1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 9-5-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 77 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 dicembre 2011
Ordinanza del 23 dicembre 2011 emessa dal G.I.P. del Tribunale di Oristano nel procedimento penale a carico di B. A.. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Sardegna - Interventi di adeguamento e ampliamento del patrimonio edilizio esistente - Possibilita' di adeguamento e incremento volumetrico dei fabbricati ad uso residenziale, di quelli destinati a servizi connessi alla residenza e di quelli relativi ad attivita' produttive, anche mediante il superamento degli indici massimi di edificabilita' previsti dagli strumenti urbanistici e in deroga alle vigenti disposizioni normative regionali - Lesione delle competenze dei Comuni in materia di pianificazione urbanistica del territorio - Esorbitanza dai limiti della competenza della legislazione regionale - Contrasto con la normativa comunitaria, a fronte della mancata Valutazione Ambientale Strategica di cui alla direttiva comunitaria 2001/42/CE - Violazione del principio di uguaglianza, per la diversita' di disciplina rispetto alle altre Regioni che abbiano rispettato le prerogative comunali - Lesione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento penale e irragionevole violazione del principio di uguaglianza, a fronte della depenalizzazione di una condotta penalmente rilevante in altra Regione - Questione riproposta in esito alla restituzione degli atti alla luce del mutamento del quadro normativo disposta dalla Corte costituzionale con la ordinanza n. 237 del 2011. - Legge della Regione Sardegna 23 ottobre 2009, n. 4, art. 2. - Costituzione, artt. 3, 25, 117 e 118; Statuto della Regione Sardegna, art. 3; direttiva comunitaria 2001/42/CE del 27 giugno 2001; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 44, comma 1, lett. a). (012C0164) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 9-5-2012)

IL TRIBUNALE


Letta la richiesta di sequestro preventivo del Pubblico
Ministero, esaminati gli atti del procedimento penale a carico di B.
A., nata a Oristano il 2 aprile 1976, indagata in qualità di
committente, per il reato previsto dall'art. 44, lettera A d.P.R. n.
380/2001, per avere iniziato opere di ristrutturazione edilizia -
finalizzata a ricavare tre appartamenti in luogo dei due esistenti al
piano attico del condominio residenziale in via Segni n. 5 di
Oristano - con incremento di volume e di superficie coperta (ottenuto
mediante l'abbattimento di parte della muratura perimetrale,
ricostruita in modo da inglobare e trasformare in volume coperto la
superficie occupata in precedenza dalle terrazze) in violazione degli
indici di fabbricabilità previsti dagli strumenti urbanistici del
Comune di Oristano.
In Oristano, lì 3 novembre 2010.


Premesso che


Con ordinanza del 17 dicembre 2010 questo giudice ha sollevato la
seguente la questione di costituzionalità dell'art. 2 della Legge
Regione Sardegna 23 ottobre 2009, n. 4, con riguardo agli articoli 3;
25, 117; 118 della Costituzione e 3 legge Cost. 26 febbraio 1948
(Statuto Speciale per la Sardegna); sospendendo il procedimento e
disponendo la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; nei
termini che di seguito, per si riportano nuovamente;
Il fumus commissi delicti relativo ai reati ipotizzati dal p.m.
si desume dalla CNR in data 23 novembre 2010 e dal verbale di
sequestro dell'opera in data 3 novembre 2010. Da tali atti, infatti,
risulta che al momento del sequestro eseguito dalla Polizia
Municipale nella proprietà dell'indagata (e del qua le decaduti gli
effetti viene chiesto oggi autonomo provvedimento cautelare) erano in
corso opere tendenti a trasformare completamente la geometria del
piano attico, il cui volume era stato già incrementato con
inglobamento delle terrazze nella superficie coperta, diretta a
ricavare tre unità immobiliari in luogo delle due preesistenti.
L'unico titolo in possesso della committente per l'esecuzione dei
lavori era una D.I.A. presentata ai sensi degli artt. 2 e 10 della
LRS 23 ottobre 2009, n. 4 (c.d. Piano Casa), sulla base della quale
erano stati iniziate le opere di ristrutturazione senza però
attendere lo spirare del termine di trenta giorni previsto dall'art.
23 d.P.R. n. 380/2001.
Il quadro normativo è il seguente.
La legge regionale 23 ottobre 2009, n. 4, recante «Disposizioni
straordinarie per il sostegno dell'economia mediante il rilancio del
settore edilizio e per la promozione di interventi e programmi di
valenza strategica per lo sviluppo» all'art. 2 (Interventi di
adeguamento e ampliamento del patrimonio edilizio esistente) consente
«anche mediante il superamento degli indici massimi di edificabilità
previsti dagli strumenti urbanistici ed in deroga alle vigenti
disposizioni normative regionali, l'adeguamento e l'incremento
volumetrico dei fabbricati ad uso residenziale, di quelli destinati a
servizi connessi alla residenza e di quelli relativi ad attività
produttive, nella misura massima, per ciascuna unità immobiliare,
del 20 per cento della volumetria esistente, nel rispetto delle
previsioni di cui al decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192
(Attuazione della direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento
energetico nell'edilizia) e successive modifiche ed integrazioni».
Il successivo art. 10 (Norme sulla semplificazione delle
procedure amministrative in materia edilizia) al comma 3 specifica
che «gli interventi di cui agli articoli 2, 3 e 4 sono assoggettati
alla procedura di denuncia di inizio attività (DIA), ad eccezione di
quelli ricadenti nella zona omogenea A, nelle zone omogenee E ed F
localizzate nella fascia dei 300 metri dalla linea di battigia,
ridotta a 150 metri nelle isole minori e di quelli previsti
all'articolo 5, per i quali deve essere ottenuta la concessione
edilizia».
Il comma 4-bis dell'art. 49 della legge 30 luglio 2010, n. 122,
ha sostituito l'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241. La
disposizione aveva previsto il meccanismo della Dichiarazione di
inizio attività con la quale, in luogo dell'autorizzazione,
l'interessato poteva produrre un'autodenuncia di inizio attività,
rispetto alla quale l'amministrazione doveva effettuare i suoi
controlli autoritativi entro un termine certo.
La sostituzione ope legis della DIA con la SCIA (segnalazione
certificata di inizio attivita') operata con l'art. 49 del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, comporta l'eliminazione della
sequenza procedimentale «dichiarazione &gt; decorso del termine &gt; inizio
dell'attivita'» e la sua sostituzione con un modulo in cui vi è
coincidenza cronologica tra denuncia ed inizio dell'attività.
Ciò porta a ritenere irrilevante la circostanza dell'inizio dei
lavori prima della scadenza del termine ex art. 23 d.P.R. n.
380/2001, in quanto il soggetto è legittimato ad eseguire i lavori
già con la presentazione della Denuncia, da intendersi sostituita,
per effetto della novella, nella SCIA.
Questa circostanza è rilevante allora nella qualificazione della
fattispecie, non potendosi contestare il reato ex art. 44, lettera B,
d.P.R. n. 380/2001 sub specie di esecuzione dì interventi in
mancanza di concessione / D.I.A.
Occorre, però, considerare anche la circostanza di fatto
specificata dalla Polizia municipale nella informativa in data 23
novembre 2010, nella quale si evidenzia la difformità del progetto
dalle previsioni degli strumenti urbanistici, ed in particolare
dall'indice di fabbricabilità dell'area, andando i lavori ad
aumentare la cubatura di un lotto che già aveva esaurito
integralmente la sua capacità edificatoria.
Il reato configurabile è quello previsto dalla lettera A)
dell'art. 44 d.P.R. n. 380/2001, la cui integrazione non sembra
potere essere esclusa dalla possibilità di deroga agli strumenti
urbanistici prevista dell'art. 2 della L.RS n. 4/2009 (Piano casa).
Si sostiene nella richiesta del pubblico ministero che detta
disposizione violi infatti il dettato Costituzionale sotto il profilo
della riserva di legge in favore dello Stato in materia penale che
escluderebbe la legittimità di una legge regionale che intervenga
sulla norma incriminatrice ampliandone o (come nel caso in esame)
riducendone l'ambito di applicazione, e sotto l'ulteriore profilo
della incidenza della norma sulla autonomia regolamentare
riconosciuta ai Comuni dall'art. 117 Cost., che detta norma
eliminerebbe.
Gli aspetti appaiono a parere di chi scrive fondati se ponderati
nei termini che si esporranno appresso, dovendosi privilegiare
l'ultimo aspetto, che condiziona il primo sotto un profilo
concorrente che verrà sotto evidenziato.
A) Depianificazione e corrispondente Violazione degli articoli 3,
117 e 118 della Costituzione e 3 legge Cost. 26 febbraio 1948
(Statuto Speciale per la Sardegna)
Occorre considerare che la norma della cui costituzionalità si
dubita facoltizza gli ampliamenti volumetrici in un rapporto di
interlocuzione diretta Regione/cittadino, senza la mediazione del
competente organo pianificatorio. Detta norma si pone come elemento
positivo di rottura che evolve (o involve) il sistema
edilizio/urbanistico verso una impronta di tipo verticistica, ma
sopratutto, per ciò che ora rileva, essenzialmente depiantficata.
Il sistema della pianificazione, attualmente vigente per le
scelte urbanistico/edilizie, assegna eminentemente la valutazione
generale degli interessi coinvolti ad Enti Locali prossimi
all'oggetto della disciplina del territorio e dotati delle necessarie
competenze: i Comuni. Questi sono, e rimangono, i soggetti pubblici
che esercitano le competenze di pianificazione urbanistica del
territorio, ovviamente nel tracciare le quali rispettano le
prescrizioni regionali, che a loro volta però non possono esautorare
l'espressione di potestà Comunale mediante norme che, in rigida
generalità ed astrattezza per tutto il territorio della Regione,
disciplinino direttamente le concrete e singole scelte urbanistiche
con un carattere immediatamente precettivo e non permeabile alle
valutazioni dell'organo competente per la disciplina del territorio.
Ciò accade in una copertura Costituzionale che non può
ignorarsi e che la norma impugnata viola sotto più profili: in
particolare da un lato violando i limiti della legislazione regionale
e dall'altro ledendo le competenze che lo Stato assegna direttamente
ai comuni nelle norme di cui agli articoli 117 e 118 della Cost.
Infatti il principio della operatività del governo del
territorio attraverso una pianificazione urbanistica comunale è
ormai riconosciuta un plesso normativo di principio dell'ordinamento
giuridico della Repubblica e degli interessi nazionali rappresentati
dal sistema di composizione degli interessi del territorio, ed anzi
addirittura principio comunitario desumibile dalla direttiva
comunitaria 2001/42CE del 27 giugno 2001, recepita con legge n. 152
del 2006 su cui ci si soffermerà oltre.
Si noti che la qualificazione della attività di pianificazione
comunale, ponendosi sul crinale tra norma e provvedimento (come del
resto può evincersi dalla sua interpretazione nei termini di «atto
generale a contenuto precettivo con effetti di conformazione
concernenti i beni immobili»), ha la sua diretta tutela
Costituzionale della funzione programmatoria negli articoli i 17 e
118 della Carta.
Quindi, la norma regionale sul Piano casa della Sardegna oggetto
di applicazione in questo procedimento opera in maniera completamente
avulsa dal sistema della pianificazione, ponendosi quale norma
immediatamente precettiva verso il privato che ne esercita
direttamente le facoltà da essa derivanti a prescindere (ed anzi
eventualmente e frequentemente contro) gli assetti e le conformazioni
pianificatorie di competenza del Comune. Questi nel (nuovo) sistema
della legge impugnata si limita ad assistere agli ampliamenti
edificatori, ovvero subirli e non opera alcuna mediazione valutativa,
e insomma nessun potere ha di conformare gli aumenti volumetrici alle
concrete esigenze o scelte di programmazione del territorio.
Il Comune in conclusione non può limitare, condizionare,
modificare i presupposti di concreta operatività (in relazione ad
esempio al rapporto con aree di parcheggio, ai servizi connessi,
variando le localizzazioni degli interventi) dell'aumento volumetrico
verticisticamente imposto ex lege.
Ciò fino alla estrema conseguenza che gli aumenti volumetrici
già espressione di una precedente valutazione pianificatoria
(eventualmente corrispondente ed anzi omologa a quella della norma
regionale impugnata) si vedono irragionevolmente duplicati: prevede
infatti il comma terzo dell'art. 8 L.R. 4-09 il principio del cumulo
degli aumenti volumetrici previsti dalla legge con quelli altrove
previsti da leggi, regolamenti e pianificazione comunale, a
prescindere, si ripete, perfino dalla identità di ratio del
provvedimento pianificatorio con quello della legge sul Piano casa:
ciò che vizia la norma innanzitutto di irragionevolezza nella misura
in cui consente la realizzazione di volumetrie eccedenti l'esigenza,
a seconda che un Comune abbia disciplinato o meno prima del «piano
casa» gli aumenti volumetrici con le stesse finalità della legge,
essendovi nel secondo caso un cumulo tra aumenti volumetrici
derivanti dalla legge e quelli derivanti dalla precedente
pianificazione.
La rigidità è insomma evidente perchè può comportare un bis
in idem valutativo, ovvero un intervento «amplificativo» complessivo
di portata perfino ulteriore e plurima alla esigenza, eventualmente
già valutata e che comunque il Comune non può autonomamente
rivalutare per una legge regionale lo esautora da tale prerogativa.
Traendo le conclusioni la norma oggetto del presente
procedimento:
1) Si pone in contrasto con la potestà legislativa Regionale,
nel caso di specie a Statuto Speciale nella misura in cui attua un
intervento di sistema in modalità operativa completamente avulsa
dalla pianificazione urbanistica che costituisce certamente normativa
di principio dell'ordinamento giuridico della Repubblica e degli
interessi nazionali rappresentati dal sistema di composizione degli
interessi del territorio, venendosi così a violare gli articoli 117
Cost. e 3 comma primo dello statuto regionale sardo (Legge Cost. 26
febbraio 1948, n. 3).
2) La norma viola sotto altro profilo l'art. 117 primo comma
Cost. nella misura in cui consente deroghe generalizzate ed al «buio»
della pianificazione comunale in assenza di quella necessaria
Valutazione Ambientale Strategica richiesta dalla direttiva
comunitaria 2001/42CE del 27 giugno 2001, recepita con legge n. 152
del 2006 costituente quindi vincolo comunitario, ovvero un limite
alla potestà legislativa regionale.
3) Posto che la pianificazione urbanistica è funzione
fondamentale dei comuni e come tale è oggetto di legislazione
esclusiva dello Stato, la norma regionale, si pone in contrasto con
le competenze comunali in tema di pianificazione e previste dagli
articoli 117, comma sesto, ultimo capoverso e 118 della Costituzione,
nella misura in cui detta funzione Comunale è completamente
esautorata, ciò essendo evidente quand'anche le esigenze poste alla
base della norma siano già state oggetto di valutazione, o nella
misura in cui non possano esser diversamente valutate dall'organo
competente.
4) Si pone in contrasto con il principio di uguaglianza, di cui
all'art. 3 Cost. nella misura in cui la depianificazione consente
aumenti volumetrici su tutto il territorio a prescindere dalla
verifica delle concrete esigenze. Ciò fa conseguire che situazioni
eventualmente diverse ricadono sotto la stessa disciplina. Una zona
della quale gli ordinari poteri pianificatori hanno già valutato e
normato le medesime esigenze poste a base del Piano Casa, e per la
quale non esiste alcune esigenza urbanistica non soddisfatta, è
soggetta agli stessi aumenti volumetrici possibili per zone in cui
dette esigenze vi sarebbero, in cui rispondono effettivamente ad un
bisogno collettivo. Insomma la norma prevede la medesima conseguenza
a prescindere dalla valutazione che quella esigenza sia stata o meno
soddisfatta, e che quindi diventa quasi una ratio apparente della
legge. Detta norma impugnata, a parere di scrive, finisce infine con
il far prevalere le esigenze singole su quelle della collettività
senza una ragionevole ponderazione tra le prime e le seconde, tra
caso e caso. Infine si crea una irragionevole «zona bianca»
corrispondente al territorio della Regione Sardegna non soggetta alla
perdurante valenza della Pianificazione rispetto al rimanente
territorio delle altre Regioni dello Stato che abbiano disciplinato
il C.D. «piano casa» nel rispetto delle prerogative comunali.
B) Depianificazione e legge penale.
Tutto ciò ha delle ulteriori conseguenze se si bada alle
sanzioni penali della violazione delle norme urbanistiche ed
edilizie.
1) Sotto un primo motivo può affermarsi che gli stessi profili
connessi alla violazione dell'art. 3 della Costituzione evidenzino
aspetti di incostituzionalità ulteriori se si ha riguardo alla legge
penale e ai suoi principi. Infatti, a fronte di una tutela penale dei
valori oggetto della sfera urbanistico edilizia, che sanzionano
proprio quelle attività che si pongono in diretto contrasto con gli
strumenti pianificatori, nella sola regione Sardegna è consentita,
per effetto della sola legge regionale oggi impugnata, una attività
edilizia in contrasto con gli strumenti urbanistici, che in tutto il
resto del territorio statale sono oggetto di tutela penale sia sotto
il profilo urbanistico che sotto il profilo edilizio. Vi è quindi
violazione dell'art. 3 della Costituzione nella misura in cui
condotte identiche di interventi contrastanti con la pianificazione
siano legittimi in Sardegna e penalmente illegittimi nelle rimanente
Regioni.
2) Una norma regionale viola la riserva di legge penale,
allorchè intervenga illegittimamente in funzione ampliativa o
restrittiva della norma incriminatrice. Ebbene, anche a prescindere
da quanto tutto sopra esposto e che ruota intorno all'effetto di
depianificazione, la norma in oggetto, mediante legittimazione di una
potestà edificatoria opera una corrispondente riduzione dell'ambito
di efficacia della norma penale incriminatrice, che a sua volta
comporta una lesione della uniformità delle conseguenze penali del
medesimo fatto nel territorio dello Stato, sia sotto il, già visto,
profilo della depenalizzazione dell'intervento edilizio che prescinde
dalla conformità dalla pianificazione, sia sotto il mero profilo
della depenalizzazione dello sforamento della volumetria massima, ora
penalmente irrilevante nei termini peculiarmente previsti solo in
Sardegna.
La riduzione dell'ambito di rilevanza penale di una condotta è
per costante giurisprudenza della stessa Corte ravvisabile ogni
qualvolta la previsione normativa regionale abbia operato nel senso
di una restrizione della sfera della rilevanza penale di una
determinata condotta rispetto ad analoga condotta quando commessa
nell'ambito territoriale di una diversa regione.
Negli stessi termini, la Corte, con la sentenza n. 0122 del 2010
24 febbraio 2010, ha dichiarato la illegittimità per contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., l'art. 1, comma 3,
della legge della Regione Piemonte 26 marzo 2009, n. 9, in quanto la
prevista inapplicabilità alla cessione di software libero delle
disposizioni penali di cui all'art. 171-bis della legge 22 aprile
1941, n. 633, come sostituito dall'art. 13 della legge 18 agosto
2000, n. 248, supera il limite inderogabile dell'ordinamento penale,
ledendo la competenza esclusiva dello Stato in tale materia. Ha
ritenuto infatti la Corte che l'ampia formula adottata dal
legislatore regionale, con riguardo alla cessione, in qualsiasi
forma, di software libero, esclude dall'ambito applicativo del
precetto penale condotte suscettibili di essere qualificate come
abusive, sia per invalidità della licenza, sia per contrasto con
eventuali limiti o prescrizioni dalla medesima licenza previsti.
Con le stesse motivazioni si è pronunciata la medesima Corte con
riguardo alla 0185 del 23 marzo 2004 alla legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 17 luglio 2002, n. 17, che disciplina
l'istituzione di case da gioco nel territorio regionale, in quanto le
Regioni non dispongono di alcuna competenza che le abiliti ad
introdurre, rimuovere o variare con proprie leggi le pene previste
dalle leggi dello Stato, cui spetta la competenza esclusiva in
materia di ordinamento. Sull'impossibilità per le Regioni di
considerare lecita un'attività penalmente sanzionata
nell'ordinamento nazionale, possono ancor esser citate le sentenze n.
234/1995, n. 117/1991, n. 309/1990, n. 487/1989.
Deve quindi concludersi che l'art. 2 della legge regionale 23
ottobre 2009, n. 4, violi sotto un ulteriore duplice profilo la carta
Costituzionale, sia sulla base degli articoli 25 e 117 della Carta
Costituzionale, perchè depenalizzando una condotta si incide
nell'ambito normativo penale riservato alla sola legge statale, sia
perchè contemporaneamente ciò implica una irragionevole violazione
dell'art. 3 della Costituzione nella misura in cui consenta una
diversità di conseguenze penali per condotte identiche(costruzione
in difformità dalla pianificazione) a seconda della Regione in cui
queste vengano poste in essere.


Sulla rilevanza della questione


La questione è certamente rilevante nel presente giudizio non
solo perchè evidentemente l'esaurimento della potenzialità edilizia
dell'immobile è conseguente alla valutazione di legittimità
Costituzionale dell'unica norma che ne prevede la possibilità di
ampliamento, ma anche perchè, come sopra visto appare del tutto
legittimo il percorso interpretativo diretto a sostituire il regime
DIA con quello SCIA e conseguentemente a sbarrare la strada alla
diversa interpretazione che porti a veder assorbito il rilievo penale
della vicenda nella diversa configurabilità nella lettera b) della
380 del 2001.
In ogni caso ai fini della rilevanza sarà appena il caso di
richiamare le sentenze n. 458 del 2006 ed ancor prima la n. 148 del
1983 con le quali la Corte ha riconosciuto la rilevanza e
l'ammissibilità delle questioni di costituzionalità delle norme
penali di favore sulla base delle considerazioni che l'accoglimento
verrebbe a incidere sulle formule di proscioglimento, o sul
dispositivo, sul percorso argomentativo o sull'effetto di sistema.
Sarà poi appena sufficiente richiamare infine le esigenze cautelari
come esposte dal p.m. che imporrebbero il sequestro al fine di
evitare l'aggravarsi di una condotta (conclusione dei lavori)
contraria all'ordinamento, proprio perchè possibile solo per
espressione di una norma ritenuta incostituzionale.
Su tale questione, la Corte costituzionale, con ordinanza del 22
luglio ultimo scorso ha rimesso gli atti a questo giudice perchè
rivalutasse la rilevanza della questione alla luce del quadro
normativo mutato, in particolare dal d.l. 3 maggio 2011, n. 70,
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio n. 106, e
recante una norma di interpretazione autentica i cui contenuti
riflettono la soluzione ermeneutica già prospettata in sede di
chiarimenti dal Ministero per la semplificazione normativa (Ufficio
legislativo nota MSN 0001340 del 16 settembre 2010), con riguardo
alla questione della sostituzione dell'istituto della DIA con quello
della SCIA (Segnalazione certificata di Inizio Attivita') introdotta
a seguito della novellazione dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990
ad opera dell'art. 49, comma 4-bis, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 122 del 2010.
Oltre che una rivalutazione sulla base di quel mutamento
normativo si impone altra rivalutazione.
Nelle more della pendenza di questa fase la normativa impugnata,
è stata modificata anche dalla legge regionale sarda con atto del 21
novembre del 2011 che, quale jus superveniens, rileverà a questo
punto parimenti analizzare sotto il profilo direttamente cautelare.
Infatti, nel determinarsi a disporre, convalidare e anche mantenere
il sequestro preventivo di un immobile, detta finalità specifica
imporrebbe, a parere di chi scrive, la necessità di previamente
escludere che la sopravvenienza di una normativa possa aver eliminato
quei vizi di costituzionalità.
Per tali ragioni nei primi due punti si affronteranno le
questioni di rilevanza evidenziate dalla Corte, nell'ultimo punto ci
si chiederà se la recentissima novella ha in qualche modo colmato le
lacune oggetto della questione di costituzionalità.
a) Sulla questione del titolo legittimante l'intervento edilizio,
su cui la Corte espressamente invita il rimettente a rivalutare la
rilevanza, va premesso che l'art. 10 comma tre della cosiddetta Legge
Regionale sul Piano Casa prevede testualmente che gli interventi del
tipo conforme a quello per cui si procede debbano avvenire con DIA.
Il punto su cui la Corte costituzionale chiede la rivalutazione
è il seguente: se la DIA richiesta fosse una SUPER DIA, il reato
sarebbe configurabile a prescindere dalla costituzionalità della
Legge Regionale sul Piano Casa, perchè i lavori sono (è pacifico)
iniziati prima del decorso del termine di efficacia dalla richiesta,
e quindi la questione potrebbe non essere rilevante per il
configurarsi del diverso reato di cui all'art. 44, lettera B) della
380 del 2001. Chi scrive aveva, pur ammettendo questa possibilità,
ritenuto che trattandosi di ex DIA semplice (oggi SCIA) l'inizio dei
lavori prima del decorso del termine non fosse penalmente rilevante e
quindi la liceità penale o meno dei lavori dovesse necessariamente e
pregiudizialmente passare per il giudizio di costituzionalità
invocato.
Insomma, e concludendo su tale aspetto, chi scrive condivide, e
condivideva, l'impostazione secondo la quale il titolo ampliativo che
la Legge Regionale sul Piano Casa prevede in via generale per gli
interventi ivi previsti sia una SCIA, ovvero quella fattispecie
legittimante l'intervento edilizio capace di perfezionarsi a
prescindere dal decorso del termine dalla richiesta (e ciò ancorchè
impropriamente persino nella ultima novella regionale del 21 novembre
2011 si continui a chiamarla DIA, contravvenendo a quel precetto
contenuto all'art. 49, comma 4-bis del 30 luglio 2010, n. 122, che
impone retroattivamente il cambio pure terminologico, e che con ciò
solo lo prescrive per le leggi future, proprio perchè è pacifico
che la DIA semplice non esiste piu').
Tanto lo si ritiene, ed è per questo che si è condivisa
l'originaria qualificazione del p.m., perchè è proprio la Legge
Regionale sul Piano Casa (non modificata sul punto dalla novella
pubblicata appena due settimane fa sul Buras) che nello stesso
articolo 10, al comma 3, individua precise ipotesi nelle quali è
necessaria la concessione edilizia mostrando evidentemente di voler
riservare solo ad alcune specifiche ipotesi la necessità di un
titolo abilitativo edilizio della portata del permesso di costruire,
quale certamente sarebbe la c.d SUPER-DIA.
In sostanza, se tutti gli interventi consentiti dalla Legge
Regionale sul Piano Casa fossero rimessi a titoli abilitativi
equipollenti al permesso di costruire (c.d SUPER-DIA in via generale
e permesso di costruire nelle ipotesi specifiche) vi sarebbe un
profilo di forte irragionevolezza (peraltro rilevante ex art. 3 della
Costituzione, che a quel punto occorrerebbe rimarcare) nella misura
in cui si accomunerebbero tutti gli interventi, anche i più diversi
e, pur ritenuti dalla Legge Regionale sul Piano Casa stessa di
diverso peso, subordinati a titoli abilitativi equipollenti: si
tratterebbero così situazione diverse, per stessa ammissione del
legislatore, con abilitazioni edificatorie della spesso peso
specifico, e ciò in violazione di un ben preciso e
costituzionalmente «pesante» parametro di ragionevolezza.
Quindi, si ritiene che tutti gli interventi della Legge Regionale
sul Piano Casa siano soggetti a EX DIA semplice, ovvero SCIA e ciò
è una interpretazione persino Costituzionalmente orientata, per
quanto appena esposto, e in ogni caso fondata sul testo della norma
che distingue i titoli di valenza legittimante massima dagli altri.
Ma se è così, e così si ritiene, sia alla luce della recente
novellazione del Legge Regionale sul Piano Casa che non ha modificato
tale aspetto, sia alla luce della legge 12 luglio del 2011, non pare
mutare la qualificazione della violazione. Non rimane quindi che,
precisato quanto oggetto della ordinanza della Corte Costituzionale,
insistersi in quanto esposto nella prima ordinanza sopra esposta e
che può certamente essere integralmente richiamata non solo nel
merito ma anche in punto di concreta rilevanza.
b) Certamente però è il caso di sviluppare la subordinata
appena accennata nella prima ordinanza di questo giudice e sulla base
della quale la Corte sollecita una rimeditazione. In detta
sollecitazione si parte dal presupposto diverso da quello fin qui
sostenuto, ritenendosi che la DIA della Legge Regionale sul Piano
Casa debba intendersi quale SUPER-DIA. Sarebbe allora davvero cogente
interrogarsi sulla rilevanza del giudizio di costituzionalità,
perchè a quel punto dovrebbe ritenersi che la condotta della B., che
inizia a costruire prima del decorso del termine di trenta giorni,
configurerebbe comunque il reato di cui alla lettera B) dell'art. 44
380/2001, che sarebbe configurato, proprio perchè esecuzione senza
titolo abilitativo a prescindere dalla esistenza e dalla legittimità
costituzionale della Legge Regionale sul Piano Casa, che diventerebbe
questione irrilevante.
Ma, se rettamente intesa la questione evidenziata dalla Corte,
tuttavia anche in questo caso deve ritenersi la questione sollevata
manterrebbe del tutto la sua rilevanza.
Infatti, se il reato contestato alla B. fosse solo quello di aver
iniziato i lavori prima del decorso del termine di efficacia della
(ritenuta) SUPER-DIA, andrebbe da se ritenere che oggi quella
fattispecie progressiva sarebbe perfezionata, essendo quel termine
certamente decorso da tempo e non certo sospeso dal sequestro o da
alcunchè.
Quindi la B. potrebbe semplicemente ed astrattamente continuare a
costruire.
Certamente però la B. sarebbe condannata per la violazione della
suddetta lettera b) per le sole opere realizzate ante sequestro e
ante formazione della fattispecie abilitante: ma, ed è questo il
punto, ben potrebbe evitare in sede di condanna la sanzione della
demolizione relativa alle opere concretamente eseguite prima del
titolo che di cui al comma 9 dell'art. 31 della 380/2001: insomma
proprio perchè si tratterebbe di lettera b) detta sanzione
troverebbe allora applicazione astratta ma frustrazione concreta, per
il noto principio che non si può demolire ciò che è assistito da
titolo abilitativo sopravvenuto.
Il principio è stato recentemente ribadito in questi termini
dalla Cassazione Penale con un interessante corollario laddove ha
ritenuto che L'ordine di demolizione del manufatto abusivo, impartito
con sentenza di condanna, non è caducato in modo automatico dal
rilascio del permesso di costruire in sanatoria; ma ciò ha precisato
la Corte in motivazione, perchè il giudice ha il dovere di
controllare la legittimità dell'atto concessorio sotto il duplice
profilo della sussistenza dei presupposti per la sua emanazione e dei
requisiti di forma e di sostanza richiesti dalla legge per il
corretto esercizio del potere di rilascio (Cass. 40.475 del 28
settembre 2010 dep. il 16 novembre 2010). Ne deriva che, nel caso che
ci occupa, al momento della sentenza il giudice dovrà valutare se
titolo sopravvenuto sarà fondato su legge costituzionalmente
legittima; ne deriva allora che il g.i.p. oggi richiesto di sequestro
ciò altrettanto dovrà prevalutare sotto il profilo preventivo,
perchè se il titolo è valido il sequestro non sarebbe funzionale
nè a esigenze di aggravamento del reato, nè funzionale a nessuna
demolizione, nè la prosecuzione dei lavori potrebbe configurare
ulteriore reato.
Ne conseguirebbe quindi che in ultima analisi, se si trattasse di
violazione della lettera b) dovrebbe prendersi atto della
sopravvenienza del titolo abilitante, e quindi fin d'ora dovrebbe
rigettarsi la richiesta di sequestro perchè non sarebbe funzionale a
nessuna esigenza preventiva visto che, potendosi continuare a
costruire (o anche ricostruire) sulla base del titolo sopravvenuto
non sarebbe possibile aggravare le conseguenze del reato, esigenza
alla quale il richiesto sequestro è funzionale.
Due quindi le conclusioni in punto di rilevanza della questione
in caso di riqualificazione del fatto nei termini della lettera b)
art. 44 380/2001:
le opere già eseguite non potrebbero essere demolite pur (in
ipotesi) avendo violato la lettera B) dell'art. 44, perchè sarebbe
sopravvenuto un titolo del quale però deve valutarsi la rispondenza
alla Costituzione della legge che lo prevede;
i lavori, rigettato il sequestro per evidente difetto di
finalità cautelare-preventiva, potrebbero proseguire o riiniziare
sulla base del titolo sopravvenuto. Ma questo titolo sarebbe a sua
volta espressione di una legge illegittima costituzionalmente.
Quindi, oltre alla lettera b) già consumata, si commetterebbe
stavolta certamente il reato di cui alla lettera a) che, per ciò,
che rileva riguardo il sequestro richiesto, certamente configura un
aggravamento delle conseguenze del reato il fatto che se ne possa
commettere uno ulteriore. Insomma si tornerebbe esattamente alla
questione dalla quale si è partiti e che rileva sotto il profilo
cautelare come ogni qualvolta si ponga la rilevanza del sequestro
sulla possibilità che del bene lasciato nella disponibilità del
titolare possa costituire il presupposto per reati o anche solo
illeciti amministrativi (si rinvia sul punto a Cass. 3885 del 22
ottobre 2010 - rel. Fiale che, configurando anche gli illeciti
amministrativi tra le conseguenza antigiuridiche che legittimano il
sequestro, a maggior ragione afferma la rilevanza di conseguenze
antigiuridiche consistenti nella agevolazione alla commissione di
ulteriori reati e che il sequestro è diretto ad inibire).
Ed allora si ritornerebbe comunque alla necessità di valutare la
Costituzionalità della legge che consente quel titolo abilitante.
Ed ecco la rilevanza quindi nel presente giudizio cautelare anche
in caso di diversa qualificazione della fattispecie, posto che il
sequestro richiesto dal p.m. diverrebbe funzionale a non frustrare le
conseguenze ripristinatore (la cui concreta operatività dipende
dalla costituzionalità della Legge Regionale sul Piano Casa), ad
impedire la nuova commissione del reato di cui alla lettera a) (in
dipendenza ancora una volta dalla costituzionalità del piano casa).
c) A questo punto devono richiamarsi i profili di fondatezza
della questione che possono essenzialmente sintetizzarsi nei seguenti
aspetti: la lesione delle prerogative del principio della
pianificazionee e della connessa potestà comunale e la lesione della
riserva di legge penale dello Stato.
Sul punto si badi solo che la novella recentissima della Legge
Regionale sul Piano Casa non ha mutato in nulla il meccanismo che un
anno fa si censurava, perchè non ha introdotto alcun potere/dovere
per i Comuni di disciplinare e persino escludere gli interventi a
pioggia nel quadro di una previa pianificazione; di escludere
l'operatività del piano casa in zone nelle quali non sussiste alcuna
esigenza edilizia non soddisfatta ed insomma alcun meccanismo
generalizzato che faccia salvi poteri pianificatori dell'organo
competente; di evitare quindi la pianificazione venga del tutto
legislativamente esautorata senza ponderazione degli interessi
concreti ed oggettivi delle comunità locali. Va notato che la
convinzione di detenere tale potere accompagnata dalla scelta
consapevole di non volerlo esercitare emerge chiaramente dal fatto
che altrove (articolo 5 comma 6 e 6-bis della Legge Regionale sul
Piano Casa) tale potere è stato introdotto, ma non, come sarebbe
stato necessario, quale meccanismo generale e condizionante la piena
o parziale efficacia delle norme di cui alla legge censurata, o
quantomeno gli interventi di cui all'articolo 2 ora in esame.

P.Q.M.


Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 2 della Legge Regione Sardegna 23 ottobre
2009, n. 4, con riguardo agli articoli 3; 25 117; 118 della
Costituzione e 3 legge Cost. 26 febbraio 1948 (Statuto Speciale per
la Sardegna), anche alla luce delle modifiche apportate dalla Legge
Regione Sardegna 21 novembre 2011 e dalla Legge Statale 11 luglio
2011, n. 106;
Sospende il procedimento e dispone la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Manda alla Cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alle parti in causa e la comunicazione al P.M. sede, al Presidente
della Giunta Regionale Sarda; e di comunicarla al Presidente del
Consiglio regionale della Sardegna.
Così deciso in Oristano il 22 dicembre 2011.


Il giudice: Pusceddu