1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 19-6-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 261 SENTENZA 3 - 12 giugno 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impresa e imprenditore- Pubblico servizio di trasporto- Aziende industriali operanti nel Mezzogiorno d'Italia- Sgravi contributivi- Esclusione relativamente ai dipendenti le cui retribuzioni non siano assoggettate a contribuzione contro la disoccupazione involontaria- Richiamo alle sentenze della Corte nn. 500/1988 e 12/1987- Esclusione del predetto criterio di scelta- Irrilevanza della stabilita' o meno del rapporto di lavoro - Illegittimita' costituzionale. (D.-L. 30 agosto 1968, n. 918, art. 18, secondo comma, convertito, con modificazioni, nella legge 25 ottobre 1968, n. 1089). (Cost., art. 3). (091C0761) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 19-6-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: dott. Aldo CORASANITI, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele
PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA,
prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 18, secondo
comma, del decreto-legge 30 agosto 1968, n. 918 (Provvidenze
creditizie, agevolazioni fiscali e sgravi di oneri sociali, per
favorire nuovi investimenti in settori dell'industria, del commercio
e dell'artigianato), convertito, con modificazioni, in legge 25
ottobre 1968 n. 1089, promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 24 maggio 1990 dal Pretore di Bari nel
procedimento civile vertente tra S.p.a. SITA e I.N.P.S. iscritta al
n. 112 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell'anno
1991;
2) ordinanza emessa il 24 maggio 1990 dal Pretore di Bari nel
procedimento civile vertente tra S.p.a. Meridional Tours e I.N.P.S.,
iscritta al n. 113 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale,
dell'anno 1991;
Visti gli atti di costituzione della S.p.a. SITA e della S.p.a.
Meridional Tours, dell'I.N.P.S. nonchè gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 maggio 1991 il Giudice relatore
Francesco Greco;
Uditi gli avvocati Mario Sanino per la S.p.a. SITA e la S.p.a.
Meridional Tours e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con due ordinanze, di identico contenuto, pronunziate
rispettivamente nei procedimenti promossi dalla S.p.A. SITA e dalla
S.p.A. Meridional Tours, imprese esercenti il pubblico servizio di
trasporti, nei confronti dell'I.N.P.S., per ottenere il
riconoscimento del loro diritto di fruire degli sgravi contributivi
disposti, in favore delle imprese industriali operanti nel
mezzogiorno d'Italia, dall'art. 18 della legge 25 ottobre 1968 n.
1089 - di conversione del d.-l. 30 agosto 1968 n. 918 -, il pretore
di Bari ha sollevato questione di legittimità costituzionale di tale
disposizione, nella parte in cui, secondo la prevalente
interpretazione giurisprudenziale, esclude dal detto beneficio le
medesime imprese relativamente al personale occupato con garanzia di
stabilità del posto di lavoro, le cui retribuzioni non sono soggette
a contribuzione contro la disoccupazione.
Il giudice a quo, premesso che nella specie sussisteva siffatta
ipotesi di esclusione - donde la rilevanza alla questione - ha
osservato, nel merito, che la menzionata disposizione, così come
interpretata dai giudici di legittimità, appare, da un lato,
irrazionale e, dall'altro, lesiva del principio di parità di
trattamento. Invero, se, come riconosciuto anche da questa Corte
(Sent. n. 12 del 1987), funzione della normativa in materia di sgravi
contributivi è quella di favorire lo sviluppo delle attività
imprenditoriali sui territori meridionali e di incentivarvi
l'occupazione, è intrinsecamente contraddittoria una limitazione del
beneficio che ne escluda l'applicabilità nei confronti di imprese il
cui esercizio concorre al conseguimento di tali finalità e, per di
più, utilizzando personale il cui rapporto di lavoro è presidiato
dal regime di stabilità, operante, nella specie, con riguardo ai
dipendenti di ruolo di imprese esercenti il pubblico servizio di
trasporti.
In secondo luogo, l'art. 3, quarto comma della legge 29 febbraio
1988 n. 48, ha esteso espressamente, a decorrere dal primo gennaio
1988, la possibilità di fruire degli sgravi previdenziali in
questione ai soci delle cooperative di servizi, di produzione e
lavoro, pur non essendo i loro compensi (partecipazioni agli utili)
assoggettabili a contribuzione contro la disoccupazione involontaria:
tale innovazione determina, quanto meno con la decorrenza suddetta,
una evidente disparità di trattamento fra le imprese escluse dallo
sgravio e le imprese cooperative, non assoggettate alla contribuzione
contro la disoccupazione involontaria eppure ammesse allo sgravio
contributivo.
2. - Le due ordinanze sono state ritualmente notificate,
comunicate e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale.
2.1 - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituite le
parti private e l'I.N.P.S. (giudizio di cui all'ordinanza R.O. n. 113
del 1991); è altresì intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato
in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei Ministri.
2.2 - La difesa delle parti private ha rilevato che già l'art. 18
del decreto-legge impugnato ha concesso lo sgravio sul complesso dei
contributi da corrispondere all'INPS; che successivamente l'art. 14
della legge 183 del 1976, per i nuovi assunti dal 1 luglio 1976, lo
ha concesso in riferimento alle retribuzioni assoggettate a
contribuzioni per il Fondo lavoratori dipendenti gestito
dall'I.N.P.S. e che, poi, sia i primi due commi dell'art. 18, sia
l'art. 14 citato sono stati trasfusi nell'art. 59 del T.U. di cui al
d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 (T.U. delle leggi sul Mezzogiorno).
Sarebbe, quindi, più ragionevole e logico attribuire al
riferimento all'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione
non una finalità selettiva per la concessione dello sgravio bensì
il valore esclusivo di criterio contabile e gestionale.
Comunque, a seguito della legge n. 48 del 1988, che ha concesso il
detto sgravio anche alle cooperative produzione e lavoro, le quale
certamente non sono assicurate contro la disoccupazione involontaria,
non sussiste più nemmeno il ritenuto collegamento tra beneficio e
contribuzione contro la disoccupazione.
Sarebbero, quindi, fondati i sollevati dubbi di legittimità
costituzionale sia per la irrazionalità della interpretazione
censurata, sia per la disparità di trattamento che si sarebbe venuta
a creare tra imprese dopo l'entrata in vigore della legge n. 48 del
1988, tanto più che le dette cooperative non possono considerarsi
appartenenti ad una categoria particolare e privilegiata di operatori
economici in relazione alla quale potrebbe giustificarsi il
trattamento particolare e speciale.
2.3 - L'I.N.P.S., concludendo per la infondatezza della questione,
ha osservato che:
la censurata limitazione del beneficio costituisce una scelta di
politica legislativa spettante esclusivamente al potere discrezionale
del legislatore;
essa, inoltre, si giustifica con la necessità di evitare
interventi indiscriminati che si risolverebbero in forme di sostegno
ad un intero settore dell'economia nazionale, in violazione degli
obblighi comunitari gravanti sull'Italia, in virtù dell'art. 92 del
trattato istitutivo della C.E.E. 25 marzo 1957, ratificato con legge
14 ottobre 1957 n. 1203;
la sancita estensione del beneficio ai soci di cooperative di
lavoro, servizi e produzione, da un lato è, esso stesso, limitato
soltanto a talune categorie di imprese esercitate in forma
cooperativistica e, dall'altro, costituisce norma eccezionale che non
può fungere da tertium comparationis.
2.4 - L'Avvocatura Generale dello Stato ha eccepito
preliminarmente la inammissibilità della questione per mancata
indicazione delle norme costituzionali di riferimento.
Nel merito ha osservato che il riferimento alla contribuzione per
l'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione, pur non
costituendo elemento di identificazione diretta del titolo allo
sgravio contributivo, svolgendo, come osservato dalla Corte con
sentenza n. 12 del 1987, una funzione servente per il riconoscimento
e la determinazione dello sgravio, concorre pur sempre a
circoscrivere l'ambito di applicazione dell'agevolazione.
Il legislatore, ancorando la determinazione dello sgravio e,
quindi, la spettanza alla misura della contribuzione contro la
disoccupazione, ha per implicito ritenuto una coincidenza tra il
titolo di ammissione all'agevolazione e la presenza di una
contribuzione per l'assicurazione contro la disoccupazione.
Non vi sarebbe irrazionalità perchè vi è coerenza e congruenza
del suddetto requisito contributivo con il titolo di ammissione allo
sgravio e sopratutto con la finalità del medesimo che è il
mantenimento e l'incremento della occupazione.
La mancata concessione dello sgravio contributivo a un'impresa di
trasporto con personale stabile e che usufruisce di contribuzioni
pubbliche, per mancata ricorrenza del requisito della contribuzione
contro la disoccupazione, non esprimerebbe alcuna incongruenza tra
criterio applicativo dello sgravio e finalità del medesimo.
Considerato in diritto
1. - La Corte è chiamata a verificare se l'art. 18, secondo
comma, della legge 25 ottobre 1968, n. 1089, di conversione del
decreto-legge 20 agosto 1968, n. 918, nella parte in cui esclude dal
beneficio degli sgravi contributivi le imprese industriali operanti
nel Mezzogiorno d'Italia, relativamente al personale dipendente, le
cui retribuzioni non siano soggette a contribuzione contro la
disoccupazione involontaria, per essere i rispettivi posti di lavoro
presidiati dalla garanzia di stabilità, irrazionalmente discrimini
dette imprese rispetto a quelle che fruiscono dello sgravio avendo
alle proprie dipendenze personale nei cui confronti non opera detta
garanzia e, comunque, rispetto alle cooperative di servizi,
produzione e lavoro, alle quali il beneficio stesso è stato esteso
dall'art. 3, quarto comma, della legge 29 febbraio 1988, n. 48, in
riferimento alle persone dei soci, sebbene i compensi di questi
(partecipazione agli utili) non siano assoggettabili a contribuzione
contro la disoccupazione involontaria.
2. - I due ricorsi possono essere riuniti e decisi con un unico
provvedimento, in quanto prospettano la stessa questione.
3. - Deve essere esaminata pregiudizialmente la eccezione di
inammissibilità della questione sollevata dall'Avvocatura Generale
dello Stato sul rilievo che nelle due ordinanze di rimessione non
sono state indicate le norme costituzionali di riferimento.
L'eccezione non è fondata.
Nel testo delle due ordinanze è chiaramente indicato come
parametro l'art. 3 della Costituzione sia per la rilevata
irrazionalità della disposizione impugnata nella interpretazione che
ne ha dato l'indirizzo giurisprudenziale prevalente sia per la
disparità di trattamento che la detta interpretazione creerebbe tra
le aziende escluse dal beneficio dello sgravio contributivo perchè
non versano contributi contro la disoccupazione involontaria e le
aziende per legge ammesse al beneficio, ancorchè in difetto di tale
contribuzione.
4. - Nel merito la questione è fondata.
Già questa Corte (sent. n. 12 del 1987), prendendo in esame la
normativa dettata in materia, ha messo in rilievo le finalità che
l'hanno determinata. E le ha indicate sia in quella, più generica,
di incentivare e di accelerare lo sviluppo economico del Mezzogiorno
e di favorire le zone economicamente depresse, sia nelle altre, più
specifiche, di mantenervi e di incrementarvi la occupazione, di
agevolarvi la installazione di nuovi insediamenti industriali, di
potenziarvi quelli già esistenti, di sostenere le attività
commerciali e turistico-alberghiere che vi si svolgono.
Ai suddetti scopi sono state predisposte varie misure, tra cui lo
sgravio dei contributi INPS, la fiscalizzazione di alcuni oneri
sociali (contributi per le assicurazioni minori), la concessione di
mutui a tasso agevolato e di contributi a fondo perduto.
Tutte queste misure hanno lo scopo di ridurre il costo del lavoro
sicchè, tra l'altro, il risparmio possa destinarsi ad incrementi
occupazionali.
Questa politica è conforme al trattato C.E.E. (art. 92, legge 14
ottobre 1957, n. 1203).
4.1 - Esaminando più specificamente la suddetta normativa, si è
osservato (sent. n. 12 del 1987) che il primo comma dell'art. 18 del
decreto-legge n. 918 del 1968, convertito con modificazioni, in legge
n. 1089 del 1968, ora di nuovo impugnato per altri profili, individua
le aziende ammesse a beneficiare dello sgravio contributivo, il
periodo di tempo cui esso si riferisce, l'oggetto dello sgravio
determinato nel complesso dei contributi da corrispondersi
all'I.N.P.S.
Si è rilevato che vi era contenuto il diminuendo della
sottrazione da compiersi.
Il secondo comma fissa la misura dello sgravio prendendo in
considerazione le retribuzioni assoggettate a contribuzione per
l'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria al
netto dei compensi per lavoro straordinario.
Esso indica il sottraendo.
Si nota che, specie per la mancata considerazione del compenso per
lavoro straordinario, il contributo suddetto è di gran lunga
inferiore alla retribuzione corrisposta sulla quale si pagano gli
altri contributi assicurativi obbligatori (invalidità, vecchiaia,
superstiti). Si tiene, quindi, conto di una retribuzione in massima
parte non soggetta a contributi contro la disoccupazione
involontaria.
Il terzo comma prevede la concessione di uno sgravio aggiuntivo
per le aziende che assumevano personale dopo il 30 settembre 1968 e
risultante superiore al numero complessivo dei lavoratori occupati
nell'azienda.
L'ottavo comma dello stesso articolo autorizza i datori di lavoro
a dedurre l'importo degli sgravi dal complesso delle somme dovute
all'INPS per tutti i contributi.
Sono anche previste, a carico di coloro che violano la legge,
sanzioni pecuniarie da versarsi al Fondo della gestione assicurativa
contro la disoccupazione.
L'art. 19, poi, dispone che l'importo dello sgravio concesso è a
carico della suddetta gestione.
Successivamente, con l'art. 14 della legge n. 183 del 1976,
nell'intento di allargare l'ambito di applicazione del beneficio
dello sgravio contributivo, si è fatto invece riferimento alla
gestione per il fondo pensioni e non più a quello della
disoccupazione. Tutte le ipotesi di sgravio sono state raggruppate
nell'art. 59 del testo unico approvato con d.P.R. n. 218 del 1978
così come previste nelle varie leggi, senza nessun nuovo riferimento
al dato assicurativo specifico (assicurazione contro la
disoccupazione).
L'art. 3 della legge n. 502 del 1978 ha esteso, poi, il beneficio
di cui trattasi anche alle aziende alberghiere, ai pubblici esercizi,
alle aziende di somministrazione di alimenti e bevande, le quali
appartengono al settore commercio e che, quindi, pagano un contributo
per l'assicurazione contro la disoccupazione molto più modesto che
le aziende industriali.
Con l'art. 1, comma sei-bis, del decreto-legge n. 277 del 1984,
convertito, con modificazioni, in legge n. 219 del 1984, lo sgravio
è stato concesso, senza alcuna specifica limitazione, alle imprese
di navigazione per i marittimi componenti l'equipaggio di navi
iscritte nei compartimenti ubicati nel territorio del Mezzogiorno; e,
con l'art. 35 della legge 14 giugno 1989, n. 234, a decorrere dal
periodo di paga in corso alla data del 19 settembre 1988, anche per
gli equipaggi delle navi trasferite, nel periodo 1 settembre 1983-31
ottobre 1988, da compartimenti marittimi ubicati nel centro-nord a
compartimenti ubicati nel territorio del Mezzogiorno.
Infine, con l'art. 3, n. 4, del decreto-legge n. 536 del 1987,
convertito in legge n. 48 del 1988, con decorrenza 1 gennaio 1988,
il detto beneficio è stato esteso a favore dei soci di cooperative
di servizi, di produzione e lavoro che operano nel Mezzogiorno.
Si nota che le cooperative per i propri soci non pagano contributi
per l'assicurazione contro la disoccupazione involontaria, onde
l'I.N.P.S. (circolari n. 103 del 13 maggio 1988 e n. 192/RCV del 3
agosto 1990) ha chiarito che, ai fini della determinazione
dell'entità dello sgravio, vengono prese in considerazione
retribuzioni convenzionali, stabilite dai contratti collettivi
nazionali stipulati dalle Confederazioni maggiormente rappresentative
in settori economici similari.
5. - Dall'effettuato excursus legislativo si evince, chiaramente
ed inequivocabilmente, che la contribuzione contro la disoccupazione
involontaria è stata in un primo tempo assunta dal legislatore come
un dato meramente contabile-gestionale fino a che in tale gestione
assicurativa è rientrata la materia regolamentata, che
successivamente è stata trasferita nella gestione dell'assicurazione
ordinaria contro la invalidità, vecchiaia e superstiti.
Pertanto, è da escludersi che il riferimento all'assicurazione
obbligatoria contro la disoccupazione involontaria possa costituire
un criterio di scelta delle aziende ammesse allo sgravio
contributivo.
6. - Alla realizzazione delle finalità che hanno determinato le
leggi innanzi citate, sono state impegnate tutte le aziende (art. 18,
primo comma, cit.) senza che possa fondatamente affermarsi che sia
stata voluta dal legislatore la distinzione tra quelle che hanno o
assumono lavoratori a rapporto stabile e quelle che invece hanno o
assumono lavoratori a rapporto non stabile. Non è nemmeno conforme a
logica che si siano volute agevolare ancora di più le aziende che
hanno già il vantaggio di licenziare i propri dipendenti, concedendo
loro anche l'altro vantaggio di uno sgravio contributivo notevolmente
superiore alla misura della contribuzione obbligatoria corrisposta
contro la disoccupazione involontaria.
Una limitazione del beneficio ai rapporti di lavoro non stabili
porterebbe facilmente gli imprenditori a stipulare contratti di tale
tipo con grave conseguenza sull'economia aziendale e riflessi
negativi sull'economia nazionale, in quanto pregiudicherebbe gli
interessi socio-economici sottesi alla disciplina legislativa;
cagionerebbe disordine, introducendo nell'azienda, per periodi di
tempo che possono essere anche brevi, sempre manodopera nuova;
darebbe luogo ad un frequente contenzioso, tale da turbare il normale
corso del lavoro; inciderebbe sui costi; impedirebbe uno sviluppo
ordinato della organizzazione aziendale, mettendo in pericolo la pace
aziendale che è condizione indispensabile perchè l'imprenditore
possa dedicare proficuamente le proprie energie al potenziamento
dell'azienda ed all'incremento ed all'aumento della produttività.
7. - Del resto, la rilevanza che viene data alla distinzione netta
tra rapporto di lavoro stabile e rapporto di lavoro non stabile non
trova un riscontro effettuale nella realtà socio-economica del
momento. La distinzione non è ormai più attuale. Infatti, per
effetto delle leggi limitative del licenziamento e sopratutto dello
Statuto dei lavoratori (legge n. 300 del 1970), il rapporto privato
di lavoro subordinato gode ormai di una stabilità reale poichè è
prevista la reintegrazione nel posto di lavoro del lavoratore,
allorchè il licenziamento sia stato dichiarato nullo o inefficace e,
comunque, non sia risultato sorretto da giusta causa o giustificato
motivo. Sono, inoltre, apprestate garanzie per i procedimenti
disciplinari.
Di recente, la legge n. 108 del 1990 ha assicurato stabilità
anche ai lavoratori delle piccole imprese.
Per i rapporti di impiego dei dipendenti pubblici è certamente
assicurata la stabilità, mentre è diffusa la stipulazione di
contratti collettivi di lavoro (legge-quadro sul pubblico impiego, n.
93 del 1983).
Per quanto riguarda specificamente i rapporti di lavoro dei
dipendenti delle aziende esercenti in concessione servizi di
trasporto, il regio decreto n. 148 del 1931 che li disciplina,
prevede (artt. 26, 27, 28 e 29, 37, 42, 43, 45 e 47) numerosissime
ipotesi di sospensione e di cessazione dal rapporto, esoneri e
licenziamenti degli agenti, anche di ruolo, sia pure con garanzie
procedimentali che possono risultare persino meno intense di quelle
di cui gode il lavoratore privato.
Va anche considerata la tendenza, che si fa sempre più pressante,
alla privatizzazione di tutti i rapporti di lavoro e di impiego di
enti pubblici economici e non.
La legge n. 210 del 1985 ha operato la riforma dell'Ente Ferrovie
dello Stato ed il rapporto di lavoro del personale si è trasformato
in rapporto di diritto privato.
I lavoratori dei settori affini, tra cui quello in esame, premono
per avere la stessa disciplina dei loro rapporti di lavoro.
Questa Corte (sent. n. 500 del 1988) ha sollecitato il legislatore
perchè effettui la richiesta armonizzazione e renda la disciplina
più moderna, simile a quella dei rapporti di lavoro dei ferrovieri,
che è stata considerata una conquista sociale a garanzia di una più
intensa tutela delle aspettative e dei diritti dei lavoratori
interessati.
Pertanto, va riconosciuta la fondatezza della questione sollevata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riunisce i giudizi, dichiara la illegittimità costituzionale
dell'art. 18, secondo comma, del decreto-legge 30 agosto 1968, n. 918
(Provvidenze creditizie, agevolazioni fiscali e sgravi di oneri
sociali, per favorire nuovi investimenti in settori dell'industria,
del commercio e dell'artigianato), convertito, con modificazioni, in
legge 25 ottobre 1968, n. 1089, nella parte in cui esclude dal
beneficio degli sgravi contributivi le imprese industriali operanti
nel Mezzogiorno d'Italia, relativamente al personale dipendente le
cui retribuzioni non siano assoggettate a contribuzione contro la
disoccupazione involontaria, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale,
Palazzo della Consulta il 23 maggio 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: GRECO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 12 giugno 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0761