1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 12-6-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 aprile 1996
N. 13 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 aprile 1996 (del commissario dello Stato per la regione siciliana) Ambiente (tutela dell') - Opere eseguite senza licenza, concessione o autorizzazione - Richiesta di sanatoria Introduzione del silenzio-assenso - Inammissibilita' dell'applicazione del silenzio-assenso in materia ambientale e necessita' di una pronuncia esplicita della p.a., secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza n. 26/1996). Ambiente (tutela dell') - Introduzione di norme intese ad accelerare le procedure in materia di autorizzazioni paesaggistiche - Indebolimento della tutela del paesaggio. Ambiente (tutela dell') - Commissione provinciale per la tutela dell'ambiente e la lotta contro l'inquinamento - Istituzione di un apposito ufficio di segreteria della cennata commissione - Possibile coincidenza delle funzioni di dirigente coordinatore dell'ufficio di segreteria e presidente della commissione - Violazione del principio del buon andamento ed imparzialita' della p.a. Ambiente (tutela dell') - Disposizioni per gli insediamenti del settore ittico-conserviero - Possibilita' per i comuni e/o i consorzi di comuni di autorizzare in via provvisoria gli insediamenti del settore ittico-conserviero a sversare nel sistema fognario nei limiti fissati dalla legge regionale 13 maggio 1986, n. 27 - Lamentata deroga ai limiti previsti dalla legge c.d. Merli (n. 319/1979) - Indebita interferenza del legislatore regionale in materia penale. (Legge regione Sicilia 24 marzo 1996, artt. 2, 8, 13 e 14, primo comma). (Cost., artt. 9, secondo comma, 25 e 97; legge 10 maggio 1976, n. 319, art. 21; statuto regione Sicilia, artt. 12 e 14). (096C0552) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 12-6-1996)

L'assemblea regionale siciliana, nella seduta del 24 marzo 1996, ha
approvato il disegno di legge n. 991-1221 dal titolo "Disposizioni
integrative in materia di urbanistica e di territorio e ambiente.
Norme per il quartiere Ortigia di Siracusa. Interventi per il
quartiere fieristico di Messina. Deroga in favore di imprese
alberghiere" pervenuto a questo commissariato dello Stato, ai sensi e
per gli effetti dell'art. 28 dello statuto speciale, il 27 marzo
1996.
Nel testo del provvedimento legislativo, originariamente destinato
ad introdurre alcune disposizioni integrative in materia urbanistica,
a seguito dei numerosi emendamenti approvati in aula sono confluite
norme attinenti anche ai settori della tutela ambientale e dei lavori
pubblici, alcune delle quali danno adito a censure di
costituzionalità.
L'art. 2, che di seguito si trascrive, limitatamente al terzo
comma, si rivela lesivo dei principi di cui agli articoli 9, secondo
comma, e 97 della Costituzione:
"1. - Il primo comma dell'art. 24 della legge regionale 10 agosto
1985, n. 37, è sostituito dai seguenti:
Qualora le opere eseguite senza licenza, concessione o
autorizzazione o in difformità delle stesse, ricadano nell'ambito
dei parchi regionali di cui alla legge regionale 6 maggio 1981, n.
98, e successive modifiche ed integrazioni, il rilascio della
concessione o autorizzazione in sanatoria, con esclusione delle opere
ricadenti nelle zone a inedificabilità assoluta realizzate in data
successiva all'imposizione del vincolo, è subordinato al nulla-osta
del presidente dell'ente parco rilasciato ai sensi del quinto comma
dell'art. 24 della legge regionale 9 agosto 1988, n. 14.
Per le opere ricadenti nell'ambito di riserve naturali, tale
nulla-osta è reso dall'assessore regionale per il territorio e
l'ambiente sentito il consiglio regionale per la protezione del
patrimonio naturale di cui all'art. 3 della citata legge regionale 6
maggio 1981, n. 98.
Qualora il nulla-osta di cui ai precedenti commi non venga reso
entro centottanta giorni dalla domanda, lo stesso si intende
rilasciato favorevolmente".
Con la sopracitata previsione viene introdotto l'istituto del
silenzio assenso nella procedura per il rilascio del nulla-osta di
cui all'art. 7 legge n. 1497/1939, di competenza dell'assessore
regionale per il territorio e l'ambiente e del presidente dell'ente
parco, a seconda che le opere realizzate ricadano nell'ambito di
riserve naturali o di parchi.
Orbene, l'istituto del silenzio-assenso può ritenersi ammissibile
soltanto in riferimento ad attività amministrative nelle quali sia
pressocchè assente il tasso di discrezionalità, mentre la
trasposizione di tale modello nei procedimenti ad elevata
discrezionalità farebbe venire meno l'esame e la valutazione degli
organi preposti alla tutela paesaggistica, facendo assumere
all'attività preventiva di controllo della pubblica amministrazione
un carattere meramente eventuale.
Come codesta ecc.ma Corte ha, infatti, di recente avuto occasione
di ribadire (sentenza n. 26/1996), in materia di tutela ambientale
opera il principio fondamentale della necessità di una pronuncia
esplicita, in quanto al silenzio della amministrazione preposta al
vincolo ambientale non può essere attribuito valore di assensi (C.c.
n. 302/1988).
Suscita, inoltre, dubbi di costituzionalità sotto il profilo della
violazione degli artt. 9 e 97 della Costituzione e degli artt. 12 e
14 dello statuto speciale per la regione siciliana, l'art. 8 con il
quale vengono dettate norme intese ad accelerare le procedure in
materia di autorizzazioni paesaggistiche.
Va preliminarmente rilevato (anche se non si è in grado di
stabilire se possa essere stata consumata la violazione dell'art. 12
dello statuto) che il disegno di legge in cui la norma è contenuta,
come si evince dai lavori preparatori, è stato sottoposto al
preventivo esame delle commissioni permanenti territorio ed ambiente
e finanze e non anche della commissione beni culturali, il cui
apporto in materia di sua stretta pertinenza (anche per la necessaria
presenza dell'assessore al ramo e dei tecnici regionali) sarebbe
stato sommamente utile.
Nel merito, si osserva che una modifica della ripartizione delle
competenze fra regioni, comuni e province nella particolare materia,
con la sottrazione all'amm.ne centrale dei compiti essenziali per una
adeguata ed efficace tutela del paesaggio è assolutamente
irragionevole.
Il trasferimento ai comuni, privi come sono di adeguate strutture
tecniche, si traduce inevitabilmente in un indebolimento della tutela
del paesaggio di cui all'art. 9 della Costituzione.
Ma detto trasferimento, per le stesse ragioni, non può non
costituire altresì violazione del principio del buon andamento di
cui al successivo art. 97.
La norma si rivela, altresì, in aperto contrasto con le previsioni
dell'art. 1 della legge 8 agosto 1985, n.431, pacificamente
applicabile anche nella regione siciliana. In particolare, il terzo
comma dell'articolo prevede che la sovrintendenza può avocare a sè
l'istanza intesa ad ottenere l'autorizzazione paesaggistica soltanto
quando questa incida notevolmente sul paesaggio in considerazione
della dimensione o di altre caratteristiche, lasciando quindi ampio
margine di discrezionalità a chi presenta l'istanza e al comune che
la riceve.
Inoltre, il quinto comma prevede l'obbligo di dotarsi del piano
paesaggistico solo per i territori di dimensioni superiore a 1000
ettari, in aperto contrasto con l'art. 1-bis della legge n. 431/1985
che riferisce detto obbligo all'intero territorio regionale, norma
cui si richiama anche la legge n. 15/1991.
In aperto contrasto con l'art. 12 dello statuto speciale si rivela,
infine, il sesto comma nel quale si prevede che nelle more del piano
paesaggistico le sovrintendenze emanano, con riferimento alle aree
del comma precedente, un regolamento contenente prescrizioni,
modalità e divieti.
Infatti un regolamento di tal genere, a norma del più volte citato
art. 12 dello statuto speciale, può essere emanato con decreto del
presidente della regione.
Del pari, dà adito a rilievi di carattere costituzionale per
violazione dell'art. 97 della Costituzione la previsione dell'art.
13, con cui si intende apportare l'ennesima modifica al disposto
dell'art. 16 legge regionale n. 39/1977, concernente la commissione
provinciale per la tutela dell'ambiente e la lotta contro
l'inquinamento.
La norma testè introdotta istituisce un apposito ufficio di
segreteria della cennata commissione, cui è preposto un dirigente
coordinatore individuato tra gli ispettori sanitari ex medici
provinciali o tra i dirigenti tecnici dell'assessorato territorio ed
ambiente.
A fondamento del motivo di gravame è la prevista eventualità che
nella stessa persona possano coincidere le funzioni di dirigente
coordinatore dell'istituendo ufficio di segreteria e di presidente
della commissione.
Non si ritiene conforme, invero, al principio di buon andamento
della p.a., in relazione all'organizzazione delle strutture
burocratiche, la possibilità che venga a crearsi una sorta di unione
personale tra il responsabile dell'ufficio di segreteria, organo di
supporto tecnico-amministrativo, ed il presidente dell'organo
collegiale consultivo-deliberante.
Parimenti suscita censure di carattere costituzionale la norma di
cui all'art. 14, che qui sotto si trascrive:
"Disposizioni per gli insediamenti del settore ittico-conserviero.
1. - Nelle more della definizione della disciplina di cui all'art.
2, secondo comma, della legge 17 maggio 1995, n. 172, i comuni e/o i
consorzi di comuni possono autorizzare in via provvisoria gli
insediamenti del settore ittico-conserviero a sversare nel sistema
fognario tenendo conto dei limiti di accettabilità fissati dalle
tabelle 1 e 2 della legge regionale 13 maggio 1986, n. 27, cui
possono derogare anche in senso meno restrittivo nei casi ed alle
condizioni stabilite, sentito l'assessorato del territorio e
dell'ambiente nel rispetto dei seguenti principi:
a) proteggere la salute del personale operante nelle reti
fognarie e negli impianti di trattamento;
b) garantire che le reti fognarie, gli impianti di trattamento
delle acque reflue e le attrezzature connesse non vengano
danneggiati;
c) garantire che il funzionamento dell'impianto di trattamento
delle acque reflue ed il trattamento dei fanghi non vengano
intralciati;
d) garantire che gli scarichi provenienti dagli impianti di
trattamento non abbiano conseguenze negative sull'ambiente e non
incidano sulla conformità delle acque recipienti alle disposizioni
vigenti;
e) garantire che i fanghi possano essere smaltiti senza pericolo
in modo accettabile dal punto di vista ambientale.
2. - I comuni ad alta vocazione nel settore ittico-conserviero,
adeguano i programmi di attuazione della rete fognante, prevedendo
ove possibile, allo scopo di minimizzare i costi di gestione,
apposito presidio depurativo composto da parti indipendenti tra loro
per il trattamento sia di reflui civili che di reflui industriali".
Il legislatore siciliano ha ritenuto di potere intervenire nella
materia degli scarichi con la soprariportata norma transitoria,
eccezionale e derogatoria, al fine di trovare immediata soluzione
alle delicate problematiche del settore dell'industria
ittico-conserviera emerse a seguito dei sequestri, di recente
disposti dall'autorità giudiziaria, degli impianti di talune
imprese.
La norma de qua contiene, infatti, un potere di derogare ai limiti
previsti dalla tabella 2 (oltre che a quelli della tabella 1) della
legge regionale n. 27/1986, che riproduce quelli della tabella c)
della legge Merli, stabilendo che il sindaco può autorizzare
l'emissione, in via provvisoria, degli scarichi degli insediamenti
del settore itticoconserviero nelle pubbliche fognature.
Ciò può, pertanto, comportare una palese violazione della
predetta legge Merli, che costituisce norma di riforma
economico-sociale, in relazione anche all'adempimento di obblighi
comunitari, nonchè un'indebita interferenza del legislatore
siciliano in materia penale.
L'art. 3 della legge n. 172/1995, che sostituisce parte dell'art.
21 della legge n. 319/1976, dispone, infatti, che per gli scarichi da
insediamento produttivi, in caso di superamento dei limiti di
accettabilità delle tabelle allegate alla stessa e, se recapitano in
pubbliche fognature, di quelli fissati ai sensi del numero 2 del
primo comma dell'articolo 12 (id est tabella c) e quindi tabella 2
della legge regionale n. 27/1986), si applica la pena dell'ammenda da
lire 15 milioni a lire 150 milioni o dell'arresto fino ad un anno.
L'entrata in vigore della norma in esame, pertanto, non solo
consentirebbe di legittimare una condotta rilevante sotto il profilo
sanzionatorio penale, in violazione dell'art. 25 della Costituzione,
ma essa comporterebbe anche un vulnus al principio della tutela
dell'ambiente di cui all'art. 9, secondo comma.
Questo ufficio non ignora che l'A.R.S., nell'adottare la
soprariportata deroga alle vigenti normative sugli scarichi dei
rifiuti degli insediamenti produttivi, è stata mossa dal plausibile
intento di non compromettere l'agibilità di aziende di notevole
dimensione ed importanza, con i conseguenti possibili riflessi
sull'occupazione.
Non può, peraltro, non rilevare che sul bilanciamento dei valori
non può non darsi prevalenza al primario interesse costituzionale
alla tutela dell'ambiente. Le problematiche in questione, d'altronde,
vanno affrontate con norme più acconce e soprattutto realizzando
senza ulteriori remore tutte le infrastrutture che consentano il
rispetto delle vigenti normative che, come si è dianzi rilevato,
rispondono ad obblighi assunti in sede comunitaria.

P. Q. M.
e con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto prefetto dott. Vittorio Piraneo, commissario
dello Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello
statuto speciale, con il presente atto impugna i sottoelencati
articoli del disegno di legge n. 991-1221 dal titolo: "Disposizioni
integrative in materia di urbanistica e di territorio e ambiente.
Norme per il quartiere Ortigia di Siracusa. Interventi per il
quartiere fieristico di Messina. Deroga in favore di imprese
alberghiere", approvato dall'A.R.S. il 24 marzo 1996:
art. 2, terzo comma, per violazione degli artt. 9, secondo comma, e
97 della Costituzione;
art. 8 per violazione degli artt. 9 e 97 della Costituzione nonchè
degli artt. 12 e 14 dello statuto speciale;
art. 13 per violazione dell'art. 97 della Costituzione;
art. 14, primo comma, limitatamente alle parole "e 2", per
violazione degli artt. 9 e 25 della Costutuzione nonchè dell'art. 21
della legge n. 319/1976 e successive modifiche ed integrazioni, in
relazione ai limiti posti dall'art. 14 dello statuto speciale.
Palermo, addì 1 aprile 1996
Il commissario dello Stato per la regione siciliana:
prefetto Vittorio Piraneo
96C0552