1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 27-7-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 23 giugno 1994
N. 21 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 23 giugno 1994 (della regione Campania) Paesaggio (tutela del) - Atti necessari per la redazione e l'approvazione del Piano territoriale paesistico nella regione Campania - Prevista sostituzione, per il loro compimento, del Ministero per i beni culturali e ambientali all'amministrazione regionale - Lamentata invasione della sfera di competenza regionale in materia di tutela del territorio e del paesaggio per l'adozione della sostituzione predetta in assenza del fondamentale presupposto della persistente inattivita' degli organi regionali, attesa la impossibilita' della regione di procedere all'approvazione di piani paesistici gia' elaborati con l'ausilio della societa' Iritecna, a causa dell'avvenuto sequestro degli stessi nel marzo del 1993 su ordine dell'A. G. - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 151 e 153 del 1986, 559/1988, 327 e 344 del 1990 - Istanza di sospensione. (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 31 marzo 1994). (Cost., artt. 5, 117 e 118). (094C0787) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 27-7-1994)

Ricorre per conflitto di attribuzioni la Regione Campania, in
persona del presidente della giunta regionale (pro-tempore),
autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 2375 in data
26 aprile 1994, rapp.to e difeso, in forza di mandato speciale a
margine, dall'avv. prof. Michele Scudiero, con il quale elettivamente
domiciliara in Roma presso l'avv. prof. Salvatore Cattaneo alla via
Giunio Bazzoni, 15, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore, in relazione al decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 31 marzo 1994, notificato il 20 aprile 1994, con il quale è
stata disposta la sostituzione dell'amministrazione regionale della
Campania con il Ministero per i beni culturali e ambientali nel
compimento degli atti necessari per la redazione e l'approvazione del
piano territoriale paesistico nella regione Campania.
1. - Come è noto, l'art. 1-bis della legge 3 agosto 1985, n.
431, impone alle regioni, con riferimento ai beni e alle aree
elencati dal quinto comma dell'art. 82 del d.P.R. n. 616/1977, come
integrato, di sottoporre a specifica normativa d'uso e di
valorizzazione ambientale il loro territorio; e prevede allo scopo
due possibili strumenti di pianificazione: i piani paesistici e i
piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
valori paesistici ed ambientali. Fissa per l'approvazione il termine
del 31 dicembre 1986, e consente al Ministro per i beni culturali e
ambientali l'esercizio dei poteri "di cui agli art. 4 e 82 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616", in caso di inutile decorso del termine.
Il letterale richiamo ai poteri di cui all'art. 4 del d.P.R. n.
616/1977 evidentemente comporta che l'esercizio dei poteri di
sostituzione da parte del Ministro deve rispettare le condizioni, i
requisiti e le modalità stabiliti in questa disposizione:
condizioni, requisiti e modalità che, in virtù dell'ulteriore
richiamo contenuto nel predetto art. 4, sono quelli posti nell'art. 2
della legge 22 luglio 1975, n. 382. E questo articolo esige come
insuperabile presupposto della sostituzione "la persistente
inattività degli organi regionali".
1. - Si insiste sul punto che, ai fini della tutela ambientale di
cui all'art. 1-bis della legge n. 431/1985, le regioni possono
scegliere tra i piani paesistici e i piani urbanistico-territoriali
con considerazione specifica dei valori ambientali e paesistici.
Ora, l'alternatività tra i due strumenti di pianificazione
territoriale, espressamente voluta in sede di conversione del d.l.
n. 312/1985, riflette la tendenza alla connessione funzionale, se non
alla integrazione, tra le competenze regionali in materia
paesaggistica e quelle in materia urbanistica.
Tendenza che, senza disconoscere l'autorevolezza di precedenti
decisioni di codesta ecc.ma Corte (si hanno presenti le decisioni nn.
151 e 153 del 1986), appare ormai sostenersi agli insegnamenti di
decisioni successive in tema di delega a carattere devolutivo e
integrativa di funzioni proprie delle regioni (sentenza 11-19 maggio
1988, n. 559) e, ancora, nella materia dei piani paesistici e dei
piani urbanistico-territoriali (sentenze (26 giugno) 13 luglio 1990,
n. 327; (11 luglio) 20 luglio 1990, n. 344). In particolare, assumono
rilievo, per un verso, i criteri ritenuti idonei ad individuare le
fattispecie di delega devolutiva (stabilità desunta dal carattere di
delega a tempo indeterminato; ulteriore delegabilità ai livelli
infraregionali; preponderante finalizzazione all'esercizio organico
delle funzioni trasferite); e per l'altro verso, il riconoscimento
dell'esigenza che sia fatta "salva una visione organica dell'intero
territorio regionale" e si provveda "alla tutela dei valori
paesistici nel quadro di una valutazione complessiva dei valori
sottesi alla disciplina dell'assetto urbanistico".
3. - Le considerazioni che precedono inducono a lamentare la
menomazione della sfera delle attribuzioni costituzionalmente
assegnata alla regione Campania, prodotta dal d.P.C.M. in data 31
marzo 1994 che ha disposto la sostituzione dell'amministrazione
regionale per la redazione e approvazione del piano territoriale
paesistico nella regione Campania; ed a chiedere l'annullamento di
tale decreto.
3.1. - Invero, l'atto che ha disposto la sostituzione è stato
adottato in assenza del fondamentale presupposto della persistente
inattività degli organi regionali.
Come risulta dalla documentazione versata in atti, la regione
Campania ha fin dall'Inizio esercitato le funzioni di cui all'art. 1-
bis della legge n. 431/1985.
Con legge 27 giugno 1987, n. 35, ha già approvato il piano
urbanistico-territoriale dell'area sorrentino-amalfitana; ed ha
proseguito nella stessa linea di impegno, avvalendosi anche
dell'apporto della società Iritecna (già Infrasud); sicchè nel
novembre 1992 era in grado di porre in approvazione i piani
paesistici relativi a dieci vasti ambiti territoriali, e provvedeva
agli atti di adozione con deliberazioni di giunta.
Peraltro, nel marzo 1993 gli elaborati dei piani venivano
sequestrati dall'autorità giudiziaria per motivi attinenti alla
convenzione stipulata dalla regione con l'Iritecna. E il custode
giudiziario nominato nella persona del soprintendente ai bb.aa. di
Napoli e provincia, con nota in data 24 agosto 1993, prot. 21153,
dava atto che la regione Campania aveva condotto a buon punto
l'elaborazione dei piani territoriali paesistici; e che anzi alcuni
erano tecnicamente a posto e attendevano solo un completamento
procedurale.
Pervenuto l'invito del Ministro per i bb.cc.aa. a porre in essere
gli atti di redazione e approvazione del piano territoriale
paesistico nel termine di sessanta giorni dalla "data di effettiva
disponibilità degli elaborati esistenti", il presidente della giunta
regionale chiedeva al g.i.p. presso il tribunale di Napoli il
dissequestro degli atti e degli elaborati prodotti dall'Iritecna. E,
al rigetto dell'istanza di dissequestro, la giunta regionale
costituiva subito un gruppo di lavoro interdisciplinare
(deliberazione n. 6564 del 16 novembre 1993).
Tale gruppo sta procedendo all'elaborazione dei piani. E già il
piano paesistico di Posillipo è stato proposto all'approvazione del
consiglio con deliberazione di giunta regionale n. 20 del 9 febbraio
1994.
Peraltro, nonostante l'impegno ininterrotto dell'amministrazione
regionale, e i risultati verificabili di tale attività, il Ministro
per i bb.cc.aa. con atto del 16 febbraio 1994 diffidava la regione
Campania a redigere ed approvare il piano territoriale paesistico nel
termine di quindici giorni dalla diffida.
Con nota del 24 febbraio 1994 prot. 14009/GAB, il presidente della
giunta, in riscontro dell'atto di diffida, illustrava al Ministro le
difficoltà incontrate, i risultati ad onta di queste raggiunti, le
iniziative in avanzato stato di compimento della Regione, con la
richiesta di un termine più congruo.
Inopinatamente, con il d.P.C.M. notificato il 20 aprile 1994 il
Presidente del Consiglio dei Ministri ha disposto la sostituzione
dell'amministrazione regionale per la Campania con il Ministero per i
bb.cc.aa. per il compimento degli atti necessari alla redazione e
approvazione del piano territoriale paesistico della regione
Campania.
Risulta per tabulas che l'atto governativo de quo è stato
adottato in palese difetto del presupposto imprenscindibile della
persistente inattività degli organi regionali. E la sua invalidità,
determinata dalla non corrispondenza alla fattispecie normativa che
lo prevede e lo fonda, concreta una grave menomazione della sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnata alla regione.
3.2. - Invero, i caratteri che si sono venuti delineando per le
funzioni devolute alla regione in materia paesaggistica (la
stabilità della loro assegnazione, la stretta integrazione di esse
con le attribuzioni in materia urbanistica) portano chiaramente a
collocare tali funzioni in una logica e in un ambito di
ricomposizione in testa alla regione delle competenze in tema di
pianificazione del territorio per il governo organico di tutti gli
interessi che vi sono allocati.
Ne segue che l'irruzione del potere statale nell'ambito di tali
attribuzioni a titolo di sostituzione, fuori dalle ipotesi
consentite, menoma la consistenza costituzionale già della
competenza regionale in materia paesaggistica come interpretata e
attuata in particolare con la legge n. 431/1985.
Ma la tensione è ancora più evidente, ove si tenga presente la
rilevata alternatività fra piano paesistico e piano
urbanistico-territoriale con protezione ambientale, posta nell'art.
1-bis della legge n. 431/1985.
Invero, col disporre la sostituzione dell'amministrazione
regionale per l'approvazione del piano territoriale paesistico, il
Presidente del Consiglio dei Ministri ha precluso alla regione
l'esercizio delle competenze urbanistiche di cui è espressione il
piano urbanistico-territoriale, competenze pacificamente "proprie".
È palese, dunque, la violazione degli artt. 5, 117 e 118 della
costituzione.
4. - Istanza di sospensione.
Le gravi ragioni per la sospensione dell'atto impugnato, ai sensi
di cui all'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87, consistono non
solo nella rilevante menomazione inferta alla autonomia della
regione, ma altresì nella vanificazione di tutto il lavoro
istruttorio e di elaborazione progettuale finora compiuto dalla
regione per la redazione dei piani ex art. 1-bis della legge n.
431/1985, che restano da approvare. Ed è paradossale che, in nome
dell'urgenza e per porre rimedio ai non voluti ritardi della regione,
si renda inutile il lavoro prossimo al compimento di questa, e si
chiami il Ministro dei bb.cc.aa. a cominciare daccapo una ricerca ed
una elaborazione complessa, che richiede tempi non brevi: come
conferma il fatto che nessuna regione ha potuto rispettare il termine
del 31 dicembre 1986, ma tutte sono andate di più anni oltre tale
termine.

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare che
non spetta allo Stato, e per esso al Presidente del Consiglio dei
Ministri, disporre la sostituzione dell'amministrazione regionale
della Campania per la redazione e approvazione del piano territoriale
paesistico per l'inesistenza dei presupposti fondanti la sostituzione
ed,, in particolare, perchè non vi è stata alcuna inerzia degli
organi regionali. Per l'effetto voglia annullare - previa sospensione
- il d.P.C.M. 31 marzo 1994 lesivo all'autonomia regionale, per
violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione.
Roma, addì 6 giugno 1994
Prof. avv. Michele SCUDIERO

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