1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 4-4-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 65 ORDINANZA 6 febbraio - 29 marzo 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Remunerazione del servizio con un aggio percentuale interamente a carico del debitore in caso di pagamento oltre il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella. - Decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), art. 17, comma 1, come sostituito dall'art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2. - (T-180065) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 4-4-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 17 del
decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio
nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista
dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), come sostituito dall'art. 32,
comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185
(Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e
impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico
nazionale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio
2009, n. 2, promosso dalla Commissione tributaria regionale della
Lombardia, nel procedimento vertente tra Dolce &amp; Gabbana Trademarks
srl con socio unico ed Equitalia Nord spa, poi incorporata da
Equitalia Servizi di riscossione spa, con ordinanza dell'8 giugno
2016, iscritta al n. 264 del registro ordinanze 2016 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima serie speciale,
dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione di Dolce &amp; Gabbana Trademarks srl
con socio unico e di Equitalia Servizi di riscossione spa, quale
società incorporante di Equitalia Nord spa, nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica del 6 febbraio 2018 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Eugenio Briguglio e Claudio Consolo per Dolce
&amp; Gabbana Trademarks srl con socio unico, Marcello Cecchetti e
Alfonso Papa Malatesta per Equitalia Servizi di riscossione spa,
quale società incorporante di Equitalia Nord spa, e l'avvocato dello
Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che la Commissione tributaria regionale della Lombardia
- nel corso di un giudizio di appello avverso la sentenza della
Commissione tributaria provinciale di Milano di rigetto del ricorso
proposto per l'annullamento di una cartella di pagamento nella parte
riguardante i compensi di riscossione - con ordinanza dell'8 giugno
2016, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 24,
primo comma, e 97, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17 (recte: comma 1) del decreto
legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale
della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28
settembre 1998, n. 337), «nonche'» dell'art. 32, comma 1, lettera a),
del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il
sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare
in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito,
con modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2;
che il giudice a quo, affermata la rilevanza della questione, ne
sostiene la non manifesta infondatezza con riferimento ai predetti
parametri costituzionali, posto che, in particolare, sarebbero
violati:
- l'art. 3, primo comma, Cost., in quanto la disposizione
censurata creerebbe una disparità di trattamento tra il contribuente
che paghi tempestivamente la somma quantificata nell'avviso di
accertamento e il contribuente che decida di far valere in giudizio
le proprie ragioni, il quale, in ipotesi di soccombenza (anche
parziale), viene attinto da una cartella di pagamento ed è tenuto al
pagamento del compenso di riscossione, ed, inoltre, essa non
prevederebbe un ancoraggio della remunerazione al costo del servizio
di riscossione effettivamente svolto;
- l'art. 24, primo comma, Cost., in quanto il censurato art. 17
avrebbe l'effetto indiretto di dissuadere il contribuente dal far
valere le proprie ragioni davanti all'autorità giudiziaria, posto
che, agli inevitabili costi connessi alla scelta della via
contenziosa, aggiunge il costo del compenso di riscossione;
- l'art. 97, primo comma, Cost., in quanto «l'Ufficio procede
alla iscrizione a ruolo senza alcuno invito preventivo» ed, inoltre,
«ad Equitalia s.p.a., un soggetto di diritto privato, ancorchè
partecipato dallo Stato [...], viene attribuita una posizione di
preminenza e di favore nei confronti della platea dei contribuenti e
degli stessi concorrenti nell'attività di riscossione, facendolo
beneficiare di compensi di tale entità in assenza di una
corrispondente attività di impresa (e dei relativi costi)
effettivamente svolta», con conseguente difetto di organizzazione
secondo criteri di imparzialità della funzione pubblica di
riscossione;
che, con atto depositato il 30 gennaio 2017, è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale sostiene la non
fondatezza della questione sollevata sulla base delle seguenti
considerazioni:
- ragionevole sarebbe la scelta di politica fiscale del
legislatore di addossare l'onere della riscossione non sulla
fiscalità generale (comprensiva dei contribuenti in regola con gli
adempimenti fiscali) ma sui soli soggetti "morosi", dovendosi
includere tra essi anche coloro che, raggiunti da una cartella di
pagamento, adempiono nel termine di sessanta giorni dalla sua
notifica;
- contrariamente a quanto asserito dal giudice a quo, il
contribuente che sceglie di impugnare l'atto di accertamento non
dovrebbe necessariamente attendere la notifica della cartella di
pagamento per versare quanto dovuto, potendo pagare a seguito della
notifica dell'atto impositivo, senza aspettare l'iscrizione a ruolo a
titolo provvisorio della frazione di imposta dovuta e la successiva
notifica della cartella di pagamento;
- sarebbe del tutto indimostrato che la determinazione del
compenso di riscossione determini una sovracompensazione del
servizio, in quanto la finalità cui tende la determinazione
dell'aggio, e cioè la remunerazione dei costi complessivi sostenuti
dall'agente della riscossione, non implica una sua necessaria
correlazione con la singola operazione condotta da quest'ultimo;
- nell'esercizio della propria discrezionalità il legislatore
ben potrebbe, ragionevolmente, assicurare l'obiettivo di garantire
l'equilibrio economico del sistema della riscossione attraverso
tecniche di riparto che distribuiscano il costo complessivo del
sistema e i fattori di rischio che lo caratterizzano sulla platea dei
contribuenti «secondo parametri mutualistico-attuariali», risultando
ragionevole la scelta di stabilire l'aggio nella misura rigidamente
proporzionale rispetto all'importo del debito, comprensivo degli
interessi, che ha dato causa all'esecuzione, mentre, di contro, la
fissazione di un limite massimo finirebbe, inevitabilmente e
irragionevolmente, per riversare la parte maggiore del costo delle
esecuzioni infruttuose sulla platea dei contribuenti il cui
inadempimento è minore;
che, in particolare, secondo il Presidente del Consiglio dei
ministri la questione sollevata in relazione all'art. 3 Cost., sotto
il profilo dell'irragionevolezza, sarebbe infondata, perchè sarebbe
del tutto indimostrato che il tasso proporzionale applicato su tutte
le esecuzioni fruttuose è eccedente rispetto all'obiettivo di
remunerazione dell'intero sistema della riscossione; ugualmente
infondata sarebbe la questione relativa al medesimo parametro
costituzionale sotto il profilo della disparità di trattamento, in
quanto si tratterebbe chiaramente di situazioni diverse disciplinate
in maniera eterogenea;
che, con atto depositato il 30 gennaio 2017, si è costituita la
società Dolce &amp; Gabbana Trademarks srl con socio unico, appellante
nel giudizio a quo, sostenendo l'illegittimità costituzionale della
norma censurata;
che, con atto depositato il 31 gennaio 2017, si è costituita
Equitalia Servizi di riscossione spa, quale società incorporante di
Equitalia Nord spa con effetto dal 1° luglio 2016, eccependo
l'inammissibilità della questione, sotto i seguenti profili:
- inesatta ed equivoca individuazione del relativo oggetto, in
quanto il giudice rimettente, pur censurando l'art. 17, fonderebbe il
proprio ragionamento coinvolgendo una disposizione diversa -
ovverosia l'art. 29 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010,
n. 122, come modificato dalla legge 15 luglio 2011, n. 111
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 recante disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria) -, dalla quale deriverebbero gli effetti asseritamente
incostituzionali lamentati dalla Commissione tributaria regionale
(sarebbe, infatti, il mancato pagamento a seguito di accertamento e
non l'eventuale impugnazione dell'atto di accertamento a determinare
l'avvio delle attività di riscossione e quindi l'applicazione del
citato art. 17, con la relativa previsione dell'aggio);
- difetto di motivazione, posto che, secondo quanto sopra
rilevato, le argomentazioni svolte dal giudice rimettente
riguarderebbero una disposizione legislativa differente da quella
censurata, ovverosia l'art. 29 del d.l. n. 78 del 2010, mancando,
quindi, un supporto motivazionale con riferimento al denunciato art.
17;
- difetto di motivazione sulla rilevanza, sotto il profilo della
carente descrizione della fattispecie, in quanto il giudice
rimettente non specificherebbe la data esatta in cui è stato emesso
l'avviso di accertamento, con ciò impedendo di verificare se trova
applicazione l'art. 29 del d.l. n. 78 del 2010 e, in caso positivo,
di individuare quale versione dello stesso (se quella originaria, a
norma della quale le prescrizioni ivi contenute si applicano agli
atti emessi a partire dal 1° luglio 2011, o quella successiva alla
modifica introdotta dal decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, recante
«Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria», a norma
della quale le prescrizioni ivi contenute si applicano agli atti
emessi a partire dal 1° ottobre 2011);
- quanto agli artt. 3 e 24 Cost., difetto assoluto di rilevanza:
un'eventuale pronuncia su tali censure - per come formulate dal
giudice rimettente - non potrebbe incidere in alcun modo sulla
definizione del giudizio dal quale è scaturito l'incidente di
costituzionalità, in quanto, mentre esse ruotano intorno alla
distinzione tra il contribuente che paga tempestivamente le somme
indicate nell'avviso di accertamento e il contribuente che, invece,
decide di ricorrere avverso tale avviso, oggetto del giudizio dinanzi
alla Commissione tributaria regionale è la cartella di pagamento (e
non quindi l'avviso di accertamento);
- omesso tentativo di interpretazione della norma censurata in
conformità ai parametri costituzionali evocati, mancando qualsiasi
sforzo di una interpretazione costituzionalmente orientata da parte
del giudice a quo, rinvenibile, peraltro, in precedenti pronunce di
Commissioni tributarie regionali e provinciali;
che, nel merito, la società sostiene l'infondatezza della
questione sotto tutti i profili dedotti, rilevando quanto segue:
- con riferimento alla disparità di trattamento, in violazione
dell'art. 3, primo comma, Cost., tra il contribuente che paghi
tempestivamente le somme indicate nell'avviso di accertamento e il
contribuente che, invece, decida di ricorrere avverso tale avviso, il
censurato art. 17, occupandosi della misura del compenso di
riscossione, nulla direbbe in merito alla decisione del contribuente
di far valere le proprie ragioni in giudizio, non determinando quindi
alcuna disparità di trattamento nei termini esposti dal giudice
rimettente;
- in relazione al medesimo parametro, la pretesa irrazionalità
della norma legislativa per mancato ancoraggio della misura
dell'aggio all'attività di riscossione in funzione delle specifiche
attività svolte nei confronti del singolo debitore non
sussisterebbe, atteso che correttamente il compenso sarebbe destinato
a remunerare la complessa attività di istituzione e il mantenimento
in efficienza del sistema nazionale della riscossione, e, peraltro,
sarebbe determinato in base a criteri non arbitrari nè irragionevoli
e, infine, idonei ad assicurare la necessaria correlazione ai costi
effettivi;
- egualmente infondata sarebbe la censura di cui all'art. 24,
primo comma, Cost., in quanto non vi sarebbe alcuna correlazione tra
l'esercizio del diritto di impugnazione dell'atto impositivo e
l'obbligo di corrispondere il compenso di riscossione, dato che
l'aggravio cui fa riferimento il giudice a quo non deriverebbe
dall'esercizio del diritto di difesa ma esclusivamente dal mancato
adempimento spontaneo all'eventuale atto impositivo, adempimento che,
peraltro, lascerebbe salvo il diritto alla restituzione di quanto
versato nell'ipotesi in cui l'impugnazione venga accolta, ferma
restando, inoltre, la previsione della possibilità, su istanza
motivata del ricorrente, di sospensione dell'esecuzione degli atti
impugnati dinanzi alle Commissioni tributarie ai sensi dell'art. 47
del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul
processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413);
- infondata, infine, sarebbe la censura di cui all'art. 97, primo
comma, Cost., perchè, da un lato, il principio di imparzialità sul
versante dell'organizzazione degli uffici delle amministrazioni
pubbliche non riguarderebbe nè il «principio della collaborazione e
della buona fede» invocato dal giudice rimettente, nè il fatto che
venga assegnato ad un soggetto privato l'esercizio della funzione di
riscossione, nè, infine, la circostanza che tale funzione sia
remunerata con i compensi disciplinati dalla norma oggetto di
censura, e, dall'altro lato, non si comprenderebbe in che termini il
censurato art. 17 porrebbe l'agente della riscossione in una
«posizione di preminenza» rispetto ai contribuenti;
che in data 5 gennaio 2018 la società Dolce &amp; Gabbana Trademarks
srl ha depositato documenti reputati rilevanti ai fini della
definizione del giudizio;
che in data 16 gennaio 2018 l'Agenzia delle entrate -
Riscossione, ente subentrato ex art. 1, comma 3, del decreto-legge 22
ottobre 2016, n. 193 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e per
il finanziamento di esigenze indifferibili), convertito, con
modificazioni, in legge 1° dicembre 2016, n. 225, nei rapporti
giuridici, anche processuali, della società Equitalia Servizi di
riscossione spa, ha depositato memoria, ripercorrendo le
argomentazioni già sviluppate nell'atto di costituzione e sostenendo
l'opportunità di disporre quantomeno una limitazione della
retroattività degli effetti di una eventuale declaratoria di
incostituzionalità in considerazione delle «esigenze dettate dal
ragionevole bilanciamento tra i diritti e i principi coinvolti»
(sentenza n. 10 del 2015);
che in data 16 gennaio 2018 la società Dolce &amp; Gabbana
Trademarks srl ha depositato memoria, ribadendo la rilevanza della
questione sollevata;
che, in particolare, sviluppa le proprie argomentazioni
incentrate sui seguenti profili preliminari:
- manifesta infondatezza dell'eccezione di inammissibilità
sollevata per insufficiente descrizione della fattispecie: la data di
emissione dell'avviso di accertamento sarebbe irrilevante, in quanto,
in base alla normativa vigente al momento dell'emissione della
cartella impugnata, il contribuente sarebbe tenuto comunque a pagare
l'aggio, anche in ipotesi di pagamento tempestivo, ed inoltre
dall'ordinanza di rimessione risulterebbe che il debito tributario
iscritto a ruolo concerne l'imposta sulle persone giuridiche (IRPEG)
e l'imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) per i periodi
d'imposta 2004 e 2005, mentre l'art. 29 del d.l. n. 78 del 2010 si
applica solo alle attività di riscossione inerenti quelli «ancora in
corso al 31 dicembre 2007»;
- manifesta infondatezza dell'eccezione di inammissibilità
sollevata per difetto assoluto di rilevanza delle censure riferite
agli artt. 3, primo comma, e 24, primo comma, Cost., in quanto,
nonostante alcune argomentazioni del giudice rimettente si sviluppino
intorno alla posizione del contribuente destinatario di un avviso di
accertamento, la fattispecie in esame riguarda una cartella di
pagamento con la quale viene imposto il compenso per l'agente della
riscossione;
- manifesta infondatezza dell'eccezione di inammissibilità
sollevata per difetto di tentativo di interpretazione
costituzionalmente orientata;
- manifesta infondatezza dell'eccezione di inammissibilità
sollevata per imprecisa individuazione della norma censurata, in
quanto la disposizione censurata sarebbe proprio l'art. 17 del d.lgs.
n. 112 del 1999, come novellato dall'art. 32 del d.l. n. 185 del
2008, mentre l'art. 29 del d.l. n. 78 del 2010 verrebbe menzionato
dalla Commissione tributaria regionale rimettente al solo scopo di
illustrare le censure attraverso un raffronto con la disciplina
sopravvenuta;
- manifesta infondatezza dell'eccezione di inammissibilità
sollevata per difetto di motivazione delle censure, essendo
individuati in maniera puntuale i parametri di legittimità evocati e
gli specifici vizi;
che, nel merito, viene affermata la fondatezza della censura di
cui all'art. 97, comma primo, Cost., sulla base di quanto affermato
nella sentenza n. 480 del 1993 della Corte costituzionale, dalla
quale si ricaverebbero alcuni principi cui dovrebbe uniformarsi la
disciplina sui compensi degli agenti di riscossione (la possibilità
di imporre costi al contribuente solo ove costui vi abbia dato causa
con il suo inadempimento dell'obbligo tributario; l'imprescindibile
ancoraggio al costo del servizio; la necessità della previsione di
un tetto minimo e un tetto massimo), nonchè delle censure riferite
agli artt. 3, primo comma, e 24, primo comma, Cost., posto che il
contribuente in buona fede che scelga di proporre ricorso contro
l'avviso di accertamento, e che non si sottrae all'imposizione
tributaria parziale da onorare in corso di giudizio, si troverebbe a
dover necessariamente corrispondere su tali somme anche l'aggio;
che, infine, viene evidenziato che, contrariamente a quanto
sostenuto dalla Presidenza del Consiglio dei ministri,
dall'accoglimento della questione sollevata non potrebbe derivare
alcun vulnus alla finanza pubblica, in quanto, in primo luogo, la
disciplina in esame sarebbe rimasta in vigore per un periodo
particolarmente limitato, ed, in secondo luogo, non vi sarebbe alcuna
conseguenza sul bilancio dello Stato, poichè il beneficiario del
compenso è l'agente della riscossione.
Considerato che la Commissione tributaria regionale della
Lombardia dubita della legittimità costituzionale dell'art. 17
(recte: comma 1) del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112
(Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione
della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337),
«nonche'» dell'art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29
novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie,
lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione
anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2, in riferimento agli
artt. 3, primo comma, 24, primo comma, e 97, primo comma, della
Costituzione;
che la questione sollevata dal giudice a quo presenta plurimi
profili di inammissibilità;
che, con riferimento all'ultimo dei parametri costituzionali
evocati (art. 97 Cost.), manca una adeguata motivazione a supporto
della relativa censura, la quale risulta formulata in maniera confusa
ed oscura;
che, quanto alle altre censure, sussiste un'assoluta
indeterminatezza ed ambiguità del petitum;
che, nella prospettazione incentrata sulla disparità di
trattamento nonchè sulla violazione dell'art. 24 Cost., l'ordinanza
di rimessione, nella sua laconicità, sembra tesa ad incidere sulla
disciplina dell'aggio, ma non è chiaro se si invochi senz'altro la
sua eliminazione ovvero se si intenda colpire la disposizione che
autorizza l'emissione della cartella di pagamento pur in presenza di
impugnazione dell'avviso di accertamento, disposizione che tuttavia
non è indicata nè espressamente censurata dalla Commissione
tributaria regionale;
che, in relazione alla presunta irrazionalità del sistema,
invece, sembra che il giudice rimettente si dolga dell'aggio non in
quanto tale ma solo perchè non ancorato al costo effettivo
dell'attività di riscossione e sembra, quindi, invocare un
intervento non totalmente caducatorio ma teso a ridisegnare la
disciplina del compenso dell'agente di riscossione in maniera tale da
garantire tale ancoraggio;
che, d'altro canto, a volere così intendere la richiesta del
giudice a quo, residua un insuperabile margine di ambiguità poichè
- in mancanza dell'indicazione dei criteri da seguire per la
quantificazione dell'aggio - la prospettazione dell'ordinanza di
rimessione si presta ad una duplice lettura della asserita
sproporzione del compenso: rispetto ai costi complessivi
dell'attività svolta dall'agente della riscossione oppure rispetto
al costo della specifica procedura esecutiva;
che tale indeterminatezza e oscurità del petitum non è risolta
neanche nelle conclusioni dell'ordinanza, che si limitano ad una
generica richiesta di declaratoria di incostituzionalità dell'art.
17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999;
che pertanto, secondo la costante giurisprudenza costituzionale,
sussiste la manifesta inammissibilità della questione sollevata (ex
plurimis, ordinanze n. 227 del 2016 e n. 269 del 2015).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 1, del decreto
legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale
della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28
settembre 1998, n. 337), come sostituito dall'art. 32, comma 1,
lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure
urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e
per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico
nazionale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio
2009, n. 2, sollevata, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 24,
primo comma, e 97, primo comma, della Costituzione, dalla Commissione
tributaria regionale della Lombardia, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 29 marzo 2018.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE