1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 15-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 agosto 1993
N. 41 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 agosto 1993 (del commissariato dello Stato per la regione Sicilia). Regione Sicilia - Nuove norme per l'elezione con suffragio popolare dei presidenti delle province regionali e per la composizione ed il funzionamento degli organi di amministrazione di detti enti - Previsione di casi di ineleggibilita' e di incompatibilita' non previsti dalla normativa statale - Trasformazione di cause di incompatibilita' in cause di ineleggibilita' - Attenuazione delle previgenti norme sulla compatibilita' con le cariche di sindaco e di assessore - Previsione di nuova disciplina derogatoria a quella statale vigente in materia, non giustificata dall'esistenza di situazioni o soggetti peculiari dell'ordinamento siciliano ne' da finalita' adeguate e ragionevoli inerenti alla tutela di un interesse regionale - Violazione del principio di uguaglianza, nonche' dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Delibera legislativa regione Sicilia 14 agosto 1993). (Cost., artt. 3, 51 e 97). (093C0938) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 15-9-1993)

L'assemblea regionale siciliana nella seduta del 14 agosto 1993 ha
approvato il disegno di legge nn.
530-2-258-285-317-318-320-321-419-489-492-505-526 dal titolo "Nuove
norme per l'elezione con suffragio popolare del Presidente della
provincia regionale. Norme per l'elezione dei consigli delle province
regionali, per la composizione ed il funzionamento degli organi di
amministrazione di detti enti. Norme modificative ed integrative al
t.u. approvato con d.p. reg. 20 agosto 1960, n. 3, ed alla legge
regionale 26 agosto 1992, n. 7", comunicato a questo Ufficio, ai
sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello statuto speciale il
successivo 17 agosto 1993.
Con tale iniziativa l'A.R.S. ha inteso completare la disciplina
legislativa già avviata con la precedente legge n. 7/1992
sull'elezione diretta del sindaco estendendone i principi ispiratori
all'elezione degli organi delle province regionali ed apportandovi al
contempo alcuni correttivi e modifiche suggerite dall'esperienza
delle consultazioni elettorali amministrative svoltesi nella scorsa
primavera.
In particolare con l'approvazione del predetto disegno di legge il
legislatore regionale siciliano ha introdotto talune innovazioni al
sistema delle cause di ineleggibilità ed incompatibilità risultanti
dalla normativa in materia contenuta nelle ll.rr. nn. 20 e 31 del
1986 ed in alcuni articoli della già citata legge n. 7/1992
sull'elezione diretta del sindaco, nonchè nella legge regionale 20
marzo 1951 n. 29 e successive modifiche relative all'elezione dei
componenti dell'A.R.S.
Con le disposizioni contenute nell'art. 2 si dispone, precisamente
che:
1. - Sono eleggibili a presidente di provincia regionale i
cittadini iscritti nelle liste elettorali di un comune della
Repubblica in possesso dei requisiti stabiliti per la elezione a
consigliere di provincia regionale.
2. - Non è eleggibile alla carica di presidente di provincia
regionale il presidente di altra provincia o sindaco di un comune. La
causa di ineleggibilità non ha effetto se l'interessato cessa per
dimissioni non oltre la data di presentazione della candidatura.
3. - La carica di presidente di provincia regionale è
incompatibile con la carica di assessore comunale. Ricorrono inoltre
le cause di ineleggibilità e di incompatibilità disciplinate per la
carica di consigliere della provincia regionale, nonchè quelle
previste nell'art. 156, primo comma, n. 4 dell'ordinamento
amministrativo degli enti locali, approvato con legge regionale 15
marzo 1963, n. 16.
L'incompatibilità deve essere rimossa entro dieci giorni dalla
notifica dell'atto di proclamazione o dal verificarsi dell'ipotesi.
4. - Nessuno contemporaneamente può presentare la propria
candidatura a sindaco ed a presidente di provincia.
5. - Il presidente di provincia è immediatamente rieleggibile una
sola volta.
6. - Non è immediatamente rieleggibile il presidente di provincia
che sia stato rimosso dalla carica secondo l'art. 9 o revocato dalla
carica secondo l'art. 40 della legge 8 giugno 1990, n. 142, come
introdotto dall'art. 1 della legge regionale 11 dicembre 1991, n. 48.
7. - La carica di deputato regionale è incompatibile con le
cariche di presidente o di assessore di provincia regionale e di
sindaco o di assessore dei comuni capoluogo di provincia siti in zone
dichiarate aree metropolitane ai sensi degli artt. 19 e seguenti
della legge regionale 6 marzo 1986, n. 9.
8. - Sono abrogati l'art. 5 della legge regionale 26 agosto 1992,
n. 7, ed il primo comma, n. 4, dell'art. 8 della legge regionale 20
marzo 1951, n. 29, e successive modifiche.
9. - Il secondo comma, dell'art. 18 della legge regionale 21
setternbre 1990, n. 36, così come modificato ed integrato dalle
leggi successive, è sostituito dal seguente:
2. - Il personale che riveste funzioni direttive negli uffici o
nelle sezioni circoscrizionali di collocamento non può essere
candidato per le elezioni dei consigli comunali e provinciali della
Sicilia nè essere candidato alla carica di sindaco o di presidente
della provincia nè ricoprire la carica di assessore comunale o
provinciale.
Le norme di cui al secondo, settimo e ottavo comma del citato art.
2 danno adito a rilievi di carattere costituzionale sotto il profilo
del mancato rispetto dei principi sanciti dagli art. 3, 51 e 97 della
Costituzione.
Al riguardo va preliminarmente rilevata l'intrinseca
contraddittorietà delle innovazioni introdotte con le surriportate
norme con le quali da un canto si inaspriscono le cause limitative
dell'elettorato passivo sia mediante la previsione di nuove
situazioni di ineleggibilità, non contemplate dalla vigente
normativa statale (nono comma) sia trasformando quelle di
incompatibilità in condizioni di ineleggibilità (secondo comma),
mentre dall'altro, senza alcuna convincente motivazione, si attenuano
vistosamente per i deputati regionali le pre-vigenti norme sulla
compatibilità con le cariche di sindaco o di assessore comunale.
Orbene, se è vero che il diritto all'elettorato passivo è la
regola e l'ineleggibilità l'eccezione, è altresì principio
incontestabile ed incontestato quello secondo il quale il legislatore
deve prevedere una disciplina uniforme consentendo deroghe solo se
giustificate, non discriminatorie e, soprattutto, in linea con un
sistema organico e razionale.
E se è indubbio che il legislatore siciliano ha in materia
competenza esclusiva, ai sensi degli art. 14 lett. o) e 15 dello
statuto speciale è altrettanto indubbio che le norme adottate
nell'esercizio di tale competenza possano differenziarsi rispetto
alle leggi nazionali soltanto per disciplinare peculiari situazioni
locali purchè esse comunque rispondano adeguatamente ai canoni di
parità di trattamento (art. 3) e del diritto di accesso alle cariche
pubbliche (art. 51).
La legislazione regionale, pertanto, deve attenersi rigorosamente
al principio di eguaglianza e deve rispettare conseguentemente i
limiti posti non solo dalla Costituzione ma anche dai principi
desumibili dalle leggi statali sicchè l'elettorato passivo comunale
e provinciale possa essere esercitato in condizioni di eguaglianza
per tutto il popolo italiano (Corte costituzionale sent. n.
105/1957).
Tale garanzia deve intendersi necessariarnente estesa anche a
quanto attiene alla disciplina delle incompatibilità non potendosi
ritenere, invero, che la Costituzione abbia voluto imporre
l'osservanza del principio di eguaglianza nell'esclusivo momento
elettorale, lasciando all'arbitrio del legislatore (nazionale o
regionale) la previsione dei casi di incompatibilità e decadenza
dalle cariche conseguite, atteso che il dettato dell'art. 3 della
Costituzione, collegato con l'art. 51, non può non riguardare ogni
vicenda relativa alla preposizione dei cittadini ad una carica
pubblica.
Ne deriva che la prevista causa di incompatibilità per i deputati
regionali limitata alle sole ipotesi di sindaco delle tre aree
metropolitane, nel porsi in palese contrasto con quanto disposto
dall'art. 4 della legge n. 154/1981. che estende a tutti i sindaci e
assessori dei comuni compresi nel territorio della regione la
condizione di incompatibilità con la carica di consigliere
regionale, ad avviso del ricorrente, configura un ingiustificato ed
irrazionale privilegio nei confronti dei parlamentari regionali che,
unici in Italia, potrebbero, in base alla norma oggetto di censura,
ricoprire contemporaneamente le due cariche elettive.
Come codesta ecc.ma Corte ha avuto più volte modo di rilevare,
l'ammissibilità di una disciplina derogatoria è subordinata
all'esistenza di situazioni concernenti categorie di soggetti e fig-
ure che siano proprie dell'ordinamento siciliano e cioè che, nella
peculiare realtà, si presentino diverse rispetto a quelle proprie
della stessa categoria di soggetti nel restante territorio nazionale.
Ancora è ammissibile una disciplina derogatoria qualora, in ogni
caso, si debbano perseguire finalità adeguate e ragionevoli miranti
alla tutela di un interesse generale.
Ora non solo difettano del tutto peculiari situazioni locali a
sostegno della deliberata norma derogatoria, ma, anzi, la speciale ed
ampia autonomia accordata dallo statuto rende ancora più imperiosa
la necessità di mantenere, quanto meno per i comuni di una certa
dimensione (non soltanto quindi per i sindaci delle aree
metropolitane), il divieto di cumulo delle cariche di sindaco e di
deputato regionale.
Infatti è di palmare evidenza che godendo l'A.R.S. di competenza
legislativa esclusiva in non poche ed importanti materie ai sensi
degli artt. 14 e 15 dello statuto, i compiti affidati ai deputati
regionali siciliani sono assai più impegnativi ed onerosi rispetto a
quelli spettanti ai componenti dei consigli delle regioni a statuto
ordinario.
Invero non risulta dai lavori parlamentari che sia stato fornito
alcun argomento a sostegno della regolamentazione difforme da quella
statale come quella di cui al settimo comma dell'art. 2.
Nel corso dell'acceso dibattito tenutosi in aula, a fronte della
motivata opposizione di talune forze politiche e del presidente della
giunta non sono emerse, infatti, le peculiari situazioni
differenziate che sole possano giustificare un radicale
capovolgimento del complesso regime delle incompatibilità.
Non appare convincente, anzi si rivela del tutto pretestuoso,
l'argomento portato avanti da taluni deputati, secondo il quale
l'esperienza politica comunque acquisita, sia nell'attività di
parlamentare sia in quella di amministratore locale consentirebbe di
garantire la presenza in assemblea di qualificati soggetti portatori
di istanze locali.
Tale motivazione non appare invero rivestire una valenza superiore
di quella che sorregge la causa di incompatibilità prevista dal
legislatore nazionale la cui previsione invece mira a garantire,
oltre al buon andamento della pubblica amministrazione, sia la
funzionalità degli organi amministrativi degli enti locali (sent.
Cort. Costituzionale n. 235/1988) sia la tutela della libera
espressione del voto eliminando o riducendo ogni possibile situazione
di fatto che possa tradursi in una captatio benevolentiae
dell'elettorato.
Ed, invero, il legislatore regionale con le leggi nn. 20 e 31 del
1986, nel recepire nell'ordinamento siciliano la casistica della
legge n. 154/1981, aveva dettato una norma assai rigorosa
trasformando la causa di incompatibilità di cui all'art. 4 (fra la
carica di consigliere regionale e sindaco) in ineleggibilità,
seppure limitandola ai sindaci ed assessori dei comuni con più di
40.000 abitanti; questo limite successivamente, veniva ampliato
estendendolo ai sindaci dei comuni con più di 20.000 abitanti con
l'art. 5 della recentissima legge regionale n. 7/1992, abrogato con
l'ottavo comma, dell'art. 2 della legge testè approvata.
Sulla legittimità costituzionale della ora citata causa di
ineleggibilità, codesta Corte si è pronunciata con la sentenza n.
130/1987 mettendo in evidenza la opportunità della sua previsione in
quanto ispirata dalla necessità di garantire a tutti gli aspiranti
alla carica elettiva di sindaco e di deputato regionale di essere
posti in condizioni di effettiva eguaglianza nel pieno rispetto del
principio dell'art. 51 della Costituzione ponendo a fondamento del
maggior rigore della norma rispetto all'ordinamento nazionale
l'esistenza delle particolari condizioni ambientali siciliane.
Orbene, le particolari condizioni ambientali tenute in debito
conto dal legislatore regionale nel 1986, riconfermate nel 1992 con
la legge regionale n. 7, nonchè riconosciute valide, come prima
accennato, da codesta Corte, non sembra si siano oggi affievolite
tant'è che negli anni più recenti la normativa statale ha dovuto
prenderne atto contemplando una serie di disposzioni che affondano la
propria ratio nella consapevolezza di dover affrontare e progettare
la ricostruzione del tessuto connettivo di una società democratica.
L'inversione di tendenza cui si ispirano le innovazioni che con il
presente ricorso si intendono impugnare sembrano scaturire
dall'erroneo presupposto che le condizioni ambientali in sicilia
siano mutate e che, pertanto, si possano adottare norme discordanti
con il generale disegno politico in atto perseguito ed in via di
attuazione anche in sede nazionale.
Ma sul punto non ininfluente è la considerazione che la ratio
della causa di ineleggibilità inserita nella legge sull'elezione
diretta del sindaco (art. 5) non poteva che tener conto, anche delle
ben più impegnative funzioni e responsabilità affidate a
quest'ultimo, che, derivando la propria legittimazione dal diretto
consenso popolare è obbligato oggi nel "rappresentare" le istanze
del proprio elettorato, a espletare con il massimo impegno il
mandato.
