1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 23-4-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 104 SENTENZA 14 - 18 aprile 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Commercio - Misure varie in materia di apertura, trasferimento e ampliamento di esercizi commerciali sul territorio regionale (indirizzi regionali sulla rete distributiva, requisiti di accesso e di esercizio dell'attivita', liberalizzazione degli orari di apertura e chiusura, autorizzazioni per medie e grandi strutture di vendita). - Legge della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 25 febbraio 2013, n. 5 (Modificazioni alla legge regionale 7 giugno 1999, n. 12 recante "Principi e direttive per l'esercizio dell'attivita' commerciale"), artt. 2, 3, 4, 7, 11 e 18. - (T-140104) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 23-4-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3, 4,
7, 11 e 18 della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste 25 febbraio 2013, n. 5 (Modificazioni alla legge regionale 7
giugno 1999, n. 12 recante "Principi e direttive per l'esercizio
dell'attività commerciale"), promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 9-14 maggio 2013, depositato
in cancelleria il 14 maggio 2013 ed iscritto al n. 60 del registro
ricorsi 2013.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Valle
d'Aosta;
udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 2014 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi l'avvocato dello Stato Diana Ranucci per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Francesco Saverio Marini per la
Regione autonoma Valle d'Aosta.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso iscritto al n. 60 del registro ricorsi dell'anno
2013, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale aventi ad oggetto gli artt. 2, 3, 4, 7,
11 e 18 della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste 25 febbraio 2013, n. 5 (Modificazioni alla legge regionale 7
giugno 1999, n. 12 recante "Principi e direttive per l'esercizio
dell'attività commerciale").
Il ricorrente premette che l'art. 3, primo comma, lettera a),
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale
per la Valle d'Aosta), attribuisce alla Regione potestà legislativa
di integrazione e di attuazione delle leggi della Repubblica in
materia di commercio e che ai sensi dell'art. 2 del medesimo statuto,
tale potestà deve esplicarsi nel rispetto della Costituzione, dei
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e degli obblighi
internazionali. Osserva, inoltre, come in forza dell'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), la Regione deve ritenersi
titolare della competenza residuale in materia di commercio.
Ciò considerato, l'Avvocatura rileva che l'art. 2 della legge
reg. n. 5 del 2013 inserisce nella legge della Regione autonoma Valle
d'Aosta 7 giugno 1999, n. 12 (Principi e direttive per l'esercizio
dell'attività commerciale), l'art. 1-bis il quale attribuisce alla
Giunta regionale, sentite le associazioni delle imprese esercenti il
commercio maggiormente rappresentative in ambito regionale, il
compito di individuare, sulla base di criteri oggettivi e
trasparenti, gli indirizzi per il conseguimento degli obiettivi di
equilibrio della rete distributiva, in rapporto alle diverse
categorie e dimensioni degli esercizi, con particolare riguardo alle
grandi strutture di vendita, tenuto conto della specificità dei
singoli territori e dell'interesse dei consumatori alla qualità,
alla varietà, all'accessibilità e alla convenienza dell'offerta.
Ad avviso del ricorrente, tale disposizione, sarebbe suscettibile
di reintrodurre surrettiziamente limiti all'accesso e all'esercizio
di attività economiche dal momento che il criterio in base al quale
la Giunta deve determinare gli indirizzi («obiettivi di equilibrio
della rete distributiva») sarebbe talmente generico da lasciare a
detto organo una discrezionalità troppo ampia, che quindi renderebbe
possibile l'introduzione di vincoli quantitativi alla apertura di
esercizi commerciali non giustificati da esigenze di tutela della
salute, dei lavoratori, dei beni culturali e del territorio,
richiamate dal comma 1-bis dell'art. 1 della legge reg. n. 12 del
1999.
Per tale ragione la disposizione, potendo determinare una
ingiustificata limitazione alla apertura di nuovi esercizi
commerciali, si porrebbe in contrasto con i principi di tutela della
concorrenza e del mercato, in violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione.
L'Avvocatura censura inoltre l'art. 3 della legge reg. n. 5 del
2013, il quale sostituisce l'art. 3 della legge reg. n. 12 del 1999
che disciplina i requisiti di accesso e di esercizio delle attività
commerciali. La disposizione in parola prescrive che per lo
svolgimento di attività commerciale nel settore merceologico
alimentare, anche laddove effettuata nei confronti di una determinata
cerchia di persone, è necessario il possesso di uno dei requisiti
professionali di cui all'art. 71, comma 6, del decreto legislativo 26
marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai
servizi nel mercato interno).
Tale ultima disposizione - rileva il ricorrente - è stata
modificata dall'art. 8 del decreto legislativo 6 agosto 2012, n. 147
(Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 26
marzo 2010, n. 59, recante attuazione della direttiva 2006/123/CE,
relativa ai servizi nel mercato interno). Nella nuova formulazione,
la norma statale non richiede più per lo svolgimento di attività di
vendita di prodotti alimentari e di somministrazione di alimenti e
bevande, effettuate non al pubblico ma nei confronti di una cerchia
ristretta di persone (spacci interni) il possesso di determinati
requisiti professionali.
La disposizione regionale continuando invece a richiederne il
possesso anche per tale tipologia di attività, contrasterebbe con la
normativa nazionale posta a tutela della concorrenza, così violando
l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
È impugnato, ancora, l'art. 4 della legge reg. n. 5 del 2013 il
quale introduce l'art. 3-bis nella legge reg. n. 12 del 1999. Esso
disciplina gli orari di apertura e chiusura delle attività di
commercio al dettaglio, in armonia con quanto disposto dall'art. 3,
comma 1, lettera d-bis), del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223
(Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 4
agosto 2006, n. 248.
Tuttavia la disposizione regionale esclude dal proprio ambito di
operatività le attività commerciali che si svolgono su area
pubblica. In tal modo, ad avviso dell'Avvocatura, essa si porrebbe in
contrasto con quanto statuito dall'art. 28, comma 13, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa
al settore del commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59), come modificato dal d.lgs. n. 59 del
2010, in forza del quale eventuali limiti temporali possono essere
posti solo per esigenze di sostenibilità ambientale o sociale e non
già per ragioni economiche.
Pertanto, l'art. 4 sarebbe illegittimo per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost. nella parte in cui esclude
dalla applicazione delle norme di liberalizzazione degli orari di
apertura e chiusura delle attività commerciali quelle su area
pubblica.
Anche l'art. 7 della legge reg. n. 5 del 2013 violerebbe l'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost. Tale disposizione, nel
sostituire l'art. 5 della legge reg. n. 12 del 1999, il quale
disciplina le medie e grandi strutture di vendita, al comma 4
stabilisce che per i centri di vendita con superficie superiore a
1.500 metri quadrati il rilascio dell'autorizzazione all'apertura, al
trasferimento di sede e all'ampliamento della superficie è
subordinato al parere della struttura regionale competente in materia
di commercio, che attesta la conformità dell'attività oggetto della
richiesta agli indirizzi di cui all'art. 1-bis, introdotto dall'art.
2 della legge in esame.
Anche questa norma presenterebbe i medesimi vizi evidenziati con
riguardo all'art. 1-bis della legge reg. n. 12 del 1999 dal momento
che essa sarebbe suscettibile di limitare ingiustificatamente
l'apertura di nuovi esercizi commerciali e di medie e/o grandi
strutture di vendita, in violazione dei principi di tutela della
concorrenza e del mercato e quindi in violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.
È impugnato, altresì, l'art. 11 della legge censurata il quale
stabilisce il divieto, nei centri storici, di apertura e
trasferimento di sede delle grandi strutture commerciali. Tale
divieto, il quale è prescritto in via assoluta e riferito non solo
all'ipotesi di apertura, ma anche di trasferimento di sede, sarebbe
eccessivamente restrittivo e, quindi, anticoncorrenziale, in
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Ad avviso del ricorrente le disposizioni della legge regionale
incidono sulla sfera di «tutela della concorrenza» di competenza
esclusiva dello Stato. Osserva infatti l'Avvocatura che «in materia
di apertura degli esercizi pubblici di vendita al dettaglio, la
molteplicità di discipline a livello locale in materia non può che
produrre distorsione del mercato, con evidente danno per l'utenza».
Infine, è stato impugnato l'art. 18 della legge reg. n. 5 del
2013, il quale stabilisce che varie disposizioni contenute nella
medesima legge, ivi comprese quelle che inaspriscono le sanzioni
amministrative conseguenti a violazioni, si applicano anche ai
procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della legge
stessa.
Il ricorrente ritiene che tale disposizione contrasterebbe con il
principio tempus regit actum il quale, nell'ambito del diritto
sanzionatorio amministrativo, comporta che la sanzione da irrogarsi
sia quella applicabile sulla base della norma vigente nel tempo in
cui fu commesso l'illecito, sia in ipotesi di previsione più
sfavorevole che favorevole. Pertanto, essa violerebbe gli artt. 25 e
117, secondo comma, lettera l), Cost. «con riferimento a quanto
ribadito dalla disposizioni dell'art. 11 delle disposizioni sulla
legge in generale (preleggi) anteposte al Codice civile, in base al
quale la legge non dispone che per l'avvenire».
2.- Si è costituita in giudizio la Regione autonoma Valle
d'Aosta la quale ha chiesto il rigetto delle censure.
Riguardo all'impugnato art. 2, la difesa regionale osserva che si
tratta di una norma meramente procedurale che non pone alcun limite
quantitativo alla apertura di nuovi esercizi commerciali, ma
attribuisce un mero potere di indirizzo alla Giunta regionale, al
quale non sarebbe connesso alcun potere sanzionatorio o inibitorio.
Inoltre, il comma 1-bis dell'art. 1 della stessa legge chiarisce che
l'apertura, il trasferimento e l'ampliamento di superficie degli
esercizi commerciali non sono soggetti a contingenti numerici, a
limiti territoriali, a vincoli merceologici o di qualsiasi altra
natura. D'altra parte, l'eventuale violazione di questa norma sarebbe
al più sindacabile davanti al giudice amministrativo.
Inoltre, l'attribuzione di tale potere di indirizzo alla Giunta
sarebbe rispettoso della tutela della concorrenza in quanto basato su
parametri oggettivi.
Infine, le censure non terrebbero conto delle competenze
legislative della Regione in materia di commercio. La disposizione
impugnata non avrebbe finalità di regolare la concorrenza, ma solo
di assicurare una equilibrata razionalizzazione della rete
distributiva in rapporto alle varie categorie e dimensioni degli
esercizi commerciali.
Riguardo alle censure concernenti l'art. 3, la difesa regionale
sostiene che l'abrogazione da parte del legislatore nazionale delle
norme che prescrivono il possesso dei requisiti di cui all'art. 71,
comma 6, del d.lgs. n. 59 del 2010 non comporterebbe automaticamente
l'illegittimità delle norme regionali che continuino a prevederli,
posto che la direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE (Direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel
mercato interno), lascerebbe libertà ai legislatori statali e
regionali, di mantenere la previsione di tali requisiti per il
settore merceologico alimentare.
Inoltre, l'abrogazione dei requisiti in parola da parte del
legislatore statale avrebbe rimesso al legislatore regionale,
nell'esercizio delle sue competenze in materia di commercio, il
potere discrezionale di individuare i requisiti per esercitare una
determinata attività commerciale.
Infondata sarebbe, altresì, la censura concernente l'art. 4 in
quanto con tale disposizione il legislatore regionale non avrebbe
affatto disciplinato l'attività commerciale su area pubblica,
limitandosi solo ad escluderla dal suo ambito di applicazione. Per
tale ragione non avrebbe introdotto alcun limite al suo esercizio.
Ma anche a voler ritenere diversamente, la Regione osserva come
tale tipo di attività, essendo strettamente correlata all'uso di una
proprietà pubblica, richiederebbe una disciplina speciale. Lo stesso
art. 28, comma 13, del d.lgs. n. 114 del 1998 consentirebbe alle
Regioni e agli enti locali di stabilire limiti e modalità di
utilizzo delle aree pubbliche in quanto a disponibilità limitata.
In ordine alle censure aventi ad oggetto l'art. 7, la difesa
richiama le argomentazioni già svolte con riguardo alle censure
relative all'art. 2 della legge regionale.
Quanto all'art. 11 della legge regionale, la resistente osserva
come tale disposizione, nel vietare nei centri storici l'apertura o
il trasferimento di sede delle grandi strutture commerciali,
costituirebbe esercizio non solo della potestà esclusiva in materia
di commercio, ma anche di quella in materia di pianificazione
territoriale e di governo del territorio prevista dallo statuto. Al
riguardo, la difesa regionale richiama la giurisprudenza della Corte
di giustizia dell'Unione europea (sentenza 22 ottobre 2009, in causa
C-348/08, Choque Cabrera) che ha riconosciuto la legittimità di
limitazioni all'accesso al mercato giustificate da motivi imperativi
di interesse generale, purchè non sorrette da ragioni puramente
economiche. Pertanto, le limitazioni poste dalla norma in parola
sarebbero conformi alla giurisprudenza comunitaria.
Infine, la censura avente ad oggetto l'art. 18 sarebbe
inammissibile o infondata.
Tale disposizione avrebbe infatti una valenza solo procedimentale
non introducendo alcun effetto retroattivo nella disciplina
sanzionatoria, in quanto le sanzioni in essa previste regolano le
fattispecie che si sono verificate sotto la sua vigenza.
3.- In prossimità dell'udienza pubblica, la Regione ha
depositato una memoria nella quale, oltre a ribadire le proprie
difese, ha richiamato il parere reso dall'Autorità garante della
concorrenza e del mercato in data 11 dicembre 2013, in ordine alla
modifica dell'art. 31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n.
201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214, ad opera
dell'art. 30, comma 5-ter, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69
(Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 agosto 2013, n.
98.
Si afferma che in tale parere l'Autorità avrebbe chiarito che le
Regioni potranno legittimamente introdurre restrizioni per quanto
riguarda le aree di insediamento di attività produttive o
commerciali, purchè siano rispettose del principio di non
discriminazione e giustificate dal perseguimento di un interesse
pubblico costituzionalmente rilevante.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con il ricorso indicato
in epigrafe ha promosso questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 2, 3, 4, 7, 11 e 18 della legge della Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 25 febbraio 2013, n. 5 (Modificazioni
alla legge regionale 7 giugno 1999, n. 12 recante "Principi e
direttive per l'esercizio dell'attività commerciale"), in
riferimento agli artt. 25 e 117, secondo comma, lettere l) ed e),
della Costituzione.
Il ricorrente impugna innanzitutto l'art. 2 della legge reg. n. 5
del 2013, il quale nell'inserire l'art. 1-bis nella legge della
Regione autonoma Valle d'Aosta 7 giugno 1999, n. 12 (Principi e
direttive per l'esercizio dell'attività commerciale), attribuisce
alla Giunta regionale il compito di individuare, sentite le
associazioni delle imprese, gli indirizzi per il conseguimento degli
obiettivi di equilibrio della rete distributiva in rapporto alle
diverse categorie e alla dimensione degli esercizi, tenendo conto
anche dell'interesse dei consumatori alla qualità, alla varietà,
all'accessibilità e alla convenienza dell'offerta. Ritiene
l'Avvocatura dello Stato che tale disposizione violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. in quanto riconoscerebbe alla Giunta
regionale una discrezionalità troppo ampia, suscettibile di limitare
ingiustificatamente l'apertura di nuovi esercizi commerciali e di
medie e/o grandi strutture di vendita per tutelare «non meglio
specificati obiettivi di equilibrio della rete distributiva».
L'Avvocatura censura, inoltre, l'art. 3 della legge reg. n. 5 del
2013, il quale ha sostituito l'art. 3 della legge reg. n. 12 del
1999, stabilendo che anche per l'esercizio dell'attività commerciale
nel settore merceologico alimentare effettuata nei confronti di una
determinata cerchia di persone è necessario il possesso di uno dei
requisiti professionali previsti dall'art. 71, comma 6, del decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno). In tal modo la
disposizione in parola violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost. in quanto si porrebbe in contrasto con l'art. 71, comma 6,
del d.lgs. n. 59 del 2010, il quale, a seguito delle modifiche
introdotte dall'art. 8 del decreto legislativo 6 agosto 2012, n. 147
(Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 26
marzo 2010, n. 59, recante attuazione della direttiva 2006/123/CE,
relativa ai servizi nel mercato interno), non richiede più il
possesso di tali requisiti per le attività commerciali nel settore
merceologico alimentare effettuate nei confronti di una determinata
cerchia di persone.
È altresì impugnato l'art. 4 della legge reg. n. 5 del 2013, il
quale, nell'inserire l'art. 3-bis nella legge reg. n. 12 del 1999,
dispone che le attività commerciali siano svolte senza il rispetto
di orari di apertura o di chiusura e senza obblighi di chiusura
domenicale e festiva o della mezza giornata infrasettimanale, «Fatta
eccezione per l'attività di commercio su area pubblica». Tale
disposizione, nell'escludere dall'ambito della liberalizzazione degli
orari di apertura e chiusura il commercio su area pubblica,
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. ponendosi in
contrasto con le disposizioni, preposte alla tutela della
concorrenza, contenute nell'art. 28, comma 13, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa
al settore del commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59), per il quale sono ammissibili
limitazioni solo per esigenze di sostenibilità ambientale o sociale.
Ad avviso del ricorrente, anche l'art. 7 della legge reg. n. 5
del 2013 violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. Esso
infatti, nel sostituire l'art. 5 della legge reg. n. 12 del 1999,
introdurrebbe l'obbligo dell'autorizzazione per l'apertura, il
trasferimento di sede e l'ampliamento della superficie di una media o
grande struttura di vendita, e subordinerebbe il rilascio
dell'autorizzazione per i centri di vendita con superficie superiore
a 1.500 metri quadrati al parere della struttura regionale competente
in materia di commercio che attesta la conformità dell'attività
agli indirizzi individuati dalla Giunta regionale previsti dall'art.
1-bis. In tal modo la disposizione impugnata limiterebbe
ingiustificatamente l'apertura di nuovi esercizi commerciali e di
medie e/o grandi strutture di vendita.
È impugnato, altresì, l'art. 11 della legge reg. n. 5 del 2013,
il quale ponendo il divieto, nei centri storici, di apertura e
trasferimento di sede delle grandi strutture commerciali
contrasterebbe con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. in
quanto, introducendo una preclusione assoluta e riferita non solo
alla apertura ma anche al trasferimento di sede, sarebbe
eccessivamente restrittivo e dunque anticoncorrenziale.
Infine il ricorrente censura l'art. 18 della legge reg. n. 5 del
2013, il quale stabilisce che le disposizioni contenute nella legge
medesima, ivi comprese quelle che inaspriscono le sanzioni
amministrative, trovano applicazione anche nei procedimenti in corso
alla data di entrata in vigore della legge stessa. Tale previsione
contrasterebbe con gli artt. 25 e 117, secondo comma, lettera l),
Cost. in quanto violerebbe il principio generale del tempus regit
actum ribadito anche dall'art. 11 delle preleggi in base al quale la
legge non dispone che per l'avvenire.
2.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della
legge reg. Valle d'Aosta n. 5 del 2013 è fondata.
L'art. 1, comma 1-bis, della legge reg. n. 12 del 1999,
introdotto dall'art. 1, comma 2, della legge censurata, dispone che
«l'apertura, il trasferimento di sede e l'ampliamento della
superficie di nuovi esercizi commerciali sul territorio regionale non
sono soggetti a contingenti numerici, a limiti territoriali, a
vincoli merceologici o di qualsiasi altra natura, e possono essere
vietati o limitati esclusivamente quando siano in contrasto con la
normativa in materia di tutela della salute, dei lavoratori, dei beni
culturali, del territorio e dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente
urbano con particolare riferimento alla tutela e allo sviluppo
equilibrato dello spazio vitale urbano e alla necessità di uno
sviluppo organico e controllato del territorio e del traffico,
secondo quanto stabilito [...] dagli indirizzi regionali volti a
promuovere e a mantenere un mercato distributivo aperto per la tutela
della collettività dei consumatori».
Il ricorrente ha impugnato l'art. 2 della legge reg. n. 5 del
2013 il quale inserisce l'art. 1-bis nella legge reg. n. 12 del 1999.
Esso dispone che: «La Giunta regionale, con propria deliberazione e
sentite le associazioni delle imprese esercenti il commercio
maggiormente rappresentative in ambito regionale, definisce gli
indirizzi di cui all'articolo 1, comma 1-bis, per la determinazione,
sulla base di criteri e parametri oggettivi e nell'osservanza dei
vincoli di cui al medesimo articolo, degli obiettivi di equilibrio
della rete distributiva in rapporto alle diverse categorie e alla
dimensione degli esercizi, con particolare riguardo alle grandi
strutture di vendita, tenuto conto della specificità dei singoli
territori e dell'interesse dei consumatori alla qualità, alla
varietà, all'accessibilità e alla convenienza dell'offerta».
2.1.- La disposizione in parola incide sulla materia della
«tutela della concorrenza» spettante, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., alla competenza esclusiva del legislatore
statale.
Com'è noto, infatti, la recente giurisprudenza costituzionale ha
affermato che la nozione di concorrenza «riflette quella operante in
ambito comunitario e comprende: a) sia gli interventi regolatori che
a titolo principale incidono sulla concorrenza, quali le misure
legislative di tutela in senso proprio, che contrastano gli atti ed i
comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull'assetto
concorrenziale dei mercati e che ne disciplinano le modalità di
controllo, eventualmente anche di sanzione; b) sia le misure
legislative di promozione, che mirano ad aprire un mercato o a
consolidarne l'apertura, eliminando barriere all'entrata, riducendo o
eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacità
imprenditoriale e della competizione tra imprese, rimuovendo cioè,
in generale, i vincoli alle modalità di esercizio delle attività
economiche (ex multis: sentenze n. 270 e n. 45 del 2010, n. 160 del
2009, n. 430 e n. 401 del 2007)». Inoltre, la Corte ha affermato che
la materia «tutela della concorrenza», dato il suo carattere
finalistico, non è una materia di estensione certa o delimitata, ma
è configurabile come trasversale, «corrispondente ai mercati di
riferimento delle attività economiche incise dall'intervento e in
grado di influire anche su materie attribuite alla competenza
legislativa, concorrente o residuale, delle regioni» (così, tra le
più recenti, sentenza n. 38 del 2013; si veda, inoltre, la sentenza
n. 299 del 2012).
Dalla natura trasversale della competenza esclusiva dello Stato
in materia di «tutela della concorrenza» la Corte ha tratto la
conclusione «che il titolo competenziale delle Regioni a statuto
speciale in materia di commercio non è idoneo ad impedire il pieno
esercizio della suddetta competenza statale e che la disciplina
statale della concorrenza costituisce un limite alla disciplina che
le medesime Regioni possono adottare in altre materie di loro
competenza» (sentenze n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012).
Espressione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
questa materia è stato ritenuto l'art. 31, comma 2, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214. Tale disposizione detta una disciplina di
liberalizzazione e di eliminazione di vincoli all'esplicarsi
dell'attività imprenditoriale nel settore commerciale stabilendo che
«costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la
libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio
senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi
altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei
lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni
culturali».
2.2.- Il censurato art. 2 della legge reg. n. 5 del 2013
conferisce alla Giunta regionale un potere di indirizzo volto alla
determinazione di obiettivi di equilibrio della rete distributiva in
rapporto alle diverse categorie e alla dimensione degli esercizi. La
previsione e la conformazione di tale potere è tale da consentire
alla Giunta di incidere e condizionare l'agire degli operatori sul
mercato, incentivando o viceversa limitando l'apertura degli esercizi
commerciali in relazione alle diverse tipologie merceologiche, alle
loro dimensioni, ovvero al territorio. È evidente, dunque, che la
previsione in esame, autorizzando la Giunta "a definire indirizzi"
per assicurare l'equilibrio della rete distributiva, consente alla
Regione interventi che ben possono risolversi in limiti alle
possibilità di accesso sul mercato degli operatori economici. Ma -
come già rilevato da questa Corte - è ancor prima la stessa
attribuzione di un tale potere alla Giunta regionale in una materia
devoluta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato a
determinare la lesione dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost. (sentenza n. 38 del 2013).
Pertanto deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 2 della legge reg. n. 5 del 2013.
3.- Al riconoscimento della illegittimità costituzionale della
disposizione ora esaminata segue la fondatezza della censura avente
ad oggetto l'art. 7 della legge reg. n. 5 del 2013 il quale
disciplina le medie e grandi strutture di vendita.
Il comma 1 di tale disposizione subordina l'apertura, il
trasferimento di sede e l'ampliamento della superficie di una media o
grande struttura di vendita ad apposita «autorizzazione rilasciata,
nel rispetto delle determinazioni assunte nel piano regolatore
generale comunale urbanistico e paesaggistico (PRG) e degli indirizzi
di cui all'articolo 1-bis, dallo sportello unico competente per
territorio ai sensi dell'articolo 10 della legge regionale n.
12/2011».
Il comma 4, impugnato dallo Stato, stabilisce che: «Limitatamente
alle strutture con superficie di vendita complessiva superiore a
1.500 metri quadrati, l'autorizzazione di cui al comma 1 è
subordinata al parere della struttura regionale competente in materia
di commercio, rilasciato entro trenta giorni dalla richiesta e
attestante la conformità agli indirizzi di cui all'articolo 1-bis.
Decorso inutilmente il predetto termine, il parere si intende
favorevolmente espresso».
Tale disposizione, dunque, fa dipendere il rilascio
dell'autorizzazione alla apertura delle indicate strutture di vendita
dall'attestazione della conformità agli indirizzi definiti dalla
Giunta regionale ai sensi dell'art. 1-bis della legge reg. n. 12 del
1999, introdotto - come si è visto - dall'art. 2 della legge reg. n.
5 del 2013. La norma impugnata rende evidente che - a differenza di
quanto sostenuto dalla difesa regionale, secondo la quale il potere
di indirizzo sarebbe sfornito di potestà inibitoria o sanzionatoria
- tale potere incide direttamente sulla possibilità di accesso al
mercato degli operatori economici, dal momento che preclude
l'apertura, il trasferimento di sede e l'ampliamento degli esercizi
commerciali in esso previsti laddove non risultino conformi agli
indirizzi fissati dalla Giunta.
Pertanto, stante il nesso che lega la disposizione in questione a
quella di cui all'art. 2 sopra esaminata, all'accoglimento della
censura relativa a questa norma consegue l'illegittimità
costituzionale anche dell'art. 7 impugnato, nella parte in cui
subordina il rilascio dell'autorizzazione in esso prevista alla
attestazione del rispetto degli indirizzi di cui all'art. 1-bis della
legge reg. n. 12 del 1999.
4.- Il ricorrente impugna, altresì, l'art. 3 della legge reg. n.
5 del 2013 il quale sostituisce l'art. 3 della legge reg. n. 12 del
1999 che disciplina i requisiti di accesso e di esercizio delle
attività commerciali.
Oggetto di censura è il comma 5 il quale stabilisce: «Oltre a
quanto previsto nei commi 1, 2, 3 e 4, l'esercizio, in qualsiasi
forma, di un'attività di commercio relativa al settore merceologico
alimentare, anche se effettuata nei confronti di una cerchia
determinata di persone, è consentito a coloro che siano in possesso,
alla data di presentazione della segnalazione certificata di inizio
attività (SCIA) di cui all'articolo 22 della legge regionale 6
agosto 2007, n. 19 (Nuove disposizioni in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),
o della domanda per il rilascio dell'autorizzazione, anche di uno dei
requisiti professionali elencati dall'articolo 71, comma 6, del
D.Lgs. 59/2010».
Lo Stato censura la disposizione regionale per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. in quanto si porrebbe
in contrasto con l'art. 71, comma 6, del d.lgs. n. 59 del 2010 che
esclude la necessità del possesso dei requisiti in esso previsti nel
caso in cui l'attività sia esercitata nei confronti di una cerchia
determinata di persone.
4.1.- La disposizione statale richiamata dal ricorrente, e cui la
norma regionale censurata rinvia, individua i requisiti di accesso e
di esercizio delle attività commerciali. Con specifico riguardo
all'attività di commercio al dettaglio relativa al settore
merceologico alimentare o di un'attività di somministrazione di
alimenti e bevande è richiesto il possesso di uno dei seguenti
requisiti professionali:
«a) avere frequentato con esito positivo un corso professionale
per il commercio, la preparazione o la somministrazione degli
alimenti, istituito o riconosciuto dalle regioni o dalle province
autonome di Trento e di Bolzano;
b) avere, per almeno due anni, anche non continuativi, nel
quinquennio precedente, esercitato in proprio attività d'impresa nel
settore alimentare o nel settore della somministrazione di alimenti e
bevande o avere prestato la propria opera, presso tali imprese, in
qualità di dipendente qualificato, addetto alla vendita o
all'amministrazione o alla preparazione degli alimenti, o in qualità
di socio lavoratore o in altre posizioni equivalenti o, se trattasi
di coniuge, parente o affine, entro il terzo grado,
dell'imprenditore, in qualità di coadiutore familiare, comprovata
dalla iscrizione all'Istituto nazionale per la previdenza sociale;
c) essere in possesso di un diploma di scuola secondaria
superiore o di laurea, anche triennale, o di altra scuola ad
indirizzo professionale, almeno triennale, purchè nel corso di studi
siano previste materie attinenti al commercio, alla preparazione o
alla somministrazione degli alimenti».
Nel testo originario la norma statale richiedeva espressamente il
possesso di uno di tali requisiti anche nel caso in cui l'attività
fosse svolta «nei confronti di una cerchia determinata di persone».
L'art. 8 del d.lgs. n. 147 del 2012, modificando l'art. 71, comma 6,
del d.lgs. n. 59 del 2010 ha soppresso tale inciso di tal che la
norma statale non richiede più il possesso dei suddetti requisiti
per tale tipologia di attività.
A differenza della disposizione statale ora esaminata, l'art. 3
della legge reg. n. 5 del 2013 - pur se tale legge è stata emanata
successivamente alla modifica dell'art. 71 del d.lgs. n. 59 del 2010
- continua a richiedere il possesso degli stessi requisiti previsti
dalla norma statale anche nel caso in cui l'attività di commercio
nel settore merceologico alimentare sia svolta nei confronti di una
cerchia determinata di persone.
4.2.- La censura proposta avverso tale disposizione legislativa
non è fondata.
I requisiti richiesti dall'art. 71, comma 6, del d.lgs. n. 59 del
2010 consistono - come si è visto - nell'aver frequentato un corso
professionale ad hoc, ovvero nella pregressa specifica esperienza nel
settore alimentare per un certo periodo di tempo, ovvero ancora nel
possesso di un titolo per il cui conseguimento sia previsto lo studio
di materie attinenti al commercio, alla preparazione o alla
somministrazione degli alimenti.
Tali requisiti, considerata la loro natura, appaiono funzionali
ad assicurare che coloro che svolgono attività nel settore
merceologico alimentare siano dotati di una specifica preparazione ed
esperienza professionale all'evidente scopo di salvaguardare la
salute dei consumatori in un settore delicato e fondamentale qual è
quello alimentare, assicurando che coloro che maneggiano, preparano e
commerciano alimenti abbiano maturato una adeguata professionalità.
Questa conclusione è avvalorata dalla considerazione che l'art. 3
del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 4 agosto 2006, n. 248,
stabilisce che, «al fine di garantire la libertà di concorrenza
secondo condizioni di pari opportunità ed il corretto ed uniforme
funzionamento del mercato, nonchè di assicurare ai consumatori
finali un livello minimo ed uniforme di condizioni di accessibilità
all'acquisto di prodotti e servizi sul territorio nazionale», le
attività commerciali sono svolte senza limiti e prescrizioni, tra
cui il possesso di requisiti professionali soggettivi. Tuttavia, poi,
fa espressamente «salvi quelli riguardanti il settore alimentare e
della somministrazione degli alimenti e delle bevande» (art. 3, comma
1, lettera a). Ciò attesta che lo stesso legislatore statale ha
ritenuto che i requisiti in esame non incidano sul profilo della
liberalizzazione del mercato, apparendo necessari per soddisfare
esigenze di sicurezza alimentare.
Tali considerazioni portano ad escludere che la norma impugnata
attenga alla materia della «tutela della concorrenza» ponendo limiti
o barriere all'accesso al mercato con effetti restrittivi della
concorrenza. Essa, piuttosto, concerne la materia della «tutela della
salute», attribuita dall'art. 117, terzo comma, Cost. alla competenza
legislativa concorrente delle Regioni, ponendosi quale misura volta a
salvaguardare la salute dei consumatori.
Pertanto, l'art. 3 impugnato, nel richiedere il possesso dei
requisiti di cui all'art. 71, comma 6, del d.lgs. n. 59 del 2010
anche laddove le attività nel settore merceologico alimentare siano
svolte nei confronti di una cerchia limitata di persone, costituisce
espressione della potestà concorrente della Regione ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., non limitata da principi
fondamentali della legislazione statale che vengano ad impedirla.
5.- L'art. 4 della legge reg. n. 5 del 2013, il quale inserisce
l'art. 3-bis nella legge reg. n. 12 del 1999, dispone che le
attività commerciali siano svolte senza il rispetto di orari di
apertura o di chiusura e senza obblighi di chiusura domenicale e
festiva o della mezza giornata infrasettimanale, «Fatta eccezione per
l'attività di commercio su area pubblica».
Il ricorrente sostiene che tale disposizione, nell'escludere
dalla applicazione delle norme di liberalizzazione degli orari di
apertura e chiusura delle attività commerciali quelle su area
pubblica, si porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost. in quanto violerebbe le disposizioni, preposte alla
tutela della concorrenza, contenute nell'art. 28, comma 13, del
d.lgs. n. 114 del 1998 per il quale sono ammissibili limitazioni solo
per esigenze di sostenibilità ambientale o sociale.
5.1.- La questione è fondata.
Occorre al riguardo considerare che il profilo degli orari e dei
giorni di apertura e chiusura degli esercizi commerciali è
disciplinato dall'art. 3, comma 1, lettera d-bis) del d.l. n. 223 del
2006, come modificato dall'art. 31 del d.l. n. 201 del 2011, il quale
stabilisce che «al fine di garantire la libertà di concorrenza [...]
le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114», sono svolte senza il rispetto - tra l'altro - di
orari di apertura e chiusura, dell'obbligo della chiusura domenicale
e festiva, nonchè di quello della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale.
Nell'interpretare la citata normativa, questa Corte ha ritenuto
«che essa attui un principio di liberalizzazione, rimuovendo vincoli
e limiti alle modalità di esercizio delle attività economiche, e ha
così proseguito: "L'eliminazione dei limiti agli orari e ai giorni
di apertura al pubblico degli esercizi commerciali favorisce, a
beneficio dei consumatori, la creazione di un mercato più dinamico e
più aperto all'ingresso di nuovi operatori e amplia la possibilità
di scelta del consumatore. Si tratta, dunque, di misure coerenti con
l'obiettivo di promuovere la concorrenza, risultando proporzionate
allo scopo di garantire l'assetto concorrenziale del mercato di
riferimento relativo alla distribuzione commerciale" (sentenza n. 299
del 2012 [...])» (sentenza n. 38 del 2013).
Ora, tra le attività commerciali disciplinate dal d.lgs. n. 114
del 1998, cui l'art. 3 del d.l. n. 223 del 2006 fa riferimento, vi è
anche quella che si svolge su aree pubbliche (artt. 27 e seguenti) di
tal che, anche per queste il legislatore statale ha inteso
espressamente eliminare vincoli in ordine agli orari di apertura e
chiusura dell'attività.
Le uniche limitazioni che è possibile porre allo svolgimento
dell'attività di commercio su area pubblica sono quelle individuate
dall'art. 28, comma 13, del d.lgs. n. 114 del 1998, come modificato
dal d.lgs. n. 59 del 2010, riconducibili ad esigenze di
sostenibilità ambientale e sociale, a finalità di tutela delle zone
di pregio artistico, storico, architettonico e ambientale, nonchè
quelle individuate dall'art. 31 del d.l. n. 201 del 2011.
L'art. 4 della legge reg. n. 5 del 2013, pur eliminando i vincoli
alla apertura degli esercizi commerciali, eccettua espressamente dal
suo ambito di applicazione le attività di commercio su area
pubblica. Il chiaro tenore letterale della disposizione consente di
ritenere che il principio di liberalizzazione degli orari in essa
affermato non si applichi all'attività commerciale su area pubblica.
In tal modo però, essa si presta a reintrodurre limiti e vincoli in
contrasto con la normativa statale di liberalizzazione, così
invadendo la potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di
tutela della concorrenza e violando, quindi, l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
Pertanto, deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 4 nella parte in cui, nel disporre che le attività
commerciali sono svolte senza il rispetto di orari di apertura o di
chiusura e senza obblighi di chiusura domenicale e festiva o della
mezza giornata infrasettimanale, esclude l'attività di commercio su
area pubblica.
6.- È impugnato l'art. 11 della legge reg. n. 5 del 2013, il
quale inserisce nell'art. 9 della legge reg. n. 12 del 1999 il comma
2-bis disponendo che «In attuazione dei principi previsti
dall'articolo 1, comma 1-bis, nei centri storici sono vietate
l'apertura e il trasferimento di sede delle grandi strutture di
vendita».
Il ricorrente sostiene che la previsione di un divieto assoluto
tanto alla apertura quanto al trasferimento di sede di dette
strutture di vendita nei centri storici, incidendo nella materia
della «tutela della concorrenza», violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. in quanto sarebbe eccessivamente restrittivo
e dunque anticoncorrenziale.
Ad avviso della difesa regionale la norma impugnata costituirebbe
esercizio legittimo della potestà legislativa esclusiva regionale in
materia di «commercio», nonchè in materia di pianificazione
territoriale prevista dall'art. 2, primo comma, lettera g), della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la
Valle d'Aosta). L'esercizio di tale potestà sarebbe reso necessario
dalle peculiari caratteristiche territoriali della Regione e «dalla
limitata ampiezza degli spazi vitali». La difesa regionale ha inoltre
richiamato la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione
europea (sentenza 11 marzo 2010, in causa C-384/08, Attanasio Group,
e sentenza 24 marzo 2011, in causa C-400/08, Commissione europea
contro Regno di Spagna) che avrebbe riconosciuto la legittimità di
limitazioni dell'accesso al mercato giustificate da motivi imperativi
di interesse generale, purchè non sorrette da ragioni puramente
economiche. Infine, la Regione ha richiamato il parere reso
dall'Autorità garante della concorrenza in data 11 dicembre 2013,
sull'art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, nel quale avrebbe
riconosciuto la legittimità di misure regionali che introducono
restrizioni relativamente alle aree di insediamento di attività
produttive e commerciali, purchè rispettose del principio di non
discriminazione.
6.1.- La censura è fondata.
Occorre preliminarmente osservare come la evocata competenza
primaria in materia di urbanistica deve in ogni caso svolgersi, ai
sensi dell'art. 2, primo comma, lettera g), dello statuto regionale,
«In armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica e col rispetto degli obblighi
internazionali e degli interessi nazionali, nonchè delle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica».
Inoltre, questa Corte ha osservato come il disposto dell'art. 31,
comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, il quale sancisce la libertà di
apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio, senza
contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi natura,
«deve essere ricondotto nell'ambito della tutela della concorrenza,
rientrante nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., norma in presenza
della quale i titoli competenziali delle Regioni, anche a statuto
speciale, in materia di commercio e di governo del territorio non
sono idonei ad impedire l'esercizio della detta competenza statale
(ex multis: sentenza n. 299 del 2012 citata, punto 6.1. del
Considerato in diritto), che assume quindi carattere prevalente»
(sentenza n. 38 del 2013; si veda, altresì, la sentenza n. 25 del
2009).
Non pertinente appare, poi, il richiamo alla giurisprudenza
comunitaria fatto dalla difesa regionale. Come già affermato da
questa Corte, la sentenza della Corte di giustizia dell'Unione
europea in data 24 marzo 2011 (in causa C-400/08) «riguarda, in
riferimento a grandi esercizi commerciali, restrizioni alla libertà
di stabilimento, che siano applicabili senza discriminazioni basate
sulla cittadinanza. Tali restrizioni possono essere giustificate da
motivi imperativi d'interesse generale, a condizione che siano idonee
a garantire la realizzazione dell'obiettivo perseguito e non vadano
oltre quanto necessario al raggiungimento dello stesso. Fra i motivi
imperativi riconosciuti dalla Corte figurano, tra gli altri, la
protezione dell'ambiente e la razionale gestione del territorio. Come
si vede, si tratta di una fattispecie diversa da quella qui in esame,
sia per la diversità del principio evocato (libertà di stabilimento
e non tutela della concorrenza), sia per le caratteristiche di fatto
delle due vicende» (sentenza n. 38 del 2013).
Le stesse argomentazioni possono essere svolte anche nel caso in
esame.
L'art. 31 del d.l. n. 201 del 2011 consente di introdurre limiti
alla apertura di nuovi esercizi commerciali per ragioni di tutela
dell'ambiente «ivi incluso l'ambiente urbano» e riconosce alle
Regioni la possibilità di prevedere «anche aree interdette agli
esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possano
insediarsi attività produttive e commerciali». Tuttavia la
disposizione statale stabilisce che ciò debba avvenire «senza
discriminazioni tra gli operatori».
Lo stesso parere dell'Autorità garante della concorrenza e del
mercato citato dalla difesa regionale, nel richiamare la possibilità
riconosciuta alle Regioni dalla normativa statale di introdurre
restrizioni con riguardo alle aree di insediamento delle attività
commerciali, afferma che ciò può avvenire a condizione del
«rigoroso rispetto dei principi di stretta necessità e
proporzionalità della limitazione, oltre che del principio di non
discriminazione».
L'art. 11 censurato, nel vietare con legge l'apertura e il
trasferimento nei centri storici delle grandi strutture di vendita,
preclude del tutto e a priori detta possibilità. Tale divieto,
proprio per la sua assolutezza, costituisce una limitazione alla
libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali e viene ad
incidere «direttamente sull'accesso degli operatori economici al
mercato e, quindi, si risolve in un vincolo per la libertà di
iniziativa di coloro che svolgono o intendano svolgere attività di
vendita» (sentenza n. 38 del 2013).
Per tali ragioni, deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale di tale disposizione.
7.- Il ricorrente ha, infine, impugnato l'art. 18 della legge
reg. n. 5 del 2013, il quale stabilisce che «Le disposizioni di cui
agli articoli 1, 1-bis, 3, 4, 4-bis, 5, commi 1, 2 e 4, 9 e 11-ter
della legge regionale n. 12/99, come modificati, sostituiti o
inseriti dalla presente legge, si applicano anche ai procedimenti
autorizzatori in corso alla data di entrata in vigore della medesima
legge».
L'Avvocatura dello Stato sostiene che la norma impugnata farebbe
riferimento anche alle disposizioni che inaspriscono sanzioni
amministrative e che pertanto, stabilendo che esse si applicano anche
ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della legge
medesima, si porrebbe in contrasto con il principio tempus regit
actum in virtù del quale la sanzione da irrogarsi sarebbe quella
applicabile in base alla norma vigente nel tempo in cui fu commesso
l'illecito. Conseguentemente, l'articolo impugnato violerebbe gli
artt. 25 e 117, secondo comma, lettera l), Cost. con riferimento a
quanto ribadito dall'art. 11 delle Disposizioni sulla legge in
generale, secondo cui la legge non dispone che per l'avvenire.
La difesa regionale sostiene che le censure sarebbero infondate
in quanto l'art. 18 avrebbe valenza solo procedimentale e non avrebbe
invece alcun effetto retroattivo.
7.1.- Preliminarmente deve essere dichiarata l'inammissibilità
della censura formulata in relazione all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. dal momento che tale parametro risulta meramente
evocato dal ricorrente il quale non ha tuttavia in alcun modo
motivato la censura (ex plurimis, sentenza n. 272 del 2013).
7.2.- La questione sollevata con riferimento all'art. 25 Cost. è
fondata.
Benchè il ricorrente evochi il principio tempus regit actum, dal
contenuto della censura appare chiaro che in realtà lamenta la
violazione del principio di irretroattività delle disposizioni che
introducono sanzioni amministrative.
L'esame di tale censura deve prendere le mosse dalla sentenza n.
196 del 2010 nella quale questa Corte ha affermato che dalla
giurisprudenza della Corte di Strasburgo formatasi
sull'interpretazione degli artt. 6 e 7 della CEDU, si ricava «il
principio secondo il quale tutte le misure di carattere
punitivo-afflittivo devono essere soggette alla medesima disciplina
della sanzione penale in senso stretto».
Detto principio è peraltro desumibile anche dall'art. 25,
secondo comma, Cost., «il quale - data l'ampiezza della sua
formulazione («Nessuno può essere punito [...]») - può essere
interpretato nel senso che ogni intervento sanzionatorio, il quale
non abbia prevalentemente la funzione di prevenzione criminale (e
quindi non sia riconducibile - in senso stretto - a vere e proprie
misure di sicurezza), è applicabile soltanto se la legge che lo
prevede risulti già vigente al momento della commissione del fatto
sanzionato» (sempre sentenza n. 196 del 2010).
Analogo principio è sancito altresì dalla disciplina generale
relativa agli illeciti amministrativi prevista dalla legge 24
novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), la quale,
all'art. 1, pone la regola per cui nessuno può essere assoggettato a
sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata
in vigore prima della commissione della violazione; tale regola
costituisce un principio generale di quello specifico sistema.
L'art. 18 impugnato, nell'indicare le varie disposizioni da esso
introdotte, le quali devono avere applicazione anche ai procedimenti
in corso, richiama espressamente l'art. 11-ter della legge reg. n. 12
del 1999 introdotto dall'art. 12, comma 1, della legge reg. n. 5 del
2013.
Tale disposizione prevede l'irrogazione della sanzione
amministrativa pecuniaria del pagamento di una somma di denaro da
euro 1.800 a euro 6.000 per coloro che esercitino le attività
commerciali di cui all'art. 4, senza aver presentato la SCIA.
Assoggetta inoltre alla sanzione amministrativa del pagamento della
somma da euro 800 a euro 3.000 coloro che non comunichino ogni
variazione relativa a stati, fatti, condizioni e titolarità indicati
nella SCIA entro trenta giorni dal suo verificarsi.
La disposizione censurata, dunque, prevede la sanzione
amministrativa anche per comportamenti posti in essere anteriormente
alla sua entrata in vigore, in tal modo violando il principio di
irretroattività sancito dall'art. 25 Cost.
Conseguentemente, deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 18 della legge reg. n. 5 del 2013 nella
parte in cui stabilisce che le disposizioni modificate o inserite da
tale legge, le quali prevedono sanzioni amministrative, si applicano
ai procedimenti in corso alla data della sua entrata in vigore.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 e
dell'art. 11 della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste 25 febbraio 2013, n. 5 (Modificazioni alla legge regionale 7
giugno 1999, n. 12 recante "Principi e direttive per l'esercizio
dell'attività commerciale");
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 della
legge reg. Valle d'Aosta n. 5 del 2013 nella parte in cui esclude dal
proprio ambito di applicazione l'attività di commercio su area
pubblica;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 della
legge reg. Valle d'Aosta n. 5 del 2013 nella parte in cui subordina
il rilascio dell'autorizzazione in esso prevista al rispetto degli
indirizzi di cui all'art. 1-bis della legge della Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 7 giugno 1999, n. 12 (Principi e
direttive per l'esercizio dell'attività commerciale);
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 18 della
legge reg. Valle d'Aosta n. 5 del 2013 nella parte in cui stabilisce
che le disposizioni modificate o inserite da tale legge le quali
prevedono sanzioni amministrative si applicano ai procedimenti in
corso alla data della sua entrata in vigore;
5) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 18 della legge reg. Valle d'Aosta n. 5 del
2013, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
l), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con
il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3 della legge reg. Valle d'Aosta n. 5 del
2013, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 aprile 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 aprile 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI