1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 30-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 marzo 1994
N. 26 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 marzo 1994 (della regione Emilia-Romagna) Porti e spiagge - Riordino della legislazione in materia portuale - Attribuzione alle regioni del compito di realizzare opere portuali e gestionali senza statuizione in favore delle regioni stesse di alcuna entrata corrispondente - Attribuzione al Ministro dei trasporti del potere di determinare con proprio decreto, anche inaudite le regioni, le caratteristiche dimensionali, tipologiche e funzionali anche di porti meramente turistici o di pesca e di individuare gli scali propri di ogni categoria - Sottoposizione degli interventi da attuarsi dalle regioni a direttive di coordinamento del Ministro stesso - Esclusione di qualsiasi competenza regionale per la concessione di aree e banchine - Previsione del versamento allo Stato del cinquanta per cento del gettito della tassa sulle merci sbarcate - Lesione dell'autonomia finanziaria della regione nonche' della competenza regionale in materia di turismo e pesca. (Legge 28 gennaio 1994, n. 84, artt. 4, quarto comma; 5, sesto, ottavo e undicesimo comma; 13, primo comma, lettere a) e d); 18 e 28). (Cost., artt. 117, 118, 119 e 81). (094C0329) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 30-3-1994)

Ricorso per la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della Giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 499 del 1 marzo 1994, rappresentata e
difesa, come da mandato rogato dal notaio dott. Federico Stame del
Collegio notarile di Bologna il 4 marzo 1994, rep. n. 36.119, dagli
avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso lo stesso avv. Luigi Manzi, via
Confalonieri, 5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 28
gennaio 1994, n. 84, recante "riordino della legislazione in materia
portuale" (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 28 s.u., del 4
febbraio 1994), con riferimento agli artt. 5, ottavo e sesto comma,
nonchè 13, primo comma, lett. d) (anche in connessione con l'art.
28); 4, quarto comma; 5, undicesimo comma; 18 e 13, primo comma,
lett. a); 28, per violazione degli artt. 117, 118, 119 e 81 della
Costituzione.
F A T T O
La legge 28 gennaio 1994, n. 84, reca "riordino della legislazione
in materia portuale": Si tratta di una legge attesa, che supera una
precedente disciplina oramai inadeguata, la quale pur muovendosi nel
quadro dell'attuale riparto costituzionale di competenze tra Stato e
regioni, presenta anche aspetti positivi.
Ciò non toglie tuttavia che la stessa legge risulti in taluni
suoi punti lesiva delle prerogative della regione, così come
determinata dalla Costituzione e dalle leggi attuative, ed in
particolare dal d.P.R. n. 616/1977.
In particolare essa innanzitutto lede l'autonomia finanziaria
regionale e lo stesso equilibrio del bilancio regionale, addossando
alla regione rilevanti oneri sia di realizzazione di opere portuali
sia gestionali, senza statuire in suo favore alcuna corrispondente
entrata (come emerge in particolare dagli artt. 5, ottavo comma; 13,
primo comma, lett. d); 28).
In secondo luogo sminuisce il ruolo già oggi spettante alla
regione, affidando al solo Ministro dei trasporti di determinare con
proprio decreto, persino inaudite le regioni, le caratteristiche
dimensionali, tipologiche e funzionali anche dei porti meramente
turistici o di pesca, e di individuare gli scali propri di ogni
categoria (art. 4, quarto comma), e più in generale sottopone gli
interventi da attuarsi dalle regioni a non meglio identificate
"direttive di coordinamento" del Ministro stesso (art. 5, undicesimo
comma).
In terzo luogo, la legge (art. 18, in connessione con l'art. 13,
primo comma, lett. a) non riconosce ruolo alcuno nell'ambito delle
concessioni di aree e banchine, neppure quando queste si correlino
alla costruzione di opere pubbliche regionali o quando si tratti di
concessioni per scopi turistico-ricreativi, con lesione delle
competenze regionali in materia di lavori pubblici e di turismo, e
del principio di assenazione delle deleghe integrative delle
competenze, statuito per la materia in questione dall'art. 59 del
d.P.R. n. 616/1977.
Infine, essa ingiustificatamente assoggetta acquisisce al bilancio
dello Stato proventi che costituiscono corrispettivi di attività
portuali in loco, ed in modo unilaterale anche i porti che non
presentano squilibri di gestione, e in particolare per ciò che
interessa alla regione ricorrente il porto di Ravenna, alla
sottrazione a favore dello Stato del 50 per cento del gettito della
tassa sulle merci sbarcate (art. 28, settimo comma, in connessione
con il primo comma).
Sotto i profili e per le disposizioni sopra riportate la legge
impugnata si rivela dunque lesiva, ed altresì costituzionalmente
illegittima per le seguenti ragioni di
D I R I T T O
1. - Illegittimità costituzionale degli artt. 5, ottavo comma,
13, primo comma, lett. d) e 28 in quanto addossano alla regione
rilevanti oneri sia di realizzazione di opere portuali sia
gestionali, senza statuire in suo favore alcuna corrispondente
entrata.
La nuova legge provvede a definire le opere marittime di
competenza rispettiva dello Stato e delle regioni. In particolare, il
sesto comma sostituisce la precedente individuazione delle opere
statali determinata dall'art. 88 del d.P.R. n. 616/1977, in modo che
è sostanzialmente identico al precedente tranne che per l'omessa
elencazione nelle opere statali di quelle realtive ai fari.
Se tali opere rientrano ora nella competenza (e responsabilita')
regionale, già a questo proposito occorre rilevare che ciò non
avrebbe potuto non avere influenza - anche in termini meramente
programmatici - sulla determinazione delle risorse da assegnare alle
regioni stesse.
Soprattutto però è l'ottavo comma dello stesso art. 5 che in
termini drastici pone a carico delle regioni, testualmente "l'onere
per la realizzazione delle opere di grande infrastrutturazione nei
porti di cui alla categoria II, classe III".
È dunque palese che la legge qui non si limita al semplice
riconoscimento della competenza regionale (legislativa ed
amministrativa) in materia, ma direttamente ed in termini
prescrittivi addossa alle regioni l'onere della spesa: e si tratta
oltretutto di oneri assai rilevanti, proprio perchè riferiti alle
maggiori opere dei porti in questione.
Tale onere, sino ad oggi non previsto dalla legislazione statale,
comporta dunque non solo una invasione nella potestà legislativa ed
amministrativa regionale, impedendo una disciplina regionale che
preveda per tali oneri una più equilibrata ed operativa
ripartizione, ma altresì una lesione dell'autonomia finanziaria
regionale e, almeno potenzialmente, una lesione del principio di
copertura finanziaria delle leggi, in quanto la legge statale dispone
spese - sia pure a carico della regione - senza alcuna verifica della
congruenza delle entrate regionali e per farvi fronte.
Considerazioni analoghe devono farsi con riferimento all'art. 13,
primo comma, lett. d), ove si elencano, tra le entrate delle
autorità portuali, i "contributi delle regioni". Naturalmente,
nulla vi sarebbe da eccepire se tale disposizione dovesse intendersi
come di carattere meramente facoltizzante, a riconoscimento
dell'interesse regionale nelle attività portuali. Va tuttavia tenuto
presente che dai lavori preparatori della Camera dei deputati (IX
Commissione permanente, seduta del 21 ottobre 1993) risulta che il
precedente testo della disposizione precisava che i contributi in
questione sarebbero stati "autonomamente determinati" e che si
trattava quindi in sostanza di contributi meramente eventuali, da
stabilirsi discrezionalmente secondo considerazioni finanziarie e di
politica regionale.
La soppressione della precisazione nel testo definitivo induce
invece a temere che alla disposizione sia nella prassi intesa come
rivolta ad imporre alla regione la corresponsione di contributi: ed
in tal senso, anche tale disposizione risulterebbe all'evidenza
lesiva dell'autonomia finanziaria regionale.
Il riferimento all'art. 28 della legge impugnata è rivolto in
questo contesto a sottolinerare come, a fronte degli innegabili oneri
nuovi ed aggiuntivi che la legge impone alla regione, nessuna
corrispondente entrata si aggiunga.
In questo contesto vanno in particolare criticate le disposizioni
dell'art. 28, quarto, quinto e sesto comma le quali acquisiscono al
bilancio dello Stato proventi che costituiscono corrispettivi di
attività portuali in loco, depauperando ingustificatamente le
economie locali.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4, quarto comma, in
quanto affida al solo Ministro di trasporti di determinare con
proprio decreto, le caratteristiche dimensionali, tipologiche e
funzionali anche dei porti meramente turistici o di pesca, e di
individuare gli scali propri di ogni categoria. L'art. 4, quarto
comma, dispone che "le caratteristiche dimensionali tipologiche e
funzionali dei porti di cui alla categoria II, classi I, II e III, e
l'appartenenza di ogni scalo alle classi medesime sono determinate,
sentite le autorità portuali o, laddove non istituite, le autorità
marittime, con decreto del Ministro dei trasporti e della
navigazione", secondo certi criteri di seguito elencati dalla legge.
Per le regioni è previsto soltanto che esse esprimano un parere.
Ora, si deve considerare che tra i porti considerati vi sono anche
quelli che costituiscono in sostanza opere pubbliche di competenza
regionale, ai sensi dell'art. 5, settimo comma, della stessa legge;
ed inoltre che tali porti hanno spesso essenzialmente funzioni di
traffico turistico, o collegate alle svolgimento della pesca: ovvero
ad attività ricadenti nei due casi nella competenza regionale.
Sotto i tre profili indicati, dunque, sembra evidente che alla
regione deve essere riconsociuto non il potere di dare un semplice
parere - che oltretutto si intende "reso in senso favorevole" se non
interviene nei novanta giorni dalla richiesta - ma il ruolo più
specifico di stabilire essa, con riferimento ai singoli porti
rientrati nella sua competenza le concrete caratteristiche
dimensionali, tipologiche e funzionali: nè si vede d'altronde quale
interesse statale potrebbe giustificare un potere di determinazione
così penetrante da disciplinare le caratteristiche del singolo
porto.
Diversamente potrebbe dirsi soltanto se il potere statale dovesse
essere inteso come un potere di individuare caratteristiche estratte
e in termini di larga massima, in modo da consentire, all'interno di
tali prescrizioni, l'intervento di ulteriori e specifiche
caratterizzazioni regionali, collegate alle specifiche situazioni.
Ma sotto tali i profili le impugnative disposizioni nulla
prescrivono o garantiscono, con evidente lesione delle prerogative
regionali già in essere: infatti, sino ad è in sostanza la regione
che definisce le caratteristiche delle infrastrutture portuali
turistiche, e in genere dei porti delle classi inferiori.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 5, undicesimo comma,
in quanto sottopone gli interventi da attuarsi dalle regioni
"direttive di coordinamento" del Ministro. L'undicesimo comma
dell'art. 5 prevede a non meglio identificate "direttive di
coordinamento" del Ministro per gli "interventi da attuarsi dalle
regioni, in conformità ai piani regionali dei trasporti o ai piani
di sviluppo economico-produttivo". La previsione di tali direttive
appare costituzionalmente illegittima per l'impropria sottoposizione
che essa operano delle regioni ad un potere statale di settore, quale
quello ministeriale: anzichè - ove pure la si ritenesse necessaria
- alla caratteristica e tipica funzione governativa di indirizzo e
coordinamento.
Inoltre, la disposizione non definisce affatto il contenuto
possibile, lo scopo o l'oggetto stesso specifico di tali "direttive",
contraddicendo il principio di legalità sostanziale degli atti di
indirizzo, costantemente affermato da codesta ecc.ma Corte
costituzionale. Sia sotto il profilo della competenza che quello del
contenuto i poteri di direzione affidati al Ministro appaiono dunque
incostituzionali e lesivi delle prerogative regionali.
4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 18, in connessione
con l'art. 13 primo comma, lett. a), in quanto non riconoscono
nessuna competenza regionale in relazione alle concessioni di aree e
banchine. L'art. 18 attribuisce i poteri concessori di aree e
banchine destinate alle attività portuali alle autorità portuali o,
dove queste non vi siano, alle autorità marittime.
Ora, se tali concessioni si intendono limitate ai profili
strettamente gestionali dell'attività portuale non sorgerebbe alcun
problema.
Il problema nasce invece dalla potenziale interferenza con i
compiti e poteri regionali sotto un duplice profilo: il profilo dei
poteri regionali in materia di opere pubbliche e il profilo di quelli
in materia di turismo. Quanto alle opere pubbliche, è ben noto che
la costruzione avviene spesso in regime di concessione di costruzione
e gestione. E se è vero che nulla nella legge pare escludere per la
regione tale possibilità, sembra però evidente che essa presuppone
la disponibilità della concessione anche dell'area su cui l'opera
deve realizzarsi. Si consideri altresì il mancato riconoscimento del
potere concessorio comporta per la regione anche il difetto di una
risorsa, in qualche modo in grado di riequilibrare gli oneri
collegati alle opere pubbliche. Quanto all'aspetto turistico,
conviene ricordare che, proprio per l'evidente connessione, l'art. 59
del d.P.R. n. 616/1977 ha disposto che "sono delegate alle regioni le
funzioni amministrative sul litorale marittimo, sulle aree demaniali
immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale e
fluviale, quando la utilizzazione prevista abbia finalità turistica
e ricreative".
Benchè tale delega sia rimasta a lungo inattuata, la disposizione
dell'art. 59 ha perso in nulla la sua importanza di principio e di
interpretazione costituzionale: sembra evidente, infatti, che si
tratta qui di una delega costituzionalmente tutelata, data la stretta
connessione con le funzioni regionali, di cui costituiscono in
sostanza una parte.
L'attualità della delega è stata anzi recentissimamente ribadita
e confermata dal d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, convertito nella legge
4 dicembre 1993, n. 494; esso, all'art. 6, prevede che la delega
diventi comunque operativa, qualora entro un anno non siano
effettuati quegli adempimenti, già previsti dall'art. 59 del d.P.R.
n. 616/1977, che finora l'avevano bloccata, e dispone che "da tale
termine le regioni provvedono al rilascio e al rinnovo delle
concessioni demaniali marittime".
Non si intende allora per quale ragione ed in quale senso l'art. 13
primo comma, lett. a) della legge n. 84/1994 assegni alle autorità
portuali tra l'altro il compito di "determinare canoni di concessione
demaniale marittima per scopi turistico-ricreativi" e "canoni di
concessione di aree destinate a porti turistici" andando ad invadere,
a quel che sembra, la materia disciplinata dalla predetta legge n.
494/1993 e sottraendo alle regioni risorse direttamente connesse ai
suoi compiti costituzionali in materia di turismo. Sotto entrambi i
profili le disposizioni impugnate appaiono perciò contrarie alla
Costituzione.
5. - Profili di illegittimità costituzionale dell'art. 28,
settimo comma, in collegamento con il primo comma.
Le disposizioni impugnate prevedono un meccanismo di assunzione di
oneri a carico dello Stato, cui si collega una acquisizione statale
di una entrata altrimenti del porto. Ma la previsione ha carattere
indiscriminato, e si applica anche a strutture portuali per le quali
ciò si traduce in una sorta di espropriazione.
Per ciò che interessa alla regione Emilia-Romagna quale esponente
della comunità regionale, va osservato che il porto di Ravenna è
una struttura gestionalmente sana, in equilibrio economico. Del tutto
ingiustificato si rivela dunque il far operare per essa il meccanismo
disposto dall'art. 28, primo e settimo comma. In particolare, e
stante la predetta situazione, del tutto ingiustificato rimane il
versamento al bilancio dello Stato del 50 per cento del gettito della
tassa sulle merci sbarcate: il quale si traduce in pratica in un
abnorme tributo a carico del porto di Ravenna, e nell'uso delle
risorse da esso prodotte per finanziare e ripianare situazioni di
squilibrio gestionale e finanziario, al di fuori di qualunque
criterio di eguaglianza e responsabilità di impresa e di gestione.
Quanto meno, il ricorso a tale meccanismo avrebbe dovuto essere
lasciato alla prudente valutazione degli interessi, nella loro scelta
tra l'assunzione degli oneri dei mutui e degli altri oneri di cui al
primo comma a carico dello Stato, con la conseguenza di cui al
settimo comma, e la situazione di autonomia imprenditoriale.
Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentata e difesa chiede:

Voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale della legge 28 gennaio 1994, n. 84,
nelle disposizioni e nei limiti sopra indicati, per violazione degli
artt. 117, 118, 119 e 81 della Costituzione.
Padova-Roma, addì 4 marzo 1994
Avv. prof. Giandomenico FALCON - Avv. Luigi MANZI

94C0329