1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 8-7-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 200 SENTENZA 24 giugno - 2 luglio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorsi delle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Toscana, Lazio, Puglia, Calabria, Campania, Basilicata, Sicilia e Abruzzo - Impugnazione di numerose disposizioni del decreto-legge n. 112 del 2008 nonche' dell'art. 4 del decreto-legge n. 137 del 2008 - Trattazione delle sole questioni relative all'art. 64, commi da 1 a 4, e comma 6-bis, introdotto dall'art. 3 del decreto-legge n. 154 del 2008 nonche' all'art. 4 del decreto-legge n. 137 del 2008 - Decisione sulle altre disposizioni impugnate riservata a separate pronunce. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 64, commi da 1 a 4 e comma 6-bis, introdotto dall'art. 3 del d.l. 7 ottobre 2008, n. 154; d.l. 1° settembre 2008, n. 137, (convertito dalla legge 30 ottobre 2008, n. 169), art. 4. - Costituzione, artt. 3, 5, 70, 76, 77, 81, 89, 97, 114, 117, 118, 119 e 120; l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto Regione siciliana, artt. 14, lettera r), e 17, lettera d); d.P.R. 14 maggio 1985, n. 246, artt. 1, 4 e 6. Istruzione - Istruzione pubblica - Organizzazione scolastica - Piani di ridimensionamento delle istituzioni scolastiche - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna, Piemonte, Toscana, Calabria, Campania e Basilicata - Perdita retroattiva dell'efficacia della disposizione denunciata, espunta dal testo del decreto-legge in sede di conversione - Cessazione della materia del contendere. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 64, comma 6-bis, introdotto dall'art. 3 del d.l. 7 ottobre 2008, n. 154 e poi espunto dal testo convertito nella legge 4 dicembre 2008, n. 189. - Costituzione, artt. 3, 5, 70, 76, 77, primo e secondo comma, 81, terzo comma, 89, primo comma, 97, 117, terzo, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, 119, primo e secondo comma, e 120; l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto Regione siciliana, artt. 14, lett. r), e 17, lett. d); d.P.R. 14 maggio 1985, n. 246, artt. 1, 4 e 6. Istruzione - Istruzione pubblica - Organizzazione scolastica - Piani di ridimensionamento delle istituzioni scolastiche - Ricorso della Regione Siciliana - Dipendenza della lesivita' della disposizione censurata da disposizione di decreto-legge venuta meno in sede di conversione - Conseguente cessazione della materia del contendere della questione. - D.l. 1° settembre 2008, n. 137, art. 4, commi 1 e 2-ter, come convertito dalla legge 30 ottobre 2008, n. 169. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, 118 e 120, secondo comma, in riferimento all'art. 10 della l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3; statuto Regione siciliana, artt. 14, lettera r), e 17, lettera d); d.P.R. 14 maggio 1985, n. 246, artt. 1, 4 e 6. Istruzione - Istruzione pubblica - Organizzazione scolastica - Insegnante unico della scuola primaria - Ricorso della Regione Abruzzo - Successiva rinuncia al ricorso accettata dal Presidente del Consiglio dei ministri - Estinzione del processo. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 64, comma 6-bis, aggiunto dall'art. 3 del d.l. 7 ottobre 2008, n. 154. - Costituzione, artt. 114, 117 e 118. Istruzione - Istruzione pubblica - Organizzazione scolastica - Misure di razionalizzazione del personale docente e di quello amministrativo, tecnico ed ausiliario - Ricorso della Regione Piemonte - Dedotta violazione di parametri numericamente indicati - Insussistenza di argomenti atti a suffragarla - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 64, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 117, 118 e 120. Istruzione - Istruzione pubblica - Organizzazione scolastica - Misure di razionalizzazione del personale docente e di quello amministrativo, tecnico ed ausiliario - Ricorso della Regione Piemonte - Dedotta violazione dell'art. 120 Cost. - Insussistenza di argomenti atti a suffragarla - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 64, commi da 1 e 4. - Costituzione, art. 120. Istruzione - Istruzione pubblica - Distinzione tra le «norme generali sull'istruzione» e i «principi fondamentali» di tale materia - Svolgimento attuativo dei secondi da parte delle normative regionali di dettaglio. - Costituzione, artt. 33, 34, 117, commi secondo, lett. n) e terzo. Istruzione - Istruzione pubblica - Organizzazione scolastica - Razionalizzazione ed accorpamento delle classi di concorso dei docenti - Ridefinizione dei curricoli vigenti nei diversi ordini di scuola attraverso la razionalizzazione dei piani di studio e degli orari - Revisione dei criteri di formazione delle classi - Rimodulazione dell'organizzazione della didattica e delle scuole primarie - Revisione di criteri e parametri per la determinazione complessiva degli organici - Ridefinizione dell'assetto organizzativo didattico dei centri di formazione per gli adulti - Ricorsi delle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Toscana, Lazio e Puglia - Ritenuta violazione della potesta' legislativa concorrente riservata alle Regioni nella materia «istruzione» - Disposizioni preordinate ad introdurre una normativa operante sull'intero territorio nazionale in materia scolastica - Riconducibilita' della disciplina denunciata alle «norme generali dell'istruzione» di competenza esclusiva statale - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 64, comma 4, lettere da a) ad f). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera n), e terzo comma. Istruzione - Istruzione pubblica - Organizzazione scolastica - Piano programmatico di interventi volti alla razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse umane strumentali disponibili da adottare mediante atto del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, sentita la Conferenza unificata - Ricorsi delle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Toscana, Lazio e Puglia - Ritenuta violazione della potesta' legislativa concorrente riservata alle Regioni nella materia «istruzione» - Riconducibilita' della disciplina denunciata alle «norme generali dell'istruzione» di competenza esclusiva dello Stato - Esistenza di titoli di legittimazione statale a dettare una disciplina legislativa generale concernente tanto la programmazione generale nazionale in tema di istruzione quanto le linee generali sulla organizzazione scolastica a livello nazionale - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 64, comma 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera n), e terzo comma; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 138. Istruzione - Istruzione pubblica - Organizzazione scolastica - Attuazione del piano programmatico mediante regolamenti governativi di delegificazione - Ricorsi delle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Toscana, Lazio e Puglia - Ritenuta violazione della potesta' legislativa concorrente riservata alle Regioni nella materia «istruzione» - Riconducibilita' della disciplina denunciata alle «norme generali dell'istruzione» di competenza esclusiva dello Stato - Esistenza di titoli di legittimazione statale a disciplinare la struttura essenziale del sistema scolastico nazionale attraverso regolamenti di delegificazione - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 64, comma 4. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera n), e terzo comma; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 138. Istruzione - Istruzione pubblica - Organizzazione scolastica - Programma di razionalizzazione della rete scolastica - Ricorsi delle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Toscana, Lazio e Puglia - Ritenuta violazione del principio di sussidiarieta' - Riconducibilita' della disciplina denunciata alle «norme generali dell'istruzione», di competenza esclusiva statale, con sufficiente coinvolgimento dei livelli di governo territoriali nella fase amministrativa, attraverso l'acquisizione del parere della Conferenza unificata - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 64, commi 3 e 4. - Costituzione, artt. 117, secondo comma, lettera n), e 118. Istruzione - Istruzione pubblica - Organizzazione scolastica - Definizione, con atto regolamentare dello Stato, di criteri, tempi e modalita' per la determinazione, l'articolazione e il dimensionamento della rete scolastica sul territorio - Ricorsi delle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Toscana, Lazio e Puglia - Invasione degli spazi riservati alla potesta' legislativa concorrente delle Regioni nella materia «istruzione», trattandosi di interventi da valutare in relazione alla specificita' delle singole realta' territoriali - Insussistenza della potesta' regolamentare statale - Illegittimita' costituzionale. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 64, comma 4, lettera f-bis). - Costituzione, art. 117, terzo e sesto comma; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 138; d.P.R. 18 giugno 1998, n. 233. Istruzione - Istruzione pubblica - Organizzazione scolastica - Definizione, con atto regolamentare statale, della chiusura o accorpamento degli istituti scolastici aventi sede nei piccoli Comuni - Ricorsi delle Regioni Piemonte, Emilia Romagna, Toscana, Lazio e Puglia - Invasione degli spazi riservati alla potesta' legislativa delle Regioni nella materia «istruzione», trattandosi di interventi da valutare in relazione alla specificita' delle singole realta' territoriali - Insussistenza della potesta' regolamentare statale - Illegittimita' costituzionale. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 64, comma 4, lettera f-ter). - Costituzione, art. 117, terzo e sesto comma; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 138. Istruzione - Istruzione pubblica - Organizzazione scolastica - Istanza di sospensione delle norme impugnate formulata dalle Regioni Piemonte e Calabria - Richiesta assorbita dall'intervenuta pronuncia nel merito. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 64, commi da 1 a 4 e comma 6-bis, introdotto dall'art. 3 del d.l. 7 ottobre 2008, n. 154. - Costituzione, artt. 117, 118 e 120; legge 11 marzo 1953, art. 35. (009C0452) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 8-7-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE.
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 64 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
come convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133; dell'art. 4 del decreto-legge 1° settembre 2008, n. 137
(Disposizioni urgenti in materia di istruzione e universita'), come
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2008, n. 169; e
dell'art. 3 del decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154 (Disposizioni
urgenti per il contenimento della spesa sanitaria e in materia di
regolazioni contabili con le autonomie locali), promossi dalle
Regioni Piemonte (2 ricorsi), Emilia-Romagna, Toscana (2 ricorsi),
Lazio, Puglia, Calabria, Campania, Basilicata, Siciliana e Abruzzo
con ricorsi notificati il 16-17, il 20 e il 24-28 ottobre, il 14 e il
19 novembre, il 3, il 5 e il 6 dicembre 2008, depositati in
cancelleria il 22, il 24 e il 28 ottobre, il 20 e il 26 novembre, il
10, il 12 e il 22 dicembre 2008 e rispettivamente iscritti ai nn. 68,
69, 74, 75, 81, 83, 91, 93, 95, 96, 97 e 101 del registro ricorsi
2008.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 giugno 2009 il giudice relatore
Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Stefano Santarelli per la Regione Piemonte,
Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna, Lucia Bora per la
Regione Toscana, Sabina Ornella di Lecce per la Regione Puglia,
Mariano Calogero per la Regione Calabria e l'avvocato dello Stato
Michele Dipace per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Piemonte, con ricorso notificato il 17 ottobre
2008 e depositato presso la cancelleria della Corte il successivo
giorno 22 (ric. n. 68 del 2008), ha impugnato, tra l'altro, l'art.
64, commi da 1 a 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), come convertito, con modificazioni, dalla
legge 6 agosto 2008, n. 133.
La Regione ha prospettato la lesione degli artt. 117, 118 e 120
della Costituzione, nonchè del principio di leale collaborazione.
In particolare la ricorrente, nel richiamare la sentenza n. 13
del 2004 di questa Corte, afferma che le disposizioni impugnate
lederebbero la competenza legislativa in materia di «istruzione».
A tale proposito, si osserva che i criteri elencati nel comma 4,
in relazione alle finalità di risparmio finanziario di cui ai commi
2 e 3, assunti senza la previa intesa con la Conferenza unificata di
cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed
ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti d'interesse
comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza
Stato-città ed autonomie locali), non costituirebbero «norme
generali sull'istruzione», ma integrerebbero una disciplina
organizzativa che violerebbe le competenze regionali e il principio
di leale collaborazione.
Sul punto, la ricorrente richiama anche il comma 6-bis dell'art.
64, introdotto dal decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154 (Disposizioni
urgenti per il contenimento della spesa sanitaria e in materia di
regolazioni contabili con le autonomie locali), espunto in sede di
conversione nella legge 4 dicembre 2008, n. 189, rispetto al quale la
Regione si è riservata di proporre autonoma impugnazione.
Infine, si sottolinea di avere già approvato i criteri per
l'organica revisione del piano di dimensionamento scolastico, in
ragione, altresì, della competenza sulla programmazione scolastica
di cui all'art. 138 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59).
1.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
deducendo l'inammissibilità e comunque la non fondatezza della
questione di costituzionalità promossa dalla Regione Piemonte.
La difesa dello Stato assume che le disposizioni censurate sono
inserite nell'ambito della manovra finanziaria e quindi non possono
che essere unitarie e valere per tutte le amministrazioni, comprese
le Regioni e gli altri enti pubblici.
