della Puglia, compreso il suo capoluogo.
In questi termini, il rilievo si rivela, peraltro, inconferente
rispetto alla censura sottoposta all'esame della Corte. Esso non
incide, infatti, sul versante della competenza ad adottare la norma
impugnata - rispetto al quale resta fermo quanto in precedenza
osservato - ma su quello del contenuto della regolamentazione
concretamente adottata. Al legislatore pugliese si rimprovera, in
sostanza - segnatamente dalle parti private - di aver emanato una
norma eccedente lo scopo e idonea a paralizzare le iniziative
imprenditoriali nel settore del gioco lecito, ledendo anche
l'affidamento di chi aveva in esso investito. Tali profili esulano,
tuttavia, dall'odierno thema decidendum, non essendo la Corte
chiamata a verificare la conformità della norma impugnata a
parametri diversi da quelli attinenti a profili di competenza.
La conclusione non è inficiata dall'ulteriore deduzione delle
parti private, secondo la quale, vietando di fatto l'installazione di
sale per il gioco lecito nella Regione, la norma denunciata finirebbe
per incentivare il gioco illecito e i fenomeni criminosi ad esso
collegati, in quanto impedirebbe di incanalare la fisiologica
"domanda di gioco" della popolazione nei binari della legalità.
Quello addotto - ove pure, in ipotesi, sussistente -
rappresenterebbe, comunque sia, un effetto indiretto o riflesso della
norma impugnata, non rilevante, alla luce della ricordata
giurisprudenza di questa Corte, ai fini dell'individuazione della
materia nel cui ambito la norma stessa si colloca.
4.- L'altra censura del giudice a quo - la prima nel suo ordine
espositivo - è quella di violazione dei principi fondamentali posti
dallo Stato nella materia, di competenza legislativa concorrente,
«tutela della salute» (art. 117, terzo comma, Cost.): doglianza che
fa perno sul dedotto contrasto della norma censurata con l'art. 7,
comma 10, del d.l. n. 158 del 2012.
Nella cornice di un complesso di misure intese a promuovere «un
più alto livello di tutela della salute» (così il titolo del
decreto-legge) e che hanno portato, tra l'altro, ad estendere i
livelli essenziali di assistenza alle prestazioni di prevenzione,
cura e riabilitazione delle persone affette da «ludopatia» - intesa
«come patologia che caratterizza i soggetti affetti da sindrome da
gioco con vincita in denaro, così come definita dall'Organizzazione
mondiale della sanita'» (art. 5, comma 2, del d.l. n. 158 del 2012,
ora peraltro abrogato) - il citato art. 7 reca, ai commi 4 e
seguenti, una serie di disposizioni intese a contrastare l'insorgenza
di detta patologia. Il comma 10 - che qui interessa - prevede, in
questa chiave, la progressiva ricollocazione dei punti della rete
fisica di raccolta del gioco praticato mediante gli apparecchi di cui
all'art. 110, comma 6, lettera a), del TULPS - ossia con le
cosiddette slot machines - che risultino ubicati in prossimità di
luoghi "sensibili" (in specie, istituti di istruzione primaria e
secondaria, strutture sanitarie e ospedaliere, luoghi di culto,
centri socio-ricreativi e sportivi). La ricollocazione deve essere,
peraltro, pianificata dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di
Stato - e, dopo la sua incorporazione, dall'Agenzia delle dogane e
dei monopoli - tenuto conto degli interessi pubblici di settore,
sulla base di criteri definiti con decreto del Ministro dell'economia
e delle finanze, adottato di concerto con il Ministro della salute,
previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata. Lo stesso
comma 10 dell'art. 7 del d.l. n. 158 del 2012 aggiunge che le
pianificazioni operano relativamente alle concessioni di raccolta di
gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore
della legge di conversione del decreto-legge e che valgono, per
ciascuna concessione, in funzione della dislocazione territoriale dei
luoghi "sensibili" (esclusi i centri socio-ricreativi e sportivi)
esistenti alla data del relativo bando.
Secondo il rimettente, il legislatore pugliese - introducendo
norme immediatamente operative in tema di distanze delle sale e degli
apparecchi da gioco rispetto ai luoghi "sensibili" - avrebbe
"scavalcato" il procedimento di pianificazione prefigurato dalla
norma statale (destinato a svolgersi a livello centrale con la
partecipazione di plurimi soggetti istituzionali), violando, con
ciò, un principio fondamentale della legislazione statale in materia
di «tutela della salute».
4.1.- Anche tale censura non è fondata.
Alla luce di quanto in precedenza posto in evidenza, la
riconducibilità della norma regionale in esame nell'ambito della
materia «tutela della salute» non è, in effetti, contestabile. Il
discorso è, tuttavia, diverso con riguardo alla valenza da
attribuire all'evocata norma interposta di cui all'art. 7, comma 10,
del d.l. n. 158 del 2012.
