1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 3-7-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 294 SENTENZA 17 - 26 giugno 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione - I.P.A.B. - Estinzione - Beni - Subingresso del comune - Maggiori oneri - Mezzi finanziari - Mancata previsione - Richiamo alla sentenza n. 63/1979 della Corte - Norma di natura meramente organizzatoria e non di spesa - Non fondatezza. (Legge regione Lazio 11 maggio 1984, n. 19, art. 4). (Cost., art. 81, quarto comma). (091C0830) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 3-7-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: dott. Aldo CORASANITI, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele
PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA,
prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro
FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge
della Regione Lazio 8 giugno (recte: 11 maggio) 1984, n. 19 (Norme di
procedura per l'estinzione delle I.P.A.B. e norme in materia di
patrimonio e personale) promosso con ordinanza emessa il 20 luglio
1990 dal Pretore di Viterbo nel procedimento civile vertente tra
Comune di Soriano nel Cimino e S.P.A. Parke Davis iscritta al n. 79
del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 8, prima serie speciale dell'anno 1991;
Visto l'atto di costituzione del Comune di Soriano nel Cimino,
nonchè l'atto di intervento del Presidente della Giunta della
Regione Lazio;
Udito nell'udienza pubblica del 21 maggio 1991 il Giudice relatore
Aldo Corasaniti;
Uditi l'avv. Marcello Polacchi per il Comune di Soriano nel
Cimino;
Ritenuto in fatto
1. - Il Pretore di Viterbo, nel giudizio di opposizione promosso
dal Comune di Soriano nel Cimino, avverso il precetto con il quale la
Parke Davis S.p.a. gli aveva intimato il pagamento di somme dovute
dalla disciolta I.P.A.B. Ospedale S. Giovanni di Dio, quale ente
subentrante nei rapporti giuridici pendenti, ha sollevato, con
ordinanza emessa il 20 luglio 1990, questione di legittimità
costituzionale, in riferimento all'art. 81, ultimo comma, della
Costituzione, dell'ar. 4 della legge della Regione Lazio 8 giugno
(recte: 11 maggio) 1984, n. 19 (Norme di procedura per l'estinzione
delle I.P.A.B. e norme in materia di patrimonio e personale).
Osserva il giudice a quo che la qualità di debitore del Comune
discende dalla delibera adottata dalla Giunta regionale del Lazio in
data 23 dicembre 1988, n. 11399, in attuazione del suindicato art. 4,
primo e secondo comma, secondo i quali l'estinzione delle I.P.A.B. è
dichiarata dalla Giunta, con la contestuale indicazione dell'ente
pubblico, di norma il comune, al quale sono trasferiti il personale e
la proprietà dei beni, e che subentra nei rapporti pendenti a
qualsiasi titolo, inerenti i beni e loro pertinenze, oltre che in
tutti gli altri rapporti giuridici preesistenti. Le menzionate
disposizioni della legge regionale non sembrano tuttavia conformi al
dettato dell'art. 81, ultimo comma, della Costituzione, alla cui
stregua ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i
mezzi per farvi fronte, in quanto non prevedono i mezzi con i quali i
comuni possano far fronte ai maggiori oneri posti a loro carico quali
enti subentranti alle I.P.A.B. estinte.
Nè sembra sufficiente, ad avviso del giudice a quo, a soddisfare
il princi'pio posto dall'art. 81, ultimo comma, della Costituzione,
la previsione, contenuta nella norma impugnata, circa il
trasferimento al comune della proprietà dei beni delle I.P.A.B.,
poichè è assente ogni meccanismo correttivo per l'ipotesi di
squilibrio tra attività e passività, tale da creare uno sbilancio
in danno dell'ente subentrante (sbilancio, nella specie, ritenuto
palese).
Ed è pacifico, prosegue l'ordinanza, che il precetto posto
dall'art. 81, ultimo comma, della Costituzione trova applicazione non
solo nei riguardi dello Stato, ma anche nei confronti di tutti gli
enti rientranti nella c.d. finanza pubblica allargata, tra i quali
sono compresi i comuni.
La questione, conclude l'ordinanza, è infine rilevante, poichè
la deliberazione della Giunta regionale resterebbe travolta dalla
dichiarazione di incostituzionalità delle disposizioni di legge
sulle quali era fondata, e verrebbe pertanto meno la legittimazione
passiva del comune.
2. - Si è costituito il Comune di Soriano nel Cimino, chiedendo
alla Corte di dichiarare illegittima la norma impugnata.
3. - Si è altresì costituita la Regione Lazio, con memoria
depositata fuori termine.
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza di rimessione è sollevata in via incidentale
questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 81,
quarto comma, della Costituzione, dell'art. 4 della legge della
Regione Lazio 8 giugno (recte: 11 maggio) 1984, n. 19, (Norme di
procedura per l'estinzione delle I.P.A.B. e norme in materia di
patrimonio e personale), nella parte in cui, mentre attribuisce alla
giunta regionale la competenza a dichiarare l'estinzione delle
I.P.A.B. e a individuare l'ente pubblico, di norma il comune, cui
sono trasferiti il personale e la proprietà dei beni dell'I.P.A.B.
estinta, e che subentra nei rapporti giuridici facenti capo alla
medesima, non indica i mezzi con i quali il comune possa far fronte
ai maggiori oneri e alle passività di bilancio derivanti da tale
subingresso.
Il giudice a quo, premesso che nel caso il comune si era opposto
al precetto concernente un credito vantato nei confronti
dell'I.P.A.B. "Ospedale S.Giovanni di Dio" di Soriano nel Cimino, cui
il comune stesso era subentrato in base alla norma impugnata e per
effetto della deliberazione della giunta della Regione Lazio del 23
dicembre 1988, avente per oggetto la dichiarazione di estinzione
della stessa I.P.A.B., denuncia la violazione del richiamato precetto
costituzionale - che ritiene applicabile con riferimento a tutti gli
enti della cosiddetta finanza pubblica allargata - anche in base alla
considerazione che dalla cennata deliberazione emergevano gravi
passività a carico dell'ente estinto.
2. - La legge regionale ora indicata, con l'art. 1, primo comma,
stabilisce che le I.P.A.B. aventi sede e operanti nel territorio
regionale, che si trovino nelle condizioni di cui all'art. 70, primo
comma, della legge 17 luglio 1890, n. 6972 (sopravvenuta mancanza del
fine o sopravvenuta non rispondenza a un interesse della pubblica
assistenza e beneficenza, o sopravvenuta superfluita'), sono soggette
a trasformazione secondo le norme e le procedure previste dalla
richiamata legge n. 6972. La detta legge regionale stabilisce
altresì, con l'art. 1, secondo comma, che le stesse I.P.A.B., quando
la trasformazione non ne sia possibile per impedimenti oggettivi o
per mancata rispondenza all'interesse dell'assistenza sociale
pubblica, possono essere dichiarate estinte e introduce all'uopo
apposite procedure e modalità. La stessa legge regionale stabilisce
infine, con l'art. 1, terzo comma, che la trasformazione e
l'estinzione possono aver luogo nei confronti delle I.P.A.B. non più
in grado di perseguire gli scopi statutari "perchè in oggettive
situazioni di non contingente mancanza di mezzi economici e
finanziari".
Le procedure e modalità prescritte per l'estinzione, ai sensi
dell'art. 2 della legge regionale ora indicata, comprendono:
a) la proposta da parte dell'organo di amministrazione della
singola I.P.A.B. da dichiarare estinta, o da parte del consiglio del
comune nel cui territorio trovasi la sede legale dell'istituzione,
ovvero la promozione, d'ufficio, da parte della giunta regionale;
b) il parere, nel caso di proposta della stessa I.P.A.B. o del
detto comune, dell'altro ente cui spetta il potere di proposta;
c) il parere, nel caso di promozione d'ufficio, dell'I.P.A.B.,
nonchè del detto comune;
d) il parere, in ogni caso, dell'ente destinatario dei beni e
del personale dell'I.P.A.B. da dichiarare estinta.
La legge regionale ora indicata prevede altresì, con l'art. 3,
che l'organo di amministrazione dell'I.P.A.B. da dichiarare estinta,
o, in caso di inadempienza, il sindaco del comune nel cui territorio
è la sede legale della stessa I.P.A.B., procede alla rilevazione
della situazione patrimoniale, alla ricognizione dei rapporti
giuridici pendenti ed alla ricognizione del personale dell'I.P.A.B.
da dichiarare estinta.
3. - La questione non è fondata.
La legittimità della legge regionale di cui si tratta non è
contestata sotto l'aspetto della competenza della regione a regolare
con legge la (trasformazione e la) estinzione delle I.P.A.B.
infraregionali, nè sotto l'aspetto del contenuto, come sopra
descritto, della disciplina che essa ha dettato in proposito, salvo
che per quanto concerne la dedotta violazione dell'art. 81, quarto
comma, della Costituzione, in cui essa incorrerebbe nella parte in
cui, nel prevedere che il comune possa essere individuato quale
destinatario del patrimonio dell'I.P.A.B. da dichiarare estinta e
quale subentrante nei rapporti giuridici facenti capo a questa (art.
4), non indica i mezzi mediante i quali il comune possa far fronte ai
maggiori oneri e particolarmente sopperire alle passività di
bilancio derivanti dal previsto subingresso.
La configurabilità del vizio ora dedotto anche per la legge
regionale è ammessa dalla giurisprudenza di questa Corte (sent. n.
63 del 1979).
Deve peraltro ritenersi per la detta legge, come si ritiene per
quella nazionale, che il vizio sussista in concreto solo se le
maggiori spese derivanti dalla sua applicazione siano esattamente
prevedibili, nell' an e nel quantum, al momento della sua
approvazione (cfr. sentenze nn. 320 del 1989, 478 del 1987, 341 del
1983).
Ora, anzitutto l'intera legge regionale in discorso ha natura
meramente organizzatoria e non di legge di spesa. Ma anche a
prescindere da ciò, proprio dal contenuto della disciplina con essa
introdotta, come sopra descritto, si desume che gli oneri ai quali
sarebbero andati incontro i comuni, in quanto subentranti nei
rapporti giuridici facenti capo alle I.P.A.B. estinte, erano non
soltanto imprevedibili nelle quantità e nei tempi, ma addirittura
del tutto eventuali al momento della approvazione della legge stessa.
Invero la legge regionale n. 19 del 1984 si limita a contemplare
l'estinzione delle I.P.A.B. (da dichiarare ad opera della giunta
regionale) come possibile e sempre che si avveri una data situazione,
situazione che può essere, ma non è necessariamente, quella della
"non contingente mancanza di mezzi economici e finanziari" così
grave da impedire il perseguimento degli scopi statutari.
Per di più, la non contingente e grave "mancanza di mezzi
economici e finanziari" viene acclarata mediante accertamenti (circa
i beni, i debiti, gli oneri relativi al personale) compiuti solo
quando è avviato il procedimento di estinzione (art. 3 della legge
regionale n. 19). È solo in questo momento, certamente successivo
all'approvazione della legge, che è dato verificare se e in che
misura il comune subentrante vada incontro ad oneri cui non è in
grado di far fronte con il patrimonio e con le entrate della
istituzione estinta.
È ovvio che non può indurre a ritenere il contrario
l'accertamento risultante dalla dichiarazione di estinzione ad opera
della giunta regionale con deliberazione del 23 dicembre 1988 (sia
pure con riferimento al 31 dicembre 1986), nè tanto meno il
ripianamento disposto mediante contributi a favore del comune, anche
in relazione all'I.P.A.B. estinta di cui trattasi, con la successiva
legge regionale 25 novembre 1989, n. 69.
Invero la prevedibilità o, al contrario, la non prevedibilità o
addirittura la remota eventualità di oneri o di spese va riferita -
ai fini della pronuncia sulla violazione dell'art. 81, quarto comma,
della Costituzione - a una prudente valutazione da operare
preventivamente (cioè, ripetesi, al momento di approvazione della
legge), e non al riscontro da effettuare successivamente, alla
stregua di quanto effettivamente verificatosi (cfr., con particolare
riguardo alla legislazione di ripianamento, sent. n. 320 del 1989).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale,
in riferimento all'art. 81, quarto comma, della Costituzione,
dell'art. 4 della legge della Regione Lazio 11 maggio 1984, n. 19
(Norme di procedura per l'estinzione delle I.P.A.B. e norme in
materia di patrimonio e personale), come sollevata dal Pretore di
Viterbo con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 17 giugno 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 26 giugno 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0830