1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 346 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 novembre 1988- 28 giugno 1989
N. 346 Ordinanza emessa il 22 novembre 1988 (pervenuta alla Corte costituzionale il 28 giugno 1989) dalla Corte dei conti sul ricorso proposto da Canneva Lorenzo Corte dei conti - Giudizio in materia di pensioni di guerra Facolta' del ricorrente di avvalersi dell'assistenza di un difensore - Esclusione della facolta' del ricorrente di farsi altresi' rappresentare dal difensore stesso - Ingiustificata compressione del diritto di difesa - Richiamo alle sentenze della Corte nn. 151/1971, 47/1971 e 70/1965. (Legge 21 marzo 1953, n. 161, art. 3, terzo comma). (Cost., art. 24). (089C0795) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-1989)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
760794 del registro di segreteria, proposto da Canneva Lorenzo e dopo
la sua morte proseguito dalla vedova Esposito Anna, nata a Napoli il
1º dicembre 1912 e dai figli Canneva Lucia, nata a Napoli il 23
giugno 1945 e Alfredo, nato a Napoli il 25 maggio 1949 avverso il
decreto del Ministero del tesoro in data 20 aprile 1968, n. 2316849;
Uditi alla pubblica udienza del giorno 22 novembre 1988 il
relatore nella persona del referendario Vincenza Romeo il difensore
dei ricorrenti avvocato Luigi Esposito nonchè il p.m. nella persona
del vice procuratore generale Felice Masi.
F A T T O
Il militare in congedo Canneva Lorenzo, provvisto di trattamento
privilegiato di guerra di 6a categoria vitalizia a far tempo dal 1º
agosto 1960 per "esiti di endo-cardite post-reumatica", con
istanza-denuncia di aggravamento dell'aprile 1967 chiese una più
favorevole pensione.
Il Ministero del tesoro, in conformità alla proposta formulata
dalla commissione medica per le pensioni di guerra di Napoli-Pozzuoli
con verbale di visita collegiale dell'11 ottobre 1967 e al parere in
data 25 gennaio 1968 della commissione medica superiore di Roma,
respinse con decreto in data 20 aprile 1968, n. 2316849, l'istanza
dell'invalido per essere l'infermità cardiaca non aggravata nè
rivalutabile.
L'interessato avendo proposto ricorso avverso il decreto, il
procuratore generale, rappresentante il pubblico ministero presso
questa Corte, con atto conclusionale del 1º marzo 1988 ha chiesto il
rigetto della domanda giudiziale perchè nel merito senza fondamento
facendo in pari tempo istanza al presidende della Corte affinchè
venisse fissata l'udienza per la discussione della causa.
L'udienza, già fissata per il giorno 15 giugno 1988, fu rinviata
d'ufficio per omessa notifica al ricorrente dell'atto conclusionale
del procuratore generale e dell'avviso di fissazione dell'udienza.
Con successivo decreto presidenziale in data 18 luglio 1988 la
discussione del ricorrente venne fissata per l'udienza del 22
novembre 1988.
La notificazione del decreto al ricorrente non ha però avuto
luogo per la intervenuta morte di questi (come da annotazione apposta
dall'agente postale in calce al piego restituito).
In data 24 settembre 1988 è pervenuta alla segreteria di questa
sezione una comunicazione dell'avvocato Luigi Esposito del Foro di
Napoli patrocinante in cassazione con richiesta di interruzione del
procedimento per essere il sig. Canneva Lorenzo deceduto.
(A tale comunicazione ha fatto seguito altra lettera pervenuta il
5 novembre 1988 con la quale è stato trasmesso il certificato di
morte di Canneva Lorenzo avvenuta il 31 marzo 1988 affinchè venisse
allegato agli atti del processo).
Con comparsa di riassunzione pervenuta il 29 ottobre 1988
(corredata da procura speciale autenticata per rogito notaio Fulvio
Carabba in data 13 settembre 1988) l'avvocato Luigi Esposito, per
conto ed in nome della vedova Esposito Anna e dei figli Canneva Lucia
ed Alfredo, ha riassunto il ricorso in epigrafe.
Alla pubblica udienza del 22 novembre 1988 il patrono dei
ricorrenti ha preliminarmente sostenuto che il contradditorio era
ritualmente costituito, ancorchè il decreto di fissazione di udienza
non fosse stato notificato all'interessato (nè consegnato al altra
persona) ma rispedito indietro in data 1º agosto 1988 dall'agente
postale alla Segreteria della Sezione giurisdizionale con
l'annotazione: "deceduto".
Ad avviso dell'avvocato Esposito la prosecuzione del processo da
parte degli eredi aventi causa essendo avvenuta il 29 ottobre 1988,
la causa iscritta a ruolo a nome di "Canneva Lorenzo" per l'udienza
del 22 novembre 1988 poteva venire validamente discussa - pur in
assenza di una notifica dell'avviso di udienza agli eredi - in base
al principio (art. 156 del c.p.c. terzo comma) che la nullità di un
atto non può mai essere pronunciata se l'atto ha raggiunto lo scopo
a cui è destinato.
Nel merito l'avvocato ha dedotto che la "cardiopatia
mitro-aortica" merita una migliore classifica per sintomi di
scompenso sopraggiunti che si accompagnano ad una generale
insufficienza miocardica per cui va ascritta ex officio alla seconda
categoria della tabella A n. 13 allegata al d.P.R. 30 dicembre 1981,
n. 834; quanto ad una seconda infermità (otopatia) ha sostenuto che
pure essa fa parte del giudizio in quanto col decreto fu respinta la
domanda di pensione per detta infermità e l'interessato propone
ricorso alla Corte dei conti anche per tale motivo; per l'infermità
in parola va riconosciuta la dipendenza da causa di servizio di
guerra.
In via del tutto subordinata l'avvocato Esposito ha chiesto che
sia interpellato il collegio medico legale del Ministero della difesa
o l'ufficio medico-legale del Ministero della sanità affinchè si
pronunci con proprio parere tecnico nel merito delle questioni.
Il pubblico ministero ha sollevato dei dubbi sulla validità della
prosecuzione del giudizio - interrotto ipso iure al momento
dell'evento per essere la parte costituita personalmente - per mezzo
della comparsa di riassunzione a firma dell'avvocato Luigi Esposito
depositata il 29 ottobre 1988 in quanto nella fattispecie in esame
non si realizzerebbe un'ipotesi di rappresentanza.
Nel merito ha confermato integralmente le conclusioni di rigetto
formulate con l'atto scritto del 1º marzo 1988.
D I R I T T O
La sezione deve preliminarmente accertare se il processo,
interrotto per effetto della morte del ricorrente personalmente
costituito in giudizio, sia stato validamente proseguito con la
comparsa di riassunzione a firma dell'avvocato Luigi Esposito
depositata il 29 ottobre 1988.
Secondo quanto dispone l'art. 25 del d.P.R. 30 dicembre 1981, n.
834 (modificato dall'art. 17 della legge 6 ottobre 1986, n. 656)
l'atto di prosecuzione del giudizio deve essere provvisto della
sottoscrizione del ricorrente o di un suo procuratore speciale.
Secondo giurisprudenza consolidata di questa Sezione il procuratore
speciale deve essere un avvocato abilitato all'esercizio in
Cassazione (art. 4, secondo comma, del r.d.-l. 27 novembre 1933, n.
1578, ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore) che
sia all'uopo munito di un mandato speciale rogato da notaio (ovvero
steso in calce al ricorso stesso, purchè la firma del mandante sia,
in questo caso, autenticata dal mandatario medesimo).
La riferita disposizione è una norma che si ritrova identica
nelle varie leggi in materia di pensione di guerra che si sono
succedute nel tempo (art. 64 del r.d. 12 luglio 1923, n. 1491,
Riforma tecnico-giuridica delle norme vigenti sulle pensioni di
guerra: "il ricorso è provvisto della sottoscrizione del ricorrente
o di un suo procuratore speciale"; art. 114 della legge 10 agosto
1950, n. 648, e via dicendo).
Ciò premesso, poichè - come noto - davanti alla suprema Corte di
cassazione ed alle altre giurisdizioni superiori l'avvocato iscritto
all'albo speciale, accanto alla funzione di assistenza giuridica,
esplica anche le attribuzioni del procuratore e dunque funzione di
rappresentanza, ne discenderebbe che anche davanti alla Corte dei
conti sezioni giurisdizionali per le pensioni di guerra l'avvocato se
munito di procura speciale - non solo assiste la parte svolgendo un
compito di carattere tecnico-giuridico ma pone in essere i necessari
singoli atti processuali quale rappresentante.
E poichè la procura speciale rilasciata con atto pubblico in data
13 settembre 1988 dagli eredi e aventi causa del defunto Canneva
Lorenzo all'avvocato Luigi Esposito è intesa in buona sostanza a
proseguire il giudizio interrotto, se ne dovrebbe concludere che la
comparsa di riassunzione firmata dal solo avvocato Luigi Esposito,
nella sua qualità di procuratore speciale è atto idoneo ai fini
della prosecuzione del giudizio.
Senonchè un esame più approfondito della questione induce la
Sezione a un convincimento diverso.
Occorre prendere le mosse dall'art. 79, secondo comma, del t.u.
delle leggi sull'ordinamento della Corte dei conti approvato con r.d.
12 luglio 1934, n. 1214 che recitava testualmente: "il patrocinio
legale è obbligatorio soltanto per i giudizi di competenza delle
sezioni riunite ed in ogni caso è regolato dalle norme contenute
nella legge sull'ordinamento delle professioni di avvocato e di
procuratore".
In applicazione di tale norma fino all'entrata in vigore della
legge 21 marzo 1953, n. 161, i ricorrenti (eccezione fatta per i
giudizi celebrati davanti alle sezioni riunite: rapporto d'impiego
dei dipendenti della Corte stessa; appello contro le decisioni di
prima istanza della sezione del contenzioso contabile artt. 65 e 67
del citato testo unico) non soltanto avevano il potere di proporre
personalmente il ricorso ma anche quello di stare in giudizio di
persona e di comparire all'udienza di discussione (jus postulandi:
art. 18, terzo comma e art. 19 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038,
regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti;
art. 13, secondo comma, d.-l. 9 luglio 1916 relativo al procedimento
contenzioso dinanzi alla Corte dei conti per ricorsi in materia di
pensioni o indennita').
La legge 21 marzo 1953, n. 161, recante modificazioni al testo
unico delle leggi sulla Corte dei conti ha innovato in maniera
incisiva la materia del contenzioso pensionistico di guerra.
Secondo l'art. 3 della legge n. 161/1953: "Gli appelli e i ricorsi
alle sezioni riunite della Corte dei conti sono sottoscritti, a pena
di inammissibilità, dalle parti ricorrenti e da un avvocato ammesso
al patrocinio in Corte di cassazione. Se la parte non ha
sottoscritto, l'avvocato che firma in suo nome dopo essere munito di
mandato speciale.
In tutti i giudizi di competenza della Corte dei conti le parti
non possono comparire alla pubblica udienza se non a mezzo di un
avvocato ammesso al patrocinio in Corte di cassazione.
Nei giudizi sui ricorsi per pensioni di guerra restano ferme le
norme attualmente in vigore; qualora il ricorrente si faccia
assistere da un avvocato, gli onorari di questo sono ridotti a un
quarto".
Il primo comma conferma sostanzialmente il precedente art. 79,
secondo comma, del t.u. n. 1214/1934); il secondo comma - sulla cui
coerenza è irrilevante qui indugiare - riduce invece l'ampiezza
dello jus postulandi in precedenza attribuito: resta infatti immutata
la facoltà del ricorrente di difendersi di persona (riconoscendogli
dunque il legislatore delle capacità tecniche in materia
particolarmente complessa quali la responsabilità o le pensioni
ordinarie) ma soltanto per mezzo di un'attività esclusivamente
scritta, quasi che, secondo un concetto risalente al processo comune
italiano, la presenza della parte davanti al giudice - di cui non si
vede l'utilità e si scorgono solo gli inconvenienti - si debba
evitare come pericolosa.
La vera novità è rappresentata dal terzo comma. Per esso restano
ferme le norme già in vigore: e dunque le parti potranno continuare
a difendersi di persona in ogni fase del processo, compresa la fase
dibattimentale: ma se le parti si fanno assistere da un avvocato gli
onorari di questo sono ridotti ad un quarto.
Ora questa disposizione non può essere altrimenti intesa che nel
senso che dinanzi alle Sezioni per le pensioni di guerra è ammessa
soltanto "l'assistenza" e non anche la "rappresentanza" da parte
dell'avvocato.
Il legislatore non può ignorare infatti che per dottrina e
giurisprudenza consolidata e pacifica l'avvocato iscritto all'albo
speciale è necessariamente allo stesso tempo investito della
funzione di procuratore legale e dunque ha anche la rappresentanza
della parte.
Se la nomina di un avvocato comporta di necessità (e non potrebbe
come si è detto essere altrimenti) il conferimento dello jus
postulandi non si riesce a capire come possa realizzarsi l'ipotesi di
una attività professionale di sola "assistenza" a meno che la norma
di cui si discute venga interpretata nel senso che nei giudizi di
pensione di guerra la parte deve stare sempre di persona in giudizio
con l'assistenza semmai (se lo riterrà conveniente ed opportuno) di
un avvocato.
Nè si può pensare che il termine tecnico di "assistenza" sia
stato usato dal legislatore impropriamente includendosi in esso anche
il concetto di "rappresentanza".
Gli atti parlamentari - per quel tanto che possono valere in sede
di esegesi - danno semmai conferma proprio dell'uso tecnico con cui
fu usata la parola "assistenza" (vedasi prima legislatura 1948-53
Senato della Repubblica discussione CMIII seduta del 22 gennaio
1953).
In corso di discussione il Governo presentò un emendamento al
terzo comma dell'originario art. 3 del disegno di legge n. 1819,
emendamento così formulato "Nei giudizi per pensioni di guerra
restano ferme le norme attualmente in vigore. Qualora il ricorrente
si faccia rappresentare o assistere da un avvocato gli onorari di
questo sono ridotti ad un quarto".
La commissione accettò l'emendamento del Governo nei termini
redatti salva la soppressione della parola: "rappresentare". Il
Governo nella persona del sottosegretario di Stato alla Presidenza
del Consiglio, si dichiarò d'accordo con la formula proposta dalla
commissione. E così fu fatto. È chiaro perciò che la redazione del
testo in quei termini fu intenzionale e l'uso tecnico della parola
usata voluto espressamente.
D'altra parte se si nega che dinanzi alle sezioni giurisdizionali
per le pensioni di guerra lo jus postulandi spetta unicamente alla
parte in giudizio di persona e si ammette al contrario che la parte
vi possa rinunciare affidando la propria rappresentanza all'avvocato
la conclusione non può essere che una sola: e cioè che la ratio
della norma intesa a favorire i ricorrenti con la prescritta
riduzione degli onorari ad un quarto della tariffa professionale (a
somiglianza di quanto previsto sia pure con diverso criterio nelle
cause in materia di rapporti di lavoro cfr. art. 14 della vigente
tariffa forense approvata con d.m. 31 ottobre 1985) è irrealizzabile
atteso il principio più volte richiamato che dinanzi alle
magistrature superiori l'avvocato cumula le funzioni di
rappresentanza e di assistenza e la liquidazione dei suoi onorari non
potrebbe pertanto avvenire se non per l'intero ammontare della
tariffa stessa.
Una norma dunque che non avrebbe alcun senso destinata - come
sarebbe - a restare senza pratica attuazione (contraddittoriamente
infatti una certa dottrina, dimenticando l'anzidetto principio,
afferma che la riduzione degli onorari ad un quarto per la sua natura
eccezionale non si applica nella ipotesi in cui la parte stia in
giudizio col ministero di un difensore munito di procura (cfr. pag.
1132 secondo cpv. "Il processo in materia di pensione dinanzi alla
Corte dei conti" Rivista trimestrale di diritto pubblico anno 1970).
In definitiva un'interpretazione coerente della legge porta a
concludere che dinanzi alle sezioni giurisdizionali delle pensioni di
guerra essendo vietata la rappresentanza del ricorrente da parte di
un procuratore la parte - che sta obbligatoriamente in giudizio di
persona - può farsi affiancare da un avvocato soltanto per quel che
concerne l'assistenza giuridica.
Disposizione processuale anomala, senza alcun dubbio, ma non la
sola conosciuta nel nostro ordinamento: così nel procedimento per
separazione personale dei coniugi i quali ai sensi degli artt. 707 e
708 del c.p.c. dovevano comparire personalmente senza assistenza di
difensore (norma dichiarata illegittima con sentenza 30 giugno 1971,
n. 151, della Corte costituzionale); così l'art. 274, comma secondo,
del c.c., comma che per la stessa ragione fu dichiarato illegittimo
con sentenza n. 70/1965).
Questo essendo l'avviso della sezione (avviso che non è
contraddetto per quanto è dato sapere da contraria giurisprudenza in
materia di pensioni di guerra) ne consegue che la procura speciale
conferita all'avvocato Esposito è inidonea a far proseguire il
giudizio in oggetto.
Nè pare conferente a togliere valore all'anzidetta
interpretazione del terzo comma dell'art. 3 il rilievo che la legge
18 marzo 1968, n. 313, emanata successivamente alla legge n. 161/153,
abbia nuovamente riproposto con l'art. 109, terzo comma le
disposizioni dei già ricordati art. 64 del r.d. n. 1491/1923 e art.
114 della legge 10 agosto 1950, n. 648, circa la sottoscrizione del
ricorso da parte del ricorrente o di un suo procuratore speciale; e
tale disposizione è restata sostanzialmente immutata nel d.P.R. 23
dicembre 1978, n. 915, recante testo unico delle norme sulle pensioni
di guerra.
Non sembra, invero, che ricorra nella successione delle leggi ora
indicata l'ipotesi di cui all'art. 15 delle disposizioni preliminari
al codice civile; è da escludere infatti che le leggi in materia di
pensionistica di guerra (di contenuto sostanziale nella preponderanza
delle norme ivi enunciate) contengano un'abrogazione espressa da
parte del legislatore in ordine all'ultimo comma dell'art. 4 della
legge n. 161/1953; come pure non è sostenibile che dette leggi
abbiano voluto regolare l'intera materia (di contenuto processuale)
già fissata dalla legge anteriore n. 161/1953.
Resta innegabile l'incompatibilità tra la disciplina introdotta
dall'art. 4, ultimo comma, della legge n. 161/1953 e le successive
disposizioni; ma poichè l'interpretazione della legge non è
esclusivamente un risultato meccanico di norme che si sovrappongono
nel tempo, sembra doversi accantonare nella fattispecie secondo
un'interpretazione coerente e sistematica l'ipotesi che il
legislatore, dopo aver introdotto nel 1953 una diversa disciplina in
materia di rappresentanza e difesa da parte degli avvocati con
conseguenze di non poco conto sugli onorari loro spettanti, abbia
inteso ripristinare a distanza di appena quindici anni con la legge
n. 313/1968, con d.P.R. n. 915/1978 e con il d.P.R. n. 834/1981 il
regime processuale anteriore alla legge n. 161/1953 per mezzo della
generica ripetizione di una disposizione stereotipata di origine
chiaramente sedimentaria.
Sulla base perciò di quanto osservato il collegio ritiene tuttora
vigente l'ultimo comma del più volte citato art. 4 della legge n.
161/1953 onde il giudizio in epigrafe in assenza al momento di una
valida riassunzione da parte degli eredi - cui compete unicamente lo
jus postulandi - resta interrotto, secondo quanto è stato
formalmente eccepito all'udienza del 22 novembre 1988 dal pubblico
ministero sia pure sotto diversa prospettazione.
Questo, infatti, ha rilevato che l'avvocato Esposito è iscritto
all'albo procuratori del tribunale di Napoli e dunque non può
esercitare ministero di difensore al di fuori dell'ambito del
distretto cui appartiene il tribunale al quale egli è assegnato.
Il rilievo meriterebbe di essere condiviso se il terzo comma
dell'art. 3 della legge n. 161/1953 facesse riferimento ad un
qualsiasi avvocato, di guisa che la fattispecie legale potesse essere
analogicamente ricondotta all'art. 82, secondo comma, del c.p.c. (in
materia di procedimento pretorile cfr. da ultimo Cassazione sezione
lavoro n. 3895 del 9 giugno 1988); senonchè in disparte
l'osservazione essere l'avvocato Esposito anche iscritto all'albo
speciale, non sembra che il terzo comma dell'art. 3 in parola
parlando semplicemente di "avvocato" abbia voluto consentire
l'esercizio professionale dinanzi a queste sezioni speciali anche da
parte di avvocati non iscritti all'apposito albo dei patrocinanti in
cassazione.
Resta perciò fermo, secondo la linea ragionativa accolta dal
collegio, che nei giudizi in materia di pensione di guerra in
applicazione del terzo comma dell'art. 3 della legge n. 161/1953 il
ricorrente è costituito necessariamente in giudizio di persona in
ogni fase del processo, il suo jus postulandi non potendo essere
esercitato da altri al di fuori delle particolari ipotesi di una
rappresentanza vera e propria (legale, giudiziale e volontaria).
Di guisa che, se da un lato la legge ha voluto togliere al
ricorrente ogni facoltà di costituirsi in giudizio con il ministero
di un difensore (privandolo della cosidetta difesa attiva per mezzo
di procura al medesimo affinchè lo rappresenti in giudizio), gli ha
tuttavia consentito almeno di avvalersi dell'assistenza di quello
(cosidetta difesa consultiva).
La conclusione così raggiunta impone tuttavia di sollevare
d'uffico questione di costituzionalità del terzo comma dell'art. 3
della legge 21 marzo 1953, n. 161, con riferimento all'art. 24 della
Costituzione nel punto in cui non consente nei giudizi promossi
dinanzi a queste sezioni speciali che il ricorrente sia anche
rappresentato dall'avvocato ammesso al patrocinio in Corte di
cassazione.
La questione appare non manifestamente infondata in quanto la
esclusione di un difensore rappresentante non può non incidere sugli
interessi del ricorrente che sul piano pratico, a causa della sua
concreta formazione culturale, potrebbe non essere in grado di
adempiere in maniera corretta tutti gli oneri e tutte le formalità
indispensabili per un valido svolgimento del suo jus postulandi.
In passato, in situazione pressochè simili, è stata del resto
ravvisata sussistere la violazione dell'art. 24, secondo comma, della
Costituzione sotto il profilo di un ingiustificato ostacolo al
diritto spettante ad ogni cittadino ad una piena tutela e difesa
delle proprie ragioni in sede giurisdizionale (cfr. sentenze della
Corte costituzionale n. 151/1971 alla luce anche del precedente
insegnamento della Corte stessa con sentenza 10-16 marzo 1971, n. 47,
nonchè sentenza 23 giugno-12 luglio 1965, n. 70).
La questione è poi indubbiamente rilevante - per quanto in
precedenza osservato - ai fini della prosecuzione del giudizio in
epigrafe.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata, in relazione all'art. 24
della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, terzo comma, della legge 21 marzo 1953, n. 161, nella
parte in cui esclude la facoltà del ricorrente di farsi
rappresentare da un difensore nei giudizi sui ricorsi per pensioni di
guerra;
Ordina la sospensione del giudizio in corso;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
la risoluzione della questione suddetta e che a cura della segreteria
della sezione la presente ordinanza sia notificata ai ricorrenti, al
procuratore generale di questa Corte e al Presidente del Consiglio
dei Ministri, e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.
Roma, camera di consiglio del 22 novembre 1988.
Il presidente: ANGELINI
89C0795