1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 24-7-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 197 ORDINANZA 3 - 17 luglio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Assegno sociale - Requisito del possesso della carta di soggiorno e dunque della durata del soggiorno medesimo nel territorio dello Stato - Asserita disparita' di trattamento tra cittadini italiani e stranieri - Asserita violazione degli obblighi internazionali scaturenti dalla convenzione europea dei diritti umani - Asserita violazione del diritto alla salute - Insufficiente descrizione della fattispecie del giudizio a quo e carenza nella motivazione - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 80, comma 19. - Costituzione, artt. 3, 32 e 117, primo comma. (T-130197) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 24-7-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 80,
comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2001), promosso dal Tribunale ordinario di Urbino nel
procedimento vertente tra D.H. e l'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), con ordinanza del 19 luglio 2011, iscritta
al n. 278 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 2, prima serie speciale, dell'anno
2012.
Visto l'atto di costituzione dell'INPS;
udito nell'udienza pubblica del 19 giugno 2013 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
udito l'avvocato Clementina Pulli per l'INPS.
Ritenuto che, con ordinanza del 19 luglio 2011, il Tribunale
ordinario di Urbino ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 32
e 117, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 80, comma 19, della legge 23 dicembre
2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), «nella parte in
cui subordina la concessione dell'assegno sociale al possesso della
carta di soggiorno e, dunque, anche del requisito della durata del
soggiorno medesimo nel territorio dello Stato»;
che il giudice a quo ha premesso di essere stato investito del
ricorso proposto da persona titolare di permesso di soggiorno, la
quale si è vista revocare dall'Istituto nazionale della previdenza
sociale (INPS) il beneficio dell'assegno sociale di cui all'art. 3
della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico
obbligatorio e complementare), del quale aveva sino allora goduto,
«per mancanza del requisito della permanenza minima in Italia»;
che la ricorrente deduceva di essere titolare di permesso di
soggiorno rilasciatole in quanto madre convivente di cittadina
italiana e che tale permesso, essendo l'unico previsto per casi del
genere, legittimava la ricorrente medesima alla percezione del
beneficio, a nulla rilevando il requisito della permanenza in Italia;
che l'INPS, a sua volta, deduceva che, a norma della disposizione
qui denunciata, la concessione del beneficio sarebbe, invece,
subordinata alla titolarità del permesso di soggiorno di lungo
periodo, il quale presuppone la permanenza in Italia da almeno cinque
anni;
che, nel caso di specie, non essendo contestata la sussistenza
del requisito sanitario in capo alla ricorrente, verrebbe in rilievo
soltanto la mancanza del requisito della permanenza in Italia da
almeno cinque anni, previsto per il rilascio del permesso di
soggiorno di lunga durata, ancorchè il soggiorno della ricorrente
non possa reputarsi meramente episodico;
che, quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
giudice rimettente sottolinea come i profili reddituali, di cui alla
disciplina censurata, siano stati già esaminati e dichiarati
costituzionalmente illegittimi con la sentenza n. 306 del 2008 e come
quelli relativi al requisito della durata del soggiorno siano stati
oggetto delle sentenze n. 187 del 2010 e n. 11 del 2009, risultando i
principi affermati nella prima delle citate pronunce applicabili nel
caso di specie, dal momento che anche per l'assegno sociale sarebbe
ravvisabile la essenziale funzione di sostentamento degli anziani con
basso reddito;
che, di conseguenza, la disposizione censurata, subordinando la
concessione dell'indennità per gli stranieri a un requisito «non
afferente alle mere condizioni soggettive», si porrebbe in contrasto
con l'art. 14 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), ratificata e resa
esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del
Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il
20 marzo 1952), come interpretato dalla Corte di Strasburgo, e dunque
con l'art. 117, primo comma, Cost.;
che, d'altra parte - risultando impossibile adottare una
interpretazione costituzionalmente orientata o procedere alla
disapplicazione della disposizione denunciata, la quale neppure
potrebbe considerarsi espunta dall'ordinamento ad opera delle
precedenti declaratorie di illegittimità costituzionale, limitate
alle prestazioni in quelle decisioni esaminate -, sussisterebbe un
contrasto anche con l'art. 3 Cost., realizzandosi una evidente ed
ingiustificata disparità di trattamento in ordine a diritti
fondamentali della persona tra cittadini e stranieri, nonchè con
l'art. 32 Cost., negandosi la tutela del diritto alla salute a
parità di condizioni ai cittadini stranieri legalmente soggiornanti
nel territorio dello Stato;
che si è costituito in giudizio l'INPS, il quale ha chiesto
dichiararsi infondata la proposta questione;
che, secondo l'Istituto resistente, il diritto all'assegno
sociale sarebbe subordinato, a partire dal 1° gennaio 2009, al
possesso del requisito del soggiorno continuativo e legale in Italia
per almeno dieci anni, secondo quanto previsto dall'art. 20, comma
10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133,
diversamente da quanto previsto dalla disposizione impugnata, la
quale aveva ammesso al beneficio in questione gli stranieri titolari
della carta di soggiorno (ora permesso di soggiorno CE per
soggiornanti di lungo periodo), ottenibile da chi possieda da almeno
cinque anni un regolare permesso di soggiorno;
che tale limitazione sarebbe in linea con la giurisprudenza
costituzionale che consente di introdurre restrizioni in ragione
delle limitate risorse finanziarie, pur nel rispetto del principio di
ragionevolezza;
che non sarebbe sindacabile la scelta del legislatore di
differenziare le prestazioni e di stabilire che quelle più rilevanti
possano essere concesse solo agli stranieri residenti in Italia da
più tempo e con maggiore stabilità, in relazione anche alla
disciplina per l'ottenimento della cittadinanza;
che la disposizione denunciata non si porrebbe, poi, in contrasto
con l'ordinamento comunitario, non essendo le disposizioni di
quest'ultimo applicabili ai cittadini di paesi terzi, nè con le
disposizioni della CEDU o con l'art. 10 Cost. in tema di adeguamento
automatico, riguardante il diritto internazionale consuetudinario;
che essa, d'altra parte, trovandosi inserita nella legge
finanziaria del 2001, risentirebbe dei limiti delle prestazioni
connessi alle risorse finanziarie;
che, in conclusione, il legislatore avrebbe nella specie
«correttamente previsto che l'attribuzione dei benefici assistenziali
di natura economica sia riconosciuta solo agli stranieri che
risultino stabilmente inseriti nel contesto nazionale, così da poter
usufruire degli stessi vantaggi dei cittadini in ragione del loro
assoggettamento agli oneri - economici e non - ai quali questi ultimi
sono soggetti»;
che, con memoria depositata in prossimità dell'udienza, l'INPS
ha ribadito che, con le modifiche introdotte a decorrere dal 1°
gennaio 2009, il trattamento previsto per lo straniero
extracomunitario risulta «sicuramente più favorevole rispetto a
quello previsto per il cittadino italiano», in riferimento al
requisito della stabile permanenza per almeno dieci anni previsto per
ottenere la cittadinanza italiana;
che la circostanza che il legislatore abbia richiesto «questa
stabilità per riconoscere benefici economici non può considerarsi
scelta irrazionale in considerazione del fatto che le prestazioni
assistenziali sono inesportabili»;
che, infatti, secondo la disciplina comunitaria, «le prestazioni
speciali a carattere non contributivo», come quella di prevenzione
della povertà, «sono soggette a regole speciali di coordinamento e
sono erogate unicamente nello Stato membro che le prevede», il quale
potrà limitarne la erogazione al proprio territorio, mentre il
cittadino dell'Unione, che si sposti in altro Stato membro, potrà
fruire delle provvidenze ivi previste, anche se diverse da quelle cui
precedentemente aveva diritto.
Considerato che il Tribunale ordinario di Urbino ha sollevato, in
riferimento agli articoli 3, 32 e 117, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'articolo
80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2001), «nella parte in cui subordina la concessione
dell'assegno sociale al possesso della carta di soggiorno e dunque
anche al requisito della durata del soggiorno medesimo nel territorio
dello Stato»;
che, a parere del giudice rimettente, tale disciplina si porrebbe
in contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 14 della CEDU, come interpretato dalla Corte di Strasburgo,
alla luce dei principi già espressi da questa Corte nella sentenza
n. 187 del 2010, con la quale è stata dichiarata la illegittimità
costituzionale della norma in esame nella parte in cui subordina la
concessione dell'assegno mensile di assistenza al possesso del
permesso di soggiorno di lunga durata;
che sarebbe violato anche l'art. 3 Cost., in quanto la
limitazione oggetto di impugnativa determinerebbe una evidente
ingiustificata disparità di trattamento in ordine a diritti
fondamentali della persona tra cittadini italiani e stranieri;
che risulterebbe vulnerato, inoltre, l'art. 32 Cost., in quanto
attraverso la disposizione oggetto di censura verrebbe ad essere
negata la tutela del diritto alla salute a parità di condizioni ai
cittadini stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello
Stato;
che dalla scarna narrativa in fatto contenuta nell'ordinanza di
rimessione - la quale dovrebbe, al contrario, ai fini del controllo
sulla rilevanza della questione, offrire una esauriente e
autosufficiente descrizione della fattispecie sottoposta al giudizio
a quo - si ricava che alla ricorrente nel giudizio principale, madre
di cittadina italiana, sarebbe stato in un primo momento riconosciuto
e successivamente "revocato" da parte dell'INPS il beneficio in
questione, senza che sia dato tuttavia comprendere nè il titolo nè
la decorrenza di questo riconoscimento (nè le ragioni del rilievo
attribuito all'incontestata «sussistenza del requisito sanitario»,
non richiesto ai fini della provvidenza), emergendo soltanto che il
provvedimento di "revoca" sarebbe stato adottato, il 3 marzo 2009, in
forza soltanto di una non meglio precisata «mancanza del requisito
della permanenza minima in Italia»;
che il giudice rimettente ha mostrato di non essersi posto il
problema della eventuale applicabilità, anche solo per escluderla,
al caso della medesima ricorrente, della disciplina dettata dal
decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 (Attuazione della
direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e
dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel
territorio degli Stati membri), a norma del quale (art. 14, comma 2)
il «familiare non avente la cittadinanza di uno Stato membro
acquisisce il diritto di soggiorno permanente se ha soggiornato
legalmente in via continuativa per cinque anni nel territorio
nazionale unitamente al cittadino dell'Unione»;
che ove, infatti, la imprecisata causale della predetta "revoca"
del beneficio da parte dell'INPS fosse, in ipotesi, consistita nella
mancanza del requisito del soggiorno in via continuativa per cinque
anni, di cui al richiamato art. 14, comma 2, del predetto decreto
legislativo n. 30 del 2007 - temporalmente identico all'omologo
requisito prescritto per il conseguimento del permesso di soggiorno
CE per soggiornanti di lungo periodo, di cui alla norma impugnata -,
sussisterebbe un'evidente situazione di aberratio ictus, con la
conseguente inammissibilità della proposta questione;
che, peraltro, pur a voler prescindere dalle descritte
incolmabili lacune, assume portata dirimente, ai medesimi effetti,
l'omesso riferimento, da parte del rimettente, anche alla disciplina
dettata dall'art. 20, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, il quale stabilisce
che «a decorrere dal 1° gennaio 2009, l'assegno sociale di cui
all'art. 3, comma 6, della legge 8 agosto 1995, n. 335, è
corrisposto agli aventi diritto a condizione che abbiano soggiornato
legalmente in via continuativa, per almeno dieci anni nel territorio
nazionale»;
che tale disciplina - le ragioni della cui eventuale
inapplicabilità nel giudizio principale, avrebbero comunque dovuto,
anche queste, essere esposte, almeno con un cenno - appare comunque
indicativa dell'orizzonte entro il quale il legislatore ha ritenuto
di disporre in una materia del tutto singolare come questa
dell'assegno sociale, dal momento che il nuovo e più ampio limite
temporale richiesto ai fini della concessione del beneficio risulta
riferito non solo ai cittadini extracomunitari ma anche a quelli dei
Paesi UE e financo - stando allo stretto tenore letterale della norma
- agli stessi cittadini italiani;
che, dunque, da un lato, non risulterebbe evocabile alcun
elemento di discriminazione tra cittadini extracomunitari, a seconda
che risultino o no titolari del permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo, e, dall'altro lato, neppure
sussisterebbe una disparità di trattamento tra cittadini stranieri e
italiani, posto che il requisito temporale del soggiorno
riguarderebbe tutti i potenziali fruitori del beneficio;
che, d'altra parte, la previsione di un limite di stabile
permanenza (per dieci anni) sul territorio nazionale come requisito
per ottenere il riconoscimento del predetto beneficio appare
adottata, piuttosto che sulla base di una scelta di tipo meramente
"restrittivo", sul presupposto, per tutti «gli aventi diritto», di un
livello di radicamento più intenso e continuo rispetto alla mera
presenza legale nel territorio dello Stato e, del resto, in esatta
corrispondenza alla previsione del termine legale di soggiorno
richiesto per il conseguimento della cittadinanza italiana, a norma
dell'art. 9, lettera f), della legge 5 febbraio 1992, n. 91 (Nuove
norme sulla cittadinanza);
che, alla luce dei riferiti rilievi, la questione proposta deve
essere dichiarata manifestamente inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 80, comma 19, della legge
23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), «nella
parte in cui subordina la concessione dell'assegno sociale al
possesso della carta di soggiorno e dunque anche al requisito della
durata del soggiorno medesimo nel territorio dello Stato», sollevata,
in riferimento agli articoli 3, 32 e 117, primo comma, della
Costituzione, dal Tribunale ordinario di Urbino con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 luglio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI