1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 27-4-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 marzo 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 marzo 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Calamita' pubbliche e protezione civile - Impiego pubblico - Norme della Regione Abruzzo - Personale della protezione civile della Regione titolare di contratto di collaborazione coordinata e continuativa stipulato dalla Regione o dai suoi enti strumentali - Corresponsione di compensi per lavoro straordinario per gli anni 2009 e 2010 - Previsione che gli oneri derivanti dal pagamento di tali compensi siano rimborsati alla Regione dalla Struttura per la gestione dell'emergenza - Contrasto con l'ordinanza della protezione civile, espressamente assentita dalla Regione, che pone a carico della Regione i compensi del personale in questione - Lamentata distrazione di risorse dal fine di salvaguardia delle preminenti esigenze della collettivita' - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza statale nella materia concorrente della protezione civile, dei principi di leale collaborazione, di non contraddittorieta', di ragionevolezza. - Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2011, n. 1, art. 11. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 120; legge 24 febbraio 1992, n. 225, artt. 5, comma 2, e 12, comma 4; decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, art. 107; decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito, con modificazioni, nella legge 24 giugno 2009, n. 77. Imposte e tasse - Norme della Regione Abruzzo - Attribuzione alla Giunta del potere di predisporre un provvedimento legislativo per la revisione complessiva delle tasse, dei canoni e delle imposte regionali, ovvero, in caso di inadempienza, previsione di adeguamento delle stesse su base ISTAT - Mancata esclusione della possibilita' che si proceda ad un aumento delle entrate - Contrasto con la normativa nazionale, costituente principi generali dell'ordinamento tributario, in base alla quale, fino all'attuazione del c.d. federalismo fiscale, e' sospeso il potere delle regioni di deliberare aumenti o maggiorazioni di aliquote - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva in materia di sistema tributario, violazione del principio di riserva di legge in materia tributaria. - Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2011, n. 1, art. 16. - Costituzione, artt. 23 e 117, comma secondo, lett. e); legge 27 luglio 2010, n. 220, artt. 1, comma 123, e 2. Enti locali - Norme della Regione Abruzzo - Servizi pubblici locali - Servizio idrico integrato - Previsione che le gestioni del servizio idrico restino affidate agli attuali gestori in presenza di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale che non permettono un efficace ed utile ricorso al mercato tra concorrenti per l'affidamento delle gestioni - Ritenuta introduzione, in via legislativa, di una presunzione assoluta di insussistenza delle condizioni per il ricorso al mercato - Contrasto con la normativa nazionale sul conferimento della gestione dei servizi pubblici locali, impedimento all'affidamento secondo le procedure di evidenza pubblica - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e di tutela della concorrenza. - Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2011, n. 1, art. 36. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. e) e s); decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 23-bis, commi 2, 3 e 4; decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 168, art. 3. Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Abruzzo - Previsione che la Giunta attui, entro 90 giorni, i piani di cui all'art. 3, comma 94, della legge n. 244/2007 - Lamentata estensione anche all'anno 2011 della progressiva stabilizzazione del personale non dirigenziale in servizio con contratto a tempo determinato e del personale con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, gia' limitata al triennio 2008-2010 - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione dei principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2011, n. 1, art. 47. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, comma terzo; legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, comma 94. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Abruzzo - Lotta all'abusivismo nell'edilizia residenziale pubblica - Occupazioni senza titolo di alloggi - Previsione che le Aziende Territoriali per l'Edilizia Residenziale Pubblica (ATER) presentino un piano redatto d'intesa con i Comuni interessati e le autorita' di pubblica sicurezza competenti - Lamentato coinvolgimento unilaterale dell'autorita' di pubblica sicurezza - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di organizzazione amministrativa dello Stato. - Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2011, n. 1, art. 55. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. g); decreto legislativo 25 giugno 1998, n. 112, art. 160, comma 2; legge 1 aprile 1981, n. 121. Enti locali - Norme della Regione Abruzzo - Concessioni di servizi pubblici locali - Proroga fino al 30 giugno 2011, delle concessioni regionali e comunali in essere - Contrasto con la normativa nazionale - Lamentata alterazione del regime del libero mercato delle prestazioni e dei servizi - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale nella materia della tutela della concorrenza, violazione dell'obbligo di osservanza dei vincoli comunitari. - Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2011, n. 1, art. 63. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e); decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 23-bis, comma 8, lett. e); decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito nella legge 26 febbraio 2011, n. 10, art. 1, comma 1; trattato sul funzionamento dell'unione europea, artt. 49 e 56 (gia' artt. 43 e 49 del trattato CE); decreto-legislativo 12 aprile 2006, n. 163; direttiva 2004/17/CE del 31 marzo 2004; direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004. Sanita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Previsione che gli interventi di soccorso ed elisoccorso di carattere sanitario siano a carico del Servizio Sanitario Nazionale, nei limiti dell'art. 11 del d.P.R. 27 marzo 1992 - Previsione di un nuovo tariffario regionale per i servizi di soccorso sanitario e non sanitario con riduzione della tariffa per i residenti nella Regione e relativa copertura finanziaria in quota parte delle risorse assegnate dal fondo sanitario per il funzionamento del SUEM 118 - Lamentata violazione del Piano di rientro di cui all'Accordo in data 6 marzo 2007, che non consente di erogare livelli di assistenza ulteriori rispetto ai LEA - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica. - Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2011, n. 1, art. 75. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Calamita' pubbliche e protezione civile - Norme della Regione Abruzzo - Soccorso Alpino Speleologico Abruzzo del Corpo nazionale del Soccorso Alpino Speleologico (SASA-CNAS) - Segni distintivi - Logo della protezione civile regionale sulle divise di ordinanza e sui mezzi - Contrasto con la disciplina nazionale di riferimento - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio di libero associazionismo, violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di organizzazione dello Stato e degli enti pubblici nazionali, violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente della protezione civile. - Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2011, n. 1, art. 76. - Costituzione, artt. 18 e 117, commi secondo, lett. g), e terzo; legge 24 febbraio 1992, n. 225, art. 11; legge 21 marzo 2001, n. 74; legge 11 agosto 1991, n. 266, artt. 1, commi 1 e 2, e 10, comma 1. (011C0203) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 27-4-2011)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato,
presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12
contro la Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta pro
tempore, per la declaratoria di incostituzionalità degli articoli
11, 16, 36, 47, 55, 63, 75, 76 della legge regionale 10 gennaio 2011
n. 1, pubblicata nel B.U.R. n. 6 del 14 gennaio 2011, avente ad
oggetto «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio
annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Abruzzo (Legge
Finanziaria Regionale 2011», giusta delibera del Consiglio dei
Ministri 10 marzo 2011.
La legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2011 n. 1 detta le
disposizioni finanziarie per la redazione dei bilanci della Regione
ma contiene talune disposizioni che eccedono dalle competenze
regionali ed invadono quelle statali nelle materie oggetto degli
articoli 11, 16, 36, 47, 55, 63, 75, 76 come andiamo ad argomentare
in dettaglio.
1. - Art. 11. La norma prevede disposizioni in materia di
erogazione di compensi per lavoro straordinario effettuati
nell'ambito dell'emergenza terremoto.
In particolare il comma 1 dispone che al personale con contratto
dl collaborazione coordinata e continuativa appartenente alla
protezione Civile della Regione Abruzzo e agli Enti strumentali della
Regione impegnato, nell'anno 2010, presso le Strutture del
Dipartimento Nazionale della Protezione Civile e, nell'anno 2010,
presso la Struttura per la Gestione dell'Emergenza, è riconosciuto
il compenso previsto per le prestazioni aggiuntive rese nell'ambito
delle disposizioni speciali per la gestione dell'emergenza post
sisma. Il comma 2 prevede che i suddetti compensi sono rimborsati
alla Regione dalla Struttura per la Gestione dell'Emergenza e sono
erogati dalla Direzione regionale competente in materia di Risorse
umane e strumentali della Giunta regionale, d'intesa con la stessa
Struttura per la Gestione dell'emergenza. Infine, il comma 3
autorizza la Giunta regionale a disporre con provvedimento
amministrativo le variazioni dl bilancio ai sensi dell'art. 25 della
L.R. n. 3 del 2002, per l'iscrizione degli stanziamenti di entrata e
di spesa destinati a dare attuazione alle disposizioni del presente
articolo.
1.1. - Cosi disponendo il legislatore regionale eccede dalla
propria competenza ed invade la competenza esclusiva dello Stato in
materia.
Per vero, all'esito del sisma verificatosi nel territorio
abruzzese il 6 aprile 2009 è stato deliberato lo stato di emergenza
(vigente fino al 31 dicembre 2011) ai sensi dell'articolo 5, comma 1,
della legge n. 225 del 1992 e sono state emanate le correlate
ordinanze di protezione civile, ai sensi del richiamato articolo 5,
comma 2. Tali provvedimenti disciplinano le attività del Commissario
delegato per lo svolgimento delle attività di soccorso,
ricostruzione e ritorno alle normali condizioni di vita della
popolazione interessata appostando le relative risorse finanziarie
che, perciò, sono esclusivamente vincolate al soddisfacimento delle
iniziative previste nei provvedimenti emergenziali.
Si consideri, poi, che l'emanazione dei detti provvedimenti
emergenziali è avvenuta d'intesa con l'Amministrazione regionale ai
sensi dell'articolo 107 del decreto legislativo n. 112 del 1998 e che
la funzione di Commissario delegato di protezione civile attualmente
è rivestita dal Presidente della Regione Abruzzo.
Occorre, inoltre, evidenziare che in relazione all'evento
calamitoso in questione è stato emanato anche il decreto legge n. 39
del 2009 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 77 del 2009,
nel quale oltre alle misure per fronteggiare gli esiti del sisma sono
specificamente stanziate risorse statali anch'esse esclusivamente
destinate al soddisfacimento delle esigenze previste e disciplinate
dal richiamato provvedimento di legge. Il medesimo decreto legge,
inoltre, all'articolo 1, comma 1, dispone che le ordinanze di
protezione civile emesse per fronteggiare l'emergenza sismica in
questione sono emanate di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze per quanto riguarda gli aspetti di carattere fiscale e
finanziario.
La norma regionale in esame prevede la corresponsione di compensi
per lavoro straordinario per gli anni 2009 e 2010 al personale
titolare di contratto di collaborazione coordinata e continuativa
stipulato dalla Regione o dai suoi Enti strumentali e prevede,
altresì, che gli oneri derivanti dal pagamento di tali compensi
«sono rimborsati alla Regione dalla Struttura per la gestione
dell'emergenza» (articolo 11).
Premesso che la Struttura per la gestione dell'emergenza è
identificabile con l'attuale struttura commissariale istituita ai
sensi delle ordinanze di protezione civile vigenti, si rappresenta
che i compensi al personale assunto con contratti di collaborazione
coordinata e continuativa sono posti espressamente a carico dei fondi
della Regione Abruzzo sia per l'anno 2009 che per l'anno 2010, ai
sensi dell'articolo 7, comma 2 dell'ordinanza di protezione civile n.
3833 del 2009.
1.2 - In disparte ogni valutazione in merito alla natura
retroattiva della norma regionale, deve evidenziarsi che il rimborso
in questione viene ad incidere su fondi di pertinenza statale
vincolati alla realizzazione di interventi per l'emergenza in
Abruzzo, sicchè in tal modo si realizza una distrazione di tali
risorse (la cui destinazione è stata oggetto di intesa da parte
dell'Amministrazione regionale) mediante atto unilaterale della
Regione e per scopi diversi rispetto a quelli definiti dalla legge e
dalle ordinanze di protezione civile. In tal modo si sostanzia non
solo la violazione dei principi di leale collaborazione, di non
contradditorietà e di ragionevolezza, secondo l'art. 120 Cost., ma
anche dell'articolo 117, comma 3 della Costituzione.
Per quanto attiene ai primi tre aspetti appare evidente come
l'intervento regionale sia viziato sotto il profilo della congruenza
tra il fine che si intenderebbe perseguire con lo schema normativo
adottato dalla Regione (corresponsione di compensi per lavoro
straordinario) ed i mezzi apprestati per il suo soddisfacimento
(fondi statali vincolati alla salvaguardia ed al ripristino di beni
ed interessi della collettività colpita dal sisma), privando, in tal
modo, la legge regionale della necessaria intima coerenza atta ad
assicurare per i provvedimenti legislativi, anche regionali, la
conformità al principio costituzionale della necessità di
esercitare il potere legislativo secondo un coerente apprezzamento
del fine da perseguire e del mezzo idoneo al suo raggiungimento.
In particolare, le statuizioni normative sopra riportate appaiono
del tutto contraddittorie laddove si faccia riferimento alla
situazione di fatto che le stesse intendono disciplinare.
Infatti, con specifico riferimento alle ordinanze di protezione
civile emanate - di concerto, si ribadisce, con il Ministero
dell'economia e delle Finanze, per quanto attiene agli aspetti
fiscali e finanziari - per disciplinare l'emergenza in questione, la
Regione ha esplicitamente manifestato il proprio assenso in ordine
alla ripartizione dei relativi oneri finanziari tra Stato e Regione.
Pertanto, appare quanto mai contraddittorio che l'organo regionale da
un lato manifesti il proprio concordamento in sede governativa e,
dall'altro lato, con successivo provvedimento normativo vada a
incidere negativamente sulle risorse finanziarie a tale scopo
concordemente destinate.
D'altronde, ad ulteriore conforto della fondatezza delle
superiori tesi, merita rilevare come nel caso in esame le norme
regionali oggetto di censura ben possano ascriversi alla categoria
delle c.d. leggi provvedimento - essendo prive delle caratteristiche
tipiche della generalità ed astrattezza e ricorrendo, al contrario,
la caratteristica di incidere su situazioni e soggetti determinati -
e che, pertanto, come è dato evincere da giurisprudenza
costituzionale conforme, il sindacato costituzionale in merito
all'esercizio della discrezionalità del legislatore, sotto i due
pregnanti profili della non arbitrarietà e della ragionevolezza
delle scelte, può nel caso di specie assumere carattere maggiormente
rigoroso. Ed invero, nella fattispecie in parola tale arbitrarietà
si evince dalla stessa formulazione delle norme regionali in
questione, atteso che dalle medesime, ovvero dalla loro collocazione
nell'ambito del complesso legislativo nel quale sono inserite, non è
dato evincere alcuna motivazione, ancorchè di dubbia conformità a
Costituzione, in merito sia all'esercizio del potere legislativo
regionale sia alle modalità attraverso le quali tale potere ha
trovato concreta esplicazione. Non si evince, infatti, dalla lettura
del disposto di legge in questione alcuna presupposta valutazione in
merito alla necessità di un intervento sulla materia, intervento che
dovrebbe, specie nell'esercizio del potere legislativo regionale,
essere informato alla realizzazione di un fine pubblico ed al
conseguimento di un' utilità per la collettività.
Conclusivamente, per quanto attiene all'aspetto in esame, si
ritiene che l'immotivata, irrazionale e contraddittoria
determinazione regionale (peraltro neanche quantificata
nell'ammontare degli oneri di cui si chiederà il rimborso a valere
sulle risorse statali) violi i principi in materia di potestà
legislativa regionale, appropriandosi di fondi statali, e si sostanzi
in un rovesciamento di priorità sviando l'esercizio della potestà
legislativa regionale dal fine suo proprio di salvaguardia delle
preminenti esigenze della collettività.
1.3 - Occorre, inoltre, eccepire che l'esercizio della
prerogativa regionale di che trattasi viola il principio di leale
collaborazione, tanto più in considerazione del fatto che la vigente
normativa di protezione civile dispone che le ordinanze di protezione
civile debbano essere emanate d'intesa tra il Governo e la Regione
interessata, proprio allo scopo di evitare che disposizioni, pur se
eccezionali, possano porre in essere una indebita invasione delle
competenze regionali. In altri termini la Regione Abruzzo ha a sua
disposizione uno strumento privilegiato, fondato sul principio della
mutua collaborazione tra Stato e Regioni, per addivenire a soluzioni
concordate per la risoluzione di problematiche afferenti alla materia
della protezione civile. È, quindi, evidente che avvalersi del
potere legislativo regionale pur in presenza della possibilità di un
apprezzamento condiviso Stato-Regione manifesta una volontà
contraria ad ogni paritario confronto con il livello statuale (cfr.
Corte costituzionale sentenza 3 luglio 2006, n. 284).
Per quanto concerne, invece, la violazione dell'articolo 117,
secondo comma, lettere e) e g) della Costituzione, che riserva alla
legislazione esclusiva statale il compito di dettare norme in materia
sistema tributario e contabile dello Stato, nonchè di ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali, va osservato che il commissario delegato è qualificabile
quale organo dell'amministrazione centrale dello Stato, di talchè le
somme stanziate al medesimo e attribuite per il perseguimento di un
determinato obiettivo, non possono essere distratte da un successivo
intervento legislativo regionale, in via unilaterale.
Ciò in quanto la potestà legislativa in materia spetta in via
esclusiva allo Stato e la regione non può distrarre risorse statali
mediante un intervento non rientrante nelle prerogative legislative
regionali, venendo così a porre in essere una violazione del
precetto costituzionale a causa della verificata estensione della
potestà legislativa attribuita alla Regione anche a materia ad essa
non spettante.
Per quanto concerne, invece, la violazione dell'articolo 117,
comma 3, della Costituzione va preliminarmente chiarito che,
nell'ambito del complessivo giudizio di conformità alla Costituzione
delle leggi regionali di protezione civile, assumono rilevanza, ai
fini dell'individuazione dei principi fondamentali della materia,
entro i quali le Regioni sono tenute a legiferare in ambito
concorrente, le disposizioni contenute nella legislazione statale di
protezione civile ed, in particolare, nella legge 24 febbraio 1992,
n. 225 ove, all'articolo 12, comma 4 si dispone espressamente che le
norme in questione costituiscono principi della legislazione statale
cui dovranno conformarsi le leggi regionali.
Pertanto, la legge regionale in esame presenta una diffusa
difformità dal dettato costituzionale, atteso che la stessa più che
realizzare una normazione nell'ambito dei principi stabiliti dallo
Stato con le vigenti leggi cornice, dispone, come sopra
rappresentato, in senso contrastante con l'assetto normativo, anche
emergenziale, di protezione civile. In particolare, le norme
regionali in parola, si pongono in netta antitesi con uno dei
principi fondamentali codificati dalla legge n. 225/1992; infatti,
l'articolo 5, comma 2, della detta legge prevede che per l'attuazione
degli interventi di emergenza si provvede con ordinanze di protezione
civile. Orbene, la disciplina dell'emergenza in Abruzzo, è dettata,
d'intesa con la Regione, dalle ordinanze di protezione civile che
provvedono a disciplinare uno straordinario, seppur temporaneo
perchè limitato alla durata dello stato di emergenza, assetto di
poteri che, nel rispetto dei principi dell'ordinamento giuridico, dà
vita ad una sovrastruttura ordinamentale rispetto alle competenze
ordinarie, allo scopo di tutelare l'integrità della vita, dei beni e
degli insediamenti.
Ciò premesso, l'alterazione di tale meccanismo mediante un
intervento non rientrante nelle prerogative legislative regionali
conduce ad un duplice ordine di violazioni: l'una attinente
all'esercizio del potere legislativo regionale non rientrante nella
potestà costituzionalmente attribuita alla Regione, l'altra alla
violazione di principi generali della materia sopra richiamati e, in
particolare, al disposto di cui all'articolo 5, comma 2, della legge
n. 225/1992, che demanda allo Stato, successivamente alla
dichiarazione di stato di emergenza, la potestà di definire mediante
ordinanze di protezione civile l'assetto straordinario di competenze
di cui è cenno in precedenza.
Nel primo caso infatti la potestà legislativa regionale, per
quanto attiene alla materia della protezione civile, subisce una
delimitazione d'intervento innanzi alla dichiarazione di stato di
emergenza, atteso che tale ultima delibazione nel dare vita ad un
assetto giuridico straordinario costituisce un limite all'esercizio
della potestà legislativa regionale di protezione civile. E ciò,
con riferimento alla seconda fattispecie, trova ulteriore conferma
con l'obbligo ascritto in capo alla Regione di osservare, nella
esplicazione della potestà in questione, i principi generali della
materia.
A tale ultimo proposito, invero, corre, inoltre, l'obbligo di
evidenziare che l'intervento dello Stato mediante l'applicazione
dell'articolo 5, della legge n. 225/1992 sostanzialmente implica
un'azione statuale di natura latamente sostitutiva delle competenze
regionali per cui in capo alla Regione non può ascriversi per lo
specifico settore di che trattasi una potestà di disciplinare
ulteriormente e, peraltro, con disposizioni normative contrastanti
rispetto a quelle recate dalle ordinanze di protezione civile, il
medesimo settore già normato, seppure in via straordinaria, a
livello statale. Infatti, la titolarità della potestà legislativa
regionale trova un limite ulteriore rispetto a quelli già
evidenziati nella modifica del Titolo V della Costituzione,
caratterizzata dall'abbandono del principio del parallelismo tra la
potestà legislativa e la titolarità delle relative funzioni ma,
anzi, l'allocazione delle funzioni procede secondo i diversi principi
della sussidiarietà e dell'adeguatezza. Da ciò, pertanto, discende
che laddove la funzione di protezione civile sia esercitata dallo
Stato, innanzi a tale esercizio - posto in essere, corre l'obbligo di
ribadirlo, d'intesa con la Regione - vi è la compressione, seppure
temporanea, della relativa potestà legislativa regionale e ciò,
appunto, in considerazione dei principi sopra richiamati in quanto
l'intervento dello Stato, nell'ambito in parola, avviene laddove gli
organi ordinariamente preposti non siano in grado, in considerazione
della straordinarietà degli eventi, di fronteggiare con i mezzi
posti a loro disposizione le situazioni emergenziali.
2. - Art. 16. La norma attribuisce alla Giunta regionale il
potere di predisporre "un provvedimento legislativo per la revisione
complessiva delle tasse, del canoni e delle imposte regionali" e, in
caso di inadempienza da parte della Giunta, prevede un adeguamento
delle stesse su base ISTAT.
Posto che la Giunta regionale è titolare del potere di
iniziativa legislativa e che i disegni di legge da essa proposti
sono, in ogni caso, sottoposti all'approvazione del Consiglio
regionale, la disposizione normativa in esame è illegittima perchè,
nel prevedere genericamente una "revisione complessiva" di tasse,
canoni ed imposte regionali non esclude, accanto ad una mera
ricognizione delle predette entrate, che si proceda ad un aumento
delle stesse.
2.1 - Ebbene, la Regione non ha, al momento, la potestà di
deliberare aumenti delle entrate tributarie et similia perchè, ai
sensi dell'art. 1, comma 123 della legge n. 220 del 2010, il
legislatore statale ha disposto, sino all'attuazione del c.d.
federalismo fiscale, la sospensione del potere delle regioni e degli
enti locali di deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali,
delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad
essi attribuiti con legge dello Stato.
Il legislatore regionale, pertanto, disciplinando la materia in
modo difforme dalla normativa statale di riferimento, viola l'art.
117, comma 2 lett. e), della Costituzione che riserva al legislatore
statale la competenza esclusiva in materia di tutela del sistema
tributario.
In proposito, basterà richiamare a conforto la sentenza Corte
cost., 6 novembre 2009, n. 284: "Sono infondate le questioni di
legittimità costituzionale degli art. 77, comma primo, e 77 ter, 1°,
3° e 19° comma, d.l. 25 giugno 2008 n. 112, conv., con modif.,
dalla legge 6 agosto 2008 n. 133, nelle parti in cui, ai fini del
rispetto del «patto di stabilità interno» da parte delle regioni,
stabiliscono il tetto massimo della spesa finale (costituita dalla
somma delle spese in conto corrente e delle spese in conto capitale)
che esse sono tenute a rispettare e prevedono la conferma per il
triennio 2009-2011, ovvero sino all'attuazione del federalismo
fiscale se precedente all'anno 2011, della sospensione del potere
delle regioni di deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali,
delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad
esse attribuite con legge dello Stato, in riferimento agli art. 3,
11, 117 e 119 cost., al principio di leale collaborazione, al
«generale canone di ragionevolezza delle leggi», agli art. 32 ss.,
104, 158 e 159 del trattato che istituisce la Comunità europea, al
prot. n. 20 del 1992 sulla procedura per i disavanzi eccessivi, alla
risoluzione Ce 17 giugno 1997, relativa al patto di stabilità, al
regolamento Ce 25 giugno 1996 n. 2223/96, relativo al sistema europeo
dei conti nazionali e regionali nella Comunità, al regolamento Ce 21
giugno 1999 n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui fondi
strutturali, al regolamento Ce 21 giugno 2005 n. 1290/2005, relativo
al finanziamento della politica agricola comune, e al regolamento Ce
11 luglio 2006 n. 1083/2006, recante disposizioni generali sul fondo
europeo di sviluppo regionale, sul fondo sociale europeo e sul fondo
di coesione e che abroga il regolamento Ce 1260/1999.»
2.2 - Inoltre, la disposizione contenuta nel comma 2
dell'articolo 16, che prevede un adeguamento di tasse, canoni e
imposte, ancorato agli indici ISTAT, in caso di inerzia della Giunta,
risulta in contrasto con l'articolo 2 della legge n. 212 del 2000
(Statuto dei diritti del contribuente) che garantisce chiarezza e
trasparenza delle disposizioni tributarle violando, di conseguenza,
il principio di riserva di legge in materia tributaria, di cui
all'art. 23 della Costituzione.
È noto, infatti che le norme della legge 27 luglio 2000 n. 212
(c.d. statuto del contribuente), emanate in attuazione degli art. 3,
23, 53 e 97 cost., costituiscono e sono qualificate espressamente
come principi generali dell'ordinamento tributario (cfr. ex plurimis,
Cass. civ. [ord.], sez. trib., 6 aprile 2009, n. 8254) che si pongono
come riferimento inderogabile anche per la legislazione regionale
nella materia.
Al contrario, una disposizione generale di adeguamento delle
imposte secondo gli indici Istat elude l'obbligatoria individuazione
delle fattispecie impositive oggetto delle misure fiscali nonchè la
fissazione dei criteri di massima per l'applicazione degli aumenti,
ancorati a criteri eterogenei e non congruenti con i diversi criteri
di imposizione fiscale stabiliti dall'art. 23 Cost.
Così disponendo, quindi, il legislatore regionale eccede dalla
propria competenza ed invade la competenza esclusiva dello Stato in
materia di tutela del sistema tributario e viola anche l' art. 23
della Costituzione, il quale prevede che nessuna prestazione
patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge e va
inteso nel senso che pone al legislatore l'obbligo di determinare
preventivamente e sufficientemente criteri direttivi di base e linee
generali di disciplina della discrezionalità amministrativa (Corte
cost. [ord.], 4 gennaio 2001, n. 7).
3. - Art. 36. La norma concernente «Norme in materia di servizio
idrico Integrato della Regione Abruzzo», al comma 1 dispone che
«...le peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e
geomorfologiche del contesto territoriale, specie quello montano,
nelle condizioni date non permettono in linea generale un efficace ed
utile ricorso al mercato tra concorrenti per l'affidamento delle
gestioni. Queste, pertanto, restano affidate agli attuali gestori».
3.1 - Cosi disponendo, il legislatore regionale si pone in
contrasto:
con l'art. 23-bis, comma 2, del d.l. n. 112/2008, conv. in L.
n. 133/2008, ai sensi del quale il conferimento della gestione dei
servizi pubblici locali avviene, in via ordinaria:
«a) a favore di imprenditori o di società in qualunque
forma costituite individuati mediante procedure competitive ad
evidenza pubblica, nel rispetto del principi del Trattato che
istituisce la Comunità europea e dei principi generali relativi ai
contratti pubblici e, in particolare, dei principi di economicità,
efficacia, imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non
discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento e
proporzionalità;
b) a società a partecipazione mista pubblica e privata, a
condizione che la selezione del Socio avvenga mediante procedure
competitive ad evidenza pubblica, nei rispetto dei principi di cui
alla lettera a), le quali abbiano ad oggetto, al tempo stesso, la
qualità dl socio e l'attribuzione di specifici compiti operativi
connessi alla gestione del servizio e che al socio sia attribuita una
partecipazione non inferiore al 40 per cento»;
con l'art. 3 del d.P.R. n.168/2010 il quale, nel prevedere
norme generali per l'affidamento, dispone che devono essere indette
le procedure ad evidenza pubblica.
La norma regionale, invece, nel disporre che le gestioni del
servizio idrico restano affidate agli attuali gestori, impedisce
l'affidamento secondo le procedure di evidenza pubblica disposte
dalla legislazione statale, attuativa di quella comunitaria,
ponendosi in contrasto con le leggi statali richiamate ed i principi
comunitari a tutela della concorrenza e del mercato.
3.2 - Anche se al comma 2 del medesimo articolo 36 si limitano
gli effetti della disposizione al termine del 31 dicembre 2011, al
comma 1 dell'art. 36, la norma regionale pone una presunzione
assoluta, in via legislativa, di insussistenza delle "caratteristiche
economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto
territoriale" idonee per il ricorso al mercato per gli affidamenti
delle gestioni di servizio idrico.
Detta previsione, d'altro canto, si pone in contrasto con i commi
3 e 4 del medesimo articolo 23-bis del d.l. n. 112/2008 i quali
disciplinano un procedimento complesso in caso di ipotizzata
insussistenza delle condizioni economiche, sociali e ambientali,
richiedendo - fra l'altro - il parere dell'Autorità Garante per la
Concorrenza e il Mercato, laddove la cristallizzazione in via
legislativa, una tantum, della valutazione - non già, peraltro,
dell'ente affidante ma del legislatore regionale - impedisce il
rispetto di quella disciplina disposta dal legislatore statale.
In proposito, richiamiamo il principio più volte ribadito dalla
Corte costituzionale nella materia: "È fondata la questione di
legittimità costituzionale delle disposizioni della l.reg. Veneto n.
17 del 2007 che dettano una disciplina difforme da quella nazionale
in materie riservate alla competenza legislativa esclusiva dello
stato ai sensi dell'art. 117, comma 2, cost., riducendo da un lato,
l'area alla quale si applicano le regole concorrenziali dirette a
consentire la piena esplicazione del mercato nel settore degli
appalti pubblici a tutti gli operatori economici (tutela della
concorrenza) e alterando, dall'altro le regole contrattuali che
disciplinano i rapporti privati (ordinamento civile)." (Corte cost.,
01-08-2008, n. 322).
Pertanto, l'articolo 36, dettando disposizioni difformi dalla
normativa statale di riferimento, viola la competenza esclusiva dello
Stato in materia della "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema" di
cui all'art. 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, nonchè la
competenza del legislatore statale in materia della tutela della
concorrenza, di cui all'art. 117, comma 2, lett. e) della
Costituzione.
4. - Art. 47. L'articolo 47, nel prevedere disposizioni in
materia di personale, dispone che la Giunta Regionale, entro 90
giorni dall'approvazione della legge, attua i piani di cui
all'articolo 3, comma 94, della L. n. 244/2007 (legge finanziaria
2008).
Cosi disponendo il legislatore regionale estende anche all'anno
2011 l'efficacia della normativa statale richiamata che riguardava la
progressiva stabilizzazione del personale non dirigenziale in
servizio con contratto a tempo determinato e del personale con
contratti di collaborazione coordinata e continuativa in essere alla
data di entrata in vigore della legge n. 244/2007, limitatamente
all'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni per gli anni
2008, 2009 e 2010. La predisposizione di tali piani, quindi, secondo
il legislatore statale non ha più ragion d'essere, in quanto il
suddetto programma di stabilizzazione ha avuto termine il 31 dicembre
2010.
Il legislatore regionale, pertanto, nel richiamare la suddetta
disposizione statale che ha esaurito i suoi effetti e nel prevedere
ulteriori stabilizzazioni di personale precario al di fuori delle
procedure ordinarie e concorsuali di accesso al pubblico impiego,
viola i principi di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento
della pubblica amministrazione di cui agli articoli 3 e 97 Cost.
Inoltre, la norma in esame, nella misura in cui conferisce
valenza ultrattiva ad una normativa statale e quindi introduce una
disciplina nuova, impinge nel campo del coordinamento di finanza
pubblica che l'art. 117, terzo comma, della Costituzione ricomprende
fra le materie di legislazione concorrente, violandone i principi di
attuazione in quanto non prevede alcuna intesa con lo Stato ed
introduce una disciplina che, prevedendo un piano di stabilizzazione
del personale precario anche per l'anno 2011, incide sul sistema
generale della finanza pubblica.
A tale ultimo proposito, si veda quanto statuito da Corte cost.,
29 aprile 2010, n. 149: "È incostituzionale l'art. 1 legge reg.
Calabria 31 dicembre 2008 n. 46, nella parte in cui, in violazione
delle competenze legislative statali in materia di coordinamento
della finanza pubblica, dispone lo stabile inquadramento dei medici
incaricati nei ruoli della regione".
5. - Art. 55. La norma riguarda la lotta all'abusivismo
nell'edilizia residenziale pubblica e dispone, al comma 1, che al
fine di eliminare il fenomeno delle occupazioni senza titolo dl
alloggi di edilizia residenziale pubblica, le Aziende Territoriali
per l'Edilizia Residenziale Pubblica (di seguito ATER), presentano
entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, un
piano redatto d'intesa con i Comuni interessati e le autorità di
pubblica sicurezza competenti.
Così disponendo il legislatore regionale eccede dalla propria
competenza ed invade la competenza esclusiva dello Stato in materia
di organizzazione amministrativa dello Stato stesso.
Infatti, il legislatore regionale non può prevedere
unilateralmente la possibilità di redigere un piano d'intesa con le
autorità di pubblica sicurezza.
Sul punto, la giurisprudenza della Corte Costituzionale è
chiarissima nell'affermare che le forme dl collaborazione e di
coordinamento coinvolgenti compiti e attribuzioni di organi dello
Stato non possono essere disciplinate unilateralmente e
autoritativamente dalle regioni, nemmeno nell'esercizio della loro
potestà legislativa (cfr. Corte cost., 7 maggio 2004, n. 134: "È
incostituzionale l'art. 3, comma 3, lett. d), e), f), g), legge reg.
Marche 24 luglio 2002 n. 11, nella parte in cui prevede che del
comitato dell'osservatorio regionale per le politiche integrate di
sicurezza facciano parte i prefetti della regione o loro delegati, il
procuratore generale della repubblica presso la corte d'appello di
Ancona, il procuratore della repubblica presso il tribunale di
Ancona, il procuratore della repubblica presso il tribunale per i
minorenni di Ancona").
Poichè la forma di collaborazione con le Autorità statali di
Pubblica Sicurezza, prevista dalla norma in esame, non trova il suo
fondamento in leggi statali che la regolino o la consentano nè in un
accordo tra gli enti interessati ma è disposta unilateralmente,
l'art. 55 si pone in contrasto con l'art. 160 del d.lgs. n. 112/1998
il quale, nel disciplinare le competenze dello Stato, dispone, al
comma 2, che l'ordinamento dell'amministrazione della pubblica
sicurezza resta disciplinato dalla legge 1° aprile 1981, n. 121, che
individua, al fini della tutela dell'ordine e della sicurezza
pubblica, le forze di polizia.
Il legislatore regionale, disciplinando autonomamente la lotta
all'abusivismo nell'edilizia residenziale pubblica nelle forme
previste dall'art. 55, eccede dalla propria competenza ed invade la
competenza esclusiva statale in materia di organizzazione
amministrativa dello Stato di cui all'art. 117, comma 2, lett. g)
della Costituzione.
6. - Art. 63. La norma prevede, al comma 1, che le concessioni
regionali e comunali in essere alla data di entrata in vigore della
legge sono prorogate fino al 30 giugno 2011.
Così disponendo, il legislatore regionale si pone in contrasto
con l' art. 23-bis, comma 8, lett. e) del d.l. n.112/2008, conv. in
1. n.133/2008, come modificato dall'art. 1, comma 1, del d.l. n.
225/2010, conv. in 1. n. 10/2011, il quale prevede che il termine per
la proroga delle concessioni è fissato al 30 marzo 2011 ["e) le
gestioni affidate che non rientrano nei casi di cui alle lettere da
a) a d) cessano comunque entro e non oltre la data del 31 marzo 2011,
senza necessità di apposita deliberazione dell' ente affidante."].
Inoltre, l'articolo 63 viola gli articoli 49 e 56 del Trattato
sul Funzionamento dell'unione Europea (già art. 43 e 49 del Trattato
CE) a tutela della libertà di stabilimento e della concorrenza e si
pone in contrasto con il D.Lgs. n. 163/2006 che recepisce le
Direttive 2004/17/Ce e 2004/18/Ce in materia dl coordinamento delle
procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di
forniture e di servizi.
Sul punto si richiama quanto dedotto dianzi in riferimento
all'art. 36 della legge regionale oggetto di censura.
La materia delle proroghe delle concessioni in tema di servizio
pubblico locale, come più volte ribadito dalla Corte Costituzionale
(da ult. con Sent. n. 325/2010), rientra nella tutela della
concorrenza di competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art.
117, comma 2, lett. e) della Costituzione.
Pertanto, il legislatore regionale, ponendosi in contrasto con la
normativa statale e comunitaria di riferimento, viola l'articolo 117,
comma 1 della Costituzione, in quanto la norma in esame è
suscettibile di alterare il regime dl libero mercato delle
prestazioni e dei servizi, in violazione degli obblighi comunitari in
materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici derivanti
dagli articoli 56 e seguenti del Trattato sul Funzionamento
dell'Unione Europea (già art. 49 e seguenti del Trattato CE), e
viola la competenza esclusiva statale in materia di tutela della
concorrenza, di cui all'articolo 117, comma 2, lettera e), della
Costituzione.
7. - Art. 75. La norma dispone che gli interventi di soccorso ed
elisoccorso di carattere sanitario, comprensivi dl recupero e
trasporto, devono considerarsi come prestazioni a carico del Servizio
Sanitario Nazionale se effettuati nei limiti di quanto disposto
dall'art. 11 del decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo
1992. Il comma 3, poi, prevede che la Giunta regionale, sentito il
SASA - CNSAS, entro centoventi giorni dall'entrata in vigore della
legge, integra e aggiorna il proprio tariffario per i servizi di
soccorso sanitario e non sanitario; per i residenti nella regione
Abruzzo è disposta una riduzione della tariffa la cui misura verrà
concordata tra la Regione Abruzzo e le Aziende Sanitarie Locali, sedi
di SUEM. Il minor introito derivante dalla concordata riduzione della
tariffa trova copertura finanziaria in quota parte delle risorse
assegnate dal fondo sanitario per il funzionamento del SUEM 118.
La illegittimità delle disposizioni oggetto di censura deriva
dal fatto che la Regione Abruzzo è impegnata nel Piano di rientro di
cui all'Accordo tra il Ministro della Salute, il Ministro
dell'economia e delle finanze e il Presidente della Regione in data 6
marzo 2007, poi recepito con DGR n. 224 del 13 marzo 2007.
In forza degli obblighi assunti con detto piano sanitario, la
Regione Abruzzo non può erogare livelli di assistenza ulteriori
rispetto ai LEA, mentre con l'art. 75 in esame il legislatore
regionale eroga ulteriori livelli di assistenza non previsti, cioè
gli interventi di soccorso ed elisoccorso.
Lo stesso dicasi per la concessione dell'agevolazione di cui al
comma 3 dell'art. 75, coperta con le risorse del fondo del servizio
sanitario nazionale, che configura il riconoscimento di LEA
aggiuntivi, in contrasto con l'impegno assunto con il citato Piano di
rientro di assicurare l'equilibrio dl bilancio e conseguente
violazione unilaterale degli impegni assunti in funzione di
coordinamento della finanza pubblica.
In casi analoghi, la Corte Costituzionale non ha esitato a
dichiarare illegittime le norme regionali: "È incostituzionale la
1.reg. Lazio 6 aprile 2009 n. 9, che, in contrasto con gli obiettivi
del «piano di rientro» dal deficit sanitario sottoscritto fra il
presidente della regione e i ministri della salute e dell'economia,
ha istituito i distretti socio-sanitari montani." (Corte cost., 23
aprile 2010, n. 141.).
Pertanto, il legislatore regionale prevedendo una disciplina non
conforme a quanto stabilito nell'Accordo, viola l'art. 117, comma 3,
Cost. in materia di tutela della salute e coordinamento della finanza
pubblica.
8. - Art. 76. La norma, contenente disposizioni in materia di
segni distintivi, dispone che il «Soccorso Alpino Speleologico
Abruzzo del Corpo nazionale del Soccorso Alpino Speleologico
(SASA-CNAS)» adotta sulle proprie divise di ordinanza e sui propri
mezzi, il logo della protezione civile regionale. Così disponendo il
legislatore regionale si pone in contrasto con la disciplina
nazionale di riferimento.
Infatti, l'art. 11 della legge n. 225/92 inserisce il Corpo
Nazionale del Soccorso Alpino tra le strutture operative nazionali
della protezione civile mentre la legge n. 74/2001 ne disciplina, a
livello nazionale, l'ordinamento, il funzionamento e la natura, con
la conseguenza che la regione non può autonomamente legiferare nella
materia.
Inoltre, la legge quadro sul volontariato (legge n. 265/91)
riconosce all'art. 1, commi 1 e 2, il valore sociale e la funzione
dell'attività di volontariato come espressione di partecipazione,
solidarietà e pluralismo, ne promuove lo sviluppo, salvaguardandone
l'autonomia, e ne favorisce rapporto originale per il conseguimento
delle finalità di carattere sociale, civile e culturale.
La stessa legge-quadro sul volontariato, poi, all'art, 10, comma
1, stabilisce che le leggi regionali devono salvaguardare l'autonomia
di organizzazione e di iniziativa e devono favorire lo sviluppo dell'
associazionismo.
Questi principi non sono rispettati dalla norma in esame che
impone al SASA-CNAS determinate formalità e prescrizioni di
riferimento senza lasciare spazi alla loro autonomia.
Pertanto il legislatore regionale, dettando norme non coordinate
e sostanzialmente contrastanti con le suddette disposizioni e nel
prevedere di adottare sulle divise di ordinanza e sui mezzi del
SASA-CNAS il logo regionale, viola i principi costituzionali sul
libero associazionismo di cui all'art. 18 Cost. nonchè la competenza
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento, organizzazione e
amministrazione dello Stato e degli enti pubblici nazionali di cui
all'art. 117, comma 2, lett. g), ed i principi della legislazione
concorrente secondo l'art. 117, comma 3, in riferimento all'attività
di protezione civile.

P.Q.M.

Si chiede che la Corte costituzionale adita voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli art. art. 11, 16, 36, 47, 55,
63;75, 76 della legge regionale 10 gennaio 2011 n. 1, pubblicata nel
B.U.R. n. 6 del 14 gennaio 2011, per violazione degli art. 3, 18, 23,
97, 117 e 120 della Costituzione.
Si produrrà copia della delibera del Consiglio dei Ministri.

Roma, addì 14 marzo 2011

Avvocato dello Stato: Albenzio