1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 29-3-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 febbraio 2023
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 febbraio 2023 (della Regione autonoma della Sardegna) . Bilancio e contabilita' pubblica - Trasporto - Legge di bilancio 2023 - Previsione, al fine di riconoscere le peculiarita' delle isole e promuovere le misure necessarie a rimuovere gli svantaggi derivanti dall'insularita', che e' istituito nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti un fondo per garantire un completo ed efficace sistema di collegamenti aerei da e per la Sicilia e da e per la Sardegna, con una dotazione di 5 milioni di euro per l'anno 2023 e di 15 milioni di euro a decorrere dall'anno 2024 - Previsione che il fondo e' destinato al finanziamento di interventi per la mobilita' dei cittadini residenti nel territorio della Sicilia e della Sardegna - Previsione che con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono stabiliti le modalita' e i criteri per l'utilizzo del fondo. - Legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025), art. 1, commi 494, 495 e 496. (23C00041) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 29-3-2023)

Ricorso per la Regione autonoma della Sardegna (cod. fisc.
80002870923) con sede legale in 09123 Cagliari (CA), viale Trento n.
69, in persona del presidente pro tempore, dott. Christian Solinas,
giusta procura speciale in calce al presente atto rappresentata e
difesa dagli avvocatiti prof. Massimo Luciani del foro di Roma (cod.
fisc.: LCNMSM52L23H501G; fax: 06/90236029; posta elettronica
certificata massimoluciani@ordineavvocatiroma.org) e Sonia Sau
dell'avvocatura regionale della Sardegna (cod. fisc.
SAUSNO71P50B354Z; fax: 070/6062418; posta elettronica certificata
ssau@pec.regione.sardegna.it), con domicilio digitale eletto presso i
recapiti di posta elettronica certificata dei difensori e domicilio
fisico eletto presso lo studio dell'avv. prof. Massimo Luciani in
00153 Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio n. 9;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede in 00186
Roma, via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato ex lege, per la
dichiarazione dell'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi
494, 495 e 496, della legge 29 dicembre 2022, n. 197, pubbl. in
Gazzetta Ufficiale 29 dicembre 2022, n. 303, Supplemento ordinario.

Fatto

1.- La presente controversia rientra nell'ambito della c.d.
«vertenza entrate» che vede contrapposta la regione odierna
ricorrente e lo Stato in riferimento alle reciproche regolazioni
economico-finanziarie.
I momenti fondamentali di questa vicenda sono ben noti all'Ecc.ma
Corte costituzionale, che li ha esaminati con pronunce fondamentali,
tra le quali le sentenze. n. 99 del 2012 (che ha accertato la
potestà della regione di appostare in bilancio le entrate derivanti
dalle compartecipazioni erariali attraverso autonoma e ragionevole
previsione del gettito), n. 118 del 2012 (in tema di leale
collaborazione nella definizione dei vincoli derivanti per la regione
dalla disciplina del c.d. patto di stabilita'), n. 95 del 2013 (in
tema di liquidazione, da parte dello Stato, delle somme spettanti
alla regione in ragione delle compartecipazioni alle entrate
erariali), n. 77 del 2015 (in materia di quantificazione degli
accantonamenti di finanza pubblica), n. 6 del 2019 (in materia di
quantificazione e liquidazione delle risorse spettanti alla regione
in ragione dello svantaggio derivante dalla condizione di
insularità, su cui si tornerà ampiamente infra).
Meritano ora di essere rappresentate all'Ecc.ma Corte le tappe
più recenti del confronto.
2.- In data 7 novembre 2019 lo Stato e la Regione Sardegna
stipulavano un accordo in materia di finanza pubblica, in attuazione
dell'art. 1, comma 875, della legge n. 145 del 2018. Gli elementi
fondamentali di tale accordo erano i seguenti:
fissazione del contributo di finanza pubblica della Regione
Sardegna per il pagamento degli oneri del debito pubblico pari a
684,21 milioni di euro per il 2018, 536 milioni di euro per il 2019 e
383 milioni di euro a decorrere dal 2020 (art. 2);
possibilità, per lo Stato, di modificare (entro stretti
limiti e per un tempo definito) il contributo di finanza pubblica
pattuito;
individuazione delle somme da liquidare alla regione a titolo
di compartecipazione alle entrate erariali;
stanziamento di risorse aggiuntive per investimenti di
manutenzione straordinaria, restauro, risanamento, ristrutturazione
di strade, scuole, immobili, beni culturali e aree di interesse
pubblico;
stanziamento di un contributo per le province della Sardegna
e per la città metropolitana di Cagliari (art. 7);
impegno alla costituzione, entro sessanta giorni, di un
«tavolo tecnico-politico per la definizione degli svantaggi
strutturali permanenti derivanti alla Sardegna dalla sua particolare
condizione di insularità come enunciati dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 6/2019 e degli strumenti compensativi più idonei
alla loro rimozione in ossequio ai principi di uguaglianza, coesione
territoriale e pari opportunita'», con la precisazione che «Tale
tavolo dovrà ultimare i propri lavori perentoriamente entro il 30
giugno 2020 con la predisposizione di un testo di Accordo
istituzionale che le parti si impegnano fin d'ora a sottoscrivere,
previa individuazione di idonea copertura finanziaria entro i
successivi trenta giorni e a recepire, laddove necessario, in
apposite norme» (art. 10);
previsione dell'aggiornamento consensuale dei termini
dell'accordo entro il 30 giugno 2025 (art. 12);
impegno del Governo all'adozione di una disciplina volta a
consentire agli enti pregiudicati dall'inerzia dello Stato nella
liquidazione delle somme spettanti alla Regione Sardegna di ripianare
gradualmente il disavanzo maturato (art. 13);
3.- L'accordo di finanza pubblica del 7 novembre 2019 è stato
recepito dallo Stato con la legge di bilancio 2020 (legge n. 160 del
2019). Ai commi da 866 a 873, in particolare, è stato stabilito
l'ammontare del contributo alla finanza pubblica della regione (comma
868); sono state stanziate le risorse da trasferire alla regione per
la definizione del contenzioso pregresso in materia di entrate
tributarie, pari a 412 milioni di euro in cinque anni (comma 870);
sono state stanziate le risorse per le spese in conto capitale pari a
1.428,8 milioni di euro in quattordici anni e ulteriori spese di
investimento nel settore sanitario pari a 111 milioni di euro (comma
871); è stato attribuito un contributo di 10 milioni di euro annui a
decorrere dal 2020 agli enti di area vasta della regione (comma 872).
4.- In data 7 novembre 2021 (ovverosia in piena emergenza
pandemica da Covid-19) lo Stato e la regione hanno stipulato un nuovo
accordo di finanza pubblica, i cui punti essenziali sono i seguenti:
nuova fissazione del contributo di finanza pubblica della
Regione Sardegna, pari a 306,4 milioni di euro l'anno (art. 2);
attribuzione alla Regione Sardegna di un contributo «da
destinare alla compensazione degli svantaggi strutturali derivanti
dalla condizione di insularita'» pari a 66,6 milioni di euro per il
2021 e a 100 milioni di euro l'anno a decorrere dal 2022 (articoli 3
e 4);
avvio del «tavolo tecnico-politico cui al punto 10 del citato
Accordo del 7 novembre 2019» (art. 4);
partecipazione della regione ai lavori della Commissione
tecnica per i «Fabbisogni standard» della pubblica amministrazione
(art. 5);
obbligo di aggiornamento dei termini dell'accordo entro il 30
giugno 2025.
5.- In attuazione del sintetizzato accordo bilaterale, la legge
n. 234 del 2021 ha conseguentemente rideterminato la misura del
concorso della regione alla finanza pubblica (comma 543) e attribuito
un contributo per la compensazione degli svantaggi strutturali legati
alla condizione di insularità (comma 544).
6.- In data 5 ottobre 20218 era presentato alle Camere il disegno
di legge costituzionale di iniziativa popolare per la riforma
dell'art. 119 della Costituzione.
Come è noto, la riforma ha introdotto un sesto comma nell'art.
119, a tenor del quale la Repubblica: i) «riconosce le peculiarità
delle isole»; ii) «promuove le misure necessarie a rimuovere gli
svantaggi derivanti dall'insularita'».
Il testo della novella è stato modificato rispetto
all'originaria formulazione, ove si prevedeva che «Lo Stato riconosce
il grave e permanente svantaggio naturale derivante dall'insularità
e dispone le misure necessarie a garantire un'effettiva parità e un
reale godimento dei diritti individuali e inalienabili». Nella
formulazione approvata dal Parlamento, le isole sono connotate da
«peculiarita'» che trascendono il mero dato dello svantaggio
economico-sociale. L'insularità non è mera fonte di pregiudizio,
certo, atteso che le isole hanno specificità di carattere culturale,
storico, naturalistico, economico e sociale che meritano di essere
valorizzate. Nondimeno, la condizione di insularità produce anche
gravi «svantaggi», che devono essere «rimossi».
Va ancora osservato che la proposta di riforma ha goduto di
enorme consenso tanto da essere approvata all'unanimità in seconda
lettura sia alla Camera che al Senato.
7.- Si deve dare poi conto del confronto tra lo Stato e la
regione relativo, appunto, alla compensazione della condizione di
insularità. Come si è già detto, tanto l'accordo del 2019 quanto
l'accordo del 2021 prevedevano la costituzione di un «tavolo
tecnico-politico per la definizione degli svantaggi strutturali
permanenti derivanti alla Sardegna dalla sua particolare condizione
di insularità come enunciati dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 6/2019 e degli strumenti compensativi più idonei alla
loro rimozione in ossequio ai principi di uguaglianza, coesione
territoriale e pari opportunita'».
Ebbene: una prima riunione di avvio del tavolo si è tenuta in
data 8 febbraio 2022 presso il MEF (in videoconferenza) alla presenza
della sottosegretaria all'economia e dell'assessore della
programmazione e bilancio della Sardegna, oltre che di funzionari e
dirigenti regionali e statali.
Due ulteriori riunioni si sono tenute in data 8 e 15 marzo 2022,
dedicate alle politiche di riduzione del divario
nell'infrastrutturazione delle aree insulari.
Il tavolo non è stato più riconvocato dopo quella seduta,
nonostante l'invio da parte della regione di alcune lettere di
sollecito per la ripresa dei lavori (cfr., in particolare, la nota
della Regione Sardegna, prot. 26522 del 12 luglio 2022).
8.- Va ancora dato conto che la sottosegretaria all'economia ha
trasmesso in data 6 maggio 2022 una relazione alla Ministra per il
Sud e la coesione territoriale e alla Ministra per gli affari
regionali e le autonomie, nonchè al Ragioniere generale dello Stato
e al capo del Dipartimento per il coordinamento amministrativo della
Presidenza del Consiglio dei ministri.
Ivi si rappresentava quanto segue:
«lo scorso mese di febbraio, su delega del Ministro, ho
tenuto presso il Ministero dell'economia e delle finanze alcune
riunioni con la Regione Sardegna egli Uffici del Ministero coinvolti
per materia al fine di effettuare una puntuale ricognizione delle
infrastrutture esistenti e quelle in fase di programmazione e di
realizzazione»;
«Nell'ultima riunione, la Regione Sardegna ha condiviso un
dossier che ripercorre le principali problematiche dell'insularità,
riportando la misurazione dei costi attraverso l'approccio della
perdita di PIL/pro-capite e in termini di extra-costi che i cittadini
e le imprese sarde sostengono a causa del ritardo di alcune
infrastrutture che pesano sulla possibilità di crescita»;
«ritengo proficuo, sentita la stessa Regione Sardegna,
trasferire in via ufficiale la documentazione prodotta dalla regione
medesima al fine di misurare uniformemente il livello delle
problematiche sollevate e di affrontare con indicatori univoci la
misurazione delle condizioni di svantaggio»;
«presso questo Ministero proseguiranno le riunioni sul tema
della quantificazione della spesa di parte corrente necessaria
all'attuazione della predetta perequazione».
Come si è detto, però, i lavori non sono più proseguiti dopo
il 15 marzo 2022.
9.- Da ultimo, si deve dare conto delle disposizioni qui
impugnate.
L'art. 1, comma 494, della legge n. 197 del 2022 dispone che, «In
attuazione dell'art. 119 della Costituzione, al fine di riconoscere
le peculiarità delle isole e promuovere le misure necessarie a
rimuovere gli svantaggi derivanti dall'insularità, è istituito
nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti un fondo per garantire un completo ed efficace sistema di
collegamenti aerei da e per la Sicilia e da e per la Sardegna, con
una dotazione di 5 milioni di euro per l'anno 2023 e di 15 milioni di
euro a decorrere dall'anno 2024».
La disposizione espressamente dichiara di essere (pretesamente)
attuativa del riformato art. 119 della Costituzione e individua,
quale finalità dello stanziamento, la promozione delle misure
necessarie a rimuovere gli svantaggi derivanti dall'insularità e la
«garanzia» di un «completo ed efficace sistema di collegamenti aerei
da e per la Sicilia e da e per la Sardegna». Lo stanziamento, però,
è limitato a 5 milioni di euro per l'anno 2023, che diventano 15
milioni di euro a decorrere dal 2024.
Il successivo comma 495 specifica che «il fondo di cui al comma
494 è destinato al finanziamento di interventi per la mobilità dei
cittadini residenti nel territorio della Sicilia e della Sardegna».
È da notare che la legge non riserva le (magre) risorse stanziate a
interventi in conto capitale.
Da ultimo, il comma 496 dispone che «Con decreto del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, da adottare entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono
stabiliti le modalità e i criteri per l'utilizzo del fondo di cui al
comma 494». Di questa previsione va sottolineata l'omissione di
qualsivoglia forma di coinvolgimento delle due regioni interessate.
Le disposizioni indicate in epigrafe sono illegittime e
gravemente violative delle attribuzioni costituzionali e statutarie
della Regione autonoma della Sardegna, che ne chiede la declaratoria
d'illegittimità costituzionale per i seguenti

Motivi

1.- Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 494 e 495,
della legge 29 dicembre 2022, n. 197. Violazione del principio di
ragionevolezza ex art. 3 della Costituzione. Violazione del principio
di leale collaborazione ex articoli 5 e 117 della Costituzione.
Violazione degli articoli 81, 116, 117, comma 3; 119 e 136 della
Costituzione; violazione degli articoli 3, 7 e 8 dello statuto della
Regione autonoma della Sardegna ex legge costituzionale n. 3 del
1948, anche in riferimento all'art. 27 della legge n. 42 del 2009 e
all'art. 1, comma 837, della legge n. 296 del 2006. Come si è detto
in narrativa, i commi 494 e 495 della legge impugnata stanziano 5
milioni di euro per il 2023 [sic] e 15 milioni di euro dal 2024 [sic]
all'asserito fine di garantire un «completo ed efficace sistema di
collegamenti aerei da e per la Sicilia e da e per la Sardegna», in
pretesa attuazione dell'art. 119 della Costituzione, al fine di
promuovere il superamento degli svantaggi derivanti dall'insularità.
Tale disposizione si espone a plurime censure di costituzionalità.
1.1.- È, anzitutto, violato l'art. 119 della Costituzione, che
la legge dichiara espressamente di voler attuare, in quanto il
legislatore statale ha (vistosamente) disatteso l'obbligo di
approntare adeguate risorse per superare gli svantaggi derivanti
dalla condizione d'insularità. Va osservato in proposito che la
revisione costituzionale ha segnato necessariamente uno stacco
rispetto al passato, impegnando a un'attenzione specifica per le
condizioni disagiate delle isole. Se così non fosse, infatti,
sarebbe bastata l'oggettiva differenza fra regioni insulari e regioni
continentali a giustificare e imporre interventi di sostegno alle
prime, in ragione del principio di perequazione territoriale già
sancito dall'art. 119 della Costituzione. La novella, dunque,
comporta l'obbligazione statale a dare effettivo rimedio allo
svantaggio, con l'ovvia conseguenza che, ove il rimedio sia solo
formale e apparente, l'art. 119 risulta evidentemente violato.
Nè - lo si dice per anticipare una possibile obiezione
avversaria - è possibile sostenere che l'obbligo di rimozione degli
svantaggi derivanti dall'insularità è posto dalla Costituzione in
capo all'intera «Repubblica». È, infatti, evidente che, tenuto conto
della finalità solidaristica e perequativa dell'art. 119 della
Costituzione, tra gli enti che compongono la Repubblica non può che
essere lo Stato ad assumere il compito di rimuovere gli svantaggi
derivanti dall'insularità, specie nei confronti di una regione come
la ricorrente (ma anche come la Regione Siciliana, sia detto per
inciso), in cui il territorio insulare coincide con quello regionale.
Va notato che lo stesso art. 119 della Costituzione, al quinto comma,
attribuisce allo Stato il compito - sostanzialmente analogo a quello
del sesto comma qui in esame - di destinare risorse aggiuntive ed
effettuare interventi speciali in favore di determinati comuni,
province, Città metropolitane e regioni per promuoverne lo sviluppo
economico, la coesione e la solidarietà sociale. Analogamente, non
può che essere lo Stato il primo soggetto tenuto ad attivarsi per
approntare le risorse necessarie a superare lo svantaggio derivante
dall'insularità.
Va altresì notato che l'art. 27 della legge n. 42 del 2009
(legge quadro sul c.d. «federalismo fiscale» e attuativa dell'art.
119 della Costituzione, aveva già previsto che le regioni a statuto
speciale concorrono al conseguimento degli obiettivi di perequazione
e di solidarietà nonchè al patto di stabilità interno e
all'assolvimento degli obblighi posti dall'ordinamento comunitario
tenendo conto «degli svantaggi strutturali permanenti, ove ricorrano,
dei costi dell'insularità e dei livelli di reddito pro capite che
caratterizzano i rispettivi territori o parte di essi».
1.2.- Nonostante la disposizione censurata abbia stanziato delle
risorse in favore della regione, la sua illegittimità costituzionale
per violazione dell'art. 119 della Costituzione si desume da numerosi
elementi sintomatici.
i) In primo luogo va rilevata la differenza tra le somme
stanziate dalla disposizione impugnata e il contributo di finanza
pubblica imposto alla Regione Sardegna (differenza che costituisce
elemento sintomatico dell'irragionevolezza e dell'insufficienza dello
stanziamento). Quest'ultimo, come già detto, ammonta a 306 milioni
di euro, cifra incommensurabile a quella stanziata dal comma 494,
peraltro stanziata per entrambe le regioni delle isole maggiori (con
la conseguenza che solo una frazione di tale fondo potrà essere
destinata alla Sardegna).
ii) In secondo luogo va rimarcato che il legislatore ha stabilito
la cifra suddetta senza una specifica istruttoria consensuale (o,
quantomeno, partecipata) volta alla determinazione delle risorse
necessarie per la finalità che si è preposto. In narrativa si è
detto che lo Stato si è obbligato in due distinte occasioni alla
quantificazione dello svantaggio strutturale derivante
dall'insularità attraverso un «tavolo tecnico» e addirittura a
recepirne con disposizioni aventi forza di legge le risultanze. Si è
parimenti indicato che il tavolo è stato convocato solo in tre
occasioni e, nonostante la relazione adottata dalla sottosegretaria
che chiamava all'azione il Ministero dell'economia e della finanze,
il Ministero per il Sud e la coesione territoriale e il Ministero per
gli affari regionali e le autonomie, il suo lavoro non è stato
completato. Ebbene: il fatto che lo Stato abbia previsto la stipula
di un apposito accordo istituzionale e il suo recepimento legislativo
nell'art. 10 dell'accordo del 2019, richiamato poi dall'accordo del
2021, dimostra che l'intervento qui censurato, per quanto di favore
nei confronti delle due regioni contemplate, è comunque violativo
dell'art. 119 della Costituzione.
iii) In terzo luogo va ricordato che il legislatore statale già
con l'art. 27 della legge n. 42 del 2009 aveva stabilito che le
regolazioni economico-finanziarie dei rapporti fra lo Stato e le
regioni autonome dovessero contemplare anche l'impatto della
condizione insulare delle regioni autonome (e, dunque, anzitutto
della Sardegna e della Sicilia). A quasi quindici anni dall'entrata
in vigore di quella previsione, però, un'adeguata e complessiva
stima di tali costi e del loro impatto sull'autonomia finanziaria
della Sardegna non è stata ancora effettuata (così come, sul
connesso fronte della perequazione infrastrutturale, non è stato
ancora emanato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
di cui al comma 1-bis dell'art. 22 della legge n. 42 del 2009, come
modificato dall'art. 15 del decreto-legge n. 121 del 2021). Anche per
questo profilo risulta evidente che lo Stato, con le disposizioni qui
impugnate, tenta di sottrarsi arbitrariamente agli obblighi derivanti
dall'art. 119 della Costituzione, che ne risulta evidentemente
violato.
iv) Da ultimo, vanno richiamate le disposizioni dell'accordo di
finanza pubblica del 2021. Come già accennato, gli articoli 3 e 4
hanno previsto l'attribuzione alla Regione Sardegna di un contributo
pari a 66,6 milioni di euro nel 2021 e 100 milioni di euro a partire
dal 2022, «a titolo di concorso alla compensazione degli svantaggi
strutturali derivanti dalla condizione di insularita'». La formula
impiegata nell'accordo è inequivoca: si trattava di un primissimo
contributo, certamente insufficiente alla compensazione della
condizione d'insularità e destinato a essere adeguatamente integrato
sulla scorta di quanto emerso dai lavori del tavolo tecnico istituito
dall'accordo del 2019. Anche in questo caso, il rapporto tra l'esigua
somma stanziata nei commi qui impugnati e quella attribuita a mero
titolo di iniziale «concorso» conferma che, attraverso i commi qui
impugnati, lo Stato intende sottrarsi all'adempimento dell'obbligo
costituzionale di rimuovere gli svantaggi derivanti dall'insularità.
La violazione dell'art. 119 della Costituzione è dunque
evidente, atteso che, giusta la giurisprudenza costituzionale,
sebbene resti «riservata al legislatore statale l'individuazione, nel
contesto delle valutazioni attinenti alle scelte generali di
bilancio, del quantum da trasferire», sul legislatore statale incombe
«l'onere [...] di rendere trasparenti, in sede di approvazione
dell'atto legislativo di riassegnazione delle risorse, i criteri
seguiti per la quantificazione» (sentenza n. 137 del 2018).
1.3.- Sul punto conforta la fondamentale sentenza Corte
costituzionale, n. 6 del 2019, con cui è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 851, della legge
n. 205 del 2017, ove si stabiliva che «nell'anno 2019, nelle more
della definizione dei complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e
la Regione Sardegna che tenga conto, tra l'altro, delle sentenze
della Corte costituzionale n. 77 del 2015 e n. 154 del 2017, anche in
considerazione del ritardo nello sviluppo economico dovuto
all'insularità, è riconosciuto alla Regione Sardegna un contributo
pari a 15 milioni di euro».
L'Ecc.ma Corte ne ha dichiarata l'incostituzionalità, «nella
parte in cui, nel triennio 2018-2020 e nelle more della definizione
dell'accordo di finanza pubblica, non riconosce alla Regione autonoma
Sardegna adeguate risorse, determinate secondo i criteri di cui in
motivazione».
In quella sentenza l'Ecc.ma Corte è pervenuta alla declaratoria
d'incostituzionalità anzitutto sulla base di due convergenti
argomenti, che trovano un parallelismo nel caso di specie. In
particolare, nella sent. n. 6 del 2019 si osservava che:
«Circa la lunga vicenda della vertenza entrate, è
sintomatico che nel negoziato tra le parti non siano mai state
dedotte le componenti dell'entrata e della spesa necessarie per
quantificare in modo ragionevole e proporzionato la dimensione del
bilancio regionale necessaria per il corretto esercizio delle
competenze della Regione autonoma Sardegna»;
«In relazione alla mancata ridefinizione delle relazioni
finanziarie tra Stato e Regione autonoma Sardegna secondo i canoni
fissati dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009, va sottolineato
come, a quasi dieci anni dall'emanazione di tale legge, il problema
dell'insularità non sia mai stato preso in considerazione ai fini di
ponderare complessivamente le componenti di entrata e di spesa
dell'autonomia territoriale ricorrente», tanto nonostante il fatto
che «lo schema di revisione delle relazioni finanziarie tra Stato e
Regione autonoma Sardegna previsto dall'art. 27 detta [...] criteri
sufficientemente chiari per risolvere questioni a tutt'oggi ancora
non definite».
Come si è visto, anche nel caso di specie lo Stato, nonostante
uno specifico vincolo assunto in due occasioni in sede di accordo di
finanza pubblica, si è sottratto a una quantificazione ragionevole e
proporzionata dei costi dell'insularità sulla base di un confronto
collaborativo con la regione.
1.4.- Violato, poi, è il principio di leale collaborazione
sancito dagli articoli 5 e 117 della Costituzione. Come si è detto,
il contributo - diciamo così - graziosamente elargito dalle
disposizioni impugnate è stato previsto dopo che lo Stato ha di
fatto interrotto i lavori del tavolo tecnico. Se una momentanea
interruzione dei lavori poteva essere fisiologica alla luce dello
scioglimento delle Camere del 21 luglio 2022, certamente è
indicativo che, dopo il rinnovo del Parlamento, il tavolo non abbia
ricominciato a operare e che, nonostante adeguate sollecitazioni
(cfr. nota della Regione Sardegna del 12 dicembre 2022, prot. n.
16623, in cui si chiedeva al Presidente del Consiglio e ai Ministri
dell'economia e delle finanze e per gli affari regionali e al
Ragioniere generale dello Stato di avere un incontro sulle relazioni
economico-finanziarie tra Stato e regione) i lavori di
predisposizione della legge di bilancio non abbiano visto alcuna
interlocuzione con la regione ricorrente.
Orbene: non si vuole qui lamentare la mancata collaborazione
nell'esercizio della funzione legislativa di approvazione del
bilancio.
Si deve, però, rimarcare che, con i commi qui censurati, lo
Stato ha sostanzialmente prorogato sine die lo status quo relativo
allo svantaggio derivante dalla condizione d'insularità della
regione, sancendo la volontà di sottrarsi a un'istruttoria
consensuale e a una soluzione altrettanto consensuale del problema
degli svantaggi strutturali, sostanzialmente respingendo ogni
tentativo collaborativo della regione. Ne è riprova che i commi
menzionati nemmeno richiamano alcun momento di confronto tra lo Stato
e la regione in proposito. In termini analoghi va osservato che i
commi impugnati non hanno nemmeno previsto un meccanismo di
conguaglio per le risorse effettivamente necessarie a garantire un
sistema efficiente di trasporto aereo (anche alla luce di quelle
destinate dalla regione a tale finalita').
È per questi profili che risulta evidente la violazione del
principio di leale collaborazione.
1.5.- Violato è anche il principio di ragionevolezza ex art. 3
della Costituzione. Come chiarito dall'Ecc.ma Corte nella già citata
sentenza n. 6 del 2019, infatti, l'art. 3 della Costituzione.
sancisce «un canone di razionalità della legge svincolato da una
normativa di raffronto, essendo sufficiente un sindacato di
conformità a criteri di coerenza logica, teleologica e
storico-cronologica». Il principio di ragionevolezza risulta, dunque,
violato «quando si accerti l'esistenza di una irrazionalità intra
legem, intesa come «contraddittorietà intrinseca tra la complessiva
finalità perseguita dal legislatore e la disposizione espressa dalla
norma censurata»». In tali eventualità «il giudizio di
ragionevolezza consiste in un «apprezzamento di conformità tra la
regola introdotta e la "causa" normativa che la deve assistere»».
Nella specie, l'esiguità delle risorse approntate dallo Stato è
di grado tale da risultare assolutamente irragionevole, perchè rende
le somme del tutto inidonee a perseguire le finalità stabilite dallo
stesso legislatore statale.
Come già osservato, la somma stanziata dal legislatore statale
è di soli 5 milioni di euro per l'anno 2023 e di soli 15 milioni di
euro per l'anno 2024 per le due regioni.
Si tratta di somme incredibilmente esigue e del tutto inidonee a
essere utilmente impiegate in un'azione di sistema per compensare lo
svantaggio derivante dall'insularità (anche solo per l'ambito del
trasporto aereo), pur a volerle sommare al contributo di 100 milioni
previsto dall'Accordo tra il Governo e la Regione autonoma della
Sardegna in materia di finanza pubblica del 14 ottobre 2021.
La palese irragionevolezza delle disposizioni impugnate è
testimoniata dal briefing paper dell'Istituto Bruno Leoni su «Il
costo dell'insularità. Il caso della Sardegna».
In tale documento si afferma che la Sardegna costituisce un
«mercat[o] di dimensioni contenute [...] distant[e] dai mercati di
riferimento e [...] vulnerabil[e] a shock esogeni». Alla luce
dell'esercizio econometrico condotto dallo studio, emerge che la
««tassa di insularita'» è quantificabile in circa 5.700 euro pro
capite [...]» e che «Ciò corrisponde a oltre un quarto del Pil pro
capite e, tenendo conto della popolazione, corrisponde a circa 9,4
miliardi di euro di minore prodotto annuo». Una parte di questo
svantaggio deriva proprio dalla minore infrastrutturazione
aeroportuale, come dimostra l'impatto negativo del valore correlato
alla minore dotazione di aeroporti autorizzati dall'ENAC (cfr. in
particolare pp. 12 sg.).
L'insufficienza degli stanziamenti si coglie anche in ragione
degli attuali costi per il finanziamento degli obblighi di servizio
pubblico per il collegamento aereo. Essi, sulla base delle procedure
amministrative recentemente espletate, ammontano a 15,5 milioni di
euro per il periodo dal 17 febbraio 2023 al 26 ottobre 2024 per le
sole tratte che uniscono Cagliari e Olbia con Roma-Fiumicino e
Milano-Linate. Ulteriori 14,5 milioni di euro sono necessari per la
copertura delle tratte da e per l'aeroporto di Alghero per il
medesimo periodo. Sin qui i fabbisogni accertati, che non tengono
conto dei costi che deriverebbero dall'estensione del regime di
agevolazione della continuità territoriale ad altri scali del
territorio nazionale (tra i più importanti, anche dal punto di vista
storico, non si possono non menzionare Torino e Genova, mentre dal
punto di vista dello sviluppo economico vanno considerati quantomeno
gli scali di Bologna, Verona e Napoli) e senza immaginare un costo di
collegamento stabile con l'estero.
La stima finanziaria annua effettuata dall'Assessorato ai
trasporti della Regione Sardegna ipotizza un fabbisogno che oscilla
tra i 170 e i 200 milioni di euro annui.
In questo contesto, la manifesta esiguità del contributo
previsto dal legislatore statale e la sua conseguente inidoneità
rispetto alle effettive necessità di politiche di sostegno del
sistema economico-sociale dell'isola non può che tradursi
nell'irragionevolezza della disposizione impugnata.
Parimenti, il vizio d'irragionevolezza si coglie anche in forza
della contraddittorietà tra gli stanziamenti effettuati e la
specifica finalità indicata dalla legge di «garantire un completo ed
efficace sistema di collegamenti aerei [...] da e per la Sardegna» a
tutela della «mobilità dei cittadini residenti nel territorio [...]
della Sardegna».
Anche in relazione a tale obiettivo, infatti, le somme risultano
esigue e del tutto inidonee a essere utilmente impiegate per
garantire l'efficienza dei collegamenti aerei.
Sul punto va di nuovo richiamata la sentenza della Corte
costituzionale, n. 6 del 2019. In quel caso, in riferimento a un
contributo «generalista» (per così dire) di 15 milioni di euro, la
Corte rilevava che «non v'è dubbio, con riguardo al caso di specie,
che la misura dello stanziamento di euro 15.000.000, 00 risulta
contraddittoria, proprio sotto il profilo della coerenza logica,
teleologica e storico-cronologica, rispetto ai lunghi tempi
dell'irrisolta vertenza e alla dimensione finanziaria degli obiettivi
richiamati dalla norma, ovvero assicurare una sistemazione
provvisoria alla "definizione dei complessivi rapporti finanziari fra
lo Stato e la Regione Sardegna"».
Analoghe considerazioni valgono nel caso di specie, in quanto
l'esiguità dello stanziamento rende le disposizioni impugnate
contraddittorie «proprio sotto il profilo della coerenza logica,
teleologica e storico-cronologica» rispetto all'obiettivo richiamato
dalla stessa norma, e cioè «garantire un completo ed efficace
sistema di collegamenti aerei da e per la Sicilia e da e per la
Sardegna».
1.6.- L'esiguità delle risorse approntate dallo Stato ridonda
ovviamente in lesione dell'autonomia finanziaria regionale, garantita
dagli articoli 7 e 8 dello statuto speciale di autonomia ex legge
costituzionale, n. 3 del 1948, per il semplice fatto che la regione
subisce gli effetti negativi relativi agli svantaggi derivanti
dall'insularità, sia in termini di costi sopportati per sopperire a
tali svantaggi (come le spese per gli obblighi di servizio pubblico
per la continuità territoriale), sia in termini di minore gettito
erariale derivante dagli effetti di depressione del reddito prodotto
sul territorio regionale, che comportano una minore compartecipazione
alle entrate erariali.
Tanto, peraltro, in un contesto in cui la regione ha dovuto
scontare una brusca diminuzione delle entrate compartecipate a causa
della pandemia da Covid-19 (sul punto si richiama l'accordo quadro
del 5 novembre 2020 in sede di Conferenza Stato-regioni) e ha anche
dovuto fare fronte alle esigenze straordinarie di finanziamento del
sistema sanitario regionale (che, come è noto, ai sensi dell'art. 1,
comma 836, della legge n. 296 del 2006, è integralmente
autofinanziato).
L'insufficienza delle risorse stanziate comporta anche
l'irragionevole compressione della competenza legislativa concorrente
in materia «coordinamento della finanza pubblica» e «grandi reti di
trasporto e navigazione» ex art. 117, comma 3, della Costituzione.
È, altresì, negativamente incisa la competenza legislativa primaria
in materia di «turismo e industria alberghiera» ex art. 3, comma 1,
lettera p), dello statuto di autonomia (direttamente incisa dagli
interventi in materia di trasporto e continuità territoriale),
nonchè della competenza devoluta in materia di «continuità
territoriale». Va infatti ricordato che l'art. 1, comma 837, della
legge n. 296 del 2006 ha disposto che «alla Regione Sardegna sono
trasferite le funzioni relative al trasporto pubblico locale
(Ferrovie Sardegna e Ferrovie Meridionali Sarde) e le funzioni
relative alla continuità territoriale». Questa devoluzione di
competenza amministrativa comporta anche la correlata competenza
legislativa, in forza del c.d. «principio del parallelismo» ex art. 6
dello statuto speciale di autonomia, in base al quale la regione ha
potestà legislativa (anche) nelle materie in cui ha potestà
amministrativa (cfr., per tutte, la sentenza della Corte
costituzionale, n. 51 del 2006).
La regione, in definitiva, soffre del pregiudizio pari alle
risorse necessarie a far fronte agli svantaggi dell'insularità
(anche solo per il settore del trasporto aereo) che non sono
compensate dal modestissimo contributo previsto nei commi impugnati,
in palese contraddizione con gli obiettivi prefissati dallo stesso
legislatore statale e in assoluta mancanza di ogni evidenza della
metodologia di quantificazione.
Per le stesse ragioni risulta violato l'art. 116 della
Costituzione, in quanto le disposizioni in commento determinano lo
svilimento della sfera di autonomia riconosciuto alle regioni a
statuto speciale.
1.7.- Violati sono ancora gli articoli 81 e 136 della
Costituzione, anche in riferimento al principio di leale
collaborazione ex articoli 5 e 117 della Costituzione.
Sul punto si deve di bel nuovo richiamare la sentenza della Corte
costituzionale, n. 6 del 2019.
1.7.1.- L'Ecc.ma Corte, nel dichiarare l'incostituzionalità
dell'art. 1, comma 851, della legge n. 205 del 2017, ha affermato
che:
«l'istituto dell'accordo» rimane il «principale strumento
attuativo del principio di leale collaborazione tra Stato e autonomia
speciale nella materia finanziaria»;
«impregiudicata la possibilità che la trattativa tra Stato e
Regione autonoma Sardegna possa riprendere con immediato esito
costituzionalmente conforme, deve essere comunque assicurato [...] un
tempestivo, ragionevole e proporzionato contributo dello Stato, che
anticipi [...] gli effetti dell'accordo in itinere nel caso in cui
quest'ultimo non venga stipulato con analoga tempestivita'»;
«Nella determinazione di tale concorso gli elementi da
sottoporre a ragionevole e proporzionata ponderazione - al fine di
concretizzare il principio di leale cooperazione tra Stato ed enti
territoriali, conciliando le istanze di politica economica generale
con la struttura regionalista del nostro ordinamento - sono
ricavabili direttamente dalla vigente legislazione e dalla
giurisprudenza di questa Corte» e «possono essere così
sinteticamente riassunti»;
«Partendo dall'andamento storico delle entrate e delle spese
della regione, antecedente alla entrata in vigore della legge n. 42
del 2009, la rimodulazione deve tener conto [...] c) degli «svantaggi
strutturali permanenti [...], dei costi dell'insularità e dei
livelli di reddito pro capite» (art. 27 della legge n. 42 del 2009);
[...] f) del principio dell'equilibrio tendenziale o dinamico per
quel che riguarda la tempestiva copertura del contributo».
In sintesi: lo Stato è tuttora obbligato a procedere in ossequio
al principio di leale collaborazione operando per un accordo con la
Regione sulla base dei lavori del tavolo tecnico (tavolo che non ha
potuto concludere i propri lavori, nonostante le sollecitazioni della
regione, come si è detto) ma, nelle more della stipula dell'accordo,
deve procedere unilateralmente. Non però, con insufficienti
stanziamenti (come nel caso di specie), bensì sulla base di
un'adeguata istruttoria che tenga conto (tra l'altro) degli svantaggi
strutturali permanenti dovuti ai costi dell'insularità (cosa che,
come si confida di aver dimostrato, non è accaduta).
1.7.2.- La medesima sentenza ha anche ricordato che:
«le diacroniche rimodulazioni derivanti dalle pronunzie di
questa Corte non possono essere rinviate ad libitum, ma devono essere
adottate tempestivamente e comunque entro la prima manovra di finanza
pubblica utile, perchè altrimenti gli interessi costituzionalmente
tutelati rimarrebbero nella sostanza privi di garanzia»:
«Siffatte pronunzie, adottate nella materia finanziaria,
ingenerano nei soggetti destinatari un obbligo a ottemperare che non
contrasta con la naturale ampia discrezionalità in sede legislativa
nel determinare le politiche finanziarie, ma la circoscrive
parzialmente entro il limite della doverosa conformazione alle
statuizioni del giudice costituzionale»;
«È proprio il meccanismo della «priorità di intervento
finanziario» a connotare il principio dell'equilibrio dinamico come
giusto contemperamento, nella materia finanziaria, tra i precetti
dell'art. 81 della Costituzione, la salvaguardia della
discrezionalità legislativa e l'effettività dei vincoli
costituzionali».
Anche per questi profili, in estrema sintesi, la sentenza ha
affermato che le statuizioni della Corte costituzionale devono essere
portate a sollecita applicazione entro la successiva manovra di
bilancio, pena la violazione del medesimo decisum e anche dell'art.
81 della Costituzione.
1.7.3.- Alla luce di tali considerazioni si desume che le
disposizioni in commento si pongono in patente violazione degli
articoli 81 e 136 della Costituzione, anche in riferimento al
principio di leale collaborazione ex articoli 5 e 117 della
Costituzione, in quanto:
già con la sentenza n. 6 del 2019 l'Ecc.ma Corte aveva
imposto allo Stato di procedere a ragionevole e proporzionata
quantificazione degli oneri derivanti dallo svantaggio per il regime
di insularità;
tale quantificazione avrebbe dovuto essere impiegata nelle
more del confronto collaborativo con la Regione Sardegna per dare
sollecita applicazione alle disposizioni statutarie e costituzionali
che garantiscono l'autonomia dell'odierna ricorrente;
l'ottemperanza al decisum dell'Ecc.ma Corte avrebbe dovuto
intervenire già con la legge di bilancio per il 2020, mentre, dopo
oltre tre anni, il legislatore tuttora si rifiuta di adempiere alle
chiare indicazioni della giurisprudenza costituzionale;
si determina la violazione del giudicato costituzionale ex
art. 136 della Costituzione, in quanto i commi impugnati hanno
sostanzialmente protratto l'efficacia di una norma già dichiarata
incostituzionale, mentre è noto che le pronunce di accoglimento
«hanno per destinatario il legislatore stesso, al quale è quindi
precluso non solo il disporre che la norma dichiarata
incostituzionale conservi la propria efficacia, bensì il perseguire
e raggiungere, anche se indirettamente, esiti corrispondenti a quelli
già ritenuti lesivi della Costituzione (sentenza n. 252 del 2017)»
(così, tra le tantissime, la sent. n. 215 del 2021);
parimenti si determina la violazione dell'art. 81 della
Costituzione, in quanto il legislatore statale si è sottratto
all'obbligo di disporre a un prioritario intervento finanziario in
ossequio al principio di equilibrio dinamico di bilancio;
si consuma la violazione del principio di leale
collaborazione, per essersi il legislatore statale discostato dal
punto di equilibrio negli interessi e nelle attribuzioni
costituzionali delle parti elaborato dalla giurisprudenza
costituzionale.
2. Illegittimità costituzionale dei commi 494, 495 e 496.
Violazione degli articoli 3 e 23 della Costituzione. Le disposizioni
impugnate violano, poi, il principio di legalità, in una con quello
di ragionevolezza.
Il legislatore statale, ai commi 494 e 495 della legge n. 197 del
2022, stabilisce che lo stanziamento è da impiegare tanto per il
trasporto aereo da e per la Sardegna quanto per quello da e per la
Sicilia. Come sopra ricordato, infatti, l'art. 1, comma 494, legge n.
197 del 2022, istituisce «un fondo per garantire un completo ed
efficace sistema di collegamenti aerei da e per la Sicilia e da e per
la Sardegna», senza distinguere il quantum del sussidio da destinare
all'una e all'altra regione e senza indicare i criteri che il Governo
dovrà seguire per il riparto. Allo stesso modo, il comma 495 si
limita a stabilire che «Il fondo [...] è destinato al finanziamento
di interventi per la mobilità dei cittadini residenti nel territorio
della Sicilia e della Sardegna», di bel nuovo tacendo sul riparto e
sui criteri da impiegare per procedervi.
Da ultimo, il comma 496 rimette a un decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti la competenza all'adozione di
«modalità e i criteri per l'utilizzo del fondo», senza imporre al
MIT alcun parametro-guida.
Così operando, il legislatore viola gli articoli 3 e 23 della
Costituzione, per una pluralità di profili.
2.1.- Anzitutto, il legislatore ha parificato situazioni e
circostanze oggettivamente diverse (si pensi al diverso impatto
dell'insularità sul trasporto aereo e al diverso pregiudizio
all'autonomia economico-finanziaria delle due regioni), senza offrire
alcun criterio ragionevole e proporzionato per il distinto
trattamento delle due regioni.
Che le due isole rappresentino realtà differenti è palese.
Esse, infatti, com'è noto, divergono quanto all'estensione
territoriale, alla popolazione e alla distanza dalle aree più
sviluppate del Paese e presentano caratteristiche geografiche,
economiche, demografiche e sociali del tutto specifiche.
Ne è testimonianza, anzitutto, il riformato art. 119 della
Costituzione che, come già detto, «riconosce le peculiarità delle
isole» e promuove le misure necessarie a rimuovere gli svantaggi
derivanti dall'insularita'». È, dunque, già nel testo della
Costituzione che emerge la differenziazione dei terreni isolani (e,
anzitutto, delle due isole maggiori) e che si pone il nesso
inscindibile tra tale differenziazione e le conseguenti «misure
necessarie» a bilanciarne gli effetti pregiudizievoli (che dovranno
ovviamente essere diverse anch'esse).
I profili differenziali, ovviamente, emergono anche dalle analisi
concrete svolte su questi temi. Ne dà evidenza il citato briefing
paper dell'Istituto Bruno Leoni, che esordisce proprio rilevando che
«In Italia Sardegna e Sicilia rappresentano due realtà insulari con
caratteristiche differenti» (p. 1). Si aggiunga che uno studio
econometrico analogo a quello condotto dall'Istituto Bruno Leoni per
la Regione Sardegna è stato svolto con riferimento alla Regione
Siciliana dal Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti
pubblici della medesima regione, in collaborazione con il Servizio
statistica ed analisi economica dell'assessorato all'economia e con
il supporto dell'Istituto di ricerca Prometeia. Questo documento, pur
impiegando la medesima metodologia di analisi già impiegata
dall'Istituto Bruno Leoni, approda a una diversa stima dei costi
dell'insularità, anche in ragione di impatti diversi
dell'infrastrutturazione aeroportuale.
2.2.- In secondo luogo, come si è visto, il legislatore ha
stanziato il fondo senza adeguatamente delimitare la discrezionalità
dell'amministrazione circa il riparto del finanziamento tra le due
circoscrizioni regionali.
Giusta la giurisprudenza costituzionale, la riserva di legge di
cui al citato art. 23 della Costituzione ha carattere «relativo».
Nondimeno, la legge non può limitarsi «a conferire un potere
regolativo attraverso una "norma in bianco"», dovendo invece
individuare «sufficienti criteri direttivi e traccia[re] le linee
generali della disciplina» (sentenza n. 269 del 2017). Nè è
sufficiente per il legislatore statale aver individuato la finalità
del contributo, per due ragioni. In primo luogo perchè esso, come si
è visto, è gravemente inadeguato rispetto all'obiettivo prefissato
dal legislatore. In secondo luogo perchè codesta Ecc.ma Corte ha
anche specificato che la legge non può nemmeno limitarsi a orientare
il legislatore tramite l'individuazione di «un principio-valore,
senza una precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e modi
dell'azione amministrativa» (così, ancora, la sentenza n. 269 del
2017).
2.3.- In conclusione sul punto, è possibile osservare che l'uso
del contributo che il legislatore ha stanziato per le due regioni è
sostanzialmente rimesso all'arbitrio del MIT, che deve rispettare,
per il suo utilizzo, un solo limite: impiegarlo per il trasporto
aereo da e per Sardegna e Sicilia.
Di bel nuovo si coglie l'irragionevolezza e la contraddittorietà
delle disposizioni normative: esse vorrebbero costituire un ausilio
per le due regioni insulari, secondo i dettami del novellato art. 119
della Costituzione, ma non fanno altro che attribuire
all'amministrazione ministeriale la potestà di decidere come queste
risorse debbono essere impiegate.
2.4.- Quanto detto nel presente motivo di ricorso, ovviamente, è
puramente ancillare a quanto dedotto nel motivo precedente. I vizi
qui lamentati, infatti, sono semplicemente una conferma e un
rafforzamento del più radicale vizio determinato dall'assurda
quantificazione della misura di (asserito) sostegno che si contesta.
3.- Illegittimità costituzionale del comma 496. Violazione del
principio di leale collaborazione ex articoli 5 e 117 della
Costituzione; violazione dell'art. 117, comma 3, della Costituzione;
violazione degli articoli 3, 7 e 8 dello statuto della Regione
autonoma della Sardegna ex legge costituzionale n. 3 del 1948, anche
in riferimento all'art. 1, comma 837, della legge n. 296 del 2006.
Come si è detto in narrativa, l'art. 1 della legge n. 197 del 2022,
al comma 496, dispone che «con decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, da adottare entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge, di concerto con
il Ministro dell'economia e delle finanze, sono stabiliti le
modalità e i criteri per l'utilizzo del fondo di cui al comma 494».
3.1.- Tale previsione sollecita ulteriori, specifiche censure.
Essa, infatti, attribuisce al Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e della finanze,
la competenza a stabilire modalità e criteri per l'utilizzo del
fondo introdotto dal precedente comma 494, prevedendo che tale
competenza sia esercitata senza alcuna forma di coinvolgimento delle
regioni interessate (e in particolare della regione ricorrente). Il
menzionato comma 496, infatti, demanda esclusivamente ai Ministeri
citati la fissazione di modalità e criteri di utilizzo del fondo,
estromettendo totalmente la regione ricorrente dal relativo processo
decisionale.
Ciò significa non solo che - come segnalato supra - lo
stanziamento in sè è assolutamente insufficiente, ma altresì che
le somme irrisorie che confluiscono nel fondo sono utilizzate secondo
criteri e modalità determinati senza il minimo apporto e/o consenso
delle regioni interessate. Dato, questo, vieppiù sconcertante se si
considera che, come censurato nel motivo precedente, la disciplina
legislativa omette qualsiasi indicazione addirittura sulla
ripartizione delle somme tra Sicilia e Sardegna e sulle modalità del
loro impiego.
Così stando le cose, il citato comma 496, nella parte in cui
prevede che la competenza a stabilire modalità e criteri per
l'utilizzo del fondo di cui al comma 494 sia esercitata dal Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti senza la previa intesa (nel
senso dell'accordo paritetico: c.d. intesa forte) con la Regione
Sardegna, si pone in frontale contrasto con il principio di leale
collaborazione, con l'art. 117 della Costituzione, con gli articoli
3, 7 e 8 dello statuto della Regione autonoma della Sardegna, anche
in riferimento all'art. 1, comma 837, della legge n. 296 del 2006.
3.2.- La giurisprudenza costituzionale ha «più volte affermato
la necessità di applicare il principio di leale collaborazione nei
casi in cui lo Stato preveda un finanziamento, con vincolo di
destinazione, incidente su materie di competenza regionale (residuale
o concorrente): ipotesi nella quale, ai fini della salvaguardia di
tali competenze, la legge statale deve prevedere strumenti di
coinvolgimento delle regioni nella fase di attuazione della
normativa, nella forma dell'intesa o del parere, in particolare
quanto alla determinazione dei criteri e delle modalità del riparto
delle risorse destinate agli enti territoriali (da ultimo, sentenze
n. 123 e n. 114 del 2022)» (così, tra le più recenti, la sent. n.
179 del 2022).
Nella pronuncia ora ricordata codesta Ecc.ma Corte ha rilevato
anche che «la necessità di predisporre simili strumenti è stata
affermata da questa Corte principalmente in due evenienze: in primo
luogo, quando vi sia un intreccio (ovvero una interferenza o
concorso) di competenze legislative, che non permetta di individuare
un «ambito materiale che possa considerarsi nettamente prevalente
sugli altri» (sentenza n. 71 del 2018; in senso analogo, sentenze n.
114 e n. 40 del 2022, n. 104 del 2021, n. 74 e n. 72 del 2019 e n.
185 del 2018); in secondo luogo, nei casi in cui la disciplina del
finanziamento trovi giustificazione nella cosiddetta attrazione in
sussidiarietà della stessa allo Stato, ai sensi dell'art. 118, primo
comma, della Costituzione (ex plurimis, sentenze n. 123, n. 114 e n.
40 del 2022, n. 74 del 2019, n. 71 e n. 61 del 2018)».
Nel caso di specie si versa certamente nella prima delle due
ipotesi indicate, giacchè - come subito si vedrà - il comma 496 in
esame è chiara espressione di un intreccio di competenze legislative
statali e regionali.
La presente controversia, infatti, ha a oggetto la disciplina
statale che, in attuazione del riformato art. 119 della Costituzione,
ha istituito un fondo «per garantire un completo ed efficace sistema
di collegamenti aerei da e per la Sicilia e da e per la Sardegna»
(così il comma 494).
Tale disciplina interseca, anzitutto, la competenza legislativa
concorrente della regione ricorrente nelle materie «coordinamento
della finanza pubblica», «grandi reti di trasporto» e «porti e
aeroporti civili», tutte presidiate dall'art. 117, comma 3, della
Costituzione, applicabile anche alla regione ricorrente in ragione
dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001. Si aggiunga
l'innegabile impatto sull'autonomia finanziaria regionale, garantita
dagli articoli 7 e 8 dello statuto speciale di autonomia. In
proposito va fatta una precisazione. Le risorse stanziate ai sensi
del novellato art. 119 della Costituzione per il superamento degli
svantaggi strutturali derivanti dall'insularità hanno una loro
specificità, in quanto, come codesta Ecc.ma Corte ha affermato nella
sentenza n. 6 del 2019, gli impatti della condizione d'insularità
devono essere tenuti in debito conto nella determinazione degli spazi
finanziari da riconoscere alla regione nell'ambito delle regolazioni
economico-finanziarie con lo Stato. Ciò sta a significare che le
risorse stanziate dallo Stato in attuazione dell'art. 119 della
Costituzione (anche in caso di errata, parziale e insufficiente
quantificazione, come qui accade) non possono essere impiegate senza
il coinvolgimento dell'ente territoriale.
Da ultimo, va ricordato quanto già rilevato supra circa il fatto
che:
la Regione Sardegna è titolare di competenze primarie
direttamente incise dalla disciplina del servizio di trasporto aereo,
come «turismo e industria alberghiera» (art. 3, comma 1, lettera p),
dello statuto di autonomia);
lo Stato, con l'art. 1, comma 837, della legge n. 296 del
2006, ha devoluto alla regione la competenza amministrativa in
materia di «continuità territoriale», che, in virtù dell'art. 6
dello statuto, comporta anche la titolarità della correlata
competenza legislativa.
L'intreccio con le competenze regionali è, dunque,
inequivocabile.
3.3.- In questa prospettiva vanno richiamate le nitide
statuizioni di codesta Ecc.ma Corte, che in plurime occasioni ha
chiarito che ogniqualvolta vi sia concorrenza di competenze debbono
essere garantite adeguate forme di coinvolgimento delle regioni. Solo
tale coinvolgimento, incarnato dall'intesa (forte), consente infatti
di salvaguardare le competenze regionali incise. Diversamente
opinando, le garanzie costituzionali di tali competenze sarebbero
agevolmente aggirabili dal legislatore statale.
Nella sentenza n. 56 del 2019, per esempio, codesta Ecc.ma Corte
- a fronte dell'istituzione di un Fondo per la progettazione degli
enti locali, la cui disciplina era demandata a un decreto del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti - ha ritenuto che:
«in presenza [...] di concorrenza di competenze, è fondata
la richiesta della ricorrente di un coinvolgimento regionale, tramite
intesa, nell'adozione del decreto ministeriale previsto dal comma
1080 (ex multis, sentenze n. 185, n. 87 e n. 78 del 2018, n. 168 del
2008)»;
«In particolare, essendo il fondo destinato alla
progettazione delle opere pubbliche degli enti locali, è corretto
che, come prospetta la ricorrente, lo strumento idoneo a eliminare il
vizio del comma 1080 consista nell'intesa in sede di Conferenza
unificata».
Non solo. Con specifico riferimento alla regione odierna
ricorrente, nella sentenza n. 230 del 2013, codesta Ecc.ma Corte ha
osservato che «la determinazione delle modalità e delle condizioni
di svolgimento del servizio di collegamento marittimo avente ad
oggetto in particolare la Regione autonoma Sardegna è espressione di
un potere, sì, statale, in quanto pertinente alla concorrenza, ma
che tocca direttamente un interesse differenziato della regione e che
interferisce in misura rilevante sulle scelte rientranti nelle
competenze della medesima, quali il turismo e l'industria
alberghiera». Conseguentemente, «in presenza di una simile
sovrapposizione di competenze, come evidenziato in altre occasioni da
questa Corte, il legislatore statale avrebbe dovuto attribuire
adeguato rilievo al principio di leale collaborazione, «le cui
potenzialità precettive si manifestano compiutamente negli ambiti di
intervento nei quali s'intrecciano interessi ed esigenze di diversa
matrice» (sentenza n. 33 del 2011). E l'applicazione di questo canone
impone alla legge statale di predisporre adeguate modalità di
coinvolgimento delle regioni a salvaguardia delle loro competenze».
Ebbene: nel caso di specie - si consenta di ribadirlo - non v'è
traccia di alcuna forma di coinvolgimento della regione ricorrente,
atteso che il menzionato comma 496 non prescrive sul decreto ivi
menzionato l'intesa con le regioni interessate. Di qui la sicura
violazione - al contempo - del principio di leale collaborazione ex
articoli 5 e 117, comma 3, della Costituzione, dell'art. 117, comma
3, della Costituzione, nonchè degli articoli 3, 7 e 8 dello statuto
della Regione autonoma della Sardegna ex legge costituzionale n. 3
del 1948, anche in riferimento all'art. 1, comma 837, della legge n.
296 del 2006.
3.4.- Si confida di aver dimostrato che nel caso di specie si
verifica il c.d. «intreccio» di competenze. Nondimeno, come già
accennato, codesta Ecc.ma Corte ha affermato in più occasioni che la
necessità del formale e sostanziale coinvolgimento della regione
resta ferma anche nei casi in cui la disciplina del finanziamento
trovi giustificazione nell'attrazione in sussidiarietà della stessa
allo Stato, ai sensi dell'art. 118, primo comma, della Costituzione.
A tal proposito, questa difesa non può esimersi dal richiamare
la sentenza n. 79 del 2011, ove codesta Ecc.ma Corte ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale di una norma statale che istituiva il
«Fondo per le infrastrutture portuali» e, per la sua ripartizione,
non prevedeva l'intesa nè con la Conferenza Stato-regioni, nè con
le singole regioni interessate. Un caso, dunque, esattamente identico
all'odierno.
Ebbene, nella suddetta pronuncia si legge che:
«il [...] Fondo si riferisce ad interventi che rientrano
nella materia «porti e aeroporti civili», rimessa alla competenza
legislativa concorrente dal terzo comma dell'art. 117 della
Costituzione. Tuttavia, poichè si tratta di porti a rilevanza
nazionale, si deve ritenere che la competenza legislativa in materia
sia attratta in sussidiarietà allo Stato»;
«[...] questa Corte ha ritenuto ammissibile la previsione di
un fondo a destinazione vincolata anche in materie di competenza
regionale, residuale o concorrente, precisando che «il titolo di
competenza statale che permette l'istituzione di un Fondo con vincolo
di destinazione non deve necessariamente identificarsi con una delle
materie espressamente elencate nel secondo comma dell'art. 117 della
Costituzione, ma può consistere anche nel fatto che detto fondo
incida su materie oggetto di «chiamata in sussidiarieta'» « da parte
dello Stato, ai sensi dell'art. 118, primo comma, della Costituzione»
(sentenza n. 16 del 2010, in conformità a sentenza n. 168 del
2008)»;
«Dalla giurisprudenza costituzionale sopra richiamata
discende, nel caso di specie, l'illegittimità della norma impugnata
nella parte in cui non prevede alcuna forma di leale collaborazione
tra Stato e regione, che deve invece esistere per effetto della
deroga alla competenza regionale»;
. «Fermo restando pertanto il potere dello Stato di istituire
un Fondo per le infrastrutture portuali di rilevanza nazionale, si
deve aggiungere che la ripartizione di tale fondo è subordinata al
raggiungimento di un'intesa con la Conferenza Stato-regioni, per i
piani generali di riparto delle risorse allo scopo destinate, e con
le singole regioni interessate, per gli interventi specifici
riguardanti singoli porti».
Nella più recente sentenza n. 123 del 2022, poi, codesta Ecc.ma
Corte costituzionale ha ribadito che «ove [...] l'istituzione di
fondi a destinazione vincolata sia in applicazione del meccanismo
della chiamata in sussidiarietà, è necessario che «la stessa legge
preveda contestualmente il coinvolgimento degli enti territoriali
nell'adozione dell'atto che regola l'utilizzo del fondo (sentenze n.
71 del 2018, n. 79 del 2011, n. 168 del 2008, n. 222 del 2005 e n.
255 del 2004)» (sentenza n. 74 del 2018 e, nello stesso senso, da
ultimo, sentenza n. 40 del 2022), preferibilmente nella forma
dell'intesa, ove siano in gioco competenze regionali residuali e
concorrenti».
Anche ammesso che nel caso di specie si versi in un'ipotesi di
attrazione in sussidiarietà, quindi, il legislatore statale non
poteva, a più forte ragione, sottrarsi all'obbligo di coinvolgimento
della regione ricorrente nella forma dell'intesa e, per tale via, al
rispetto del principio di leale collaborazione.
Del resto, nella sentenza n. 251 del 2016, codesta Ecc.ma Corte
ha ricordato che «in ossequio» al principio di leale collaborazione
«il legislatore statale deve predisporre adeguati strumenti di
coinvolgimento delle regioni, a difesa delle loro competenze» al fine
di «contemperare le ragioni dell'esercizio unitario delle stesse con
la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite alle
autonomie (sentenze n. 65 del 2016, n. 88 del 2014 e n. 139 del
2012)» e ha precisato che l'«unica forma adeguata a garantire il
giusto contemperamento della compressione delle competenze regionali»
è proprio l'intesa.
Nella stessa occasione, con specifico riferimento all'intesa,
codesta Ecc.ma Corte ha ricordato ch'essa «si impone [...] quale
cardine della leale collaborazione anche quando l'attuazione delle
disposizioni dettate dal legislatore statale è rimessa a decreti
legislativi delegati, adottati dal Governo sulla base dell'art. 76
della Costituzione». A più forte ragione, dunque, essa dev'essere
prevista quando - come nel caso di specie - criteri e modalità di
ripartizione di un fondo previsto dal legislatore statale siano
demandate a un decreto ministeriale.
E ciò è tanto più vero se si considera - come codesta Ecc.ma
Corte di ribadito nella medesima sent. n. 251 del 2016 - che la leale
collaborazione costituisce «principio guida nell'evenienza,
rivelatasi molto frequente, di uno stretto intreccio fra materie e
competenze» e che l'intesa è «la soluzione che meglio incarna la
collaborazione (di recente, sentenze n. 21 e n. 1 del 2016)».
3.5.- Fermo quanto sin qui osservato, preme a questa difesa
precisare - seppur in via del tutto subordinata e per mero tuziorismo
- che, ove mai si ritenesse non necessaria, nel caso di specie, la
previsione dell'intesa (forte) con le regioni interessate, il
coinvolgimento della regione dovrebbe essere garantito almeno nella
forma del parere (c.d. intesa debole).
Deve infatti ribadirsi che, nella totale assenza di forme di
coordinamento di leale collaborazione «a monte» dell'esercizio della
competenza legislativa statale, il legislatore non poteva esimersi
dall'obbligo di prevedere meccanismi di raccordo «a valle»,
foss'anche più blandi come la mera consultazione delle regioni
interessate.
Va ancora richiamata la giurisprudenza costituzionale e, in
particolare, la sent. n. 72 del 2019, ove si afferma che quando «la
legge statale interviene in un ambito caratterizzato da inscindibile
sovrapposizione o intreccio di competenze» - come accade nel caso
odierno - «è ineludibile, in applicazione del principio di leale
collaborazione, la predisposizione, da parte della legge statale
[...] di un'adeguata modalità di coinvolgimento delle regioni, con
l'obiettivo di contemperare le ragioni dell'esercizio unitario delle
competenze in questione con la garanzia delle funzioni
costituzionalmente attribuite alle autonomie». In tal caso, però,
«strumento adeguato non è il parere in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, poichè una tale previsione si esaurisce
nell'attribuzione alla Conferenza di un mero ruolo consultivo in
relazione al contenuto di un atto predeterminato da un altro soggetto
(sentenza n. 171 del 2018). È invece necessario che il decreto
ministeriale volto a dare attuazione alla legge statale sia preceduto
dall'intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
poichè solo quest'ultima garantisce il reale coinvolgimento delle
autonomie regionali nella definizione del contenuto dell'atto
(analogamente, sentenza n. 261 del 2017)».

P.Q.M.

La Regione autonoma della Sardegna, come in epigrafe
rappresentata e difesa, chiede che codesta Ecc.ma Corte
costituzionale voglia:
accogliere il presente ricorso;
per l'effetto, dichiarare l'illegittimità costituzionale:
dell'art. 1, commi 494 e 495, della legge 29 dicembre 2022,
n. 197, pubblicata in Gazzetta Ufficiale, 29 dicembre 2022, n. 303,
Supllemento ordinario, nella parte in cui, nel triennio 2023-2025,
non riconosce alla Regione autonoma Sardegna adeguate risorse per
garantire un completo ed efficace sistema di collegamenti aerei da e
per la Sardegna;
dell'art. 1, comma 496, della legge n. 29 dicembre 2022, n.
197, pubblicata in Gazzetta Ufficiale, 29 dicembre 2022, n. 303,
Supplemento ordinario, nella parte in cui non prevede che le
modalità e i criteri per l'utilizzo del fondo di cui al comma 494
sono stabilite «previa intesa con le regioni interessate» o, in via
del tutto subordinata, «sentite le regioni interessate».
Si deposita copia conforme all'originale dell'atto della giunta
regionale della Regione autonoma della Sardegna recante deliberazione
dell'impugnazione e conferimento dell'incarico defensionale.
Roma-Cagliari, 24 febbraio 2023

L'avvocato: Luciani


L'avvocato: Sau