1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 9-11-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 234 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 maggio 2011
Ordinanza del 31 maggio 2011 emessa dal Consiglio di Stato ricorso proposto da Petrollini Gabriella e D'Ippolito Giuseppe contro il Comune di Sessano del Molise ed altri. Elezioni - Elezioni comunali in comuni con popolazione inferiore a quindicimila abitanti - Previsione di quorum non inferiore al cinquanta per cento dei voti espressi per la validita' delle elezioni - Inclusione in detto quorum dei cittadini iscritti all'AIRE aventi diritto al voto - Lesione del principio di sovranita' popolare - Violazione del principio di uguaglianza sotto i profili dell'irragionevolezza e dell'ingiustificata discriminazione degli enti locali caratterizzati da fenomeni di migrazione superiori rispetto ad altri comuni - Lesione del principio di elettorato attivo. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, art. 71, comma 10. - Costituzione, artt. 1, comma secondo, 3, 48, primo comma, e 51, primo comma. (011C0638) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 9-11-2011)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 8166 del 2010, proposto da: Petrollini Gabriella e
D'Ippolito Giuseppe, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe
Naccarato e Federico Sorrentino, con domicilio eletto presso Federico
Sorrentino in Roma, Lungotevere delle Navi 30;
Contro:
il Comune di Sessano del Molise;
l'Adunanza dei presidenti delle sezioni elettorali;
il Ministero dell'interno e l'Ufficio territoriale del
governo di Isernia - Prefettura, entrambi rappresentati e difesi
dall'Avvocatura dello Stato e per essa dall'avv. Fabrizio Urbani
Neri, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;
il Viceprefetto aggiunto, dottoressa Giuseppina Ferri,
Commissario per la provvisoria amministrazione del Comune di Sessano
del Molise, non costituita in giudizio;
Nei confronti di Mario Mancini, Corrado Altieri, Maurizio
Cerasuolo, Claudio Durante, Sauro Durante, Felice Ciampittiello,
Alfredo Fico, Luca Fico, Alessandro Altieri, Gianluigi Travasso,
Nicolò Cavalcante, Renzo Durante;
Per la riforma della sentenza del T.A.R. Molise - Campobasso:
Sezione I n. 00260/2010, resa tra le parti, concernente operazioni
elettorali per le elezioni comunali 2010;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'interno e dell'Ufficio territoriale del governo di Isernia -
Prefettura;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1° febbraio 2011 il
consigliere Doris Durante;
Uditi per le parti gli avvocati Sorrentino e Caselli;
Alla competizione elettorale per l'elezione del sindaco e il
rinnovo del consiglio comunale, tenutasi nel comune di Sessano del
Molise il 28 - 29 marzo 2010, veniva ammessa l'unica lista "Un'Idea
per Sessano" con candidato sindaco Petrollini Gabriella, che otteneva
un numero di voti pari al 53,10 % dei votanti residenti nel suddetto
comune.
Le elezioni venivano, tuttavia, dichiarate nulle dall'Adunanza
dei presidenti di sezione per le operazioni elettorali con verbale
del 29 marzo 2010, ai sensi dell'art. 71, comma 10, del d.lgs. n. 267
del 2000, in quanto il numero dei votanti (368) era inferiore al 50
per cento del numero degli iscritti nelle liste elettorali del Comune
pari a 1.186, comprensivo dei cittadini non residenti iscritti
all'AIRE.
Il Comune di Sessano del Molise ha, infatti, un alto tasso di
migrazione.
Con ricorso al TAR Molise, Petrollini Gabriella, nella duplice
qualità di cittadino iscritto nelle liste elettorali e di candidato
sindaco della lista "Un'Idea per Sessano" e D'Ippolito Giuseppe,
cittadino iscritto nelle liste elettorali, impugnavano il suddetto
verbale dell'Adunanza dei presidenti di sezione, di cui chiedevano
l'annullamento, sollevando eccezione di incostituzionalità dell'art.
71, comma 10 del d.lgs. n. 267 del 2000 e dell'art. 13 del d.P.R. n.
570 del 1960 in parte qua.
Precisamente, essi deducevano:
a) in via principale, l'illegittimità costituzionale
dell'articolo 71, comma 10 del d.lgs. n. 267 del 2000 per contrasto
con gli articoli 3, 48 e 51 della Costituzione, nella parte in cui ai
fini della determinazione del quorum minimo dei votanti richiesto per
la validità delle elezioni comunali, include anche i cittadini
residenti all'estero ed iscritti nell'elenco dell'Associazione
Italiana dei Residenti all'Estero - AIRE;
b) in via gradata, l'illegittimità costituzionale dell'art.
13 del d.P.R. n. 570 del 1960 nella parte in cui prevede che sono
elettori per le elezioni dei consigli comunali anche i cittadini
italiani residenti all'estero iscritti all'AIRE, per violazione del
principio di partecipazione democratica e di rappresentatività (art.
1, comma 2, Cost.), di uguaglianza (art. 3 e 48, comma 2, Cost.), di
ragionevolezza (art. 3 Cost.), per contrasto con l'art. 117, comma 1
della Costituzione in relazione all'art. 19 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione Europea, all'art. 40 della Carta dei
diritti fondamentali dell'unione europea, all'art. 3 della direttiva
94/80/CE, norme che ancorano il diritto di voto nelle elezioni
comunali alla residenza.
Chiedevano in conclusione che, previa rimessione delle questioni
alla Corte Costituzionale, in ipotesi di favorevole delibazione della
stessa, fossero dichiarati illegittimi gli atti impugnati e,
conseguentemente, valido il voto espresso nelle elezioni comunali del
2010.
Il TAR Molise, con la sentenza appellata, riteneva i dedotti
profili di incostituzionalità privi dei caratteri di manifesta
arbitrarietà e irragionevolezza della scelta legislativa tali da
provocare una remissione alla Corte della sollevata questione e
respingeva, di conseguenza, il ricorso.
La suddetta sentenza è stata impugnata con l'atto di appello qui
in esame, con il quale i ricorrenti chiedono che, in riforma della
sentenza impugnata, vengano rimesse atta corte costituzionale le
questioni di legittimità costituzionale dell'articolo 71, comma 10
del d.lgs. n. 267 del 2000 e, in via gradata, dell'art. 13 del d.P.R.
n. 570 del 1960 in parte qua, per le ragioni rappresentate nel
ricorso al TAR Molise e riproposte nell'atto di appello.
Si è costituito in giudizio il Ministero dell'interno e
l'Ufficio territoriale del Governo.
Alla pubblica udienza del 1° febbraio 2011, precisate le
conclusioni nei termini di cui agli atti difensivi, il giudizio è
stato assunto in decisione.
Il Collegio ritiene che la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 71, comma 10 del d.lgs. n. 267 del 2000
assuma rilevanza pregiudiziale ai fini della decisione della causa e
sia non manifestamente infondata, per le ragioni di cui di seguito.
1. - Il comune di Sessano del Molise, come altri comuni del
Molise e di altre regioni italiane, è caratterizzato da un alto
tasso di migrazione, sì che il rapporto tra abitanti e residenti
all'estero è molto alto.
Gli iscritti alle liste elettorali, infatti, risultano 1186, di
cui 696 residenti nel comune e 495 residenti all'estero e iscritti
all'AIRE (anagrafe degli italiani residenti all'estero, istituita con
legge 27 ottobre 1988, n. 470).
Nel nostro ordinamento i cittadini residenti all'estero sono
elettori al pari dei cittadini residenti (l'art. 4 del d.P.R. 20
marzo 1967, n. 223 stabilisce che "sono iscritti di ufficio nelle
liste elettorali i cittadini che possiedono i requisiti per essere
elettori e non essendo incorsi nella perdita ...del diritto
elettorale attivo, sono compresi nell'anagrafe della popolazione
residente nel comune o nell'anagrafe degli italiani residenti
all'estero (AIRE)").
Per quanto riguarda le modalità per l'esercizio del diritto di
voto dei cittadini residenti all'estero, esse sono rimesse al
legislatore ordinario (art. 48, comma 2, Cost.) che, relativamente
alle elezioni amministrative, non ha emanato norme che facilitino e,
in sostanza, rendano effettivo l'esercizio del diritto di voto.
Ne consegue che le difficoltà pratiche ed economiche nonchè
l'indifferenza che questi soggetti, inseriti da tempo in realtà
sociali ben diverse, hanno nei confronti di vicende amministrative da
essi assai lontane, ne limitano fortemente la partecipazione alla
competizione elettorale.
Nella realtà, pertanto, gli italiani residenti all'estero, pur
godendo del diritto di voto e del correlato dovere civico di votare,
non sono posti nelle condizioni per esercitare il diritto ed
assolvere a tale dovere civico.