Le norme in questione costituirebbero principi fondamentali nella
materia istruzione, anche in riferimento a quanto affermato dalla
Corte con la sentenza n. 279 del 2005. La normativa sulla
riorganizzazione della rete scolastica non potrebbe ritenersi
normativa di dettaglio perchè la stessa presenterebbe carattere
generale, al fine di garantire la necessaria omogeneità dell'offerta
formativa del sistema scolastico.
Inoltre, le disposizioni relative alle dotazioni organiche del
personale della scuola andrebbero sussunte nell'ambito della materia
«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato», di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
Infine, si osserva che la disciplina censurata, essendo rivolta
ad assicurare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali su tutto il territorio nazionale,
spetterebbe alla potestà legislativa esclusiva dello Stato (art.
117, secondo comma, lettera m, Cost.).
Secondo l'Avvocatura dello Stato, invece, l'adozione dei
provvedimenti di riorganizzazione della rete scolastica nei singoli
ambiti territoriali rientrerebbe nelle competenze delle Regioni e
delle autonomie locali, come sarebbe confermato dalla lettera f-ter)
del suddetto art. 64, nonchè dal comma 6-bis, introdotto dal citato
decreto-legge n. 154 del 2008, che determina i tempi per la
definizione dei piani di ridimensionamento delle istituzioni
scolastiche di competenza delle Regioni e degli enti locali.
Da quanto dedotto discenderebbe, infine, la legittimità dei
regolamenti previsti dalle norme impugnate.
2. - La Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il 20
ottobre 2008 e depositato presso la cancelleria della Corte il
successivo giorno 22 (ric. n. 69 del 2008), ha impugnato, anch'essa,
tra l'altro, l'art. 64, commi 3 e 4 (in particolare lettera f-bis),
del decreto-legge n. 112 del 2008, come convertito dalla legge n. 133
del 2008, nonchè il comma 6-bis, introdotto nel citato art. 64 dal
decreto-legge n. 154 del 2008.
In particolare, ad avviso della Regione la previsione del piano
programmatico di interventi previsto dall'art. 64, comma 3,
violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost. ed,
infatti, detto piano, volto ad una maggiore razionalizzazione
dell'utilizzo delle risorse umane e strumentali disponibili non
rientrerebbe nell'ambito delle «norme generali sull'istruzione», di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera n), Cost., ma nella generale
materia «istruzione», che l'art. 117, terzo comma, Cost., attribuisce
alla potestà legislativa regionale, salva la determinazione dei
principi fondamentali da parte della legislazione statale.
Nè potrebbe ritenersi che si sia in presenza delle condizioni
per la chiamata in sussidiarietà, poichè tale evenienza avrebbe
richiesto il pieno coinvolgimento dei soggetti costituzionalmente
titolari della potestà legislativa, mentre nella fattispecie in
esame è stato previsto il mero parere della Conferenza unificata e
non l'intesa.
In ordine alla dedotta illegittimità costituzionale dell'art.
64, comma 4, la difesa regionale deduce la violazione dell'art. 117,
terzo e sesto comma, Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione.
Ed infatti detta norma, nel prevedere che, per l'adozione del
piano di cui al comma 3, con successivi regolamenti si provveda ad
una revisione dell'assetto ordinamentale, organizzativo e didattico
del sistema scolastico, esulerebbe dall'ambito delle «norme generali
dell'istruzione», dovendo, pertanto escludersi, ai sensi dell'art.
117, sesto comma, Cost., il potere regolamentare dello Stato.
In ogni caso, qualora si ritenesse sussistente tale potere, la
procedura prevista, non contemplando l'intesa ma solo il parere della
Conferenza unificata, sarebbe illegittima. La Regione rileva,
inoltre, che la previsione dei suddetti regolamenti altererebbe il
sistema delle fonti come delineato nella Costituzione.
Con riferimento alla lettera f-bis), del suddetto comma 4
dell'art. 64, introdotta nel decreto-legge n. 112 del 2008 in sede di
conversione in legge, si rileva come l'ulteriore ambito demandato
alla disciplina regolamentare dello Stato - relativa alla
«definizione di criteri, tempi e modalità per la determinazione e
l'articolazione dell'azione di ridimensionamento della rete
scolastica prevedendo, nell'ambito delle risorse disponibili a
legislazione vigente, l'attivazione di servizi qualificati per la
migliore fruizione dell'offerta formativa» - poichè sarebbe
riconducibile alla potestà legislativa regionale concorrente,
violerebbe l'art. 117, sesto comma, Cost.
A sostegno delle proprie argomentazioni la ricorrente afferma,
richiamando le sentenze n. 34 del 2005 e n. 13 del 2004, che tra le
funzioni spettanti alle Regioni va annoverata quella di
programmazione dell'offerta formativa integrata tra istruzione e
formazione professionale e di programmazione della rete scolastica.
Infine, la Regione Emilia-Romagna ha censurato il comma 6-bis
dell'art. 64 del decreto-legge n. 112 del 2008, lamentando la
violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost., anche in riferimento
all'art. 15 della legge 23 agosto 1988 n. 400 (Disciplina
dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei ministri), in quanto non sarebbero ravvisabili i
requisiti di necessità ed urgenza.
Si duole, altresì, della circostanza che la disposizione in
esame ponga norme di dettaglio per l'approvazione dei piani di
ridimensionamento, nonchè della previsione di un potere sostitutivo
del Governo nei confronti delle Regioni in assenza di esigenze di
carattere unitario.
2.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o non fondato e
prospettando, in merito, argomentazioni difensive analoghe a quelle
dedotte con riguardo al ricorso n. 68 del 2008.
3. - La Regione Toscana, con ricorso notificato il 20 ottobre
2008 e depositato presso la cancelleria della Corte il successivo 24
ottobre (ric. n. 74 del 2008), ha impugnato, tra l'altro, l'art. 64,
comma 4, del decreto-legge n. 112 del 2008, come convertito nella
legge n. 133 del 2008, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost.
La ricorrente espone che la norma impugnata demanda a regolamenti
statali una revisione dell'attuale assetto ordinamentale,
organizzativo e didattico del sistema scolastico, per dare attuazione
al piano programmatico disciplinato dal comma 3.
I criteri dettati dal legislatore, alle lettere da a) ad f-ter)
del comma 4, per l'esercizio della menzionata potestà regolamentare,
ad avviso della difesa regionale, evidenzierebbero come detti
regolamenti debbano disciplinare anche profili organizzativi del
sistema scolastico, materia in ordine alla quale sussisterebbe la
potestà legislativa concorrente delle Regioni, con la conseguente
lesione dell'art. 117, terzo e sesto comma, Cost.
Anche la Regione Toscana, a sostegno delle proprie
argomentazioni, richiama le sentenze n. 34 del 2005 e n. 13 del 2004.
3.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o non fondato e
prospettando argomentazioni difensive analoghe a quelle già dedotte
rispetto ai ricorsi di cui sopra.
4. - La Regione Piemonte, con ricorso notificato con spedizione a
mezzo posta il 24 ottobre 2008 e pervenuto presso la cancelleria
della Corte il medesimo giorno 24 (ric. n. 75 del 2008), ha impugnato
il comma 6-bis dell'art. 64 del decreto-legge n. 112 del 2008.
In via preliminare, la ricorrente richiama le censure mosse in
ordine all'art. 64 del decreto-legge n. 112 del 2008 con il ricorso
n. 68 del 2008.
Con riguardo alla specifica norma oggetto di impugnazione la
Regione ha prospettato le seguenti doglianze.
In primo luogo, si deduce la lesione dell'art. 120, secondo
comma, Cost., anche in relazione all'art. 8 della legge 5 giugno
2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3). Non
sussisterebbero, infatti, i presupposti per l'esercizio del potere
sostitutivo del Governo rispetto ad organi delle Regioni e degli enti
locali.
In secondo luogo, si assume la violazione dell'art. 118, primo e
secondo comma, Cost., in quanto, in presenza di competenze delle
Regioni ex art. 117 Cost., non sarebbero ravvisabili le condizioni
per incidere su queste ultime in ragione dei principi di
sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione.
Infine, si prospetta la violazione degli artt. 3, 5, 77 e 97
Cost.
In ragione della ritenuta presenza di un rischio grave ed
irreparabile all'interesse pubblico o per i diritti dei cittadini la
Regione ha proposto istanza di sospensione della norma impugnata ai
sensi dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953 n. 87.
4.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
deducendo come la disposizione impugnata sia stata oggetto, nell'iter
procedimentale per la conversione in legge, di un emendamento
sostitutivo. Pertanto, ha chiesto che venga dichiarata cessata la
materia del contendere, qualora detto emendamento fosse stato
approvato.
5. - La Regione Lazio, con ricorso notificato il 20 ottobre 2008
e depositato presso la cancelleria della Corte il 28 ottobre 2008
(ric. n. 81 del 2008), ha impugnato l'art. 64, comma 4, del
decreto-legge n. 112 del 2008, come convertito dalla legge n. 133 del
2008, in riferimento agli artt. 117, terzo, quarto e sesto comma, e
118, primo comma, Cost.
La disposizione impugnata, infatti, ad avviso della Regione,
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto non si
limiterebbe a dettare norme di carattere generale nè individuerebbe
principi e criteri direttivi.
Anche la Regione Lazio richiama la sentenza n. 13 del 2004 di
questa Corte.
Sarebbe violato, altresì, l'art. 117, sesto comma Cost., atteso
che la norma impugnata atterrebbe ad ambiti materiali in relazione ai
quali non sarebbe ammesso l'esercizio del potere regolamentare.
5.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o comunque
non fondata, in ragione delle medesime argomentazioni difensive sopra
riportate.
6. - La Regione Puglia, con ricorso notificato il 20 ottobre 2008
e depositato il successivo giorno 28 (ric. n. 83 del 2008), ha
impugnato l'art. 64, comma 4, del decreto-legge n. 112 del 2008, come
convertito dalla legge n. 133 del 2008, in riferimento all'art. 117,
terzo e sesto comma, Cost., e al principio di leale collaborazione.
In particolare tale disposizione, secondo la ricorrente,
violerebbe la competenza concorrente regionale in materia di
istruzione. L'assetto costituzionale delle competenze porrebbe in
evidenza come le Regioni siano chiamate a svolgere, in relazione
all'istruzione, un ruolo di indirizzo, programmazione e
coordinamento, accompagnato da un'attività di monitoraggio dei
processi e di valutazione degli esiti, nel quadro di un sistema
legislativo regionale ispirato ai principi di sussidiarietà e di
autonomia.
A sostegno delle proprie argomentazioni anche la Regione Puglia
richiama la sentenza n. 13 del 2004 di questa Corte.
La norma impugnata, inoltre, lederebbe l'art. 117, sesto comma,
Cost., in quanto attribuirebbe allo Stato una potestà regolamentare
in una materia oggetto di potestà legislativa concorrente.
6.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o non fondata
per le ragioni già prospettate in relazione agli altri ricorsi.
7. - La Regione Toscana, con ricorso notificato il 14 novembre
2008 e depositato il successivo giorno 20 novembre (ric. n. 91 del
2008), ha impugnato l'art. 3 del decreto-legge n. 154 del 2008 che,
nel testo originario, introduceva il comma 6-bis nell'art. 64 del
decreto-legge n. 112 del 2008, come convertito nella legge n. 133 del
2008, in riferimento agli artt. 117, 118 e 120 Cost.
Ad avviso della Regione la norma impugnata, relativa ai piani di
ridimensionamento delle istituzioni scolastiche, inciderebbe sulle
competenze regionali in materia di istruzione, come delineate anche
dalla giurisprudenza della Corte (sono richiamate le sentenze n. 34
del 2005 e n. 13 del 2004). Nè sarebbero ravvisabili nella norma
censurata principi fondamentali della materia ovvero la presenza di
esigenze unitarie che autorizzino lo Stato a disciplinare un aspetto
di essa, in attuazione dell'art. 118 Cost.
Sarebbe, inoltre, violato, secondo la ricorrente, anche l'art.
120 Cost., mancando i presupposti per l'esercizio del previsto potere
sostitutivo.
7.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
deducendo che la disposizione impugnata era stata oggetto, nell'iter
procedimentale per la conversione in legge, di un emendamento
sostitutivo concordato in sede di Conferenza unificata.
Sul punto, pertanto, qualora detto emendamento fosse stato
approvato, l'Avvocatura chiedeva dichiararsi cessata la materia del
contendere.
8. - La Regione Calabria, con ricorso notificato il 19 novembre
2008 e depositato il successivo giorno 26 novembre (ric. n. 93 del
2008), ha anch'essa impugnato l'art. 3 del decreto-legge n. 154 del
2008 che, nel testo originario, introduceva il comma 6-bis nell'art.
64 del decreto-legge n. 112 del 2008, come convertito nella legge n.
133 del 2008.
In primo luogo, la difesa regionale deduce la violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., del principio di leale
collaborazione, nonchè dell'art. 3 Cost., con particolare riguardo
al generale canone di ragionevolezza delle leggi. In particolare, la
ricorrente rileva che l'attività di pianificazione del
dimensionamento delle istituzioni scolastiche rientrerebbe nella
materia «istruzione» attribuita alla potestà legislativa concorrente
delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
In secondo luogo, si assume la violazione degli artt. 118, primo
comma, Cost., del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione e del generale canone di ragionevolezza delle leggi.
È, inoltre, prospettata la violazione degli artt. 119, primo e
secondo comma, e 81, terzo comma, Cost.
Altre doglianze sono prospettate con riferimento all'art. 120,
secondo comma, Cost., anche in relazione all'art. 8, primo comma,
della legge n. 131 del 2003, al principio di leale collaborazione, al
principio di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97,
primo comma, Cost., al canone di ragionevolezza delle leggi di cui
all'art. 3 Cost.
Infine, si rileva la lesione degli artt. 70, 76, 77, primo e
secondo comma, e 89, primo comma, Cost.
Infine, ad avviso della Regione, poichè il Ministro
dell'istruzione, università e ricerca non figura nè tra i ministri
proponenti, nè tra quelli controfirmatari del decreto-legge n. 154
del 2008, sussisterebbe la violazione dell'art. 89, primo comma,
Cost.
La Regione ha proposto istanza di sospensione della norma
impugnata ai sensi dell'art. 35 della legge n. 87 del 1953.
8.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
deducendo che la disposizione impugnata è stata oggetto, nell'iter
procedimentale per la conversione in legge, di un emendamento
sostitutivo concordato in sede di Conferenza unificata.
Pertanto, si chiedeva che fosse dichiarata cessata la materia del
contendere, qualora detto emendamento fosse stato approvato.
9. - La Regione Campania, con ricorso notificato il 3 dicembre
2008 e depositato il successivo 10 dicembre 2008 (ric. n. 95 del
2008), ha impugnato il predetto art. 3 del decreto-legge n. 154 del
2008, in riferimento agli artt. 77, secondo comma, 117, 118 e 120,
secondo comma, Cost., anche in relazione all'art. 8, primo comma,
della legge 15 giugno 2003, n. 131, e al principio di leale
collaborazione.
La Regione ha dedotto la violazione dell'art. 117 Cost., in
quanto la disposizione in esame non conterrebbe norme generali o
principi fondamentali, ma stabilirebbe norme, anche procedurali, di
dettaglio, e rinvierebbe ad organi dello Stato attività
pianificatorie e regolamentari.
Ciò comporterebbe anche la violazione dell'art. 118 Cost.
Sarebbe, inoltre, violato il principio di leale collaborazione in
ragione del breve lasso di tempo assegnato alle Regioni per
l'adozione di piani di ridimensionamento.
Infine, la Regione censura la norma in esame per la lesione
dell'art. 120, secondo comma, Cost., anche in riferimento all'art. 8,
primo comma, della legge n. 131 del 2003, nonchè dell'art. 77,
secondo comma, Cost.
9.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che venga dichiarata cessata la materia del contendere in
quanto, in sede di conversione in legge, la norma impugnata è stata
espunta.
10. - La Regione Basilicata, con ricorso notificato il 6 dicembre
2008 e depositato il 12 dicembre 2008 (ric. n. 96 del 2008), ha
anch'essa impugnato il suddetto art. 3 del decreto-legge n. 154 del
2008 prospettando una pluralità di censure.
In primo luogo, la ricorrente ha denunciato la lesione dell'art.
117, terzo e sesto comma, Cost., poichè la norma in esame
inciderebbe sull'esercizio della potestà legislativa concorrente
delle Regioni nella materia «istruzione» e sulla correlata potestà
regolamentare e programmatoria.
In secondo luogo, la difesa regionale prospetta la conseguente
violazione dell'art. 118, primo e secondo comma, Cost.
Ulteriori censure sono formulate con riguardo all'art. 120 Cost.,
sia sotto il profilo della mancanza delle condizioni per prevedere un
potere sostitutivo del Governo, sia sotto il profilo
dell'introduzione di un procedimento alternativo rispetto a quello
disciplinato dall'art. 8 della legge n. 131 del 2003.
È, inoltre, dedotta la violazione dell'art. 77, secondo comma,
Cost., anche attraverso la violazione degli artt. 12, comma 1,
lettera a), e 5, comma 3, della legge n. 400 del 1988 e dell'art. 1,
comma 4, della legge n. 131 del 2003.
Infine è prospettata la violazione del principio di
ragionevolezza.
10.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che venga dichiarata cessata la materia del
contendere, essendo venuta meno la norma impugnata.
11. - La Regione Siciliana, con ricorso notificato il 5 dicembre
2008 e depositato il successivo 12 dicembre (ric. n. 97 del 2008), ha
impugnato il già citato art. 3 del decreto-legge n. 154 del 2008 e,
in connessione alla suddetta impugnazione, l'art. 4 del decreto-legge
1° settembre 2008, n. 137 (Disposizioni urgenti in materia di
istruzione e universita'), convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 169 del 2008.
In particolare, la Regione censura l'art. 3 del decreto-legge n.
154 del 2008 in riferimento agli artt. 14, lettera r), e 17, lettera
d), del decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione siciliana) e delle relative norme di
attuazione in materia di pubblica istruzione, adottate con decreto
del Presidente della Repubblica 14 maggio 1985, n. 246 (Norme di
attuazione dello statuto della regione siciliana in materia di
pubblica istruzione), e/o degli articoli 117, terzo comma, e 118
Cost., in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione).
Ed infatti - ad avviso della ricorrente - le previsioni contenute
nello Statuto della Regione Siciliana assegnano, tra l'altro, alla
competenza esclusiva della stessa la materia dell'istruzione
elementare (art. 14, lettera r) ed a quella concorrente l'istruzione
media e universitaria (art. 17, lettera d), mentre le norme di
attuazione statutaria in materia di istruzione, adottate con il
d.P.R. n. 246 del 1985, attribuiscono alla Regione le funzioni
amministrative esercitate dagli organi statali in materia di
istruzione, anche se riservano allo Stato alcune funzioni e
determinazioni, tra cui l'ordinamento degli studi e degli esami, i
programmi didattici, lo stato giuridico ed economico del personale
della scuola.
La ricorrente sottolinea, altresì, come il quadro normativo
costituzionale rilevante comprenda anche l'assetto determinato dalla
riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, in base
al quale, la materia istruzione è rimessa alla potestà legislativa
concorrente delle Regioni.
La Regione Siciliana ritiene costituzionalmente illegittimo il
citato art. 3 del decreto-legge n. 154 del 2008, anche per violazione
dell'art. 3 Cost., del principio di ragionevolezza, nonchè del
principio di buon andamento dell'attività amministrativa di cui
all'art. 97 Cost.
Ulteriore motivo di doglianza è connesso alla lesione dell'art.
120, secondo comma, Cost., in quanto il potere sostitutivo previsto
dal suddetto art. 3 si porrebbe al di fuori delle condizioni
stabilite dalla Carta fondamentale.
Infine, è prospettata la violazione del principio di leale
collaborazione, poichè per il ridimensionamento di funzioni previsto
si prescinderebbe da qualsiasi confronto ed interlocuzione con la
Regione, almeno nella prima applicazione.
La Regione Siciliana estende le suddette censure all'impugnazione
dell'art. 4 del decreto-legge n. 137 del 2008 convertito nella legge
n.169 del 2008.
11.1. - Con atto depositato l'8 gennaio 2009 si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ed ha chiesto dichiararsi
cessata la materia del contendere in quanto, in sede di conversione
in legge, l'art. 3 del decreto-legge n. 154 del 2008 è stato
sostituito.
12. - Con ricorso notificato il 5 dicembre 2008 e depositato il
successivo 22 dicembre 2008, anche la Regione Abruzzo ha impugnato il
citato art. 3 del decreto-legge n. 154 del 2008, in riferimento agli
artt. 114, 117 e 118 Cost., nonchè ai principi di leale
collaborazione, di ragionevolezza e di proporzionalità.
Con atto del 6 aprile 2009, la Regione Abruzzo ha rinunciato al
giudizio in ragione del venir meno della norma impugnata.
La rinuncia è stata accettata dal Presidente del Consiglio dei
ministri con atto del 27 aprile 2009.
13. - In prossimità dell'odierna udienza pubblica le Regioni
Puglia, Toscana, Calabria ed Emilia-Romagna hanno depositato memorie.
In particolare, le Regioni Toscana, Calabria ed Emilia-Romagna
hanno chiesto dichiararsi la cessazione della materia del contendere
in ordine all'impugnazione del suddetto comma 6-bis, mentre, in
ordine alle rispettive impugnazioni dell'art. 64, commi 3 e 4, del
decreto-legge n. 112 del 2008, come convertito nella legge n. 133 del
2008, sono state ribadite le conclusioni già rassegnate, alla luce
delle prospettate argomentazioni.
Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato memorie, di analogo
contenuto, in ordine ai ricorsi numeri 68, 69, 74, 75, 81 e 83 del
2008.
Nel riaffermare la legittimità della disciplina sottoposta al
vaglio della Corte, la difesa dello Stato ha sottolineato come sia in
corso l'attuazione della stessa attraverso l'adozione del piano e dei
regolamenti previsti in «un continuo e proficuo dialogo con le
Regioni».
Considerato in diritto
1. - Con distinti ricorsi le Regioni Piemonte (ric. n. 68 e n. 75
del 2008), Emilia-Romagna (ric. n. 69 del 2008), Toscana (ric. n. 74
e n. 91 del 2008), Lazio (ric. n. 81 del 2008), Puglia (ric. n. 83
del 2008), Calabria (ric. n. 93 del 2008), Campania (ric. n. 95 del
2008), Basilicata (ric. n. 96 del 2008), Siciliana (ric. n. 97 del
2008) e Abruzzo (ric. n. 101 del 2008) hanno promosso questioni di
legittimità costituzionale di alcune disposizioni del decreto-legge
25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 e ulteriormente
modificato dall'art. 3 del decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154
(Disposizioni urgenti per il contenimento della spesa sanitaria e in
materia di regolazioni contabili con le autonomie locali), con
l'introduzione, tra l'altro, del comma 6-bis nell'art. 64, in
riferimento agli artt. 3, 5, 70, 76, 77, 81, 89, 97, 114, 117, 118,
119 e 120 della Costituzione, nonchè al principio di leale
collaborazione.
2. - La sola Regione Siciliana ha impugnato anche l'art. 4, in
particolare nei commi 1 e 2-ter, del decreto-legge 1° settembre 2008,
n. 137 (Disposizioni urgenti in materia di istruzione e universita'),
come convertito dalla legge 30 ottobre 2008 n. 169, in riferimento
agli artt. 14, lettera r), e 17, lettera d), del decreto legislativo
15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto della Regione
siciliana), agli artt. 1, 4 e 6 del decreto del Presidente della
Repubblica 14 maggio 1985, n. 246 (Norme di attuazione dello Statuto
della Regione siciliana in materia di pubblica istruzione), all'art.
117, terzo comma, 118 e 120, secondo comma, Cost., in riferimento
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
nonchè ai principi di ragionevolezza, di buon andamento
dell'attività amministrativa e di leale collaborazione.
3. - La Regione Piemonte (ric. n. 75 del 2008) e la Regione
Calabria hanno formulato istanza di sospensione delle norme impugnate
ai sensi dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953 n. 87.
4. - Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel suddetto decreto-legge n. 112
del 2008, vengono in esame in questa sede le questioni di
costituzionalità relative all'art. 64, commi da 1 a 4, e comma
6-bis, introdotto dall'art. 3 del decreto-legge n. 154 del 2008,
nonchè all'art. 4 del decreto-legge n. 137 del 2008.
5. - In particolare, in relazione al decreto-legge n. 112 del
2008 la Regione Piemonte ha censurato: l'art. 64, commi da 1 a 4
(ric. n. 68 del 2008) e comma 6-bis (ric. n. 75 del 2008); la Regione
Emilia-Romagna: l'art. 64, commi 3 e 4, in particolare lettera
f-bis), nonchè comma 6-bis; la Regione Toscana: l'art. 64, comma 4
(ric. n. 74 del 2008), nonchè comma 6-bis (ric. n. 91 del 2008); le
Regioni Lazio e Puglia: l'art. 64, comma 4; le Regioni Calabria,
Campania, Basilicata e Abruzzo: l'art. 64, comma 6-bis; la Regione
Siciliana: l'art. 64, comma 6-bis, e l'art. 4 del decreto-legge n.
137 del 2008.
6. - Poichè le norme impugnate attengono al medesimo oggetto e
le censure mosse dalle ricorrenti sono sostanzialmente coincidenti,
va disposta la riunione dei relativi giudizi.
7. - In relazione a tale quadro articolato di impugnazioni e
tenuto conto delle disposizioni introdotte dall'art. 3 del
decreto-legge 154 del 2008, che in parte sono state espunte dal testo
del citato decreto-legge in sede di conversione in legge, occorre
preliminarmente accertare se persistano, in ordine all'impugnazione
del citato art. 3, e dunque delle relative modificazioni apportate
all'art. 64 del decreto-legge n. 112 del 2008, le condizioni per una
decisione di merito.
Al riguardo, va osservato che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, ai fini della dichiarazione di cessazione della
materia del contendere, è necessario che le norme abrogate (o
comunque non più vigenti) non abbiano prodotto concretamente effetti
durante il periodo della loro vigenza (ex multis, sentenze numeri 74
del 2009; 439 e 289 del 2008), non essendo, all'evidenza, sufficiente
che esse siano state transitoriamente in vigore.
Nel caso di specie, l'art. 3 del decreto-legge n. 154 del 2008 -
il quale, nel testo originario, introduceva il comma 6-bis nell'art.
64 del decreto-legge n. 112 del 2008 - è stato convertito nella
legge n. 189 del 2008 con l'esclusione del suddetto comma e
l'ulteriore introduzione, nel medesimo art. 64, dei commi 4-quater,
4-quinquies, e 4-sexies, i quali, però, non formano oggetto di
impugnazione e non vengono in rilievo nel presente giudizio.
La legge di conversione del decreto-legge n. 154 del 2008 è
entrata in vigore il 7 dicembre 2008 (giorno successivo alla
pubblicazione nella Gazzetta ufficiale n. 286 del 6 dicembre 2008) e
non ha previsto alcuna salvezza degli effetti eventualmente
prodottisi in ragione delle disposizioni escluse.
Ne consegue che la perdita retroattiva di efficacia della
disposizione non convertita determina la cessazione della materia del
contendere in ordine alla questione di costituzionalità del comma
6-bis dell'art. 64 del decreto-legge n. 112 del 2008, aggiunto
dall'art. 3 del decreto-legge 154 del 2008 e poi espunto dal testo di
quest'ultimo decreto-legge in sede di conversione, sollevata dalle
ricorrenti Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Toscana, Calabria,
Campania e Basilicata.
Anche in ordine alle questioni proposte dalla Regione Siciliana
deve essere dichiarata, nel loro insieme, la cessazione della materia
del contendere, dal momento che la lesività dell'art. 4 del
decreto-legge n. 137 del 2008 è stata prospettata dalla ricorrente
come conseguenza della vigenza del comma 6-bis dell'art. 64 sopra
citato.
Ed infatti, con riguardo al citato art. 4, la stessa ricorrente
ha rilevato che la disposizione contenuta nel comma 1 (l'affidamento
ad unico insegnante delle classi delle istituzioni scolastiche della
scuola primaria), non «lederebbe autonomamente disposizioni
statutarie o costituzionali, limitandosi a stabilire che di tale
previsione riduttiva si debba tener conto nei regolamenti di cui
all'art. 64 del decreto-legge n. 112 del 2008 bilanciando anche le
esigenze di una più ampia articolazione del tempo-scuola».
Tuttavia, ad avviso della ricorrente, se l'art. 4 viene
considerato integralmente, tenendo conto di quanto previsto dal suo
comma 2-ter («la disciplina prevista dal presente articolo entra in
vigore a partire dall'anno scolastico 2009/2010, relativamente alle
prime classi del ciclo scolastico») e in relazione con quanto
disposto dal citato comma 6-bis, «la previsione dell'affidamento ad
unico insegnante impone modalità di esercizio delle competenze
regionali sulla programmazione scolastica sulla scorta di criteri e
presupposti non concertati e senza alcun raccordo con le Regioni».
Deve, però, rilevarsi che proprio per effetto del collegamento
effettuato dalla stessa Regione ricorrente tra l'art. 4 del
decreto-legge n. 137 del 2008 e il comma 6-bis dell'art. 64 del
decreto-legge n. 112 del 2008 - in ordine al quale, come si è
precisato, si deve disporre la cessazione della materia del
contendere - quest'ultima inevitabilmente coinvolge anche
l'impugnazione dell'art. 4 in questione.
8. - Infine, deve essere dichiarato estinto il giudizio promosso
dalla Regione Abruzzo, in riferimento agli artt. 114, 117 e 118
Cost., essendo intervenuta la rinuncia da parte della ricorrente,
seguita dalla sua accettazione ad opera del Presidente del Consiglio
dei ministri.
9. - Ciò premesso, si può passare all'esame delle singole
disposizioni dell'art. 64 del decreto-legge n. 112 del 2008, oggetto
di impugnazione, con riferimento alle doglianze prospettate dalle
Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Toscana, Lazio e Puglia.
10. - Le ricorrenti censurano il suddetto art. 64, nel testo
integrato con l'aggiunta delle lettere f-bis) ed f-ter) al comma 4
dalla legge di conversione n. 133 del 2008.
In particolare, la Regione Piemonte censura i commi da 1 a 4, le
Regioni Toscana, Lazio e Puglia censurano il solo comma 4, mentre la
Regione Emilia-Romagna censura i commi 3 e 4, oltre a prospettare
specifiche doglianze in ordine alla lettera f-bis) del medesimo comma
4.
11. - Le disposizioni impugnate, in primo luogo, prevedono che,
al fine di garantire una migliore qualificazione dei servizi
scolastici e una piena valorizzazione professionale del personale
docente, oltre che per la revisione delle dotazioni organiche del
personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA), il Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza
unificata Stato - Regioni città e autonomie locali e previo parere
delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per le
conseguenze di carattere finanziario, deve predisporre, entro
quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore dello stesso
decreto, un piano programmatico di interventi volti ad una maggiore
razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse umane e strumentali
disponibili, che conferiscano una maggiore efficacia ed efficienza al
sistema scolastico (comma 3).
Il comma 4, nei cui confronti si appuntano, in particolare, le
doglianze di tutte le ricorrenti, demanda a regolamenti statali, che
dovranno attenersi ai criteri ivi indicati, l'attuazione del suddetto
piano.
12. - Le ricorrenti hanno articolato le proprie doglianze nel
modo che segue.
La Regione Piemonte ha prospettato la lesione degli artt. 117,
118 e 120 Cost., nonchè del principio di leale collaborazione.
La ricorrente assume che l'art. 64, in tutti i suoi commi,
permetterebbe le competenze regionali in materia di istruzione, con
violazione del terzo comma dell'art. 117 Cost. (è richiamata la
sentenza n. 13 del 2004).
In particolare, i criteri elencati nel comma 4, in relazione alle
finalità di risparmio finanziario di cui ai commi 2 e 3, previsti
senza la preventiva intesa con la Conferenza unificata, non
costituirebbero «norme generali sull'istruzione», ma integrerebbero
norme organizzative, come tali lesive delle competenze regionali e
del principio di leale collaborazione.
Inoltre, essendo stati già approvati in sede regionale i criteri
per l'organica revisione del piano di dimensionamento scolastico,
sarebbe da escludere che il legislatore costituzionale del 2001 abbia
voluto spogliare le Regioni di una funzione che era già ad esse
conferita dall'art. 138 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
112, recante «Conferimento di funzioni e compiti alle regioni e agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59» (è richiamata la sentenza n. 34 del 2005).
13. - La Regione Emilia-Romagna, nell'impugnare i commi 3 e 4 del
medesimo art. 64, deduce che la previsione del piano programmatico di
interventi lederebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma,
Cost.
13.1. - Tale piano, infatti, pur essendo volto ad una maggiore
razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse umane e strumentali
disponibili, allo scopo di conferire una maggiore efficacia ed
efficienza al sistema scolastico, non rientrerebbe comunque tra le
«norme generali sull'istruzione» di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera n), Cost., ma nella generale materia dell'istruzione, che
l'art. 117, terzo comma, Cost., affida alla potestà legislativa
regionale, salva la determinazione dei principi fondamentali da parte
della legislazione statale.
Nè potrebbe ritenersi che si sia in presenza delle condizioni
per la chiamata in sussidiarietà, in quanto tale evenienza richiede
il pieno coinvolgimento dei soggetti costituzionalmente titolari
della potestà legislativa, mentre nella specie è stata previsto
solo il parere della Conferenza unificata in luogo dell'intesa da
raggiungere nella sede della Conferenza stessa.
13.2. - Con riguardo, in particolare, alle disposizioni contenute
nel comma 4, la difesa regionale deduce la violazione dell'art. 117,
terzo e sesto comma, Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione, con riferimento alla circostanza che, per l'adozione
del piano di cui al comma 3, sia stata prevista l'adozione di
regolamenti governativi diretti alla revisione dell'attuale assetto
ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico.
Tale contenuto precettivo esulerebbe dall'ambito delle «norme
generali sull'istruzione», con la conseguenza che, ai sensi dell'art.
117, sesto comma, Cost., non potrebbe ritenersi sussistente il potere
regolamentare dello Stato.
In ogni caso, qualora si ritenesse il contrario, la procedura
prevista, contemplando solo il parere della Conferenza unificata, e
non già l'intesa, non sarebbe costituzionalmente corretta.
Infine, la ricorrente rileva che la previsione dei suddetti
regolamenti altera il sistema delle fonti delineato dalla
Costituzione.
13.3. - La stessa Regione prospetta poi specifiche censure in
ordine alla lettera f-bis) del comma in questione, introdotta in sede
di conversione in legge del decreto-legge n. 112 del 2008, deducendo
la violazione dell'art. 117, comma sesto, Cost.
A sostegno delle proprie argomentazioni la ricorrente richiama le
sentenze n. 13 del 2004 e n. 34 del 2005.
14. - Anche la Regione Toscana deduce che il comma 4, demandando
a regolamenti statali la revisione dell'attuale assetto
ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico,
violerebbe l'art. 117, terzo e sesto comma, Cost.
15. - La Regione Lazio, dal canto suo, afferma che le
disposizioni impugnate non si limiterebbero a dettare norme di
carattere generale, nè individuerebbero principi e criteri
direttivi, sicchè esse lederebbero l'art. 117, terzo comma, Cost. Si
afferma, in particolare, che se «il regolamento ministeriale dovrà
intervenire su aspetti strettamente attinenti all'organizzazione
scolastica, tale regolamento andrà a disciplinare materie che
dovrebbero essere disciplinate dalla legge regionale, sulla base dei
principi e criteri direttivi individuati dalla legge statale».
Sarebbe così violato, l'art. 117, sesto comma, Cost., non
vertendosi in un'ipotesi in cui è ammessa la potestà regolamentare
dello Stato.
16. - Infine, la Regione Puglia deduce che il comma 4 violerebbe
la competenza concorrente delle Regioni, in quanto, sulla base
dell'attuale assetto costituzionale delle competenze, le Regioni sono
chiamate a svolgere un ruolo di indirizzo, programmazione e
coordinamento, accompagnato da un'attività di monitoraggio dei
processi e di valutazione degli esiti, nel quadro di un sistema
legislativo regionale ispirato ai principi di sussidiarietà e di
autonomia.
La norma impugnata, infine, lederebbe l'art. 117, sesto comma,
Cost., in quanto attribuisce allo Stato una potestà regolamentare in
una materia oggetto di potestà legislativa concorrente.
17. - In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, il quale, nel dedurre l'inammissibilità e
comunque l'infondatezza delle prospettate questioni di
costituzionalità, rileva che le disposizioni censurate si
inseriscono nell'ambito di una complessa manovra finanziaria e quindi
non possono che essere unitarie e debbono valere sia per le
amministrazioni statali, sia per le Regioni e gli altri enti
pubblici.
Le norme in questione costituirebbero, inoltre, principi
fondamentali nella materia dell'istruzione, anche con riferimento a
quanto affermato dalla Corte con la sentenza n. 279 del 2005.
Nè la normativa sulla riorganizzazione della rete scolastica
potrebbe ritenersi di dettaglio, atteso il suo carattere generale e
il fine di garantire la necessaria omogeneità dell'offerta formativa
del sistema scolastico, che deve valere per tutte le Regioni.
Quanto poi alle disposizioni relative alle dotazioni organiche
del personale della scuola, esse si inquadrano nell'ambito della
materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato», di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
18. - Infine, la difesa dello Stato osserva che la disciplina
censurata è rivolta ad assicurare i livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali su tutto il
territorio nazionale, di esclusiva potestà legislativa dello Stato
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Secondo l'Avvocatura dello Stato resterebbe evidentemente fermo
che l'adozione dei provvedimenti di riorganizzazione della rete
scolastica nei singoli ambiti territoriali rientra nelle competenze
regionali e delle autonomie locali, come confermato, tra l'altro,
dalla lettera f-ter) del suddetto art. 64.
Da quanto sopra discenderebbe, altresì, la non fondatezza della
censura di violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost.
19. - In definitiva, alla luce di quanto sin qui esposto, è
necessario sottolineare, ai fini della delimitazione del thema
decidendum, come le censure prospettate dalle Regioni ricorrenti si
incentrino, principalmente, sulla violazione dell'art. 117, terzo e
sesto comma, Cost., in quanto le norme impugnate atterrebbero, ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., alla materia istruzione,
rimessa alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle
Regioni e non a quella esclusiva dello Stato di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera n); ciò che escluderebbe la possibilità per
lo Stato di adottare disposizioni regolamentari.
20. - Le questioni promosse dalle Regioni Piemonte,
Emilia-Romagna, Toscana, Lazio e Puglia, con riferimento alle
disposizioni contenute nell'art. 64, sono fondate solo nei limiti di
seguito precisati.
Al riguardo, occorre procedere alla ricostruzione del quadro
ordinamentale e legislativo in materia alla luce degli orientamenti
della giurisprudenza costituzionale, al fine di stabilire se le
disposizioni impugnate rientrino o meno nella categoria delle «norme
generali sull'istruzione».
21. - In proposito, va ricordato, innanzitutto, che il
riferimento alla predetta categoria si rinviene già nell'art. 33,
secondo comma, Cost., in base al quale «la Repubblica detta le norme
generali sull'istruzione (...)».
Sul punto deve, invero, rilevarsi come il legislatore
costituzionale abbia inteso individuare già negli artt. 33 e 34
della Costituzione le caratteristiche basilari del sistema
scolastico, relative: a) alla istituzione di scuole per tutti gli
ordini e gradi (art. 33, secondo comma, Cost.); b) al diritto di enti
e privati di istituire scuole e istituti di educazione, senza oneri
per lo Stato (art. 33, terzo comma, Cost.); c) alla parità tra
scuole statali e non statali sotto gli aspetti della loro piena
libertà e dell'uguale trattamento degli alunni (art. 33, quarto
comma, Cost.); d) alla necessità di un esame di Stato per
l'ammissione ai vari ordini e gradi di scuola o per la conclusione di
essi (art. 33, quinto comma, Cost.); e) all'apertura delle scuola a
tutti (art. 34, primo comma, Cost.); f) alla obbligatorietà e
gratuità dell'istruzione inferiore (art. 34, secondo comma, Cost.);
g) al diritto degli alunni capaci e meritevoli, anche se privi di
mezzi, di raggiungere i gradi più alti degli studi (art. 34, terzo
comma, Cost.); h) alla necessità di rendere effettivo quest'ultimo
diritto con borse di studio, assegni alle famiglie e altre
provvidenze, che devono essere attribuite per concorso (art. 34,
quarto comma, Cost.).
Dalla lettura del complesso delle riportate disposizioni
costituzionali si ricava, dunque, una chiara definizione vincolante -
ma ovviamente non tassativa - degli ambiti riconducibili al
«concetto» di «norme generali sull'istruzione». In altri termini, il
legislatore costituzionale ha assegnato alle prescrizioni contenute
nei citati artt. 33 e 34 valenza necessariamente generale ed unitaria
che identifica un ambito di competenza esclusivamente statale.
In questo contesto si colloca l'art. 117, secondo comma, Cost.
lettera n), Cost., nel testo novellato dalla riforma del titolo V
della parte seconda, che, utilizzando la medesima locuzione «norme
generali sull'istruzione», stabilisce che titolare esclusivo della
relativa potestà legislativa è lo Stato, in tal modo precisando il
riferimento alla «Repubblica» contenuto nel citato art. 33, secondo
comma, Cost. Inoltre, lo stesso art. 117, terzo comma, Cost.,
attribuisce la materia dell'istruzione, «salva l'autonomia delle
istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della
formazione professionale», alla potestà legislativa concorrente.
Sul piano della legislazione ordinaria, va sottolineato come la
legge 28 marzo 2003, n. 53 (Delega al Governo per la definizione
delle norme generali sull'istruzione e dei livelli essenziali delle
prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale)
abbia delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi
proprio per la definizione delle «norme generali sull'istruzione».
Ai sensi di questa legge, rientrano nelle norme generali
sull'istruzione: la definizione generale e complessiva del sistema
educativo di istruzione e formazione, delle sue articolazioni
cicliche e delle sue finalità ultime; la regolamentazione
dell'accesso al sistema ed i termini del diritto-dovere alla sua
fruizione; la previsione generale del contenuto dei programmi delle
varie fasi e dei vari cicli del sistema e del nucleo essenziale dei
piani di studio scolastici per la «quota nazionale»; la previsione e
la regolamentazione delle prove che consentono il passaggio ai
diversi cicli; la definizione degli standard minimi formativi,
richiesti per la spendibilità nazionale dei titoli professionali
conseguiti all'esito dei percorsi formativi, nonchè per il passaggio
ai percorsi scolastici; la definizione generale dei «percorsi» tra
istruzione e formazione che realizzano diversi profili educativi,
culturali e professionali (cui conseguono diversi titoli e
qualifiche, riconoscibili sul piano nazionale) e la possibilità di
passare da un percorso all'altro; la valutazione periodica degli
apprendimenti e del comportamento degli studenti del sistema
educativo di istruzione e formazione, attribuito agli insegnanti
della stessa istituzione scolastica; i principi della valutazione
complessiva del sistema; il modello di alternanza scuola-lavoro, al
fine di acquisire competenze spendibili anche nel mercato del lavoro;
i principi di formazione degli insegnanti.
Sulla base della citata delega legislativa sono stati emanati sei
decreti legislativi volti a definire specificamente le norme generali
e i livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione.
Si tratta, in particolare:
del decreto legislativo 19 febbraio 2004, n. 59 (Definizione
delle norme generali relative alla scuola dell'infanzia e al primo
ciclo dell'istruzione, a norma dell'articolo 1 della legge 28 marzo
2003, n. 53);
del decreto legislativo 19 novembre 2004, n. 286 (Istituzione
del Servizio nazionale di valutazione del sistema educativo di
istruzione e di formazione, nonchè riordino dell'omonimo istituto, a
norma degli articoli 1 e 3 della legge 28 marzo 2003, n. 53);
del decreto legislativo 15 aprile 2005, n. 76 (Definizione
delle norme generali sul diritto-dovere all'istruzione e alla
formazione, a norma dell'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge
28 marzo 2003, n. 53);
del decreto legislativo 15 aprile 2005, n. 77 (Definizione
delle norme generali relative all'alternanza scuola-lavoro, a norma
dell'articolo 4 della legge 28 marzo 2003, n. 53);
del decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226 (Norme
generali e livelli essenziali delle prestazioni relativi al secondo
ciclo del sistema educativo di istruzione e formazione, a norma
dell'articolo 2 della legge 28 marzo 2003, n. 53);
del decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 227 (Definizione
delle norme generali in materia di formazione degli insegnanti ai
fini dell'accesso all'insegnamento, a norma dell'articolo 5 della
legge 28 marzo 2003, n. 53), poi abrogato dall'art. 2, comma 416,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2008).
Inoltre, in via interpretativa, sono, in linea di principio,
considerate norme generali sull'istruzione anche quelle
sull'autonomia funzionale delle istituzioni scolastiche, di cui
all'art. 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per
il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali,
per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa), quelle sull'assetto degli organi
collegiali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 1999, n. 233
(Riforma degli organi collegiali territoriali della scuola, a norma
dell'articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59), nonchè quelle
sulla parità scolastica e sul diritto allo studio e all'istruzione,
di cui alla legge 10 marzo 2000, n. 62 (Norme per la parità
scolastica e disposizioni sul diritto allo studio e all'istruzione).
Il complesso delle suindicate fonti legislative rappresenta, per
la sua valenza sistematica volta a definire espressamente l'ambito
materiale di intervento esclusivo dello Stato, un significativo
termine di riferimento per valutare se nuove disposizioni, contenute
in altre leggi, possano essere qualificate allo stesso modo.
22. - In siffatta indagine devono essere tenuti presenti,
altresì, i principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale in
ordine all'assetto del riparto della potestà legislativa tra Stato e
Regioni nella materia dell'istruzione.
Con la sentenza n. 13 del 2004, più volte richiamata dalle
stesse ricorrenti, la Corte ha affermato che «nel complesso
intrecciarsi in una stessa materia di norme generali, principi
fondamentali, leggi regionali e determinazioni autonome delle
istituzioni scolastiche, si può assumere per certo che il prescritto
ambito di legislazione regionale sta proprio nella programmazione
delle rete scolastica. È infatti implausibile che il legislatore
costituzionale abbia voluto spogliare le Regioni di una funzione che
era già ad esse conferita nella forma della competenza delegata
dall'art. 138 del decreto legislativo n. 112 del 1998».
Successivamente, con la sentenza n. 34 del 2005 la Corte, nel
richiamare la suindicata sentenza n. 13 del 2004, ha affermato che
l'ampio decentramento delle funzioni amministrative delineato dalla
legge n. 59 del 1997, ed attuato con il decreto legislativo n. 112
del 1998, ha visto delegare importanti e nuove funzioni
amministrative alle Regioni, fra cui anzitutto quelle di
programmazione dell'offerta formativa integrata tra istruzione e
formazione professionale (art. 138, comma 1, lettera a), e di
programmazione della rete scolastica (art. 138, comma 1, lettera b).
Occorre, inoltre, fare cenno anche alla sentenza n. 120 del 2005,
con cui la Corte, pronunciandosi in tema di disciplina degli asili
nido, ha chiarito che la individuazione degli standards strutturali e
qualitativi di questi ultimi non può essere ricompresa «nelle norme
generali sull'istruzione e cioè in quella disciplina caratterizzante
l'ordinamento dell'istruzione»; ciò in quanto siffatta
individuazione «presenta un contenuto essenzialmente diverso da
quello lato sensu organizzativo nel quale si svolge la potestà
legislativa regionale».
Infine, con la sentenza n. 279 del 2005, la Corte ha affermato
che «che le norme generali in materia di istruzione sono quelle
sorrette, in relazione al loro contenuto, da esigenze unitarie e,
quindi, applicabili indistintamente al di là dell'ambito
propriamente regionale. Le norme generali così intese si
differenziano, nell'ambito della stessa materia, dai principi
fondamentali i quali, pur sorretti da esigenze unitarie, non
esauriscono in se stessi la loro operatività, ma informano,
diversamente dalle prime, altre norme, più o meno numerose».
23. - Emerge, dunque, da quanto sin qui precisato che, come ha
posto in evidenza la citata sentenza di questa Corte n. 13 del 2004,
nella materia dell'istruzione si intrecciano «norme generali,
principi fondamentali, leggi regionali», oltre che «determinazioni
autonome delle istituzioni scolastiche».
24. - In tale contesto assume particolare importanza la
individuazione di una precisa linea di demarcazione tra le «norme
generali sull'istruzione» e i «principi fondamentali» di tale
materia, atteso che le prime sono espressive di competenza
legislativa esclusiva dello Stato e i secondi di competenza, pure
statale, ma nel quadro di una competenza di tipo concorrente con
quella regionale.
Al riguardo, prendendo le mosse dal complesso di disposizioni
costituzionali e legislative qualificate espressamente quali norme
generali sull'istruzione, alla luce dei principi enunciati dalla
giurisprudenza di questa Corte sopra richiamata, può ritenersi che
appartengono a tale categoria quelle disposizioni statali che
definiscono la struttura portante del sistema nazionale di istruzione
e che richiedono di essere applicate in modo necessariamente unitario
ed uniforme in tutto il territorio nazionale, assicurando, mediante
una offerta formativa omogenea, la sostanziale parità di trattamento
tra gli utenti che fruiscono del servizio dell'istruzione (interesse
primario di rilievo costituzionale), nonchè la libertà di istituire
scuole e la parità tra le scuole statali e non statali in possesso
dei requisiti richiesti dalla legge. In questo ambito si colloca
anche la disciplina relativa alla «autonomia delle istituzioni
scolastiche», facenti parte del sistema nazionale di istruzione,
autonomia cui fa espresso riferimento il terzo comma dell'art. 117
della Costituzione.
Le norme sin qui richiamate - che, dettando discipline che non
necessitano di ulteriori svolgimenti normativi a livello di
legislazione regionale, delineano le basi del sistema nazionale di
istruzione - sono funzionali, anche nei lori profili di rilevanza
organizzativa, ad assicurare, mediante - si ribadisce - la previsione
di una offerta formativa sostanzialmente uniforme sull'intero
territorio nazionale, l'identità culturale del Paese, nel rispetto
della libertà di insegnamento di cui all'art. 33, primo comma, Cost.
È bene aggiungere, ma il punto verrà ripreso nel prosieguo, che
le disposizioni contenenti norme generali sull'istruzione possono
legittimamente prevedere l'emanazione di regolamenti statali proprio
perchè adottati nell'ambito di una competenza legislativa esclusiva
dello Stato, in conformità a quanto espressamente previsto dall'art.
117, sesto comma, Cost.
25. - Appartengono, invece, alla categoria delle disposizioni
espressive di principi fondamentali della materia dell'istruzione,
anch'esse di competenza statale, quelle norme che, nel fissare
criteri, obiettivi, direttive o discipline, pur tese ad assicurare la
esistenza di elementi di base comuni sul territorio nazionale in
ordine alle modalità di fruizione del servizio dell'istruzione, da
un lato, non sono riconducibili a quella struttura essenziale del
sistema d'istruzione che caratterizza le norme generali
sull'istruzione, dall'altro, necessitano, per la loro attuazione (e
non già per la loro semplice esecuzione) dell'intervento del
legislatore regionale il quale deve conformare la sua azione
all'osservanza dei principi fondamentali stessi.
In particolare, lo svolgimento attuativo dei predetti principi è
necessario quando si tratta di disciplinare situazioni legate a
valutazioni coinvolgenti le specifiche realtà territoriali delle
Regioni, anche sotto il profilo socio-economico. In questa
prospettiva viene in rilievo, come si dirà oltre nell'analisi delle
specifiche censure prospettate, sia il settore della programmazione
scolastica regionale sia quello inerente al dimensionamento sul
territorio della rete scolastica.
La relazione tra normativa di principio e normativa di dettaglio,
negli ambiti sopra indicati, va intesa, come questa Corte ha avuto
modo di affermare, nel senso che alla prima spetta prescrivere
criteri ed obiettivi, essendo riservata alla seconda l'individuazione
degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere detti
obiettivi (sentenze n. 430 del 2007 e n. 181 del 2006). In altri
termini, la funzione dei principi fondamentali è quella di
costituire un punto di riferimento in grado di orientare l'esercizio
del potere legislativo regionale (sentenza n. 177 del 1988). Ciò
implica, nella concreta attuazione, che i principi fondamentali della
materia, operando sostanzialmente da raccordo tra le «norme generali»
e quelle di competenza regionale in tema di istruzione, passano
attraverso il termine medio della legislazione delle Regioni,
adottata nell'ambito di scelte riservate all'autonomia del
legislatore regionale; scelte che, legate a valutazioni coinvolgenti
le specifiche realtà territoriali delle Regioni, anche sotto il
profilo socio-economico, operino nel quadro di una discrezionalità
volta a garantire la diretta presenza delle Regioni medesime nella
disciplina del servizio scolastico sul territorio, nel rispetto dei
principi fondamentali fissati dal legislatore statale, nonchè,
ovviamente, delle «norme generali sull'istruzione». In questa
prospettiva, dunque, la legislazione di principio svolge una funzione
di coordinamento e collegamento tra il sistema scolastico nazionale,
nella sua essenza strutturale, e gli ambiti di disciplina, connessi
alle specificità territoriali, demandati alla competenza delle
Regioni (sul rapporto tra diversi livelli di competenza e sulla
funzione dei principi fondamentali si veda, sia pure con riferimento
a fattispecie diversa da quella in esame, la sentenza n. 102 del
2008).
26. - In definitiva, deve ritenersi che il sistema generale
dell'istruzione, per sua stessa natura, riveste carattere nazionale,
non essendo ipotizzabile che esso si fondi su una autonoma iniziativa
legislativa delle Regioni, limitata solo dall'osservanza dei principi
fondamentali fissati dallo Stato, con inevitabili differenziazioni
che in nessun caso potrebbero essere giustificabili sul piano della
stessa logica. Si tratta, dunque, di conciliare, da un lato, basilari
esigenze di «uniformita» di disciplina della materia su tutto il
territorio nazionale, e, dall'altro, esigenze autonomistiche che, sul
piano locale-territoriale, possono trovare soddisfazione mediante
l'esercizio di scelte programmatiche e gestionali rilevanti soltanto
nell'ambito del territorio di ciascuna Regione.
Resta fermo, beninteso, che, ai sensi dell'art. 116, comma terzo,
Cost., possono essere attribuite alle Regioni a statuto ordinario
- con legge dello Stato, approvata con le modalità ivi previste, su
iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel
rispetto dei principi di cui all'art. 119 Cost. - ulteriori forme e
condizioni particolari di autonomia, concernenti, tra l'altro, le
«norme generali sull'istruzione».
27. - Un distinto titolo di legittimazione dello Stato ad
intervenire, con la sua legislazione, in materia è, inoltre,
rinvenibile nella competenza legislativa esclusiva relativa alla
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali da garantire su tutto il territorio
nazionale (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.).
Non vi è dubbio, infatti, che tra i suddetti «diritti civili e
sociali» rientrano anche quelli connessi al sistema dell'istruzione,
con riferimento ai quali deve essere garantito agli utenti del
servizio scolastico un adeguato livello di fruizione delle
prestazioni formative sulla base di standard uniformi applicabili
sull'intero territorio nazionale; ferma comunque la possibilità
delle singole Regioni, nell'ambito della loro competenza concorrente
in materia, di migliorare i suddetti livelli di prestazioni e,
dunque, il contenuto dell'offerta formativa, adeguandola, in
particolare, alle esigenze locali. Tuttavia, la fissazione dei
livelli essenziali di prestazione del servizio scolastico non può
includere la definizione dell'assetto organizzativo e gestorio del
servizio (sentenza n. 120 del 2005), che comunque non rileva nella
specie.
Ulteriori titoli di legittimazione dello Stato a dettare norme in
materia possono, inoltre, essere rinvenuti nella competenza esclusiva
dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettere g) ed l),
in materia di organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti
pubblici nazionali ed in materia di ordinamento civile relativamente,
in particolare, alla disciplina privatistica del rapporto di lavoro
del personale della scuola.
28. - L'analisi delle singole disposizioni oggetto di
impugnazione da parte delle Regioni ricorrenti deve, dunque, essere
condotta, in base a quanto sopra indicato, allo scopo di verificare
se tutte le disposizioni contenute nell'art. 64 in questione (ma
soprattutto quelle del comma 4, oggetto di specifiche censure da
parte delle ricorrenti) siano alternativamente ascrivibili alla
categoria delle norme generali sull'istruzione, a quella di principi
fondamentali di tale materia ovvero alla normativa di dettaglio
rientrante nella specifica competenza regionale.
29. - L'articolo richiamato, nel suo complesso, reca norme in
materia di organizzazione scolastica nazionale.
Il comma 1 precisa che, ai fini di una migliore qualificazione
dei servizi scolastici e di una piena valorizzazione professionale
dei docenti, a decorrere dall'anno scolastico 2009-2010, sono
adottati interventi e misure volti a incrementare gradualmente di un
punto il rapporto alunni/docente, allo scopo di accostarlo ai
relativi standard europei, tenendo anche conto delle necessità
relative agli alunni diversamente abili.
Il comma 2 prevede che si proceda alla revisione dei criteri e
dei parametri fissati per la definizione delle dotazioni organiche
del personale ATA, in modo da consentire, nel triennio 2009-2011, una
riduzione complessiva del 17 per cento della consistenza numerica
della dotazione organica determinata per l'anno scolastico 2007-2008;
con decremento annuo non inferiore ad un terzo della riduzione
complessiva da conseguire.
Il comma 3, a sua volta, come si è accennato, stabilisce che per
la realizzazione delle suddette finalità, il Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il
Ministro dell'economia, sentita la Conferenza unificata e previo
parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per le
conseguenze di carattere finanziario, deve predisporre un piano
programmatico di interventi «volti ad una maggiore razionalizzazione
dell'utilizzo delle risorse umane e strumentali disponibili, che
conferiscano una maggiore efficacia ed efficienza al sistema
scolastico».
Il comma 4, sul quale - come si è precisato - si appuntano in
modo particolare le critiche delle Regioni ricorrenti, detta
disposizioni per «l'attuazione del piano di cui al comma 3», mediante
l'emanazione di regolamenti governativi ai sensi dell'art. 17, comma
2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di
Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri),
«su proposta del Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
sentita la Conferenza unificata» anche modificando le disposizioni
legislative statali vigenti, come stabilito dal citato art. 17, comma
2. E ciò al fine di provvedere ad una revisione dell'attuale assetto
ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico,
sulla base dei seguenti criteri:
«a. razionalizzazione ed accorpamento delle classi di
concorso, per una maggiore flessibilità nell'impiego dei docenti;
b. ridefinizione di curricoli vigenti nei diversi ordini di
scuola anche attraverso la razionalizzazione dei piani di studio e
dei relativi quadri orari, con particolare riferimento agli istituti
tecnici e professionali;
c. revisione dei criteri vigenti in materia di formazione
delle classi;
d. rimodulazione dell'attuale organizzazione didattica della
scuola primaria ivi compresa la formazione professionale per il
personale docente interessato ai processi di innovazione
ordinamentale senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica»
(lettera modificata dalla legge di conversione n. 133 del 2008);
«e. revisione dei criteri e dei parametri vigenti per la
determinazione della consistenza complessiva degli organici del
personale docente ed ATA, finalizzata ad una razionalizzazione degli
stessi;
f. ridefinizione dell'assetto organizzativo-didattico dei
centri di istruzione per gli adulti, ivi compresi i corsi serali,
previsto dalla vigente normativa;
f-bis. definizione di criteri, tempi e modalità per la
determinazione e l'articolazione dell'azione di ridimensionamento
della rete scolastica prevedendo, nell'ambito delle risorse
disponibili a legislazione vigente, l'attivazione di servizi
qualificati per la migliore fruizione dell'offerta formativa»
(lettera aggiunta dalla legge di conversione n. 133 del 2008);
«f-ter. nel caso di chiusura o accorpamento degli istituti
scolastici aventi sede nei piccoli comuni, lo Stato, le regioni e gli
enti locali possono prevedere specifiche misure finalizzate alla
riduzione del disagio degli utenti» (lettera aggiunta dalla legge di
conversione n. 133 del 2008).
30. - Così precisato il contenuto specifico delle disposizioni
impugnate, deve rilevarsi come dall'esame dei ricorsi proposti emerga
che la sola Regione Piemonte ha coinvolto nell'impugnazione proposta
anche i commi 1 e 2 dell'art. 64 del decreto-legge n. 112 del 2008,
quali risultano dalle modificazioni disposte in sede di conversione
in legge, deducendo la violazione degli artt. 117, 118 e 120 Cost.
L'impugnazione di detti commi deve essere dichiarata
inammissibile, in quanto priva di consistenti elementi argomentativi
atti a suffragarla. La ricorrente, infatti, si è limitata a
coinvolgere i due commi citati in una generica deduzione d'insieme
con la quale afferma che sarebbero state pretermesse «le competenze
regionali in materia di istruzione» rientranti «nella previsione del
terzo comma dell'art. 117 della Costituzione».
Analogamente inammissibile, per mancanza di deduzioni sul punto,
è l'impugnazione dei commi da 1 a 4, promossa dalla medesima Regione
in riferimento all'art. 120 Cost.
31. - Ammissibili sono, invece, le impugnazioni dei commi 3 e 4,
ma soprattutto 4, proposte dalla stessa Regione Piemonte, nonchè
dalle Regioni Emilia-Romagna, Toscana, Lazio e Puglia.
I suindicati commi prevedono, da un lato, l'adozione di un piano
programmatico di settore per la realizzazione di interventi volti ad
una maggiore razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse umane e
strumentali disponibili, che conferiscano una maggiore efficacia ed
efficienza al sistema scolastico; dall'altro, stabiliscono i criteri
che debbono orientare tale razionalizzazione, per l'attuazione della
quale è prevista l'adozione di regolamenti governativi.
32. - Prima di procedere all'analisi specifica di tali norme è
necessario sottolineare che il comma 4, nel suo incipit, dispone che,
ai fini dell'attuazione del piano programmatico previsto al comma 3,
si provvede con regolamenti di delegificazione «a una revisione
dell'attuale assetto ordinamentale, organizzativo e didattico del
sistema scolastico» attenendosi ai criteri indicati nelle lettere che
seguono nel comma stesso.
Sul punto è indispensabile precisare che la disposizione in
questione, correttamente interpretata, deve essere intesa nel senso
che oggetto di revisione sono le «le caratteristiche basilari»
dell'assetto ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema
scolastico. Ciò in coerenza con la natura di norma generale che deve
essere riconosciuta alla disposizione stessa e proprio perchè essa
è diretta, nel suo insieme, ad assicurare unitarietà ed uniformità
nell'intero territorio nazionale all'ordinamento scolastico.
33. - Ciò chiarito, le disposizioni impugnate devono essere
esaminate sotto un duplice profilo: in primo luogo, sotto il profilo
sostanziale; e, in secondo luogo, in relazione allo strumento
previsto perchè esse siano operanti.
Seguendo tale impostazione si procederà ad una analisi disgiunta
delle disposizioni inserite nelle lettere da a) a f) del predetto
comma 4, da quella contenuta nelle lettere f-bis) ed f-ter), aggiunte
in sede di conversione in legge del decreto-legge n. 112 del 2008.
34. - Quanto al primo gruppo di disposizioni è da ritenere,
sotto un profilo d'ordine sostanzialistico, che esse possano essere
senz'altro qualificate come «norme generali sull'istruzione», dal
momento che, per evidenti ragioni di necessaria unità ed uniformità
della disciplina in materia scolastica, sono preordinate ad
introdurre una normativa operante sull'intero territorio nazionale in
tema: di razionalizzazione ed accorpamento delle classi di concorso,
al fine di garantire una maggiore flessibilità nell'impiego di
docenti; di ridefinizione dei «curricoli vigenti nei diversi ordini
di scuola» attraverso la razionalizzazione dei piani di studio e
degli orari; di revisione dei criteri di formazione delle classi; di
rimodulazione dell'organizzazione didattica delle scuole primarie; di
revisione di criteri e parametri per la determinazione complessiva
degli organici; di ridefinizione dell'assetto organizzativo-didattico
dei centri di formazione per gli adulti.
Si tratta, dunque, di disposizioni che contribuiscono a delineare
la struttura di base del sistema di istruzione: esse non necessitano
di un'ulteriore normazione a livello regionale, e dunque non possono
essere qualificate come espressive di principi fondamentali della
materia dell'istruzione. Si tratta, infatti, di norme che, pur avendo
un impatto indiretto su profili organizzativi del servizio
scolastico, rispondono alla esigenza essenziale, cui si è fatto
precedentemente riferimento, di fissare standard di qualità
dell'offerta formativa volti a garantire un servizio scolastico
uniforme sull'intero territorio nazionale.
In definitiva, dette disposizioni si sottraggono alle censure di
incostituzionalità sollevate dalle ricorrenti nei termini in cui le
stesse sono state proposte.
35. - Il secondo profilo di esame della normativa, oggetto di
censure da parte delle ricorrenti, attiene alle modalità procedurali
previste nel suindicato comma 4 e nel precedente comma 3.
Quest'ultimo, in particolare, stabilisce che, per realizzare le
finalità dell'intero art. 64, il Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata e
previo parere delle Commissioni parlamentari competenti, predisponga
«un piano programmatico di interventi volti ad una maggiore
razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse umane e strumentali
disponibili, che conferiscano una maggiore efficacia ed efficienza al
sistema scolastico».
Il comma 4, a sua volta, dispone che «per l'attuazione del piano
di cui al comma 3» (e per assicurarne la puntuale attuazione) lo
Stato è legittimato ad emanare regolamenti governativi di
delegificazione, ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge n. 400
del 1988, «sentita la Conferenza unificata», anche modificando le
disposizioni legislative vigenti sulla base dei criteri innanzi
indicati.
Le suindicate disposizioni, sia per la parte in cui prevedono e
disciplinano una attività di programmazione nazionale degli
interventi diretti a rendere uniforme la normativa in tema di
istruzione sull'intero territorio nazionale, sia per quella in cui
prevedono la possibilità di utilizzare lo strumento del regolamento
governativo, si sottraggono alle censure di incostituzionalità
sollevate dalle Regioni ricorrenti. Ciò in quanto la riconosciuta
natura di «norme generali sull'istruzione», nei limiti di quanto
sopra precisato, delle disposizioni contenute nel comma 4, lettere da
a) ad f), dell'art. 64 legittima tanto l'adozione dell'atto di
programmazione, quanto la previsione della fonte regolamentare
statale per la loro concreta esecuzione.
35.1. - Più in particolare, con riferimento al predetto atto di
programmazione, non varrebbe, al fine di infirmare le conclusioni cui
si è pervenuti, fare riferimento a quanto affermato da questa Corte
con la sentenza n. 13 del 2004, richiamata dalle ricorrenti a
sostegno delle loro tesi difensive.
Infatti, dall'esame della suindicata pronuncia emerge
indiscutibilmente che la «programmazione dell'offerta formativa
integrata tra istruzione e istruzione professionale» di competenza
delle Regioni è, come già posto in evidenza, quella operante -
sulla base anche delle proposte degli enti locali interessati - sul
territorio regionale, vale a dire «in ambiti funzionali al
miglioramento dell'offerta formativa e, soprattutto, alla
programmazione, sul piano regionale, (...) sulla base dei piani
provinciali, assicurando il coordinamento con la programmazione
dell'offerta formativa integrata» (evidentemente, quest'ultima, di
livello nazionale).
In altri termini, la citata sentenza opera una netta distinzione
tra programmazione nazionale, che, come si è già precisato, non
può spettare ad altri che allo Stato, e programmazione regionale,
originariamente delegata alle Regioni per effetto dell'art. 138 del
d.lgs. n. 112 del 1998 e poi, dopo la riforma costituzionale del
2001, di competenza propria delle Regioni stesse per effetto
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
La sentenza stessa non può, dunque, essere di per sè invocata
per dedurre la illegittimità costituzionale, nel loro insieme, delle
disposizioni ora impugnate, le quali, sotto l'indicato aspetto, sono
dirette a disciplinare la pianificazione, sul piano nazionale,
dell'offerta formativa.
Pertanto, alla luce delle considerazioni che precedono, la
circostanza che con il d.lgs. n. 112 del 1998 le Regioni siano state
delegate dallo Stato, sul piano meramente amministrativo, a
provvedere in materia di programmazione scolastica (in particolare,
dell'offerta formativa), e in materia di organizzazione scolastica
territoriale, non toglie che, in sede nazionale, lo Stato abbia un
autonomo titolo di legittimazione a dettare una disciplina
legislativa generale concernente tanto la programmazione nazionale in
tema di istruzione, quanto le linee generali sulla organizzazione
scolastica a livello nazionale. Oggetto di quella delega, lo si
ribadisce, era, nè poteva essere diversamente, l'attività
amministrativa di programmazione dell'offerta formativa a livello
regionale, non già quella generale prevista per l'intero territorio
nazionale.
35.2. - Con riguardo, invece, alla potestà regolamentare, il
legislatore ha fatto espresso riferimento ai regolamenti di
delegificazione contemplati nel comma 2 dell'art. 17 della legge n.
400 del 1998.
Sul punto, è bene chiarire che il sesto comma dell'art. 117
Cost., da un lato, autorizza il legislatore statale, come già
sottolineato, ad esercitare la potestà regolamentare in tutte le
materie di legislazione esclusiva dello Stato; dall'altro, non pone
limitazioni, in linea con la sua funzione di norma di riparto delle
competenze, in ordine alla tipologia di atto regolamentare emanabile.
Ne consegue che risulta conforme al sistema delle fonti la previsione
di regolamenti di delegificazione anche in presenza dell'ambito
materiale in esame. Deve, anzi, ritenersi che le «norme generali
sull'istruzione» - essendo fonti di regolazione di fattispecie
relative alla struttura essenziale del sistema scolastico nazionale -
si prestano a ricevere «attuazione» anche mediante l'emanazione di
atti regolamentari di delegificazione, purchè in concreto vengano
rispettati il principio di legalità sostanziale e quello di
separazione delle competenze.
Tali principi nella specie sono stati rispettati, in quanto il
legislatore statale ha posto una disciplina in linea con il modello
di delegificazione prefigurato dal citato art. 17, comma 2.
Infatti, deve rilevarsi come la normativa in esame abbia, in
primo luogo, autorizzato l'emanazione di atti normativi secondari
delegati in una materia che non è coperta da riserva assoluta di
legge.
In secondo luogo, la disposizione censurata, contenendo «norme
generali regolatrici della materia», cui fa riferimento il citato
art. 17, rispetta il richiamato principio di legalità sostanziale.
In particolare, a tale proposito, il legislatore - nello stabilire
che, mediante lo strumento dei regolamenti di delegificazione, si
debba provvedere ad una revisione dell'attuale assetto ordinamentale,
organizzativo e didattico del sistema scolastico, da intendersi
riferito, come già rilevato, alle sole modifiche relative alle
caratteristiche generali del sistema nazionale dell'istruzione - ha
provveduto ad una predeterminazione contenutistica puntuale dei
«criteri» cui deve rigorosamente attenersi il Governo nell'esercizio
della potestà regolamentare delegata. La chiara delimitazione dei
settori di materia, dei presupposti e delle condizioni cui sono
strettamente vincolati ad attenersi i regolamenti in questione
consente, pertanto, di ritenere che le disposizioni risultanti dalla
concorrenza delle predette fonti, nel loro combinato disposto,
possono essere ascritte alla categoria delle norme generali.
Inoltre, in linea con quanto prescritto dall'art. 17, comma 2,
l'effetto modificativo delle «disposizioni vigenti» in materia è,
secondo ben noti principi generali, riconducibile alla fonte
primaria, con la peculiarità, insita nel sistema della
delegificazione, che tale modificazione sarà concretamente operativa
soltanto al momento dell'effettiva vigenza dell'atto regolamentare.
Nè varrebbe, nella specie, rilevare che il richiamo generico alle
«disposizioni legislative vigenti» finisce per assegnare di fatto al
regolamento un potere di individuazione degli atti, anche primari, da
modificare non ammissibile alla luce del richiamato principio di
legalità. Infatti, nella specie, la puntuale indicazione dei criteri
che vincolano l'esercizio del potere regolamentare, unitamente alla
delimitazione degli ambiti settoriali di intervento autorizzati,
consente di ritenere che il legislatore statale abbia individuato il
complesso delle fonti di regolazione di cui si prevede la possibile
modificazione.
Infine, è necessario puntualizzare che il comma in esame, nella
parte in cui consente l'intervento di modifica delle «disposizioni
vigenti», si riferisce ovviamente - in ragione dell'ambito materiale
che viene in esame e in ossequio al principio della separazione delle
fonti che non permette, tra l'altro, l'incidenza di una fonte
secondaria in ambiti che la Costituzione attribuisce alla competenza
di fonti regionali (da ultimo, sentenza n. 401 del 2007) - a
disposizioni «statali» e non anche a quelle eventualmente emanate
dalle singole Regioni.
Rimane comunque fermo - è bene precisare - il controllo di
legittimità dell'esercizio del potere regolamentare innanzi alle
competenti sedi giudiziarie ed eventualmente, ricorrendone i
necessari presupposti, anche innanzi a questa Corte mediante ricorso
per conflitto di attribuzione.
36. - Neppure può ritenersi condivisibile la tesi delle
ricorrenti secondo cui gli interventi e le misure di
razionalizzazione del sistema scolastico, di cui innanzi, dovrebbero
essere comunque adottati «d'intesa» con la Conferenza unificata.
Difatti, proprio perchè si verte in materia di competenza esclusiva
dello Stato, data la valenza delle disposizioni in esame sull'intero
territorio nazionale per le rilevate esigenze di unitarietà ed
uniformità della disciplina afferente al servizio scolastico, deve
ritenersi sufficiente - ai fini di garantire il coinvolgimento delle
Regioni in tale operazione - la sola acquisizione del parere della
Conferenza unificata.
37. - Nè può ritenersi sussistente la dedotta violazione del
principio di sussidiarietà di cui all'art. 118, primo comma, Cost.
Non è, infatti, irragionevole la scelta di assegnare allo Stato
le funzioni amministrative, considerate le esigenze di esercizio
unitario dettate dal programma di razionalizzazione della rete
scolastica, che richiede unitarietà sia di disegno, sia di
realizzazione. Nella specie la normativa impugnata ha ravvisato come
maggiormente adatto, in ragione delle obiettive esigenze di gestione
unitaria sull'intero territorio nazionale delle funzioni di
programmazione, proprio il livello statale. Sul piano procedimentale,
la normativa stessa ha, inoltre, previsto un sufficiente
coinvolgimento dei livelli di governo territoriali nella fase
amministrativa mediante la previsione dell'acquisizione del parere
della Conferenza unificata.
38. - A diversa conclusione deve, invece, pervenirsi per quanto
concerne le disposizioni (aggiunte in sede di conversione) contenute
nelle lettere f-bis) ed f-ter) del medesimo comma 4, attesa la loro
diretta incidenza su ambiti di specifica competenza regionale.
38.1. - Quanto, infatti, alla lettera f-bis), è pure vero che
essa prevede che, con atto regolamentare, si dovrà provvedere alla
«definizione di criteri, tempi e modalità per la determinazione e
l'articolazione dell'azione di ridimensionamento della rete
scolastica»; tuttavia, agli effetti del riparto di competenza
legislativa tra lo Stato e le Regioni, ciò che rileva è il
riferimento al dimensionamento della rete delle istituzioni
scolastiche, vale a dire ad un ambito che deve ritenersi di spettanza
regionale.
Sul punto, infatti, questa Corte ha avuto modo di rilevare che,
da un lato, l'art. 138, comma 1, lettere a) e b), del d.lgs. n. 112
del 1998 aveva già delegato alle Regioni, nei limiti sopra esposti,
funzioni amministrative in materia, tra l'altro, di programmazione
dell'offerta formativa integrata tra istruzione e formazione
professionale, nonchè di programmazione della rete scolastica;
dall'altro, l'art. 3 del d.P.R. 18 giugno 1998 n. 233 (Regolamento
recante norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni
scolastiche e per la determinazione degli organici funzionali dei
singoli istituti, a norma dell'articolo 21 della legge 15 marzo 1997,
n. 59) aveva disposto che «i piani di dimensionamento delle
istituzioni scolastiche (...) sono definiti in conferenze provinciali
di organizzazione della rete scolastica, nel rispetto degli indirizzi
di programmazione e dei criteri generali, riferiti anche agli ambiti
territoriali, preventivamente adottati dalle Regioni» (sentenza n. 34
del 2005).
Avendo riguardo alle riportate disposizioni legislative, la Corte
ha così ritenuto, con la citata sentenza, che «proprio alla luce del
fatto che già la normativa antecedente alla riforma del Titolo V
prevedeva la competenza regionale in materia di dimensionamento delle
istituzioni scolastiche, e quindi postulava la competenza sulla
programmazione scolastica di cui all'art. 138 del d.lgs. n. 112 del
1998, è da escludersi che il legislatore costituzionale del 2001
abbia voluto spogliare le Regioni di una funzione che era già ad
esse conferita» sia pure soltanto sul piano meramente amministrativo.
In altri termini, la definizione del riparto delle competenze
amministrative attuato con il citato decreto legislativo fornisce un
tendenziale criterio utilizzabile per la individuazione e
interpretazione degli ambiti materiali che la riforma del titolo V ha
attribuito alla potestà legislativa concorrente o residuale delle
Regioni.
Ed in effetti, se si ha riguardo all'obiettivo perseguito dalla
disposizione in esame, si deve constatare che la preordinazione dei
criteri volti alla attuazione di tale dimensionamento ha una diretta
ed immediata incidenza su situazioni strettamente legate alle varie
realtà territoriali ed alle connesse esigenze socio-economiche di
ciascun territorio, che ben possono e devono essere apprezzate in
sede regionale, con la precisazione che non possono venire in rilievo
aspetti che ridondino sulla qualità dell'offerta formativa e,
dunque, sulla didattica.
E non è senza significato che il comma 4-quater dello stesso
art. 64, introdotto dall'art. 3, comma 1, del successivo
decreto-legge n. 154 del 2008, come convertito nella legge n. 189 del
2008, abbia previsto - in sostanziale discontinuità con quanto
contenuto nella disposizione censurata - che le Regioni e gli enti
locali, «nell'ambito delle rispettive competenze (...) assicurano il
dimensionamento delle istituzioni scolastiche».
La disposizione in questione, pertanto, lungi dal poter essere
qualificata come "norma generale sull'istruzione" nel senso prima
precisato, invade spazi riservati alla potestà legislativa delle
Regioni relativi alla competenza alle stesse spettanti nella
disciplina dell'attività di dimensionamento della rete scolastica
sul territorio.
La sussistenza di un ambito materiale di competenza concorrente
comporta che non è consentita, ai sensi del sesto comma dell'art.
117 della Costituzione che attua il principio di separazione delle
competenze, l'emanazione di atti regolamentari.
39.2. - Analoghe considerazioni devono essere fatte anche per
quanto attiene alla lettera f-ter) del comma in esame, la quale
demanda al regolamento governativo di prevedere, nel caso di chiusura
o di accorpamento degli istituti scolastici aventi sede nei piccoli
Comuni, specifiche misure finalizzate alla riduzione del disagio
degli utenti.
La disposizione contenuta in tale lettera opera una estensione
allo Stato di una facoltà di esclusiva pertinenza delle Regioni,
mediante l'attribuzione allo stesso di un compito che non gli
compete, in quanto quello della chiusura o dell'accorpamento degli
istituti scolastici nei piccoli Comuni costituisce un ambito di
sicura competenza regionale proprio perchè strettamente legato alle
singole realtà locali, il cui apprezzamento è demandato agli organi
regionali.
La disposizione in esame, per il suo contenuto precettivo, non
può, pertanto, trovare svolgimento in sede regolamentare, atteso
che, per le ragioni già indicate, al regolamento governativo non è
consentito intervenire, in ossequio al principio della separazione
delle competenze, in ambiti materiali la cui disciplina spetta anche
alle fonti regionali.
È, però, bene puntualizzare, che non sussistono dubbi in ordine
alla facoltà spettante alle Regioni e agli enti locali di prevedere
misure volte a ridurre, nei casi in questione, il disagio degli
utenti del servizio scolastico, proprio per l'impatto che tali eventi
hanno sulle comunità insediate nel territorio e con riguardo alle
necessità dell'utenza delle singole realtà locali.
La norma impugnata deve, dunque, essere dichiarata
costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 117, comma
terzo, Cost., fermo restando che l'obiettivo di consentire l'adozione
delle predette misure può essere raggiunto sulla base di autonome
determinazioni assunte in sede locale.
39.3. - Conclusivamente, poichè si è in presenza di
disposizioni che, nei limiti innanzi precisati, non sono
riconducibili alla categoria delle norme generali di cui all'art.
117, secondo comma, lettera n), Cost. e non possono, quindi, formare
oggetto di disciplina regolamentare da parte dello Stato, deve essere
dichiarata la illegittimità costituzionale delle lettere f-bis) e
f-ter) del comma 4 dell'art. 64 del d.l. n. 112 del 2008, aggiunte
entrambe dalla relativa legge di conversione n. 133 del 2008, mentre,
per il resto, devono essere respinti i ricorsi proposti nei confronti
del comma 3 e del comma 4, lettere da a) a f), del medesimo comma.
40. - L'istanza di sospensione formulata dalle Regioni Piemonte e
Calabria deve ritenersi assorbita dalla presente pronuncia.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Riservate a separate decisioni le restanti questioni di
legittimità costituzionale sollevate con i ricorsi indicati in
epigrafe;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 64, comma
4, lettera f-bis) e f-ter) del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), come convertito, con modificazioni, dalla
legge 6 agosto 2008, n. 133;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 64, commi 1 e 2, del citato decreto-legge n.
112 del 2008, come convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133
del 2008, promossa, in riferimento agli artt. 117, 118 e 120 Cost.,
dalla Regione Piemonte con il ricorso di cui in epigrafe (ric. n. 68
del 2008);
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 64, commi 3 e 4, del citato decreto-legge n.
112 del 2008, come convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133
del 2008, promossa, in riferimento all'art. 120 Cost., dalla Regione
Piemonte con il ricorso di cui in epigrafe (ric. n. 68 del 2008);
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 64, commi 3 e 4, lettere da a) ad f), del
citato decreto-legge n. 112 del 2008, come convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, promosse, in riferimento
agli artt. 117 e 118 Cost., nonchè al principio di leale
collaborazione, dalle Regioni Piemonte (ric. n. 68 del 2008),
Emilia-Romagna, Toscana (ric. n. 74 del 2008), Lazio e Puglia, con i
ricorsi di cui in epigrafe;
5) dichiara estinto il giudizio concernente l'art. 64, comma
6-bis, del decreto-legge n. 112 del 2008, come convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, introdotto dall'art. 3
del decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154 (Disposizioni urgenti per il
contenimento della spesa sanitaria e in materia di regolazioni
contabili con le autonomie locali), promosso dalla Regione Abruzzo
con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara la cessazione della materia del contendere in ordine
alla questione di legittimità costituzionale dell'art. 64, comma
6-bis, del citato decreto-legge n. 112 del 2008, come convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, introdotto dall'art. 3
del decreto-legge n. 154 del 2008, promosse, in riferimento, nel
complesso, agli artt. 3, 5, 70, 76, 77, primo e secondo comma, 81,
terzo comma, 89, primo comma, 97, 117, terzo, quarto e sesto comma,
118, primo e secondo comma, 119, primo e secondo comma, 120 della
Costituzione, nonchè al principio di leale collaborazione, dalle
Regioni Emilia-Romagna, Piemonte (ric. n. 75 del 2008), Toscana (ric.
n. 91 del 2008), Calabria, Campania e Basilicata, con i ricorsi
indicati in epigrafe;
7) dichiara la cessazione della materia del contendere in ordine
alla questione di legittimità costituzionale dell'art. 64, comma
6-bis, del citato decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, introdotto dall'art. 3
del decreto-legge n. 154 del 2008, nonchè dell'art. 4 del
decreto-legge 1° settembre 2008, n. 137 (Disposizioni urgenti in
materia di istruzione e universita'), come convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2008, n. 169, promossa dalla
Regione Siciliana, in riferimento agli artt. 14, lettera r) e 17,
lettera d), del decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello Statuto della Regione siciliana), agli artt. 1, 4
e 6 del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 1985, n.
246 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in
materia di pubblica istruzione), all'art. 117, terzo comma, 118 e
120, secondo comma, Cost., con riguardo all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), nonchè ai principi di
ragionevolezza, di buon andamento dell'attività amministrativa e di
leale collaborazione, con il ricorso di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 giugno 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Milana
Depositata in cancelleria il 2 luglio 2009.
Il cancelliere: Milana