1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 7-8-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 39 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 giugno 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale, depositato in cancelleria il 6 giugno 2002 (della Regione Umbria) Energia elettrica - Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale - Disciplina recata in sede di conversione del decreto-legge n. 7/2002 - Denunciato vizio in procedendo della legge di conversione per erronea valutazione sulla effettiva sussistenza dei presupposti della necessita' ed urgenza del decreto-legge - Ritenuta impossibilita' di ricorrere alla decretazione di urgenza sotto "forma di potere sostitutivo" - Richiamo alla sent. n. 29/1995. - Legge 9 aprile 2002, n. 55 (di conversione, con modificazioni, del d.l. 7 febbraio 2002, n. 7). - Costituzione, art. 77, comma secondo (anche in relazione all'art. 120 Cost.). Energia elettrica - Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale - Disciplina recata in sede di conversione del decreto-legge n. 7/2002 - Applicabilita' sino alla determinazione dei principi fondamentali della materia, e comunque non oltre il 31 dicembre 2003, previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni - Asserita lesione della competenza legislativa regionale concorrente - Violazione della competenza regionale in ipotesi di riconducibilita' della disciplina impugnata alla "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali". - Legge 9 aprile 2002, n. 55, art. 1, c.p.v. 1 (recte, comma 1), modificativo dell'art. 1, comma 1, del d.l. 7 febbraio 2002, n. 7. - Costituzione, art. 117, commi primo, secondo, lettera m), e terzo. Energia elettrica - Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale - Disciplina recata in sede di conversione del decreto-legge n. 7/2002 - Attribuzione allo Stato del potere autorizzatorio in materia di impianti di energia elettrica - Autorizzazione unica sostitutiva di autorizzazioni, concessioni ed atti di assenso comunque denominati - Asserita lesione delle funzioni amministrative assegnate alle Regioni, alle Province ed ai Comuni - Omessa dimostrazione delle riconducibilita' delle funzioni amministrative ad esigenze di carattere unitario. - Decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 (convertito in legge 9 aprile 2002, n. 55), art. 1, comma 1. - Costituzione, art. 118, primo e secondo comma. Energia elettrica - Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale - Disciplina recata in sede di conversione del decreto-legge n. 7/2002 - Attribuzione allo Stato del potere autorizzatorio in materia di impianti di energia elettrica - Autorizzazione unica, ricomprensiva della autorizzazione ambientale integrata, sostitutiva delle singole autorizzazioni ambientali delle Amministrazioni interessate e degli enti pubblici territoriali, sospensiva dell'efficacia del d.p.c.m. 27 dicembre 1988, all. 4, nonche' dell'art. 15 della legge 2 agosto 1975, n. 393 e del d.P.R. 11 febbraio 1998, n. 53 - Autorizzazione rilasciata subordinatamente all'acquisizione del parere del Comune e della Provincia, con effetto di variante degli strumenti urbanistici e del piano regolatore portuale - Asserita lesione delle competenze normative assegnate alle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali - Violazione delle funzioni amministrative, riconosciute costituzionalmente a Comuni, Province, Citta' metropolitane e Regioni. - Decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 (convertito in legge 9 aprile 2002, n. 55), artt. 1, commi 2 e 5; legge 9 aprile 2002, n. 55, art. 1, c.p.v. 3 (recte, comma 3), c.p.v. 4 (recte, comma 4), modificativi e introduttivi, rispettivamente dell'art. 1, comma 3, e comma 3-bis del d.l. 7 febbraio 2002, n. 7. - Costituzione, art. 118, primo e secondo comma. Energia elettrica - Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale - Disciplina recata in sede di conversione del decreto-legge n. 7/2002 - Attribuzione allo Stato del potere autorizzatorio in materia di impianti elettrici - Previsione di un procedimento unico svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalita' di cui alla legge n. 241/1990, d'intesa con la regione interessata - Asserita violazione dei principi di leale cooperazione e del buon andamento ed imparzialita' dell'amministrazione. - Decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 (convertito in legge 9 aprile 2002, n. 55), art. 1, comma 2. - Costituzione, art. 97, comma primo. (002C0544) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 7-8-2002)

La Regione dell'Umbria, in persona del presidente pro-tempore,
dott.ssa Maria Rita Lorenzetti, rappresentata e difesa dal
prof. avv. Giovanni Tarantini, unitamente ed anche disgiuntamente
all'avv. Fulco Ruffo, in base a procura a margine del presente
ricorso e giusta delibera di incarico della Giunta regionale n. 575
del 16 maggio 2002, con domicilio eletto presso lo studio
dell'avv. Goffredo Gobbi in Roma, via Maria Cristina n. 8;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
9 aprile 2002, n. 55, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 84 del
10 aprile 2002 ed entrata in vigore in data 11 aprile 2002,
contenente "Conversione in legge con modificazioni, del decreto-legge
7 febbraio 2002, n. 7, recante misure urgenti per garantire la
sicurezza del sistema elettrico nazionale" per violazione:
dell'art. 77, comma 2, Cost., anche in relazione all'art. 120
Cost.;
dell'art. 117, commi 1 e 3, Cost. anche con particolare
riferimento all'art. 1, cpv. 1 di essa legge di conversione, nella
parte in cui viene modificato l'art. 1, comma 1 del d.l. n. 7/2002,
stabilendosi che la disciplina ivi prevista si applica "sino alla
determinazione dei principi fondamentali della materia in attuazione
dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, e comunque non
oltre il 31 dicembre 2003, previa intesa in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ...";
dell'art. 117, comma 2 lett. m);
Ovvero, in via subordinata, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge di conversione n. 55/2002,
per le parti in cui ha modificato le disposizioni del decreto-legge
n. 7/2002, nonchè per le parti di quest'ultimo, già impugnate con
il ricorso del 25 marzo 2002 (ric. n. 30/2002) e da essa legge
convertite senza modificazioni, così come di seguito meglio
specificato:
dell'art. 1, cpv. 1, che ha modificato l'art. 1, comma 1 del
d.l. n. 7/2002, stabilendo che la disciplina ivi prevista si applica
"sino alla determinazione dei principi fondamentali della materia in
attuazione dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, e
comunque non oltre il 31 dicembre 2003, previa intesa in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano ...", per violazione
dell'art. 117, commi 1 e 3;
dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 7/2002, convertito senza
modifiche dalla legge n. 55/2002, per violazione dell'art. 118, commi
1 e 2, nella parte in cui si dispone che l'autorizzazione unica,
rilasciata dal Ministero delle attività produttive "sostituisce
autorizzazioni, concessioni ed atti di assenso comunque denominati,
previsti dalle norme vigenti", come già denunciato in sede del
ricorso avverso il decreto legge;
dell'articolo 1, commi 2 e 5, del d.l. n. 7/2002, convertiti
senza modifiche dalla legge n. 55/2002 nella parte in cui prevedono
che l'autorizzazione unica "comprende l'autorizzazione ambientale
integrata e sostituisce, ad ogni effetto le singole autorizzazioni
ambientali delle amministrazioni interessate e degli enti pubblici
territoriali" (comma 2), e sospendono l'efficacia del d.P.C.m. 27
dicembre 1988, all. 4, dell'art. 15 legge n. 393/1975 e del d.P.R.
n. 53/1998 (comma 5), come già denunciato in sede del ricorso
avverso il decreto legge; dell'art. 1, cpv. 3 della legge di
conversione, che modifica l'art. 1, comma 3 del d.l. n. 7/2002, nella
parte in cui prevede che "Per il rilascio dell'autorizzazione è
fatto obbligo di richiedere il parere motivato del comune e della
provincia nel cui territorio ricadono le opere di cui al comma 1. Il
rilascio del parere non può incidere sul rispetto del termine di cui
al comma 2. Qualora le opere di cui al comma 1 comportino variazioni
degli strumenti urbanistici e del piano regolatore portuale, il
rilascio dell'autorizzazione ha effetto di variante urbanistica. La
regione competente può promuovere accordi tra il proponente e gli
enti locali interessati dagli interventi di cui al comma 1 per
l'individuazione di misure di compensazione e riequilibrio
ambientale"; dell'art. 1, cpv. 4 della predetta legge di conversione
che introduce il comma 3-bis dell'art. 1 del d.l. n. 7/2002, per
violazione dell'art. 118, commi 1 e 2;
dell'art. 1, comma 2, del d.l. n. 7/2002, convertito senza
modifiche dalla legge n. 55/2002, nella parte in cui dispone che "il
procedimento unico" è "svolto nel rispetto dei principi di
semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990,
n. 241 e successive modificazioni ed integrazioni, d'intesa con la
regione interessata", per violazione dell'art. 97, comma 1 Cost. e
del principio di leale collaborazione.

F a t t o

1. - Con il decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, recante "Misure
urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale",
il Governo dettava norme volte ad "evitare l'imminente pericolo di
interruzione di energia elettrica su tutto il territorio nazionale" e
a "garantire la necessaria copertura del fabbisogno nazionale". A tal
fine venivano dichiarate opere di pubblica utilità "la costruzione e
l'esercizio degli impianti di energia elettrica di potenza superiore
a 300 MW termici, gli interventi di modifica e di ripotenziamento
nonchè le opere connesse e le infrastrutture indispensabili
all'esercizio degli stessi". Si prevedeva inoltre una "autorizzazione
unica rilasciata dal Ministero delle attività produttive"
sostitutiva delle "autorizzazioni, concessioni ed atti di assenso
comunque denominati previsti dalle norme vigenti" e costituente
"titolo a costruire e ad esercitare l'impianto in conformità al
progetto approvato." (art. 1, comma 1). Al procedimento
autorizzatorio dovevano essere applicati i principi di
semplificazione e la disciplina di cui alla legge 7 agosto 1990,
n. 241, e successive modifiche e integrazioni, ed allo stesso erano
chiamate a partecipare le amministrazioni interessate. Si prevedeva
altresì l'"intesa con la regione interessata", ma il decreto non
specificava i termini e le modalità della partecipazione e
dell'intesa (art. 1, comma 2 prima parte).
Per quanto riguarda il procedimento di VIA, le opere suddette
venivano "equiparate a quelle di cui alla legge 21 dicembre 2001,
n. 443", contenente "Delega al governo in materia di infrastrutture
ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il
rilascio delle attività produttive", precisandosi che l'esito
positivo della VIA avrebbe costituito "parte integrante del
procedimento autorizzatorio.". In via transitoria, sino al
recepimento della direttiva n. 96/61/CE, si stabiliva che
l'autorizzazione unica "comprende l'autorizzazione ambientale
integrata e sostituisce, ad ogni effetto, le singole autorizzazioni
ambientali delle amministrazioni interessate e degli enti pubblici
territoriali." (art. 1, comma 2, seconda parte).
La fase istruttoria doveva concludersi entro il termine di
centoottanta giorni dalla data di presentazione della domanda,
insieme alla quale dovevano essere prodotti il progetto preliminare e
lo studio di impatto ambientale. Entro lo stesso termine doveva
essere sentito l'ente locale competente (art. 1, comma 2, ultima
parte e comma 3, seconda parte).
Secondo quanto previsto dal decreto, l'autorizzazione unica
doveva contenere le prescrizioni e indicare gli obblighi di
informativa "posti a carico del proponente per garantire il
coordinamento e la salvaguardia del sistema elettrico nazionale e la
tutela ambientale, nonchè il termine entro il quale l'iniziativa è
realizzata". L'autorizzazione costituiva variante degli strumenti
urbanistici e del piano regolatore portuale, a condizione che "le
modificazioni relative sono state previste ed evidenziate nel
progetto approvato." (art. 1, comma 3).
Alla autorizzazione unica erano sottoposti anche i "procedimenti
in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto, eccetto
quelli per i quali sia completata la procedura di valutazione di
impatto ambientale, ovvero risulti in via di conclusione il relativo
procedimento, su dichiarazione del proponente.". (art. 1, comma 4).
Veniva infine sospesa l'efficacia dell'allegato IV al d.p.c.m. 27
dicembre 1988, dell'art. 15, legge 2 agosto 1975, n. 393 e del d.P.R.
11 febbraio 1998, n. 53, relativamente alle centrali termoelettriche
e turbogas, alimentate da fonti convenzionali, di potenza termica
complessiva superiore a 300 MW (art. 1, comma 5).
2. - La Regione Umbria, con ricorso del 25 marzo 2002, impugnava
il decreto-legge dinnanzi a codesta ecc.ma Corte, per violazione
dell'art. 77, comma 2 cost., dell' art. 117, comma 1, 2 e 3,
dell'art. 118, commi 1 e 2, dell'art. 120, comma 2, dell'art. 97,
comma 1 e del principio di leale cooperazione tra lo Stato e le
Regioni, sotto diversi profili, contestando in primo luogo la
legittimità costituzionale dell'intero decreto-legge n. 7/2002 per
la mancanza dei presupposti di necessità e urgenza richiesti
dall'art. 77, comma 2, Cost. e per violazione degli artt. 117 e 118
Cost., come modificati a seguito dell'entrata in vigore della legge
Cost. n. 3/2001. La normativa nel suo insieme, infatti, non risultava
conforme nè all'attuale assetto costituzionale delle funzioni
legislative, che assegna in materia di energia alla regione la
competenza legislativa "salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato", nè
all'assetto delle funzioni amministrative, che impone l'applicazione
dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione nella
distribuzione delle competenze tra comuni, province, città
metropolitane, regioni e Stato, privilegiando i comuni, a meno che
esigenze di carattere unitario non consentano lo spostamento delle
funzioni agli altri enti sopra menzionati. Nè riteneva la regione
che una tale erosione delle attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite, poteva trovare legittimo fondamento nella necessità di
intervenire da parte del Governo nell'esercizio del potere sostituivo
ai sensi dell'art. 120, comma 2 Cost., poichè a tal fine il
decreto-legge mancava dei necessari presupposti sostanziali e
procedurali.
In subordine, la regione chiedeva la dichiarazione di
illegittimità costituzionale di tutte quelle disposizioni del d.l.
n. 7/2002 dettate in aperto e puntuale contrasto con il sistema delle
funzioni amministrative delineato dal nuovo art. 118 della
Costituzione, nonchè con il principio di leale cooperazione e
dell'art. 97, comma 2 Cost.
3. - Con legge 9 aprile 2002 n. 55 il Parlamento ha deliberato la
"Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7
febbraio 2002, n. 7, recante misure urgenti per garantire la
sicurezza del sistema elettrico nazionale". In sede di conversione
sono state apportate al decreto alcune modifiche. Oltre a limitate
correzioni di forma, il Parlamento ha mutato il presupposto di
necessità ed urgenza posto alla base del decreto legge, sopprimendo
la parola "imminente" che, tale, qualificava il "pericolo di
interruzione di energia elettrica su tutto il territorio nazionale"
(art. 1, comma 1) ed ha assegnato alle disposizioni dettate dal
decreto una efficacia transitoria, prevedendosene l'applicazione
soltanto "sino alla determinazione dei principi fondamentali della
materia in attuazione dell'articolo 117, terzo comma Costituzione, e
comunque non oltre il 31 dicembre 2003, previa intesa in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano" (art. 1, comma 1). La legge
di conversione ha chiarito inoltre, ampliando il proprio ambito di
applicazione, che "opere di pubblica utilita'" debbono essere
considerate non più gli "interventi di modifica e di
ripotenziamento" congiuntamente, ma gli "interventi di modifica o di
ripotenziamento", autonomamente intesi (art. 1, comma 1).
Il legislatore, sotto il profilo procedurale, ha precisato che al
procedimento autorizzatorio sono chiamate a partecipare le
amministrazioni statali e locali interessate, mantenendo però fermo
sia il principio generale di applicazione della legge n. 241/1990 che
la generica previsione dell'"intesa con la regione interessata",
senza ulteriori specificazioni (art. 1, comma 2).
Per quanto riguarda il rilascio della VIA, in sede di conversione
è stata eliminata la precedente equiparazione delle opere oggetto
del decreto "a quelle di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443" e
si è disposto invece che debbono essere applicate "le disposizioni
di cui alla legge 8 luglio 1986, n. 349, e al decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 10 agosto 1998, n. 377, e successive
modificazioni", precisandosi che non solo, come già previsto,
"l'esito positivo della VIA costituisce parte integrante" del
procedimento autorizzatorio, ma ne è altresì "condizione
necessaria" e che l'istruttoria si conclude soltanto "una volta
acquisita la VIA." (art. 1, comma 2). Sempre con riferimento alla VIA
è stato inoltre previsto che alla autorizzazione unica sono
sottoposti anche i "procedimenti in corso alla data di entrata in
vigore del presente decreto, eccetto quelli per i quali sia
completata la procedura di VIA, ovvero risulti in via di conclusione
il relativo procedimento, su dichiarazione del proponente.". (art. 1,
c. 4), mentre "nel caso di impianti ubicati nei territori di comuni
adiacenti ad altre regioni, queste ultime sono comunque sentite
nell'ambito della procedura di VIA". (art., comma 4-bis)
La legge di conversione ha poi individuato con maggior dettaglio
alcuni peculiari momenti di partecipazione degli enti locali nella
fase istruttoria. È infatti "fatto obbligo di richiedere il parere
motivato del comune e della provincia nel cui territorio ricadono le
opere di cui al comma 1." Il rilascio di tale parere, però, "non
può incidere sul rispetto del termine di cui al comma 2"
(centottanta giorni dalla di presentazione della richiesta).
L'autorizzazione costituisce variante degli strumenti urbanistici e
del piano regolatore portuale, senza però che sia più necessario
che le modificazioni relative siano state previste ed evidenziate nel
progetto approvato. La disposizione è completata dalla facoltà
della regione di "promuovere accordi tra il proponente e gli enti
locali interessati dagli interventi di cui al comma 1 per
l'individuazione di misure di compensazione e riequilibrio
ambientale". (art. 1, comma 3).
È stato infine costituito tra il Ministero delle attività
produttive, le regioni, l'Unione delle province d'Italia (UPI) e
l'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), un comitato
paritetico per il monitoraggio congiunto dell'efficacia delle
disposizioni del decreto e la valutazione dell'adeguatezza della
nuova potenza installata (art. 1, comma 3-bis).
La legge di conversione si chiude infine ponendo il principio
secondo cui "Le disposizioni del presente decreto si applicano nelle
regioni a statuto speciale e nelle provincie autonome di Trento e
Bolzano compatibilmente con le disposizioni degli statuti dia
autonomia e con le relative norme di attuazione".

D i r i t t o

1. - Violazione dell'art. 77, comma 2, Cost., anche in relazione
all'art. 120 della Costituzione.
1.1. - L'art. 77, comma 2, Cost. attribuisce potestà legislativa
al Governo della Repubblica mediante l'emanazione di decreti aventi
valore di legge ordinaria, solo "in casi straordinari di necessità
ed urgenza". Codesta ecc.ma Corte ha più volte riconosciuto e
affermato che il proprio potere di sindacare "l'esistenza e
l'adeguatezza dei presupposti della necessità e dell'urgenza che
legittimano il Governo ad emanare decreti legge", sussiste "solo in
caso di "evidente mancanza dei requisiti stessi." (cfr. da ultimo
Corte cost. n. 16, 6 febbraio 2002; vedi anche Corte cost.
n. 29/1995; n. 161/1995; n. 330/1996, n. 398/1998).
A tale sindacato non si sottrae neanche la legge di conversione,
poichè essa non può limitarsi a recepire i presupposti della
necessità e dell'urgenza che fondano l'esercizio del potere
governativo di decretazione ai sensi dell'art. 77, comma 2 Cost.,
senza un preventivo riscontro circa la loro effettiva sussistenza.
Infatti "la pre-esitenza di una situazione di fatto comportante la
necessità e l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di uno
strumento eccezionale, quale il decreto legge costituisce un
requisito di validità costituzionale dell'adozione del predetto
atto", di modo che l'eventuale evidente mancanza di essi "configura
tanto un vizio di legittimità costituzionale del decreto legge, in
ipotesi adottato al di fuori delle possibilità applicative
costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della
stessa legge di conversione, avendo quest'ultima nel caso ipotizzato,
valutato erroneamente l'esistenza di presupposti di validità in
realtà insussistenti e, quindi convertito in legge un atto che non
poteva essere legittimo oggetto di conversione." (Corte cost.
n. 29/1995).
La difesa non ignora che la Corte costituzionale ha più volte
ritenuto l'inammissibilità del ricorso delle Regioni in via di
azione contro un decreto-legge (o una legge di conversione) volto a
censurare la sussistenza dei presupposti di legittimità e di
urgenza, per violazione dell'art. 77, comma 2, Cost. Ciò perchè la
loro mancanza non comporterebbe di per sè "alcuna lesione diretta
delle sfere di competenza costituzionalmente attribuite alle medesime
regioni." (Corte cost. n. 29/1995, cit.).
Tuttavia, tale giurisprudenza appare oggi suscettibile di una
riconsiderazione, alla luce del nuovo modello dei rapporti tra Stato
e regioni introdotto dalla legge cost. n. 3/2001, che ha modificato
il titolo V della Costituzione. Com'è noto, nel precedente sistema,
gli atti della regione erano sottoposti al controllo del Governo,
che, a seguito della riapprovazione a maggioranza assoluta da parte
del consiglio regionale della legge regionale rinviata, senza
l'accoglimento delle modifiche richieste in sede di rinvio, poteva
promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla
Corte costituzionale. Le regioni avevano titolo a ricorrere in via
d'azione contro leggi dello Stato, invasive della propria competenza.
La giurisprudenza di codesta Corte ha più volto riconosciuto al
Governo il potere di censurare le disposizioni regionali anche sotto
il profilo della violazione di norme costituzionali diverse da quelle
che concernono la definizione delle attribuzioni regionali, mentre ha
ritenuto che le regioni potessero ricorrere soltanto al fine di
"ripristinare l'integrità delle competenze costituzionalmente (loro)
garantite" (Corte cost. n. 29/1995, cit.). Il Governo, infatti, in
quanto soggetto legittimato a tutelare gli interessi unitari della
Repubblica, avrebbe il potere di agire a tutela della legalità
costituzionale, a garanzia di tutti i cittadini.
Nel nuovo sistema, oltre ad essere scomparso il potere di rinvio,
e con esso il limite del rispetto degli interessi nazionali e di
quelli di altre regioni, Governo e regioni godono parimenti del solo
potere di impugnare una legge. Il Governo, può ricorrere contro una
legge regionale che "ecceda la competenza della regione"; la regione,
può adire la Corte costituzionale "quando ritenga che una legge o un
atto avente valore di legge dello Stato o di un'altra regione leda la
sua sfera di competenza". (art. 127, comma 2, Cost. nuova
formulazione).
La precedente concezione appariva incentrarsi su di una
interpretazione del ruolo e della posizione reciproca delle regioni e
dello Stato in cui quest'ultimo godeva della competenza generale e
veniva ad identificarsi con la Repubblica. Il nuovo sistema, ispirato
ad un modello di tipo federalistico, non nconosce più allo Stato una
competenza legislativa generale o residuale. L'art. 117, comma 2,
Cost. assegna allo Stato la competenza legislativa esclusiva soltanto
nelle materie ivi enumerate; l'art. 117, comma 3, Cost., contiene
l'elenco delle materie riservate alla competenza concorrente delle
regioni, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali
con legge dello Stato; l'art. 117, comma 4, Cost. riconosce alle
regioni la competenza residuale (generale) "in riferimento ad ogni
materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato".
Inoltre, oggi, lo Stato non può più essere ritenuto soggetto cui
spetta in via principale la cura degli interessi della Repubblica: la
nuova formulazione dell'art. 114, comma 1, della Carta
costituzionale, infatti, dispone che "Sono enti costitutivi della
Repubblica i comuni, le province, le città metropolitane, le regioni
e lo Stato", sancendo così l'impossibilità di ogni coincidenza tra
lo Stato e la Repubblica ed assegnando costituzionalmente alle
regioni insieme alle altre autonomie territoriali, la nuova posizione
e il nuovo ruolo di enti che svolgono le proprie funzioni
nell'interesse generale della comunità repubblicana.
Il Governo, in quanto organo statale, non è più quindi il solo
legittimato ad agire in funzione della tutela generale
dell'ordinamento. Tale legittimazione deve essere riconosciuta anche
alle regioni. Di conseguenza, riteniamo vada superato quel limite
prima ricordato, secondo cui alle regioni sarebbe preclusa la
denuncia della violazione dell'art. 77, comma 2, Cost., sotto il
profilo della mancanza dei presupposti della necessità e
dell'urgenza, quando il decreto-legge (o la legge di conversione)
venga ad incidere sulla titolarità o sull'esercizio delle funzioni
loro costituzionalmente attribuite.
Occorre pertanto verificare la pre-esistenza dei presupposti di
necessità ed urgenza sottostanti al decreto, anche alla luce di
quanto valutato dal Parlamento in sede di conversione, quali
presupposti per la validità stessa del decreto legge e, per esso,
della legittimità della legge che lo ha convertito.
1.2. - Nel convertire l'art. 1, comma 1 del d.l. n. 7/2002, il
legislatore ha ridefinito il presupposto di necessità ed urgenza in
base al quale il Governo aveva ritenuto di adottare il decreto, non
ravvisando più la sussistenza dell'"imminente pericolo" di
interruzione della fornitura di energia elettrica su tutto il
territorio nazionale, ma ritenendo esistente il solo "pericolo" della
medesima.
La correzione apportata dall'organo legislativo, laddove elimina
il presupposto dell'imminenza del pericolo sembra in realtà svelare
la inesistenza di uno dei necessari presupposti per la legittima
adozione di un decreto legge, e segnatamente, di quello dell'urgenza.
Il mero "pericolo", anzichè attuale, diviene in tal modo un pericolo
meramente ipotetico, "futuribile", indeterminato ed indeterminabile,
non riferibile a vicende concrete in base al quale stimarne la
verificabilità e dunque ravvisare l'urgenza - necessaria al fine di
legittimare l'adozione di un decreto legge - di adottare
provvedimenti normativi per farvi fronte.
Più in generale, appare evidente che il Parlamento ha
superficialmente ed erroneamente valutato la pre-esistenza dei
presupposti di necessità ed urgenza sottostanti il decreto.
L'asserita necessità di evitare il pericolo "di interruzione di
fornitura di energia elettrica su tutto il territorio nazionale" e
"di garantire la necessaria copertura del fabbisogno nazionale", non
è basata su nessun dato certo - ma neanche su credibili proiezioni
-, tanto più che "manca da anni un approfondito programma e piano di
indirizzi nazionale che possa essere di riferimento per tutte le
amministrazioni" (cfr. nota della Conferenza dei presidenti delle
regioni e delle province autonome e del Coordinamento interregionale
dell'energia, prot. n. 741/ASAP, del 19 febbraio 2002 - doc. n. 2).
Nè una situazione di pericolo può essere ravvisata nella
liberalizzazione dell'attività di produzione di energia elettrica,
avvenuta con d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, di attuazione della
direttiva n. 96/92/CE, recante norme comuni per il mercato interno
dell'energia. Va sottolineato al riguardo che "l'apertura del mercato
elettrico costituisce un'occasione per conseguire il rafforzamento
della struttura energetica nazionale, tenuto conto della continua
crescita della domanda interna, della marcata dipendenza estera per
l'approvvigionamento energetico e della necessità, conseguente al
processo di liberalizzazione, di sviluppare strumenti che
garantiscano l'installazione di un'adeguata potenza di generazione,
atta alla copertura del fabbisogno nazionale, al mantenimento della
sicurezza del sistema e allo sviluppo di reali processi di
competitività al rinnovo del parco di produzione al fine di un
miglioramento delle prestazioni ambientali" (Bozza di accordo tra
governo, regioni, province, comuni e comunità montane, proposta
allegata a doc. n. 2 cit.). In questo senso, la privatizzazione può
divenire l'occasione di un miglioramento delle risorse e giocare a
favore del potenziamento della rete energetica nazionale, anzichè
mettere in pericolo la copertura del fabbisogno di erogazione sul
territorio della Repubblica, sino a determinare l'interruzione del
servizio.
La formulazione della disposizione di cui alla legge di
conversione è quindi frutto di una valutazione del Parlamento che
avrebbe dovuto piuttosto condurre il legislatore alla conseguenza
logica, diretta ed immediata della non conversione del decreto legge,
invalido per mancanza dei presupposti di necessità ed urgenza.
1.3. - L'impossibilità di ricorrere al potere di decretazione di
cui all'art. 77, comma 2, Cost., va affermata anche sotto altro
profilo: il decreto legge non può essere considerato una
manifestazione del potere di supremazia riconosciuto dalla
Costituzione allo Stato su regioni ed enti locali, sotto forma di
potere sostitutivo, ai sensi del nuovo art. 120 Cost. In primo luogo,
perchè trattasi di una potestà per sua natura suscettibile di
incidere sull'esercizio della funzioni amministrative, senza
intervenire sul riparto di competenze in via legislativa. In secondo
luogo, essa è destinata ad operare in casi del tutto eccezionali e
sulla base dei presupposti rigidamente prefissati dalla norma. La
tassatività delle ipotesi nelle quali può farvisi ricorso (mancato
rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa
comunitaria, pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza
pubblica, tutela dell'unità giuridica o economica, tutela dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali),
induce a ritenere che il potere sostitutivo sia legittimamente
esercitabile solo con riferimento a singoli atti la cui mancata
adozione ingeneri la violazione dei valori tutelati, e non con
riferimento a funzioni attribuite in via generale. Sotto il profilo
procedurale, trattandosi di un potere estremamente invasivo della
autonomia della Regione e degli enti territoriali, la previsione
normativa non sarebbe comunque legittima, mancando le opportune
garanzie a tutela delle autonomia degli enti in questione ed in
particolare di quelle previste dalla stessa disposizione
costituzionale (rispetto del principio di sussidiarietà e del
principio di leale cooperazione) e delle altre desumibili dai
principi di trasparenza e democrazia. Principi e garanzie procedurali
che la forma del decreto legge non e assolutamente idonea ad
assicurare.
Il potere di decretazione d'urgenza risulta pertanto esercitato
in totale carenza di potere.
La legge di conversione è quindi interamente illegittima,
affetta da un grave vizio in procedendo ai sensi dell'art. 77, comma
2 Cost.
2. - Violazione dell'art. 117, commi 1 e 3 Cost., anche con
riferimento all'art. 1 della legge di conversione nella parte in
epigrafe specificata.
2.1. - Con la legge n. 880/1973 venivano dettate le procedure per
la localizzazione degli impianti termici per la produzione di energia
elettrica e per il rilascio della autorizzazione relativa. La legge
disponeva che la localizzazione degli impianti termici per la
produzione di energia elettrica doveva avvenire sulla base delle
linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale, previamente
identificate ai sensi dell'art. 9, u.c., d.P.R. n. 8/1972. A tal
fine, nei programmi pluriennali di costruzione, di cui al n. 1
dell'art. 1 del d.P.R. 15 dicembre 1962, n. 1670, dovevano essere
indicate "le aree geografiche nelle quali sia opportuna o conveniente
la localizzazione degli impianti, tenendo conto del fabbisogno
energetico ditali aree, anche in relazione alle esigenze di un
equilibrato sviluppo economico del paese." (art. 2, comma 2).
Spettava poi alle regioni, d'intesa con i comuni interessati e
sentito l'Enel, il compito di determinare l'area destinata alla
costruzione o all'ampliamento degli impianti termoelettrici, "tenendo
conto delle esigenze tecnico-economiche che condizionano la
localizzazione degli impianti stessi nonchè le, norme a tutela della
salute e dell'ambiente." (art. 3, comma 1). Qualora non si fosse
raggiunta l'intesa con i comuni, la regione avrebbe dovuto assumere
la decisione (art. 3, comma 2), mentre il CIPE sarebbe potuto
intervenire solo in caso di inadempienza da parte degli enti
regionali nel termine previsto dalla legge (art. 3, comma 2). Era
infine specificato che "La determinazione della localizzazione
costituisce autorizzazione alla variante del piano regolatore o del
programma di fabbricazione, nella ipotesi in cui l'area localizzata,
in ogni caso fuori del centro abitato, non abbia una destinazione
industriale." (art. 4, comma 3). Sulla base ditali determinazioni i
comuni dovevano procedere sia all'adozione degli "atti necessari per
adattare gli strumenti urbanistici comunali alla variante autorizzata
e stipulare la convenzione di cui all'articolo 8 della legge 6 agosto
1967, n. 765", sia al rilascio degli atti abilitativi necessari per
l'attuazione del progetto (art. 3, commi 4 e 5).
In materia di progettazione, la stessa legge prevedeva che il
Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato era tenuto
a richiedere "il parere della commissione centrale contro
l'inquinamento atmosferico, integrata dal presidente della regione
interessata e da due componenti del comitato regionale contro
l'inquinamento atmosferico." (art. 4, comma 4). L'autorizzazione era
quindi rilasciata sentito il "Presidente della regione interessata."
(art. 5).
2.2. - Con d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nell'ambito del secondo
trasferimento dallo Stato alle regioni, in materia di viabilità,
acquedotti e lavori pubblici lo Stato si riservava le sole competenze
amministrative relative alle "opere concernenti le linee elettriche
relative agli impianti elettrici superiori a 150 mila volts; le opere
relative alla ricerca coltivazione, deposito, ritrattamento e
trasporto, anche a mezzo di condotta, di risorse energetiche".
L'esercizio di tali funzioni era peraltro subordinato comunque alla
necessità di concludere, ai sensi dell'art. 81, comma secondo e
seguenti, un'intesa tra le regioni interessate e lo Stato (cfr. art.
88, comma 1, n. 4). Circa la localizzazione degli impianti per la
produzione di energia elettrica, veniva confermata l'applicazione
delle disposizioni della legge 18 dicembre 1973, n. 880 (art. 81,
comma 5).
2.3 - Il sistema delle funzioni amministrative regionali è stato
profondamente modificato con l'approvazione della legge 15 marzo
1997, n. 59. In attuazione della delega ivi contenuta, con d.lgs.
n. 112/1998, si è provveduto alla redistribuzione tra Stato, regioni
ed enti locali delle funzioni in materia di energia elettrica. Allo
Stato è stata riservata "la costruzione e l'esercizio degli impianti
di produzione di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW
termici, salvo quelli che producono energia da fonti rinnovabili di
energia e da rifiuti ai sensi del decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22, nonchè le reti per il trasporto con tensione superiore
a 150 KV, l'emanazione di norme tecniche relative alla realizzazione
di elettrodotti, il rilascio delle concessioni per l'esercizio delle
attività elettriche di competenza statale, le altre reti di
interesse nazionale di oleodotti e gasdotti". (art. 29, comma 2,
lett. g). Agli enti locali sono state attribuite "le funzioni
amministrative in materia di controllo sul risparmio energetico e
l'uso razionale dell'energia e le altre funzioni che siano previste
dalla legislazione nazionale" (cfr. art. 31, comma 1). In
particolare, alle province, nell'ambito delle linee di indirizzo e di
coordinamento previste dai piani energetici regionali, è stato
assegnato il compito di provvedere alla redazione e adozione "dei
programmi di intervento per la promozione delle fonti rinnovabili e
del risparmio energetico", alla "autorizzazione alla installazione ed
all'esercizio degli impianti di produzione di energia" e la funzione
di "controllo sul rendimento energetico degli impianti termici" (art.
31).
Alle regioni sono state delegate, in via residuale, le sole
"funzioni amministrative in tema di energia, ivi comprese quelle
relative alle fonti rinnovabili, all'elettricità, all'energia
nucleare, al petrolio ed al gas che non siano riservate allo Stato ai
sensi dell'art. 29 o che non siano attribuite agli enti locali ai
sensi dell'articolo 31". (art. 30, comma 1). Prima ancora
dell'emanazione del d.lgs. n. 112/1998, cit., era stato adottato, con
d.P.R. 11 febbraio 1998, n. 53, il regolamento per la disciplina dei
"procedimenti relativi alla autorizzazione, alla costruzione e
all'esercizio di impianti di energia elettrica che utilizzano fonti
convenzionali a norma dell'art. 20 comma 8, della legge 15 marzo
1997, n. 59". Ai fini dell'applicazione dell'art. 17, d.P.R. 24
maggio 1988, n. 203 in materia di emissioni veniva disposta
l'acquisizione del parere della regione interessata, prevedendosi nel
contempo la convocazione di una Conferenza di servizi qualora il
parere non fosse stato reso nei termini (art. 3, comma 2). Il
provvedimento finale sarebbe stato poi adottato dal Ministro
competente, una volta acquisito il parere della regione interessata o
le determinazioni della Conferenza di servizi (art. 4, comma 1).
L'efficacia del d.P.R. n. 53/1998 "relativamente alle centrali
turbo elettriche e turbo gas, alimentate da fonti convenzionali di
potenza termica complessiva superiore a 300 MW" è stata però
sospesa, come già detto in punto di fatto dal d.l. n. 7/2002 e tale
previsione è stata mantenuta in sede di conversione.
2.4. - Nel marzo 1999, con d.lgs. n. 79 è stata data attuazione
alla direttiva n. 96/92/CE, recante norme comuni per il mercato
interno dell'energia elettrica. Allo Stato sono state riservate le
sole attività di "trasmissione e dispacciamento", attribuite in
concessione al gestore della rete di trasmissione nazionale e
l'attività di distribuzione è stata subordinata a concessione
rilasciata dal Ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato (art. 1, comma 1). Il compito di garantire sicurezza
ed economicità del sistema elettrico nazionale e di "salvaguardare
la continuità di fornitura e di ridurre la vulnerabilità del
sistema stesso", non comporta attività di gestione da parte del
Ministero, ma è assicurato mediante l'esercizio di mere funzioni di
indirizzo. Quanto all'autorizzazione alla costruzione e all'esercizio
di nuovi impianti e alla modifica o al ripotenziamento di quelli già
esistenti, il d.lgs. rinvia all'adozione di uno o più regolamenti,
fermo restando quanto previsto dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 e la
disciplina relativa all'impatto ambientale (art. 8, comma 3),
regolamenti di cui l'art. 8, comma 4 fissa i principi cui debbono
conformarsi. Nulla è innovato circa il regime delle precedenti
competenze.
2.5. - Il sistema delle funzioni amministrative e legislative
regionali ha subito, oggi, un radicale cambiamento a seguito della
revisione del Titolo V della Carta costituzionale. Come già
osservato, nel nuovo modello, lo Stato gode delle sole competenze
esclusive enumerate dall'art. 117, comma 2, Cost. e le regioni
possono legiferare nelle materie elencate nel comma successivo,
"salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato", oltre a godere della competenza
legislativa residuale esclusiva.
Il nuovo sistema ha determinato il completo superamento della
precedente ripartizione delle funzioni: tra le materie di cui
all'art. 117, comma 1, nel testo precedente l'attuale previsione, la
materia dell'energia non era infatti prevista espressamente. Le
funzioni ad essa riconducibili, soltanto amministrative, erano state
attribuite dal d.P.R. n. 616/1977, in base ad una interpretazione
estensiva della materia "viabilità, acquedotti e lavori pubblici di
interesse regionale". Oggi, invece, tra le materie assegnate alla
competenza concorrente dall'art. 117, riveste particolare importanza
la materia della "produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia", nell'ambito della quale la regione gode di una
competenza legislativa intangibile, condizionata soltanto
dall'eventuale previsione di principi da parte della legge statale ed
in cui il rapporto tra fonte regionale e fonte statale (anche nella
forma della decretazione di urgenza) deve essere regolato dal
principio di competenza.
La legge di conversione, modificando l'art. 1, comma 1 del d.l.
n. 7/2002, ha ritenuto di dover precisare che le sue previsioni sono
destinate a valere "sino alla determinazione dei principi
fondamentali della materia in attuazione dell'articolo 117, terzo
comma Costituzione, e comunque non oltre il 31 dicembre 2003 previa
intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano" (art. 1,
cpv. 1). Tuttavia, pur riconoscendo in tal modo che l'energia non
appartiene al novero delle materie di legislazione esclusiva dello
Stato, ma alla potestà legislativa concorrente della regione,
risulta ancor più lesiva delle attribuzioni regionali che la
Costituzione garantisce.
Lo Stato, infatti, dispone in materia del solo potere normativo
di principio, i cui confini sono stati completamente superati dalla
normativa impugnata, che, com'è peraltro evidente, contiene solo
norme di dettaglio, anche di tipo procedurale, con le quali si
prevede una autorizzazione unica di livello statale e si stabilisce
una "velocizzazione" del procedimento, sottraendone in toto la
competenza al legislatore regionale.
Non vale a rendere legittima tale disciplina di dettaglio la
natura transitoria che si è inteso assegnare alla legge di
conversione. Anzi, questo escamotage rende la disciplina non solo
costituzionalmente illegittima, ma addirittura eversiva. Il
legislatore statale si è infatti arrogato il potere di disporre in
via di dettaglio, con norme direttamente ed immediatamente efficaci,
su competenze che la regione ha il diritto costituzionalmente
garantito di esercitare sin da ora, anche in mancanza di una espressa
previsione di principi al riguardo, adottando le più opportune
disposizioni in materia entro il quadro dei principi eventualmente
desumibili dalle leggi vigenti. Del tutto illecita ed arbitraria è
l'assegnazione di un termine (o meglio due, il primo, incertus an et
quando, il secondo, il 31 dicembre del 2003, certus an et quando)
solo decorso il quale le regioni potranno esercitare un potere che la
Costituzione ha loro già oggi (e in verità da sempre) riconosciuto!
Si ripropone il meccanismo illegittimo un tempo previsto dalla
legge Scelba, poi abrogato, per cui il legislatore regionale non
avrebbe potuto legiferare fino alla adozione delle norme di principio
statali, o, quantomeno; si ipotizza che dovrebbe ritrarre la propria
competenza fino al 2003, qualora non sia stata dettata già una
espressa disciplina di principio in materia. Si tratta di una
previsione aberrante, per cui il legislatore statale sarebbe
legittimato a priori a prevedere qualsivoglia disciplina di dettaglio
fino a quando gli piaccia, nell'arbitrario e dilatorio esercizio del
proprio potere legislativo, decidendosi a dettare una normativa di
principio o fissando egli stesso la data di inizio dell'esercizio dei
diritti e dei poteri delle autonomie regionali. Meccanismo ben
diverso, questo, da quello della previsione, a completamento della
necessaria disciplina di principio, di norme di dettaglio statali
destinate a valere solo in caso di inerzia del legislatore regionale!
3. - Violazione dell'art. 117, comma 2, lett. m).
Nè potrebbe in alcun modo sostenersi che un intervento in
materia appaia riconducibile allo Stato ad altro titolo, ad es. in
base all'applicazione dell'art. 117, comma 2, lett. m), ove si
prevede che, con riferimento ai diritti sociali e civili, spetta ad
esso la determinazione dei soli livelli essenziali delle prestazioni
da erogare.
Innanzi tutto perchè la materia regolata dal d.l. n. 7/2002, con
le integrazioni e modifiche apportate dalla legge di conversione, non
attiene alla tutela di diritti sociali e civili. Inoltre, quand'anche
potesse essere ricondotta lato sensu a tale ambito, la legge statale
non potrebbe coprire l'intera disciplina, sostanziale e procedurale,
degli interventi necessari ad assicurare il godimento dei diritti
suddetti. Nè tantomeno, secondo le regole generali in materia di
rapporti tra le fonti del diritto, possono essere ritenuti
sufficienti i presupposti di necessità e di urgenza cui è
subordinata l'adozione di un decreto legge ex art. 77, comma 2,
Cost., perchè una legge dello Stato possa invadere una competenza
del legislatore regionale.
4. - Violazione dell'art. 118, commi 1 e 2, con riferimento
all'art. 1, comma 1, d.l. n. 7/2002, convertito in legge senza
modifiche, nella parte in epigrafe indicata.
La nuova formulazione dell'art. 118 Cost., ed in particolare dei
commi 1 e 2, rompe il parallelismo tra potestà legislativa e
potestà amministrativa. Assegnando ai comuni la generalità delle
funzioni amministrative, consente che ad esercitarle possano essere
anche Stato, regioni, province e comunità montane, soltanto quando
lo richiedano "esigenze di carattere unitario", individuate sulla
base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza
(art. 118, comma 1). Le regioni possono vedersi conferire funzioni
amministrative con legge dello Stato (art. 118, comma 2), ma appare
conforme a sistema che ciò possa avvenire soltanto nel rispetto dei
principi posti dall'art. 118, comma 1.
L'attribuzione del potere autorizzatorio allo Stato, in
sostituzione delle "autorizzazioni, concessioni ed atti di assenso
comunque denominati", così come previsto dall'art. 1, comma 1, d.l.
n. 7/2002, convertito in parte qua senza modificazioni dalla legge
n. 55/2002, è sicuramente illegittima. Va infatti dimostrato che
esso sia riconducibile ad esigenze di carattere unitario.
L'erogazione dell'energia elettrica è senz'altro un servizio da
assicurare su tutto il territorio nazionale. Ciò non basta però a
riconoscere all'ordinamento centrale una competenza amministrativa
generale e di tipo gestionale in materia.
Occorre invece individuare quale sia l'ente che detiene risorse e
capacità, in termini di mezzi, personale etc, sufficienti
all'esercizio della funzione: ben potrebbe trattarsi, non solo della
regione, ma anche della provincia, o, secondo un criterio di massima
flessibilità, anche di un servizio interregionale. D'altro canto, lo
stesso d.lgs. n. 112/1998, nel disciplinare il conferimento di
funzioni amministrative agli enti locali in materia di energia, ha
indicato nella provincia l'ente competente al rilascio
dell'autorizzazione alla installazione ed all'esercizio degli
impianti di produzione di energia (art. 31, comma 2, lett. b), cit).
Inoltre, va ricordato che il d.lgs. n. 79/1999, per la
salvaguardia della continuità di fornitura e la riduzione della
vulnerabilità del sistema, ha riconosciuto all'ordinamento centrale
funzioni di indirizzo e non di gestione (art. 1, comma 2, d.lgs.,
cit.).
Trattasi di una censura già dedotta in sede del ricorso avverso
il d.l. n. 7/2002, che, come tale, deve intendersi trasferita alla
legge di conversione (cfr. Corte cost. n. 75/1967 e n. 75/1989) e che
viene qui riproposta per quanto possa occorrere.
5. - Violazione dell'118, commi 1 e 2, sotto altro profilo, con
riferimento all'articolo 1, commi 2 e 5 del d.l. n. 7/2002,
convertito in legge senza modifiche, come meglio in epigrafe
indicato; con riferimento all'art. 1, cpv. 3 della legge n. 55/2002,
che modifica l'art. 1, comma 3 del d.l. n. 7/2002, nelle parti in
epigrafe indicate ed avuto anche riguardo all'art. 1, cpv. 4 della
predetta legge di conversione che introduce il comma 3-bis
dell'art. 1 del d.l. n. 7/2002.
Dall'analisi delle nuove disposizioni del Titolo V Cost. si
evince che le regioni risultano destinatarie, a titolo concorrente,
delle funzioni in materia di tutela della salute, di governo del
territorio e di valorizzazione dei beni ambientali. La Carta
costituzionale opta per un sistema integrato di competenze statali e
regionali, che concorrono e si intersecano. Da questo punto di vista
la legge di conversione ha mantenuto inalterata la disposizione di
cui all'art. 1, comma 2, del d.l. n. 7/2002, ove si prescrive
l'assorbimento nell'autorizzazione unica della cd. autorizzazione
integrata e la sostituzione della stessa ad ogni autorizzazione
ambientale di competenza delle singole amministrazioni interessate e
dei singoli enti territoriali; ha poi confermato, al comma 5, la
sospensione dell'efficacia del d.p.c.m. 27 dicembre 1988, all. 4,
dell'art. 15 legge n. 393/1975 e del d.P.R. n. 53/1998, che
attribuiscono specifiche funzioni alle regioni. Si tratta di
disposizioni che appaiono incompatibili con le funzioni di governo
del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali, assegnate
alla competenza normativa della regione e con il ruolo che l'art.
118, Cost. comma 1 e 2, riconosce, per le funzioni amministrative, a
comuni, province, città metropolitane e regioni. Trattasi peraltro
di questioni già dedotte in sede del ricorso avverso il d.l.
n. 7/2002, che devono intendersi trasferite alla legge di conversione
(cfr. Corte cost. n. 75/1967 e n. 75/1989, cit.) e che vengono qui
riproposte per quanto possa occorrere.
Inoltre, sotto il medesimo profilo, permane censurabile la nuova
formulazione del comma 3 dell'art. 1, che, da un lato, dispone la
subordinazione del rilascio dell'autorizzazione alla acquisizione del
parere del comune e della provincia nel cui territorio ricadono le
opere da realizzare, dall'altro stabilisce che l'autorizzazione unica
costituisce variante degli strumenti urbanistici e del piano
regolatore portuale, non subordinandone più l'efficacia alla
circostanza che le modificazioni relative siano state previste ed
evidenziate nel progetto approvato.
La modifica apportata al procedimento, diretta ad introdurre la
partecipazione delle province e dei comuni interessati, non appare in
linea con il sistema integrato di competenze delineato nella Carta
costituzionale, qualora la si paragoni, ad es., alla più pregnante
procedura prevista dalla legge n. 880/1973 in materia di
localizzazione degli impianti termici per la produzione di energia
elettrica, la cui determinazione aveva parimenti l'effetto di
"autorizzazione alla variante del piano regolatore o del programma di
fabbricazione" nell'ipotesi in cui l'area fosse ricaduta fuori da
zone a destinazione industriale - in ogni caso fuori dai centri
abitati. Essa però veniva a costituire il risultato di un compito
assegnato alla regione, da assolvere d'intesa con i comuni. Solo in
mancanza dell'intesa, sarebbe scattato il potere sostitutivo da parte
della regione (e non dello Stato), mentre il potere di intervenire a
livello centrale spettava al CIPE in caso di inadempienza della
regione.
La deminutio dei poteri della regione e degli enti locali appare
tanto più grave qualora si consideri che il previsto parere dei
comuni e delle province, da un lato deve essere obbligatoriamente
richiesto, dall'altro la norma precisa che, nell'interesse della
speditezza della procedura, il rilascio di tale parere "non può
incidere sul rispetto del termine di cui al comma 2" (!). In tal modo
le autonomie possono essere sostanzialmente private del potere di
intervenire efficacemente su provvedimenti diretti a modificare
l'assetto del loro territorio. Tanto più che la legge di conversione
non richiede la previa evidenziazione a livello di progettazione
delle modificazioni degli strumenti urbanistici, come invece previsto
dal decreto.
Nè le modifiche introdotte dalla legge di conversione che
completano l'arco degli interventi delle regioni e degli enti locali,
prevedendo la facoltà delle prime di "promuovere accordi tra il
proponente e gli enti locali interessati dagli interventi di cui al
comma 1 per l'individuazione di misure di compensazione e
riequilibrio ambientale" (art. 1, comma 3) e la costituzione tra il
Ministero delle attività produttive, le regioni, l'Unione delle
province d'Italia (UPI) e l'Associazione nazionale dei comuni
italiani (ANCI), di un comitato paritetico per il monitoraggio
congiunto dell'efficacia delle disposizioni del decreto e la
valutazione dell'adeguatezza della nuova potenza installata (art. 1,
comma 3-bis), appaiono introdurre correttivi sufficienti a compensare
la perdita di rilevanza delle regioni e delle autonomie locali
rispetto al potere statale di decidere.
6. - Violazione del principio di leale cooperazione e
dell'art. 97, comma 1 Cost., con riferimento all'art. 2, comma 2, del
d.l. n. 7/2002, convertito in legge senza modifiche, nella parte in
epigrafe indicata.
In sede di impugnativa del decreto-legge n. 7/2002, convedito in
legge dalla legge n. 55/2002, è stata già sollevata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, d.l. n. 7/2002, ove
si stabilisce genericamente che "il procedimento unico" è "svolto
nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità di
cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni ed
integrazioni, d'intesa con la regione interessata".
La censura deve intendersi trasferita alla legge di conversione
(cfr. Corte cost. da ultimo cit.).
Va tuttavia ribadito, per quanto possa occorrere, che la
previsione appare frutto di un formale e indeterminato ossequio al
principio di cooperazione, insufficiente però a garantire la tutela
dei pur rilevanti interessi regionali in materia. Il principio di
leale cooperazione "fra regione e Stato ... deve attuarsi in forme
concrete, effettive e reciproche" (vedi da ultimo Corte cost. 2000,
n. 473). La disposizione sopra richiamata nulla dice sulle modalità
ed i tempi per il raggiungimento dell'intesa, sulle conseguenze
derivanti dalla sua mancata conclusione e sul ruolo che essa svolge
all'interno del procedimento. Ben diversa appare la procedura
prevista dalla legge n. 880/1973, cit., la cui disciplina, come prima
visto, coinvolge in maniera pregnante le regioni e, per gli aspetti
di loro interesse e competenza, i comuni.
Anche nel procedimento disciplinato dal d.P.R. n. 53/1998,
(normativa la cui efficacia è stata sospesa dal d.l.), le garanzie
di partecipazione-collaborazione risultano parimenti articolate in
modo dettagliato e rispettoso degli interessi delle autonomie
territoriali, visto che i comuni sono chiamati a partecipare al
procedimento autorizzatorio. Inoltre la mancata espressione del
parere delle regioni e dei comuni, necessario a fini ambientali,
impone la convocazione di una Conferenza di servizi.
Il generico richiamo al principio di semplificazione e alle
modalità di cui alla legge n. 241/1990, contenuto nell'art. 1, comma
2, d.l. n. 7/2002, in parte qua convertito in legge senza
modificazioni, non sembra sufficiente a garantire il rilievo degli
interessi della comunità regionale in un ambito estremamente
rilevante quale quello del sistema elettrico nazionale.

P. Q. M.
Si chiede che l'adita Corte voglia dichiarare, ai sensi dell'art.
27 legge 11 marzo 1953, n. 87, la illegittimità costituzionale del
l'intera legge di conversione 9 aprile 2002 n. 55, contenente
"Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7
febbraio 2002, n. 7, recante misure urgenti per garantire la
sicurezza del sistema", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 84 del
10 aprile 2002 ed entrata in vigore in data 11 aprile 2002, e, in via
subordinata delle disposizioni del decreto legge e della legge di
conversione così come in epigrafe meglio indicate, per violazione
delle norme costituzionali ivi parimenti specificate.
Si producono i seguenti documenti:
1) Copia conforme delibera di incarico, G.R. n. 575 del 16
maggio 2002;
2) Nota del Coordinamento interregionale dell'energia e della
Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome,
prot. n. 741/ASAP, del 19 febbraio 2002.
Perugia-Roma, addì 22 maggio 2002
Avv. Fulco Ruffo - Prof. avv. Giovanni Tarantini
02C0544