1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 3-8-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 199 SENTENZA 21 giugno - 28 luglio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Lavoro - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Incentivi occupazionali - Possibilita' di concederli in base al requisito della residenza del lavoratore - Violazione della liberta' di circolazione delle persone, in collegamento con il principio di uguaglianza - Illegittimita' costituzionale. Lavoro - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Incentivi occupazionali - Possibilita' di concederli in base al requisito della residenza del lavoratore - Ricorso del Governo - Lamentata violazione del giudicato costituzionale - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 12 maggio 2020, n. 6, art. 73, introduttivo dell'art. 77, comma 3-quater.1, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 agosto 2005, n. 18. - Costituzione, artt. 3, 4, 117, commi primo e secondo, lettera m), 120, primo comma, e 137, terzo comma. (T-220199) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 3-8-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 73 della
legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 14 maggio 2021, n.
6, recante «Disposizioni in materia di finanze, risorse
agroalimentari e forestali, biodiversità, funghi, gestione
venatoria, pesca sportiva, attività produttive, turismo, autonomie
locali, sicurezza, corregionali all'estero, funzione pubblica,
lavoro, professioni, formazione, istruzione, ricerca, famiglia,
patrimonio, demanio, sistemi informativi, infrastrutture, territorio,
viabilità, ambiente, energia, cultura, sport, protezione civile,
salute, politiche sociali e Terzo settore (Legge regionale
multisettoriale 2021)», promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 19-26 luglio 2021, depositato in
cancelleria il 26 luglio 2021, iscritto al n. 39 del registro ricorsi
2021 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37,
prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 2022 il Giudice
relatore Filippo Patroni Griffi;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Massimo Luciani
e Daniela Iuri per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;
deliberato nella camera di consiglio del 21 giugno 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso iscritto al n. 39 del reg. ric. 2021, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 73 della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia 14 maggio 2021, n. 6, recante
«Disposizioni in materia di finanze, risorse agroalimentari e
forestali, biodiversità, funghi, gestione venatoria, pesca sportiva,
attività produttive, turismo, autonomie locali, sicurezza,
corregionali all'estero, funzione pubblica, lavoro, professioni,
formazione, istruzione, ricerca, famiglia, patrimonio, demanio,
sistemi informativi, infrastrutture, territorio, viabilità,
ambiente, energia, cultura, sport, protezione civile, salute,
politiche sociali e Terzo settore (Legge regionale multisettoriale
2021)», «per violazione degli artt. 3, 4, 117, primo e secondo comma,
lett. m), 120, primo comma, e 137, terzo comma, Cost.».
Con tale disposizione la Regione ha inserito nell'art. 77 della
legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 9 agosto 2005, n.
18 (Norme regionali per l'occupazione, la tutela e la qualità del
lavoro), dopo il comma 3-quater, il comma 3-quater.1, ai sensi del
quale «[f]ermi restando i requisiti di accesso agli incentivi di cui
al Titolo III Capo I, il regolamento regionale attuativo delle
disposizioni medesime può prevedere che l'ammontare degli incentivi
sia modulato avuto riguardo al periodo di possesso continuativo del
domicilio fiscale sul territorio regionale da parte delle lavoratrici
e dei lavoratori di cui viene sostenuta l'assunzione o la
stabilizzazione».
1.1.- Innanzitutto, il ricorrente espone che il predetto art. 77
era stato già modificato dall'art. 88 della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia 8 luglio 2019, n. 9 (Disposizioni
multisettoriali per esigenze urgenti del territorio regionale).
Quest'ultimo aveva inserito il comma 3-quinquies, a norma del
quale «[a]l fine di favorire il riassorbimento delle eccedenze
occupazionali determinatesi sul territorio regionale in conseguenza
di situazioni di crisi aziendale, gli incentivi di cui al comma 3-bis
possono essere concessi esclusivamente a fronte di assunzioni,
inserimenti o stabilizzazioni occupazionali riguardanti soggetti che,
alla data della presentazione della domanda di incentivo, risultino
residenti continuativamente sul territorio regionale da almeno cinque
anni».
Tale comma è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo da
questa Corte con la sentenza n. 281 del 2020, sulla base del proprio
orientamento in materia di accesso ai servizi sociali, secondo cui il
requisito della residenza può reputarsi ammissibile soltanto a
determinate condizioni, quando sussista un ragionevole collegamento
con la funzione del servizio (sono richiamate le sentenze n. 44 del
2020, n. 168 e n. 141 del 2014, n. 222 e n. 133 del 2013). Con
particolare riferimento alla fattispecie interessata dalla norma
impugnata, viene ricordato come, nella richiamata pronuncia, si
affermi che «sebbene sia condivisibile che gli incentivi
occupazionali possono ben essere rivolti solo alle assunzioni di
particolari categorie di lavoratori, risulta irragionevole il
collegamento tra il riconoscimento di un incentivo al datore di
lavoro e il requisito della residenza del lavoratore, non solo ove
protratta nel tempo. Sotto un primo profilo, infatti, non può
sostenersi che il criterio della residenza sia necessario a
identificare l'ente pubblico competente a erogare una certa
prestazione, tenuto conto che, nel caso di specie, i beneficiari
diretti dell'erogazione sono le imprese, che devono ovviamente avere
una sede nel territorio regionale. Sotto un secondo profilo, la
limitazione introdotta dalla disposizione impugnata risulta in
contrasto con la ratio dalla stessa indicata, ossia il riassorbimento
delle eccedenze occupazionali determinatesi sul territorio regionale
in conseguenza di situazioni di crisi aziendale. Verrebbero infatti
esclusi, ad esempio, coloro che, sebbene non residenti, abbiano
svolto un periodo di attività lavorativa più consistente rispetto
ai soggetti semplicemente residenti, dando così un maggiore
contributo a quel progresso della comunità regionale asserito anche
dalla difesa della Regione quale motivo ispiratore dell'incentivo. Il
che finirebbe per penalizzare la stessa mobilità inter-regionale dei
lavoratori».
Alla luce di tale significativo precedente, analiticamente
ripercorso, il ricorrente sostiene innanzitutto che l'art. 73 della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 6 del 2021 si porrebbe in
contrasto con i principi dalla stessa affermati, «integrando
un'elusione del dictum in essa contenuto con conseguente violazione
dell'art. 137, terzo comma, Cost.».
1.2.- Il ricorrente sostiene il contrasto con una serie di altri
parametri.
La disposizione, infatti, - a parere dell'Avvocatura generale
dello Stato - «in violazione dell'art. 3 Cost., pone un'irragionevole
discriminazione quanto alla misura dell'incentivo, e viola altresì
il principio affermato dall'art. 4 Cost., secondo cui il diritto al
lavoro è riconosciuto a tutti indistintamente, di fatto
privilegiando la categoria dei domiciliati di lungo periodo».
Inoltre, il ricorrente sostiene il contrasto della disposizione
impugnata con l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in
relazione all'art. 11, comma 1, lettera c), del decreto legislativo
14 settembre 2015, n. 150 (Disposizioni per il riordino della
normativa in materia di servizi per il lavoro e di politiche attive,
ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 10 dicembre 2014, n.
183), a mente del quale la disponibilità di servizi e di misure di
politica attiva del lavoro deve essere assicurata a tutti i residenti
sul territorio italiano, a prescindere dalla regione o provincia
autonoma di residenza, oltre che con l'art. 120 Cost., in quanto
«modulare gli incentivi all'occupazione, che spettano al datore, in
misura crescente nel loro importo in base all'anzianità continuativa
di "domicilio fiscale" del lavoratore sul territorio regionale,
svantaggia il lavoratore che di fatto ha esercitato, nel corso della
vita, il diritto alla libera circolazione all'interno del territorio
nazionale o in un Paese membro UE».
Nè le dedotte violazioni si potrebbero reputare scongiurate -
prosegue la difesa erariale - per il fatto che la norma impugnata fa
rinvio al regolamento attuativo che "puo'" modulare l'entità degli
incentivi, in quanto «da un lato, l'indefinitezza della norma
primaria, quanto al margine entro il quale contenere la
discriminazione soggettiva fra lavoratori, lascia aperto l'adito alla
più radicale e "sproporzionata" delle sperequazioni; dall'altro, la
fonte regolamentare regionale non è autorizzata a derogare alla
legislazione statale sopra citata, espressione di competenza
legislativa esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lett. m),
Cost.».
Reputa, ancora, il ricorrente che l'impugnata disposizione violi,
altresì, l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 45
del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come
modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e
ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130, che assicura la libera
circolazione dei lavoratori all'interno dell'Unione europea, e
all'art. 7 del regolamento (UE) n. 492/2011 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 5 aprile 2011, relativo alla libera circolazione
dei lavoratori all'interno dell'Unione, che include tra gli ambiti
ricompresi nel principio di parità di trattamento e non
discriminazione la reintegrazione professionale e il ricollocamento,
inclusa la materia degli incentivi occupazionali a favore dei datori
di lavoro che intendano assumere lavoratori disoccupati.
In chiusura, il ricorrente sostiene la violazione della
«disciplina statale a tutela dei lavoratori migranti di paesi terzi
non membri dell'UE: l'art. 2, comma 3, del D. lgs. n. 286/1998 (Testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero) prevede, infatti, che "la
Repubblica italiana, in attuazione della convenzione dell'OIL n. 143
del 24 giugno 1975, ratificata con legge 10 aprile 1981, n. 151
garantisce a tutti i lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti
nel suo territorio e alle loro famiglie parità di trattamento e
piena uguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiani"».
2.- Si è costituita in giudizio la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, chiedendo che il ricorso venga dichiarato
inammissibile e, in subordine, non fondato.
2.1.- Secondo la difesa regionale, in primo luogo, non
sussisterebbe l'asserita elusione del giudicato, posto che la
disposizione impugnata è diversa da quella dichiarata
costituzionalmente illegittima con la sentenza n. 281 del 2020.
E ciò in quanto la disposizione scrutinata dalla suddetta
pronuncia (e cioè il comma 3-quinquies dell'art. 77 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 2005, introdotto dall'art. 88 della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2019) fissava un requisito
rigido di eleggibilità per la concessione del beneficio (sia pure in
via indiretta, atteso che il destinatario principale è l'impresa che
assume e non il lavoratore), mentre quella oggetto del presente
giudizio «si limita a contenere una clausola a regolamentare che fa
salvi i requisiti d'accesso già previsti per legge e che consente
alla fonte secondaria di modulare l'ammontare degli incentivi sulla
base del periodo di possesso continuativo del domicilio fiscale sul
territorio regionale». Inoltre la disposizione attuale non
contemplerebbe un arco di tempo minimo di residenza continuata come
condizione per l'accesso al beneficio.
Oltre a ciò, la Regione rileva come il ricorrente abbia
erroneamente lamentato la violazione dell'art. 137 Cost. anzichè
dell'art. 136 Cost., rispetto al quale ribadisce, comunque, le
medesime ragioni di non fondatezza.
2.2.- Proprio partendo dalla sentenza n. 281 del 2020, poi, la
resistente afferma la non fondatezza delle altre censure.
In particolare, viene innanzitutto valorizzato che nell'impugnata
disposizione non sarebbe previsto un generale limite all'accesso al
beneficio, bensì la possibilità che quello della protratta
residenza costituisca un criterio preferenziale relativo non all'an
del beneficio, ma al suo quantum. E ciò esattamente in linea con
quanto affermato da questa Corte, secondo la quale «il radicamento
territoriale non [puo'] assumere un'importanza tale da escludere
qualsiasi rilievo dello stato di bisogno [..] essendo più
appropriato utilizzarlo ai fini della formazione di graduatorie e
criteri preferenziali».
Peraltro - prosegue la Regione - non ci si può lamentare del
fatto che, in sede d'attuazione della disposizione impugnata, il
regolamento regionale potrebbe quantificare in maniera irragionevole
l'ammontare degli incentivi. Tale censura, infatti, dovrebbe
reputarsi inammissibile per genericità, astrattezza, difetto
d'interesse e perchè sostanzialmente rivolta a una fonte di natura
regolamentare.
2.3.- Per le medesime ragioni, a parere della resistente, non
sarebbe pertinente il richiamo all'art. 11, comma l, lettera c), del
d.lgs. n. 150 del 2015, poichè, diversamente da quanto postulato dal
ricorrente, non si verterebbe nell'ambito competenziale riservato
allo Stato ex art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Sul punto viene sottolineato che la stessa disposizione statale
invocata, invece di procedere con la devoluzione di competenze o con
l'attribuzione imperativa di funzioni e servizi ai diversi livelli di
governo (come sarebbe fisiologico ove si vertesse in ambito
competenziale statale), prevede il ricorso allo strumento della
"convenzione" tra Stato e Regioni.
Infine, in chiusura di tali argomentazioni, viene rimarcata la
non ravvisabilità di un contrasto con l'evocato art. 11, in quanto
la disposizione impugnata non escluderebbe alcuna categoria di
lavoratori dall'accesso (indiretto) alle misure attive per il lavoro,
ma semplicemente prevedrebbe la possibilità di una distinzione
relativa all'ammontare del beneficio.
2.4.- Manifestamente infondate sono reputate, poi, le censure di
violazione del diritto eurounitario, in quanto l'impugnato art. 73 si
limita «a prevedere la possibilità di modulare l'ammontare del
beneficio sulla base di un criterio che è del tutto indifferente
alla nazionalità o alla cittadinanza del lavoratore».
2.5.- Sulla base delle stesse argomentazioni viene dalla Regione
sostenuta la non fondatezza della censura relativa all'art. 120
Cost., in quanto la mera previsione della possibilità di una
modulazione dell'entità del beneficio sulla base dell'anzianità di
residenza non impedirebbe e nemmeno scoraggerebbe la circolazione
interregionale dei lavoratori, i quali potrebbero accedere al
beneficio anche in mancanza di una qualificata anzianità di
residenza nel territorio regionale.
2.6.- Non fondata viene reputata, infine, anche l'affermazione
secondo cui il legislatore regionale avrebbe decampato dalla
competenza legislativa prevista dagli artt. 5 e 6 della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia), che consentirebbe alla Regione di intervenire
nelle materie «lavoro, previdenza e assistenza sociale» soltanto in
funzione integrativa e attuativa della legislazione statale, in
quanto, secondo la giurisprudenza costituzionale, la competenza
legislativa statale in materia di determinazione dei livelli minimi
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ex art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost. non impedirebbe alle autonomie di
intervenire nell'assetto socio-economico regionale per apprestare
livelli ulteriori di tutela, funzione che trova il suo titolo di
attribuzione (quantomeno) nella competenza legislativa regionale
residuale ex art. 117, quarto comma, Cost. (sul punto vengono
ricordate le sentenze di questa Corte n. 91 del 2020 e n. 222 del
2013).
3.- L'Avvocatura generale dello Stato ha depositato memoria in
data 31 maggio 2022, ribadendo le censure esposte nel ricorso.
In particolare, poi, viene ritenuto "non conferente" il richiamo
operato dalla Regione nel proprio atto di costituzione a quella parte
della sentenza n. 281 del 2020 in cui si afferma che il radicamento
territoriale potrebbe essere utilizzato «ai fini della formazione di
graduatorie e criteri preferenziali». Con essa, infatti, questa Corte
avrebbe inteso solamente sottolineare che il criterio del radicamento
territoriale non può essere utilizzato per «escludere qualsiasi
rilievo dello stato di bisogno» mentre la «formazione di graduatorie
e criteri preferenziali» verrebbe indicato come possibile legittimo
utilizzo del citato criterio. Nel caso in esame, invece, non si
tratterebbe di applicare il principio del radicamento nel territorio
con riferimento a una procedura di assunzione o di selezione, bensì
di modulare l'entità dell'incentivo da corrispondere al datore di
lavoro che deve procedere all'assunzione stessa.
Infine, il ricorrente insiste sulla violazione dell'art. 11,
comma l, lettera c), del d.lgs. n. 150 del 2015, non ritenendo
dirimente la circostanza, valorizzata dalla resistente, per cui, ai
sensi della disposizione statale, la gestione dei servizi per il
lavoro e per le politiche sociali sarebbe regolata da una convenzione
tra lo Stato e la Regione. A parere della difesa erariale, il fatto
che la norma interposta disciplini le modalità di gestione dei
servizi per il lavoro e per le politiche sociali attraverso una
convenzione non solo non escluderebbe la sussistenza del potere
esclusivo dello Stato di legiferare, ma, anzi, confermerebbe che,
sulla materia, la Regione non può intervenire autonomamente con
propri provvedimenti, tanto più di natura regolamentare.
4.- In pari data ha depositato memoria la Regione, con la quale
ribadisce alcune argomentazioni già svolte nel proprio atto di
costituzione, sviluppandole ulteriormente, ed esamina analiticamente
le singole censure contestandone ammissibilità e fondatezza.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso iscritto al n. 39 del registro ricorsi 2021, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 73 della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia 14 maggio 2021, n. 6, recante
«Disposizioni in materia di finanze, risorse agroalimentari e
forestali, biodiversità, funghi, gestione venatoria, pesca sportiva,
attività produttive, turismo, autonomie locali, sicurezza,
corregionali all'estero, funzione pubblica, lavoro, professioni,
formazione, istruzione, ricerca, famiglia, patrimonio, demanio,
sistemi informativi, infrastrutture, territorio, viabilità,
ambiente, energia, cultura, sport, protezione civile, salute,
politiche sociali e Terzo settore (Legge regionale multisettoriale
2021)», il quale ha inserito, nell'art. 77 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 9 agosto 2005, n. 18 (Norme regionali per
l'occupazione, la tutela e la qualità del lavoro), dopo il comma
3-quater, il comma 3-quater.1, ai sensi del quale «[f]ermi restando i
requisiti di accesso agli incentivi di cui al Titolo III Capo I, il
regolamento regionale attuativo delle disposizioni medesime può
prevedere che l'ammontare degli incentivi sia modulato avuto riguardo
al periodo di possesso continuativo del domicilio fiscale sul
territorio regionale da parte delle lavoratrici e dei lavoratori di
cui viene sostenuta l'assunzione o la stabilizzazione».
Sostiene l'Avvocatura generale dello Stato che la disposizione
impugnata sarebbe costituzionalmente illegittima in quanto, eccedendo
dalle competenze attribuite alla Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia dalla legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) - i cui artt. 5 e 6 non
prevedono la materia del lavoro tra quelle riservate alla potestà
legislativa della Regione, e il cui art. 6, in particolare, consente
alla stessa di emanare in materia di «lavoro, previdenza e assistenza
sociale» soltanto «norme di integrazione e di attuazione» delle
disposizioni statali al fine di adeguarle alle proprie particolari
esigenze -, si porrebbe in contrasto con più parametri
costituzionali: gli artt. 3, 4, 117, primo comma - quest'ultimo in
relazione all'art. 45 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea (TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona
del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130,
e all'art. 7 del regolamento (UE) n. 492/2011 del Parlamento europeo
e del Consiglio, del 5 aprile 2011 -, e 117, secondo comma, lettera
m), della Costituzione - in relazione all'art. 11, comma 1, lettera
c), del decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 150 (Disposizioni
per il riordino della normativa in materia di servizi per il lavoro e
di politiche attive, ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge
10 dicembre 2014, n. 183) -, nonchè con gli artt. 120, primo comma,
in particolare nel suo collegamento con il principio di uguaglianza
di cui all'art. 3, secondo comma, e 137, terzo comma, Cost.
Da una complessiva lettura del ricorso si possono individuare due
gruppi di censure, concernenti, rispettivamente, la violazione
dell'art. 137 Cost., per elusione del giudicato formatosi con la
sentenza di questa Corte n. 281 del 2020, e la violazione dei
restanti parametri evocati.
2.- Quanto alla dedotta censura di elusione del giudicato -
essendo superabile l'eccezione di inconferenza del parametro ex art.
137 Cost., sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato, in quanto
dal tenore del ricorso risulta chiaramente quale sia la violazione
dedotta e l'indicazione del predetto parametro deve reputarsi frutto
di un mero errore materiale (ex multis, sentenze n. 172 del 2020 e n.
225 del 2018) -, essa non è fondata.
2.1.- L'art. 77 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del
2005 era stato già modificato dall'art. 88 della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia 8 luglio 2019, n. 9 (Disposizioni
multisettoriali per esigenze urgenti del territorio regionale), con
l'inserimento del comma 3-quinquies, a norma del quale «[a]l fine di
favorire il riassorbimento delle eccedenze occupazionali
determinatesi sul territorio regionale in conseguenza di situazioni
di crisi aziendale, gli incentivi di cui al comma 3-bis possono
essere concessi esclusivamente a fronte di assunzioni, inserimenti o
stabilizzazioni occupazionali riguardanti soggetti che, alla data
della presentazione della domanda di incentivo, risultino residenti
continuativamente sul territorio regionale da almeno cinque anni».
Tale comma veniva dichiarato costituzionalmente illegittimo da
questa Corte con la sentenza n. 281 del 2020, sulla base del proprio
orientamento in materia di accesso ai servizi sociali, secondo cui il
requisito della residenza può reputarsi ammissibile soltanto a
determinate condizioni, quando sussista un ragionevole collegamento
con la funzione del servizio (sentenze n. 44 del 2020, n. 168 e n.
141 del 2014, n. 222 e n. 133 del 2013).
Il ricorrente sostiene dunque che l'impugnato art. 73 della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 6 del 2021 si porrebbe in contrasto con
i principi affermati in tale pronuncia, «integrando un'elusione del
dictum in essa contenuto».
Ebbene, la violazione o l'elusione del giudicato ricorrono quando
la nuova disposizione «riproduce un'altra dichiarata incostituzionale
o ne persegue anche indirettamente il risultato (ex plurimis,
sentenze n. 164 del 2020, n. 57 del 2019, n. 101 del 2018, n. 250, n.
231 e n. 5 del 2017, n. 73 del 2013, n. 245 del 2012 e n. 350 del
2010)» (sentenza n. 234 del 2020).
Il comma 3-quinquies, oggetto della declaratoria di
illegittimità costituzionale ad opera della sentenza n. 281 del
2020, fissava un criterio (rappresentato dalla residenza
ultra-quinquennale nel territorio regionale) idoneo a regolamentare,
ed eventualmente precludere, l'accesso al beneficio (sia pure
indirettamente, essendone diretto destinatario il datore di lavoro);
la disposizione oggetto del presente giudizio, invece, prevede la
possibilità di modulare l'ammontare degli incentivi occupazionali
sulla base del domicilio fiscale nel territorio regionale. Più
precisamente essa, fatti salvi i requisiti d'accesso già stabiliti
per legge, si limita a prevedere che il regolamento attuativo possa
modulare l'ammontare degli incentivi sulla base del periodo di
possesso continuativo del domicilio fiscale sul territorio regionale,
senza, peraltro, contemplare un arco di tempo minimo di residenza
continuativa come condizione per l'accesso al beneficio.
È evidente, dunque, la diversità di struttura delle due
disposizioni: il comma 3-quater.1, se pure possa esporsi agli stessi
dubbi di legittimità costituzionale già sollevati con riferimento
al comma 3-quinquies, non «mantiene in vita o ripristina gli effetti
della medesima struttura normativa oggetto della pronuncia di
illegittimità costituzionale» (sentenza n. 236 del 2021, che
richiama, ex multis, le sentenze n. 272 e n. 256 del 2020, n. 101 del
2018, n. 231 del 2017 e n. 72 del 2013).
Sicchè la questione di legittimità costituzionale - da ritenere
riferita all'art. 136 Cost. - non è fondata.
3.- È, invece, fondata la questione di legittimità
costituzionale promossa con riferimento agli artt. 3 e 120 Cost., in
particolare nel suo collegamento con l'art. 3, secondo comma, Cost.
3.1.- Questa Corte si è espressa più volte su disposizioni che
limitavano l'accesso a determinate provvidenze sociali o misure di
assistenza sulla base del criterio della residenza sul territorio
regionale per un periodo prolungato. Tali pronunce sono state poi
richiamate proprio dalla ricordata sentenza n. 281 del 2020 con
specifico riferimento agli incentivi occupazionali previsti dalla
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 2005. Si trattava in quel
caso di benefici di carattere indiretto, riconosciuti in favore delle
aziende (destinatari in via diretta) che effettuino assunzioni,
inserimenti o stabilizzazioni occupazionali riguardanti determinate
categorie di soggetti (che ne sono, dunque, i beneficiari indiretti),
selezionati in base al requisito della residenza continuativa sul
territorio regionale da almeno cinque anni.
La giurisprudenza costituzionale consolidatasi in materia ha
ammesso la possibilità, in considerazione della limitatezza delle
risorse disponibili, di introdurre criteri selettivi per l'accesso ai
servizi sociali, utilizzando il requisito della residenza, ma solo a
condizione che sussista un ragionevole collegamento tra il requisito
medesimo e la funzione del servizio al cui accesso fa da filtro
(sentenze n. 7 del 2021, n. 281 e n. 44 del 2020, n. 168 e n. 141 del
2014, n. 222 e n. 133 del 2013).
Sotto altro profilo, si è affermato che, se la residenza
costituisce un requisito ragionevole al fine d'identificare l'ente
pubblico competente a erogare una certa prestazione, non è invece
possibile che l'accesso alle prestazioni pubbliche sia escluso per il
solo fatto di aver esercitato il proprio diritto di circolazione o di
aver dovuto mutare regione di residenza (sentenze n. 7 del 2021, n.
281 e n. 44 del 2020 e n. 107 del 2018).
Con particolare riferimento al requisito della residenza di
durata ultra-quinquennale, questa Corte ha sottolineato come tale
prospettiva di stabilità non possa assumere un'importanza tale da
escludere il rilievo dello stato di bisogno, potendo semmai risultare
più appropriato ai fini della formazione di graduatorie e criteri
preferenziali (sentenza n. 44 del 2020).
3.2.- Rilevanza decisiva assume, al riguardo, che si verta in
fattispecie di benefici diretti o indiretti.
Invero, per i benefici diretti, graduatorie e criteri
preferenziali possono trovare applicazione, almeno di regola, al fine
di distribuire nel tempo i destinatari al beneficio medesimo, così
incidendo unicamente sulla tempistica senza che ne sia precluso
l'accesso.
Per i benefici indiretti, invece, tra i quali vanno ricompresi
gli incentivi occupazionali, graduatorie e criteri preferenziali si
traducono di regola (salvo che l'offerta di posti di lavoro ecceda la
domanda) in un fattore preclusivo dell'accesso al beneficio.
Infatti, la modulazione dell'incentivo occupazionale rischia di
"determinare", sulla base dell'entità del beneficio che andrebbe a
ottenere, la scelta del datore di lavoro a favore di un soggetto al
posto di un altro, scelta che rappresenta un'irreversibile
preclusione al beneficio per quest'ultimo, dato che il posto di
lavoro viene ormai coperto. Nei benefici a carattere indiretto,
cioè, va valutata la ragionevolezza di criteri preferenziali perchè
la modulazione dell'entità dell'incentivo può tradursi in un
fattore escludente, incidendo in maniera determinante sulla scelta
del datore di lavoro del soggetto da assumere al posto di (e non
semplicemente prima di) un altro, così sostanziandosi in una vera e
propria preclusione all'accesso.
Ai criteri preclusivi all'accesso al beneficio - e alla
giurisprudenza costituzionale elaborata in materia - va dunque
assimilata, ai fini del controllo di ragionevolezza, la disciplina in
esame.
3.3.- Tanto premesso, occorre accertare se il criterio posto
dall'impugnato comma 3-quater.1 alla base della possibile modulazione
dell'entità dell'incentivo occupazionale possa reputarsi ragionevole
e coerente rispetto alla funzione del beneficio e alla ratio della
norma (ex plurimis, sentenze n. 166 e n. 107 del 2018, n. 168 del
2014, n. 172 e n. 133 del 2013 e n. 40 del 2011), rammentando che
«[i]l giudizio sulla sussistenza e sull'adeguatezza di tale
collegamento - fra finalità del servizio da erogare e
caratteristiche soggettive richieste ai suoi potenziali beneficiari -
è operato da questa Corte secondo la struttura tipica del sindacato
svolto ai sensi dell'art. 3, primo comma, Cost., che muove
dall'identificazione della ratio della norma di riferimento e passa
poi alla verifica della coerenza con tale ratio del filtro selettivo
introdotto» (sentenza n. 44 del 2020).
Nel caso in esame, la finalità della disposizione impugnata
viene identificata, da un lato, nella volontà di premiare chi ha
contribuito alla crescita della Regione - come si evince dai lavori
preparatori - promuovendo «con tutti gli strumenti disponibili la
ricollocazione di quelle lavoratrici e di quei lavoratori che, dopo
avere contribuito per anni allo sviluppo morale e materiale della
comunità regionale, avevano pagato maggiormente il prezzo delle
situazioni di crisi innescatesi in questi ultimi anni in termini di
disoccupazione e precarieta'»; dall'altro lato, - come sottolineato
dalla stessa Regione nel proprio atto di costituzione in giudizio -
nell'esigenza di arginare l'emorragia demografica di cui la stessa è
teatro negli ultimi anni, come attestato dalla Nota di Aggiornamento
del documento di economia e finanza regionale 2021 depositata dalla
stessa Regione.
Ebbene, questa Corte ha già chiarito che è irragionevole il
collegamento tra il riconoscimento di un incentivo occupazionale
destinato al datore di lavoro e il requisito della residenza del
lavoratore, così come è irragionevole valorizzare il radicamento
territoriale per riassorbire le eccedenze occupazionali (sentenza n.
281 del 2020).
E ciò in quanto, innanzitutto, il radicamento nel territorio nel
passato non è garanzia di futura stabile permanenza in un
determinato ambito territoriale (sentenze n. 281 e n. 44 del 2020).
Inoltre, una volta esclusa la necessità di un criterio legato
alla residenza a fini particolari, quale l'individuazione dell'ente
erogatore del beneficio (che avviene tramite requisiti specifici
legati al datore di lavoro, diretto destinatario della prestazione),
deve ritenersi irragionevole utilizzare tale criterio che limita la
mobilità di chi non risiede nella regione, sfavorendo dunque la
mobilità interregionale dei lavoratori (sempre sentenza n. 281 del
2020).
Del resto, se si tratta di "agevolare" chi ha dato un maggiore
contributo a quel progresso della comunità regionale (come affermato
anche dalla difesa della Regione nell'individuare il motivo
ispiratore dell'incentivo de quo), non può trascurarsi che chi si
sposta da altra regione presumibilmente ha, dal canto suo,
contribuito al welfare di quest'ultima e si finirebbe per
penalizzarlo per aver esercitato il proprio diritto di circolazione
infraregionale consacrato dall'art. 120 Cost.
Ebbene, l'introduzione di requisiti legati al pregresso
radicamento territoriale (basati vuoi sulla residenza, vuoi sul
domicilio fiscale) finisce per costituire una limitazione, seppure
meramente fattuale, alla circolazione tra le regioni, in violazione
del divieto per queste ultime di adottare provvedimenti che
ostacolino «in qualsiasi modo», e quindi anche di fatto, la libera
circolazione delle persone e delle cose fra le regioni,
sostanziandosi in una lesione dell'art. 120, primo comma, Cost., in
particolare nel suo collegamento con l'art. 3, secondo comma, Cost.
(così, ancora, sentenze n. 281 del 2020 e n. 107 del 2018).
3.4.- Nè rileva in senso contrario il fatto che l'impugnato
comma 3-quater.1 preveda solo la possibilità che, con regolamento
attuativo, si proceda alla modulazione dell'entità, in quanto è la
possibilità in sè prevista dalla legge - a prescindere, quindi, dal
concreto atteggiarsi della sua attuazione nella sede regolamentare -
a rappresentare un vulnus rispetto agli evocati parametri, tanto più
alla luce di un criterio-guida dalla portata particolarmente
generica.
4.- Sulla base di tali argomentazioni, va dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 77, comma 3-quater.1, della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 2005, introdotto dall'art.
73 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 6 del 2021, per
violazione degli artt. 3 e 120, primo comma, Cost., nel suo
collegamento con l'art. 3, secondo comma, Cost.
La questione di legittimità costituzionale relativa all'art. 136
Cost. è invece non fondata.
Restano assorbiti gli altri parametri.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 77, comma
3-quater.1, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
9 agosto 2005, n. 18 (Norme regionali per l'occupazione, la tutela e
la qualità del lavoro), introdotto dall'art. 73 della legge della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 14 maggio 2021, n. 6, recante
«Disposizioni in materia di finanze, risorse agroalimentari e
forestali, biodiversità, funghi, gestione venatoria, pesca sportiva,
attività produttive, turismo, autonomie locali, sicurezza,
corregionali all'estero, funzione pubblica, lavoro, professioni,
formazione, istruzione, ricerca, famiglia, patrimonio, demanio,
sistemi informativi, infrastrutture, territorio, viabilità,
ambiente, energia, cultura, sport, protezione civile, salute,
politiche sociali e Terzo settore (Legge regionale multisettoriale
2021)»;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 77, comma 3-quater.1, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 2005, introdotto dall'art. 73 della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 6 del 2021, promossa, in
riferimento all'art. 136 della Costituzione, dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Filippo PATRONI GRIFFI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 28 luglio 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA