1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 17-9-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 678 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 maggio 2003
Ordinanza emessa il 14 maggio 2003 dal tribunale amministrativo regionale del Veneto sui ricorsi riuniti proposti da Consorzio Operatori Grand'Affi Shopping Center ed altri contro Provincia di Verona Commercio - Regione Veneto - Esercizi di vendita al dettaglio - Obbligo di chiusura domenicale e festiva e di mezza giornata di chiusura infrasettimanale - Deroghe per i comuni ad economia prevalentemente turistica e per le «citta» d'arte stabilite con il d.lgs. n. 114/1998 - Qualificazione con legge regionale di dette localita', in relazione al numero dei posti letto in strutture alberghiere e simili e alla posizione in «territorio montano, litoraneo, lacuale e termale» - Irragionevolezza - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Non consentita legiferazione nella materia del commercio riservata allo Stato - Riproposizione di questione gia' oggetto di restituzione atti per ius superveniens con ord. Corte n. 166/2002. - Legge Regione Veneto 28 dicembre 1999, n. 62, artt. 2 e 3. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117. (003C0980) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 17-9-2003)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunziato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti
n. 3612/2000 e n. 3619/2000, proposti rispettivamente, dal Consorzio
operatori Grand'Affi shopping center, in persona dell'amministratore
unico, da SAR Internationale S.r.l., da Milleidee a Millelire di
Turato Roberta, da Magie d'Oriente S.r.l., da Baci di Ferrari Alba,
da Pellicano di Morando Margherita e C. S.n.c., da AMB Italia S.r.l.,
da Lavasecco Azzurro e C. S.n.c. di Burato Laura, da Sabbia S.r.l.,
da Anti S.n.c. di Tiberio Veronesi e C., da Vediamoci di Senese
Lidia, da Le Follie S.n.c. di Bersan Marcello, da Intimamente S.n.c.
di Beghini Monica e Ambrosi Orietta, da 3A dei F.lli Anonini, da
Holding dei Giochi S.r.l. in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, tutti rappresentati e difesi dagli avv.
Riccardo Ruffo e Franco Zambelli, con domicilio eletto presso lo
studio del secondo in Venezia-Mestre, via Cavallotti, 22, e dai
comuni di Affi, Castelnuovo del Garda, Cavaion Veronese, Costermano,
Pastrengo e Rivoli Veronese, in persona dei rispettivi Sindaci pro
tempore tutti autorizzati ad agire con singole delibere delle G.M.,
rappresentati e difesi dall'avv. Giovanni Sala e domiciliari presso
l'avv. Franco Zambelli al domicilio sui indicato;
Contro la Provincia di Verona in persona del Presidente della
G.P. pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Giancarlo
Biancardi, Michele Miguidi e Antonio Sartori, con elezione di
domicilio presso lo studio dell'ultimo in Venezia, S. Croce n. 205,
come da delibera di autorizzazione a stare in giudizio della G.P.
n. 23/598 del 14 dicembre 2000, e procura a.l. a margine dei
controricorsi per l'annullamento della determinazione dirigenziale
n. 1579 del 3 ottobre 2000 recante diniego di individuazione quali
comuni a prevalente economia turistica, ai fini della deroga agli
orari di vendita; nonchè della delibera della G.P. n. 12/246 del
25 febbraio 2000, recante fissazione dei criteri per l'applicazione
delle deroghe agli orari di vendita per i comuni a economia
prevalentemente turistica e città d'arte.
Visti i ricorsi, notificati entrambi il 30 novembre 2000 e
depositati presso la segreteria il 7 dicembre 2000, con i relativi
allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di
Verona, depositati entrambi il 19 dicembre 2000;
Visti gli atti tutti delle cause;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Uditi alla pubblica udienza del 26 marzo 2003, relatore il
consigliere Italo Franco, l'avv. Sala -- in proprio nel ricorso
n. 3619/2000 e in sostituzione dell'avv. Ruffo nel ricorso
n. 3612/2000 -- per la parte ricorrente, e l'avv. Sartori per la
Provincia di Verona.
Ritenuto in fatto e considerato e in diritto quanto segue.

F a t t o

Con ricorso rubricato al n. 3612/2000 viene impugnato, da parte
di titolari di esercizi commerciali (i più raggruppati in due centri
commerciali ubicati nel comune di Affi) - congiuntamente alla
delibera n. 12/646 del 25 maggio 2000, con la quale la G.P. di Verona
aveva definito i criteri per l'individuazione dei comuni a prevalente
economia turistica e delle «città d'arte» ai fini della deroga agli
orari di vendita degli esercizi commerciali - la determinazione
dirigenziale prot. n. 26907 del 3 ottobre 2000 recante, fra l'altro,
diniego di riconoscimento di «comuni a prevalente economia turistica»
del territorio dei comuni convenzionati di Affi, Cavaion Veronese,
Castelnuovo del Garda, Costermano, Pastrengo e Rivoli Veronese,
«perchè non presenta le caratteristiche di cui all'art. 2, comma 5,
L.R. n. 62/1999» (conforme il parere dell'ufficio legale della
Provincia e della Regione).
Premettono gli esercenti commerciali ricorrenti di far parte di
due centri commerciali («Grand'Affi» e «Iperaffi»), di svolgere la
loro attività in comune di Affi, situato a meno di 5 km dal Lago di
Garda e ad esso ben collegato, tanto da essere divenuto punto di
passaggio obbligato per grandi masse di turisti, provenienti
specialmente dal Trentino A.A. e dalla Germania e diretti sia nel
comprensorio del Garda che a Verona (di cui costituiscono il
retroterra naturale), e che tutti i comuni ora convenzionati erano,
in base alla previgente disciplina, riconosciuti «località ad
economia turistica» (con D.P.G.R. n. 677 del 31 marzo 1983). Di
conseguenza essi, nel periodo dal 15 marzo al 4 novembre, avevano
facoltà di tenere aperti gli esercizi anche nei giorni domenicali e
festivi, dal che traevano grande vantaggio, considerato che in tale
periodo gli incassi del fine settimana rappresentavano una grossa
percentuale di quelli realizzati nell'intera settimana.
Legati da convenzione stipulata a tal fine, i comuni su nominati,
contestualmente criticando i criteri irragionevolmente restrittivi di
cui alla norma regionale, nonchè i criteri ulteriori fissati dalla
provincia, avevano chiesto il riconoscimento del carattere
prevalentemente turistico dell'economia di tutto il territorio dei
sei comuni, affermando di possedere i requisiti all'uopo previsti
tanto dall'art. 62.1 della L.R. n. 62/1999 quanto dalla delibera
della G.P. n. 12/646 del 25 maggio 2000 (con ampio corredo di dati),
ricevendone il diniego su menzionato.
A sostegno del gravame i ricorrenti deducono, con il primo
motivo, eccesso di potere per illogicità e carenza di motivazione,
sul rilievo che, se in passato i comuni ora convenzionati erano
classificati «località ad economia turistica» - circostanza
immotivatamente ignorata -, a maggior ragione dovrebbero essere
riconosciuti ora, sulla base della più favorevole nuova normativa,
«comuni ad economia prevalentemente turistica», tanto più che solo
dopo il menzionato riconoscimento si sono installati ad Affi i due
centri commerciali su richiamati, e che tutta l'economia di tali
comuni ruota intorno al turismo del Garda.
Con il secondo mezzo si deduce violazione dell'art. 3 della legge
n. 241/1990; eccesso di potere per insufficienza ed incongruità
della motivazione, sul rilievo che, nel diniego avversato, non si
disconosce l'esistenza dei requisiti, ma si motiva adducendo
l'assenza delle caratteristiche previste in una disposizione (il
quinto comma dell'art. 62) affatto estraneo alla fattispecie, e non
invocato dai comuni convenzionati, i quali chiedevano il
riconoscimento sulla base delle regole ordinarie (comma primo e
secondo del medesimo art. 62).
Con il terzo motivo si deduce eccesso di potere per difetto di
istruttoria e insufficienza della motivazione, sul rilievo che non
sono state prese in considerazione le ampie argomentazioni svolte
nell'istanza, e non si è dato rilievo ai pareri espressi dalle
organizzazioni maggiormente rappresentative dei settori commercio e
turismo, nè si dà conto del perchè tali pareri sono stati
disattesi.
Con il quarto motivo si deduce violazione dell'art. 12 del d.lgs.
n. 114/1998 e degli art. 1 e 2 della L.R. n. 62/1999, anche in
relazione agli artt. 24 e 26 della legge n. 142/1990, sul rilievo che
deve ritenersi ammissibile (per quanto nulla si dica al riguardo sul
punto) la possibilità che anche più comuni associati possano
chiedere il riconoscimento de quo (non menzionato ma nemmeno escluso
dalle norme citate), avuto anche riguardo al favor manifestato nella
legislazione sullo svolgimento di funzioni in forma associata.
Con il quinto mezzo si deduce violazione deIl'art. 12, comma 3
del d.lgs. n. 114/1998, e degli art. 2 e 6 della L.R. n. 62/1999,
sull'assunto che, anche ove volessero ritenersi, più comuni
convenzionati, non legittimatati a chiedere tale riconoscimento, la
p.a. doveva verificare d'ufficio se i requisiti sussistessero in capo
ai singoli comuni richiedenti.
Con il sesto motivo si lamenta violazione dell'art. 12.3 del
d.lgs. n. 114/1998 e dell'art. 1 della L.R. n. 62/1999, nonchè del
regolamento approvato dalla G.P. con delibera n. 12/246 del 25 maggio
2000, punto 5, sul rilievo che, mentre quivi si prevede che «il
periodo di deroga potrà durare tutto l'anno», nel diniego si esclude
la deroga per 365 giorni, senza verificare se potessero assentirsi
deroghe per periodi di tempo più limitati (come accadeva in
precedenza per il comune di Affi).
Con il settimo mezzo si deduce violazione degli art. 32 e 35
della legge n. 142/1990 e incompetenza, assumendosi che la G.P. è
competente ad emettere regolamenti soltanto in ordine
all'organizzazione degli uffici e dei servizi, dal che la conclusione
che il regolamento in questione era di competenza consiliare, e
soggiungendosi che, ove non volesse ritenersi di natura regolamentare
la deliberazione della G.P., la competenza al riguardo spetterebbe al
dirigente.
Con l'ottavo mezzo si lamenta eccesso di potere per manifesta
illogicità, rilevandosi, in relazione ai criteri definiti dalla
G.P., l'illogicità, in particolare, di quello con il quale si
prevede che il rapporto tra popolazione residente e presenze in
esercizi alberghieri ed extralberghieri debba essere maggiore o
uguale a 35/100, rapporto che avvantaggia, paradossalmente, i comuni
con minori presenze (a meno che non si voglia ritenere che si tratti
di un errore materiale). Inoltre, non risulta possibile determinare
il rapporto fra imprese del settore turistico e tutte le altre (non
rinvenendosi un simile criterio ufficiale di classificazione), nè
può ritenersi ragionevole il parametro, all'uopo richiesto, di 70 su
100.
Con il nono motivo si deduce violazione degli art. 12.3 del
d.lgs. n. 114/1998 e 1.1 della L.R. n. 62/1999; eccesso di potere per
difetto di istruttoria e carenza di motivazione, sul rilievo che,
mentre le norme invocate ammettono riconoscimenti anche per periodi
limitati, è stata affatto ignorata detta possibilità, che
consentirebbe di soddisfare l'interesse di comuni interessati ai
flussi turistici in determinati periodi dell'anno, come quello di
Affi.
Con il decimo motivo si lamenta violazione dell'art. 2.3 della
L.R. 28 dicembre 1999, n. 62, assumendosi che, mentre svariati
potevano essere gli indicatori, quelli definiti dalla G.P. sono
eccessivamente rigidi, specialmente quando si prevede che ne debbano
essere posseduti almeno quattro.
Con l'undicesimo mezzo si deduce illegittimità costituzionale
dell'art. 2 della L.R. 28 dicembre 1999, n. 62, sul rilievo che lo
stesso si pone in contrasto con i principi posti nell'art. 12 del
d.lgs. n. 114/1998 (vincolanti ai sensi dell'art. 117 Cost.), il
quale assegna alle regioni solamente il compito di individuare i
comuni a prevalente economia turistica, il che esclude che le regioni
possano introdurre ulteriori requisiti restrittivi, come ha fatto la
l.r. n. 62/1999 quando prevede che possano ottenere detto
riconoscimento solo i comuni che abbiano almeno 1500 posti-letto
(criterio manifestamente incongruo, ed eccessivamente rigido). Ma
l'art. 2 cit. si pone in contrasto con i principi della legislazione
statale anche là dove ammette al riconoscimento i «soli comuni
situati in territorio montano, litoraneo, lacuale, termale», laddove
l'art. 12 consente la deroga in discussione indipendentemente dalla
collocazione geografica dei comuni. La norma, inoltre, si pone in
contrasto anche con i principi di ragionevolezza e uguaglianza
sanciti dall'art. 3 della Costituzione; infatti, in tal modo la legge
regionale esclude arbitrariamente la deroga per gli esercizi
commerciali in numerosi comuni caratterizzati da economia
prevalentemente turistica, ma non in possesso dei requisiti di cui ai
criteri ulteriori fissati da detta norma, contrapponendosi, così,
anche all'esperienza e alla normativa anteriori, quando tale
qualifica era stata pacificamente riconosciuta al comune di Affi e
agli altri convenzionati con esso.
Si è costituita la provincia, eccependo preliminarmente
l'inammissibilità del ricorso in quanto non notificato ai soggetti
che avevano espresso il parere sfavorevole (Confersercenti,
Confcommercio, Fisascat), da considerare controinteressati. Nel
merito se ne eccepisce l'infondatezza, assumendosi che per mero
errore materiale non figura nel provvedimento la vera motivazione
(che si desume dai pareri forniti dall'ufficio legale della provincia
e dalla regione, ed è conosciuta dai ricorrenti), concernente il
fatto che soltanto comuni singoli possono richiedere il
riconoscimento in questione, come si desume dal sistema, altrimenti
le norme si presterebbero ad un facile aggiramento, venendo così
svuotate.
Con il ricorso rubricato al n. 3619/2000, i sei comuni
convenzionati impugnano a loro volta il diniego e la delibera della
G.P. n. 12/246/2000. A sostegno del gravame essi deducono, con
qualche variazione marginale, tutti i motivi di impugnazione di cui
al ricorso precedente, tranne il primo.
La provincia si è costituita anche in questo giudizio,
aggiungendo alle eccezioni già formulate quella di irricevibilità
del ricorso nei riguardi della disciplina regionale e provinciale -
certamente già conosciuta alla data di sottoscrizione dell'istanza
(31 luglio 2000)-, e di inammissibilità per difetto di interesse,
asserendo che si tratta, nel caso, di interesse diffuso (dei
commercianti), non tutelato espressamente da nessuna norma di legge,
e negato da dottrina e giurisprudenza per gli enti esponenziali
(quali sono i comuni).
A tali eccezioni ha replicato con memoria conclusionale il
patrocinio ricorrente.
Con ordinanza n. 1130 dell"11 aprile - 4 maggio 2001 di questa
sezione, è stata rimessa alla Corte costituzionale la questione di
costituzionalità dell'art. 2 della l.r. 28 dicembre 1999, n. 62
(nonchè dell'art. 3 della medesima l.r., in relazione a due altri
ricorsi con i quali si contestava il mancato riconoscimento della
qualità di «città d'arte» in capo a due diversi comuni, giudizi
peraltro non riassunti dopo la restituzione degli atti da parte della
Corte). La questione era stata prospettata sotto vari profili, in
primo luogo in relazione all'art. 117 Cost., quanto alla sussistenza,
o meno, in capo alle regioni, della potestà legislativa in materia
di commercio.
Ma la Corte, nonostante che abbia dato atto della sottoposizione
della questione di costituzionalità anche sotto altri profili, ha
restituito al giudice remittente gli atti, affinchè proceda ad un
riesame, della questione, in via preliminare, alla luce dello ius
superveniens intervenuto con la legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (modificativa del titolo V della Carta costituzionale).
Di conseguenza, dopo la riassunzione dei giudizi (da parte dei
soli soggetti ricorrenti nei ricorsi, già riuniti, n. 3612/2000 e
3619/2000), è stata fissata la nuova udienza di trattazione. Il
patrocinio attoreo ha, indi, depositato una memoria. Con questa, in
buona, sostanza, dopo avere rilevato che la Corte non ha scrutinato
la questione di costituzionalità in relazione ai rimanenti profili
prospettati con l'ordinanza di rimessione, detto patrocinio ha
chiesto che gli atti vengano rinviati nuovamente alla Corte
costituzionale, per la verifica di legittimità costituzionale anche
sotto il profilo già scrutinato, con riguardo alla tutela della
concorrenza (certamente implicata in materia di libertà di
iniziativa economica, quale è quella de qua agitur), la cui
disciplina rientra nella potestà legislativa statale esclusiva, nel
novellato art. 117 della Costituzione. D'altra parte viene ribadita
l'esigenza che la Corte - che pure non li aveva ignorati - verifichi
la costituzionalità della norma alla luce dei rimanenti profili di
incostituzionalità, non esaminati dalla medesima Corte.
All'udienza il difensore delle parti ricorrenti ha concluso in
tali termini, mentre il difensore della provincia si è rimesso, al
riguardo, al collegio. Indi le cause sono state spedite in decisione.

D i r i t t o

1. - Come accennato nella narrativa in fatto che precede, la
Corte costituzionale ha restituito gli atti al giudice a quo,
affinchè lo stesso riesamini la questione alla luce della
sopravvenuta modifica del titolo V della Costituzione, ad opera della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, la quale ha, tra l'altro,
significativamente riscritto gli art. 117 e 118, impostando su basi
tutt'affatto diverse rispetto all'assetto previgente la distribuzione
della potestà legislativa fra Stato e regioni, e inoltre ha dettato
incisive modifiche in ordine alla titolarità della funzione
amministrativa. In particolare, per il novellato art. 117, comma 4,
la materia del commercio apparterrebbe, ora, alla competenza
legislativa residuale generale (e dunque esclusiva) delle regioni.
Onde aderire all'invito della Corte, si impone qualche considerazione
di carattere preliminare, per quanto in via del tutto sintetica e
sommaria.
In merito al nuovo titolo V della Costituzione (riscritto con la
richiamata legge costituzionale n. 3/2001), osserva concisamente il
Collegio che si tratta di modifiche che hanno profondamente mutato
l'ordinamento costituzionale-amministrativo, costringendo a rivedere
numerosi istituti anche del diritto amministrativo, dal che discende
che la risoluzione, per quanto ne riguarda, di non poche delle
controversie portate davanti al giudice amministrativo dovrà
avvenire sulla scorta di considerazioni e strumenti a volte
radicalmente diversi da quelli che erano abituali fino alla
menzionata modifica del titolo V.
Tuttavia, non soltanto con più specifico riferimento al caso di
specie, si osserva che - permanendo il principio dell'ordinamento
noto come tempus regit actum, specialmente quando si debba giudicare
della legittimità di provvedimenti e atti emessi dalla p.a. - appare
a tutta prima piuttosto problematico applicare canoni normativi
diversi (in quanto apportati da leggi sopravvenute nelle more del
giudizio) da quelli vigenti all'epoca dell'emissione di atti e
provvedimenti amministrativi in contestazione. In simile ambito la
riconsiderazione del provvedimento alla luce dello ius superveniens
da parte del giudice a quo parrebbe consentita, in ipotesi piuttosto
residuali, ad es. sotto il profilo della sopravvenuta carenza di
interesse alla decisione (nell'ipotesi che la disciplina sopravvenuta
continui ad impedire -anche se con giustificazioni diverse, che
resistano al vaglio di costituzionalità - il conseguimento del
vantaggio atteso dal ricorrente e negato dalla p.a. sulla scorta
della normativa pregressa), e così via.
Vero è, d'altra parte, che la delicatezza del profilo in
discussione nella controversia che ne occupa (al di là dello stretto
interesse che muove le parti in causa, specialmente i ricorrenti) se
riguardata alla luce della profondità delle modifiche costituzionali
richiamate, è tale da indurre ad ogni possibile considerazione del
nuovo assetto di competenze legislative dettato dal novellato
art. 117. In simile ottica, il fatto che le regioni, oggi, detengano
sicuramente il potere di emanare norme di legge anche nella materia
del commercio, potrebbe, per così dire, legittimare ex post
l'esercizio del potere legislativo esercitato, nel caso di specie,
con la legge regionale n. 62/1999, sospettata di incostituzionalità
sotto il profilo della carenza di potestà legislativa in materia, in
capo alla regione. Tanto potrebbe consentire, riconsiderando la legge
alla luce delle competenze legislative regionali ora ridisegnate dal
nuovo art. 117 Cost., di decidere la controversia.
2. - In verità, come già riferito, il patrocinio ricorrente,
nella memoria depositata in limine alla nuova udienza di trattazione,
ha affacciato nuovi dubbi di incostituzionalità, di essa L.R.
n. 62/1999 sotto il medesimo profilo (id est, contrasto con
l'art. 117 Cost.) anche nel nuovo assetto costituzionale concernente
la distribuzione del potere legislativo fra Stato e regioni. Più
precisamente, si sospetta della costituzionalità di una legge con
cui la regione ha inteso porre regole che vanno a incidere in un
ambito - come la tutela della concorrenza - che il novellato art. 117
riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato. Ed invero,
porre regole e limiti in tema di orari e giorni di apertura di
esercizi commerciali comporta l'incisione della libertà di
iniziativa economica, ampliata per gli uni (esercizi situati nei
comuni riconosciuti «a prevalente economia turistica») e ristretta
per gli altri soggetti operanti nel commercio - e dunque concorrenti
- che non possono godere delle deroghe agli orari previste per i
primi.
In altre parole, secondo la tesi sostenuta, pur volendo prendere
in considerazione, ai fini dello scrutinio di costituzionalità, la
sopravvenuta legge costituzionale n. 3/2001, emergerebbe per un
diverso aspetto il contrasto con l'art. 117 Cost., appunto, cioè,
per avere la regione legiferato in ordine alla tutela della
concorrenza, la quale viene certamente in rilievo in relazione alla
libertà di iniziativa economica.
In ordine a siffatta prospettazione - avuto riguardo al fatto che
i primi commenti alla legge cost. n. 3/2001 hanno posto in rilievo
come tanto per la «tutela della concorrenza» [art. 117, comma 2,
lettera e)] quanto per altri ambiti [ad es., «tutela dell'ambiente»:
lettera s)] si tratta di materie soltanto da un punto di vista
«trasversale», nel senso che possono riguardare diverse altre materie
in senso proprio, disciplinate da specifici assiemi normativi, si
potrebbe dire che detta tesi - certamente non peregrina - parrebbe
«provare troppo». Infatti, ragionando in siffatto modo (in disparte
la critica alla logica seguita dal legislatore costituzionale della
legge n. 3/2001), verrebbe parecchio ristretto l'ambito della
competenza legislativa esclusiva delle regioni, così riprendendosi
il sistema buona parte di quello che aveva concesso con la menzionata
lettera s).
Tuttavia, non può dirsi che la questione sia manifestamente
infondata, specialmente considerando che occorre senza meno, per
evidenti ragioni, tracciare i confini tra le varie «materie»
concernenti il riparto della potestà legislativa fra Stato e
regioni. Per tali motivi, anche considerando che comunque il collegio
si vede costretto a inviare nuovamente alla Corte gli atti (infra) si
ritiene di sottoporle anche detto profilo, nei termini succintamente
su esposti. Si aggiunga che la medesima questione deve ritenersi
palesemente rilevante ai fini del decidere, dal momento che, se la
Corte dovesse ravvisare l'incostituzionalità della l.r. n. 62/1999
sotto tale profilo, da ciò conseguirebbe l'illegittimità dei
provvedimenti impugnati (e l'accoglimento dei ricorsi).
3.1. - Già si è detto degli altri profili di possibile
incostituzionalità dell'art. 2 della l.r. n. 62/1999 non esaminati
dalla Corte costituzionale, che ha ravvisato l'esigenza preliminare
di un riesame, da parte del giudice a quo della questione alla luce
delle modifiche arrecate al titolo V dalla legge cost. n. 3/2001.
Quanto alla loro rilevanza ai fini del decidere, basti
considerare che un'eventuale pronuncia di incostituzionalità della
legge regionale comporterebbe l'illegittimità del provvedimento di
cui si dolgono i ricorrenti, con l'accoglimento del gravame.
Per quanto concerne la non manifesta infondatezza conviene
riportare, con poche variazioni, parte delle argomentazioni già
svolte a sostegno nella precedente ordinanza di remissione alla Corte
costituzionale e non esaminate.
In concreto, con la l.r. in questione, la Regione Veneto non
soltanto si è arrogato un potere legislativo che in realtà non
aveva (nel pregresso ordinamento costituzionale), ma - e qui si
appuntano, in parte, le censure dei ricorrenti, quando sollevano la
questione di costituzionalità - lo ha fatto con una costruzione
assolutamente ridondante, ed irragionevole e irrazionale nei
contenuti (per di più attribuendo alle province ulteriori competenze
che sembrano soltanto tali da complicare il quadro). Ciò che appare
censurabile, infatti, sotto il profilo - si direbbe - di adeguatezza
con la materia da disciplinare e con le finalità perseguite, è il
contenuto della disciplina posta, con particolare riguardo alla
previsione dei requisiti che si pongono per il riconoscimento in
questione.
Ed invero, il tutto è costruito partendo dalla fissazione di
quelli che si pongono, e debbono considerarsi, come dei requisiti o
presupposti di base, in mancanza dei quali non si pone nemmeno
l'applicazione della rimanente disciplina sui requisiti, che pure
vengono dettagliatamente configurati. In particolare, l'art. 2
prevede, al comma 1, che possono essere indi quali comuni ad economia
prevalentemente turistica: «solo i comuni situati in territorio
montano, litoraneo, lacuale, termale... con almeno millecinquecento
posti-letto in strutture alberghiere ed extra alberghiere». Ora,
mentre nel comma 2 si rinvengono le definizioni legali di comune
montano, litoraneo, ecc., nel successivo comma si prevede che, ai
fini dell'individuazione, i comuni (rientranti nell'ambito
definitorio suddetto) interessati corredino, ad ulteriore
dimostrazione, la domanda (da inoltrare entro il 31 ottobre di ogni
anno) con la documentazione completa e i dati statistici inerenti ad
una serie di indicatori ivi elencati (rapporto tra popolazione
residente e numero di presenze in esercizi alberghieri; rapporto tra
imprese turistiche ed occupati nelle stesse, con il totale delle
imprese e occupati di tutte le imprese, ecc.). Le domande vanno, poi,
corredate dei pareri dei soggetti associativi cui si è fatto retro
riferimento.
Orbene, sia pure nel rispetto per la lata discrezionalità del
legislatore regionale, già ad una prima lettura risalta il difetto
di una simile costruzione sotto il profilo della ragionevolezza e
della coerenza interna, sembrando palese il suo contrasto con il
principio di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97
Cost. e con il principio di proporzionalità dell'azione
amministrativa.
Ed invero, in primo luogo si osserva che i due requisiti
menzionati pongono, in realtà, uno sbarramento, nel senso che se una
località non sia montana o lacuale, ecc., nè abbia almeno 1500
posti-letto nei suoi alberghi e strutture affini, non potrà mai
essere individuato quale comune ad economia prevalentemente
turistica. (Quanto, poi al secondo di tali requisiti, appare in tutta
evidenza eccessivo, e irragionevole il requisito di 1.500
posti-letto). Non aiuterebbe, a tal fine, nemmeno la presenza di
tutti gli indicatori cui si è accennato, anche se realizzati a
livello ottimale. Ciò significa che la valutazione di detti
indicatori funge soltanto da ulteriore filtro tra i comuni
richiedenti che presentino i menzionati requisiti di base. Senonchè,
non sfugge all'interprete (e, ovviamente, agli operatori commerciali
e alle comunità interessate) che più congruo e maggiormente
ragionevole sarebbe apparso considerare il pre-requisito del numero
dei posti-letto alla stregua degli altri indicatori cui si è
accennato, se del caso attribuendogli un «peso» maggiore, in modo da
effettuare una valutazione ponderata di una serie di elementi
indicativi della caratteristica di economia prevalentemente turistica
di un dato territorio.
3.2. - Maggiormente irragionevole (o comunque inesplicata)
appare, poi, la limitazione dell'individuazione quale comune ad
economia prevalentemente turistica dei soli comuni montani,
litoranei, lacuali e termali (per incidens, si nota che si prevede la
sufficienza, per questi ultimi, della presenza anche di un solo
stabilimento termale: cfr. comma secondo): in pura teoria, ben
potrebbe rinvenirsi una località ad economia turistica situata in
pianura e lontana dai laghi e dalla costa. Da ciò l'incongruenza o
l'irrazionalità di una simile limitazione. Detta limitazione si
pone, altresì, in contrasto - per i suoi effetti discriminatori nei
confronti dei comuni che si trovano diversamente ubicati, ma che pure
possano vantare il carattere prevalentemente turistico delle
rispettive economie con l'art. 3 della Costituzione.
Non chiaro appare, poi, il senso della deroga di cui al quinto
comma, ove si prevede che la provincia possa, a richiesta, dare il
riconoscimento in discorso ai comuni il cui capoluogo sia situato a
un'altitudine di almeno 600 metri sul mare, ipotizzando - tanto si
desume dal dato testuale - che detto rinascimento in deroga possa
avvenire anche a prescindere del tutto dal requisito inerente al
numero dei posti-letto. È appena il caso di osservare che la
previsione si pone in contrasto ancora maggiore con l'art. 3 Cost.
3.3. - Infine pare evidente che l'avere privilegiato
significativamente il requisito del numero di posti-letto reca in sè
un'ulteriore incongruenza là dove si esclude a priori - come sembra
evincersi dal tenore e dal dato testuale della norma - che
l'esistenza del requisito in questione possa verificarsi con
riferimento ad un ambito più ampio del territorio di un solo comune,
estendendolo, per così dire, ad un territorio più ampio.
La realtà, invero, conosce l'esistenza di veri e propri
comprensori turistici, e quello dell'immediato retro-terra del Garda
ne potrebbe costituire un esempio. Al riguardo si osserva anche che i
due centri commerciali situati ad Affi in prossimità dello svincolo
autostradale, mentre si presta a servire un consistente afflusso di
turisti - compratori, al tempo stesso non potrà non giovare anche
agli esercizi di vendita minori presenti nelle medesime località, e,
verosimilmente, potrà impedire un'ipotizzabile tendenza a realizzare
altre grosse strutture commerciali (con quel che segue in termini di
congestione e spreco del territorio, risorsa a carattere
irreversibile) nelle località lacuali che godono della «franchigia»
dalla chiusura nei giorni domenicali e festivi.
4. - Quale ultima annotazione, non può non rilevarsi
l'irragionevolezza del disconoscimento, in capo ai comuni ricorrenti,
di una qualità che già era loro riconosciuta da tempo, sulla scorta
della normativa previgente, il che induceva, oltre ad un ragionevole
affidamento in tal senso anche per il futuro (tanto più in presenza
di una normativa statale molto orientata nel senso della
liberalizzazione delle attività di commercio), anche a realizzare
investimenti calcolati sulla base della possibilità di apertura
anche nei fine-settimana degli esercizi di vendita.
5. - In conclusione, le considerazioni fin qui esposte inducono
il Collegio a riproporre la questione di costituzionalità degli
art. 2 e 3 della L.R. 28 dicembre 1999, n. 62, per contrasto con gli
articoli 117, 97 e 3 della Costituzione.
Va disposta, pertanto, la sospensione del giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla
legittimità costituzionale delle suindicate norme.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 della l.r. 28 dicembre 1999,
n. 62, per contrasto con gli art. 117, 97 e 3 Cost.
Dispone la sospensione del giudizio e l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri e al Presidente della giunta regionale del Veneto, e che sia
comunicata ai Presidenti delle Camere del Parlamento.
Così deciso in Venezia, in camera di consiglio, addì 26 marzo
2003.
Il Presidente: Zuballi
L'estensore: Franco
03C0980