1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 11-11-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 269 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 aprile 2008
Ordinanza del 19 marzo 2009 emessa dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Barbera Bruno contro Regione Calabria ed altri. Impiego pubblico - Regione Calabria - Nomine degli organi di vertice della Regione, degli enti regionali e delle aziende sanitarie ed ospedaliere conferite nei nove mesi antecedenti la data delle elezioni per il rinnovo degli organi di indirizzo politico regionale - Decadenza dalla data di proclamazione del Presidente della Giunta regionale - Violazione di diritto fondamentale della persona, del principio di uguaglianza, del diritto di difesa, del principio di servizio esclusivo della Nazione dei pubblici dipendenti, del principio di soggezione dei giudici solo alla legge, del principio di autonomia della funzione giurisdizionale, del principio di tutela giurisdizionale, dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12, art. 1, comma 1. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 97, 98, 101, 103 e 113. Impiego pubblico - Regione Calabria - Nomine degli organi di vertice della Regione, degli enti regionali e delle aziende sanitarie ed ospedaliere conferite nei nove mesi antecedenti la data delle elezioni per il rinnovo degli organi di indirizzo politico regionale - Decadenza dalla data di proclamazione del Presidente della Giunta regionale - Estensione di tale disposizione altresi' alle nomine conferite, rinnovate o comunque rese operative nei nove mesi antecedenti il 3 aprile 2005 o successivamente fino all'insediamento dei nuovi organi di indirizzo politico della Regione - Violazione di diritto fondamentale della persona, del principio di uguaglianza, del diritto di difesa, del principio di servizio esclusivo della Nazione dei pubblici dipendenti, del principio di soggezione dei giudici solo alla legge, del principio di autonomia della funzione giurisdizionale, del principio di tutela giurisdizionale, dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12, art. 1, comma 4. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 97, 98, 101, 103 e 113. (009C0635) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 11-11-2009)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso in appello n.
8553/2007, proposto dall'Arch. Bruno Barbera, rappresentato e difeso
dall'avv. Giovanni Spataro, con il quale è elettivamente domiciliato
in Roma, viale America, n. 11, presso lo studio dell'avv. Francesco
Lilli;
Contro la Regione Calabria, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv.
Calogero Mariano con il quale è elettivamente domiciliata in Roma,
viale delle Milizie, n. 19, presso il sig. Aldo Casalinuovo,
l'ARPACAL - Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente della
Calabria non costituita, il dott. Domenico Lemma, non costituito, per
la riforma della sentenza del T.a.r. della Calabria, sezione II di
Catanzaro, del 23 novembre 2006, n. 1416;

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto il controricorso ed appello incidentale della Regione
Calabria;
Visti gli atti tutti di causa;
relatore, alla pubblica udienza del 15 aprile 2008, il
consigliere Claudio Marchitiello;
Uditi gli avv. Spataro e Mariano, come da verbale d'udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

F a t t o e d i r i t t o

1. - La controversia concerne la deliberazione della Giunta
regionale del 20 giugno 2005 con la quale la Regione Calabria ha
dichiarato la decadenza dell'architetto Bruno Barbera dall'incarico
di direttore generale dell'ARPACAL (Agenzia Regionale per la
Protezione Ambientale della Calabria) in applicazione dell'art. 1,
comma 4, della legge regionale del 3 giugno 2005, n. 12.
L'Architetto Barbera appella la sentenza del 23 novembre 2006, n.
1416, con la quale la II sezione di Catanzaro del T.a.r. della
Calabria ha respinto il suo ricorso per l'annullamento del predetto
provvedimento.
2. - L'art. 1 della legge regionale n. 12 del 2005 («Disposizioni
in materia di nomine e personale»), al comma 1 dispone: «Le nomine
degli organi di vertice e dei componenti o dei rappresentanti della
regione nel consigli di amministrazione o negli organi equiparati
degli enti pubblici, degli enti pubblici economici, delle aziende
sanitarie, ospedaliere ed assimilabili, dei consorzi, delle società
controllate o partecipate, delle agenzie, degli ambiti territoriali
ottimali, delle fondazioni e di ogni altro soggetto od organismo,
comunque denominato, individuale o collegiale, di diritto pubblico o
privato, appartenente o meno alla struttura amministrativa della
regione ed a qualsiasi livello, nonchè dei componenti di comitati,
commissioni, gruppi di lavoro ed organismi regionali ed
interregionali, conferite, rinnovate o comunque rese operative, anche
d'intesa o di concerto con altre autorità o previa selezione, o
comunque rese operative degli organi di indirizzo politico regionale,
nonchè dal capo di gabinetto del Presidente della Giunta regionale e
dai dirigenti dei dipartimenti, nei nove mesi antecedenti la data
delle elezioni per il rinnovo degli organi di indirizzo politico
della regione e successivamente rispetto a tale data, fino
all'insediamento di questi ultimi, decadono alla data di
proclamazione del Presidente della Giunta regionale ed i conseguenti
rapporti di natura patrimoniale sono risolti di diritto».
Il comma 4 dell'art. 1 in parola, che interessa la fattispecie in
esame, a sua volta, dispone che: «Le disposizioni che precedono si
applicano, in via transitoria, alle nomine conferite, rinnovate o
comunque rese operative nei nove mesi antecedenti il 3 aprile 2005 o
successivamente, fino all'insediamento dei nuovi organi di indirizzo
politico della regione da parte delle autorità indicate al primo
comma, con conseguente risoluzione di diritto dei relativi rapporti
di natura patrimoniale».
L'architetto Barbera è stato nominato dalla Regione Calabria
direttore generale dell'ARPACAL, a seguito di selezione indetta per
tale posizione, con la deliberazione della Giunta regionale del 22
marzo 2005, n. 333, cioè nel periodo di tempo antecedente il 3
aprile 2007 (data delle elezioni per il rinnovo del consiglio
regionale).
In applicazione dell'art. 1, comma 4, sopra riportato, che
dispone la decadenza di tutti gli incarichi indicati dal primo comma
conferiti nei nove mesi antecedenti il 3 aprile 2005, pertanto,
l'Architetto Barbera è stato dichiarato decaduto dal nuovo esecutivo
regionale con la impugnata deliberazione del 20 giugno 2005, n. 595.
3. - L'appellante ha riproposto, avverso la sentenza del T.a.r.,
come motivo d'impugnativa articolato su più argomentazioni, la
illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 4, della legge
regionale n. 12 del 2005.
La questione sollevata dall'appellante è rilevante ai fini della
decisione della presente controversia, giacchè l'atto impugnato con
il ricorso originario ha dichiarato la sua decadenza dall'incarico di
direttore generale dell'ARPACAL unicamente sulla base dell'art. 1,
comma 4, ora citato.
Tale norma, poi, è collegata con il comma 1 dello stesso art. 1,
che ne completa il contenuto dispositivo.
4. - Il Collegio ritiene rilevante la questione di
costituzionalità sollevata dall'appellante sebbene la Regione
Calabria, dopo il provvedimento dichiarativo della decadenza
dell'architetto Barbera (anzi, dopo circa un anno), ha adottato un
nuovo provvedimento risolutivo dell'incarico da questi ricoperto.
Con la deliberazione della Giunta regionale del 20 marzo 2006, n.
183, infatti, la Regione Calabria ha disposto la revoca dell'atto di
nomina dell'architetto Barbera dall'incarico di direttore generale
dell'ARPACAL.
Il T.a.r. ha accolto i motivi aggiunti proposti dall'interessato
avverso tale provvedimento con altro capo della sentenza n. 1416,
appellato dalla Regione Calabria.
Il Collegio, peraltro, deve esaminare per primo l'appello
dell'architetto Barbera relativo al capo della pronuncia che ha
respinto il suo ricorso per l'annullamento del provvedimento di
decadenza. La revoca della nomina infatti è stato adottata dalla
Regione Calabria quando l'architetto Berbera era stato già
dichiarato decaduto dall'incarico.
È quindi rilevante verificare se sia fondata la questione di
costituzionalità sollevata dall'Architetto Barbera, giacchè l'atto
impugnato con il ricorso originario può essere rimosso solo con la
cancellazione della norma transitoria di cui al combinato disposto
dell'art. 1, commi 1 e 4, della legge n. 12 del 2006 che ha disposto
direttamente la decadenza dagli incarichi di tutti gli organi di
vertice degli enti di nomina regionale assegnati nei nove mesi
antecedenti la data del 3 aprile 2005 ovvero, successivamente, fino
all'insediamento dei nuovi organi di indirizzo politico della
regione.
La questione, rilevante per la sorte dell'impugnativa proposta
dall'architetto Barbera, dalla cui definizione dipende anche l'esame
degli ulteriori profili della controversia, si rivela anche non
manifestamente infondata.
4.- La Corte costituzionale si è già pronunciata, con la
sentenza n. 233 del 16 giugno 2006, sull'art. 1 della legge regionale
n. 12 del 2005, ma di tale articolo ha esaminato solo la normativa a
regime (commi 1, 2 e 3).
Per tale normativa, gli incarichi degli organi di vertice degli
enti regionali e dei rappresentanti regionali nei consigli di
amministrazione degli enti dell'ordinamento regionale, le cui nomine
siano state effettuate nei nove mesi antecedenti la data delle
elezioni, non possano protrarsi nella legislatura successiva e
decadono dalla data di proclamazione del nuovo Presidente della
Giunta regionale.
Le nomine in parola, secondo la Corte, sono tutte caratterizzate
dall'intuitus personae, nel senso che si fondano su valutazioni
personali coerenti all'indirizzo politico regionale.
Trattandosi di nomine conferite intuitu personae dagli organi di
indirizzo politico, il fatto che esse cessano con l'insediamento dei
nuovi organi di indirizzo politico vale a consentire la possibilità
di procedere a nuove nomine, scegliendo persone ritenute maggiormente
idonee a garantire proprio il migliore andamento della nuova
amministrazione, evitando che questa possa essere condizionata dalle
nomine effettuate nella parte finale della legislatura precedente.
La Corte ha poi affermato che la normativa di cui trattasi, in
definitiva, si limita ad anticipare il termine finale di durata degli
incarichi conferiti con le nomine e che la regola, operando per il
futuro, fa si che chi fosse nominato nell'ultimo periodo di una
legislatura non possa vantare alcun legittimo affidamento sulla
durata dell'incarico.
Testualmente la Consulta ha chiarito che: «Siffatta regola (come
si desume dalla lettera delle norme impugnate) opera per il futuro e,
quindi, dopo la sua entrata in vigore, chi fosse nominato negli
ultimi nove mesi di una legislatura non potrebbe vantare alcun
ragionevole affidamento sulla continuazione dell'incarico dopo la
proclamazione del nuovo Presidente».
La sentenza in esame, quindi, ha ritenuto compatibile lo spoil
system (c.d. una tantum) attuato dalla Regione Calabria con l'art. 1
della legge n. 12 del 2006 con il vigente sistema costituzionale, in
particolare con gli artt. 97 e 98 della Costituzione.
Per quanto concerne invece la disciplina transitoria contenuta
nel comma 4 dell'art. 1, che estende lo spoil system agli incarichi
assegnati nove mesi prima della data del 3 aprile 2005 (cioè nei
nove mesi precedenti la elezione dello stesso Consiglio regionale che
ha adottato la legge n. 12) e fino all'insediamento dei nuovi organi
di indirizzo politico della regione, la Corte, nella stessa sentenza
n. 233, ne ha dichiarato inammissibile l'esame, in quanto in ordine a
tale disposizione non era stata prospettata alcuna specifica censura
che ne sostenesse l'impugnativa se non un generico rinvio alla
disciplina «a regime».
La normativa contenuta nella legge regionale n. 12 del 2006 ha
dunque superato l'esame della Corte costituzionale operato con la
sentenza n. 233 del 2006 ed è tuttora in vigore.
6. - Deve peraltro Osservarsi, con rilievi che si riflettono
anche sulla valutazione della costituzionalità della disposizione
contenuta nel comma 4 dell'art. 1, che il c.d. spoil system e i
principi ad esso relativi, enunciati con la sentenza n. 233 del 2006,
sono stati fatti oggetto di nuova riflessione da parte della Corte
costituzionale in più recenti sentenze.
Nella sentenza del 23 marzo 2007, n. 103, infatti, la Corte ha
ritenuto in contrasto con i principi di imparzialità e di buon
andamento dell'amministrazione e ha dichiarato incostituzionale
l'art. 2, comma 7, della legge statale 15 luglio 2002, n. 145
(«Disposizioni per il riordino della dirigenza stata e per favorire
lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato»)
nella parte in cui disponeva che gli incarichi dirigenziali di
livello generale cessavano «il sessantesimo giorno dalla data di
entrata in vigore della presente legge, esercitando i titolari degli
stessi in tale periodo esclusivamente le attività di ordinaria
amministrazione».
