1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 5-10-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 46 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 agosto 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 agosto 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Ruolo unico della dirigenza regionale - Attribuzione di incarichi dirigenziali, in via subordinata rispetto ai dirigenti gia' titolari di incarico che abbiano presentato istanze per il conferimento degli stessi, ovvero inseriti nell'elenco dei dirigenti di ruolo privi di incarico, al personale ex Italter e Sirap. - Legge della Regione Siciliana 17 maggio 2016, n. 8 (Disposizioni per favorire l'economia. Norme in materia di personale. Disposizioni varie), art. 31, modificativo dell'art. 49, comma 17, della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2015. Legge di stabilita' regionale). (16C00227) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 5-10-2016)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio in carica pro
tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato
(c.f. 80224030587), presso i cui uffici domicilia ex lege in Roma,
alla via dei Portoghesi n. 12 (fax 0696514000 - PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it);
Contro la Regione Sicilia, in persona del Presidente della Giunta
Regionale in carica per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 31 della legge della Regione Sicilia,
recante: «Disposizioni per favorire l'economia. Norme in materia di
personale. Disposizioni varie» (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Regione Siciliana del 24 maggio 2016, n. 22).
1. L'art. 76 della legge regionale della Regione Sicilia 1°
settembre 1993, n. 25 (recante «Interventi straordinari per
l'occupazione produttiva in Sicilia»), come modificato dall'art. 7
della legge regionale 10 ottobre 1994, n. 38, stabiliva che «Al fine
di portare a compimento le opere destinate a sopperire alle
necessità di realizzazione di infrastrutture urbane ed interurbane,
sorte in seguito all'evento sismico verificatosi il 13 dicembre 1991
nella Sicilia orientale, nel quadro e negli indirizzi espressi nel
progetto di sviluppo socio-economico per le aree interne di cui
all'art. 1 della legge 1° dicembre 1983, n. 651, nonchè al fine di
sopperire a specifiche eventuali carenze di unità lavorative negli
uffici della Regione l'Amministrazione regionale è autorizzata ad
avvalersi del personale dell'Italter S.p.A. ai sensi della
convenzione stipulata in data 1° ottobre 1985, nonchè del personale
della Sirap S.p.A., mediante contratti a termine, di durata non
superiore ad un biennio».
La norma in questione determinava, in sostanza, l'utilizzazione,
da parte dell'Amministrazione regionale, del predetto personale,
proveniente da società con capitale a partecipazione pubblica,
entrambe poste in liquidazione (cfr. Corte Costituzionale, ordinanza
3 aprile 1997, n. 60), a titolo precario, nell'ambito di specifiche
finalità.
Il comma 2 della predetta disposizione, nel testo risultante
dalle modifiche apportate dalla legge regionale 38/1994, recava
disposizioni relative al trattamento economico dello stesso
personale, stabilendo che: «Al personale di cui al comma 1, che è
tenuto ad osservare gli obblighi di servizio del personale
dell'Amministrazione regionale, è attribuito il trattamento
economico corrispondente a quello proprio del contratto collettivo
nazionale dei lavoratori edili. Tale trattamento non può in ogni
caso essere superiore a quello attribuito al personale della Regione,
con pari qualifica e pari anzianità di servizio, individuato
applicando la tabella di corrispondenza allegata alla presente
legge».
Il trattamento economico dei dipendenti ex Italter e Sirap è
stato, poi, oggetto di un successivo intervento del legislatore
regionale, contenuto nell'art. 48 della legge regionale 10 dicembre
2011, n. 21, il quale, nei commi da 1 a 3, ha previsto quanto segue:
«1. Al fine di rendere omogeneo con quello dei dipendenti
regionali il trattamento economico dei dipendenti ex Italter e Sirap,
già ai medesimi equiparati a livello funzionale ai sensi dell'art. 7
della legge regionale 10 ottobre 1994, n. 38, l'Amministrazione
regionale corrisponde a regime al personale ex Italter e Sirap, con
decorrenza dalla stipula degli attuali contratti in essere, un
importo pari alla differenza tra il trattamento economico annuo
previsto dal CCNL degli edili applicato ai dipendenti di cui sopra ed
il trattamento economico annuo previsto dal CCRL dei dipendenti
regionali attualmente in vigore, comprensivo delle retribuzioni
accessorie, a parità di qualifica e di anzianità di servizio.
