1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 9-7-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 412 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 gennaio 1997
N. 412 Ordinanza emessa il 16 gennaio 1997 dal tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da Ferti Viaggi s.r.l. ed altri contro la regione Lombardia ed altri Turismo e industria alberghiera - Regione Lombardia - Disciplina delle attivita' delle agenzie di viaggio e di turismo - Previsione: a) di autorizzazione, condizionata all'accertamento dei requisiti di professionalita' e al versamento di congruo deposito cauzionale e tassa regionale, anche per le filiali delle imprese, ivi comprese quelle aventi sede in altre regioni; b) della possibilita' di dislocazione dei terminali all'interno di strutture diverse da quelle autorizzate a condizione della prestazione dell'attivita' esclusivamente mediante sistemi informatizzati ed automatizzati con esclusione di personale dipendente dall'agenzia; c) del requisito dell'indipendenza dei locali da altre attivita', fatti salvi i servizi e le entrate principali, per le agenzie svolgenti attivita' all'interno di strutture pubbliche o private, che non hanno libero accesso al pubblico; d) attribuzione in via esclusiva alla regione della vigilanza sull'esercizio dall'attivita' delle predette agenzie - Violazione dei limiti di competenza regionale con incidenza sui principi di liberta' d'iniziativa economica privata e di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge regione Lombardia 16 settembre 1996, n. 26, art. 4, commi 1, e 6, art 5, comma 1, lettera f), art. 7, commi 2, e 6, art. 11, comma 1, art. 13, comma 1, art. 14, comma 4, art, 17, commi 1, e 2, art. 20). (Cost., artt. 117, 120, 41 e 97). (097C0710) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 9-7-1997)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio del
16 gennaio 1997.
Visto il ricorso 5454/1996 proposto da: Ferti Viaggi s.r.l.,
Agenzia Viaggi Gemini S.p.a., Viaggi Kuoni S.p.a., Uvet Viaggi
Turismo s.p.a., Buon Viaggio S.p.a., American Express Company s.p.a.,
Servizi Turistici Grantour s.p.a., Cit Viaggi s.r.l. rappresentate e
difese dall'avv. Massimo Burghignoli con domicilio eletto in Milano
via S. Damiano, 9; contro la regione Lombardia in persona del
presidente della giunta regionale pro-tempore rappresentata e difesa
dagli avv.ti Antonella Forloni e Anna Maria Rapetti, con domicilio
eletto in Milano via Fabio Filzi n. 22 presso la seconda e nei
confronti di Viaggiando s.r.l. non costituita in giudizio per
l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione, della
deliberazione 18 ottobre 1996 n. 19443 della Giunta regionale
lombarda avente ad oggetto "Criteri operativi per la gestione
amministrativa delle istanze di nuova apertura"; nonchè delle
autorizzazioni regionali per l'esercizio di attività di agenzia di
viaggio e turismo, di cui alla legge regionale 16 agosto 1996 n. 27;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento
impugnato, presentata in via incidentale dalle ricorrenti;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della regione Lombardia;
Udito il relatore I Referendario Riccardo Savoia e uditi altresì
per là parti i rispettivi procuratori;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue
F a t t o
Con delibera n. 19443 del 18 ottobre 1996 la regione Lombardia ha
dettato i criteri operativi per la gestione amministrativa delle
istanze di nuova apertura e di variazione delle condizioni originali
delle autorizzazioni regionali per l'esercizio di attività di
agenzia di viaggio e turismo di cui agli artt. 2 e 5 della legge
regionale 16 settembre 1996 n. 27.
Detta delibera disciplina in particolare le modalità di
presentazione delle istanze di apertura e di estensione delle
attività delle agenzie di viaggio, nonchè delle variazioni delle
condizioni originali dell'autorizzazione.
La delibera regionale viene impugnata dalle ricorrenti sul
presupposto dell'illegittimità costituzionale della legge n. 27/96
della regione Lombardia per contrasto con l'art. 9 della legge quadro
sul turismo (legge 17 maggio 1983 n. 217), eppertanto in violazione
dell'art. 117 Cost., secondo la quale il concetto di agenzia sarebbe
riferito all'impresa in sè considerata senza alcuna distinzione tra
sede e filiale, divenendo conseguentemente illegittime tutte le
duplicazioni autorizzative e cauzionali disposte per queste ultime,
una volta esistenti nei confronti del titolare della sede principale.
Inoltre sarebbe sostanzialmente impedita la costituzione di
implants, o terminali remoti, vale a dire di uffici distaccati
all'interno e presso clienti convenzionati, con vincolo di
prestazione nei confronti degli stessi.
In particolare sarebbero illegittimi gli art. 3.3., 4.1, 4.6, 5.1,
lett. e), 7.6, 11.1, 13.1, e 17.1, sia per violazione dell'art. 117
Cost., sia per violazione degli art. 120 e 41 Cost., poichè tali
previsioni inciderebbero gravemente sull'attività economica e sulla
libera organizzazione di essa.
Con ordinanza resa nella camera di consiglio del 16 gennaio 1997
questo tribunale, riconosciuta la sussistenza del danno grave e
irreparabile e ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza
delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dalle
ricorrenti, ha sospeso temporaneamente la delibera impugnata, con
espressa riserva di riesame all'esito del giudizio da parte del
giudice delle leggi, cui si rinvia sulla base dei motivi illustrati
di seguito con la presente ordinanza.
D i r i t t o
1. - Ai fini di una retta comprensione della presente vicenda e
delle connesse questioni di legittimità costituzionale illustrate
nell'atto introduttivo occorre premettere che, ai sensi di quanto
puntualmente stabilito dall'art. 9 della legge 17 marzo 1983, n.
217, sono definibili come agenzie di viaggio e turismo quelle imprese
che esercitino attività di produzione, organizzazione di viaggi e
soggiorni, nonchè di intermediazione nei predetti servizi o anche
entrambe le attività, ivi compresi i compiti di assistenza e di
accoglienza ai turisti, secondo quanto previsto dalla Convenzione
internazionale relativa al contratto di viaggio, di cui alla legge 27
dicembre 1977, n. 1084.
È da segnalare, altresì, la predetta attività imprenditoriale
nelle sue varie manifestazioni è stato assoggettata ad
autorizzazione regionale, previo accertamento del possesso di
predeterminati requisiti professionali in capo al richiedente
(conoscenza dell'amministrazione e organizzazione delle agenzie di
viaggio, di tecnica, legislazione e geografia turistica e, infine di
almeno due lingue straniere).
Da ultimo lo stesso art. 9 subordina il rilascio
dell'autorizzazione
regionale (allo svolgimento della indicata attività
imprenditoriale) al versamento di un congruo deposito cauzionale.
La prima considerazione emergente dalla lettura della detta norma
attiene, a parere del Collegio, al fatto che l'agenzia di viaggio
viene costantemente ed inequivocamente individuata nella sua
unicità, del tutto indipendentemente dalla eventuale articolazione
organizzativa di essa sul territorio regionale.
La seconda, ma non meno rilevante conclusione implicitamente
ricavabile dalla stessa norma coincide, poi, senza riserve con
l'eliminazione di ogni contingentamento delle autorizzazioni e dunque
di ogni pianificazione previa dell'insediamento delle agenzie di
viaggio nella regione, il che si deduce dal fatto che condizione
necessaria e sufficiente per il rilascio del titolo autorizzatorio è
l'accertamento della professionalità del richiedente, associato al
versamento del deposito cauzionale.
Per questo aspetto rileva il Collegio che la unitaria premessa da
cui muove la legge regionale 16 settembre 1996, n. 27, attuativa
dell'art. 9 della indicata legge-quadro, pare considerare, anzichè
la disciplina di dettaglio della ridetta attività imprenditoriale
unitariamente individuata ai fini della prestazione dei correlati
servizi turistici, con la regolamentazione della localizzazione delle
singole articolazioni di vendita.
Questa peculiare disciplina non presenterebbe particolarità di
rilievo se non si traducesse immediatamente in una serie di coerenti
e nominati vincoli per l'esercizio dell'impresa turistica, chiamata,
infatti, al pagamento di distinte tasse di concessione regionale e di
cauzioni sia per la sua sede principale che per le filiali ed
aggiuntivamente obbligata ad assicurare sia nella prima che nelle
seconde la presenza di un direttore tecnico a tempo pieno.
L'incisione in tal modo operata dalla disciplina regionale
sull'autonoma organizzazione dell'impresa si completa, poi, con
l'espresso divieto di organizzare distaccamenti operativi,
funzionanti a mezzo di personale dipendente dall'agenzia, ad
esclusivo servizio della clientela più importante, a meno che le
prestazioni non si riducano alla semplice allocazione di
apparecchiature automatiche di distribuzione di biglietti.
A fronte di un siffatto regime autorizzatorio, cui non sembrano
estranei tratti sostanzialmente e finalisticamente riconducibili a
forme di dirigismo economico, è appena il caso di rilevare che alcun
fondamento normativo si rinviene a tal fine nell'art. 9 della
legge-quadro, che prescrive alla legislazione regionale di
disciplinare, nel quadro di una liberalizzazione del settore dai
previgenti vincoli, esclusivamente l'attività dell'impresa nelle sue
svariate e polivalenti manifestazioni, quale organizzazione da
considerarsi comunque unitariamente sul territorio regionale.
2. - Esaminando partitamente le indicate questioni va osservato
che, per quanto riguarda la disciplina delle filiali, sono ad avviso
della Sezione imperscrutabili le ragioni per le quali, dopo che
l'art. 3 della legge regionale ha definito le agenzie di viaggio e
turismo come imprese che esercitano attività di produzione,
organizzazione, prenotazione e vendita di biglietti e di soggiorni,
il successivo art 4 assoggetta ad autorizzazione anche le eventuali
filiali delle stesse imprese, ivi comprese quelle aventi sedi in
altre regioni.
La questione di costituzionalità prospettata nei confronti di
detta disposizione pare al Collegio rilevante ai fini del decidere e
non manifestamente infondata alla luce degli artt. 117, 41 e 120
della Costituzione.
Sotto il primo profilo si rileva, infatti, che la legge regionale
non soltanto pare irrazionalmente duplicare con riguardo alla filiale
il procedimento preordinato alla verifica dei requisiti di
professionalità già accertati in capo al titolare dell'impresa
turistica, ma che essa contraddice nel contempo la finalità cui si
è palesemente ispirato l'art. 9 della legge-quadro, che ha, infatti,
esclusivamente privilegiato l'attività dell'impresa,
conseguentemente escludendo ogni suo ulteriore vincolo sul territorio
regionale per le diverse localizzazioni di stessa. Proprio a tale
riguardo, è essenziale la capacità organizzativa dell'imprenditore
turistico, che assume su di sè, tra l'altro, ogni relativo rischio
d'impresa: in relazione a quest'ultimo, del resto, ogni scelta non
può che restare riservata allo stesso imprenditore nel quadro della
libertà riconosciutagli dall'art. 41 della Costituzione.
Pertanto, l'esigenza di vincere la concorrenza sul territorio e di
assicurare corrispondente garanzia di tutela dell'interesse dei
consumatori al servizio migliore al prezzo più basso non pare possa
essere nè impedito, nè reso meno agevole in dipendenza del
prescelto sistema autorizzatorio, che pare, invero, limitare non poco
il nucleo essenziale ed insoppribibile della libertà d'impresa
economica, che trova presidio nell'art. 41 della Costituzione.
La stessa questione, tuttavia, considerando che alcune delle
imprese ricorrenti hanno la loro sede in regioni diverse dalla
Lombardia, pare rilevante e non manifestamente infondata anche sotto
un diverso profilo.
Una volta che sia intervenuta, infatti, la verifica della
sussistenza dei nominati requisiti di professionalità, identici per
tutto il territorio della Repubblica, da parte di un'altra regione,
la sottoposizione al regime autorizzatorio da parte della regione
Lombardia sembra irragionevolmente preordinato a conseguire
l'identico risultato, e dunque in concorrente conflitto con
l'espresso divieto di limitare o comunque di rendere più
difficoltoso il diritto delle suddette agenzie di esercitare la loro
attività in qualunque parte del territorio nazionale.
3. - Identiche argomentazioni, ancorchè parzialmente diverse,
valgono per l'altra questione sollevata nell'atto introduttivo,
pertinente la disciplina dei cosiddetti distaccamenti remoti delle
agenzie presso le sedi della clientela più importante.
L'art. 3 della legge regionale prescrive in proposito che il
convenzionamento sulla dislocazione di terminali remoti posti
all'interno di strutture diverse da quelle autorizzate è consentito
alla sola condizione che l'attività da rendersi sia prestata
esclusivamente da sistemi e mezzi informatizzati ed automatizzati
"con la esclusione di personale dipendente dall'agenzia".
Fermo restando che l'attività contrattualmente convenuta non può
essere rivolta che a favore della detta clientela e che essa deve
essere comunque assoggettata a comunicazione non è parimenti
comprensibile per il Collegio la finalità perseguita dall'espresso
divieto di presenza, in via meramente temporanea o anche costante,
del personale dell'agenzia. Anche da questo punto di vista, infatti
pare incisa l'autonomia imprenditoriale di ciascun singolo operatore
turistico autorizzato, al quale soltanto compete, fermo il riscontro
della conformità della stessa attività alle diverse prescrizioni
stabilite dall'art. 3, di valutare se sia opportuno o meno attrezzare
la indicata dislocazione remota con proprio personale.
È ovvio, infatti, che la scelta in concreto non potrà che
dipendere dal fatto che egli vi colga la prospettiva del profitto.
È altrettanto indubitabile, tuttavia, che laddove detta
possibilità vi sia l'equiparazione di tale articolazione periferica
dell'agenzia ad una filiale, con conseguente assoggettamento
all'aggiuntivo regime autorizzatorio previsto dall'art. 4, nonchè al
deposito della cauzione ed al pagamento della tassa regionale di cui
ai successivi artt. 11 e 13, è idonea a seriamente ostacolare la
libertà d'iniziativa turistica sul territorio, essendo i detti
maggiori oneri regionali tra l'altro non trasferibili sulla clientela
o solo parzialmente recuperabili dall'agenzia. Il che pare anche
tradursi in una ragione di ulteriore danno non solo per il principio
di concorrenza, ma anche direttamente per la clientela più
importante, presso la quale sia già in funzione o possa essere
organizzato un servizio di tal genere a mezzo di personale dipendente
dall'agenzia: quest'ultima viene privata, infatti, a causa di una
scelta non libera da parte dell'imprenditore, di prestazioni di
diretta accessibilità e dunque del conseguente risparmio di tempo e
di mezzi finanziari.
Da ultimo, è necessario evidenziare che le prospettate questioni
appaiono rincarate nel sistema apprestato dalla legge regionale,
poichè l'art 17 di quest'ultima espressamente esonera da ogni
vincolo autorizzativo le imprese esercenti servizi pubblici e di
trasporto, la cui attività si limita alla prenotazione e vendita dei
propri biglietti.
È, infatti, evidente che, in virtù di detta deroga, le compagnie
aeree e di navigazione, ma anche se del caso l'Ente Ferrovie nella
sua nuova configurazione privatistica, potranno aprire articolazioni
remote presso le grandi imprese, restando escluse da ogni correlato
onere organizzativo ed economico.
Il che appare, tuttavia, doppiamente violativo del principio di
concorrenza, posto che l'agenzia di viaggi è in condizioni di
offrire biglietti di più vettori e dunque il viaggio più economico
a parità delle altre condizioni, mentre la compagnia aerea non
potrà che rilasciare i propri esclusivi biglietti di viaggio.
4. - Egualmente rilevante e non manifestamente infondata alla
stregua degli artt. 117 e 41 della Costituzione è anche, a parere
della Sezione, la previsione di cui all'art. 4, sesto comma della
legge regionale nella parte in cui richiede per le agenzie che
svolgano la loro attività all'interno di strutture pubbliche o
private, che non hanno libero accesso al pubblico, il requisito di
indipendenza dei locali da altre attività, fatti salvi i servizi e
le entrate principali, che possono essere comuni.
Pare al Collegio che tale particolare fattispecie sia, anzitutto,
diversa da quella delle dislocazioni remote, trattandosi qui di una
vera e propria agenzia, come tale debitamente autorizzata dalla
regione, che operi per propria scelta autonoma all'interno di una
struttura di un ente pubblico o privato, che non sia aperto al
pubblico.
È da ricordare al riguardo che identica disciplina è
autonomamente delineata dalla stessa norma per i centri commerciali
integrati.
La prescrizione per entrambe le ipotesi dell'indipendenza dei
locali, che sembra integrare, quanto meno in ipotesi largamente
prevalenti, una prestazione ad oggetto impossibile, sembra, infatti,
oggettivamente eccedente il presumibile scopo da raggiungere e,
cioè, quella di evitare la commistione delle due attività.
In questo significato la questione resta irrilevante, come si è
sopra anticipato, per le sole dislocazioni remote dell'agenzia, i cui
servizi sono indirizzati esclusivamente all'ente presso il quale sono
allocate, non restando per esse ipotizzabile alcuna obiettiva ragione
che esiga una loro differenziata ubicazione rispetto alla sede del
proprio cliente.
La circostanza, invece, che si verifichi un occasionale contatto
fra l'agenzia e quanti accedano nell'ente pubblico o privato per
motivi connessi all'attività di questi ultimi pare al Collegio
grandemente limitata, pur in un quadro contrassegnato dall'assenza di
ogni distinzione fra agenzie con o senza vendita diretta al pubblibo
proprio dal fatto che si tratta di strutture per le quali non è
ammesso un indifferenziato accesso di utenti o clienti: il che fa,
quindi, presumere che il rischio che legge regionale. intende evitare
sia oggettivamente minimo, con conseguente irrazionalità della
indicata previsione e possibile violazione delle già richiamate
norme della Costituzione.
5. - A diverse considerazioni si presta, invece, la prescrizione
che, attraverso l'identico trattamento apprestato per le agenzie di
viaggio e per le loro filiali, fa obbligo alle imprese di assicurare
anche a queste ultime la presenza di un direttore tecnico.
Valgono a questo riguardo argomentazioni parzialmente analoghe a
quelle già più sopra svolte, tenuto conto che il direttore previsto
dall'art. 14 della legge regionale assume su di sè la
responsabilità sul piano tecnico dell'agenzia di viaggio, mentre la
sua attività viene riferita non già all'impresa turistica
unitariamente considerata, ma alle sue varie articolazioni sul
territorio.
In tale accezione il fatto che, in base all'art. 14, quarto comma,
egli debba prestare servizio in una sola agenzia o filiale e per di
più a tempo pieno e con carattere di esclusività, è requisito che,
se deve essere rispettata l'autonomia dell'organizzazione
dell'impresa, pare imporre un onere non proporzionato all'interesse
pubblico che s'intende perseguire quanto alla qualità del servizio
prestato.
Il livello di quest'ultimo potrebbe essere, infatti, assicurato non
attraverso una valutazione riferita a ciascuna sede dell'impresa, ma
con riferimento alle dimensioni di quest'ultima ed alla possibilità,
sempre verificabile dall'Autorità provinciale delegata, che la
stessa sia in condizioni di garantire in concreto l'identico servizio
tecnico in ogni sua articolazione gestionale.
Va soggiunto, in proposito che, essendo la regione competente ad
indire almeno una volta l'anno le prove d'esame per l'iscrizione dei
direttori tecnici nel relativo albo, l'eventuale omessa indizione di
esse si tradurrebbe, come si è verificato per anni nel previgente
regime regionale, non solo nell'impossibilità di attivare nuove
agenzie, ma anche di ampliare quelle esistenti sul territorio.
Sotto questo aspetto non pare arduo ipotizzare che il particolare
appesantimento indotto dalla disciplina di dettaglio nella fase del
rilascio dell'autorizzazione o di ampliamento dell'attività
imprenditoriale sia trasparente ammissione di difficoltà operative
sul piano dei controlli di efficienza e di operatività, alla stregua
dei quali soltanto un'amministrazione ordinata ed efficiente, quale
pure potrebbe aversi da parte della provincia territorialmente
competente, potrebbe opportunamente modulare ogni più opportuna
disposizione a tutela dell'interesse pubblico dei consumatori.
Per quest'ultimo aspetto, si solleva d'ufficio questione di
costituzionalità dell'art. 20 della legge regionale, nella parte in
cui, in totale incoerenza con la delega alle province delle funzioni
amministrative concernenti l'esercizio dell'attività delle agenzie
di viaggio e di turismo, ha riferito in via esclusiva alla regione le
funzioni di vigilanza e di controllo su di esse.
Detta norma, concentrando irrazionalmente e dirigisticamente in
uffici regionali centrali ogni responsabilità in merito, si pone in
conflitto con l'art. 97 della Costituzione, esonerando l'Ente locale
delegato al rilascio dell'autorizzazione ad ogni ulteriore e più
efficiente controllo sull'esercizio della relativa attivita': il
che, se dovesse rappresentare, come si è più sopra posto in luce,
la giustificazione sul piano obiettivo del gravoso ed irragionevole
regime autorizzatorio delineato in sede legislativa regionale,
renderebbe nel contempo ragione della rilevanza della questione
dedotta.
Gli artt. 4, 5, 7, 11, 13 14, 17 e 20 della richiamata legge
regionale
non si sottraggono dunque ai suesposti dubbi di incostituzionalità,
ferma restando la loro rilevanza nel processo in corso.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale - sezione III, pronunciando
in sede cautelare sul ricorso n. 5454/1996 proposto dalla Ferti
Viaggi S.r.l. ed altri, visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n.
87, rimette alla Corte costituzionale l'esame delle questioni di
costituzionalità di cui agli artt. 4, comma primo, 4, comma sesto,
5, comma 1, lett. f), 7, seconda e sesto comma, 11, primo comma, 13,
primo comma, 14, quarto comma, 17, primo e secondo comma e 20 della
legge regionale 16 settembre 1996, n. 26 per violazione degli artt.
117, 120, 41 e 97 della Costituzione;
Dispone la sospensione del presente processo cautelare;
Manda alla segreteria della sezione di notificare la presente
ordinanza alle parti in causa e al presidente della giunta regionale
e di comunicarla al presidente del Consiglio regionale della
Lombardia, trasmettendo successivamente gli atti di causa ivi
compresa la presente ordinanza con le attestazioni di notifica ed
avvenuta comunicazione alla Corte costituzionale.
Così deciso nella Camera di consiglio del 16 gennaio 1997.
Il presidente: Mariuzzo
Il referendario est.: Savoia
97C0710