1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 20-11-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 249 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 luglio 2013
Ordinanza del 4 luglio 2013 emessa dalla Commissione tributaria regionale Lazio sul ricorso proposto da Codacons contro Ministero della giustizia. Imposte e tasse - Agevolazioni fiscali per le organizzazioni di volontariato - Esenzione dall'imposta di bollo per gli atti posti in essere o richiesti dalle ONLUS e per quelli "connessi allo svolgimento delle (...) attivita'" delle associazioni di volontariato - Mancata specificazione espressa che fra tali atti rientrano anche quelli giudiziari e/o processuali - Conseguenze - Inapplicabilita' dell'esenzione dal contributo unificato di iscrizione a ruolo, prevista per i processi gia' esenti dall'imposta di bollo, alle controversie poste in essere dal CODACONS nell'esercizio delle proprie attivita' istituzionali di protezione sociale - Contrasto con il principio di solidarieta' sociale - Penalizzazione della funzione sociale dell'attivita' delle ONLUS - Violazione dei principi di uguaglianza formale e sostanziale nonche' del principio di adeguatezza della capacita' contributiva - Compressione del diritto di agire in giudizio a tutela dei diritti e degli interessi collettivi dei consumatori - Contrasto con i principi di buon andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione. - D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642, allegata tabella b), art. 27-bis; legge 11 agosto 1991, n. 266, art. 8. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 53 e 97. (13C00370) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 20-11-2013)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE

Ha emesso la seguente ordinanza sull'appello n. 5719/12
depositato il 26 ottobre 2012, avverso la sentenza n. 205/1/12 emessa
dalla Commissione Tributaria Provinciale di Roma contro: Tribunale
Amministrativo Regionale del Lazio, proposto dal ricorrente:
CODACONS, Viale Mazzini, 73 - 00195 Roma, difeso da: avv.ti C. Rienzi
e G. Castrenze, presso Ufficio legale CODACONS, viale Giuseppe
Mazzini, 73 - 00195 Roma,
Altre parti coinvolte: Ministero della giustizia 00100 Roma.
Difeso da: avv. Tidore presso Avvocatura dello Stato, Via dei
Portoghesi, 12 - 00100 Roma.
Atti impugnati: avv. pagamento n. 120 Contr. Unificato.
Il CODACONS propone ricorso contro invito al pagamento del
contributo unificato previsto dall'art. 9, d.P.R. 30 maggio 2002, n.
115, emesso dal TAR Lazio sostenendo di essere esente dal contributo
stesso per le controversie relative all'oggetto della propria
attività in veste di ONLUS di difesa degli interessi dei
consumatori.
Il ricorso prodotto veniva respinto dalla Commissione Tributaria
provinciale di Roma, con sentenza 205/01/12, ritenendo la soggezione
del CODACONS al contributo.
Contro la predetta sentenza si gravava di appello il CODACONS
insistendo sulle eccezioni svolte in primo grado e non accolte dai
primi giudici relativamente alla tardività della richiesta rispetto
al termine di cui all'art. 248 d.P.R. n. 115/2002 nonchè
sull'esenzione dal contributo per gli atti processuali relativi alle
controversie in cui agisce nella propria veste istituzionale e a
tutela dei consumatori.

Osserva il Collegio

L'art. 9, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, primo comma, dispone:
«È dovuto il contributo unificato di iscrizione a ruolo, per ciascun
grado di giudizio, nel processo civile, compresa la procedura
concorsuale e di volontaria giurisdizione, nel processo
amministrativo e nel processo tributario, secondo gli importi
previsti dall'articolo 13 e salvo quanto previsto dall'articolo 10».
Il successivo articolo 10 prevede alcuni regimi di esenzione da
contributo unificato a mente dei quali «non è soggetto al contributo
unificato il processo già esente, secondo previsione legislativa e
senza limiti di competenza o di valore, dall'imposta di bollo o da
ogni spesa, tassa o diritto di qualsiasi specie e natura, nonchè il
processo di rettificazione di stato civile, il processo in materia
tavolare, il processo di cui all'articolo 3, della legge 24 marzo
2001, n. 89».
Ai fini dell'applicazione dell'imposta di bollo, cui fa richiamo
l'art. 10 sopradetto, l'art. 27-bis dell'allegato b al d.P.R. n.
642/1972 prevede l'esenzione dall'imposta stessa per gli atti,
documenti, istanze, contratti, nonchè copie anche se dichiarate
conformi, estratti, certificazioni, dichiarazioni e attestazioni
poste in essere o richiesti da organizzazioni non lucrative di
utilità sociale (ONLUS) e dalle federazioni sportive ed enti di
promozione sportiva riconosciuti dal CONI.
Dal novero letterale degli atti previsti dal predetto art. 27-bis
devono ritenersi esclusi gli atti processuali per cui allo stato, dal
combinato disposto delle disposizioni sopradette si deve ricavare che
per le iscrizioni a ruolo prodotte dal CODACONS, ancorchè
nell'esercizio delle proprie attività istituzionali di protezione
sociale, il contributo unificato sia dovuto.
Tale costruzione risulta però a questo collegio violativa degli
artt. 2, 3, 24, 53 e 97 della Costituzione.
Va, infatti, rilevato che l'attività svolta dalle associazioni
di volontariato previste dalla legge n. 266/1991, di cui il CODACONS
fa parte, nel perseguimento dei propri fini statutari deve ritenersi
tesa al conseguimento di finalità di carattere sociale, civile e
culturale oltre ad essere la più diretta espressione del principio
di solidarietà sociale.
Il legislatore ha il compito di promuoverne lo sviluppo,
salvaguardandone nel contempo l'autonomia, pena la violazione
dell'art. 2 della Costituzione, che recita «La Repubblica riconosce e
garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia
nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità e richiede
l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica,
economica e sociale».
La mancata previsione nell'art. 27-bis dell'allegato b) al d.P.R.
n. 642/1972 e nell'art. 8 della legge n. 266/1991, tra gli atti
fruenti dell'esenzione dal bollo e quindi dal contributo unificato di
cui si discute di quelli giudiziari e/o processuali può non
infondatamente ritenersi violativa dell'art. 2 della Costituzione.
Infatti, la mancata previsione di tale esenzione non solo snatura
la funzione sociale dell'attività posta in essere dalle ONLUS, ma
altresì le penalizza nel perseguimento delle riconosciute finalità.
Viene in evidenza nella specie la distinzione di principio fra
azioni individuali, pur se proposte collettivamente, ed azioni
dirette a perseguire interessi collettivi o di classe, queste ultime
hanno oggetto ed effetti diversi e più ampi che non la somma delle
singole azioni risarcitorie. Esse vanno oltre gli interessi
perseguiti o perseguibili tramite la somma delle domande risarcitorie
spettanti ai danneggiati in atto, tornando a vantaggio, come si ò
detto, dell'indeterminata categoria degli utenti futuri o potenziali.
Dall'altro lato anche le domande genericamente dirette a far ottenere
ai diretti interessati la restituzione delle somme pagate in eccesso
risultano essere state proposte non in sostituzione delle domande
spettanti ai singoli assicurati, nè allo scopo di far conseguire
all'associazione in proprio i vantaggi spettanti a questi ultimi.
Perseguono, invece, l'interesse comune all'intera categoria ad
ottenere una pronuncia di accertamento su aspetti quali l'esistenza
dell'illecito, della responsabilità, del nesso causale fra
l'illecito e il danno, dell'esistenza e dell'entità potenziale dei
danni (a prescindere dalle peculiarità delle singole posizioni
individuali), problemi la cui soluzione torna a vantaggio di tutti
gli interessati alla controversia attivata dall'ente di tutela del
consumatore (nella specie CODACONS) - e non solo di quelli attuali -
sollevando ognuno di essi dai rischi e dagli oneri inerenti
all'iniziativa singola e dalle remore ad agire individualmente in
giudizio che potrebbero derivare dalla consapevolezza della
disparità dei rapporti di forza. Entro questi limiti e sotto questi
profili l'iniziativa del CODACONS risponde ad interessi che vanno
oltre quelli propri di ogni singolo danneggiato e che non avrebbero
potuto essere perseguiti tramite la somma delle singole iniziative.
Le azioni intraprese dagli enti della specie del CODACONS si
prestano ad attuare la tutela collettiva dell'interesse comune ad
un'intera categoria di consumatori - ivi inclusi quelli non
partecipanti all'iniziativa, quindi liberi di proporla in futuro e
separatamente - a che venga accertato l'illecito e sia ripristinata
la situazione di legalità, potendo far valere l'interesse generale e
comune a un'intera categoria di utenti o di consumatori a che venga
accertata l'esistenza dei presupposti per l'esercizio dei diritti
risarcitori di serie, allo scopo non di sostituirsi alle iniziative
dei singoli, ma di spianare ad esse la strada, tramite il superamento
degli ostacoli di ogni genere di cui tale strada potrebbe essere
disseminata, ove ad agire fosse il singolo: non ultimo quello insito
nelle remore del cittadino isolato ad affrontare costose controversie
per somme relativamente modeste, nei confronti di avversari
agguerriti.
Trattasi di interpretazione conforme alle indicazioni ed agli
auspici del diritto comunitario che, nel libro Verde del 2005, ed
ancor più nel Libro Bianco adottato dalla Commissione il 2 aprile
2008, segnalava per l'appunto l'emergere di un bisogno di tutela dei
consumatori dalle pratiche commerciali scorrette o dalle condotte
anticoncorrenziali, a fronte della tendenziale inerzia dei
danneggiati (ivi incluse le piccole imprese) nell'intentare azioni
individuali di risarcimento dei danni, per importi tendenzialmente
bassi ed a fronte di costi e rischi di entità non prevedibile.
Sulla base dei presupposti sopraddetti va rilevato che la stessa
Corte di cassazione, con la sentenza 17 agosto 2011, n. 17351, ha
posto i seguenti principi che possono considerarsi paradigmatici
rispetto all'attività processuale del CODACONS:
«L'associazione CODACONS, quale ente esponenziale degli interessi
degli utenti dei servizi assicurativi, è legittimata a proporre le
domande dirette a fare accertare la violazione delle regole della
concorrenza; la nullità delle clausole contenenti la determinazione
dei premi, pattuite nel periodo a cui risalgono le violazioni; le
modalità con cui la compagnia assicuratrice ha proceduto e procede
al calcolo dei premi e la determinazione dei criteri per il relativo
di ricalcolo, al fine di uniformare i corrispettivi a quelli che le
compagnie assicuratrici avrebbero potuto determinare, in mancanza
dell'intesa illecita; nonchè la domanda che vengano adottate le
misure idonee ad informare gli assicurati dei loro diritti, ivi
inclusa quella di pubblicazione della sentenza di condanna,
trattandosi di domande che rientrano fra quelle tendenti ad eliminare
gli effetti delle violazioni e ad imporre al trasgressore
comportamenti conformi alle regole di correttezza, trasparenza ed
equità nei rapporti contrattuali, ai sensi della legge 30 luglio
1998, n. 281, artt. 1 e 3».
«Il CODACONS è altresì legittimato a proporre, ai sensi delle
citate norme, le domande di restituzione e di risarcimento dei danni
conseguenti agli illeciti concorrenziali, nei limiti in cui facciano
valere l'interesse comune all'intera categoria degli utenti dei
servizi assicurativi ad ottenere una pronuncia di accertamento su
aspetti quali l'esistenza dell'illecito, della responsabilità, del
nesso causale fra l'illecito e il danno, dell'esistenza ed entità
potenziale dei danni (a prescindere dalle peculiarità delle singole
posizioni individuali), ed ogni altra questione idonea ad agevolare
le iniziative individuali, sollevando i singoli danneggiati dai
relativi oneri e rischi».
«La legittimazione deve essere invece esclusa con riferimento
alle domande di condanna della compagnia assicuratrice a pagare una
somma determinata all'uno od all'altro soggetto assicurato che sia
concretamente individuato, in mancanza di espressa domanda
dell'interessato».
Nella misura in cui gli artt. 27-bis dell'allegato b) al d.P.R.
n. 642/1972 e 8 legge n. 266/1991 non esentano le associazioni di
volontariato dal pagamento dell'imposta di bollo, in virtù del
richiamo operato dall'art. 10, d.P.R. n. 115/2002 dal contributo
unificato, in sostanza si nega alle stesse di svolgere proprio quella
funzione che mira a spianare la strada ai singoli da quegli ostacoli
anche di natura economica che essi potrebbero incontrare uti singoli
per la tutela dei loro diritti, facendo ritenere che sussista una
violazione del principio di uguaglianza formale e sostanziale
previsto dall'art. 3 della Costituzione nonchè del principio di
adeguatezza della capacità contributiva recato dall'art. 53 della
Costituzione.
La mancata esenzione delle associazioni di volontariato dal
pagamento del contributo unificato, infatti, impedisce ai meno
abbienti, per il tramite delle associazioni quali il CODACONS di
poter tutelare giudizialmente i propri diritti, in tutti quei casi in
relazione ai quali gli stessi, individualmente sarebbero ostacolati o
impossibilitati ad agire.
Quanto sopra riportato rileva anche sotto il profilo della
violazione dell'art. 24 della Costituzione.
La garanzia costituzionale apprestata dalla norma suddetta,
infatti, non è circoscritta solo alle situazioni giuridiche di
vantaggio rappresentate dai diritti soggettivi e dagli interessi
legittimi, ma si estende anche a situazioni di dimensione
sovraindividuale, in particolare ai cosiddetti interessi collettivi o
diffusi che interessano più categorie di soggetti.
In tale sede per i soggetti deputati alla tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi collettivi di una indeterminata
quantità di consumatori e di utenti, l'imposizione del contributo
unificato per gli atti giudiziari, porrebbe un ulteriore e ingiusto
limite all'esercizio dell'azione giudiziaria, posto che si
vedrebbero, se non precludere, quantomeno notevolmente ostacolare
l'accesso alla tutela giurisdizionale, con conseguente pregiudizio
del loro diritto inviolabile di agire in giudizio.
Va rilevato in proposito che lo stesso Presidente del TAR Lazio
nella relazione del 9 febbraio 2012 per l'inaugurazione dell'anno
giudiziario 2012 ha evidenziato che «riguardo ai ricorsi in entrata,
nel 2011 si è verificato un calo pari a circa 1.000 ricorsi rispetto
all'anno precedente. Presumibilmente su tale circostanza ha in parte
influito la crisi economica, che ha limitato le iniziative delle
pubbliche amministrazioni specie finanziariamente più impegnative,
riducendo così le occasioni di contenzioso. Ma in massima parte il
calo dei ricorsi è da ascriversi al lievitare del contributo unico,
che sta raggiungendo livelli al limite della compatibilità con il
riconoscimento costituzionale del diritto alla tutela
giurisdizionale».
Inoltre, l'applicazione della normativa in rassegna comporta
altresì la violazione dell'art. 97 della Costituzione poichè di
fatto comporta un'agire della P.A. non adeguato e conveniente per il
perseguimento del fine pubblico, posto che la stessa, pur nel
perseguimento dell'interesse pubblico, non può discriminare i
soggetti privati coinvolti nel procedimento, nel rispetto dei
principi di buon andamento e imparzialità.
In conclusione, appare rilevante e non manifestamente infondata,
in relazione agli articoli 2, 3, 24, 53 e 97 della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 27-bis della
tabella b) allegata al d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642, nella parte in
cui non specifica espressamente nel novero degli atti esenti dal
bollo anche gli atti giudiziari e/o processuali nonchè dell'art. 8
della legge 11 agosto 1991, n. 266, nella parte in cui non individua
espressamente quali «connessi allo svolgimento della loro attivita'»
relativamente alle organizzazioni di volontariato, anche gli atti
aventi natura giudiziale processuale.
Il giudizio deve essere sospeso, e gli atti vanno trasmessi alla
Corte costituzionale.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito, e in ordine alle
spese, resta riservata alla decisione definitiva.

P. Q. M.

Visti gli artt. 134 della Costituzione; 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata in relazione
agli articoli 2, 3, 24, 53 e 97 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 27-bis della tabella b)
allegata al d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642, nella parte in cui non
specifica espressamente nel novero degli atti esenti dal bollo anche
gli atti giudiziari e/o processuali nonchè dell'art. 8 della legge
11 agosto 1991, n. 266, nella parte in cui non individua
espressamente quali «connessi allo svolgimento della loro attivita'»
relativamente alle organizzazioni di volontariato, anche gli atti
aventi natura giudiziale e/o processuale.
Dispone la sospensione del presente giudizio.
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria della Sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, in merito e in ordine alle spese.

Roma, addì 21 marzo 2013

Il Presidente: Lauro