Come rilevato anche dal Consiglio di Stato (sezione terza,
sentenza 10 febbraio 2016, n. 579), dalla citata norma statale si
ricava soltanto il principio della legittimità di interventi di
contrasto della ludopatia basati sul rispetto di distanze minime dai
luoghi "sensibili", non anche quello della necessità della previa
definizione della relativa pianificazione a livello nazionale.
La pianificazione prefigurata dalla disposizione statale invocata
come norma interposta non è, peraltro, mai avvenuta, non essendo
stato emanato, malgrado il tempo trascorso, il decreto
interministeriale che doveva definirne i criteri. Il che rende
l'intiero meccanismo inoperante, non potendosi ritenere che la
mancanza di detto decreto paralizzi sine die la competenza
legislativa regionale (al riguardo, sentenza n. 158 del 2016).
4.2.- Le conclusioni ora esposte trovano puntuale conferma in
successivi interventi dello stesso legislatore statale, richiamati
anche - ma in opposta direzione - dalle parti private.
L'art. 14 della legge 11 marzo 2014, n. 23 (Delega al Governo
recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e
orientato alla crescita) ha conferito, infatti, al Governo la delega
legislativa per il riordino in un codice delle disposizioni vigenti
in materia di giochi pubblici, prevedendo, tra i criteri di delega -
assieme a quello dell'adeguamento della normativa «all'esigenza di
prevenire i fenomeni di ludopatia ovvero di gioco d'azzardo
patologico e di gioco minorile» (lettera a del comma 2) - l'altro
della fissazione «di parametri di distanza dai luoghi sensibili
validi per l'intero territorio nazionale», ma con espressa garanzia
della «salvaguardia delle discipline regolatorie nel frattempo
emanate a livello locale», che risultassero coerenti con i principi
stabiliti dal decreto delegato (lettera e del comma 2). Ciò a
dimostrazione del fatto che simili discipline potevano essere medio
tempore adottate anche in assenza della pianificazione prevista dal
d.l. n. 158 del 2012.
È ben vero che con la formula «discipline regolatorie [...]
emanate a livello locale» il legislatore intendeva riferirsi a quelle
adottate dai comuni, in applicazione delle norme che regolano i
poteri dei relativi organi rappresentativi: norme che - come
riconosciuto anche da questa Corte (con particolare riguardo ai
sindaci, sentenza n. 220 del 2014) - si prestano ad essere
interpretate come idonee a legittimare l'adozione di misure di
contrasto della ludopatia, anche per quanto attiene all'imposizione
di distanze minime delle sale da gioco rispetto ai luoghi
"sensibili". Risulta, tuttavia, evidente come la legittimazione a
disciplinare la materia debba riconoscersi, a fortiori, alle Regioni,
tramite lo strumento legislativo.
Essendo rimasta anche la ricordata delega legislativa inattuata,
è da ultimo intervenuta la legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2016)». Frammezzo ad un complesso di
altre disposizioni intese ad aggiornare la disciplina dei giochi e
delle scommesse, anche in funzione della lotta alla ludopatia, l'art.
1, comma 936, della legge ora citata ha previsto che entro il 30
aprile 2016 vengano definite, in sede di Conferenza unificata, «le
caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico,
nonchè i criteri per la loro distribuzione e concentrazione
territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza
per la tutela della salute, dell'ordine pubblico e della pubblica
fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di
eta'». Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata dovrebbero
essere recepite con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti.
La disposizione, rivolta chiaramente al futuro, suona come
ulteriore riprova del fatto che i criteri per la dislocazione delle
sale da gioco, anche nell'ottica della tutela della salute, non
dovevano essere necessariamente fissati in forza dell'art. 7, comma
10, del d.l. n. 158 del 2012. La nuova previsione legislativa - più
ampia della precedente, perchè non limitata ad alcuni tipi di
apparecchi da gioco, nè alle sole concessioni successive all'entrata
in vigore della legge - finisce, d'altro canto, per assorbire il
meccanismo di pianificazione previsto dalla norma del 2012.
Ma anche il procedimento previsto dal citato art. 1, comma 936,
della legge n. 208 del 2015 non si è ad oggi ancora perfezionato.
5.- Alla luce delle considerazioni che precedono, le questioni
vanno dichiarate, dunque, entrambe non fondate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 7 della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2013, n. 43,
recante «Contrasto alla diffusione del gioco d'azzardo patologico
(GAP)», sollevate dal Tribunale amministrativo regionale per la
Puglia, sezione staccata di Lecce, in riferimento all'art. 117, commi
secondo, lettera h), e terzo, della Costituzione, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 marzo 2017.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 maggio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA