1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 22-11-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 505 SENTENZA 26 ottobre - 15 novembre 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regioni - Regioni Emilia-Romagna e Toscana - I.C.I.A.P. Soppressione della tassa di soggiorno - Enti beneficiari del gettito dell'imposta - Sottoposizione dell'erogazione finanziaria sostitutiva, a vincolo di destinazione a favore di enti predeterminati - Presunta lesione dell'autonomia finanziaria - Compatibilita' giustificata nella rilevanza e intensita' di interessi unitari nel settore - Transitorieta' delle disposizioni in materia - Non fondatezza. (D.-L. 2 marzo 1989, n. 66, art. 10, secondo comma, convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 1989, n. 144). (Cost., artt. 117, 118 e 119). (089C1139) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 22-11-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni CONSO;
Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 10 del
decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66, convertito in legge 24 aprile
1989, n. 144 (Disposizioni urgenti in materia di autonomia impositiva
degli enti locali e di finanza locale), promossi con ricorsi delle
Regioni Toscana ed Emilia- Romagna notificati il 31 marzo ed il 25
maggio 1989, depositati in cancelleria l'11 aprile ed il 2 giugno
1989 ed iscritti ai nn. 21, 22, 41 e 45 del registro ricorsi 1989;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1989 il Giudice relatore
Aldo Corasaniti;
Uditi l'avvocato Alberto Predieri per le Regioni Toscana e
Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 31 marzo 1989 (R.Ric. n. 21/1989), la Regione
Toscana ha impugnato l'art. 10 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66,
recante "Disposizioni urgenti in materia di autonomia impositiva
degli enti locali e di finanza locale", per sentire dichiarare
l'illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 117, 118 e
119 della Costituzione.
L'art. 10 del decreto-legge n. 66 del 1989 dispone, al primo
comma, la soppressione, dal 1 gennaio 1989, della imposta di
soggiorno, come disciplinata dal decreto-legge 24 novembre 1938, n.
1926, convertito nella legge 2 giugno 1939 n. 733, e dalle successive
modificazioni ed integrazioni.
Al secondo comma stabilisce poi che alle Regioni, per il 1989 ed
il 1990, siano attribuite somme di importo pari a quelle "devolute a
titolo di imposta di soggiorno per l'anno 1988 agli enti beneficiari
del gettito di tale imposta, esclusi i comuni e le sezioni autonome
per l'esercizio del credito alberghiero e turistico. Le somme
pervenute alle regioni sono dalle stesse utilizzate per il fabbisogno
finanziario delle aziende di soggiorno o di quelle di promozione
turistica".
Ad avviso della Regione Toscana,posto che parte del gettito
dell'imposta veniva erogato in precedenza a norma del decreto-legge
23 dicembre 1977 n. 936 ("Misure fiscali urgenti") convertito, con
modificazioni, nella legge 3 febbraio 1978, n. 38, l'art. 10
denunciato è lesivo dell'autonomia regionale in quanto viola i
princi'pi posti dagli artt, 117, 118 e 119 della Costituzione
"introducendo un vincolo di destinazione che è contrario alla
autonomia, nonchè alle norme della legge quadro sul turismo" 17
maggio 1983, n. 217.
2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
Osserva l'Avvocatura che il secondo comma dell'art. 10 del
decreto-legge n. 66 del 1989 trova corrispondenza, nella parte
denunciata, con l'analogo princi'pio posto dalla legge quadro sul
turismo n. 217 del 1983: all'art. 4, infatti, essa ha stabilito, in
via generale, che le entrate, anche tributarie, spettanti in base
alla normativa vigente ai disciolti enti operanti nel settore del
turismo fossero, con legge regionale, destinate agli organismi
chiamati a subentrare a quelli nelle relative funzioni.
La norma, nell'ambito delle funzioni statali di indirizzo e
coordinamento, è perciò diretta, nel passaggio alla nuova
organizzazione del turismo, su base regionale, ad assicurare una
uniforme fonte di risorse finanziarie agli organismi operanti nel
settore ed a garantire il flusso e la ripartizione dei mezzi
destinati, sino ad allora, agli enti ed organismi che in precedenza
svolgevano analoghe funzioni.
La norma denunciata, soggiunge l'Avvocatura, riproduce un vincolo
di destinazione, corrispondente a quello posto dalla legge quadro,
per le risorse "sostitutive" devolute in via transitoria per il 1989
ed il 1990 ai soggetti già beneficiari della imposta di soggiorno
soppressa. Essa dimostra poi di avere avuto riguardo, da una parte,
alla possibile varietà di articolazione degli organismi operanti nel
settore turistico a seguito degli interventi legislativi delle
singole regioni, e dall'altra, alla necessità di non sconvolgere
l'equilibrio dell'azione di promozione e qualificazione turistica in
vista delle manifestazioni sportive del 1990.
Va quindi escluso che la norma denunciata sia lesiva
dell'autonomia regionale, non potendo la disciplina di risorse
sostitutive, in via transitoria, di altre, comportare sostituzione
nella titolarità del beneficio - e cioè devolvere definitivamente
le somme alle Regioni -, senza contraddire al suo scopo; le Regioni
sono invece, in aderenza ad un princi'pio di coordinamento ed
indirizzo, chiamate a convogliare le risorse in questione secondo i
moduli organizzativi del settore da ciascuna realizzati.
Il vincolo di destinazione, conclude la difesa del Presidente del
Consiglio, è poi conforme al criterio dettato dalla legge-quadro sul
turismo, secondo cui le entrate di spettanza di preesistenti
organismi devono essere destinate agli organismi omologhi di nuova
istituzione regionale.
3. - La medesima questione è stata sollevata dalla Regione
Emilia-Romagna con ricorso avente identico contenuto del 31 marzo
1989 (R.ric. n. 22 del 1989).
Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha svolto le
medesime deduzioni difensive del giudizio promosso dalla Regione
Toscana.
4. - La Regione Toscana ha sollevato la medesima questione di
legittimità costituzionale, con ricorso del 25 maggio 1989 (R.ric.
n. 41 del 1989), proposto contro la legge di conversione 24 aprile
1989, n. 144, ricorso avente il medesimo contenuto di quelli sopra
indicati.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, difeso dall'Avvocatura
dello Stato, è intervenuto nel giudizio con atto di tenore testuale
pressochè identico a quello depositato nei giudizi promossi avverso
il decreto legge.
5. - La Regione Emilia-Romagna ha, a sua volta, sollevato la
medesima questione, con ricorso del 25 maggio 1989 (R.ric. n. 45 del
1989) proposto contro la legge di conversione 24 aprile 1989, n. 144,
ricorso avente il medesimo contenuto di quelli sopra indicati.
Il Presidente del Consiglio dei ministri è intervenuto nel
giudizio concludendo per l'infondatezza dopo aver svolto le stesse
deduzioni di cui ai precedenti giudizi.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Toscana ed Emilia-Romagna hanno impugnato, siccome
lesiva della loro sfera di competenza, la norma contenuta nell'art.
10, comma secondo, del decreto- legge 2 marzo 1989, n. 66
(Disposizioni urgenti in materia di autonomia impositiva degli enti
locali e di finanza locale), convertito con modificazioni nella legge
24 aprile 1989,
n. 144.
Ciascuna Regione ha proposto due distinti ricorsi - uno contro il
decreto-legge e l'altro contro la legge di conversione - dal
contenuto identico fra loro e rispetto ai ricorsi dell'altra. Ciò
consente di passare all'esame della stessa questione così posta per
la decisione mediante un'unica sentenza.
2. - Con il decreto-legge n. 66 del 1989, come sopra convertito in
legge, è stata introdotta (art. 1) l'imposta comunale di esercizio,
nel territorio del Comune, di arti e professioni e di imprese
(I.C.I.A.P.), a decorrere dal 1989 e, come è precisato con la legge
di conversione, "fino all'approvazione della legge organica
regolatrice dell'autonomia impositiva degli enti locali".
In tale quadro è stata soppressa (art. 10, comma primo) l'imposta
comunale di soggiorno, di cui al Regio decreto-legge 24 novembre
1938, n. 1926, convertito nella legge 2 giugno 1939, n. 739, e
successive modificazioni ed integrazioni. Inoltre sono state
attribuite alle Regioni (art. 10, comma secondo), per i due (soli)
anni 1988 e 1989, somme di importo pari a quelle devolute a titolo di
imposta di soggiorno per l'anno 1988 agli enti beneficiari del
gettito dell'imposta stessa, esclusi i comuni e le sezioni autonome
per l'esercizio del credito alberghiero e turistico, disponendosi in
pari tempo che le somme così pervenute alle Regioni siano dalle
stesse utilizzate per il fabbisogno finanziario degli enti
provinciali per il turismo, delle aziende di soggiorno o di quelle di
promozione turistica.
Proprio di tale ultima disposizione - nella parte in cui
sottopone l'erogazione finanziaria a vincolo di destinazione delle
somme erogate a favore di enti predeterminati (le aziende di
soggiorno e quelle di promozione turistica sono indicate nel
decreto-legge, e gli enti provinciali per il turismo, con
modificazione aggiuntiva che non sposta i termini della questione,
nella legge di conversione) - si dolgono le Regioni ricorrenti. Le
quali assumono che essa viola gli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione, comprimendo l'autonomia regionale finanziaria sul
versante della spesa e discostandosi dalle norme (o dai principi) di
cui alla legge-quadro sul turismo 17 maggio 1983, n. 217.
In particolare, secondo le ricorrenti, la loro autonomia
finanziaria sarebbe lesa dalla esclusione o dalla intollerabile
limitazione della loro libertà nell'impiego delle somme erogate:
esclusione o limitazione che la normativa in oggetto opererebbe per
il fatto stesso di predeterminare i beneficiari finali
dell'erogazione. La compressione dell'autonomia finanziaria regionale
sul versante della spesa - consumata mediante il carattere fino a tal
punto dettagliato della normativa impugnata - sarebbe tanto più
grave in quanto sarebbero stati indicati quali beneficiari alcuni
enti (l'azienda comunale autonoma di soggiorno e gli enti provinciali
del turismo) dei quali è prevista la soppressione dalla legislazione
statale vigente e particolarmente dalla citata legge-quadro sul
turismo. Inoltre, la destinazione vincolata sarebbe in contrasto con
quest'ultima legge, perchè impedirebbe l'utilizzazione delle somme
erogate a fini da essa contemplati, come la programmazione turistica.
3. - Le censure non sono fondate.
Può senz'altro riconoscersi che un finanziamento come quello di
cui si tratta non è coerente con il sistema della finanza derivata
regionale - quale tracciato dalla legge 16 maggio 1970, n. 281,
mediante la istituzione di fondi senza vincoli di destinazione - e
che questa Corte, pur dando atto del delinearsi (accanto a quel
sistema) di una prassi normativa di introduzione, per settori legati
a interessi unitari di particolare rilevanza e intensità, di
finanziamenti a destinazione vincolata (sentenze nn. 64 e 517 del
1987; nn. 356 e 357 del 1985), ha postulato, quale requisito di
legittimità di simili operazioni sotto il profilo in esame, che alle
Regioni sia garantita la libertà di valutazioni e di impieghi
compatibile con la destinazione vincolata (cfr. le sentenze n. 64 del
1987 e nn. 356 e 357 del 1985).
Ma qui va anzitutto considerato che il contenuto della normativa
impugnata sconta il carattere sostitutivo dell'attribuzione rispetto
alla imposta di soggiorno contestualmente soppressa con riferimento
alla destinazione vincolata dell'entrata che, presente in tutte le
edizioni della detta imposta (cfr.: art. 7 del Regio decreto legge 24
novembre 1938, n. 1926, convertito in legge 2 giugno 1939, n. 739;
art. 2 della legge 4 marzo 1958, n. 174; art. 12 del decreto-legge 23
dicembre 1977, n. 936, convertito in legge 23 febbraio 1978, n. 38 e
art. 24 del decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55, convertito, con
modificazioni, in legge 26 aprile 1983, n. 131), è ritenuta
compatibile con il sistema della finanza regionale dall'art. 4,
ultimo comma, della stessa legge-quadro per il turismo n. 217 del
1983. Compatibilità, codesta, che trova la sua giustificazione nella
rilevanza e intensità di interessi unitari nel settore, desumibili
dalla previsione di un particolare strumento di coordinamento della
programmazione turistica e di un finanziamento aggiuntivo alle
Regioni (rispettivamente artt. 2 e 13 della detta legge-quadro).
La misura adottata, peraltro, non è a tempo indeterminato - cioè
essa non concreta una nuova forma di finanziamento a regime - ma è
disposta in via transitoria (indirettamente in quanto riferita
all'I.C.I.A.P., dal cui gettito sono prelevate le somme da erogare ai
sensi dell'art. 6 del decreto-legge come sopra convertito e della
legge di conversione impugnata, essendo l'I.C.I.A.P. a sua volta
introdotta, come è stato rilevato, in attesa della organica
sistemazione normativa della finanza locale, ma soprattutto
direttamente) in quanto la durata dell'attribuzione è limitata ai
soli due anni 1988 e 1989.
Sostitutività e transitorietà sono qui intimamente collegate e
si concretano nella provvisorietà ed eccezionalità della normativa.
Orbene tali caratteristiche - in una con la correlata necessità
obbiettiva di provvedere al finanziamento di enti abilitati allo
svolgimento di attività turistiche anche se in via di soppressione
-, se apprezzate con specifico riguardo alla ben precisa limitazione
della erogazione a due anni, valgono a rendere tollerabile per
l'autonomia regionale le compressioni esercitate (cfr., per analoga
visuale, le sentenze di questa Corte n. 610 del 1988,
n. 345 del 1984 e n. 307 del 1983).
Non si oppongono a tale conclusione le considerazioni delle
Regioni ricorrenti circa la previsione, quali beneficiari del
finanziamento, di enti già soppressi e circa l'impossibilità della
destinazione delle somme erogate al fine della programmazione
turistica.
Quanto al primo profilo è sufficiente osservare che la
disposizione muove dal presupposto, conforme a realtà, che non in
tutte le regioni le aziende di soggiorno e gli enti provinciali per
il turismo siano stati soppressi e che, come pur previsto dall'art. 4
della legge-quadro sul turismo, siano state costituite le aziende di
promozione turistica, e così prevede che l'erogazione sia destinata
agli enti turistici in vita, a seconda dei casi perchè non ancora
soppressi o perchè nuovamente istituiti in via duratura.
Quanto al secondo profilo - anche a prescindere da ogni riserva
sulla tesi delle Regioni ricorrenti, che il legislatore statale non
possa discostarsi da quanto precedentemente stabilito con una propria
legge-cornice - è appena il caso di osservare che non vi è alcuna
incompatibilità fra la previsione del finanziamento aggiuntivo in
argomento e la regolamentazione del finanziamento aggiuntivo previsto
in stretta correlazione con la programmazione turistica, ai sensi
degli artt. 2, 13 e 14 della legge-quadro sul turismo.
Certo, mentre si ritiene giustificata per quanto finora detto la
normativa esaminata, è necessario rilevare come, nel disporre in
tema di finanziamento nei confronti delle Regioni, non possa
procedersi per interventi frammentati, al di fuori di qualsiasi
disegno coerente, senza che rischi di rimanerne inficiata la
correttezza dell'indirizzo normativo (quando non la stessa
legittimità delle singole normative in cui l'indirizzo si concreta)
in riferimento a una sostanziale vanificazione dell'autonomia
finanziaria regionale, perpetrata attraverso l'elusione dell'esigenza
delle Regioni di impostare mediante tempestive determinazioni una
propria politica di spesa (cfr. sentenze n. 610 del 1988 e n. 271 del
1986).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119
della Costituzione, dell'art. 10, comma secondo, del decreto-legge 2
marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in materia di autonomia
impositiva degli enti locali e di finanza locale), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 aprile 1989, n. 144, sollevata dalle
Regioni Toscana ed Emilia-Romagna con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 ottobre 1989.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 15 novembre 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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