1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 28-8-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 22 aprile 1996
N. 13 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 22 aprile 1996 (della provincia autonoma di Bolzano) Alimenti e bevande (igiene e commercio) - Esercizi abilitati alla somministrazione al pubblico - Determinazione del numero - Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni - Ricomprensione, tra i destinatari, anche delle province autonome di Trento e Bolzano - Lesione delle competenze provinciali in materia di commercio ed esercizi pubblici - Violazione dei limiti posti all'attivita' e all'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento nei confronti delle province autonome. (D.P. R. 13 dicembre 1995). (S.T.T.A., artt. 9, nn. 3 e 7, e 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 3, secondo e terzo comma). (096C0683) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 28-8-1996)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della Giunta n. 1014 del 18 marzo
1986, rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale del 18
marzo 1996, autenticata dall'avv. Adolf Auckenthaler, segretario
generale della Giunta e ufficiale rogante (rep. n. 17916 del 18 marzo
1996) - dagli avv.ti proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso
il primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Borghese
n. 3 (studio legale Guarino); contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica; per il
regolamento di competenza in relazione al d.P. R. 13 dicembre 1995,
recante "Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni per la
determinazione del numero di esercizi abilitati alla somministrazione
al pubblico di alimenti e bevande".
F a t t o
1. - La provincia autonoma di Bolzano, in base agli artt. 9, n. 3
e n. 7, e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.
R. 31 agosto 1972, n. 670), è titolare di proprie competenze
legislative ed amministrativo di tipo concorrente in materia di
"commercio" e di "esercizi pubblici". Tali competenze sono nella
piena disponibilità della provincia anche a seguito della
intervenuta emanazione delle relative norme d'attuazione statutarie
(di cui al d.P. R. 1 luglio 1973, n. 686, per quanto riguarda gli
esercizi pubblici, ed al d.P. R. 31 luglio 1978, n. 1017, per quanto
riguarda il commercio).
Nell'esercizio delle suddette competenze la provincia, fra l'altro,
ha già da tempo dettato una organica disciplina legislativa della
materia. Al riguardo si ricordano, in particolare, la legge
provinciale 24 ottobre 1970, n. 68 sulla "Disciplina del commercio"
(con il relativo regolamento di esecuzione di cui al d.P.G.P. 18
marzo 1980, n. 9), e la legge provinciale 14 dicembre 1988, n. 58,
recante "Norme in materia di esercizi pubblici" (con il relativo
regolamento d'esecuzione di cui al d.P.G.P. 13 giugno 1989, n. 11).
Come è ben noto, il potere governativo di indirizzo e
coordinamento nelle materie di competenza propria della provincia ha
trovato di recente una sua specifica e particolare disciplina
nell'art. 3 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266: una disciplina che
integra la posizione di speciale autonomia della provincia di
Bolzano, quale discende anche dall'Accordo di Parigi del 5 settembre
1946.
Per quanto più direttamente interessa il presente ricorso, l'art.
3 del decreto legislativo n. 266/1992 stabilisce che - in mancanza di
specifici procedimenti di coordinamento previsti nello Statuto
speciale T.A.A. o nelle relative norme d'attuazione (che nel caso in
questione appunto mancano) - gli atti di indirizzo e coordinamento
emanati dal Governo, nei limiti e nei modi previsti dalla legge,
hanno sì efficacia nel territorio provinciale, ma - in primo luogo -
essi "vincolano le regioni e le province autonome solo al
conseguimento degli obiettivi e risultati in essi stabiliti" mentre
"l'emanazione delle norme di organizzazione eventualmente occorrenti
per l'attuazione degli atti predetti è riservata, per quanto di
rispettiva competenza, alla regione o alle province autonome" (art.
3, secondo comma.).
Il successivo terzo comma dell'art. 3 del d.lgs. n. 266/1992
stabilisce inoltre che quando il Governo intende adottare un atto di
indirizzo e coordinamento, nelle materie di competenza propria
regionale o provinciale, in tal caso il Presidente del Consiglio deve
consultare la regione o le province autonome, secondo le rispettive
competenze "su ciascun atto di indirizzo e coordinamento per quanto
attiene alla compatibilità di esso con lo statuto speciale e con le
relative norme d'attuazione, comprese quelle contenute nel presente
decreto. Le eventuali osservazioni della regione o della provincia
autonoma devono pervenire entro venti giorni".
2. - Ciò premesso, nella Gazzetta Ufficiale n. 44 del 22 febbraio
1996 è stato pubblicato il d.P. R. 13 dicembre 1996, recante "Atto
di indirizzo e coordinamento alle regioni per la determinazione del
numero di esercizi abilitati alla somministrazione al pubblico di
alimenti e bevande".
Con tale atto, che risulta essere stato adottato ai sensi dell'art.
3, quarto comma, della legge 25 agosto 1991, n. 287 ("Aggiornamento
della normativa sull'insediamento e sull'attività dei pubblici
esercizi") il Governo afferma di volere fissare - anche nei confronti
delle province autonome - "criteri e parametri per la determinazione
del numero delle autorizzazioni rilasciabili dai comuni agli esercizi
abilitati alla somministrazione di alimenti e bevande".
Ma il suddetto decreto presidenziale è gravemente lesivo delle
attribuzioni costituzionalmente spettanti alla provincia Autonoma di
Bolzano, che pertanto con il presente atto lo impugna, per i seguenti
motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione delle competenze provinciali di cui agli artt. 9,
n. 3) e 7), e 16 dello Statuto speciale T.-A.A. (d.P. R. 31 agosto
1972, n. 670) e relative norme d'attuazione (d.P. R. 31 luglio 1978
n. 1017, d.P. R. 1 novembre 1973 n. 686), in relazione alla
disciplina sugli atti amministrativi statali di indirizzo e
coordinamento di cui all'art. 3, terzo comma, d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 266.
Come già si è detto, l'atto di indirizzo e coordinamento in
questione è stato adottato dal Governo ai sensi del quarto comma
dell'art. 3 della legge n. 287/1991, che appunto prevedeva la
deliberazione da parte del Consiglio dei Ministri (ex art. 2, terzo
comma, lett. d), della legge 23 agosto 1988, n. 400) di direttive
rivolte a fissare periodicamente criteri e parametri atti a
determinare il numero delle autorizzazioni rilasciabili dai comuni
agli esercizi abilitati a somministrare al pubblico alimenti e
bevande. Se dunque l'art. 3 della legge n. 287/1991 costituisce lo
specifico fondamento legislativo ("ulteriore" rispetto all'art. 2
della legge n. 400/1988) dell'atto di indirizzo in questione, è
chiaro però che nella sua adozione il Governo era vincolato al
rispetto non solo della disciplina stabilita dalla legge n. 287/1991,
ma - incidendo tale atto su materie di competenza propria delle
province autonome di Trento e Bolzano - anche al rispetto della
speciale disciplina dell'attività di indirizzo e coordinamento
successivamente stabilita dal citato art. 3 del d.lgs. n. 266/1992.
Viceversa la disciplina dell'art. 3 del d.lgs. 266/1992 non è
richiamata nel preambolo dell'atto di indirizzo in questione, e di
fatto essa è stata violata. Infatti la Presidenza del Consiglio non
ha consultato la provincia ricorrente circa la compatibilità
dell'atto di indirizzo in questione con lo Statuto speciale T.-A.A.
e con le relative norme d'attuazione, pur non essendovi alcun dubbio
che quell'atto incide su competenze proprie della provincia. E così
non è stato consentito alla provincia di far pervenire al Governo le
proprie osservazioni al riguardo (nel termine stabilito dallo stesso
art. 3, terzo comma), come essa certamente avrebbe fatto - ove fosse
stata consultata - proprio per rilevare la non conformità dell'atto
di indirizzo in questione alle norme d'attuazione dello Statuto
speciale (in particolare alla disciplina del primo comma dello stesso
art. 3, come si dirà nel successivo motivo di ricorso).
La omessa consultazione ha determinato, dunque, un vizio del
procedimento di adozione dell'impugnato d.P. R. 13 dicembre 1995, ed
una grave lesione delle attribuzioni costituzionali della provincia
ricorrente, la quale proprio in quell'obbligo governativo di previa e
diretta consultazione trova oggi - in base alla nuova disciplina
dell'art. 3 del decreto legislativo n. 266/1992 - un fondamentale ed
irrinunciabile presidio della propria autonomia nei confronti
dell'esercizio del potere statale di indirizzo e coordinamento in via
amministrativa.
2. - Violazione delle competenze provinciali di cui alle medesime
norme statutarie e d'attuazione già citate, in relazione alla
disciplina degli atti amministrativi statali di indirizzo e
coordinamento di cui all'art. 3, secondo comma, d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 266.
L'atto di indirizzo impugnato lede le attribuzioni della provincia
ricorrente anche in relazione al suo contenuto dispositivo: poichè
questo ha violato i limiti che nei confronti degli atti governativi
di indirizzo e coordinamento sono stabiliti dal secondo comma
dell'art. 3 del decreto legislativo n. 266/1992. Come già si è
ricordato, infatti, quest'ultimo stabilisce che gli atti governativi
di indirizzo possono vincolare la provincia autonoma ricorrente solo
al conseguimento "degli obiettivi e risultati in essi stabiliti";
mentre anche l'emanazione delle norme di organizzazione all'uopo
occorrenti non è di competenza dell'atto governativo, ma resta
riservata alla stessa provincia.
Viceversa, con l'atto di indirizzo in questione il Governo ha
dettato una disciplina che, nel suo complesso, è palesemente
incompatibile con i limiti appena richiamati (incompatibilità che la
provincia non avrebbe certo mancato di rilevare preventivamente se
solo la Presidenza del Consiglio - come doveva fare, ma non ha fatto
- la avesse consultata come stabilito dal terzo comma dell'art. 3 del
decreto legislativo n. 266/1992).
In particolare, la suddetta censura riguarda, in primo luogo, le
numerose disposizioni direttive contenute nel primo comma del
decreto, che - anzichè limitarsi ad indicare obiettivi e risultati
da perseguire in base a successive scelte discrezionali delle
autorità provinciali - fissano una disciplina di dettaglio
strettamente vincolante, estesa anche ad aspetti procedurali ed
organizzativi. Questo è, per esempio, il caso della direttiva di cui
alla lettera d), che impone alla provincia sia con quale periodicità
(triennale), sia con riferimento a quali distinte tipologie di
autorizzazioni (stagionali e non), essa dovrà indicare i criteri e
parametri vincolanti per i Comuni; o il caso della lettera f), che
impone perentoriamente alla provincia il divieto di stabilire limiti
massimi alle autorizzazioni rilasciabili.
Ma la censura si estende anche alla disposizione contenuta nel
secondo comma, con la quale si impone alla provincia la emanazione
dei criteri e parametri di cui al comma precedente entro il ristretto
termine di centoventi giorni dalla pubblicazione del decreto
presidenziale impugnato.
È dunque palese come l'atto di indirizzo in questione non solo
contiene una disciplina vincolante di dettaglio (per taluni aspetti
incompatibile con la stessa legislazione provinciale vigente in
materia) che va ben oltre il limite della fissazione di obiettivi e
risultati da perseguire; ma che esso stabilisce anche quelle norme di
organizzazione occorrenti per l'attuazione dei criteri e parametri
previsti dall'atto di indirizzo che comunque la norma d'attuazione
statutaria citata (art. 3, secondo comma, d.lgs. n. 266/1992) riserva
all'autonomia provinciale.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare che non spetta allo Stato, in relazione al d.P.
R. 13 dicembre 1995 ("Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni
per la determinazione del numero di esercizi abilitati alla
somministrazione al pubblico di alimenti e bevande"), adottare atti
di indirizzo e coordinamento nei confronti della provincia autonoma
di Bolzano al di fuori della procedura e dei limiti stabiliti
dall'art. 3 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; e per l'effetto
annullare in parte qua l'impugnato d.P. R. 13 dicembre 1995.
Roma, addì 16 aprile 1996
Prof. avv. Sergio Panunzio - prof. avv. Roland Riz
96C0683