1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 10-5-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 132 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 dicembre 2005
Ordinanza emessa il 31 dicembre 2005 dal tribunale di Genova sul ricorso proposto da Carrion Castillo Mariana De Jesus contro Questura di Genova Straniero - Ricongiungimento familiare - Requisiti - Disponibilita' di alloggio rientrante nei parametri minimi previsti dalla legge regionale per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica - Violazione di diritto fondamentale della persona - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione dei principi di tutela del matrimonio e della famiglia. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 29, comma 3, lett. a). - Costituzione, artt. 2, 3, 29 e 31. (006C0390) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 10-5-2006)

IL TRIBUNALE

Sentito il legale di parte ricorrente che ha chiesto
l'accoglimento del ricorso, e l'Avvocatura dello Stato che ne ha
chiesto il rigetto; a scioglimento della riserva di cui al verbale
che precede; ha pronunciato la seguente ordinanza;
Rilevato che, con il presente ricorso, viene impugnato il
provvedimento in data 25 febbraio 2005 della Questura di Genova
(notificato in data 5 maggio 2005), con il quale è stato decretato
il diniego del nulla osta per ricongiungimento familiare richiesto
dalla ricorrente, Carrion Castillo Mariana De Jesus, di nazionalità
ecuadoriana, nei riguardi del proprio figlio minore;
Rilevato che nel provvedimento impugnato la Questura di Genova,
dato atto del fatto che l'abitazione della ricorrente, sita in
Genova, via dei Raggio n. 5/2, era occupata dalla richiedente, da un
figlio e dal coniuge, evidenziava come non fosse possibile concedere
il richiesto provvedimento in quanto, alla luce dell'art. 29,
comma 3, lett. a), del d.lgs. n. 286/1998, e della legge regionale
per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica, l'unità
immobiliare sopra precisata «non rientra nei parametri minimi
previsti per ospitare la persona invitata»;
Rilevato che, sulla base di quanto esposto in ricorso, la
ricorrente risulta titolare di permesso di soggiorno per motivi di
famiglia, avendo sposato in data 13 aprile 2003 un cittadino
italiano, con il quale essa conviveva unitamente al figlio
primogenito Vejo Carrion Fabrizio, con la precisazione che la casa
coniugale, appunto sito in Genova, via dei Raggio n. 5/2, era stata
acquistata dalla ricorrente e dal di lei marito prima del matrimonio;
Rilevato che, con specifico riferimento alla motivazione del
provvedimento impugnato, la ricorrente si doleva del fatto che la
legge regionale invocata nel provvedimento di diniego (vale a dire la
l.r. 23 aprile 1982, n. 22) riguardava la materia della «edilizia
residenziale pubblica», con la conseguenza che da essa venivano
estrapolati criteri che nulla avevano a che spartire «con quelli
indicati dal legislatore»;
Rilevato, ancora, che secondo la ricorrente, l'improprio richiamo
alla legge regionale, utilizzato dall'amministrazione per negare
rilasci di permessi per motivi di soggiorno o nulla osta a
ricongiungimenti, deve considerarsi superato dalla sussistenza del
requisito dell'idoneità igienico sanitaria attestato dalla ASL
competente», come previsto dall'art. 6 del d.P.R. n. 394/1999;
Rilevato, inoltre che, secondo la difesa del ricorrente, il
provvedimento impugnato avrebbe violato molte disposizioni di
convenzioni internazionali, tra le quali: a) l'art. 8 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, nonchè del Protocollo addizionale n. 7 della
stessa Convenzione, sotto il profilo dell'eccesso di potere per
difetto d'istruttoria ed erronea valutazione dei fatti e dei
presupposti, e della carenza assoluta di motivazione, con particolare
riguardo al diritto al rispetto della vita privata e familiare, posto
che l'autorità pubblica può interferire nell'esercizio di tale
diritto solo in forza di ingerenze «qualificate», vale a dire
previste dalla legge, rispondenti ad esigenze collegate alla
sicurezza pubblica, al benessere economico, alla difesa dell'ordine e
alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della
morale, alla protezione dei diritti e delle libertà altrui, e
comunque «necessarie in una società democratica»;
Rilevato, in proposito, che la ricorrente richiamava la
giurisprudenza della Corte europea per i diritti dell'uomo la quale
ha più volte affermato che, al fine di evitare la violazione
dell'art. 8, la misura di allontanamento può essere disposta solo
ove risponda ai seguenti requisiti: a) deve essere necessaria, cioè
giustificata da una necessità di ordine sociale; b) deve essere
proporzionata al fine legittimo da perseguire, con la precisazione
che la stessa giurisprudenza della suprema Corte ha avuto modo di
rilevare come le disposizioni della Dichiarazione europea dei diritti
dell'uomo godano di una particolare resistenza, anche nei confronti
della legislazione nazionale posteriore, che trova origine
nell'art. 2 della Costituzione che sancisce il rispetto dei diritti
inviolabili dell'uomo, e nell'art. 10 della stessa Carta
costituzionale che prevede che la condizione dello straniero è
regolata in conformità delle norme e dei trattati internazionali;
Rilevato altresì che veniva eccepita la violazione dell'art. 2,
comma 6, del d.lgs. n. 286/1998 e art. 3, comma 3, del d.P.R.
n. 394/1999, per il fatto del non essere stato il provvedimento
impugnato tradotto in una lingua conosciuta dalla ricorrente, da cui
la asserita radicale nullità del provvedimento impugnato;
Rilevato che questo giudice disponeva il conferimento di C.t.u.,
nominando a tale scopo il geom. Ermanno Benelli, cui venivano
conferiti una serie di quesiti volti a verificare se, alla luce delle
principali normative nazionali e regionali in materia, con
particolare riferimento alla legge regionale ligure per gli alloggi
di edilizia residenziale pubblica, l'alloggio nella disponibilità
del ricorrente fosse o meno idoneo ad ospitare i famigliari per i
quali egli aveva chiesto il ricongiungimento (per completezza va
detto che, in caso di risposta negativa al quesito, si invitava il
C.t.u., a chiarire se l'appartamento oggetto di indagine avrebbe
potuto essere ritenuto idoneo ad ospitare i famigliari in questione,
facendo esclusiva applicazione della normativa di carattere
nazionale, con specifico riferimento all'art. 2 del d.m. 5 luglio
1975, nonchè se esso potesse considerarsi idoneo sotto il profilo
igienico-sanitario);
Rilevato che, espletati i necessari accertamenti, il C.t.u.,
depositava relazione scritta ove, innanzi tutto, dava atto che,
«sulla base dei parametri minimi di abitabilità previsti dalla legge
regionale Liguria per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica»,
e dunque alla luce dell'art. 25, sesto comma, della l.r. 23 aprile
1982, n. 22, e della allegata tabella «A» (con la quale venivano
fissati i rapporti tra persone e stanze - l'alloggio in esame),
l'alloggio in esame non era idoneo ad ospitare un nucleo famigliare
di quattro persone;
Rilevato che, in relazione al quesito successivo, il C.t.u.,
precisava che, fatta applicazione della normativa di carattere
nazionale in materia di igiene e di suolo pubblico negli aggregati
urbani (e, segnatamente, dell'art. 2 del d.m. 5 luglio 1975, ove si
precisa che per ogni abitante deve essere assicurata una superficie
abitabile non inferiore a mq. 14 per i primi 4 abitanti, e mq. 10 per
ciascuno dei successivi), l'alloggio della ricorrente, costituito da
una superficie utile abitabile pari a mq. 48,70, e munito di un
numero di stanze pari a tre (un soggiorno di mq. 14, una stanza da
mq. 14, e una stanza da mq. 9) non era idoneo ad ospitare il numero
di famigliari precisato in ricorso;
Rilevato, peraltro, che il C.t.u., per quanto concerneva il
quesito relativo al profilo igienico-sanitario, esaminato il
Regolamento di igiene del suolo e dell'abitato del comune di Genova
(il quale non richiama «rapporti» da rispettare tra le consistenze e
gli abitanti dell'alloggio, se non quello di mq. 7,00 per persona,
ovvero mq. 14,00 per due persone), rilevava sul punto che «un
alloggio per un nucleo famigliare di quattro persone» abbisognerebbe
di non meno di mq. 28,00 di stanze abitabili, con la conseguenza che
l'appartamento nella disponibilità della ricorrente «con mq. 38,80
di stanze abitabili e quattro abitanti», non comporterebbe
«affollamento», con la conseguenza che «l'immobile in parola, anche
per la sua buona distribuzione, pur non in linea con i parametri
previsti per l'assegnazione degli alloggi in edilizia residenziale
pubblica, potrebbe idoneamente ospitare il nucleo famigliare in
parola»;
Rilevato che, in considerazione delle conclusioni del C.t.u.,
come sopra riportate, la difesa della ricorrente, sottolineate le
difficoltà applicative della legge regionale, insisteva per
l'accoglimento del ricorso;
Ritenuto che, avuto riguardo a quanto si è fin qui esposto,
appare evidente la complessità e la delicatezza delle questioni
affidate alla decisione di questo giudice;
Ritenuto, in via preliminare, che deve essere affermata la
giurisdizione (e, quindi, anche la competenza) di questo ufficio in
ordine alla fattispecie in esame poichè, come si è visto, si versa
in materia di ricongiungimento famigliare sul territorio italiano di
una madre e di un figlio minorenne;
Ritenuto che, pur avendo la stessa difesa della ricorrente
richiamato l'art. 6 del d.P.R. n. 394/1999, ove al comma 1, lett. c),
in materia di idoneità dell'alloggio, si dice che «l'interessato
deve produrre l'attestazione dell'ufficio comunale circa la
sussistenza dei requisiti di cui al predetto articolo del testo unico
(vale a dire l'art. 29, comma 3, lettera a), il cui testo è ora
riproposto integralmente dall'art. 5 del d.P.R. 18 ottobre 2004,
n. 334), ovvero il certificato di idoneità igienico-sanitaria
rilasciata dall'Azienda unità sanitaria locale competente per
territorio», tale previsione normativa non appare dirimente;
Ritenuto, infatti, che, l'attestazione di idoneità in questione
viene rilasciata sulla base di una valutazione di natura oggettiva
che prescinde dal numero degli abitati dell'alloggio, fermo restando
che la disposizione richiamata, anche perchè di rango inferiore
rispetto all'art. 29, comma 3, lett. a) del d.lgs. n. 286/1998, non
può prevalere su quest'ultima;
Ritenuto, in altre parole, che in materia di ricongiungimento
famigliare, in mancanza di una riforma legislativa sul punto, e
dunque alla stregua della vigente normativa, lo straniero deve
considerarsi tenuto a dimostrare la disponibilità di un alloggio
«che rientri nei parametri minimi previsti dalla legge regionale per
gli alloggi di edilizia residenziale pubblica»;
Ritenuto che, appunto in forza della normativa richiamata e
tenuto conto delle conclusioni del C.t.u., nonchè avuto riguardo
alla infondatezza dei motivi di impugnazione esposti, il ricorso in
esame non potrebbe trovare accoglimento;
Ritenuto, peraltro, che, essendo già stata evidenziata in altri
analoghi procedimenti la pretesa rilevanza di questioni di
costituzionalità aventi ad oggetto l'art. 29, comma 3, lett. a) del
t.u. in materia di immigrazione, per l'eventuale contrasto con gli
artt. 3, 29 e 31 della Costituzione, devono essere a questo punto
approfonditi gli eventuali profili di incostituzionalità della
normativa in materia di stranieri sul punto;
Ritenuto che in una precedente fattispecie questo ufficio (si v.
ord. Trib. Genova, 17 novembre 2003, ric. Siancas Arias. Est.
Martinelli), dopo avere fatto applicazione dei parametri previsti in
generale dal d.m. 5 luglio 1975, aveva concluso per l'irrilevanza «di
ogni questione di illegittimità costituzionale del riferimento ad
una normativa regionale anzichè nazionale»;
Ritenuto, tuttavia, che, ad avviso di questo giudice, la
questione merita di essere nuovamente presa in considerazione,
proprio con specifico riferimento alle concrete risultanze di questa
procedura. nell'ambito della quale neppure il ricorso ad una
normativa nazionale, di natura regolamentare, ha consentito di
considerare meritevoli di accoglimento le doglianze della ricorrente;
Ritenuto che, d'altra parte, il fatto stesso che in talune
situazioni, sulla base di un'interpretazione estensiva, si sia fatta
applicazione di una disposizione regolamentare nazionale, in luogo
della legge regionale che il t.u. in materia di immigrazione
esclusivamente richiama, suscita più di una perplessità circa la
ragionevolezza del quadro normativo descritto;
Ritenuto che, a conferma di tale assunto, vi è, da un lato, il
fatto che, ai fini di una più adeguata interpretazione della
normativa in tema di ricongiungimento famigliare, almeno una parte
dei giudici di merito sono stati indotti a fare ricorso a testi
legislativi non presi in considerazione dal citato art. 29 (ad es. il
citato d.m. 5 luglio 1975), e dall'altra il fatto che lo stesso
legislatore ha introdotto in sede regolamentare una (contestata)
equiparazione tra la sussistenza dei requisiti di idoneità previsti
dalla legge regionale per gli alloggi di edilizia residenziale
pubblica, e il certificato di idoneità igienico-sanitaria rilasciato
dalla ASL competente;
Ritenuto che, mentre la richiesta di idoneità igienico-sanitaria
degli alloggi nella disponibilità dei cittadini stranieri
richiedenti il ricongiungimento, a sommesso avviso del giudicante,
ben potrebbe costituire un ragionevole requisito ai fini
dell'accoglimento della domanda, il mero richiamo della normativa ad
una legge regionale in materia di edilizia pubblica appare
irrazionale e, come tale, ingiustificato, creando una oggettiva
discriminazione tra cittadini italiani e cittadini stranieri, oltre
che una potenziale discriminazione tra cittadini stranieri abitanti
in una Regione piuttosto che un'altra (per quanto questo giudice non
abbia avuto la possibilità di verificare l'esistenza di normative
regionali divergenti in materia);
Ritenuto che, effettivamente, l'applicazione della citata legge
regionale solo astrattamente sembra porre sullo stesso piano i
cittadini italiani e gli stranieri, mentre in realtà essa determina
una non accettabile discriminazione dei secondi rispetto ai primi, e
ciò proprio nella delicata materia famigliare, non comprendendosi
per quale ragione solo allo straniero dovrebbe richiedersi di
rispettare i rigidi parametri previsti dalla legge regionale per
l'edilizia residenziale pubblica. allorquando per il cittadino
italiano che faccia ricorso al libero mercato degli alloggi, non è
previsto il medesimo trattamento (ed infatti il concetto di alloggio
«adeguato» o «inadeguato» non presenta alcuna valenza sotto il
profilo igienico-sanitario, ma soltanto ai fini dell'accesso
all'edilizia agevolata);
Ritenuto, in altre parole, che soltanto per gli stranieri la
realizzazione (o il mantenimento) dell'unità famigliare viene
subordinata al rispetto delle citate disposizioni regionali, pur in
presenza, come nel caso di specie, di un immobile che risponde
pienamente ai fondamentali requisiti igienico-sanitari (come
ricavabile dalla C.t.u. Benelli le cui conclusioni sono state in
precedenza esposte), con la sottolineatura che la ricorrente ha
addirittura acquistato (insieme al marito cittadino italiano)
l'alloggio di cui si tratta, manifestando così un radicamento sul
territorio che non sempre è facile rilevare in procedimenti
analoghi;
Ritenuto conseguentemente che, nel caso in esame, il rigetto del
ricorso determinerebbe una lesione del diritto soggettivo all'unità
famigliare del cittadino straniero, regolarmente soggiornante in
Italia, diritto di rango sia costituzionale che comunitario il quale
verrebbe ad essere compresso non in forza di preminenti esigenze di
ordine pubblico, o di sicurezza dello Stato, ma sulla base di un
rinvio legislativo ad una norma regionale i cui limiti applicativi
sono stati sopra evidenziati;
Ritenuto che, tutto ciò precisato, e considerato che, in forza
dell'art. 2 del d.lgs. n. 286/1998, allo straniero «comunque presente
sul territorio dello Stato» sono riconosciuti «i diritti fondamentali
della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle
convenzioni internazionali in vigore, e dai principi di diritto
internazionale generalmente riconosciuti», e che lo stesso giudice
delle Leggi ha avuto modo di affermare la piena equiparazione degli
stranieri ai cittadini italiani per quanto concerne il godimento dei
diritti in materia di famiglia (si v. ad es. le sentenze n. 28/1995,
n. 203/1997), non appare manifestamente infondato il dubbio che la
norma in esame sia in contrasto con l'art. 2 Cost., poichè «il
diritto all'unità familiare» rientra a pieno titolo tra i «diritti
inviolabili dell'uomo», con l'art. 3, primo comma, Cost. per la già
sottolineata violazione del diritto di uguaglianza tra cittadini
italiani e stranieri, con l'art. 29, primo comma, Cost. per la
lesione che la norma ordinaria determina ai diritti dei singoli
famigliari e, in particolare, ai diritti dei figli minori, e con
l'art. 31 Cost., potendo considerarsi nella specie violato il
precetto costituzionale che tutela l'adempimento dei compiti
famigliari relativi alle famiglie numerose;

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 7;
Dichiara la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità dell'art. 29, comma 3, lett. a) del
d.lgs. n. 286/1998, nella parte in cui, nel disciplinare i requisiti
la cui esistenza deve essere dimostrata per ottenere il
ricongiungimento famigliare, prevede che l'alloggio nella
disponibilità dello straniero debba rientrare nei parametri minimi
previsti dalla legge regionale per gli alloggi di edilizia
residenziale pubblica, per contrasto con gli artt. 2, 3, 29 e 31
della Costituzione.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio in corso.
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Si comunichi alle parti nelle forme di legge.
Genova, addì 28 dicembre 2005
Il giudice: Mazza Galanti
06C0390