1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 28-6-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 238 SENTENZA 7 - 22 giugno 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Censura concernente un'intera legge - Individuabilita' della questione proposta - Ammissibilita' del ricorso. Lavoro e occupazione - Regione Umbria - Disciplina legislativa regionale di tutela della salute psico-fisica della persona sul luogo di lavoro e contrasto dei fenomeni di «mobbing» - Ricorso dello Stato - Pretesa indeterminatezza della definizione di «mobbing» - Denunciata lesione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile e di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, nonche' della competenza legislativa concorrente in materia di tutela della salute e di tutela e sicurezza del lavoro - Disciplina non esorbitante dai limiti della competenza regionale - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Umbria 28 febbraio 2005, n. 18. - Costituzione, artt. 117, commi secondo, lett. g) ed l), e terzo, e 118, primo comma. (006C0535) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 28-6-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Umbria 28 febbraio 2005, n. 18 (Tutela della salute psico-fisica
della persona sul luogo di lavoro e contrasto dei fenomeni di
mobbing), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 16 maggio 2005, depositato in cancelleria il
24 maggio 2005 ed iscritto al n. 65 del registro ricorsi 2005;
Visto l'atto di costituzione della Regione Umbria;
Udito nell'udienza pubblica del 2 maggio 2006 il giudice relatore
Francesco Amirante;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Nucaro per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Fabrizio Figorilli per la
Regione Umbria.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), e terzo
comma, e all'art. 118, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'intero testo della legge della
Regione Umbria 28 febbraio 2005, n. 18 (Tutela della salute
psico-fisica della persona sul luogo di lavoro e contrasto dei
fenomeni di mobbing).
In particolare, l'art. 1 - che «tenta» di definire il mobbing con
l'espressione «molestie morali, persecuzioni e violenze psicologiche
sui luoghi di lavoro» - conterrebbe una definizione talmente vaga ed
inadeguata da determinare una normativa che rimette ad organi
amministrativi il compito e il potere di integrare sostanzialmente il
disposto legislativo, anzi di sostituirsi al legislatore nazionale.
L'art. 5 estende l'ambito del mobbing ai familiari del lavoratore
ed affida alla Giunta regionale una competenza a stabilire, mediante
deliberazione a contenuto sostanzialmente regolamentare, «criteri e
modalita» per la concessione di incentivi alla realizzazione di
«supporti e terapie» senza specificare ad opera di quale organismo.
Inoltre gli artt. 2, 4, 6, 7 e 8 della legge in esame prevedono
strutture amministrative tratteggiandone «in modo molto elastico» le
funzioni ed i compiti.
L'art. 8, comma 1, prevede come obbligatorie le ispezioni
all'interno dei luoghi di lavoro e, quindi, l'accesso coattivo in
tali luoghi, la ricerca e l'esame di documenti, l'audizione di
persone ad opera di addetti, di imprecisato livello (o qualifica) e
stato giuridico, al Servizio di prevenzione e sicurezza.
In sintesi, la legge in esame non individuerebbe (e quindi non
delimiterebbe) l'ambito dell'intervento della Regione e la tipologia
dei «luoghi di lavoro», rendendo in tal modo possibili ingerenze (non
soltanto della Regione ma anche di altre organizzazioni) nei rapporti
di lavoro pubblico statale, ad esempio presso un tribunale od un
ufficio territoriale del Governo, con invasione delle competenze di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
Nel complesso - ad avviso del ricorrente - la legge impugnata
omette di considerare la pluralità degli interessi generali (anche
privati) compresenti e la necessità di reperire un equilibrio tra
loro, crea uno strumento pervasivo e di non garantita neutralità per
interventi nei rapporti contrattuali di lavoro e nelle attività
imprenditoriali e delle pubbliche amministrazioni ed infine introduce
una disciplina «territorialmente differenziata» in assenza di
principi fondamentali unificanti.
La censurata normativa sarebbe perciò in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), e con l'art. 118, primo
comma, Cost.
Circa il denunciato contrasto con la riserva allo Stato della
produzione legislativa in materia di ordinamento civile, nel ricorso
si osserva che la legge in esame inciderebbe sui rapporti civilistici
interpersonali, non soltanto di lavoro e di impresa, anche in modo
imprevedibile e non definirebbe le tipologie dei «fenomeni»
considerati, i quali sono destinati a tramutarsi in fattispecie di
illecito contrattuale.
La legge sarebbe inoltre in contrasto con l'art. 117, terzo
comma, Cost. (tutela della salute, tutela e sicurezza del lavoro),
non essendo ricollegata a «principi fondamentali» posti dal
Parlamento nazionale, al quale è riservato il compito di definire il
cosiddetto mobbing.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Umbria, affermando
anzitutto che la legge in argomento non contiene alcuna definizione
del mobbing; l'art. 1, infatti, recita: «[...] in attuazione degli
articoli 1, 2, 3, 4, 32 e 41 della Costituzione italiana, nel
rispetto della normativa statale vigente e dell'ordinamento
comunitario», e così riconosce, tra le finalità della Regione, il
compito di promuovere «azioni ed iniziative volte a prevenire e
contrastare l'insorgenza e la diffusione di fenomeni di molestie
morali, persecuzioni e violenze psicologiche sui luoghi di lavoro, di
seguito denominate mobbing».
L'intento sarebbe quello di favorire iniziative attraverso le
quali contenere l'insorgenza di fenomeni che da tempo, pur in assenza
di una legge quadro specifica, la normativa interna e quella
comunitaria qualificano come sintomi di attività riconducibile al
mobbing, come dimostrato dal successivo art. 2 della legge regionale,
secondo cui «... la Regione promuove, in collaborazione con le parti
sociali interessate, con l'Osservatorio regionale sul mobbing di cui
all'art. 7 e con le strutture sociosanitarie locali, azioni di
prevenzione, formazione, informazione, ricerca ed assistenza
medico-legale e psicologica».
Il ricorso sarebbe, quindi, inammissibile per genericità dei
motivi e contraddittorietà, posto che, dopo avere attribuito alla
Regione Umbria una volontà definitoria del tutto insussistente,
eccepisce nel contempo una, non meglio identificata, vaghezza ed
inadeguatezza nei confronti delle medesime disposizioni impugnate, da
cui viene fatta derivare un'indebita sostituzione degli organi
amministrativi regionali nei compiti esclusivamente riservati allo
Stato.
Non sarebbero poi fondate le censure relative all'assenza di una
precisa indicazione della tipologia dei luoghi di lavoro, con il
paventato effetto di possibili ingerenze nei rapporti di lavoro
pubblico statale ad opera del legislatore regionale. Parimenti senza
fondamento sarebbe tale asserito sconfinamento del legislatore
regionale, con conseguente presunta mancanza di neutralità, «per
interventi nei rapporti contrattuali di lavoro e nelle attività
imprenditoriali e delle pubbliche amministrazioni», e con
introduzione di «una disciplina territorialmente differenziata in
assenza di principi fondamentali unificanti» .
Infatti, la materia andrebbe ricondotta, anzichè alle lettere g)
ed l) dell'art. 117, secondo comma, Cost., in quelle della «tutela e
sicurezza del lavoro», nonchè della «tutela della salute», cui la
prima necessariamente si ricollega, dando luogo, pertanto, ad un caso
di potestà legislativa concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost., con la conseguenza della ammissibilità di uno spazio
all'interno del quale le Regioni sono ammesse a legiferare, a
condizione che tale intervento non vada a sovrapporsi o ad invadere
gli ambiti già delineati con i principi e le singole disposizioni di
rango statale e/o comunitario; condizione del tutto assicurata nella
specie.
Sarebbe chiaro l'intento del legislatore regionale di predisporre
adeguate «misure di sostegno idonee a studiare il fenomeno in tutti i
suoi profili e a prevenirlo o limitarlo nelle sue conseguenze». Nè
sarebbe possibile rinvenire - nelle azioni di prevenzione,
formazione, informazione, ricerca ed assistenza medico-legale di cui
all'art. 2 - alcun elemento in grado di introdurre spunti di novità
rispetto ai criteri indicati da questa Corte quali parametri di
compatibilità costituzionale dell'intervento regionale nella materia
qui presa in considerazione.
3.- Nell'imminenza dell'udienza, fissata per la discussione, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria in
cui osserva come, nelle sue difese, la Regione Umbria non abbia
affrontato la compatibilità delle «azioni ed iniziative» di cui
all'art. 1 della legge impugnata con la disciplina civilistica - di
indubbia competenza esclusiva statale - dei rapporti di lavoro e con
quella «di diritto amministrativo» dei rapporti di pubblico impiego
statale non contrattualizzato, essa pure di competenza esclusiva
statale secondo il disposto dell'art. 117, secondo comma, lettera g),
Cost.; nè la Regione si sarebbe soffermata sul cruciale art. 8,
comma 1, della legge, al quale si connettono sia l'art. 7, comma 4,
lettera c) - ove sono previsti protocolli di intesa tra gli organismi
di vigilanza e, secondo il ricorrente, l'assessore regionale
presidente dell'Osservatorio sul mobbing - sia l'art. 6, lettera c).
A parere dell'Avvocatura, le tre disposizioni citate consentono
di organizzare una struttura di polizia alle dipendenze del «potere
esecutivo» della Regione, attivata dagli sportelli istituiti «presso
gli uffici comunali di cittadinanza».
La Regione non si è limitata a porre in essere «azioni di
formazione» (art. 3), «azioni di informazione e ricerca» (art. 4) e
«azioni di assistenza medico-legale e psicologica» (art. 5), cioè a
monitorare e studiare il fenomeno e ad assisterne le vittime, ma al
contrario, si è attribuita un penetrante potere di ispezione, ossia
di accesso sul luogo di lavoro privato o persino pubblico-statale, di
acquisizione di documenti, di interpello di possibili futuri
testimoni, di redazione di processi verbali, etc; un potere, questo,
che duplica similari poteri della giurisdizione e di apparati
investigativi statali e che interferisce sia nelle attività
imprenditoriali sia nelle attività delle amministrazioni pubbliche
dello Stato o facenti capo ad esso.
Ritiene il ricorrente che il nucleo della legge in esame sia
costituito non dai citati artt. 3, 4 e 5, ma dall'art. 8, comma 1, e
dai connessi artt. 6, lettera c), e 7, comma 4, lettera e), e
conclude, quindi, insistendo per la richiesta declaratoria di
illegittimità costituzionale quanto meno di queste ultime norme.
4. - Anche la Regione Umbria ha depositato una memoria,
sottolineando anzitutto come la questione sia del tutto simile a
quella risolta dalla recente sentenza di questa Corte n. 22 del 2006,
con la quale è stata esaminata un'analoga legge della Regione
Abruzzo, e ribadendo quindi che la legge impugnata tende unicamente a
prevenire e a contrastare l'insorgenza e la diffusione del mobbing,
senza con ciò dettare una disciplina compiuta del medesimo sul piano
giuslavoristico. Del resto, il richiamo espresso alla disciplina
interna e comunitaria sarebbe di per sè dirimente in ordine ai dubbi
ed alle perplessità manifestate nell'atto introduttivo.
Il legislatore umbro, quindi, astenendosi dal fornire non solo
una definizione generale del fenomeno in oggetto, ma anche
esemplificazioni di per sè idonee ad operare la paventata
sostituzione nei confronti della potestà normativa statale, ha
circoscritto il proprio intervento a disciplinare misure di sostegno
per i lavoratori che subiscono le conseguenze negative discendenti
dal verificarsi del fenomeno stesso, come definito dalla normativa
nazionale e comunitaria. Infatti, ai sensi dell'art. 2, i compiti
della Regione vengono individuati nella promozione di azioni di
«prevenzione, formazione, informazione, ricerca ed assistenza
medico-legale», in collaborazione con le parti sociali interessate,
con l'Osservatorio regionale sul mobbing di cui al successivo art. 7
e con le strutture socio-sanitarie. Parimenti i successivi artt. 3,
4, 5 e 6 regolano espressamente la tipologia di azioni con cui
vengono concretamente svolte prevenzione, formazione, informazione,
ricerca ed assistenza medico-legale previste dal richiamato art. 2.
Infine, del tutto infondata risulterebbe la doglianza volta a
censurare la disposizione che parrebbe realizzare indebite
interferenze in merito alla gestione dei rapporti di lavoro con
amministrazioni statali, sulla scorta delle precisazioni fornite
dalla citata sentenza n. 22 del 2006, allorchè la domanda proposta
dalla Presidenza del Consiglio dei ministri è stata rigettata,
chiarendo come «dall'eventuale duplicazione di procedure che la legge
regionale introdurrebbe rispetto a quanto previsto dalla
contrattazione collettiva», non è dato ricavare l'invasione di
competenza lamentata da controparte.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), e terzo
comma, e all'art. 118, primo comma, della Costituzione, la legge
della Regione Umbria 28 febbraio 2005, n. 18 (Tutela della salute
psico-fisica della persona sul luogo di lavoro e contrasto dei
fenomeni di mobbing), perchè, da un lato, essa lederebbe la
competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento civile
nonchè di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e
degli enti pubblici nazionali e, dall'altro, non si limiterebbe a
formulare disposizioni di dettaglio nelle materie della tutela della
salute e della tutela e sicurezza del lavoro, entrambe di competenza
legislativa concorrente.
L'Avvocatura dello Stato, inoltre, a conforto delle proprie tesi
richiama la sentenza di questa Corte n. 359 del 2003, con la quale fu
dichiarata l'illegittimità costituzionale della legge della Regione
Lazio 11 luglio 2002, n. 16 (Disposizioni per prevenire e contrastare
il fenomeno del mobbing nei luoghi di lavoro).
Il ricorrente censura come «vaga e inadeguata» l'espressione
«molestie morali, persecuzioni e violenze psicologiche sui luoghi di
lavoro», con la quale la legge regionale definisce il fenomeno del
mobbing e sostiene che ulteriori precisazioni vengono così rimesse a
successivi atti amministrativi, da emettere anche da parte di
organismi che la legge stessa istituisce, quali l'Osservatorio
regionale e gli sportelli anti-mobbing. Il Presidente del Consiglio
dei ministri si duole che a tali organismi sia affidato il compito di
effettuare ispezioni sui luoghi di lavoro senza alcuna limitazione
sulla appartenenza di questi e sulla loro natura; ispezioni destinate
a sfociare nel possibile accertamento di fattispecie di illecito
contrattuale.
2. - In via preliminare, si rileva l'ammissibilità del ricorso
ancorchè concerna un'intera legge, in quanto, come già ritenuto in
casi analoghi (sentenza n. 359 del 2003 e sentenze ivi citate,
nonchè sentenza n. 22 del 2006), l'omogeneità della normativa in
esame consente di individuare i limiti dello scrutinio richiesto.
3. - Nel merito, il ricorso non è fondato.
Il richiamo alla sentenza n. 359 del 2003 non giova al
ricorrente, perchè la legge della Regione Lazio dichiarata
illegittima con quella sentenza era sostanzialmente diversa dalla
legge della Regione Umbria, oggetto del presente scrutinio.
Con la sentenza citata questa Corte - dopo aver premesso che il
mobbing, unitariamente considerato dalle scienze sociali, ma privo di
una specifica disciplina statale, è fenomeno complesso avente una
pluralità di aspetti, alcuni dei quali ricondotti dai giudici comuni
sotto le previsioni dell'art. 2087 del codice civile - rilevò che
esso, con riguardo alla condotta degli autori degli atti vessatori e
dei rapporti tra datore di lavoro e lavoratori, concerne anche
l'ordinamento civile, mentre per i profili riguardanti le conseguenze
patologiche sulla vittima di per sè considerate attiene alla tutela
della salute e alla tutela e sicurezza del lavoro. La definizione del
mobbing contenuta nella legge ne riguardava tutti i profili e la
Regione Lazio rendeva manifesto il proposito di intervenire «nelle
more dell'emanazione di una disciplina organica dello Stato in
materia».
La constatazione che la legge regionale, fondata su un'autonoma
definizione del complesso fenomeno sociale, lo disciplinava in
molteplici suoi aspetti rientranti in competenze dello Stato, fu alla
base della dichiarazione di illegittimità costituzionale.
La legge della Regione Umbria oggetto del presente ricorso
presenta, invece, elementi di analogia - come fa rilevare lo stesso
ricorrente - con la legge della Regione Abruzzo 11 agosto 2004 n. 26
(Intervento della Regione Abruzzo per contrastare e prevenire il
fenomeno mobbing e lo stress psico-sociale sui luoghi di lavoro),
passata indenne attraverso lo scrutinio di costituzionalità
(sentenza n. 22 del 2006).
Anche nel caso ora in esame la normativa censurata non formula
una definizione del mobbing con valenza generale, ma ha riguardo
soltanto ad alcuni suoi aspetti già oggetto di valutazione in
fattispecie sottoposte al vaglio di giudici comuni.
Inoltre, secondo l'art. 1 della legge in argomento, le azioni di
prevenzione e contrasto del mobbing, finalizzate a tutelare
l'integrità psico-fisica della persona sul luogo di lavoro, sono
promosse dalla Regione «nel rispetto della normativa statale vigente
e dell'ordinamento comunitario». Tale formula può risolversiin
un'affermazione meramente assertiva e di stile, inefficace al fine di
escludere possibili contrasti con le normative di cui si postula il
rispetto; ma, ove in concreto non si riscontrino disposizioni che
tale contrasto determinano, come nella legge impugnata, essa fornisce
un criterio interpretativo utile al positivo scrutinio di
legittimità costituzionale.
Se poi, come questa Corte ha già affermato, l'inesistenza di una
definizione generale dovesse condurre la Regione all'emanazione di
atti amministrativi esorbitanti dalle proprie competenze o, comunque,
contrastanti con parametri costituzionali, per la repressione di tali
fenomeni l'ordinamento appronta gli opportuni rimedi di giustizia
costituzionale e comune.
Quest'ultimo rilievo vale anche a motivare l'infondatezza delle
censure concernenti la genericità delle previsioni della legge
riguardo alle ispezioni sui luoghi di lavoro ed al conseguente
accertamento di ipotesi di mobbing. L'impugnato art. 8 della legge
regionale, relativo a tali ispezioni, riguarda infatti l'attività di
controllo del Servizio di prevenzione e sicurezza del lavoro,
collocandone i compiti «nell'ambito della sua attività
istituzionale». Quest'ultima si inserisce nella più ampia attività
dei dipartimenti di prevenzione (di cui fa parte il Servizio), i
quali sono strutture operative delle ASL, poste a garanzia della
salute collettiva ed operanti secondo linee coordinate ed integrate
con le Regioni (in base al disposto dell'art. 7-quinquies del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502).
Si deve, infatti, più in generale ribadire, anche al di fuori
del controllo incidentale di costituzionalità, la validità del
principio secondo il quale una disposizione di legge non può essere
ritenuta costituzionalmente illegittima soltanto perchè tra le varie
opzioni interpretative e applicative se ne possa ipotizzare qualcuna
lesiva di norme costituzionali.
In conclusione, per la impugnata legge della Regione Umbria può
dirsi ciò che si è ritenuto riguardo alla suindicata legge della
Regione Abruzzo, e cioè che «essa non ha oltrepassato i limiti della
competenza che già questa Corte ha riconosciuto alle Regioni quando
ha affermato che esse possono intervenire con propri atti normativi
anche con misure di sostegno idonee a studiare il fenomeno in tutti i
suoi profili ed a prevenirlo o limitarlo nelle sue conseguenze».

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della legge della Regione Umbria 28 febbraio 2005 n. 18 (Tutela della
salute psico-fisica della persona sul luogo di lavoro e contrasto dei
fenomeni di mobbing), sollevata, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettere g) ed l), e terzo comma, e all'art. 118, primo comma,
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 giugno 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0535