2. L'importo determinato con le modalità di equiparazione di
cui al comma 1, da ripartire sulla retribuzione mensile, è
aggiornato ogni qualvolta si perverrà al rinnovo e/o modifiche e
variazioni del CCRL dei dipendenti regionali.
3. Il trattamento economico del personale ex Italter e Sirap,
che mantiene l'anzianità di servizio attualmente posseduta maturata
nelle società di provenienza e nell'amministrazione regionale nei
periodi di effettivo servizio, non può in ogni caso essere superiore
a quello attribuito al personale della Regione con pari qualifica ed
anzianità di servizio. Sono fatti salvi i diritti acquisiti in
ordine di trattamento economico già percepito.».
2. L'art. 49 della legge regionale della Regione Sicilia 7 maggio
2015, n. 9, nel dettare norme di armonizzazione, contenimento ed
efficientamento della Pubblica Amministrazione, ha introdotto, al
comma 17, alcuni adempimenti procedurali, a carico
dell'Amministrazione regionale per il conferimento degli incarichi
dirigenziali, stabilendo che il Dipartimento regionale della funzione
pubblica e del personale provveda all'aggiornamento del ruolo unico
della dirigenza con l'individuazione dei dirigenti privi di incarico.
Tale adempimento è funzionale all'attribuzione dei suddetti
incarichi, in quanto, come dispone successivamente la stessa norma,
nei casi in cui, a seguito dell'esperimento delle procedure per il
conferimento degli incarichi dirigenziali non siano state presentate
istanze, al fine del conferimento diretto degli incarichi i dirigenti
generali utilizzano l'elenco dei dirigenti privi di incarico.
Con l'art. 31 della legge regionale 17 maggio 2016, n. 8
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana del 24
maggio 2016, n. 22), la Regione Sicilia ha apportato le seguenti
modifiche al suddetto comma 17 dell'art. 49 della legge regionale
9/2015:
«dopo le parole "i dirigenti generali utilizzano l'elenco dei
dirigenti privi di incarico" sono inserite le parole "e, in
subordine, i dirigenti equiparati ai sensi dell'art. 7 della legge
regionale 10 ottobre 1994, n. 38 e dell'art. 48 della legge regionale
10 dicembre 2001, n. 21, richiamate al comma 553 dell'art. 2 della
legge 24 dicembre 2007, n. 244"».
Pertanto, a seguito delle modifiche apportate con tale
disposizione, il citato comma 17 dell'art. 49 della legge regionale
9/2015, deve ora leggersi come segue:
«17. Il Dipartimento regionale della funzione pubblica e del
personale aggiorna il ruolo unico della dirigenza con
l'individuazione dei dirigenti privi di incarico. Nei casi in cui, a
seguito dell'esperimento delle procedure per il conferimento degli
incarichi dirigenziali non siano state presentate istanze, al fine
del conferimento diretto degli incarichi i dirigenti generali
utilizzano l'elenco dei dirigenti privi di incarico e, in subordine,
i dirigenti equiparati ai sensi dell'art. 7 della legge regionale 10
ottobre 1994, n. 38 e dell'art. 48 della legge regionale 10 dicembre
2001, n. 21, richiamate al comma 553 dell'art. 2 della legge 24
dicembre 2007, n. 244, tenendo conto del curriculum vitae, delle
esperienze maturate e degli incarichi ricoperti».
3. Il suddetto art. 31 della legge regionale 17 maggio 2016, n. 8
presenta profili di illegittimità costituzionale ed eccede dai
limiti dello Statuto regionale e viene, pertanto, impugnato dinanzi a
codesta Ecc.ma Corte, ai sensi dell'art. 127 Cost. e dell'art. 31,
comma 2, della legge 11 marzo 1953, n. 87, giusta deliberazione
assunta in data 14 luglio 2016 dal Consiglio dei ministri, per i
seguenti

Motivi

Illegittimità dell'art. 31 cit. per violazione dell'art. 97 Cost.,
nonchè dei principi di ragionevolezza, imparzialità e buon
andamento della Pubblica Amministrazione, ex articoli 3 e 97 Cost.
4. Nel prevedere la possibilità di conferire incarichi
dirigenziali ai «dirigenti equiparati ai sensi dell'art. 7 della
legge regionale 10 ottobre 1994, n. 38 e dell'art. 48 della legge
regionale 10 dicembre 2001, n. 21», la norma in questione produce, in
sostanza, l'effetto di consentire - sia pure in via subordinata
rispetto ai dirigenti già titolari di incarico, che abbiano
presentato istanze per il conferimento degli stessi, ovvero inseriti
nell'elenco dei dirigenti di ruolo privi di incarico - l'attribuzione
di incarichi dirigenziali al personale proveniente dalle società
Italter e Sirap, poste in liquidazione, equiparandolo, di fatto, ai
dirigenti di ruolo dell'Amministrazione regionale.
Il sostanziale inquadramento del personale predetto nel ruolo dei
dirigenti regionali viola in modo manifesto l'art. 97 Cost., in base
al quale l'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni
avviene mediante concorso pubblico, e l'organizzazione dei pubblici
uffici dell'amministrazione deve assicurare il buon andamento e
l'imparzialità della stessa.
Al riguardo la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte è costante
nell'affermare il principio dell'indefettibilità del concorso
pubblico come canale di accesso pressochè esclusivo nei ruoli delle
pubbliche amministrazioni (cfr., ex plurimis, sentenze 194/2002,
90/2012, 28/2013), anche nei confronti delle Regioni a statuto
speciale (v. sentenza 227/2013).
Più in generale, l'obbligo del pubblico concorso quale strumento
di selezione del personale da assumere costituisce espressione dei
principi di uguaglianza e dei canoni di imparzialità e di buon
andamento dell'amministrazione, sanciti dall'art. 3 e dallo stesso
art. 97 Cost. (cfr. sentenza 28/2013 cit.).
Come codesta Corte, infatti, ha già avuto modo di rilevare,
proprio in relazione all'inquadramento nei ruoli dell'amministrazione
regionale di personale proveniente da società in mano pubblica
(sent. 227/2013 cit.), deve ritenersi «ingiustificato il mancato
ricorso a detta forma, generale e ordinaria, di reclutamento del
personale della Pubblica Amministrazione in relazione a norme
regionali di generale ed automatico reinquadramento del personale di
enti di diritto privato nei ruoli di Regioni o enti pubblici
regionali (che, come quella in oggetto, non assicuravano il previo
espletamento di alcuna procedura selettiva di tipo concorsuale). E
ciò si spiega perchè il trasferimento da una società partecipata
dalla Regione alla Regione o ad altro soggetto pubblico regionale si
risolve in un privilegio indebito per i soggetti beneficiari di un
siffatto meccanismo, in violazione dell'art. 97 Cost. (sentenza n. 62
del 2012; nello stesso senso, sentenze n. 310 e n. 299 del 2011,
nonchè sentenza n. 267 del 2010)».
La disposizione di legge regionale censurata risulta, pertanto,
adottata anche in violazione dei suddetti principi ricavabili dal
combinato disposto degli articoli 3 e 97 Cost.
E, può aggiungersi, essa eccede i limiti dello Statuto speciale
della Regione siciliana, laddove, nell'affermare la potestà
legislativa esclusiva dell'Assemblea regionale, in materia di «stato
giuridico ed economico degli impiegati e funzionari della Regione»
(art. 14, primo comma, lettera q), lo stesso prescrive che tale
potestà debba essere comunque esercitata «nei limiti delle leggi
costituzionali dello Stato» (art. 14, primo comma, cit.).
5. D'altra parte, anche al fine di sgombrare il campo da
possibili equivoci interpretativi, deve rilevarsi che non può essere
posto in alcun modo in dubbio che il personale al quale la norma
censurata ha riguardo è sicuramente estraneo ai ruoli del personale
della Regione Sicilia.
Invero, a chiarimento dell'equivoca utilizzazione del termine
«equiparati», contenuto nella disposizione in esame, deve rilevarsi
che il personale proveniente dalla società Italter e Sirap non è
mai stato equiparato, ai fini giuridici, al personale della Regione.
In particolare, come ha più volte precisato la costante
giurisprudenza del giudice del lavoro (cfr., ex multis, Corte
d'appello, lavoro, Palermo, 12 dicembre 2012, n. 2080 e 31 ottobre
2009, n. 1803; tribunale Palermo in funzione di giudice del lavoro, 6
luglio 2009, n. 114), la Regione Siciliana ha, a suo tempo,
provveduto ad utilizzare direttamente - e cioè senza alcuna previa
procedura selettiva - il personale ex Italter e Sirap, nell'ambito
delle specifiche finalità previste dall'art. 76 legge regionale
25/1993.
Ciò ha comportato, di fatto, la sostanziale equiparazione dello
stesso personale ai lavoratori cosiddetti LSU (v., sul punto,
Cassazione SS.UU., 22 maggio 2005, n. 3508) e l'esclusione di alcuna
sua «omologazione giuridico-ordinamentale» ai dipendenti regionali
(cfr., in tal senso, tribunale Palermo in funzione di giudice del
lavoro, 21 agosto 2009, n. 2080; 28 gennaio 2010, n. 3945 e 22 marzo
2010, n. 3938):
La stessa giurisprudenza (cfr. Corte d'appello lav., Palermo, 24
giugno 2013, n. 984) ha, altresì, precisato espressamente che l'art.
76 della legge regionale n. 25/1993, come modificato dall'art. 7
legge regionale n. 38/1994, «non ha sancito alcuna equiparazione
giuridica del personale Italter - Sirap al personale di ruolo della
Regione siciliana, ma si è limitato a prevedere che il trattamento
economico della prima categoria, determinato secondo il contratto
collettivo nazionale degli edili, non potesse essere superiore a
quello del personale della Regione, con pari anzianità e qualifica»,
limitandosi dunque ad un'equiparazione esclusivamente ai fini
economici. E che, con riferimento a quanto previsto dall'art. 48
legge regionale n. 21/2001, l'equiparazione ivi enunciata deve essere
interpretata nel senso già voluto dalla richiamata disposizione di
cui all'art. 7 legge regionale 38/2010, «con ciò riaffermando
implicitamente che l'equiparazione è limitata ai meri effetti
economici», ed escludendo rigorosamente la possibilità di applicare
ai lavoratori in questione quei meccanismi di inquadramento e di
sviluppo di carriera che presuppongono l'appartenenza ai ruoli
regionali.
Ne risulta, dunque, confermata la violazione delle norme e dei
principi costituzionali indicati in rubrica, conseguente alla
sostanziale immissione in ruolo del personale in questione operata
con la disposizione censurata.

P.Q.M.

Pertanto, sulla base degli esposti motivi, si conclude perchè,
in accoglimento del presente ricorso, codesta Ecc.ma Corte voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 31 della legge
della Regione Sicilia, recante: «Disposizioni per favorire
l'economia. Norme in materia di personale. Disposizioni varie».
Roma, 23 luglio 2016

L'Avvocato dello Stato: Del Gaizo