1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 2-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 959 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 aprile 1996
N. 959 Ordinanza emessa il 22 aprile 1995 (recte: 22 aprile 1996) dal pretore di Torino sul ricorso proposto da Aimerito Paolo Adriano ed altri contro l'E.N.P.A.V. Previdenza e assistenza sociale - Medici veterinari - Obbligo dell'iscrizione all'ENPAV e della relativa contribuzione - Incompatibilita' del regime di iscrizione e contribuzione obbligatoria con la privatizzazione dell'ENPAV prevista dal d.lgs. n. 509/1994 - Violazione del principio di ragionevolezza e di liberta' di associazione - Incidenza sulla garanzia previdenziale - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 88/1995 di non fondatezza di analoga questione ritenuta superabile dal giudice rimettente alla luce della privatizzazione dell'ENPAV. (D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509, art. 1, terzo comma; legge 12 aprile 1991, n. 136, art. 24). (Cost. artt. 3, 18 e 38). (096C1378) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 2-10-1996)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza di rimessione degli atti alla
Corte costituzionale nella causa promossa da Aimerito Paolo Adriano +
33, rapp.ti e difesi dagli avv. Nino Raffone, Massimo D'Antona e Amos
Andreoni contro l'Ente nazionale previdenza ed assistenza dei
veterinari - ENPAV, rapp.to e difeso dall'avv. Paolo Camelis e
dall'avv. Rosella Montrucchio.
Con ricorso depositato in data 8 novembre 1995 i sopraindicati
ricorrenti evocavano in giudizio l'ENPAV per ivi sentir dichiarare,
previa rimessione degli atti alla Corte costituzionale, l'inesistenza
dell'obbligo di iscrizione e di assicurazione all'ENPAV con effetto
dal 1 gennaio 1995 con conseguente condanna dell'ENPAV alla
restituzione in loro favore dei contributi già percepiti.
L'ENPAV, costituitasi, contestava la domanda sotto una pluralità
di profili e rilevava in particolare che la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 11, comma ventiseiesimo,
legge n. 537/1993 in relazione agli artt. 3 e 38 della Costituzione
era stata già respinta dalla Corte costituzionale con la sentenza n.
88/1995.
All'udienza di discussione la parte ricorrente formulava istanza di
rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità
dell'art. 1, comma trentatreesimo, lett. a), punto 4, legge 24
dicembre 1993 n. 537 per violazione del combinato disposto degli
artt. 3 e 38 Cost., dell'art. 4, comma secondo, d.lgs. n. 509/1994
per violazione degli artt. 3, 18 e 38 Cost., dell'art. 1, comma
terzo, d.lgs. n. 509/1994 per violazione dell'art. 76 della
Costituzione. La parte convenuta si opponeva alla rimessione degli
atti alla Corte costituzionale ed insisteva per la reiezione del
ricorso.
Ritiene il pretore che la questione di costituzionalità
prospettata dalla parte ricorrente sotto vari profili ed intesa in
sostanza ad evidenziare il vizio di illegittimità costituzionale del
regime di iscrizione obbligatoria all'ENPAV nonostante l'avvenuta
trasformazione dell'ente previdenziale in associazione privata sia
rilevante e non manifestamente infondata.
Sotto il profilo fattuale è necessario sottolineare che i
ricorrenti, nella loro qualità di veterinari dipendenti a tempo
pieno dalle unità sanitarie locali, sono iscritti ed assicurati
all'INPDAP cui versano mensilmente la relativa contribuzione
obbligatoria ai fini del conseguimento del diritto a pensione. Essi
peraltro sono anche assoggettati all'obbligo contributivo a favore
dell'ENPAV essendo già iscritti agli albi professionali prima
dell'entrata in vigore della legge n. 136/1991.
Quanto alla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale sollevata dalla parte ricorrente è sufficiente
osservare che la decisione del ricorso, con il quale viene invocata
la declaratoria di inesistenza dell'obbligo di iscrizione e di
assicurazione dei ricorrente all'ENPAV con effetto dal 1 gennaio
1995, dipende dalla applicazione dell'art. 1, comma terzo, d.lgs. n.
30 giugno 1994 n. 509 nonchè dall'art. 24, legge 12 aprile 1991 n.
136 come è stato interpretato autenticamente dall'art. 11, comma
ventiseiesimo, legge 24 dicembre 1993 n. 537.
L'art. 1 d.lgs. n. 509/1994 sancisce la permanenza della
obbligatorietà dell'iscrizione e della contribuzione agli enti
previdenziali trasformati e l'art. 24 legge n. 136/1991, interpretato
autenticamente dall'art. 11 legge n. 537/1993, dispone che i
veterinari già iscritti all'albo all'atto dell'entrata in vigore
della legge n. 136/1991 sono soggetti al regime di iscrizione e
contribuzione obbligatoria all'ENPAV. Le norme citate impediscono
pertanto l'accoglimento della domanda.
Quanto alla fondatezza va rilevato preliminarmente che la sentenza
di reiezione delle questioni di legittimità costituzionale dell'art.
11 legge n. 537/1993 resa da codesta Corte in data 8 marzo 1995,
contrariamente a quanto sostenuto dall'ENPAV, non ha esaminato la
questione alla luce anche dell'intervenuta privatizzazione dell'Ente
limitandosi a respingere l'istanza di rimessione degli atti ai
giudici a quibus non avendo la trasformazione dell'ENPAV inciso
sull'obbligatorietà dell'iscrizione all'ente. Non è stato pertanto
esaminato l'aspetto, in allora non sottoposto all'esame della Corte,
della compatibilità costituzionale dell'iscrizione obbligatoria con
l'avvenuta privatizzazione dell'ENPAV.
Ciò premesso va rilevato come le disposizioni normative citate si
pongano in evidente contrasto con il principio di libertà di
associazione sancito dall'art. 18 Cost., norma che garantisce la
libertà di associazione nel suo duplice aspetto, positivo e negativo
(in questo senso Corte cost. n. 69/1962; Corte cost. n. 40/1982).
Secondo l'orientamento espresso da codesta Corte nelle citate
decisioni la libertà di non associarsi non è peraltro
necessariamente vulnerata ogni qualvolta si configuri come
obbligatorio l'inquadramento entro enti pubblici di una determinata
categoria di interessati essendo necessario accertare che la
limitazione della libertà di non associarsi non leda diritti e
principi costituzionalmente garantiti e che il fine pubblico che si
dichiara di perseguire non sia palesemente arbitrario o pretestuoso.
L'imposizione del vincolo associativo in tanto si giustifica in un
quanto sia posta in relazione di necessaria connessione strumentale
con il fine pubblico che mediante l'istituzione dell'ente si vuole
perseguire. Nel caso di specie non pare possa ritenersi sussistente
la connessione strumentale tra l'obbligo di associarsi ed il fine che
l'ente cui i ricorrenti sono obbligati ad associarsi intende
perseguire atteso che la garanzia della prestazione previdenziale è
già altrimenti tutelata e che comunque l'ENPAV non garantisce in
concreto l'erogazione della prestazione pensionistica.
È opportuno a questo punto soffermarsi sulle conseguenze della
trasformazione dell'ENPAV da ente pubblico in associazione privata.
L'art. 2 d.lgs. n. 509/1994 dopo aver affermato il principio generale
in base al quale "le associazioni o le fondazioni hanno autonomia
gestionale, organizzativa e contabile" stabilisce che "la gestione
economico-finanziaria deve assicurare l'equilibrio di bilancio
mediante l'adozione di provvedimenti coerenti alle indicazioni
risultanti dal bilancio tecnico" (comma secondo) e che "in caso di
persistenza dello stato di disavanzo economico e finanziario (...) ed
accertata l'impossibilità da parte del commissario di poter
provvedere al riequilibrio finanziario dell'associazione (...) è
nominato un commissario liquidatore al quale sono attribuiti i poteri
previsti dalle vigenti norme in materia di liquidazione coatta in
quanto applicabili". In altri termini, nel denegato caso in cui si
arrivasse alla liquidazione coatta i lavoratori - creditori della
controprestazione previdenziale - non avrebbero alcuna garanzia di
poter ottenere coattivamente la controprestazione. Non è prevista
infatti l'istituzione di un fondo di garanzia e la riserva tecnica e
quella legale (previste dall'art. 1, quarto comma, lett. c) d.lgs.
n. 509/1994) non sono idonee a garantire i pagamenti futuri posto che
la prima assicura la continuità nell'erogazione delle prestazioni
per cinque annualità dell'importo delle pensioni in essere mentre la
seconda viene solo adeguata con l'accantonamento di un'annualità per
ogni biennio.
Non può quindi sostenersi che l'associazione coattiva all'ENPAV
sia giustificata dal perseguimento da parte del predetto ente di un
fine pubblico quale quello previdenziale. Il vincolo di appartenenza
necessaria incide direttamente sulla libertà e sulla spontaneità
del fenomeno associativo, caratteri che tanto sul piano dell'origine
quanto su quello organizzativo l'art. 18 della Costituzione configura
come aspetti qualificanti del diritto di associazione. Pertanto
l'esistenza del fine pubblico che legittima l'esistenza di siffatto
vincolo dev'essere valutata con estremo rigore. Come si è già prima
evidenziato i ricorrenti vedono già tutelato il loro diritto alle
prestazioni pensionistiche dalla contribuzione versata all'INPDAP e
pertanto sotto questo profilo il versamento contributivo in favore
dell'ENPAV non è connotato dal perseguimento di un fine pubblico
essendo piuttosto assimilabile, dal punto di vista strumentale, alla
contribuzione complementare il cui fine è parimenti quello di
assicurare livelli più elevati di copertura assicurativa e la cui
adesione è interamente rimessa alla volontà del singolo. È di
tutta evidenza come il fine di garantire una eventuale maggior
copertura assicurativa sia ben diverso dal fine pubblico di garantire
l'erogazione della prestazione previdenziale. In altri termini le
diverse caratteristiche delle due forme di tutela previdenziale
previste dall'art. 38 Cost., quella pubblica e quella privata, non
possono in alcun modo essere intercambiate poichè ciò urta contro
il principio di ragionevolezza. Per ciò che attiene la previdenza
pubblica l'art. 38 sancisce il dovere dello Stato di intervenire a
mezzo dei propri organi al fine di assicurare ai lavoratori i mezzi
adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia,
invalidità e vecchiaia; il contraltare dell'obbligo contributivo è
quindi rappresentato dalla certezza della percezione del trattamento
pensionistico garantito dalla solidarietà collettiva. L'ipotesi
dell'assistenza privata, consentita ma non disciplinata dall'ultimo
comma dell'art. 38 Cost., non può evidentemente beneficiare del
regime dell'obbligatorietà difettando in essa la certezza
dell'erogazione della prestazione.
L'avvenuta trasformazione dell'ENPAV ha infine modificato la
situazione di fatto su cui si è basata codesta Corte nella citata
sentenza n. 88/1995 nel respingere la censura di irragionevolezza
dell'obbligatorietà dell'iscrizione solo per i veterinari già
iscritti all'albo prima dell'entrata in vigore della legge n.
136/1991. Nella sentenza 88/1995 si legge che "la contribuzione alla
quale continuano ad essere obbligati i veterinari dipendenti iscritti
prima della riforma non è senza causa atteso che gli stessi
beneficiano delle prestazioni previdenziali erogate dall'ente". La
più volte affermata compatibilità della doppia posizione
contributiva con la garanzia di tutela previdenziale prescritta
dall'art. 38 della Costituzione si fonda infatti su un rafforzamento
della tutela stessa in favore di ogni singolo lavoratore. Nel caso
di specie invece, come si è già prima evidenziato, il rafforzamento
della tutela sarebbe eventuale non essendo prevista alcuna garanzia
dell'erogazione della prestazione nel caso di persistenza dello stato
di disavanzo economico e finanziario dell'ente privatizzato.
Deve quindi essere ritenuta rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 24,
secondo comma, legge 12 aprile 1991, n. 136, interpretato
autenticamente dall'art. 11, comma ventiseiesimo, legge 24 dicembre
1993, n. 537, nella parte in cui impone il regime di iscrizione e
contribuzione obbligatoria all'ENPAV nonostante l'avvenuta
privatizzazione dell'ENPAV prevista dal d.lgs. n. 509 del 30 giugno
1994 con ciò ponendosi in contrasto con la libertà di associazione
prevista dall'art. 18 della Costituzione nonchè con il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.

P. Q. M.
Visto l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Vista l'istanza formulata dalla parte ricorrente;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1, terzo comma, del d.lgs.
30 giugno 1994, n. 509 e dell'art. 24, legge 12 aprile 1991, n. 136,
(come interpretato autenticamente dall'art. 32, comma ventiseiesimo,
legge 537/1993) in relazione agli artt. 3, 18 e 38 della Costituzione
nella parte in cui prevedono l'obbligatorietà dell'iscrizione e
della contribuzione all'ENPAV nonostante l'avvenuta privatizzazione
dell'ente previdenziale;
Dispone la sospensione del giudizio;
Ordina alla cancelleria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè di
comunicarla ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica;
Ordina alla cancelleria di trasmettere gli atti alla Corte
costituzionale unitamente alla prova delle avvenute notificazioni e
comunicazioni.
Torino, addì 22 aprile 1995
Il pretore: Fierro
96C1378