1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 5-12-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 171 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 maggio 2018
Ordinanza del 14 maggio 2018 del Tribunale di Udine sul ricorso proposto da Kainich Davide. Fallimento e procedure concorsuali - Procedimenti di composizione della crisi da sovraindebitamento - Proposta di accordo di ristrutturazione e relativo piano - Possibilita' per il piano di prevedere, per i debiti inerenti all'imposta sul valore aggiunto, esclusivamente la dilazione del pagamento. - Legge 27 gennaio 2012, n. 3 (Disposizioni in materia di usura e di estorsione, nonche' di composizione delle crisi da sovraindebitamento), art. 7, comma 1, terzo periodo. (18C00254) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 5-12-2018)

TRIBUNALE ORDINARIO DI UDINE
Sezione seconda civile

Il giudice, nel procedimento n. r.g. 1100/2018 V.G., introdotto
da Kainich Davide (C.F. KNCDVD72B29L483J) con il patrocinio dell'avv.
Curri Pierpaolo - ricorrente;
Ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

Il sig. Kainich, con ricorso depositato in data 29 marzo 2018,
propone ai suoi creditori un accordo di ristrutturazione e di
soddisfazione alternativa dei loro diritti, ai sensi degli articoli
da 6 a 12 della legge n. 3/2012.
Il ricorrente è un soggetto sicuramente sovraindebitato, non
avendo possibilità alcuna di adempiere regolarmente le proprie
obbligazioni (debiti scaduti: € 411.449,59; beni patrimoniali attuali
all'attivo: € 7.000; flussi finanziari positivi netti attesi nel
prossimo quinquiennio: € 8.000/anno).
La sua proposta prevede il pagamento (nel corso di cinque anni)
di circa € 92.000 ai creditori prededucibili e concorsuali, tutti
collocati in chirografo (compresi tutti i privilegiati, attesa
l'incapienza totale dei beni gravati) con una percentuale di
soddisfazione del 18% circa.
Il ricorrente non è soggetto in alcun modo a procedure
concorsuali diverse da quelle regolate dalla legge n. 3/2012, posto
che non esercita attività d'impresa commerciale e che il suo
sovraindebitamento deriva quasi integralmente dalla condizione di
responsabile solidale (ex art. 38 del codice civile) per le
obbligazioni contratte dalla «Associazione sportiva dilettantistica
Albaretta», nel cui nome egli ha agito in passato e di cui è legale
rappresentante. A sua volta l'ente debitore principale non è
soggetto a procedure concorsuali diverse da quelle disciplinate dalla
legge n. 3/2012, sia perchè non risulta esercitare attività
d'impresa commerciale sia perchè comunque difettano in suo capo i
requisiti di cui all'art. 1, comma secondo, legge fallimentare.
Il ricorso è corredato di tutti i documenti prescritti dall'art.
9, comma 2, legge n. 3/2012.
Il ricorrente non ha mai fatto ricorso in precedenza alle
procedure di cui alla legge n. 3/2012, nè risulta aver compiuto atti
in frode ai creditori nel quinquennio pregresso.
Il professionista designato per svolgere le funzioni di organismo
di composizione della crisi, ai sensi dell'art. 15, comma 9, legge n.
3/2012, attesta la fattibilità del piano elaborato dal sig. Kainich
e la veridicità dei dati contenuti nel ricorso e nei documenti
allegati, ed attesta altresì il fatto che i beni del debitore, su
cui i creditori privilegiati potrebbero far valere la loro
collocazione preferenziale in caso di liquidazione forzata, hanno un
valore di molto inferiore alla misura della soddisfazione ad essi
offerta nel piano.
Non vi sarebbero dunque fin qui ostacoli all'avvio da parte di
questo giudice della successiva fase, regolata dall'art. 10, legge n.
3/2012.
Tuttavia, fra i crediti privilegiati che il ricorrente propone di
soddisfare solo parzialmente, figura anche l'obbligo di pagare
all'Erario somme a titolo di imposta sul valore aggiunto (d'ora in
poi: «IVA») per € 147.171; credito che gode del privilegio generale
mobiliare di cui all'art. 2752, terzo comma del codice civile.
Tale previsione del piano è in palese contrasto con la regola
posta dall'art. 7, comma 1, terzo periodo, legge n. 3/2012, secondo
cui:
«In ogni caso, con riguardo (...) all'imposta sul valore
aggiunto (...), il piano può prevedere esclusivamente la dilazione
del pagamento».
Il ricorso si fa carico di tale contrasto, che dovrebbe condurre
alla dichiarazione di inammissibilità per difetto di uno specifico
requisito legale, chiedendo in primo luogo la «non applicazione»
della norma interna, per contrasto con quanto prevede l'ordinamento
dell'U.E., ritenuto di immediata applicazione alla fattispecie.
In subordine eccepisce che la norma nazionale interna citata
viola l'art. 3 della Costituzione.
La prima richiesta è sostenuta dal ricorrente sulla scorta di
alcune pronunce rinvenibili nella giurisprudenza di merito (Trib. PT
26 aprile 2017 su www.ilcaso.it - cfr. anche Trib. TO 7 agosto 2017,
ibidem e Trib. PE 19 ottobre 2017, su www.fallimentiesocieta.it).
Tale orientamento premette che la materia in discussione è di
competenza dell'ordinamento dell'U.E. e che i giudici comuni e la
pubblica amministrazione, a fronte di una normativa interna che
risulti incompatibile con il diritto comunitario dotato di effetti
diretti, devono procedere senza indugio all'applicazione di
quest'ultimo e alla «non applicazione» della norma interna.
Si ricorda inoltre che la norma posta dall'Unione, qualora manchi
di efficacia diretta, può comunque avere nei sistemi giuridici
nazionali un valore precettivo indiretto: il giudice nazionale deve
infatti interpretare le disposizioni interne in confomità al diritto
dell'U.E. (c.d. obbligo di esegesi conforme). In certi casi, poi, il
giudice può anche prescindere dal limite dell'interpretazione
conforme e passare direttamente alla «non applicazione» della norma
interna contrastante.
Ebbene secondo tale orientamento, siccome:
la disciplina dell'IVA rientra senza dubbio nella sfera di
competenza unitaria, alla luce della direttiva 2006/112/CE del
Consiglio, del 28 novembre 2006, relativa al sistema comune d'imposta
sul valore aggiunto (c.d. «direttiva IVA»);
l'art. 273 della «direttiva Iva» obbliga ogni Stato membro ad
assicurare l'esatta riscossione dell'IVA e ad evitarne le evasioni,
nel rispetto della parità di trattamento;
tali disposizioni sono state interpretate dalla C.G.U.E. nel
senso che ogni Stato membro beneficia di una certa libertà circa
l'individuazione dei mezzi a sua disposizione (sentenze
Commissione/Italia, C-132/06, EU:C:2008:412, punto 38; Belvedere
Costruzioni, C-500/10, EU:C:2012:186, punto 21);
tuttavia tale libertà è limitata dall'obbligo di garantire
una riscossione effettiva delle risorse proprie dell'Unione (sentenze
Commissione/Italia, C-132/06, EU:C:2008:412, punto 39;
Commissione/Germania, C-539/09, EU:C:2011:733, punto 74; Belvedere
Costruzioni, C-500/10, EU:C:2012:186, punto 22);
non sono ammesse dunque misure nazionali che costituiscano
una rinuncia generale e indiscriminata alla riscossione dell'Iva,
quali quelle discusse nelle cause che hanno dato origine alle
sentenze Commissione/Italia (C-132/06, EU:C:2008:412) e
Commissione/Italia (C-174/07, EU:C:2008:704); rinuncia in tali casi
ritenuta contraria all'obbligo degli Stati membri di garantire il
prelievo integrale dell'IVA nel proprio territorio nonchè la
riscossione effettiva delle risorse proprie dell'Unione;
al contrario, una norma interna che permette ad un
imprenditore commerciale in stato di insolvenza di pagare solo
parzialmente il suo debito per IVA, qualora ciò avvenga nel quadro
di una procedura seria, rigorosa e garantita quale quella del
concordato preventivo di cui agli articoli 160 e s., legge
fallimentare, non costituisce una rinuncia generale e indiscriminata
alla riscossione dell'IVA e non è contraria agli obblighi sopra
tratteggiati (sentenza Degano Trasporti, C-546/14,
ECLI:EU:C:2016:206, punto 28);
allora si ritene legittimo procedere alla «non applicazione»
dell'obbligo di pagamento integrale dell'IVA di cui all'art. 7, comma
1, terzo periodo, legge n. 3/2012, perchè l'ordinamento dell'U.E.
considera lecito, a determinate condizioni, che lo Stato consenta un
recupero solo parziale dell'IVA dovuta, purchè ricorrano tutti i
presupposti richiesti (messa a disposizione di tutti i beni;
attestazione di un esperto indipendente sul fatto che il creditore
privilegiato falcidiato non potrebbe trovare migliore soddisfazione
in una procedura di liquidazione; possibilità di voto per i
creditori degradati al chirografo, compreso lo Stato; possibilità
per l'Erario di far valere dinanzi al giudice le proprie ragioni). E
tali presupposti si rinvengono anche nella procedura di accordo di
cui agli articoli da 6 a 12, legge n. 3/2012.
Così il Tribunale di Torino.
Oppure si ritiene di poter procedere ad un'interpretazione
conforme della norma interna, come statuito dal Tribunale di Pistoia.
L'art. 7 citato, secondo questa decisione, si limiterebbe infatti
a replicare, in modo affatto neutrale, la regola eurounitaria
espressa, secondo cui gli Stati membri hanno l'obbligo di assicurare
il prelievo integrale dell'IVA sul territorio. Ma così come nella
normativa unitaria non è esplicitata la regola derivata, desumibile
implicitamente dalla sentenza Degano Trasporti e secondo cui gli
Stati membri, ove non sia possibile la riscossione integrale dell'IVA
dovuta, possono/devono garantire il miglior ricavo possibile, per
come accertato nell'ambito di un procedimento sottoposto a controllo
giurisdizionale e nell'ambito del quale sia garantita la possibilità
di voto e di opposizione del creditore (il concordato preventivo),
ugualmente dovrebbe dirsi in riferimento alla regola sull'IVA
contenuta nell'art. 7, legge n. 3/2012. L'interpretazione conforme
prospettata consentirebbe di ritenere che il divieto di falcidia
dell'IVA, previsto dalla norma sull'accordo del sovraindebitato,
faccia implicitamente salva l'ipotesi che la proposta preveda un
trattamento migliore rispetto a quello consentito dalla altemativa
liquidatoria, esprimendo così una regola generale rispetto alla
quale l'eccezione deve ritenersi non esclusa, ma implicita.
Non si può convenire con tali ricostruzioni.
Quella del giudice torinese dà infatti per scontata l'esistenza
di un presupposto essenziale: che le norme dell'ordinamento U.E. di
cui si discute abbiano efficacia diretta.
Ciò non può dirsi nella fattispecie. Infatti:
una norma contenuta in una direttiva, destinata per natura a
creare obblighi in capo allo Stato membro, può avere tale effetto
solo se caratterizzata da un contenuto precettivo chiaro, preciso e
incondizionato;
nel caso specifico la disposizione rilevante è quella di cui
all'art. 273 della «direttiva IVA», nella parte in cui obbliga gli
Stati membri ad assicurare l'esatta riscossione dell'Iva, come
interpretata dalla C.G.U.E. nel senso sopra tratteggiato;
il quadro ricavabile fa capire solo che non è in contrasto
con tale obbligo (al contrario di altre misure, quali i deprecati
«condoni») una legge nazionale che consente un pagamento parziale
dell'IVA dovuta, purchè nell'ambito di una procedura concorsuale
munita delle necessarie garanzie e nei limiti della soddisfazione
ottenibile nello scenario liquidatorio alternativo;
ciò non vuol dire però che nell'ordinamento dell'U.E.
esista un precetto chiaro, preciso ed incondizionato che obblighi gli
Stati membri a permettere il pagamento parziale dell'IVA ad un
debitore insolvente, sia pure con le precisate garanzie procedurali;
anzi, rimane in via di principio a loro favore un quadro di
relativa libertà nell'individuazione dei modi in cui perseguire
l'obiettivo di una riscossione «effettiva».
Dunque non pare predicabile un contrasto fra la disposizione
interna in discussione ed una norma dell'U.E. avente efficacia
diretta, con conseguente potere giudiziale di «non applicazione»
della prima nell'ambito di un giudizio interno.
Nè risultano in gioco «principi generali del diritto
comunitario», che possano legittimare una disapplicazione di
contrarie norme interne contrastanti con disposizioni di direttive
U.E., a prescindere dall'efficacia diretta di queste ultime (cfr.
sentenza Mangold, causa C-144/04, ECLI:EU:C:2005:709).
Nemmeno la ricostruzione proposta dal Tribunale di Pistoia pare
condivisibile. Essa infatti non tiene in considerazione il fatto che
la norma interna in discussione esordisce con le parole «In ogni
caso». Appare arduo dunque ritenere che essa si limiti a riproporre
un divieto generale proveniente dall'ordinamento U.E., ammettendo
implicitamente un'eccezione a sè stessa per il caso in cui un piano
preveda un trattamento del credito IVA migliore di quello ricavabile
in caso di liquidazione forzata dei beni. Ciò non solo sul piano
dell'esegesi letterale, ma anche di quella sistematica: la Suprema
Corte di Cassazione, nella sentenza S.U. n. 26988/16, ha infatti
affermato che il principio generale che consente la falcidia dei
crediti privilegiati nelle procedure concorsuali può essere oggetto
di deroga da parte del legislatore, e ciò è volutamente avvenuto,
per l'Iva ed altre specifiche categorie di crediti privilegiati, nel
caso dei procedimenti di composizione delle crisi da
sovraindebitamento (motivazione, pag. 13). Si deve ritenere dunque
che in realtà la norma introduce un'eccezione ad una regola generale
(la possibilità di falcidia dei crediti privilegiati in misura pari
alla capienza); non è essa stessa una regola generale che
implicitamente ammette eccezioni.
Se la disposizione in discussione non è in contrasto con norme
dell'U.E. aventi effetto diretto e contenuto precettivo chiaro,
preciso e incondizionato, non si pone tin problema di sua «non
applicazione», e la vicenda deve essere risolta soltanto nel quadro
dell'ordinamento interno.
Si deve ritenere che l'eccezione di illegittimità
costituzionale, sollevata in subordine dal ricorrente, sia rilevante
e non manifestamente infondata.
Sotto il primo profilo, va sottolineato che il rispetto del
citato art. 7, comma 1, terzo periodo, legge n. 3/2012 è condizione:
di ammissibilità del ricorso (art. 10, comma 1, legge n.
3/2012);
di omologabilità dell'accordo, se raggiunto (art. 12, comma
2, primo periodo, legge n. 3/2012);
di persistenza degli effetti dell'omologazione dell'accordo
(art. 12, comma 4, legge n. 3/2012).
Da ciò la rilevanza della questione in esame, perchè la norma
deve trovare applicazione in questo procedimento, e determina
direttamente la sua sorte.
Quanto alla non manifesta infondatezza, si osserva quanto segue.
La previsione in discorso, inserita nella legge sulle crisi da
sovraindebitamento dal decreto-legge n. 179/2012, convertito in legge
n. 221/2012, costituiva all'epoca la declinazione in questo settore
di un identico principio, inserito fin dal 2006/2008 nell'affine
settore del concordato preventivo (cfr. art. 182-ter, comma primo,
periodo primo, ultima parte, legge fallimentare).
In sostanza in entrambi i settori era consentito in generale
proporre un pagamento parziale dei crediti privilegiati, purchè nei
limiti della capienza dei beni gravati (c.d. «falcidia»); ma il
credito privilegiato per IVA (assieme ad alcuni altri, qui
irrilevanti) faceva eccezione e doveva invece essere sempre pagato
per intero. Ciò a prescindere dal fatto che il debitore proponesse o
meno un concordato preventivo connesso ad una transazione fiscale e
senza riguardi per il relativamente basso grado di privilegio
attribuito a tale credito dalla legge (Cass. nn. 22931 e 22932/2011;
n. 7667/2012; nn. 9541 e 14447/14; n. 18561/2016).
L'assetto derivante da una simile interpretazione era stato
considerato compatibile con la Costituzione (Corte Costituzionale n.
225/14).
La situazione è però mutata all'indomani della pronuncia emessa
dalla C.G.U.E. il 7 aprile 2016, nella citata causa Degano Trasporti
promossa da questo ufficio, secondo cui:
«L'articolo 4, paragrafo 3, TUE nonchè gli articoli 2, 250,
paragrafo 1, e 273 della direttiva 2006/112/CE del Consiglio, del 28
novembre 2006, relativa al sistema comune d'imposta sul valore
aggiunto, non ostano a una normativa nazionale, come quella di cui al
procedimento principale, interpretata nel senso che un imprenditore
in stato di insolvenza può presentare a un giudice una domanda di
apertura di una procedura di concordato preventivo, al fine di
saldare i propri debiti mediante la liquidazione del suo patrimonio,
con la quale proponga di pagare solo parzialmente un debito
dell'imposta sul valore aggiunto attestando, sulla base
dell'accertamento di un esperto indipendente, che tale debito non
riceverebbe un trattamento migliore nel caso di proprio fallimento.»
Infatti la Suprema Corte di Cassazione, nella sua massima
composizione (S.U. nn. 26988/16, cit. e 760/17), ha preso atto di
tale pronuncia vincolante ed ha mutato il proprio precedente avviso,
stabilendo che «L'art. 182-ter, comma 1, l. fall., come modificato
dall'art. 32 del decreto-legge n. 185 del 2008, conv. con l. n. 2 del
2009, laddove esclude la falcidia sul capitale dell'IVA, così
sancendo l'intangibilità del relativo debito, costituisce
un'eccezione alla regola generale, stabilita dall'art. 160, comma 2,
l. fall., della falcidiabilità dei crediti privilegiati, compresi
quelli relativi ai tributi costituenti risorse proprie dell'Unione
europea, e trova, quindi, applicazione solo nella speciale ipotesi di
proposta di concordato accompagnata da una transazione fiscale.»
Il campo di applicazione dell'obbligo di pagamento integrale del
credito IVA è stato così da allora delimitato alla sola ipotesi del
concordato preventivo e dell'accordo di ristrutturazione cui
accedesse una proposta di transazione fiscale; in difetto di ricorso
a quest'ultimo istituto, riprendeva vigore l'ordinaria possibilità
per il debitore di soddisfare parzialmente i crediti privilegiati di
ogni sorta (quelli per IVA inclusi), purchè nei limiti della
capienza dei beni gravati.
Lo stesso legislatore interno ha preso atto della novità,
procedendo ad una riscrittura dell'art. 182-ter, legge fallimentare,
tramite l'art. 1, comma 81, della legge n. 232/2016.
Oggi, abbandonato il concetto di concordato preventivo con o
senza transazione fiscale, si può infatti sempre proporre un
concordato preventivo (o un accordo di ristrutturazione) che preveda
il pagamento parziale di tutti i tributi e relativi accessori
amministrati dalle agenzie fiscali, nonchè dei contributi
amministrati dagli enti gestori di forme di previdenza e assistenza
obbligatorie e dei relativi accessori, purchè la soddisfazione
offerta a tali crediti privilegiati non sia inferiore a quella
realizzabile, in ragione della collocazione preferenziale, sul
ricavato in caso di liquidazione e purchè vengano rispettate le
altre prescrizioni procedimentali previste dall'art. 182-ter, legge
fallimentare. In sostanza oggi non si è più obbligati a prevedere,
in sede di concordato preventivo o di accordo di ristrutturazione dei
debiti, l'integrale pagamento del credito IVA per evitare la
dichiarazione di inammissibilità del ricorso. Il regime di tale
credito è parificato a quello degli altri privilegiati incapienti.
Un'evoluzione simile non si è invece manifestata nel settore
delle procedure di composizione delle crisi da sovraindebitamento.
La disposizione dell'art. 7, comma 1, terzo periodo, legge n.
3/2012, a suo tempo quasi identica sul piano letterale rispetto a
quella dell'art. 182-ter, comma primo, ultima parte legge
fallimentare, è infatti rimasta in vigore tal quale, nonostante la
totale revisione dell'interpretazione e poi la riscrittura delle
corrispondenti disposizioni che regolano il concordato preventivo
coinvolgente crediti di natura fiscale.
Pertanto oggi la legge n. 3/2012 continua ad esigere, a pena di
inammissibilità, che nella procedura di accordo di ristrutturazione
dei debiti (ma anche nel piano proposto dal consumatore) il credito
per IVA sia sempre e comunque pagato per intero, a differenza di
quanto possibile per gli altri crediti privilegiati, che possono
essere falcidiati nell'ambito dello stesso piano nel limite della
capienza dei beni gravati.
Vi sono molti dubbi (ad avviso di questo giudice insuperabili)
che l'assetto normativo attuale sia compatibile con la Costituzione.
In primo luogo con l'art. 3.
Come detto, in sede di concordato preventivo, procedura
concorsuale di tipo negoziale accessibile agli imprenditori
commerciali che abbiano i requisiti dimensionali previsti dall'art.
1, secondo comma, legge fallimentare ma anche alle imprese soggette a
L.C.A. con esclusione del fallimento (art. 3, legge fallimentare), è
oggi consentito prevedere una soddisfazione non integrale dei
creditori privilegiati, purchè ci si mantenga nei limiti del valore
ricavabile dalla vendita forzata dei beni su cui la prelazione di
esercita, avuto riguardo al valore ad essi attribuibile sulla scorta
di una valutazione di un esperto indipendente. Nessuna prescrizione
particolare sussiste circa la misura di tale soddisfazione, ed il
carattere tributario o meno del credito non comporta deviazioni
rispetto a tale principio.
La stessa regola vale, espressamente, anche per la transazione
fiscale che si intenda raggiungere nell'ambito di un accordo di
ristrutturazione ex art. 182-bis, legge fallimentare:
l'amministrazione è legittimata ad aderire ad una proposta del
debitore che preveda un pagamento parziale dei crediti privilegiati
che gestisce, se sono rispettate le consuete regole della falcidia
nel limite della capienza dei beni gravati (art. 182-ter, comma
quinto, legge fallimentare). A tale procedura, peraltro, può
accedere oggi anche l'imprenditore agricolo, per effetto dell'art.
23, comma 43, del decreto-legge n. 98/2011, convertito in legge n.
111/2011.
Viceversa, qualsiasi debitore insolvente non soggetto alle
procedure di cui alla legge fallimentare (tra cui ad esempio
l'imprenditore commerciale per qualsiasi motivo sottratto al
fallimento, o l'imprenditore agricolo - articoli 6, comma 1 e 7,
commi 2, lettera A e 2-bis, legge n. 3/2012), qualora intenda gestire
il proprio sovraindebitamento con strumenti ugualmente concorsuali ed
a base negoziale sotto il controllo del tribunale (accordo di
ristrutturazione; piano del consumatore), può bensì prevedere un
trattamento dei creditori privilegiati con falcidia nel limite della
capienza dei beni gravati; ma, con deroga assoluta ed imperativa,
deve sempre prevedere il pagamento per intero del credito per IVA, a
pena di inammissibilità della proposta.
In sostanza: la regola della falcidiabilità dei crediti
privilegiati, purchè pagati in misura corrispondente al valore
ricavabile in via di esecuzione forzata dai beni destinati per legge
alla loro soddisfazione, è ormai comune in tutte le procedure
concorsuali che consentano una soluzione negoziata di un'insolvenza
qualsiasi, riguardi essa imprenditori commerciali grandi e piccoli,
ovvero imprenditori agricoli di ogni tipo, oppure operatori economici
sottratti a fallimento ma non a L.C.A., ovvero infine esenti a vario
titolo dall'applicazione della legge fallimentare (professionisti,
enti non pubblici, start up, cittadini comuni, consumatori).
Tuttavia coloro che hanno a disposizione solo le procedure
concorsuali negoziate previste dalla legge n. 3/2012 devono pagare
sempre e per intero quella particolare categoria di crediti
privilegiati rappresentata dal credito IVA; tutti gli altri possono
invece gestire il medesimo credito con falcidia (nei limiti
indicati), al pari di tutti gli altri muniti di causa di prelazione.
Una tale soluzione non pare compatibile con l'art. 3 della
Costituzione, che esige dalla legge uguaglianza di trattamento nei
confronti di tutti i soggetti (persone fisiche, giuridiche, enti
collettivi in generale) che si trovino nelle medesime condizioni.
Condizioni che nella fattispecie consistono in uno stato di crisi
economica, comune a tutti i debitori posti in rassegna, coinvolgente
anche un debito per IVA.
Nè risulta sufficiente giustificazione per un trattamento simile
il fatto che i soggetti che possono accedere solo a quanto stabilito
dalla legge n. 3/2012 hanno in genere dimensioni economiche meno
rilevanti (e dunque un impatto della loro insolvenza sull'economia
generale inferiore, compresa la probabilità di sussistenza di
crediti IVA) rispetto a coloro cui è applicabile la legge
fallimentare: a parte la considerazione per cui si danno nella prassi
casi di insolvenze di imprenditori agricoli di carattere imponente e
destabilizzante, e che esistono anche imprenditori commerciali di
rilevante dimensione ma non fallibili per i più vari motivi (cfr.
art. 10, legge fallimentare), pare che in tal caso sarebbe più
razionale un trattamento di maggior favore per i debitori «non
commerciali e piccoli», e non invece deteriore come nei fatti accade.
A ben vedere, poi, simile trattamento pare attuare anche una
discriminazione su base censitaria fra gli stessi imprenditori
commerciali: chi ha dimensioni limitate può accedere a procedure
concordatarie ex legge n. 3/2012 per risolvere la propria insolvenza,
e falcidiare i crediti privilegiati incapienti, ma a costo di versare
per intero l'IVA; gli altri invece possono prescindere da tale ultima
imposizione, procedendo ad una falcidia generalizzata. La dimensione
dell'impresa commerciale in tal caso non pare essere criterio
discretivo sufficiente, anche perchè essa è mutevole nel tempo ed
un soggetto, nel corso della sua attività economica, potrebbe o meno
essere soggetta alle disposizioni della legge fallimentare a seconda
di mere contingenze.
Lo stesso può dirsi per gli imprenditori agricoli, che possono
trattare con l'Erario per farsi approvare una falcidia del credito
IVA nell'ambito di un accordo di ristrutturazione ex articoli 182-bis
e 182-ter, legge fallimentare, ma non possono ottenere lo stesso
risultato se accedono ad una procedura di accordo di ristrutturazione
ex legge n. 3/2012. E ciò, per giunta, a prescindere dalle loro
dimensioni, sicchè lo stesso soggetto paradossalmente può ottenere
o meno tale risultato a seconda dello strumento (pur omologo) che
egli stesso scelga di impiegare.
Eppure tutte le procedure in esame, pur a base negoziale, hanno
natura concorsuale non solo per legge (per il concordato preventivo
nessuno lo dubita; sempre più interpreti sostengono tale esito per
gli accordi ex articoli 182-bis, legge fallimentare; per l'accordo di
ristrutturazione ed il piano del consumatore v. l'art. 6, comma 1,
legge n. 3/2012 ed il Reg. UE 2015/848, all. A, nonchè Cassazione n.
1896/16 in motivazione), ma anche perchè sono tutte sottoposte al
controllo giurisdizionale con l'assistenza di valutazioni espresse da
esperti indipendenti, ritualmente contestabili dagli interessati.
E sono proprio tali caratteristiche, rinvenibili nel concordato
preventivo tanto quanto nelle procedure negoziate per la gestione del
sovraindebitamento, che hanno indotto la C.G.U.E., nella sentenza
Degano Trasporti, a ritenere che il pagamento parziale di un credito
IVA in tal caso non contrasta con l'ordinamento dell'U.E.
Per concludere, si può ritenere che l'art. 7, comma 1, terzo
periodo, legge n. 3/2012 (limitatamente alle parole «all'imposta sul
valore aggiunto») disciplina in modo irragionevolmente diverso
situazioni simili, qualora dedotte in procedure concorsuali regolate
dalle medesime cadenze di massima e dalle stesse finalità. Tramite
l'ablazione di tale norma dall'ordinamento potrebbe riespandersi, in
tutte le ipotesi di procedura concorsuale negoziata, il principio
generale e razionale, per ciascuna di esse già vigente, per cui
anche il credito IVA, come tutti i crediti privilegiati, può essere
soddisfatto in misura parziale, purchè nei limiti del valore dei
beni gravati.
Oltre alla segnalata violazione dell'art. 3 della Costituzione,
pare che la norma in esame sia in contrasto anche con l'art. 97 della
Costituzione, secondo cui la legge deve organizzare i pubblici uffici
in modo da assicurarne il buon andamento.
In tal caso la questione viene sollevata d'ufficio, poichè il
ricorso introduttivo non ne tratta. È ben vero che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 225/2014, ha già dichiarato
insussistente il contrasto fra la regola dell'infalcidiabilità
dell'IVA (all'epoca in vigore per tutte le procedure concorsuali
negoziate) e tale parametro costituzionale.
Il giudice, in quell'occasione, si è mosso dal presupposto che
l'obbligo di pagamento integrale dell'IVA, inteso in maniera assoluta
e inderogabile, fosse conseguenza dell'indisponibilità, parimenti
assoluta, del tributo per effetto dell'ordinamento dell'U.E.
Ora però la Corte lussemburghese ha meglio definito tale
principio, ritenendo compatibile con l'ordinamento comunitario la
legge fallimentare italiana anche quando prevede un pagamento
parziale dell'IVA, se inserita nel quadro di un piano controllato e
controllabile che dimostri come tale soluzione porti un beneficio non
inferiore a quello che si otterrebbe all'esito dì una liquidazione
forzata dei beni del debitore. Il ragionamento potrebbe dunque essere
ripreso e svolto in termini diversi.
Infatti la previsione criticata, quando rende necessariamente
inammissibile la proposta di accordo che non preveda il pagamento
integrale dell'IVA, priva la pubblica amministrazione del potere di
valutare autonomamente ed in concreto se la proposta (al di là delle
attestazioni di corredo e del primo vaglio giudiziale) è davvero in
grado di soddisfare tale credito erariale in misura pari o
addirittura superiore al ricavato ottenibile nell'alternativa
liquidatoria, e dunque di determinarsi nel caso concreto al voto
favorevole o contrario (con facoltà di successiva opposizione e
reclamo). Ciò non assicura il principio costituzionale del buon
andamento, perchè preclude in radice alla pubblica amministrazione
di condursi secondo criteri di economicità e di massimizzazione
delle risorse nel caso concreto, anche quando in realtà ciò sarebbe
possibile consentendo ad un pagamento del credito IVA parziale, ma in
termini più rapidi ed in misura non inferiore alle alternative
meramente liquidatorie.
La stessa situazione, a ben vedere, parrebbe di nuovo confliggere
con l'art. 3 della Costituzione.
Non si vede infatti la razionalità del diverso trattamento cui
sono sottoposti, dall'art. 7, comma 1, terzo periodo, legge n.
3/2012, la pubblica amministrazione che gestisce il credito IVA ed
altri creditori privilegiati. Questi ultimi mantengono la piena
possibilità di valutare liberamente di dare assenso ad un piano che,
seppur falcidiando il relativo diritto, in ipotesi ne consenta una
realizzazione effettiva e non inferiore rispetto all'alternativa
liquidatoria; la pubblica amministrazione invece è espropriata di
tale potere, anche in caso di manifesta convenienza. Eppure i crediti
privilegiati del primo tipo possono avere un grado anche
sensibilmente potiore rispetto a quello accordato all'IVA (art. 2778,
n. 19 del codice civile); non è dunque l'importanza della causa del
credito a guidare la mano del legislatore, ma un criterio ignoto e
non condivisibile.
Il tenore letterale della disposizione in discussione pare
cristallino, e la sua ratio è stata sopra tratteggiata. La norma
può essere ricavata in via diretta ed immediata, come prescrive
l'art. 12, comma primo, disp. prel. c.c., e paiono precluse
interpretazioni adeguatrici o più conformi a Costituzione del
dettato legale, a pena di violare l'obbligo di soggezione del giudice
all'ordinamento posto ed oggettivamente voluto dal legislatore (art.
101, secondo comma della Costituzione).
Insomma, quest'ultimo, oggi ed allo stato, vuole che il piano
posto alla base di un ricorso per accordo di ristrutturazione dei
debiti ai sensi della legge n. 3/2012 preveda sempre e comunque il
pagamento integrale del credito per IVA, a pena di inammissibilità.
Tale regola è l'unica ricavabile all'esito dell'esegesi condotta.
Una norma siffatta introduce un'eccezione ingiustificata alla
regola generale della falcidiabilità dei crediti privilegiati,
vigente nel medesimo settore; ciò è dimostrato dal fatto che nel
settore omologo del concordato preventivo la medesima regola generale
non prevede eccezione alcuna per il credito IVA.

P.Q.M.

Il Tribunale visti l'art. 23, legge n. 87/1953 e l'art. 1, legge
n. 71/1956;
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1, terzo periodo,
legge n. 3/2012, limitatamente alle parole «all'imposta sul valore
aggiunto»;
sospende il procedimento fino alla decisione della Corte
costituzionale;
dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, al ricorrente (presso il difensore ed al domicilio
eletto) ed al Presidente del Consiglio dei ministri (Dipartimento
affari giuridici e legislativi - Ufficio contenzioso, per la
consulenza giuridica e per i rapporti con la Corte europea dei
diritti dell'uomo - piazza Colonna, 370 - 00187 Roma), e che sia
comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati;
dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, a
cura della cancelleria e con la prova dell'esecuzione di tutte le
prescritte notificazioni e comunicazioni.
Udine, 14 maggio 2018

Il Giudice: Massarelli