1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 25-6-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 105 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 gennaio 2014
Ordinanza del 22 gennaio 2014 emessa dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria sul ricorso proposto da Cugnata Giovanni contro Comune di Chiavari . Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Domanda di risarcimento del danno conseguente all'annullamento giudiziale del provvedimento lesivo - Esperibilita' entro il termine di centoventi giorni dal passaggio in giudicato della sentenza di annullamento - Irragionevolezza - Lesione del diritto di difesa del danneggiato - Lesione del principio di effettivita' della tutela giurisdizionale - Violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, art. 30, comma 5. - Costituzione, artt. 3, 24, 103, 113 e 117, primo comma, in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (14C00147) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 25-6-2014)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LIGURIA
Sezione Seconda

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 577 del 2013, proposto dal signor Giovanni Cugnata
rappresentato e difeso dall'avvocato Daniele Rovelli, con lui
elettivamente domiciliato a Genova, in via XX settembre 37/b, presso
l'avvocato Luigi Bozano Gandolfi;
Contro Comune di Chiavari, in persona del sindaco in carica,
rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Cocchi presso il quale ha
eletto domicilio a Genova, in via Macaggi, 21/5;
Per la condanna del comune di Chiavari al risarcimento del danno
arrecato al ricorrente dall'illegittimo provvedimento di esclusione
(nota n. 168 del 16 ottobre 2008) dalla gara di appalto dei lavori
per la manutenzione straordinaria dei parapetti e del manto di
copertura della scuola elementare di Caperana;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Chiavari;
Visti gli atti e le memorie depositate;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2013 il
dott. Paolo Peruggia e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Il signor Giovanni Cugnata, imprenditore edile, chiede
condannarsi il comune di Chiavari al pagamento di una somma di denaro
a titolo risarcitorio, in conseguenza dell'illegittimità commessa
dall'ente pubblico che lo escluse da una gara per l'esecuzione di
lavori pubblici.
Si è costituito in causa il comune resistente, che chiede
dichiararsi inammissibile o respingersi la domanda.
Le parti hanno depositato memorie e documenti.
L'interessato riferisce di essere titolare di un'impresa edile
che presentò la migliore offerta per l'aggiudicazione dei lavori per
la manutenzione straordinaria dei parapetti e del manto di copertura
della scuola elementare di Caperana; l'illegittima esclusione dalla
selezione - disposta dal Comune di Chiavari con nota n. 168 del 16
ottobre 2008 - ha comportato il danno di cui è chiesto il
risarcimento nelle componenti del danno emergente, di quello
curricolare e delle altre voci specificate in domanda.
A corredo della richiesta l'interessato espone di aver
contrastato l'esclusione disposta dal comune resistente con ricorso
straordinario al presidente della Repubblica, che lo ha accolto con
il d.P.R. 23 settembre 2009, che a sua volta ha fatto proprio il
parere 1240 del 2009 della terza sezione del consiglio di Stato: in
quell'occasione l'atto consultivo ha ritenuto che sarebbe stato onere
dell'amministrazione civica accertarsi della «... effettiva esistenza
di violazioni definitivamente accertate, rispetto agli obblighi
relativi al pagamento delle imposte e tasse, e non soffermarsi sulla
mera pendenza di cartelle di pagamento non ancora onorate ...», ed ha
per ciò considerato illegittima l'esclusione dell'impresa
concorrente.
Questa aveva presentato un'offerta che avrebbe consentito
l'aggiudicazione del contratto: la circostanza non è contestata
dalla difesa comunale e deve pertanto considerarsi pacifica tra le
parti.
Su tali premesse viene proposta l'azione volta al risarcimento
del danno, per paralizzare la quale il comune eccepisce l'intervenuta
decadenza dell'iniziativa giurisdizionale, essendo ampiamente decorso
il termine di centoventi giorni fissato dall'art. 30, comma 5, del
d.lgs 2 luglio 2010, n. 104 (codice del processo amministrativo).
Parte ricorrente replica che detta norma non può trovare
applicazione, trattandosi di una fattispecie che ritrae il suo
fondamento dalle condotte e dagli atti comunali risalenti all'epoca
precedente all'entrata in vigore del codice del processo
amministrativo; del pari la pronuncia del presidente della Repubblica
è cronologicamente anteriore al codice, sì che anche considerindo
il d.P.R. come il fatto costitutivo dell'obbligazione risarcitoria,
non si potrebbe ritenere l'intervenuta modificazione normativa
influente sul regime di proposizione dell'atto introduttivo della
lite.
Ne conseguirebbe che al caso dovrebbe applicarsi il regime
prescrizionale di cui all'art. 2947 c.c., e non già quello
decadenziale introdotto dalla norma sopra citata, ma sul punto appare
opportuno rinviare a quanto osservato di seguito.
La questione va allora esaminata alla luce dei contributi
dottrinali e delle pronunce che si sono avute in argomento.
L'art. 30 del cpa non ha soltanto introdotto il termine
dichiaratamente decadenziale su cui si controverte, ma si è proposto
lo scopo di dirimere un contrasto che era assai acuto tra la
giurisprudenza del consiglio di Stato e quella della corte di
cassazione.
La prima ribadiva, seppur con diverse accentuazioni, la
necessaria dipendenza dell'azione di danno da quella demolitoria del
provvedimento lesivo, dal che derivava l'affermazione del principio
della cosiddetta pregiudizialità amministrativa, con ciò
intendendosi che il danno non poteva essere liquidato se prima, o
contemporaneamente, non si era ottenuta la pronuncia
sull'illegittimità del provvedimento lesivo, quello che aveva
concretamente inciso la situazione di interesse legittimo che era
stata azionata.
La corte di cassazione propendeva, invece, per la separazione
delle situazioni che vengono in rilievo in materia, ritenendo che la
proposizione della richiesta risarcitoria potesse avvenire
separatamente ed in modo indipendente da quella cassatoria del
provvedimento ritenuto lesivo, in ciò seguendo una linea
argomentativa che può farsi risalire alla sentenza 22 luglio 1999,
n. 500 delle sezioni unite.
Tale contrasto aveva portato ad orientamenti dissonanti, sì che
il legislatore ha ritenuto di intervenire introducendo l'art. 30 del
cpa, che tratta appunto dell'azione di condanna, ed in particolar
modo di quella risarcitoria.
Per restare a quanto rileva ai fini della presente decisione, va
osservato che la norma in questione ha accolto la tesi che nega la
natura vincolante della cosiddetta pregiudiziale amministrativa,
ammettendo il soggetto che si ritiene leso alla proposizione della
domanda di danno in modo autonomo o congiunto con quella di
annullamento: degno di nota è il precetto di cui al comma 3, che
prevede il termine decadenziale, eccepito dal comune di Chiavari,
anche per le cause in cui l'istanza risarcitoria risulta del tutto
scollegata da quella proposta per l'annullamento, e introduce delle
disposizioni simili a quelle che si leggono nell'art. 1227 cod. civ.
per limitare il risarcimento dovuto a coloro che avrebbero potuto
elidere o contenere il danno proponendo l'azione di annullamento.
Il comma quarto dispone in merito al termine previsto dalla legge
per chiedere il risarcimento del danno, allorchè la lesione deriva
dal ritardo nella decisione. Anche in questo caso la legge prevede il
termine decadenziale di giorni centoventi, ed in tal misura è
modulata la decorrenza iniziale in ragione dell'entità
dell'inadempienza fatta registrare dalla p.a.
Il quinto comma su cui si controverte prevede il caso in cui la
domanda di risarcimento venga proposta insieme o successivamente alla
conclusione del giudizio di annullamento, ed in detta ipotesi la
norma dispone che il termine da rispettare per la sua proposizione
sia sempre di giorni centoventi.
In proposito non può negarsi alla pronuncia del DPR in questione
- conseguente a ricorso straordinario, cioè a rimedio «alternativo»
al ricorso giurisdizionale amministrativo - l'efficacia cassatoria
della determinazione lesiva subita dal ricorrente: al tempo dei fatti
era infatti data la possibilità di adire il presidente della
Repubblica anche in materia di contratti pubblici, per cui la
pubblicazione del decreto presidenziale ha comportato l'annullamento
dell'atto del comune di Chiavari e la possibilità di adire il
giudice competente per conseguire il risarcimento del danno.
In tale contesto sembra doversi opinare per la natura processuale
delle previsioni in commento: si tratta infatti di precetti che
mirano ad imprimere una scansione ai giudizi che il legislatore
ammette possano essere proposti in materia, ed in particolare le
disposizioni sul termine di introduzione della causa delineano una
modalità di consumazione del diritto processuale che si riverbera
direttamente su quello sostanziale.
Il riconoscimento del carattere processuale della disciplina in
questione induce a ritenere che l'art. 30 del cpa intervenne a
disciplinare la situazione del ricorrente sin dalla sua entrata in
vigore (16 settembre 2010), sì che da tale giorno iniziò a
decorrere il nuovo termine decadenziale che si era sostituito per
forza di legge a quello prescrizionale previgente che deriva dal
diritto comune (l'art. 2947 cc citato).
Non è infatti plausibile argomentare che la nascita
dell'obbligazione risarcitoria con l'esclusione dell'impresa dalla
selezione, od al più, con l'accoglimento del ricorso straordinario
interposto appunto avverso detta esclusione, abbiano fatto sì che
l'originaria disciplina dell'azione ipoteticamente proponibile
restasse immutata, non ostante l'entrata in vigore dell'art. 30 del
cpa. Detta pretesa ultrattività del regime non ha infatti base
normativa, apparendo anzi smentita dall'art. 2 dell'allegato 3 delle
norme transitorie del codice del processo amministrativo, che
stabilisce che i termini già in corso di decorrenza alla data di
entrata in vigore del codice continuano ad essere regolati dalle
leggi previgenti; da ciò deriva che i termini per i quali la
decorrenza non era ancora iniziata sono disciplinati dalle norme di
nuova introduzione.
Nel caso in questione, il legislatore ha ritenuto di mutare in
modo rilevante il quadro normativo nel senso descritto, per cui non
è possibile sostenere che il termine prescrizionale fosse già in
corso di decorrenza e quindi la situazione si fosse consolidata in
tal senso, così come appare incongruo negare che la decorrenza del
termine per agire sia stata influenzata dalla novella introdotta dal
codice. Comunque, anche a voler condividere, invece, la
giurisprudenza che riconosce natura sostanziale ai termini in
questione, si perviene parimenti a concludere nel senso
dell'applicabilità ai giudicati di annullamento precedenti
all'entrata in vigore del codice del processo amministrativo (16
settembre 2010) delle previsioni dell'art. 30, comma 5, del codice
stesso, con inizio della decorrenza del termine di decadenza ivi
previsto dalla data di entrata in vigore della disposizione (v.
T.A.R. Campania, Salerno, 1, 10 ottobre 2013, n. 2038; T.A.R. Puglia,
Lecce, 1, 21 giugno 2013, n. 1490).
Tutte queste osservazioni chiariscono che, nella fattispecie
oggetto del presente giudizio, la parte privata avrebbe dovuto
introdurre il giudizio risarcitorio entro 120 giorni dall'entrata in
vigore del codice del processo amministrativo. Essa, invece, non ha
osservato detta tempistica processuale, sì che l'azione risarcitoria
andrebbe dichiarata inammissibile per intervenuta decadenza.
Tutto ciò premesso, il collegio dovrebbe dichiarare
inammissibile il ricorso: tuttavia la norma decisiva per la
pronuncia, appunto l'art. 30, comma 5, del d.lgs. 2010, n. 104, pone
dubbi di costituzionalità che vanno sottoposti alla competente corte
costituzionale.
Va subito osservato che quanto precede configura la sussistenza
della rilevanza della questione, posto che l'efficacia della norma
nell'ordinamento orienta la decisione in un senso o nell'altro,
almeno in ordine all'ammissibilità della domanda.
Circa la non manifesta infondatezza va osservato quanto segue.
Il legislatore ha inteso restringere in modo severo i termini di
proposizione della domanda risarcitoria, una volta che sia stata
conseguita la dichiarazione di illegittimità del provvedimento
lesivo, ovvero quando si intenda chiederne la dichiarazione
incidentale di illegittimità, così da poter proseguire senza
ostacoli verso la condanna della p.a. al risarcimento del danno.
La ragione di ciò può essere individuata nell'esigenza di
contenere la prevedibile mole delle domande risarcitone più o meno
giustificate, che potrebbero aggravare il carico debitorio pubblico
in una situazione finanziaria che non è tranquillizzante su quel
versante.
Oltre a ciò si può ritenere che le amministrazioni pubbliche
abbiano rappresentato al governo, in sede di compilazione del testo
definitivo del codice del processo amministrativo, l'esigenza di
conoscere per tempo se una determinata situazione giuridica possa
considerarsi conclusa, ovvero se vi siano ancora possibilità di
vederla messa in discussione.
In merito può notarsi che il diritto amministrativo si è
formato intorno ad alcuni concetti, taluni di chiaro favore per le
amministrazioni, uno dei quali si sostanzia nella necessità che un
provvedimento autoritativo sia impugnato a pena di inoppugnabilità
entro termini decadenziali assai più ristretti di quelli
prescrizionali del diritto comune. Tale previsione venne introdotta
per far sì che il margine operativo dell'amministrazione e
dell'eventuale controinteressato fosse limitato nel tempo, cosa che
non può invece dirsi per le situazioni in cui si tratta di
risarcimento. Si privilegiò in tal senso l'esigenza
dell'amministrazione di esercitare il potere previsto alla legge
senza il possibile ostacolo costituito dall'incertezza in ordine alle
situazioni che residuavano come potenzialmente controverse.
La necessità di operare una sicura distinzione tra le situazioni
individuate è divenuta ancor più rilevante nei tempi recenti,
allorchè l'apprezzamento dell'attività amministrativa non ha avuto
più riguardo ai singoli atti, quanto al procedimento: in tale
contesto è divenuta assai importante l'individuazione delle
scansioni del procedimento che devono essere immediatamente
impugnate, senza attendere che la serie di determinazioni giunga alla
fine prevista dalle norme che la regolano.
Ciò posto, sembra di poter desumere che la norma in questione ha
teso a riprodurre il citato orientamento legislativo anche in un
settore in cui esso risulta incongruo, in particolare ove si proceda
ad una comparazione tra i differenti trattamenti che si vengono così
a determinare.
Da un lato chi è leso, ed ha un diritto di azione fondato sugli
artt.
2043 e seguenti del codice civile, ha davanti a sè, prima del
decorso
del termine della prescrizione, uno spazio deliberativo
quinquennale per decidere se intraprendere l'iniziativa giudiziaria.
Chi si trova invece ad affrontare il tema risarcitorio come
conseguenza della lesione patita ad un interesse legittimo deve
determinarsi in un tempo che è un decimo di quello previsto dalla
legge comune, oltre tutto a pena non di prescrizione, ma di
decadenza, con conseguente irrilevanza di ogni iniziativa volta ad
esigere il credito diversa dall'azione in giudizio.
La differenziazione così operata dal legislatore delegato non
sembra avere un fondamento razionale sufficiente, sicchè la
formulazione dell'art. 30 comma 5 del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104
appare integrare la violazione di svariati articoli della
Costituzione.
Il collegio condivide, al riguardo, le considerazioni in appresso
svolte, contenute nell'ordinanza del T.A.R. Sicilia, II, n. 1628 del
7 novembre 2011, sulle quali la Consulta non si è pronunciata, per
difetto di rilevanza della questione nel caso di specie (Corte cost.
n. 280 del 12 dicembre 2012).
La non manifesta infondatezza della questione discende, innanzi
tutto, dal rilievo della irragionevole compressione del diritto di
difesa in giudizio della parte danneggiata, con violazione degli
artt. 3, 24, 103 e 113 della Costituzione.
È ampiamente nota la ratio posta alla base dei termini di
decadenza previsti in materia di annullamento di atti giuridici
emanati da poteri pubblici e da soggetti privati: si tratta
dell'esigenza di certezza del diritto e di stabilità dei rapporti
giuridici, connessa al rilievo che l'atto pone un assetto di
interessi rilevante sul piano superindividuale.
Il bilanciamento fra il diritto degli interessati a sollecitare
un sindacato giurisdizionale dell'atto, e l'interesse a definire
sollecitamente la relativa vicenda in modo da non esporre ad un arco
temporale eccessivamente lungo la sorte della fonte di un rapporto
giuridico rilevante per una collettività di soggetti, consente di
individuare nella previsione di un termine di impugnazione a pena di
decadenza - purchè il relativo termine sia ragionevole e non renda
eccessivamente difficile l'esercizio del diritto - il soddisfacente
punto di equilibrio del sistema.
L'azione risarcitoria, già sul piano strutturale, si pone al di
fuori di questa problematica: l'esposizione del debitore, pubblico o
privato, alla domanda di risarcimento non incide minimamente sulla
dinamica dei rapporti giuridici di cui lo stesso soggetto è
titolare, nè sulla certezza delle situazioni e posizioni giuridiche
correlate, rilevando solo sul piano della reintegrazione patrimoniale
dello spostamento di ricchezza conseguente all'illecito.
Nella stessa sistematica del codice del processo amministrativo
(art. 7, comma 4) il risarcimento del danno è incluso fra i «diritti
patrimoniali consequenziali» all'annullamento del provvedimento
lesivo.
Se la discrezionalità legislativa avesse inteso porre un limite
temporale all'esercizio dell'azione risarcitoria compatibile con la
natura del rimedio, avrebbe potuto ragionevolmente farlo attraverso
l'individuazione di un congruo termine prescrizionale (in tesi
diverso da quello stabilito dal diritto comune, ove sussista una
congrua e ragionevole giustificazione per la differenziazione).
Un ininterrotto e coerente insegnamento, già sul piano
istituzionale, chiarisce, infatti, che mentre la prescrizione ha per
oggetto un rapporto (azione o diritto sostanziale) che per effetto di
essa si estingue, «la decadenza ha per oggetto un atto che per
effetto di essa non può più essere compiuto».
La disciplina dell'azione di risarcimento del danno appare dunque
ragionevolmente compatibile con la prima, e non anche con la seconda.
Ma, ciò che appare maggiormente rilevante, è il rilievo che,
sul piano della teoria generale del diritto, la differenza
strutturale ed effettuale fra prescrizione e decadenza denota una
precisa - e diversa -connotazione funzionale dei due istituti, così
da non consentirne (se non violando il canone di ragionevolezza)
un'applicazione indifferenziata.
Secondo i risalenti insegnamenti della dottrina civilistica,
mentre la prescrizione è in qualche modo legata all'inerzia del
titolare del diritto, la decadenza esprimerebbe «un'esigenza di
certezza del diritto così categorica da essere tutelata
indipendentemente dalla possibilità di agire del soggetto
interessato».
Ora, come accennato, in materia di risarcimento del danno una
esigenza di certezza, che implichi una compressione assai
significativa del diritto del danneggiato di azionare i relativi
rimedi, non pare affatto sussistente: tanto più nell'ipotesi - quale
quella in esame - di azione risarcitoria non autonoma, ma conseguente
alla proposizione dell'azione di annullamento del provvedimento
lesivo. Uno schema logico di utile riferimento si rinviene nella
disciplina posta dall'art. 1495 del codice civile, in materia di
azione di risarcimento dei danni per vizi della cosa venduta: laddove
la denuncia del vizio deve avvenire entro un brevissimo termine di
decadenza (correlato all'esigenza di certezza dei traffici), mentre
la successiva azione risarcitoria, subordinata alla tempestiva (e
pregiudiziale) denuncia, ma di per sè ormai estranea all'esigenza
posta alla base del ridetto termine decadenziale, soggiace -
coerentemente - al un termine prescrizionale annuale.
La situazione è strutturalmente identica a quella dell'illecito
da atto della pubblica amministrazione, nell'ipotesi - qui ricorrente
- in cui l'azione risarcitoria sia preceduta dalla pregiudiziale
impugnazione della statuizione lesiva: con la significativa
differenza , tuttavia, che il termine decadenziale per l'impugnazione
del provvedimento è ampiamente giustificato dalla funzione cui lo
stesso provvedimento assolve, mentre, diversamente dalla sistematica
del codice civile, la successiva azione risarcitoria è nel codice
del processo amministrativo anch'essa soggetta ad un termine
decadenziale, peraltro infrannuale (con significativa compressione
del diritto di difesa del danneggiato, in assenza di un reale e
giustificato interesse antagonista).
Mentre ne] caso di azione risarcitoria autonomamente proposta
(art. 30, comma I, cod. proc. amm.) l'accertamento - sia pure
meramente incidentale, e dunque senza effetti sostanziali sul
rapporto - della illegittimità del provvedimento veicolo di lesione
potrebbe in tesi giustificare la previsione di tale termine, la
definitiva certezza giuridica prodotta - su] rapporto - dal passaggio
in giudicato della sentenza che statuisce sulla domanda di
annullamento del provvedimento, priva di qualsivoglia giustificazione
razionale la previsione di un brevissimo termine decadenziale per la
proposizione dell'azione risarcitoria incidente unicamente sul
profilo della regolazione patrimoniale delle conseguenze
dell'illecito.
I contributi della dottrina hanno generalmente formulato ampie
riserve critiche sulla soluzione recata dalla disposizione in esame.
Si è, in particolare, posto in evidenza da parte dei più
autorevoli studiosi del processo amministrativo, come la disciplina
recata dall'art. 30 risponda unicamente ad una logica compromissoria,
volta a conciliare le opposte posizioni emerse nella giurisprudenza
della Corte di Cassazione e in quella del Consiglio di Stato in
merito alle condizioni per l'accesso al rimedio risarcitorio in
materia di illecito della pubblica amministrazione, risolvendo per
legge il conflitto fra due massimo organi giurisdizionali.
Si sarebbe così affermata la possibilità teorica della
proponibilità dell'azione risarcitoria autonoma, ma assoggettandola
ad un breve termine di decadenza (con il risultato pratico di non
differenziare di molto, quanto a condizioni di accesso, le due forme
di tutela).
La critica più diffusa poggia sulla «mancanza di tenuta sul
piano teorico» della soluzione prescelta: id est, sulla
irragionevolezza in sè della disposizione, sulla intrinseca carenza
di una sua giustificazione razionale, a prescindere dai risvolti in
ordine alla compressione del diritto di difesa.
In questo senso la previsione di un termine decadenziale per
proporre azione risarcitoria autonoma (fattispecie invero puramente
teorica, anche a seguito dell'interpretazione dell'impianto
codicistico resa dal diritto vivente: Adunanza Plenaria del Consiglio
di Stato, decisione n. 3 del 2011), pare confermare questa lettura:
il codice non ha inteso discostarsi formalmente dall'indicazione del
giudice dei diritti, ed ha ammesso l'autonoma proponibilità
dell'azione risarcitoria, ma sottoponendola ad un regime - almeno in
punto di sbarramento temporale - molto più simile a (e compatibile
con) quello dell'azione di annullamento del provvedimento
amministrativo, che a quello della domanda di risarcimento del danno.
Se già questo esito appare fortemente discutibile, ancor di più
lo è l'estensione - ad opera del comma 5 dell'art. 30 - di tale
regime alla diversa fattispecie di azione risarcitoria preceduta
dalla (pregiudiziale) impugnazione del provvedimento lesivo,
caratterizzata, come accennato, dalla avvenuta, irrevocabile
formazione della certezza giuridica sul profilo sostanziale della
spettanza. Tralasciando ogni considerazione sulla effettiva eziologia
storico-giuridica del regime censurato, esso appare irragionevolmente
e ingiustificatamente compressivo del diritto del danneggiato a
richiedere il risarcimento del danno.
Il parametro di legittimità della decadenza convenzionale (art.
2965 cod. civ.) è dato dal limite della eccessiva difficoltà
nell'esercizio del diritto: dal che discende la centralità, anche
nelle ipotesi di decadenza legale, del criterio funzionale (l'unica
differenza risiede nel fatto che mentre nel primo caso la verifica
della rispondenza al cennato parametro funzionale è operata dal
giudice comune, nel secondo caso, relativo alla decadenza legale, la
valutazione è affidata al Giudice delle leggi).
Il profilo di irragionevolezza che vizia la disposizione in esame
attiene quindi sia alla previsione di un termine stabilito a pena di
decadenza, al di fuori del presupposti legittimanti una così
incisiva compressione del'esercizio del diritto (senza la
possibilità di conciliare la delimitazione temporale con il più
favorevole - per il danneggiato - regime della prescrizione); sia
nella concreta fissazione di tale termine in centoventi giorni.
Il giudizio di irragionevolezza si fonda sia sulle argomentazioni
di ordine teorico-generale e disciplinare sopra esposte, sia sul
rilievo della inesistenza di un tertium comparationis che giustifichi
l'introduzione di simile disciplina.
La Relazione al codice del processo amministrativo afferma che il
termine di centoventi giorni si giustificherebbe «sul presupposto che
la previsione di termini decadenziali non è estranea alla tutela
risarcitoria, vieppiù a fronte di evidenti esigenze di
stabilizzazione delle vicende che coinvolgono la pubblica
amministrazione».
Quanto alla prima parte dell'affermazione, non è dato rinvenire
riscontri alla stessa: se non, come osservato, in relazione al
diverso profilo della esistenza, nell'ambito della complessa
disciplina dei rimedi contro l'illecito, di termini decadenziali
relativi ad attività propedeutiche alla proposizione dell'azione di
danno, ma da questa strutturalmente e funzionalmente distinte (ciò
che, nel processo amministrativo, è garantito dal termine per la
sollecita impugnazione del provvedimento lesivo; e, nell'esempio
tratto dal diritto civile relativo alla garanzia per i vizi della
cosa venduta, dalla tempestiva denuncia della scoperta del vizio).
Quanto alla seconda parte dell'affermazione, se le «esigenze di
stabilizzazione delle vicende che coinvolgono la pubblica
amministrazione» possono avere un qualche rilievo oltre la
prospettiva meramente caducatoria (il che è tradizionalmente
escluso), ciò potrebbe al più riscontrarsi nell'ipotesi di
proposizione dell'azione risarcitoria in via autonoma, con
contestuale sindacato (incidentale) della legittimità del
provvedimento lesivo.
Non già nell'ipotesi, qui ricorrente, in cui detto sindacato è
stato definitivamente compiuto.
Peraltro, la violazione degli artt. 24, 103 e 113 della
Costituzione si configura anche per altra via.
All'esito della ricostruzione del sistema di tutela del cittadino
nei confronti della pubblica amministrazione, cui ha recato un
fondamentale contributo la sentenza n. 204 del 2004 della Corte
costituzionale, si ritiene comunemente che il rimedio risarcitorio
sia inscindibilmente legato, in relazione di complementarietà, a
quello caducatorio: la tutela costituzionale dell'interesse legittimo
è soddisfatta solo se il titolare può chiedere, oltre
all'annullamento del provvedimento lesivo, il risarcimento per
equivalente del danno che traguardi e completi gli effetti del
giudicato di annullamento.
L'azione di danno è dunque costituzionalmente necessaria; in
questo senso la Corte costituzionale è stata ancora più esplicita
nella successiva sentenza n. 191 del 2006: «laddove la legge (...)
costruisce il risarcimento del danno, ai fini del riparto di
giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, come
strumento di tutela affermandone - come è stato detto - il carattere
"rimediale", essa non viola alcun precetto costituzionale e, anzi,
costituisce attuazione del precetto dell'art. 24 Cost. laddove questo
esige che la tutela giurisdizionale sia effettiva e sia resa in tempi
ragionevoli».
La concentrazione dei rimedi in capo al giudice amministrativo,
tuttavia, funzionale alla contrazione dei tempi processuali, non può
avvenire a condizione della introduzione di condizioni di accesso
alla tutela assolutamente (e senza ragione) restrittive.
Se l'attribuzione alla giurisdizione amministrativa della
cognizione dell'azione risarcitoria, coerente alla pienezza della
tutela in termini ragionevoli, comporta come contropartita
l'introduzione di un regime che, derogando al diritto comune,
comprime significativamente le condizioni per l'accesso al rimedio,
risulta palesemente contraddetta la finalità stessa della previsione
dello strumento risarcitorio accanto a quello caducatorio nel sistema
di tutela dell'interesse legittimo: in altre parole, viene
contraddetta l'esigenza di pienezza ed effettività della tutela.
La richiamata giurisprudenza costituzionale ha reso, invero, le
riportate affermazioni in presenza di una disciplina dell'accesso al
rimedio risarcitorio nei confronti della pubblica amministrazione
regolata dal diritto comune: dal che discende il quesito circa la
perdurante attualità di quelle considerazioni, in punto di
conformità allo standard di tutela posto dall'art. 24 della
Costituzione, alla luce della disciplina introdotta dal codice del
processo amministrativo, e in particolare della disposizione
censurata.
È appena il caso di osservare che è estranea alla
prospettazione del vizio di legittimità costituzionale la
qualificazione, in termini di diritto soggettivo o di interesse
legittimo, della situazione giuridica soggettiva de] danneggiato che
domanda il risarcimento del danno da illegittimo esercizio della
funzione amministrativa.
Nel primo caso, non trova ragionevole giustificazione una
disciplina diversa da quella stabilita per ogni diritto soggettivo
dalla clausola generale di responsabilità civile (la pubblica
amministrazione essendo un debitore la cui posizione in nulla si
differenzia, sotto questo profilo, da quella dell'obbligato ex
delitto).
Nel secondo caso, la complementarietà dei rimedi evocata dalla
citata giurisprudenza costituzionale ha un senso se si mantiene la
diversità strutturale degli stessi e delle corrispondenti tecniche
di tutela: se invece si assimila - quanto alle condizioni di accesso
- quello risarcitorio a quello caducatorio, la complementarietà si
riduce ad una astratta petizione di principio, risolvendosi in
concreto la tutela dell'interesse legittimo nella sola possibilità
di contestare entro un breve termine di decadenza la legittimità del
provvedimento (a fini caducatori, ovvero a fini risarcitoti).
Infine, ad avviso del collegio, la disciplina dettata dall'art.
30, comma 5, cod. proc. amm., viola pure l'art. 117, primo comma,
della Costituzione, attraverso la violazione dell'art. 6 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), che prevede il diritto ad un «giusto
processo», in quanto il legislatore nazionale, fissando il suddetto
ristretto termine decadenziale, ha interferito nell'amministrazione
della giustizia, attribuendo alla pubblica amministrazione una
posizione di vantaggio in assenza di «motivi imperativi di interesse
generale», come enucleati dalla giurisprudenza della Corte europea
dei diritti dell'uomo.
Il presente giudizio va pertanto sospeso, disponendosi per le
attività previste dall'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione
Seconda).
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità dell'art. 30, comma 5, del d.lgs 2 luglio 2010, n. 104,
in relazione agli artt. 3, 24, 103, 113 e 117, comma 1, della
Costituzione, e per l'effetto sospende il processo, e dispone perchè
la Segreteria trasmetta gli atti alla Corte costituzionale, notifichi
la presente ordinanza alle parti ed al Presidente del Consiglio dei
ministri e la comunichi ai presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 11
dicembre 2013.

Il Presidente: Giuseppe Caruso


Il Consigliere: Oreste Mario Caputo


Il Consigliere estensore:: Paolo Peruggia