1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 11-3-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 27 SENTENZA 11 febbraio - 3 marzo 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Indennita' di imbarco spettante al personale delle Forze Armate e delle Forze di Polizia - Mancata estensione al personale appartenente al Corpo dei Vigili del Fuoco operante su unita' navali. - Legge 23 marzo 1983, n. 78 (Aggiornamento della L. 5 maggio 1976, n. 187, relativa alle indennita' operative del personale militare), art. 4. - (T-150027) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 11-3-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 della
legge 23 marzo 1983, n. 78 (Aggiornamento della L. 5 maggio 1976, n.
187, relativa alle indennità operative del personale militare),
promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria,
sezione staccata di Reggio Calabria, nel procedimento vertente tra
M.A. ed altri e il Ministero dell'interno con ordinanza del 29 maggio
2014, iscritta al n. 157 del registro ordinanze 2014 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie
speciale, dell'anno 2014.
Visti l'atto di costituzione di M.A. ed altri, fuori termine,
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio dell'11 febbraio 2015 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria,
sezione staccata di Reggio Calabria, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 23 marzo 1983, n.
78 (Aggiornamento della L. 5 maggio 1976, n. 187, relativa alle
indennità operative del personale militare), in riferimento agli
artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, nella parte in cui non prevede
l'attribuzione dell'indennità d'imbarco anche al personale dei
vigili del fuoco operante su unità navali.
1.1.- Il rimettente premette, in punto di fatto, che i
ricorrenti, tutti appartenenti al Corpo dei vigili del fuoco,
operativi presso la Direzione regionale per la Calabria, sezione
navale di Gioia Tauro, hanno impugnato il silenzio della pubblica
amministrazione sulle loro istanze volte al riconoscimento
dell'indennità in parola e delle relative maggiorazioni, chiedendo
altresì accertarsi l'ingiustificata disparità di trattamento
rispetto al personale imbarcato dei Corpi militari e di polizia.
Riferisce poi il rimettente che l'amministrazione resistente,
costituitasi in giudizio, ha depositato una nota del Ministero
dell'interno, prot. n. 6216 del 16 aprile 2013, indirizzata al
Comando provinciale dei vigili del fuoco di Reggio Calabria, con cui
si afferma la non fondatezza della richiesta degli istanti.
1.2.- In punto di rilevanza, il TAR Calabria osserva che la nota
è indirizzata al comando da cui i ricorrenti dipendono e non risulta
ad essi notificata, il che imporrebbe di escludere che si sia
verificata una sopravvenuta carenza d'interesse alla pronuncia sul
ricorso.
Il giudizio, inoltre, anche se introdotto nella forma di un
ricorso avverso il silenzio-rifiuto, introdurrebbe, in realtà, una
domanda di accertamento del diritto all'indennità di imbarco,
sottoposta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
1.3.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente
afferma che la pretesa dedotta in giudizio dai ricorrenti si fonda
sull'identità dell'attività esercitata a bordo delle imbarcazioni
rispetto a quella svolta dal personale imbarcato delle Forze armate e
di polizia, e che tale identità, oltre a non essere contestata
dall'amministrazione resistente, dovrebbe ritenersi provata anche in
ragione di «altre disposizioni, aventi un significativo rilievo
sistematico».
In primo luogo rileverebbe il d.P.R. 28 novembre 2005, n. 300
(Regolamento concernente le modalità di istituzione e di gestione
del registro delle navi e dei galleggianti in servizio governativo
non commerciale delle amministrazioni dello Stato, previsto
dall'articolo 4, comma 1, della legge 24 ottobre 2003, n. 321), il
quale avrebbe previsto che - non dissimilmente dalle unità navali
delle Forze armate e di polizia - anche quelle dei vigili del fuoco
siano iscritte nel registro delle navi e dei galleggianti in servizio
governativo non commerciale (NAVARM), presso il Ministero della
difesa, con la conseguente acquisizione delle immunità e delle
prerogative attribuite dagli artt. 32, 96 e 236 della Convenzione sul
diritto del mare, firmata a Montego Bay il 10 dicembre 1982 e
recepita in Italia con legge 2 dicembre 1994, n. 689 (Ratifica ed
esecuzione della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del
mare, con allegati e atto finale, fatta a Montego Bay il 10 dicembre
1982, nonchè dell'accordo di applicazione della parte XI della
convenzione stessa, con allegati, fatto a New York il 29 luglio
1994).
Verrebbe in rilievo, poi, l'art. 244 del decreto legislativo 15
marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare), il quale
avrebbe chiarito quali sono i requisiti che un'imbarcazione deve
possedere affinchè possa essere considerata in servizio governativo:
essi ricorrerebbero anche per quelle a disposizione dei vigili del
fuoco.
Rileverebbe, infine, l'art. 19, comma 1, della legge 4 novembre
2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di
riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di
ammortizzatori sociali, di servizi per l'impiego, di incentivi
all'occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonchè
misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro
pubblico e di controversie di lavoro), che avrebbe riconosciuto anche
per il Corpo nazionale dei vigili del fuoco - analogamente a quanto
già accaduto per le Forze armate e di polizia - la specificità del
ruolo del personale imbarcato, in ragione della peculiarità dei
compiti di tutela delle istituzioni democratiche e di difesa
dell'ordine e della sicurezza interna ed esterna.
Data l'equiparazione normativa tra l'attività navale svolta dal
personale dei vigili del fuoco e quella compiuta dal personale delle
Forze armate e di polizia, appare al TAR Calabria irragionevole la
mancata attribuzione al primo dell'indennità riconosciuta al
secondo.
Essa violerebbe il principio di eguaglianza, perchè, «a fronte
di attività lavorative sostanzialmente corrispondenti anche in
ordine ai relativi rischi, responsabilità, mansioni e disagi
(inclusa la peculiare incidenza sui rapporti familiari)», i vigili
del fuoco sarebbero gli unici a non godere del beneficio in esame.
Sarebbe violato anche l'art. 36 Cost., perchè, «una volta che il
legislatore ha ritenuto equo uno specifico compenso per quasi tutti
coloro che svolgano l'attività lavorativa quali "imbarcati" [...] la
mancanza di tale compenso [...] rende non adeguata la retribuzione
complessivamente percepita dal personale della categoria esclusa».
Infine sarebbe violato l'art. 97 Cost., poichè la mancata
attribuzione dell'indennità di imbarco inciderebbe sulla qualità
dell'attività lavorativa e dunque sulla qualità del servizio
prestato.
2.- Con memoria depositata il 21 ottobre 2014 è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo l'inammissibilità e
comunque l'infondatezza della questione sollevata.
2.1.- Pur nella considerazione che il Corpo nazionale dei vigili
del fuoco costituisce oggi una delle componenti operative del sistema
sicurezza in quanto svolgente attività di preminente interesse
pubblico, di tutela della vita umana e di incolumità delle persone,
dei beni e dell'ambiente, assicurati in modo uniforme sul territorio
nazionale attraverso funzioni di prevenzione incendi e soccorso
tecnico urgente, vi sarebbe una «radicale differenza strutturale e
ordinamentale di tale componente rispetto al comparto
sicurezza-difesa», tale da non consentire di affermare la parità
funzionale tra le mansioni svolte, nè il diritto al godimento di un
medesimo trattamento economico.
Il Corpo in parola, infatti, svolgerebbe compiti diversi da
quelli attinenti alla prevenzione e repressione dei reati, alla
sicurezza delle istituzioni, alla difesa militare, propri degli
organismi inclusi nel comparto sicurezza e difesa.
La Corte costituzionale con l'ordinanza n. 342 del 2000 avrebbe
già sottolineato la differente natura degli ordinamenti considerati
e chiarito che, attesa «la diversità esistente, sotto il profilo
strutturale e funzionale, tra le categorie di dipendenti messe a
confronto, risulta improponibile e ingiustificata la pretesa di
estendere, in nome del principio di eguaglianza, agli appartenenti al
Corpo dei vigili del fuoco la attribuzione di una singola componente
retributiva prevista dalle specifiche norme relative agli
appartenenti alle forze di polizia».
La «delegificazione» della disciplina del rapporto di impiego dei
vigili del fuoco avrebbe, poi, rimesso la definizione degli aspetti
economici ad un apposito procedimento negoziale, intercorrente tra
una delegazione di parte pubblica e una delle organizzazioni
sindacali rappresentative sul piano nazionale, che si conclude con
l'emanazione di un decreto del Presidente della Repubblica.
Nè il rimettente avrebbe addotto alcun argomento idoneo a
mettere in dubbio l'idoneità delle norme legislative in vigore ad
assicurare ai vigili del fuoco, attraverso i previsti procedimenti
contrattuali, un trattamento economico correlato alla qualità e
quantità del lavoro svolto.
3.- Con memoria depositata nella cancelleria della Corte l'11
novembre 2014 si sono costituite le parti private, ricorrenti nel
giudizio a quo, le quali hanno riproposto e sviluppato le
argomentazioni spese dal TAR Calabria nell'ordinanza di rimessione.
In particolare, hanno sottolineato l'irragionevolezza del
disposto normativo censurato, che, pure a fronte di una attività
identica a quella delle Forze armate e di polizia, esclude dalla
percezione dell'indennità d'imbarco gli appartenenti al Corpo dei
vigili del fuoco.
Se è vero che tra i Corpi in questione permane una «diversità
funzionale e strutturale», essa non rileverebbe ai fini del presente
giudizio di costituzionalita': «le differenze ontologiche» esistenti
tra le categorie in comparazione non varrebbero a differenziare la
posizione del personale specialista nautico dei vigili del fuoco.
In favore dei quest'ultimo la legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2003) avrebbe riconosciuto speciali
risorse finanziarie. Il percorso «finalizzato al progressivo
allineamento retributivo» alle Forze di polizia sarebbe proseguito
con l'art. 3, comma 156, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004).
L'art. 23, comma 1, del contratto collettivo nazionale di lavoro,
comparto delle amministrazioni autonome dello Stato ad ordinamento
autonomo 2002-2005, poi, avrebbe previsto un'indennità per il
personale che, in possesso dei relativi brevetti, svolge le mansioni
di padrone di barca, motorista navale e comandante d'altura,
demandando alla contrattazione integrativa la sua determinazione
concreta.
Il conseguente accordo integrativo nazionale del 22 novembre 2004
avrebbe fissato tale indennità in euro 116,55 lordi mensili, quindi
in misura non completamente «sovrapponibile» a quella percepita dalle
altre Forze armate e di polizia.
Tale differenza determinerebbe, in presenza di una identica
attività lavorativa, una violazione dei principi di eguaglianza,
adeguatezza della retribuzione e buon andamento e imparzialità della
pubblica amministrazione.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria,
sezione staccata di Reggio Calabria, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 23 marzo 1983, n.
78 (Aggiornamento della L. 5 maggio 1976, n. 187, relativa alle
indennità operative del personale militare), in riferimento agli
artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, nella parte in cui non prevede
l'attribuzione dell'indennità d'imbarco anche al personale dei
vigili del fuoco operante su unità navali.
La norma censurata, secondo il rimettente, violerebbe il
principio di eguaglianza perchè riconosce alle Forze armate e di
polizia ma non ai vigili del fuoco il beneficio in questione, pure a
fronte di attività lavorative sostanzialmente corrispondenti anche
in ordine a rischi, disagi, responsabilità e mansioni.
Sarebbero violati anche gli artt. 36 e 97 Cost., perchè, una
volta ritenuto equo uno specifico compenso per coloro che svolgono
l'attività lavorativa quali imbarcati, il suo mancato
riconoscimento, rispettivamente, renderebbe non adeguata la
retribuzione complessiva percepita dal personale della categoria
esclusa e inciderebbe sulla qualità del servizio prestato.
2.- Va dichiarata, in via preliminare, l'inammissibilità della
costituzione delle parti private, avvenuta l'11 novembre 2014 e
quindi oltre il termine di venti giorni dalla pubblicazione
dell'ordinanza di rimessione nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, prima serie speciale, n. 41 del 1° ottobre 2014, fissato
in via perentoria dall'art. 3 delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale (sentenza n. 364 del 2010;
ordinanze n. 11 del 2010, n. 100 del 2009 e n. 124 del 2008).
3.- La questione sollevata è inammissibile per incompleta
ricostruzione, e conseguente mancata ponderazione, del quadro
normativo di riferimento (sentenze n. 251, n. 165 e n. 17 del 2014,
n. 114 del 2013, n. 356 del 2010, n. 16 del 2008; ordinanze n. 194
del 2014, n. 276 del 2013, n. 307 del 2011 e n. 434 del 2005).
Il giudice rimettente si è limitato a censurare la disposizione
impugnata, che attribuirebbe l'indennità di imbarco al personale
delle Forze armate e di polizia ma non ai vigili del fuoco.
In realtà, in primo luogo, i destinatari della norma censurata
sono solo gli appartenenti alle Forze armate, mentre l'estensione al
personale delle Forze di polizia è avvenuta con ulteriori
disposizioni di legge, che fissano peculiari equiparazioni tra i
gradi o rimandano a specifiche tabelle, come l'art. 3, commi 18-bis e
18-quater, del decreto-legge 21 settembre 1987, n. 387 (Copertura
finanziaria del d.P.R. 10 aprile 1987, n. 150, di attuazione
dell'accordo contrattuale triennale relativo al personale della
Polizia di Stato ed estensione agli altri Corpi di polizia)
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 20
novembre 1987, n. 472, e l'art. 11 del d.P.R. 31 luglio 1995, n. 395,
recante «Recepimento dell'accordo sindacale del 20 luglio 1995
riguardante il personale delle Forze di polizia ad ordinamento civile
(Polizia di Stato, Corpo di polizia penitenziaria e Corpo forestale
dello Stato) e del provvedimento di concertazione del 20 luglio 1995
riguardante le Forze di polizia ad ordinamento militare (Arma dei
carabinieri e Corpo della Guardia di finanza)», in seguito modificato
dall'art. 13 del d.P.R. 18 giugno 2002, n. 164 (Recepimento
dell'accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile
e dello schema di concertazione per le Forze di polizia ad
ordinamento militare relativi al quadriennio normativo 2002-2005 ed
al biennio economico 2002-2003).
L'art. 4 censurato, poi, per la concreta determinazione
dell'indennità d'imbarco agli ufficiali e sottoufficiali, rimanda in
termini percentuali variabili a quella di impiego operativo prevista
dal primo comma dell'art. 2 della medesima legge, e alla tabella
allegata, che diversifica la misura a seconda del grado del militare
e che è stata più volte modificata con i decreti di recepimento dei
contratti collettivi succedutisi nel tempo, quali l'art. 5 del d.P.R.
31 luglio 1995, n. 394 (Recepimento del provvedimento di
concertazione del 20 luglio 1995 riguardante il personale delle Forze
armate - Esercito, Marina e Aeronautica), l'art. 5 e la Tabella 1
allegata al d.P.R. 13 giugno 2002, n. 163 (Recepimento dello schema
di concertazione per le Forze armate relativo al quadriennio
normativo 2002-2005 ed al biennio economico 2002-2003), e ancora
l'art. 9 del d.P.R. 16 aprile 2009, n. 52 (Recepimento del
provvedimento di concertazione per le Forze armate, integrativo del
decreto del Presidente della Repubblica 11 settembre 2007, n. 171,
relativo al quadriennio normativo 2006-2009 e al biennio economico
2006-2007).
Non solo il rimettente ha completamente omesso l'esame di tali
disposizioni, ma non ha neanche preso in considerazione quelle, di
fonte legale e negoziale, relative allo specifico trattamento
economico accessorio riconosciuto al personale nautico dei vigili del
fuoco.
In particolare, il rimettente non ha considerato gli artt. 33,
comma 6, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2003), e 3, comma 156, della legge 24 dicembre 2003, n.
350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), che, nel
dichiarato obiettivo di progressivo allineamento al trattamento
stipendiale delle Forze di polizia, da realizzarsi in sede di
contrattazione collettiva, hanno istituito per i vigili del fuoco
un'indennità per le attività svolte a bordo delle imbarcazioni
funzionalmente analoga a quella prevista dalla norma censurata per le
Forze militari ed estesa, da altre disposizioni, a quelle di polizia.
Infine non sono state prese in esame le pertinenti disposizioni
della contrattazione collettiva, cui rinviano tanto le norme
richiamate per la fissazione della misura dell'indennità in parola,
quanto gli artt. da 34 a 38 del decreto legislativo 13 ottobre 2005,
n. 217 (Ordinamento del personale del Corpo nazionale dei vigili del
fuoco a norma dell'articolo 2 della legge 30 settembre 2004, n. 252)
per la determinazione dell'intero trattamento economico dei vigili
del fuoco.
Le gravi lacune dell'ordinanza di rimessione minano l'iter logico
argomentativo posto a fondamento della valutazione di non manifesta
infondatezza dell'odierna questione di legittimità costituzionale e
determinano, pertanto, la sua inammissibilità.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge 23 marzo 1983, n. 78
(Aggiornamento della L. 5 maggio 1976, n. 187, relativa alle
indennità operative del personale militare), sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio
Calabria, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 febbraio 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 3 marzo 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI