1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 18-3-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 87 SENTENZA 21 febbraio - 9 marzo 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Consorzi - Regione Sicilia - Aree di sviluppo industriale - Consiglio generale - Rappresentanti delle associazioni degli industriali - Designazione da parte delle associazioni provinciali di due dei tre rappresentanti - Richiamo alle sentenze della Corte nn. 2/1969, 15/1975, 68/1980 e 975/1988 - Irrazionalita' della prescrizione di requisiti di legittimazione - Violazione del principio di uguaglianza - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Sicilia 4 gennaio 1984, n. 1, art. 6) (Cost., art. 3). (092C0285) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 18-3-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge
regionale siciliana 4 gennaio 1984, n. 1 (Disciplina dei consorzi per
le aree di sviluppo industriale e per i nuclei di industrializzazione
della Sicilia), promosso con ordinanza emessa il 19 dicembre 1990 dal
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia sul
ricorso proposto dall'Associazione sindacale Intersind contro
l'Assessorato regionale per l'industria ed altri, iscritta al n. 544
del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 34, prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visti l'atto di costituzione dell'Associazione sindacale Intersind
nonchè l'atto di intervento della Regione Sicilia;
Udito nell'udienza pubblica del 17 dicembre 1991 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Uditi l'avvocato Filippo Satta per l'Associazione sindacale
Intersind e l'Avvocato dello Stato Stefano Onufrio per la Regione
Sicilia;
Ritenuto in fatto
1. - Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, pronunziandosi in grado di appello sul ricorso proposto
dalla associazione sindacale Intersind, delegazione di Palermo,
avverso la propria esclusione dal Consiglio Generale del Consorzio
per l'area industriale di Palermo, ha ritenuto rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6 della legge regionale siciliana 4 gennaio 1984, n. 1 per
contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
Ai sensi di tale norma al Consiglio Generale dei Consorzi per lo
sviluppo industriale, partecipano, tra gli altri, con voto
deliberativo, tre rappresentanti delle "associazioni degli
industriali, di cui due designati dalle associazioni provinciali
degli industriali ed uno dall'Associazione piccole e medie industrie,
competenti per territorio". In base a tale norma, l'Intersind,
associazione sindacale delle imprese a partecipazione statale, era
stata esclusa dal Consiglio Generale dei Consorzi per l'area di
sviluppo industriale di Palermo, al quale erano stati invece ammessi
due rappresentanti designati dalla Confindustria.
Il giudice a quo ha rilevato che la legge regionale riserva la
nomina dei rappresentanti delle imprese in seno al consiglio
direttivo del consorzio alle "associazioni provinciali degli
industriali", sottolineando nel contempo che soltanto la
Confindustria articola la propria organizzazione territoriale sulla
base di associazioni provinciali, mentre l'Intersind è articolata su
"delegazioni territoriali" non coincidenti con la ripartizione per
province. E il Consiglio di giustizia amministrativa ha ritenuto di
non poter condividere l'interpretazione logica della norma regionale
prospettata dall'Intersind, secondo la quale l'espressione
"associazioni provinciali" dovrebbe intendersi alla stregua di
"associazioni locali", senza un vincolo immediato dell'organizzazione
territoriale dell'Associazione con determinate circoscrizioni
amministrative locali dell'ordinamento statale.
L'Intersind ha peraltro una notevole consistenza organizzativa
nella provincia di Palermo e - più in generale - sull'intero
territorio regionale; sicchè - osserva il giudice a quo - appare
viziata di illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 3
della Costituzione, una norma che, in base al solo dato formale della
mancanza di articolazioni associative provinciali, esclude a priori
tale associazione dagli organi consortili anche in quelle province in
cui - in teoria - o potrebbe essere maggiormente rappresentativa
ovvero in cui la Confindustria, pur se più consistente, potrebbe non
avere quel grado di rappresentatività assolutamente prevalente che
giustificherebbe la pretermissione di ogni altra associazione.
D'altra parte il legislatore regionale ha previsto che al consiglio
generale del consorzio partecipino - tra gli altri - "quattro
rappresentanti delle organizzazioni sindacali dei lavoratori
maggiormente rappresentative in campo nazionale", mostrando così che
il legame con una specifica realtà economica a dimensione
provinciale non è un necessario presupposto logico per la
partecipazione al consiglio stesso; sicchè appare dubbia l'intima
coerenza di una norma che da una parte fa riferimento alle
associazioni nazionali dei lavoratori e dall'altra fa riferimento
alle sole associazioni provinciali dei datori di lavoro. Nel giudizio
davanti a questa Corte si è costituita l'Intersind sostenendo la
fondatezza della questione e sottolineando, a tal fine, che appariva
arbitraria e irragionevole la valutazione in base alla quale il
legislatore regionale, nel determinare la composizione del Consiglio
Generale, aveva discriminato tra associazioni delle industrie private
ed associazioni delle industrie pubbliche sulla base soltanto del
modello di articolazione territoriale da esse adottato e cioè sulla
base di un criterio privo di una qualsivoglia valenza sostanziale
(quale invece avrebbe potuto avere un criterio basato, ad esempio,
sul numero e sull'entità delle imprese associate operanti sul
territorio di competenza del Consorzio).
Tale irrazionalità appariva poi ancor più evidente, secondo la
difesa dell'Intersind, considerando che il Consorzio per le aeree
industriali è un organismo strumentale allo sviluppo economico di
una parte del territorio nazionale secondo un disegno di
incentivazione da parte dello Stato e della Regione, al quale
concorrono, con pari dignità, imprenditori privati ed imprese a
partecipazione statale, e queste ultime addirittura costituiscono uno
degli strumenti tipici per favorire lo sviluppo economico del
Mezzogiorno.
Più in generale, la difesa dell'Intersind denuncia
l'incostituzionalità del riferimento territoriale adottato dalla
legge per le organizzazioni datoriali. Senza alcun fondamento o
giustificazione nella logica interna del provvedimento normativo nel
quale è inserita, la norma fa infatti rigidamente coincidere il
limite di rilevanza territoriale dell'organizzazione assunta dalle
varie Associazioni con una tra le varie suddivisioni delle autonomie
locali. Tutto ciò è irrazionale, perchè se l'associazione è
libera, libera deve essere anche la sua organizzazione. Ben può
essere cioè stabilito il requisito della articolazione e della
rappresentatività su base locale e può anche essere stabilito il
principio della "effettiva rappresentatività locale" degli organismi
nei quali si articola una associazione; non ha invece alcun senso,
nè risponde ad alcuna esigenza di interesse pubblico, lo stabilire
"a priori" quale debba essere la forma della articolazione locale
della associazione ed in particolare imporre un'articolazione per
province o per comuni.
È intervenuto il Presidente della Giunta regionale della Regione
Sicilia, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato,
che ha concluso per il rigetto della questione. Secondo l'Avvocatura,
l'apparente discriminazione a danno dell'Intersind trova ragionevole
giustificazione nel fatto che il legislatore regionale, nell'ambito
delle scelte normative riservate al suo discrezionale apprezzamento,
ha ritenuto di ancorare alla estensione territoriale corrispondente
alla zona di operatività del Consorzio la rappresentanza degli
interessi degli enti o associazioni di categoria; ciò si può
agevolmente desumere dalla espressione "competenti per territorio"
contenuta nel quarto comma dell'art. 6 e riferita all'associazione
piccole e medie industrie, e dall'espresso riferimento al "perimetro
dei consorzi e delle aree di sviluppo industriale" effettuato nel
successivo art. 7, relativamente al territorio dei Comuni che possono
avere diritto alla rappresentanza in discussione. In proposito,
appare pertinente il richiamo allo scopo primario dei consorzi per le
aree di sviluppo industriale, che l'art. 50 del d.P.R. 6 marzo 1978,
n. 218 individua nella necessità di "favorire nuove iniziative
industriali di cui sia prevista la concentrazione in una determinata
zona", in quanto il collegamento territoriale tra "aree attrezzate"
(v. art. 3 legge regionale n. 1 del 1984) ed interessi locali degli
industriali trova origine proprio nella delimitazione della fascia di
localizzazione dei Consorzi medesimi.
2. - Con memoria successivamente depositata, l'Intersind ha
replicato alle ragioni esposte dall'Avvocatura Generale dello Stato,
sottolineando che la censura in esame non era volta a contestare il
diritto del legislatore di adottare riferimenti territoriali per
individuare le organizzazioni datoriali che meritano di essere
rappresentate negli organismi pubblici operanti con ambito di
competenza territoriale limitata. Ma il criterio adottato dalla legge
siciliana n. 1 del 1984 fa riferimento non all'effettiva presenza sul
territorio di una certa organizzazione imprenditoriale, bensì al
solo fatto che essa sia formalmente organizzata secondo ripartizioni
territoriali tratte aliunde. Ai fini della rilevanza e della
rappresentanza degli interessi, invece, ciò che deve contare, in
questi casi, è la loro effettiva presenza in loco, essendo
palesemente assurdo che un'associazione di imprese con fortissima
presenza nella regione Sicilia - quale l'Intersind, che riunisce le
imprese a partecipazione statale - non possa essere presente nei
consigli generali dei consorzi per le aree di sviluppo industriale
solo perchè si è data un'organizzazione su base regionale e non
provinciale.
Considerato in diritto
1. - La questione sollevata dal Consiglio di giustizia
amministrativa della Regione siciliana riguarda l'art. 6 della legge
regionale siciliana 4 gennaio 1984, n. 1 sui consorzi per le aree di
sviluppo industriale e per i nuclei di industrializzazione della
Sicilia, secondo cui al consiglio generale dei consorzi - che di
questi ultimi costituisce l'organo deliberativo - partecipano, con
diritto di voto, "quattro rappresentanti delle organizzazioni
sindacali dei lavoratori maggiormente rappresentative in campo
nazionale, tre rappresentanti delle associazioni degli industriali,
di cui due designati dalle associazioni provinciali degli industriali
ed uno dall'associazione delle piccole e medie industrie, competenti
per territorio, e tre rappresentanti delle associazioni artigiane
più rappresentative". La censura investe la parte della norma che
riserva tale potere di designazione alle associazioni provinciali
degli industriali, così escludendo, secondo il giudice a quo, quelle
associazioni imprenditoriali che, come l'Intersind, si siano dotate
di un assetto organizzativo le cui articolazioni locali non abbiano
carattere associativo ovvero si riferiscano ad ambiti territoriali
diversi dalla circoscrizione provinciale. Una simile delimitazione
della legittimazione a partecipare alla composizione dei consigli
generali dei consorzi viene considerata arbitraria e irrazionale - e
quindi contraria all'art. 3 della Costituzione - in quanto comporta,
senza alcuna ipotizzabile giustificazione sostanziale, l'esclusione
di organizzazioni imprenditoriali pur dotate di notevole consistenza
organizzativa nell'ambito territoriale del consorzio o della regione
e che potrebbero anche rappresentare, in ipotesi, la parte prevalente
ovvero una parte comunque notevole, delle imprese industriali in esso
operanti.
2. - La questione è fondata.
Come questa Corte ha affermato con la sentenza n. 25 del 1966 ed
ha successivamente più volte ribadito (sentenze nn. 2 del 1969, 15
del 1975, 68 del 1980, 975 del 1988), "l'uguaglianza .. è principio
generale che condiziona tutto l'ordinamento nella sua obiettiva
struttura: esso vieta, cioè, che la legge ponga in essere una
disciplina che direttamente o indirettamente dia vita ad una non
giustificata disparità di trattamento delle situazioni giuridiche,
indipendentemente dalla natura e dalla qualificazione dei soggetti ai
quali queste vengono imputate" (sentenza n. 25 del 1966). Il
principio di uguaglianza vige quindi non soltanto nei confronti delle
persone fisiche, ma, in quanto sia possibile, anche nei confronti
delle persone giuridiche e dei soggetti collettivi in generale.
Da tale premessa deriva che se una legge "dispone che debbono
essere chiamati a far parte di un organo amministrativo i
rappresentanti di talune categorie, sindacalmente organizzate, è
evidente che - salvo a stabilire, in astratto, quali siano i criteri
in base ai quali, quando le organizzazioni di categoria siano in
numero superiore a quello dei componenti da nominare, questi ultimi
debbono di volta in volta essere prescelti e designati - la legge
stessa deve assicurare a tutte le organizzazioni di categoria, allo
stesso modo, la possibilità astratta di essere rappresentate nella
composizione di quell'organo" (sentenze nn. 2 del 1969 e 975 del
1988).
Ciò implica che, nell'individuare i requisiti di legittimazione,
il legislatore non può dar rilievo ad elementi che abbiano l'effetto
di escludere determinate organizzazioni, ma che non siano in alcun
modo correlati alla ratio dell'istituto di cui si tratta ovvero ad
altre finalità assunte dall'ordinamento e non siano quindi tali da
giustificare ragionevolmente la differenza di trattamento che essi
determinano.
Così, ai fini della designazione dei rappresentanti delle
organizzazioni dei lavoratori e delle imprese negli organi pubblici
(commissioni, comitati, collegi, consigli di amministrazione ecc.) in
cui tale rappresentanza è prevista, si è legittimamente affermato
nel nostro ordinamento - come ha riconosciuto la sentenza n. 975 del
1988 - un meccanismo di selezione delle associazioni legittimate
imperniato sul concetto di "sindacato maggiormente rappresentativo".
Il dibattito che investe tale concetto ha riguardo ai criteri di
definizione, di rilevazione e di verifica della effettiva maggiore
rappresentatività, ma non pone in dubbio che tale principio
organizzativo, se correttamente definito e applicato, si concilia col
principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., in quanto è
coerente con la finalità di imprimere un carattere partecipativo
alla gestione della cosa pubblica e di assicurare una genuina
rappresentazione degli interessi, delle volontà e delle esperienze
specificamente riferibili alle categorie sociali rappresentate.
La prescrizione - ai fini della designazione dei rappresentanti
delle associazioni sindacali negli organi pubblici - di requisiti di
legittimazione che abbiano l'effetto di escludere talune di esse
solamente a causa del modello organizzativo da esse adottato in
ordine alle proprie articolazioni locali, si pone, invece, in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione, allorquando, come nella
specie, per tale specifica modalità di delimitazione della
legittimazione non sia ipotizzabile alcuna ragionevole
giustificazione in relazione alle ragioni d'essere della disciplina
ovvero ad aspetti ai quali una coerente considerazione
dell'ordinamento consenta comunque di dare rilievo. Il collegamento
con l'ambito territoriale di operatività del Consorzio può
certamente essere considerato dal legislatore un elemento rilevante
ai fini della legittimazione a partecipare agli organi del consorzio
stesso: ma a tal fine non è nè idonea nè necessaria la
prescrizione di requisiti - quali il carattere associativo
dell'articolazione locale e la sua dimensione provinciale - che
attengono alla forma organizzativa e non alla effettività delle
realtà imprenditoriali rappresentate e al concreto rapporto di esse
con il territorio di competenza del consorzio. L'irrazionalità della
prescrizione di siffatti requisiti di legittimazione si traduce poi
in una violazione ancor più grave del principio di uguaglianza, in
quanto il discrimine così stabilito viene ad interferire nella sfera
dell'autonomia organizzativa che l'art. 39, primo comma, della
Costituzione riconosce al sindacato, compreso quello degli
imprenditori, e che non può essere assoggettata a limitazioni o
condizionamenti che non siano finalizzati al perseguimento di altri
scopi costituzionalmente rilevanti.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 della legge
regionale siciliana 4 gennaio 1984, n. 1 (Disciplina dei consorzi per
le aree di sviluppo industriale e per i nuclei di industrializzazione
della Sicilia), nella parte in cui prevede che due dei tre
rappresentanti delle associazioni degli industriali nei consigli
generali dei consorzi siano designati dalle associazioni provinciali
degli industriali.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 9 marzo 1992.
Il cancelliere: FRUSCELLA
92C0285