In tale contesto si inserisce la disposizione dettata
dall'articolo 71, comma 10 del d.lgs. n. 267 del 2000, a mente della
quale nei comuni con popolazione inferiore a quindicimila abitanti
"ove sia stata ammessa e votata una sola lista, sono eletti tutti i
candidati compresi nella lista ed il candidato sindaco collegato,
purchè abbia riportato un numero di voti validi non inferiore al 50
per cento dei votanti ed il numero dei votanti non sia stato
inferiore al 50 per cento degli elettori iscritti nelle liste
elettorali del comune. Qualora non si siano raggiunte tali
percentuali la elezione è nulla".
Nel caso in questione le elezioni sono state dichiarate nulle ai
sensi dell'art. 71, comma 10, del d.lgs. n. 267 del 2000, in quanto
il numero dei votanti (368) era inferiore al 50 per cento del numero
degli iscritti nelle liste elettorali del Comune pari a 1.186,
comprensivo dei cittadini non residenti iscritti all'AIRE, i quali
non hanno esercitato il diritto di voto.
2. - Sulla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale. È evidente la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale ai fini della decisione sulla fondatezza
della domanda principale, non essendo censurabile la disposta
nullità delle operazioni elettorali tenutesi nel comune di Sessano
del Molise in vigenza dell'art. 71, comma 10 del d.lgs. n. 267 del
2000, nella parte in cui, ai fini del computo del quorum richiesto
per la validità dell'elezione impone di considerare anche i
residenti all'estero.
Invero, ove fosse consentito di escludere dal computo di detto
quorum i residenti all'estero iscritti all'AIRE che non hanno votato,
sarebbe raggiunta la percentuale del 50 per cento prescritta
dall'art. 71, comma 10, del d.lgs. n. 267 del 2000, sicchè le
elezioni sarebbero valide.
3. - Sulla non manifesta in fondatezza della questione.
3.1 - La disposizione dell'art. 71, comma 10 cit. detta un
criterio per stabilire la validità delle elezioni non in linea con
il quadro normativo in materia di elezioni amministrative, che per
l'individuazione degli appartenenti all'aggregato sociale idoneo a
misurare il grado di ampiezza della collettività locale, fa
riferimento sempre e solo al numero degli abitanti, senza considerare
i cittadini residenti all'estero.
In tal senso è lo stesso titolo dell'art. 71, d.lgs. n. 267 del
2000 ("Elezione del sindaco e del consiglio comunale nei comuni sino
a 15.000 abitanti"), l'art. 3, comma 2, della 1. n. 81 del 1993 che
stabilisce le regole del procedimento elettorale sulla base del
numero dei residenti (popolazione inferiore o superiore a 1.000
abitanti, senza considerare gli iscritti all'AIRE). Anche la
Costituzione considera il numero degli abitanti per le scelte vitali
degli enti locali (artt. 132 e 133).
Ne consegue che la previsione del comma 10, che disciplina la
validità delle elezioni nei comuni fino a 15.000 abitanti,
condizionandola agli umori e agli interessi di quanti non siano
radicati nel territorio comunale, introduce un elemento dissonante
con la disciplina in materia e in contraddizione con il criterio che
differenzia la disciplina elettorale nei comuni a seconda del numero
degli abitanti.
Da ciò evidenti profili di irragionevolezza della disposizione
qui in esame, per incoerenza con la disciplina di settore.
È indubbio, quindi, che va differenziata ai fini del quorum la
posizione degli elettori residenti da quella dei residenti
all'estero.
In realtà, l'introduzione di un regime speciale per gli elettori
residenti all'estero, ai fini del calcolo del quorum di
partecipazione alle elezioni amministrative, lungi dal costituire una
lesione del principio di eguaglianza del voto, persegue una logica di
favore verso il puntuale rinnovo elettorale degli organi degli enti
locali, come già osservato dalla Corte Costituzionale con sentenza 4
maggio 2005, n. 173 (emessa nel giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge della Regione Friuli
Venezia - Giulia 11 dicembre 2003, n. 21 "Norme urgenti in materia di
enti locali, nonchè di uffici di segreteria degli assessori
regionali", nella parte in cui prevede che per determinare il quorum
dei votanti "non sono computati fra gli elettori iscritti nelle liste
elettorali del comune quelli iscritti nell'anagrafe degli elettori
residenti all'estero").
Nella suddetta sentenza, la Corte osservava che tale regime trova
la sua giustificazione nell'alto tasso di emigrazione che
caratterizza alcune aree della Regione Friuli-Venezia Giulia, il
quale potrebbe determinare il mancato raggiungimento del quorum
richiesto, con conseguente annullamento delle elezioni e successivo
commissariamento del Comune in attesa dell'indizione di nuove
elezioni che peraltro, ai sensi dell'art. 7 della legge regionale 21
aprile 1999, n. 10 (Norme in materia di elezioni comunali e
provinciali, nonchè modifiche alla legge regionale 9 marzo 1995, n.
14), si possono svolgere soltanto in un turno unico annuale.
3.2 - Sotto altro profilo, non può non considerarsi che
l'esercizio del diritto di voto implica l'esistenza di un concreto
interesse del cittadino al voto quale espressione della sua
individualità ovvero quale riflesso della sua partecipazione alla
vita sociale e democratica. L'elettore, in altri termini, in quanto
facente parte dell'aggregato collettivo cui si riferisce il
procedimento elettorale, è destinatario delle sue scelte e dei
comportamenti elettorali, in termini di assoggettamento alle
decisioni politiche e amministrative che adotteranno gli organi
elettivi.
Colui che vota contribuisce responsabilmente all'organizzazione
democratica e, di riflesso, alla sua stessa vita sociale.
Ciò garantisce un equilibrio interno al diritto di voto,
evitandone l'esercizio arbitrario o autoritativo e garantisce un
equilibrio complessivo dell'intero sistema democratico, di cui il
voto costituisce l'elemento fondante.
In tale contesto è la residenza l'unico indice di un rapporto
sostanziale - fatto di diritti e di doveri - con la comunità in cui
si esercita il diritto di voto, come viene unanimemente riconosciuto
a livello europeo (Trattato sul funzionamento dell'Unione europea;
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea; Direttiva
94/80/CE).
I residenti all'estero non partecipano alla vita locale e non
subiscono direttamente gli effetti delle scelte amministrative e
normative compiute dagli organi elettivi, sicchè condizionare la
validità delle elezioni al raggiungimento di un quorum dei votanti
rapportato anche ai residenti all'estero iscritti nelle liste
elettorali, indipendentemente dal fatto che abbiano o meno esercitato
il diritto di voto, finisce col far dipendere la validità delle
elezioni da un elemento estrinseco alla compagine elettorale.
Da ciò, l'irragionevolezza della disposizione in questione in
relazione all'ordinamento complessivo e ai valori costituzionali
garantiti ai cittadini e alle autonomie locali.
D'altra parte, l'articolo 71 non regola l'esercizio del diritto
di voto; esso non è dettato per disciplinare le modalità di
espressione della volontà del corpo elettorale, rappresentando
solamente un meccanismo residuale di garanzia e di verifica della
libertà e genuinità del voto e della sussistenza di un minimo di
rappresentatività.
Una sua diversa formulazione, con l'estromissione dal quorum
degli iscritti all'AIRE, non inciderebbe sulle capacità elettorali
dei residenti all'estero e sul loro diritto elettorale, quanto
piuttosto individuerebbe più realisticamente e correttamente il
giusto equilibrio tra le due categorie di elettori e rappresenterebbe
un corretto parametro di validità del voto espresso dal corpo
elettorale.
In rapporto alla gravità degli effetti (nullità del voto), lo
stesso non può che essere ancorato alla rappresentatività effettiva
dei votanti, ossia a coloro che partecipano alla vita dell'ente,
anche a prescindere dal riconoscimento ad altri del diritto di voto.
Ciò per restituire equilibrio tra situazioni soggettive
sostanzialmente diverse, tra abitanti che votano per se stessi e per
la collettività di appartenenza, e residenti all'estero che votano
nell'interesse altrui. Diversamente opinando si perviene all'assurda
conseguenza che il voto degli abitanti del comune viene ad essere
compromesso e condizionato da quello (eccessivamente enfatizzato per
un retaggio storico culturale male interpretato) dei residenti
all'estero avulso dalla partecipazione responsabile alla vita
democratica e, ancor prima, dalla loro stessa indifferenza
manifestata nella mancata partecipazione.
3.3 - Sotto ulteriore profilo, l'articolo 71, comma 10, una volta
applicato ai casi come quello di specie, finisce per creare vere e
proprie distorsioni rispetto al modello democratico di riferimento,
determinando un ingiustificato condizionamento dall'esterno del voto
espresso dagli elettori residenti nel comune ed effettivamente
interessati alla vita dell'ente locale, in quanto amministrati. Ciò
per effetto del formale computo del numero degli elettori residenti
all'estero i quali, spesso non hanno alcun interesse giuridicamente
rilevante, nè collegamento, neppure indiretto, con la realtà
amministrativa locale.
Lo scomputo degli iscritti all'AIRE, sarebbe legittimo e
compatibile con la Costituzione, ma ancor prima doveroso e necessario
per restituire coerenza al meccanismo di cui all'art. 71, comma 10.
I parametri di rappresentatività del voto espresso, infatti, non
debbono necessariamente ricavarsi da un calcolo proporzionale
rapportato alla dimensione dell'intero numero degli elettori, ben
potendo, invece, tener conto del loro effettivo grado di
partecipazione alla vita della comunità locale, distinguendo in sede
di verifica della rappresentatività, tra residenti e non residenti
iscritti all'AIRE, senza che ciò incida minimamente sul diritto di
voto riconosciuto dal legislatore anche ai residenti all'estero.
Come detto, la determinazione del quorum partecipativo,
concernendo una condizione di validità del voto, non incide
sull'espressione dello stesso, ma attiene ad un momento successivo e
non rientra quindi nella previsione dell'art. 48, secondo comma.
Nè tanto meno risulta violata la medesima norma costituzionale
sotto il profilo che verrebbe limitata l'effettività del diritto di
voto, neutralizzando il significato dell'astensione degli elettori
residenti all'estero. In proposito -a prescindere dal rilievo che
l'astensione nel voto è diversa dalla mancata partecipazione al voto
- è sufficiente osservare che, in presenza della prescrizione dello
stesso art. 48, secondo cui l'esercizio del diritto di voto "è
dovere civico", il non partecipare alla votazione costituisce una
forma di esercizio del diritto di voto significante solo sul piano
socio-politico.
3.4 - Lo scomputo del numero degli iscritti all'AIRE ai fini
della verifica di cui all'art. 71, comma 10, terrebbe anche conto del
fatto che il mancato esercizio del diritto di voto da parte di
costoro non assume alcuna valenza in termini di rappresentatività e
di opzione politica, sia per l'indifferenza che connota il voto dei
residenti all'estero, che per la sua attuale scarsa effettività, per
mancanza di strumenti che rendano effettivo l'esercizio di tale
diritto.
La scarsa effettività del diritto di voto riconosciuto agli
iscritti all'AIRE, che attualmente rende del tutto utopistica la loro
partecipazione, non può riflettersi a danno degli elettori abitanti.
L'attuale disposizione normativa dell'art. 71, comma 10, del TUEL,
nel computare sic et simpliciter anche il numero dei votanti iscritti
all'AIRE, finisce per collidere con la sua stessa ratio, quella di
garantire una verifica di effettiva rappresentatività del voto
espresso e dunque è irragionevole e, in conseguenza, in violazione
dell'art. 3 Cost.
3.5 - La disposizione dell'art. 71, comma 10, configura,
altresì, violazione dei principi di partecipazione popolare e viola
il diritto all'elettorato passivo quanto ai candidati (art. 51, comma
1, Cost.), nonchè quello di elettorato attivo di coloro che hanno
espresso il proprio voto in favore della lista ammessa, in relazione
anche al principio di uguaglianza (art. 3, comma 2, Cost.),
discriminando di fatto gli enti locali caratterizzati da fenomeni di
migrazione rispetto agli altri comuni.
Per tutte queste ragioni la questione di costituzionalità
dell'art. 71, comma 10, del d.lgs. n. 267 del 2000, nella parte in
cui include i cittadini iscritti all'AIRE nel numero degli aventi
diritto al voto al fine del calcolo della percentuale, non inferiore
al cinquanta per cento dei voti espressi, ai fini della validità del
voto ottenuto dall'unica lista ammessa e votata, in riferimento agli
artt. 1, comma 2, 3, 48, comma 1 e 51, comma 1, della Costituzione,
va dichiarata non manifestamente infondata.
Alla luce delle considerazioni che precedono va sospesa ogni
decisione sul giudizio in esame, dovendo la questione essere
demandata al giudizio della Corte Costituzionale.

P.Q.M.

Visti gli artt. 1 della 1. cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell'art.
71, comma 10 del d.lgs. n. 267 del 2000, nella parte in cui include i
cittadini iscritti all'AIRE nel numero degli aventi diritto al voto
al fine del calcolo della percentuale, non inferiore al cinquanta per
cento dei voti espressi, ai fini della validità del voto ottenuto
dall'unica lista ammessa e votata, in riferimento agli artt. 1, comma
2, 3, 48, comma 1 e 51, comma 1, della Costituzione; dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio in corso.
Ordina che a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e sia comunicata al Presidente del Consiglio
dei ministri.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1°
febbraio 2011.

Il Presidente: Baccarini


L'estensore: Durante