1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 19-3-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 25 febbraio 1997
N. 7 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 25 febbraio 1997 (della provincia autonoma di Trento) Sanita' pubblica - Animali - Decreto del Ministro della sanita' in materia di affidamento di cani randagi - Presupposti (osservazione e controllo sanitario, trattamento profilattico, identificazione e tatuaggio a cura del Servizio veterninario della USL conpetente), condizioni e termini (permanenza per 60 giorni presso il canile e mancato reclamo, entro questo periodo, da parte del proprietario) per poter procedere all'affidamento del cane a soggetti privati o ad associazioni protezionistiche riconosciute - Possibilita' di affidamento temporaneo - Impugnativa di tale decreto, da parte della provincia autonoma di Trento, nel suo intero testo e in particolare delle disposizioni concernenti la registrazione (art. 1), il subaffido (art. 2), le modalita' di documentazione dell'affidamento (art. 3), gli obblighi informativi verso il servizio veterinario regionale e il Ministero della sanita' (art. 4) e la prevista determinazione, da parte del Ministero della sanita', d'intesa con le omologhe autorita' sanitarie degli altri paesi, delle modalita' di affido degli animali ad associazioni protezionistiche estere (art. 5) - Incidenza della contestata normativa, senza che la stessa possa trovare fondamento nelle leggi, genericamente richiamate nel preambolo (t.u. delle leggi sanitarie approvato con r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, regolamento di polizia veterinaria approvato con d.P.R. 8 febbraio 1954, n. 320, legge quadro in materia di randagismo 14 agosto 1991, n. 281), sulle competenze della provincia in materia di igiene e sanita' - Conseguente violazione dei principi, posti dall'art. 17, commi 1 e 3, legge 23 agosto 1988, n. 400, per cui i regolamenti ministeriali (quale senza dubbio deve considerarsi il decreto de quo) non possono essere emanati (come nel caso e' avvenuto) senza il parere del Consiglio di Stato, e non sono comunque legittimati a disciplinare materie di competenza regionale o provinciale - Richiamo alle sentenze nn. 123/1992, 150/1982 e 482/1995. (Decreto del Ministro della sanita' 14 ottobre 1996, intero testo e in particolare articoli da 1 a 5). (Statuto speciale Trentino-Alto Adige, art. 9, comma 1, nn. 10, e 16, in relazione a d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17, commi 1 e 3). (097C0207) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 19-3-1997)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Carlo
Andreotti, autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n.
1238 del 14 febbraio 1997 (doc. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale del 18 febbraio 1997 (rep. n. 62898) rogata al
notaio dott. Pierluigi Mott del Collegio notarile di Trento e
Rovereto (doc. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e
Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio
dell'avv. Manzi, via Confalonieri n. 5;
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato di emanare con decreto
ministeriale, in assenza di base normativa e comunque
illegittimamente, norme in materia di affidamento dei cani randagi;
nonchè per il conseguente annullamento del decreto del Ministro
della sanità 14 ottobre 1996, avente tale oggetto, pubblicato in
Gazzetta Ufficiale n. 300 del 23 dicembre 1996;
Per violazione:
dell'autonomia legislativa ed amministrativa della provincia,
come in particolare stabilita dall'art. 9, primo comma, n. 10, e
dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative norme di
attuazione;
dei principi e regole costituzionali relativi ai rapporti tra
funzioni statali normative e di indirizzo e corrispondenti funzioni
regionali e provinciali;
per i profili e nei modi di seguito illustrati.
F a t t o
Con il contestato decreto il Ministro della sanità ha emanato
Norme in materia di affidamento dei cani randagi. Con tale atto viene
disciplinata l'attività dei servizi veterinari delle Aziende unità
sanitaria locali e dei canili e rifugi comunali in relazione
all'affidamento a privati ed associazioni.
A tal fine l'art. 1 del decreto dispone che i cani randagi
accalappiati debbano essere trattenuti per un certo periodo nei
canili comunali, per essere sottoposti a osservazione, controllo
sanitario, trattamento profilattico, nonchè identificazione,
registrazione e tatuaggio, da parte dei servizi sanitari.
Trascorso tale periodo, i cani possono essere collocati presso i
rifugi, per essere successivamente affidati, sia in forma temporanea
(forma questa niente affatto prevista dalla legge) che in forma
definitiva, a privati o ad associazioni protezionistiche
espressamente riconosciute e registrate dal servizio veterinario
regionale.
L'art. 2 stabilisce limitazioni al numero degli affidi ed obblighi
di comunicazione e documentazione nei riguardi del servizio
veterinario. L'art. 3 dispone le modalità di documentazione
dell'affidamento avvenuto da parte del servizio veterinario, cui
viene anche fatto onere di tornare a svolgere gli accertamenti
sanitari in caso di nuovo affido.
L'art. 4 disciplina gli obblighi informativi del servizio
veterinario dell'unità sanitaria locale rispetto al servizio
veterinario regionale, e gli obblighi informativi di questo rispetto
al Ministero della sanità. L'art. 5 prevede che il Ministro della
sanità stabilisca le modalità di affido ad associazioni
protezionistiche estere.
Nel complesso, è palese che la normativa in questione concerne,
nell'ambito del territorio provinciale, l'attività di uffici
provinciali o di autorità e servizi amministrativi soggetti alla
potestà legislativa ed amministrativa della provincia autonoma di
Trento.
Ma tale disciplina, che interferisce con l'esercizio delle
prerogative costituzionali della riccorrente provincia, appare
illegittima per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
1. - Interferenza con le potestà legislative ed amministrative
provinciali in assenza di qualunque base giuridica.
Va in primo luogo osservato che la materia disciplinata dalla legge
14 agosto 1991, n. 281, legge quadro in materia di animali di
affezione e prevenzione del randagismo, mette capo, nel complesso,
alla sanità, comprensiva degli aspetti relativi alla assistenza e
polizia veterinaria, come è stato sancito da codesta ecc.ma Corte
costituzionale con la sentenza n. 123 del 1992.
Ciò non esclude, naturalmente, che singoli aspetti della legge
possano attenere ad altra materia: e nella stessa sentenza ora
ricordata codesta Corte ha in particolare ritenuto che l'art. 5,
comma 2, della legge n. 281 del 1991, "nella parte in cui stabilisce
il termine di sessanta giorni trascorso il quale, se un cane vagante
non tatuato catturato non viene reclamato, può essere ceduto a
privati o ad associazioni protezioniste", attiene alla materia dei
rapporti di diritto privato (per i quali "sussiste l'esigenza che la
legge statale assicuri una sostanziale uniformità di disciplina su
tutto il tettitorio nazionale"), in quanto la norma detta "la
condizione il cui verificarsi integra l'avvenuta derelictio del
cane".
Ciò detto tuttavia, è evidente che il decreto del Ministro della
sanità del 14 ottobre 1996 non riguarda affatto i rapporti di
diritto privato (il che pure, come si dirà, non lo salverebbe dalla
più totale illegittimita'), ma riguarda invece l'assetto sanitario
ed organizzativo del servizio di affidamento. D'altronde, che tale, e
non gli aspetti privatistici, sia l'oggetto della disciplina
ministeriale risulta non soltanto dalla semplice considerazione del
suo contenuto, ma anche dalla considerazione che l'esigenza di una
disciplina uniforme degli aspetti privatistici, che la sentenza n.
123/1992 ha riconosciuto, non può trovare espressione che in una
disciplina legislativa.
Riconosciuto che la normativa qui contestata ha per oggetto proprio
ciò che è riservato all'attività legislativa ed amministrativa
delle regioni e province autonome, va osservato che il decreto del
Ministro della Sanità 14 ottobre 1996 non appare avere alcun preciso
fondamento legislativo, nè d'altronde di altro genere Nel preambolo
di esso si rinvia genericamente agli atti normativi "a monte", cioè
in particolare al t.u. delle leggi sanitarie, al regolamento di
polizia veterinaria ed alla legge quadro in materia di randagismo
sopra ricordata, senza indicare quale disposizione prevederebbe le
norme ministeriali in questione; e ciò non a caso, dato che in
effetti nei predetti atti non se ne rinviene alcuna.
È appena da osservare che nessun valore di fondazione di un potere
ministeriale in materia può avere la presunta "necessità di
disciplinare specificamente gli aspetti relativi agli affidi dei cani
randagi fissando altresì le opportune procedure che consentano
l'adeguata tutela dei suddetti animali nel quadro delle norme di
coordinamento statale di cui alla citata legge n. 281/1991". AI
contrario, proprio il riferimento di per sè esatto al "quadro delle
norme di coordinamento statale" rende evidente che entro quel quadro
la sola competenza attuativa è quella della normazione e della
amministrazione locale.
La constatazione della totale assenza di base giuridica del decreto
qui contestato fornisce da sola motivazione sufficiente al presente
ricorso, essendo ad avviso della ricorrente provincia palese il
carattere invasivo di una normativa che interferisce nella materia ad
essa riservata senza alcun fondamento giuridicamente rilevante.
2. - Illegittimità del decreto del Ministro della sanità del 14
ottobre 1996 se considerato in particolare come atto di indirizzo e
coordinamento.
La stessa constatazione vale infatti a condannare l'atto qui
contestato anche se lo si volesse considerare quale espressione della
funzione di indirizzo e coordinamento.
Infatti, a prescindere dalla considerazione che gli aspetti
essenziali di coordinamento sono già stati stabiliti dal legislatore
statale nella legge n. 281/1991, che aveva appunto tale scopo, è
principio consolidato e pacifico, a partire dalla sentenza di codesta
ecc.ma Corte costituzionale n. 150 del 1982, che l'esercizio di tale
funzione - quando non avvenga in forma legislativa - richiede
comunque espresso fondamento legislativo, che possa considerarsi
idoneo (alla luce delle caratteristiche concrete della questione) a
fornire all'atto governativo i necessari parametri di legalità
sostanziale.
Dell'atto di indirizzo mancherebbero comunque anche gli elementi
procedurali e formali.
3. - Illegittimità del decreto del Ministro della sanità del 14
ottobre 1996 se considerato in particolare come atto regolamentare.
In realtà il decreto qui contestato dovrebbe essere qualificato,
quanto al contenuto, come un regolamento di esecuzione della legge.
Considerato come tale, esso sarebbe illegittimo se anche non vi
fosse la competenza in materia delle regioni e province autonome.
Infatti, una competenza odinaria per i regolamenti di esecuzione è
prevista soltanto per il Consiglio dei ministri, secondo quanto
disposto dall'art. 17, comma 1, lett. a) della legge n. 400 del 1988.
Per i singoli ministri, invece (come ben noto), il potere
regolamentare esiste soltanto "quando la legge espressamente
conferisca tale potere", come dispone il comma 3 della norma ora
citata. Inoltre, i regolamenti sia governativi che ministeriali sono
soggetti a preventivo parere del Consiglio di Stato, che non sembra
sia stato nella specie acquisito.
Intervenendo in materia regionale, o comunque interferendo con
materia regionale, l'illegittimità di qualunque norma regolamentare
risulta palese, a prescindere da quella specifica che riguardi
l'esercizio del potere regolarmentare come tale. È infatti ancora
principio pacifico e consolidato che "i regolamenti governativi,
compresi quelli delegati, non sono legittimati a disciplinare materie
di competenza regionale o provinciale" (così espressamente la
sentenza n. 482 del 1995, punto 8 in diritto).
Si noti che tale regola, che vale per tutte le autonomie, trova per
il Trentino-Alto Adige particolare conferma nei disposti del d.P.R.
n. 266 del 1992, proprio in quanto le garanzie ivi previste hanno
riferimento soltanto alle leggi e agli atti di indirizzo e
coordinamento: evidentemente nel presupposto che non esista un
problema di rapporto con la fonte regolamentare, in quanto questa non
è rivolta a disciplinare in alcun modo rapporti tra Stato e regioni
o province autonome. Diversamente, infatti le garanzie disposte
risulterebbero facilissimamente aggirabili, solo ricorrendo al
regolamento in luogo che all'atto di indirizzo.
4. - Illegittimità per le ragioni dette delle singole disposizioni
dell'atto.
L'illegittimità qui lamentata concerne l'atto nella sua interezza
e nella sua stessa esistenza, essendo il contenuto delle singole
disposizioni rilevante sopra tutto nel senso di rivelare
l'illegittimità incidenza e interferenza dell'atto statale sulle
funzioni costituzionali.
In ogni modo, tale illegittima interferenza ed incidenza può
essere agevolmente illustrata per le singole disposizioni.
Come detto in narrativa, l'art. 1 del decreto dispone che i cani
randagi catturati debbano essere ricoverati e trattenuti per almeno
sessanta giorni nei canili comunali, per essere sottoposti a
osservazione, controllo sanitario, trattamento profilattico, nonchè
identificazione, registrazione e tatuaggio, da parte dei servizi
veterinari. Trascorso tale periodo, i cani possono essere collocati
presso i rifugi, per essere successivamente affidati, sia in forma
temporanea che in forma definitiva, a privati o ad associazioni
protezionistiche espressamente riconosciute e registrate dal servizio
veterinario regionale.
La disposizione che, in quanto non meramente ripetitiva dei
disposti della legge, interferisce palesemente con l'organizzazione
dei servizi e più in generale con la potestà legislativa ed
amministrativa della provincia, impone una "registrazione" che non
può essere prevista e disciplinata da siffatto atto. Essa è poi
anche arbitraria là dove ammette, sia pure come "temporaneo", un
affidamento anche prima dei sessanta giorni richiesti per il
verificarsi della derelictio: un affidamento la cui giustificazione
appare molto problematica sia sul piano dell'opportunità, creando
vincoli anche rispetto al disposto legislativo, secondo cui gli
animali possono essere ceduti solo se non reclamati.
L'art. 2 non solo disciplina in luogo della competente provincia le
comunicazioni e documentazioni di servizio, ma arbitrariamente
prevede una facoltà di "subaffido" ignota alla disciplina
legislativa, che interferisce con i compiti propri del servizio
pubblico. La previsione è inoltre priva - come data la sua natura
non può non essere - di ogni aspetto relativo alla vigilanza o alle
garanzie, risultando così praticamente ineffettuale.
L'art. 3 disciplina in luogo della provincia le modalità di
documentazione dell'affidamento avvenuto da parte del servizio
veterinario, cui viene anche fatto specifico onere di tornare a
svolgere gli accertamenti sanitari in caso di nuovo affido.
L'art. 4 disciplina in luogo della provincia gli obblighi
informativi del servizio veterinario dell'unità sanitaria locale
rispetto al servizio veterinario regionale, ed inoltre disciplina
senza averne alcun potere obblighi informativi di questo rispetto al
Ministero della sanità.
L'art. 5 prevede che il Ministro della sanità stabilisca le
modalità di affido ad associazioni protezionistiche estere "d'intesa
con le omologhe autorità sanitarie degli altri Paesi", creando dal
nulla una funzione di carattere internazionale che, se esistesse (e
non pare ve ne sia ragione) non potrebbe non avere essa stessa un
fondamento legislativo, e non può invece essere autocreata dal
Ministro, privo di ogni conferimento di potere.

Tutto ciò premesso, la ricorrente provincia autonoma di Trento,
come sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima
Corte costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato di emanare
con decreto ministeriale, in assenza di base normativa e comunque
illegittimamente, norme in materia di affidamento dei cani randagi,
nonchè conseguentemente annullare il decreto del Ministro della
Sanità 14 ottobre 1996; per violazione delle regole e principi
costituzionali, statutari e delle norme di attuazione indicati in
premessa.
Padova-Roma, addì 18 febbraio 1997
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
97C0207