1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 3-4-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 7 marzo 1991
N. 14 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 7 marzo 1991 (della regione Veneto) Beni in genere - Assegnazione di beni immobili all'ispettorato generale enti disciolti - Lamentata mancata assegnazione di detti beni immobili (gia' appartenenti al soppresso Istituto nazionale per l'assicurazione delle malattie) al patrimonio dei comuni competenti per territorio con vincolo di destinazione alle uu.ss.ll., in assenza della richiesta della previa intesa con la regione - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale - Violazione del principio di leale cooperazione. (Decreto del Ministro del tesoro di concerto con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale e con il Ministro delle finanze del 24 ottobre 1990). (Cost., artt. 117, 118 e 134). (091C0347) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 3-4-1991)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Veneto, in
persona del presidente della giunta regionale, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale n. 640 dell'8 febbraio 1991
(doc. 1), rappresentata e difesa, come da mandato a margine, dagli
avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso l'avv. Luigi Manzi, via Confalonieri
5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato, secondo gli artt. 117, primo
comma, 118, primo comma, della Costituzione (nonchè, come si dirà,
con riferimento all'art. 134 della Costituzione, ed al principio di
leale collaborazione), e secondo la legislazione ordinaria di
attuazione (ed in particolare l'art. 65, primo comma, della legge 23
dicembre 1978, n. 833), il potere di assegnare all'Ispettorato
generale enti disciolti (anzichè trasferirli al patrimonio dei
comuni competenti per territorio con vincolo di destinazione alle
unità sanitarie locali) i beni immobili già appartenenti al
soppresso Istituto nazionale per l'assicurazione delle malattie
(I.N.A.M.), in assenza della richiesta previa intesa con la regione,
ed anzi in contrasto con sue esplicite determinazioni, in relazione
al decreto del Ministro del tesoro, di concerto con il Ministro del
lavoro e della previdenza sociale e con il Ministro delle finanze,
del 24 ottobre 1990 (doc. 2) nonchè per il parziale annullamento
dello stesso decreto del Ministro del tesoro, di concerto con il
Ministro del lavoro e della previdenza sociale e con il Ministro
delle finanze, del 24 ottobre 1990, nella parte (art. 1, secondo
comma) in cui esso, nonostante il diniego dell'intesa espresso dal
consiglio regionale con deliberazione del 9 marzo 1989 (doc. 3),
assegna i beni immobili indicati ai numeri d'ordine 2, 7, 9, 16, 24 e
29 del prospetto n. 1 allegato al decreto ministeriale (doc. 4)
all'Ispettorato generale enti disciolti, anzichè trasferirli al
patrimonio dei comuni competenti per territorio con vincolo di
destinazione alle unità sanitarie locali.
F A T T O
La realizzazione del disegno stabilito dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione nella materia sanitaria ha comportato, come è noto, il
trasferimento agli enti locali, ed in sostanza alle unità sanitarie
locali, dei beni degli enti mutualistici soppressi. Più
precisamente, l'art. 65 della legge di riforma sanitaria ha disposto
che "i beni mobili ed immobili e le attrezzature destinati
prevalentemente ai servizi sanitari" appartenenti agli enti soppressi
fossero trasferiti al patrimonio dei comuni competenti per
territorio, con vincolo di destinazione alle unità sanitarie locali.
Ed inoltre, ciò che più conta ai fini del presente ricorso, ha
stabilito che i trasferimenti fossero disposti con decreto del
Ministro del tesoro (di concerto con il Ministro del lavoro e della
previdenza sociale e con il Ministro delle finanze), ma "d'intesa con
le regioni interessate". Va sottolineato che non si tratta qui di una
generica intesa con le regioni in generale, ma di una specifica
intesa con ciascuna regione interessata ai trasferimenti.
Secondo lo stesso articolo, poi, i beni che non fossero "destinati
prevalentemente ai servizi sanitari", e che perciò non dovessero
esser trasferiti ai comuni, dovevano essere assegnati, per la
liquidazione, ad apposita gestione speciale presso il Ministero del
tesoro.
Sulla base di tale situazione normativa, il Ministero del tesoro
ha sottoposto alla regione Veneto - richiedendone l'intesa - una
serie di proposte di provvedimento, riferite sia agli immobili che
venivano trasferiti ai comuni, sia agli immobili che - escluso il
trasferimento ai comuni - venivano assegnati alla gestione
liquidazioni.
La regione Veneto, con la sopra ricordata deliberazione del
consiglio regionale del 9 marzo 1989, mentre da una parte esprimeva
l'intesa per alcune di tali proposte, dall'altra invece espressamente
le negava per talune assegnazioni alla gestione liquidazioni -
precisamente individuate dal provvedimento stesso - ritenendo erronei
ed illegittimi i criteri seguiti in tali proposte.
Nonostante tale espresso diniego, con l'atto qui impugnato il
Ministro del tesoro non solo ha provveduto al trasferimento ai comuni
interessati, con vincolo di destinazione alle unità sanitarie
locali, i beni per i quali la regione aveva dato l'intesa, ma ha
altresì disposto quelle assegnazioni di beni immobili
all'Ispettorato generale enti disciolti, per le quali la regione
aveva espressamente negato il proprio consenso.
Così facendo il decreto ministeriale - che comunque risulterebbe
illegittimo, ad avviso della regione, nella stessa applicazione dei
criteri di individuazione dei beni da trasferire ai comuni -
completamente ignora la mancanza della necessaria intesa, e viola
così in modo grave un potere regionale evidentemente ad essa
attribuito quale parte integrante - nella fase transitoria - delle
funzioni costituzionali in materia di assistenza sanitaria: con
evidente lesione degli artt. 117, primo comma, e 118, primo comma,
della Costituzione, così come attuati dalla legislazione ordinaria,
secondo quanto di seguito argomentato.
D I R I T T O
Violazione degli artt. 117, primo comma e 118, primo comma, della
Costituzione, nonchè dell'art. 65, primo comma, della legge 23
dicembre 1978, n. 833.
Come esposto in narrativa, il decreto del Ministro del tesoro, di
concerto con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale e con
il Ministro delle finanze, del 24 ottobre 1990 ha disposto
l'attribuzione all'Ispettorato generale enti disciolti (I.G.E.D.),
operante presso il Ministero del tesoro, dei beni immobili
individuati dall'art. 1, secondo comma. Tale assegnazione è la
conseguenza del mancato trasferimento dei beni stessi ai comuni, con
vincolo di destinazione alle unità sanitarie locali: in effetti,
l'art. 65, terzo comma, della legge n. 833/1978 dispone che "i
rimanenti beni" - cioè quelli non trasferiti - sono assegnati per la
liquidazione.
È del tutto ovvio - pare alla ricorrente regione - che
l'assegnazione di determinati beni per la liquidazione presuppone che
sia stata conclusa la procedura di trasferimento, e chein seguito a
tale procedura, compiuta secondo le regole poste dal primo comma
dell'art. 65 (e in primo luogo acquisendo l'intesa della regione
interessata), sia stata assunta in relazione a tali beni una
decisione di non trasferimento - o più precisamente di non
trasferibilità - ai comuni e alle unità sanitarie locali. Perciò,
viola evidentemente le prerogative regionali una assegnazione assunta
non solo in assenza dell'accordo della regione sui beni da trasferire
e su quelli da non trasferire, ma addirittura in contrasto con
l'espressa determinazione regionale|
Diversamente si potrebbe dire solo se si supponesse che l'art. 65,
primo comma, richiede l'intesa regionale solo per i beni da
trasferire, e non per quelli da non trasferire. Ma tale supposizione
si rivela palesemente assurda, come è agevole illustrare.
In primo luogo infatti, sul piano concettuale, il trasferimento ed
il non trasferimento non sono due entità distinte, ma le due
possibili conclusioni di un'unica valutazione sulla "prevalenza"
della destinazione sanitaria in atto (sicchè è proprio su tale
prevalenza o non prevalenza - e sui relativi criteri di
riconoscimento - che va raggiunta l'intesa).
In secondo luogo, allo stesso risultato conduce l'analisi della
ratio normativa, intesa alla luce degli interessi costituzionalmente
assegnati alle regioni. Infatti, la regione interessata interviene
nel procedimento quale titolare costituzionale delle funzioni
sanitarie, ed è portatrice - la sola portatrice nella procedura in
questione - dell'interesse alla conservazione delle risorse alla loro
destinazione sanitaria (mentre gli interlocutori statali, a
cominciare dal Ministero del tesoro, esprimono evidentemente altri
interessi, anche potenzialmente confliggenti).
L'intesa regionale ha perciò la funzione di tutelare, in tutte le
valutazioni che la legge richiede, l'interesse a che i beni non siano
ingiustamente sottratti alla destinazione sanitaria. È perciò che
l'art. 65 della legge n. 833/1978 impone che sulla valutazione di
trasferibilità o non trasferibilità convergano le valutazioni delle
regioni interessate con quelle delle autorità statali. Dunque,
l'intesa regionale è necessaria anche - ma in realtà è necessaria
soprattutto - quando la valutazione debba andare nel senso del non
trasferimento.
Da ultimo, si consideri l'assurdità pratica cui condurrebbe la
tesi opposta: per la quale l'intesa non sarebbe mai necessaria se non
si volesse trasferire ai comuni nessun bene|
L'evidenza costringe perciò a concludere nel senso che è del
tutto illegittimo ed arbitrario, e lesivo delle prerogative (e dei
compiti) costituzionali delle regioni, assegnare i beni per la
liquidazione senza l'intesa, ed anzi con il contrario avviso, della
regione interessata.
D'altronde, codesta eccellentissima Corte costituzionale ha già
avuto occasione di ribadire l'impossibilità di prescindere
dall'espressione dell'intesa della regione in altre occasioni. Sia
consentito rinviare qui in particolare - per l'analogia delle
situazioni - ai principi espressi nella sentenza 24 marzo 1988, n.
335, ove pure la regione compariva nel procedimento come titolare
costituzionale degli interessi di uno dei settori (in quel caso, del
turismo) toccati dal provvedimento, di spettanza di una autorità
statale preposta ad un diverso settore (nel caso, il Ministro dei
lavori pubblici).
2. - In via integrativa, violazione altresì del principio di leale
cooperazione e dell'art. 134 della Costituzione.
L'illegittimità e l'invasività del decreto impugnato sembrano
esaurientemente dimostrate da quanto sopra esposto. Per completezza,
conviene tuttavia aggiungere che la soluzione non muta nemmeno se ci
si pone da un punto di vista, che l'amministrazione statale ha in
particolare sottolineato (ad esempio, nella controversia conclusa con
la citata sentenza di codesta eccellentissima Corte costituzionale n.
335/1988): dal punto di vista della difficoltà in cui si trova
l'autorità statale quando non riesca ad ottenere l'intesa.
Come detto, è pacifico - ed è espressamente statuito dalla
sentenza ora ricordata - che nemmeno un comportamento puramente
omissivo della regione può consentire allo Stato di prescindere
dall'intesa, qualora manchino (come anche nel nostro caso)
"previsioni normative in grado di conferire un significato
implicitamente adesivo al comportamento omissivo tenuto dalla
regione. . . o di legittimare un potere di sostituzione da parte
dello Stato".
Ma in questo caso la situazione è ben diversa, ed è
caratterizzata dalla espressa valutazione negativa della regione
sulla proposta di non trasferimento, motivata da una diversa
valutazione dei criteri di individuazione dei beni da trasferire, a
tutela degli interessi collegati alla salute, dei quali la regione è
portatore costituzionale (nonchè unico portatore nell'ambito del
concreto procedimento). È evidente perciò che il provvedere in
assenza dell'intesa rappresenta l'esatto contrario di
quell'equilibrio e convergenza di valutazioni ed interessi che
l'ordinamento richiede.
Di fronte alla differente valutazione, l'amministrazione statale
avrebbe potuto e dovuto, quale autorità procedente, intraprendere
iniziative (come incontri o discussioni comuni) volte a rimuovere
l'ostacolo, meglio verificando i rispettivi punti di vista, ed i
concreti problemi applicativi. Ma nulla di tutto questo è stato
nemmeno tentato: invece, l'amministrazione statale ha creduto di
poter semplicemente prescindere dall'intesa, ricorrendo
all'escamotage di ricordarla come acquisita in relazione ai
trasferimenti, senza ricordala come non acquisita in relazione ai non
trasferimenti. A questo modo, essa ha violato non solo il vincolo
legislativo ma anche, ci sembra, il più generale dovere
costituzionale di leale collaborazione, più volte affermato da
codesta Corte.
Infine: anche se lo Stato avesse ritenuto di non poter nulla
ottenere per la via della collaborazione (via che occorreva comunque
almeno tentare) e che il diniego dell'intesa da parte della regione
costituisse un illegittimo impedimento all'esercizio dei poteri
statali, esso avrebbe potuto e dovuto promuoverne la rimozione per le
vie consentite dall'ordinamento - in ipotesi, attraverso la stessa
proposizione di un corrispondente conflitto di attribuzioni -: ma non
avrebbe mai potuto farsi "giustizia" da solo, unilateralmente
provvedendo nonostante la positiva opposizione della regione
interessata. Da questo punto di vista, risultano violate anche le
disposizioni che riservano alle autorità giurisdizionali la tutela
delle posizioni soggettive, ed in particolare l'art. 134 della
Costituzione, che riserva a codesta Eccellentissima Corte
costituzionale la soluzione dei conflitti di attribuzione tra Stato e
regioni.

Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Veneto, chiede: voglia
l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare che non spetta allo
Stato, secondo gli artt. 117, primo comma, e 118, primo comma, della
Costituzione (nonchè con riferimento all'art. 134 della
Costituzione, ed al principio di leale collaborazione), e secondo la
legislazione ordinaria di attuazione, come sopra illustrata, il
potere di assegnare, in assenza della richiesta previa intesa con la
regione, i beni immobili già appartenenti al soppresso Istituto
nazionale per l'assicurazione delle malattie (I.N.A.M.), in relazione
al decreto del Ministro del tesoro, di concerto con il Ministro del
lavoro e della previdenza sociale e con il Ministro delle finanze,
del 24 ottobre 1990; nonchè di conseguenza: parzialmente annullare
lo stesso decreto del Ministro del tesoro, di concerto con il
Ministro del lavoro e della previdenza sociale e con il Ministro
delle finanze, del 24 ottobre 1990, nella parte (art. 1, secondo
comma) in cui esso, nonostante il diniego dell'intesa espresso dal
consiglio regionale con deliberazione del 9 marzo 1989, assegna i
beni immobili indicati ai numeri d'ordine 2, 7, 9, 16, 24 e 29 del
prospetto n. 1 allegato al decreto ministeriale all'Ispettorato
generale enti disciolti, anzichè trasferirli al patrimonio dei
comuni competenti per territorio con vincolo di destinazione alle
unità sanitarie locali.
Padova-Roma, addì 15 febbraio 1991
Avv. prof. Giandomenico FALCON - Avv. Luigi MANZI

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