1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 14-9-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 505 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 maggio 1993- 20 luglio 1994
N. 505 Ordinanza emessa il 14 maggio 1993 (pervenuta alla Corte costituzionale il 20 luglio 1994) dal tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sezione staccata di Brescia, sui ricorsi riuniti proposti da Macaluso Vincenzo contro il Ministero della pubblica istruzione ed altri. Impiego pubblico - Esclusione dall'accesso agli impieghi pubblici dei soggetti privati dell'elettorato attivo politico - Conseguente esclusione, nella specie, dalla graduatoria privinciale di supplenza annuale di persona nei cui confronti sia stato dichiarato fallimento - Irrazionale automaticita' dell'esclusione dall'accesso ai pubblici impieghi in contrasto con la giurisprudenza della Corte costituzionale che ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale di norme che prevedevano la destituzione automatica dall'impiego (sentenze nn. 917/1988, 40 e 148/1990, 16/1991 e 197 del 1993) - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 10 gennaio 1957, n. 3, art. 2, quinto comma). (Cost., artt. 3 e 97). (094C0964) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 14-9-1994)

Il TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti nn. 666 e
975 r.g.r. 1992, proposti dal sig. Macaluso Vincenzo, rappresentato e
difeso dall'avv. Mario Moneghini, ed elettivamente domiciliato presso
lo studio di quest'ultimo, in Brescia, via F. Cavallotti n. 7, contro
il Ministero della pubblica istruzione, in persona del Ministro in
carica; il provveditorato agli studi di Brescia, in persona del
provveditore pro-tempore; l'istituto tecnico agrario "G. Pastori" di
Brescia, in persona del legale rappresentante; tutti rappresentati e
difesi dall'avvocatura dello Stato di Brescia, presso la cui sede di
via Solferino n. 20/c. risultano domiciliati ex lege; e nei confronti
di Ferrari Donatella, Zilioli Sandro e Perrone Alessandro,
controinteressati, non costituitisi in giudizio, per l'annullamento:
quanto al primo ricorso (n. 666/1992), del decreto del provveditore
agli studi di Brescia 8 maggio 1992 nonchè per l'accertamento di
ogni connesso diritto; quanto al secondo ricorso (n. 975/1992), della
decisione 27 maggio 1992 di reiezione del relativo ricorso gerarchico
proposto dal ricorrente;
Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata e quello di rinuncia al mandato dell'avvocato Giuseppe
Porqueddu, originario difensore del ricorrente;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 14 maggio 1993, il
consigliere Mauro Springolo;
Uditi, l'avv. Vito Salvadori, per delega dell'avv. Moneghini, per
il ricorrente, e l'avv. dello Stato Riccardo Montagnoli per le
resistenti amministrazioni;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Il ricorrente, sig. Vincenzo Macaluso, aveva presentato domanda
per essere inserito nelle graduatoria provinciale di supplenza
annuale ATA, ai sensi dell'ordinanza ministeriale n. 296 del 30
ottobre 1990.
Il provveditore agli studi di Brescia, con decreto 11 ottobre
1991, n. 23245, ha pubblicato le relative graduatorie, nelle quali il
ricorrente risulta inserito al posto 591, con punti 9,20.
Con atto 21 gennaio 1992, n. 20740, al Macaluso, veniva conferita
la supplenza quale collaboratore tecnico presso l'I.T.A.S. "G.
Pastori" di Brescia.
In sede di presentazione della documentazione necessaria,
risultava che il ricorrente era stato depennato dalle liste
elettorali perchè dichiarato fallito.
Sulla base di questa circostanza, il Macaluso veniva escluso dalla
graduatoria di cui sopra e veniva, altresì, respinto il relativo
ricorso gerarchico.
Nei confronti dei provvedimenti predetti, nonchè per
l'accertamento del relativo diritto, deduce il ricorrente i seguenti
motivi di gravame, comuni ad entrambi i ricorsi: violazione degli
artt. 2 del t.u. 10 gennaio 1957, n. 3 e 2 della legge 7 ottobre
1947, n. 1058; della legge 7 febbraio 1990, n. 19, in relazione alla
legge 29 ottobre 1984, n. 732 ed agli artt. 3, 4, 25 e 97 della
Costituzione. Eccesso di potere.
Dopo la pronuncia della Corte costituzionale n. 971 del 14 ottobre
1988 e l'adozione della legge n. 19 del 7 febbraio 1990, l'espulsione
del pubblico dipendente non può essere considerato come un evento
che consegua a determinate circostanza in forza di un automatismo che
va ritenuto espunto dal nostro ordinamento.
Qualora non si dovesse ritenere di pervenire ad una tale
conclusione in via interpretativa, si dovrà concludere nel senso
della incostituzionalità della norma applicata nella fattispecie.
Si è costituita in giudizio, per le amministrazioni intimate,
l'avvocatura dello Stato, che ha controdedotto in termini chiedendo
la reiezione dei ricorsi.
All'udienza, gli stessi sono stati trattenuti in decisione.
Con sentenza parziale n. 226/1994, rilevata l'infondatezza di
talune delle pretese prospettate in sede di legittimità ordinaria;
si è ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la dedotta
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 10
gennaio 1957, n. 3, per contrasto con gli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
Di conseguenza si è provveduto a sospendere il giudizio relativo
sino alla pronunzia della Corte costituzionale cui vengono sottoposte
le osservazioni che seguono in diritto.
D I R I T T O
Come premesso in fatto, con sentenza n. 226/1994 di data pari alla
presente ordinanza, la sezione, nel respingere taluni dei motivi
dedotti coi ricorsi riuniti nn. 666 e 975 r.g.r. del 1992, ha
ritenuto non manifestamente infondata, e rilevante ai fini della
decisione sulla controversia all'esame, la questione di legittimità
costituzionale proposta con riguardo al mantenimento del meccanismo,
per così dire automatico, previsto dall'art. 2, quinto comma, del
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, in ordine all'esclusione dall'accesso
ai pubblici impieghi dei cittadini dichiarati falliti.
La norma in questione dispone, infatti, che: "Non possono accedere
agli impieghi coloro che siano esclusi dall'elettorato attivo
politico .. (Omissis)".
La difesa del ricorrente argomenta sul punto facendo riferimento
innanzitutto alla giurisprudenza della stessa Corte costituzionale in
tema di automatica espulsione del pubblico dipendente dall'impiego,
in relazione a determinate fattispecie.
Essa ritiene, infatti, costituzionalmente improponibile un
medesimo automatismo in relazione all'accesso agli impieghi stessi,
avuto riguardo, per un verso, all'eterogeneità delle fattispecie che
hanno come effetto la perdita dei diritti politici, ai sensi
dell'art. 2 della legge 7 ottobre 1947, n. 1058, e successive
modificazioni, e, per un altro, all'espunzione dall'ordinamento del
requisito della così detta buona condotta, previsto dalla legge 29
ottobre 1984, n. 732.
Appare, dunque, opportuno richiamare, in primo luogo, sia pure in
forma concisa, le argomentazioni, contenute in diverse decisioni, che
hanno indotto il giudice delle leggi ad espungere dall'ordinamento
ogni forma di automatismo, in tema di decadenza dall'impiego, tale da
escludere la capacità dell'amministrazione stessa di formarsi un
autonomo convincimento, attraverso l'instaurazione di un procedimento
disciplinare, sull'opportunità dell'adozione di un siffatto
provvedimento.
In particolare vanno ricordate:
1) la sentenza n. 270 del 1986, con la quale la Corte, pur in
sede di pronuncia di inammissibilità, ebbe modo di affermare che,
anche nel campo della potestà disciplinare, come nell'area punitiva
penale, sussiste l'esigenza dell'esclusione di sanzioni rigide, vale
a dire della "adozione di criteri normativi idonei alla
commisurazione delle misure sanzionatorie conseguenti alla
irrevocabile condanna penale" quale esigenza, ex art. 3 della
Costituzione, "di adeguatezza tra illecito e irroganda sanzione";
2) la sentenza, citata in ricorso, n. 971 del 1988, con la quale
la Corte dispose la declaratoria di illegittimità costituzionale
dell'art. 85, lett. a), del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, nella parte
in cui non prevedeva, in luogo del provvedimento di destituzione di
diritto, l'apertura e lo svolgimento del procedimento disciplinare.
La petizione di principio desumibile da quest'ultima decisione, ai
fini che qui interessano, appare ancora quella rappresentata dalla
necessità di individuare una procedura atta a garantire una
"indispensabile gradualità sanzionatoria", che, in relazione alla
misura, ivi considerata, della destituzione, andava rivenuta nel
procedimento disciplinare;
3) le sentenze nn. 40 e 158 del 1990 e 16 del 1991, che, pur
relative ad altre categorie di impiegati e di professionisti, hanno
ribadito il profilo di fondamentale contrasto con l'art. 3 della
Costituzione di tutte quelle disposizioni che avevano introdotto
nell'ordinamento forme di automatismo nell'irrogazione della massima
sanzione disciplinare per difformi comportamenti, senza che fosse
individuato un procedimento per ricondurre a razionalità, attraverso
il principio della giusta proporzione, tale eterogeneità.
Il collegio ritiene che un medesimo ordine di considerazioni possa
essere svolto in relazione ad una altrettanto automatica esclusione
dall'ammissione ai pubblici impieghi, tanto più quando questa misura
risulti adottata in forma indifferenziata nei confronti di una
pluralità di fattispecie fra loro fortemente disomogenee, come
quelle prefiguarate dal legislatore all'art. 2 della citata legge n.
1058 del 1947 e successive modificazioni.
Invero, quest'ultima disposizione, sotto la tacitiana formula "Non
sono elettori" elencava tutta una serie di fattispecie che sono state
successivamente modificate dal legislatore.
Innanzitutto, col d.P.R. 20 marzo 1967, n. 223, è stata
riordinata la materia, mantenendo ferma, peraltro, la fattispecie che
qui interessa, relativa agli effetti dello stato di fallimento.
Successivamente, per quanto riguarda singoli aspetti, con la legge
13 maggio 1978, n. 180, in materia di incapacità ed inabilitazione,
è stato modificato il punto 1), con la legge 3 agosto 1988, n. 327,
in materia di misure di prevenzione, è stato modificato il punto 3),
ed infine con la legge 22 maggio 1980, n. 193, è stato abrogato il
punto 7) della norma sopra citata, vale a dire quello che comprendeva
le ipotesi di delitto aventi un contenuto tale da suscitare un
maggiore allarme sociale.
Permaneva, peralto, come già detto l'ipotesi di cui al punto due
della citata legge che riguardava: "i commercianti falliti, finchè
dura lo stato di fallimento, ma non oltre cinque anni dalla data
della sentenza dichiarativa del fallimento".
Appariva, quindi, di sempre maggior rilievo l'incongruità,
all'interno dell'ordinamento, fra fattispecie di obbiettiva gravità
e rilevanza sociale ma non più idonee a determinare ex se la non
ammissione agli impieghi, e l'ipotesi dello status di fallito, che
presenta connotati che, in una dimensione maggiormente dinamica della
vita economica, quale quella attuale, non configurano più un'ipotesi
di pericolo sociale anche astrattamente equiparabile a quello
ipotizzabile in relazione ai delitti elencati al sopra citato punto
7), art. 1, della legge n. 1058 del 1947.
Invero, tale ipotesi può, tuttalpiù, considerarsi contigua a
quella relativa alla mancanza del requisito della buona condotta,
atteso che lo stato di fallito non corrisponde necessariamente ad
un'ipotesi delittuosa.
In questo contesto normativo è intervenuta la legge 29 ottobre
1984, n. 732, che ha espunto dalla serie di condizioni previste per
l'accesso al pubblico impiego il requisito della buona condotta, di
cui all'art. 2 del t.u. 10 gennaio 1957, n. 3.
Questa sezione, con la sentenza 30 maggio 1991, n. 431, confermata
puntualmente dal Consiglio di Stato - Vedi quinta sez. sent. n. 105
del 29 gennaio 1993 - ha ritenuto tale intervento legislativo
circoscritto al così detto certificato di buona condotta rilasciato
dal sindaco, escludendo che potesse ipotizzarsi, per tale via
interpretativa, l'abrogazione di tutta la norma dianzi citata, ivi
compreso il quinto comma, che, appunto, ricollega l'esclusione
dall'elettorato attivo politico la non ammissione agli impieghi.
La legge n. 732/1984 si poneva, comunque, quale ulteriore indizio
di una volontà legislativa volta a favorire l'accesso ai pubblici
impieghi piuttosto che a tutelare l'amministrazione da ingressi
indesiderati, sul presupposto, peraltro, di una idonea valutazione
del caso singolo.
In effetti, le sentenze dianzi richiamate esprimevano, altresì,
la necessità di rifuggire da ogni forma di automatismo anche in sede
di accesso ai pubblici impieghi, quantomeno in riferimento ad ipotesi
delittuose affini a quelle di cui alla legge n. 1058/1947, in ordine
alle quali, al momento della redazione della sentenza di primo grado,
non erano rinvenibili, nell'ordinamento positivo, specifiche
disposizioni atte a valorizzare automatiche esclusioni dall'accesso.
In tale contesto giuridico-normativo sono intervenute la legge 16
gennaio 1992, n. 15 e la legge 18 gennaio 1992, n. 16, entrambe
pubblicate nella medesima Gazzetta Ufficiale n. 17 del 22 gennaio.
La prima ha introdotto "Modificazioni al testo unico delle leggi
per la disciplina dell'elettorato attivo e per la tenuta e la
revisione delle liste elettorali, approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 20 marzo 1967, n. 223", mantenendo
peraltro immutata, per il fallito, la formula originaria, sopra
riportata, dalla legge n. 1058 del 1947.
La seconda, invece, con l'art. 4-septies, ha individuato tutta una
serie di fattispecie per le quali, in forza del rinvio di cui al
successivo art. 4-opties all'art. 4-quinquies, viene evidentemente
reintrodotta un'ipotesi di decadenza automatica dal rapporto di
pubblico impiego per fatto delittuoso che appariva, in primo luogo al
legislatore stesso, espunta dall'ordinamento.
Peraltro, con la sentenza n. 197 del 19-27 aprile 1993, la Corte
costituzionale è addivenuta ad una declaratoria di illegittimità
dell'art. 15, quarto comma, della legge 19 marzo 1990, n. 55,
introdotto dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16, nella
parte in cui prevede la decadenza dall'impiego dei pubblici
dipendenti condannati con sentenza passata in giudicato per uno dei
reati previsti dalla legislazione sulla prevenzione della delinquenza
di tipo mafioso. Anche in questa fattispecie, il giudice delle leggi
aveva ritenuto, quindi, non conforme a Costituzione, in specie
all'art. 3, il ricorso all'espulsione automatica, attraverso una
reintroduzione nell'ordinamento dell'istituto della destituzione di
diritto del pubblico dipendente, in assenza di una corretta
ponderazione, attraverso l'istituto del procedimento disciplinare, di
ogni singolo caso e avuto riguardo alla "numerosa e variegata serie
di fattispecie delittuose, di diversa natura e gravità, e con
possibilità, quindi, di irrogazione in concreto di pene notevolmente
differenziate".
Pare, dunque, al collegio, che in forza dell'intervento, testè
citato, del giudice delle leggi, il quadro giuridico-normativo sia
rimasto immutato, così che a fronte di un diniego di accesso ai
pubblici impieghi che prevede tale effetto sul presupposto di
fattispecie fra loro assai disomogenee e, soprattutto, capaci di
generare un ben diverso allarme sociale, si colloca un divieto
all'automatica espulsione del pubblico dipendente per ipotesi
delittuose assai più rilevanti ed addirittura connesse a fenomeni
devastanti di criminalità organizzata. (La citata legge n. 16 del
1992 si colloca, nel suo complesso, nel filone della cosiddetta
legislazione antimafla).
Ritiene il collegio, che un siffatto contrasto esuli dall'ambito
della discrezionalità legislativa per investire quello della
razionalità e dell'equilibrio di tale funzione statuale, avuto
riguardo al "principio di proporzione", che nel caso di specie appare
violato sia in relazione all'ipotesi dell'accesso sia in confronto
alla diversa considerazione operata in tema di espulsione. Per
inciso, inoltre, non potrà non rilevarsi come l'ipotesi del quinto
comma dell'art. 2 del d.P.R. n. 3 del 1957, riguardando controlli
successivi all'assunzione del soggetto, si configuri, di fatto, come
un'esplusione vera e propria dello stesso.
Quanto ora affermato appare tanto più rilevante avuto riguardo
all'ipotesi, che qui in particolare interessa, del fallimento, che,
come già detto, appare, nella coscienza comune attuale, un evento
non esponenziale di un particolare allarme sociale e, comunque, di
rilievo grandemente inferiore alle altre ipotesi, sia di esclusione
dall'accesso, sia di non automatica espulsione dai pubblici impieghi.
Si consideri, inoltre, che laddove tale fatto dia luogo a
fattispecie delittuose, queste finiscono per essere sanzionate, in
relazione al quadro normativo che qui interessa, per altra via, in
ragione appunto della loro rilevanza penale.
Tirando, dunque, le fila di quanto fin qui affermato, appare
evidente la discrasia fra situazioni soggettive estremamente diverse
che vengono ricondotte, secondo criteri evidentemente irrazionali, ad
omogeneità in relazione ai loro effetti.
Ciò posto, ritiene in conclusione il collegio che il sistema
possa essere ricondotto a razionalità esclusivamente attraverso una
modifica del quinto comma dell'art. 2 del citato testo unico n. 3 del
1957, che consenta attraverso una valutazione del caso singolo, sia
di attenuare un'evidente disparità di trattamento di posizioni
soggettive, per cui a quelle esponenziali di un minore allarme
sociale vengono attribuiti i medesimi effetti di comportamenti
delittuosi, sia di consentire all'amministrazione una valutazione di
opportunità in ordine all'accoglimento nei pubblici impieghi di
aspiranti non coinvolti in tali fattispecie.
Ad avviso del collegio va, dunque, verificata la intrinseca
razionalità e logicità della norma suddetta, con riferimento ai
precetti emergenti dagli artt. 3 e 97 della Costituzione, onde la
questione va sottoposta all'esame di codesta Corte costituzionale.
La rilevanza della questione appare evidente, in quanto i
provvedimenti impugnati con i ricorsi all'esame risultano assunti sul
presupposto dell'automatica applicazione dei ricordato quinto comma
dell'art. 2 del t.u. 10 marzo 1957, n. 3.

P. Q. M.
Rimette alla Corte costituzionale la questione di legittimità
dell'art. 2, quinto comma, della legge 10 gennaio 1957, n. 3, nella
parte in cui applica l'automatica esclusione dall'accesso ai pubblici
impieghi di quei soggetti esclusi dall'elettorato attivo in ragione
del loro stato di fallimento, per contrasto con gli artt. 3 e 97
della Costituzione;
Sospeso a tal fine il giudizio sui ricorsi di cui in epigrafe sino
alla pronuncia della Corte costituzionale;
Ordina alla segreteria della sezione di curare che la presente
ordinanza venga trasmessa, insieme agli atti di causa, (ric.si 666 e
975 r.g.r. 1992), in copia certificata conforme, à sensi dell'art.
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, alla Corte costituzionale, ed,
altresì, notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Brescia, nella camera di consiglio del 14 maggio
1993.
Il presidente f.f.: CONTI
Il consigliere estensore: SPRINGOLO
Il referendario: BURICELLI
94C0964