1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 15-4-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 32 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 aprile 1992
N. 32 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1 aprile 1992 (della regione Toscana) Edilizia e urbanistica - Termini per l'approvazione degli strumenti urbanistici - Qualificazione del termine di centottanta giorni previsto dall'art. 9, secondo comma, del d.-l. n. 702/1978 (convertito in legge n. 3/1979), per l'approvazione degli strumenti urbanistici, quale termine perentorio la cui decorrenza comporta la tacita approvazione dello strumento urbanistico adottato con l'esame delle osservazioni da parte del consiglio comunale - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia ed urbanistica, in contrasto con i principi della legge statale n. 142/1990 relativamente all'attribuzione alle regioni della programmazione socio-economica e pianificazione territoriale. (D.-L. 1 marzo 1992, n. 195, art. 3). (Cost., artt. 3, 97, 115, 117, 118 e 128). (092C0416) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 15-4-1992)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale, rappresentata e difesa, come da
mandato a margine del presente atto, dall'avv. Alberto Predieri ed
elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, via G.
Carducci, n. 4, conto il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-
tempore per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 3 del d.-l. 1 marzo 1992, n. 195 "Differimento di termini
previsti da disposizioni legislative ed altre disposizioni urgenti".
1. - L'art. 3 del d.-l. n. 195/1992 dice: "il termine massimo di
centottanta giorni previsto dall'art. 9, secondo comma, del d.-l. 10
novembre 1978, n. 702, convertito, con modificazioni dalla legge 8
gennaio 1979, n. 3, deve considerarsi perentorio e la sua decorrenza
comporta la tacita approvazoine dello strumento urbanistico adottato
con l'esame delle osservazioni da parte del consiglio comunale".
Va rilevato, preliminarmente, che il decreto legge è privo di
qualsiasi motivazione che, viceversa, deve contenere per un preciso
obbligo costituzionale posto dall'art. 77 della Costituzione che
impone di motivare le ipotesi di straordinaria necessità ed urgenza.
Questo obbligo non viene rispettato quando il decreto si limita a
riportare la formula costituzionale senza dire il perchè ad avviso
del Governo ricorrano quelle ipotesi si straordinaria necessità ed
urgenza, quali siano le ragioni per cui si debba provvedere
d'urgenza. Se questo è sempre necessario, lo è tanto quando si
alterino le competenze garantite alle regioni ad esempio in materia
urbanistica, perchè una invasione di queste competenze può trovare
giustificazione nelle ragioni di eccezionale urgenza che suggeriscono
una accelerazione di procedimenti. Così è stato ritenuto dalla
Corte ecc.ma nella sentenza n. 533/1988 che ha deciso una questione
sollevata dalla regione Campania che lamentava gli "effetti
'emarginativì (nelle sue attribuzioni concernenti le scelte
territoriali, di coordinamento e di controllo), realizzati dalle
modificazioni apportate dall'impugnato art. 1 della legge n. 187/1982
all'art. 28 della legge n. 219/1981).
La Corte innanzitutto osservava "che i poteri regionali inerenti
all'assetto territoriale, previsti dagli artt. 5, 6 e 7 della legge
n. 219/1981, sono rimasti integri. Le modificazioni dell'art. 28
concernono solo i piani esecutivi, rispetto ai quali soccorre il
rilievo che le scelte territoriali e il coordinamento si esplicano in
sede di formazione dello strumento urbanistico fondamentale, cui i
piani esecutivi devono conformarsi); dopo di che riteneva che vi
fossero ragioni particolari per la ricostruzione delle zone
terremotate della Campania e della Basilicata anche per la fase
immediatamente successiva all'emergenza dell'evento sismico.
2. - Nel caso oggi sottoposto alla Corte non vi è alcuna
emergenza, non vi è alcuna indilazionabilità, non c'è nessun
accenno ad una emergenza, nè alcun accenno a valori primari che
debbano essere tutelati per il loro rango al punto di far tollerare
modificazioni all'ordine delle competenze, non vi è nessuna
provvisorietà, non vi è alcuna necessità di provvedere per un'area
in modo diverso da quello che regola altre aree, non vi è neppure
nessun tentativo di giustificare la norma come un ritaglio
nell'ambito di una materia costituzionalmente enumerata dall'art. 117
(com'è l'urbanistica) in norme di un preminente interesse nazionale.
3. - Nella sostanza - allora - c'è solo l'invasione nuda e cruda
di una competenza legislativa regionale, in violazione degli artt.
117, 118, 119 e 97 della Costituzione nel quadro troppo noto di
sottrazione di competenze regionali, di sostanziale abolizione del
potere legislativo regionale, prima ridotto, nella sostanza, a
produzione di norme regolamentari e ora provato anche di quella
ridotta capacità normativa che hanno i regolamenti, in modo che le
regioni abbiano solo funzioni amministrative di uffici periferici. La
norma denunziata è una nuova tappa del processo involutivo che ha
distrutto l'architettura costituzionale dell'endiadi legislazione-
amministrazione con la primazia concettuale ed operativa della
legislazione, tanto che la configurazione delle funzioni
amministrative partiva dallo zoccolo duro intangibile delle funzioni
legislative (art. 118, primo comma) al quale si aggiungevano le
funzioni amministrative non coincidenti con quelle legislative
attribuite per delegazione (art. 118, secondo comma).
4. - Va anche rilevato che la pseudomotivazione sulla necessità
ed urgenza di provvedere al differimento dei termini è in contrasto
con la statuizione che introduce un congegno di silenzio-assenso
provvedimento, per cui il procedimento per l'approvazione di
strumenti urbanistici deve chiudersi con l'approvazione. La
previsione del silenzio accoglimento è istituzionalmente volta ad
accelerare il compimento della procedura, non a differirla.
5. - Va rilevato, ancora, che la disposizione è redatta in modo
confuso. Essa prevede che qualora la regione non provveda ad
approvare lo strumento urbanistico adottato dal comune nei
centottanta giorni dalla sua trasmissione deve intendersi approvato
il piano adottato "con l'esame della osservazioni da parte del
consiglio comunale".
Ora il procedimento di formazione di un piano urbanistico
delineato dalla legge urbanistica statale ha una prima fase che si
conclude con l'adozione alla quale fa seguito dopo la pubblicazione
la presentazione delle osservazioni, l'esame e una nuova
deliberazione del consiglio comunale che può portare ad una nuova
adozione del progetto di piano che tenga conto in tutto o in parte
delle osservazioni e che viene trasmessa alla regione oppure ad una
deliberazione di trasmissione alla regione con una proposta di
accogliere o di respingere in tutto o in parte le osservazioni; la
regione provvederà ad accogliere o respingere le proposte del
comune. La legge, dimentica del diritto vivente testimoniato da una
giurisprudenza costante e copiosa sull'alternatività degli esiti
dell'esame delle osservazioni, sembra riconnettere effetti a quel
solo esame, senza chiarire la diversità di effetti di fronte alla
diversità di contenuto delle deliberazioni comunali e dalla loro
conseguente collocazione nella sequenza procedimentale di formazione
dello strumento urbanistico.
5. - La normativa contenuta nell'art. 3 del d.-l. n. 195/1992 in-
vade chiaramente ambiti materiali riservati alla potestà legislativa
delle regioni. Più precisamente essa si pone in contrasto con gli
artt. 117 e 118 oltre che con l'art. 3 (sotto il profilo
dell'irragionevolezza) e dell'art. 97 (sulla razionalità
dell'amministrazione) della Costituzione.
Appare evidente come nel prevedere e disciplinare la perentorietà
e l'introduzione del silenzio accoglimento il legislatore nazionale
non si sia minimanente preoccupato non si dice di salvaguardare, ma,
qanto meno, di tenere in qualche conto la posizione costituzionale e
la potestà legislativa delle regioni.
Con le norme delle quali si chiede che l'ecc.ma Corte adita
dichiari l'illegittimità costituzionale lo Stato non è affatto
intervenuto in via di principio a delimitare e indirizzare le scelte
del legislatore regionale, non ha lasciato alle regioni le procedure
della programmazione, come esige la Corte, ma ha regolato un
procedimento nel modo più minuzioso (il che non esclude i vizi
logici di cui parleremo); ha operato al posto di quest'ultimo preved-
endo strumenti e disciplinando soluzioni funzionali e procedurali che
a questo ultimo sarebbe spettato disciplinare a norma della
Costituzione.
7. - La previsione di un silenzio accoglimento in tema di
formazione di strumenti urbanistici che sono atti complessi comunali
e regionali, invade, in particolare un'area riservata alla regione
sia per quanto riguarda la disciplina dei procedimenti di formazione
dello strumento urbanistico, nella fase della formazione
dell'adozione (comunale) o prima della fase dell'atto complesso, che
le sono riservati, così come nella fase della approvazione che le è
riservata, a meno che la regione non esprima una diversa volontà
sulla configurazione del provvedimento, imponendo un meccanismo di
silenzio accoglimento che è incongruo quando vi siano problemi
complessi da valutare tanto da riconoscere come necessario un
intervento attivo, con esplicito riconoscimento ribadito dal settimo
comma dell'art. 3 della legge n. 142/1990. Esso dispone che "la legge
regionale fissa i criteri e le procedure per la formulazione e
attuazione degli atti e degli strumenti di programmazione socio-
economica e della pianificazione territoriale dei comuni e delle
province, rilevanti ai fini dell'attuazione dei programmi regionali";
ai sensi, poi, dell'ottavo comma, "la legge regionale disciplina,
altresì, con norme di carattere generale, modi e procedimenti per la
verifica delle compatibilità fra gli strumenti di cui al settimo
comma e i programmi relativi ove esistenti".
Le norme della legge 9 giugno 1990, n. 142, sono norme, come si è
rilevato, interpretative e applicative della Costituzione, fornite
della particolare garanzia costituzionale prevista dall'art. 128
della Costituzione che non ne consente la modificazione se non ad op-
era di leggi generali e non di leggi settoriali e tanto meno di rider
inseriti in leggi settoriali, il contrasto con le quali, dunque, si
risolve nella violazione di quest'ultima con specifico riferimento
agli artt. 115, 117, 118, 128 e 3.
La ecc.ma Corte costituzionale, a sua volta, con la sentenza n.
343/1991, ha fornito un primo essenziale chiarimento circa la portata
e il ruolo della potestà legislativa regionale nella riforma delle
autonomie, individuato nelle regioni "il centro propulsore e di
coordinamento dell'intero sistema delle autonomie locali", e
nell'esercizio della detta potestà il presupposto essenziale per
l'attuazione della riforma considerata.
Le norme della legge n. 142/1990 che disciplinano le funzioni e
l'ambito di intervento della legge regionale si pongono come norme
interposte, interpretative e direttamente attuative della
Costituzione: tali, dunque, vanno considerate le norme sopra
ricordate inerenti la definizione del ruolo che la legge regionale è
chiamata a svolgere nella disciplina dell'esercizio delle funzioni di
comuni e province in materia di pianificazione territoriale e di
programmazione degli interventi: un ruolo, come si può rilevare
anche dalla semplice lettura delle norme in questione, assolutamente
primario ed essenziale per quel che concerne la formazione e
l'attuazone dei piani e dei programmi d'intervento in materia
urbanistica e la verifica della compatibilità di essi con quelli
regionali.
La Corte aveva ammonito che la "mutata considerazione degli enti
locali territoriali darà luogo ad un tessuto organizzativo così
diversificato da richiedere, ad avviso del legislatore nazionale un
più, incisivo ruolo di coordinamento delle regioni nelle materie di
loro spettanza, ancorchè si tratti di funzioni attribuite, a norma
dell'art. 118 della Costituzione, da leggi dello Stato ai comuni ed
alle province in quanto attinenti ad interessi esclusivamente locali"
come "tale qualificata posizione assunta dalle regioni, rispetto agli
enti territoriali minori, emerge in particolare dall'art. 3 della
legge in esame. Esso prevede che sia la legge regionale a
disciplinare 'la cooperazione dei comuni e delle province tra di loro
e con la regione, al fine di realizzare un efficente sistema delle
autonomie localì (terzo comma); assegna alla regione il compito di
determinare gli obiettivi generali della programmazione e di
ripartire le risorse destinate al funzionamento del programma di
investimenti degli enti locali (quarto comma); prevede che sia la
legge regionale a stabilire la forme ed i modi della partecipazione
degli enti locali alla formazione dei piani e programmi regionali e
degli altri provvedimenti della regione (sesto comma); demanda alla
legge regionale di fissare i criteri per la formazione e attuazione
degli atti e degli strumenti della programmazione socio-economico e
della pianificazione territoriale dei comuni e delle province,
rilevanti ai fini dell'attuazione dei programmi regionali (settimo
comma); assegna, con la più ampia previsione, alla legge regionale
di disciplinare, con norme di carattere generale, modi e procedimenti
per la verifica delle compatibilità fra gli strumenti di cui al
settimo comma ed i programmi regionali, ove esistenti (ottavo
comma)". La Corte aveva insistito sulla "posizione di centralità che
in tal modo le regioni vengono ad assumere nel sistema delle
autonomie locali che consente di far ritenere salvaguardate, in modo
soddisfacente, nel quadro della legge n. 142/1990 le competenze
regionali nelle materie di cui all'art. 117 della Costituzione".
Il legislatore non ha tenuto nè della sua legge n. 142/1990 nè
della sostanza della Corte nè della ragionevolezza che deve
presiedere non solo alla formazione della singola disposizione e alla
singola norma che essa contiene, ma al contesto della legge e al suo
inserimento nel contesto della legislazione, in ogni caso, ma ancor
più quando la generalità della legge è imposta dalla Costituzione
come barriera alle leggine, agli scardinamenti con legge di settore,
ai mascheramenti di una norma. Il legislatore ha pervicacemente
proseguito nell'erosione delle funzioni legislative regionali.
Il d.-l. n. 195/1992 lede il ruolo della regione come centro del
sistema, viola le competenze regionali sui procedimenti che
consentono il concorso dei comuni alla formazione dei programmi e dei
piani territoriali, sostituendo alla riserva di legge regionale
assicurata dall'art. 15, quarto comma, della legge n. 142/1990,
garantita dall'art. 128, una legge statale che illegittimamente
regola le funzioni dei comuni, abolisce quelle delle province, riduce
quelle delle regioni, con un congegno per di più irrazionale e
impreciso.

P. Q. M.
Si conclude chiedendo che la Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità dell'art. 3 del d.-l. 1 marzo 1992, n. 195, per
violazione degli artt. 117, 118, 119, 3, 97 e 128 della Costituzione.
Roma, addì 25 marzo 1992
Avv. Alberto PREDIERI

92C0416