1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 28-10-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 80 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 settembre 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 settembre 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Polizia mortuaria - Norme della Regione Puglia - Modifiche alla legge regionale n. 34 del 2008 (Norme in materia di attivita' funeraria, cremazione e dispersione delle ceneri) - Funzioni e compiti dei Comuni - Attribuzione ai Comuni della facolta' di approvare, sentita la ASL competente, la costruzione di nuovi cimiteri, l'ampliamento di quelli esistenti o la costruzione di crematori, a una distanza inferiore ai duecento metri dai centri abitati - Attribuzione ai Comuni della facolta' di approvare, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, sentita la ASL competente, la costruzione di case del commiato e case funerarie. Sanita' pubblica - Polizia mortuaria - Norme della Regione Puglia - Modifiche alla legge regionale n. 34 del 2008 (Norme in materia di attivita' funeraria, cremazione e dispersione delle ceneri) - Disposizioni sui filtri per il trattamento dei gas derivanti dalla decomposizione. - Legge della Regione Puglia 7 luglio 2020, n. 16 ("Modifiche alla legge regionale 15 dicembre 2008, n. 34 (Norme in materia di attivita' funeraria, cremazione e dispersione delle ceneri), modifiche alla legge regionale 20 dicembre 2017, n. 59 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma, per la tutela e la programmazione delle risorse faunistico-ambientali e per il prelievo venatorio), disposizioni attuative della legge regionale 29 dicembre 2017, n. 67 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2018 e bilancio pluriennale 2018-2020 della Regione Puglia (legge di stabilita' regionale 2018)) e disposizioni varie in materia di opere pubbliche"), artt. 1, commi 1 e 2; e 2, comma 1. (20C00242) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 28-10-2020)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via
dei Portoghesi n. 12, è domiciliato per legge;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente in carica,
con sede in Bari al Lungomare Nazario Sauro n. 33 - C.a.p. 70121;
Per la declaratoria della illegittimità costituzionale giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del
giorno 7 agosto 2020, dell'art. 1, commi 1 e 2, e dell'art. 2, comma
1 della legge della Regione Puglia del 7 luglio 2020, n. 16,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n. 99 del 9
luglio 2020.
Premessa.
In data 9 luglio 2020 nel Bollettino Ufficiale della Regione
Puglia n. 99 è stata pubblicata la legge regionale 7 luglio 2020, n.
16, intitolata «Modifiche alla legge regionale 15 dicembre 2008, n.
34 (Norme in materia di attività funeraria, cremazione e dispersione
delle ceneri), modifiche alla legge regionale 20 dicembre 2017, n. 59
(Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma, per la
tutela e la programmazione delle risorse faunistico-ambientali e per
il prelievo venatorio), disposizioni attuative della legge regionale
29 dicembre 2017, n. 67 (Disposizioni per la formazione del bilancio
di previsione 2018 e bilancio pluriennale 2018-2020 della Regione
Puglia (legge di stabilità regionale 2018)) e disposizioni varie in
materia di opere pubbliche».
L'art. 1, comma 1, che sostituisce il comma 3 dell'art. 4 della
legge regionale n. 34/2008 (Norme in materia di attività funeraria,
cremazione e dispersione delle ceneri), prevede: «nei casi di reale
necessità il comune può approvare, sentita l'ASL competente per
territorio, la costruzione di nuovi cimiteri, l'ampliamento di quelli
esistenti o la costruzione di crematori, a una distanza inferiore ai
duecento metri dai centri abitati, tranne il caso dei cimiteri di
urne.».
Il comma 2 dello stesso art. 1 aggiunge all'art. 4 della legge
regionale n. 34/2008, il comma 3-bis del seguente tenore: «In deroga
a quanto previsto dal comma 2, il comune può approvare, nei centri
abitati, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, sentita l'ASL
competente per territorio, la costruzione di strutture per il
commiato e case funerarie di cui all'art. 17».
L'art. 2 della medesima legge regionale aggiunge, all'art. 14
della legge regionale n. 34/2008, il secondo comma-bis, ter e quater
del seguente tenore letterale: «2-bis. Il sistema di depurazione ha
lo scopo di trattare i gas derivanti dalla decomposizione cadaverica
mediante l'impiego di un filtro assorbente con particolari
caratteristiche fisico-chimiche o di un filtro biologico, oppure di
soluzioni miste al fine di raggiungere lo scopo primario di risolvere
i problemi igienici, sanitari e ambientali. La capacità di filtro
dovrà garantire che non ci sia percezione olfattiva in atmosfera dei
gas provenienti dalla putrefazione, protratta per tutto il periodo di
funzionamento del sistema depurativo.»; «2-ter. I filtri devono
riportare impresso il marchio del fabbricante, in posizione visibile
e la sigla identificativa delle caratteristiche possedute, secondo i
criteri uniformi stabiliti dai competenti enti di formazione, ai fini
del controllo. Il fabbricante del filtro deve essere in possesso di
specifica certificazione e il suo uso deve essere previamente
autorizzato dal competente Dipartimento regionale o dal Ministero
della salute.»; «2-quater. Al fine di uniformare sul territorio
regionale il sistema di sepoltura, i comuni devono adeguare i propri
regolamenti in materia di polizia mortuaria entro novanta giorni
dalla data della pubblicazione della presente disposizione, e ne
dispongono i controlli.».
Le norme di cui all'art. 1, commi 1 e 2 della legge regionale
Puglia n. 16 del 7 luglio 2020, sono costituzionalmente illegittime
perchè eccedono le competenze regionali in ragione della violazione
dei principi fondamentali della materia, di legislazione concorrente,
della «tutela della salute», di cui all'art. 117 della Costituzione,
terzo comma della Costituzione. Le previsioni dell'art. 2, comma 1,
sono costituzionalmente illegittime in ragione della medesima
violazione dei principi fondamentali della materia, di legislazione
concorrente, della «tutela della salute», violando altresì l'art.
117, secondo comma, lettera g) della Costituzione che riserva alla
legislazione statale l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici nazionali.
Le richiamate disposizioni regionali vengono perciò impugnate
con il presente ricorso ex art. 127 della Costituzione affinchè ne
sia dichiarata la illegittimità costituzionale e ne sia
preannunciato il conseguente annullamento per i seguenti motivi di

Diritto

1. Illegittimità costituzionale dell'art. l, comma 1 della legge
regionale Puglia n. 16 del 7 luglio 2020, per violazione dell'art.
117, comma 3 della Costituzione, ai sensi del quale «Nelle materie di
legislazione concorrente spetta alle regioni la potestà,
legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato».
La disposizione presenta i seguenti profili di illegittimità
costituzionale:
1) l'art. 1, comma 1, che sostituisce il comma 3 dell'art. 4
della legge regionale n. 34/2008 (Norme in materia di attività
funeraria, cremazione e dispersione delle ceneri) prevede che «In
deroga a quanto previsto dal comma 2 nei casi di reale necessità il
comune può approvare, sentita l'ASL competente per territorio, la
costruzione di nuovi cimiteri, l'ampliamento di quelli esistenti o la
costruzione di crematori, a una distanza inferiore ai duecento metri
dai centri abitati, tranne il caso dei cimiteri di urne.».
Il comma 2 dell'art. 4 della legge regionale n. 34/2008, recita
«I cimiteri sono di norma collocati alla distanza di almeno duecento
metri dal centro abitato. È vietato costruire nuovi edifici entro
tale fascia di rispetto. Il comune può autorizzare l'eventuale
ampliamento degli edifici esistenti entro la fascia di rispetto,
sentita l'Azienda sanitaria locale (ASL) competente per territorio.»
La previsione di cui all'art. 1, comma 1 della legge regionale
Puglia n. 16 del 7 luglio 2020, che sostituisce il comma 3 dell'art.
4 della legge regionale n. 34/2008, si pone in contrasto con l'art.
338 del regio decreto del 1934, n. 1265, come modificato dall'art.
28, comma 1, lettera b) della legge 1° agosto 2002, n. 166,
«Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie», che, a tutela
della salute delle persone, stabilisce che il consiglio comunale ha
la possibilità di approvare la costruzione di nuovi cimiteri o
l'ampliamento di quelli esistenti a una distanza inferiore a duecento
metri dal centro abitato, solo a determinate condizioni, indicate
nello stesso articolo.
L'art. 338 del menzionato regio decreto, prevede infatti che «I
cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno duecento
metri dal centro abitato. È vietato costruire intorno ai cimiteri
nuovi edifici entro il raggio di duecento metri dal perimetro
dell'impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti
urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale
esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla
legge (...) Il consiglio comunale può approvare, previo parere
favorevole della competente Azienda sanitaria locale, la costruzione
di nuovi cimiteri o l'ampliamento di quelli già esistenti ad una
distanza inferiore a duecento metri dal centro abitato, purchè non
oltre il limite di cinquanta metri, quando ricorrano, anche
alternativamente, le seguenti condizioni:
a) risulti accertato dal medesimo consiglio comunale che, per
particolari condizioni locali, non sia possibile provvedere
altrimenti;
b) l'impianto cimiteriale sia separato dal centro urbano da
strade pubbliche almeno di livello comunale, sulla base della
classificazione prevista ai sensi della legislazione vigente, o da
fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da ponti o da
impianti ferroviari».
Il testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto
27 luglio 1934, n. 1265, in forza della delega contenuta nella legge
6 luglio 1933, n. 947, costituisce testo unico non meramente
ricognitivo, ma innovativo, ed i principi in esso stabiliti hanno la
natura di principi fondamentali in materia della tutela della salute.
La norma regionale in esame non rispetta tali regole con ciò
ponendosi in contrasto con i principi fondamentali in materia di
tutela della salute, in violazione dell'art. 117, terzo comma della
Costituzione che prevede un'esplicita riserva a favore del
legislatore nazionale nella determinazione dei principi fondamentali
nell'ambito della legislazione concorrente.
In tutte le materie appartenenti alla legislazione concorrente le
regioni possano esercitare «la potestà legislativa nell'ambito dei
principi fondamentali espressamente determinati dallo Stato o, in
difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti» (Cfr. sentenze
n. 282/2002 e n. 94/2003 della Corte costituzionale).
Tra le materie di legislazione concorrente l'art. 117 della
Costituzione annovera la «tutela della salute».
Le disposizioni relative alla salvaguardia del rispetto dei
duecento metri previsti dall'art. 338 del regio decreto 27 luglio
1934, n. 1265, così come modificato dall'art. 28 della legge n.
166/2002, inerendo a molteplici interessi pubblici che tale fascia di
rispetto intende tutelare, che possono enuclearsi nelle esigenze di
natura igienico-sanitaria e quindi a tutela della salute,
costituiscono principi generali non derogabili dal legislatore
regionale.
Con la censurata disposizione invece si attribuisce al consiglio
comunale di approvare «nei casi di reale necessita'» la costruzione
di nuovi cimiteri, l'ampliamento di quelli esistenti o la costruzione
di crematori, a una distanza inferiore ai duecento metri dai centri
abitati.
All'evidenza la previsione è in palese violazione di quanto
stabilito dall'art. 338 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265,
così come modificato dall'art. 28 della legge n. 166/2002, che
prevede la possibilità di derogare alla fascia di rispetto solo nel
caso di determinate condizioni che assumono carattere tassativo.
Il giudice amministrativo ha avuto modo, in molteplici pronunce,
di affermare la natura generale dei principi stabiliti in tema di
fascia di rispetto cimiteriale (1) .
Da quanto esposto non può revocarsi in dubbio che il regio
decreto 1° luglio 1934, n. 1265, sia idoneo ad assurgere al rango di
normativa interposta, in grado, quindi, di dettare principi
fondamentali vincolanti la potestà legislativa concorrente
regionale.
Secondo l'insegnamento di codesta Ecc.ma Corte, essendo stata
denunciata la violazione dell'art. 117, terzo comma della
Costituzione, sono stati indicati specificamente i principi
fondamentali della materia lesi (ex plurimis, sentenza Corte
costituzionale n. 143 del 2020).
2. Illegittimità costituzionale dell'art. l, comma 2 della legge
regionale Puglia n. 16 del 7 luglio 2020, per violazione dell'art.
117, comma 3 della Costituzione, ai sensi del quale «Nelle materie di
legislazione concorrente spetta alle regioni la potestà legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato» e dell'art. 117, comma 2, lettera g),
che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la materia
dell'«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato».
Le medesime censure formulate riguardo alle disposizioni di cui
all'art. 1, comma 1, si svolgono anche avverso il comma 2 dello
stesso art. 1, che aggiunge all'art. 4 della legge regionale n.
34/2008 (Norme in materia di attività funeraria, cremazione e
dispersione delle ceneri) il comma 3-bis del seguente tenore «In
deroga a quanto previsto dal comma 2, il comune può approvare, nei
centri abitati, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, sentita
l'ASL competente per territorio, la costruzione di strutture per il
commiato e case funerarie di cui all'art. 17».
Come sopra rammentato il comma 2 dell'art. 4 della legge
regionale n. 34/2008, recita «I cimiteri sono di norma collocati alla
distanza di almeno duecento metri dal centro abitato. È vietato
costruire nuovi edifici entro tale fascia di rispetto. Il comune può
autorizzare l'eventuale ampliamento degli edifici esistenti entro la
fascia di rispetto, sentita l'Azienda sanitaria locale (ASL)
competente per territorio.»
A mente dell'art. 17 della legge regionale n. 34/2008:
«1. Il comune promuove la realizzazione e il funzionamento di
strutture nell'ambito delle quali, su istanza dei familiari del
defunto, possono tenersi riti per il commiato.
2. Tali strutture possono essere utilizzate anche per la custodia
e l'esposizione delle salme. Dette strutture si individuano in:
a) la «casa funeraria»: struttura collocata fuori dalle
strutture sanitarie pubbliche o accreditate o dai cimiteri e deputate
alla custodia, anche a fine del compimento del periodo di
osservazione, e dalla esposizione delle salme e dei feretri, anche a
cassa aperta, per lo svolgimento delle cerimonie funebri;
b) la «sala del commiato»: struttura collocata fuori dalle
strutture sanitarie pubbliche o accreditate, anche in cimitero o
crematorio, adibita all'esposizione a fini cerimoniali del defunto
posto in feretro chiuso.
3. Le strutture per il commiato, realizzate da soggetti pubblici
o privati, sono in ogni caso fruibili da chiunque ne faccia
richiesta, senza discriminazioni di alcun tipo in ordine all'accesso.
4. Nell'esercizio delle attività di cui al comma 2 le strutture
devono essere in possesso delle caratteristiche igienico-sanitarie
previste dalle norme comunitarie e nazionali per i servizi mortuari
delle strutture sanitarie pubbliche e private accreditate.
5. Le strutture per il commiato non possono essere collocate
nell'ambito di strutture sanitarie pubbliche o private, nè di
strutture socio-sanitarie o di vita collettiva, ma possono essere
collocate nella zona di rispetto cimiteriale.
5-bis. L'apertura delle strutture per il commiato, con la
presenza dei relativi operatori, deve essere garantita per un periodo
di dodici ore nei giorni feriali e di otto ore nei giorni prefestivi
e festivi.
5-ter. Non sono ammesse convenzioni tra le strutture sanitarie
pubbliche o accreditate e le strutture per il commiato per la
gestione dei servizi mortuari sanitari e dei servizi obitoriali.»
Le strutture per il commiato e le case funerarie - di cui
l'attuale art. 17 della legge regionale n. 34 del 2008, così come
modificato dalla legge in esame, puntualmente definite da detto
articolo, non sono contemplate dalle vigenti disposizioni statali.
Nel 2014 è stato presentato disegno di legge statale n. 1611
«Disciplina delle attività funerarie» il cui art. 8 prevede la
regolamentazione delle case funerarie e delle sale di commiato per
come definite all'art. 2 del medesimo disegno di legge:
1) per «casa funeraria» si intende una struttura collocata
fuori dalle strutture sanitarie pubbliche o accreditate o dai
cimiteri e deputate alla custodia, anche a fine del compimento del
periodo osservazione, ed alla esposizione delle salme e dei feretri,
anche a cassa aperta, per lo svolgimento delle cerimonie funebri;
2) per «sala del commiato» si intende un struttura collocata
fuori dalle strutture sanitarie pubbliche o accreditate, anche in
cimitero o crematorio, adibita all'esposizione a fini cerimoniali del
defunto posto in feretro chiuso.
Nel disegno di legge si ha esplicitamente riguardo al decreto del
Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285, «Approvazione
del regolamento di polizia mortuaria».
L'art. 3, comma 1, lettera i) della legge 30 marzo 2001, n. 130,
contiene una delega alla modifica del regolamento di polizia
mortuaria (decreto del Presidente della Repubblica n. 285/1990) solo
tramite regolamento ex art. 17, comma 1 della legge n. 400 del 1988,
per la disciplina della «predisposizione di sale attigue ai (soli)
crematori per consentire il rispetto dei riti di commemorazione del
defunto e un dignitoso commiato».
Si ritiene quindi che la regolamentazione delle «case funerarie»
e delle «sale del commiato» attenga alla competenza esclusiva del
legislatore nazionale inferendo le stesse con esigenze di natura
igienico-sanitaria.
La gestione di queste attività è assimilata dallo stesso
legislatore regionale pugliese al cimitero ed al crematorio (Cfr. TAR
Puglia Lecce, Sez. II, 14 giugno 2019, n. 1030).
Sussistendo una fascia di rispetto cimiteriale di duecento metri
dal centro abitato ex art. 338 del regio decreto del 1934, n. 1265,
come modificato dall'art. 28, comma 1, lettera b) della legge 1°
agosto 2002, n. 166, essa riguarda anche le strutture per il commiato
le quali devono quindi essere collocate, di norma, alla distanza di
almeno duecento metri dal centro abitato.
3. Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1 della legge
regionale Puglia n. 16 del 7 luglio 2020, per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera g), e dell'art. 117, comma 3 della
Costituzione.
L'art. 2 della legge regionale Puglia n. 16/2020, introduce
alcuni commi aggiuntivi all'art. 14-bis della legge regionale n.
34/2008, segnatamente i seguenti:
«2-bis. Il sistema di depurazione ha lo scopo di trattare i gas
derivanti dalla decomposizione cadaverica mediante l'impiego di un
filtro assorbente con particolari caratteristiche fisico-chimiche o
di un filtro biologico, oppure di soluzioni miste al fine di
raggiungere lo scopo primario di risolvere i problemi igienici,
sanitari e ambientali. La capacità di filtro dovrà garantire che
non ci sia percezione olfattiva in atmosfera dei gas provenienti
dalla putrefazione, protratta per tutto il periodo di funzionamento
del sistema depurativo.
2-ter. I filtri devono riportare impresso il marchio del
fabbricante, in posizione visibile e la sigla identificativa delle
caratteristiche possedute, secondo i criteri uniformi stabiliti dai
competenti enti di normazione, ai fini del controllo. Il fabbricante
del filtro deve essere in possesso di specifica certificazione e il
suo uso deve essere previamente autorizzato dal competente
Dipartimento regionale o dal Ministero della salute.
2-quater. Al fine di uniformare sul territorio regionale il
sistema di sepoltura, i comuni devono adeguare i propri regolamenti
in materia di polizia mortuaria entro novanta giorni dalla data della
pubblicazione della presente disposizione, e ne dispongono i
controlli».
Le valvole per feretri (come gli altri dispositivi idonei a
neutralizzare i gas della putrefazione) sono soggetti ad
autorizzazione ai sensi dell'art. 77, comma 3 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 285/1990, a norma del quale «Il
Ministro della sanità, sentito il Consiglio superiore di sanità,
può autorizzare l'uso di valvole o di altri dispositivi idonei a
fissare ovvero a neutralizzare i gas della putrefazione».
Tale autorizzazione, all'indomani del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 26 maggio 2000, con cui, in attuazione delle
disposizioni di cui al decreto legislativo n. 112 del 1998, sono
state individuate le funzioni e i compiti in materia di salute umana
conferiti alle regioni - ivi incluse le autorizzazioni previste dal
regolamento di polizia mortuaria - (lettera c) tabella A del citato
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri - Funzioni e
compiti in tema di salute umana e sanità veterinaria conferiti alle
regioni per il cui esercizio vengono individuate le risorse di cui al
presente decreto del Presidente del Consiglio dei ministri -
autorizzazioni previste dal regolamento di polizia mortuaria
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre
1990, n. 285), spetta alle regioni - secondo quanto chiarito anche
dalla circolare del Ministero della salute n. 36158 dell'11 dicembre
2015 «Autorizzazioni previste dal regolamento di polizia mortuaria di
cui agli articoli 31, 75 e 77, terzo comma del decreto del Presidente
della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285», solo per i singoli
manufatti delle società produttrici/importatrici di materiali
funerari; viceversa, sono definite dal Ministero della salute, previa
acquisizione di parere da parte del Consiglio superiore di sanità,
unicamente le prescrizioni tecniche di natura igienico-sanitaria,
correlate allo specifico utilizzo (trasporto, inumazione, tumulazione
o cremazione), per le tipologie di materiali diversi da quelli
previsti dal decreto del Presidente della Repubblica n. 285/1990.
Inequivoco, sul punto, è il disposto dell'art 77, comma 3 del
regolamento di polizia mortuaria già richiamato: «Il Ministro della
sanità, sentito il Consiglio superiore di sanità, può autorizzare
l'uso di valvole o di altri dispositivi idonei a fissare ovvero a
neutralizzare i gas della putrefazione».
Il suddetto regolamento di polizia mortuaria, emanato ai sensi
dell'art. 358 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, pur
rientrando tra le fonti normative secondarie, vincola l'esercizio
della potestà legislativa regionale in quanto la norma regolamentare
citata opera in «circoscritta ipotesi», ovvero «in settori
squisitamente tecnici», che intervengono a completare la normativa
statale primaria (sentenza n. 286 del 2019 [Corte costituzionale]) e
costituiscono «un corpo unico con la disposizione legislativa che li
prevede e che ad essi affida il compito di individuare le specifiche
tecniche che mal si conciliano con il contenuto di un atto
legislativo e che necessitano di applicazione uniforme in tutto il
territorio nazionale» (sentenza Corte costituzionale n. 69 del 2018).
Secondo l'insegnamento di codesta Corte, come già sopra
rammentato, «Unicamente in queste limitate ipotesi il mancato
rispetto di atti di normazione secondaria, "nel caso si verta nelle
materie di cui al terzo comma dell'art. 117 della Costituzione e
qualora la norma interposta esprima principi fondamentali", può
comportare "l'illegittimità costituzionale della norma censurata"
(sentenza n. 11 del 2014)» (Corte costituzionale, Sentenza 30 luglio
2020, n. 180).
A latere di siffatta constatazione, in ogni caso, le valvole
autorizzate in passato dal Consiglio superiore di sanità non erano
filtri biologici, bensì dispositivi per evitare problemi pressori e
i filtri biologici menzionati nella legge in esame sono dotati di
scarsa efficacia in termini di tutela della salute e non possono
sicuramente ovviare ai problemi olfattivi cui si andrebbe incontro.
Pertanto, ad oggi, non risultano autorizzati filtri del tipo di
quelli il cui impiego è previsto dalla norma regionale impugnata.
Per gli aspetti tecnici la materia de qua ricade in ambito
sanitario, ragione per la quale le disposizioni regionali sopra
segnalate configurano una violazione della competenza legislativa
statale a fissare i principi fondamentali in materia di «tutela della
salute», ai sensi dell'art. 117, comma terzo della Costituzione (Cfr.
tra l'altro Corte costituzionale, Sentenza n. 274 del 2012).
Si eccepisce inoltre che l'art. 2 nel prevedere testualmente
autorizzazioni ministeriali in ambiti non previsti dalla legge dello
Stato, viola altresì l'art. 117, secondo comma, lettera g) della
Costituzione che riserva alla legislazione statale l'ordinamento e
l'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali.
Codesta Ecc.ma Corte ha in varie occasioni affermato che le
attribuzioni degli organi dello Stato non possono essere disciplinate
unilateralmente e autoritativamente dalle regioni; esse debbono
trovare il fondamento o il loro presupposto in leggi statali che le
prevedono o le consentano, o in accordi tra gli enti interessati
(Cfr., Corte costituzionale n. 429/2004; n. 134/2004; n. 322/2006).

(1) «Tale vincolo assume, per l'appunto, carattere assoluto e non
consente in alcun modo l'allocazione sia di edifici, sia di opere
incompatibili con il vincolo medesimo, e ciò in considerazione
dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto
intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico-sanitaria,
la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi
destinati alla sepoltura e - come si vedrà appresso - il
mantenimento di un'area di possibile espansione della cinta
cimiteriale (così, ad es., Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 marzo
2016, n. 949). Il vincolo in questione, inoltre, assume valenza
conformativa, ed è sganciato dalle esigenze immediate della
pianificazione urbanistica, nel senso che esso si impone di per
sè, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi
recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei,
proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui
suoi limiti (Cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 22
novembre 2013). 4.3.2. Posto ciò, il Collegio rileva che
l'appellante muove da un equivoco di fondo in ordine allo stesso
dato letterale complessivamente emergente dall'art. 338 del testo
unico approvato con regio decreto n. 1265 del 1934, con riguardo
al testo dell'articolo medesimo, così come vigente all'epoca dei
fatti di causa. 4.3.3. A questo proposito va evidenziato in primo
luogo che il primo comma dell'articolo in esame, - così come ab
origine formulato e vigente sia all'epoca della presentazione
della domanda di condono da parte dell'appellante, sia all'epoca
dell'adozione del provvedimento di diniego da lei impugnato
innanzi al TAR - non lasciava adito a dubbi sulla natura assoluta
del vincolo con esso imposto (Cfr. ivi: "I cimiteri debbono
essere collocati alla distanza di almeno duecento metri dai
centri abitati. È vietato di costruire intorno agli stessi nuovi
edifici e ampliare quelli preesistenti entro il raggio di
duecento metri"). Tale comma infatti si compone di due distinte
disposizioni: quella per cui i cimiteri debbono essere collocati
alla distanza di almeno duecento metri dai centri abitati, e
quella per cui sono vietati la costruzione intorno ai cimiteri di
nuovi edifici e l'ampliamento di quelli preesistenti entro il
raggio di duecento metri. La prima disposizione detta pertanto un
limite legale di distanza di carattere generale che si impone
come tale anche ai poteri pianificatori urbanistici comunali, nel
mentre la seconda disposizione introduce un vincolo di
inedificabilità e di immodificabilità assoluta che conforma i
diritti dominicali, limitandosi a salvaguardare nelle condizioni
preesistenti gli edifici ivi ricompresi» (Consiglio di Stato,
Sez. IV, 8 maggio 2019, n. 2947); (Cfr. anche Consiglio di Stato,
Sez. II, Sentenza 26 agosto 2019, n. 5863 - TAR Campania Napoli
Sez. V 21 gennaio 2004, n. 227 - TAR Lazio Roma Sez. III-quater
26 settembre 2019, n. 11339 e TAR Campania Napoli Sez. III,
Sentenza 7 marzo 2018, n. 1459 in relazione al carattere
tassativo delle eccezioni alla regola: «Ancor più
perentoriamente il giudice d'appello aveva già statuito che "Il
vincolo imposto dall'art. 338 del regio decreto 27 luglio 1934,
n. 1265, sulle fasce di rispetto cimiteriale comporta un divieto
assoluto ed 'ex legè di edificabilità, tale da prevalere anche
su eventuali disposizioni contrarie del p.r.g. e con conseguente
insanabilità delle opere ivi realizzate ai sensi dell'art. 33,
legge 28 febbraio 1985, n. 47." (Consiglio di Stato, Sez. IV, 27
ottobre 2009, n. 6547). La prima delle sentenze d'appello citate
ha affrontato specificamente la possibilità della riduzione
della fascia di rispetto cimiteriale di duecento metri fissata
dall'art. 338 del regio decreto n. 1265 del 1934, ammettendo tale
facoltà solo in funzione delle finalità pubbliche e in
ricorrenza delle condizioni contemplate al comma 5 dell'art. 338
e quindi escludendo che sia possibile ridurre detta fascia allo
scopo di favorire l'edificazione di immobili privati. Ha infatti
precisato che "la situazione di inedificabilita'", prodotta dal
vincolo cimiteriale, è suscettibile di venire rimossa solo in
ipotesi eccezionali e, comunque, solo per considerazioni di
interesse pubblico, in presenza delle condizioni specificate
nell'art. 338, comma 5 del regio decreto 1° luglio 1934, n.
1265».

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
rispettivamente indicati ed illustrati, l'art. 1, commi 1 e 2 e
l'art. 2, comma 1 della legge regionale Puglia n. 16 del 7 luglio
2020, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n. 99
del 9 luglio 2020 come da delibera del Consiglio dei ministri assunta
nella seduta del giorno 7 agosto 2020.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1) attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri, nella riunione del giorno 7 agosto 2020,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Puglia
secondo i termini e per le motivazioni di cui alla allegata relazione
della Presidenza del Consiglio dei ministri;
2) copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Puglia del 9 luglio 2020, n. 99.
Roma, 2 settembre 2020

L'Avvocato dello Stato: Canzoneri