1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 3-10-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 132 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 maggio 2018
Ordinanza dell'11 maggio 2018 della Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per la Regione siciliana nel procedimento di controllo relativo al Comune di Pozzallo. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Procedura di riequilibrio finanziario pluriennale - Possibilita' per gli enti locali che, pur avendo avviato la procedura di riequilibrio, non hanno presentato il piano entro il termine previsto dall'articolo 243-bis, comma 5, del decreto legislativo n. 267 del 2000 ovvero entro i termini previsti per l'approvazione del bilancio di previsione 2015, di deliberare un nuovo piano entro il 30 aprile 2017 a condizione dell'avvenuto conseguimento di un miglioramento di bilancio - Limiti all'applicazione della procedura coattiva di dichiarazione di dissesto e sospensione di procedure eventualmente avviate. - Decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244 (Proroga e definizione di termini), convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2017, n. 19, art. 5, comma 11-septies; legge 27 febbraio 2017, n. 19 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244, recante proroga e definizione di termini. Proroga del termine per l'esercizio di deleghe legislative), art. 1, comma 1. (18C00187) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 3-10-2018)

CORTE DEI CONTI
Sezione di controllo per la Regione siciliana

Nell'adunanza pubblica del 4 aprile 2018, composta dai seguenti
magistrati:
Maurizio Graffeo - presidente;
Francesco Albo - consigliere;
Luciano Abbonato - consigliere;
Sergio Vaccarino - primo referendario;
Gioacchino Alessandro - primo referendario - relatore;
Visto l'art. 100, secondo comma, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Visto l'art. 2 del decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655, nel
testo sostituito dal decreto legislativo 18 giugno 1999, n. 200;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il
testo unico delle leggi sugli enti locali e successive modificazioni
(TUEL);
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, recante
«Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012» convertito, con modifiche, nella
legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Visto l'art. 243-bis del TUEL - Procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale, introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera r),
del decreto-legge del 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Visto l'art. 243-quater del TUEL - Esame del piano di
riequilibrio finanziario pluriennale e controllo sulla relativa
attuazione, introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera r), del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, che, nell'ambito della procedura
di riequilibrio finanziario pluriennale, prevede l'adozione di linee
guida deliberate dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti,
ai fini dell'istruttoria e dell'esame del piano di riequilibrio da
parte della Commissione per la stabilità degli enti locali di cui
all'art. 155 del TUEL;
Vista la deliberazione della Sezione delle autonomie n.
16/SEZAUT/2012/INPR contenente le linee guida ed i criteri per
l'istruttoria del piano di riequilibrio finanziario pluriennale ex
art. 243-quater del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL)
come introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera r) del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174, convertito con legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Viste le deliberazioni della Sezione delle autonomie n.
1/SEZAUT/2013/QMIG e n. 13/SEZAUT/2013/QMIG sul rapporto tra
procedura di riequilibrio e «dissesto guidato»;
Vista la deliberazione della Sezione delle autonomie n.
22/SEZAUT/2013/QMIG, sulla natura del termine per la presentazione
del piano, sulle condizioni di ammissibilità del piano e sui poteri
istruttori della sezione regionale di controllo competente;
Vista le deliberazioni della Sezione delle autonomie n.
11/SEZAUT/2013/INPR, n. 22/SEZAUT/2014/QMIG e n. 9/SEZAUT/2017/QMIG
sulla perentorietà dei termini della procedura di riequilibrio e
sull'eccezionalità delle norme sulla loro modifica;
Richiamata la deliberazione di questa sezione n. 59/2016/PRSP del
24 febbraio 2016 con cui si è accertata la violazione del termine
perentorio prescritto dall'art. 243-bis, comma 5, del TUEL entro cui
il Comune di Pozzallo avrebbe dovuto concludere la procedura di
riequilibrio finanziario pluriennale (avviata con deliberazione
consiliare n. 50 del 24 luglio 2014) e, conseguentemente, è stata
disposta l'applicazione dell'art. 243, comma 7, del TUEL ai fini
della dichiarazione del dissesto finanziario;
Richiamata, altresì, la sentenza delle Sezioni riunite in
speciale composizione della Corte dei conti n. 12/2016/EL del 20
aprile 2016, depositata il 13 giugno 2016, con cui è stato definito
- con rigetto del ricorso - il giudizio ad istanza di parte del
Comune di Pozzallo ai sensi dell'art. 243-quater, comma 5, avverso la
citata deliberazione;
Vista la nota n. prot. 3386 in data 1° marzo 2017, trasmessa
(solo) per conoscenza a questa Sezione di controllo, con cui il
commissario ad acta dell'Assessorato regionale delle autonomie locali
presso il Comune di Pozzallo - nominato per dare esecuzione alla
surriferita deliberazione n. 59/2016/PRSP - ai sensi del combinato
disposto dell'art. 243-quater, comma 7, del TUEL e dell'art. 109-bis
dell'O.R.EE.LL. - comunicava all'assessorato di sospendere ogni
iniziativa tesa alla dichiarazione di dissesto a seguito dell'entrata
in vigore della disposizione di cui all'art. 5, comma 11-septies del
decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244, introdotto dalla legge di
conversione 27 gennaio 2017, n. 19;
Vista la conseguente deliberazione del consiglio comunale di
Pozzallo n. 23 del 26 aprile 2017, avente ad oggetto: «Decreto-legge
30 dicembre 2016, n. 244, convertito, con modificazioni, nella legge
27 febbraio 2017, n. 19 recante: "Proroga e definizione dei termini".
Piano di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all'art. 243-bis
del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267»
con cui l'ente adottava un nuovo piano di riequilibrio finanziario;
Vista in merito la relazione del magistrato istruttore n. prot.
67924667 del 13 ottobre 2017;
Vista la successiva richiesta di rimodulazione del predetto piano
di riequilibrio del Comune di Pozzallo ai sensi dell'art. 1, commi
888 e 889, della legge n. 205 del 2017 (n. prot. Cdc 323 del 15
gennaio 2017);
Vista le ordinanze del presidente della sezione n. 86/2018/CONTR
e n. 87/2018/CONTR in data 14 febbraio 2017 con cui la sezione è
stata convocata in camera di consiglio per trattare le osservazioni
relative all'approvazione del nuovo piano di riequilibrio e
pronunciarsi sulla richiesta di rimodulazione del nuovo piano;
Vista l'ordinanza n. 51/2017/PRSP con cui, nella suddetta camera
di consiglio, il collegio ha disposto di instaurare del
contraddittorio con l'ente sulle questioni sottoposte all'esame della
sezione, e di rinviare ad adunanza pubblica, assegnando termine
all'ente per depositare osservazioni;
Vista le ordinanze del presidente della sezione n. 110/2018/CONTR
e 114/2018/CONTR con cui si è fissata per la discussione in
contraddittorio con l'ente, dapprima l'adunanza pubblica del 19 marzo
2018, e quindi, a seguito dell'istanza di rinvio formulata dall'ente,
quella odierna, con termine a favore dell'ente di tre giorni liberi
prima per far pervenire eventuali memorie;
Vista la memoria trasmessa dall'ente in data 30 marzo 2018
(acclarata al prot. della sezione in pari data al n. prot. Cdc 3142)
tramite P.E.C., sottoscritta dal sindaco dell'ente e dal prof. avv.
Felice Giuffrè, quale rappresentante e difensore del Comune di
Pozzallo, giusta procura speciale alla stessa allegata;
Udito all'odierna adunanza pubblica, il magistrato istruttore
primo referendario dott. Gioacchino Alessandro; nessuno presente per
l'ente;
Ritenuto di doversi pronunciare, nell'esercizio delle competenze
decisorie di cui agli articoli 243-quater e 243-bis del TUEL, sulla
procedura di riequilibrio finanziario pluriennale avviata dal Comune
di Pozzallo e sulla richiesta di rimodulazione che ad essa accede;
Ritenuto, pregiudizialmente, di dover sollevare questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 11-septies, del
decreto-legge n. 244 del 2016;
Visti gli articoli 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;

Fatto

1. Con deliberazione n. 59/2016/PRSP del 24 febbraio 2016 questa
Sezione di controllo ha accertato che il piano di riequilibrio
finanziario pluriennale approvato dal Comune di Pozzallo ai sensi
dell'art. 243-bis del TUEL è stato deliberato oltre il termine
perentorio di cui all'art. 243-bis, comma 5, del TUEL; l'ente aveva,
infatti, avviato la procedura (a seguito delle incontrovertibili
condizioni di precarietà finanziaria e del giudizio di inadeguatezza
delle misure correttive accertati da questa sezione già in occasione
dei precedenti controlli finanziari) con deliberazione consiliare n.
50 del 24 luglio 2014 mentre il piano di riequilibrio è stato
tardivamente adottato con deliberazione del consiglio comunale n. 119
del 30 dicembre 2014. Conseguentemente, questa sezione, con la citata
pronuncia ha disposto l'applicazione dell'art. 243-quater, comma 7,
del TUEL per la dichiarazione del dissesto finanziario, sospendendo
tuttavia gli effetti (ai sensi dell'orientamento nomofilattico, ex
art. 6, comma 4, del decreto-legge n. 174/2012 della Corte dei conti,
di cui alla deliberazione della Sezione delle autonomie n.
22/2013/QMIG) per trenta giorni, nelle more dei termini per
l'impugnazione della delibera medesima, e sino all'esito
dell'eventuale impugnazione. Ha, quindi, ordinato, nel medesimo
dispositivo, che - alla scadenza del termine per l'impugnazione e
all'esito del relativo giudizio - la deliberazione venisse trasmessa
all'Assessorato regionale delle autonomie locali e della funzione
pubblica per gli adempimenti strettamente conseguenziali al
deliberato e preordinati alla dichiarazione del dissesto finanziario
a norma dell'art. 109 dell'ordinamento regionale delle autonomie
locali per la Regione siciliana approvato con legge regionale 15
marzo 1963, n. 16 (di seguito anche O.R.EE.LL.), richiamato dall'art.
58 della legge regionale 1° settembre 1993, n. 26.
2. Il comune ha impugnato la citata pronuncia innanzi alle
sezioni riunite in speciale composizione della Corte dei conti ed il
ricorso è stato rigettato con sentenza n. 12/2016/EL del 13 giugno
2016. Conseguentemente, questa sezione ha provveduto a comunicare
tempestivamente (nota n. prot. 6161 del 20 giugno 2016) l'esito del
giudizio davanti all'Assessorato regionale delle autonomie locali per
dare seguito ed esecuzione alla pronuncia. L'organo regionale -
peraltro attivatosi solo in data 14 novembre 2016 - ha emanato il
decreto assessoriale n. 268/Serv.3 con cui ha disposto l'intervento
sostitutivo del consiglio comunale ai fini della deliberazione della
dichiarazione del dissesto finanziario, nominando all'uopo il
commissario ad acta. Non avendo l'ente spontaneamente ottemperato
all'obbligo di legge, il commissario ad acta ha, quindi, provveduto a
diffidare il consiglio comunale. In particolare, dopo un defatigante
giudizio intentato dall'ente (presentato il 30 novembre 2016, per
impugnare davanti al T.A.R. il surriferito decreto di nomina del
commissario) rigettato con ordinanza cautelare collegiale n. 27 del
12 gennaio 2017 (anch'essa infruttuosamente impugnata dall'ente
dinanzi al C.G.A. con appello cautelare del 27 gennaio 2017), il
commissario ad acta provvedeva a convocare il consiglio comunale di
Pozzallo, ponendo all'ordine del giorno l'approvazione della
dichiarazione di dissesto (cfr. atto di convocazione del commissario
ad acta n. prot. 1877 del 25 gennaio 2017), con espresso avvertimento
ai consiglieri comunali di deliberare entro il «termine massimo» di
trenta giorni (ossia entro il 1° marzo 2017).
3. Sennonchè proprio allo scadere del termine assegnato dal
commissario medesimo al consiglio comunale dell'ente per provvedere
alla dichiarazione di dissesto (1° marzo 2017) e dopo che la seduta
del 31 gennaio 2017 era andata deserta, è entrata in vigore la
disposizione normativa di cui all'art. 5, comma 11-septies, del
decreto-legge 30 dicembre 2017, n. 244 (c.d. «milleproroghe»),
inserita in sede di conversione dalla legge 27 febbraio 2017, n. 19.
4. Pertanto, con nota n. prot. 3386 in data 1° marzo 2017,
trasmessa (solo) per conoscenza a questa Sezione di controllo, il
commissario ad acta della Regione siciliana presso il Comune di
Pozzallo - nominato per dare esecuzione, ai sensi del combinato
disposto dell'art. 243-quater, comma 7, del TUEL e dell'art. 109-bis
dell'O.R.EE.LL., alla richiamata deliberazione di questa sezione n.
59/2016/PRSP, confermata dalla sentenza della Corte dei conti,
Sezioni riunite in speciale composizione, n. 12/2016/EL - comunicava
al competente Assessorato regionale delle autonomie locali e della
funzione pubblica di dover sospendere qualsiasi iniziativa sottesa
alla dichiarazione di dissesto del Comune di Pozzallo alla luce
dell'entrata in vigore dell'art. 5, comma 11-septies, del
decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244, introdotto dall'art. 1, comma
1, della legge di conversione n. 19 del 27 febbraio 2017.
5. Successivamente, il Comune di Pozzallo ha adottato la
deliberazione n. 23 del 26 aprile 2017 (avente ad oggetto:
«Decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244, convertito, con
modificazioni, nella legge 27 febbraio 2017, n. 19, recante: "Proroga
e definizione dei termini". Piano di riequilibrio finanziario
pluriennale di cui all'art. 243-bis del testo unico di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267») con cui ha approvato un «nuovo
piano di riequilibrio finanziario pluriennale 2017/2026».
6. Con la nota di deferimento citata in premessa n. prot.
67924667 del 13 ottobre 2017 (anch'essa comunicata all'ente
unitamente all'ordinanza del 14 febbraio 2017) il magistrato
istruttore chiedeva al presidente di investire il collegio delle
questioni relative alla presentazione del nuovo piano di riequilibrio
da parte del Comune di Pozzallo, segnalando segnatamente profili
preliminari che non necessitano dell'istruttoria della commissione
per la stabilità finanziaria degli enti locali.
7. Frattanto, in data 12 gennaio 2018 il consiglio comunale
dell'ente ha approvato la deliberazione n. 2 avente ad oggetto «Legge
27 dicembre 2017, n. 205, art. 1, commi 888889: Richiesta da avanzare
alla Corte dei conti - Sezione regionale di Palermo nonchè al
Ministero dell'interno per la rimodulazione del Piano di riequilibrio
finanziario pluriennale del Comune di Pozzallo, con ripiano delle
passività e soluzione alle criticità in anni venti», richiesta che
ha formalmente trasmesso alla sezione in data 15 gennaio 2018.
8. Il presidente della sezione ha quindi deferito la questione
alla sezione, convocando la stessa in camera di consiglio. In
particolare, in data 14 febbraio 2018, la Sezione di controllo è
stata convocata per pronunciarsi - ai sensi dell'art. 243-quater del
TUEL - sul «nuovo» piano di riequilibrio del Comune di Pozzallo
(procedura avviata con deliberazione consiliare n. 26 del 23 aprile
2016) e sulla sopravvenuta richiesta di rimodulazione avviata con
deliberazione n. 2 del 12 gennaio 2018 (poi approvata con successiva
deliberazione consiliare n. 7 del 6 marzo 2018, frattanto pervenuta
alla sezione).
9. In tale sede, il collegio ha preliminarmente deliberato di
instaurare il contraddittorio con l'ente, ritenuto che ai fini della
decisione appariva necessario sollevare d'ufficio le questioni
pregiudiziali descritte nell'ordinanza interlocutoria sopra
richiamata; all'uopo, l'ente è stato invitato a formulare
osservazione ed eventuali controdeduzioni in vista dell'odierna
adunanza pubblica, previa comunicazione dell'ordinanza e del
deferimento, con assegnazione del termine a suo favore dell'ente fino
a tre giorni liberi prima per il deposito di memorie. L'udienza,
originariamente fissata per il 19 marzo 2018 è stata differita, su
richiesta dell'ente, all'odierna data, onde consentire il pieno
esplicarsi delle istanze difensive rappresentate dall'ente, nel pieno
rispetto del principio del contraddittorio.
10. In data 30 marzo 2018, in prossimità dell'odierna adunanza,
l'ente ha fatto pervenire la memoria (acclarata in pari data al n.
prot. Cdc 3142) contenente le controdeduzioni sulle questioni
pregiudiziali sollecitate dalla sezione nei termini infra riportati
(cfr. par. 9 in punto di diritto). All'odierna adunanza, nessuno
presente per l'ente, il collegio ha preso atto del deposito della
memoria e si è riservato la decisione in camera di consiglio.

Diritto

In punto di diritto occorre muovere da talune premesse generali
riguardanti l'istituto della procedura di riequilibrio finanziario
pluriennale, di cui oggi la sezione tratta, e le peculiari funzioni
attribuite in materia alla Corte dei conti nel rinnovato quadro dei
controlli sugli enti locali. Tali premesse di ordine sistematico
assumono rilevanza sotto diversi profili: in primo luogo, per quanto
attiene alla legittimazione di questa Corte a sollevare questione di
legittimità costituzionale nell'ambito dell'odierna attività di
controllo; in secondo luogo, esse integrano - quali essenziali
premesse ricostruttive dell'istituto del riequilibrio finanziario
pluriennale e degli effetti derivanti dal giudizio della sezione - i
contenuti delle questioni di legittimità costituzionale che si
intendono sollevare in riferimento alla norma che il collegio deve
applicare alla fattispecie oggetto del presente controllo.
Queste premesse costituiscono, pertanto, anche ove non
espressamente richiamate nel prosieguo, parte integrante del giudizio
di rilevanza e di non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 11-septies, del
decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244, come modificato in sede di
conversione dall'art. 1 della legge 27 febbraio 2017, n. 19,
questione che il collegio ritiene di dover sollevare nell'ambito
della presente attività di controllo.
1. Procedura di riequilibrio e giudizio della Corte dei conti.
L'art. 3 (rubricato «Rafforzamento dei controlli in materia di
enti locali») del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito
dalla legge n. 213 del 2012, ha introdotto nel nostro ordinamento
giuridico la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale,
finalizzata alla prevenzione del dissesto negli enti locali in
condizione di grave squilibrio strutturale.
Essa si inserisce in un sistema in cui sono prefigurate, in una
graduale articolazione, le situazioni di precarietà delle gestioni
amministrative ed in parallelo i rimedi per farvi fronte (cfr., Corte
dei conti, Sezione delle autonomie, n. 16/2012/INPR).
L'art. 243-bis del TUEL e le successive norme inserite nel corpo
dello stesso testo normativo hanno, così, regolamentato un ulteriore
strumento per assicurare l'obiettivo del risanamento finanziario,
prevedendo un'articolata disciplina di cui gli enti locali possono
avvalersi.
