1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 23-10-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 1 agosto 2002
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 1 agosto 2002 (della Provincia autonoma di Bolzano) Servizi antincendi - Programmazione, da parte del Ministero dell'ambiente, ed avviso al direttore dello stabilimento MEMC Electronic Materials s.r.l. di Merano, di una ispezione nello stabilimento predetto al fine di accertare i programmi e le misure per la prevenzione degli incidenti rilevanti e degli incendi - Istituzione di apposita commissione per l'espletamento della ispezione medesima - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia di Bolzano - Dedotta lesione della sfera di competenza provinciale in materia di prevenzione incidenti rilevanti ed incendi - Violazione del principio di leale cooperazione. - Nota del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio di Roma dell'11 giugno 2002, n. 2687/2002; decreto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio di Roma dell'8 maggio 2002, n. 406/2002. - Costituzione, art. 117, in relazione alla legge 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige artt. 4, comma 1, n. 6, 9, comma 1, n. 10, 16 e 18, comma 1. (002C0835) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 23-10-2002)

Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della Provincia dott. Luis Durnwalder, giusta
deliberazione della giunta n. 2483 del 15 luglio 2002, rappresentata
e difesa - in virtù di procura speciale del 15 luglio 2002, rogata
dall'avv. Adolf Auckenthaler, segretario generale della giunta
provinciale (rep. n. 19855) - dagli avv. proff. Sergio Panunzio e
Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente domiciliato in
Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 284;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri in persona del
Presidente del Consiglio in carica;
Per il regolamento di competenza in relazione alla nota del
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio - Dipartimento
per la protezione ambientale - Direzione per l'inquinamento e i
rischi industriali dell'11 giugno 2002 (prot. 2687/2002/SIAR), con
cui è stata programmata e preannunciata un'ispezione nello
stabilimento MEMC Electronic Material S.r.l. di Merano; nonchè del
relativo precedente decreto della medesima Amministrazione dell'8
maggio 2002 (prot. 406/2002/SIAR/DEG) con cui è stata istituita la
commissione di cui al punto 2 del decreto del Ministero dell'ambiente
5 novembre 1997, incaricata di svolgere la suddetta ispezione, e se
ne è disciplinata la composizione e l'attività.
1. - In base allo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), la Provincia autonoma di Bolzano,
oltre ad essere titolare di competenze legislative ed amministrative
concorrenti in materia di "igiene e sanita'" (artt. 9, n. 10, e 16
st.), è altresì titolare di una specifica competenza in materia di
"servizi antincendi". Infatti tali servizi (diretti a prevenire ed
estinguere gli incendi ed in genere a preservare la incolumità delle
persone e la preservazione dei beni dalle pubbliche calamita':
art. 1, legge 13 maggio 1961, n. 649) sono bensì attribuiti dallo
statuto (art. 4, n. 6) alla competenza legislativa esclusiva della
Regione, ma il successivo art. 18, comma 1, dello statuto stabilisce
altresì che in tale materia le funzioni amministrative sono
obbligatoriamente delegate alle due Provincie autonome.
Sulla base del suddetto assetto di competenze definito dallo
statuto, la Regione Trentino-Alto Adige è intervenuta a disciplinare
la materia dapprima con la legge 20 agosto 1954, n. 24 (Servizio
antincendi, protezione civile e corpi volontari); e poi con la legge
2 settembre 1978, n. 17 (Ordinamento del servizio antincendi e delega
delle funzioni alle Province autonome di Trento e di Bolzano il cui
art. 2, comma 1, ha disposto - in ossequio allo statuto - la delega
delle funzioni amministrative alle Province autonome. Sulla base poi
della previsione del secondo comma dell'art. 2 di quest'ultima legge
regionale, anche la Provincia autonoma di Bolzano è intervenuta ad
integrare con sue leggi la disciplina della materia (in particolare
con la legge provinciale 16 giugno 1992, n. 18).
Si aggiunga a quanto sopra (a conferma delle attribuzioni
spettanti in materia alla Provincia ricorrente) che l'art. 3 del
d.P.R. 28 marzo 1975 (recante le norme d'attuazione dello statuto
speciale in materia d'igiene e sanita) non riserva allo Stato nessuna
competenza in materia di controlli ed ispezioni presso stabilimenti
ed impianti industriali finalizzati alla prevenzione di incidenti ed
incendi); mentre l'art. 4, comma 1, del d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266
(recante anch'esso norme d'attuazione dello statuto), stabilisce -
chiudendo il cerchio - che "Nelle materie di competenza propria della
regione o delle province autonome la legge non può attribuire agli
organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza,
di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme d'attuazione, salvo gli
interventi richiesti ai sensi dell'art. 22, dello statuto medesimo".
Ancora più recentemente, anche il decreto legislativo 17 agosto
1999, n. 334, recante la disciplina attuativa della direttiva CE
n. 96/82 relativa al "controllo dei pericoli di incidenti rilevanti
connessi con determinate sostanze pericolose", ha confermato la
riserva alla Regione Trentino-Alto Adige ed alle due Province
autonome delle competenze in materia. Infatti l'art. 1 di tale
decreto legislativo, dopo avere definito i confini della materia, al
secondo comma stabilisce che i suddetti enti "... provvedono ad
adeguare i rispettivi ordinamenti alle norme fondamentali contenute
nel presente decreto secondo le previsioni dei rispettivi statuti e
delle relative norme di attuazione".
Può ancora aggiungersi, al riguardo, che lo Stato non ha mai
lamentato (come avrebbe potuto fare - ove ve ne fossero stati i
presupposti - secondo la procedura prevista dall'art. 2 del già
citato decreto legislativo n. 266/1992) un difetto di adeguamento,
rispetto alle norme fondamentali del decreto legislativo n. 334/1999,
della legislazione in materia vigente nella Regione Trentino- Alto
Adige; e che comunque la Provincia autonoma di Bolzano ha provveduto
a disciplinare l'esercizio delle sue funzioni amministrative in
materia individuando l'ufficio competente ad esercitare le sue
funzioni in materia. Infatti, l'art. 2 della recente legge
provinciale 19 febbraio 2001, n. 6, sostituendo l'art. 11 della già
citata legge provinciale 16 giugno 1992, n. 18, ha stabilito che il
direttore della "Ripartizione provinciale protezione antincendi e
civile", fra le altre cose, "esercita le attribuzioni previste dalla
vigente normativa sui rischi di incidenti rilevanti" (così l'art.
11, comma 1, lett. c), della suddetta legge provinciale n. 18/1992).
In conclusione, non vi può essere dubbio sul fatto che, in
materia di controlli ed ispezioni finalizzati alla prevenzione di
incendi (e più in generale di incidenti rilevanti), le competenze
amministrative spettino alla Provincia di Bolzano mentre quelle
legislative spettano in parte alla medesima e, per la parte
riguardante in particolare il servizio antincendi, alla Regione
Trentino-Alto Adige. E si deve anche aggiungere che le attribuzioni
provinciali in materia risultano oggi confermate e rafforzate a
seguito della modifica del titolo V della parte seconda della
Costituzione disposta dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3.
Infatti, la nuova formulazione dell'art. 117 della Costituzione:
a) attribuisce alla legislazione concorrente dello Stato e delle
regioni le materie della tutela della salute e della protezione
civile (comma 2); b) non riserva alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato alcun aspetto delle suddette materie (comma 3);
attribuisce alle Regioni (e Province autonome) la potestà
legislativa su ogni altra materia. Nella misura in cui tale nuovo
assetto costituzionale comportasse, in materia di controlli ed
ispezioni a fine di prevenzione di incendi ed incidenti rilevanti, il
riconoscimento alle Regioni di attribuzioni maggiori di quelle già
attribuite (dallo statuto speciale e dalle relative norme
d'attuazione) alla Regione Trentino-Alto Adige ed alle due Province
autonome, in tal caso tali maggiori attribuzioni andrebbero a
beneficio anche di questi ultimi enti in virtù di quanto disposto
dall'art. 10 della stessa legge costituzionale n. 3 del 2001, secondo
cui "Sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni
della presente legge si applicano anche alle Regioni a statuto
speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per le
parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a
quelle già attribuite".
2. - Tutto ciò premesso, veniamo agli atti dello Stato che hanno
dato luogo al presente conflitto.
