Serie Generale n. 140 del 17-6-2000
CIRCOLARI
MINISTERO DELL'INTERNO
MINISTERO DELL'INTERNO
CIRCOLARE 5 giugno 2000, n. 5
Misura delle indennita' di funzione e dei gettoni di presenza per gli amministratori locali. (GU Serie Generale n.140 del 17-06-2000)

Ai prefetti della Repubblica
e, per conoscenza
Al presidente della commissione di
coordinamento della valle d'Aosta
Al commissario del Governo per la
provincia di Bolzano
Al commissario del Governo per la
provincia di Trento
Ai commissari del Governo nelle
regioni a statuto ordinario
Al commissario dello Stato per la
regione Sicilia (Palermo)
Al rappresentante dello Stato nella
regione Sardegna (Cagliari)
Al commissario del governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
(Trieste)
Il presidente della giunta
regionale della Valle d'Aosta

Nella Gazzetta Ufficiale n. 110 del 13 maggio 2000 è stato
pubblicato il decreto del Ministro dell'interno di concerto con il
Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica,
in data 4 aprile 2000, corredato degli allegati che ne fanno parte
integrante, con il quale viene determinata la misura delle indennità
di funzione e dei gettoni di presenza per gli amministratori locali,
ai sensi del comma 9 dell'at. 23 della legge 3 agosto 1999, n. 265.
Il regolamento recepisce la tendenza legislativa secondo la quale
l'importo delle indennità va adeguato all'importanza ed al concreto
rilievo locale delle funzioni svolte, nonchè all'impegno
istituzionale che ne discende, con sensibili aumenti rispetto al
passato e nel contempo, in coerenza con la norma primaria, demanda
all'ambito di più accentuata autonomia riconosciuta agli enti locali
la facoltà di apportare incrementi e diminuzioni dei nuovi parametri
sulla base di valutazioni e scelte politiche e di gestione che ne
esaltano il potere decisionale. Nella determinazione delle indennità
di funzione è stata tenuta presente l'equiparazione delle indennità
di funzione dei presidenti di provincia a quelle dei sindaci dei
comuni capoluogo della stessa provincia, in considerazione della
rappresentanza ad entrambi attribuita della propria comunità e del
proprio territorio, con l'eccezione dei presidenti delle province che
ricomprendono aree metropolitane, le cui indennità sono equivalenti
a quelle stabilite per i presidenti di provincia con popolazione
superiore ad un milione di abitanti.
È stata, altresì, prevista la parametrazione dei compensi di vice
sindaci e assessori comunali all'indennità spettante ai rispettivi
sindaci. Lo stesso criterio viene seguito per i vicepresidenti e gli
assessori provinciali la cui indennità viene parametrata
all'indennità del presidente della provincia.
Sugli aspetti più significativi del nuovo sistema indennitario,
sentite le associazioni degli enti locali A.N.C.I., U.P.I. ed
U.N.C.E.M., si tracciano le seguenti note illustrative.
Innanzitutto vanno evidenziati alcuni profili di carattere generale
che riguardano l'applicazione del provvedimento in questione e sui
quali appare opportuno fornire i necessari chiarimenti al fine di
eliminare gli eventuali dubbi interpretativi.
A) Decorrenza.
Il provvedimento, che ha valore regolamentare, non ha potuto avere,
come si auspicava, una decorrenza retroattiva in recepimento di un
esplicito rilievo in tal senso da parte del Consiglio di Stato.
Il Supremo organo, con il parere n. 30/1995 del 6 luglio 1995, ha
dichiarato, infatti, che, per i regolamenti, il divieto di
retroattività delle norme sancito dall'art. 11 delle preleggi, ha
carattere tassativo ed inderogabile. Nel richiamato parere il
Consiglio di Stato ha, inoltre, escluso la retroattività delle norme
che disciplinano le indennità connesse all'attività pubblica
svolta, sulla base dell'assunto che dette indennità non sono in
alcun modo assimilabili alla retribuzione connessa a rapporto di
pubblico impiego e, quindi, non riconducibili al paradigma di cui
all'art. 36 della Costituzione, secondo quanto affermato dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 454 del 1997.
B) Destinatari.
Destinatari del regolamento sono esclusivamente gli amministratori
indicati all'art. 23 della legge n. 265/1999. L'elencazione, infatti,
oggetto di una precisa scelta operata dal legislatore, cui la norma
regolamentare non può derogare, ha carattere tassativo e non
consente, quindi, di attribuire benefici ad amministratori che non
siano menzionati nella norma primaria.
C) Organi competenti alla determinazione di indennità e gettoni di
presenza.
La norma recata dal comma 11 dell'art. 23 della legge n. 265/1999
offre l'opportunità di chiarire, preliminarmente, gli organi
competenti ad adottare i provvedimenti di determinazione delle
indennità in questione.
L'applicazione delle misure delle indennità e dei gettoni di
presenza come stabilite nella tabella A del decreto, con
le maggiorazioni di cui all'art. 2, è effettuata direttamente dal
dirigente competente con propria determinazione.
Qualora, invece, gli organi intendano aumentare o diminuire gli
importi delle indennità e dei gettoni di presenza stabiliti dal
decreto, ai sensi dell'art. 23, comma ultimo, della legge n.
265/1999, attese le implicazioni d'ordine politico e
gestionale-contabile della scelta, spetta necessariamente alla giunta
ed al consiglio deliberare dette variazioni nei confronti, ciascuno,
dei propri componenti. Va, altresì, tenuto conto che competenti a
deliberare in ordine alle indennità di funzione spettanti ai
presidenti dei consigli comunali e provinciali sono i rispettivi
consigli, in quanto rileva l'appartenenza all'organo. Pur nel
rispetto della reciproca autonomia, tenuto conto degli inevitabili
riflessi di carattere finanziario, i predetti organi potranno
adottare le rispettive determinazioni concernenti le variazioni
previe opportune intese.
In tal caso in ordine all'obbligo di astensione previsto dall'art.
19 della legge n. 265/1999, che ha sostituito l'art. 290 del
T.U.L.C.P. 4 aprile 1915, n. 148, senza, però, alterarne,
fondamentalmente, finalità e sostanza, si ritiene, sulla base del
prevalente orientamento dottrinario e giurisprudenziale formatosi in
ordine alla precedente normativa, che la votazione sulla
corresponsione dell'indennità di carica non configuri gli estremi
dell'interesse personale che comporta l'obbligo dell'astensione, sia
perchè le indennità vengono deliberate facendo riferimento
astrattamente alla carica e non alla persona titolare della carica
stessa, sia perchè le cariche elettive presso gli enti locali
costituiscono "munera publica" e, come tali, implicano doveri più
che diritti e l'interesse al loro esercizio riguarda la pubblica
utilità e non quella dei singoli.
D) Trasformazione del gettone di presenza in indennità di funzione.
In ordine alla trasformazione del gettone di presenza in indennità
di funzione, considerato che il combinato disposto di cui ai commi 3
e 5 dell'art. 23 della legge n. 265/1999, consente la procedura a
condizione che la stessa sia prevista da statuti e regolamenti degli
enti e comporti per l'ente pari o minori oneri finanziari. Visto,
inoltre, che il compenso mensile percepito dal consigliere non deve
comunque superare l'importo pari ad un terzo dell'indennità massima
prevista per il rispettivo sindaco o presidente, appare coerente con
il dettato normativo che detta procedura possa essere esperita sulla
base del consuntivo annuale della spesa sostenuta dall'ente per i
gettoni di presenza con riferimento agli oneri assunti dallo stesso
ente in applicazione del decreto. Di tal chè il beneficio potrà in
concreto applicarsi solo a seguito dell'emanazione delle disposizioni
statutarie e regolamentari e al verificarsi delle condizioni previste
dalla legge.
Esaminati gli aspetti generali di maggiore interesse, si forniscono
ora alcune note di commento che riguardano le singole disposizioni
del provvedimento:
Art. 1, comma 2.
La norma che prevede l'equiparazione dell'importo dell'indennità
di funzione del presidente della provincia all'indennità spettante
al sindaco del comune capoluogo della provincia stessa, non trova
applicazione relativamente al gettone di presenza dei consiglieri
provinciali e comunali, che rimane rapportato alla dimensione
demografica dell'ente.
Rileva, a tal proposito, la diversa natura dell'indennità
spettante ai consiglieri rispetto a quella che compete al sindaco e
agli assessori. Mentre, infatti, l'indennità di funzione è connessa
alla carica, i gettoni di presenza sono corrisposti per l'effettiva
partecipazione alle sedute del consiglio, per cui al maggior impegno
eventualmente richiesto al consigliere si fa fronte con la
dinamicità del sistema predisposto dal legislatore per procedere al
calcolo di detta indennità.
Art. 2.
All'art. 2 vengono individuate distinte e tra loro
cumulabili maggiorazioni degli importi di cui alla tabella A, in
applicazione del comma 8, lettera b, dell'art. 23 della legge n.
265/1999, in relazione alla fluttuazione stagionale della
popolazione, alla percentuale delle entrate proprie dell'ente
rispetto al totale delle entrate, nonchè dell'ammontare della spesa
di parte corrente.
In particolare per i riferimenti relativi ai parametri finanziari
sono state predisposte ed allegate al decreto le tabelle B, B1, C e
C1.
Le tabelle B e B1 indicano, rispettivamente per comuni e province,
le medie regionali per fasce demografiche del rapporto tra le entrate
proprie dell'ente ed il totale delle entrate. Si evidenzia che tra le
entrate proprie sono state considerate soltanto quelle relative al
titolo I e al titolo III in quanto entrate correnti destinate a
finanziare le spese correnti tra le quali rientrano quelle relative
alle indennità ed ai gettoni di presenza da corrispondere agli
amministratori degli enti locali. Il denominatore del rapporto è
stato individuato nel totale delle entrate in quanto la disposizione
dell'art. 23, comma 9, lettera b), della legge 265/1999 prevede la
formulazione del parametro tenendo conto dei predetti dati
finanziari.
Le successive tabelle C e C1 indicano, rispettivamente per comuni e
province, le medie regionali per fasce demografiche della spesa
corrente per abitante.
Come prescritto dall'art. 2, comma 1, lettera b) e c), gli importi
delle indennità di cui alla tabella A sono aumentabili ove gli enti
verifichino che i dati finanziari dell'ultimo bilancio approvato
risultino superiori a quelli indicati nelle citate tabelle B, B1, C e
C1.
I parametri delle suddette tabelle forniscono indicazioni in ordine
alla sufficiente disponibilità di risorse per poter affrontare
eventuali maggiorazioni delle indennità fissate nella tabella A.
Va, infine, evidenziato che le medie dei dati finanziari riportati
nelle tabelle B, B1, C e C1 in alcuni casi coincidono con dati degli
stessi enti in quanto in certe fasce demografiche vi è un unico
comune o un'unica provincia. In particolare, tali casi sono
riscontrabili nelle fasce demografiche degli enti di grandi
dimensioni. Tale situazione non sembra che possa provocare
disfunzioni nel sistema delineato dal decreto del 4 aprile 2000 n.
119. Infatti, i dati riportati nelle tabelle servono solo a fornire
indicazioni dirette a verificare lo stato dell'entrata e della spesa
corrente di ogni singolo ente. Laddove la situazione in atto
dell'entrata e della spesa risulti maggiore rispetto a quella
indicata nelle citate tabelle, viene in rilievo un incremento
dell'attività dell'ente e la capacità di assorbire
eventuali maggiori spese che giustificano eventuali incrementi delle
indennità.
Come dato storico si evidenzia che entrambi i parametri seguono un
andamento crescente.
I parametri finanziari indicati nelle tabelle B, B1, C e C1 da
prendere in considerazione da parte di ciascun ente sono quelli
relativi alla regione ed alla classe demografica di appartenenza.
L'ultima colonna e l'ultima riga di ciascuna delle citate tabelle,
denominate come "Totali", indicano rispettivamente la media a livello
regionale e la media a livello nazionale, limitata, quest'ultima alle
regioni indicate nelle tabelle. Dette medie, regionale e nazionale,
non devono essere prese in considerazione dagli enti in quanto
riportate solo a scopo conoscitivo e di raffronto con le realtà
locali.
Come già evidenziato negli aspetti generali della circolare, si
sottolinea che l'applicazione dei parametri previsti dall'art. 2 del
decreto ai fini della maggiorazione degli importi stabiliti dalla
tabella A, è automatica per gli enti che versino nelle condizioni
previste dal medesimo articolo.
Art. 7.
Le indennità del presidente e degli assessori delle unioni dei
comuni, dei consorzi fra enti locali e delle comunità montane sono
determinate in base alla misura dell'indennità del sindaco del
comune di riferimento.
Per "comune di riferimento" s'intende, come già specificato nel
comma 1 dell'art. 7 del decreto, rispettivamente per l'unione di
comuni, il comune avente popolazione pari alla popolazione
dell'unione; per le comunità montane, il comune con popolazione pari
alla popolazione montana della comunità montana; per i consorzi fra
enti locali, il comune avente popolazione pari all'intera popolazione
residente nei comuni che fanno parte del consorzio.
Art. 10.
L'indennità di fine mandato spettante a sindaci e presidenti di
provincia, pari ad una indennità mensile per ogni 12 mesi di
mandato, va commisurata al compenso effettivamente corrisposto, ferma
restando la riduzione proporzionale per periodi inferiori all'anno.
Art. 11.
Il limite indicato dalla tabella D si riferisce al tetto di spesa
complessivo risultante dall'applicazione di tutte le voci del decreto
e non è riferito alle singole voci indennitarie.
Benchè i commi 1 e 2 dell'art. 11 consentano agli enti di
aumentare gli importi delle indennità e dei gettoni di presenza
così come determinati nel decreto, il successivo comma 3 pone un
limite al predetto incremento.
In particolare, il citato comma 3 stabilisce che il rapporto
esistente tra le spese per le indennità e i gettoni di presenza,
calcolate in linea teorica applicando quanto previsto dal decreto, e
le spese correnti stanziate nel bilancio di previsione non deve
essere aumentato oltre i valori percentuali indicati nella tabella D.
A titolo di esempio:
a) spese per indennità e gettoni di presenza: 100;
b) spese correnti stanziate in bilancio: 1000;
c) l'incidenza delle spese per indennità e gettoni di presenza
sulle spese correnti è pari al 10%;
d) in caso di aumento delle indennità e dei gettoni di presenza
rispetto a quanto previsto dal decreto, l'incidenza di cui al
precedente punto c) può essere incrementata nei limiti dei valori
percentuali indicati nella tabella D. Ad esempio, i comuni con
popolazione superiore a 100.001 abitanti possono applicare un
incremento nei limiti del 30% dell'incidenza percentuale delle spese
per le indennità e dei gettoni di presenza sulle spese correnti di
cui al precedente punto c).
Art. 12.
La parametrazione delle percentuali delle indennità va effettuata
sulla base dei dati della tabella A incluse le maggiorazioni di cui
all'art. 2.
Per comunità montane e consorzi, per i quali non è prevista
alcuna parametrazione, si applica la tabella A.
I compensi previsti dal decreto non possono essere corrisposti per
cariche che non siano contemplate dall'art. 23 della legge n.
265/1999.
Si richiama la possibilità di aumentare o diminuire gli importi
delle indennità di funzione e dei gettoni di presenza secondo quanto
previsto dall'art. 23, ultimo comma, della legge n. 265/1999.
Le SS.LL. sono invitate a trasmettere con ogni sollecitudine la
presente circolare a tutte le amministrazioni locali interessate
ricadenti nel territorio di rispettiva competenza, fornendo al
riguardo un cortese cenno di assicurazione.
Il Ministro: Bianco