1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 14-9-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 185 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 maggio 2011
Ordinanza del 16 maggio 2011 della Commissione tributaria provinciale di Cuneo sul ricorso proposto da In.Pro.Ma. Industria produzione mangimi s.r.l. contro Comune di Cerasole d'Alba ed altro.. Imposte e tasse - Norme della Regione Piemonte - Impianti di pretrattamento e trattamento di scarti animali ad alto rischio ed a rischio specifico BSE - Obbligo dei gestori di corrispondere un contributo annuo ai Comuni sede degli impianti - Denunciato superamento dei limiti all'autonomia finanziaria delle regioni - Possibile lesione anche della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente - Questione riproposta in esito alla restituzione degli atti per ius superveniens disposta dalla Corte costituzionale con la ordinanza n. 309 del 2009. - Legge della Regione Piemonte 24 ottobre 2002, n. 24, art. 16, comma 4. - Costituzione, artt. 117, comma secondo, lett. s) e 119. (011C0533) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 14-9-2011)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE

Ha pronunziato la seguente ordinanza nel giudizio tributario n.
305/07 R.G.R. promosso da In. Pro.Ma - Industria Produzione Mangimi
S.r.l., in persona del legale rappresentante M. Riva, rappresentata e
difesa dagli Avv. M. Ternavasio di Bra e M. Pizzetti di Torino,
elettivamente domiciliata presso l'Avv. G. Lazzari in Cuneo, Cso
Carlo Emanuele III n. 7, Ricorrente;
Contro Comune di Cerasola D'Alba, in persona del sindaco
pro-tempore B. Lovera, rappresentato e difeso dal dr. F. Balocco e
dall'Avv. P.G. Coppa di Genova ed elettivamente domiciliato presso lo
studio dei medesimi in Alba, Piazza Cristo Re n. 14. Resistente;
e contro G.E.C. Gestione Esazioni convenzionate S.p.a., in
persona del legale rappresentante pro tempore Avv. G.B. Rocca,
rappresentata e difesa dall'Avv. C. Rocca ed elettivamente
domiciliata presso il recapito dello stesso in Cuneo, Cso IV Novembre
n. 18, presso GEC Spa, Resistente;
La In. Pro.ma spa ha chiesto l'annullamento dell'avviso di
accertamento--liquidazione del 193/2007, emesso dalla G.E.C. spa per
conto dell'Ente impositore, comune di Ceresole D'Alba, con il quale
le è stato ingiunto di pagare la somma di € 78.157,50 per Contributo
per l'anno 2006 ex art. 16, comma 4, L. R. 24 ottobre 2002 n. 24
quale gestore di impianto di pretrattamento e di trattamento di
scarti animali tali quali ad alto rischio e a rischio specifico di
BSE. La ricorrente sostiene che la norma della legge regionale sopra
citata contrasta con gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione e ha
chiesto che gli atti venissero rimessi alla Corte costituzionale per
la dichiarazione di incostituzionalità della norma stessa.
Il comune di Ceresole D'Alba si è costituito in causa chiedendo
la reiezione del ricorso perchè le censure di incostituzionalità
sollevate sono infondate: quella di violazione dell'art 119 della
Costituzione perchè, in assenza di legislazione statale sul punto,
un tributo in materia sarebbe unicamente soggetto ai "Principi
generali" (sent. C cost. 12 dicembre 2004 n. 372); quella ex art 117
perchè la tutela dell'ambiente, riservata a legge dello Stato, è
solo uno scopo accessorio della norma.: contestata.
Anche la G.E.C. si è costituita in causa e ha chiesto la
reiezione dei ricorso essendo lei incaricata solo della riscossione e
non avendo titolo a replicare alle doglianze della In. Pro.Ma. che
comunque Ritiene siano infondate.
Con ordinanza del 9 luglio 2008 questa Commissione ha ordinato la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale disponendo la
sospensione del giudizio e, ex art 47 d.lgs. 31 dicembre 1992 n. 546,
dell'esecutività dell'atto impugnato
La Corte Costituzionale, poichè la Regione Piemonte aveva nel
frattempo abrogato la norma in questione, con ordinanza del 20
novembre 2009 ha ordinato la restituzione degli atti a questa CTP per
una nuova valutazione dei presupposti dell'incidente di
costituzionalità precisando che
"...la Commissione rimettente è, altresì, chiamata ad
apprezzare l'incidenza, sulla questione dalla stessa prospettata, di
quanto statuito da questa Corte con la sentenza n. 102 del 2008,
secondo cui, nell'esercizio dell'autonomia tributaria di cui all'art
119 della Costituzione le Regioni a statuto ordinario sono
assoggettate al duplice limite costituito dall'obbligo di esercitare
il proprio potere di imposizione in coerenza con i principi
fondamentali di coordinamento e dal divieto di istituire o
disciplinare tributi già istituiti da legge statale o di stabilirne
altri aventi lo stesso presupposto, almeno fino all'emanazione della
legislazione statale di coordinamento" (punto 5 del Considerato in
diritto);
che al tempo stesso si appalesa necessario considerare la recente
giurisprudenza relativa alla specialità o meno degli scarti animali
rispetto alla generalità dei rifiuti, anche alla luce della
normativa comunitaria e nazionale in materia".
Dopo il deposito di memorie, dell'11 febbraio 2020, dopo un
rinvio dell'udienza di trattazione e dopo l'acquisizione di
documenti, come da ordinanza del 23 febbraio 2010, la In.Pro.Ma. e il
Comune hanno depositato una memoria autorizzata, e il Comune una di
replica, e la causa è stata discussa all'odierna udienza.
Le argomentazioni delle parti che paiono avere un consistente
rilievo per la valutazione richiesta alla Corte costituzionale e in
via preliminare a questa Commissione Tributaria sono essenzialmente
quelle che verranno ora esposte.
Ricorrente In.Pro.Ma.
Sulla specialità o meno degli scarti animali rispetto alla
generalità dei rifiuti, dalla relazione illustrativa
dell'emendamento a seguito del quale è intervenuta l'abrogazione
della norma risulta che solo per 1'eliminazione finale, secondo il
Regolamento CE 3 ottobre 2002 n. 1774, gli scarti in questione sono
considerati rifiuti.
Detto Regolamento avrebbe, secondo quanto aveva sostenuto la
Regione avanti alla Corte Costituzionale, abrogato implicitamente, la
norma in esame. La Regione aveva anche citato sentenze della
cassazione penale secondo cui l'intero ciclo del trattamento degli
scarti animali è stato sottratto alla normativa rifiuti dal
Regolamento comunitario.
In realtà, a parte il fatto che il Regolamento è antecedente
alla LR anche se è entrato in applicazione qualche mese dopo, non
c'è contrasto tra la norma regionale e il Regolamento, che
disciplina modalità di trattamento dei resti animali sotto il
profilo sanitario e non li sottrae alla disciplina relativa al
trattamento e smaltimento rifiuti.
Non c'è quindi, secondo la ricorrente, conflitto tra L.R. e
Regolamento tant'è vero che la Regione ha espressamente abrogato la
norma in oggetto, cosa che non sarebbe stata necessaria se vi fosse
stata un'abrogazione implicita.
La normativa nazionale e comunitaria è cambiata (art. 2, comma
22, D Lgs 16 gennaio 2208 n. 4 ha sostituito art. 185 D. Lgs.
152/2006) e cambiata è anche la giurisprudenza della Cass. Pen (lo
smaltimento di scarti animali è sottratto, in virtù del principio
di specialità, alla disciplina generale in tema rifiuti) che la
Regione aveva citato avanti alla C. Cost. E ora la cassazione penale
Ritiene che dal 2007 il Reg. 1774/2002 non si pone in posizione di
specialità, ma bensì di complementarietà, con la normativa
generale sui rifiuti di cui al D.Lgs. 152/2006.
Il trattamento e lo smaltimento di scarti animali sono
disciplinati dal Reg 1774/2002 sotto il profilo più strettamente
sanitario, ma sono assoggettati alla generale disciplina dei rifiuti.
Quanto alla memoria dell'11 febbraio 2010 del comune:
la ricorrente evidenzia che, secondo il Comune, il Contributo
è analogo a quello previsto dall'art 3, commi 24 e 41, L 549/1995 ma
colpisce modalità di smaltimento diverse e quindi non contrasta con
la possibilità impositiva delle Regioni.
È errato dire:
a) che il tributo regionale ha il fine di favorire la minor
produzione di rifiuti e il recupero dagli stessi di materia prima ed
energia.
In realtà il tributo statale colpisce lo smaltimento finale in
discarica o mediante incenerimento senza recupero di energia mentre
quello regionale colpisce la fase del trattamento, condizione per lo
smaltimento finale con recupero di energia, come in concreto la In.
Pro.Ma ha dimostrato che provvede a fare
b) che per entrambi i tributi il soggetto passivo è il
gestore dell'impresa, con facoltà di rivalsa.
In realtà la rivalsa è espressamente prevista ed è
obbligatoria per quanto il contributo statale, non è prevista dalla
L.R. che si limita a stabilire che è il gestore il soggetto tenuto a
versare il contributo. Che poi il gestore ricarichi il costo del
contributo sull'utente è meramente casuale e risponde a logiche di
mercato e la In.Pro.Ma non ha incassato alcun contributo dagli utenti
per il 2006 e quindi non potrebbe realizzarsi l'indebito
arricchimento ipotizzato dal comune e dalla Regione.
c) che il tributo. regionale si distingue da quello statale
perchè colpisce l'incenerimento e non il collocamento in discarica.
In realtà il tributo statale colpisce il collocamento in
discarica e l'incenerimento senza recupero di energia mentre il
trattamento degli scarti animali rende possibile il recupero
energetico attraverso il coincenerimento.
Vi è, infine, competenza primaria ed esclusiva dello Stato a
mente dell'art 117 cost. nel testo vigente dal 2001.
Resistente comune di Ceresole D'Alba
La Corte costituzionale nell'ordinanza 309/2009 del 20 novembre
2009 ha invitato questa CTP ad apprezzare l'incidenza sulla questione
prospetta di due punti in particolare.
In merito al primo punto evidenziato nell'ordinanza del 20
novembre 2009 della Corte costituzionale (limiti e divieti per i1
potere impositivo delle Regioni) la citata sentenza n. 102/2008 (in
materia di legge della regione Sardegna) ha tra l'altro riconosciuto
la facoltà per le Regioni di legiferare in materia fiscale:
1) per le limitate ipotesi di tributi per la maggior parte
"di scopo" o "corrispettivi", aventi presupposti diversi da quelli
statali
2) se i tributi regionali non hanno gli stessi presupposti di
quelli statali
3) anche in mancanza di un'apposita legge statale di
coordinamento se, oltre a rispettare la Costituzione, rispettano
anche i principi dell'ordinamento o almeno (sent. 372/2004) in caso
di inerzia del legislatore, attenendosi ai principi fondamentali
comunque desumibili dall'ordinamento.
In merito al secondo punto (recente giurisprudenza relativa alla
specialità o meno degli scarti animali rispetto alla generalità dei
rifiuti), la L. R. 24/2002 ("I soggetti che gestiscono impianti di
pre-trattamento e di trattamento di: scarti animali. .corrispondono
ai comuni sedi degli impianti un contributo") prevedeva
l'applicazione del Contributo agli scarti animali a prescindere da
ogni qualificazione giuridica degli stessi. La In.Pro.Ma non effettua
alcuna attività di recupero degli scarti in questione, ma provvede
allo smaltimento e alla distruzione ricavando energia
dall'incenerimento e quindi un'ulteriore attività propria.
Il comune resistente illustra poi la normativa comunitaria nella
materia de quo (Regolamento CE n. 1774/2002) che, tra l'altro,
prevede per gli scarti animali trattati dalla In.Pro.Ma.
l'eliminazione diretta "come rifiuti mediante incenerimento" con
assoluta preclusione della possibilità di recuperarli o
riutilizzarli.
La normativa italiana (art 185 d.lgs. n. 152/2006, in parte
riformulato dall'art 13, lo comma, d.lgs. 3 dicembre 2010 n. 205)
esclude, tra l'altro, dall'ambito di applicazione della disciplina
relativa ai rifiuti "i sottoprodotti di origine animale" e le
"carcasse di animali morti per cause diverse dalla macellazione".
I materiali trattati dalla In.Pro.Ma non sono secondo il comune
"sottoprodotti" difettando i requisiti di legge (art 184 bis, P c.,
d.lgs. n. 152/2006) e comunque, anche se fossero sottoprodotti,
sarebbero destinati tassativamente all'incenerimento. Neppure sono
"carcasse di animali morti per cause diverse.: dalla macellazione"
("carogne" secondo la previdente normativa) come stabilito da. Cass.
Peti. 4 novembre 2008 n. 45057.
Gli scarti animali a rischio BSE trattati dalla ricorrente sono
quindi estranei alla portata derogatoria dell'art 185 d.lgs.
152/2006.
Il comune cita poi tre sentenze della Corte di cassazione penale
(sent. 26 gennaio 2007 21676; sent. 4 novembre 2008 n. 45057; sent. 5
febbraio 2009 n. 12844) che hanno riconosciuto rispettivamente:
a) l'esistenza di un ambito di applicazione concorrente della
disciplina comunitaria e di quella nazionale in quanto il Regolamento
CE "regola esclusivamente i profili sanitari e di polizia veterinaria
della fase di trasformazione dei rifiuti dì origine animale, con
esclusione dei profili di gestione degli stessi rifiuti"
b) il fatto che le "carogne" rientrano nei rifiuti, sottratte
alla disciplina generale sui rifiuti se qualificabili come
sottoprodotti del processo di macellazione "destinati al riutilizzo
certo senza trasformazioni preliminari e senza) pregiudizio per
l'ambiente"
c) gli scarti di origine animale sono sottratti
all'applicazione della normativa in materia di rifiuti e soggetti
solo al regolamento CE 1774/2002 solo se qualificabili come
sottoprodotti, ex art 183, comma lett n), d.lgs. 152/2006, mentre
negli altri casi nei quali il produttore se ne sia disfatto per
destinarli allo smaltimento restano soggetti alla disciplina del T.U.
in materia ambientale.
Secondo il comune resistente, la norma istitutiva, del Contributo
in questione rispetta i principi dell'ordinamento tributario
stabiliti dal legislatore statale e, ciò nonostante, ha presupposto
diverso rispetto ai preesistenti tributi.
Sul primo punto, si tratta sempre di smaltimento, sia pure con
modalità particolari, e quindi gli scarti animali devono soggiacere
ai principi stabiliti dal legislatore (commi XXIV e segg. art 3 legge
n. 549/1995) e il Contributo risulta contiguo, finalisticamente
analogo, ma mai sovrapponibile al tributo regolato dalla suddetta
norma, come emerge dalla comparazione soprattutto di ime, soggetto
passivo, base imponibile ed ammontare.
Sul secondo va detto che tributo e Contributo colpiscono lo
smaltimento di materia assoggettando però all'onere economico
modalità di smaltimento diverse, contigue e tassativamente regolate
dalle leggi applicabili in materia. E quindi sussiste la diversità
di presupposto che legittima l'introduzione di un nuovo onere
economico non espressamente previsto dal legislatore nazionale.
Infine, il Contributo in questione mira a fornire agli enti locali
interessati alle conseguenze delle attività pregiudizievoli un mezzo
per sostenere le spese che ne derivano ed ha quindi natura
corrispettiva e compensativa. Trattandosi di tributo "di scopo" o
"corrispettivo" rientra nel potere esclusivo della Regioni di
autodeterminazione del prelievo (C. cost. n. 102/2008).
Alla luce della giurisprudenza di legittimità che la Corte
costituzionale ha indicato nella citata ordinanza come da
considerare, in via generale, è escluso dal regime generale dei
rifiuti il principio di specialità tra la disciplina prevista dal
Regolamento CE 1774/02 e quella statale, come anche risulta dalla
Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre
2008/98/CE (Cass. Pen. n. 12844/2009) quando venga in rilievo una
fase della gestione di rifiuti agricoli e di carogne ed è invece
ammesso quando i detti scarti (da ritenere: quelli di macellazione)
rilevino unicamente come oggetto della citata polizia sanitaria e
veterinaria introdotta prima dal d.lgs n. 508/92 e successivamente
dal Regolamento CE n. 177412002 (Cass. Pen. 21676/2007).
Ma Cass. Pen. 45057/2008 ha anche precisato che le carogne
rientrano nel campo di applicazione della disciplina dei rifiuti,
salvo che siano classificabili come sottoprodotti del processo di
macellazione, destinati al riutilizzo senza trasformazioni
preliminari e senza pregiudizio per l'ambiente,. dovendosi applicare
in quest'ultimo caso le norme sanitarie relative ai sottoprodotti di
origine animale non destinati al consumo umano di cui al regolamento
1774/2002. In particolare, la sentenza precisa che a seguito del
d.lgs. n. 152/2006 e del d.lgs. 4/2008 "a) le carogne sono escluse
dalla disciplina generale sui rifiuti solo in .quanto regolate da
altre disposizioni normative che assicurino tutela ambientale e
sanitaria,; b) poichè il regolamento (CE) n. 1774/2002 assicura solo
una tutela sanitaria per le carogne e sottoprodotti di origine
animale, la materia delle carogne - in quanto tali - è sempre
inclusa nella disciplina generale sui rifiuti che assicura anche la
tutela ambientale".
Tutto quanto sopra Premesso, Osserva la Commissione che, come
statuito dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione civile (seni.
n. 10129 del 25 marzo 1974), il giudizio del giudice ordinario sulla
non manifesta infondatezza di una questione di legittimità
costituzionale, per la sua natura e funzione di delibazione sommaria
richiesta a1 solo scopo di evitare giudizi pretestuosi di
costituzionalità, va necessariamente contenuto entro limiti di una
valutazione prima facie delle ragioni dell'impugnativa - valutazione
idonea a giustificare anche il solo sospetto di incostituzionalità -
ed esclude approfondimenti di tali ragioni, i quali potrebbero
risolversi in una inopportuna anticipazione o anticipata confutazione
della decisione della Corte Costituzionale.
Tralasciando altre considerazioni delle parti, che appaiono
comunque in genere assai opinabili, come, ad esempio, quello.
relativo alle limitate ipotesi di tributi per la maggior parte "di
scopo" o "corrispettivi", aventi presupposti diversi da quelli
statali, il primo dei due parametri costituzionali che la ricorrente
sostiene essere stati violati, previsti dall'art 119 della
Costituzione ed evidenziati dalla Corte costituzionale nell'ordinanza
del 20 novembre 2009 (coerenza della norma regionale con i principi
fondamentali di coordinamento), sembra sussistere nel caso in esame:
il Tributo istituito dalla Legge n. 549/1995 prima facie pare avere
sostanzialmente uguali le principali caratteristiche (tra cui fine,
soggetto passivo, base imponibile ed ammontare, come evidenziato dal
comune) del Contributo istituito dalla Legge Regionale n. 24/2002.
Opinabile pare invece la valutazione della sussistenza o meno del
secondo parametro (differenza di presupposto del tributo regionale).
Anche volendo seguire l'interpretazione della giurisprudenza
penale di legittimità sopra ricordata, secondo la quale sembrerebbe
che anche ai materiali trattati dalla In.Pro.Ma. si applichi la
disciplina in materia di rifiuti, va tuttavia in fatto Osservato che
il Contributo regionale si distinguerebbe, per il comune resistente,
dal tributo statale perchè entrambi hanno finalità analoghe, ma
colpiscono fenomeni diversi in quanto il primo anzichè il
collocamento in discarica colpirebbe l'incenerimento, e .quindi un
fatto diverso. Lo Stato, per la In.Pro.Ma., che contesta la tesi
avversaria, ha assoggettato a tributo solo le attività espressamente
previste dalla L 594/1995 senza che: residui spazio per un tributo
regionale.
Si è detto che questa Commissione deve procedere ad una
valutazione prima facie delle ragioni dell'impugnativa - valutazione
idonea a giustificare anche il solo sospetto di incostituzionalità -
escludendo approfondimenti diversi da quelli che sono sopra stati
svolti, anche per illustrare adeguatamente il complesso caso, che
possano anticipare o. confutare la decisione finale della Corte
costituzionale e, alla luce di quanto sopra esposto non Ritiene
questa. Commissione di poter dichiarare manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art 16, 4, L.R. n.
24/2002 sollevata dalla ricorrente con riferimento all'ari 119 della
Costituzione.
Il procedimento deve quindi esser sospeso e gli atti vanno
trasmessi alla Corte costituzionale che potrà quindi anche valutare
se la norma sospettata di incostituzionalità sia stata dettata,
oltre che a fini fiscali, anche a tutela dell'ambiente e violi quindi
l'art. 117, 2° comma, lettera s) della Costituzione.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio;
Manda alla Segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa, nonchè al Presidente della Giunta Regionale del
Piemonte e di comunicarla anche al Presidente del Consiglio regionale
del Piemonte.

Cuneo, addì 16 maggio 2011

Il presidente: Lanza