1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 8-9-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 66 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 luglio 2004
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depostitato in cancelleria il 9 luglio 2004 (della Regione Veneto) Trasporto - Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia concernenti il trasferimento di funzioni in materia di viabilita' e trasporti - Previsione dell'attribuzione alla Regione Friuli-Venezia Giulia dei trasporti ferroviari tra la Regione stessa e la Regione Veneto individuati sulla base di un'intesa tra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e le Regioni stesse, tenendo conto della prevalenza dei viaggiatori per chilometro sulle origini/destinazioni esclusivamente dell'utenza ferroviaria interregionale, ovvero dell'esistenza di coincidenze nel nodo di Mestre-Venezia, con ulteriori treni di lunga percorrenza, per il collegamento della Regione Friuli-Venezia Giulia con il resto del territorio nazionale - Ricorso della Regione Veneto - Denunciata omessa consultazione della Commissione paritetica - Violazione dei principi di autonomia adeguatezza sussidiarieta' e leale collaborazione nonche' del principio di ragionevolezza - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di trasporto - Eccesso di delega. - D.Lgs. 1° aprile 2004, n. 111, art. 9, comma 7. - Costituzione, art. 5, 76, 114, 117, 118 e 123; Statuto Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 65. (004C0885) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 8-9-2004)

Ricorso della Regione Veneto, in persona del suo presidente pro
tempore, on. dott. Giancarlo Galan, autorizzato a promuovere ricorso
con deliberazione della giunta regionale n. 1905 del 18 giugno 2004,
elettivamente domiciliata presso lo studio dell'avv. Alfredo Biagini
in Roma, via di Porta Castello n. 33, che unitamente all'avv. Romano
Morra la rappresenta e difende giusta procura in margine del presente
atto;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato ex lege presso l'Avvocatura generale dello Stato e contro
il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti pro tempore,
domiciliato ex lege presso l'Avvocatura generale dello Stato, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma contenuta
nell'art. 9, comma 7 del d.lgs. 1° aprile 2004, n. 111, recante
«Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia, concernenti il trasferimento di funzioni in
materia di viabilità e trasporti», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 103 - Serie generale - del 4
maggio 2004.
Cenni di fatto
Il d.lsg. 19 novembre 1997, n. 422, adottato in attuazione
dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, ha
conferito alle Regioni ed agli Enti locali funzioni e compiti di
programmazione e gestione in materia di trasporto pubblico locale.
Lo stesso decreto legislativo, chiarendo che rientrano nella
nozione di trasporto pubblico di interesse regionale e locale «i
servizi di trasporto di persone e merci che non rientrano tra quelli
tassativamente individuati dall'art. 3» (ovvero, ai sensi di
quest'ultima norma, e con riferimento al trasporto ferroviario: i
servizi internazionali e nazionali di percorrenza medio-lunga
caratterizzati da elevati standards qualitativi) ha «conferito alle
Regioni e agli enti locali, con le modalità di cui agli articoli 6 e
seguenti, tutti i compiti e tutte le funzioni relativi al servizio
pubblico di trasporto di interesse regionale e locale, in atto
esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato,
centrale o periferica, anche tramite enti o altri soggetti pubblici,
tranne quelli espressamente mantenuti allo Stato dall'art. 4»
(ovvero: accordi internazionali, funzioni in materia di sicurezza e
adozione delle linee guida per la riduzione dell'inquinamento).
Preme rilevare che la Regione Veneto ha dato attuazione al
ripetuto d.lgs. n. 422/1997 promulgando la legge regionale 30 ottobre
1998, n. 25 («Disciplina ed organizzazione del trasporto pubblico
locale», BUR n. 99/1998) che detta una puntuale regolamentazione
delle funzioni in oggetto.
Quanto alle Regioni a Statuto Speciale (ed, in particolare, si
farà qui riferimento alla Regione Friuli-Venezia Giulia), l'art. 1,
comma 3 del d.lsg. n. 422/1997 ha stabilito che il conferimento delle
funzioni ed il trasferimento dei relativi beni e risorse sarebbero
stati disposti nel rispetto degli statuti e attraverso apposite norme
di attuazione.
Le norme di attuazione relativamente alla Regione Friuli-Venezia
Giulia sono state approvate con il decreto legislativo 1° aprile
2004, n. 111 (Gazzetta Ufficiale n. 103 del 4 maggio 2004).
Vale riferire, soffermandosi sul settore ferroviario, che qui
interessa, che le specifiche modalità di ripartizione delle linee
interregionali sono state concertate, a partire dal 1998 e, dunque,
prima della riforma costituzionale del 2001, nell'ambito di ripetuti
incontri ed accordi tra tutti gli Enti interessati.
All'originaria regolamentazione dettata dal Ministero dei
trasporti e da F.S. S.p.a. nel convegno «Tivoli 1» del febbraio 1998
era subentrato un diverso accordo (al quale avevano concorso anche la
Regione Veneto, la Regione Friuli-Venezia Giulia e le Province
autonome di Trento e Bolzano) con il quale, tra l'altro, erano stati
attribuiti alla Regione Veneto tutti i servizi IR della linea Venezia
- Treviso - Udine - Trieste, mentre al Friuli-Venezia Giulia erano
stati assegnati tutti i servizi IR della linea Venezia - Trieste
(doc. n. 2).
Sono poi emerse ulteriori proposte di modifica e, da ultimo, il
27 gennaio 2000 la Regione Veneto ha stipulato con il Ministero dei
trasporti e della navigazione un accordo di programma, recepito con
D.P.C.M. del 16 novembre 2000, che, all'art. 3, dispone che
«l'attribuzione da parte dello Stato dei treni interregionali che
attraversano anche la Regione Friuli-Venezia Giulia e le Province
autonome di Trento e Bolzano sarà concordata tra il Ministero e
tutte le parti interessate» (doc. n. 3), con ciò garantendo la piena
autonomia di tutti gli Enti interessati nella individuazione dei
criteri di ripartizione delle linee ferroviarie ritenuti più
adeguati.
Ciò precisato in linea di fatto, e tornando al citato d.lsg.
n. 11/2004, va evidenziato che quest'ultimo, nel dettare «norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia
concernenti il trasferimento di funzioni in materia di viabilità e
trasporti» dispone altresì, con la norma contenuta nell'art. 9,
comma 7, che «Dei servizi di trasporto ferroviario interregionale tra
le Regioni Friuli-Venezia Giulia e Veneto sono attribuiti alla
Regione Friuli-Venezia Giulia quelli individuati sulla base di
un'intesa tra il Ministero delle intrastrutture e dei trasporti e le
citate Regioni che tenga conto della prevalenza dei viaggiatori per
chilometro sulle origini-destinazioni esclusivamente dell'utenza
ferroviaria interregionale, ovvero dell'esistenza di coincidenze nel
nodo di Mestre-Venezia con ulteriori treni di lunga percorrenza, per
il collegamento della Regione Friuli-Venezia Giulia con il resto del
territorio nazionale. Fino alla definizione della citata intesa i
servizi interregionali continuano ad essere disciplinati dal
contratto di servizio nazionale».
Il d.lsg. n. 111/2004 presenta, in parte qua, evidenti profili di
illegittimità costituzionale e con il presente atto la Regione
Veneto, come sopra rappresentata e difesa, ricorre a codesta ecc.ma
Corte costituzionale, per chiedere, ai sensi dell'art. 127, secondo
comma Cost. nonchè dell'art. 32, legge 11 marzo 1953, n. 87, la
declaratoria di illegittimità costituzionale della epigrafata norma
contenuta nell'art. 9, comma 7, e ciò in accoglimento delle seguenti
motivazioni di:

Diritto

Violazione dell'art. 65 dello, Statuto della Regione Friuli
approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1; violazione
dell'art. 5, 76, 114, 117, 118, 123 Cost.; violazione dei principi di
autonomia, di adeguatezza e di sussidiarietà, nonchè di leale
collaborazione tra Stato e Regioni e di ragionevolezza.
In primo luogo, preme rilevare che la potestà attribuita al
legislatore delegato dall'art. 65 dello Statuto della Regione
Friuli-Venezia Giulia è circoscritta alla formulazione di «norme di
attuazione dello Statuto» stesso e di «quelle relative al
trasferimento all'Amministrazione regionale degli uffici statali che
nel Friuli-Venezia Giulia adempiono a funzioni attribuite alla
Regione».
In particolare, il provvedimento legislativo di che trattasi ha
ad oggetto il trasferimento delle funzioni attinenti alla «viabilità
(...) di interesse locale e regionale» ai sensi dell'art. 4, comma 1,
n. 9) dello statuto, riferendosi perciò a «(...) tutte le funzioni
amministrative in materia di pianificazione, di programmazione, di
progettazione, di esecuzione, di manutenzione, di gestione, di nuova
costruzione o di miglioramento nonchè vigilanza delle reti stradali
regionale e nazionale, ricadenti sul territorio regionale (...)»
(art. 1).
Non risulta che nel descritto ambito di intervento normativo sia
inclusa la predeterminazione delle modalità (rectius: delle
condizioni) mediante le quali la Regione Friuli-Venezia Giulia e la
Regione Veneto dovranno ripartire le linee interregionali.
D'altro canto, il decreto legislativo in argomento è stato
adottato nel quadro della procedura stabilita dal citato art. 65
dello Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia che, ai fini
dell'approvazione del decreto legislativo di attuazione, richiede la
previa consultazione di una Commissione paritetica composta da sei
membri, di cui tre nominati dal Governo e tre dal Consiglio Regionale
del Friuli-Venezia Giulia. Conseguentemente, nessun rappresentante
della Regione Veneto è stato coinvolto nei lavori preparatori che
hanno condotto alla promulgazione del decreto legislativo, nè la
stessa Regione Veneto è stata sentita al riguardo.
Appare perciò evidente che la norma contenuta nell'art. 9, comma
7 del d.lgs. n. 111 del 2004 è in primo luogo viziata per eccesso di
delega, in violazione dell'art. 76 della Costituzione, e ciò in
quanto l'art. 65 dello Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia
non consente al legislatore statale delegato di formulare norme che
non siano strettamente connesse e circoscritte all'attuazione dello
Statuto stesso e ciò in conformità ai principi costituzionali che
garantiscono e tutelano l'autonomia, anche statutaria, di tutti gli
Enti regionali, implicitamente vietando che l'attuazione del singolo
statuto possa incidere su questioni di portata ultraregionale.
Il d.lgs. n. 111/2004, dunque, avrebbe dovuto fare esclusivo
riferimento alla viabilità ferroviaria regionale del Friuli-Venezia
Giulia, senza poter in alcun modo disciplinare questioni che
coinvolgono (anche) la confinante Regione Veneto.
Ciò senza poter sottacere che l'introduzione di una norma
qual'è quella contestata, che delinea speciali prescrizioni
condizionanti l'organizzazione dei servizi ferroviari che interessano
il Veneto - di fatto comprimendo la rispettiva autonomia regionale -
appare altresì discriminatoria non solo perchè lo Stato,
inserendosi nei rapporti tra la Regione Veneto e la Regione
Friuli-Venezia Giulia, ha accolto le istanze espresse dalla Regione
Friuli (appositamente sentita in proposito) senza coinvolgere
attivamente la Regione Veneto e soddisfacendo, perciò,
esclusivamente gli interessi della prima a detrimento di quelli della
seconda, ma anche perchè è stata così istituita una disciplina ad
hoc valevole unicamente per i rapporti tra le due Regioni in
argomento, nonostante analoghe questioni interessino anche altre
Regioni.
In altri termini, posto in via generale che la ripartizione dei
servizi ferroviari è rimessa alle Regioni (rectius: ad intese tra
Regioni finitime), nel quadro delle rispettive prerogative
costituzionali, l'impugnato provvedimento normativo appare viziato
nella parte in cui istituisce una regolamentazione differenziata per
la sola Regione Veneto, regolamentazione, peraltro, concordata
esclusivamente con la Regione Friuli-Venezia Giulia nell'ambito
dell'attuazione dello Statuto di quest'ultima.
Si noti che ben lungi dal sintetizzare i diversi interessi delle
due Regioni, la norma in oggetto valorizza unicamente le ambizioni
della Regione Friuli-Venezia Giulia, attribuendole, di fatto, tutti i
servizi interregionali, in spregio altresì al principio di
ragionevolezza. Ed infatti, da una parte, il criterio di ripartizione
viaggiatore/chilometro non rappresenta adeguatamente l'effettivo
servizio erogato dal momento che alla maggiore lunghezza della tratta
in territorio friulano non corrisponde il reale utilizzo del mezzo in
termini di residenza degli utenti; dall'altra, anche il criterio
delle coincidenza penalizza la Regione Veneto a tutto vantaggio della
Regione Friuli, dal momento che, proprio per garantire la massima
efficienza del servizio e per corrispondere alle richieste della
stessa Regione Friuli-Venezia Giulia, la Regione Veneto si è
positivamente adoperata nel corso degli ultimi anni affinchè la
programmazione oraria dei servizi regionali e interregionali
avvenisse sulla base delle coincidenze nei principali nodi con il
servizio passeggeri di lunga percorrenza, sicchè tutti i treni
regionali, diretti e interregionali si presentano al nodo ferroviario
di Mestre-Venezia in coincidenza con i treni di lunga percorrenza.
Va, poi, denunciata la contestuale violazione del riparto di
funzioni tra Stato e Regioni delineato dal novellato art. 117 della
Costituzione, il quale, con riferimento alla materia dei trasporti,
ha riservato alla potestà legislativa (concorrente) dello Stato la
sola disciplina delle «grandi reti», dovendosi intendere i restanti
settori inclusi nella residuale potestà legislativa esclusiva
regionale.
Ciò con la conseguenza che, relativamente alle «grandi reti di
trasporto» l'intervento legislativo statale, riferendosi ad un ambito
di legislazione concorrente, consiste, a mente del terzo comma
dell'art. 117 Cost., nella «determinazione dei principi fondamentali»
che orientano e delimitano la legislazione regionale.
Per il resto, la materia dei trasporti - eccettuata dunque la
disciplina delle grandi reti - è assoggettata alla disciplina
legislativa regionale, la quale non trova altro vincolo che quello
derivante dal rispetto della Costituzione, dell'ordinamento
comunitario e degli obblighi internazionali.
Di qui l'incostituzionalità, sotto il dedotto profilo, della
norma contenuta nell'art. 9, comma 7 del d.lsg. n. 111/2004, che
vincola le Regioni interessate a seguire due criteri per
regolamentare le linee ferroviarie interregionali, ovverosia, in
alternativa: la prevalenza dei viaggiatori per chilometro sulle
origini/destinazioni esclusivamente dell'utenza ferroviaria
interregionale, ovvero l'esistenza di coincidenze nel nodo di
Mestre-Venezia con ulteriori treni di lunga percorrenza. Appare
infatti evidente che il legislatore statale si è ingerito nel merito
di scelte, peraltro di dettaglio, riservate alla potestà legislativa
regionale.
D'altro canto, vale rilevare che i contenuti del prowedimento
legislativo in esame sono stati concertati - nel quadro del
particolare iter procedimentale disciplinato dall'art. 65 dello
Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia - tra quest'ultima e lo
Stato, ma senza coinvolgere in alcun modo la Regione Veneto.
Ciò viola non solo il riparto di funzioni art. 117 ma gli stessi
principi di autonomia regionale oltre che di sussidiarietà, secondo
il quale i pubblici poteri devono essere esercitati ad un livello di
governo il più prossimo possibile ai cittadini utenti, ammettendosi
l'intervento dei livelli superiori di governo nei soli casi di
inerzia da parte di quelli inferiori.
Ed invero, lo Stato si è determinato nel senso di concordare con
uno solo (Regione Friuli-Venezia Giulia) degli Enti interessati dai
servizi interregionali in oggetto le concrete modalità per gestire
questi ultimi, estraniando la Regione Veneto.
Evidente appare altresì la violazione del principio di leale
collaborazione con le Regioni che, secondo l'insegnamento di codesta
ecc.ma Corte, impone allo Stato in materie caratterizzate da
competenza regionale primaria, di raggiungere un'intesa con la
Regione, senza neppure limitarsi alla semplice informazione o
consultazione (cfr. la sentenza 389 del 26 luglio 1995).
Contrariamente, il legislatore ha posto la Regione Veneto di fronte
ad una scelta compiuta, che disciplina nel dettaglio le modalità di
ripartizione delle linee interregionali, imponendo, in via
alternativa, l'adozione dei criteri della prevalenza dei passeggeri
ovvero dell'esistenza di coincidenze privando di significato e di
concreta rilevanza l'«intesa tra il Ministero delle infrasfrutture e
dei trasporti e le citate Regioni» nell'ambito della quale, secondo
lo stesso art. 9, comma 7 dovrebbero essere adottate le scelte
attinenti alla ripartizione deii servizi interregionali.
È infatti evidente che i contenuti essenziali delle scelte da
effettuare nell'ambito di tale intesa sono stati già predeterminati
dalla stessa norma in commento.
In altri termini, il legislatore ha già individuata i servizi di
trasporto ferroviario che saranno attribuiti al Veneto, sottraendo le
rispettive determinazioni alla concertazione tra gli Enti
direttamente interessati.
Tale circostanza si pone in contrasto con il principio di leale
collaborazione, il quale, secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma
Corte, postula l'esigenza che, qualora si tratti di regolamentare con
legge dello Stato settori incidenti su materie alcune delle quali di
competenza regionale e locale, devono essere previste forme di
coordinamento idonee a salvaguardare gli interessi pubblici non
omogenei affidati alle cure dei vari livelli di governo, nel rispetto
del diverso grado di autonomia di ciascuno (sentenza 27 dicembre
1991, n. 483).
La dedotta violazione appare tanto più evidente laddove si
osservi che il Governo è intervenuto in un ambito riservato alla
potestà legislativa esclusiva regionale (peraltro, attraverso un
provvedimento normativa non finalizzato a dettare una normativa di
principio, bensì a dare attuazione ad uno statuto regionale)
relativamente al quale, come s'è detto, le concrete metodologie di
ripartizione delle linee interregionali hanno formato oggetto, a
partire dal 1998 e, dunque, prima della riforma costituzionale del
2001, di ripetuti incontri ed accordi tra tutti gli enti interessati.

P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il presente
ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale del d.lsg.
1° aprile 2004, n. 111, con riferimento all'art. 9, comma 7, nei
termini e per i motivi sopra esposti.
Con riserva di ulteriori deduzioni.
Si depositano con il presente atto:
1) autorizzazione a ricorrere (deliberazione dalla giunta
regionale n. 1905 del 18 giugno 2004);
2) verbale della riunione di Roma del 15 luglio 1998 in cui
è stato raggiunto l'accordo tecnico sulle assegnazioni delle linee
con il Friuli;
3) decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 16
novembre 2000.
Venezia - Roma, addì 30 giugno 2004
Avv. Romano Morra - Avv. Alfredo Biagini
04C0885