Con la nota in data 11 giugno 2002 (inviata via fax il giorno
successivo e di cui ancora successivamente la Provincia ricorrente è
venuta a conoscenza) il Ministero dell'ambiente comunicava al
direttore dello stabilimento MEMC Electronic Materials S.r.l. di
Merano, fra l'altro: a) che era stata programmata (in base al d.P.R.
17 maggio 1988, n. 175, ed al decreto del Ministro dell'ambiente 3
febbraio 1998) una ispezione nel suddetto stabilimento "al fine di
accertare i programmi e le misure per la prevenzione degli incidenti
rilevanti, con particolare riferimento alla idoneità delle procedure
gestionali e delle soluzioni inipiantistiche adottate"; b) che la
apposita commissione si sarebbe riunita presso lo stabilimento il
giorno 21 giugno 2002 per iniziare l'ispezione; c) che il
responsabile dello stabilimento era invitato a predisporre la
documentazione necessaria ai fini dell'ispezione.
Con la suddetta nota veniva pure inviata via fax copia del
provvedimento dell'8 maggio 2002 (meglio indicato in epigrafe) con
cui la medesima Amministrazione statale aveva, fra l'altro: a)
istituito la commissione, di cui al punto n. 2 del decreto del
Ministero dell'ambiente del 5 novembre 1997, per l'effettuazione
della ispezione nello stabilimento della M.E.M.C.; b) ne aveva
individuato i componenti; c) ne aveva precisato i compiti
consistenti, in particolare, nell'accertamento dell'efficacia delle
strategie e delle misure adottate dall'esercente per la prevenzione
dei rischi di incidente rilevante, nonchè nell'accertamento dei
rischi per la sicurezza dell'ambiente e delle popolazioni connessi
all'ubicazione dello stabilimento, alla vicinanza di altri impianti a
rischio di incidente rilevante, alla movimentazione di sostanze
pericolose; d) aveva stabilito che l'ispezione avrebbe dovuto
concludersi entro il mese di dicembre 2002, e che la relativa
documentazione, tra cui il rapporto finale, avrebbe dovuto essere
inviato entro quel termine al Ministero dell'ambiente (e soltanto ad
esso).
Essendo la Provincia venuta a conoscenza di quanto sopra, con
nota del 20 giugno 2002 (prot. n. 26.0.3666), inviata a mezzo fax in
pari data, il presidente della Provincia di Bolzano chiedeva al
Ministero dell'ambiente che la commissione si astenesse dallo
svolgere l'ispezione programmata, facendo presente che la relativa
competenza era appunto della Provincia, i cui uffici effettuavano
regolarmente i controlli necessari alla prevenzione dei rischi di
incidenti rilevanti. Tale richiesta è stata però ignorata dal
Ministero e l'ispezione è infatti iniziata.
I suddetti provvedimenti del Ministero dell'ambiente (ed il
conseguente comportamento dell'Amministrazione statale) sono
gravemente lesivi delle attribuzioni costituzionali della Provincia,
per seguenti ragioni di

D i r i t t o

1. - Lesione delle attribuzioni provinciali per violazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670: art. 4, comma 1, n. 6; 9, comma 1, n. 10; 16; 18, comma 1), e
relative norme d'attuazione (spec. art. 3, d.P.R. 28 marzo 1975,
n. 474; art. 4, d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266), nonchè dell'art. 117
della Costituzione in relazione all'art. 10 legge cost. 18 ottobre
2001, n. 3. Violazione del principio costituzionale di leale
cooperazione.
1.1. - Il potere ispettivo che lo Stato ha preteso di esercitare
con gli atti qui impugnati è certamente riconducibile al più
generale potere di vigilanza che, nella materia in questione
(prevenzione incidenti rilevanti ed incendi), come si è visto in
precedenza spetta alla Provincia ricorrente; tanto più in presenza
di una esplicita previsione in tal senso quale è quella della norma
d'attuazione statutaria contenuta nel già riportato art. 4, comma 1,
del decreto legislativo n. 266 del 1992 (analogamente Corte
costituzionale sentt. n. 228 del 1993 e n. 182 del 1997).
Ciò nondimeno con gli atti in questione - tanto con la nota
ministeriale dell'11 giugno 2002, quanto con il precedente
provvedimento ministeriale dell'8 maggio 2002 - lo Stato è
intervenuto in materia pretendendo di esercitare un potere ispettivo
che non gli compete, spettando esso alla Provincia autonoma
ricorrente, e così invadendo e violando le attribuzioni
costituzionali di quest'ultima.
Si aggiunga a ciò che il Ministero dell'ambiente - con i
provvedimenti impugnati - non solo ha ignorato le attribuzioni
costituzionali della Provincia autonoma di Bolzano e le norme su cui
esse si fondano, ma ha preteso per di più di fondare i provvedimenti
impugnati su norme non applicabili nei confronti della Provincia
ricorrente.
Infatti il provvedimento ministeriale dell'8 maggio 2002 afferma
fra l'altro di fondarsi sull'art. 25, comma 2, del decreto
legislativo 17 agosto 1999, n. 334, e sull'art. 72 del decreto
legislativo n. 112 del 1998: disposizioni che però sono valevoli per
le regioni a statuto ordinario, ma non anche per la Provincia
autonoma di Bolzano, come risulta espressamente dal già citato
art. 1, comma 2, dello stesso d.lgs. n. 334/1999 (nonchè
dall'art. 10 del d.lgs. n. 112/1998).
1.2. - Confidiamo che quanto si è sopra dedotto sia sufficiente
a dimostrare la intervenuta violazione delle attribuzioni
costituzionali della Provincia ricorrente ad opera dello Stato.
In subordine può aggiungersi che - stanti le competenze
spettanti alla Provincia nella materia in questione, e quale che ne
sia la relativa estensione - comunque la lesione delle attribuzioni
provinciali sussisterebbe sotto il profilo della evidente violazione
del principio di leale collaborazione che presiede allo svolgimento
dei rapporti fra lo Stato e le Regioni e Province autonome, in
particolare allorquando su di una determinata materia le competenze
statali eventualmente si intreccino con quelle regionali e
provinciali.
Nel caso in questione, se pure al Ministero dell'ambiente
residuasse un qualche potere inerente le ispezioni agli stabilimenti
siti nel territorio della Provincia ai Bolzano, certo è che - in
ossequio al suddetto principio di leale cooperazione - esso avrebbe
dovuto esercitare quel potere coinvolgendo in qualche modo la
Provincia ricorrente. Viceversa il Ministero ha addirittura voluto
ignorare totalmente l'esistenza della Provincia e delle sue
attribuzioni in materia.
Si è avuto, infatti, che non solo il Ministero dell'ambiente non
ha in alcun modo voluto coinvolgere la Provincia nella procedura di
ispezione in questione neppure, per esempio, integrando la
commissione con personale tecnico della Provincia, come pure
prevederebbe lo stesso art. 20, comma 1, del d.P.R. n. 175/1988; od
almeno prevedendo la trasmissione anche alla Provincia dei risultati
dell'ispezione; ma il Ministero non ha neppure semplicemente
informato dell'ispezione la Provincia. Infatti la impugnata nota
dell'11 giugno 2002 è stata inviata solo al direttore dello
stabilimento sottoposto ad ispezione (e la Provincia ne è venuta a
conoscenza solo indirettamente in epoca successiva). Non basta.
Quando poi (come si è esposto in precedenza), il Presidente della
Provincia - essendo venuto a conoscenza della disposta ispezione -
con la nota del 20 giugno 2002 ha chiesto al Ministero di non
procedere all'ispezione, atteso che il relativo potere non era del
Ministero bensì della Provincia, non solo il Ministero non ha
sospeso la procedura d'ispezione, ma non si è neppure degnato di
rispondere alla nota del Presidente della Provincia!

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, disporre
ispezioni, istituendo la relativa commissione ai sensi del d.m. 5
novembre 1997, nello stabilimento MEMC Electronic Materials S.r.l. di
Merano, come invece ha fatto con i due atti del Ministero
dell'ambiente in data 8 maggio 2002 e 11 giugno 2002 meglio indicati
in epigrafe; e per l'effetto annullare tali atti.
Roma-Bolzano, addì 25 luglio 2002
Prof. avv. Sergio Panunzio - Prof. avv. Roland Riz
02C0835