1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 11-5-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 90 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 febbraio 2016
Ordinanza del 9 febbraio 2016 del Tribunale di Varese nel procedimento penale a carico di Fuoco Eugenia. Reati e pene - Previdenza e assistenza - Reati di omesso versamento di ritenute previdenziali e assistenziali sulle retribuzioni dei lavoratori dipendenti - Depenalizzazione ai sensi del decreto legislativo n. 8 del 2016 - Applicazione retroattiva della sanzione amministrativa pecuniaria. - Decreto legislativo 15 gennaio 2016, n. 8 (Disposizioni in materia di depenalizzazione, a norma dell'art. 2, comma 2, della legge 28 aprile 2014, n. 67), artt. 8, commi 1 e 3, e 9. (16C00131) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 11-5-2016)

TRIBUNALE DI VARESE

Ordinanza di remissione di questione di legittimità alla Corte
costituzionale.
Il Giudice Stefano Colombo, dato atto che Fuoco Eugenia risulta
imputata nel procedimento sopra epigrafato per il reato di cui agli
articoli 81 cpv. codice penale e 2 comma 1-bis, decreto-legge 12
settembre 1983 n. 463 convertito in legge 11 novembre 1983 n. 638,
poichè, in qualità di legale rappresentante della "Fuoco Eugenia
Pizzeria La Svolta" di Somma Lombardo, con più azioni esecutive di
un medesimo disegno criminoso ed in tempi diversi, ometteva di
effettuare nei termini di legge il versamento della somma complessiva
di € 177,00 relativa al periodo compreso tra il mese di agosto 2008 e
febbraio 2009, trattenuta a titolo di ritenute previdenziali ed
assistenziali sulla retribuzione dei dipendenti dell'azienda, come da
decreto di giudizio immediato del 18 luglio 2014.
Considerato che il delitto contestato all'imputata, ai sensi
dell'art. 2 decreto-legge, 12 settembre 1983 n. 463 (convertito in
legge n. 638 dell'11 novembre 1983), nelle sole ipotesi in cui
l'importo omesso non è superiore ad € 10.000,00 per ogni annualità,
è stato oggetto di depenalizzazione e contestuale trasformazione in
illecito amministrativo, ai sensi dell'art. 3, comma 6, decreto
legislativo n. 8 del 15 gennaio 2016 (entrato in vigore in data 6
febbraio 2016).
Rilevato che, ai sensi della medesima norma, le condotte
riconducibili al predetto art. 2, decreto-legge 463/1983 sono,
attualmente, sanzionate non più con la pena, bensì con
l'applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo
di € 10.000,00 ad un massimo di € 50.000,00.
Evidenziato che l'art. 8 del predetto decreto legislativo n.
8/2016 prevede che: "le disposizioni del presente decreto che
sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si
applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di
entrata in vigore del decreto stesso, sempre che il procedimento
penale non sia stato definito con sentenza o con decreto divenuti
irrevocabili" (comma 1) e che: "ai fatti commessi prima della data di
entrata in vigore del presente decreto non può essere applicata una
sanzione amministrativa pecuniaria per un importo superiore al
massimo della pena originariamente inflitta per il reato, tenuto
conto del criterio di ragguaglio di cui all'art. 135 del codice
penale" (comma 3).
Preso atto che il successivo art. 9, decreto legislativo n.
8/2016 impone al Giudice penale, nei casi di cui all'art. 8 comma 1,
la trasmissione (entro novanta giorni dall'entrata in vigore del
decreto) all'Autorità amministrativa competente degli atti relativi
ai procedimenti penali riguardanti reati trasformati in illeciti
amministrativi (dunque, anche dell'art. 2, decreto-legge 463/1983 per
il quale si procede nei confronti di Fuoco Eugenia), salvo che il
reato, alla medesima data, risulti prescritto o estinto per altra
causa, al fine di applicare la summenzionata sanzione amministrativa
pecuniaria.
Ritiene - ex officio - di dover sottoporre al giudizio di questa
Ecc.ma Corte questione di legittimità costituzionale dell'art. 8,
comma 1, decreto legislativo n. 8 del 15 gennaio 2016, nella parte in
cui prevede l'applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria
di cui all'art. 3, comma 6 in relazione alle ipotesi di illeciti
amministrativi di cui all'art. 2, decreto-legge 463/1983 anche ai
fatti commessi prima dell'entrata in vigore del decreto che ha
disposto la trasformazione del reato in illecito amministrativo,
dell'art. 8, comma 3, decreto legislativo n. 8 del 15 gennaio 2016,
nella parte in cui prevede che, per i fatti commessi prima
dell'entrata in vigore del decreto, la sanzione amministrativa
pecuniaria applicabile non possa essere superiore al massimo della
pena originariamente inflitta per il reato e dell'art. 9, decreto
legislativo n. 8 del 15 gennaio 2016, nella parte in cui impone al
Giudice penale la trasmissione all'Autorità amministrativa
competente degli atti relativi ai procedimenti penali riguardanti
reati trasformati in illeciti amministrativi salvo che il reato, alla
medesima data, risulti prescritto o estinto per altra causa, al fine
di applicare la summenzionata sanzione amministrativa pecuniaria, per
contrasto con i principi di legalità e irretroattività della pena
(art. 25, comma 2 Cost.), con il principio di colpevolezza (art. 27
Cost.) e con il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.).
1. Non manifesta infondatezza della questione
La questione di legittimità costituzionale sopra delineata si
presenta non manifestamente infondata per una serie di
considerazioni.
Com'è noto, il precetto penale di cui all'art. 2, comma 1-bis,
decreto-legge 463/1983, prima dell'entrata in vigore del decreto
legislativo n.. del 15 gennaio 2016 (entrato in vigore alla data del
6 febbraio 2016) sanzionava con la pena della reclusione sino a tre
anni e della multa sino ad € 1.032,91 il datore di lavoro che
ometteva di versare le ritenute previdenziali ed assistenziali
operate sulle retribuzioni dei lavoratori dipendenti. Con il citato
art. 3, comma 6, decreto legislativo n. 8/2016 il legislatore ha
introdotto una soglia di punibilità del delitto in questione, che
costituisce tuttora reato laddove l'importo omesso - per singole
annualità - risulti superiore ad € 10.000,00 (nel qual caso è
prevista la pena della reclusione fino a tre anni e della multa sino
ad € 1.032,00) mentre è stato derubricato in illecito amministrativo
nelle ipotesi in cui l'importo omesso non superi il limite - soglia
anzidetto.
In tale ultimo caso, l'omesso versamento delle ritenute
assistenziali e previdenziali è sanzionato in via amministrativa,
con la sanzione pecuniaria da € 10.000,00 ad € 50.000,00, come
disposto ancora dal medesimo art. 3, comma 6.
Orbene, l'art. 8 del medesimo decreto legislativo ha previsto
un'applicazione in via retroattiva della predetta sanzione
amministrativa pecuniaria, prevista per i fatti sussumibili nella
previsione di cui all'art. 2, comma 1-bis, decreto-legge 463/1983,
precedentemente costituenti reato ed ora derubricati in mero illecito
amministrativo (in quanto aventi ad oggetto un omesso versamento
delle ritenute non superiore alla soglia di € 10.000,00).
La sanzione amministrativa pecuniaria si applica, per l'appunto,
anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in
vigore del decreto stesso, a meno che il procedimento penale sotteso
non sia stato definito con sentenza o con decreto divenuti
irrevocabili.
In relazione ai fatti pregressi, la sanzione amministrativa
pecuniaria applicabile non può avere un importo superiore al massimo
della pena originariamente inflitta per il reato, tenuto conto del
criterio di ragguaglio di cui all'art. 135 del codice penale.
Al fine di consentire l'applicazione dell'anzidetta sanzione
amministrativa pecuniaria, il Giudice penale è tenuto, entro novanta
giorni dall'entrata in vigore del decreto, a trasmettere gli atti
relativi al procedimento all'Autorità amministrativa competente,
individuata in base alle disposizioni del decreto-legge 463/1983,
salvo che il reato non risulti prescritto o estinto per altra causa,
nella medesima data (entro novanta giorni dall'entrata in vigore del
decreto).
Così ricostruito il sistema sanzionatorio delineato all'esito
della recente depenalizzazione (e trasformazione in illecito
amministrativo) dell'art. 2, decreto-legge 463/1983 (per omessi
versamenti inferiori all'importo di € 10.000,00), si deve dare atto
di come il principio di irretroattività di cui all'art. 25, comma 2
Cost. trovi (solo da un punto di vista formale) applicazione
esclusivamente alle norme penali ed alle pene ivi contemplate.
Per quanto attiene le sanzioni amministrative opera sì il
principio di irretroattività, ma così come contemplato dall'art. 1,
della legge n. 689/1981, che prevede: "nessuno può essere
assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge
che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione"
ed, inoltre, "le leggi che prevedono sanzioni amministrative si
applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati".
Si tratta di disposizioni che ricalcano i principi costituzionali
di stretta legalità e di irretroattività della norma penale nel
tempo, sancendo - parimenti - l'applicabilità di una sanzione
amministrativa soltanto nei casi tassativamente previsti dalla legge
e soltanto in relazione a violazioni commesse dopo l'entrata in
vigore della legge che la contempla.
Sennonchè, il principio di irretroattività delle sanzioni
amministrative - a differenza di quello, costituzionalmente sancito,
relativo alle pene - trova fondamento in una legge ordinaria e, come
tale, ben può essere derogato da una legge ordinaria posteriore che
preveda - espressamente - l'applicazione retroattiva di una sanzione
amministrativa, come accaduto - apparentemente - nel caso di specie,
tenuto conto che l'art. 8, decreto legislativo n. 8/2016 ha
espressamente previsto l'applicabilità della sanzione amministrativa
pecuniaria anche per le violazioni all'art. 2, decreto-legge 463/1983
(ora non più costituenti reato) commesse prima dell'entrata in
vigore del decreto stesso, con l'eccezione delle sole ipotesi
seguenti:
pronuncia di una sentenza o di un decreto definitori del
procedimento penale, divenuti irrevocabili;
estinzione del reato per prescrizione, nel termine di novanta
giorni dall'entrata in vigore del decreto;
estinzione del reato per altra causa, nel termine di novanta
giorni dall'entrata in vigore del decreto.
Tutto ciò premesso, si deve evidenziare - anche in base ai più
recenti innesti della giurisprudenza comunitaria - come i concetti di
"sanzione penale" (rispetto alla quale trova applicazione il
principio di irretroattività di rango costituzionale) e di "sanzione
amministrativa" (applicabile - per espressa disposizione di legge -
anche in via retroattiva) non possono essere desunti, semplicemente,
dal nomen iuris utilizzato dal legislatore, nè dall'Autorità
chiamata ad applicarla, ma devono, al contrario, essere ricavati - in
concreto - tenuto conto delle finalità e della portata del precetto
sanzionatorio di volta in volta contemplato.
Sul punto, appare opportuno richiamare all'attenzione di questa
Ill.ma Corte le recenti pronunce della Corte Europea dei Diritti
dell'Uomo (d'ora innanzi, Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali) che, a più riprese,
si è pronunciata proprio sulla legittimità del sistema
sanzionatorio italiano del cosiddetto "doppio binario" che, anche in
relazione agli illeciti fiscali e tributari (qual è quello
contemplato dall'art. 2, d.l. 462/1983), arriva a sanzionare il
medesimo fatto illecito con la pena, da un lato, e con la sanzione
amministrativa, dall'altro.
A tal proposito, non si può ignorare la recentissima sentenza
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali del 4 marzo 2014 nella causa "Grande Stevens e
altri contro Italia".
Con tale pronuncia, la Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ha ritenuto che
il sistema legislativo (e sanzionatorio) italiano in materia di abusi
di mercato - che, analogamente agli illeciti tributari di cui si
tratta in questa sede, prevede l'applicazione, per i fatti
costituenti reato, sia della pena, sia di una serie di sanzioni
amministrative (nel caso di specie irrogate dalla CONSOB) - pone seri
dubbi di coerenza rispetto a due fondamentali principi sanciti dalla
Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, quali il diritto ad un
equo processo (art. 6 par. 1 Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali) ed il diritto a
non essere giudicati o puniti due volte per il medesimo fatto (ne bis
in idem, art. 4 del protocollo n. 7).
Più nel dettaglio, i Giudici della Corte Europea hanno
evidenziato che, dopo le sanzioni (formalmente) amministrative
comminate dalla CONSOB ai ricorrenti, l'avvio di un processo penale
sugli stessi fatti rappresenta una violazione del fondamentale
principio del ne bis in idem, secondo cui nessuno può essere
giudicato due volte per lo stesso fatto (nel caso esaminato dalla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, i ricorrenti, dopo essere stati sanzionati a
livello amministrativo dalla CONSOB nel 2007, erano stati
successivamente rinviati a giudizio, assolti in primo grado e, da
ultimo, condannati in appello).
Per addivenire a tale soluzione, i giudici di Strasburgo hanno
effettuato un approfondito esame in ordine alla natura delle sanzioni
inflitte dalla CONSOB, sottolineando come tali sanzioni solo
nominalmente possano essere qualificate come "amministrative,"
essendo, al contrario, da ritenersi, a tutti gli effetti, delle vere
e proprie sanzioni penali.
A tal proposito, la Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ha spiegato come
l'individuazione di una sanzione come "amministrativa" o "penale" non
può dipendere unicamente dal nomen iuris ad essa attribuito dal
legislatore nè dall'organo chiamato ad applicarla, dovendosi, al
contrario, avere riguardo ad una serie di indici presuntivi, in
presenza dei quali la sanzione - pur se formalmente qualificata come
"amministrativa" - assume, a tutti gli effetti, la natura, lo scopo e
le funzioni di una vera e propria pena.
La Corte ha enumerato - con riferimento alle sanzioni comminate
dalla CONSOB - la rilevante severità delle stesse, l'importo elevato
in concreto inflitto e in astratto comminabile, la presenza di
sanzioni accessorie collegate, e le ripercussioni complessive sugli
interessi del condannato (punti 97, 98 e 99 della sentenza).
I giudici di Strasburgo hanno, altresì, osservato che le
sanzioni comminate dalla CONSOB, proprio per l'elevata afflittività
nei confronti del condannato, rivestono uno scopo chiaramente
repressivo e preventivo, che si affianca a quello riparatorio dei
pregiudizi di natura finanziaria cagionati dalla condotta, non
mancando, peraltro, di evidenziare - significativamente - che le
sanzioni risultano inflitte dalla CONSOB in funzione della gravità
della condotta ascritta e non del danno provocato agli investitori,
così distaccandosi da una valutazione puramente economica del danno
e facendo applicazione, invece, di criteri e principi che - di norma
- appartengono alla valutazione del Giudice penale.
Così riconosciuta la natura formalmente amministrativa ma
sostanzialmente penale delle sanzioni comminate dalla CONSOB, la
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali ha tratto la duplice conseguenza che, da un
lato, il procedimento applicativo di tali sanzioni deve conformarsi
ai principi ed alle garanzie dell'equo processo di cui all'art. 6,
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali e, dall'altro lato, che l'instaurazione di un
procedimento penale, dopo l'irrogazione della sanzione "formalmente"
amministrativa da parte dell'ente preposto (nel caso esaminato dalla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, si trattava della CONSOB) costituisce - di
fatto - una violazione del principio del ne bis in idem, di cui
all'art. 4 del Protocollo 7.
Ritiene questo Giudice che analoghe argomentazioni possano e
debbano essere sostenute anche con riferimento alla sanzione
amministrativa che presidia attualmente - dopo la riforma operata
dall'art. 3, comma 6, decreto legislativo n. 8/2016 - le violazioni
al precetto di cui all'art. 2, decreto-legge n. 463/1983 laddove
l'omesso versamento non superi il limite - soglia di € 10.000,00.
A tal proposito, occorre evidenziare come la sanzione - solo
formalmente - amministrativa contemplata per le violazioni
"sotto-soglia" anzidette (che costituiscono, ora, meri illeciti
amministrativi) preveda il pagamento di una somma ricompresa tra €
10.000,00 ed € 50.000,00, il cui minimo edittale è, addirittura,
superiore al massimo della pena pecuniaria prevista per le violazioni
superiori alla soglia di punibilità e, dunque, costituenti ancora
reato (si tratta della multa fino ad € 1.032,00).
Si ravvisano, anche in questo caso, i medesimi parametri che la
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali ha sottolineato per attribuire alle sanzioni
(nominalmente) amministrative irrogabili da parte della CONSOB la
natura sostanziale di sanzioni penali, ovvero:
la rilevante severità;
l'importo elevato;
le ripercussioni complessive sugli interessi economici del
condannato;
la finalità sicuramente repressiva piuttosto che riparatoria
della sanzione amministrativa in oggetto.
Sotto quest'ultimo profilo, in particolare, occorre rilevare che
il complesso di norme di cui agli articoli 3 comma 6, 8 comma 1 e 3 e
9 decreto legislativo n. 8/2016 nel prevedere l'applicazione della
sanzione amministrativa anzidetta e la trasmissione degli atti del
processo penale all'autorità amministrativa competente non prevede
alcun criterio per ancorare la quantificazione della sanzione da
applicare con il danno effettivo cagionato agli Enti di previdenza e
di assistenza dall'omesso versamento del soggetto agente.
Ne consegue, dunque, che la determinazione del quantum di
sanzione concretamente irrogabile sarà operata dall'Ente
applicatore, in parte in relazione al danno effettivo, in parte in
relazione alla gravità della condotta (omissiva), facendo, così,
applicazione di criteri valutativi che sono propri del giudizio
penale (così, nel caso di cui al giudizio a quo, a fronte di un
omesso versamento da parte dell'imputata Fuoco Eugenia estremamente
contenuto - pari a complessive € 177,00 - dovrà trovare applicazione
la sanzione amministrativa minima - pari ad € 10.000,00 - non
potendosi, però, fondare tale valutazione sull'entità del danno in
concreto cagionato all'INPS - oggettivamente irrisorio - bensì su di
una funzione esclusivamente repressiva della sanzione in oggetto).
Sulla base delle considerazioni sopra svolte, si deve, quindi,
ritenere che la sanzione amministrativa contemplata dall'art. 3,
comma 6, decreto legislativo n. 8/2016 per le fattispecie
"sotto-soglia" di violazioni dell'art. 2, decreto-legge n. 463/1983
abbia la natura, le conseguenze e le finalità di una vera e propria
pena.
Tutto ciò premesso, ritiene questo Giudice che, anche con
riferimento all'anzidetta sanzione (solo formalmente) amministrativa,
ma di fatto penale, non possano che trovare applicazione i principi
di legalità e di irretroattività delle sanzioni penali (in senso
sostanziale) costituzionalmente sanciti dall'art. 25 Cost.
È di tutta evidenza, infatti, che un'applicazione della sanzione
amministrativa in esame anche ai fatti di omesso versamento
(sotto-soglia) posti in essere prima dell'entrata in vigore del
presente decreto (ossia prima del 6 febbraio 2016) avrebbe la
conseguenza - assolutamente abnorme e contraria ai principi fondanti
del nostro ordinamento giuridico - di esporre il condannato in via
amministrativa (ex imputato) a conseguenze estremamente
pregiudizievoli per i propri interessi economici (tenuto conto degli
importi elevati della sanzione amministrativa di cui all'art. 3,
comma 6, decreto legislativo n. 8/2016, in particolare per quanto
riguarda il minimo edittale), senza che questi abbia avuto la
possibilità di conoscere tali conseguenze prima della propria
omissione, in tal modo orientando la propria condotta.
Sembra decisamente superfluo rammentare a questa Ecc.ma Corte la
ratio sottesa al principio di irretroattività delle norme e delle
sanzioni penali, che affonda le proprie radici in tempi estremamente
bui quando il legislatore aveva il potere di introdurre - ex abrupto
- norme punitive volte non già ad orientare il comportamento dei
consociati, bensì a reprimere - ex post - ogni comportamento non
gradito al potere (più o meno legittimamente) costituito.
Proprio per impedire simili abusi, una norma fondamentale del
nostro ordinamento, qual è l'art. 25 comma 2 della Carta
Costituzionale, garantisce ad ogni persona la prerogativa (finanche
il diritto) di sapere in anticipo quali comportamenti costituiscono
un fatto penalmente rilevante, a quale comportamento fa seguito
l'applicazione di una pena (in senso sostanziale), nonchè quale tipo
di pena - ed in che misura - potrà essere inflitta, precludendo,
altresì, che un individuo sia punito (personalmente o a livello
patrimoniale) per fatti che, al momento in cui sono stati commessi,
non erano contemplati come reato o con pene che, per tipologia e
misura, non fossero espressamente stabilite.
Il concetto di pena non può essere - ovviamente - limitato alle
sole sanzioni privative della libertà personale ma deve essere
esteso anche agli interessi economici dell'individuo, a maggior
ragione nella società attuale dove il patrimonio riveste un'estrema
importanza nella vita quotidiana; non si può, in tal senso, ritenere
indifferente - per la vita e la qualità della vita di ogni persona -
un esborso economico di ingente ammontare, qual è quello contemplato
dalla sanzione amministrativa prevista dall'art. 3, comma 6, decreto
legislativo n. 8/2016 (da € 10.000,00 ad € 50.000,00).
I principi di legalità ed irretroattività di cui all'art. 25,
comma 2 Cost. valgono, infatti, ovviamente per le pene della multa e
dell'ammenda, espressamente qualificate come tali dall'art. 17 c.p.
(in tal senso, sarebbe sicuramente incostituzionale una norma che,
introducendo la pena della multa per un reato ovvero aumentando
quella già contemplata, ne prevedesse un'applicazione retroattiva)
ma devono ritenersi, altresì, operanti - per quanto già
precedentemente esposto - anche per le sanzioni pecuniarie che, pur
camuffate sotto differenti qualificazioni nominali, hanno - di fatto
- funzioni e natura di vere e proprie pene.
Nel caso di specie, il datore di lavoro che abbia omesso di
versare le ritenute previdenziali ed assistenziali prima dell'entrata
in vigore del decreto in oggetto - eventualmente per importi
complessivi estremamente contenuti, come nell'ipotesi sottoposta a
questo Giudice di merito (€ 177,00) - non può che essersi
prospettato conseguenze sanzionatorie (ancorchè a livello penale)
comunque limitatamente afflittive (anche in considerazione dei
numerosi istituti penali sostanziali che, in sede di cognizione o di
esecuzione, consentono, comunque, di evitare - in concreto -
l'esecuzione di una pena o, comunque di mitigarne le conseguenze
afflittive, quali sono, a titolo di esempio, i benefici della
sospensione condizionale della pena, della conversione della pena
detentiva in pena pecuniaria, la possibilità di assoluzione per
particolare tenuità del fatto come introdotta dal recente art.
131-bis codice penale, la possibilità di chiedere la sospensione del
procedimento con messa alla prova...).
Risulta, quindi, ampiamente lesivo delle prerogative e dei
diritti costituzionalmente riconosciuti introdurre - con un gioco di
prestigio costituito dall'utilizzo di un nomen iuris differente - una
sanzione formalmente amministrativa eccessivamente rigorosa e per
importi estremamente elevati, che - una volta tolta la "maschera" -
risulta essere, di fatto, una vera e propria pena, decisamente
peggiorativa di quanto originariamente comminato dall'art. 2,
decreto-legge n. 463/1983, attribuendo ad essa, surrettiziamente ed
in violazione dei principi di cui all'art. 25, comma 2 Cost.
efficacia retroattiva, facendola valere anche nei confronti di chi,
avendo commesso il fatto prima dell'entrata in vigore del decreto,
non poteva, ovviamente, conoscere in anticipo l'introduzione di una
simile conseguenza pregiudizievole per i propri interessi
patrimoniali.
Occorre, a tal punto, svolgere due ulteriori considerazioni.
In primo luogo, si deve osservare che l'art. 8, comma 3, decreto
legislativo n. 8/2016 solo apparentemente introduce un criterio che
sembra limitare la portata afflittiva della sanzione amministrativa
in esame, ancorandolo al quantum di pena concretamente inflitto dal
Giudice penale (in tal senso, la norma recita testualmente: "ai fatti
commessi prima della data di entrata in vigore del presente decreto
non può essere applicata una sanzione amministrativa pecuniaria per
un importo superiore al massimo della pena originariamente inflitta
per il reato, tenuto conto del criterio di ragguaglio di cui all'art.
135 del codice penale"), sennonchè la norma nulla dispone per le
ipotesi cui - come nel caso di specie - il processo penale non sia
stato ancora definito con sentenza (o con decreto) e, dunque, non sia
stata ancora inflitta alcuna pena per il reato, rispetto alla quale
determinare la sanzione amministrativa pecuniaria.
È di tutta evidenza che, in tali ipotesi (cui va ricondotto il
giudizio a quo), è precluso al Giudice penale addivenire ad una
sentenza di condanna, con l'irrogazione di una pena, proprio perchè
- in ragione dell'entrata in vigore del provvedimento che trasforma
le ipotesi delittuose "sotto-soglia" in illeciti amministrativi -
l'unico esito del giudizio ancora pendente per fatti pregressi non
può che essere l'assoluzione perchè il fatto non è più previsto
dalla legge come reato.
Di conseguenza, il Giudice penale - ai sensi dell'art. 9, decreto
legislativo n. 8/2016 - non potrebbe far altro che disporre la
trasmissione degli atti all'Autorità amministrativa competente che,
non avendo alcuna pena originariamente inflitta cui fare riferimento
(da convertire ex art. 135 codice penale), dovrebbe necessariamente
(o, quantomeno, sul punto la norma è ambigua ed estremamente fumosa)
determinare la sanzione amministrativa da applicare all'interno del
range di cui all'art. 3, comma 6 che, come già osservato, oscilla da
un minimo di € 10.000,00 ad un massimo di € 50.000,00.
Peraltro, il riferimento contenuto nell'art. 8, comma 3, decreto
legislativo n. 8/2016 al "massimo della pena originariamente inflitta
per il reato, tenuto conto del criterio di ragguaglio di cui all'art.
135 del codice penale," quale parametro per determinare il quantum
massimo della sanzione pecuniaria concretamente applicabile per i
fatti commessi prima dell'entrata in vigore del decreto, è
estremamente confuso e farraginoso e suscita, addirittura, il dubbio
che il legislatore abbia inteso riferirsi non già alla pena
"inflitta" dal Giudice in concreto (con sentenza o decreto), bensì a
quella "prevista," "contemplata" o "comminata" in astratto dalla
norma incriminatrice originaria, ossia dall'art. 2, decreto-legge n.
463/1983.
Tale interpretazione - a parte evidenziare un eventuale e
francamente sorprendente errore terminologico da parte del
legislatore - è foriera, però, di un ulteriore profilo di assoluta
irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà, poichè il
massimo della pena originariamente "stabilita" (se così si vuole
intendere) in astratto per il delitto di cui all'art. 2,
decreto-legge 463/1983 (anni 3 di reclusione, ragguagliati ai sensi
dell'art. 135 codice penale, ed € 1.032,00 di multa, per complessivi
€ 274.782,00) è addirittura superiore al massimo della sanzione
amministrativa applicabile in base alla norma (€ 50.000,00).
In seconda battuta, occorre osservare che - a differenza di
quanto previsto per le pene - la disposizione di cui all'art. 3,
comma 6, decreto legislativo n. 8/2016, nel contemplare il minimo ed
il massimo edittale della sanzione amministrativa, non introduce
alcun istituto alternativo alla sua applicazione, che tenga conto, ad
esempio, della particolare tenuità degli importi omessi ovvero di
condotte riparatorie successivamente tenute dal reo, così
determinandosi un differente trattamento per colui che, pur avendo
omesso di versare le ritenute previdenziali prima dell'entrata in
vigore del decreto, abbia già ottenuto la pronuncia di una sentenza
definitoria del giudizio - eventualmente beneficiando di istituti
alternativi alla pena e che, di fatto, hanno azzerato le conseguenze
pregiudizievoli della condotta (ad esempio, assoluzione per
particolare tenuità del fatto o sospensione condizionale della pena)
- e per i soggetti la cui posizione processuale, per questioni di
etera tempistica processuale, non sia stata definita prima
dell'entrata in vigore del decreto, che non hanno alcuna possibilità
di sottrarsi all'applicazione della sanzione amministrativa anzidetta
(neppure nei casi di unica violazione, o di omesso versamento di
particolare tenuita'), con un evidente vulnus del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 Cost.
Ma vi è di più. La previsione - per la verità, piuttosto
confusa - di cui all'art. 8, comma 3, decreto legislativo n. 6/2018
determina un'ulteriore lesione al principio di uguaglianza formale e
sostanziale, di cui all'art. 3 Cost. in quanto introduce una
disparità di trattamento fra i soggetti - imputati in un processo
penale per il delitto di cui all'art. 2, decreto-legge 463/1983
"sotto-soglia" commesso prima dell'entrata in vigore del decreto, la
cui posizione sia già stata definita con una sentenza o un decreto
di condanna (non ancora divenuta irrevocabile) - nel qual caso la
sanzione amministrativa pecuniaria applicabile dovrà essere
commisurata alla pena originariamente inflitta, secondo i criteri di
ragguaglio di cui all'art. 135 codice penale - ed i soggetti la cui
posizione, al contrario, sia ancora pendente al momento dell'entrata
in vigore, per i quali la sanzione (nel silenzio della legge) non
potrà che essere determinata nei termini della cornice edittale di
cui all'art. 3, comma 6 (da € 10.000,00 ad € 50.000,00), risultando,
in tal modo, decisamente più afflittiva e pregiudizievole per gli
interessi (economici) del condannato.
2. Rilevanza della questione nel giudizio di merito.
Oltre a non apparire manifestamente infondata, la questione di
legittimità costituzionale così prospettata appare anche rilevante
nella decisione del giudizio di merito, demandato alla cognizione di
questo Giudice.
Come sopra evidenziato, infatti, l'imputata Fuoco Eugenia è
chiamata a rispondere del delitto di cui all'art. 2,
decreto-legge 463/1983 per aver omesso di versare, nella sua qualità
di legale rappresentante della ditta "Fuoco Eugenia Pizzeria La
Svolta" le ritenute previdenziali e assistenziali operate sulle
retribuzioni dei dipendenti, per un importo complessivo di € 177,00,
relativamente al periodo compreso tra agosto 2008 e febbraio 2009.
Le norme di cui al recente decreto legislativo n. 8/2016 (in
particolare, l'art. 8 commi 1 e 3 e l'art. 9 di cui si chiede la
declaratoria d'incostituzionalita') trovano necessariamente
applicazione anche al fatto concreto, non essendo stati pronunciati
sentenza o decreto divenuti irrevocabili, nè essendo il reato
contestato all'imputata estinto per prescrizione o per altre cause.
Di conseguenza, questo Giudice, sulla base delle disposizioni
anzidette, non può che essere tenuto alla trasmissione degli atti
all'autorità amministrativa competente, affinchè provveda
all'applicazione della sanzione amministrativa accessoria.
Nel caso di specie, però, si appalesano con chiarezza tutti i
numerosi profili di incostituzionalità delle norme richiamate, come
sopra delineati.
È di tutta evidenza, infatti, in questa fattispecie concreta, la
violazione dei principi di legalità e di irretroattività delle
sanzioni penali, di cui all'art. 25, comma 2 Cost., atteso che
l'importo non versato dall'imputata (persona priva di precedenti
penali) è estremamente esiguo (si tratta di un omesso versamento di
complessive € 177,00, peraltro distribuito nel periodo intercorso tra
agosto 2008 e febbraio 2009).
Di conseguenza, anche in caso di eventuale condanna, l'imputata
avrebbe ragionevolmente potuto beneficiare di una serie di istituti
volti ad evitare - in concreto - l'esecuzione della pena (in
particolare, la sospensione condizionale), che non sono in alcun modo
contemplati in relazione alla sanzione (solo nominalmente)
amministrativa che le dovrebbe essere applicata dall'ente
accertatore.
Ancora, si deve sottolineare che l'imputata avrebbe potuto
ragionevolmente essere assolta, all'esito del giudizio di merito,
stante la causa di non punibilità derivante dalla particolare
tenuità del fatto, ai sensi dell'art. 131-bis codice penale,
recentemente introdotta nel nostro ordinamento e non contemplata con
riferimento all'applicabilità della sanzione amministrativa
pecuniaria.
L'applicazione retroattiva di una sanzione pecuniaria di importo
estremamente elevato e - nel caso di specie - del tutto
sproporzionato sia rispetto al versamento omesso (€ 177,00) sia
rispetto al danno concretamente subito dall'INPS, non consentirebbe,
peraltro, all'imputata di comprendere l'effettivo disvalore della
propria condotta, dal momento che la stessa avrebbe la percezione di
essere punita con una "multa" (come si è soliti dire, nel linguaggio
comune) assolutamente abnorme, la cui possibile applicazione non
poteva esserle nota al momento della commissione del fatto (a cavallo
degli anni 2008 e 2009) e la cui irrogazione sarebbe sentita come un
vero e proprio sopruso da parte dello Stato, volta semplicemente a
"fare cassa" e non già alla realizzazione di un'effettiva finalità
rieducativa, con una palese violazione (anche) del principio di
colpevolezza, di cui all'art. 27 Cost.
Si coglie, altresì, la palese violazione del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 Cost. atteso che si evidenzia una
significativa disparità di trattamento tra la posizione
dell'imputata Fuoco Eugenia (non ancora definita con sentenza o
decreto e, pertanto, assoggettata alla sanzione amministrativa
determinata ai sensi dell'art. 3, comma 6, decreto legislativo n.
8/2016) e la posizione processuale di chi, pur avendo omesso il
versamento di ritenute previdenziali (e, dunque, trovandosi nella
medesima posizione sostanziale della Fuoco) ha già ottenuto una
pronuncia di sentenza o decreto, con irrogazione della pena, rispetto
alla quale dovrà essere commisurata la sanzione amministrativa
applicabile (ai sensi dell'art. 8, comma 3, decreto legislativo n.
8/2016).
In altre parole, a fronte di situazioni sostanzialmente analoghe
e paritetiche a livello materiale, si determinano conseguenze
giuridiche assolutamente diversi, sulla base del mero decorso del
tempo (ossia dell'intervento o meno di una sentenza o di un decreto
definitivi del giudizio, non ancora irrevocabili).
3. I precetti costituzionali violati.
Le considerazioni sopra svolte, consentono di concludere nel
senso che le norme di cui all'art. 8, commi 1 e 3 e di cui all'art.
9, decreto legislativo n. 8/2016 si pongono irrimediabilmente in
contrasto con i seguenti principi di rango costituzionale:
Principio di legalità e principio di irretroattività delle
sanzioni penali (art. 25, comma 2 Cost.), in quanto la sanzione
pecuniaria contemplata dall'art. 3, comma 6, decreto legislativo n.
8/2016, pur essendo formalmente qualificata come sanzione
amministrativa ha natura, finalità e caratteri propri delle sanzioni
penali e, come tale, non può che trovare applicazione esclusivamente
per i fatti commessi dopo l'entrata in vigore della legge che la
commina, dovendo il soggetto agente necessariamente conoscere tutte
le conseguenze sanzionatone derivanti dalla propria azione od
omissione (sia sul piano personale che sotto il profilo patrimoniale)
prima della commissione del fatto, in modo da poter orientare la
propria condotta anche sulla base degli eventuali pregiudizi in caso
di condanna;
Principio di colpevolezza (art. 27 Cost.), in quanto
l'applicazione di una sanzione pecuniaria (formalmente amministrativa
ma, di fatto, sostanzialmente penale) particolarmente incisiva e
pregiudizievole per gli interessi economici del condannato, come
quella contemplata dall'art. 3, comma 6, decreto legislativo n.
8/2016, se operata retroattivamente e, dunque, senza che la sanzione
stessa fosse conosciuta dal reo al momento della sua azione, verrebbe
percepita come un abuso ed un'ingiustizia da parte dello Stato, come
tale ostando - ed, anzi, addirittura contrapponendosi - al principio
per cui la pena (intesa in senso sostanziale come sanzione
afflittiva) deve tendere alla rieducazione del condannato e, in modo
particolare non consentirebbe al reo di comprendere il disvalore
della propria condotta;
Principio di uguaglianza in senso formale e sostanziale (art. 3
Cost.) in quanto l'impianto sanzionatorio delineato dal nuovo decreto
legislativo n. 8/2016 - con la previsione dell'applicazione
retroattiva della sanzione pecuniaria - comporta un trattamento
differente a fronte di situazioni sostanzialmente identiche
(diversificate soltanto nel tempo impiegato per la definizione del
giudizio) tra posizioni processuali già definite con sentenze
assolutorie per particolare tenuità del fatto o con sentenze di
condanna (tenuto conto che, in questo caso, la sanzione
amministrativa da applicarsi dovrà essere commisurata alla pena
originariamente inflitta) e posizioni processuali ancora "aperte",
non definite da alcuna sentenza o decreto, in relazione alle quali
dovrà trovare applicazione la sanzione amministrativa determinata
nella cornice edittale di cui all'art. 8, comma 3, decreto
legislativo n. 8/2016.

P. Q. M.

Il Tribunale di Varese in composizione monocratica sottopone
all'Ecc.ma Corte costituzionale adita questione di legittimità
costituzionale in relazione alle seguenti norme:
art. 8, comma 1, decreto legislativo n. 8 del 15 gennaio 2016,
nella parte in cui prevede l'applicazione della sanzione
amministrativa pecuniaria di cui all'art. 3, comma 6 in relazione
alle ipotesi di illeciti amministrativi di cui all'art. 2,
decreto-legge 463/1983 anche ai fatti commessi prima dell'entrata in
vigore del decreto che ha disposto la trasformazione del reato in
illecito amministrativo;
art. 8, comma 3, decreto legislativo n. 8 del 15 gennaio 2016,
nella parte in cui prevede che, per i fatti commessi prima
dell'entrata in vigore del decreto, la sanzione amministrativa
pecuniaria applicabile non possa essere superiore al massimo della
pena originariamente inflitta per il reato;
art. 9, decreto legislativo n. 8 del 15 gennaio 2016, nella
parte in cui impone al Giudice penale la trasmissione all'Autorità
amministrativa competente degli atti relativi ai procedimenti penali
riguardanti reati trasformati in illeciti amministrativi commessi
prima dell'entrata in vigore del decreto, salvo che il reato, alla
medesima data, risulti prescritto o estinto per altra causa, al fine
di applicare la summenzionata sanzione amministrativa pecuniaria,
Evidenziando il contrasto delle disposizioni anzidette con i
seguenti principi costituzionali:
principio di legalità e irretroattività della pena (art. 25,
comma 2 Cost.);
principio di colpevolezza (art. 27 Cost.);
principio di uguaglianza (art. 3 Cost.).
Manda alla Cancelleria per la notificazione al Pubblico
Ministero, all'imputata ed al suo difensore ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri nonchè per la comunicazione al Presidente del
Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei Deputati.
Varese, 9 febbraio 2016

Il Giudice: Stefano Colombo