1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 29-2-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 30 SENTENZA 15 - 23 febbraio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Imposte e tasse - Norme della Regione Sardegna - Agevolazioni fiscali - Imprese aventi sede legale in un Comune montano - Concessione di un contributo nella forma di credito di imposta sull'IRPEG e sull'IRAP pagate nel corso del 2011 - Rinvio a successiva deliberazione della Giunta regionale per la determinazione delle modalita' di applicazione del beneficio - Ricorso del Governo - Eccepita irrilevanza per impugnazione prematura - Reiezione. - Legge della Regione Sardegna 19 gennaio 2011, n. 1, art. 3. - Costituzione, artt. 23 e 117, commi primo e secondo, lett. e); statuto della Regione Sardegna, artt. 3 e 10. Imposte e tasse - Norme della Regione Sardegna - Agevolazioni fiscali - Imprese aventi sede legale in un Comune montano - Concessione di un contributo nella forma di credito di imposta sull'IRPEG e sull'IRAP pagate nel corso del 2011 - Rinvio a successiva deliberazione della Giunta regionale per la determinazione delle modalita' di applicazione del beneficio - Ricorso del Governo - Sopravvenuta modifica della norma impugnata - Assoluta marginalita' della modificazione e ininfluenza rispetto ai motivi di censura - Trasferimento della questione sul testo attualmente vigente. - Legge della Regione Sardegna 19 gennaio 2011, n. 1, art. 3. - Costituzione, artt. 23 e 117, commi primo e secondo, lett. e); statuto della Regione Sardegna, artt. 3 e 10. Imposte e tasse - Norme della Regione Sardegna - Agevolazioni fiscali - Imprese aventi sede legale in un Comune montano - Concessione di un contributo, nella forma di credito di imposta, nella misura del venti per cento di quanto effettivamente pagato a titolo di imposte sui redditi ed IRAP nel corso del 2011, fino ad un massimo di 10.000 euro - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di sistema tributario dello Stato per assenza di specifica autorizzazione contenuta in una legge statale - Esorbitanza dalle competenze legislative regionali in materia tributaria, nonche' violazione delle disposizioni statutarie che consentono esenzioni e agevolazioni limitatamente alle nuove imprese - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle restanti censure. - Legge della Regione Sardegna 19 gennaio 2011, n. 1, art. 3. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. e) (artt. 117, primo comma, in riferimento agli artt. 53 - 64 del TFUE, e 23); statuto della Regione Sardegna, artt. 3 e 10. Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Disposizioni varie in materia di stabilizzazioni, concorsi, inquadramenti - Ricorso del Governo - Sopravvenute modificazioni della normativa impugnata - Funzione meramente esplicativa od attuativa dei precedenti contenuti legislativi - Trasferimento della questione sul testo attualmente vigente. - Legge della Regione Sardegna 19 gennaio 2011, n. 1, art. 7, commi 1, 2, 3. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, comma terzo; statuto della Regione Sardegna, art. 3. Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Disposizioni varie in materia di stabilizzazioni, concorsi, inquadramenti - Ricorso del Governo - Eccepita inammissibilita' per oscurita' delle censure - Reiezione. - Legge della Regione Sardegna 19 gennaio 2011, n. 1, art. 7, commi 1, 2, 3. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, comma terzo; statuto della Regione Sardegna, art. 3. Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Piano pluriennale di stabilizzazione del personale precario delle amministrazioni locali - Finanziamento e realizzazione - Contrasto con norma statale espressione di principi fondamentali, in funzione di contenimento della spesa - Violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica - Violazione del principio del pubblico concorso - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Sardegna 19 gennaio 2011, n. 1, art. 7, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, comma terzo; d.l. 1 luglio 2009, n. 78 (convertito nella legge 3 agosto 2009, n. 102), art. 17, comma 10. Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Dipendenti regionali in possesso di determinati requisiti - Riserva del 40% dei posti vacanti messi a concorso nel periodo 2010/2012 e di quelli vacanti entro il 31 dicembre 2013 - Espletamento del concorso per titoli e colloquio, con esenzione da eventuali prove selettive - Contrasto con norma statale espressione di principi fondamentali, in funzione di contenimento della spesa - Violazione del principio della par condicio fra i concorrenti in materia di concorso e del principio della trasparenza ed efficienza della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Sardegna 19 gennaio 2011, n. 1, art. 7, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, comma terzo; d.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 14, comma 19. Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Dipendenti laureati dell'amministrazione di area C, in possesso di determinati requisiti - Inquadramento nella superiore area D - Violazione del principio di efficienza e buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Sardegna 19 gennaio 2011, n. 1, art. 7, comma 3. - Costituzione, art. 97. Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Dipendenti laureati dell'amministrazione di area C, in possesso di determinati requisiti - Inquadramento nella superiore area D - Previsione, con successiva disposizione regionale, di un corso-concorso di formazione professionale con prova finale, il cui mancato superamento comporta il venir meno della qualifica attribuita - Non equiparabilita' a concorso pubblico - Violazione del principio di efficienza e buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale, in via conseguenziale. - Legge della Regione Sardegna 19 gennaio 2011, n. 1, art. 7, comma 3-bis. - Costituzione, art. 97. (T-120030) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 29-2-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 3 e 7,
commi 1, 2 e 3, della legge della Regione autonoma Sardegna 19
gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale della Regione - Legge finanziaria 2011),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 21-25 marzo 2011, depositato in cancelleria il 24 marzo
2011 ed iscritto al n. 28 del registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 2011 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani per la
Regione autonoma Sardegna.

Ritenuto in fatto

1. - Giusta conforme deliberazione governativa del 10 marzo 2011,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato in data
21 marzo 2011, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
degli articoli 3 e 7, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione
autonoma Sardegna 19 gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione - Legge
finanziaria 2011).
Ad avviso del ricorrente le dette disposizioni sarebbero in
contrasto con gli artt. 3, 23, 97, 117, commi primo, secondo, lettere
e) ed l), e terzo, della Costituzione, nonchè con gli artt. 3 e 10
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna).
1.1. - L'art. 3 della legge regionale n. 1 del 2011, in
particolare, prevede - al fine di ridurre le diseconomie presenti nei
Comuni montani della Sardegna, per le imprese aventi sede legale e
unità operativa in uno di tali Comuni, individuati ai sensi della
legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2005, n. 12 (Norme per
le unioni di Comuni e le comunità montane. Ambiti adeguati per
l'esercizio associato di funzioni. Misure di sostegno per i piccoli
Comuni) - la concessione di un contributo, nella forma del credito di
imposta, quantificato nella misura del 20% di quanto pagato nel corso
dell'anno 2011 a titolo di imposta sui redditi ovvero di IRAP, sino
ad un importo massimo di euro 10.000,00 per ciascun beneficiario.
Condizioni, limiti e modalità di applicazione del beneficio,
aggiunge la disposizione censurata, saranno determinate dalla Giunta
regionale con propria deliberazione.
1.2. - Secondo il ricorrente siffatta disciplina sarebbe, in
primo luogo, in contrasto con l'art. 117, primo comma, della
Costituzione, in riferimento ai principi espressi dagli artt. 56 e
seguenti del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (in
seguito indicato come TFUE) nonchè dagli artt. 53 e 64 del medesimo
Trattato.
Ciò in quanto - costituendo per costante giurisprudenza della
Corte di giustizia dell'Unione europea la concessione di crediti di
imposta una pratica distorsiva del mercato - essa, per non incorrere
nella violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione,
avrebbe dovuto essere previamente autorizzata dalla competente
Commissione comunitaria.
1.3. - Aggiunge il ricorrente che l'impugnato art. 3 della legge
regionale n. 1 del 2011 è, altresì, in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione in quanto interviene,
trasmodando rispetto alla competenza regionale, sulla disciplina di
tributi statali. Ricorda, infatti, l'Avvocatura che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte (è richiamata in particolare la
sentenza n. 123 del 2010), in carenza della legislazione statale di
coordinamento, è inibito alle Regioni sia istituire tributi propri
aventi gli stessi presupposti di quelli dello Stato, sia intervenire,
anche prevedendo agevolazioni nella forma del credito di imposta,
sulla disciplina di tributi regolati da leggi statali, quali sono sia
le imposte sui redditi sia l'IRAP.
1.4. - Prosegue il ricorrente precisando che la norma censurata
viola anche gli artt. 3 e 10 dello statuto di autonomia sardo:
infatti, la facoltà concessa da tali norme al legislatore sardo di
disporre, nei limiti della propria competenza tributaria, esenzioni
ed agevolazioni fiscali per nuove imprese non legittima l'intervento
normativo censurato, atteso che quest'ultimo non è finalizzato ad
incentivare nuove imprese o nuove iniziative produttive.
1.5. - Infine l'art. 3 della legge regionale n. 1 del 2011
sarebbe in contrasto con l'art. 23 della Costituzione, dato che,
demandando a successiva deliberazione della Giunta regionale la
individuazione di modalità, limiti e condizioni per l'applicazione
del beneficio, senza preventivamente determinare i criteri per
l'esercizio di tale attribuzione, imporrebbe una prestazione
patrimoniale con un atto non di rango legislativo.
1.6. - Con riferimento all'art. 7 della legge regionale n. 1 del
2011, il ricorrente precisa che esso, col proprio comma 1, è andato
a modificare l'art. 3 della legge della Regione autonoma Sardegna 7
agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e
sociale), introducendo talune disposizioni volte al superamento del
fenomeno del precariato nelle amministrazioni locali.
In particolare il comma 1-bis dell'art. 3 della legge regionale
n. 3 del 2009, novellato, appunto, dall'art. 7 della legge regionale
n. 1 del 2011, prevede che la Regione possa finanziare programmi
pluriennali di stabilizzazione, previo superamento di una selezione
concorsuale, volta a verificare la idoneità allo svolgimento delle
mansioni connesse alla qualifica di inquadramento, dei lavoratori
precari delle amministrazioni locali. Il successivo comma 1-ter
prevede i criteri per la individuazione dei lavoratori precari che
possono accedere ai programmi di stabilizzazione realizzati da Comuni
e Province, mentre il comma 1-quater prevede che il personale
stabilizzato sia adibito a compiti delegati dalla Regione al sistema
delle autonomie locali e che alle assunzioni si provvede anche tenuto
conto delle eventuali deroghe ai limiti posti in materia di spesa e
di organici degli enti locali. Infine, il comma 1-quinquies
stabilisce il piano di spesa per le stabilizzazioni, fissandone
l'ammontare e prevedendo il concorso finanziario anche degli enti
locali.
Secondo l'avviso del ricorrente, i predetti commi violerebbero
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione in quanto, afferendo alla
materia, di legislazione concorrente, relativa al coordinamento della
finanza pubblica, cozzerebbero coi principi fondamentali dettati sia
dall'art. 17, commi 10 e 12, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78
(Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini e della
partecipazione italiana a missioni internazionali), convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, in base ai quali
per il personale precario delle pubbliche amministrazioni, in luogo
della stabilizzazione, è consentito che, nel triennio 2010/2012 e
nel rispetto della programmazione del fabbisogno e dei vincoli
finanziari in materia di spesa per il personale, sia riservata, in
occasione della indizione di nuovi concorsi per la assunzione di
personale, una quota di posti non superiore del 40% di quelli messi a
concorso, sia dall'art. 14, comma 9, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in tema di stabilizzazione finanziaria e
di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla
legge 30 luglio 2010, n. 122, che fissa, per il 2011, il limite
percentuale delle assunzioni rispetto al numero delle cessazioni
verificatesi nel 2010.
1.7. - I novellati commi dell'art. 3 della legge n. 3 del 2009
sarebbero, nel loro complesso, altresì, in contrasto con l'art.117,
comma 2, lettera l), della Costituzione, posto che, dettando una
disciplina esulante dalle disposizioni statali di riferimento, la
Regione avrebbe invaso la competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di ordinamento civile, essendo a quest'ultimo
riconducibile la regolamentazione concernente la stabilizzazione del
personale precario.
Infine, per ciò che attiene alle disposizioni dianzi richiamate,
il ricorrente deduce la violazione dell'art. 97 della Costituzione in
quanto dispongono l'assunzione in ruolo di personale in assenza di
selezione concorsuale.
1.8. - Il comma 2 dell'art. 7 della legge regionale n. 1 del 2011
stabilisce, in favore dei dipendenti regionali in possesso di
determinati requisiti (fissati da altra disposizione legislativa
regionale), la riserva del 40% dei posti vacanti in organico messi a
concorso nel periodo 2010/2012 ed a quelli che si renderanno vacanti
entro il 31 dicembre 2013.
La norma, in contrasto col già citato art. 14, comma 9, del
decreto-legge n. 78 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 102 del 2009, violerebbe l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione (in relazione alla materia coordinamento della finanza
pubblica), nonchè l'art. 3 dello statuto di autonomia sardo, non
rientrando la materia in questione fra quelle rimesse alla competenza
legislativa regionale, e l'art. 97 della Costituzione, derogando al
principio dell'accesso al pubblico impiego tramite concorso pubblico.
1.9. - Il comma 3 dell'art. 7 della legge regionale n. 1 del
2011, infine, prevede che i dipendenti laureati dell'amministrazione,
inquadrati nell'area C, terzo livello, ed assunti con pubblico
concorso, nonchè quelli di categoria C, anch'essi assunti con
pubblico concorso, i quali abbiano superato selezioni interne
verticali entro il 31 dicembre 2006 e siano in possesso di almeno
trenta mesi di anzianità, vengano inquadrati nella categoria D primo
livello a decorrere dal 1° gennaio 2011.
Siffatta disciplina cozzerebbe con l'art. 97 della Costituzione,
in quanto prevedrebbe un'ipotesi di concorso riservato, e con l'art.
3 della Costituzione in quanto, in contrasto col principio di
eguaglianza, impedirebbe ad altri l'accesso all'impiego ed alla
qualifica.
A tale proposito il Presidente del Consiglio dei ministri
rammenta che, secondo la giurisprudenza della Corte, solo la presenza
di peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico, non
rinvenibili nel caso di specie, consentirebbe la deroga ai sopra
riferiti principi.
La norma in questione, conclude il ricorrente, violerebbe,
infine, l'art. 3 dello statuto di autonomia, anche in relazione
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, eccedendo rispetto
alla competenza legislativa statutaria regionale.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione autonoma Sardegna
contestando sia la ammissibilità che la fondatezza del ricorso
governativo.
2.1. - Con riferimento alle censure mosse all'art. 3 della legge
regionale n. 1 del 2011, la resistente Regione deduce che, con
riferimento alla violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione, le censure sono basate su di una errata
interpretazione sia della disposizione impugnata che del richiamato
parametro costituzionale.
Rileva, infatti, la resistente che, diversamente da quanto
ritenuto nel ricorso, la disposizione impugnata non avrebbe ad
oggetto il pagamento di tributi statali in quanto essa si limiterebbe
a prevedere un contributo semplicemente commisurato all'importo di
taluni tributi erariali. Quest'ultimo, aggiunge la difesa regionale,
costituisce esclusivamente la base di calcolo del contributo, che non
è affatto destinato ad essere scomputato dalle medesime imposte
statali.
Non sarebbe riscontrabile, pertanto, nel caso che interessa,
quella integrazione da parte della norma regionale della disciplina
dei tributi erariali che, in base alla giurisprudenza della Corte,
comporta la violazione della competenza legislativa regionale in tema
di sistema tributario. D'altra parte, aggiunge la resistente, la
riprova della inesistenza di interferenze fra la disposizione
censurata ed il sistema tributario statale sta nel fatto che non è
prevista la esenzione dalla tassazione su quanto viene erogato a
titolo di credito di imposta ed ancora che, essendo le modalità
applicative del beneficio suscettibili di essere successivamente
determinate con delibera della Giunta regionale, le eventuali
doglianze sulle modalità di fruizione del credito di imposta
andrebbero eventualmente indirizzate, a tempo debito, nei confronti
di tale delibera e non ora nei confronti della legge regionale,
sicchè l'attuale ricorso sarebbe inammissibile.
Con riferimento alla evocazione del parametro costituito
dall'art. 117, comma primo, della Costituzione, la resistente Regione
deduce, in primo luogo, la inammissibilità del relativo gravame in
quanto parte ricorrente per un verso non avrebbe chiarito la
pertinenza delle disposizioni del TFUE in riferimento alle quali la
questione è sollevata e, per altro verso, pur additando quali norme
interposte disposizioni relative alla libera circolazione dei servizi
e dei capitali nel territorio dell'Unione, poi sviluppa
argomentazioni inconferenti rispetto a tale censura, riguardanti,
cioè, la violazione delle disposizioni comunitarie sugli aiuti di
Stato.
Ove si esamini la questione sotto la prospettiva della violazione
della disciplina sugli aiuti di Stato, la resistente Regione autonoma
Sardegna ritiene che nel ricorso sia stata omessa la considerazione
di dati normativi rilevanti. L'art. 107, comma 3, lettere a) e c),
del TFUE, infatti, consente gli aiuti volti ad agevolare lo sviluppo
economico se destinati a favorire le regioni ove il tenore di vita
sia anormalmente basso ovvero nelle quali sia presente una grave
forma di sottoccupazione: quindi, l'interesse perseguito dalla
disposizione denunziata trova esplicita tutela anche in sede
comunitaria.
Ma il ricorrente, aggiunge la difesa regionale, non tiene conto
del Regolamento 06/1998/CE in base al quale sono irrilevanti gli
aiuti di Stato, cosiddetti de minimis, che non superino la soglia dei
200.000,00 euro nell'arco del triennio.
Quanto al riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n.
123 del 2010, sostiene la resistente che anch'esso non sia
pertinente, quantomeno perchè in quel caso erano richiamate, come
norme interposte, disposizioni del Trattato CE diverse da quelle ora
invocate.
Prosegue la difesa regionale osservando che la questione di
legittimità costituzionale è infondata anche con riferimento ai
parametri costituiti dagli artt. 3 e 10 dello statuto di autonomia.
Siffatte disposizioni hanno ad oggetto interventi i cui effetti
concernono l'intero territorio regionale, laddove il contributo in
contestazione si applica solo in alcune zone montane in favore di
imprese che, per la loro ubicazione, sono particolarmente disagiate.
A tal fine la Regione non avrebbe bisogno di altra legittimazione per
intervenire se non quella di essere il soggetto esponenziale della
collettività regionale.
Riguardo, infine, alla doglianza argomentata con riferimento
all'art. 23 della Costituzione, osserva la difesa della Sardegna che
la disposizione censurata non impone alcuna prestazione, prevedendo,
anzi, la concessione di un beneficio. Peraltro non vi sarebbe
violazione del principio di riserva di legge, atteso che è la legge
regionale che stabilisce direttamente sia i requisiti per godere del
beneficio sia l'importo massimo del medesimo, essendo alla Giunta, in
ossequio alla natura relativa della riserva di legge di cui al citato
parametro costituzionale, demandato solo di dettare le norme
organizzative per la concessione del beneficio.
2.2. - Relativamente alle censure aventi ad oggetto l'art. 7
della legge regionale n. 1 del 2011, la resistente difesa ne contesta
preliminarmente l'ammissibilità non essendo chiaro in che modo
ciascuna di esse si riferisca puntualmente alle singole disposizioni
in esso contenute.
Ad avviso della resistente, esse comunque neppure colliderebbero
con gli evocati parametri costituzionali: quanto alla stabilizzazione
dei lavoratori precari degli enti locali, non sarebbe ravvisabile la
violazione di principi statali in tema di coordinamento della finanza
pubblica essendo anzi espressamente richiamato, quale dato normativo
da osservare, l'art. 14, comma 24-bis, del decreto-legge n. 78 del
2010. Quanto alla violazione della competenza esclusiva dello Stato
in materia di ordinamento civile, non essendo in discussione la
definizione di istituti di diritto civile, riservata alla
legislazione dello Stato, ma solo la determinazione di effetti
indiretti sulle situazioni soggettive di privati, non vi è
incompetenza del legislatore regionale. La espressa previsione di una
"selezione concorsuale" esclude poi la violazione dell'art. 97 della
Costituzione.
La censura specificamente relativa al comma 2 dell'art. 7 sarebbe
inammissibile stante la mancata dimostrazione della applicabilità
dell'evocato parametro interposto; peraltro nel caso non ci sarebbe
un ampliamento di posti di organico ma la legittima copertura di
quelli disponibili.
La dedotta violazione dello statuto di autonomia è affermata in
maniera apodittica e senza tenere conto che la Regione ha competenza
esclusiva in materia di personale regionale, mentre per quello
precario degli enti locali la norma si limita ad autorizzare il
finanziamento di piani di stabilizzazione.
Anche la censura dell'art. 7, comma 3, sarebbe infondata, in
quanto in esso ci si riferisce al superamento di prove selettive ed
all'esigenza di completare procedure già da tempo avviate.
3. - In prossimità dell'udienza pubblica l'Avvocatura dello
Stato ha depositato, per conto del ricorrente Presidente del
Consiglio dei ministri, una breve memoria illustrativa, volta
principalmente a ribadire quanto già contenuto nel ricorso.
In particolare la difesa erariale confuta la tesi della Regione
secondo la quale il «credito d'imposta» di cui all'art. 3 della legge
regionale n. 1 del 2011 sarebbe solo commisurato ai tributi statali
ma non sarebbe destinato ad essere scontato su di essi. Infatti
sarebbe decisiva, come lo fu in occasione della sentenza n. 123 del
2010 della Corte, la circostanza che la norma impugnata non individui
in maniera esplicita quali siano i tributi propri regionali sui quali
operare la compensazione, nè, peraltro, ciò avrebbe potuto fare in
quanto la Regione autonoma Sardegna non ha, al momento, esercitato
validamente la sua potestà legislativa in materia tributaria.
Proprio in funzione di ciò l'Avvocatura desume il fatto che il
credito di imposta di cui alla disposizione censurata non può essere
riconosciuto dalla Regione altrimenti che a valere su tributi
erariali.
Riguardo alle censure aventi ad oggetto l'art. 7 della legge
regionale n. 1 del 2011 l'Avvocatura dello Stato, in primo luogo, ne
ribadisce la ammissibilità stante l'adeguatezza della loro
formulazione.
Aggiunge la ricorrente difesa che più volte nella giurisprudenza
della Corte si riscontra l'affermazione in base alla quale sia con
riferimento al limite competenziale dell'ordinamento civile, in
materia di pubblico impiego, sia con riferimento a quello del
coordinamento della finanza pubblica, non vi è trattamento
differenziato fra le Regioni a statuto ordinario e quelle speciali.
Relativamente, poi, alle singole disposizioni censurate, nella
memoria sono sostanzialmente ribaditi gli argomenti e le doglianze
già sviluppate nel ricorso introduttivo.
4. - Nell'imminenza della discussione del ricorso anche la difesa
della Regione autonoma Sardegna ha depositato una ampia ed articolata
memoria illustrativa.
In essa la Regione, con riferimento alle censure rivolte all'art.
3 della legge regionale impugnata, tiene ferma sia la eccezione di
inammissibilità che la richiesta di rigetto del ricorso.
In particolare, ribadito che il beneficio economico previsto dal
citato art. 3 è semplicemente commisurato alle somme versate quali
tributi erariali, la Regione conferma che condizioni, limiti e
modalità di applicazione di esso sono rimesse ad una successiva
deliberazione della Giunta, sicchè le eventuali doglianze dovranno
eventualmente essere rivolte nei confronti di tale deliberazione,
essendo inammissibili quelle rivolte ora verso la legge.
Prosegue la resistente Regione affermando che la infondatezza del
ricorso sul punto si desume anche dal contenuto di una precedente
ordinanza pronunziata dalla Corte costituzionale, la n. 418 del 2008.
In quella occasione, chiamata a scrutinare la legittimità
costituzionale di una legge della Regione Campania che prevedeva
incentivi alle imprese, sotto forma di credito di imposta, la Corte,
a fronte della intervenuta rinunzia da parte del Governo al ricorso,
a seguito della introduzione nella legge di talune modifiche delle
modalità di sua applicazione tali da coinvolgere anche il Ministero
dell'economia, dispose, non essendo intervenuta l'accettazione della
rinunzia, la cessazione della materia del contendere. Da quanto
precede la Regione autonoma Sardegna fa discendere che l'istituto del
credito regionale di imposta neppure ora, come non lo fu ritenuto
allora, può essere ritenuto violativo delle competenze legislative
statali, prima che siano determinate le modalità procedurali di
concreta concessione del beneficio.
D'altra parte che la disciplina censurata non preveda un credito
di imposta ma solo un beneficio parametrato ad una quota d'imposta è
riscontrabile anche dal fatto che, nella ordinaria legislazione, il
credito di imposta «funziona come un'agevolazione fiscale attraverso
la deducibilità e la detraibilità di alcune spese sostenute
nell'anno fiscale cui fa riferimento la relativa dichiarazione»,
mentre nel caso della Regione autonoma Sardegna il meccanismo è del
tutto diverso: non vi è nè deduzione nè detrazione ma,
soprattutto, il contributo, testualmente definito finanziamento, è
relativo all'esercizio precedente a quello di erogazione.
Con riferimento alla impugnazione dell'art. 7 della legge n. 1
del 2011, la Regione, oltre ad insistere per la inammissibilità
delle censure stante la impossibilità di comprendere con precisione
quali siano i motivi di doglianza riferiti ad ogni singola
disposizione censurata, rileva che, con legge regionale 30 giugno
2011, n. 12 (Interpretazione autentica, modifiche ed integrazioni
dell'art. 3 della legge regionale n. 3 del 2009, così come
modificato dall'art. 7, comma 1, della legge regionale n. 1 del
2011), il testo dell'art. 7 è stato modificato. Rimette, pertanto,
alla Corte di valutare gli effetti sul giudizio in corso del ius
superveniens.
Quanto al merito, oltre ad insistere nelle difese già spiegate
in sede di comparsa di costituzione, la Regione, in particolare con
riferimento ai precedenti giurisprudenziali della Corte in materia di
inderogabilità del principio del concorso pubblico, ne riafferma la
non pertinenza al presente caso in quanto le impugnate previsioni
legislative prevedono forme concorsuali o selettive per l'accesso al
pubblico impiego.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimità costituzionale degli articoli 3 e 7, commi
1, 2 e 3, della legge della Regione autonoma Sardegna 19 gennaio
2011, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione - Legge finanziaria 2011), deducendone il
contrasto: a) con gli artt. 23 e 117, commi primo e secondo, lettera
e), della Costituzione e con gli artt. 3 e 10 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), per ciò che concerne l'art. 3 della legge regionale n. 1
del 2011; b) con gli artt. 3, 97 e 117, comma terzo, della
Costituzione e con l'art. 3 delle legge costituzionale n. 3 del 1948
per ciò che concerne l'art. 7, commi 1, 2 e 3, della legge regionale
n. 1 del 2011.
In considerazione dei diversi ed autonomi contenuti delle
disposizioni censurate, cui fanno seguito anche autonomi motivi di
doglianza da parte del ricorrente, si procederà partitamente ad
esaminare la compatibilità costituzionale di ciascuna di esse.
1.1. - La prima delle disposizioni impugnate, l'art. 3 della
legge regionale n. 1 del 2011, prevede che, al fine di ridurre le
diseconomie presenti nei Comuni montani della Sardegna, sia concessa
alle imprese aventi sede legale in uno di tali Comuni un contributo,
nella forma del credito di imposta, nella misura del venti per cento
di quanto effettivamente pagato a titolo di imposte sui redditi ed
IRAP nel corso dell'anno 2011, sino ad un importo massimo, per
ciascun beneficiario, di 10.000,00 euro. Precisa la disposizione che
condizioni, limiti e modalità di applicazione del beneficio saranno
determinate con successiva deliberazione della Giunta regionale.
Ritiene il ricorrente che la descritta disciplina violerebbe
l'art. 117, primo comma, della Costituzione, in riferimento ai
principi espressi dagli artt. da 53 a 64 del Trattato sul
funzionamento della Unione europea (TFUE), in quanto, costituendo la
concessione dei crediti di imposta alle imprese una pratica
distorsiva del mercato, essa, per non violare i vincoli derivanti
dalla appartenenza alla Unione europea, doveva essere preventivamente
autorizzata dalla competente Commissione comunitaria.
Peraltro, aggiunge il ricorrente, la disposizione impugnata
sarebbe, altresì, in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione in quanto interverrebbe sulla materia
del sistema tributario dello Stato, riservata alla competenza
legislativa esclusiva di quest'ultimo, esulando anche dalle
competenze legislative regionali in materia tributaria fissate, per
la Regione autonoma Sardegna, dagli artt. 3 e 10 dello statuto di
autonomia.
Infine, ad avviso del ricorrente, l'art. 3 della legge regionale
n. 1 del 2011 violerebbe l'art. 23 della Costituzione, poichè, in
contrasto con la riserva di legge in esso contenuta, demanda ad una
successiva deliberazione della Giunta regionale, senza che ne siano
determinati i criteri applicativi, la determinazione di modalità,
limiti e condizioni per la concessione del ricordato beneficio
finanziario.
Violerebbe, altresì, gli artt. 3 e 10 dello statuto di autonomia
in quanto il beneficio fiscale previsto eccederebbe dai rigorosi
limiti ivi previsti, che riguardano solo la possibilità di
agevolazioni fiscali relative a nuove imprese, peraltro nel rispetto
della competenza tributaria della Regione.
2. - Stante la sua natura preliminare deve essere valutata la
eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa regionale ed
incentrata, sostanzialmente, sul fatto che l'impugnazione sarebbe
prematura in quanto l'eventuale vulnus alle competenze statali si
determinerebbe solo a seguito della individuazione da parte della
Giunta regionale di condizioni, limiti e modalità di concessione del
beneficio.
L'eccezione non può essere accolta.
Anche a prescindere dal fatto che, essendo la questione di
legittimità costituzionale rivolta nei confronti di una legge
regionale certamente già in vigore, la sua attualità è in re ipsa,
potendo essere contestata, solo in negativo, la tempestività della
sua proposizione là dove, al momento della notificazione del ricorso
introduttivo del giudizio, già fosse spirato il termine previsto
dall'art. 127 della Costituzione per la sua promozione, osserva
questa Corte che, a voler seguire il ragionamento della difesa della
Sardegna, ove non fosse intervenuta la impugnazione dell'art. 3 della
legge regionale n. 1 del 2011, l'eventuale conflitto di attribuzione
proposto successivamente alla delibera di Giunta con la quale fossero
stati definiti i termini concreti di concessione del beneficio
sarebbe inammissibile, in quanto, secondo la giurisprudenza di questa
Corte, non è ammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
nei confronti di atti che siano la diretta applicazione di
preesistenti disposizioni legislative non impugnate (sentenze n. 380
del 2007, n. 467 del 1997, n. 215 del 1996 e n. 472 del 1995).
2.1. - Sempre in via preliminare, va osservato che, sebbene la
norma ora in discussione sia stata oggetto di modificazione, a
seguito della entrata in vigore dell'art. 18, comma 31, lettera a),
della legge regionale della Sardegna 30 giugno 2011, n. 12
(Disposizioni nei vari settori di intervento), tenuto conto della
assoluta marginalità della modificazione stessa (che consiste nella
variazione della previsione di spesa annua connessa all'attuazione
della disposizione legislativa in questione che passa, per ciascun
anno, da euro 10.000.000,00 ad euro 2.000.000,00) e della sua
indifferenza rispetto ai motivi di censura dedotti dal ricorrente, la
questione può senza dubbio essere trasferita sul testo attualmente
vigente del citato art. 3 della legge regionale n. 1 del 2011.
3. - Passando al merito, la questione di legittimità
costituzionale è fondata.
3.1. - Con riferimento alla violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione, rileva, infatti, questa Corte
come non possa convenirsi con la difesa regionale là dove essa
afferma che la disposizione censurata non incide nella materia -
riservata alla competenza legislativa esclusiva statale - afferente
al «sistema tributario e contabile dello Stato», essendo, secondo la
ricostruzione di parte resistente, il beneficio esclusivamente
commisurato, nei suoi termini finanziari, al «venti per cento delle
imposte sui redditi ed IRAP effettivamente pagate [...] nel corso
dell'anno 2011», fino ad un massimo di 10.000 euro.
Infatti la disposizione legislativa fa due volte riferimento al
sistema impositivo: nella determinazione dell'entità del beneficio
(il ricordato 20 per cento delle imposte pagate) e
nell'individuazione del rapporto debitorio da cui l'impresa può
defalcare l'importo del beneficio concesso. L'argomentazione della
Regione può valere per ciò che concerne la prima parte
dell'operazione (vale a dire la determinazione del quantum) che è
però evocata dal ricorrente solo come necessario punto di partenza
delle sue censure, le quali si indirizzano sulla seconda parte della
disposizione, laddove viene a stabilire quale sia il rapporto
debitorio da cui l'impresa può detrarre il beneficio concesso.
Osta alla ricostruzione ermeneutica della Regione, per ciò che
riguarda la sostanza della censura, il dato, incontrovertibile nella
sua chiarezza lessicale, che il contributo alle imprese aventi sede
legale ed unità operative nei Comuni montani sardi è concesso
«nella forma del credito di imposta». Si tratta, pertanto,
indubbiamente di un beneficio sussumibile nella più ampia categoria
delle agevolazioni fiscali.
Osserva questa Corte non soltanto che la disposizione impugnata
prevede che il credito di imposta, evidentemente utilizzabile o
attraverso la compensazione con altre imposte o attraverso il
rimborso dell'eventuale quota residua, sia pari al venti per cento di
quanto versato a titolo di imposta sui redditi o a titolo di IRAP -
indubbiamente ambedue imposte erariali - ma soprattutto che essa non
contiene alcuna precisazione, come sarebbe stato invece onere della
Regione fornire, in ordine agli eventuali tributi propri della
Regione sui quali l'agevolazione fiscale, nella forma del credito di
imposta, sarebbe applicabile.
La giurisprudenza costituzionale ha, anche recentemente,
sottolineato che «allo stato attuale della normativa regionale, non
risultano sussistere tributi regionali propri (nel senso di tributi
istituiti e disciplinati dalla Regione) che possano essere
considerati ai fini dell'agevolazione in questione», e, quindi, «deve
ritenersi che detta agevolazione si riferisce a tributi erariali,
compresi i tributi regionali cosiddetti derivati, cioè [...]
istituiti e disciplinati con legge statale, il cui gettito sia
attribuito alle Regioni» (sentenza n. 123 del 2010).
Da tale considerazione, essendo «innegabile che la previsione di
un'agevolazione tributaria nella forma del credito di imposta
applicabile a tributi erariali costituisce un'integrazione della
disciplina dei medesimi tributi erariali» (sentenza n. 123 del 2010),
deriva l'affermazione della illegittimità costituzionale della
disposizione in scrutinio per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione, dato che, in assenza di
specifica autorizzazione contenuta in una legge statale, detta
normativa viene a violare la competenza accentrata in materia di
«sistema tributario dello Stato». Infatti «la disposizione censurata,
non limitando in maniera espressa l'efficacia dell'agevolazione
fiscale all'ambito dei soli tributi regionali, consente
l'applicazione di detta agevolazione, nella forma del credito
d'imposta, anche ai tributi statali».
Si tratta di una affermazione che, anche se espressa in una
sentenza relativa ad una Regione a statuto ordinario, si estende a
tutti quei tributi statali che, ai sensi dell'art. 8 dello statuto di
autonomia della Sardegna, costituiscono una sua entrata, in quanto
una loro modifica esula dalle competenze legislative attribuite alla
Regione ai sensi degli artt. 3 e 4 del medesimo statuto.
Nè a diversa conclusione si può giungere sulla base del rilievo
che la lettera h) del primo comma dell'art. 8 dello statuto di
autonomia inserisce tra le entrate proprie della Regione le «imposte
e tasse sul turismo» in quanto, potendo essere istituite solo «in
armonia con i principi del sistema tributario dello Stato», non
possono contrastare con gli «elementi essenziali del sistema statale»
(sentenza n. 102 del 2008). La circostanza che la disposizione
legislativa regionale renda possibile uno sconfinamento nell'ambito
legislativo che l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. affida
in via esclusiva allo Stato rende costituzionalmente illegittima la
suddetta normativa, la quale concede, altresì, il beneficio non
preoccupandosi di far coincidere i fruitori dello stesso
(rappresentati da tutte le imprese aventi sede legale ed unità
operativa nei comuni montani che abbiano le caratteristiche innanzi
indicate) con i soggetti che attualmente versano le imposte e le
tasse sul turismo, i tributi cioè che lo statuto prevede possano,
con i limiti visti, costituire autonoma entrata della Regione. Nè
può immaginarsi che il beneficio possa indirizzarsi verso future
misure impositive rientranti nell'ambito del turismo che si
rivolgessero a tali imprese per l'evidente illogicità che si avrebbe
nell'anticipare il beneficio all'istituzione dell'obbligo
contributivo, per di più nei confronti di un insieme di imprese che
il legislatore regionale ritiene invece meritevoli di trattamenti
incentivanti.
3.2. - Parimenti fondata è la censura che il Presidente del
Consiglio muove alla disposizione legislativa con riferimento ai
parametri di cui agli artt. 3 e 10 dello statuto di autonomia.
Il citato art. 10 prevede, infatti, che «La Regione, al fine di
favorire lo sviluppo economico dell'Isola, può disporre, nei limiti
della propria competenza tributaria, esenzioni e agevolazioni per
nuove imprese». Al già rilevato vizio rappresentato dallo
straripamento dalla competenza legislativa regionale in materia
tributaria, si aggiunge la violazione della disposizione statutaria
in quanto la dichiarata e più volte ricordata finalità della
censurata normativa non è volta ad incentivare il sorgere di «nuove
imprese» o a favorirne lo sviluppo.
Restano assorbite le restanti censure.
4. - L'altra disposizione impugnata, l'art. 7, commi 1, 2 e 3,
della legge regionale n. 1 del 2011, per un verso, interviene,
integrandone sostanzialmente il contenuto, sull'art. 3 della legge
regionale 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori
economico e sociale): in particolare il comma 1 dell'impugnato art. 7
inserisce quattro nuovi commi, cioè i commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e
1-quinquies, nell'art. 3 della legge regionale n. 3 del 2009. Per
altro verso, ai commi 2 e 3, prevede benefici di carriera in favore
dei dipendenti delle amministrazioni locali in possesso di
determinati requisiti.
4.1. - Per chiarezza espositiva, sebbene la disposizione
impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri sia l'art. 7,
comma 1, della legge regionale n. 1 del 2011, d'ora in poi si
richiameranno, nella versione novellata, le disposizioni contenute
nei quattro nuovi commi dell'art. 3 della legge regionale n. 3 del
2009 che, come si è detto, costituiscono il contenuto sostanziale
dell'introdotto comma 1.
Di questi, il primo, il comma 1-bis, prevede che la Regione possa
finanziare programmi pluriennali di stabilizzazione - previo
superamento di una selezione concorsuale, volta a verificare la
idoneità allo svolgimento delle mansioni connesse alla qualifica di
inquadramento - dei lavoratori precari delle amministrazioni locali;
il successivo comma 1-ter prevede i criteri per la individuazione di
quanti possono accedere ai programmi di stabilizzazione realizzati da
Comuni e Province; il comma 1-quater prevede, a sua volta, che il
personale stabilizzato sia adibito a compiti delegati dalla Regione
al sistema delle autonomie locali e che alle assunzioni si provveda
anche tenuto conto delle eventuali deroghe ai limiti posti in materia
di spesa e di organici degli enti locali; il comma 1-quinquies,
infine, fissa il piano di spesa per le stabilizzazioni, entro un
tetto di euro 4.000.000,00 per ciascun anno a partire dal 2011,
prevedendo il concorso finanziario anche degli enti locali.
4.2. - Secondo il ricorrente, i predetti commi violano l'art.
117, terzo comma, della Costituzione in quanto, in materia di
coordinamento della finanza pubblica, sarebbero in contrasto con i
principi fondamentali dettati: a) dall'art. 17, commi 10 e 12, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè
proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni
internazionali), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto
2009, n. 102, in base ai quali, ricorrendo determinati requisiti
soggettivi previsti dai commi 519 e 558 dell'art. 1 della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2007), per il
personale precario delle pubbliche amministrazioni, in luogo della
stabilizzazione, è consentita, nel triennio 2010/2012 e nel rispetto
della programmazione del fabbisogno e dei vincoli finanziari in
materia di spesa per il personale, la riserva, in occasione della
indizione di nuovi concorsi, di una quota di posti non superiore del
40% di quelli messi a concorso; b) dall'art. 14, comma 9, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in tema di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122,
che fissa, per il 2011, il limite percentuale delle assunzioni
rispetto al numero delle cessazioni verificatesi nel 2010.
I novellati commi dell'art. 3 della legge n. 3 del 2009
sarebbero, nel loro complesso, altresì, in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, in quanto la Regione
avrebbe invaso la competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di ordinamento civile, cui sarebbe riconducibile la
regolamentazione concernente la stabilizzazione del personale
precario.
Infine, per ciò che attiene alle disposizioni dianzi richiamate,
il ricorrente deduce, altresì, la violazione dell'art. 97 della
Costituzione in quanto in esse è prevista l'assunzione in ruolo di
personale in assenza di pubblico concorso.
4.3. - Il comma 2 dell'art. 7 della legge regionale n. 1 del
2011, a sua volta, stabilisce, in favore dei dipendenti regionali in
possesso di determinati requisiti (fissati da altra disposizione
legislativa regionale), la riserva del 40% dei posti vacanti in
organico messi a concorso nel periodo 2010/2012 e di quelli che si
renderanno vacanti entro il 31 dicembre 2013.
La norma, in contrasto con il già citato art. 14, comma 9, del
decreto-legge n. 78 del 2010, convertito con modificazioni, dalla
legge n. 122 del 2010, violerebbe l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione (in relazione alla materia coordinamento della finanza
pubblica), nonchè l'art. 3 dello statuto di autonomia sardo, non
rientrando la materia in questione fra quelle rimesse alla competenza
legislativa regionale, e l'art. 97 della Costituzione, derogando al
principio dell'accesso al pubblico impiego tramite concorso pubblico.
4.4. - Infine, il comma 3 dell'art. 7 della legge regionale n. 1
del 2011, nel prevedere che i dipendenti laureati
dell'amministrazione, inquadrati nell'area C terzo livello ed assunti
con pubblico concorso, nonchè quelli di categoria C, anch'essi
assunti con pubblico concorso, che abbiano superato selezioni interne
verticali entro il 31 dicembre 2006 e che abbiano almeno trenta mesi
di anzianità, siano inquadrati nella categoria D primo livello a
decorrere dal 1° gennaio 2011, cozzerebbe con l'art. 97 della
Costituzione, in quanto prevederebbe un'ipotesi di concorso
riservato, e con l'art. 3 della Costituzione in quanto, impedirebbe
ad altri, in contrasto col principio di eguaglianza, l'accesso
all'impiego ed alla qualifica.
La norma in questione, conclude il ricorrente, violerebbe,
altresì, l'art. 3 dello statuto di autonomia, in relazione all'art.
117, terzo comma, della Costituzione, eccedendo rispetto alla
competenza legislativa statutaria regionale.
5. - Anche in questo caso, dato che successivamente alla
presentazione del ricorso introduttivo alcune delle disposizioni
censurate sono state oggetto di modificazioni, deve prioritariamente
valutarsi la incidenza di queste ultime sul presente giudizio.
In particolare l'art. 20 della legge della Regione autonoma
Sardegna n. 12 del 2011, nell'interpretare autenticamente il comma
1-bis della legge regionale n. 3 del 2009, chiarisce che i programmi
pluriennali di stabilizzazione sono finalizzati alla «assunzione a
tempo pieno ed indeterminato» dei lavoratori precari degli enti
locali e fissa modalità e criteri per il loro svolgimento.
La medesima norma interviene anche sul successivo comma 1-quater,
nel quale, oltre ad apportare talune integrazioni per ulteriormente
specificare i soggetti cui la disposizione si indirizza, espunge
dalla parte finale il riferimento all'art. 14, comma 24-bis, del
decreto-legge n. 78 del 2010.
Da ultimo, introduce nell'impugnato art. 3 della legge regionale
n. 1 del 2011 un comma 3-bis (non impugnato dal ricorrente) con il
quale sono disciplinate le modalità di attuazione di quanto previsto
dal precedente comma 3.
Considerato, pertanto, che le modifiche introdotte, aventi
esclusivamente una funzione esplicativa od attuativa dei precedenti
contenuti legislativi, non modificano sostanzialmente i medesimi nè
soddisfano le pretese impugnatorie di parte ricorrente, la questione
può essere ulteriormente trattata con riferimento all'attuale
formulazione della normativa.
5.1. - Sempre preliminarmente, va esaminata la eccezione di
inammissibilità delle censure, formulata dalla difesa regionale, a
causa della loro oscurità.
Tale eccezione è da respingere avendo svolto il ricorrente il
percorso argomentativo delle proprie censure in maniera adeguata,
chiara ed intellegibile.
6. - Passando, a questo punto, al merito della questione, essa è
fondata.
6.1. - Con riferimento ai nuovi commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e
1-quinquies della legge regionale n. 3 del 2009, attraverso i quali
è finanziato e realizzato il piano pluriennale di stabilizzazione
del personale precario delle amministrazioni locali che abbia svolto,
alle dipendenze di esse, almeno trenta mesi di servizio, anche non
continuativi, a decorrere dal 1° gennaio 2002, occorre innanzitutto
premettere che questa Corte ha già precisato che anche le Regioni a
statuto speciale, quale è la Sardegna, sono soggette ai vincoli
legislativi derivanti dal rispetto dei principi di coordinamento
della finanza pubblica (sentenze n. 229 del 2011, n. 120 del 2008 e
n. 169 del 2007). Vi è poi da osservare che l'art. 17, comma 10, del
decreto-legge n. 78 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 102 del 2009, consente alle amministrazioni pubbliche di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), di bandire concorsi, per qualifiche non
dirigenziali, nei quali sia prevista la riserva di posti, in misura
non superiore al 40%, in favore di chi abbia, fra l'altro, i
requisiti previsti dai commi 519 e 558 dell'art. 1 della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2007). Fra tali
requisiti vi è, per quanto ora di interesse, in via alternativa: a)
lo svolgere servizio alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni
da almeno tre anni (id est 36 mesi), anche non continuativi; b)
conseguire tale medesimo requisito in virtù di contratti stipulati
anteriormente al 29 settembre 2006; c) avere svolto tale servizio
almeno per tre anni nel quinquennio anteriore alla entrata in vigore
della legge n. 296 del 2006.
Dal confronto fra la norma censurata e quella richiamata
dall'art. 17, comma 10, del decreto-legge n. 78 del 2009, emerge che,
diversamente da quella regionale, la disposizione statale non prevede
la stabilizzazione pura e semplice (ancorchè previa selezione
attitudinale) ma esclusivamente l'assunzione a seguito
dell'espletamento del pubblico concorso con riserva di posti, per
accedere al quale è necessaria un'anzianità di servizio non per la
durata di trenta mesi, come previsto dalla legge della Regione
autonoma Sardegna, ma per quella, più ampia, di trentasei mesi.
Anche le date da prendere in considerazione divergono in quanto il
periodo finale del servizio prestato che consente la fruizione delle
misure agevolative è fissato alla data di entrata in vigore della
legge regionale n. 1 del 2011, ben oltre quindi quello previsto dalla
normativa statale, vale a dire la data dell'entrata in vigore della
legge n. 296 del 2006 (sentenza n. 179 del 2010).
Essendo indubbio che l'art. 17, comma 10, del decreto-legge n. 78
del 2009, sia espressivo di un principio di coordinamento della
finanza pubblica, volto al contenimento della spesa (sentenza n. 69
del 2011), la distonia esistente fra questo ed il contenuto della
norma censurata ne determina la illegittimità costituzionale.
6.1.1. - Tale illegittimità, d'altra parte, è riscontrabile
anche a causa della violazione dell'art. 97 della Costituzione, il
quale, come è noto, impone che il reclutamento della provvista di
personale debba avvenire attraverso il pubblico concorso, là dove è
chiaro che, invece, le disposizioni introdotte tramite il comma 1
dell'art. 7 della legge regionale n. 1 del 2011 prefigurano lo
svolgimento non di un concorso aperto a tutti ma esclusivamente di
una «specifica selezione concorsuale» riservata ai lavoratori precari
in possesso dei requisiti previsti dalla legge regionale stessa.
Al riguardo si ricorda che «la natura comparativa ed aperta della
procedura, quale elemento essenziale del concorso pubblico, è stata
affermata dalla Corte in molteplici occasioni». Si è anche
sottolineato che «la facoltà [...] di introdurre deroghe [...] è
stata limitata in modo rigoroso, potendo tali deroghe essere
considerate legittime solo quando siano funzionali esse stesse alle
esigenze di buon andamento dell'amministrazione e ove ricorrano
peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a
giustificarle» (sentenza n. 299 del 2011). In particolare è stato
precisato che, anche ove vi sia l'esigenza di consentire il
consolidamento di pregresse esperienze lavorative maturate nella
pubblica amministrazione, in assenza di situazioni del tutto
eccezionali, il sistema «non tollera [...] la riserva integrale dei
posti disponibili in favore del personale interno» (sentenza n. 52
del 2011).
La palese insussistenza delle condizioni atte a giustificare la
deroga rende, quindi, anche sotto questo profilo, illegittime le
disposizioni introdotte dal comma 1 dell'art. 7 della legge regionale
n. 1 del 2011.
6.2. - Riguardo al comma 2 del citato art. 7, valgono in buona
parte le stesse considerazioni svolte dianzi.
Anche la norma ora in esame realizza, in sostanza, un'ipotesi di
stabilizzazione di personale precario. Pur essendo, infatti, previsto
lo svolgimento di pubblici concorsi, in favore dei dipendenti
regionali precari in possesso dei requisiti previsti dall'art. 36,
comma 2, della legge regionale 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione -
Legge finanziaria 2007), cioè in sintesi l'avere lavorato alle
dipendenze della amministrazione regionale o degli enti e delle
agenzie regionali per trenta mesi nel quinquennio precedente, viene
stabilita non soltanto una riserva di posti, computata sia su quelli
messi a concorso sia su quelli che si renderanno disponibili a
seguito delle cessazioni dal servizio che si verificheranno sino al
31 dicembre 2013, nella misura del 40%, ma è altresì previsto che,
onde realizzare gli effetti premiali del servizio precario prestato,
previsti nella parte finale del citato art. 36, comma 2, della legge
regionale n. 2 del 2007, il concorso sia espletato «per titoli e
colloquio» e che i soggetti beneficiari della riserva di posti siano
esentati da eventuali prove preselettive.
6.2.1. - Ritiene questa Corte che sia l'ampia riserva di posti,
pari in questo caso quasi alla metà dei posti disponibili in atto e
che si verrebbero a determinare in un prossimo futuro, in favore di
una determinata categoria di concorrenti, sia la valorizzazione in
sede concorsuale dei titoli di servizio - della quale, data la sua
dichiarata finalità premiale, si gioveranno i concorrenti,
dipendenti precari della Amministrazione regionale e pararegionale,
già destinatari della riserva dei posti -, sia, infine, la
limitazione ai soli «titoli e colloquio» delle prove concorsuali con
esenzione dei riservatari dall'espletamento di eventuali prove di
preselezione, fanno fondatamente escludere che lo svolgimento dei
pubblici concorsi richiamati dalla disposizione censurata sia
governato dal principio della par condicio fra i vari concorrenti, in
assenza del quale la procedura di selezione dei migliori aspiranti è
indubbiamente viziata e, in definitiva, non idonea ad assicurare la
soddisfazione delle finalità sia di trasparenza che di efficienza
dell'operato della Pubblica Amministrazione cui è ispirato l'art. 97
della Costituzione.
6.3. - Parimenti fondata è la questione di legittimità
costituzionale del successivo comma 3 dell'art. 7 della legge
regionale n. 1 del 2011.
Anche in questa fattispecie normativa, infatti, caratterizzata
dal transito, di fatto ope legis, da una categoria contrattuale a
quella superiore di una determinata aliquota di dipendenti regionali
aventi certi requisiti, è riscontrabile la palese violazione
dell'art. 97 della Costituzione.
Nè ha un qualche rilievo la circostanza che, fra i requisiti che
si debbono avere per potere godere della progressione in carriera vi
sia quello di essere stati in precedenza assunti presso
l'amministrazione di appartenenza a seguito di un pubblico concorso,
trattandosi, evidentemente, di concorso bandito per una qualifica
diversa ed inferiore rispetto a quella cui si accederebbe per effetto
della disposizione censurata. Così come non significativo è il dato
in base al quale l'accesso automatico alla categoria superiore è
riservato ai dipendenti in possesso di laurea, essendo questo
elemento - in assenza di qualsivoglia indicazione riguardo alla
affinità di materia fra il predetto titolo di studio e la funzione
di cui la nuova più elevata qualifica comporterebbe lo svolgimento -
del tutto neutro ai fini della dimostrazione di una più elevata
preparazione professionale funzionale alla categoria superiore.
Egualmente irrilevante è, ancora, il fatto che per un'altra
determinata categoria di dipendenti (coloro i quali non sono in
possesso della laurea) il transito sia subordinato all'ulteriore
requisito dell'aver superato selezioni interne per il passaggio alla
categoria superiore entro il 31 dicembre 2006, in quanto anche per
costoro la natura interna della selezione superata rende non
comparabile la loro posizione con quella di chi per la qualifica in
questione abbia superato la diversa, ben più rigorosa, selezione
derivante dallo svolgimento di un concorso pubblico.
6.3.1. - Nè, infine, varrebbe ad escludere la violazione
dell'art. 97 della Costituzione il fatto che, con l'art. 20 della
legge regionale n. 12 del 2011, il legislatore sardo abbia previsto,
con l'introduzione nell'art. 7 della legge regionale n. 1 del 2011
del già richiamato comma 3-bis, che il personale di cui al predetto
comma 3 debba partecipare ad un corso-concorso di formazione
professionale da concludersi con una prova il cui mancato superamento
comporta il venir meno della qualifica attribuita.
Ciò per un duplice ordine di considerazioni: per un verso,
infatti, lo svolgimento del corso-concorso, in assenza di una
preliminare prova pubblica di selezione degli aspiranti, non è
equiparabile ad un concorso pubblico; per altro verso, dalla
espressione utilizzata dal legislatore sardo («venir meno della
qualifica attribuita») si deduce che il positivo esito del
corso-concorso ha una funzione meramente confermativa di una
progressione lavorativa già avvenuta e non determinativa della
stessa.
Posto che l'inserimento del citato comma 3-bis nella complessiva
disciplina oggetto di esame non vale a sanarne i vizi di legittimità
costituzionale e che la normativa in esso prevista (cioè lo
svolgimento dei corsi-concorso) è funzionale alla progressione di
carriera di cui al precedente comma 3, ricorrono le condizioni per
dichiarare, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
l'illegittimità conseguenziale di tale disposizione.

Per questi motivi


LA CORTE COSTITUZIONALE

1) Dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 3 e 7,
commi 1, 2 e 3, della legge della Regione autonoma Sardegna 19
gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale della Regione - Legge finanziaria 2011);
2) Dichiara, altresì, in via conseguenziale, l'illegittimità
costituzionale dell'articolo 7, comma 3-bis, della medesima legge
regionale n. 1 del 2011.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 febbraio 2012.

Il Presidente: Quaranta


Il Redattore: Napolitano


Il Cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 23 febbraio 2012.

Il Direttore della Cancelleria: Melatti