1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 2-8-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 179 ORDINANZA 6 - 28 luglio 2023
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Autodichia - Appalto bandito dall'amministrazione della Camera dei deputati - Esclusione del RTI primo classificato - Conseguente ricorso presso il giudice ammnistrativo - Sentenze della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato che rigettano l'eccezione della Camera per difetto di giurisdizione - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dalla Camera - Lamentata menomazione della propria autonomia regolamentare e della propria giurisdizione domestica (autodichia) - Ammissibilita' del ricorso. - Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 12 aprile-12 maggio 2022, n. 15236; Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 31 maggio 2021, n. 4150. - Costituzione, artt. 55 e seguenti, 64, primo comma. (T-230179) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 2-8-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Maria
Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito delle sentenze della Corte di cassazione, sezioni
unite civili, 12 aprile-12 maggio 2022, n. 15236 e del Consiglio di
Stato, sezione quinta, 31 maggio 2021, n. 4150, promosso dalla Camera
dei deputati con ricorso depositato in cancelleria il 28 febbraio
2023 e iscritto al n. 4 del registro conflitti tra poteri dello Stato
2023, fase di ammissibilità, la cui trattazione è stata fissata per
l'adunanza in camera di consiglio del 5 luglio 2023.
Udito nella camera di consiglio del 6 luglio 2023 il Giudice
relatore Francesco Viganò;
deliberato nella camera di consiglio del 6 luglio 2023.
Ritenuto che, con ricorso depositato in data 28 febbraio 2023, la
Camera dei deputati ha promosso conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato (reg. confl. poteri n. 4 del 2023) nei confronti della
Corte di cassazione e del Consiglio di Stato in riferimento alle
sentenze, rispettivamente, della Corte di cassazione, sezioni unite
civili, 12 aprile-12 maggio 2022, n. 15236, e del Consiglio di Stato,
sezione quinta, 31 maggio 2021, n. 4150;
che, in particolare, la ricorrente riferisce che le sentenze in
esame sono state pronunciate nell'ambito di un giudizio instaurato
congiuntamente di fronte al giudice amministrativo dalle società
P.R.S. Planning Ricerche e Studi srl e HSPI spa, rispettivamente
mandataria e mandante di un costituendo Raggruppamento temporaneo di
imprese (RTI) finalizzato alla partecipazione a una procedura
ristretta di rilievo comunitario, avviata dall'amministrazione della
Camera per l'appalto di servizi di monitoraggio di contratti
Information and Communication Technology (ICT) della Camera stessa;
che il menzionato RTI si è classificato al primo posto della
graduatoria finale della procedura ma, all'esito della verifica della
anomalia delle offerte, il Servizio amministrazione della Camera ne
ha deliberato l'esclusione dalla procedura con provvedimento dell'11
ottobre 2019;
che il provvedimento di esclusione è stato impugnato
congiuntamente dalle due società innanzi al Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio;
che, con sentenza 24 aprile 2020, n. 4183, il TAR Lazio, sezione
prima, ha respinto il ricorso, previo rigetto dell'eccezione di
difetto di giurisdizione sollevata dalla Camera, affermando la
propria giurisdizione;
che, nel giudizio di appello instaurato innanzi al Consiglio di
Stato dalle società soccombenti, si è costituita la Camera dei
deputati, chiedendo il rigetto del ricorso e proponendo appello
incidentale contro la sentenza del giudice di prime cure, nella parte
in cui aveva ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice
amministrativo;
che, con la sentenza n. 4150 del 2021, il Consiglio di Stato,
sezione quinta, ha accolto l'appello principale e respinto l'appello
incidentale della Camera, affermando per quanto qui di rilievo che la
giurisdizione domestica della Camera deve essere limitata «alle
controversie che abbiano per oggetto non qualsiasi atto di
amministrazione della Camera dei deputati ma esclusivamente quegli
atti adottati in una materia in ordine alla quale, all'organo
costituzionale, è costituzionalmente riconosciuta una sfera di
autonomia normativa», e che, pertanto, non rientrando la materia
dell'affidamento a terzi dei contratti di lavori, servizi e forniture
in tale sfera di autonomia normativa, le relative controversie sono
sottratte alla giurisdizione domestica della Camera;
che, avverso tale pronuncia, la Camera ha proposto ricorso per
cassazione ai sensi dell'art. 111, ottavo comma, della Costituzione,
denunciando il difetto assoluto di giurisdizione del giudice
amministrativo e affermando, in particolare, che le norme
regolamentari che escludono la giurisdizione di qualsiasi giudice
esterno alla Camera stessa sulle controversie come quella in esame
possiedono «rango primario, equiparato a quello delle norme di
legge», e non possono essere disapplicate da parte del giudice
comune;
che, con la sentenza n. 15236 del 2022, la Corte di cassazione,
sezioni unite civili, ha respinto il ricorso della Camera, sul
rilievo che «[r]iconoscendo la propria giurisdizione e decidendo il
fondo della controversia, il Consiglio di Stato non ha disapplicato i
Regolamenti parlamentari, ma ne ha solo interpretato la portata,
correttamente escludendo che le disposizioni da esse recate
giustificassero l'attrazione, nell'ambito della cognizione
dell'Organo di autodichia, dell'impugnazione del provvedimento,
adottato dal Servizio Amministrazione della Camera, di esclusione
dell'offerta del costituendo raggruppamento dalla procedura di gara
di rilievo comunitario per l'affidamento dell'appalto»;
che la Camera ritiene che la Corte di cassazione ed il Consiglio
di Stato, con le citate pronunce, nel considerare sottratte alla
giurisdizione domestica le controversie inerenti agli affidamenti di
appalti banditi dall'Amministrazione della Camera, abbiano leso la
sfera di attribuzioni a essa riservata dagli artt. 64, primo comma, e
55 e seguenti Cost., questi ultimi in quanto attribuiscono alle
camere «specifiche funzioni e una posizione di particolare
indipendenza»;
che la Camera precisa che oggetto del conflitto è anzitutto la
sentenza n. 15236 del 2022 delle sezioni unite della Corte di
cassazione, ma che «per tuziorismo» viene espressamente censurata
anche la sentenza del Consiglio di Stato n. 4150 del 2021, la quale
parimenti afferma la giurisdizione del giudice amministrativo in
luogo di quella dell'organo di autodichia della Camera «con
sostanziale medesimezza di argomentazioni»;
che la Camera evidenzia l'ammissibilità del presente conflitto
sia per quanto riguarda il profilo soggettivo che per quanto riguarda
quello oggettivo;
che, nel merito, la Camera afferma che «i confini dell'autodichia
hanno subito, nella giurisprudenza più recente di [questa] Corte,
una significativa ridefinizione», e ritiene che questa più ristretta
interpretazione «non [possa] conoscere ulteriori ridimensionamenti,
pena il venir meno del senso stesso della previsione costituzionale
dell'autonomia normativa e organizzativa della Camera»;
che la Camera richiede pertanto a questa Corte «un'attenta
valutazione degli attuali indirizzi interpretativi, al fine di fare
chiarezza sul delicato tema dell'autodichia e di non correre il
pericolo di assistere alla sua rovinosa fine», facendo presente che
la decisione del presente ricorso ha «portata di sistema», dal
momento che essa rileva «per tutti gli organi costituzionali cui,
espressamente o implicitamente, l'ordinamento riconosce
l'autodichia»;
che, nel contestare le affermazioni in senso contrario contenute
nella sentenza delle sezioni unite della Corte di cassazione, la
Camera afferma in primo luogo che «le procedure di affidamento di
servizi bandite dalla Camera dei deputati, quale quella oggetto della
controversia de qua, [sono] legittimamente disciplinate da atti
adottati dalla Camera stessa nell'ambito della sua autonomia
normativa»;
che rileverebbero, in particolare, l'art. 12, comma 3, lettera
e), del Regolamento della Camera, il quale dispone che l'Ufficio di
Presidenza adotta i regolamenti e le altre norme concernenti «i
criteri per l'affidamento a soggetti estranei alla Camera di
attività non direttamente strumentali all'esercizio delle funzioni
parlamentari», nonchè il Regolamento di amministrazione e
contabilità della Camera dei deputati, adottato in attuazione di
tale previsione, i cui artt. 39 e seguenti disciplinano le «procedure
di selezione dei contraenti e [le] altre attività amministrative
della Camera in materia di contratti di lavori, servizi e forniture»;
che, pertanto, stante la connessione fra autonomia normativa e
autodichia, non potrebbe non riconoscersi la giustiziabilità delle
controversie in esame dinanzi al Consiglio di giurisdizione della
Camera;
che, in secondo luogo, la Camera sottolinea che gli atti oggetto
di impugnazione dinanzi al TAR avrebbero pacificamente natura
amministrativa e sarebbero in quanto tali oggetto della riserva di
autodichia, in forza dell'art. 12, comma 3, lettera f), del
Regolamento della Camera, ai sensi del quale l'Ufficio di Presidenza
adotta i regolamenti e le altre norme concernenti, tra l'altro, «i
ricorsi e qualsiasi impugnativa, anche presentata da soggetti
estranei alla Camera, avverso gli altri atti di amministrazione della
Camera medesima»;
che la ricorrente sottolinea che, in attuazione di tale ultima
disposizione, nonchè dell'art. 12, comma 6, del Regolamento della
Camera, è stato adottato il Regolamento per la tutela
giurisdizionale relativa agli atti di amministrazione della Camera
dei deputati non concernenti i dipendenti, il cui art. 2 istituisce
il Consiglio di giurisdizione, competente a decidere in primo grado
sui «ricorsi e qualsiasi impugnativa, anche presentata da soggetti
estranei alla Camera, avverso gli atti di amministrazione della
Camera medesima» (art. 1);
che la Camera afferma, inoltre, che la sottrazione delle
controversie in esame alla cognizione del giudice amministrativo non
violerebbe il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva dei
terzi, poichè quest'ultimo sarebbe pienamente garantito dagli organi
di autodichia, come avrebbe affermato questa Corte nella sentenza n.
262 del 2017;
che la ricorrente evidenzia, quindi, che il provvedimento di
esclusione impugnato di fronte al Tribunale amministrativo regionale
«si colloca nella fase pubblicistica della procedura, finalizzata
all'individuazione del contraente», e non in quella privatistica, che
vede attribuite al giudice comune le controversie relative
all'esecuzione del contratto, sottolineando come, relativamente a
quest'ultima fase, essa non abbia mai inteso contestare la
giurisdizione del giudice ordinario, riconoscendo che «nella fase di
esecuzione del contratto non vi [e'] alcuno spazio per l'autodichia»;
che la Camera si sofferma sul rapporto fra giurisdizione
concernente il personale e giurisdizione concernente le gare,
affermando che non possa ritenersi che nelle controversie sulle gare
non siano in gioco apparati serventi delle Camere, come si
evincerebbe anche dalla sentenza n. 129 del 1981 di questa Corte,
nonchè da molte norme vigenti che danno testimonianza del fatto che
le pubbliche amministrazioni operano impiegando un complesso di
risorse finanziarie, umane e strumentali, tutte necessarie al
perseguimento dei loro scopi istituzionali;
che, secondo la Camera, non sarebbe fondata la tesi, fatta
propria dalla sentenza della Corte di cassazione oggetto del presente
conflitto, secondo cui «l'applicazione del diritto comune degli
appalti (e, con esso, la sottoposizione del contenzioso alla
giurisdizione amministrativa) non appare suscettibile di intaccare il
pieno e libero svolgimento da parte della Camera della sua alta
funzione nè di interferire negativamente sull'amministrazione dei
servizi interni», dal momento che «[i]l fondamento dell'autonomia
normativa, organizzativa e contabile delle Camere si rinviene
nell'esigenza di consentire agli organi costituzionali di dettare (e
vedere applicate) le norme più opportune (non solo per garantire una
corretta gestione delle somme loro affidate, ma anche) per consentire
un libero ed efficiente esercizio delle funzioni, assicurando in tal
modo la loro indipendenza da altri poteri dello Stato», come avrebbe
riconosciuto questa Corte nella stessa sentenza n. 262 del 2017,
attraverso il richiamo alla precedente sentenza n. 129 del 1981;
che, secondo la Camera, l'affermazione contenuta nella sentenza
di questa Corte n. 262 del 2017, secondo cui non possono essere
riservate agli organi di autodichia le controversie relative agli
appalti e forniture di servizi prestati a favore delle
amministrazioni costituzionali, costituirebbe mero obiter dictum, che
in quanto tale non potrebbe valere come autentico precedente.
Considerato che, con ricorso depositato in data 28 febbraio 2023
(reg. confl. poteri n. 4 del 2023), la Camera dei deputati ha
promosso conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei
confronti della Corte di cassazione, in riferimento alla sentenza
delle sezioni unite civili n. 15236 del 2022, e del Consiglio di
Stato, in riferimento alla sentenza della sezione quinta n. 4150 del
2021;
che, in questa fase del giudizio, questa Corte è chiamata a
deliberare, in camera di consiglio e senza contraddittorio, in ordine
alla sussistenza dei requisiti soggettivo e oggettivo prescritti
dall'art. 37, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
ossia a decidere se il conflitto insorga tra organi competenti a
dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartengono e
per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i
vari poteri da norme costituzionali, impregiudicata restando ogni
ulteriore questione, anche in punto di ammissibilità;
che, quanto al profilo soggettivo, non sussistono dubbi sulla
legittimazione della Camera a promuovere conflitto di attribuzione
fra poteri dello Stato (ex plurimis, ordinanza n. 250 del 2022);
che, ugualmente, è indubbia la legittimazione a essere parte di
un conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato della Corte di
cassazione e del Consiglio di Stato, «a fronte della costante
giurisprudenza di questa Corte, che tale legittimazione riconosce ai
singoli organi giurisdizionali, in quanto competenti, in posizione di
piena indipendenza garantita dalla Costituzione, a dichiarare
definitivamente, nell'esercizio delle proprie funzioni, la volontà
del potere cui appartengono» (sentenze n. 262 del 2017 e, negli
stessi termini, n. 52 del 2016);
che, quanto al requisito oggettivo, il ricorso, pur se promosso
in riferimento a due decisioni giudiziarie, non lamenta un mero error
in iudicando, bensì la lesione della sfera di competenze
riconosciuta alla Camera dall'art. 64, primo comma, nonchè, più in
generale, dagli artt. 55 e seguenti Cost.;
che, in particolare, la Camera lamenta il superamento, da parte
delle citate sentenze della Corte di cassazione a sezioni unite e del
Consiglio di Stato, dei limiti che il potere giurisdizionale incontra
a garanzia delle sue attribuzioni costituzionali;
che, dunque, esiste la materia di un conflitto la cui risoluzione
spetta alla competenza di questa Corte;
che, ai sensi dell'art. 37, quarto comma, della legge n. 87 del
1953, va disposta la notificazione anche al Senato della Repubblica,
stante l'identità della posizione costituzionale dei due rami del
Parlamento in relazione alle questioni di principio da trattare (ex
plurimis, ordinanze n. 250 del 2022, n. 91 del 2016 e n. 137 del
2015).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara ammissibile, ai sensi dell'art. 37 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale), il conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato promosso dalla Camera dei deputati nei confronti del Consiglio
di Stato e della Corte di cassazione con il ricorso indicato in
epigrafe;
2) dispone:
a) che la cancelleria di questa Corte dia immediata comunicazione
della presente ordinanza alla Camera dei deputati;
b) che il ricorso e la presente ordinanza siano notificati, a
cura della ricorrente, al Consiglio di Stato, alla Corte di
cassazione e al Senato della Repubblica, entro il termine di sessanta
giorni dalla comunicazione di cui al punto a), per essere
successivamente depositati, con la prova dell'avvenuta notifica,
nella cancelleria di questa Corte entro il termine di trenta giorni
dall'ultima notificazione, a norma dell'art. 26, comma 3, delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 luglio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 28 luglio 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA