1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 2-8-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 164 SENTENZA 6 giugno - 27 luglio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Pianificazione urbanistica - Norme della Regione Umbria - Parere di compatibilita' sismica - Rilascio in sanatoria, da parte dei comuni, anche dopo l'approvazione del piano regolatore generale, a certe condizioni ed entro un certo termine - Irragionevolezza e violazione dei principi fondamentali nella materia del governo del territorio nonche' di quelli di buon andamento e imparzialita' dell'attivita' amministrativa - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Umbria 4 aprile 2014, n. 5, art. 22, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 24, 97, 113 e 117, terzo comma. (T-230164) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 2-8-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 22 della
legge della Regione Umbria 4 aprile 2014, n. 5 (Disposizioni
collegate alla manovra di bilancio 2014 in materia di entrate e di
spese - Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali), promossi
dalla Corte di giustizia tributaria di secondo grado dell'Umbria con
tre ordinanze del 5 dicembre 2022, del 1° e del 7 marzo 2023,
iscritte, rispettivamente, al n. 158 del registro ordinanze 2022 e ai
numeri 53 e 54 del registro ordinanze 2023 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 2 e 15, prima serie
speciale, dell'anno 2023.
Visti gli atti di costituzione di R. P. ed E. P. (registro
ordinanze n. 158 del 2022) e del Comune di Spoleto;
udito nell'udienza pubblica del 6 giugno 2023 il Giudice relatore
Filippo Patroni Griffi;
uditi gli avvocati Massimo Marcucci per R. P. ed E. P. e Antonio
Bartolini per il Comune di Spoleto;
deliberato nella camera di consiglio del 6 giugno 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 5 dicembre 2022, iscritta al n. 158 del
registro ordinanze 2022, la Corte di giustizia tributaria di secondo
grado dell'Umbria, sezione seconda, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 24, 97, 113 e 117, terzo comma, della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge
della Regione Umbria 4 aprile 2014, n. 5 (Disposizioni collegate alla
manovra di bilancio 2014 in materia di entrate e di spese -
Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali) nella parte in cui
consente che «il Comune rilasci esso stesso a sanatoria il parere di
compatibilità sismica e anche dopo l'approvazione del PRG».
La disposizione censurata prevede, al comma 2, che «I comuni che
hanno avviato l'iter di formazione del PRG prima della entrata in
vigore della legge regionale 22 febbraio 2005, n. 11 (Norme in
materia di governo del territorio: pianificazione urbanistica
comunale) possono esprimere in via retroattiva la valutazione di
compatibilità sismica dello strumento urbanistico entro e non oltre
il 31 dicembre 2014. A tal fine il Consiglio comunale, relativamente
al PRG ed alle varianti successive, previo parere della Commissione
per la qualità architettonica e il paesaggio ai sensi dell'articolo
4, comma 4, lettera c) della legge regionale 18 febbraio 2004, n. 1
(Norme per l'attività edilizia), sulla base degli elaborati,
contenuti nel PRG approvato, relativi alle indagini geologiche,
idrogeologiche e degli studi di microzonazione sismica, formula
espressamente e motivatamente la propria valutazione di
compatibilità e conformità. L'espressione di tale giudizio conferma
in via retroattiva la validità del PRG e di tutte le sue varianti
successive».
1.1.- Il giudice tributario riferisce di essere chiamato a
decidere dell'appello proposto avverso la sentenza n. 163 del 2021,
con cui la Commissione tributaria provinciale di Perugia aveva
rigettato il ricorso proposto da alcuni proprietari di terreni siti
nel Comune di Spoleto per l'annullamento degli atti di accertamento
notificati dall'ente locale per maggiore imposta municipale propria
(IMU) per l'anno 2014. I contribuenti avevano contestato, anzitutto,
la sussistenza del presupposto impositivo della loro edificabilità
perchè fondata su piano regolatore generale annullato in doppio
grado dal giudice amministrativo, mentre la CTP aveva ritenuto
sufficiente a giustificare la pretesa impositiva l'edificabilità di
fatto e, comunque, sussistente anche quella di diritto in virtù
della sola adozione del piano regolatore generale (PRG),
indipendentemente dalla approvazione.
Gli appellanti hanno gravato la sentenza di primo grado per
erronea affermazione tanto dell'edificabilità di fatto, in difetto
di relativa prova da parte dell'ente locale, quanto di quella di
diritto, atteso che anche l'atto di adozione del PRG era stato
annullato dal giudice amministrativo e sanato con delibera consiliare
assunta sulla base dell'art. 22 della legge reg. Umbria n. 5 del
2014, ritenuto costituzionalmente illegittimo per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. in relazione all'art. 81 (recte:
89) del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo
A)». Con il gravame, sono stati riproposti i motivi di opposizione
spiegati in primo grado concernenti la inedificabilità delle aree,
pur se ritenuto legittimo il piano urbanistico, - in quanto inserite
in comparto a perequazione senza che fossero seguiti gli accordi tra
privati e comune -, e di incompetenza del Consiglio comunale ad
approvare le aliquote della tassa.
1.2.- Il rimettente premette alla esposizione dei presupposti per
sollevare questione di costituzionalità che:
- ai fini dell'imposta comunale sugli immobili (ICI) e dell'IMU
viene in rilievo tanto l'edificabilità di diritto di un terreno -
che sussiste dal momento in cui esso viene ricompreso in uno
strumento urbanistico generale, anche se non definitivamente
approvato dalla regione e mancante dei relativi strumenti attuativi
(si cita Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza 18 giugno
2021, n. 17494) - quanto l'edificabilità di fatto (si cita Corte di
cassazione, sezione tributaria, sentenza 9 luglio 2019, n. 18368);
- nel giudizio a quo non erano emersi «fattori indice», quali
servizi pubblici essenziali e opere di urbanizzazione primaria,
comprovanti che i terreni dei contribuenti fossero edificabili in
fatto nè «la difesa comunale [aveva] allegato come [era] suo onere
specifici elementi di prova al riguardo»;
- le aree erano piuttosto esclusivamente edificabili per effetto
del PRG del Comune di Spoleto adottato e approvato, rispettivamente,
con delibere n. 107 del 25 giugno 2003 e n. 50 del 14 maggio 2008, le
quali, tuttavia, erano state annullate dal giudice amministrativo in
primo e secondo grado (Tribunale amministrativo regionale per
l'Umbria, sezione prima, sentenza 14 dicembre 2012, n. 521 e
Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 19 febbraio 2014, n.
760) per mancata previa acquisizione del parere di compatibilità
sismica da parte del competente ufficio regionale ai sensi dell'art.
13 della legge 2 febbraio 1974, n. 64 (Provvedimenti per le
costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche);
- con la delibera n. 10 del 10 aprile 2014, successiva alla
pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato, il Comune aveva
sanato con effetto retroattivo lo strumento urbanistico adottato ai
sensi dell'art. 22 della legge reg. Umbria n. 5 del 2014 «oltre che
[...] dell'art. 21-nonies» della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi);
- l'ente locale aveva così fatto «retroattivamente rivivere la
deliberazione di adozione» del PRG e sulla base di questa, ai fini
tributari, aveva ritenuto sussistente l'edificabilità posta a base
degli atti di accertamento impugnati.
1.3.- In punto di rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale, il giudice rimettente afferma che la delibera
comunale di sanatoria è diretta applicazione della norma censurata,
in difetto della quale l'area di proprietà dei contribuenti sarebbe
non edificabile e, dunque, non assoggettabile all'imposta comunale
sugli immobili per l'annualità in controversia.
Non vi sarebbero, inoltre, fondati motivi di impugnazione con
priorità logico-giuridica, avendo in particolare la sentenza di
primo grado respinto le doglianze di nullità della notifica degli
atti impositivi.
Il giudice a quo esclude altresì di poter immediatamente
ricorrere al potere di disapplicazione della delibera n. 10 del 2014,
quale atto generale presupposto del potere impositivo comunale,
secondo quanto previsto dall'art. 7, comma 5, del decreto legislativo
31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in
attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413): l'atto comunale sarebbe, infatti,
strettamente applicativo dell'art. 22 della legge reg. Umbria n. 5
del 2014 di cui il rimettente ritiene pregiudiziale la verifica di
legittimità costituzionale, in difetto della possibilità di una
lettura costituzionalmente orientata in considerazione dell'univoco
tenore letterale.
1.4.- In punto di non manifesta infondatezza, l'ordinanza di
rimessione denuncia, in primo luogo, il contrasto dell'art. 22 con
l'art. 117, terzo comma, Cost. in relazione all'art. 89 t.u.
edilizia.
Il giudice a quo deduce che la norma censurata soffre dello
stesso profilo di illegittimità costituzionale riscontrato dalla
sentenza n. 68 del 2018 di questa Corte in relazione agli artt. 28,
comma 10, e 56, comma 3, della legge della Regione Umbria 21 gennaio
2015, n. 1 (Testo unico governo del territorio e materie correlate).
Tali disposizioni normative, similmente, prevedevano che il parere di
compatibilità sismica sugli strumenti urbanistici generali e
attuativi fosse di competenza del comune e ciò in palese violazione
del principio fondamentale della materia posto dall'art. 89 t.u.
edilizia, secondo cui tale valutazione spetta all'ufficio tecnico
regionale.
Rammenta, ancora, il rimettente che il Consiglio di Stato, con la
recente sentenza della quarta sezione, 2 luglio 2021, n. 5078, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale, ancora per
contrasto con il suddetto parametro interposto, dell'art. 24, comma
9, della legge reg. Umbria n. 11 del 2005 che similmente attribuisce
al comune, e non alla regione, la competenza ad esprimere il parere
di compatibilità sismica con riguardo al piano attuativo.
La disposizione censurata, inoltre, si discosterebbe dall'art. 89
t.u. edilizia anche in relazione ai tempi di acquisizione del parere,
consentendo che sia reso dopo l'approvazione del PRG con efficacia
retroattiva.
1.4.1.- L'art. 22 della legge reg. Umbria n. 5 del 2014
vulnererebbe poi gli artt. 24 e 113 Cost.
La norma regionale di sanatoria avrebbe solo in apparenza un
contenuto generale e astratto, essendo stata piuttosto emanata al
fine di sanare la delibera di adozione del PRG del Comune di Spoleto
risalente a undici anni prima, con «azzera[mento]» del giudicato di
annullamento del giudice amministrativo. Sarebbe, dunque, una
legge-provvedimento illegittima per superamento dei limiti, enunciati
dalla giurisprudenza costituzionale, della non interferenza con
l'esercizio della funzione giurisdizionale e del rispetto del
giudicato.
1.4.2.- Ancora, la legge-provvedimento sarebbe arbitraria e
manifestamente irragionevole per carenza di valutazione degli
elementi afferenti alla situazione concreta sulla quale incide o per
incoerenza con l'interesse pubblico perseguito e dunque in spregio ai
principi di buon andamento e imparzialità dell'attività
amministrativa di cui all'art. 97 Cost.
1.4.3.- Infine, l'art. 22 della legge reg. Umbria n. 5 del 2014
contrasterebbe con gli artt. 3 e 97 Cost. nella parte in cui consente
l'acquisizione del parere di compatibilità sismica in via successiva
all'approvazione dello strumento urbanistico, così realizzando una
inversione procedimentale irragionevole rispetto all'interesse
pubblico in rilievo, costituito dalla tutela dell'incolumità
pubblica, il quale piuttosto esige una preventiva valutazione di
compatibilità delle possibili scelte pianificatorie con le
caratteristiche del territorio.
2.- Si sono costituiti gli appellanti nel giudizio a quo che
hanno chiesto la declaratoria di illegittimità costituzionale
dell'art. 22 della legge reg. Umbria n. 5 del 2014 negli stessi
termini auspicati dal rimettente.
La difesa della parte ha illustrato, condiviso e sostenuto le
argomentazioni spese dall'ordinanza di rimessione.
In particolare, i contribuenti hanno prospettato che: a) la
disposizione censurata, in punto di competenza (comunale) e tempo di
acquisizione (posteriore alla approvazione) dello strumento
urbanistico, si discosta dal principio fondamentale dettato dall'art.
89 t.u. edilizia secondo cui la verifica di compatibilità delle
previsioni relative con le condizioni geomorfologiche del territorio
deve provenire da un soggetto terzo (l'ufficio tecnico della regione)
e antecedere la loro approvazione; b) la legge regionale dell'Umbria
sulla pianificazione urbanistica comunale (art. 24 della legge reg.
Umbria n. 11 del 2005), prima, e quella sul governo del territorio
(artt. 28 e 56 della legge reg. Umbria n. 1 del 2015), dopo, si sono
parimenti discostate dal citato principio fondamentale, attribuendo
ai comuni il parere di compatibilità sismica; c) la sentenza n. 68
del 2018 di questa Corte, giudicando tali ultime norme, ha affermato
che l'art. 89 t.u. edilizia si impone al legislatore regionale non
solo nell'attribuzione della competenza in capo all'ufficio tecnico
della regione del parere di compatibilità sismica, ma anche nella
relativa disciplina di «modalità e [...] tempi» entro cui l'organo
regionale deve pronunciarsi; d) successivamente all'ordinanza di
rimessione, questa Corte, con la sentenza n. 264 del 2022, ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale anche dell'art. 24, comma
9, della legge reg. Umbria n. 11 del 2005, nella parte in cui, sempre
in contrasto con l'art. 89 t.u. edilizia, disponeva che il parere
sismico sugli strumenti urbanistici attuativi fosse reso dal comune,
anzichè dall'ufficio tecnico regionale competente.
3.- Si è altresì costituito il Comune di Spoleto, parte
appellata nel giudizio a quo, il quale ha eccepito l'inammissibilità
delle questioni per numerosi profili e nel merito ha domandato la
declaratoria di loro non fondatezza.
3.1.- La difesa comunale, dopo aver analiticamente ricostruito lo
svolgimento del giudizio principale, eccepisce, anzitutto,
l'inammissibilità delle questioni per difetto di rilevanza sia
confutando le ragioni sulle quali il giudice a quo l'ha fondata
(l'inedificabilità dell'area in via di fatto, l'insussistenza di
motivi logicamente prioritari per risolvere la controversia,
l'impossibilità in via immediata di ricorrere al potere di
disapplicazione della delibera comunale del 2014 che aveva espresso
il parere postumo di compatibilità sismica), sia deducendo ulteriori
carenze della motivazione del rimettente.
A suo dire la rilevanza difetterebbe in quanto: a) sarebbe stata
erroneamente negata la (comunque sufficiente) edificabilità di fatto
delle aree, non avendo il rimettente tenuto conto delle prove
documentali offerte dal Comune; b) il giudice tributario non si
sarebbe affatto soffermato sui pregiudiziali motivi di opposizione
diversi dalla notifica degli atti impositivi, costituiti dalla
inedificabilità delle aree in quanto ricomprese in comparto
destinato alla perequazione urbanistica, in assenza di accordi
attuativi, e dalla illegittima adozione delle aliquote IMU da parte
del Consiglio comunale privo di competenza ex art. 42, comma 2, del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali); c) la delibera n. 10 del 2014
sarebbe stata «astrattamente» disapplicabile ai sensi degli artt. 2,
comma 3, e 7, comma 5, cod. proc. trib., a prescindere dalla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge
reg. Umbria n. 5 del 2014 (è citata Corte di cassazione, sezione
tributaria, ordinanza 20 maggio 2021, n. 13809), con effetti
risolutivi per la controversia; d) comunque, dalla disapplicazione
dell'atto generale per effetto della dichiarazione di illegittimità
costituzionale di tale disposizione, deriverebbe al più il
travolgimento della delibera di approvazione del PRG e non anche di
quella di adozione, sufficiente di per sè a fondare l'edificabilità
di diritto. In concreto, poi, all'esito della auspicata declaratoria
di illegittimità costituzionale, la delibera in parola, in quanto
contiene un parere, non sarebbe un atto generale disapplicabile,
bensì un atto puntuale il quale, piuttosto, avrebbe dovuto essere
impugnato tempestivamente dinanzi al giudice amministrativo.
Il giudice a quo non avrebbe neppure tenuto in alcun conto
l'eccezione del Comune di intervenuta acquiescenza dei contribuenti
rispetto alle pretese impositive.
Ancora, il rimettente non avrebbe censurato disposizioni
dirimenti per la definizione del giudizio principale: il connesso
comma 1 dell'art. 22 della legge reg. Umbria n. 5 del 2014 e l'art.
10, comma 2, della legge della Regione Umbria 21 ottobre 1997, n. 31
(Disciplina della pianificazione urbanistica comunale e norme di
modificazione delle LL.RR. 2 settembre 1974, n. 53, 18 aprile 1989,
n. 26, 17 aprile 1991, n. 6 e 10 aprile 1995, n. 28) oggetto di
interpretazione autentica da parte della prima disposizione. In
virtù del combinato disposto di tali due norme, infatti, sarebbe
comunque consentita l'acquisizione del parere di compatibilità
sismica, al pari degli altri atti di competenza comunale, in sede di
approvazione del PRG con la conseguente inutilità delle questioni
volte ad ottenere l'illegittimità costituzionale del comma 2
dell'art. 22 della legge reg. Umbria n. 5 del 2014.
Inoltre, la Corte di giustizia tributaria avrebbe omesso di
«impugnare» (o di motivare la mancata «impugnazione») l'art.
21-nonies della legge n. 241 del 1990 su cui, secondo l'ordinanza di
rimessione, la delibera del 2014 di parere postumo parimenti era
fondata.
Non sarebbe stato, altresì, considerato che la Regione aveva
visionato la documentazione sismica prodotta dal Comune e non aveva
formulato rilievi nelle apposite conferenze istituzionali, così
implicitamente rendendo una valutazione assimilabile al parere di
compatibilità sismica.
3.2.- Secondo la difesa comunale le questioni sarebbero
inammissibili anche per insufficienza di motivazione in ordine alla
non manifesta infondatezza.
Da un lato, infatti, l'ordinanza di rimessione avrebbe fondato il
contrasto delle norme censurate con l'art. 117, terzo comma, Cost.,
in relazione all'art. 89 t.u. edilizia, su una automatica
esportazione delle ragioni sui cui è fondata la sentenza n. 68 del
2018, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale degli artt.
28, comma 10, e 56, comma 3, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015,
senza alcuna analisi della differente e peculiare ratio dell'art. 22
della legge reg. Umbria 5 del 2014.
Dall'altro lato, le censure di violazione degli artt. 3, 24, 97 e
113 Cost. non sarebbero raccordate con le ragioni poste a sostegno di
ciascuna violazione, nè graduate.
3.3.- Esse sarebbero, comunque, non fondate per plurime
considerazioni.
3.3.1.- Quanto alla violazione dell'art. 117, comma terzo, Cost.,
in relazione all'art. 89 t.u. edilizia, la parte ha dedotto che
l'art. 22 della legge reg. Umbria n. 5 del 2014 avrebbe portata non
assimilabile alle disposizioni dichiarate costituzionalmente
illegittime con le sentenze n. 264 del 2022 e n. 68 del 2018: con
l'intervento normativo censurato, infatti, non si introdurrebbe una
modifica ordinamentale nell'acquisizione del parere di compatibilità
sismica sugli strumenti urbanistici, ma una disposizione specifica
dettata in via derogatoria per il solo 2014. La disciplina sarebbe
diretta a consentire a vari comuni, tra cui quello di Spoleto, la
regolarizzazione dei piani regolatori adottati e approvati negli anni
precedenti in nome della continuità degli atti amministrativi e
della certezza dei rapporti giuridici, pur nel pieno rispetto
dell'interesse alla tutela dell'incolumità pubblica in materia
sismica.
Inoltre, per come risulterebbe dalla sentenza n. 68 del 2018, il
parametro interposto imporrebbe quale principio fondamentale la
competenza di un organo terzo ad esprimere il parere di
compatibilità sismica, ma non anche la sua acquisizione in momento
antecedente l'adozione del PRG.
3.3.2.- Quanto alle doglianze di illegittimità della
legge-provvedimento, il Comune di Spoleto ha, anzitutto, confutato
tale qualificazione in quanto, per come evincibile dalla relazione
illustrativa, le norme sono rivolte a tutti i comuni che prima della
legge reg. Umbria n. 11 del 2005 avevano approvato gli strumenti
urbanistici.
In ordine al merito delle relative censure, la parte ha negato il
contrasto con il giudicato, atteso che le stesse sentenze del giudice
amministrativo avevano previsto la riedizione del potere
pianificatorio secondo il «quadro normativo vigente» tenendo «conto
di tutti gli elaborati acquisiti relativi allo studio geologico e
alla microzonazione sismica».
3.4.- Infine, quanto alla violazione degli artt. 3 e 97 Cost. per
l'irragionevole previsione di un parere postumo, l'ordinanza di
rimessione non avrebbe considerato che la disposizione impugnata
impone al Consiglio comunale la previa acquisizione del parere della
commissione per la qualità architettonica e il paesaggio, da
esprimere sulla base degli elaborati relativi alle indagini
geologiche e idrogeologiche nonchè degli studi di microzonazione
sismica, e che, comunque, le scelte pianificatorie, anche in
relazione agli aspetti sismici, sono soggette alle verifiche di
regione e provincia nelle conferenze istituzionali.
4.- In vista dell'udienza pubblica i contribuenti hanno
depositato memoria illustrativa controdeducendo sulle eccezioni di
inammissibilità spiegate dal Comune di Spoleto.
In primo luogo, la parte ha confutato il difetto di rilevanza: la
motivazione del rimettente sarebbe non implausibile nell'affermare
l'applicabilità alla fattispecie della norma censurata e supererebbe
il controllo esterno demandato a questa Corte. Il rimettente, in
particolare, - senza palesi errori o contraddizioni - avrebbe escluso
l'edificabilità di fatto e si sarebbe interrogato su quella di
diritto cui il dubbio di costituzionalità è legato. In proposito,
questa Corte non solo non potrebbe entrare nel merito della
valutazione sulla edificabilità di fatto, ma pur ammesso il
ricorrerne, non sarebbe esclusa la rilevanza della condizione
dell'edificabilità di diritto su cui si sarebbero specificamente
basati gli avvisi di accertamento.
In secondo luogo, i contribuenti hanno evidenziato la sufficienza
della motivazione dell'ordinanza nel sostenere la non manifesta
infondatezza delle questioni.
4.1.- A sua volta, anche l'ente locale ha depositato memoria in
cui ha ribadito le difese già spiegate nell'atto di costituzione.
5.- Con ordinanza del 1° marzo 2023, iscritta al n. 53 reg. ord.
2023, la Corte di giustizia tributaria di secondo grado dell'Umbria,
sezione prima, ha parimenti sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 22 della legge reg. Umbria n. 5 del 2014 per
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all'art.
89 t.u. edilizia, e degli artt. 3, 24, 97 e 113 Cost.
Il rimettente è chiamato a decidere dell'appello proposto
avverso la sentenza n. 392 del 2021 della Commissione tributaria
provinciale di Perugia, che ha rigettato l'impugnazione degli avvisi
di accertamento relativi all'IMU per terreni (per gli anni «2016 e
2016») notificati dal Comune di Spoleto.
Espone il rimettente che il contribuente in primo grado aveva
dedotto «l'illegittimità [delle pretese tributarie] per
insussistenza del presupposto impositivo [nonchè l'] illegittimità
delle aliquote, [...] delle sanzioni e degli interessi applicati» e
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della
legge reg. Umbria n. 5 del 2014; in secondo grado l'appellante si era
«sostanzialmente riportat[o] alle argomentazioni svolte nel
precedente grado» e reiterato la questione di legittimità
costituzionale.
5.1.- Per il resto l'ordinanza di rimessione riproduce
testualmente la motivazione di quella iscritta al n. 158 reg. ord.
2022 tanto nelle premesse espositive quanto in ordine alla rilevanza
e alla non manifesta infondatezza.
6.- Si è costituito anche in questo giudizio il Comune di
Spoleto, parimenti eccependo l'inammissibilità delle questioni e
sostenendo la loro non fondatezza.
6.1.- La difesa comunale assume, anzitutto, l'inammissibilità
delle questioni sollevate per specifiche criticità dell'ordinanza di
rimessione.
In primo luogo, l'atto di promovimento avrebbe una motivazione
meramente apparente perchè «totalmente e acriticamente ricopiata» da
quella iscritta al reg. ord. n. 158 del 2022, di cui riporterebbe
addirittura i refusi e i passaggi non attinenti al giudizio celebrato
dal giudice a quo.
In secondo luogo, la Corte di giustizia, edotta della pendenza
delle questioni di legittimità costituzionale dell'art. 22 della
legge reg. Umbria n. 5 del 2014, avrebbe errato nel riproporla, in
quanto avrebbe dovuto piuttosto sospendere il giudizio, secondo il
disposto dell'art. 39, comma 1-bis, cod. proc. trib. («La corte di
giustizia tributaria di primo e secondo grado dispone la sospensione
del processo in ogni altro caso in cui essa stessa o altra corte di
giustizia tributaria di primo e secondo grado deve risolvere una
controversia dalla cui definizione dipende la decisione della
causa»), e alla stregua della giurisprudenza costituzionale (è
citata la sentenza n. 225 del 1994).
6.2.- La parte, poi, sviluppa le medesime ragioni di
inammissibilità eccepite nel giudizio iscritto al n. 158 reg. ord.
2022 per difetto di rilevanza (sempre per erronea valutazione
dell'edificabilità dell'area in via di fatto secondo le risultanze
processuali - in questo caso per ammissione degli appellanti -, per
sussistenza di motivi logicamente prioritari per risolvere la
controversia - i non riportati motivi di omessa pubblicazione delle
delibere di determinazione delle aliquote e il vizio di incompetenza
del Consiglio comunale a determinarle -, per immediata
disapplicabilità della delibera comunale del 2014 che aveva espresso
il parere postumo di compatibilità sismica nonchè per essere il
dubbio di legittimità costituzionale limitato al solo comma 2
dell'art. 22 e non anche al suo comma 1, in combinato disposto con
l'art. 10 della legge reg. Umbria n. 31 del 1997, e all'art.
21-nonies della legge n. 241 del 1990).
6.3.- In ragione delle identiche motivazioni delle ordinanze in
punto di non manifesta infondatezza, l'ente locale argomenta negli
stessi termini sopra esposti l'inammissibilità delle questioni per
carenza della relativa motivazione e nel merito la loro carenza di
pregio.
7.- Anche in questo giudizio, il Comune di Spoleto ha depositato
memoria illustrativa per ribadire i propri assunti difensivi.
8.- Con ordinanza del 7 marzo 2023, iscritta al n. 54 reg. ord.
2023, la Corte di giustizia tributaria di secondo grado dell'Umbria,
sezione prima, ha sollevato identiche questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 22 della legge reg. Umbria n. 5 del 2014.
Anche in questo terzo giudizio principale, il giudice tributario
di appello è stato investito della impugnazione di sentenza della
Commissione tributaria provinciale di Perugia (12 gennaio 2022, n.
22) che ha respinto l'opposizione ad avvisi di accertamento del
Comune di Spoleto per omesso, insufficiente o tardivo versamento
dell'IMU (per gli anni 2017 e 2019) per terreni, di cui era
contestato in primis il presupposto impositivo della loro
edificabilità.
Il rimettente espone che il gravame è stato proposto per erronea
valutazione da parte del giudice di primo grado della edificabilità
sempre in ragione dell'annullamento con il menzionato giudicato
amministrativo delle delibere tanto di adozione quanto di
approvazione del PRG, sanato sulla base di norma ritenuta
costituzionalmente illegittima. Gli appellanti che hanno contestato
anche l'edificabilità di fatto, hanno poi insistito per
l'accoglimento degli ulteriori motivi proposti in primo grado tra cui
l'incompetenza del Consiglio comunale a determinare le aliquote.
Per il resto l'ordinanza di rimessione, ancora una volta,
riproduce testualmente la motivazione di quella iscritta al n. 158
reg. ord. 2022 tanto nelle premesse espositive quanto in ordine alla
rilevanza e alla non manifesta infondatezza.
9.- Anche in questo giudizio si è costituito il Comune di
Spoleto.
La difesa della parte ripropone, a sostegno di inammissibilità e
non fondatezza delle questioni sollevate, i medesimi argomenti
indicati con riferimento alla precedente ordinanza di rimessione,
salvo non lamentare, in questo caso, la non attinenza di taluni
passaggi dell'ordinanza con il giudizio a quo.
10.- In vista dell'udienza pubblica, la parte ha depositato
memoria in cui ha sintetizzato le difese già spiegate.

Considerato in diritto

1.- Con tre ordinanze coincidenti nella parte motiva (n. 158 reg.
ord. 2022; n. 53 e n. 54 reg. ord. 2023), la Corte di giustizia
tributaria di secondo grado dell'Umbria dubita, in riferimento agli
artt. 3, 24, 97, 113 e 117, terzo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 89 t.u. edilizia, della legittimità
costituzionale «dell'art. 22» della legge reg. Umbria n. 5 del 2014,
nella parte in cui consente che «il Comune rilasci esso stesso a
sanatoria il parere di compatibilità sismica e anche dopo
l'approvazione del PRG».
Nei giudizi principali alcuni proprietari di terreni, siti nel
Comune di Spoleto, contestano l'imposizione dell'IMU, in primis, per
avere qualificato tali aree come fabbricabili: in particolare,
esclusa dai rimettenti l'edificabilità di fatto in ragione delle
risultanze processuali, non sussisterebbe neanche quella di diritto,
in mancanza di qualificazione urbanistica da parte di uno strumento
urbanistico che sia stato almeno validamente adottato. Ciò, sul
duplice concomitante assunto che, per un verso, le delibere di
adozione e di approvazione del piano regolatore generale erano state
annullate dal giudice amministrativo (con sentenze passate in
giudicato), per mancata acquisizione del parere di compatibilità
sismica da parte del competente organo regionale; e che, per altro
verso, il PRG era stato sanato con delibera comunale (n. 10 del 2014)
che aveva espresso il parere sismico in via postuma proprio facendo
applicazione della disposizione della cui illegittimità
costituzionale si sospetta.
In particolare, per quanto di interesse, il censurato art. 22
della legge reg. Umbria n. 5 del 2014 prevede che i comuni - a certe
condizioni ed entro un certo termine - possano essi stessi esprimere
il parere sismico sul piano regolatore già approvato, con valore di
«conferma in via retroattiva [del]la [sua] validita'».
Secondo i giudici rimettenti, le norme censurate violerebbero,
anzitutto, l'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione al principio
fondamentale nelle materie «governo del territorio» e «protezione
civile» posto dall'art. 89 t.u. edilizia. In base a quest'ultimo il
parere di compatibilità sismica sugli strumenti urbanistici generali
dei comuni siti in zone sismiche o il cui territorio comprende
abitati da consolidare deve essere richiesto al «competente ufficio
tecnico regionale [...] prima della delibera di adozione», mentre il
legislatore umbro ne assegna la competenza allo stesso comune,
anzichè ad un organo terzo, e ne consente l'acquisizione in un
momento posteriore, anzichè precedente, all'approvazione dei piani.
Ancora, la prevista acquisizione postuma del parere sismico
lederebbe gli artt. 3 e 97, secondo comma, Cost., in quanto
introdurrebbe una inversione procedimentale irragionevole rispetto
all'interesse pubblico alla tutela dell'incolumità, che esigerebbe,
piuttosto, una preventiva valutazione di compatibilità delle
possibili scelte pianificatorie con le caratteristiche del
territorio.
Inoltre, la disposizione regionale, qualificata
legge-provvedimento per il suo contenuto particolare e concreto,
valicherebbe i limiti in proposito tracciati dalla giurisprudenza
costituzionale sotto un duplice aspetto.
In primo luogo, perchè, in contrasto con gli artt. 24 e 113
Cost., violerebbe il limite del rispetto del giudicato nel consentire
la sanatoria di un provvedimento amministrativo annullato da sentenza
definitiva, azzerandone gli effetti.
In secondo luogo, la disposizione censurata esorbiterebbe dai
limiti di ragionevolezza e non arbitrarietà in quanto, con la
consentita sanatoria, inciderebbe sulla situazione concreta in
carenza di un'appropriata valutazione degli elementi rilevanti nella
soddisfazione dell'interesse pubblico perseguito; e ciò, in
violazione dei principi di buon andamento e imparzialità
dell'attività amministrativa imposti dall'art. 97 Cost.
2.- In ragione della identità delle questioni sollevate, per
oggetto e censure, i giudizi vanno riuniti per la loro definizione
con un'unica pronuncia (ex multis, sentenze n. 6 del 2023, n. 105 del
2022, n. 235, n. 134 e n. 22 del 2021).
3.- Prima di entrare nel merito delle questioni occorre esaminare
i profili preliminari che interessano i tre giudizi.
3.1.- Prioritaria è, anzitutto, l'esatta individuazione del
thema decidendum.
Quanto al suo oggetto, occorre precisare che, benchè i
rimettenti censurino l'intero art. 22 della legge reg. Umbria n. 5
del 2014, dalla motivazione delle ordinanze si evince che i dubbi di
illegittimità costituzionale sono rivolti al solo comma 2 di tale
articolo, ed è in relazione a tale comma che va di conseguenza
condotto lo scrutinio di costituzionalità (sentenze n. 88 e n. 7 del
2022, n. 270 e n. 267 del 2020).
Quanto ai parametri evocati, vi è da rilevare che, in ordine
alla lesione del terzo comma dell'art. 117 Cost., nel solo
dispositivo è indicata quale disposizione interposta l'art. 81 t.u.
edilizia, mentre in motivazione le ordinanze diffusamente argomentano
sulla violazione dell'art. 89 t.u. edilizia. Deve quindi ritenersi
che il dispositivo riporti un mero lapsus calami che non pregiudica
la corretta individuazione della doglianza (sentenze n. 61 del 2022,
n. 35 del 2021 e n. 228 del 2017).
4.- Sempre in via preliminare, questa Corte è chiamata a
pronunciarsi sulle eccezioni di inammissibilità avanzate dal Comune
di Spoleto, il quale contesta anzitutto, e con riferimento a tutte le
ordinanze, il difetto di rilevanza delle questioni.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, ai fini
dell'ammissibilità delle questioni è sufficiente che la norma
censurata sia applicabile nel giudizio a quo e che la pronuncia di
accoglimento possa influire sull'esercizio della funzione
giurisdizionale (tra le altre, sentenze n. 247 e n. 215 del 2021),
quantomeno sotto il profilo del percorso argomentativo che sostiene
la decisione del processo principale (ex plurimis, sentenze n. 249 e
n. 154 del 2021; ordinanza n. 194 del 2022). Per contro, il
presupposto della rilevanza non si identifica nell'utilità concreta
di cui le parti in causa potrebbero beneficiare (tra le tante,
sentenze n. 193, n. 183 e n. 88 del 2022, n. 172 e n. 59 del 2021).
Inoltre, il giudizio sulla rilevanza è riservato al rimettente e
rispetto a esso questa Corte effettua un controllo meramente
"esterno", limitato ad accertare l'esistenza di una motivazione non
implausibile, non palesemente erronea o contraddittoria (per tutte,
sentenze n. 192 del 2022 e n. 32 del 2021), senza spingersi fino a un
esame autonomo degli elementi che hanno portato il giudice a quo a
determinate conclusioni, potendo interferire su tale valutazione solo
se essa, a prima vista, appaia assolutamente priva di fondamento
(sentenza n. 218 del 2020).
4.1.- Sotto un primo profilo, la parte ha dedotto il difetto di
rilevanza in quanto i giudici a quibus, in manifesto travisamento
delle risultanze processuali, avrebbero escluso l'utilizzabilità
edificatoria di fatto, di per sè sufficiente ad integrare il
presupposto impositivo dell'IMU, a prescindere dall'applicazione
delle norme censurate.
L'eccezione non è fondata per nessuno dei giudizi incidentali.
Va, anzitutto, ricordato che oggetto dell'imposizione IMU è, tra
l'altro, il possesso di un'area fabbricabile ed è fiscalmente
rilevante tanto l'edificabilità di diritto, derivante dalle scelte
del piano urbanistico anche solo validamente adottato, quanto quella
di fatto, sussistente quando il terreno che, pur non essendo
urbanisticamente qualificato, ha vocazione edificatoria per effetto
di elementi oggettivi.
Il legislatore, infatti, ha adottato la definizione secondo cui
«per area fabbricabile si intende l'area utilizzabile a scopo
edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi
ovvero in base alle possibilità effettive di edificazione
determinate secondo i criteri previsti agli effetti dell'indennità
di espropriazione per pubblica utilita'» (definizione stabilita
originariamente per l'ICI dall'art. 2, comma 1, lettera b, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, recante «Riordino della
finanza degli enti territoriali, a norma dell'articolo 4 della legge
23 ottobre 1992, n. 421», di seguito richiamata per l'IMU dall'art.
13, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, recante
«Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento
dei conti pubblici», convertito, con modificazioni, nella legge 22
dicembre 2011, n. 214 e infine riprodotta dall'art. 1, comma 741,
lettera d, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, recante «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e bilancio
pluriennale per il triennio 2020-2022»).
Correttamente, quindi, i giudici tributari, nel motivare la
rilevanza delle questioni in relazione alla edificabilità di
diritto, hanno pregiudizialmente valutato ed escluso l'edificabilità
di fatto e nel farlo, contrariamente a quanto eccepito, hanno reso
motivazioni non implausibili.
4.1.1.- In particolare, nei giudizi iscritti ai numeri 53 e 54
reg. ord. 2023 il Comune di Spoleto fonda il travisamento in cui
sarebbero incorsi i rimettenti su una asserita ammissione o mancata
contestazione della edificabilità di fatto da parte dei
contribuenti, ma tale deduzione difensiva compare per la prima volta
nel giudizio costituzionale. In entrambi i casi, l'atto di
costituzione non fa riferimento a specifici punti delle memorie del
corrispondente giudizio principale che conterrebbero il
riconoscimento esplicito o implicito della edificabilità nè esso
trova riscontro nelle produzioni di parte dei presenti giudizi.
4.1.2.- Ma neanche l'ordinanza di rimessione del giudizio
iscritto al n. 158 reg. ord. 2022 incorre in un macroscopico errore,
nonostante la difesa comunale puntualmente indichi e dimostri che nel
giudizio a quo vi era stata l'allegazione dell'edificabilità
fattuale delle aree accompagnata da produzione documentale.
Il rimettente, infatti, affermando che l'area non è
caratterizzata dalla presenza di elementi indicativi della vocazione
edificatoria in fatto per difetto di servizi pubblici essenziali e
opere di urbanizzazione primaria e aggiungendo che «la difesa
comunale [non ha] allegato come suo onere specifici elementi di prova
al riguardo», ha proceduto in modo non implausibile alla valutazione,
a lui riservata, del materiale allegatorio e probatorio (sentenza n.
242 del 2011).
4.2.- Con una seconda eccezione, l'ente locale ha denunciato il
mancato esame dei motivi di impugnazione degli avvisi di accertamento
che avrebbero carattere prioritario rispetto al profilo
dell'applicazione del censurato comma 2 dell'art. 22 della legge reg.
Umbria n. 5 del 2014.
Anche tale eccezione non ha fondamento.
Il Comune si duole della generica valutazione dei giudici a
quibus dell'«infondatezza delle altre doglianze che presentano
priorità logico giuridica» rispetto a quella della carenza del
presupposto impositivo, ma erra nel qualificare gli ulteriori vizi
fatti valere dai contribuenti come pregiudiziali a quest'ultimo.
Infatti, il vizio di incompetenza (non degli avvisi ma) della
delibera del Consiglio comunale che ha determinato le aliquote IMU,
così come il vizio relativo alla loro pubblicazione, attiene al
quantum della pretesa tributaria, logicamente successiva al
contestato an; ancora, la carenza degli accordi per le aree in
perequazione è circostanza logicamente successiva a quella, inerente
alle questioni di legittimità costituzionale, della validità della
pianificazione del territorio interessato dalla perequazione.
Del pari, il mancato esame del profilo preliminare della
intervenuta acquiescenza delle pretese impositive (eccepita dall'ente
impositore nel giudizio a quo relativo all'ordinanza iscritta al n.
158 reg. ord. 2022) non conduce all'inammissibilità delle questioni:
il Comune ha fondato l'eccezione sul pagamento dell'imposta per gli
anni 2010-2013 e, quindi, per annualità antecedenti sia al giudicato
di annullamento del suo PRG da parte del giudice amministrativo, sia
alla entrata in vigore della disposizione censurata. Dalla
complessiva motivazione dell'ordinanza risulta, quindi, che
l'eccezione sia stata implicitamente e plausibilmente disattesa.
4.3.- La difesa comunale ha eccepito, ancora, la mancata
impugnazione da parte dei giudici a quibus di ulteriori disposizioni,
che avrebbero carattere dirimente per la definizione del giudizio
principale in quanto fondanti di per sè la sanatoria a prescindere
dalle norme censurate (il comma 1 del medesimo art. 22 della legge
reg. Umbria n. 5 del 2014 e l'art. 21-nonies della legge n. 241 del
1990).
L'assunto è, però, nella specie privo di fondamento, in quanto
le norme indicate dalla parte non sono "rilevanti" nei giudizi
principali.
Anzitutto, il comma 1 dell'art. 22 della legge reg. Umbria n. 5
del 2014 contiene una norma che interpreta la disciplina sulla
pianificazione urbanistica applicabile ratione temporis (l'art. 10,
comma 2, della legge reg. Umbria n. 31 del 1997 vigente sino alla
legge reg. Umbria n. 11 del 2005) nel senso che «l'approvazione da
parte del Consiglio comunale del Piano regolatore generale - PRG
ricomprende anche il positivo rilascio del parere sugli strumenti
urbanistici di compatibilità sismica».
Dalla lettura di tale comma in via congiunta con il censurato
comma 2 si evince chiaramente che l'uno riguarda i piani regolatori
ancora da approvare e l'altro i piani già approvati, ma viziati
dall'illegittima acquisizione del parere di compatibilità sismica e
ritenuti dal legislatore umbro meritevoli di sanatoria tramite la
valutazione sismica a posteriori.
Solo dalla seconda disposizione sono, dunque, interessate la
vicenda del PRG del Comune di Spoleto e le sue ricadute sui giudizi
tributari.
Inoltre, l'art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, citato in
un unico passaggio nelle ordinanze di rimessione con riguardo
all'inquadramento della delibera n. 10 del 2014, non è conferente
nella risoluzione della controversia tributaria: il comma 2 di tale
articolo disciplina la conservazione degli effetti del provvedimento
illegittimo tramite convalida (con un nuovo provvedimento che elimina
o sostituisce la parte di esso viziata) e non, come nella specie,
tramite sanatoria (per sopravvenienza di atto endo-procedimentale
originariamente carente).
Non a caso, la delibera in parola non pone questa norma a suo
fondamento, come può evincersi dalla piana lettura dello stesso
provvedimento prodotto dalla parte nel giudizio costituzionale.
4.4.- Con un'ulteriore eccezione, l'Ente locale ha sostenuto
l'inammissibilità per irrilevanza, deducendo la palesemente erronea
valutazione dei giudici a quibus in ordine alla disapplicazione della
delibera di sanatoria (n. 10 del 2014), ai sensi dell'art. 7, comma
5, cod. proc. trib.
Anche questa eccezione non è fondata.
Lo snodo motivazionale costituisce effettivamente l'elemento su
cui si fonda la rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale.
I giudici a quibus affermano che la delibera in questione è «in
ipotesi» disapplicabile quale atto generale presupposto degli
impugnati avvisi di accertamento, ma che l'uso di tale potere
processuale deve essere preceduto dalla verifica della legittimità
costituzionale dell'art. 22 della legge reg. Umbria n. 5 del 2014 di
cui l'atto amministrativo è «stretta applicazione».
In proposito, la parte obietta, per un verso, che il giudice
tributario potesse immediatamente procedere a disapplicare la
delibera, a prescindere dall'incidente di costituzionalità, e, per
altro (opposto) verso, che la delibera in parola, rendendo un parere,
non sarebbe un atto generale disapplicabile, bensì un atto puntuale
il quale avrebbe dovuto, piuttosto, essere impugnato tempestivamente
dinanzi al giudice amministrativo.
Nessuno dei rilievi della parte coglie nel segno.
Può convenirsi che la delibera che ha reso il parere postumo con
effetto sanante dello strumento urbanistico rientri tra gli atti
amministrativi "in astratto" disapplicabili da parte del giudice
tributario in quanto atto presupposto della pretesa tributaria: su di
essa si fonda l'edificabilità di diritto dei terreni e dunque la
correlativa imposizione IMU. E, secondo la consolidata giurisprudenza
della Corte di cassazione (per tutte, sezione tributaria, sentenze 13
giugno 2012, n. 9631 e 14 marzo 2007, n. 5929), l'atto amministrativo
è disapplicabile dal giudice tributario solo perchè presupposto
dell'atto impositivo e, dunque, a prescindere dalla sua natura, in
quanto la disapplicazione contemplata dall'art. 7, comma 5, cod.
proc. trib. (che fa riferimento ai soli regolamenti e atti generali)
non è che espressione del generale potere di disapplicazione
riconosciuto al giudice ordinario dall'art. 5 dell'Allegato E,
rubricato «Legge sul contenzioso amministrativo», alla legge 20 marzo
1865, n. 2248 (Per l'unificazione amministrativa del Regno d'Italia)
in relazione a ogni atto dell'amministrazione. È significativo che i
rimettenti corroborino il loro assunto con uno specifico precedente
della Corte di legittimità (Cass. n. 13809 del 2021) che ha
disapplicato proprio la delibera spoletina n. 10 del 2014 a fronte
del ravvisato contrasto con la norma dello statuto del contribuente
(della cui legittimità lì non si dubitava).
Nè osta alla disapplicazione da parte dei giudici rimettenti
dell'atto amministrativo rilevante "in via incidentale" nella
controversia tributaria la sua mancata tempestiva impugnazione "in
via diretta" dinanzi al giudice amministrativo. È pacifico che il
giudice ordinario possa procedere a "non applicare" l'atto
amministrativo - con effetti ovviamente limitati alla controversia
tributaria - pur se questo sia divenuto inoppugnabile per l'inutile
decorso del termine di decadenza (tra le tante Corte di cassazione,
sezioni unite, sentenza 22 marzo 2006, n. 6265 e, da ultimo, sezione
tributaria, ordinanza 25 gennaio 2023, n. 2216).
Se non che, secondo il plausibile ragionamento dei giudici
rimettenti nei casi all'esame nei giudizi principali, il tema della
disapplicazione potrà porsi solo all'esito dell'incidente di
costituzionalità sulla norma regionale che ha autorizzato la
delibera di espressione del parere sismico postumo con effetto
sanante.
Se normalmente, infatti, il potere del giudice tributario di
disapplicare l'atto amministrativo «illegittimo», di cui quello
impositivo fa applicazione, si ha quando il primo non è «conforme»
alla disciplina di legge, nella fattispecie in contestazione, invece,
la delibera comunale non è contraria alla censurata disposizione
regionale, ma ne è precipua attuazione, ed è, piuttosto,
quest'ultima ad essere sospettata di illegittimità per contrasto con
la Costituzione: dalla verifica di legittimità costituzionale della
norma regionale, riservata a questa Corte, potrebbe allora derivare
l'illegittimità dell'atto amministrativo a quel punto disapplicabile
dalla Corte di giustizia tributaria con effetti caducatori per il
presupponente atto impositivo.
5.- Vanno, ancora, respinte le eccezioni di inammissibilità
delle questioni sollevate nei giudizi iscritti ai numeri 53 e 54 reg.
ord. 2023 per essere state proposte con ordinanze successive a una
precedente rimessione.
5.1.- In primo luogo, quanto alla idoneità della loro
motivazione, gli atti introduttivi, seppur ripetono pedissequamente
la motivazione in diritto della prima ordinanza (n. 158 reg. ord.
2022), antepongono un sunto sufficiente degli accadimenti
processuali, idoneo a consentire a questa Corte il controllo esterno
sulla rilevanza.
5.2.- In secondo luogo, quanto al modus procedendi, diversamente
da quanto asserito dalla difesa comunale, al giudice tributario
chiamato ad applicare una norma su cui già penda un giudizio di
legittimità costituzionale non è imposta dall'art. 39 cod. proc.
trib. la sospensione del giudizio.
Le sospensioni previste da quest'ultimo sono, infatti,
erroneamente invocate in quanto esse riguardano la sospensione del
processo per pendenza di causa pregiudiziale introdotta dinanzi a
giudici comuni («1. Il processo è sospeso quando è presentata
querela di falso o deve essere decisa in via pregiudiziale una
questione sullo stato o la capacità delle persone, salvo che si
tratti della capacità di stare in giudizio. 1-bis. La corte di
giustizia tributaria di primo e secondo grado dispone la sospensione
del processo in ogni altro caso in cui essa stessa o altra corte di
giustizia tributaria di primo e secondo grado deve risolvere una
controversia dalla cui definizione dipende la decisione della
causa»).
Quando, invece, come nella specie, si debba fare applicazione di
norma già sospettata di illegittimità costituzionale e si condivida
la valutazione di non manifesta infondatezza della questione, il
giudice sarà tenuto a sua volta a sollevare la questione a questa
Corte, anche per garantire alle parti del processo dinanzi a sè la
partecipazione al giudizio costituzionale (sentenza n. 218 del 2021).
6.- In ultimo, non ha pregio la dedotta inammissibilità per
carenza di motivazione delle ordinanze in punto di non manifesta
infondatezza.
I rimettenti argomentano in modo sufficiente le ragioni del
denunciato contrasto tra le norme censurate e i parametri evocati e
ciò con riferimento sia alla censura principale di violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all'art. 89 t.u.
edilizia, sia a quelle ulteriori.
7.- L'esame del merito deve essere preceduto da una breve
ricostruzione del contesto in cui si colloca la disposizione
censurata.
L'art. 22 della legge reg. Umbria n. 5 del 2014 fa seguito alle
sentenze del giudice amministrativo di primo e secondo grado (TAR
Umbria, n. 521 del 2012 e Consiglio di Stato, n. 760 del 2014) che
hanno annullato le delibere di adozione e approvazione della parte
strutturale del piano regolatore urbanistico del Comune di Spoleto,
nonchè quelle di adozione e approvazione della parte operativa del
medesimo piano, ritenute illegittime perchè, in contrasto con quanto
previsto dall'art. 13 della legge n. 64 del 1974, il relativo parere
sismico era stato reso dallo stesso ente locale, anzichè dalla
regione, e in fase successiva alla adozione.
Secondo la relazione illustrativa al disegno di legge, il
legislatore regionale ha inteso risolvere la «discrasia» che il
giudicato amministrativo aveva messo in luce nella disciplina
pianificatoria applicabile ratione temporis e, in particolare, tra
l'art. 5, comma 1, della legge della Regione Umbria 14 maggio 1982,
n. 25 (Snellimento procedure di cui alla legge n. 64/1974 in
attuazione art. 20 della legge 10 dicembre 1981, n. 741) - che in
conformità con la disciplina statale assegnava il parere di
compatibilità sismica alla commissione regionale
tecnico-amministrativa - e la previsione dell'art. 10, comma 2, della
legge reg. Umbria n. 31 del 1997 che, in termini generali, disponeva
che «[i] pareri, i visti e le autorizzazioni previsti dalla vigente
legislazione per gli strumenti urbanistici generali sono espressi dal
Consiglio comunale con la deliberazione di approvazione [...]».
L'art. 22 della legge reg. Umbria n. 5 del 2014 ha
conseguentemente previsto: «1. L'articolo 10, comma 2 della legge
regionale 21 ottobre 1997, n. 31 (Disciplina della pianificazione
urbanistica comunale e norme di modificazione della L.R. 2 settembre
1974, n. 53, della L.R. 18 aprile 1989, n. 26, della L.R. 17 aprile
1991, n. 6 e della L.R. 10 aprile 1995, n. 28) si interpreta nel
senso che l'approvazione da parte del Consiglio comunale del Piano
regolatore generale - PRG ricomprende anche il positivo rilascio del
parere sugli strumenti urbanistici di compatibilità sismica. 2. I
comuni che hanno avviato l'iter di formazione del PRG prima della
entrata in vigore della legge regionale 22 febbraio 2005, n. 11
(Norme in materia di governo del territorio: pianificazione
urbanistica comunale) possono esprimere in via retroattiva la
valutazione di compatibilità sismica dello strumento urbanistico
entro e non oltre il 31 dicembre 2014. A tal fine il Consiglio
comunale, relativamente al PRG ed alle varianti successive, previo
parere della Commissione per la qualità architettonica e il
paesaggio ai sensi dell'articolo 4, comma 4, lettera c) della legge
regionale 18 febbraio 2004, n. 1 (Norme per l'attività edilizia),
sulla base degli elaborati, contenuti nel PRG approvato, relativi
alle indagini geologiche, idrogeologiche e degli studi di
microzonazione sismica, formula espressamente e motivatamente la
propria valutazione di compatibilità e conformità. L'espressione di
tale giudizio conferma in via retroattiva la validità del PRG e di
tutte le sue varianti successive».
Per come già accennato, è stata dunque emanata, con il comma 1
dell'art. 22, una norma di interpretazione autentica dell'art. 10,
comma 2, della legge reg. Umbria n. 31 del 1997, tesa a superare
l'opposta interpretazione del Consiglio di Stato contenuta nella
sentenza di annullamento del PRG del Comune di Spoleto. La norma è
rivolta ai piani regolatori da approvare secondo la disciplina
anteriore alla legge sulla pianificazione urbanistica (legge reg.
Umbria n. 11 del 2005), che ha provveduto all'abrogazione di tale
disposizione (art. 73, comma 1, lettera g).
Con il successivo comma 2 il legislatore regionale si è,
piuttosto, occupato dei PRG pur sempre soggetti alla disciplina
anteriore al 2005, ma già oggetto di approvazione, consentendo ai
comuni entro la fine dell'anno di entrata in vigore della legge
(2014), l'emanazione di un parere ex post con effetto sanante
retroattivo del piano.
Con la delibera n. 10 del 10 aprile 2014 il Comune di Spoleto si
è avvalso, per l'appunto, dell'eccezionale previsione del comma 2
dell'art. 22 legge reg. Umbria n. 5 del 2014, esprimendo in via
postuma il parere sismico e sanando lo strumento urbanistico.
8.- Tanto premesso, in ragione della loro connessione, è
opportuno trattare congiuntamente le doglianze di violazione degli
artt. 117, terzo comma, 3 e 97 Cost.
Le questioni sono fondate.
8.1.- In primo luogo, il rimettente dubita della compatibilità
della norma umbra che individua la competenza in capo al comune a
rendere il giudizio di compatibilità sismica sull'atto
pianificatorio comunale per contrasto con il principio fondamentale
nella materia «governo del territorio» contenuto nell'art. 89 t.u.
edilizia, il quale prescrive espressamente che il parere debba essere
reso dall'apposito ufficio tecnico regionale.
Va ribadito, al riguardo, quanto affermato da questa Corte nelle
sentenze n. 264 del 2022 e n. 68 del 2018 che hanno dichiarato
costituzionalmente illegittime altre disposizioni legislative della
Regione Umbria contenute nelle discipline generali sulla
pianificazione urbanistica (rispettivamente l'art. 24, comma 9, della
legge reg. Umbria n. 11 del 2005 e gli artt. 28, comma 10, e 56,
comma 3, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015): queste, al pari
della disposizione qui censurata, assegnavano al comune, anzichè
all'organo terzo regionale, la verifica della conformità delle
previsioni urbanistiche (generali o attuative) alle condizioni
geomorfologiche del territorio municipale.
L'art. 89 t.u. edilizia è, infatti, norma di principio nelle
materie del governo del territorio e della protezione civile, in
forza della «"posizione fondante", che essa riveste nell'ordinamento,
attesa la rilevanza del bene protetto, che involge i valori di tutela
dell'incolumità pubblica, i quali non tollerano alcuna
differenziazione collegata ad ambiti territoriali» (sentenze n. 264
del 2022; in senso analogo, sentenze n. 68 del 2018 e n. 167 del
2014). Ciò anche con specifico riferimento alle funzioni ascritte
agli uffici tecnici della regione (ancora sentenze n. 68 del 2018 e
n. 167 del 2014).
Anche l'art. 22, comma 2, della legge reg. Umbria n. 5 del 2014,
prevedendo per l'eccezionale caso da esso contemplato che il parere
sismico sia reso dal comune, si pone quindi in contrasto con il
principio fondamentale posto dall'art. 89 t.u. edilizia.
8.2.- In secondo luogo, si censura la norma regionale che
disciplina il momento di acquisizione del parere sismico de quo.
Va osservato in proposito che l'art. 89 t.u. edilizia
esplicitamente impone che il parere sia «richi[esto] [...] prima
della delibera di adozione» e la previsione si accompagna al dovere
dell'ufficio tecnico di pronunciarsi entro sessanta giorni (comma 2),
scaduti i quali si forma il silenzio-rigetto (comma 3).
Già con la sentenza n. 68 del 2018 si è avuto modo di chiarire
che la disciplina statale di principio in ordine a modalità, tempi e
forma del parere in parola si impone al legislatore regionale.
Vero è che l'art. 89 t.u. edilizia in termini espressi si limita
a prescrivere che il parere sia richiesto prima della adozione dello
strumento urbanistico, senza statuire sul termine finale della sua
acquisizione.
In proposito, la costante giurisprudenza amministrativa
interpreta la disposizione (al pari del recepito primo comma
dell'art. 13 della legge n. 64 del 1974) nel senso che il parere
possa intervenire anche dopo la delibera di adozione, ma prima di
quella di approvazione, a condizione che abbia assolto alla finalità
perseguita dalla previsione normativa e, dunque, «quando tale parere
non cont[enga] alcun rilievo sostanziale o solo prescrizioni di
carattere generale, relative ai successivi interventi edilizi, oppure
quando le prescrizioni, al cui rispetto il parere positivo è
subordinato, siano state recepite dal Comune e/o inserite nel
provvedimento di approvazione dello strumento urbanistico» (tra le
tante, Consiglio di Stato, sezione seconda, sentenza 15 gennaio 2021,
n. 491; nello stesso senso, sezione quarta, sentenza 12 maggio 2011,
n. 2863; sezione quarta, sentenza 13 aprile 2005, n. 1743).
E in effetti la ratio dell'art. 89 t.u. edilizia, consistente
nella «tutela dell'interesse generale alla sicurezza delle persone»
(ancora sentenza n. 167 del 2014), può essere soddisfatta solo se,
nel corso del procedimento pianificatorio e prima della finale
emanazione delle relative previsioni urbanistiche, sia possibile
rendere queste ultime consone alle condizioni geomorfologiche del
territorio municipale, nei termini indicati dall'organo tecnico
competente.
Deve, quindi, concludersi che l'art. 89 t.u. edilizia ha natura
di principio fondamentale nelle materie «governo del territorio» e
«protezione civile» anche in relazione al tempo di acquisizione del
parere di compatibilità sismica, prescrivendo che esso intervenga
quanto meno in una fase antecedente l'approvazione, alla condizione
che possano essere recepite dalle norme urbanistiche le relative
prescrizioni. Ciò avuto riguardo al suo contenuto e allo scopo
assolto di uniformità della disciplina a livello nazionale (da
ultimo, sentenze n. 6 del 2023, n. 166 e n. 44 del 2021, n. 78 del
2020, n. 94 del 2018, n. 16 del 2010).
Risulta pertanto evidente che la norma censurata, nel consentire
il parere di compatibilità sismica dopo l'avvenuta approvazione con
valore di conferma retroattiva del PRG, senza margini di modifica
delle previsioni urbanistiche già vigenti, si pone in palese
contrasto con il suddetto principio fondamentale.
8.3.- La previsione regionale di posticipazione dell'acquisizione
del parere con effetti sananti configura allo stesso tempo una
inversione procedimentale irragionevole in violazione degli evocati
artt. 3 e 97 Cost.
Occorre in proposito rammentare che la giurisprudenza
amministrativa, "al pari della dottrina", nel ritenere possibile la
sanatoria di un provvedimento per effetto della sopravvenienza di un
atto endoprocedimentale prima carente, ne esclude l'ammissibilità
proprio in relazione alla funzione consultiva, in quanto il parere
deve necessariamente precedere la pronuncia dell'amministrazione
decidente: tanto sia perchè quel giudizio è strumentale alla
ponderazione degli interessi coinvolti e quindi alla determinazione
stessa della decisione, sia perchè l'organo consultivo deve rendere
il parere senza essere influenzato dal provvedimento già adottato
(tra le altre, sentenze del Consiglio di Stato, sezione quinta, 27
novembre 2015, n. 5386; sezione quarta, 12 giugno 1998, n. 941;
sezione sesta, 6 giugno 2011, n. 3354). La conclusione vale a maggior
ragione per i pareri di competenza di amministrazioni preposte alla
tutela territoriale, dei quali l'art. 16 della legge n. 241 del 1990
impone l'acquisizione in via imprescindibile, senza possibilità di
ricorrere a meccanismi di superamento dell'eventuale inerzia degli
organi consultivi.
La norma regionale censurata, nel consentire l'acquisizione del
parere posticipata rispetto al provvedimento da valutare, prevede una
scansione procedimentale palesemente incongrua rispetto al fine
perseguito della tutela della incolumità pubblica.
Il parere postumo potrebbe contenere, infatti, un giudizio
falsato dalle scelte pianificatorie già compiute e inoltre la norma,
nell'attribuire al parere automatico valore di «conferma» retroattiva
del PRG invalidamente adottato, elide la possibilità che a quel
giudizio seguano le conseguenti, doverose modifiche delle scelte
pianificatorie rispetto alle necessità morfologiche del territorio
nei termini indicati dall'autorità preposta alla valutazione del
rischio sismico.
8.4.- Non è ultroneo osservare che, con le discipline di sistema
in materia di pianificazione urbanistica dettate con le citate leggi
reg. Umbria n. 11 del 2005 e n. 1 del 2015, la Regione ha mostrato di
condividere la necessità di una acquisizione "preventiva"
stabilendo, con norme sostanzialmente identiche, che il parere di cui
all'art. 89 t.u. edilizia, tanto in relazione al PRG - parte
strutturale quanto al PRG - parte operativa, sia espresso in fase di
adozione (così prima, rispettivamente, con gli artt. 13, comma, 9 e
17, comma 2, della legge reg. Umbria n. 11 del 2005 e poi con gli
artt. 28, comma 10, e 31, comma 2, legge reg. Umbria n. 1 del 2015).
9.- Nè convince l'argomentazione difensiva del Comune di
Spoleto, secondo cui la disposizione regionale non regolerebbe il
parere sismico in via generale, ma disciplinerebbe un caso
eccezionale, al fine di conservare gli atti amministrativi e la
certezza dei correlati rapporti giuridici, pur nel rispetto della
tutela dell'incolumità dal rischio sismico.
Deve ritenersi, al contrario, che le norme di garanzia della
tutela dell'incolumità pubblica contenute nell'art. 89 t.u. edilizia
trovino applicazione sia nella disciplina fisiologica della funzione
pianificatoria sia (e ancor di piu') nella eventuale disciplina della
sua patologia, mentre la certezza dei rapporti con la pubblica
amministrazione è già esaustivamente soddisfatta dalla previsione
dei termini di impugnazione degli atti amministrativi o dai rimedi
volti a contestare l'inerzia dell'amministrazione.
Alla luce delle esposte considerazioni, deve essere dichiarata
l'illegittimità costituzionale del comma 2 dell'art. 22 della legge
reg. Umbria n. 5 del 2014.
10.- Rimangono assorbiti gli ulteriori profili di illegittimità
costituzionale dedotti dai rimettenti.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 22, comma 2,
della legge della Regione Umbria 4 aprile 2014, n. 5 (Disposizioni
collegate alla manovra di bilancio 2014 in materia di entrate e di
spese -Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 giugno 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Filippo PATRONI GRIFFI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 27 luglio 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA