1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 30-7-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 6 giugno 2003
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 6 giugno 2003 (della Regione Campania) Demanio e patrimonio dello Stato - Demanio marittimo - Rilascio delle concessioni sul demanio marittimo ricadente nelle aree marine protette - Affermazione della competenza dello Stato e per esso del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti d'intesa con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio - Ricorso per conflitto di attribuzioni presentato dalla Regione Campania - Dedotta violazione della sfera di competenza regionale riguardo alle funzioni amministrative sul litorale marittimo e sulle aree demaniali immediatamente prospicienti, in caso di utilizzazione per finalita' turistiche nonche' alle funzioni amministrative concernenti le opere marittime relative ai porti di rilievo regionale ed interregionale - Violazione del principio di leale collaborazione. - Nota del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio 20 marzo 2003, prot. SDH/2/2312. - Costituzione, artt. 114, 117, 118. (003C0696) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 30-7-2003)

Ricorso della Regione campania, in persona Presidente della
giunta regionale pro tempore, on. Antonio Bassolino, rapp.to e
difeso, giusto mandato a margine ed in virtù della deliberazione
della giunta regionale n. 1761 del 9 maggio 2003, dall'avv. Vincenzo
Baroni dell'avvocatura regionale, dal prof. avv. Vincenzo Cocozza e
dall'avv. Lodovico Visone, insieme con i quali elett. te domicilia in
Roma, presso l'ufficio di rappresentanza della Regione Campania alla
via Poli n. 29;

Contro: la Presidenza del consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore; in relazione al
provvedimento del Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio in data 20 marzo 2003 prot. SHD/2/2312, con il quale
l'amministrazione centrale rivendica la competenza statale nel
rilascio delle concessioni sul demanio marittimo ricadente nelle aree
marine protette.

F a t t o

È stata comunicata alla Regione Campania una determinazione del
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio (prot.
SHD/2/2312 del 20 marzo 2003) con dui l'amministrazione centrale
rivendica, per il rilascio delle concessioni sul demanio marittimo
ricadente nelle aree marine protette, la competenza dello Stato e per
esso del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti d'intesa con
il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, ed afferma,
ancora, che, in materia, alcuna competenza è riconosciuta ad altri
enti territoriali.
Con l'atto impugnato, pertanto, l'amministrazione statale esclude
qualsiasi intervento regionale nell'ambito materiale specifico,
ritenendo lo stesso sottratto alla competenza amministrativa
regionale in quanto intersecante esigenze ambientali.
Il provvedimento è illegittimo in quanto lesivo dell'autonomia
regionale costituzionalmente garantita e se ne chiede, pertanto,
l'annullamento alla stregua delle seguenti considerazioni in

D i r i t t o

1. - Violazione degli artt. 117 e 118 Cost. violazione del d.
lgs. n. 112/1998. Incompetenza.
La determinazione del Ministero dell'ambiente e della tutela dei
territorio concerne per larga parte un ambito materiale, quello
relativo ai «porti», che il legislatore ordinario (anticipando, per
certi aspetti, i profili della riforma costituzionale) ha,
progressivamente, affidato alle autonomie territoriali; e, più in
generale, la gestione del territorio nonchè la valorizzazione dei
beni culturali e ambientali.
Soffermando l'attenzione sul primo aspetto, si deve evidenziare
che si coglie una linea in cui può rinvenirsi coerenza con il nuovo
titolo V della Costituzione, perchè prima della riforma introdotta
con la legge cost.n. 3/2002, che ha limitato, come si dovrà
sottolineare in seguito, il margine di intervento della legge statale
in materia, il sistema si è caratterizzato per una progressiva
apertura nei confronti dell'autonomia delle regioni attraverso
successivi importanti conferimenti di funzioni.
Già il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nell'ambito della materia
del «turismo e industria alberghiera» affidata alla regione, ha
delegato alla stessa tutte le funzioni amininistrative sul litorale
marittimo, sulle aree demaniali immediatamente prospicienti, laddove
l'utilizzazione abbia finalità turistiche.
In tal senso il legisiatore statale, pur titolare di competenza
esclusiva nella materia de qua, nel disciplinare le modalità di
istituzione delle aree protette marine, ha affidato ad un controllo
centrale l'eventuale gestione dell'area prevedendo, però,
l'intervento regionale attraverso intese o accordi generali (su tale
linea, in particolare, l'intervento di quelle leggi - ad es.
finanziaria del 2001 - che consentivano l'istituzione di parchi
marini d'intesa con la regione, affidando la gestione a un consorzio
costituito anche dall'ente territoriale).
Nell'ottica, poi, del superamento sia del limite funzionale della
finalità turistica, sia di una visione solo centralista della
gestione dei beni ambientali, valga la legge n. 84/1994, che ha
attribuito alla competenza regionale le funzioni amiministrative
concernenti le opere marittime relative ai porti e di cui alla
categoria II, classi II e III, nonchè l'onere per la realizzazione
delle opere di grandi infrastrutture nei porti o specifiche aree
portuali di rilievo regionale ed interregionale.
Un ampliamento delle funzioni amministrative regionali in ambito
portuale e di organizzazione marittima, si registra con ulteriori
interventi legislativi, quale il d.lgs. n. 422/1997, in materia di
servizi pubbilci di trasporto d'interesse regionale e locale.
In particolare, l'art. 1, che individua le funzioni e i compiti
riferiti alle regioni, fra cui - per quel che qui rileva - l'insieme
dei sistemi di mobilità terrestri e marittimi che operano
nell'ambito di un territorio di dimensione regionale e/o
interregionale. L'art. 3, che esclude dai trasporti pubblici di
interesse nazionale i servizi di trasporto marittimo di cabotaggio
che si svolgono prevalentemente nell'ambito di una regione. E,
infine, l'art. 6 che reca la delega alle regioni dei compiti di
programmazionc dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale,
nonchè dei compiti di programmazione e delle fiunzioni
amministrative in materia di servizi marittimi.
Con il d.lgs. n. 112/1998 continua in qualche modo un tale
percorso normativo nel settore che ci occupa, laddove nel capo VII,
dedicato ai trasporti, l'art. 105 conferisce alle regioni tutte le
funzioni amministrative del settore e, segnatamente, quelle relative
«al rilascio di concessioni di beni del demanio marittimo e di zone
del mare territoriale per finalità di diverse da quelle di
approvvigionamento di fonti di energia», motivando come unica
eccezione l'ipotesi individuata nel secondo periodo della lett. e)
secondo comma art. 105.
La disposizione si mostra puntuale, avendo ad oggetto (al di là
della clausola generale di chiusura che affida alla regione tutto
ciò che non è espressamente riservato allo Stato) la disciplina di
una specifica funzione, e, come tale, prevale su ogni altra regola
generale in qualche modo connessa all'oggetto.
Invero, una così chiara formulazione non lascia dubbi sulla
competenza regionale in ambiti che, invece, il Ministero vorrebbe
riservare soltanto allo Stato, addirittura affermando, con una
impostazione che costituisce un sensibile arretramento rispetto alle
esperienze normative degli ultimi anni, che «nessuna competenza in
materia è riconosciuta al comune o ad altro ente territoriale».
Tenendo conto di quanto esposto per cogliere una tendenza di
sistema e soffermando, poi, l'attenzione sul novellato titolo V,
parte II, della Costituzione e sulla nuova logica fondativa i
rapporti Stato-regione con il conseguente riparto delle competenze, i
vizi di legittimità e l'invasione di competenza sono evidenti, in
quanto rilevano: l'espressa attribuzione di una potestà legislativa
concorrente alla regione in materia di porti e di governo del
territorio, nonchè di valorizzazione dei beni culturali e
ambientali; il nuovo modello di distribuzione delle funzioni
amministrative introdotto dal novellato art. 118 Cost.;
l'attribuzione in via esclusiva alla competenza legislativa delle
regioni di settori materiali che inibiscono allo Stato qualsiasi tipo
di intervento.
Tutto ciò comporta un ben altro rispetto dell'autonomia
regionale garantita dal nuovo disegno costituzionale, che il
provvedimento impugnato, invece, vanifica.
2. - Violazione artt. 114 - 117 e 118 della Costituzione.
Violazione della legge regione Campania 26 luglio 2002, n. 16.
Lesione della sfera di competenza costituzionalmente garantita della
regione.
2.1. - La materia portuale ed il governo del territorio nonchè
la valorizzazione dei beni culturali e ambientali sono inseriti nel
catalogo della competenza legislativa concorrente Stato-regioni.
È, pertanto, riservato allo Stato solo porre in essere i
principi fondamentali della materia, ossia esclusivamente «il modo di
esercizio della potestà legislativa regionale» e, più precisamente,
nell'ipotesi di una normazione nazionale già esistente, «i nuclei
essenziali del contenuto normativo che le disposizioni esprimono per
i principi enunciati da esse desumibili» (cfr. Corte cost. sent.
n. 482/1995). Ovviamente, spetta, invece, alla regione, nell'ambito
di tali principi, dettare la normativa di settore.
Una riserva allo Stato delle funzioni amministrative in materia
ed, particolare, per il rilascio di concessioni demaniali, non appare
ammissibile. Nè alcun rilievo può avere la circostanza che, nel
caso di specie, si tratti di aree marine protette. La competenza
esclusiva in materia ambientale, infatti, che nel novellato art. 117
Cost. atiribuisce allo Stato, non consente di escludere quaisiasi
intervento regionale in settori che, pur intersecandosi con esigenze
di tutela ambientale, risultano attribuiti alla sfera di competenza
regionale.
Sarebbe, invero, irragionevole ritenere che attraverso
sovrapposizioni di settore, sempre possibili ed anzi frequenti, non
essendo pensabile una definizione netta e separata degli ambiti
materiali, lo Stato possa riappropriarsi, peraltro in via assoluta
senza recuperare alcun ruolo dell'ente territoriale, di spazi di
intervento che il legisiatore costituzionale ha definitivamente
attribuito alle regioni.
Ciò a maggior ragione laddove si tratta di ambiti che non si
configurano quali materie in senso stretto, ma, come chiarito da
codesta ecc.ma Corte, «materie trasversali in ordine alle quali si
manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali,
spettando allo Stato le determinazioni che rispondono a esigenze
meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale»
(Corte costituzionale n. 407/2002). Ne consegue che, proprio con
riferimento alla competenza di cui alla lettera s) del novellato
art. 117 Cost., sulla base anche dei lavori preparatori, la Corte ha
definitivamente chiarito che «l'intento del legislatore è stato
quello di riservare comunque allo Stato il potere di fissare
standards di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, senza
peraltro escludere in questo settore la competenza regionale alla
cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente
ambientali. In definitiva, si può quindi ritenere che riguardo alla
protezione dell'ambiente non sia sostanzialmente inteso eliminare la
preesistente pluralità di titoli di legittimazione per interventi
regionali diretti a soddisfare contestualmente, nell'ambito delle
proprie competenze, ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere
unitario definite dallo Stato».
D'altronde, la riforma del titolo V, ponendo sullo stesso livello
la potestà legislativa dello Stato e quella della regione - in
virtù delle nuove formulazioni degli artt. 114 e 117 - non lascia
spazio per limiti diversi e ulteriori rispetto a quelli chiaramente
previsti dalla costituzione e, in particolare, non consente allo
Stato di incidere, anche indirettamente, sulla nuova autonomia delle
regioni.
In definitiva, sulla scorta del disegno costituzionale
complessivo e dei chiari orientamenti giurisprudenziali di codesta
ecc.ma Corte, nella vicenda in esame spetta allo Stato individuare
gli «standards di tutela unformi sull'intero territorio nazionale»,
nonchè fissare i principi fondamentali disciplinando esclusivamente
«il modo di esercizio della potestà legislativa regionale». Spetta
alla regione porre la normativa che disciplini l'organizzazione e le
funzioni relative, nonchè l'esercizio delle funzioni amministrative
connesse.
Tale impostazione è coerente con l'impianto costituzionale che,
nella materia ambientale, distingue quanto riservato allo Stato, e
cioè la tutela, e quanto riservato alla regione, e cioè la
valorizzazione.
2.2. - Su tale ultimo aspetto incide, notevolmente, il nuovo
assetto posto dall'art. 118 Cost. in materia di legislazione
concorrente.
Il modulo distributivo delle competenze amministrative di cui al
primo comma: funzioni amministrative attribuite ai comuni salvo che,
per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a province,
città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, nonchè la regola del
secondo comma, laddove si prevede che «i comuni, le province e le
città metropolitane sono titolari di funzioni proprie e di quelle
conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive
competenze», comporta precise conseguenze.
Le competenze non possono non essere attribuite dai soggetti
titoiari della relativa potestà legislativa nel settore di
riferimento.
Con riguardo alle materie di potestà legislativa concorrente, la
regione, nei e limiti dei principi fondamentali fissati dallo Stato,
deve fissare la disciplina con una normativa legislativa che
determini l'assetto organizzativo più idoneo delle funzioni che,
sulla base di tali normative, devono conformarsi. Sollo questo
aspetto, non è ammissibile una impostazione differente che veda lo
Stato attribuire (magari a propri organi, come nel caso di specie),
competenze ammmistrative regolate da leggi regionali (differenti,
dunque, da regione a regione): la logica di sistema richiede una
attribuzione di competenze fondata sulle specifiche competenze
legislative, con il rispetto dei criteri di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza.
Con specifico riguardo all'ambito portuale, poi, l'illegittimità
dedotta viene in evidenza anche sotto l'aspetto dell'illegittimo
contrasto del provvedimento impugnato con quanto la regione ha
disciplinato con legge. La l. r. Campania n. 16/2002 ha infatti,
nell'art. 8, stabilito che «Con regolamento regionale, con parere
obbligatorio delle competenti commissioni consiliari, è operata la
catalogazione dei porti di interesse regionale ed interregionale di
cui alla legge 28 gennaio 1994, n. 84, art. 4, comma 1, lettera d) e
comma 3, lettera e), anche al fine delle connesse e conseguenziali
disposizioni delle compartecipazioni di gettito di tributi erariali
riferibili al territorio della regione».
Con tutta evidenza, alla stregua di quanto detto, si tratta di un
legittimo intervento della regione in un settore di propria
competenza.
Viziato e, dunque, l'atto statale che pretenderebbe di disporre
in contrasto con quanto ha stabilito il legislatore regionale.
3. - Violazione artt. 117 e 118 della costituzione. Violazione
della sfera di competenza della regione.
I profili dell'illegittimità dedotti sono evidenti in misura
anche maggiore, l'addove si consideri che, più in generale, le aree
di cui si discute hanno vocazione turistica.
È noto, infatti, che l'ambito materiale «turismo e industria
alberghiera» (precedentemente oggetto di potestà legislativa
concorrente) non compare più negli elenchi dell'art. 117 Cost., nè
risulta rifluito, anche solo parzialmente, in alcuna delle formule
contenute nel secondo e terzo comma del novellato art. 117. Se ne
deduce in modo concorde da parte della dottrina che il settore deve
ritenersi attribuito alla competenza legislativa residuale
(esclusiva) delle regioni.
Ebbene, è altrettanto noto che sia il dato storico-normativo che
quello giurisprudenziale hanno consentito di adottare, nella materia
specifica, una interpretazione per cosi dire «funzionale»,
attribuendo alla formula un significato ampio, ricomprendendo tutto
ciò che sia connesso all'interesse turistico.
Sotto tale aspetto, pertanto, valgano, e a maggior ragione, le
considerazioni di cui sopra sul sistema delle funzioni amministrative
e sulla irragionevolezza, oltre che illegittimità, dell'impostazione
adottata dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio.
4. - Violazione artt. 114 e 117 cost. violazione del principio di
leale collaborazione.
Il provvedimento impugnato viola il principio di leale
collaborazione, già riconosciuto immanente nel sistema
costituzionale da parte di codesta cc.ma Corte, e attualmente
espressamente previsto dal nuovo disegno costituzionale.
La determinazione ministeriale, infatti, sulla base della formula
adoperata, esclude del tutto l'intervento regionale, non recuperando
alcun margine neanche in sede meramente collaborativa.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale:
a) accertare e dichiarare che non spetta allo Stato e, per
esso, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con
il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, svolgere le
attività amministrative, ed in particolare rilasciare le concessioni
demaniali nelle aree marine protette;
b) per l'effetto, annullare gli atti impugnati.
Napoli-Roma, addì 28 maggio 2003.
Prof. Avv. Vincenzo Cocozza - Avv. Vincenzo Baroni - Avv. Lodovico
Visone
03C0696