Non suffragato da valide motivazioni appare pertanto il repentino
mutamento di indirizzo con cui si consente ai sindaci di ricoprire
contemporaneamente l'onerosa carica di deputato regionale, inserito
in una normativa con la quale, mentre si porta a compimento il
disegno politico già intrapreso, si ribadiscono e si ampliano i
numerosi e pregnanti compiti loro attribuiti.
Anche dal punto di vista strettamente tecnico va osservato che la
formulazione della norma oggi impugnata non assolve e non soddisfa
alcuna esigenza di opportunità politica o funzionale poichè non è
volta ad individuare una categoria generica di soggetti nei cui
confronti comminare la incompatibilità per rispondere all'una o
all'altra ratio o ad un indirizzo politico, essendo al contrario
volta ad impedire la possibilità di rivestire contemporaneamente due
cariche elettive soltanto a tre soggetti ben individuati: i sindaci
delle città di Palermo, Catania e Messina.
Appare evidente che qualunque sia il fine che si voglia perseguire
l'individuazione dei soggetti destinatari della norma dovrebbe
rispondere almeno al carattere di "categoria di soggetti" e non
invece trasformarsi in un mero limite individuale che crea
sicuramente disparità di trattamento, senza peraltro raggiungere con
chiarezza le finalità prefisse.
L'intrinseca irragionevolezza della norma si desume, altresì, dal
contenuto dell'intero art. 2 che, mentre prevede a tutela della
libertà di formazione della volontà elettorale quale causa di
ineleggibllità l'esercizio delle funzioni direttive negli uffici al
collocamento (nono comma) nonchè l'essere sindaco in un qualsiasi
comune della Repubblica (secondo comma), manifestando un chiaro
intendimento di eliminare qualsiasi coincidenza di più cariche in un
solo soggetto, dall'altro consente ai soli deputati regionali di
mantenere la carica di sindaco, con la sola eccezione delle città di
Palermo, Catania e Messina.
La dedotta complessiva disorganicità della norma induce questo
ufficio a proporre, per ragioni che appaiono di senso inverso, ma che
conducono a comporre infine una normativa organica ad un disegno
funzionalmente preordinato, impugnativa nei confronti della
disposizione contenuta nel secondo comma dell'art. 2 laddove si
prevede quale causa di ineleggibilità alla carica di presidente di
una provincia regionale l'essere genericamente sindaco di un comune e
ciò in assenza di analoga previsione ostativa nella legislazione
nazionale.
La enunciata previsione non sembra essere fondata sul timore di un
eventuale condizionamento della volontà dell'elettore che potrebbe
ragionevolmente giustificare la descritta condizione di
ineleggibilità.
Più logico sarebbe stato ravvisare una motivazione di tipo
funzionale da cui sarebbe semmai scaturita una ulteriore causa di
incompatibilità peraltro già contemplata fra le cariche di
consigliere provinciale e consigliere comunale nell'art. 11, secondo
comma, legge regionale n. 31/1986.
Pur volendo ammettere un'ipotesi di ineleggibilità nella
prevalente considerazione delle particolari condizioni ambientali
siciliane il legislatore regionale ad avviso dello scrivente, avrebbe
dovuto almeno opportunatamente ancorare la predetta limitazione
all'ambito territoriale della provincia interessata. (sent. Corte
costituzionale n. 344/1993).

P. Q. M.
E con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, la sottoscritta dott.ssa Isabella Giannola, vice commissario
dello Stato per la regione Siciliana;
Visto l'art. 28 dello statuto speciale con il presente atto
impugna per violazione degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, il
secondo comma, limitatamente alle parole "il sindaco di un comune", 7
nei limiti e nei sensi di cui alla motivazione, e 8 dell'art. 2 del
disegno di legge dal titolo "Nuove norme per l'elezione con suffragio
popolare del presidente della provincia regionale. Norme per
l'elezione dei consigli delle province regionali, per la composizione
ed il funzionamento degli organi di amministrazione di detti enti.
Norme modificative ed integrative al t.u. approvato con d.p. reg.
20 agosto 1960, n. 3 ed alla legge regionale 26 agosto 1992, n. 7"
approvato dall'assemblea regionale siciliana nella seduta del 14
agosto 1993 e comunicato a questo commissariato ai sensi e per gli
effetti dell'art. 28 dello statuto speciale, il 17 agosto 1993.
Palermo, addì 21 agosto 1993
Il vice commissario dello Stato per la regione Siciliana: GIANNOLA

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