1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 17-4-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 67 SENTENZA 8 - 12 aprile 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Servizi pubblici locali - Norme della Regione Veneto - Servizio idrico integrato - Approvazione delle tariffe e dei relativi aggiornamenti - Attribuzione alla competenza dei Consigli di bacino - Contrasto con la normativa statale di settore - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriore profilo di censura. - Legge della Regione Veneto 27 aprile 2012, n. 17, artt. 4, comma 2, lettera e) e 7, comma 4. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettere e) ed s); decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, artt. 154 e 161; decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (convertito nella legge 12 luglio 2011, n. 106), art. 10, comma 14, lettera e). Servizi pubblici locali - Norme della Regione Veneto - Servizio idrico integrato - Introiti della tariffa - Attribuzione ai Consigli di bacino del compito di determinare una quota di investimento non inferiore al 3% per la realizzazione di interventi a tutela dell'assetto idrogeologico - Contrasto con la normativa statale che attribuisce allo Stato la determinazione delle componenti di costo delle tariffe - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Veneto 27 aprile 2012, n. 17, art. 7, comma 5. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettere e) ed s); decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, artt. 154 e 161; decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (convertito nella legge 12 luglio 2011, n. 106), art. 10, comma 14, lettera e). Servizi pubblici locali - Norme della Regione Veneto - Servizio idrico integrato - Inerzia dei Consigli di bacino nell'approvazione delle tariffe e dei relativi aggiornamenti - Attribuzione al Presidente della Giunta regionale del potere sostitutivo, mediante la nomina di un commissario ad acta - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Veneto 27 aprile 2012, n. 17, art. 11, comma 1. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettere e) ed s); decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, artt. 154 e 161; decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (convertito nella legge 12 luglio 2011, n. 106), art. 10, comma 14, lettera e). (T-130067) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 17-4-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Luigi MAZZELLA;
Giudici :Gaetano SILVESTRI, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 4,
comma 2, lettera e), 7, commi 4 e 5, e 11, comma 1, della legge della
Regione Veneto 27 aprile 2012, n. 17 (Disposizioni in materia di
risorse idriche), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso spedito per la notifica il 2 luglio 2012, depositato in
cancelleria il 10 luglio 2012 ed iscritto al n. 103 del registro
ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 13 marzo 2013 il Giudice relatore
Giuseppe Tesauro;
uditi l'avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso spedito
per la notifica il 2 luglio 2012 e depositato il 10 luglio 2012, ha
proposto questione di legittimità costituzionale in via principale
degli articoli 4, comma 2, lettera e), 7, commi 4 e 5, e 11, comma 1,
della legge della Regione Veneto 27 aprile 2012, n. 17 (Disposizioni
in materia di risorse idriche), in riferimento all'articolo 117,
secondo comma, lettera e) ed s), della Costituzione; agli articoli
154 e 161 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale); all'articolo 10, comma 14, lettere c), d), e),
del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime
disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni,
dalla legge 12 luglio 2011, n. 106.
1.1.- Il ricorrente osserva, in primo luogo, che gli articoli 4,
comma 2, lettera e) e 7, comma 4, della legge impugnata, attribuendo
espressamente ai consigli di bacino la funzione di approvare le
tariffe (ed i relativi aggiornamenti) del servizio idrico integrato,
inciderebbero nelle materie della tutela dell'ambiente e della tutela
della concorrenza, entrambe di competenza legislativa esclusiva dello
Stato, in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s),
Cost.
Le disposizioni regionali in esame, infatti, si porrebbero in
contrasto con gli artt. 154 e 161 del d.lgs. n. 152 del 2006, che
riserverebbero allo Stato la determinazione delle tariffe in
questione, nonchè con l'art. 10, comma 14, lettera e), del d.l. n.
70 del 2011, secondo il quale l'Agenzia nazionale per la regolazione
e la vigilanza in materia di acqua (ora sostituita dall'Autorità per
l'energia elettrica e gas, ai sensi dell'art. 21, comma 19, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, recante "Disposizioni urgenti
per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici",
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011 n. 214)
«approva le tariffe predisposte dalle autorità competenti».
Tali conclusioni sarebbero confermate, a giudizio del Presidente
del Consiglio dei ministri, dalla giurisprudenza di questa Corte, la
quale in più occasioni, ed in particolare nelle sentenze n. 29 del
2010 e n. 246 del 2009, avrebbe in primo luogo affermato che,
attraverso la determinazione della tariffa, il legislatore statale
fissa livelli uniformi di tutela dell'ambiente, in quanto in tal modo
persegue la finalità di garantire la tutela e l'uso, secondo criteri
di solidarietà, delle risorse idriche, salvaguardando la
vivibilità. Sotto altro connesso profilo, poi, verrebbe in rilievo
la materia della tutela della concorrenza, in quanto la
determinazione della tariffa sarebbe volta ad ottenere un equilibrio
economico-finanziario della gestione e ad assicurare all'utenza
efficienza ed affidabilità del servizio. L'uniforme metodologia
tariffaria, adottata con l'interposta legislazione statale, sarebbe,
dunque, finalizzata a preservare il bene giuridico "ambiente" dai
rischi derivanti da una tutela non uniforme ed a garantire uno
sviluppo concorrenziale del settore del servizio idrico integrato.
1.2.- In particolare, poi, il citato art. 7, comma 4,
presenterebbe un ulteriore profilo di illegittimità, in quanto, nel
definire la tariffa del servizio idrico integrato, prevedendone
l'articolazione per fasce territoriali, per tipologia di utenza, per
scaglioni di reddito e per fasce progressive di consumo, invaderebbe
la competenza statale sussistente per l'individuazione delle quote e
delle componenti di costo ambientale della risorsa, che, ai sensi
dell'art. 154, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, sono definite dal
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, ponendosi in
contrasto anche con l'art. 10, comma 14, lettere c) e d), del citato
d.l. n. 70 del 2011, secondo il quale l'Agenzia nazionale per la
regolazione e la vigilanza in materia di acqua - ora sostituita
dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas, ai sensi dell'art.
19, comma 21, del d.l. n 201 del 2011 - definisce le componenti di
costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici
per vari settori di impiego dell'acqua, anche in proporzione al grado
di inquinamento ambientale derivante dai diversi tipi e settori di
impiego ed ai costi conseguenti a carico della collettività.
Secondo il ricorrente, sarebbe l'Autorità a predisporre il
metodo tariffario per la determinazione, con riguardo a ciascuna
delle quote in cui tale corrispettivo si articola, della tariffa del
servizio idrico integrato, sulla base della valutazione dei costi e
dei benefici dell'utilizzo delle risorse idriche e tenendo conto, in
conformità ai principi sanciti dalla normativa comunitaria, sia del
costo finanziario della fornitura del servizio che dei relativi costi
ambientali e delle risorse.
Conseguentemente, anche sotto tale profilo la disposizione
regionale impugnata, incidendo sulla determinazione della tariffa
relativa ai servizi idrici, ascrivibile alla materia della tutela
dell'ambiente e a quella della tutela della concorrenza, di
competenza legislativa esclusiva dello Stato, violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettere e) ed s), Cost.
1.3.- Viene, poi, censurato l'art. 7, comma 5, della citata legge
reg. Veneto n. 17 del 2012, che attribuisce ai consigli di bacino il
compito di determinare una quota di investimento non inferiore al 3%
degli introiti della tariffa dell'anno precedente - individuata nella
previsione annuale dei proventi da tariffa per i vari settori di
impiego dell'acqua - destinata alle comunità montane e, in
subordine, ai comuni interessati, per la realizzazione di interventi
a tutela dell'assetto idrogeologico montano a difesa della qualità
delle risorse idropotabili.
A giudizio del ricorrente, siffatta disposizione, "pur in
astratto ragionevole", incidendo sulle componenti tariffarie, si
porrebbe in diretto contrasto con gli artt. 154 e 161 del codice
dell'ambiente, di cui al citato d.lgs. n. 152 del 2006 nonchè con il
surrichiamato art. 10, comma 14, del d.l. n. 70 del 2011, che
attribuiscono allo Stato la determinazione delle componenti di costo
delle tariffe.
Infatti, in un sistema in cui è riservato allo Stato determinare
le componenti che concorrono a determinare la tariffa, incluse quelle
riguardanti le modalità di recupero dei costi ambientali e delle
risorse, la disposizione regionale impugnata, fissando una quota
minima di destinazione, invaderebbe anche in questo caso la
competenza statale in materia di tutela dell'ambiente e di tutela
della concorrenza, ponendosi così in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettere e) ed s), Cost.
1.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, ancora,
l'art. 11, comma 1, della più volte citata legge regionale,
assumendo che anche tale norma, attribuendo al Presidente della
Giunta regionale il potere sostitutivo in caso di inerzia dei
Consigli di bacino nell'approvazione delle tariffe e dei relativi
aggiornamenti, sarebbe invasiva della competenza statale esclusiva in
materia di tariffe del servizio idrico integrato.
A giustificazione di tale assunto si adduce che non sarebbe
attribuibile alla Regione un potere sostitutivo relativamente ad una
funzione che non le compete, spettando alle autorità statali il
potere di approvazione delle tariffe, in particolare, come già
specificato, ai sensi dell'art. 10, comma 14, lettera e), del d.l. n.
70 del 2011. Del resto, il citato art. 10, comma 14, alla lettera c)
attribuirebbe espressamente tale potere sostitutivo all'Autorità
statale, prevedendo che la stessa «nel caso di inutile decorso dei
termini previsti dalla legge per l'adozione degli atti di definizione
della tariffa da parte delle autorità competenti (...) provvede
nell'esercizio del potere sostitutivo, su istanza delle
amministrazioni o delle parti interessate, entro sessanta giorni,
previa diffida all'autorità competente ad adempiere entro il termine
di venti giorni».
Conseguentemente, anche detta disposizione regionale, invadendo
le competenze statali in materia di ambiente e di tutela della
concorrenza, alle quali sarebbe ascrivibile l'esercizio delle
funzioni amministrative riguardanti la determinazione delle tariffe
cui si riferisce il potere sostitutivo, violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettere e) ed s), Cost.
2.- Si è costituita nel giudizio la Regione Veneto, con atto
depositato il 27 luglio 2012, deducendo l'infondatezza del ricorso e
riservando di esplicitare le ragioni difensive in una successiva
memoria. Tale memoria è stata, poi, successivamente depositata in
data 19 febbraio 2013.
2.1.- La resistente premette in linea generale che le Regioni
sono dotate di competenza legislativa piena in materia di servizi
pubblici e di competenza concorrente in materia di governo del
territorio e che l'art. 142, comma 3, del Codice dell'ambiente
attribuisce poteri in materia tariffaria alle Autorità d'ambito
stabilendo che: «gli enti locali, attraverso l'Autorità d'ambito di
cui all'articolo 148, comma l, svolgono le funzioni di organizzazione
del servizio idrico integrato, di scelta della forma di gestione, di
determinazione e modulazione delle tariffe all'utenza, di affidamento
della gestione e relativo controllo, secondo le disposizioni della
parte terza del presente decreto». Premette ancora che, dopo il
trasferimento all'Autorità per l'energia elettrica e il gas, le
funzioni trasferite sarebbero state individuate con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, adottato ai
sensi dell'art. 21, comma 13, del d.l. n. 201 del 2011 .
2.2.- Ciò posto, con riferimento agli artt. 4, comma 2, lettera
e), e 7, comma 4, la Regione Veneto assume che le disposizioni
regionali non userebbero «tale termine nel senso tecnico [...] di
definitiva sanzione di un atto da altri già adottato»; esse, invece,
intenderebbero «attribuire ai Consigli di bacino la misura di
competenza, nella deliberazione della tariffa, prevista dalla
legislazione statale, senza affatto pregiudicare l'approvazione in
senso tecnico», che continuerebbe a spettare agli organi statali.
L'intenzione del legislatore regionale di porsi nel contesto
della normativa statale si ricaverebbe dal rinvio che lo stesso art.
7, comma. 4, della legge reg. Veneto n. l7 del 2012 farebbe all'art.
154 del Codice dell'ambiente. Tale richiamo, infatti, renderebbe
evidente che l'approvazione altro non sarebbe che la "determinazione"
di cui allo stesso art. 154 (e la "predisposizione" di cui alla
vigente formulazione dell'art. 154, comma 4).
2.3.- Quanto, poi, al secondo motivo di ricorso riguardante il
citato art. 7, comma 4, la censura sarebbe "doppiamente infondata":
da un lato, l'articolazione della tariffa non interferirebbe con il
potere statale di determinare le componenti di costo, dall'altro,
tale articolazione costituirebbe essa stessa attuazione di norme
statali.
Si dovrebbero, infatti, tenere distinte le componenti di costo,
intese come voci generali, non specificate, nè "bilanciate", che
devono essere tenute presenti nel calcolo per determinare la tariffa,
dal metodo tariffario, che serve a definire le singole voci che
rientrano nelle componenti di costo e i criteri per calcolarne
l'entità.
Date le componenti di costo definite dal Ministro dell'ambiente
(essenzialmente, costi operativi e ammortamenti e remunerazione del
capitale investito), il metodo individuerebbe quali categorie di
costi rientrino fra i costi operativi, quali categorie di
ammortamenti rientrino nella relativa voce e con quali aliquote di
ammortamento, cosa si intenda per "capitale investito" e come si
calcoli la misura della remunerazione del capitale investito.
Tale assetto non sarebbe posto in discussione allorchè la
Regione preveda un'articolazione della tariffa «per fasce
territoriali, per tipologia di utenza, per scaglioni di reddito e per
fasce progressive di consumo», in quanto la distinzione tra
l'articolazione della tariffa e la determinazione delle componenti di
costo e del metodo tariffario risulterebbe dal decreto del Ministro
dell'ambiente 1° agosto 1996 (Metodo normalizzato per la definizione
delle componenti di costo e la determinazione della tariffa di
riferimento del servizio idrico integrato) e dall'abrogato art. 13
della legge 5 gennaio 1994, n. 36, recante "Disposizioni in materia
di risorse idriche" (di cui il d.m. citato è attuazione). L'art. 7
di tale d.m. disporrebbe che «lo stesso Ambito provvede ad articolare
la tariffa per fasce di utenza e territoriali, secondo quanto
previsto dall'art. 13, comma 3, della legge n. 36 citata», rendendo
in tale modo evidente che l'articolazione della tariffa spetterebbe
al soggetto competente, in un momento successivo rispetto alla
determinazione. Tale assunto sarebbe confermato anche dall'art. 154,
comma 6, del Codice dell'ambiente, il quale prevede che: «Nella
modulazione della tariffa sono assicurate, anche mediante
compensazioni per altri tipi di consumi, agevolazioni per quelli
domestici essenziali, nonchè per i consumi di determinate categorie,
secondo prefissati scaglioni di reddito. Per conseguire obiettivi di
equa redistribuzione dei costi sono ammesse maggiorazioni di tariffa
per le residenze secondarie, per gli impianti ricettivi stagionali,
nonchè per le aziende artigianali, commerciali e industriali».
L'art. 142, comma 3, del predetto Codice renderebbe, infatti, chiaro
che la "modulazione" della tariffa avviene al momento della sua
adozione.
Del resto, sarebbe evidente che l'articolazione della tariffa non
potrebbe che essere fatta a livello locale nell'ambito della materia
"servizi pubblici locali", riservata alla competenza regionale piena.
In definitiva, dunque, a giudizio della Regione l'articolazione
della tariffa prevista dalla norma impugnata non implicherebbe una
sovrapposizione con le funzioni statali e la censura sarebbe dunque
infondata perchè frutto di un «equivoco sulla portata della
disposizione impugnata e per una incompleta considerazione della
normativa statale».
2.4.- Analogamente, secondo la resistente, la censura relativa
all'art. 7, comma 5, della legge reg. Veneto n. 17 del 2012 sarebbe
radicalmente infondata, «per totale estraneità della norma in
questione alla fase di determinazione della tariffa».
La norma impugnata, infatti, non atterrebbe alla fase "a monte"
della determinazione della tariffa ma alla fase "a valle", cioè
all'utilizzo di una quota degli introiti tariffari. L'impugnato art.
7, comma 5, riguarderebbe, invece, il momento di redazione del piano
economico finanziario, che concettualmente presuppone una tariffa
già predeterminata, come sarebbe confermato sia dall'art. 154, comma
4, del Codice dell'ambiente, che dal precedente art. 149, comma 4
(secondo cui «il piano economico finanziario (...) è integrato dalla
previsione annuale dei proventi da tariffa», il che presuppone che la
tariffa sia già determinata).
La norma regionale riguarderebbe, dunque, la destinazione di una
quota degli introiti, che viene destinata a scopi di "investimento",
in termini perfettamente coerenti con la circostanza che lo Stato, in
sede di determinazione delle componenti di costo, vi comprenda anche
"le modalità di recupero dei costi ambientali e delle risorse".
2.5.- Infine, quanto alla questione relativa all'art. 11, comma
l, la Regione ne deduce l'infondatezza come conseguenza
dell'infondatezza della prima censura proposta dal ricorso.
Inoltre, con riferimento al potere sostitutivo dell'autorità
statale, espressamente previsto in capo all'Agenzia, la Regione
assume che la stessa norma indicata dal ricorrente, riconnettendo
tale potere all'«istanza delle amministrazioni o delle parti
interessate», affiderebbe alla legge regionale l'individuazione delle
autorità competenti, nel quadro di un complessivo ruolo di governo
del servizio pubblico. La legge regionale impugnata, quindi,
prevedrebbe «al livello regionale un primo meccanismo di garanzia
dell'efficienza del sistema, meccanismo che si aggiunge - senza
sostituirsi - a quello - ultimo - previsto dalla legislazione
statale», che, a fronte dell'inerzia dell'autorità locale
nell'adozione degli atti di propria competenza, affida al Presidente
della Giunta regionale il potere di attivarsi. In tale modo il
Presidente della Giunta diverrebbe esso stesso, in via sostitutiva,
una delle «autorità al riguardo competenti», «competenti - s'intende
- alla adozione di quegli atti, non alla loro definitiva
approvazione».
Il fatto che la Regione garantisca, prima del decorso dei termini
di legge, l'assunzione degli atti di competenza locale, secondo la
resistente, non interferirebbe affatto con il potere statale di
sostituirsi ad essi nel caso di inerzia.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 2, lettera e), 7,
commi 4 e 5, e 11, comma 1, della legge della Regione Veneto 27
aprile 2012, n. 17 (Disposizioni in materia di risorse idriche), in
riferimento all' art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), della
Costituzione; agli articoli 154 e 161 del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale); all'art. 10, comma
14, lettere c), d), e) del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70
(Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia),
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106.
2.- Tutte le censure denunciano, nella sostanza, la violazione
della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente
e della concorrenza, con riferimento al procedimento di formazione
delle tariffe del servizio idrico integrato. Esse vanno, quindi,
scrutinate, secondo l'ordine ad esse attribuito dal ricorrente, alla
luce della relativa giurisprudenza di questa Corte.
3.- Le questioni in esame si inseriscono nell'ambito della
complessa evoluzione della normativa relativa alle procedure di
determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato, la cui
disciplina si rinviene oggi principalmente nelle norme del d.lgs. n.
152 del 2006 (c.d. Codice dell'ambiente). L'art. 154 definisce la
tariffa come «il corrispettivo del servizio idrico integrato» che
viene determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e
del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari,
dell'entità dei costi di gestione delle opere, e dei costi di
gestione delle aree di salvaguardia, nonchè di una quota parte dei
costi di funzionamento dell'Autorità d'ambito, in modo che sia
assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di
esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il
principio «chi inquina paga». La norma, frutto peraltro di intervento
abrogativo referendario, quanto alla quota della tariffa destinata
alla remunerazione del capitale, dispone che «tutte le quote della
tariffa del servizio idrico integrato hanno natura di corrispettivo»
e che il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, su
proposta dell'Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui
rifiuti, definisce con decreto le componenti di costo per la
determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari
settori di impiego dell'acqua.
Il citato art. 154, peraltro, al comma 4, nell'attuale versione
frutto della modifica ad opera, da ultimo, del decreto-legge 18
ottobre 2012 n. 179 (Ulteriori misure urgenti per la crescita del
Paese), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012
n. 221, dispone che sia il soggetto competente, al fine della
redazione del piano economico-finanziario di cui all'articolo 149,
comma 1, lettera d), a predisporre la tariffa di base,
nell'osservanza del metodo tariffario di cui all'articolo 10, comma
14, lettera d), del d.l. n. 70 del 2011, ed a trasmetterla per
l'approvazione all'Autorità per l'energia elettrica e il gas.
L'articolo 10, comma 14, del d.l. n. 70 del 2011, nel
disciplinare l'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in
materia di acqua - ora sostituita dall'Autorità per l'energia
elettrica e gas, ai sensi dell'art 21, comma 19, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011 n. 214 - dispone che
l'Autorità, fra l'altro, definisce le componenti di costo per la
determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari
settori di impiego dell'acqua, predispone il metodo tariffario, per
la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale
corrispettivo si articola, della tariffa del servizio idrico
integrato ed «approva le tariffe predisposte dalle autorità
competenti».
Infine, in conseguenza della soppressione delle Autorità
d'ambito, di cui agli articoli 148 e 201 del d.lgs. n. 152 del 2006,
il comma 186-bis della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2010) ha disposto che le Regioni attribuiscano con
legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei
principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
È in questo contesto che si colloca la legge regionale del
Veneto in esame, la quale all'art. l, comma 5, ha disposto in primo
luogo che «le funzioni amministrative relative alla programmazione e
controllo del servizio idrico integrato di cui agli articoli 147 e
seguenti del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 "Norme in
materia ambientale", e successive modificazioni, sono esercitate per
ciascun ambito territoriale ottimale da enti di regolazione
denominati Consigli di bacino».
4.- Questa Corte ha in più occasioni affrontato il problema
dell'ambito materiale in cui collocare la disciplina della
determinazione della tariffa del servizio idrico, giustificando
originariamente l'azione unitaria svolta dallo Stato con il fine di
garantire sull'intero territorio nazionale un trattamento uniforme
alle varie imprese operanti in concorrenza tra loro, per evitare di
produrre arbitrarie disparità di trattamento sui costi aziendali,
conseguenti a vincoli imposti in modo differenziato sul territorio
nazionale.
In particolare, con la sentenza n. 246 del 2009, la Corte ha
scrutinato la disciplina della determinazione della tariffa d'ambito
territoriale ottimale, la cui riconducibilità alla potestà
normativa statale era stata contestata da alcune Regioni. La
pronuncia ha evidenziato che i poteri legislativi esercitati dallo
Stato con la norma allora censurata «attengono all'esercizio delle
competenze legislative esclusive statali nelle materie della tutela
della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.) e della
tutela dell'ambiente (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.),
materie che hanno prevalenza su eventuali titoli competenziali
regionali ed, in particolare, su quello dei servizi pubblici locali
».
Successivamente, la sentenza n. 29 del 2010 ha ribadito che dal
complesso normativo contenuto nel d.lgs. n. 152 del 2006 si desume
che la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i
vari settori di impiego dell'acqua è ascrivibile alla materia della
tutela dell'ambiente e a quella della tutela della concorrenza,
ambedue di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Secondo questa Corte, attraverso la determinazione della tariffa,
il legislatore statale ha fissato livelli uniformi di tutela
dell'ambiente, perchè ha inteso perseguire la finalità di garantire
la tutela e l'uso, secondo criteri di solidarietà, delle risorse
idriche, salvaguardando la vivibilità dell'ambiente e «le
aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un
integro patrimonio ambientale». La finalità della tutela
dell'ambiente viene anche posta in relazione alla scelta delle
tipologie dei costi che la tariffa è diretta a recuperare, tra i
quali il legislatore ha incluso espressamente quelli ambientali.
La medesima pronuncia, poi, riconnette l'uniforme metodologia
tariffaria, adottata dalla legislazione statale, alla materia della
tutela della concorrenza, in quanto «alla determinazione della
tariffa provvede l'Autorità d'ambito, al fine di ottenere un
equilibrio economico-finanziario della gestione e di assicurare
all'utenza efficienza ed affidabilità del servizio (art. 151, comma
2, lettere c, d, e). Tale fine è raggiunto determinando la tariffa
secondo un meccanismo di price cap (artt. 151 e 154, comma 1),
diretto ad evitare che il concessionario unico abusi della sua
posizione dominante» (sentenza n. 246 del 2009, che richiama anche le
sentenze n. 335 e n. 51 del 2008).
5.- La costante giurisprudenza della Corte, che qui si intende
ribadire, ha dunque ricostruito la disciplina statale relativa alla
determinazione della tariffa, come complesso di norme atte a
preservare il bene giuridico "ambiente" dai rischi derivanti da una
tutela non uniforme ed a garantire uno sviluppo concorrenziale del
settore del servizio idrico integrato. È quindi in relazione a tali
principi che vanno esaminate le singole censure sollevate.
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri assume, in primo
luogo, che gli artt. 4, comma 2, lettera e) e 7, comma 4, della legge
reg. Veneto n. 17 del 2012, attribuendo ai Consigli di bacino la
funzione di approvare le tariffe (ed i relativi aggiornamenti) del
servizio idrico integrato, si porrebbero in contrasto con gli artt.
154 e 161 del d.lgs. n. 152 del 2006, che riservano allo Stato la
determinazione di tali tariffe, nonchè con l'art. 10, comma 14,
lettera e), del d.l. n. 70 del 2011, secondo il quale l'Agenzia
nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua (ora
sostituita dall'Autorità per l'energia elettrica e gas) «approva le
tariffe predisposte dalle autorità competenti», invadendo in tal
modo le materie statali della tutela dell'ambiente e tutela della
concorrenza. In particolare, poi, l'impugnato art. 7, comma 4,
prevedendo l'articolazione di tale tariffa per fasce territoriali,
per tipologia di utenza, per scaglioni di reddito e per fasce
progressive di consumo, sarebbe difforme anche dalle previsioni di
cui all'art. 10, comma 14, lettere c) e d), del citato d.l. n. 70 del
2011 e, dunque, contrasterebbe con l'articolo 117, secondo comma,
lettere e) ed s), Cost.
6.1. - La questione è fondata.
6.2.- Viene in rilievo, a questo proposito, l'attività di
«approvazione» della tariffa da parte dei Consigli di bacino
istituiti a livello regionale. La prima norma, infatti, prevede che
il Consiglio di bacino «approva le tariffe ed i relativi
aggiornamenti»; la seconda dispone che «la tariffa del servizio
idrico integrato di cui all'art. 154 del decreto legislativo n. 152
del 2006, e successive modificazioni, è approvata dal Consiglio di
bacino, in conformità ai criteri e metodi previsti dalla normativa
vigente, articolandola per fasce territoriali, per tipologia di
utenza, per scaglioni di reddito e per fasce progressive di consumo».
Dal testo della legge appare evidente come le disposizioni
regionali impugnate riservino a tali enti un'attività di
approvazione e modulazione che, invece, dalle norme statali
interposte, in particolare dall'articolo 10, comma 14, del d.l. n. 70
del 2011, risulta riservata allo Stato, nell'esercizio delle proprie
competenze in materia di tutela dell'ambiente e di tutela della
concorrenza. Non può, infatti, attribuirsi rilievo alla proposta
esegetica del verbo "approvare" suggerita dalla difesa della
resistente, secondo cui tale attività andrebbe ricondotta
nell'ambito della funzione di "determinazione" (secondo la lettera
dell'art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 vigente al momento della
promulgazione della legge regionale) o di "predisposizione" della
tariffa, attribuita alla Regione, nell'ambito della sua competenza in
materia di servizi pubblici locali.
In proposito appare sufficiente richiamare la già citata
sentenza n. 29 del 2010, la quale ha precisato che, allorchè la
normativa regionale incida, in particolare, sulle attribuzioni dei
soggetti preposti al servizio idrico integrato, sottraendo parte
della competenza ad essi riservata dagli artt. 154 e 161 del d.lgs.
n. 152 del 2006, per ciò stesso deve ritenersi illegittima, senza
che, sotto tale profilo, possa essere rivendicata la competenza
legislativa regionale in materia di servizi pubblici locali.
Peraltro, anche se si volesse ritenere che coincida con la
predisposizione voluta dal sistema legislativo statale, il
riferimento dell'art. 7, comma 4, al momento dell'articolazione della
tariffa secondo fasce territoriali, per tipologia di utenza, per
scaglioni di reddito e per fasce progressive di consumo, dimostra
sistematicamente proprio quanto tale attività ecceda le competenze
regionali. Siffatta attività, infatti, non potrebbe che essere
ricompresa fra quelle riservate agli organi statali preposti, in
virtù delle attribuzioni previste, fra l'altro, oltre che dal citato
art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, anche dall'art. 10, comma 14,
lettere c) e d), del d.l. n. 70 del 2011, che riserva all'Autorità
per l'energia e per il gas non solo la definizione delle componenti
di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi
idrici, ma anche la redazione del metodo tariffario, riguardo a
ciascuna delle quote di corrispettivo ed alla valutazione dei costi
dell'utilizzo.
6.3.- Tali ultime osservazioni, peraltro, impongono di ritenere
assorbito nella pronuncia di accoglimento anche il secondo profilo
della censura relativa allo stesso art. 7, comma 4, sollevato in
riferimento all'attività di articolazione della tariffa.
7.- Viene poi censurato l'art. 7, comma 5, della legge Reg.
Veneto n. 17 del 2012, in quanto, attribuendo ai Consigli di bacino
il compito di determinare una quota di investimento non inferiore al
3% degli introiti della tariffa per la realizzazione di interventi a
tutela dell'assetto idrogeologico, ed incidendo in tal modo sulle
componenti tariffarie, avrebbe invaso anche in tal caso le competenze
statali in materia di tutela dell'ambiente e della concorrenza,
ponendosi in contrasto, anche in questo caso, con gli artt. 154 e 161
del Codice dell'ambiente, nonchè con l'art. 10, comma 14 del d.l. n.
70 del 2011, che attribuiscono allo Stato la determinazione delle
componenti di costo delle tariffe.
7.1.- La questione è fondata.
7.2.- La norma attribuisce ai Consigli di bacino il compito di
determinare una quota di investimento non inferiore al 3% degli
introiti della tariffa dell'anno precedente, destinata alle comunità
montane e, in subordine, ai comuni interessati, per la realizzazione
di interventi a tutela dell'assetto idrogeologico montano a difesa
della qualità dell'acqua potabile.
È pacifico, tuttavia, in primo luogo, che la disciplina statale
sopra richiamata riservi alle autorità statali la fissazione delle
componenti di costo delle tariffe, atteso che, per il disposto del
citato art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, il Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio, su proposta dell'Autorità di
vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, tenuto conto della
necessità di recuperare i costi ambientali anche secondo il
principio "chi inquina paga", definisce con decreto le componenti di
costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici
per i vari settori di impiego dell'acqua. D'altra parte, la
determinazione di un minimo della quota di investimento destinato
alla tutela idrogeologica ed alla qualità delle risorse idriche, in
quanto "costo", non può che riflettersi proprio su dette componenti,
di recupero dei costi ambientali e di investimento. È pertanto
evidente l'attitudine della disposizione ad incidere sulle componenti
tariffarie.
La ricostruzione suggerita dalla difesa regionale, secondo la
quale si tratterebbe di un intervento "a valle" destinato ad incidere
"solo" sull'utilizzazione degli introiti da tariffa, anche in questo
caso non riesce a smentire la fondatezza delle censure, perchè gli
investimenti ambientali dei ricavi si caratterizzano, sul piano
giuridico e non soltanto economico, come costi, che dallo Stato
devono essere fissati, nell'ambito dei criteri generali per la
fissazione della tariffa, anche attraverso la determinazione
dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas.
La disciplina regionale impugnata, quindi, in quanto suscettibile
di incidere sulle componenti tariffarie, ed in particolare sulle
quote dei costi, nella specie dei costi ambientali, invade le materie
tutela dell'ambiente e tutela della concorrenza, riservate allo Stato
dall'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost.
8.- Infine, il ricorrente dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 11, comma 1, della legge regionale in esame,
in quanto, attribuendo esso al Presidente della Giunta regionale il
potere sostitutivo in caso di inerzia dei Consigli di bacino
nell'approvazione delle tariffe e dei relativi aggiornamenti, si
porrebbe in contrasto con l'articolo 117, secondo comma, lettere e)
ed s), Cost., perchè invasivo anche in questo caso delle competenze
statali in materia di tutela dell'ambiente e di tutela della
concorrenza.
8.1.- Anche in questo caso la questione è fondata.
8.2.- Va osservato, preliminarmente, come su di essa esplichi
necessariamente un effetto dirimente la decisione di accoglimento,
che iscrive nell'ambito delle competenze statali l'attività di
approvazione delle tariffe da parte dell'autorità di bacino,
disciplinata dalle norme regionali impugnate.
Il censurato art. 11, comma 1, infatti, dispone che nelle ipotesi
di accertata inerzia nell'adozione degli atti di cui all'art. 4,
comma 2, lettere b), c), d) ed e), della medesima legge regionale - e
quindi anche nell'adozione dell'atto di approvazione delle tariffe
prevista dalla lettera e) - il Presidente della Giunta regionale,
previa apposita diffida, provveda in via sostitutiva, anche mediante
la nomina di un commissario ad acta.
L'attribuzione di un simile potere sostitutivo, relativamente ai
casi di inerzia nell'approvazione o aggiornamento delle tariffe,
riguardando una funzione che non compete alla Regione,
necessariamente soffre del medesimo vizio di competenza della norma
che aveva previsto la funzione. Inoltre, emerge al riguardo anche il
contrasto con l'art. 10, comma 14, del citato d.l. n. 70 del 2011,
che espressamente attribuisce il potere sostitutivo all'Autorità
statale, prevedendo che la stessa «nel caso di inutile decorso dei
termini previsti dalla legge per l'adozione degli atti di definizione
della tariffa da parte delle autorità competenti (...) provvede
nell'esercizio del potere sostitutivo, su istanza delle
amministrazioni o delle parti interessate, entro sessanta giorni,
previa diffida all'autorità competente ad adempiere entro il termine
di venti giorni».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 4, comma
2, lettera e); 7, commi 4 e 5; 11, comma 1, della legge della Regione
Veneto 27 aprile 2012, n. 17 (Disposizioni in materia di risorse
idriche).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 aprile 2013.

F.to:
Luigi MAZZELLA, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI