1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 27-1-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 settembre 2015
Ordinanza del 14 settembre 2015 del Tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto da D'Errico Olga contro Comune di Sant'Anastasia. Edilizia e urbanistica - Attivita' edilizia in assenza di pianificazione urbanistica - Limiti di edificabilita' - Salvezza dei limiti piu' restrittivi stabiliti da leggi regionali - Previsione, in caso di interventi a destinazione produttiva, dell'applicazione anche del limite della densita' massima fondiaria di 0,03 metri cubi. - Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 ("Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)"), art. 9, comma 1, lett. b); decreto legislativo 6 giugno 2001, n. 378 ("Disposizioni legislative in materia edilizia. (Testo B)"), art. 9, comma 1, lett. b). (16C00007) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 27-1-2016)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA
(Sezione Terza)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2015 del 2009, proposto da: D'Errico Olga,
rappresentata e difesa dall'avv. Pasquale Fornaro, con il quale
elettivamente domicilia in Napoli, via Chiatamone n. 55, presso
l'avv. Tommaso Perpetua;
Contro: Comune di Sant'Anastasia, in persona del Sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Antonietta Colantuoni,
presso la quale elettivamente domicilia in Napoli, via Villari, n.
44;
Per l'annullamento:
del provvedimento n. 195 del 7 gennaio 2009 del Comune di
Sant'Anastasia, di rigetto della richiesta n. 26068 del 5 dicembre
2008, per il rilascio del permesso di costruire un edificio per lo
svolgimento di attività di artigianato, sul fondo sito nel Comune di
Sant'Anastasia, alla via Santa Chiara, riportato in catasto al foglio
4, particella 1398, di mq. 32.586;
di ogni altro atto, presupposto, conseguente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di
Sant'Anastasia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2015 il dott.
Gianmario Palliggiano e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. - La ricorrente è proprietaria di un fondo sito nel Comune di
Sant'Anastasia, via Santa Chiara, riportato in catasto al foglio 4,
particella 1398 (ex 72) di mq 32.586
In data 5 dicembre 2008, aveva presentato richiesta - acquisita
al prot. n. 26068 del comune - per ottenere il permesso di costruire
un edificio, da adibire ad attività artigianali.
L'Amministrazione comunale - con nota prot. n. 26703 del 12
dicembre 2008 - notificava preavviso di rigetto, in quanto "la
volumetria prevista in progetto eccede notevolmente quella
realizzabile nel predetto fondo ricadente in zona divenuta bianca per
il decorso dei cinque anni dall'approvazione del PRG, ai sensi
dell'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/01".
2. - Con provvedimento n. 195 del 7 gennaio 2009, il comune
rigettava la richiesta.
D'Errico Olga ha impugnato il predetto provvedimento con
l'odierno ricorso, notificato il 12 marzo 2009 e depositato il
successivo 10 aprile.
Si è costituita in giudizio l'amministrazione comunale con atto
depositato il 23 giugno 2011.
Con memoria difensiva depositata il 20 aprile 2015, ha chiesto il
rigetto del ricorso.
Alla camera di consiglio del 23 giugno 2011, la ricorrente ha
rinunciato alla richiesta di sospensione cautelare.
Alla pubblica udienza del 25 maggio 2015, la causa è stata
introitata per la decisione.
3. - Va premesso che, sotto il profilo urbanistico, la particella
- secondo il vigente Piano regolatore generale del comune di
Sant'Anastasia - è inserita in zona F1, Zone di uso pubblico.
Per il decorso dei cinque anni dall'approvazione del P.R.G., le
prescrizioni indicate dal suddetto strumento urbanistico hanno perso
efficacia, con la conseguenza che la predetta zona F1 è attualmente
classificabile come "zona bianca" e, pertanto, soggetta alle
prescrizioni di legge, in particolare dell'art. 9, comma 1, lettera
b), del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 (Testo
unico dell'edilizia-TUE), norma che così recita: "Salvi i più
restrittivi limiti fissati dalle leggi regionali e nel rispetto delle
norme previste dal decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, nei
comuni sprovvisti di strumenti urbanistici sono consentiti: fuori dal
perimetro dei centri abitati, gli interventi di nuova edificazione
nel limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per
metro quadro; in caso di interventi a destinazione produttiva, la
superficie coperta non può comunque superare un decimo dell'area di
proprieta'".
4. - Con l'odierno ricorso, la ricorrente rileva essenzialmente
che il diniego opposto dall'amministrazione comunale di
Sant'Anastasia si fondi sull'erroneo presupposto che, per realizzare
un edificio destinato ad attività artigianale insistente in zona
bianca, viga il doppio limite - di superficie e di volume -
prescritto dal menzionato art. 9 decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001.
In sintesi, ed anticipando quanto più approfonditamente verrà
illustrato in seguito, la ricorrente deduce censure volte a
dimostrare, nell'ordine:
la non applicabilità dell'art. 9 decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001, posto che la regola di riferimento, nel caso
di specie, andrebbe correttamente individuata nell'art. 9 della legge
regionale Campania 11 agosto 2005, n. 15 che prescrive una norma più
restrittiva di quella statale;
in subordine, nel caso si ritenesse al contrario applicabile
l'art. 9 decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, questo
andrebbe correttamente letto nel senso della non vigenza del doppio
limite;
in ulteriore subordine, nel caso di applicazione dell'art. 9
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, interpretato
secondo la regola del doppio limite, la norma presenterebbe, per più
profili, profili di illegittimità costituzionale.
5. - Ciò premesso, può passarsi ai singoli motivi di doglianza,
il cui esame è pregiudiziale al giudizio di rilevanza e non
manifesta infondatezza delle prospettate questioni di
costituzionalità.
5.1. - La ricorrente, con il primo motivo di censura, deduce la
violazione e la falsa applicazione degli articoli 2 e 9 decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001; dell'art. 9 legge regionale
Campania 11 agosto 2005, n. 15; degli articoli 76 e 117 Cost.;
l'eccesso di potere per sviamento.
A suo avviso, l'amministrazione comunale fonda il provvedimento
di diniego sull'erroneo presupposto dell'applicabilità al caso di
specie dell'art. 9 decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001. In ciò, l'amministrazione cadrebbe in errore perchè non
considera affatto che la norma statale in parola contiene una precisa
clausola di cedevolezza, la quale subordina espressamente la propria
efficacia all'inesistenza di norme regionali contenenti limiti più
restrittivi.
Come sopra illustrato, il menzionato art. 9 decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001, al comma 1, lettera b) - con
riferimento ai comuni sprovvisti di strumenti urbanistici - consente,
al di fuori dal perimetro dei centri abitati, gli interventi di nuova
edificazione nel limite della densità massima fondiaria di 0,03
metri cubi per metro quadro; qualora sia prevista la costruzione di
un'opera a destinazione produttiva, la superficie coperta non può
comunque superare un decimo dell'area di proprietà. La norma fa
comunque salvi i più restrittivi limiti eventualmente fissati dalle
leggi regionali (e sempre nel rispetto delle norme previste dal
d.lgs. n. 490/1999).
La Regione Campania - allo scopo di adeguarsi alle prescrizioni
della legge statale - ha emanato la legge regionale 11 agosto 2005 n.
15, il cui art. 9, comma 2, ha sostituito l'art. 4, comma 2, della
legge regionale 20 marzo 1982 n. 17; ne è nata la seguente
disposizione: "le superfici coperte di complessi produttivi,
all'esterno dei centri abitati definiti ai sensi dell'art. 3 [legge
reg. n. 18/1982], non possono superare un sedicesimo dell'area di
proprieta'" .
Orbene, la nuova previsione della legge regionale dettata in
materia se, da un lato, appare più restrittiva di quella statale
perchè, rispetto a questa, riduce da un ottavo ad un sedicesimo, il
limite della superficie massima realizzabile di copertura rispetto
all'area disponibile (contro un decimo del limite statale),
dall'altro non detta alcuna prescrizione in ordine al cumulo dei due
limiti che, anzi, sembrano viaggiare disgiunti. Da ciò discende che
l'amministrazione comunale, in virtù della clausola di cedevolezza,
avrebbe dovuto fare riferimento a tale nuova previsione, con la
conseguenza che l'unico limite da osservare, nell'analisi della
richiesta, sarebbe stato quello del sedicesimo della superficie di
copertura, non anche quello relativo al volume, posto che la norma
regionale - riguardo all'edificazione a scopi produttivi - non fissa,
al contrario di quella statale, alcuna prescrizione in merito al
limite di densità massima fondiaria.
Ad ulteriore conforto delle tesi esposte, la ricorrente richiama
anche l'art. 2 decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001,
secondo cui: "le disposizioni anche di dettaglio, del presente testo
unico, attuative dei principi di riordino in esso contenuti, operano
direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario, fino a
quando esse non si adeguano ai principi medesimi".
5.2. - La censura non è condivisibile.
Occorre infatti considerare che la regola restrittiva introdotta
dalla disciplina legislativa regionale riguarda solo lo sviluppo
massimo della superficie di copertura; ne consegue che, in assenza di
diversa regola più restrittiva anche sul limite di cubatura,
continua ad applicarsi, esclusivamente per questo, l'art. 9 decreto
del Presidente della Repubblica n. 380/2001.
Ed invero, la condizione di restrittività, in virtù della quale
trova applicazione la clausola di cedevolezza della normativa statale
in favore di quella regionale, per avere una sua logica attuazione,
richiede che il confronto tra le due norme venga condotto
singolarmente per ciascuna delle prescrizioni, attinenti di volta in
volta al limite di copertura della superficie ed a quello del volume.
Diversamente, ove si ritenesse che, ai fini del realizzarsi della
condizione di restrittività e, quindi, dell'applicazione integrale
della norma regionale in luogo di quella statale, sia sufficiente che
la prima disponga una misura più penalizzante con riferimento ad uno
solo dei due limiti, omettendo del tutto l'altro - o anche fissando
per questo parametri ampliativi rispetto a quelli introdotti dalla
norma statale - si arriverebbe, in definitiva, al paradosso di
applicare una norma con regole nel complesso maggiormente concessive,
in palese contrasto con la lettera e la ratio dell'art. 9 decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001.
È del tutto evidente, infatti, il carattere in astratto più
favorevole di una norma che, pur riducendo le possibilità di
sviluppo della superficie di copertura, lasci libero quello della
cubatura o viceversa.
Alla luce di quanto sopra il motivo è infondato; lo stesso, in
quanto infondato, si palesa peraltro inammissibile perchè, ove si
applicasse, nei termini sopra descritti, l'invocata norma regionale,
questa finirebbe per essere contrastante con l'interesse della stessa
ricorrente.
6. - Col secondo ordine di censure la ricorrente deduce, in
subordine, sotto altro profilo, la violazione e la falsa applicazione
degli articoli 2 e 9 decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001; dell'art. 9 legge regionale Campania 11 agosto 2005, n. 15;
degli articoli 76 e 117 Cost.; nonchè l'eccesso di potere per
sviamento.
6.1. - Pur volendo ammettere che, nel caso in esame, trovi
applicazione l'art. 9 decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, la norma statale è stata tuttavia erroneamente
interpretata nel punto in cui l'amministrazione comunale -
trattandosi di intervento edilizio a destinazione produttiva - ha
considerato di dovere cumulare i due limiti, relativi alla cubatura
ed superficie di copertura, in essa previsti.
A suo avviso, invece, per le zone sprovviste di strumenti
urbanistici generali, fuori del perimetro dei centri abitati, occorre
comunque distinguere tra costruzioni a vario scopo (tra cui quello
residenziale), per le quali è fissato l'indice massimo dello
sviluppo di cubatura (metri cubi 0,03, per metro quadrato di area
edificabile), e costruzioni a destinazione produttiva, per le quali
le superfici coperte non possono superare un decimo dell'area di
proprietà.
La ricorrente supporta la sua tesi con un'analisi letterale della
norma, peraltro già sostenuta da risalente giurisprudenza, anche di
questo tribunale amministrativo regionale (cfr. Sez. II, 21 dicembre
2004, n. 19574).
Osserva, a questo riguardo, la non rilevanza:
della struttura letterale della disposizione che riunisce,
nell'unica lettera b), i due limiti di edificazione previsti al di
fuori dei centri abitati per gli interventi di qualsiasi genere e per
quelli aventi specifica destinazione produttiva;
dell'utilizzo di un punto e virgola, in luogo del punto, fra il
periodo che disciplina in generale gli interventi di nuova
edificazione e quello che disciplina in particolare gli interventi
aventi destinazione produttiva;
infine, dell'utilizzo, in tale secondo periodo, della
congiunzione "comunque" prima dell'indicazione dei limiti di
superficie previsti.
Rammenta che questa linea interpretativa sarebbe avvalorata
dall'analisi, fornita da giurisprudenza costante, in merito
all'abrogato art. 4 (Caratteristiche della concessione), ultimo
comma, lettera a) e c), legge 28 gennaio 1977, n. 10, che distingue
tra limiti di cubatura e limiti di copertura, a seconda che si
tratti, rispettivamente, di edificazione residenziale ovvero di
quella produttiva.
6.2. - Anche questo assunto non è condivisibile.
In primo luogo, il tenore letterale dell'art. 9 decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 è visibilmente diverso da
quello contenuto all'art. 4 legge n. 10/1977.
Invero quest'ultima norma prescriveva che:
"A decorrere dal 1° gennaio 1979, ...(omissis)..., nei comuni
sprovvisti degli strumenti urbanistici generali e in mancanza di
norme regionali e fino all'entrata in vigore di queste, la
concessione deve osservare i seguenti limiti:
a) fuori del perimetro dei centri abitati definito ai sensi
dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, l'edificazione a
scopo residenziale non può superare l'indice di metri cubi 0,03, per
metro quadrato di area edificabile;
b) ...(omissis)...
c) le superfici coperte degli edifici o dei complessi produttivi
non possono superare un decimo dell'area di proprietà.".
Il fatto che l'art. 4 legge n. 10/1977 disciplinasse con due
distinte lettere - a) e c) - rispettivamente, le edificazioni a scopo
residenziale e quelle a scopo produttivo, poneva una plastica e
chiara separazione tra i due casi, per ognuno dei quali vigeva una
regola specifica.
Pertanto, le soluzioni interpretative adottate dalla
giurisprudenza riguardo al menzionato art. 4 legge 10/1977 non sono
esportabili per l'art. 9 decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001.
6.3. - Ciò chiarito, per risolvere il problema circa l'esatto
contenuto di quest'ultima norma, va in primo luogo individuato il
principio al quale deve conformarsi la corretta esegesi di una
disposizione, quale quella oggetto del presente scrutinio.
Tale principio si rinviene nell'art. 12, comma 1, delle
disposizioni sulla legge in generale (c.d. preleggi), il quale, con
valenza vincolante per l'interprete, prescrive che alla norma deve
attribuirsi il senso fatto palese dalle parole usate dal legislatore,
secondo la loro connessione, e che resta, dunque, preclusa ogni
interpretazione che conduca all'attribuzione di un significato
diverso da quello rivelato dalle espressioni testuali contenute nella
disposizione.
Questa regola - riassunta nel noto brocardo in claris non fit
interpretatio - ha dunque valore generale e prioritario, nel senso
che la stessa costituisce il primo canone nel processo interpretativo
della norma laddove gli altri criteri - che si fondano, in
successione, sulla ricerca dell'intenzione del legislatore,
sull'indagine logica del significato del precetto e sulla sua
armonizzazione sistematica - sono sussidiari e recessivi;
utilizzabili, in altri termini, solo nelle ipotesi in cui il criterio
letterale si riveli, di per sè, insufficiente (in quanto, ad
esempio, il dato testuale resti ambiguo ed equivoco).
In coerenza con la regola appena illustrata, è agevole rilevare
che la formulazione testuale della disposizione di cui all'art. 9
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/20001 induce a
leggerla nel senso del concorso e non della natura alternativa tra i
due limiti descritti al comma 1, lettera b).
L'uso del punto e virgola tra la prima e la seconda frase della
disposizione indica, in particolare, in maniera chiara, che l'ipotesi
contemplata nella seconda parte (e, cioè, il caso di interventi a
destinazione produttiva) rinviene una frazione della sua
regolamentazione nella disciplina contenuta nella frase precedente il
segno di interpunzione (altrimenti le due frasi sarebbero state
staccate da un punto).
Decisivo è poi l'avverbio "comunque", il cui uso non è casuale
ma rivela che il secondo limite è stabilito in aggiunta, e non in
sostituzione, al primo parametro; diversamente il suo utilizzo
sarebbe del tutto privo di senso.
6.3. - L'analisi del dato testuale della disposizione rivela, in
definitiva, la soggezione degli interventi produttivi sia al limite
(generale) prescritto dalla prima frase per tutti gli interventi, sia
a quello (speciale) riferito, nella seconda frase, ai soli
insediamenti della specie; questi ultimi, pertanto, oltre a dovere
rispettare l'indice volumetrico, non possono, in ogni caso, eccedere
l'ulteriore vincolo dell'utilizzo di una superficie superiore a un
decimo dell'area di proprietà.
D'altronde, riguardo a quest'ultima norma, la giurisprudenza
ormai costante considera cumulabili i due limiti in essa rinvenibili,
nonostante non siano mancate, in passato, differenti conclusioni.
Questo tribunale amministrativo regionale - con la citata
sentenza n. 19574/2004 - andando di contrario avviso ad un suo
precedente (cfr., Sez. IV, 23 dicembre 2003, n. 15535) aveva ritenuto
applicabile, in caso di attività edilizia per fini produttivi, il
solo limite di copertura superficiaria, non anche quello di cubatura,
ricollegandosi proprio all'art. 4, legge n. 10/1977.
Sennonchè, in riforma della citata sentenza, il Consiglio di
Stato (Sez. IV, 22 giugno 2006 n. 3872) - nel contestare il metodo
interpretativo seguito dall'appellata sentenza del TAR, tutto
orientato a superare il dato testuale e privilegiare l'analisi
sistematica e della ratio della disposizione in esame - ha, di
contro, ritenuto conforme al tenore letterale della disposizione
l'applicazione congiunta del limite di superficie e di volumetria.
Il diritto vivente, espresso nelle decisioni del giudice
amministrativo di appello, ha successivamente ribadito "la
legittimità del diniego del permesso di costruire, richiesto per la
realizzazione di un insediamento produttivo in 'zona biancà e fuori
dal perimetro del centro abitato, che non rispetti il doppio limite
previsto dalla citata disposizione, riferito sia alla soglia di
cubatura consentita, sia alla misura massima della superficie coperta
realizzabile ... " (cfr., Cons. St., sez. IV, 12 marzo 2010, n.
1461).
Per quanto sopra, il secondo ordine di censure si palesa
infondato.
7. - La reiezione dell'istanza presentata dalla ricorrente è
essenzialmente imputabile all'applicazione dei suddetti limiti di
legge. Va quindi disattesa anche la censura, formulata col quarto
motivo di ricorso, che per ragioni di ordine argomentativo riceve
precedenza nello scrutinio, relativa al difetto di motivazione.
Al contrario di quanto sostenuto dalla ricorrente, la
determinazione impugnata è sufficientemente ed adeguatamente
sorretta dalla enunciazione dei presupposti di fatto e di diritto
ostativi al rilascio del richiesto permesso di costruire; la stessa
è, per giunta, in linea con gli arresti giurisprudenziali registrati
in merito all'interpretazione dell'art. 9 decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001 (cfr. Cons. St., sez. IV, 3 maggio 2011,
n. 2616).
8. - Deve quindi pervenirsi all'esame del terzo motivo di
ricorso, col quale la ricorrente prospetta molteplici profili di
illegittimità costituzionale della disposizione in questione, con
riferimento agli articoli 3, 41, 42, 76, 117 della Costituzione.
8.1. - In particolare, ad avviso della ricorrente, l'applicazione
congiunta dei due limiti, infatti, violerebbe il principio di
ragionevolezza (art. 3 Cost.), nonchè il diritto di proprietà e di
iniziativa economica (articoli 41 e 42 Cost.), in quanto limiterebbe,
eccessivamente, lo ius edificandi, per finalità produttive.
La stessa clausola di cedevolezza, di cui al primo periodo del
primo comma (salvi i più restrittivi limiti, fissati dalle leggi
regionali), violerebbe l'art. 117 Cost., in quanto, da un lato,
comprimerebbe la potestà legislativa spettante alla Regioni, alla
luce della riforma del Titolo V, e, dall'altro, eluderebbe il
generale divieto, per lo Stato, di dettare norme specifiche o di
dettaglio, nelle materie di competenza concorrente, tra cui rientra
il governo del territorio.
Ad essere violato sarebbe altresì l'art. 76 Cost.. Sul punto, il
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 è stato emanato
in attuazione dell'art. 7 legge 8 marzo 1999, n. 50 il quale ha
disposto il riordino delle norme legislative e regolamentari che
disciplinano le fattispecie elencate nell'art. 4, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59 (tra le quali rientrano il rilascio di
concessioni edilizie e del certificato di agibilita'), mediante
l'emanazione di testi unici, con cui il Governo deve procedere al
coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti,
apportando le modifiche necessarie, per garantire la coerenza logica
e sistematica della normativa. Trattandosi di un testo unico di
riordino, il Governo non avrebbe potuto introdurre limiti ulteriori,
rispetto a quelli già previsti, in particolare dall'art. 4, legge n.
10/1977, che prevede per l'edilizia con finalità produttiva, il solo
limite di copertura della superficie.
8.2. - Il Collegio evidenzia in via preliminare la rilevanza
dell'incidente di costituzionalità - con riferimento all'art. 9
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 (recante il
"Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia. Testo A"), nonchè del corrispondente art. 9 del
decreto legislativo 6 luglio 2001, n. 378 (recante "Disposizioni
legislative in materia edilizia. Testo B") - ai fini della decisione
del ricorso in epigrafe.
L'eventuale accoglimento dell'incidente di costituzionalità,
infatti, comporterebbe un esito positivo del giudizio, considerando
il tenore delle censure avanzate; per contro, l'infondatezza delle
eccezioni determinerebbe la reiezione dell'impugnativa proposta.
Pertanto, una volta respinte tutte le altre censure, quella che
solleva il dubbio di conformità costituzionale del richiamato art. 9
diventa decisivo per la soluzione della controversia.
8.3. - Ciò premesso, i rilevati profili di illegittimità
costituzionale non si palesano nel complesso manifestamente
infondati.
8.3.1. - Riguardo alla violazione dell'art. 76 Cost., si osserva
che, con la legge n. 50/1999, il legislatore statale ha rimesso al
Governo la redazione di testi unici, in apposite materie, tra cui
quella dell'edilizia, con la finalità di coordinare le disposizioni
vigente, apportando eventuali modifiche solo se strettamente
necessarie a garantire coerenza logica e sistematica alla normativa.
Tra le disposizioni da prendere in considerazione - ai fini del
riscontro di non palese infondatezza della questione - rientra,
certamente, il menzionato art. 4, legge n. 10/1977, il quale,
all'ultimo comma, detta i limiti delle concessioni di edificazione.
Nello specifico, come sopra più ampiamente illustrato, la
disposizione individua, alla lettera a), il limite di cubatura (0.03
mq per area edificabile), per l'edificazione residenziale, e, alla
lettera c), il limite di copertura (1/10 dell'area di proprieta'),
per l'edificazione produttiva. Per come è concepita la norma, ormai
abrogata, non sussistono quindi dubbi circa l'applicabilità in via
alternativa dei due limiti.
Al contrario, l'art. 9, comma 1, decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001, consente, alla lettera b), gli interventi di
nuova edificazione, nel limite della densità massima fondiaria di
0,03 metri cubi per metro quadro; in caso di interventi a
destinazione produttiva, la superficie coperta non può comunque
superare un decimo dell'area di proprietà, imponendo, come detto,
l'applicabilità congiunta dei limiti, per l'edificazione produttiva.
La diversità di prescrizione vincolante tra le due disposizioni
sembra porsi in contrasto con le finalità di mero riordino
normativo, di cui all'art. 7, legge n. 50/1999, perchè, di fatto,
introduce - rispetto ai limiti fissati in via alternativa dal citato
art. 4, legge n. 10/1977 - una sostanziale novella normativa che, da
un lato, non trova alcuna giustificazione in chiave di coerenza
logica e sistematica e, dall'altro, non è ammissibile, atteso che la
legge delega n. 50/1999 non reca sul punto i criteri direttivi e
principi, indispensabili per autorizzare il Governo ad esercitare, in
una data materia, il potere legislativo delegato di modifica ed
integrazione.
Alla luce di quanto illustrato, si prospetta il dubbio di eccesso
di delega della disposizione di legge in esame, con possibile
contrasto con l'art. 76 Cost.
8.3.2. - Riguardo alla violazione dell'art. 117 Cost., l'art. 4,
legge n. 10/1977 prevede l'applicazione dei limiti individuati al
rilascio del certificato di edificabilità, in mancanza di norme
regionali e fino all'entrata in vigore di queste.
Il Collegio osserva che anche il tenore della clausola di
cedevolezza è stato modificato dall'art. 9 decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001, il quale fa ora salva, non più una
diversa normativa regionale, ma solo "i più restrittivi limiti,
fissati dalle leggi regionali".
La più rigida clausola di cedevolezza appena citata appare
quindi contrastante con l'art. 117, comma 3, della Costituzione,
nella parte in cui limita il potere legislativo delle Regioni, in
merito al governo del territorio, materia di competenza concorrente.
Più in particolare, l'art. 117, 3 comma, Cost., elenca in via
tassativa le materie di competenza concorrente e affida alle Regioni
la potestà legislativa generale, salvo che per la determinazione dei
principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
Coerentemente con la norma costituzionale appena indicata, lo
stesso decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, all'art.
2, comma 3, dispone, in sostanziale antitesi con quanto previsto
dall'art. 9 in parola, che le disposizioni anche di dettaglio del
testo unico, attuative dei principi di riordino in esso contenuti,
operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario,
fino a quando esse non si adeguano ai principi medesimi.
La Regione Campania, in materia, è intervenuta in due occasioni
dopo l'entrata in vigore del testo unico dell'edilizia.
Più precisamente, l'art. 38, comma 3, legge regionale 22
dicembre 2004 n. 16 dispone che, a seguito della scadenza dei vincoli
di cui al comma 1 (termine quinquennale di efficacia delle previsioni
PUC, che prevedono limiti edificatori), si applicano i limiti di
edificabilità previsti dalla legge regionale 20 marzo 1982, n. 17.
Quest'ultima, all'art. 4, comma 1, lettera b), statuisce un limite di
cubatura, pari a 0.03 mc per ogni metro quadro, per l'edificazione
per scopi residenziali, mentre, al comma 2, un limite di copertura
superficiaria (un ottavo dell'area di proprieta'), per i complessi
produttivi. L'art. 9 della legge regionale n. 15 del 2005 ha poi
inciso in senso peggiorativo su tale limite di copertura, riducendolo
ad un sedicesimo.
Come già sopra ampiamente illustrato, la legislazione regionale
contempla, dunque, per gli interventi a destinazione produttiva, un
limite di copertura superficiaria attualmente più restrittivo di
quello previsto dall'art. 9 decreto del Presidente della Repubblica
n. 380/2001, ma alcun limite riguardo alla cubatura, quindi per
questo singolo aspetto la legge regionale sarebbe più favorevole.
Orbene, per effetto della clausola di cedevolezza che l'art. 9
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 restringe alle
sole norme regionali più restrittive, resterebbe comunque
applicabile la regola del doppio limite, imposto dal legislatore
statale, con violazione delle prerogative regionali.
In altri termini, continuerebbero a trovare applicazione norme di
dettaglio statali, in una materia concorrente, qual è il governo del
territorio, benchè la regione abbia provveduto ad emanare proprie
norme.
Per questo, si pongono problemi di conformità della normativa
statale al dettato di cui all'art. 117, comma 3, Cost.
8.3.3. - L'art. 9 decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001 sembra infine violare il principio di ragionevolezza, il cui
addentellato costituzionale si individua nell'art. 3 della
Costituzione nonchè le garanzie previste per il diritto di
proprietà e l'iniziativa economica privata, di cui agli articoli 41
e 42 della Costituzione.
Riguardo alla violazione del principio di ragionevolezza,
l'applicazione congiunta dei limiti di cubatura e di superficie,
infatti, sembra penalizzare oltre modo l'attività di produzione e di
scambio di beni e servizi, perchè di fatto finisce col richiedere la
disponibilità di un'area molto estesa per consentire la costruzione
di edifici dotati di una cubatura minima, idonea per svolgere
qualsiasi tipo di attività economica.
Come ben evidenziato dalla ricorrente, l'applicazione congiunta
dei limiti in parola ad una superficie, ad esempio, di 1000 mq
consentirebbe di realizzare un edificio, con riferimento alla
superficie, di 10 metri di base e 10 metri di profondità ma, con
riferimento al volume, di soli 30 cm di altezza . La conclusione è
all'evidenza irragionevole e tale da non consentire alcuna proficua
utilizzazione, in senso produttivo, dell'immobile.
8.3.4. - Anche per questo, la norma statale sembra comprimere
indirettamente, ma comunque in modo significativo e non razionale, la
libertà di iniziativa economica di cui all'art. 41, comma 1, Cost.,
tanto più perchè prevede il cumulo dei limiti esclusivamente per
gli edifici aventi destinazione produttiva. In tal senso, la concreta
impossibilità di realizzare una costruzione adatta allo svolgimento
di un'attività produttiva, per effetto di restrittive previsioni
legislative, rende di fatto più complicato lo svolgimento di
iniziative imprenditoriali.
8.3.5. - Da ultimo, ma non meno rilevanti, si pongono i dubbi di
legittimità costituzionale dell'art. 9 decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 con riferimento all'art. 42 Cost., in
particolare commi 2 e 3, a fronte della significativa limitazione che
si impone allo ius aedificandi connesso al diritto di proprietà.
Giova osservare che, nel caso di specie, non si versa
nell'ipotesi di assenza totale di un qualsiasi strumento urbanistico
ma in quella del decorso dei cinque anni dall'approvazione del PRG,
senza che le prescrizioni in esso contenute abbiano trovato concreta
attuazione, con la conseguenza che le stesse hanno perso efficacia,
sicchè la zona nella quale ricadrebbe l'intervento (F1 - zone di uso
pubblico) deve essere considerata "zona bianca" ed in quanto tale
soggetta alle prescrizioni di cui all'art. 9 menzionato.
È utile sul punto ricondursi alla nota sentenza 29 maggio 1968
n. 55, con la quale la Corte costituzionale dichiarò illegittimi gli
articoli 7 e 40 della legge urbanistica (legge 17 agosto 1942, n.
1150), nel punto in cui consentivano all'autorità urbanistica
d'imporre, a tempo indeterminato, vincoli d'inedificabilità
(definitiva e in vista di una possibile futura espropriazione), senza
che ai proprietari fosse dovuto alcun indennizzo.
Per porre riparo alla situazione determinatasi per effetto della
pronuncia della Consulta, la legge 19 novembre 1968, n. 1187 fissò
un limite di durata di cinque anni per i vincoli di piano regolatore
generale (art. 2, comma 1: "Le indicazioni di piano regolatore
generale, nella parte in cui incidono su beni determinati ed
assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all'espropriazione
od a vincoli che comportino l'inedificabilità, perdono ogni
efficacia qualora entro cinque anni dalla data di approvazione del
piano regolatore generale non siano stati approvati i relativi piani
particolareggiati od autorizzati i piani di lottizzazione
convenzionati. L'efficacia dei vincoli predetti non può essere
protratta oltre il termine di attuazione dei piani particolareggiati
e di lottizzazione).
Nè la situazione è mutata, l'indomani dell'entrata in vigore
della legge n. 28 gennaio 1977 n. 10 sull'edificabilità dei suoli.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 5 del 1980, fu chiara
nell'affermare che detta nuova legge continuava a riconoscere al
proprietario lo ius aedificandi.
Di conseguenza, la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto che,
anche dopo la menzionata legge n. 10/1977, rimanesse in vigore il
citato art. 2, comma 1, legge n. 1187/1968 (cfr., ad es., Sez. V, 30
aprile 1997 n. 411); al riguardo ha affermato che "L'inutile decorso
del termine quinquennale di cui all'art. 2 della legge 19 novembre
1968 n. 1187, comporta non la reviviscenza della previgente
disciplina urbanistica interessante l'area, ma l'applicazione degli
standards contemplati dall'art. 4, ultimo comma, della legge 28
gennaio 1977 n. 10" (Sez. IV, 8 maggio 1990, n. 351).
Si pone allora il dubbio se il doppio limite all'edificabilità,
introdotto dal legislatore statale, abbia effetti di eccessiva
compressione sulle concrete possibilità realizzative dello ius
aedificandi in spregio alle conclusioni alle quali la Corte
costituzionale è pervenuta, volte a preservare uno dei contenuti
fondamentali del diritto dominicale, in quanto tali non
surrettiziamente espropriabili.
9. - Alla luce di quanto sopra, attesa la rilevanza, ai fini
della definizione del ricorso in epigrafe e la sua non manifesta
infondatezza, il Collegio ritiene necessario sottoporre alla Corte
costituzionale le questioni incidentali di legittimità
costituzionale, sollevate in merito all'art. 9, comma 1, lettera b),
d.lgs. n. 378/2001 e decreto del Presidente della Repubblica n. 380
del 2001, ai sensi dell'art. 134 Cost. e dell'art. 1, legge Cost. n.
1 del 1948.
Ai sensi dell'art. 23, comma 2, legge 11 marzo 1953 n. 87, il
giudizio è sospeso fino alla definizione dell'incidente di
costituzionalità.
Ai sensi dell'art. 23, comma 4, legge 11 marzo 1953 n. 87, la
presente ordinanza sarà notificata alle parti costituite e al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Appare opportuno regolare il regime delle spese processuali alla
definizione del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione
Terza);
dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1, lettera b) decreto
del Presidente della Repubblica n. 380/2001, nonchè dell'art. 9,
comma 1, lettera b) decreto legislativo n. 378/2001, nella parte in
cui fanno salvi, unicamente, i limiti "più restrittivi" per
l'applicabilità delle leggi regionali nonchè nella parte in cui
prevedono che, "comunque", in caso di interventi a destinazione
produttiva, si applica anche il limite della densità massima
fondiaria di 0,03 metri cubi, per contrasto con gli articoli 3, 41
comma 1, 42 commi 2 e 3, 76 e 117 comma 3, della Costituzione.
Dispone la sospensione del presente giudizio.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti costituite e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica, inviando alla Corte la
prova delle avvenute notifiche.
Spese al definitivo.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 21
maggio 2015 con l'intervento dei magistrati:
Fabio Donadono, Presidente;
Gianmario Palliggiano, Consigliere, Estensore;
Giuseppe Esposito, Primo Referendario.

Il Presidente: Donadono


L'Estensore: Palliggiano