1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 3-4-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 289 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 gennaio 1996
N. 289 Ordinanza emessa il 25 gennaio 1996 della pretura di Padova, sezione distaccata di Monselice nel procedimento penale a carico di Berton Fabio ed altri Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi provenienti da pubbliche fognature che superino limiti di accettabilita' stabiliti dalle regioni, scarichi provenienti da insediamenti produttivi eccedenti limiti di accettabilita' delle tabelle di cui alla legge n. 319/1976 o, se recapitano in pubbliche fognature, quelli fissati dall'art. 12, primo comma, n. 2, stessa legge, nonche' scarichi che superino i limiti di accettabilita' inderogabili per i parametri di natura tossica persistente e bioaccumulabile - Lamentata depenalizzazione per la prima ipotesi e riduzione della pena per le altre - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita', nonche' tra regioni e rispetto alla disciplina dettata con altre leggi sempre sull'inquinamento delle acque - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento con le norme del diritto internazionale, in particolare con quelle CEE (direttiva n. 271/1991). (D.-L. 17 marzo 1995, n. 79, artt. 3 e 6, secondo comma, convertito in legge 17 maggio 1995, n. 172). (Cost., artt. 3, 9, 10, 11, 25, 32, 41 e 77). (096C0418) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 3-4-1996)

IL PRETORE
Ha pronunciato, nel processo di cui in epigrafe a carico di Berton
Fabio, Tosato Loris, Bernardini Rolando e Pugina Lamberto imputati
dei reati p. e p. dall'art. 110, 81 cpv cp, 21, primo e terzo comma
legge n. 319/1976 e dall'art. 9, comma sesto, legge n. 171/1973 e 635
cp, la seguente ordinanza di rimessione degli atti alla Corte
Costituzionale per il giudizio di costituzionalità degli artt. 3 e
6, secondo comma del decreto-legge n. 79 convertito con modifiche
nella legge n. 172 del 17 maggio 1995 in relazione agli artt. 3, 9,
10, 11, 25, 32, 41 e 77 della Costituzione.
1. - Rilevanza
Gli imputati sono stati tratti a giudizio in relazione ad uno
scarico continuativo da una pubblica fognatura in assenza di
autorizzazione, mai richiesta, e con sversamento di liquami per
valori superiori a quelli ammessi non solo dalla tabella A della
legge Merli, ma anche da quella, esplicitamente contestata, prevista
dal P.R.R.A del Veneto (tab. 2, allegato B), relativamente a
parametri diversi da quelli di natura tossica, persistente e
bioaccumulabile (c.d. limiti inderogabili).
Vengono in questione, pertanto, la violazione, tra l'altro, degli
artt. 21, 3 e 1 legge n. 319/1976, ipotesi depenalizzate
rispettivamente dagli artt. 3 e 6, secondo comma legge 172 cit. con
riguardo alle pubbliche fognature.
L'oggetto stesso della contestazione, quindi, conduce ad una
declaratoria di proscioglimento in parte qua e, conseguentemente,
attese le risultanze agli atti del fascicolo (si vedano, in
particolare, i referti n. 2584-2585-2586-2587 del 20 maggio 1994
della sezione chimico ambientale ULSS n. 21 con i relativi verbali di
campionamento e le relazioni d'analisi microbiologica n.
35715-35716-35717-35718 del 14 maggio 1994, da cui emerge il
superamento di numerosi parametri con sversamento avente "elevato
inquinamento batterico", nonchè le fotografie del 10-11 maggio
1994), risulta indispensabile l'esame di legittimità della normativa
in oggetto.
Si deve osservare, inoltre, che la vicenda risale al maggio 1994.
Ne consegue che, all'epoca, essendo vigente il decreto-legge n. 177
del 17 marzo 1994, la condotta contestata era comunque riconducibile
ad un fatto penalmente illecito. Conseguentemente, nell'eventualità
di una caducazione della norma, la fattispecie rimarrebbe
disciplinata alla stregua dei parametri - noti al momento del fatto -
di cui all'originaria previsione della legge n. 319/1976.
2. - Non manifesta infondatezza.
2.1. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
2.1.1. - Un primo rilevante profilo di legittimità emerge dal
raffronto tra il trattamento riservato agli scarichi di insediamenti
produttivi e agli scarichi di pubbliche fognature.
L'art. 3 della legge n. 172/1995 ha depenalizzato tutte le ipotesi
di superamento dei limiti di accettabilità in quanto provenienti da
scarichi civili e da pubbliche fognature, fermo l'estremo limite
costituito dai parametri inderogabili, mentre ha mantenuto la
sanzione penale rispetto agli scarichi provenienti da insediamenti
produttivi.
Orbene, se appare indubbiamente ragionevole l'intento legislativo
di sanzionare solo in via amministrativa gli scarichi da insediamenti
civili, caratterizzati, in genere, da un carico inquinante modesto e,
quindi, meno dannoso per l'ambiente, non altrettanto si può dire per
gli scarichi da pubbliche fognature, atteso che in queste
confluiscono sempre reflui in quantità tale da richiedere in ogni
caso trattamenti qualitativi elaborati, non assimilabili agli
scarichi civili, e che nelle medesime possono - come previsto
istituzionalmente dalla stessa legge Merli - confluire scarichi da
insediamenti produttivi, per cui non è possibile formulare un
giudizio preventivo e generale di minor pericolosità.
Secondo la nuova disciplina sanzionatoria, quindi, mentre
l'esercizio di uno scarico da insediamento produttivo, operante in
violazione delle tabelle della legge Merli, viene sanzionato
penalmente ancorchè il superamento dei limiti tabellari sia modesto,
costituisce sempre illecito amministrativo l'esercizio dello scarico
di una pubblica fognatura alla quale affluiscano una pluralità di
scarichi provenienti da insediamenti produttivi, e ciò anche
nell'ipotesi che lo scarico terminale superi in maniera rilevante i
limiti tabellari e arrechi un effettivo nocumento alla situazione
ambientale.
Va osservato, inoltre, che nell'eventualità di insediamenti
produttivi recapitanti in pubbliche fognature di fronte alla stessa
condotta (superamenti limiti) con corpo recettore finale identico si
assiste ad una assoluta e generalizzata differenza di trattamento.
Appare evidente, pertanto, che il trattamento sanzionatorio
introdotto con la nuova normativa è incentrato non sulla idoneità
dello scarico ad arrecare un danno (effettivo e/o potenziale)
all'ambiente, ma sulla qualifica soggettiva del titolare dello
scarico terminale (imprenditore ovvero amministratore pubblico).
2.1.2. - Un secondo aspetto di ingiustificata disparità di
trattamento emerge dal mero raffronto tra le sanzioni di cui all'art.
21, primo e quanto previsto dall'art. 23 della legge 319.
È sufficiente rilevare, infatti, che qualora un sindaco apra un
nuovo scarico da pubblica fognatura senza chiedere alcuna
autorizzazione è prevista solamente una sanzione amministrativa
(art. 21 ultimo comma, aggiunto dall'art. 6, secondo comma), mentre
se lo scarico viene aperto dopo aver richiesto ma prima di aver
ottenuto la prescritta autorizzazione, lo stesso soggetto è punito
con sanzione penale.
Qualora poi, come nel caso di specie, l'autorizzazione non sia
definitivamente rilasciata riprende vigore l'art. 21 con conseguente
irrogazione di una mera sanzione amministrativa.
2.1.3. - A vantaggio dei pubblici amministratori, infine, è stata
introdotta una causa personale di totale esclusione della pena - da
intendersi non solo come sanzione penale, ma anche come sanzione
amministrativa, attesa la locuzione utilizzata "tali sanzioni",
idonea a ricomprendere tutte le previsioni del nuovo terzo comma
dell'art. 21 - "qualora alla data di accertamento della violazione
dispongano di progetti esecutivi cantierabili finalizzati alla
depurazione delle acque".
In presenza di questa condizione - prefigurabile nel presente
giudizio - andranno esenti da ogni responsabilità i pubblici
amministratori titolari di:
a) scarichi di pubbliche fognature presso le quali recapitano
solo scarichi da insediamenti civili;
b) scarichi di pubbliche fognature presso le quali recapitano
anche (o solamente) scarichi da insediamenti produttivi;
c) scarichi da insediamenti produttivi.
La norma è censurabile sotto due aspetti:
I) assicura uno status privilegiato al pubblico amministratore
rispetto all'imprenditore privato senza che tale condizione trovi
giustificazione nell'attività in concreto svolta (che può essere la
stessa) o nelle caratteristiche quanti-qualitative dello scarico;
II) la sussistenza di "un progetto esecutivo cantierabile
finalizzato alla depurazione" assume valore di autorizzazione tacita
ed implicita, a tempo indeterminato, a scaricare senza l'osservanza
dei limiti imposti dalle tabelle.
Questo secondo aspetto pare particolarmente grave poichè -- come
affermato dalla direttiva 91/271/CEE e dalla stessa legge n. 172
all'art. 7, primo comma - le autorizzazioni "allo scarico" sono
esplicite e temporanee (anche se un importante temperamento è stato
introdotto proprio per le pubbliche fognature di cui è titolare lo
stesso ente pubblico competente al rilascio dell'autorizzazione in
quanto - con evidente sovrapposizione di elementi tecnicamente e
logicamente diversi - la stessa resta ricompresa nell'atto di
approvazione dell'impianto).
La fattispecie realizza, peraltro, un "salto di qualita'", in
quanto l'autorizzazione (implicita) non attiene ad un dato formale
(l'attività di scaricare) - di per sè non necessariamente fonte di
danno effettivo all'ambiente (lo scarico potrebbe essere contenuto
entro i limiti tabellari) - ma investe direttamente l'aspetto
sostanziale, traducendosi in una effettiva "licenza di inquinare".
Tutti questi aspetti portano a ritenere, poi, che il nuovo assetto
normativo sia complessivamente incoerente e squilibrato poichè
"favorisce, fra due condotte gradatamente lesive dell'identico bene,
quella connotata da maggiore gravità, discriminando, invece, chi ha
realizzato il fatto che meno offende lo stesso valore giuridico" (v.
Corte cost. sent. n. 249 del 1993).
2.2. - Violazione degli artt. 10 e 11 della Costituzione.
Il contrasto è evidente se si considera che la legge n. 172 e, in
particolare, la normativa su richiamata si pone in contrasto con gli
obblighi che derivano al nostro Paese per l'appartenenza alla
Comunità Europea.
Con l'Atto Unico Europeo del 1986 (recepito in Italia dalla legge
23 dicembre 1986 n. 909) - il quale affida alla Comunità una
competenza diretta e specifica in materia di tutela dell'ambiente,
colmando, in tal modo, una lacuna che precedentemente il Trattato
denunciava - sono stati introdotti nel nostro ordinamento giuridico
tre principi relativi all'ambiente (artt. 130r, 130s e 130t), che
impegnano direttamente lo Stato italiano verso la Comunità e che
debbono essere applicati anche dai giudici perchè fanno parte dello
Ordinamento interno. Essi, sinteticamente, sono:
a) il principio della prevenzione;
b) il principio "chi inquina paga";
c) il principio secondo il quale i singoli Stati debbono
assicurare una protezione giuridica dell'ambiente uguale a quella
comunitaria ovvero più rigorosa, mai minore.
Ne consegue che neppure allo Stato è consentita una azione
illimitata e senza vincoli in subjecta materia: viene in rilievo, in
primo luogo, un aspetto formale costituito dalla responsabilità
dallo Stato nei confronti della supremazia del diritto comunitario,
nonchè, in secondo luogo, una ragione sostanziale, in quanto
l'ambiente è divenuto un valore primario, di rilievo costituzionale
e fa parte quale componente essenziale della costituzione giuridica e
politica della Comunità (v. Cass. sez. III, 4 febbraio 1993 n. 235)
Va richiamata, più specificamente, la direttiva CEE n. 271 del 21
maggio 1991, in materia di acque reflue urbane, le cui norme
avrebbero dovuto essere recepite già dal 30 giugno 1993.
L'art. 2 della direttiva pone una netta distinzione - all'interno
delle acque reflue urbane - tra acque domestiche e acque reflue
industriali, distinzione a cui si associa una diversa e più
articolata disciplina (in particolare, per le acque reflue
industriali che confluiscono in reti fognarie, atteso il più
importante impatto sull'ambiente) che richiede regolamentazioni,
autorizzazioni e controlli specifici (artt. 11 e 13).
L'attuale disciplina, invece, disattende radicalmente la struttura,
lo spirito e i principi della normativa comunitaria e di ciò il
legislatore aveva piena contezza, come emerge dalla disposizione di
cui all'art. 1, quarto comma l. cit. per cui "le disposizioni del
presente decreto si applicano in attesa dell'attuazione della
direttiva 91/271/CEE".
Ad abundantiam, va rilevato che la legge Comunitaria per il 1993
fissa con precisione i criteri in base ai quali la direttiva 271 deve
essere recepita (con decreto legislativo: v. art. 37), criteri che
sono del tutto estranei alla formulazione della legge 172 (ad es.
sono stabiliti criteri assai rigidi per la individuazione delle c.d.
aree sensibili).
Giova osservare, infine, che la Corte Europea di Giustizia ha già
ripetutamente condannato l'Italia per la "permissivita'" del sistema
autorizzatorio previsto e per l'insufficienza delle sanzioni penali
contemplate dall'art. 22 in relazione alle prescrizioni contenute in
autorizzazione (v. Corte di Giust. 28 febbraio 1991 e 13 dicembre
1990); la nuova normativa aggrava e accentua ulteriormente, quindi,
tale status di inadempienza italiana verso l'Ordinamento comunitario.
2.3. - Violazione degli artt. 9, secondo comma e 32 della
Costituzione.
L'art. 32 Cost. - per costante giurisprudenza costituzionale e
della Corte di Cassazione - garantisce il diritto ad un ambiente
salubre, "per cui l'amministrazione non ha il potere di rendere
l'ambiente insalubre neppure in vista di motivi di interesse pubblico
di particolare rilevanza" (v. Cass. 6/10/1979 n. 5172).
La normativa in esame si pone in aperto contrasto con questo
diritto poichè, per un verso, elimina le sanzioni penali per fatti
che danneggiano l'ambiente quando le violazioni sono commesse da
pubblici amministratori, mentre, per altro verso, rimette alla
discrezionalità delle singole regioni la fissazione dei limiti per
le pubbliche fognature, e, al contempo, prevede per il superamento
dei parametri inderogabili di natura tossica una sanzione penale
(pena alternativa) più favorevole di quella prevista per lo stesso
fatto dal decreto-legge n. 133 del 1992.
Gli stessi motivi (insieme ai rilievi esposti al punto 2.2.), poi,
portano a ritenere anche la violazione dell'art. 9, secondo comma,
Cost. atteso che il termine "paesaggio" viene inteso con il valore di
ecosistema.
2.4. - Violazione dell'art. 41 della Costituzione.
Va rilevato, inoltre, che la normativa in esame, caratterizzata da
una accentuata regressione sanzionatoria, è in contrasto con il
principio "chi inquina paga", recepito nel nostro Ordinamento - come
evidenziato - con forza superiore alla legge ordinaria e che trova un
chiaro referente costituzionale nell'art. 41 Cost. ove prevede che
l'iniziativa economica privata "non può svolgersi in contrasto con
l'utilità sociale".
La concreta depenalizzazione degli scarichi delle pubbliche
fognature anche nell'ipotesi in cui agli stessi affluiscano scarichi
da insediamenti produttivi, infa'tti, finisce per svantaggiare - sul
piano della libera concorrenza - quelle imprese che non recapitano in
pubbliche fognature e che, quindi, hanno affrontato rilevanti
investimenti per adeguare i propri impianti alla normativa in vigore.
2.5. - Violazione degli artt. 25 e 77 della Costituzione.
L'art. 25 Cost. stabilisce il principio della riserva di legge in
materia penale, assegnando in tal modo una competenza assoluta al
legislatore (rectius: al Parlamento) a stabilire le scelte di
politica criminale, quantomeno con riguardo alle c.d. scelte
caratterizzanti (aspetti fondamentali della disciplina; condotte
punibili; sanzioni con indicazione del tipo e dei limiti edittali).
La riserva di legge, poi, ha un valore garantista nel duplice senso
di consentire la partecipazione di tutti i soggetti parlamentari
all'elaborazione della disciplina (cosa non possibile se la normativa
fosse adottata con atto regolamentare) e di circoscrivere la
discrezionalità dell'esecutivo e dell'amministrazione e, in genere,
dei soggetti chiamati a dare applicazione alla legge.
L'utilizzo del decreto-legge (nonchè dei decreti legislativi) in
materia penale presuppone che, in via preventiva, sussistano i
requisiti di necessità ed urgenza e che in ogni caso, si realizzi e
venga assicurato l'intervento del Parlamento in posizione
sovraordinata quale organo cui è rimesso il potere di conferire
stabilità e durevolezza con la legge di conversione a disposizioni
normative destinate, in caso contrario, a decadere una volta decorso
inutilmente il termine di giorni sessanta indicato dall'art. 77,
ultimo comma, Costituzione.
Ciò premesso, giova osservare, in primo luogo, che, nella materia
in esame, è stata sottratta di fatto al Parlamento per circa un anno
e mezzo (in virtù della reiterazione dei decreti) la competenza a
disporre in materia penale con attribuzione all'esecutivo del
relativo potere di bilanciamento e valutazione degli interessi. Anche
la facoltà - di cui all'ultimo comma dell'art. 77 Costituzione - di
regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti
non convertiti è stata poi fortemente compressa (art. 2 della legge
di conversione) atteso il numero dei decreti (ben 8) e la varietà
della disciplina e l'inevitabile prodursi di giudicati e altre
situazioni ormai irrevocabili.
In secondo luogo, la decretazione è avvenuta in assenza dei
presupposti costituzionali di necessità e d'urgenza.
Secondo un acuto orientamento dottrinale la necessità e l'urgenza
vanno riferite non già al contenuto del provvedimento adottato, ma
al provvedere in sè.
Ciò non significa, peraltro, che qualunque tipo di provvedimento
sia idoneo a soddisfare la necessità di provvedere: è evidente,
infatti, che l'attività di legiferazione deve essere commisurata
alle esigenze e alle finalità che postulano l'intervento
necessitato.
In questo senso, i presupposti costituzionali di cui all'art. 77
Cost. potevano essere individuati nella necessità di rispettare i
termini per la recezione della direttiva 91/271/CEE cit. (o,
comunque, di non incrementare il ritardo essendo già decorsi i
termini imposti).
Questo rilievo, peraltro, ha validità nella misura in cui con la
legge n. 172 hanno fatto ingresso nel nostro ordinamento i principi e
i contenuti della direttiva comunitaria.
In realtà, come prima evidenziato, la normativa in esame si è
mossa lungo percorsi antitetici rispetto a quelli imposti in sede
comunitaria raggiungendo obbiettivi opposti a quelli che imponevano
l'intervento.
Lo strumento utilizzato, inoltre, era comunque errato e inadatto
allo scopo poichè la legge comunitaria del 1993 aveva predisposto la
diversa strumentazione del decreto legislativo (v. art. 37).
Appare evidente, quindi, che la necessità di introdurre nel nostro
ordinamento la direttiva 271 non può essere validamente invocata per
sostenere la legittiniltà dell'intervento dell'esecutivo.
Si deve anzi rilevare che, grazie al nuovo testo normativo, lo
Stato italiano ha commesso un ulteriore "fatto illecito" suscettibile
di essere sanzionato a livello internazionale: infatti, non solo non
ha rispettato i termini imposti dalla direttiva per consentire
l'ingresso nel nostro ordinamento della nuova disciplina, ma ha anche
creato una regolamentazione positiva in contrasto con i principi
regolatori e ispiratori della disciplina Comunitaria.
La mancanza di presupposti d'urgenza, pertanto, non può che
determinare l'illegittimità del decreto-legge n. 79 del 17 marzo
1995 (nonchè di tutti i decreti precedenti) e, conseguentemente, la
caducazione delle norme qui contestate e, su un piano generale,
dell'intera legge di conversione.
Infatti, come recentemente affermato dalla stessa Corte
Costituzionale (sentenza n. 29 del 12-27 gennaio 1995, in
motivazione) "la pre-esistenza di una situazione di fatto comportante
la necessità e l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di
uno strumento eccezionale come il decreto-legge, costituisce un
requisito di validità costituzionale del predetto atto di modo che
l'eventuale mancanza di quel presupposto costituisce tanto un vizio
di legittimità costituzionale del decreto-legge,
.. quanto un vizio in procedendo della stessa legge di conversione
avendo quest'ultima valutato erroneamente l'esistenza di rapporti di
validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un
atto che non poteva essere oggetto di conversione".
3. - Per tutte le considerazioni esposte, la questione nel
presente processo è rilevante - poichè il giudizio non può essere
definito in modo indipendente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale - e non manifestamente infondata per cui
deve essere sollevata d'ufficio.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 3 e 6, secondo comma, del deceto-legge n. 79 convertito
con modificazioni nella legge n. 172 del 17 maggio 1995 in relazione
agli artt. 3, 9, 10, 11, 25, 32, 41 e 77 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone che, a cura della cancelleria, gli atti del presente
giudizio vengano immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale e
che la presente ordinanza, letta in pubblica udienza, venga trasmessa
al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata al
Presidente della Camera dei deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica.
Monsalice, addì 25 gennaio 1996
Il pretore: Tinarelli
96C0418