1.1. In coerenza con il quadro costituzionale (articoli 100 e 103
della Costituzione) e con il sistema dei controlli c.d. finanziari
sugli equilibri di bilancio degli enti locali (art. 1, commi 166 e
seguenti della legge n. 166/2005; articoli 148 e 148-bis del TUEL),
il legislatore ha affidato alla Corte dei conti - quale Magistratura
istituzionalmente collocata in posizione di terzietà ed
indipendenza, garante imparziale degli equilibri di bilancio e della
tenuta dei conti pubblici (cfr. la giurisprudenza costituzionale
infra richiamata) - il giudizio finale di approvazione o diniego dei
piani di riequilibrio nonchè la vigilanza sull'esecuzione del piano
medesimo (art. 243-quater, comma 3, del TUEL).
1.2. Gli esiti negativi dei controlli demandati alla Corte
determinano l'obbligo per l'ente di dichiarare il dissesto
finanziario, dichiarazione che viene compulsata, in mancanza di
spontanea esecuzione, attraverso una spedita procedura coattiva e
commissariale avviata dall'assegnazione da parte del prefetto al
consiglio comunale dell'ente di un termine non superiore a venti
giorni per la dichiarazione di dissesto (cfr. art. 243-quater, comma
7, del TUEL).
1.3. Le riferite attribuzioni in sede di controllo si aggiungono
alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di
responsabilità degli amministratori, dei dipendenti e dei componenti
degli organi di revisione che hanno contribuito, con comportamenti
dolosi o gravemente colposi, commissivi o omissivi, a cagionare il
dissesto finanziario. All'uopo la deliberazione di dissesto va
trasmessa con la massima sollecitudine (entro cinque giorni) alla
competente procura regionale della Corte dei conti (cfr. art. 246,
comma 2, del TUEL); inoltre, sempre ai suddetti fini, la
deliberazione, oltre alla «formale ed esplicita» dichiarazione di
dissesto, deve contenere la «valutazione» delle cause del dissesto ed
una dettagliata relazione dell'organo di revisione che «analizza» le
cause che l'hanno determinato.
1.4. Il carattere di legittimità (cfr. infra sub punto 3) del
peculiare controllo attribuito alle sezioni regionali della Corte dei
conti sul piano di riequilibrio finanziario pluriennale e la natura
cogente (cfr. infra sub punto 2) della pronuncia emessa dalla
Magistratura contabile, atta a incidere su posizioni soggettive
dell'ente e sulla capacità di autodeterminarsi con effetti inibitori
e compulsivi del dissesto, determinano il riconoscimento della
«giustiziabilita'» delle stesse: l'ente destinatario può impugnare
(entro trenta giorni dal deposito) la delibera della Sezione
regionale di controllo innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei
conti in speciale composizione le quali si pronunciano entro trenta
giorni dal deposito del ricorso (art. 243-quater, comma 5, TUEL).
1.5. Fino alla scadenza del termine per impugnare e, nel caso di
presentazione del ricorso, sino alla relativa decisione, è previsto
che le procedure esecutive intraprese nei confronti dell'ente siano
sospese (art. 243-quater, comma 5, TUEL).
1.6. Quale fondamentale regola vincolante di chiusura del
sistema, le richiamate disposizioni hanno previsto - nelle ipotesi in
cui la Sezione di controllo accerti l'inidoneità (iniziale o
sopravvenuta) del piano di riequilibrio finanziario pluriennale
ovvero, prima ancora, l'incapacità di approntare tempestivamente il
piano di risanamento - l'obbligo per l'ente di formalizzare quel
dissesto finanziario che ha inutilmente o intempestivamente tentato
di scongiurare (art. 243-quater, comma 7 del TUEL).
2. Occorre, al riguardo, considerare che i comuni e le province
ricorrono al piano di riequilibrio pluriennale quando hanno
constatato la sussistenza di squilibri strutturali del bilancio in
grado di provocare il dissesto finanziario ed hanno constatato che le
misure poste a salvaguardia degli equilibri di bilancio di cui agli
articoli 193 e 194 del TUEL, da assumere obbligatoriamente e con la
massima tempestività, non sono sufficienti a riequilibrarlo (art.
243-bis, comma 1).
Perciò, anche la deliberazione di ricorso al piano e la sua
corretta gestione devono, a fortiori, reputarsi soluzioni obbligate
poste a tutela degli interessi della corretta gestione finanziaria ed
amministrativa. Interessi la cui prima matrice risiede proprio nel
rispetto degli equilibri di bilancio ora oggetto di espressa tutela
costituzionale ai sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1 e dell'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'art. 81 della Costituzione).
2.1. Laddove all'autonoma decisione dell'ente di ricorrere a tale
rimedio non segua l'approntamento dei relativi atti, prima, ed il
conseguimento degli obiettivi di risanamento conseguenziali, così
come disciplinati dalla legge, dopo, vengono a conclamarsi ex lege i
presupposti di una situazione di grave precarietà della situazione
finanziaria ed amministrativa che impongono il rimedio risolutivo
previsto dall'ordinamento (dichiarazione di dissesto).
Tale rimedio è imposto omisso medio, ossia come conseguenza
immediata e vincolata, al verificarsi delle ipotesi contemplate dal
citato comma 7, senza la necessità di ulteriori accertamenti
concernenti il merito della situazione finanziaria.
2.2. Pertanto, le quattro situazioni ipotizzate nell'art.
243-quater, comma 7, del TUEL (mancata presentazione del piano,
diniego di approvazione del piano, accertamento di grave e reiterato
mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano e
mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario) «configurano
fattispecie legali tipiche di condizioni di dissesto finanziario che
si aggiungono a quelle già previste dal TUEL (art. 244 TUEL) e
comportano l'obbligo di dichiarazione di dissesto» (cfr. Corte dei
conti, Sezione delle autonomie n. 1/2013/QMIG).
2.3. L'avvio della fase esecutiva affidata al prefetto «in quanto
sostitutiva degli organi di governo dell'ente, sia ordinari, sia
straordinari, competenti nella materia, sottrae "ex lege" ai medesimi
il potere di ogni iniziativa» (cfr. Corte dei conti, Sezione delle
autonomie n. 1/2013/QMIG). Da un punto di vista sistematico, deve
osservarsi, invero, come «l'attività affidata al prefetto dall'art.
6, comma 2, del decreto legislativo n. 149/2011, sopperisce alla
lacuna ordinamentale che si è creata con la soppressione degli
organi di controllo sugli atti degli enti locali, ai quali era
demandato quel segmento di procedimento che l'art. 247 TUEL
(Omissione della deliberazione di dissesto) attribuiva ai CORECO»
(Corte dei conti, Sezione delle autonomie, n. 13/2013/QMIG).
3. La natura dei controlli attribuiti alla Corte sui piani di
riequilibrio finanziario pluriennali e la legittimazione della
Sezione di controllo quale giudice a quo nell'ambito di tali
controlli. Le riferite attribuzioni in capo alla Corte dei conti in
materia di piani di riequilibrio si collocano nel quadro del
«rafforzamento» dei controlli attribuiti alla Corte dei conti sui
bilanci pubblici e dei presidi sulla gestione delle risorse
finanziarie da parte degli enti territoriali, segnatamente
finalizzato a prevenire situazione di deficitarietà strutturale e di
dissesto che mettono a repentaglio le finanze pubbliche. In tale
contesto il decreto-legge n. 174 del 2012 assegna un ruolo centrale
proprio alla Corte dei conti, onde consentirle di poter rendere «...
una valutazione complessiva di tutti gli atti e le gestioni posti in
essere dai diversi enti in cui si articola la Repubblica che abbiano
riflessi finanziari, anche allo scopo di consentire alla Corte dei
conti, massimo organo di rilevanza costituzionale garante degli
equilibri di finanza pubblica, la valutazione del rispetto del
principio costituzionale del pareggio di bilancio» (così la
Relazione al decreto n. 174).
3.1. La Corte costituzionale ha evidenziato come i nuovi
«controlli di legittimità-regolarita'» della Corte dei conti «esulano
dal genere dei controlli sulla gestione» (sentenze n. 80 del 2017, n.
39 e n. 40 del 2014 e n. 60 del 2013) e che gli stessi, a differenza
di quelli di natura collaborativa, «hanno assunto progressivamente
caratteri cogenti nei confronti dei destinatari (sentenza n. 60 del
2013), proprio per prevenire o contrastare gestioni contabili non
corrette, suscettibili di alterare l'equilibrio del bilancio (art. 81
della Costituzione) e di riverberare tali disfunzioni sul conto
consolidato delle pubbliche amministrazioni, vanificando
conseguentemente la funzione di coordinamento dello Stato finalizzata
al rispetto degli obblighi comunitari.
I controlli di legittimità sui bilanci degli enti locali - a
differenza di quelli collaborativi sulla gestione - sono, infatti,
strumentali al rispetto degli «obblighi che lo Stato ha assunto nei
confronti dell'Unione europea in ordine alle politiche di bilancio.
In questa prospettiva, funzionale ai principi di coordinamento e di
armonizzazione dei conti pubblici», detti controlli «si giustificano
in ragione dei caratteri di neutralità e indipendenza del controllo
di legittimità della Corte dei conti» (sentenza n. 39/2014). In
questa prospettiva, possono essere accompagnati anche da misure atte
a prevenire pratiche contrarie ai principi della previa copertura e
dell'equilibrio di bilancio (sentenze n. 266 e n. 60 del 2013), che
ben si giustificano in ragione dei caratteri di neutralità e
indipendenza del controllo di legittimità della Corte dei conti
(sentenze n. 226 del 1976 e n. 39 del 2014). Essi sono ascrivibili a
controlli di natura preventiva finalizzati ad evitare danni
irreparabili all'equilibrio di bilancio, che si collocano pertanto su
un piano distinto rispetto al controllo sulla gestione amministrativa
(cfr. Corte costituzionale, sentenze n. 60 del 2013, punto n. 5.2 del
«Considerato in diritto», e n. 39 del 2014, punto n. 3 del
«Considerato in diritto»). Si caratterizzano per l'esito dicotomico
(sentenze n. 179 del 2007 e n. 60 del 2013), nel senso che ad esso è
affidato il giudizio se i bilanci preventivi e successivi siano o
meno rispettosi del patto di stabilità, siano deliberati in
equilibrio e non presentino violazioni delle regole espressamente
previste per dette finalità. Dal profilo della prevenzione degli
squilibri di carattere economico-finanziario cui sono preordinati
discende il conferimento alla Corte dei conti di poteri atti a
prevenire con efficacia diretta pratiche lesive del principio della
previa copertura e dell'equilibrio dinamico del bilancio degli enti
locali (Corte costituzionale 11 giugno 2014, n. 171, e 13 novembre
2013, n. 266).
3.2. Nel novero dei suddetti nuovi e più incisivi controlli
attribuiti alla Corte, sussumibili nella categoria dei «controlli di
legittimità-regolarita'», rientrano a pieno titolo, ed a fortiori,
oltre agli ordinari controlli finanziari ex art. 148-bis del TUEL,
anche i più pregnanti e cogenti giudizi in materia di piani di
riequilibrio finanziario pluriennale.
Già la giurisprudenza della Corte dei conti ha affermato che le
funzioni di controllo attribuite dal legislatore in materia di
approvazione o diniego dei piani di riequilibrio, l'esame semestrale
sul raggiungimento degli obiettivi intermedi definiti dal piano e le
verifiche sulle operazioni di rimodulazione o riformulazione dei
piani di riequilibrio, esulano dalle forme di controllo di natura
collaborativa poichè non limitate a stimolare meri processi di
autocorrezione, ma destinate ad incidere in via immediata sulle
posizioni soggettive degli enti locali (Corte dei conti, SS.RR. in
speciale composizione n. 19/2017/EL). È stato, poi, ribadito come
tali controlli, che trovano diretto fondamento nell'art. 100 della
Costituzione (ma anche negli articoli 11 e 117 della Costituzione, in
riferimento ai vincoli comunitari), siano rimessi dal legislatore
alla Corte dei conti quale magistratura neutrale ed indipendente,
garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore
pubblico a tutela dell'unità economica della Repubblica, in
riferimento a specifici parametri costituzionali (articoli 81, 119 e
120 della Costituzione) ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea (Corte costituzionale, sentenze n.
80/2017, n. 60/2013, n. 198/2012, n. 179/2007).
3.3. La Corte costituzionale ha, quindi, affermato de plano che i
controlli sui piani di riequilibrio e sui dissesti «consistono
appunto in controlli di legittimità-regolarità se non addirittura in
attribuzioni di natura giurisdizionale» (cfr. sentenza n. 228 del
2017), precisando che «appartengono alla prima categoria:
a) la determinazione di misure correttive per gli enti in
predissesto (art. 243-bis, comma 6, lettera a), del TUEL);
b) l'approvazione o il diniego del piano di riequilibrio
(art. 243quater, comma 3, del TUEL);
c) gli accertamenti propedeutici alla dichiarazione di
dissesto (art. 243-quater, comma 7, del TUEL).
Riguardano funzioni di natura giurisdizionale:
a) la giurisdizione delle Sezioni riunite della Corte dei
conti in speciale composizione avverso le delibere della sezione
regionale di controllo (art. 243-quater, comma 5, del TUEL);
b) l'attività requirente della procura regionale sulle cause
del dissesto (art. 246, comma 2, del TUEL);
c) l'accertamento delle responsabilità degli amministratori
e dei revisori dei conti ai fini dell'applicazione delle ulteriori
sanzioni amministrative (art. 248, commi 5 e 5-bis, del TUEL).».
Nella medesima occasione la Corte costituzionale ha ribadito che
«si tratta di funzioni - siano esse relative al controllo che alla
giurisdizione - in cui l'attività della Corte dei conti risulta
rigorosamente ancorata a parametri legali, tanto che la stessa
attività di controllo è sottoponibile al sindacato giurisdizionale
delle Sezioni riunite in speciale composizione, in conformità ai
principi contenuti nella sentenza n. 39 del 2014 di questa Corte».
3.4. Quanto a tal ultimo aspetto, è evidente che, mutata la
natura delle attività di controllo affidate alla Corte dei conti, a
seguito dell'entrata in vigore della legge costituzionale n. 1 del
2012, dalle disposizioni di cui al decreto-legge n. 174 del 2012 e
dalla riforma della c.d. armonizzazione contabile (decreto
legislativo n. 118 del 2011), e rafforzata la cogenza delle pronunce
emesse dalla stessa, con l'attribuzione di effetti bensì
«imperativi» e/o «inibitori», ne consegue che deve essere
riconosciuta ai soggetti controllati «... la facoltà di ricorrere
agli ordinari strumenti di tutela giurisdizionale previsti
dall'ordinamento, in base alle fondamentali garanzie costituzionali
previste dagli articoli 24 e 113 della Costituzione, espressamente
qualificate come principi supremi dell'ordinamento» (sentenza Corte
costituzionale n. 39 del 2014). Il principio di «giustiziabilita'»
delle deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo della Corte
dei conti, è diventato diritto positivo a seguito dell'entrata in
vigore del Codice di giustizia contabile approvato con il decreto
legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (art. 11, comma 2, lettera a), ed
art. 123), ed è stato ancor prima affermato, sulla scorta del
previgente diritto positivo, dalla giurisprudenza della Corte dei
conti (cfr. Sezioni riunite in speciale composizione, sentenze n.
2/2013/EL, ribadito altresì dalla n. 15/2017/EL) secondo cui «le
deliberazioni delle sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti in materia di piani di riequilibrio finanziario e di dissesto
degli enti locali previste dalle nuove disposizioni non sono
suscettibili di impugnazione innanzi ad altro giudice diverso dalle
Sezioni riunite della Corte dei conti e rientrano nella
giurisprudenza esclusiva della Corte dei conti in materia di
contabilità pubblica ai sensi dell'art. 103, comma 2, della
Costituzione». La riferita pronuncia ha, tra l'altro, ribadito il
carattere pacificamente non amministrativo di tali atti: «tali
deliberazioni non si configurano, infatti, come atti emanati da una
pubblica amministrazione nell'esercizio di un potere amministrativo,
a conclusione di un procedimento amministrativo, ma si pongono,
invero, come atti emanati dalla Corte dei conti nella veste di organo
estraneo all'apparato della pubblica amministrazione, nell'esercizio
di un potere neutrale di controllo (non qualificabile come potere
amministrativo), attribuito in via esclusiva alla magistratura
contabile».
3.5. L'attività demandata alla sezione in questa sede si
discosta, quindi, nettamente dal modello dei controlli c.d.
collaborativi e successivi sulla gestione che sono, invece,
finalizzati «ad accertare, secondo l'espressa previsione dell'art. 3,
comma 4, della legge n. 20 del 1994, la rispondenza dei risultati
dell'attività amministrativa agli obbiettivi stabiliti dalla legge,
valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento
dell'azione amministrativa e ad operare ex post il confronto tra la
situazione effettivamente realizzata con l'attività amministrativa e
la situazione ipotizzata dal legislatore come obbiettivo da
realizzare, in modo da verificare, ai fini della valutazione del
conseguimento dei risultati, se le procedure ed i mezzi utilizzati,
esaminati in comparazione con quelli apprestati in situazioni
omogenee, siano stati frutto di scelte ottimali dal punto di vista
dei costi economici, della speditezza dell'esecuzione e
dell'efficienza organizzativa, nonchè dell'efficacia dal punto di
vista dei risultati» (Corte costituzionale, sentenza n. 335 del 1995,
n. 4 del considerato in diritto).
Ed invero, a differenza dei controlli c.d. «collaborativi»
(nell'ambito dei quali la sentenza della Corte costituzionale n. 37
del 2011 ha escluso la legittimazione della sezione a sollevare
incidentalmente questione pregiudiziale di legittimità
costituzionale in quanto quell'attività assumeva ancora «i caratteri
propri del controllo sulla gestione in senso stretto» in cui la Corte
«si limita[va] alla segnalazione all'ente controllato delle rilevate
disfunzioni e rimette all'ente stesso l'adozione delle misure
necessarie»), i nuovi controlli sopra descritti, e segnatamente
quello che viene oggi in rilievo, non mirano ad ottenere meri effetti
auto-correttivi, ma all'esito dell'accertamento di
illegittimità-irregolarità, comportano ipso iure immediate
conseguenze giuridiche sulle amministrazioni controllate (e non più
un mero «obbligo di riesame»). Si pensi al c.d. «blocco della spesa»
(art. 148-bis TUEL), all'avvio del c.d. «dissesto guidato» (art. 6,
comma 2 del decreto legislativo n. 149/2011) e per l'appunto al
mutamento del regime di salvaguardia degli equilibri di bilancio
(art. 243-quater, comma 7, TUEL, in virtù del quale il giudizio
negativo della Corte sul piano di riequilibrio determina, senz'altro
ed ipso iure, il passaggio al regime del dissesto, cfr. supra sub
punto 2 di questa premessa). A conferma di tale differenza può dirsi
consolidata la giurisprudenza del giudice delle leggi, sopra
richiamata, che ha qualificato tali ultimi controlli come
appartenenti al genus di quelli legittimità-regolarità (sentenze n.
60/2013, 39 e n. 40/2014, n. 228/2017), non solo perchè il parametro
è strettamente normativo e la struttura del giudizio del magistrato
contabile è chiaramente «dicotomica», ma anche per la diversa
effettività delle norme a presidio degli equilibri di bilancio, che
mirano «a prevenire» in modo efficace il pregiudizio a tale precetto.
3.6. La peculiarità dei controlli «dicotomici» sui bilanci e
segnatamente sui piani di riequilibrio (approvazione/diniego) si
traduce nello stretto legame che, nella loro nuova conformazione,
connette la fase del controllo all'attività giurisdizionale in senso
stretto.
Tale stretta correlazione tra la procedura di controllo innanzi
alla Sezione regionale di controllo ed il giudizio innanzi alle
Sezioni riunite in speciale composizione, da un lato, è connaturata
alla «giustiziabilita'» dell'atto tipico (deliberazione) di siffatta
funzione di controllo ed è essenzialmente posta proprio a garanzia
degli enti controllati e dell'istanza di difesa delle scelte
responsabilmente assunte (in base al principio democratico) dai
rappresentanti dell'ente; ma è anche finalizzata a dotare la cogenza
e l'effettività delle decisioni di controllo con dispositivi
giuridici che ne assicurino la definitività e l'intangibilità,
oltre all'attitudine di essere portate ad esecuzione contro la
volontà dei destinatari, eventualmente anche con la responsabilità
individuale di coloro i quali hanno compromesso la legalità del
funzionamento della macchina pubblica (articoli 28, 100 e 103 della
Costituzione). Il «contraddittorio» è garantito tanto nella fase
iniziale in cui il magistrato che assolve le funzioni di controllo
formula il deferimento (di cui viene data comunicazione scritta
all'ente controllato prima dell'adunanza pubblica), enunciando i
rilievi di «regolarita'/legittimita'» (conformità a parametri
legali) del bilancio/strumento di risanamento (piano di
riequilibrio), e li sottopone al collegio provocando il
contraddittorio prima della decisione collegiale; tanto nella fase
finale, laddove la decisione della sezione viene resa in adunanza
pubblica, con la partecipazione dell'ente interessato, cui è
riconosciuta la facoltà di «impugnativa» innanzi alle Sezioni
riunite della Corte dei conti. Si tratta di garanzie di
contraddittorio previste non solo da espresse norme di procedura
(regio decreto n. 1214 del 1934 recante il testo unico delle leggi
sulla Corte dei conti), che impongono, tra l'altro, la comunicazione
scritta all'amministrazione del deferimento del magistrato istruttore
prima della decisione collegiale con termine per depositare deduzioni
e intervenire innanzi alla sezione (cfr., in tal senso, l'art. 24 del
citato testo unico che si applica alle procedure di controllo in
ragione del rinvio di cui all'art. 3, comma 9, della legge 14 gennaio
1994, n. 20, recante «Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti»), ma valorizzate anche
dall'interpretazione adeguatrice delle stesse alla luce della riforma
del c.d. «giusto processo» (art. 111 della Costituzione, commi 1 e 2,
da cui discende l'applicazione del principio, declinato nel processo
dall'art. 101 del codice di procedura civile, a mente del quale
qualora la sezione ritenga di porre a fondamento della decisione una
questione rilevata d'ufficio debba assegnare termine al soggetto
controllato per presentare controdeduzioni, come avvenuto nel caso di
specie). È evidente, d'altra parte, che le «forme del controllo» non
possano coincidere del tutto con le forme processuali in senso
stretto, proprie di un ordinario processo di parte o di quelle della
«giurisdizione contenziosa» (proprie del giudizio di parificazione,
ad esempio), atteso che sono principalmente poste a garanzia di un
bene pubblico (il bilancio) non disponibile dalle parti e coniugano
due esigenze (legalità e buon andamento della pubblica
amministrazione) che impongono la celerità del controllo (proprio
per le caratteristiche del bene tutelato che pretende una tutela
preventiva e l'attivazione di meccanismi correttivi), consentendo
comunque una completa cognizione del bilancio, attraverso la
caratteristica bilateralità della procedura (che prevede solo il
giudice a fronte del controllato) e i poteri istruttori inquisitori.
Ciononostante, come si è evidenziato, sono bensì presenti quegli
«elementi, formali e sostanziali, riconducibili alla figura del
contraddittorio» (adeguati rispetto alla tutela degli interessi «di
parte» dell'ente controllato) che la Corte costituzionale ha già
affermato riguardo al controllo preventivo di legittimità (cfr.
sentenza n. 226/1976), cui i nuovi controlli sono ormai accostati,
divergendo decisamente dai controlli collaborativi e successivi sulla
gestione. Ed anzi, è indubbio che la «giustiziabilita'» della
delibera - con le più ampie possibilità di provocare il riesame ed
il sindacato della decisione offerte del giudizio a istanza di parte
- e le garanzie partecipative riconosciute siano oggi più ampie
rispetto a quelle presenti nel controllo preventivo di legittimità
degli atti ed a suo tempo reputate già sufficienti dalla
giurisprudenza costituzionale al fine di equiparare il procedimento
di controllo al «giudizio a quo» ai fini della legittimazione a
sollevare l'incidente di costituzionalità.
Appare, pertanto, aderente a tali nuove forme di controllo
davanti alla Sezione di controllo, l'affermazione che «ai limitati
fini dell'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948 e dell'art.
23 della legge n. 87 del 1953, la funzione in quella sede svolta
dalla Corte dei conti è, sotto molteplici aspetti, analoga alla
funzione giurisdizionale» «anche se [...] non [vi] è un giudizio in
senso tecnico-processuale» (Corte costituzionale, sentenza n.
226/1976). L'equiparazione al «giudizio», a prescindere dalle forme
processuali, discende dalla concorrenza di due circostanze: da un
lato, la sussistenza di sufficienti garanzie di contraddittorio,
dall'altro dalla struttura logica della decisione che si risolve
«[...], nel valutare la conformità degli atti che ne formano oggetto
alle norme del diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi
apprezzamento che non sia di ordine strettamente giuridico».
Va anche considerata la consolidata affermazione della Corte
costituzionale secondo cui «il preminente interesse pubblico della
certezza del diritto (che i dubbi di costituzionalità
insidierebbero) vieta che dalla distinzione tra le varie categorie di
giudizi e processi (categorie del resto dai confini sovente incerti e
contrastanti), si traggano conseguenze così gravi, quali
l'esclusione della proponibilità di questioni di legittimità
costituzionale» (Corte costituzionale, sentenza n. 129/1957).
3.7. In conclusione, alla luce dei superiori richiami normativi e
della giurisprudenza costituzionale citata, si deve ritenere che
l'attività svolta dalla Corte nel procedimento in oggetto:
è svolta da magistrati che offrono garanzie di imparzialità
ed indipendenza (Corte costituzionale n. 1/1967; n. 74/1978, n.
230/1987, n. 224/1999), soggetti soltanto alla legge e stabilmente
incardinati nell'ordine giudiziario: «composta di magistrati dotati
delle più ampie garanzie di indipendenza (art. 100, secondo comma
della Costituzionale), che, analogamente ai magistrati dell'ordine
giudiziario, si distinguono tra loro "solo per diversità di
funzioni" (art. 10 della legge 21 marzo 1953, n. 161); annoverata,
accanto alla magistratura ordinaria ed al Consiglio di Stato, tra le
"supreme magistrature" (art. 135 della Costituzione);
istituzionalmente investita di funzioni giurisdizionali a norma
dell'art. 103, secondo comma della Costituzione, la Corte dei conti
è, infatti, l'unico organo di controllo che, nel nostro ordinamento,
goda di una diretta garanzia in sede costituzionale» (Corte
costituzionale n. 226/1976);
si risolve in una valutazione di conformità degli atti
impugnati rispetto alle norme di diritto oggettivo;
si conclude con pronunce aventi contenuto decisorio contenute
in «deliberazioni» che sono impugnabili davanti alle Sezioni riunite
in speciale composizione della Corte dei conti con giudizio a istanza
di parte, in unico grado, nell'ambito della «giurisdizione esclusiva
in materia di contabilità pubblica» «ai sensi dell'art. 103, comma
2, della Costituzione» (cfr. l'art. 243-quater, comma 5, del TUEL
nonchè l'art. 11, comma 6, e l'art. 123 del decreto legislativo 26
agosto 2016, n. 174, recante il Codice di giustizia contabile), nel
rispetto del principio del contraddittorio garantito dalla
partecipazione dell'ente al controllo tanto in fase istruttoria
quanto in fase decisoria, oltre alle garanzie, piene, ancorchè
differite, dell'impugnabilità delle decisioni con giudizio ad
istanza di parte a cognizione piena.
3.8. Pertanto, nell'esercizio della presente attività di
controllo vertente sul piano di riequilibrio la posizione di
quest'organo giudicante è «analoga a quella in cui si trova un
qualsiasi giudice (ordinario o speciale), allorchè procede a
raffrontare i fatti e gli atti dei quali deve giudicare alle leggi,
stante la sussistenza delle seguenti condizioni: applicazione di
parametri normativi, giustiziabilità del provvedimento in relazione
a situazioni soggettive dell'ente territoriale eventualmente
coinvolte, pieno contraddittorio» (affermazione ribadita da ultimo
dalla Corte costituzionale, sentenza n. 89 del 2017 in riferimento al
giudizio di parificazione del rendiconto) talchè la sezione deve
reputarsi pienamente legittimata a sollevare questione di
legittimità costituzionale analogamente a quanto affermato in
riferimento ai controlli preventivi di legittimità (Corte
costituzionale sentenza n. 226/1976) ed ai giudizi di parificazione
(Corte costituzionale, sentenze n. 165/1963, n. 121/1966, n.
142/1968, n. 244/1995, n. 213/2008, n. 181/2015) svolti dalle
medesime sezioni di controllo della Corte dei conti, anche al fine di
non sottrarre «al sindacato della Corte costituzionale leggi che,
come nella fattispecie in esame, più difficilmente verrebbero, per
altra via, ad essa sottoposte».
4. Tanto premesso, occorre considerare che con la legge n. 205
del 2017, entrata in vigore in data 1° gennaio 2018, il legislatore
ha introdotto una serie di nuove fattispecie di
riformulazione/rimodulazione dei piani di riequilibrio in essere, che
assumono quale presupposto il mancato riaccertamento straordinario
dei residui o la presenza di irregolarità formalmente riscontrate
dalla Sezione di controllo o dal Ministero dell'economia e delle
finanze (art. 1, comma 848, cit.), ovvero la necessità di adeguare
la durata massima del piano a quella legislativamente prevista sulla
base di determinati parametri (rapporto tra le passività da
ripianare nel medesimo e l'ammontare degli impegni di cui al titolo I
della spesa del rendiconto dell'anno precedente a quello di
deliberazione del ricorso alla procedura di riequilibrio, cfr. art.
1, commi 888, 889, cit. e il novellato art. 243, comma 5-bis del
TUEL).
Le norme si pongono sul solco di una serie di altre disposizioni
(ad es., art. 1, comma 15 del decreto-legge n. 35/2013 convertito
nella legge n. 64/2013; articoli 1, commi 714 e 715, della legge n.
208/2015; art. 1, commi 434 e 435, della legge n. 232/2016) che, nel
tempo, hanno consentito analoga facoltà di modifica entro i termini
inderogabili di volta in volta stabiliti dal legislatore.
Il Comune di Pozzallo, come sopra esposto, ha deliberato di
avvalersi della facoltà di rimodulazione ai sensi del citato comma
889 e all'uopo ha inviato apposita richiesta alla sezione in data 15
gennaio 2018.
Ritiene il collegio che anche su tale richiesta, fermo restando
la verifica dei presupposti temporali (termine perentorio di
quarantacinque giorni entro cui deliberare l'approvazione della
rimodulazione), la sezione debba pronunciarsi nell'ambito dei poteri
decisori di cui all'art. 243-quater del TUEL.
Nel caso di specie, è però decisivo rilevare preliminarmente
che la richiesta di rimodulazione presentata dal Comune di Pozzallo
si innesta sulla procedura di riequilibrio riavviata dall'ente
proprio alla stregua della previsione di cui all'art. 5, comma
11-septies del decreto-legge n. 244 del 2017 dopo l'esito negativo
della originaria procedura avviata nel 2014 e conclusa dalle pronunce
definitive della Sezione di controllo e delle Sezioni riunite in
speciale composizione, come supra riferito (cfr. premessa in fatto),
ossia in luogo della dichiarazione di dissesto ex art. 243-quater,
comma 7 del TUEL sancita dalla pronuncia giudiziale definitiva di
questa Corte.
A sua volta, il medesimo ente dopo l'avvio della «nuova»
procedura di riequilibrio si è avvalso della facoltà di
rimodulazione del piano, una prima volta, ai sensi dell'art. 243-bis,
comma 5, del TUEL (cfr. deliberazione consiliare n. 52 del 9 novembre
2017 trasmessa alla sezione in data 14 novembre 2017, n. prot. 10467)
e, quindi, come anticipato, ha manifestato la volontà di rimodulare
anche ai sensi dell'art. 1, commi 888 e 889, della legge n. 205 del
2017 (deliberazione consiliare n. 2 del 12 gennaio 2017 trasmessa
alla sezione il 15 gennaio).
5. In generale, è stato affermato che tali diverse disposizioni
- derogatorie rispetto al funzionamento del sistema delineato dagli
articoli 243-bis e seguenti del TUEL ed ai termini perentori ivi
previsti - hanno natura tassativa (cfr., da ultimo, Sezione delle
autonomie, deliberazione n. 9/2017, Sezione regionale di controllo
Umbria, delibera n. 1/2018/PRSP, Sezione di controllo per la Regione
siciliana n. 16/2018/PRSP) e sono dunque di stretta interpretazione.
L'intera procedura di riequilibrio finanziario pluriennale,
scandita secondo un'articolata sequenza procedimentale, è infatti
caratterizzata da termini perentori, che hanno la finalità di
garantire la massima celerità e la certezza dei tempi, nell'equo
contemperamento dei beni - interessi ivi coesistenti.
Tale certezza, indissolubilmente legata al fattore tempo, impone
che il tentativo di prevenzione del dissesto e di risanamento
strutturale del bilancio si espleti entro un orizzonte temporale
contenuto e ben definito, secondo modalità e tempistiche giudicate
congrue ai fini del progressivo rientro dal deficit.
5.1. In altri termini, in mancanza della tempestiva
autodeterminazione di un valido ed affidabile strumento di
risanamento, la dichiarazione di dissesto deve essere immediatamente
deliberato; il dissesto, infatti, «lungi dal costituire ex se
occasione o concausa di detrimento per l'ente, dischiude per converso
uno scenario normativo ed operativo funzionale ad assecondare un
itinerario gestionale virtuoso, di ripristino degli equilibri di
bilancio e di cassa, e per essi, della piena funzionalità
dell'amministrazione, a beneficio della collettività amministrata»
(cfr. già la Sezione controllo Calabria delibera n. 309/2012).
Inoltre, il dissesto garantisce la soddisfazione dei creditori, in
regime di loro par condicio, e secondo criteri positivizzati,
soggetti altrimenti paralizzati dallo stato di decozione in essere
ovvero dalla prolungata sospensione delle procedure esecutive in
pendenza di procedure di riequilibrio continuamente protratte (cfr.
infra sub punto 5.3).
Per tale motivo, il ricorso alla procedura di dissesto
finanziario costituisce una determinazione vincolata ed ineludibile
in presenza dei presupposti fissati dalla legge (Consiglio di Stato,
sentenza n. 143/2012).
Pertanto, il ricorso alla procedura di riequilibrio «non può
rivelarsi un artificioso escamotage» con il quale si evita la
dichiarazione di dissesto, protraendosi indebitamente una situazione
nella quale già sussistono i presupposti richiesti dal legislatore
per procedere alla dichiarazione prevista dall'art. 244 del TUEL
(Sezione delle autonomie, deliberazione n. 16/SEZAUT/2012/INPR).
In questa prospettiva (immediato approntamento degli strumenti di
risanamento e, in difetto, tempestiva dichiarazione del dissesto), il
sistema ordinamentale si ispira a canoni di sollecitudine in tutte le
fasi in cui si scandisce l'articolata procedura, e dunque sia in sede
di definizione amministrativa della manovra, sia in quella decisoria.
Funzionale alle medesime esigenze è la previsione di brevi
termini sia per l'impugnativa delle delibere delle Sezioni regionali
di controllo, sia per l'emissione della sentenza; ed anche la fase
per così dire esecutiva del decisum della Corte dei conti è
rigorosamente ispirata alla massima celerità.
5.2. Le inderogabili esigenze di certezza e celerità cui si è
fatto riferimento impongono anche un limite logico al continuo
procrastinarsi dei tentativi di «riedizione» di piani di
riequilibrio, limite che non può non essere individuato nel
definitivo accertamento, da parte delle Sezioni riunite in speciale
composizione, dell'inidoneità della manovra varata dall'ente o
dell'incapacità di questi di adottare il piano entro il termine
perentorio previsto dall'art. 243-bis, comma 5 del TUEL - ipotesi
individuate espressamente ex lege (cfr. art. 243-quater, comma 7 del
TUEL).
Tale norma contiene le disposizioni dirette a disciplinare le
evenienze che possono interessare il procedimento di preparazione,
definizione e gestione del piano di riequilibrio, contemplando delle
fattispecie legali tipiche di condizioni di dissesto (deliberazioni
n. 13/SEZAUT/2013/QMIG, n. 22/SEZAUT/2013/QMIG, n.
22/SEZAUT/2014/QMIG e n. 1/SEZAUT/2016/QMIG) in presenza delle quali
il prefetto deve assegnare al consiglio dell'ente un termine non
superiore a venti giorni per la deliberazione di dissesto. Decorso
infruttuosamente tale termine, il prefetto nomina un commissario per
la deliberazione dello stato di dissesto e dà corso alla procedura
per lo scioglimento del consiglio dell'ente ai sensi dell'art. 141
del TUEL.
Pertanto, nell'ipotesi di incongruità originaria del piano di
riequilibrio (diniego di approvazione), di sopravvenuta irreversibile
compromissione dell'azione di riequilibrio (grave e reiterato mancato
rispetto degli obiettivi intermedi), di mancato raggiungimento del
riequilibrio finale, e, in primis, nel caso in cui l'ente non sia
stato in grado di approntare tempestivamente lo strumento di
riequilibrio (mancata presentazione del piano entro i termini
perentori fissati dalla legge), la formalizzazione del dissesto - se
del caso compulsato coattivamente dalla pronuncia della Corte dei
conti attraverso l'assegnazione da parte del prefetto (in Sicilia, i
poteri sostitutivi sono demandati all'Assessorato regionale delle
autonomie locali a norma dell'art. 109 dell'O.R.EE.LL. e dell'art. 58
della legge regionale n. 48/1993) del termine non superiore a venti
giorni, per la deliberazione del dissesto - appare l'unica soluzione
in linea con la logica di sistema, come conferma la stessa
formulazione letterale dell'art. 243-bis, comma 7 del TUEL (e da
ultimo anche le disposizioni introdotte dalla legge di bilancio
2018).
Ed invero, sotto il primo profilo, non può revocarsi in dubbio
che un continuo ed illimitato procrastinarsi di tentativi di
riequilibrio, lasciando una continua incertezza sui tempi e
sull'idoneità delle misure di volta in volta ideate, finisce per
compromettere irreversibilmente un bene di rango costituzionale,
quale l'equilibrio di bilancio (articoli 81 e 97 della Costituzione),
avente natura di «bene pubblico» funzionalmente volto alla «tutela
del corretto esercizio del mandato elettorale», ed espressione
concreta del buon andamento amministrativo (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 247/2017).
L'eventuale lesione di tale bene rischia anche di compromettere
una serie di ulteriori interessi ivi coesistenti (ad es., l'interesse
della collettività amministrata alla fruizione continuativa di
servizi pubblici; l'interesse di rango comunitario alla lotta nei
ritardi dei pagamenti della pubblica amministrazione) ovvero di
situazioni giuridiche soggettive costituzionalmente tutelate (ad es.,
diritto dei creditori di agire in giudizio con azioni esecutive nei
confronti dell'amministrazione insolvente).
5.3. Sotto quest'ultimo profilo, una ri-edizione illimitata delle
riformulazioni/rimodulazioni dei piani, comportando il procrastinarsi
del blocco delle azioni esecutive esperite dai creditori nei
confronti dell'ente ai sensi degli articoli 243-bis, comma 4, e
243-quater, comma 5 del TUEL, finirebbe per comprimere oltre ogni
ragionevole misura la tutela esecutiva dei terzi creditori.
5.4. Sotto altro profilo, risulta evidente che, in presenza di
acclarate condotte dissimulative dei conti pubblici, la continua
riproposizione «ultra vires» di tentativi di riequilibrio finirebbe
per diventare uno strumento surrettizio di occultamento delle
responsabilità (di tipo amministrativo contabile e non) per il
dissesto cagionato e non formalizzato, nonchè per le gravi condotte
reiteratamente poste in essere (articoli 3 e 28 della Costituzione).
Il precetto dell'equilibrio di bilancio, riguardato sotto il profilo
della «salvaguardia di bilancio», costituisce infatti uno strumento
di verifica e misurazione della responsabilità giuridiche e
politiche dei soggetti investiti di cariche pubbliche. La disciplina
di salvaguardia si pone come «strumentale all'effettività di
adempimenti primari del mandato elettorale» ed è strettamente
funzionale a «un'esigenza sistemica unitaria dell'ordinamento,
secondo cui sia la mancata approvazione dei bilanci, sia l'incuria
del loro squilibrio strutturale interrompono - in virtù di una
presunzione assoluta - il legame fiduciario che caratterizza il
mandato elettorale e la rappresentanza democratica degli eletti»
(Corte costituzionale, n. 282/2017).
5.5. Le esigenze di certezza dei tempi connesse alla tutela dei
coesistenti interessi di rango costituzionale impongono poi che,
espletati infruttuosamente i mezzi di gravame a disposizione
dell'ente, l'accertamento delle Sezioni riunite assuma quel carattere
di definitività, coessenziale ad ogni sistema processuale.
Nel sistema delineato dal decreto legislativo n. 174 del 2016,
peraltro, la sentenza emessa dal predetto organo giurisdizionale è
esecutiva, e dunque immediatamente vincolante per l'ente, ai fini
della relativa ottemperanza. In questa prospettiva, la sostanziale
inoppugnabilità dell'accertamento operato dalle Sezioni riunite in
speciale composizione (a meno di non considerare l'eventualità che
l'ente promuova ricorso in Cassazione ex art. 207 del codice di
giustizia contabile per contestare la giurisdizione del giudice da
lui stesso adito; nel caso di specie sono ampiamente spirati i
termini per un ipotetico ricorso in Cassazione) costituisce un limite
logico - processuale invalicabile per eventuali provvedimenti
amministrativi di secondo grado dispositivi dei contenuti di un
piano, di cui l'ente ha perso definitivamente la disponibilità.
L'infruttuoso esperimento del gravame consolida l'accertamento
della Sezione di controllo e, al contempo, consuma il potere
amministrativo di modificare il piano e di riformularne i contenuti,
preludendo alla formalizzazione del conseguenziale dissesto
finanziario (cfr. la deliberazione di questa sezione n. 16/2018/PRSP
e la deliberazione della Sezione di controllo per la Regione Campania
n. 8/2018/QMIG).
Ad analoghi approdi ermeneutici giunge anche la giurisprudenza
delle Sezioni riunite di questa Corte in speciale composizione, che
individua il limite logico-temporale alla facoltà di riedizione
della manovra di riequilibrio nella pendenza del giudizio dinanzi
alle stesse, in quanto impedisce «il consolidamento della pronuncia
negativa della Sezione regionale di controllo» (sentenze n.
25/2016/EL e n. 1/2017/EL, richiamate nella sentenza n. 3/2017/EL).
Cessata, dunque, tale pendenza con esito negativo per l'ente, la
definitività dell'accertamento preclude qualsivoglia facoltà di
disposizione del piano, sotto forma sia di «riformulazione» che di
«rimodulazione» (sulla differenza terminologica, vedasi Sezione delle
autonomie, delibera n. 9/2017/QMIG), nonchè surrettiziamente
attraverso la «ri-presentazione» di un nuovo piano.
6. La richiesta di rimodulazione da ultimo formulata dal Comune
di Pozzallo, ai sensi dell'art. 1, commi 888 e 889, della legge n.
205 del 2017 (cfr. deliberazione consiliare n. 2 del 12 gennaio 2018
avente ad oggetto «Legge 27 dicembre 2017, n. 205, art. 1, commi
888-889: Richiesta da avanzare alla Corte dei conti - Sezione
regionale di Palermo nonchè al Ministero dell'interno per la
rimodulazione del Piano di riequilibrio finanziario pluriennale del
Comune di Pozzallo, con ripiano delle passività e soluzione alle
criticità in anni venti»), si innesta sulla procedura di
riequilibrio avviato dall'ente con deliberazione consiliare n. 23 del
24 aprile 2017 (avente ad oggetto «decreto-legge 30 dicembre 2016, n.
244, convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2017, n.
19, recante: «Proroga e definizione dei termini». Piano di
riequilibrio finanziario pluriennale di cui all'art. 243-bis del
testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267).
Con tale deliberazione, il Comune di Pozzallo ha approvato il
«nuovo piano di riequilibrio 2017/2026» in applicazione della
disposizione di cui all'art. 5, comma 11-septies del decreto-legge 30
dicembre 2016, n. 244, introdotta dalla legge di conversione 27
febbraio 2017, n. 19. Tale norma, come anticipato, è stata emanata
quando la Sezione di controllo aveva esaurito la propria attività e
consumato il proprio potere decisorio sul piano di riequilibrio
originario poichè aveva già deliberato sullo stesso ex art.
243-quater, comma 3, del TUEL, sancendo l'applicazione dell'art.
243-quater, comma 7, del TUEL; più precisamente, al momento
dell'entrata in vigore della disposizione invocata dall'ente, la
procedura commissariale di dichiarazione del dissesto era giunta alla
fase terminale (cfr. supra alla premessa in fatto). Pertanto, il
nuovo piano torna solo ora al vaglio della sezione, dopo l'esito
negativo della procedura originaria.
Nell'ordine, la sezione deve preliminarmente affrontare le
questioni (pregiudiziali) afferenti l'ammissibilità della nuova
procedura avviata dall'ente a seguito dell'entrata in vigore
dell'art. 5, comma 11-septies, del decreto-legge n. 244 del 2016, ed
i presupposti stessi di applicazione della riferita disposizione: la
presentazione del nuovo piano di riequilibrio è antecedente
logico-giuridico e fattuale che condiziona, altresì, le successive
rimodulazioni e la più recente «richiesta» inoltrata dall'ente a
questa sezione; la richiesta del comune di rimodulazione del piano di
riequilibrio ai sensi della più recente legge 27 dicembre 2017, n.
205 (art. 1, commi 888 e 889) invero non potrebbe essere recepita e
delibata senza un vaglio preliminare, quanto meno, della sussistenza
dei presupposti per la ripresentazione del piano di riequilibrio su
cui essa si innesta, fermo restando ogni ulteriore giudizio sul
merito dei contenuti.
Tale vaglio - ancorchè su fondamentali aspetti preliminari - si
colloca, da un punto di vista logico-giuridico, all'interno del
giudizio che officiosamente pertiene a questa sezione ai sensi degli
articoli 243-bis e 243-quater del TUEL sul (nuovo) piano di
riequilibrio adottato dall'ente.
Di regola, la sezione si pronuncia sui contenuti del piano di
riequilibrio all'esito dell'istruttoria ministeriale ed entro trenta
giorni dal ricevimento della relazione finale da parte della
competente commissione ministeriale per la stabilità finanziaria
degli enti locali; è, tuttavia, evidente che gli aspetti qui
trattati, ossia i presupposti di ammissibilità e di applicabilità
della disposizione medesima - e prima ancora la legittimità
costituzionale della stessa - non rientrano negli accertamenti
istruttori che la legge rimette ad organo meramente istruttorio ed
ausiliario (la commissione per la stabilità finanziaria degli enti
locali del Ministero dell'interno) ai fini del giudizio riservato al
giudice contabile. In ogni caso, la sezione non è tenuta ad
attendere - per la trattazione di tali aspetti preliminari (cfr.
sentenza delle Sezioni riunite in speciale composizione n.
19/2017/EL), squisitamente sottesi a valutazioni in punto di diritto
ed a presupposti comunque immediatamente riscontrabili - gli esiti
dell'istruttoria ministeriale che peraltro è organo strutturalmente
e funzionalmente collocato all'esterno della Magistratura contabile.

Non manifesta infondatezza della questione

7. Orbene, la «sospensione» della procedura coattiva di
dichiarazione del dissesto (ex art. 243-quater, comma 7, del TUEL),
autoritativamente disposta dall'art. 5, comma 11-septies, del
decreto-legge 30 dicembre 2017, n. 244 (c.d. «milleproroghe»), rende
particolarmente problematica la vicenda all'esame del collegio,
atteso che la stessa investe, altresì, l'esecuzione (e
l'effettivita') di pronunciamenti emessi dalle varie articolazioni
della Corte dei conti (deliberazione della Sezione regionale di
controllo n. 59/2016/PRSP e sentenza delle SS.RR. in speciale
composizione n. 12/2016/EL), divenuti esecutivi (la fase coattiva
dell'obbligo di dichiarare il dissesto scaturente dalla pronuncia, in
ipotesi di non spontanea ottemperanza dell'ente viene rimesso
nell'ordinamento regionale speciale della Regione siciliana
all'Assessorato delle autonomie locali anzichè al prefetto),
definitivi ed inoppugnabili (essendo ampiamente spirato anche il
termine lungo di cui all'art. 327 del codice di procedura civile, per
un ipotetico ricorso in cassazione ai sensi dell'art. 362 del codice
di procedura civile, richiamato dall'art. 207 del codice di giustizia
contabile, per motivi inerenti la giurisdizione avverso la richiamata
sentenza delle Sezioni riunite della Corte dei conti pubblicata il 13
giugno 2016).
In disparte ogni considerazione circa la non spontanea
ottemperanza dell'ente alla sentenza (ed i defatiganti contenziosi
intrapresi per ritardarne la coattiva esecuzione) ed il ritardo con
cui si l'organo regionale incaricato di sostituirsi al comune
inadempiente si è attivato (dopo quasi cinque mesi dalla
comunicazione del dispositivo da parte della Sezione di controllo), a
suscitare rilevanti perplessità è la stessa norma alla cui stregua,
dapprima, il commissario ad acta ha sospeso l'attività esecutiva
compulsata dalla pronuncia di questa Corte, e, poi, l'ente ha avviato
una nuova procedura, esimendosi dall'obbligo di dichiarare il
dissesto: oltre all'evidente formulazione della medesima quale norma
«fotografia», rileva - quanto ai dubbi di costituzionalità - la
previsione, da un lato, dell'espressa finalità di elusione di
termini perentori già scaduti (riferimento all'art. 243-bis, comma
5, del TUEL ed art. 2, comma 5-bis, del decreto-legge n. 78/2015),
superando ex lege provvedimenti giudiziali già adottati dalla Corte
dei conti (vedi il riferimento al «mancato accoglimento» del piano di
riequilibrio); dall'altro lato, la norma dispone, addirittura, a
chiare lettere un effetto paralizzante anche rispetto a provvedimenti
giudiziali già passati in giudicato, spingendosi ad intervenire
espressamente in executivis per bloccare («sospendere») le procedure
«eventualmente avviate».
La norma stabilisce, infatti, che: «Per gli enti locali che, alla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto, pur avendo avviato la procedura di riequilibrio finanziario
pluriennale di cui all'art. 243-bis del testo unico di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, non abbiano rispettato il termine
di cui al primo periodo del comma 5 del medesimo art. 243-bis ovvero
quello di cui all'art. 2, comma 5-bis, del decreto-legge 19 giugno
2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto
2015, n. 125, non conseguendo l'accoglimento del piano secondo le
modalità di cui all'art. 243-quater, comma 3, del citato decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, il termine per poter deliberare
un nuovo piano di riequilibrio finanziario pluriennale, secondo la
procedura di cui all'art. 243-bis del medesimo decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, è prorogato al 30 aprile 2017. Non si applica
l'ultimo periodo del medesimo art. 243-bis, comma 1, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267. La facoltà di cui al primo
periodo del presente comma è subordinata all'avvenuto conseguimento
di un miglioramento, inteso quale aumento dell'avanzo di
amministrazione o diminuzione del disavanzo di amministrazione,
registrato nell'ultimo rendiconto approvato dall'ente locale. Nelle
more del termine di cui al primo periodo del presente comma e sino
alla conclusione della relativa procedura, non si applica l'art.
243-quater, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267,
con sospensione delle procedure eventualmente avviate in esecuzione
del medesimo.
7.1. Violazione degli articoli 81, 97, primo comma, 117 e 119,
primo comma, della Costituzione. La nuova disposizione riapre,
quindi, ex novo i termini per ricorrere alle procedure di
riequilibrio rispetto ad enti che si sono dimostrati già
inadempienti ed intempestivi, obliterando la più coerente (e
univoca) soluzione (art. 243-quater, comma 7, del TUEL)
dell'immediata attivazione della procedura di dissesto quale
conseguenza obbligata nell'ipotesi di insuccesso della procedura di
riequilibrio; tale norma - fondamentale ai fini di rendere
sistematico e coerente il sistema (cfr. sub punti 5, 5.1, 5.2) - è
tesa ad evitare, per l'appunto, che il ricorso degli enti alla
procedura divenga un facile escamotage per differire nel tempo la
dichiarazione di dissesto (e, conseguentemente, l'emergere delle
responsabilità di amministratori e dipendenti che l'hanno
determinato), nonchè per aggravare le conseguenze della crisi
strutturale in essere a discapito della comunità amministrata,
ledendo peraltro gli interessi dei creditori.
Procrastinare la definizione di tali crisi - rinviando
continuamente i termini per determinare il programma di risanamento
(e, prima ancora, quelli per predisporne lo strumento) che così
diviene una «scelta» non rigorosamente circoscritta ex lege nè
tempestivamente sottoponibile al necessario controllo esterno, bensì
arbitrariamente concessa ad libitum, sia pure attraverso estemporanee
ed asistematiche disposizioni legislative che tradiscono la
fondamentale esigenza di tempestività e certezza della
programmazione di bilancio - addirittura annullando apertamente
provvedimenti giudiziari definitivi e interrompendone l'esecuzione -
vanifica l'imprescindibile esigenza di certezza del diritto, sia sul
piano generale sia su quello più specifico riferito alla condizione
degli enti in crisi, già avvertita dalla giurisprudenza della Corte
dei conti e dal legislatore medesimo.
Attraverso la previsione di termini «perentori» (art. 243-quater,
comma 5 del TUEL) e di «fattispecie legali tipizzate» determinanti
l'effetto della pronta attivazione del dissesto (art. 243-quater,
comma 7 del TUEL) quale strumento di (urgente) definizione delle
crisi strutturali infruttuosamente affrontate dagli enti, il
legislatore intendeva assicurare, come anticipato, la «chiusura» del
sistema dei rimedi alle situazioni di grave precarietà strutturale
in grado di sfociare nell'incapacità di assolvere alle proprie
obbligazioni e di garantire i servizi alla comunità, imponendo
l'approntamento immediato di uno strumento di risanamento adeguato
alla crisi in atto. Tale meccanismo di chiusura garantisce, in ultima
istanza, il perseguimento dei principi di legalità finanziaria e
della tenuta dei conti pubblici (articoli 81 e 97 della Costituzione)
funzionali al buon andamento delle amministrazioni; non a caso, gli
esiti delle procedure sono affidate al giudice contabile all'interno
di una scansione rigorosamente improntata alla tempestiva adozione
degli strumenti di risanamento.
Da un punto di vista più sistematico si deve, infatti, osservare
che l'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali conforma
l'azione dell'ente ai principi di buon andamento finanziario e di
programmazione (art. 97 della Costituzione), presidiando debitamente
l'interesse alla salvaguardia degli equilibri di bilancio (articoli
81 della Costituzione e 119 della Costituzione) nella logica del
coordinamento della finanza pubblica (art. 117 della Costituzione).
All'uopo, è prescritto in termini precettivi di assoluto rigore che
gli enti debbono (tempestivamente) adottare il bilancio di previsione
in equilibrio (art. 162, comma 6, del TUEL), applicando l'eventuale
disavanzo risultante dal rendiconto (da approvare entro termini
indefettibili, art. 18 del decreto legislativo n. 118/2011)
all'esercizio in corso o al più nei due successivi e non oltre la
durata della consiliatura (art. 188 del TUEL); debbono, quindi,
adottare i provvedimenti di salvaguardia degli equilibri di bilancio
(art. 193 del TUEL), riconoscendo senza indugio i debiti fuori
bilancio (art. 194 del TUEL); approntare tempestivamente (entro
sessanta giorni) adeguate misure auto-correttive rispetto alle
pronunce della Sezione di controllo che accertino comportamenti
difformi dalla sana gestione finanziaria (art. 148-bis del TUEL).
La previsione di termini stringenti da parte del legislatore non
è arbitraria bensì coerentemente preordinata - in una logica
sistematica che risponde al principio inderogabile di continuità dei
bilanci e a quello di legittimazione democratica degli amministratori
- a rendere chiara e certa la situazione economico-patrimoniale
dell'ente territoriale nell'ottica di far emergere i disavanzi (la
trasparenza dei conti è elemento indefettibile per la tempestiva
accountability nei confronti degli elettori, cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 184/2016) per l'attuazione immediata e
sequenziale delle operazioni necessarie a ripristinare
tempestivamente gli equilibri di bilancio (art. 81 della
Costituzione).
Ebbene, già la mancata approvazione del bilancio e dei
provvedimenti di salvaguardia sono presidiati dall'attribuzione ad un
organo esterno del potere di sostituirsi agli organi inadempienti
(con la ulteriore sanzione dello scioglimento del consiglio
comunale), atteso che il principio di autonomia non può essere
assoluto, ma diviene recessivo (e sanzionato, addirittura, con la
rimozione dell'organo politico eletto) rispetto all'esigenza di
garantire la salvaguardia del bilancio dell'ente e dell'unità
economica della Repubblica, rientrando tali disposizioni nell'ambito
materiale del coordinamento della finanza pubblica (art. 117 della
Costituzione). L'art. 193, comma 4, del TUEL dispone che «La mancata
adozione, da parte dell'ente, dei provvedimenti di riequilibrio
previsti dal presente articolo è equiparata ad ogni effetto alla
mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all'art. 141,
con applicazione della procedura prevista dal comma 2 del medesimo
articolo» - e l'art. 141, comma 1, prevede che «I consigli comunali e
provinciali vengono sciolti con decreto del Presidente della
Repubblica su proposta del Ministro dell'interno [...] quando non sia
approvato nei termini il bilancio».
Analoga norma si rinviene nell'ordinamento speciale della Regione
siciliana (cfr. i richiamati articoli 109-bis dell'OREL e 58 della
legge regionale n. 26 del 1993).
Questo a conferma del fatto che si tratta di «un settore, quello
del riequilibrio dei bilanci degli enti locali e delle sanzioni per
il mancato perseguimento del riequilibrio stesso, che è fortemente
connotato dal principio di uniformità sull'intero territorio
nazionale. Ciò sia con riguardo al concetto unitario di equilibrio
del bilancio, sia in relazione agli effetti che il suo mancato
perseguimento produce» (Corte costituzionale, sentenza n. 282/2016).
Occorre, pure, ricordare che «il bilancio è un «bene pubblico»
nel senso che è funzionale a sintetizzare e rendere certe le scelte
dell'ente territoriale, sia in ordine all'acquisizione delle entrate,
sia alla individuazione degli interventi attuativi delle politiche
pubbliche» (Corte costituzionale n. 186/2016) o, detto in altri
termini, «funzionalmente volto alla tutela del corretto esercizio del
mandato elettorale, ed espressione concreta del buon andamento
amministrativo» (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 247/2017).
L'adozione dei provvedimenti di riequilibrio del bilancio da
parte dell'ente locale, e in particolare il suo commissariamento,
vale a dire l'affidamento ad un soggetto terzo della cura e rispetto
degli obblighi di bilancio in sostituzione degli organi ordinari
dell'ente locale, è, allora, uno strumento di garanzia
indispensabile per assicurare il rispetto della disciplina statale
interposta (cfr. sentenze della Corte costituzionale n. 80/2017 e n.
184/2016) di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), e, in definitiva, per assicurare: l'armonizzazione dei criteri
di gestione dei bilanci pubblici (art. 117, secondo comma, lettera e)
della Costituzione); l'equilibrio di bilancio di cui all'art. 81
della Costituzione, nel rispetto dei vincoli europei (articoli 11 e
117, primo comma della Costituzione); il principio di buon andamento
finanziario e della programmazione di cui all'art. 97 della
Costituzione, nonchè la corretta applicazione del coordinamento
della finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo comma della
Costituzione.
Pertanto, gli interventi legislativi da applicare al caso di
specie, e segnatamente, l'art. 5, comma 11-septies, della legge n.
244/2016 che - si ribadisce - vanifica tali essenziali strumenti di
chiusura del sistema (il presidio della Corte dei conti e
l'intervento sostitutivo degli organi esterni), rimettendo al
medesimo ente (già mostratosi inadempiente ed incapace di
programmare il riequilibrio) l'iniziativa per la ripresentazione di
un nuovo strumento di risanamento - e dando la stura ai successivi
provvedimenti di rimodulazione del piano di riequilibri - vanno a
ledere tali principi e si appalesano difformi dai richiamati
parametri costituzionali. Si consideri pure che, consentendo di
riavviare una nuova procedura, si consente all'ente inadempiente di
usufruire reiteratamente degli effetti di cui all'art. 243-bis, comma
3, del TUEL a mente del quale il ricorso alla procedura di
riequilibrio «sospende temporaneamente» la possibilità per la Corte
dei conti di assegnare, ai sensi dell'art. 6, comma 2, del decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 149, il termine per l'adozione delle
misure correttive in considerazione dei comportamenti difformi dalla
sana gestione finanziaria e del mancato rispetto degli obiettivi
posti con il patto di stabilità interno accertati dalla competente
sezione regionale della Corte dei conti.
L'istanza ordinamentale affinchè gli effetti distorsivi sui
bilanci delle («squilibri strutturali del bilancio in grado di
provocare il dissesto finanziario, nel caso in cui le misure di cui
agli articoli 193 e 194 non siano sufficienti a superare le
condizioni di squilibrio rilevate», cfr. art. 243-bis, comma 1, del
TUEL) siano tempestivamente affrontati e rimossi, piuttosto che
rinviati alle future generazioni, risponde anche ad unaratio di
responsabilizzazione degli amministratori pubblici (art. 28 della
Costituzione) e di equità intergenerazionale atteso che l'equilibrio
di bilancio (articoli 81 e 97 della Costituzione), come rammentato
dalla giurisprudenza costituzionale prima richiamata, ha natura di
«bene pubblico» funzionalmente volto alla «tutela del corretto
esercizio del mandato elettorale» (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 247/2017); a tal fine, la trasparenza dei conti e la
tempestività degli interventi correttivi assumono valore
fondamentale per evitare che il rinvio ai futuri esercizi delle
misure di risanamento aggravi l'esercizio del mandato dei futuri
amministratori e faccia ricadere il peso del risanamento sulle future
generazioni.
Ancor più recentemente, la Corte costituzionale ha nuovamente
ribadito come il legislatore debba fissare i termini (per
l'approvazione dei rendiconti), bilanciando le esigenze di tempestiva
accountability nei confronti degli elettori e degli altri portatori
di interesse (si pensi, nel caso di specie ai terzi creditori che non
hanno certezza dell'azionabilità dei propri diritti) e quelli
inerenti alla costruzione degli equilibri di bilancio di previsione
degli esercizi successivi, atteso che i provvedimenti di ripiano dei
disavanzi di amministrazione devono essere immediatamente adottati
(cfr. sentenza n. 49 del 2018). Quell'esigenza di tempestività,
legata anche alla responsabilità di mandato degli amministratori
(vedasi l'art. 188 del TUEL che fissa il ripiano dei disavanzi «negli
esercizi successivi considerati nel bilancio di previsione, in ogni
caso non oltre la durata della consiliatura»), esigenza che impone il
rispetto dei termini di approvazione del rendiconto preordinata alla
più coerente costruzione dei bilanci futuri (i quali in mancanza di
una propedeutica ufficiale determinazione dei disavanzi pregressi da
ripianare risulterebbero privi di valore), non può che valere, a
fortiori, per i disavanzi c.d. straordinari che devono essere
accertati ed inseriti tempestivamente all'interno del piano di
riequilibrio. Questo, infatti, proietta su una prospettiva decennale
(ora anche ventennale) il ripiano della massa passiva, in modo che i
futuri bilanci siano in grado di ripianarli immediatamente anno per
anno e che la filiera del controllo possa monitorare in modo
concomitante e semestrale il raggiungimento degli obiettivi
intermedi, talchè non sarebbe ragionevole che un piano di
riequilibrio da approvarsi nell'esercizio 2014 venga rinviato, come
avvenuto nel caso di specie, addirittura con interventi normativi ex
post (rispetto alla scadenza di termini perentori e agli esiti
definitivi dei giudizi della Magistratura), al 2017, e che le
successive ulteriori disposizioni possano ritardare ulteriormente la
definitiva adozione.
7.2. Violazione degli articoli 3 e 28 della Costituzione. Le
considerazioni da ultimo svolte consentono di cogliere la lesività
delle disposizioni che la sezione è chiamata ad applicare (art. 5,
comma 11-septies, del decreto-legge n. 244 del 2017 ed art. 1, commi
888 e 889 della legge n. 205 del 2017) anche rispetto agli articoli 3
e 28 della Costituzione. Come si è appena anticipato (ma cfr.
altresì il punto 5.2) il continuo differimento (nel caso di specie,
principalmente imputabile al disposto dell'art. 5, comma 11-septies,
del decreto-legge n. 244 del 2017 che ha consentita, in prima battuta
la riproposizione del tentativo di riequilibrio già fallito e, poi,
la «riapertura» di ulteriori facoltà di rimodulazione, da ultimo
quella consentita dalla citata legge di stabilità per il 2018)
allontana nel tempo l'emergere delle responsabilità di
amministratori e dipendenti che abbiano contribuito attraverso
condotte dolose o gravemente colpose al dissesto finanziario
dell'ente. Solo la formalizzazione della dichiarazione di dissesto
dischiude la fase di doverosa inquisizione delle responsabilità
sottese al dissesto ai sensi dell'art. 246 del TUEL, a mente del
quale con tale deliberazione il consiglio comunale deve valutare le
cause che hanno determinato il dissesto e l'organo di revisione deve
fornire una dettagliata relazione, da allegare alla deliberazione, in
cui sono analizzate le cause che hanno determinato il dissesto;
adempimenti preordinati, ed imprescindibili, rispetto al regime
sanzionatorio applicabile agli amministratori, dipendenti e titolari
degli organi di revisione, che la Corte dei conti riconosca
responsabili di condotte, dolose o gravemente colpose, sia omissive
che commissive, che abbiano contribuito al verificarsi del dissesto
finanziario (art. 247 del TUEL). L'attribuzione da parte del
legislatore delle facoltà per gli enti che versano in siffatte
condizioni di differire continuamente nel tempo il momento ultimo di
verifica delle cause della crisi strutturale sfociate nel dissesto e
di allontanarne la formalizzazione, consentendo che anzichè un iter
spedito, certo e trasparente, cadenzato dal necessario rispetto di
termini perentori, essi possano senz'altro optare per defatiganti
rimodulazioni/riformulazioni e addirittura «ripresentazioni» di nuove
procedure, mantenendo in perenne sospensione uno stato di
«pre-dissesto», in cui restano sospesi i giudizi sulle condotte
pregresse, diviene un surrettizio strumento di occultamento delle
responsabilità di tipo amministrativo-contabile per il dissesto
cagionato e non formalizzato e per le gravi condotte reiteratamente
poste in essere da dipendenti, amministratori e organi di controllo
interno (articoli 3 e 28 della Costituzione). Come anticipato (cfr.
par. 5.4) il precetto dell'equilibrio di bilancio, riguardato sotto
il profilo della «salvaguardia di bilancio», costituisce uno
strumento di verifica e misurazione della responsabilità giuridiche
e politiche dei soggetti investiti di cariche pubbliche e la
disciplina di salvaguardia, «strumentale all'effettività di
adempimenti primari del mandato elettorale», è funzionale a
«un'esigenza sistemica unitaria dell'ordinamento, secondo cui sia la
mancata approvazione dei bilanci, sia l'incuria del loro squilibrio
strutturale interrompono - in virtù di una presunzione assoluta - il
legame fiduciario che caratterizza il mandato elettorale e la
rappresentanza democratica degli eletti» (Corte costituzionale, n.
282/2017).
7.3. Violazione degli articoli 24, 111 e 3 della Costituzione,
nonchè dell'art. 117, comma 1 della Costituzione, in relazione alla
norma interposta di cui all'art. 6 § 1 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo. Sotto altro profilo va osservato che la
disposizione di cui all'art. 5, comma 11-septies, del decreto-legge
n. 244/2017, consentendo di riavviare la procedura di riequilibrio
già preclusa all'ente, riaprendo di fatto sino al 30 aprile 2017 i
termini perentori consumati già nel 2014 (cfr. supra in punto di
fatto) e consentendo, di conseguenza, di innestare, poi, sulla nuova
procedura anche ulteriori ipotesi di riformulazione/rimodulazione del
piano medesimo previste da diverse disposizioni normative (nel caso
di specie, rispettivamente l'art. 243-bis, comma 5, del TUEL e quindi
l'art. 1, comma del e l'art. 1, commi 888 e 889, della legge n. 205
del 2017; facoltà che il Comune di Pozzallo ha esercitato, dapprima,
con la deliberazione consiliare n. 52 del 9 novembre 2017 e, quindi,
la deliberazione consiliare n. 12 del 2018), determina il
procrastinarsi del blocco delle azioni esecutive esperite dai
creditori nei confronti dell'ente (articoli 243-bis, comma 4, e
243-quater, comma 5, del TUEL), comprimendo oltre ogni ragionevole
misura la tutela esecutiva dei terzi creditori. Ed in effetti, la
sezione deve rilevare come ad oggi, non essendo ancora stata
licenziata la relazione istruttoria finale dal Ministero ex art.
243-quater del TUEL su cui esperire il giudizio di congruità,
continua ad essere vigente la sospensione delle procedure esecutive a
danno dei creditori del Comune di Pozzallo.
Al riguardo, questa sezione ha già osservato (delibera n.
232/2017/PRSP) che «l'eccessivo protrarsi dei tempi di
perfezionamento e di definitivo assetto del piano di riequilibrio,
favorito anche da continui interventi normativi di dubbia
razionalità e coerenza, impatta in termini pregiudizievoli su valori
fondamentali e costituzionalmente protetti afferenti la garanzia
della tutela giurisdizionale dei diritti (art. 24 e art. 111 della
Costituzione)». Tale sacrificio delle legittime pretese creditorie di
terzi, ove temporalmente indeterminato, si pone anche in contrasto
con l'art. 1, protocollo 1 (diritto al rispetto della proprieta'), e
con l'art. 6, paragrafo 1 (diritto ad un giusto processo), della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo, secondo il costante
insegnamento della Corte EDU. In particolare, con riferimento
all'indeterminatezza dei tempi di conclusione delle procedure di
risanamento finanziario, vanno rammentate la sentenza del 24
settembre De Luca c/Italia, ricorso n. 43870/04 e la sentenza Del
Pennino c/Italia, ricorso n. 43892/04: nel caso De Luca c/Italia in
particolare, la CEDU, dopo avere richiamato i precedenti in ordine al
principio di ragionevolezza delle limitazioni al diritto di accesso
ad un tribunale (si vedano, tra molte altre, Khalfaoui c. Francia, n.
34791/97, §§ 35-36, CEDU 1999-IX, e Papon c. Francia, n. 54210/00, §
90, 25 luglio 2002; si veda anche il richiamo dei principi pertinenti
in Fayed c. Regno Unito, 21 settembre 1994, § 65, serie A n. 294-B),
ha, invece, affermato l'insussistenza di tale ragionevolezza atteso
che «il divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive nei
confronti dell'ente rimane in vigore fino all'approvazione del
rendiconto da parte dell'O.S.L., quindi fino ad una data futura che
dipende dall'attività di una commissione amministrativa
indipendente. La celerità della procedura dinanzi a tale organo
sfugge quindi completamente al controllo del ricorrente» (cfr. punto
71 del considerato). Per la Corte europea, se da un lato le
limitazioni all'esercizio dei diritti di credito previste dalla
disciplina sul dissesto finanziario (art. 248, comma 2 del TUEL)
possono in astratto ritenersi giustificabili, in quanto preordinate a
ristabilire condizioni di par condicio creditorum - evenienza che,
però, non è rinvenibile nella procedura di riequilibrio cui difetta
il carattere della concorsualità (la soddisfazione dei creditori
avviene singulatim secondo separati accordi transattivi rimessi alla
volontà delle parti ed indipendenti l'uno dall'altro) - dall'altro,
la stessa giurisprudenza ha, comunque, censurato la violazione del
principio di proporzionalità tra mezzi e scopi perseguiti proprio in
ragione del fatto che ai creditori non è consentito di sapere con
ragionevole precisione quando avrebbero potuto adire un giudice per
l'esecuzione. Pertanto, come già osservato da questa sezione in
precedenti occasioni (cfr. deliberazione n. 232/2017/PRSP e
deliberazione n. 32/2014/QMIG del 25 febbraio 2014), il nostro
ordinamento - e quello comunitario - non tollerano che, per effetto
della sospensione delle procedure esecutive di cui all'art. 243-bis,
comma 4, del TUEL temporalmente non circoscritta, l'esercizio dei
diritti di credito dei terzi sia paralizzato o compresso per una
durata irragionevole e che la parte pubblica sia esentata sine die
degli effetti pregiudizievoli di una condanna giudiziale.
Tale evenienza (ancorchè effetto del reiterarsi e del
sovrapporsi di interventi normativi poco coerenti e razionali)
vulnera il diritto alla tutela giurisdizionale dei diritti (art. 24
della Costituzione), il principio di ragionevole durata del processo
di cui all'art. 111 della Costituzione, e di parità delle parti
(articoli 111 e 3 della Costituzione) nonchè l'art. 117, comma 1,
della Costituzione, quest'ultimo in relazione alla norma
costituzionale interposta (cfr. Corte costituzionale n. 348 e n. 349
del 2007 e n. 230/2012) di cui all'art. 6 § 1 della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo. Ed invero, la Corte costituzionale
(cfr. sentenza n. 186 del 2013): «... ha più volte affermato che un
intervento legislativo - che di fatto svuoti di contenuto i titoli
esecutivi giudiziali conseguiti nei confronti di un soggetto debitore
- può ritenersi giustificato da particolari esigenze transitorie
qualora, per un verso, siffatto svuotamento sia limitato ad un
ristretto periodo temporale (sentenze n. 155 del 2004 e n. 310 del
2003) e, per altro verso, le disposizioni di carattere processuale
che incidono sui giudizi pendenti, determinandone l'estinzione, siano
controbilanciate da disposizioni di carattere sostanziale che, a loro
volta, garantiscano, anche per altra via che non sia quella della
esecuzione giudiziale, la sostanziale realizzazione dei diritti
oggetto delle procedure estinte (sentenze n. 277 del 2012 e n. 364
del 2007).».
In precedenza (prima della costituzionalizzazione della
C.E.D.U.), il giudice delle leggi (cfr. sentenze n. 285/1995, n.
149/1994, n. 155/1994 e n. 241/1994) nel ritenere compatibile con i
principi costituzionali la limitazione legislativa all'esecuzione
forzata in caso di dissesto, aveva affermato che «la pretesa
creditoria dell'esecuzione forzata non è frustrata ma è meramente
deviata da uno strumento di soddisfacimento individuale verso uno di
tipo concorsuale» in quanto «l'esigenza di contestuale liquidazione
dei debiti degli enti locali nel rispetto del principio della par
condicio creditorum costituisce ragione sufficiente di tale
meccanismo sostitutorio dello strumento di tutela approntato
dall'ordinamento» (ossia del giudizio di ottemperanza).
In proposito, mentre in caso di dissesto si potrebbe ipotizzare
che l'esigenza di tutelare il principio fondamentale della parità di
trattamento tra creditori possa assurgere a motivo imperativo
d'interesse generale tale da impedire la dichiarazione di
incostituzionalità delle norme, altrettanto non varrebbe nel caso
della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale e,
segnatamente, in riferimento alla disposizione che viene in rilievo
nel presente giudizio atteso che tale istituto non garantisce la par
condicio creditorum.
Applicando le coordinate enunciate nella sentenza n. 186 del 2013
appare, invero, evidente che la paralisi («svuotamento») del titolo
esecutivo giudiziale, prevista dall'art. 243-bis, comma 4, del TUEL
limitatamente al periodo che va «dalla data di deliberazione di
ricorso alla procedura fino alla data di approvazione o diniego del
piano di riequilibrio pluriennale di cui all'art. 243-quater, commi 1
e 3», resta solo ipoteticamente circoscritta «ad un ristretto periodo
temporale». Infatti, il termine perentorio di novanta giorni tra la
delibera di ricorso alla procedura da parte dell'ente e
l'approvazione del piano da parte della competente Sezione regionale
della Corte dei conti (data in cui cessa l'effetto sospensivo) -
termine che (ai sensi della già richiamata pronuncia di orientamento
ex art. 6, comma 4, del decreto-legge n. 174/2012 della Sezione delle
autonomie, n. 22/2013/QMIG) si protrae sino alla scadenza per
impugnare la delibera e sino alla decisione del relativo ricorso da
parte delle Sezioni riunite in speciale composizione della Corte dei
conti - viene vanificato dai descritti interventi normativi (nel caso
di specie, segnatamente dall'art. 5, comma 11-septies, del
decreto-legge n. 244 del 2016 e dalle disposizioni che consentono
successive rimodulazioni del nuovo piano). Ciò avviene, peraltro,
anche in considerazione del fatto che il termine di sessanta giorni
entro il quale la commissione di cui all'art. 155 deve svolgere
l'istruttoria e redigere la relazione finale da trasmettere alla
Corte dei conti per il giudizio (art. 243-quater, comma 1), non è
qualificato come perentorio. Le istruttorie possono, quindi,
protrarsi indefinitamente, così come in effetti avviene, anche in
conseguenza dei continui interventi normativi che, sovrapponendosi,
consentono di rimodulare o riformulare i piani di riequilibrio
pendenti, con l'effetto di impedire alla Sezione di controllo di
pronunciarsi definitivamente e, quindi, di arrestare l'effetto
sospensivo.
Pertanto, il combinato disposto di tali disposizioni, da un lato,
sospende oltremisura (e comunque indefinitamente) il potere dei
creditori di agire in giudizio per realizzare in via esecutiva i
propri diritti, dall'altro lato, interdice anche «l'altra via (che
non sia quella della esecuzione giudiziale)» per garantire «la
sostanziale realizzazione dei diritti» (ossia, l'attivazione della
procedura di dissesto).
7.4. Violazione degli articoli 3, 100, 103, 111 e 113 della
Costituzione. Si deve ritenere - risultando vana la ricerca di
opzione esegetiche di segno contrario (cfr. sub punto 8.1, 8.2. e
8.3) - che la disposizione di cui all'art. 5, comma 11-septies, del
decreto-legge n. 244 del 2016 è da applicarsi a fattispecie per le
quali la regola del caso concreto è stata già dettata da
provvedimenti giudiziali definitivi (di cui peraltro risulta
ampiamente ritardata quell'esecuzione atta a garantirne
l'effettivita').
Ciò determina un evidente contrasto tra quanto recato dal
sopravvenuto intervento legislativo e la pronuncia emessa dall'organo
giudiziario, le cui prerogative sono costituzionalmente definite e
presidiate anche per il tramite del principio di intangibilità della
res iudicata.
Al riguardo, può ritenersi assodato che la pronuncia della
Sezione regionale di controllo, dopo il giudizio delle Sezioni
riunite, ha assunto carattere di «giuridica stabilita'» con effetti
analoghi a quelli di un decisum giudiziale poichè «le deliberazioni
che concludono il procedimento stesso non possono qualificarsi atti
amministrativi, pur non essendo «sentenze» in senso stretto. Trattasi
infatti di atti atipici promananti da organo appartenente all'Ordine
giudiziario, in posizione di indipendenza e terzieta'» (SS.RR. n.
15/2017/EL) e che «intervengono all'esito di un'apposita fase di
contraddittorio penetrante e pregnante instaurato con le
amministrazioni territoriali in seguito alla contestazione di
specifici parametri normativi» (SS.RR. n. 19/2017/EL).
Si tratta, come anticipato (cfr. punto 3 del considerato), di
pronunce a carattere decisorio in base a parametri normativi,
configuranti «giudizi» di «legittimità-regolarita'» (sentenze della
Corte costituzionale n. 228/2017, n. 40/2014, n. 60/2013, vedi supra
par. 3 delle premesse in diritto).
A ciò si aggiunga che, come nel caso di specie, al giudizio
promanante dalla Sezione di controllo (deliberazione), si aggiunge
quello in sede giurisdizionale in senso stretto (sentenza), in unico
grado, esperito dalle Sezioni riunite della Corte dei conti, che in
materia hanno attribuita «giurisdizione esclusiva». Si deve allora
convenire che tale sindacato giurisdizionale promana direttamente
dall'art. 103 della Costituzione, comma 2, della Costituzione e che
il giudice investito della controversia nel «giudizio ad istanza di
parte» abbia definito la regola del caso concreto.
La iurisdictio in tale materia è esercitata dalla Corte, in sede
di controllo e di giurisdizione in senso stretto, in posizione
neutrale rispetto allo Stato-comunità, nella sua plurale
articolazione (Corte costituzionale sentenze n. 29/1995, n. 470/1997
e n. 60/103), di modo che l'interesse degli amministratori pro
tempore, oltre ad essere potenzialmente in conflitto con quelli
finanziari adespoti della rispettiva comunità di riferimento,
costituisce in sostanza un mero veicolo processuale e procedimentale
per l'avvio di una verifica neutrale dell'interesse
dell'amministrazione, protetto dalla legge, da parte di un giudice
«terzo» (cfr. deliberazione della Sezione di controllo per la Regione
Campania, n. 8/2018/QMIG).
Ed infatti la Corte costituzionale ha evidenziato che la
disciplina della salvaguardia di bilancio si pone come «strumentale
all'effettività di adempimenti primari del mandato elettorale [e]
indissolubilmente legat[a] alla cura dei sottesi interessi
finanziari. [Tale disciplina] si ricollega [...] a un'esigenza
sistemica unitaria dell'ordinamento, secondo cui sia la mancata
approvazione dei bilanci, sia l'incuria del loro squilibrio
strutturale interrompono - in virtù di una presunzione assoluta - il
legame fiduciario che caratterizza il mandato elettorale e la
rappresentanza democratica degli eletti» (sentenza n. 228/2017).
Nell'unitarietà del sistema, così ricostruita alla luce della
giurisprudenza e dei principi fondamentali della nostra Costituzione,
appare evidente - e ne consegue - che le decisioni delle Sezioni
regionali di controllo, ove non impugnate o non riformate da una
sentenza di merito, ed a maggior ragione quando confermate delle
Sezioni riunite, vedono stabilizzare il contenuto dei loro
accertamenti nonchè gli effetti di leggi ad essi connessi.
All'esigenza dell'attuazione delle pronunce giurisdizionali -
attuazione che nella dottrina generale del processo si definisce
«esecuzione» - non può mai derogarsi, qualunque sia la posizione ed
il rango del soggetto e dell'organo nei cui confronti il comando
contenuto nella pronuncia del giudice si dirige: si tratta di un
principio che è insito nella concezione stessa dello Stato di
diritto. Tanto più imprescindibile allorchè, come nel caso di
specie, tali pronunce non afferiscono a diritti disponibili delle
parti, ma hanno ad oggetto interessi pubblici. Ne discende, la
violazione del principio di certezza del diritto riconducibile anche
all'art. 3 della Costituzione e di quello di separazione dei poteri:
la norma è invero strutturata in maniera tale da assumere
inequivocabilmente quale presupposto «il non conseguimento»
dell'approvazione del piano di riequilibrio, ciò che discenda da una
pronuncia preclusiva della Corte dei conti ex art. 243-quater, comma
7, del TUEL; per tale ragione, quella che viene letteralmente
qualificata quale «proroga del termine di cui all'art. 243-bis, comma
5, del TUEL» è da un punto di vista tecnico-giuridico una mera
riapertura - previa vanificazione degli effetti di una pronuncia
giudiziale - della procedura ormai preclusa per l'inadempienza
dell'ente già stata accertata dalla decisione giudiziale,
espressamente accompagnata addirittura dal blocco dell'esecuzione
della stessa (vedi le considerazioni sub punti 8.1, 8.2 e 8.3).
A tal ultimo riguardo si deve rammentare che è «precluso al
legislatore di intervenire, con norme aventi portata retroattiva, per
annullare gli effetti del giudicato» (Corte costituzionale, n.
282/05), e - al di là dell'incidenza su quest'ultimo - appare
comunque non conforme a Costituzione l'esercizio del potere
legislativo espresso in una legge «intenzionalmente diretta ad
incidere su concrete fattispecie sub iudice» (Corte costituzionale,
n. 397/94). La funzione giurisdizionale è attribuita in via
esclusiva ai «magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme
sull'ordinamento giudiziario» (art. 102 della Costituzione), nonchè
ai giudici speciali espressamente previsti dalla Costituzione
(articoli 100, 103, 113 della Costituzione). Le modalità ed i canoni
della funzione giurisdizionale nel suo svolgimento sono del tutto
propri e differenziati da quelli relativi alle altre funzioni di
governo e dalla funzione legislativa.
7.5. Violazione dell'art. 77 della Costituzione. Sotto tale
ultimo aspetto, assume rilevanza anche il fatto che la disposizione
che oggi la sezione deve applicare (art. 5, comma 11-septies, del
decreto-legge n. 244/2017), è contenuta in un decreto-legge, o
meglio è stata introdotta dalla legge di conversione del
decreto-legge, segnatamente dall'art. 1, comma 1, della legge 27
febbraio 2017, n. 19 (Conversione in legge del decreto-legge 30
dicembre 2016, n. 244, recante proroga e definizione di termini).
È noto come la Corte costituzionale abbia affermato (ex multis
sentenze n. 171/2007, n. 128/2008 nonchè n. 22/2012, n. 34/2013, n.
32/2014) che il legislatore non può profittare della conversione in
legge per disciplinare questioni non omogenee rispetto al contenuto
del decreto stesso. Nel caso di specie, l'art. 5 aveva
originariamente ad oggetto la «proroga di termini in materia di
competenze del Ministero dell'interno» (rubrica che, invero, è
rimasta invariata); rispetto a tale contenuto appare eccentrico
l'emendamento che in sede di conversione ne ha interpolato il testo,
aggiungendo il comma 11-septies che, come rammentato, disciplina
(paralizzandoli) gli effetti della declaratoria di rigetto del piano
di riequilibrio da parte della Corte dei conti (art. 243-quater,
comma 7, del TUEL), ossia introducendo un'«eccezione», in senso
tecnico e pieno, alla disposizione sistematica del TUEL e alla regola
del caso concreto dettata dall'Autorità giudiziaria che di tale
disposizione ha fatto piana applicazione al «caso» del Comune di
Pozzallo.
L'utilizzo della formula «proroga del termine» al 30 aprile 2017
(termine che, peraltro, non è di competenza del Ministero
dell'interno) appare solo un mero pretesto semantico per inserire un
corpo normativo estraneo all'interno del contenuto del convertendo
decreto-legge; il legislatore è così intervenuto in una sede
deliberativa a ciò non deputata - sfruttando piuttosto l'occasione
del peculiare iter procedurale della conversione in legge di un
decreto - per incidere su una disposizione del testo unico in materia
di enti locali, ex-capendo dalla regola una specifica eccezione. Come
si è detto, l'emendamento disciplina, in prima battuta,
l'annullamento degli effetti di pronunce definitive della Corte dei
conti (nonchè la sospensione immediata di eventuali commissariamenti
finalizzati a dichiarare il dissesto nei confronti di amministrazioni
rimasti inadempienti) e quindi - solo dopo avere rimosso
autoritativamente tali ostacoli di ordine giuridico - attribuisce,
esclusivamente a favore degli enti inadempienti (il che è di per sè
manifestamente irragionevole), la facoltà di ripresentare un nuovo
piano di riequilibrio entro il 30 aprile 2017.
Uno strumento - la decretazione d'urgenza nell'ambito della
proroga legislativa - concepito quale eccezionale rimedio a
situazioni dalle quali può derivare concreto pregiudizio ove non si
intervenisse sui termini in scadenza, viene, pertanto, piegato
irragionevolmente, ed anzi con una paradossale eterogenesi dei fini
(l'interesse dell'ordinamento è ad una sollecita definizione degli
strumenti di risanamento), per prorogare termini ampiamente scaduti
(nel caso di specie dilatati da novanta giorni a novecentoventi
giorni), pregiudicando la certezza del diritto. Volendo considerare
anche la finalità complessiva del decreto-legge, l'irragionevolezza
del provvedimento risulta ampiamente confermata. Ed invero, se può
dirsi tollerato che i cosiddetti decreti legge «milleproroghe» o
«proroga-termini» contengano interventi apparentemente e
sostanzialmente eterogenei, dall'altro lato, la peculiarità di
siffatti provvedimenti - lungi dal consentire in sede di conversione
l'inopinato inserimento al suo interno di disposizioni eccentriche -
impone bensì che il decreto si giustifichi per intervenire «con
urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso per
interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento» e che,
comunque, l'unitarietà e l'omogeneità del decreto-legge venga anche
osservata dalla legge di conversione (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 22/2012, par. 3.4 del considerato in diritto), con la
conseguenza che le norme eventualmente inserite dal Parlamento non
potranno alterare l'originario scopo del provvedimento d'urgenza. Fra
l'atto approvato dal Governo e quello posto in essere dalle Camere
per integrane l'efficacia si realizza, infatti, un «nesso di
interrelazione funzionale» tale da configurare un «tutto unitario»
indirizzato a porre rimedio ai casi di straordinaria necessità ed
urgenza di volta in volta sussistenti.
Nel caso di specie, appare evidente l'estraneità della
disposizione di cui al comma 11-septies dell'art. 5 - inserito dal
legislatore in sede di conversione (art. 1, comma 1, della legge n.
19/2017) - rispetto alla finalità di urgenza del decreto-legge,
salvo non voler considerare che proprio il 1° marzo 2017 (data di
entrata in vigore del provvedimento legislativo di conversione
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 28 febbraio 2017) scadeva il
termine assegnato dal commissario ad acta affinchè i consiglieri
comunali di Pozzallo deliberassero la dichiarazione di dissesto
discendente dalla pronuncia della Corte dei conti: l'urgenza, cui
ricondurre la proposta emendativa, sarebbe allora quella di
intervenire sulla fase terminale dell'esecuzione di una pronuncia
giudiziale passata in giudicato e di precludere al commissario -
frattanto rallentato da comportamenti ostruzionistici e defatiganti
(cfr. premessa in punto di fatto in ordine alle infruttuose
impugnazione davanti a TAR e CGA degli atti commissariali) - di
portare la stessa ad esecuzione.
La disposizione in questione è priva di logicità sistematica e
manifestamente irragionevole proprio perchè non è riscontrabile
alcuna urgenza di proroga di termini il cui decorso sarebbe dannoso
per gli interessi pubblici; innanzitutto, la stessa interviene, come
si è detto, non già per «prorogare» dei termini perentori (già
ampiamente scaduti) bensì per obliterare, in prima battuta, gli
effetti di una pronuncia giudiziale che ha accertato quella scadenza
e, solo dopo, ristabilisce un nuovo termine per aprire una nuova
procedura; in secondo luogo, l'urgenza di tutela dell'interesse
pubblico sottesa alla tempestiva definizione delle procedure di
riequilibrio, come declinata nell'art. 243-bis e quater del TUEL, è
quella di definire entro termini perentori brevi e certi la procedura
e non anche di allungarne immotivatamente i tempi, con il paradossale
effetto di portare il termine perentorio da novanta giorni a
novecentoventi, con inevitabile frustrazione della finalità sottesa
alla previsione della perentorietà.
L'affermazione della necessità di un'intrinseca coerenza nelle
norme del decreto-legge deriva dal contenuto dell'art. 15, comma 3,
della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di
Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri)
che come affermato dalla Corte costituzionale nella richiamata
pronuncia, si configura come «esplicitazione della ratio implicita
nel secondo comma dell'art. 77 della Costituzione, il quale impone il
collegamento dell'intero decreto-legge al caso straordinario di
necessità e urgenza». D'altra parte, se il legislatore avesse inteso
introdurre una norma applicabile solo per l'avvenire (senza
interferire con provvedimenti giudiziali già definitivi), avrebbe
ben potuto e dovuto attendere una diversa occasione rispetto a quella
della conversione del c.d. decreto «mille proroghe».
L'art. 1, comma 1, citato risulta, allora, manifestamente
irragionevole e privo dei requisiti della necessità e dell'urgenza e
quindi incostituzionale per violazione dell'art. 77 della
Costituzione. Se poi, si aggiunge che, come appare dal tenore
letterale e dalla surriferita disamina, la disposizione contiene una
norma che fotografa il «caso» del Comune di Pozzallo (ente sul quale
incombeva un provvedimento giudiziale definitivo in-ottemperato ed un
commissariamento in fase di avanzata esecuzione), norma comunque
enunciata in termini tali da interferire senz'altro su detta
pronuncia, essa oltre che suscitare dubbi di incostituzionalità per
le anzidette ragioni (eccentricità della disposizione della legge di
conversione rispetto al contenuto del decreto-legge e mancanza del
requisito dell'urgenza coessenziale alla decretazione d'urgenza) lo
sarebbe anche perchè travalicante i limiti propri della funzione
legislativa.
L'eterogeneità del contenuto del decreto-legge contrasta,
infatti, apertamente con le prescrizioni dell'art. 15 della legge 23
agosto 1988, n. 400 (di diretta attuazione costituzionale dell'art.
77 della Costituzione) in base alle quali il contenuto del decreto
deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo. Nel caso
di specie, ad avviso di questo collegio, e sulla scorta di quanto
osservato, il contenuto della disposizione inserita in sede di
conversione appare aspecifica e disomogenea rispetto al contenuto del
decreto, e non corrisponde (se non attraverso l'escamotage semantico
di un fuorviante riferimento alla «proroga di termini») al contenuto
del titolo del decreto, e pertanto, anche per tale via, la questione
di legittimità costituzionale deve considerarsi non manifestamente
infondata.
È appena il caso di osservare, incidentalmente ed a
corroborazione dei suesposti argomenti, come, con riferimento ai
lavori preparatori, la disposizione sia stata veicolata da un
emendamento presentato in limine al Senato della Repubblica, e
pertanto lo scrutinio interno di ammissibilità (a prescindere dalla
circostanza che sul decreto è stata posta questione di fiducia) non
è stato ancorato al criterio di «stretta attinenza al contenuto»
che, invece, è rigorosamente imposto dal differente regolamento
della Camera (art. 97, comma 8).
7.6. Violazione dell'art. 3 della Costituzione. La norma appare
anche manifestamente irragionevole e lesiva del principio di
uguaglianza (art. 3 della Costituzione) perchè, proprio ponendo
senz'altro nel nulla gli accertamenti definitivi della Corte dei
conti, discrimina irragionevolmente e senza alcuna logica, da un
lato, tra quegli enti destinatari di tali provvedimenti giudiziali
che alla data di entrata in vigore della norma hanno spontaneamente,
o comunque tempestivamente, deliberato la dichiarazione del dissesto
in ossequio al comando del giudice, dall'altro, quelli enti che
invece non si sono adeguati al precetto di cui all'art. 243-quater,
comma 7, del TUEL ed hanno ritardato l'ottemperanza alla decisione
del giudice. Mentre ai primi, pertanto, non è consentito presentare
un nuovo piano di riequilibrio, invece ai secondi (gli inadempienti)
è paradossalmente assicurata la facoltà di obliterare la pronuncia
giudiziale. D'altra parte, ammesso che il legislatore possa così
disinvoltamente disciplinare fattispecie già stabilmente regolate in
sede giudiziale, il limite della non manifesta irragionevolezza della
scelta legislativa appare superato ove si consideri che
l'indiscriminata riapertura dei termini perentori già scaduti non è
in alcun modo circoscritta.
Anche sotto tale aspetto, la norma appare irragionevole: essa
sterilizza quel meccanismo procedurale spedito, previsto dal comma 5
dell'art. 243-bis e dal comma 7 dell'art. 243-quater, con la
conseguente ipotizzata regressione alla fase iniziale di una nuova
procedura di riequilibrio, da avviare nel 2017 (e pertanto, nella
migliore delle ipotesi con durata 2017/2026 ovvero 2017/2036 ove ci
si avvalga dell'ulteriore dilatazione temporale ventennale, come
avvenuto nel caso di specie) pur subordinandone l'applicazione a una
verifica dell'evoluzione delle condizioni finanziarie dell'ente. Non
essendo circoscritto a ritroso l'ambito di operatività (e prorogando
di fatto termini già scaduti da tempo), la disposizione si applica
ad enti che già hanno adottato un piano nei passati esercizi (nel
caso di specie quanto meno dal 2014, anno di avvio della procedura)
e, pertanto, ad enti già da tempo in condizioni di crisi strutturale
tale da provocare il dissesto. D'altra parte, se tali condizioni
fossero nel tempo venute meno l'ente medesimo avrebbe ben potuto
revocare per tempo l'istanza di accesso alla procedura di
riequilibrio prima del giudizio della Sezione di controllo della
Corte dei conti; laddove invece l'organo giudicante deputato a
definire incontrovertibilmente la situazione di incertezza sulla
tenute degli equilibri di bilancio abbia accertato la sussistenza
della condizione di dissesto ovvero l'incapacità dell'ente di
avviare tempestivamente attraverso l'alternativo strumento del piano
di riequilibrio (art. 243 del TUEL, comma 7) il risanamento, questo
dovrà essere perseguito attraverso la via procedurale del dissesto,
non essendo consentito all'ente di revocare la dichiarazione di
dissesto (art. 244 del TUEL) o di arrestare la procedura di dissesto
c.d. guidato (art. 243, comma 7, del TUEL), salva la facoltà di
impugnare detto accertamento perchè ritenuto viziato.
La riformulazione di un nuovo piano, dopo l'esito negativo della
precedente, prescinde nel disposto normativo della cui legittimità
costituzionale si dubita da un ancoraggio a fattori esogeni
obiettivamente valutabili e giustificabili (ad es. il riaccertamento
straordinario dei residui imposto dalla riforma dell'ordinamento
contabile che modifica i criteri di contabilizzazione e ridetermina
un nuovo passivo da ripianare), come invece avvenuto in altre ipotesi
di interventi normativi tesi a consentire la conseguente
riformulazione/rimodulazione del piano in itinere, i quali peraltro
sono stati, ciononostante, considerati comunque discutibili dalla
più avvertita giurisprudenza costituzionale. Si pensi, al riguardo,
a quanto criticamente osservato dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 6 del 2017: «Ferma restando la discrezionalità del
legislatore nello scegliere i criteri e le modalità per porre riparo
a situazioni di emergenza finanziaria come quelle afferenti ai
disavanzi sommersi, non può non essere sottolineata la
problematicità di soluzioni normative, mutevoli e variegate come
quelle precedentemente descritte, le quali prescrivono il
riassorbimento dei disavanzi in archi temporali lunghi e
differenziati, ben oltre il ciclo di bilancio ordinario, con
possibili ricadute negative anche in termini di equità
intergenerazionale (in senso conforme, sentenza n. 107 del 2016)».
Privo di una ratio plausibile e coerente, l'intervento normativo
in questione si connota per la chiara finalità - così come il testo
dispone - di incidere immediatamente su pronunce giudiziali
definitive ed esecutive tanto da «sospenderne» espressamente
l'esecuzione coattiva ed il meccanismo di ottemperanza, rimuovendo
senz'altro dall'ordinamento il giudizio definitivo dell'autorità
giudiziaria ed ogni relativo effetto e - solo in un momento
logicamente e giuridicamente successivo - di «prorogare» (id est:
riaprire) i termini per presentare un nuovo piano di riequilibrio per
gli enti già destinatari degli effetti dell'art. 243-quater, comma
7, del TUEL.
7.7. Conclusivamente, l'applicazione dell'art. 5, comma
11-septies, del decreto-legge n. 244 del 2018, involge, in sintesi,
delicatissimi profili generali afferenti la certezza del diritto, i
rapporti tra potere legislativo e potere giudiziario fissati dalla
Carta costituzionale, l'effettività della tutela demandata alla
Corte dei conti e delle sue pronunce in sede di controllo e
giurisdizionale (articoli 100, 103 della Costituzione), oltre che il
rispetto del principio dell'equilibrio di bilancio, del buon
andamento finanziario e amministrativo, e le regole,
costituzionalmente interposte, di coordinamento della finanza
pubblica (articoli 81, 97 e 117 della Costituzione).

Rilevanza della questione

8. Le disposizioni invocate assumono diretta e concreta rilevanza
nel presente giudizio, ai sensi dell'art. 23 della legge n. 87 del
1953, non potendo la sezione prescindere dal darne applicazione
nell'ambito del controllo da assumere officiosamente in merito
all'«approvazione o diniego» del «nuovo piano di riequilibrio
2017/2026» approvato con deliberazione consiliare n. 43/2017 dal
Comune di Pozzallo ed alla «richiesta» di rimodulazione dello stesso
formulata con deliberazione consiliare n. 2/2018 (presentata alla
sezione in data 15 gennaio 2018). Per valutare la congruenza del
«nuovo» piano occorre, infatti, verificare preliminarmente le
condizioni di ammissibilità e di legittimità, ossia nell'ordine,
che all'ente sia attribuita la facoltà di adottare un nuovo piano
(dopo che la precedente procedura è stata esitata negativamente ed
una volta che si è consolidata la pronuncia che ai sensi dell'art.
243-quater, comma 7 del TUEL determina la dichiarazione di dissesto)
e che sussistano, poi, le condizioni legali ed i presupposti di
ammissibilità delle riferite rimodulazioni (quella di cui alla
deliberazione consiliare n. 2 del 12 gennaio 2018, che assume a
presupposto l'art. 1, commi 888 e 889, della legge 27 dicembre 2017,
e quella di cui alla deliberazione consiliare n. 52 del 9 novembre
2017).
La norma (art. 5, comma 11-septies, del decreto-legge 30 dicembre
2017, n. 244) che attribuisce all'ente il potere di formulare il
nuovo piano di riequilibrio è pertanto direttamente e concretamente
applicabile al presente giudizio, ed è pregiudiziale rispetto a
quelle che avrebbero poi consentito la rimodulazione del piano
medesimo. Non è infatti logicamente prospettabile la «rimodulazione»
di un piano di riequilibrio originario fondato su presupposti non
validi.
Nè potrebbe obiettarsi, di contro, che la manifestazione di
volontà di rimodulazione del piano espressa dall'ente (deliberazione
consiliare n. 2/2018) ai sensi della più recente legge n. 205 del
2017 (commi 888 e 889) possa determinare «una sorta di decadenza ex
lege della precedente» (cfr. sentenza Corte dei conti, Sezioni
riunite in speciale composizione, n. 6/2018/EL); se così fosse,
infatti, le disposizioni di cui agli art. 1, commi 888 e 889, della
legge 27 dicembre 2017, sarebbero affette dai medesimi vizi di
illegittimità costituzionale formulati in relazione alla
disposizione di cui all'art. 5, comma 11-septies del decreto-legge n.
240 del 2016 poichè consentirebbero di obliterare una pronuncia
definitiva della Corte dei conti. È però sufficiente, al riguardo,
osservare che queste ultime disposizioni consentono di rimodulare o
riformulare il predetto piano agli enti locali che abbiano presentato
il piano di riequilibrio finanziario pluriennale o ne abbiano
conseguito l'approvazione ai sensi dell'art. 243-bis TUEL prima della
data di entrata in vigore della legge di bilancio 2018 (1° gennaio
2018); pertanto, già la formulazione della nuova disposizione
esclude che possa essere applicata agli enti che sono stati oggetto
di un diniego definitivo di approvazione del PRFP (come sancito dalla
pronuncia in sede nomofilattica delle Sezioni riunite in sede di
controllo n. 2/SSRR/QMIG/2018) e che «per principio pacificamente
condiviso ricorre detta ipotesi nel caso in cui l'ente abbia prestato
acquiescenza all'intervenuto diniego del piano decidendo di non
impugnare la delibera della Sezione regionale di controllo e laddove
sia scaduto il termine per la presentazione del ricorso. In entrambi
i casi, infatti, la situazione dell'ente, quale accertata dalla
Sezione di controllo si consolida in via definitiva e diviene
intangibile. Unica eccezione a tale principio è stata contemplata
dall'art. 1, comma 573-bis, primo periodo, legge 27 dicembre 2013, n.
147». Appare evidente allora come anche la recente rimodulazione del
piano - lungi dal costituire «decadenza» della precedente procedura e
dal collocarsi in discontinuità con essa - tragga presupposto e
legittimazione proprio dalla rimozione ex lege (per effetto dell'art.
5, comma 11-septies) di quella pronuncia definitiva ed intangibile
del giudice contabile e del conseguente obbligo di dichiarare il
dissesto ex art. 243-quater, comma 7, del TUEL.
La sezione è, dunque, chiamata a valutare preliminarmente quanto
meno i presupposti di ammissibilità della procedura intrapresa
dall'ente con la deliberazione consiliare n. 47 del 2017 a norma del
citato art. 5, comma 11-septies. E poichè senza la disposizione in
questione (ossia senza la «proroga dei termini» per presentare un
nuovo piano e senza l'inopinata «sospensione» della procedura
coattiva di dichiarazione del dissesto, previste da tale
disposizione) l'ente non avrebbe potuto accedere ad una nuova
procedura di riequilibrio, dovendo piuttosto dichiarare il dissesto
(e, nel caso di inottemperanza, subire la procedura coattiva di cui
all'art. 243-quater, comma 7, del TUEL), appare evidente e diretto
«il rapporto di pregiudizialità fra la risoluzione della questione
di legittimità costituzionale e la risoluzione del caso concreto»
(Corte costituzionale n. 77/1983).
E ciò sia nel senso che la questione ha ad oggetto norme di cui
questa sezione deve fare applicazione sia nel senso che la sentenza
di accoglimento provocherebbe indubbiamente un mutamento del quadro
normativo assunto a motivo della decisione.
8.1. Sempre in punto di rilevanza va osservato che il tenore
letterale della disposizione presupponente (art. 5, comma 11-septies)
non sembra lasciare spazio a interpretazioni adeguatrici. La norma
è, infatti, espressamente indirizzata agli enti:
che alla data di entrata in vigore della legge di conversione
«non abbiano rispettato il termine perentorio di cui al primo periodo
del comma 5 dell'art. 243-bis ovvero quello di cui all'art. 2, comma
5-bis del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78» (ed il Comune di
Pozzallo, come accertato dalla Corte dei conti, Sezioni riunite in
speciale composizione, con sentenza definitiva ed inoppugnabile n.
12/2016/EL comunque «ha inutilmente fatto decorrere sia il termine
dei novanta giorni di cui all'art. 243-bis, comma 5, TUEL, sia il
termine del 30 settembre 2015 di cui all'art. 2, comma 5-bis,
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, senza (ri)presentare il piano di
riequilibrio», disposizione quest'ultima di cui i giudici avevano,
comunque, escluso l'applicabilità alla fattispecie in questione);
che - per effetto di tali inadempienze - non hanno
«conseguito» l'accoglimento del piano secondo le modalità di cui
all'art. 243-quater, comma 3, del decreto legislativo n. 267/2000»
(id est: hanno subito una pronuncia di accertamento del mancato
rispetto del termine perentorio ai sensi dell'art. 243-quater, comma
7, del TUEL), come in concreto avvenuto nella fattispecie. Inoltre,
la disposizione stessa nel «prorogare» al 30 aprile 2017 il riferito
termine «perentorio» (già ampiamente scaduto) non pone limiti di
sorta rispetto a fattispecie già oggetto di giudizio o risalenti nel
tempo (come nel caso di specie).
A tal ultimo riguardo, non appare possibile integrare il precetto
normativo per escludere in via interpretativa dall'ambito di
applicazione le fattispecie già regolate da una pronuncia definitiva
del giudice contabile, atteso che la legge espressamente prescrive,
in chiusura, che nelle more del termine del 30 aprile «e sino alla
conclusione della relativa procedura» non si applica l'art.
243-quater, comma 7, del TUEL, ed ancora - a definitiva tacitazione
di pronunce già esaurite e portate ad esecuzione (come nel caso di
specie) - la norma si spinge a disporre la «sospensione delle
procedure eventualmente già avviate in esecuzione del medesimo [art.
243-quater, comma 7].».
Il tentativo di un'interpretazione (sotto tale aspetto)
adeguatrice, quale potrebbe essere quella di escludere dall'ambito di
applicazione della norma gli enti per i quali si sia già esaurito il
giudizio della Corte dei conti e limitarla ai soli enti nei cui
confronti non si siano ancora consolidati gli effetti della pronuncia
ex art. 243-quater, comma 7, del TUEL si scontra, quindi, con il dato
letterale della espressa «sospensione delle procedure eventualmente
avviate in esecuzione dell'art. 243-quater del TUEL»: se, infatti,
l'avvio di tali procedure discende unicamente da una pronuncia della
Sezione di controllo che abbia già accertato una delle quattro
ipotesi legali tipizzate di dissesto e disposto l'effetto di cui
all'art. 243-quater, comma 7, del TUEL, allora è evidente che il
legislatore ha espressamente inteso di disciplinare non anche ma
esclusivamente i casi in cui è già intervenuta una pronuncia della
Sezione di controllo; prescindendo pure dal discriminare le ipotesi
in cui una tale pronuncia abbia assunto carattere di stabilità (in
quanto già esaurito o non più azionabile il mezzo di gravame
davanti alle Sezioni riunite) da quelle ancora pendenti. Il tentativo
di una lettura adeguatrice conforme a Costituzione si risolverebbe,
pertanto, in un'arbitraria interpretazione abrogante, «eccentrica»
rispetto al chiaro tenore testuale ed esorbitante quindi dai canoni
ermeneutici cui il giudice deve attenersi (cfr. ex multis Corte
costituzionale, n. 36/2016).
8.2. Per le medesime ragioni, è solo astrattamente
prospettabile, ma non anche praticabile - se non a costo di
travalicare i limiti della tecnica esegetica - l'opzione ermeneutica
tesa a valorizzare la disposizione contenuta nell'art. 243-bis, comma
1, del TUEL (comma modificato dall'art. 3, comma 3, lettera a) del
decreto-legge 6 marzo 2014, n. 16, convertito, con modificazioni,
dalla legge 2 maggio 2014, n. 68) la quale dispone, in termini
generali, che la procedura di riequilibrio «non può essere iniziata
qualora sia decorso il termine assegnato dal prefetto, con lettera
notificata ai singoli consiglieri, per la deliberazione di dissesto
di cui all'art. 6, comma 2, del decreto legislativo 6 settembre 2011,
n. 149». Ove, infatti, si ritenesse che tale disposizione di divieto
disciplini anche le ipotesi di cui all'art. 243-quater, comma 7, del
TUEL (che richiama proprio la procedura ex art. 6, comma 2, del
decreto legislativo 6 ottobre 2011, n. 149) si svuoterebbe di
contenuto la norma speciale successivamente emanata dal legislatore,
strutturata proprio come eccezione alla suddetta regola, eccezione il
cui disposto letterale è, come detto, univocamente diretto a
«sospendere» l'efficacia dell'art. 243-quater, comma 7, del TUEL e le
procedure esecutive già avviate.
8.3. Infine, sempre in punto di rilevanza, occorre escludere la
soluzione più radicale di negare che la norma trovi applicazione
all'ordinamento degli enti locali vigente nella Regione siciliana. In
effetti, la disposizione della cui legittimità si dubita sospende,
letteralmente, gli effetti del commissariamento discendenti dall'art.
243-quater, comma 7, del TUEL norma che, a sua volta, come già
riferito sopra, richiama l'art. 6, comma 2, del decreto legislativo
n. 6 settembre 2011, n. 149, mentre nel caso di specie la procedura
di commissariamento dell'ente è stata disposta per effetto dell'art.
109-bis dell'O.R.EE.LL. Ora, è noto che l'art. 6, comma 2, citato
(«Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e
comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009,
n. 42), è stato dichiarato incostituzionale per eccesso di delega
(sentenza Corte costituzionale n. 213/2013; in quanto il principio di
delega disponeva che le disposizioni si applicassero «non in via
diretta, ma solo se recepite tramite le speciali procedure previste
per le norme di attuazione statutaria») e non già per lesione della
riserva di competenze legislative esclusive in tema di ordinamento
degli enti locali in capo alla Regione siciliana (al riguardo, si
noti, che la successiva sentenza n. 23/2014 ha affermato che la
«procedura pattizia» di recepimento di siffatte disposizioni non ha
copertura costituzionale). Occorre tuttavia rilevare che la procedura
amministrativa di commissariamento dell'ente disposta dalla regione
è conseguenziale alla pronuncia della Corte dei conti di cui
all'art. 243-quater, comma 7, del TUEL, e che la vicenda oggetto del
presente giudizio verte proprio sull'applicazione della disposizione
di legge che, in prima battuta, «sospende» (o meglio: disapplica)
l'art. 243-quater, comma 7, e, quindi, per effetto di tale
disapplicazione, travolge il successivo commissariamento.
D'altra parte, anche, una diversa lettura - tesa a negare
ingresso alla disposizione di cui all'art. 5, comma 11-septies, del
decreto-legge n. 244 del 2016 nell'ordinamento siciliano ed a
lasciare fermi gli effetti del commissariamento ex art. 109 dell'OREL
- andrebbe contro la lettera della disposizione e creerebbe
un'irragionevole disparità di trattamento tra enti locali, atteso
che la disposizione (per quanto discutibile nei contenuti) è da
ricondurre alla materia del coordinamento della finanza pubblica e
violerebbe quei principi costituzionali secondo cui «l'esperienza
seguita alla revisione del titolo V della Costituzione ha mostrato
che le stesse forme più accentuate di autonomia legislativa
regionale non si sottraggono all'azione trasversale di competenze
assegnate allo Stato dall'art. 117, secondo comma, della
Costituzione, mentre, nell'ambito di una competenza concorrente quale
è il coordinamento della finanza pubblica, ripetutamente questa
Corte ha stimato recessiva la dimensione dell'autonomia finanziaria
ed organizzativa della regione, a fronte di misure necessariamente
uniformi sull'intero territorio nazionale e costituenti principi
fondamentali della materia (ex plurimis, sentenze n. 169 del 2007; n.
417 del 2005; n. 36 del 2004).». Dunque, così come la disposizione
legislativa di cui all'art. 243-quater, comma 7, del TUEL non può
non trovare applicazione nell'ordinamento regionale siciliano delle
autonomie locali (così come pacificamente tutta la disciplina dei
piani di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all'art. 243-bis
e seguenti del TUEL), differenziandosi unicamente per l'organo
competente a governare la fase sostitutiva e commissariale
(Assessorato regionale in luogo del prefetto) successiva
all'accertamento giudiziale dell'obbligo di dichiarare il dissesto,
anche la disposizione che disapplica l'art. 243-quater, comma 7,
comandando la «sospensione delle procedure eventualmente già avviate
in esecuzione del medesimo» deve ritenersi applicabile
nell'ordinamento speciale siciliano.
8.4. In conclusione, il disposto letterale chiaro e univoco della
disposizione e la peculiare struttura (eccezione alla regola) e
finalità (sospendere gli effetti delle pronunce ex art. 243-quater,
comma 7, del TUEL) della norma ostano a un'interpretazione «conforme»
a Costituzione, interpretazione che, per quanto doverosa e
prioritaria su ogni altra (sentenza n. 49 del 2015) appartenendo pur
sempre alla famiglia delle tecniche esegetiche (Corte costituzionale,
ex plurimis, sentenze n. 356/1996; n. 219/2008 e n. 1/2013), non
può, quindi, trasmodare e divenire eccentrica rispetto al testo e
deve, in tal caso, cedere il passo all'incidente di costituzionalità
(Corte costituzionale, sentenza n. 56/2016).
9. Le controdeduzioni formulate dall'ente in prossimità
dell'adunanza non aggiungono apprezzabili elementi in punto di fatto
o di diritto rispetto alla narrativa e agli argomenti esposti nel
deferimento del magistrato e nell'ordinanza collegiale interlocutoria
n. 51/2018/PRSP, sopra sviluppati. L'ente ha, infatti, ripercorso la
vicenda in punto di fatto, confermando i passaggi essenziali esposti
nella superiore premessa (cfr. punto 1); ha quindi fornito un
inquadramento sistematico della procedura di riequilibrio,
rammentando i poteri «interdittivi» e «cogenti» attribuiti alla Corte
dei conti, così come definiti dalla giurisprudenza costituzionale
(richiamando in particolare le sentenze n. 39/2014, n. 40/2014 e n.
60/2013), pur segnalando come una parte della giurisprudenza (che
tuttavia non è stata citata) riconoscerebbe in capo al comune «un
momento valutativo difficilmente racchiudibile in schemi troppo
rigidi»; ricorda che la procedura di riequilibrio, dopo la sua
introduzione nel 2012, è stata oggetto di numerosi interventi
legislativi «asistematici» tesi ad «ampliare gli spazi di manovra»
degli enti attraverso la «dilatazione dei termini di ripresentazione
del piano tardivo o bocciato» con l'effetto di «spostare in avanti
l'asticella temporale del risanamento». Ha, quindi, contestato
l'interpretazione «restrittiva» che il magistrato istruttore avrebbe
dato della norma di cui all'art. 5, comma 11-septies, del
decreto-legge n. 244 del 2017, laddove intende escludere dal campo
applicativo gli enti che siano decaduti dalla facoltà di presentare
il piano allorchè tale decadenza sia stata accertata dalla Sezione
regionale con deliberazione confermata dalle Sezioni riunite, dopo
l'impugnativa, e quindi divenuta definitiva. Ritiene, infatti, che
l'interpretazione letterale secondo il principio «lex ubi voluit
dixit» osti a una tale preclusione, poichè di essa non vi è traccia
nella legge. A supporto, argomenta che, pur essendo l'ente decaduto
dalla facoltà di rimodulare, tale decadenza non preclude allo stesso
la possibilità di ripianare il disavanzo da riaccertamento
straordinario nel trentennio, citando al riguardo la sentenza n.
19/2017/EL, al par. 4, e che una diversa interpretazione, per
l'appunto «restrittiva», creerebbe una disparità di trattamento tra
enti. Ritiene, poi, che una interpretazione come quella avanzata dal
magistrato istruttore provocherebbe sic et simpliciter l'applicazione
della proceduta di dissesto finanziario dell'ente e ciò
contrasterebbe con il favor legislativo per il riequilibrio e, ove
fosse ritenuta fondata, paleserebbe una grave contraddizione di
sistema. Evidenzia, infine, che attraverso l'art. 5, comma
11-septies, del decreto-legge n. 244 del 2016 il legislatore ha
voluto ancora una volta mitigare la perentorietà del termine di
presentazione del piano di riequilibrio consentendo agli enti di
poterlo ripresentare, talchè l'interpretazione del magistrato
istruttore contrasterebbe con il dato normativo. Da ultimo, afferma
che comunque, anche alla luce delle argomentazioni svolte, sia
ragionevole ritenere che si è consolidato il legittimo affidamento
dell'ente nel portare avanti la procedura di riequilibrio. Gli
argomenti esposti dall'ente, a parere del collegio, si limitano a
ribadire e riaffermare l'applicazione al caso di specie della
disposizione di cui all'art. 5, comma 11-septies, del decreto-legge
n. 244 del 2016, confermando in punto di rilevanza la prospettazione
di questa sezione; non mettono in discussione, invece, gli ambiti del
presente giudizio, i poteri di questa sezione di decidere sin d'ora,
in questa sede, sulla nuova procedura di riequilibrio intrapresa
dall'ente, affrontando le questioni pregiudiziali sollevate.
Per il resto, l'affermazione nel merito, da parte della difesa
dell'ente, di un principio di favore della legislazione per la
procedura di riequilibrio, di cui l'attenuazione della perentorietà
dei termini per l'approvazione del piano di riequilibrio sarebbe
espressione, è argomento che non muta, anzi conferma, gli aspetti di
perplessità sollevati dalla sezione che si appuntano proprio sulla
non manifesta infondatezza in termini di legittimità costituzionale
di una disposizione che esaspera tale favor in maniera manifestamente
irragionevole (fermo restando che un favor legislativo per essere
apprezzabile non può dedursi da norme «asistematiche», per come
riconosciuto dalla stessa difesa dell'ente, nè contrastare con ben
più solide istanze di razionalità e di chiusura del sistema, di cui
si è ampiamente detto in narrativa), al punto tale da apparire in
grado di travolgere le esigenze di certezza del diritto, di
travalicare i limiti della decretazione d'urgenza e comunque di
trasmodare in un abuso del potere legislativo rispetto a quello
giudiziario, oltre che vulnerare i valori costituzionali
dell'equilibrio di bilancio e del coordinamento della finanza
pubblica nei termini descritti che, meritano, pertanto di essere
sottoposti al giudizio della Corte costituzionale.
10. In conclusione, alla luce di quanto sin qui esposto,
l'oggetto del presente giudizio impone alla sezione di pronunciarsi
sulla «nuova» procedura di riequilibrio finanziario pluriennale
avviata dal Comune di Pozzallo con la deliberazione consiliare n. 23
del 2017 dopo l'entrata in vigore dell'art. 5, comma 11-septies, del
decreto-legge n. 244 del 2016, valutandone preliminarmente i
presupposti e le condizioni di ammissibilità che incidono anche
sulle successive riformulazioni/rimodulazioni che da essa discendono
(quella di cui alla deliberazione consiliare n. 52 del 9 novembre
2017 e quella di cui alla deliberazione consiliare n. 2 del 12
gennaio 2018, con la «richiesta» inviata dall'ente a questa sezione
in data 15 gennaio 2018, poi approvata con deliberazione n. 7 del 6
marzo 2018).
Il collegio ritiene di sollevare, in via pregiudiziale, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 11-septies, del
decreto-legge n. 244 del 2016 (e dell'art. 1, comma 1, della legge di
conversione 27 febbraio 2017, n. 19, che lo ha introdotto),
disposizione assunta dall'ente quale norma attributiva del potere di
formulare un «nuovo» piano di riequilibrio, sul quale l'ente medesimo
ha, poi, innestato due nuove rimodulazioni, con conseguente ulteriore
modificazione del piano e differimento dei termini istruttori.
Tale disposizione, presupposto della procedura e della successiva
richiesta di rimodulazione, suscita, per quanto sopra esposto, dubbi
di legittimità costituzionale, che il collegio reputa rilevanti e
non manifestamente infondati con riferimento ai parametri che - fermo
restando l'integrale rinvio a quanto più diffusamente illustrato
sopra - possono sinteticamente riassumersi nei seguenti termini:
violazione degli articoli 81, 97, 117, 119 e 120 della
Costituzione, poichè la norma censurata interrompe la procedura
coattiva di cui all'art. 243-quater, comma 7, del TUEL finalizzata
alla immediata dichiarazione del dissesto e al più tempestivo avvio
del risanamento dell'ente; la disposizione vanifica, in tal guisa,
quelle istanze di tempestivo ripristino degli equilibri di bilancio
(articoli 81, 97 primo comma, e 119 della Costituzione) e di sana
gestione finanziaria, funzionali al buon andamento
dell'amministrazione (art. 97, secondo comma della Costituzione),
garantite dal sindacato sulla congruenza e sulla tempestività del
piano di riequilibrio affidato alla Corte dei conti (art. 243-quater,
commi 3, 6 e 7) e dall'approntamento della tutela rimediale
dell'intervento sostitutivo sugli organi inadempienti. Il
precetto/principio dell'equilibrio di bilancio rappresenta, secondo
la giurisprudenza costituzionale - tanto più dopo l'emanazione della
legge costituzionale n. 1/2012 e delle leggi attuative del disegno
costituzionale (ivi compreso il rafforzamento dei controlli esterni
intestati alla Corte dei conti) - una «clausola generale» «in grado
di operare pure in assenza di norme interposte» (Corte
costituzionale, sentenza n. 192/2012). Tale clausola impone una
«disciplina di salvaguardia» (Corte costituzionale, sentenza n.
228/2017) atta a garantire il recupero effettivo degli squilibri e
l'applicazione di prescrizioni in caso di mancato riequilibrio;
la neutralizzazione della norma di chiusura del sistema
costituisce, al contempo, oltre che diretta lesione degli articoli 81
e 97 della Costituzione, anche una lesione di un principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica (art. 117, comma
3, della Costituzione) di cui l'art. 243-quater, comma 7, del TUEL
costituisce norma interposta. Essenziale ai fini della tutela degli
equilibri di bilancio, nella logica sistematica sopra ricostruita
(cfr. supra ai par. 7.1, nonchè ai par. 5,5.1, 5.2 e 2), è, invero,
l'esigenza di definire con certezza e tempestività i programmi di
risanamento degli enti che versano in situazione di precarietà
strutturale particolarmente grave (condizioni tali da provocare il
dissesto) - programmi che devono necessariamente e tempestivamente
sfociare o in un piano di riequilibrio finanziario pluriennale
congruo e sostenibile o nella immediata ed obbligatoria dichiarazione
di dissesto finanziario - e di consentirne, con altrettanto
speditezza, la valutazione a un organo magistratuale terzo ai fini
della tutela di superiori interessi finanziari pubblici nonchè a
garanzia dei diritti dei terzi (non ultimo anche per assicurare la
par condicio creditorum e la possibilità di perseguire
tempestivamente eventuali responsabilità per l'ipotesi di dissesto
finanziario). Tale reazione si fondo sull'«esigenza sistemica
unitaria dell'ordinamento, secondo cui sia la mancata approvazione
dei bilanci, sia l'incuria del loro squilibrio strutturale
interrompono - in virtù di una presunzione assoluta - il legame
fiduciario che caratterizza il mandato elettorale e la rappresentanza
democratica degli eletti» (sentenza della Corte costituzionale n.
228/2017) talchè appare imprescindibile sia un controllo neutrale
sui bilanci a contenuto «cogente» (affidato alla Magistratura
contabile), sia la reazione ordinamentale per il tramite di un organo
tutorio esterno (cfr. supra in particolare sub par. 5.1, 5.2, 7.1 e
8.3). Il sacrificio dei surriferiti valori costituzionali pregiudica,
in ultima istanza, anche l'unità economica della Repubblica (art.
120 della Costituzione) ed i vincoli derivanti dall'appartenenza
all'ordinamento comunitario (art. 117, primo comma della
Costituzione). Sarebbe, peraltro, irragionevole e contrario al
principio di cui all'art. 3 della Costituzione che, mentre da un lato
l'ordinamento presidia l'approvazione dei bilanci di previsione e la
salvaguardia degli equilibri di bilancio, attraverso la sanzione
dello scioglimento del consiglio comunale (art. 141 del TUEL), ed
impone agli enti stessi di adottare, in vista di una tutela dinamica
e anticipata dell'equilibrio di bilancio, tempestive misure
correttive in caso di comportamenti difformi dalla sana gestione
finanziaria (art. 148-bis del TUEL), dall'altro tollerasse che, nella
più grave ipotesi di prossimità allo stato dissesto, l'ente resti
inadempiente o ritardi oltremisura l'adozione del piano di
riequilibrio;
l'intervento normativo di «proroga al 30 aprile 2017» dei
termini perentori già scaduti e di (previa) disapplicazione
dell'art. 243-quater, comma 7, del TUEL (anche a costo di travolgere
la «regola del caso concreto» dettata dall'Autorità giudiziaria),
inserito in sede di conversione in legge del decreto-legge n. 244 del
2017, appare censurabile - oltre che per la violazione dell'art. 77
della Costituzione da parte dell'art. 1, comma 1, della legge di
conversione n. 19 del 2017 - sempre sotto il profilo della violazione
dei principi di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione), in
considerazione del fatto che la norma produce l'effetto di riaprire
termini perentori già ampiamente scaduti, senza prevedere nè un
limite temporale atto a circoscriverne la portata applicativa, nè
una clausola di salvezza (o una limitazione dell'applicabilità della
norma) con riferimento ai rapporti già accertati con provvedimenti
giudiziali definitivi. La disposizione, limitandosi a introdurre un
termine ad quem (30 aprile 2017), senza peraltro curarsi di
considerare quello a quo, dilata oltremisura il termine perentorio di
novanta giorni previsto dall'art. 243-bis, comma 5, del TUEL. Si
consideri che nel caso di specie, tale termine, che decorreva dal 24
luglio 2014 (e quindi era scaduto il 22 ottobre 2014) viene esteso
dal provvedimento normativo, in maniera manifestamente irragionevole,
sino al 30 aprile 2017, che così è passato da novanta a
novecentoventi giorni;
rilevanti e non manifestamente infondati sono poi apparse le
questioni di costituzionalità della disposizione laddove, in
combinato disposto con l'art. 243-bis, comma 5, del TUEL, consentendo
all'ente di ri-editare un nuovo piano di riequilibrio oltre gli
ordinari termini istruttori e decisori, determina un nuovo ulteriore
blocco all'esercizio delle azioni esecutive dei creditori (in
continuità con quello, già oltremodo ampio, che si è protratto
dall'avvio della prima procedura nel 2014 alla pronuncia definitiva
della sezione in speciale composizione). I parametri violati
afferiscono il diritto alla tutela giurisdizionale dei diritti (art.
24 della Costituzione); il principio di ragionevole durata del
processo di cui all'art. 111 della Costituzione; l'art. 117, comma 1,
della Costituzione, quest'ultimo in relazione alla norma
costituzionale interposta (cfr. Corte costituzionale n. 348 e n. 349
del 2007 e n. 230/2012) di cui all'art. 6 § 1 della Carta europea dei
diritti dell'uomo (cfr. sub par. 7.3);
da un ulteriore punto di vista, ancorchè collegato ai
precedenti, la norma suscita dubbi di costituzionalità in
riferimento alla violazione delle prerogative della Magistratura
contabile - sia in sede di controllo (art. 100 della Costituzione)
sia in sede giurisdizionale (articoli 101, 102 e 103 della
Costituzione) - e dell'effettività della tutela giurisdizionale
(art. 113 della Costituzione). La vanificazione da parte del
legislatore della pronuncia giudiziale già consolidata mina,
infatti, la certezza del diritto e dell'uguaglianza di fronte alla
legge (art. 3 della Costituzione) e vulnera le attribuzioni
costituzionalmente garantite della Corte dei conti quale Magistratura
indipendente. Il principio di legalità dell'azione amministrativa
(articoli 97, 98 e 28 della Costituzione), unitamente al principio di
effettività della tutela giurisdizionale (articoli 24, 101, 103 e
113 della Costituzione) comportano esplicitamente l'assoggettamento
dell'amministrazione medesima a tutti i vincoli posti dagli organi
legittimati a creare ed affermare il diritto, fra i quali,
evidentemente, gli organi giurisdizionali (Corte costituzionale,
sentenza n. 419/1995). La disposizione normativa - in quanto tesa ad
obliterare espressamente gli esiti definitivi del controllo neutrale
ed indipendente della Corte dei conti - si pone, poi, come
anticipato, in contrasto con l'art. 117, primo e terzo comma della
Costituzione (Corte costituzionale, sentenza n. 282/2017) «in quanto
l'armonizzazione e la neutralità del sindacato sui bilanci degli
enti locali [affidato dalla Corte dei conti] sono funzionalmente
collegati al coordinamento della finanza pubblica, in particolare
sotto il profilo della cura degli equilibri della finanza pubblica
allargata e degli altri vincoli assunti dallo Stato in sede europea
(in tal senso, sentenza n. 184 del 2016)»;
infine, non può trascurarsi la violazione del parametro
dell'art. 77 della Costituzione - nonchè dell'art. 15 della legge n.
400 del 1988 quale norma costituzionale interposta - atteso che la
disposizione in oggetto esorbita dai limiti tipici della decretazione
d'urgenza e dai poteri del legislatore in sede di conversione (cfr.
Corte costituzionale n. 22/2012 e n. 32/2014), come descritto al par.
7.5, poichè, alterando la funzione tipica della legge di
conversione, il testo del decreto-legge è stato innovato ed
interpolato in occasione della conversione in legge introducendo una
disposizione eccentrica e disomogenea rispetto alle finalità del
decreto medesimo, non riconducibile alla materia oggetto
dell'articolo interpolato e dell'originario testo del decreto, e
manifestamente privo del presupposto di straordinaria necessità ed
urgenza (cfr. ex multis Corte costituzionale n. 29/1995).

P. Q. M.

La Sezione di controllo della Corte dei conti per la Regione
siciliana, solleva la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 11-septies, del decreto-legge 30 dicembre 2016, n.
244 e dell'art. 1, comma 1, della relativa legge di conversione 27
febbraio 2017, n. 19, in riferimento ai parametri stabiliti dagli
articoli 81, 97, 117, terzo comma, 119, primo comma, 120 nonchè 28 e
3 della Costituzione; dagli articoli 24, 111, 3 e 117, primo comma
della Costituzione (quest'ultimo in relazione alla norma interposta
di cui all'art. 6, § 1, della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo); dall'art. 3, 24, 100, 101, 103 e 117 della Costituzione;
dall'art. 77 della Costituzione (anche in relazione all'art. 15 della
legge n. 400 del 1988 quale norma costituzionale interposta), nei
termini e per le ragioni sopra indicate.
Ordina la sospensione del giudizio e dispone la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale per l'esame della questione.
Dispone che, a cura della segreteria della Sezione, ai sensi
dell'art. 23, ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
presente ordinanza sia notificata al Comune di Pozzallo quale parte
in causa, segnatamente al sindaco pro tempore ed al presidente del
consiglio comunale dell'ente, nonchè al Presidente del Consiglio dei
ministri.
Dispone altresì che la presente ordinanza sia comunicata dalla
segreteria anche ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Copia della presente ordinanza sia comunicata, a cura del
Servizio di supporto, anche all'organo di revisione
economico-finanziaria del Comune di Pozzallo, all'assessore delle
Autonomie locali della Regione siciliana, nonchè alla Commissione
per la stabilità finanziaria degli enti locali presso il Ministero
dell'interno.
Così deliberato in Palermo nella Camera di consiglio del 4
aprile 2018.

Il Presidente: Graffeo


L'estensore: Alessandro