In tale pronuncia, la Corte ha accentuato principi già enunciati
in ordine alla distinzione tra attività di indirizzo politico ed
azione amministrativa: «tra l'azione di governo - normalmente legata
alle impostazioni di una parte politica, espressione delle forze di
maggioranza - e l'azione dell'amministrazione che nell'attuazione
dell'indirizzo politico della maggioranza, è vincolata invece ad
agire senza distinzione di parti politiche, al fine del perseguimento
delle finalità indicate dall'ordinamento».
Espressione fondamentale di tali principi va individuato nella
regola del concorso pubblico, finalizzato alla scelta obiettiva delle
persone più idonee, per attitudine e preparazione, all'esercizio
dell'azione amministrativa, senza collegamenti o ingerenze di
carattere politico.
Altra regola di fondamentale rilievo è quella della continuità
dell'azione amministrativa, nonostante il modificarsi degli assetti
politici, in quanto tale continuità è un canone strettamente
collegato a quello di buona amministrazione.
Ha rilevato la Corte che una anticipata cessazione ex lege del
rapporto in corso impedisce che l'attività del dirigente possa
espletarsi in conformità al modello di azione disegnato dalle
recenti riforme dell'amministrazione pubblica, per le quali il
dirigente è divenuto responsabile dei risultati concreti dell'azione
amministrativa, in termini di efficienza, efficacia ed economicità
di questi, pur nel rispetto degli indirizzi provenienti dagli organi
di direzione politica. Per il perseguimento di tali risultati
l'ordinamento pone a disposizione un tempo determinato modulato in
ragione della posizione dirigenziale e del contesto complessivo in
cui la stessa è inserita che una cessazione anticipata verrebbe a
recidere.
Una cessazione anticipata degli incarichi dirigenziali, che non
ne consenta la prosecuzione fino alla scadenza stabilita, è
ammissibile solo a seguito dell'accertamento dei risultati
conseguiti, e dolo dopo un giusto procedimento che consenta
all'interessato di svolgere le proprie difese e che si concluda con
un formale provvedimento motivato sindacabile in sede
giurisdizionale.
Con la sentenza del 23 marzo 2007, n. 104, la Corte ha dichiarato
incostituzionale l'art. 71, commi 1, 3 e 4, lettera a), della legge
della Regione Lazio 11 novembre 2004, n. 1, e dell'art. 55, comma 4,
della legge della Regione Lazio 11 novembre 2004, n. l, che
stabilivano la decadenza automatica dei direttori generali delle
aa.ss.ll. allo scadere del novantesimo giorno dall'insediamento del
Consiglio regionale (pur stabilendo la disposizione tale decadenza
«salvo conferma»).
Gli stessi principi sono stati confermati dalla Corte
costituzionale con la più recente sentenza del 20 maggio 2008, n.
161, la Consulta, ribadendo tali principi, ha dichiarato la
illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 161, del d.l. 3
ottobre 2006, n. 262, convertito con modificazioni dall'art. 1, comma
1, della legge 24 novembre 2006, n. 286, nella parte in cui dispone
che gli incarichi conferiti al personale non appartenente ai ruoli di
cui all'art. 23 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, «conferiti prima
del 17 maggio 2006, cessano ove non confermati entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore del presente decreto».
La Corte ha ritenuto che norma ora riportata, nel prevedere la
immediata cessazione del rapporto dirigenziale alla scadenza del
sessantesimo giorno dall'entrata in vigore del decreto legge n. 262
del 2006, in mancanza di riconferma, viola, in assenza di idonee
garanzie di ordine procedimentale, i principi costituzionali di buon
andamento e imparzialità e, segnatamente, il principio di
continuità dell'azione amministrativa strettamente connesso a quello
del buon andamento dell'azione stessa.
Anche in tale sentenza si è posto in rilievo la necessità che
una cessazione anticipata del rapporto dirigenziale consegua
unicamente all'accertamento dei risultati negativi dell'azione
amministrativa posta in essere dal dirigente e solo a seguito di un
procedimento (con le garanzie stabilite per l'interessato dalle norme
contenute nella legge 7 agosto 1990, n. 241), che dia all'interessato
la possibilità di difendere il proprio operato, e che si concluda
con un atto motivato in modo da rendere possibile anche un controllo
giurisdizionale di questo e dei relativi presupposti.
I principi affermati in questa recentissima sentenza si
riferiscono alla disciplina del conferimento e revoca degli incarichi
dirigenziali nell'ambito dell'amministrazione statale ma sono
suscettibili di essere applicati per tutta l'amministrazione
pubblica.
7. - Il Collegio ritiene che, nei suddetti principi recentemente
enunciati dalla Corte costituzionale, qui sinteticamente riferiti,
trovino fondamento anche le ragioni di incostituzionalità
configurabili in ordine alla disposizione contenuta nel comma 4
dell'art. 1 della legge della Regione Calabria n. 12 del 2006, in
quanto questa rappresenta, in via transitoria, un'applicazione dello
spoil system disciplinato in via permanente dalle altre disposizioni
dell'art. 1 (dei primi tre commi).
Anche tale disposizione, pertanto, alla luce dei predetti
principi, si rivela in contrasto con gli artt. 97 e 98 della
Costituzione.
Essa, poi, si rivela in conflitto anche con il principio
dell'affidamento nella certezza dei rapporti giuridici che la stessa
Corte costituzionale ha più volte elevato a principio di rango
costituzionale e ha ribadito specificamente anche nella stessa
sentenza n. 233 del 2006 allorchè ha affermato che la decadenza
automatica disposta a regime dai primi commi dell'art. 1 della legge
regionale n. 12 del 2006 rappresenta una regola che «opera per il
futuro e quindi, dopo la sua entrata in vigore, chi fosse nominato
negli ultimi nove mesi di una legislatura non potrebbe vantare alcun
ragionevole affidamento sulla continuazione dell'incarico dopo la
proclamazione del nuovo Presidente».
Il comma 4 dell'art. 1 in discorso, che dispone la decadenza
all'atto della sua entrata in vigore di tutti gli incarichi
dirigenziali, in relazione ad un evento già verificatosi (elezioni
del nuovo consiglio regionale già verificatosi), configura una
fattispecie astratta fuori dagli schemi ordinari che disciplinano gli
incarichi nella pubblica amministrazione e dello stesso spoil system
ed è certamente è in contrasto con il principio dell'affidamento,
quale delineato nella sentenza n. 233 del 2006.
La violazione del principio dell'affidamento configura, pertanto,
per quanto concerne la fattispecie in esame, un nuovo contrasto con
l'art. 98 della Costituzione, in quanto è espressione del «buon
andamento dell'amministrazione» la certezza per un soggetto, che
ricopre un incarico nell'ambito dell'amministrazione pubblica,
ottenuto a seguito di un pubblico concorso (l'architetto Barbera ha
partecipato ad una selezione con quaranta concorrenti), della
stabilità e del mantenimento dell'incarico legittimamente
conferitegli dall'amministrazione fino alla scadenza del termine per
esso prestabilito.
Va anche tenuto presente, per quanto specificamente attiene alla
anticipata risoluzione del rapporto di lavoro dell'architetto
Barbera, che questi è titolare di un contratto di durata
quinquennale e che, a norma dell'art. 14 della legge regionale
calabra del 19 marzo 2004, n. 13, «l'incarico di direttore generale
può essere revocato prima della scadenza contrattuale ove la, Giunta
regionale, in contraddittorio con l'interessato, accerti gravi
violazioni dei doveri d'ufficio, ovvero inadempienze agli obblighi
contrattualmente assunti o agli obiettivi assegnati. In ogni caso, il
mancato raggiungimento dell'equilibrio economico determina
automaticamente la decadenza dall'incarico».
8. - In conclusione, il Collegio ritiene che sia rilevante e non
manifestamente infondata la questione della legittimità
costituzionale del combinato disposto costituito dall'art. 1, commi 1
e 4, della legge regionale calabra del 3 giugno 2005, n. 12, e che
tale questione debba quindi essere rimessa all'esame della Corte
costituzionale, mentre il giudizio in corso deve essere sospeso fino
alla decisione della Corte.

P. Q. M.

Sospende il giudizio sull'appello in epigrafe e solleva questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4, della legge
della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12 (norme in materia di
nomine e di personale ella Regione Calabria) per contrasto con gli
artt. 2, 3, 24, 97, 98, 101, 103, 113 della Costituzione, ordinando
l'immediata trasmissione degli atti della controversia alla Corte
costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria della Sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente della
Giunta della Regione Calabria, nonchè comunicata ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del giorno 15
aprile 2008.

Il Presidente: Frascione


L'estensore: Marchitiello