1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 11-6-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 153 SENTENZA 21 maggio - 4 giugno 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro - Regime sanzionatorio per violazione, da parte del datore di lavoro, della disciplina in tema di orario di lavoro. - Decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66 (Attuazione delle direttive 93/104/CE e 2000/34/CE concernenti taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro), art. 18-bis, commi 3 e 4, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera f), del decreto legislativo 19 luglio 2004, n. 213 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66, in materia di apparato sanzionatorio dell'orario di lavoro). - (T-140153) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 11-6-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 18-bis,
commi 3 e 4, del decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66 (Attuazione
delle direttive 93/104/CE e 2000/34/CE concernenti taluni aspetti
dell'organizzazione dell'orario di lavoro), promosso dal Tribunale di
Brescia, nel procedimento vertente tra F.D. ed altra e il Ministero
del lavoro e delle politiche sociali - Direzione provinciale del
lavoro di Brescia, con ordinanza del 21 marzo 2012, iscritta al n.
170 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 36, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Visti l'atto di costituzione di Airest s.p.a. (già Airest
s.r.l.), nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 15 aprile 2014 il Giudice
relatore Sergio Mattarella;
uditi l'avvocato Andrea Bortoluzzi per l'Airest s.p.a. (già
Airest s.r.l.) e l'avvocato dello Stato Filippo Bucalo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso di un giudizio di opposizione ad ordinanza
ingiunzione emessa dalla Direzione provinciale del lavoro per
l'irrogazione di sanzioni amministrative in materia di lavoro, il
Tribunale ordinario di Brescia, in funzione di giudice del lavoro,
con ordinanza del 21 marzo 2012 ha sollevato, in riferimento
all'articolo 76 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 18-bis, commi 3 e 4, del decreto legislativo
8 aprile 2003, n. 66 (Attuazione delle direttive 93/104/CE e
2000/34/CE concernenti taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario
di lavoro).
1.1.- Il giudice remittente precisa, in punto di fatto, che
l'ordinanza ingiunzione oggetto di opposizione è stata emessa per le
seguenti violazioni: art. 4, commi 2, 3 e 4, del d.lgs. n. 66 del
2003, per superamento della durata massima dell'orario di lavoro
settimanale; art. 5, comma 3, del medesimo decreto, per svolgimento
di lavoro straordinario oltre il limite di 250 ore annuali; art. 7,
comma 1, del medesimo decreto, per mancata fruizione del riposo
giornaliero di undici ore ogni ventiquattro nel periodo dal 1°
ottobre 2007 al 26 aprile 2008; art. 9, comma 1, del medesimo
decreto, per mancata concessione del riposo settimanale di almeno
ventiquattro ore nel medesimo periodo appena riportato.
Rileva poi il Tribunale che la parte privata ricorrente ha
eccepito l'illegittimità costituzionale del regime sanzionatorio
applicabile nella specie, e che l'accoglimento della questione
determinerebbe l'applicazione di un regime «diverso e migliore», in
base alla normativa in precedenza vigente.
In particolare, per le violazioni degli artt. 7 e 9 del d.lgs. n.
66 del 2003, se si applicasse nella specie l'art. 9 del regio
decreto-legge 15 marzo 1923, n. 692 (Limitazione dell'orario di
lavoro per gli operai ed impiegati delle aziende industriali o
commerciali di qualunque natura), convertito, con modificazioni,
dalla legge 17 aprile 1925, n. 473 la sanzione sarebbe compresa tra
25 e 154 euro ovvero, qualora si tratti di più di cinque lavoratori,
tra i 154 e i 1.032 euro; la disciplina introdotta nel 2003, invece,
individua limiti compresi tra euro 104 ed euro 630 per ciascun
lavoratore e non più per singola violazione, mentre la violazione
dell'art. 4 del d.lgs. n. 66 del 2003 prevede una sanzione oscillante
tra 130 e 780 euro per ogni lavoratore e per ciascun periodo.
1.2.- Tanto premesso, il giudice a quo osserva che il d.lgs. n.
66 del 2003 è stato emanato sulla base della delega contenuta nella
legge 1° marzo 2002, n. 39 (Disposizioni per l'adempimento di
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità
europee. Legge comunitaria 2001), la quale prevedeva, fra l'altro,
nel suo art. 2, comma 1, lettera c), il criterio direttivo per cui le
sanzioni amministrative dovevano essere regolate secondo la
previsione per cui in ogni caso «saranno previste sanzioni identiche
a quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti per le
violazioni che siano omogenee e di pari offensività rispetto alle
infrazioni alle disposizioni dei decreti legislativi». Sulla base di
simile previsione, il remittente pone a confronto le regole previste
in materia di orario di lavoro nella disciplina previgente e quelle
contenute nel d.lgs. n. 66 del 2003, allo scopo di verificare se si
possa parlare di violazioni «omogenee e di pari offensivita'»,
pervenendo alla conclusione affermativa.
Ed infatti, la regolazione dell'orario di lavoro di cui all'art.
4 del decreto n. 66 del 2003 trova un'evidente rispondenza alle
previsioni di cui agli artt. 1 e 5 del r.d.l. n. 692 del 1923 (orario
di lavoro massimo di otto ore, pari a quarantotto ore settimanali,
con non più di due ore al giorno di straordinario); queste ultime
norme prevedevano un regime dell'orario di lavoro la cui violazione
implicava l'irrogazione delle sanzioni di cui all'art. 9 del r.d.l.
n. 692 del 1923. Allo stesso modo, l'art. 4 del decreto n. 66 del
2003 «non si differenzia dalla disciplina previgente se non
limitatamente al computo complessivo inderogabile settimanale», per
cui la violazione del medesimo dovrebbe comportare l'applicazione
della sanzione di cui al menzionato art. 9 del r.d.l. menzionato.
Considerazioni analoghe possono essere svolte - secondo il
Tribunale - a proposito della disciplina sul riposo giornaliero di
cui all'art. 7 del d.lgs. n. 66 del 2003, nonchè per quella del
riposo settimanale di cui all'art. 9 del medesimo decreto. Rimanendo
ferma, rispetto alla regolazione precedente, la regola del riposo
settimanale di ventiquattro ore, si aggiungono modeste differenze
rispetto alla disciplina contenuta nella legge 22 febbraio 1934, n.
370 (Riposo domenicale e settimanale).
La conclusione cui perviene il Tribunale di Brescia è nel senso
che, pure in assenza di una «perfetta identita'» tra le fattispecie
di cui al decreto n. 66 del 2003 e quelle di cui alle leggi
previgenti sopra richiamate, «sotto il profilo della omogeneità si
tratta di discipline regolanti entrambe il rispetto di minimi
irrinunciabili nel rapporto tra tempo lavorativo e riposo».
Analogamente, sotto il profilo delle sanzioni, la disciplina vigente
e quella pregressa sono animate dal medesimo fine, che è quello di
«salvaguardare le condizioni del singolo lavoratore, senza che possa
farsi derivare una diversa conclusione in relazione al differenziato
regime della disciplina previgente nel caso di violazioni relative ad
un numero di lavoratori superiori ai cinque». Sicchè, secondo il
Tribunale, l'unicità della materia e la semplice differenziata
modulazione dei sistemi di conteggio dei limiti massimi consentono di
ritenere che la nuova disciplina sia omogenea rispetto alla
precedente.
Ciò comporta la necessità della rimessione alla Corte
costituzionale, attesa la violazione dell'art. 76 della Costituzione.
2.- Nel giudizio si è costituita la parte privata Airest s.p.a.,
ricorrente avverso l'ordinanza ingiunzione, chiedendo l'accoglimento
della prospettata questione.
2.1.- La parte, dopo aver ricordato le circostanze di fatto del
giudizio a quo e le violazioni contestate degli artt. 4, 5, 7 e 9 del
d.lgs. n. 66 del 2003, osserva che il provvedimento di ingiunzione
prevedeva una sanzione complessiva pari ad euro 23.610, sanzione
pagata con riserva di ripetizione.
Ciò premesso, la parte provvede ad una ricostruzione del quadro
normativo nel quale si inserisce l'odierna questione. Con la citata
legge n. 39 del 2002 è stata concessa una delega dal Parlamento al
Governo per l'attuazione di direttive comunitarie, tra le quali
quelle in materia di orario di lavoro; l'art. 2, comma 1, lettera c),
della legge ha previsto come criterio direttivo quello per cui le
sanzioni amministrative dovevano essere identiche a quelle comminate
dalle leggi vigenti per le violazioni omogenee e di pari
offensività. In attuazione della delega, gli artt. 4, 7 e 9, comma
1, del d.lgs. n. 66 del 2003, regolando la materia dell'orario di
lavoro e dei riposi giornalieri e settimanali, nella loro originaria
formulazione non prevedevano specifiche sanzioni per la violazione di
dette norme; ed anche le direzioni provinciali del lavoro avevano
inteso tale silenzio come indice del fatto che dovessero continuare a
trovare applicazione le sanzioni previste per precetti di analogo
contenuto nella legislazione previgente. In particolare, per la
violazione delle regole sul riposo giornaliero si applicava la
sanzione di cui all'art. 9 del r.d.l. n. 692 del 1923; per la
violazione della disciplina del riposo settimanale si applicava la
sanzione dell'art. 27 della legge n. 370 del 1934; per la violazione
della disciplina sull'orario di lavoro settimanale si applicava
l'art. 9 del r.d.l. n. 692 del 1923.
La situazione, però, è radicalmente mutata con l'entrata in
vigore del decreto legislativo 19 luglio 2004, n. 213 (Modifiche ed
integrazioni al decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66, in materia
di apparato sanzionatorio dell'orario di lavoro), il quale,
introducendo l'art. 18-bis del d.lgs. n. 66 del 2003, ha fissato
specifiche sanzioni per la violazione delle disposizioni di cui agli
artt. 4, commi 2, 3 e 4, 7, comma 1, e 9, comma 1, del decreto
stesso; sanzioni molto più elevate rispetto a quelle previste dalle
citate leggi precedenti, le quali sono rimaste applicabili, al
massimo, per le violazioni compiute fino al 31 agosto 2004 e non
oltre. La legittimità costituzionale di tale modifica legislativa
costituisce l'oggetto del presente giudizio.
2.2.- Secondo la parte costituita, la rilevanza della presente
questione è palese. Il giudizio a quo, infatti, verte soltanto
sull'ammontare delle sanzioni dovute; e l'eventuale declaratoria di
illegittimità costituzionale determinerebbe o il venire meno di ogni
sanzione per le violazioni contestate nel giudizio in corso, oppure
l'applicazione delle più lievi sanzioni di cui alla normativa
pregressa.
2.3.- La parte privata passa quindi all'esame della non manifesta
infondatezza della questione.
Il criterio direttivo di cui al citato art. 2 della legge delega
dovrebbe far comprendere che il legislatore, nel momento in cui si è
richiamato alle sanzioni previste dalle leggi vigenti, non poteva che
intendere le leggi vigenti al momento della sua entrata in vigore.
Com'è stato confermato anche da numerosi interpreti, l'espressione
"in ogni caso" usata dal legislatore delegante deve essere
interpretata nel senso di non ammettere deroghe, imponendo
l'attuazione del principio anche se «essa avesse comportato la
previsione di una sanzione amministrativa di importo non compreso tra
euro 103 ed euro 103.291», in ciò superando il diverso criterio
direttivo contenuto nella medesima disposizione della legge delega.
In altre parole, in presenza di violazioni «omogenee e di pari
offensivita'», il criterio fissato nella delega sarebbe, secondo la
parte, quello per cui non potrebbe essere prevista l'irrogazione di
sanzioni diverse da quelle già previste in precedenza. Da tanto
consegue che non sarebbe possibile «negare l'omogeneità e la pari
offensività delle violazioni di norme, che immutate nel principio e
nella struttura, prevedano limiti quantitativi diversi al cui
superamento consegue la sanzione oppure ipotesi derogatorie diverse».
Premessa questa ricostruzione, la società costituita passa a
confrontare le norme sanzionatorie contenute nel d.lgs. n. 66 del
2003 con quelle previste nel sistema previgente e, sulla base di
richiami giurisprudenziali e di dottrina, perviene alle seguenti
conclusioni: 1) che la disposizione dell'art. 9, comma 1, del d.lgs.
n. 66 del 2003 in tema di riposo settimanale ha in sostanza
riprodotto l'art. 1, comma 1, della legge n. 370 del 1934, pur senza
negare che vi sono alcune diversità lessicali le quali non mutano la
sostanza del precetto, tanto che le direzioni provinciali del lavoro
avevano applicato sempre l'art. 27 della legge n. 370 del 1934 fino
all'entrata in vigore del d.lgs. n. 213 del 2004; 2) che l'art. 7 del
d.lgs. n. 66 del 2003 «ha di fatto riproposto un principio omogeneo a
quello deducibile, nel vigore del sistema previgente, dal combinato
disposto degli artt. 1 e 5 del r.d.l. n. 692 del 1923»; 3) che l'art.
4 del d.lgs. n. 66 del 2003 in tema di durata media dell'orario di
lavoro ha pure riproposto un principio deducibile, nel vigore del
sistema previgente, dal combinato disposto degli artt. 1 e 5 del
r.d.l. n. 692 del 1923.
La parte privata, pertanto, conclude nel senso che le sanzioni
amministrative introdotte dall'art. 18-bis del d.lgs. n. 66 del 2003
sono di misura ben superiore rispetto a quelle esistenti nel
pregresso sistema, con ciò determinando l'evidente violazione della
disposizione contenuta nella legge delega e, quindi, dell'art. 76
Cost.
3.- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o
infondata.
3.1.- L'inammissibilità deriverebbe dal fatto che l'ordinanza di
rimessione non consente di apprezzare la rilevanza della questione,
poichè il Tribunale non indica analiticamente le sanzioni comminate
nella specie, nè quelle che sarebbero applicabili in caso di
declaratoria di illegittimità costituzionale.
3.2.- Nel merito, la questione sarebbe comunque priva di
fondamento.
Osserva l'Avvocatura dello Stato che il tema centrale
dell'odierno giudizio consiste nello stabilire l'esatta portata della
nozione di "omogeneita'" delle violazioni cui si riporta la norma di
delega. Soltanto ove tale requisito fosse dimostrato, infatti, si
potrebbe prefigurare una fondatezza della prospettata questione. Ma
tale omogeneità non sussiste, secondo la parte intervenuta.
L'ordinamento italiano, infatti, dovendo dare attuazione alle
direttive dell'Unione europea, non ha scelto di modificare o
integrare le disposizioni precedenti, quanto di procedere
all'integrale riscrittura della disciplina dell'orario di lavoro. Nel
sistema attuale, essa prevede la fissazione di un orario medio
complessivo settimanale, comprensivo del lavoro straordinario, pari a
quarantotto ore; un periodo minimo di riposo giornaliero di undici
ore ogni ventiquattro e un periodo di riposo settimanale pari a
ventiquattro ore ogni sette giorni. La durata massima della settimana
lavorativa, però, viene demandata alla contrattazione collettiva.
Nel sistema precedente, invece, gli artt. 1 e 5 del r.d.l. n. 692 del
1923 fissavano la durata massima del lavoro ordinario, di quello
straordinario e della settimana lavorativa.
La previsione di una durata media complessiva della settimana
lavorativa, da rispettare sull'arco temporale di riferimento di
quattro mesi, consente la concentrazione del lavoro in periodi di
tempo ridotti, mentre il r.d.l. n. 692 del 1923 non conteneva
analoghe disposizioni. Sotto questo profilo sarebbe evidente il
carattere fortemente innovativo dell'odierno sistema, sia in ordine
all'orario settimanale che a quello giornaliero. Quanto al lavoro
giornaliero, il limite delle undici ore ogni ventiquattro non
esisteva nel sistema pregresso; ed anche per il riposo settimanale
l'art. 9 del d.lgs. n. 66 del 2003 innova rispetto alla disciplina di
cui alla legge n. 370 del 1934.
In conclusione - secondo l'Avvocatura dello Stato - la nuova
disciplina si fonda su presupposti totalmente diversi da quelli del
passato, sicchè la mancanza di omogeneità esclude la possibilità
di violazione del precetto contenuto nella legge delega.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Brescia, in funzione di giudice del
lavoro, ha sollevato, in riferimento all'articolo 76 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art.
18-bis, commi 3 e 4, del decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66
(Attuazione delle direttive 93/104/CE e 2000/34/CE concernenti taluni
aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro). Tali disposizioni
- le quali prevedono, rispettivamente, che la violazione delle
disposizioni di cui agli artt. 4, commi 2, 3 e 4, e 10, comma 1, del
decreto stesso sia punita con la sanzione amministrativa da 130 a 780
euro per ogni lavoratore e per ciascun periodo (comma 3), e che la
violazione delle disposizioni di cui agli artt. 7, comma 1, e 9,
comma 1, del decreto stesso sia punita con la sanzione amministrativa
da 105 a 630 euro (comma 4) - si porrebbero in contrasto con l'art.
2, comma 1, lettera c), della legge delega 1° marzo 2002, n. 39
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee. Legge
comunitaria 2001), il quale ha previsto come criterio direttivo in
materia di sanzioni amministrative che, nel passaggio dal precedente
al nuovo regime, in ogni caso «saranno previste sanzioni identiche a
quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti per le
violazioni che siano omogenee e di pari offensività rispetto alle
infrazioni alle disposizioni dei decreti legislativi». E poichè -
secondo la ricostruzione operata dal Tribunale - le precedenti
disposizioni in materia prevedevano l'irrogazione di sanzioni più
miti, ciò si tradurrebbe nella conseguente illegittimità
costituzionale per violazione della legge delega.
2.- Va innanzitutto rigettata l'eccezione preliminare sollevata
dall'Avvocatura dello Stato secondo la quale la questione sarebbe
inammissibile perchè l'ordinanza di rimessione non avrebbe dato
conto in modo adeguato della rilevanza della medesima. L'eccezione
non è fondata, perchè il Tribunale di Brescia ha illustrato sia la
fattispecie concreta posta al suo esame sia le sanzioni
amministrative che sono state irrogate sulla base delle censurate
disposizioni, indicando anche quali erano - secondo la sua
prospettazione - le sanzioni che si sarebbero dovute applicare in
base al sistema previgente, il che comporta che sia da ritenere
dimostrata in modo sufficiente la rilevanza dell'odierna questione di
legittimità costituzionale.
3.- Ai fini del corretto inquadramento della questione è
opportuna una breve premessa di carattere ricostruttivo.
Il decreto legislativo n. 66 del 2003 ha dato attuazione, anche
se con notevole ritardo, a due direttive comunitarie, n. 93/104/CE e
n. 2000/34/CE in materia di organizzazione dell'orario di lavoro. In
sede di emanazione del decreto si decise, per ragioni che non
interessano nella sede odierna, di non intervenire sul regime
sanzionatorio relativo alle violazioni in materia di orario di
lavoro. Di tanto costituisce specchio evidente la previsione
dell'art. 19, comma 2, del d.lgs. n. 66 del 2003 che, nella sua
versione originaria, prevedeva l'abrogazione, dalla data di entrata
in vigore, di tutte le disposizioni legislative e regolamentari in
materia, «salve le disposizioni espressamente richiamate e le
disposizioni aventi carattere sanzionatorio»; il che prova che il
legislatore delegato era ben consapevole della necessità di
mantenere in vita le sanzioni amministrative previgenti.
Un ulteriore e successivo intervento, rappresentato dal decreto
legislativo 19 luglio 2004, n. 213 (Modifiche ed integrazioni al
decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66, in materia di apparato
sanzionatorio dell'orario di lavoro), avvalendosi dello strumento
della delega correttiva - prevista, nel caso specifico, dall'art. 1,
comma 4, della legge delega n. 39 del 2002 - aggiunse nel corpo del
d.lgs. n. 66 del 2003, oltre ad altre modifiche, anche il nuovo art.
18-bis, oggetto del presente giudizio.
La materia, peraltro, non ha trovato una propria stabile
sistemazione con l'introduzione dell'art. 18-bis oggi censurato,
perchè successivamente il legislatore è intervenuto più volte
proprio su tale articolo, che è stato oggetto di ulteriori modifiche
contenute prima nell'art. 41 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133. Successivamente,
nell'art. 7 della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo
in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di
congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di
servizi per l'impiego, di incentivi all'occupazione, di
apprendistato, di occupazione femminile, nonchè misure contro il
lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di
controversie di lavoro). Da ultimo, nell'art. 14, comma 1, lettera
c), del decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 145 (Interventi urgenti di
avvio del piano "Destinazione Italia", per il contenimento delle
tariffe elettriche e del gas, per l'internazionalizzazione, lo
sviluppo e la digitalizzazione delle imprese, nonchè misure per la
realizzazione di opere pubbliche ed EXPO 2015), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 21 febbraio 2014, n.
9.
È necessario precisare che, avendo il giudice a quo chiarito che
le sanzioni amministrative inflitte nel giudizio davanti a lui
pendente riguardano il periodo di tempo che va dall'ottobre 2007 al
giugno 2008, lo scrutinio della Corte sarà limitato, in conformità
al principio della domanda, al testo originario dell'art. 18-bis, che
è quello cui si riferisce il Tribunale di Brescia, senza riguardare
in alcun modo il testo risultante dalle modifiche successive di detta
norma.
4.- Lo scrutinio della Corte, quindi, riguarda la prospettata
violazione dei principi della legge delega derivante dalla previsione
di sanzioni amministrative più elevate rispetto a quelle di cui al
sistema previgente; in particolare, la Corte è chiamata a stabilire
se le sanzioni introdotte dalla norma impugnata possano o meno
considerarsi diverse - e, in questo caso, maggiori - rispetto «a
quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti per le
violazioni che siano omogenee e di pari offensivita'». La sussistenza
del carattere della omogeneità costituisce, evidentemente, un
aspetto decisivo, perchè il riconoscimento dell'eventuale non
omogeneità delle nuove sanzioni rispetto alle precedenti
escluderebbe in radice la sussistenza di una violazione della legge
delega; e proprio su questo punto, infatti, si è concentrata la
linea difensiva dell'Avvocatura dello Stato. Una volta verificata
l'esistenza di tale elemento, si dovrà procedere al confronto delle
sanzioni.
4.1.- È appena il caso di rammentare - trattandosi di una
questione di legittimità costituzionale prospettata esclusivamente
in termini di violazione della delega legislativa - che costituisce
giurisprudenza pacifica di questa Corte il principio secondo cui, ove
sia necessario verificare la conformità della norma delegata alla
norma delegante, è richiesto lo svolgimento di un duplice processo
ermeneutico, condotto in parallelo: l'uno, concernente la norma che
determina l'oggetto, i principi e i criteri direttivi della delega;
l'altro, relativo alla norma delegata, da interpretare nel
significato compatibile con questi ultimi. Nel determinare il
contenuto della delega si deve tenere conto del complessivo contesto
normativo nel quale si inseriscono la legge delega e i relativi
principi e criteri direttivi, nonchè delle finalità che la
ispirano, che costituiscono non solo la base e il limite delle norme
delegate, ma anche gli strumenti per l'interpretazione della loro
portata. Deve, altresì, considerarsi che la delega legislativa non
esclude ogni discrezionalità del legislatore delegato; questa può
essere più o meno ampia, in relazione al grado di specificità dei
criteri fissati nella legge delega. Pertanto, per valutare se il
legislatore abbia ecceduto tali margini di discrezionalità, occorre
individuare la ratio della delega per verificare se la norma delegata
sia stata con questa coerente (fra le altre, sentenze n. 272 del 2012
e n. 184 del 2013).
In riferimento, poi, ai cosiddetti decreti legislativi
integrativi e correttivi, questa Corte, nel riconoscerne
l'ammissibilità da un punto di vista costituzionale, ha tuttavia
precisato che ciò che conta è «che si intervenga solo in funzione
di correzione o integrazione delle norme delegate già emanate, e non
già in funzione di un esercizio tardivo, per la prima volta, della
delega "principale"; e che si rispettino pienamente i medesimi
principi e criteri direttivi già imposti per l'esercizio della
medesima delega "principale"» (sentenza n. 206 del 2001). Il che
significa, nel caso di specie, che il medesimo criterio direttivo
sopra richiamato, ancorchè dettato per l'esercizio della delega
principale, deve ovviamente valere anche in sede di emanazione del
decreto integrativo e correttivo, ossia quello che contiene la norma
oggi in esame.
5.- È necessario, quindi, procedere al confronto, in relazione
alle sanzioni amministrative in concreto erogate nel giudizio a quo,
tra le previsioni dei censurati commi 3 e 4 dell'art. 18-bis del
d.lgs. n. 66 del 2003 e le sanzioni di cui al sistema precedente.
5.1.- Come correttamente risulta dall'ordinanza di rimessione, il
sistema sanzionatorio relativo alle violazioni in tema di orario di
lavoro e di riposo domenicale e festivo era contenuto, fino
all'entrata in vigore della norma oggi in esame, in una normativa
molto risalente nel tempo, ossia il regio decreto-legge 15 marzo
1923, n. 692 (Limitazioni dell'orario di lavoro per gli operai ed
impiegati delle aziende industriali o commerciali di qualunque
natura), e la legge 22 febbraio 1934, n. 370 (Riposo domenicale e
settimanale).
In particolare, gli artt. 1 e 5 del r.d.l. n. 692 del 1923
prevedevano una durata massima della normale giornata di lavoro pari
ad otto ore al giorno per 48 ore settimanali di lavoro effettivo, con
possibilità di incremento, a titolo di lavoro straordinario, per non
più di due ore al giorno per dodici ore settimanali. La relativa
sanzione era contenuta nel successivo art. 9 il quale - nel testo
risultante dalle modifiche di cui all'art. 3, comma 1, del decreto
legislativo 19 dicembre 1994, n. 758 (Modificazioni alla disciplina
sanzionatoria in materia di lavoro) - prevedeva una sanzione
amministrativa da lire cinquantamila a lire trecentomila (ossia da 25
a 155 euro), con incremento qualora essa si riferisse a più di
cinque lavoratori ovvero si fosse verificata nel corso dell'anno
solare per più di cinquanta giorni.
In materia di riposo settimanale, l'art. 1 della legge n. 370 del
1934 prevedeva l'obbligo di un riposo di 24 ore consecutive per ogni
settimana, di regola fissato per la domenica (art. 3); le relative
sanzioni erano contenute nel successivo art. 27, secondo cui la
contravvenzione a tale previsione era punita con la sanzione
amministrativa da lire cinquantamila a lire trecentomila,
suscettibile di aumento qualora la stessa fosse riferita a più di
cinque lavoratori.
Tali disposizioni, com'è evidente, rispondevano ad una realtà
economica e lavorativa assai più semplice di quella odierna, ma
tuttavia dimostrano come fin da allora la legge fosse attenta a
questo profilo, ritenendo che la violazione della disciplina in tema
di orario di lavoro fosse un indice di sfruttamento dei lavoratori,
da punire con il necessario rigore.
5.2.- Rispetto a tale risalente normativa, il d.lgs. n. 66 del
2003 introduce alcune significative modifiche.
Ai fini che interessano l'odierna questione, è da porre in
evidenza, ad esempio, che l'art. 3, nel prevedere un orario normale
di 40 ore settimanali, consente ai contratti collettivi di stabilire
una durata minore; l'art. 4, nell'attribuire ai contratti collettivi
il potere di stabilire la durata massima settimanale dell'orario di
lavoro, dispone che la durata media non possa superare, per ogni
periodo di sette giorni, le 48 ore, comprese quelle dello
straordinario; e il successivo comma 3 stabilisce che la durata media
vada calcolata con riferimento ad un periodo non superiore a quattro
mesi.
Quanto al lavoro straordinario, l'art. 5 del d.lgs. n. 66 del
2003, pur rimandando ai contratti collettivi la regolamentazione
delle relative prestazioni, fissa un massimo di 250 ore annuali.
In relazione, infine, al riposo giornaliero e settimanale, l'art.
7 determina il riposo giornaliero in undici ore di riposo consecutivo
ogni ventiquattro ore, mentre l'art. 9 dispone che il lavoratore ha
diritto ogni sette giorni a un periodo di riposo di almeno 24 ore
consecutive, di regola in coincidenza con la domenica.
Per ciò che riguarda, invece, il sistema delle sanzioni, il
comma 3 dell'art. 18-bis oggi censurato stabilisce la sanzione
amministrativa da 130 a 780 euro, per ogni lavoratore e per ciascun
periodo di violazione, per le violazioni di cui agli artt. 4, commi
2, 3 e 4, e 10, comma 1, del decreto (fra i quali rientra la
disciplina sull'orario di lavoro); mentre il comma 4 dell'art. 18-bis
oggi censurato stabilisce la sanzione amministrativa da 105 a 630
euro per le violazioni di cui agli artt. 7, comma 1, e 9, comma 1,
del medesimo decreto, ossia le norme che regolano il riposo
giornaliero e settimanale.
6.- La questione è fondata.
Dalla ricostruzione operata fin qui risulta in modo evidente che
il sistema delineato dal d.lgs. n. 66 del 2003, pur in parte diverso
da quello passato, presenta una definizione dei limiti di lavoro e
delle relative violazioni omogenea rispetto a quella precedente.
Il fatto, ad esempio, che gli artt. 1 e 5 del r.d.l. n. 692 del
1923 non contenessero una norma esplicita sulla durata dell'orario di
lavoro settimanale, ma solo la previsione di un orario giornaliero
normale e straordinario, dava conto anche, sia pure indirettamente,
dell'orario settimanale; si può riconoscere che, prima dell'entrata
in vigore dell'art. 7 del d.lgs. n. 66 del 2003, non c'era una norma
esplicita sul riposo giornaliero, ma è altrettanto vero che lo
stesso derivava (per sottrazione) dalla durata della giornata
togliendo le ore massime di lavoro. Sembra innegabile, in altre
parole, che, nonostante le indubbie diversità, vi sia una
sostanziale coincidenza nella logica di fondo che anima i due diversi
sistemi: entrambi sanzionano l'eccesso di lavoro e lo sfruttamento
del lavoratore che ne consegue, ponendo limiti all'orario di lavoro
giornaliero e settimanale ed imponendo periodi di necessario riposo.
Ed è appena il caso di rilevare che, nel lungo tempo che separa la
legislazione degli anni venti e trenta dello scorso secolo
dall'intervento del legislatore del 2003, si colloca anche l'entrata
in vigore della Costituzione, il cui art. 36 demanda alla legge
ordinaria il compito di stabilire la durata massima della giornata
lavorativa e riconosce al lavoratore il diritto al riposo settimanale
ed alle ferie annuali retribuite.
Ai fini, quindi, del rispetto dei criteri fissati nella legge
delega, deve affermarsi che le sanzioni amministrative previste dal
r.d.l. n. 692 del 1923 e dalla legge n. 370 del 1934 corrispondono a
violazioni da ritenere omogenee rispetto a quelle regolate dal d.lgs.
n. 66 del 2003 e che, pertanto, la normativa sanzionatoria oggi in
esame era tenuta al rispetto della previsione della delega nel senso
della necessaria identità rispetto alle sanzioni precedenti; le
quali, come si è già detto, erano state ritoccate al rialzo dal
d.lgs. n. 758 del 1994.
Risulta in modo evidente, invece, proprio sulla base del
confronto sopra compiuto, che le sanzioni amministrative di cui
all'art. 18-bis del d.lgs. n. 66 del 2003 sono più alte di quelle
irrogate nel sistema precedente; e, trattandosi di un'operazione di
puro confronto aritmetico, non sussistono dubbi interpretativi.
Ne discende la fondatezza della questione di legittimità
costituzionale, perchè effettivamente sussiste la violazione del
criterio direttivo contenuto nell'art. 2, comma 1, lettera c), della
legge di delega n. 39 del 2002, sicchè se ne impongono
l'accoglimento e la conseguente declaratoria di illegittimità
costituzionale delle censurate disposizioni, per violazione dell'art.
76 Cost.
È appena il caso di rilevare, d'altronde, che le conclusioni cui
la Corte giunge trovano ulteriore conforto dalla consultazione degli
atti parlamentari, dai quali si evince che il legislatore delegato ha
riformato il sistema sanzionatorio nella erronea convinzione di poter
intervenire liberamente per l'assenza di norme sanzionatorie
precedenti (in particolare, la seduta del 28 aprile 2004 della
undicesima Commissione della Camera dei deputati).
7.- Alla luce di quanto già osservato incidentalmente al
precedente punto 3, l'accoglimento dell'odierna questione si limita
al petitum richiesto e non esplica alcuna efficacia sulle successive
modifiche legislative relative alla medesima disposizione oggi in
esame.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 18-bis, commi
3 e 4, del decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66 (Attuazione delle
direttive 93/104/CE e 2000/34/CE concernenti taluni aspetti
dell'organizzazione dell'orario di lavoro), nel testo introdotto
dall'art. 1, comma 1, lettera f), del decreto legislativo 19 luglio
2004, n. 213 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 8
aprile 2003, n. 66, in materia di apparato sanzionatorio dell'orario
di lavoro).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 maggio 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Sergio MATTARELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 4 giugno 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI