1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 22-3-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 febbraio 2023
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 febbraio 2023 (della Regione Emilia-Romagna). Istruzione - Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2023 - Organizzazione scolastica - Criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le Regioni - Definizione dei predetti criteri, su base triennale, con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo accordo in sede di Conferenza unificata, da adottare entro il 31 maggio dell'anno solare precedente l'anno scolastico di riferimento - Trasmissione, ai fini dell'accordo, dello schema di decreto alla Conferenza unificata entro il 15 aprile - Previsione che le Regioni, sulla base dei parametri individuati dal predetto decreto, provvedono autonomamente al dimensionamento della rete scolastica entro il 30 novembre di ogni anno - Previsione che gli uffici scolastici regionali, sentite le Regioni, provvedono alla ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici assegnato - Previsione che, decorso inutilmente il termine del 31 maggio, il contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le Regioni sono definiti sulla base di criteri specificamente individuati, con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro il 30 giugno - Previsione che gli uffici scolastici regionali, sentite le Regioni, provvedono alla ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici assegnato - Previsione di una norma transitoria per l'anno scolastico 2023-2024 e di criteri di determinazione del contingente organico per i successivi anni scolastici - Destinazione dei risparmi di spesa in un fondo istituito presso il Ministero dell'istruzione e del merito - Previsione che le risorse del fondo sono ripartite annualmente con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze - Stanziamento di 1 milione di euro, per l'anno 2023, per il recupero e la riqualificazione del patrimonio edilizio scolastico gia' esistente - Previsione che, con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, sono definiti i criteri e le modalita' di ripartizione delle risorse stanziate - Istituzione di un fondo, con una dotazione iniziale di 150 milioni di euro per l'anno 2023, finalizzato alla valorizzazione del personale scolastico - Previsione che con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, sentite le organizzazioni sindacali, sono definiti i criteri di utilizzo delle predette risorse. - Legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025), art. 1, commi 557, 558, 560 e 561. (23C00035) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 22-3-2023)

Ricorso della Regione Emilia-Romagna (codice fiscale
80062590379), in persona del Presidente della Regione pro tempore
Stefano Bonaccini, autorizzato con deliberazione della Giunta
regionale del 20 febbraio 2023, n. 236 (doc. 1), rappresentata e
difesa, come da procura speciale in calce al presente ricorso,
congiuntamente e disgiuntamente, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon
(codice fiscale FLCGDM45C06L736E) del Foro di Padova, con studio in
Padova, via San Gregorio Barbarigo n. 4, telefono 049/660231, fax
049/8776503, PEC: giandomenico.falcon@ordineavvocatipadova.it e
dall'avv. Andrea Manzi (codice fiscale MNZNDR64T26I804V) del Foro di
Roma, con studio in Roma, via Alberico II n. 33, telefono 06/3200355,
fax 06/3211370, PEC: andreamanzi@ordineavvocatiroma.org con domicilio
eletto presso lo studio del secondo dei nominati difensori, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi
557, 558, 560 e 561, della legge 29 dicembre 2022, n. 197, recante
«Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e
bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - Serie generale - n.
303 del 29 dicembre 2022 - Supplemento ordinario n. 43/L, per
violazione degli artt. 3, 5, 117, 97 secondo comma, 117 primo e terzo
comma, 118 primo e secondo comma, 119 e 120 secondo comma, della
Costituzione, nonchè dei principi di leale collaborazione e di
ragionevolezza.

Fatto

Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 29
dicembre 2022, n. 303, Supplemento ordinario n. 43/L, è stata
pubblicata la legge 29 dicembre 2022, n. 197, recante «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio
pluriennale per il triennio 2023-2025».
L'art. 1, nei commi da 557 a 561, contiene disposizioni relative
alla organizzazione del servizio scolastico, che interessano dunque
la materia dell'istruzione, la quale è di competenza regionale ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Più precisamente, il comma 557 contiene norme sulla
organizzazione del servizio, mentre i successivi commi 558, 560 e 561
dettano norme che istituiscono fondi di settore.
Il contenuto dispositivo dell'art. 1, comma 557.
L'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, inserisce
nell'art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, come convertito
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, i commi 5-quater, 5-quinquies e
5-sexies.
L'articolo del decreto-legge oggetto della integrazione è
rubricato «Razionalizzazione della spesa relativa all'organizzazione
scolastica» e, nei commi 4 e seguenti, reca diverse disposizioni
relative al dimensionamento della rete scolastica.
Per quanto qui più rileva, il comma 5-ter (che precede
immediatamente quelli aggiunti dal comma 557 della legge n. 197 del
2022 qui impugnato) stabilisce quanto segue: «A decorrere dall'anno
scolastico 2014-2015, i criteri per la definizione del contingente
organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi
generali e amministrativi, nonchè per la sua distribuzione tra le
regioni, sono definiti con decreto, avente natura non regolamentare,
del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo
accordo in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive
modificazioni, fermi restando gli obiettivi finanziari di cui ai
commi 5 e 5-bis del presente articolo. Le regioni provvedono
autonomamente al dimensionamento scolastico sulla base dell'accordo
di cui al periodo precedente. Fino al termine dell'anno scolastico
nel corso del quale è adottato l'accordo si applicano le regole di
cui ai commi 5 e 5-bis».
I commi 5 e 5-bis, cui fa riferimento il comma 5-ter, dettano
regole valevoli per gli anni scolastici 2012/13 e 2013/14, e
individuano i parametri per il dimensionamento delle istituzioni
scolastiche autonome cui sono assegnati dirigenti scolastici con
incarico a tempo indeterminato, identificate come plessi con un
numero di alunni non inferiore a 600 unità, ridotto fino a 400 per
le istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle
aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche.
In questo sistema, in cui il compito di determinare i criteri per
la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e
dei direttori dei servizi generali e amministrativi e per la
distribuzione di tale contingente tra le regioni è affidato al
Ministro dell'istruzione, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, previo accordo in sede di Conferenza unificata, si
innestano i commi 5-quater, 5-quinquies e 5-sexies, oggetto della
presente impugnazione.
Il comma 5-quater, riprendendo il sistema già previsto,
stabilisce anzitutto al primo periodo (un periodo, invero, di
complessa lettura) che «al fine di dare attuazione alla
riorganizzazione del sistema scolastico prevista nel Piano nazionale
di ripresa e resilienza, a decorrere dall'anno scolastico 2024/2025,
i criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti
scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la
sua distribuzione tra le regioni, tenendo conto del parametro della
popolazione scolastica regionale indicato per la riforma 1.3 prevista
dalla missione 4, componente 1, del citato Piano nazionale di ripresa
e resilienza, nonchè della necessità di salvaguardare le
specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni
montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate
da specificità linguistiche, anche prevedendo forme di compensazione
interregionale, sono definiti, su base triennale con eventuali
aggiornamenti annuali, con decreto del Ministro dell'istruzione e del
merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
previo accordo in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, da adottare entro il
31 maggio dell'anno solare precedente all'anno scolastico di
riferimento».
Il terzo, quarto e quinto periodo del comma 5-quater regolano le
fasi successive stabilendo, rispettivamente, che «le regioni, sulla
base dei parametri individuati dal decreto di cui al primo periodo,
provvedono autonomamente al dimensionamento della rete scolastica
entro il 30 novembre di ogni anno, nei limiti del contingente annuale
individuato dal medesimo decreto» (terzo periodo), che «con
deliberazione motivata della regione può essere determinato un
differimento temporale di durata non superiore a trenta giorni»
(quarto periodo), e che «gli uffici scolastici regionali, sentite le
regioni, provvedono alla ripartizione del contingente dei dirigenti
scolastici assegnato» (quinto periodo).
Il secondo periodo del comma 5-quater e la prima parte del primo
periodo del comma 5-quinquies, invece, procedimentalizzano il
meccanismo per la determinazione del contingente organico dei
dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e
amministrativi e per la distribuzione di questo personale tra le
regioni, stabilendo il momento della trasmissione dello schema di
decreto alla Conferenza unificata, il termine per l'accordo e il
termine - scaduto inutilmente il primo - per il decreto addottato in
assenza di accordo.
Precisamente, il secondo periodo del comma 5-quater stabilisce
che «ai fini del raggiungimento dell'accordo, lo schema del decreto
è trasmesso dal Ministero dell'istruzione e del merito alla
Conferenza unificata entro il 15 aprile», mentre la prima parte del
primo periodo del comma 5-quinquies prevede che «decorso inutilmente
il termine del 31 maggio di cui al primo periodo del comma 5-quater»
- ovvero trascorsi quarantasei giorni - «il contingente organico dei
dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e
amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni sono definiti
con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro il
30 giugno».
Così definita la tempistica, sempre il primo periodo del comma
5-quinquies detta norme relative al contenuto del decreto
ministeriale, destinate a valere, secondo la lettera della
disposizione, solo nel caso che il decreto sia emanato a seguito del
mancato accordo con le regioni. In tale caso il contingente organico
dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e
amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni sono definiti
«sulla base di un coefficiente indicato dal decreto medesimo, non
inferiore a 900 e non superiore a 1000, e tenuto conto dei parametri,
su base regionale, relativi al numero degli alunni iscritti nelle
istituzioni scolastiche statali e dell'organico di diritto dell'anno
scolastico di riferimento, integrato dal parametro della densità
degli abitanti per chilometro quadrato, ferma restando la necessità
di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche
situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree
geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, nonchè da
un parametro perequativo, determinato in maniera da garantire a tutte
le regioni, nell'anno scolastico 2024/2025, almeno il medesimo numero
di istituzioni scolastiche calcolato sulla base del parametro di cui
al comma 5 e comunque entro i limiti del contingente complessivo a
livello nazionale individuato ai sensi del secondo periodo».
Il comma 5-quinquies detta poi, nel secondo periodo, ulteriori
norme, di carattere transitorie (se così si può dire di una durata
di sette anni), relative al contenuto del decreto ministeriale,
stabilendo che «al fine di garantire una riduzione graduale del
numero delle istituzioni scolastiche per ciascuno degli anni
scolastici considerati si applica, per i primi sette anni scolastici,
un correttivo non superiore al 2 per cento anche prevedendo forme di
compensazione interregionale».
Il terzo periodo del comma 5-quinquies, infine, ripete, per il
caso di decreto ministeriale in assenza di previo accordo con le
regioni, quanto il quinto periodo del comma 5-quater prevedeva per
l'attuazione del decreto a seguito di accordo, cioè che «gli uffici
scolastici regionali, sentite le regioni, provvedono alla
ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici assegnato».
Il comma 5-sexies, che consta anch'esso, come il precedente, di
tre periodi, nel primo contiene altre disposizioni transitorie
relative ai limiti del contingente di personale, disponendo che «in
sede di prima applicazione, per l'anno scolastico 2023/2024, restano
ferme le disposizioni dei commi 5, 5-bis e 5-ter del presente
articolo, con i parametri indicati all'articolo 1, comma 978, della
legge 30 dicembre 2020, n. 178», mentre «per l'anno scolastico
2024/2025, il decreto di cui al comma 5-quater o quello di cui al
comma 5-quinquies del presente articolo definisce un contingente
organico comunque non superiore a quello determinato mediante
l'applicazione dei commi 5 e 5-bis».
Il secondo periodo contiene invece la disposizione «a regime»,
stabilendo che «a decorrere dall'anno scolastico 2025/2026, il
decreto di cui al comma 5-quater o quello di cui al comma 5-quinquies
definisce un contingente organico comunque non superiore a quello
determinato sulla base dei criteri definiti nell'anno scolastico
precedente». In questi termini, il dimensionamento dell'anno
accademico 2024/2025 viene a rappresentare il «tetto», insuperabile
per tutti gli anni a venire sino a nuova normazione.
Infine, il terzo periodo del comma 5-sexies specifica che le
«eventuali situazioni di esubero trovano compensazione nell'ambito
della definizione del contingente».
Il contenuto dispositivo dell'art. 1, commi 558, 560 e 561.
I commi 558, 560 e 561 sono accomunati dal loro oggetto
finanziario, e dal fatto che delle risorse in questione, sempre
attinenti al sistema scolastico, si dispone con decreto ministeriale,
senza alcuna partecipazione delle regioni: ed è naturalmente tale
omissione che forma oggetto della presente impugnazione.
Secondo il comma 558, primo periodo, «i risparmi conseguiti
mediante l'applicazione della disciplina di cui al comma 557
confluiscono, previo accertamento degli stessi, in un fondo istituito
nello stato di previsione del Ministero dell'istruzione e del merito
e possono essere destinati ad incrementare il Fondo per il
funzionamento delle istituzioni scolastiche, di cui all'articolo 1,
comma 601, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, il Fondo unico
nazionale per la dirigenza scolastica, il Fondo integrativo di
istituto, anche con riferimento alle indennità destinate ai
direttori dei servizi generali e amministrativi, il fondo di cui
all'articolo 1, comma 202, della legge 13 luglio 2015, n. 107,
nonchè al pagamento delle supplenze brevi e saltuarie del personale
scolastico».
Il secondo periodo precisa che «nel fondo istituito ai sensi del
primo periodo confluiscono le eventuali economie derivanti
dall'applicazione dell'articolo 1, comma 978, della legge 30 dicembre
2020, n. 178». Il terzo periodo affida, come accennato, al Ministro
dell'istruzione e del merito (di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze), il compito di ripartire annualmente
con proprio decreto «le risorse del fondo istituito ai sensi del
primo periodo».
Secondo il comma 560, primo periodo, «al fine di assicurare il
recupero e la riqualificazione del patrimonio edilizio scolastico
già esistente, è stanziata la somma di 1 milione di euro, per
l'anno 2023, per avviare attività di ricognizione e valutazione
delle strutture scolastiche in dismissione, dotate di apposito
certificato di agibilità, presenti su tutto il territorio nazionale,
da destinare allo svolgimento delle attività scolastiche per l'anno
scolastico 2023/2024». Anche in questo caso la disposizione affida ad
un decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, senza alcuna
interlocuzione regionale il compito di definire «i criteri e le
modalità di ripartizione delle risorse di cui al presente comma»
(secondo periodo).
Il comma 561, a sua volta, stabilisce che «nello stato di
previsione del Ministero dell'istruzione e del merito è istituito un
fondo, con una dotazione iniziale di 150 milioni di euro per l'anno
2023, finalizzato alla valorizzazione del personale scolastico, con
particolare riferimento alle attività di orientamento, di inclusione
e di contrasto della dispersione scolastica, ivi comprese quelle
volte a definire percorsi personalizzati per gli studenti, nonchè di
quelle svolte in attuazione del Piano nazionale di ripresa e
resilienza». Ed anche in questo caso il secondo periodo specifica che
«con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, sentite le
organizzazioni sindacali», siano definiti «i criteri di utilizzo
delle risorse di cui al presente comma».
Ad avviso della Regione Emilia-Romagna le disposizioni sopra
esposte sono costituzionalmente illegittime per i seguenti motivi di

Diritto

I. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557.
Premessa.
La Regione Emilia-Romagna impugna l'art. 1, comma 557, della
legge n. 197 del 2022, che introduce i nuovi commi 5-quater,
5-quinquies e 5-sexies nell'art. 19 del decreto-legge n. 98 del 2011,
come convertito, per i seguenti profili: (i) nella parte in cui le
nuove disposizioni sostanzialmente estromettono le regioni dalla
concertazione in ordine alla fissazione dei criteri per la
determinazione del contingente dei dirigenti e al riparto di tale
contingente tra le regioni, prevedendo il passaggio alla semplice
competenza ministeriale ove entro una data predeterminata non sia
raggiunto l'accordo in Conferenza unificata (effetto «ghigliottina»);
(ii) nella parte in cui prevedono, con norme di dettaglio, criteri
rigidi, irragionevoli e contraddittori per la determinazione del
predetto contingente; (iii) nelle parti in cui degradano ad un mero
parere la partecipazione regionale al riparto, all'interno della
regione, del contingente dei dirigenti scolastici assegnato.
I.1. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557, nella
parte in cui introduce il comma 5-quinquies, primo periodo, nell'art.
19 del decreto-legge n. 98 del 2011, come convertito in legge,
stabilendo che il semplice decorso del breve termine previsto senza
che sia stato raggiunto l'accordo in Conferenza unificata consente
allo Stato di provvedere unilateralmente, in violazione del principio
di leale collaborazione (artt. 5 e 120, secondo comma, della
Costituzione), e delle competenze amministrative della Regione in
materia di istruzione (art. 118, primo e secondo comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione).
Risulta illegittima, anzitutto, la previsione del meccanismo a
ghigliottina secondo il quale il mero decorso del tempo determina la
concentrazione in capo al Ministro dell'istruzione e del merito, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, della
competenza ad adottare il decreto relativo al contingente organico
dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e
amministrativi e alla sua distribuzione tra le regioni.
Va premesso che la sussistenza di una competenza regionale in
materia continua ad essere riconosciuta dallo stesso legislatore
statale, almeno programmaticamente (o meglio «a parole»), perchè il
comma 5-ter stabilisce tuttora che il decreto in parola deve essere
adottato «previo accordo in sede di Conferenza unificata».
Ciò che più conta è che la garanzia di una concertazione con
le regioni nella adozione del decreto è imposta dall'evidente
competenza costituzionale delle regioni in relazione
all'organizzazione del servizio scolastico, oggetto al centro del
quale sta il dimensionamento della rete scolastica, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Infatti, fin dalla sentenza n. 13 del 2004 codesta Ecc.ma Corte
ha chiarito come «una volta attribuita l'istruzione alla competenza
concorrente, il riparto imposto dall'art. 117 postula che, in tema di
programmazione scolastica e di gestione amministrativa del relativo
servizio, compito dello Stato sia solo quello di fissare principi»,
precisando che «la distribuzione del personale tra le istituzioni
scolastiche, che certamente non è materia di norme generali sulla
istruzione, riservate alla competenza esclusiva dello Stato, in
quanto strettamente connessa alla programmazione della rete
scolastica, tuttora di competenza regionale, non può essere
scorporata da questa e innaturalmente riservata per intero allo
Stato; sicchè, anche in relazione ad essa, la competenza statale non
può esercitarsi altro che con la determinazione dei principi
organizzativi che spetta alle regioni svolgere con una propria
disciplina».
Ora, è vero che la giurisprudenza costituzionale successiva ha
affermato, proprio con specifico riferimento ai dirigenti scolastici,
che tale personale è costituito da dipendenti pubblici statali e non
da dipendenti regionali e che quindi su tale oggetto insiste la
competenza legislativa dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera g), della Costituzione (sentenze n. 147 del 2012 e n.
76 del 2013); ma tale assunto si è accompagnato al rilievo secondo
cui la dotazione di dirigenti «incide in modo significativo sulla
condizione della rete scolastica», tant'è che, nel caso, la norma
impugnata è stata ritenuta non lesiva delle competenze regionali sul
rilievo che essa non sopprimeva i posti di dirigente, «limitandosi a
stabilirne un diverso modo di copertura» (così la già citata
sentenza n. 147 del 2012).
Proprio in forza degli innegabili condizionamenti che le
determinazioni sul contingente dei dirigenti scolastici importano a
carico delle decisioni relative al dimensionamento delle istituzioni
scolastiche, decisioni che sono riservate alle regioni (sentenza n.
220 del 2009, ripresa anche dalla sentenza n. 147 del 2012), ma anche
per il diretto coinvolgimento degli enti regionali in relazione alla
ripartizione di tale contingente tra le regioni, che costituisce
l'altro contenuto del decreto ministeriale, il concorso di competenze
statali con quelle regionali deve trovare composizione tramite i
moduli della leale collaborazione, secondo il noto insegnamento di
codesta Corte in punto di funzioni amministrative che si trovano
all'incrocio di competenze dello Stato e delle regioni.
Il principio di leale collaborazione, però, è certamente
violato da una previsione secondo cui il mancato raggiungimento
dell'accordo in Conferenza unificata per il mero decorso di un
termine predefinito autorizza lo Stato ad agire unilateralmente, e
declassa la partecipazione regionale al ruolo di un mero apporto
consultivo.
Secondo la consolidata giurisprudenza di codesta Corte, infatti,
«il principio di leale collaborazione non consente che l'assunzione
unilaterale dell'atto da parte dell'autorità centrale sia mera
conseguenza automatica del mancato raggiungimento dell'intesa entro
un determinato periodo di tempo (ex plurimis, sentenze n. 239 del
2013, n. 179 del 2012, n. 165 del 2011) - specie quando il termine
previsto è, come nel caso, alquanto breve» (sentenza n. 1 del 2016).
Anche in precedenza, nella sentenza n. 39 del 2013, codesta Corte
aveva ricapitolato i precetti che discendono dal principio di leale
collaborazione, osservando (i) che «nei casi in cui sia prescritta
una intesa "in senso forte" tra Stato e regioni - ad esempio, per
l'esercizio unitario statale, in applicazione del principio di
sussidiarietà, di funzioni attribuite alla competenza regionale - il
mancato raggiungimento dell'accordo non legittima, di per sè,
l'assunzione unilaterale di un provvedimento»; (ii) che «non è
sufficiente, in ogni caso, il formale riferimento alla necessaria
osservanza del principio di leale collaborazione», dovendo invece
«essere previste procedure di reiterazione delle trattative, con
l'impiego di specifici strumenti di mediazione (ad esempio, la
designazione di commissioni paritetiche o di soggetti "terzi"), ai
quali possono aggiungersi ulteriori garanzie della bilateralità,
come, ad esempio, la partecipazione della Regione alle fasi
preparatorie del provvedimento statale (sentenze n. 33 e n. 165 del
2011)»; (iii) che «l'assunzione unilaterale dell'atto non può
pertanto essere prevista come "mera conseguenza automatica del
mancato raggiungimento dell'intesa", con sacrificio della sfera di
competenza costituzionalmente attribuita alla Regione e violazione,
per l'effetto, del principio di leale collaborazione (sentenza n. 179
del 2012)».
La pregnanza di quest'ultimo corollario del principio di lealtà
è tale che di esso codesta Ecc.ma Corte ha fatto applicazione anche
al di fuori dei rapporti interistituzionali Stato-regioni,
riconoscendo ad esso una valenza generale e logicamente necessitata,
là dove ha reputato incompatibile con gli imperativi di
collaborazione «la drastica previsione, in caso di mancata intesa,
della decisività della volontà di una sola delle parti, la quale
riduce all'espressione di un parere il ruolo dell'altra» (sentenza n.
24 del 2007).
Palese è dunque la lesione del principio di leale
collaborazione, e con essa la violazione delle competenze
amministrative - almeno partecipative - della Regione in materia di
istruzione, compresse da una disciplina che consente un intervento
statale unilaterale decorso un breve termine in assenza di accordo.
Tenuto conto dal fatto che la norma impugnata istituisce un
potere che presenta anche profili sostitutivi, l'incostituzionalità
della disciplina risalta inoltre anche in riferimento alla specifica
evocazione del principio di leale collaborazione nell'art. 120,
secondo comma, della Costituzione, il quale richiede che i poteri
sostitutivi siano «esercitati nel rispetto del principio di
sussidiarietà e del principio di leale collaborazione».
I.2. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557, nella
parte in cui introduce il comma 5-quinquies, primo periodo, e
5-sexies, nell'art. 19 del decreto-legge n. 98 del 2011, come
convertito in legge, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, delle competenze amministrative della Regione in
materia di istruzione (art. 118, primo e secondo comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione), dei principi di ragionevolezza (art. 3 della
Costituzione) e di buon andamento della amministrazione (art. 97,
secondo comma, della Costituzione) e dell'art. 117, primo comma,
della Costituzione.
Illegittimi risultano, ad avviso della Regione Emilia-Romagna,
anche il comma 557 nella parte in cui prevede - introducendo
nell'art. 19 del decreto-legge n. 98 del 2011, come convertito, il
comma 5-quinquies, primo periodo, e il comma 5-sexies - parametri
fissi e rigidi che valgono per il decreto ministeriale adottato in
assenza di accordo (comma 5-quinquies) o comunque parametri in
riduzione del personale dirigenziale, per tutti gli anni scolastici a
venire e indipendentemente da ogni altro fattore (comma 5-sexies).
Più precisamente, come esposto in Fatto, il comma 5-quinquies,
primo periodo, stabilisce che decorso inutilmente il termine del 31
maggio di cui al primo periodo del comma 5-quater, il contingente
organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi
generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni sono
definiti con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, «sulla base
di un coefficiente indicato dal decreto medesimo, non inferiore a 900
e non superiore a 1000, e tenuto conto dei parametri, su base
regionale, relativi al numero degli alunni iscritti nelle istituzioni
scolastiche statali e dell'organico di diritto dell'anno scolastico
di riferimento, integrato dal parametro della densità degli abitanti
per chilometro quadrato, ferma restando la necessità di
salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate
nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche
caratterizzate da specificità linguistiche, nonchè da un parametro
perequativo, determinato in maniera da garantire a tutte le regioni,
nell'anno scolastico 2024/2025, almeno il medesimo numero di
istituzioni scolastiche calcolato sulla base del parametro di cui al
comma 5 e comunque entro i limiti del contingente complessivo a
livello nazionale individuato ai sensi del secondo periodo».
Invero, il comma 5-quinquies, secondo periodo, tempera la
rigidità del criterio dettato al primo periodo ponendo - se si è
intesa bene la norma - un tetto del 2 per cento alla riduzione del
personale. La disposizione, infatti, stabilisce che «al fine di
garantire una riduzione graduale del numero delle istituzioni
scolastiche per ciascuno degli anni scolastici considerati si
applica, per i primi sette anni scolastici, un correttivo non
superiore al 2 per cento anche prevedendo forme di compensazione
interregionale».
Nonostante tale temperamento, è certo che i parametri dettati
dal nuovo comma 5-quinquies, primo periodo, sono diretti a ridurre il
personale dirigenziale e il personale amministrativo collegato, e
dunque inevitabilmente a ridurre il numero di plessi scolastici
dotati di autonomia.
Alla medesima ratio risponde anche il comma 5-sexies, il quale
stabilisce che «in sede di prima applicazione, per l'anno scolastico
2023/2024, restano ferme le disposizioni dei commi 5, 5-bis e 5-ter
del presente articolo, con i parametri indicati all'art. 1, comma
978, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, e, per l'anno scolastico
2024/2025, il decreto di cui al comma 5-quater o quello di cui al
comma 5-quinquies del presente articolo definisce un contingente
organico comunque non superiore a quello determinato mediante
l'applicazione dei commi 5 e 5-bis» (primo periodo) e che «a
decorrere dall'anno scolastico 2025/2026, il decreto di cui al comma
5-quater o quello di cui al comma 5-quinquies definisce un
contingente organico comunque non superiore a quello determinato
sulla base dei criteri definiti nell'anno scolastico precedente»
(secondo periodo), con le «eventuali situazioni di esubero» che
«trovano compensazione nell'ambito della definizione del contingente»
(terzo periodo).
Che lo scopo delle disposizioni appena illustrate sia quello di
ridurre la spesa di personale dirigenziale attraverso la riduzione
del numero di dirigenti scolastici e quindi del numero di istituzioni
scolastiche risulta anche dal successivo comma 558, che imprime una
nuova e specifica destinazione alle risorse derivanti dalla
applicazione delle misure di cui al comma 557, presupponendo dunque
che le misure sull'organico producano economie di spesa.
Tale conclusione è suffragata anche dalle simulazioni per
l'applicazione delle norme, che dimostrano come il numero di plessi
scolastici dotati di dirigenti sarà progressivamente ridotto in una
percentuale molto significativa, in modo differenziato per le diverse
regioni.
Senonchè le previsioni impugnate - sia quelle che riguardano il
decreto assunto unilateralmente, sia quelle del comma 5-sexies che
valgono in ogni caso - appaiono illegittime per diversi profili.
Anzitutto, le norme impugnate appaiono eccedere strutturalmente
il carattere delle norme di principio. Questo è vero, in
particolare, per quanto prevede il nuovo comma 5-quinquies, che reca
parametri fissi e rigidi che richiedono una mera esecuzione, del
tutto analoghi a quelli ritenuti illegittimi dalla sentenza n. 147
del 2012. È ben vero, come ricordato sopra, che quella pronuncia
aveva fatto salve le norme del decreto-legge n. 98 del 2011 in
materia di contingente dei dirigenti scolastici in ragione della
presenza di una competenza statale sul personale dipendente dallo
Stato, ma in quella occasione codesta Corte aveva valorizzato come la
norma sui dirigenti non incidesse sul dimensionamento della rete
scolastica, mentre in questo caso è vero l'opposto.
In secondo luogo le norme impugnate, ponendo parametri fissi o un
tetto rigido, condizionano indirettamente (comma 5-quinquies) o
direttamente (comma 5-sexies, giacchè la volontà delle regioni in
sede di Conferenza è comunque astretta dalla impossibilità di
fissare un contingente di dirigenti superiori a quello indicato per
l'anno precedente) l'esercizio delle funzioni amministrative della
Regione in materia di dimensionamento della rete scolastica, in
violazione dell'art. 118, primo e secondo comma, della Costituzione,
in combinazione con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Sotto tale profilo, le norme qui contestate sembrano svolgere una
funzione di indirizzo e coordinamento dell'amministrazione regionale,
funzione che nel titolo V riformato nel 2001 non ha più spazio, come
riconosciuto dallo stesso legislatore statale nell'art. 8, comma 6,
secondo periodo, della legge n. 131 del 2003 («Nelle materie di cui
all'articolo 117, terzo e quarto comma, della Costituzione non
possono essere adottati gli atti di indirizzo e di coordinamento di
cui all'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e all'articolo 4
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112»).
Ancora, le disposizioni in esame appaiono irragionevoli e
incompatibili con il principio di buon andamento della p.a.
Infatti, esse determinano un effetto di riduzione del personale
dirigenziale e dunque del numero di istituzioni scolastiche (comma
5-quinquies) o un obbligo di invarianza (comma 5-sexies, che vale sia
per il decreto assunto a seguito di accordo sia per il decreto
assunto unilateralmente), che - lo si noti bene - è stabilito in via
generale e per un tempo illimitato, a «decorrere dall'anno scolastico
2025/2026 ...».
L'irragionevolezza del comma 5-quinquies e la sua contrarietà al
principio di buon andamento si evidenzia nella contraddittorietà
della norma rispetto a quanto previsto per il caso in cui vi sia
accordo in Conferenza.
L'irragionevolezza è massima per il limite minimo del
coefficiente, quello che impone per il caso del mancato accordo un
dimensionamento degli istituti ben superiore a quello attualmente
vigente. Posto che il compito esercitato dal Ministro dell'istruzione
e del merito d'intesa con quello dell'economia e delle finanze, è il
medesimo sia con l'accordo delle regioni che in assenza di esso, non
vi è ragione per il quale, in caso di mancato accordo in Conferenza,
il numero delle istituzioni scolastiche debba essere comunque ridotto
in applicazione di quei parametri, impedendosi al Ministro ogni
apprezzamento della situazione in concreto, con irrazionale
sacrificio dell'interesse ad una buona gestione del servizio.
D'altronde, neppure è chiaro come si possano «salvaguardare le
specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni
montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate
da specificità linguistiche» rispettando nello stesso tempo i
coefficienti rigidi stabiliti dalla disposizione.
Quanto al comma 5-sexies, esso comporta che indipendentemente da
ogni possibile evenienza, l'amministrazione non potrà mai disporre
un aumento del contingente di dirigenti, anche qualora vi siano
oggettive esigenze che lo richiederebbero.
In particolare, la previsione di un tetto fisso potrebbe
giustificarsi come misura temporanea, in un'ottica di contingente
contenimento della spesa oppure sulla base di una previsione dello
stato di fatto, ma è manifestamente irrazionale se si traduce in
norma a carattere stabile e duraturo.
Di qui la violazione dell'art. 3, primo comma, della
Costituzione, per la irragionevolezza, e la lesione dell'imperativo
di buon andamento della pubblica amministrazione, posto che la norma
impedisce all'azione amministrativa di perseguire in modo efficace i
suoi fini.
Evidente è la ridondanza della violazione sulle funzioni
amministrative e legislative della Regione in materia scolastica,
radicate negli artt. 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma,
della Costituzione.
La Regione, infatti, sarà costretta a dimensionare la propria
rete scolastica secondo parametri che non hanno attinenza con le
esigenze del servizio, come apprezzate dall'ente competente.
Nel concreto, si osserva che il comma 5-quinquies produrrebbe in
Regione una riduzione degli istituti scolastici - già dimensionati
dall'ente regionale in strutture medio-grandi - di un ulteriore 2-3 %
e che il comma 5-sexies, come si è già detto, impedisce pro futuro
ogni intervento in aumento.
Infine, la Regione ricorrente evidenzia come le norme impugnate
si dichiarino funzionali alla missione 4, componente 1 (Potenziamento
dell'offerta dei servizi di istruzione: dagli asili nido alle
universita') del Piano nazionale di ripresa e resilienza, ma eludano
la ratio di tale misura.
Infatti, il punto n. 1.3 di tale missione, relativo alla «Riforma
dell'organizzazione del sistema scolastico», non contempla affatto
interventi di riduzione della spesa per il personale e quindi di
riduzione del numero delle strutture - quali sono quelli disposti
dalle norme impugnate - bensì prefigura riforme che dovrebbero
andare in direzione esattamente opposta, come risulta sia dalla
natura generale del Piano, che è incentrato su investimenti, sia da
quanto dice il Piano stesso al punto 1.3 della misura 4, componente
1.
Quest'ultimo, a proposito della organizzazione scolastica,
precisa infatti che «la riforma consente di ripensare
all'organizzazione del sistema scolastico con l'obiettivo di fornire
soluzioni concrete a due tematiche in particolare: la riduzione del
numero degli alunni per classe e il dimensionamento della rete
scolastica. In tale ottica si pone il superamento dell'identità tra
classe demografica e aula, anche al fine di rivedere il modello di
scuola. Ciò, consentirà di affrontare situazioni complesse sotto
numerosi profili, ad esempio le problematiche scolastiche nelle aree
di montagna, nelle aree interne e nelle scuole di vallata. Il
processo normativo sarà avviato dal Ministero dell'istruzione e
concluso nel 2021».
Ora, l'evocazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza
(PNRR) non è un riferimento pronto a tutti gli usi o un
lasciapassare in bianco per le norme statali nelle materie regionali,
esattamente come il riferimento dell'interesse nazionale, nel vigore
del precedente titolo V, non poteva essere una mera formula magica
sufficiente, una volta pronunciata, a creare una competenza dello
Stato. Occorre invece, ovviamente, accertare che vi sia effettiva
conformità tra quanto disposto dalla legge statale e quanto
richiesto dal PNRR, e anche in caso affermativo occorre che
l'intervento statale sia effettivamente necessario e proporzionato in
relazione alla attuazione del PNRR, in una logica analoga a quella
della «chiamata in sussidiarieta'», visto che anche nella attuazione
degli obblighi europei va osservato l'ordine costituzionale delle
competenze, come si ricava dall'art. 117, commi primo e quinto, della
Costituzione, e come codesta Corte costituzionale ha in più
occasioni confermato.
Nel presente caso la Regione osserva che le disposizioni
impugnate non sono affatto funzionali al PNRR ma anzi ne eludono lo
specifico obiettivo di cui alla misura 4, comma 1, che vorrebbe un
potenziamento e non un indebolimento della rete scolastica, sicchè
si evidenzia piuttosto una violazione dell'art. 117, primo comma,
della Costituzione, in relazione agli obblighi europei collegati al
carattere vincolante del PNRR, come previsto dal regolamento (UE)
2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021
che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza.
Anche per questa violazione è palese la ridondanza sulle
funzioni normative ed amministrative della Regione (artt. 117, terzo
comma, e 118, primo e secondo comma, della Costituzione) in materia
di istruzione, in ragione degli effetti che le norme impugnate hanno
sul dimensionamento della rete scolastica, che è oggetto di
competenza regionale.
I.3. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557, nella
parte in cui introduce il comma 5-quater, ultimo periodo, e
5-quinquies, ultimo periodo, nell'art. 19 del decreto-legge n. 98 del
2011, come convertito in legge, i quali, stabilendo che gli uffici
scolastici regionali provvedono alla ripartizione del contingente dei
dirigenti scolastici assegnato «sentite le regioni», anzichè
«d'intesa con le regioni», violano il principio di leale
collaborazione (artt. 5 e 120, secondo comma, della Costituzione), il
principio di sussidiarietà (art. 118, primo comma, della
Costituzione) e le competenze amministrative della Regione in materia
di istruzione (art. 118, primo e secondo comma, della Costituzione,
in relazione all'art. 117, terzo comma, della Costituzione).
I nuovi commi 5-quater e 5-quinquies del decreto-legge n. 98 del
2011, come convertito, contengono nel loro ultimo periodo la
disposizione secondo cui «gli uffici scolastici regionali, sentite le
regioni provvedono alla ripartizione del contingente dei dirigenti
scolastici assegnato».
La Regione osserva che tale funzione deve essere esercitata
d'intesa con la Regione stessa, giacchè se la competenza statale si
giustifica (provvisoriamente, come codesta Corte ha chiarito nella
sentenza n. 13 del 2004) con il carattere ancora statale del relativo
personale la riduzione della partecipazione regionale ad un apporto
consultivo è lesiva del principio di leale collaborazione, del
principio di sussidiarietà e delle competenze amministrative della
Regione in materia di organizzazione del servizio scolastico (art.
118, primo e secondo comma, della Costituzione, in relazione alla
materia istruzione di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione).
Infatti, considerato (i) che la dimensione regionale
dell'interesse è dichiarata dalla intestazione della funzione
all'ufficio scolastico regionale, organo periferico del Ministero
della istruzione e del merito; (ii) che la scelta delle istituzioni
nelle quali allocare il personale dirigenziale tocca l'organizzazione
del servizio e non i profili che attengono allo status del personale
o al rapporto d'impiego; (iii) che la perdurante intestazione del
potere in capo ad organo statale risponde al ritardo nella
regionalizzazione del personale, a sua volta connessa con la mancata
piena attuazione dei principi di cui all'art. 119 della Costituzione;
ne consegue che la Regione non può legittimamente essere estromessa
dall'esercizio di questa funzione.
Per tale ragione si chiede la dichiarazione di
incostituzionalità delle due disposizioni impugnate, nella parte in
cui prevedono che gli uffici scolastici regionali provvedono alla
ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici assegnato
«sentite le regioni», anzichè «d'intesa con le regioni»
(intendendosi, in questo caso, ciascuna regione interessata).
II. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 558, terzo
periodo, 560, secondo periodo e 561, secondo periodo, della legge n.
197 del 2022.
II.1. Premessa comune all'impugnazione dei tre commi.
Ferme restando le censure rivolte al comma 557, la Regione
Emilia-Romagna prende atto della circostanza che i diversi fondi
finanziati con le risorse derivanti dai risparmi conseguiti mediante
l'applicazione del comma 557 sono destinati, in prevalenza, alla
spesa per il personale scolastico, che è tuttora personale statale.
Tuttavia, essa ritiene che alle decisioni sulla loro destinazione
debbano essere chiamate a partecipare le regioni, secondo i principi
che sia consentito qui di riassumere.
Come ben noto, i principi costituzionali in materia di autonomia
finanziaria, scolpiti nell'art. 119 della Costituzione, (i)
garantiscono agli enti territoriali, e per quanto qui di interesse
alle regioni, una «autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel
rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci» (primo comma); (ii)
assicurano la titolarità di «risorse autonome», il potere di
stabilire ed applicare «tributi ed entrate propri, in armonia con la
Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario» e la disponibilità di
«compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro
territorio» (secondo comma, rispettivamente primo, secondo e terzo
periodo); (iii) precisano che «le risorse derivanti dalle fonti di
cui ai commi precedenti consentono ai comuni, alle province, alle
città metropolitane e alle regioni di finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite» (quarto comma); (iv) consentono
allo Stato, per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la
solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e
sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della
persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle
loro funzioni, di destinare «risorse aggiuntive ed effettuare
interventi speciali in favore di determinati comuni, province, città
metropolitane e regioni» (quinto comma).
In applicazione di tali disposizioni la costante giurisprudenza
di codesta Corte costituzionale ha ritenuto illegittima, in linea di
principio, la previsione di fondi settoriali nelle materie di
competenza regionale, tranne che per l'ipotesi particolare delle
risorse aggiuntive e degli interventi speciali regolata dal comma
quinto dell'art. 119 della Costituzione (misure che però sono
destinate a singoli e determinati enti). Tale divieto di principio
deve ritenersi se possibile ancora più rigoroso dopo la modifica
dell'art. 119 della Costituzione operata dalla legge costituzionale
n. 2 del 2022, la quale ha introdotto, come comma sesto della
disposizione in esame, la norma programmatica secondo cui «la
Repubblica riconosce le peculiarità delle isole e promuove le misure
necessarie a rimuovere gli svantaggi derivanti dall'insularita'».
Tale norma, prevedendo una possibilità ulteriore di intervento dello
Stato - in quanto componente della Repubblica - in favore dei
territori isolani e finalizzando tale intervento alla compensazione
degli svantaggi della insularità, rappresenta, infatti, una
ulteriore conferma del divieto generale per lo Stato di interferire
con le competenze regionali mediante fondi di settore.
Pur a fronte di tale regola generale, codesta Ecc.ma Corte, in
via sistematica, ha enucleato casi di deroga ulteriori rispetto a
quelli espressamente previsti dall'art. 119 della Costituzione,
ammettendo che lo Stato possa intervenire direttamente tramite fondi
nelle materie regionali (i) nel caso di funzioni attratte in
sussidiarietà e (ii) nel caso di intreccio, o di concorso, tra
materie statali e materie regionali.
In entrambe le ipotesi, tuttavia, la giurisprudenza
costituzionale ha invariabilmente richiesto, quale condizione di
legittimità costituzionale della previsione legislativa di tali
fondi, che fosse rispettato il principio di leale collaborazione, in
particolare mediante la previsione di una necessaria intesa con la
Conferenza Stato-regioni.
Riassumendo e confermando i propri indirizzi in materia, nella
sentenza n. 179 del 2022, punto 6, la Corte ricorda di avere «più
volte affermato la necessità di applicare il principio di leale
collaborazione nei casi in cui lo Stato preveda un finanziamento, con
vincolo di destinazione, incidente su materie di competenza regionale
(residuale o concorrente): ipotesi nella quale, ai fini della
salvaguardia di tali competenze, la legge statale deve prevedere
strumenti di coinvolgimento delle regioni nella fase di attuazione
della normativa, nella forma dell'intesa o del parere, in particolare
quanto alla determinazione dei criteri e delle modalità del riparto
delle risorse destinate agli enti territoriali (da ultimo, sentenze
n. 123 e n. 114 del 2022)».
La medesima pronuncia ha altresì ricordato che la necessità di
predisporre simili strumenti partecipativi ricorre principalmente in
due casi: «in primo luogo, quando vi sia un intreccio (ovvero una
interferenza o concorso) di competenze legislative, che non permetta
di individuare un "ambito materiale che possa considerarsi nettamente
prevalente sugli altri" (sentenza n. 71 del 2018; in senso analogo,
sentenze n. 114 e n. 40 del 2022, n. 104 del 2021, n. 74 e n. 72 del
2019 e n. 185 del 2018); in secondo luogo, nei casi in cui la
disciplina del finanziamento trovi giustificazione nella cosiddetta
attrazione in sussidiarietà della stessa allo Stato, ai sensi
dell'art. 118, primo comma, della Costituzione (ex plurimis, sentenze
n. 123, n. 114 e n. 40 del 2022, n. 74 del 2019, n. 71 e n. 61 del
2018)».
II.2. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 558, terzo
periodo, nella parte in cui assegna ad un decreto del Ministro
dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, il compito di ripartire annualmente le
risorse di cui al primo periodo della disposizione, senza prevedere
il necessario coinvolgimento delle regioni, per violazione del
principio di leale collaborazione (artt. 5 e 120, secondo comma,
della Costituzione), delle competenze legislative ed amministrative
in materia di istruzione (art. 117, terzo comma, e 118, primo e
secondo comma, della Costituzione), nonchè dei principi
costituzionali in materia di autonomia finanziaria delle regioni
(art. 119 della Costituzione).
Come esposto in narrativa, il comma 558 prevede, nei suoi primi
due periodi, che i risparmi conseguiti mediante l'applicazione della
disciplina di cui al comma 557, nonchè le eventuali economie
derivanti dall'applicazione dell'art. 1, comma 978, della legge 30
dicembre 2020, n. 178 confluiscano in un fondo istituito nello stato
di previsione del Ministero dell'istruzione e del merito, e che tali
risorse possano essere destinate ad incrementare il Fondo per il
funzionamento delle istituzioni scolastiche, di cui all'art. 1, comma
601, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, il Fondo unico nazionale
per la dirigenza scolastica, il Fondo integrativo di istituto, il
fondo di cui all'art. 1, comma 202, della legge 13 luglio 2015, n.
107, nonchè al pagamento delle supplenze brevi e saltuarie del
personale scolastico.
Oggetto di impugnazione è il terzo periodo, nella parte in cui
non prevede che il decreto del Ministro dell'istruzione e del merito,
di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, con cui
sono ripartite le risorse rivenienti dai risparmi conseguiti in
applicazione del comma 557, sia adottato con il coinvolgimento delle
regioni.
Osserva, infatti, che i fondi finanziabili menzionati nel secondo
periodo non si esauriscono nella provvista di spesa per il personale
e, soprattutto, che l'allocazione delle risorse finanziarie tra i
diversi fondi è una scelta che si intreccia indissolubilmente con
l'organizzazione del servizio scolastico, trattandosi di decisione -
di natura essenzialmente politica, come è confermato dal carattere
facoltizzante della norma impugnata - con la quale si stabiliscono
priorità e dunque si individuano interessi da perseguire.
Così, non è certo indifferente, per la stessa organizzazione
del servizio scolastico, che si decida di finanziare in prevalenza le
attività aggiuntive dei docenti o del personale amministrativo,
tecnico e ausiliario, coperte dal Fondo integrativo di istituto, o di
favorire il miglioramento della istruzione mediante l'incremento del
Fondo «La Buona Scuola», oppure ancora di aumentare la provvista per
le supplenze brevi e occasionali.
Proprio il carattere settoriale e particolare dei fondi
considerati dal secondo periodo del comma 558, che sono fondi
distinti da quello ordinario per la retribuzione del personale,
dimostra l'intento del legislatore di attribuire al Ministero il
compito di orientare il servizio scolastico in diverse possibili
direzioni con scelte attuative diverse ed alternative; ma tale
opzione, per essere compatibile con le competenze normative ed
amministrative sulla scuola garantite alla Regione dagli artt. 117,
terzo comma, e 118, primo e secondo comma, della Costituzione, deve
assicurare, in osservanza del principio di leale collaborazione che
sin dalla sentenza n. 303 del 2003 accompagna l'attrazione al centro
di competenze in sussidiarietà, anche la partecipazione regionale.
È chiaro, infatti, che la decisione sul riparto delle risorse
tra i vari fondi non può vedere escluse le regioni, non potendo la
competenza regionale sulla organizzazione del servizio scolastico -
che costituisce il nucleo della materia di competenza concorrente
della «istruzione» - essere sovrascritta dalla competenza statale sul
personale, la quale, per di più, rimane in linea di principio una
competenza provvisoria, secondo quanto affermato dalla sentenza n. 13
del 2014.
Il ritardo nella attuazione dell'art. 119 della Costituzione,
imputabile allo Stato, non può dare a questo titolo giuridico per
governare in solitaria il sistema scolastico, sul presupposto che il
relativo personale è ancora retribuito dallo Stato.
Vale quanto si è già osservato sopra in relazione alla esigenza
di assicurare il principio di leale collaborazione, attraverso la
previsione del necessario coinvolgimento delle regioni, ogni volta
che lo Stato, in forza di titoli propri che si intreccino a
competenze regionale, vada a condizionare o ad orientare funzioni
regionali attraverso il finanziamento di fondi settoriali.
In conclusione, la Regione ricorrente ritiene che l'omessa
previsione della partecipazione regionale alla formazione del
decreto, nella forma dell'intesa in Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le provincie autonome, o in
subordine nella forma che codesta Ecc.ma Corte ritenga
costituzionalmente dovuta, sia incostituzionale, in quanto (i) lesiva
delle competenze amministrative della Regione in materia di
organizzazione del servizio scolastico; (ii) elusiva dei precetti
dell'art. 119 della Costituzione in materia di autonomia finanziaria
della Regione e di limiti alla previsione di fondi di settore; (iii)
comunque irrispettosa del principio di leale collaborazione, sancito
dagli artt. 5 e 120, secondo comma, della Costituzione.
Per tali ragioni la Regione Emilia-Romagna chiede che la
disposizione impugnata sia dichiarata costituzionalmente illegittima
in parte qua.
III. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 560 nella parte
in cui prevede che il decreto del Ministro dell'istruzione e del
merito, che definisce i criteri e le modalità di ripartizione delle
risorse di cui allo stesso comma 560, sia adottato senza la
necessaria concertazione con le regioni, per violazione del principio
di leale collaborazione (artt. 5 e 120, secondo comma, della
Costituzione), delle competenze legislative ed amministrative in
materia di istruzione (artt. 117, terzo comma, e 118, primo e secondo
comma, della Costituzione), nonchè dei principi costituzionali in
materia di autonomia finanziaria delle regioni (art. 119 della
Costituzione).
L'art. 1, comma 560, primo periodo, della legge n. 197 del 2022,
in vista del recupero e della riqualificazione del patrimonio
edilizio scolastico già esistente, stanzia per il 2023 la somma di 1
milione di euro, per «avviare attività di ricognizione e valutazione
delle strutture scolastiche in dismissione», per consentirne la
destinazione «allo svolgimento delle attività scolastiche per l'anno
scolastico 2023/2024».
Il secondo periodo affida ad un decreto del Ministro
dell'istruzione e del merito la definizione dei criteri e delle
modalità di ripartizione delle risorse contestualmente stanziate
dalla norma.
La Regione Emilia-Romagna impugna tale secondo periodo in quanto
esso non prevede alcuna forma di concertazione regionale sul decreto
ministeriale, e in particolare non prevede che l'atto sia emanato
previa intesa con le regioni.
Sembra alla Regione Emilia-Romagna chiaro che il mancato
coinvolgimento regionale nella gestione di un fondo settoriale sia
evidentemente affetto da illegittimità costituzionale, trattandosi
di risorse destinate - come dice la stessa norma - «in vista del
recupero e della riqualificazione del patrimonio edilizio scolastico
già esistente» e dunque allocate in un ambito di sicura competenza
regionale, quale è l'edilizia scolastica, che si pone all'incrocio
delle competenze concorrenti sul governo del territorio, sulla
energia, sulla protezione civile, oltre che naturalmente sulla stessa
istruzione.
Specificamente, l'omessa previsione della partecipazione
regionale nella definizione, tramite decreto del Ministro della
istruzione e del merito, dei criteri per la gestione delle risorse,
vizia la disposizione, per violazione di diversi parametri: (i) il
principio, ricavato dall'art. 119 della Costituzione, secondo cui le
risorse per l'esercizio delle funzioni amministrative vanno
trasferite alla Regione senza vincolo di destinazione; (ii) l'art.
118, primo e secondo comma, in combinazione con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, disposizioni in forza delle quali le
funzioni amministrative nelle materie di competenza regionale vanno
allocate secondo criteri di sussidiarietà e sono regolate dalla
legge regionale, nel quadro dei principi fondamentali della materia
stabiliti dalla legge dello stato; (iii) il principio di leale
collaborazione, fondato sull'art. 5 della Costituzione e sancito
dall'art. 120, secondo comma, della Costituzione, principio che
esige, quale condizione di legittimità delle norme statali che
prevedono fondi a destinazione vincolata nelle materie regionali
residuali o concorrenti, la partecipazione regionale nella
determinazione delle modalità di gestione di tali fondi.
La disposizione, dunque, può essere ricondotta a legittimità
costituzionale solo tramite la previsione della necessità del
coinvolgimento delle regioni, nella forma della intesa. L'interesse
della Regione ricorrente, infatti, è di vedere salvaguardate le
proprie competenze normative ed amministrative attraverso la
partecipazione al procedimento di formazione del decreto
ministeriale, partecipazione che è imposta dal principio di leale
collaborazione e che invece è stata pretermessa nella previsione
impugnata, nella forma più intensa possibile, considerati l'alto
livello di discrezionalità della scelta (si tratta della
determinazione dei criteri, oltre che delle modalità, di
destinazione delle risorse) e l'ascrivibilità dell'intervento ad una
materia pienamente regionale (l'edilizia scolastica, oggetto che è
un elemento importante dell'organizzazione scolastica, e che è stata
ricondotta dalla giurisprudenza costituzionale anche alle materie,
sempre di competenza regionale concorrente, quali il «governo del
territorio», la «energia» e la «protezione civile»: in questo senso
si vedano la sentenza n. 71 del 2018, punto 4, e la sentenza n. 284
del 2016, punto 11.2).
Quanto alla sede dell'intesa, la Regione ritiene che questa debba
essere individuata nella Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome, come già affermato, a
proposito di un precedente fondo settoriale in materia di edilizia
scolastica dalla sentenza n. 71 del 2018 o in subordine, rilevando
anche il coinvolgimento delle competenze comunali e provinciali in
relazione alla gestione dei locali scolastici, nella Conferenza
unificata.
Solo in ulteriore subordine, per compiutezza di domanda, la
Regione chiede che, ove codesta Ecc.ma Corte dovesse ritenere non
dovuta la vera e propria intesa, la partecipazione delle regioni alle
decisioni venga assicurata almeno con un parere obbligatorio e
necessario delle stesse conferenze.
IV. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 561, nella parte
in cui affida ad un decreto del Ministro dell'istruzione e del merito
il compito di definire i criteri di utilizzo delle risorse di cui
allo stesso comma 561, senza prevedere che tale decreto sia adottato
previa la necessaria intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, o in
subordine senza il necessario coinvolgimento delle regioni, per
violazione del principio di leale collaborazione (artt. 5 e 120,
secondo comma, della Costituzione), delle competenze legislative ed
amministrative in materia di istruzione (artt. 117, terzo comma, e
118, primo e secondo comma, della Costituzione), nonchè dei principi
costituzionali in materia di autonomia finanziaria delle regioni
(art. 119 della Costituzione).
L'art. 1, comma 561, primo periodo, della legge n. 197 del 2022
istituisce nello stato di previsione del Ministero dell'istruzione e
del merito un fondo, con una dotazione iniziale di 150 milioni di
euro per l'anno 2023, finalizzato alla valorizzazione del personale
scolastico «con particolare riferimento alle attività di
orientamento, di inclusione e di contrasto della dispersione
scolastica, ivi comprese quelle volte a definire percorsi
personalizzati per gli studenti», nonchè a «quelle svolte in
attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza».
Il secondo periodo dello stesso comma 561 dispone che i criteri
di utilizzo delle risorse riversate nel predetto fondo sono
stabiliti, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore
della legge n. 197 del 2022, da un decreto del Ministro
dell'istruzione e del merito, «sentite le organizzazioni sindacali».
Ad avviso della ricorrente Regione, tale disposizione è
costituzionalmente illegittima nella parte in cui non prevede alcuna
forma di concertazione regionale sul decreto ministeriale, e in
particolare la necessità di intesa, da assumere in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome o, in subordine, altra forma di partecipazione
regionale necessaria al procedimento di formazione del decreto.
Le ragioni che fondano tale illegittimità corrispondono in larga
misura a quelle esposte nel motivo di impugnazione del comma 560,
svolto al punto precedente, nel quale si sono ricostruiti i principi
costituzionali che condizionano l'intervento dello Stato con fondi di
settore nelle materie di competenza regionale alle quali, dunque, per
ragioni di sinteticità espositiva si fa rinvio.
Ribadito dunque che nelle materie regionali di competenza
residuale e concorrente i Fondi statali a destinazione vincolata,
fuori della ipotesi degli interventi speciali previsti dall'art. 119,
quinto comma, della Costituzione, sono ammessi solo (i) in presenza
di esigenze di esercizio unitario di una funzione, secondo lo schema
della chiamata in sussidiarietà, ovvero (ii) nel caso di intreccio
con competenze esclusive dello Stato, e che in entrambe queste
ipotesi è necessario il rispetto del principio di leale
collaborazione assicurato dal necessario coinvolgimento regionale
nella gestione delle risorse, risulta agevole osservare che la
disposizione impugnata non soddisfa quest'ultimo requisito.
Sotto tale profilo, e dunque per l'omesso coinvolgimento delle
regioni nella procedura di adozione del decreto ministeriale, il
comma impugnato è incostituzionale (i) in quanto lede la autonomia
finanziaria della Regione, strutturata dai principi dell'art. 119
della Costituzione come ricostruiti supra; (ii) perchè condiziona,
tramite lo stanziamento di risorse e la loro allocazione a mezzo di
un decreto ministeriale, l'esercizio di funzioni amministrative
regionali in materia di organizzazione del servizio scolastico,
funzioni che spettano alla Regione ai sensi degli artt. 118, primo e
secondo comma, e 117, terzo comma, della Costituzione; (iii) perchè
è incompatibile con il principio di leale collaborazione (artt. 5 e
120, secondo comma, della Costituzione), che impone di recuperare in
sede di esercizio della funzione amministrativa la partecipazione
dell'ente che si è visto sottratta la funzione in vista di esigenze
di esercizio unitario ovvero in ragione della compresenza di
interessi affidati alla cura dello Stato dall'art. 117, secondo
comma, della Costituzione.
È certo, del resto, che la disposizione riguarda la gestione di
un fondo settoriale in una materia di sicura competenza regionale,
quale è l'istruzione scolastica e segnatamente l'organizzazione
scolastica. Si tratta, infatti, di un fondo teleologicamente
orientato a promuovere iniziative di orientamento, di inclusione e di
contrasto della dispersione scolastica, compresa la definizione di
percorsi personalizzati per gli studenti, nonchè - genericamente -
al finanziamento delle iniziative svolte in attuazione del PNRR:
cioè, in altre parole, di interventi sicuramente ascrivibili al
servizio scolastico.
Il fatto che le risorse stanziate dal comma 561 siano destinate a
tali iniziative per il tramite della «valorizzazione del personale
scolastico» non può certo valere a rimuovere la competenza regionale
sul servizio scolastico. Posto, infatti, che il servizio scolastico
è affidato in larga parte a risorse umane, considerare estraneo alla
potestà regionale in materia di istruzione tutto ciò che si
connette al rapporto di servizio che lega il personale docente e
quello ausiliario al Ministero condurrebbe al completo assorbimento
della competenza regionale nella competenza statale sulla
organizzazione amministrativa dello Stato. Questo è tanto più vero
nel presente caso, visto che non si tratta qui di una astratta e
generica «valorizzazione del personale scolastico», ma di una
valorizzazione finalizzata al compimento delle funzioni
caratteristiche della scuola e dell'istruzione. Tale dato riporta le
corrispondenti attività in modo prevalente, o comunque in modo
ineludibile, nell'ambito della materia istruzione, e richiede dunque
il coinvolgimento delle regioni.
Al più, la competenza statale sul personale statale per gli
aspetti legati al rapporto di lavoro può portare a riconoscere un
concorso di competenze, ma tale intreccio, appunto, consente la
previsione di un fondo vincolato a condizione che sia previsto un
coinvolgimento partecipativo regionale nella gestione delle risorse:
condizione che, come si è esposto, non è qui osservata.
La disposizione potrà essere dunque ricondotta a legittimità
costituzionale solo tramite la previsione delle necessità del
coinvolgimento delle regioni, nella forma della intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome.
Infatti, considerata la politicità della scelta (si tratta della
determinazione di criteri generali di destinazione di risorse, alle
quali la legge si limita ad imprimere una finalizzazione molto
generica) e l'appartenenza degli interventi - almeno nei qualificanti
profili teleologici (là dove il dato finanziario è per definizione
«neutro») - alla competenza regionale, si impone qui un modulo
vocazionalmente paritetico di collaborazione.
Solo in subordine, la Regione chiede che sia comunque garantita
la partecipazione regionale nelle forme, diverse dalla intesa, che
codesta Ecc.ma Corte ritenesse comunque adeguate per la salvaguardia
delle competenze costituzionali della ricorrente, lese dalla
disposizione impugnata.

P.Q.M.

Per le esposte ragioni, la Regione Emilia-Romagna, come sopra
rappresentata e difesa, chiede voglia codesta Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 557,
558, 560 e 561, della legge 29 dicembre 2022, n. 197, recante
«Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e
bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025», nelle parti, nei
termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
Padova-Roma, 27 febbraio 2023

Gli Avvocati: Falcon-Manzi