1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 82 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 ottobre 1994
N. 82 Ordinanza emessa l'11 ottobre 1994 dal pretore di Grosseto nel procedimento penale a carico di Ferioli Alessandro ed altro Inquinamento - Scarichi provenienti da pubbliche fognature che superino limiti di accettabilita' stabiliti dalle regioni, scarichi provenienti da insediamenti produttivi eccedenti limiti di accettabilita' delle tabelle di cui alla legge n. 319/1976 o, se recapitano in pubbliche fognature, quelli fissati dall'art. 12, primo comma, n. 2, stessa legge, nonche' scarichi che superino i limiti di accettabilita' inderogabili per i parametri di natura tossica persistente e bioaccumulabile - Lamentata depenalizzazione per la prima ipotesi e riduzione della pena per le altre - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggiore severita', nonche' tra regioni - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento con le norme del diritto internazionale, in particolare con quelle CEE (direttiva n. 271/1991). (D.-L. 17 settembre 1994, n. 537, art. 3). (Cost., artt. 3, 9, 10 e 32). (095C0223) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza dibattimentale nel
procedimento penale n. 93/714, reg. dibattimento, a carico di Ferioli
Alessandro e Gelli Paolo, imputati del reato di cui all'art. 21,
terzo comma, legge n. 319/1976, osserva che il p.m. di udienza ha
richiesto pronuncia di questo pretore in ordine all'ipotesi di non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3 del d.-l. 17 settembre 1994, n. 537, con trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, argomentando che detto articolo
che modifica il terzo comma dell'art. 21 della legge Merli prevede
una manifesta disparità di trattamento tra coloro che scaricando non
osservano i limiti di accettabilità previsti dalle tabelle, per la
cui fattispecie la sanzione comminata dal legislatore è penale
soltanto laddove lo scarico supera di oltre il 20% i limiti di
accettabilità delle tabelle stesse, e coloro che ai sensi del primo
comma dell'art. 21 della legge Merli scaricano in difetto di
prescritta autorizzazione, fattispecie per la quale il legislatore ha
previsto l'obbligatorietà della sanzione penale. A parere del p.m.
la norma citata si pone in contrasto con gli artt. 3 e 9 della
Costituzione per manifesta disparità di trattamento sanzionatorio
che il legislatore ha previsto per fattispecie analoghe ed anzi di
maggiore gravità sostanziale per quanto in particolare concerne la
modifica del comma 3 dell'art. 21 della legge-Merli come novellato
dal decreto-legge citato.
In contrasto altresì con l'art. 9 della Costituzione in relazione
al secondo comma dell'articolo stesso in quanto la mancata
applicazione della sanzione penale nella fattispecie prevista
dall'art. 3 del decreto-legge citato appare insufficiente a tutelare
il paesaggio nell'accezione più lata che recenti pronuncie delle
Corti Supreme hanno dato alla nozione del paesaggio; infine la norma
in questione appare in contrasto altresì con l'art. 10 della
Costituzione che impone allo Stato italiano di conformarsi alle norme
del diritto internazionale generalmente riconosciute laddove omette
la sostanziale applicazione e attuazione delle direttive CEE in
materia di inquinamento ambientale.
Osserva il pretore che la richiesta del p.m. è fondata e si
ritiene, pertanto, di dover dichiarare rilevante e non manifestamente
infondata, per violazione degli artt. 3, 9, 10 e 32 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3
del d.-l. 17 settembre 1994, n. 537, il quale, nella sua integrale
stesura prevede, in modifica globale del terzo comma dell'art. 21
della legge n. 319/1976 e succ. mod. che "fatte salve le disposizioni
penali di cui al primo ed al secondo comma, l'inosservanza dei limiti
di accettabilità di cui alle tabelle allegate alla presente legge,
ovvero di quelli stabiliti dalle regioni, ai sensi dell'art. 14,
secondo comma, nei rispettivi limiti e modi di applicazione, ovvero
di quelli specifici eventualmente prescritti in sede di rilascio
dell'autorizzazione o di modifica della stessa, ove non costituisca
reato o circostanza aggravante di altro reato connesso, è punita con
la sola sanzione amministrativa pecuniaria da lire 3 milioni a lire
30 milioni, salvo diversa disposizione della legge regionale. In
deroga a quanto previsto dal terzo comma, per gli scarichi diversi da
quelli provenienti da insediamenti abitativi o adibiti allo
svolgimento di attività alberghiera turistica, sportiva, ricreativa,
scolastica e sanitaria, in caso di superamento, in misura superiore
al 20 per cento, dei limiti di accettabilità previsti dalle tabelle
allegate alla presente legge, o di quelli stabiliti dalla regione, ai
sensi dell'art. 14, secondo comma, si applica la pena dell'ammenda da
lire 10 milioni a lire 100 milioni. Si applica la pena dell'ammenda
da lire 20 milioni o la pena dell'arresto da due mesi a due anni
qualora siano superati i limiti di accettabilità inderogabili per i
parametri di natura tossica, persistente e bioaccumulabile, di cui al
n. 4) del documento unito alla delibera 30 dicembre 1980 del comitato
interministeriale previsto dall'art. 3 della presente legge,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 9 del 10 gennaio 1981, e di
cui all'elenco allegato 1 della delibera medesima".
La valutazione del caso in questione richiede un riesame degli
aspetti giuridici della tutela ambientale, cosa non agevole per la
vastità dei problemi sollevati dalle due fondamentali leggi che sono
state promulgate in merito, e precisamente dalla legge 10 maggio
1976, n. 319, meglio conosciuta sotto il nome di legge Merli, e della
successiva legge 24 dicembre 1979, n. 650, comunemente denominata
Merli- bis.
La citata legislazione speciale non si inseriva in un vuoto
normativo, poichè già prima della legge Merli esistevano degli
scarichi inquinanti, anche se il bene giuridico protetto era il più
vario. Basti pensare alle norme del testo unico delle leggi sulla
pesca del 1931, che nell'art. 9 prescrivevano l'autorizzazione del
presidente della giunta provinciale per l'effettuazione degli
scarichi industriali in acque pubbliche, conferendo alla predetta
autorità il potere di imporre prescrizioni atte ad impedire danni
all'ittiofauna e ad obbligare chi determinava fenomeni di
inquinamento ad eseguire opere di ripopolamento ittico. L'art. 6
della stessa legge, poi, vietava, tra l'altro di gettare o di
infondere nelle acque materie atte ad intorpidire, stordire od
uccidere i pesci, con la conseguenza che attraverso la tutela
dell'ittiofauna veniva preservato il corso dell'acqua
dall'inquinamento o comunque da forme di inquinamento che non
consentissero la vita dei pesci.
Le norme del testo unico sanitario che disciplinavano direttamente
l'igiene e la salubrità dell'ambiente svolgevano parimenti un ruolo
importante, ad esempio in relazione allo smaltimento delle acque
immonde, delle materie escrementizie e di altri rifiuti che ai sensi
dell'art. 218 dovevano avvenire in modo da non inquinare il
sottosuolo, o in relazione al divieto di immissione nei corsi d'acqua
che attraversavano l'abitato di fogne o canali di raccolta di acque
immonde, tra cui le acque inquinate provenienti da scarichi
industriali, previsto dall'art. 227.
Il codice penale, infine sotto il titolo VI dedicato ai delitti
contro l'incolumità pubblica sanzionava penalmente l'avvelenamento
doloso o colposo di acque destinate all'alimentazione umana, prima
che fossero attinte o distribuite per il consumo (vedi i problemi
collegati all'uso di atrazina).
Altre norme del codice penale che non sembrano disciplinare il
fenomeno dell'inquinamento, neanche indirettamente, furono applicate
dai pretori cosiddetti di "assalto", attraverso una opera di
intelligente interpretazione giurisprudenziale, sostanzialmente
recepita dalla Suprema Corte di cassazione.
Fu così ritenuto applicabile l'art. 635 del codice penale che
sanziona la condotta di chiunque distrugge, disperde deteriora o
rende, in tutto o in parte inservibili come mobili o immobili altrui,
con la contestazione frequente dell'aggravante di cui al n. 3, comma
secondo, della norma, in relazione all'ipotesi prevista dall'art. 625
n. 7 del c.p., per la natura pubblica, la destinazione ad uso
pubblico o per la esposizione alla pubblica fede del corso d'acqua
inquinata.
Fu la stessa giurisprudenza di merito a ritenere applicabile anche
l'art. 674 del c.p. che punisce il getto pericoloso di cose e in
particolare la condotta di colui che getta o versa in un luogo di
pubblico transito o in luogo privato ma di comune o di altrui uso,
cose atte ad offendere o imbrattare o molestare persone, ovvero, nei
casi non consentiti dalla legge, provoca emissioni di gas, di vapori
o di fumo, atti a cagionare tali effetti, in tutti i casi in cui
dallo svernamento delle sostanze inquinanti potesse derivare un
pericolo per la salute o anche per la decorosa parvenza esteriore
della persona umana.
Ora appare evidente che tutte le norme richiamate, la maggior
parte delle quali devono ritenersi ancora vigenti, non assolvevano
però all'esigenza, da più parti sentita, di disciplinare in modo
organico la materia degli scarichi per una migliore tutela
dell'ambiente.
Questo obiettivo risulta appunto consacrato nell'art. 1 della
legge 10 maggio 1976, n. 319, il quale alla lettera A), testualmente
recita "la presente legge ha per oggetto la disciplina degli scarichi
di qualsiasi tipo, pubblici e privati diretti e indiretti in tutte le
acque superficiali e sotterranee interne e marine, sia pubbliche che
private, nonchè in fognature, sul suolo e nel sottosuolo".
Occorre subito chiarire che la legge non fornisce la nozione di
scarico e che, contrariamente a quanto potrebbe apparire, il
significato del termine non è riferibile a tutti i tipi di scarico
in senso assoluto.
La giurisprudenza e la dottrina, attraverso lo studio sistematico
della normativa, compresa la legge di parziale modifica dell'8
ottobre 1976, n. 690, e la delibera del comitato dei Ministri per il
rilevamento delle caratteristiche dei corpi idrici e dei criteri
metodologici per la formazione e l'aggiornamento dei catasti del 4
febbraio 1977, hanno precisato il concetto nei seguenti termini:
a) deve trattarsi innanzitutto di sostanze di scarto, cioè di
rifiuti derivanti dall'utilizzazione di altre sostanze;
b) in secondo luogo, le sostanze devono essere liquide o quanto
meno solubili in acqua, poichè solo in tali condizioni è possibile
realizzare la misurazione dei limiti di accettabilità degli scarichi
con riferimento alle tabelle allegate alla legge così come
prescritto dall'art. 9.
Ciò che viene misurato infatti, è l'acqua la quale non può che
essere l'acqua di rifiuto dell'insediamento.
Ciò risulta evidente dalla lettura del titolo IV della legge ed
in particolare dagli artt. 9, 10, 12 e 15.
Il primo stabilisce, in proposito, che la misurazione degli
scarichi si intende effettuata subito a monte del punto di immissione
nei corpi ricettori di cui all'art. 1, lett. A), che gli scarichi
devono essere resi accessibili per il campionamento da parte
dell'autorità autorizzata ad effettuare all'interno degli
insediamenti produttivi tutte le ispezioni che essa ritenga
necessarie per l'accertamento delle condizioni che danno luogo alla
formazione degli scarichi.
Le altre norme poi, nel disciplinare le modalità per il rilascio
dell'autorizzazione allo scarico degli insediamenti produttivi e
civili, esistenti o di nuova realizzazione presuppongono tutte che vi
sia un impianto di scarico, funzionante con una certa continuità.
Ciò viene anche confermato dal contenuto dell'art. 5 della legge che
attribuisce alle provincie il compito di effettuare il catasto di
tutti gli scarichi pubblici e privati nei corsi d'acqua superficiali.
La legge, pertanto, secondo taluni non trova applicazione nei casi
di scarico di sostanze solide non solubili in acqua e nei casi di
scarichi occasionali non ricollegabili immediatamente ad impianti
stabili. Tali ipotesi sarebbero applicabili altre norme, sia di
natura amministrativa, quali ad esempio la legislazione regionale in
materia di rifiuti solidi, sia di natura penale qualora ne sussistono
i presupposti (ad es. l'art. 674 del c.p. nel caso di pericolo di
imbrattamento o comunque di offesa alla persona, gli artt. 439 e 452
del c.p., qualora dal fatto derivi l'avvelenamento delle falde
acquifere, e secondo taluni, l'art. 6 del testo unico sulla pesca, se
ne sia derivato un pericolo per la vita dei pesci e così via).
Secondo altri per definire il concetto di scarico occorre
riconsiderare la nozione di scarichi che compare nella norma di cui
all'art. 21 della legge n. 319, onde realizzare il superamento della
definizione restrittiva prevalente in dottrina sino alla
promulgazione della legge n. 650/1979. In effetti all'art. 1 il
legislatore ha disciplinato, come si è detto, gli scarichi ma tale
previsione va collegata con quella contenuta nell'art. 26, che abroga
ogni altra norma che disciplina la materia in questione, sia
direttamente che indirettamente. Il precetto comune è contenuto
nell'art. 9, secondo il quale "tutti gli scarichi devono essere
autorizzati".
Dalla modifica operata da parte della legge 29 dicembre 1979, n.
650, all'art. 11 possono ricavarsi concreti elementi a sostegno della
posizione che si sta illustrando, imponendosi una interpretazione
lata dalla nozione di scarico, e quindi dell'ambito di applicazione
della intera normativa dell'inquinamento idrico.
La modifica in questione ha determinato la soppressione della
espressione "immissione diretta di rifiuti di lavorazioni industriali
o provenienti da servizi pubblici o da insediamenti di qualsiasi spe-
cie" con quella onnicomprensiva di "scarichi".
Ove si sia d'accordo nel ritenere che la nozione soppressa sia
compresa nel termine con il quale si è operata la sostituzione, la
conseguenza sul piano pratico sarà che nel concetto di scarico
andrà compreso anche quello derivante da singoli episodi isolati o
periodici, oltre quello proveniente da insediamento.
Tutto ciò comporta la positiva conseguenza di un allargamento
della sfera di applicazione delle norme antinquinamento, dotando gli
operatori di sempre maggior strumenti.
Quanto alla disciplina degli scarichi, la legge prescrive in
particolare che:
a) gli scarichi degli insediamenti produttivi (art. 12 e art.
13) devono rispettare direttamente le tabelle. Fanno eccezione i soli
scarichi già esistenti al 13 giugno 1976 (data di entrata in vigore
della legge) immessi in pubbliche fognature provviste di impianto di
depurazione funzionante. In tal caso il comune che gestisce
l'impianto può prescrivere limiti più permissivi;
b) gli scarichi degli insediamenti civili in pubbliche
fognature sono sempre ammessi purchè osservino i regolamenti
comunali (art. 14, primo comma);
c) gli scarichi da pubbliche fognature e da insediamenti civili
che non scaricano in pubbliche fognature (art. 14, secondo comma)
sono disciplinati dalle regioni, le quali devono tener conto delle
direttive statali (emesse con delibera del 30 dicembre 1980), dei
limiti delle tabelle e delle situazioni locali. In particolare, le
citate direttive statali, mentre sono molto elastiche e nulla di
preciso prescrivono in relazione a questi insediamenti civili (salvo
la predisposizione di incentivi per favorirne l'allaccio in fogna),
stabiliscono invece per le pubbliche fognature che le regioni non
possono mai derogare ai limiti più restrittivi previsti dalle
tabelle in relazione ai parametri di natura tossica, persistente e
bioaccumulabile (specificati in un elenco) e che, quanto agli altri
parametri, deroghe (permissive) alle tabelle sono consentite solo
quando "la presenza degli scarichi provenienti da insediamenti
produttivi non sia tale da conferire al liquame in ingresso
all'impianto di depurazione caratteristiche qualitative
sostanzialmente diverse da quelle attribuibili agli scarichi
provenienti da soli insediamenti civili". Solo quando, cioè, gli
scarichi industriali siano di minima entità o siano stati
efficacemente pretrattati a monte.
Quanto alle sanzioni, la omessa richiesta di autorizzazione è
punita alternativamente con l'ammenda da 1.500.000 a 10 milioni o con
l'arresto da due mesi a due anni (art. 21, primo e secondo comma),
mentre, per il superamento dei limiti, l'art. 21, terzo comma,
prevede che "si applica sempre la pena dell'arresto (da due mesi a
due anni) se lo scarico supera i limiti di accettabilità di cui alle
tabelle allegate alla legge, nei rispettivi limiti e modi di
applicazione", con la ulteriore pena accessoria della incapacità di
contrattare con la pubblica amministrazione.
In conclusione, la legge Merli basa la sua operatività su tre
ordini di obblighi, tutti penalmente sanzionati e tutti fra loro
connessi, nei confronti dei titolari di scarichi: l'obbligo di
richiedere l'autorizzazione, l'obbligo di rispettare le prescrizioni
dell'autorizzazione e l'obbligo di rispettare limiti prefissati,
direttamente o indirettamente, dalla legge.
Con riferimento a tale quadro normativo venivano emessi una serie
di decreti-legge l'ultimo dei quali redatto dal governo Berlusconi il
17 settembre 1994 con il n. 537. Le principali modifiche apportate
alla legge Merli dal citato decreto sono:
A) in relazione all'obbligo di richiedere autorizzazione, dopo
18 anni, si riaprono i termini per tutti gli inadempienti e, per il
passato, si riazzera tutto e si estinguono i reati già commessi
purchè i contravventori presentino, oggi, domanda di autorizzazione
in sanatoria entro i 90 giorni e paghino 1 o 3 milioni (art. 5);
B) quanto ai limiti da rispettare nello scarico, scompaiono
quasi del tutto gli obblighi (validi a livello nazionale) delle
tabelle (art. 1, comma primo e art. 2). Gli scarichi dei nuovi
insediamenti produttivi in pubbliche fognature con impianto terminale
di depurazione (prima obbligati a rispettare almeno la tabella C)
quelli da pubbliche fognature e quelli degli insediamenti civili non
in pubbliche fognature devono rispettare limiti non più prefissati
ma rimessi alla discrezionalità di regioni o comuni, che possono
tranquillamente derogare alle tabelle; anche se, l'immediato e fino a
nuove direttive, "restano ferme le prescrizioni adottate
anteriormente ed in particolare quelle di cui alla delibera del 30
dicembre 1980". Di modo che vengono penalizzate le regioni che a
questa delibera si erano adeguate e vengono premiate le inadempienti;
C) la inosservanza dei limiti tabellari e non è punita, di
regola, non più con sanzione penale ma con sanzione amministrativo
da 3 a 30 milioni "salvo diversa disposizione regionale" Con due
eccezioni: scatta l'ammenda da 10 e 100 milioni (oblabile, con 33
milioni) solo se si tratta di scarichi non "provenienti da
insediamenti abitativi o adibiti allo svolgimento di attività
alberghiera, turistica, sportiva, ricreativa, scolastica e sanitaria"
- quindi, in sostanza, scarichi industriali o di pubbliche fognature,
e i limiti vengono superati in misura superiore al 20%. Infine ed è
la seconda eccezione alla regola della sanzione amministrativa -
scatta la pena, ma alternativa e non più unica, dell'arresto da due
mesi a due anni (ovvero ammenda da 20 a 200 milioni) nel caso in cui
il superamento riguarda i parametri tossici della delibera del 1980.
Quanto alle ulteriori conseguenze per il superamento di limiti
venuta già meno con il nuovo codice di procedura penale la
possibilità di custodia cautelare in caso di recidiva, il decreto-
legge in esame cancella della legge Merli anche la pena accessoria
della incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione;
D) analogamente, la inosservanza delle prescrizioni delle
autorizzazioni allo scarico, sanzionata penalmente dalla legge Merli
con arresto o ammenda, comporta, con il decreto-legge in esame solo
una sanzione amministrativa da 2 a 24 milioni.
In conclusione, limiti certi vengono sostituiti da limiti rimessi
alla discrezionalità quasi totale di regioni e comuni, con il
pericolo di gravi disparità di trattamento di vuoti di tutela, in
più, la inosservanza di questi limiti, con il conseguente
inquinamento, di regola può comportare o una sanzione amministrativa
pecuniaria ovvero una ammenda oblabile senza vero rischio penale.
Questo rischio, paradossalmente, resta solo per violazioni
soprattutto formali e "burocratiche" (quali la omessa richiesta di
autorizzazione allo scarico). Ma, comunque, per esse dopo 18 anni,
scatta una totale sanatoria rispetto al passato, premiando gli
inottemperanti e penalizzando chi ha rispettato la legge.
Appare evidente che il decreto-legge n. 537, scardina, o quanto
meno depotenzia in modo rilevante,tutti e tre i capisaldi su cui
fonda la legge Merli (obbligo di richiedere autorizzazione, obbligo
di rispettare le prescrizioni dell'autorizzazione ed obbligo di
rispettare limiti prefissati).
Per tutto quanto sopra detto il decreto-legge in esame, come già
rilevato da alcuni giudici (cfr. l'ord. del pretore di Vicenza del 2
agosto 1994 con riferimento al precedente, ma simile decreto-legge,
nonchè, da ultimo, pretore Terni 27 settembre 1994), e lucidamente
sostenuto in scritti (G. Amendola) viola il principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 della legge fondamentale dello Stato. Appare
evidente che, dopo le modifiche introdotte dal decreto nel sistema
sanzonatorio della legge Merli, la violazione di obblighi
"burocratici" e formali, certamente non ricollegabili ad un danno
all'ambiente quali la omessa richiesta di autorizzazione allo
scarico, viene punita, ai sensi dell'art. 21, primo comma, come reato
con la pena dell'arresto o dell'ammenda; mentre la fattispecie di ben
maggiore gravità sostanziale, quale l'inquinamento dell'ambiente
provocato con il superamento dei limiti, prevista dall'art. 21, terzo
comma, e proprio per questo sanzionata fino al decreto-legge in esame
con la pena più severa di tutta la legge (solo arresto, pena
accessoria), viene punita, di regola, come illecito amministrativo
con una sanzione pecuniaria ovvero, salvo ipotesi eccezionali e
gravissime, al più con la sola ammenda (con tutte le conseguenze
più favorevoli che questo comporta). Insomma, in tal modo, fatti
gravi vengono illogicamente puniti in modo molto più benevolo di
fatti certamente più lievi. Peraltro, in tal modo si introduce una
disparità di trattamento anche rispetto al sistema complessivo della
normativa di tutela ambientale che si è rappresentato in precedenza
(cfr., ad esempio, il d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203,
sull'inquinamento atmosferico da industrie), ed in particolare con le
altre leggi che si occupano, come la Merli, di inquinamento delle
acque (quale la legge a difesa del mare n. 979 del 31 dicembre 1981 e
il d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 133, sugli scarichi di sostanze
pericolose), le quali prevedono tutte sanzioni penali (e non
amministrative) per fatti di inquinamento o per violazione delle
prescrizioni dell'autorizzazione.
In questo quadro, appare allora sufficiente richiamare la costante
giurisprudenza della Corte costituzionale secondo cui il principio di
eguaglianza consente al legislatore di emanare norme differenziate
riguardo a situazioni obiettivamente diverse solo a condizione che
tali norme rispondano all'esigenza che la disparità di trattamento
sia fondata su presupposti logici obiettivi, i quali razionalmente ne
giustifichino l'adozione (cfr. per tutta la sentenza n. 3 del 1963).
Per cui la Corte ha dichiarato illegittime norme che prevedevano un
trattamento sanzionatorio irrazionalmente differenziato rispetto a
quello previsto da altre fattispecie, diminuendo, ad esempio, la pena
edittale minima per l'oltraggio (n. 341 del 1994); ovvero, con una
decisione proprio relativa all'art. 21 della legge Merli (ove si fa
espresso riferimento anche al complesso della normativa ambientale),
eliminando il divieto di applicazione di sanzioni sostitutive
(sentenza n. 254 del 20-23 giugno 1994).
Orbene, in questa sentenza, ricorda la Corte che si viola il
principio di eguaglianza qualora con leggi successive si dia vita ad
un "sistema normativo assolutamente squilibrato" come avviene, ad
esempio, quando si favorisce "chi ha posto in essere, fra due
condotte gradatamente lesive dell'identico bene, quella connotata da
maggiore gravità, discriminando invece chi ha realizzato il fatto
che meno offende lo stesso valore giuridico (sentenza n. 249 del
1993)". Esattamente quello che ha fatto il governo con il decreto-
legge in esame.
Ma l'art. 3 della Costituzione risulta violato anche sotto altri
profili. La nuova formulazione dell'art. 14, concedendo ampia
discrezionalità alle regioni per la fissazione di limiti comporta,
con ogni evidenza, la possibilità che vi siano marcate ed
irrazionali disparità di trattamento da regione a regione per cui un
medesimo fatto può essere considerato illecito penale (con il
superamento del 20%) in una regione e lecito in un'altra.
In detto svuotamento sanzionatorio di uno dei reati più
importanti in materia di tutela ambientale (forse il reato più
importante in assoluto in materia di inquinamenti) si profila ad
avviso dello scrivente pretore, in sintonia con il p.m. di udienza,
una violazione del disposto dell'art. 9, secondo comma, della
Costituzione, laddove la tutela del paesaggio, inteso secondo le più
recenti pronunce della Corte di cassazione e della Corte
costituzionale, non deve essere inteso solo come bellezza estetica da
cartolina ma come ambiente naturale in senso lato, quindi comprensivo
anche degli inevitabili ed inscindibili aspetti bionaturalistici.
Per gli stessi motivi esposti in relazione all'art. 9 della
Costituzione, si ritiene che la norma in esame si ponga in contrasto
anche con l'art. 32 della Carta costituzionale.
Infatti, nel concetto di tutela della salute come principio
costituzionalmente garantito deve, per forza di cose, ricomprendersi
il più vasto concetto della salute pubblica nel senso della
salubrità dell'ambiente naturale ed urbano ove ciascun cittadino
vive. Il diritto alla salute inteso anche come diritto all'ambiente
salubre è stato ormai ripetutamente accertato in giurisprudenza (si
veda per tutte la famosa sentenza delle sezioni unite n. 517 del 6
ottobre 1979, nonchè la Corte costituzionale in data 31 dicembre
1987, n. 641, ed in data 16 marzo 1990, n. 17). È fuor dubbio che la
diminuita, ed anzi per certi versi di fatto del tutto caducata,
possibilità di intervento deterrente/punitivo in sede di illeciti da
inquinamento idrico crea i presupposti per una evoluzione
incontrollata del fenomeno, incoraggiata dall'abbassamento della
guardia in sede di controlli di p.g. e possibilità di intervento
processuale; e tutto questo si traduce in via diretta in un danno per
la salute e salubrità pubblica in un ambiente che resta così
maggiormente ed incontrollatamente esposto al degrado inquinante.
Va ancora rilevato che la norma in esame pare porsi in totale
contrasto con gli obblighi che derivano al nostro Paese per
l'appartenenza all'Unione europea. Già due volte la Corte europea di
giustizia ha condannato il nostro Paese per il contrasto tra la
"legge Merli" e le direttive comunitarie, tra l'altro anche per la
permissività del sistema autorizzatorio previsto e per la
"insufficienza" delle sanzioni penali previste dall'art. 22 in
relazione alla inosservanza delle prescrizioni dell'autorizzazione
(Corte di giustizia 28 febbraio 1991 e 13 dicembre 1990). La sopra
esposta generale regressione sanzionatoria creata dal decreto-legge
in esame concretizza di conseguenza una ulteriore evoluzione del
grado di inadempienza italiana verso le direttive CEE e verso le
sentenze della Corte europea.
Peraltro il decreto stesso, eliminando i limiti certi per gli
scarichi da pubbliche fognature si pone in evidente contrasto con la
direttiva CEE n. 271 del 21 maggio 1991 sul trattamento delle acque
reflue urbane, che lo Stato italiano avrebbe dovuto già recepire
entro lo scorso giugno 1993 e che fissa obblighi e limiti ben
precisi, con ben pochi margini di discrezionalità specie per le
"aree sensibili". E del resto il contrasto è apparso evidentemente
già in sede di redazione del testo in esame se il decreto specifica
espressamente nell'art. 1, comma terzo, che "le disposizioni del
presente decreto si applicano in attesa dell'attuazione della
direttiva 91/217/CEE del 21 maggio 1991". Dunque da un lato l'Italia
non ha recepito la direttiva CEE nei termini stabiliti e dall'altro
ha adottato un decreto-legge in antitesi ai principi della direttiva
stessa, con una mora temporale applicativa illogica. Ove il decreto
n. 537 dovesse essere convertito in legge, le sue prescrizioni si
applicheranno dunque finchè non si sarà data attuazione alla citata
direttiva; attuazione che dovrebbe avvenire, secondo la legge
comunitaria 1993, n. 146 del 22 febbraio 1994, entro il marzo 1995 e
cioè entro i pochissimi mesi; e, peraltro, con rigidi principi di
attuazione predeterminati dal Parlamento (art. 37, primo comma) in
evidente contrasto con la elasticità e genericità del decreto in
esame, il che provocherà ulteriore confusione ed incertezza del
diritto.
Ed in ogni caso va sottolineato che, secondo la citata legge
comunitaria, il Governo dovrebbe dare attuazione a questa direttiva
provvedendo all'"adeguamento della normativa vigente alla disciplina
comunitaria, apportando alla prima ogni necessaria modifica ed
integrazione allo scopo di definire un quadro omogeneo ed organico
delle disposizioni di settore" (art. 36, lett. c).
Dato il carattere regressivo in sede sanzionatoria del decreto n.
537, ritiene lo scrivente che si appalesa un contrasto con l'art. 10
della Costituzione per mancata conformazione alle citate norme del
diritto internazionale.
Da quanto sopra esposto emerge la rilevanza della sollevata
eccezione sul caso in esame, ove si renderebbe necessaria una
indagine sul livello di superamento dei limiti tabellari, con le
differenze normative richiamate e le diverse strategie processuali
percorribili da parte della difesa, sia in caso di rigetto che di
accoglimento della eccezione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli artt. 3, 9, 10 e 32 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, integrale formulazione, del
d.-l. 17 settembre 1994, n. 537;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata agli imputati, ai loro difensori, al pubblico ministero
nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata al
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato
della Repubblica.
Grosseto, addì 11 ottobre 1994
Il pretore: MONTAGNA

95C0223