1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 4-1-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 77 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 novembre 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 novembre 2016 (della Regione Veneto). Amministrazione pubblica - Informatica - Sistemi di pagamento elettronico - Funzioni dell'Agenzia per l'Italia digitale (AgID) - Commissario straordinario per l'attuazione dell'Agenda digitale. - Decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179 (Modifiche e integrazioni al Codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, ai sensi dell'articolo 1 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), artt. 5, comma 1, lett. a); 13, commi 1, lett. a), e 2; e 63. (16C00356) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 4-1-2017)

Ricorso proposto dalla Regione Veneto (codice fiscale 80007580279
- P.IVA 02392630279), in persona del Presidente della Giunta
Regionale dott. Luca Zaia (codice fiscale ZAILCU68C27C957O),
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale del Veneto n.
1775 del 7 novembre 2016 (all. 1), rappresentato e difeso, per
mandato a margine del presente atto, tanto unitamente quanto
disgiuntamente, dagli avv.ti Ezio Zanon (codice fiscale
ZNNZEI57L07B563K) coordinatore dell'Avvocatura regionale e Luigi
Manzi (codice fiscale MNZLGU34E15H501V) del Foro di Roma, con
domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Via
Confalonieri, n. 5 (per eventuali comunicazioni: fax 06/3211370,
posta elettronica certificata luigimanzi@ordineavvocatiroma.org ).
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 1, lett. a), dell'art. 13, comma 1, lett. a) e comma 2 e
dell'art. 63 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179, recante
«Modifiche e integrazioni al Codice dell'amministrazione digitale, di
cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, ai sensi
dell'articolo 1 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale, Serie generale n. 214 del 13 settembre 2016 per
violazione degli articoli 117, comma II, lett. r) e quarto comma, 118
e 119, oltrechè del principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost.

Motivi

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, lett. a) del
decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179, per violazione degli
articoli 117, secondo comma lett. r) e quarto comma e 118 della
Costituzione.
L'art. 5, comma 1, letta) del decreto legislativo 26 agosto 2016,
n. 179, ha apportato modifiche all'articolo 5 del decreto legislativo
n. 82 del 2005, recante il Codice dell'amministrazione digitale.
In particolare, per effetto di esso, il comma 1 è sostituito dal
seguente: «I soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, sono obbligati
ad accettare, tramite la piattaforma di cui al comma 2, i pagamenti
spettanti a qualsiasi titolo attraverso sistemi di pagamento
elettronico, ivi inclusi, per i micropagamenti, quelli basati
sull'uso del credito telefonico. Resta ferma la possibilità di
accettare anche altre forme di pagamento elettronico, senza
discriminazione in relazione allo schema di pagamento abilitato per
ciascuna tipologia di strumento di pagamento elettronico come
definita ai sensi dell'articolo 2, punti 33) 34) e 35) del
regolamento UE 2015/751 del Parlamento europeo e del Consiglio del 29
aprile 2015 relativo alle commissioni interbancarie sulle operazioni
di pagamento basate su carta.»
Tale disposizione, laddove prevede un obbligo anche a carico
dell'amministrazione regionale di accettare i pagamenti spettanti a
qualsiasi titolo attraverso sistemi di pagamento elettronico,
trasmoda la competenza esclusiva dello Stato in materia di
«coordinamento informativo statistico e informatico dei dati
dell'amministrazione statale, regionale e locale», vincolando
puntualmente le Regioni ad una specifica modalità di ricezione dei
pagamenti e con ciò ledendone l'autonomia gestoria in ordine alla
determinazione delle modalità di svolgimento del servizio di
riscossione in relazione alle molteplici e variegate attività
affidate alle loro cure.
A tale riguardo si è consapevoli che la lett. r) dell'art. 117,
comma 2, Cost., prevede che il coordinamento informativo statistico e
informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale
è di competenza legislativa esclusiva statale.
Così come si è anche consapevoli che, a tal riguardo, codesta
Ecc.ma Corte (si veda prima tra tutte la sentenza n. 17 del 2004) ha
sul tema precisato che il coordinamento cui si riferisce la norma
serve ad assicurare «una comunanza di linguaggi, procedure e standard
omogenei, in modo da permettere la comunicabilità tra i sistemi
informatici della pubblica amministrazione.»
In particolare la giurisprudenza costituzionale ha in più
occasioni affermato che il potere esercitato dallo Stato ha un
contenuto meramente tecnico (sent. n. 17 del 2004) e che non preclude
autonome iniziative regionali tese alla razionale ed efficace
organizzazione di basi dei dati disponibili (sent. n. 271/2005).
La disposizione in parola, dunque, non solo esula completamente
dalle finalità sottese alla competenza delineata dall'art. 117,
comma secondo, lett. r), ma pone dei vincoli organizzatori e gestori
alle Regioni che non trovano alcuna fondamento in alcun altro ambito
materiale affidato alla competenza esclusiva dello Stato.
La finalità, di implementazione dell'uso degli strumenti di
pagamento digitale, per essere ritenuta costituzionalmente legittima
avrebbe dovuto lasciare comunque alle Regioni la libertà di
organizzazione del proprio servizio di riscossione, pur nel rispetto
degli standard operativi indicati nel comma che si impugna.
L'obbligo infatti di «accettare, tramite la piattaforma di cui al
comma 2, i pagamenti spettanti a qualsiasi titolo attraverso sistemi
di pagamento elettronico (...)» comporta infatti anche l'obbligo di
accettare la stessa piattaforma e le limitazioni che derivano dal
fatto che solo questa abilita i mezzi di pagamento informatico da
essa stessa accettati.
Questo con evidente detrimento della possibilità di scelta da
parte delle Regioni di eventuali altre modalità dalle stesse
ritenute più opportune avendo riguardo alle molteplici ipotesi di
ricezione di denaro che hanno o possono porre in essere attraverso
mezzi informatizzati.
La determinazione infatti degli standard tecnologici e
informatici, che permettono sia «i pagamenti spettanti a qualsiasi
titolo attraverso sistemi di pagamento elettronico» sia «altre forme
di pagamento elettronico, senza discriminazione in relazione allo
schema di pagamento abilitato per ciascuna tipologia di strumento di
pagamento elettronico (...)», che costituisce una competenza
esclusiva dello stato, non può smodare nell'escludere la facoltà
delle Regioni di accettare o attivare altre modalità di pagamento
elettronico o svolgere attività di riscossione non considerate dalla
piattaforma di cui al comma 2 dello stesso art. 5, anche utilizzando
gli standard e le modalità tecnologiche attivate o attivabili
nell'ambito della piattaforma medesima.
Per tali ragioni tale norma deve ritenersi costituzionalmente
illegittima in quanto eccedente i limiti della competenza legislativa
dello Stato e perchè lesiva dell'autonomia organizzatoria regionale
e perciò violativa dell'art. 117, comma secondo, lett. r) e quarto
comma nonchè 118 Cost.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 1, lett. a) e
comma 2 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179, per
violazione degli articoli 117, secondo comma lett. r) e quarto comma,
118 e 119 della Costituzione e del principio di leale collaborazione
di cui all'art. 120 Cost.
L'art. 13, comma 2 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179
statuisce che: «Dopo l'art. 14 del decreto legislativo n. 82 del 2005
è inserito il seguente:
«14-bis (Agenzia per l'Italia digitale). - 1. L'Agenzia per
l'Italia Digitale (AgID) è preposta alla realizzazione degli
obiettivi dell'Agenda Digitale Italiana, in coerenza con gli
indirizzi dettati dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal
Ministro delegato, e con l'Agenda digitale europea. AgID, in
particolare, promuove l'innovazione digitale nel Paese e l'utilizzo
delle tecnologie digitali nell'organizzazione della pubblica
amministrazione e nel rapporto tra questa, i cittadini e le imprese,
nel rispetto dei principi di legalità, imparzialità e trasparenza e
secondo criteri di efficienza, economicità ed efficacia. Essa presta
la propria collaborazione alle istituzioni dell'Unione europea e
svolge i compiti necessari per l'adempimento degli obblighi
internazionali assunti dallo Stato nelle materie di competenza.
2. AgID svolge le funzioni di: (omissis)
b) programmazione e coordinamento delle attività delle
amministrazioni per l'uso delle tecnologie dell'informazione e della
comunicazione, mediante la redazione e la successiva verifica
dell'attuazione del Piano triennale per l'informatica nella pubblica
amministrazione contenente la fissazione degli obiettivi e
l'individuazione dei principali interventi di sviluppo e gestione dei
sistemi informativi delle amministrazioni pubbliche. Il predetto
Piano è elaborato dall'AgID, anche sulla base dei dati e delle
informazioni acquisiti dalle pubbliche amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, ed è
approvato dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal Ministro
delegato entro il 30 settembre di ogni anno».
Tra le competenze attribuite all'AgID è prevista la redazione
del Piano triennale per l'informatica nella pubblica amministrazione
il quale non ha contenuti solo programmatici ma pur anche specifici e
puntuali sotto forma di individuazione di interventi di sviluppo e
gestione dei sistemi informativi delle amministrazioni pubbliche,
così come, ad esempio, previsto dalla successiva lettera d) dello
stesso articolo.
In tal modo si eccede rispetto alle finalità e al contenuto
sotteso alla materia di cui alla lett. r) del comma 2 dell'art. 17
Cost., come declinato dalla giurisprudenza costituzionale in
precedenza menzionata, consentendo al Governo di imporre anche alle
Regioni interventi o moduli idonei a incidere ed alterare
l'organizzazione regionale e le modalità di esercizio dei propri
poteri. Con ciò comprimendo l'autonomia organizzatoria regionale
riconosciuta dall'art. 117 quarto comma Cost. e 118 Cost. in modo
tale da ledere pur anche l'autonomia finanziaria di cui all'art. 119
Cost., potendo un organo dello Stato imporre modalità organizzative
e gestorie idonee a incidere su voci di spesa, richiedendo interventi
attuativi onerosi.
Peraltro anche nell'ipotesi in cui si volesse evocare a
giustificazione di tale disposizione una avocazione di competenza in
sussidiarietà, mancherebbe nel caso di specie qualunque forma di
partecipazione da parte della autonomie territoriali, con conseguente
violazione del canone di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost.
Nè a sanare tale illegittimità si può addurre la previsione
dell'art. 14, comma 2 del Codice della amministrazione digitale, il
quale prevede il coinvolgimento della Conferenza Unificata, ma con
generico riguardo agli indirizzi utili per la realizzazione di un
processo di digitalizzazione dell'azione amministrativa coordinato e
condiviso e per l'individuazione delle regole tecniche di cui
all'art. 71 del medesimo Codice. Indirizzi che assumono una rilevanza
solo indiretta e marginale rispetto al contenuto specifico e puntuale
del Piano triennale per l'informatica. Inidonea perciò a sanare il
difetto di cooperazione interistituzionale esistente nell'adozione
del Piano.
A tale riguardo occorre rilevare che il richiamato comma 2
dell'art. 14 del Codice dell'amministrazione digitale è stato così
integrato dall'art. 13, comma 1, lett. a) del decreto legislativo n.
179/2016: «All'articolo 14 del decreto legislativo n. 82 del 2005
sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 2 è aggiunto, in fine, il seguente periodo:
"L'AgID assicura il coordinamento informatico dell'amministrazione
statale, regionale e locale, con la finalità di progettare e
monitorare l'evoluzione strategica del sistema informativo della
pubblica amministrazione, favorendo l'adozione di infrastrutture e
standard che riducano i costi sostenuti dalle amministrazioni e
migliorino i servizi erogati."»
L'AgID, dunque, senza che sia previsto alcun intervento
partecipativo delle autonomie territoriali, non solo svolgerà un
ruolo di coordinamento informatico ma pur anche dovrà «progettare»
l'evoluzione strategica del sistema informativo della pubblica
amministrazione, attività che non potrà non avere una diretta
incidenza a livello organizzatorio e di modalità di esercizio della
propria attività da parte delle Regioni, e in assenza di qualsiasi
forma di collaborazione interistituzionale, il che ridonda in una
violazione dell'art. 117, quarto comma e 118 Cost., oltrechè del
canone di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Quale ulteriore considerazione si rinvia, poi, la lettura
dell'art. 15, comma 1, lett. a) del decreto legislativo 26 agosto
2016, n. 179 a norma del quale: «All'art. 17 del decreto legislativo
n. 82 del 2005 sono apportate le seguenti modificazioni:
a) il comma 1, alinea, è sostituito dal seguente:
«1. Le pubbliche amministrazioni garantiscono l'attuazione
delle linee strategiche per la riorganizzazione e la digitalizzazione
dell'amministrazione definite dal Governo in coerenza con le regole
tecniche di cui all'art. 71. A tal fine, ciascuno dei predetti
soggetti affida a un unico ufficio dirigenziale generale, fermo
restando il numero complessivo di tali uffici, la transizione alla
modalità operativa digitale e i conseguenti processi di
riorganizzazione finalizzati alla realizzazione di un'amministrazione
digitale e aperta, di servizi facilmente utilizzabili e di qualità,
attraverso una maggiore efficienza ed economicità. Al suddetto
ufficio sono inoltre attribuiti i compiti relativi».
Tale disposizione, infatti, è la testimonianza diretta che la
rado della riforma introdotta dal decreto legislativo n. 179/2016, è
rappresentata dalla volontà di realizzare un coordinamento
informativo tra le amministrazioni pubbliche, in uno con quella di
disciplinare, direttamente o mediante provvedimenti dell'AgID o di
altri soggetti statali, l'organizzazione e i procedimenti
amministrativi di tutte le pubbliche amministrazioni.
Non a caso si parla espressamente di processi di riorganizzazione
che accederebbero ad una complessa quanto includente e totalizzante
fase di transizione. Il che comprova gli elementi d'illegittimità
denunciati nel presente ricorso.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 63 del decreto legislativo
26 agosto 2016, n. 179, per violazione degli articoli 117, secondo
comma lett. r) e quarto comma e 118 e del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
La disposizione in parola statuisce che: «Il Presidente del
Consiglio dei ministri, in sede di prima attuazione del presente
decreto, può nominare, per un periodo non superiore a tre anni, con
proprio decreto, un Commissario straordinario per l'attuazione
dell'Agenda digitale. Il Commissario svolge funzioni di coordinamento
operativo dei soggetti pubblici, anche in forma societaria operanti
nel settore delle tecnologie dell'informatica e della comunicazione e
rilevanti per l'attuazione degli obiettivi di cui all'Agenda digitale
italiana, limitatamente all'attuazione degli obiettivi di cui alla
predetta Agenda digitale ed anche in coerenza con gli obiettivi
dell'Agenda digitale europea.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, con proprio decreto,
individua uno o più progetti di rilevanza strategica e di interesse
nazionale, dei quali può affidare l'attuazione, ai sensi del comma
1, al Commissario eventualmente nominato ai sensi del comma 1,
autorizzandolo ad avvalersi anche dei soggetti di cui al comma 1.
Per la realizzazione delle azioni, iniziative ed opere
essenziali, connesse e strumentali all'attuazione dell'Agenda
digitale italiana, anche in coerenza con gli obiettivi dell'Agenda
digitale europea, il Commissario esercita poteri di impulso e di
coordinamento nei confronti delle pubbliche amministrazioni cui
competono tali adempimenti, ivi inclusa l'Agenzia per l'Italia
digitale, nonchè il potere sostitutivo secondo le modalità di cui
al comma 4.
In caso di inadempienze gestionali o amministrative relative
all'attuazione delle misure necessarie ai fini del comma 3, il
Commissario invita l'amministrazione competente ad adottare, entro il
termine di trenta giorni dalla data della diffida, i provvedimenti
dovuti; decorso inutilmente tale termine, il Commissario, su
autorizzazione resa con decreto del Presidente del Consiglio, previa
comunicazione al Consiglio dei ministri, esercita il potere
sostitutivo.
Il Commissario, nell'ambito delle proprie competenze e
limitatamente all'attuazione dell'Agenda digitale italiana, può
avvalersi della collaborazione di società a partecipazione pubblica
operanti nel settore delle tecnologie dell'informatica e della
comunicazione, anche in relazione all'utilizzo delle relative risorse
finalizzate allo scopo, e può, inoltre, adottare nei confronti degli
stessi soggetti e nei confronti delle pubbliche amministrazioni,
regole tecniche e linee guida, nonchè richiedere dati, documenti e
informazioni strumentali all'esercizio della propria attività e dei
propri poteri.»
Il Commissario straordinario per l'attuazione dell'Agenda
digitale non esercita solo un'opera di coordinamento operativo, ma è
dotato di autentici poteri decisori sia pure esercitabili in via
diretta e men che meno sostitutiva. E ciò con riguardo a generiche
«inadempienze gestionali o amministrative relative all'attuazione
delle misure necessarie all'attuazione dell'Agenda digitale».
Espressione che proprio nella sua genericità lascia intendere che il
Commissario possa in via sostitutiva adottare provvedimenti idonei a
incidere sull'assetto organizzativo e amministrativo delle Regioni.
Ciò avverrebbe, in primo luogo al di là dei limiti posti dalla
competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui alla lett. r),
comma 2, dell'art. 117 Cost., in lesione dell'autonomia
organizzatoria regionale di cui al comma quarto del medesimo art. 117
Cost.
E, in seconda istanza, in via automatica, decorso il breve
termine di trenta giorni, senza che sia prevista alcuna forma di
dialogo concertativo con le autonomie territoriali, le quale non è
previsto che siano sentite neppure all'atto dell'adozione del decreto
di sostituzione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri.
Con conseguente violazione del principio di leale collaborazione di
cui all'art. 120 Cost. Non essendo nelle disposizioni in
contestazione infatti nemmeno prevista alcuna forma di raccordo
interistituzionale idoneo, in via preventiva, a prevedere e attivare
l'esercizio delle funzioni commissariali incidenti sulle competenze
regionali.

P.Q.M.

La Regione del Veneto chiede che l'Ecc.ma Corte costituzionale
dichiari l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, lett.
a), dell'art. 13, comma 1, lett. a) e comma 2 e 63 del decreto
legislativo 26 agosto 2016 n. 179 recante «Modifiche e integrazioni
al codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto
legislativo 7 marzo 2005, n. 82, ai sensi dell'articolo 1 della legge
7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale,
Serie generale n. 214 del 13 settembre 2016 per violazione degli
articoli 117, comma secondo, lett. r) e quarto comma, 118 e 119,
oltrechè del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost.
Si depositano:
1) deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 1775
del 7 novembre 2016, di autorizzazione a proporre ricorso e
affidamento dell'incarico di patrocinio per la difesa regionale;
Venezia-Roma 11 novembre 2016

Avv. Zanon - Avv. Manzi