1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 19-6-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 285 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 marzo 2002
Ordinanza emessa il 4 marzo 2002 dalla Corte dei conti sez. giur. per la Regione Puglia nel giudizio di responsabilita' a carico di Lonigro Antonio ed altri Corte dei conti - Giudizi di responsabilita' - Istanza di proroga per l'emissione dell'atto di citazione da parte del procuratore regionale - Notificazione al presunto responsabile - Mancata previsione - Violazione dei principi relativi al "giusto processo". - Decreto legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, art. 5, comma 1, come sostituito dall'art. 1, comma 3 bis, legge 20 dicembre 1996, n. 639. - Costituzione, art. 111. (002C0537) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 19-6-2002)

LA CORTE DEI CONTI

ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di responsabilità,
iscritto al n. 18646/R del registro di segreteria, promosso dal
Procuratore Regionale a carico dei sigg.: Antonio Lonigro (nato a
Valenzano) rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Papa; Maria
Cicirelli (nata a Valenzano il 27 aprile 1963), rappresentata e
difesa dall'avv. Felice Eugenio Lorusso; Vincenzo Macchia (nato a
Bari il 6 marzo 1953), rappresentato e difeso dall'avv. Luca
Clarizio; per il pagamento, in favore dell'erario, della somma
complessiva di lire 1.113.249.683 - debitamente rivalutata ed
aumentata degli interessi e delle spese di giudizio - di cui: lire
513.249.000 a carico di Lonigro e lire 300.000.000 ciascuno a carico
di Cicirelli e Macchia:
Uditi alla pubblica udienza del 18 settembre 2001 il consigliere
relatore dott. Vittorio Raeli; gli avv. Francesco Papa, Felice
Eugenio Lorusso e Luca Alberto Clarizio; il Procuratore Regionale,
nella persona del sostituto procuratore generale dott. Antonio
D'Amato;
Visto l' atto di citazione in data 14 marzo 2001, iscritto al
n. G 2000/018 del registro della Procura Regionale;
Esaminati gli atti e i documenti tutti della causa;
Considerato che il procuratore regionale ha chiamato in giudizio
i sigg. Antonio Lonigro, Maria Cicirelli e Vincenzo Macchia, nella
loro qualità di ex amministratori del comune di Valenzano, per
sentirsi condannare al risarcimento del danno complessivamente
quantificato in lire 1.113.249.683 patito dall'erario comunale,
rappresentato dai costi sostenuti per personale mai assunto e,
quindi, mai utilizzato per il servizio di nettezza urbana, in
difformità rispetto alle previsioni contrattuali.
Atteso che il difensore del Lonigro ha eccepito in via
pregiudiziale l'inammissibilità dell'atto di citazione, tra l'altro,
perchè l'istanza di proroga del termine per l'emissione dell'atto di
citazione avanzata dal procuratore regionale non è stata notificata
al convenuto;
Rilevato che con istanza del 7 novembre 2000 il procuratore
regionale ha chiesto alla sezione (ai sensi dell' art. 1-comma 3-bis
della legge n. 639/1996) la proroga del termine per la emissione
dell'atto di citazione nei confronti del Lonigro, essendo in scadenza
il relativo termine, e che fissata con decreto presidenziale del
4 dicembre 2000 la relativa camera di consiglio tenutasi il
23 gennaio 2001), la sezione, con decreto n. 02/V (depositato il
30 gennaio 2001), concedeva a tutto il 17 marzo 2001 la proroga del
termine;

Ritenuto in diritto

La difesa del Lonigro ha eccepito, in via pregiudiziale,
l'inammissibilità dell'atto introduttivo del presente giudizio non
essendo stato notificata al convenuto l'istanza di proroga per
l'emissione dell'atto di citazione avanzata dal procuratore regionale
ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 14 gennaio 1994 n. 19
(come modificato dall'art. l comma 3-bis della legge n. 639/1996).
Ritiene il collegio che l'eccezione di inammissibilità non possa
essere accolta in considerazione della insormontabilità del dato
normativo, non prevedendo l'art. 5 (nuovo testo) della legge 14
gennaio 1994 n. 19 alcun onere o obbligo per il pubblico ministero
contabile di provvedere alla notifica della istanza di proroga al
convenuto, sicchè - come si è affermato in giurisprudenza - "La
proroga istruttoria per l'emissione dell'atto di citazione ... deve
esser delibata inaudita altera parte, senza cioè necessità di
notifica agli interessati nè dell'istanza nè dell'ordinanza
conseguente" (cfr. Sez. Lombardia 13 gennaio 1999, n. 32).
Nel senso che vada esclusa la necessità della notifica della
richiesta di proroga per l'emissione dell'atto di citazione è
attestata la giurisprudenza prevalente delle sezioni giurisdizionali
regionali (sez. Lombardia, 12 febbraio 1999, n. 166; Id., 21 giugno
1999, n. 654; Id., 14 aprile 1999, n. 436; Id., 18 aprile 2000,
n. 600; Sez. Lazio, 22 giugno 1999, n. 682; Id., 8 luglio 1999,
n. 735; Id., 30 novembre 1999, n. 1673; Id., 11 luglio 2000, n. 972;
Sez. Friuli-Venezia Giulia, 15 aprile 1999, n. 72; Sez. Toscana,
12 maggio 2000, n. 833; Sez. Puglia, 7 giugno 2000, n. 35;) e si sono
espresse le Sezioni Riunite, con la sentenza n. 27/QM del 7 dicembre
1999.
Come è noto, la novella dell'art. 111 introdotta con la legge
costituzionale n. 2 del 23 novembre 1999 costituzionalizza il giusto
processo, stabilendo - nei primi due commi - che la giurisdizione si
attua mediante il giusto processo regolato dalla legge (primo comma),
inoltre che ogni processo deve svolgersi nel contraddittorio tra le
parti, in condizioni di parità davanti al giudice terzo ed
imparziale, e la legge deve assicurarne la ragionevole durata
(secondo comma).
Non essendovi alcun dubbio circa l'immediata applicazione anche
al processo contabile dei principi del giusto processo in
considerazione dell'incipit di cui al comma 1 e 2 ("La
giurisdizione...."; "Ogni processo...") si rende necessario
verificare la compatibilità o meno con l'art. 111 Cost, della norma
di cui all'art. 5 comma 1 della legge n. 19/1994 (come sostituito
dall'art. 1 comma 3-bis della legge n. 639/1996 ) nella parte in cui
non prevede che l'istanza di proroga del procuratore regionale deve
essere notificata al presunto responsabile, sotto il profilo della
garanzia del contraddittorio.
Innanzitutto occorre sgomberare il campo da possibili obiezioni,
secondo cui nella fase che si svolge innanzi alla sezione competente,
in camera di consiglio, a pronunciarsi sulla istanza di proroga, non
sarebbe ravvisabile, in quanto fase pre-processuale, alcuna lesione
principio del contraddittorio, tentando di ricollegare alla
distinzione (specie in materia penale) tra "procedimento" - nella cui
nozione far rientrare il procedimento in sede di proroga - e
"processo", a cui fanno riferimento i lavori parlamentari (cfr.
intervento sen. Follieri, pag. 17 Resoconto stenografico seduta
Senato, 18 febbraio 1999), implicazioni o conseguenze di un certo
rilievo sul piano della sfera di applicazione della garanzia del
contraddittorio: e cioè, se la regola del contraddittorio debba
riguardare il solo "processo", inteso nel senso di "fase del
giudizio", o invece anche il "procedimento", inteso in senso
comprensivo della fase dell'attività del procuratore regionale.
Non deve farsi confusione, invero, tra la fase a cui dà luogo
l'instaurazione dell'invito a dedurre, che senza dubbio ha natura
preprocessuale e procedimentale, in quanto si svolge innanzi al
pubblico ministero contabile e non vede il coinvolgimento del giudice
contabile, neppure sotto il profilo del controllo della
archiviazione, che rimane un atto "interno" alla istruttoria, e la
fase introdotta dalla istanza di proroga, avente indubbia natura
processuale. Che infatti la sezione giurisdizionale regionale nel
pronunciarsi sulla istanza di proroga del termine per l'emissione
dell'atto di citazione, eserciti attività di ordine giurisdizionale
è comprovato dal chiaro dettato normativo dell'art. 5, comma 1,
legge n. 19/1994 cit., che prevede il controllo del giudice contabile
sulla istanza di proroga, il quale può avere due esiti:
autorizzazione o mancata autorizzazione alla proroga.
Orbene, la giurisdizione si realizza mediante il processo, cosi
come è stato espressamente scritto nell'art. 111 Cost., che non fa
altro che ribadire principi e concetti già impliciti nella
Costituzione stessa; il che equivale a dire che all'idea di
"giurisdizione" è strettamente connaturata quella di "processo", nel
senso che è impensabile lo svolgimento di attività giurisdizionale
al di fuori del modello processuale.
Nella teoria generale del processo, anzi, il contraddittorio è
l'essenza stessa del processo, di ogni processo come tale, per cui
non si potrebbe parlare di processo quando si fosse in presenza di
una figura non caratterizzata dalla presenza di un contraddittorio
fra le parti (in posizione di parita), e dalla sua espressa
enunciazione nel secondo comma dell'art. 111 Cost. discendono alcuni
corollari, i quali assumono una portata rafforzativa di principi già
desumibili dalla combinazione fra gli art. 3 e 24 Cost.
Innanzitutto, per l'instaurazione del contraddittorio, sia esso
provocato dal privato o dalla parte pubblica, è regola fondamentale
e comune ad ogni tipo di processo - se si riflette sulla funzione
reale della garanzia - che sia assicurata all'interessato la
conoscenza dell'atto introduttivo del giudizio. È poi necessario che
sia assicurata a ciascuna delle parti contrapposte nel giudizio, in
condizioni di effettiva parità, l'"eguaglianza delle armi" e la pari
possibilità di influire, con argomentazioni, deduzioni e prove,
sulla formazione del convincimento decisorio del giudice (c.d.
Chancengleichheit), anche quando una di queste, e cioè la parte
pubblica, fino al momento del processo goda di una posizione
privilegiata a causa della sua natura pubblica, perchè nel momento
in cui entra nel processo va ad allinearsi alle altre parti in
posizione equiordinata, dappoichè la parità delle parti è la
precondizione del contraddittorio.
Alla luce del nuovo art. 111 Cost. è certo, dunque, che il
processo non possa dirsi "giusto", se non in quanto la "legge", da
cui è comunque "regolato", rispetti ab intrinseco le condizioni
essenziali: in primis, il contraddittorio e la parità delle parti,
che rappresentano le garanzie minime, necessarie e sufficienti,
perchè si possa definire "giusto" il processo che le rispetti.
Viceversa, non è "giusto" il "processo" che quelle garanzie minime
non attui a causa della disciplina normativa.
Ciò premesso, il collegio giudica non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1,
della legge n. 19/1994 (come sostituito dall'art. 1 comma 3-bis della
legge n. 639/1996), nella parte in cui non prevede che l'istanza di
proroga per l'emissione dell' atto di citazione deve essere
notificata al presunto responsabile, in quanto la "legge" non regola
affatto la realizzazione effettiva della garanzia del
contraddittorio, da cui dipende - alla luce dell'art. 111, comma 2,
Cost. - la stessa qualificazione del "processo" come "giusto". Il
presunto responsabile ha, infatti, un interesse ad opporsi alla
proroga richiesta dal procuratore regionale, essendo
controinteressato e portatore di un interesse processualmente
rilevante a contrastare i motivi addotti a sostegno della richiesta
di proroga. A nulla può valere osservare, in contrario, che nessun
nocumento può derivare al presunto responsabile dal momento che
soltanto con la vocatio in iudicium si realizza la chiamata a
difendersi del destinatario della citazione, sicchè il diritto di
difesa può essere bene esercitato nella successiva fase del
giudizio. Ciò in quanto la "nuova" garanzia del contraddittorio è
inserita fra le garanzie oggettive e strutturali, concernenti la
giurisdizione (art. 111 comma 2) - e sembra collocarsi in una
dimensione diversa da quella individuale in cui è collocato il
diritto di difesa, quale garanzia soggettiva, pur rappresentando la
"difesa" un insopprimibile strumento di attuazione del
"contraddittorio".
Oltre che non manifestamente infondata, nei termini sopra
esposti, la questione di legittimità costituzionale è altresì
rilevante essendo la questione di costituzionalità pregiudiziale ai
fini della decisione della eccezione di inammissibilità sollevata
dal difensore del Lonigro, poichè la carenza di contraddittorio
potrebbe implicare l'inefficacia dell'assertita proroga con riflessi
sulla tempestività dell'atto introduttivo.

P. Q. M.
La sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti per la
Puglia, dichiara non manifestamente infondata e rilevante la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, della
legge 14 gennaio 1994 n. 19, come sostituito dall'art. 1 comma 3-bis
della legge 20 dicembre 1996 n. 639, nella parte in cui non prevede
che l'istanza di proroga per l'emissione dell'atto di citazione deve
essere notificata al presunto responsabile, per violazione
dell'art. 111 Cost., sotto il profilo della violazione del principio
del "contraddittorio".
Ordina l' immediata trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale, sospendendo conseguentemente
il processo sino all'esito del giudizio incidentale di
costituzionalità.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri ed alle parti, e
sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Così provveduto in Bari, nella camera di consiglio del 18
settembre 2001.
Il Presidente: Santoro
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